정치개혁과 정치사법화

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1 표지와동일하게들어갑니다.

2 본자료집의내용은학술세미나를공동으로주최하고후원하는국회입법 조사처및한국의회발전연구회의공식입장이아니며, 발표자의사견임을밝 혀둡니다.

3 정치개혁과정치사법화 환영사 안녕하십니까? 국회입법조사처장임성호입니다. 먼저바쁘신중에도불구하고오늘의세미나를후원해주신한국의회발전연구회장훈이사장님과공동주최해주신한국정당학회임성학회장님께감사드립니다. 2015년은한국의정치제도개혁에서중요한의미를갖는한해가될것으로보입니다. 얼마전에헌법재판소가선거구간인구편차가 3:1에이르는현행선거제도를위헌으로판결하고, 인구편차를 2:1 이내로하도록결정하였습니다. 이에따라서올해안에선거구재획정이불가피해졌습니다. 또한정당의후보자공천과정을민주적으로개혁하는것역시오랫동안한국정당정치의발전을위해서핵심적인과제로논의되어왔습니다. 대의민주주의의성공적인작동을위해서정당의역할은아무리강조해도지나치지않습니다. 그중에서도정당의후보자공천은유권자들이선택할수있는대표자의범위를결정한다는점에서더욱그럴것입니다. 아무쪼록이번학술회의가이두가지개혁과제, 즉정당의후보자공천과선거구획정문제에대하여여러전문가선생님들과정치권의의견을듣고, 어떻게개혁하는것이한국정치의민주적발전에도움이될것인지에대해서진지하게고민하고성찰할수있는기회가되기를바랍니다. 오늘이세미나에서주제발표와토론을맡아주실여러교수님들, 그리고세미나를공동개최해주시는한국정당학회임성학회장님과한국의회발전연구회장훈이사장님께다시한번감사드립니다. 아무쪼록오늘의세미나가한국정당정치와선거정치의발전을앞당기는자리가될수있기를바랍니다. 감사합니다 년 3 월 5 일 국회입법조사처장임성호 - i -

4 정치개혁과정치사법화 정치개혁과정치사법화 일시및장소 일시 : ( 금 ) 14:00~18:00 장소 : 국회입법조사처대회의실, 제2세미나실 주최 : 국회입법조사처 한국정당학회 후원 : 한국의회발전연구회 개회식 (14:00~14:15) 개회사 - 임성학 ( 한국정당학회장 ) 환영사 - 임성호 ( 국회입법조사처장 ) - ii -

5 주제발표및토론 제 1 패널 : 정당의후보자공천 ( 장소 : 대회의실 ) 사회정진민 ( 명지대 ) 14:20 ~ 16:10 발표 정당공천제도개선의방향성에관한소고전용주 ( 동의대 ) 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점채진원 ( 경희대 ) 한국정당은누구를대표하는가? 후보공천제를중심으로이동윤 ( 신라대 ) 토론박명호 ( 동국대 ), 윤광일 ( 숙명여대 ), 이정진 ( 국회입법조사처 ) 제 2 패널 : 정치사법화현상에대한이해와논의 ( 장소 : 제 2 세미나실 ) 사회신명순 ( 연세대 ) 14:20 ~ 16:10 발표 민주주의와법의지배 : 통합진보당해산결정과정당민주주의의후퇴강명세 ( 세종연구소 ) 정치의헌정화와정치의사법화송석윤 ( 서울대 ) 사법권력증대와감시자로서의공정성최선 ( 연세대 ) 토론차동국 ( 동의대 ), 임지봉 ( 서강대 ), 김주희 ( 한양대 ) - iii -

6 제 3 패널 : 선거구획정의정치학 ( 장소 : 대회의실 ) 사회윤정석 ( 중앙대 ) 16:20 ~ 18:10 발표 국회의원선거구획정제도의개혁방향윤종빈 ( 명지대 ) 제20 대국회의원선거구획정의지역대표성 : 조밀성을중심으로강휘원 ( 평택대 ) 해외사례로본선거구획정제도서복경 ( 서강대 ) 토론장선화 ( 연세대 ), 김준석 ( 동국대 ), 조진만 ( 덕성여대 ) 제 4 패널 : ( 자유공모 ) 한국의유권자행태연구 ( 장소 : 제 2 세미나실 ) 사회김용복 ( 경남대 ) 16:10 ~ 18:00 발표 Electoral Continuity and Change in South Korea, 신재혁 ( 고려대 ) 허석재 ( 목포대 ) Do South Koreans Really Hate North Korea? National Image of North Korean and Right-Wing Authoritarianism in South Korea 이상신 ( 숭실대 ) 토론강우진 ( 경북대 ), 이재묵 ( 연세대 ) - iv -

7 정치개혁과정치사법화 목차 제 1 패널 : 정당의후보자공천 발표 1 정당공천제도개선의방향성에관한소고 3 전용주 ( 동의대 ) 발표 2 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 27 채진원 ( 경희대 ) 발표 3 한국정당은누구를대표하는가? 정당공천제를중심으로 59 이동윤 ( 신라대 ) 제 2 패널 : 정치사법화현상에대한이해와논의 발표 1 민주주의와법의지배 : 통합진보당해산과정당민주주의의후퇴 85 강명세 ( 세종연구소 ) 발표 2 정치의헌정화와정치의사법화 113 송석윤 ( 서울대 ) 발표 3 사법권력증대와감시자로서의공정성 127 최선 ( 연세대 ) 제 3 패널 : 선거구획정의정치학 발표 1 국회의원선거구획정제도의개혁방향 143 윤종빈 ( 명지대 ) - v -

8 발표 2 제20대국회의원선거구획정의지역대표성 : 조밀성을중심으로 181 강휘원 ( 평택대 ) 발표 3 해외사례를통해본선거구획정제도 213 서복경 ( 서강대 ) 제 4 패널 : ( 자유공모 ) 한국의유권자행태연구 발표 1 Electoral Continuity and Change in South Korea, 신재혁 ( 고려대 ) 허석재 ( 목포대 ) 발표 2 Do South Koreans Really Hate North Korea? National Image of North Korean and Right-Wing Authoritarianism in South Korea 277 이상신 ( 숭실대 ) - vi -

9 제 1 패널 정당의후보자공천 정치개혁과정치사법화 정당공천제도개선의방향성에관한소고전용주 ( 동의대 ) 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점채진원 ( 경희대 ) 한국정당은누구를대표하는가? 정당공천제를중심으로이동윤 ( 신라대 )

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11 정치개혁과정치사법화 제 1 패널 - 정당의후보자공천발표 1 정당공천제도개선의 방향성에관한소고 전용주 ( 동의대 )

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13 제 1 패널 - 발표 1. 정당공천제도개선의방향성에관한소고 제 1 패널 - 발표 1 정당공천제도개선의방향성에관한소고 전용주 ( 동의대 ) I. 들어가는말 현대민주주의정치의특징중하나는정당위기현상이다. 낮은투표율, 당원의감소, 그리고정당에대한불신등이그지표이다. 이러한현상에대응해정당은정치참여경로의다양화등여러형태의대응책을내놓고있다. 이중하나가정당내민주화, 특히후보경선방식의개방화이다. 한국에서도공천개혁은늘정치권과학계의화두였다. 정치신뢰를회복하고정당발전을위해필요하다는이유에서였다. 2000년이전 3김시대에는 1인지도자가후보공천을좌우했고, 이후에는계파가그것을대신했다. 권력자나계파에대한충성이공천의기준이었다. 그결과정치인들의국민에대한책임과반응성은매우낮은수준이었다. 그것은국민의정당과정치에대한불신만을심화시켰다. 이런문제를극복하기위해등장한것이정당공천방식의변화였다. 민주적으로후보를결정해그선택의정당성을확보하고, 이를통해정당에대한불신을극복하자는것이었다. 나아가당원뿐만아니라누구나참여할수있는 개방형예비경선 (open primary) 을전면적으로도입해야한다는주장까지설득력을얻고있다. 그렇다면정당발전과민주주의심화라는관점에서보면이러한변화를어떻게평가할수있을것인가? 주요정당이전면도입을고려하고있는공천방식, 특히개방형예비경선은이러한목적을이룰수있을것인가? 아니면그렇지못 5

14 정치개혁과정치사법화 할것인가? 샤츠슈나이더는선거에출마할후보를결정하는것은정당의가장중요한활동이며, 만약정당이이러한기능을제대로수행하지못한다면그정당은더이상정당이라고볼수없다고단언한바있다 (Schattschneider 1942). 정당에의한후보선정이이와같이중요한의미를지니는이유는후보선정절차와그결과가정당자체뿐만아니라, 정치과정, 나아가정치체제전반에적지않은영향을미치기때문이다. 즉어떤절차를거쳐어떤후보가선정되는가에따라정당내권력관계가변화될수있을뿐만아니라, 선거의결과가달라질수도있다. 또한선거로선출된대표와그들로구성된대의기구의특성에도영향을미칠수있다. 이와같이볼때, 정당공천과정의발전적제도화는한국정당과민주주의정치체제발전에핵심적과제라고할수있는것이다. 이글은현재한국정치권에서진행되고있는정당공천방식의변화움직임에대한전반적인평가를시도하고자한다. 특히주요정당들이적극적으로제도화하고자하는개방형예비경선제도의예측되는정치적결과와적실성에대해여러가지관점에서검토해보고자한다. 그리고그러한논의에근거해개방적형태의후보공천방식이가져올부작용을최소화하는제도개선의방향을제시해보고자할것이다. Ⅱ. 후보공천유형과현재개선논의 논의의출발점으로다양한공천방식의유형을정리해볼필요가있다. 이러한유형화에대한설명은이미많은연구들에서소개되고있으므로여기서는간단히정리하는정도로해보도록하자. 민주주의국가정당들은상이한유형의후보공천방식을운용하고있다. 정당의후보공천방식유형에관한연구들은여러가지기준으로상이한공천방식들을유형화하고있다. 대표적기준은다음과같다 (Rahat and Hazan 2001). 첫째, 후보가될수있는자격 (candidacy) 을어떻게규제하고있는지, 둘째, 후보선정과정이중앙집권적 (centralized) 인지, 혹은분권적 6

15 제 1 패널 - 발표 1. 정당공천제도개선의방향성에관한소고 (decentralized) 인지, 셋째, 포괄성혹은개방성정도로서후보선정주체 (selectorate) 에누가참여하는지여부, 마지막으로, 후보선정이 투표 (voting) 로결정되는지아니면 지명 (appointment) 으로결정되는지여부이다 (Rahat and Hazan 2001). 학자들은정당공천유형을분류하기위해이와같이여러기준을활용하고있지만이중가장중요한기준은후보선정주체의 포괄성 (inclusiveness) 와 분권화 (decentralization) 수준이라고할수있다. 한국정당들이논의하고있는개방형예비경선의경우에도이기준, 특히포괄성정도와깊은연관이있으므로이에대해서만요약해보도록하겠다. 먼저후보선정주체포괄성정도가높은유형에서낮은유형순으로살펴보면다음과같다. 첫째, 포괄성정도가가장높은유형으로당원여부와관련없이일반유권자도후보선정과정에참여하는방식을들수있다. 이유형에서는선거권을가진유권자중후보경선에참여하기위해등록한유권자는누구나당내경선에참여해투표할수있다. 미국의 개방형예비선거 (open primary) 가대표적예라고할수있다. 둘째, 위유형보다는포괄성정도가다소낮은유형으로정당당원이참여해경선을치루는유형을들수있다. 예를들어미국의 폐쇄형예비선거 (closed primary) 가이유형에해당하는대표적사례이다. 영국정당의경우도당원들이투표하는방식을취하고있기때문에이유형에속한다고할수있을것이다. 셋째, 더포괄성정도가낮은유형으로당원들에의해선출된대의원 (party delegate) 들로구성된기구가후보를선정하는방식을들수있다. 후보선정의목적을위해구성된위원회혹은대의원회의 (convention) 의구성원을당원들이선출하고이기구에서후보를결정하는방식이다. 미국의일부주에서지역정당 간부회의 (caucus) 를통해후보를공천하는방식이이유형에해당한다고할수있다. 넷째, 비선출정당기구 (non-selected party agency) 에의한후보선정방식을들수있다. 이형태는소수의구성원으로조직된 후보선정위원회 가후보를결정하는방식이다. 이위원회가후보를직접결정할수도있고또위원회가작성한후보명단을정당의최고의결기구에제출해승인을받는절차를거칠수도있 7

16 정치개혁과정치사법화 다. 다섯째, 포괄성정도가매우낮고배타적인 (exclusive) 유형으로서소수의정당지도자혹은정당엘리트가후보를결정하는방식을들수있다. 이형태는계파지도자들, 정당지지집단지도자들이비공식모임을통해후보를지명하는방식이다. 마지막으로후보공천방식중가장배타적형태로서정당의 1인지도자가후보를지명하는방식이다. 주로권위주의적정당들에서이러한후보공천유형을발견할수있다. 이러한유형화에근거하면한국정당들은과거에의매우포괄성이낮은형태에서점차포괄성혹은개방성을높이는방식으로공천방식을개선시켜왔으며, 현재는포괄성정도가가장높은 개방형예비선거 의도입까지논의하기에이른것이다. 먼저새누리당보수혁신특별위원회에서는가장최근까지다음과같은안을제시하고있다. 첫째, 완전국민경선을실시한다는것이다. 이는전국민이참여하는완전개방형국민참여경선제유형이다. 또한예비선거관리위원회를구성해후보자적격여부를심사하고, 이때정치신인, 여성, 장애인후보자의경우점수의 10~20%( 디딤돌점수 ) 을가산하기로하였다. 특기할만한사항은우선추천지역공천 이른바전략공천 - 을하지않기로한것이다. 또한 공직선거법 의지역구국회의원선거여성 30% 추천권고조항 ( 공직선거법 제47조 3항 ) 을강제조항으로변경하여여성의정치적대표성을높이고자하였다. 그리고이에대한인센티브로 정치자금법 에여성추천비율에따라차등적으로선거보조금을감액하여지급하도록규정한다는안을제시하고있다. 새정치민주연합의경우공천방식에대해아직구체적인개선안을내놓지않고있다. 그러나올해 4월 29일재보궐선거에서국민참여경선으로후보자를결정하기로했고, 그선거인단구성은권리당원 50%, 일반유권자 50% 로하기로했다. 그리고새누리당과마찬가지로전략공천은하지않기로했다 ( 노컷뉴스 2015/2/27). 다만새정치민주연합소속박영선의원은 2012년 10월대표발의로 2단계예비선거를골자로하는공직선거법개정안을제출한바있다. 이들이제안한 국민공천예비선거제도 는매우독특한형태로비정파형블랭킷프라이머리로다수의후보자가제한없이경선에참여해다수득표를한 2인중한명을 8

17 제 1 패널 - 발표 1. 정당공천제도개선의방향성에관한소고 선거를통해의원으로선출하자는내용이다. 예측컨대새정치민주연합의경우현대표가완전개방형국민참여경선에대해강한선호를보이고있어, 새누리당과유사한형태의개선안이마련될것으로보인다. 이러한정치권의논의에더해중앙선거관리위원회도 2015년 2월 24일 완전국민경선제 ( 오픈프라이머리 ) 도입을공식제안한바있다. 중앙선관위는완전국민경선제대상을대통령 국회의원 지방자치단체장선거등주요선거에모두적용하도록했다. 이가운데국회의원과자치단체장선거는어느한정당만참여해도국민경선제를실시할수있도록했다 ( 부산일보 2015/2/24). 이런가운데여론도개방형예비선거에대해우호적이다. 최근실시된한여론조사에서정당후보자를시민참여로선출하는완전국민참여경선제 ( 오픈프라이머리 ) 는찬성여론이압도적이었다 ( 한국일보 2015/3/2). 찬성 58.3%, 반대 35.7% 였다. 이제도가유권자의직접참여를확대할수있는제도라는점에서우호적인반응이많았다고평가되고있다. 새누리당과새정치민주연합이이미이제도에대해호감을가지고있는상태에서중앙선관위의제안, 그리고유권자들의공감대가형성되면서완전개방형국민경선제도입을향한정치권논의도본격적으로진행될것으로보인다. 특히여야모두총선 1년전인 4월중으로당차원에서총선규칙을확정하기로해이제도도입과관련한공직선거법개정논의가 4월임시국회에서이뤄질가능성도있다. Ⅲ. 개방적후보공천방식은어떤결과를가져올것인가? 개방형예비선거의도입이과연옳은방향인지, 과연우리정당정치문제를해결하고민주주의를진전시킬지에대해서는다양한그리고대립되는의견이있다. 이러한논쟁의대부분은규범적인측면이강하며, 그논쟁의시작은정당내민주주의 (intraparty democracy) 가필요한지, 필요하다면어느정도필요한지를둘러싼논의로부터시작될수있다. 왜냐하면공천방식의포괄성과개방성 9

18 정치개혁과정치사법화 을높이는것은일종의정당내민주주의를이루고자하는노력의일환이기때문이다. 한정치체제의정치과정이민주적인지, 혹은어느정도의민주주의적가치가실현되어야하는지를판단하는기준에대한합의는어느정도이루어져있는것같다. 그러나정당내민주주의가어느정도필요한지에대해서는논란의여지가있는것이사실이며학자들간이견이있다. 먼저정당내민주주의가필요하다는입장은다음과같은근거를제시한다. 첫째, 정당내부민주주의는그정당이대표하는사회집단이나부분의진정한목소리를전달하고대변할수있어야하기때문에필요하다는입장이다. 또정당민주주의는특정정당이집권했을때는그통치의정당성을보장해주기도한다 (Katz and Mair 1993). 둘째, 정당내민주주의는일반당원들이정책결정과정에적극적으로참여할수있도록한다. 셋째, 정당정치에서특정지도자나개인의사적판단이아닌일반당원들이결정한정강정책이우위에있도록보장하는역할을한다는것이다. 마지막으로 주인-대리인 (principal-agent) 관점에서도당내민주주의는필요하다. 정당당원이주인, 선출된정당출신대표들이대리인이라는점에서보면당내민주주의의진전은정당지도자들의책임성과반응성을증대시킬수있기때문이다. 반면당내민주주의에대해부정적인입장을취하는학자들도다수있다. 가장대표적인학자는샤츠슈나이더로서그에의하면민주주의는정당간경쟁에서이루어지는것이지, 정당내민주주의로부터결과하는것이아니라것이다 (Schattschneider 1942). 일찍이 정당정부론 (party government) 을제시한샤츠슈나이너는국가의더큰이익을보호하기위해정책을기획하고, 갈등을통합하며, 공적문제들을효과적으로관리하는것은잘동원된다수 (majority) 의지지를받는강력한전국정당리더십이있을때만가능하다고주장한다. 즉그는일관되고명확한정책프로그램에기반한응집력있는정당이행정부와의회를장악하며다수를위한일관된정책집행과변화를주도하는것을선호했던것이다. 1950년미국정치학회정당분과위원회가발표한 Toward a More Responsible Two-Party System 도이와유사한입장을취하고있다. 리포트는다음과같이주 10

19 제 1 패널 - 발표 1. 정당공천제도개선의방향성에관한소고 장한다. 가장효과적인정당체제는첫째, 자신들이실현할수있는정책프로그램을기획하고제시할수있어야하며, 둘째, 이러한정책프로그램을실현할수있도록충분한내적응집력을가져야한다. (APSA Committee on Political Parties 1950, 1). 바꾸어말하면보다진전된민주주의체제를위한핵심적인과제는정당이유권자들에게명확하게타정당과구분되는정책대안을제시하면서경쟁하도록하는것이다. 그래야만유권자들은명확한대안중하나를선택하게되고, 나아가정책성공이나실패의책임또한명확해진다는것이다. 하잔과라하트 (Hazan and Rahat 2010) 도유사한의견을제시하고있다. 그들에의하면포괄성이높은선정방식은정당을약화시키게된다. 그결과일관된정책프로그램을체계적으로만들어내지못하며, 보다응집력있는이념적이미지를보여주는데실패할수있다는것이다. 정당응집력도약화되어, 그결과정당이정치과정의안정적기반으로서기능하지못하도록하며, 의회내에서도효율적으로기능하지못하도록한다는것이다. 결국이들의입장에서정당내민주주의는외적응집력과양립할수없으며, 후자를더강조하고있다고할수있다. 또한다운스 (Downs, 1957) 의경우도또다른관점에서정당내민주주의에대해회의적인입장을제시한다. 정당은선거에서의승리를위해중위유권자로의이동하는경향을가지고있다. 그러나정당내민주주의의강화는정당간차이를없애는효과를가져와결국정당간정책차이와경쟁을약화시키게된다는것이다. 이밖에도정당은사적인자발적조직으로서어떤참여자도불만을느낀다면탈퇴 (exit) 할자유가있다는점도정당내민주주의에대해회의적시각을가지고있는학자들이강조하고있는것이다. 즉정당은이러한점에서국가와는다른조직이라고할수있다. 이와같이제도화된대중정당이나책임성있는정당조직을선호하는학자들은선정주체의확대가민주주의나정당발전에부정적영향을줄것이라고믿는다. 현대정당연구자들중이러한관점을가지고있는학자들중대표적인이들은라하트와하잔이다. 11

20 정치개혁과정치사법화 공천방식의정치적결과에대해가장광범위한분석을시도하고있는학자는라하트와하잔등이다 (Rahat, Hazan, and Katz 2008; Hazan and Rahat 2010). 그들은후보공천방식에서포괄성정도를높이는것이민주주의의핵심적가치인참여, 경쟁, 대표성, 그리고반응성등과긍정적관계에있지않다고주장한다. 즉포괄성이높은경선방식은정당외적요인의개입을유발하여정당조직을해친다. 또한특정정당이갖는지지기반에대한대표성을약화시키고, 응집력있게행위하지못하게함으로써정당의반응성과책임성도떨어뜨린다는것이다. 그들의논거를간단히정리하면다음과같다. 첫째, 정당공천민주화의중요한목표중하나는정당에대한불신과정당약화라는위기에대응하여시민의참여를제고하기위한것이었다. 그러나하잔과라하트는개방성과포괄성을높이는공천제도는장기적으로정당당원들을증가시키는긍정적효과를가져오지않는다고주장한다. 특히참여의질관점에서보면문제를발생할수있다는입장이다. 예를들어특정정당의활동에대한진지한관심이없거나헌신성이낮은참여자들, 즉 일시적 으로동원된시민들이참여할수있으며, 이는궁극적으로정당발전과강화에도움이되지않다는것이다. 이들은또한개방적형태의예비선거에서는투표율도낮다는사실 특히미국의예 - 을증거로제시하고있다. 둘째, 이들은포괄성이높은형태의공천방식이대의기관의대표성문제를악화시킬수있다는입장이다. 대의기관의민주적대표성은사회의인구학적특성의관점에서평가할수있다. 일부학자들은대의기관이그사회의인구구성과특성을잘반영해구성될경우대표성이높아진다고평가한다. 즉성별, 소득계층, 교육, 인종, 종교등으로구분되는인구구성을비례적으로반영하여구성된대의기관이대표성이높다는것이다. 따라서누가정당공천을받는가는이러한민주주의의대표성확보에매우중요한요소라고할수있다. 그런데라하트와하잔등적지않은학자들은정당공천방식을개방할경우, 이러한대표성이왜곡될수있다고주장한다. 즉경선이여성이나정치적소수집단에매우불리하게작용할수있다는것이다. 여성과같은정치적소수집단을대표하는후보들은정치적경험과자원, 그리고인적네트워크등에서불리 12

21 제 1 패널 - 발표 1. 정당공천제도개선의방향성에관한소고 해경선에서절대불리하다. 특히오랜기간남성지배적인정치현실과정당조직이유지되어왔다는점에서더욱그렇다. 라하트와하잔은비교적폐쇄적형태의정당기구가여성후보를의도적으로선정할경우대표성정도가나아질수있지만, 포괄성이높은형태에서는그반대의경향이강화될수있다고주장하고있는것이다. 셋째, 포괄적공천방식에회의적인학자들은그것이경선의경쟁성도떨어뜨릴가능성이있다고경고한다. 민주주의의기본적가치중하나는 정치적경쟁 (political competition) 이다. 물론당내경선에서의과도한경쟁은후보의본선경쟁력을떨어뜨릴수도있다. 하지만어느정도의경쟁이있어야만경선참여자들, 특히현직정치인의책임성과반응성이높아질수있다. 그러나일부학자들은선정주체의단위가커질수록, 경선에참여하고자하는후보들은많아질수있으나, 경쟁도는낮아진다고주장한다 (Hazan and Rahat 2010; Maisel and Stone 2001; Rahat, Hazan and Katz 2008). 특히이들이지적하는경쟁성을낮추는대표적인요인은 현직효과 이다. 현직후보는정치적자원, 혹은지역정치엘리트나조직을장악하고있을가능성이높아당원동원능력에서우위를점하고있을가능성이높다. 특히대중매체의영향력확대로인지도, 혹은이미지가선정주체들의선택에큰영향을미치게되고그결과인지도가높은현직후보가유리해질수있다. 개방형예비선거형태를운용하고있는미국과캐나다의경우현직후보들의이러한이점은이미잘알려진사실이다 (Herrnson 1997). 이와같이경선에서현직후보가경쟁성에서우위를차지할경우경쟁성은낮아지게되고, 오히려경선자체가정치신인이나여성들에게는일종의진입장벽으로작용하게될가능성이높다 (Rahat, Hazan, and Katz 2008). 넷째, 반응성 (responsiveness) 문제를들수있다. 후보자들은누구에게반응해야하는가? 하잔과라하트 (Hazan and Rahat 2010) 는공천과정을분권화해지역에서경선을통해후보를선출하고, 선정주체를개방해참여자들을확대하면, 정당지도자나정당당원이아닌다른정치적행위자들의영향력이증대할가능성을경고한다. 경선에참여할일반유권자들을동원하는데도움이되는지역 13

22 정치개혁과정치사법화 단체나사적조직, 그리고동원에소요되는자원을제공해줄수있는인사들, 이미지구축 에도움을줄수있는대중매체등이대표적인비정치적, 비정당행위자들이다. 그결과후보들은정당이념, 정당지도자혹은당원이아닌지역의비정당행위자들의 협소한이익 (narrow interest) 에반응할수밖에없는구조가형성될수있다. 후견인과고객 (patron-client) 의형성가능성도배제할수없다. 이와같이보면즉정당과민주주의발전에주요한요소인민주적반응성을훼손하게되기에, 결국정당내민주주의와정당의반응성은서로트레이드오프 (trade-off) 관계에있다는입장이다. 이와같은비판적관점에대해포괄적공천방식찬성론자들은긍정적입장을견지한다. 특히선거주의 (electoralist) 정당이대중정당을대체하는과정에서여전히후보선정과정의정당성을보장해줄기제가필요하다고주장한다 (Scarrow et al 2000). 예비선거는그러한후보선택의정당성을제고할수있다. 이들은개방적형태의공천방식이정당과정당의사회적기반과의연계 (linkage) 를유지시켜주고지속적으로교정해줄수있는장치로도작용할수있다는점도강조한다. 즉정당과지지자들간 약한연대 (weak tie) 를만들어주며, 이러한연대는때대로향후정당의주요한정치적자원이될수있다는것이다 (Granovetter 1973). 정당응집력의경우도마찬가지이다. 이의부정적영향력을강조하는비판도적지않다. 예를들어미국의경우이전보다분극화된강력한정당이출현하고있음에도정당에대한불신은심화되고참여수준은낮아지고있다는점, 혹은분점정부에서의정책교착상태도빈번히발생하고있다는점이비판의주요내용이다. 또한캐리와슈가트 (Carey and Schugart 1995) 는정당응집력이후보선정방식이아닌다른요인들에의해결정된다고주장한다. 예를들어정부형태가그것이다. 의원내각제국가에서정당응집력은더중요하고실제적으로도강한형태로나타난다. 중요한안건에서배반표가발생한다면심지어정부의생존에결정적영향을미칠수있기때문이다. 반면대통령제에서의정당응집력은상대적으로약할수있다. 행정부의생존에영향을크게미치지않기때문이다. 또한 14

23 제 1 패널 - 발표 1. 정당공천제도개선의방향성에관한소고 행정부와의회는서로다른시기에독립적으로선출되기때문에의원내각제에비해정당응집력의중요성이낮을수있다. 즉후보선정방식을개방하고포괄성을높이더라도정당응집력을약화시키지않을수있다는것이다. 이와같이개방형예비경선과같은형태의도입이어떠한결과를초래할것인지에대해서는학계에서도합의가존재하지않는다. 더군다나정당내민주주의가바람직한것인지, 그렇다면어느정도의민주주의가바람직한것인지에대해서도이견이존재한다. 정당응집력도마찬가지이다. 어느정도의정당응집력이유지되어야안정적이고민주적인정치가구현될지에대한합의가없다. 특히우리나라와같은대통령제에서는분점정부의문제가이를더욱복잡하게만든다. 예를들어입법효율성의관점에서보면단점정부인지, 혹은분점정부인지에따라정당응집력의영향력과중요성은달라질수있기때문이다. 단점정부에서는정당응집력이긍정적영향을미칠수있는반면, 분점정부에서는정책교착등과같은결과를가져올수있어오히려부정적결과를낳을수있다. 전통적인정당의기능관점에서도판단의혼란은남는다. 달튼과와텐버그 (Dalton and Wattenberg 2000, 5-10) 는키 (V. O. Key) 의논의에근거해민주주의정치체제에서의정당의세가지기능을정리한바있다. 첫째, 유권자속의정당 (parties in the electorate) 이다. 정당은투표자들이선택을단순화시키고, 시민교육, 정체성과충성심의형성, 그리고참여를위한대중동원의기능을수행한다. 둘째, 조직으로서의정당 (parties as organizations) 이다. 정당을정치지도자와공직자를공급하고, 정치엘리트를훈련시키며, 정치적이익표출과집약의기능을수행한다. 셋째, 정부속의정당 (parties in government) 이다. 정당은집권을위해다수를형성하고, 정부를조직하며, 정책목표를이행한다. 정책적이견과반대를조직화하며, 정부행위에책임성을보장하는기능을한다. 또한정부의행정기능을통제하고, 나아가정부의안정성을제고한다. 그러나개방형예비경선의도입은유권자속의정당기능은강화시키는측면이있지만, 만약그것이정당응집력을약화시키면서개인중심의정치를낳는다면, 정부속정당기능을수행하는데있어방해가될수있다. 한국의학자들도어떤후보선정방식이가장바람직한지에대해논쟁중이 15

24 정치개혁과정치사법화 다. 일군의학자들은라하트와하잔의견해와유사하게정당후보선정의개방, 예를들어개방형예비선거의도입이가져올부정적결과에대한우려를제기하고있다 ( 김민정 2012; 박경미 2008; 윤종빈 2012; 전용주 2010; 지병근 2010). 그대표적인부정적결과는앞서요약한바와같이현직효과등에의해실질적경쟁이이루어지지않을것이라는점, 여성에게불리한제도라는점, 당원의소외현상이발생하고정당외적행위자의중요성이강조되면서정당응집력이약화될것이라는사실, 그로인해결국정당정치의약화가초래될것이라는점등이다. 반면다른학자들은개방형예비선거도입의긍정적효과를강조하고있다. 예를들어김형준 (2015) 과가상준 (2015) 은개방형경선제도의도입필요성을다음과같이정리하고있다. 첫째, 정당정치를훼손시키는것이아니라오히려정당민주화를통해정당정치를활성화시킬수있다. 둘째, 정치참여를확대시키고경쟁을제도화시킴으로써정치신인들의진입통로도될수있다. 셋째, 의원들의자율성과책임성을강화시켜국회가진정한대의기구로기능할수있도록할것이다. Ⅳ. 정당공천방식개선, 어떤방향으로가야할것인가? 그렇다면과연가장이상적인공천방식은존재할까? 어떤공천방식으로도모든민주적가치나정치발전의다양한목표를모두동시에달성할수는없어보인다. 가치나목표간트레이드오프 (trade-off) 관계에있기때문이다. 상이한공천방식은각기장단점을가지고있다. 예를들어개방적이고포괄적인형태의공천방식은정치적참여를증진시키고당내민주주의를강화하며, 후보선정결과에민주적정당성을부여할수있다. 그러나대의기구의사회적대표성을보장해주지못하며, 정당보다는개인중심의정치를유도해책임성있고안정적인정국운영으로불가능하게할수있다. 또한후견주의를초래해선출된정치인들이국가적이익보다는지역의협소한이익에더높은반응성이보여줄수 16

25 제 1 패널 - 발표 1. 정당공천제도개선의방향성에관한소고 있다. 반면폐쇄적형태의공천방식은여성이나정치신인과같은정치적소수집단의대표성을강화시킬수있고, 정당이념과응집력을유지시켜책임있는정당정치와정부운영을가능케할수있다. 그러나정치참여를저해하고당원이나선거구민의이해를정강정책에잘반영하지못할수있으며, 후보선택의정당성을약화시킬수있다. 또한정당내민주주의의정도, 혹은정당응집력도모두긍정적측면과부정적측면을동시에가지고있는것으로보인다. 이와같이볼때, 민주주의가치중어떤것에실현하고자하는지, 혹은정치적목표중어떤것을우위에두어야할지는정치적상황에대응한규범적판단과정치적결정의영역이라고보여진다. 그리고그판단에따라공천방식도정해질것이다 (Cross 2008). 물론한국정당정치의상황을고려하면그방향성선택은규범적판단의문제이기는하나구체적제도설계에서고려해야할몇가지사항이있다는점을지적하고싶다. 첫째경선의경쟁성을높이기위해현직효과를통제하는장치가필요하다는사실이다. 다수학자들이지적하는바와같이현직효과는경쟁성을훼손할수있을뿐아니라정치신인의진입혹은소수집단대표성보장에도장애물로작용한다. 실제우리나라 2014년지방선거에서도현직후보는경선에서분명유리했다는사실을보여줬다. 당시경선유형별로보면 여론조사 100% 방식에서현직승률은 78.8%, 권리당원 50%+ 여론조사 50% 방식에서는 91.8%, 권리당원 100% 방식에서는 72.9% 였다. 전체적으로는현직후보들의경선승률은 80.3% 였다 ( 전용주 2014). 따라서이러한현상을가져오는부정적결과를제어하는제도설계가필요해보인다. 예를들어중앙당차원의독립된기구가소속선출직정치인의재임시성과나공약이행정도등을지속적으로평가해그가다음선거에서재공천을원할경우재공천하거나경선참여여부를결정할때그평가결과를반영할필요가있다. 다른국가의다수정당들이이러한제도를운영하고있다. 영국보수당의경우현직의원은지구당사무국에공천신청서를제출하고사무국은신청 17

