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1 제 13 패널 대통령탄핵과민주주의 사회 : 심지연 ( 경남대 ) 발표 : 이재철 ( 동국대 ) 탄핵정국에서촛불집회와태극기집회김윤철 ( 경희대 ) 한국민주주의와대통령탄핵정치토론 : 강신구 ( 아주대 ) 김준석 ( 동국대 )

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3 제 14 패널 중앙선관위후원패널 : 정당민주화와정치자금, 어떻게개혁할것인가 사회 : 김용복 ( 경남대 ) 발표 : 손병권 ( 중앙대 ) 박경미 ( 전북대 ) 민주주의와정당정치 : 당내민주주의의제도화정연정 ( 배재대 ) 정당국고보조의의미, 문제점과개선방안정하윤 ( 이화여대 ) 정치자금제도변화의효과와전망 : 20대국회정치자금법개정안통과를중심으로토론 : 곽진영 ( 건국대 ) 엄기홍 ( 경북대 ) 서재권 ( 부산대 )

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5 한국민주주의의위기와도전 정당의당내민주주의제도화방안 손병권 ( 중앙대학교 ) 박경미 ( 전북대학교 ) I. 서론 1980 년대이후제기된정당정치의위기는정당이수행하는정치적대표성과책임성의위축으로부터시작되었다 (Montero and Gunther 2002). 정치환경변화에따라변화하는정당이위기에처해있다는의미는정당위기의증후대두는곧정치발전을손상시킬수있으며장기적으로는민주주의후퇴로확산될수있다는점에서관심을가져야할문제이다. 이러한관점에서정치발전을위해서정당본연의기능을원활히수행하여야한다. 정당은유권자의이익과여론을집약하고표출하며, 각종선거에참여하는후보를공천하는정치적충원의기능, 그리고그과정에서정당자체의주장과이념을확산하는정치사회화기능을하며궁극적으로는집권을목표로경쟁하여정부를구성하거나견제하는역할과기능을한다. 그중각종선거참여를목적으로한공직후보자공천을비롯한정치적충원기능은정당정치발전의토대가된다는점에서주목하여야한다. 그근원적이유는선거가대의민주주의실천을위한핵심적수단이라는데있다. 선거에참여하는정당의후보공천과정을유권자들이그정당을판단하는기준인동시에, 그선거결과확정이후정당이어떤정치적대표성을실현하는지, 즉유권자와의연계관계 (linkage) 에영향을미치기때문이다. 공천과정의문제가정당내부의분열만이아니라유권자의지지향방을가른대표적사례가 2016 년제20 대총선을들수있다. 후보공천과정에서불거졌던당내갈등이분당과지지층분열이라는문제로나타났으며, 유권자는정당들이정책경쟁을하지않는다는인식하는계기가되었다. 다시말해, 정당이정당지도부구성및공직후보자선출을비롯한정당의내부적민주주의가잘실현되었을때, 유권자들의이해관계를집약, 표출하는정치적대표성을잘수행할수있으며이를기반으로한정책적대안들을효과적으로제시할수있다고본다. 또한유권자의불신과실망은정당의지지기반을약화시켜선거유동성증가라는문제로이어져정당의입지를좁힐뿐만아니라장기적으로는정당정치의저발전과민주주의후퇴로이어질수있다. 특히, 정당지도부구성과공직후보자공천의과정은정당의대표를선출한다거나공직후보자당락을넘어서정치영역에대한인적자원충원의통로라는점에서중요하다. 정당운영에중요한부분을차지하는정당지도부구성과공직후보자공천은한편으로는인적자원에대한직 간접적검증과정이라는의미를, 또다른한편에서는유권자의정치참여욕구를정당을통해제도화한다는의미를가지고있다고할수있다. 이에대한문제는정치적충원과정을통한인적검증과정치참여제도화의문제는 헌법 및 정당법 과는다른실제적이고현실적인기능을함께논의해볼필요가있다. 헌법 및 정당법 등정당기능의제도적조건과그것이현실정치에서나타나는실질적이고실천적인정당의기능을함께논의하여야한다는것이다. 이러한관점에서이연구는한국의정치발전을위해정당의민주적운영, 정당의내적운영과조직등당내민주주의제도화방안을모색하는데주된목적을두고있다. 정당의헌법적지위와기능을중심으로한한국정당의제도적특징분석과함께각국의당내민주주의실현사례분석을통해당내민주주의실현을위한제도화방안을마련하고자한다. 여기에서중점을둘부분은정당의법률적지위와구성, 정당의내부적운영과조직, 정당의국회의원선거후보자선출의측면등세가지연구주제를중심으로진행하여궁극적으로한국정당의당내민주주의제도화방안을강구하고자한다. 5

6 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 Ⅱ. 연구방법과목차 이연구는한국의정치발전을위해정당의민주적운영, 정당의내적운영과조직등당내민주주의제도화방안을모색하는데주된목적을두고있다. 정치발전을위한정당의당내민주주의의필요성은우리의 헌법 과 정당법 을통해확인할수있다. 먼저, 우리의 헌법 은당내민주주의가정당의필수요건을명시하고있다. 헌법 제8조는정당설립의자유를보장하며그목적과활동이민주적이어야하는데정당의목적과활동이민주적기본질서에위배될때에는정부는헌법재판소에그해산을제소할수있도록하고있다. 또한 정당법 제2조는정당을국민의정치적의사를형성하는과정에참여를목적으로하는국민의자발적조직으로명시하고있다. 이러한관점에서당내민주주의는정당정치의발전, 그리고더나아가한국정치발전을위해서필수적요건이다. 정당의운영과발전에서당내민주주의가필요한이유는다음과같다. 정당이국민의자발적조직으로서그내부적운영이민주적이라고한다면, 정당운영에국민이참여할수있는지, 참여 (participation) 의수준, 그러한참여를보장할수있는정당의사결정의개방성 (openness) 의정도, 그의사결정에대한책임성 (accountability) 여부, 그리고의사결정과정과그결과에대한자유로운의사소통 (communication), 그리고수적다수의문제를넘어서심의를통한다수결 (deliberative majority rule) 의원리가지배되어야한다. 이러한관점에서이연구는다음과같은연구주제를중심으로구성되었다. 제Ⅰ장서론에서는이연구의목적과전반적문제의식을다루며, 제Ⅱ장에서는연구방법과목차를정리한다. 제Ⅲ장은법률적관점에서한국정당의당내민주주의를다룬다. 여기에서는한국정당의법률적지위와당내민주주의문제, 당내민주주의의필요성, 그리고당내민주주의의실현영역에대해서논의한다. 제Ⅳ장에서는그동안한국정당들이운영해왔던당내민주주의특성과운영에대한개괄적논의와함께자유한국당, 국민의당, 바른정당, 더불어민주당, 정의당등현재원내정당의당내민주주의를살펴본다. 이에대한분석은두가지측면에서다루는데, 하나는정당지도부의선출과정과특징이고다른하나는국회의원후보의선출과정과특징이다. 마지막제Ⅴ장에서는해외정당의당내민주주의사례를분석한다. 여기에서다루는사례는대통령제국가인미국과의회제국가인영국과독일로, 이들국가의정당이해당국가에서갖고있는법률적지위와당내민주주의운영의특성을살펴본다. Ⅲ. 한국정당에관한법률적규정과당내민주주의 1. 한국정당의법률적지위 대의민주주의국가에서정당은민주주의정치와불가분의관계를맺는주요한정치조직가운데하나이다. 세계사적으로볼때영국의명예혁명이후미국의독립전쟁과유럽의시민혁명을거쳐 20세기초반이후탈냉전의시기까지다양한민주화의물결을거치면서정당은시민의다양한의사를결집하여정치과정에반영하는중요한정치조직으로서자리매김하였다. 구체적으로정당은대통령선거나의회선거등각급선거에참여하여상호경쟁을통해서국민의다수의사를위임받으려고노력하면서다당제를중심으로한대의민주주의를이끌어왔다고해도과언이아니다. 정부및의회에대한이익집단의다양한압력행사와청원활동, 집회, 시위등의집단적사회운동, 국민청원, 소환, 발안등다양한형태의직접민주주의적활동, 정보통신사회의발달과함께등장한 SNS 매체중심의정치적의사소통이나정부에대한의견개진등이존재하지만, 대의민주주의가포기되지않는이상민주주의사회에서정당이시민들의의사를결집하고상호경쟁과선거승리를통해서국민으로부터권력을위임받으려는현상은지속될것으로보인다. 6

7 한국민주주의의위기와도전 대의민주주의사회에서필수불가결한정당은위에서언급한이러한중요성으로인해서 헌법 을포함한여러가지정치관련법률에서언급되고있다. 특히 헌법 을포함하여정당과직접, 간접으로관련된다양한법률의조문가운데특히중요한것은대의민주주의의핵심기제인정당의 민주적성격 에관한규정일것이다. 민주주의의요체인정당의내부적조직이나운영혹은외부적활동이과연 민주주의의기본원칙 에충실한지의여부는매우중요하다. 첫째, 대의민주주의의핵심기제로서정당이그조직과대내외활동에서민주적이어야함은우선원론적으로그자체로서당연한것이라고할수있다. 둘째, 정당은그내외의활동과내적운영이민주적일경우에만국민의지지를받는정당한공적조직으로서역할을수행할수있을것이기때문에민주주의의기본원칙에충실해야한다. 이와같이정당의조직, 운영, 그리고활동의민주성을검토하기위해서, 먼저이절에서는한국헌법상정당이지니고있는지위를먼저살펴보고, 이어서다음절에서는 헌법 과 정당법 을포함한우리나라의다양한법률들이우리정당의민주성에대해서어떠한규정을하고있는지를살펴보고자한다. 한국정당의헌법적지위와관련하여대한민국 헌법 총강의제8조는먼저아래와같이기술하고있다. 헌법 제 8 조 1 정당의설립은자유이며, 복수정당제는보장된다. 2 정당은그목적, 조직과활동이민주적이어야하며, 국민의정치적의사형성에참여하는데필요한조직을가져야한다. 3 정당은법률이정하는바에의하여국가의보호를받으며, 국가는법률이정하는바에의하여정당운영에필요한자금을보조할수있다. 4 정당의목적이나활동이민주적기본질서에위배될때에는정부는헌법재판소에그해산을제소할수있고, 정당은헌법재판소의심판에의하여해산된다. 위에적은대한민국 헌법 총강제8조의내용을보면한국 헌법 은정당의목적이나활동, 조직등과관련하여다음과같이규정하고있음을알수있다. 첫째, 우리 헌법 은정당이자유롭게설립될수있고복수의정당이있을수있음을보장하고있다. 즉우리 헌법 은헌법사항으로자유로운정당의설립과복수정당제를보장하고있다. 즉누군가가정당의설립을제한하거나혹은특정정당만이존재할수있다고주장한다면이는우리 헌법 의제8조를위배하는것이된다. 둘째, 대한민국의 헌법 은정당의자유로운설립및복수정당제를보장하고있지만, 동시에정당에대한일종의의무규정이라고해석될수있는사항도아울러적시해두고있다. 이러한의무규정은첫째, 정당의목적, 조직과활동이민주적이어야한다는점과, 둘째, 정당이국민의정치적의사형성에참여하는데필요한조직을가져야한다는점이다. 즉대한민국 헌법 은정당의목적, 조직, 활동의민주성과국민의정치적의사형성이필요한조직구비를정당의의무요건으로두고있다. 셋째, 대한민국 헌법 은정당이법률에의하여국가의보호를받으며, 국가는또한정당에대해재정지원을할수있다고규정하고있다. 실제로한국의 정당법, 공직선거법 이나 정치자금법 등관련법률을통해서정당은국가의보호를받고있으며또한정당운영에있어서국가로부터일정한재정적지원을받고있다. 마지막으로 - 위의 헌법 제8조제2항과관련된사항으로서 - 정당의의무사항인정당의목적과활동이민주적이지않아서 헌법 이규정한바 민주적기본질서 를어길경우, 정부는헌법재판소에해산을제소할수있으며그최종적판결은헌법재판소의결정에따르게된다. 헌법 제8조에정당과관련하여제시된내용을보면우리나라의경우정당은 헌법 에도조문으로서등장하고있다는특징이있으며, 또한각종법률에의해서보호되는조직이며, 따라서순수하게사적인결사체라고만볼수없다고판단된다. 우리나라의정당은헌법상그조직이나운영이민주적기본질서를지켜야하며, 국민의정치참여를조장하기위한조직을갖추어야하고, 국가의보호와재정지원을받을수있는결사체이므로, 사적인조직이라기보다는국민의이익 7

8 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 등공적인목적을추구하는공적인기구라고보아야옳다고판단된다. 이와같이민주적기본질서를위배하지않는범위내에서국민의정치참여를조장한다는공익을추구한다는전제하에, 우리나라의정당은국가의보호와동시에재정적인지원을받을수있도록인정되고있다. 한편 헌법 과함께정당에관한가장일차적이고직접적인법률인 정당법 은정당의목적과정의그리고운영등에관한다양한규정을두고있다 년개정 정당법 제1장총칙의제1조, 제2조등의규정은아래와같다. 정당법 제 1 조이법은정당이국민의정치적의사형성에참여하는데필요한조직을확보하고정당의민주적인조직과활동을보장함으로써민주정치의건전한발전에기여함을목적으로한다. 제 2 조이법에서 정당 이라함은국민의이익을위하여책임있는정치적주장이나정책을추진하고공직선거의후보자를추천또는지지함으로써국민의정치적의사형성에참여함을목적으로하는국민의자발적조직을말한다. 위에적힌두조문에나타나있는 정당법 의내용을보면한국정당의성격은위에서언급한바 헌법 에규정된내용, 즉 정당의조직과활동이민주적이어야하며, 정당은국민의정치적의사형성에참여함을목적으로하는조직 임을다시한번강조하고있다. 이를좀더자세히살펴보면다음과같다. 첫째, 정당법 은정당의목적을 정당이국민의정치적의사형성에참여하는데필요한조직을확보하고정당의민주적인조직과활동을보장함으로써민주정치의건전한발전에기여함 이라고기술함으로써, 정당역시민주적인조직과활동을바탕으로민주정치의건전한발전에기여해야한다는점을간접적으로시사하고있다. 이는 헌법 제8조제2항의정신을이어받아정당의의무조항으로정당의조직과활동이민주적이어야함을확인한것으로보인다. 둘째, 정당법 의제2조에서 국민의이익을위하여책임있는정치적주장이나정책을추진하고공직선거의후보자를추천또는지지함으로써국민의정치적의사형성에참여함을목적으로하는국민의자발적조직 으로정당을정의함으로써, 정당의정의를매우분명하게설정하고있다. 이규정에의하면정당은 국민의이익 을위해서존재하는조직이며, 국민의 정치적의사형성에참여 하기위한 국민의자발적조직 이다. 이러한정당의정의는 헌법 제8조제2항과관련이있는것으로서정당이국민의정치적의사형성에참여하는것을일종의의무로규정한것과일맥상통하며, 더나아가이를정당의정의로명백히단정하고있다. 이와같이 정당법 의제1조와제2조의내용을보면 헌법 에서규정된정당의목적과성격이정당에대한 정의 의형태로더욱명확하게나타나고있음을알수있다. 즉, 정당은국민의이익을위해서선거과정등에서정치적주장과정책을통해국민이정치적의사형성과정에참여할수있도록하는국민의자발적조직인것이다. 즉정당은국민의이익을위한공적인조직이며, 책임있는정치적주장과정책을제시하여국민이정치적의사형성과정에참여하도록 - 즉정당의정책이나주장을통한판단과식견을가지고선거나후보자지지등에참여할수있도록 - 해야하는조직이다. 그리고이러한정당의구성과정은국가나특정기관의동원이나필요에의한것이아니라국민이자발적으로형성과정에참여해야하는것이다. 2. 당내민주주의의필요성 위에서기술한 헌법 과 정당법 에제시된내용을보면정당은국민의이익을위한국민의자발적인조직으로서책임있는정책과의견을제시하고선거과정이나후보선발과정등에서국민이식견있는판단을통해서정치과정에참여하도록노력하는조직이다. 이와같이국민의정치적의사형성의참여를조장해야하는정당은그목적, 조직, 그리고 8

9 한국민주주의의위기와도전 활동이민주적이어야하며, 또한민주주의기본원칙에위반되지않아야한다. 만약정당의목적, 활동, 조직이민주주의기본원칙을위반할경우우리 헌법 은정부가그정당을헌법재판소에제소할수있게하고, 헌법재판소가정당해산여부에관한최종판결을내릴수있게하고있다. 헌법 과 정당법 등정당의위상에관해서조문을통해서규정한법률들을보면, 정당은국민의이익을위해서작동해야하며건전한정책제시와정치적의견개진을통해서국민이정치적의사형성에참여할수있도록노력해야한다. 그리고이를수행하는과정에서정당의목적, 조직, 활동, 기타행동은모두민주적이어야하며또한민주적기본질서를위배해서는안된다. 이렇게볼때정당내부의조직과운영, 활동역시민주적이야하며, 따라서우리나라의정당은정당의외적활동뿐만아니라, 내적인운영과조직등에있어서도민주적이어야한다. 이러한점에서정당을정치과정의핵심으로두어 헌법 과 정당법 을통해서정당의목적과기능을규정한한국의경우, 당내민주주의는정당의민주화에있어서불요불가결의요소라는결론이연역적으로도출될수있다. 정당이국민의이익을위한자발적조직이라고할경우, 이러한자발적조직의내적인활동과조직, 그리고그운영역시이러한자발성을최대한고양하는방향으로움직여나가야한다. 이를위해서는추상적으로는국민이그리고구체적으로는당원이정당의의사나정책결정과정에참여할수있는방도가보장되어야한다. 그렇지못할경우국민의자발적조직으로서의정당의정의와국민의정치적의사형성에참여한다는정당의목적도유명무실해지고, 이와연하여정당의민주적성격또한손상될수밖에없다. 요컨대국민의이익을위한국민의자발적조직으로서정당의조직과활동은외적인면뿐만아니라내적인면에서도민주적이어야하며, 이것이바로당내민주주의의원론적인필요성이라고할수있다. 즉정당의내적인활동과조직역시정당의목적인민주적인것처럼또한민주적이어야한다. 이와같이 헌법 과 정당법 의조문에근거한당내민주주의필요성이외에도정당내부적으로민주주의가실현되어야할당위성은다음과같이정리될수있다. 첫째, 헌법 이나 정당법 에명시되어있는것과마찬가지로정당이국민의정치적의사형성참여를조장하는국민의자발적기구라고할경우, 당내민주주의는추상적인국민이나구체적인당원이정당의정책이나의사결정과정에 참여 (participation) 하는것을보장해주기위해서필요하다. 좁게는당원보다넓게보아특정정당에대해서일체감을보이고있는국민의정당의의사결정과정에서배제되거나, 혹은특정의당원이나소수의국민만이선별적으로의사결정에참여한다면, 이러한현상은결코국민의자발적조직으로서정당의올바른모습이라고보기어렵다. 따라서정당과관련된업무의사안에따라서국민이나당원의참여를보장해주기위해서당내민주주의가필요하다고볼수있다. 둘째, 무엇보다도정당의내적운영이민주적이어야할필요성은정당의사결정의투명성이라는각도에서볼때도필요하다. 즉정당은당원과국민의 참여 와함께의사결정과정의 개방성 (openness) 을필요로하는데이를위해서당내민주주의가필요한것이다. 실제로공직후보자선발, 정당지도부를포함한당직자선발, 그리고당면한주요국정현안에대한정당의정책결정과정에서그정당을지지하는모든국민이나혹은그정당의당원의참여가전적으로만족스러운수준에서가능하지도않을수있다. 이와같은현실적인제약을고려할때정당의정책결정과정에대한 개방성 의요구는당내민주주의의실현을위해서더욱필요한것이라고할수있다. 예컨대후보선발과정에서소위 밀실공천 등정당계파간의타협혹은야합에의한정당의공천등을방지하기위해서는정책결정과정이보다투명하게전개될수있다. 과거각급선거에임하는정당공직후보자의선발과정, 즉공천과정을보면그정당을지지하는국민이나당원의의사는전혀고려되지않는채, 대통령을포함한정당지도부의일방적명령, 혹은이들간의상호거래에따른폐쇄적인결정들이다반사로등장했던것도사실이다. 이러한비민주적인정당운영을방지하기위해서도개방성의확보를위한정당의당내민주주의는필수적이라고할수있다. 셋째, 정당정책결정에대한 책임성 (accountability) 의각도에서볼때에도당내민주주의는필요하다. 당대표나원내대표등을포함한정당지도부는지지하는국민과당원을대신하여정당의총체적의사를결집하여국회내부와국회밖공론의장소등에서이를옹호하고정책화하며, 때로주기적인국회선거를통해서심판을받기도한다. 이와같이 9

10 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 정당을대표한정책을결정하는정당지도부역시본인들의의사와관계없이소위 도덕적해악 (moral hazard) 이나 잘못된선택 (adverse selection) 의문제에직면할수있다. 정당의대표등정당지도부가정당에대한지지자나당원혹은 - 원내대표의경우 - 그정당소속국회의원등정당의 주체 (principal) 의이익이나의사를대변하기보다는자신의개인적영달이나선거상의이익혹은국무위원직혹은차기대통령후보직에대한욕심등으로인해정당을운영한다면, 이는심각한도덕적해악의문제를야기할수있다. 또한사전적으로정당지도자들의도덕적해악문제를미리예견하지못할경우정당을지지하는국민이나당원그리고 - 원내대표의경우 - 일반국회의원등은당대표나원내대표의선출과정에서 잘못된선택 을통해서상당한손실을입을수가있다. 이러한문제가발생할경우정당은정당지도부에대해서그책임을물을수있는다양한기제가마련되어있어야하며, 이러한요구가바로책임성을통해서당내민주주의가실현되어야하는이유이다. 넷째, 정당의당내민주주의는정당내부의원활한 의사소통 (communication) 을위해서도필요한사항이다. 의사소통의요구는위에서지적한참여, 개방성, 책임성의문제와도관련된사항으로, 이러한당내민주주의의기타요건들이갖추어지기위해서는무엇보다도중앙당과정당의지방조직간에, 정당지도부와지지국민및당원간에, 원내지도부와일반국회의원간에, 그리고정당내부의상하조직간에순조로운의사소통이있어야한다. 국정사안별당론의결정과정에서당의진로를실질적으로좌우하는 제왕적총재 가영향력을행사하여일반지지국민과당원, 그리고일반국회의원의의견이전혀반영되지않는다면참여, 개방성, 책임성등주요한당내민주주의의원칙이실현되는것을방해할것이며, 그자체로도민주주의의원칙을위반하는셈이될것이다. 예컨대정당의지방조직의의견이중앙에잘전달되어중앙당과지방당원협의체간의소통이원활하게진행될경우에만, 정당은진정한의미에서국민과당원의참여를통해 정치적인의사형성 에참여하는정당으로인식될수있다. 또한일반국회의원의의사가특정파벌의전횡이없이원내지도부에잘전달되고수용될경우에만, 원내정당은국회내에서적절하게당론을결집하여국회의의사진행에임할수있을것이다. 이와같이중앙당과지방정당조직간의, 정당지도부와일반당원간의, 그리고원내지도부와일반의원간의의사소통을위해서도당내민주주의가필요하다고할수있다. 마지막으로정당의사결정의최종적인수단으로서 심의를통한다수결 (deliberative majority rule) 이반영되기위해서도당내민주주의가필요하다고본다. 이는정당의운영과조직이민주적이어야한다는헌법정신과도상통하는것으로서, 정당의의사결정과정은먼저충분한심의의과정을거쳐야함과, 이러한심의와조정을통해서순조롭게합의되지않을경우에는최후의결정수단으로서다수결의원칙이지켜져야함을의미하는것이다. 심의와다수결은모두정당의당내민주주의의중요한요건들로서, 우선심의의과정은수적인다수 (numerical majority) 만으로정당의의사결정이이루어질수없다는점을지적하는것이다. 즉다수결이전에정당의사결정과정에참여와공개성을기반으로하는충분한심의의과정이있어야함을의미하는것이다. 이를통해서소수의불만과의견이다수의의견속에수용될수있는여지를만듦으로써정당의의사결정이단순히수적다수가아닌질적다수 (qualitative majority) 의합의를통해서만들어내는과정이되어야한다. 이와함께충분한논의와심의를거친사안은합의에도달하지못할경우반드시일정기간내에다수결의방식으로최종결론이도달될수있는출구가마련되어야한다. 이러한의미에서심의를통한다수결을위해서도당내민주주의는절실한요건이라고보인다. 3. 당내민주주의의실현영역 그렇다면이러한당내민주주의필요성을염두에두고볼때, 한국정당정치에서당내민주주의는과연어떠한영역에서실시되어야할것인가? 대의민주주의국가에서당내민주주의의필요성과함께, 당내민주주의는과연어떠한영역에서실현되어야할것인가를논의하는것역시또한중요한문제가아닐수없다. 우선위에서적었던 헌법 과 정당법 의조문을포함해서당내민주주의가필요한영역을규정한 공직선거법 등 10

11 한국민주주의의위기와도전 의규정을살펴볼필요가있을것으로보인다. 물론이러한규정에국한해서당내민주주의가실현되어야하는것은아니지만, 일차적으로법률조문의규정을통해서당내민주주의가필요한영역을살펴보는것이선행적인과정이라고판단된다. 이를위해서전체적으로정당의민주화를규정한조항을살펴보면다음과같이정리될수있다. 1) 정당민주화를규정한법률내용첫째, 위의다양한법률조문가운데 헌법 제1장총칙제1조는정당이국민의정치적의사형성을위해서조직을구비할필요가있고이러한조직이민주적이어야함을규정하고있는데, 이를중앙당과정당지방조직에적용하자면당중앙과지방조직이모두내적으로민주적으로운영될필요가있음을지적하고있는것이다. 이는아래에서다시언급되겠지만당원의총의를반영하는대의기관과집행기관의설립및이러한기관의민주적운영뿐만아니라, 전국에걸친지방정당조직의민주적으로운영을시사하는것이기도하다. 즉중앙당뿐만아니라정당의지방조직역시민주적으로운영되어야한다고볼수있다. 헌법 제 8 조 2 정당은그목적, 조직과활동이민주적이어야하며, 국민의정치적의사형성에참여하는데필요한조직을가져야한다. 4 정당의목적이나활동이민주적기본질서에위배될때에는정부는헌법재판소에그해산을제소할수있고, 정당은헌법재판소의심판에의하여해산된다. 둘째, 이미위에서언급한 헌법 과 정당법 의규정에더하여 정당법 제5장제29조는정당의민주적인내부질서를위해서대의기관, 집행기관과의원총회등이필요하고, 이들기관은당원의총의를반영하기위해서필요하다고규정하고있다. 즉 정당법 제5장은당내민주주의의실현을위해서대의기관 ( 의원총회포함 ) 과집행기관이필요하다고규정하고있는것이다. 이를확대해석하자면당원의총의를모은후이를정당의의사결정반영하기위해서이러한기구가필요한것이므로, 당연히정당내부의이러한기구의운영역시민주적이어야한다. 요약하자면당원의의사를반영하기위해서당내민주주의의실현을위해서대의기구, 집행기구, 의원총회등이있어야하며, 이러한기구들은또한민주적으로조직되고운영되어야하는것이다. 정당법 제 1 조이법은정당이국민의정치적의사형성에참여하는데필요한조직을확보하고정당의민주적인조직과활동을보장함으로써민주정치의건전한발전에기여함을목적으로한다. 제 29 조 1 정당은민주적인내부질서를유지하기위하여당원의총의를반영할수있는대의기관및집행기관과소속국회의원이있는경우에는의원총회를가져야한다. 셋째, 위의 공직선거법 제6장의제47조와제57 조를보면각각정당의공직후보자선출과정은민주적이어야하며, 또한정당은후보선출을위해서당내경선혹은여론조사의방법을사용할수있어야한다고규정하고있다. 공직후보자의선출과정이민주적이어야한다는규정과함께, 당내경선이나여론조사를실시할수있다는규정이동시에둔것이다. 이러한두가지규정이동일한법률에동시에존재하는것은적어도당내경선이나여론조사가민주적후보선출방법의하나임을인정하는것이라고볼수있으며, 그런의미에서다른후보선출과정 ( 예컨대공천심사위원회의임의적인판단 ) 보다는그민주성을인정받은방법이라고볼수있다. 11

12 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 공직선거법 제 47 조 1 정당은선거에있어선거구별로선거할정수범위안에서그소속당원을후보자 ( 이하 政黨推薦候補者 라한다 ) 로추천할수있다. 다만, 비례대표자치구 시 군의원의경우에는그정수범위를초과하여추천할수있다. 2 정당이제 1 항의규정에따라후보자를추천하는때에는민주적인절차에따라야한다. 공직선거법 제 57 조의 2 1 정당은공직선거후보자를추천하기위하여경선 ( 이하 당내경선 이라한다 ) 을실시할수있다. 2 정당이당내경선 [ 당내경선의후보자로등재된자 ( 이하 경선후보자 라한다 ) 를대상으로정당의당헌 당규또는경선후보자간의서면합의에따라실시한당내경선을대체하는여론조사를포함한다 ] 을실시하는경우경선후보자로서당해정당의후보자로선출되지아니한자는당해선거의같은선거구에서는후보자로등록될수없다. 다만, 후보자로선출된자가사퇴 사망 피선거권상실또는당적의이탈ㆍ변경등으로그자격을상실한때에는그러하지아니하다. 2) 당내민주주의의실현영역이상위에서개괄적으로적은바 헌법, 정당법, 공직선거법 등에나타난당내민주주의의규정을염두에두고볼때, 한국의정당이당내민주주의를실현해야할영역은크게정당의내적조직과운영, 정당지도부의선발과정, 정당의공직후보자선발과정, 정당의지방조직의민주적운영등으로크게분류해볼수있을것이다. 이러한내용을좀더구체적으로정리해보면다음과같다. 첫째, 당내민주주의는정당의조직과운영에있어서실현되어야한다. 우선 정당법 에적혀있는바와마찬가지로정당은당원의총의를집약하고대변할수있는조직으로서대의기구와집행기구, 그리고국회의원이존재하는경우의원총회등을두어야한다. 그리고이러한대의기구와집행기구는정당이나정당을대외적으로대표하는정당지도부의정책결정과정에서가장큰영향력을발휘할수있어야한다. 이와함께이러한조직의운영은위에서언급한대로참여, 개방성, 책임성, 소통, 심의에의한다수결등당내민주주의의필요성을충족시키는방향으로운영되어야한다. 그리고이러한요구는중앙당뿐만아니라지방의정당조직에서도마찬가지로적용되어야한다. 둘째, 정당지도부의선발과정역시당내민주주의가실현되어야할중요한영역이다 년을전후하여제왕적총재제도가사라진이후정당지도부의선발과정은점차로민주적으로운영되어왔다. 당대표및원내대표의선출역시전당대회및의원총회를통해서각각선출되고, 이렇게선출된당대표와원내대표역시정당의의사결정을자의적으로행사할수없게되었다. 당대표와원내대표는과거제왕적총재시절과달리당의최고위원회 ( 의 ) 나혹은국회의경우의원총회등의의사결정구조를거쳐서당의노선과진로를결정할수밖에없는상황에처했다. 이러한방식으로진전해온정당지도부선출의민주적절차는존중되어야하며, 향후더민주적인방향으로변화되어야할것으로보인다. 셋째, 당내민주주의는정당의각급공직후보선발과정에도적용되어야한다. 이미위에서거듭언급한바와마찬가지로 헌법 과 정당법 은정당의조직과운영은민주적이어야한다고규정하고있고, 이와관련하여 공직선거법 또한정당의후보선출이민주적으로운영되어야함을규정하고있다. 이와아울러 공직선거법 은당내경선과여론조사를공직후보자선출의방법가운데하나로적시하고있다. 따라서전체적으로볼때, 정당의공직후보자선출방식은선거에임할당의후보를선발한다는정당운영의중요한임무가운데하나라는측면에서민주적인원칙이적용되어야할중요한영역이다. 따라서그절차는정당을지지하는국민과당원의참여를보장하고, 공개적이고투명하며, 정당내부의원활한소통을기반으로하여다수의의사를반영하는방향으로운영되는것이바람직하다. 그런의미에서양자택일의경우라면 - 전략공천을포함하여 - 소수의인원이참여하여공천과정을배타적으로지배하는방식의후보선발보다는투명하고공개적이며다수의참여를촉진하는방식의경선제도가더민주적이라고할수있을것이다. 마지막으로당내민주주의가적용되어야할영역은중앙당뿐만아니라정당의지방조직의운영및당원교육의영역 12

13 한국민주주의의위기와도전 이라고보인다. 지구당폐지이후지구당을대체하는다양한당원협의회혹은지역구협의회가등장하였으나, 실제로이러한조직이얼마나민주적으로운영되는지에대해서는충분한검토가이루어지지않았다. 우리나라 헌법 은총칙에서정당은민주적으로운영되어야하며, 국민의정치적의사형성에필요한조직을갖추어야한다고규정하고있다. 이때정당의지역조직역시민주적으로운영되어야하며, 이러한민주적운영과관련하여정당의지역조직은당원교육을통해서정당의민주적운영을훈련시킬여건을구비해야한다. 현역의원이든혹은지역구위원장이든지를막론하고, 특정지역구에대한유력정치인을지원하고이들의당선혹은재선만을도모하는정당의지역조직은결코민주적으로운영된다고할수없을것이다. 정당의지역조직은특정인을위한조직에서벗어나정당의정책을널리홍보하며, 자발적인당원을모집하고이렇게모집된당원을민주적으로교육시키며, 또한지역의각급선거에출마할공직후보자를자율적으로선발하는기구로성장해야한다. 이러한영역에있어서도당내민주주의가실현되어야할것으로보인다. Ⅳ. 한국정당의당내민주주의특성과운영 1. 정당법규정과당내민주주의 한국정당이당내민주주의에관심을갖기시작한것은그리오래되지않았다. 대체적으로당대표를중심으로한지도부의지배가일반적이었고대선을비롯한각종선거에참여하는공직후보자선출과정도정당지도부가압도적영향력을행사해왔기때문이다. 민주화이후정당경쟁이본격화되면서당원을중심으로한지지기반의안정성이중요해지면서정당지도부가좌우하는공직후보자선출과정에서당원참여에관심을기울이기시작한것이라고볼수있다. 이러한문제에대한인식속에서당내민주주의에서당원의참여를도입이실질적으로이루어진것은공직후보자선출이었고특히대통령선거후보자선출과정에서두드러졌다. < 표 1> 는그동안치러진대통령선거후보자선출을위한경선사례를정리한것이다. 민주화이전에는세차례선거에서경선이치러졌으며, 민주당과신한민주당 2개의정당이대의원에게공직후보자선출권을부여하였다. 민주화이후에는 1992 년제14대대선부터경선이치러졌으나제14대, 제15대대선까지는일반당원에게까지선출권을부여하지않고대의원만을대상으로한경선이치러졌다. 대의원을비롯한소수만이참여하는경선에참여하는선출권이확대되어부여된것은제16대대선부터였다. 이와같은대선후보선출과정에서당내민주주의의확산은정치제도의변화에의해서추동된것이아니라는점이다. 제16대대선이후부터사실상보편화된국민경선제는정당의정치적필요와정략적판단에의해서추동되었다. 이때정당들이일반유권자까지참여하는국민경선제를실시하였는데, 예상밖의결과를보인새천년민주당경선과정에서인식의변화가시작된것이라고볼수있다. 초반에지지율이저조하였던노무현후보가예상을뒤엎고후보로결정되고대선에서승리하게된결과가국민경선제의보편화였던것이다. 다시말해, 국민경선제가효과적인선거운동방식으로서평가되기시작하면서이후의대부분의선거에서도입하였던것이다 ( 모종린 전용주 2004; 손병권 2007, 23). 13

14 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 < 표 1> 대통령선거경선사례 시기구분 년도 해당선거 당명 선출권자 민주화 1956년제3대대선민주당대의원 1960년제4대대선민주당 이전 1971년제7대대선신한민주당 1992년 제14대대선 민주자유당 민주당 1997년 제15대대선 한나라당 국민회의 2002년 제16대대선 한나라당대의원당원새천년민주당일반유권자 민주화한나라당 2007년제17대대선이후대통합민주신당일반유권자 2012년 제18대대선 새누리당대의원당원민주통합당일반유권자 자유한국당 2017년 제19대대선 바른정당더불어민주당국민의당 당내민주주의의확산은중요한정치적전환점이되었지만이러한당내민주주의에대한인식은이미 정당법 에담겨져있었던것이었다 년 8월 5일일부가개정된 정당법 에따르면, 정당내부의민주주의는하나의원칙으로기술되어있다 년 8월 5일일부개정된 정당법 제29조제1항은정당이민주적인내부질서를유지하기위해서당원의의사를반영하여야할필요성을기반으로조직구성에대해서언급하고있다. 민주적인내부질서의유지는당원의정치적의사를정당운영에반영하는것에서부터필요하다는인식이며이를위해서대의기관, 집행기관, 의원총회를가지도록하고있는것이다 년일부개정 정당법 제29조는현행 정당법 제29조제1항에서 정당은민주적인내부질서를유지하기위하여당원의총의를반영할수있는대의기관및집행기관과소속국회의원이있는경우에는의원총회를가져야한다 로그대로유지되고있다. 정당법 제29조 (1988년 8월 5일일부개정 ) 1 정당은민주적인내부질서를유지하기위하여당원의총의를반영할수있는대의기관및집행기관과소속국회의원이있는경우에는의원총회를가져야한다. 2 제1항의기관의조직, 권한기타의사항에관하여는당헌으로이를정하여야한다. 현행 정당법 제 29 조 (2016 년 1 월 15 일일부개정 ) 1 정당은민주적인내부질서를유지하기위하여당원의총의를반영할수있는대의기관및집행기관과소속국회의원이있는경우에는의원총회를가져야한다. 2 중앙당은정당의예산과결산및그내역에관한회계검사등정당의재정에관한사항을확인 검사하기위하여예산결산위원회를두어야한다. 3 제1항및제2항의기관의조직 권한그밖의사항에관하여는당헌으로이를정하여야한다. 정당법 제 29 조제 1 항규정에따라, 모든정당들은대의기구, 집행기관, 의원총회로구성되어있다. < 표 2> 는현재 14

15 한국민주주의의위기와도전 국회원내정당들이당헌에명시한대의기구, 집행기관, 의원총회에관한당헌조항을정리한것이다. 정당법 제29조에따라당헌에서대의기구, 집행기관, 의원총회등을구분하여명시하고있다. < 표 2> 각정당의대의기구, 집행기관, 및의원총회구성 대의기구집행기관의원총회 자유한국당 바른정당 국민의당 민주당 정의당 전당대회 당원대표자회의 전국당원대표자대 전국대의원대회 당대회 ( 제13조 ) ( 제12조 ) 회 ( 제14조 ) ( 제12조 ) 전국위원회 상임당원대표자 ( 제12조 ) 중앙위원회 전국위원회 ( 제19조 ) 회의 중앙위원회 ( 제18조 ) ( 제17조 ) 상임전국위원회 ( 제17조 ) ( 제18조 ) 시 도당대의원 광역시 도당대의원 ( 제23조 ) 시 도당대회 전국위원회 대회 대회 중앙직능위원회 ( 제39조 ) ( 제37조 ) ( 제71조 ) ( 제47조 ) ( 제40조 ) 당원협의회 시 도당당원대표자 지역위원회 지역위원회당원대 시 도당대회 ( 제44조 ) 대회 ( 제81조 ) 회 ( 제79조 ) ( 제61조 ) ( 제52조 ) 당원협의회 지역위원회 지역위원회대의원 ( 제82조 ) ( 제71조 ) 대회 ( 제53조 ) 지역위원회 ( 제51조 ) 당무집행기구 ( 제 36 조 ) 의원총회 ( 제 83 조 ) 당무집행기구 ( 제 30 조 ) 시 도당운영위원회 ( 제 41 조 ) 의원총회 ( 제 45 조 ) 당무위원회 ( 제 23 조 ) 시 도당상무위원회 ( 제 65 조 ) 시 도당운영위원회 ( 제 68 조 ) 의원총회 ( 제 72 조 ) 당무위원회 ( 제21조 ) 전국위원회 ( 제34조 ) 시 도당상무위원회 ( 제74조 ) 시 도당운영위원회 ( 제78조 ) 의원총회 ( 제64조 ) 상무집행위원회 ( 제 27 조 ) 광역시 도당운영위원회 ( 제 48 조 ) 지역위원회운영위원회 ( 제 53 조 ) 의원총회 ( 제 36 조 ) * 괄호안의각조항은각기구의지위등을명시한각정당당헌의해당조항임. 당대표및최고위원회등지도부기구는제외함. 각정당의최고대의기관은대의원을비롯한당원이참여하는기구로운영되고잇다. 그러나그운영과참여의폭에는차이가있다. 자유한국당은 당헌 제13 조에의거하여전당대회를대의원 10,000 명이내의정수로하여구성하여제15 조제1항을근거로 2년마다한번씩열고있다. 바른정당의 당헌 제12조는최고대의기관으로서당원대표자회의로구성하도록하며, 당대표를비롯한각기구의대표자또는당직자, 당원등이참여하도록하고있으며, 당원대표자회의소집은 당헌 제14조제1항을근거로 2년에한번씩의장이소집하도록규정하고있다. 국민의당의최고대의기관은전국당원대표자대회로, 당연직또는선출직대표당원이참여하며, 제14 조에따라정기전당대회는 2년마다의장의소집으로열린다. 더불어민주당 ( 이하민주당 ) 의대의기관은 당헌 제14조규정에따라전국대의원대회로제16조에따라 2년마다의장소집으로열린다. 마지막으로정의당의 당헌 제12 조는정의당최고의결기관으로서당대회를규정하고있으며, 당헌 제16조에따라정기당대회가의장의소집으로열린다. 최고대의기관에관한당헌규정에서나타나는특징은첫째, 최고대의기관에모든당원이참여하기보다는각정당기 15

16 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 구의대표, 위원장, 대의원등이참여한다는것이다. 각당원대표들은최고대의기관에참여하기에앞서자신이속한단위에서의견을조율하고의견을전달하는역할을하는것으로기대할수있다. 여기에서당내민주주의의활성화에필요한부분은가장낮은단위로부터대표가최고대의기관에전달하기까지의과정이고, 그과정에서각부문의의견을수렴하는절차가얼마나민주적인가에달려있을것으로보인다. 또다른특징은최고대의기관에해당하는각회의가정례적으로열리도록당헌에명시하다는점이다. 자유한국당, 바른정당, 국민의당, 민주당, 정의당총 5개의정당은최고대의기관회의를 2년에한번씩열리도록당헌에명시되어있으며, 각당헌에정하는요건이갖추어질경우에는의장이임시로소집하도록규정하고있다. 이처럼 2년에한번씩최고대의기관회의를여는이유는당대표등의지도부임기와관련되어있는것으로보인다. < 표 3> 정당지도부의임기 자유한국당 바른정당 국민의당 민주당 정의당 당대표 2년 2년 2년 2년 2년 최고위원 2년 2년 2년 2년 ( 부대표 2년 ) 원내대표 1년 1년 1년 1년 1년 < 표 3> 는각정당의지도부임기이다. 당대표와최고위원의임기는모두 2년으로, 최고대의기관을통해서선출되며, 이들의선출도최고대의기관에서이루어진다. 다만원내의원들이선출하는원내대표의임기는 1년으로최고대의기관의정례화와는관계가없다. 앞의 < 표 2> 의정당별대의기관에서나타나는공통점은가장지역에가까운대의기관으로서당원협의회또는지역위원회를설치하고있다는점이다. 자유한국당과바른정당은당헌규정을통해당원협의회를운영하고있으며, 국민의당, 민주당, 정의당은지역위원회를설치하여당원의의사를수렴하고자하고있다. 당원협의회또는지역위원회는과거에 정당법 에서허용하였던지구당이폐지되면서음성적으로운영되던국회의원선거구지역범주에준하는단위로운영되고있는것이다. 과거지구당운영이고비용저효율의문제를안고있다는지적으로인해폐지되었지만그와유사한형태인당원협의회또는지역위원회는당원의의사를반영할수있는당내민주주의의기초단위로서의미를갖는다고평가할수있다. 정당법 제29조제1항이명시한 민주적내부질서를유지하기위해서당원의총의 를모으기위해서는당원과가까이정당활동이이루어져야하기때문이다. 이러한관점에서기존의지구당문제는최소화하는방식으로부활시킬필요가있다. 이처럼당원들이자신의의사를표현하고정당운영에반영하기위해서는직접적인의사소통의채널을열어두는것이필요하다. 이러한관점에서 정당법 제32 조는정당내부에서의사표현은직접적으로하게끔규정하고있다. 정당법 제32조제1항은서면결의를금지하고있는데, 대의기관의결의와소속국회의원의제명에관한결의는서면이나대리인에의하여의결할수없다 고규정하고있다. 당원의의사는직접표출되어야하며다른사람들이서면이나대리인을통해서전달할수없도록하고있는것이다. 당내민주주의의활성화에서가장중요한것은소속당원이어떠한방해나압력을받지않고자유롭게의사를표출할수있어야하기때문이다. 다만, 정당법 제32조제2항은 대의기관의결의는 전자서명법 제2조제3호의규정에의한공인전자서명을통하여도의결할수있으며, 그구체적인방법은당헌으로정 하도록허용하고있다. 이는 정당법 이온라인투표등직접현장에가지않고당원의의견을묻거나표결할수있는장치를허용하고있는것이다. 16

17 한국민주주의의위기와도전 2. 정당지도부및공직후보자선출과정의제도적특성 1) 자유한국당 (1) 정당지도부의선출과정과특성현재제1야당인자유한국당의경우정당지도부인당대표와최고위원의선발에관한규정은 당헌 제3장당기구의제4절당대표및최고위원에잘나타나있다. 이규정을보면당대표는대의원과당원등으로구성된 당대표선출을위한선거인단 에의해서선출되며이후최종적으로전당대회에서지명된다. 이때당대표의선출은선거인단유효투표의 70% 와여론조사결과 30% 를합산하여결정된다. 한편당대표와함께자유한국당의최고정책결정기구인최고위원회의를구성하는최고위원의경우그선출은역시당대표의경우와동일하게구성된최고위원선출을위한선거인단의유효투표결과 70% 와여론조사결과 30% 반영하여결정되며, 그후전당대회에서지명된다. 자유한국당의경우별도로 1인을선발하는청년최고위원은청년최고위원선출을위한선거인단의유효투표결과 70% 와여론조사결과 30% 를반영하여선출한후, 전당대회에서지명하고있다 ( 자유한국당 당헌 제3장제4절 ). 1) 한편위에적은당대표및최고위원그리고청년최고위원선발을규정한 당헌 에따라서구성될선거인단은 당헌 에의하면별도의규정으로만들어지도록되어있다 ( 당헌 제3장제28 조의 3). 이별도의규정은 당대표및최고위원선출규정 으로명명되어있다. 하나의예로이규정의제2장 선거권과피선거권 의제8조의 2 당대표및선출직최고위원선거인단 의조문을보면, 이선거인단은전당대회의대의원, 이들대의원이아닌사람가운데책임당원선거인과일반당원선거인, 일반국민을대상으로공모한 1만명이내의청년선거인등으로구성되어있다. 이들선거인단을보다구체적으로설명하자면다음과같다. 동일한규정에의하면 책임당원선거인 은선거공고일현재명부에등재된책임당원을지칭하며, 일반당원선거인 은당원협의회별로유권자수의 0.1% 이내로가장최근에실시된전국단위공직선거의유권자수에비례해서배분되는당원을지칭한다. 일반당원선거인은당원협의회에서추천하고시. 도당운영위원회에서의결한당원협의회별 50인이내의당원및선거공고일현재당원명부에등재된당원중추첨으로선정된당원으로구성된다. 마지막으로 청년선거인 은중앙당이일관적으로인터넷을통해서모집하되, 당원이아닌사람가운데 19세이상만40세미만의일반국민을대상으로한다. 그리고그배분은역시일반당원선거인의경우와마찬가지로당원협의회별로가장최근에실시된전국단위공직선거의유권자수에비례하여배분한다. 2) 위에서설명한자유한국당의정당지도부선출방식을보면대체로다음과같은제도적특징을보이고있음이드러난다. 1) 자유한국당의경우당대표, 원내대표, 선출직최고위원 4 인, 선출직청년최고위원 1 인등을제외한이외의비선출직최고위원은 2 명인데, 이들은당대표가최고위원회의협의를거쳐서임명하는 1 인과정책위원회의장이다 ( 자유한국당 당헌 제 3 장제 32 조 ). 2) 그렇다면선거인단을구성하고있는선거인가운데 대의원 은과연어떤인물들로구성될것인가에대한설명이있어야하는데, 자유한국당이별도로작성한 전당대회규정 의제 2 장 전당대회대의원 에나타난조문을보면대의원은다음의인원으로구성된다. 제 2 조 1 전당대회대의원은 10,000 인이내로구성하며, 각호의정수는다음과같다. 1. 당대표, 2. 최고위원 ( 원내대표, 정책위원회의장포함 ), 3. 상임고문, 4. 당소속시 도지사, 5. 당소속국회의원, 6. 당원협의회운영위원장, 7. 중앙직능위원회주요당직자, 8. 국책자문위원회위원, 9. 재정위원, 10. 중앙당및시 도당사무처당직자, 11. 당소속자치구 시 군의장, 12. 당소속시 도의회의원, 13. 당소속자치구 시 군의회의원, 14. 제 1 호내지제 13 호에해당하지아니하는전국위원회위원, 15. 최고위원회의의의결로선임하는당원, 16. 각시 도당운영위원회에서추천하는당원, 17. 당원협의회에서추천하고시 도당운영위원회에서의결한당원 5,000 인이내, 18. 책임당원인국회의원보좌진 1 인을포함하여각국회의원이추천하는당원 3 인, 19. 자유한국당보좌진협의회에서추천하는당원 5 인 17

