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5 3 차례 공천개혁과정당모델담론 유진숙 5 정치자금법의위헌심사기준에대한연구 : 35 법인 단체의정치자금기부금지관련결정을중심으로 기현석 유럽의회의원선거제도연구 박인수 59 선거구배분과의석할당의측면에서본선거제도개선방안 김종갑 91 선거캠페인의 SNS 를활용한위기관리커뮤니케이션전략에관한연구 : 대대통령선거를중심으로 이수범 문원기 외국의지방의회와선거제도 : 141 기초의회남녀동석당선제도제의 하영애 추가투표소설치를통한재외선거참여율제고에관한연구 윤대락 이정호 177 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 은종태 219 디도스 (DDoS) 공격에따른정책의제설정에관한연구 : 서울특별시장보궐선거를중심으로 오성택 사전투표제의효용성과발전방안연구 박종진 283 여성의정치참여확대방안연구 : 319 정당공천제중심으로 전정모

6 4 CONTENTS Nomination Reform and Party Discourse Ju, Jin-Sook 5 A Study on the Standard of Judicial Review 35 for Political Fund Act Kee, Hyunsuk A Study on the Elections of the Members of 59 the European Parliament Park, In Soo Proposals for Reforming the Korean Electoral System: 91 District Apportionment and Seat Allocation Kim, Jonggab A Study on the SNS-based Crisis Management Communication Strategies 117 of Political Campaign: Focusing on the 18th Presidential Election in Korea Lee, Soobum Moon, Wonki Local Councils and Election Systems of Foreign Countries: 141 Proposal of a System Guaranteeing the Election of Local Council Members Equally Representing Both Genders Ha, Young-Ae A Study on the Improvement of Overseas Voting Participation Rate 177 by Installing the Additional Polling Stations Youn, DaeRak Lee, JungHo A Study on Measures to Expand an Manifesto-based Policy Election 219 Eun, Jong-Tae A Study on DDoS Attack-related Policy Agenda Setting: 263 Focused on the 2011 by-election of Seoul Metropolitan City Mayor Oh, Seong-Taek Research on the Utility of the Pre-Voting System and 283 Its Development Plan Park, ChongJin A Study on Expansion Plan of Women s Political Participation: 319 Focusing on Party Nomination System Jeon, jeoung mo

7 공천개혁과정당모델담론 5 공천개혁과정당모델담론 유진숙 배재대학교 국문요약 본논문은 90년대중반이후진행되어온정당개혁의맥락속에서 2010년 6.2 지방선거와 2012년국회의원선거를대상으로공천제도의변화및공천개혁유형을분석하였다. 당내민주주의와공천개혁에대한상이한접근은궁극적으로는정당의기능과목적에대한상이한담론을배경으로한다는문제의식하에본논문은공천제도의폐쇄성 / 개방성외에경선의포괄성이유권자중심적또는당원중심적으로이루어지는가에주목하였다. 지난 2010년 6.2 지방선거와 2012년 19대총선에서당면하여양대정당은공천제도의개혁을중요한선거전략으로내세웠다. 그러나새누리당의충원과정에서는폐쇄적추대형태와유권자중심적경선형태가동시적으로강화되었던반면, 민주당의경우경선비율이상당히증가한동시에유권자중심적경선성격이강화되었다. 즉, 양정당은정당내부의상향식공천방식을통하여일반정당원의정책결정과정에대한영향력을제고하기보다는느슨한유권자선호의반영과정당원내활동의효율성제고를지향한다. 이는한국의양대정당이소규모전문가엘리트집단과느슨한유권자연대에기반한선거전문가정당모델을지향하고있음을시사한다. 주제어 공천개혁, 정당모델, 새누리당, 민주당, 경선

8 6 제 4 호 I. 서론 본논문은 90년대중반이후진행되어온정당개혁의맥락속에서 2010년 6.2 지방선거와 2012년국회의원선거를대상으로공천제도의변화및공천개혁유형을분석하고자한다. 90년대중반부터진행되어온한국의정당개혁은기본적으로대중정당모델과탈산업사회선거전문가정당모델이라는두가지지향점사이의논쟁과절충과정을동반하였다. 대중정당모델이기간당원조직의강화, 정당의이념적정체성의강화및사회적균열구조와의연계를통한항상적원외정당활동의강화를핵심으로한다면, 선거전문가정당모델은대중조직의축소와엘리트조직의강화, 이념보다는전문성의강화, 그리고원내활동의강화등을핵심내용으로한다. 이러한두가지모델간의경쟁과충돌속에진행된한국정당개혁은전반적으로선거전문가모델을지향하는가운데상향식공천제, 지구당폐지, 기간당원도입및당내경선등의다양하고때로는내용적으로상반된제도개혁요소들을포괄하였다 ( 유진숙 2009, 185). 공천을비롯한충원메커니즘과당내민주주의이슈역시표면적으로나타나는초당적인합의와동의에도불구하고사실상상이하고논쟁적인담론과제도결합을갖고나타난다. 당내민주주의와공천개혁에대한상이한접근역시궁극적으로는정당의기능과목적에대한상이한담론을배경으로하는것이다. 그러나엘리트충원과정에대한대부분의기존이론들은이차이를명확하게포착하기에는취약점을보인다. 기존이론들은충원과정의단선적확대가곧당내민주주의의확대를의미한다고전제하며이는카르텔정당모델과과두제철칙이제기하는조직논리의역설에적절한해답을주지못한다. 또한대다수의충원이론들은민주성의확대를유권자집단과당원집단간의차이를사상한채단선적이고일방적인확대또는축소구조로설정하며따라서위와같은근본적인정당담론의상이함을포착하지못한다고할수있다. 따라서정당모델의상이함과그에연관한충원제도의상이성및복합성을포착하기위해서는보다다양한요소들을다차원적으로고려해야한다고보인다. 본논문에서는첫번째, 경선과추대의이분법에근거하여공천제도의일차적폐쇄성 / 개방성을고찰하고자하며두번째는경선의범위와방식이정당조직의어느단계까지를포괄하는가를고찰하고자한다. 특히경선의포괄성이최대한확장된경우에그개방이유권자중심적또는당원중심적으로이루어지는가에주목하고자한다.

9 공천개혁과정당모델담론 7 본논문에서는위와같은이론적접근하에당내민주주의와공천제도개혁을중심으로한국정당의정당개혁을검토하며특히 2010년 6.2 지방선거와 2012년총선에서의공천제도개혁의경향성을분석하고자한다. II. 공천과당내민주주의 충원과정을통해실현되는정당의당내민주주의는일차적으로크게예비경선을통해이루어지는경쟁적선거 (contestable internal election), 또는폐쇄적인의회내코커스 (Caucus) 를통한임명 (Nomination) 의두가지유형으로분류된다 (Aragon 2008, 3). 이때비경선, 즉임명의방식은단독추대또는합의추대, 당운영위원회의소수경선, 당중앙공천특위심사위원회의결정, 단독후보출마경선, 지구당추천후보의영입등을포괄한다 ( 모종린외 2004, 240). 또한공천과정의민주성은일반적으로후보자선출과정이당수 비선출직당기구 선출직당기구 당원 일반유권자순으로포괄성 (Inclusiveness) 이확대될수록성숙되었다고측정되기도한다 (Rahat and Hazan 2001; LeDuc 2001). 이논리에따르면선출자와후보자의포괄성이확대될수록, 그리고기능과영토범위가탈중앙집중화될수록충원과정의민주성은향상된다 (Rahat and Hazan 2001, ). 노리스 (Noris 1996) 역시각국의충원방식을네가지유형으로구분한바있다 ( 모종린외 2004, ). 첫번째기준은충원과정의관료적체계와제도화로서세부적규칙이명시되어있는관료적 (Bureaucratic) 체제와폐쇄적이고불투명한후원적체제 (Patronage) 의두가지유형으로분류된다. 두번째기준은충원과정의중앙집중화의여부로서중앙당이나지구당지도자들로중앙집중화된체제 (Centralized Decision Making) 와지구당평당원및유권자에게까지결정권이부여된지방화된체제 (Localized Decision Making) 의두가지유형으로나뉘어진다. 각국정당들의충원과정은이네가지유형간의상이한조합을보여준다는것이다. 라하트는참여 (Participation), 대표성 (Representation), 경쟁성 (Competition), 그리고책임성 (Responsiveness) 의네가지민주주의핵심요소에근거하여충원과정의당내민주주의측정을제안하기도하였다 (Rahat 2009, 71). 가장높은수준의참여를보장하며다양한사회집단이익의대표성을높이고경쟁을통한선출이보장되며선거이후당선자의책임성을높일수있는공천제도가민주적이라는것이다. 위

10 8 제 4 호 요소들은선출자 (Selectorate) 의포괄성, 후보자의포괄성, 중앙집권과분권및경선을통한후보선출등의지표들을통해측정된다. 분권화관점에서유럽정당의당내민주주의를측정한빌레역시당내민주주의는중앙당의완전통제 지구당의제안과중앙당의최종결정 중앙당의리스트제공과지구당의최종결정 지구당결정과중앙당승인 지구당의전적인통제 당원투표의수순에따라성숙하다고본다 (Bille 2001, 367). 한국정당의공천과정에관한연구들역시일반적으로위와같은이론적논의를전적으로또는부분적으로수용한다 ( 모종린외 2008; 박경미 2008; 박명호 2007; 전용주 2005; 전용주외 2010; 이동윤 2010; 이현출 2004). 당내민주주의의포괄성은즉, 일반적으로공직후보자격요건및선출자자격요건, 후보선출의분권화및후보선출방법등네가지기준에의거하여측정된다 ( 이현출 2004, 7-10). 그러나위의접근들은엘리트충원과정분석에상당히유용한이론적틀을제공하고있음에도불구하고중요한두가지취약점을갖고있다고보인다. 이들이론들은첫번째로충원과정의포괄성이확대될때당내민주주의가제고된다는등식및그것이긍정적이라는규범적가정을전제로한다. 그리고이때포괄성은단선적이고일방적인방향으로확대또는축소되는것으로측정된다. 그러나미헬스의과두제의철칙가설과카르텔정당모델등이제기하는바와같이정책결정과정의단순한확대와개방이곧조직의진정한대표성제고로이어지지는않는다는문제는오래전부터지적되어왔다. 미헬스는독일사민당분석을통하여조직은권력의중앙집권화, 폐쇄적인엘리트집단의형성과대중의소외를초래할수밖에없는자연적생리를갖고있다고주장하였다. 조직은그내적인작동메커니즘에의하여본질적으로귀족적이며과두정의성격을갖고있다는것이다 (Michels 2002, 68). 카르텔정당모델역시일반대중당원들을통한직접민주주의적참여의확대가역설적으로폐쇄적인엘리트집단의카르텔형성을촉진하고지원한다는주장을설득력있게전개한바있다. 이때엘리트집단은보다강한이념적정체성을갖고있으며보다능동적이고적극적으로지도부를견제하는중간층의당원활동가집단을견제하기위하여기층당원을동원한다. 즉, 기층당원집단이엘리트충원과정에영향력을행사할수록핵심적엘리트그룹에순응적인충원결과를낳음으로써당내민주주의의확대가곧엘리트집단의카르텔화를낳는다는것이다 (Mair 1994, 16). 따라서카르텔정당모델에의하면엘리트충원과정이일반당원이나유권자등너무광범위한영역으로확장될때그결과는오히려엘리트권력의강화와당내민주주의의축소를초래할수있다. 위의이론들이갖고있는또한가지의문제점은당원과일반유권자라는집단간의질적차별성과그로인해발생하는조직원리의근본적상이성이사상되는경향성이있다

11 공천개혁과정당모델담론 9 는점이다. 유권자집단과일반당원집단은거의동일한제도효과를보여주는요소로취급되거나일반유권자집단으로의확대가초래하는정당조직약화효과가언급되는경우에도 (Rahat 2009, 77; Rahat and Hazan 2001, 313) 그차이를분석적으로포착하는경우는드물다 (Katz 2001). 그러나서론에서언급하였던바와같이다양한정당모델이지향하고있는정당민주주의의성격과방향성은대립적측면을보여준다. 즉, 충원의방식은정당모델및그모델이함축하고있는당내민주주의접근의맥락안에위치하며그와연관된다양한정당담론을배경으로한다 (Hopkin 2001, 344; Katz 2001, ). 위의접근들과같이당내민주주의를유권자와당원을포괄하여단순히범위와영역의규모에근거하여단선적이고일방적인확대과정으로접근할때당원중심과유권자중심으로대비되는정당조직원리의한가지주요한논쟁점을간과하게되는것이다. 예를들어, 유럽에서 20세기중반까지보편적모델로확산되어온대중정당에서의정당민주주의는일차적으로거대한정당기초조직으로부터출발하는상향식충원과정을의미한다. 물론유럽정당에서상향식충원과당내민주주의가과연실현되고있는가라는문제는미헬스의 과두제철칙 이보여주듯이언제나논쟁적인주제였다. 그럼에도불구하고정당의민주주의적정당성은정당기초조직에근거한다는규범적담론은유럽정당역사를지배하여왔다. 거대정당의당내민주주의에대한비판으로부터시작된녹색당의정당조직개혁역시다시금정당기초조직에게어떻게정책결정권과참여의가능성을돌려줄수있는가라는문제제기를담고있다. 일반적으로유럽대륙의전통적대중정당들이도입하고있는일반당원들의상향식충원제도나당원대상의폐쇄적예비경선제도 (Closed Primary) 가대표적인제도적기제라고할수있다. 90년대유럽정당의약 4분의 3 이상이지구당이전적으로또는주도적으로결정권을갖는충원방식을채택하고있으며 (Bille 2001, 368) 이는유럽정당에서의포괄성의확대는기층정당원에한정되어전개됨을보여준다. 반면 20세기중 후반부터논의되기시작한포괄정당모델 (Catch-All-Party)(Kirchheimer 1966), 카르텔정당모델 (Cartell Party)(Katz and Mair 1995), 선거전문가정당모델 (Electoral- Professional Party)(Panebiance 1988) 등은정당의광범위한기초조직존재뿐만아니라그존립의필요성과정치적의미자체를회의한다. 이글에서특히주목하는선거전문가정당모델은현대정당이더이상광범위한대중조직과대중참여, 그리고사회통합적기능을수행하고있지않으며효율성과전문성을위한조직규모의축소와유연한유권자연대를통한선거승리및전문적의정활동이보다중요해지고있다고본다. 따라서선거

12 10 제 4 호 전문가정당모델의관점에서볼때당내민주주의는소규모전문가엘리트집단의정당활동에유권자의선호를적절히반영하는것을의미한다. 이런관점에서는엘리트충원과정에서정당충성도나정당정체성보다선거승리의가능성이우선순위를차지하게된다 (Hopkin 2001, 344). 즉, 엘리트충원과정에서정당민주주의적요구는정당조직내부의상향식공천이라기보다는여론조사와시민참여의확대를통하여충족된다. 대표적으로미국에서일반적이며영국, 캐나다등에서부분적으로도입된유권자대상의개방형예비경선 (Open-Primary) 을들수있다 (Pennings 외 2001, 269). 전통적대중정당의쇠퇴와더불어이러한형태의예비경선제도는라틴아메리카나아시아뿐만아니라일부유럽정당등전세계적차원으로확산되고있는추세이다 (Serra 2007, 2). 위와같은당내민주주의에대한정당들의두가지상이한반응간의차이는참여의주체를누구로이해하는가의문제, 그리고근본적으로는정당의핵심적기능을무엇으로보는가라는근본적관점의차이에서발생한다 ( 유진숙 2008, 205). 정당의핵심적기능을사회통합적기능과민주주의적대표성에두는관점에서는정당기층조직내에서의민주주의적의사수렴을당내민주주의의핵심으로이해한다. 반면정당의핵심적기능을유권자선호간의경쟁의매개체로파악하는관점에서는유권자선호의반영을위한효율적인장치로서정당민주주의를이해하는것이다. 주인석은이두가지입장을과정 / 투입을강조하며정당원의참여를통한당내민주주의를그자체목적으로간주하는입장과결과 / 산출을강조하며선거를통한유권자선호의반영에초점을두는입장으로구분하기도한다 (2006, 323). 동시에이러한상이한당내민주주의담론과충원방식의선택은실제로그정당이당면한현실적필요성에의해강제되기도한다. 즉, 정당의기층조직이축소되면서정당존립의내부적정당성이흔들릴때정당은외부적정당성의확보를위해오히려유권자선호의동원을시도한다는것이다 (Hopkin 2001, 346). 이외에도두가지상이한충원방식은선거제도가입법부의원의행태에영향을미치듯 (Siavelis 외 2003, 10-12) 유권자와정당간의관계및후보와정당간의관계에긴밀한영향을미친다. 예를들어미국의유권자지향적충원방식을통해선출된후보들은정당으로부터비교적독립적인조직적 재정적기반을갖고움직이며따라서교차투표 (Cross- Voting) 와같은상당한자율성을보여준다. 반면유럽의당원지향적충원방식을통해선출된후보들은당조직과당이념에보다충실하며당의재정적지원에강하게의존해있는등훨씬강력한정당기율하에움직이는것이다. 즉, 예비경선의유권자지향성이강할수록유권자와후보간의직접적인연계를강화시킴으로써후보자에대한정당의영향력을약화시키고따라서정당기율과정당조직을약화시키는결과를낳을수있다

13 공천개혁과정당모델담론 11 (Pennings 외 2001, 271). 따라서충원과정이정당지도부에중앙집중화되어있을수록후보자나의원의정당기율은높아지며반대로분권화되어있을수록후보자나의원은정당보다는지역에충성도를보인다 (Crisp 외 2004, 830). 한국의경우역시다수의연구들이국민참여경선제도도입이후의정당지지기반의축소와정당조직의약화현상을논증하고있다 ( 김용호 2008; 모종린외 2008). 따라서충원과정의포괄성과정당민주주의간의관계는단선적 일방적구조속에서파악되기보다는보다복합적인요소들이고려된다변수적접근을통하여분석되어야할것으로보인다. 본논문에서는정당공천과정이폐쇄적인추대의형태를띠는가아니면경선의형태를띠는가라는고전적질문외에, 정당공천과정에도입된경선방식이중간층의당원활동가범주로확대되는가아니면보다기층당원범주를겨냥하고있는가를검토하고자한다. 또한세번째기준점으로서공천과정의확대가당원지향적으로이루어지는가아니면유권자지향적으로이루어지는가를주목한다. 첫번째요소는당내민주주의와공천제도간의상관관계에있어서제기되는가장고전적인문제의식을다룬다. 즉경선을통한충원과정은폐쇄적인추대의형태보다참여와대표성및책임성의일반적민주주의원칙이관철되는데유리하다는접근이다. 두번째질문, 즉경선의포괄성확대가적극적인정당활동가를대상으로이루어지는가아니면기층당원을대상으로이루어지는가는카르텔정당모델의지적에근거한분류이다. 세번째질문, 즉당원지향성과유권자지향성의두가지분류는다시금유럽적대중정당모델의역사적경로와미국적선거전문가정당모델의역사적경로간의차별성을포착하는데주안점을둔다. 세가지질문은궁극적으로경선 / 비경선의요소및충원과정의포괄성범위라는두가지요소간의상이한결합을의미하며 < 그림 1> 과같은단순모형을상정해볼수있다. 그러나이때네단계의충원유형은기존이론들이전제하고있는바와같이단선적, 일방적으로당내민주주의가확대되는구조라기보다는단절적이며병렬적인구조로보아야할것이다. 물론현실에서의충원방식은아래유형의다양한혼합으로나타날수있다. 1 유형이당내민주주의수준이가장낮은폐쇄적추대방식을의미한다면, 두번째활동가중심의경선방식이가장당내민주주의실현가능성을높일수있는유형으로볼수있다. 그에비하여기층당원중심의 3 유형은오히려적극적이고비판적인엘리트규제세력인중간활동가들의영향력을축소시킨다는점에서당내민주주의의축소를초래할수있다. 마지막으로유권자중심의경선은선거와엘리트에대한정당조직전반의영향력을축소함으로써당내민주주의의축소뿐만아니라당조직의약화및엘리트집단의자율성확대를야기할수있다. 일반적으로 4 유형은 1 유형과병행적으로나타날수있다.

14 12 제 4 호 < 그림 1> 충원의네가지유형 1 유형 : 폐쇄적추대 2 유형 : 활동가중심경선 3 유형 : 기층당원중심경선 4 유형 : 유권자중심경선 다음장에서는 2010년 6.2 지방선거와 2012년국회의원선거를기점으로이루어진새누리당 ( 한나라당 ) 과민주당의공천제도개혁과그적용사례를비교분석하고자한다. 이때경선의포괄성은선출자영역과후보자영역의두가지차원에서분석된다. 선출자 (Selectorate) 의포괄성은정당리더가임명한사람 정당리더가제시한명부에서선출된사람 비선출정당기구 선출된정당기구 당원 유권자의순으로확대되며후보자 (Candidasy) 의포괄성은특정조건에부합하는당원 당원 시민의순으로확대된다 (Rahat and Hazan 2001, 301). III. 한국정당의공천제도 2005년의선거법개정을통하여정당공천은기존에제외되어왔던기초의회의원까지포함한지방자치의모든선출직공무원을대상으로확대되었다. 공직선거법제47조 1항에따르면정당은 선거에있어선거구별로선거할정수범위안에서그소속당원을후보자로추천할수있다. 다만, 비례대표자치구 시 군의원의경우에는그정수범위를초과하여추천할수있다. 이러한법개정에근거하여 2006년 5월의전국동시지방선거에서부터모든지방선거의후보자에게정당공천이허용되어왔다. 엘리트충원이라는고전적

15 공천개혁과정당모델담론 13 인정당기능은이제중앙당차원을벗어나지역적차원에서도강화되고있다고할수있다. 이는공천과정의제도적 정치문화적속성이정당발전과당내민주주의를측정하는핵심적기제로등장하고있음을시사한다. 헌법 8조는 정당의목적, 조직, 활동이민주적이어야한다 고규정하고있으며이는일반적으로선거및투표를통한상향식의사결정과정과정기적인신임투표의실행까지를포함하는절차적규제로서해석되고있다 ( 방승주 2002, 29). 정당법역시 정당은민주적인내부질서를유지하기위하여당원의총의를반영할수있는대의기관및집행기관과소속국회의원이있는경우에는의원총회를가져야 (29조 1항 ) 하며 정당의공직선거후보자의추천은민주적 이고 정당은공직선거후보자를추천하기위하여선거를실시할수있다 (31조 1항 ) 고규정하고있다. 그러나당내경선은법적강제조항이아니었으며실제로 2000년대초까지한국정당의공천방식은상당히폐쇄적인추대의형태를띠었다. 2000년대초한나라당의경선비율은 13% 에불과하였으며민주당역시추대 (84.9%) 나임명 (2.2%) 의형태가일반적이었다 ( 방승주 2002, 31). 이에 2000년대초활발하게제기된당내민주주의논쟁을계기로 2002년에개최된 6.13 지방선거에서는경선방식의비율이상당히높아졌다. 민주당의경우단체장선거출마후보자총 153명중 79명 (52.3%) 을경선으로선출하였으며한나라당역시 190명의후보중 58명 (37.9%) 을경선으로선출하였다 ( 모종린외 2004, 240). 2006년지방선거과정에서도한나라당은광역단체장의경우 8명 (50%) 을, 그리고기초단체장후보도 47지역 (25.1%) 에서경선을도입하였다. 이러한전환에상응하여 2004년 3월에는정당법이개정되었고경선도입과관리를위한몇개조항이신설되었다 ( 이창희외 2004, 43-45). 당내경선사무의공정성을보장하기위해보조금의배분대상이되는정당의신청이있는경우에는당내경선사무중투 개표사무등을선거관리위원회에위탁할수있도록 ( 제31조의 4) 하였으며당내경선을통하여추천하는경우경선후보자로등재된자로서당해정당의공직선거후보자로추천되지아니한자는원칙적으로당해공직선거에서후보자로등록할수없도록하였다 ( 제31조제2항및제3항 ). 또한당내경선을관리하는선거관리위원회의위원, 직원등을폭행하거나경선사무와관련한시설등을훼손한경우, 당내경선의후보자등을폭행, 협박하거나부정한방법으로당내경선등의자유를방해한경우및당내경선등과관련하여연설 방송등의방법으로허위의사실을공표하게한경우이를처벌할수있도록하였다 ( 제45조의 2, 제45조의 3 및제45조의6 신설 ). 역시 2004년개정을통하여신설된 56조는당내경선의위탁관리와관련한범죄의조사를위한출석요구를정당한사유없이불응한경우및현행범으로서동행요구에응하지아니한경우에는 100만원

16 14 제 4 호 이하의과태료에처하도록하고있다. 위와같은정당법개정과더불어서정당당규의개정도이루어졌으며정당들은최소한주요공직선거후보자선출과정에서경선절차를도입하거나공천심사위원회와같은기구들을설치함으로써공천과정의제도화와투명성제고를시도하였다. 그러나경선을통한충원방식은경선없이치러진 2008년총선사례가보여주듯이아직은낮은제도화수준을보여준다. 또한당내민주주의를제고하기위한정당들의시도는실질적인적용의불안정성뿐만아니라위에언급한바와같은정당민주주의담론의상이함과정치문화의상이함에따라다르게나타난다. 즉, 엘리트충원과정을실제로얼마나개방하는가그리고어떤방식으로개방하는가의문제는근본적인정당담론및정당조직원칙과연계되어있다. 본글에서는새누리당 ( 한나라당 ) 과민주당을대상으로공천제도의성격을비교해보고자한다. < 표 1> 공직후보선출과정 새누리당 민주당 대통령후보자선출 공직후보자추천 선출방식 국민참여선거인단 후보자자격 추천방식 공천위원회 지역구국회의원 국민참여선거인단유효투표결과 80%, 여론조사결과 20% 를반영하여산정한최종집계결과최다득표자 대의원 8 분의 2, 대의원아닌당원 8 분의 3, 일반국민대상공모선거인 8 분의 3 후보자등록일현재당적보유 중앙당, 시도당의국민공천배심원단이후보심의, 사회각분야전문가및대표성을띠는인사 30 인이상으로구성 최고위원회 ( 또는시도당운영위원회 ) 의의결을거쳐대표최고위원이임명하는당내외인사 20 인이내위원으로구성 중앙당공천위원회심사와최고위원회의의의결로확정하고대표최고위원이추천, 중앙당국민공천배심원단은적격여부를심사하고부적격판단시, 재적 3 분의 2 이상의의결로재의요구권고 국민경선또는국민참여경선 당규규정 공직선거후보자는경선을통해추천하는것을원칙으로함중앙당, 시도당에공천심사위가심사인재영입을의한특별기구설치가능 중앙당과시 도당에공직선거후보자추천심사위원회를최고위원회의의결로설치, 15 인이하의위원으로구성, 필요시외부인사를위원으로위촉 지역구국회의원선거후보자추천을위한경선은국민참여경선 ( 여론조사경선포함 ) 을원칙으로함중앙당공천심사위원회가심사하여 2 명이상으로선정하고경선방법을마련하되, 당규로정하는사유가있는때에는

17 공천개혁과정당모델담론 15 그사유를명시하여단수로선정 비례대표국회의원 시도지사 중앙당공천위원회에서지역및직역별공모, 국민공천배심원단의심사와최고위원회의의의결을거쳐대표최고위원이추천 대통령후보자선출과동일, 시도선거인단은유권자의 0.1% 중앙당비례대표후보자추천심사위원회를구성하여심사하고순위를선정한후당무위원회의인준으로추천이확정 지역구국회의원후보추천과동일 지역공직자 시도당공천위원회의심사와시도당운영위원회의결을거쳐최고위원회의의의결로확정 시도당공심위심사, 인준또는경선후당무위원회인준으로추천확정시도의원, 시, 군의원선거후보자는당원경선 선거관리위원회 15인이내구성선거대책기구를당무위원회의의결로설치 후보자격 후보자등록신청일현재책임당원 출처 : 한나라당당헌당규 ( 새누리당당헌당규 ( intro/web/readruleview.do), 민주당당헌당규 ( 1. 경선 / 비경선 일단첫번째로공천과정의경선과비경선의문제를보면새누리당과민주당간의차별성이나타난다. 새누리당은전반적으로당원들의직접적인충원과정참여를제한하고비경선추대방식을적용하는반면민주당은당헌 11장 6절에공직선거후보자는경선을통해추천하는것을원칙으로한다고명시하고있다. 새누리당은대통령후보선출의경우와시 도지사후보자의추천의경우만국민참여선거인단대회 ( 시 도지사의경우시 도지사후보자선출을위한선거인단 ) 의투표결과와여론조사결과를종합하여선출할것을규정하고 ( 제5장 90조와제6장 99조 ) 있다. 지역구국회의원후보자는중앙당공천위원회의심사와최고위원회의의의결로확정되며대표최고위원이추천 ( 제97조 ) 하며압축된복수의후보자를대상으로한경우에만국민참여선거인단대회를통하여후보자를추천하되중앙당공천위원회의결정에따라여론조사경선으로갈음할수있다 ( 제97조 4항 ) 고규정하고있다. 동시에새누리당은당규제101조를통하여각종공직선거 ( 지역구 ) 에있어전략지역을선정할수있도록하고있다. 또한비례대표국회의원후보자는중앙당공천위원회 ( 중앙당비례대표공천위원회포함 ) 에서지

18 16 제 4 호 역및직역별로공모를실시한후, 후보자와그순위를정하여국민공천배심원단의심사와최고위원회의의의결을거쳐대표최고위원이추천한다 ( 제98조 ) 고규정하고있다. 마지막으로 자치구 시 군의장 후보자, 지역구시 도의회및자치구 시 군의회의원후보자 및 비례대표시 도의회및자치구 시 군의회의원후보자 역시시 도당공천위원회의심사와시 도당운영위원회의의결을거쳐최고위원회의의의결로확정된다 ( 제100 조 ). 즉, 새누리당의경우대통령후보선출의경우를제외하고는일반적으로경선없이후보확정을하는것이제도적으로보장되어있다고할수있다. 민주당의경우 2010년 2월 5일신설된제104조를통하여공직선거후보자는경선을통해추천하는것을원칙으로한다고규정하고있다. 지역구국회의원선거후보자및지방자치단체의장선거후보자의추천을위한경선은국민참여경선 ( 각여론조사경선포함 ) 또는당원경선 ( 지역대의원대회경선포함 ) 을원칙으로하며 ( 제104조 2항 ), 지역구지방의회의원선거후보자의추천을위한경선은국민참여경선 ( 여론조사경선포함 ) 또는당원경선 ( 지역대의원대회경선포함 ) 을원칙으로한다 ( 제104조 3항 ). 그러나이원칙은다양한단서조항을통하여실질적으로는상당히제한적으로실행된다는점을고려할때민주당역시대통령후보자의선출에서만전적으로국민경선또는국민참여경선등경선방식을적용하고있다고볼수있다 ( 제94조 ). 시 도지사선거후보자및지역구국회의원선거후보자는중앙당공심위가심사하여 2인이상으로선정하고경선방법을마련하되, 당규로정하는사유가있는경우그사유를명시하여단수로선정할수있다고규정하고있다 ( 제95조 1항 ). 더나아가당대표는최고위원회의의결을거쳐전체선거구수의 100분의 30 범위내에서선거전략상특별히고려가필요한선거구 ( 후보자를포함한다 ) 를선정하여당무위원회의인준을얻어추천을확정할수있다는단서조항 ( 제95조 4항 ) 을통하여경선가능성뿐만아니라공천심사위원회의영역역시상당히제한하고있다. 비례대표국회의원선거후보자역시중앙당비례대표후보자추천심사위원회를구성하여심사하고순위를선정한후당무위원회의인준으로추천이확정되지만 ( 제96조 ) 당대표가최고위원회의의결을거쳐당선안정권의 100분의 30 범위내에서선거전략상특별히고려가필요한후보자 ( 순위를포함한다 ) 를선정하고당무위원회의인준을얻어추천을확정할수있다 ( 제96조 2항 ). 자치구청장 시장 군수선거후보자 ( 제97조 4항 ), 지역구시 도의원선거후보자 ( 제98조 5항 ), 지역구자치구 시 군의원선거후보자 ( 제99조 5 항 ) 의경우역시동일하거나비슷하게규정되어있다. 즉, 민주당역시무조건적으로경선을명시하고있는경우는대통령후보자의선출로제한되며다른공직후보자추천은공심위의결정에의한단수후보확정또는당대표의전략지역선정을통한단수후보확정방식

19 공천개혁과정당모델담론 17 을통하여실질적인경선가능성은상당히제한되어있다. 2. 포괄성의범위 위에언급한바와같이일반적으로새누리당이나민주당의충원은비경선의형태로주로이루어지는동시에상당히광범위한포괄성을나타낸다. 즉, 한편으로는대부분의충원이비경선추대방식으로이루어지지만포괄성의측면에서 1 유형과 4 유형이병행적으로나타나는구조라고할수있다. 후보자의영역에있어서새누리당과민주당은공통적으로중간층정당활동가보다는기층당원을, 그리고당원중심적이기보다는유권자중심적인성격을나타내고있다. 먼저새누리당당헌 92조는대통령후보자의자격을대통령의피선거권이있고후보자등록일현재당적을보유하여야한다고규정하고있으며제6조를통하여피선거권, 공직후보자로추천을받을수있는권리및당원협의회임원이될수있는권리는책임당원에한한다고규정하고있다. 공직후보자로추천받고자하는자역시공직선거법에의하여피선거권이있고, 후보자등록신청일현재책임당원이어야한다고규정되어있다 ( 공직후보자추천규정 2장 3조 ). 이때책임당원은당헌 당규를지킬의무부터소정의당비를납부할의무및당이실시하는소정의교육을받을의무를지킨당원을의미한다. 그러나실질적으로후보신청등록일기준으로당원자격을부여할수있으며 6개월치당비를납부하면책임당원으로인정받는다는점을고려할때후보자의포괄성은기층당원및잠재적으로는모든유권자에게까지확대되어있다고할수있다 ( 박경미 2008, 50). 민주당역시공직선거후보자로추천받고자하는자는공직선거법, 당헌또는이규정상의피선거권이있고신청일현재권리당원으로서당적을보유하여야한다 ( 공직선거후보자추천규정제3장제27조 ) 고규정하고있다. 공직선거후보자추천규정제3장제27조 2항에의하면공직선거후보자로추천받고자하는권리당원은선거일을기준으로최근 2년간의당비를완납하여야한다. 당헌역시당비를납부하지아니한권리당원에대하여는당직선거및공직선거후보자선출선거의피선거권과당직권한행사를제한한다고규정하고있다 ( 당헌 7조 2항 ). 그러나 2010년 2월 5일의당헌개정을통하여당규로예외를인정할수있음을명시하고있으며공직선거후보자추천규정 27조역시 다만, 예비후보자자격심사위원회또는공천심사위원회가심사하여당비체납의부득이한사유가인정되는후보자의경우에는최고위원회의의결로예외를인정할수있다 는예외조항을명시함으로써

20 18 제 4 호 잠재적으로는모든당원과모든유권자까지후보자군으로포괄하고있다. 선출자요소로각충원제도의포괄성을고찰해볼때도역시새누리당과민주당의경우비경선추대방식과유권자범주로까지의포괄성확대가동시병행적으로나타남을볼수있다. 일차적으로비경선추대방식에서공식적으로가장중요한 ( 중앙또는시도당 ) 공직후보자추천위원회는최고위원회 ( 시도당운영위원회 ) 의결을거쳐대표최고위원이임명하는당내외인사 20인이내의위원으로구성한다 ( 공직후보자추천위원회규정 2장 4조 ). 민주당역시최고위원회의의결로중앙당과시 도당에공직선거후보자추천심사위원회를설치한다고규정하고있다 ( 민주당당헌 92조 1항 ). 민주당공심위는위원장을포함하여 15인이하의위원으로구성되며, 필요시외부인사를위원으로위촉할수있다. 2010년개정을통하여이경우여성위원이위원회정원의 100분의 30 이상이되도록구성하여야한다는조항이첨부되었다 ( 민주당당헌 92조 2항 ). 즉양당의공심위제도는선출자범주의포괄성이비교적낮은비선출직정당기구를통한충원의경우에해당된다 ( 박경미 2008, 49). 동시에새누리당과민주당은당원보다는유권자층으로의확대경향성을보여주며이경향성은특히새누리당에서강하게드러난다. 새누리당당헌제90조는 대통령후보자는대통령후보자선출을위한국민참여선거인단대회의투표결과와여론조사결과를종합하여선출 하며 국민참여선거인단유효투표결과 80%, 여론조사결과 20% 를반영하여산정한최종집계결과최다득표자 를대통령후보자로선정할것을규정하고있다. 이때국민참여선거인단은유권자수의 0.5% 이상의규모이며전당대회대의원이 8분의 2, 전당대회대의원이아닌당원선거인이 8분의 3, 그리고일반국민을대상으로공모한선거인이 8분의 3을구성한다 ( 제91조 ). 이때전당대회대의원은대표최고위원, 최고위원, 국회의원, 시 도지사, 당원협의회운영위원장, 중앙위원회주요당직자외에당소속시 도의회의원과당소속자치구 시 군의회의원등이른바중간층정당활동가를포괄하며이부분은 8분의 2로제한되어있다. 당원선거인은무작위추첨을통해선정하되, 당원선거인정수의 50% 는책임당원명부에서추첨하여선정하고, 나머지 50% 는책임당원추첨에서탈락된책임당원과일반당원중에서추첨하여선정한다 ( 대통령후보자선출규정제15조 4항 ). 결과적으로공천과정의포괄성은전반적으로기층당원과유권자범주에까지확대되었으며특히약 50% 는일반국민을대상으로개방되어있다. 시 도지사후보자선출을위한선거인단구성역시대통령후보자선출규정을준용하되선거인단은시 도선거인단으로하며, 유권자의 0.1% 이상으로구성한다고규정되어있다 ( 제99조 ). 이경우또한 50%

21 공천개혁과정당모델담론 19 이상유권자선호가반영된후보선정방식이라고할수있다. 지역구국회의원후보자의경우역시중앙당공천위원회는압축된복수의후보자를대상으로국민참여선거인단대회를통하여후보자를추천하되국민참여선거인단대회는중앙당공천위원회의결정에따라여론조사경선으로갈음할수있다고규정하고있다 ( 제97조 ). 즉, 지역구국회의원후보자선출의경우 100% 유권자선호반영방식이적용될수있음을의미한다. 민주당역시새누리당과유사하게상당히유권자중심적충원방식을보여주고있으며부분적으로만당원중심적성격을절충하고있다. 2010년 2월 5일에개정된민주당의당헌은국민경선또는국민참여경선을통한대통령후보자의선출을원칙으로하며이때경선의방법, 대통령후보등록, 선거운동및투 개표등필요한사항은당규로정한다고규정하고있다 ( 제94조 ). 지역구국회의원선거후보자및지방자치단체의장선거후보자의추천을위한경선은국민경선또는국민참여경선 ( 각여론조사경선포함 ) 을통하여, 그리고지역구지방의회의원선거후보자의추천을위한경선은국민참여경선 ( 여론조사경선포함 ) 또는당원경선 ( 지역대의원대회경선포함 ) 을통하여실시된다 ( 제104조 ). 당규 7호, 공직선거후보자추천규정은크게국민참여경선, 당원경선및시민공천배심원경선의세가지경선방식에대하여규정하고있다. 해당선거구의유권자를대상으로실시한다고규정되었던국민경선방식은개정을통하여폐지되었다는점에서현재시행되고있는경선방식의포괄성은어느정도축소되었다고볼수있다. 국민참여경선은당원과비당원유권자최소 50% 이상을대상으로실시하는 ( 제40조 ) 경선이다. 이때국민선거인단은해당선거구의유권자구성비를기준으로무작위추출되며시 도지사선거는해당선거구유권자수의 500분의 1 이상으로, 지역구국회의원선거와자치구 시 군의장선거는해당선거구유권자수의 1,000분의 3 이상으로구성된다. 당원경선은해당선거구의당원을대상으로실시한다 ( 제41조 ). 이때당원은당비체납사실이없으며당적을최소 1년보유하고있는경우로제한되며 ( 제5회전국동시지방선거후보자추천을위한당원경선세칙제7조 ) 당원선거인단의규모는해당선거구당원수의 100분의 3 이상으로하되최소 200인이상으로한다. 마지막으로시민공천배심원경선은현지유권자또는전문가를대상으로배심원단을구성하여실시하는경선이며 (42조) 후보자합동연설, 토론회등을거쳐배심원단의투표를통해후보자를선출하는방식이다. 이방식의경우역시당원보다는유권자중심적충원방식에속한다. 즉, 민주당의경우역시전반적으로당원보다는유권자중심적인충원방식을적용하고있으며새누리당과차이가있다면당원만이참여하는당원경선제도를보유하고있다는점이다. 결론적으로새누리당과민주당은경선 / 비경선의관점에서볼때공히폐쇄적인비경선

22 20 제 4 호 추대방식과부분적으로여론중심적충원방식을결합하고있으며이는유형 1과 4의병행구조라고할수있다. 그러나민주당은새누리당보다는경선방식을더강조하고있으며당원중심적충원방식요소를부분적으로도입함으로써 3 유형의성격역시보유하고있다. IV 년지방선거공천 이절에서는한나라당과민주당의 2010년 6.2 지방선거공천을대상으로위와같은공천유형이지속적으로유지되었는가를분석하고자한다. 1. 한나라당 한나라당은당헌당규개정작업후최고위원회심의의결및상임전국위를소집, 2010 년 2월 26일개정안을통과시켰다. 이개정안을통하여공심위가지역구와비례대표후보를모두추천해왔던것과는달리비례대표후보자추천을위한비례대표공천심사위원회를별도로구성하도록하였다. 또한최고위원도 9명에서 10명으로늘리는중에지명직을 2인에서 3인으로확대하고그중 1인은여성을임명하도록규정하였다 ( 중부일보 2010/ 01/06). 특히 2010년 2월당헌당규개정을통하여새누리당은국민공천배심원단제를도입하였다. 중앙당및시 도당국민공천배심원단은사회각분야전문가및대표성을띠는인사 30인이상으로각각구성되며국회의원후보중전략지역및비례대표후보자, 시 도지사및자치구 시 군의장후보중전략지역후보자및시 도의회의원및자치구 시 군의원후보중전략지역및비례대표후보자를심의대상으로한다 ( 제95조 ). 그러나위의상세규정이보여주는바와같이국민공천배심원단은경선을포함한상향식공천이아닌경우에만, 즉공심위가전략공천등의방법을통하여단수후보를확정하였을경우와국회의원, 그리고시 도의회의원및자치구 시 군의원비례대표후보자의경우에만후보의적격여부를심사하는기능을수행한다. 이때전략지역은 당해선거에

23 공천개혁과정당모델담론 21 서공천위원회가선거경쟁력을높이기위하여적절하다고판단한지역 을의미한다 ( 당헌제101조 ). 또한국민공천배심원단은중앙당또는시 도당공천심사위원회에서선정한전략지역및비례대표후보자의적격여부를심사하여부적격하다고판단될경우재적 3 분의 2 이상의의결로최고위원회의에재의요구를권고할수있다. 그러나실제로국민공천배심원단이부적격판단을내릴가능성은희박하며이경우역시재의요구에대한권고일뿐어떠한법적강제력을갖고있지못하다는점을고려할때국민공천배심원단의기능은상당히한정적이다. 국민공천배심원단의규모도중앙당당대표의추천으로, 그리고기초단체장후보의경우는시도당위원회의추천에시도당위원장이임명하는형태로 30명이상이라고규정되어있어서비교적작은규모일뿐만아니라당대표및시도당위원회의막강한영향력하에구성된다. 그외에도국민공천배심원단회의는비공개를원칙으로진행되며필요하다고인정한때대상자를출석시켜면접을실시하거나공천심사와관련한기초자료의제출을요구할수있다. 또한국민공천배심원단은해당공천위원회로부터후보자적격여부에대한심의를요청받은날로부터 5일이내에심의를완료하고, 1회에한하여 3일간연장할수있으며지정된기일내에심의를종료하지못하였을경우, 후보자적격여부에대한이의가없는것으로간주된다 ( 공직후보자추천규정제17조 ). 이모든세부조항들은실질적으로국민공천배심원단회의의제도적효력을제한하는규정들이라고할수있다. 따라서국민공천배심원단은기존의폐쇄적비경선공천방식을대체하거나공천과정의개방성을근본적으로강화한다기보다는국민공천배심원단의심사와재의단계를통한전략공천의투명성제고장치로서보아야할것이다. 또한국민공천배심원단은사회각분야전문가및대표성을띠는인사들로구성되며이는정당리더가임명한사람이지만실질적으로유권자층을대변한다. 즉, 국민공천배심원단은선출자영역에있어서의개방성을유권자층까지확대하였다는측면에서유권자중심적성격을강화하고있다. 단그제도효과는다양한단서조항이나구조적성격을볼때극히제한적이라고보인다. 한나라당은 6.2 지방선거에서시 도지사후보자의추천과정의경우국민참여선거인단이나여론조사를통한후보자간경선을부분적으로적용하였다. 광역단체장의경우전체 16건중 3건의경우, 즉 18.7% 경선비율을보여준다. 이중 2지역 ( 서울, 제주도 ) 에서국민참여경선이실시되었고한지역 ( 전남 ) 에서여론조사경선이이루어졌다. 광역의원과기초단체장, 광역의원및기초의원후보자선정과정에서의경선비율은더저조하게나타난다. 기초단체장의경우전체공천자 192명중 159명 (82.8%) 이