26 정치개혁과정치사법화 서를검증및평가한후, 경선후보에포함시킬지여부를결정한다. 만약사무국이승인하면당원모임 (party member meeting) 에서그를단독후보로공천하게된다. 그러나현직후보가탈락할경우그는선거구당원들의우편투표를통한결정을요구할수있다. 영국노동당 (Labour Party) 의경우도이와유사한제도를운용하고있다. 남아프리카공화국의아프리카국민의회 (African National Congress: ANC) 도중앙당차원에서소속의원들을주기적으로평가한다. 선거를위한정당후보선정절차가시작되면평가결과를최종후보선정권한을가지고있는중앙당 중앙후보명부위원회 에제출한다. 이스라엘노동당 (Labor Party) 의경우, 두번이상재임한현역의원들은중앙당중앙위원회위원들의 60% 이상지지를얻어야후보신청을할수있다. 그리고다음단계인중앙당공천위원회에공천신청을하게된다 (Ashiagbor 2008). 이와같은방식은현직효과를통제해경선의경쟁성을높여줄뿐만아니라정당규율과응집력을유지시켜주는기제로도작동할것이다. 경선의경쟁성을높여주기위한제도설계에서한가지더고려해야할쟁점은 경선비용 문제이다. 경선을거치기위해서는정치자금이필요하다. 2014년지방선거에서주요정당은경선비용을후보들에게부담시켰다. 예를들어새정치민주연합전라남도광역의원 100% 여론조사 경선에서는후보가 2명일경우 1인당 1,400만원, 3인일경우 940만원, 4인일경우 700만원을각각부담했다. 권리당원투표 50%, 여론조사 50% 혼합방식에서는후보가 2인일경우 150만원, 3인일경우 100만원의비용을각각부담했다. 기초의원일경우이보다는다소낮은 140 만원부터 270만원정도를후보각자가부담했다. 물론이는공식적으로당에납부하는금액으로실제적으로소요되는자금은이를훨씬상회했을것이다. 이같은자원은여성이나정치신인, 그리고저소득층후보에게부족하다는점이문제이다. 그러나현재제도는경선과정에필요한자금을합법적으로조달하고지출할수있는통로를마련해주지못하고있다. 또한여론조사비용을포함한경선비용은국고보전대상도아니다. 따라서경선참여자들이후원회를통해자금을공식적, 합법적으로모금할수있도록하는방법을강구해줄 18

27 제 1 패널 - 발표 1. 정당공천제도개선의방향성에관한소고 필요가있다. 둘째, 대표성 의정도를높여주는장치의제도화도필요해보인다. 경선은정치적소수자에게불리한제도임은분명해보인다. 예를들어 2014년지방선거의정당경선에참여한여성의경선승률은 51.6% 로나타났다. 그러나여기서주의할점은경선에서승리한여성후보다수가현직후보였다는사실이다. 여론조사 경선에서현직여성후보의승률은 88.2% 였지만, 비현직여성후보의승률은 32.1% 에지나지않았다. 권리당원 50%+ 여론조사 50% 방식에서도현직여성후보의승률은 69.2% 였지만, 비현직여성후보의승률은 40% 에그쳤다. 권리당원 100% 방식에서는비현직여성후보의승률은 28.6% 에불과했다. 여성후보가조직력에서열세라는사실을추론해볼수있다. 당시새정치민주연합은여성후보에게가산점 20% 를주었으나, 이러한규정은경선결과에영향을미치지못한것으로보인다 ( 전용주 2014). 따라서여성의대표성을확보하기위해서는가산점이상의그무엇이필요한듯하다. 예를들어 여성할당제 (gender qouta) 의적극적도입과제도화가그것이다. 다수민주주의국가에서이를제도화하고있으며, 그것은대체로두가지방식으로이루어진다. 하나는법 (law) 으로강제하는방식이고다른하나는정당의자율적규제방식이다. 그러나우리나라의경우이러한여성할당제를적극적으로운용하고있지않다. 공직선거법 제48조는국회의원과지방의회의원비례대표의경우 50% 이상을여성으로공천해야한다는의무규정을두고있다. 그러나국회의원의다수를구성하는지역구의원공천이나지방선거에서의단체장, 지방의회지역구의원의경우할당제는적용되고있지않다. 단지지역구국회의원의경우지역구총수의 30% 이상을여성으로추천하도록노력해야한다는 권고규정 만두고있을뿐이다. 그결과주요정당들이공천하는후보중여성은 10% 대에머무르고있다. 만약새누리당혁신위원회가제시하고있는바와같이여성을지역구의원 30% 이상공천하도록 공직선거법 에규정한다면경선으로인한여성의과소대표현상은다소완화될것으로보인다. 프랑스의경우에도 2000년의회의원후 19

28 정치개혁과정치사법화 보에서여성이 48%~52% 여야한다는조항을규정한법이통과된이후실시된지방선거에서여성당선자가이전의 25% 에서 47% 으로크게증가한바있다 (Norris 2006). 대부분국가의경우법이아닌정당의당헌과당규에여성할당제를제도화하고있다. 분명한사실은이러한규정을제도화해자발적으로시행하고있는정당이여성의원을더많이배출하고있다는점이다. 예를들어 2000년 76개유럽연합 (EU) 국가정당중약절반인 35개정당이할당제를당헌에규정하고있는것으로조사되었다. 이들은평균적으로자당후보의 33% 정도를여성하원의원으로두고있는것으로나타났다. 반면할당제를운용하고있지않은정당은소속의원의평균 18% 정도만이여성의원이었다 (Norris 2006). 따라서여성할당제의효과는증명되고있는것으로보인다 (Baldez 2007). 할당제의적극적도입과더불어그효과를극대화하기위해여성을당선가능한지역에공천하는전략도고려해야한다. 물론이는제도의문제는아니다. 정당내에서여성대표성제고에우호적인정치지도자나정치세력이존재하고그들이의도적으로공천과정에영향력을행사될때가능한것이기때문이다 ( 박경미 2012; Hazan and Rahat 2010). 이와같이볼때현재폐지가능성이있는전략공천제를여성우선공천제와연계해정치적소수자의대표성을높이는방법으로활용할필요가있어보인다. 셋째, 경선과정에서참여의질을높이는방법이강구되어야할것이다. 상향식경선을실시할경우당원자격을갖추지않은일반인들이선거인단으로 동원 될가능성이매우높다. 2014년지방선거연구에서이런현상이나타날수있다는점을발견할수있었다. 예를들어새정치민주연합서울시광역의원경선은선거구별로 200여명정도만이참여해투표한것으로나타났으며, 이때 1위후보가획득한득표는평균 100여표정도였다. 기초의원경선의경우선거구별로 140여명이참여하여 1위후보는평균 80여표를얻은것으로나타났다. 흥미로운사실은 2인경선선거구보다 3인경선선거구의투표참여당원이더많다는점이다. 즉경선에참여한후보가각자당원들을동원했기때문에발생할수있는현상으로보인다. 결국경선이조직동원력에의해결정될수있다는것을 20

29 제 1 패널 - 발표 1. 정당공천제도개선의방향성에관한소고 추론가능케해준다 ( 전용주 2014). 또한새정치민주연합의일부기초의원선거공천에서는후보자 6명이 200명씩추천한인원과권리당원등으로선거인단을구성하고그결과를각각 50% 씩반영하기로한바있다. 이경선에서의투표율을보면권리당원의경우는 46.1%, 후보자추천선거인단투표율은 81.2% 였다 ( 전용주 2014). 권리당원보다는후보자추천선거인단투표율이훨씬높았다는사실은조직동원이있었다는사실을시사해주는것이라하겠다. 이와같이조직동원력에의해경선결과가좌우된다면앞서지적한바와같이해당지역의사적조직이나인사들이후보에게영향력을행사할우려가있다. 따라서이에대한방지책이당원투표의경우참여하는당원자격 당원자격유지기간이나당비납부실적 - 을보다엄격히제한할필요가있다. 결국바람직한공천방식개선의방향은완전개방적이고포괄적공천방식과폐쇄적인방식의여러요소가복합적으로혼용된공천방식의제도화가되어야할것같다 (Rahat 2009). 공천과정에정당의다양한정치적주체가개입하는형태를제도화하는방식이다. 바꾸어말하면다양한선정주체가서로다른단계에서작동하도록해서로견제와균형이이루어질수있도록하는복합적형태이다. 예를들어첫째, 독립적인소규모위원회가후보들을검증하고소수의후보로압축하는단계, 둘째, 어떠한형태든당기구가현직의재공천을결정하는단계, 마지막단계에서당원들 혹은당원 + 일반유권자 이경선에서투표로후보를결정하는단계가그것이다. 이를통해개방형예비경선의도입을통해당내민주주의를어느정도진전시키면서그로부터야기되는부작용을최소화할수있을것이다. 예를들어후보선정방식에서다양한당내외주체들이권한을행사하게되면후보는정당지도부, 당원등정당내집단, 그리고때로는선거구유권자등다양한집단의이해에반응하기위해노력할것이다. 이는정당응집력을일정정도유지시켜주면서도후견주의가능성도차단시켜줄수있을것이다. 또한현직효과를통제해경쟁성을높여줄수있으며정치적소수집단의대표성도제고할수있다. 즉양극단의공천방식이적절히조화될때이러한것이가능할것이다. 21

30 정치개혁과정치사법화 Ⅴ. 나오는말 정당공천과정의민주화는그자체가목적이아니다. 우리사회전체의민주주의를진전시키고정당정치를발전시키는수단이되어야한다. 하지만지금까지살펴본바와같이모든조건을만족시킬수있는, 그리고모든민주적가치를동시에실현할수있는이상적공천방식은존재하지않은것처럼보인다. 제도선택의어려움은그것이많은경우에규범적판단의문제이며, 어떤목표에우선순위를둘것인지에따른정치적선택의문제이라는점에있다. 현재로서제시할수있는가장최선의제도개선방향은복합적형태의공천방식을제도화함으로써한가지유형이가져올수있는부작용을최소화하는방법뿐일것이다 (Cross 2008; Rahat 2009). 앞으로도현대사회에서의정당민주주의, 정당응집력과정당의역할에대한이론적논쟁, 그리고여러민주적가치중우리사회에서최우선적으로무엇을먼저실현해야만하는지에대한규범적논쟁등이지속적으로이루어질것이다. 그리고그에따라저마다다른처방 공천방식을포함한 을제시할것이다. 분명한사실은새로운제도도입이가져올부작용을최소화하고긍정적측면을극대화하기위해서는공천방식과관련된끊임없는경험적연구가진행되고축적되어야한다는점이다. 실제로특히개방형예비선거와관련해현직후보가유리한위치를점하는지, 여성의대표성이훼손되는지에대한지속적인경험적연구가필요하다. 또한상이한공천유형은어떤특성을가진후보를선정하게되는지, 정당응집력이나정당내민주주의에어떤영향을미치게되는지, 각기다른공천방식으로선정된후보들이당선이후누구에게반응성을보이는지, 그리고의회내표결에서의자율성등의회활동은어떠한차이를보이는지등은주요한연구주제가될것이다. 나아가중범위수준에서우리나라와같은선거제도와정부형태와는어떠한유형의공천방식이더나은조응성을갖는지도연구대상이될수있을것이다. 정당의공천제도에관한연구는비교적새로운영역이다. 그럼에도불구하고정당정치와그사회의민주주의에커다란영향을미친다는점에서수많은규범 22

31 제 1 패널 - 발표 1. 정당공천제도개선의방향성에관한소고 적, 이론적논의와실증적연구가시급하다고생각된다. 제도개선을위한대안이나방향제시가단지정치적선언이나수사 (rhetoric) 에그치지않으려면, 그리고특정제도도입이예상치못한부정적결과를초래하는것을방지하려면이러한토론과연구는반드시선행되어야할작업임에분명하다. 23

32 정치개혁과정치사법화 참고문헌 가상준 오픈프라이머리도입의필요성. 새누리당 새정치민주연합혁신위공동주최오픈프라이머리토론회자료집. 김민정 상향식공천제와여성의대표성. 아시아여성연구. 제51권제1호. 김형준 오픈프라이머리제도에대한오해와진실. 새누리당 새정치민주연합혁신위공동주최오픈프라이머리토론회자료집. 박경미 여성할당제의적용요인연구 : 제19대총선의여성지역구후보의정당공천. 의정연구. 제18권제3호. 새누리당보수혁신특별위윈회 오픈프라이머리도입방안. 새누리당 새정치민주연합혁신위공동주최오픈프라이머리토론회자료집. 윤종빈 대총선후보공천의과정과결과, 그리고쟁점 : 새누리당과민주통합당을중심으로. 한국정당학회보. 제11권제2호. 전용주 상향식공천방식은민주주의를진전시키는가? 2014년지방선거를중심으로. 21세기정치학회보. 제24권 3호. 지병근 후보선출권자의개방과분권화가대안인가? 현대정치연구. 제3권제2호. APSA Committee on Political Parties, Toward a More Responsible Two-Party System, American Political Science Review Vol. 3, Ashiagbor, Sefakor, Political Parties and Democracy in Theoretical and Practical Perspectives: Selecting Candidates for Legislative Office. Washington D.C.: National Democratic Institute. report_engpdf_ pdf. Baldez, Lisa Primaries vs. Quotas: Gender and Candidate Nomination in Mexico, Latin American Politics and Society, Vol. 49, no. 3. Carey, John M. and Matthew S. Shugart Incentives to Cultivate a Personal Vote: A Rank Ordering of Electoral Formulas. Electoral Studies. Vol. 14, no.4. Cross, William Democratic Norms and Party Candidate Selection: Taking Contextual Factors into Account. Party Politics. Vol. 14. no. 5. Dalton, Russell, and Martin Wattenberg Parties without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies. Oxford: Oxford University Press. 24

33 제 1 패널 - 발표 1. 정당공천제도개선의방향성에관한소고 Hazan, Reuven, and Gideon Rahat Democracy within Parties: Candidate Selection Methods and Their Political Consequences. New York: Oxford University Press. Herrson, Paul United States. in Pipppa Norris ed. Passages to Power: Legislative Recruitment in Advanced Democracies. Cambridge: Cambridge University Press. Kittilson, Miki Caul Challenging Parties, Changing Parliaments: Women and Elected Office in Contemporary Western Europe. Columbus, OH; Ohio State University Press. Maisel, Sandy, and Walter Stone Primary Elections as a Deterrence to Candidacy for the U. S. House of Representatives. in Peter Galderisi and Michael Lyons eds. Congressional Primaries and the Politics of Representation. Lanham, MD: Rowman and Littlefield. Norris, Pippa Recruitment. in Richard S Katz, and iam J Crotty eds. Handbook of Party Politics. London: Sage Publication. Rahat, Gideon Which Candidate Selection Method Is the Most Democratic? Government and Opposition. Vol. 44. no. 1. Rahat, Gideon and Reuven Hazan Candidate Selection Methods: An Analytical Framework. Party Politics. vol. 7. no. 3. Rahat, Gideon., Reuven Hazan, and Richard Katz Democracy and Political Parties: On the Easy Relationship Between Participation, Competition and Representation. Party Politics. Vol. 16, No. 6. Scarrow, Susan E., Paul Webb, and David M. Farrell From Social Integration to Electoral Contestation: The Changing Distribution of Power within Political Parties. in Dalton, Russell, and Martin Wattenberg. Parties without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies. Oxford: Oxford University Press. Schattschneider, E. E Party Government. New York: Holt, Rinehart and Winston. 25

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35 정치개혁과정치사법화 제 1 패널 - 정당의후보자공천발표 2 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 채진원 ( 경희대 )

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37 제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 제 1 패널 - 발표 2 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 채진원 ( 경희대 ) Ⅰ. 서론 : 계파정치의실상과의문들 민주적인국가와조직사회에서파벌과계파의존재는자연스런현상이다. 파벌과계파는사람들이모이고결속할수있는순기능을제공하며, 이들의갈등이파당적갈등이아닌비파당적인갈등으로제도화할경우민주주의발전과더불어국가의역동성을증진할수있다. 하지만파벌과계파의악 ( 惡 ) 기능과폐해는문제가된다. 파벌과계파들이국민의이익과공동체의공공선을무시하고, 자신의부분적이고파편적인이익을앞세울경우, 파당적인갈등으로흐를뿐만아니라조직과국가공동체가대립과분열로흘러가민주주의와국가통치에심각한타격을주게되면문제가된다. 특히, 정당내에서당원, 의원, 유권자에의해견제를받지않는계파들의지배행태즉, 공천권획득을위한파벌들의전횡 ( 패권주의, 담합 ) 이문제가된다. 이러한파벌과계파들의해악은비판받아마땅하다. 그러나파벌과계파의해악이문제가된다고해서파벌과계파그자체를해체하거나금지하는것은인간의본성과정치세계의다원성에부합하지않기때문에, 그들의행태를규제하거나그들의영향력을약화시키는방향이바람직하다. 왜냐하면정치의세계에서파벌과계파가존재한다는것이문제라기보다는견제를받지않는것이문제이기때문이다 (Machiavelli 2009; 매디슨 1995). 2015년 2월현재, 한국의정당정치는당내외의파벌갈등과계파정치로홍역을 29

38 정치개혁과정치사법화 치루고있다. 새누리당은박근혜대통령의국정지지율하락, 원내대표경선, 증세논쟁, 개헌논쟁을계기로친박계- 비박계가다투고있으며, 새정치민주연합은 2.8 전당대회에서의당대표선출을계기로친노계-비노계가갈등하고있다. 통합진보당과의분당으로계파갈등을겪었던정의당역시통합진보당해산이후노동당, 국민모임등과의진보정당재편의주도권을놓고새로운계파갈등을예비하고있다. 이러한계파갈등과계파정치는 2016년 20대총선과 2017년 19대대선이다가오면올수록더극심해질것으로보이며, 극단적일경우탈 분당도배제할수없다. 계파정치의민낯을가장노골적으로보여준사건은 2014년새정치민주연합박영선비대위원장의탈당스캔들과문희상비대위원장이추진한비대위원회구성과조직강화특위구성에서잘드러난다. 박영선비대위위원장은당내강경파들로부터두차례나 세월호특별법여야합의안 을비토당했고, 안경환 이상돈비대위원장영입마저거부당하고퇴진압력을받자, 탈당스캔들을일으켰다. 문희상위원장은비대위를각계파를대표하는문재인, 정세균, 박지원, 인재근의원등으로꾸렸다. 문위원장이비대위를 계파수장들의연합체 로꾸렸던이유는계파수장들이전면에나서서조율하지않고서는다른방도가없었기때문이다. 이사건들은한국민주주의를선도했던민주당과그후계정당들의당내민주주의가계파정치에의해포획당해사실상실종되었다는것을스스로고백한사건이라는점에서큰충격을주었으며, 시사하는바가컸다. 그렇다면왜한국의정당들은민주화이후에도불구하고, 파벌갈등과계파정치에시달리고있는것일까? 왜시달릴수밖에없는가? 그것은현상적으로볼때, 당권획득과공천권행사와의관련성때문이다. 당권경쟁에서이긴계파나혹은계파승리연합 ( 담합된계파들 ) 이총선과대선등주요선거에서공천권 ( 공천권과관련된게임의룰포함 ) 을유리하게행사할수있으며반대로당권경쟁에서패한계파들은공천권에서배제당하는정당정치가작동하고있기때문이다. 실제로새누리당의전신인한나라당에서는지난 2008년 18대총선을앞두고친이계에의한친박계공천배제가있었고, 19대총선을앞두고친박계의당권장악에따라친이계를배제하는 보복공천 으로극한의계파갈등을겪은바있 30

39 제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 다. 현새누리당김무성대표도 19대공천에서친박계보복공천의대표적인희생양으로서, 김무성본인이당대표가되면서이미계파갈등을내포하고있는것은어찌보면자연스럽다. 새정치민주연합의역사역시새누리당과별반다르지않다. 오히려계파갈등과계파정치는새누리당보다더심각한수준이다. 새정치민주연합은지난 10년동안계파들간의분열과통합을반복하는것을통해계파정치는더욱고착화 일상화됐다. 실제새정치민주연합의역사는 특정계파의당권장악 나머지계파의비토와지도부흔들기일상화 선거패배 비대위구성 다른계파의당권장악 형식으로당의불안정성증대와더불어당권투쟁이무한반복되는패턴과양상을보여왔다. 계파정치는일반적으로 공화주의원칙 (republican principle) 1) 에서강조하고있는공당 ( 公黨 public party) 과전체정당정치의이익과발전보다는파벌 (faction) 과계파 (partisanship) 의이익을우선시하여계파들간에극심한파당적갈등과탈당및분당을연출하여국민의불신과지탄을받는경향이라할수있다. 이러한계파정치는한국정당정치에서공천권획득을위한당권경쟁을계기로일정하게패턴화되고있고, 일반화되고있다. 공천권획득이계파들간의당권경쟁과연관되어계파정치가구조적으로양산되고있다는것은계파정치의출현과함께반대로그것의극복을위한단서를제공하고있음을보여준다. 이상의단서들은우리에게다음과같은질문을제기한다. 첫째, 민주화와정당개혁의결과 3김 ( 金 ) 을중심으로하는 1인보스정당이약화되거나어느정도민주적인정당이등장했음에도불구하고, 공화주의원칙을기반으로하는공당 ( 公黨 ) 체제와부합하지못하는계파정치가왜발생하고끊이질않는가? 핵심적으로계파정치의출현은정당의지배구조즉정당모델과관련되어있다는점에서계파정치가출현할수밖에없는시대상황과이것에부응하는정당모델및대안정당모델에대한규명이필요하다. 둘째, 첫째에이어서계파정치출현및극복과관련한대안적정당모델이규명된다면계파정치를극 1) 공화주의원칙은다양하게설명될수있지만그중의핵심으로는어느누구의일방적인지배를거부하기위한조건확보즉, 비지배 (non-domination) 적조건을확보하기위해세력과정파간의힘의견제와균형을통한권력의공유 (power sharing) 와혼합정부 (mixed government) 를지향한다 ( 비롤리 2006). 31

40 정치개혁과정치사법화 복하는정당모델에부합하는바람직한공천방식은무엇일까? 이같은질문과물음은오래전부터구두선처럼이어져왔음에도불구하고, 그에대한해법은아직요원하고논쟁중이다. 본논문에서는한국정치의고질병으로지적되고있는 계파정치의해악 에서벗어나게할수있는합리적인처방을찾기위해우선 공화주의원칙 에입각하여계파정치의출현과극복방향에대한이론적논의와함께그에대한처방으로공당 ( 公黨 ) 의현대적버전으로 네트워크정당모델 의제시와함께지난 19대대선에서여야후보들이공약했던 오픈프라이머리 ( 완전국민경선제 ) 의법제화를검토한다. 또한이를위해오픈프라이머리에대한최근의법제화추진흐름과쟁점사항을소개하는한편비판점과과제에대해서도논의한다. 특히, 이논문은민주화와정당개혁의결과 1인보스체제의약화와민주적인정당의등장에도불구하고, 계파정치 를발생시키는정당의구조에대해미헬스 (R. Michels) 가일찍이주창했던 과두제의철칙 (iron law of oligarchy) 개념을차용하여 과두제정당모델 (oligarchy party model) 혹은 과두제적담합정당모델 (oligarchy-cartel party model) 로인식하는한편그것의출현원인을 당원이공급되거나동원할수없는시대적상황 과당원의주인의식 (ownership) 부족으로설명하고, 그런 과두제적담합정당모델 의모순을극복할수있는공화주의적공당 ( 公黨 ) 모델로당원과일반유권자및의원들이계파를견제할수있는 네트워크정당모델 을제시하며그정당모델에부합하는후보공천 ( 公薦 ) 방식으로오픈프라이머리법제화를제시하고자한다. Ⅱ. 이론적논의 : 과두제정당모델과그등장원인 앞서언급한바와같이, 한국정치는민주화, 정당개혁, 진보정당의출현등으로 3김을중심으로하는 1인보스정당모델 ( 이른바정치머신 ) 이쇠퇴하고어느정도 민주적인정당 이되었음에도불구하고, 정당내부에서공천권을둘러싸고계파들의출현과계파정치의재생산구조가반복되고있다. 이러한현상을어 32

41 제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 떤의미로, 어떻게설명할수있을까? 그것의배경과원인은무엇일까? 이것에대한적절한설명은 1세기전독일의정치학자인로베르트미헬스 (Robert Michels) 가제시한 과두제의철칙 (iron law of oligarchy) 테제를비판적으로고찰하여변용하면적절한설명력을얻을수있다. 그는 1911년 정당사회학 : 근대민주주의의과두적경향에관한연구 ( 미헬스 2002) 를통해 과두제의철칙 테제를주창했다. 그는핵심적으로 ( 민주주의를방해하는복잡다단한경향들은, 첫째는인간의본성에서기인하고, 둘째는정치투쟁의본질에서기인하며, 셋째는조직의본질에서기인한다.) 민주주의는과두정으로나아가고, 과두정이된다 고강조하였다 ( 같은책 28). 특히, 그는보수적인정당과조직뿐만아니라 민주적이고혁명적인당조직이실제로는지도자의지배체제라는사실을명료하게인식되어야한다 고주장하였다 ( 같은책 392). 그가설명하는과두제의철칙메커니즘을소개하면다음과같다. 우선정당조직의규모가커지고확대됨과동시에증가하는복잡성은정당활동에전념할전문적인지도자를필요로함으로써결국관료제가구축된다. 그러나이관료제는그정점에권력의집중화를낳고, 반면구성원들의영향력이감소되는권력의비대칭을만들어낸다. 즉정당의지도자들은구성원을제어할수있는많은기능과자원을보유하게되고, 이를통해서지도자들은구성원으로부터독자성과자율성을확보한다. 이들은내부언론을장악하고자신들의지위를공고화하기위한정치적기술 ( 연설, 기고활동, 흥정등 ) 을확보함으로써당내전문지도자들을대체할수없는절대적인존재로만든다. 결국지도자와구성원의위치는권력을장악한지도자의리더십을영속화하며, 구성원들이조직의정치과정에서소외되는체제로전환되는이른바, 소수의전문적인지도자가지배하는과두제가성립되게된다. 그는스승인막스베버 (Max Weber) 로부터관료제의합리성 ( 조직합리성 ) 을배웠다. 하지만그는, 정당의관료제모델로등장한 정치머신 (political machine) 이합리적으로잘작동할것이라고본막스베버를비판적으로보면서실제독일사회민주당에대한연구를토대로 정치머신 이잘작동하는게아니라 과두제 가작동되고있다고비판하였다. 특히, 그는귀족적인정치조직과보수적인 33

42 정치개혁과정치사법화 정당이과두제적경향을보이는것을차치하고서라도민주적가치를옹호하는독일사회민주당에서도과두제적경향이존재한다고주장하였다. 즉일찍이관료제와과두제의극복을추구했던민주적인대중정당과혁명정당에서조차 과두제의철칙 이작동된다고보면서, 이것을벗어날수없으나그것을약화시킬수있는철칙을주장하였다. 그는 인간이특정한목적을위해구성한모든조직내부에과두제적경향이존재한다는것을강력하게증언했다 ( 같은책 54). 특히, 그는민주주의와정당내에서드러나고있는과두화경향이라는개념을통해대중정당모델이후당원의역할축소에따른위기의타개책으로관료적지도자의역할강조로진화한 관료적대중정당, 포괄정당, 선거전문가정당, 카르텔정당 이라는현대적개념들을이미당시에어느정도포착하고있었다. 여기서말하는과두제란무엇인가? 과두제는민주제, 공화제와어떻게다른가? 이것의의미를풍부하게이해하기위해서는, 과두제의어원을제시하고있는아리스토텔레스, 마키아벨리, 매디슨의정체분류법에따라타정체 ( 政體 polity) 와의비교속에서풍부하게이해할필요가있다. 아리스토텔레스는통치자의수 (1인, 소수, 다수 ) 와통치방식 ( 합법, 비합법 ) 에따라군주정 (kingship), 귀족정 (aristocracy), 혼합정 (polity, 오늘날의공화정 ) 으로나눴으며, 각각의타락한형태를참주정 (tyranny), 과두정 (oligarchy), 민주정 (democracy) 으로구분하였다. 그는최선의정체를민주정과과두정이중도 중용적으로혼합된 혼합정 (polity) 을지지하였다 ( 정치학 1279a b4, 1289a b12). 마키아벨리는역사와시대를초월하여항상존재하는귀족과평민간의대립과갈등을해소하기위한노력의산물로정체와정체의변화를설명하면서, 정체형태를군주정, 귀족정, 민주정으로나누었으며, 각각의타락한형태를참주정, 과두정, 중우정으로나누었다. 그는 6 개의정체가등장하여역사적인순환을한다는 정체순환론 을주창하면서, 이러한정체순환의혼란으로부터탈피하여안정된정치체제를구축하기위해서는최선의정체로군주정, 귀족정, 민주정이 통령, 원로원, 민회 로혼합되어있는 공화정 (republic) 을선택하고그것을잘유지해야한다고강조하였다 (Machiavelli 2009). 미국헌법을설계하고, 파벌을견제하기위해민주공화당을창당한매디슨 34

43 제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 (James Madison) 은자신이지지하는최선의정체를고대의직접민주정을의미하는 순수민주제 ( 정 ) (pure democracy) 과구분하여 공화정 ( 국 ) (republic) 이라부르고, 이둘의차이가매우크다는것을강조하였다. 그가순수민주정정부보다공화정을지지한배경에는순수민주정이작은영토와소규모인구로인해 다수결의전횡 (tyranny of majority) 과 파벌의해악 (mischiefs of faction) 에서벗어나기어렵다는판단때문이다. 매디슨은 훨씬더넓은영토와훨씬더많은시민 을갖는현대적인공화정정부를설계할때, 다수결의전횡과파벌의해악에서벗어날수있다는해법을제시하였다. 그는현대적인공화정과공화주의원칙의핵심으로광역선거구에서탁월한대표자의선출과그에의한통치위임, 입법, 사법, 행정에따른권력공유와분립, 사법부의최종적인입법판단, 양원제, 연방제등을제시하였다 ( 매디슨 1995, 61-68). 매디슨에의해현대적으로재구성된공화정혹은공화주의원칙은다양하게해석될수있지만두가지핵심적가치에대한공유된인식이있다. 첫째는더넓은선거구에서더많은시민들이선출한소수의대표자에게정부를위임함으로써 다수결의전횡 과 파벌의해악 에서벗어날수있다는점이다. 둘째는공화정은민주정이강조하는 다수에의한소수의지배 처럼, 특정한세력이권력을독점하여다른세력을지배하거나배제하는것이아닌왕, 귀족, 평민이모두비지배적공존 (coexistence of non domination) 을지향하는가운데, 이들간에견제와균형을통해권력을공유하면서도기능을분리하여운영하는최선의정부라는점이다. 그것의출발점은당연민주정과과두정이혼합된 선거제도 에있다 ( 정치학, 1294a b15). 과두제 (oligarchy) 는비지배적조건확보와권력공유를지향하는공화정과비교해볼때, 다수자에대한소수자의지배즉, 소수자의이익 ( 귀족, 부자, 엘리트 ) 을위한소수자의지배를뜻한다. 미헬스에따르면모든조직은내부적으로민주주의 ( 즉소수에대한다수자의지배 ) 를추구하더라도관료화와중앙집중화를통해과두제적경향이나타나게된다. 그가 철칙 이라는용어를사용한것은관료제화되어가는현대사회에서권력이소수의상층부로집중되는것은필연적으로나타날수밖에없는유기적경향으로보았기때문이다 ( 미헬스 2002, 391). 그는정당이라면피할수없는그러한사회학적인법칙이있다고보면서, 그핵 35

44 정치개혁과정치사법화 심을 선출된자가선출한자들을지배하고, 수임자가위임자를지배하며, 대의원이대의원을선출한사람을지배하도록하게만드는것이조직그자체이다 라고주장하였다. 또한그는거듭 모든정당조직은민주적토대위에선강력한과두정이다. 어느곳이나선출하는자와선출되는자가있다. 그리고어느곳에서나선출된지도자는선출한대중을지배한다. 조직의과두적구조는조직의민주적토대에의하여숨겨진다. 후자는당위이고, 전자는현실이다 라고주장하였다. 아울러그는 모든계급투쟁의결과는하나의소수집단이다른소수집단에게대중에대한지배권을넘겨주는교환일따름일뿐 이고, 궁극적으로는경제적적대관계때문에역사의무대위로올라와서우리의눈앞에서거대한투쟁을주고받는사회계급들은, 무용곡에맞추어교대로춤을추는두개의무용단에비견될만하다 고주장하였다 ( 같은책 374). 민주주의정당내부에서과두적현상의원인들은무엇인가? 이에대해미헬스는 지도자들이담합하는경우와보편적인대중의정신적무기력을논외로한다면, 과두적현상의원인은지도자들의지배욕과그들존재의기술적인불가피성이다 라고보았다 ( 같은책 390). 미헬스는과두적현상의원인들에대해대중의무기력등여러변수를언급하지만그중에서 지도자 변수를가장결정적변수로보고있다. 즉노동조합, 군대, 정당, 정부와같이가장효율적이어야하는조직은통일성과규율을통한효율성을달성하기위해정교한기술적전문성을지닌 직업적지도자 를필요로하는데, 이직업적지도자에게는자연적지배욕구와문화적우위가존재하기때문에, 민주적조직이라도과두제로이행하게될수밖에없다는것이다. 그렇다면미헬스의이러한과두제의철칙과그원인에대한진단은타당한것인가? 물론과두제의철칙이독일사민당의특수성을일반화한오류라고비판을할수도있다. 또한엘리트간경쟁과정에서대중의참여를통한민주주의실현가능성을무시했다는한계를지니고있다는비판도있을수있다. 아울러당원들의참여에근거한직접민주주의를활성화한다면이철칙에서벗어날수있다는주장도할수있다. 하지만과두제의철칙을비판하는여러논리적주장들은이미유럽정당의역사적진화 ( 대중정당모델 관료적대중정당 포괄정 36

