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1 제 13 패널 대통령탄핵과민주주의 사회 : 심지연 ( 경남대 ) 발표 : 이재철 ( 동국대 ) 탄핵정국에서촛불집회와태극기집회김윤철 ( 경희대 ) 한국민주주의와대통령탄핵정치토론 : 강신구 ( 아주대 ) 김준석 ( 동국대 )

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3 제 14 패널 중앙선관위후원패널 : 정당민주화와정치자금, 어떻게개혁할것인가 사회 : 김용복 ( 경남대 ) 발표 : 손병권 ( 중앙대 ) 박경미 ( 전북대 ) 민주주의와정당정치 : 당내민주주의의제도화정연정 ( 배재대 ) 정당국고보조의의미, 문제점과개선방안정하윤 ( 이화여대 ) 정치자금제도변화의효과와전망 : 20대국회정치자금법개정안통과를중심으로토론 : 곽진영 ( 건국대 ) 엄기홍 ( 경북대 ) 서재권 ( 부산대 )

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5 한국민주주의의위기와도전 정당의당내민주주의제도화방안 손병권 ( 중앙대학교 ) 박경미 ( 전북대학교 ) I. 서론 1980 년대이후제기된정당정치의위기는정당이수행하는정치적대표성과책임성의위축으로부터시작되었다 (Montero and Gunther 2002). 정치환경변화에따라변화하는정당이위기에처해있다는의미는정당위기의증후대두는곧정치발전을손상시킬수있으며장기적으로는민주주의후퇴로확산될수있다는점에서관심을가져야할문제이다. 이러한관점에서정치발전을위해서정당본연의기능을원활히수행하여야한다. 정당은유권자의이익과여론을집약하고표출하며, 각종선거에참여하는후보를공천하는정치적충원의기능, 그리고그과정에서정당자체의주장과이념을확산하는정치사회화기능을하며궁극적으로는집권을목표로경쟁하여정부를구성하거나견제하는역할과기능을한다. 그중각종선거참여를목적으로한공직후보자공천을비롯한정치적충원기능은정당정치발전의토대가된다는점에서주목하여야한다. 그근원적이유는선거가대의민주주의실천을위한핵심적수단이라는데있다. 선거에참여하는정당의후보공천과정을유권자들이그정당을판단하는기준인동시에, 그선거결과확정이후정당이어떤정치적대표성을실현하는지, 즉유권자와의연계관계 (linkage) 에영향을미치기때문이다. 공천과정의문제가정당내부의분열만이아니라유권자의지지향방을가른대표적사례가 2016 년제20 대총선을들수있다. 후보공천과정에서불거졌던당내갈등이분당과지지층분열이라는문제로나타났으며, 유권자는정당들이정책경쟁을하지않는다는인식하는계기가되었다. 다시말해, 정당이정당지도부구성및공직후보자선출을비롯한정당의내부적민주주의가잘실현되었을때, 유권자들의이해관계를집약, 표출하는정치적대표성을잘수행할수있으며이를기반으로한정책적대안들을효과적으로제시할수있다고본다. 또한유권자의불신과실망은정당의지지기반을약화시켜선거유동성증가라는문제로이어져정당의입지를좁힐뿐만아니라장기적으로는정당정치의저발전과민주주의후퇴로이어질수있다. 특히, 정당지도부구성과공직후보자공천의과정은정당의대표를선출한다거나공직후보자당락을넘어서정치영역에대한인적자원충원의통로라는점에서중요하다. 정당운영에중요한부분을차지하는정당지도부구성과공직후보자공천은한편으로는인적자원에대한직 간접적검증과정이라는의미를, 또다른한편에서는유권자의정치참여욕구를정당을통해제도화한다는의미를가지고있다고할수있다. 이에대한문제는정치적충원과정을통한인적검증과정치참여제도화의문제는 헌법 및 정당법 과는다른실제적이고현실적인기능을함께논의해볼필요가있다. 헌법 및 정당법 등정당기능의제도적조건과그것이현실정치에서나타나는실질적이고실천적인정당의기능을함께논의하여야한다는것이다. 이러한관점에서이연구는한국의정치발전을위해정당의민주적운영, 정당의내적운영과조직등당내민주주의제도화방안을모색하는데주된목적을두고있다. 정당의헌법적지위와기능을중심으로한한국정당의제도적특징분석과함께각국의당내민주주의실현사례분석을통해당내민주주의실현을위한제도화방안을마련하고자한다. 여기에서중점을둘부분은정당의법률적지위와구성, 정당의내부적운영과조직, 정당의국회의원선거후보자선출의측면등세가지연구주제를중심으로진행하여궁극적으로한국정당의당내민주주의제도화방안을강구하고자한다. 5

6 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 Ⅱ. 연구방법과목차 이연구는한국의정치발전을위해정당의민주적운영, 정당의내적운영과조직등당내민주주의제도화방안을모색하는데주된목적을두고있다. 정치발전을위한정당의당내민주주의의필요성은우리의 헌법 과 정당법 을통해확인할수있다. 먼저, 우리의 헌법 은당내민주주의가정당의필수요건을명시하고있다. 헌법 제8조는정당설립의자유를보장하며그목적과활동이민주적이어야하는데정당의목적과활동이민주적기본질서에위배될때에는정부는헌법재판소에그해산을제소할수있도록하고있다. 또한 정당법 제2조는정당을국민의정치적의사를형성하는과정에참여를목적으로하는국민의자발적조직으로명시하고있다. 이러한관점에서당내민주주의는정당정치의발전, 그리고더나아가한국정치발전을위해서필수적요건이다. 정당의운영과발전에서당내민주주의가필요한이유는다음과같다. 정당이국민의자발적조직으로서그내부적운영이민주적이라고한다면, 정당운영에국민이참여할수있는지, 참여 (participation) 의수준, 그러한참여를보장할수있는정당의사결정의개방성 (openness) 의정도, 그의사결정에대한책임성 (accountability) 여부, 그리고의사결정과정과그결과에대한자유로운의사소통 (communication), 그리고수적다수의문제를넘어서심의를통한다수결 (deliberative majority rule) 의원리가지배되어야한다. 이러한관점에서이연구는다음과같은연구주제를중심으로구성되었다. 제Ⅰ장서론에서는이연구의목적과전반적문제의식을다루며, 제Ⅱ장에서는연구방법과목차를정리한다. 제Ⅲ장은법률적관점에서한국정당의당내민주주의를다룬다. 여기에서는한국정당의법률적지위와당내민주주의문제, 당내민주주의의필요성, 그리고당내민주주의의실현영역에대해서논의한다. 제Ⅳ장에서는그동안한국정당들이운영해왔던당내민주주의특성과운영에대한개괄적논의와함께자유한국당, 국민의당, 바른정당, 더불어민주당, 정의당등현재원내정당의당내민주주의를살펴본다. 이에대한분석은두가지측면에서다루는데, 하나는정당지도부의선출과정과특징이고다른하나는국회의원후보의선출과정과특징이다. 마지막제Ⅴ장에서는해외정당의당내민주주의사례를분석한다. 여기에서다루는사례는대통령제국가인미국과의회제국가인영국과독일로, 이들국가의정당이해당국가에서갖고있는법률적지위와당내민주주의운영의특성을살펴본다. Ⅲ. 한국정당에관한법률적규정과당내민주주의 1. 한국정당의법률적지위 대의민주주의국가에서정당은민주주의정치와불가분의관계를맺는주요한정치조직가운데하나이다. 세계사적으로볼때영국의명예혁명이후미국의독립전쟁과유럽의시민혁명을거쳐 20세기초반이후탈냉전의시기까지다양한민주화의물결을거치면서정당은시민의다양한의사를결집하여정치과정에반영하는중요한정치조직으로서자리매김하였다. 구체적으로정당은대통령선거나의회선거등각급선거에참여하여상호경쟁을통해서국민의다수의사를위임받으려고노력하면서다당제를중심으로한대의민주주의를이끌어왔다고해도과언이아니다. 정부및의회에대한이익집단의다양한압력행사와청원활동, 집회, 시위등의집단적사회운동, 국민청원, 소환, 발안등다양한형태의직접민주주의적활동, 정보통신사회의발달과함께등장한 SNS 매체중심의정치적의사소통이나정부에대한의견개진등이존재하지만, 대의민주주의가포기되지않는이상민주주의사회에서정당이시민들의의사를결집하고상호경쟁과선거승리를통해서국민으로부터권력을위임받으려는현상은지속될것으로보인다. 6

7 한국민주주의의위기와도전 대의민주주의사회에서필수불가결한정당은위에서언급한이러한중요성으로인해서 헌법 을포함한여러가지정치관련법률에서언급되고있다. 특히 헌법 을포함하여정당과직접, 간접으로관련된다양한법률의조문가운데특히중요한것은대의민주주의의핵심기제인정당의 민주적성격 에관한규정일것이다. 민주주의의요체인정당의내부적조직이나운영혹은외부적활동이과연 민주주의의기본원칙 에충실한지의여부는매우중요하다. 첫째, 대의민주주의의핵심기제로서정당이그조직과대내외활동에서민주적이어야함은우선원론적으로그자체로서당연한것이라고할수있다. 둘째, 정당은그내외의활동과내적운영이민주적일경우에만국민의지지를받는정당한공적조직으로서역할을수행할수있을것이기때문에민주주의의기본원칙에충실해야한다. 이와같이정당의조직, 운영, 그리고활동의민주성을검토하기위해서, 먼저이절에서는한국헌법상정당이지니고있는지위를먼저살펴보고, 이어서다음절에서는 헌법 과 정당법 을포함한우리나라의다양한법률들이우리정당의민주성에대해서어떠한규정을하고있는지를살펴보고자한다. 한국정당의헌법적지위와관련하여대한민국 헌법 총강의제8조는먼저아래와같이기술하고있다. 헌법 제 8 조 1 정당의설립은자유이며, 복수정당제는보장된다. 2 정당은그목적, 조직과활동이민주적이어야하며, 국민의정치적의사형성에참여하는데필요한조직을가져야한다. 3 정당은법률이정하는바에의하여국가의보호를받으며, 국가는법률이정하는바에의하여정당운영에필요한자금을보조할수있다. 4 정당의목적이나활동이민주적기본질서에위배될때에는정부는헌법재판소에그해산을제소할수있고, 정당은헌법재판소의심판에의하여해산된다. 위에적은대한민국 헌법 총강제8조의내용을보면한국 헌법 은정당의목적이나활동, 조직등과관련하여다음과같이규정하고있음을알수있다. 첫째, 우리 헌법 은정당이자유롭게설립될수있고복수의정당이있을수있음을보장하고있다. 즉우리 헌법 은헌법사항으로자유로운정당의설립과복수정당제를보장하고있다. 즉누군가가정당의설립을제한하거나혹은특정정당만이존재할수있다고주장한다면이는우리 헌법 의제8조를위배하는것이된다. 둘째, 대한민국의 헌법 은정당의자유로운설립및복수정당제를보장하고있지만, 동시에정당에대한일종의의무규정이라고해석될수있는사항도아울러적시해두고있다. 이러한의무규정은첫째, 정당의목적, 조직과활동이민주적이어야한다는점과, 둘째, 정당이국민의정치적의사형성에참여하는데필요한조직을가져야한다는점이다. 즉대한민국 헌법 은정당의목적, 조직, 활동의민주성과국민의정치적의사형성이필요한조직구비를정당의의무요건으로두고있다. 셋째, 대한민국 헌법 은정당이법률에의하여국가의보호를받으며, 국가는또한정당에대해재정지원을할수있다고규정하고있다. 실제로한국의 정당법, 공직선거법 이나 정치자금법 등관련법률을통해서정당은국가의보호를받고있으며또한정당운영에있어서국가로부터일정한재정적지원을받고있다. 마지막으로 - 위의 헌법 제8조제2항과관련된사항으로서 - 정당의의무사항인정당의목적과활동이민주적이지않아서 헌법 이규정한바 민주적기본질서 를어길경우, 정부는헌법재판소에해산을제소할수있으며그최종적판결은헌법재판소의결정에따르게된다. 헌법 제8조에정당과관련하여제시된내용을보면우리나라의경우정당은 헌법 에도조문으로서등장하고있다는특징이있으며, 또한각종법률에의해서보호되는조직이며, 따라서순수하게사적인결사체라고만볼수없다고판단된다. 우리나라의정당은헌법상그조직이나운영이민주적기본질서를지켜야하며, 국민의정치참여를조장하기위한조직을갖추어야하고, 국가의보호와재정지원을받을수있는결사체이므로, 사적인조직이라기보다는국민의이익 7

8 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 등공적인목적을추구하는공적인기구라고보아야옳다고판단된다. 이와같이민주적기본질서를위배하지않는범위내에서국민의정치참여를조장한다는공익을추구한다는전제하에, 우리나라의정당은국가의보호와동시에재정적인지원을받을수있도록인정되고있다. 한편 헌법 과함께정당에관한가장일차적이고직접적인법률인 정당법 은정당의목적과정의그리고운영등에관한다양한규정을두고있다 년개정 정당법 제1장총칙의제1조, 제2조등의규정은아래와같다. 정당법 제 1 조이법은정당이국민의정치적의사형성에참여하는데필요한조직을확보하고정당의민주적인조직과활동을보장함으로써민주정치의건전한발전에기여함을목적으로한다. 제 2 조이법에서 정당 이라함은국민의이익을위하여책임있는정치적주장이나정책을추진하고공직선거의후보자를추천또는지지함으로써국민의정치적의사형성에참여함을목적으로하는국민의자발적조직을말한다. 위에적힌두조문에나타나있는 정당법 의내용을보면한국정당의성격은위에서언급한바 헌법 에규정된내용, 즉 정당의조직과활동이민주적이어야하며, 정당은국민의정치적의사형성에참여함을목적으로하는조직 임을다시한번강조하고있다. 이를좀더자세히살펴보면다음과같다. 첫째, 정당법 은정당의목적을 정당이국민의정치적의사형성에참여하는데필요한조직을확보하고정당의민주적인조직과활동을보장함으로써민주정치의건전한발전에기여함 이라고기술함으로써, 정당역시민주적인조직과활동을바탕으로민주정치의건전한발전에기여해야한다는점을간접적으로시사하고있다. 이는 헌법 제8조제2항의정신을이어받아정당의의무조항으로정당의조직과활동이민주적이어야함을확인한것으로보인다. 둘째, 정당법 의제2조에서 국민의이익을위하여책임있는정치적주장이나정책을추진하고공직선거의후보자를추천또는지지함으로써국민의정치적의사형성에참여함을목적으로하는국민의자발적조직 으로정당을정의함으로써, 정당의정의를매우분명하게설정하고있다. 이규정에의하면정당은 국민의이익 을위해서존재하는조직이며, 국민의 정치적의사형성에참여 하기위한 국민의자발적조직 이다. 이러한정당의정의는 헌법 제8조제2항과관련이있는것으로서정당이국민의정치적의사형성에참여하는것을일종의의무로규정한것과일맥상통하며, 더나아가이를정당의정의로명백히단정하고있다. 이와같이 정당법 의제1조와제2조의내용을보면 헌법 에서규정된정당의목적과성격이정당에대한 정의 의형태로더욱명확하게나타나고있음을알수있다. 즉, 정당은국민의이익을위해서선거과정등에서정치적주장과정책을통해국민이정치적의사형성과정에참여할수있도록하는국민의자발적조직인것이다. 즉정당은국민의이익을위한공적인조직이며, 책임있는정치적주장과정책을제시하여국민이정치적의사형성과정에참여하도록 - 즉정당의정책이나주장을통한판단과식견을가지고선거나후보자지지등에참여할수있도록 - 해야하는조직이다. 그리고이러한정당의구성과정은국가나특정기관의동원이나필요에의한것이아니라국민이자발적으로형성과정에참여해야하는것이다. 2. 당내민주주의의필요성 위에서기술한 헌법 과 정당법 에제시된내용을보면정당은국민의이익을위한국민의자발적인조직으로서책임있는정책과의견을제시하고선거과정이나후보선발과정등에서국민이식견있는판단을통해서정치과정에참여하도록노력하는조직이다. 이와같이국민의정치적의사형성의참여를조장해야하는정당은그목적, 조직, 그리고 8

