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하선 사
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1 연구논문 정당의후보선출과공정성 : 유권자정당모델을중심으로 정진민 ( 명지대학교 ) 요약 당원중심정당조직이약화되고있는정당정치변화추세및진성당원이절대부족한실정에서의원이나원외위원장에의해동원되고있는당원들이참여하는경선의현실적인한계를고려한다면, 당원이외유권자도참여하는보다개방적인경선을지향할수밖에없는상황이다. 이번에국민경선의확대내지는제도화를목표로중앙선관위및한나라당과민주당의개혁특위가제시하고있는공천안, 특히모든유권자가참여할수있는여야동시완전국민경선안은선거인단을모집하여실시하는기존의제한적국민경선보다불공정한동원, 역선택등의문제해결에도움이되리라본다. 하지만여전히해소되야할경선공정성과관련된구조적인문제는경선이치러지는지역의정당조직이비민주적으로운영되는데에서비롯되는경선후보들간의불균형문제이며, 전략공천이라는형태로치러지는사실상하향식공천역시경선공정성을크게훼손할소지가있으므로정당의전략공천비율은더욱축소되어야할것이다. 2012년총선이임박한상황에서현실적으로무엇보다시급한것은한나라당, 민주당모두공천제도개혁안을조속히확정하고선관위안을법제화하는일이며, 이를통하여유권자가참여하는정당경선의제도화가이루어질때최근시민후보의등장과같은시민사회의도전으로부터비롯된정당정치의위기상황을더욱새로운정당정치로나아가는계기로전환시키는일도보다용이해질것이다. 주제어 : 후보선출, 정당모델, 유권자정당, 공정성

2 146 ㆍ의정연구제 17 권제 3 호 ( 통권제 34 호 ) 1. 서론 최근의안철수현상은현재우리정당정치가처해있는위기상황을적나라하게보여주었다는점에서중요한의미를갖고있다. 안철수현상에대한다양한해석이있지만안철수현상을통해서드러난한가지분명한사실은현재와같은매우제한된범위의유권자들이참여하는기존조직중심의정당으로는민주화직후와비교하여이미크게달라진유권자들의수준이나의식을따라갈수없고다양한유권자들의요구도충분히수렴할수없다는것이다. 우리정당정치가직면하고있는이와같은위기상황을극복하기위해서는단순한인물교체만으로는부족하다고보며보다근본적인정당운영의변화가요구되고있다. 그리고정당이운영되는방식에결정적으로영향을미칠수있는것은정당의후보선출또는정당공천방식이다. 이는정당의후보선출권을갖고있는자가사실상정당의주인이다라고말할정도로정당의후보선출이정당운영에있어중요하기때문이다 (Schattschneider 1942, 64). 실제로정당의후보선출방식이어떻게되어있느냐에따라정당의운영방식은크게달라질수있다. 우리의경우만하여도주요공직후보선출에있어상당한변화가이루어졌던 2000년대이후와이전의정당운영방식은같지않다. 1987년민주화이후우리정당들은오랫동안지역적인기반을갖고있는정당지도자중심의사당화된비민주적인구조를갖고있어정당지도자들의단기적인정치적목표에따라정당의이합집산이반복되면서정당정치가제도화되지못하였고정책정당으로발전하지도못하였다. 그결과우리정당들은분출하는사회적요구들을수렴하여정책대안화하는정당의기능을제대로수행해내지못하였을뿐아니라정당을중심으로운영되는국회에서도다양한사회적이익들을종합하고조정하여유권자들의요구에부응하는입법이적시에이루어질수없었다. 이처럼민주화이후우리정당정치

3 정당의후보선출과공정성ㆍ 147 가제도화되지못하고그기능을제대로수행해내지못했던데에는정당지도자가막강한영향력을행사하는비민주적인방식으로정당후보를선출하였던것도크게작용하였다. 우리정당들이오랫동안정당지도자가공천권을독점함으로써지배되어왔기때문에, 정당지도자를추종하는현역의원이나지구당위원장에의해장악되어있는대의원이나당원들만이참여하는단순한상향식공천제의도입만으로는후보선출제도의개혁은이루어지기어려운실정이었다. 이러한상황에서대통령선거가치러졌던 2002년에주요정당들이대통령후보선출을위하여당원뿐아니라정당을지지하는유권자들도참여하는국민경선제를채택하게되었고정당후보선출및정당운영방식에적지않은변화들이이루어진바있다. 이러한변화들에도불구하고 2004년 17대총선이후우리정당들의후보선출방식은더이상보완발전되어나가지못하고부분적으로는오히려이전의비민주적인형태로퇴보하는경우도있었던것이사실이다. 하지만사회경제적환경변화, 유권자들의교육수준향상및의식변화, 정보통신기술의획기적진보로인한매체의급속한발전등제반정당환경의변화와자발적으로참여하는진성당원이절대적으로부족한우리정당정치의현실등을감안할때정당후보선출에있어서당원이아닌유권자들도참여하는상향식경선방식은불가피한선택이될수밖에없는실정이다. 이번에 2012년총선과대선을앞두고한나라당과민주당의개혁특위에서제시한공천안들과정당공천과관련하여중앙선관위가국회정치개혁특별위원회에제출하였던정당법개정시안은모두기본적으로유권자들이참여할수있는국민경선방식을확대내지는제도화하는데초점이맞추어져있다는점에서일단긍정적으로평가될수있다고본다. 이글에서는먼저정당공천과관련된여러제안들에대한본격적인검토에앞서, 정당의후보선출은정당이어떠한형태또는모델을지향하느냐와밀접하게관련되어있기때문에선진민주국가와후발민주국가들에서정당모델들이그동안어떻게