45 제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 당 선거전문가정당 카르텔정당 ) 에따라서어느정도반증되었다 (Kirchheimer 1966; Panebianco 1986; Katz and Mair 1995). 즉근본적으로대중정당모델에서벗어날수있는포스트대중정당모델 (post-mass party model) 에대한아이디어를논외로한다면, 과두제의철칙은이미검증되었고, 적실성을갖는다고할것이다. 특히당원을중심으로당내민주주의로작동하는대중정당모델이쇠퇴하고, 당원이빠진공백을당관료와지도부및외부선거전문가그리고그밖에주체와자원들 ( 국가의자원, 당내외파벌간담합 ) 로채우면서, 과두제의철칙은카르텔정당으로까지이어졌다. 카르텔정당의경우는정당내계파들간의패권또는담합그리고정당밖파벌들간의담합을통해국고보조금을독식하고나눠먹는한편신생정당의진입을막으려했던특징을통해과두제의철칙이어느정도검증이되었다. 대중정당모델에서카르텔정당으로이어지는기존의정당모델로는과두제의철칙을극복할수없다는것은당연하다. 왜냐하면대중정당모델이카르텔정당모델로가는과정은 < 표 1> 처럼대체로 조직수준정당 (party as organization) 기능의약화를다른주체와자원 ( 국가의보조금과패권적인법제도 ) 을통해 유연화된조직수준정당 기능으로극복하려고했기때문이다. 즉, 조직수준정당 기능의약화를다른정당의두기능즉, 공직수준의정당 (party in government) 기능과 유권자수준정당 (party in the electorate) 기능을연계시킬수있다면, 즉네트워크정당모델을활성화하여진성당원을중심으로하는대중정당모델쇠퇴의최종종착지인카르텔정당모델을벗어날수있는방안이있다면그노선을조금변경할수는있을것이다. 특히, 진성당원의부족과역할감소를극복하거나획기적으로보완할수있다면과두제의영향을최대한견제할수있는다른정당모델을창조할수있을것이다. 아울러진성당원의부족에서오는과두제를당밖의다른행위자와의연대를통해견제와균형을잡을수있도록최선의정체인공화정과공화주의원칙에부합하는현대적공당 ( 公黨 ) 모델이이론적으로실천적으로설계되고존재할수있다면과두제의철칙에서벗어나거나그철칙에서벗어나지는못하더라도그문제점을최소화시킬수있을것이다. 37

46 정치개혁과정치사법화 시대배경 주요목표 부각되는정당기능 부각되는행위자 대중정당모델국가건설기, 산업화시대 이익집성과이익표출 조직수준정당 < 표 1> 정당모델별부각되는정당기능과행위자비교 포괄정당모델 선거전문가정당모델 카르텔정당모델 후기산업화후기산업화후기산업화 이념약화 + 지지층확대 + 선거승리 유연화된 조직수준정당 이념적활동당원 ( 정파 )+ 당지도부 ( 당관료 ) + 중도적인 특정계급계층조직 유권자 * 출처 : 채진원 (2012, 153) 부분재구성. 이념약화 + 지지층확대 + 선거승리 유연화된 조직수준정당 국가의자원활용을통한패권과담합 유연화된 조직수준정당 네트워크정당모델지구화, 정보화시대 이익조정과이익통합 공직수준정당 과 유권자수준정당 간연계기능 선거전문가 + 당지도부 ( 당관료 ) 의원-일반유권자각분야전문가 + + 국가간네트워크중도적인유권자 여기서 네트워크정당모델 은임성호 (2003) 가제시한 원내정당모델 과정진민 (2011) 이제시한 유권자정당모델 을대체하는것이아닌보완하기위한정당모델개념이다. 원내정당모델과유권자정당모델은키이 (Key 1964) 의다층적수준의정당기능론의관점에서볼때, 공통적으로 조직수준정당 의쇠퇴를개선하기위한대안으로 공직수준정당 과 유권자수준정당 의연계를강조한다. 하지만약간의강조점과비중이다르다. 임성호는 공직수준정당 에상대적으로더많은비중과강조점을두는반면에, 정진민은상대적으로 유권자수준정당 에더많은비중과강조점을두고있다. 네트워크정당모델 은임성호와정진민의정당모델에대한 네이밍 이연구자들과독자들에게정당기능의특정측면만을강조함으로써다른측면을배제한다는오해 2) 를불식하고, 지구화와정보화시대에부응하는 네트워크 의중요성에초점을맞춰 공직수준정당 과 유권자수준정당 의균형적연결을더욱강화해야한다는당위적필요성을더효과적으로강조하기위한개념이다. 특히, 이아이디어타입으로서의 네트워크정당모델 은당원뿐만아니라의원과공직후보자의지지자등적극적인시민들 2) 오해에대한부분은정진민 (2009) 과채진원 (2010) 참조. 38

47 제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 의참여를기반으로하는, 이른바정당과시민정치 ( 시민사회단체 ) 를연결하려는 시민참여형네트워크정당모델, 플랫폼정당모델 3) 로도구체화될수있다. 이네트워크정당모델이제대로작동되기위해서는 공직수준정당 에서나오는 리더십 과 유권자수준정당 에서나오는 팔로워십 이균형있게결합하여주인의식을발휘할때이다 ( 채진원 2012; 채진원 2014). Ⅲ. 이론적논의 : 계파정치의원인, 네트워크정당모델, 오픈프라이머리 민주적인정당은과두제의철칙에서벗어날수있을까? 이것에대한대답은제Ⅱ장의논의를볼때, 크게두가지방향으로나눠질수있다. 벗어날수없는경로와벗어날수있는경로이다. 첫째, 벗어날수없는경로는대중정당모델의문제점으로지적된진성당원의부족과역할감소를유연화된 조직으로서의정당기능 을통해극복하려고했던경우이다. 둘째, 벗어날수있는경로는대중정당에서초래된 조직수준정당 기능의약화문제를유연화된 조직수준정당 기능으로해결하려고하는것이아니라다른차원에서정당의두기능즉 공직으로서의정당 기능과 유권자속의정당기능 을연계시켜서극복하려고한경우이다. 후자의경로는네트워크를활성화하여소수계파들간의담합과패권을견제하고균형을잡을수있다. 후자인경로는전자의경로보다공화정과공화주의원칙이적용되는공당 ( 公黨 ) 의작동원리에더부합하게되며, 따라서과두제를약화시키거나과두제에서벗어날수있는가능성이더크다. 민주화가된지 28년이되는 2015년현시점에서우리사회는계층간, 지역간, 세대간, 남북간, 이념간, 정파간여러분야와영역에서극심한파벌대립과계파갈등에시달리고있다. 이러한갈등과대립은민주화의결과로써자연스러울수도있으나민주화가되었음에도불구하고이러한현상이지속되고개선되지않고있다는것은 민주주의의역설 (paradox of democracy) 혹은 민주주의의딜레 3) 민생문제를해결하고자의원들과현장관계자들이민생을주제로, 현장과연결되어참여하는정당모델로새정치민주연합의 을지로위원회 가하나의예가될수있다. 39

48 정치개혁과정치사법화 마 (dilemma of democracy) 로보인다. 여기서민주주의의딜레마란개인의자유와권리 ( 시민권 ) 가신장된것에비해상대적으로타인에대한존중과함께자신의책임과의무 ( 시민성 ) 가성장하지않아갈등과분쟁이줄어들지않고, 오히려더크게발생하는현상을말한다. 오늘날이것의대표적인예가노사갈등, 학교폭력, 군대폭력같은것이다. 즉민주주의의딜레마란시민권 (citizenship) 과시민성 (civility) 의부조응또는비대칭으로갈등과분쟁이더욱커지는현상을말한다 ( 채진원 2014a). 이러한민주주의의역설또는민주주의의딜레마문제로인하여가장최선의정치체제인공화정 (republic) 은군주정 (kingship), 참주정 (tyranny), 귀족정 (aristocracy), 과두정 (oligarchy), 민주정 (democracy) 과다르게시민권과시민성을일치시키거나리더십 (leadership) 과팔로워십 (followership) 을일치시키는주인의식 (ownership) 그리고주인의식의법적표현인준법의식 (rule of law) 을가진덕성있는있는시민과시민의대표가존재하지않을시, 불안정성과비효율성을동반하는통치불능상태 (ungovernability) 에빠질수있다. 공화정 (republic) 은비지배적인조건확보를위해단순히권력만분립하는 (government of separated powers) 정부가아니라전체국가의권력과기능을공유하면서도권한을상호견제하여분리하는정부 (government of separated institutions sharing power) 라는특징이있다 (Neustadt 1990; 매디슨 1995). 따라서정당과정치인들이전체국가의권력과기능에대해책임과의무를공유하는주인의식 (ownership) 을갖지못하고, 부분적인이익에집착하여정당의자유와권리만을주장하면서권력분립만강조했을경우에는파벌 (faction) 과계파 (partisanship) 의등장에따른대립과갈등으로인해교착과파행으로국정운영이통치불능 (ungovernability) 에빠질수있다 (Machiavelli 2009매디슨 1995). 이러한민주주의의딜레마와통치불능상태에서벗어나기위해서는공화주의원칙을준수하는시민과시민의대표및정당과정치인이존재해야한다. 그것의핵심은시민교육과정치참여를통해공화정 (republic) 이라는정체 ( 政體 ) 의특성인권력에대한공유와분립정신을이해하면서도주인의식 (ownership) 과준법의식을지닌덕성과역량을지닌시민과시민의대표자가존재해야한다는점이 40

49 제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 다. 특히, 공화정 (republic) 이라는정체는지배를강조하는민주정 (democracy) 이아니라비지배적조건확보와대의제를바탕으로작동되기때문에, 국민과정부를매개하는정당의역할이중요하고, 정당모델역시공화정에부합하는공당 ( 公黨 public party) 이출현할때제대로작동할수있다는것을깊이인식할필요가있다. 만약위에서제시된것들이불일치하거나부조응또는부합하지못할때는, 공공의이익보다는분파적인이익이강조되는파벌 (faction) 과계파 (partisanship) 가출현하여공당 ( 公黨 ) 은물론공화정이라는정체를대립과분열로위험에빠뜨려정당과정부에대한국민적불신을받게된다는것을인식할필요가있다 ( 채진원 2014a). 민주화이후한국정치에서파벌과계파의해악에대한비판의목소리가계속되고있다. 공천권을둘러싼계파들간의패권과담합이계속되고있으며, 이로인해정당의정체성이혼란스럽고, 정당의구심력과무게중심이잡히지않고있다. 민주화이후정당개혁과진보정당의등장에도불구하고민주적인정당에서계파정치가일반화되고구조화되고있는원인은무엇일까? 그것은변화된시대상황과관련한적절한정당모델의부재에있다고말할수있다. 즉그것은대중정당모델의종착지로등장한계파문제를극복할수있는공화주의원칙에부합하는적절한공당 ( 公黨 ) 모델의부재에있다. 앞서논의한바와같이진성당원을중심으로하는대중정당모델은당원의부족과당원의식의하락에따라계파과두제를중심으로하는카르텔정당으로진화하였고, 그결과계파들의과두제현상을더욱노골화시켰다. 그렇다면진성당원의공급이부족한시대적상황이란무엇인가? 그것은노조와이익단체를중심으로하는산업사회와달리진성당원이더이상원활하게공급되거나동원되지않아당원가입률이최저인상태즉, 사실상당원의식이없거나 (without membership), 당원의식이떨어지는 (declining membership) 지구화, 후기산업화, 정보화로표현되는오늘날의시대적상황을말한다 (Katz and Mair 1995; Dalton and Wattenberg 2000, 283; Thies 2002, ). 이러한시대상황에서당원들이공천권장악을위한파벌들과계파들의패권과계파들간의담합 ( 공천권나눠먹기 ) 을실질적으로견제하기는어렵다. 그이유는계파수장과계파조직에 41

50 정치개혁과정치사법화 의해당원의식과의원들의자율성이사실상포획당해있거나정치신인의진입이차단당해더이상당내민주주의가작동되지않기때문이다. 한국에서진성당원제를실시하여가장민주적인정당으로자리매김을하였던민주노동당과그후계정당들역시계파를중심으로하는과두제의철칙에서벗어나기어렵다는것을보여주었다. 민주노동당이분당하고그후계정당들인통합진보당이이석기비례대표선거부정사건을계기로또다시분열했던핵심에는당원과정치신인이더이상공급되지않은상황에서당원의수를무기로한경기동부연합계파 (NL계) 의공천권장악과다른계파의반발이있었기때문이다. 이러한현상들은미헬스가웅변했던과두제의철칙처럼, 진보정당과민주정당을추구했던민주노동당과후계정당에서도정당조직내에서과두화현상을제어할수없었다는것을말하며, 그과두화현상의원인에는진성당원의공급부족과당원의식의부족에따른특정계파의당질서에대한포획과지배가자리하고있었음을웅변한다. 특정계파의당포획과지배현상은민주당후계정당에서도확연하게드러난다. 2014년새정치민주연합의조직강화특별위원회의구성이계파별안배에따라운영되고있다는것이다. 이러한실정은당대표와최고위원을선출하는전당대회를앞두고, 주요선거인단이되는지구당위원장, 대의원, 권리당원이당원이아니라계파수장에의해거꾸로결정되고지배받고있음을보여준다. 당원과당원의식이없는정당 의폐해에대해서는이미미헬스가 과두제의철칙 을통해, 민주주의를토대로하는대중정당이과두화경향에따라어떻게관료적대중정당, 포괄정당, 선거전문가정당, 카르텔정당으로전락해가는지를적실성있게설명하였다. 그렇다면이러한계파정치로부터벗어날수있는방법은무엇일까? 이러한계파를중심으로하는과두제경향으로부터정당을구할수있는방법은무엇일까? 가장확실한방법은산업화시대처럼진성당원을원활하게동원하거나공급하면될것이다. 진성당원의당원의식 (membership) 을통해계파들의패권과담합행위를견제하면될것이다. 하지만이러한견제는지구화, 후기산업화, 정보화, 탈물질주의등으로표현되는변화된시대상황에따른대중정당모델의카르텔정당화를볼때, 더이상불가능하다 (Katz and Mair 1995; Dalton and Wattenberg 2000, 42

51 제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 283; Thies 2002, ). 왜냐하면원활하게진성당원을동원하거나공급할수있는산업화시대로돌아간다는것은시대역행적인일로현실적으로불가능하기때문이다. 그렇다면어떤처방이바람직한것인가? 우선민주화와정당개혁을통해 1인보스체제가쇠퇴했음에도불구하고, 정당내외에서계파정치가등장하는의미에대해살펴보고, 그원인에대한명증한진단이필요하다. < 그림 1-1> 대중정당모델 < 그림 1-2> 네트워크정당모델 공직수준정당의원 공직수준정당의원 조직수준정당 이념적활동당원 ( 정파 ) 조직수준정당이념적활동당원 ( 정파 ) 유권자수준정당일반유권자 유권자수준정당일반유권자 * 출처 : 채진원 (2012, 152) 부분수정. 계파정치가등장한다는것의의미는당원과의원이이미특정계파조직들에의해포획을당했거나당외부에서당원이공급되지않는상황에서공천권장악을위한특정계파의패권혹은계파연합들의담합이공화주의원칙에부합하는공당 (public party) 의작동을어렵게한다는것을의미한다. 이어서계파정치의발생원인은진성당원이공급되거나동원되지않는전환기적시대상황 ( 지구화, 정보화, 후기산업화, 탈물질주의등구조적인원인 ) 에서기인하는견제받지않는계파들의지배 ( 공천권장악과분배동기 ) 와배제의정치행태 ( 문화 ) 라할수 43

52 정치개혁과정치사법화 있다. 따라서그처방의방향은정당의모델을공화주의원칙에부합하도록현대화된공당의모델로혁신해야하며, 공천방식역시그공당에부합하는방향으로설계할필요가있다. 즉 < 그림 1-1> 처럼과두제의철칙에따른카르텔정당으로진화하는대중정당모델에서근본적으로탈피하여 < 그림 1-2> 네트워크정당모델로그경로를전환해야할것이다. 당원과의원들이계파수장과조직들에의해사실상포획된 조직수준정당 을축소하는한편, 공직수준정당 과 유권자수준정당 의균형적연계를활성화해야할것이다. 공천방식역시도네트워크정당모델에부합하게오픈프라이머리 ( 완전국민경선제 ) 를법제화하여특정계파의지배와독점및계파담합으로부터당원과국민에게완전개방하여계파들의영향력을실질적으로약화시킬필요가있다. 상실된당원의주인의식과의원들의주인의식 ( 자율성 ) 을회복하고시민들의참여를활성화하기위해서는오픈프라이머리 ( 완전국민경선제도 ) 를각당에게맡기는운영상의한계에서벗어나국민적합의를통한정치관계법개정을통해오픈프라이머리를법제화할필요가있다 ( 채진원 2012; 채진원 2014). 앞서막스베버가말한정당의합리적관료제화로해석했던 정당머신 ( 미국식대중정당모델의유형 ) 의폐해를타파하기위해정치개혁의일환으로 1905년미국의위스콘신주가최초주법으로예비선거 ( 프라이머리 ) 를법제화했던경험과사례는대통령제정부형태를지닌우리에게이론적으로경험적으로많은시사점을주고있다. 미국정당정치는남북전쟁이후잭슨민주주의확대로정당이원내정당에서대중정당모델로전환되고, 대중정당모델의형태인정당머신이부패의온상이되자 19세기말부터개혁운동이시작되었다. 공직후보선출제도를기존대의원대회의정당보스에서, 예비선거로바꿈으로써정당보스들의영향력을약화시켜현대유권자와원내정당이결합하는현대식정당으로변화시키는계기가되었다 ( 안순철 2005). 44

53 제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 < 표 2> 2012 미국대선에서후보선출방식비교 caucus closed primary open primary 민주당 공화당 * 출처 : 이정진 (2012). 이슈와논점 : 오픈프라이머리논의와시사점. (6.20) 미국은 < 표 2> 처럼 2012년대선에서민주당은 36개주, 공화당은 35개주에서예비선거를실시하였으며, 이중에서민주당 20개주, 공화당 20개주가오픈프라이머리를실시하고있다 ( 이정진 2012). 이러한오픈프라이머리는멕시코, 칠레, 아르헨티나, 불가리아등 1인보스에의한가산제 (patrimonialism) 의폐해를경험한남미국가에서정치개혁의일환으로대통령후보선출과정에도입되어확산되고있다 ( 안순철 2005). 또한이오픈프라이머리는대중정당모델의전통이강한유럽에서도점차확산되고있다. 2011년사회당이대선후보결선투표에서프랑수아올랑드 (Francois Hollande) 현대통령을오픈프라이머리로선출한바가있다. 또한 2013년프랑스보수우파정당인대중운동연합 (UMP) 은 2014년지방선거에출마할파리시장후보를나탈리코시우스코모리제의원 (Nathalie Kosciusko-Morizet, NKM) 은인터넷투표를활용한오픈프라이머리로선출한바있다 ( 김청진 2013). 2013년 7월영국노동당이정치불신과취약한당원기반을넘어서기위해런던시장후보를선출하는데오픈프라이머리를도입하겠다고전격선언한바있다 ( 유정인 2014). 1인보스에의한가산제문화가강하고그것의폐해가드러나고있는한국역시도 2002년 16대대선에서당선된노무현대통령이국민참여경선제도를활용하여새정치민주당후보로당선된바있다. 2002년당차원에서실시되었던국민참여경선제도는 2015년현재역선택의문제, 동원문제등제기된여러가지문제점을보완하면서여야가같은날동시에국가의세금으로유권자가참여하는오픈프라이머리로법제화하는데국민적공감대를넓혀가고있다. 45

54 정치개혁과정치사법화 Ⅳ. 오픈프라이머리법제화추진에대한논의와쟁점 년여 야의입장과의견과쟁점 2015년 1월현재여 야혁신위는내년 4월 20대총선에서오픈프라이머리를도입하기위한당내합의노력과함께정치관계법개정등법제화를위한내용과절차를논의중에있다. 하지만당론으로확정하지못하고있다. 새누리당보수혁신특별위원회 ( 위원장김문수 ) 는 1월 5일오픈프라이머리도입및여성 장애인후보자 10-20% 가산점부여등의혁신안을의결했다. 보수혁신위는당원협의회운영위원장이국회의원선거에출마할경우예비선거일 6개월전에사퇴해야한다는방안도의결했다. 기득권을갖고있는운영위원장이오픈프라이머리에서월등히유리할수밖에없다는지적에따른것이다. 보수혁신위는오픈프라이머리에참여할자격도강화하는방안을내놓았다. 별도자격심사위원회를통해심사를통과한예비후보만이경선에참여토록하는방안이다. 새정치민주연합은정치혁신실천위원회 ( 위원장원혜영 ) 를통해오픈프라이머리준비작업에나서고있으며, 새정치민주연합역시 컷오프 제도를도입해오픈프라이머리경선후보자를추리는방안을검토하고있다. 즉현역의원대다수후보가대결하면인지도및조직에서현직의원이압도적으로유리하다는지적을반영하여, 현직의원이경선에참여한지역구는오픈프라이머리에 2명의예비후보만이참여할수있는방안을논의중에있다. 하지만새정치민주연합은 전략공천 제도를병행키로하는방안을검토하고있다. 상대적으로조직기반이없는정치신인들을발굴하기위한방안이다. 평가기준역시당규에명문화해이해관계에따라수정하지못하도록할방침이다. 오픈프라이머리가당내에서개별적으로진행하는방식이아니라역선택의문제를해결하기위해여야가동시에같은날중앙선관위의선거관리위탁에따라국고로진행되도록하기위해서는선거법등정치관계법이개정되어야한다. 하지만이러한오픈프라이머리의법제화문제는선거구획정, 계파별이해관계로인해본격적인협상이진전되지못하고있는실정이다 ( 이한울 2015). 46

55 제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 이상과같이여야의공통점은전체적으로오픈프라이머리를제도화하겠다는의견에도불구하고, 오픈프라이머리제도의원활한작동을위한공정성확보방안에는차이점이발견된다. 새누리당이여성 장애인후보자 10-20% 가산점부여, 당협운영위원장의선거일 6개월사퇴, 예비후보자등록제도완화및상시선거운동허용, 전략공천폐지등을주장한반면에새정치민주연합은예비후보자에대한사전검증강화, 컷오프 (cut-off) 제도, 신진정치인에대한전략공천을제안하고있는점이다. 현상적으로보면여야가전략공천폐지여부에대한입장차이가있는것으로보이지만, 전략공천제도가제안될수밖에없는내외부적조건을완화시킬수있다면이러한차이는충분히조정할있다고판단된다. 이러한공통점과차이점에도불구하고, 여야는 1월 23일정치혁신합동토론회를개최하여오픈프라이머리에대한입장을논의하였다. 합동토론회는여야가오픈프라이머리법제화를위한논의를시작했다는데의미가있다. 새누리당보수혁신특위 새정치연합정치혁신실천위주최합동토론회에서발제자로나선나경원의원과박영선의원은정치권의고질병인계파갈등을해소하고국민에게공천권을돌려주는오픈프라이머리도입필요성을제기했다. 다만두의원은오픈프라이머리방식에대해서는이견을표현했다. 나경원의원은 2011년 142 명의명의로자신이대표로발의했던선거법개정안의내용처럼 1) 선거일전 60 일이후첫번째토요일에실시 2) 당에공천관리위원회대신예비선거관리위원회구성 3) 신인여성 장애인후보자가산점 (10~20%) 부여 4) 전략공천폐지등의방안을제안했다. 박영선의원은 2012년자신이선거법개정안으로입법발의했던 톱투 (Top two) 프라이머리 방식의오픈프라이머리를제안했다. 톱투 (Top two) 프라이머리 란정당소속과무소속관계없이모든후보자가하나의예비선거에참여해최고득표자 2명이본선에서겨루는방식으로 2004년미국워싱턴주에서처음으로도입됐고, 2010년캘리포니아주에서도채택된바있다. 박영선의원은영호남지역주의가강한풍토에서 영 호남공천이곧당선 인현실에서열심히유권자를만나고민심을훑은후보자가당선돼야한다는취지로톱투 (Top two) 프라이머리가더현실적이라고주장한다. 박영선의원은자신의법안내용처럼 1) 모든정당에대한예비경선의무화 2) 톱투프라이머리실시 3) 선거일 47

56 정치개혁과정치사법화 전 30일이후첫토요일예비경선실시등을제안했다 ( 송은미 2015). 박영선의원이제안하고있는 톱투 (Top two) 프라이머리 는영호남지역주의 ( 지역주의적투표행태 ) 를개선하는데탁월한효과가있을것으로예상된다. 하지만우리나라가연방제정부가아닌단일정부라는점에서그리고여야합의의저항이큰만큼모든지역에전면적으로도입하기에는한계가있어보인다. 따라서수도권등전체적으로오픈프라이머리를도입하되적어도여야가지역주의청산을위한정치개혁의차원에서합의하여부분적으로영호남지역에한시적으로도입하는혼합형방안의설계를적극검토할필요가있다. 이방식은지역주의극복을위해논의중에있지만진보정당의저항으로합의하기가어려운석패율제도입, 권역별비례대표확대보다저항이적으면서도효과가있을것으로보인다. 특히, 영호남지역에서의 톱투 (Top two) 프라이머리 의적용은오픈프라이머리에대한진보정당의반대를줄이면서도진보정당이요구하는결선투표제에버금가는효과가있다는점에서혼합적제도디자인을적극검토할필요가있다. 2. 오픈프라이머리법제화방안에대한논의 2011년 4월 8일중앙선관위는정치관계법개정의견중에하나로오픈프라이머리법제화에대한최초의의견을국회와정당에게제안하였다. 또한중앙선관위는이최초의안을기초로 2015년 2월 24일오픈프라이머리법제화에대한추가의견을발표하였다. 이러한중앙선관위의최초의견 ( 중앙선관위 2011) 은이후선거법개정안과오픈프라이머리법제화방향에대한기본골격을제시했다는점에서중요하다. < 표 3> 은앞서소개했던나경원의원안과박영선의원안을제외하고, 중앙선관위의의견이제출된이후국회에제출되었던주요의원들 ( 김용태의원, 김태원의원, 최재성의원 ) 의법안내용에대한비교이다. 의원들의안과비교가되는기준점으로서중앙선관위가제안한오픈프라이머리의주요내용을살펴보면다음과같다. 48

57 제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 선거의적용범위 선거의선택 / 가중치 선관위위탁여부 / 비용국고 선거일규정 여야동시실시 / 유권자역선택문제규정 < 표 3> 오픈프라이머리법안주요내용비교 중앙선관위안 ( ) 대통령, 국회의원, 광역자치단체장정당의의무적선택과선거결과비중의자율적적용국고보조금받는정당 ( 대선은 20석원내교섭단체 ) 국고비용대통령 : 선거일전 120 일이후첫번째토요일국회의원및광역자치단체장 : 본선거의선거일전 40일이후첫번째토요일 여야동시실시 ( 한유권자가하나의정당경선에만참여가능 ) 김용태의원안 ( ) 대통령선거 김태원의원안 ( ) 모든공직선거 최재성의원안 ( ) 대통령및특별 광역단체장선거 정당의의무적선택정당의의무적선택정당의의무적선택 위탁의무국고비용위탁의무국고비용위탁가능국고비용 90 일전 여야동시실시, 한유권자가하나의정당경선에만참여 대통령 : 90 일전국회의원및광역자치단체장 : 60 일전지방의회및기초자치단체장 : 40 일전 여야동시실시, 한유권자가하나의정당경선에만참여가능 ( 타정당투표참여금지 ) 대통령 : 60 일전특별 광역단체장 : 30 일전 복수정당경선실시에복수참여금지 ( 금지위반시해당투표무효 ) 첫째, 전국동시 국민경선 실시규정이다. 1) 임기만료에의한선거 ( 지방선거의경우에는지방자치단체의장선거에한함 ) 에서국고보조금배분대상정당이당내경선을선거관리위원회에위탁하는경우에는선거권이있는국민이면누구나참여할수있는방법으로같은날동시에경선 ( 이하 국민경선 이라함 ) 을실시한다. 2) 국민경선의경선일은대통령선거는본선거의선거일전 120일이후첫번째토요일에, 그외의선거는본선거의선거일전 40일이후첫번째토요일로한다. 3) 정당은경선일전 10일까지위탁을신청하도록하되, 국민경선이아닌방법으로실시하는경선은위탁할수없도록하며, 대통령선거에있어서는국회교섭단체를구성한정당이모두참여한경우에만국민경선을실시한다. 둘째, 경선선거인에대한규정이다. 1) 국내에거주하는국민으로서본선거의 49

58 정치개혁과정치사법화 선거권이있고, 경선선거인명부작성기준일 ( 대통령선거는경선일전 28일, 그밖의선거는경선일전 19일 ) 현재주민등록또는국내거소신고가되어있는사람은모두경선선거권을부여한다. 2) 다만, 정당이국민경선위탁을신청하기전에자체적으로후보자추천에반영되는경선을실시한경우에는해당경선에참여한사람은국민경선에는참여할수없도록한다. 3) 경선선거인명부는구 시 군의장이작성하되, 중앙선거관리위원회는그경선선거인명부를전자파일형태로전국단위로통합하여작성하도록한다. 셋째, 경선후보자등록규정이다. 경선후보자등록신청접수는정당이자율적으로하되, 경선일전5일까지경선후보자명부와기호를관할선거구선거관리위원회에제출하도록한다. 넷째, 경선운동에대한규정이다. 현행비당원참여당내경선의경우와동일한방법으로경선운동을할수있도록하되, 경선홍보물은매세대에발송할수있도록한다. 다만, 경선일에는일체의경선운동 ( 예비후보자로서하는선거운동을포함함 ) 을할수없도록한다. 다섯째, 경선투표에대한규정이다. 1) 경선투표소는읍 면 동마다읍 면 동사무소등에 1개소씩설치하되, 관할구역안에서국민경선이실시되지않는구 시 군에는경선투표소를설치하지아니한다. 2) 경선선거인은주소또는거소에상관없이자신이투표하기편한투표소에가서자신이참여하고자하는하나의정당을선택하여경선투표용지를교부받아투표한다. 3) 투표시간은오전 6시부터오후 6시까지로하며, 경선투표용지는별도로인쇄하지아니하고투표소에서프린터등기계장치를이용하여발급한다. 여섯째, 경선개표규정이다. 1) 경선개표는구 시 군선거관리위원회가관리하고, 선거구선거관리위원회는개표결과를취합하여해당정당에통지한다. 2) 정당의후보자추천에있어국민경선결과의반영정도는정당이자율적으로정하도록한다. 일곱째, 경선투표 개표참관및경선관리경비부담규정이다. 1) 경선투표및개표참관여부, 참관인의수는정당이자율적으로정하여경선일전일까지구 시 군선거관리위원회에그명단을제출하도록한다. 2) 국민경선의경선선거인명부작성, 투표및개표관리에소요되는비용은국가가부담하도록한다. 다만, 투표및개표참관인수당은정당이부담하도록한다. 50

59 제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 < 표 3> 의비교에서쟁점이되는사항은 선거의적용범위, 선거의선택과가중치, 선관위위탁과선거비용국고여부, 선거일규정, 여야동시실시및유권자역선택문제규정 이다. 첫째, 선거의적용범위에있어서는의견차이가많이난다. 중앙선관위는대통령선거, 국회의원선거, 광역자치단체선거에적용하는것을제안했지만의원들은모든공직선거 ( 김태원의원 ), 대통령선거 ( 김용태의원 ), 대통령선거와광역단체장선거 ( 최재성의원 ) 에적용하는안을담고있다. 둘째, 오픈프라이머리를의무적으로적용해야하는것인지, 아니면자율적으로적용해야하는것인지와관련된선거의선택과가중치에대한문제이다. 이것에대해중앙선관위는국고보조금을받는정당 ( 대선의경우는원내교섭단체 ) 이면오픈프라이머리를의무적으로적용하지만그선거결과의비중을얼마큼적용할것인지에대해서는정당이자율적으로판단하도록하는안을제시하였다. 반면의원들의경우는오픈프라이머리를국고보조금을받는정당은의무적으로오픈프라이머리를실시해야하고, 선거결과에대한비중치를 100% 반영하는안을담고있다. 셋째, 선관위위탁과국고비용에대해서는중앙선관위안과나머지의원들의안모두동일하게이것에대해찬성하고있다. 넷째, 선거일규정은중앙선관위안과의원들안의차이가크다. 차이가큰이유는전체적인오픈프라이머리에대한상이다르기때문으로, 전체적인상이좁혀지면이부분역시좁혀질수있을것이다. 다섯째, 여야동시실시및역선택의문제규정이다. 이부분역시중앙선관위의안과의원들안모두큰차이가없다. Ⅴ. 결론 : 요약, 비판에대한반론, 과제 본논문은민주화이후한국정당정치의문제점으로공천권장악을둘러싸고일정하게반복적으로패턴화되고있는계파정치의문제점을극복하기위한대안으로공화주의적원칙에부합하는정당모델 ( 公黨 ) 의제시와이것에부합하는공천방식을찾기위한실험적인시도로출발하였다. 핵심적인문제의식은민주화, 정당개혁, 진보정당의진출등으로 1인보스정당체제가약화되었음에도불 51

60 정치개혁과정치사법화 구하고, 여야는물론진보정당에서조차계파정치가등장하고, 이러한계파정치가계속해서유지되는원인과배경에대해, 그것을극복할있는처방에대해서도이론적 경험적논의를통해살펴보고자하였다. 특히, 계파정치의배경과의미에대해미헬스가제기한 과두제의철칙 테제를적용하여그것이출현하여유지되게하는배경과의미를살펴보고자하였다. 또한아리스토텔레스, 마키아벨리, 매디슨등공화주의자들의이론적논의를수용하여현시기과두제현상으로드러난계파정치를극복할수있는최선의정체와정당모델로공화주의원칙이적용될수있는네트워크정당모델과이것에부합하는공천방식으로오픈프라이머리의적실성과법제화를강조하였다. 본논문은실험적시도를갖는만큼, 구체성의결여, 풍부한이론적논의와사례제시부족등여러가지한계에도불구하고, 다음과같은논제와논쟁점을제시한했다는데실험적의의가있다. 첫째, 여야는물론진보정당에서도계파정치가등장하는배경과그의미를 과두제의철칙 테제를차용하여설명한점이다. 진성당원제를토대로했던대중정당모델이더이상당원이공급되거나동원될수없는시대상황으로약화되었고, 이러한대중정당모델의토대적약화가관료적대중정당모델 포괄정당 선거전문가정당모델 카르텔정당모델과같은경향으로진화하였다. 결국이러한계파정치는소수계파들에의한당원과의원들의포획화현상즉, 과두제의철칙에기인한것이다. 그것의핵심은공천권장악을통한당원과의원들에대한계파수장의포획화이다. 이것은반대로당원들의주의식과의원들의주인의식 ( 자율성 ) 의약화이다. 둘째, 대중정당모델이관료적대중정당모델 포괄정당 선거전문가정당모델 카르텔정당모델과같은경향으로나아가과두제의철칙에서벗어날수없었던배경에는정당의세가지기능중 조직수준정당 기능의한계를다른차원에서 공직자수준정당 과 유권자수준정당 기능의연계와활성화에서찾지않고, 똑같이유연화된 조직수준정당 기능에서찾았기때문이다. 즉, 진성당원의공급부족과동원부족의공백을당내관료, 지도부, 선거전문가, 이익단체의대표, 국가에서찾았기때문이다. 셋째, 민주적인정당을추구했던대중정당모델이과두제의철칙으로벗어나지못하고과두제로전락하는핵심에는더이상당원 52