9 한국민주주의의위기와도전 활동이민주적이어야하며, 또한민주주의기본원칙에위반되지않아야한다. 만약정당의목적, 활동, 조직이민주주의기본원칙을위반할경우우리 헌법 은정부가그정당을헌법재판소에제소할수있게하고, 헌법재판소가정당해산여부에관한최종판결을내릴수있게하고있다. 헌법 과 정당법 등정당의위상에관해서조문을통해서규정한법률들을보면, 정당은국민의이익을위해서작동해야하며건전한정책제시와정치적의견개진을통해서국민이정치적의사형성에참여할수있도록노력해야한다. 그리고이를수행하는과정에서정당의목적, 조직, 활동, 기타행동은모두민주적이어야하며또한민주적기본질서를위배해서는안된다. 이렇게볼때정당내부의조직과운영, 활동역시민주적이야하며, 따라서우리나라의정당은정당의외적활동뿐만아니라, 내적인운영과조직등에있어서도민주적이어야한다. 이러한점에서정당을정치과정의핵심으로두어 헌법 과 정당법 을통해서정당의목적과기능을규정한한국의경우, 당내민주주의는정당의민주화에있어서불요불가결의요소라는결론이연역적으로도출될수있다. 정당이국민의이익을위한자발적조직이라고할경우, 이러한자발적조직의내적인활동과조직, 그리고그운영역시이러한자발성을최대한고양하는방향으로움직여나가야한다. 이를위해서는추상적으로는국민이그리고구체적으로는당원이정당의의사나정책결정과정에참여할수있는방도가보장되어야한다. 그렇지못할경우국민의자발적조직으로서의정당의정의와국민의정치적의사형성에참여한다는정당의목적도유명무실해지고, 이와연하여정당의민주적성격또한손상될수밖에없다. 요컨대국민의이익을위한국민의자발적조직으로서정당의조직과활동은외적인면뿐만아니라내적인면에서도민주적이어야하며, 이것이바로당내민주주의의원론적인필요성이라고할수있다. 즉정당의내적인활동과조직역시정당의목적인민주적인것처럼또한민주적이어야한다. 이와같이 헌법 과 정당법 의조문에근거한당내민주주의필요성이외에도정당내부적으로민주주의가실현되어야할당위성은다음과같이정리될수있다. 첫째, 헌법 이나 정당법 에명시되어있는것과마찬가지로정당이국민의정치적의사형성참여를조장하는국민의자발적기구라고할경우, 당내민주주의는추상적인국민이나구체적인당원이정당의정책이나의사결정과정에 참여 (participation) 하는것을보장해주기위해서필요하다. 좁게는당원보다넓게보아특정정당에대해서일체감을보이고있는국민의정당의의사결정과정에서배제되거나, 혹은특정의당원이나소수의국민만이선별적으로의사결정에참여한다면, 이러한현상은결코국민의자발적조직으로서정당의올바른모습이라고보기어렵다. 따라서정당과관련된업무의사안에따라서국민이나당원의참여를보장해주기위해서당내민주주의가필요하다고볼수있다. 둘째, 무엇보다도정당의내적운영이민주적이어야할필요성은정당의사결정의투명성이라는각도에서볼때도필요하다. 즉정당은당원과국민의 참여 와함께의사결정과정의 개방성 (openness) 을필요로하는데이를위해서당내민주주의가필요한것이다. 실제로공직후보자선발, 정당지도부를포함한당직자선발, 그리고당면한주요국정현안에대한정당의정책결정과정에서그정당을지지하는모든국민이나혹은그정당의당원의참여가전적으로만족스러운수준에서가능하지도않을수있다. 이와같은현실적인제약을고려할때정당의정책결정과정에대한 개방성 의요구는당내민주주의의실현을위해서더욱필요한것이라고할수있다. 예컨대후보선발과정에서소위 밀실공천 등정당계파간의타협혹은야합에의한정당의공천등을방지하기위해서는정책결정과정이보다투명하게전개될수있다. 과거각급선거에임하는정당공직후보자의선발과정, 즉공천과정을보면그정당을지지하는국민이나당원의의사는전혀고려되지않는채, 대통령을포함한정당지도부의일방적명령, 혹은이들간의상호거래에따른폐쇄적인결정들이다반사로등장했던것도사실이다. 이러한비민주적인정당운영을방지하기위해서도개방성의확보를위한정당의당내민주주의는필수적이라고할수있다. 셋째, 정당정책결정에대한 책임성 (accountability) 의각도에서볼때에도당내민주주의는필요하다. 당대표나원내대표등을포함한정당지도부는지지하는국민과당원을대신하여정당의총체적의사를결집하여국회내부와국회밖공론의장소등에서이를옹호하고정책화하며, 때로주기적인국회선거를통해서심판을받기도한다. 이와같이 9

10 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 정당을대표한정책을결정하는정당지도부역시본인들의의사와관계없이소위 도덕적해악 (moral hazard) 이나 잘못된선택 (adverse selection) 의문제에직면할수있다. 정당의대표등정당지도부가정당에대한지지자나당원혹은 - 원내대표의경우 - 그정당소속국회의원등정당의 주체 (principal) 의이익이나의사를대변하기보다는자신의개인적영달이나선거상의이익혹은국무위원직혹은차기대통령후보직에대한욕심등으로인해정당을운영한다면, 이는심각한도덕적해악의문제를야기할수있다. 또한사전적으로정당지도자들의도덕적해악문제를미리예견하지못할경우정당을지지하는국민이나당원그리고 - 원내대표의경우 - 일반국회의원등은당대표나원내대표의선출과정에서 잘못된선택 을통해서상당한손실을입을수가있다. 이러한문제가발생할경우정당은정당지도부에대해서그책임을물을수있는다양한기제가마련되어있어야하며, 이러한요구가바로책임성을통해서당내민주주의가실현되어야하는이유이다. 넷째, 정당의당내민주주의는정당내부의원활한 의사소통 (communication) 을위해서도필요한사항이다. 의사소통의요구는위에서지적한참여, 개방성, 책임성의문제와도관련된사항으로, 이러한당내민주주의의기타요건들이갖추어지기위해서는무엇보다도중앙당과정당의지방조직간에, 정당지도부와지지국민및당원간에, 원내지도부와일반국회의원간에, 그리고정당내부의상하조직간에순조로운의사소통이있어야한다. 국정사안별당론의결정과정에서당의진로를실질적으로좌우하는 제왕적총재 가영향력을행사하여일반지지국민과당원, 그리고일반국회의원의의견이전혀반영되지않는다면참여, 개방성, 책임성등주요한당내민주주의의원칙이실현되는것을방해할것이며, 그자체로도민주주의의원칙을위반하는셈이될것이다. 예컨대정당의지방조직의의견이중앙에잘전달되어중앙당과지방당원협의체간의소통이원활하게진행될경우에만, 정당은진정한의미에서국민과당원의참여를통해 정치적인의사형성 에참여하는정당으로인식될수있다. 또한일반국회의원의의사가특정파벌의전횡이없이원내지도부에잘전달되고수용될경우에만, 원내정당은국회내에서적절하게당론을결집하여국회의의사진행에임할수있을것이다. 이와같이중앙당과지방정당조직간의, 정당지도부와일반당원간의, 그리고원내지도부와일반의원간의의사소통을위해서도당내민주주의가필요하다고할수있다. 마지막으로정당의사결정의최종적인수단으로서 심의를통한다수결 (deliberative majority rule) 이반영되기위해서도당내민주주의가필요하다고본다. 이는정당의운영과조직이민주적이어야한다는헌법정신과도상통하는것으로서, 정당의의사결정과정은먼저충분한심의의과정을거쳐야함과, 이러한심의와조정을통해서순조롭게합의되지않을경우에는최후의결정수단으로서다수결의원칙이지켜져야함을의미하는것이다. 심의와다수결은모두정당의당내민주주의의중요한요건들로서, 우선심의의과정은수적인다수 (numerical majority) 만으로정당의의사결정이이루어질수없다는점을지적하는것이다. 즉다수결이전에정당의사결정과정에참여와공개성을기반으로하는충분한심의의과정이있어야함을의미하는것이다. 이를통해서소수의불만과의견이다수의의견속에수용될수있는여지를만듦으로써정당의의사결정이단순히수적다수가아닌질적다수 (qualitative majority) 의합의를통해서만들어내는과정이되어야한다. 이와함께충분한논의와심의를거친사안은합의에도달하지못할경우반드시일정기간내에다수결의방식으로최종결론이도달될수있는출구가마련되어야한다. 이러한의미에서심의를통한다수결을위해서도당내민주주의는절실한요건이라고보인다. 3. 당내민주주의의실현영역 그렇다면이러한당내민주주의필요성을염두에두고볼때, 한국정당정치에서당내민주주의는과연어떠한영역에서실시되어야할것인가? 대의민주주의국가에서당내민주주의의필요성과함께, 당내민주주의는과연어떠한영역에서실현되어야할것인가를논의하는것역시또한중요한문제가아닐수없다. 우선위에서적었던 헌법 과 정당법 의조문을포함해서당내민주주의가필요한영역을규정한 공직선거법 등 10

11 한국민주주의의위기와도전 의규정을살펴볼필요가있을것으로보인다. 물론이러한규정에국한해서당내민주주의가실현되어야하는것은아니지만, 일차적으로법률조문의규정을통해서당내민주주의가필요한영역을살펴보는것이선행적인과정이라고판단된다. 이를위해서전체적으로정당의민주화를규정한조항을살펴보면다음과같이정리될수있다. 1) 정당민주화를규정한법률내용첫째, 위의다양한법률조문가운데 헌법 제1장총칙제1조는정당이국민의정치적의사형성을위해서조직을구비할필요가있고이러한조직이민주적이어야함을규정하고있는데, 이를중앙당과정당지방조직에적용하자면당중앙과지방조직이모두내적으로민주적으로운영될필요가있음을지적하고있는것이다. 이는아래에서다시언급되겠지만당원의총의를반영하는대의기관과집행기관의설립및이러한기관의민주적운영뿐만아니라, 전국에걸친지방정당조직의민주적으로운영을시사하는것이기도하다. 즉중앙당뿐만아니라정당의지방조직역시민주적으로운영되어야한다고볼수있다. 헌법 제 8 조 2 정당은그목적, 조직과활동이민주적이어야하며, 국민의정치적의사형성에참여하는데필요한조직을가져야한다. 4 정당의목적이나활동이민주적기본질서에위배될때에는정부는헌법재판소에그해산을제소할수있고, 정당은헌법재판소의심판에의하여해산된다. 둘째, 이미위에서언급한 헌법 과 정당법 의규정에더하여 정당법 제5장제29조는정당의민주적인내부질서를위해서대의기관, 집행기관과의원총회등이필요하고, 이들기관은당원의총의를반영하기위해서필요하다고규정하고있다. 즉 정당법 제5장은당내민주주의의실현을위해서대의기관 ( 의원총회포함 ) 과집행기관이필요하다고규정하고있는것이다. 이를확대해석하자면당원의총의를모은후이를정당의의사결정반영하기위해서이러한기구가필요한것이므로, 당연히정당내부의이러한기구의운영역시민주적이어야한다. 요약하자면당원의의사를반영하기위해서당내민주주의의실현을위해서대의기구, 집행기구, 의원총회등이있어야하며, 이러한기구들은또한민주적으로조직되고운영되어야하는것이다. 정당법 제 1 조이법은정당이국민의정치적의사형성에참여하는데필요한조직을확보하고정당의민주적인조직과활동을보장함으로써민주정치의건전한발전에기여함을목적으로한다. 제 29 조 1 정당은민주적인내부질서를유지하기위하여당원의총의를반영할수있는대의기관및집행기관과소속국회의원이있는경우에는의원총회를가져야한다. 셋째, 위의 공직선거법 제6장의제47조와제57 조를보면각각정당의공직후보자선출과정은민주적이어야하며, 또한정당은후보선출을위해서당내경선혹은여론조사의방법을사용할수있어야한다고규정하고있다. 공직후보자의선출과정이민주적이어야한다는규정과함께, 당내경선이나여론조사를실시할수있다는규정이동시에둔것이다. 이러한두가지규정이동일한법률에동시에존재하는것은적어도당내경선이나여론조사가민주적후보선출방법의하나임을인정하는것이라고볼수있으며, 그런의미에서다른후보선출과정 ( 예컨대공천심사위원회의임의적인판단 ) 보다는그민주성을인정받은방법이라고볼수있다. 11

12 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 공직선거법 제 47 조 1 정당은선거에있어선거구별로선거할정수범위안에서그소속당원을후보자 ( 이하 政黨推薦候補者 라한다 ) 로추천할수있다. 다만, 비례대표자치구 시 군의원의경우에는그정수범위를초과하여추천할수있다. 2 정당이제 1 항의규정에따라후보자를추천하는때에는민주적인절차에따라야한다. 공직선거법 제 57 조의 2 1 정당은공직선거후보자를추천하기위하여경선 ( 이하 당내경선 이라한다 ) 을실시할수있다. 2 정당이당내경선 [ 당내경선의후보자로등재된자 ( 이하 경선후보자 라한다 ) 를대상으로정당의당헌 당규또는경선후보자간의서면합의에따라실시한당내경선을대체하는여론조사를포함한다 ] 을실시하는경우경선후보자로서당해정당의후보자로선출되지아니한자는당해선거의같은선거구에서는후보자로등록될수없다. 다만, 후보자로선출된자가사퇴 사망 피선거권상실또는당적의이탈ㆍ변경등으로그자격을상실한때에는그러하지아니하다. 2) 당내민주주의의실현영역이상위에서개괄적으로적은바 헌법, 정당법, 공직선거법 등에나타난당내민주주의의규정을염두에두고볼때, 한국의정당이당내민주주의를실현해야할영역은크게정당의내적조직과운영, 정당지도부의선발과정, 정당의공직후보자선발과정, 정당의지방조직의민주적운영등으로크게분류해볼수있을것이다. 이러한내용을좀더구체적으로정리해보면다음과같다. 첫째, 당내민주주의는정당의조직과운영에있어서실현되어야한다. 우선 정당법 에적혀있는바와마찬가지로정당은당원의총의를집약하고대변할수있는조직으로서대의기구와집행기구, 그리고국회의원이존재하는경우의원총회등을두어야한다. 그리고이러한대의기구와집행기구는정당이나정당을대외적으로대표하는정당지도부의정책결정과정에서가장큰영향력을발휘할수있어야한다. 이와함께이러한조직의운영은위에서언급한대로참여, 개방성, 책임성, 소통, 심의에의한다수결등당내민주주의의필요성을충족시키는방향으로운영되어야한다. 그리고이러한요구는중앙당뿐만아니라지방의정당조직에서도마찬가지로적용되어야한다. 둘째, 정당지도부의선발과정역시당내민주주의가실현되어야할중요한영역이다 년을전후하여제왕적총재제도가사라진이후정당지도부의선발과정은점차로민주적으로운영되어왔다. 당대표및원내대표의선출역시전당대회및의원총회를통해서각각선출되고, 이렇게선출된당대표와원내대표역시정당의의사결정을자의적으로행사할수없게되었다. 당대표와원내대표는과거제왕적총재시절과달리당의최고위원회 ( 의 ) 나혹은국회의경우의원총회등의의사결정구조를거쳐서당의노선과진로를결정할수밖에없는상황에처했다. 이러한방식으로진전해온정당지도부선출의민주적절차는존중되어야하며, 향후더민주적인방향으로변화되어야할것으로보인다. 셋째, 당내민주주의는정당의각급공직후보선발과정에도적용되어야한다. 이미위에서거듭언급한바와마찬가지로 헌법 과 정당법 은정당의조직과운영은민주적이어야한다고규정하고있고, 이와관련하여 공직선거법 또한정당의후보선출이민주적으로운영되어야함을규정하고있다. 이와아울러 공직선거법 은당내경선과여론조사를공직후보자선출의방법가운데하나로적시하고있다. 따라서전체적으로볼때, 정당의공직후보자선출방식은선거에임할당의후보를선발한다는정당운영의중요한임무가운데하나라는측면에서민주적인원칙이적용되어야할중요한영역이다. 따라서그절차는정당을지지하는국민과당원의참여를보장하고, 공개적이고투명하며, 정당내부의원활한소통을기반으로하여다수의의사를반영하는방향으로운영되는것이바람직하다. 그런의미에서양자택일의경우라면 - 전략공천을포함하여 - 소수의인원이참여하여공천과정을배타적으로지배하는방식의후보선발보다는투명하고공개적이며다수의참여를촉진하는방식의경선제도가더민주적이라고할수있을것이다. 마지막으로당내민주주의가적용되어야할영역은중앙당뿐만아니라정당의지방조직의운영및당원교육의영역 12