4 148 ㆍ의정연구제 17 권제 3 호 ( 통권제 34 호 ) 진화되어왔고앞으로어떻게변화되어갈지에대하여간략하게논의하고자한다. 이어서이번에주요정당들의개혁특위가제시하고있는공천안들과중앙선관위가제출하였던후보선출과관련된정당법개정시안이주로어떤내용들로이루어져있는지살펴보고자한다. 마지막으로제시된정당공천관련제안들을평가하고유권자들이참여하는상향식경선제도의정착을위해어떠한내용들이보완될필요가있는지를공정성확보를중심으로검토하고자한다. 2. 후보선출방식과정당모델 민주적으로운영되는정당이라고한다면대체적으로당원들또는당원들이선출하는대의원들이후보선출에참여하는상향식후보선출방식이보편화되어있다 (Scarrow et al. 2000). 하지만당원들또는당원들이선출하는대의원들이정당의후보선출권한을행사하는방식이의미를갖기위해서는우선이념적으로잘조직화된정당이존재하고당운영에관심을갖고정기적으로당비를내며필요한경우적극적으로정당활동에참여하는당원들이있어야할텐데민주노동당과같은예외적인경우를제외한다면우리의현실은그렇지못하다. 주지하다시피우리정당의경우그정당의이념또는정강정책에동조하여참여하고당비를내는자발적인당원들, 소위진성당원의수는매우적다. 더욱이아래 < 표 1> 에서보여주듯이최근수년간주요정당의진성당원에가깝다고할수있는당비를내는당원수는대체로감소하는추세에있다. 이러한감소추세는당원중심의정당운영을하고있는민주노동당도예외가아니다. 이처럼당비를납부하는당원수가감소하고있다는것은우리정당들에있어절대적으로부족한진성당원문제를해결하는것이쉽지않음을보여주고있다.

5 정당의후보선출과공정성ㆍ 149 표 1 최근주요정당의당비납부자수 ( 천명 ) 연도 한나라당 민주당 496* 95* 86** 민주노동당 * 열린우리당 ** 통합민주당 출처 : 중앙선관위 2006; 2007; 2008; 2009; 2010 정당의후보선출과관련하여상향식후보선출방식에대한비판적인논의들도대부분이처럼절대적으로부족한진성당원문제와결부되어있다. 즉진성당원이절대적으로부족한상황에서동원의문제가있는상향식경선보다는정당의공천심사위원회나지도부에의한후보선출이대안이될수있다는주장이다. 하지만상향식경선을대체하여정당내공천관련위원회나지도부에의한후보선출이이루어지는것은민주적인정당정치발전을위해서바람직하지않다고보며, 정당에대한신뢰가낮은상황에서유권자들로부터정당성을확보해내기도어려울것이다. 결국지역의현역의원이나정당기초조직 ( 당원협의회, 지역위원회 ) 의원외위원장에의해사실상동원되고있는당원들이주로참여하는상향식공천제의현실적인한계를고려한다면진정한상향식경선의실현을위해서는후보선출과정에당원뿐아니라정당을지지하는유권자들도참여하는보다개방적인방향으로나갈수밖에없는상황이다. 이러한우리정당정치의현실적인측면못지않게중요한것은정당을둘러싸고있는제반환경이빠르게변화되면서정당이약화되고있는상황에서일정수의진성당원을확보했다하여도이들만에의한정당운영이과연급속한정당환경변화에적합한것인가하는보다근본적인문제가있다. 우리가어떤후보선출방식을택하느냐하는것은결국우리의정당이어떤형태의정당을지향하느냐또는어떤형태의정당으로나가는것이바람

6 150 ㆍ의정연구제 17 권제 3 호 ( 통권제 34 호 ) 직한가라는문제와직결되어있다. 즉앞으로의정당모델에관한문제이다. 정당모델에관한문제는비단우리정당정치만의문제는아니다. 이는정당정치가오래전에제도화되었던선진민주국가들뿐아니라 1980년대후반이후민주화되었던동아시아나중동구 (Central Eastern Europe) 등의후발민주국가들이모두직면하고있는문제이기도하다. 이와관련하여정당공천관련제안들에대한본격적인검토에앞서유권자가참여하는상향식경선과밀접하게관련되어있는정당모델의진화에대하여간략하게논의하고자한다. 1) 선진민주국가에서지난수십년간진행되어온사회경제적변화, 가치변화, 교육수준향상, 유권자들의인지적동원등정당환경의변화는 (Dalton 1984; 2002; Inglehart 1990; 1997; Dalton and Wattenberg 2000) 상대적으로높은수준의경제발전이이루어져있는한국, 대만, 체코, 헝가리등동아시아및중동구의후발민주국가에서도유사하게나타나고있다. 이처럼정당환경이변화해감에따라정당에매이지않으면서도정치적으로세련된유권자들의수가늘어나고있고, 그결과선거에서의유동성은점차커지고있다. 이러한환경변화와함께대중매체의광범위한활용, 전문화된선거운동, 정당에대한국고보조금의확대등의요인들이선진민주국가와경제발전이이루어진후발민주국가모두에서유사한방향으로의정당변화를가져오고있다. 즉, 정당을정당활동가와당원들로구성되는조직수준정당 (party as organization), 정당소속선출직공직자들로구성되는공직수준정당 (party in public office), 정당지지자와정당투표자로구성되는유권자수준정당 (party in the electorate) 의세수준으로나누어볼때, 대체로조직수준의정당이약화되고공직수준의정당이강화되는방향으로변화되고있는것이다 (Katz and Mair 2002; Thies 2000). 또한자유경쟁선거가확립되기이전에이미정당형성이이루어졌던선진민주국가와달리민주화이후최초의자유경쟁선거가치러질때까지정당이충분히조직화되지못했 1) 이부분은 Chung(2011) 의이론적부분을요약하여재정리한것임.