61 제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 을공급하거나당원을동원할수없는지구화, 후기산업화, 정보화, 탈물질주의등으로표현되는전환기적시대상황이라는구조적요인이존재한다는점이다. 진성당원의공급과동원은단순한리더십, 운영상의문제가아니라사회구조적인변화에따른것이기때문에대안으로진성당원제의활성화를관념적으로주장한다고해서과두제의철칙이해결될문제가아니라는점이다. 즉원활한진성당원의공급과동원이가능했던산업화시대로돌아가는것은시대역행적인일로불가능하기때문에, 현시기와같은시대전환기에대중정당모델의이론적적실성이떨어지는것은당연하다. 또한설령대중정당모델을대안으로주장한다손치더라도결국대중정당이카르텔정당으로진화하는경향에서드러난것처럼, 대중정당모델은과두제의철칙을벗어날수없다는점이다. 넷째, 진성당원의공급과동원이원활하지못한상황에서원론적인차원에서진성당원제도입과대중정당모델의활성화는도덕적선의와상관없이정당내당원과의원들을가장많이포획하고있는특정계파의이익을대변하는이데올로기로작동될수있다는점이다. 다섯째, 과두제의철칙현상으로드러난계파정치를극복하기위해서는최선의정체로공화정 (republic) 을제시한공화주의자들의논의를볼때, 공화주의원칙이적용되는공당모델이필요하며현시기에는계파에의해포획된 조직수준정당 기능을약화시키는대신 공직수준정당 기능과 유권자수준정당 기능의균형적연계를강화하는 네트워크정당모델 이적실성이크다는점이다. 여섯째, 네트워크정당모델이추구하는공당모델에부합하는공천방식은경험적으로미국에서 정치머신 (1인보스정당체제 ) 의폐해를극복하기위해도입되었던오픈프라이머리의법제화와이것의세계적확산추세가주는이론적시사점을볼때, 한국에도오픈프라이머리의적실성이크다는점이다. 일곱째, 오픈프라이머리는, 다수결의전횡 과 파벌의해악 을견제하기위해작은선거구가아닌광역선거구에서다수시민들로대표자를선출하자는공화주의자들의논의와부합한다는점이다. 오픈프라이머리는사실상당이계파들에의해포획된당원과의원들만의당내선거가아니라선거구를일반유권자가참여할수있도록확대하여, 즉당원과의원및일반유권자가참여하도록하여계파들의영향력을견제 53

62 정치개혁과정치사법화 하고권력을공유하려고한다는점에서공화주의원칙에부합한다는점이다. 여덟째, 만약전환기적시대상황속에서도대중정당모델에변화를주지않고이모델을무리하게고집하여작동시킨다면어떤일이벌어질것인가에대한유의미한대답을제시할수있다는점이다. 그것은이른바 관료주의적대중정당, 혹은계파과두제에기반한 카르텔정당 처럼, 관료주의적이고폐쇄적인이념정당과계파정당의이미지로더많은정당불신과위기상황으로스스로분열하거나해산당하는운명에처할수밖에없다는점이다 ( 채진원 2012; 채진원 2014). 파벌과계파정치로부터정당과공화정을구할수있는가장확실한방법은산업화시대처럼진성당원을동원하거나공급하는일이다. 하지만, 이러한것은과거시대로다시돌아가야만가능하다는점에서시대역행적인일로현실적이지않다. 따라서바람직한해법은공화주의원칙을볼때, 공천권을특정계파의독점혹은계파담합으로부터당원과국민에게완전개방하여계파들의영향력을약화시키는것이최선이다. 계파정치를극복하기위해서는공화주의원칙에부합하는네트워크정당모델의작동과함께오픈프라이머리가제도적으로잘작동하도록하는정치문화가활성화되어야한다. 무엇보다도공화주의원칙을실현하는대화와타협의정치문화가정착될필요가있다. 그러나네트워크정당모델과오픈프라이머리의제도화에대한비판의목소리가많고, 제도에대한인식차이도큰만큼이것에대한진지한토론을통해합의를이루는것도시급하다. 우선몇가지비판에대한반론과함께개선과제를논의해보면다음과같다. 대중정당론자들을포함한비판론자들이제기하는반대의주요논거는크게세가지다. 첫째, 네트워크정당모델과오픈프라이머리가정당을약화시킨다는이른바 정당약화론 이다. 둘째, 오픈프라이머리의법제화가정당의자율성을떨어뜨린다는논리이다. 셋째, 오픈프리아머리가정치신인, 여성 장애인, 소수정당에게불리하다는논리이다. 첫째에대한반론으로, 최장집 (2005; 2007) 등이주장하는것과같이당원의이념적정파성을강조하여 조직으로서의정당 의비중이큰대중정당모델 ( 계급정당 이념정당 ) 을정당이추구해야할이상적인표준모델로삼는다면, 오픈프라이머리에따른 정당조직의약화 가정말문제가될것이다. 하지만시대착오적 54

63 제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 인정당의이념성과조직성을강조하는 조직수준정당 기능을약화시키는대신 공직수준정당 기능과 유권자수준정당 기능의네트워크를강조하는 네트워크정당 모델을대안적정당모델로제시한다면, 정당의약화는더이상문제가되지않는다. 폐쇄된조직과이념성그리고계파들에의해포획된 조직수준정당 기능을약화시키는대신보스와계파수장이가지고있던공천권을국민들에게돌려주는조치로후보자의선출과정을개방하여후보들과유권자들을연계시켜더많은유권자들의참여가보장된다면상황은정반대로달라진다. 계파에의해포획된당원과의원들로작동하지않으면서쇠퇴하고있는 조직수준정당 기능을다른두기능을활성화시켜그것을보완함으로써정당의사회적기반을더욱다층적으로확대할수있기때문에더이상정당의약화는문제가되지않는다. 이른바 정당약화론 은잘못된가정즉대중정당모델이정당이따라야할이상적모델이라는잘못된가정에근거한오해에불과하다. 이러한정당약화론은 정당 을다층적수준의정당기능론 ( 조직으로서의정당, 공직수준정당, 유권자수준정당 ) 에서보지않는 오해 에서비롯된측면이강하다. 즉대중정당모델을표준화된정당으로보기때문에발생하는오해이다 ( 채진원 2012; 채진원 2014). 둘째에대한반론으로, 정당은자율적인결사체로법과제도화이전에스스로의문제를자율적으로푸는것이원칙이다. 하지만국민이왜정당에게정치개혁을요구하는것일까? 그리고정당과유력한후보들은국민들에게정치개혁을공약하고법제화를추진하는것일까? 정당스스로국민이기대하는바를반응성을가지고자연스럽고자율적으로해나간다면굳이정치개혁을주장하거나공약화를하지않을것이다. 그런데국민과정당에서정치개혁을주창하고있는이유는국민의눈높이에서요구하는기대를정당과정치인이자연스럽게자율적으로하지못하고있기때문이다. 따라서법제화란정치개혁의최종종착지로결국이것의갭을줄이고자하는조치가뒤따르는것은당연한일이라볼수밖에없다. 자율적이든타율적이든법제화를추진한다는것은결국국민의대표자와국민과의합의를기초로할수밖에없다. 이러한합의과정은대의민주주의를하는이상모든국민과모든정당이 100% 를합의할수는없는일이다. 최대한공공선을위해토론하고합의를해야하겠지만불가피하게소수파와소수정당 55

64 정치개혁과정치사법화 들에게불리한합의도있을수밖에없다. 특히, 민주적인정당을추구하는진보정당에서도계파정치와과두제의철칙이등장했다는것은국민세금으로국고보조금을받고있는진보정당역시도순수한자율성만을주장할수없는처치라는것을엄중하게인식할필요가있다. 셋째에대한반론으로, 오픈프리아머리가정치신인, 여성 장애인, 소수정당에게불리하다는논리는 순수한제도그차제 에대한비판이라기보다는그것의적용과정에서이미존재하거나더욱불거지는문제점즉, 한국적인정치문화적변수에대한비판이라고할수있다. 오픈프라이머리가아닌현재의정치관계법이라는제도상에서도정치신인, 여성 장애인, 소수정당에게불리한것은마찬가지이다. 어쨌든, 이문제는오픈프라이머리의도입을전제로한다면개선될과제임에는틀림이없다. 이상의반론과더불어오픈프라이머리의성공적인제도디자인과정치문화적수용을촉진하기위한개선과제로는다음과같은것이요구된다. 첫째, 전체적으로오픈프라이머리를적용하되영호남지역주의극복을위해 톱투프라이머리 를한시적이며단계적으로적용하는혼합형선거제도를설계할필요가있다. 둘째, 2016년 20대총선에적용할수있는영호남에서의 톱투프라이머리 에대한여야와진보정당의합의부터도출하여야하고, 이것의경험을기반으로추후오픈프라이머리의전국화를단계적으로확대해나갈필요가있다. 셋째, 정치신인, 여성 장애인, 소수정당에게불리한정치관계법을개정할필요가있다. 대표적인것으로는예비후보자의등록과선거운동기간제한, 선거운동방식에대한규제를전면적으로개선할필요가있다. 즉선거운동의방식과정치행위를전면적금지사항외에는모두허용하고, 규제방식을선거운동방식에대한규제에서정치자금비용을제한하는 네거티브리스트방식 으로전면전환할필요가있다. 넷째, 정치신인, 여성 장애인의정치참여활성화와공정경쟁을위해 여성 장애인후보자 10-20% 가산점부여, 당협운영위원장의선거일 6개월전사퇴, 예비후보자등록제도완화및상시선거운동허용등적극적조치 (affirmative action) 를단계적이고한시적으로적용할필요가있다. 56

65 제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 참고문헌 김용태 공직선거법일부개정법률안 (5.30). 김청진 나탈리코시우스코-모리제의원, UMP 파리시장후보로결정. 중앙선관위. 주요정치현안및입법동향. 김태원 공직선거법일부개정법률안 (1.3). 매디슨, 제임스외. 김동영옮김 페더랄리스트페이퍼. 서울 : 한울아카데미. 미헬스, 로베르트. 김학이옮김 정당사회학 : 근대민주주의의과두적경향에관한연구 서울 : 한길사. 베버, 막스. 박상훈옮김. 최장집엮음 소명으로서의정치. 서울 : 폴리테이아비롤리, 모리치오. 김경희 김동규역 공화주의. 서울 : 인간사랑. 송은미 나 박 오픈프라이머리도입 합창. 여야정치혁신합동토론회. 한국일보 (1.23). 안순철 미국의예비선거 : 비교정치학적접근. 서울 : 단국대학교출판부. 유정인 여아 정치혁신 은민주적인가 ] 해외의오픈프라이머리 100여년전미국서첫도입. 경향신문 (11.17). 이정진 이슈와논점 : 오픈프라이머리논의와시사점. (6.20). 이하늘 오픈프라이머리, 정치권 화두 공천권내손에? 머니투데이 (1.8). 임성호 원내정당화와정치개혁. 의정연구 제9권제1호. pp 정진민 원내정당론을둘러싼오해들에대한정리. 한국정치연구 제18집제1호. pp 정진민 정당의후보선출과공정성 : 유권자정당모델을중심으로. 의정연구 제 17권제13호. pp 중앙선관위 정치관계법개정의견 (4.8). 채진원 원내정당모델의명료화 : 대안적정당모델들과의비교논의. 의정연구 제16권제2호 ( 통권 30호 ). pp 채진원 오픈프라이머리정당약화론 의재검토 : 다층적수준의정당기능론을중심으로. 중앙선관위. 選擧硏究 ) 제3호. pp 채진원 노무현의당정분리론과비판에대한이론적논의. 오토피아제29권제1호채진원. 2014a. 시민교육파트너십. 시민사회파트너십과공공성. 서울 : 인간사랑. 최장집 민주화이후의민주주의 개정판. 서울 : 후마니타스. 57

66 정치개혁과정치사법화 최장집 어떤민주주의인가. 서울 : 후마니타스. 최재성 공직선거법일부개정법률안 (1.19). Aristoteles. 천병희역 정치학. 서울 : 숲. Dalton, Russell j. and Wattenberg, Martin Parties without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies, New York: Oxford Press. Katz, Robert S., and Peter Mair "Changing Models of Party Organization and Party Democracy: The Emergence of the Cartel Party." Party Politics. 1, 1: Key, V. O Politics, Parties and Pressure Groups. New York: Crowell. Kirchheimer, Otto The Transformation of the Western European Party System. Joseph Lapalombara & Myron Weiner, eds. Political Parties and Political Development, New York: Princeton Uni. Press, Machiavelli, Niccolo. 강정인 안선재역 로마사논고. 파주 : 한길사. Neustadt, Richard E Presidential Power and the Modern Presidents. N.Y.:The Free Press. Panebianco, A Political Parties: Organization and power, Cambridge: Cambridge University press, Thies, Michael on the Primacy of Party in Government: Why Legislative Parties Can Survive Party Decline in the Electorate. in Russell j. Dalton and Martin P. Wattenberg(ed.), Parties without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies, New York: Oxford Press. 58

67 정치개혁과정치사법화 제 1 패널 - 정당의후보자공천발표 3 한국정당은누구를대표하는가? 정당공천제를중심으로 이동윤 ( 신라대 )

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69 제 1 패널 - 발표 3. 한국정당은누구를대표하는가? 정당공천제를중심으로 제 1 패널 - 발표 3 한국정당은누구를대표하는가 : 정당공천제를중심으로 * 1) 이동윤 ( 신라대 ) Ⅰ. 문제제기 매번선거시기마다빠짐없이등장하는정치과정의단골논쟁거리중하나는정당의공천제도이다. 오늘날정당은대의민주주의를가능하게만드는가장효율적기제이며, 책임정치를구현하는필수적구성요소임에틀림이없다. 대의민주주의를근간으로하는현대정치과정에서정당의후보공천은국민이바라고원하는그들의정치적대표를효과적으로공급하는정치적충원뿐만아니라국민과정부, 일반시민과그들의대표사이를연결하는매개체역할을수행함으로써민주정치를실현하는핵심요소로간주된다. 설혹최근들어정당이지녔던과거의정치적위상과역할이많이축소되어약화되었다고하더러도정당이수행하는후보선출과공천과정은단순히선거과정에서국민의대표를선출하기위한준비과정일뿐만아니라정당과후보자가내걸었던정책공약을국민적지지를통해선택하고평가함으로써민주주의의절차적정당성과대표성, 그리고책임정치를담보한다는측면에서도그정치적의미의중요성을강조하지않을수없다. 그렇다면한국의후보선출과공천과정은어떻게운영되어왔는가? 그동안한국정당의핵심적권한으로인식되었던후보선출과공천과정은소수지도자 * 이연구는 2015 년 3 월 6 일개최되는한국정당학회춘계학술회의를위해작성되었으며, 아직은미완성논문임을밝힌다. 61

70 정치개혁과정치사법화 들에게집중되어왔으며, 일반당원의권한과역할은크게제한되어정당조직의구성이나운영방식이민주적이었다고평가하기는어렵다 ( 강원택 2008). 과거정당의후보선출과공천방식은오랫동안특정한정치지도자나정당지도부에의해공천권이독점되어왔으며, 당내경선이이루어진다고하더라도정당지도자를추종하는현역국회의원이나지구당위원장에게장악된대의원및당원들에의해진행됨으로써민주적대표성을부여하기어려웠다 ( 정진민 2011, ). 특히이른바 삼김 ( 三金 ) 시대로대표되는과거정치과정에서는특정지역을토대로한정치지도자가후보공천을포함한정당의의사결정을좌우함으로써당원들의자발적참여와후보선출이제대로이루어지기어려웠으며, 민주화이후점진적으로도입된국민경선제등정당운영방식과후보선출의변화및개혁에도불구하고, 그결과와성과는미미하여끝내는국민들로부터정당의대표성이나효용성에대해심각한의문이제기되는 정당의위기 상황이초래되었다. 그렇다면현재한국의정당정치가처한정치적위기는무엇이며, 이것은정당의후보선출및공천과정과어떤관계가있는가? 한국정당의후보선출과공천과정은어떻게변화되어왔으며, 이것은진정으로국민의정치적의사를대표하고있는가? 한국정당의후보선출과공천과정이지니는문제점은무엇이며, 이것은어떻게해결해야되는가? 이러한의문점들에기초하여이연구는정당의대표성차원에서한국정당의후보선출과공천과정을고찰하고제반문제점들을지적하고자한다. 특히이연구는정당의대표성과관련된후보선출과공천방식의이론적논의들을살펴보고, 한국정당의후보선출및공천과정을포괄적으로점검함으로써정당의대표성을제고하고정당정치의발전을위해앞으로의나아갈방향을제시하고자한다. Ⅱ. 이론적논의 : 정당의후보공천과대표성 오늘날정당의조직구조와운영방식은그시대적환경의변화에따라민감하 게반응하여왔으며, 국민과유권자들과의관계변화에맞추어내부적배열과 62

71 제 1 패널 - 발표 3. 한국정당은누구를대표하는가? 정당공천제를중심으로 재배열을거듭하여왔다 (Michels 1962, 2). 초기간부정당 (cadre party) 으로부터대중정당 (mass party) 으로, 그리고다시포괄정당 (catch-all party) 과카르텔정당 (cartel party) 으로변화를거듭해온정당조직과운영방식의변화는기본적으로정치적경쟁과지지를통한선거에서의승리를목적으로하기때문이며 (Ware 1987, 2; Mair 1994, 2), 특히정보 통신기술의발전등굳이정당이제공하는정치적정보가아니더라도보다간편한방법으로정보를습득할수있는다양한방법들이제공됨으로써굳이정당이아닌다양한기제를통해정보습득과의사소통이가능한시대에서당원수감소와유권자들의지지도약화에대응하는정당의어쩔수없는선택이었다고평가할수있다 (Ware 1987, 2-3; Schaffner et. al. 2001, 10). 정당조직의변화는그내부적역학관계와정당의성격을밝혀주는후보공천방식을통해서도논의될수있는데, 그것은현대민주주의에서정당의후보공천이정당정치가지니는가장핵심적인기능들중하나이며, 정당의후보공천권한이누구에게있느냐에따라정당의주인이결정되기때문이다 (Schattschneider 1942, 64; Katz 2001, 278). 흔히정당의조직구조와역학관계에따른유형은정당활동가와당원들로구성되는조직수준의정당 (party as organization) 과정당소속선출직공직자들로구성된공직수준의정당 (party in public office), 정당지지자와정당투표자로구성되는유권자수준의정당 (party in the electorate) 등으로구분되는데 (Mair 1994, 4; Katz et. al. 2002), 서구민주국가들의경우주변환경이변화되면서조직수준의정당은점차약화되고공직수준의정당이강화되어온반면, 후발민주국가들의경우조직수준의정당이제대로발전되지못한상태에서처음부터공직수준의정당이우위를점하여왔다 (Biezen 2005; Kopecky 2007). 그리고이후두경우모두정당정치의환경이점진적으로변화함에따라정당의위기에직면하여공직수준의정당은다시금유권자수준의정당으로변신하고있다. 한편과거조직수준의정당으로부터공직수준의정당, 그리고다시유권자수준정당으로의변화과정은단순히정당정치의사회 경제적환경변화뿐만아니라정당의후보공천에있어서도보다많은유권자들의지지와선거승리를이 63

72 정치개혁과정치사법화 끌어내기위한정치적목적이함께작용한결과이다. 과거와같이조직수준의정당을유지하기어려운상황에서선거승리와공직획득이목적인공직수준의정당은소수의열성당원또는정당활동가들이이끌어가는강한기율의정당보다는유권자들에게보다친화적이고약한기율을지닌정당을만들기위해후보선출과공천과정에서당원이나정당활동가뿐만아니라유권자들의적극적참여를유도할필요가있었다는것이다 ( 정진민 2011, ). 이에따라 선거를앞둔정당들이그들의공식적인후보를선정하는정당내부의제도적기제 (institutional mechanism) 라고말할수있는정당의후보공천방식은선거승리를위한정당들사이의경쟁과당권및계파간권력배분을위한정당내부의경쟁, 그리고국민적지지를통한외부적압력등에의해후보공천방식자체의다각적변화를모색하였다 (Barnea et. al. 2007, ). 현실적으로한국가의정치과정에서정당이정치 경제 사회 문화등국가내부의여러가지영역에서분출되는다양한정치적욕구를수렴하고종합하지못할경우, 그국가의정치과정은사회의기능적이해관계를집약하거나집단적의사전달채널을발전시키는동인을갖추지못한채단순히공직선출과획득을위한도구적수단으로전락할수밖에없다. 또한이러한정치과정에서각각의정당들은일반시민들의이해관계를포괄적으로수렴하기보다는정치지도자나정치엘리트들의권력욕구나특정정파와파벌의이해관계에따라유권자들을수직적으로동원하는 후원정당 (patronage party) 혹은 브로커정당 (broker party) 으로변질될수밖에없다 (Mair 1996). 따라서각정당은그들이필요한유권자들의지지와선거승리, 그리고궁극적으로그들이정당으로서갖추어야할정치적대표성을제고시키기위해후보공천과정에있어서도당원이나정당활동가이외에일반시민과유권자들이참여하는다양한방식의후보공천제도를도입하게된다. 일반적으로정당의후보공천은다양한의미를지니고있는데, 정당이후보지망자들가운데정당이정한절차에따라정당후보자로추천할인물을인선하는과정 (Epstein 1967, ) 을 후보선출 (candidate selection) 이라고한다면, 정당의후보공천을담당하는기구가법적요건을구비한특정한후보지망자 64

73 제 1 패널 - 발표 3. 한국정당은누구를대표하는가? 정당공천제를중심으로 에게후보자격을공인하여그정당의공직후보로선언하는공식적인절차 ( 김광수 2002, 121) 를 후보지명 (candidate nomination) 이라고한다. 정당의후보공천방식은정당지도자및지도부, 대의원, 당원, 유권자와일반시민등누가어떤방식으로공직후보를선정하느냐에따라그정치적대표성이달라질수있다. 즉, 정당의 대표성 (representation) 이란결국정당의후보공천을통해선정된공직후보가선거에서당선될경우, 누구를대표하며누구에게봉사해야하는가의문제와깊은관련이있다 (Norris et. al. 1995, 93-94). 기본적으로정당의후보공천은선거에승리하여의회나정부에진출할그들의대표를늘이는것이최고의목적이지만 (Katz 1980, 5, 94; Jacobson et, al. 1981), 현실적으로정당내부의공천과정은정당내부의지배력과정치권력을장악하기위한정치엘리트들사이의또다른목적이함께작용하여복합적인이해관계를유발한다. 즉, 정당의후보공천은정당내부의지배력을확보하기위한정치적이해관계와선거승리를위한대내외적권력관계가상호작용하여정치적전략으로활용될수도있다는것이다 (Lundell 2004, 26). 또한정당의후보공천과정에서공급의측면이강조된다면정당의의지가더반영되고, 수요의측면이강조된다면유권자의의지가더반영될수있다 (Norris et, al. 1995, ). 최근들어정당의후보공천과정이점차탈집권화되고유권자들의참여가늘고있는현상은바로정당이필요로하는정치적동원과깊은관련이있다 (Key 1964, 454). 즉, 정당에대한일반시민혹은유권자들의관심과지지가점차약화되면서정당은이들의지지와선거승리를위해그들의후보공천과정을점차개방하고수요의측면을강화하고있다는것이다. 그렇다면정당에대한일반시민들의관심과지지가약화되는가운데정당의대표성을제고시키고정당의본원적기능과역할에충실한정당정치가이루어지기위해정당의후보공천은어떤방식으로운영되어야하는가? 이것은정당의조직구조나운영방식의민주화와깊은상관관계가있으며, 특히후보공천의민주성과공정성을확보하는것이가장중요한관건이다 ( 황아란 2002, 100). 우선정당의후보공천이민주성을지니기위해가장중요한것은누가정당의후보공천과정을통제하는가이다 (Norris et. al. 1995, 3). 현대정치과정에서민주적 65

74 정치개혁과정치사법화 으로운영되는정당이라면당원또는당원이선출한대의원들이후보선출에참여하는상향식후보공천방식이일반화되어있다 (Scarrow et. al. 2000). 그러나당원또는당원이선출한대의원들이정당의후보공천권한을행사하는방식이의미를지니기위해서는우선이념적으로잘조직화된정당이존재하고, 정당운영에관심을갖고정기적으로당비를납부하며필요한경우적극적으로정당활동에참여하는당원들이확보되어야한다 ( 정진민 2011, 148). < 그림 1> 후보공천방식의포용성과배타성 일반유권자당원선출당기구비선출당기구당대표 포용성 ( 개방적 포괄적 ) ( 폐쇄적 배제적 ) 배타성 정당의후보공천방식은 < 그림 1> 에서보는바와같이누가공천권한을갖는가를기준으로하여포용성 (inclusiveness) 과배타성 (exclusiveness) 을두축으로하는유형별구분이이루어지며, 개방적 포괄적참여수준으로부터폐쇄적 배제적참여수준까지다양한형태의후보공천방식이존재한다 (Renney 1981; LeDuc 2001, 325). 우선폐쇄적 배제적범주에속하는후보공천방식은정당지배유형으로서정당지도자나당내파벌조직을통한후보지명으로부터정당에서임명된혹은선출된공천심사위원을중심으로공천심사위원회가조직되어후보를결정하는방식이다. 개방적 포괄적범주에속하는후보공천방식은당원의참여는물론국민투표방식의예비선거제도와같이일정한기준으로당원이외에도일반시민들이후보선출에참여할수있는방식으로서이것은일반인의참여자격을제한하는기준에따라다시완전개방형과제한적개방형으로구분된다 ( 이동윤 2008, 8). 그리고일반국민이나유권자들이정당의후보선출과정에직접참여할수있는후보공천방식은다시폐쇄형과개방형으로나누어살펴볼수있는데, 미국의예비선거 (primary) 방식이전형적인유형이다 (Duverger 1954, 354; Funderburk 1982, 40-42). 1) 1) 미국의예비선거는정당이일반국민의경선참여를어떻게허용하고제한하는가에따라다시정당에등록되어있거나정당에대한공개적지지의사를표명한유권자들만후보선출에참여 66

75 제 1 패널 - 발표 3. 한국정당은누구를대표하는가? 정당공천제를중심으로 흔히후보공천과정의민주성은정당지도자나지도부등에의한배타적후보지명이약화되고, 선출된공천심사위원회나대의원, 당원, 그리고일반유권자가참여하는개방적후보공천이확대될수록더높은것으로평가될수있다 (Rahat et. al. 2001, 309). 최근들어각정당들은당원수와득표율이감소되고선거과정에서정당지지에대한위기가고조되면서일반유권자들과대중적연대감을강화하고득표율과당원수를증가시키기위해후보공천과정을일부혹은전면적으로개방하여국민참여경선을시도함으로써민주성을높이고있다 (Pennings et. al. 2001, 269; 김광수 2002, 136). 정당의후보공천은근본적으로정당의선거전략으로서기본적으로는정당내부의문제이지만, 근래들어정당의민주화가추진되고후보공천의포용성확대를요구하는목소리가높아지면서정당의사회적통합기능과정치참여를제고시키기위해후보공천과정에일반당원은물론일반유권자까지참여시켜정당의대표성을강조하는경우가늘어나고있다. 이른바국민경선이라는후보공천방식의도입도바로이러한이유때문이며, 다양한형태로유권자의참여와지지를유도하고있다. 그러나문제는후보공천의민주성제고가정당의대표성이나사회적통합기능의강화, 정치참여제고등과같은긍정적결과만가져오는것이아니라동시에정당의이념적응집력과규율을약화시키고정당의통합기능마저크게훼손시킴으로써정당기능의약화라는부정적결과를초래할수도있다는점이다 (Rahat et. al. 2001, 312; Hazan 2002, ; 전용주 2005, ). 정당의공직후보선출과정에서일반유권자들이참여하는상향식공천제도의도입은경선에출마한예비후보자들이정당지도부보다일반당원과유권자들에게더욱의존하여자신의지지세력을직접적으로동원하게됨으로써선거자체를정당중심에서후보중심으로전환시키는결과를가져오고있으며 (McKenna et. al. 1985, 42), 특히미국의개방형예비선거와같이공직후보의선출권한을일반 할수있는폐쇄형예비선거와정당에대한당원등록이나지지여부를공개할필요없이각자가참여하고싶은정당의예비선거에등록하여누구나자유롭게경선투표에참여할수있는개방형예비선거로나누어지며, 이것은정당내부의당헌과당규에의해결정되기보다는예비선거를치르는각주마다주법 ( 州法 ) 에따라다양한방식과절차로분화되어있다 (Rahat et. al. 2001, 301; 김민전 2003, 99; 이동윤 2008, 9). 67

76 정치개혁과정치사법화 국민들에게까지개방할경우정치적외부인 (political outsider) 의유입효과와더불어예비후보자나유입된당원들의정당에대한충성도는상대적으로감소될수밖에없다는것이일반적인평가이다 ( 조성대 2006, 9). 아울러정당의후보공천과정에서포용성의확대는그참여범위나선출방식을둘러싼당내파벌간분쟁을유발하기쉽고, 궁극적으로정당정치의약화를더욱촉진시키는주요한원인으로작용할수있다 (Greenberg 1983, ; Funderburk 1982, 45; Dye et. al. 1990, 180; Shea 1991, ). 한편정당의후보공천과정에서대표성을제고시키기위해서는단순히민주성뿐만아니라후보공천과정에서나타나는공정성문제를함께고려해야한다 ( 정진민 2011). 여기서공정성이란후보자들의후보신청이평등한가의문제로부터정당내부에서진행되는후보공천절차가경쟁적이며공평하게이루어지고있는가에이르기까지포괄적인의미를지니고있다 (Norris et. al. 1995, 3). 현실적으로정당의당내민주화와관련된후보공천방식의민주화는정당지도자나지도부중심의후보지명방식에서벗어나일반당원과유권자등보다많은사람들이후보선출과공천과정에참여함으로써후보공천의공정성과포괄성을향상시킬수있다 (Pennings et. al. 2001, 268; Rahat et. al. 2001, 309). 그러나후보공천과정에서후보등록의절차상제약이나특정후보에게유리한공천과정이진행되는등경쟁성을제약하는요인들이존재한다면, 그것은궁극적으로후보공천과정의공정성이높다고평가하기어려우며, 정당의대표성역시심각한문제가있는것으로판단할수있다. 따라서각정당들마다후보공천과정의경쟁성과공정성을보다확실하게보장하는것이후보선출과공천과정의대표성을높이는방법이될것이며 ( 이동윤 2008, 28; 정진민 2011, ), 이러한가운데정당의민주성과대표성을둘러싼다양한논쟁이대두되고있다. Ⅲ. 한국정당의후보공천방식과문제점 한국의정치과정에서보다개방적이고민주적인방식의후보공천제가도입된 68

77 제 1 패널 - 발표 3. 한국정당은누구를대표하는가? 정당공천제를중심으로 지도이미오랜시간이흐르고있다. 한국의선거과정에서정당의공직후보선출과정에당원뿐만아니라일반유권자들이참여하는국민경선제가채택된것은지난 2002년제16대대통령선거에서새천년민주당의노무현후보가최초로국민경선을통해후보로선출되어대통령에당선되면서부터이며, 이후한국정당들은앞을다투어각급선거에서국민경선방식의후보공천제를도입하기시작하였다. 그이전까지한국정당의후보공천방식은대통령선거나국회의원선거, 그리고지방선거등모든선거에서정당지도자나지도부, 혹은지도부에의해선임된소수의공천심사위원회에의해배타적이고폐쇄적인방법으로후보공천이이루어졌다. 그러나 2002년제16대대통령선거를필두로뒤이어실시된일련의선거과정에서각정당은그들의후보공천과정에당원뿐만아니라정당을지지하는일반유권자들도함께참여하는국민경선제를후보공천방식으로채택하여운영해왔다 ( 정진민 2011, 147). 그렇다면한국의선거와정당정치에서국민경선을비롯한후보공천방식의변화는정당정치의어떤효과와변화를유발하였는가? 우선포괄적차원에서 2002년이후도입된국민경선제는정당의조직구조와운영방식을어느정도민주적으로변화시키는데긍정적효과를거둔것으로평가할수있다. 비록각각의선거시기마다다소간의차이는있었지만, 부분적으로일정정도의비율로국민경선이채택됨으로써후보공천과정의민주성이제고되었다. 그러나국민경선방식의후보공천제를도입함으로써정당의후보공천과정에서민주성이향상되었다고하여이것이반드시정당의대표성을제고시킨것은아니다. 현실적으로 2002년대통령선거이후각정당이무분별하고경쟁적으로채택한후보공천방식의국민경선제는오히려정당의기율과기능을약화시키고후보자중심의정책공약과선거운동을확대시킴으로써정당본연의위상이나역할을축소시키는결과를초래하기도하였다. 원칙과기준도없이도입된국민경선제는경선과정에서후보자간지나친경쟁과잡음, 경선불복사태를유발하였으며, 국민참여라는이름아래오히려유권자들을기만하고정당의위기탈출을위한수단으로만활용되는무늬만국민경선이치러지기도하였다. 후보공천방식의민주성을제고시키기위해도입된국민경선제도가이러한 69