18 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 첫째, 당대표, 4명의선출직최고위원, 1명의청년최고위원의선발과정을보면정당원이아닌사람들이선출과정에영향력을미칠수있는통로를제도적으로마련해두고있다. 우선당대표등선출직의경우 70% 의선거인단의투표결과이외에나머지는 30% 는여론조사를반영하게되어있어서, 당원이아닌일반국민이정당지도부선발과정에참여할수있도록하고있다. 뿐만아니라선거인단의구성에있어서도대의원이나당원이외에일반국민을대상으로한청년선거인을 1만명이내로선발하게규정해서역시정당밖의일반국민의영향력이반영되도록하고있다. 둘째, 자유한국당은청년의영향력이상당히발휘될수있도록최고위원선발과정과선거인당배정과정을규정해두고있다. 우선선출직으로배정된 1인의청년최고위원을별도로두고, 이를위해서별도의선거인단이구성되도록하고있다. 뿐만아니라위에서언급했듯이정당지도부의선출을위한선거인단의구성에청년선거인단을또별도로구성하여청년의영향력이반영되도록하고있다. 이는자유한국당혹은그동질적선행정당대한청년층유권자의거부감을최소화하고이들에대해서외연을확대하려는정당차원의노력가운데하나로보인다. 셋째, 전반적으로볼때임명직최고위원등의선발과정에는당대표와전국위원회 ( 혹은최고위원회의 ) 의영향력이어느정도보장되어있어서이들간의타협이중요한것으로판단된다. 즉청년최고위원후보가없을경우나, 선출직최고위원후보가 4인에미달하는경우당대표의임명권이보장되어있으나, 임명자에대한최종적결정은전국위원회의의결을거치도록되어있다. 그러나실제로전국위원회가 1000 명이내의다수로구성되고당소속국회의원이다수포함되어있으며이들이영향력을행사할수있는인사들이많이포함되어있기때문에, 최고위원회의위원의의사이비중있게반영될여지가크다고보인다. 넷째, 자유한국당 당헌 은당대표, 선출직최고위원, 청년최고위원의선거에서 당선자의대표성확보와무분별한후보자난립을방지하기위해 후보자의예비심사제도를실시할수있다고규정하여후보자에대한내부심사를통해서일정수의부적격후보자를걸러내는제도도마련하고있다 ( 자유한국당 당헌 제28 조의 ). 즉후보로출마한인물이국회의원이든혹은외부의영입인사든지에상관없이대표성이부족하다고할경우, 이를막을수있는방법이마련되어있다고할수있다. 마지막으로선거인단의배정에서청년선거인을따로둔것, 그리고여론조사결과를 30% 포함시켜일반국민의참여를가능하게한것을제외하고보면, 전체적으로자유한국당의경우현역의원들의영향력이강하고, 원외정당인사의영향력은상당히제한적인것으로보인다. 선거인단을구성하고있는대의원의구성에있어서도현역국회의원자신이대의원이될수있을뿐만아니라대의원을추천할수있다. 뿐만아니라기타책임당원이나일반당원역시지역구별현역의원의영향력아래있다고할때, 전반적으로정당지도부의선발은원내소속위원들이장악하고있다고보아도과언이아닐것으로보인다. 3) (2) 국회의원후보의선출과정과특징한편자유한국당의공직후보자공천과정은 당헌 제3장당기구제11절공직후보자추천기구에설명되어있다. 국회의원후보의선정과정을중심으로자유한국당의후보공천과정을설명하자면다음과같다. 우선자유한국당의 당헌 은지역구후보와비례대표후보공천과정을별도로이원화하고있는데, 먼저지역구후보공천의경우 지역구국회의원후보자후보공천관리위원회 라는일종의공천위원회를두고후보자를심사하고있다. 중앙당에두도록규정된후보공천관리위원회는전체위원가운데 2/3를당외인사로구성하도록되어있으며, 전체인원은 10인이내로서최고위원회의의의결을거쳐최종적으로위원이확정되도록하고있다. 비례대표후보공천의경우도역시 비례대표국회의원후보자공천위원회 를두고있으며, 2/3 당외인사규정을포함하여그구성방식은지역구후보의경우와동일하다. 양대공천위원회의위원은모두당대표가임명하되, 이미언급했듯이최고위원회의의의결을거치게 3) 그러나현역의원의상대적으로비중이큰영향력은단지자유한국당에만국한된현상만은아닐것으로보이며, 기타대부분의정당에도적용될것으로추측된다. 18

19 한국민주주의의위기와도전 되어있다. 지역구후보선발과정에서복수의후보가존재하고이들에대해서단수추천 예컨대전략공천의경우등 이되지않는경우복수의후보자가존재할수있다. 이경우자유한국당은 지역구국회의원후보자추천규정 을통해서 국민참여선거인단대회 를통해서경선을하도록규정하고있으며, 이때이러한경선을담당한선거관리위원회는중앙당에설치된 지역구국회의원후보공천관리위원회 가겸하도록되어있다. 경선에서투표를담당하는국민참여선거인단은 당원선거인 과 국민선거인 의두종류의선거인단으로구성되며, 그비율은 3대7로국민선거인이더많게되어있다. 선거인단의숫자는선거구별로유권자총수의 0.5% 이상또는 1000 명이상으로규정되어있으며, 당원선거인의경우책임당원가운데선정하고, 국민선거인의경우전화면접등에의한국민선거인공모에응한자로선정하기로되어있다. 다만당원선거인과국민선거인의경우모두전화조사로대신할수있는데, 여전히그비율은당원선거인대국민선거인 3대7의비율로하며, 전화조사를통한방식등세부적인방식의선정은공천위원회가의결로결정할수있도록되어있다 ( 자유한국당 지역구국회의원후보자추천규정 제5장 ). 한편이와같이후보공천위원회에서추천된지역구국회의원후보나비례대표후보는모두최종적으로최고위원회의에서의결되는데, 이때최고위원회의는공천된인사에대해서재의를요구할수있는재의의결권도지니고있다. 그러나이러한재의요구에도불구하고공천위원회가 2/3의찬성으로다시공천인사를그대로추진할경우최고위원회의는그결정을따라야한다. 이와아울러자유한국당은 당헌 의제52조에국회의원후보자선출과관련하여 국회의원선거국민공천배심원단 을구성하기로규정하고있다. 국회의원선거국민공천배심원단은중앙당에두는조직으로서 공정하고투명한국회의원선거후보자추천 을목적으로설립되었으며, 당대표가최고위원회의의의결을거쳐서임명하는배심원으로구성되어있다. 이러한배심원은전체 50인으로구성되는데무작위로모집한일반국민 35인과사회각분야의전문가및당원대표성을가진 15인등으로구성된다. 이들의주요한기능은공천위원회가제출한지역구및비례대표후보에대한적격혹은부적격여부등을심사하는것으로서, 4) 이들배심원단이부적격판정을내린후보자는최고위원회의에제출하는명단에포함될수없게되어있다. 전체적으로볼때자유한국당의국회의원공천과정과제도는다음과같은특징을가지고있다고보인다. 첫째, 전체적으로보아국회의원지역구및비례대표후보의선정과정은결정권한의소재라는측면에서 중앙집중형 이며결정의방향에있어서 하향식 이라고할수있다. 후보자추천과정을위한공천위원회는중앙당에위치에있으며이러한과정에서정당의지방의당조직이나당조직책임자의상향식의견은수렴과정은잘보이지않는다. 그리고이러한공천위원회에참여할위원의선정역시당대표가수행하되단최고위원회의의의결을거치게되어있어역시중앙집중형의모습에서벗어나지않는다. 이외에공천위원의선정에필요한당내절차는사실상없다고할수있다. 물론지역구후보자의선출과정에서공천위원회가선거관리위원회를겸임하면서경선을실시할수있고, 이경우당원과국민이직접혹은전화등의여론조사방법을통해서참여하고있기는하지만, 경선여부를결정하는과정과경선의경우복수의후보자를결정하는과정은지역구별로자발적으로결정되는상향식이아니라지역구후보자공천위원회에서결정하는사항으로되어있다. 비례대표후보자의선발경우도중앙집중형과하향식이라는측면에서지역구후보자선발과정과크게다르지않다. 둘째, 지역구후보자와비례대표후보자의공천위원회는모두외부공천위원이 2/3를차지하게되어있다. 또한지역구후보경선의경우국민선거인이 70% 로서당원선거인의비중인 30% 보다두배이상많은것으로되어있다. 이러한사항은모두자유한국당의국회의원후보선발과정에정당외부인사나외부선거인의영향력이매우클수있음을시사하고있다. 한편공천결과를심의하는국민공천배심원단의경우역시이름그대로일반국민가운데무작위로 35명을 4) 구체적으로배심원단은우선추천대상지역및추천후보자에대한부적격여부도심사하며, 단수추천지역구후보자에대한심사뿐만아니라경선후보자압축결과에대한부적격심사와, 비례대표후보자에대한부적격심사및비례대표압축결과에대한부적격심사등을수행한다 ( 자유한국당 당헌 제 52 조 ). 19

20 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 선발하고그외사회전문가및당원대표성인사 15명으로구성하여실제로당외부인물의의견이크게반영될수있게만들어져있다. 셋째, 공천위원회가심사한공천후보를최종적으로의결하는기관은최고위원회의이다. 최고위원회의가재의를요구한후보자들에대해서공천심사위원회가자신들의공천결과를그대로믿어붙이려면 2/3의찬성이필요하여, 상당부분최고위원회의가공천과정에영향력을발휘할수있게되어있다. 따라서최고위원의많은다수을차지하는당대표및원내대표를포함한현직국회의원의의견이암암리에반영될수밖에없는구조라고할수있다. 마지막으로공천과정전반에걸쳐서당대표혹은최고위원등의영향력이크게반영될수있는길이제도적으로만들어져있는데, 이는다른무엇보다도공천위원회의위원및국민공천배심원단의배심원선정과정에서발견된다. 즉당대표와최고위원회의가사실상공천위원및배심원의선발을결정할수있는데, 이는당대표가최고위원회의의의결을거쳐서이들공천위원과배심원을선발할수있게되어있기때문이다. 이러한인적구성의경로를볼때, 당대표나최고위원의의지와반하는인물이공천위원이되거나혹은국민배심원이될가능성은매우적다고할수있다. 2) 국민의당 (1) 정당지도부의선출과정과특징국민의당의경우정당지도부에해당하는당대표와최고위원의선출과정은 당헌 제4장 집행기관 의제28조 당대표와최고위원의선출 에규정되어있으며, 이러한 당헌 과별도로 당대표및최고위원선출규정 이존재하고있다. 한편 당헌 제6장 원내기구 의제2절과제3절에각각규정되어있는원내대표와정책위원회의장의선출과정에대해서는역시별도로 원내대표및정책위원회의장선출규정 이존재한다. 이러한규정에따라서국민의당당대표와최고위원그리고원내대표의선출과정을살펴보면다음과같다. 우선 당헌 에의하면당대표와 3인의최고위원이존재하는데, 당대표선거와분리해서실시하는최고위원 2명은 전당원의투표 로선출하되, 당규에따라서당원이아닌일반국민의의사를반영할수있게해두고있다. 이외에당대표는당원의투표가아닌자신의의사로서최고위원회의의결을거쳐서 1인의최고의원을선발할수있게되어있다. 이러한 당헌 의규정에이어서 당대표및최고위원선출규정 이라는당내규에는보다세부적인조문들이있는데, 이규정역시 당헌 의취지에따라서 전당원투표 를통한선출을명기하고있으며, 이외에국민참여선거인단의투표혹은여론조사를병행할수있다고기술하고있다 ( 국민의당 당규 제7호제3조 ). 다만위에서설명한자유한국당과는달리국민참여선거인단의비율이 20% 를넘지않도록규정하고있어서, 당원을중심으로한정당지도부의선발을상대적으로좀더강조하고있다고보인다. 당대표와최고위원을선발하기위한당원의투표방식은투표소투표, 스마트폰애플리케이션투표, 온라인투표, ARS투표중에서중앙당의선거관리위원회가결정하게되어있다 ( 국민의당 당규 제7호제33 조 ). 한편국민의당이국민의참여를인정하여국민참여선거인단투표를허용할경우그방식은전당대회준비위원회가세칙으로정하도록규정되어있다 ( 국민의당 당규 제7호제38조 ). 한편여론조사를당원투표와병행하는경우그방법역시전당대회준비위원회가세칙으로정하도록규정되어있다 ( 국민의당 당규 제7호제39 조 ). 5) 5) 한편 당헌 제 6 장 원내기구 에규정된바의원총회가선출하기로되어있는원내대표는정책위원회의장과함께의원총회에서결정한다. 임기 1 년의원내대표는 당헌 상매년 5 월의원총회에서선출된다. 국민의당 당규 제 12 호 원내대표및정책위원회의장선출규정 에의하면정책위원회의장은원내대표와함께의원총회에서선출되는것으로되어있으나 ( 제 1 장제 4 조 의원총회 ), 국민의당 당헌 제 6 장 원내기구 제 3 절 정책위원회 의제 82 조 2 항은 정책위원회는당대표가최고위원회의협의를거쳐임명하는의장과부의장, 정책조정위원장및부위원장, 위원을둘수있다 라고규정하여서로모순되는내용을담고있다. 즉전자의당규는의원총회직선을, 후자의당헌은최고위원회의협의후당대표의임명으로되어있다. 필자의판단으로볼때후자의규정이있는 당규 제 82 조제 2 항의규정이 2017 년 7 월 27 일로적시되어있어서, 당헌 제정일인 2016 년 9 월 30 일보다빠르므로정책위원회의장은당대표가임명하는것이현재국민의당의규정일것으로보이나추후확인이필요하다. 20

21 한국민주주의의위기와도전 전체적으로볼때국민의당의경우정당지도부선발과정은단순하고간명한편이며, 자유한국당과비교해볼때전반적으로일반국민의참여보다는당원을중심으로진행하려는측면이더강조되고있다. 실제로별개로실시되는당대표와최고위원의선거를보면원칙적으로정당원을중심으로하되국민의의사를반영할수있도록했으나그비율은 20% 를넘지못하도록규정하고있다. 이외에 정당원 중심의투표를규정하여정당원선거인단의범위내에대의원이나기타다양한형태로포장된일반국민이나비당원의참여여지를두고있지않다는점이국민의당정당지도부선발과정의특징으로보인다. (2) 국회의원후보의선출과정과특징한편국민의당의경우국회의원공천과관련된규정은 당헌 제7장 공직후보자의선출 제1절 공직후보자선출을위한기구의설치 와제2절 각급공직후보자선출 및별도의 당규 인 공직후보자추천규정 등에자세히규정되어있다. 우선지역구나비례대표국회의원후보자는모두 당헌 제89조에규정되어있는 공직후보자자격심사위원회 의자격심사를거쳐야하며, 이위원회는위원장을포함하여 11명이내로구성되어있다. 국민의당의 공직후보자추천규정 은더나아가이들 11명가운데 50% 이상을외부인사로구성해야한다고적고있으며, 그인선과정은최고위원회의의결을거쳐서당대표가임명하도록되어있다. 이러한자격심사위위원회는국회의원선거등에나설공직후보자의법적자격및도덕성, 민주성, 성실성등후보자의자질을심사하는권한을지니고있다 ( 국민의당 당규 제13호제4조, 제6조 ). 이와함께국민의당의당헌과당규는본격적으로후보자를추천할 공직선거후보자추천관리위원회 를두고있는데, 이러한위원회는중앙당과시도당에두고있으나국회의원후보자선출의경우 중앙당공천관리위원회 가권한을행사하고있다. 중앙당공천관리위원회는자격심사위원회와마찬가지로 11명이내의위원으로구성되며그과반수이상을외부인사로위촉하되여성위원이 30% 이상, 청년위원이 20% 이상이되어야한다. 자격심사위원회와마찬가지로최고위원회의심의를거쳐서당대표가이들위원을임명한다. 한편구체적인공천의방식에있어서국민의당은지역구후보의경우전당원의투표를통한경선으로추천하는것을 원칙 으로하되, 특별한사유가있을경우에는경선이외의방법으로선출할남겨두고있다 ( 국민의당 당헌 제7장 공직후보자의선출 제2절 각급공직후보자의선출 제91조 ; 공직선거후보자추천규정 제1장 총칙 제2조 ). 이와같이후보자가추천되면이어서최고위원회의의결및당무위원회의인준으로확정된다 ( 국민의당 당헌 제93 조제2항 ). 한편국회의원지역구후보의경우경선의방식은이미말한대로전당원투표가원칙이지만이외에도국민참여경선, 여론조사등의방식도사용할수있다고규정하고있는데 ( 국민의당 당헌 제91조, 규정제40조 ), 중앙당공천관리위원회는 1개의선거구에 2개이상의경선방법을적용할수있다고해서당원의투표와국민참여경선혹은여론조사가병행될수있도록하고있다 ( 국민의당 당규 제13호제40 조 ). 한편공직후보자추천규정제41 조, 제42조, 제43 조는각각전당원투표, 국민참여경선, 여론조사등에관한규정을두고있는데, 전당원투표의경우선거인단은해당선거구의전체당원으로구성되며, 국민참여경선의경우선거인단은해당선거구에주소를둔당원과선거권자로구성되고, 여론조사의경우해당선거구의일반유권자를대상으로휴대전화안심번호를이용한전화면접원조사등의방법으로진행된다. 전체적으로국회의원지역구후보의경우국민의당은중앙당공직선거후보자자격심사위원회의자격심사, 공직선거후보자추천관리위원회의심사, 그리고전당원투표나기타의방법에의한경선등의순서로최종후보를결정하고이후최고위원회의의결과당무위원회의인준과정을거치게된다. 한편국회의원비례대표공천의경우는지역구후보의경우와마찬가지로당대표가최고위원회의심의를거쳐서 중앙당비례대표추천위원회 를구성하게되어있다 ( 국민의당 당헌 제94 조 ). 이때중앙당비례대표추천위원회의인원은역시지역구후보의선출경우와마찬가지로 11명이내의위원으로구성하되역시과반수이상을외부인사로구성하게되어있다. 중앙당이관장하는비례대표추천위원회는당의지지기반확대에대한기여, 의정활동의수행능력, 세대와계층의 21

22 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 대표성등다양한요소를바탕으로심사하게된다 ( 국민의당 당규 제13호제33조제3항 ). 전체적으로국민의당의국회의원공천관련 당헌 과 당규 를살펴보면지역구후보의경우기본적으로 전당원중심의경선 을원칙으로한다고규정하고있기는하다. 따라서조문만으로놓고보면정당의정체성을지켜나가기에는가장적합한공천제도라고할수있을지도모른다. 그러나당원이참여하는경선이라는원칙에도불구하고그운영여하에따라서역시중앙집중형의공천방식이진행될가능성도있다. 우선국회의원의경우지역구후보나비례대표후보를막론하고후보자의자격심사와공천은궁극적으로당대표가최고위원회의의결을통해서임명하는위원으로구성된공천위원회에서실시하며, 공천후보는최종적으로최고위원회의의결을얻어야확정된다. 결국이러한공천과정은중앙집중적인성격을띠는것으로서지방정당조직의임원이나당원의자발적인참여를통한자체적인후보선발을인정하고있지는않다. 둘째, 다른정당도마찬가지일수있겠으나중앙당공직선거후보자추천관리위윈회, 즉중앙당공천위원회의추천을받지못하는후보혹은그이전에중앙당자격심사위원회의심사를통과하지못한후보는결국지역구당원이아무리원하는후보라할지라도경선에참여할수없게되어있다. 6) 이역시중앙당이중심이되어공천을진행되기때문에나타날수있는결과이다. 뿐만아니라 당헌 이규정한바 경선이외의방법 은국민참여선거인단이나여론조사의방식뿐만아니라전략적인공천도포함할수있어서공천위원회의권한이확대될여지가있다. 마지막으로국민의당은지역구별로모든정당원이참여하는경선으로국회의원후보를선출한다고규정은하고있으나, 경선이외의방법이있을수있다고 당헌 에병기하고있고, 또한이와관련하여 당규 에서국민참여선거인단과여론조사의방법을열어두었기때문에상황에따라서당원이아닌일반국민의영향력이상당히반영될수있는여지를마련해두고있다. 한편국민의당은국회의원후보자의자격심사과공천과정을담당하는각각의위원회에과반수이상의위원을외부에서영입하도록하고있어자유한국당의경우와마찬가지로정당공천과정에정당외부의인사가영향력을발휘할수있도록제도화하고있다. 이는공천과정의객관성을높이고국회의원이나당직자중심의공천이지니는편파성등다양한부작용을막기위한것이라고보인다. 마지막으로지역구후보나비례대표후보를막론하고국회의원후보자의공천과정에당대표와최고위원회의영향력이제도적으로보장되도록되어있는데, 이는위에서언급한후보자격심사및공천관리위원선정, 그리고경선에임하는후보자에대한최종의결권등에더하여, 비례대표후보자의결정에서도나타나고있다. 즉비례대표후보의최종의결역시최고위원회가맡고있을뿐만아니라, 비례대표후보자의순위결정에도최고위원회가영향력을발휘할수있게되어있다. 공직선거후보자추천규정제6장 비례대표국회의원후보자의추천절차 의제47조 추천대상자의결정 의제4항에의하면최고위원회가상정한비례대표추천대상자를바탕으로중앙위원회가투표를통해순위를결정한다고되어있다. 그러나같은조제5항은 당대표는제1항 7) 내지제4항에도불구하고당무위원회가정하는비율에따라최고위원회와협의를거쳐비례대표국회의원선거후보자추천대상자및순위를결정할수있다 라고규정하여, 그순위결정에있어서당대표와최고위원회간의협의과정에의한결정이라는예외적인조항을두었기때문이다. 3) 바른정당 (1) 정당지도부의선출과정과특성 6) 국민의당공직선거후보자추천규정의제 5 장 지역구공직선거후보자및지방자치단체장선거후보자의추천절차 의제 34 조 경선후보자 는 경선후보자는공직선거후보자추천신청자중중앙당및시. 도당공천관뤼위원회에서경선자격이있다고확정. 의결한자로한다 라고규정하여공천위원회의심사를통과하지못한자는경선에진출할자격을부여받지못하게하고있다. 7) 제 1 항은 중앙당비례추천위원회는당해국회의원선거후보드록전 7 일까지비례대표국회의원추천대상자를정하여최고위원회에상정하여야한다 라는규정이다. 22

23 한국민주주의의위기와도전 바른정당의정당지도부선출방법은위에서설명한자유한국당이나국민의당과달리동일한선거인단이당대표와최고위원을한개의투표를통해서일괄적으로선발하는방식을취하고있다. 바른정당의 당헌 제3장 총칙 제3절 당대표및최고위원 을보면제21조 당대표와최고위원선출 을보면제1항에 당대표와최고위원 3명은통합선거로선출하다 라고규정하고있다. 즉통합선거에서최다득표자가자동적으로당대표가되고나머지 2위득표자부터 4위득표자가최고위원이되는것인데, 다만이가운데여성당선자가없을경우여성후보자중최다득표자를최고위원으로선정하도록되어있다. 8) 한편원내대표는 1년을임기로봉직하며의원총회에서선출되는것으로규정되어있고, 선출방법에관해서는당규로정하도록되어있다 ( 바른정당 당헌 제53조 ). 9) 한편이와같이규정한이후당대표및최고위원을선출하는선거인단의구성과관련하여바른정당은책임당원투표결과 50%, 일반당원투표결과 20%, 그리고여론조사결과 30% 를반영한다고규정하여, 전체적으로선거인단의구성에서당원의비율이 70% 이고, 나머지 30% 는여론을통해서나타나는국민의의견을수렴하기로하고있다 ( 바른정당 당헌 제21조 ; 바른정당 당규 당대표및최고위원선출규정 제33조 ). 이때여론조사의방법등필요한사항은중앙당선거관리위원회가정하도록하고있다 ( 바른정당 당규 당대표및최고위원선출규정 제33 조제4항 ). 위에서이미설명한자유한국당이나국민의당과비교해볼때바른정당의정당지도부선발과정의차별화된특징가운데하나는당대표와최고위원을분리해서선거하지않고일괄적으로투표한다는특징이있다. 즉책임당원과일반당원, 그리고여론조사의결과를집계하여순위별로배열했을때 1위득표자가당대표자가되고나머지 4위까지의후보가최고위원을맡는방식으로되어있다. 한편바른정당은정당지도부선정과정에서다른정당과마찬가지로당원뿐만아니라여론조사결과를반영하여당원이외에도일정수준국민의여론을반영하도록규정하고있다. 바른정당은국민의당과달리전당원의투표라는원칙을설정하지않고있다는점에서원칙적으로국민의의견이여론조사의형태로반영될수있도록하고있다. 그러나그반영비율은 30% 로전체적으로자유한국당의경우국민의의견을다양한형태로반영하는비율보다는적다고볼수있다. (2) 국회의원후보의선출과정과특징바른정당의경우국회의원후보자의선정은다른정당과마찬가지로중앙기구인중앙당공천관리위원회에서주관하고있다. 공천관리위원회의위원은당대표가최고위원회의의의결을거쳐서 11인이내로임명하는것으로되어있으며, 필요한경우당외인사를위촉할수있도록하고있다 ( 바른정당 당헌 제64조, 제67조 ). 다만바른정당의경우당외인사의선정은 필요한경우 로국한하여공천위원가운데당외인사를일정비율로규정한자유한국당이나국민의당과차이를보이고있다. 이러한공천관리위원회는비례대표후보선정과정에서도동일하게구성할수있도록되어있다. 다만양대공천관리위원회의구성및운영과관련된구체적필요사항은당규로정하도록하고있다 ( 바른정당 당헌 제64조제 7항 ). 10) 이와동시에바른정당은 당헌 제65조 국민공천감시위원회 를규정하여 공정하고투명하며민주적인공천관리 를도모하고있다. 이감시위원회는성별. 연령. 지역. 직업등을고려해모집한국민중추첨으로선정된 15인으로구성된다. 이위원회는재적의원 2/3의의결로최고위원회의에공천위원의교체를요구할수있고, 이경우당대표는이에즉시따르도록되어있다. 공천관리위원회의경우와마찬가지로이위원회의구성과운영에관련된사항은별도의당규로정 8) 바른정당 당대표및최고위원선출규정 제 8 장 선출방법 제 33 조 투표방법 은제 1 항에서 당대표및최고위원선거인은 2 명의후보자를선택할수있다. 단, 한명의후보자를두번선택할수는없다 라고규정하고있다. 이조문이의미하는바는선거인이투표용지에두명의후보를선택할수있고이렇게복수로기표된후보인의득표총수를모두합산하여순위대로당대표와최고위원을순위대로정한다는뜻으로보인다. 그런데당대표와최고위원을통합하여선거하기때문에이러한규정을둔것으로해석될여지도있어서추후확인이필요하다. 9) 한편정책위원회위원장도원내대표와마찬가지로의원총회에서임기 1 년으로선출된다 ( 바른정당 당헌 제 12 호제 57 조 ). 10) 그러나바른정당의홈페이지 당헌. 당규 에이와관련된당규는아직보이지않고있다. 23

24 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 하도록규정하고있다. 한편국회의원후보의추천원칙은완전국민경선을통해서진행하도록하고있으며, 다만다양한사유로인해서 1인의공천자만있거나혹은 1인의공천신청자만이범죄경력등의후보제거요인으로인해후보대상자로남을경우는예외로하고있다 ( 바른정당 당헌 제66조 ). 따라서원칙상전략공천등의요인이없이완전한경선으로만후보를선출하기로규정하고있다. 그러나이러한경선에누가참여할것이며, 완전경선이당원만의완전경선인지의여부는규정상확실하지않다. 전체적으로볼때바른정당의경우는 2016 년대선과정에서새누리당에서분리하여탄생한신생정당이라는이유때문인지국회의원후보의선출과관련된상세한별도의규정이미비한부분이많다. 따라서다른정당과비교해볼때 당헌 이나 당규 상으로는규정이매우소략하게제시되어있는편인데, 그대강은내용은다음과같이정리될수있다. 첫째, 역시다른정당과마찬가지로바른정당역시중앙당을중심으로국회의원후보의선정이진행되고있는중앙집중형공천방식을채택하고있다. 중앙당에공천관리위원회를두고있다는점이이를방증하는것이라고볼수있으며, 이는자유한국당이나국민의당과큰차이가없다. 위에서설명한정당들과마찬가지로정당지역조직의의견이반영되기에는매우부족하다고판단된다. 둘째, 바른정당의경우공천위원의선정과정에서외부인사를위원으로위촉할수있다고하여공천에대한정당외부의영향력을열어두고있으나, 강행규정은아니라는점이다른정당과차별화되는점이라고할수있다. 그러나 필요할경우 라는규정에서알수있듯이, 선거상황과당시당내의분위기및여론의향배에따라서여전히당외인사의공천에대한영향력이존재할가능성이존재한다고볼수있다. 셋째, 다른정당과마찬가지로바른정당역시공천위원의선정과정에서당대표와최고위원회의영향력을인정해두고있다. 당대표의임명과 최고위원회의의의결 이라는방식은자유한국당이나국민의당과유사한방법으로당대표와최고위원간의타협과조정이공천위원의선정과정에서매우중요할것으로보인다. 넷째, 바른정당은국회의원공천의원칙에있어서완전국민경선제를규정하고있으나구체적인방법에있어서당원만의경선으로할것인지, 혹은국민참여의방식이있을것인지, 더나아가여론조사나전화조사등을인정할것인지의여부는분명하지않다. 실제로이와관련된구체적내용은당규로정하도록되어있으나, 아직이와관련된당규는적어도홈페이지상으로는제시되어있지않다. 4) 민주당 (1) 정당지도부의선출과정과특성민주당의지도부선출에관한규정은 2014 년 3월 26일제정, 2017 년 5월 15일에개정된 당헌 에서확인할수있다. 당헌 에따르면, 정당의주요결정은전국대의원대회에서이루어진다. 당원을대표하는당의최고대의기관인전국대의원대회는당헌의개정및개정, 강령과기본정책의채택및변경, 당대표와최고위원의선출, 당의합당과해산에관한사항의의결, 기타중요한안건의의결등의권한을갖는다 ( 민주당 당헌 제15조 ). 이와같은전국대의원대회의결정은그수임기관인중앙위원회의심의와의결이이루어지기도한다. 전국대의원대회소집이어려운경우에는중앙위원회가전국대의원회의권한을행사할수있을뿐만아니라전국대의원대회가위임, 회부할사항의처리나또는전국대의원대회에제청할안건의심의, 의결, 예산과결산의심의, 의결등의권한을갖는다 ( 민주당 당헌 제19조 ). 이러한권한분배속에서당무위원회는정당의실질적인당무를집행하기위한최고의결기관으로자리하고있다 ( 민주당 당헌 제 21조 ). 이와같은의사결정구조속에서민주당의중요한의사결정에참여하는지도부는당대표, 최고위원, 원내대표를꼽을수있다. 민주당대표와최고위원은전국대의원대회, 중앙위원회구성에공통적으로참여하는당지도부는당대표와최 24

25 한국민주주의의위기와도전 고위원회이며실질적당무집행을위한당무위원회에는민주당대표, 최고위원, 원내대표가참여한다. 먼저, 대표의권한은정당전반에관한권한을갖는다. 민주당 당헌 제24조제1항에따르면, 당대표는당을대표하고당무를통할한다. 대표에게부여된권한은제24 조제2항에규정되어있으며, 당의주요회의소집및주재, 주요당직추천및임명, 당무전반에관한집행, 조정및감독, 당예산의편성, 당무위원회또는최고위원회에서위임함사항의처리, 기타권한등을갖는다. 또한제24 조제3항은당헌 당규에따라확정된공직선거후보자를추천하는권한도갖고있다. 이러한권한을갖는민주당대표의선출은전국대의원대회에서선출한다. 정당대표는 당헌 제25조제2에근거하여선거인단에의해서선출되는데, 선거인단은전국대의원대회대의원, 권리당원, 일반당원및국민이참여하게된다. 전국대의원대회대의원과권리당원의유효투표결과에서 100분의 70 이상을, 일반당원과국민의유효투표결과를 100 분의 30 이하로반영하도록규정하고있다. 반면최고위원회는당무집행에관한최고책임기관 ( 민주당 당헌 제27 조제1항 ) 으로, 최고위원회에는대표, 권역최고위원, 부문최고위원, 원내대표가참여한다 ( 민주당 당헌 제27 조제2항 ). 최고위원회권한에관한제28조규정에따르면, 법률안을포함한당주요정책에관한심의, 의결, 주요당무에관한심의, 의결, 당무전반에관한조정, 감독, 당예산과결산의심의, 당무위원회및의원총회의소집요구, 당무위원회에서위임한사항의처리, 임시시 도당대의원대회개최요청의허사시 도당또는지역위원회에대한사고당또는사고위원회판정, 국회추천 ( 선출 ) 임명직공직자추천에관한심의, 기타권한을갖는다. 당대표의주재로진행되는최고위원회는당대표와함께민주당지도부를구성한다고볼수있다. 최고위원은크게두형태의최고위원으로나뉘며, 그것은권역최고위원과부문최고위원이다 ( 민주당 당헌 제25조제 3항 ). 권역최고위원은전국을 5개의권역으로나누어권역별로 1명씩총 5명을선출한다. 그권역은서울 제주권역, 경기 인천권역, 강원 충청권역, 호남권역, 영남권역등이다 ( 민주당 당헌 제25 조제3항의 1). 반면부문최고위원은여성, 노인, 노동, 민생등 5개의세대 계층 부문에서각 1명씩 5명을선출한다 ( 민주당 당헌 제25조제3항의 2). 이와같은당대표와최고위원선출에서주목할부문은이들을선출하는권한이누구에게부여되며어떤방식으로선출되느냐이다. < 표 4> 는민주당대표와최고위원을선출하는기구와선출권에관한 당헌 을정리한것이다. 선출권을갖는대상에서두드러진특징은 권리당원 이다. 민주당 당헌 제5조제1항에따르면, 당원은소속에따라지역당원과정책당원으로구분하고이들중권리당원은당비를납부한당원이다. 이들권리당원은 당헌 제14조제2항에따라전국대의원대회대의원으로참여할수있으며, 제18조제2항에근거하여중앙위원회중앙위원이될수있으며, 부문최고위원이될수있다. 25

26 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 < 표 4> 민주당대표와최고위원선출권 선출기구 선출권부여대상소속기구당원자격 대표 전국대의원대회 당헌에명시된해당기구 권리당원 권역최고위원 전국시 도당위원원회 권리당원 여성부문최고위원 전국대의원대회여성대의원 여성권리당원 노인부문최고위원 전국대의원대회노인대의원 노인권리당원 청년부문최고위원 전국대의원대회청년대의원대학생대의원전국청년위원회 소속권리당원 전국대학생위원회 노동부문최고위원 전국대의원대회노동부문대의원 ( 추천대의원포함 ) 노동권리당원 민생부문최고위원 전국농어민위원회을지키는민생실천위원회사회적경제위원회전국직능대표자회의전국장애인위원회다문회위원회 소속권리당원 민주당대표를비롯한지도부는전국대의원대회에서선출된다. 전국대의원대회에참여하는사람은당대표, 최고위원, 상임고문과고문, 당무위원, 중앙위원, 당소속국회의원, 정책연구소의장과차급의장, 중앙당각위원회의위원장과부위원장의정무직당직자, 시 도당위원장, 지역위원장, 당소속지방자치단체장, 당소속지방의회의원, 중앙당사무직당직자, 전직국회의원, 전직장 차관, 전직시 도지사, 당무위원회가선임하는 700명이하의대의원, 각시 도당운영위원, 각시 도당상무위원회추천 5명, 중앙당사무직당직자인사위원회가정한시 도당법적유급사무원, 각지역위원회선출, 추천하는대의원, 당소속국회의원추천보좌진 2명, 세계한인민주회가추천하는 300명이하의재외국민대의원, 전국직능대표자회의가추천하는 300명이하의대의원, 대학생당원으로전국대학생위원회가추천하는 200명이하의대의원, 정책당원이소속된기관또는단체가추천하는정책대의원등총 24개항목에해당하는당원이다 ( 민주당 당헌 제14 조 ). 반면원내대표는민주당원내기구인의원총회의대표로서 당헌 제65조제1항에근거하여 국회에서당을대표하고국회운영에관한책임을가지며원내업무를통할한다. 이러한권한을갖는원내대표의선출권은의원총회에참여하는민주당소속국회의원전원에게부여된다. 원내대표를제외한선출권은권리당원을중심으로부여된다. 이들에관한선출규정은민주당 당규 제5호에명시되어있다. 먼저민주당대표와최고위원선출방식을규정한 당규 제5호제9조에근거하여피선거권은 공직선거법 상피선거권이있는권리당원에게부여되며, 선거권은제8조규정에따라선거인단명부에올라가있는당원이어야한다. 그러나선거인단명부에올라가기위해서는 당규 제2호제4조제3항규정에의해권리행사시행일로부터 6개월이전까지입당하고권리행사시행일전 12개월이내에 6회이상의당비를납부한권리당원이되어야한다. 이와같이자격을갖는권리당원에게부여되는선출권은전국대의원대회에선거인단으로참여하여행사할수있다. 당규 제5호제11 조는선거인단구성에관해명시하고있다. 먼저, 제11조제1항은당대표선거인단은전국대의원대회대의원과권리당원, 그리고그이외에당원으로규정하고있어, 민주당당원이면모두당대표선거인단으로그권한을행사할수있다. 반면제11조제2항은부문최고위원을선출하는선거인단구성을규정하고있는데, 각해당부문소속대의원과권리당원에게그권한을부여한다. 26

27 한국민주주의의위기와도전 그선출의절차는선거일의결정및공고로시작하는데, 대표및부문최고위원선출일자는전국대의원대회일이며 ( 민주당 당규 제5호제13조 ), 선거일 20일전에민주당선거관리위원회위원장이공고한다 ( 민주당 당규 제5호제14조 ). 선거인명부의작성및열람, 확정의절차와함께당대표및최고위원후보등록을거쳐, 당규 제5호제24조에의거하여후보자또는후보자대리인이참여한추첨을통해기호가정해짐으로써선거운동의기간이본격화된다. 구체적인선출방법은예비경선과본경선으로진행된다. 예비경선이치러지는경우는 당헌 제26조제1항에따라 당대표및부문최고위원선거에출마하고자하는후보자의수가 4명이상인때 이다. 후보자가 4명미만일경우에는경선없이본경선만치러진다. 선출권자 투표수단 비고 < 표 5> 민주당대표와최고위원선출방식 투표소 ARS 당원여론조사국민여론조사 전국대의원대회대의원 전자투표 ( 터치스크린 ) 재외국민은이메일 권리당원일반당원국민 ARS 투표 ( 시행세칙근거 ) 성별, 연령, 지역비율조정안함 2 개기관의뢰 2 개기관의뢰 구체적방법은시행세칙근거 구체적방법은시행세칙근거 당규 조항제 44 조제 45 조제 47 조제 47 조 < 표 5> 에서보는것처럼, 투표방식은총네가지이다. 첫번째방법은전국대의원대회대의원투표소투표로, 이때재외국민대의원일경우에는이메일로투표하도록하고있다 ( 민주당 당규 제5호제42조제1항의 1). 선거인증을가진전국대의원대회대의원이터치스크린이자신이지지하는대표및최고위원후보를선택하는방식이다. 그이외의방법으로는권리당원이 ARS 투표로참여하는것이며제45조에근거하여이때성별, 연령, 지역비율을조정하지않고권리당원모두에게선출권한을부여한다, 또한 당규 제47 조에따라선거인단에포함된권리당원이외의당원들은당원여론조사, 그리고당원이아닌일반국민들에게도선출권을부여하는국민여론조사도진행되는데, 이때제47조제1항은 2개이상의공신력있는기관에의뢰 하는것으로규정하며구체적인방법은시행세칙에따라실시된다. 그러나이러한선출권부여의원칙은 1인 1표의원리로, 당규 제5호제43 조는직접또는 ARS, 이메일등중한번만투표권행사가허용한다고명시하고있다. 이처럼민주당 당헌 은당비를내는권리당원을중심으로한민주당의당내민주주의를실시하기위한기반이마련되어있다. 그러나그선출과정은하나의일관적흐름으로제도화되어있다고보기어렵다. 상황에따라그리고정치적판단에따라대표선출의방식은바뀔수있기때문이다. 대표적으로당대표를선출하는 당헌 제25조제2를예로들수있다. 이규정은당대표를선출하기위한선거인단구성을명시한규정인데, 당대표를선출할권한을대상은명시되어있지만그과정이제도적안정성을갖고있다고보기어렵다. 선거인단에서대의원, 권리당원, 일반당원, 국민의구성비율이전국대의원대회가열릴때마다조정할수있는여지를만들어놓았기때문이다. (2) 국회의원후보의선출과정과특징민주당의공직후보자선출에관한구체적인규정은민주당 당규 제13 호에담겨있다. 당규 제13호는총 61조로구성되어있으며, 제1조는 당규 제13 호는 당헌제97조부터제99 조, 제101조부터제111조에따라국회의원선거, 지방자치단체의장선거및지방의회의원선거후보자의추천에필요한사항을규정함을목적 으로한다고밝히고있다. 당규 제13호에서나타난공직후보자선출의제도적특징을선출기구와선출방식을중심으로당원을중심으로당내민주주의특징을나누어서술하고자한다. 27

28 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 먼저, 공직후보자선출과정에가장두드러진특징은공직후보자의검증과선출이기구를중심으로운영된다는것이다. 그기구는인재영입위원회, 공직선거후보자검증위원회, 전략공천관리위원회, 비례대표후보자추천관리위원회까지총여섯개의기구이다. 당헌 제99조에의거하여구성되는인재영입위원회는 당규 제13호제4조에서규정되고있다. 그기능은 당헌 제99 조에명시되어있는데, 다른구체적인업무와권한은규정하고있지않은채, 인재영입을위한특별기구를설치, 구성할수있다 고명시하면서이는최고위원회의의결로결정된다. 또다른기구는공직선거후보자검증위원회로, 중앙당공직선거후보자검증위원회와시 도당공직선거후보자검증위원회로구분된다. 당규 제9조제1항은중앙당공직선거후보자검증위원회는국회의원선거와시 도지사선거실시전 150일전까지, 제9조제2항은시 도당공직선거후보자검증위원회는지방의회의원선거또는자치구 시 군의장선거가실시되는선거일전 120일까지설치하도록규정하고있다. 이러한구성에관한권한은최고위원회와시 도당운영위원회가갖고있으며임명권은당대표가갖는다. 중앙당공직선거후보자검증위원회의임명은최고위원회심의를거쳐당대표가, 시 도당공직선거후보자검증위원회는시 도당운영위원회의심의를거쳐시 도당위원장이당대표에게추천, 최고위원회심의를거쳐당대표가임명한다. < 표 6> 공직후보자선출관련기구 ( 국회의원선거기준 ) 인재영입위원회 공직선거후보자검증위원회전략공천관리위원회공직선거후보자추천관리위원회비례대표후보자추천관리위원회공직선거후보자추천재신위원회 당규제13호해당조항제4조 ~ 제8조제9조 ~ 제14조제14조의2 ~ 제14조의4 제15조 ~ 제18조제19조 ~ 제23조제24조 ~ 제26조 선거일전구성시기 의결권 임명권 - 최고위원회당대표 150 일전최고위원회당대표 120 일전 최고위원회 ( 위원장 ) 위원장 ( 위원 ) 당대표 100 일전 일전 - 최고위원회 ( 중앙당 ) 시 도당상무위 ( 시 도당 ) 최고위원회 ( 중앙당 ) 시 도당상무위 ( 시 도당 ) 당대표 당대표 * - 표는 당규 제 13 호에규정이없는경우임. 반면 당규 제14조의2에따라전략공천관리위원회를국회의원선거또는시 도지사선거가실시되는선거일전 120일전까지설치하게되어있다. 이러한규정역시 당헌 제101 조에의거하여전략선거구를선정하고이에대한전략선거구에후보를심사하는권한을갖는다. 당규 제14조의2에근거하여이러한권한을갖는전략공천관리위원회위원장은최고위원회의결로임명하고위원은위원장추천으로당대표가임명한다. 넷째, 공직선거후보자추천관리위원회는공직선거후보자검증위원회와마찬가지로두가지위원회로나뉜다. 당규 제 15조는중앙당공직선거후보자추천관리위원회와시 도당공직선거후보자추천관리위원회를선거일전 100일까지설치하도록규정하고있다. 그러나공직선거후보자추천관리위원회의위원선임과의결에관해서는명시하고있지않다. 다섯째, 비례대표후보자추천관리위원회이다. 제19조는비례대표후보자추천심사를위하여중앙당과시 도당에비례대표후보자공천관리위원회를선거일전 60일까지설치하도록하고있다. 최고위원회의결로설치되는비례대표후보자추천관리위원회또한최고위원회심의를거쳐당대표가임명하도록하고있으며, 시 도당비례대표공천관리위원회위원장과위원은시 도당상무위원회의결을거쳐, 시 도당위원장이당대표에게추천, 최고위원회심의를거쳐당대표가임명한다. 마지막으로공직선거후보자추천재심위원회는공직선거후보자추천재심요청이있을경우에구성되는기구이다. 제26 28

29 한국민주주의의위기와도전 조제1항은재심신청일로부터 2일이내에소집하거나위원장의필요하다고인정되는경우, 그리고최고위원회혹은재적위원 1/3 이상의요구때소집되도록규정하고있다. 민주당의공직후보자선출과정의또다른특징은외부인사의위촉에관한것이다. < 표 7> 에서보는것처럼, 공직선거후보자추천관리위원회와공직선거후보자추천재심위원회를제외한 4개의위원회에외부인사가참여하는것을허용하거나또는필수적사항으로규정하고있다. 먼저, 필요한경우에외부인사가참여하는것을허용하는기구는두가지기구이다. 인재영입위원회는 당규 제13 호제5조제1항에서위원장을포함한 15명이하로구성하고필요한경우외부인사를위원으로위촉할수있도록하고있다. 또한비례대표공천관리위원회도외부인사의참여를허용하는기구로, 당규 제13호제19 조제2항은위원장을포함하여 15명이하의위원으로구성하고필요시외부인사를위촉할수있도록하고있다. < 표 7> 각기구의구성인원 인재영입위원회 공직선거후보자검증위원회전략공천관리위원회공직선거후보자추천관리위원회비례대표후보자추천관리위원회공직선거후보자추천재심위원회 당규제 13 호해당조항 제 4 조 ~ 제 8 조 제 9 조 ~ 제 14 조 제 14 조의 2 ~ 제 14 조의 4 제 15 조 ~ 제 18 조 제 19 조 ~ 제 23 조 제 24 조 ~ 제 26 조 구성인원외부인사참여외부인사수 15 명이하 허용 ( 필요시 ) 15 명이하필수 15 명이하필수 - 위원회정원의 50/100 이상 명이하 허용 ( 필요시 ) 15 명이하 반면공직선거후보자검증위원회와전략공천위원회는외부인사가반드시일정비율이상위원으로참여하여야하는기구로규정하고있는기구이다. 당규 제13 호제10 조제1항은공직선거후보자검증위원회에 위원장을포함하여 15명이하의위원으로구성하되, 이중외부인사를위원회정원의 100분의 50 이상으로구성하여야한다 고명시하고있다. 또한전략공천관리위원회에관한 당규 제13호제14조의2 제2항도 1위원장을포함하여 15명이하의위원으로구성하되, 이중외부인사를위원회정원의 100분의 50 이상으로구성하여야한다 고동일하게명시하고있다. 민주당의공직후보자선출과정이기구중심으로진행되는가운데, 당원이참여할수있는당내민주주의의특성은여러후보들이경쟁하는경선이치러질경우에로국한된다. 경선의유형에는총세가지로, 국민참여경선, 국민경선, 당원경선이있다. 먼저, 국민참여경선에참여할수있는대상은 당규 제13 호제39조제1항에의거하여해당선거구의권리당원과일반유권자이다. 제39 조제4항은국민참여경선실시방법에대해서포괄적으로정의하고있는데, 국민참여경선은 권리당원과권리당원이아닌유권자를대상으로하여투표또는조사결과를반영하거나선거인단을구성하여실시 하는것이다. 투표, 조사결과, 선거인단등으로진행되는국민참여경선에참여할수있는구체적인방법은제39조제2항에명시되어있다. 이에따르면선거인단투표, 전화면접여론조사, 휴대전화투표또는인터넷투표등의방법으로경선에참여하게된다. 반면선거인단구성은제39 조제3항에관해명시되어있는데, 국회의원선거의경우에는해당선거구유권자의 3/1000 이상으로구성하도록하고있다. 29