13 한국민주주의의위기와도전 이라고보인다. 지구당폐지이후지구당을대체하는다양한당원협의회혹은지역구협의회가등장하였으나, 실제로이러한조직이얼마나민주적으로운영되는지에대해서는충분한검토가이루어지지않았다. 우리나라 헌법 은총칙에서정당은민주적으로운영되어야하며, 국민의정치적의사형성에필요한조직을갖추어야한다고규정하고있다. 이때정당의지역조직역시민주적으로운영되어야하며, 이러한민주적운영과관련하여정당의지역조직은당원교육을통해서정당의민주적운영을훈련시킬여건을구비해야한다. 현역의원이든혹은지역구위원장이든지를막론하고, 특정지역구에대한유력정치인을지원하고이들의당선혹은재선만을도모하는정당의지역조직은결코민주적으로운영된다고할수없을것이다. 정당의지역조직은특정인을위한조직에서벗어나정당의정책을널리홍보하며, 자발적인당원을모집하고이렇게모집된당원을민주적으로교육시키며, 또한지역의각급선거에출마할공직후보자를자율적으로선발하는기구로성장해야한다. 이러한영역에있어서도당내민주주의가실현되어야할것으로보인다. Ⅳ. 한국정당의당내민주주의특성과운영 1. 정당법규정과당내민주주의 한국정당이당내민주주의에관심을갖기시작한것은그리오래되지않았다. 대체적으로당대표를중심으로한지도부의지배가일반적이었고대선을비롯한각종선거에참여하는공직후보자선출과정도정당지도부가압도적영향력을행사해왔기때문이다. 민주화이후정당경쟁이본격화되면서당원을중심으로한지지기반의안정성이중요해지면서정당지도부가좌우하는공직후보자선출과정에서당원참여에관심을기울이기시작한것이라고볼수있다. 이러한문제에대한인식속에서당내민주주의에서당원의참여를도입이실질적으로이루어진것은공직후보자선출이었고특히대통령선거후보자선출과정에서두드러졌다. < 표 1> 는그동안치러진대통령선거후보자선출을위한경선사례를정리한것이다. 민주화이전에는세차례선거에서경선이치러졌으며, 민주당과신한민주당 2개의정당이대의원에게공직후보자선출권을부여하였다. 민주화이후에는 1992 년제14대대선부터경선이치러졌으나제14대, 제15대대선까지는일반당원에게까지선출권을부여하지않고대의원만을대상으로한경선이치러졌다. 대의원을비롯한소수만이참여하는경선에참여하는선출권이확대되어부여된것은제16대대선부터였다. 이와같은대선후보선출과정에서당내민주주의의확산은정치제도의변화에의해서추동된것이아니라는점이다. 제16대대선이후부터사실상보편화된국민경선제는정당의정치적필요와정략적판단에의해서추동되었다. 이때정당들이일반유권자까지참여하는국민경선제를실시하였는데, 예상밖의결과를보인새천년민주당경선과정에서인식의변화가시작된것이라고볼수있다. 초반에지지율이저조하였던노무현후보가예상을뒤엎고후보로결정되고대선에서승리하게된결과가국민경선제의보편화였던것이다. 다시말해, 국민경선제가효과적인선거운동방식으로서평가되기시작하면서이후의대부분의선거에서도입하였던것이다 ( 모종린 전용주 2004; 손병권 2007, 23). 13

14 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 < 표 1> 대통령선거경선사례 시기구분 년도 해당선거 당명 선출권자 민주화 1956년제3대대선민주당대의원 1960년제4대대선민주당 이전 1971년제7대대선신한민주당 1992년 제14대대선 민주자유당 민주당 1997년 제15대대선 한나라당 국민회의 2002년 제16대대선 한나라당대의원당원새천년민주당일반유권자 민주화한나라당 2007년제17대대선이후대통합민주신당일반유권자 2012년 제18대대선 새누리당대의원당원민주통합당일반유권자 자유한국당 2017년 제19대대선 바른정당더불어민주당국민의당 당내민주주의의확산은중요한정치적전환점이되었지만이러한당내민주주의에대한인식은이미 정당법 에담겨져있었던것이었다 년 8월 5일일부가개정된 정당법 에따르면, 정당내부의민주주의는하나의원칙으로기술되어있다 년 8월 5일일부개정된 정당법 제29조제1항은정당이민주적인내부질서를유지하기위해서당원의의사를반영하여야할필요성을기반으로조직구성에대해서언급하고있다. 민주적인내부질서의유지는당원의정치적의사를정당운영에반영하는것에서부터필요하다는인식이며이를위해서대의기관, 집행기관, 의원총회를가지도록하고있는것이다 년일부개정 정당법 제29조는현행 정당법 제29조제1항에서 정당은민주적인내부질서를유지하기위하여당원의총의를반영할수있는대의기관및집행기관과소속국회의원이있는경우에는의원총회를가져야한다 로그대로유지되고있다. 정당법 제29조 (1988년 8월 5일일부개정 ) 1 정당은민주적인내부질서를유지하기위하여당원의총의를반영할수있는대의기관및집행기관과소속국회의원이있는경우에는의원총회를가져야한다. 2 제1항의기관의조직, 권한기타의사항에관하여는당헌으로이를정하여야한다. 현행 정당법 제 29 조 (2016 년 1 월 15 일일부개정 ) 1 정당은민주적인내부질서를유지하기위하여당원의총의를반영할수있는대의기관및집행기관과소속국회의원이있는경우에는의원총회를가져야한다. 2 중앙당은정당의예산과결산및그내역에관한회계검사등정당의재정에관한사항을확인 검사하기위하여예산결산위원회를두어야한다. 3 제1항및제2항의기관의조직 권한그밖의사항에관하여는당헌으로이를정하여야한다. 정당법 제 29 조제 1 항규정에따라, 모든정당들은대의기구, 집행기관, 의원총회로구성되어있다. < 표 2> 는현재 14

15 한국민주주의의위기와도전 국회원내정당들이당헌에명시한대의기구, 집행기관, 의원총회에관한당헌조항을정리한것이다. 정당법 제29조에따라당헌에서대의기구, 집행기관, 의원총회등을구분하여명시하고있다. < 표 2> 각정당의대의기구, 집행기관, 및의원총회구성 대의기구집행기관의원총회 자유한국당 바른정당 국민의당 민주당 정의당 전당대회 당원대표자회의 전국당원대표자대 전국대의원대회 당대회 ( 제13조 ) ( 제12조 ) 회 ( 제14조 ) ( 제12조 ) 전국위원회 상임당원대표자 ( 제12조 ) 중앙위원회 전국위원회 ( 제19조 ) 회의 중앙위원회 ( 제18조 ) ( 제17조 ) 상임전국위원회 ( 제17조 ) ( 제18조 ) 시 도당대의원 광역시 도당대의원 ( 제23조 ) 시 도당대회 전국위원회 대회 대회 중앙직능위원회 ( 제39조 ) ( 제37조 ) ( 제71조 ) ( 제47조 ) ( 제40조 ) 당원협의회 시 도당당원대표자 지역위원회 지역위원회당원대 시 도당대회 ( 제44조 ) 대회 ( 제81조 ) 회 ( 제79조 ) ( 제61조 ) ( 제52조 ) 당원협의회 지역위원회 지역위원회대의원 ( 제82조 ) ( 제71조 ) 대회 ( 제53조 ) 지역위원회 ( 제51조 ) 당무집행기구 ( 제 36 조 ) 의원총회 ( 제 83 조 ) 당무집행기구 ( 제 30 조 ) 시 도당운영위원회 ( 제 41 조 ) 의원총회 ( 제 45 조 ) 당무위원회 ( 제 23 조 ) 시 도당상무위원회 ( 제 65 조 ) 시 도당운영위원회 ( 제 68 조 ) 의원총회 ( 제 72 조 ) 당무위원회 ( 제21조 ) 전국위원회 ( 제34조 ) 시 도당상무위원회 ( 제74조 ) 시 도당운영위원회 ( 제78조 ) 의원총회 ( 제64조 ) 상무집행위원회 ( 제 27 조 ) 광역시 도당운영위원회 ( 제 48 조 ) 지역위원회운영위원회 ( 제 53 조 ) 의원총회 ( 제 36 조 ) * 괄호안의각조항은각기구의지위등을명시한각정당당헌의해당조항임. 당대표및최고위원회등지도부기구는제외함. 각정당의최고대의기관은대의원을비롯한당원이참여하는기구로운영되고잇다. 그러나그운영과참여의폭에는차이가있다. 자유한국당은 당헌 제13 조에의거하여전당대회를대의원 10,000 명이내의정수로하여구성하여제15 조제1항을근거로 2년마다한번씩열고있다. 바른정당의 당헌 제12조는최고대의기관으로서당원대표자회의로구성하도록하며, 당대표를비롯한각기구의대표자또는당직자, 당원등이참여하도록하고있으며, 당원대표자회의소집은 당헌 제14조제1항을근거로 2년에한번씩의장이소집하도록규정하고있다. 국민의당의최고대의기관은전국당원대표자대회로, 당연직또는선출직대표당원이참여하며, 제14 조에따라정기전당대회는 2년마다의장의소집으로열린다. 더불어민주당 ( 이하민주당 ) 의대의기관은 당헌 제14조규정에따라전국대의원대회로제16조에따라 2년마다의장소집으로열린다. 마지막으로정의당의 당헌 제12 조는정의당최고의결기관으로서당대회를규정하고있으며, 당헌 제16조에따라정기당대회가의장의소집으로열린다. 최고대의기관에관한당헌규정에서나타나는특징은첫째, 최고대의기관에모든당원이참여하기보다는각정당기 15

16 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 구의대표, 위원장, 대의원등이참여한다는것이다. 각당원대표들은최고대의기관에참여하기에앞서자신이속한단위에서의견을조율하고의견을전달하는역할을하는것으로기대할수있다. 여기에서당내민주주의의활성화에필요한부분은가장낮은단위로부터대표가최고대의기관에전달하기까지의과정이고, 그과정에서각부문의의견을수렴하는절차가얼마나민주적인가에달려있을것으로보인다. 또다른특징은최고대의기관에해당하는각회의가정례적으로열리도록당헌에명시하다는점이다. 자유한국당, 바른정당, 국민의당, 민주당, 정의당총 5개의정당은최고대의기관회의를 2년에한번씩열리도록당헌에명시되어있으며, 각당헌에정하는요건이갖추어질경우에는의장이임시로소집하도록규정하고있다. 이처럼 2년에한번씩최고대의기관회의를여는이유는당대표등의지도부임기와관련되어있는것으로보인다. < 표 3> 정당지도부의임기 자유한국당 바른정당 국민의당 민주당 정의당 당대표 2년 2년 2년 2년 2년 최고위원 2년 2년 2년 2년 ( 부대표 2년 ) 원내대표 1년 1년 1년 1년 1년 < 표 3> 는각정당의지도부임기이다. 당대표와최고위원의임기는모두 2년으로, 최고대의기관을통해서선출되며, 이들의선출도최고대의기관에서이루어진다. 다만원내의원들이선출하는원내대표의임기는 1년으로최고대의기관의정례화와는관계가없다. 앞의 < 표 2> 의정당별대의기관에서나타나는공통점은가장지역에가까운대의기관으로서당원협의회또는지역위원회를설치하고있다는점이다. 자유한국당과바른정당은당헌규정을통해당원협의회를운영하고있으며, 국민의당, 민주당, 정의당은지역위원회를설치하여당원의의사를수렴하고자하고있다. 당원협의회또는지역위원회는과거에 정당법 에서허용하였던지구당이폐지되면서음성적으로운영되던국회의원선거구지역범주에준하는단위로운영되고있는것이다. 과거지구당운영이고비용저효율의문제를안고있다는지적으로인해폐지되었지만그와유사한형태인당원협의회또는지역위원회는당원의의사를반영할수있는당내민주주의의기초단위로서의미를갖는다고평가할수있다. 정당법 제29조제1항이명시한 민주적내부질서를유지하기위해서당원의총의 를모으기위해서는당원과가까이정당활동이이루어져야하기때문이다. 이러한관점에서기존의지구당문제는최소화하는방식으로부활시킬필요가있다. 이처럼당원들이자신의의사를표현하고정당운영에반영하기위해서는직접적인의사소통의채널을열어두는것이필요하다. 이러한관점에서 정당법 제32 조는정당내부에서의사표현은직접적으로하게끔규정하고있다. 정당법 제32조제1항은서면결의를금지하고있는데, 대의기관의결의와소속국회의원의제명에관한결의는서면이나대리인에의하여의결할수없다 고규정하고있다. 당원의의사는직접표출되어야하며다른사람들이서면이나대리인을통해서전달할수없도록하고있는것이다. 당내민주주의의활성화에서가장중요한것은소속당원이어떠한방해나압력을받지않고자유롭게의사를표출할수있어야하기때문이다. 다만, 정당법 제32조제2항은 대의기관의결의는 전자서명법 제2조제3호의규정에의한공인전자서명을통하여도의결할수있으며, 그구체적인방법은당헌으로정 하도록허용하고있다. 이는 정당법 이온라인투표등직접현장에가지않고당원의의견을묻거나표결할수있는장치를허용하고있는것이다. 16