78 정치개혁과정치사법화 현상을유발한이유는무엇인가? 그것은단순히후보공천방식의민주성만으로정당이지녀야할또다른기능적역할인대표성을갑자기향상시킬수없기때문이다. 물론정당의조직구조및운영방식의민주적제도변화는보다장기적차원에서정당정치의발전에긍정적인효과를가져올수있다. 그러나제도적배경이나운영원리를충분하게고려하지못한채단순히선거과정의국민적지지나정치적선전과흥행만을목적으로도입된국민경선방식의후보공천제는각정당별로당내충분한합의나세부규칙의준비없이무분별하게경선이치러지도록만듦으로써경선후보들사이의세부규칙을둘러싼잡음과과열경쟁, 경선중단과파행을거듭하였으며, 정당의당내민주화는고사하더라도정당정치의약화를초래하였다 ( 이동윤 2008, 5). 특히정당의후보공천과정에서일반유권자들의참여가가능한국민경선방식의개방적 포괄적후보공천제도는후보공천의민주성을제고시켰으나, 지나치게국민여론조사방식에치우친후보경선이오히려당원과정당정치의역할을축소시키고인기몰이방식의대중영합주의를양산하기도하였다. 전국을선거단위로한대통령선거후보경선은차치하더라도국회의원선거나지방선거에서각정당별로국민경선열외지역으로선정하여별도로치러지는전략공천은그동안각정당이강조해온국민경선의의미를무색하게만드는또다른논쟁거리를제공하였다. 현실적으로선거승리를목적으로한정당이전략적가치가높다고판단되는격전지역이나중요한선거구에대해전략공천을추진하는것은당연한결과이다 ( 전용주 2005, 226). 그러나전략공천은기본적으로국민경선의기본취지와대치되는사실상의하향식공천이기때문에후보공천의민주성을저하시키는주요한요인으로작용할수있다 ( 정진민 2011, 163). 특히전략공천자체가선거구지역의당원이나주민들의정치적의사와선호도를충분하게고려하여반영하지못한채무조건적으로이루어지거나전략공천을주관하는공천심사위원회자체가선출이아닌정당지도부의선임방식으로구성되어운영될경우전략공천에대한지역적불만과공정성시비는크게고조될수밖에없다. 실제로매번선거시기마다발생하는전략공천에대한잡음과소동은정당에대한국민적신뢰를무너뜨리는주요한요인으로작용하였 70

79 제 1 패널 - 발표 3. 한국정당은누구를대표하는가? 정당공천제를중심으로 으며, 정당의후보공천과정에대한민주성은물론그대표성을저하시키는대표적인사례로지적되고있다. 한편후보선출및공천과정에서정당의대표성을저하시키는또다른요인으로후보공천방식의공정성도지적되고있다. 지난 2002년대통령선거이후점진적으로도입된각정당의국민경선제는일반유권자의후보경선참여를통해일면정당의당내민주화와민주적후보선출의기반을다지는데기여하였으나, 경선과정에서발생해온여러가지잡음과경선불복및항의사태가오히려국민경선의본원적의미와취지자체를무색케만드는결과를초래하였다. 실제로매번선거시기마다각정당에의해운영되어온후보공천방식은제도적으로정착되지못한채후보공천의운영방식을둘러싼당내갈등과혼란을유발하는주요한원인을제공하였으며, 각각의선거시기마다그운영방식이자주변경됨으로써혼선과잡음을초래하기도하였다. 특히지난몇몇선거에서그동안유지되어왔던후보공천의국민경선원칙이무시되고공천심사위원회를통한일부지역의하향식공천이이루어지자, 해당지역과선거구를중심으로항의와불복사태가발생하는등정당의이미지자체를훼손하는많은문제점이유발되기도하였다. 이러한모든상황들은결과적으로각정당의후보공천과관련된당내공천규정과기준이제도화되지못하였기때문이며, 따라서후보공천방식의공정성과대표성을향상시키기위해각정당별로보다엄정한공천방식의제도적정착이이루어져야할것이다. 현실적으로후보공천초기과정부터발생하는공천심사과정의혼란과갈등은후보공천의공정성을의미하는공천기준및세부규칙과깊은상관관계가있다. 우선적으로각정당별로당내후보경선의자격을심의하는공천심사위원회의구성부터민주성이떨어지는선임방식으로진행되고있다. 일반적으로공천심사위원회의공정성을확보하는방법은이들이정당지도부에의해선임되기보다당원이나대의원들에의해선출되는것이보다더민주적이며후보공천의타당성과공정성을높이는방법이지만, 각정당은공천심사위원회선출의현실적한계와제약을이유로정당지도부에의한선임이이루어짐으로써경선이치러지기이전부터공천심사위원회구성및경선자격심사를둘러싼잡음이발생 71

80 정치개혁과정치사법화 하고있다. 실제로각정당별로공천심사위원회에의해결정되는후보경선자격기준이나전략공천지역의선정은지역구당원이나주민들과충분한협의를통해객관적으로이루어지기보다는많은부분자의적요소들을포함하고있어선거시기마다불만을야기하는주요한요인으로작용하고있다. 또한국민경선과정에서확대운영되고있는여론조사결과의반영또한공정성과대표성차원에서문제를유발하고있다. 대다수정당들이선거의본선경쟁력을갖춘후보자를공천하고자하는것은필연적인현상이며, 따라서후보공천의평가기준은바로득표력과밀접한관계가있다. 즉, 중앙당의공천방식결정은곧지역구에서의당선가능성이중요한판단기준이될것이며, 따라서후보공천과정에서지역주민들을대상으로한여론조사결과의반영도이러한맥락에서설명될수있다는것이다 ( 전용주 2005, 226). 그러나정당이후보공천을위해일반유권자들을대상으로여론조사를실시하고그결과를반영하는것은다른한편으로선거지상주의의단면을보여주는결과이다. 정당이당원의의견을충분하게반영하여공천을결정하는것이타당한지, 당원과구분되어정당에대해최소한의충성심도없는일반국민여론조사결과에중점을두어공천을결정하는것이타당한지에대해서는논란의소지가있다. 즉, 여론조사가많은영향을미치는후보공천방식은결국정당이지나치게선거승부에만치중하여스스로의존재이유를부정하고정당의본원적기능마저포기하는것이라고평가할수있다 ( 이현우 2006, 232). 여론조사혹은설문조사가지니는기술적문제는차치하더라도후보공천과경선과정에서발생하는이른바 당심 과 민심 사이의차이는결국정당이누구를선택하고누구를대표하는가의문제를유발한다는것이다. 실제로각정당의후보공천방식중모바일투표나여론조사결과의반영은현실적으로다양한문제점을양산하고있다. 예를들어모바일투표의경우전국규모의경선이나당대표선출과달리국회의원선거와지방선거후보경선의경우각지역선거구마다모바일투표참가자의주소지확인등개인정보취급의법률적제한이따르는문제가발생하고있으며, 이미이와관련된다양한선거부정과불법사례들이적발된바있다. 여론조사결과의반영또한당원이 72

81 제 1 패널 - 발표 3. 한국정당은누구를대표하는가? 정당공천제를중심으로 아닌일반유권자가정당경선에참여할경우당원은아니더라도최소한정당을지지하고관심이있는유권자에한해야하고, 조사대상의선정부터질문항구성에이르기까지선호표시정도를확인하고참고할사항이지이것을후보경선결과에반영하는것은공정성과대표성의문제를유발할수있다는문제점이지적되고있다 ( 정진민 2011, 165). 여론조사에의한인기몰이방식으로진행되는후보선출은자칫대중영합주의에치우친경쟁과갈등으로이어질수있으며, 선거승리만을목적으로이러한후보가선출될경우오히려정당의존립기반인이념과정강정책마저약화시키는결과를초래할수있다는것이다. Ⅳ. 정당공천과정의개선방향 그렇다면현재한국의정당들이당면한정치적위기를극복하고민주성과대표성을함께증진시키기위해어떤개선방안이요구되는가? 우선각정당별공천과정에서후보공천제도의정착과제도화가요망된다. 현실적으로정당의후보공천과정에서미국의개방형예비선거를모방한국민경선제도입은한국적현실에서그제도적장점과더불어불완전성도함께발생하고있다는사실을인식할필요가있다. 즉, 당원이아닌일반유권자들이후보공천과정에참여하는국민경선제도는상향식공천을통해일면정당의민주성과대표성을제고시킬수있지만, 정당의본원적기능과역할, 그리고그존재위상까지약화시키는부정적인측면도함께지니고있다는점이다. 실제로지난선거과정에서대다수정당들의후보선출과공천과정은매번선거시기마다충분한준비기간을갖지못한채즉흥적으로상황에맞추어후보공천방식을결정하여왔으며 ( 이동윤 2008, 22), 이에따라선거시기마다공천기준과방법이바뀌는혼란이초래되었다. 현실적으로후보공천의세부절차에대한정당내부의충분한합의나동의가없다면, 그것은당연히당내후보지망자들이나파벌들사이의정치적혼란과갈등을유발하기마련이다 (Katz 2001, 280). 따라서정당의후보선출과공천과정에서민주성과더불어공정성과대표성을함께확보하기위해서는정당 73

82 정치개혁과정치사법화 의후보공천이공식적인당의제도적기제로서명확한세부원칙과기준을갖추고안정적으로운영될수있도록제도적안정성을확보해야할것이다 (Lundell 2004, 29; 윤종빈 2007, 20-21). 보다심층적으로국민경선을통한상향식후보공천을제도적으로정착시키기위해서는전략공천에따른비민주성과불공정성도함께개선되어야한다. 사실상하향식공천제를의미하는전략공천은중앙당에서서류심사와여론조사, 개별면접등을통해단순히경선에의참여자격을부여하는것뿐만아니라최종적인후보결정까지이루어지는것이며, 따라서정당의후보공천기준과절차상의문제는곧바로민주성과공정성차원에서문제를유발할수밖에없다 ( 정진민 2011, ). 물론선거에서의승리를최고목적으로하는대다수정당들이선거과정에서득표율과당선가능성이높은후보를선택하는것은필연적결과이다. 그러나전략공천을어떤기준에서선별적으로적용하는지에대한명확한근거가제시되어야하며, 공천심사위원회결정의투명성과합리성도명확하게제시되어야한다 ( 이현우 2006, 232). 정당의지역구의견이제대로반영되지못한채선출도아닌정당지도부의선임으로운영되는공천심사위원회에의해결정되는전략공천은가급적자제되어야하며, 꼭필요한경우에도그기준과절차등이명확하게제시되어당내불협화음을최소화시킬수있어야할것이다. 국민참여방식의후보선출과공천과정에서나타나는또다른문제점은여론조사결과를후보공천결과에반영하는문제이다. 당원투표를통한후보공천을원칙으로하는정당을제외하고한국의대다수정당들은후보경선과정에서여론조사결과를일정비율로환산하여최종득표집계에포함시키고있다. 여론조사결과의반영은한편으로민심을반영하여정당후보의대표성을높이는후보공천방식으로미화될수있으나, 실질적으로는당심을이반하는전혀다른결과를초래함으로써많은문제점을양산하고있다. 외형상민주적으로보이는이방식은한정당의후보를결정하는데있어서당원혹은정당지지자의의견이외에일반여론을반영하는것이기때문에정당의이념과정강정책을기반으로한정당의존재의미자체를무색하게만드는측면이있다는것이다. 특히여론조사결과가 민심 과 당심 의커다란격차를보일경우, 이것을어떻게반영할 74

83 제 1 패널 - 발표 3. 한국정당은누구를대표하는가? 정당공천제를중심으로 것인가의여부는또다른판단기준을필요로하며 ( 윤종빈 2007, 18-19), 통계적대표성과정당의정치적대표성사이의조화문제도심각하게고려해야만한다 ( 임성호 2006, 170; 이동윤 2008, 29). 한편각정당의후보공천과정에서정당의대표성을제고시키기위해후보공천과정의경쟁성과공정성을보다확실하게보장할수있는제도적방안들이모색되어야한다. 예를들어각정당의후보선출과경선과정에대한중앙선거관리위원회의관리와위탁업무를강화할필요가있다. 실질적으로지난선거까지주요정당들은후보공천과경선과정의절차적공정성을확보하기위해일부선거관리업무, 특히경선운동과투 개표업무를중앙선거관리위원회에위탁하여관리한바있다. 그러나지난선거에서도나타난바와같이정당의후보선출과관련된중앙선거관리위원회의단순한위탁업무만으로각정당별후보선출의경쟁성과공정성을확보하기는어렵다. 따라서각정당의후보공천이나경선과정에서선거인단의구성이나선거법위반의명백한사례들에대한중앙선거관리위원회의감독과적발권한이강화된다면, 후보공천및경선과정의공정성확보가크게향상될수있을것이다 ( 이동윤 2008, 28; 정진민 2011, ). 다른한편으로후보공천과정에서정당의대표성제고를위해다시한번심각하게고려해야될사안은정당의본원적의미와기능적역할이다. 우리는그동안정당정치의위기와문제점만을비판하고, 그현실적개선방안과대안으로제도적변화나새로운제도의도입만을주장해왔다. 그러나과연정당의역할과기능이제대로이루어지지못한채후보공천이나경선제도의개선만으로다시금정당정치가활성화되고그대표성이제고될수있을것인가에대한심각한고려가필요하다. 특히최근들어확대되고있는국민경선방식의후보공천제도는제도가지니는본원적장점에도불구하고제도자체의왜곡이정당정치의강화가아닌약화를초래하였으며, 따라서이러한제도적변화와운영만으로정당의대표성이제고되고정당정치가활성화되리라장담하기어렵다. 특히 정당무용론 과더불어 무당파정치 나 반정당정치 가확산되고있는현재적시점에서한국정당의위기를초래하고있는근본적인문제점을개선하여정당정치를정상화하고책임정치를강조하는것이선결과제인것으로판단된다 ( 가상준 ). 75

84 정치개혁과정치사법화 정당정치가정상화되기위해서는우선적으로중앙당과지구당사이의관계를다시한번생각해볼필요가있다. 현실적으로정당의후보공천과정에서국민경선제가도입된배경에는과거 돈먹는하마 로얼룩진선거과정의폐해와당원도없이현역국회의원이나지구당위원장에의해운영되었던지구당에대한무용론 ( 無用論 ) 에힘입은바크다. 한국정당의지구당조직은지난 2004년정치관계법개정을통해고비용저효율정치의주범인 돈먹은하마 로지적되면서그조직자체가폐지되었으며, 2005년지구당을대신하여공식적인사무실설치나유급직원을둘수없는당원협위회로전환되었다. 그러나지구당폐지이후의평가는그운영비와인건비가어느정도사라져고비용정치구조의개선에도움이되었으나정당조직의약화를초래하였다는평가로부터지구당폐지를위한제도개선의본원적문제점이전혀개선되지않았다는부정적평가까지다양한논의들이전개되고있다 ( 이현출 2005; 김용호 2008; 이정진 2008; 전진영 2009). 실제로정당의지구당폐지는일면지구당관리를위한비용절감으로 돈안쓰는선거 의기틀을확립하는데기여하였으나, 암암리에당원협의회가지구당을대체하여외형상변화에도불구하고실질적으로는아직도지구당역할을수행하는등많은문제점을표출하고있다. 더욱이지구당폐지는오히려지역당원을중심으로운영되던정당의지방조직을약화시켜중앙당과지구당사이의관계에서중앙당중심의하향식정당운영을할수밖에없게만드는결과를초래하고있다. 이와더불어정당이당원과지지자없는정당정치의위기를극복하고정당정치의활성화와후보공천의대표성을제고시키기위해서는한국정당이지니는본원적문제점인진성당원문제를해결해야한다. 정당운영에있어서국가보조금과당비, 기부금등은아직도정당의주요한수입원이며, 정당을유지하는근간을형성하고있다 (Mair 1994, 14). 그리고정당의후보공천과관련된대부분의문제와후보선출방식에대한비판적논의들도대다수각정당에서절대적으로부족한진성당원의문제와직결되어있다. 진성당원이절대적으로부족한상황에서정치적동원의문제가있는상향식경선과정은오히려지역선거구의현역의원이나정당기초조직 ( 당원협의회혹은지역위원회 ) 에의해동원된당원들이 76

85 제 1 패널 - 발표 3. 한국정당은누구를대표하는가? 정당공천제를중심으로 참여하기때문에민주성과대표성차원에서모두비판을받고있다는것이다. 따라서차라리정당과공직후보선출의대표성을제고시키기위해정당의후보선출과정에당원뿐만아니라정당을지지하는유권자나일반시민들도참여하는개방적형태의후보공천방식이더합리적이라는주장이다 ( 정진민 2011, 149). 그러나한국정당의위기와후보공천과정에서발생하는제반문제점들을해결하기위해서는제도적개선이나변화에앞서정당이지니는본원적기능과역할에충실하여기본으로돌아갈필요가있다. 현재의제도적개혁이나변화가추구하는목적을성취하기위해서도그제도를수행할수있는정당정치의기본여건이우선적으로뒷받침되어야한다는것이다. 정당의당원이절대적으로부족한한국적현실에서당원보다유권자, 혹은국민여론이우선시되는후보선출과공천과정은더욱더정당의기능을약화시켜본말이전도되는결과를초래할수도있다. 바꾸어말하면한국의정당정치에있어서대중정당화나제도화가문제라면, 현실적으로정당의사회 경제적환경변화를통한시대적흐름에따라정당의후보공천방식도일반시민과유권자들의참여가확대되는방향으로개선되어야하겠지만, 그와동시에정당의정체성과통합성도함께지켜나갈수있는제도적방안들이함께마련되어야할것이다 ( 박명호 2007, 58). 즉, 후보선출과공천과정에있어서단순히국민경선을채택하면민주적이고그렇지못하면비민주적이라는흑백의잣대보다는국민경선도어떤방식으로어떻게진행되느냐가중요하며, 국민경선을논의하기에앞서정당의본원적위상과역할을강화할수있는제도적방안이함께논의되어야한다. 정당의후보선출과공천과정에있어서민주성과대표성은함께논의되어야하며, 특히정당이무엇을위해누구를대표하는가도보다심층적인논의를필요로한다. Ⅴ. 맺음말 한국정당의후보선출과공천과정에서나타나는제반문제점들은어제오늘 의얘기는아니어서현재당면한정당정치의문제점과불가분의연관관계를지 77

86 정치개혁과정치사법화 니고있다. 지난 2002년대통령선거를필두로도입된국민경선방식의후보공천제도는매선거시기마다점진적인확대가이루어져각정당은보다경쟁적으로그들의후보선출과공천과정에서일반시민과유권자들이참여하는경선제도를추진하여왔다. 그러나현재추진되고있는국민경선방식의정당공천제는무늬만국민경선일뿐아직도정당의민주성과대표성차원에서많은문제점을내포하고있다. 특히오늘날한국정당의위기를초래한당원없는정당정치와정당에대한유권자들의무관심이국민경선제의도입만으로해결될수있는가에대한근본적인의문을제기할수있다. 그것은정당정치의위기를극복하기위해도입된국민경선제가단기적으로정당의민주성을홍보하고제고시키는데일면효과가있지만, 보다장기적차원에서정당의정체성과통합성등보다근본적인문제를유발함으로써정당의위기와해체를촉진시키고있다는것이다. 우선후보선출및공천과정을통한정당정치는크게정당조직및운영방식의민주성과공천과정의절차및기준등에따른공정성을통해설명될수있는데, 현실적으로정당의후보공천이개방적이고포괄적인방식으로운영될경우정당공천의민주성은높게평가될수있다. 아울러정당의후보공천방식이안정적으로제도화되어운영되고, 후보신청으로부터선출과정에이르기까지후보공천을위한기준과절차가명확하게제시되어야후보공천의경쟁성과공정성을확보할수있다. 그러나후보선출과공천과정을위한이러한제도적운영은일면정당정치가처한위기를극복하고정당의민주성을제고시킬수있지만, 보다장기적차원에서정당의대표성을함께증진시킬수있는방안을모색해야만한다. 즉, 상황변화에따른제도의변화냐아니면제도의변화를통한상황의악화냐문제가바로그것이다. 특히정당의후보선출및공천과정에있어서개방성의확대는정치이념과정강정책을기반으로한정당의위상및역할과직 간접적인관계가있다. 진성당원문제를비롯하여정당의정치적기반이허약한한국적현실에서후보선출과공천과정의지나친개방은오히려당원의역할을약화시키고정당정치의쇠퇴를초래할수도있다는것이다. 한국의경우지난 2002년대통령선거에서후보선출과공천과정의개방에따른국민경선제가도입된이래일반시민과유권자들이참여하는개방형상향식 78

87 제 1 패널 - 발표 3. 한국정당은누구를대표하는가? 정당공천제를중심으로 정당공천이점진적으로확대운영되어왔다. 그러나 2002년대통령선거이후역대선거과정에서운영된각정당의후보공천방식을고찰해볼때아직도많은문제점이발견되고있다. 우선후보선출과공천과정에서당원이외에일반시민과유권자들의경선참여가확대됨으로써후보공천과정당의민주성은크게향상되었으나, 아직도정당이누구를대표하는가의문제는여전히정당정치의근본적인문제점을제기하고있다. 정당의대표성이미약한공천심사위원회에의해추진되는전략공천등민주성이미약한정당공천이여전히이루어지고있으며, 후보공천과정의공정성차원에서도각정당별후보공천방식이안정적으로제도화되지못하고, 그기준과절차또한명확하게제시되지못함으로써당내혼란과갈등이초래되었다. 아울러후보공천과정에서여론조사결과의반영을통해나타나는제반문제점들도개선되지못한채오히려확대되는경향마저나타나고있다. 결과적으로한국의정당정치가위기에직면하여정당의대표성제고문제가거론되는것은사회 경제적변화와더불어한국의정당정치가지니는특수성에기인하여필연적인현상일것이다. 아울러이러한시대적변화와요청에따라국민경선방식의상향식개방형공천제도가도입된것도어쩌면당연한귀결이다. 그러나보다장기적차원에서한국정당의위기극복과정치발전을위해현재운영되고있는정당의후보공천방식은아직도많은개선이요망된다. 우선각정당마다정당지도부에의해임명되는공선심사위원회도보다민주적방식으로구성되어야할것이며, 이들에의해추진되는전략공천도현실가능한범위내에서축소되는방향으로나아가야할것이다. 후보공천과정에서여론조사결과의반영은참고수준으로만재고되어야하며, 각정당의후보공천방식또한보다명확한공천기준과절차를제시하여제도적안정성을확보해야할것이다. 그리고보다장기적으로한국정당의위기를극복하고정당의민주성과대표성을함께제고시키기위해서는단순히후보공천제의변화나개선뿐만아니라한국정당이지니고있는근본적인문제점인지구당역할과진성당원확보의문제를포괄적으로개선할필요가있다. 79

88 정치개혁과정치사법화 참고문헌 가상준 지방선거에서정당공천제 : 새로운변화를위한올바른선택. Oughtopia 제24권 1호, pp 강원택 한국정당의당원연구 : 이념적정체성과당내민주주의. 한국정치학회보 제42집 2호. 김광수 선거와정당. 서울 : 박영사. 김민전 후보경선유형이의원의이념성향에미치는영향연구 : 제106대미국의회를중심으로. 한국과국제정치 제19권 2호, pp 김용호 최근한국정당의개혁조치에대한평가. 한국정당학회보 제7권 2호, pp 박명호 한국정당의후보선출제도의문제점과대안. 2007년도한국정치학회특별학술회의 2007년대통령선거와한국정치 발표논문집, pp 윤종빈 년대선과정당의후보선출. 한국선거학회연례학술회의 제17대대통령선거와정치지형의변화 발표논문집. 이동윤 정당의후보선출제도와정당정치의문제점 : 제17대대통령선거를중심으로. 한국정당학회보 제7권 1호, pp 이정진 지구당폐지이후지역에서의정당활동. 국회입법조사처보 창간호. 이현우 지방선거를통한지방자치평가 : 대표성, 민주성, 자율성. 세계지역연구논총 제24집 3호, pp 이현출 정당개혁과지구당폐지. 한국정당학회보 제4권 1호, pp 임성호 당내경선에서의전략투표와대통령선거의이념적비편향성. 2006년도한국정치학회연례학술회의논문집. 전용주 후보공천과정의민주화와그정치적결과에관한연구 : 제17대국회의원선거를중심으로. 한국정치학회보 제39집 2호, pp 전진영 지구당폐지의문제점과부활을둘러싼쟁점검토. 현대정치연구 제2권 2호. 정진민 정당의후보선출과공정성 : 유권자정당모델을중심으로. 의정연구 제17권 3호, pp 조성대 개방형예비선거제도 (Open Primary System) 와한국의정당체제. 2006년도한국선거학회한 일국제학술회의논문집. 80

89 제 1 패널 - 발표 3. 한국정당은누구를대표하는가? 정당공천제를중심으로 황아란 지방선거의정당공천 : 경선제도입의문제점과개선방안. 지방행정연구 제 16 권 1 호, pp Barnea, Shlomit and Gideon Rahat Reforming Candidate Selection Methods: A Three-Level Approach. Party Politics, Vol. 13, No. 3, pp Biezen, Ingrid van On the Theory and Practice of Party Formation and Adaptation in New Democracies. European Journal of Political Research, Vol. 44, pp Duverger, Maurice Political Parties. London: Methuen. Dye, Thomas R. and Harmon Zeigler The Irony of Democracy: An Uncommon Introduction to American Politics, The 8th ed. Pacific Grove, CA: Brooks/Cole Publishing Co. Epstein, Leon D Political Parties in Western Democracies. New York: Praeger. Funderburk, Charles Presidents and Politics: The Limits of Power. Monterey: Brooks/Cole Publishing Co. Greenberg, Edward S The American Political System: A Radical Approach, The 3rd Ed. Boston and Toronto: Little, Brown and Co. Hazan, Reuven Y Candidate Selection. Lawrence LeDuc, Richard G. Niemi and Pippa Norris, eds. Comparing Democracies 2: New Challenges in the Study of Elections and Voting. London: Sage Publishing Inc. Jacobson, Gary and Samuel Kernell Strategy and Choice in Congressional Elections and Voting. London: Sage Publication, Inc. Katz, Richard S A Theory of Parties and Electoral Systems. Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press. Katz, Richard S The Problem of Candidate Selection and Models of Party Democracy. Party Politics, Vol. 7, No. 3, pp Katz, Richard S. and Peter Mair The Ascendancy of the Party in Public Office: Party Organizational Change in Twentieth-Century Democracies. Richard Gunther, Jose Montero, and Juan Linz (eds.). Political Parties: Old Concepts and New Challenge. Oxford: Oxford University Press, pp Key, Jr., V. O Politics, Parties, and Pressure Groups, 5th ed. New York: Thomas Y. Crowell Co. Kopecky, Petr Building Party Government: Political Parties in the Czech and Slovak 81

90 정치개혁과정치사법화 Republics. Paul Web and Stephen White (eds.). Party Politics in New Democracies. New York: Oxford University Press, pp LeDuc, Lawrence Democratizing Party Leadership Selection. Party Politics, Vol. 7, No. 3, pp Lundell, Krister Determinants of Candidate Selection: The Degree of Centralization in Comparative Perspective. Party Politics, Vol. 10, No. 1, Mair, Peter Party Organizations: From Civil Society to the State. Richard S. Katz and Peter Mair (eds.). How Parties Organize: Change and Adaptation in Western Democracies. London: Sage, pp Mair, Peter Party System Change: Approaches and Interpretations, Oxford: Clarendon Press. McKenna, George and Stanley Feingold Taking Sides: Clashing Views on Controversial Political Issues, The 4th ed. Guilford: Dushkin Publishing Group, Inc. Michels, Robert Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchical Tendencies of Modern Democracy. New York: Free Press. Norris, Pippa and Joni Lovenduski Political Recruitment: Gender, Race and Class in the British Parliament. New York: Cambridge University Press. Pennings, Paul and Reuven Y. Hazan Democratizing Candidate Selection: Causes and Consequences. Party Politics, Vol. 7, No. 3, pp Rahat, Gideon and Reuven Y. Hazan Candidate Selection Methods: An Analytical Framework. Party Politics, Vol. 7, No. 3, pp Scarrow, Susan, Paul Webb and David Farrell From Social Integration to Electoral Contestation: The Changing Distribution of Power within Political Parties. Russell Dalton and Martin Wattenberg (eds.). Parties without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies. Oxford: Oxford University Press, pp Schaffner, Brian F., Matthew Streb, and Gerald Wright Teams Without Uniforms: The Nonpartisan Ballot in State and Local Elections. Political Research Quarterly, Vol. 54, No. 1 (March), pp Schattschneider, Elmer E Party Government. New York: Holt Rinehart & Winston. Shea, John C Arguments on American Politics. Pacific Grove: Brooks/Cole Publishing Co. Ware, Alan Introduction: Parties under Electoral Competition. Alan Ware (ed.). Political Parties: Electoral Change and Structural Response. New York: Basil Blackwell, pp

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92 제 3 패널 선거구획정의정치학 정치개혁과정치사법화 국회의원선거구획정제도의개혁방향윤종빈 ( 명지대 ) 제20대국회의원선거구획정의지역대표성 : 조밀성을중심으로강휘원 ( 평택대 ) 해외사례를통해본선거구획정제도서복경 ( 서강대 )

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94 정치개혁과정치사법화 제 3 패널 - 선거구획정의정치학발표 1 국회의원선거구획정제도의개혁방향 윤종빈 ( 명지대 )

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96 제 3 패널 - 발표 1. 국회의원선거구획정제도의개혁방향 제 3 패널 - 발표 1 국회의원선거구획정제도의개혁방향 윤종빈 ( 명지대 ) Ⅰ. 문제제기 선거구획정은대의민주주의실현을위한가장기본적이면서중요한의사결정과정이다. 선거구획정의결과가대의민주주의의대표성실현에영향을미치기때문이다. 선거구획정이국민의의사가아닌, 정치인의이해관계를반영해불공정하게이루어질때대표성실현은어렵게되고정치와국민간의간격은더욱커져선거에의해구성된정부에대한신뢰또한하락한다. 따라서선거구획정의공정성의확보는대의민주주의실현의가장기초적인절차라고할수있다. 유권자의한표의가치를동등하고평등하게보장하는것은민주주의선거의기본원칙을지키는것이며대의민주주의에대한절차적효능감을제고하는매우중요한작업이라고할수있다. 주지하다시피선거구획정에있어서한표의가치를동등하게보장해주는것이선진의회민주주의국가의일반적인추세이다. 그동안우리나라는전통적인생활권을형성한행정구역을중시해선거구간인구편차를용인하는사회적분위기였다고생각된다. 그러나국회의원지역구선거구의인구편차는 1995년 4대 1이었던것이 2001년 3대1, 그리고작년결정으로 2대1이되었다. 그동안미약했던인구대표성을보장하는방향의개선이바람직하다는것이다수의의견이지만헌법재판관 3인의반대의견에서나타났듯이인구편차 2:1 보장이아직은시기상조라는의견또한설득력이있다. 다수의견이주장하는바와같이지역대 145

97 정치개혁과정치사법화 표성을보완할만큼우리의지방의회가제기능을다하고있다고볼수없기때문에국회의원의역할이필요한것이다. 2014년 10월 30일, 헌법재판소는현행국회의원선거구인구편차에대한헌법불합치결정을내렸다. 선거구를획정함에있어서인구편차상하 50%(3:1) 를기준으로국회의원선거구를결정하는현행공직선거법제25조제2항별표1 의구역표는헌법에합치하지않고상하 33.3%(2:1) 가바람직하다는내용을골자로하고있다. 2014년 9월말인구수를기준으로볼때현행 246개지역구의석중 37곳은인구상한초과, 25곳은인구하한미달로금년 12월 31일까지총 62곳의조정이필요하게되었다. 헌재결정당시에는여 야정치권모두헌재의결정을존중한다는입장을밝혔지만 4개월이지난현재아직도선거구획정위의소속과구성방식은물론아무런합의를도출하지못하고있다. 현행공직선거법에따르면선거구획정위원회활동종료시한인 10월 12일을 7개월여앞두고있는데과연효과적이고내실있는선거구획정이이루어질지에대해점차어두운전망이나오고있다. 이글의목적은작년헌법재판소결정이후최근까지뜨거운쟁점이되고있는선거구획정개혁의방향과과제를제시하는것이다. 제2장에서선거구획정제도에대한기존의이론적논의와법적근거를살펴본후, 제3장에서는현행선거구현황과선거구획정관련핵심쟁점및제도개혁의방향을제시하고, 마지막제4장에서는선거구획정개혁과제와연결되어활발히논의되고있는선거제도개혁의방향을제시하고자한다. Ⅱ. 선거구획정제도에대한이론적 법적논의 선거구획정은기본적으로인구대표성혹은지역대표성이라는두가지상반된시각에서접근가능하다. 우선인구대표성을강조하는미국은행정구역의분할도허용할정도로표의등가성가치를중시한다. 반면지역대표성을강조하는영국은인구대표성실현을위해행정구역의분할을허용하지않는다. 우리나라 146

98 제 3 패널 - 발표 1. 국회의원선거구획정제도의개혁방향 는지금까지행정구역의분할을허용하지않았다는점만을보더라도서구민주주의보다는지역대표성을강조해왔던것이사실이다. 국내의관련연구에서는두가지가치의조화를위해다양한해결방안을제시하였다. 우선인구대표성을강조하는한연구는선거구획정과정당경쟁구도는연계될수밖에없다고보고과소대표된도시의대표성을더욱확대하고과다대표된농촌의대표성을축소해야거대정당의특정지역독점을차단할수있다고본다 ( 김재한 1998). 인구대표성을강조하는또다른연구는두개가치의조화가근본적으로쉽지않은한계가있기에인구등가성을엄격하게적용하고과소대표된농촌은비례대표의원의배정을통해대표성을보완할수있다는주장이다. 물론선거구의지리적범위를확대하는선거제도개편으로소지역주의의영향력을차단한다는전제가깔려있다 ( 강원택 2002). 선거구획정과선거제도는불가분의관계로양자의개혁은동시에이루어져야한다고보는시각으로지역구와비례대표제의새로운조합과운용을통해인구대표성과지역대표성의조화문제를해결할수있다는주장도있다 ( 김형준 김도종 2003). 이처럼인구대표성과지역대표성의조화를가져올방안을찾는다는것은쉽지않은과제이다. 오랜역사적시간을통해형성된지리적경계와문화적특성을무시한채인구비례만을적용해선거구를그리는작업은전통적생활권역과행정구역을분할할수도있어어쩌면현실적으로합리적이고공정한작업이불가능할지모른다. 또한민주화이후대부분의정부와정치권이낙후된지방발전과지방분권을중점정책과제로내세우면서도, 한편으로는단지인구가줄어들었다는이유로기존에배정되던국회의원을없애고서울과대도시에더많은의석을할당하는것은지역균형발전에역행하는것이라는비판에서자유로울수없다. 또한현재의지방의원들이소외되고열악한지역의발전을위해예산이나지역발전을해결해줄역량과의지가충분한지, 국회의원을대체할수있는지에대해서도의문이든다. 따라서인구대표성으로축소된지역대표성을보완하기위한보다적극적인대책이시급히필요하다고하겠다. 147