24 22 제 4 호 < 표 2> 한나라당의후보자경선 연도 전체공천자수 비경선 국민참여경선 여론조사경선 경선 당원경선 합계 광역단체장 기초단체장 (50.0) 8(50.0) (81.3) 2 1 3(18.70) (68.3) 58(31.7) (74.9) 47(25.1) (82.8) (17.2) 출처 : 하세헌 (2010), pp.52, 55 비경선의형태로공천되었으며나머지 33명 (17.2%) 이국민참여경선 (7), 여론조사경선 (25) 및당원경선 (1) 의경선과정을거쳐공천되었다 ( 하세헌 2010, 55). 더욱이공천비율은 2002년부터지속적으로감소하고있는것으로나타난다. 또한경선의경우당원경선이실시된경우는광역단체장과기초단체장을포괄하여한지역에한정되며거의모든경선지역에서국민참여경선이나여론조사경선이이루어졌다. 특히기초단체장의경우여론조사경선이이루어진지역이국민참여경선실시지역의세배가넘는비율을보여준다. 위와같은분석을통해볼때한나라당의경우 2010년지방선거를거쳐경선비율이감소하는동시에유권자중심적인공천메커니즘의성격이보다강화됨으로써 1 유형과 4 유형이동시적으로강화되고있는것으로해석될수있다. 2. 민주당 2010년 3월 2일개정된민주당당헌제16호공직선거후보자추천규정은국회의원, 지방자치단체장, 지방의회의원선거후보자공천규정을명시하고있다. 민주당은일차적으로인재영입위원회, 예비후보자자격심사위원회및비례대표후보자추천심사위원회를신설하여기존에공직선거후보자추천심사위원회를중심으로조직되었던공천과정을보다다층

25 공천개혁과정당모델담론 23 화하였다. 인재영입위원회는 각급공직선거후보자의발굴및인재영입 ( 제7조 ) 에관한사항을담당하며예비후보자자격심사위원회는 국회의원선거, 시 도지사선거, 지방의회의원선거및자치구 시 군의장선거에출마하려는자의후보자자격을심사 ( 제12조 ) 한다. 단, 제12조 3항에는 인재영입위원회를통하여영입하였거나최고위원회또는시도당상무위원회가의결한인사는심사대상에포함하지아니한다 고규정하여예비후보자자격심사에제한을두고있다. 신설된비례대표후보자추천심사위원회는비례대표후보자의추천전반에관한사항을관리 감독한다. 민주당이 6.2 지방선거를기점으로도입한공천개혁의핵심적인요소는시민공천배심원경선이다. 시민공천배심원경선은현지유권자와전문가를대상으로배심원단을구성하여실시하는경선으로조직동원력이결정적인기존경선방식의문제를극복하고참신한정치신인을발굴한다는취지하에도입되었다. 이안에따르면공천심사위가후보를 2~3 배수로압축한이후이후보들간의경선은전문배심원과현지배심원으로구성된 200명의시민공천배심원단의참여하에이루어진다. 이때전문배심원단은시민운동단체와학계등각계단체추천인 1,000명중무작위추첨된 100인이상으로구성되며 ( 제5회전국동시지방선거후보자추천을위한시민공천배심원경선시행세칙제10조, 12조 ) 현지배심원은해당선거구에서여론조사표본추출방식으로 100명이상이선정된다 ( 시민공천배심원경선시행세칙제11조 ). 현지배심원선정은후보자와의접촉을차단하기위하여배심일직전유권자대상으로지역내직능별 세대별 성별인구구성비율을반영하여구성된다. 이들시민공천배심원단은시민공천배심원대회, 즉후보검증대토론회를개최하여후보들의정견발표와패널질의응답, 상호토의및배심원단의서면질의후투표를통해최종후보를선출한다. 사회자와패널은직능 시민 사회단체, 학계, 전문가집단등당외부의양심적이고중립적인인사로선정되며 ( 시민공천배심원경선시행세칙제16조, 17조 ) 배심원단의최종투표후당선된후보에대한공천은최고위원회와당무위원회의인준을거쳐확정된다. 후보자들에게는당헌당규에따른재심절차를보장한다고규정되어있다. 시민공천배심원경선의실시는최고위원회가필요하다고판단하는때또는시 도당이해당지역위원회와협의하여요청하는때최고위원회가해당시 도당과협의하여결정할수있다고규정되어있다 ( 당헌 96조 ). 민주당의시민공천배심원단제도는선출자영역에서의유권자중심적공천과정의성격을강화하였다. 또한지역주의적성향을배제하고후보자의전문성을중시한다는취지로도입된전문배심원단의경우지역현안과후보자의지역정치활동의평가에서취약하다는문제점이제기되기도하였다. 즉, 시민공천배심원제는지역유권자와전문가를중심으로

26 24 제 4 호 < 표 3> 민주당의후보자경선 연도 전체공천자수 비경선 국민참여경선 여론조사경선 경선 시민공천배심원제 합계 광역단체장 기초단체장 (81.3) 3(18.7) (42.9) (57.1) (47.7) 79(52.3) (70.1) 55(29.9) (58.8) (41.2) 출처 : 하세헌 (2010), pp.54, 56 하는공천과정이라는측면에서정책결정과정에서의당원들의영향력을더욱축소할수있는제도적성격을갖는다. 즉, 민주당의유권자중심적충원제도의성격은 6.2 지방선거의공천제도개혁을통하여한층더강화되었다고할수있다. 민주당은광역단체장후보충원과정에서비교적높은경선비율을보여주었다. 전체 16 개지역중민주당은 14개지역에서후보를공천하였으며, 이중 8개지역 (57.1%) 에서경선을통한후보충원을실시하였다. 한나라당의 18.7% 에비하면대단히높은경선비율이라고할수있다. 그러나그중 3개지역에서경선이무산되었으며실제로경선이치러진곳은경선예정지역중 5개지역 (62%), 전체지역중 35.7% 에머무른다. 기초단체장의경우역시총 153개지역중 63개지역 (41.2%) 에서경선방식을통한충원이이루어짐으로써경선비율은한나라당의 17.2% 에비하여상당히높게나타난다. 민주당의시민공천배심원제는논의되기시작하였던 2010년 1월초에는당내 외에서상당히호의적인반향을불러일으켰으며광역단체장후보경선까지확대해야한다는주장도공식적으로제기되기도하였다 ( 전북중앙신문 2010/01/20). 그러나실제로수도권과호남의반발에부딪쳐시민공천배심원제가실제로적용되는사례는극소수지역에지나지않는다. 초기에는정세균대표측의발표에따르면약 60여곳에시민공천배심원제를적용할예정이었으나이규모는곧 10여곳으로축소되었다 ( 중앙일보 2010/03/10). 3월 26일민주당최고위는광주시광역 1곳과서울은평, 경기오산, 등기초 11곳에배심원제를적용해후보를선출한다고발표하였다. 광주광역시장선거도시민배심원제와당원전

27 공천개혁과정당모델담론 25 수조사를각각 50% 씩혼합하는형태로결정되었다. 이후경기, 수원, 고양등에서배심원제도입을제안하였으나후보자들간의합의가안되어있다는이유로중앙당이반려한바있다. 결과적으로시민공천배심원제가적용되는지역은전체 246곳선거구중 5% 에머무는극히제한된규모라고할수있다. 또한소규모지역에서시행된시민공천배심원제역시적용과정에서상당한당내논란이야기되었다. 최초로시민배심원제를적용하여 2010년 4월 3일시행되었던은평구청장후보선정과정에서는서울시의원경력을갖고있으며수십년간지역활동을해왔을뿐만아니라당원전수조사에서 13% 를앞서던상대방김성호후보가탈락하고김우영전이미경의원보좌관이선출되었다. 이는한편에서는정치신인의등용이라는시민배심원제도입의취지를살린긍정적인결과로평가되었지만다른한편당원표심의왜곡, 또는중앙당의입김이라는비판역시강력하게제기되기도하였다. 1) 2010년 4월 3일실시되었던음성군수후보의시민배심원경선에서도역시예상을뒤엎고정치신인박덕영예비후보가 4선군의원경력에군의장출신인박희남예비후보를꺾고과반수이상의지지를동원하였다. 이투표과정에도역시 138명의배심원만이참여한가운데지역배심원단과전문배심원단간의불균형문제가지적되었다 ( 광주일보 2010/ 04/06). 시민배심원단제도입지역중가장여론의주목을받았던광주지역의경선역시상당한논란이제기되었다. 광주지역시민공천배심원경선은 50% 국민배심원제와 50% 당원여론조사결과를혼합하는방식으로치러졌으며 2010년 4월 10일실시된민주당광주시장후보선출경선대회에서는강운태의원이최종후보로확정되었다. 강운태후보는전당원여론조사에서 46.7% 를얻고시민배심원표중 28.9%(86표 ) 를얻어총 37.80% 로 37.35% 를동원한이용섭의원을앞섰다. 비주류로분류되고있는강운태후보의경선승리역시예상치않았던경선결과라고할수있다. 시민공천배심원제선거를둘러싼논란은공천과정을유권자차원으로확대했을때나타나는정당기간활동가조직의약화와동시에엘리트조직강화현상을보여주었다. 결론적으로 6.2 지방선거를기점으로민주당은경선비율을상당히높이고시민공천배심원제를도입하는등공천과정의개방성확대와투명성제고를시도하였다. 이는특히시민공천배심원제가반여하고있듯이유권자중심적공천메커니즘의성격을한단계강화 1) 민주당서울시당홈페이지자유게시판참조 ( 437).

28 26 제 4 호 하는 4 유형으로분류될수있다. V 년국회의원선거공천 19대총선에서새누리당과민주당은공히후보선출방법에있어서경선을원칙으로표방하였으며새누리당은당원과일반국민으로이루어진선거인단을통하여, 그리고민주통합당은모바일투표와현장투표및여론조사를결합한보다복잡한국민경선의경선방식을채택하였다 ( 유성진 2012, 216). 경선자체가실시되지않았던 18대총선에비하면상향식경선을화두로하는공천개혁의문제의식이어느정도는정착된결과라고할수있다. 그러나실질적인공천결과에따르면여전히경선비율은두정당다비교적낮은편으로나타나는가운데양당간공천방식의차이가점차적으로강화되고있는것으로나타 < 표 4> 19 대총선지역구후보공천방식 새누리당 민주통합당 후보자격 ( 책임 ) 당원 ( 권리 ) 당원 공천결정 선출방법 기타 중앙당공천위원회심사국민공천배심원단추천 ( 전략지역후보재의권고 ) 최고위원회의결확정 선거인단 (1500 명규모, 당원 20% + 일반국민 80%) 여성가산점현역의원지역구여성공천 30% 달성노력 공천심사위원회심사최고위원회인준 국민경선모바일투표 + 선거인단현장투표 + 여론조사후보간합의시 : 100% 국민여론조사선거인단 : 유권자총수의 2% 이내 ( 모바일 / 현장투표 70% + 여론조사 30%) 여성 15% 가점지역구공천후보자총수 15% 이상여성추천목표 출처 : 유성진 (2012), p.217

29 공천개혁과정당모델담론 27 < 표 5> 19 대총선공천결과 새누리당 민주당 단수후보신청 21(8.5) 47(19.1) 비경선 전략공천 47(19.1) 15(6.1) 기타공천위결정 114(46.3) 54(22.0) 경선단독후보 3(1.2) 3(1.2) 국민참여경선 6(2.4) 63(25.6) 경선 여론조사경선 30(12.2) 1(0.4) 국민경선 (+ 여론조사 ) - 15(6.1) 기타 8(3.3) 33(13.4) 무공천 단일화무공천 - 33(13.4) 무공천 16(6.5) 4(1.6) 기타 1(0.4) 9(3.7) 합계 246(100) 246(100) 출처 : 윤종빈 (2012) 난다. 새누리당의경우단수후보, 전략공천및기타공천위원회결정비율이 74% 에달하며경선비율이 19% 의낮은수준에머무르고있다. 즉, 새누리당은비교적폐쇄적인공천방식과당원보다는유권자지향적인공천방식, 즉 1 유형과 4 유형이결합된방식의공천방식이지속적으로관찰된다고볼수있다. 반면민주당의경우공천의개방성이지속적으로확대되는추세속에당원보다는유권자지향적인공천방식이강화되는 4 유형이관찰되고있다. 민주당의경우경선비율이 36% 로새누리당의거의두배에달하였으며비경선비율은 47% 의비교적낮은수준에머물렀다. 중앙정당의강한영향력을시사하는공천전략의비율역시위와같은양당간의차이를반영한다. 새누리당은 19.1% 에해당하는 47개지역에서전략공천을한반면민주당은 6.1% 에해당하는 15개지역에서만전략공천을추진하였다.

30 28 제 4 호 VI. 결론 본논문은당내민주주의에대한다양한해석이공천메커니즘을통해서어떻게반영되며한국정당의공천방식은어떤유형으로분류될수있는가라는문제를다뤘다. 충원방식과당내민주주의를다루는기존이론들은일반적으로단선적이고일방적인포괄성및분권성확대가당내민주주의확대를의미한다는가설에서출발한다. 그러나이이론들은정당활동가와기층당원간의질적차별성을지적하는카르텔정당모델의비판및당원과유권자집단간의질적차별성에주목하는정당모델논쟁에적절한해답을주지못한다고보인다. 따라서본논문에서는위와같은기존이론들의비판적보완을위하여다양한요소들에주목하였다. 즉, 공천과정을통한당내민주주의유형은크게경선과비경선의차이, 정당활동가와기층정당원중심성간의차이, 그리고당원중심적 / 유권자중심적인방식간의차이등세가지요소를고려하여분류되었다. 새누리당과민주당의공천과정분석과당내민주주의유형분류에의하면새누리당과민주당은전반적으로상당히폐쇄적인비경선공천방식과유권자중심적인요소간의결합을보여준다. 그러나민주당은새누리당에비하여경선방식을상당히확대하였다는점에서양당의차별성이존재한다. 지난 2010년 6.2 지방선거와 2012년 19대총선에서당면하여각정당은공천제도의개혁을중요한선거전략으로내세웠다. 그러나실질적으로한나라당의경우 6.2지방선거에서는경선비율이오히려급감하고경선이실시되는경우유권자중심적성격이강한경선방법이도입되었다. 2012년 19대총선에서도새누리당의경선비율은 19% 수준에머물렀다. 이는새누리당의충원과정에서폐쇄적추대형태 (1 유형 ) 와유권자중심적경선형태 (4 유형 ) 가동시적으로강화되고있음을보여준다. 민주당의경우경선비율이상당히증가한동시에국민참여경선이나시민공천배심원제등의제도를통하여유권자중심적경선성격이강화되었다. 6.2 지방선거에서민주당의광역단체장경선비율은 57.1%, 기초단체장의경선비율은 41.2% 의높은수준을보여주었으며, 19대총선에서도 36% 의높은경선비율을유지하였다. 이는충원과정의확대가이루어지되유권자중심으로이루어지는 4 유형으로분류될수있다. 시민공천배심원제는실제로당내기반이취약한정치신인이등장하고그과정에서중앙당영향력강화논란이제기되는등유권자중심적충원구조의전형적인특징을보여주었다. 결론적으로새누리당의경우폐쇄적충원방식이강화되고민주당은충원방식의포괄성

31 공천개혁과정당모델담론 29 을확대하였다는점에서두당은상이한발전양상을보여준다. 그러나동시에새누리당과민주당은공히공천의유권자중심적성격을더욱강화하는방향으로공천개혁을진행하고있다. 국민공천배심원단이나시민공천배심원단은기본적으로비정당원으로구성되며정당정체성보다는전문성및대중성에역점을두고구성된다. 경선방식역시당원보다는일반유권자들에게대폭적으로확대되고있다. 즉, 양정당은정당내부의상향식공천방식을통하여일반정당원의정책결정과정에대한영향력을제고하기보다는느슨한유권자선호의반영과정당원내활동의효율성제고를지향한다. 이는한국의양대정당이소규모전문가엘리트집단과느슨한유권자연대에기반한선거전문가정당모델을지향하고있음을시사한다. 그리고이러한잠정적인결론은카르텔정당모델과과두제철칙가설의비판적논의가한국정당에서도제기될수있음을시사한다. 즉, 당내민주주의제고시도와공천제도개혁이역설적으로정당조직의약화뿐만아니라당내민주주의의축소와폐쇄적엘리트집단의형성을유도할수있다는점이다.

32 30 제 4 호 참 고 문 헌 Michels, Robert. 김학이옮김 정당사회학. 근대민주주의의과두적경향에관한연구. 한길사. 김용호 최근한국정당의개혁조치에대한평가. 한국정당학회보 7-1. 남창우 최화식 기초지방의회선거와정당공천제도입효과분석. 정책분석평가학회보 19-4호 모종린 전용주 후보경선제, 본선경쟁력그리고정당민주화 : 2002년 6.13 기초자치단체장선거를중심으로. 한국정치학회보 민주당당규제16호공직선거후보자추천규정, 제정 ( ), 개정 ( ). 민주당당헌당규 ( 민주당제5회전국동시지방선거후보자추천을위한국민참여경선시행세칙, 제정 ( ), 개정 ( ), 개정 ( , ). 민주당제5회전국동시지방선거후보자추천을위한당원경선시행세칙, 제정 ( ), 개정 ( ), 개정 ( ). 민주당제5회전국동시지방선거후보자추천을위한시민공천배심원경선시행세칙, 제정 ( ), 개정 ( ). 박경미 대총선의공천과정당조직 : 한나라당과통합민주당을중심으로. 한국정당학회보 7-2. 박명호 지방선거의공직후보자선정과정에대한분석. 정치정보연구 방승주 권력구조의민주화와정당. 야당기능의활성화와당내민주주의를중심으로. 헌법학연구 8-2. 새누리당당헌당규 ( 유성진 대총선과여성대표성 : 후보공천방식과여성대표성증진. 동서연구 유진숙 한국과독일의지구당차원의정당개혁 : 시민편의대효율성. 콘라드아데나우어재단편. 한국과독일의정당민주주의와정당연구소의역할 한국정당과당내민주주의. 선거관리 제54호. 윤종빈 대총선후보공천의과정과결과, 그리고쟁점 : 새누리당과민주통합당을중심으로. 한국정당학회보 11권 2호 이동윤 지방선거와정당공천제논쟁 : 부산지역기초자료를중심으로. 현대정치연구 3-1. 이창희 안병옥 이병길 최용훈 달라진정치관계법. 공직선거및선거부정방지법, 정치자금에관한법률, 정당법. 서울 : 명진인쇄공사. 이현출 초선의원의공천과정. 의정연구 10-2.

33 공천개혁과정당모델담론 31 전용주 후보공천과정의민주화와그정치적결과에관한연구. 제17대국회의원선거를중심으로. 한국정치학회보 전용주 임성학 김석우 정당공천유형과후보의본선경쟁력. 2006년기초자치단체장선거를중심으로. OUGHTOPIA 주인석 당내민주주의의수사와실제적효과. 90년대독일의사민당과영국의노동당의당내지도자선출을중심으로. 21세기정치학회보 하세헌 당내후보경선제도의적용과평가 중앙선거관리위원회연구용역중간발표회, 2010년 6월 24일. 한나라당공직후보자추천규정, 제정 ( ), 개정 ( ). 한나라당공직후보자추천심사위원회규정, 제정 ( ), 개정 ( ), 전면개정 ( , ). 한나라당당헌, 제정 (1997), 개정 ( ). 한나라당대통령후보자선출규정, 제정 ( ), 개정 ( ), 전면개정 ( ). Aragon, Fernando M Candidate nomination procedures and political selection: evidence from Latin American parties. November Bille, Lars Democratizing a Democratic Procedure: Myth or Reality?: Candidate Selection in Western European Parties, Party Politics Crisp, Brian F., Maria C. Escobar-Lemmon, Bradford S. Jones, Mark P. Jones, and Michelle M. Taylor-Robinson Vote-Seeking Incentives and Legislative Representation in Six Presidential Democracies. The Journal of Politics, Vol.66, No.3, August Hopkin, Jonathan Bringing the Members Back in: Democratizing Candidate Selection in Britain and Spain. Party Politics 7, Katz, R. S., and P. Mair Changing Models of Party Organization and Party Democracy: The Emergence of the Cartel Party. Party Politics 1(1) Katz, Richard S The Problem of Candidate Selection and Models of Party Democracy. Party Politics, Vol.7, No.3. Kirchheimer, Otto The Transformation of the Western European Party Systems. Joseph LaPalombara and Myron Weiner, eds. Political Parties and Political Development. Princeton, New Jersey. LeDuc, Lawrence Democratizing Party Leadership Selection. Party Politics, Vol.7, No Mair, Peter Party Organizations: From Civil Society to the State. In Richard S. Katz and Peter Mair, eds. How Parties Organize: Change and Adaptation in Party Organizations in Western Democracies, London: Sage.

34 32 제 4 호 Panebianco, Angelo Political Parties: Organization and Power. Cambridge: Cambridge University Press. Pennings, Paul, and Reuven Y. Hazan Democratizing Candidate Selection, Causes and Consequences. Party Politics, Vol.7, No Rahat, Gideon, and Reuven Hazan Candidate Selection Methods: An Analytical Framework. Party Politics Rahat, Gideon Which Candidate Selection Method is the Most Democratic? Government and Opposition, Vol.44, No Serra, Gilles Why Primaries The Strategic Choice of a Candidate Selection Method, presented at Nuffield College in October 2007, the annual meeting of the American Political Science Association in September 2007, and Harvard University in April Siabelis, Peter, and Scott Morgenstern Political Recruitment and Candidate Selection in Latin America: Working Paper for the symposium athways to Power: Political Recruitment and Democracy in Latin America. Ù Graylyn International Conference Center Wake Forest University, Winston-Salem, NC. April 3 and 4, 중부일보, 2010/01/06, 연합뉴스, 2010/04/09, 데일리안, 2010/04/14, 강원도민일보, 2010/04/06, 부산CBS, 2010/04/12, 연합일보, 2010/04/13, 조선일보, 2010/04/13, 노컷뉴스, 2010/03/09, 충청일보, 2010/03/15, 한국일보, 2010/04/02, 전북중앙신문, 2010/01/ 20, 중앙일보, 2010/03/10, 민중의소리, 2010/04/05, 광주일보, 2010/04/06, 중앙일보, 2010/04/12, 연합뉴스, 2010/04/13, CBS, 2010/03/18, 연합뉴스, 2010/04/01, 동아일보, 2010/04/06, 경기일보, 2010/04/06, 연합뉴스, 2010/03/08. 접수일자 : 2013 년 10 월 31 일, 심사일자 : 2013 년 11 월 15 일, 게재확정일 : 2013 년 11 월 18 일

35 공천개혁과정당모델담론 33 [ Abstract ] Nomination Reform and Party Discourse Ju, Jin-Sook Paichai University This article analyses the reform of the nomination process and nomination types by the regional election in 2010 and parliamentary election in This analysis begins with the assumption that different approaches about party democracy and nomination reform are connected with different discourses on the functions and goals of political parties. According to party typology, mass parties are oriented towards party members more than voters, while electoral professional parties tend to attach importance to mobilizing voters. Therefore, this article focuses on the character of inclusiveness of nomination, whether the nomination process includes party members or voters, besides the question of openness of nomination. The Saenuri Party and the Democratic Party in Korea made stand reform of the nomination process as one of their important electoral strategies for the regional election of 2010 and parliamentary election in But there is some differences that can observed. In the case of the Saenuri Party, the closed nomination process was combined with a voter oriented method. In contrast, the Democratic Party s percentage of primaries rose, even when combined with voter orientation. Conclusively, both parties preferred to mobilize loss of voter support and efficiency more than inclusion of party members through a bottom up nomination. It suggests that Korean parties are oriented to a type of electoral professional party based on elite groups and loose voter coalitions. Keyword: Nomination reform, Party typology, Saenuri Party, Democratic Party, Primary

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37 정치자금법의위헌심사기준에대한연구 35 정치자금법의위헌심사기준에대한연구 : 법인 단체의정치자금기부금지관련결정을중심으로 기현석 명지대학교 국문요약 우리헌법재판소는최근법인 단체의정치자금기부를금지한정치자금법의관련규정에대해합헌결정을내린바있다. 물론이러한헌법재판소의태도에는정치자금과같은정치문제에는원칙적으로입법자인국회의재량이존중되어야한다는시각이그바탕으로깔려있다고할것이므로큰틀에서보면긍정적으로평가할수있다. 그러나헌법재판소의이러한결정은 5인의다수의견과 3인의헌법불합치의견모두가이사건법률조항에의해제한되는기본권으로법인의정치적표현의자유를들고있는데, 이는다음과같은이유에서문제된다. 우선표현의자유와같은정신적기본권에있어법인의기본권주체성을인정할지여부에대한논의는학계에서여전히진행중인사안이라는점이다. 따라서이사건에서헌재가법인이제한받게되는기본권으로별다른논의없이정치적표현의자유를들고있는데에는의문의여지가있다. 나아가헌재의이러한태도는미국의판례이론을무비판적으로수용한결과가아닌가라는의심을갖게한다. 다음으로헌법재판소가채택한심사기준과합헌결정간의불일치를지적할수있다. 정치적표현의자유는민주주의자체를제대로작동하게만드는기본권으로서이에대한제한에는엄격한심사기준이적용되게된다. 그런데엄격한기준을적용한위헌심사의경우에는사실상관련규정에대한위헌판단이내려질여지가많기에헌법재판소의합헌결정은불가능한것은아니라할지라도, 이러한논증구조에는다소무리가있다고볼것이다. 더욱이우리정치자금법은법인의기부행위를전면적으로금지하고있다. 따라서이사건헌법재판소의태도와같이정치자금법에의해법인이제한받게되는기본권을표현의자유로본다면우리정치자금법은법인의표 주제어 정치적표현의자유, 심사기준, 정치자금법, 법인의정치활동, 정치자금기부

38 36 제 4 호 현의자유에대한본질적인내용을침해한다고보아야할것이므로이를합헌으로본헌법재판소의태도에는많은의문이제기된다하겠다. 물론법인 단체의정치자금기부는경우에따라정경유착등많은문제점을야기할수있으므로현행정치자금법상규제조항의입법목적은어느정도긍정될수있다. 이에헌법재판소가관련제도의합헌성을긍정하면서도논리적완결성을보다완비하기위해서는무엇보다도법인의정치자금기부행위를정치적표현의자유보다는제한가능성이큰여타의기본권으로보는등의, 태도변화가요구된다고본다. 이러한논리적전제아래에서만현행의정치자금법상관련규정은보다완화된심사기준에의하여헌법재판소의결론대로그합헌성을보다긍정하기에용이할것이기때문이다. I. 서론 현행정치자금법제31조제2항은 누구든지국내 외의법인또는단체와관련된자금으로정치자금을기부할수없다 고정한다. 이처럼정치자금법은적어도법인 단체에게는원칙적으로기부행위를금지하고있고, 이에실제정치현실에서기부될수있는금액의많고적음을고려한다면우리정치자금법은사실상기부행위를허용하기보다는되도록제한하는쪽에가까운입법구조를채택하고있다고할것이다. 그런데이러한규제위주의정치자금법에대해서사회각계에서는 투명성을보장하는엄격한제도적장치가마련된다는것을전제로현재보다훨씬많은액수의모금이가능하도록기부규제를완화하자는주장과, 소액다수의기부라는현행제도의큰틀에는별다른문제가없으므로이를유지하면서다만점진적인규제완화를모색해보자는주장 이맞서는상황이라할수있다 ( 윤종빈 2011). 이러한주장의근저에는국가에서기업이담당할수있는정치적장에서의긍정적인역할을고려해볼정도로우리사회가충분히성숙하였다는관점 ( 김명준 2009) 과우리사회에서과거권위주의정권아래서횡행하였던기업과정치인간의정경유착의폐해는아직완전히극복되지않았으므로현재의제도개선은보다시기상조라는관점 ( 이상묵 2009) 이대립하여깔려있다고할것이다. 물론정치자금은오늘날 정치의모유 에비유되는것에서알수있듯이민주정치의필요경비라할수있고 ( 정만희 1993), 이에민주주의국가에서정치자금의기부는 투표나

39 정치자금법의위헌심사기준에대한연구 37 정치결사등 에비견할만한 국민의정치적의사를표현하는중요한수단 이다 ( 김민전 2011). 따라서정치자금과관련된제도의개선에있어서보다심도깊은논의가요구됨에는의문의여지가없다. 그러나이러한논의과정에서제기될수있는모순의하나는정치자금법의개정주체가이법의직접적인적용대상인국회일수밖에없다는데있다. 사실최근정치권이정치자금법개정관련논의에서보여준바와같이, 현재의정치자금법에대한개정논의에서그주도권을가지고있는정치계에대해, 누구에게나불편부당한법개정을바라기는쉽지않은것이부인할수없는현실이라하겠다. 여기서정치자금법의개정논의에있어헌법재판소나중앙선거관리위원회와같은제3 의독립적인헌법기관의역할을기대하게되는이유를찾아볼수있다. 특히정치자금의문제는 선거에의하여대표를선출하는민주주의에서권력의정당성뿐아니라국민의기본권까지모두포괄하는 여러쟁점을제기하는것이기도하므로 ( 김선화 2009), 정치관계법전반에걸쳐정치권의독주에제동을걸수있는기관으로서, 우리헌법재판소에걸게되는기대는자못크다고하겠다. 그간우리정치자금법은정치권의여러우여곡절을거치며수차례개정되어왔으며 ( 이관희 2004) 특히 2004년개정된정치자금법은 돈은묶고입은푼다 는원칙아래대대적인개정이이뤄진바있다 ( 조성대 2012). 그리고이에따라정치자금법상의여러개별조항들이헌법재판소의위헌심사대상이되어왔고앞으로도또한상당수의정치자금법상관련조항들이위헌심사의대상이될것으로예상된다. 따라서정치자금법의개정논의에있어헌법재판소가지금까지내린여러결정들을살펴보는것은대단히의미있는작업이되리라본다. 이러한이유에서본논문은구체적인연구의대상으로법인 단체의정치자금기부금지와관련하여그간우리나라헌법재판소가내린결정을미국의연방대법원의관련판례이론등과비교하여검토하기로하였다. 헌법학의관점에서본다면법인 단체의정치자금기부에대한제한규정과관련하여, 크게보아세가지정도의법적쟁점이존재한다고할수있다. 첫째, 정치자금법상관련된규제조항의적용을받는법인 단체의기본권주체성자체가문제될수있다. 만일이를긍정한다면다음으로둘째, 정치자금법상관련조항에의해과연어떤기본권이제한된다고볼것인지의문제즉, 기본권경합 의문제가제기될수있다. 마지막으로기본권경합의결과에따라제한되는기본권이특정될경우에셋째, 정치자금법상법인 단체에대한기본권제한규정에대해어떤심사기준을적용할것인가의문제, 즉엄격한기준을적용할지또는완화된기준을적용할지와관련한 심사기준 과관련한문제가제기될수있다.

40 38 제 4 호 여기서특히심사기준의문제는곧바로위헌여부에대한판단에직접적인영향을미칠수있기에제도의개선논의에있어보다중요한의미를가진다. 이에본논문은특히세번째쟁점을중심으로, 그간전개되어온우리나라와미국에서의관련논의를비판적인관점에서검토하고자한다. 그리고우리헌법재판소결정의심사기준에문제점이있음을확인하면서이를통해우리정치자금법의개정방향을모색하는기회로삼고자한다. II. 미국의정치자금규제입법과위헌심사의기준 1. 미국정치자금규제입법의연혁과사법심사 미국의선거는정당이아닌후보자중심으로치러지는것으로설명되곤한다. 그런데일반적으로정당이보다추상적인차원의, 정책의추진등과관련한입법등에서로비의대상이되기쉽다면, 이와는달리선거를통하여당선된의원개개인은보다구체적인이권등의사안과관련하여로비의대상이쉽다는점에서, 이러한후보자중심의선거는부정한자금에의한불공정한선거가치러질위험성이정당중심의선거에서보다더높다고평가되곤한다. 그리고이러한이유에서그간미국에서는후보자개개인에대한부정한청탁을목적으로한정치자금기부행위를방지하기위하여정치자금규제입법이여러차례시도된바있다. 예컨대 1907년에, 당시루스벨트 (Thodore Roosevelt) 대통령은기업의자금이정치과정에유입되는것은민주주의에대한위해가될수있다는취지의유명한연설을한바있고, 이와맥락을같이하여틸만법 (Tillman Act) 이제정된바있다 ( 정영철 2010). 이후 1910년과 1911년에는미국연방의회에의하여기업의정치자금기부행위를제한하는차원에서정당등에대해선거운동과정에서의수입과지출을보고하도록하여그내역을공개하도록강제하는법률이제정된바있고, 1925년에는부패관행법 (Federal Corrupt Practices Act) 이, 1939년에는연방공무원에대한기부행위금지를주된내용으로하는해치법 (Hatch Act) 이제정되기도하였다 ( 최희경 2012). 그리고 1971년미국연방의회는 연방선거운동법 (Federal Election Campaign Act, 이하 FECA로약칭함 ) 을통과시킨바있는데, 이는그동안 수차례개정된정치자금과관련된법률을정리 한것으로서, 연방

41 정치자금법의위헌심사기준에대한연구 39 선거경비의보다투명한공개와함께기부금의상한 을정하는것을주된내용으로하고있었다 ( 정영철 2010). 1974년에는미국연방의회에의해 FECA 개정안이마련되었는바동법안은 연방선거직공무원을위한선거기부금에대한제한과선거지출에대한제한 을두고, 선거비용에대한공개요건과대통령선거에서공적자금지원에대해규정 하였으며동시에 연방선거위원회를설립하여선거자금법을집행할권한을부여 하는것을주된내용으로하였다 ( 최희경 2012). 이후에도미국에서정치자금규제와관련한입법은활발하게이뤄지고있는편이다. 예컨대, 비교적최근인 1996년선거에서는클린턴대통령이외국기업과외국인들로부터거액의기부금을받았다는등의의혹이제기된바있었고, 이후제정된 2002년의초당적선거개혁법 (BCRA: Bipartisan Campaign Reform Act) 은미국에서정치자금관련법의제한대상이될수있는연방선거자금규정의적용범위를넓히기위한것이었다 ( 김선화 2009). 이처럼미국에서정치자금관련법제는연방및주차원의여러입법에의해서형성되었다. 그런데한편으로, 이는미국의정치자금법제는법률에대한사법심사제도를두고있는국가의일반적인특징이라고도할수있겠지만, 연방대법원의판결에의해법률의개정방향이크게영향을받았다는점이또한중요한특징이라할수있다. 이에다음에서는미국의정치자금관련법률에대한연방대법원의판례이론에대해, 주로본논문의연구대상인위헌심사기준을중심으로, 살펴보기로한다. 2. 미연방대법원의위헌심사기준과표현의자유 1) 제한되는기본권관련논의 1975년미국의대선과정에서, 당시대통령후보와상원의원등은위에서언급한 FECA 규정이표현의자유를보장한미국수정헌법제1조에위반한다고주장하였는바이는이후미국정치자금법제의형성에매우중요한의미를가지는 1976년의 Buckley v. Valeo 판결의계기가되었다. 당시 FECA의기부금제한및경비지출제한관련규정에대해이것이위헌임을주장한측에서는 오늘날모든정치적의사표현은비용의지출을수반하므로, 이를제한하는 FECA의규정은실질적으로정치적의사표시를제한하므로수정헌법제1조의표현의자유를침해한다 고보았다. 반면동법상관련규정이합헌임을주장한측에서는 FECA의제한은표현이아닌정치집단의 행동 을규제하는것이므로수정헌법

42 40 제 4 호 제1조의보호대상이아니 라고하면서이에동법상의관련규정은 부패방지및선거비용절감등을위하여정당화될수있다 고하였다 ( 정영철 2010). 이러한서로대립되는양측의주장에대해미국연방대법원은 수정헌법제1조의목적이시민들의정부에대한자유로운비판을통한자율로서, 여기에는후보자들에대한비판과토론도포함된다 고전제한후 ( 정영철 2010), 정치자금의기부와지출을수정헌법제1조에의해보호받는 정치적표현의자유 로판단하였다 ( 김선화 2009). 이처럼당시미국연방대법원이정치자금관련행위를수정헌법제1조에의해보호받는표현의자유의일종으로본것은 FECA의기부금제한및경비지출제한규정은정치집단의행동을규제하는것이아니라실질적으로정치집단의의사표현을제한하는것 으로서 오늘날모든표현은비용을수반하기때문 이라는점이주된이유가되었다 ( 정영철 2010). 1976년의연방대법원의결정이래로오늘날까지미국에서는정치자금내지선거자금등에대한규제는수정헌법이보장하는정치적표현의자유를제한하는것이므로되도록허용되지말아야한다는주장에힘이실리고있다. 그러나이러한주장에대해서는반대로 선거와관련하여무제한의지출을허용하는것은부자들이적은돈을가진자의목소리를들리지않게하도록허용하는것 이고결과적으로 부를소유한자가선거운동과정은물론이고궁극적으로는이를통하여선출된공직자에게보다많은영향력을행사할수있도록하는것 이라는점에서여전히규제가필요하다는비판론또한유력하게제기되어왔다 ( 최희경 2012). 그런데정치자금등의기부와지출을정치적표현의자유로보는미국연방대법원의태도는법률에대한사법부의심사기준의선택이라는관점에서살펴볼때, 결과적으로다음에서와같이, 정치자금규제조항에대해보다엄격한심사기준을적용하게함으로써위헌결정또한보다용이하게내려질수있게한다는점에서다소의문제를안고있다. 이에국내의연구에서도예컨대 정치자금의기부나지출에대해서는이를표현이나언론의개념으로포섭하는것은잘못 이라는주장등이제기되는실정이며 ( 김선화 2009) 이와관련하여최근까지기하급수적으로증가하는미국의선거비용의문제가지적되기도한다 ( 김정곤 2009). 2) 위헌심사기준관련논의위에서살펴본것처럼미국에서도우리나라와마찬가지로선거과정에서의표현은헌법상보장되는기본권으로서 합중국의회는 언론및출판의자유를 제한하는어떠한법률도제정할수없다 고규정하는수정헌법제1조상의표현의자유의하나인정치적

43 정치자금법의위헌심사기준에대한연구 41 표현의자유로설명된다. 따라서미국에서 정부가개인의정치적활동의자유와정당의정당활동의자유를규제하려한다면곧바로수정헌법제1조상의표현의자유가제한되는지여부가문제 되는것이다 ( 임지봉 2010). 이에위헌심사기준에관하여미연방대법원은앞서의 Buckley v. Valeo 사건에서 정치적표현에관한핵심적인수정헌법제1조권리를제한하는입법에대하여는엄중한심사 (exacting scrutiny) 를하여야한다 고판시한이래이러한입장을유지하고있다 ( 전종익 2008). 미국에서연방대법원이다양한심사기준을적용하여위헌심사를하는것은판례이론에의해발전되어온것이다. 간단하게말하자면이러한연방대법원의태도는중요한권리의제한입법에대해서는보다엄격한심사기준을적용함으로써보다많은위헌결정을이끌어내고반대로덜중요한권리의제한입법에대해서는보다완화된심사기준을적용함으로써보다많은합헌결정을이끌어내고자하는것이라할수있다. 구체적으로미국에서는많은 헌법상의권리 (constitutional right) 중에서엄격심사의대상이되는것은별도로 기본권 (fundamental right) 이라고부르는데후자의대표적인것으로인종에의한차별대우금지를들수있고, 이에미국에서인종차별과관련한입법은곧바로엄격심사기준이적용되게된다 ( 정종섭 2013). 미국의위헌심사기준이론은초기의이중기준이론에서오늘날엄격심사, 합리성심사, 중간심사라는 3중기준이론으로발전하고있다. 그리고전술한바와같이미국에서심사기준을어떤것으로할것인지가중요한이유는엄격심사기준이적용되는영역에서는대부분이위헌으로결정되고보다완화된심사기준인합리성심사를거칠경우사실상합헌으로결정되는등그결과를추단할수있기때문이다 ( 정종섭 2013). 아무튼이에앞서의판례 (Buckley v. Valeo 사건 ) 에서미국연방대법원이 FECA의기부금제한및경비지출제한관련규정을통한정치자금에대한여러제한이수정헌법제1 조의표현의자유를제한한다고보아규제의위헌성판단에대하여엄격한심사기준이적용된이래로, 미국에서정치자금과관련된영역에서새로운규제는시도자체가대단히곤란한상황이전개되고있다 ( 최희경 2012).