7 정당의후보선출과공정성ㆍ 151 던후발민주국가에서의정당형성배경의차이는이후정당발전경로에있어서도차이를가져오고있다. 즉, 선진민주국가에서의정당은주변환경이변화되면서조직수준의정당은약화되고공직수준의정당이강화되는방향으로변화되어온반면, 후발민주국가정당의경우에는조직수준의정당이제대로발전하지못한상태에서처음부터공직수준의정당이우위를점하게되는결과를가져왔다 (Biezen 2005; Kopecky 2007). 대중정당단계를거치지않고곧바로공직수준정당이주도하는형태로진화된후발민주국가의정당과는달리정당환경변화에적응해가는과정에서조직수준정당중심의대중정당단계를거쳐공직수준정당이강화되는방향으로진화되어온선진민주국가정당의경우, 대중정당이후의정당변화는결국중앙당을무대로하는조직수준정당과공직수준정당간의경쟁이었다고도볼수있다 (Katz and Mair 2002). 즉, 중앙당이공직수준정당을통제하는조직수준정당의대리인으로서의역할을하느냐아니면중앙당이조직수준정당의구성원들을동원해내는공직수준정당의대리인으로역할을하느냐의문제로귀결될수있는것이었다. 결국공직수준정당이강화되는방향으로바뀌고있다는것은중앙당이조직수준정당보다는공직수준정당의대리인으로서역할을하는쪽으로변화되고있다고도볼수있는것이다. 선진민주국가에서유권자대중을정치적으로동원해내는데성공하게된대중정당은이후보다실용적이고이념적으로유연한포괄정당으로변화되어가면서일관된이념이나특정사회집단을대표해내는것보다는공직획득이정당의주요목표가되는방향으로변화되어왔다 (Krouwel 2006). 이러한정당의목표변화이외에도정당환경의변화및매체를활용한전문화된선거운동과국고보조금에대한의존도의증가등이중앙당의자율성을강화시켜왔다. 동시에선거과정에서의후보비중의증가, 의회내정당이나선출직공직자또는선거에출마한후보에게직접지원되는정치적자원의

8 152 ㆍ의정연구제 17 권제 3 호 ( 통권제 34 호 ) 확대그리고주요정당들의집권경험등은정당내힘의균형을공직수준정당쪽으로이동하게하는결과를낳았다. 정당조직이제대로발전하지못한상태에서정당지도부중심의하향식정당발전이이루어져온후발민주국가의경우에는정당내힘의균형은더욱공직수준정당쪽으로기울게되었다. 선진민주국가의경우대중정당의포괄정당화에따라조직수준정당이점차로약화되면서정당은유권자들로부터또는시민사회로부터점점더유리되어왔다. 그리고이러한시민사회로부터의정당의유리는카르텔정당의등장으로더욱진전된바있다 (Katz and Mair 1995). 후발민주국가정당의경우에는조직수준정당이성장할수있는시간이충분히확보되지않은상황에서 20세기초서구에서대중정당이등장하던시대와는크게달라진환경속에서정당형성이이루어졌을뿐아니라대중매체의활용, 높은국고보조금의존도등조직수준정당의성장을저해하는여러요인들로인하여처음부터조직수준정당이취약한상태에서공직수준정당이주도하는정당형태로출발되었다. 이에따라후발민주국가정당들역시유권자들로부터또는시민사회로부터크게유리된상태에서발전되어왔다. 이처럼유권자들로부터유리된상황에서공직수준정당만의비중이지나치게커지게되면결국이들공직수준정당들간의담합구조로정당체계가고착될우려가있다. 하지만강력한정당조직의발전을어렵게하는정당을둘러싼환경변화와제반제도적요인들을고려할때전통적인대중정당에서와같은강력한조직수준정당을만들어내서유권자와의관계를강화시켜나가는것은현실적으로쉽지않다. 이러한상황에서결국유권자수준정당의구성원들에게당원이아니더라도정당후보선출과같은정당내의사결정과정에참여할수있게하여이들에게일정한역할과권한을부여함으로써유권자수준정당을강화시키고이처럼강화된유권자수준정당과공직수준정당간의긴밀한의사소통구조를확대시켜나갈필요성은더욱커지고

9 정당의후보선출과공정성ㆍ 153 있다. 선거에서의승리를목표로정당들역시대체로매체를적극활용하여많은유권자들의지지를동원해내는선거전략을취하고있고공직수준정당의우월적지위가강화됨에따라장차공직수준정당을구성하게될정당후보들의선출은보다중요해지고있다. 이에따라정당의의사결정중에서도후보선출이가장중요해지고있다. 유권자수준정당을구성하는정당지지자와정당투표자들이정당의의사결정과정, 특히가장중요한후보선출과정에참여하게함으로써유권자수준정당을강화시키고이처럼강화된유권자수준정당이공직수준정당과긴밀하게연계된정당모델을유권자정당 (party of the electorate) 이라부를수있다고보며 2) 대중정당 ( 단계 1) 으로부터포괄정당 ( 단계 2) 을거쳐유권자정당 ( 단계 3) 으로까지의변화를아래와같은도표로요약정리할수있을것이다. 선진민주국가정당들의경우에는단계 1로부터시작된반면후발민주국가정당들은많은경우정당형성의상이한배경으로인하여단계 1이생략되고단계 2로부터시작되고있는차이가있다. 2) 유권자정당에대한보다상세한설명은정진민 (2008; 2009) 을참조할것.

10 154 ㆍ의정연구제 17 권제 3 호 ( 통권제 34 호 ) 그림 1 정당변화에관한설명틀 단계 1 중앙당에의한통제조직수준정당에종속공직수준정당중앙당조직수준정당 선거과정에서후보요인의비중증가공직수준정당에의자원배분확대빈번한집권당경험당지도부내선출직공직자비율증가 경로 1 경로 2 사회경제적변화및가치변화광범위한매체활용선거운동의전문화국고보조금의존도증가 단계 2 공직수준정당 중앙당공직수준정당으로의흡수 조직수준정당으로부터자율성확보 조직수준정당 경로 3 정당지지자및정당투표자의당내의사결정, 특히후보선출참여 단계 3 공직수준정당 긴밀한연계 강화된유권자수준정당 위그림의경로 1과경로 2를거쳐서선진민주국가정당들은아래도표 2의대중정당모델 ( 모델 1) 로부터포괄정당모델 ( 모델 2) 로변화된바있다. 모델 1은특정유권자집단을대표하여정당활동가들이이끄는당원조직을그핵심으로하는대중정당이며, 이정당모델에서는정당의세수준중조직수준정당이가장중요한비중을차지하고있다. 반면에모델 2는정당환경이빠르게변화하면서당원조직이약화된상황에서출현하게되는선진민주국가의포괄정당이나카르텔정당과같은공직수준우위의정당모델이다. 동시에모델 2는이미변화된정당환경과조직수준정당을발전시킬충분한시간적여유를갖지못한후발민주국가의공직수준우위의정당모델이기도하다. 모델 3은유권자정당모델이며선진민주국가와후발민주국가모두에서아직본격적으로등장하고있지는않지만변화된환경속에서정당이생