30 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 이처럼권리당원이참여하는당내민주주의구조는 당규 에의해서보장되어있지만공직후보자선출에대한영향력은선거마다다를수있어국민참여경선방법은다소유동적이라고볼수있다. 당규 제13호제39 조제5항에따르면, 투표또는조사결과가반영되는비율에서권리당원투표또는조사결과는 50% 이하, 유권자의경우에는 50% 이상으로반영된다. 유권자투표와조사결과를권리당원보다더많이반영되도록제도화한것이다. 이러한유권자중심의국민참여경선에서 당규 제13 호제29조제6항은권리당원선거인단구성에서여성당원을 30% 이상, 청년당원을 10이상이되도록 노력하여야한다 고규정하고있다. 이는앞서부문최고위원회를활성화시키려는일환으로볼수있다. 이러한당내민주주의에관한규정에도불구하고공직후보자선출과정에서지도부의영향력이작용할수있는여지가여전히남아있다. 국민참여경선에관한 당규 제13호제39 조제8항은 경선후보자의수가 3인이상인경우최고위원회의의결로결선투표또는선호투표등의방법을실시할수있다 고규정하고있기때문이다. 경선후보자수가많을경우에정당지도부가공직후보자선출과정에직접적으로개입할수있다는것이다. 두번째공직후보자선출방법은국민경선이다. 당규 제13호제39 조의 2 제1항은당원을별도로구별하지않고해당선거구유권자를대상으로국민경선을실시할수있도록규정하고있다. 국민경선에참여하는선거구유권자수는제39조의 2 제3항에서명시하고있는데, 해당선거구의 3/1000 이상이다. 그방법은제39 조의 2 제2항에서확인할수있는데, 선거인단투표, 전화면접여론조사, 휴대전화투표또는인터넷투표등이언급되고있다. 그러나국민참여경선과마찬가지로제39조의2 제5항은경선후보자가 3인이상인경우최고위원회의결로결선투표또는선호투표가가능하도록하여정당지도부의영향력이작용할수있다. 마지막으로당원경선에있다. 당원경선은대의원, 권리당원, 지역당원, 정책당원등당원만이참여하는경선 ( 민주당 당규 제13호제40조제4항 ) 으로, 당규 제40 조제3항은당원선거인단구성에관해언급하고있다. 그에따르면, 해당선거구당원수의 3/100 이상으로하되, 최소 300인이상의당원으로구성하도록하고있다. 이러한당원중심의공직후보자선출에참여하는선거인단구성은국민참여경선관련규정인 당규 제29조제6항과마찬가지로, 권리당원선거인단구성에서여성당원을 30% 이상, 청년당원을 10이상이되도록 노력하여야한다 고제40조제5항은명시하고있다. 그이외에시민공천배심원경선이있는데, 민주당 당규 제13호제41조제1항은현지유권자또는전문가를대상으로시민공천배심원단을구성하여경선을실시할수있도록규정하고있다. 이때, 경선후보자들은합동연설, 토론회등에참여하게되며, 이를보는배심원단투표에의해최종적으로후보자가선출되는방식이다 ( 민주당 당규 제13 호제41 조제2항 ). 5) 정의당정의당은당내민주주의를당헌에서강조하고있는정당이다. 당헌 제1조에서당명과함께 당원중심의정당민주주의를실현하는정당이자시민들이자유롭게참여할수있는정당이다 고명시하고있다. 당내민주주의에대한강조에도불구하고당원의권리와의무를제5조에서규정하고있는데, 그내용은다른정당과다르지않다. 당헌 에서나타나는가장큰차이는 당헌 제3장에 당원총투표 라는내용을할애하고있다는점이다. 당원총투표를실시하는경우는당의합당과해산, 당대회가제출한안건의처리, 전체당권자 5% 이상의연서명으로발의한안건, 기타당헌, 당규 에따른당원총투표 ( 민주당 당헌 제11조제1항 ) 등이다. 이처럼당원총투표의중요성은 당헌 제11조제4항에서확인할수있는데, 전체당권자 5% 이상의연서명으로발의한안건을당원총투표로명시한제 11조제1항제3호를근거로발의로한안건이당원총투표를통해확정되면그사항은당대회의결보다우선한다고제 11조제4항에서명시하고있다. 다른정당의당헌에서는다루지않는당원총투표절차는당원발의당원총투표를통해서확인하고자한다. 당규 제1호는 당원 으로 2012 년제1차전국위원회에서제정, 몇차례의개정을거듭하면서최종적으로는 2017 년 6월 3일 30

31 한국민주주의의위기와도전 제17차전국위원회에서개정되었다. 당규 제1호제7장 당원발의당원총투표 에서제17조는당원발의당원총투표를 당헌제11 조 1항 3호에따라전체당권자 5% 이상의연서명으로발의하여실시되는당원총투표로규정하고있다. 그뒤를이어제18 조는그대상이되는사안과표결방식에대해서명시하고있다. 제18조제1항은 당론에중대한영향을미치는사항은당원발의에의한당원총투표에부칠수있다 고규정하고, 단서조항으로서 당원발의에의한당원총투표는특정한사항에대하여찬성또는반대의의사표시를하는형식으로실시한다 고달고있다. 당원총투표방식은어떤사안에대해서찬성과반대의사를묻는형식으로진행된다는것이다. 또다른단서조항은당원소환, 당원징계, 대선, 총선, 지방선거등당의선거방침, 그리고당원총투표가실시된후 1년이경과하지않은사안은당원총투표의대상이될수없다고제18 조제2항은명시하고있다. 이러한정의당의 당헌 과 당규 규정은정당지도부가의사결정을주도하는것이아니라당원이자신의의사를표출할수있는기회가제도적으로명시되었음을보여주는것이다. 특히전체당권자, 즉당의권한을행사할수있는선거권자의 5% 이상이연서명하는발의를할수있는권한이있다는측면에서정의당의당내민주주의는당원중심으로운영되고있다고볼수있다. (1) 정당지도부의선출과정과특성당원을중심으로한의사결정채널이열려있는정의당에서지도부선출과정을살펴보자. 정의당은당대표 1명과부대표 3명을두게되어있는데, 당헌 제23조는당대표및부대표를선출하는방식으로당원총투표로하도록규정하고있다. 당대표와부대표선출방식은 당규 제4호 집행기구 에서확인할수있다. 당대표는 당규 제4호제2조 1호에근거하여, 당원 1인 1표에의해과반수득표로선출하며과반수득표자없을경우에는 1, 2순위자간의결선투표로선출된다. 대표선출에모든당원이 1인 1표의권한을가지며당원과반수가지지하는당원을당대표로뽑도록하고있는것이다. < 표 8> 정의당대표및부대표선출방식 투표권자 당선자결정 비고 대표 당원 1인1표 과반수득표자 과반득표자없을때상위2명재투표 부대표 부대표 단순다수 단순다수 1위득표자 청년부대표 청년당선자없을때최하위당선자와교체 여성부대표 여성당선자없을때최하위남성당선자와교체 그러나부대표 3인의당선자결정방식은당원 1인 1표라는점에서는동일하지만과반수득표자를당선자로하지않는다는점에서차이가있다. 당규 제4호제2조 2호에따르면, 부대표는당원에의한직접투표로선출하지만 다수투표순으로선출 한다고명시하고있다. 또한부대표에청년과여성을반드시포함한다는차이점도있다. 문제는다수투표순으로당선자를결정하는방식에있는데, 35세이하의청년당선자가없을경우, 최하위당선자와청년후보를교체하여선출하며, 여성후보자가없을경우에도최하위남성당선자와교체하여여성부대표 1인을선출하도록하고있다. 당대표와부대표선출이외에도정의당은거의대부분당원투표로선출하도로규정하고있다. 먼저, 당대회에참여하는대의원선출방식은 당규 제3호제2조제1항에서확인할수있다. 제2조제1항제1호는광역시도당별로선거권을가진당원 50명을 1명씩선출하는것을원칙으로하고제2호에서는대의원선거구는광역시 도당운영위원회에서결정한다. 이렇게결정된모든선거구는 선출정수를 2인이상으로하는것을원칙으로하며, 당원 1인 1표에의한직접투표를통해다수득표순으로선출한다 고명시하고있다. 이와더불어당원동호회대표가참여하는데, 이당원동호회는 31

32 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 당규 제3호제2항규정에부합하여야당대회에참여할수있다. 그내용은타동호회에중복으로가입하지않는당원 20인이상이회원이있고, 매월 1회이상총 3개월이상의정기적모임및활동을진행하였으며당대회개최 7일전까지중앙당사무총장에정해진서식에따라신청서를제출한동호회이다. 이에대한적합성여부는당대표가하도록되어있다. 전국위원회에참여하는전국위원도당원총투표로선출한다. 임기 2년의전국위원은 당규 제3호제5조제1항에따라광역시 도당을단일선거구로하고당원수에비례하여총투표로선출한다. 해당선거구의선거권자가 500명이하일경우에는 1명, 500명을초과할때마다 1명씩추가배정하도록하고있다. 제5조 2항은 2명이상의전국위원을선출하는선거구의투표와당선자결정방식을명시하고있는데, 당원 1인 1표에의한직접투표와다수득표순으로선출한다고명시하고있다. 원내대표는다른정당과마찬가지로원내에서선출한다. 원내대표에대한선출권한은당원이아니라원내의원들에게있다는것이다. 당규 제6호 원내기구의운영 제2조는원내대표의선출에대하여명시하고있다. 당규 제6호제2 조제1항에따르면, 원내대표는의원총회에서비밀투표로재적의원과반수의찬성으로선출 한다고규정하고있다. 이러한선출방식에서예외가있을수있는데, 원내대표선거입후보자가 1명일경우는의원총회의결로선출방법을달리할수있다고제2조제3항에서명시하고있다. 2명이상의입후보자가있을경우에투표로진행된다는것이다. 그러나원내부대표는투표에의한선출이아니라원내대표가추천하고의원총회의인준을거쳐원내대표가임명한다 ( 정의당 당규 제6호제3조제2항 ). (2) 국회의원후보의선출과정과특징 당규 제15호 선거관리규정 에서공직후보자선출방식에대한구체적인내용을확인할수있다. 제5조공직후보자는공직선거의선거구내주소지를두고있는전체당원으로선출한다. 당규 제15 호제20 조는선거권을규정하고있는데, 그제1항에따르면 선거인명부작성기준일현재입당한지 1개월이지난당원으로서선거인명부작성기준이현재 6개월간일반당비를납부하지않는달이누적 2개월이하의당원 에게부여한다. 공직후보선출권을갖기위해서는일반당비를내는당원이어야한다는것이다. 정의당의공직후보자선출에관한특징중하나는공직후보자선출에관련된기구가공직선거후보자자격심사위원회, 단하나라는점이다. 당규 제15 호제17조는공직선거후보자자격심사위원회의역할과기능을명시하고있는데, 제 17조제1항에따르면중앙당자격심사위원회는대선, 광역단체장선거, 비례, 지역구국회의원선거의공직선거후보자자격을심사하고제17조제2항은기초단체장, 비례, 지역구지방의원선거의자격여부를심사한다고명시하고있다. 그구성은제15 조제2항에근거하여공직선거후보자자격심사위원회는중앙당자격심사위원회는위원장포함 5인이상 7인이하의위원으로구성하며, 위원장과위원은당대표가임면한다. 또한광역시 도당자격심사위원회도 5인이상 7인이상의위원으로구성하지만그임면권은광역시 도당위원장에게있다 ( 정의당 당규 제15호제15조제3항 ). 이과정에서외부인사영입에대해서도논의할수있는데, 이역시별도의기구에서논의되지않고 당헌 제59조는전국위원회의결을거쳐외부인사에게피선거권을부여할수있다고규정하고있다. 이러한자격심사위원회절차를거쳐경선이치러지는데, 공직선거후보자가 2인이상이경우에 당헌 제57조제1 항에따라전국위원회가정한경선방식에따라선출하게되어있다. 선출방식도 당규 제15 호제44 조의 2에명시되어있다. 공직후보자수가공천하여야할후보자수보다많을경우에는 당헌 과 당규 의규정에따라선출하지만공천할공직후보자수보다후보자수가같거나적을경우에는그후보자에대한찬반투표를진행하며후보가되기위해서는유효투표수의과반수의지지를받아야한다. 이러한경선결과에따라당선자확정에서독특한점은득표수가같은후보자 2명이상있을경우이다. 이경우에는재투표를실시하지않고장애인, 여성, 추첨순에의하여당선자를결정한다 ( 정의당 당규 제15호제63조 ). 32

33 한국민주주의의위기와도전 < 표 9> 정의당의투표방식 현장투표 ( 우편투표 ) 온라인투표 ARS모바일투표 실시기간 1일이내 - 6일 해당선거 당대표및부대표각선거의공직후보자각선거의공직후보자대통령후보당직자당직자국회의원비례대표후보 대상자 당원 (1인 1표 ) 일반유권자 이과정에서활용되는투표의종류는 당규 제15 호제44 조제1항에명시되어있다. 현장투표방식을포함한본인인증을전제로한온라인투표, ARS 모바일투표, 총 3가지방식으로투표할수있다. 현장투표는 1일을초과할수없으며, 우편투표는투표마감시간까지도착한것에한해유효한것으로인정한다 ( 정의당 당규 제15 호제45 조제2항 ). 반면 ARS 모바일투표는당대표및부대표, 대통령후보, 국회의원비례대표후보선출에한해실시할수있으며, 현장투표와온라인투표에참여하지않는유권자를대상으로실시한다 ( 정의당 당규 제15 호제49조제1항과제29 조제2항 ). 정의당의 1인 1표의원리는비례대표지방의원선거후보자선출에서도확인할수있다. 당규 제15호제23 조제1항은비례대표광역시 도의원선거후보자명부는선거권을가진해당광역시 도당소속전체당원의직접투표를통해, 제23 조제3항은비례대표자치시 군 구의원선거후보자명부를해당지역위원회전체당원직접투표를통해작성한다고규정하고있다. 비례대표명부도당원의투표를통해작성하는것이다. 물론전략명부를만들수있는데, 그것은광역시 도당대의원대회의의결로정할수있다 ( 정의당 당규 제15호제23조제2항 ). Ⅴ. 해외정당의당내민주주의사례분석 1. 미국 미국은세계최초의대통령제국가로서견제와균형의원리에따라서정부가운영되고있다. 현재세계여러민주주의국가와마찬가지로이념적인양극화현상과정당간갈등으로미국민주주의는여러가지도전에직면해있는것이현실이다. 남미로부터의이민문제, 국내테러문제, 백인중심의극우포퓰리즘등으로인해미국의민주주의가심각한도전에직면해있는것이현재미국정치의실정이기는하지만, 1990 년대에들어서정당양극화혹은이념적양극화가심해지기이전의경우, 미국은대통령제를시행하는국가들이수입할수있는다양한정치제도를창안한국가로인식되기도했다. 이와같이미국이창안한다양한민주주의제도가운데정당의당내민주주의와관련하여주목할만한제도는역시예비선거제도라고할수있을것이다. 흔히한국에서당내경선혹은국민참여경선으로불리는미국의예비선거제도 (primary system) 는정당을후보자선발과정을정당권력을지배하고있던정당보스로부터국민혹은당원에게귀속시킨창의적인민주적제도로인정받고있다. 정당은국민과당원의의사를중심으로참여의확대를통해서민주적으로운영되어야하며, 이러한민주주의의원칙은각급선거에참여하는정당의공직후보자선발과정에도당연히적용되어야한다고볼때, 미국이만들어낸예비선거제도는충분히한국의당내민주주의를논의할경우검토되어야할것으로보인다. 아래에서는정당혁신의사례로서캘리포니아주가연방의회의원선거와관련하여정당중심의후보자선발과정을폐기하고유권자 ( 즉, 캘리포니아주민 ) 중심의예비선거를선택하는과정을설명하고자한다. 이는 2010 년 6월캘리포니아주 33

34 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 민발안 14(Proposition 14) 가성사되는과정을말하는것이다. 이해에캘리포니아주민발안 14가성사되면서캘리포니아주는정당중심의예비선거를폐지하고캘리포니아유권자가중심이되는 탑투프라이머리 (Top-Two Primary) 제도를채택하기에이른다. 인종적구성의측면에서점점더다양해지고, 전통적으로무당파유권자가많아지는가운데, 또한정당의양극화에대한반발감이점점더심해져온캘리포니아주는당원만이참석하는폐쇄형예비선거제도, 혹은더나아가개방형과폐쇄형을불문하고정당이중심이되어치러지는예비선거를거부하고개방형통합예비선거의후보자가운데정당을불문하고 1위와 2위의후보를본선거에진출시킨다는제도를도입되기에이른것이다. 이러한새로운제도의도입을그경과와법률조문을중심으로설명해보고자한다. 전통적으로미국의캘리포니아는공직후보자의선발과정에서당원만이참여하도록하는폐쇄형예비선거를채택한주가운데하나였다. 폐쇄형예비선거란각급선거에참석하는정당의후보를선발하는과정에서당원이아니면투표권을부여하지않는제도를의미한다. 실제로이러한폐쇄형예비선거는주별로다양하게실시되는데, 경우에따라서는개방형예비선거와의경계가모호할정도로개방성이부여되기도한다. 즉사전에유권자등록과정에서특정한서식에정당에대한선호도를표기하고이를근거로해서각정당은당원을구별해내고투표권을부여하는것이폐쇄형예비선거인데, 예비선거당일현장에서정당선호를밝히는경우에도투표권을부여하는주도존재하고있다. 개방성의정도가어떠하든간에정당에대한선호표시를통해정당원임을밝히지않는사람, 즉무당파유권자에대해서는예비선거에참여할수없도록하는것이폐쇄형예비선거라고할수있다. 이러한폐쇄형예비선거제도에대한불만은특히정치적개혁운동의정신이강했던캘리포니아주의경우매우높았던것이사실이다. 역사적으로볼때캘리포니아주는 20세기초반주지사로당선되고이후미국연방상원의진보적인공화당상원으로역임한존슨 (Hiram Johnson) 의반정당주의와반특권주의의정신을계승하여정당개혁운동의정신이강한지역으로알려져있다. 20세기초반주지사로당선된존슨은원래공화당소속이기는하지만공화당의친기업보수세력과는거리를두고 링컨-루우즈벨트연맹 (Lincoln-Roosevelt League) 라는개혁세력을지지를받았던인물로서 1912 년당시테오도어루우즈벨트 (Theodore Roosevelt) 대통령과함께혁신당 (the Progressive Party) 이라는제3당을창당하여그의부통령후보로서대통령선거에도참가한바있는인물이었다. 이러한 19세기초반의정치개혁과정에서캘리포니아주는기업의독점에대한강력한규제, 주민소환, 주민발안, 주민투표등직접민주주의제도의도입, 연방상원의원에대한주민의직접선거등다양한정치적개혁운동을전개해온역사적경력이있다. 11) 특히주민의정치적의사가기업과유착된특권세력에의해서좌지우지되는정당중심의정치에대한캘리포니아주민들의반정당정서는매우강했다고할수있으며, 이와관련하여정당의페쇄형예비선거에대한불만을매우고조되어왔다. 이러한사정에더하여캘리포니아주에서정당에대항하는정치개혁운동을더욱고조시킨몇가지조건들이존재했다고볼수있다. 태평양에연한캘리포니아지역은 19세기이래아시아로부터의이민자가많이몰려들어거주한지역으로대륙횡단철도건설과정에중국의이민을대거받아들인바도있다. 뿐만아니라한국이나일본등아시아계이민자들이가장많이정착한지역도캘리포니아주이다. 이어더하여 20세기말에접어들면라틴아메리카, 특히멕시코로부터합법혹은불법의이민자들이대거이주하여정착한지역역시캘리포니아주이다. 따라서캘리포니아주의경우전통적으로이지역에정착해살아온사람에비해서아시아및남미등미국이외의지역에서이민해온사람들이비율이매우높다. 이와같이지역적뿌리가약한사람들의경우상대적으로특정정당에대한전통적인일체감이약한무당파유권자들이많이존재할가능성이더높았다고할수있다. 위에서언급한반정당적인정치개혁의전통과이와관련된직접민주주의제도의조기도입과함께다양한지역에서 11) 캘리포니아주에서시행되는다양한형태의직접민주주의에대해서는 Debow and Syer 2006 chapter 6 Elections in California 를참조하기바란다. 34

35 한국민주주의의위기와도전 이민자들이대거유입되면서증가한무당파유권자층의형성은부패와권력집중의대명사로알려진정당중심의정치과정에반정당성향을일으키는조건가운데하나가되었다. 이러한요소와함께캘리포니아주가더욱더반정당적개혁성향을키우게만든것은 1990 년대이후점점더심화되어온정당양극화및이념적양극화현상이라고할수있다. 정당에대한반감이전통적으로자리잡고있는캘리포니아주에서특히 20세기말과 21세기초반에극도로심화된미국내의정당간대립과교착상태는이지역에서정당에대한불만을더욱심화시키는계기가되었다. 이러한정당간이념적양극화현상과관련하여캘리포니아주에서정치개혁을지향하는시민단체등은이러한정당양극화를야기하는주요한요인가운데하나가극단적인성향의유권자들이대거참여하고투표하고, 그결과극단적인성향의후보를만들어내는정당중심의폐쇄형예비선거제도라고확신했다. 즉무당파유권자들은참여할수없고대신당원만이참여할수있는이러한배타적성격의폐쇄형정당예비선거제도가정당의이념적양극화와민주주의의퇴조에기여한다고생각하기에이른것이다 년대에들어서면서이와같이견고해진캘리포니아주반정당정치개혁세력의생각은마침내기존정당의저항을극복하면서정당예비선거의개혁운동을확산해나갈수있었으며, 그최초의결실은 1996 년주민발안 198(Proposition 198) 의통과로성사된 포괄적예비선거제도 (blanket primary) 였다. 거의 60% 에가까운유권자의지지를얻으면서통과된이러한새로운예비선거방식은한장의투표용지에각정당의예비선거후보자들이모두자신의이름을올리고, 각정당별 1위후보자가최종연방의회선거에서서로경합해서의원을선출하는방식이었다. 그리고당원이아닌무당파유권자역시예비선거에참여하여정당의후보선발에참여할수있는개방형예비선거이기도했다. 이러한새로운예비선거제도에대해서민주당과공화당등폐쇄형예비선거를실시하고있는기존의여러정당들은이와같이같은날, 같은시간에단한장의투표용지에모든정당의후보자명단을기입한후예비선거를실시하는것은사적결사체로서정당의특성을무시하는조치로서미국의헌법수정조항제1조에적시된 결사의자유 를위반하는것이라고법률적소송을제기하였고, 이에대해서연방대법원은이들정당의의견을받아들여포괄적예비선거제도에대해서위헌판결을내리게되었다. 12) 이러한위헌판결로인해 2002 년이후정당후보의선발과정이다시폐쇄형예비선거로복귀하기는했으나, 여전히무당파유권자혹은정당소속을드러내기를싫어하는유권자들이후보선발과정에참여할수있어야한다는논의가정치개혁세력을중심으로지속적으로개진되었다. 그러나이들개혁적인시민단체들은 2000년연방대법원이포괄적예비선거에대해서위헌판결을내린것을염두에두고, 정당의사적인결사의자유에근거한반대를사전에예방하기위해서예비선거자체를정당의예비선거가아닌유권자의예비선거로바꾸는방식을생각해내기에이르렀다. 즉모든후보들이정당의공식적인후보가아니라 후보자신들이특정정당에대한선호를밝히는지의여부에관계없이 - 연방의회에진출하기위한개인적후보들로서출마하고, 이들가운데주민들이후보를선택하는방식을채택하기에이른것이다. 예비선거에참여하는후보들은정당의후보로참여하는것이아니고, 캘리포니아의유권자들은당원이든무당파이든정당의예비선거에참여하는것이아니라캘리포니아주가주관하는예비선거에참여하는것이된다면, 이는정당의사적인결사권한을위반하지않게되는것으므로문제가없다고판단한것이다. 그리고유권자중심의예비선거에서정당소속을불문하고최상위 2인이의회선거의본선거에참여하게하자는소위 탑투프라이머리 가제안된것이다. 이러한내용을담은캘리포니아주민발안이 2010 년주민발안투표에서투표참가주민의약 54% 의지지로통과가되면서 2012 년부터대통령선거를제외하고연방과주의양원의원, 주지사선거등에서탑투프라이머리가사용되기시작했다. 이제캘리포니아주에서 탑투프라이머리법 으로채택된법률의주요내용을살펴보면대강아래와같다. 13) 12) 캘리포니아사례를비롯하여미국정당의헌법적지위와정당과관련된다양한사법적판결에대해서는 Wigton 2013 을참조하기바란다. 13) 탑투예비선거법의정식명칭은 탑투후보개방형예비선거법 이며 2008 년 12 월 2 일캘리포니아주의회에서하원의동의를얻어상원이헌법개정을통해서통해서통과시키기로결의한법률이다. 이법률은이후 2009 년 2 월 9 35

36 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 첫째, 탑투프라이머리는그목적에있어서무당파유권자들이참여할수있는개방형예비선거를추구하고있다. 즉모든등록유권자는주와연방의회의선거에있어서제한없이예비선거에참여할수있다. 그리고모든후보는단한장의투표용지에이름이기재되며정당에관계없이상위 2인이본선거에진출하게된다. 둘째, 캘리포니아의모든유권자는유권자등록시자신의정당선호를밝힐수있으나밝히지않아도무방하며, 정당선호을밝히는지의여부에상관없이각급선거의예비선거에참여할수있다. 셋째, 각급선거에출마하기위해서예비선거에임하는후보자들은자신의정당선호를공개할수도있고공개하지않을수도있다. 만약후보자가정당선호를공개한경우그러한후보의정당이름은예비선거및본선거의투표용지에후보자이름과함께기재되며, 공개하지않은후보의경우양대선거에서 정당선호없음 이라는표기와함께투표용지에이름이기재된다. 예비선거에참여하는후보가정당선호를밝혔다고해서이러한사실이그정당이이후보를지지하거나지원한다는것을의미하는것은아니며, 또한예비선거에서정당선호를밝힌후보가 1위혹은 2위의 탑투 (top two) 가운데한명으로선출되었다고해서그후보가특정정당은공식적인후보인것은아니다. 넷째, 탑투프라이머리법의어떠한조항도개인으로하여금정당에가입할권리나정당을조직할권리혹은정당의결사의권한을제한하지못한다. 또한이법률은정당이주와연방의회의후보를위해정치자금을기여하거나그를지지하는것을금지하지도못한다. 그리고대통령후보선출을위한예비선거제도는여전히현행법률의변경없이정당의예비선거로수행한다. 이상위에서설명한캘리포니아주의탑투프라이머리는현재미국에서매우예외적으로실시되는반정당성향의정치개혁운동이라고할수있다. 실제로이러한탑투프라이머리를실시하는주는미국에서대통령선거를제외한상태에서사실상캘리포니아주와워싱턴주뿐이다. 이와같이매우예외적인반정당적이며유권자주도적인예비선거가실시될수있었던배경은정당으로인한극단적인대립에대한이들지역유권자들의불만과 19세기말이후의정치개혁전통그리고이들태평양연안주의인구구성상의특징, 그리고무당파유권자의증대등이복합적으로작동하고있는것으로보인다. 이러한유권자주도형예비선거제도는정당이지나치게폐쇄적으로운영되거나혹은미국민주주의의쇠퇴로인해서정당예비선거에극단적인이념적성향의당원이점증하고있는현실속에서더호소력을발휘하고있는것으로보인다. 실제로비록이두주에서이와같은특수한반정당적예비선거제도가사용되고있기는하지만, 이러한형태의새로운예비선거를도입하자는운동은전국적으로논의되고있는것으로보인다. 2. 의회제국가정당의당내민주주의특성 정당정치가발전한의회제국가에서당내민주주의가발전하기시작한것은생각보다그렇게오래되지않았다. 대부분의정당이그기원을간부정당 (cadre party) 에두고있고일부정당만이원외에서형성된외생정당 (externally created parties) 이기때문이다 (Duverger 1954). 간부정당의기원을갖는정당은원내의원을중심으로형성되었기때문에정당조직자체가원내에기원을두고있어그정당의사결정의중핵은원내의원들에게있었다. 반면외생정당의기원을갖는정당들은노조등을비롯한정치세력화를목적으로한조직을기반으로발전하였기때문에각정치세력의의견을반영하는것이필요하였기때문에창당한이후정당의구성원들의의견에귀기울필요가있었다. 일주총무처에보고되었고, 2010 년 6 월주민투표를통해서채택되었다. 즉 2008 년 12 월 1 일에이미법률조문은완성되어있는상태에서주민발안 14 가통과되면주헌법의개정하고이러한법률이자동으로제정되게만들어져있었던것이다. 탑투예비선거법의주요내용에관한본문의설명은매우유사한내용을담은아래두개의출처를중심으로작성되었다. The Text of Propostion 14, the Top Two Primaries Act(California 2010) Senate Constitutional Amendment No. 4 Chapter

37 한국민주주의의위기와도전 < 표 10> 의회제국가정당의지도부와공직후보자선출권 국가명영국독일덴마크캐나다 정당명 지도부선출권공직후보자선출권 1975년 2012년 1960년 1989년 보수당 원내의원 혼합 ( 당원포함 ) 중간조직추천 중간조직추천 노동당 원내의원 혼합 ( 당원포함 ) 자유민주당 원내의원 당원 중간조직확정 기독민주연합 당원대표 당원 중간조직확정 중간조직확정 자유당 당원대표 당원 사회민주당 당원대표 당원대표 자유당 정당대표 정당대표 중간조직추천 중간조직추천 사회민주당 정당대표 당원 보수당 당원대표 당원 - - 자유당 당원대표 지지자 - - Bille 2001, < 표 1>; Kenig 2008, < 표 1>; Kenig, Rahat, and Hazan. 2013, < 표 2>; 에서발췌, 작성. 그에따라 < 표 10> 에서보는것처럼, 의회제국가에서정당지도부와공직후보자선출권은 1970 년전후까지대부분원내의원이나당원대표들이선출하여왔다. 영국의보수당, 노동당, 자유민주당모두 1975 년대까지당대표등의선출권을당내의원들이가지고있었으며 1980 년대를넘어서면서서서히당원들이그러한권한을가지게되었지만여전히원내의원들의영향력이크다. 공직후보자선출권도중간조직 (subnational organs) 이결정하지만중앙조직의승인 (national organs approval) 을받아야하는과정이었다가 1989 년시점에자유민주당만이중간조직이완전히결정권을갖는것을바뀌었다. 반면독일의경우에는지도부선출에는당원대표들이그선출권한을가지고있다가현재에는기독민주연합과자유당은당원에게그선출권을부여하고있다. 공직후보자선출권에서는중간조직이공직후보자를사실상확정짓는권한을행사하고있다. 당원이직접투표하는구조는아니지만중간조직에는당원들이참여하는구조라는사실을고려하면공직후보자선출과정에당내민주주의가실시되고있다고볼수있다. 독일과마찬가지로당원대표가지도부선출권을가지고있던캐나다의보수당과자유당은각각당원과일반지지자들에게그선출권을부여하는방향으로바뀌었다. 그러나덴마크에서는기존의정당대표가지도부선출권을갖는자유당과그권한을당원에게주고있는사회민주당의당내민주주의경향이공존하고있다. 이러한차이에도불구하고캐나다와덴마크는공직후보자선출권한은중간조직이추천하고중앙조직이승인해주는의사결정구조를띠고있다. 이러한관점에서캐나다와덴마크는비교적공통점을가지고있는국가라고한다면, 영국과독일은지도부와공직후보자선출권에서상반된특징을보이는국가로평가할수있다. 그렇다면이러한차이는어떻게나타나는지, 정당의법률적지위와당내민주주의의제도적특성은어떠한가? 이러한문제를중심으로영국과독일을사례로당내민주주의의특성을살펴보고자한다. 1) 영국 (1) 정당의법률적지위이와같이영국의정당에관한규정은선거참여의의사를확인함으로써법률적지위를확보한다. 영국정당에관한가장최근법률은 2000 년에제정된 정당, 선거, 국민투표에관한법률 2000 (Political Parties, Elections and Referendums Act 2000) 이다. 영국보수당메이저전총리가공공생활기준위원회 (the Committee on Standards in Public Life) 구성의제안을통해시작하여만들어진법률로, 독립적인선거위원회 (the Electoral Commission) 의설립 37

38 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 을비롯하여정당의등록, 회계, 기부등총 10부로구성되어있다. 이법률안을만든목적은선거위원회설립, 정당등록과재정, 정치적목적에의한기부와지출, 선거와국민투표의선거운동및실시, 선거소송과기타다른선거와관련된법적절차, 1985 년국민대표법의 1부와 3부에명시된자격기간의감축, 유럽의회에관한조항등과관련된규정을만들기위해서이다 ( 검색일 2017/08/15). 이와같이영국의정당에관한규정은선거참여의의사를확인함으로써법률적지위를확보한다. 정당, 선거, 국민투표에관한법률 2000 이정당의활동에관한포괄적범주를다루고있음에도불구하고정당의기능이나역할에대해서는별도로규정하고있지않다. 다만, 제2부정당의등록에관한조항들은선거에참여하기위한정당의조건들을명시하고있을뿐이다. 제22조는선거에후보를공천하기위해서정당이등록하여야할요건을제시하고있다. 제22조제1항은정당은후보를공천하지않을수있도록허용하고있으며, 제22조제2항에서는선거가치러지는지역이잉글랜드, 스코틀랜드, 웨일즈또는스코틀랜드나웨인지의선거구에서선거가있을때, 자격을갖춘정당 (qualifying registered party) 는해당후보자명부전달되는 2일전까지선거위원회에등록한정당이라고명시하고있다. 각정당이정당으로인정받기위해서필요한공식적절차는선거에후보를공천하기위한절차로서의미를갖는것이다. 자격을갖춘정당에관한규정은정당등록법에도포함되어있다 정당등록법 (Registration of Political Parties Act 1998) 에따르면, 정당은각선거에 1명이상의후보를공천하도록하겠다는사실을포함하여지원서류를제출하여야한다 ( 제2조제1항 ). 정당등록법제2조에는후보를공천하여야할선거가명시되어있는데, 총선을비롯하여유럽의회, 스코틀랜드의회, 웨일즈의회, 북아일랜드의회, 지방의회, 북아일랜드지방의회등의선거를말한다. 이러한선거에참여하겠다는의사를명백히밝힘으로써영국의정당들은법률적지위를확보하게된다. 이처럼정당이정당으로서등록을마쳐그법률적지위가확보되면정당, 선거, 국민투표에관한법률 2000 에근거하여회계, 기부를비롯한재정에관한제한과공표등의의무와제한 ( 제41조 ~ 제71조 ) 을받게되며선거운동과정에서소요되는지출의규정 ( 제72 조 ~ 제100조 ) 에따라정당은선거운동에재정지출을하게된다. (2) 당내민주주의의특성영국정당들은오랫동안일반당원의참여를제도화하지않았다. 일반당원이참여하는당내민주주의로변화한것은 1980년대에가까워지면서부터였다. 가장먼저일반당원참여를제도화한것은자유당 (the Liberals) 으로, 1976년에지도부선출과정에일반대중이참여하도록확대하였다. 그뒤를이어 1981년사회민주당 (the Social Democrats) 이, 자유민주당 (the Liberal Democrats) 은 1988년에지도부선출방식을바꾸었다 (Cross and Blais 2012, 133 참조 ). 창당초기부터일반당원의참여를제도화한정당은사회민주당과자유민주당이다. 두정당의의원들은선거인단구성보다선호하는대안으로서완전한당원제에기반한선출권부여를선호하였다. 물론원내정당소속의원들도처음부터그러한선호를가졌던것은아니다. 초기원내정당소속의원들은자신들이지도부를선출하려고노력하였으나원내정당을넘어선선거인당을확대하려는노동당의영향을받은당원들이선거인단구성을반대하여좌절되었고그이후두정당이 1988 년합당할때까지도당원투표를통한지도부선출에논쟁은거의없었다 (Cross and Blais 2012, 137). 반면영국주요정당인노동당과보수당도 1980 년대를거쳐 1990 년대에이르러당내민주주의도입을완료하였다 년에노동당이, 그리고보수당은 1998 년에도입하였으나이는전면적인참여가아니라일부만을허용하는것이었다. 이처럼지도부선출권한의확대는여 야위치등정당의정치적영향력과밀접한관련이있는데, 다른유럽국가들과마찬가지로영국도야당으로있을때지도부선출의방식변화, 즉당내민주주의도입을통한지도부선출권을부여하는범위를넓히는경향이있다 (Cross and Blais 2012). 먼저, 노동당이지도부선출권을일반당원에게부여하기시작한것은 1981 년선거인단도입부터였다. 그이전까지는원내노동당투표를통해서선출되었지만선거인단도입으로원내노동당 30%, 당원 30%, 노조 40% 의투표비중으로지도부를선출하게되었다. 원내노동당은전통적으로정당활동가들보다온건하였기때문에노동당대표는대체적으로당 38

39 한국민주주의의위기와도전 내중도우파에서선출되는경향이있었다. 그에따라지도부선출권한을확대하는선거인단제도입에대해서당내온건주의자들은당대표가정당을효과적으로통제할수있는권한을빼앗을것이라는두려움이있었다 (Quinn 2004, 333). 노동당윌슨총리가두번째집권하던시기에경제위기를비롯한지지율이하락하던 불만의겨울 (winter of discontent) 을거치면서일반당원의참여를제도화하려는노력이시작되었다. 지도부선출권한확대를위한당내개혁은좀처럼진척되지않았다가 1979 년총선패배를계기로본격화되었다. 윌슨 (Wilson) 과캘러헌 (Callaghan), 두정부의실패는지도를비롯한원내정당을더통제할수있어야한다는주장으로이어졌다. 이러한이유는다른유럽사회주의정당과달리, 영국노동당이원내대표와조직대표가따로있지않아, 정당지도부집단이지도부선출권을갖고있었고그에따라지도부와활동가사이의직접적연계가없는상태에서이들사이의갈등이 1970 년대에드러나기시작하였다 (Quinn 2004, 335). 그러나지도부선출권한을둘러싼 1980 년전당대회의결정은간신히통과되었다. 그안은원내정당, 지역구당원, 노조사이에지도부투표권을분할하는선거인단 (electoral college) 제안으로, 전당대회에참석한대표자들은이안에압도적지지를보냈다 (Cross and Blais ). 그에따라전면적인일반당원이참여가아닌당원의일부만이참여하는당내민주주의가제도화되었다. 이때도입된선거인단에의한지도부선출절차는다음과같다 (Quinn 2004, 336). 첫번째단계는원내의원만이후보자격을갖게되며입후보자격을확인한다. 두번째단계는원내, 일반당원, 노조가후보를검증하여지명할수있게된다. 이때각후보는원내의원들의최소 5% 의지지를받아야하는최저지지율이 1988 년에는 20% 로상향조정되었다. 그러한최소지지율을받은후보가당대표들사이에마지막단계인선거인단모임에서투표가진행된다. 그러나집권당일경우에는경선을원칙으로하여매년치러지는전당대회에서다수의지지를받아야당대표가될수있다. 여기에서주요한특징은지도부경선은매년치러진다는데있다. 그에따라새로운후보가현직에있는당대표를밀어낼수있지만인기없는지도자들을손쉽게거부할수있도록지도부경선에뒤늦게참여할수있도록하였다. 처음부터경선에참여하는것은강력한경쟁자가등장하여현지도부를밀어낼수있기때문이다. 이러한당내민주주의를통한지도부선출과정에서또다른중요한제도중하나는선거인단구성이다. 선거인단제를도입하게되면서원내의원들의투표비중은 30% 로줄어들었으며, 선거인단투표는대략적으로 600명의당원대표에게 30% 에해당하는투표비중을부여하는것이다. 이들 600명의당원들은지역조직의위임을받은투표를진행하며이들은소수의의견을최종투표에는반영하지않는블록투표 (block vote) 를행사한다. 반면처음부터논쟁이되었던노조투표비중 40% 로, 노조의투표가후보당선을확정할수는없는정도였지만투표의집중에따라서는전체적인선거윤곽에는결정적이었다 (Quinn 2004, 339). 노조의투표권은정당에납부하는당비의수준에비례하여투표권을할당받았기때문에소수의거대노조가경선에서영향력을행사할수있었다 년지도부경선에서는 5개의노조가노조선거인단의 62.5%, 전체선거인단의 1/4를차지하여, 229명의원내의원, 600명의당원대표 600명으로구성된선거인단에서하나의노조가 67명의의원, 176명의당원대표에해당하는투표권을갖기도하였다 (Quinn 2004, 340). 이와같은 1981 년도입된선거인단제는 1992 년총선패배이후다시변화되었다. 정당과노조사이연계가유권자들이노동당을불신하는원인이라는데에서였다. 노조의지배가정당하지않다고판단한노동당은 1993 년원내노동당, 당원대표, 노조사이의투표비중을재조정하여각각부문이 1/3의비중을갖게되었다. 그러나소수의의견을반영하지않을수있었던블록투표는폐지되었고그대신당비를내는모든사람들에게 1표씩을부여하는 1인 1표 (one levy-payer-one vote) 를도입하여노조권력이지도부경선에영향을미치는것은방지되었다. 또한모든일반당원이당원대표부문에우편으로투표할수있도록허용하였다. 이러한 1993 년선거인단제개정으로정당활동가들로확대되었던지도부선출권은일반당원으로확대되어, 노동당은계급균열을동원하는전통적인대중정당의기반을약화시키면서포괄정당, 선거전문가정당, 그리고카르텔정당으로변화되었다 (Quinn 2004, 344). 반면보수당은지도부선출권확대에가장소극적이었던정당이었다 (Cross and Blais ). 1997년총선패배직후야당이된보수당은당원들이선출한지도부후보자 2명중하나를원내정당이선택할수있는절차를도입 39

40 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 하였다 년당대표를추대방식이아니라선출하는방식을바꾼 1965 년에는원외정당에게투표권을실질적으로부여하는것을심각하게고려되지않았다 년에도그러한상황은마찬가지였다. 원내정당이무시한원외정당에게투표권을주는개혁요구는노동당의승리로끝난직후당내적극적활동가사이의당내민주주의요구가확산되었다. 당내민주주의도입에관한보수당원내정당의반발과마찬가지로, 지도부선출권부여의확대에저항은원내정당을비롯한정당의중심부에서비롯되었다. 그대표적인예가자유당이다. 가장먼저지도부선출과정에당내민주주의를도입한정당은자유당으로, 그과정은다음과같다 (Cross and Blais ) 년자유당은전체당원이참여하는투표를통해지도부를선출하는조항을채택하였다. 그이유는 1967 년유권자로부터의투입 (input) 에빠르게반응할수없으며 12명의의원으로구성된작은원내정당으로는정당을지지한수만명의지지자들을대표할수없다는것이었다. 이러한당내비판에원내정당은반발하여, 1975 년지도부선출권한을확대하는각서 (memorandum) 을발표하기도하였다. 또다른주요정당인보수당의당내민주주의변화는 1990 년노동당의압도적승리에따라대처 (Thatcher) 의집권이끝나면서시작되었다. 당대표로대처의등장은지도부선출의제도적절차변화의결과였다. 대처가 1970 년대노동당의패배속에서보수당대표가된것은 1965 년과 1974 년두차례개혁에의해도입된절차에기반한것이었다 년까지보수당지도부는원로들가운데에서추대되는분위기였다. 집권당이아닐경우에는전직수상이나상 하원양원의원내대표가공동으로당대표가되는형태로운영되어, 별다른제도적절차는존재하지않았다. 그러나당내에서자연적으로등장하는당대표계승자가없을경우나당내원로들이인정할수있는후보가없을때발생하였다 (Ingle 1987, 48). 그것은맥밀란 (Macmillan) 이후보로떠오르다후보에서사임하면서발생하였는데, 그의후보사임에따라 1964 년보수당은첫번째투표에서과반을넘고차점자와득표율이 15% 를넘어서는경우에당선되는것으로경선제도를도입하였다. 그결과머들링 (Maudling) 을누르고히스 (Heath) 가당선되었다. 문제는 1965년보수당의선거패배였다. 선거패배의책임은히스에대한반감으로나타났는데, 이에대해서보수당은 1974 년사실상의당대표신임투표를도입하게되었다 (Alderman 1999, 261). 새로도입된규정에따르면당대표의신임투표를의미하는당수에대한매년회기초에재선거를제도화하는당수선출규정을도입하였다. 다만, 집권당일때에는당대표에대한매년재선거를치르지만집권당이아닐때에는실시하지않는절차였다. 이러한규정에따라선출된대처는 18년이라는장기집권과정에서보수당대표로서의신임투표를매년마다치렀다. 당원로들에의해추대되었던지도부선출방식과달리, 신임투표제도화에서두드러진특징은원로만이아니라평의원들의참여를제도화하였다는점이다. 이러한절차는보수당의총선패배와대처의실각에따라 1990 년에들어다시개정되었다. 집권당이아닐때만당대표를매년선거하고집권당일때에는매년치러지는재선거를하지말자는제안부터시작하여, 후보지명에필요한공식적지지자들의비율을원내의원 20% 까지늘리자는제안이이르기까지다양하게논의되었다. 최종적으로 1991 년에도입된개정안은원내의원 10% 의지지로후보지명을하는것으로확정되었다. 상대적으로제한적인그친이개혁안은의원 2명의서명만으로당대표에도전하려고하였던메이어 (Meyer) 와같은섣부른도전을막기위한것이었다 (Alderman 1999, 262). 보다근본적인변화는 1998 년현직당대표에대한도전을허용하는제도에보수당원내의원들이동의하면서부터시작되었다. 의원들만이당대표선출권을부여한유일한정당이었던보수당의인식이변화된것이다. 전국노조 (the National Union) 의대표자들은원외정당에게제한적역할만을주는것에대해서불만을지속적으로제기하였고이는 1922년평의원을중심으로결성된 1922위원회 (the 1922 Committee) 에서여러차례논의되었던문제였다. 그러나 1922 위원회에서원외정당의당원들에게도부여하는지도부선출권확대가공식화되었으나 1989 년과 1991 년두차례모두기각되었다. 이러한과정의반복속에서 1997 년메이저총리의사임은원외정당에게투표권을부여하라는요구를야기하였다. 40

41 한국민주주의의위기와도전 1996 년 12월 1922 위원회는전국노조의요청에따라원외정당에게새로운선거인단에 20% 의비중을갖도록검토하기시작하였으나한동안이의통과가지연되다가, 1998 년당원에게모두투표권을부여하는 1인1표 (one-member one-vote) 는 1922 위원회에서채택되었다. 그러나일반당원에게 1인1 표를부여하게된것은대표경선첫단계에서의원들의영향력을유지하게한대신얻어낸결과이며, 그에따라선거운동의방향또한당원중심으로변화하였다 (Alderman 1999, 269; ). 당내민주주의의도입이되었지만그것이당내민주주의로의전환인지는의문이남는다. 제도개선에따라지도부지위는매년선거를통해재신임을묻게하는절차가폐지되었기때문에강화된것처럼보이지만이는의원들의영향력을유지하게해주는것이기도하기때문이다. 총리를중심으로한당지도부에영향을미치는요소는사라졌다는것이다. 그러나언제치러질지모르는신임투표제도는지도부의잠재적인취약요소가되었다 (Alderman 1999, 266). 재신임선거는원내의원들의요구에의해서할수있도록제도화되었는데, 10% 의의원들의요청으로당대표에도전할수있게되었다. 이와더불어본격적으로신임투표가진행되면의원의반수에 15% 더많은득표를하여야하는것으로바뀌었다. 이러한규정으로인해대처는이전절차라면당대표로남을수있었지만개정된규정에따라 1990 년에재신임을얻는데실패하게되었다. 또다른조항은한번선거를통해재신임을얻으면 12개월동안재신임을요청하는선거로부터자유로울수있었으며, 당대표또한자신의재신임투표에참여할수있도록자격을부였다는점이다. 이러한조항들은당대표의지위를강화시키는요소로작용하였다 (Alderman 1999, 268). 그러나한번재신임선거에서신임을얻지못하면다음선거에출마할수없게되었다. 2) 독일 (1) 정당의법률적지위독일의정당은법률적문화에서작동한다 (Poguntke 1994). 그만큼정당에관한규정이많은것으로알려져있다. 정당은헌법에해당하는독일기본법 (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) 이정치과정의합법적행위자라고인정하는헌법기관이다. 그근거는정당이사람들의정치적의사형성에참여한다고명시한기본법제21조이다. 정당이처음등장한것은 19세기말이후정당이의회민주주의가도입되는과정에서대중적기반을갖는정치조직으로발전하였다. 정당관련조항이헌법에명시된것은바이마르 (Weimar) 헌법이었다. 바이마르헌법제142 조제2항의 2는정치적, 사회정책적, 종교적목적을추구한다는이유로권력능력의취득이거부될수없다고명시하면서정당의헌법적지위가확산되기시작하였다 ( 송석윤 2000, 123). 히틀러의집권과함게제한되기시작한정당활동의자유는 1933 년정당창당금지법이제정되면서근본적으로제약되었다가 1929 년독일기본법을제정함으로써제21조에정당관련조항이들어가게되었다. 기본법이외에정당에관한법규정은정당법 (Parteigesetz) 과연방선거법 (Bundewahlgesetz) 이있다. 먼저, 독일정당의법률적지위는헌법인기본법에근거하고있다. 기본법제21 조제1항은정당의기능, 창당, 조직의원칙, 재산등의문제에관해서명시하고있다. 먼저, 헌법적기능을갖는정당이담당하는기능은국민의정치적의사를형성하는데참여하는것이며, 그러한기능을하는정당을만드는것은자유의영역으로명시하고있다. 이러한기본법규정을통해서독일에서정당은헌법기관으로서정치과정에참여하며정당창당을자유롭게함으로써정치적자유의영역에해당하는것으로이해하고있다. 이와함께기본법제21조제1항은정당들에게부여하는원칙또는의무도명시하고있다. 먼저, 정당조직은민주적으로운영되어야한다는민주적원칙이명시되어있다. 정당조직의구성이헌법에의해규정되고있는것이다. 이와더불어기본법은정당운영에필수적요소라고할수있는자산과재정에관한사항도규정하고있다. 정당설립은자유이지만그에소요되는재정사항, 즉수입과지출등은대외적으로공표하여야한다. 41