44 42 제 4 호 III. 정치자금법에대한우리나라헌법재판소의심사기준 1. 기본권의제한과위헌심사기준 우리헌법제37조제2항은 국민의모든자유와권리는국가안전보장 질서유지또는공공복리를위하여필요한경우에법률로써제한할수있다 고규정하고있는데, 이에위조항상의 필요한경우에 의해석을통하여우리헌법재판소는이를광의의비례원칙또는과잉금지의원칙의근거로삼는다. 여기서 비례의원칙은국가작용의한계를명시하는것으로서목적의정당성, 방법의적정성, 피해의최소성, 법익의균형성의 4가지지표로이루어져있으며그어느하나에라도저촉되면위헌이된다는헌법상의원칙 이라할수있는데 ( 전종익 2008), 일부이견이제기되기는하지만, 대체로우리헌법제37조제2항상의비례원칙은위에서살펴본미국연방대법원의심사기준에서의엄격한심사기준에해당한다고설명되고있다. 그런데여기서우리헌법제37조제2항이제시하는엄격한기준이란 입법목적의정당성과수단또는방법의적정성은논외로하더라도, 더제약적이면서도같은효과를가지고오는대안이없을정도로최소화된제한을요구하는피해의최소성과, 침해되는사익이공익에비추어중대한것이어서는안된다는법익의균형성 을내용으로하므로 ( 전종익 2008), 우리나라에서도미국에서와마찬가지로어떤기본권제한입법에대한위헌심사에있어엄격한기준이적용될경우대부분의경우해당법률에대해서는위헌결정이내려질것임을예상해볼수있다. 그런데우리헌법재판소는평등권등과관련된일부결정을제외하면, 어떤종류의기본권제한입법에대한위헌심사에서엄격한심사기준 ( 또는완화된심사기준 ) 을적용할것인지에대하여, 명확하게입장을밝히지않고있는것으로보인다. 즉아직까지우리나라에서는미국연방대법원과같은확립된판례이론은아직형성되지않고있다고할수있다. 그러나우리헌법재판소는많은경우양심의자유와같은정신적인기본권을제한하는입법에대해서는엄격한심사기준을적용하여위헌심사를실시하는반면에재산권등정신적기본권보다는대체로열위에있는것으로여겨지는기본권을제한하는입법에대해서는완화된심사기준을적용하여위헌심사를실시하는경향을보이고있다. 따라서이논문의연구대상이되는기업등의기부행위는정치적표현의자유로포섭되는결과이에대한제한규정에대해서는우리나라에서도원칙적으로엄격한심사기준이적용된다

45 정치자금법의위헌심사기준에대한연구 43 고할것이다. 그런데문제는이러한심사기준의적용에도불구하고정작우리나라에서이러한심사기준의선택이기본권제한입법에대한위헌결정으로는이어지지않고있다는데있다. 이에다음에서는구체적인결정례들을살펴봄으로써관련사건에서우리헌법재판소가채택한심사기준의문제점을분석해보기로한다. 2. 정치자금법관련헌법재판소의결정 1) 헌재 헌마154 사건이사건청구인은노동조합으로노동단체의정치자금기부를금지한당시 정치자금에관한법률 제12조제5호등이청구인의표현의자유, 정치활동의자유, 단결권, 평등권등을침해한다는이유로헌법재판소에헌법소원을청구하였다. 이사건에서청구인은개인이나법인등에게는정치자금의기부를허용하면서이사건법률규정에의하여노동조합등노동단체에대해서만정치자금을거두거나기부할수없도록한것은평등의원칙에반한다고주장하였다. 따라서이사건에서는 정치자금에관한법률 제12조제5호에의하여어떠한기본권이침해되었는지, 특히청구인이주장하는바와같이노조의정치자금기부금지가헌법상단결권등을제한하는지가문제되었다. 이사건의첫번째쟁점은헌법학에서의 기본권의경합내지유사경합의문제 로이해된다. 이에이사건에서헌법재판소는이사건법률조항이단결권을제한하는지여부와관련하여논리의전개에많은공을들이고있다. 즉헌법재판소는 헌법제33조제1항에의하면단결권의주체는단지개인인것처럼표현되어있지만, 만일헌법이개인의단결권만을보장하고조직된단체의권리를인정하지않는다면, 즉국가가임의로단체의존속과활동을억압할수있다면개인의단결권보장은무의미하게된다 고보아 헌법제 33조제1항은근로자개인의단결권만이아니라단체자체의단결권도보장하고있는것으로보아야한다 고판단하면서단체가단결권의주체가될수있음을명백히하였다. 그러나헌법재판소는그럼에도 헌법제33조제1항의단결권은조직된단체의권리이기도하므로, 동규정은근로자단체의존속, 유지, 발전, 확장등을국가공권력으로부터보장하고 ( 단체존속의권리 ), 근로자단체의조직및의사형성절차에관하여규약의형태로자주적으로결정하는것을보장하며 ( 단체자치의권리 ), 근로조건의유지와향상을위한근로자단체의활동, 즉단체교섭, 단체협약체결, 단체행동, 단체의선전및단체가입의권유등을보호한다 ( 단체활동의권리 ) 고보아야한다 고보아헌법제33조제1항의단결

46 44 제 4 호 권의주체로서단체의행위에는일정한제한이있음을또한명백히밝히고있다. 즉헌법재판소는 단체활동의권리는단체의활동을통하여헌법제33조제1항의목적을달성하려는자유만을보호하므로, 단체활동의권리의보호범위는단결권의헌법적목적에의하여확정되고제한된다. 즉, 근로삼권은근로조건의유지와향상이란헌법적단결목적의달성에기여하는활동만을보호한다 고보아노조의정치자금기부행위는단결권의주체로서노조의행위에포함되지않는다고보았다. 이에헌법재판소는 단체활동의권리 와구별되는 단체활동의자유 는단결권이아닌결사의자유에의해보호될수있다고보았다. 즉헌법재판소는 이사건법률조항은노동단체가정당에정치자금을기부하는것을금지함으로써청구인이정당에정치자금을기부하는형태로정치적의사를표현하는자유를제한하는한편, 정치자금의기부를통하여정당에정치적영향력을행사하는결사의자유 ( 단체활동의자유 ) 를제한하는규정이므로, 이사건법률조항에의하여침해된기본권은헌법제33조의단결권이아니라헌법제21 조의노동조합의정치활동의자유, 즉표현의자유, 결사의자유, 일반적인행동자유권및개성의자유로운발현권을그보장내용으로하는행복추구권이라고보아야한다 라고보았다. 결론적으로헌법재판소는 따라서노동조합이근로자의근로조건과경제조건의개선이라는목적을위하여활동하는한, 헌법제33조의단결권의보호를받지만, 단결권에의하여보호받는고유한활동영역을떠나서개인이나다른사회단체와마찬가지로정치적의사를표명하거나정치적으로활동하는경우에는모든개인과단체를똑같이보호하는일반적인기본권인의사표현의자유등의보호를받을뿐인것이다 라고하여앞서제기한기본권의 ( 유사 ) 경합문제에대한결론을내리고있다. 다음으로헌법재판소는이사건법률조항이그렇다면위에서언급한기본권을과연침해하는지에대해다음과같이판단하고있다. 먼저헌법재판소는 오늘날의정치상황은개인의다양한이익과욕구를집결, 선별하고조정하는집단을통하여개인은비로소자신을정치적으로실현할수있는가능성이있기때문에, 정당과사회단체는민주적의사형성을위한불가결한요소이고, 사회단체는정당다음으로국민과국가를잇는연결매체이므로입법자가법의개정을통하여노동단체에정치활동의자유를허용 하는바 이사건법률조항은노동단체에대하여정치자금을기부할수없도록규정하여노동단체의표현의자유와결사의자유를제한 한다고보았다. 그러나모든기본권제한이곧바로기본권의과잉한제한즉침해로이어지는것은아니다. 여기에는심사기준의선택에따른위헌심사가이어져야한다. 이에헌법재판소는

47 정치자금법의위헌심사기준에대한연구 45 우선이사건관련조항이입법목적의정당성단계부터합헌성이인정될수없다고보고있다. 즉헌법재판소는 이사건법률조항의입법목적은노동단체의정치활동을제한함으로써노동운동이정치운동으로변질되는것을방지하여노동단체가본연의헌법적과제수행에충실하도록하고, 한편노동단체가정당에정치자금을기부함으로써발생할수있는단체재정의부실과단체구성원 ( 조합원 ) 의권익훼손을방지하며, 정당으로부터노동단체의자주성을보호하고자하는데에있는것 이지만, 노동단체가단지단체교섭및단체협약등의방법으로 근로조건의향상 이라는본연의과제만을수행해야하고, 그외의모든정치적활동을해서는안된다는사고에바탕을둔이사건법률조항의입법목적은, 법의개정에따라그근거를잃었을뿐만아니라헌법상보장된정치적자유의의미및그행사가능성을공동화시키는것 이라고보았다. 덧붙여헌법재판소는이사건법률조항이 다른사회단체, 특히사용자단체에게는정치자금의기부를허용하면서노동단체에게만정치자금의기부를금지하는것은정당에대한기부를통하여정당에영향력을행사하고, 정치적의사형성과정에참여하고자하는노동단체의영향력을제한하는것이며, 이는특히사용자나사용자단체와의관계에서사회세력간의정당한이익조정을크게저해하고, 근로자에불리하게정치의사를형성하는결과를가져올수있다 고보면서 이사건법률조항의입법목적인 노동단체의정치화방지 나 노동단체재정의부실우려 는헌법상보장된정치적자유의의미에비추어입법자가헌법상추구할수있는정당한입법목적의범위를벗어난것으로판단 되며, 설사이러한입법목적중일부가정당하다고하더라도, 이사건법률조항이사회세력누구나가자유롭게참여해야할정치의사형성과정과정당한이익조정과정을근로자에게불리하게왜곡시키는결과를가져온다는점에서이러한기본권침해의효과는매우중대 한데반하여, 이사건법률조항을통하여달성하려는공익인 노동단체재정의부실우려 의비중은상당히작다고판단 되고따라서 노동단체의기부금지를정당화하는중대한공익을인정하기어려우므로이사건법률조항은노동단체인청구인의표현의자유및결사의자유의본질적내용을침해하는위헌적인규정 이라고판단하였다. 2) 헌재 헌바16 사건이사건은법인 단체의정치자금기부금지와직접적인관련을가진사건은아니지만, 헌법재판소가정치자금의의미를명백히밝히고있다는점에서바로다음의사건과함께본논문에서논의의대상에포함시키기로한다. 이사건의청구인은 2002년에실시된국회의원보궐선거에무소속으로입후보하였던

48 46 제 4 호 자로서, 후원회등록전에 151회에걸쳐 7천2백여만원의정치자금을받아, 정치자금에관한법률 위반죄로기소되었으며, 소송계속중에 정치자금에관한법률 제30조제1항에대해위헌여부심판의제청을신청하였으나기각되자, 헌법재판소에헌법소원심판을청구하였다. 헌법재판소는이사건에서먼저정치자금규제의필요성을언급하면서, 정치활동이라함은권력의획득과유지를둘러싼투쟁및권력을행사하는활동 으로서 근대국가를거쳐서현대국가에이르러정치활동이고도로조직화되어감에따라불가피하게정치활동에필요한비용도크게증가 한바, 헌법제8조제3항에서국가는법률이정하는바에의하여정당운영에필요한자금을보조할수있다고규정하고있으나, 재정적제약아래에서충분한자금을보조하기는어렵기 때문에비록 선거에있어서는헌법제116조제1 항에서선거운동법정주의와기회균등원칙을천명하고, 같은조제2항에서법률이정하는경우를제외하고는선거에관한경비는정당또는후보자에게부담시킬수없다고규정하고있기는하나, 그밖에정치인개인의정치활동에필요한비용을보조하는규정은없 으므로 정당또는정치인은정치자금조달도중요한정치활동의하나가될수밖에없다 는점을인정하고있다. 그러나헌법재판소는그럼에도 정치자금의조달을정당또는정치인에게맡겨두고아무런규제를하지않는다면정치권력과금력의결탁이만연해지고, 필연적으로기부자의정치적영향력이증대될것 이고 금력을가진소수기득권자에게유리한정치적결정이이루어진다면민주주의의기초라할수있는 1인 1표의기회균등원리가심각하게훼손될수있 으므로 구체적인내용은별론으로하더라도, 정치자금에대한규제는대의제민주주의의필연적귀결이다 라고판단하였다. 3) 헌재 헌바25 이사건또한법인 단체의정치적표현의자유에대한제한여부를심사한사건은아니나헌법재판소가정치자금의의미를명백히밝히고있다는점에서위의사건과함께본논문에서논의의대상에포함시키기로한다. 이사건의청구인은모정당의사무총장으로재직하면서불법정치자금을회계자료에등재하지않음으로써허위의기재를하고, 정치자금의지출에관한명세서및영수증을보존하지아니하였으며, 중앙선거관리위원회에허위의회계보고를하였다는이유로공소제기된자였는데, 이에청구인은헌법재판소에대하여구정치자금에관한법률제31조제 1호가헌법제12조제2항후단의 진술거부권 이보장하고있는 자기부죄금지원칙 에위

49 정치자금법의위헌심사기준에대한연구 47 배된다고주장하였다. 이사건에서헌법재판소는청구인의진술거부권이침해되었는지여부에대해엄격심사기준에따른위헌심사를시도하였다. 헌재는입법목적의정당성을설명하면서정치자금법상정치자금의공개를원칙으로삼고있는이유에대해 이는종래정치자금의수수가부정과부패에연결되고경제인에대한정치인의보복사례가있었다는반성에서정치자금의수수를양성화하고그금액과사용용도를투명하게하기위한것 이라고보았다. 따라서정치자금법상의관련규정의입법목적이 정치자금의투명성확보 라고할수있지만여기서헌법재판소는그목적이발현되는방향은두가지로설명된다고보았다. 즉하나는 정치자금의수수를투명하게밝힘으로써과연누가정당에대하여영향력을행사하려고하는지, 즉정치적이익과경제적이익의연계를원칙적으로공개하여유권자를포함한모든국민이올바른판단을할수있도록돕고자하는것 이고, 다른하나는 정치자금법이정하지않은방법으로은밀하게수수되는불법정치자금에대한형사처벌을미리고지함으로써불법정치자금의수수를억제 방지하려는것 이다. 이에헌재는이사건법률조항은결국 궁극적으로정치자금의투명성을확보하여민주정치의건전한발전을도모하려는것인데, 이는현대정당국가에서반드시달성하여야할매우중요한사항이므로위조항들의입법목적은헌법적으로정당하다 고판단하였다. 다음으로수단의적합성과관련하여헌재는 정당의수입과지출에관한정확한정보를얻고이를검증할수있는제도가있을경우에만정치자금의투명성을확보할수있다고할것인데, 이를법적으로강제하지않고단지권유또는훈시하는것에불과하다면위조항들의실효성을담보할수없다 고보아위조항들이규정하고있는정치자금에대한정확한수입과지출의기재 신고의요구는그입법목적과밀접한관련을갖는적절한수단이라고보았다. 이어서피해의최소성과관련하여헌재는 정치자금법전체는합법이든불법이든모든정치자금의공개원칙을보장하기위한방안들로구성되어있고위조항들은이를실현하기위한핵심적인조항인데, 정치자금에관한사무를처리하는선거관리위원회가모든정당 후원회 국회의원등의모든정치자금내역을파악한다는것은거의불가능에가까우므로만일불법정치자금의수수내역을기재하고이를신고하는조항이없다면 정치자금의투명성확보 라는정치자금법본연의목적을달성할수없게된다 는점과 정치자금법제30조제1항은불법정치자금을수수한자를처벌하는규정을두고있지만, 불법정치자금수수의주체와이불법정치자금의기재및신고의주체가항상일치하는것은아니므로위조항들은그자체로존재의의가있다 는점에서 위조항들의시행은정치자

50 48 제 4 호 금의투명성확보를통해민주정치의건전한발전을도모하고자하는정치자금법의입법목적을달성하기위한필수불가결한조치라고할것이고, 달리이보다진술거부권을덜침해하는방안을현실적으로찾을수없다 고보아피해의최소성을인정하였다. 마지막으로법익의균형성과관련하여헌재는, 정치자금의개혁과규제에있어서가장효율적인방법중의하나는정치자금의투명성을철저하게확보하는것으로서, 이는정당과정치인으로하여금모든정치자금의규모 수입 지출에대한명세를법이정하는절차에의하여공개하도록하여일반인이이를알수있게하는것 이므로 위조항들을통하여달성하고자하는이와같은정치자금의투명한공개라는공익은불법정치자금을수수한사실을회계장부에기재하고신고해야할의무를지키지않은채진술거부권을주장하는사익보다우월하다고할것 이어서법익의균형성을위반하지않는다고보았다. 이에헌법재판소는결론적으로이사건법률조항이청구인의진술거부권을침해하지않는다고판단하였다. 4) 헌재 헌바89 사건이사건청구인은전국언론노동조합위원장등은총선투쟁기금명목으로조합원으로부터총선투쟁기금을모금하여이중 3,200만원을국회의원후보자에게선거자금명목으로기부한혐의등으로기소된자로서, 1심재판계속중국내 외의법인또는단체와관련된자금으로정치자금을기부할수없도록한구 정치자금에관한법률 제12조제2 항및처벌규정등에대하여위헌법률심판제청신청을하였으나기각되자, 헌법재판소에헌법소원심판을청구하였다. 이사건에서는특히구성원에의해소액기부의형식으로이뤄지는우회적인방식의법인 단체의정치자금기부행위까지모두금지하는현행의법률조항에대한위헌성이문제되었다. 이에청구인들은침해되는기본권등과관련하여 정치자금의기부를통하여정당에영향력을행사하려는것은당연하고도자연스러운현상이며, 그내역을투명하게공개 하면충분하므로이를전면적으로금지하는현행규정은 헌법상보장된정치적표현의자유및결사의자유에반한다 고주장하였다. 부연하자면, 청구인들은이사건관련조항에의해침해되는자신들의기본권이 자신이선호하는정당이나정치인에게정치자금을기부할수있는자유 로서 헌법제21조에서보호하는정치적자유권 이라고주장하였다. 헌법재판소는이러한청구인들의주장에대해먼저 특정한정당이나정치인에대한정치자금의기부 또한 그의정치활동에대한지지 지원인동시에정책적영향력행사

51 정치자금법의위헌심사기준에대한연구 49 의의도또는가능성을내포하고있다는점에서일종의정치활동내지정치적인의사표현 임을명백히하였다. 이에헌재는이전결정에서와마찬가지로, 누구든지단체와관련된자금으로정치자금을기부할수없도록한이사건기부금지조항은정치활동의자유내지정치적의사표현의자유에대한제한이된다 고판단하였다. 다음으로헌법재판소는그렇다면이사건관련조항은과잉금지원칙에따라엄격하게심사되어야한다고보면서입법목적의정당성, 수단의적합성, 피해의최소성, 법익의균형성과같은세부적인기준에따른이사건법률조항의위헌성판단을시도하였다. 먼저헌법재판소는입법목적의정당성과관련하여단체의정치자금기부금지의목적은크게다음과같은두가지로나누어볼수있다고보았다. 즉헌법재판소에따르면정치자금기부금지의첫번째입법목적은 단체의정치자금기부를통한정치활동이민주적의사형성과정을왜곡하거나, 선거의공정을해하는것을방지하는것 이다. 그런데헌법재판소가보기에이러한입법목적은 개인에비하여자금동원력이강한단체의이익이상대적으로정치체제에과대하게대표됨으로써 1인 1표 1가치의민주주의원리가침해되고단체가주권자인개인의지위를차지하여국민주권의원리를훼손시키는것을막기위한것 이어서그정당성을인정할수있는것이다. 다음으로정치자금법의관련규정이추구하는두번째입법목적은 단체구성원의의사에반하는정치자금기부로인하여단체구성원의정치적의사표현의자유가침해되는것을방지하는것 이다. 그런데이또한헌법재판소가보기에 단체의재산을특정인의의사에따라서, 또는다수결에의하여정치자금으로기부하는것은그에반대하는단체구성원의정치적기본권을부정하는것이되고, 표면적으로단체의구성원의의사가일치된경우에도의사형성과정에서의외압을배제하기어렵다는점 에서입법목적의정당성이인정된다. 이에헌법재판소는결론적으로 단체의정치자금기부금지규정의실효성확보를목적으로하는이사건기부금지조항의입법목적은정당하다 고보았다. 과잉금지원칙에서심사요소로서수단의적합성이란어떤기본권제한입법이과연목적달성에효과적인수단인지여부를판단하는것이다. 이에헌법재판소는이사건기부금지조항은 단체가자신의명의로정치자금을기부하는것을전면적으로금지하는데그치지아니하고, 개인의명의로정치자금기부를하더라도그자금원이실질적으로단체에속한경우에는그와같은기부를할수없도록 하므로 단체의기부와마찬가지효과를가지는개인의기부를차단하여단체의정치자금기부금지규정의실효성을확보 한다는점에서목적달성에적합한수단임이인정될수있다고보았다. 이처럼수단의적합성이인정될경우입법목적을달성할수있는여러적절한수단

52 50 제 4 호 중에서도과연기본권제한입법에의해선택된수단에의해가장기본권제한이적게발생하는지가문제되는데이를침해의최소성이라고한다. 많은경우에헌법재판소는입법목적달성을위한덜제약적인수단이존재함이명백하지않은이상기본권제한법률조항이침해의최소성에위반된다고보기는어렵다고판단하는데, 이사건에서도헌법재판소는이사건법률조항이침해의최소성에위반된다고보기어렵다고하면서다음과같이설명한다. 먼저헌법재판소는 국가권력을개인의권력처럼악용하여온과거의경험을언급하지않더라도, 대의민주주의의경험이일천한정치현실에서당선된후보자가자기의당선에크게기여한단체들에게이익을주는정책결정을하거나반대로지지를거부한단체들에게정치적보복을가하는등권력을남용할가능성은여전히높으며, 자기의의사표시를광범하게전파할수있는수단의동원에엄청난자금이소요되는상황에서개인인자연인이단체와경쟁하여자기의정치적의사를온전하게표현하기는매우어렵 고, 단체의정치적의사표현은그방법에따라정당 정치인이나유권자의선거권행사에심대한영향을미친다는점 에서그방법적제한의필요성이매우크다고보았다. 그런데헌법재판소가보기에 이사건기부금지조항과단체의정치자금기부금지규정 ( 구정치자금법제12조제1항 ) 은단체의정치적의사표현자체를금지하거나그내용에따라규제하도록한것이아니라, 개인과의관계에서불균형적으로주어지기쉬운 자금 을사용한방법과관련하여규제를하는것인바, 정치적표현의자유의본질을침해하는것이라고볼수없 고나아가 단체구성원의정치적인의사의왜곡의문제는기부금액의다소에따라달리평가될수없으므로, 단체의기부금액의한도를제한하는데그치지않고, 기부자체를금지한것이과도한규제라고보기어렵 기때문에기본권제한으로야기되는피해의정도가상대적으로크지않다고판단하였다. 물론이러한사정이인정된다하더라도입법목적의달성에충분하면서도피해가적은수단이제시될수있다면이사건관련규정은침해의최소성을인정받을수없을것이다. 그런데헌법재판소가보기에는 자금의모집에단체가주도적으로관여하는때에는여러가지직 간접적인압력으로개인의진정한의사형성을방해하거나왜곡할우려가있고, 개인의정치적의사형성이온전하게이루어질수있는범위에서의단체의관여를일반적 추상적으로규범화하여허용하는것은입법기술상곤란할뿐만아니라, 개인의정치적기본권보호라는입법목적달성에충분한수단이라고보기어렵다 는점에서, 이사건기부금지조항이단체의주도적관여아래에조성된 단체와관련된자금 의정치자금기부를금지하는것은목적달성을위한불가피한조치라고보았다.

53 정치자금법의위헌심사기준에대한연구 51 위헌심사의마지막단계로헌법재판소는과잉금지원칙상어떤기본권제한법률에의해제한되는기본권과이법률을통하여얻게되는공익간의균형을판단하는절차로서법익의균형성을살펴보게된다. 이사건에서헌법재판소는 결국이사건기부금지조항에의한개인이나단체의정치적표현의자유제한은내용중립적인방법제한으로서수인불가능할정도로큰것이아닌반면, 금권정치와정경유착의차단, 선거의공정성확보및단체와의관계에서개인의정치적기본권보호등이사건기부금지조항에의하여달성되는공익은대의민주제를채택하고있는민주국가에서매우크고중요한것 이므로따라서법익의현저한불균형을인정하기어렵다고보았다. 결론적으로헌법재판소의다수의견은이상의논증과정을통하여따라서이사건기부금지조항이과잉금지원칙에위반하여정치활동의자유, 정치적표현의자유를침해하는것이라볼수없다고판단하였다. 그러나이에대해 3인의헌법불합치의견은, 다음과같이위의다수의견과다른판단을하고있는데본논문은이사건의소수의견에주목할필요가있다고본다. 먼저 3인의소수의견은청구인이제한받는기본권에대해다음과같이판단한다. 모든국민은헌법제21조제1항을통하여결사의자유를보장받는데 정치적활동을목적으로결성된단체는, 정당으로등록하지않더라도, 그단체의목적에따른정치활동을하고정치자금을기부하는것도결사의자유로서보호 됨은분명하고 정치적활동을목적으로하지않는단체라도그단체의목적을달성하기위하여필요한경우에는단체또는구성원의이름으로정치적활동을할수있고정치자금을기부할수있으며, 그러한정치적활동도결사의자유로서보호 된다고보아다수의견과다소다른입장을취하고있다. 즉 3인의소수의견은이사건법률조항에의해제한받는청구인의기본권은정치적표현의자유보다는결사의자유에가깝다고본것이다. 이에청구인의결사의자유가과잉금지원칙에의해침해되는지여부를심사하면서, 3인의소수의견은다수의견과마찬가지이유에서목적의정당성은인정하면서도비정치적단체의경우에 비정치적단체의정치자금기부가민주적의사형성과정을왜곡하거나선거의공정을해칠우려가있다고하더라도, 이러한부작용을방지할제도적장치조차강구하지아니한채단체의목적을달성하기위하여필요한경우에도일률적으로정치자금기부를금지하는것은적절한수단이라고할수없다 고보아수단의적합성을부인하고있다. 나아가 3인의소수의견은 단체구성원의의사에반하는정치자금기부로인하여단체구성원의정치적의사표현의자유가침해되는것을방지하는것 이라는입법목적에따르더라도이사건법률규정에의해 단체의정치자금기부는일응그내부의민주적의사결정과정을거쳤다고보아야

54 52 제 4 호 하므로단순히단체구성원의의사에어긋날우려가있다는이유로단체의정치자금기부자체를일률적으로제한 하는것은또한입법목적달성을위한적합한방법이라고할수없다고보아수단의적합성을부인하고있다. 한편침해의최소성과관련하여 3인의소수의견은 단체의정치자금기부를전면적으로금지하는것보다훨씬덜침해적이면서도정치자금기부의투명성과공정성을확보할수있는대체수단을마련할수없는것도아니 라고보면서 예컨대, 단체간의자금동원력에따라불공정한결과가발생하지않게끔단체들이기부하는정치자금의한도를정한다거나, 단체가통상의예산과별도로정치자금으로기부할목적을공개적으로밝혀조성한재원만을기부할수있게하거나, 단체구성원의의사가왜곡되지않게끔단체본래의목적에부합하는경우에만정치자금을기부하도록하거나, 단체구성원에게모금및기부를거부할권리를보장하여주는등여러제도적장치를보완함으로써입법목적을달성하면서도단체의정치적활동의자유나결사의자유에대한제한을필요최소한범위내로한정할수있 다고보아이사건법률조항이최소침해성을위반한다고판단하였다. 결론적으로헌법재판소의 3인소수의견은 결국이사건심판대상법률조항은과잉금지원칙에반하여단체의정치적활동의자유나결사의자유를과도하게제한하고있으므로헌법에위반된다 고판단하였다. 다만, 3인의소수의견은그럼에도 위법률조항에는헌법에위반되는내용과헌법에위반되지않는내용을함께포함하고있다고할것이고, 그위헌부분과합헌부분을구분하는일은입법형성권을가진국회에게맡김이상당하므로, 헌법재판소는이사건심판대상법률조항이헌법에합치되지아니한다고선언하고국회의개선입법을촉구하여야한다 는취지에서헌법불합치결정을내리고있다. 그리고이사건에대한 1인의위헌의견은, 이조항의 단체와관련된자금 이라는표현이 법적용기관인법관의보충적법해석을통하여도그규범내용이확정될수없는모호하고막연한형벌조항으로서죄형법정주의의명확성원칙에위배된다 고판단하였다. 3. 헌법재판소의관련결정에대한검토 95헌마154 사건은위헌결정과이에따른법개정과같은결과에못지않게논증과정에서제시된제한되는기본권에대한판단및적용된심사기준에있어서도이후에제기된유사한사건에서의선도적인결정으로역할을한다는점에서중요성을가진다고하겠다. 그러나지금까지관련사건에서드러난헌법재판소의태도에는정치자금법상법인 단체가제

55 정치자금법의위헌심사기준에대한연구 53 한받게되는기본권을법인의정치적표현의자유로보고있다는점에서문제가없는것은아니라할것이다. 표현의자유라는정신적인기본권이과연법인에게도보장될수있는가라는문제는법인의기본권주체성에대한논의로서학계에서여전히진행중인사안인데이에대한별다른고려나언급이없었기때문이다. 2008헌바89 사건에서도헌법재판소 5인의다수의견은 정치자금에대한규제는정치권력과금력의결탁을막고기부자의정치적영향력증대를막기위한대의제민주주의의필연적귀결 이라고설명하면서이사건관련조항이청구인의정치적표현의자유를제한한다고보면서이를과잉금지원칙에따라판단한다. 즉헌법재판소는단체의정치자금기부행위란미국의판례이론과마찬가지로정치적표현의자유에포섭되는것으로서이사건법률조항과같은기본권제한규정은따라서우월한기본권에대한제한으로서엄격한심사기준에따라그위헌여부가판단되어야한다고본것이다. 그러나 2008헌바89 사건에서헌법재판소의논증방식이더욱문제가되는것은다음과같은이유에서이다. 95헌마154 사건에서의위헌결정과는달리정작이사건에서헌법재판소의 5인의다수의견은이러한엄격한심사기준에따르더라도이사건법률조항의위헌성을인정할수없다고보았다. 물론이러한헌법재판소의태도에는정치자금과같은정치문제에는원칙적으로입법자인국회의재량이존중되어야한다는시각이그바탕으로깔려있다고할것이다. 실제로 우리헌법제41조제3항과제67조제5항은국회의원과대통령의선거에관한사항을법률로정하도록규정하여입법부에정치제도의형성권을광범위하게부여하고있으며, 헌법제116조제1항에서선거운동의범위를정함에있어균등한기회보장으로서 공정성 을정치제도를구성하는별도의헌법적가치로규정하고이를실현하기위한임무를입법자에게부여 하고있다 ( 전종익 2008). 그러나위헌심사에있어엄격한심사기준의적용은미국의판례이론에서이미살펴본바와같이그것이대부분의경우에위헌결정으로이어진다는점에서의미를가진다. 따라서 2008헌바89 사건에서헌법재판소의 5인다수의견은기본권포섭의단계부터심사기준의적용과정과이에따른결론에이르기까지부자연스런논증구조가지적될수있을것이다. 따라서 2008헌바89 사건에서 3인의소수의견이법인 단체의기부행위에대해내린헌법불합치결정이보다자연스런논증구조라고할수있다. 물론이사건에서 3인의소수의견은정치적활동의자유라는표현만을쓰면서이는결사의자유에의해보장되므로구태여정치적표현의자유에포섭시킬필요가없다고보았다. 그러나결사의자유또한민주주의국가의헌법에서핵심적인기본권이므로위헌심사에서엄격한기준이적

56 54 제 4 호 용되게된다. 따라서 3인소수의견이관련법조항에대해불합치결정을내린것은이에따른자연스런논리적귀결이라고볼수있다. IV. 결론 과거권위주의정권에서정경유착의어두운역사를겪어왔던우리나라에서부당한목적을가지고서정치권이기업에정치자금을요구하거나반대로법인이정치자금을정치권에기부하고자하는요구는여전히남아있다고봄이타당할것이다. 따라서향후정치자금법개정논의가일부이러한잘못된요청에근거하여전개된다면이는더이상정치적표현의자유라는말로도설득력을얻지못할것이다. 즉대의민주주의가제대로기능하기위해서는각나라별로고유한문화적, 사회적배경이고려되어야할것이고우리나라에서정치자금에대한통제와규제가필요함은여전히강조될필요가있을것이다. 문제는정치자금법관련제도개선논의에서주도권을가지고있는정치권에대해서는이것이자신들의이해관계가직결되는것이어서여러모로불편부당한대안의마련을기대하기어렵다는데있다. 여기서정치자금법제의개정논의에있어서는헌법재판소나중앙선거관리위원회와같은제3의독립적인헌법기관의역할이중요하다하겠는데, 이에본논문은향후관련법제의개선과정에서담당할헌법재판소의역할을기대하면서이를위해서는다음에서제기할문제들을반영하여그논증구조를보다정밀한것으로만들필요가있다고보았다. 우선원칙적으로 기본권이론의엄밀성 을유지한다면현행정치자금법상법인 단체의정치적표현의자유제한에대한엄격심사는위헌결정으로이어지는것이보다논리적으로자연스럽다. 즉대부분의정치자금법상의법인 단체의기부행위관련제한규정에대해서는위헌결정이내려져야할것이다. 이에 95헌마154 사건은이러한위헌심사과정에서내려진첫번째위헌결정으로기억될만한것이다. 그러나이후의결정에서도예컨대대표적으로 2008헌바89 사건에서도우리헌법재판소는정치자금법상의법인 단체의기부행위관련제한규정에대해서는일관하여엄격한심사기준을적용하고있음에도합헌결정을내린것은다소부자연스럽다. 이사건에서헌법재판소는법인 단체의정치활동의자유, 정치적표현의자유의한내용으로서정치

57 정치자금법의위헌심사기준에대한연구 55 자금기부의자유에대한제한은헌법적으로정당화될수있으며, 따라서이러한입법자의형성의자유는그형성의자유를벗어나지않는다고판단하였다. 물론우리의정치자금법에도미국과는또다른기부문화라든지, 정경유착이나금권선거와같은우리나라고유의사회 문화적특수성이반영되어야할필요가있을것이다. 이에본논문은기부행위와관련한법인 단체의 정치활동의자유 는곧바로 정치적표현의자유 로포섭될것이아니고, 보다완화된심사기준이적용될수있는여타의기본권으로포섭될필요가있다고주장하고자한다. 물론이는별도의학문적논의를요하는바이겠지만, 적어도현재헌법재판소가채택하고있는위헌심사기준은현행제도의합헌성을정당화하기에는적절하지않다. 이러한문제는논의의범위를조금넓혀서현행정치관계법이법인 단체의사실상거의모든선거 투표과정에서의자유를허용하지않고있음에도헌법재판소에의해합헌성을인정받고있는현실을감안한다면더욱분명해진다고도할수있다. 다시말하자면우리나라에서법인 단체의정치자금기부행위는제한가능성이보다큰여타의기본권으로포섭될필요가있다. 그리고이러한전제아래에서현행의정치자금법은보다완화된심사기준에의한위헌심사를통하여그합헌성을인정받을수있을것이다.

58 56 제 4 호 참 고 문 헌 김명준 회사의권리능력의범위와정치헌금. 유럽헌법연구 김민전 외국의정치자금제도와한국정치자금제도의개선방향. 정치자금법개정, 어떻게할것인가? 국회의원임영호 박선영주최학술대회. 서울. 3월김선화 미국정치자금규제의현황과헌법적쟁점. 세계헌법연구 김정곤 미국의선거보조금지급제도에관한분석. 한국정당학회보 윤종빈 바람직한정치자금법개정방향. 정치자금법개정, 어떻게할것인가? 국회의원임영호 박선영주최학술대회. 서울. 3월이관희 개정정치자금법의특징적내용과평가. 헌법학연구 임지봉 미국헌법상의정치적표현의자유와선거운동의규제. 미국헌법연구 전종익 위헌심판의심사기준. 서울法學 정만희 정치자금제도개혁의헌법적문제. 안암법학 정영철 기업의정치적표현과언론의자유 : 최근미국연방대법원판결이한국에주는시사점. 언론과법 정종섭 헌법학원론 박영사 이광택 선거법및정치자금법으로본노동조합의정치활동. 법학논총 이상묵 정치자금법의변화와정당민주주의의발전. 21세기정치학회보 이현출 정치자금법개정의견. 정치자금법개정, 어떻게할것인가? 국회의원임영호 박선영주최학술대회. 서울. 3월조성대 한국의현행정치자금법의쟁점과정책대안. 입법과정책 최희경 미국의정치자금규제에관한헌법적고찰. 세계헌법연구 접수일자 : 2013 년 10 월 31 일, 심사일자 : 2013 년 11 월 15 일, 게재확정일 : 2013 년 11 월 18 일

59 정치자금법의위헌심사기준에대한연구 57 [ Abstract ] A Study on the Standard of Judicial Review for Political Fund Act Kee, Hyunsuk Professor, Myongji University According to the Political Fund Act, every corporation or organization shall be prohibited from contributing any political fund in Korea. The purpose of this statute of contributing is the sound development of democratic politics by way of guaranteeing appropriate supply of political funds. Now the question is, why the Constitutional Court found this provision restrict not the property right but the freedom of political expression of corporation or organization. The Constitutional Court would decide unconstitutional the provisions restricting the freedom of political expression by strict standard of judicial review. So the Constitutional Court would decide unconstitutional the provisions on the Political Fund Act. But the Constitutional Court decided constitutional the Political Fund Act. As a conclusion, this paper insists that this conflicting decisions of the Court be settled when the Court decide the provisions of Political Fund Act restrict not the freedom of political expression but the property right of corporation or organization. Keyword: Freedom of Political Expression, Level of Scrutiny, Political Fund Act, Political Activities of Corporation, Political Donation

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61 유럽의회의원선거제도연구 59 유럽의회의원선거제도연구 박인수 영남대학교 국문요약 2014년유럽선거의기본적인쟁점은의원정수배정문제라할수있으며, 확정안에의하면독일은 TEU 제14조에따라당연히 3석을줄여 96석의의석을가지며, 벨기에 아일랜드 그리스 포르투갈 오스트리아 체코 헝가리 리투아니아 라트비아 루마니아 불가리아 크로아티아는현재의의석에서각각 1석을줄여야하는것으로결정하였다. 의원정수배정문제와더불어 2014 년유럽선거가관심을끌고있는것은유럽집행위원회위원장선출이유럽선거결과에연계되도록리스본조약이규정하고있다는점이라볼수있다. 리스본조약에서는선출방법을변경하여유럽의회의원선거결과를고려하여유럽연합정상회의가후보자를제청하고유럽의회에서의결하도록하고있다. 유럽시민의의사를반영하는방향으로집행위원회위원장선출방법을개정한것은간접적 우회적이기는하지만유럽시민에의한직선제의방향으로한걸음접근하고있는방법이라할수있으며, 이는결국유럽의대의제민주주의의기능을강화하게되며유럽화에의한유럽의정치적통합을가속화하게할것으로전망할수있다. 우리나라의지역국회의원선거구획정에있어서도유럽의회의원정수배정방법과같이지역별배정방법과비례체감원칙의방법을적용함으로써지역과도농간의불일치를제도적으로해소하는방안을고려해볼수있을것이며, 나아가지방선거의활성화와투표율제고를위해서는지방자치단체단체장의선출방법을현재와같이직선제의방법만강행할것이아니라유럽연합집행위원회위원장선출방법과같이지방의회의원선거와연계하는방안도고려해볼수있을것으로본다. 주제어 2014 년유럽선거, 유럽의회의원선거, 유럽집행위원회위원장선거

62 60 제 4 호 I. 서론 유럽연합은유럽경제공동체의이름으로활동하고있던 1979년 6월 9일 ~12일벨기에 덴마크 프랑스 이탈리아 아일랜드 룩셈부르크 네덜란드 독일및영국에서 410명의유럽의회의원을최초로직접보통선거에의해선출하였으며, 이후매 5년을주기로하여유럽의회의원선출을하고있다. 유럽연합은단일국가와는달리회원국으로구성된연합체제이므로유럽의회는국가에서의국회와같은지위를가지고있지못하며, 초기유럽의회의원선거는유럽연합회원국에서도주요한정치적이슈로부상하지못하였으므로유럽연합외부국가로부터는별다른정치적관심을받지못하였던것이사실이라하겠다. 그러나, 마스트리히트조약으로유럽연합이공식적으로출범하고회원국의수가증대함에따라국제사회에서의유럽연합의정치적 경제적지위도향상되었으며, 나아가유럽연합내에서의유럽의회의권한과역할또한확대됨에따라유럽의회의원선거에대한시각도점점새로워지고있다고하겠다. 더구나 2014년에시행하게될유럽의회의원선거는 2009년 12월발효한리스본조약이유럽의회의원정수를 751명으로규정한이후실시하는첫번째총선거이며, 유럽연합집행기관의중추적역할을맡고있는집행위원회위원장의선출과도연계되어있으므로, 종전과달리상당한관심을받고있다고할수있다. 오늘날특정국가에서의선거가자국내에서만영향을미치는것이아니라국제관계전반에반향을일으킬수있다는점을고려하면, 2014년유럽의회의원선거는국제사회의새로운정치적변수가될수있을것이며, 한 EU FTA를체결 발효하고있는우리나라에미칠수있는영향도결코소홀히할수없을것이다. 유럽선거의결과그자체가미칠수있는영향뿐만아니라선거제도의측면에서도 2014년유럽의회의원선거는우리에게시사하는바가크다고할수있다. 첫째는, EU시민으로서다른회원국가에거주하고있는자에대하여선거권과피선거권을일부제한하고있는국가에대하여는그제한을폐지하도록하고있는점을들수있다. 이는우리나라에서외국인에게선거권과피선거권을부여또는제한하고자하는경우에참조또는활용할수있는주요한자료가될수있을것이기때문이다. 둘째, 유럽의원정수를의장포함하여 751명으로규정하고있으나국가별의원정수를인구비례에따라정하지아니하고비례체감원칙 (le principe de la dégressivité proportionnelle) 에의하도록하고있으며, 국가별의원정수의범위도최소 6인에서최대 96인으로규정하고있다. 이러한의원

63 유럽의회의원선거제도연구 61 정수배분방법은도시와농촌지역간에인구편차가심각하게나타나고있는우리나라의경우에국회의원정수조정방법으로도활용될수있을것이라는점에서연구가치가높을것이기때문이다. 셋째, 2014 유럽선거에서는그선거결과를유럽연합집행부수반인집행위위원장선출과연계하고있다. 이러한선거제도는유럽연합집행위원회의민주적정당성을강화할뿐만아니라유럽연합정치제도의대의제적성격을더욱보완하여유럽화의방향성을제고할것이라볼수있으며, 유럽시민의저조한투표율도상당부분끌어올릴수있을것으로본다. 대통령제를채택하고있는우리나라에서국회의원선거결과를행정부수반선출방법과연계시키는것은가능하지않을것이지만, 우리나라지방선거에서나타내보이고있는저조한투표율을제고하고나아가지방자치단체장선출방법과관련해서는연구해볼만한충분한자료가될것이라할수있다. 이러한관점을토대로본고에서는 2014년유럽의회의원선거에대한전반적내용을검토하면서선거권과피선거권의문제를살펴보고, 나아가의원정수의문제와 EU집행위원회위원장선출과의연계문제를순차적으로고찰하고자한다. II 년유럽의회의원선거 1. 근거법규와공통적용원칙 1) 근거법규유럽의회의원선거는유럽시민의직접비밀선거에의해행해진다. 유럽의회선거의직접보통선거원칙은 1974년 12월 Paris 정상회의에서합의되었으며, 1) 1976년 9월 20일유럽공동체가 유럽의회의원직접보통선거법규 (Acte portant élection des membres au Parlement européen au suffrage universel direct) 2) 로제정하였다. 동법규는본문 16개조와부칙 3조로구성되어있으며, 주요내용은다음과같다. 1) 유럽공동체활동에관한제8차보고서 (Ⅷ Rapport général sur l activité des Communautés européennes) 1974, p ) JOCE no L 278 du , p.5.

64 62 제 4 호 제1조 : 직접보통선거원칙제2조 : 의원정수제3조 : 임기 5년과임기개시및종료시기제4조 : 기속위임금지원칙과의원의특권제5조 : 유럽의회의원직과회원국의회의원직겸직제6조 : 유럽의회의원직과겸직금지제7조 : 유럽의회의통일선거절차법안 (un projet de procédure électorale uniforme) 제정의무제8조 : 선거권 1회행사원칙제9조 : 투표일과개표시기제13조 : 시행령입법절차 동법규는이후회원국의가입이확대됨에따라 1993년 2월 9일과 1997년 11월 10일에걸쳐두차례의개정을거쳤으며, 3) 2002년에는주요내용을상당부분개정하게되었다. 4) 2002년개정법규도본문 16개조와부칙2조로구성되어있으며, 주요내용은다음과같다. 제1조제1항 : 정당명부식또는단기이양식투표에의한비례대표제제2항 : 선택명부식도입제3항 : 보통직접선거, 자유선거, 비밀선거원칙제2조 : 선거구획정원칙제3조 : 유효투표 5% 미만에서의의석봉쇄제4조 : 선거비용상한제제5조 : 임기 5년과임기개시및종료시기제6조 : 기속위임금지원칙과의원의특권 3) les modifications prévues par l article 10 de l acte d adhésion de la Grèce aux Communautés européennes, par l article 10 de l acte d adhésion de l Espagne et du Portugal aux Communautés européennes, par la Décision 93/81/Euratom, CECA, CEE du Conseil du 1er février 1993(JOCE n L 33 du , p.15), par l article 11 de l acte d adhésion de l Autriche, la Finlande et la Suède à l Union européenne, par l article 5 du Traité d Amsterdam du 2 octobre 1997(JOCE n C 340 du , p.1). 4) la Décision 2002/772/CE, Euratom du Conseil du 25 juin 2002 et du 23 septembre 2002(JOCE n L 283 du , p.1).