17 한국민주주의의위기와도전 2. 정당지도부및공직후보자선출과정의제도적특성 1) 자유한국당 (1) 정당지도부의선출과정과특성현재제1야당인자유한국당의경우정당지도부인당대표와최고위원의선발에관한규정은 당헌 제3장당기구의제4절당대표및최고위원에잘나타나있다. 이규정을보면당대표는대의원과당원등으로구성된 당대표선출을위한선거인단 에의해서선출되며이후최종적으로전당대회에서지명된다. 이때당대표의선출은선거인단유효투표의 70% 와여론조사결과 30% 를합산하여결정된다. 한편당대표와함께자유한국당의최고정책결정기구인최고위원회의를구성하는최고위원의경우그선출은역시당대표의경우와동일하게구성된최고위원선출을위한선거인단의유효투표결과 70% 와여론조사결과 30% 반영하여결정되며, 그후전당대회에서지명된다. 자유한국당의경우별도로 1인을선발하는청년최고위원은청년최고위원선출을위한선거인단의유효투표결과 70% 와여론조사결과 30% 를반영하여선출한후, 전당대회에서지명하고있다 ( 자유한국당 당헌 제3장제4절 ). 1) 한편위에적은당대표및최고위원그리고청년최고위원선발을규정한 당헌 에따라서구성될선거인단은 당헌 에의하면별도의규정으로만들어지도록되어있다 ( 당헌 제3장제28 조의 3). 이별도의규정은 당대표및최고위원선출규정 으로명명되어있다. 하나의예로이규정의제2장 선거권과피선거권 의제8조의 2 당대표및선출직최고위원선거인단 의조문을보면, 이선거인단은전당대회의대의원, 이들대의원이아닌사람가운데책임당원선거인과일반당원선거인, 일반국민을대상으로공모한 1만명이내의청년선거인등으로구성되어있다. 이들선거인단을보다구체적으로설명하자면다음과같다. 동일한규정에의하면 책임당원선거인 은선거공고일현재명부에등재된책임당원을지칭하며, 일반당원선거인 은당원협의회별로유권자수의 0.1% 이내로가장최근에실시된전국단위공직선거의유권자수에비례해서배분되는당원을지칭한다. 일반당원선거인은당원협의회에서추천하고시. 도당운영위원회에서의결한당원협의회별 50인이내의당원및선거공고일현재당원명부에등재된당원중추첨으로선정된당원으로구성된다. 마지막으로 청년선거인 은중앙당이일관적으로인터넷을통해서모집하되, 당원이아닌사람가운데 19세이상만40세미만의일반국민을대상으로한다. 그리고그배분은역시일반당원선거인의경우와마찬가지로당원협의회별로가장최근에실시된전국단위공직선거의유권자수에비례하여배분한다. 2) 위에서설명한자유한국당의정당지도부선출방식을보면대체로다음과같은제도적특징을보이고있음이드러난다. 1) 자유한국당의경우당대표, 원내대표, 선출직최고위원 4 인, 선출직청년최고위원 1 인등을제외한이외의비선출직최고위원은 2 명인데, 이들은당대표가최고위원회의협의를거쳐서임명하는 1 인과정책위원회의장이다 ( 자유한국당 당헌 제 3 장제 32 조 ). 2) 그렇다면선거인단을구성하고있는선거인가운데 대의원 은과연어떤인물들로구성될것인가에대한설명이있어야하는데, 자유한국당이별도로작성한 전당대회규정 의제 2 장 전당대회대의원 에나타난조문을보면대의원은다음의인원으로구성된다. 제 2 조 1 전당대회대의원은 10,000 인이내로구성하며, 각호의정수는다음과같다. 1. 당대표, 2. 최고위원 ( 원내대표, 정책위원회의장포함 ), 3. 상임고문, 4. 당소속시 도지사, 5. 당소속국회의원, 6. 당원협의회운영위원장, 7. 중앙직능위원회주요당직자, 8. 국책자문위원회위원, 9. 재정위원, 10. 중앙당및시 도당사무처당직자, 11. 당소속자치구 시 군의장, 12. 당소속시 도의회의원, 13. 당소속자치구 시 군의회의원, 14. 제 1 호내지제 13 호에해당하지아니하는전국위원회위원, 15. 최고위원회의의의결로선임하는당원, 16. 각시 도당운영위원회에서추천하는당원, 17. 당원협의회에서추천하고시 도당운영위원회에서의결한당원 5,000 인이내, 18. 책임당원인국회의원보좌진 1 인을포함하여각국회의원이추천하는당원 3 인, 19. 자유한국당보좌진협의회에서추천하는당원 5 인 17

18 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 첫째, 당대표, 4명의선출직최고위원, 1명의청년최고위원의선발과정을보면정당원이아닌사람들이선출과정에영향력을미칠수있는통로를제도적으로마련해두고있다. 우선당대표등선출직의경우 70% 의선거인단의투표결과이외에나머지는 30% 는여론조사를반영하게되어있어서, 당원이아닌일반국민이정당지도부선발과정에참여할수있도록하고있다. 뿐만아니라선거인단의구성에있어서도대의원이나당원이외에일반국민을대상으로한청년선거인을 1만명이내로선발하게규정해서역시정당밖의일반국민의영향력이반영되도록하고있다. 둘째, 자유한국당은청년의영향력이상당히발휘될수있도록최고위원선발과정과선거인당배정과정을규정해두고있다. 우선선출직으로배정된 1인의청년최고위원을별도로두고, 이를위해서별도의선거인단이구성되도록하고있다. 뿐만아니라위에서언급했듯이정당지도부의선출을위한선거인단의구성에청년선거인단을또별도로구성하여청년의영향력이반영되도록하고있다. 이는자유한국당혹은그동질적선행정당대한청년층유권자의거부감을최소화하고이들에대해서외연을확대하려는정당차원의노력가운데하나로보인다. 셋째, 전반적으로볼때임명직최고위원등의선발과정에는당대표와전국위원회 ( 혹은최고위원회의 ) 의영향력이어느정도보장되어있어서이들간의타협이중요한것으로판단된다. 즉청년최고위원후보가없을경우나, 선출직최고위원후보가 4인에미달하는경우당대표의임명권이보장되어있으나, 임명자에대한최종적결정은전국위원회의의결을거치도록되어있다. 그러나실제로전국위원회가 1000 명이내의다수로구성되고당소속국회의원이다수포함되어있으며이들이영향력을행사할수있는인사들이많이포함되어있기때문에, 최고위원회의위원의의사이비중있게반영될여지가크다고보인다. 넷째, 자유한국당 당헌 은당대표, 선출직최고위원, 청년최고위원의선거에서 당선자의대표성확보와무분별한후보자난립을방지하기위해 후보자의예비심사제도를실시할수있다고규정하여후보자에대한내부심사를통해서일정수의부적격후보자를걸러내는제도도마련하고있다 ( 자유한국당 당헌 제28 조의 ). 즉후보로출마한인물이국회의원이든혹은외부의영입인사든지에상관없이대표성이부족하다고할경우, 이를막을수있는방법이마련되어있다고할수있다. 마지막으로선거인단의배정에서청년선거인을따로둔것, 그리고여론조사결과를 30% 포함시켜일반국민의참여를가능하게한것을제외하고보면, 전체적으로자유한국당의경우현역의원들의영향력이강하고, 원외정당인사의영향력은상당히제한적인것으로보인다. 선거인단을구성하고있는대의원의구성에있어서도현역국회의원자신이대의원이될수있을뿐만아니라대의원을추천할수있다. 뿐만아니라기타책임당원이나일반당원역시지역구별현역의원의영향력아래있다고할때, 전반적으로정당지도부의선발은원내소속위원들이장악하고있다고보아도과언이아닐것으로보인다. 3) (2) 국회의원후보의선출과정과특징한편자유한국당의공직후보자공천과정은 당헌 제3장당기구제11절공직후보자추천기구에설명되어있다. 국회의원후보의선정과정을중심으로자유한국당의후보공천과정을설명하자면다음과같다. 우선자유한국당의 당헌 은지역구후보와비례대표후보공천과정을별도로이원화하고있는데, 먼저지역구후보공천의경우 지역구국회의원후보자후보공천관리위원회 라는일종의공천위원회를두고후보자를심사하고있다. 중앙당에두도록규정된후보공천관리위원회는전체위원가운데 2/3를당외인사로구성하도록되어있으며, 전체인원은 10인이내로서최고위원회의의의결을거쳐최종적으로위원이확정되도록하고있다. 비례대표후보공천의경우도역시 비례대표국회의원후보자공천위원회 를두고있으며, 2/3 당외인사규정을포함하여그구성방식은지역구후보의경우와동일하다. 양대공천위원회의위원은모두당대표가임명하되, 이미언급했듯이최고위원회의의의결을거치게 3) 그러나현역의원의상대적으로비중이큰영향력은단지자유한국당에만국한된현상만은아닐것으로보이며, 기타대부분의정당에도적용될것으로추측된다. 18

19 한국민주주의의위기와도전 되어있다. 지역구후보선발과정에서복수의후보가존재하고이들에대해서단수추천 예컨대전략공천의경우등 이되지않는경우복수의후보자가존재할수있다. 이경우자유한국당은 지역구국회의원후보자추천규정 을통해서 국민참여선거인단대회 를통해서경선을하도록규정하고있으며, 이때이러한경선을담당한선거관리위원회는중앙당에설치된 지역구국회의원후보공천관리위원회 가겸하도록되어있다. 경선에서투표를담당하는국민참여선거인단은 당원선거인 과 국민선거인 의두종류의선거인단으로구성되며, 그비율은 3대7로국민선거인이더많게되어있다. 선거인단의숫자는선거구별로유권자총수의 0.5% 이상또는 1000 명이상으로규정되어있으며, 당원선거인의경우책임당원가운데선정하고, 국민선거인의경우전화면접등에의한국민선거인공모에응한자로선정하기로되어있다. 다만당원선거인과국민선거인의경우모두전화조사로대신할수있는데, 여전히그비율은당원선거인대국민선거인 3대7의비율로하며, 전화조사를통한방식등세부적인방식의선정은공천위원회가의결로결정할수있도록되어있다 ( 자유한국당 지역구국회의원후보자추천규정 제5장 ). 한편이와같이후보공천위원회에서추천된지역구국회의원후보나비례대표후보는모두최종적으로최고위원회의에서의결되는데, 이때최고위원회의는공천된인사에대해서재의를요구할수있는재의의결권도지니고있다. 그러나이러한재의요구에도불구하고공천위원회가 2/3의찬성으로다시공천인사를그대로추진할경우최고위원회의는그결정을따라야한다. 이와아울러자유한국당은 당헌 의제52조에국회의원후보자선출과관련하여 국회의원선거국민공천배심원단 을구성하기로규정하고있다. 국회의원선거국민공천배심원단은중앙당에두는조직으로서 공정하고투명한국회의원선거후보자추천 을목적으로설립되었으며, 당대표가최고위원회의의의결을거쳐서임명하는배심원으로구성되어있다. 이러한배심원은전체 50인으로구성되는데무작위로모집한일반국민 35인과사회각분야의전문가및당원대표성을가진 15인등으로구성된다. 이들의주요한기능은공천위원회가제출한지역구및비례대표후보에대한적격혹은부적격여부등을심사하는것으로서, 4) 이들배심원단이부적격판정을내린후보자는최고위원회의에제출하는명단에포함될수없게되어있다. 전체적으로볼때자유한국당의국회의원공천과정과제도는다음과같은특징을가지고있다고보인다. 첫째, 전체적으로보아국회의원지역구및비례대표후보의선정과정은결정권한의소재라는측면에서 중앙집중형 이며결정의방향에있어서 하향식 이라고할수있다. 후보자추천과정을위한공천위원회는중앙당에위치에있으며이러한과정에서정당의지방의당조직이나당조직책임자의상향식의견은수렴과정은잘보이지않는다. 그리고이러한공천위원회에참여할위원의선정역시당대표가수행하되단최고위원회의의의결을거치게되어있어역시중앙집중형의모습에서벗어나지않는다. 이외에공천위원의선정에필요한당내절차는사실상없다고할수있다. 물론지역구후보자의선출과정에서공천위원회가선거관리위원회를겸임하면서경선을실시할수있고, 이경우당원과국민이직접혹은전화등의여론조사방법을통해서참여하고있기는하지만, 경선여부를결정하는과정과경선의경우복수의후보자를결정하는과정은지역구별로자발적으로결정되는상향식이아니라지역구후보자공천위원회에서결정하는사항으로되어있다. 비례대표후보자의선발경우도중앙집중형과하향식이라는측면에서지역구후보자선발과정과크게다르지않다. 둘째, 지역구후보자와비례대표후보자의공천위원회는모두외부공천위원이 2/3를차지하게되어있다. 또한지역구후보경선의경우국민선거인이 70% 로서당원선거인의비중인 30% 보다두배이상많은것으로되어있다. 이러한사항은모두자유한국당의국회의원후보선발과정에정당외부인사나외부선거인의영향력이매우클수있음을시사하고있다. 한편공천결과를심의하는국민공천배심원단의경우역시이름그대로일반국민가운데무작위로 35명을 4) 구체적으로배심원단은우선추천대상지역및추천후보자에대한부적격여부도심사하며, 단수추천지역구후보자에대한심사뿐만아니라경선후보자압축결과에대한부적격심사와, 비례대표후보자에대한부적격심사및비례대표압축결과에대한부적격심사등을수행한다 ( 자유한국당 당헌 제 52 조 ). 19

20 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 선발하고그외사회전문가및당원대표성인사 15명으로구성하여실제로당외부인물의의견이크게반영될수있게만들어져있다. 셋째, 공천위원회가심사한공천후보를최종적으로의결하는기관은최고위원회의이다. 최고위원회의가재의를요구한후보자들에대해서공천심사위원회가자신들의공천결과를그대로믿어붙이려면 2/3의찬성이필요하여, 상당부분최고위원회의가공천과정에영향력을발휘할수있게되어있다. 따라서최고위원의많은다수을차지하는당대표및원내대표를포함한현직국회의원의의견이암암리에반영될수밖에없는구조라고할수있다. 마지막으로공천과정전반에걸쳐서당대표혹은최고위원등의영향력이크게반영될수있는길이제도적으로만들어져있는데, 이는다른무엇보다도공천위원회의위원및국민공천배심원단의배심원선정과정에서발견된다. 즉당대표와최고위원회의가사실상공천위원및배심원의선발을결정할수있는데, 이는당대표가최고위원회의의의결을거쳐서이들공천위원과배심원을선발할수있게되어있기때문이다. 이러한인적구성의경로를볼때, 당대표나최고위원의의지와반하는인물이공천위원이되거나혹은국민배심원이될가능성은매우적다고할수있다. 2) 국민의당 (1) 정당지도부의선출과정과특징국민의당의경우정당지도부에해당하는당대표와최고위원의선출과정은 당헌 제4장 집행기관 의제28조 당대표와최고위원의선출 에규정되어있으며, 이러한 당헌 과별도로 당대표및최고위원선출규정 이존재하고있다. 한편 당헌 제6장 원내기구 의제2절과제3절에각각규정되어있는원내대표와정책위원회의장의선출과정에대해서는역시별도로 원내대표및정책위원회의장선출규정 이존재한다. 이러한규정에따라서국민의당당대표와최고위원그리고원내대표의선출과정을살펴보면다음과같다. 우선 당헌 에의하면당대표와 3인의최고위원이존재하는데, 당대표선거와분리해서실시하는최고위원 2명은 전당원의투표 로선출하되, 당규에따라서당원이아닌일반국민의의사를반영할수있게해두고있다. 이외에당대표는당원의투표가아닌자신의의사로서최고위원회의의결을거쳐서 1인의최고의원을선발할수있게되어있다. 이러한 당헌 의규정에이어서 당대표및최고위원선출규정 이라는당내규에는보다세부적인조문들이있는데, 이규정역시 당헌 의취지에따라서 전당원투표 를통한선출을명기하고있으며, 이외에국민참여선거인단의투표혹은여론조사를병행할수있다고기술하고있다 ( 국민의당 당규 제7호제3조 ). 다만위에서설명한자유한국당과는달리국민참여선거인단의비율이 20% 를넘지않도록규정하고있어서, 당원을중심으로한정당지도부의선발을상대적으로좀더강조하고있다고보인다. 당대표와최고위원을선발하기위한당원의투표방식은투표소투표, 스마트폰애플리케이션투표, 온라인투표, ARS투표중에서중앙당의선거관리위원회가결정하게되어있다 ( 국민의당 당규 제7호제33 조 ). 한편국민의당이국민의참여를인정하여국민참여선거인단투표를허용할경우그방식은전당대회준비위원회가세칙으로정하도록규정되어있다 ( 국민의당 당규 제7호제38조 ). 한편여론조사를당원투표와병행하는경우그방법역시전당대회준비위원회가세칙으로정하도록규정되어있다 ( 국민의당 당규 제7호제39 조 ). 5) 5) 한편 당헌 제 6 장 원내기구 에규정된바의원총회가선출하기로되어있는원내대표는정책위원회의장과함께의원총회에서결정한다. 임기 1 년의원내대표는 당헌 상매년 5 월의원총회에서선출된다. 국민의당 당규 제 12 호 원내대표및정책위원회의장선출규정 에의하면정책위원회의장은원내대표와함께의원총회에서선출되는것으로되어있으나 ( 제 1 장제 4 조 의원총회 ), 국민의당 당헌 제 6 장 원내기구 제 3 절 정책위원회 의제 82 조 2 항은 정책위원회는당대표가최고위원회의협의를거쳐임명하는의장과부의장, 정책조정위원장및부위원장, 위원을둘수있다 라고규정하여서로모순되는내용을담고있다. 즉전자의당규는의원총회직선을, 후자의당헌은최고위원회의협의후당대표의임명으로되어있다. 필자의판단으로볼때후자의규정이있는 당규 제 82 조제 2 항의규정이 2017 년 7 월 27 일로적시되어있어서, 당헌 제정일인 2016 년 9 월 30 일보다빠르므로정책위원회의장은당대표가임명하는것이현재국민의당의규정일것으로보이나추후확인이필요하다. 20