99 정치개혁과정치사법화 공직선거법 제 21 조 ( 국회의의원정수 ) 제 25 조 ( 국회의원지역구의획정 ) < 표 1> 현행선거구획정의공직선거법기준과적용 주요내용 1 국회의의원정수는지역구국회의원과비례대표국회의원을합하여 299 인으로하되, 각시 도의지역구국회의원정수는최소 3인으로한다. 다만, 세종특별자치시의지역구국회의원정수는 1인으로한다.< 개정 , , > 2 하나의국회의원지역선거구에서선출할국회의원의정수는 1인으로한다. 1 국회의원지역선거구 ( 이하 국회의원지역구 라한다 ) 는시 도의관할구역안에서인구 행정구역 지세 교통기타조건을고려하여이를획정하되, 자치구 시 군의일부를분할하여다른국회의원지역구에속하게하지못한다. 다만, 제 21 조 ( 국회의의원정수 ) 제 1 항본문후단의요건을갖추기위하여부득이한경우에는그러하지아니하다.< 개정 , > 출처 : 중앙선관위홈페이지법규검색시스템 < 표 1> 의내용은현행공직선거법에규정된선거구획정의내용이다. 우선각시 도의최소정원 3인을바탕으로 299개의석을규정하고있으며, 2012년 2월 29일개정으로세종시에 1개선거구를증설하는내용을담고있다. 한가지주목할점은국회의원지역구획정의기준으로인구 행정구역 지세 교통기타조건을고려하되, 자치구 시 군의일부를분할하여다른국회의원지역구에속하게하지못하고있다는사실이다. 그동안제25조1항은국회의원선거구획정의인구편차를 2:1 수준으로하향조정하는것을어렵게하는이유로작용하였다. 동조항을개정하지않는다면선거구간인구편차를 2:1로조정하는것은매우어려운작업이될것이다. < 표 2> 현행선거구획정위원회관련규정 공직선거법 제 24 조 ( 선구구획정위원회 ) 주요내용 1 국회의원지역선거구와자치구 시 군의원지역선거구 ( 이하 자치구 시 군의원지역구 라한다 ) 의공정한획정을위하여국회에국회의원선거구획정위원회를, 시 도에자치구 시 군의원선거구획정위원회를각각둔다.< 개정 > 2 국회의원선거구획정위원회는국회의장이교섭단체대표의원과협의하여 11 인이내의위원으로구성하되, 학계 법조계 언론계 시민단체및선거관리위원회가추천하는자중에서위촉하여야한다. < 신설 , > 3 자치구 시 군의원선거구획정위원회는 11 인이내의위원으로구성하되, 학계 법조계 언론계 시민단체와시 도의회및시 도선거관리위원회가추천하는자중에서시 도지사가위촉하여야한다.< 신설 > 148

100 제 3 패널 - 발표 1. 국회의원선거구획정제도의개혁방향 공직선거법 주요내용 4 국회의원 지방의회의원및정당의당원은국회의원선거구획정위원회및자치구 시 군의원선거구획정위원회 ( 이하 선거구획정위원회 라한다 ) 의위원이될수없다.< 개정 > 7 선거구획정위원회는제 25 조제 1 항및제 26 조제 2 항에규정된기준에따라선거구획정안을마련하고, 그이유그밖의필요한사항을기재한보고서를당해국회의원또는자치구 시 군의원의임기만료에의한선거의선거일전 6 개월까지국회의원선거구획정위원회는국회의장에게, 자치구 시 군의원선거구획정위원회는시 도지사에게제출하여야한다.< 개정 , > 10 국회가국회의원지역선거구에관한규정을개정하거나, 시 도의회가자치구 시 군의원지역구에관한조례를개정하는때에는선거구획정위원회의선거구획정안을존중하여야한다. < 개정 > 11 국회의원선거구획정위원회의구성및운영그밖에필요한사항은국회규칙으로정하며, 자치구 시 군의원선거구획정위원회의구성및운영그밖에필요한사항은대통령령으로정한다.< 개정 > 출처 : 중앙선관위홈페이지법규검색 선거구획정위원회의구성및권한에관한공직선거법규정의개정은국회정개특위의소관사항이다. 현행공직선거법제24조에따르면, 국회의원선거구획정위원회는국회의장이교섭단체대표의원과협의하여구성하여야하며학계 법조계 언론계 시민단체및선거관리위원회가추천하는자중에서 11인이내로위촉해구성할것을규정하고있다. 향후반드시개정될것으로예상되지만그동안선거구획정위의실효성논란의중심이었던규정은국회가관련규정을개정하거나시 도의회가조례를개정할때선거구획정위의획정안을 존중 만하면된다는점이다. 선거구획정위에서보고한안의구속력은전혀없고참고사항에불과하며전혀실효성이없다는한계가있다. 이러한규정과더불어선거구획정위가보고서를선거일전 6개월까지국회의장에게보고하도록규정하고있는데, 원래선거일전 1년이었으나현역의원들이실효성을이유로 6개월까지로개정하였다. 이러한변화는결과적으로국회의원들의나태함을더욱부추겼고 2012년제19대총선에서선거를불과 44일앞둔 2월 27일에야개정안이국회본회의를통과하는악순환이지속되었다. 149

101 정치개혁과정치사법화 < 표 3> 역대총선지역구획정기준및최소 최대선거구간인구편차 총선 지역구획정기준 인구편차 제1대 (1948) 인구 15만초과시초과하는인구 10만마다 1개선거구를증설하되인구가비등하도록획정 - 15만 ~ 미만 : 1개구, 15~25 만 : 2개구 만 ~35 만 : 3개구, 35~45 만 : 4개구 제2대 (1950) 인구 15만초과시초과하는인구 10만마다 1개선거구를증설하되인구가비등하도록획정 - 15만 ~ 미만 : 1개구, 15~25 만 : 2개구 만 ~35 만 : 3개구, 35~45 만 : 4개구 제3대 (1954) 인구 15만초과시초과하는인구 10만마다 1개선거구를증설하되인구가비등하도록획정 - 15만 ~ 미만 : 1개구, 15~25 만 : 2개구 만 ~35 만 : 3개구, 35~45 만 : 4개구 제4대 (1958) 인구 15만초과시초과하는인구 10만마다 1개선거구를증설하되인구가비등하도록획정 - 제5대 (1960) 인구 15만초과시초과하는인구 10만마다 1개선거구를증설하되인구가비등하도록획정 - 제6대 (1963) 인구 20만명당 1인선출 - 제7대 (1967) - - 제8대 (1971) - - 제9대 (1973) 약인구 40만명당 2인선출 3.98 : 1 제10대 (1978) : 1 제11대 (1981) 약인구 40만명당 2인선출 4.39 : 1 제12대 (1985) 약인구 40만명당 2인선출 5.97 : 1 제13대 (1988) 약인구 40만명당 1인선출 3.89 : 1 제14대 (1992) : 1 제15 대 (1996) 인구하한 7.5 만, 상한 30만을기준으로통 폐합및분구 - 인구 7.5 만이상 30만미만 : 1개선거구 - 인구 30만이상 60만미만 : 2개선거구 - 인구 60만이상 : 3개선거구 4.4 : 1 인구하한 9만, 상한 35만을기준으로통 폐합및분구하고, 인구 행정구제16 대 (2000) 3.88 : 1 역 지세 교통 기타조건을고려하여결정 국회가지역구획정에관하여인구하한 10만 5,000명, 상한 31만 5,000명을 제17대 (2004) 기준으로설정하여획정위에통지 - 획정위에서는하한 105,892 명, 상한 295,916 명을기준으로지역구획정 2.8 : 1 획정위 ( 구성 ) 에서는 2개의획정안을국회의장에게제출 ( ) 제18대 (2008) 3.0 : 1 하였고, 하한 104,000 명, 상한 312,000 명을기준으로지역구획정 획정위 ( 구성 ) 에서는상한 310,406 명, 하한 103,469 명을기준으로제19대 (2012) 3.0 : 1 한획정안을국회의장에게 2011 년 11월 25일에제출함 제20대 (2016) 미결정 2.0 : 1 출처 : 중앙선거관리위원회선거구인구편차관련자료. 김종갑 (2012) 재구성 150

102 제 3 패널 - 발표 1. 국회의원선거구획정제도의개혁방향 < 표 3> 은역대총선에서선거를앞두고결정된선거구획정의기준과선거구간인구편차내용을담고있다. 1995년헌재의결정에따라 1996년 15대총선은 4.4:1, 16대총선은 3.88:1로 4:1의인구편차를유지하고자하였다. 이후 2001년헌재의결정에따라 17대총선은 2.8:1, 18대총선및 19대총선은 3:1의인구편차를가졌다. < 표 4> 주요국가의회의선거구획정위원회비교 구분 우리나라 미국 독일 호주 일본 소속 국회 주마다다름 별도기구 선관위 정부 상설 비상설 - 상설 상설 상설 구성 의회권한획정주기선거구입법형식 획정절차 - 인원 : 11인 - 의회 (25 개주 ) - 학계 법조계 - 별도기구언론계 시민단체및선거관리위원회가추천하는자중국회의장이위촉 획정안존중 ( 수정가능 ) 의회가획정 - 인원 : 7인 - 통계청장과행정재판소판사 1명포함대통령이임명 - 인원 : 4인 - 선관위위원 - 해당주의선거관, 고위투표관리관 - 해당주의토지측량청장 - 해당주의총감사관 - 인원 : 7인 - 총리가임명 가부만결정 ( 수정불가 ) 없음 의회의결 ( 수정가능 ) 4 년 10 년 4 년 7 년 10 년 법률 - 획정안국회제출 ( 선거일전 6 개월까지 ) - 국회의결 주 ( 州 ) 법 - 주별 1 석배분 (50 석 ) - 주별인구비례에따라배분 (385 석 ) - 주의회에서선거구획정 출처 : 새누리당보수혁신특별위원회 (2014) 법률 ( 연방선거법별지 ) - 획정안내무장관에게제출 ( 임기개시후 15 월이내 ) - 내무장관이하원에제출및공표 ( 내무장관은필요시보충보고서제출요청 ) 보고서 ( 행정규칙 ) - 선거구획정에관한제안발표 ( 재획정시작 30 일이내 ) - 의견수렴 (14 일 ) - 획정안마련 - 반대의견접수 (14 일 ) - 반대의견검토및최종확정 - 의회에최종보고제출 - 최종보고서공개 법률 - 획정안총리에게제출 - 총리가의회에보고 - 의회가법률형식으로의결 151

103 정치개혁과정치사법화 < 표 4> 에서제시된해외국가의선거구획정을살펴보면미국의하원의원 435명은주별로최소 1명씩배분되며나머지 385석은인구비례에따라균등하게배분되는데주의회가선거구획정의권한을가지고있다는특징이있다. 독일은별도기구로서상설존재하는선거구획정위가제출한획정안을의회가수정할수없으며가부만결정하도록하고있다. 호주의경우선관위에소속된선거구획정위가마련한획정안이최종보고서형태로의회에제출되지만의회는아무런권한을가지고있지않다. 한편일본의선거구획정위는정부소속으로서총리가임명한 7인으로구성되며, 총리에게제출된획정안이의회에보고되면의회는수정하여의결할권한을가지고있다. Ⅲ. 선거구획정개혁의방향 1. 현행선거구의현황과쟁점 < 표 5> 헌재결정 (2:1) 에따른인구기준불부합선거구 (2014 년 9 월말기준 ) 구분인구수 ( 명 ) 현재의석수 선거구당평균인구수 ( 명 ) 상한인구초과선거구수 불부합선거구수 하한인구미달선거구수 서울 1012 만 만 부산 352 만 만 대구 249 만 만 인천 289 만 만 광주 147 만 만 대전 153 만 만 울산 116 만 만 세종 13 만 만 경기 1233 만 만 강원 154 만 만 충북 157 만 만 충남 205 만 만

104 제 3 패널 - 발표 1. 국회의원선거구획정제도의개혁방향 구분인구수 ( 명 ) 현재의석수 선거구당평균인구수 ( 명 ) 상한인구초과선거구수 불부합선거구수 하한인구미달선거구수 전북 187 만 만 전남 190 만 만 경북 270 만 만 경남 334 만 만 제주 60 만 만 계 5128 만 만 출처 : 김선화 (2014) 및대전일보 (2014/10/31) 참고하여재구성자료 : 중앙선거관리위원회 < 표 5> 에서보여주는바와같이 2014년 9월말을기준으로우리나라총인구수는 51,284,774명, 전국선거구는 246개이며, 선거구당평균인구수는 208,475명이다. 헌재가제시한선거구별인구편차허용범위 2:1에따르면상한인구수는 277,966명이고하한인구수는 138,984명이다. 이에따르면현재전국의 246개선거구가운데상한인구수를초과하는곳은 37개, 하한인구수에미달하는곳은 25 개지역으로총 62개지역이 2:1 인구편차기준에부합하지않는다. 지역별로살펴보면서울, 인천, 경기등수도권대도시지역은인구상한선을초과한곳이많은반면강원, 충북, 경북등지방의경우하한인구수에미달하는곳이상대적으로많은것으로나타났다. 선거구를재획정하는과정에서불부합선거구뿐만아니라인접선거구도통합및분할의영향을받을수있기때문에울산과제주를제외한거의대부분의선거구가조정대상이라할수있다 ( 김선화 2014). 구분 현행 새누리당보수혁신위원회개정안 새정치민주연합정치혁신실천위원회개정안 제안일자 제안자 - 하태경의원등 150 인원혜영의원등 13 인 소속국회중앙선관위외부독립기구 선거구획정위원회구성 < 표 6> 선거구획정관련여 야공직선거법개정안주요내용비교 - 국회의장이교섭단체대표 - 국회선출 2명, 대법원장 - 국회의장이교섭단체대표 의원과협의하여 11인이내의위원으로구성 지명 2명, 중앙선거관리위원회가위촉하는 5명으 의원과협의하여 11인이내의위원으로구성 153

105 정치개혁과정치사법화 구분 선거구획정절차 국회수정권한 현행 - 학계 법조계 언론계 시민단체및선거관리위원회가추천하는자중에서위촉 - 국회의석가진정당에진술기회부여 - 선거구획정안및보고서를선거일전 6 개월까지국회의장에제출 선거구획정안존중하여의결 새누리당보수혁신위원회개정안 로구성 - 국회의원 지방의회의원및정당의당원은선거구획정위원이될수없음 - 국회의석가진정당에의견진술권부여 - 선거획정안을선거일전 8 개월까지국회의장에게제출 - 최초로개최하는본회의에법률안의형식으로부의, 선거일전 6 개월까지의결 수정불가 (2 회에한하여선거구획정안을다시제출하여줄것을요구 ) 새정치민주연합정치혁신실천위원회개정안 - 대법원장지명 2 명, 중앙선거관리위원회위원장지명 2 명을포함한학계 법조계 언론계 시민단체가추천하는자중에서위촉 - 선거구획정안제출이후최초로개최되는국회본회의에부의 - 선거구획정위는선거구획정안을다시제출할것을요구받은날부터 15 일이내에제출 수정불가 ( 부결된때에는선거구획정안을다시제출하여줄것을요구 ) 출처 : 새누리당보수혁신특별위원회 (2014) 및여야공직선거법개정안의안원문참고재구성 < 표 6> 의내용에서알수있듯이새누리당과새정치민주연합혁신위에서제안한선거구획정관련공직선거법개정안은전반적으로유사하면서동시에차이점을보여주고있다. 선거구획정위원회의소속과구성방식을독립성과중립성을보장하는방향으로개혁하고선거구를조기에획정할수있도록선거구획정안제출기한을앞당기거나국회본회의부의및의결기한을규정하였다. 특히여야모두선거구획정위가마련한개정안을국회심의절차를거치지않고바로본회의에부의하여표결하도록하였는데이는국회의원들이자의적으로선거구를수정하는게리맨더링을차단하기위함이다. 다만새누리당의아이디어는선거구획정위를중앙선관위산하에두기로한반면, 새정치연합은외부독립기구로설치하며선거구획정안뿐만아니라국회의원정수도선거구획정위에서정하도록규정하였다는점에서차이가있다. 154

106 제 3 패널 - 발표 1. 국회의원선거구획정제도의개혁방향 2. 선거구획정개혁의방향 작년헌재결정이후대두되는쟁점과과제는두가지걸림돌이있는데정치인들의이해관계를어떻게차단할것인가의문제와실제로선거구획정을어떻게공정하고중립적으로실현할것인가의문제이다. 선거구획정을둘러싼쟁점과개혁방향을시급한우선순위에따라논의하고자한다. 우선가장뜨거운쟁점은정치인들의입김을차단하기위해선거구획정위원회의소속을어디에둘것인가하는점이다. 현재크게 2가지방향에서논의되고있는데중앙선관위산하에두는방법과제3의민간기구에두는방법이있다. 현행공직선거법은국회산하에두도록규정하고있는데실제로선거구획정위의구성단계에서부터정치권의권한이행사되기에국회산하에둬서는활동의자율성이보장될수없다는것이최근에나타난정치권및일반국민다수의의견이라고생각된다. 선관위혹은제3의기구에대한여야의입장은갈리고있는데새누리당혁신위가발의한공직선거법개정안은중앙선관위산하에, 새정연혁신위가발의한개정안은제3의독립기구를두는것을대안으로제시하고있다. 중앙선관위혹은제3의민간기구산하, 어느것을선택할것인가는쉽지않은결정이될것으로예상된다. 제3의민간기구를설립하는것은오히려더많은논란과갈등을증폭시킬소지가크기때문에그동안정치적중립성과전문성을인정받아온중앙선관위산하에두는것이가장현실적인대안이라고생각된다. 두번째쟁점은사실 소속 문제보다더중요한것으로획정위원구성에있어서중립성과자율성을보장하는방법에있다. 실제로 2011년선거구획정위원회는국회의장추천 2인, 한나라당추천 4인, 민주당추천 4인, 선관위추천 1인의총11인으로구성되었다. 물론사전에학계, 법조계, 언론계, 시민단체등에의뢰한후추천을받아구성하는절차를거치지만실제활동과정에서자신을추천한정당의이해관계와배치되는의사결정은쉽지않을것이라고생각된다. 따라서획정위원구성방식의획기적인변화를모색해야만어느기관산하에둘 155

107 정치개혁과정치사법화 것인가의논쟁이더욱중요한의미를가질수있다고본다. 교섭단체대표의영향력을완전히배제한방식으로국회의장지명 2인, 대법원장지명 4인, 중앙선관위원장지명 5인을학계 법조계 언론계 시민단체가추천한자중에서위촉하는방법이정치적영향력을차단한채전문성을확보할수있는최선의대안이라고생각된다. 세번째쟁점은국회에게수정권한을줄것인가여부이다. 선거구획정위가활동을종료한후국회의장에게보고한획정안이공직선거법에따라국회에의해 존중 되어야함에도불구하고전혀반영되지못하는현실이었다. 국회에게수정권한을부여하는것은거대양당의현역의원들의이해관계에따라획정의내용이자의적으로변경될기회를부여하는것이다. 선거구획정위의안을 무조건 수용하는강제규정이마련되지않고는선거구획정위개정논의는전혀실효성을가지지못할것이다. 네번째쟁점은선거구획정위원회의활동기간에관한것이다. 공직선거법제24조7는국회의원선거구획정위는선거일전 6개월까지국회의장에게보고서를제출하도록규정하고있다. 즉, 다음선거가 2016년 4월 13일이기에 2015년 10월 12일까지활동을종료해야한다. 이제 7개월정도가남아있다. 지난 19대총선때는 2011년 9월 6일에구성되어법정시한을넘긴 11월 25일에서야획정위가보고서를제출했다는점을상기해야할것이다. 당시 80여일이라는짧은기간으로는정밀한검토가거의불가능했을것으로본다. 240여개의선거구를제대로획정하기위해서는최소한 6개월이상의기간이필요한데이를위해서는 4 월초순에는획정위구성을끝내야한다. 분구혹은통합되는선거구를결정하기위해서는해당행정구역과주변의역사적맥락에대한이해가필요한데현장실사, 공청회등의과정을통해보완하기위해서는최소한 6개월이필요하다. 다섯번째로논의할점은축소되는지역대표성을보완하기위해인구상 하한 선을어떻게탄력적으로적용할수있는가하는것이다. 획정과정에서발생하 156

108 제 3 패널 - 발표 1. 국회의원선거구획정제도의개혁방향 는다수의인구조정대상선거구를객관적으로평가할수있는기준을사전에마련해야한다는의미이다. 2011년경험에서알수있듯이국회정개특위는최종결정과정에서뚜렷한인구상하한선기준설정의이유를제시하지않은상황에서대상선거구의분구및통합을결정하였다. 이렇게원칙과기준이없는선거구경계조정은불이익을당한측의반발을불러일으킬수밖에없고정치적결정이라는비판을받는것이당연하다. 인구상 하한선에근접한지역구의경우인구수의기계적인적용이아닌행정구역, 지리적인접성, 면적등을탄력적으로고려하는방법을사전에마련해야만인구대표성에비해상대적으로축소된지역대표성을보완할수있을것이다. 공직선거법규정에우선순위를정하는방법, 혹은선거구획정위에서합리적인기준을사전에마련하는방법이가능할것이다. 마지막여섯번째쟁점은인구수의산정일에대한것이다. 현재인구수산정일에대한정확한규정이없고최근의통계라는규정만있어항상논란이되고있다. 1) 그러다보니선거구획정위에서 최근 시점을임의적으로정해선거구별인구수산정에적용하게되고그시점에따라인구수가달라져선거구존폐가일정부분영향을받게되어선거구획정위의결정이정치적싸움에휘말리게되는빌미를제공한다. 이러한모습은자치구시군선거구획정위의활동에서도동일하게곤란을겪고있는부분으로인구수산정일을명문화해논란의소지를없애는것이시급하다고하겠다. 선거구획정위원회활동법정종료일 3개월전, 즉선거일 9개월전의인구수가획정의기준일이되는것이바람직할것으로생각된다. 그이유는획정위의모든논의가인구수를토대로진행되기에활동기간의후반부인구가기준이되면앞선획정논의가모두무용지물이될수있기에최소한논의가심화되기시작하는중반부의인구수를기준으로삼는것이보다합리적이라고보기때문이다. 1) 참고로 2008 년 18 대총선에서는 2007 년 12 월 31 일기준, 2012 년 19 대총선에서는 2010 년 10 월 31 일기준이었음. 인구산정일을공직선거법에명시적으로규정하자는개정안이 18 대국회에서제출된바있음 ( 박우순의원대표발의, 발의일 2011 년 11 월 10 일, 의안번호 ). ( 김종갑 2012, 23) 157

109 정치개혁과정치사법화 Ⅳ. 선거구획정과선거제도 선거구획정논의과정에서우선적으로고민해야하는쟁점은국회의원정수에관한것이다. 일부정치권의주장처럼미국과일본을제외한여타선진의회정치국가들에비해국회의원의수가부족한것은사실이다. 학계에서도국가의경제력등여러가지변수를고려할때의원정수를다소늘릴수있다는경험적인근거를바탕으로한주장이있으나국민여론상현실적으로수용되기어렵다. 우리나라국회의원들은일반국민들의잣대로볼때, 지나치게많은특권을누리고있음에도불구하고정치적싸움에만몰두하고본연의업무인입법활동의질적생산성제고에는소홀하다는점을고려하면의원정수의증가는결코쉽지않을것이다. 선거구획정개혁논의가선거제도개혁과함께논의되고있지만과연바람직한방향인지에대한고민이필요하다. 즉다시말해서, 선거구획정위원회구성에대한여야합의조차어려운상황에서선거제도변화에대한합의가가능할지에대한현실적인판단이필요하다. 선거구획정의결과에따라개별국회의원의재선이달려있는상황에서여야가선거제도개혁까지동시에진행시킨다면큰혼란이가중될것이자명하다. 실제로지난 20여년간선거제도개혁에대한논의가진행되었지만의원정수의약간의조정외에는아무런성과가없었다. 즉, 그동안각정당은이해관계에따른자신들의입장만되풀이했을뿐진지하게선거제도개혁을실현시킬의지는없었다고보는것이타당할것이다. 그럼에도불구하고선거제도개혁논의는지속되어야한다. 현재우리정치의가장큰문제점인승자독식의구조를바꾸지않고는갈등과대결의정치만있을뿐공존과타협의정치는뿌리를내리기힘들기때문이다. 선거제도는정당경쟁구도및정치문화는물론이고정치적안정성에상당한영향을미치기때문에개혁이필요하다. 동시에우리정치의고질적인병폐인지역주의를완화하기위해서선거제도개혁이필요하다. 물론선거제도개혁이만병통치약이될수없기때문에선거제도변화로타협의정치와지역주의완화가어느정도실현가능한지에대해서는의구심이들수있다. 158

110 제 3 패널 - 발표 1. 국회의원선거구획정제도의개혁방향 지금까지제시된선거제도개혁의방향은크게 3가지정도로볼수있다. 첫째, 현행소선거구제와비례대표제혼합형골격을유지하면서비례대표의석만을증가시키는것이다. 의원정수가고정된상태에서비례제만늘리는것은현역의원들이동의하기어렵다는점에서현실적용가능성이높지않은대안이다. 지난수십년간다수의전문가들은일본중의원선거제도 (300:180) 처럼지역구와비례대표의원의비율을 2:1 정도로조정해야한다고주장해왔다. 2) 2015년 2월 24일에제시된중앙선관위의의견또한그동안학계에서꾸준하게제기된의견을토대로 200석대 100석으로제안한것이다. 3) 그러나만일지역구의석축소가현역의원의반발로현실적으로불가능하다면, 우선전국단위비례대표의원후보명부작성대신권역별명부작성제도만이라도도입한다면미약하나마지역주의완화효과와권력분산효과를기대할수있을것이다. 만일전국을수도권, 충청권, 영남권, 호남권 4개권역으로나눠비례대표명부를작성한다면호남에서새누리당비례대표의원, 영남에서새정연비례대표의원을탄생시킬것이다. 현행 300석을유지한채비례의원을 6명늘린다면비례의석이총 60개가되고이를일률적으로배분하면권역별로 15개의석이배당된다. 만일새정연이영남권의정당투표에서 33.3% 를득표하면 5명의비례대표의원을배출하게된다. 동시에근소한표차로낙선한지역구선거후보를구제하는석패율제를적용하면추가적인시너지효과를얻을수있다. 물론비례대표의석을대폭증가시키지않고는지역주의완화및권력분산의효과는미약할수밖에없다는점은자명한사실이다. 4) 2) 박찬욱교수는 2004 년총선결과를지역구 200 석대비례대표 100 석으로가정한다양한시뮬레이션결과를제시하였다. 일본식병립제와독일식연동제를대입한결과군소정당의의석이대폭증가하는것으로나타났다 (2005). 3) 한겨레신문의의뢰로입법조사처김종갑박사가선관위가제안한권역별비례대표제를 2012 년총선에적용해본결과새누리당과새정연은각각 13 석및 10 석이감소하고소수정당의의석은 26 석이늘어나는것으로나타났다 ( 한겨레신문 ). 4) 중앙선거관리위원회가 2015 년 2 월 24 일에제시한정치관계법개정의견에따르면, 권역별비례대표제는소선거구제와비례대표제의석비율이 200 대 100 으로전국을 6 개권역으로나눈다. (1 서울 2 인천 경기 강원 3 부산 울산 경남 4 대구 경북 5 광주 전북 전남 제주 6 대전 세종 충북 충남 ) 이외에도석패율제와지구당부활, 법인 단체의기탁금허용, 투표일전 11 일부터후보사퇴금지등을제안하였다. 159

111 정치개혁과정치사법화 두번째대안으로가장많이논의되는것은한선거구에서 2~4인을득표순으로뽑는중선거구제이다. 1990년대초반일본은많은문제점을노출한중선거구제를포기하고현재의혼합형선거제도로전환하였다. 이는한정당이동일선거구에서여러명을공천하는과정에서파벌정치를양산할뿐만아니라선거구가커짐에따라선거비용이상승하고농촌지역의과소대표및소지역주의가조장된다는단점이있다. 현재우리나라에서도기초의원을중선거구제로뽑고있지만새누리당과새정연이대부분의의석을나눠갖고군소정당이나무소속후보가제대로진입하지못하고있다. 즉, 기초단위에서채택하고있는우리의중선거구제가선거제도개혁의목표인거대양당독점구도와지역주의를전혀완화하지못하고있다는한계를경험하였다. 또한선거관련다수의전문가들은물론새정치연합의정책연구소인민주정책연구원조차중대선거구제도입은소선거구제와큰차이가없다는연구결과를제시한바있다. 즉, 선거구인구편차조정결정과대안 이란제목의보고서에서선거구인구편차조정에함께중대선거구제도입을추진하는것은선거제도개혁을위한명분과실효성이없다는주장이다. 5) 한편중선거구제의변형으로서도시에는중선거구제를적용하고농 어촌에는소선거구제를채택하는도농복합형선거구제가논의되고있다. 정치개혁및선거개혁을논의할때빠지지않는단골쟁점으로오랜기간정치권에의해제안된대안이다. 그러나헌법재판소의인구대표성강화결정을보완하기위한농어촌지역의대표성제고를위해서는실효성을기대하기어렵고, 서울과같은대도시에서 2인을선출한다고해도양대정당이나눠먹기하는결과를초래해권력독점의완화효과는기대하기어려울것이다. 셋째, 제 3 의대안으로논의되는독일식비례대표제와유럽식정당명부비례대 표제는현실적수용가능성이매우낮기에아직은시기상조라고생각된다. 독일 식비례대표제는지역구대비례대표의석비율이 1:1 이면서비례대표정당투표 5) 동아일보 2014 년 11 월 03 일자 160

112 제 3 패널 - 발표 1. 국회의원선거구획정제도의개혁방향 를통해정당별총의석수가사전에정해지는방식을채택하고있다. 득표율에따른의석점유율의비례성이높다는장점이있으나많은단계의협의와타협을거쳐야되기에우리나라에서채택하기에는현실적으로거의어렵다고생각된다. 마찬가지로모든의석을비례대표전국구의원으로바꾸는유럽식전면적비례제또한지역구의석을모두없애는문제와의원내각제로의권력구조개편도동반되어야실효성이있기에현실적으로채택이거의불가능하다고생각된다. < 표 7> 여 야선거제도개혁논의비교 구분 새누리당 새정치민주연합 권역별비례대표제 도입검토 도입주장 석패율제 도입검토 도입주장 중대선거구제 현실적으로어려움 긍정적 ( 도농복합형 ) 출처 : 연합뉴스 (2015/02/09) 및국민일보 (2015/02/16) 참고하여재구성 한편 < 표 7> 과같이선거제도개혁에관한여 야의입장은차이를보이고있다. 지난 2월 24일권역별비례대표제와석패율제도입을주요내용으로하는중앙선거관리위원회의정치관계법개정의견에대해원론적으로는환영한다는입장을밝혔지만, 각론에있어서는뚜렷한차이가있다. 그동안새정치연합이새누리당에비해선거제도개혁에더적극적인입장이었고권역별비례대표제와석패율제는새누리당혁신위에서검토되었으나향후정개특위의논의과제로제시할뿐구체적인입장은내놓지않았다. 반면새정치연합의문재인대표는당대표로선출된직후권역별비례대표제와석패율제도입을주장하기도했다. 한편현행소선거구제를중대선거구제로바꾸는것에있어서도새정치연합의경우원혜영혁신위원장이도농복합형선거구제의검토를제안하는등긍정적인반면, 새누리당김무성대표는현실적으로어렵다는의견을밝혔다. 6) 6) 한편여 야혁신위는오픈프라이머리도입을통해공천권을국민에게돌려줘정치불신을해소해야한다는데공감했다. 다만실행방식에있어서차이를보였는데새누리당은여야가같은날동시에참여하는 예비선거제도 를, 새정치연합은정당소속에상관없이모든후보자가예비경선에참여하고최고득표자 2 명이본선에진출하는 톱투오픈프라이머리 를제안했다. 161

113 정치개혁과정치사법화 Ⅴ. 요약및결론 지금까지이글은현행선거구획정제도의현황과문제점을파악하고선거구획정개혁의방향과과제는물론관련한선거제도개혁의대안을제시하였다. 최근언론과학계전문가및중앙선관위가제안한선거구획정및선거제도개혁의대안은바람직한방향성을제시하고있지만과연현실적으로실현가능한지에대한의문을제기하지않을수없다. 특히선거제도와관련해현역의원들이자신들의의석을포기해야할지도모르는가운데지역구의석을 46석감소한 200석으로개혁하는것에동의할지, 100석의비례대표의원의공천과정이국민의눈높이에서계파이해관계에매몰되지않고투명하고공정하게진행되어 46 석증가한것에대한충분한정당성과신뢰를제공할수있을지에대해아무도확신이없는것이사실이다. 또다른대안으로논의되고있는중대선거구제또한장점보다단점이많다는것이국내외역사적경험을통해증명되었고많은변화를가져올수있기에여야의타협과합의가더욱더쉽지않다는현실적인한계를고려할때도입논의자체가실효성이미약한것이사실이다. 이와같은정치권의현실적수용가능성을최우선적으로고려해이글은다소소극적인개혁의방향이지만지역구의석과비례대표의석비율을 240석대 60 석으로조정해의석비율은커다란변화가없는가운데권역별로정당명부를작성하는 권역별비례대표제 를우선적으로실험하자고제안하고있다. 지역주의완화와양당에의한특정지역독점을완화하기위한첫걸음을내딛자는의미를가짐과동시에헌재의결정에따라축소된지역대표성을다소나마보완하는제도적장치가될수있기때문이다. 내년공천정국에접어들기이전에선거구획정관련법개정과선거구획정, 선거제도개혁을마무리하기에는너무나도시간이부족한것또한이와같이소극적인개혁을제안하는중요한이유이다. 선거구획정제도와관련해서이글은크게여섯개의쟁점에대한대안을제 시하였다. 162