65 유럽의회의원선거제도연구 63 제7조 : 유럽의회의원직과겸직금지제8조 : 회원국규정에따른선거절차적용제9조 : 선거권 1회행사원칙제10조 : 투표일과투 개표시기제14조 : 시행령입법절차 유럽연합운영조약 (TFEU) 223조 1항 5) 에의하면직접보통선거원칙에따라모든회원국에적용할수있는공통적원칙이나통일된절차를위하여필요한내용은유럽의회가정하도록하고있다. 6) 2) 공통적용원칙 1976년 9월 20일유럽공동체의 유럽의회의원직접보통선거법규 (Acte portant élection des membres au Parlement européen au suffrage universel direct) 제7조에서는유럽의회의통일선거절차법안 (un projet de procédure électorale uniforme) 제정을규정하고있으며, 이에따라 1997년암스테르담조약에서는모든회원국이동일한절차에의하거나또는공통의원칙에따라 7) 보통직접선거를시행할수있는안을유럽의회가제정하도록하였다. 이어서 2002년 6월 25일유럽공동체결정과 2002년 9월 23일 Euratom의결정에의해 1976년제정하였던 유럽의회의원직접보통선거법규 를모든회원국들이공통의적용원칙에따라보통직접선거를행할수있도록개정하여결정하였다. 8) 2002년개정된선거법규에의해유럽연합회원국에게공통으로적용할수있는원칙의채택은유럽선거를보다단순하고명확하게하는계기가되었다고볼수있다. 개정 유럽의회의원직접보통선거법규 에서규정되지아니한것에대해서는선거방법에 5) The European Parliament shall draw up a proposal to lay down the provisions necessary for the election of its Members by direct universal suffrage in accordance with a uniform procedure in all Member States or in accordance with principles common to all Member States. The Council, acting unanimously in accordance with a special legislative procedure and after obtaining the consent of the European Parliament, which shall act by a majority of its component Members, shall lay down the necessary provisions. These provisions shall enter into force following their approval by the Member States in accordance with their respective constitutional requirements. 6) J. Rideau, Droit institutionnel de l Union européenne, LGDJ, 6e éd.(2010), p ) 모든회원국이공통의선거원칙에따르도록한것은유럽공동체조약제190조, 석탄철강공동체조약제21조를근거로하고있다. 8) la decision 2002/772/CE, Euratom du Conseil du 25 juin 2002 et du 23 sep

66 64 제 4 호 있어비례대표제의성격을훼손하지아니하는범위내에서회원국의법규를적용하도록유보하였다. 9) 개정법규에서정하고있는공통의원칙을요약하면다음과같다. 투표는비례대표제방식에의하되그방법은정당명부식또는단기이양식으로한다. 직접보통선거, 자유선거 10) 와비밀선거를원칙으로한다. 유효투표 5% 미만에거치는정당에대한봉쇄조항의존치여부는회원국이정하도록한다. 유럽연합각료회의 (Le Conseil) 에서는회원국들이자신의헌법절차에따라개정법규의내용을수용하도록권고하였으며, 이결정은 2004년 4월 1일부터효력을발생하고있다. 2. 선거일 유럽의회의원선거는 1979년 6월회원국별로직접보통선거로실시된이후매 5년을주기로하여시행되고있으며, 2014년유럽선거는제8대유럽의회의원을선출하는선거가된다. 유럽의회의의원총선을위한사전결의문이 유럽의회에의해채택 < 표 1> 유럽의회회원국별투표일 투표일 투표회원국 5 월 22 일목요일영국, 네덜란드 5 월 23 일금요일아일랜드, 체코 ( 첫째날 ) 5 월 24 일토요일 5 월 25 일일요일 사이프러스, 프랑스 ( 해외령, 부분 ) 이탈리아 ( 첫째날 ), 라트비아, 말트, 체코 ( 둘째날 ), 슬로바키아 독일, 오스트리아, 벨기에, 불가리아, 덴마크, 스페인, 에스토니아, 핀란드, 프랑스, 그리스, 이탈리아 ( 둘째날 ), 리투아니아, 룩셈부르크, 폴란드, 포르투갈, 루마니아, 스웨덴, 슬로베니아 9) Acte modifié par la décision de 2002 Article 8, al ) 벨기에, 그리스와룩셈부르크는의무선거제를도입하고있다.

67 유럽의회의원선거제도연구 65 되었으며, 회원국별투표일도확정되어있는상태에있다. 투표일은당초 2014년 6월 5일에서 8일까지로예정되어있었으나, 이기간이가톨릭의대표적인축제일인오순절 (Pentecote) 에해당하는이유로 2주일을앞당겨 5월 22일에서 25일까지로정하였다. 대체로 5월 25일일요일에투표를실시할예정이며, 회원국별구체적인투표일은다음과같다. 모든회원국은목요일에서일요일저녁 22시까지법규와관행에따라선거일을선택하여투표를시행하지만, 반면에개표는모든회원국에서일제히행해져야하며, 개표결과도동시에발표하여야한다. 3. 비례대표제와선거구 1) 비례대표제유럽공동체형성을위한조약의초기부터모든회원국에게동일하게적용할수있는선거절차가논의되어왔으나아직까지동일한절차는규정되어있지않으며, 유럽의회의원선출을위한보통직접선거원칙을구체화하는내용은각회원국의선거법에따르도록하고있다. 1999년부터모든회원국은비례대표제를적용하고있으나, 선거구의수, 의석배분을위한봉쇄조항의내용, 개방형명부식여부등과관련해서는회원국마다차이를보여주고있다. 11) 일반적으로는회원국별로다소상이하기는하지만동트식을사례로하는최대평균잔여투표제 (largest average system) 12) 에의한명부식비례제를도입하고있으며, 벨기에 덴마크 이탈리아 룩셈부르크에서는선호투표제 (preferential system) 를시행하고있으며, 네덜란드에서는혼합형을채택하고있다. 13) 단기이양식을채택하고있는국가로는아일랜드와말트를들수있다. 의석배분을하지않는봉쇄조항에대하여는유효투표 5% 미만을적용하는국가, 4% 미만을적용하는국가, 3% 미만을적용하는국가로대별할수있으며, 3% 미만을적용하 11) 프랑스의경우에는정당명부식비례대표제를도입하고있으며, 의석배분방법은동트식에따르고있다. 또한정당봉쇄조항도유효투표 5% 미만을득표한경우로정하고있다. 12) 최대평균잔여방식은각정당의득표수를미리정해진일련의나눔수로나누어몫이큰순서대로의석을배분하는방식으로, 동트식 생그라방식 수정생그라방식등으로분류되어진다. 13) J. P. Jacqué, Droit institutionnel de l Union européenne, Dalloz, 6e éd.(2010), p.244.

68 66 제 4 호 는국가로는그리스를들수있다. 5% 미만을적용하는국가로는독일 프랑스 헝가리 폴란드 체코 슬로바키아가있으며, 4% 미만을적용하는국가로는오스트리아 핀란드 리투아니아 슬로베니아 스웨덴을들수있다. 14) 2) 선거구유럽의회의원선출을위한선거구는대부분의회원국에서국가단일대선거구를활용하고있으나, 광역자치단체별선거구를활용하는국가로는벨기에 이탈리아 영국 아일랜드가있으며, 프랑스는광역자치단체를 2~4개정도로통합하여선거구로활용하고있다. 독일의경우에는선거구를지방정부와중앙정부차원으로구분하는복합선거구제를활용하고있으며, 후보자들의경우에도하나의선거구에서만출마하도록하는것이아니라여러개의지방선거구또는중앙선거구에도출마할수있도록하고있다. 4. 선거권과피선거권 1) 선거권유럽의회의원선거권은일정연령과국적및거주지요건을충족하는유럽시민에게부여되고있다. 선거연령은오스트리아를제외한모든회원국에서 18세로규정하고있으며, 15) 유럽연합회원국의국민을기본요건으로하고있다. 그러나회원국국민으로서다른회원국에서거주하고있는유럽연합시민은거주하는회원국에서유럽의회의원선거의선거권및피선거권을향유하며, 회원국의재외국민에게도동일한권한을부여하고있다. 16) 거주와관련하여거주의요건을충족하는방법에대해서는회원국별로상이하며주소지기준, 체류지기준, 등록지기준으로분류해볼수있다. 주소지기준방법은핀란드와프랑스가채택하고있는방법으로서선거관할구역내에주소지를가지고있는자를기준으로하고있는방법이다. 체류지기준방법은실제체류여부를기준으로하는것으로독일 벨기에 스페인 그리스 이탈리아 룩셈부르크 포르 14) J. P. Jacqué, Droit institutionnel de l Union européenne, Dalloz, 6e éd.(2010), p ) 오스트리아는 16세로규정하고있다. 16) article 19 du traite instituant la communaute europeenne(ce).

69 유럽의회의원선거제도연구 67 투갈이시행하고있다. 등록지기준방법은주민명부에등록된자를기준으로하는것으로오스트리아 덴마크 아일랜드 네덜란드 영국 스웨덴이실시하고있다. 재외국민에게유럽의회의원선거권을부여하는방법에서도회원국별로차이를보여주고있다. 영국에서는재외국민선거권을공무원, 군인, 영국을떠난지 15년이경과하지않은자로서재외유권자신고를필한자에게부여하고있는데비해, 오스트리아 덴마크 네덜란드 포르투갈에서는유럽연합내에거주하는재외국민에게만선거권을부여하고있다. 아일랜드의경우에는유럽연합내에서의거주뿐만아니라자국내에도주소를가진자에게만선거권을부여하고있다. 또한거주국가와는상관없이모든재외국민에게선거권을부여하는국가로는벨기에 스페인 프랑스 그리스 이탈리아 스웨덴이있으며, 독일의경우에는재외거주기간에따라 10년을기준으로하여 10년을초과한재외국민에게는선거권을부여하고있지않으며 10년이하재외국민에한하여선거권을부여하고있다. 2) 피선거권유럽연합회원국의국적보유를피선거권의기본적요건으로규정하고있으나, 최소연령을기준으로하는자격은회원국별로다소차이를보여주고있다. 일반적으로는선거권부여연령인 18세와동일하게규정하고있으나 21세를기준으로하는국가도상당한수가있으며, 최소연령을가장높게설정하는경우에는 25세를기준으로하고있다. 피선거권부여최소연령을국가별로살펴보면 < 표 2> 와같다. 룩셈부르크의경우에는최소연령제한뿐만아니라 10년의거주요건을부과하고있으며, 유럽선거후보자명부상의후보자과반수가룩셈부르크국적을보유할것을규정하고있다. < 표 2> 국가별피선거권부여최소연령 연령 해당국가 18세 독일 덴마크 스페인 핀란드 네덜란드 포르투갈 스웨덴 19세 오스트리아 21세 벨기에 그리스 아일랜드 룩셈부르크 영국 23세 프랑스 25세 이탈리아

70 68 제 4 호 3) 선거권 피선거권확대방안 2014년유럽선거는리스본조약이발효한이후첫번째선거이기때문에, 유럽연합이민주적정당성을강화하고나아가향후경제적공동체로서의지위를더욱심화할수있는분수령이될것으로보고있다. 더구나유럽의원선거결과와집행위원회위원장선출이연계되는첫번째선거에해당하기때문에, 선거를통한유럽시민의지위와유럽의회의권한도더욱강화될것으로보고있다. 최근유럽집행위원회에서는역대다른유럽선거와비교하여 2014년선거의정치적중요성이더욱커져있는만큼, 종전유럽선거에서의낮은투표율과저조한참여에대한근본적인원인들을제거하여선거권과피선거권이실질화될수있도록방안을여러각도에서모색하고있다. 17) 주요한내용으로는 EU 시민의투표권을제약하는요인을제거하고공통적인 EU 원칙을준수할수있는확보방안, 유럽선거공통원칙을준수하도록하는방안, TFEU 22조의 2 18) 를근거로한예외를적용하는방안, 유럽선거에서비국적자의입후보참여를확대하는방안등을들수있다. (1) EU 시민의투표권제약요인제거방안 2010 EU 시민권보고서 (the 2010 EU Citizenship report) 는자신의국적과다른회원국에거주하는 EU 시민의투표권이 EU 전역에서실효적으로이행될수있어야한다는점을지적하고있으며 (action 18), 이에따라집행위에서는 EU 시민의투표권을제약하는원인을분석하고, 그원인을제거할수있는방안을모색하였다. 집행위는일부회원국에서는다른회원국출신의 EU 시민들에게는유럽의회선거입후보와투표권행사에관한규정 (Directive 93/109/EC) 19) 에서명시하고있는조건에부가 17) European Commission, COM(2013) 126 final, Strasbourg, : Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Preparing for the 2014 European elections: further enhancing their democratic and efficient conduct ) Without prejudice to Article 223(1) and to the provisions adopted for its implementation, every citizen of the Union residing in a Member State of which he is not a national shall have the right to vote and to stand as a candidate in elections to the European Parliament in the Member State in which he resides, under the same conditions as nationals of that State. This right shall be exercised subject to detailed arrangements adopted by the Council, acting unanimously in accordance with a special legislative procedure and after consulting the European Parliament; these arrangements may provide for derogations where warranted by problems specific to a Member State. 19) COUNCIL DIRECTIVE 93/109/EC of 6 December 1993 laying down detailed arrangements for the exercise of the right to vote and stand as a candidate in elections to the European Parliament for

71 유럽의회의원선거제도연구 69 하여선거인명부의요건도충족하기를요구하는경우도있다고지적하고있다. 이러한부가적요건으로는국민증 (national identity card) 보유와개별유럽선거마다등록갱신의무를추가하는경우를예로들수있다. 또한집행위는일부회원국에서는다른회원국출신의유럽시민에게는그들이유럽선거에참여할수있는권한에대하여적절한통보도행하지않는경우도있다고지적하고있다. 20) 투표권제약에대한원인분석과 2010 EU 시민권보고서 의후속조치로서집행위는자신의국적과다른회원국에거주하는 EU 시민들이 EU법이규정하고있는바에따라회원국국민과동일한조건으로유럽선거에참여할수있는방안을관계회원국가들과협의하였으며, 이러한협의의결과로많은회원국가에서는 EU법이요구하는바에따라법률을개정하였거나입법예고하였다. 21) 집행위는 EU시민의선거권이 EU 전역에서실효적으로행사될수있도록 TFEU 258조 22) 를근거로한위반절차규정을적용하는등회원국들과의관계를유지하도록하고있다. (2) 유럽선거공통원칙준수방안유럽선거를관리하는모든회원국은직접보통선거에의한자유선거및비밀선거의공통원칙을준수하여야한다. EU법에서규정하고있는이원칙들이실효적으로준수되기위해서는모든회원국에서투표가종료되기전에어느한국가에서라도선거결과를공표하여서는아니된다는것을말한다. 그목적은 EU 투표권자들이투표가이미종료한회원국에서의결과로부터영향받는것을피하고자유선거원칙의핵심적요소를보호하기위한것이라할수있다. 23) 2010 EU 시민권보고서 action 17에서언급하고있는바와같이, 이러한민주주의적 citizens of the Union residing in a Member State of which they are not nationals. 20) European Commission, COM(2013) 126 final, 8. 21) 사이프러스, 폴란드, 루마니아는새로운법률을제정하였으며, 체코, 헝가리, 리투아니아, 슬로바키아, 슬로베니아는 2014년유럽선거에적용할수있는입법개정을예고하였으며, 불가리아와말트는 2013년 3월현재새로운입법에대한심의중에있으며, 에스토니아와라트비아는자국의법률이 EU법과일치하고있다는해석을제시하였다. 22) If the Commission considers that a Member State has failed to fulfil an obligation under the Treaties, it shall deliver a reasoned opinion on the matter after giving the State concerned the opportunity to submit its observations. If the State concerned does not comply with the opinion within the period laid down by the Commission, the latter may bring the matter before the Court of Justice of the European Union. 23) European Commission, COM(2013) 126 final, 8.

72 70 제 4 호 원칙이다음유럽선거에서는 EU 전역에서보장될수있도록집행위가활동하였으며, 그결과회원국들은이러한문제들을시정하기위한조치들을취하였다. 24) 집행위는 2014 유럽선거에서그조치들의이행과선거결과의공식적공표가이러한기본적인민주주의원칙에따라이루어졌는지를엄격하게통제할것으로보고있다. (3) TFEU 22조의 2를근거로한예외 TFEU 22조의 2는자신의국적과다른회원국에서거주하는 EU시민도그회원국의국민과동일한조건으로유럽선거에참여할권리를가진다라고규정하고있다. 동조항은또한이러한원칙에대한예외로서회원국의특수한상황에의해정당화될수있는것을규정하고있으며, 이러한예외에대하여는유럽의회선거입후보와투표권행사에관한규정 (Directive 93/109/EC) 14조 25) 가상세히규정하고있다. 즉, 다른회원국국적을보유하고있으며투표연령에해당하는거주민들의비율이전체유권자의 20% 를초과하는경우에는최소거주기간을충족하는경우에만선거권과피선거권을부여하도록하고있다. 이러한예외규정을적용할수있는국가로는룩셈부르크가유일하다. 26) 룩셈부르크에서는이미지난선거에서이러한예외규정을적용하여룩셈부르크국적을보유하고있지아니한 EU 시민의경우에는룩셈부르크에법적주소지를가지고있을뿐만아니라선거인명부에등록하기이전에선거권은최소 2년피선거권은최소 5년의거주요건을충족하여야만하는제한을두고있다. 24) 네덜란드는기초자치단체들에게이러한목적에부합하는지침을하달하였다. 25) If on 1 January 1993, in a given Member State, the proportion of citizens of the Union of voting age who reside in it but are not nationals of it exceeds 20 % of the total number of citizens of the Union residing there who are of voting age, that Member State may, by way of derogation from Articles 3, 9 and 10: (a) restrict the right to vote to Community voters who have resided in that Member State for a minimum period, which may not exceed five years; (b) restrict the right to stand as a candidate to Community nationals entitled to stand as candidates who have resided in that Member State for a minimum period, which may not exceed 10 years. These provisions are without prejudice to appropriate measures which this Member State may take with regard to the composition of lists of candidates and which are intended in particular to encourage the integration of non-national citizens of the Union. However, Community voters and Community nationals entitled to stand as candidates who, owing to the fact that they have taken up residence outside their home Member State or by reason of the duration of such residence, do not have the right to vote or to stand as candidates in that home State shall not be subject to the conditions as to length of residence set out above. 26) European Commission, COM(2013) 126 final, 9.

73 유럽의회의원선거제도연구 71 룩셈부르크가 일집행위에제출한자료에의하면, 룩셈부르크에거주하면서선거연령에해당하는 EU 시민의전체는 383,485명이며그중룩셈부르크국적을보유하고있지아니한 EU 시민의수는 151,126명에해당한다. 이것은룩셈부르크국적을보유하고있지아니한 EU 시민의비율이 39.41% 이며 Directive 93/109/EC 14조가규정하는기준선인 20% 를상회하는것이다. 이것은 TFEU 22조의 2에따른예외를보장하는조항이여전히적용될필요가있다는것을말하고있다. (4) 유럽선거에서비국적자의입후보참여를확대 : Directive 93/109/EC 개정유럽선거에서낮은투표율의다양한원인중하나로서 2009년유럽선거에관한집행위보고서에서는자신의국적과다른회원국에서거주하는 EU 시민중극소수만이입후보하여피선거권을행사할수있다는점을지적하고있다. 이는 2009년에는다만 81명만이입후보하였다는사실을통해서도입증되는것이라할수있다. 27) 즉, 이주한회원국에서시행하는유럽선거에입후보하고자하는 EU 시민은이주국에서의부담스러운행정절차를직면하게되므로입후보자체를포기하거나또는자제하게된다고 2010 EU 시민권보고서 에서는분석하고있다. 이러한분석을토대로하여유럽집행위원회에서는 EU 시민이입후보하기위한현행절차를간소화할수있는개정협의를재개하였으며, 그결과 각료회의에서는동규정 (Directive 93/109/EC) 을개정하는 Directive2013/1/EU 28) 를채택하였다. 개정의내용중주요한것은입후보자가본국에서의선거권결격사유없음을입증하는서류제출의무를삭제하고, 반면에거주하는회원국선거관리국이발행하는선거권결격사유없음을입증하는공식서류를제출하도록하고있다. 27) European Commission, COM(2013) 126 final, 9. 28) OJ L 26, , 28.

74 72 제 4 호 III. 의원정수문제 리스본조약에따라처음시행되는 2014년유럽의회의원선거에서의원정수는의장 1인을포함하여 751인으로 TEU 제14조가규정하고있으며, 각회원국에서는배정되어진의원수만큼을선출하게된다. 각회원국에게의원수를배정하는기본원칙으로는체감비례원칙 (the principle of degressive proportionality) 을적용하고있으며, 29) 체감비례원칙이란의원수를배정함에있어인구비례원칙에의하는것이아니라인구규모가큰국가가인구규모가작은국가보다의석수를많이배정받기는하지만엄격한인구비례를적용할때보다는인구규모가작은국가에게보다많은의석을배분하는방법을말한다. 또한체감비례원칙을적용하기에앞서인구규모에상관없이최소의석 6석과최대의석 96 석배분방법을우선적으로적용하고있다. 30) 최소의석 6석을배정받는국가로는몰타 룩셈부르크 사이프러스 에스토니아 4개국이며, 최대의석을배정받는국가로는독일이있다. 최소의석배정국 4개국과최대의석배정국 1개국에게우선할당되는전체의석은 120 석이며, 이를제외한 631석을다른 23개회원국에게체감비례원칙에따라어떻게배정할수있을것인가는대단히어려운정치적난제라할수있다. 31) 더구나 2009년 6월제7대총선에서선출되었던 736석의의석이 2013년 7월크로아티아가회원국으로가입한이후현재는 766석으로확대되어있기때문에현재까지계속해서증가하여오던추세의의석수를어떻게 15석이나감소시킬수있을것인가의하는문제가있으며, 이와동시에일부국가에서는인구증가또는감소추세가괄목하게이루어지고있기때문에이러한인구변동문제를어떻게반영할것인가의문제가동시에발생하였기때문에의석배분방법의문제는유럽의회에서난공불락의과제가되었다고볼수있다. 32) 29) Répartition des sièges du PE: la commission des affaires constitutionnelles approuve sa proposition 2 octobre 2007, site du Parlement européen, consulté le 29 déc ) The European Parliament shall be composed of representatives of the Union s citizens. They shall not exceed seven hundred and fifty in number, plus the President. Representation of citizens shall be degressively proportional, with a minimum threshold of six members per Member State. No Member State shall be allocated more than ninety-six seats. 31) Elections 2014: share-out of MEPs seats among 28 EU countries, Press release Constitutional affairs , Elections-2014-share-out-of-MEPs -seats-among-28-eu-countries

75 유럽의회의원선거제도연구 73 유럽의회에서논의되었던의석배분방법과관련하여서는수학적고려에의한배분방법과정치적고려에의한배분방법으로대별해볼수있으며, 각각의배분방법에관한내용은 Andrew Duff보고서, Geoffrey Grimmet 교수안와 Roberto Gualtieri Rafal Trzaskowski 공동보고서로귀결된다고할수있다. Duff보고서 Grimmet 교수안, Roberto Gualtieri Rafal Trzaskowski 공동보고서의내용을이해하기위해서는 1979년제1대총선이후 2009년제7대총선까지의의석변동과제7대총선이후리스본조약의적용과크로아티아가입에따른의석수변동의구체적내용을선행적으로살펴보아야할것으로본다. 1. 제 7 대총선까지의의석변동 1979년제1대유럽총선거당시 9개국에서 410명의의원을선출하였으나, 1981년 1986 년 1995년 2004년 2007년회원국의수가확대됨에따라의원정수도확대되었으며, 2007 년불가리아와루마니아가가입함에따라의원정수는 785명에달하였다. 2009년제7대유럽의원정수는니스조약에따라 736명으로축소조정되었다. 1979년제1대총선거에서에서 2009년제7대총선거까지의회원국별의원정수를도표로표시하면 < 표 3> 과같다. < 표 3> 회원국별의원정수 (1979~2009) 회원국 연도 벨기에 덴마크 독일 아일랜드 프랑스 이탈리아 룩셈부르크 네덜란드 ) 2014 년유럽의회선거를위하여 2012 년 11 월 22 일유럽의회는결의문을채택한바있다. Résolution du Parlement européen du 22 novembre 2012 sur les élections au Parlement européen en 2014(2012/ 2829(RSP)).

76 74 제 4 호 영국 그리스 스페인 포르투갈 스웨덴 오스트리아 핀란드 체코 에스토니아 사이프러스 리투아니아 라트비아 헝가리 말트 폴란드 슬로베니아 슬로바키아 불가리아 루마니아 의원정수 리스본조약이후 2013 년 7 월까지의변동 제7대유럽총선거에서는니스조약에따라 736명을선출하였으나, 2009년 12월 1일리스본조약이발효됨에따라 18명의의원이추가선출되어유럽의회는 754명의의원으로구성되었으며, 2013년 7월 1일크로아티아가회원국으로가입한이후현재는 766명의재적의원으로구성되어있다. 이는크로아티아가입이전에도이미리스본조약에서규정하고있는의원정수 751명을상회하는것이었으나, 그이유는 2009년제7대총선에서선출된독일의원정수 99명을유지하기로함으로써 3명이초과된것이었다. 33) 2009년총선거이후리스본조약발효에따라추가선출된 18명의원의증가, 34) 2013

77 유럽의회의원선거제도연구 75 < 표 4> 회원국별배정의원정수 회원국 연도 석추가배분 벨기에 덴마크 독일 아일랜드 프랑스 이탈리아 룩셈부르크 네덜란드 영국 그리스 스페인 포르투갈 스웨덴 오스트리아 핀란드 체코 에스토니아 사이프러스 리투아니아 라트비아 헝가리 말트 폴란드 슬로베니아 슬로바키아 불가리아 루마니아 크로아티아 12 의원정수 ) Claude Blumann & Louis Dubouis, Droit institutionnel de l Union européenne, 4e éd., Litec(2010), p ) Vers une nouvelle répartition des sièges du PE 12 octobre 2007, site du Parlement européen, consulté le 29 déc 2008.

78 76 제 4 호 년 7월 1일크로아티아가입에따른 12명의의원증가에따라구성되어있는 766명의원의회원국별배정의원정수는 < 표 4> 와같다. 3. Duff 보고서 유럽의회헌법사항위원회 (Constitutional affairs committee) 위원겸영국자유당출신유럽의원인 Andrew Duff가유럽의회의위임을받아작성한보고서의기본골격은회원국별인구증감상황을고려한인구변동을합리적으로고려한것이라할수있다. 동보고서에의하면 2014년의원정수문제를근본적으로어렵게하고있는것은리스본조약발효에따라이미 3명이초과된상태에서 2013년 7월크로아티아가유럽연합에가입함에따라의원수를 12명배정한데서야기된것이라보고, 따라서초과된 15명을단순기계적으로회원국의인구비례에따라감소시킬수있는성격이아니라고보고있다. 따라서해결방안으로동보고서에서는이미독일의경우에는최대의원수제한에의해 3명을감소하여 96석으로확정되어있으나, 다른회원국들의경우에는 2011년인구통계조사에의하는경우인구의증감현상이서로다르게나타나고있기때문에이러한인구변화에따라의석수를배분하는것이원칙이라는점을제시하고있다. 35) 구체적인해결방안으로서동보고서가제시하는안에의하면장래유럽선거의원정수문제는인구가증가하고있는프랑스 영국 이탈리아그리고스페인의경우에는의원정수도늘어나도록배정하여야하는반면, 불가리아 헝가리 체코 리투아니아의경우에는인구감소에따라의원정수도줄여서배정하여야한다는점 36) 을강조하고있다. A. Duff 보고서가제시하고있는회원국별인구변동에따른 2014년이후회원국별의원조정정수는 < 표 5> 와같다. 37) 35) 인구변화와선진국으로의이민등을고려한안으로는이미 2007년프랑스의원 Alain Lamassoure와루마니아의원 Adrian Severindp 의한공동보고서가있다. Etienne de Poncins, Le traité de Lisbonne en 27 clés, lignes de repères, 2011, ) The census in Hungary found that the population in this country had fallen by 2.1% only between 1 February 2011 and 1 October In the Czech Republic, the 2011 census has counted a population of 10,562,214, almost stagnating compared to 1991, and almost equal to that of In Lithuania, the 2011 census counted 3,053,804, down from 3,483,972 counted in In Eastern Europe, the population has decreased not only as a result of low birth rates, but mostly as a result to immigration to more wealthy countries.

79 유럽의회의원선거제도연구 77 < 표 5> 인구변동에따른회원국별의원조정정수 회원국 인구수 벨기에 10,951, (-2) 19(-3) 19(-3) 덴마크 5,560, (-1) 12(-1) 12(-1) 독일 81,751, (-3) 96(-3) 96(-3) 아일랜드 4,480, (-1) 11(-1) 11(-1) 프랑스 65,075, (+5) 83(+9) 83(+9) 이탈리아 60,626, (+2) 78(+5) 78(+5) 룩셈부르크 6 네덜란드 16,655, (-1) 25(-1) 25(-1) 영국 62,435, (+3) 79(+6) 80(+7) 그리스 11,325, (-2) 19(-3) 19(-3) 스페인 46,152, (+4) 61(+7) 61(+7) 포르투갈 10,636, (-2) 18(-4) 18(-4) 스웨덴 9,415, (-2) 17(-3) 17(-3) 오스트리아 8,404, (-2) 16(-3) 16(-3) 핀란드 5,375, (-1) 12(-1) 12(-1) 체코 10,532, (-2) 18(-4) 18(-4) 에스토니아 6 사이프러스 6 리투아니아 3,244, (-2) 9(-3) 9(-3) 라트비아 2,229, (-1) 헝가리 9,985, (-2) 18(-4) 17(-5) 말트 6 폴란드 38,200, (0) 51(0) 51(0) 슬로베니아 8 슬로바키아 5,435, (-1) 12(-1) 12(-1) 불가리아 7,504, (-2) 14(-4) 14(-4) 루마니아 21,413, (-2) 31(-2) 31(-2) 크로아티아 4,412, (-1) 11(-1) 11(-1) 의원정수 766 (-16) (-15) (-15) 37) Countries set to lose MEPs as their population shrinks,

80 78 제 4 호 4. G. Grimmet 교수안 케임브리지대학교의 Geoffrey Grimmet 교수는 A. Duff안을수리적으로더욱보완하는해결안을모색하면서, 38) 2011년 2월 7일헌법사항위원회에리스본조약에서명시되어있는인구체감대표원칙 (le principe de la representation degressive) 을최대한준수하는수학공식을제시하였다. 이공식에의하면모든회원국에게 5석을우선배정한후남은의석을인구비례에따라수치값을최대로하면서의석을배분하도록하고있다. 39) 이공식에의해산출된의석수의결정은모든유럽시민들이이해할수있는 5개의원칙으로집약될수있다. 40) 1. 순서원칙 : 인구가적은국가가인구가많은국가보다의석을많이가질수없다. 2. 체감대표성원칙 : 인구가적은국가의시민들이라고하더라도인구가많은국가의시민들과최소한동일하게대표되어야한다. 3. 최대의석수제한원칙 : 어떠한국가도 96석이상을가질수없다. 4. 최소의석수제한원칙 : 어떠한국가도 6석이하를가질수없다. 5. 민주적대표성원칙 : 남아있는의석수는각국가에거주하는주민수를고려하여배정한다. 이러한원칙에따라선거일각국가에거주하는시민수의추정치에따라산술적으로배정한의석은 < 표 6> 과같다. < 표 6> 거주시민수추정치에따른배정의석 회원국 인구수 배정의석 벨기에 10,839, 덴마크 5,534, 독일 81,802, ) G. Grimmet 교수안작성을위하여공동연구한수학자로는 F. Pukelsheim, J.-F. Laslier, V. Ramirez, R. Rose, W. Slomczynski, K. Zyczkowski가있다. 39) Mathématiciens à la rescousse: formule pour une nouvelle répartition des sièges. Sur le site europarl.europa.eu 40) Répartition des sièges du Parlement européen Wikipédia, partition_des_si%c3%a8ges_du_parlement_europ%c3%a9en

81 유럽의회의원선거제도연구 79 아일랜드 4,467, 프랑스 64,714, 이탈리아 60,340, 룩셈부르크 502,066 6 네덜란드 16,574, 영국 62,008, 그리스 11,305, 스페인 45,989, 포르투갈 10,637, 스웨덴 9,340, 오스트리아 8,375, 핀란드 5,351, 체코 10,506, 에스토니아 1,340,127 8 사이프러스 803,147 7 리투아니아 3,329, 라트비아 2,248,374 8 헝가리 10,014, 말트 412,970 6 폴란드 38,167, 슬로베니아 2.046,976 8 슬로바키아 5,424, 불가리아 7,563, 루마니아 21,462, 크로아티아 4,412,137 의원정수 Gualtieri Trzaskowski 공동보고서 이탈리아사회당소속의원인 Roberto Gualtieri와폴란드보수당소속의원인 Rafal Trzaskowski가공동기안한보고서는산술적방법또는인구변동에따른의석수배분방법은약소국에게많은의석을상실하게함과동시에강대국에게보다많은의석을부여하는것이므로타당하지아니한것으로평가하면서실용적인해결방안을제시하고자하

82 80 제 4 호 였다. 동보고서에의한해결방법으로는첫째, 이미독일은의석수상한제에의하여 96석을배정받게되므로 3석을상실하게되어있다는점, 둘째, 2014년총선에서의 751석보다초과되어있는현의석 15석에대하여이미독일의상한의석제에의한 3석을제외하면 12석을줄여야한다는점, 셋째, 의석을줄여야하는이러한상황에서어느국가도현재의석이상의의석을배정받는것은타당하지않으며의석을줄여야하는국가의경우에도 1석을초과하여줄이는것은바람직하지않다는논리로귀결될수있다. 이러한논리에따라 1석을줄여야하는국가로는벨기에 아일랜드 그리스 포르투갈 오스트리아 체코 헝가리 리투아니아 라트비아 루마니아 불가리아 크로아티아로열거하고있다. 6. 유럽정상회의확정안 변화하는인구증감에따라 2014년제8대유럽선거의석을배정하고자한 A. Duff안에대하여이를수리적으로더욱보완하고자하는케임브리지대학교의 Geoffrey Grimmet 교수안과, A. Duff안은중 소규모국가에게불리하고강대국에게유리한안이라고비판하면서공동기안한 Gualtieri Trzaskowski 공동보고서가유럽연합정상회의에제출되었다. 유럽연합정상회의에제출된안건중에서 Gualtieri Trzaskowski 공동보고서안이유럽의회에서 수정없이원안대로찬성 574, 반대 71, 기권 39표를얻어유럽의회결의문의형식으로채택되었다. 나아가 유럽정상회의에서 2014년유럽선거회원국별배정의석을확정하였으며, 41) 확정된안은 < 표 7> 과같다. 42) 최종안은여전히완벽한안이라고는볼수없으나, 강대국에게는많은의석을배분하고약소국에게는많은의석을줄여야하는불완벽한안의문제점을최소화하려고한점에서그의의가크다고볼수있을것이다. 43) 그러나향후시행될총선거에서는정치적고려보 41) European council, EUCO 110/13, INST 234 POLGEN 69 OC 295, Draft European Council Decision establishing the composition of the European Parliament, Brussels, 31 May 2013(OR. en). 42) European council, EUCO 110/13, INST 234 POLGEN 69 OC 295, Draft European Council Decision establishing the composition of the European Parliament, Brussels, 31 May 2013(OR. en), Article 3. 43) Elections 2014: share-out of MEPs seats among 28 EU countries, Press release Constitutional affairs , Elections-2014-share-out-of-MEPs -seats-among-28-eu-countries

83 유럽의회의원선거제도연구 81 < 표 7> 2014 년유럽선거회원국별배정의석 회원국 배정의석 벨기에 21 불가리아 17 체코 21 덴마크 13 독일 96 에스토니아 6 아일랜드 11 그리스 21 스페인 54 프랑스 74 크로아티아 11 이탈리아 73 사이프러스 6 라트비아 8 리투아니아 11 룩셈부르크 6 헝가리 21 말타 6 네덜란드 26 오스트리아 18 폴란드 51 포르투갈 21 루마니아 32 슬로베니아 8 슬로바키아 13 핀란드 13 스웨덴 20 영국 73 의원정수 751 다는인구변동등과같은객관적요인을고려한합리적의석배분방법에관한연구가필요하다는것에대하여는유럽연합정상회의에서도인식을같이하고있다고볼수있다. 이러한측면에서유럽연합정상회의에서는 2014년총선거이후 5년뒤에시행예정

84 82 제 4 호 인 2019 총선에서는의석배분문제가다시수정될수있다고결정하고있으며, 그시기는 2016년말이전까지로규정하고있다. 44) 향후의석배정방법은회원국의수와회원국의인구변동을고려하여체감비례원칙을객관적이고공정하며지속적이며투명한방법으로해석하여적용하여야할것으로본다. IV. 집행위원회위원장선출과의연계 1. 집행위원회위원장선출방법 유럽연합집행위원회위원장은유럽연합행정권수반으로서의지위를가지며, 집행권뿐만아니라입법권의행사에서도실질적인영향력을행사하는유럽연합대표기관에해당한다. 대외적으로도집행위원장은유럽연합정상회의상임위원장과집행위외교안보고위대표부와함께유럽연합을대표한다. 그러나국가의행정부수반들이통상적으로가지고있는외교정책수립권, 군대통수권, 조세징수권등은가지고있지못하다. 왜냐하면군대와조세나아가외교정책을수립하는권한과같은경우는유럽연합이국가와같은정치적공동체에이르고있지아니하기때문으로보고있다. 1957년제도초기의집행위위원장의지위는집행위원회위원중최고위원으로서의지위를가졌으나, 1985년에서 1995년까지의임기를수행했던 J. Delors 위원장시기를거치면서위원장의지위는괄목할정도로강화되었다고볼수있다. 위원장은임기 5년으로각료회의의가중다수결에의해임명되었으며, 임명은유럽의회표결에의해동의받도록하였다. 45) 즉위원장의선출은각료회의의임명과유럽의회동의의절차에의해이루어졌으며, 선출된위원장은유럽의회에책임을지며, 유럽의회가통제할수있도록하였다. 리스본조약은집행위원회위원장선출방법을개정하여, 위원장선출에있어유럽시민의의사와유럽의회의결정을수용하는방향으로수정하였다. 이는종전각료회의에서 44) European council, EUCO 110/13, INST 234 POLGEN 69 OC 295, Draft European Council Decision establishing the composition of the European Parliament, Brussels, 31 May 2013(OR. en), Article 4. 45) 니스조약제214조의 28, 유럽의회법 (Règlement du Parlement) 제98조집행위원회위원장선거규정.

85 유럽의회의원선거제도연구 83 임명하던방식을유럽의회가의결하는방식으로변경하였음을뜻하는것이며, 나아가유럽시민의직선제적방향으로개정한것이라할수있다. 유럽연합회원국거의대부분은의회민주주의와의원내각제를정치적골격으로하고있으며, 이는다수당에서지명한자가의회의신임을토대로하여행정부의수반으로선출되며, 행정부는의회의신임하에의해존속하는것이며, 의회가불신임하면행정부는더이상존속할수없는정치제도를말한다. 현재 3연임하고있는독일의 Angela Merkel 수상, 스페인의 Mariano Rajoy 수상, 영국의 David Cameron 수상의선출이의회의신임을토대로하여이루어졌다는것은이미잘알고있는사실이라할수있다. 2014년유럽연합집행위원회위원장의선출방법이유럽의많은국가가시행하고있는집행부수상선출방법과유사한방법으로규정되어있으므로, 46) 2014년유럽총선거는새로운비상한관심을받고있다. 47) 리스본조약에따른 TEU 제17조 7에서는집행위원회위원장선출방법을다음과같이규정하고있다. 48) 먼저제1단계로서유럽연합정상회의에서가중다수결방식에따라집행위위원장후보자를지명하도록하고있다. 이경우유럽정상회의에서는유럽의회선거를고려한적절한협의를선행적으로거치도록하고있다. 제2단계로서정상회의에서지명하여제청한후보자에대하여유럽의회는재적의원과반수의표결로선출하도록규정 46) Capucine Goyet, Elections européennes 2014: sur la route de la parlementarisation de de l européanisation du système? Nouvelle Europe, Jeudi 12 septembre 2013, consulté le 17 octobre ) 현 Barroso 집행위원장이 3선출마하지않을것으로전망됨에따라유럽연합의국민당그룹 (EPP) 내에서의위원장후보자경쟁이치열하게전개되고있으며, 중도좌파인사민당그룹 (PES) 은현마르틴슐츠유럽의회의장을집행위원장후보자로확정한상태에있다. 48) Taking into account the elections to the European Parliament and after having held the appropriate consultations, the European Council, acting by a qualified majority, shall propose to the European Parliament a candidate for President of the Commission. This candidate shall be elected by the European Parliament by a majority of its component members. If he does not obtain the required majority, the European Council, acting by a qualified majority, shall within one month propose a new candidate who shall be elected by the European Parliament following the same procedure. The Council, by common accord with the President-elect, shall adopt the list of the other persons whom it proposes for appointment as members of the Commission. They shall be selected, on the basis of the suggestions made by Member States, in accordance with the criteria set out in paragraph 3, second subparagraph, and paragraph 5, second subparagraph. The President, the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy and the other members of the Commission shall be subject as a body to a vote of consent by the European Parliament. On the basis of this consent the Commission shall be appointed by the European Council, acting by a qualified majority.

86 84 제 4 호 하고있다. 유럽의회에서의선출을위한의결정족수를재적의원과반수로규정하고있으므로후보자는최소한 376표이상의찬성을득표하여야집행위원장으로선출된다. 2단계에서후보자가과반수의찬성을얻지못한경우에, 정상회의는 1개월이내에새로운후보자를제청하여야하며, 새로운후보자에대한선출과정과의결정족수는첫번째후보자의경우와동일하다. 제3단계로서선출된위원장과각료회의가공동으로합의하는집행위원회위원후보자명단 49) 에대해각료회의가의결하여야하며, 각료회의에서확정된집행위원회위원과집행위외교안보고위대표부및집행위원장에대한연대적신임투표가유럽의회에서가결되어야한다. 마지막단계인제4단계는유럽정상회의의가중다수결방법에의한임명이라할수있다. 이경우정상회의에의한가중다수결은집행위원장과위원에대하여개별적으로행하는것이아니라, 의회에서의신임투표를토대로하여집행위원회전체에대하여행해진다. 2. 유럽선거결과와연계한유럽화와정당성강화 : 직선제효과 2014년유럽의회의원선거는 TEU 제17조의절차에따른집행위원회위원장선출방법과첫번째로연계되어있는선거인만큼선거결과가그어느때보다중요하게작용하게될것으로보고있다. 이러한관점에서유럽의회는선거를통한유럽화의과정과유럽의회의권한강화를보다실질화하기위하여 2013년 3월결의문을채택하였으며, 결의문의보고자였던 Andrew Duff 의원은헌법사항위원회 (AFCO: Commission des affaires constitutionnelles) 에서다음과같이밝히고있다. 의회는리스본조약에따라새롭게구성될집행위원회를견제할수있는의회의새로운권한을활용하고자한다. 우리는집행위원회위원장과그의정치적프로그램을선택함에있어결적적인역할을할수있을것이다. Duff 의원의이러한발언은집행위원회위원장의선출이유럽의회의권한강화나아가위상의문제와직접적으로관련성을가지고있다는의미를강조한것이라볼수있다. 집행위원회위원장선출과관련하여유럽의회는 2013년 3월결의문에이어서 7월에도다음과같은주요내용을채택하여 2014년유럽의원선거와집행위위원장선출의연계와중요성을확인하고있다 : 유럽정당들은집행위원회위원장후보자가유럽연합차원에서 49) 집행위원회위원후보자명단은회원국별로각 1 인씩추천한대상자로작성한다.

87 유럽의회의원선거제도연구 85 의선거운동을할수있는충분한시간을가질수있도록가급적빨리임명하도록한다. 50) 집행위원회위원장후보자는자신의정치적프로그램을모든회원국에게제출하여야하며, 유럽정당들은임명된후보자들간의공개토론회를개최하여야한다. 또한유럽총선거를위한선거운동에서도주요한역할을해줄것을기대한다. 리스본조약에의하면, 유럽선거의결과야말로각정당의후보자중어느후보자가집행위원회위원장으로선출될것인가를결정함에있어주된역할을하게된다. 유럽선거권자의 1/2는유럽연합주요정당들이집행위원회위원장후보자를공천하면 2014년유럽선거투표에참여할것으로보고있다. 이러한점은 Barroso 위원장이 2012년발행한 State of the Union 2012 에서강조하고있는바와같다 : 범유럽적인정치적논쟁을심화하기위한주여한방법은 2014년유럽의회선거시에유럽정당들이집행위위원장후보자를공천하는것이다. 이에따라 2014년선거와관련하여 유럽의회에서는유럽정당들이집행위위원장후보자를공천하도록결의문을채택하였다. 결의문에서는정당후보자들이개인적으로그들의공약을회원국전체에게제시함으로써, 유럽선거운동과정에서주도적인역할을수행할수있기를기대하고있다. 유럽의회는선거를유권자의선택에보다직접적으로연계함으로써의회와집행위의정치적정당성을강화할수있는점을강조하고있다. 유럽정당과회원국정당들이집행위위원장공천과유럽선거에서후보자의공약을사전에공표하게되면유럽의회의원후보자에대한유권자의투표와유럽의원후보자의정당이공천한집행위위원장후보자와의관련성을보다구체적이고가시화할수있을것으로보고있다. 이것은결국유럽시민들에게자신의투표가어느후보자를지지하게되는것인지를알게할것이기때문이다. 이것은집행위위원장의정당성을강화하게될것이며, 유럽연합정책결정과정의민주적정당성도제고하게될것으로본다. 또한유럽시민의대표자를선출하는선거와유럽집행부의수반을선출하는과정의연계성이높아짐으로써유럽선거에대한투표율도증가할것으로보고있다. 51) 이러한점은미국에서상원의원선거와대통령선거가동시에이루어지는때에는중간선거로상원의원만선출하는 50) Election 2014: EU-wide campaign to choose who runs the EU for next five years, Press release Institutions , /html/Elections-2014-EU-wide-campaign-to-choose-who-runs-the-EU-for-next-five-years 51) 유럽의회선거에서나타나고있는현상중점진적인기권율은유럽선거에서의대표적인문제점이라할수있다. Jérome Roux, Droit général de l Union europénne, 4e éd.(lexisnexis, 2012), p.149.