11 정당의후보선출과공정성ㆍ 155 존하기위해서출현가능성이높은정당형태라고본다. 모델 2로부터모델 3 으로의전환은 < 그림 1> 의경로 3을통해서이루어질수있을것이다. 그리고이러한유권자정당모델이실현되기위해서는무엇보다도정당지지자와정당투표자들이정당의의사결정과정에, 특히후보선출과정에적극적으로참여함으로써유권자수준에서의정당활성화가이루어지고강화된유권자수준정당이공직수준정당과긴밀하게연계되는것이중요하다. 3) 그림 2 정당모델의변화 정당모델 1 ( 대중정당 ) 정당모델 2 ( 포괄정당 / 카르텔정당 ) 정당모델 3 ( 유권자정당 ) 공직수준정당 공직수준정당 공직수준정당 조직수준정당 조직수준정당 조직수준정당 유권자수준정당 유권자수준정당 유권자수준정당 결국유권자정당모델은공직수준정당의강화라는불가피한추세속에서유권자수준정당의역량을강화시키는데초점이맞추어져있다. 우리의경우는정당변화의이러한추세를고려함과더불어소수의열성적당원또는정당활동가들이이끌고가는강한기율의정당보다는우리의정부형태인대통령제와보다친화성이있는상대적으로약한기율의정당을만들어가기위해서도후보선출을포함한정당의의사결정과정을소수의정당활동가들 3) 이와관련하여 2011 년 10 월프랑스의제 1 야당인사회당의대선후보선출을위하여프랑스정당사상최초로약 270 만명의유권자가참여한가운데실시된두차례의국민경선은시사하는바가크다.

12 156 ㆍ의정연구제 17 권제 3 호 ( 통권제 34 호 ) 이주도하기보다는이과정에보다많은유권자들의적극적인참여가요청 되고있다고본다. 4) 3. 공천관련주요정당및선관위의제안 2008년공천파동을불러왔던공천심사위원회방식에대한반성에서부터출발하고있는한나라당의공천안은취약지역과전략지역을제외한모든지역구국회의원공천에있어유권자가참여하는상향식공천제도도입을원칙으로하고있다. 또한정당의후보선출에모든유권자가제한없이참여하는여야동시완전국민경선을추진하고있다. 즉각정당이후보자를확정하여경선업무를선관위에위탁하면선관위관리하에각정당의경선을같은날일반선거와유사한방식으로실시하고, 당원ㆍ비당원구분없이모든유권자가투표에참여할수있으며, 경선에참여하고자하는유권자는투표소에서참여를희망하는정당의경선투표용지를교부받아투표하게되는방식이다. 이처럼한나라당의공천안에따르면 2008년공천파동을불러왔던계파대리인의협의체로운영되던공천심사위원회방식을폐지하고여야동시완전국민경선을실시하되, 이를위한선거법개정이이루어지지않을경우에는책임당원 20%, 일반당원선거인단 30%, 국민선거인단 30%, 여론조사 20% 로구성되는제한적국민경선을실시할예정이다. 제한적국민경선을실시하게될경우동원선거방지를위하여전체선거인단규모를유권자수의 3% 이상으로확대하도록하고있다. 또한선거일 6개월전까지전체위원 50% 이상을공모를통해구성되는공천관리위원회가객관적인평가지수를활용한자격심사를거쳐 3명이내의경선후보를선정하도록하고있다. 특 4) 정부형태, 특히대통령제와정당형태간관계에대한보다상세한설명은정진민 (2008) 의 8 장을참고할것.

13 정당의후보선출과공정성ㆍ 157 히 18대총선에서상향식공천을원칙으로하고있었음에도전략지역예외규정을남용하여이를무력화하고모든지역에서하향식공천을했던경험을교훈삼아취약지역을제외한지역에있어전략지역선정을 20% 미만으로제한하고있다. 아울러경선의공정성확보를위해공천을희망하는당원협의회위원장은선거일 6개월전까지사퇴하도록하고있다. 민주당의공천안역시전체경선지역의 70% 에해당하는지역구에는한나라당과동일하게완전국민경선 ( 소수안은당비납부당원 25%, 일반당원 25%, 비당원유권자 50% 의제한적국민경선 ) 으로후보를뽑고, 30% 에해당하는경합지역구에는배심원제도를도입할예정으로되어있다. 배심원제도적용지역은완전국민경선 70% 와배심원단점수 30%( 소수안은제한적국민경선 70%, 배심원단 30%) 로후보를결정할예정이다. 배심원은전문가와일반인으로구성되는데. 광역별로 60명의배심원단을구성한뒤지역구별로세차례열리는정책토론회에 20명씩의배심원을투입해평가하는방식이다. 민주당의공천안에서도선거일 120일전까지전체위원 50% 이상을공모를통해구성되는공직후보자선출심사위원회에서여론조사를포함한계량화된지표를활용하여도덕성, 정체성, 후보적합성심사를통하여 2-4배수로경선후보자를압축하여추천하도록하고있다. 또한공정한경선을위해예비후보등록개시일인선거일 120일전까지공천을희망하는지역위원회위원장은사퇴하도록하고있다. 민주당의경우에도당지도부에서공천을주는전략공천지역구를전국적으로 20% 이상 30% 이하의범위에서설정하는방안을검토하고있다. 아울러전략공천의공정성을제고하기위하여위원의절반을외부인사로위촉하는전략공천심사위원회를설치하고여론조사를포함한계량화된지표를적용하여심사할예정으로있다. 중앙선관위의정당공천관련제안의요지는보조금배분대상정당이당내경선을선거구관할선관위에위탁할경우지정된일자에위탁한모든경선을동시에실시하는내용이다. 이를위해선관위가본선거선거권이있는유권자로구