42 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 기본법제 21 조제 1 항정당은국민의정치적의사를형성하는데참여한다. 정당은자유롭게설립될수있다. 그내적조직은민주적원칙에부합하여야한다. 정당의자산과재정의원천과사용은공표하여야한다. 반면기본법제21 조제2항은정당활동의정치적자유를제한할수있는근거를제시하고있다. 해당조항에따르면, 정당의목적이나그지지자들의행위가자유민주주의기반을손상시키거나폐지하려는목적혹은독일연방공화국의존립을위태롭게하려는정당은위헌이다. 연방헌법재판소 (the Federal Constitutional Court) 는위헌성을사유로하여통제된다 고명시하고있다. 기본법제21조제1항에서명시한헌법기관으로서정당활동의자유는헌법으로보장되고있지만제한될수있다는것이다. 이러한관점에서기본법제21조는정당의기능과창당의자유를정치적자유의사안임을명시하는동시에, 구성및활동원칙그리고그목적에제한을두고있다. 또한기본법제21 조제3항은정당에관한구체적사안을명시하지않고 그구체적사안은연방법에의해서규제된다 고명시하고있다. 관련법률은연방선거법과정당법으로정당활동에대한기타관련사안들을명시하고있다. 이러한정당의헌법적지위는정당법에서도확인할수있다. 정당법제1조제1항은정당은자유롭고민주적인정부시스템을헌법적으로통합하는역할을담당한다고명시하면서정당의자유롭고지속적인헌법이규정한정당의기능을다시한번확인하고있다. 이와더불어정당법제1조제2항은정치적의사형성에참여하는정당이갖는구체적인책무도명시하여, 정당의기능이국민들의정치적의사를형성하는데있음을명확히하고있다. 정당법제 1 조제 2 항정당은모든공적영역에서국민의정치적의사형성에참여할것이다. 특히, - 여론형성에영향력을행사함으로써 - 정치교육을고무하고진척함으로써 - 정치적삶에서개별시민의적극적참여를촉진함으로써 - 공적책임을갖는재능있는국민을훈련시킴으로써 - 후보지명을통해연방정부, 주정부, 지방정부선거에참여함으로써 - 의회와정부에서나타나는정치적흐름에영향력을행사하면서 - 전국적인의사결정과정에서정당의명확한정치적목적을제시함으로써 - 국민과공적권위체사이에지속적이고생동력있는연계를확보함으로써 정당법제1조제2항에따르면, 공적영역에서국민의정치적의사형성에참여하는다양한방식을명시하고있다. 여론형성에영향력을행사하고, 정치교육을고무하고진척함으로써, 시민들의적극적참여를촉진시키고, 공적책임을갖는재능이있는국민으로훈련시키고, 선거에참여하며, 의회와정부의정책결정과정에서영향력을행사, 명확한정치적목적을제시, 국민과공적권위체사이에지속적이고생동력있는연계를확보하도록하고있다. 국민의정치적의사형성이라는다소추상적인단어로표현되어있는국민의정치적의사형성이라는기본법취지가정당법에구체화된것이다. 정당법제2조는정당에관한정의를명시하고있는데, 여기에서국민의정치적의사형성하기위한정당이갖는형태에대해서규정하고있다. 제2조제1항에서정당은시민의결사체라고명시하는한편제2조제2항은정당의해산에대해서규정하고있다. 제2조제2항에따르면, 정당은연방선거또는주정부선거에 6년동안참여하지않을경우법적지위를상실한다고명시하고있다. 정당에참여하는구성원에대해서도규정하고있는데, 제2조제3항은당원또는집행부의대부분이외국인일경우이거나혹은등록된활동소재지가현행기본법의범주밖에위치한경우에는정당이아닌것으로간주하도록하고있다. 42

43 한국민주주의의위기와도전 (2) 당내민주주의의제도와특성이와같이정당을규정하고제한하는독일정당법은당내민주주의규정도포함하고있다. 정당법제7조는조직에관한조항을포함하고있다. 정당법제7조제1항은지역조직으로세분화될것을명시하면서그크기와범주는당헌에따라결정되는것으로명시하고있다. 한국정당법이중앙당과시 도당으로구성되어야함을명시한것과는차이가있다. 정당이대표하는지역이한도시규모일경우에는기본법에부합하는정당이라면지역조직을설립하지않아도된다고하여조직구성의자유와함께지역정당을허용하고있으며, 지역조직의통합역시허용된다. 이는한정당이정당으로인정받기위한조건으로서어떤특정조직을가져야한다는규정이없다는것을말한다. 중앙당과시 도당으로구성하여야하는조건을내건정당법제3조나시 도당수를다섯개이상으로명시한정당법제17조등을명시한한국정당법과는정당이각각다른조직편제로구성할수있도록허용하고있다는의미이다. 정당법제 7 조제 1 항. 정당은지역조직으로세분화되어야한다. 단위의크기와범주는당헌에따라정해진다. 정당의지역적구조는정당내부에서개별당원이정치적의견형성에참여하기에적합하도록충분히발전되어야한다. 정당조직이한도시범주로국한되는곳에서는현행기본법의의미내에서정당을구성하는한, 지역조직을설립해야한다는요건이적용되지않는다. 조직으로서정당의구조를실질적으로손상시키지않는다면조직적목적을위해몇몇지역조직의통합이허용된다. 제 2 항. 정당의주단위조직이없는곳에서주단위조직에적용되는현행기본법조항이정당의그아래단계의지역조직에유효하다. 다만, 독일정당법에서주목할부분은개별당원의참여를독려할수있는조직구성인가의문제이다. 지역조직에관한구체적인조항은없지만개별당원이참여할수있는지역조직을반드시구성하도록하고있다. 정당내부에서당원이정치적의견형성을자유롭게하도록하는구성이어야한다는것이다. 그에따라전당대회를비롯한각의사결정단위에관한규정은특정단위의지역조직을명시하는것이아니라 높은수준 (high-level), 다음수준의 (the next level) 또는 낮은수준 (lower level) 의지역조직이라는표현으로지역조직을지칭하고있다. 당내민주주의차원에서개별당원의참여를정당조직구성에포함시키려는정당법의취지는제9조에서도확인할수있다. 제9조제1항은당원또는대표자회의 ( 전당대회, 평의회 ) 는각지역조직의최고기관으로구성하도록하고있다. 높은수준의지역조직에는전당대회를, 낮은수준에서는평의회를갖도록하고있으며, 전당대회와평의회에적용되는조항은동일하게적용되도록하고있다. 또한전당대회기능도정당법이명시하고있는당내민주주의사안이다. 정당법제9조제3항은전당대회는강령, 당헌, 회비, 중재절차, 정당의해산과합당을결정한다고명시하고있다. 또한제9조제 4항은전당대회에서선출하는직책을명시하고있는데, 그직책으로는지역조직의장, 대의원회의대표와다른구성원, 현행기본법의절차를침해하지않는범주내의높은수준지역조직기관설립과그대표가될수다른기관의구성원이다. 당내민주주의의관점에서주목할부분은정당법제10조와제11조이다. 제10조는당원의권한에관한조항으로, 제 10조제2항은당원과정당의대표는동등한투표권을갖는다고규정하고있다. 그러나당비를내는당원에게그러한투표권부여할지의여부는당헌에명시할수있도록하고있다. 당원을중심으로한당내민주주의관련조항은제11조에서더욱구체화된다. 정당법제11조은대의원회관련조항으로, 제11조제1항은최소한 2년에한번은열리도록규정하고있으며적어도 3명이상으로구성되도록명시하고있다. 또한제11 조제2항은대의원에참여하는구성원으로, 의원과집권하고있을경우에는높은순위의다른사람을포함한다고하면서도정당법제9조제4항규정에의거하여선출되지않는구성원이전체대의원수의 1/5을넘지못하도록제한하고있다. 정당법은당원이대의원에참여하는구성원을선출하도록유도하고있는것이다. 이러한규정은일반적인정당위원회에도적용된다. 정당법제12조제1항은정당위원회와유사기관의구성원은하위 43

44 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 지역조직에의해서선출될수있다고명시하고있다. 또한제12조제2항은선출되지않는구성원은전체구성원수의 1/3을넘지못하도록하고있지만여기에예외적으로자문기능을하는비선출구성원을포함할수있지만그러한경우에구성원의반을넘지못한다고규정하고있다. 정당정책과조직에관한문제를심의하고결정하는정당위원회를구성하는데에도당원의의사를반영하도록하고있는것이다. 이와같은규정에도불구하고독일정당들은지도부구성에서당원이참여보다는정당자체의가치를중시하는것으로보인다. 정당지도부선출하는권한이당원에게만부여되는포괄적인선출권부여한경선을통해서보다는다소배타적인권한을갖는정당기구에서선출하도록되어있다. 기독민주당 (the Christian Democrats, CDU), 자유당 (the Liberlas, FDP), 사회민주당 (Social Democrats, SPD) 는지역조직에서선출된대표들을중심으로구성된다. 최근기독민주당이당원에게지도부선출권한을부여하기시작하였지만다른정당들은여전히당원만이아니라정당기구를중심으로지도부를선출한다. 그에따라경선은좀처럼치러지지않으며오히려정당지도자가동의하는후보를발표하는것으로끝난다. 이처럼공개적인경선을꺼리는이유는정치문화와정당들의조직적가치를중시하기때문으로, 경선이정당이미지, 응집성등을손상시킬수있다고보는것이다 (Kenig 2008, 244). 그러나정당법은공직후보자선출에관해서는구체적으로명시하고있지않다. 다만, 제17조후보지명조항에서 의회선거에출마하는후보는비밀투표로선출되어야한다. 그지명절차는선거법과정당당헌에따른다 고만명시되어있다. 이는선거법이허용하는범주안에서개별정당의의사결정에따르는것이다. 정당마다의고유한공직후보선출절차를보기에앞서선거법이명시한그선출절차를살펴볼필요가있다. 선거법제21 조는정당후보선출에관한조항이다. 제21조제1항은한지역구에서정당후보는한명만을선출하도록하고있다. 이와함께지역구후보선출을위한당원회의는그지역구내의연방의회 (Bundestag) 선거에투표권을갖는정당당원들의회의여야한다고규정한다. 그선출방식은제21조제2항부터제5항에걸쳐명시되어있지만공직후보선출방식을구체적으로명시한것은아니다. 지역구경계와행정구역의경계가일치하지않을경우 ( 제2항 ), 여기에참여하는대표자선출을위한비밀투표규정 ( 제3항 ), 주단위의지역조직또는그러한대의원회가없는지역구후보의선출방식 ( 제4항 ) 등에관해서만규정하고있으며, 제21조제5항은구체적인대의원선출절차등은정당의당헌에따라운영되도록규정하고있다. 반면비례대표명부작성은선거법제27조에명시되어있다. 제27조제1항은비례대표명부는정당만이낼수있도록규정하고있으며, 그선출에참여한주단위지역조직혹은그이하지역조직의대의원회구성원의개별서명을포함하여야한다고명시하고있다. 제27조제2항에서는명부의형태, 제3항에서는후보자이름의순서를명시하고있다. 독일선거법은정당이지역구후보를선출하는방식이나비례대표명부를작성하는방식에대해서는구체적으로명시하고있지않는것이다. 정당법과공직선거법이구체적으로당내민주주의를규정하고있지않는다고하더라도독일의공직후보자선출과정에서당내민주주의는중요한원칙으로강조된다. 그러한원칙의강조는당내민주주의원칙을위반했다는이유로선거무효를결정한사례로부터확인할수있다 년함부르크연방재판소는 1991 년실시된함부르크주의회선거에서기독민주당의공직후보자선출절차가당내민주주의원칙을위반하였다는이유로선거무효를결정하였다 ( 국회입법조사처 2012, 4). 영국의경우에는전국단위가아닌지역적단위에서공직후보자선출을결정하지만그추인은전국조직에서이루어지는반면, 독일은완전히지역조직이선출절차를완전히통제한다. 사회민주당, 기독민주당, 기독사회당, 자유당등거의모든정당이지역조직을통해서후보를선출하는제도를도입하고있다 (Bille 2001, 366). 44

45 한국민주주의의위기와도전 < 참고문헌 > 연구자료강원택 한국정당연구에대한비판적검토. 한국정당학회보 제8권제2호, 국회입법조사처 정당국고보조금과당내민주주의연계방안의논거와시사점. 이슈와논점 김용호 최근한국정당이개혁조치에대한평가. 한국정당학회보 제7권제1호, 로베르트미헬스. 김학이역 정당사회학: 근대민주주의과두적경향에관한연구 : 근대민주주의의과두적경향에관한연구. 서울 : 한길사. 류재성 정당개혁, 어디서시작할것인가?. 동북아연구 제28권제2호, 모종린 전용주 후보경선제, 본선경쟁력그리고정당민주화 : 2002년 6.13 기초자치단체장선거를중심으로. 한국정치학회보, Vol. 38 no 박명호 정당법 10년성과와과제. 의정연구 제21 권제1호, 손병권 대통령선거의정당후보선발제도 : 미국, 대만, 멕시코의예비선거도입과정 년한국정치학회특별학술회의 2007 년대통령선거와한국정치 발표논문집 송석윤 독일헌법상정당조항과그한국적인식 : 비교법사회학적접근. 법학 제41권제3호, 윤정인 정당설립의자유 : 정당등록제도와등록요건, 정당등록취소제도의위헌성검토. 헌법연구 제3권제1호, 이정진 지구당폐지를둘러싼담론구조와법개정논의. 한국정치외교사논총 제31권제2권, 전진영 지구당폐지의문제점과부활을둘러싼쟁점검토. 현대정치연구 제2권제2호, Alderman, Keith Revision of Leadership Election Procedures in the Conservative Party. Parliamentary Affairs, Vol. 52 No. 2, Bille, Lars Democratizing a Democratic Procedure: Myth or Reality?.: Candidate Selection in Western European Parties, Party Politics, Vol. 7, No.3, Bille, Lars Democratizing a Democratic Procedure: Myth or Reality?. Party Politics Vol.7 No.3, Cross, William and Andre Blais Who Selects the Party Leader. Party Politics Vol. 12 No.2, Debow, Ken and John C. Syer Politics and Power in California. New York: Longman Press. Duverger, Maurice Political Parties. London: Methuen. Huntington, Samuel P Political Order in Changing Societies. New Haven and London. Yale University Press. Ingle, Stephen The British System, Oxford: Basil Blackwell. Jackson, John S. and William Crotty The Politics of Presidential Selection. New York: HarperCollins College Publishers. Kenig, Ofer, Gideon Rahat, and Reuven Y. Hazan Leadership Selection versus Candidates Selection in Parliamentary Democracies: Similarities and Differences. 7th ECPR General Conference. 4-7 September Kenig, Ofer Democratization of Party Leadership Selection: Do Wider Selectorates Produce More Competitive Contest?. Electoral Studies, Vol. 28m Kirchheimer, Otto The Transformation of the Western European Party System. in Joseph 45

46 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 LaPalombara and Myron Weiner eds. Political Parties and Political Development. Princeton: Princeton University Press Montereo, José Ramón and Richard Gunther Introduction: Reviewing and Reassessing Parties. in Reichard Gunther, José Ramón Montero, and Juan J. Linz. Political Parties: Old Concepts and New Challenges. Oxford University Press Panebianco, Angelo Political Parties: Organization and Power. Cambridge: Cambridge University Press. Poguntke, Thomas Parties in a Legalistic Culture: The Case of Germany. in Richard S. Katz and Peter Mair eds. How Parties Organize: Change and Adaptation in Party Organizations In Western Democracies. Sage Publications, Quinn, Thomas Electing the Leader: the British Labour Party s Electoral College. British Journal of Politics and International Relations, Vol. 6 No. 3, Schattschneider, Elmer Eric. 1942(2004). Party Government. New Brunswick and London: Transaction Publishers. Wigton, Robert C The Parties in Court: American Political Parties under the Constitution. New York: Lexington Books. 정당및인터넷자료국민의당. 당규 제13호 공직선거후보자추천규정. 국민의당. 당규 제12호 원내대표및정책위원회의장선출규정. 국민의당. 당규 제7호 당대표및최고위원선출규정. 국민의당. 당헌. ( 더불어민주당. 당규 제13호 공직선거후보자추천규정. 더불어민주당. 당규 제2호 당원규정. 더불어민주당. 당규 제5호 당대표및최고위원선출규정. 더불어민주당. 당헌. 바른정당. 당규 제12호바른정당. 당헌. 당대표및최고위원선출규정. 자유한국당당규 ( 자유한국당. 당규 당대표및최고위원선출규정. 자유한국당. 당규 비례대표국회의원후보자추천규정. 자유한국당. 당규 전당대회규정. 자유한국당. 당규 지역구국회의원후보자추천규정. 자유한국당. 당규 최고위원회의규정. 자유한국당. 당헌 ( 정의당. 당규 제15호 선거관리규정. 정의당. 당규 제1호 당원규정. 정의당. 당규 제3호 대의기구구성. 정의당. 당규 제4호 집행기구. 46

47 한국민주주의의위기와도전 정의당. 당규 제6호 원내기구의운영. 정의당. 당헌. 독일기본법 (Basic Law). ( 검색일 : 2017/08/10). 미국 Senate Constitutional Amendment No. 4 Chapter 2( 미국 The Text of Proposition 14, the Top Two Primaries Act(California 2010)( 영국 Political Parties, Elections and Referendums Act (2017/08/10). 영국 Registration of Political Parties Act 검색일 : 2017/08/10) 47

48 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 정당국고보조의의미, 문제점과개선방안 정연정 ( 배재대학교공공정책학과 ) I. 들어가는말 대의제정치의핵심은선거제도라고할수있고, 이러한선거는정당을매개로이루어진다. 선거는정당에게 권력 을쟁취하는수권경쟁을수행하는공식적인절차이기도하지만, 이러한수권경쟁은얼마만큼유권자의의사 ( 意思 ) 를결집하고공식화할수있는가의문제와관련성을갖는다. 즉원론적인의미에서정당이란국민의의사를조직하는핵심적인주체이며, 결국선거는이러한정당의활동과연관성을가질수밖에없는것이다. 국민의의사를선거정치로매개하는정당은이른바 정책 으로국민의사를집적하는것을우선으로하여선거정치에임해야함은물론이다. 이러한연유에서정당은현대정치의생명선 (Newman 1956:1) 이지만정당이선거를통해존재의의를찾기위해서는 정책선거 를이끄는주체가되어야한다. 정당이라면사회가직면한공공문제를해결하기위한정책을선거를통해검증받아야하기때문이다. 여기에서정당은선거와정책을공공성의이름으로함께꿰는정치의동력이된다 ( 이명남, 2000). 따라서정당의공공성과정책의공공성이선거를통해실현되는의미가있는것이다. 그러나정당의이러한공적기능수행은일정한양의비용이수반된다. 이에대해서이론가들은정당이정치권력을획득하는과정에서는일정한자원과에너지가투입되어야함을강조하고있기도하다 (Alexander, 1976). 결국정당은유권자를위해서공정한정책경쟁을하고, 이를생산하는데있어평등한절차와자원을보장받아야한다는것이다. 정당자원동원능력의차이가유권자의의사를왜2하거나또한특정이해관계가공당을지배하여, 객관적인국민적의견수렴을방해하는상황이발생해서는안되는것임은물론이다. 즉정당간의자원상의차이를어떻게극복할것인가의문제와정당이사적인이익집단들과결탁하는문제를어떻게극복할것인가가문제이다. 특히우리정치과정에서는정치자금의문제가정치부패와연동되어지는핵심적인원인으로여겨져왔으며, 서구의경우도금권과정치권력의결합을원천적으로차단하려는시도가있어왔다 ( 김민전, 2005; 심지연, 2003). 그러나정치자금과정치부패가등치되고, 돈으로인한정치과정의왜2 문제가현실적으로해소되지못하는상황이존재하기때문에정당의자원동원과정책역량을연결시키는논의는일종의논리적딜레마에빠지게된다. 이러한딜레마는결국음성적인정당의자원모금과정을얼마만큼투명하고, 공개적으로관리할것인가의문제이다. 이에우리정치자금법은정당의정치자금모금과관련된규제의강도를높여오고있는추세이기도하다. 또한정당들간의자원동원능력의차이가결국정책생산과선거경쟁력의차이를반영하는문제를극복하기위해서는상대적으로자원동원능력이떨어지는정당에대한균형적재정지원이중요한문제가된다. 우리헌법 83조에는 민주적정당활동에필요한자금을국가가보조할수있음 을명시하고있듯이정치자금을정당의합법적설립과선거운동을포함한정치활동에대한재정에도움을주어정당민주주의를실현할수있도록법률적으로규정하고있다 ( 이상묵, 2009:117). 결과적으로정치자금법 3조에따르면, 우리의경우정당이운용할수있는재정수입원으로서의정치자금은 당비, 후원금, 기탁금, 보조금, 후원회의모집금품과정당의당헌 당규에서정한부대수입기타정치활동을위하여제공되는금전이나유가증권기타물건을말한다. 관련법에따르면우리의정당들은다양한형태의재원을확보할수있는방법을법으로보장받고있고, 이러한개별방법에서발생할수있는격차를해소하여국민의사결집의균등한기회를보장하고자필요한국고를지원하는방식까지포함되어있다. 특히정당이국고를통해국가의지원을헌법적으로보장받고있다는것은정당의공적속성의중요성뿐만아니라대중적인의사결집의주체로서의기능과역할을중심으로정의되고있다는것을의미한다. 결국정당의공적기능과국민의의사를정책의이름으로대중적인지지를결집해가는절 48

49 한국민주주의의위기와도전 차로서의선거의속성을강화하는방향으로우리의헌법과정치자금법은정당에대한공적인지원을수행하고있고, 그렇기때문에우리의정당은 대중적 기능을강화하는정당민주주의를강화하는방향으로활동해야하는의무를갖고있다고볼수있다. 정당에대한국고보조의의미는바로이러한대중적 / 민주적기능을통해국민의사를 정책 으로집적하고, 이를중심으로선거경쟁에참여하는과정이효과적으로이루어지도록하는것과관련성을갖는다. 이러한경쟁은투명하고, 공평하게이루어져야함을의미하고, 이에정당에대한국고보조의중요한의미가있다고볼수있다. 이러한의미에기반하여본발표문은현행정당에대한국고보조의현실과문제점, 그리고이를어떠한방향으로개선해가야할것인가에대한대안을제시하는것을기본목표로삼는다. 이를위해국고보조제도의변천과정은물론선행연구에서논의된국고보조가갖는의미를중점적으로다루어보고, 과연정당들이국고보조를어떠한내용으로활용하고있으며, 그규모와범위는어떻게변화되고있는가를논의한다. 다음으로현행국고보조가갖는문제점을짚어보고그개선방안을마지막으로논의한다. II. 국고보조의의미 : 변천과정, 타국가사례중심으로 1. 정당국고보조제도의변천과정 우리정당의국고보조금제도는 1980년정치자금에관한법률제3차개정에이르러본격적으로도입된다. 실제로정당국고보조가실질적으로반영된것은 1981 년부터이니현재까지 36년가량유지되어온것이라고볼수있다. 정치자금법은 2017 년 6.30 일현재총 27차개정이있었고, 정당국고보조와관련된조항의개정은 2010 년 1월을마지막으로관련개정이이루어졌다. 국고보조금제도의변천과정은정치자금법초기의경우 ( ) 보조액수가공식화되거나일정액으로규정되지않았고, 대체로전체국가예산범위내에서정치적인합의로정치적상황에따라상이하게지급되었다. 이러한초기정당국고보조금계상과관련된규칙과기준의모호함은이후정치자금법에있어국고보조금개정의핵심적인내용이된다. 특히 4차개정 (1989 년 12.30) 에는비로소정당국고보조금의 정액제 가도입되었고, 일종의총액개념이정당국고보조제도에적용되기시작했다 1). 정액제가도입된 4차개정이후는총유권자수와 1인당일정액수를곱한총액을정치자금법상의기준 2) 에따라개별정당에배분하는방식을취해왔다. 정액또는총액개념으로정당의경상보조금이국고로지급되어왔던이전에비해 1991년제5차정치자금법개정에서는경상보조금의증가뿐만아니라선거보조금을정당국고보조의추가적인내용으로보장하는입법개정이이루어졌다. 즉선거보조금항목을신설하여전국적으로실시하는선거 ( 대통령, 국회의원, 시도지사, 시도의원 ) 에서추가로국고보조가정당에게지급되었고, 따라서정당의국고보조는경상보조금뿐만아니라선거가있는기간동안에추가보조금이지급되는복합적성격을띠게된다. 또한정당의보조금액수역시상대적으로증가하여, 1995 년의경우지방선거가실시 1) 경상보조금으로서의정당국고보조는매년경상적으로정당에지급하는보조금이었고, 초기의정당보조금을의미함. 그총액은직전국회의원선거자총수에보조금계상단가 ( 물가변동률반영으로매년조정 ) 를곱해서산정하고, 이총액을정치자금법상배분비율에따라각정당에지급됨 2) 우선지급일당시원내교섭단체를구성한정당에총액의 50% 를균등하게배분하고, 5 석이상 20 석미만의석정당에는총액의 5% 씩을지급한다. 의석이없거나 5 석미만의의석을가지면서일정요건을충족하는정당에는총액의 2% 씩을지급하게된다. 이기준에따라지급하고남은잔여분중절반은정당의석수비율에따라, 나머지절반은직전총선득표수비율에따라배분한다. 선거보조금은공직선거가실시되는해에추가적으로정당에지급하는보조금으로대통령선거, 국회의원선거동시지방선거가있는연도에각선거마다경상보조금총액과동일한금액을동일한배분방식으로, 당해선거의후보자등록마감일후 2 일이내에지급한다. 49

50 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 됨에따라정당보조금은전년도대비 276% 나증가하는현상을보였다 ( 이명남, 2000:150). 이러한인상도결국여야의정치적합의의산물임은물론이다. 이러한복합적인성격의정당국고보조금제도의신설은정당운영을원활하게하여정당의기능과역할을강화하려는의도를반영한것이었다. 하지만결과적으로국고보조금을통한정치자금의조달이중앙당에만국한되도록규정하여중앙집중적인정당정치를강화하는결과를낳게되는근원을제공했다 ( 김민전, 2005:132-3). 보조금지급방법의변화역시정치자금법상나타난다. 국고보조금의채택당시에는국회의석다수순으로 4정당까지 5% 씩지급하고, 잔여분의 50% 는정당의국회의석수비율로배분하여최종잔여분은최근국회의원총선거의득표수비율로배분하는것이었다 ( 이명남, 2000: 150). 그러나이러한지급방식은 4차개정 ( ) 에서는기보비율이 10% 로변경되었고, 5차개정에서는기본비율이국회교섭단체를구성한정당에게균등분할하고, 나머지즉국회의석 5석이상 20석미만인정당에일정액 (5%) 을배분하는방법으로변화한다. 결국국고보조의변화하는지급방식은과거에비해점차대정당에게유리한방식으로바뀌었으며, 오늘날에는국회교섭단체를구성한정당에게배분되는액수도 4차개정시 40% 에서현행 50% 로상향되었고, 5석이상 20석미만인정당에게지급되는액수도 4차개정당시 5% 였던것이현재는 2% 로점차낮아지는방향으로개정되었다. 이를통해정당의국고보조금의변천방식은국고보조금이갖고있는본래적취지로서의정당간의균등한정책경쟁을위한환경을구성하는데있어대정당과소수정당의차이를메꾸는효과를거의창출하지못하고있는상황이다. 우리의정치자금법에는정당의국고보조금의지급정액과지급방식이명시되어있을뿐만아니라그용도역시명시되어있다. 즉, 국고보조금제도가최초로도입되었던시기에는국고보조금의용도가정당의운영경비에서인건비, 사무용비품및소모품비, 사무소운영비, 공공요금에만국한하여정당운영전반에대한국고활용목적을명시하고있었다. 그러나국고보조금의용도가상대적으로광범위하게규정되어있었고, 세부용도조사나항목에대한규정은포함하지않았다. 그러나이후제개정과정에서정당국고보조금의용도는추가되는경향을보였는데, 7차개정 ( ) 에서는정책개발비, 조직활동비, 선전비, 기타정당활동비, 선거관계비용 ( 선거시에한함 ) 이라는추가항목이포함되었다. 정당국고보조가단순운영비에국한되기보다정당의정책기능또는원내정당화를지원하는용도와목적을명시함으로써국고보조와정당의정책기능강화라는목적의연관성을더욱더강화하는방향으로변천되었다. 또한조직활동비나정당선전비등과같은대유권자관계확대를위한목적으로정당의민주적기능을강화하는데국고보조금이관련성을가질수있어야함을반영하는법개정이이루어졌다. 정당의정책개발비를국고보조금용도에포함하는것뿐만아니라정치자금법은별도의항을통해정당에게지급되는경상보조금의 30% 를정당의정책연구소에 10% 는시 도당에, 그리고 10% 는여성정치발전지원목적으로활용하도록명시하고있다. 특히정당법에정당의연구소를설치하고운영하는것을기본으로하여, 국고보조가정당의정책개발기능을강화하는데일정한액수를활용할수있도록함으로써단순운영경비성에서정책개발성으로국고보조금의활용목적을변화시키게된다. 이는정당국고보조의공공성을강화하는것이고, 정책개발용도를강화하는것뿐만아니라정당국고보조의중앙선관위가보조금의지출을조사 확인할수있도록한것과지급중단이나감액조항을신설하여관련규제를강화하는방안도 7차개정에서이루어지는등의공공성강화역시이루어졌다 ( 이명남, 2000:151). 마지막으로정당국고보조관련변화로제시될수있는것은정당보조금지급과관련하여정당의공천과정에서소수자공천기능을강화하는방향과연계하는내용이다 년에이루어진정치자금법개정에서는여성추천보조금과장애인추천보조금이각각정당보조금의별도항목으로구성되었다. 즉정당에서는여성이나장애인을후보로공천하는경우정당보조금의일정액을지급받을수있도록하고있다. 선거보조의경우소수자공천을정당에서일정하게수행할경우이를보조금지급과연계하는것이다. 특히여성공천의경우는비례대표의경우 50% 가의무화되었을뿐만아니라지역구에서 30% 여성후보자공천을권장하기위해서이러한보조금제도와연동하는방향으로정치자금법이개정되어왔던것이다. 50

51 한국민주주의의위기와도전 결과적으로우리의정당국고보조는초기의정치적인타협에의한액수결정과용도등의형태로시작되었으나, 다양한개정을통해정당의공공성을강화하는목적으로의활용으로성격을변화시켜가고있고, 특히정당의정책기능을강화하는방향으로보조금이활용될수있도록하는일종의강제성을확대하는방향으로변화되었다. 보조금과정당의정책을연계하는합목적성이강화되고있는추세임에는틀림이없다. 또한가지국고보조제도의변화방향은정당보조금이정액화되거나총액화되는경향이반영되었으나, 실제그규모나보조의내용이늘어남으로써전체총액이점차증가하고있다는것이다. 경상보조고로출발한국고보조가선거보조까지가능토록함으로써전체절대보조비율이증가하고있다는점이고, 이에소수자 ( 여성과장애인 ) 보조액수까지포함되면서정당의국고보조절대비율이점차증가하고있는추세이다. 지급기준에변천과정에서나타난것과같이소수정당과거대정당의간극을최소화하는방향으로의변화양상은나타나지않는다는점이다. 대체로증가된국고보조가소수정당이나원내교섭단체가아닌정당들에게배분되는몫이라기보다규모가큰정당이나원내교섭단체중심의정당들에게배분의몫이확대되는경향성을반영하고있다. 결과적으로우리의국고보조의지급방식이평등의원칙에가깝게이루어지기보다비례성의원칙에입각하여이루어지는방향으로가고있는것이다. 2. 해외국가의국고보조제도의운영내용및특성 : 독일사례 1) 국고보조제도의변천과정 정당의재원조달또는자금동원유형에대한연구에따르면, 전세계자유로운또는부분적으로자유로운체제를갖추고있는 143개국가들중에서 84개국 (59%) 정도가정당또는정당후보에게국가보조금을지급하고있는것으로나타난다 ( 유진숙, 2012:248). 이중에서도정당이평균적으로 75% 이상국고보조금을통하여운영되는나라는스웨덴, 덴마크, 핀란드, 노르웨이, 오스트리아, 이스라엘등의국가가있으며, 국고보조금 (25%) 과사적기부금 (75%) 을동시에정당이나정치인의자금으로인정하고있는나라는독일을비롯해서네델란드, 스페인, 이탈리아, 그리고프랑스가있다 ( 유진숙, 2012: 251). 전자의국가들은사적자금을최소화하고, 정당의운영비용을공적자금으로대체하는방향으로진전되고있는정치체제라고볼수있으며, 한국의경우도이러한유형의국가들에포함되는방향으로국고보조제도가발전되어오고있다. 대체로유럽의경우는국고보조를통한정당지원을대안으로설정하고여러가지측면에서그장점을발전시켜가고있는국가로볼수있다 ( 김정5, 2009: 40-1). 독일의경우는앞서논의된분류에따르면정당에대한국고보조와사적자금이동시에재원으로활용되고있는혼합형적인특성을갖고있다. 독일정당의경우는공적자금과사적자금에대한의존도가비교적균등하게형성되어있는경우이며, 1960 년대이후안정적으로국고보조가 30-33% 정도를유지해오고있다 ( 유진숙,2012:253). 독일의경우는정당의공적역할을인정하는차원에서국가가이를지원하도록되어있다. 이러한국고보조는기본법에명시되어있고, 의회내정당에대한보조, 정당의선거비용보조, 정치재단에대한보조나 TV방영시간을무료로배정하는지원등을중심으로구성된다. 1950년대독일은정당에대한국고보조에대한사회적논쟁을거쳐 1960년대부터정당국고보조가이루어지게된다. 독일의정당이국고보조를확보하는방향으로정당법이제정됨으로써이루어졌는데, 이러한변화가발생하게된것은결국독일정당이겪었던새로운위기와무관하지않다. 비교적사회적균열축을중심으로이념적정체성을유지할수있었던초기독일정당체제와는달리 1960 년대이후탈산업사회로의변화가진전되면서계급적, 종교적균열에기초해안정적인지지기반을확보해왔던독일정당들의지지율이점차하락하는추세가나타났다. 이는정당의대중적지지기반이변화하며, 당원의감소라는위기로연동되었다 ( 정흥모,2006 :57). 결국독일의정당국고보조는이러한정당체제의변 51

52 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 화또는당원의감소현상과무관하지않으며, 이에대한사회적논쟁과더불어필요한제도변경을가하게된것이라고볼수있다. 초기의독일정당에대한국고보조는하원에진출한정당의정치교육에대한재정지원을시초로이루어졌고, 이후에는정당의일반적활동으로확대된다. 그러나 1966 년헌법재판소판결이후 3) 정당의일반적인활동에대한국고보조지급은금지되고선거운동지원만으로변화되었다. 그러나헌법재판소의판결에도불구하고독일의정당에대한국고보조는 용도 변경만이루어진상태로계속되었다. 선거보조에국한해서이루어진독일의정당국고보조제도는 1993 년을계기로변화를맞게되는데, 이른바 1966 년도에용도변경되었던정당활동일반에대한국고지원이헌법재판소에서재인정되기에이르렀기때문이다. 결국독일의정당국고보조제도는선거보조뿐만아니라정당의정치교육과일상적인시민대표를포괄하는보편적인정당활동을위한보조를모두포함하는형태로완성된다. 2) 국고보조제도의특성 선거보조뿐만아니라정당의일상적대표활동에필요한보조모두를포함하는독일의정당국고보조제도는내각책임제도하에서정당의정책역량과대국민관계의확대라는측면에서중요한의미를갖는것으로인식되어왔다. 독일의경우현재까지정당에대한국고보조에대한존치또는폐지여부에대한논쟁은더이상이루어지지않고있고, 다만이를배분하는방식과규제하는방법등에대한세부적인논쟁이주를이루고있다. 이러한관점에서앞으로더욱더많은변화가있을것을예상되나, 현재로서독일정당국고보조가갖는특성적측면 ( 우리나라사례와다소상이한 ) 은 4가지로요약될수있을것이다. 첫번째로, 독일정당국고보조액수에는 상한선 이명시되어있다는것이다. 우리의경우총액이나일정액을가늠토록하는계상방식을갖고있으나, 독일의경우는상한액수를명시함으로써우리의정액제와는다른성격을갖는다. 독일정당법 (18조 5항 ) 에따르면 정당국고보조는정당이자체적으로모금한정치자금의총액을넘어서는안된다. 고되어있어국고보조금이정당이모금한정치자금과연계되어있기도하다. 이른바매칭펀드 (matching fund) 제라고일컬어질수있는이제도는상대적총액제한을의미하는것이기도하다. 독일의총액제한은절대적인액수로도이루어지고있는데, 정당법 18조2항에나타난바와같이국가가모든정당에게지급하는국가재원총액은 1억 3천 3백만유로를초과할수없도록하고있다. 즉독일의경우개별정당들의자체적인정치자금모금액과연동해서국고가지급될뿐만아니라전체총액역시정해진액수를초과할수없도록하는절대적상한선을명문화하고있다. 독일의상대적및절대적상한선의명문화가갖는의미가무엇인지에대한검토가필요하다. 이는정당이국고보조에의존할가능성이높아지는정치상황에서어떻게든독립성을확보해야하는딜레마적인상황을극복하기위한대안적인장치라고볼수있다. 또한자체적인정치자금모금이국고보조와연동됨으로써여전히대중정당으로서의정당역할이확대될수있어야한다는것을우선으로하고있음을의미한다. 두번째로, 독일의국고보조는군소정당의진출을활성화하는방향으로지급되고있다는점이다. 앞서서논의한바와같이정당들의국고보조가사적인모금액수와연동되어서이루어지기때문에국고보조의진입장벽이상대적으로낮다고볼수있다 ( 김민전, 2003). 독일의정당국고보조는정당의상시적인자생력에따라그비율이정해지고, 이루어진다는점에서대체로정당이선거에서얻는득표율과동원하는사적자금과관련성을갖는다. 이는정당이얼마만큼시민사회와연계되어있고, 자금동원을해낼수있는가가국고보조배분의핵심적인기준이된다는것을의미하고, 원내교섭단 3) 1966 년독일헌법재판소는 국민으로부터국가기관으로의자유롭고공개적인의지형성이라는민주주의적원칙과정당의정치적인의사집약및형성화동에대한연방예산의지원은상호부합될수없다. 고판결하였다. 그러나이판결에도불구하고정당에대한국고보조금지급은계속되었고, 선거운동자금은이판결에포함되지않는것으로해석되었다. 이에대해서는유진숙, 2012, p. 254 참조. 52

53 한국민주주의의위기와도전 체중심의우선국고배분원칙을준용하고있는우리의경우와는달리정당들의득표력이그대로국고보조에반영된 다는것이다. 소수정당이라고해도일정한득표율을확보할수있다면그와매칭된형태로국고보조가이루어지기때문 에소수정당들이국고보조를받는데상대적으로용이하다고볼수있다. 결과적으로독일의국고보조는약 60% 정도가 득표율에연동되고, 나머지 40% 는기부금과당비규모에상응하게지급되고있다고볼수있다 ( 유진숙, 2012:255). 세번째로, 독일의정당국고보조의경우는 최저한도 를별도로설정하고있다는점이다. 최저한도를정당법제정당 시에는 2.5% 로규정하고있었으나, 기회균등원칙을훼손한다는헌법재판소의판결에따라하향조정되었으며, 현재 정당법은유럽의회선거와연방의회선거의경우는전체유효투표의 0.5% 이상, 주의회는 1.0% 이상득표한정당또는 직접출마자에대한제1 투표에서유효투표의 10% 이상을득표한정당에만국고보조금을지급하고있다 ( 유진숙, 2012: 255). 마지막으로독일의국고보조는정당득표율과기부금, 당비규모양축으로계상되며, 대체로 6:4정도의비율로배분되 고있다. 이는정당의국고보조가정당의모자라는재정확충에만기여하고있기보다당세를확장하고당원규모를확대 하는방향으로기여하고있음을의미한다. 즉국고보조는정당들의재정난을해소하는하나의수단이기도하지만정당의 당비를점차증가시키는효과를동시에창출하면서정당의정치적독립성역시확대하는데기여하고있음을확인할수 있다 (< 표1> 참조 ). < 표1> 독일정당의재정구성 연도 당비 기부금 국고보조 1960년대 년대 년대 년대 년대 평균 출처 : 유진숙, 2012, p. 256 재인용 3. 국고보조제도의의미 : 정당민주주의와정책역량강화 국고보조제도는정치자금제도의한요소로분류될수있다. 일반적으로정치학에있어서는오랜기간동안정치자금과민주주의의관계, 효과적인정치자금제도의형성문제와정치개혁과정치자금을연계하는등의연구들이주를이루어왔다 ( 김영래,1999; 최대권, 1992; 강경근, 2003; 이관희, 1997, 2004; 김의성, 2004; 임성학, 2010). 국고보조와관련해서는정책정당과국고보조의관계를논의한연구가주를이루고있다 ( 이명남, 2000, 이경태, 2000). 전자의경우는정치자금이정당민주주의발전에어떻게기여하는가에대한논의로압축이되는데, 이와관련해서제도의변천과정이나특징을서술하거나 ( 김영래, 1994,2002; 오승용, 2004, 2005), 정치개혁을위한정치자금의개혁필요성과전략을제시하기도한다 ( 임성학, 2003). 또한실증적인차원에서정치자금의수입과지출에대한접근을시도하는연구 ( 김의성 임성학, 2002; 정대화, 2003; 임성학,2003) 도다수존재한다. 그러나이러한모든연구역시정당의민주적발전과정치자금또는재정이상호연관성을갖고있음은물론이것의현실적문제와개선을통해정당의민주적발전을추구해야함을공통적으로인식하고있다. 정당민주주의문제와정치자금을연계하는경우, 정당민주주의를가늠하는지표로서크게보면정당의민주적기능과정당경쟁의공정성, 그리고정당내의당내민주주의문제와연계해서볼수있다 ( 이상묵, 2009). 국고보조금이이러한 3 가지차원의정당민주주의의문제들과어떠한관련성을갖는가를탐구하는것이야말로국고보조제도의의미를파악 53

54 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 하는데중요한기준이될수있다. 우선, 정당의민주적기능과관련된것은정당이민주정치의중심에서역할을수행하는가의여부와관련된다. 민주정치의핵심본체로서의정당의기능은당원뿐만아니라대중들로부터지지를기반으로전국적인조직망을갖고있는대중정당으로정당들이변화해가는가의문제이다 ( 이관희, 1997:11). 즉정당이소수엘리트들에의해운영되는조직이아니라독자적인체계를갖고대중의지지를얻는조직으로정치과정의중심역할을하는데있어 ( 김용호, 2008:145), 국고보조가얼마만큼긍정적인기능을수행하고있는가의문제이다. 정당이정치참여의주요한통로와절차를확보하여국민들에게제공하고이를통해조직운영의기반을마련하는과정에관련국고보조금이효과적으로활용될때그것이합법적정당성을확보하게될것이다. 두번째로정당경쟁의공정성과정당민주주의를연계하는것이다. 정당정치에서정당간의경쟁이없다면일당의독점이나기득권거대정당들간의적대적공생관계의형태가유지되면서비경쟁성이형성되고, 이러한상태에서는권력의부패로이러지는경우가많다. 그리고견제와균형이라는민주주의의핵심원리가충분하게지켜지지못하는경우가발생한다. 따라서정당간의공정한경쟁은그들이지닌기회의균등을통해실현되며, 정당이갖는인적, 물적자원은중요한경쟁의기반이된다. 결과적으로정치자금은정당간공정한경쟁을위해중요한물적자원으로서역할을하게된다국고보조금배분과정에서차별성은없었는지, 그배분기준은공정했는지가핵심적인문제가될것이다. 마지막으로정당의당내민주주의와관련된문제를논의할필요가있을것이다 ( 이종수, 2007). 당내에서얼마만큼의사통이원활하게이루어지고있는지, 그리고중앙당과기간조직으로서의정당의지방조직들이긴밀히연계되어있는지가당내민주주의를정의하는데중요한기준이된다. 더욱더많은정당구성원이당내의사결정에참여하는구조를통해당내민주주의가진전될수있다 ( 강원택, 2003). 과거 3김정치시대에는일인이자금과공천권을모두장악함으로써당내의사결정역시소수에의해서이루어지는일종의특권적속성을갖고있었다. 국고보조를정당들이활용할수있는용도중조직관리등과관련된항목이포함되어있다는점을감안한다면, 정당이이러한조직관리와관련된비용을얼마만큼당내민주화에필요한자원으로활용하고있는가의문제를논의해볼필요가있다. 국고보조중정당의지역조직에대한보조금도포함되어있다. 중앙당이지역조직에관련보조금을전달하는방식과이를통해지역조직이정당의중요한의사결정과활동에적극적으로참여하는정도등의효과가얼마만큼나타나는가역시중요한논제가될수있을것이다. 국고보조의의미를파악하기위해제기될수있는주제중의하나는결국우리정당이얼마만큼 정책 을중심으로활동역량을강화하고있는가라는문제와관련성을갖는다. 정당의공공성은정책으로구현될뿐만아니라정당의정책능력은정당의재정구조에의해영향을받는다는것이다. 따라서정당의정책능력강화와관련하여국고보조가얼마만큼효과적으로활용되고있는가하는것은중요한문제가된다. 국고보조활용용도에있어정책개발비의내용이포함되어있고, 또국고보조의 30% 정도가정당의정책연구소에게배분되어있도록한점역시국고보조와정책역량이실질적으로연계되어있음을반영한것이다. 그러나이러한정책역량강화에그간의증가된국고보조가얼마만큼기여했는가에대해서는긍정적인답을찾기어려운현실임을부정할수없다 ( 이명남, 2000: 164). 따라서정책역량강화와국고보조를보다긍정적인관계로설정하기위한대안적인노력이필요하다. III. 현황과문제점 1) 국고보조운영현황 81 년입법화이후정당의국고보조운영의현황은어떠한가가짚어질필요가있다. 전반적인정당국고보조의규모 54

55 한국민주주의의위기와도전 현황이나정당들의관련국고활용현황등이어떻게변화되었고또어떤내용으로구성되었는가를논의함으로써제도운영상의문제점을파악하고이에대한개선방안을강구하는것이필요하다. 우선우리나라정당국고보조금액의변화추이를살펴보면아래 < 그림1> 과같다. < 그림 1> 정당국고보조금지급현황 ( ) 출처 : 검색일 : ) < 그림1> 에따르면우리나라정당국고보조는 2002 년도에 1,100 억원에서 ( 선거보조금포함 ), 2012 년 1,080 억원으로대체로선거가있는기간동안에는 1000 억원대를넘어서고있다. 정당의경상보조금은 2000 년대초반에 267 억원대였던것이, 2015 년 394억원까지증가한다. 16대총선이있었던 2000 년대의전체보조금이 500억대를유지했던것과는달리 2008 년과 2012 년에이르게되면총선이실시될때마다전체보조금증가폭이증가하고있다. 특히대통령선거와국회의원선거가한번에있었던 2012 년대에는정당보조금이 1,000 억원대를넘어서는상황이다시발생하게된다. 우리나라국민들의일인당국고보조금부담액도그만큼증가하면서, 프랑스와유럽국가들에비해상대적으로높은양상을보이고있다. 이러한현상은현재정액제로운영되는국고보조액수가실제로는상한선을명시하지않고있어절대적인양은계속증가할수밖에없는구조라는것을의미한다. 특히정당들의기부액수에비해국고보조에의존하는비율이상대적으로증가하고있다는것도국고보조의절대적인액수의증가보다더욱더중요한문제이다. < 표 1> 정당수입내역별현황 ( ) ( 단위 : 백만원 ) 연도 당비 국고보조 기탁금 차입금 ,531 11,182 2,299 11, ,066 65,135 4,551 65, ,501 10,890 5,384 10, ,702 24,009 7,591 2, ,745 10,249 7,780 10, ,807 33,309 6,847 3, , ,020 7, ,944 37,941 9,099 1, ,085 74,344 9,907 1, ,154 39,441 4,436 2,324 출처 : 중앙선거관리위원회, 정당의활동개황및회계보고 ( ) 55

56 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 위의 < 표1> 에따르면, 2006년부터 2015년도까지당비와국고보조의총액대비에있어대체로당비보다는국고보조에대한의존도가점차증가하는것으로나타난다. 선거가있는해에는당비수입도완만하게증가하지만국고보조가선거보조까지합산되어상대적으로증가하여그의존도차이는더늘어나는현상이나타나고있다. 우리정당의경우다양한수입원을갖고있으나, 당비와같은자체수입원은국고보조에비해점차낮아지거나완만하게증가하는추세를보이는데비해국고보조의경우는상대적으로그비중이증가하고있다. 자체수입원에해당하는기탁금의비율역시상대적으로적어서, 당비와국고보조의균형이점차흔들리고있는상황이다. 이러한당비비중의약화는전체당원수의감소추세와무관하지않은것으로나타난다. < 표 2> 총인구수와당원수 연도 총인구수 당원수 당원수 / 총인구수 (%) ,823,837 5,203, ,052,988 1,954, ,782,274 2,692, ,991,779 2,929, ,268,928 3,759, ,540,367 3,877, ,773,145 4,123, ,515,666 4,790, ,988,833 5,101, ,040,980 4,781, ,296,287 5,198, 출처 : 중앙선거관리위원회, 정당의활동개황및회계보고 ( ) 국고보조가배분되는기준에따라정당별로분배되는비율을살펴보면, 아래 < 표 3> 와같다. < 표 3> 정당별국고보조금분배현황 (%) 연도 여당 제1야당 제2야당 기타정당 (5) (6) (4) (3) (4) (7) (8) (5) (7) (7) (6) (2) (2) (1) (3) (3) 출처 : 중앙선거관리위원회, 정당의활동개황및회계보고 ( ) ( ) 는정당수 56

57 한국민주주의의위기와도전 위의 < 표3> 에서나타난바와같이국고보조금은대체로원내교섭단체중심으로배분되는기준에따라차이가나기도하지만, 실제로양대정당또는거대정당들간의격차는거의나타나지않는상태이다. 국고보조가실제로정당간의공정한경쟁과형평성의관점에서본다면정당의경쟁력에상당한영향을미치는것으로볼수있고, 격차조정보다는주로거대정당들중심으로지원되는핵심수단으로활용되고있다. 정당국고보조배분기준이득표율과관련된기준이중요하다는사실은정권교체기에여당에비해야당의득표율이높아지면서정당국고보조금의차이가오히려역전되는경우도있고, 2016 년과 2017 년의경우국고보조금의균등한배분이어느정도가능해지고있는현상이나타나고있는데, 이역시제2야당의득표율이높아진상태에서나타난현상이라고볼수있다. 국고보조금의용도가주로선거, 정책개발, 경상비, 그리고여성개발등과관련된내용으로구분되어포함되어있다는점을감안한다면, 정당들이과연이러한용도별로어떠한지출형태를보이고있는가역시검토될필요가있다. 특히앞서논의된바와같이정당의국고보조가정당의공공성을강화하기위해필요한정책개발기능과관련된것이라는점을감안할때정책개발관련지출이증가하는지여부를가늠해보는것이필요하다. < 표 4> 정당의지출내역 ( 단위 : 백만원 ) 연도 선거비용 기본경비 정책개발 조직활동 여성개발 ,274 7,597 59,191 3, ,987 54,392 6,415 46,353 2, ,725 56,039 7,012 36,597 3, ,451 6,343 19,386 3, ,399 56,725 8,540 62,639 3, ,951 7,006 21,508 4, ,504 64,805 14,032 64,021 3, ,474 45,463 12,498 16,042 3, ,152 44,310 14,208 69,070 3, ,957 13,539 18,855 4,163 출처 : 중앙선거관리위원회, 정당의활동개황및회계보고 ( ) 위의 < 표4> 에따르면, 정당의주요지출내역은선거비용과기본경비비중이상대적으로높은비중을보이고있다. 국고보조가기본경비로활용될수있도록되어있기때문에증가하는국고보조액은정당들의기본경비증가와무관하지않다. 특히국고보조의공공성을정당의정책역량과연동해서감안한다면정책개발에활용되는정도는기본경비의 1/3정도도되지않는경우가많다. 물론정당의원내정당화가강화된현재상황을감안할때정당들이정책개발에들이는비용이상대적으로증가하고있기는하지만전체지출용도에있어차지하는비중은크게증가하고있지못한현실이다. 또한국고보조금이정당의내부민주화, 특히조직활동과관련해서중요한의미를갖는다고볼수있는데, 정당의조직활동과관련된지출역시큰비중을차지하지못하고있고, 정책개발지출의비중과비슷한수준에머물러있다. 여성개발과관련된정당의소수자참여확대를위한프로그램개발노력과관련된지출비중은크게진전되지못하고매년비슷한수준에머물러있다. 2) 국고보조운영의문제점 이상에서논의된정당국고보조운영현황상나타난문제점에대한논의가필요하다. 정당의공공성과민주주의적 57