21 한국민주주의의위기와도전 전체적으로볼때국민의당의경우정당지도부선발과정은단순하고간명한편이며, 자유한국당과비교해볼때전반적으로일반국민의참여보다는당원을중심으로진행하려는측면이더강조되고있다. 실제로별개로실시되는당대표와최고위원의선거를보면원칙적으로정당원을중심으로하되국민의의사를반영할수있도록했으나그비율은 20% 를넘지못하도록규정하고있다. 이외에 정당원 중심의투표를규정하여정당원선거인단의범위내에대의원이나기타다양한형태로포장된일반국민이나비당원의참여여지를두고있지않다는점이국민의당정당지도부선발과정의특징으로보인다. (2) 국회의원후보의선출과정과특징한편국민의당의경우국회의원공천과관련된규정은 당헌 제7장 공직후보자의선출 제1절 공직후보자선출을위한기구의설치 와제2절 각급공직후보자선출 및별도의 당규 인 공직후보자추천규정 등에자세히규정되어있다. 우선지역구나비례대표국회의원후보자는모두 당헌 제89조에규정되어있는 공직후보자자격심사위원회 의자격심사를거쳐야하며, 이위원회는위원장을포함하여 11명이내로구성되어있다. 국민의당의 공직후보자추천규정 은더나아가이들 11명가운데 50% 이상을외부인사로구성해야한다고적고있으며, 그인선과정은최고위원회의의결을거쳐서당대표가임명하도록되어있다. 이러한자격심사위위원회는국회의원선거등에나설공직후보자의법적자격및도덕성, 민주성, 성실성등후보자의자질을심사하는권한을지니고있다 ( 국민의당 당규 제13호제4조, 제6조 ). 이와함께국민의당의당헌과당규는본격적으로후보자를추천할 공직선거후보자추천관리위원회 를두고있는데, 이러한위원회는중앙당과시도당에두고있으나국회의원후보자선출의경우 중앙당공천관리위원회 가권한을행사하고있다. 중앙당공천관리위원회는자격심사위원회와마찬가지로 11명이내의위원으로구성되며그과반수이상을외부인사로위촉하되여성위원이 30% 이상, 청년위원이 20% 이상이되어야한다. 자격심사위원회와마찬가지로최고위원회의심의를거쳐서당대표가이들위원을임명한다. 한편구체적인공천의방식에있어서국민의당은지역구후보의경우전당원의투표를통한경선으로추천하는것을 원칙 으로하되, 특별한사유가있을경우에는경선이외의방법으로선출할남겨두고있다 ( 국민의당 당헌 제7장 공직후보자의선출 제2절 각급공직후보자의선출 제91조 ; 공직선거후보자추천규정 제1장 총칙 제2조 ). 이와같이후보자가추천되면이어서최고위원회의의결및당무위원회의인준으로확정된다 ( 국민의당 당헌 제93 조제2항 ). 한편국회의원지역구후보의경우경선의방식은이미말한대로전당원투표가원칙이지만이외에도국민참여경선, 여론조사등의방식도사용할수있다고규정하고있는데 ( 국민의당 당헌 제91조, 규정제40조 ), 중앙당공천관리위원회는 1개의선거구에 2개이상의경선방법을적용할수있다고해서당원의투표와국민참여경선혹은여론조사가병행될수있도록하고있다 ( 국민의당 당규 제13호제40 조 ). 한편공직후보자추천규정제41 조, 제42조, 제43 조는각각전당원투표, 국민참여경선, 여론조사등에관한규정을두고있는데, 전당원투표의경우선거인단은해당선거구의전체당원으로구성되며, 국민참여경선의경우선거인단은해당선거구에주소를둔당원과선거권자로구성되고, 여론조사의경우해당선거구의일반유권자를대상으로휴대전화안심번호를이용한전화면접원조사등의방법으로진행된다. 전체적으로국회의원지역구후보의경우국민의당은중앙당공직선거후보자자격심사위원회의자격심사, 공직선거후보자추천관리위원회의심사, 그리고전당원투표나기타의방법에의한경선등의순서로최종후보를결정하고이후최고위원회의의결과당무위원회의인준과정을거치게된다. 한편국회의원비례대표공천의경우는지역구후보의경우와마찬가지로당대표가최고위원회의심의를거쳐서 중앙당비례대표추천위원회 를구성하게되어있다 ( 국민의당 당헌 제94 조 ). 이때중앙당비례대표추천위원회의인원은역시지역구후보의선출경우와마찬가지로 11명이내의위원으로구성하되역시과반수이상을외부인사로구성하게되어있다. 중앙당이관장하는비례대표추천위원회는당의지지기반확대에대한기여, 의정활동의수행능력, 세대와계층의 21

22 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 대표성등다양한요소를바탕으로심사하게된다 ( 국민의당 당규 제13호제33조제3항 ). 전체적으로국민의당의국회의원공천관련 당헌 과 당규 를살펴보면지역구후보의경우기본적으로 전당원중심의경선 을원칙으로한다고규정하고있기는하다. 따라서조문만으로놓고보면정당의정체성을지켜나가기에는가장적합한공천제도라고할수있을지도모른다. 그러나당원이참여하는경선이라는원칙에도불구하고그운영여하에따라서역시중앙집중형의공천방식이진행될가능성도있다. 우선국회의원의경우지역구후보나비례대표후보를막론하고후보자의자격심사와공천은궁극적으로당대표가최고위원회의의결을통해서임명하는위원으로구성된공천위원회에서실시하며, 공천후보는최종적으로최고위원회의의결을얻어야확정된다. 결국이러한공천과정은중앙집중적인성격을띠는것으로서지방정당조직의임원이나당원의자발적인참여를통한자체적인후보선발을인정하고있지는않다. 둘째, 다른정당도마찬가지일수있겠으나중앙당공직선거후보자추천관리위윈회, 즉중앙당공천위원회의추천을받지못하는후보혹은그이전에중앙당자격심사위원회의심사를통과하지못한후보는결국지역구당원이아무리원하는후보라할지라도경선에참여할수없게되어있다. 6) 이역시중앙당이중심이되어공천을진행되기때문에나타날수있는결과이다. 뿐만아니라 당헌 이규정한바 경선이외의방법 은국민참여선거인단이나여론조사의방식뿐만아니라전략적인공천도포함할수있어서공천위원회의권한이확대될여지가있다. 마지막으로국민의당은지역구별로모든정당원이참여하는경선으로국회의원후보를선출한다고규정은하고있으나, 경선이외의방법이있을수있다고 당헌 에병기하고있고, 또한이와관련하여 당규 에서국민참여선거인단과여론조사의방법을열어두었기때문에상황에따라서당원이아닌일반국민의영향력이상당히반영될수있는여지를마련해두고있다. 한편국민의당은국회의원후보자의자격심사과공천과정을담당하는각각의위원회에과반수이상의위원을외부에서영입하도록하고있어자유한국당의경우와마찬가지로정당공천과정에정당외부의인사가영향력을발휘할수있도록제도화하고있다. 이는공천과정의객관성을높이고국회의원이나당직자중심의공천이지니는편파성등다양한부작용을막기위한것이라고보인다. 마지막으로지역구후보나비례대표후보를막론하고국회의원후보자의공천과정에당대표와최고위원회의영향력이제도적으로보장되도록되어있는데, 이는위에서언급한후보자격심사및공천관리위원선정, 그리고경선에임하는후보자에대한최종의결권등에더하여, 비례대표후보자의결정에서도나타나고있다. 즉비례대표후보의최종의결역시최고위원회가맡고있을뿐만아니라, 비례대표후보자의순위결정에도최고위원회가영향력을발휘할수있게되어있다. 공직선거후보자추천규정제6장 비례대표국회의원후보자의추천절차 의제47조 추천대상자의결정 의제4항에의하면최고위원회가상정한비례대표추천대상자를바탕으로중앙위원회가투표를통해순위를결정한다고되어있다. 그러나같은조제5항은 당대표는제1항 7) 내지제4항에도불구하고당무위원회가정하는비율에따라최고위원회와협의를거쳐비례대표국회의원선거후보자추천대상자및순위를결정할수있다 라고규정하여, 그순위결정에있어서당대표와최고위원회간의협의과정에의한결정이라는예외적인조항을두었기때문이다. 3) 바른정당 (1) 정당지도부의선출과정과특성 6) 국민의당공직선거후보자추천규정의제 5 장 지역구공직선거후보자및지방자치단체장선거후보자의추천절차 의제 34 조 경선후보자 는 경선후보자는공직선거후보자추천신청자중중앙당및시. 도당공천관뤼위원회에서경선자격이있다고확정. 의결한자로한다 라고규정하여공천위원회의심사를통과하지못한자는경선에진출할자격을부여받지못하게하고있다. 7) 제 1 항은 중앙당비례추천위원회는당해국회의원선거후보드록전 7 일까지비례대표국회의원추천대상자를정하여최고위원회에상정하여야한다 라는규정이다. 22

23 한국민주주의의위기와도전 바른정당의정당지도부선출방법은위에서설명한자유한국당이나국민의당과달리동일한선거인단이당대표와최고위원을한개의투표를통해서일괄적으로선발하는방식을취하고있다. 바른정당의 당헌 제3장 총칙 제3절 당대표및최고위원 을보면제21조 당대표와최고위원선출 을보면제1항에 당대표와최고위원 3명은통합선거로선출하다 라고규정하고있다. 즉통합선거에서최다득표자가자동적으로당대표가되고나머지 2위득표자부터 4위득표자가최고위원이되는것인데, 다만이가운데여성당선자가없을경우여성후보자중최다득표자를최고위원으로선정하도록되어있다. 8) 한편원내대표는 1년을임기로봉직하며의원총회에서선출되는것으로규정되어있고, 선출방법에관해서는당규로정하도록되어있다 ( 바른정당 당헌 제53조 ). 9) 한편이와같이규정한이후당대표및최고위원을선출하는선거인단의구성과관련하여바른정당은책임당원투표결과 50%, 일반당원투표결과 20%, 그리고여론조사결과 30% 를반영한다고규정하여, 전체적으로선거인단의구성에서당원의비율이 70% 이고, 나머지 30% 는여론을통해서나타나는국민의의견을수렴하기로하고있다 ( 바른정당 당헌 제21조 ; 바른정당 당규 당대표및최고위원선출규정 제33조 ). 이때여론조사의방법등필요한사항은중앙당선거관리위원회가정하도록하고있다 ( 바른정당 당규 당대표및최고위원선출규정 제33 조제4항 ). 위에서이미설명한자유한국당이나국민의당과비교해볼때바른정당의정당지도부선발과정의차별화된특징가운데하나는당대표와최고위원을분리해서선거하지않고일괄적으로투표한다는특징이있다. 즉책임당원과일반당원, 그리고여론조사의결과를집계하여순위별로배열했을때 1위득표자가당대표자가되고나머지 4위까지의후보가최고위원을맡는방식으로되어있다. 한편바른정당은정당지도부선정과정에서다른정당과마찬가지로당원뿐만아니라여론조사결과를반영하여당원이외에도일정수준국민의여론을반영하도록규정하고있다. 바른정당은국민의당과달리전당원의투표라는원칙을설정하지않고있다는점에서원칙적으로국민의의견이여론조사의형태로반영될수있도록하고있다. 그러나그반영비율은 30% 로전체적으로자유한국당의경우국민의의견을다양한형태로반영하는비율보다는적다고볼수있다. (2) 국회의원후보의선출과정과특징바른정당의경우국회의원후보자의선정은다른정당과마찬가지로중앙기구인중앙당공천관리위원회에서주관하고있다. 공천관리위원회의위원은당대표가최고위원회의의의결을거쳐서 11인이내로임명하는것으로되어있으며, 필요한경우당외인사를위촉할수있도록하고있다 ( 바른정당 당헌 제64조, 제67조 ). 다만바른정당의경우당외인사의선정은 필요한경우 로국한하여공천위원가운데당외인사를일정비율로규정한자유한국당이나국민의당과차이를보이고있다. 이러한공천관리위원회는비례대표후보선정과정에서도동일하게구성할수있도록되어있다. 다만양대공천관리위원회의구성및운영과관련된구체적필요사항은당규로정하도록하고있다 ( 바른정당 당헌 제64조제 7항 ). 10) 이와동시에바른정당은 당헌 제65조 국민공천감시위원회 를규정하여 공정하고투명하며민주적인공천관리 를도모하고있다. 이감시위원회는성별. 연령. 지역. 직업등을고려해모집한국민중추첨으로선정된 15인으로구성된다. 이위원회는재적의원 2/3의의결로최고위원회의에공천위원의교체를요구할수있고, 이경우당대표는이에즉시따르도록되어있다. 공천관리위원회의경우와마찬가지로이위원회의구성과운영에관련된사항은별도의당규로정 8) 바른정당 당대표및최고위원선출규정 제 8 장 선출방법 제 33 조 투표방법 은제 1 항에서 당대표및최고위원선거인은 2 명의후보자를선택할수있다. 단, 한명의후보자를두번선택할수는없다 라고규정하고있다. 이조문이의미하는바는선거인이투표용지에두명의후보를선택할수있고이렇게복수로기표된후보인의득표총수를모두합산하여순위대로당대표와최고위원을순위대로정한다는뜻으로보인다. 그런데당대표와최고위원을통합하여선거하기때문에이러한규정을둔것으로해석될여지도있어서추후확인이필요하다. 9) 한편정책위원회위원장도원내대표와마찬가지로의원총회에서임기 1 년으로선출된다 ( 바른정당 당헌 제 12 호제 57 조 ). 10) 그러나바른정당의홈페이지 당헌. 당규 에이와관련된당규는아직보이지않고있다. 23