14 158 ㆍ의정연구제 17 권제 3 호 ( 통권제 34 호 ) 성되는경선선거인명부를작성하고, 정당은경선일전 10일까지위탁을신청하며경선일전 5일까지경선후보자명단과기호를관할선거구선관위에제출하도록하고있다. 선관위에명단이제출된경선후보들은경선홍보물을매세대에발송하는등경선운동을할수있으며경선선거인은경선일에읍. 면. 동단위로설치된투표소에가서하나의정당을선택하여경선투표용지를수령하여투표하게된다. 선관위가경선개표를실시하고해당정당에통지한경선결과의반영비율은정당이자율적으로정하게된다. 중앙선관위안은이처럼완전국민경선을골자로하고있을뿐아니라정당경선의제도화를위하여국민경선을선관위에위탁한정당들의경선일을확정하고있는데대통령선거의경우에는본선거의선거일전 120일이후첫번째토요일로, 국회의원및지방자치단체장선거의경우에는본선거의선거일전 40일이후첫번째토요일로정하고있다. 또한경선에소요되는비용과관련해서는정당이부담하게될투표및개표참관인수당을제외한경선선거인명부작성, 투표및개표관리에소요되는비용을국가가부담하도록하고있어정당의경선비용부담을줄일수있는제안을하고있다. 4. 후보선출과공정성확보 유권자가참여하는정당공천을통하여유권자들의자발적인정당정치참여를촉진하고공천갈등으로인한분열과대립을지양하기위해서는무엇보다도공천과정에있어공정성을확보하는것이중요하다. 공천심사위원회와같은당내위원회형식에의한하향식공천제도의운영은 2008년총선당시한나라당의공천에서보았듯이공정성을확보하기쉽지않고결국공천갈등으로인한당내분열과해당지역의선거패배로이어졌다. 따라서유권자들이참여하는상향식경선제도는진성당원이부족한현실을고려하고유

15 정당의후보선출과공정성ㆍ 159 권자들의낮은정치적관심과참여를제고하기위해서뿐아니라공천과정의공정성확보를위해서도요청된다. 하지만유권자가참여하는상향식경선제도역시공정성과관련하여적지않은문제를갖고있다. 지금부터는이러한상향식경선제도의공정성을둘러싼문제해결과관련하여중앙선관위및주요정당의공천안에서진전된부분들에대한평가와아직도보완될필요가있는사항들에대하여논의하고자한다. 정당공천과정에유권자가참여할수있는경선제를실시할경우공정성확보라는차원에서그동안가장우려되었던것은경선선거인단구성에있어서의공정성문제이었다. 특히경선선거인단구성과정에서경선에나선후보에의한매수등불공정한방법에의한유권자동원및이에따른과다한선거비용지출과관련한우려가많았다. 즉불공정한방법에의한유권자동원이우려되는상황에서어떻게공정성을확보할것인가의문제인것이다. 5) 실제로정당의후보경선과정에일반유권자들로구성된선거인단이무작위로선정되었음에도실제로는경선후보들이동원한유권자들이대거선거인단에뽑힘으로써사실상조직선거가이루어져튼튼한조직기반을갖고있는후보에게유리한결과를가져오는사례들이적지않게있었다. 이번에선관위에서제시하고있는것처럼, 정당의요청이있을경우선거가치러지는지역의선관위가경선사무중경선운동과투ㆍ개표관리뿐아니라경선선거인단구성업무를대행하도록할경우경선을치르기위한선거인단을구성하는과정에서후보들에의한비자발적인동원이이루어지는것을줄이고경선의공정성을높이는데기여할수있다고본다. 경선에참여할수있는유권자명단을경선이치러지기일정기간이전에미리작성 5) 유권자가참여하는정당공천과정에서유권자동원논란과관련하여중요한것은결국유권자들을어떤방식으로동원했느냐의문제와동원에활용된조직의성격이어떠한가의문제라고본다. 금품이나향응제공, 단순한연고등을활용한동원과후보의정책적입장이나자질을홍보해서동원하는것은구별되어야하며, 동원에활용된조직의성격에있어서도조직을만들고유지하는데물질적인대가가지불되는조직과후보를개인적으로좋아하거나정책적으로지향하는바가비슷한사람들이자연스럽게모여서만들어진조직은구별될필요가있다.

16 160 ㆍ의정연구제 17 권제 3 호 ( 통권제 34 호 ) 하는것도선출권을가진유권자를사전에확정함으로써경선에임박하여있을수있는유권자동원및특정후보의선출방해등의도적인불순한행위를방지하는데도움이될수있을것이다. 선관위가제안하고있는것처럼정당의경선과정에선관위가적극적인역할을하게된다면경선선거인단구성에있어공정성확보가더욱용이해질뿐아니라일반유권자들의경선참여에대한관심을높이는데에도도움이될수있을것이다. 그리고이처럼경선사무의상당부분을선관위가대행하게될경우후보나정당의경선비용부담을줄일수있을것이다. 또한종전의제한적국민경선에서처럼참여를희망하는유권자중추첨이나표본추출방식으로경선선거인단을구성하는것보다는참여를희망하는모든유권자에게투표하도록하고이들의투표수를정당별로비당원유권자에게할당된비율의표수로환산하여적용하는것이바람직하다는점에서, 본선거선거권이있는모든유권자에게경선참여를허용하고경선결과의반영비율을정당이자율적으로정하도록한선관위의안은적절하다고본다. 정당후보선출에당원이아닌유권자가참여할경우경선에참여한후보들이매수등불공정한방법으로유권자를동원하더라도그효과가크게작용할수없도록하기위해서경선선거인단의규모는가능한한크게할필요가있는데, 경선선거인명부작성의대상을본선거선거권이있는유권자까지확대하고있는선관위제안이나제한적국민경선을실시할경우선거인단규모를유권자의 3% 이상으로하고있는한나라당안은이러한필요에부합한다고본다. 유권자가참여하는경선에서흔히나타날수있는과도하게낮은투표율로인한경선결과의왜곡도경선의공정성을훼손할수있다. 이러한문제해결에도움이되기위해서는경선참여및투표절차가최대한간소화될필요가있다. 실제로정당들이비당원유권자가참여하는경선을치른경우저조한투표율을보이는경우가많았다. 더욱이정치적관심제고를위해