88 86 제 4 호 때보다투표율이훨씬높게나타나고있다는점을보더라도미리예측할수있는것이라할수있다. V. 결론 유럽시민의직접보통선거에의해서 1979년처음으로구성된유럽의회는 5년을임기로하고있으며, 2014년 5월 22일에서 25일에걸쳐행해질제8대유럽의회의원선거를앞두고있다. 유럽의회의원선거는국제적으로가장많은유권자가참여하여투표하는선거로서민주주의축제의꽃이라평가하고있다. 2014년유럽선거의기본적인쟁점은의원정수배정문제라할수있으며, 의원정수문제와관련하여서는 Duff안 G. Grimmet 교수안과 Gualtieri Trzaskowski안을중심으로논의를전개하였으나, 2013년 5월 31일유럽정상회의에서는 Gualtieri Trzaskowski안을 2014년유럽선거회원국별의석배정안으로확정하였다. 확정안에의하면독일은 TEU 제14조에따라당연히 3석을줄여 96석의의석을가지며, 벨기에 아일랜드 그리스 포르투갈 오스트리아 체코 헝가리 리투아니아 라트비아 루마니아 불가리아 크로아티아는현재의의석에서각각 1석을줄여야하는것으로결정하였다. 의원정수배정문제와더불어 2014년유럽선거가관심을끌고있는것은유럽집행위원회위원장선출이유럽선거결과에연계되도록리스본조약이규정하고있다는점이라볼수있다. 니스조약에따라임명되던집행위원회위원장은각료회의에의해임명되고, 유럽의회의동의를받도록하고있었으나, 리스본조약에서는선출방법을변경하여유럽의회의원선거결과를고려하여유럽연합정상회의가후보자를제청하고유럽의회에서의결하도록하고있다. 이러한방법으로의변경은유럽의원선거과정에서집행위위원장선출과연계한정치적프로그램에관한논의를활성화하게할것이며, 나아가유럽시민의투표율을높여줄가능성이있으며 52) 또한유럽시민의정치적영향력제고와유럽의회의 52) 유럽의회의원선거투표율은제 1 대총선이후지속적으로감소하고있으므로투표율제고가유럽선거에서주요한과제라볼수있으며, 역대선거를통하여나타난투표율은다음과같다 년선거투표율 63%, 1984 년 61%, 1989 년 58.5%, 1994 년 56.8%, 1999 년 49.4%, 2004 년 45.6%, 2009 년 42.94% 를기록하고있다.

89 유럽의회의원선거제도연구 87 정치적역량을강화하게될것으로보고있다. 다시말하면유럽시민의의사를반영하는방향으로집행위원회위원장선출방법이개정되었다는것은간접적 우회적이기는하지만유럽시민에의한직선제의방향으로한걸음접근하고있는방법이라할수있으며, 이는결국유럽의대의제민주주의의기능을강화하게되며유럽화에의한유럽의정치적통합을가속화하게할것으로전망할수있다. 이러한관점에서 2014년유럽선거에서의유럽시민참여율은향후유럽의정치적안정과발전에중요한변수가될것이라예측할수있으며, 투표율제고를위하여집행위원회를비롯한각료회의 유럽의회 경제사회위원회 지역위원회에서는실효성있는정책제안과결정및집행을행하고있다. 2014년유럽선거의결과와분석을통하여새로운연구를행하여야할것이나, 우리나라와같이각지역별 도농간인구격차가심각한국가에서국회의원정수배정을인구비례를원칙으로하는것만이민주주의원리에부합하는최선인지는고려해볼수있을것이다. 비록차선책이기는할지라도유럽의회의원정수배정방법과같이지역별배정방법과비례체감원칙의방법을적용함으로써지역과도농간의불일치를제도적으로해소하는방안도고려해볼수있을것이라하겠다. 또한이러한의원정수배분방법은향후예정할수있는북한과의통일, 동북아시아또는동아시아의정치적연합등에서도활용될수있는방안이될것이라하겠다. 나아가지방선거의활성화와투표율제고를위해서는지방자치단체단체장의선출방법을현재와같이직선제의방법만강행할것이아니라지방의회의원선거와연계하는방안도고려해볼수있을것이며, 그방법으로는 TEU 제14조에따른유럽연합집행위원회위원장선출방법이될수있을것으로본다. 선거는국내의헌법기관을구성하는기본적인국가작용으로서의성격을가지며, 정당의정치적기반을형성 확인하는작용을행함으로서국가와국내정치에미치는영향은지대하다. 2012년은우리나라뿐만아니라 G2인미국과중국이대통령선거와국가주석선출을행하였다. 2012년국내외에서의대통령선거등을통하여선거는단순히국내적차원에서의헌법기관구성이나정치적역학관계의새로운형성에만머무는것이아니라국제관계와외교질서나아가세계경제에까지그지평이맞닿아있는것을확인해주는것이었다. 2014년유럽의회의원선거가가져올국제적 정치적 경제적 제도적변화에대한사전적연구와이를사후적으로수용및적용할수있는입법적연구가시급하게요망된다고할수있다.

90 88 제 4 호 참 고 문 헌 1. 단행본및논문 Blumann, Cl., & L. Dubouis Droit institutionnel de l Union européenne, 4e éd. Litec. European Commission, COM final, Strasbourg, Goyet, C Elections européennes 2014: sur la route de la parlementarisation de de l européanisation du système? Nouvelle Europe, Jeudi 12 septembre Jacqué, J. P Droit institutionnel de l Union européenne, Dalloz, 6e éd. Rideau, J Droit institutionnel de l Union européenne, LGDJ, 6e éd. Roux, J Droit général de l Union europénne, 4e éd. LexisNexis. 2. 웹사이트 Countries set to lose MEPs as their population shrinks, countries-set-lose-meps-populati-news Election 2014: EU-wide campaign to choose who runs the EU for next five years, Press release Institutions , -who-runs-the-eu-for-next-five-years Elections 2014: share-out of MEPs seats among 28 EU countries, Press release Constitutional affairs , content/ ipr11414/html/elections-2014-share-out-of-meps -seats-among-28- EU-countries Répartition des sièges du Parlement européen Wikipédia, R%C3%A9partition_des_si%C3%A8ges_du_Parlement_europ%C3%A9en 접수일자 : 2013 년 10 월 31 일, 심사일자 : 2013 년 11 월 15 일, 게재확정일 : 2013 년 11 월 18 일

91 유럽의회의원선거제도연구 89 [ Abstract ] A Study on the Elections of the Members of the European Parliament Park, In Soo Yeungnam University The share-out of the members of the European Parliament was one of the essential issues for the European Parliament elections that will take place in May of The European Council officially adopted the text proposed by the European Parliament, at the end of May, By this text, Belgium, Ireland, Greece, Portugal, Austria, Czech Republic, Hungary, Lithuania, Latvia, Romania, Bulgaria and Croatia will each lose one seat. According to the article 14 of the Treaty on European Union, Germany must go down from 99 seats to 96. The elections for the President of the European Commission are related to the next elections of the European Parliament. Before the Lisbon treaty, President of the European Commission was nominated by the Council, after being approved by the European Parliament. However, article of TEU prescribes that the European Parliament shall elect a candidate for President of the Commission as proposed by the European Council. The amendment regarding the election of the Commission President will lead to the direct elections system of the EU citizens. This will strengthen the democratic legitimacy. It should result in the acceleration of representative democracy, European integration and Europeanization. The research on the European elections, including that of 2014, could serve as an example for elections of the Korean deputies by modifying the repartition of seats, and for Korean local elections modified by the concept of article of TEU. Keyword: European elections of 2014, MEP elections, Commission President elections

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93 선거구배분과의석할당의측면에서본선거제도개선방안 91 선거구배분과의석할당의측면에서본선거제도개선방안 김종갑 국회입법조사처 국문요약 이연구는현행국회의원선거제도의대표성과비례성을높일수있는제도개선방안을모색하는것을목적으로한다. 이를위해선거구수의배분과의석할당의두단계로구분하여살펴보고각각의단계를서로연계하는방안을모색하였다. 선거구배분단계에서는투표가치의등가성을보장하기위해독일과같이전국평균인구수를기준으로권역별배분의석을정하는방식을채택한다. 이때권역별배분의석의유동성을막기위한방안으로 선별적중선거구제 를도입한다. 의석할당단계에서는정당투표중심의독일식선거제도를도입하되초과의석의발생을차단하기위해지역구선배분방식을적용한다. 지역구선배분방식은비례성과의원정수의유동성의측면에서한국선거제도의대안으로고려해볼수있을것이다. 주제어 선거구배분, 의석할당, 투표가치의등가성, 비례성

94 92 제 4 호 I. 머리말 현행국회의원선거에서는투표가치의등가성의측면에서볼때과소또는과대대표가심하게나타나개선될필요가있다. 개별선거구의인구수가헌법재판소가제시한인구편차허용범위에는있지만, 인구상하한선에위치한경계선거구로인해평균인구수에근접한최적의선거구배분이이루어지지못하고있다. 물론실제선거구획정은인구수외에도행정구역이나지세, 교통, 생활권등의요인을고려해야하기때문에정확한인구수비례의선거구획정은현실적으로어려운것이사실이다. 그러나선거구간인구편차를최소화하고평균인구수에수렴하도록하는것은대표성의문제를해소하고투표가치의등가성보장에매우중요한의미를갖는다. 또한현행국회의원선거제도에서는의석할당단계에서비례성을높일수있는개선책도마련될필요가있다. 비례성은정당에대한유권자의지지를대표선출에공정하게반영하는척도라고할수있다. 낮은비례성은유권자의의사를왜곡시킬뿐만아니라투표참여의지를저하시키게된다. 현행선거제도가낮은비례성을보이는것은비례의석의절대적인규모가작은이유도있지만지역구와비례대표를독립적으로산출하는병립형배분방식을채택하고있기때문이다. 따라서비례성제고를위해서는정당투표중심의의석할당방식이도입되어야한다. 그러나그에따른문제점도만만치않다. 초과의석의발생이나부정적득표비중의모순이수반되기때문이다. 이논문에서는독일선거제도를모델로현행선거제도의선거구배분 (district apportionment) 과의석할당방식 (seats allocation methode) 의개선을통해투표가치의등가성을보장하고비례성을제고할수있는대안을모색하였다. 여기서말하는선거구배분은선거구획정 (boundary delimitation) 과다른개념이며, 의석할당방식은헤어-니마이어, 동트, 셍라그등의비례대표할당방식을의미하지않는다. 선거구배분은권역별로배분되는선거구의수를정하는것을말하며, 의석할당방식은지역구와비례대표의정당별권역별배분방식을의미한다. 의석할당단계에서는초과의석의해법으로지금까지제안되었던방안들의특징과효과를살펴보기위해 19대총선결과에적용하였다. 그리고기존의방안이가진단점들을해소할수있는새로운의석할당방식을제안하고이득률을산출하여비례성을비교 평가하였다.

95 선거구배분과의석할당의측면에서본선거제도개선방안 93 II. 기존연구의검토 선거구획정에서가장중요한원칙은선거구간인구편차를최소화하는것이다. 선거구획정과관련한기존연구는대부분선거구인구편차의범위를축소하여야한다는주장을담고있다. 선거구획정을인구수만을기준으로획일적으로정할수없고행정구역, 생활권, 지세, 도로, 교통등의비인구적요소도고려해야하기때문에인구편차의범위를축소하는것이표의등가성보장을위한방안이라는지적이다 ( 정만희 2012, 148). 하지만최대선거구와최소선거구간인구편차를좁힌다고해서그것이곧선거구간인구편차의축소를의미하지는않는다. 인구편차의범위를축소해도실질적인인구편차의축소를가져온다고단정할수없다. 오히려선거구간인구편차가이전보다더크게나타날수도있다. 인구수가인구편차상 하한선에집중되어있는이른바경계선거구가많을경우인구편차범위를좁혀도편차는줄어들지않는다. 인구편차의허용범위를축소하는것도중요하지만실질적인효과를보이기위해서는일정한지역적범위를선거구배분의기준으로정하고그안에서선거구간인구편차를최소화하는방법을선택해야한다. 기존의연구들은광역시 도를선거구배분의기준으로설정하고있다. 하지만 16개광역자치단체를기준으로하기보다는좀더범위를넓혀권역을기준으로설정할필요가있다. 광역시 도단위는배분되는선거구수가적기때문에그안에서선거구수를보정하다보면지역간선거구인구편차가더크게벌어질수있다. 또일정한단위지역별로선거구를배분하면선거구획정에반영되지않고누락되는인구수가발생하게된다. 기준지역이작을수록누락되는인구수는그만큼증가할수밖에없다. 선거구배분이유권자가행사하는한표의가치가등등하게평가될수있도록투표가치의등가성을높이는과정이라면, 이와달리의석할당은득표와의석의비례성을제고하는단계라고할수있다. 비례성제고가곧유권자의의사를왜곡없이대표선출에정확하게반영하는수단이되기때문이다. 다만비례성을높이는것과비례대표제를확대하는것에는차이가있다. 비례제확대가선거제도의차원에서큰틀을바꾸는것이라면비례성의제고는현제도의안정성을가급적유지하는전제하에득표와의석의일치도를높이는것이다. 비례성을높일수있는제도대안으로대부분의선거연구자들은독일식선거제도를긍정적으로평가한다 ( 도회근 2012; 김만흠 2011; 송하성 2009; 김종갑 2009; 정연정 2008). 다른어떤제도보다독일식선거제도가정당투표결과에따라전체의석을배분하는정당

96 94 제 4 호 투표중심의선거제도로서순수비례대표제에가까운비례성을보이기때문이다 (Farrell 2011, 41). 그러나독일식선거제도가갖는한계도지적된다. 대표적으로지역구와비례대표의의석비율이 1:1이되어야한다거나, 초과의석의발생으로불비례성이나타난다는점등이다. 그러나기존연구에서지적되는것처럼지역구와비례대표가 1:1의비율로설정되어야만독일식선거제도를도입할수있는것은아니다. 1993년독일식선거제도를도입한뉴질랜드의사례에서도알수있듯이지역구와비례대표의비율이동일한비율일필요는없다. 1) 다만비례의석의비율이적으면초과의석이발생할확률이커져비례성이낮아질수있다. 오히려독일식선거제도를도입할때가장장애로작용하는부분은초과의석으로인해나타나는 부정적득표비중 (negative voting weight) 이다 ( 장명학 2008, 김욱 2006). 기존의연구들은득표와의석의역전현상을의미하는부정적득표비중을차단할수있는효과적인방안을제시하지못하고있다. 부정적득표비중이독일식선거제도의도입에서최대의걸림돌이라는점에서이모순을해결하면서비례성을제고할수있는방안을찾는것이이상적인제도개선방안이라고할수있다. III. 대표성및비례성제고를위한제도개선방안 1. 선거구배분단계 현행국회의원선거구는선거구마다 1인을선출하는소선거구방식으로 246개의선거구로구성되어있다. 선거가실시되는 4년마다인구수의증감을고려하여선거구재획정이이루어진다. 선거구획정의인구기준은 2001년헌법재판소의결정을따른다. 헌법재판소는 2001년선거구평균인구수기준상하 50% 또는최대선거구대비최소선거구 3:1의편차를허용범위로제시하였다. 2) 1) 뉴질랜드의지역구대비비례대표는 65(54%) : 55(46%) 이다. 2) 헌법재판소는장기적으로선거구별인구편차상하 33.3%( 최대대비최소선거구 2:1) 이되어야한다고판시하였다. 헌법재판소 결정 2000헌마92 240( 병합 ) 참조.

97 선거구배분과의석할당의측면에서본선거제도개선방안 95 그러나선거구획정의인구기준이헌법재판소가제시한인구편차의허용범위내에존재하더라도현행선거구간인구수의편차는심한편이다. 그이유는전체선거구중에서인구수상하한선에집중되어있는경계선거구의비중이높기때문이기도하지만, 선거구획정에비인구적기준도고려되어야하기때문이다 (Katz 1998, 252). 현행공직선거법제25조는국회의원선거구획정에서인구수외에도행정구역, 지세, 교통등의비인구적요소를고려하도록하고있다. 비인구적요소중에서도행정구역과의합치성이선거구획정의중요한기준이된다. 행정구역을임의로분할하여다른선거구에편입시키는것은게리맨더링 (gerrymandering) 의위험이있기때문에행정구역과의합치성은선거구획정에서인구수와더불어중요하게고려되어야한다. 그러한점에서현행선거구획정방식은게리맨더링의논란을안고있다. 공직선거법에서구 시 군의일부를분할하여다른국회의원지역구에속하게하지못하도록규정하고있지만, 분할금지대상을자치구 시 군으로만명시하고있기때문이다. 그로인해지난 19대총선선거구획정에서행정구의일부를분리하여경계조정한사례들이발생하였다. 3) 선거제도가지향하는본질적목표이자헌법적원칙이기도한 투표가치의등가성 을실현하기위해서는선거구인구수를평균인구수에최대한근접시켜야한다. 기본적으로는선거구인구편차의허용범위를축소시켜야할것이다. 현행최대 최소선거구간인구편차를 2001년헌법재판소가권고한바와같이 2:1 또는그이하로축소할필요가있다. 외국의사례를보더라도현재의 3:1 기준은상당히낮은수준이라할수있다. 4) 그러나인구기준의허용범위를축소하는것도필요하지만, 축소하더라도행정구를분리할수없기때문에인구수기준에충실한선거구획정이이루어지기는현실적으로어렵다. 이같은선거구획정방식은지역선거구의유동성문제를초래하기도한다. 역대선거구획정결과를보면선거때마다지역선거구의수가늘어나고, 늘어난선거구를메꾸기위해비례의석을줄이는행태를보여왔다. 5) 우리의선거구획정은 < 표 1> 에서알수있듯이인구수에따른공정한배분이라고보기어렵다. 2000년 16대이래지난 4번의총선에서실시된선거구획정결과는선거구인구편 3) 공직선거법제25조1항은개정전에는자치구를포함하는모든구를분리하지못하도록되어있었으나, 2012년 2월 29일개정후분할금지대상을자치구 시 군으로만규정하고있다. 이로인해 19대총선의선거구획정에서일부행정구 ( 수원, 용인, 천안 ) 의분할이가능해졌고위헌요소가있다는비판이제기되었다. 4) 주요국의인구편차기준을보면미국은 1.1:1(±5%), 프랑스 1.5:1(±20%), 독일 1.67:1(±25%), 일본 2:1 (±33%), 캐나다 1.67:1(±25%), 호주 1.22:1(±10%) 등이다. 5) 17대국회 (2004~2008): 지역구 243, 비례대표 56; 18대국회 (2008~2012) 지역구 245, 비례대표 54; 19대국회 (2012~) 지역구 246, 비례대표 54.

98 96 제 4 호 차의지역별불균형을보여준다. 19대총선의경우경기도는실제선거구획정에서 52석이배분되었지만인구수에따른정확한배분이라면 58석이되어야한다. 과소대표된것이다. 반대로전북, 전남, 강원, 경북등은과대대표되었기때문에각각 2석씩줄여야한다. 경기를제외하면모두 1~2석에불과하지만평균인구수가 20만명정도이고가감되어야할선거구가 22개에이른다는점을고려하면선거구간인구편차의불균형은간과할수없는수준이라할수있다. 지역간선거구인구편차의문제를해결하기위해서는광역시 도를포함하는권역단위로선거구를배정하는방식을고려해볼수있다. 행정구역과의경계충돌로단일선거구를기준으로하면평균인구수에근접하게획정할수없다. 학계에서는 16개광역시 도를선거구배분의기준으로설정하는방식이제안된다 ( 가상준 2011; 신진 2012). 광역시 도는권역보다크기가작기때문에평균인구수에근접한단위일수있다. 그러나권역내선거구간인구편차를조정하기위해서는광역시 도단위보다는선거구수가더많이포함되는권역단위가효율적이다. 권역단위로의석을할당하면권역내에서행정구역의경계를허무는경계조정의편법을동원할가능성도낮출수있다. 인구수에따른선거구배분의불평등이광역시 도단위보다는권역차원에서인식되는경향이있다는점도고려할필요가있다. 그동안선거구획정때마다특정지역의선거구수가불평등하게배분되어과소대표되었다는논란이늘제기되어왔다. 이러한논란을불식시키기위해서는광역시 도단위보다는권역단위에서 공정한 선거구배분이이루어지는것이바람직할것이다. 권역단위를기준으로할경우권역에배분되는선거구수를유지하기위해서는중선거구제를선별적으로도입하는방안을검토해볼수있다. 6) 현행선거구제가소선거구제일변도방식이기때문에평균인구수에일치하도록선거구를획정했을때행정구역과의경계와충돌하게되고이것이선거구수의유동성을초래하는원인이된다. 중선거구방식을도입하면경계를넘어인구수에충실하게탄력적으로선거구를획정할수있다. 물론중선거구제에서도새로운경계문제가대두될수있지만소선거구방식보다는훨씬인구수조정의선거구수유지에효과를보일수있다. 예컨대 < 표 1> 에서 2012년총선의충청권선거구의수는 24석이다. 인구비례의원칙에부합하는선거구수는 25석이되는데, 인구 6) 지방의회선거에서다양한선거구제를채택하고있는국가사례로는미국, 일본, 독일을들수있다. 미국은대도시에서는소선거구제또는소선거구제와대선거구제를병용한방식을채택하는반면, 중소도시, 특히동질적인성격을지니고있는지역에서는대선거구제를적용한다. 일본은중선거구와대선거구제를원칙으로하고있으나, 소선거구제가선별적으로적용되기도한다. 독일은지역선거구를두고있는쉴레스비히 - 홀쉬타인주의경우, 지방의회선거구는주민수에따라중선거구제와대선거구제를혼용하고있다.

99 선거구배분과의석할당의측면에서본선거제도개선방안 97 < 표 1> 역대총선의권역별선거구분포 16 대 (2000) 17 대 (2004) 18 대 (2008) 19 대 (2012) 인구수 실제이상적선거구선거구수수 인구수 실제이상적선거구선거구수수 인구수 실제이상적선거구선거구수수 인구수 실제이상적선거구선거구수수 서울 (+4) (+3) (+3) (+2) 서울인천인천 (+1) (+1) (+1) (+2) 경기 경기 (+2) (+2) (+4) (+6) 대전 (+1) (+1) (+1) (+1) 충청충북 (-1) 충남 (-2) 강원강원 (-2) (-1) (-2) 호남제주 광주 (+1) (-1) (-1) 전북 (-1) (-2) (-2) 전남 (-3) (-3) (-2) (-2) 제주 대구 (+1) (+1) 경북 (-3) (-1) (-2) (-2) 영남부산 (+1) (-1) 울산 (-1) (-1) 경남 (-1) (-1) (-1) 계 주 : 인구수는선거일명부작성기준일기준. 세종특별자치시는인구기준에의해획정된선거구가아니므로충청권에서제외하였다자료 : 중앙선거관리위원회선거통계시스템및각년도국회의원선거총람참조필자작성 기준으로만선거구를획정할경우행정구의경계를조정하지않는한불가능하다. 그러나충청권내일부선거구를중선거구로획정하면이선거구가경계조정의완충역할을할수있어충청권의전체선거구 25석을맞출수있다.

100 98 제 4 호 중선거구제를도입하더라도 1개선거구에서 2인을선출하는 1구2인선거구제를중심으로하되권역의인구비례에따른선거구조정상황을고려하여 1구3인방식도선별적으로적용할수있을것이다. 권역단위로선거구를배분하게되면전국평균인구수와의편차는개별선거구나시 도단위를기준으로할때보다커질수있다. 그러나그동안지역별대표성의문제가빈번히제기되어왔고, 특정정당의의석편중이나타나는지역단위를고려할때권역단위의선거구배분이타당할것이며, 그속에서선거구획정의공정성을모색해야할것이다. 2. 의석할당단계 유권자의투표결과가정당의의석으로정확하게반영될때비례성이높다고말한다. 즉, 비례성은득표와의석의일치수준을의미하는것으로비례성이높은투표방식또는선거제도가투표가치의평등을실현하는바람직한선거제도라고할수있다. 단일선거구제를운영하는국가라면영국과같이지역선거구만으로대표를선출하는국가보다는북유럽이나스칸디나비아국가들과같이비례선거구에서모든의석을결정하는국가들의선거제도가비례성이높다. 그리고지역구와비례대표로구성되는혼합식선거제도 (mixed member system) 의경우비례성은비례의석의비율이높거나지역구와비례대표를연동하느냐에달려있다. 지역구와비례대표의연동형을채택하고있는국가중에서도독일과같이정당투표결과에따라의석을할당하는방식이비례성이가장높게나타난다. 따라서우리가의석할당을통해비례성을높이려고한다면정당득표에따라의석을할당하는독일식을적용해야한다. 현행독일식선거제도는주별로유권자의수에따라독립적으로의석을배분하고각주에서정당득표에따라총배분의석을정한후이배분의석보다지역구의석이많을경우초과의석으로인정하는방식이다. 이때초과의석은지역구의석의증가분을의미하지만실제로는비례의석의증가로나타난다.

101 선거구배분과의석할당의측면에서본선거제도개선방안 99 1) 독일식선거제도의의석할당 (1) 초과의석과부정적득표비중초과의석은독일과같이정당득표로전체의석수를결정하는독특한연동방식에서는불가피하게발생하는현상이다. 7) 비례제중심의혼합식을채택하면서인물대표의특성을부각시키는선거제도를유지하는한초과의석의발생은피할수없다. 8) 초과의석의발생은전체의원정수의증가를의미하므로정당득표와의석점유의비례성을훼손하는결과를가져온다. 득표와의석의비례적배분에서벗어난 별도의 의석이기때문이다. 초과의석은불비례성을초래하기도하지만부정적득표비중이라는득표와의석의모순을야기한다 ( 김종갑 2013, 19). 부정적득표비중은득표의의석전환이 정상적으로 전환되지못하는현상을말한다. 정상적인득표와의석의관계는비례적이어야한다. 득표수가많으면그에따라배분되는 < 표 2> 초과의석과부정적득표비중의인과관계 A(4 의원인 ) B(6 의원인 ) C 1 독일선거제도 2스코틀랜드선거제도 3오스트리아선거제도 etc. 4 초과의석 5 투표수기준권역별의석할당 etc. 6 부정적득표비중 자료 : 필자작성 7) 지역구와비례대표를연동하는혼합식선거제도중에서는초과의석은독일을비롯하여독일식선거제도를도입한뉴질랜드에서만나타난다. 그러나연동방식을채택하고있는국가라도헝가리, 볼리비아, 베네수엘라에서는발생하지않는다. 또한반드시혼합식선거제도에서만초과의석이발생하는것은아니다. 추가의석제도 (additional member system) 를채택하고있는스코틀랜드나정당명부제 (list PR system) 국가인오스트리아에서도발생한다. 8) 독일선거에서초과의석은지속적인증가세를보여왔다. 현재의총의석규모 598석으로축소된 2002년선거에서초과의석은 5석, 2005년 16석, 2009년 24석이었다 ( Ueberhangmandate.html).

102 100 제 4 호 의석수도많아지고반대로득표수가적으면의석수도적게나타난다. 그러나부정적득표비중의경우, 득표가늘어났을때오히려의석이줄어들고반대로득표가줄어들었을때의석이늘어나는역전현상이발생한다. 즉, 득표와의석의관계가비단조성 (nonmonotonicity) 을보이는것이다. 부정적득표비중은초과의석이발생하는지점에서는예외없이발생할가능성이있다. 물론부정적득표비중이초과의석에의해서만발생하는것은아니다. 예를들어투표수를기준으로권역별로의석을할당하는경우와같이하나의기준이고정되어있고다른기준이유동인경우에도발생할수있다. 부정적득표비중은독일식선거제도를한국에도입했을때반드시해결되어야하는모순이다. 부정적득표비중이심각한문제로인식되는이유는부정선거로이어질수있다는점에있다. 유권자가특정정당이나특정후보자에게투표하지않거나또는의도적으로투표하여선거결과를조작할수있다. 부정적득표비중문제가독일에서광범위하게인식되기시작한계기는 2005년 10월 2일드레스덴제1선거구에서실시된재선거였다. 드레스덴재선거에서기민당 (CDU) 지지자들은기민당이아닌자민당 (FDP) 에정당투표를행사함으로써기민당은본선에서얻은연방하원의석 3석을유지할수있었다. 당시기민당의정당투표가 41,226표이하가되어야만초과의석 3석이유지될수있었는데, 선거예측결과를통해이러한사실을사전에인지한기민당지지자들이의도적으로자민당에투표한것이다. 9) 드레스덴재선거는선거제도의결함이동원투표 (mobilized voting) 에노출될때어떤결과를초래할수있는지잘보여주는사례로꼽힌다. (2) 2005년드레스덴 (Dresden) 사례드레스덴제1선거구에출마한민족민주당 (NPD) 의로렌츠 (Kerstin Lorenz) 후보가선거직전사망함에따라 2005년독일연방하원선거는드레스덴제1선거구만제외하고실시되었다. 선거결과기민당은총 173석을얻었고, 브레멘 (HB) 과바덴-뷔르템베르크 (BW) 에서각각 47석과 13석을얻었다. 드레스덴제1선거구가속한작센 (Sachsen) 주에서기민당은배분의석 10석, 지역구의석 13석으로 3석의초과의석을얻었다. 드레스덴재선거에서기민당이초과의석 3석을유지할수있었던것은부정적득표비 9) 독일선거제도에서초과의석은정당의배분의석과지역구의석간편차에의해결정되는데, 배분의석을결정하는정당득표수가많으면동일정당내다른주의초과의석이줄어드는결과가나타날수있다.

103 선거구배분과의석할당의측면에서본선거제도개선방안 101 < 표 3> 2005 년독일총선결과 (Dresden I 선거구제외 ) 정당별상위배분 정당 정당득표 ( 정당득표 / 총득표 ) 총의석 정수 소수 추가의석 배분의석 기민당 (CDU) 13,096, , 사민당 (SPD) 16,148, , 기사당 (CSU) 3,494,564 46, 녹색당 (Greens) 3,826,194 50, 자민당 (FDP) 4,619,519 60, 좌파당 (Left Party) 4,086,134 53, 계 45,271, 주별하위배분 ( 기민당 ) 주 정당득표 ( 정당득표 / 총득표 ) 총의석정수소수추가의석 배분의석 지역구초과의석 SH 623,922 8, HH 272,798 3, NI 1,599,867 21, HB 82,411 1, NW 3,524,374 46, HE 1,130,099 14, RP 877,213 11, BW 2,282,729 30, SL 191,065 2, BE 408,809 5, MV 293,278 3, BB 322,394 4, ST 357,638 4, TH 372,593 4, SN 757,366 10, 총의석 계 13,096, ,

104 102 제 4 호 중을역으로이용한동원투표의결과였다. 만약기민당이이지역에서 41,226표이상의정당득표를얻었다면결과는달라졌을것이다. 정당득표가 41,226표이상일경우드레스덴이속한작센 (SN) 주에배분된총의석은 13석으로동일하지만, 노르트라인-베스트팔렌 (NW) 주의총의석은초과의석이 6석에서 5석으로줄어총 47석에서 46석이된다. 10) 드레스덴의유권자는선거예측결과를통해이러한사실을인지하게되었고, 기민당이아닌자민당에게정당투표를행사함으로써 41,226표이하의득표수로초과의석 3석을유지할수있었다. 드레스덴사례로나타난부정적득표비중은유권자의투표가의석으로공정하게전환 < 표 4> 부정적득표비중발생사례 정당별상위배분 정당 정당득표 ( 정당득표 / 총득표 ) 총의석 정수 소수 추가의석 배분의석 기민당 (CDU) 13,138, , 사민당 (SPD) 16,148, , 기사당 (CSU) 3,494,564 46, 녹색당 (Greens) 3,826,194 50, 자민당 (FDP) 4,619,519 60, 좌파당 (Left Party) 4,086,134 53, 계 45,271, 주별하위배분 ( 기민당 ) 주 정당득표 ( 정당득표 / 총득표 ) 총의석 정수 소수 추가의석배분의석지역구초과의석총의석 ( ) NW 3,524,374 46, ( ) SN 799,366 10, 계 13,138, ) 작센주에서초과의석이줄어든것은배분의석이 10 석에서 11 석으로늘어나기때문이다. 정당득표수가늘어나면주 ( 주 ) 간배분의석과소수점이하수치도달라진다. 배분의석이 1 석늘어나면초과의석 ( 비례의석 ) 이 1 석 (3 석 2 석 ) 줄어들고기민당 (CDU) 의총의석은 179 석에서 178 석으로줄어드는결과를가져오는것이다.

105 선거구배분과의석할당의측면에서본선거제도개선방안 103 되지못하고왜곡됨을의미하므로선거의본질적의미를훼손하는것으로볼수있다. 또한부정적득표비중이단순히투표가치의불평등이나득표와의석간불비례성의문제를넘어더큰문제를내포하고있음을말해준다. 부정적득표비중으로인해적은표를얻은정당에게더많은의석이배분되고, 반대로많은표를얻은정당은적은의석이배분될수있기때문에유권자가지지하는정당이더많은의석을얻도록지지정당에오히려투표하지않는현상이나타날수있는것이다. 부정적득표비중은일반적인경우가아닌초과의석이발생하는특정한조합과조건하에서발생할수있으며, 유권자가사전에투표결과의조작가능성을인지하지못할수도있다. 그러나독일연방헌법재판소는부정적득표비중의가능성이존재한다는사실만으로도독일기본법상평등선거와직접선거의원칙에위배되는것으로판단하였다. (3) 2008년및 2012년연방헌법재판소결정부정적득표비중과관련하여독일연방재판소는 2008년과 2012년두번의결정을내린바있다. 두번의결정모두부정적득표비중의발생으로인한위헌성을지적했다는점에서는동일하다. 두번모두연방선거법 (Bundeswahlgesetz) 관련조항이독일기본법 (Grundgesetz) 제38조제1항제1호에서명시하고있는평등선거와직접선거의원칙 (Grundsätze der Gleichheit und Unmittelbarkeit) 에위배된다고결정하였다. 그러나두결정간위헌의내용에는차이를보인다. 2008년의위헌결정 11) 이부정적득표비중을초래하는초과의석관련조항에대한개정안마련을주문한것이었다면, 2012 년의결정은투표수를기준으로주별의석을할당하는방식에의해초래되는부정적득표비중의모순을지적하였다. 12) 2008년의위헌결정에서초과의석에의해나타나는부정적득표비중을위헌으로결정한반면, 2012년위헌결정은투표수기준권역별의석할당에의해발생하는부정적득표비중을원인으로보았다. 2008년위헌결정후 2011년개정된 11) 2008년 7월 3일의독일연방헌법재판소는정당득표의증가가주별비례의석의감소로이어지고, 정당득표의감소가주별비례의석의증가를초래하는이에연방헌법재판소는 2011년 6월 30일까지연방선거법의관련조항 ( 제6조제3항및제4항, 제7조제3항 ) 에대한개정안을마련하도록결정하였다 (BVerfG, 2BvC 1/07). 검색일 : ). 12) 2012년 7월 25일독일연방헌법재판소는투표수를기준으로 16개주에의석을할당하는현행방식이부정적득표비중의모순을초래한다고지적하고있다. 권역별의석배분에서는셍라그식을사용하고, 잔여표의의석산정에는헤어-니마이어식을사용한현행연방선거제도를위헌으로결정하였다. 위헌결정의근거는셍라그식과헤어-니마이어식에서각방식에서의석대비득표수는동일하지않기때문에투표가치가중복반영될수있다는것이다. 검색일 : ).

106 104 제 4 호 연방선거법은정당의주별하위배분과정에서발생하기때문에주별독립적의석배분방식을도입함으로써초과의석의발생을원천적으로차단할수있었다. 그러나투표수를기준으로하는주별의석할당방식은 2012년위헌결정을통해부정적득표비중의또다른원인으로지목되었다. 투표수기준에따른주별의석할당방식이부정적득표비중의원인이될수있는이유는투표수와같은유동성이높은기준으로의석을할당하기때문이다. 주별할당의석의기준이되는투표수가특정정당에대한지지도가높은주에서낮다면이정당의득표수가많아도의석은오히려적을수있다. 이처럼부정적득표비중은반드시초과의석에의해서만발생하는것은아니다. 이에따라 2012년위헌결정이후 2013년 2월 21일개정된연방선거법의내용은두가지로요약된다. 첫째, 주별할당의석의결정기준이변경되었다. 기존의연방선거법은주별할당의석을투표수 (votes cast) 로결정하였다. 인구수나유권자수와같이선거실시전에이미정해진수치가아니라, 투표수를기준으로설정하면주별할당의석은유권자의투표율에따라유동적으로나타나기때문이다. 둘째, 초과의석에대한보정 ( 補整 ) 이다. 독일연방선거에서발생하는초과의석의규모는지속적으로증가하는추세를보여왔다. 이에연방헌법재판소는초과의석을보정하지않고그수가원내교섭단체구성에서필요한절반규모인 15석을상회하면비례대표제를본질적특성으로하는독일선거제도의성격을훼손하는것으로보았다. 개정된연방선거법은초과의석이발생하면그것을상쇄하게되는의석수를산정하여초과의석이발생하지않은정당에보정의석을배분하도록하였다. 다만보정의석을정당차원에서배분한후에도개별주단위에서여전히초과의석이남아있을수있다. 이경우개정선거법에따르면 2차보정의석을추가배분하지않고정당내에서의석분포를조정하여초과의석이발생하지않도록한다. 이처럼독일연방헌법재판소가지난두번의위헌결정을통해초과의석의차단을입법권자에게주문한것은단순히초과의석의발생자체의문제때문이아니다. 초과의석이의원정수의변동을초래하고그로인해비례성의약화를가져오지만그것이위헌결정의본질적내용은아니다. 초과의석을차단함으로써부정적득표비중으로불리는득표와의석의역전현상이발생하지않도록하기위한것이다. 독일의학계와정치권에서는지금까지초과의석을해결하기위한다양한방안이제안되었다. 현행보정의석방식을비롯하여지역구선배분방식, 지역구탈락방식, 비례대표대체방식이대표적이다. 그러나이중지역구탈락방식과비례대표대체방식은위헌소지가있거나, 우리의선거제도에적용되기어려운구조적문제가있다. 13) 결국독일식선거제도를도입한다면보정의석방식과지역구선배분방식중우리의선거제도에어떤방식이

107 선거구배분과의석할당의측면에서본선거제도개선방안 105 < 표 5> 독일식선거제도의초과의석해법 유형보정의석방식 ( 현행독일식 ) 지역구선배분방식지역구탈락방식비례대표대체방식 특징초과의석상쇄, 의원정수확대초과의석차단, 의원정수유지한국적용불가한국적용불가 자료 : 필자작성 더적합한가살펴볼필요가있다. 이하에서는두가지방식을우리의지난 19대총선결과에대입했을때어떤제도적효과와장단점을보이는지분석하였다. 2) 초과의석의해법과한국적대안의제시 (1) 보정의석방식보정의석방식은현재독일에서사용되고있는초과의석의해법이다. 오는 2013년 9월 22일실시되는독일총선부터적용되는보정의석방식은초과의석의발생으로인한정당간의석배분의불균형을보정의석을통해해결하는방식이다. 기존의방식이초과의석을인정함으로써정당간득표와의석점유의불균형이나타날수밖에없는반면, 이방식은정당간균형적의석분포에기여한다. < 표 6> 은초과의석을인정한개정전의독일식선거제도를지난 19대총선에시뮬레이션한결과이다. 전국을 5개권역으로구분하고, 총의석을 350석으로하여지역구와비례대표의비율을약 2.5:1로설정하였다. 배분의석은무소속 3석을제외한 347석이된다. 초과의석은새누리당의강원권과영남권에서각각 3석, 6석이발생했다. 강원권에배분된 11석을정당의득표율에따라배분하면새누리당 6석, 민주통합당 4석, 통합진보당 1석이 13) 지역구탈락방식은초과의석이발생하면지역구에서득표수가가장적은후보의순서로제외시키는방식으로서위헌소지가있다. 비례대표대체방식은지역구의초과의석을탈락시키는대신해당지역구에서경쟁한후보중비례대표에중복입후보하여당선된후보를당선시키는방식이다. 이방식은지역구와비례대표에동시에입후보할수있는중복입후보제도를전제로하므로한국에도입할수없다. 지역구탈락방식과비례대표대체방식에관해서는독일연맹 90/ 녹색당 (Alliance90/The Greens) 의연방선거법개정안 ( ) 및 Birkmeier 외 (2010) 참조.

108 106 제 4 호 < 표 6> 독일식선거제도적용시뮬레이션 ( 초과의석인정 ) 권역 인구수 할당의석 새누리민주통합통합진보자유선진 배분지역비례초과배분지역비례초과배분지역비례초과배분지역비례초과 서울인천경기 25,083, 충청 5,094, 강원 1,536, 호남제주 5,831, 영남 13,202, 계 50,749, 주 : 인구수는선거일명부작성일기준. 셍라그식적용. 지역구의석 246 석중무소속 3 석제외되어총배분의석은 350 석이아닌 347 석. ( ) 은나눔수자료 : 중앙선거관리위원회선거통계시스템참조필자작성 된다. 그런데새누리당의지역구의석은 9석이므로배분의석보다많은 3석의초과의석이발생한다. 영남권에서도새누리당은배분의석은 57석인데반해지역구의석은 63석이므로 6석의초과의석이발생한다. 정당별최종의석은배분의석과초과의석을합한수가된다. 따라서새누리당 168석 (159석 + 초과의석 9석 ), 민주통합당 135석, 통합진보당 40 석, 자유선진당 13석이정당별최종의석이되고, 전체의원정수는여기에무소속 3석을더해 359석으로늘어난다. 보정의석방식은초과의석을인정하는대신, 그에상응하는보정의석 (compensation seats) 을다른정당에부여하는방식이다 (Behnke 2007). 14) 보정의석의산출은나눔수 (divisor) 를하향조정하여개별권역이초과의석을합한의석수에도달했을때의배분의석수를따른다. 즉, 초과의석발생으로불균형적으로분포된각정당의의석분포를다시정당득표에비례하도록의석수를조정한다. 정당득표에따라비례배분하면새누리당 ) 독일에서보정의석방식은주의회선거에서광범위하게사용되고있는방식이다. 주의회선거에서는 16 개주가운데지역구선거없이비례대표제만채택하고있는브레멘 (HB) 과잘란트 (SL) 를제외한모든주에서사용된다. 기초의회선거에서도지역구와비례대표를결합한인물화된비례제 (personalized PR) 를채택하고있는노르트라인 - 베스트팔렌 (NW) 과쉴레스비히 - 홀쉬타인 (SH) 주에서사용된다.

109 선거구배분과의석할당의측면에서본선거제도개선방안 107 < 표 7> 보정의석방식적용시뮬레이션 권역 인구수 할당의석 새누리민주통합통합진보자유선진 배분지역비례초과배분지역비례초과배분지역비례초과배분지역비례초과 서울인천경기 25,083, 충청 5,094, 강원 1,536, 호남제주 5,831, 영남 13,202, 계 50,749, 주 : 셍라그식적용. 지역구의석 246 석중무소속 3 석제외되어총배분의석은 347 석. ( ) 은나눔수자료 : 필자작성 석, 민주통합당 143석, 통합진보당 40석, 자유선진당 13석이되어최종의석은 364석으로늘어난다. 최종의석을개별정당의권역에재배분할때초과의석이발생하지않도록의석분포를조정하게된다. 권역별의석분포를조정하는방법은바로뒤에소개될지역구선배분방식을사용한다. 즉초과의석이발생한새누리당의강원과영남에초과의석을포함한지역구의석을먼저배분하고나머지배분의석을타권역에비례배분하는방식이다. 그렇게하면새누리당의서울 인천 경기는 78석, 충청 14석, 강원 9석, 호남 제주 4석, 영남 63석으로조정된다. 보정의석방식에서유의할점은보정의석을배분했음에도권역별배분에서초과의석이발생할수있다는것이다. 정당별배분의석을권역별로각정당에하위배분할때지역구의석과의편차로인해초과의석이나타날수있다. < 표 7> 의경우처럼전국차원에서산출된보정의석을각정당의권역별로배분했을때여전히초과의석이발생한다. 초과의석은새누리당의강원과영남에각각 3석으로 6석이된다. 이경우하위배분의초과의석은더이상보정하지않는다. 보정의석방식에서는의석증가를최소화하는데의미가있기때문에상위배분에서만보정의석을부여한다. 하위배분에서발생한초과의석은정당내에서나눔수조정을통해배분의석의분포를변경하는것으로해결한다. 즉새누리당의권역별배분의석이강원 9석, 영남 63석으로배분되도록의석분포를조정하면된다.