24 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 하도록규정하고있다. 한편국회의원후보의추천원칙은완전국민경선을통해서진행하도록하고있으며, 다만다양한사유로인해서 1인의공천자만있거나혹은 1인의공천신청자만이범죄경력등의후보제거요인으로인해후보대상자로남을경우는예외로하고있다 ( 바른정당 당헌 제66조 ). 따라서원칙상전략공천등의요인이없이완전한경선으로만후보를선출하기로규정하고있다. 그러나이러한경선에누가참여할것이며, 완전경선이당원만의완전경선인지의여부는규정상확실하지않다. 전체적으로볼때바른정당의경우는 2016 년대선과정에서새누리당에서분리하여탄생한신생정당이라는이유때문인지국회의원후보의선출과관련된상세한별도의규정이미비한부분이많다. 따라서다른정당과비교해볼때 당헌 이나 당규 상으로는규정이매우소략하게제시되어있는편인데, 그대강은내용은다음과같이정리될수있다. 첫째, 역시다른정당과마찬가지로바른정당역시중앙당을중심으로국회의원후보의선정이진행되고있는중앙집중형공천방식을채택하고있다. 중앙당에공천관리위원회를두고있다는점이이를방증하는것이라고볼수있으며, 이는자유한국당이나국민의당과큰차이가없다. 위에서설명한정당들과마찬가지로정당지역조직의의견이반영되기에는매우부족하다고판단된다. 둘째, 바른정당의경우공천위원의선정과정에서외부인사를위원으로위촉할수있다고하여공천에대한정당외부의영향력을열어두고있으나, 강행규정은아니라는점이다른정당과차별화되는점이라고할수있다. 그러나 필요할경우 라는규정에서알수있듯이, 선거상황과당시당내의분위기및여론의향배에따라서여전히당외인사의공천에대한영향력이존재할가능성이존재한다고볼수있다. 셋째, 다른정당과마찬가지로바른정당역시공천위원의선정과정에서당대표와최고위원회의영향력을인정해두고있다. 당대표의임명과 최고위원회의의의결 이라는방식은자유한국당이나국민의당과유사한방법으로당대표와최고위원간의타협과조정이공천위원의선정과정에서매우중요할것으로보인다. 넷째, 바른정당은국회의원공천의원칙에있어서완전국민경선제를규정하고있으나구체적인방법에있어서당원만의경선으로할것인지, 혹은국민참여의방식이있을것인지, 더나아가여론조사나전화조사등을인정할것인지의여부는분명하지않다. 실제로이와관련된구체적내용은당규로정하도록되어있으나, 아직이와관련된당규는적어도홈페이지상으로는제시되어있지않다. 4) 민주당 (1) 정당지도부의선출과정과특성민주당의지도부선출에관한규정은 2014 년 3월 26일제정, 2017 년 5월 15일에개정된 당헌 에서확인할수있다. 당헌 에따르면, 정당의주요결정은전국대의원대회에서이루어진다. 당원을대표하는당의최고대의기관인전국대의원대회는당헌의개정및개정, 강령과기본정책의채택및변경, 당대표와최고위원의선출, 당의합당과해산에관한사항의의결, 기타중요한안건의의결등의권한을갖는다 ( 민주당 당헌 제15조 ). 이와같은전국대의원대회의결정은그수임기관인중앙위원회의심의와의결이이루어지기도한다. 전국대의원대회소집이어려운경우에는중앙위원회가전국대의원회의권한을행사할수있을뿐만아니라전국대의원대회가위임, 회부할사항의처리나또는전국대의원대회에제청할안건의심의, 의결, 예산과결산의심의, 의결등의권한을갖는다 ( 민주당 당헌 제19조 ). 이러한권한분배속에서당무위원회는정당의실질적인당무를집행하기위한최고의결기관으로자리하고있다 ( 민주당 당헌 제 21조 ). 이와같은의사결정구조속에서민주당의중요한의사결정에참여하는지도부는당대표, 최고위원, 원내대표를꼽을수있다. 민주당대표와최고위원은전국대의원대회, 중앙위원회구성에공통적으로참여하는당지도부는당대표와최 24

25 한국민주주의의위기와도전 고위원회이며실질적당무집행을위한당무위원회에는민주당대표, 최고위원, 원내대표가참여한다. 먼저, 대표의권한은정당전반에관한권한을갖는다. 민주당 당헌 제24조제1항에따르면, 당대표는당을대표하고당무를통할한다. 대표에게부여된권한은제24 조제2항에규정되어있으며, 당의주요회의소집및주재, 주요당직추천및임명, 당무전반에관한집행, 조정및감독, 당예산의편성, 당무위원회또는최고위원회에서위임함사항의처리, 기타권한등을갖는다. 또한제24 조제3항은당헌 당규에따라확정된공직선거후보자를추천하는권한도갖고있다. 이러한권한을갖는민주당대표의선출은전국대의원대회에서선출한다. 정당대표는 당헌 제25조제2에근거하여선거인단에의해서선출되는데, 선거인단은전국대의원대회대의원, 권리당원, 일반당원및국민이참여하게된다. 전국대의원대회대의원과권리당원의유효투표결과에서 100분의 70 이상을, 일반당원과국민의유효투표결과를 100 분의 30 이하로반영하도록규정하고있다. 반면최고위원회는당무집행에관한최고책임기관 ( 민주당 당헌 제27 조제1항 ) 으로, 최고위원회에는대표, 권역최고위원, 부문최고위원, 원내대표가참여한다 ( 민주당 당헌 제27 조제2항 ). 최고위원회권한에관한제28조규정에따르면, 법률안을포함한당주요정책에관한심의, 의결, 주요당무에관한심의, 의결, 당무전반에관한조정, 감독, 당예산과결산의심의, 당무위원회및의원총회의소집요구, 당무위원회에서위임한사항의처리, 임시시 도당대의원대회개최요청의허사시 도당또는지역위원회에대한사고당또는사고위원회판정, 국회추천 ( 선출 ) 임명직공직자추천에관한심의, 기타권한을갖는다. 당대표의주재로진행되는최고위원회는당대표와함께민주당지도부를구성한다고볼수있다. 최고위원은크게두형태의최고위원으로나뉘며, 그것은권역최고위원과부문최고위원이다 ( 민주당 당헌 제25조제 3항 ). 권역최고위원은전국을 5개의권역으로나누어권역별로 1명씩총 5명을선출한다. 그권역은서울 제주권역, 경기 인천권역, 강원 충청권역, 호남권역, 영남권역등이다 ( 민주당 당헌 제25 조제3항의 1). 반면부문최고위원은여성, 노인, 노동, 민생등 5개의세대 계층 부문에서각 1명씩 5명을선출한다 ( 민주당 당헌 제25조제3항의 2). 이와같은당대표와최고위원선출에서주목할부문은이들을선출하는권한이누구에게부여되며어떤방식으로선출되느냐이다. < 표 4> 는민주당대표와최고위원을선출하는기구와선출권에관한 당헌 을정리한것이다. 선출권을갖는대상에서두드러진특징은 권리당원 이다. 민주당 당헌 제5조제1항에따르면, 당원은소속에따라지역당원과정책당원으로구분하고이들중권리당원은당비를납부한당원이다. 이들권리당원은 당헌 제14조제2항에따라전국대의원대회대의원으로참여할수있으며, 제18조제2항에근거하여중앙위원회중앙위원이될수있으며, 부문최고위원이될수있다. 25

26 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 < 표 4> 민주당대표와최고위원선출권 선출기구 선출권부여대상소속기구당원자격 대표 전국대의원대회 당헌에명시된해당기구 권리당원 권역최고위원 전국시 도당위원원회 권리당원 여성부문최고위원 전국대의원대회여성대의원 여성권리당원 노인부문최고위원 전국대의원대회노인대의원 노인권리당원 청년부문최고위원 전국대의원대회청년대의원대학생대의원전국청년위원회 소속권리당원 전국대학생위원회 노동부문최고위원 전국대의원대회노동부문대의원 ( 추천대의원포함 ) 노동권리당원 민생부문최고위원 전국농어민위원회을지키는민생실천위원회사회적경제위원회전국직능대표자회의전국장애인위원회다문회위원회 소속권리당원 민주당대표를비롯한지도부는전국대의원대회에서선출된다. 전국대의원대회에참여하는사람은당대표, 최고위원, 상임고문과고문, 당무위원, 중앙위원, 당소속국회의원, 정책연구소의장과차급의장, 중앙당각위원회의위원장과부위원장의정무직당직자, 시 도당위원장, 지역위원장, 당소속지방자치단체장, 당소속지방의회의원, 중앙당사무직당직자, 전직국회의원, 전직장 차관, 전직시 도지사, 당무위원회가선임하는 700명이하의대의원, 각시 도당운영위원, 각시 도당상무위원회추천 5명, 중앙당사무직당직자인사위원회가정한시 도당법적유급사무원, 각지역위원회선출, 추천하는대의원, 당소속국회의원추천보좌진 2명, 세계한인민주회가추천하는 300명이하의재외국민대의원, 전국직능대표자회의가추천하는 300명이하의대의원, 대학생당원으로전국대학생위원회가추천하는 200명이하의대의원, 정책당원이소속된기관또는단체가추천하는정책대의원등총 24개항목에해당하는당원이다 ( 민주당 당헌 제14 조 ). 반면원내대표는민주당원내기구인의원총회의대표로서 당헌 제65조제1항에근거하여 국회에서당을대표하고국회운영에관한책임을가지며원내업무를통할한다. 이러한권한을갖는원내대표의선출권은의원총회에참여하는민주당소속국회의원전원에게부여된다. 원내대표를제외한선출권은권리당원을중심으로부여된다. 이들에관한선출규정은민주당 당규 제5호에명시되어있다. 먼저민주당대표와최고위원선출방식을규정한 당규 제5호제9조에근거하여피선거권은 공직선거법 상피선거권이있는권리당원에게부여되며, 선거권은제8조규정에따라선거인단명부에올라가있는당원이어야한다. 그러나선거인단명부에올라가기위해서는 당규 제2호제4조제3항규정에의해권리행사시행일로부터 6개월이전까지입당하고권리행사시행일전 12개월이내에 6회이상의당비를납부한권리당원이되어야한다. 이와같이자격을갖는권리당원에게부여되는선출권은전국대의원대회에선거인단으로참여하여행사할수있다. 당규 제5호제11 조는선거인단구성에관해명시하고있다. 먼저, 제11조제1항은당대표선거인단은전국대의원대회대의원과권리당원, 그리고그이외에당원으로규정하고있어, 민주당당원이면모두당대표선거인단으로그권한을행사할수있다. 반면제11조제2항은부문최고위원을선출하는선거인단구성을규정하고있는데, 각해당부문소속대의원과권리당원에게그권한을부여한다. 26

27 한국민주주의의위기와도전 그선출의절차는선거일의결정및공고로시작하는데, 대표및부문최고위원선출일자는전국대의원대회일이며 ( 민주당 당규 제5호제13조 ), 선거일 20일전에민주당선거관리위원회위원장이공고한다 ( 민주당 당규 제5호제14조 ). 선거인명부의작성및열람, 확정의절차와함께당대표및최고위원후보등록을거쳐, 당규 제5호제24조에의거하여후보자또는후보자대리인이참여한추첨을통해기호가정해짐으로써선거운동의기간이본격화된다. 구체적인선출방법은예비경선과본경선으로진행된다. 예비경선이치러지는경우는 당헌 제26조제1항에따라 당대표및부문최고위원선거에출마하고자하는후보자의수가 4명이상인때 이다. 후보자가 4명미만일경우에는경선없이본경선만치러진다. 선출권자 투표수단 비고 < 표 5> 민주당대표와최고위원선출방식 투표소 ARS 당원여론조사국민여론조사 전국대의원대회대의원 전자투표 ( 터치스크린 ) 재외국민은이메일 권리당원일반당원국민 ARS 투표 ( 시행세칙근거 ) 성별, 연령, 지역비율조정안함 2 개기관의뢰 2 개기관의뢰 구체적방법은시행세칙근거 구체적방법은시행세칙근거 당규 조항제 44 조제 45 조제 47 조제 47 조 < 표 5> 에서보는것처럼, 투표방식은총네가지이다. 첫번째방법은전국대의원대회대의원투표소투표로, 이때재외국민대의원일경우에는이메일로투표하도록하고있다 ( 민주당 당규 제5호제42조제1항의 1). 선거인증을가진전국대의원대회대의원이터치스크린이자신이지지하는대표및최고위원후보를선택하는방식이다. 그이외의방법으로는권리당원이 ARS 투표로참여하는것이며제45조에근거하여이때성별, 연령, 지역비율을조정하지않고권리당원모두에게선출권한을부여한다, 또한 당규 제47 조에따라선거인단에포함된권리당원이외의당원들은당원여론조사, 그리고당원이아닌일반국민들에게도선출권을부여하는국민여론조사도진행되는데, 이때제47조제1항은 2개이상의공신력있는기관에의뢰 하는것으로규정하며구체적인방법은시행세칙에따라실시된다. 그러나이러한선출권부여의원칙은 1인 1표의원리로, 당규 제5호제43 조는직접또는 ARS, 이메일등중한번만투표권행사가허용한다고명시하고있다. 이처럼민주당 당헌 은당비를내는권리당원을중심으로한민주당의당내민주주의를실시하기위한기반이마련되어있다. 그러나그선출과정은하나의일관적흐름으로제도화되어있다고보기어렵다. 상황에따라그리고정치적판단에따라대표선출의방식은바뀔수있기때문이다. 대표적으로당대표를선출하는 당헌 제25조제2를예로들수있다. 이규정은당대표를선출하기위한선거인단구성을명시한규정인데, 당대표를선출할권한을대상은명시되어있지만그과정이제도적안정성을갖고있다고보기어렵다. 선거인단에서대의원, 권리당원, 일반당원, 국민의구성비율이전국대의원대회가열릴때마다조정할수있는여지를만들어놓았기때문이다. (2) 국회의원후보의선출과정과특징민주당의공직후보자선출에관한구체적인규정은민주당 당규 제13 호에담겨있다. 당규 제13호는총 61조로구성되어있으며, 제1조는 당규 제13 호는 당헌제97조부터제99 조, 제101조부터제111조에따라국회의원선거, 지방자치단체의장선거및지방의회의원선거후보자의추천에필요한사항을규정함을목적 으로한다고밝히고있다. 당규 제13호에서나타난공직후보자선출의제도적특징을선출기구와선출방식을중심으로당원을중심으로당내민주주의특징을나누어서술하고자한다. 27