114 제 3 패널 - 발표 1. 국회의원선거구획정제도의개혁방향 첫째, 선거구획정위의소속과관련해제3의민간기구를설립하는것은촉박한정치일정을고려할때오히려더많은갈등과논란을증폭시킬소지가크기때문에그동안정치적중립성과전문성을인정받아온중앙선관위에두는것이가장현실적인대안이라고생각된다. 둘째, 선거구획정위의중립적이고전문적인구성을위해교섭단체대표의영향력을완전히배제한방식으로국회의장지명 2인, 대법원장지명 4인, 중앙선관위원장지명 5인총 11인을학계 법조계 언론계 시민단체가추천한자중에서위촉하는방법이정치권의영향력을차단하면서전문성을확보할수있는좋은대안이될것이다. 셋째, 선거구획정위의안을 무조건 수용하는강제규정을마련해국회의수정기회를원천적으로봉쇄해야선거구획정제도개혁논의가중요한의미를가질수있을것이다. 넷째, 선거구획정위의활동기간과관련해분구혹은통합되는선거구를결정하기위해서는해당행정구역과주변의역사적맥락에대한이해가필요한데현장실사, 공청회등의과정을통해보완하기위해서는최소한 6개월이상의활동기간을보장해야한다. 다섯째, 인구상 하한선에근접한지역구의경우인구수의기계적인적용이아닌행정구역, 지리적인접성, 면적등을탄력적으로고려하는방법을사전에공직선거법규정으로명시해야인구대표성에비해상대적으로축소된지역대표성을보완할수있고공정성을빌미로한정치적다툼을차단할수있을것이다. 마지막으로인구수산정기준일자는선거구간통합 분구를좌우하는중요한변수가될수있기에사전에법적으로명시해야자의성, 공정성시비에서자유로울수있다. 선거구획정위원회활동법정종료일 3개월전, 즉선거일전 9개월전의인구수가획정의기준일이되는것이바람직할것으로생각된다. 획정위의모든논의가인구수를토대로진행되기에활동기간의후반부인구가기준이되면앞선획정논의가모두무용지물이될수있기에최소한논의가심화되기시작하는중반부의인구수를기준으로삼는것이합리적이라고본다. 163

115 정치개혁과정치사법화 참고문헌 강원택 국회의원선거제도의개혁 : 의원정수및선거구획정문제를중심으로, 진영재 ( 편 ), 한국의선거제도Ⅰ, 한국사회과학데이터센터. 강휘원 영국과한국의선거구획정위원회 : 정치적환경, 운영, 개혁방향. 한국정치학회보, 36(4). 김선화 헌법재판소의선거구획정인구편차기준 2:1 결정의의미와과제, 국회입법조사처, 이슈와논점. 김지윤 ( 편 ) 좋은선거구나쁜선거구, 아산정책연구원. 김재한 지역구형의정과지역할거형정당에대한제도적처방 : 선거구크기와전국구의석배분방식, 한국정치학회보, 32(4). 김종갑 " 국회의원선거구획정의문제점과개선방향," 현안보고서 제147호, 국회입법조사처. 김형준 김도종 국회의원선거구획정의제도개혁에관한연구 : 인구대표성과지역대표성의조화를중심으로, 대한정치학회보, 11(2). 박찬욱 국회의원선거구제와선거구획정방식의개혁방향, 국가전략 3(1). 박찬욱 지역균열의해소와균형정치 : 선거구제개편논의를중심으로. 한국정치연구, 13(2). 새누리당보수혁신특별위원회 새누리당보수혁신특별위원회결과보고 I. 서복경 투표가치의등가성확보를위한공직선거법개정방향, 투표가치의등가성확보를위한선거구확정방안 자유선진당정책토론회, 6월 15일. 심지연 김민전 역대국회의원선거구획정에대한평가 : 표의등가성과정당간공정성을중심으로, 한국정치학회보, 35(1). 윤종빈 서울시장선거 : 이미지, 심판론, 매니페스토, 한국정치학회하계학술회의발표논문, 6월. 윤종빈 선거구획정과지방정치 : 경기도사례분석, 정치정보연구, 9(2). 국민일보. 2015년 02월 16일자. 동아일보. 2014년 11월 03일자. 대전일보. 2014년 10월 31일자. 연합뉴스. 2015년 02월 09일자. 한겨레신문. 2015년 02월 26일자. 164

116 제 3 패널 - 발표 1. 국회의원선거구획정제도의개혁방향 박우순의원대표발의, 공직선거법일부개정법률안, ( 발의일 2011년 11월 10일 ; 의안번호 ). 원혜영의원대표발의, 공직선거법일부개정법률안, ( 발의일 2014년 12월 09일, 의안번호 12956). 하태경의원대표발의, 공직선거법일부개정법률안, ( 발의일 2014년 12월 11일, 의안번호 13037). 중앙선거관리위원회

117 정치개혁과정치사법화 < 별첨 1> 새누리당보수혁신특별위원회공직선거법개정안 공직선거법일부개정법률안 ( 하태경의원대표발의 ) 의안번호 발의연월일 : 발 의 자 : 하태경ㆍ김정록ㆍ박윤옥ㆍ강석호ㆍ민현주ㆍ정희수ㆍ민병주ㆍ김상훈ㆍ손인춘ㆍ전하진이종훈ㆍ김명연ㆍ나성린ㆍ정용기ㆍ박인숙ㆍ권은희ㆍ이강후ㆍ김동완ㆍ이종진ㆍ황영철송영근ㆍ경대수ㆍ이한구ㆍ박맹우ㆍ김학용ㆍ최봉홍ㆍ이에리사ㆍ김을동ㆍ김종훈ㆍ이병석김기선ㆍ서상기ㆍ서용교ㆍ이채익ㆍ이학재ㆍ이인제ㆍ신동우ㆍ윤상현ㆍ강창희ㆍ조원진이정현ㆍ박명재ㆍ박덕흠ㆍ김세연ㆍ김영우ㆍ이상일ㆍ홍지만ㆍ김현숙ㆍ문대성ㆍ강은희이운룡ㆍ정병국ㆍ심윤조ㆍ김회선ㆍ류성걸ㆍ조현룡ㆍ여상규ㆍ김정훈ㆍ이우현ㆍ정미경유의동ㆍ김태환ㆍ안홍준ㆍ김한표ㆍ강길부ㆍ이군현ㆍ원유철ㆍ김광림ㆍ이헌승ㆍ유일호이만우ㆍ김용태ㆍ심재철ㆍ이이재ㆍ강석훈ㆍ유승민ㆍ정수성ㆍ권성동ㆍ박대출ㆍ김성태이노근ㆍ길정우ㆍ김성찬ㆍ장윤석ㆍ류지영ㆍ박성호ㆍ주호영ㆍ홍철호ㆍ김태호ㆍ박민식문정림ㆍ윤명희ㆍ주영순ㆍ함진규ㆍ김종태ㆍ유재중ㆍ이현재ㆍ이재영ㆍ김태원ㆍ홍일표정두언ㆍ홍문종ㆍ이한성ㆍ황진하ㆍ조해진ㆍ박창식ㆍ서청원ㆍ이종배ㆍ박대동ㆍ신경림이주영ㆍ김제식ㆍ노철래ㆍ황인자ㆍ조명철ㆍ나경원ㆍ심학봉ㆍ이진복ㆍ안덕수ㆍ김재원 태 흠ㆍ안효대ㆍ이완구ㆍ김무성ㆍ이자스민ㆍ이완영ㆍ김재경ㆍ김희정ㆍ홍문표ㆍ이철우 송광호ㆍ정우택ㆍ최경환ㆍ이장우ㆍ김상민ㆍ김장실ㆍ염동열ㆍ신의진ㆍ김용남ㆍ강기윤 윤재옥ㆍ정문헌ㆍ김희국ㆍ정갑윤ㆍ이명수ㆍ김도읍ㆍ양창영ㆍ한선교ㆍ배덕광ㆍ진 영 의원 (150인) 제안이유 현행법에따르면국회의원지역선거구와자치구 시 군의원지역선거구의공정한획정을위하여국회에국회의원선거구획정위원회를, 시 도에자치구 시 군의원선거구획정위원회를각각두도록하고있음. 그런데국회의원선거가실시되는때마다국회의원선거구획정과관련한이해관계로인해선거구획정이지연되어선거관리에차질이발생하고, 지역간불합리하게선거구가배정되어해당지역주민의반발등많은문제가발생하고있는바, 선거구획정위원회를중앙선거관리위원회에상시적으로두어독립성과전문성을강화할필요가있음. 이에국회의원지역선거구 시도의원지역선거구및자치구 시 군의원지역선거구획정을위하여중앙선거관리위원회에선거구획정위원회를두어선거구가공정하고객관적인기준에따라합리적으로획정되도록하려는것임. 166

118 제 3 패널 - 발표 1. 국회의원선거구획정제도의개혁방향 주요내용 가. 선거구획정위원회를중앙선거관리위원회에두도록함 ( 안제24조제1항 ). 나. 선거구획정위원회위원은국회선출 2명, 대법원장지명 2명, 중앙선거관리위원회가위촉하는 5명으로구성하도록함 ( 안제24조제2항 ). 다. 선거구획정위원회는국회의원지역구의선거구획정안은국회의장에게, 시 도의원지역선거구및자치구 시 군의원지역구의선거구획정안은시 도의회의장에게해당선거의선거일전 8개월까지각각제출하도록함 ( 안제24조제7항및제10 항 ). 라. 국회의장은제출받은선거구획정안을국회본회의에법률안의형식으로부의하며, 수정하여의결할수없도록하고, 선거일전 6개월까지의결하도록함 ( 안제24 조제8항및제9항 ). 마. 시 도의회는선거구획정위원회의선거구획정안에따라시 도의원지역구와자치구 시 군의원지역구에관한조례를선거일전 6개월까지개정하도록함 ( 안제 24조제11항 ). 167

119 정치개혁과정치사법화 법률제 호 공직선거법일부개정법률안 공직선거법일부를다음과같이개정한다. 제24조를다음과같이한다. 제24조 ( 선거구획정위원회 ) 1 국회의원지역선거구, 시 도의원지역선거구및자치구 시 군의원지역선거구 ( 이하 자치구 시 군의원지역구 라한다 ) 의공정한획정을위하여중앙선거관리위원회에선거구획정위원회를둔다. 2 선거구획정위원회는국회에서선출하는 2명, 대법원장이지명하는 2명, 중앙선거관리위원회가위촉하는 5명으로구성하고, 위원의임기는 4년으로하며, 위원장은위원중에서호선한다. 3 국회의원 지방의회의원및정당의당원은선거구획정위원회의위원이될수없다. 4 선거구획정위원회의위원은명예직으로하되, 일비 여비, 그밖의실비를받을수있다. 5 선거구획정위원회가국회의원지역선거구의획정안을마련할때에는국회에의석을가진정당에게, 지방의회의원지역선거구의획정안을마련할때에는국회에의석을가진정당과해당지방자치단체의의회및장에게각각의견진술의기회를부여하여야한다. 6 국가기관및지방자치단체는선거구획정위원회가선거구획정업무에필요한자료를요청하는경우지체없이이에따라야한다. 7 선거구획정위원회는제25조에따라선거구획정안을마련하여해당국회의원임기만료에따른선거의선거일전 8개월까지국회의장에게제출하여야한다. 8 국회의장은제7항에따른선거구획정안을제출받은날후최초로개최되는국회본회의에법률안의형식으로부의하여야하며, 수정하여의결할수없다. 9 국회는임기만료에따른국회의원선거일전 6개월까지선거구획정안을의결하여야한다. 10 선거구획정위원회는제26조제1항또는제26조제2항에따라선거구획정안을마련하여해당시 도의원또는자치구 시 군의원임기만료에따른선거일전 8개월까지시 도의회의장에게제출하여야한다. 11 시 도의회는선거구획정위원회의선거구획정안에따라시 도의원지역구또는자치구 시 군의원지역구에관한조례를임기만료에따른선거일전 6개월까지개정하여야한다. 12 선거구획정위원회의사무를처리하기위하여국가공무원으로구성하는사무국을둔다. 168

120 제 3 패널 - 발표 1. 국회의원선거구획정제도의개혁방향 13 선거구획정위원회의운영, 위원의대우, 사무국의조직, 그밖에필요한사항은중 앙선거관리위원회규칙으로정한다. 제 26 조제 1 항중 別表 2 와같이한다 를 시 도조례로정한다 로한다. 부 칙 이법은공포한날부터시행한다. 169

121 정치개혁과정치사법화 신 구조문대비표 현행개정안 第 24 條 ( 選擧區劃定委員會 ) 1국회의원지역선거구와자치구 시 군의원지역선거구 ( 이하 자치구 시 군의원지역구 라한다 ) 의공정한획정을위하여국회에국회의원선거구획정위원회를, 시 도에자치구 시 군의원선거구획정위원회를각각둔다. 2국회의원선거구획정위원회는국회의장이교섭단체대표의원과협의하여 11인이내의위원으로구성하되, 학계 법조계 언론계 시민단체및선거관리위원회가추천하는자중에서위촉하여야한다. 3자치구 시 군의원선거구획정위원회는 11인이내의위원으로구성하되, 학계 법조계 언론계 시민단체와시 도의회및시 도선거관리위원회가추천하는자중에서시 도지사가위촉하여야한다. 4국회의원 지방의회의원및정당의당원은국회의원선거구획정위원회및자치구 시 군의원선거구획정위원회 ( 이하 선거구획정위원회 라한다 ) 의위원이될수없다. 5 選擧區劃定委員會의委員은名譽職으로하되, 日費 旅費기타의實費를받을수있다. 6 選擧區劃定委員會로부터選擧區劃定業務에필요한資料의요청을 제24조 ( 선거구획정위원회 ) 1 국회의원지역선거구, 시 도의원지역선거구및자치구 시 군의원지역선거구 ( 이하 자치구 시 군의원지역구 라한다 ) 의공정한획정을위하여중앙선거관리위원회에선거구획정위원회를둔다. 2 선거구획정위원회는국회에서선출하는 2명, 대법원장이지명하는 2명, 중앙선거관리위원회가위촉하는 5명으로구성하고, 위원의임기는 4년으로하며, 위원장은위원중에서호선한다. 3 국회의원 지방의회의원및정당의당원은선거구획정위원회의위원이될수없다. 4 선거구획정위원회의위원은명예직으로하되, 일비 여비, 그밖의실비를받을수있다. 5 선거구획정위원회가국회의원지역선거구의획정안을마련할때에는국회에의석을가진정당에게, 지방의회의원지역선거구의획정안을마련할때에는국회에의석을가진정당과해당지방자치단체의의회및장에게각각의견진술의기회를부여하여야한다. 6 국가기관및지방자치단체는선거구획정위원회가선거구획정업무에필요한자료를요청하는경 170

122 제 3 패널 - 발표 1. 국회의원선거구획정제도의개혁방향 현행개정안 받은國家機關및地方自治團體는지체없이이에따라야한다. 7선거구획정위원회는제25조제1 항및제26조제2항에규정된기준에따라선거구획정안을마련하고, 그이유그밖의필요한사항을기재한보고서를당해국회의원또는자치구 시 군의원의임기만료에의한선거의선거일전 6 개월까지국회의원선거구획정위원회는국회의장에게, 자치구 시 군의원선거구획정위원회는시 도지사에게제출하여야한다. 8국회의원선거구획정위원회는선거구획정안을마련함에있어서국회에의석을가진정당에게선거구획정에대한의견진술의기회를부여하여야한다. 9자치구 시 군의원선거구획정위원회는선거구획정안을마련함에있어서국회에의석을가진정당과당해자치구 시 군의의회및장에대하여의견진술의기회를부여하여야한다. 10 國會가國會議員地域選擧區에관한規定을개정하거나, 시 도의회가자치구 시 군의원지역구에관한조례를개정하는때에는選擧區劃定委員會의選擧區劃定案을존중하여야한다. 11국회의원선거구획정위원회의구성및운영그밖에필요한사항은국회규칙으로정하며, 자치구 우지체없이이에따라야한다. 7 선거구획정위원회는제25조에따라선거구획정안을마련하여해당국회의원임기만료에따른선거의선거일전 8개월까지국회의장에게제출하여야한다. 8 국회의장은제7항에따른선거구획정안을제출받은날후최초로개최되는국회본회의에법률안의형식으로부의하여야하며, 수정하여의결할수없다. 9 국회는임기만료에따른국회의원선거일전 6개월까지선거구획정안을의결하여야한다. 10 선거구획정위원회는제26조제1 항또는제26조제2항에따라선거구획정안을마련하여해당시 도의원또는자치구 시 군의원임기만료에따른선거일전 8개월까지시 도의회의장에게제출하여야한다. 11 시 도의회는선거구획정위원회의선거구획정안에따라시 도의원지역구또는자치구 시 군의원지역구에관한조례를임기만료에따른선거일전 6개월까지개정하여야한다. 12 선거구획정위원회의사무를처리하기위하여국가공무원으로구성하는사무국을둔다. 13 선거구획정위원회의운영, 위원의대우, 사무국의조직, 그밖에필요한사항은중앙선거관리위 171

123 정치개혁과정치사법화 현행개정안 시 군의원선거구획정위원회의구성및운영그밖에필요한사항은대통령령으로정한다. 第 26 條 ( 地方議會議員選擧區의劃定 ) 1 市 道議會議員地域選擧區 ( 이하 市 道議員地域區 라한다 ) 는人口 行政區域 地勢 交通그밖의조건을고려하여自治區 市 郡 ( 하나의自治區 市 郡이 2 이상의國會議員地域區로된경우에는國會議員地域區를말하며, 行政區域의변경으로國會議員地域區와行政區域이合致되지아니하게된때에는行政區域을말한다 ) 을구역으로하거나분할하여이를劃定하되, 하나의市 道議員地域區에서選出할地域區市 道議員定數는 1명으로하며, 그市 道議員地域區의명칭과管轄區域은別表 2와같이한다. 원회규칙으로정한다. 第 26 條 ( 地方議會議員選擧區의劃定 ) 시 도조례로정한다. 2 4 ( 생략 ) 2 4 ( 현행과같음 ) 172

124 제 3 패널 - 발표 1. 국회의원선거구획정제도의개혁방향 < 별첨 2> 새정치민주연합정치혁신실천위원회공직선거법개정안 공직선거법일부개정법률안 ( 원혜영의원대표발의 ) 의안번호 발의연월일 : 발 의 자 : 원혜영ㆍ홍종학ㆍ진선미ㆍ신정훈ㆍ전정희ㆍ민병두김승남ㆍ김기식ㆍ김윤덕유은혜남인순ㆍ이학영ㆍ우상호의원 (13인) 제안이유 2014년 10월 30일헌법재판소가현행공직선거법상의국회의원선거구에대해헌법불합치판결을내림으로써제20대국회의원총선거를앞두고선거구재획정이불가피해졌음. 그러나현행방식대로국회의원선거구획정위원회가마련한선거구획정안을국회정치개혁특별위원회에서다시심의할경우선거구획정안이국회의원의이해관계및정당의당리당략에의해변경되는문제가계속발생할것임. 이에국회의원선거구획정위원회를대법원장과중앙선거관리위원회위원장이지명하는인사를포함하여구성하고, 국회의원선거구획정위원회에서국회의원의정수를정해국회의원지역선거구획정안을마련하도록하며, 선거구획정위원회가마련한선거구획정안은국회에서수정의결하지못하게함으로써공정하고객관적인선거구획정이이루어지도록하고자함. 주요내용 가. 국회의원의정수는국회의원선거구획정위원회에서정하도록함 ( 안제21조제1 항 ). 나. 선거구획정위원회는국회의장이교섭단체대표의원과협의하여 11인이내의위원으로구성하되, 대법원장이지명하는 2명, 중앙선거관리위원회위원장이지명하는 2명 173

125 정치개혁과정치사법화 을포함한학계 법조계 언론계 시민단체가추천하는자로위촉함 ( 안제24조제2항 ). 다. 국회의장은제출받은선거구획정안을제출받은날이후최초로개최되는국회본회의에부의하여야하며, 선거구획정안은수정하여의결할수없음 ( 안제24조제10항 ). 라. 국회의원선거구획정위원회는선거구획정안을다시제출할것을요구받은때에는요구받은날부터 15일이내에선거구획정안을마련하여국회의장에게제출하여야함 ( 안제24조제12항 ). 174

126 제 3 패널 - 발표 1. 국회의원선거구획정제도의개혁방향 법률제 호 공직선거법일부개정법률안 공직선거법일부를다음과같이개정한다. 제21조제1항본문중 299인으로하되 를 제24조의국회의원선거구획정위원회가정하되 로한다. 제24조제2항중 학계 법조계 언론계 시민단체및선거관리위원회가 를 대법원장이지명하는 2명, 중앙선거관리위원회위원장이지명하는 2명을포함하여학계 법조계 언론계 시민단체가 로하고, 같은조제10항및제11항을각각제13항및제14항으로하며, 같은조에제10항부터제12항까지를각각다음과같이신설한다. 10 국회의장은제7항에따라제출받은선거구획정안을제출받은날이후최초로개최되는국회본회의에부의하여야하며, 선거구획정안은수정하여의결할수없다. 11 국회의장은제7항에따라제출받은선거구획정안이부결된때에는지체없이국회의원선거구획정위원회에그이유와함께선거구획정안을다시제출하여줄것을요구하여야한다. 12 국회의원선거구획정위원회는제11항에따른요구를받은때에는요구받은날부터 15일이내에다시선거구획정안을마련하여국회의장에게제출하여야한다. 이경우선거구획정안의의결절차는제10항에따른다. 부 칙 이법은공포한날부터시행한다. 175

127 정치개혁과정치사법화 신 구조문대비표 현행개정안 第 21 條 ( 國會의議員定數 ) 1 國會의議員定數는地域區國會議員과比例代表國會議員을합하여 299인으로하되, 각시 도의지역구국회의원정수는최소 3인으로한다. 다만, 세종특별자치시의지역구국회의원정수는 1인으로한다. 第 21 條 ( 國會의議員定數 ) 제24조의국회의원선거구획정위원회가정하되 ( 생략 ) 2 ( 현행과같음 ) 第 24 條 ( 選擧區劃定委員會 ) 1 ( 생략 ) 第 24 條 ( 選擧區劃定委員會 ) 1 ( 현행과같음 ) 2국회의원선거구획정위원회는국회의장이교섭단체대표의원과협의하여 11 인이내의위원으로구성하되, 학계 법조계 언론계 시민단체및선거관리위원회가추천하는자중에서위촉하여야한다 대법원장이지명하는 2명, 중앙선거관리위원회위원장이지명하는 2명을포함하여학계 법조계 언론계 시민단체가 ( 생략 ) 3 9 ( 현행과같음 ) < 신설 > 10 국회의장은제7항에따라제출받은선거구획정안을제출받은날이후최초로개최되는국회본회의에부의하여야하며, 선거구획정안은수정하여의결할수없다. < 신설 > 11 국회의장은제7항에따라제출받은선거구획정안이부결된때에는지체 176

128 제 3 패널 - 발표 1. 국회의원선거구획정제도의개혁방향 현행개정안없이국회의원선거구획정위원회에그이유와함께선거구획정안을다시제출하여줄것을요구하여야한다. < 신설 > 12 국회의원선거구획정위원회는제11 항에따른요구를받은때에는요구받은날부터 15일이내에다시선거구획정안을마련하여국회의장에게제출하여야한다. 이경우선거구획정안의의결절차는제10항에따른다 ( 생략 ) ( 현행제10항및제11항과같음 ) 177

129 정치개혁과정치사법화 < 별첨 3> 중앙선거관리위원회정치관계법개정의견관련보도자료 ( ) 중앙선관위, 정치관계법개정의견 공직선거법 지역주의완화와유권자의사를충실히반영하는국회의원선거제도개선 권역별비례대표제도입 - 전국을 6개권역으로구분하고국회의원정수 300명을권역별인구비례에따라배분하되, 지역구와비례대표비율은 2:1 범위에서정함. -권역별로배분의석을확정하여각의석할당정당의득표율에따라정당별의석 ( 지역구 + 비례 ) 을배분함. -정당별배분의석에서지역구당선인을제외한나머지인원을비례대표명부순위 ( 지역구후보자의동시입후보가능 ) 에따라권역별당선인으로결정함. 지역구후보자의비례대표선거동시입후보 -같은시 도안의지역구후보자에한하여 2명이상을비례대표후보자명부의같은순위에배치할수있게하고, 지역구에서낙선할경우상대득표율이가장높은후보자를당선인으로결정함. -동시입후보자득표수가자신이입후보한지역구유효투표총수의 3% 에미달하거나해당시 도에서소속정당의지역구당선인수가그시 도전체지역구수의 1/5 이상인경우당선될수없도록함. 권역별비례대표제에도적용 정당후보자추천의민주성강화를위한 전국동시국민경선제 실시방안마련 대통령선거와임기만료에따른지역구국회의원선거및지방자치단체장선거를대상으로하며, 경선일은선거별같은날로법정화함. 대통령선거를제외하고국회교섭단체구성정당중어느하나의정당이라도참여하면실시함. 그동안논란이끊이지않았던휴대전화경선의문제점을해소하기위해정당이이동전화사업자를통해개인전화번호가노출되지않는안심번호로전환시킨휴대전화번호를제공받아경선여론조사에활용할수있는방안을마련하였음. 178

130 제 3 패널 - 발표 1. 국회의원선거구획정제도의개혁방향 선거신뢰확보및후보자책임성강화를위한후보자사퇴제한 후보자사퇴시한설정 -거소투표용지발송마감일전 2일후부터, 즉선거일전 11일부터는후보자사퇴금지 후보자사퇴등의경우선거보조금반환 -대통령선거는소속후보자가사퇴 사망 등록무효된경우, 그밖의선거는소속후보자모두가사퇴 사망 등록무효된경우지급받은선거보조금반환 사퇴 등록무효 : 전액반환, 사망 : 사망당시까지사용하고남은잔액반환 179

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132 정치개혁과정치사법화 제 3 패널 - 선거구획정의정치학발표 2 제20 대국회의원선거구획정의지역대표성 : 조밀성을중심으로 강휘원 ( 평택대 )

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134 제 3 패널 - 발표 2. 제 20 대국회의원선거구획정의지역대표성 : 조밀성을중심으로 제 3 패널 - 발표 2 제 20 대국회의원선거구획정의지역대표성 : 조밀성을중심으로 강휘원 ( 평택대 ) Ⅰ. 서론 2014년 10월 30일헌법재판소 ( 이하, 헌재 ) 는국회의원선거구별인구편차를 3:1까지허용하는현행공직선거법제25조제2항별표1( 국회의원지역선거구역표 ) 에대하여헌법불일치결정을내리면서, 2016년 4월실시될제20대국회의원총선거에는선거구간인구편차를 2:1 이하로획정하도록선고하였다. 1) 사실이헌재의결정은정치판에엄청난갈등을예고하고있다. 제19대와동일하게지역구수를 246석으로고정한다고가정할때에, 2015년 1월말인구기준으로총인구 51,342,881명, 2) 지역구평균인구수는 208,711명, 인구편차 2:1( 평균인구수 ±.33) 에따라지역구의인구상한은 278,281명, 인구하한은 139,141명으로산정된다. 이기준에따르면, 지역구의인구수가상한선을초과하는 35개지역구는분할이대상이되며, 인구하한선에미달하는 24개지역구는통폐합의대상이되어총 59 개지역구가선거구재획정의대상이된다 ( 이숫자는최종선거구획정때가지가변적이다 ). 그리고이들이변화함에따라인접하는지역구경계선의변화도뒤따를것으로예상되어과거의선거구획정과는다른엄청난정치적갈등을초래할것으로예상된다. 3) 1) 2012 헌마 190 ㆍ 192 ㆍ 211 ㆍ 262 ㆍ 325, 2013 헌마 781, 2014 헌마 53( 병합 ) 2) 행정자치부주민등록인구통계 (2015 년 1 월말 ) 3) 2012 년 4 월에실시된제 19 대의의석수는제 18 대의 299 석에서 1 석이증가하여총 300 석이되었는 183

135 정치개혁과정치사법화 한편, 행정구역및지역공동체중심의지역대표성을강조하는한국선거구획정의가장큰문제가운데하나는역사적으로광역시 도내에서선거구획정을위해행정구역을분할또는통폐합할때에자의적인선거구획정으로인하여오히려다수의지역구에서지역대표성이많이침해되는양상을보인다는지적이제기되어왔다 ( 심지연 김민전 2001; 강휘원 2004 & 2006b). 그리고이러한자의적인선거구획정은역사적으로악용되어오면서오히려지역간의갈등구도를더욱악화시켰다 ( 김재한 1998). 선거구획정에있어공정성을확보하기위한가장중요한방법중의하나는현실적으로매우어려운일이기는하지만, 선거구의획정과정에서가능한정치적인특성들을배제하고중립적인기관 ( 예, 독립적선거구획정위원회 ) 에의하여획정절차와기법을도입하여투표의등가성과획정결과의공정성을높이는것이다 ( 강휘원 2001, 2002, 2006b). 이러한맥락에서, 이연구는헌재에의하여확정된인구편차 2:1 기준의부합하고지역대표성의특성을향상시키는공정한선거구획정을행하야하는당면과제를제기하면서, 조밀성 ( 선거구형상 ) 을비롯하여지역공동체 ( 행정구역, 생활권등 ) 등지역대표성의기준을중심으로선거구획정방향을논의하고자한다. 조밀성을강조하는이유는선거구경계선의자의적획정 ( 게리맨더링 ) 이이루어지고있는지를평가하는가장중요한기준이기때문이다 (Butler & Cain 1992). 이를위해이연구는첫째, 선거구획정개혁의이론적논의를살펴보고, 헌재의 2:1 인구편차기준에따라발생할선거구의변화를살펴본다. 둘째, 그동안한국의선거구획정논의에서논의되어왔던핵심문제들을논의한다. 셋째, 선거구의지역대표성을높이기위한방향을논의한다. 데, 이가운데서지역구는 246 석이고, 비례의석은 54 석이었다. 이 1 석의증가는세종시선거구의신설에기인하였으며, 인구초과로인한기존선거구의분구로 2 개가신설되고, 인구미달로인하여기존선거구 2 개가다른선거구에통폐합되는선거구획정이이루어져서기존의석수에는변동이없었고분할또는통폐합되는선거구에서갈등을경험한바있다. 184

136 제 3 패널 - 발표 2. 제 20 대국회의원선거구획정의지역대표성 : 조밀성을중심으로 Ⅱ. 선거구획정개혁의이론적논의와제 20 대국회의원선거 구변화전망 1. 선거구획정개혁의이론적논의 1) 선거구획정의의의와특성 일반적으로선거구획정은 2단계로구성되는데, 1단계는전국적인구조사후정치적단위지역 ( 광역시 도 ) 의인구수에비례하여의회의지역구의석수를재분배 (reapportionment) 하고, 2단계는각단위지역에재분배된의석수에따라그지역내의선거구의경계선을획정 (redistricting) 하는일이다 ( 강휘원 1995a). 이과정에서선거구획정은정치적특성뿐만아니라복잡한기술적문제도포함한다. Butler & Cain(1992, 42) 는선거구획정을 한편으로정치적입지, 협상, 타협에관한것이고, 다른한편으로는인구데이터, 컴퓨터, 통계, 인구지도 (census map) 에관한것 라고정의한다. 이와같이선거구획정은인구통계학적, 사회경제적, 정치적데이터의기술적조작을통하여만들어지는이해관계자들간의정치적투쟁의산물이다. 첫째, 기술적문제와관련하여, 선거구획정의기준과정치적협상에대한논의가시작되기전에선거구의인구수및지리적여건에대한정확한데이터가관리할수있는형태로정리되어야한다. 특히오늘날의선거구획정은 GIS 시스템을이용하여여러가지결과를예측하며다양한획정안의선거구지도 (map) 를작성할수있는것이가능하기때문에, 행정구역인시 군 구의세부도로, 하부읍 면 동단위까지지역특성을보여주는획정안을작성할수있다. 이러한 GIS 시스템을통하여작성된획정안은선거구형상의조밀성과경계선의연속성같은기준들의평가를훨씬용이하게한다. 선거구획정의기술적측면은다양한획정안의지역적 정치적효과를평가하기에필요한계량적작업과엄청난양의데이터처리를가능하게하며, 이러한기술의활용은다양한대안들의개발을용이하게하였다 ( 강휘원 2006b). 둘째, 정치적특성으로, 선거구획정의속성은이러한기술을이용하여나타 185

137 정치개혁과정치사법화 나는숫자와선거구형상그이상의것이다. 오히려선거구경계선의선택은정치적파워관계및대표성의가치에더무게를두고있다. 이해관계자간의수많은정치적갈등과복잡한기술적이슈는본질적으로선거구획정을내부자 (insiders) 의게임으로만든다. 선거구획정은극히대립적이고이해하기어렵기때문에외부자 (outsiders) 가참여하기에는어려운게임이다. 미국에서 1단계의의석재분배는의회를통제하는정당이나자신들의이익을최대한방어하려는현직의원들에의하여영향을받지않는다는의미에서비정치적이다. 4) 그러나 2단계는주내에서선거구경계선을조정하는일로상당히정치적인과정이다. 일단주에새로운의석수가할당되면, 주내의선거구간인구평등을이루기위해서시 군같은행정구역의일부분을분할하여포함할수있으며이과정에서당파적, 현직의원, 소수인종게리맨더링이발생하고극렬한정치적논쟁과대립을초래한다. 따라서미국선거구획정의문제는 1단계보다는 2단계에논의의초점이주어지는것을볼수있다. 그러나한국의선거구획정은광역시 도에의석수를배분하는 1단계에서극심한정치적갈등을보여주는반면, 배분된의석수를가지고정치적단위구역 ( 시 도 ) 내에서선거구경계선을획정하는 2단계에서는정치적대립의정도가보다약하다고할수있다. 그이유로는첫째, 의석수를배분하는 1단계에서미국과같이고정된 (fixed) 의원수없이국회의원선거마다전체의원정원을다시정하며, 또한각시도에정확히인구비례에따라의석수를배분하지않기때문에시도에배분되는의석수를놓고치열하게대립하고있다. 둘째, 인구편차상 하한선의범위에따라기존지역구의유지또는통폐합이나분할이이루어지는지역구수를통하여의석수산정이고려되기도하기때문에행정구역의통폐합또는분할과정에서특정정당또는현직의원의이해관계가걸린경우치열한정치적갈등을초래한다. 셋째, 한국은정당지지기반의지역편중으로특정시 도의자신들의우세지역에서 1석이라도더할당받으려는투쟁이강렬하다. 넷 4) 미국하원의원수 435 명은 1929 년부터고정된숫자로, 50 개의각주는인구가아무리적은주일지라도처음에 1 석씩할당받고, 다음나머지 385 석이 1 석을가진 6 개주를제외한 44 개주에동등비례방식에의하여할당된다. 186