110 108 제 4 호 (2) 지역구선배분방식지역구선배분방식은전체배분의석에서초과의석이발생한정당의지역구의석을뺀나머지의석을초과의석이발생하지않은정당에배분하는방식이다 (Mann 1996; Meyer 2009). 15) 강원권에서 6석의초과의석이발생했으므로초과의석을포함한지역구의석 9 석을배분의석에서제외한 2석을정당득표에따라비례배분한다. 배분의석수내에서의석조정이이루어지므로결과적으로초과의석이발생하지않는다. 이방식은초과의석문제가간단하게해결된다는장점이있다. 하지만초과의석이발생한정당은비례의석을전혀배분받지못하는문제가있다. 초과의석은본래그것이발생한정당에비례의석으로돌아간다. 민주통합당이서울에서 5석의초과의석이발생했다면이 5석은민주통합당의비례의석이 5석늘어나는것이다. 그러나지역구선배분방식에서는초과의석이발생하면권역의전체배분의석중해당정당의지역구의석을제외한잔여의석만을다른정당에배분하기때문에초과의석이발생한정당은비례의석을얻지못하게된다. 결국민주통합 < 표 8> 지역구선배분방식적용시뮬레이션 권역인구수 1 차배분 2 차배분 새누리민주통합통합진보자유선진 배분지역비례배분지역비례배분지역비례배분지역비례 서울인천경기 25,083, 충청 5,094, 강원 1,536, (11-9) 호남제주 5,831, 영남 13,202, (90-63) 계 50,749, 주 : 권역별의석할당은인구수기준, 개별권역의정당별의석할당은정당득표기준. 의석할당방식은셍라그식사용. 지역구의석은총 246 석중무소속 3 석제외총배분의석은 347 석자료 : 필자작성 15) 지역구선배분방식은지역구연동방식 (Direktmandatsbedingte Divisormethode) 과동일한메커니즘이다. 아우크스부르크배분방식 (Augsburger Apportionment Methode) 으로도불린다.

111 선거구배분과의석할당의측면에서본선거제도개선방안 109 당에게돌아갈초과의석 5석이다른정당의비례의석으로돌아가는것이다. 지역구선배분방식을적용하면 < 표 8> 에서강원의경우새누리당의 11석중 9석을우선배분한다. 나머지 2석은새누리당이아닌정당에정당득표에따라비례배분했을때민주통합당이모두차지한다. 영남의경우배분의석 90석중 63석을뺀 27석을초과의석이발생하지않은민주통합당, 통합진보당, 자유선진당에득표율에따라비례배분한다. 배분결과민주통합당 19석, 통합진보당 7석, 자유선진당 1석으로나타난다. 초과의석이발생한정당은지역구의석을모두인정하게되므로초과의석이발생하지않은정당은비례의석을상대적으로적게배분받는다. 따라서지역구선배분방식은초과의석이발생한권역에서정당간득표와의석의비례성이보정의석방식보다상대적으로낮게나타나는단점이있다. 보정의석방식의경우전체의석의규모가지나치게커진다는단점이있다. 앞서보았듯이초과의석 9석이발생했을때그에대한보정의석은 14석으로나타난다. 이처럼보정의석방식에서보정의석은초과의석보다훨씬많아지기때문에전체의석의증가가불가피하게발생하므로우리의현실에서대안으로논의되기어렵다. 독일에서지역구선배분방식은초과의석의차단에유의미한해법으로평가되었지만보정의석방식이채택된이유는의원정수의유지보다는의원정수의확대가불가피하더라도순수비례제와같은높은비례성을가진선거제도를추구했기때문이라고볼수있다. 선거법개정과정에서좌파당 (DIE LINKE) 의반대가있었지만정당간합의를도출할수있었던것은의원정수의유지라는원칙보다독일선거제도의인물화된비례제의특성을살리면서정당득표에충실한의석배분이보장되는시스템구현에우선적인가치를부여한것이라고할수있다. < 표 9> 는우리의현행선거제도와독일식, 보정의석방식, 지역구선배분방식의이득률과그평균값을산출한결과이다. 이득률은의석률을득표율로나눈값으로 0에근접할수록비례성이높다는것을의미한다. 또이득률평균값은정당간의석분포의균형적분포도를측정하는지표가된다. 이득률평균값이 1에가장근접한결과를보이는방식은보정의석방식이다. 지난 2009년총선까지적용된기존의독일식은초과의석을인정하는방식이다. 이방식은초과의석이발생한만큼정당간비례성의불균형이발생한다. < 표 9> 에서보듯이이득률이 1.03으로나타난이유도바로그때문이다. 또한초과의석으로부정적득표비중이발생할수있다. 반면보정의석방식은순수비례제와동일한이상적인비례성을보인다. 초과의석을인정하는대신그로인한의석배분의불균형을교정하기때문이다. 보정의석방식은다른방식과비교할때비례성은가장높지만초과의석의발생에따른의석수의증가폭이너무커긍정적인평가를받기힘들다. 이에비해지역구선배

112 110 제 4 호 < 표 9> 제도별이득률비교 현행한국식 ( 병립형 ) 독일식 ( 연동형 ) 300 석기준 350 석기준 초과의석인정방식 (350 석기준 ) 현행보정의석방식 (350 석기준 ) 지역구선배분방식 (350 석기준 ) ( 단위 : %) 새누리 민주통합 통합진보 자유선진 득표율 의석률 이득률 이득률평균 0.76 득표율 의석률 이득률 이득률평균 0.80 득표율 의석률 이득률 이득률평균 1.03 득표율 의석률 이득률 이득률평균 1.00 득표율 의석률 이득률 이득률평균 0.99 주 : 1) 현행한국식은지역구와비례대표의병립형. 350 석기준현행한국식에서지역구와비례대표의의석비는약 2.5:1 2) 독일식 ( 초과의석인정방식 ) 과보정의석방식의총의석은각각 359 석, 364 석자료 : 필자작성 분방식의경우권역간대표성의불균형이나타나지만비교적높은비례성을보인다. 최소한동일한조건에서지역구와비례대표를독립적으로선출하는병립형보다현저히높은비례성을보인다. 연동형은병립형과달리정당득표를기준으로의석을배분하기때문에비례성이기본적으로높다. 병립형에서는초과의석이발생한정당도별도의비례의석을

113 선거구배분과의석할당의측면에서본선거제도개선방안 111 득표율에따라배분받게되어정당간비례성의불균형을가중시키지만, 지역구선배분방식은초과의석이발생한정당은비례의석배분에서제외된다. 지역구선배분방식은의원정수를유지할수있는장점도있어현행선거제도의대안으로검토될수있을것이다. IV. 결론 선거구획정단계에서유권자의투표가치의등가성을보장하기위해서는선거구평균인구수에최대한근접한선거구획정이이루어져야한다. 현행방식처럼선거구인구편차의허용범위로설정하게되면그범위를축소하더라도상한선과하한선에인구수가집중되어있는경계선거구로인해인구편차문제가효율적으로해결되지못한다. 또개별선거구간인구편차뿐만아니라권역간인구편차를최소화하는문제도중요하다. 이를위해서는권역별로인구비례에따른선거구규모를정하는방식이바람직할것이다. 이때권역별로배분된선거구의수를유지하기위해 선별적중선거구제 를도입할필요가있다. 중선거구제가지역주의및계파정치의심화, 정당체계의분절화등의부정적효과를가져온다는지적도있지만, 소선거구제보다는중선거구제가특정정당의의석싹쓸이현상을완화시키는방향으로볼수있다. 계파정치청산은본질적으로선거구제도의문제라기보다후보추천의민주화, 당내민주주의정착과같은정당개혁의차원에서접근할문제이다. 또정당체계의분절화는선별적으로중선거구제를적용할경우정당체계의파편화를초래할정도로군소정당의원내진입이두드러진다고보기어렵다. 지역구와비례대표의혼합식선거제도하에서최대의비례효과를보일수있는방식은독일과같은정당투표중심의배분방식이라할수있다. 하지만기존의독일식선거제도에서는비례성을훼손하는초과의석과그에따른제도적모순이발생하는단점이있다. 따라서독일식의석할당방식을도입하되초과의석의문제를해결할수있는방안을찾는것이관건이된다. 보정의석없이초과의석을인정하는독일식에서이득률평균값이 1.03의높은비례성을보이는것은초과의석이 9석에불과하기때문이다. 따라서비례성이높게나타났다고해서제도자체가높은비례성을보이는것으로단정할수없다. 초과의석은유권자의투표행태, 권역범위의설정, 지역구와비례의석의비율등다양한요인에의해결정된다.

114 112 제 4 호 따라서초과의석이어느정도발생할것인가를추정하는것은쉽지않다. 기본적으로이방식은초과의석을인정하기때문에정도의차이는있어도항상불비례적인의석분포를보일수밖에없다. 지역구선배분방식의경우도초과의석의규모에따라불비례성을보인다. 초과의석이많이발생하면그만큼초과의석이발생하지않은정당에배분되는비례의석이적어지기때문에득표대비의석의불균형은심화될수있다. 그러나이방식이갖는최대의장점은의석수의변동없이비례성을높일수있다는점에있다. 현행한국식에서는전체의석 300 석중지역구와비례의석의비율이현재의 4.56:1일경우비례성평균값은 0.76이고, 전체의석을 350석으로늘리고지역구와비례대표의비율을 2.5:1로조정하더라도 0.80에불과하다. 지역구와비례대표를서로연동하지않고별도로선출하는병립형이기때문에비례의석을높이더라도비례성제고는제한적일수밖에없다. 현행선거제도에서사표발생을최소화하고득표와의석의비례성을높이도록하기위해서는정당지지에따라의석을배분하는독일식선거제도를도입할필요가있어보인다. 그러나현행독일식선거제도는순수비례제와동일한비례성을보이지만의원정수의증가와유동성을초래한다. 따라서차선책으로비례성은보정의석방식에못미치더라도의원정수를유지하면서비교적높은비례성을나타내는지역구선배분방식이긍정적으로고려될수있을것이다. 선거구가아무리인구비례에따라공정하게획정되었다고하더라도유권자의투표가의석으로정확하게반영되지못한다면공정한선거제도라고할수없다. 이를위해선거구배분과의석할당의두단계는서로연계되어야한다. 한쪽만고려하면비례성제고의효과는불완전할수밖에없다. 이논문에서인구편차최소화를위해설정된선거구배분은실제의석할당으로연계되지는못했다. 의석할당단계에서시뮬레이션분석을위해지난 19대총선의실제선거결과를대입할수밖에없었기때문에양자의연계효과를명확히보이지는못했다. 그러나인구비례에따른권역별선거구배분결과를기초로지역구선배분방식의의석할당이이루어진다면공정성과비례성을담보할수있는선거제도디자인이가능하다는것을쉽게추론할수있다.

115 선거구배분과의석할당의측면에서본선거제도개선방안 113 참 고 문 헌 가상준 국회의원선거구획정관련의견. 국회의원선거구획정위원회편. 제19대국회의원지역선거구획정안마련을위한공청회자료집. 김욱 독일연방의회선거제도가한국의선거제도개혁에주는시사점. 세계지역연구논총 제24집 3호 김만흠 지역균열의정당체제와선거제도개편 : 개편논란과새로운대안. 한국정치연구 제20집제1호 김종갑 국회의원비례대표선거제도개선방안의시뮬레이션분석. 현안보고서 제188 호. 국회입법조사처. 도회근 독일선거제도에서무엇을배울것인가?: 국회의원선거제도를중심으로. 공법연구 제40집제3호 서복경 한국의석할당제도의문제점 : 선거구획정과선거인수불균형. 한국정치연구 제21집제1호 송하성 지역주의극복을위한비례대표제개혁방안 : 교차할당비례대표제의제안. 공공정책연구 제16권제2호 신진 한국의선거구획정과투표가치의평등성. 대한정치학회보 제19집 3호 장명학 독일연방의회구성의정치적특성 : 연방의회선거제도를중심으로. 현대사회와정치평론 제3권 정만희 선거구획정의기본문제 : 국회의원선거구획정의문제점에관한비교법적검토. 공법학연구 제13권제3호 정연정 선거제도및정당개혁을통한정책선거실현방안. 사회과학연구 제19권봄호 Behnke, Joachim Das Wahlsystem der Bundesrepublik Deutschland. Logik, Technik und Praxis der Verhältniswahl. Nomos. Birkmeier, Olga, Kai-Friederike Oelbermann, Friedrich Pukelsheim, and Matthias Rossi Eine schonende Verbindung von Personen und Verhältniswahl zum Abbau negativer Stimmgewichte bei Bundestagswahl. Universität Augsburg Institut für Mathematik. Farrell, David M Electoral systems. Palgrave Macmillan. Katz, Richard S malapportionment and gerrymandering in other countries and alternative electoral systems. Mark E. Rush, ed. Voting Rights and Redistricting in the United States. Greenwood Press. Mann, Gerald Die unumgängliche Umkehr bei der Berechnung von

116 114 제 4 호 Überhangmandaten: Reformvorschläge. Zeitschrift für Parlamentsfragen Meyer, Hans Lösungsmöglichkeiten nach dem Wahlrechtsurteil des BVerfG, vom 3. Juli Deutsches Verwaltungsblatt 124(3) Bei Bundestagswahlen entstandene Überhangmandate(Stand bei der Wahl). bund eswa hlleiter.de/de/glossar/texte/ueberhangmandate.html( 검색일 : ). Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes vom entscheidungen/fs _2bvf html( 검색일 : ). Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes vom ssungsgericht.de/entscheidungen/cs _2bvc html( 검색일 : ). Gesetzentwurf der Fraktion Bündnis90/Grüne( ). btd/17/046/ pdf( 검색일 : ). 접수일자 : 2013 년 9 월 25 일, 심사일자 : 2013 년 10 월 31 일, 게재확정일 : 2013 년 11 월 18 일

117 선거구배분과의석할당의측면에서본선거제도개선방안 115 [ Abstract ] Proposals for Reforming the Korean Electoral System: District Apportionment and Seat Allocation Kim, Jonggab National Assembly Research Service The purpose of this study is to present an effective model in order to enhance the representativeness and proportionality of the national assembly election system. In the district apportionment phase, the distribution of electoral boundaries should be determined according to the average population of the whole country in order to ensure equal representation. For this purpose, two or three-member districts should be used selectively to compensate for distortions in the seats-to-votes ratio produced in single-member districts. In second phase of seat allocation, a mixed model of mixed member majoritarian(mmm) and mixed member proportional (MMP) allocation is applied, which has been proven to be the most suitable among the various seat allocation methods. Keyword: district apportionment, seat allocation, one vote one value, proportionality

118

119 선거캠페인의 SNS 를활용한위기관리커뮤니케이션전략에관한연구 117 선거캠페인의 SNS 를활용한위기관리커뮤니케이션전략에관한연구 : 18 대대통령선거를중심으로 이수범 인천대학교문원기 인천대학교 국문요약 본연구는쿰즈 (Coombs) 와베노이트 (Benoit) 의위기관리커뮤니케이션분석모델을적용하여제18대대통령선거캠페인의 SNS 위기관리커뮤니케이션전략에대해분석한것이다. 박근혜, 문재인후보선거캠페인의 SNS 위기관리커뮤니케이션전략을분석한결과양측모두공격과방어전략을고루사용하고있었다. 또한양후보모두이미지회복전략으로공격성축소전략을주로사용하였다. SNS 위기관리커뮤니케이션과관련한시사점으로는첫째, 단문위주 SNS의한계를극복하기위해선거캠페인 SNS계정들과온라인서비스들간에유기적인연결이필요하다는것이다. 또한, 정책적-제도적으로올바른 SNS 선거캠페인이자리잡을수있도록적절한규제가필요하다. 마지막으로 SNS를이용한위기관리커뮤니케이션의효과를극대화하기위해서는사후관리보다사전이슈관리에초점을맞춰야 SNS가지닌위기관리커뮤니케이션의한계를극복할수있을것으로사료된다. 주제어 위기관리커뮤니케이션, 대통령선거캠페인, SNS

120 118 제 4 호 I. 서론 위기로부터자유로운조직이나개인은없다. 특히오늘날의위기는단한번으로도조직에치명적인타격을줄수도있다 ( 김봉철 이동근 2006). 조직들은위기를관리하기위해지속적으로새로운매체를탐색한다. 최근가장주목받는커뮤니케이션매체는 SNS (Social Network Service) 다. SNS는빠르고광범위한메시지전달력을지니고있어조직의위기관리에큰영향을미친다. 2010년주식회사농심의새우깡사례를보면, 위기발생과정에서 SNS를통한이슈전파가매우빠르게치명적인위기를가져온다는것을알수있다 ( 유재웅 2011). 그러나 SNS가조직의위기관리에악영향을주는것만은아니다. SNS 는위기를예방 극복하기위한조직들의여러가지 PR(Public Relations) 에중요한역할을할수있다. SNS는게이트키핑을거치지않은정보제공창구이자정보획득창구로서조직과수용자의직접적인커뮤니케이션을가능하게하여커뮤니케이션과정에서의불필요한오해를줄일수있다. 또한 SNS를이용한커뮤니케이션은즉각적이고강력한영향력을지닌다. 따라서 SNS는중요한위기관리매체로떠오르며대다수조직들의 PR활동패러다임을변화시키고있다 ( 한정호외 2010). 위기는정치조직에도존재한다. 특히선거캠페인조직의위기관리는매우중요하다. 그이유는첫째, 선거커뮤니케이션전략에서위기관리커뮤니케이션전략이중요하기때문이다. 선거캠페인과정은선거에서나타나는이슈를어떻게관리하는지가중요하다. 그런데이러한이슈들은언제든위기로변할수있다. 원래는긍정적인이슈가상대캠페인의네거티브 PR전략에휘말리면위기이슈가되기도한다. 따라서선거 PR활동은공격과방어의성향이동시에나타난다. 둘째, 조직의위기와이슈에대한내용이모든미디어에서중점적으로다뤄진다는점이다. 일반적으로선거가다가올수록미디어와공중의선거캠페인에대한관심은증가한다. 따라서선거캠페인과관련한이슈는사소한것이라도중점보도되고캠페인에대한사소한부정적이슈가결정적위기로변하기도한다. 이처럼선거캠페인의선거커뮤니케이션은위기관리커뮤니케이션과비슷한양상을띠고있다. 그러므로선거캠페인의이슈관리와 PR활동들은위기관리커뮤니케이션활동이라고볼수있다. SNS를이용한선거캠페인을중심으로불리한선거판세를뒤집고최초의흑인미국대통령으로당선된오바마의사례는 SNS가공중의정치적결정에강력한영향을줄수있는매체임을증명한대표적인사례이다. 이는정치적결정에대한 SNS의영향력을보

121 선거캠페인의 SNS 를활용한위기관리커뮤니케이션전략에관한연구 119 여주었고, SNS를이용한선거캠페인위기관리에대한가능성을열어주었다. 오바마선거캠페인사례를계기로정치영역에서의 SNS에대한연구는크게늘어나고있다. 그러나선행연구의대부분이비선거시의정당조직이나정부에대한것들이었으며아직까지선거조직의위기관리를연구한것은없었다 ( 유재웅 2011; 이수범외 2005; 이수범외 2012a). 이에본연구에서는선거캠페인조직의위기관리에대한탐색적연구를위해제18대대통령후보들의선거캠페인 SNS 위기관리커뮤니케이션을비교분석하려한다. 이를통해국내대통령선거캠페인에서나타난 SNS를이용한위기관리커뮤니케이션의전략과특징에대해후보별로어떠한차이가있는지알아보는것이본연구의목적이다. 이를위해각후보의위기이슈와관련한 SNS 커뮤니케이션을쿰즈 (Coombs 2001) 의 3단계위기관리접근법과베노이트 (Benoit 1997) 설득적공격전략과이미지회복전략분석틀을적용하여분석한다. II. 이론적배경 1. 위기관리와위기관리커뮤니케이션 1) 이슈관리와위기관리의구분레지스터와라킨 (Regester & Larkin 2002) 은이슈관리가위기관리와명확하게구분해사용되어야하는개념이라고말한다. 이슈관리는잠재적인변화를감지하고기업에부정적인영향을미치기전에사전예방적의사결정을돕는행위를말한다. 반면, 위기관리는사건이대중에게알려지고조직에영향을미친후에야대처하는분야라고정의할수있다 (Regester & Larkin 2002). 쿰즈 (Coombs 2001) 도이슈관리를위기관리와구분하는데이슈관리는위기관리에대한지속적 (ongoing) 접근의첫단계로서잠재적위기를발견하는활동으로위기관리부서가아닌따로전담된이슈관리부서가담당하는업무로보았다. 김영욱 (2002) 은이슈관리가위기관리에비해좀더적극적, 능동적이고장기적인전략이며, 이슈관리와위기관리가합쳐져야이상적인위기관리가가능하다고보았다.

122 120 제 4 호 2) 위기와위기관리 위기 에대한정의는각학자마다다르다. 핑크 (Fink 1986) 는개선되거나악화되기시작하는전환점이위기라고정의한다. 펀뱅크스 (Fearn-Banks 1996) 는조직및이들과관련된공중, 제품, 서비스, 명성에부정적인영향을미칠가능성이높은주요사건들이라고정의한다. 그외국내외학자들의많은정의가있으나 (Barton 1993; Bernstein 2006; 차희원 2002; 백진숙 2006; 김영욱 2008), 본연구에서는쿰즈가정리한정의를따르기로한다. 쿰즈 (Coombs 2001) 는위기를 예측하지못한상태에서발생한사건이며, 잘못대처할경우조직, 산업또는스테이크홀더들에게부정적인영향을미칠수있는중대한위협 이라고정의한다. 쿰즈는위기의속성을세가지로구분한다 (Coombs 2001). 첫째, 위기는예측할수없는 (unpredictable) 사건이다. 이는위기가예상치못한사건 (unexpected) 은아니라는말인데, 위기의발생시기를예측하는것은어렵지만어느정도예상할수는있다는뜻이다 ( 유재웅 2011). 둘째, 위기는조직의일상적인운영이어려울정도로중대한것이어야한다. 따라서미비한사고 (incidents) 와잠재적으로전체조직에중대한영향력을미치는위기 (crises) 는구분되어야한다 (Coombs 2001). 셋째, 위기는다양한대상을위협한다. 위기는잠재적또는실재적으로조직전체에전반적으로부정적인결과를초래할수있다는점에서 위협적 이다 ( 유재웅 2011). 그렇다면 위기관리 란무엇인가. 핑크 (Fink 1986) 는위기가절대적인파멸이아니며조직내 반환점 의기능도있다고지적한다. 따라서조직의위험과불확실성을제거하고위기를기회로바꾸려는전략적계획이필요한데, 이를위기관리라고할수있다 ( 이수범외 2005; 2012b). 다시말해위기관리는위기상황에대해체계적으로대응하는조직의활동이라고정의할수있다 ( 김영욱 2002). 위기에체계적으로대응하기위해핑크 (Fink 1986) 는위기를징후단계 (prodromal stage), 위기발생단계 (crisis stage), 만성적위기단계 (chronic stage), 해결단계 (resolution stage) 의 4단계로구분했는데, 이는위기발전단계의원형이론이되었다 ( 김영욱 2002). 이후핑크의모델을발전시킨다양한위기관리이론들이나타나게된다 (Coombs 2001; Fearn-Banks 2005).

123 선거캠페인의 SNS 를활용한위기관리커뮤니케이션전략에관한연구 121 3) 위기관리커뮤니케이션전략 (1) 쿰즈의위기관리접근법효과적인위기관리커뮤니케이션전략은위기로인해손실된조직의명성과신뢰를회복, 강화하는데도움을주는행위이다 ( 유재웅 2011). 조직은공중관계를잘관리해야위기상황에서조직의메시지에대한공중의이해와수용가능성을높일수있다 ( 차희원 2002). 쿰즈 (Coombs 2001) 는자신의 3단계위기관리모델이위기관리전략의분석에유용하다고말한다. 그이유는 3단계접근방식이여타단계적접근모델을포괄하는일반성을지녔기때문이다 (Coombs 2001). 따라서쿰즈의모델은핑크 (Fink 1986) 의 4단계모델을포함한다. 쿰즈의 3단계위기관리접근모델은다음의 < 표 1> 과같다. < 표 1> 쿰즈 (Coombs) 의위기관리접근법 위기단계 내용 사전위기단계 (pre-crisis stage) 위기단계 (crisis stage) 사후위기단계 (post-crisis stage) 위기에대한신호탐지, 예방, 대비 위기의인지, 위기억제, 조직운영재개 위기관리평가, 위기학습, 스테이크홀더후속조치, 위기이슈모니터링 출처 : Coombs(2001) (2) 베노이트의위기관리접근법베노이트 (Benoit 1997) 는설득적공격전략과이미지회복전략의이원적분석틀을이용해위기관리커뮤니케이션을분석하는모델을제시했다. 이수범외 (2012a) 는베노이트의모델을응용하여위기관리분석모델을공격과방어의두가지차원으로구분하였다. 이는위기가발생하는경우위기조직은방어전략을취하고, 상대조직에서는공격전략을취하기때문이다. 특히정치커뮤니케이션에서는위기상황에서상대후보나정당의부정적측면을부각시키고이미지를손상시키기위해설득적공격전략을많이활용하고있다 ( 김관규외 2007; 송종길 2004).

124 122 제 4 호 설득적공격 (attack) 은위기를맞은사람이나조직의이미지에부정적인영향을미치기위한메시지 ( 송종길 2004) 이다. 설득적공격을위한커뮤니케이션전략이바로설득적공격전략이다. 설득적공격전략은 < 표 2> 에나타난것과같이일반적부정, 잘못된행위의강조, 행위의책임성강조로나뉠수있다. 각전략은위기조직에대해포괄적으로이뤄져야그설득력이더강하게나타난다는특징이있다 ( 이수범외 2012a). 방어전략은위기로인해손상된이미지를회복하거나교정하기위해사용하는전략으로, 국내연구에서가장많이활용되는분석틀은베노이트 (Benoit 1997) 가제시한이미지회복전략 (image restoration strategies) 이다. 이미지회복전략에는 < 표 2> 와같이부인, 책임회피, 공격성축소, 개선행위, 사과 굴욕, 분리등 5가지전략이있다. 정치커뮤니케이션과정에서는위기관리커뮤니케이션전략선택에따라위기관리의성패가달려있기때문에어떤전략을선택하는지가중요하다 ( 이수범외 2012a). < 표 2> 설득적공격전략과이미지회복전략 설득적공격전략 이미지회복전략 전략 일반적부정 잘못된행위의강조 행위의책임성강조 부인 (Denial) 책임회피 (Evasion of responsibility) 공격성축소 내용 상황이나현실의총체적부정성을강조, 구체적근거, 증거제시없이결과강조 부정적결과의정도, 범위, 지속성, 현재성, 근시성강조무고한희생자의발생을강조, 책무관련성을강조말과행위의불일치성을강조수용자와관련한잘못된결과나손상을강조 행위의의도성, 계획성을강조행위결과에대한예측및인지가능성을강조유사한행위의과거수행성또는반복성을강조잘못된행위로부터얻은이득을강조 위기가없다고부인 단순부인 : 의심될행동을하지않았다고부인 회피 / 책임전가 : 잘못을제 3 자에전가 위기에대한책임을줄이려함 도발 공분조성 : 위기에대한책임을미룸 실행불가능성 : 위기를막을정보, 능력이없었음을주장 사고 : 단순한실수였음을주장 좋은의도강조 : 선의의행동이었음을주장 조직의위기상황을긍정적으로보이도록하는행동

125 선거캠페인의 SNS 를활용한위기관리커뮤니케이션전략에관한연구 123 이미지회복전략 (Reducing Offensiveness of the Event) 개선행위 (Corrective Action) 강화 / 지지 : 조직의긍정적힘을부각 최소화 : 위기가심각하지않다고주장 차별화 : 유사위기만큼심각하지않다고설명 초월 : 위기는발전하기위한과정이었음을설명 비난자공격 : 비난자의신뢰성공격 보상 : 희생자에게보상을제안 문제해결및재발방지조치 사과, 굴욕 (Mortification) 분리 (Separation) 잘못된행위에대해책임인정, 사과 위기관련자가조직의정책을위반한것으로책임자를색출, 시정조치 출처 : 유재웅 (2011), p.88; 이수범 (2012a), p.79 의내용을재구성 2. SNS 와선거캠페인의위기관리 1) SNS의정의 SNS와비슷한의미로주로사용되는것이소셜미디어 (Social Media) 이다. 소셜미디어와 SNS에대한정의는연구자마다다르다 ( 김경래외 2012; 이수범외 2012b; 정원모외 2010). SNS는 인터넷상에서사람들간인적네트워크를형성하는서비스 로정의할수있고소셜미디어는 SNS의네트워크기능을기반으로웹 2.0의특성 ( 참여, 공유, 개방 ) 을가지는인터넷서비스 라고정의할수있다 ( 권태형 2011). 연구에따라서는국외와언론학계에서는 SNS와소셜미디어를구분하는경우도있지만본연구는소셜미디어와 SNS의범주나기준에관한연구가아니므로소셜미디어와 SNS를구분하지않고 SNS로통칭하기로한다. 2) SNS의분류최민재 양승찬 (2009) 은 SNS를 < 표 3> 과같이 4가지모델로구분했다. 이중국내에서가장대표적으로사용되는 SNS는트위터와페이스북이다. 국내 SNS 연구의경우, 이용자규모가가장큰것은싸이월드지만스마트미디어플랫폼의급격한확장으로주로트위터가연구대상이되고있다 ( 최민재외 2009). 트위터와페이스북은모두커뮤니케이션모

126 124 제 4 호 < 표 3> SNS 의분류 연구구분 SNS 최민재외 (2009) 커뮤니케이션모델블로그, 마이크로블로그, 소셜네트워킹 최민재외 (2009) 문화체육관광부 (2011) 협업모델공유모델엔터테인먼트모델정보지향성관계지향성 위키, 소셜북마킹, 소셜뉴스, 리뷰 & 오피니언사이트 사진 비디오공유, 실시간방송, 오디오 음악공유 가상세계, 게임공유 & 플레이서비스 소통을위해정보를생산 소비 공유 : 트위터, 미투데이, 플리커, 유튜브 자아표현을위해타인과관계 : 페이스북, 싸이월드 출처 : 최민재외 (2009), 문화체육관광부 (2011) 델에속하는데트위터는마이크로블로그에포함되고페이스북은소셜네트워킹으로분류할수있다. 문화체육관광부의정보지향성-관계지향성기준으로분류하는경우트위터는정보지향성, 페이스북은관계지향성으로나타난다. 트위터와페이스북의정보전달력및파급력을비교해보면페이스북은지인과인맥관리위주, 관계지향적특성이있는데반해검색이가능하고언급 (mention), 전달 (retweet) 등으로정보가신속하게전달되는트위터의파급력이더크다 ( 권태형 2011). 이때문에트위터를 실시간정보네트워크 라고볼수있다 ( 이원태외 2010). 3) 위기관리커뮤니케이션의매체매체의유형은이슈와관련한수용자의태도형성에영향을미친다 (Hallahan 1997). 선행연구들은매체별매체유형에따라그위기관리효과가다르게나타난다는것을확인할수있었다 ( 이영한외 2012). 기존커뮤니케이션이매스미디어의중개에의존한반면, SNS 공간에서의커뮤니케이션은공중과의직접적인관계와참여의형태로전개되어야한다 ( 한정호외 2010). 이영한외 (2012) 는 SNS의종류에따라위기관리커뮤니케이션전략의영향력이각기다르게나타난다고밝혔는데, 이는위기관리커뮤니케이션전략의효과가커뮤니케이션에이용하는매체속성즉, SNS의속성에따라차이가있을것이라는것을의미한다.

127 선거캠페인의 SNS 를활용한위기관리커뮤니케이션전략에관한연구 125 4) 정치커뮤니케이션과 SNS 선행연구를보면 SNS가선거, 정책이슈, 담론적소통에이르기까지다양한정치담론공론장역할을수행가능성이있음을밝히고있다 ( 김경래외 2012). 더나아가 SNS가지지정당선택에영향을미치는것으로나타나기도했다 ( 이세희 2013). 미국에서는 2006년의회선거와 2008년대통령선거를통해 SNS의중요성에대한논의가활발해졌다 ( 최민재외 2012). 미국에서는 SNS의정치활용에대한연구의대부분이미국내이용자규모가가장큰페이스북을대상으로진행되었는데 2009년 1월오바마후보의전체모금액 3200만달러중 90퍼센트가 SNS 등온라인활동을통해전달받은것이기도했다 ( 이성규 2009). 이처럼많은연구에서 SNS가시민들의정치적소통을증가와정치참여활성화와관련해긍정적관계가있음이나타났다. 기존연구결과를보면선거경험이축적될수록 SNS 에서정치인과유권자들의관계는 정보제공 과 관여 단계를넘어 연대 의형태로변화하고, 투표참여를독려하는 동원 형태로활용되는것을볼때 SNS가투표행위에직접적인영향을준다는것을알수있다 ( 민정식 2012; 이원태외 2010; 최민재외 2012). 이처럼 SNS는정치커뮤니케이션과정에서중요한매체인것은확실하지만, 그효과나가능성에대해더많은연구가필요하다고할수있다. III. 연구문제및연구방법 1. 연구문제 선행연구와이론적배경을바탕으로한국 18대대통령선거에서주요후보인박근혜, 문재인후보캠페인의 SNS 선거전략을위기관리커뮤니케이션분석하려한다. 먼저각캠페인들의일반적인위기관리커뮤니케이션 ( 보도자료, 논평및브리핑자료 ) 을분석한다. 그리고이를 SNS에나타난위기관리전략과비교한다. 이와관련하여다음의연구문제를설정하였다.

128 126 제 4 호 < 연구문제 1> 제18대대선주요후보 ( 박근혜, 문재인 ) 선거캠페인의 SNS 이용위기관리커뮤니케이션전략의특성은무엇인가? 두후보간공통점과차이점은무엇인가? < 연구문제 2> 제18대대선주요후보 ( 박근혜, 문재인 ) 선거캠페인의 SNS 이용위기관리커뮤니케이션은 SNS 운영주체별로어떤특성있는가? 2. 연구방법 1) 분석대상및분석절차본연구에서분석하고자하는대상은제18대대통령주요후보선거캠페인의 SNS이용위기관리커뮤니케이션전략이다. 따라서선거캠페인에서공식운영하는 SNS에서나타나는위기와관련한공식게제게시물을내용분석했다. 본연구에서사용한 SNS는트위터와페이스북이다. 두서비스를선택한이유는두서비스가 SNS의매체특성이가장잘드러나기때문이다 ( 이영한 2012; 최민재외 2011). 본연구는트위터와페이스북의계정주체 ( 후보, 캠페인, 정당 ) 가게시한게시물만을측정대상으로하였다. 따라서트위터의경우후보나정당, 캠페인간의리트윗은제외했으며페이스북에서는후보와캠페인, 정당간에공유한게시글은제외하였다. 본연구에서는모집단에서 2012년 10월 1일부터 12월 14일까지의표본을추출했다. 그러나트위터의경우트윗이어느정도누적이되면볼수없기때문에문재인캠페인의트위터는 12월 8일이후트윗부터분석이가능했으며, 민주통합당의트위터도 11월 26일부터가능했다. 박근혜후보의캠페인도 11월 23일부터분석이가능했다. 반면박근혜후보의개인트위터와페이스북은 10월 1일부터표집이가능했고, 새누리당의트위터와페이스북도 10월 1일부터표집했다. 박근혜의선거캠페인인국민행복캠프의경우트위터만있고페이스북이없었다. 대신박근혜후보의개인페이스북을캠페인용으로사용하고있었다. 문재인후보의개인트위터는 10월 1일부터트윗분석이가능했는데, 문후보의개인페이스북과민주통합당페이스북도 10월 1일분석이가능했다. 반면문재인후보의캠페인페이스북과트위터는공식후보출범을앞둔 11월 1일에생성되었기때문에 11월 1일부터분석했다. 각후보별, 주체별로분석시작일자가다르지만이슈를중심으로분석하기때문에큰문제가없다고판단, 연구를진행하였다. 이기간각선거캠페인과관련한주요위기이슈는 < 표 4> 와같다. 이슈선정조건은

129 선거캠페인의 SNS 를활용한위기관리커뮤니케이션전략에관한연구 127 후보의이미지에직접적타격을줄수있는것, 언론에많이회자되는것, 소셜픽사이트 1) 에서주요이슈로선택된것등을고려하여선정하였다. < 표 4> 각후보별이슈 구분 박근혜 문재인 이슈 (1) 안철수불출마종용 (2) 인혁당문제, 과거사논란으로인한공식사과 (3) 정수장학회지분매각국조요구, (4) 12 월 4 일대선후보토론 (6 억수수, 박정희전대통령등거론 ) (5) 국정원여론조작의혹제기, 박근혜신천지관련논란 (6) 선거관리위원회새누리당댓글알바검찰고발 (1) 노무현전대통령 NLL 관련대화록국정조사요구 (2) 문재인 안철수단일화과정대립첨예화 (3) 안철수, 문재인지지의사발표연기, 미온적반응 (4) 문재인신생아홍보사진논란 (5) 다운계약서및광고의자, 명품잠바및안경논란 2) 분석단위및유목본연구에서는각후보캠페인의페이스북과트위터에나타난트윗과게시글의개별내용을내용분석의분석단위로설정하였다. 먼저위기관리커뮤니케이션을단계별전략분석과공격, 방어전략의분석두가지측면으로분류했다. 단계별위기관리커뮤니케이션전략은쿰즈 (Coombs 2001) 의 3단계위기관리모델을통해분석했다. 각캠페인들의위기관리사례를 (1) 사전위기, (2) 위기발생, (3) 사후위기의세가지단계로나누어분석했다. 각각의모델유목은선거캠페인에서다음과같이적용할수있다. 사전위기 : 캠페인이이슈에대해언급하면서정보를파악하는단계이다. 이단계에서캠페인은해당이슈가위기가될지확실한확신이없는상태이지만, 이슈의중요성은감지한경우이다. 이슈가후보의지지율과이미지에거의영향이없는단계이다. 1) 소셜픽서비스는포털사이트검색횟수, 트위터트윗수, 뉴스댓글수를집계하여공중의이슈에대해실시간정보를제공하는서비스이다. 본연구에서는다음, 조선일보, 네이버의대선이슈소셜픽서비스를참고하였다.

130 128 제 4 호 위기발생 : 이슈가위기로변하고, 위기가언론과인터넷을통해빠르게전파된직후의단계이다. 공중이이슈에대해어느정도인식하고있으며, 큰관심을갖게된단계이다. 그러나아직이단계에서공중은캠페인에지닌부정, 긍정적생각이나지지정도에대해큰영향을받지않은단계로캠페인과지속커뮤니케이션하면서태도를정하게된다. 단, 이단계에서는이미위기가후보의지지율과이미지에영향을미치게된다. 사후위기 : 위기사항에대해공중들이전말을파악하고자신만의태도를정한이후의상태이다. 이미대부분의공중이캠페인의위기관리커뮤니케이션을접한이후고공중들은위기에대해더이상큰관심을갖지는않으나, 위기관리커뮤니케이션은지속해서후보의이미지와지지율에영향을미친다. 공격전략은이수범외 (2012a) 에서사용한설득적공격의범주와전략틀을활용했다. 해당위기관리자에대해상대진영 ( 상대후보나정당, 제3세력등 ) 이취하는공격전략을분석한것으로 (1) 일반적부정, (2) 잘못된행위의강조, (3) 행위의책임성강조로나누고유목에포함되지않는내용을 (4) 기타로하여 4가지로나눴다. 일반적부정 : 위기후보나캠페인의근본적인문제, 총체적인문제로인해나타났다는식의이미지를심어주려는전략이다. 구체적인정황이나심도있는프레이밍을사용하지않고해당위기의부정적인면을부각시켜상대후보자의이미지를손상시키려는전략. 잘못된행위의강조 : 위기후보자나캠페인의위기가공중에게많은피해를초래했다는것을강조하는전략이다. 위기를관리하는후보나캠페인의능력을의심하고위기상황은결국공중이떠맡게될것이라는인식을심어줘서단기간에직접적인지지율하락을유도한다. 행위의책임성강조 : 위기발생이상대후보자나캠페인이의도한상황이거나, 계획적인것이었음을강조하는전략. 위기후보자나캠페인은위기상황을충분히예측가능했지만방치했다는것이다. 특히상대캠페인이과거에도이런위기를가져왔으며, 이로인해잘못된이득을얻으려했음을강조한다. 이는선거에서후보자와캠페인의신뢰성을하락시키고부정성을부각시키기위한것이다. 방어전략은베노이트의이미지회복전략 (image restoration strategies) 을활용한이

131 선거캠페인의 SNS 를활용한위기관리커뮤니케이션전략에관한연구 129 수범외 (2012a) 의유목을이용해분석했다. 단이연구에서는침묵유목을제외하고분리유목을사용했다. (1) 부인, (2) 책임회피, (3) 공격성축소, (4) 개선행위, (5) 사과 / 굴욕, (6) 분리로나누고, 유목에포함되지않는내용을 (7) 기타로하여 7가지로나눴다. 부인 : 캠페인과관련한위기이슈에대해적극적으로강력한어조를통해부정하는전략이다. 자기후보나캠페인은해당이슈와관련이없거나, 전혀모르는일임을강조한다. 책임회피 : 위기를어느정도인정하지만, 위기의주체가자기후보나캠페인이아니라는인식을통해책임성을감소시키려는전략이다. 해당위기가나타난것은다른조직이나행위자때문이거나사고, 실행불가능성등의어쩔수없는이유때문이었음을강조한다. 공격성축소 : 위기에대해어느정도인정하지만, 이슈가지지율이나선거에위기상황을불러올만한것은아니라는것을나타내는전략이다. 위기로인한후보나캠페인의이미지손상을최소화를하고기존지지자들의실망을방지하는것에집중한다. 또한네거티브캠페인에의한위기인경우상대캠페인을역공격하는전략도해당된다. 자기후보의차별성을강조하거나그렇지못한경우위기의보편성을강조하여위기를무마시킨다. 개선행위 : 후보나캠페인이위기에대한책임을완전히인정하고위기상황을해결시킬것이라는약속을하거나, 해결후재발방지에대한대책을발표하는전략. 사과 / 굴욕전략에비해위기에대해후보자의책임성이좀덜한이미지를심어주고후보의위기관리, 문제해결능력을강조하는경우, 위기를지지율상승의기회로삼을수있다. 사과 / 굴욕 : 위기에대해후보나캠페인이모든책임을떠맡겠다는전략. 사과 / 굴욕전략은후보자의신뢰성, 진정성등의회복에도움을줄수도있지만, 선거캠페인에서의위기관리커뮤니케이션에서는오히려역효과를불러오는경우가있다. 예를들어박근혜후보의과거사, 인혁당문제에대한뒤늦은사과 (9/23) 는지속해서위기상황을연출했으며, 후보자의이미지회복에도큰도움을주지못했다. 이에비해안철수예비후보가문재인후보와단일화협상중사퇴했을때 (11/23), 문재인후보의빠른사과전략은적절한커뮤니케이션전략이었다. 그러나실제로지지율변화를봤을때박근혜후보는큰변동이없었던반면, 문재인후보의지지율은사과전략에도불구하고큰폭으로하락하는것을볼수있다.