28 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 먼저, 공직후보자선출과정에가장두드러진특징은공직후보자의검증과선출이기구를중심으로운영된다는것이다. 그기구는인재영입위원회, 공직선거후보자검증위원회, 전략공천관리위원회, 비례대표후보자추천관리위원회까지총여섯개의기구이다. 당헌 제99조에의거하여구성되는인재영입위원회는 당규 제13호제4조에서규정되고있다. 그기능은 당헌 제99 조에명시되어있는데, 다른구체적인업무와권한은규정하고있지않은채, 인재영입을위한특별기구를설치, 구성할수있다 고명시하면서이는최고위원회의의결로결정된다. 또다른기구는공직선거후보자검증위원회로, 중앙당공직선거후보자검증위원회와시 도당공직선거후보자검증위원회로구분된다. 당규 제9조제1항은중앙당공직선거후보자검증위원회는국회의원선거와시 도지사선거실시전 150일전까지, 제9조제2항은시 도당공직선거후보자검증위원회는지방의회의원선거또는자치구 시 군의장선거가실시되는선거일전 120일까지설치하도록규정하고있다. 이러한구성에관한권한은최고위원회와시 도당운영위원회가갖고있으며임명권은당대표가갖는다. 중앙당공직선거후보자검증위원회의임명은최고위원회심의를거쳐당대표가, 시 도당공직선거후보자검증위원회는시 도당운영위원회의심의를거쳐시 도당위원장이당대표에게추천, 최고위원회심의를거쳐당대표가임명한다. < 표 6> 공직후보자선출관련기구 ( 국회의원선거기준 ) 인재영입위원회 공직선거후보자검증위원회전략공천관리위원회공직선거후보자추천관리위원회비례대표후보자추천관리위원회공직선거후보자추천재신위원회 당규제13호해당조항제4조 ~ 제8조제9조 ~ 제14조제14조의2 ~ 제14조의4 제15조 ~ 제18조제19조 ~ 제23조제24조 ~ 제26조 선거일전구성시기 의결권 임명권 - 최고위원회당대표 150 일전최고위원회당대표 120 일전 최고위원회 ( 위원장 ) 위원장 ( 위원 ) 당대표 100 일전 일전 - 최고위원회 ( 중앙당 ) 시 도당상무위 ( 시 도당 ) 최고위원회 ( 중앙당 ) 시 도당상무위 ( 시 도당 ) 당대표 당대표 * - 표는 당규 제 13 호에규정이없는경우임. 반면 당규 제14조의2에따라전략공천관리위원회를국회의원선거또는시 도지사선거가실시되는선거일전 120일전까지설치하게되어있다. 이러한규정역시 당헌 제101 조에의거하여전략선거구를선정하고이에대한전략선거구에후보를심사하는권한을갖는다. 당규 제14조의2에근거하여이러한권한을갖는전략공천관리위원회위원장은최고위원회의결로임명하고위원은위원장추천으로당대표가임명한다. 넷째, 공직선거후보자추천관리위원회는공직선거후보자검증위원회와마찬가지로두가지위원회로나뉜다. 당규 제 15조는중앙당공직선거후보자추천관리위원회와시 도당공직선거후보자추천관리위원회를선거일전 100일까지설치하도록규정하고있다. 그러나공직선거후보자추천관리위원회의위원선임과의결에관해서는명시하고있지않다. 다섯째, 비례대표후보자추천관리위원회이다. 제19조는비례대표후보자추천심사를위하여중앙당과시 도당에비례대표후보자공천관리위원회를선거일전 60일까지설치하도록하고있다. 최고위원회의결로설치되는비례대표후보자추천관리위원회또한최고위원회심의를거쳐당대표가임명하도록하고있으며, 시 도당비례대표공천관리위원회위원장과위원은시 도당상무위원회의결을거쳐, 시 도당위원장이당대표에게추천, 최고위원회심의를거쳐당대표가임명한다. 마지막으로공직선거후보자추천재심위원회는공직선거후보자추천재심요청이있을경우에구성되는기구이다. 제26 28

29 한국민주주의의위기와도전 조제1항은재심신청일로부터 2일이내에소집하거나위원장의필요하다고인정되는경우, 그리고최고위원회혹은재적위원 1/3 이상의요구때소집되도록규정하고있다. 민주당의공직후보자선출과정의또다른특징은외부인사의위촉에관한것이다. < 표 7> 에서보는것처럼, 공직선거후보자추천관리위원회와공직선거후보자추천재심위원회를제외한 4개의위원회에외부인사가참여하는것을허용하거나또는필수적사항으로규정하고있다. 먼저, 필요한경우에외부인사가참여하는것을허용하는기구는두가지기구이다. 인재영입위원회는 당규 제13 호제5조제1항에서위원장을포함한 15명이하로구성하고필요한경우외부인사를위원으로위촉할수있도록하고있다. 또한비례대표공천관리위원회도외부인사의참여를허용하는기구로, 당규 제13호제19 조제2항은위원장을포함하여 15명이하의위원으로구성하고필요시외부인사를위촉할수있도록하고있다. < 표 7> 각기구의구성인원 인재영입위원회 공직선거후보자검증위원회전략공천관리위원회공직선거후보자추천관리위원회비례대표후보자추천관리위원회공직선거후보자추천재심위원회 당규제 13 호해당조항 제 4 조 ~ 제 8 조 제 9 조 ~ 제 14 조 제 14 조의 2 ~ 제 14 조의 4 제 15 조 ~ 제 18 조 제 19 조 ~ 제 23 조 제 24 조 ~ 제 26 조 구성인원외부인사참여외부인사수 15 명이하 허용 ( 필요시 ) 15 명이하필수 15 명이하필수 - 위원회정원의 50/100 이상 명이하 허용 ( 필요시 ) 15 명이하 반면공직선거후보자검증위원회와전략공천위원회는외부인사가반드시일정비율이상위원으로참여하여야하는기구로규정하고있는기구이다. 당규 제13 호제10 조제1항은공직선거후보자검증위원회에 위원장을포함하여 15명이하의위원으로구성하되, 이중외부인사를위원회정원의 100분의 50 이상으로구성하여야한다 고명시하고있다. 또한전략공천관리위원회에관한 당규 제13호제14조의2 제2항도 1위원장을포함하여 15명이하의위원으로구성하되, 이중외부인사를위원회정원의 100분의 50 이상으로구성하여야한다 고동일하게명시하고있다. 민주당의공직후보자선출과정이기구중심으로진행되는가운데, 당원이참여할수있는당내민주주의의특성은여러후보들이경쟁하는경선이치러질경우에로국한된다. 경선의유형에는총세가지로, 국민참여경선, 국민경선, 당원경선이있다. 먼저, 국민참여경선에참여할수있는대상은 당규 제13 호제39조제1항에의거하여해당선거구의권리당원과일반유권자이다. 제39 조제4항은국민참여경선실시방법에대해서포괄적으로정의하고있는데, 국민참여경선은 권리당원과권리당원이아닌유권자를대상으로하여투표또는조사결과를반영하거나선거인단을구성하여실시 하는것이다. 투표, 조사결과, 선거인단등으로진행되는국민참여경선에참여할수있는구체적인방법은제39조제2항에명시되어있다. 이에따르면선거인단투표, 전화면접여론조사, 휴대전화투표또는인터넷투표등의방법으로경선에참여하게된다. 반면선거인단구성은제39 조제3항에관해명시되어있는데, 국회의원선거의경우에는해당선거구유권자의 3/1000 이상으로구성하도록하고있다. 29

30 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 이처럼권리당원이참여하는당내민주주의구조는 당규 에의해서보장되어있지만공직후보자선출에대한영향력은선거마다다를수있어국민참여경선방법은다소유동적이라고볼수있다. 당규 제13호제39 조제5항에따르면, 투표또는조사결과가반영되는비율에서권리당원투표또는조사결과는 50% 이하, 유권자의경우에는 50% 이상으로반영된다. 유권자투표와조사결과를권리당원보다더많이반영되도록제도화한것이다. 이러한유권자중심의국민참여경선에서 당규 제13 호제29조제6항은권리당원선거인단구성에서여성당원을 30% 이상, 청년당원을 10이상이되도록 노력하여야한다 고규정하고있다. 이는앞서부문최고위원회를활성화시키려는일환으로볼수있다. 이러한당내민주주의에관한규정에도불구하고공직후보자선출과정에서지도부의영향력이작용할수있는여지가여전히남아있다. 국민참여경선에관한 당규 제13호제39 조제8항은 경선후보자의수가 3인이상인경우최고위원회의의결로결선투표또는선호투표등의방법을실시할수있다 고규정하고있기때문이다. 경선후보자수가많을경우에정당지도부가공직후보자선출과정에직접적으로개입할수있다는것이다. 두번째공직후보자선출방법은국민경선이다. 당규 제13호제39 조의 2 제1항은당원을별도로구별하지않고해당선거구유권자를대상으로국민경선을실시할수있도록규정하고있다. 국민경선에참여하는선거구유권자수는제39조의 2 제3항에서명시하고있는데, 해당선거구의 3/1000 이상이다. 그방법은제39 조의 2 제2항에서확인할수있는데, 선거인단투표, 전화면접여론조사, 휴대전화투표또는인터넷투표등이언급되고있다. 그러나국민참여경선과마찬가지로제39조의2 제5항은경선후보자가 3인이상인경우최고위원회의결로결선투표또는선호투표가가능하도록하여정당지도부의영향력이작용할수있다. 마지막으로당원경선에있다. 당원경선은대의원, 권리당원, 지역당원, 정책당원등당원만이참여하는경선 ( 민주당 당규 제13호제40조제4항 ) 으로, 당규 제40 조제3항은당원선거인단구성에관해언급하고있다. 그에따르면, 해당선거구당원수의 3/100 이상으로하되, 최소 300인이상의당원으로구성하도록하고있다. 이러한당원중심의공직후보자선출에참여하는선거인단구성은국민참여경선관련규정인 당규 제29조제6항과마찬가지로, 권리당원선거인단구성에서여성당원을 30% 이상, 청년당원을 10이상이되도록 노력하여야한다 고제40조제5항은명시하고있다. 그이외에시민공천배심원경선이있는데, 민주당 당규 제13호제41조제1항은현지유권자또는전문가를대상으로시민공천배심원단을구성하여경선을실시할수있도록규정하고있다. 이때, 경선후보자들은합동연설, 토론회등에참여하게되며, 이를보는배심원단투표에의해최종적으로후보자가선출되는방식이다 ( 민주당 당규 제13 호제41 조제2항 ). 5) 정의당정의당은당내민주주의를당헌에서강조하고있는정당이다. 당헌 제1조에서당명과함께 당원중심의정당민주주의를실현하는정당이자시민들이자유롭게참여할수있는정당이다 고명시하고있다. 당내민주주의에대한강조에도불구하고당원의권리와의무를제5조에서규정하고있는데, 그내용은다른정당과다르지않다. 당헌 에서나타나는가장큰차이는 당헌 제3장에 당원총투표 라는내용을할애하고있다는점이다. 당원총투표를실시하는경우는당의합당과해산, 당대회가제출한안건의처리, 전체당권자 5% 이상의연서명으로발의한안건, 기타당헌, 당규 에따른당원총투표 ( 민주당 당헌 제11조제1항 ) 등이다. 이처럼당원총투표의중요성은 당헌 제11조제4항에서확인할수있는데, 전체당권자 5% 이상의연서명으로발의한안건을당원총투표로명시한제 11조제1항제3호를근거로발의로한안건이당원총투표를통해확정되면그사항은당대회의결보다우선한다고제 11조제4항에서명시하고있다. 다른정당의당헌에서는다루지않는당원총투표절차는당원발의당원총투표를통해서확인하고자한다. 당규 제1호는 당원 으로 2012 년제1차전국위원회에서제정, 몇차례의개정을거듭하면서최종적으로는 2017 년 6월 3일 30

31 한국민주주의의위기와도전 제17차전국위원회에서개정되었다. 당규 제1호제7장 당원발의당원총투표 에서제17조는당원발의당원총투표를 당헌제11 조 1항 3호에따라전체당권자 5% 이상의연서명으로발의하여실시되는당원총투표로규정하고있다. 그뒤를이어제18 조는그대상이되는사안과표결방식에대해서명시하고있다. 제18조제1항은 당론에중대한영향을미치는사항은당원발의에의한당원총투표에부칠수있다 고규정하고, 단서조항으로서 당원발의에의한당원총투표는특정한사항에대하여찬성또는반대의의사표시를하는형식으로실시한다 고달고있다. 당원총투표방식은어떤사안에대해서찬성과반대의사를묻는형식으로진행된다는것이다. 또다른단서조항은당원소환, 당원징계, 대선, 총선, 지방선거등당의선거방침, 그리고당원총투표가실시된후 1년이경과하지않은사안은당원총투표의대상이될수없다고제18 조제2항은명시하고있다. 이러한정의당의 당헌 과 당규 규정은정당지도부가의사결정을주도하는것이아니라당원이자신의의사를표출할수있는기회가제도적으로명시되었음을보여주는것이다. 특히전체당권자, 즉당의권한을행사할수있는선거권자의 5% 이상이연서명하는발의를할수있는권한이있다는측면에서정의당의당내민주주의는당원중심으로운영되고있다고볼수있다. (1) 정당지도부의선출과정과특성당원을중심으로한의사결정채널이열려있는정의당에서지도부선출과정을살펴보자. 정의당은당대표 1명과부대표 3명을두게되어있는데, 당헌 제23조는당대표및부대표를선출하는방식으로당원총투표로하도록규정하고있다. 당대표와부대표선출방식은 당규 제4호 집행기구 에서확인할수있다. 당대표는 당규 제4호제2조 1호에근거하여, 당원 1인 1표에의해과반수득표로선출하며과반수득표자없을경우에는 1, 2순위자간의결선투표로선출된다. 대표선출에모든당원이 1인 1표의권한을가지며당원과반수가지지하는당원을당대표로뽑도록하고있는것이다. < 표 8> 정의당대표및부대표선출방식 투표권자 당선자결정 비고 대표 당원 1인1표 과반수득표자 과반득표자없을때상위2명재투표 부대표 부대표 단순다수 단순다수 1위득표자 청년부대표 청년당선자없을때최하위당선자와교체 여성부대표 여성당선자없을때최하위남성당선자와교체 그러나부대표 3인의당선자결정방식은당원 1인 1표라는점에서는동일하지만과반수득표자를당선자로하지않는다는점에서차이가있다. 당규 제4호제2조 2호에따르면, 부대표는당원에의한직접투표로선출하지만 다수투표순으로선출 한다고명시하고있다. 또한부대표에청년과여성을반드시포함한다는차이점도있다. 문제는다수투표순으로당선자를결정하는방식에있는데, 35세이하의청년당선자가없을경우, 최하위당선자와청년후보를교체하여선출하며, 여성후보자가없을경우에도최하위남성당선자와교체하여여성부대표 1인을선출하도록하고있다. 당대표와부대표선출이외에도정의당은거의대부분당원투표로선출하도로규정하고있다. 먼저, 당대회에참여하는대의원선출방식은 당규 제3호제2조제1항에서확인할수있다. 제2조제1항제1호는광역시도당별로선거권을가진당원 50명을 1명씩선출하는것을원칙으로하고제2호에서는대의원선거구는광역시 도당운영위원회에서결정한다. 이렇게결정된모든선거구는 선출정수를 2인이상으로하는것을원칙으로하며, 당원 1인 1표에의한직접투표를통해다수득표순으로선출한다 고명시하고있다. 이와더불어당원동호회대표가참여하는데, 이당원동호회는 31