138 제 3 패널 - 발표 2. 제 20 대국회의원선거구획정의지역대표성 : 조밀성을중심으로 째, 2단계의지역구획정은원칙적으로행정구역을분할할수없기때문에당해시군구가인구상 하한선의범주밖에위치하면당해시군구를분할또는통합하여선거구를형성하게되는데그과정에서지역구상실위기에있는현직의원이나이해관계주민의저항이발생해왔지만, 우리의획정과정의정당간협상을통해거의하향적 자의적이고, 획정을위한논의의시간적과정도충분히주어진적도거의없었기때문이다. 2) 선거구획정의기준 인구대표성 v. 지역대표성 선거구획정의공정성을보장하기위하여다양한기준들이사용되어오는데, 이는선거구획정을의원들의자의적인자기방어의논리로부터보호하기위함이다. 일반적으로이기준들은선거구의인구동등성, 형상의조밀성, 경계선의연속성, 행정구역존중, 사회적동질성같은기준들이다 (Dixon 1968 & 1982; Scarrow 1982; Butler & Cain 1992). 선거구획정에서미국은동등인구수에따른인구대표제, 영국은군이나자치구같은행정구역의경계선을존중하는지역대표제를일차적기준으로취한다. 우리한국은영국이나일본과같이지역대표제를택하고있다. 인구대표제는선거구획정에서행정구역의분할을허용하면서거의정확한인구수동등의원칙을준수하는반면, 지역대표제는지역공동체의특성을보호하기위해원칙적으로행정구역의분할을금지하는원칙이다 ( 강휘원 2002; 김형준 김도종 2003). 한국은선거구획정에서인구기준은물론행정구역경계선및지형, 교통등과같은지역공동체성같은기준들을동일한수준으로고려하도록되어있으며, 시 군 자치구의일부를분할하여다른국회의원지역구에속하지못하게규정하여지역대표성을보장하고있다 ( 공직선거법제 25조 1항 ). 3) 선거구획정의공정성확보를위한개혁방향 선거구획정은구성정책으로정부구조의변화를초래할수있기때문에합리 187

139 정치개혁과정치사법화 적이고공정한선거구획정은민주주의를표방하는거의모든나라에서국민의정치적평등을이루는데가장중요한근간이된다. 공정한선거구획정은선거경쟁을높이고정당으로하여금참신한정책아이디어나새로운인물들을영입하게하는반면, 불공정한선거구획정은선거경쟁을약화시키고정치과정을왜곡하여궁극적으로정당자체를약화시킨다 (Stewart & Duncombe 1986). 그러나선거구획정개혁의장애요인중의하나는선거구획정의개혁에대한관점이다양하며그가운데서이해관계자간의합의가어렵다는점이다. 다양한관점은획정과정의윤리성, 획정결과의공정성, 또는정치적현실상황을중시하는가에대한차이에서오는갈등이다 (Butler & Cain 1992). 이러한관점들은다음 < 표 1> 과같이요약될수있다. < 표 1> 선거구획정개혁의관점 유형초점예 획정과정의윤리성중시절차또는원칙자체의공정성결과에관계없이획정방법의중립성이도덕적으로요구됨 획정결과의공정성중시 다양한선거구획정안아래서선거결과의공정성 획정에의한선거결과가경쟁적이고공정하여야함 현실적인정치적선거결과중시단기적인정치적이익의분석선거구의조밀성이특정정당에이익이되었음 출처 : Butler & Cain(1992, 142), 강휘원 (2001) 에서재인용. 위 < 표 1> 에서보는바와같이, 획정과정의절차적윤리성또는획정결과의공정성을강조하면서중립적인절차나기준을가지고선거구획정을접근해야한다고주장하는관점이있는반면, 다른한편으로정치의현실적상황을고려하여정당간의합의를통하여획정의절차나기준을개혁하자는주장이있다. 이렇게상이한관점들은선거구획정개혁에대한접근방법을구분하는데도움이되는데, 하나는선거구획정의절차와기준사이의구분이며, 다른하나는중립적목표와합의된목표사이의구분이다. 이러한구분을조합한 4개의개념은중립적절차, 중립적기준, 합의된절차, 합의된기준으로분류된다 (Butler & Cain, 1992). 이개념들은다음 < 표 2> 와같이요약될수있다. 188

140 제 3 패널 - 발표 2. 제 20 대국회의원선거구획정의지역대표성 : 조밀성을중심으로 < 표 2> 선거구획정개혁의접근방법 유형예문제점 중립적절차 중립적기준 합의된절차 합의된기준 중립적기관 / 위원회 진정한중립적획정기관의정립어려움 임의적 (random) 절차 임의적절차는공평한결과를보장못함 공식적기준 ( 조밀성, 연속성, 인구수의동등등 ) 공정성방식 ( 비례대표, 대칭성, 대응성등 ) 정당간균형적선거구획정위원회 공평한결과를보장못하기때문에기준들의우선순위필요 측정의어려움 ; 일석선거구제도의비례성부재 도전자, 소수정당등에대한편견 절대다수투표규칙 파국의가능성 비공식적협상규범 전략적조작을위한인센티브 출처 : Butler & Cain(1992, 144), 강휘원 (2001) 에서재인용. 지금까지한국의선거구획정은그과정이임시방편적이며절차와결과에서도공정성이확보되어있지못하였다 ( 박찬욱 1996; 심지연 김민전 2001; 강휘원 2001, 2002, 2006b, 2013). 한국의현실적정치상황에서순수한중립적기관에의해중립적절차나기준을설정하기도어려웠고, 또한정당간의수준높은합의를도출하는것도기대하기어려운상황이다. 자신의정치적생존이걸린선거구획정의개혁문제를국회의원자신에게의존할때에입법화를기대하는것은어려우며, 향후선거구획정에서공정한결과를산출할수있는중립적절차와기준을정립하고, 정당간의합의에의해이를인정하고수용하는방향으로나가야할것이다. 2. 제 20 대국회의원선거구의변화 한국의선거구획정에서인구편차문제와관련하여, 1995년헌재의판결에의하여제16대총선에서인구편차를 4:1까지허용한바있으며, 행정구역의분할을금지하는지역대표제가주요기준이되었다. 당시헌재는국회의원선거에서인구최대선거구와최소선거구와의인구편차가 4:1( 평균인구수로부터 ±60%) 을초과하는것은국회의재량권을넘는것으로위헌이라판시하고, 인구비례의원칙을가장중요한기준으로삼아야할것을강조하였다. 5) 그러나헌재는 2001년 189

141 정치개혁과정치사법화 10월제17대총선을위해서인구편차가 3:1을초과하지않도록하였으며, 향후가까운미래에인구편차가 2:1 (±33.3%) 을넘지않는범위내에서선거구를획정해야한다고판결한바있다. 6) 그런데헌재는지난 2014년 10월 30일국회의원선거구별인구편차를 3:1까지허용하는현행공직선거법제25조제2항별표 1( 국회의원지역선거구역표 ) 에대하여헌법불일치결정을내리면서, 7) 2016년 4 월실시될제20대국회의원지역선거구획정은 2015년 12월 31일시한으로인구편차를 2:1 이하로획정하도록선고하였다. 헌재의판결대로인구편차 2:1의기준을준수하면서, 제19대와같이지역구수를 246석으로가정할때에, 2015년 1 월말인구기준으로평균인구수 208,711명, 인구상한은 278,281명, 인구하한은 139,141명으로산정되고, 이에따라현행인구수가상한기준을초과하는지역구가 35개그리고하한기준에미달하는지역구가 24개로적어도총 59개지역구가선거구재획정의대상이된다. 다음 < 표 3> 은 2015년 1월말현재로인구상하한선변동에따른선거구의분할또는통폐합이필요한선거구를광역시 도별로보여주고있다. 그런데선거구획정과정은정당의우세와의원자신의생존이걸린중요한이슈를다루기때문에정당간또는이해관계자간강렬한대립과논쟁을불러일으킨다. 새롭게획정된지역구경계선에따라특정정당에대한지지도의변화또는현직의원의정치적생존의기회가결정되기때문이다. 새로운획정안에대한현직의원들의우선적판단기준은자기방어이며자신들의개인적또는당략적이익을위해현상유지의범위내에서자신들의지위를영속화시키기위한선거구획정을시도하기때문이다 (Common Cause 1977, 1). 현재의우리선거구획정에서특정날짜의인구수를선거구획정의기준으로채택할지가정하여지지않기때문에이기준의로채택될인구숫자는선거구획정의최종인구채택일까지변할수있다. 여기에만약국회지역구수가변동 ( 증가또는감소 ) 하는 5) 95 헌마 ( 병합 ). 6) 2000 헌마 ( 병합 ), [ 헌법불일치 ]. 7) 그러나소수의견인 3 인의반대의견은지역구를획정할때에아직은현실적으로헌법상허용되는기준을인구편차상하 50%(3:1) 로유지하는현행국회의원선거구구역표 ( 별표 1) 는헌법소송청구인들의선거권및평등권을침해하지아니한다며합헌이라고판단하였다. 190

142 제 3 패널 - 발표 2. 제 20 대국회의원선거구획정의지역대표성 : 조밀성을중심으로 경우에는그선거구경계선의변화는거의전국모든지역구에서변화를경험하 게될것이며, 이에따른정치적갈등과대립엄청나게극심할것으로예상된다. < 표 3> 제 20 대총선의광역시 도별인구상하한기준불부합지역구 (2015 년 1 월말인구기준 ) 1 총인구 (52,342,881) 평균인구 (208,711) 인구상한 (278,281) 인구하한 (139,141) 시 도 인구상한초과지역구 인구하한미달지역구 지역구수지역구수 서울은평구을, 강남구갑, 강서구갑 3 성동구을, 중구 2 부산해운대구기장군갑 1 서구, 영도구 2 대구북구을 1 동구갑 1 인천 남동구갑, 부평구갑, 연수구, 서구강화군갑 광주북구을 1 동구 1 대전유성구 1 울산세종 경기 강원 수원시갑, 수원시을, 수원시정, 용인시갑, 용인시을, 용인시병, 고양시일산동구, 고양시일산서구, 남양주시갑, 남양주시을, 성남시분당구갑, 화성시을, 군포시, 김포시, 광주시, 양주시동두천시 4 16 홍천군횡성군, 철원군화천군양구군인제군 충북보은군옥천군영동군 1 충남천안시갑, 천안시을, 아산시 3 부여군청양군, 공주시 2 전북 덕진구 1 무주군진안군장수군임실군, 남원시순창군, 고창군부안군, 정읍시 4 전남 순천시곡성군 1 여수시갑, 고흥군보성군, 무안군신안군 3 경북 경산시청도군 1 영천시, 상주시, 문경시예천군, 군위군의성군청송군, 영주시, 김천시 6 경남 김해시을, 양산시 2 제주계 년 10 월 30 일헌재의인구편차 2:1 판결후, 중앙선거관리위원회가발표한 2014 년 9 월말주민등록인구통계에따른인구상하한기준불부합지역구수는상한초과지역구 37 개, 하한미달지역구 25 개이었다. 그러나 2015 년 1 월말인구통계에따르면, 상한초과지역구는 2 개 ( 인천부평구을, 전북군산시 ) 감소하고, 하한미달지역구는 1 개감소 ( 세종시 ) 하였다

143 정치개혁과정치사법화 Ⅲ. 한국선거구획정의문제 1. 선거구획정주체문제 선거구획정위의구성과지위 1994년에제정된 공직선거법 제24조및 선거구획정위원회구성및운영등에관한규칙 ( 이하, 획정위규칙 ) 를근거로국회내의선거구획정위원회 ( 획정위 ) 를설치하였다. 이획정위의직무는선거구획정을위한인구기준시점및선거구의상 하한선기준과공직선거법제25조 ( 국회의원지역선거구의획정 ) 제1항에규정된기준에따라선거구획정안등을내용으로하는보고서를작성하여국회의장에게제출하는것이다 ( 획정위규칙제4조 ). 획정위의구성은 1995년 (1차) 및 2000년 (2차) 각각 7인의위원으로구성되었으며, 1차에서는국회의원 2인과각계대표 5인그리고 2차에서는국회의원 3인과각계대표 4인으로구성되었다 ( 획정위 1995 & 2000). 그러나 2005년의공직선거법개정을통하여국회의원선거구획정위원회는국회의장이교섭단체대표의원과협의하여 11인이내의위원으로구성하되, 학계 법조계 언론계 시민단체및선거관리위원회가추천하는자중에서위촉하여야한다고규정함으로써국회내에두는것은지속하면서국회의원등정치인은배제하였다. 8) 우리획정위의지위와운영과관련한문제점으로서는첫째, 상설이아니고일시적인위원회이며선거일을앞두고급조한탓으로활동기간이짧고촉박하다는것이다. 둘째, 독립적기구가아닌국회내의일시적인부속기구로정치적인중립을유지하기가어려우며또한결정사항이구속력이없고단지자문내지는권고기관에불과하기때문에선거구획정이국회의법으로이루어지는이상정당간의합의가이루어지지않으면위원회의결정이국회에서수용될가능성은거의없다는점등이다 ( 강휘원 2002; 윤종빈 2013). 8) 공직선거법제 24 조 2 항및 4 항 ( 개정 ). 192

144 제 3 패널 - 발표 2. 제 20 대국회의원선거구획정의지역대표성 : 조밀성을중심으로 2. 표의등가성문제 인구대표성기준강화와도농격차 인구동등성기준의측면에서, 우리나라의선거구간인구비율은지난 1990 년대중반의헌재개입이후헌재판결로인하여인구최대선거구와최소선거구사이의인구편차가 4:1(1995년 ), 3:1(2001년 ), 2:1(2014) 까지감소하였다. 행정구역의경계선과지역공동체성을유지하려는지역대표제를채택하고있는한국의선거제도아래에서는선거구간인구불균형은필연적으로나타날수밖에없는현상이며어느정도까지는수용해야만한다. 그너나그수용의정도가어느정도인가는시간의흐르면서강화되어져왔다. 우리나라는 1990년대중반에야사법기관 ( 헌재 ) 이선거구획정문제에개입하게되었는데, 헌재는 1995년인구편차를 4:1로판결한것을 2001년당시인구편차의허용한계를 3:1로낮추면서향후에는더낮추어 2:1 미만으로할것을기술하였다. 그런데이 2:1 기준이 2014 년에결정된것이다. 이런점에서헌재의역할은선거구획정에서인구불균형을감소하며투표의등가성을높이는데커다란공헌을하였다고볼수있다. 그러나선거구획정에서인구기준외에도다양한기준사이에발생하는갈등에관하여도논쟁의여지가많다. 이것은선거구획정과정을당리당략적차원을벗어나지못하고본질적으로정치적으로만드는요인이되기도한다. 현재우리나라의경우선거구간인구동등성을추구하지만, 소위도시와농촌지역간의인구수로대표되는정도의차이가존재하고있다. 일반적으로도시지역및농촌지역사이의투표가치를비교해보면서울및광역시의도시지역은과소대표되는반면, 농촌지역의도 ( 道 ) 단위는과대대표되는경향이있다. 다음 < 표 4> 는제18대및 19대총선의시 도별할당된지역구수및인구비례지역구수, 그리고대표유형을나타내고있다. 대체로도시지역은평균인구수에의한의석수보다실제배분된의석수가적어과소대표되고있는반면, 농촌지역은실제배분된의석수가많아과대대표되고있는것으로나타나고있다. 현재농촌지역의인구는점점감소하는추세이기때문에인구비례에따라지역구수는감소할것이며, 따라서헌재의인구편차기준결정이나통폐합을통한선거구획정에대하여농촌지역출신의원들의반발은증가할수밖에없다. 193

145 정치개혁과정치사법화 시 도 < 표 4> 제 18 대, 19 대및 20 대국회의원선거의시 도별할당지역구수 제 18 대 ( 평균인구 201,286 명 ) 제 19 대 ( 평균인구 206,706 명 ) 인구수 인구비례지역구 2 할당지역구 대표유형 3 인구수인구비례지역구 할당지역구 대표유형 제 20 대 ( 평균인구 208,711 명 ) 1 인구수 인구비례지역구 4 서울 10,206, 과소 10,281, 과소 10,104, 부산 3,581, 동등 3,550, 과대 3,517, 대구 2,493, 동등 2,509, 동등 2,492, 인천 2,672, 과소 2,813, 과소 2,904, 광주 1,415, 과대 1,467, 과대 1,476, 대전 1,476, 과소 1,520, 과소 1,531, 울산 1,103, 과대 1,138, 동등 1,167, 세종 , 과대 161, 경기 11,139, 과소 11,989, 과소 12,366, 강원 1,503, 과대 1,536, 과대 1,543, 충북 1,508, 과대 1,558, 동등 1,578, 충남 2,001, 동등 2,016, 동등 2,063, 전북 1,856, 과대 1,873, 과대 1,871, 전남 1,925, 과대 1,911, 과대 1,904, 경북 2,676, 과대 2,695, 과대 2,699, 경남 3,197, 과대 3,309, 과대 3,351, 제주 558, 동등 578, 동등 608, 계 49,315, ,849, ,342, 년 4월에실시될제20 대국회의원선거의인구수는 2015 년 1월말현재의주민등록인구통계 를기준으로함 ( 자료 : 행정자치부주민등록인구통계 ) 2. 인구비례지역구수의반올 ( 내 ) 림의정도를알기위해소수점두자리까지계산함 3. 인구비례지역구수가할당지역구수보다많으면과소대표, 동일하면동등대표, 적으면과대대표 로분류함 4. 제20대총선의인구비례지역구수는기존과동일하게전체지역구의석수가 246 석으로가정할 때에산정된수치임 3. 지역대표성공정성의문제 조밀성과생활권약화의문제 한국선거구획정의가장큰문제는인구상한선을초과하는지역구나하한선에미달하는지역구를분할하거나통폐합할때에자의적으로행정구역의분할또는통폐합으로말미암아이지역대표성의공정성을더욱악화시키는점이다. 다수의연구들은역사적으로시 도내에서선거구획정을위해행정구역을통합또는분할할때에오히려지역동질성을침해하는자의적인선거구획정으로인하여지역대표성의성격이더욱약화되는모순을보여주고있다는문제점을 194

146 제 3 패널 - 발표 2. 제 20 대국회의원선거구획정의지역대표성 : 조밀성을중심으로 지적하고있다 ( 강휘원 2004, 2005, 2006b). 아래에서는역대자의적인선거구획정을보여주는대표적인사례를몇가지열거한다. 1995년제15대총선의지역구를결정하는과정에서충북옥천군을사이에두고보은군과영동군이한선거구로묶는획정안이었는데궁극적으로는헌재에의하여보은 영동을하나의선거구로합친것은게리맨더링으로국민의선거권리를침해한다는이유로위헌판결을받았다. 9) 이로인하여당해선거구를포함하는제15대국회의원선거구구역표는실행되지못하고조정되었지만, 몇개의의석에혈안이되어국민의기본적인권과권리를무시하고당리당략을앞세우는정치가들의이기적인행동으로볼수밖에없다. < 그림 1> 제 15 대의영동군보은군선거구 하나의선거구가두개의지역으로분리된또다른사례는 2004년제17대국회의원총선거에서제주도의게리맨더링문제가불거진사례를들수있다. 다음 < 그림 2> 는제17대국회의원선거에서두개지역으로나누어졌던하나의선거구가제18대에서시정되어제19대까지시행된사례이다. 10) 9) 95 헌마 ) 제주도는제 16 대총선에서선거구가제주시, 북제주군, 서귀포시 남제주군총 3 개였다. 그런데그때까지가까스로인구수기준을이상을유지하며단독선거구를갖던북제주군의인구가제 17 대의인구상하한선의변화로인구하한선 (10 만 5 천명 ) 기준에미달하게되자제주시를제외 195

147 정치개혁과정치사법화 < 그림 2> 제주도의국회의원선거구변화 ( 제 17 대 제 18 & 19 대 ) 다음사례는하나의시군구가인구기준 ( 인구상하한선범위내 ) 에적합할때에하나의독립선거구로서자격을갖춘대구광역시달성군선거구이지만, 선거구지도상의형상을볼때지역이 2개로나누어져있어지역대표성의특징들인지역공동체성이나생활권의일체감및접근성등의관점에서상당히그수용정도가낮다고볼수있다 < 그림 3>. < 그림 3> 대구달성군제 17, 18, 19 대국회의원선거구 한나머지 3 개지자체모두합쳐야 1 개선거구가나오게되어지역구수가 2 개로줄어들게된제주도는강하게반발하였다. 제주시의일부를떼어서북제주군에붙여 3 개지역구를만드는방안이제기되었으나이경우시군구의일부를떼어다른선거구에붙일수없다는공직선거법 25 조에정면으로배치되는것이었다. 따라서 ' 한광역자치단체의최소의석수는 3 개로한다 ' 라는법률을신설하고공직선거법 25 조에이에대한예외조항을두어제주시삼양동을북제주군선거구에붙여 3 개의선거구를창출하였다. 선거구의공식명칭은제주시 북제주군갑 을이되었지만, < 그림 2> 에서보는바와같이, 을선거구는갑선거구를사이에두고둘로갈라진형상을갖게되었다. 한편이분리된선거구는제 18 대총선에서제주시와북제주군이통합되며동서로제주시를가르는선거구로바꾸어해결되었다. 196

148 제 3 패널 - 발표 2. 제 20 대국회의원선거구획정의지역대표성 : 조밀성을중심으로 Ⅳ. 지역대표성향상을위한선거구획정논의 1. 선거구획정의조밀성기준강화 11) 1) 조밀성기준의필요성 제20대국회의원총선거를위한선거구획정에서는위의 < 표 3> 에서보여주는바와같이 2015년 1월말기준으로 35개선거구의분할및 24개선거구의통폐합으로최소한총 59개의선거구가변화되어야하며, 이들의경계선의조정으로인접하는선거구들의경계선변화까지고려한다면그정치적갈등은엄청날것이며, 나아가의석수의조정이이어진다면그파장은더욱확대될것이다. 이러한선거구경계선의조정 ( 분할또는통폐합 ) 과정에서필연적으로방지해야할것이자의적인획정즉, 게리맨더링의방지이다. 게리맨더링의문제는선거구의형태와관련된것으로서이를평가하는미학적 (aesthetic) 기준이바로조밀성이다 (Butler & Cain 1992; 강휘원 2006b). 선거구의조밀성이필요한이유로는첫째, 대표편의성 (representational convenience) 의문제이다. 선거구지역의형상이뒤틀어지고길게퍼진선거구는대표인의원들의임무수행도용이하지않으며, 또한선거구민으로하여금공동체의식도약화되고대표자에대한무관심과무지를더하면서지역구내의일체감의식을감소시킨다 (Butler & Cain 1992, 73-74). 둘째, 공공기관이나공공재이용에대한지리적근접성 (geographical propinquity) 에대한문제이다. 정부는공공재를제공하며, 개개국민은세금을지불한다. 공공기관을비롯하여, 철도, 도로, 다리등의공공재이용은납부한세금의크기와상관없이비배제성원칙에따라모든사람에게제공된다. 여기서주민들은이러한공공시설들에근접해있을수록이들에대한향유의이익을최대화할것이다 (Butler & Cain 1992, 73-74). 셋째, 게리맨더링에대한예방적가치의문제이다. 조밀성기준은게리맨더링의남용을제한하는하나의기준으로서자주논의되어왔는데, 기이한 (bizarre) 형상의선거구획정은많은사람들로하 11) 여기의이론적논의는강휘원 (2006b, 2013) 에서주로인용하였다. 197

149 정치개혁과정치사법화 여금게리맨더링을의식하게한다. 상식과수용의수준을벗어난기형의선거구는선거구획정주체의동기에대해의문을갖게하기때문이다. 따라서조밀한기하학적형상의요구는지역적및정치적게리맨더링을금지하고예방하는최선의방법이될수있다 (Morrill 1981, 21-22; Altman 1998). 향후선거구획정에서시군구및그하부읍면동행정구조를나타내는 GIS 지도를이용하여지역선거구의형상을평가하기위한측정수단을개발하고다양한기준에의하여평가를받아야한다. 그리고 GIS 지도를공청회등을통하여일반에게공개하고환류를거쳐이를최종획정안결정에이용하는민주적절차를취해야할것이다. 2) 조밀성측정방법과가상적사례 조밀성개념에대하여상당히정확한수학적접근방법을이용한연구들이다수존재한다 (Belanger & Eagles 2000). 이들은대체로세유형으로분류되는데, 이들은선거구둘레길이 (perimeter length) 측정, 공간분산 (spatial dispersion) 측정및인구분산 (population dispersion) 측정으로나누어진다 (Niemi et al. 1990; Horn et al. 1993; Pildes & Niemi 1993; Huckabee 1994; Monmonier 2000). 선거구형상의조밀성을측정하는가장많이사용되는형태는둘레측정으로선거구형상의둘레와영역을비교하고, 영역에대한둘레의비율이가장작은사실에논리적기반을둔다. 12) 이공식의논리는다음 < 그림 4> 와같이설명되어질수있다. 정사각형의선거구 (A) 와직사각형의선거구 (B) 는동일한둘레를가진가상의선거구이다. 12) 둘레측정지표개발에대한이론적논의와유형에대해서는강휘원 (2006a) 의 < 표 2> 참조. 198

150 제 3 패널 - 발표 2. 제 20 대국회의원선거구획정의지역대표성 : 조밀성을중심으로 < 그림 4> 동일한둘레를가진정사각형및직사각형선거구의조밀성 선거구 (A) 선거구 (B) 위그림에서는각선거구안에포함될수있는내부동심원만그렸다. 가장이상적인조밀한선거구는모든둘레의지점에서중심축에동일한거리를가진원 (circle) 형의형태를가지는것이지만현실적으로는불가능하며원의형태에가까울수록조밀성이높다. 선거구의면적과내 외부동심원의면적의비율이높을수록조밀성이높아지게된다. 둘레측정의지표 (Perimeter Compactness Index, PCI) 는 0( 선거구의형상이거의직선에가깝고거의넓이가없으며따라서영역도없다 ) 과 1( 원의형태 ) 의범위내에존재하게된다. 다음공식 (1) 에서 A는선거구의면적이고, P는선거구의둘레로서동일한둘레를가진원의면적에대한선거구면적의비율을의미한다 (Cox, 1927). PCI( 둘레측정조밀성지표 ) = (4πA)/P 2... (1) 다른한편으로, 분산측정은선거구의지형이얼마나밀접하게묶여져있는지또는널리길게펼쳐있는지를평가한다. 13) 이공식의논리는다음 < 그림 5> 에서보여지는바와같이, 선거구 (C) 와선거구 (D) 는동일한길이의축을가진가상의선거구로각선거구의축을지름으로하여선거구를내부에포함하는외부동심원을그렸다. 선거구면적과외부동심원면적의비율이높을수록조밀성은높아지게된다. 13) 분산측정지표개발에대한이론적논의와유형에대해서는강휘원 (2006a) 의 < 표 3> 참조. 199

151 정치개혁과정치사법화 < 그림 5> 동일길이의축을가지는두개선거구의분산측정 선거구 (C) 선거구 (D) 분산측정지표 (Dispersion Compactness Index, DCI) 는둘레측정과마찬가지로 0 과 1 사이에존재하게되며, 1에가까울수록조밀성이높다. 공식 (2) 에서 A는선거구의면적, L은선거구의가장긴축으로이것은당해선거구에서특정두점사이에가장긴거리이다. 여기서산출된지표의수치는선거구의가장긴축과동등한지름을가진원의면적에대한선거구면적의비율을의미한다 (Horton, 1932; Gibbs, 1961). DCI( 분산측정조밀성지표 ) =... (2) 조밀성지수는선거구의면적크기와는관계없이차원이없는지수 (dimensionless indices) 로선거구의형상의분산정도를측정하는것이지크기자체를측정하는 것은아니다. 이그림에서선거구 (D) 가선거구 (C) 보다조밀성이높다. 3) 제 19 대신설선거구의초밀성측정 제19대총선에서는제18대보다 1석이증가한 246석이되었다. 2012년 2월 27일국회본회의를통과한제19대선거구획정안은인구상하한선이각각 310,406명과 103,469명으로인구편차는 2.93:1이었다. 이에따라인구가 373,629명인파주시와인구 320,329명인원주시를각각갑 을선거구로분구하였다. 다음은제19대국회의원선거에서새롭게분할된파주시와원주시의선거구지도이다 < 그림 6>. 14) 200

152 제 3 패널 - 발표 2. 제 20 대국회의원선거구획정의지역대표성 : 조밀성을중심으로 < 그림 6> 제 19 대의새로운분할선거구 ( 파주시갑 을선거구와원주시갑 을선거구 ) 한편남해 하동선거구 (104,342명) 와사천선거구 (114,077명) 를사천 남해 하동선거구로통합하였다. 그리고인구수 105,636명인담양 곡성 구례군선거구를지자체별로해체하여인접한 3개의선거구에각각편입시켜순천 곡성 (303,630명), 광양 구례 (176,883명), 담양 함평 영광 장성 (186,400명) 선거구로재획정하였다. 그리고인구상한선을초과한지역선거구들이몇몇존재하지만, 분구하지않고지자체내에서선거구간경계선조정을통해인구편차를조정하도록하였다. 결과적으로, 최종통과된선거구획정안은 3개선거구가늘어나고 2개선거구가통합되어결과적으로는제18대보다는 1석 ( 세종시신설 ) 인증가된총 246개의지역구가획정되었다. 이러한선거구의형상을평가해볼때실제조밀성측면에서도상당히낮은수치를나타내고있다 ( 강휘원 2013). 다음 < 그림 7> 은이와같이통합된지역구들의선거구형상이다. 14) 파주시을선거구획정에서비무장지대접경등주민이거의거주하지않은장단면과진서면은제외되었다. 201

153 정치개혁과정치사법화 < 그림 7> 제 19 대의새로운통합선거구 ( 사천남해하동선거구, 순천곡성선거구, 담양장성영광함평선거구, 구례광양선거구 ) 그리고다음 < 표 5> 는제19대총선에서새롭게통폐합또는분할되어형성된 8개선거구의둘레측정지수 (PCI) 와분산측정지수 (DCI) 를측정한결과이다. 섬이나해안선을낀지역들은조밀성이낮은반면, 원이나사각형의형태를띤지역들은조밀성이비교적높은것이대체적인경향이다. 그러나전체적으로이러한신설선거구들의조밀성수준은낮은것으로나타나고있다. 유형선거구명 PCI( 둘레측정지수 ) 순위 DCI( 분산측정지수 ) 순위 분할선거구 < 표 5> 제 19 대총선의신설선거구조밀성측정 파주시갑 파주시을 원주시갑 원주시을

154 제 3 패널 - 발표 2. 제 20 대국회의원선거구획정의지역대표성 : 조밀성을중심으로 유형선거구명 PCI( 둘레측정지수 ) 순위 DCI( 분산측정지수 ) 순위 통합선거구 사천 / 남해 / 하동 순천 / 곡성 광양 / 구례 담양 / 함평 / 영광 / 장성 주 ) 조밀성.20 이하 ( 매우낮음 ), ( 낮음 ), ( 보통 ), ( 높음 ),.80 이상 ( 매우높음 ) 으로분류할수있다. 출처 : 강휘원 (2013) 에서재인용 4) 제 20 대 ( 가상 ) 선거구의구성과초밀성측정사례 아래에서는실제제20대국회의원선거에서인구편차가 2:1로결정됨에따라, 실제경계선을변화를가져오게될 2가지가상적사례를살펴본다. 현행연구는 2015년 1월말인구수를기준으로헌재의인구편차 2:1 기준과지역구수 246석을고정한다고가정할때에평균인구수는 208,711명, 인구상하한선은각각 278,281 명과 139,141명이다. 상한을초과하는선거구는분구해야하며하한에미달하는선거구는다른선거구와통페합을해야한다. (1) 선거구가인구하한선 (139,141 명 ) 에미달하여통합되는겅우 < 그림 8> 서울중구선거구의통합사례 203

155 정치개혁과정치사법화 위의 < 그림 8> 및 < 표 3> 에서보는바와같이서울에서는중구및성동구을선거구가통폐합의대상이된다. 우선중구선거구는인구하한선에미달로인접하는선거구와통합을시도해야하는데경계선의인접측면에서종로구, 용산구, 성동구와통합대상이될수있다. 종로구와용산구가운데서인구수나경계선의인접길이및생활권측면에서종로구와더밀접한있는것으로판단된다. 종로구나용산구이든지 2개의선거구가통합되는경우에각각인구가상한선을초과해다시 2개로분구해야하며의석수는 2석이그대로유지되지만, 만약중구가성동구 ( 현행 2석 ) 와통합하는경우에는인구는 423,920명으로통합하여다시분구하는경우중구성동구갑 을선거구로명칭을부여받고의석수는 1석이감소하게된다. 이경우의석이감소하는획정안이수용될지는의문이다. (2) 선거구가인구상한선 (2789,281 명 ) 을초과하여분할되는겅우성동구는현재의제20대의인구수에서갑구는 158,567명이지만, 을구는 137,302명으로하한선에미달해자체적으로다시조정이필요한상태로, 성동구총인구가 295,959명으로다시분할해야할대상이다. 이경우가장작은변화 ( 가장작은저항을초래함 ) 를초래하고조밀성면에서증가하거나감고차이가적을수록바람직할것이다. 다음 < 그림 9> 와 < 표 6> 은성동구갑 을선거구의지형및조밀성에서최소변화를예측해본것이다. < 그림 9> 제 19 대성동구갑 을선거구의제 20 대의변화 204