17 정당의후보선출과공정성ㆍ 161 보다많은유권자들의경선참여가절실히요청되는상황에서경선장소를방문하여투표하는것과병행하여인터넷이나휴대전화를이용한모바일투표도희망하는유권자의경우에는허용하는등경선참여및투표절차를더욱편리하게할필요가있다. 이런점에서모바일투표를도입할계획이있는민주당안은유권자들이쉽게경선에참여하는데도움이되리라보며, 한나라당안에서도모바일투표에대해서는긍정적으로검토하고있다. 하지만선관위안에서는모바일투표를공식적인투표방식으로인정하고있지않기때문에모바일투표위탁을부분적으로거절하거나경선위탁전체를거부할수도있다. 특히현재모바일투표의문제점으로지적되고있는본인확인을위한실명확인및법적주소지확인등이선관위에경선을위탁함으로써해결될수있기때문에주요정당들이모바일투표를도입할계획이거나긍정적으로검토하고있는상황에서투표소방문을통한현장투표이외에도모바일투표도허용할필요는더욱크다고본다. 아울러경선운동기간도유권자들의참여에필요한충분한정보제공이이루어질수있도록제안되고있는 5일보다는확대될필요가있다. 경선의공정성을훼손하는또다른문제는정당의후보선출과정에유권자가참여하게될경우반대하는정당의경선에참여하여열등한후보에투표하는역선택의가능성이있다는점이다. 이번에선관위에서제시하고있는안은정당들의경선을동시에치르고정당경선에참여하는유권자들로하여금하나의정당경선에만투표하도록함으로써이러한역선택을줄이는데기여할수있다고본다. 그리고역선택이부분적으로이루어지더라도그효과를최소화하기위하여경선에참여하는비당원유권자의규모를늘릴필요가있는데이러한점에서도선거인단을모집하여실시하는제한적국민경선보다선관위에서제시하고있는것처럼모든유권자들에게참여를허용하는완전국민경선이더욱도움이될수있다. 또한경선선거인단구성단계에서부터선관위가보다적극적인역할을하도록하는것도역선택을포

18 162 ㆍ의정연구제 17 권제 3 호 ( 통권제 34 호 ) 함한경선의공정성문제를해결하는데도움이될수있을것이다. 불공정한유권자동원, 저조한투표율, 역선택등경선의공정성을훼손하거나왜곡하는문제들이외에경선의공정성과관련하여시급하게해소되어야할보다구조적인문제는실제경선이치러지는지역의정당기초조직이비민주적으로운영되는데에서비롯되는경선후보들간의현저한불균형문제이다. 2004년 3월정당법개정으로위원장의사조직처럼운영되어오던지구당이폐지된이후 2005년 8월의정당법재개정으로당원협의회나지역위원회등정당의기초조직운영이다시허용되고있다. 하지만국회의원이당원협의회나지역위원회의위원장을겸직하는등현재의정당기초조직역시사실상과거의지구당과유사한방식으로운영되고있으며, 많은경우이전의지구당처럼특정인물중심의동원된조직으로변질되어운영됨에따라지역의경선에있어공정성이확보되기어려운실정이다. 이와같은지구당폐지이후정당기초조직의운영실태를볼때정당기초조직의민주적운영및기초조직단위에서치러지는경선의공정성이확보될수있는방안을강구할필요가있으며, 선관위에의한경선관리가이루어지지못할경우에그필요성은더욱시급하다. 한나라당과민주당에서제시하고있는공천안에서도정당기초조직의운영과관련된경선의공정성문제를해결하기위해당원협의회나지역위원회의위원장이경선에나설경우선거일 6개월또는 4개월전그직을사퇴하도록하고있다. 하지만이들정당의공천안확정이계속지연되고있는상황에서이러한규정들이실현될지도의문일뿐아니라위원장직사퇴가경선일에임박하여이루어짐에따라그실효성도충분치않다. 보다근본적으로는정당기초조직의민주적인운영을위해서단수의위원장체제를자발적으로참여한당원들이선출하는복수의운영위원들로구성되는운영위원회체제로바꾸는것이보다바람직하다고본다. 당원협의회운영위원들의임기는 2년내지 4년으로하고대체로기초조직수준의주요선거가끝

19 정당의후보선출과공정성ㆍ 163 나고선거결과에대하여책임을묻는형식으로운영위원회를개편할수있을것이다. 또한경선의공정성을확보하기위해국회의원, 기초자치단체장, 지방의회의원등지역의공직선거경선에나설뜻이있는운영위원들은최소한선거일이아닌경선일 6개월전부터는기초조직운영에관여할수없도록해야할것이다. 경선후보간의불균형문제와관련하여자주언급되는것중의하나가현역의원과정치신인간에는인지도에큰차이가있어경선이일방적으로현역의원에게유리하다는지적이다. 하지만현역의원과정치신인간의인지도격차로인한공정성문제를완화시키는방안으로민주당안에서채택되고있는배심원제는지난 18대총선에서도나타났듯이지역배심원과전문배심원간의심한불균형및배심원의선발을둘러싼또다른공정성문제를가져올수있다. 따라서또다른공정성시비를낳을수있는배심원제를활용하기보다는한나라당안에서처럼현역의원과정치신인의특성을고려한각기다른객관적평가기준을적용하여해결하는것이바람직하다고본다. 정당공천의공정성을크게훼손할소지가있는또다른문제로전략공천이라는형태로치러지는사실상하향식공천문제를들수있다. 지난 18대총선의경우한나라당등주요정당들이상향식공천을원칙으로하고있으면서도지역의경선을공천심사위원회의의결로실시하지않을수있도록한규정을남용하여사실상모든지역에서하향식공천이이루어진바있다. 물론후보선출을지역의당조직에만전적으로위임하였을경우발생할수있는유권자동원등경선과관련된문제를최소화하기위하여지역당조직의후보선출에중앙당의일정한역할이필요하다고본다. 즉, 지역의경선에앞서경선희망자를대상으로중앙당이자격심사를할수있을것이며각지역의경선에서기본적으로지켜져야할원칙들을제시할수있을것이다. 또한경선과정에서부정행위등현저한문제가발생되었을경우중앙당은경선결과를무효화하고후보재선출을해당지역당조직에요청할수