132 130 제 4 호 분리 : 이전략은보통개선행위, 사과 / 굴욕전략과동시에쓰인다. 후보나캠페인은해당위기에대해책임이있지만위기가일어난이유는후보나캠페인자체의문제가아니라일부구성원의문제에의한것임을강조하는전략이다. 3) 연구신뢰도본연구에서신뢰도측정을위해전체표본의 10% 인 13개항목을측정하여코더내신뢰도 (intra-coder reliability) 를이용하였다. 각각의분석유목에대한크롬바흐알파 (Cronbach s alpha) 값은단계별전략.92, 방어전략.90, 공격전략.93으로전체내용분석진행에문제가없다고판단하였다. IV. 연구결과 1. 후보자별 SNS 위기관리커뮤니케이션전략비교 박근혜후보와문재인후보의 SNS 이용량과이용형태를보면 < 표 5> 와같다. 박근혜후보에비해문재인후보가개인트위터의팔로워가 8만명정도더많고, 트윗도 1,200회정도더많이하고있다. 후보개인페이스북을보면문재인후보가박근혜후보보다약 6만명정도 좋아요 를누른공중이더많은것을알수있다. 이야기하고있는사람의경우도문재인후보가 10만 2천명정도인것에비해박근혜후보는 2만명정도로많은차이를보였다. 선거캠페인은문재인후보가 2만명정도더팬이많았으며정당트위터와페이스북의경우큰차이를보이지않았다. 분석결과박근혜와문재인후보의 SNS이용커뮤니케이션은두가지차이가있다. 첫째, 전체적으로게시글이나트윗수를봤을때, 문재인후보와캠페인이 SNS이용에더적극적이다. 둘째, 공중의반응을보면박근혜후보에비해문재인후보가공중에게서더활발하게이슈가되고있는것으로보인다. 이는문재인후보의주지지층인 20~30대유권자들이 SNS를사용하는주연령층이기때문으로보인다. 문재인후보측또한이를이용하기위해더욱활발하게 SNS를이용하고있는것으로보인다. 또한가지차이점은 SNS 운영에대한것인데, 통합민주당의공식트위터의경우팔로

133 선거캠페인의 SNS 를활용한위기관리커뮤니케이션전략에관한연구 131 < 표 5> 각후보별트위터, 페이스북이용형태 구분 후보트위터 후보페이스북 캠페인트위터 캠페인페이스북 정당트위터 정당페이스북 박근혜 문재인 팔로워 / 좋아요 246,825 27,942 11,327 27,228 3,823 트윗 / 이야기하고있는사람 ,820 2,702 7,458 2,830 팔로워 / 좋아요 323,761 87,273 36, ,979 2,812 트윗 / 이야기하고있는사람 1, ,366 3,725 23,253 6, 년 12 월 15 일기준 ( 박근혜후보는캠페인페이스북이없고, 문재인후보의캠페인페이스북은단체페이지기때문에이야기하고있는사람데이터가없음 ) 워들과지속소통하며편안한분위기를조성하는것에비해, 새누리당의트위터는경직된모습이었다. 이는민주통합당의트위터는구어체를쓰고농담을하는등의운영을하면서민주통합당지지자들과트윗을주고받는반면, 새누리당은당의공식입장을밝히는정도의커뮤니케이션만하기때문으로보인다. < 표 6> 은후보별로 SNS를이용한위기관리커뮤니케이션차이에대한비교결과이다. 문재인후보와박근혜후보모두설득적공격전략보다는이미지회복전략즉, 방어전략에 SNS를더많이사용했다. 공격과방어전략의전체적인사용량은양후보가비슷한모습을보이고있다. 설득적공격전략의경우문재인후보는박근혜후보의 2건 (5.7%) 에비해 15건 (41.7%) 으로일반적부정전략을많이사용했으며박근혜후보는 20건 (57.1%) 으로행위의책임성을강조하는전략을주로사용했다. 이미지회복전략을보면두후보캠페인모두공격성축소전략을주된전략쓰고있음을알수있다. 박근혜후보의경우부인전략이 18건 (42.9%) 으로문재인후보의 10건 (20.8%) 보다많았다. 반면문재인후보는박근혜후보가사용하지않은개선행위전략 5건 (10.4%) 사과 / 굴욕전략 3건 (6.2%) 을사용했다. 일부내용에서는공격과방어전략이동시에나타나는것들이있었는데문재인후보의경우안철수예비후보와단일화과정에서훼손된이미지를회복하고새누리당의네거티브공격을견제하고자이런방식을많이사용했다. 박근혜후보는 12월 11일부터증가하는문재인후보측의네거티브공격 ( 국정원선거개입, 불법선거운동 ) 에대한수단으로이러한전략을사용하였다.

134 132 제 4 호 < 표 6> 각후보별 SNS 이용설득적공격및방어전략비교 단위 : 건, ( ) 안은 % 전략박근혜문재인합계 일반적부정 2(5.7) 15(41.7) 17 설득적공격전략 잘못된행위의강조 13(37.1) 7(19.4) 20 행위의책임성강조 20(57.1) 14(38.9) 34 기타 공격전략합계 부인 18(42.9) 10(20.8) 28 책임회피 3(7.1) 2(4.2) 5 공격성축소 21(50.0) 24(50.0) 45 이미지회복전략 개선행위 5(10.4) 5 사과, 굴욕 3(6.2) 3 분리 기타 4(8.3) 4 방어전략합계 합계 총표집은 136 건이지만공격과방어에모두해당된전략의경우중복이생기기때문에전체분석대상은총 161 건임 2. 단계별, 매체별 SNS 위기관리커뮤니케이션전략비교 SNS 위기관리커뮤니케이션을단계별로 3단계모델로분류했다. 박근혜후보는 SNS에서는사전위기단계전략을이용하지않았으며문재인후보는 14건 (17.9%) 의전략을사용했다. 박근혜후보는 SNS 위기관리커뮤니케이션을위기발생단계에서주로사용했는데, 41건 (70.7%) 였다. 문재인후보는위기발생과사후위기단계에서 32건 (41.0%) 씩사용한것으로나타났다.

135 선거캠페인의 SNS 를활용한위기관리커뮤니케이션전략에관한연구 133 < 표 7> SNS 위기관리커뮤니케이션단계별전략 단위 : 건, ( ) 안은 % 구분 사전위기 위기발생 사후위기 합계 박근혜 41(70.7) 17(29.3) 58 문재인 14(17.9) 32(41.0) 32(41.0) 78 합계 < 표 8> SNS 이용형태별설득적공격및방어전략 단위 : 건, ( ) 안은 % 전략 후보트위터 후보페이스북 캠페인트위터 캠페인페이스북 정당트위터 정당페이스북 합계 일반적부정 1(20.0) 1(20.0) 1(8.3) 11 (55.0) 3(11.1) 17 설득적공격전략 잘못된행위의강조 행위의책임성강조 1(20.0) 1(20.0) 2(16.7) 1(50.0) 6(30.0) 9(33.3) 20 3(60.0) 3(60.0) 9(75.0) 1(50.0) 3(8.8) 15 (55.6) 34 기타 공격전략합계 5(7.0) 5(7.0) 12 (16.9) 2(2.8) 20 (28.2) 27 (38.0) 71 부인 4(66.7) 2(18.2) 14 (56.0) 4(21.1) 4(13.8) 28 책임회피 1(5.3) 4(13.8) 5 이미지회복전략 공격성축소 1(16.7) 8(72.7) 11 (44.0) 12 (63.2) 13 (44.8) 개선행위 1(9.1) 1(5.3) 3(10.3) 5 사과, 굴욕 1(16.7) 1(5.3) 1(3.4) 3 45 분리 기타 4(13.8) 4 방어전략합계 6(6.7) 11 (12.2) 25 (27.8) 19 (21.1) 29 (32.2) 90 합계

136 134 제 4 호 공격과방어전략분석자료를후보와캠페인의 SNS 이용형태별, 주체별로분류했다. 주로위기관리에쓰이는 SNS 관리자는정당쪽이었다. 정당의트위터와페이스북이 39 건, 56건으로정당페이스북은공격과방어전략모두에서가장많이사용되는위기관리커뮤니케이션전략도구였다. 후보나캠페인과관련한 SNS들은주로공격전략보다는방어전략의커뮤니케이션수단으로쓰였다. 선거캠페인트위터의경우공격전략에는 12건사용된것에비해방어전략에는 25건사용되었다. V. 결론 SNS를활용한선거캠페인의위기관리커뮤니케이션에대해살펴보기위해제18대대선후보들의 SNS를살펴보았다. 게시글이나팔로워수, 좋아요수등을고려했을때박근혜후보보다문재인후보측이더활발하게 SNS를이용하고있음을알수있었다. 또한문재인후보는박근혜후보에비해더편안하고적극적어투를사용하여커뮤니케이션을시도하고있었다. 위기관리커뮤니케이션내용을보면박근혜후보와문재인후보모두공격전략과이미지회복전략을비슷하게사용하고있음을알수있다. 두후보모두 SNS를통해상대후보에대한공격과자신에대한방어커뮤니케이션을시도하고있었다. 그러나세부적으로보면박근혜후보는공격전략에서행위의책임성을강조하는전략을주로사용하는반면, 문재인후보는일반적부정과행위의책임성을강조하는전략을동시에펼쳤다. 이는박근혜후보가여당출신으로지난정권에대해책임이있다는점을노린커뮤니케이션이많았기때문이다. 이미지회복전략은박근혜후보는부인과공격성축소전략이대부분이었고, 문재인후보는부인, 공격성축소, 사과, 개선행위등을비교적고루사용하였다. 단계별전략에대해살펴보면, 박근혜후보는사전이슈관리가나타나지않았고, 위기발생시에집중적으로커뮤니케이션을펼친반면문재인후보는사전이슈관리를시도했고, 위기발생후사후위기관리에도노력을기울이는모습이었다. 그러나두후보모두대부분의커뮤케이션전략이위기발생후에집중되었고, SNS를사전이슈관리보다는위기발생후관리에주로이용하였다. SNS를이용한위기관리커뮤니케이션은주로후보자의계정보다캠페인이나정당을

137 선거캠페인의 SNS 를활용한위기관리커뮤니케이션전략에관한연구 135 통해실시되었다. 공격전략의경우후보자 14%, 캠페인 17.7%, 정당 66.2% 로나타났고이미지회복전략은후보자 18.2%, 캠페인 27.8%, 정당 53.3% 로나타났다. 이는후보자에비해캠페인이, 캠페인에비해정당이주체인 SNS에서더많은위기관리커뮤니케이션이나타났다는점을의미한다. 이는후보자계정이인간적이고가벼운주제를주로게시하는반면캠페인이나정당주체의계정에서주로공식적이고무거운주제를게시하기때문이다. SNS를이용한선거캠페인의위기관리커뮤니케이션전략에대해살펴본결과몇가지시사점이있었다. 첫째, 선거캠페인의 SNS들과온라인서비스들간에유기적인연결이일어나고있다. 박근혜나문재인후보의게시물이나트윗들은대부분이하이퍼링크의형태로다른게시글이나사이트, 혹은동영상이나사진과같은멀티미디어와연결되어있다. 이는단문 ( 短文 ) 위주의 SNS가지닌커뮤니케이션도구로서의한계를극복하기위해다른사이트, 콘텐츠, SNS 등과더불어이용하기때문이다. 이렇게연계된게시물들은공중의관심을환기시키고공중들이해당후보와캠페인의 SNS에머무르는시간을길게만들어긍정적인효과를낼수있으며효과적인메시지전달효과를가져온다. 후보와캠페인들도각기위기관리커뮤니케이션에서 SNS의효과를최대한활용하기위해다양한방법을강구하고있다. 박근혜후보의경우 박근혜의미디어 라는사이트를개설하여미투데이, 트위터, 페이스북에박근혜후보의게시물이자동공유되도록하는 SNS 중앙센터를운영하였다. 문재인후보는문재인TV를만들어매일문재인후보와관련한영상과정보들을온라인상에제공하기도했다. 실제로문재인TV는 12월 11일국정원선거개입의혹과관련한사실을온라인생중계하며새누리당에위기를주기도했다. 둘째, SNS 위기관리커뮤니케이션의과정에서유권자들에의한자발적인위기관리가나타난다. SNS는웹 2.0의특성을지닌쌍방향매체이다. 따라서후보나캠페인뿐아니라열성적인수용자들도위기관리커뮤니케이션에동참하기도한다. 이들은오히려후보나캠페인보다더많은게시물을작성하고공유하기도한다. 그러나이러한유권자의자의적인정보제공가능성은양날의검과같다. 때문에위기의사전예방이어려워져위기발생시에는후보나캠페인에의한정보차단이나상황통제가어려우며, 의제설정이어려워사후위기관리도힘들어진다. 셋째, SNS를이용한위기관리커뮤니케이션이활발해질수록공식 SNS계정의관리및운영에대한제도적보완과관련한문제가발생한다. 공식적계정외 SNS를활용한위기관리활동과관련한부분에대한규제가필요하다. 연구결과각후보마다다양한계정과

138 136 제 4 호 SNS를이용하고있지만, 어떤계정이공식계정인지검증할수있는방법이부족하다. 선거정보의잘못된정보가퍼진다면후보의이미지에손상을주고, 유권자에게큰혼란을줄수있으므로신뢰성과정확성이매우중요하다. 따라서공식계정에대한확실한인증을통해유권자들이올바른정보를수용할수있도록제도적으로보완이필요하다. 또한공식적계정외 SNS를활용한위기관리활동과관련한부분에대한규제가필요하다. 비공식계정의공식계정사칭과마찬가지로후보캠페인의비공식위기관리계정, 이른바 댓글알바 는유권자를오도할수있는잘못된위기관리커뮤니케이션전략이다. 이러한비공식계정들은상대후보의사이트나계정, 특정커뮤니티에서흑색선전을하고정보를조작하여상대후보의위기를불러오며, 소속후보의이미지를회복하기위해노력한다. 최근진행되고있는국정원정치개입의혹과같은사건이발생하지않도록정책적으로대책마련이필요하다. 이를위해비공식 SNS 계정을통한상대후보음해공작에대해사전적으로차단하거나혹은선거법을통해제재할수있는방안이마련되어야할것이다. 넷째, 이슈관리와위기관리커뮤니케이션의측면에서 SNS의사용에대한전략적이용방법에대한고찰이필요하다. SNS는효과적인메시지전달도구이자이슈를전파하는매체다. 그러나 SNS 이용자는주로자신과의견이비슷한대상들과관계를맺으려하며, 의견이다른경우배척한다 ( 나은영 2012). 이는유권자가 SNS를이용할때자신과정치적의견이비슷한구성원들만네트워크를형성하며자신이선호하지않는후보에대해서는관계를맺지않을가능성이크다는것을암시한다. 이경우유권자가 SNS를통해받아들여지는이슈는한정적일수밖에없으며, 일종의프레이밍 (framing) 현상이나타나게된다 ( 조화순 2012). 이처럼네트워크가분열된 SNS에서의위기관리커뮤니케이션은큰효과를거두지못하게된다. 요컨대 SNS를통한위기관리커뮤니케이션은지금과같은위기발생후사후관리에대한것보다위기발생전이슈관리에집중할필요가있다. 위기가발생하기전은분열된네트워크간정보교류가비교적활발하고, 네트워크는서로대립하지않는다. 또한자신이선호하지않는후보에대해서도비교적공정하고열린마음으로평가하려할것이다. 그러나위기발생후에는일방적정보공유네트워크가작동하여유권자는프레이밍에갇히게되며위기관리커뮤니케이션의효과는크게감소하게된다. 따라서 SNS를이용한위기관리커뮤니케이션의효과를극대화하기위해서는위기발생전이슈관리에좀더집중할필요가있다. 본연구는제18대주요대선후보의 SNS에대한내용분석을통해한국선거캠페인에서나타나는 SNS 위기관리커뮤니케이션에대해연구하였다. 그러나위기관리커뮤니케

139 선거캠페인의 SNS 를활용한위기관리커뮤니케이션전략에관한연구 137 이션에서가장중요한주체는수용자인만큼위기관리전략에대한수용자연구가필히병행되어야했으나, 연구의한계로수행되지못했다. 또한온라인과 SNS가위기관리에서중요한부분을차지하고있더라도기존매스미디어가선거에미치는영향은막강하기때문에, 선거캠페인의주력위기관리매체는아직기존언론매체이다. 따라서언론을통한선거캠페인의위기관리에대한연구도병행하여후속되어야한다. 그리고 SNS의매체영향력에는다양한온라인서비스및콘텐츠들이영향을미치기때문에이를고려한종합적인위기관리매체연구가지속되어야할것이다.

140 138 제 4 호 참 고 문 헌 권태형 소셜네트워크서비스가선거유권자에게미치는영향에관한연구. 숭실대학교대학원박사학위청구논문. 김관규 박연진 TV토론에서의후보지지도와토론포맷에따른설득전략의차이. 한국방송학보 김경래 나인섭 SNS와정책선거. 인문사회과학연구 김봉철 이동근 기업체위기에관한낙관적편견과위기관리전략수용. 한국광고홍보학보 김영욱 위기관리의이해 : 공중관계와위기관리커뮤니케이션. 서울 : 책과길 위험, 위기그리고커뮤니케이션. 서울 : 이화여자대학교출판부. 나은영 심리학적관점에서의소셜미디어. 한국언론학회심포지엄및세미나 문화체육관광부 공직자 SNS 사용원칙과요령. 서울 : 문화체육관광부. 민정식 트위터 (Twitter) 이용과정치참여 : 트위터이용형태를중심으로. 언론과학연구 백진숙 사과광고의메시지유형에따른공중의반응연구. 한국광고홍보학보 송종길 년대통령후보텔레비전토론에서나타난수사학적토론전략연구. 한국언론학보 유재웅 한국사회의위기사례와커뮤니케이션대응방법. 서울 : 커뮤니케이션북스. 이수범 김수정 김유훈 정수아 정당의위기관리를위한이미지회복전략. 한국언론정보학보 이수범 김성학 한성준. 2012a. 정당의위기관리커뮤니케이션전략과언론보도프레임에대한연구. 현대정치연구 이수범 김동우. 2012b. 소셜미디어의정치적이용이유권자들의정치참여의도에미치는영향연구. 홍보학연구 이세희 이종군 SNS 사용에따른한국정당지지의변화 : 한나라당, 민주당, 민주노동당을중심으로. 사회과학연구 이영한 서연경 남호영 황고은 성민정 커뮤니케이션전략과매체에따른공중의위기커뮤니케이션수용정도. 홍보학연구 이원태 김춘식 이나경 소셜미디어에서온라인정치담론의특성 과천 : 정보통신정책연구원. 정원모 박선주 공공부문의성공적인소셜미디어도입및활용전략. IT & SOCIETY

141 선거캠페인의 SNS 를활용한위기관리커뮤니케이션전략에관한연구 139 조화순 김정연 소셜미디어의매체특성과참여의커뮤니케이션 : 반값등록금관련블로그와트위터내용분석. 사이버커뮤니케이션학보 차희원 위기유형과관계관리에따른위기커뮤니케이션전략홍보. 홍보학연구 최민재 양승찬 소셜미디어와저널리즘. 서울 : 한국언론재단. 최민재 이홍천 김위근 소셜네트워크서비스이용이정치적의사결정에미치는영향. 한국지역언론학연합회. 언론과학연구 한정호 박노일 정지연 최승범 정책홍보에있어트위터를활용한정책담론형성가능성에관한연구. 서울 : 한국방송광고공사. Barton, W. L Crisis in organizations, 2nd ed. Cincinnati, OH: College Divisions South-Western. Benoit, W. L Image repair discourse and crisis communication. Public Relations Review 23, No Bernstein Making a crisis worse: The eleven biggest mistakes in crisis communication. Journal of Promotion Management 12, No Coombs, W. T. 이현우역 위기관리커뮤니케이션. 서울 : 커뮤니케이션북스. Fearn-Banks, K Crisis Communication: A case book approach. Mahwah, NJ: Lawrence Erlbaum. Fearn-Banks, K. 최양호 이명천역 위기관리 PR 커뮤니케이션. 서울 : 커뮤니케이션북스. Fink, S Crisis management: Planning for the inevitable. New York: AMACOM. Hallahan, K Content class as a contextual cue in the cognitive processing of publicity versus advertising. Journal of Public Relations Research 11, No Regester, M., & J. Larkin Risk issues and crisis management. London: Kogan Page Limited. 접수일자 : 2013 년 9 월 25 일, 심사일자 : 2013 년 10 월 31 일, 게재확정일 : 2013 년 11 월 18 일

142 140 제 4 호 [ Abstract ] A Study on the SNS-based Crisis Management Communication Strategies of Political Campaign: Focusing on the 18th Presidential Election in Korea Lee, Soobum Incheon National University Moon, Wonki Incheon National University This study explores the social network service(sns)-based crisis management communication strategies in the 18th presidential election campaign using the contents analysis method. The analytic framework of this study is Coombs and Benoit s models of crisis communication. Results of this study showed that both Park Geun-hye and Moon Jae-in used attack and image restoration strategies. More specifically, the results of the analysis demonstrated that both Park Geun-hye and Moon Jae-in used reducing offensiveness as a major image restoration strategy. This study provides significant findings for the SNS-based crisis management communication strategy. First, candidates campaigns are connected organically to the online service to overcome twitter s technical problem (such as short messages of 140 characters). In addition, we need the suitable regulation for establishing proper election campaigns. Finally, political campaigns should concentrate on managing an issue in pre-crisis stage than post-crisis stage, in order to maximize communication effect of crisis management. Keyword: crisis management communication, presidential election campaign, social network service

143 외국의지방의회와선거제도 141 외국의지방의회와선거제도 : 기초의회남녀동석당선제도제의 하영애 경희대학교 국문요약 우리나라는 1991년지방선거를시작으로그간법규로만머물러있던지방자치가실질적으로태동하기시작하였다. 그리고지방선거를통해여성들의의회참여는당시광역의회, 기초의회선거에서각각 0.9% 에서시작하여조금씩향상되었으며 2010년선거에서광역의회의원 14.8% 와기초의회의원 21.7% 로써가장높은비율이되었다. 이러한동기는학자, 여성단체, 여론등의노력과더불어정당과국회가제도도입과법규개선을통하여여성들의삶의질향상과변화를가져오고있기때문이다. 그러나 2012년대선주자들이주장한 기초의회정당폐지 가논의되면서 2014년지방선거를앞두고각정당을선두로폐지안을확정짓는추세에서타국의선거제도는더욱중요하게부각된다. 한국가의선거제도와여성의정치참여는불가분의관계에있다. 프랑스, 스웨덴은남녀동수의석제도를헌법에명문화하고있으며노르웨이, 대만은당선할당제를통해여성의원들의의회참여는향상되었고이들제도는각국가의타산지석이되고있다. 따라서각국의선거제도를고찰하고한국의기초의회에정당정치는지속되어야한다는논지와여성들의의회참여활성화, 지방발전및양성평등을위한제도적변화를위해기초의회 남녀동석당선제도 의제의를모색해보고자한다. 본연구의결과, 한국기초의회에서의 남녀동석당선제도 를위해서는다음과같은구체적인이론과실제적방안을제시한다. 첫째, 정당정치와정당공천은민주국가의초석, 둘째, 기존중선거구제도의활용및부분보완으로가능, 셋째, 비례대표수의증가요구, 넷째, 후보자와당선자증가를위한프로그램강화, 다섯째, 기초의회남녀동수의석제도도입과실행제의. 주제어 선거제도, 기초의회의원선거, 남녀동수의석제도, 프랑스, 스웨덴, 대만, 정당공천제폐지, 남녀동석당선제도

144 142 제 4 호 I. 서론 영국과미국등선진국가들의정치의핵심은지방의회나연방정치를통해정치권력이분권화되어지역주민들스스로참여하는지방자치가토착화되었다는점이다. 그러나최근에는프랑스, 스웨덴, 노르웨이, 대만등이여성을위한남녀동수의석제도와여성당선할당및 1/4성별비례원칙제도를헌법과각종법규에명문화하면서여성의의회참여는세계적으로선두를달리고있다. 우리나라는 1991년지방선거를시작으로그간법규로만머물러있던지방자치가실질적으로태동하기시작하였다. 그리고지방선거를통해여성들의의회참여는당시광역의회, 기초의회선거에서각각 0.9% 에서시작하여조금씩향상되었으며 2010년선거에서광역의회의원 14.8% 와기초의회의원 21.7% 로써가장높은비율이되었다. 이러한동기는학자, 여성단체, 여론등의노력과더불어정당과국회가제도도입과법규개선을통하여여성들의삶의질향상변화를가져오고있다. 그러나서구의양성평등을위한선거제도와여성의원들의의회진출향상의상관제도들을비교했을때한국의지방의회와여성들은동등의석향상을위해제도개선과법규수정을위해더많은노력을경주해야한다. 더구나 2012년대선주자들이주장한 기초의회에정당폐지 가논의되면서 2014년지방선거를앞두고여성계, 정치계, 학계는정당정치, 정당공천제에대한논쟁이사회의가장큰이슈가되고있다. 또한각정당을선두로폐지안을확정짓는추세에서타국의선거제도는더욱중요하게부각된다. 본연구는남녀동수의석제도에주목하고자한다. 진커크패트릭 ( Jeane J. Kirkpatrick) 은저서 Political Women에서진정한정치평등은양성평등을포함해야한다고주장하였고, 의회에서친히제의하기를남녀는마땅히 동등의발언권 을가져야한다고주장했다 ( 하영애 1991). 또한실비안느아가젠스키 (Sylviane Agacinski) 역시 남녀동수의회구성 을주장했다. 남녀동수참여는법앞에서의평등 즉형식적평등과실질적평등에서 법규에명시된것은형식적평등이기때문에이를타개하기위해서는실질적평등이요구되기때문이다. 한국가의선거제도와여성의정치참여는불가분의관계에있다. 따라서각국의선거제도를고찰하고한국의기초의회에정당정치는지속되어야한다는논지와여성들의의회참여활성화와양성평등을위한제도적변화즉, 기초의회남녀동석당선제도의제의를모색해보고자한다.

145 외국의지방의회와선거제도 143 II. 이론적논의 오늘날여성의적극적인의정참여는각국가에서점증하는추세라고할수있다. 이러한맥락에서유엔개발계획 (United Nations Development Programme) 은 1995년북경에서개최한제4차세계여성회의를계기로발표한여성권한척도 (GEM: Gender Empowerment Measure) 의지표로서어떤국가의여성들의정계진출정도, 즉국회의원수, 행정관리직여성비율을중요한요소로포함하고있다. 이와관련하여여성의적극적의회참여를위해서는선거제도를어떻게구성, 운용하는가의문제가중요하게된다. 왜냐하면, 한국가에있어서여성의정치참여정도와선거제도는중요한상관관계를갖기때문이다. 따라서이절에서는프랑스, 스웨덴, 대만의여성들이새로운선거제도를통해서의정에보다적극적으로참여하고있는현상과관련하여정치제도의변화와그추동요인들에대하여이론적측면을간단히논의하고자한다. 일반적으로어떤정치제도는가치 (values), 규범 (norms), 구조 (structure), 그리고인간행위 (human behaviors) 라는네가지요소를포함하게된다. 따라서정치제도의한하위제도로서선거제도를고찰함에있어서이러한네가지요소를유념하여분석할필요가있다. 첫째, 흔히제도의한요소로서가치는정치공동체의구성원으로서인간이추구하게되는요구 (needs), 태도혹은욕구 (desires) 와관련된목표또는이목표와관련된사물이라고할수있다. 이러한가치는종종많은사람들의그에대한수용, 혹은변혁을거친다음에하나의제도형성을매개로성취될수있다. 이렇게볼때가치라는요소는선거제도즉, 본논문에서논의하고자하는각국의남녀동수의회제도, 대만의여성당선할당제나정당비례대표제, 그리고성별비례제같은사례들을통해성취됨을볼수있으며, 이는한국의의회진출을통한여성의역량증진이라는당위적목표와맞닿아있는것이다. 둘째, 제도의규범 (norms) 적요소는일종의규칙 (rule), 표준 (standard), 혹은행동양식 (pattern for action) 을의미한다 (Ikenberry 1988). 따라서각국정치에있어서규범의핵심적사례라고할수있는헌법, 신 구선거법규, 각종시행세칙등을통해한국여성들의의회진출향상을위한노력을고찰하게된다. 셋째, 제도의구조 (structure) 적요소는알몬드 (Gabriel A. Almond) 와파웰 (G. B. Powell Jr.) 이지적한것처럼정치체계의중요한특징으로서정치및조직의역할을통해찾아질수있다. 이러한구조적요소는어떤입법구조에서나타나는일련의상호작용하는역할들로서상호연동 ( 聯動 ) 의모습을띤다. 알몬드와파웰은이러한경우의좋은예로입법기구와선거권자, 그리고압력단체

146 144 제 4 호 와법원의상호작용을제시했다 (Gabriel A. Almond and G. Bingham Powell, Jr. 1978). 넷째, 제도의구성적측면으로서인간의행위적요소가있다 (Fremont E. Kast and James E. Rosenzweig 1970). 앞에서말한가치, 규범과구조적측면이대체로제도의정태적모습을나타내는반면인간의행위적요소는좀더동태적측면에분석의초점을둔다고할수있다. 왜냐하면, 일반적으로정치제도는반드시인간이개입하여수행하는계획의수립과운용행위를통해그자체의동태적현상이발생하며, 나아가그구체적인기능도발휘되기때문이다. 의회제도도하나의조직이며그운영을위해서는공동체로부터의구성인원을필요로한다. 왜냐하면어떤이념이나사상이필요에의해확립되기위해서는관련규범을주창하는사상가나학자와같은인물이나조직체에의해법규로서제안되어져야하기때문이다. 그것은또한정당과의회같은여론수렴및의결기구를통해법제화되고집행될때비로소하나의공식적인새제도가등장하게되는것이다. 제도는하나의살아있는생명체와같아서어떤제도는하나의법률로제정된후에도그적용과변화, 발전과정을거치게된다 ( 佐藤功著, 許介鱗譯 1979). 어떤제도의배후에는항상공동체의정치환경변화에따른충격의힘이존재하고있어서제도의본래형태와그발전방향에영향을미치기때문이다. 어떤정치제도라도기존제도로부터영향을받을뿐아니라다른국가의유사한제도로부터영향을받는것이다. 바로이러한과정에있어서정치의주체인인간의행동은절대적으로중요한요소가된다. 제도의이러한측면과관련하여존스튜어트밀 (J. S. Mill) 은다음과같이피력하고있다 : 일체의정치제도는인간에의해만들어진다. 그것이제도로서제정되고존재할수있는것은인류의희망이나염원에기초하고있기때문이다. 하나의정치제도가국가공동체에주어졌을때그것이유지, 변화, 발전되기위해서는그공동체구성원인국민들이그것을최소한배척, 거부하지않고수용적이어야하는데이는그러한제도가구성원들의필요에부응할때가능하다 (John Stuart Mill 저, 郭志嵩역 1974). 같은맥락에서여성의의회참여를증진하기위해마련된다양한제도들, 예를들면당선할당제, 정당비례대표제, 성별비례제등은서로차이가있음에도불구하고한국을비롯하여노르웨이, 벨기에, 영국등여러국가에서시행되고있다. 또한프랑스와스웨덴의남녀동수의석제도와대만의 1/4성별비례원칙제도등각국가의여성의회참여향상을위한선거제도의도입과발전은그러한국가들의공동체구성원으로서여성학자, 여성단체,

147 외국의지방의회와선거제도 145 많은유권자들이연대하여압력단체를형성하고관련정당에편지쓰기등의노력과나아가경우에따라서는값비싼희생과투쟁을통해성취된것이다. 정치제도와그변화의추동요인에대한이상의논의를요약하면다음과같이말할수있다. 첫째, 대체로제도의형성과발전은기존의관련정치사상이나이념의영향속에서일어나며, 또기존의관련제도와규범과의연관성속에서변화를지속한다. 둘째, 하나의제도는당시지도적인인물들의영향을받게되는데, 사상가나학자나시민단체같은지도적인행위자들은제도의이념을도출하고, 행정인원은이러한이념에기초하여제도를기획 제정 집행하며, 그제도는또이해당사자인사회대중 ( 여성, 여성단체 ) 의인식과반응이라는환경속에놓이게된다 ( 陳德禹 1982). 셋째, 특정제도는당시사회세력혹은정치세력의영향을받을수있다. 여기서말하는사회세력은문화, 신앙, 풍습, 여론, 민심의동향등과관련해서형성되며정치세력은정부체계혹은정부이외의정치단체들속에서형성될수있으며, 이러한세력간의상호작용은제도의형성과변화에영향을미친다. 특히최근한국의기초의회의원선거에서 정당공천제도의존폐논의 는커다란이슈가되고있으며여성의의회진출향상에영향을미칠수있기때문에이와관련하여선거구제도, 공천제도, 정당정치에관해중점적으로다루게된다. 넷째, 어떤국가에존재하는기존제도혹은새제도는기타국가의기존혹은새제도에영향을미칠수있으며그과정에서본래제도의특성과작용에변화를가져올수있다. 특히여성의의회참여에관한훌륭한제도의사례들은타국가의여성의정치참여증진과제도형성에영향을미치게된다. 그러므로다음절에서는각국가에서시행하고있는독특한제도와여성의의회진출에대해고찰해본다. III. 외국의선거제도와여성의의회참여 1. 프랑스의남녀동수의회구성제도와여성의원의참여 실비안느아가젠스키 (Sylviane Agacinski) 는저서 성의정치 에서 남녀동수의회구성 을주장했다. 남녀동수참여는법앞에서의평등 즉형식적평등과실질적평등에서 법규에명시된것은형식적평등이기에, 이를타개하기위해서는실질적평등을주장한

148 146 제 4 호 다. 그녀는성 ( 性 ) 적으로특정화되지않은선험적개인들의추상적평등은여성들이사회생활과정치생활에서실질적으로배제되어있는상태를완화해주지못하며, 반대로그같은상태를은폐한다고강조하고오직남자들만의정치사에서유래하는기존불평등을바꿔놓기위해서는 혼성민주주의 에대해반드시고려해야한다고주장한다. 즉, 민주주의의고전적개념은, 투표권이여성에게까지확장된이후에도, 당선자수에여성당선자들의비율규정의필요성을내포하지않고있다. 그러므로권리평등의개념도민주주의개념도국회가실질적으로혼성이어야한다는것은규정하지않으며, 권력의동등하고공평한분배는더더욱아니기때문에남녀동수참여의개념만이이분배의요구를포함한다는것이다. 이런이유에서 남녀동수의회참여 는민주주의의실천과원칙고찰에있어서완전히새롭고독창적인것이다 ( 실비안느아가젠스키지음, 유정애옮김 2004). 그러면구체적이고실제적인방안은어떻게적용할수있는가? 그는선거기능에서남녀동수참여는두방식으로실현될수있다고강조한다. 그첫번째는남녀동수의당선자들을구성하는것이고, 두번째는남녀동수의후보자를공천하는것이다 ( 실비안느아가젠스키지음, 유정애옮김 2004). 남녀동수의취지는전체적으로혼성인국민을표상하기위해서는 국민의대표 가전체적으로혼성이어야한다는데있다. 그러나그는국민의대표, 곧국회가의무적으로절반은남성, 절반은여성으로구성하게되어입법부가혼성이될경우, 각각즉, 절반의남성국회의원과절반의여성국회의원은각기남성국민들과여성국민들을대표할것이라고는생각하지않는다고강조한다. 이러한아가젠스키의이념과주장은프랑스의여성과남성이동수로의회에진출하는데직간접의영향을미쳤다고보여진다. 프랑스의 남녀동등의석수제정 사례를좀더구체적으로살펴보자. 프랑스는 1999년에 의회에남녀동등의석수구성 의헌법을개정함으로써 33년만에양성정치평등에커다란변화를가져왔다. 실제로세계많은국가중에서프랑스는비교적늦게여성들에게선거권과피선거권을부여하였고여성의원비율은 1966년에고작 5% 였다. 그러나 1999년 6월 28일투표결과헌법에명시하기를, 헌법은선거에의한권한위임과선출직공무원에남성들과여성들이동등하게접근하는것을장려한다 ( 실비안느아가젠스키지음, 유정애옮김 2004) 라는남녀동수원칙이적용되어놀랄만한결과를가져왔다. 동년 12월에통과된법률에따르면, 인구 2만 5천명이상의지역선거에서각정당은입후보자명단을남녀동수 (50/50) 로하되전체입후보자를 6명단위로끊어서각단위에남녀가동수로섞여야한다. 특히각정당이이같은동등대표성의원칙을위배할경우벌금을물림으로써의회선거에서남녀동등수를적용하도록조정한다 ( 김은희 2005) 는것이다. 이러한영

149 외국의지방의회와선거제도 147 향은 2001년의선거에서여성들의의회참여가대폭증가하였다. 즉주민 1만 5,000명이상의시의회에서여성비율이 22% 에서 47.5% 로급증하였고여성시장도 11명이증가하였다. 1) 2. 스웨덴의남녀동등의석제도와여성의원의참여 스웨덴의양성평등정치는 두명당한명꼴로여성을 이라는내용을담고있는국가보고서인 바르안난다메르나스 (Varannan damernas) 로대표된다. 이보고서는스웨덴양성평등정책의상징으로 1970년대까지구축된복지제도를기조로한 가정내에서의양성평등적구조 를정치및사회전반에파격적으로영향을미칠수있도록다양한정책목표를제시하고있다 ( 김형준 2012). 바르안난다메르나스 는 1990년대들어세계에서가장앞서가는양성평등국가를지향하는스웨덴에서정책분야에필수적으로적용되고있다. 이를구체적으로살펴보자. 1) 스웨덴의양성평등정치의발전과정 < 표 1> 에서알수있는바와같이, 1990년대이후최근까지의양성평등정치의발전과정을통해스웨덴은중앙선거및모든선거에서남녀동등의석제도를시행하고있음을볼수있다. 1991년 양성평등부 가신설되었고이후양성평등정치가주류정치로자리매김하였으며 1994년에는정부조직체계에서고정된틀로정착되었다. 1995년에는국내적으로는광역자치단체에양성평등국장을임명한다. 국제적으로는 1995년북경에서개최된세계제4차여성대회에서양성평등정책의시행 모든국가의여성정책에서 주류정치 로자리매김하도록한스웨덴의양성평등정책은바로 바르안난다메르나스 남녀동등의석제도에기인하고있으며이는실로세계의정치가와여성들에게대단히주목할만한제도로자리매김하고있다고하겠다. 왜냐하면한국은이러한영향으로 여성발전기금법 이통과되었으며, 이발전기금은여러가지로열악한상황에있던한국의 NGO와여성 NGO 단체가활동할수있는단초를마련하였다. 또한여성의원들의중앙및지방정치참여도비록스웨덴에는비할바가못되지만점차향상되는계기를마련하였다고하 1) 여성시장은 33 명에서 44 명으로늘었다. 실비안느아가젠스키 (Sylviane Agacinski) 지음, 유정애옮김, 성의정치 ( 서울 : 일신사, 2004), pp.7-8.

150 148 제 4 호 겠다. < 표 1> 스웨덴의 1990 년대이후최근까지의남녀동수제도의발전과정 연도 1990 주요내용 팔매수상하에서 1985 년임명되었던국가조사연구위원회가제출한보고서 스웨덴민주주의와권력 (SOU 1990:44) 의제 3 장은스웨덴의양성평등관계를새롭게조명하는중요한아젠다로많은영향력을미침 빌트 (Carl Bildt) 우익정권집권. 사회부와함께 양성평등부 신설 ( 국내 ) 1995 ( 국제 ) 1998 국가연구보고서 (SOU 1993/1994: 147) 제출. 균형의권력 균형의책임. 양성평등정치가주류정치 (Main Streaming) 로자리잡음. 모든정책분야에서양성평등적시각적용. 사민당집권. 양성평등부장관계속유지. 국가지침서를각지방자치단체에보내양성평등정치가구현될수있도록계도하고감독. 양성평등부는정부조직체계에서고정된틀로정착. 전국광역자치단체에양성평등국장임명. 양성평등정책연구에새로운지원 년 세계제 4 차유엔여성회의및 NGO 세계대회 중국북경에서개최됨. 이대회에서양성평등정책이 주류정치의장 으로등장함. 각국가의정부와정치행위자들은양성평등적시각을모든정책프로그램에주류정치로편입시키는적극적인조치를취해야하며정책결정이전에양성평등적시각에서분석하고양성에미치는영향평가를반드시할것을권고함. 북경행동강령 12 개항목확정. 베이징프로세스 (Beijing Process) 로불리우는여성의원비율 30% 를목표로설정. 북경대회에서스웨덴이양성평등정책에서가장앞선국가로인정받음 년 9 월선거에서페미니스트적시각을가진쉬만 (Gudrun Schyman) 이이끄는좌익당의약진. 좌익당의약진과함께정당차원에서여성문제가가장중요한정치적이슈로자리잡음 년대의화두는양성평등정치가지속적경제발전의중요한정치적이슈로자리잡음 여성당창당 (Feminist Initiative) 상장기업이사회에여성 40% 할당비율을 2010 년까지의무화하는 기업양성평등법 제정을기획하였으나사민당이 9 월총선패배로법안미제출. 출처 : 김형준, 젠더폴리시스 ( 서울 : 인디, 2012), p.44 참고및필자부분보충

151 외국의지방의회와선거제도 149 2) 여성의의회진출과정당의역할및정당공천과정스웨덴의여성정치참여비율은많은국가와마찬가지로 1950년대는평균 5% 수준에머물렀다. 1960년대까지여성의원비율은 10% 에머물렀고 1970년대에이르러 20% 수준으로접어들었다. 그러다가 1980년대 30% 수준으로향상되었고다시 1988년선거에서는 38% 로상승하였다. 이비율은특히정당이여성의원공천비율을높임으로써향상되었다. 예를들면, 2005년선거에서사민당과좌익당의여성공천비율이각각 50%, 48% 를기록함으로써여성의원비율은 41% 까지올랐다. 2006년에는여성의원비율이 47.3% 까지올라가는등평균 45% 내외를유지하고있다 ( 김형준 2012). 이처럼여성의원비율이획기적으로증가하게된성공적배경에는정당의역할과상관관계에있다. 민주정치는정당정치이며정당을통한정치충원이이루어지기때문에정당의공천과정이개방되지않으면여성의의회진출을원활히추진할수가없는것이다. < 표 2> 스웨덴정당에서의여성할당제를채택하고있는현황을보면, 녹색당이 1981에당기관의 50% 를여성할당제를시행하고 1987년에전당대회에서 50% 이상여성할당제를, 좌익당이 1987년에, 그리고사민당이 1993년부터남성, 여성후보자를교차순위제로 50% 씩공천하고있다. 그러나국민당은 1972년이후당기관내여성할당비율 40% 를확정실시하고 1984년선거에서부터 40% 여성비율을확보할것을권고하고있다. 기독민주당은 1987년부터 40% 를, 보수당은 < 표 2> 스웨덴정당의여성공천관련규정및내용 정당국민당기독민주당보수당중앙당사민당좌익당녹색당 내용 1972 년이후당내기관의여성할당비율 40% 확정실시 1984 년선거에서부터 40% 여성비율확보할것을권고 1987 년전당대회에서최소 50% 여성할당결정 1993 년부터 50% 여성비율확보목표설정 1996 년부터 50% 여성비율확보목표설정 1993 년전당대회에서남성, 여성후보자를교차순위재로 50% 씩공천 1987 년전당대회에서최소 50% 여성할당결정 1987 년전당대회에서 50% 이상여성할당 1981 년부터당기관의 50% 여성할당제채택 김형준, 젠더폴리시스 ( 서울 : 인디, 2012), p.52 의참고필자재구성

152 150 제 4 호 1993년부터 50%, 중앙당은 1996년부터 50% 를여성비율확보의목표를설정하고있다. 스웨덴이 2006년선거에서거의 50% 에육박하는여성의원비율을기록하게된과정을보면여성공천비율이얼마나중요한역할을하는지이해할수있다. 1973년정당의여성공천비율은 26% 에이르고여성의원의당선율은그보다약간낮은 21% 를기록하고있다. 1976년선거에서는여성공천율이 30% 대로올라서면서여성당선율도동시에 24% 로상승하였으며 1985년선거에서는 40% 에약간못미치는여성공천율에힘입어여성당선율은 30% 를넘게되었고, 정당들의여성공천율이 43% 를상회하면서자연스럽게여성당선율도 40% 선을넘게되었다 ( 김형준 2012, 47-48). 김형준교수는또한스웨덴의여성후보공천비율을분석한후전통적으로우익계열정당보다는좌익계열정당들이양성평등적정책을선호하고여성공천의실천에있어서도적극적으로나서고있다는연구결과를제시하였다. 이는대만의선거제도추진과정에서도여당인국민당 ( 國民黨 ) 보다야당인민진당 ( 民進黨 ) 이적극적으로추진하였던것과같은맥락이다. 즉 1/4성별비례원칙제도가이루어진이면에는펑완루 ( 彭媛如 ) 민진당여성주임의적극적이고꾸준한투쟁과희생을통해민진당이먼저이제도를승인하였고그후에국민당에서이를추진한사례를들수있다. 과거에세계의수많은국가들은여성의의회참여가대단히저조하였다. 특히동양권에서는일본, 한국이수십년동안국회차원에서의여성의원비율은한자리숫자에불과하였다. 그러나대만여성의의회진출은동북아국가에서으뜸이되었는데이는독특한선거제도를채택했기때문이다. 이를구체적으로고찰해보자. 3. 대만의여성관련독특한선거제도 오늘날대만에서여성의의회진출은주목할만하다. 대만의현 시 ( 縣 市 ) 의회선거와국회의원선거에서점점더많은여성들이진출하고있는현상은여성의역량신장이라는측면에서크게바람직한현상으로이해되고있다. 이러한대만여성들의정계진출향상은바로대만에서실행되고있는선거제도의변화와밀접한관련이있다. 따라서이절에서는대만여성들의의정진출기회를향상시키기위해도입된여성당선할당제와성별비례원칙제도에대하여논의해본다.