58 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 기능을강화하기위해그지급의명분과목적이담겨져있는국고보조는존치냐폐지냐와같은근원적논쟁에만매몰되서는안될것이다. 오히려그것이추구하는명분과목표에얼마만큼부합하는결과를창출하고있는지에대해면밀히검토하고, 이를개선하는제도변경이이루어지는것이필요하기때문이다. 독일의경우도 1960 년대중반을거치면서더이상국고보조의존폐여부에대한사회적논쟁보다는그것이어떻게민주주의발전에기여하는방향으로정당역량을강화하는가의문제에초점이맞추어진것과마찬가지이다. 정당의국고보조에대한역기능에대한논의가제시하는바와같이 ( 이경태,2000) 몇가지근원적인문제점을갖고있다. 첫번째는기성정당이나기성정치세력에게보다유리한방향으로적용되는경향이강하여기존의의회구조를고착화시키는경향이있다. 이는국민의의식변화와사회변동과는괴리되는양상으로귀결될가능성이높다는것이다. 두번째로국가가정당에게재정을지원하는것이과연정당의자율성을강화하는것이냐라는근원적인문제와관련된것이다. 오히려정당이국가재정에의존함으로써정당의위상이약화되고, 특히대통령중심제국가에서의회의대행정부견제력이약화될수있다는점이다. 세번째로정당의국고보조는점차총액이늘어나는경향이있고, 이는국민의담세율을증가시키는문제점을안고있다 ( 이경태, 2000:23). 오히려고비용정치를강화시킴으로써국민의이에대한재정적인부담감만가중시키는문제가있다는것이다. 마지막으로국고보조금의배분기준에따라이것을운영하고지급을둘러싸고정당간의갈등이나정당내부의집권화를유발해서정쟁을가열시키는정치적불안정을가져올수있다 ( 국회입법자료실, 1991). 이러한역기능의논의는국가마다그정도나내용이다르게나타나고있고, 우리의경우도실제현행제도형태로국고보조가운영된다며이러한근원적인문제점을불러일으킬가능성이높다고할수있다. 운영현황을통해서발굴될문제점에근거해서우리정당국고보조가안고있는문제점은크게 5가지정도로압축될수있다. 첫번째로, 우리의정당국고보조는연간일정한상한선이없다는것이다. 또한그것의액수가국회에서여야의정치적타협으로이루어지기때문에지속적으로증액되는것이보통이고, 증액의폭도해가갈수록크다. 앞서논의된바와같이독일의경우는유사한제도를운영함에있어상한선 ( 절대적 / 상대적 ) 을두고있다. 이는국민의세금부담비율을조정하고, 과도한증액을제도스스로가제약할수있도록하는장치가이미국고보조제도에반영되어있다는것을의미한다. 우리의경우는이러한상한선이존재하지않기때문에선거가있는시기에도, 그리고평상시의경상보조액도점차증가하는경향을보이고있다. 절대적상한선이없는우리의국고보조제도는실제로단순한정당지원비에불과하고, 이것이정당이민주적기능을수행하는데어떻게접합되는지에대한성과가반영되지않은채운영되고있다. 독일의경우는상대적상한선, 즉정당에대한국고보조의총액이정당이얻는수입의총액을넘을수없도록하는상대적상한선을갖고있지만우리의경우는이러한정당의자립적노력도와국고보조를연계해서액수를결정하는요소가없다. 따라서성과는불분명하고, 액수는늘어나는 비효율성 을내포하고있는것이다. 또한이는앞서언급한역기능문제와같이, 정당의자립도를훼손하는결과를창출할가능성이높다. 즉정당의재정자립노력을등한시하도록하고, 오히려보조금에대한의존도를높여정당자생력을낮추는원인이될가능성이높다 ( 이명남, 2000:154) 두번째로우리의정당국고보조제도의문제점은기성정당이나양대정당들에게유리한방향으로배분되는경향이있다. 이른바원내의석수중심그리고원내교섭단체주의가국고보조배분에있어주요한기준이됨으로써원내정당편중화를초래할가능성이높다. 앞의 < 표3> 에서나타난바와같이여당과제1야당이국고보조의 70-80% 를배분받고, 제 2야당이가장많은배분을받은경우가 20%( 국민의당 ) 정도에불과한점을감안한다면, 다당제적인정당체계의변화를오히려국고보조제도가억제하고있다는것이다. < 표3> 에따르면 5-7개정당들이대체로국고보조의 20-25% 정도를나누고있는현실을감안한다면, 주로원내의석을다수확보하고있는정당들이국고보조의 80% 정도를확보하는구조가지속되고있다. 이는의회내의석수가없는군소정당이나신생정당은거의국고보조의혜택을받지못할가능성이높다는것을의미한다. 이러한배분기준때문에오히려선거를앞두고급조된정당이일정한의석수를확보해서보조금을확보하는것을더욱더용이하게하고있어선거직전의정치적이합집산을가속화시켜정치적불안정성을강화하는경향이나타날수있다 ( 이명남, 2000). 58

59 한국민주주의의위기와도전 세번째로, 정당의국고보조에대한의존도가높은상황에서정당의지출내역을살펴보면 (< 표4>), 정당의정책개발과관련된지출보다는기본경비로사용하는정도가많다는것이다. 국고보조는정책개발이나정당의조직활동등과같은본연의기능을위해쓰여질때그공공성이확보된다고할수있는데, 오히려이러한부분의지출보다는인건비를포함하는기본경비로활용되는경향이더욱더많다는것이다. 시민단체 ( 참여연대 ) 가과거에조사한결과에따르면국고보조금지출내역및증빙자료상에나타난것처럼국고보조가세법상인정되는증빙자료없이사용되는경우가많다는것도드러난바가있다 ( 이명남, 2000:151). 국고보조가다른정당의재정과마찬가지로기본경비로주로지출된다고하는것은중앙당을비대화시키고, 당직자를비롯한인건비지출구조를확대시켜조직운영의효율성을제약할수있다는것이다. 특히이러한상황은중앙당권력집중이나중앙당운영과관련된권력경쟁을내부에서심화시킴으로써정당내민주주의를강화를제약하는요인이될수있다. 네번째로국고보조의사용용도나제한의규정이유명무실화되고있다는점도지적이될필요가있다 ( 이명남, 2000:156). 현행정치자금법 (19조 1항 ) 에는총 10가지의용도가명시되어있다. 그러나이러한 10가지용도의우선순위또는비중등을반영한명시가아니라사용할수있는용도이기때문에국고보조활용의범위만넓히는것일뿐효과적인활용을유도하는역할을하지못한다. 물론이렇게명시된용도에따라이를다른용도로개인이착복하는부패는해소할수있을지모르지만정당운영전반과관련된내용이어서효과적인활용을유도하기는어렵다. 특히 (9) 번째의기타조항은악용의소지가있고, 이법의규정을유명무실하게만들수있다 ( 정종섭, 1995:80-1). 마지막으로보조금사용에대한외부감사체계가여전히정립되지못하고있다는것이다. 물론개정된정치자금법 ( ) 에는각급선거관리위원회 ( 읍면동선거관리위원회제외 ) 의위원과직원은보조금을지급받은정당및이의지출을받은자와관계인에대해감독상또는위반여부를확인하기위하여필요하다고인정할때보조금지출에대해조사할수있다고규정되어있다. 그러나이것은상시적인감사기능이아니라필요하다면조사할수있는권한이라는점을감안한다면국고보조사용과정과결과에대한실질적인감사체계가확립되어있지않다. 이는국민의세금이어떤방식으로든상시적으로통제되지않고있다는것을의미한다. 또한중앙선거관리위원회가부당한국고사용에대해회수하고, 감액할있도록하고있는데, 사용내역에대한정당의보고자료에근거해서만가능한규제조치에불과하다. 정당의회계보고에대한실사가법적으로규정되어있지않고, 정당이제출한자료에근거해서만중앙선관위의감사가이루어진다는한계를갖고있다. 중앙선관위뿐만아니라실질적인외부감사기구를구성하여실사중심의감사업무를수행하는것이필요하다. IV. 개선방안 앞서논의된정당국고보조운영상의문제점에대한논의에입각해앞으로필요한제도개선방안에대해논의할필요가있다. 정당의국고보조는정당의민주적기능과더불어공공성강화라는목적에입각하여정당의정치적독립성과자립도를강화하는방향으로활용되는것이필요하다. 독일의경우국고보조의비율과당비모금비율의증가가비슷한추세로이루어지는점을감안한다면국고보조가정당의민주적기능을강화하는방향에서긍정적으로활용되고있다는점을시사한다. 우리의경우도국고보조가단순한정당의재원으로서만역할하기보다성과를내는재원으로격상되기위해서필요한제도개선이시급한실정이다. 본발표문에서는이러한개선방안을크게 2가지로영역으로구분하여제안하고자한다. 1. 국가차원 : 법률개정을통한제도개선 59

60 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 국가적차원이라함은기존의법제도적장치를더욱더견고하게개선하는방안들과관련된다. 국민의세금이결부되는국고보조의경우는그것의지급방식과기준, 그리고사용및활용, 그리고이에대한사후감사등의절차강화를명시하는것이보통이다. 이러한점을감안해서정당의국고보조역시관련법의조정이우선적으로필요할것이다. 첫번째로, 정당에대한국고보조금의경우독일의상한선개념을명시적으로도입할필요가있다. 정당의국고보조금의총액상한선을절대적 / 상대적인두가지방식으로제한할필요가있다. 이를통해무분별한증액을막기위해서보조금총액의상한선을정하고, 물가변동과정치상황등을고려해서결정하도록하는것이필요하다. 특히독일의경우처럼관련상한선을정하는과정에 전문가위원회 를두어정치적타협에의한것이아닌전문적인계상에따른상한선을결정하는절차를법에명시하는것이필요하다. 국회산하 보조금결정전문가위원회 ( 가칭 ) 를두도록하는방안을우선적으로검토한다. 또한상대적상한선과관련해서는국고보조의 매칭펀드제 를도입하는것이필요하다. 독일의경우처럼개별정당이모금하는당비나후원회비에비례해서국고보조를매칭하는방안을검토하는것이필요하다. 독일의경우매칭펀드제를통해당비와후원금액수의증가를동시에유발하는방향으로국고보조가활용되고있는상황이발생했는데, 우리의경우도정당의자체재원에해당하는당비와후원금모금을위한노력정도에비례해서국고보조액수를결정하는것이필요하다. 특히정당의후원회제도가다시부활하는만큼 ( 개정사항 ), 정당의재정자립화의노력의진전을위해국고보조의활용이이루어질수있는가능성을확대하는방안이필요하다. 두번째로국고보조배분방식과기준개선방안이마련되어야할것이다. 현행국고배분의핵심적인기준은원내교섭단체와의석수이다. 여기서득표율은부차적인기준이다. 우리의선거제도가단순다수소선거구제를채택하고있는데, 지역에서 49% 를득표해도낙선하는경우가발생하고, 이것이정당의의석수와연동되는상황이라는점을감안한다면 1 등을제외한모든표는사표가되는경우가많고, 득표율과의석수가불균형상태라고하는점을감안할필요가있다. 따라서유권자가정당에게준표에비례해서정당의석수가배분되지않는한원내중심의우리나라보조금배분방식은매우불합리한성격을갖는다 ( 이명남, 2000:163). 세번째로, 정당의정책개발이나조직활동관련비율을상향조정하는것이필요하다. 특히용도에포함되어있는기타항목은삭제하는것이바람직하다. 우리나라의정당들의정책개발과관련된지출이경상비에비해턱없이적은상황을감안하여보조금사용을사실상정책개발이나조직활동에만국한하는방안도검토할필요가있다. 경상비의경우는당비나앞으로가능해지는후원회비와같은정당자체재원으로충당하거나이것이부족할경우정당의조직개편이나구조조정을단행하여중앙당을슬림화할수있도록하는것이필요하다. 즉정당국고보조는정치적이해관계에따라다양한이익을추구하는자율적결사체인정당의존립그자체를위한것이아니라정당이공공성을바탕으로국리민복에도움이되는정책개발과생산적이고민주적인정치활동을하도록돕기위한것이기위함이다 ( 허영, 1994:114). 네번째로사후감사장치를강화하는방안이검토될필요가있다. 관련활용이정책개발이나조직활동에국한되는것으로법개정이이루어진다고하더라도이들의정책활동이어떤내용으로이루어지고어떤성과를창출하는지에대한전문적인현장조사가이루어지고이를근거로삭감이나반환규제를강화하는것이필요하다. 현행중앙선관위의정당개별보고에의한감사행위만으로는매우부족한현실이고, 이를보다상시적으로전문화하는방안이검토되어야할것이다. 분기별감사를포함하여현장조사를포함하는법개정이이루어져야할것이다. 다섯째로, 중앙당중심성을극복하는방안이검토되어야할것이다. 중앙당의비대화, 집중화의문제는정당개혁의핵심적인문제이기도하고, 정당내부민주주의의핵심적인장애물로제시되고있다. 정당의기간조직인시도당이나지역위원회에대한보조금할당비율을의무화하는방안을검토해서분권화를가능하도록보조금이활용되어야할것이다. 특히중앙당중심으로국고가배분되는경우정당의지역조직이이매우취약해지는경향이나타나고있고, 이러한분배에온전히의존하는지역조직들은주민참여조직이아닌선거동원조직으로서만기능하는문제점이더욱더심화될수있기때문이다. 마지막으로선거보조와관련된액수는최근 1,000억원대에이르고있다는점을감안하여, 선거보조에대한제고가 60

61 한국민주주의의위기와도전 필요하다. 선거보조가선거공영제로서의의미를갖고있기도하지만실제로고비용선거를오히려조장하는측면이있고, 정당들은저비용선거운동을고안하기보다오히려선거보조를활용한방법들에의존하는경향이있다. 선거비용을절감하기위한창의적인선거운동방식에대한정당의자발적인노력을독려하기위해서라도비용보다는운동방식에대한규제를완화하여자유로운선거운동이될수있도록하는공직선거법개정을수행하는것이필요하다. 오히려저비용선거운동고안에대한선거운동개발비정도를보존하는방안도검토하는것이필요하다. 또한선거비용보조를모든선거에적용하는것도제고가필요하다. 대통령선거와국회의원선거가한번에이루어지는해의국고보조의액수는기하급수적으로증가된다는점을감안하여특정한선거에대해서만국고보조를해주는방안을검토하는것이필요하다. 미국의경우처럼대통령선거에서만국고보조를해준다든지, 아니면정당이중심이되어치르는국회의원선거에만보조를한다든지선택과집중을하는선거보조가될수있는방안을강구하는것이필요하다. 2. 정당차원 법제도개선방안뿐만아니라국고보조를효과적으로활용하기위한정당의자구적노력방안도강구할필요가있다. 정당차원에서국고보조를효과적으로활용하는핵심적인방법은 정책개발기능강화 라고볼수있다. 국고보조의용도와목적이정책개발로집중될가능성도염두해두어야하지만실제중앙당의구성과운영은대체로정책중심으로변화시키는것이필요하다. 특히정당운영에있어고비용, 저효율구조를과감하게혁신하는노력이필요하고, 이를통해정책기능을중심으로당인력과자원을전면배치하는노력이필요하다. 현행무분별한전문위원위촉을통한인건비성의정책지원제도의효과나성과에대한자체평가를실시하고, 정당의정책관련기능을강화하기위한시스템과장치마련에투자를하는방안을검토할필요가있다. 특히당내정책토론이나소통과관련된 공개적시스템 을강화하고, 정책 DB등을강화하는등필요한하드웨어를구축하는방안을검토하는것이필요하다. 인건비중심의정책개발이아닌시스템중심의정책개발사업을추진하고, 이에당재정을집중배치하고, 비효율적인경상비를절감하기위한노력이당차원에서이루어져야할것이다. 정책관련시스템을통해당원과지지자들이의견을개진하고, 이를중심으로당이정책의견을집적하기위한절차와과정을강화하여, 이를원내로투입시키는절차를강화하는방안을검토하여, 인사중심이아닌시스템중심의정책개발역량을강화하는것이필요하다. 당원과후원금모금을위한공개적인절차를강화하는방안을검토하는것이필요하다. 국고보조의증액이상시적으로가능하지않고물가나경제상황에따라유연하게조정될필요성이있다는점을인식하고자체재원확보를위한강화된프로그램이구성되고운영되어야한다. 이에대한당의역량을강화하여당원배가노력과지지자를당원으로전환하기위한노력을더강화하는것이필요하다. V. 맺는말 정당의국고보조제도는 1981 년관련법제정이후지속되어왔다. 초기의국고보조는여야의정치적합의에의해배분방식과범위모두결정되었고, 법으로특정하는내용이충분히포함되지는못했다. 그동안의정치자금법의 27차례개정과정에서정당의국고보조역시 2010 년까지개정을거듭해오면서지급방식과용도등에있어세부사항들이법에명시되었다. 그러나여전히정치적타협의산물로그내용들이결정되어왔고, 특히선거보조를경상비보조와별도의보조내용으로추가함으로써보조금전체규모가확대되고, 액수역시증가해온현실이다. 중앙선거관리위원회의감사를받도록하거나, 부당한국고활용이적발되면이를환수하거나감액할수있는규제조항들이법개정과정에서반영되었으나, 여전히국고보조의본래적목적과취지를효과적으로살리기에는역부족상황이다. 특히증액율이과도함에도불구하고 61

62 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 이를조정할수있는공식적인장치가미흡하고, 정당의재정자립도가진작되지못하게되거나, 정책역량강화를위한정당지출노력이미흡 는것도문제점으로제시될수있다. 독일의정당국고보조가정당의민주적기능을강화하는방향으로접합되고, 특히재정자립도를진전시키는방향으로작용했다는점을감안한다면우리의정당국고보조역시정당의민주적, 정책적기능강화와더불어재정자립의가능성을확대하는방향으로활용되는것이필요하다. 따라서본발표문에서는정당의민주적기능과정책적기능을강화하기위해현행국고보조제도를어떻게변화시켜야하는지에대한대안을제시하고자한다. 이러한대안은국가차원과정당차원의방안으로구분되어논의되었는데, 국가차원의대안은법개정과관련된사항이기때문에더욱더많은사회적논의가필요하다. 법개정과관련된대안으로 1) 절대적또는상대적상한선을두는방안 2) 의석수중심, 원내교섭단체중심의배분기준을득표율중심으로변경하는방안 3) 정책개발과조직활동에지출하는비율을상향조정하고명시하는방안 4) 실사나사후감사체계를강화하는방안 5) 중앙당중심성을강화하는국고보조보다는지역조직을강화하는방향에서의국고보조지급비율을높이는방안그리고 6) 선거운동관련규제완화를통해고비용선거를가능토록하여선거보조금을줄여가는방안등이제시되었다. 정당차원에서는당비와합법적인후원금모금방안을강구하여재정자립도를강화하는자구적방안이검토되어야하고, 인건비중심의정책비용활용이아니라사업중심의정책개발기능을강화하는방안을검토하는것이필요하다. 정당운영에있어서도고비용, 저효율구조를극복하기위한조직개편이나인사관리계획을수립하여경상비를절감하기위한노력을기울여야할필요가있다. 국고보조는정당의중요한재원이기는하지만여전히국민의세금으로구성되는만큼책임이무거운재원이기도하다. 이것이단순히정치적으로소비되는것이아닌국민을위한정당의역량을강화하는방향에서전향적으로근원적인개선이필요하다. 의회내의정치적타협의산물로서만이문제를방치하기보다전문가와사회적인논의를통해성과중심의국고보조제도로발전시켜나가기위한노력이지속되어야할것이다. 참고문헌 강경근, 2003, 정치자금법어떻게개정해야하나 : 법학자의경지에서, 시민과변호사, 116호강원택, 2003, 영국의정당민주주의 : 형성과변화, 서강대 사회과학연구, 11집국회도서관입법자료분석실, 1991, 독일의정치자금제도, 현안분석, 32호김민전, 2003, 정치자금제도와정당정치 : 미, 영, 독, 일 4개국비교연구, 한국정당학회보, 2권1호 2005, 2005 개정정치자금법의정치적이미평가와소액다수주의활성화방안, 선거관리, 51호김영래, 1999, 민주정치발전과정치자금 : 공정성과효율성, 정치 정보연구, 2권 1호, 2002, 정치부패와정치자금투명성개선방안연구, 한국동북아논총, 22집김용호, 2008, 한국의정당정치, 한국정치학회편, 정치학이해의길잡이 : 한국정치, 서울 : 법문사김의성, 2004, 정치자금과선거결과 : 16대총선결과를중심으로, 한국정치학회보, 38권 2호김정5, 2009, 미국의선거보조금제급제도에관한분석, 한국정당학회보, 8권1호김의성 임성학, 2002, 한국정치자금의규모와조달패턴 : 선거관리위원회의공식자료를중심으로, 한국과국제정치 심지연, 정치자금제도의개선방안, 한국정당학회보, 2권 1호유진숙, 2012, 국고보조금제도형성과담론 : 독일사례를중심으로, 62

63 한국민주주의의위기와도전 국제정치논총, 52권1호오승용, 2004, 정치관계법개정과 17대총선 : 정치개혁의명암, 선거관리, 50호,2005, 정치관계법개혁의성격과내용 : 2004년개정정치관계법을중심으로, 21세기정치학회보, 15집 1 호이경태, 2000, 정책정당의실현을위한국고보조금합리적운영방안, 사회과학연구, 8권2호 이관희, 1997, 현행저치자금법의문제점과개선방안 : 정당국가적정치운영의관점에서, 공법연구, 25집 3호 2004, 개정정치자금법의특징적내용과평가, 헌법학연구, 10권 2호이명남, 2000, 정당의공공성 : 정책과보조금, 21세기정치학회보, 10권 2호이상묵, 2009, 정치자금법의변화와정당민주주의발전, 21세기정치학회보, 19집 1호이종수, 2007, 정당민주주의의현안문제의검토 : 현행정당등록제도및정당등록취소제도와정치자금제도를중심으로, 헌법학연구, 13권 2호임성학, 2003, 한국대선정치자금의조달과지출 : 16대대선의특징, 한국정당학회보, 2권 1호,2010, 17대대선을통해본정치자금제도의문제점과개선방안, 한국정치외교사논총, 31권2 호정대화, 2003, 정치자금의수입과지출에관한연구 : 15대여 야국회의원에관한비교를중심으로, 동향과전망, 58호정종섭, 1995, 헌법연구(2), 철학과현실사정흥모, 2006, 독일정당제도와그시사점 : 정당법의국고보조금제도를중심으로, 사회과학논총, 37권1 호최대권, 1992, 정치개혁을위한몇가지생각 : 정부형태 정당 정치자금, 선거제도등을중심으로, 서울대 법학, 33권 1호허영, 1994, 정치개혁입법의평가, 고시연구, 5월호 Newman, Sigmund, 1956, Modern Political Parties, Chicago: The University of Chicago Press. Alexander, Herbert, 1976, Financing Politics: Money, Election and Political Reform, Washington D.C.: Congressional Quarterly Press. 63

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65 제 15 패널 명지대 SSK 사업단패널 : 한국과미국의정당정치와유권자의정치참여 사회 : 윤종빈 ( 명지대 ) 발표 : 정수현 ( 명지대 ) 미국대통령선출방식의변화가정당조직에미친영향력박지영 ( 명지대 ) Rally around a Corrupt Leader: External Threat and Corruption Scandals in South Korea 김진주 ( 명지대 ) 한국인의정당신뢰에영향을미치는요인김소정 ( 명지대 ) 사회적자본과정치참여 : 정당신뢰를중심으로정승희 ( 명지대 ) 한국여성유권자의정치참여행태분석 : 20대총선을중심으로토론 : 이재묵 ( 한국외대 ) 하상응 ( 서강대 ) 유성진 ( 이화여대 ) 한정훈 ( 서울대 ) 정회옥 ( 명지대 )

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67 제 16 패널 분리를넘어선통합국가사례연구 Ⅱ 사회 : 임성학 ( 서울시립대 ) 발표 : 김인춘 ( 연세대 ) 내전과사회적분리를넘어선국가통합 핀란드사례구춘권 ( 영남대 ) 독일이주민정책의변화와딜레마 분리에서통합으로김종법 ( 대전대 ) 이탈리아대중정당을통해본분리와통합의딜레마오창룡 ( 서울시립대 ) 벨기에분리주의정당의부상과국가통합 : 플랑드르이익당 (Vlaam Belang) 및새플랑드르연대 (N-VA) 를중심으로토론 : 노정호 ( 국민대 ) 이병재 ( 연세대 )

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69 제 17 패널 경희대 SSK 사업단패널 : 청소년과함께하는시민되기 사회 : 윤성이 ( 경희대 ) 발표 : 서인덕 ( 선거연수원장 ) 선거관리위원회의미래유권자민주시민교육과민주주의이승원 ( 사회혁신리서치랩 ) 자기결정과존엄성을지키는민주적시민되기조희정 ( 서강대 ) 인터넷정치와민주주의신대진 ( 성균관대 ) 정치적소수자문제와대안찾기민희 ( 경희대 ) 청소년과함께하는시민되기프로그램소개

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71 제 18 패널 지방정치 지역발전패널 (1) 사회 : 남일재 ( 동서대 ) 발표 : 류태건 ( 부경대 ) 정부신뢰영향요인의정부간, 지역간차이고선규 ( 선거연수원 ) 일본의지역재생사업과문재인정부도시재생뉴딜박범종 ( 부경대 ) 국제이주노동자정책과지역발전토론 : 지병근 ( 조선대 ) 김진기 ( 부경대 ) 심흥수 ( 경상대 )

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73 한국민주주의의위기와도전 정부신뢰영향요인의정부간, 지역간차이 류태건 ( 부경대 ) I. 서론 본연구는대구와광주를대상으로한설문조사자료분석을통해두지역사이에중앙정부및지방정부의신뢰에영향을미치는요인들의차이를비교분석하고자한다. 작은정부 에대한요청이나 3권분립의정부형태가국민의정부에대한불신을전제로한다하더라도국민의과도한정부불신은대의민주주의체제의작동을어렵게한다. 정부불신현상이사회전반에퍼지면정부정책에대한수용성이떨어지고, 이것은정부의효과성감소로연결되며, 효과성이감소하면국민들의신뢰가더욱떨어지게되는악순환이반복된다 ( 김병섭 박홍식 1999). 또한국민이정부를불신하게되면정부와국민간의연대가와해되며정부에대한국민들의일체감이상실된다. 이에따라상호간에불확실성이증대되고서로방어적정당화장치만강구하게되므로국민의생활과직결된정책문제의해결이어렵게되고, 결국정권이나정치체제는위기를맞게되어국민일반은불행을면치못한다 ( 이종범 1986; Lewis & Weigert 1985; 배병룡 이시원 1988, 394 참조 ). 한편, 경제적측면에서, Zak & Knack(2001) 은정부신뢰가낮은곳에서는거래비용을증가시켜경제성장을위축시킨다고한다. 그러므로불신의시선속에서정부가태어난다고하더라도정부에대한신뢰는필요한것이다. OECD 의보고서 ( Government at a Glance 2015 ) 1) 에따르면 2014 년기준한국의정부신뢰 (trust in national government) 수준은 34% 로서 OECD 국가들의평균 41.8% 에비해 7.8%p 나낮다. 즉, 한국의정부신뢰는 OECD 국가들사이에서도상대적으로낮은수준을기록하고있는것이다. 따라서한국의경우정부신뢰의수준이제고되는것이바람직하다. 그리고정부신뢰수준의제고를위해서는우선적으로정부신뢰에영향을미치는요인들에대한이론적, 실증적연구가필요하다. 정부의업무는시민생활곳곳에침투해있고이에따라정부에대한시민들의요구나기대는천태만상인상황에서정부신뢰에영향을미치는요인들은무수히많을것이다. 따라서정부신뢰의영향요인에대한연구에서일차적으로요청되는작업은보다영향력이큰요인들을탐색하는일일것이다. 그러나이러한요인들의영향력역시정부의종류즉중앙정부나지방정부에따라다를수도있고, 동일한정부에대해서도지역에따라다를수도있을것이다. 왜냐하면정부의종류에따라그리고지역에따라시민들의요구나기대가달라지기때문이다. 이러한견지에서본연구는우선이론적차원에서정부신뢰에많은영향을미친다고간주되는주요요인들을선별하고, 이들요인들이대구와광주두지역에서중앙정부및지방정부에미치는영향의차이를비교분석해보고자한다. 아래제II장에서는기존연구검토를통해정부신뢰의개념및영향요인에대해논의하고, 제III장에서는실증연구방법을구체화하며, 제IV 장에서는분석결과를소개하고, 제 V장에서결론을맺는다. 1) 73

74 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 II. 기존연구검토 1. 정부신뢰의개념정부신뢰란정부에대한신뢰를말한다. 개념상문제가되는것은 정부 와 신뢰 이므로, 먼저이둘의의미를명확히하고자한다. 우선, 정부는통상두가지의미로사용되고있는데, 하나는입법부, 사법부및행정부를포괄하는국가통치기구전체를뜻하고, 다른하나는통치기구중오직행정부만을뜻한다. 전자는광의의정부, 후자는협의의정부라고할수있는데, 본연구에서는광의의의미로사용한다. 한편, 신뢰 (trust) 개념은연구자들의관심과관점에따라매우다양하게규정되고있다. 그렇기는하나그본질적인개념요소들은존재한다. 무엇보다도먼저신뢰는관계적개념으로서신뢰주체와신뢰대상의관계를전제로한다. 신뢰주체와신뢰대상의관계에서, 신뢰는신뢰주체가신뢰대상에대해형성하는어떤행위정향이다. 즉신뢰는행위의동기를이루는행위정향 ( 태도혹은심리상태 ) 이지행위자체는아니다. 말하자면우리는신뢰적정향을바탕으로은행에돈을맡기거나남에게돈을꾸어주는행위를한다. 나아가신뢰는신뢰대상에대한긍정적행위정향이다. 반대로불신은부정적행위정향이다. 2) 행위정향으로서의신뢰는좀더구체적으로대상에대한인식, 감정및평가로구성된다. 말하자면신뢰는신뢰대상에대한어떤인식과감정에근거한긍정적평가의소산이라할수있다. 그런데신뢰주체의신뢰대상에대한인식은많게건적게건불확실성 (uncertainty) 을내포하고있다. 왜냐하면신뢰대상의속성 ( 행위나의도혹은역할이나정체성 ) 은신뢰대상에속해있기때문이다. 신뢰대상의속성에대한정보의불충분성이나인식의한계, 그리고속성의변화에대한통제나감시의불완전성으로인해신뢰주체의불확실성은많게건적게건존재한다. 이러한불확실성에도불구하고신뢰대상을긍정적으로평가하는것이신뢰이다. 결국, 불확실성속에서의긍정적평가에는합리적판단과그렇게되기를바라는비합리적믿음이나희망이혼재되어있다. 즉, 인식이나통제가가능한부분에대한합리적인판단과함께, 불확실한부분에대한희망섞인믿음이섞여있다. 불확실성을주관적인희망이나낙관으로대처하고있는것이다. 따라서신뢰에는무조건성 (Seligman1997, 44) 내지모험성 (Sztompka 1999, 26) 이내포되어있다. 결국, 불확실성속에서의긍정적평가는곧긍정적기대 (expectation) 라고할수있는바, 이것이신뢰의본질인것이다 (Barber 1983, 7-9; Rousseau et al. 1998, 395) 즉신뢰란신뢰대상에대한불확실성속에서의긍정적기대이다. 게다가불확실성이완전히제거된상황에서의긍정적기대는신뢰현상이아니다. 상대방의의도나행동을완벽하게예측하거나통제할수있다면굳이신뢰가필요하지않기때문이다. 따라서야마기시 ( 山岸俊男 2001, ) 는불확실성의존재를전제로하는것을신뢰, 불확실성이존재하지않는상황에대한인식을안심 ( 혹은확신. assurance) 으로구분하기도한다. 어쨌든, 신뢰대상의불확실성으로인해신뢰주체의긍정적기대즉신뢰는좌절될수있다. 다시말해신뢰주체는신뢰대상의의도적 비의도적배신의위험에처할취약성을감수하고있는것이다. 이상과같은논지에서, 본연구에서는신뢰를 신뢰대상에대한다소간의불확실성속에서의긍정적평가나기대 라고규정한다. 다소간 이라는것은불확실성이많을수도적을수도있기때문이고, 긍정적평가나기대 라고한것은긍정적기대는긍정적평가에기초하므로긍정적평가역시신뢰의속성이기때문이다. 그렇다면정부신뢰란정부에대한다소간의불확실성속에서의긍정적평가나기대를말한다. 이러한정부신뢰의형성은정부의산출물이나성과혹은행태에대한개인의직접경험을근거로할수도있고, 사회화과정을통해영향을받을수도있으며, 또한개인이처한정치 경제 사회 문화적환경의영향을받을수도있을것이다. 따라서정부신뢰에영향을미치는요인들은매우다양하며또한그영향력의크기도서로다를수도있으나, 궁극적으로이모든요인들이포괄적으로종합되어정부신뢰 ( 혹은불신 ) 가형성된다고할것이다 (Nye and Zelikow. 1997). 그렇지만정부신뢰의영향요인은 2) 대다수학자들은신뢰가없는상태를불신으로, 불신이없는상태를신뢰로간주하여신뢰와불신을연속선상의양극에위치하는대칭적인개념으로간주하나, 사랑과증오처럼서로별개의현상으로서동시에존재할수있는비대칭적개념으로간주하는학자도있다 ( 이에대해서는김우택 김지희 2002, 참조 ). 본연구에서는양자를대칭적개념으로간주한다. 74

75 한국민주주의의위기와도전 가장폭넓게보자면정부자체의요인즉정부내적요인과정부의환경적요인즉정부외적요인으로구분할수있다. 본연구에서는정부신뢰의정부외적영향요인에관심을두고있다. 2. 정부신뢰의정부외적영향요인 Orren(1997) 은정부에대한시민의신뢰는정부에대한시민의만족도와관련되며, 시민의만족도는 정부에대한시민의인식 정부에대한시민의기대 의공식으로표현될수있다고본다. 구체적으로시민의인식요인으로는정부의성과, 정부의정책, 정부의도덕성, 언론과정치인의정부비난, 정부에대한전통적회의주의및후기물질주의가치관을제시하고, 기대요인으로는시민의현실적인요구 (wants) 와바람직한희망 (anticipation) 을각각제시한다. 이들중정부에대한비난, 전통적회의주의, 후기물질주의가치관, 시민의기대 ( 요구와희망 ) 는정부외적영향요인에해당된다. 한편, Mansbridge(1997) 는정부업무의과부하, 국민의기대수준증대, 후기물질주의가치관 ( 권위부정 자아실현추구 집단의식약화 투표율저하등 ) 의팽배, 국민과언론의냉소주의, 국민의사회문화적균열, 시민사회내에서의대인신뢰상실과낙관주의감소등을정부에대한신뢰 ( 혹은불신 ) 의사회문화적요인으로꼽고있다. 한국에서정부불신을본격적으로연구한것으로간주되는 ( 김인영 2002, 133) 배병룡 이시원 (1988) 은기존연구들을참고로하여정부불신의요인들을인구학적 사회경제적배경요인, 공직자요인, 정부구조요인, 정부환경요인등 4가지범주로분류하였다. 이들 4가지범주의요인들중인구학적 사회경제적요인과정부환경요인은정부외적요인에해당되는바, 이들은인구학적 사회경제적요인에해당되는변수들로서성, 교육수준, 직업, 월가계소득, 종교, 성장지, 그리고특히대학생의경우에는전공분야, 학년, 병역상태를포함시키는한편, 정부환경요인에해당되는변수들로서는급격한사회변동, 국민욕구증대, 권력지상주의문화, 정치불신문화, 매스컴의왜2보도등을포함시키고있다. 박희봉 이희창 조연상 (2003) 은인천광역시와울산광역시를제외한전국 14개광역자치단체의 30개기초자치단체를대상으로하는설문조사를통해입법부, 사법부, 중앙행정기관, 광역자치단체, 기초자치단체등 5개종류의정부기관에대한신뢰의영향요인을분석했다. 이들은이론적차원에서아래 < 표 1> 과같이대인신뢰영역의사적신뢰및일반신뢰의 2개변수 ; 사회단체참여영역의수직적단체참여및수평적단체참여의 2개변수 ; 정치참여영역의투표참여, 정치관심, 정당가입여부및정치활동의 4개변수 ; 지역특성영역의중도시, 소도시, 농촌, 영남및호남의 5개변수 ; 개인의사회경제적배경영역의성별, 학력, 결혼상태, 종교유무및소득의 6개변수등전체 19개측정변수들을정부신뢰의영향요인으로설정했다. 보는바와같이이들측정변수는모두정부외적영향요인에해당된다. 회귀분석결과, 종교유무 를제외한 18개영향요인들은 5개정부기관신뢰에대해크고작은정적혹은부적영향을미치는것으로나타났다. < 표 1> 정부신뢰의영향요인 영역 측정변수 조작적정의 측정항목 정부신뢰 정부신뢰 정부기관에대한신뢰 입법부, 사법부, 행정부 ( 중앙행정기관, 광역자치단체, 기초자치단체 ) 대인신뢰 사적신뢰인간관계를통해네트워크가형성된사람신뢰가족, 친척, 친구, 이웃, 직장동료, 일반사회동료일반신뢰개인적네트워크가형성되지않은사람신뢰온라인대화상대, 외국인, 낯선외국인 수직적혈연, 지연, 학연을중심으로형단체참여성된단체참여 종친회, 향우회, 동문회 단체참여학부모회및교육회, 지역사회단체, 청년회, 전문가협회, 수평적가입과참여가개방된단체참여자원봉사단체, 노조및직장협의회, 사회복지단체, 환경단체참여단체, 여성단체 정치참여 투표참여 각종선거투표참여 대통령, 국회의원, 지방선거 75

76 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 영역 측정변수 조작적정의 측정항목 학교또는지역사회관련토론장참여경험, 정치적연 정치관심 정치문제에관한관심도 설회장참여경험, 단체장에게의견제시, 지역에영향 력있는인사와만나지역관련의견제시정당가입각종정당가입각종정당가입유무각종정치문제에대한적극적참정치헌금, 정치관련기사송고, 합법적데모참여, 비합정치활동여법적데모참여지역개인의인구사회학적배경성별, 학력, 연령, 결혼상태, 종교유무, 소득 ( 가족소득 ) 출처 : 박희봉 이희창 조연상 (2003, 53) 도시화수준사회경제도시규모및도시화수준사회경제적대도시, 중도시, 소도시, 농촌영 호남적배경영 호남지역배경호남 ( 광주광역시, 전남, 전북 ), 영남 ( 부산광역시, 대구광역시, 경남, 경북 ) 본연구에서는정부신뢰의정부외적영향요인들의영역을사회경제적지위, 인생관, 대인신뢰, 정치참여, 사회참여 ( 자원결사체참여 ), 정치성향, 일체감, 경제성과등 8가지로대별한후, 각영역에서주요측정변수들을선별하여그영향력을분석해보고자한다. 이에대해아래 제III 장실증연구방법 에서구체적으로논의한다. III. 실증연구방법 1. 측정변수와척도 측정변수, 설문항및측정척도를아래 < 표 2> 에소개해두고, 측정방법의대강을설명하면다음과같다. 우선, 종속변수는중앙정부신뢰와지방정부신뢰 2가지이다. 중앙정부신뢰는 아래의우리나라공공기관을얼마나신뢰하십니까? 라는설문하에, 청와대, 중앙행정부처, 국회등 3개중앙정부기관에대한신뢰수준을 4점척도로측정하여합성척도를구성한다. 그리고지방정부신뢰는 아래의거주지역공공기관을얼마나신뢰하십니까? 라는설문하에시청, 시의회, 구청, 구의회등 4개지방정부기관에대한신뢰수준을 4점척도로측정하여합성척도를구성한다. 다음으로, 독립변수는더미변수를포함하여모두 25가지이다. ( 서술미비. 아래 < 표 2> 참조바람 ) < 표 2> 측정영역, 측정변수, 설문항및척도 측정영역측정변수설문항척도 정부신뢰 인생관 중앙정부신뢰지방정부신뢰 아래의우리나라공공기관을얼마나신뢰하십니까? (1) 청와대 (2) 중앙행정부처 (3) 국회 아래의거주지역공공기관을얼마나신뢰하십니까? (1) 시청 (2) 시의회 (3) 구청 (4) 구의회 낙관주의 나는나의미래에대해항상낙관한다. 5점 권위존중 나는권위가더욱존중되는사회가되기를바란다. 5점 4 점 [ 합성척도 ] 4 점 [ 합성척도 ] 76

77 한국민주주의의위기와도전 측정영역측정변수설문항척도 대인신뢰 정치참여 사회참여 정치성향 일체감 경제성과 사회경제적지위 특수신뢰 일반신뢰 지역주민신뢰 귀하께서는다음과같은사람들을얼마나신뢰하십니까? (1) 가족 (2) 이웃 (3) 친구 (4) 직장등의동료 귀하께서는다음과같은사람들을얼마나신뢰하십니까? (1) 처음만난사람 (2) 종교가다른사람 (3) 정치적견해가다른사람 (4) 출신지역이다른사람 (5) 다른나라사람 대체적으로대구사람 ( 광주사람 ) 은신뢰할만한사람들이라고생각하십니까? 한국인신뢰대체적으로한국인은신뢰할만한사람들이라고생각하십니까? 5 점 관습적정치참여 비관습적정치참여 투표참여 자원결사체참여 정부기대 민주체제선호 귀하께서는지난몇해동안다음과같은활동을하신적이있으십니까? (1) 공직선거에서타인에게투표권유 (2) 공직선거에서정당이나후보를위한활동 (3) 공직선거와관련된집회나단체참여 (4) 정치헌금기부 (5) 국가나지역문제해결을위한단체활동 (6) 국가나지역문제해결위해공직자나공공기관접촉 (7) 개인적인문제해결을위해공직자나공공기관접촉 (8) 인터넷이나 SNS를통한정치참여나선거운동 (9) 정치나시사관련토론회나설명회참석 (10) 공공기관주최의공청회나위원회참석 아래와같은활동에참여한경험혹은참여할의향이있으신지요? (1) 탄원이나진정서서명 (2) 공과금납부거부 (3) 불매운동 (4) 집회나시위 (5) 파업이나태업 (6) 교통방해 (7) 건물점거나농성 귀하께서는각종공직선거에서얼마나자주투표하십니까? (1) 대통령선거 (2) 국회의원선거 (3) 지방선거 ( 시장 구청장 시구의원 ) 귀하께서는다음과같은모임이나단체에어느정도참여하고계십니까? (1) 스포츠 취미 친목단체 (2) 예술 문화단체 (3) 교육 학부모단체 (4) 지역주민단체 (5) 시민운동단체 (6) 인권 자선단체 (7) 노조 (8) 직업단체 (9) 정당 (10) 동창회 (11) 향우회 (12) 종친회 국민들의생계에대해정부와국민사이에누가더책임을져야한다고생각하십니까? 국가통치의방법으로아래와같은정치체제 ( 민주주의체제 ) 에대해어떻게생각하십니까? 정치관심귀하께서는정치에얼마나관심을가지십니까? 4 점 선호정당 귀하께서가장선호하시는정당은무엇입니까? (1) 새누리당 (2) 더불어민주당 (3) 국민의당 (4) 정의당 (5) 민중연합당 (6) 기타 ( 무엇 : ) (7) 없다 한국소속감 나는국민으로서한국에소속감을느낀다 5점 지역소속감 나는시민으로서대구시 ( 광주시 ) 에소속감을느낀다 5점 국가경제평가지역경제평가 지난 3-4 년전과비교할때, 우리나라의국가경제는어떻게변했다고생각하십니까? 지난 3-4년전과비교할때, 생각하십니까? 대구 ( 광주 ) 의지역경제는어떻게변했다고 4 점 [ 합성척도 ] 4 점 [ 합성척도 ] 5 점 1. 전혀없다 2. 몇번있다 3. 많이있다 [ 합성척도 ] 1. 참여한경험있다 2. 참여할의향있다 3. 참여할의향없다 [ 합성척도 ] 1. 매번 2. 대부분 3. 가끔 4. 전혀않음 [ 합성척도 ] 1. 참여않음 2. 이름만올려둠 3. 실제로활동함 [ 합성척도 ] 10 점의미분화척도 4 점 1. 새누리당더미 2. 더민주당더미 3. 국민의당더미 성별 귀하의성별은무엇입니까? 성별더미 연령 귀하의연령은얼마입니까? 실제나이 교육수준 귀하의교육수준은무엇입니까? 5개범주 가구수입 귀댁의가족전체의월평균총수입은어느정도입니까? 9개범주 1. 좋아졌다 2. 비슷하다 3. 나빠졌다 1. 좋아졌다 2. 비슷하다 3. 나빠졌다 중앙정부신뢰, 지방정부신뢰, 관습적정치참여, 비관습적정치참여, 투표참여, 특수신뢰, 일반신뢰, 자원결사체참여등다수문항들로측정한 8가지측정변수는모두합성척도를구성해서분석한다. 아래 < 표 3> 에는이들합성척도의신뢰도 77

78 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 를분석하여소개해둔다. 합성척도의내적일관성을나타내는신뢰계수크론바흐 α는최저.726( 특수신뢰 ) 에서최고.935( 투표참여 ) 로서모두만족할만한수준이다. < 표 3> 합성척도의신뢰도 합성척도 ( 문항수 ) 신뢰계수 α 합성척도 ( 문항수 ) 신뢰계수 α 중앙정부신뢰 (3).865 관습적정치참여 (10).890 지방정부신뢰 (4).897 비관습적정치참여 (7).870 특수신뢰 (4).726 투표참여 (3).935 일반신뢰 (5).884 자원결사체참여 (12) 자료수집방법 설문조사의방법은, 20세이상대구및광주시민을모집단으로하여각지역별로표본수는 840명으로정하고, 표본추출은구 ( 區 ) 의인구별 성별 연령별비례층화표집법을, 자료수집은설문지의배포수거방법을택했다. 조사기간은광주가 2016 년 4월 19일-4월 26일, 대구가 4월 22일-4 월29 일이다. 이리하여회수된설문지중답변이부실한것들을제외하고대구 832매와광주 832매등총 1664 매를최종분석대상으로확정했다. 표본의인구학적분포는다음과같다. 대구의경우, 성별은남자 49%, 여자 51%; 연령은 20대 17.2%, 30대 19.7%, 40 대 19.8%, 50대 20.2%, 60대이상 23.1%; 월평균가구수입은 100만원미만 11.1%, 만원 18.1%, 만원 31.0%, 만원 28.7%, 500만원이상 11.2%; 교육수준은초졸이하 4.9%, 중학중퇴혹은졸업 9.6%, 고교중퇴혹은졸업 34.0%, 전문대졸업혹은대학중퇴 24.6%, 대졸이상 26.9% 이다. 광주의경우, 성별은남자 51%, 여자 49%; 연령은 20대 16.1%, 30대 20.4%, 40대 20.3%, 50대 20.1%, 60대이상 23.1%: 월평균가구수입은 100만원미만 9.3%, 만원 21.3%, 만원 25.2%, 만원 28.1%, 500만원이상 16.1%; 교육수준은초졸이하 5.5%, 중학중퇴혹은졸업 9.6%, 고교중퇴혹은졸업 27.3%, 전문대졸업혹은대학중퇴 22.2%, 대졸이상 35.4% 이다. 3. 분석방법 우선, 분산분석을통해대구와광주의중앙정부신뢰및지방정부신뢰의차이를분석한다. 다음으로, 회귀분석을통해종속변수중앙정부신뢰및지방정부신뢰에대한독립변수들의영향을분석한다. 회귀분석에서독립변수의투입은단계선택 (stepwise) 방법을택한다. 통상행하는입력 (enter) 방법은독립변수의수가많으면정확한분석이되지못하기때문이다 ( 김호정 허정 2004, 398). IV. 분석결과 1. 대구와광주의중앙 / 지방정부신뢰수준 여기에서는대구와광주간의중앙정부및지방정부에대한신뢰의수준을비교해본다. 아래 < 표 4> 를살펴보면우선 78