32 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 당규 제3호제2항규정에부합하여야당대회에참여할수있다. 그내용은타동호회에중복으로가입하지않는당원 20인이상이회원이있고, 매월 1회이상총 3개월이상의정기적모임및활동을진행하였으며당대회개최 7일전까지중앙당사무총장에정해진서식에따라신청서를제출한동호회이다. 이에대한적합성여부는당대표가하도록되어있다. 전국위원회에참여하는전국위원도당원총투표로선출한다. 임기 2년의전국위원은 당규 제3호제5조제1항에따라광역시 도당을단일선거구로하고당원수에비례하여총투표로선출한다. 해당선거구의선거권자가 500명이하일경우에는 1명, 500명을초과할때마다 1명씩추가배정하도록하고있다. 제5조 2항은 2명이상의전국위원을선출하는선거구의투표와당선자결정방식을명시하고있는데, 당원 1인 1표에의한직접투표와다수득표순으로선출한다고명시하고있다. 원내대표는다른정당과마찬가지로원내에서선출한다. 원내대표에대한선출권한은당원이아니라원내의원들에게있다는것이다. 당규 제6호 원내기구의운영 제2조는원내대표의선출에대하여명시하고있다. 당규 제6호제2 조제1항에따르면, 원내대표는의원총회에서비밀투표로재적의원과반수의찬성으로선출 한다고규정하고있다. 이러한선출방식에서예외가있을수있는데, 원내대표선거입후보자가 1명일경우는의원총회의결로선출방법을달리할수있다고제2조제3항에서명시하고있다. 2명이상의입후보자가있을경우에투표로진행된다는것이다. 그러나원내부대표는투표에의한선출이아니라원내대표가추천하고의원총회의인준을거쳐원내대표가임명한다 ( 정의당 당규 제6호제3조제2항 ). (2) 국회의원후보의선출과정과특징 당규 제15호 선거관리규정 에서공직후보자선출방식에대한구체적인내용을확인할수있다. 제5조공직후보자는공직선거의선거구내주소지를두고있는전체당원으로선출한다. 당규 제15 호제20 조는선거권을규정하고있는데, 그제1항에따르면 선거인명부작성기준일현재입당한지 1개월이지난당원으로서선거인명부작성기준이현재 6개월간일반당비를납부하지않는달이누적 2개월이하의당원 에게부여한다. 공직후보선출권을갖기위해서는일반당비를내는당원이어야한다는것이다. 정의당의공직후보자선출에관한특징중하나는공직후보자선출에관련된기구가공직선거후보자자격심사위원회, 단하나라는점이다. 당규 제15 호제17조는공직선거후보자자격심사위원회의역할과기능을명시하고있는데, 제 17조제1항에따르면중앙당자격심사위원회는대선, 광역단체장선거, 비례, 지역구국회의원선거의공직선거후보자자격을심사하고제17조제2항은기초단체장, 비례, 지역구지방의원선거의자격여부를심사한다고명시하고있다. 그구성은제15 조제2항에근거하여공직선거후보자자격심사위원회는중앙당자격심사위원회는위원장포함 5인이상 7인이하의위원으로구성하며, 위원장과위원은당대표가임면한다. 또한광역시 도당자격심사위원회도 5인이상 7인이상의위원으로구성하지만그임면권은광역시 도당위원장에게있다 ( 정의당 당규 제15호제15조제3항 ). 이과정에서외부인사영입에대해서도논의할수있는데, 이역시별도의기구에서논의되지않고 당헌 제59조는전국위원회의결을거쳐외부인사에게피선거권을부여할수있다고규정하고있다. 이러한자격심사위원회절차를거쳐경선이치러지는데, 공직선거후보자가 2인이상이경우에 당헌 제57조제1 항에따라전국위원회가정한경선방식에따라선출하게되어있다. 선출방식도 당규 제15 호제44 조의 2에명시되어있다. 공직후보자수가공천하여야할후보자수보다많을경우에는 당헌 과 당규 의규정에따라선출하지만공천할공직후보자수보다후보자수가같거나적을경우에는그후보자에대한찬반투표를진행하며후보가되기위해서는유효투표수의과반수의지지를받아야한다. 이러한경선결과에따라당선자확정에서독특한점은득표수가같은후보자 2명이상있을경우이다. 이경우에는재투표를실시하지않고장애인, 여성, 추첨순에의하여당선자를결정한다 ( 정의당 당규 제15호제63조 ). 32

33 한국민주주의의위기와도전 < 표 9> 정의당의투표방식 현장투표 ( 우편투표 ) 온라인투표 ARS모바일투표 실시기간 1일이내 - 6일 해당선거 당대표및부대표각선거의공직후보자각선거의공직후보자대통령후보당직자당직자국회의원비례대표후보 대상자 당원 (1인 1표 ) 일반유권자 이과정에서활용되는투표의종류는 당규 제15 호제44 조제1항에명시되어있다. 현장투표방식을포함한본인인증을전제로한온라인투표, ARS 모바일투표, 총 3가지방식으로투표할수있다. 현장투표는 1일을초과할수없으며, 우편투표는투표마감시간까지도착한것에한해유효한것으로인정한다 ( 정의당 당규 제15 호제45 조제2항 ). 반면 ARS 모바일투표는당대표및부대표, 대통령후보, 국회의원비례대표후보선출에한해실시할수있으며, 현장투표와온라인투표에참여하지않는유권자를대상으로실시한다 ( 정의당 당규 제15 호제49조제1항과제29 조제2항 ). 정의당의 1인 1표의원리는비례대표지방의원선거후보자선출에서도확인할수있다. 당규 제15호제23 조제1항은비례대표광역시 도의원선거후보자명부는선거권을가진해당광역시 도당소속전체당원의직접투표를통해, 제23 조제3항은비례대표자치시 군 구의원선거후보자명부를해당지역위원회전체당원직접투표를통해작성한다고규정하고있다. 비례대표명부도당원의투표를통해작성하는것이다. 물론전략명부를만들수있는데, 그것은광역시 도당대의원대회의의결로정할수있다 ( 정의당 당규 제15호제23조제2항 ). Ⅴ. 해외정당의당내민주주의사례분석 1. 미국 미국은세계최초의대통령제국가로서견제와균형의원리에따라서정부가운영되고있다. 현재세계여러민주주의국가와마찬가지로이념적인양극화현상과정당간갈등으로미국민주주의는여러가지도전에직면해있는것이현실이다. 남미로부터의이민문제, 국내테러문제, 백인중심의극우포퓰리즘등으로인해미국의민주주의가심각한도전에직면해있는것이현재미국정치의실정이기는하지만, 1990 년대에들어서정당양극화혹은이념적양극화가심해지기이전의경우, 미국은대통령제를시행하는국가들이수입할수있는다양한정치제도를창안한국가로인식되기도했다. 이와같이미국이창안한다양한민주주의제도가운데정당의당내민주주의와관련하여주목할만한제도는역시예비선거제도라고할수있을것이다. 흔히한국에서당내경선혹은국민참여경선으로불리는미국의예비선거제도 (primary system) 는정당을후보자선발과정을정당권력을지배하고있던정당보스로부터국민혹은당원에게귀속시킨창의적인민주적제도로인정받고있다. 정당은국민과당원의의사를중심으로참여의확대를통해서민주적으로운영되어야하며, 이러한민주주의의원칙은각급선거에참여하는정당의공직후보자선발과정에도당연히적용되어야한다고볼때, 미국이만들어낸예비선거제도는충분히한국의당내민주주의를논의할경우검토되어야할것으로보인다. 아래에서는정당혁신의사례로서캘리포니아주가연방의회의원선거와관련하여정당중심의후보자선발과정을폐기하고유권자 ( 즉, 캘리포니아주민 ) 중심의예비선거를선택하는과정을설명하고자한다. 이는 2010 년 6월캘리포니아주 33

34 한국정당학회 21 세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의 민발안 14(Proposition 14) 가성사되는과정을말하는것이다. 이해에캘리포니아주민발안 14가성사되면서캘리포니아주는정당중심의예비선거를폐지하고캘리포니아유권자가중심이되는 탑투프라이머리 (Top-Two Primary) 제도를채택하기에이른다. 인종적구성의측면에서점점더다양해지고, 전통적으로무당파유권자가많아지는가운데, 또한정당의양극화에대한반발감이점점더심해져온캘리포니아주는당원만이참석하는폐쇄형예비선거제도, 혹은더나아가개방형과폐쇄형을불문하고정당이중심이되어치러지는예비선거를거부하고개방형통합예비선거의후보자가운데정당을불문하고 1위와 2위의후보를본선거에진출시킨다는제도를도입되기에이른것이다. 이러한새로운제도의도입을그경과와법률조문을중심으로설명해보고자한다. 전통적으로미국의캘리포니아는공직후보자의선발과정에서당원만이참여하도록하는폐쇄형예비선거를채택한주가운데하나였다. 폐쇄형예비선거란각급선거에참석하는정당의후보를선발하는과정에서당원이아니면투표권을부여하지않는제도를의미한다. 실제로이러한폐쇄형예비선거는주별로다양하게실시되는데, 경우에따라서는개방형예비선거와의경계가모호할정도로개방성이부여되기도한다. 즉사전에유권자등록과정에서특정한서식에정당에대한선호도를표기하고이를근거로해서각정당은당원을구별해내고투표권을부여하는것이폐쇄형예비선거인데, 예비선거당일현장에서정당선호를밝히는경우에도투표권을부여하는주도존재하고있다. 개방성의정도가어떠하든간에정당에대한선호표시를통해정당원임을밝히지않는사람, 즉무당파유권자에대해서는예비선거에참여할수없도록하는것이폐쇄형예비선거라고할수있다. 이러한폐쇄형예비선거제도에대한불만은특히정치적개혁운동의정신이강했던캘리포니아주의경우매우높았던것이사실이다. 역사적으로볼때캘리포니아주는 20세기초반주지사로당선되고이후미국연방상원의진보적인공화당상원으로역임한존슨 (Hiram Johnson) 의반정당주의와반특권주의의정신을계승하여정당개혁운동의정신이강한지역으로알려져있다. 20세기초반주지사로당선된존슨은원래공화당소속이기는하지만공화당의친기업보수세력과는거리를두고 링컨-루우즈벨트연맹 (Lincoln-Roosevelt League) 라는개혁세력을지지를받았던인물로서 1912 년당시테오도어루우즈벨트 (Theodore Roosevelt) 대통령과함께혁신당 (the Progressive Party) 이라는제3당을창당하여그의부통령후보로서대통령선거에도참가한바있는인물이었다. 이러한 19세기초반의정치개혁과정에서캘리포니아주는기업의독점에대한강력한규제, 주민소환, 주민발안, 주민투표등직접민주주의제도의도입, 연방상원의원에대한주민의직접선거등다양한정치적개혁운동을전개해온역사적경력이있다. 11) 특히주민의정치적의사가기업과유착된특권세력에의해서좌지우지되는정당중심의정치에대한캘리포니아주민들의반정당정서는매우강했다고할수있으며, 이와관련하여정당의페쇄형예비선거에대한불만을매우고조되어왔다. 이러한사정에더하여캘리포니아주에서정당에대항하는정치개혁운동을더욱고조시킨몇가지조건들이존재했다고볼수있다. 태평양에연한캘리포니아지역은 19세기이래아시아로부터의이민자가많이몰려들어거주한지역으로대륙횡단철도건설과정에중국의이민을대거받아들인바도있다. 뿐만아니라한국이나일본등아시아계이민자들이가장많이정착한지역도캘리포니아주이다. 이어더하여 20세기말에접어들면라틴아메리카, 특히멕시코로부터합법혹은불법의이민자들이대거이주하여정착한지역역시캘리포니아주이다. 따라서캘리포니아주의경우전통적으로이지역에정착해살아온사람에비해서아시아및남미등미국이외의지역에서이민해온사람들이비율이매우높다. 이와같이지역적뿌리가약한사람들의경우상대적으로특정정당에대한전통적인일체감이약한무당파유권자들이많이존재할가능성이더높았다고할수있다. 위에서언급한반정당적인정치개혁의전통과이와관련된직접민주주의제도의조기도입과함께다양한지역에서 11) 캘리포니아주에서시행되는다양한형태의직접민주주의에대해서는 Debow and Syer 2006 chapter 6 Elections in California 를참조하기바란다. 34

35 한국민주주의의위기와도전 이민자들이대거유입되면서증가한무당파유권자층의형성은부패와권력집중의대명사로알려진정당중심의정치과정에반정당성향을일으키는조건가운데하나가되었다. 이러한요소와함께캘리포니아주가더욱더반정당적개혁성향을키우게만든것은 1990 년대이후점점더심화되어온정당양극화및이념적양극화현상이라고할수있다. 정당에대한반감이전통적으로자리잡고있는캘리포니아주에서특히 20세기말과 21세기초반에극도로심화된미국내의정당간대립과교착상태는이지역에서정당에대한불만을더욱심화시키는계기가되었다. 이러한정당간이념적양극화현상과관련하여캘리포니아주에서정치개혁을지향하는시민단체등은이러한정당양극화를야기하는주요한요인가운데하나가극단적인성향의유권자들이대거참여하고투표하고, 그결과극단적인성향의후보를만들어내는정당중심의폐쇄형예비선거제도라고확신했다. 즉무당파유권자들은참여할수없고대신당원만이참여할수있는이러한배타적성격의폐쇄형정당예비선거제도가정당의이념적양극화와민주주의의퇴조에기여한다고생각하기에이른것이다 년대에들어서면서이와같이견고해진캘리포니아주반정당정치개혁세력의생각은마침내기존정당의저항을극복하면서정당예비선거의개혁운동을확산해나갈수있었으며, 그최초의결실은 1996 년주민발안 198(Proposition 198) 의통과로성사된 포괄적예비선거제도 (blanket primary) 였다. 거의 60% 에가까운유권자의지지를얻으면서통과된이러한새로운예비선거방식은한장의투표용지에각정당의예비선거후보자들이모두자신의이름을올리고, 각정당별 1위후보자가최종연방의회선거에서서로경합해서의원을선출하는방식이었다. 그리고당원이아닌무당파유권자역시예비선거에참여하여정당의후보선발에참여할수있는개방형예비선거이기도했다. 이러한새로운예비선거제도에대해서민주당과공화당등폐쇄형예비선거를실시하고있는기존의여러정당들은이와같이같은날, 같은시간에단한장의투표용지에모든정당의후보자명단을기입한후예비선거를실시하는것은사적결사체로서정당의특성을무시하는조치로서미국의헌법수정조항제1조에적시된 결사의자유 를위반하는것이라고법률적소송을제기하였고, 이에대해서연방대법원은이들정당의의견을받아들여포괄적예비선거제도에대해서위헌판결을내리게되었다. 12) 이러한위헌판결로인해 2002 년이후정당후보의선발과정이다시폐쇄형예비선거로복귀하기는했으나, 여전히무당파유권자혹은정당소속을드러내기를싫어하는유권자들이후보선발과정에참여할수있어야한다는논의가정치개혁세력을중심으로지속적으로개진되었다. 그러나이들개혁적인시민단체들은 2000년연방대법원이포괄적예비선거에대해서위헌판결을내린것을염두에두고, 정당의사적인결사의자유에근거한반대를사전에예방하기위해서예비선거자체를정당의예비선거가아닌유권자의예비선거로바꾸는방식을생각해내기에이르렀다. 즉모든후보들이정당의공식적인후보가아니라 후보자신들이특정정당에대한선호를밝히는지의여부에관계없이 - 연방의회에진출하기위한개인적후보들로서출마하고, 이들가운데주민들이후보를선택하는방식을채택하기에이른것이다. 예비선거에참여하는후보들은정당의후보로참여하는것이아니고, 캘리포니아의유권자들은당원이든무당파이든정당의예비선거에참여하는것이아니라캘리포니아주가주관하는예비선거에참여하는것이된다면, 이는정당의사적인결사권한을위반하지않게되는것으므로문제가없다고판단한것이다. 그리고유권자중심의예비선거에서정당소속을불문하고최상위 2인이의회선거의본선거에참여하게하자는소위 탑투프라이머리 가제안된것이다. 이러한내용을담은캘리포니아주민발안이 2010 년주민발안투표에서투표참가주민의약 54% 의지지로통과가되면서 2012 년부터대통령선거를제외하고연방과주의양원의원, 주지사선거등에서탑투프라이머리가사용되기시작했다. 이제캘리포니아주에서 탑투프라이머리법 으로채택된법률의주요내용을살펴보면대강아래와같다. 13) 12) 캘리포니아사례를비롯하여미국정당의헌법적지위와정당과관련된다양한사법적판결에대해서는 Wigton 2013 을참조하기바란다. 13) 탑투예비선거법의정식명칭은 탑투후보개방형예비선거법 이며 2008 년 12 월 2 일캘리포니아주의회에서하원의동의를얻어상원이헌법개정을통해서통해서통과시키기로결의한법률이다. 이법률은이후 2009 년 2 월 9 35