20 164 ㆍ의정연구제 17 권제 3 호 ( 통권제 34 호 ) 도있을것이다. 하지만실제로선거가행해지는선거구정당조직의후보선출에대한중앙당의개입은지역의자율적인상향식후보선출원칙이지켜질수있도록최소화될필요가있다. 이런점에서본다면사실상하향식공천이행해지게되는전략공천을취약지역을제외하고 20% 까지허용하고있는한나라당공천안이나 20-30% 의전략공천을허용하고있는민주당공천안의전략공천비율은더욱축소될필요가있다. 기본적으로경합이있는곳은상향식경선을원칙으로하고반드시영입해야할인물은비례대표를통한충원방식을활용할수있을것이다. 각지역의공직선거에나설후보선출의주체는가능하다면그지역의당원이나정당지지자들이되는것이바람직하며이과정에서일정한중앙당의심사나감독은필요하지만과도한중앙당의개입은적절하지않다고본다. 따라서중앙당에서서류심사, 여론조사, 개별면접등을통하여단순히경선에참여자격부여가아닌최종후보결정까지이루어지는것은문제가있다고보며, 현실적으로도전략공천이라는이름으로하향식공천이행해질경우지난 18대총선의예에서보듯이공천심사위원회의구성, 심사기준등을둘러싼공천의공정성, 투명성논란이일어날소지가많다. 물론당세가취약한지역이나선거전략상특별히고려하여야할지역의경우예외적으로중앙당이직접최종후보를결정할수도있겠지만, 이경우에도가능하다면해당지역의당원또는정당지지자들에의한신임투표를실시하도록하는것이바람직하다고본다. 결국중앙당의사전심사기능강화는지역의경선에서나타날수있는취약점을보완하기위한것이라고할수있는데, 이러한경선의취약점중본선거경쟁력문제와관련해서는경선을통한후보선출이이루어진선거가아직많이치러지지않았지만하향식후보선정과비교하여경선의본선거경쟁력이반드시약한것인지도의문이다. 6) 마지막으로경선투표자들이조직적으로동원되고매수될수있다는이유 6) 경선의본선거경쟁력이약하지않음을보여주는경험적연구로는모종린. 전용주 (2004), 황아란 (2006) 등을참조할것.

21 정당의후보선출과공정성ㆍ 165 로정당후보경선에여론조사결과를반영하는것은다음과같은이유로경선의공정성을훼손할수있어적절하지않다고본다. 우선당원이아닌일반유권자가정당경선에참여할경우당원이아니라하여도정당을지지하거나최소한정당에대해관심을갖고있는유권자이어야할것이다. 하지만여론조사는표본추출, 설문작성, 결과해석등과관련된기술적문제는차치하더라도정당에대한지지나관심여부에관계없이정당의경선후보에대한단순한선호표시라는점에서지나친정당약화를초래할수있을뿐아니라유권자의적극적행동에의한선택이아니라수동적선호만파악할수있다는점에서민주주의원칙에도맞지않다. 따라서당원이아닌유권자에게도개방된경선에참여할수있는범위를정당을지지하거나관심을갖고있어서정당의후보선출에스스로참여를원하는유권자로한정할필요가있다. 또한일반유권자들이참여하는경선에서일단선거인단이확정되면경선후보들이이들을상대로자신의정책적입장을제시하고지지를호소할기회가주어질수있지만여론조사의경우는이러한기회가주어질수없는문제가있다. 더욱이여론조사는단순한인지도조사나인기조사의성격이있어과도한이미지정치를초래할수도있다는문제도있다. 따라서경선과관련한여론조사는조사방식상의기술적문제뿐아니라정당정치의최소한의원칙에도부합되지않는다는점에서참고자료로활용될수는있지만이를직접경선결과에반영하는것은지양할필요가있다. 이런점에서민주당공천안에포함되어있는여론조사를활용한단수후보추천방식은지양될필요가있다. 지금까지유권자가참여하는경선의공정성확보라는차원에서중앙선관위및주요정당들의공천안을평가하고보완책들을논의하였지만 2012년총선이임박한상황에서현실적으로무엇보다도시급한것은한나라당, 민주당모두각당의공천제도개혁안을조속히확정하고선관위안의법제화를서두르는일이다. 지금처럼주요정당들의공천안확정이지연되고있는것

22 166 ㆍ의정연구제 17 권제 3 호 ( 통권제 34 호 ) 은각종공천제도개혁방안의실현을사실상어렵게만듦으로써공천제도개혁의진정성에대한의문을갖게하고있다. 특히정당경선의제도화를위해서는조속히선관위가제시하고있는국민경선제의법제화를이루어냄으로써여ㆍ야동시경선을실현시키는일이중요하다. 5. 결론 앞에서논의한공정성확보를위한보완책들을강구할경우유권자가참여하는경선실시로인한문제점들을모두방지할수는없다하여도이를최소화시킬수는있다고본다. 어차피어떠한제도도완벽할수는없으며제도가가져다주는긍정적인효과가있으면반드시일정한부작용은생겨날수있다고본다. 여기에서중요한것은우리정당정치가현재처해있는객관적인현실과당면하고있는가장심각한문제가무엇이고그원인이어디에있는지에대한정확한진단과이를해결하기위한가장효과적인방법이무엇인가라고생각한다. 그리고가장실효성있는방안에부작용이있다면이를최소화하고보완하는노력이뒤따르는것이문제해결의순서라고본다. 정당의후보선출은본선거에서유권자들의선택의폭을사실상결정하는정당의가장중요한행사라고할수있는데이처럼중요한정당의후보선출에당원이아닌유권자도참여할수있게될때유권자들의정당정치에대한관심은더욱높아질수있을것이다. 정당의입장에서도후보선출에있어결국중요한것은본선거에서의경쟁력이기때문에후보선출과정에서부터당원뿐아니라당원이아닌유권자들의검증을받는것은도움이될수있을것이다. 또한후보선출에당원이아닌유권자도참여할수있는통로가개방될때이러한통로를통하여새로운정당지지자들을확보하여나감으로써정당지지기반의외연을확장시켜나갈수있을것이며, 후보선출