79 한국민주주의의위기와도전 중앙정부신뢰의수준은두지역사이에서통계적으로유의한차이를보이는바, 백분위값으로살펴보면대구가 점이고광주가 점으로대구가광주보다 7점이높다. 그러나지방정부신뢰의수준은대구가 점이고광주가 점으로두지역사이에통계적으로유의한차이가없이거의동일하다. 이러한분석결과로부터정부신뢰와관련하여두가지특성을지적할수있다. 첫째로, 두지역에서공히중앙정부보다지방정부에대한신뢰수준이높다는점이다 ( 대구는 10점, 광주는 점차이 ). 이러한경향은미국에서도나타나는것으로조사되고있는데, 지역주민이중앙정부보다는지방정부를자주접촉하여친밀감이높은것이하나의이유가될수있다 ( 정치적 행정적거리감가설 정광호 2011, 156). 둘째로, 두지역사이에서지방정부신뢰의수준은동일하나중앙정부신뢰의수준이많은차이가나타난다는사실로부터정부신뢰의수준은지역의정치성향내지정당성향에많은영향을받는다는것을추론할수있다. 본연구의설문조사시기는 2016 년 4월로서당시의중앙정부는박근혜대통령과새누리당의집권시기이다. 그러나지방정부의경우에는대구는새누리당그리고광주는더불어민주당이집권정당이다. 3) 대구시민은새누리당그리고광주시민은더불어민주당을주로지지하는것은주지의사실이며, 지방정부는각지역의지지정당으로구성되었으나중앙정부는그렇지않다. 따라서지방정부신뢰도는두지역이동일하나중앙정부신뢰도는차이가난다. < 표 4> 대구와광주의정부신뢰수준 구분 N 평균 ( 백분위평균 ) F p 중앙정부신뢰 지방정부신뢰 대구 (42.33) 광주 (35.33) 대구 (52.33) 광주 (52.66) 대구와광주의중앙 / 지방정부신뢰의영향요인분석 회귀분석을통해대구와광주에서종속변수인중앙정부신뢰및지방정부신뢰에미치는전체 25개독립변수 ( 영향요인 ) 들의영향력을살펴본다. 아래 < 표 5> 에는유의수준.05 이하에서단계선택 (stepwise) 방법을통해선정된독립변수들의표준화계수베타와각회귀모형의설명력 (R 2 ) 을소개해두고있다. 각회귀모형의설명력은 30%, 19.2%, 31.9% 및 27.3% 로나타났다. 사회적행태관련회귀분석에서이러한설명력은결코작은것이아니다. 우선, 전체 25개독립변수들중에서 4개회귀모형을통틀어단계선택에서제외된변수들은다음과같은 7가지이다 : 연령, 관습적정치참여, 정부기대, 민주체제선호, 정치관심, 국민의당더미, 가정경제. 따라서이들 7가지변수들은중앙 / 지방정부신뢰에대해영향력이미미하거나없다고할수있다. 이제선택된 18가지독립변수들의영향력을살펴보기로한다. 첫째로, 18가지독립변수들중 4개회귀모형모두에서유의한영향력이있는변수는일반신뢰와새누리당더미이며, 모두긍정적방향으로영향을미친다. 따라서이들두변수는지역이나정부종류를불문하고보편적으로정부신뢰에긍정적영향을미치는변수라할수있다. 즉, 일반적인타자를더욱신뢰할수록, 그리고새누리당을지지할수록지역을불 3) 2014 년 6 월 4 일제 6 대지방선거결과대구의경우에는시장그리고시의원전체 30 명중 29 명이새누리당출신이당선되고 ; 광주의경우에는시장그리고시의원전체 22 명중 21 명이새정치민주연합출신이당선되었다. ( 중앙선거관리위원회선거통계시스템 79

80 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 문하고중앙정부와지방정부를더욱신뢰한다. 일반신뢰의수준이높을수록정부신뢰의수준이높아지는현상은대체로보편적인현상인듯하다 ( 박희봉 이희창 조연상 2003; Mansbridge 1997). 그러나새누리당을지지할수록정부신뢰의수준이높아지는현상은지역의정당성향에따른특수한현상일것이다. 둘째로, 3개회귀모형에서유의한영향력이있는변수는한국인신뢰, 지역주민신뢰및비관습적정치참여의 3가지이며, 이들중한국인신뢰와지역주민신뢰는긍정적방향으로, 비관습적정치참여는부정적방향으로영향을미친다. 특히한국인신뢰와지역주민신뢰의경우, 대구에서는한국인신뢰가오직중앙정부신뢰에그리고지역주민신뢰가오직지방정부신뢰에유의한영향을미치나광주에서는한국인신뢰와지역주민신뢰가모두중앙정부신뢰및지방정부신뢰에유의한영향을미친다. 어쨌든대인신뢰는, 앞의일반신뢰의영향도보았듯이, 정부신뢰에긍정적영향을미치는보편적인요인이라할것이다. 한편, 비관습적정치참여즉항의활동참여는부정적방향으로영향을미치는가운데, 지방정부신뢰에대해서는대구와광주에서공히유의한영향력이있으나, 중앙정부신뢰에대해서는광주에서는유의한영향력이있는반면대구에서는유의한영향력이없다 ( 다만, 단계선택에서제외된변수들의영향력을살펴보면비관습적정치참여는대구에서도중앙정부신뢰에대해부정적방향으로영향을미친다 ). 셋째로, 2개회귀모형에서유의한영향력이있는변수는교육수준, 특수신뢰, 시소속감, 국가경제평가및지역경제평가의 5가지이다. 이들중교육수준, 특수신뢰및시소속감은대구와광주에서공히오직지방정부신뢰에대해유의한영향력을미치는가운데, 교육수준은부정적방향으로, 그리고특수신뢰와시소속감은긍정적방향으로영향을미친다. 즉교육수준이높을수록지방정부를더욱신뢰하지않고 ; 가족이나친구등가까운사람들을더욱신뢰할수록, 그리고지역에대한소속감이높을수록지방정부를더욱신뢰한다. 어쨌든이들세변수들은중앙정부신뢰보다는주로지방정부신뢰에영향을미치는요인들이다. 한편경제평가의경우에는, 대구에서는지역경제평가가좋을수록중앙정부와지방정부를더욱신뢰하는반면광주에서는국가경제평가가좋을수록중앙정부와지방정부를더욱신뢰한다. 넷째로, 오직 1개회귀모형에서유의한영향력이있는변수는성별더미, 가구수입, 낙관주의, 권위존중, 자원결사체참여, 투표참여, 더민주당더미및한국소속감의 8가지이다. 이들중가구수입과권위존중 2개변수는오직광주에서, 그리고나머지 6개변수들즉성별더미, 낙관주의, 자원결사체참여, 투표참여, 더민주당더미및한국소속감은오직대구에서유의한영향을미치고있다. 즉이들변수들은지역에따라달리영향을미치고있다. < 표 5> 영향요인분석 영역 변수 중앙정부신뢰지방정부신뢰대구광주대구광주 성별더미 * - 사회경제적교육수준 ** -.109** 지위가구수입 * - - 인생관 낙관주의 * - 권위존중 * 특수신뢰 **.106* 대인신뢰 일반신뢰.172***.148***.102*.103** 한국인신뢰.137**.141** -.148** 지역주민신뢰 -.128*.148***.131** 사회참여 자원결차체참여 * - 정치참여 투표참여 * - 비관습적정치참여 *** -.091* -.090* 정당성향 새누리당더미.253***.143***.151***.087* 더민주당더미 -.095* 일체감 한국소속감.196*** 시소속감 ***.147*** 80

81 한국민주주의의위기와도전 영역 경제평가 변수 중앙정부신뢰지방정부신뢰대구광주대구광주 국가경제평가 -.161*** -.111** 지역경제평가.152*** -.095** - F *** *** *** *** R V. 결론 - 정부신뢰의영향요인들중에는정부의종류나지역을불문하고유의한영향을미치는것들도있기는하나, 대체적으로보아정부의종류나지역에따라다르다. - 대인신뢰는정부신뢰에보편적으로긍정적영향을미친다. -정치참여나사회참여의정부신뢰에대한영향은참여유형, 정부의종류, 지역에따라다르다. - 대구와광주에서정부신뢰는두지역의정당성향의영향을많이받고있다. 즉, 정부신뢰는정치성향내지정당성향에많은영향을받는다. ( 서술과분석이아직미비한상태라서토론자분들께송구합니다!) 81

82 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 < 참고문헌 > 김병섭 박홍식 신뢰와정부개혁 : 고용관계를중심으로. 한국행정학회학술대회발표논문집 김우택 김지희 신뢰의개념과신뢰연구의맥락. 김우택 김지희편. 한국사회신뢰와불신의구조 : 미시적접근. 서울 : 소화. 김인영 정부부문의신뢰와불신. 김인영편. 한국사회신뢰와불신의구조-거시적접근. 소화, 김호정 허정 한글 SPSSWIN 10.0 통계분석및해설. 삼영사. 류태건 부산시민의신뢰-유형별현황과영향요인분석. 지방정부연구 제17권제4호. 박찬웅 신뢰의위기와사회적자본. 사회비평 제19 호. 박희봉 신중호 황윤원 정부신뢰의요인 정부정책인가? 정치태도인가? 한국정책학회보 제 22권 1호 : 박희봉 이희창 조연상 우리나라정부신뢰특성및영향요인분석. 한국행정학보 제37 권제3호 : 배병룡 이시원 政府不信의原因과結果. 한국행정학보 제22 권 2호 : 야마기시 ( 山岸俊男 ). 김의철 박영신 이상미역 신뢰의구조-동서양의비교. 서울 : 교육과학사. 이재혁 신뢰의사회구조화. 한국사회학 제32집여름호. 정광호 정부신뢰. 서울 : 법문사. Barber, Bernard The logic and limits of trust. (New Brunswick, NJ: Rutgers University Press. Nye, J. S. and Philip D. Zelikow Conclusion: Reflections, Conjectures, and Puzzles. In Joseph S. Nye, Philip D. Zelikow and David C. King, eds. Why People Don t Trust Government. Cambridge: Harvard University Press. Rousseau, Denise M., Sim B. Sitkin, Ronard S. Burt and Colin Camerer "Not So Different After All: A Cross-Discipline View of Trust." Academy of Management Review Vol.23, No.3. Seligman, A. B The Problem of Trust. Princeton: Princeton University Press. Sztompka, Piotr Trust: A Sociological Theory. (Cambridge, UK: Cambridge University Press. 82

83 한국민주주의의위기와도전 일본의도시재생사례분석과시사점 고선규 ( 선거연수원 ) Ⅰ. 문제제기 한국은인구구성면에서급속하게저출산, 초고령화사회로변모하고있다. 60세이상인구비율이 1970 년에 5.12% 에서 2013 년에는 17.07% 증가하였다. 이러한증가추세는 2060 년에 47.42% 로예상하고있다 ( 통계청 고용노동부, 2015). 한국사회의초고령화는생산가능인구의고령화와인구감소를가져오게될것으로예상된다. 15세에서 64세까지생산가능인구는 1970년 54.4% 에서 2013년 73.1% 로증가하였지만 2060년에는 49.7% 로감소할것으로예상되고있다. 결국, 초고령화사회로인구변화는연금, 의료비등과같은사회보장비용의증가를초래하게될것이다. 더구나향후생산가능인구의감소는내수시장의감소를가져온다. 장기적으로는생산가능인구 1인이고령자 1인을부양해야하는사회로변모하게될것이다. 초고령화사회에진입하게되면서사회보장비용은팽창하게될것이다. 기존과는달리중앙정부나지방자치단체의재원은축소될것으로예상되며, 사회보장분야이외분야에대한지출이나지원은축소될수밖에없다. 그리고농촌지역에는고령화로인해노령인구가지속적으로증가하게되었다. 젊은층의도시이주로농촌에는고령인구만이남게되면서향후 25년간 79개지자체가 소멸위험지역 으로분류되었다. 물론대부분의지역이농촌지역에존재한다. 이러한결과는농촌지역의 160개지자체중절반가량이향후 30년안에인구가소멸되는지역으로변한다는것을의미한다 ( 한국고용정보원 2015). 이러한고령화와농촌인구감소는일본에서정치사회, 경제적문제로부각되었다. 중앙정부의재정압박은지방분권이라는명분으로중앙정부의역할을지방정부에이전하게되었다. 일부재원이지방으로이전되었으나지방교부세의축소등으로지방정부의재정은궁핍하게되었다. 결국지방은재정이나예산면에서도자립을강요당하고있는실정이다. 지방재정의축소는시민에대한행정서비스의축소로연결되었다. 더구나지방자치단체의합병으로지방행정단위가광역화되었다. 지방공무원의수는감소하였으며행정서비스를신청, 지원받기위해서는원거리를이동해야만한다. 이러한문제는사회복지의축소, 행정서비스의축소로이어지고지방정부의역할이축소되는결과를만들게되었다. 지방정부의축소, 지방도시쇠퇴는한국, 일본양국에서공통적인문제이다. 지방의재원이축소되는상황에서도시기능쇠퇴로지방도시는존립의기로에서있다. 이러한문제를해결하는방안으로일본의도시재생사례분석을시도하였다. 일본사례를통해서한국에주는시사점을도출하는것이본논문의목표이다. Ⅱ. 일본사회의고령화와지방의정치사회적과제 1. 일본사회의고령화 최근일본사회의인구변화추세는기존과는다른국가발전전략을요구하고있다. 인구구성비율변화추이를살펴보면, 2016 년기준으로 65세이상이 3,464 만명이다. 경제활동가능인구인 15세-64세인구는 7,598 만명이다. 그리고 14세이하인구는 1,557 만명이고총인구는 12,619 만명으로나타났다. 이러한인구구성은 2040 년이되면, 65세인구가 3,868 만명으로전체인구의 36.1% 를차지한다 년에 65세인구가최고조에이르는시기이다. 향후 50년후인 2065년에 83

84 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 는전체인구가 8,136 만명으로감소한다. 현재보다 4,500 만명감소한다. 65세이상인구는 3,287 만명, 생산가능인구는 4,113 만명정도로현재보다약 3,500 만명감소한다. 14세이하인구는 735명으로감소한다. < 그림 1> 일본의인구변화추세 ( ) 출처 : 국립사회보장 인구문제연구소 이러한인구추세변화는절대적인인구수의감소뿐만아니라저출산으로인한저연령층의변화, 경제활동가능인구의감소를의미한다. 그렇지만, 전체인구에서 65세이상인구가차지하는비율은 2016 년 27.5% 에서 2042 년 36.1% 로증가한다. 64세이상인구비율은 2065 년에는 40.4% 까지증가하는것으로예상된다. 전체인구에서차지하는 65세이상비율이지속적으로증가하는것은높은사회보장비용지출을의미한다. 더군다나경제활동가능인구의감소는국가의세수감소및활용가능한자원의축소를의미한다. 일본은 1990 년대이후, 잃어버린 20년 을지나서 잃어버린 30년 회자되는상황이다. 고령화사회로변화와저성장시대의지속화는재정적자원의지속적인감소를의미하기도한다 ( 吉川洋 2016, 58-64). 저출산, 저성장, 고령화사회도래하는상황속에서정부의세출은지속적으로증가하였다 년의경우, 세출 101조엔, 세입 38.7 조엔, 국채발행액이 52조엔까지증가하였다. 그러나 2016 년에는세출 96.7 조엔, 세입 57.6조엔, 국채발행은 34.4 조엔으로세입은증가하였고국채발행액도감소하였다. 그렇지만 2016 년기준으로중앙정부가발행하는국채발행총액이 866조엔, 지방채발행총액은 196조엔으로합계1,062 조엔에해당하는국가채무를가지고있다. 중앙정부와지방정부의장기채권보유액수를 GDP 금액으로환산하면, 205% 에해당한다. 2. 일본의빈집문제와지방도시의침제 최근일본에서도시와농촌지역구별없이증가하고있는빈집문제는심각한상태에이르고있다 년 7월총무성이발표한자료에따르면, 820만채로집계되었다. 전체주택총수에서차지하는비율이 13.5% 로나타났다. 이러한빈집비율은 2033 년에는전체주택수 7,100 만호중에서 30.2% 인 2,150 만채로증가하는것으로예상하고있다 (NRI 2015년. 6월 ). 일본에서빈집비율이기하급수적으로증가하는이유는물론인구가감소하는경향에도불구하고주택공급이계속되고있기때문이다. 일본은 1990 년대이후, 거품경제가꺼지면서건설경기를경기부양책의가장중요한분야로인식하고 84

85 한국민주주의의 위기와 도전 있기 때문이다. 전쟁에서 패망한 일본은 전후, 대규모 주택 부족난에 빠지게 되었다. 1945년 시점에서 420만호가 부족하 였으나 1968년까지 2,557만호가 건설되었다. 이 당시 이미 전체 총 세대수인 2,532호를 넘었다(나카가와 히로코 2015). 이후 총 주택수는 <그림 4>에서 보는 바와 같이 지속적으로 증가하고 있다. 일본의 인구추세가 1956년 이후, 순재생산 율이 1이하로 저하하였으며, 유럽국가들 수준보다 낮은 것으로 나타났다. 그럼에도 불구하고 주택 보급률은 증가하였다. 일본이 경기부양책으로 주택건설에 집중한 이유는 주택건축이 가지는 경제파급효과 때문이다. 예를 들어, 주택 1,000호 건설에 250억 엔이 투자되었다면, 주택 건설에 필요한 내구소비재 구입액은 21억 엔으로 나타났다. 총수요 효과는 271 억 엔이다. 이것이 가지는 고용 유발 수는 3,280인, 총수요에 대한 생산유발 액수는 517억 엔, 세수 증가효과는 48억 엔으로 예측하고 있다(주택생산단체연합회HP 2016). 이러한 경제적 파급효과에 대한 맹신은 주택을 지속적으로 건설하 는 동력으로 작용하였다. 이외에도 주택대출 공제제도, 주택취득자금증여 특례제도 등 제도적인 요인들을 동원하여 주택 건설을 장려하였다. 일본에서 주택건설이 지속적으로 증가하게 된 배경 중 하나는 주택에 대한 인식 문제이다. 즉, 주택을 소비재로써 인식 하는 것이다. 신규 주택은 은행 대출이나 매매과정에서 높게 가격을 상정하지만, 오래될수록 가격이 내려가는 것이 당연 하지만 은행대출이나 법정 감가상각비율이 극단적으로 낮아진다고 인식하는 경향이 있다. 결국 일본사회에서는 20년이 경과하면, 집값이 제로(0)가 된다. 이러한 인식은 오래된 집은 버리고 새로운 집을 구입, 신축을 촉진하는 요인이 되었 다. <그림 2> 일본의 총 주택수와 빈집 수 증가 현황 출처: Nomura Research Institute, 2015년. 실제로 일본에서 중고주택이 거래되는 비율이 높지 않다. 주택시장에서 중고 주택이 거래되는 비율을 국가별로 비교해 보면, 일본은 2008년 기준으로 13.5%이다. 미국은 2009년 기준으로 90.3%, 영국은 2009년 기준으로 85.5% 그리고 프 랑스는 2009년 기준으로 64.0%이다(총무성 주택통계조사 2010). 이러한 국제비교는 일본에서는 주로 신축주택이 거래 되고 있음을 알 수 있게 해준다. 중고 주택거래가 적은 결과는 주택 공급이 주로 신축을 통해 이루어지고 있으며 이러한 요인은 주택공급을 증가시키는 요인으로 작용하였다. 일본에서는 2013년 기준으로 약 820만호 정도 빈집이 존재하는 것으로 나타났다. 빈집 중에서 주택의 형태별로 살펴보 85

86 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 면, 임대용주택이 429만호로가장높은비율은차지하고있다. 그다음이 318만호는개인주택이다. 통상적으로일본의빈집문제는고령화, 저출산에따른인구감소로인해농촌지역이나지방의개인용주택이빈집문제가가장핵심적인요인으로인식되고있으나실제로는임대용주택비율이가장높다. 매각용주택 31만호, 별장등 2차적인주택은 41만호정도이다 ( 총무성주택토지통계조사 2014). 결국, 일본에서빈집문제는고령화, 저출산에따른인구감소문제와주택의과대공급이만들어낸문제임을알수있다. 주택의과대공급문제는신축주택을선호하는문제와같은인식적인문제도있지만, 인구감소추세에도불구하고지속적으로임대주택을공급하는정책적인문제를포함하고있다. 한편, 지방에서빈집문제가심각하게제기되고있다. 지방에서빈집문제는동경일극중심사회가만들어낸문제임과동시에고령화의결과이다. 실제로빈집비율 ( 주택 100호당빈집수 ) 이높은지역은야마나시 20.4 호, 나가노현 19.3호, 와카야마현 17.9 호, 고치현 16.7 호그리고토쿠시마현 16.0 호이다. 반대로빈집비율이낮은지역은동경도 11.1호, 아이치현 11.0호, 사이다마현 10.7호, 가나가와현 10.5호그리고오키나와현 10.2호등이다 ( 나카가와히로코 2015). 동경이나수도권지역은빈집문제비율이낮고지방이빈집문제는심각한상황이다. 간토 ( 關東 ) 외연부, 쥬고쿠 ( 中國 ), 시코쿠 ( 四國 ), 규슈 ( 九州 ) 지역이빈집비율이높게나타나고있다. 이러한지역은대체로 65세이상고령자비율이높은지역과중복되고있다. 지방의빈집문제고령화와저출산그리고도시지역으로인구유출이직접적인원인이다. < 그림 3> 2013 년빈집의주택형태별비율 향후, 동경지역도빈집문제에서자유롭지는않다. 인구추계에따르면, 2040 년에는 2010 년보다 65세고령자인구가 만명증가하여 만명이도달한다. 동경경제권인주변수도권지역사이다마, 치바, 가나가와현지역을포함하면, 만명이증가하여 1,119.5 만명이 65세이상고령자인구로예상된다 ( 社人硏推計 ). 동경은 2040년인구가 2010 년보다 6.5% 감소하지만고령자인구는 53.7% 증가한다. 그러나지방지역은전체적인인구도감소하고고령자인구도감소하는경향을보인다. 예를들면, 아키타 ( 秋田 ) 지역은 2040 년전체인구는 35.6% 감소한다. 그리고고령자인구도 4.5% 감소한다. 동경지역은새롭게유입되는인구비율이감소되어전체적인인구는감소하지만기존에유입된인구가고령화로인해상대적으로증가하는결과이다. 다른지방은소자화로인한인구감소가크지만고령화로인해고령인 86

87 한국민주주의의위기와도전 구는점진적으로감소하는결과를만들어낸다. 그러나동경지역고령자의약 40% 정도는임차주택에서생활하고있다. 고령화에따라수입이감소되고연금수급수준이낮아짐에따라고령자들은현재임대료를감당하기어려운상황에봉착하게된다. 더구나고령화에따라고령자시설에서생활하는비율이증가하게된다면, 동경에도빈집문제가심각한상황에직면하게될것이다. 더구나오랜된임차주택은고령인구가고령자복지시설로이동하게되면서슬럼화지역으로변모할가능성도높다. 동경지역과같은대도시지역에서빈집이나슬럼화현상이확대된다면, 하수도문제와같은생활환경악화, 지역시설유지보수에소요되는막대한비용은지방자치단체의재정악화요인으로작용하게될것이다. 결국일본정부는전국적으로심각해지는빈집문제를해결하기위하여 빈집등대책추진에관한특별조치법 추진이 2015 년 2월 26일이루어졌다. 빈집특별법은지역사회에서흉가가증가함으로써치안상문제나재산적피해가발생하게됨으로써지역주민의생명, 재산보호를목적으로제정되었다. 지역주민의생활환경보전에필요한조치를취할수있는법적근거를마련한것이다. 지방자치단체는이빈집특별법을통해행정구역내에있는빈집실태를파악하고, 빈집활용종합계획을수립하게된다. 그리고공공복지와지역재생을위하여빈집활용이가능하게되었다. 이빈집특별법은지방자치단체가지역사회유지, 보전에필요한조치를강구할수하였다. 빈집지정, 보안상위험하거나위생상유해한빈집은강제철거도가능하도록권한을부여하였다. 지방자치단체는빈집관리에필요한조언, 지도, 권고, 명령, 벌금부과그리고필요한경우, 행정대집행을통해철거할수있다. 지방자치단체는지역재생계획을수립하고필요한경우에는행정대집행으로강제철거한다. 이러한수단을통해지역사회경관유지는물론지역사회재개발이나재생대책마련에도유효한수단을확보하게되었다. 이빈집특별법에따라관리대상이나철거대상으로지정되면, 토지에부과되는고정자산제특례제도에서제외된다. 즉주택지중에서 200m2이하에해당하는토지는 6분의 1로감면된다. 200m2이상토지에대해서는 3분의 1로감면되었다. 결국빈집특별법에따라철거대상으로지정되면, 감면혜택에서제외되어세금부담이증가하게된다. 일본에서빈집이이렇게증가하는이유는등기부제도의문제점과과도한상속세가원인중의하나로작용한다. Ⅲ. 도시재생모델사례분석 : 가가와 ( 香川 ) 현다카마츠 ( 高松 ) 市 1. 다카마츠 ( 高松 ) 모델의배경과기본적인스키마 (schema) 앞에서살펴본바와같이일본의지방도시는빈집문제, 인구유출, 재정악화, 경제침체등대체로유사한상황에직면하게되었다. 일본에서도상대적으로농촌지역비율이높고산지의비율은높은시코쿠 ( 四國 ) 지방에위치한다카마츠 ( 高松 ) 시도이러한문제로부터자유롭지는못했다. 더구나다카마츠 ( 高松 ) 시는카가와현이라는섬지역에위치한지역이었다. 그러나 1988 년세토대교 ( 瀬戸大橋 ) 가개통되어육지와연결되면서인구유출과경제쇠퇴가본격화되었다. 외지자본으로구성된대형슈퍼나쇼핑센터가교외지역에개점되었다. 다카마츠 ( 高松 ) 시에서도육지로병원, 교육, 쇼핑, 문화적인소비를위해인구나경제적자원유출이본격화되었다. 세토대교개통이전에는관광객들도당일일정이아니라다카마츠 ( 高松 ) 에숙박하는것이일반적인패턴이었다. 그러나다리가연결되면서고속도로, 철도가개통되었다. 인구이동도당일치기가일반화되었다. 이러한교통조건의변화는외지자본의유입을촉진시키게되었다. 외지자본은거대자본도포함하고있으므로지역자본은경쟁에서도태되기시작한다. 다카마츠 ( 高松 ) 시는현재인구 42만명을보유한지방도시이다. 인근지역을포함한다카마츠경제권인구는 84만정도로집계되고있다. 과거시코쿠 ( 四國 ) 지방최대도시로일본은행, 국가기관, JR, 대기업의시코쿠지점, 공기업지사가설치된도시였다. 카가와현인구가 100만정도임을고려하면, 다카마츠 ( 高松 ) 시의비중을짐작할수있다. 그리고다카마츠 ( 高松 ) 시마루카메 ( 丸龜 ) 상점가는에도 ( 江戶 ) 시대부터 420년정도역사를가진오래된상업지구이다. 현재에도유명백 87

88 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 화점, 지역고유의점포들이명맥을유지하고있는시코쿠 ( 四國 ) 지방최대상점가이다 년대거품경제로인해시내땅값은폭등하였고상가임대비용도급상승하였다. 지가폭등과임대료인상은교외개발을촉진하는계기가되었다. 교외개발이본격화되면서구도심화현상이발생하였고도심지역은공동화가시작되었다. 교외농지에주택건설, 대형상업시설입점, 자동차이용의일상화등은 역도시화 현상을유발하였다. 교외지역으로인구유출과상업기능이전으로마루카메 ( 丸龜 ) 상점가는고령자가가업을이어가는소수의상점들만이영업하는공동화현상이나타나고폐업이속출하는상점가로변모하였다. 이러한상황을타개하기위하여마루카메 ( 丸龜 ) 상점가는다카마츠마루카메 ( 丸龜 ) 상점가마을만들기회사를제3섹터형태로설립하였다. 마루카메 ( 丸龜 ) 상점가마을만들기회사는상가조합을토대로만들어졌다 년다카마츠시중심지활성화기본계획이만들어졌다 년에는마루카메 ( 丸龜 ) 상점가재개발사업및도시계획안이결정되었다. 계획안이결정되면서사업안이허가되었고마루카메 ( 丸龜 ) 상점가상인들도구성된조합이설립되었다 년부터사업대행계약이체결되었고도시재생사업이본격화되었다. 마루카메 ( 丸龜 ) 상점가를중심으로하는도시재생을추진하는과정에서가장 5란한문제는토지문제였다. 상가의토지는 1980 년이후, 거품경제가지속되면서폭등하였다. 오른땅값을담보로은행은상점주인에게대출을권유하였고대부분의상가는은행대출을가지고있었다. 당시에도저금리정책으로은행대출금리는낮았으며상점주인입장에서는은행대출금으로상가를확장하거나다른곳에토지구입, 분점을내는것이절대적으로유리한상황이었다. 이러한상황은 1990 년초반에접어들어거품경제가꺼지면서심대한상황을초래하였다. 대부분의상점이막대한은행채무를안게되었다. 은행대출로구입한토지는팔리지않았고채무변제는불가능하였다. 중심시가지상점가토지는은행관리상황에놓이게되었다. 이러한상황은도시재개발과정에서가장 5란한토지문제를만들었다. 즉, 은행채무를해결하기이전에는도시재생사업이불가능한상황이되었다. 더구나상점주인은모두고령화되어토지문제를해결하여새롭게사업을시작할의욕도없는상황이었다. 이러한토지문제를해결하기위하여재개발조합에서는토지계획, 상업, 금융, 법률등에관한전문가로구성된 검토위원회 를설치하였다. 검토위원회 는워크숍을반복하는과정에서해결방안을모색하였다. 검토위원회 가제시한해결방안은 정기임차권방식에의한토지의소유와사용권분리방안 이다. 그리고 토지소유자가공동출자형식으로마을만들기회사설립 방식이다. 다카마츠 ( 高松 ) 모델의기본틀은토지소유자가자신의토지를 60년간마을만들기회사에임대하는방식으로출자한다. 즉, 토지의소유권은보유하지만사용권을유예하는방식이다. 기존과같이상가토지의소유권과사용권을모두보장하는상황에서도시재개발계획은도시재생을담보할수없기때문이다. 기본계획속에서각토지소유자가자신이원하는형태로상가를재건축하거나증축하는상황에서는도시기능을유지하기어려운상황이발생하기때문이다. 더구나토지소유자가대부분고령자인점을고려하면, 재개발이후, 상가활성화를담보하기어려운상황이다. 왜냐하면, 고령자중심의기존업종은대부분오랫동안지속되어온특정분야에편중되어있고사양업종에해당하는분야가많기때문이다. 다카마츠 ( 高松 ) 모델이성공하기위해서는기존이지역산업은물론도심상가지역의경제적활성화뿐만아니라생활커뮤니티활성화가필요하기때문이다. 도심지역의주민들은고령자가대부분이므로이들이도심에서생활이가능하도록기반시설이나생필품, 의료, 사회복지등생활시설이동시에재정비될필요성이있기때문이다. 다카마츠 ( 高松 ) 모델이 토지의소유권과사용권의분리 라는기본적인스키마를채택한배경은이러한지역사정과관련성이깊다. 토지의소유주가재건축된자신의상가에서자신이원하는업종의사업을진행하는것이아니라소유권행사를유보함으로써마을만들기회사가커뮤니티의생활기반을확보할수있는다양한업종을유치, 운영하는것이가능하게되었다. 물론이러한방식의도시재생을모델을마련하는과정이간단하지는않았다. 그러나토지소유자는지역공동체를유지하고, 지역상가활성화라는공통된인식을공유하였기때문에오랜설득이필요하였지만전원합의에이르게되었다. 88

89 한국민주주의의위기와도전 2. 다카마츠 ( 高松 ) 모델의도시재생내용 다카마츠 ( 高松 ) 마루카메 ( 丸龜 ) 상점가는몰형식의아케이드상가이다. 전체길이는 2.7km이상되는대형상가이다. 이상점가를전체 A구역부터 G구역까지 7개지역으로분리하여순차적으로재생사업이진행되었다. 다카마츠 ( 高松 ) 모델은구상부터현재단계까지는 16년이라는소요되었다. 우선먼저 A구역이성공하게되면서 B구역은 4년, C구역은 2년만에합의와사업이진행되었다. A구역의성공은사업자체에대한확신과참여의식을고조시키게되었다. 이렇게오랜시간이소요된배경에는기존의도시재개발과는달리고령화시대에맞는생활인프라를갖춘새로운도시공동체를만드는시도였기때문이다. 또한구역별로생활에필요한기반시설을분리하여배치하는방식으로진행되었다. 최초로시작된 A구역에는해외명품브랜드, 기존에입점하지않았던새로운업종으로채워졌다. 그리고이벤트홀, 대형돔광장등문화시설이갖춰졌다. B구역에는음식점을중심으로상점들이계획되었다. C구역에는라이프스타일, 의료관련시설이배치되었다. A구역은 2006 년완공, B구역 2009 년완공, C구역도 2009 년에완공되었다. G구역이 2012 년에완성되었으며나머지 D구역, E구역은 2015 년부터착공되었으며, F구역은진행중이다. 다카마츠 ( 高松 ) 모델은토지의소유권과사용권분리, 60년간장기임차권계약형식으로추진되었다. 이러한형식으로추진하게된이유는도시재생사업을진행하기위하여설립된회사가기존상점이폐업하는경우지급되는폐업지원보상비로은행융자를변제하는대신지대비율을 60년간예상수입으로안분하는방식을채택하였기때문이다. 마을만들기회사는토지소유자공동출자회사형태로설립되었다. 마을만들기회사는자본금 1억엔을상가조합이 95%, 다카마츠市가 5% 형태로설립되었다. 이러한관점에서지방정부주도가아니라상인중심의민간중심의도시재생방식이라고볼수있다. 지방자치단체주도의도시재생전략을도입하였다면, 기존의규제에막혀서추진자체가불가능하였을것이다. 도시계획법, 건축기준법, 도로교통법, 출자법등다양한제도적규제에봉착하여오랜기간이소요되었다. 일본에서도시재생사업추진과정에서각종규제는최대의난관으로작용하였다. 실제로다카마츠 ( 高松 ) 모델추진과정에서도 A구역에건립된 2개건물을상호연결하는다리설치가계획되었다. 통상다리는도로교통법의규제를받게된다. 다카마츠 ( 高松 ) 모델추진과정에서계획한다리는다카마츠시도로인상점가상공에위치하게되므로도로교통법상설치가불가능하였다. 이문제를해결하기위하여정부가추진하는지방활성화특구사업지구사업에신청하였다. 도로교통법상규제로부터자유로워지는특구지정을받게되면서가능하였다. 특구지정에소요된기간은 3년이었다. 다카마츠 ( 高松 ) 모델은도심재개발이후, 토지소유자의상가운영우선권을배제하였다. 상점가의입점업종이나사업자는운영회사가일괄적으로결정하는방식을채택하였다. 입점이결정되고개별상점의운영과정에서도최저매출이하점포는퇴출하는방식을채택하였다. 토지소유권자에게는년 8% 이익이배당되었다. 그리고토지소유자가자신의토지에서운영하는점포의이익과연동하는적극적참여인센티브가제공되는방식을도입하였다. 89

90 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 < 그림 4> 다카마츠 ( 高松 ) 市마루카메 ( 丸龜 ) 상점가도시재생모습 이러한방식은토지소유자가점포운영에적극적으로참여하는계기를마련하였다. 다카마츠 ( 高松 ) 모델에서토지소유자및거주자는고령자가대부분이므로자급자족적생활방식을충족하는업종배분이이루어졌다. 점포의업종이다양화되면서생활편의성이높아지고외부에서상가를방문하는유인요인도향상되었다. 더구나공지 ( 公地 ), 문화시설, 이벤트홀, 의료, 주거, 교육구역, 상업구역이복합적으로구성되면서생활기반이충실하게갖춰지게되었다. 우선 1차적으로 400 세대의주거시설과 250개점포가건립되었다. 다카마츠 ( 高松 ) 모델은의료자급자족을표방하고있는점이특징이다 년에는 C구역이완성되면서의료시설을갖춘고령자전용아파트가완성되었다. 이구역에는마루카메 ( 丸龜 ) 상점가가운영하는커뮤니티병원이설치되었다. 커뮤니티병원을거점으로 1500 인정도고령자가생활하고있다. 커뮤니티병원 7개진료과로운영되고있는데 4명의의사가왕진, 회진, 24시간진료체제로운영하고있다. 커뮤니티병원은재택요양지원병원으로지정되었다. 병원건물상층부아파트에는노인홈기능을가진고령자전용아파트이다. 커뮤니티병원은고도의료, 말기의료기능을확보하고있으며단기요양, 진료, 방문간호, 재활의료등고령자에게적합한의료기능을확보하고있다. 90

91 한국민주주의의위기와도전 < 그림 5> 다카마츠 ( 高松 ) 市마루카메 ( 丸龜 ) 상점가커뮤니티병원 < 그림 6> 다카마츠 ( 高松 ) 市고령자전용아파트와주차장 커뮤니티병원은의료자급자족을목표로고령자에게자급자족적의료서비스를제공하고있다. 이로써의식주, 의료가지역커뮤니티안에서순환적으로제공된다. 커뮤니티병원의운영재원은도시재생사업과정에서상가및주변에설치한주차장수입이다. 시내 5개주차장운영수입이년간 2억엔정도인데이재원으로의료자급자족적인병원시스템을운영한다. G구역에설치는유기농농산물슈퍼마켓은지역주민이생산한유기농농산물이제공되는시장역할을담당한다. 지역주민이생산한농산물을지역주민이소비하는地産地消의순환적구조를가진다. 마루카메 ( 丸龜 ) 상점가는고령자가 91

92 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 휠체어를타고도이동에불편이없도록도로, 인도, 상점간이동이설계되었다. Ⅳ. 친환경거점도시구축과다카마츠 ( 高松 ) 모델 일본은고령화로인한인구감소와지방도시의침체문제를해결하기위하여인구 30만내외의거점도시건설을추진하고있다 년대접어들어구시군 ( 시정村 ) 합병을추진하였다. 그결과 3,300 개존재하였던기초자치단체는 2015년 1,770 개정도로축소되었다. 시정촌합병으로중앙정부가제공하는공공사업비, 지방교부금축소가이루어졌다. 그리고각지방에권역별로상점가, 보건소, 사회복지, 교육등생황기반시설을갖춘거점도시건설을추진한다. 거점도시 (compact city) 에는시청 ( 행정시설 ), 의료, 복지, 상업, 교육등도시기능, 거주기능을갖춘다. 거점도시에는도심지역과생활거점등이만들어진다. 그리고거점도시를중심으로주변지역이네트워크화된다. 공공교통네트워크를주변지역과연결하여주변지역의주민들이거점도시로이주하거나이동하여의료, 행정서비스를이용한다는구상이다. 거점도시는인구 30만명규모의지방연합도시를구축한다는계획이다. 다카마츠 ( 高松 ) 모델은도심지역에존재하는마루카메 ( 丸龜 ) 상점가를중심으로인구 40만정도도시가친환경거점도시 (eco-compact city) 구상을목표로도시재생사업을진행한다. 다카마츠 ( 高松 ) 모델은지역의특산물, 공예품, 친환경농산물, 수산물활용을통해지역산업의활성화를목표로진행한다. 도시중심부에위치한마루카메 ( 丸龜 ) 상점가와교외전원지역간연계를통해도심상점가재생은물론교외전원지역의농산물을도심의상가, 식당, 카페가직거래를통해유통, 도심에위치한유기농슈퍼나농산물시장에서거래, 소비하는구조이다. 즉지역의구성원들이지역에서생산되는특산물, 농산물, 해산물을상호연계, 순환구조를구축하여생산, 소비, 분배하는구조를가지고있다. 다카마츠 ( 高松 ) 모델이친환경거점도시 (eco-compact city) 를표방하는이유는지역의지속가능한발전을위해도심뿐만아니라주변전원지역에서생산되는농산물은유기농법에기초한농산물을생산하고있기때문이다. 다카마츠 ( 高松 ) 지역은바다에둘러싸여있으므로바다의재생과지속가능성을전제로한해산물을생산한다는인식이다. 다카마츠 ( 高松 ) 모델이친환경거점도시 (eco-compact city) 로구축될수있기위해서는구성원들의합의와참여가불가결하다. 다카마츠는도시재생과정을통해새로운방재기준에적합한도시인프라를재구축함으로써방재기능을가진도시로재탄생하게되었다. 다카마츠 ( 高松 ) 시는 2005년 65세인구가 20.2% 를초과하였다. 고령자인구는 2030년 33.9%, 2050년에는 41.9% 로증가할것으로예측되고있다 ( 高松市 2016). 전체인구는 2015년 42만정도에서 2030년 37.2만명, 2050년에는 29,8만명으로감소할것으로예상된다. 이러한인구구조의변화는이전과는다른새로운지역발전전략을요구하고있다. 더구나인구가감소하고고령자인구가증가하는상황에서도시가지속가능성을확보하는것은용이하지않다. 지금과같이중앙정부나의존적인지역발전전략은지속가능성을확보하기어렵다. 생활서비스제공을담당하는지방정부의행정비용을고려하더라도현재와같은교외확장형도시구조는높은비용을요구한다. 다카마츠市 (2015) 가분석한지역별 1인당소요행정비용을살펴보면, 도심지역은 1인당 910엔, 교외지역은 1인당 5,245 엔으로나타났다. 결국기존과같이교외확장형도시형태가유지되는한지방정부는 5.8배높은행정비용을부담해야한다. 지방의재정능력이축소되는상황에서행정비용이높아지는것은지속가능성관점에서도바람직하지않다. 다카마츠市의재정수입이라는측면에서살펴보더라도시전체고정자산세수입중에서도심지역은 39.0%, 교외지역이 61.0% 를차지한다. 그러나면적기준으로하면, 도심지역은교외지역의 5% 에불과하다 ( 다카마츠시세수내역 2011). 결국도심지역의지속적인축소는시재정을약화시킴과동시에행정비용을확대시키는결과를초래하는상황이되었다. 이러한상황에서다카마츠市는민간주도로도심재생과더불어교외전원지역의농림수산업을활성화시켜도심지역과교외전원지역이연계, 순환하는도시재생사업을추진하게되었다. 다카마츠 ( 高松 ) 모델은 집약과네트워크 를도시재생의핵심적인개념으로설정하였다. 도시중심부에생활, 의료, 행정, 92

93 한국민주주의의위기와도전 교육, 문화, 복지등도시기능을집약시키고주변교외전원지역에도도심의도시기능을제공한다, 아울러교외전원지역은농수산업활성화, 자연환경보전등을통해도심과연계하여공생하는구조를이룬다. 도심지역과교외전원지역간연계, 자원순환구조는도시전체를재생시키는데기여하게된다. 이러한연계구조는농수산업, 지역산업, 유통산업, 서비스업, 관광산업등지역산업전체를활성화하는데기여하게될것이다. 이러한도시재생전략은지역의커뮤니티활성화에도기여할것이다. 다카마츠 ( 高松 ) 모델추진으로인한가시적인성과가보이고있다 년과 2016 년을비교하면, 도심거주인구비율은 26% 에서 28% 로증가하기시작하였다. 도심지역의 1층상가공실비율은 14.1% 에서 10% 이하로감소하였다. 그리고교외지역의신규취업농가수는 2010 년연평균 7인에서 2016 년연간 15인으로증가하였다 ( 高松市 2016). 다카마츠 ( 高松 ) 모델의목표는크게세가지로구분할수있다. 첫째, 지역산업의활성화이다. 이는지역이보유한자원을상호연계, 순환하는생산, 소비, 유통구조를통해농수산업, 지역고유산업, 유통산업, 서비스업, 관광산업등을활성화시키는것이다. 둘째, 친환경거점도시 (eco-compact city) 이다. 인구가감소하는상황에서도시가축소되는것은불가피하다. 도심기능과교외농촌, 자연환경이공존하는도시를재생을목표로한다. 다카마츠 ( 高松 ) 모델은도심생활이커뮤니티내부에서자급자족적인생활기반을갖추게되면서자동차없이도생활이가능한도시기반을갖추고있다. 이러한도시구조는도심의저탄소사회의실현과더불어전원지역의농지, 녹지의재생보전이라는환경친화적인도시재생을추구하고있다. 세번째, 지역고유의커뮤니티유지, 재생이다. 다카마츠 ( 高松 ) 모델은도심의기존의고령자중심의지역커뮤니티와교외전원지역에서도지역민간연대의식과인적관계가유지되는것이다. 더구나새롭게도심에생활기반이조성되고더구나교육시설이확충되면서젊은층의도심유입이확대되고있다. 기존고령자층과신규로유입되는젊은층이상호융합되는지역구조는커뮤니티의지속가능성측면에서도긍정적으로기여할것이다. 물론도심지역에인구유입은편리하고안전한생활기반시설이용이라는측면도있지만도심지역에서고령자와공존, 그리고교외지역의유기농농산물소비를통한농민들과의공생이라는공통인식에기반하고있다. Ⅴ. 다카마츠 ( 高松 ) 모델이주는시사점 다카마츠 ( 高松 ) 모델은현재일부구역에서는도시재생사업이진행되고있다. 현재진행형이기는하지만 2015 년까지이모델을시찰하기위하여국내외에서 2만여명정도가방문하고있다는점에서도시재생의모델이되고있음을부정하기어렵다. 마루카메 ( 丸龜 ) 상점가도시재생비용은현재까지 70억엔정도가소요되었다. 개발비용은정부지원 28억엔, 토지소유자자기부담 2억 6천만엔, 중소기업기반정비기금융자 40억엔으로구성되었다. 상가수입증가는도시재생이전에는 10억엔정도에서 A구역개축이후 2006 년부터 30억엔이상을증가하였다. 전체 7개구역이재개발되면 270억엔이상수입이예상된다. 상가내방객기준으로도 2005년 1일 9,500인에서 2012년 28,000 인으로증가하였다. 도심재개발에따른다카마츠市의법인세, 등록면허세, 부동산취득세, 법인사무소세, 고정자산제등 10억엔증가한것으로알려지고있다 ( 마루카메 ( 丸龜 ) 상점조합이사장후루가와 ( 古川 ) 이사장인터뷰 ). 다카마츠 ( 高松 ) 모델은마루카메 ( 丸龜 ) 상점가조합자치회중심의자급자족적공동체를기반으로한도시재생이라는점에서매우시사적이다. 향후일본사회가인구감소와저성장시대라는새로운국면으로접어들게된다. 국가는물론지방정부의재정축소로행정의존적인도시재생전략이지속가능하지않은상황에서민간주도의도시재생전략이라는점에서시사하는바가매우크다. 다카마츠 ( 高松 ) 모델은지역공동체에의한토지공유화에기초하여도심지역의토지의소유권과사용권의분리라는새로운도시재생모델을제시하였다. 그리고저성장시대의지역산업의활성화전략으로써지역이보유한자원을상호연계, 순환하는생산, 소비, 유통구조를통해농수산업, 지역고유산업, 유통산업, 서비스업, 관광산업등을활성화시키는전략을제시해주고있다는점에서 93

94 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 하나의모델이될것이다. 더구나인구가감소하는상황에서도심기능과교외농촌, 자연환경이공존하는도시재생을목표로친환경거점도시 (eco-compact city) 모델을제시해주고있다는점에서도매우시사적이다. 이러한도시재생모델은도심의저탄소사회의실현과전원지역의농지, 녹지의재생보전이라는윈-윈전략이라는점에서도시사점이크다. 다카마츠 ( 高松 ) 모델은도심의기존커뮤니티유지, 교외전원지역에서도지역민간연대의식과인적관계가유지되는도시재생모델이라는점에서고려할만하다. 한국사회의도시재생사업은원주민의교외이주와거대자본유입, 이주민에의한새로운커뮤니티미형성등문제점을노정시키고있다. 다카마츠 ( 高松 ) 모델진전에따라고층아파트가증축되면서젊은층유입이증가하고있다. 이에따라상점가조합이커뮤니티병원뿐만아니라커뮤니티버스운행, 고령자를위한온천시설, 새롭게유입된젊은층을위한유치원, 초등학교, 문화센터설립, 운영으로확대되면서인구의재생산이라는측면에서도지속가능성이확보되고있다 년地産地消를위한농수산물시장이개설되면서지역생산자와소비자를연계가강화되었다. 그러므로인근교외전원지역의농어촌지역주민의생산물을판매가활성화되었다. 지금까지는농어촌주민은커뮤니티식당, 카페와상점가슈퍼, 개별점포와직거래를통하여판매가이루어졌으나농수산물시장개설로명실상부한도심지역과교외전원지역의연계, 순환구조가완성되어가고있다. 이러한도심재생구조는자립형지역경제공동체를지향하고거기에소요되는재원이점점시민펀드로이동해가고있다는점에서매우시사적이다. 참고문헌大江正章 地域に希望あり. 東京 : 岩波新書. 清水真人 財務省と政治: 最強官庁 の虚像と実像. 東京 : 中央公 D 新社. 御厨貴 安部政権は本当に強いのか. 東京 : PHP. 中川寛子 空き家問題. 東京 : ちくま新書. 増田廣也 地方消滅. 東京 : 中公新書. 松谷明彦 東京劣化. 東京 : PHP 新書. 吉川洋 人口と日本経済. 東京 : 中公新書. 山浦晴男 地域再生入門. 東京 : ちくま新書. 山下祐介 金井利之 地方創成の正体. 東京 : ちくま新書. 藻谷浩介 NHK 広島取材班 里山資本主義. 東京 : 角川書店. 高松市 丸亀商店街再生基本計画. 高松市 高松地域活性化特区申 9 計画. 野村総合研究所 (NRI) 년. 6월. 総住宅数 空家数 空家率の実績と予測結果. 總務省 住宅統計 - 査. 94

95 한국민주주의의위기와도전 국제이주노동자와지역발전 * 1) 박범종 ( 부경대학교 ) Ⅰ. 서론 윌리엄스윙 IOM 사무총장은 이주는 21세기메가트렌드 란말을자주사용한다. 이것은국내외이주를포함한전세계이주자의수는현재 10억명에이르고이는지구상에살고있는사람의 7명중 1명이이주자이기때문이다. 실제로이주 (migration) 는지난 2015년 9월채택된지속가능개발목표 (Sustainable Development Goals, SDGs) 에포함되었으며, 이는경제성장을돕고일자리를창출하는이주가지속가능한개발에미친막대한기여를인정받고있다. 특히국제노동이주 (International Labor Migration) 는세계화의주요특징이며, 국제노동이주를국내개발과취업전략의필수적인부분으로보는나라들도많다. 이처럼오늘날이주의과정이단선적인흐름이아니라다각적인흐름으로나타나면서이주에대한중요성과지역발전 ( 정착국과출신국 ) 에긍정적인역할론이대두되고있다. 특히국제이주와개발에대한논의에있어송금뿐아니라귀환이주민의기술이나아이디어등의자원획득와활용이출신국의지역발전에도긍정적인역할을한다는담론이제기되고있다 ( 김나경 2015, 114) 년까지약 1억5 백만명의이주노동자가있으며, 2011 년이주노동자들이전세계에서벌어들인 4천4 백억달러중 3천5 백억달러가송금의형식으로개발도상국에유입되었다. 따라서제대로관리된노동이주는이주자와고용자뿐아니라수용국과출신국모두를이롭게한다. 수용국은노동력부족을해소하게되고출신국은실업률을낮추고송금과지식유입, 사업및무역네트워크형성으로인한개발이익을얻는다. 즉이주관리가포괄적이고투명하며일관된방식으로이루어질경우, 이주현상은이주자개인뿐아니라수용국과출신국의번영과성장에도기여하며, 밀입국이나트래피킹과같은비정규이주문제도해결된다. 또한국제이주와개발이라는관점에서귀환이주에대한역할도중요하게다루어지면서이주노동을통해획득한인적, 경제, 사회적자본이출신국의경제개발에도긍정적인영향을미친다는담론도제기되고있다 ( 김나경 2015, ). 하지만이러한기여도에도불구하고많은이주노동자가취약계층에속하며이주과정에서매우위험한상황에처해왔다. 따라서 UN은 1990 년 12월 18일 모든이주노동자와그가족의권리보호에관한국제협약 을채택했고, 해마다증가하는전세계이주자들을고려하여 2000 년 12월 4일열린총회에서매년 12월 18일을 세계이주자의날 로선포했다. 그리고 UN 회원국과정부간기구, 그리고 NGO 들은이주자의인권과기본적자유를전파하고이주경험공유와이주자보호활동을설계하고있다. 이협약은 2016 년도 12월까지전세계 47개국이비준한상태이지만, 우리나라를포함한미국, EU, 일본등은여전히비준하지않고있다 ( 평화뉴스 2016 년 12월 19일 ). 최근국제적이주이동성에대한세계적인담론은인간의이동성의다각적인성격과인간, 사회및경제적차원에서의발전과잠재적인가능성에대한지식과인식의증가로인해중요한이슈가되고있다. 유엔 (UN), 국제이주기구 (IOM), UN 및 IOM 회원국, 지역협력기구 ( 공식및비공식 ), 시민사회및기타이주문제에종사하고있는국제시스템의다양한이해관계자들은모두이러한변화하는담론에기여했다 ( 검색일 ) 년제1차유엔총회국제개발과대화 (International Migration and Development (HLD)) 에이어이주민들의 * 이논문은 2015 년대한민국교육부와한국연구재단의지원을받아수행됨 (NRF-2015S1A3A ). 95

96 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 안전과권한부여를용이하게하는방법으로관리한다면이주민모두가유익할수있다는의견이커지고있다. 또한이주민의인권은존중되고보호되어야하며, 국제협력과파트너십은이주의개발잠재력을증진하고부정적인영향을해결하는데필수적이라고보고있다 (UN,Coordinated by UNFPA and IOM, 2013). 따라서본연구는국제이주흐름과한국내국제이주현황을분석한다. 그리고이주노동자와지역발전에서간의긍정적, 부정적효과에대한분석한다. Ⅱ. 이론적배경 1. 국제이주의흐름 세계화의영향으로초국가적네트워크가출현하고교통과통신수단이급격히발달하면서이주노동자와학생, 난민을포함한다양한국제이주자의이동은끊임없이일어나고있다. 그결과이주와개발, 노동이주, 이주자통합, 이주자트레이닝, 자발적귀환과재통합외에도이주와보건, 이주와기후변화와같은범분야적주제에서중요성이커지고있다. 우리는국내외의이민자들이도시에서도시지역으로이주하고, 국경내외의지역사회를연결하여지역간의새로운연계를창출하는인간의이동성시대에살고있다. 전세계적으로 2억2천3백만명의국제이민자 (UN DESA, 2013) 와 7 억4천만명의국내이민자 (UNDP, 2009) 가있다 (International Organization for Migration. 2015). 이것은선진국의단순노동력부족현상과저개발국의노동력과잉현상의분산으로인한국가간노동력과자본의불균형해소를위한이주노동시장의변화도중요한요인으로작용했다. 이러한변화는도시거버넌스및이주정책에대한새로운접근법을요구하고있다. 국제이주는인류역사만큼이나오래되었고, 여러국가, 문화및수백만명의사람들의일상생활을지속적으로정의하고변화시키고있다. 글로벌사우스에서부터북미와유럽의선진국에이르기까지전통적인이민자회랑외에도이민자들은빠르게성장하는동아시아, 남아프리카공화국, 브라질및인도라는성장중심국가로옮겨가고있다. 즉. 이주에있어새로운목적지가전세계적으로출현하면서이주의흐름지형이변화하고있다. 남남이주로알려진저소득및중남미국가의인구이동은개발도상국가에서유입이민 (immigration) 과출국이민 (emigratio) 모두의장소가되는데중요성을갖게되었다. 예를들어, 중국은나이지리아로부터이민자를받고동시에중국인들은중동으로이민을나간다. 이들국가의내부이주또한증가하고있으며도시의빠른확장으로이어지고있다 (UN DESA, 2014). 그리고국가간또는지역내에서의대규모이주는중부도심지역의개발에서외곽지역및교외지역의성장을촉진하는역도시화조치를생성하게하고, 새로운도시화유형을형성하고있다 (International Organization for Migration(IOM) 2015, 37). 96

97 한국민주주의의 위기와 도전 <그림 1> 국제이민 대상국의 세계적 다양화 출처: International Organization for Migration(IOM) WORLD MIGRATION REPORT 2015: Migrants and Cities: New Partnerships to Manage Mobility. p 37. 저소득 국가나 중간소득 국가, 특히 아시아와 아프리카에서 국제이주로 인해 도시성장이 빠르게 이루어지고 있다. 아 시아에서는 싱가포르와 쿠알라룸푸르가 전문 외국인 거주자, 유학생 및 저숙련 이주노동자로 인해 급성장하고 있다1). 그 리고 아프리카의 도시들도 세계적 남미국가들에서 이주가 늘어나고 있다. 예를 들어 콩고 민주 공화국 루블 바시, 모로 코 페스, 가나 아크라, 나이지리아 라고스와 같은 지역이며, 동시에 아프리카는 중국의 광저우와 같은 다른 신흥 경제로 의 이주의 원천지역이다(International Organization for Migration (IOM) ). 특히 아프리카와 아시아 지역은 국제이주 역학에 따라 가장 성장할 도시지역으로 보여진다. 또한 앞으로 35-40년 사이에 중국과 인도가 전 세계 도시성 장의 3분의 1이상을 차지할 것으로 전망된다. 여태까지 아시아 이민자의 영구적인 정착에 대한 아시아 국가의 정책이 제한적이기 때문에 국제이주가 크게 증가하지 못했다. 그러나 동남아시아 국가연합(ASEAN)과 아시아 태평양 경제공동체 1) 싱가포르, 쿠알라 룸푸르, 홍콩 특별 행정구, 방콕과 같은 고소득 아시아 국가로의 이민자들은 세 가지 주요 카테고 리로 분류된다. 첫째, 인도, 필리핀, 유럽, 북미, 일본, 대한민국, 호주 및 뉴질랜드에서 온 전문 및 관리 외국인이 최근의 세계 경제 위기로 인해 역동적인 아시아 경제에서 일하기 위해 이주하고 있다. 이것은 아시아 도시가 직접 외국인 투자증가와 급성장 및 구조 조정 경제로 인해 국제 이주민의 유입 기회가 증가했기 때문이다. 둘째는 유학 생으로 이 지역이 아시아 지역에서 세계적으로 유명한 대학의 본거지가 되고 있기 때문이다. 그 결과 예를 들어, 싱가포르의 대학생 중 20%는 외국인이다. 또한 말레이시아, 중국, 일본 및 한국 (ADB Institute, OECD and ILO, 2014)에 대한 대규모의 학생 이동이 있었다. 셋째, 숙련 이주 노동자가 노동잉여 경제국에서 유입되고 있다. 아시 아 국가들 사이의 인구 통계학적 및 개발상의 차이가 계속 커짐에 따라, 이 지역의 급성장하는 도시로 지역내 이동 이 촉진되고 있다. 이 이주 노동자들은 싱가포르, 쿠알라룸푸르 및 방콕과 같은 대도시 건설 현장에서 일한다. 여성 가사 노동자가 대거 유입되었고, 그들은 주로 인도네시아, 필리핀, 스리랑카에서 왔으며 아시아 지역에서 2백만이 넘는 것으로 추산된다(Huang, Yeoh and Rahman, 2005). 97

98 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 (APEC) 를통해이지역국가간의경제적, 정치적협력이증대되고있으며움직임에대한장벽을제거하기위해노력하고있기때문에국제이주는국제이주민을위한 " 관문 " 역할을하는아시아로몰려들고있다 (International Organization for Migration(IOM) ). 예를들어, 중국에서외국태생인구규모는비교적작지만, 다국적기업이도시로이전하고다국적근로자가중국안팎으로유입되고있다. 특히 2000 년에서 2013 년사이해외전문가를유치하면서이주가 50% 이상증가했다 (Hugo, 2014). 이것은중국인들이도시를성장시키고더나은삶과일자리를창출하기위해, 다국적기업과의투자, 기업가정신및직업을위한기회를제공하고있기때문이다 (Zweig, 2006). 이러한국제이주는다양성문제를전면에제기하고있으며, 대한민국과일본도이러한추세에대응책을마련하기위해노력하고있다. 예를들어, 지난 20년동안결혼이민자유입에대응하여한국은가족정책에 " 다문화주의 " 를포용하고점차다양해지는이주민집단의통합을강화하는프로그램을개발하고, 특히숙련된이주노동자에대한수요를충족시키기위해비자카테고리를다양화하고있다. 하지만대한민국과일본의도시들은포괄적인이주통합정책과국가차원의제한적영주권정책이없기때문에 " 다문화 " 현실을다루기위한효과적인지역통합정책개발에어려움을겪고있다. 2. 국제이주와지역발전효과연구 국제이주가세계적인흐름으로인해이민, 유학, 국제결혼, 이주노동자등다양한인적자원이다양한국가로이동하고있다. 하지만여전히국제이주와지역발전에대한효과에대한연구가있지만대부분결혼이민자와관련한연구가주를이루고있다. 반면에이주노동자에대한연구는부족하다. 최우익 (2011) 은러시아의인구감소라는위기로인해직접적으로노동자원의부족현상을발생시켰고, 저출산현상으로인해인구의재생산구조가붕괴되었다. 이러한문제를해결하기위한국제이주민의유입은매우절실했고, 독립국가연합을중심으로젊은층의이주노동자가이주함으로써부족한인적자원을대체하고있다고주장한다. 단, 여전히유입민들의지역적편중이나도소매업종사자비율이높은비중을차지해문제점이기하지만점차건설혹은광업및제조업종사자비율이높아지면서외국이주자들이러시아의생산적인경제분야에서중요한인적자원으로서의역할을한다고분석한다. 김성진 (2016) 은베트남의국제이주는 2015 년이후 206만명으로크게증가하였으며, 북미와유럽선진국과함께동아시아지역으로이주가증가하고있다. 이들이주는도시진출의기회제약과소득증가를위한경제적동기가작용했으며, 국제이주의여성화가특징중하나이다. 특히 2010 년이후한국에가장많은결혼이주여성이들어왔으며, 이들의송금이트남가족의생활수준에큰영향을주는것으로파악되었다. 김나경 (2015) 의연구는베트남귀환이주노동자의재통합요인분석을통해한국에서이주경험을통해획득한개인적요인의인적자본, 사회적자본, 재정적자본이출신국사회재통합에어떤영향을미치는가를밝히고있다. 그결과첫째, 관계적재통합에있어사회적자본이크게영향을미쳤으며, 심리사회적재통합에있어서는인적자본, 사회적자본, 재정적자본모두영향을미쳤다는것을밝혀내었다. 그리고경제적재통합의경우에있어인적자본이가장크게영향을미쳤고, 사회적자본도유의미한영향을미쳤다고분석했다. 이주은 (2013) 은 2010 년전세계인구의약 69억중 2억1천3백만명 ( 약 3.1%) 의인구가국제이동인구가되었고, 국가간의노동력과자본의불균형해소를위한이주노동시장의변화가일어나고있다고보았다. 이러한흐름속에한국도단순이주노동자들을대거유입하는정책을실시하였고, 이주노동자들의급격한증가는사회적이득과비용을동시에발생시켰다고주장한다. 그결과국내청년의일자리잠식및실업자양산, 취약계층노동시장진입장벽, 임금하락이로인한사회적양극화를초래했다고보았다. 따라서이주노동자의수요억제정책이필요하며, 중소기업의고도성장을위해단순이주노동자의유입의최소화하고노동시장의질을높일수있는방안을모색해야함을강조했다. 특히중소기업의이주 98

99 한국민주주의의위기와도전 노동자를통한저임금유지부분을탈피에 GNP 2만불에합당한실질임금체계를확립해국내취약계층과실업자의취업도모와안정적임금지급을통해사회양극화및빈민양상을막아야함을강조하고있다. 랜드와나들러 (Thilo Land & Robert Nadler 2015) 는 초국가적프로젝트리턴 (Re-turn) 의컨소시엄에서유럽내귀환이주에대한연구를실시했다 명의중부유럽이주노동자를대상으로온라인여론조사, 중부유럽비도시지역기업및기업연합대표 109명을바탕으로리턴프로젝트의효과에대해분석했다. 그결과해외로의이주와귀환이주가중부유럽국가에미치는영향은국가별차이가있지만공통적으로젊은숙련인력공급확보는어려움이있을것이라고전망했다. 특히중부유럽의대도시는이미유입이유출을초과하지만, 비도시지역은여전히인구문제를겪게되고긍정적인효과는없을것으로보았다. 또한귀환이주노동자들은고향에서의노동시장재편입문제에대하여가장큰고민을갖고있었다. 또한이러한리턴대책은비이주노동자보다귀환이주노동자에게유리한일종의긍정적차별행위가될수있음을지적하고있다. 특히개별이주노동자들에게있어 EU내노동이동이점차용이하고, 과거보다더순환적이기때문에귀환한이주노동자가차후에다시이주할가능성은점점더커질것으로전망했다. 김홍매 (2011) 은한국과일본의국제노동력의유입정책을비교한결과, 한국과일본정부는외국인노동력관리정책의성격이강했고, 결혼이주민과는달리 우려되는 관리의대상으로간주하고있었다. 또한한국은단지필요한 노동력 만활용하고기간이만료되면돌려보내는일시적개별적접근방식을택하고있다고분석했다. 따라서독일처럼장기적으로이주노동자에대해경제발전에기여하는인격체로존중하고, 외국인노동자들을위한차별없는제도적장치의마련의필요성과가족단위의정주를중심으로하는다문화정책을구축해야함을지적한다. 특히유럽선진국은노동이주자들을사회의새로운성장동력으로활용하고, 이주자들의유입으로인한부작용을다문화사회의정착과제도개선으로해결해왔음을지적하고있다. 국제이주가경제적이익과지역발전을가져올것이라는경험적연구들이많아지고있다. 클레멘스 (Clemens, 2011) 는최근의문헌을평가하여노동이동성에대한장벽을제거함으로써세계 GDP 의 50~150% 의경제적이득을창출할수있음을발견했다. 이러한이익은무역과자본흐름을자유화함으로써얻을수있는잠재적이익보다훨씬크다. 왜냐하면노동운동의자유화가무역및금융에비해크게뒤떨어져있기때문이다. 실제로이민통제를완전히폐지하는것은정치적으로불가능하고바람직하지않을수도있지만, 이민흐름이많이제한되어있다는사실은정책의작은변화로인한보상도매우중요함을시사한다고보았다. 왈슬리 (Walmsley et al. 2011) 은선진국의노동력의 3% 에해당하는남북이주의소폭증가가세계 GDP 를 2,880 억달러증가시킬것이라고추정한다. 이러한이익의대부분은비숙련노동력에대한쿼터증가를통해창출되며, 이주자, 호스트국가거주자및본국거주자 ( 송금 ) 를통해발생한다고분석하였다. 클레멘스, 몬테네그로와프리쳇 (Clemens M, C. Montenegro and L, Pritchett 2008) 은관찰가능한특성 ( 예 : 교육, 연령 ) 및선별편견 ( 예 : 이주하는사람들사이의기업가적경향 ) 을통제할때조차도미국의이민자와각출신국의거주자간에큰임금격차를발견하였다. 예를들어, 미국으로이주하면구매력조정후과테말라, 필리핀및아이티인각각 200%, 250% 및 680% 의실질임금을인상할수있다. 따라서이주는상당한빈5 감소효과를가질수있다고주장한다. 그리고아담과페이지 (Adams & Page 2005) 는국제이주와송금이개발도상국의빈5 수준, 깊이및심각성을현저하게감소시킨다는것을증명하고있다. Ⅲ. 우리나라국제이주의현황 1. 우리나라국제이주의현황 우리나라는외부로부터이주자에대한민족적, 문화적단일성에대한문제를제기하는동시에세계에서가장빠른고 99

100 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 령화사회진입과지속적인저출산문제대두, 고학력현상등과국제화지향정책으로유학, 파견근무, 국제결혼, 이민, 이주노동자등을통해다양한문화와국제이주를수용하고있다 ( 김은정, 서민정, 2013) 년영구체류를위해한국에입국한이민자수가 80,700 명 (46%)(2014 년대비 7% 증가 ) 에달했다. 그중가족이민자가 37% 로가장높았으며, 이주노동자는 2% 에불과했다. 입국한임시이민자의수는 2014 년 206,000 명에서 2015 년의 180,000 명으로감소했다. 그중 138,000 명은비정규직이었고, 23,000 명은유학생이었다. 한국으로귀국하는수는 12% 로꾸준히증가했지만, 2014 년보다는증가속도가느렸다. 외국인의국적은꾸준히증가하고있으며, 2015 년에는인구의 2.9% 에달한다. 장기체류거주이민자의수는 2014 년 1백 38만명에서 1년후 1백 47만명으로증가했다 (OECD. 2017, 204). 특히외국인입국자의경우, 90년 2,720( 천명 ) 에서 95년 3,565( 천명 ) 그리고 2000 년에는 5,213( 천명 ) 으로늘어났다. 2005년에는 6009( 천명 ) 에서 2010년 8,769( 천명 ) 으로늘어났고계속증가하여 2016년말까지 17,418( 천명 ) 으로급격하게증가하였다. < 그림 2> 외국인입국자증감추이 ( 누계 ) 2017 년 1-6월외국인입국자의국적, 지역별구성현황을보면중국 34% 로가장많은부분을차지하고, 일본 16%, 미국 7%, 타이완 7%, 홍콩 5%, 타이 4% 그리고필리핀 3% 의순이었다 ( 출입국외국인정책본부 2017, 6). < 표 1> 국적 지역및연도별외국인입국자현황 ( 누계 ) 연 도 2013년 2014년 2015년 2016년 `17년 1~6월 총 계 12,200,473 14,264,508 13,359,701 17,418,307 6,870,930 중 국 1) 4,465,201 6,275,916 6,154,730 8,268,262 2,359,187 한국계 233, , , , ,098 일 본 2,767,293 2,300,161 1,859,190 2,321,842 1,119,936 미 국 800, , , , ,791 타 이 완 578, , , , ,755 홍 콩 400, , , , ,304 타 이 375, , , , ,263 필 리 핀 407, , , , ,828 베트남 143, , , , ,922 말레이시아 208, , , , ,928 러시아 ( 연방 ) 178, , , , ,434 인도네시아 189, , , , ,478 싱가포르 174, , , , ,773 캐 나 다 135, , , ,023 90,

101 한국민주주의의위기와도전 오스트레일리아 124, , , ,125 77,905 인 도 123, , , ,773 67,653 영 국 122, , , ,900 66,986 독 일 101, , , ,413 54,169 몽 골 66,489 64,096 81,201 82,780 49,159 프랑스 77,098 81,580 85,093 93,039 45,603 우즈베키스탄 46,484 51,190 59,453 71,299 38,006 미 얀 마 63,722 60,112 59,237 68,822 35,877 이탈리아 38,949 48,644 46,449 64,268 23,175 뉴질랜드 29,431 31,157 28,806 32,038 16,684 네덜란드 29,130 30,482 28,691 33,674 16,428 기 타 551, , , , ,310 주 1) : 한국인포함 출처 : 출입국 외국인정책본부 통계월보 6월호. p 우리나라이주노동자현황과정책 국내체류외국인중에다수를차지하는것이이주노동자이다. 국제노동기구 (ILO) 에서는이주노동시장을노동자들이고용을목적으로자신의국적이외의타국으로이동해합법적으로노동력을제공하고외화획득이가능한시장이라고규정하고있다. 이러한이주노동시장은선진국의단순노동력부족현상과저개발국의노동력과잉현상이맞물려국가간의노동력의이동을활발하게촉진시키고있다. 이러한변화는국가간의노동력수급불균형과임금격차해소차원의균형화현상에기인한다. 그리고노동보유국관점에서는자국노동력의해외유출로인해국내노동시장의실업문제해소와외화획득의수단이되고유입국입장에서는자국노동시장의일시적인노동력결핍을해소하는방안으로활용되고있다. 하지만사람이중심이되어이동하는국가간이주노동시장은다양한갈등과사회적문제를야기시키기도한다 ( 이상철 1995: 이주은 2013, 121). 한국노동시장은 1980 년대말을기점으로 이민송출국 에서 이민유입국 으로변하기시작했고 1987 년이후강력한노동운동으로국내대기업생산직노동자의권익을급속하게상승시켰다. 그결과내국인노동자의 3D 직종취업기피현상 이광범위하게확산되었다 ( 김홍매 2011, 91). 이것은 80년대말한국정부의북방정책과맞물려중국동포들이매우쉽게한국방문사증을받을수있었고, 필리핀, 방글라데시, 네팔, 파키스탄, 스리랑카출신의외국인노동자도출입국규제완화로쉽게입국했다. 이들은방문관광등단기사증을발급받고국내에들어와취업하기시작했고, 한국은중소기업의인력난에대처한다는명분하에미등록노동자를사실상방치하였다 ( 김홍매 2011, 92). 이것은 1980 년대후반이후중소기업인력난과 3D 산업 을중심으로만연해진인력수급난을해결하기위해노동비가저렴한외국인노동자유입이시작된것이며, 고속경제성장과대기업과중소기업간의임금격차증대, 생산노동인구의감소등으로인해노동대체인력의수급이불가피한현실과맞물렸다 ( 김용일, 양현교, 2015, 306). 결국 1990 년대경제부흥을이룬한국내산업현장은노동시장양극화로저임금일자리가몰려있는중소기업에취업하는내국인이줄어들면서생산성의하락은물론기업의생존의위협을느끼게했다. 이러한현실속에한국의이주노동자유입정책은크게 4가지로구분해볼수있다. 1단계 (1988~1993 년 ) 는외국인인력도입과관련된제도가존재하지않았던시기이다. 이당시는중소자본중심으로외국인은각종사증을통해입국이용이했으며, 관광객에게미등록이주노동자로정착하는것을묵인하거나방관하였다. 2단계 ( ~2004.7) 는정부가노동수요관리와통제의입장에서 산업연수생제도 를통해이주노동자를노동자가아닌 노동상품 으로인식한시기이다. 이시기는국가가관리에개입했지만, 연수생의임금, 장시간노동, 노동법적용과사회복지제도의혜택에서는배제정책을취하고있었다. 3단계 (2004.8~2007, 1) 는고용허가제와산업연수생제도가병행해실시된시기이며, 외국인노동자의권리와인권에 101

102 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 있어서이익단체와시민단체등이관심을갖기시작했다. 그결과고용허가제도는이주노동자를근로기준법의보호대상으로지정하였고최저임금을보장받게되었다. 4단계 ( 월이후 ) 는국가의사회통합적관점에서접근하면서산업연수생제도는완전히폐기하였고, 고용허가제는비한국계이주노동자에게적용되는일반고용허가제와한국계동포에게적용되는특례고용허가제도그리고방문취업제도로일원화하였다 ( 김홍매, 2011, ). 2013년이주노동자는 455,847 명이었으며, 2014년에는 511,319 명으로늘었다. 그리고 2015년에는 505,415명으로줄었고, 2016년에는 490,004 명으로줄었다. 그리고 2017년 6월 30일기준으로 572,339 명으로우리사회에서중추적역할을하고있다. 이러한이주노동자들은일시적단기적불법체류가아닌장기적영구적합법적인이민을통해시장에서양질의노동력을제공하면서한국의인력난을완화하고있다. < 표 2> 이주노동자현황 ( 취업자격체류외국인현황 ) 연 도 2013년 2014년 2015년 2016년 총 계 , , , ,339 전문인력소계 111, , , ,063 48,939 단기취업 (C-4) 10,736 9,302 12,218 12,920 2,364 교 수 (E-1) 8,186 7,323 7,555 7,550 2,504 회화지도 (E-2) 38,572 34,567 32,299 32,158 14,946 연 구 (E-3) 9,223 9,670 9,810 9,494 3,104 기술지도 (E-4) 1,122 1,093 1,202 1, 전문직업 (E-5) 1,978 1,926 2,087 2, 예술흥행 (E-6) 4,368 4,710 4,596 3, 특정활동 (E-7) 36,904 39,260 43,300 46,324 21,278 단순기능인력소계 344, , , , ,400 비전문취업 (E-9) 105, , , , ,748 선원취업 (E10) 8,281 9,574 9,431 9,877 16,212 방문취업 (H-2) 230, , , , ,440 출처 : 출입국 외국인정책본부 통계월보 6 월호. p9. p 25 재구성 년 6월기준으로국적별이주이주노동자는 572,339 명이며, 전문인력 48,939 명을제외한단순기능인력은 523,300 명이다. 국적별로보면중국 231,072 명으로가장많고, 베트남 48,317 명, 캄보디아 37,314 명, 인도네시아 34,666명, 우즈베키스탄 33,078명, 필리핀 29,379명, 타이 25,913명, 스리랑카 24,370명그리고방글라데시 10,301 명의순이다. 이처럼대부분이동남아를비롯한저개발국가출신의이주노동자가주를이루고있다. < 표 3> 국적별이주노동자현황 ( 단위 : 명 ) 중국베트남캄보디아인도네시아우즈베키스탄네팔필리핀 계 572, ,072 48,137 37,314 34,666 33,078 30,322 29,379 타이스리랑카미얀마방글라데시미국몽골파키스탄 25,912 24,370 20,445 10,301 10,095 6,793 3,872 캐나다키르기스스탄영국 티모르민주공화국 일본 러시아 ( 연방 ) 2,631 2,419 2,228 1,804 1, ,708 기타 102

103 한국민주주의의위기와도전 Ⅳ. 국제이주노동자와지역발전의효과 1. 국제이주노동자의긍정적효과 대부분의연구자들이주장하듯이노동이주가빈5을줄이기위한중요한도구가될수있다고본다. 클레멘스 (Clemens, 2011) 는최근의경험적연구에서국경을넘어사람들의자유로운이동이세계 GDP 의 50~150% 에이르는전반적인경제적이익을창출할수있음을시사한다. 게다가이러한연구는출신국가에대한송금의영향뿐만아니라이민자의노동소득을증가시킴으로써빈5 감소효과가강할수있음을시사하고있다 (Fernández-Huertas and Rapoport, 2011). 동시에이민자들은노동력부족문제를해결하는데중요한역할을할수있으므로보다역동적으로경제발전에기여할수있다고본다 (Paula Lucci and Pedro Martins, ). 프리쳇 (Pritchett, 2006) 은여러국가에서증가하는노동이동성에대한압력을증폭시킨수많은 " 저항할수없는힘 " 에대하여언급하였다. 이러한힘으로는인구통계학적경향의차이, 특히노동연령인구의규모, 특히무역및자본의추가자유화와비교할때비숙련노동자의경우큰임금차별과노동이동성의증가로인한상당한이득 ( 개인및보건서비스와같이기술이부족한서비스 ) 에서고용이증가한것으로나타났다. 이것은운송및통신비용이감소함에따라더욱촉진되는것으로분석했다. 또한선진국, 특히유럽과미국에서고용및 GDP 성장을상당부분감소시킬수있다고주장하지만, 긍정적인입장의연구자들은순이민률이두배로높아지면 GDP 성장과고용수준이크게높아질것이라고추정했다. 그럼에도불구하고노동이동성은특히상품과자본의국제적움직임과비교할때크게제한되어있다 (Paula Lucci and Pedro Martins, ). 첫째, 이러한인구통계학적차이, 노동연령규모라는측면에서보면우리나라도저출산, 고령화에따라노동공급의감소에대한위기감이생겨나고있다. 특히통계청의 2016 년장래인구추계에따르면생산가능인수 (15세 ~64세 ) 는 37,627 천명을점정으로감소하고 2020 년에는 33,878 천명그리고 2050 년에는 천명으로줄어들것으로예상하고있다. 또한 2030년우리나라의총인구은 5,216명에서 2060년 4,396명으로감소할것으로예측된다. 그리고 2017년에는고령인구가유소년인구를초월하고 2060 년에는생산가능인구 10명이 10명 ( 노인8명, 어린이 2명 ) 을부양해야할것으로예측되고있다. 이러한시점에서외국인노동자의유입을통해지역경제발전과중소기업의경쟁력강화를도모할필요성이제기되고있다. 다시말해서인구의고령화와부양의무의부담증가, 저출산문제는심각한사회문제이다. 한편급격한고령화와고학력화추세와더불어국제적인노동력이동증가로외국인력유입은더욱심화될것으로보인다. 이러한과정에서 < 표 4> 국제이주노동자의유입의연령별추이를보면생산연령가능인구가많이유입됨으로써노동인력확보에긍정적효과가있을것으로보인다. 이것은국제이주에대한장벽을완화해선진국과신흥경제에서노령인구를젊게만들어야한다는연구와도일치하는부분이있다. < 표 4> 국제이주민 ( 등록외국인 ) 연령별유입추이 ( 기준 ) 19세이하 20~29세 30~39세 40~49세 50~59세 60~64세 65세이상 총계 1,139,507 76, , , , ,646 37,278 16,171 남 650,156 37, , , ,129 83,098 18,660 8,418 녀 489,351 38, , ,654 80,080 91,548 18,618 7,753 출처 : 통계청 database. 둘째, 국제이주노동자들은 1990 년대중소기업과 3D 업종의인력부족현상을메꾸기위해유입되면서중소업체의인력 103

104 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 난을해소하는데긍정적인역할을하였다 2). 또한비전문취업의경우 20세미만에서 40대까지있으며, 거의 99.7% 가취업을하고있다. 방문취업의경우도 20대에서 64세경제활동인구에있어 75% 이상취업을하고있으며, 65세이상의경우 35% 정도취업을하고있다. 그리고전문인력의경우는거의전연령대에서 100% 취업을하고있으며, 이주노동자들은한국경제활동에서중추적역할을하고있다. < 표 5> 성, 연령별이주노동자고용율 (2013) 전체 비전문취업 (E-9) 방문취업 (H-2) 전문인력 (E1-E7) 20세미만 100% 100% 20대 99.7% 71.3% 98.6% 30대 99.7% 75.8% 98.8% 40대 100% 87.1% 100% 50-64세 75.9% 100% 65세이상 34.8% 100% 전체 99.7% 79.3% 98.9% 주. 통계청 2013 외국인조사원자료이용해작성출처 : 이규용외, p 34. 셋째, 이주노동자의직업별분포를보며, 50만명에가까운이주노동자는장치, 기계조작및조립종사자, 기능원및관련기능종사자, 단순노무그리고최근에는농립어업숙련종사자들로경제적활성화에가장중요한분야에취업하면서생산적인경제분야에서중요한인적자원의역할을하고있다. < 표 6> 이주노동자의직업별분포 비전문취업 (E-9) 방문취업 (H-2) 전문인력 (E1-E7) 관리자 전문가및관련종사자 사무종사자 서비스종사자 판매종사자 농립어업숙련종사자 기능원및관련기능종사자 장치, 기계조작, 및조립종사자 단순노무종사자 전체 100% 100% 100% 주. 통계청 2013 외국인조사원자료이용해작성출처 : 이규용외, p 36. 넷째, 이러한노동이주자가한국으로유입되는이유는개발도상국에서수백만명의노동자가산업국가로이동하여하루또는일주일내에집에서수입하는금액을 1시간안에얻을수있기때문이다. 이러한이주노동자가한국의지역경제 2) 예를들어경기도안산시는 1990 년대후반부터반월, 시화공업단지의부족한인력을보충하기위해외국인노동인력을적극수용했다 년 9 월기준으로안산시에는 65 개국출신국으로구성된외국인 44,044 명이며, 이들가운데외국인근로자는 33,911 명 ( 근로자 33,465 명, 전문취업자 446 명 ) 이다. 안산시에있는중소업체에외국인근로자들을고용함으로써지역내서비스업과단순노무그리고 3D 업종에있어경기활성화를가져와지역생산과지역경제발전을가져왔다. 또한다문화특구라는장소마케팅을활용한다문화음식점과거리를만들어지역경제발전효과가나타나고있다 ( 박범종 2017, 57-59) 104

105 한국민주주의의위기와도전 활성화에도기여하지만, 많은경제학자들이주장하듯이출신이주국가에송금함으로써출신국의빈5문제를해결하고발전을가속화해두국가간에상호윈윈전략이된다. 예를들어필리핀에서전세계국가로의이주는대부분의필리핀이주자가자녀를집에두고오는여성이기때문에농촌도시이주와아동건강및교육에대한지출증가를가속화했다 (Martin et al. 2004). 따라서 Pritchett(2006) 은더많은이주가자유무역이더많은부의창출, 즉국가의전문화를허용함으로써세계경제산출량을증가시킬것이라고주장했다. 다섯째, 이주노동자는경제적효과외에도사회문화적으로다문화의식의전개와다문화주의형성에긍정적인역할을하고있다. 예를들어외국인거주지, 경제공동체의형성을통한지역발전, 그리고다문화에대한인식제고및각종외국인지원단체를형성해그들의고민들과문제점들을해결해주고내국인과의소통화합을모색하고있다. 2. 국제이주노동자의부정적효과 국제이주노동자의이민에대해수령국가들이반대하는경향이나타나고있다. 이러한저항에는대상국가의노동시장에대한이주의부정적인영향이상대적으로작다는증거가있음에도불구하고비숙련노동자는더많은이민경쟁을증가시켜임금을낮추고자국내청년들의실직을초래할수있다고우려하고있다. 이러한논점에대해이규용 (2008) 의연구에서는개별단위의분석을통해이민자의증가로임금은하락하고실업은증대하는효과가나타난다고분석하였다. 하지만이것은궁극적으로송출국의노동시장여건과이민자의특성에달려있다 (Skeldon, 2003). 예를들어, 수령국의근로자와미숙련이주노동자와의경쟁이심해지면임금을낮추거나심지어실업을초래할수도있다. 첫째, 2010 년경제사회인문연구회보고에서이주노동인력증가가지난 20년간내국인저숙련인력임금을 4.5% 정도하락시켰다. 또한 2010 년한국노동연구원의 이주노동자고용이한국경제에미치는영향분석 에서중소기업이이주노동자비율을높일수록국내노동자들의임금은지속하락된다고주장했다 ( 최석현 2012). 이처럼한국이주노동시장은경제적이익이중소기업주에게만혜택된반면국내취약계층, 이력의임금과일자리측면은불리한상황으로내몰고있다는것이다. 그결과국내청년일자리잠식, 수많은실업자양산, 취약계층노동시장진입장벽및임금하락으로인한사회양극화의조장및빈민양산의문제가생겨났다는지적이다. 하지만조준모 (2004, 137) 에따르면외국인의인력도입이국내일자리를파괴한다는내국인일자리파괴가설이한국에서는통용되지않는다고주장한다. 특히분단노동시장구조를가지고있고, 대다수중소기업이인력난이심각하다는점에서내국인일자리를잠식하지않는다는것이며, < 표 6> 에서도알수있듯이, 이주노동자대부분이단순노무, 제조업, 비숙련직군에있어상호보완성을띠고있다고보았다. 둘째, 중소기업의단순이주노동자유입증가는저숙련의존형유지로고도산업구조조정저해현상이빚어졌으며, 이주노동자들의불법체류자양산, 불법체류자로인한사회적혼란증가와관리비용발생을초래했다는지적이있다 ( 이해춘 2004, 144). < 그림 2> 등록외국인불법체류신규발생월별현황 105

106 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 셋째, 한국이주노동시장은많은부처간의중복사업과전문인력부재, 비체계적인전달시스템, 통합적전문적프로그램부재의결과로부적절한예산낭비가속출하고있다 년법무부는이들의한국사회정착에따른복지비증가, 갈등관리등사회적비용증가가예상되어 년이주시장관리비총투자비용은약 1조 5,068 억원으로추계했다 ( 이주은 2013, 120). 넷째, 이주노동자자신들의권익향상을위해사회적혼란을부추기기도한다. 예를들어네팔에서온한이주노동자는 " 우리는한국땅에서하루하루고통속에살고있다. 이주노동자가아니라노예같다 " 며 EPS 3) 에대해지적한다. 왜냐하면사업장선택의자유도없고근로계약기간 3년동안은사장의동의가없으면회사를바꿀수없기때문이다. 또합법비자연장도사장에의해이뤄진다. 최초 3년을계약하고사장이동의하면 1년 10개월을한국에더머물수있지만사장이연장을해주지않으면계약이끝난후고국으로돌아가거나미등록이주민으로한국에체류하게된다. 이런이유로이주노동자들은 " 고용허가제폐지 " 를외치며 " 노동허가제 " 를요구하는사회적요구가강하게표출되고있다. 또한이주노동자들은월 298시간노동으로한국인보다 100시간더일하고있고, 최저임금도받지못하고장시간일하는현실을강하게지적하고있다. Ⅴ. 결론 국제이주의과정이단선적인흐름이아니라다각적인흐름으로나타나면서이주에대한중요성과지역발전 ( 수용국과출신국 ) 에긍정적인역할론이대두되고있다. 특히국제이주와개발에대한논의에있어송금뿐아니라귀환이주민의기술이나아이디어등의자원획득와활용이출신국의지역발전에도긍정적인역할을한다는담론이제기되고있다. 이러한시점에서본연구는국제이주흐름과한국내국제이주현황을분석한다. 그리고국제이주노동자와지역발전에서간의긍정적부정적효과에대한분석하였다. 이주노동자와지역발전간의긍정적인측면으로첫째, 이주노동자는저출산, 고령화에따라노동공급의감소, 부양의무의부담증가문제를해결하는대안이되고있으며, 이주노동자의생산연령가능인구가많이유입되어노동인력확보에긍정적이다. 둘째, 국제이주노동자들은 1990년대중소기업과 3D업종의인력부족현상을해결하고있으며, 이주노동자들은거의 100% 에가깝게고용되어한국경제활동에서중추적역할을하고있다. 셋째, 50만명에가까운이주노동자는장치, 기계조작및조립종사자, 기능원및관련기능종사자, 단순노무그리고최근에는농립어업숙련종사자들로경제적활성화에가장중요한분야에취업하면서생산적인경제분야에서중요한인적자원의역할을하고있다. 넷째, 이주노동자는한국의지역경제활성화에도기여하지만, 많은경제학자들이주장하듯이출신이주국가에송금함으로써출신국의빈5문제를해결하고발전을가속화해두국가간에상호윈윈전략이된다. 다섯째, 이주노동자는경제적효과외에도사회문화적으로다문화의식의전개와다문화주의형성에긍정적인역할을하고있다. 이주노동자와지역발전간의부정적인효과로는첫째, 수령국의근로자와미숙련이주노동자와의경쟁이심해져임금을낮추거나심지어실업을초래할수도있다는것이다. 둘째, 중소기업의단순이주노동자유입증가는저숙련의존형유지로고도산업구조조정저해현상이빚어졌고, 이주노동자들의불법체류자양산, 불법체류자로인한사회적혼란증가와관리비용발생을초래한다는것이다. 셋째, 한국이주노동시장은많은부처간의중복사업과전문인력부재, 비체계적인전달시스템, 통합적전문적프로그램부재의결과로부적절한예산낭비가속출하고있다는것이다. 넷째, 이주노동자들의임금차별과인권차별등에대한권익향상을주장하면서사회적혼란을부추긴다는것이다. 3) EPS 는국내기업의고용을위한사업주서비스로 ' 외국인근로자고용허가제 ' 를운영중이다. 고용허가제는국무총리실에외국인력정책위원회를설치하고매년국내인력수급동향과연계해외국인근로자도입규모와허용업종등을결정하고송출국가를선정한다. 106

107 한국민주주의의위기와도전 이러한이주노동자와지역발전간에있어긍정과부정적인측면이존재하지만, 이주노동자와지역발전간의상관성은매우높으며수용국과출신국간서로윈원 (Win-Win) 할수있는매우중요한부분이다. 따라서이주노동자는저임금의노동력을활용해한국내지역발전과중소기업의상생에도움을주고있음에도불구하고, 국제이주노동자에대한인권문제와처우에있어부당한대우를하고있는관점도있다. 그래서이주노동자처우문제 ( 임금격차, 복지, 차별등 ) 에대해정부가더욱더관심을가질필요가있다. 또한정부는세계화의흐름속에공정하고포괄적이며지속가능한사회경제적개발의핵심요소로서이주를인식해야하며, 이주민의긍정적인기여를인식하고인권을보호하는적극적인관리하는정책과이주프로그램개발이필요할것이다. 참고문헌 김나경 베트남귀환이주노동자의재통합에미치는영향-한국이주경험요인을중심으로 국제지역연구 19(2), 김성진 베트남국제이주의현황과시사점 현상과인식 겨울호 김용일 양현교, 2015, 이주노동자의여가활동이문화적응에미치는영향연구 : 수도권거주이주노동자를중심으로 관광레저연구 제 27권제12호 ( 통권제100호 ), 김은정, 서민정. 2013, 여가활동유형이여가만족과문화적응에미치는영향 GRI연구논총 15(3), 김홍매 한국과일본의국제노동력유입정책비교 디아스포라연구 5(2), 전남대학교세계한상문화연구단, 박범종 다문화마을특구와지역발전에관한연구-안산시원2동사례를중심으로 제39권3호 ( 통권47집 ) 이규용 외국인력정책의이해 한국노동연구원보고서. 이상철 세계화, 세계화담론, 그리고한국사회 인문학연구 제주대학교인문과학연구소제1권제1호. 이주은 한국의이주노동시장에관한연구 : 독일모델을중심으로 유라시아연구 제10권 3호 ( 통권제30호 ), ( 사 ) 아시아유럽미래학회, 이해춘 제6장외국인력고용의사회적효과 저숙련외국인력노동시장분석 한국노동연구원. 조준모 제5장외국인력의내국인력에대한대체성분석 저숙련외국인력노동시장분석 한국노동연구원. 최석현 이주노동자의실태와고용정책 " 미래전략연구원 ( 트랜드와미래 ), 행정논총 제50권 2호, 최우익, 러시아의인구감소와국제이주민의유입-인적자원문제와관련하여- 동북아문화연구 26집, 출입국외국인정책본부 통계월보 6월호. Adams, R and J, Page Do international migration and remittances reduce poverty in developing countries? World Development, 33(10): Clemens M, C. Montenegro and L, Pritchett The Place Premium: Wage Differentials for identical Workers across the US Border. Center for Global Development, Working paper 148. Clemens, M Economics and Emigration: Trillion-Dollar Bills on the Sidewalk? Center for Global Development, Working Paper 264. Fernández-Huertas and Rapoport, Tradable immigration Quotas. Standford University, Working Paper 107

108 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 46. Huang, S,B. Yeoh and Rahman Asian Women as Transnational Domestic Workers, Marshall Cavendish, Singapore. Hugo. G Urban Migration Trends, Challenges, Responses and Policy in the Asia-Pacific. Background Paper for the World Migration Report 2015: Migrants and Cites: New Partnership to Manage Mobility. IOM, Geneva. International Organization for Migration (IOM), WORLD MIGRATION REPORT 2015: Migrants and Cities: New Partnerships to Manage Mobility. Milanovic, B Global Inequality: From Class to Location, from Proletarians to Migrants. World Bank, Policy Research Working Paper OECD International Migration Outlook th edition. Thilo Lang, Robert Nadler " 중부유럽의귀환이주-초국가적프로젝트리턴 (RE-Turn) 의결과 " 국제노동브리트 13(8), UN,Coordinated by UNFPA and IOM, International Migration and Development: Contributions and Recommendations of the International System, UN. UN DESA, international Migration 2013 Wallchart. Uniteds Nations, New York. Availablefrom /wallchart/docs/wallchart2013.pdf UNDP Human Development report 2009-Overcoming barriers: Human mobility and development. United Nation, New York. Walmsley T,.A. Winters and A. Ahmed The impact of the movement of labour: Results from a model of bilateral migration flows, Global Economy Journal, 11(4). Paula Lucci and Pedro Martins, Labour migration in the Post-2015 development agenda, Migration and the United Nations Post-2015 Development Agenda, IOM Pritchett, L, 2006, Let their People Come: Breaking the Gridlock on labor Mobility, Center for Global Development, Washington, D,C. Zweig, D Learning to Compete: China's Efforts to Encourage a Reverse Brain Drain. International Labour Review, 145(1), 평화뉴스 2016년 12월 19일 / 검색일 2017년 4월 25일 ) 검색일 ) 108

109 제 19 패널 지방정치 지역발전패널 (2) 사회 : 강문구 ( 경남대 ) 발표 : 이옥자 ( 부경대 ) 지역발전을위한복지정책에관한연구이우배 ( 인제대 ) 협치적시각에서바라본새정부지역개발과국토정책서선영 ( 부경대 ) 문재인정부에너지정책과 4차산업혁명토론 : 황영주 ( 부산외대 ) 공봉진 ( 부산외대 ) 박성준 ( 한국해양수산개발원 )

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111 한국민주주의의위기와도전 지역발전을위한복지인식에관한연구 -7 개권역을중심으로 - 이옥자 ( 부경대학교 ) 국문요약 본연구는서울, 경기 / 인천, 대전 / 충남, 대구 / 경북, 부산 / 울산 / 경남, 강원 / 충북, 광주 / 전라 / 제주등한국의 7개권역을중심으로지역의복지인식에영향을미치는요인이무엇인지를살펴봄으로써지역발전을위한복지정책수립에필요한정책적시사점을제시하는데목적을두고, 한국복지패널 (KOWEPS) 부가조사자료를사용하여회귀분석하였다. 분석결과복지인식에영향을미치는요인은 7개권역별로유의미한차이가있는것으로나타났다. 경기 / 인천, 대전 / 충남, 광주 / 전라 / 제주지역은자기이해요인, 사회화요인, 이데올로기요인모두복지인식에유의미한영향을미치는것으로나타난반면서울, 부산 / 울산 / 경남, 강원 / 충북지역의경우사회화요인과이데올로기요인이복지인식에유의미하게작용하는것으로나타났다. 또한부산 / 울산 / 경남의경우는여성보다는남성이신세대보다는산업화세대와민주화세대가긍정적인복지인식을보인반면광주 / 전남 / 전북 / 제주지역의경우는남성보다는여성이산업화세대와민주화세대보다는신세대가더긍정적인복지인식을보이는것으로상반된결과가나타났다. 이러한분석결과를바탕으로지역주민의복지인식에긍정적영향을미치는요인을고려하여지역정체성에맞는정책방안을제안했다. 주제어 : 복지인식, 자기이해요인, 사회화요인, 이데올로기요인 Ⅰ. 서론 지방자치제실시이후지역주민들이삶의질향상에대해더욱많은관심을갖게됨에따라복지에대한욕구가증가했다. 사회복지정책은시장의자원배분왜2을시정하고우리국민모두가다함께행복한삶을살기위해추구해야할가치이다 년정부예산안편성에서복지예산 ( 보건 고용포함 ) 이약 130조 1) 원에육박하는현상황에서공정하고지속가능한한국형복지국가의미래전략을설계하는것이중요한과제가되었다. 과거주먹구구식방법과정치논리에따라정책결정을해오던관행에서벗어나증거기반의정책결정과전략수립을실천하기위해서는그기반이되는 국민의복지욕구와복지인식 을파악하는작업이전제되어야함은불문가지의사실이다 ( 김수환외 2014). 사회구성원들의복지인식과태도를파악하는것은사회복지분야에서회소한자원의권위적배분과정, 즉정치적행위가이루어질수있게하는기반을제공한다는점에서복지제도의형성과발전에중요한영향을미치지않을수없다는추론이가능하다. 사회복지정책의목표가국민의삶의질을향상하는데있음을고려할때, 국민들의복지인식을파악한다는것은단순히특정복지제도에대한국민의의지만을알기위한것이아니라전반적인사회제도, 복지비용, 복지국가의정당성에대한사회적여론의흐름을파악한다는점에서도그중요성을무시할수없을것이다 ( 이중섭, 2009). 따라서본연구가목표하는바와같이사회복지정책의수혜자인지역주민들의복지인식에대한영향요인을파악하는것은매우의미있는연구주제의하나라할수있을것이다. 1) 보건복지부 ( 111