23 정당의후보선출과공정성ㆍ 167 과정에자발적인참여가반복되는과정에서정당의후보선출을계기로확보된지지자들중일부를새로운당원으로확보하여나갈수도있을것이다. 설사당원들만으로정당의공직후보선출을한다하여도지금처럼자발적인진성당원이절대적으로부족한상황에서는이미과거여러차례의주요선거를전후하여나타났듯이많은수의급조된당원들로정당후보선출이이루어질가능성이크고정당의후보선출전에당원수가일시적으로증가하였다가후보선출이끝나면감소하는현상이반복되리라예상된다. 정당정치가일찍부터제도화되었던구미정당들도탈근대화에따라정당원감소및유권자들의정당일체감약화등으로정당이약화되고있는어려움에직면하고있는데우리의경우는정당의제도화조차제대로되어있지않은상황에서탈근대화에따른정치적무관심의확산으로구미정당들이겪고있는어려움까지도직면하고있기때문에어찌보면이중의어려움에직면하고있다고볼수있다. 결국관건은어떻게하면유권자들의끊임없는관심과흥미를유발하여이들의자발적인참여를이끌어내는정당을만들어내느냐하는것이다. 유권자가참여하는상향식경선은유권자들의자발적인참여를촉진하는데도움을줌으로써우리정당정치가직면하고있는어려움을극복하는데도기여할수있을것이며, 이처럼유권자가참여하는정당공천과정에서공정성의확보는특히중요하다고본다. 이는공정성이결여된정당공천은결국유권자들로부터정당이더욱외면받는결과를가져오게될것이기때문이다. 후보선출과같은정당의의사결정과정을정당에관심있는유권자들에게개방하여유권자들의자발적인정당정치참여가이루어질때비로소정당의진정한지지자및당원의확보가가능해질수있을것이다. 또한정당의지지자및당원의확보가가능해져야정당의토대가마련될수있을것이며, 다양한사회적요구들을수렴하고이에기초하여당면문제들에대한경쟁적인정책대안제시도활성화됨으로써우리정당정치의제도화에도기여할수있을

24 168 ㆍ의정연구제 17 권제 3 호 ( 통권제 34 호 ) 것이다. 또한공정성이확보된유권자가참여하는정당공천을통하여유권자들의자발적인정당정치참여가활발해질때최근시민후보의등장과같은시민사회의도전으로부터비롯된정당정치의위기상황을더욱새로운정당정치로나아가는계기로전환시키는일도보다용이해질것이다. ( 접수일 : ) ( 심사일 : ) ( 게재확정일 : )

25 정당의후보선출과공정성ㆍ 169 참고문헌 모종린ㆍ전용주 후보경선제, 본선경쟁력, 그리고정당민주화 : 2002년지방선거를중심으로. 한국정치학회보 38집. 1호, 정진민 한국의정당정치와대통령제민주주의. 서울 : 인간사랑. 정진민 원내정당론을둘러싼오해들에대한정리. 한국정치연구. 18집 1 호, 황아란 정당경쟁과한국지방선거의구조화. 한국과국제정치 22권. 2호, Biezen, Ingrid van On the Theory and Practice of Party Formation and Adaptation in New Democracies. European Journal of Political Research. Vol. 44, Chung, Jin Min Party Transformation in Old Democracies and Party Formation in New Democracies: Party of the Electorate as an Alternative Model. Presented at the World Congress for Korean Politics and Society, August Dalton, Russell Cognitive Mobilization and Partisan Dealignment in Advanced Industrial Democracies. Journal of Politics. Vol. 46, Citizen Politics: Public Opinion and Political Parties in Advanced Industrial Democracies. New York: Seven Bridge Press., and Martin Wattenberg Unthinkable Democracy: Political Change in Advanced Industrial Democracies. in Russell Dalton and Martin Wattenberg. eds., Parties without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies. Oxford: Oxford University Press Inglehart, Ronald Culture Shift in Advanced Industrial Society. Princeton: Princeton University Press Modernization and Postmodernization. Princeton: Princeton University Press.

26 170 ㆍ의정연구제 17 권제 3 호 ( 통권제 34 호 ) Katz, Richard and Peter Mair Changing Models of Party Organization and Party Democracy: The Emergence of the Cartel Party. Party Politics. Vol. 1, Katz, Richard and Peter Mair The Ascendancy of the Party in Public Office:Party Organizational Change in Twentieth-Century Democracies. in Richard Gunther, Jose Montero, and Juan Linz. eds., Political Parties: Old Concepts and New Challenge. Oxford: Oxford University Press Kopecky, Petr Building Party Government: Political Parties in the Czech and Slovak Republics. in Paul Webb and Stephen White. eds., Party Politics in New Democracies. New York: Oxford University Press Krouwel, Andre Party Models. in Richard Katz and William Crotty. eds., Handbook of Party Politics. London: Sage. Scarrow, Susan, Paul Webb, and David Farrell From Social Integration to Electoral Contestation: The Changing Distribution of Power within Political Parties. in Russell Dalton and Martin Wattenberg. eds., Parties without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies. Oxford: Oxford University Press Schattschneider, E. E Party Government. New York: Rinehart. Thies, Michael On the Primacy of Party in Government: Why Legislative parties Can Survive Party Decline in the Electorate. in Russell Dalton and Martin Wattenberg. eds., Parties without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies. Oxford: Oxford University Press

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ad-200400012.hwp 제17대 총선과 남녀유권자의 정치의식 및 투표행태에 관한 연구 - 여성후보 출마 선거구 조사를 중심으로 - 2004. 7 여 성 부 제17대 총선과 남녀유권자의 정치의식 및 투표행태에 관한 연구 - 여성후보 출마 선거구 조사를 중심으로 - 2004. 7 여 성 부 연구요약 표 주제 및 연도별 여성유권자 연구 현황 표 출마한 여성후보 인지시기 투표후보여성