112 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 그동안한국인의복지인식에대한관심이높아지면서이와관련된연구도비교적활발히이루어져왔다. 먼저, 서구의계급적관점을반영해주로계급의식과복지인식간의관계에초점을둔연구 ( 주은선 백정미, 2007; 안상훈, 2009; 김영순 여유진, 2011; 김희자, 2013) 들이이루어졌지만결국노동자계급의친복지적태도를규명하는데는실패한반면, 오히려높은계급적지위와친복지적태도간에정 (+) 의상관관계가있음이검증됨으로써서구와는정반대의결과를도출하였다. 다음, 복지인식에영향을미치는요인을밝히고자한연구 ( 김신영, 2009; 김신영, 2010; 이아름 김사현, 2010; 배진희 이중섭, 2014; 정세희 문영규,2015) 들이이루어졌는데, 이들의연구는크게자기이해요인, 사회화요인그리고이데올로기요인으로범주화하여분석하는방법으로행해졌다. 그결과복지인식에영향을미치는주요변수들은노인, 장애인, 빈5계층, 실업자, 교육수준, 정치적이념등다양한변수에영향을받는다는점을밝혀냈다. 한편 ( 함철호 이중섭 (2010), 정세희 문영규 (2015) 등의연구는지역복지의중요성을인식하고지역별복지인식에영향을미치는요인을규명하고자노력했다는점에서는지역주민의복지인식에관한연구의새로운지평을열었다고할수있다. 본연구에서는지역별복지정책의중요성을확인하고지역별로주민의복지인식에어떤차이가나타나는지를살펴보는실증분석을수행하는데초점을둔다. 단순한개별사례연구나몇가지부분적인사례간의비교연구의차원을넘어우리나라전체를 7개의권역으로구분하여한국인의복지인식에영향을미치는요인들에대해실증분석을시도한연구라는점에서본연구는기존연구와구분된다. 본연구는이와같은권역별지역주민의복지인식영향요인에대한분석을통해지역 ( 혹은권역 ) 단위의복지정책이지향해야할대안적인정책방향을제시하는데연구의궁극적인목적을두고있다. Ⅱ. 선행연구검토 복지의식 (welfare consciousness) 이란복지및그와관련된사회현상들에대한사람들의마음의내용이며, 복지태도 (welfare attitude) 란복지의식에기반을둔행동성향이라고할수있다. 양자는밀접히연관되어있고구분없이혼용되기도한다. 한국에서는복지태도란용어보다복지의식혹은복지인식이란용어가더자주사용되고있다.( 김영순 여유진 2011). 따라서본연구에서는한국복지패널의복지인식자료를활용하여 7개권역별로분석하고있기때문에용어의일관성을유지하기위해복지인식이라는용어를사용하고자한다. 선행연구를통해살펴본복지인식의영향요인은크게자기이해요인, 사회화요인, 이데올로기요인등으로범주화된다. 첫째, 자기이해요인은한사람이사회구조내에서차지하는사회적위치에따라복지이슈에대한태도가바뀔것이라는전제아래, 복지를지지하는태도를갖게되는일차적동기로서자기이해관계를꼽는다는주장에근거하고있다 (Gelissen,2000). 이이론에따르면복지정책의주된수혜자인노인이나장애인, 빈5계층과실업자등은복지정책에호의적인태도를보일가능성이더높아지게된다 ( 이중섭, 2009; 류만희 최영, 2009; 정세희 문영규, 2015). 둘째, 복지인식에대한영향을미치는또다른요인으로강조되는것중한가지로사회화요인을들수있다. 사회화요인이론은사회적가치나문화의변화에따라복지정책에대한인식과태도또한일정한영향을받는다는이론이다. 복지의식의영향요인으로사회화이론에서특히주목하는변수는교육수준과연령인데교육수준과복지의식간인과관계의방향에대해서는연구자들마다주장이상이하다. 즉, 교육수준과복지의식간에는정 (+) 의인과관계가존재한다는연구결과 ( 류만희 최영, 2009; 류진석, 2004; 안상훈,2009; 이중섭,2009) 가있는가하며, 그와반대로부 (-) 의인과관계를보고한연구 (Andreβ & Heien, 2001; Federco,2004) 도있다. 대체로국외연구는복지의식과교육수준간에부 (-) 의인과관계를보인다는주장이주를이룬다. 하지만한국인을대상으로한국내연구의경우에는학력이높을수록친복지적의식을보이는것으로나타나서구국가의국민을대상으로한연구와는사뭇다른양상을보이고있다. 연령과복지의식과의관련성에대한연구역시다양한결과를보고하고있다. 국외연구와는달리국내연구들에서는 112

113 한국민주주의의위기와도전 연령이증가할수록노동시장에서의지위가약화되고동시에복지수급가능성이높아지기때문에복지확대에대해긍정적이라는연구결과가보고되었다 ( 김신영,2010; 안상훈,2009; 최유석,2011, 재인용 ). 셋째, 이데올로기요인을강조하는이론도있다. 이이론은특정국가의사고체계를지배하는정치적이념이나가치체계가복지의식에영향을미친다고주장한다. 이데올로기요인이론에따르면, 사회복지정책에대한대중의지지는정치적성향이나이데올로기적선호에대해일반적이고일관된가치체계내에서구체화된다. 이데올로기요인은복지의식에대해가장강력한설명력을갖는다는주장이설득력을얻고있는추세이다 ( 이중섭,2009 재인용 ). 나아가지역의특성에따라 ( 수도권 / 지방, 도시규모별, 도시 / 농촌 ) 복지인식의영향요인들이큰차이를보인다는주장을담고있는연구도일부이루어졌다 ( 함철호 이중섭, 2010; 장세희 문영규, 2015). 하지만위에서살펴본연구들은주로특정지역에한정된연구들이거나아니면사례연구에그치고있어이론의일반화 (theoretical generalization) 에분명한한계를지니고있다. 특히국내연구의경우우리나라전체를포괄하는지역을연구대상으로한실증분석연구는미흡한실정이다. 본연구는이와같은선행연구의한계를극복하기위해전국을서울, 경기 / 인천, 대전 / 충남, 강원 / 충북, 대구 / 경북, 부산 / 울산 / 경남, 광주 / 전남 / 전북 / 제주도의 7개권역으로구분하여복지인식에영향을미치는요인들이각지역에서어떻게나타나고있는지를규명해봄으로써각지역별복지정책수립에있어중요한참고자료가될수있는정책적함의를도출해보고자한다. Ⅲ. 연구자료수집및변수의정의 1. 연구자료수집 본연구에서사용한자료는한국복지패널 (KOWEPS) 의 8차년도부가조사자료이다. 한국복지패널의부가자료는 2007 년 (2차년도), 2010 년 (5차년도), 2013 년 (8차년도) 까지 3년간격으로한국보건사회연구원과서울대학교사회복지연구소가공동으로조사하여공개하고있다. 한국복지패널은빈5층및차상위층의실태변화를동태적으로파악하여정책형성및피드백에기여하는데그목적이있다. 한국복지패널은전국을대표하는패널조사로표본추출시중위소득 60% 미만저소득층에전체표본의약 50% 를할당하기때문에저소득층연구에적합한패널이다. 조사는가구특성, 가구경제상황, 가구원의경제활동, 생활실태, 생활습관, 가족관계및정신건강, 각종사회복지제도의수급현황과수급욕구등포괄적인영역을포함하고있다 ( 이상인 오미애, 2014). 따라서한국복지패널의부가조사자료는본연구를수행하는데있어서적합한자료라고할수있다. 본연구에서는 2013 년 (8차년도) 도부가조사자료를이용하여복지인식에영향을미치는요인에관해실증분석을하고자한다. 2. 변수의정의 본연구는복지인식에영향을미치는요인분석을위해한국전체를 7개의권역으로구분하여분석하고자한다. 7개권역은한국복지패널의지역구분에따라서울, 인천 / 경기, 부산 / 경남 / 울산, 대구 / 경북, 대전 / 충남, 강원 / 충북, 광주 / 전남 / 전북 / 제주도권역으로구분하였다. 종속변수인복지인식은한국복지패널부가조사자료에있는 복지인식 10개항목을이용하였다. 각문항은 5점 Likert 척도로구성되어있으며 2,6,9, 10번문항은역코딩하여점수가높을수록복지인식이높은것으로해석되며각전체하위항목에대한총합계를산출하여사용하였다. 독립변수는선행연구를바탕으로자기이해요인, 사회화요인, 이데올로기요인등으로범주화하였다. 자기이해요인은빈5유무, 장애유무, 노인유무, 경제활동참여상태등으로구성하고, 113

114 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 사회화요인은성별, 결혼유무, 교육정도, 세대구분등으로구성, 이데올로기요인은소득격차해소에대한정부책임의정도, 분배정책의강화에대한동의정도, 소득재산의평등정도, 정치적성향등으로구성하였다. 각문항은 5점혹은 7 점 Likert 척도로구성되어점수가높을수록평등주의적사고나태도를나타내는것으로해석된다. 각변수에대한개념적, 변수정의에관한세부적인내용은 < 표 1> 과같다. < 표 1> 변수와변수정의 영역변수변수정의빈곤유무 1= 빈곤 ( 가구균등화중위소득60% 이하 ), 0= 비빈곤장애유무 1= 장애인, 0= 비장애인자기이해노인유무 1= 비노인, 0=65세이상노인 1= 임금근로자 0= 자활사업참여자, 고용주 / 자영업자, 실업자, 주된경제활동참여상태무급가족종사자, 비경제활동인구, 연령세성별 1= 남자, 0= 여자 1= 무학, 2= 초졸, 3= 중종, 4= 고졸, 5= 전문대졸, 6= 대졸, 7= 교육수준사회화대학원졸혼인상태 1= 미혼, 0= 기혼 ( 유배우, 사별, 이혼, 별거 ) 1= 산업화세대,(~1957) 2= 민주화세대 (1958~1971), 3= 신세대세대구분 (1972~ 현재 ) 소득격차해소는정부책임이다. 정부책임정도 1= 매우반대 ~ 5= 매우동의성장과분배중무엇이중요한가성장분배인식 1= 성장만중요 4 = 분배만중요이데올로기소득이나재산은평등하다. 소득재산평등정도 1= 매우블평등 7= 매우평등 1. 매우진보적 2. 다소진보적 3. 중도 4. 다소보수적 5. 자신의정치적성향매우보수적 1. 경제를살리기위해세금감소 2. 사회복지확대를위해세금증가 3. 어린자녀는집에서어머니가돌봐야함 4. 기초생활수급자는게으름 5. 복지는가난한사람에게제한적으로제공되어야함 1= 매우동의. 2= 동의. 3= 동의도반대도하지않음. 4= 반대. 복지인식 6. 노동능력이있는사람에게도최소한의생계보장 5= 매우반대 7. 부모를모실책임은전적으로자식에게있음 8. 건강보험은최소한축소, 민간의료보험이용해야함 9. 대학교육까지무상으로제공해야함 10. 유치원, 보육시설무상제공되어야함 Ⅳ. 분석결과 1. 조사대상자의일반적특성 < 표 2> 의조사대상자의일반적특성을살펴보면남자 8,216명 (45.7%), 여자 9,763명 (54.3%) 으로 2013년기준우리나라남녀성비를감안할때여성이남성보다조금더많음을알수있다. 교육수준에서는고등학교졸업4,650 명 (25.9%) 이가장많았고, 다음으로초등학교졸업 4,232 명 (23.5%), 대학졸업2,567 명 (14.3%), 중학교졸업 2,360명 (13.1%), 무학 1,464 명 (8.1%), 전문대학 1,378 명 (7.7%), 대학원 327명 (1.8%) 의순으로나타났다. 연령은 60세이상이가장많은 6,

115 한국민주주의의위기와도전 명 (33.8%) 이었고다음으로 30세이하 5,123명 (28.5%), 41~50세이하 2,424명 (13.5%), 51~60세이하 2197명 (12.2%), 31~40 세이하 2,164명 (12.0%) 등의순으로나타났다. 한편거주지역별로는수도권이가장많은 3,592명 (22.0%) 이었고, 다음은광주 / 전남 / 전북 / 제주도3,102명 (17.2%), 부산 / 울산 / 경남 2,996명 (16.7%), 서울 2,756명 (15.3%), 대구 / 경북 2,211명 (12.3%), 대전 / 충남 5,88명 (8.8%), 강원 / 충북 1,379명 (7.7%) 의순으로나타났다. 주된경제활동참여상태에서는비경제활동인구가 5,988명 (39.2%) 로가장많았고다음으로상용직근로자 3,954명 (25.9%), 임시직근로자 2,088명 (13.7%), 자영업자 1,313명 (8.6%) 의순으로나타났다. 혼인상태변수는유배우자가 9,182 명 (51.1%) 으로가장많았고그다음으로미혼 2,528 명 (14.1%), 사별 2,176명 (12.1%), 이혼 705(3.9%), 별거 97명 (0.5%) 의순으로나타났다. 조사대상자중비노인은 15,074명 (83.8%) 이고노인은 2,910명 (16.2%) 로나타났다. 비빈5은 12,515 명 (69.6%), 빈5은 5,469(30.4%) 로나타났으며, 비장애는 16,300명 (90.6%), 장애는 1,684 명 (9.4%) 으로나타났다. < 표 2> 조사대상자의일반적특성 ( 명, %) 성별교육수준연령거주지역 분류 사례수 분류 사례수 남자 8,216 3,954 상용직근로자 (45.7) (25.9) 여자 9,768 2,088 임시직근로자 (54.3) (13.7) 무학 1, 일용직근로자 (8.1) (6.0) 초등학교 4, 자활근로등 (23.5) 주된 (0.5) 중학교 2,360 경제활동참여 312 고용주 (13.1) (2.0) 고등학교 4,650 상태 1,313 자영업자 (25.9) (8.6) 전문대학 1, 무급가족종사자 (7.7) (2.8) 대학교 2, 실업자 (14.3) (1.3) 대학원이상 327 5,988 비경제활동인구 (1.8) (39.2) 30세이하 5,123 9,182 유배우 (28.5) (51.1) 31~40세이하 2,164 2,176 사별 (12.0) (12.1) 2, ~50세이하이혼 (13.5) (3.9) 혼인상태 2, ~60세이하별거 (12.2) (0.5) 60세이상 6,076 2,528 미혼 (33.8) (14.1) 서울 2, 비해당 (15.3) (0.1) 3,952 수도권 (22.0) 15,074 비노인 (83.8) 2,996 부산 / 경남 / 울산노인 (16.7) 2,910 2,211 노인대구 / 경북 (16.2) (12.3) 대전 / 충남 1,588 12,515 비빈곤 (8.8) 빈곤 (69.6) 강원 / 충북 1,379 빈곤 5,

116 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 계 분류사례수분류사례수 (7.7) (30.4) 16,300 비장애 3,102 (90.6) 광주 / 전남 / 전북 / 제주도장애 (17.2) 1,684 장애 (9.4) 17,984 17,984 계 (100) (100) 2. 기술통계및상관관계분석결과 7개권역별복지인식에영향을미치는요인을분석하기위해변수들의기술통계분석을실시한결과는 < 표 3> 과같다. 종속변수인복지인식은 10개항목으로이루어졌으며평균점수는 30점 ( 전체 50점 ) 으로나타났다. 독립변수는먼저, 자기이해요인의주요대상인기초보장수급형태의비율은비빈5 69.6%, 빈5 30.4% 로나타났고, 장애 9.4%, 비장애 90.6% 나타났으며노인29.1%, 비노인 70.9% 로나타났다. 다음으로주된경제활동참여형태의비율을살펴보면임금근로자 38.7%, 비경제활동인구 11.6%, 자영업9.0%, 실업자 3.5% 등의순으로나타났다. 사회화요인의주요변수인조사대상자의평균연령은 46.2세였고, 남성이 45.7% 였으며, 평균교육수준은 4.3점으로고졸에가까웠다. 결혼상태는기혼이 70.9%, 미혼이 17.2% 로나타났으며, 세대는신세대가 41.9%, 산업화세대 39.5%, 민주화세대 18.6% 를차지하였다. 이데올로기적요인으로 소득격차해소정부책임 2) 에대한동의정도와 성장과분배 3) 에대한동의정도는 5점만점과 4점만점에각각 3.7점, 2.5점이었다. 소득이나재산의평등정도 4) 에대한동의도 7점만점에 5.3점으로나타났고,, 자신의정치적성향 5) 은 5점만점에 3.1점이었다. < 표 3> 기술통계분석결과 구분 가구수 평균 측정 N 종속변수 복지인식 10개항목 17,984 (100.0) 30.0 점수 17,984 빈곤유무 비빈곤 12,515 (69.6) 빈곤 5,469 (30.4) - 더미 17,984 16,300 비장애 (90.6) 장애유무 - 더미 17,984 1,684 장애독립변수자기이해 (9.4) 12,753 비노인 (70.9) 노인유무 - 더미 17,984 노인 5,231 (29.1) 주된경제활동임금근로자 6,952 (38.7) 참여상태자활근로등 76 - 더미 17,984 2) 소득격차해소가정부책임이다 (1. 매우동의한다 2. 동의한다 3. 동의도반대도하지않는다 4. 반대한다 5. 매우반대한다 6. 선택할수없음 ) 3) 성장과분재중무엇이중요한가 (1. 성장만이중요하다 < > 4. 분배만이중요하다 ) 4) 소득, 재산의평등정도 (1. 매우평등하다 < > 7. 매우불평등하다 ) 5) 자신의정치적성향 (1. 매우진보적 2. 다소진보적 3. 중도 4. 다소보수적 5. 매우보수적 ) 116

117 한국민주주의의위기와도전 사회화 이데올로기 구분 가구수 평균 측정 N (0.4) 자영업 1,625 (9.0) 실업자 624 (3.5) 비경제활동인구 2,088 (11.6) 연령 세 연속변수 17,984 성별 남자 8,216 (45.7) 여자 97,68 (54.3) - 더미 17,984 교육수준 학력 연속변수 17,984 결혼상태 기혼 12,758 (70.9) 미혼 3,090 (17.2) 더미 산업화세대 7,103 (39.5) 세대구분 민주화세대 3,343 (18.6) - 더미 17,984 신세대 7,538 (41.9) 소득격차해소정부책임 점수 17,984 성장분배인식 점수 17,984 소득 재산평등 점수 17,984 자신의정치적성향 점수 17,984 다음의 < 표 4> 는 7개권역별로복지인식에평균의차이가있는지를살펴보기위해종속변수인복지인식과함께이데올로기요인을중심으로 ANOVA 분석을실시한결과를정리한것이다. 분석결과는 7개권역별로이데올로기요인변수와복지인식변수에대해모두통계적으로유의미한평균의차이가있는것으로나타났다. 먼저이데올로기요인에서소득격차해소의정부책임에대한동의정도는광주 / 전남 / 전북 / 제주도가가장높았고강원 / 강북이가장낮게나타났다. 재분배정책의동의정도는서울이가장높았고부산 / 울산 / 경남이가장낮게나타났다. 소득 재산의평등정도는부산 / 울산 / 경남이매우불평등에동의정도가높았고강원 / 충북이불평등의정도가가장낮게나타났다. 정치적성향은대구 / 경북이가장보수적인성향이높은것으로나타났고광주 / 전남 / 전북 / 제주도는상대적으로보수성향이낮게나타났다. 다음으로복지인식변수의차이를살펴보면경제를살리기위해세금을인하해야한다는동의정도는서울이가장높은것으로나타났고광주 / 전남 / 전북 / 제주도는가장낮게나타났다. 사회복지확대를위해세금을인상해야한다는동의정도는광주 / 전남 / 전북 / 제주도가가장높은것으로나타났으며대전 / 충남지역이가장낮게나타났다. 어린자녀는집에서어머니가돌봐야한다는동의정도는대전 / 충남이가장높은것으로나타났고대구 / 경북이가장낮은것으로나타났다. 기초생활수급자는게으르다 에대한동의정도는경기 / 인천이가장높은것으로나타났고부산 / 울산 / 경남이가장낮게나타났다. 복지는가난한사람에게제한적으로제공되어야한다 에대한동의정도는강원 / 강북이가장높은것으로나타났고부산 / 울산 / 경남이가장낮은것으로나타났다. 노동능력이있는사람에게도최소한의생계보장이필요하다 에대한동의정도는서울, 경기 / 인천이가장높은것으로나타났으며부산 / 울산 / 경남이가장낮은것으로나타났다. 부모를모실책임은전적으로자식에게있다 에대한동의정도는부산 / 울산 / 경남이가장높은것으로나타났으며광주 / 전남 / 전북 / 제주도가가장낮은것으로나타났다. 건강보험은최소한축소, 민간의료보험을이용해야한다 에대한동의정도는경기 / 인천이가장높은것으로나타났으며광주 / 전남 / 전북 / 제주도가가장낮은것으로나타났다. 대학교육까지무상으로제공되어야한다 에대한동의정도는광주 / 전남 / 전북 / 제주도가가장높은것으로나타났으며부산 / 울산 / 경남이가장낮은것으로나타났다. 유치원, 보육시설은무상으로제공되어야한다 에대한동의정도는광주 / 전남 / 전북 117

118 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 / 제주도가가장높은것으로나타났다. 이와같은결과는각권역별로사회복지정책의이슈에따라그에대한동의의정도가매우다양하게분포되어있으며, 그러한분포의다양성으로인해권역별로지역주민의복지인식에있어통계적으로유의한수준에서상당한평균의차이가있음을보여주고있다. 따라서이러한권역별복지인식의수준차이가왜나타날수밖에없는지를복지인식에영향을미치는요인변수들을중심으로회귀분석을통해실증해보는작업은사회복지정책의권역별차이분석을통해향후권역별사회복지정책수립을위한정책적함의를도출함에있어매우의미있는작업이라할수있다. < 표 4> 7 개권역별이데올로기요인과복지인식의차이 이데올로기요인복지인 식 6) 구분소득격차정부책임재분배정책강화소득평등동의정치적성향경제살리기위해세금감소사회복지확대를위해세금증가어린자녀는집에서어머니가돌봐야함기초수급자는게으름복지는가난한사람에게제한적으로제공되어야함노동능력이있는사람에게도최소한의생계보장부모를모실책임은전적으로자식에게있음건강보험은최소한축소, 민간의료보험이용해야함대학교육까지무상으로제공되어야함유치원, 보육시설무상으로제공되어야함 서울 3.59 (0.03) 2.60 (0.03) 5.27 ( (0.03) 3.08 (0.03) 3.12 (0.03) 2.43 (0.03) 3.14 (0.03) 2.89 (0.04) 3.06 (0.04) 3.00 (0.03) 3.91 (0.03) 2.35 (0.04) 3.41 (0.04) 경기 / 인천 3.75 (0.03) 2.55 (0.02) 5.24 (0.04) 3.05 (0.03) 2.92 (0.03) 3.10 (0.03) 2.52 (0.03) 3.17 (0.03) 3.00 (0.03) 3.06 (0.03) 3.03 (0.03) 3.97 (0.03) 2.48 (0.03) 3.51 (0.03) 부산 / 울산 / 경남 3.63 (0.04) 2.30 (0.03) 5.38 (0.05) 3.33 (0.04) 3.02 (0.04) 3.26 (0.04) 2.46 (0.04) 2.75 ( (0.04) 2.88 ( (0.04) 3.91 (0.04) 2.13 (0.04) 3.58 (0.04 7개권역별 대구 / 대전 / 경북 충남 (0.04 ( (0.03) (0.04) (0.06) (0.06) (0.03) (0.04) (0.05) (0.06) (0.05) (0.06) (0.04) (0.06) (0.05) (0.06) (0.05) (0.06) (0.05) (0.06) (0.05) (0.06) (0.04) (0.05) (0.05 (0.06) (0.05) (0.06) 강원 / 충북 3.57 (0.05) 2.54 (0.04) 4.90 (0.08) 3.12 (0.04) 2.95 (0.04) 3.09 (0.03) 2.55 (0.04) 3.09 (0.07) 3.01 ( (0.07) 2.87 (0.06) 3.92 (0.04) 2.53 (0.06) 3.44 (0.06) 광주 / 전남 / 전북 / 제주 3.94 (0.04) 2.53 (0.03) 5.22 (0.05) 2.97 (0.03) 2.88 (0.01) 3.29 (0.01) 2.41 (0.02) 2.94 (0.04) 2.86 (0.05) 3.01 (0.05) 2.75 (0.04) 3.76 (0.04) 2.69 (0.04) 3.79 (0.04) F값 12.38*** 13.68*** 4.62*** 15.49*** 4.03*** 5.78*** 5.25*** 15.38*** 9.79*** 5.20*** 7.17*** 6.11*** 14.19*** 8.43*** ***P<.001 주 : 모든분석에서는 개인표본가중치 를사용하여분석 6) 1. 매우동의한다 2. 동의한다 3. 동의도반대도하지않는다 4. 반대한다 5. 매우반대한다 ( 사회복지확대를위해세금중가. 노동능력이있는사람에게도최소한의생계보장, 대학교육까지무상으로제공해야함, 유치원 보육시설무상제공되어야함의내용은역코딩하였다 ) 118

119 한국민주주의의위기와도전 앞서살펴본바대로 < 표 4> 의결과권역별로평균의차이가뚜렷이존재하는것을알수있다. 그렇다면어느권역간에그와같은차이가존재하는가를사후검증 (Scheffe) 을해볼필요가있다. < 표 5> 는사후검증을위한 Scheffe Test 의결과를표로나타낸것이다. 먼저, 이데올로기요인에서 소득격차해소가정부책임이다 에대한동의정도는강원 / 충북, 서울, 부산 / 울산 / 경남, 대구 / 경북지역보다대전 / 충남, 광주 / 전남 / 전북 / 제주도지역에서더높은지지를나타내는것으로나타났다. 정치적성향은서울, 수도권, 대전 / 충남, 강원 / 충북, 광주 / 전남 / 전북 / 제주도지역과부산 / 울산 / 경남, 대구 / 경북지역이차이가있는것으로나타났다. 다음, 총복지인식의사후검증결과는대전 / 충남지역이다른 6개지역보다복지인식의평균이높은것으로나타났다. < 표 5> 7개권역별이데올로기요인과복지인식의사후검증 구분 Scheffe 소득격차정부책임 facbd < eg 재분배정책강화 ce < d < gfba 소득평등동의 f < gbadec 정치적성향 gbaef < cd 경제살리기위해세금감소 cdg < gefa < b 사회복지확대를위해세금증가 efabd < cg 어린자녀는집에서어머니가돌봐야함 gdcfa < be 기초수급자는게으름 cgb < gdefa < b 복지는가난한사람에게제한적으로제공되어야함 dcag < f < geb 노동능력이있는사람에게도최소한의생계보장 abcde < g < f 부모를모실책임은전적으로자식에게있음 gfe < dabc 건강보험은최소한축소, 민간의료보험이용해야함 gfadec < b 대학교육까지무상으로제공되어야함 ca < dbef < g 유치원, 보육시설무상으로제공되어야함 afbdce < g 총복지인식 cdagfb < e 주 : a= 서울, b= 수도권, c= 부산 / 울산 / 경남, d= 대구 / 경북, e= 대전 / 충남, f= 강원 / 충북, g= 광주 / 전남 / 전북 / 제주도 ( 평균 크기순으로나타낸것임 ) 3. 7 개권역별복지인식실증분석결과 앞서분석한권역별복지인식의차이는복지인식에영향을미치는변수들을통제하지않은상태에서단순한지역별복지인식의차이만을분석한것이라는점에서일정한분석의한계를노정하고있다. 7개거주권역별복지인식의차이를보다정교하게추정하기위해서는회귀분석을통해복지인식에영향을미치는변수들을통제한상태에서실증분석이이루어져야한다 7). < 표 6> 은회귀분석을통해복지인식에영향을미치는변수들을통제한상태에서복지인식의차이를추정한결과이다. 그결과전체모형의적합도는적합 (F=25.696, P<0.001) 한것으로나타났으며, 통계적으로유의미한결과를나타낸변수를중심으로해석하였다. 첫째, 7개권역의사례를모두종합한전체모형을분석한결과를각요인별로살펴보면자기이해요인에서기준변수인임금근로자보다고용주 / 자영업 (-) 와비경제활동인구 (-) 의경우복지인식에부정적인부 (-) 의영향을미치는것으로나타났다. 이는임금근로자보다고용주 / 자영업자가복지납세자로서의지위를인식한것으로유추해볼수있다. 사회화요인에서는교육수준변수가유의미한긍정적인영향을미치는것으로나타났는데이는교육수준이높을수록복지인식에더긍정적인영향을미치고있음을보여주는것으로교육수준과복지인식간에는정 (+) 의관계가존재한다는선행연 7) 회귀분석에앞서독립변수들간에높은선형관계를다중공선성을통해분석한결과연령변수는다중공선성 (VIF=12.1) 의문제로인하여분석모형에는제외하였다. 119

120 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 구 ( 류만희 최영, 2009, 이중섭,2009) 와일치하는결과라할수있다. 산업화세대 (-), 민주화세대 (-) 는종속변수인복지인식에부 (-) 의영향을미치는것으로나타났는데이는기준변수인신세대에비해산업화세대와민주화세대가복지인식에서더부정적임을알수있게하는결과로해석된다. 이데올로기요인에서는 소득격차는정부책임 (+) 변수와분배인식 (+) 변수가부 (-) 의영향을미치는것으로나타났는데이는소득격차가정부의책임이라는데동의하는정도가높을수록, 분배인식이높을수록복지인식에긍정적인영향을미침을알수있게하는결과이다. 또한정치적성향 (-) 변수는부 (-) 의영향을미치는것으로나타났는데이는보수적일수록복지인식에더부정적인평가를하고있는것으로해석될수있다. 둘째, 서울권역 ( 모형 1) 의복지인식에영향을미치는변수의분석결과, 각주요변수들을살펴보면사회화요인에서성별 (-) 변수가종속변수인복지인식에부 (-) 의영향을미치는것으로나타났는데이는남자에비해여자가복지인식에더부정적인평가를하고있음을짐작케하는결과이다. 산업화세대또한부 (-) 의영향을미치는것으로나타났는데이는기준변수인신세대에비해산업화세대가복지인식에더부정적인평가를하고있음을보여주는결과이다. 이데올로기요인에서 소득격차는정부책임 변수는정 (+) 의영향을미치는것으로나타났으며이는소득격차가정부책임이라는데동의하는정도가높을수록복지인식에더긍정적인평가를하고있음을보여준다. 정치적성향변수는부 (-) 의영을미치는변수로정치적성향이보수적일수록복지인식에더부정적인평가를하고있음을보여준다. 셋째, 경기 / 인천권역 ( 모형 2) 의복지인식에영향을미치는변수의분석결과, 자기이해요인변수인비경제활동인구 (-) 는임금근로자들보다부정적인복지인식을보이는것으로분석되었다. 사회화요인에는성별 (-) 이부 (-) 의영향을미치는것으로나타났는데이는기준변수인남자가여자보다더복지인식에부정적임을보여준다. 산업화세대 (-) 는신세대보다복지인식에더부정적인것으로나타났다. 이데올로기요인에서는소득평등은정 (+), 정치적성향은부 (-) 의영향관계를보여주는것으로분석되었다. 이는소득격차를줄여야한다는의견에동의할수록, 정치적성향이보수적일수록복지인식에더부정적인반응을보인다는해석을가능케한다. 넷째, 부산 / 울산 / 경남권역 ( 모형 3) 의복지인식에영향을미치는변수는사회와요인에서성별 (+), 교육수준 (+), 산업화세대 (+), 민주화세대 (+) 가복지인식에정 (+) 의영향을미치는것으로분석되었다. 이는여자보다남자가복지인식에더긍정적인평가를, 교육수준이높을수록복지인식에더긍정적임을나타낸다. 또한세대구분변수에서는신세대보다산업화세대와민주화세대가복지인식에더긍정적인것으로나타났다. 이데올로기요인에서정치적성향변수는정 (+) 의영향관계가있는것으로나타났다. 이는부산 / 울산 / 경남지역에서는정치적성향이진보적일수록복지인식에더긍정적인영향을미치는경향이있음을보여주는결과이다. 다섯째, 대구 / 경북권역 ( 모형 4) 의복지인식에영향을미치는변수의분석결과, 자기이해요인에서노인 (-), 고용주 / 자영업자 (-) 변수는부 (-) 의영향을미치는것으로나타났다. 이는비노인 (65세이하 ) 이복지인식에더긍정적이고, 임금근로자보다고용주 / 자영업자가복지인식에더부정적임을보여주는결과이다. 사회화요인에서는성별 (+), 교육수준 (+), 민주화세대 (-) 변수가통계적으로유의미하게분석되었다. 이는남성이여성보다, 교육수준이높을수록복지인식에더긍정적인영향을미치는것으로나타났다. 신세대보다는민주화세대가복지인식에더부정적임을보여주는결과라할수있다. 이데올로기요인변수에서분배인식 (+) 이통계적으로유의미하게나타났는데이는분배인식이높을수록복지인식에더긍정적인영향을미친다는사실을보여주는결과이다. 여섯째, 대전 / 충남권역 ( 모형 5) 의복지인식에영향을미치는변수의분석결과, 자기이해요인에서자활근로자 (+) 는종속변수인복지인식에정 (+) 의영향을미치는것으로나타났는데이는자활근로자가임금근로자보다복지인식에더긍정적임을보여주는결과이다. 이데올로기요인에서는분배인식 (+), 정치적성향 (-) 로나타났는데이는분배인식이높을수록복지인식에더긍정적이고, 정치적성향이보수적일수록복지인식에더부정적임을보여주는결과이다. 일곱째, 강원 / 충북권역 ( 모형 6) 의복지인식에영향을미치는변수의분석결과, 사회화요인에서산업화세대 (-) 는종속변수인복지인식에부 (-) 의영향을미치는것으로나타났는데이는신세대에비해산업화세대가복지인식에더부정적인 120

121 한국민주주의의위기와도전 영향을미치고있음을보여주는결과이다. 이데올로기요인분석결과, 정치적성향 (-) 은복지인식에부 (-) 의영향을미치는것으로나타났는데이는보수적일수록복지인식에더부정적임을보여준다. 마지막으로광주 / 전남 / 전북 / 제주권역 ( 모형7) 의복지인식에영향을미치는변수의분석결과, 자기이해요인에서임금근로자보다고용주 / 자영업자 (-) 가더복지에대해부정적인인식을갖고있음을알수있다. 사회화요인에서는결혼유무 (+) 가통계적으로유의미한결과를보여주는데이는기혼보다미혼자가복지인식에더긍정적임을보여주는결과라할수있다. 산업화세대 (-), 민주화세대 (-) 변수는신세대변수보다복지에대해더부정적인영향을미침을알수있다. 이데올로기요인에서는 소득격차는정부책임 변수와분배인식변수는긍정적영향을미친반면정치적성향변수는오히려부정적영향을미치는것으로나타났다. 이는소득격차를줄여야한다는의견에동의할수록, 분배인식이높을수록복지인식에더긍정적인반면, 정치적성향이보수적일수록복지인식에는더부정적임을보여주는결과이다. 복지인식에영향을미치는요인을분석한결과, 지역마다다소차이가존재하는것으로나타났다. 서울, 경기 / 인천, 부산 / 경남 / 울산, 강원 / 충북권역은자기이해요인이통계적으로유의미한영향을미치지않는것으로나타났으며, 사회화요인에서는대전 / 충남지역이복지인식에유의미한영향을미치지않는것으로분석되었다. 모든지역에서자기이해요인과사회화요인보다는이데올로기요인이복지인식에유의미한영향을미치는것으로나타났다. 이데올로기요인중에서도정치적성향변수가복지인식에가장강력한영향요인으로작용하였다. 121

122 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 < 표 6> 지역별복지인식에영향을미치는회귀분석 자기이해요인 사회화요인 이데올로기요인 구분 전체 모형 1 서울 모형 2 경기 / 인천 모형 3 부산 / 경남 / 울산 모형 4 대구 / 경북 모형 5 대전 / 충남 모형 6 강원 / 충북 모형 7 광주 / 전남 / 전북 / 제주 베타 t 베타 t 베타 t 베타 t 베타 t 베타 t 베타 t 베타 t 빈곤 ( 빈곤 =1) 장애 ( 장애 =1) 노인 ( 노인 =1) ** 경제활동참여상태 ( 임금근로자 =1) 자활근로 ** 고용주 / 자영업 * *** * 실업자 비경제 활동인 * * 구 성별 ( 남자 =1) * * * ** 결혼유무 ( 미혼 =1) * 교육수준 *** ** ** 세대구분 ( 신세대 =1) 산업화세대 민주화세대 *** *** *** ** ** ** *** * -0.12* 0.014* ** * 소득격차정부책임 *** *** *** 성장분배인식 *** *** *** ** 소득평등정도 ** 정치적성향 *** *** ** * *** * *** 상수 *** *** 29.06*** *** *** *** *** *** Adj *** 6.59*** 5.565*** 4.945*** 5.933*** 3.954*** 2.601*** 7.047*** 주 : *p<0.05, **p<0.01, ***p<

123 한국민주주의의위기와도전 Ⅴ. 결론및정책적시사점 본연구는한국복지패널의지역구분에따라 7개권역을중심으로각권역별복지인식에대한평균의차이 (ANOVA) 및사후검증 (Scheffe) 을분석한다음복지인식에영향을미치는요인을권역별회귀분석을통해실증분석하였다. 분석결과를간략히종합해보면다음과같다. 첫째, 7개권역별복지인식의차이 (ANOVA) 를분석한결과지역별로평균의차이가존재하는것으로분석되었으며그차이는통계적으로도유의미한것으로나타났다. 권역별평균의차이를사후검증에의해살펴본결과, 경제를살리기위한세금인하 변수는서울권역이가장높게나타난반면, 사회복지확대를위한세금인상 변수는광주 / 전남 / 전북 / 제주권역이가장높게나타났다. 노동능력이있는사람에게도최소한의생계보장 변수는서울과경기 / 인천권역이가장높게나타난것으로분석되었다. 둘째, 복지인식에영향을미치는요인을통제한상태에서전체모형을종합적으로살펴본결과, 자기이해요인의경제활동참여상태 ( 임금근로자 =1) 변수에서고용주 (-), 비경제활동인구 (-) 가부정적영향을미치는것으로나타났는데이는고용주일수록, 비경제활동인구일수록, 임금근로자에비해복지인식에더부정적일가능성이높음을보여준다. 사회화요인에서는교육수준은정의영향 (+), 세대구분은부의영향 (-) 을미치는것으로나타났다. 이는교육수준이높을수록복지에대한인식이높으며, 신세대보다는산업화세대나민주화세대가복지에대한인식이더부정적임을보여준다. 이데올로기요인에서는 소득격차는정부책임 변수와성장분배인식변수가정의영향 (+) 관계를보인반면, 정치적성향변수는부의영향 (-) 관계로나타났다. 이는정부가나서서소득격차를줄여야한다는의견에동의할수록, 분배에대한인식이높을수록, 정치적성향이진보적일수록복지에대한인식이더긍정적일가능성이높음을보여주는결과이다. 셋째, 7개권역을중심으로실증분석을실시한결과, 경기 / 인천, 대전 / 충남, 광주 / 전남 / 전북 / 제주지역은자기이해요인, 사회화요인, 이데올로기요인모두복지인식에유의미한영향을미치는것으로나타난반면서울, 부산 / 울산 / 경남, 강원 / 충북지역의경우사회화요인과이데올로기요인이복지인식에유의미하게작용하는것으로나타났다. 또한부산 / 울산 / 경남의경우는여성보다는남성이신세대보다는산업화세대와민주화세대가긍정적인복지인식을보인반면광주 / 전남 / 전북 / 제주지역의경우는남성보다는여성이산업화세대와민주화세대보다는신세대가더긍정적인복지인식을보이는것으로나타나대조적인결과를보여주었다. 분석결과 7개권역별복지인식에영향을미치는변수는다음과같다. 서울지역은성별, 산업화세대, 소득격차정부책임, 정치적성향변수, 경기 / 인천지역은비경제활동인구, 성별, 산업화세대, 소득평등정도, 정치적성향변수, 부산 / 경남 / 울산지역은성별, 교육수준, 산업화세대, 민주화세대, 정치적성향변수, 대구 / 경북지역은노인, 고용주 / 자영업자, 성별, 교육수준, 민주화세대, 성장분배인식변수, 대전 / 충남지역은자활근로자, 성장분배인식, 정치적성향변수, 강원 / 충북지역은산업화세대, 정치적성향변수, 광주 / 전남 / 전북 / 제주지역은고용주 / 자영업자, 결혼유무, 산업화세대, 민주화세대, 소득격차정부책임, 성장분배인식, 정치적성향변수로분석되었다. 이러한연구결과를바탕으로각지역의정체성에맞는보편적복지정책발전에기여하고자한다. 123

124 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 참고문헌 김수환 김영미 민기채 (2014), 복지정책에관한국민의식조사및분석연구. 국민경제자문위원회 2014년도학술연구용역사업. 김신영 (2009), 한국인의복지의식결정요인연구 ; 사회적신뢰의효과를중심으로, 한국사회학회, pp.561~572.. 김신영 (2010), 한국인의복지의식결정요인연구 ; 국가의공적책임에대한태도를중심으로, 조사연구, 11(1), pp.87~105. 김영순 여유진 (2011), 한국인의복지태도 : 비계급성과비일관성문제를중심으로, 경제와사회, pp.211~240. 김희자 (2013), 계급 계층이복지정책에대한태도에미치는영향과교육변인의조절효과연구. 한국사회정책, pp.35~68. 류만희 최영 (2009), 복지정책에대한지지도연구 : 복지의식, 계층, 자기이해의영향을중심으로, 한국정책과학학회보 13(1), pp 류진석 (2004), 복지태도의미시적결정구조와특성 한국사회복지학, 56(4) pp.79~101. 배진희 이중섭 (2014), 지역의정치 사회 경제적특성이복지의식에미치는영향, 한국지역사회복지학, 49, pp.233~250. 안상훈 (2009), 한국의친복지태도결정요인과그경로구조에관한탐색적연구. 한국사회정책 16(1), pp.163~192. 이상인 오미애 (2014), Journal of the korean Data Analysis Society Vol.16, No 2(B), pp.739~750. 이아름 김사현 (2010), 한국사회복지의식의특성및영향요인에관한연구. 2010비판과대안을위한사회복지학회학술대회발표논문집, pp 이중섭 (2009), 한국인의복지의식에영향을미치는요인에관한연구. 사회복지정책 36(4), pp73~99. 장세희 문영규 (2015), 복지인식에영향을미치는요인에관한연구 : 경기북부지역을중심으로, 한국정책연구, 15(4), pp.23~46. 주은선 백정미 (2007), 한국의복지인식지형 ; 계층, 복지수요, 공공복지수급경혐의영향을중심으로, 사회복지연구, pp.203~225. 최유석 (2011), 한국인의사회복지에대한인식과분산 : 정치적성향과정치적지식의역할을중심으로. 사회복지정책, 38(1), pp.57~83. 함철호 이중섭 (2010), 지역별복지의식에영향을미치는요인연구 : 자기이해, 사회화, 이데올로기, 수급자에대한태도요인을중심으로. 사회과학연구, 26(4), pp.299~325. Andress, H. J. & Heien, T. (2001), Four Worlds of Welfare State Attitudes; A Comparison of Germany, Norway, and the United States European Sociological Review, 17(4), pp Gelissen, J.,(2000), Popular Support for Institutionalized Solidarity: A Comparison between European Welfare States. International Journal of Social. Welfare, 9, pp

125 한국민주주의의위기와도전 협치적시각에서바라본새정부지역개발과국토정책 이우배 ( 인제대학교 ) 목 차 Ⅰ. 논의배경및필요성 1. 국토공간의성장양극화 2. 국토균형발전과협치 3. 국토정책추진체계상의문제점 Ⅱ. 국토정책의 개선 과제 1. 도시지역권 단위의 국토계획권역 설정 2. 농어촌 생활권과 도시생활권의 통합 3. 초광역 단위의 국토 남부권 설정 검토 4. 대도시권 광역교통행정체계의 구축 5. 다층적 도시재생정책의 추진 6. 수출주도형 지역성장전략에서 소비주도형 전략으로 전환 125

126 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 Ⅰ. 논의배경및필요성 1. 국토공간의성장양극화 1) 탈산업화의진행과우리나라전통산업벨트의위기 조선산업의위기를시작으로최근동남해안권 ( 포항~울산 ~부산~창원 ~광양~광주 ~목표 ) 산업벨트의생산성정체및성장둔화로지역쇠퇴의우려를낳음 산업구조변화에적절히대응해가지못할경우미국의러스트벨트 (Rust Belt) 와같이장기간경기침체및인구감소로이어질가능성이있으며이를경우국토의중부권과남부권의불균형이심화될것으로예측됨 2) 대도시중심의국가성장에따른중소도시의쇠퇴 국가경제가제조업중심에서서비스경제로전화해감에따라인구의대도시집중은보다심화되고있으며중소도시의소멸우려가증대되고있음. 특히중소도시의경우젊은층인구의역외유출과고령화로도시의활력이점차떨어지고있음 우리나라지방도시의경우상당수가지속적인구감소및고령화, 산업구조의노후화등으로쇠퇴단계에접어들고있으며지역간불균형이심화될것으로우려됨 3) 도시지역의교외확산에따른원도심의쇠퇴 도시확산에따른교외신도시개발로원도심지역의쇠퇴및침체가지속적사회문제로대두됨. 최근혁신도시의건설과입주가본격화됨에따라주변원도심지역의쇠퇴는보다가속화될것으로우려됨 원도심지역을대상으로도시재생사업이추진되고는있으나아직은활력을찾지못하고있는실정임 2. 국토균형발전과협치 (Collaboration) 1) 정부주도형에서지역참여형국토정책에대한요구 선진국으로진입하는현시점에서중앙정부주도의국토정책은실현성이낮으며분권과지역혁신, 사회정의, 그리고생태환경의가치추구를위해서는지역참여형정책으로전환할필요가있음 지역참여형국토정책의의미는지역의내발적발전역량강화등의가치를존중하고지방자치단체간협력과네트 126

127 한국민주주의의위기와도전 워크를통한혁신창출을목적으로함 지역참여형국토정책실현을위해서는개발정책의지방분권화를계속확대해가야하며이와더불어지방차원에서는경쟁과갈등을넘어자치단체간협력네트워크를구축해야함 2) 지역분절 ( 地域分節 ) 형개발정책으로인한성장의시너지효과감소및확산효과의차단 우리나라의국토정책은지방행정체제에기초한대도시, 중소도시, 농어촌단위의분절형지역개발정책이주류를이루어지역특화및집적의성과에도불구하고, 지역간불균형이심화되고성장효과의외부확산이차단되는부작용초래 - 지방자치제의실시와함께지역개발의권역이보다세분화되는경향을보이며, 현재는 56개지역행복생활권으로나누어져있음 지역간협력을촉진하기위해 MB정부시절광역경제권, 박근혜정부시절생활권계획이도입되었으나해당지방자치단체간협력을유도하는데는한계를노출하였으며, 실질적사업기획과집행은여전히개별자치단체차원에서분산추진되고있는실정임 해외선진국의경우중소도시의쇠퇴와지역불균형해소를위해 도시와도시 그리고 도시와농촌 을통합하는지역권 (Mega-Region 또는 Super-Region) 을설정하여경제성장정책과분권화및지역네트워크활성화정책을점차추진하고있음 ( 예 : 일본 8개지방광역계획구역 ) < 그림 1> 일본의 8개광역역지방계획구역자료 : 김기영 송봉근,

128 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 창원시정연구원의 2015년연구에따르면동남권의경우부산-울산의 2핵구조에서부산-울산- 창원의 3핵구조로발전해갈경우권역의경쟁력이 2.7배높아지는것으로추정됨 ( 김기영 송봉근, 2015) - 중력모형을활용해경쟁력을분석하였으며중력지수가높아지면외부로부터자본과기업, 기술, 인력등이해당권역으로유입이증가하고이를인근지역으로확산시키는힘이증대되는것으로나타남 <2 핵구조동남권메가시티벨트 > <3 핵구조동남권메가시티벨트 > < 그림 2> 동남권의 2 핵구조와 3 핵구조의중력지수비교 < 그림 3> 동남권의 2 핵구조와 3 핵구조에따른수도권대응력비교 자료 : 김기영 송봉근,

129 한국민주주의의위기와도전 3. 국토정책추진체계상의문제점 이명박정부시절의광역경제권정책이나박근혜정부시절의생활권정책추진을위한위원회나협의회등은가장느슨한형태의지방자치단체협의체로해당지방자치단체와지역주민의실질적참여와협력을이끌어내기에는역부족 국토기본법에의한대다수지역계획이계획수립관련지침은명확히마련되어있으나계획의추진체계와관련해서는지자체간협의체를구성한다고명시할뿐실효성을담보할수있는협의체구성의방안및지원내용은명시하고있지않음 중앙정부의부처별협력을위한노력은계속되고있으나아직도상당수지역개발관련정책이부처별로분산추진되고있으며보조금지원을위한공모방식으로추진되고있어지방자치단체간협력보다는경쟁에우선순위를두고있음 Ⅱ. 국토정책의개선과제 1. 도시지역권 (City-Region) 단위의국토계획권역설정 MB정부시절추진한경험이있는광역경제권의장 단점을보완해전국을 10개미만의도시지역권으로구분하고이를국토정책의기본권역으로설정 도시지역권은대도시, 중소도시, 농어촌지역이함께참여하는네트워크형지역협력권으로산업경제적육성정책뿐만아니라광역적기반시설확충, 지역차원의소득재분배같은복지정책도포함되어야함 도시지역권사업의추진조직으로는참여자치단체간단순행정협의회차원을넘어서는실질적기획과집행, 그리고의결권을갖는특별지방자치단체차원의행정조직을구성함 2. 농어촌생활권과도시생활권의통합 기존농어촌생활권은과소화및낙후도가중으로독자적소득창출및정부기반확보가어려우므로인근도시생활권과협력과네트워크를강화할필요가있음 ( 문태헌, 2017) 도시와주변농촌지역의일체화및상생발전방안마련및의료, 복지, 주거환경등면에서도시지역의주변농촌지역케어강화및생활권서비스허브기능강화 129

130 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 3. 초광역단위의국토남부권설정검토 1) 필요성 수도권은세종시행정수도이전을기점으로충청권까지확대되고있으며, 최근에는평창동계올림픽유치로인해강원지역까지확장되는시점에서국토공간이점차중부권과남부권으로구분되는현상이초래됨 호남권과대경권및동남권을포함하는국토남부권의총인구는 2010년현재약 1,800만명이며총면적은 52,856km2 < 그림 > 국토남부권의공간적범위자료 : 이재훈 박태경, 호남과영남을묶는국토남부권은중화학공업과해양물류산업의집적지로유사한산업구조와도시발전의역사를갖고있으며향후산업구조변화에함께대응해가야할필요성이제기됨. 또한, 국민화합의측면에서이들지역을하나로묶는거대지역권개발전략이요구됨 거대지역권단위의국토정책을추진하기위해서는국가균형발전특별법상의기존 초광역권 관련조항을 거대지역권 단위로확대조정하여실효성있는기획과집행체계를갖출필요가있음 2) 발전방향 제5차국토종합개발계획에따른남부권공동발전전략수립 - 탈산업화및 4차산업혁명에대비한공동이대응전략마련및지역내국가산업단지의구조개선에주력할필요가있으며생산과일자리창출의미래성장거점구축을위해노력함 130