153 외국의지방의회와선거제도 151 1) 초기헌법에명시된여성당선할당제도 ( 婦女當選名額保障制度 ) 여성과남성이동등하게선거에참여할경우여성은조직, 자금, 경력면에서대체로불리하다. 이러한현실을감안하여대만은일찍이헌법에여성에대한당선할당제조항을규정하였다. 즉, 중화민국헌법제134조는 각종선거에서반드시여성당선정수를규정하고그방법은법률로정한다 ( 各種選擧, 應規定婦女當選保障名額, 其辦法以法律定之 ) 라고명시하고있다. 이모법에기초하여대만은각종선거법규에이규정을명문화하고있다. 예를들면, 대만성각현 시의회조직규정 ( 臺灣省各縣 市議會組織規定 ) 제2조 2항은 지역선거의각선거구에서반드시선출될당선자수를정하고, 매 10명중최소한반드시여성의원 1명을둔다. 남은수가 5명이상혹은그숫자가 10명미만 5명이상일때모두최소한반드시여성 1명을둔다 ( 區域選擧各選擧區應選出之名額, 每滿 10 名至少應有婦女 1 名, 餘數在 5 名以上或名額未滿 10 名而達 5 名以上者, 均至少應有婦女 1 名 ) 라고명시하고있다. 즉, 여성의의회참여를촉진하기위하여민의기구구성을위한선거에서최소한 10% 내지 20% 를여성이당선될수있도록명문화하고있는것이다. 이제도를제의할당시에여성의원당선정수를 20% 로요청하였는데그이유는당시에전국적으로고등교육을받은자중에여성이약 100분의 20 즉, 20% 를차지하고있었기때문이다 ( 梁雙蓮 1978). 대만에서이러한당선할당제가도입될수있었던것은당시에활동한많은인물들의공헌때문이었다. 예를들면, 일찍이쑨중산 ( 孫中山 ) 은남녀평등권을주장하였고송메이링 ( 宋美玲 ), 우즈메이 ( 吳智梅 ), 류순이 ( 劉純一 ) 의원등여성지도자의실천이뒤따랐다. 쑨중산은 1924년 4월 4일광둥 ( 廣東 ) 여자사범학교에서행한강연중에다음과같이피력하였다. 혁명후에남녀평등권을실행에옮기려고한다. 제군들은근래외국의여성들이참정권을쟁취하는데있어얼마나많은노력을소모하고얼마나많은희생을겪었으며그럼에도불구하고많은국가에서그뜻을이루지못했음을알것이다. 중국의혁명후에는여성들이쟁취하지않더라도참정권을줄것이니의회내에여성의원을선출할것이다 ( 河暎愛 1989). 또한현역여성국회의원들중특히우즈메이, 류순이의원등은여성당선자수할당에관련하여연대서명을받아그명부를제출했는데우즈메이의원은 모든선거에서여성당선자수를법률로규정하는안 에대해 457명의서명을받았고, 류순이의원은 전민정치실현을위해여성의당선정수가 10분의 3보다적어서는안된다 ( 하영애 2008) 라는

154 152 제 4 호 그당시로서는대단히진보적인의안을제출하였었다. 송메이링은 당선정수가 100분의 20이어야한다 고주장하였는데이안은 407명의서명을받는등총 1,221명의지지자명단이제출되었다. 이처럼대만의대표적인여성지도자들은여성당선할당제를헌법에삽입하는개정헌법을통과시키기위해혼연일치된노력과투쟁을전개했었다. 당시이러한의견에반대한사람으로는대만성 ( 省 ) 성주석천청 ( 陳誠 ), 후스 ( 胡適 ) 등이있었는데후스의학생루어징지엔 ( 羅靜建 ) 은각종연회장에까지찾아가후스를설득하여여성당선할당제를담은헌법초안을심의할때찬성도반대도하지않도록하는데성공했다. 이렇게각방면에협조를구하고설득하였으며반대자들까지함구무언하게함으로써드디어 1946년중화민국헌법에 각종선거에서여성의원의당선정수를반드시규정하고그방법은법률로정한다 라는조항이삽입될수있었다. 그러나헌법에여성당선할당조항을삽입하기위해노력하는과정에서많은사람들의희생이있기도하였는데그한예로류순이의원이이와관련한연일의심야토론에서과로로숨을거둔일도있었다 ( 하영애 2008, ). 일단어떤제도가도입되었다할지라도그제도가지속될것인가아니면폐지될것인가여부는국민대중이그제도를어떻게받아들이느냐에달려있게된다. 이제도의존폐여부에대해 1980년대 2) 그리고최근에연구조사가있었는데그결과이제도가여전히필요하다는의견이지배적이었으며, 심지어지속적으로강화, 발전시켜야한다는주장도강하게나타났다. 3) 그러므로대만은이제 여성당선할당제 를넘어양성평등정치의실현을위한 성별비례원칙제도 라는진일보한제도도입을추구하게되었다. 2) 1/4성별비례원칙제의쟁취 1990년대중엽여성학자들과여성단체들은약50년간실행되어온 초기의여성당선할당제 가새로운시대의정치현실상황과제대로부합되지못한다는 ( 黃長玲 2001) 데의견을모으고 1995년국민당중앙부녀회 ( 婦公會 ) 가발표한 부녀정책백서 의실시방안을건의하게되었다. 여기에서여성지도자들은여성당선할당비율을 100분의 40으로높이고유럽여러국가들의사례처럼주요정당들의당내후보자공천방안에서도여성당선할당 2) 1980년대의한설문조사에서학자, 정치가, 기자등존속을견지하는의견이많았는데특히국립대만대학교의웬송시 ( 袁頌書 ) 교수는여성의정치참여기회향상을위해이제도의존속이바람직하다는의견을강력히피력하였다. 河暎愛, 臺灣省縣市長及縣市議員選擧制度之硏究, p ) 최근의자료로서許翠谷, 影響我國女性政治參與之因素分析 - 以第 4 代女性立法委員爲例, etd.lib.nsysu.edu.tw/ ETD-db/ETD_search_c/view_etd?URN=etd_ _095125( 검색일 : ).

155 외국의지방의회와선거제도 153 정수의비례를도입하자고주장하였다. 그러나당시집권여당이었던국민당의 부녀정책백서 는새로운여성정책을마련하는데그다지영향을미치지못했다. 그러다가 1996년말오랫동안민진당내에서 1/4성별비례제 를주장해오던부녀부주임펑완루가까오슝 ( 高雄 ) 에서피습을당하자이를계기로하여여성단체들은그의뜻을유지계승하는차원에서적극적인운동을전개하여 1/4부녀당선정수보장안( 婦女當選定數保障案 ) 을가까스로 헌법수정안 에넣을수있었다. 그러나해당항목의조문은최종단계에서 국민대표대회 ( 약칭꿔따 ( 國大 )) 를지배하는다수남성의원들의반대로인하여통과되지못하였다 ( 黃長玲 2001). 1999년헌법수정논의가재개되었을때, 1/4부녀당선정수보장안 은다시각정당의소수자보호정책과관련된공유의제중의하나가되었다. 여성단체들역시 1/3성별비례원칙 을 1/4부녀당선할당제 의관점으로대신하였다. 그러나꿔따제도의폐지에따라대만헌법에 1/4부녀당선할당제 의조항을삽입하는데실패하였다. 대만의정치에있어서 여성당선할당제도 를채택하든지아니면 성별비례원칙제도 를채택하든지간에여성의의회참여와정계진출에관한제도적실행은몇가지영역에서이루어진다고할수있다. 그중현행헌법규정의적용을받는경우는민의대표를선출하는선거에서당선되는것이고나머지영역에서여성이참정의기회를얻을수있는경우는정당공천의확보와선거법의적용을통해서이다. 이문제와관련하여 < 표 3> 여성정계진출영역중여성당선할당제와성별비례원칙적용상황 은보다종합적인고찰을가능하게한다. 4) 첫째, 민의기관대표로서의당선부분은앞서논의한바와같이이미헌법에규정되어있었고그에따라최초의모든선거에서여성의원후보자에게반드시최소한 10% 비율로당선을할당함으로써자연적으로여성들의의회참여에중요한영향을미쳤다. 비록보다많은여성들이정치에진출, 참여할수있도록하기위한여성단체들의헌법수정노력은좌절되었지만내정부 ( 내무부 ) 가제정한지방제도법령은좀더구체적인성과를가져온것이사실이다 ( 彭雯 2000). 즉, 여성단체는예진퐁 ( 葉金鳳 ) 이내정부장관으로있을때그를방문하여 지방제도법 수정시지방민의대표의선거와관련하여여성당선할당보장을 1/4의비율로높여줄것을요청하였는데내정부는이를받아들였던것이다. 1988년 3월통과된이지방제도법의제33조 3항규정은다음과같다 : 각선거구에서선출하는직할시의원, 縣 ( 市 ) 의원, 鄕 ( 鎭 市 ) 민대표의당선정수가 4명일때반드시여 4) 당선할당제와 1/4 성별비례원칙제도모두를폭넓게 여성당선할당제 속에포함시킬수있다. 그러나구체적인이해를위해 < 표 3> 을참고할필요가있다.

156 154 제 4 호 < 표 3> 여성정계진출영역중여성당선할당제와성별비례원칙제의적용상황 적용범위현재여성참여비율 여성당선할당제 / 성별비례원칙적용유무 관련법규혹은기타근거 타이베이 ( 臺北 ) 시까오슝 ( 高雄 ) 시 타이베이시 : 약 1/3 까오슝시 : 약 1/9 현재 : 1/7 여성당선할당제미래 : 1/4 여성당선할당제 지방제도법 민의대표의당선 현 시의원 ( 縣 市議員 ) 약 1/6 현재 : 1/10 여성당선할당제미래 : 1/4 여성당선할당제 지방제도법 향 진시민대표 ( 鄕 鎭市民代表 ) 약 1/6 현재 : 1/10 여성당선할당제미래 : 1/4 여성당선할당제 지방제도법 국민당 ( 國民黨 ) 1/4 전국구입법위원당선할당 국민당국회의원공천방법 선거에서정당공천 민진당 ( 民進黨 ) 1/4 성별비례원칙 민진당공직인원공천방법 신당 ( 新黨 ) 무 친민당 ( 親民黨 ) 무 국민당 1/4 여성당선할당제국민당당규 정당당직 민진당 1/4 성별비례원칙민진당당규 신당 무 친민당 무 출처 : 黃長玲, 從婦女保障名額到性別比例原則 - 兩性共治的理論與實踐, p.76 성당선정수 1명을둔다. 4명을초과할때는매 4명증가시 1명의여성당선정수가증가한다. 둘째, 여성의의회참여기회향상을위한제도적개혁노력은정당의공천부문에서찾아볼수있다. 이러한면에있어서민진당은집권당으로있을때먼저선례를남겼다. 민진당은공직인원후보자의공천방법으로전체의 1/4성별비례원칙제도를적용하도록하였다. 민진당이 1/4성별비례원칙을적극적으로적용한배경에는민진당의전부녀부주임펑완루의헌신과희생이자리하고있었다 ( 黃長玲 2001). 펑완루는조프리먼 (Joe Freeman) 의영향 5) 으로 1/4성별비례원칙조항 을추진하기시작했으며 1996년 5월민진당당장연구소조 ( 黨章硏究小組 ) 는당직과공직인원모두의공천에대해 1/4성별비례원

157 외국의지방의회와선거제도 155 칙의적용을명문화하였다 ( 聯合報 1996). 그러나이당장 ( 黨章 ) 수정안은민진당집행부회의에서의결을얻지못하고 1/4과 1/10 두개의안으로되어민진당전국당대회의심의, 의결절차로넘겨졌다 ( 黃長玲 2012). 12월1일개회된민진당전국대표대회는펑완루가이미변고를당한상황 6) 에서그녀가열정적으로주창해왔던당내공직후보자공천시 1/4성별비례원칙의안을채택, 통과시켰다. 1998년 1월현 시의원선거에서민진당은처음으로이 1/4성별비례원칙제도를적용하여후보공천을하였다. 선거결과민진당은현 시의원중총 18석을차지했는데그중 15석을여성이차지함으로써여성의의회참여효과가크게나타났다. 그럼에도불구하고 1/4성별비례원칙조항을포함하는헌법수정안이상정되었지만아직여성을경시하는분위기가강하게남아있는상황에서부결되고말았다 ( 中國時報 1998). 그후신당 ( 新黨 ) 은 1998년의국회의원선거시 1/3여성당선보장정수를채택, 적용하였다. 그러나이것은다만그선거구에한하여적용, 유효하였으며좀더확실하게법규화되지는못했다. 한편국민당은이선거에서패배한후 2000년 6월의임시당대표대회에서당규정을개정하여전국구국회의원의후보공천시 1/4의비율에대한여성당선보장정수안을채택하였다. 셋째, 정당당직자임명시의성별비례제채택에대해서민진당은 1997년 9월민진당전국당대표대회에서당내직무자에대하여 1/4성별비례원칙을적용하기로하였고국민당은 1/4여성당선할당제를국민당당규에명문화하였다. 대만여성의의회진출을위한독특한선거제도인여성당선할당제도와 1/4성별비례제도는그냥주어진것이아니다. 앞에서언급하였듯이이제도의도입과정에는많은사람의다양한노력을통해이루어졌다. 여성평등권사상을주창한쑨중산, 쟝제스의영부인송메이링의적극적인지지와현역국회의원우즈메이, 그리고여성단체의노력과특히야당이었던민진당의여성부주임펑완루와류순이의원의노력과희생을통해획득할수있었다. 그러면한국의지방의회여성의원의참여는어떠한가? 본연구에서는기초의회에여성의원의참여와현재이슈화되고있는정당공천제도의논쟁에대해고찰해본다. 5) 펑완루는대만여성운동단체중가장활발했던푸뉘신쯔 ( 婦女新知 ) 출신으로 1994년민진당에입당하여민진당부녀발전위원회 ( 후일부녀부로개칭 ) 의주임이되었는데그는처음푸뉘신쯔의 부녀참정병영생활 프로그램에참석한미국의여성운동가조프리먼과토론할때그녀가미국의경험을근거로 만약여성이한단체인원수의 1/4이된다면성별균형의힘이점점크게확장된다 는설명에크게감동을받게되었다고한다. 6) 1996년 12월민진당이까오슝에서임시당대표대회를개최하기로하였을때펑완루는회의개회전에내려가당대표들에게성별비례원칙제도에대하여강력하게호소할예정이었으나그녀는 11월 30일밤에실종되고말았다.

158 156 제 4 호 IV. 한국의기초의회여성의원참여와정당공천제도존폐의논쟁 1. 한국의역대기초의회여성의원참여현황 한국의기초의회에서선거제도는어떠하며여성은어떻게의원으로당선될수있는가? 공직인원선거법에따르면, 기초의회의원후보자는하나의자치구 시 군의원지역구에서선출할지역구자치구 시 군의원정수는 2인이상 4인이하로하며그자치구 시 군의원지역구의명칭 구역및의원정수는시 도조례로정한다. < 개정 >(26조 2항선거구의원정수 ), 3비례대표자치구 시 군의원정수는자치구 시 군의원정수의 100 분의 10으로한다. 이경우단수는 1로본다. 또한자치구 시 군의회의최소정수는 7인으로한다 (23조 2항 ) 고규정되어있다. 예를들면서울특별시자치구의원정수현황은총정수 419명으로지역구의원 366명과비례대표 53명이다. 각조례에의거구별의회의원 < 표 4> 역대지방의회의여성후보자및여성당선자현황 ( 단위 : 명 ) 구분 여성후보자수 ( 총후보자수 ) 여성후보비율 여성당선자수 ( 총당선자수 ) 여성비율 1991 기초의회의원 123(10.159) 1.20% 40(4,303) 0.90% 1995 기초의회의원 206(11,970) 1.72% 72(4.541) 1.58% 1998 기초의회의원 140(7,754) 1.80% 56(3,490) 1.60% 2002 기초의회의원 222(7,450) 2.9% 77(2,485) 2.2% 2006 기초의회의원 지역구 391(7,995) 4.9% 110(2,512) 4.4% 비례대표 750(1.025) 73.2% 327(375) 87.2% 기초의회합계 1141(9,020) 12.6% 437(2,888) 15.1% 2010 기초의회의원 지역구 552(5,822) 9.5% 274(2,512) 10.9% 비례대표 727(910) 79.9% 352(376) 93.6% 기초의회합계 1279(6.732) 19.0% 626(2,888) 21.7% 출처 : 중앙선거관리위원회홈페이지 ( 선거정보조회시스템통계자료

159 외국의지방의회와선거제도 157 정수는최하 8명 ( 중구 )~ 최고 23명 ( 송파구 ) 으로구성되어있으며, 비교적많은 19명의원의구의회는 3곳이다 ( 성북구, 노원구, 용산구 ). 한국의지방의회는법규만있고지방선거를오랫동안시행하지않다가 1991년겨우지방선거가시작되었다. < 표 4> 역대지방의회의여성후보자및여성당선자현황 을고찰해보자. 앞서고찰했듯이의회의여성정치참여향상을위해서는후보자가많아야당선자가많다. 그러나 30여년만에부활한 1991년의지방선거에서전체후보자 10,159명중여성후보는 123명으로 1.2% 에그쳤으며당선자는총 4,302명 7) 중여성당선자는 40명으로서 0.9% 였다. 10여년후인 2002년에후보자와당선자는각각 2.9%, 2.2% 로써여전히낮은비율을나타내고있음을알수있다. 이후많은변화과정을거쳐지난 2006년부터기초지방선거에서정당공천제도가채택되었는데, 정당정치의책임과활성화를위해서이제도가시행되었다. 한국의국회의원선거와지방의원선거는국내여성단체, 학자, 전문가들의세미나, 토론회, 여성단체들의연대활동등을통해각국가의선거제도도입을주장하였고, 이러한요구에부응하면서대만헌법에명시된독특한 여성당선할당제도 는당시김현자여성국회의원등을통해제도도입의필요성이강하게대두되었다 ( 김현자 1987). 또한지방의회에서비례대표제가시행되면서기초의회여성의원수가증가되었다. 즉 2006년기초의회의원비례대표에여성후보자수는 1,025명중 75명으로 73.2% 를, 여성당선자는 375명중 327명이당선되어 87.2% 를기록하였다. 2010년에는총후보자 910명중여성후보자가 727명으로 79.9% 를, 총당선자 376명중 352명이당선되어 93.6% 를기록함으로써 2006년보다기초의회비례대표의여성은후보자와당선자는각각 6.7% 와 8.3% 상승하였다. 비례대표는 여성몫이다 라는등식이성립될상황이다. 여성의의회진출은무엇보다도당선자가많아야하지만그것을가능하게하는것은후보자가많아야한다는실비안느아가젠스키의논리는시사하는바가크다. 지역구기초의회의원의분포중에여성의원은어느정도참여하고있는가? 2006년기초의회지역구의원후보자총 7,995명중여성후보자는 391명으로서 4.9% 이며당선자는총 2,512명중여성은 110명으로서 4.4% 였다. 2010년선거에서후보자총수 2,512명중여성은 274명으로서 9.5% 였으며, 당선자총수 2,512명중여성은 274명으로 10.9% 였 7) 1991 년 3 월 16 일실시된기초의원선거에서당선자수는 4,303 명이아니고 1 명이적은 4,302 명이다. 왜냐하면, 경북구미시선주동 ( 善州洞 ) 에입후보한박봉월 ( 朴奉月 ) 과김판수 ( 金判守 ) 는선거전에협상하여김후보가박후보에게 1 억원을줄테니사퇴하라고하고선금 3 천만원을건넸으며박후보는사퇴하였다. 그후이사실이알려지자김후보도사퇴하여결국선주동은그당시에전국에서 의원없는선거구 로낙인찍히게되었다. 하영애, 한국지방자치선거에대하여, 대만지방자치선거제도 ( 삼영사, 1991), p.329.

160 158 제 4 호 다. 지역구의원역시여성후보자와당선자는 2006년에비해각각 4.6%, 6.5% 로상승하였다. 즉 2010년지방의회의원선거에서여성의원후보자와당선자는각각 19.6%, 21.7% 이다. 이수치는프랑스나스웨덴의모든선거에서남녀동수의석 (50/50) 비율과대만의 1/4성별비례원칙과비교했을때너무도열악한차이를볼수있다. 이는한국여성들의교육수준, 경제대국지위향상, 무엇보다도남녀의인구분포와비교했을때정치적양성평등에있어서또한풀뿌리민주정치의지방의회를지속적으로발전시킬수있는여성의역할강화를위해서적극적이고실제적인조치가필요하다고하겠다. 그러나현재한국의지방선거제도에서가장큰문제점은기초의회의원선거에서정당공천제도에관한사항이다. 지방의회선거에서정당공천은겨우 2회실시했는데이제도를폐지해야할상황이다. 이에대한논쟁을살펴보자. 2. 현행기초지방의회정당공천제도존폐에관한쟁점 정당공천제폐지의발단은 2012년대통령선거시에각정당의후보자가공약으로내세웠기때문이다. 집권여당의박근혜후보는 기초지방의회정당공천제폐지 를공약했고민주당의문재인후보와무소속의안철수후보가공동으로제시한 새정치개혁안 에서 기초의회정당공천을폐지한다 고제시하였다. 그이유는기초의회에서정당공천이시행된이후기초단체장및기초의회의원에게정당정치를강요하면서지방정치가중앙정치에예속되는현상이발생하였다. 게다가공천잡음, 고비용선거구조, 특히국회의원은지방의회의원의공천권한을갖고있었고이것은기초의회의원의실제적인정치생명과밀접한관계에있기때문에그지역국회의원에대한줄서기문제는심각한정치문제로야기되었다. 이에대한논쟁을살펴보자. 1) 지방의회정당공천제도의폐지를주장하는의견 지방자치차원에서행정학자들은정당공천제폐지에찬성하는입장이강하다. 그러나정치학자들은공천제를유지하는것에더욱찬성하는입장이다. 8) 주요정당의입장을보 8) 최장집교수는정당공천폐지에대해부정적입장을밝혔으며 ( 동아일보 8.13), 김형준교수등은강력하게반대를주장했다. 반대로육동일교수등은정당공천폐지에긍정적입장이다. 한국여성단체협의회주최, 2014 지방자치여성의힘으로 발제문,

161 외국의지방의회와선거제도 159 면, 민주당은당원들의의결을통해기초의회정당공천제도폐지를결정하였다. 새누리당은 12년간 3차례지방선거에서기초선거정당공천제를한시적으로폐지하는일몰법을제시하였다. 새누리당의민현주대변인은브리핑에서 민주당의폐지결정에환영을표한다 면서 기초단체장과기초의원에대한정당공천은순기능보다는역기능이더많이나타난것이사실 이라고말했다. 하지만야당과마찬가지로여성의원을비롯해당내반발이만만치않은상황이어서당론을결정하기까지는난항이예상된다. 특히제도도입에따른부작용과현정당및의원들의기득권논리도작용하고있다. 한국행정학회의 기초지방선거정당공천제폐지논거와대안 보고서에따르면정당공천제폐지여부를묻는질문에기초단체장의 86.1%, 기초의원의 71.0% 가 폐지찬성 이라고답했다. 전문가집단은무려 83.8% 가폐지를지지했다. 그러나국회의원은 45.6% 만폐지에찬성한다고밝혀정당공천제유지에대한의견이높았다. 이번조사에는기초단체장 227명, 기초의회의의장과부의장등 454명, 국회의원 300명, 학계등전문가 400명이참여했다. 정당공천제폐지논거에대해기초단체장집단은 시 군 구지방행정의비정치성 (51.7%) 을가장많이꼽았다. 그러나기초의원 (50.8%) 과전문가 (50.0%), 국회의원 (47.9%) 은모두 지방자치의중앙정치예속 을폐지이유로답한경우가많았다. 행정학회는이같은인식차이에대해 단체장들은정당공천제를지방자치의문제로접근하고있지만, 기초의원과전문가, 국회의원은같은사안을정치적문제로인식하고있다 고설명했다. 9) 2) 지방의회정당공천제도의존립을주장하는의견각정당의여성위원장들은기초의회의정당공천제도에대해적극적으로유지하기를강조한다. 김을동새누리당중앙여성위원장은 여성들의참패는말할것도없고위헌이통과되는순간반드시위헌소송이불거질것 10) 이라고강조하였으며그는또한 민주국가에서공천제도없이는후보자가난립할수있는큰문제이다 11) 라고공천제도폐지를강력히반대하였다. 유승희민주당전국여성위원장은관련부서에정당공천제도존폐에대한질의서를보냈다. 그리고그결과에대해한세미나에서 정당공천제폐지는한국선거학회, 한국정치학회에서이미위헌입장을내놨다. 대통령공약이라도잘못됐으면수정하는용기가필요하다 12) 고강력히주장하였다. 이에대해김은희가발표한 < 표 5> 정당별 9) 서울신문, ) 검색일 : ). 11) 2013년 8월 20일 17시서초동필자와의인터뷰에서. 12) 검색일 : ).

162 160 제 4 호 < 표 5> 정당별지방선거제도개선입장 구분공천여부선거구제여성참여지역정치 새누리당정치쇄신특위 한시적폐지 (12 년후일몰검토 ) 언급없음 ( 국회의원은지역소선거구제유지 ) 선거구획정위독립 기존비례 30% ( 지역 : 비례 2:1, 권역별정당명부 ) 남녀교호순번제 의원정수유지 정당설립요건삭제 ( 지역정당허용 ) 국회지방분권특위신설 민주당찬반검토위 정당공천폐지정당표방허용기호추첨제 언급없음 기초의석 20% 를개방형여성명부 ( 당헌 : 광역지역구 30% 의무공천 ) 의원정수언급없음 통합진보당 정당공천유지 중선거구제 4 인선거구분할금지. 선거구획정위독립 선출직 30% 의무화광역기초비례의석 30% 로확대 비례대표봉쇄조항의원정수증원 3% 로하양조정 ( 비례확대인원 ) 지구당허용 정의당정당공천유지 ( 국회정당명부재 ) 노동당 정당공천유지 중선거구제 ( 실질화 / 분할금지 ) 기초비례의석 50% 로확대 기초의원증원 ( 유급제이전 ) 정당설립요건삭제 / 완화, 지역정당허용지구당허용 * 자료출처 : 김은희, 지방선거여성참여확대를위한제도개선방안모색, 국회여성가족위원회주최, 지방선거여성정치참여확대방안토론회 발제논문, , p.12 지방선거제도개선입장 은현재논의되고있는각정당의추진상황과의사를잘정리하고있다. < 표 5> 에따르면, 새누리당은정당공천의한시적폐지를들고있으며, 민주당은이미당원들의투표를통해기초의회에서의정당공천제를폐지하기로결정하였다. 단정당표방은허용할방침이다. 군소정당인정의당, 노동당등은정당공천유지를주장한다. 현재한국의지방정치와관련하여가장중요한이슈인정당공천제도에대해서현역기초의원들은어떠한의견을가지고있을까? 민족의대명절인중추절을앞두고있는시간관계로부분광진구구의원들을직접인터뷰하였다. 여러가지질의중정당공천제도의찬반유무와남녀동석의석제도에관해인터뷰한내용들을제시해본다. 즉 현재큰이슈가되고있는기초의회정당공천제에대해어떻게생각하십니까? 라는질의에대해유성희광진구의원 ( 새누리당초선의원 ) 은 유지하는것이바람직하다, 현역의원은프리미엄이어렵다, 정당공천을폐지하고무공천했을때신인발굴이어려운점이있다 13) 라는의견을

163 외국의지방의회와선거제도 161 피력하였으며, 공영묵 ( 새누리당, 초선 ) 구의원은 장단점이있다는것은사실이고시. 구의원은당과무관한점이많다. 그러나정당공천을선호한다. 남옥희 ( 새누리당, 비례대표 ) 구의원은새마을운동을통해 30여년간일해왔기때문에추천을받아당선되었으며정당공천에별다른의견을제시하지않았다. 안문환 ( 새누리당, 초선 ) 은 정당공천은국회의원과의종속관계에있는것이기때문에정당공천을배제해도소속감이없을수없다. 특히소속정당이없으면 정보단절 이된다. 현재광진구는새누리당의시의원 구청장 국회의원이없는상황이다. 그러므로국회의원들이구의원들까지지역편중 ( 민주당은전라도출신위주, 새누리당은경상도 ) 으로몰아넣지않는다면정당공천은여전히필요하다 14) 고강조하였다. 박삼례 ( 민주당, 재선의원 ) 는정당공천에대해 찬성한다. 왜냐하면, ( 공천이없으면 ) 유권자의판단이어렵고정당공천을받지않는다면후보자가검증되지않기때문에최소한의검증을받을수있기위해서는정당공천을받아야한다. 그러므로최소한정당에서자격을걸러줘야한다고생각한다 15) 고자신의의견을강하게제시하였다. 이와같이광진구의원들중설문에응한의원들은대부분정당공천을선호하고있음을알수있다. 그러나안문환의원의의견처럼구의원들에대한 지역편중 의공천이되지않도록다양한합리적추천방법이필요하다고하겠다. 물론여성단체와양정당의여성위원장들은강력하게반대하였다. 기초의회선거에서정당공천이폐지될경우여성들의의회참여가줄어드는것은사실이기때문이다. 이와관련하여 한국여성단체협의회 를선두로 국회여성가족위원회, 한국여성정책원 에서정당폐지논쟁과 2014년여성의원참여확대에대한세미나가개최되어심도있게논의되었다. 16) 그러나포괄적인의견들이많이언급되었고기초의회에국한한심도있고구체적인방안은부족했다고보여진다. 과연 2014년기초의회여성의원확대방안은어떻게해야할것인가? 이론과실제적방안을중심으로다음과같이제의한다. 13) 공영묵광진구구의원의인터뷰중에서, , 오전 11시 ~11:50 공영묵구의원사무실 : 남옥희광진구구의원과의인터뷰중에서, , 오후 3시 ~4시남옥희구의원실 : 유성희광진구구의원과의인터뷰중에서, , 오후 5시 ~6시 30분복지위원장실. 14) 안문환광진구의원과의방문인터뷰중에서, , 09:00~10:30. 15) 박삼례광진구의원과의방문인터뷰중에서, , 오후 2시 ~3시, 구의원실. 16) 한국여성단체협의회 는 , 국회여성가족위원회 는 , 지방선거여성정치참여확대방안토론회 를개최하였고 한국여성정책원 은 각각학자전문가를초청하여발표와토론을진행하였다.

164 162 제 4 호 V. 기초의회선거에서여성의원의진출확대방안 선거는정부의정책결정에필요한인재를양성하게되며, 동시에정치가들로하여금국민의염원이무엇인지파악하여그들의민의를정책에반영하게끔하고, 또한부단한민주주의의선거에의해통치기구와통치권력이새롭게태어나는역할을한다. 그러므로선거는민주정치에서뺄수없는필수조건이며반드시거쳐야할과정이다 ( 하영애 2005). 기초의회의원선거에서정당공천제도는지속되어야하며여성의의회진출을위해서는 남녀동석당선제도 를제의한다. 구체적인방안에대해다음의다섯가지로설명할수있겠다. 1. 정당정치와정당공천은민주국가의초석 영국과미국등선진국가들의정치의핵심은지방의회나연방정치를통해정치권력이분권화되어지역주민들스스로참여하는지방자치가토착화되었다는점이다. 그리고정당의공천은그중심에있다. 정당의존립목적은정치적권력을획득하는데있다. 즉선거를통하여유권자들의권익을대변할수있어야하며그정당이계속집권하느냐의여부는바로임기가끝날때또다시주민들과국민들의심판을받게되는데그것은집권기간의업적을평가받아서결정된다. 즉국민들은그정당을보고정당에투표하는경우가점차많아지고있으며이는오늘날선진민주국가의정당의본질과중요성으로귀결될수있다. 또한집권정당으로하여금국민의대리자로서지방과국가의업무를효율적으로집행하고특히지방은생활정치로서주민들의실제생활과직접관련있기때문에더욱그러하다. 민주정치에서지방정치의사무는그지역주민자신이결정하고처리하여야한다. 그러나사실상일반주민들은자기의지식과능력에한계가있기때문에혹은자신의생활과출로를위하여실지로직접정치에대해물을수없기때문에소수인을선택해서지방공공사무의결정이나입법과집행을전문적으로책임지게하지않을수없다. 그러므로후보자가난립하지않고정당을통해보다능력있고보다검증된사람들을유권자가선택할수있도록하기위해서는기초의회지방선거에서정당공천을지속적으로시행해야한다. 지금기초의회에서정당공천은 1991년시행이후 22년기간에겨우 2회밖에실천해

165 외국의지방의회와선거제도 163 보지못했다. 이 8년기간의시행이후정당공천제도자체를바꾼다는것은정당정치의가치를훼손하는결과를가져올수있다. 박근혜대통령을비롯한대선후보자들의공약사항이긴하나심도있게다시한번검토해볼필요가있으며이사안은이미헌재의위헌소지가있었음을간과해서는안된다. 그러므로정당공천존폐의이슈중에가장근본적인문제들, 예를들면당협의장이나국회의원들의지방의원후보자공천에서자신들이지지하는소위 충성도 중심으로후보자를공천하거나지나친 지역편중 등의폐단을해결할방안들을모색하여바람직한방안들을개선하는것이필요하다고하겠다. 현행한국의정당공천제도를유지하되그단점들을보완할필요가있다. 2. 기존중선거구제도의활용및보완 여성의원의비율이높은국가들은한선거구에서 1인을선출하는소선거구보다 2인이상을선출하는중 대선거구제도를채택 17) 하고있기때문에여성의원의의회진출이대단히높은비율이다. 특히대만은 2004년 8월에 전국구입법위원 ( 立法委員 : 한국의국회의원선거에해당 ) 1/2공천제도 의헌법수정안이통과되면서전국구의원중 1/2은여성의원을공천해야한다는규정에따라 2012년의국회의원선거에서대만의여성국회의원비율은 33.6% 로상승함으로써대만선거사상가장높은비율을가져오게되었다 ( 하영애 오영달 2013). 이비율은한 중 일여성국회의원중으뜸이며동시에동북아여성정치참여에 1위를달리고있다. 많은연구자는여성의원의의회진출확대를위하여선거구제도를소선거구에서중대선거구로의개혁을주장한다. 왜냐하면소선거구제하에서는상대적으로남성후보자에비하여유능한여성정치인확보가어렵고, 선거의과열로당선가능성이낮기때문에정당이여성후보공천을기피하려는경향이있기때문이다 ( 송우현 전상근 2010). 그러나우리나라의현행지방선거법에따르면, 하나의자치구 시 군의원지역구에서선출할지역구자치구 시 군의원정수는 2인이상 4인이하로하며, 그자치구 시 군의원지역구의명칭 구역및의원정수는시 도조례로정한다. < 개정 > 라고규정되어있다. 실제로제5회전국지방선거에서지역구기초의원선거구수대의원정수비율을보면, 선거 17) 대만은모든선거에서중대선거구제도를채택하고있다. 하영애, 대만현시의원선거제도의연구 ( 삼영사 1991) 참고.

166 164 제 4 호 구수는 1,039이며의원정수는 2,512명으로서평균 2.4대 1의비율을보인다. 즉, 광역의회의원과는달리기초의회의원선거에서는 2인이상 4명을뽑고있기때문에이미중 대선거구제도를채택하고있음으로이제도를활용만하면되는요건을갖추고있다. 중선거구제는소선거구제에비해비례성이높고사표를줄이며다양한배경의당선자가배출될수있으며선거구규모가커질수록비례성이증가된다 (Cox 1997). 중선거구제는소선거구에비해이념정당이나소수정당, 신생정당은물론무소속의의회진입이더쉬워지는경향이있다. 반면에정당이난립하면서다당화됨으로써정당체제의유동성 (Volatility) 이증가할우려가있다. 한국에서중선거구제가주목을끄는이유는지역주의완화효과에대한기대때문이다 ( 이준한 2011). 2010년에는 4년전보다중선거구제의 성숙효과 가확인되었다. 지역주의가강한부산, 대구, 전북, 전남, 경북, 경남에서당선된현직기초의원은전체무소속당선자의 81.2% 이다. 이는중선거구제임에도불구하고기초선거정당공천폐지가정당독식으로인한폐해를지적하며공천폐지를주장하는입장에서소선거구환원을주장하는것은타당하지않다고할수있다. 이제시행 2회차에불과하고제대로시행해보지도못한중선거구제를폐지하기보다는실질적으로중선거구제가작동될수있도록하는방안이우선되어야한다. 예를들면, 4인선거구분할을허용한단서조항을삭제하고, 4인선거구의비중을늘릴필요가있다. 3. 비례대표수의증가요구 각국가는다양한비례대표제를도입하여여성, 소수의약자, 기능인을정부정책에참여시키고있다. 특히주민의절반인여성의의회참여를위해서는당선할당제, 쿼터제도, 비례대표제, 정당명부제등의제도를채택하고있다. 한국은국회를비롯하여지방의회에여성의의회참여가초기 0.5%( 국회의원 200명중여성의원 1명 ), 지방의회각각 0.9%( 광역의회, 기초의회 ) 로서동북아국가의최하위수준이었으며수년간학자, 여성단체가정치인과각정당을방문하여제도도입을설명하고다양한세미나를개최하여수많은여성들과시민들에게이해시켰으며특히신낙균국회의원의대표발의를통해여성당선할당제가채택됨으로써 ( 하영애 2010), 한국여성정치사에는새로운물꼬가트여지게되는계기를마련하였다. 따라서오늘날의국회의원 15.7%( 제19대국회의원 300명중여성의원 47 명 ) 와지방의회에서는광역의회 14.8%(2010년지역구여성의원 8.1% 비례대표 71.6%), 기초의회의원 21.7%(2010년지역구 10.9%, 비례대표 93.6%) 가겨우유지되고있는것

167 외국의지방의회와선거제도 165 이다. 이러한여성의원들의 15.7%, 14.8%, 21.7% 는앞서논의한프랑스와스웨덴의남녀비례동석 50% 와비교하면실로엄청난차이를나타낸다고하겠다. 주민의생활과직접관련되어있는생활정치의현장인기초의회의원선거에서여성들에게비례의석을기존의지역구의석의 10% 에서 50% 로늘리는방안혹은최소한 30% 로늘림으로써성인지적정책에도움을줄수있을것이며또한기존의남성중심의부정적관행을극복하는데에도큰도움을줄수있을것이다 ( 이현출 2013). 4. 후보자와당선자증가를위한프로그램강화 의회의여성의석을남녀동수의석제도를시행하고있는국가들뿐만아니라많은국가들의정치참여를보면후보자가많아야당선자가많게된다는것은절대적인현상이라고하겠다. 기초지방의회에여성의원이많아져지역주민들의생활을보다편하게하고나아가지방자치발전을활성화하기위하여여성후보자가많이참여할수있도록해야한다. 앞서역대지방의회의여성후보자및여성당선자현황에서도확인되었듯이여성으로하여금남성무대인정치일선에참여할수있도록하기위해서는 후보자증가 를위한실질적인프로그램이마련되어야한다고본다. 첫째, 여성후보들은조직과경제면에서비교적으로열세하기때문에정치자금확보를위한후보자신의계획이강화되어야하고생활정치를위한후보자들의적극적인준비가필요하다. 또한선관위는여성추천보조금을확대해야하며 ( 김원홍 2013) 개인적으로나정당차원에서의조직력강화도필수적이라고할수있다. 둘째, 새누리당과민주당등각정당의당규에명시된규정을규정자체에두지말고실행에옮길수있도록해야한다. 후보자추천위원회의경우 100명이상당내외인사중에서여성을 40% 이상포함하도록하는규정이라든지, 공직후보자중에당기여도가높은여성을우선적으로추천한다고는하지만전체당원중여성당원이많음에도불구하고고위직에는여성이턱없이부족한현실이다. 이는선언적규정이기때문에여성후보자우대조항으로서의역할을하지못하는것이며 ( 송우현 전상근 2010, 254) 선거때마다여성인재 ( 후보자 ) 가없다고하면서평상시정당차원에서인재를양성하지않는점도개선해야할점이다. 셋째, 여성정치학교의건립및상설화 가필요하다. 기초의회여성의원들이초선의원으로시작하여재선의원으로진출하거나한단계더높은광역의회의원으로혹은국회의원으로도약하기위해서는다양한교육을통해시야를넓히고경륜과경험을쌓을필요가있다. 그렇게하기

168 166 제 4 호 위해서는 여성정치학교건립및상설화 를통해지속적인여성정치후보자를양성할필요가있다. 또한대학이나대학부설기관에 여성정치교육 을위한과목이개설 ( 전경옥 1999) 되어야하고한국여성정치연구소, 한국여성정치문화연구소, 한국여성유권자연맹등에서실시해온 차세대여성지도자교육 이지속적으로실시되도록해야한다. 보다거국적인차원에서세계를리드할여성정치인재를양성하기위해서는일본의마쯔시다정경숙 18) 같이전문적인교육기관의제도를도입할필요가있을것이다. 또한여성의원들의참정실태를직접보고느낄수있는타국가의의회방문은글로벌시대가요구하는여성의원들의견문을넓히는좋은계기가될수있다고본다. 한구의원은노르웨이와스웨덴의회방문을통해티코를타는여성장관의소탈함과겸허함에감회가깊었으며생활정치제도의장점은본받을바가많다고술회하였다. 19) 5. 기초의회남녀동석당선제도도입과실행제의 한국은헌법과각종법규에남녀는모두평등하다는형식적평등은갖추고있으나실질적평등은요원하다. 여성들이사회생활과정치생활에서실질적으로유래하는기존불평등을바꿔놓기위해서는혼성민주주의를주장한다. 그리고그방법은선거기능에서남녀동수참여를통해이루어질수있다. 남녀동수의취지는전체적으로혼성인국민을표상하기위해서는 국민의대표 가전체적으로혼성이어야한다는데있다. 이처럼한국의중앙의회기구인국회에서남녀동수가이루어지는것은이상적민주정치이겠지만, 먼저기초지방의회에서이를위한 남녀동석당선제도 는이미부분적으로체제적기반 ( 예를들면중선거구 ) 이이루어져있기때문에실질적평등을실천할의지를가지고약간의법규수정만으로도가능하다고하겠다. 이세상은여성과남성, 두성으로이루어져있다. 남녀동석당선제도 가여성만을위한제도가아니라동수를통한진정한평등 (equity by parity) 을이루어야한다. 다행히 < 표 6> 에서보는바와같이유승희국회의원등 13명이제19대국회에서남녀동석당선제도를상정해놓고있는것은그만큼지방의회제도에여성의원들 18) 마쯔시다정경숙은일본의정치지도자를양성할목적으로설립되었으며교육기간중에장래본인이출마할지역에서예비정치인으로서정견발표를해보는등이론보다실전에더중점을두고있다. 일본은마쯔시다정경숙을통해많은정치인을배출해내고있다. 2003년 7월 8일필자와대학원생들의마쯔시다정경숙방문중브리핑중에서. 19) 박삼례광진구구의원과의인터뷰중에서, , 오후 2시 ~3시박삼례구의원실.

169 외국의지방의회와선거제도 167 < 표 6> 유승희의원등이 19 대국회에제안한 기초의회남녀동수법안 개요 법안명 공직선거법일부개정법률안 상임위회부일 의안번호 6324 대표발의유승희국회의원처리결과안전행정위원회 회부 [ 제안이유 ] 2002 년지방선거당시여성당선자가 3.2% 였으나, 2006 년지방선거에서 13.7% 로확대된것은중선거구제, 기초의회정당공천제, 비례대표제도입이라는제도적기반이있었기때문임. 또한 2010 년지방선거에서는 공직선거법 개정을통해지방의회의원선거에한해여성의무공천제를도입함으로써여성당선자가 19.1% 로확대되었으나, 아직도여성의지방의회참여율이현저히낮아자치구 시 군의회의주민대표성이왜곡되고있는실정임. 이에여성의지방의회및국회참여비율을제도적으로제고함으로써명실공히양성평등의정치참여제도를실현하려는것임. [ 주요내용 ] 가. 하나의자치구 시 군지역구에서선출할자치구 시 군의지방의회의원정수는남성과여성을합하여 2 인이상 4 인이하로함 ( 안제 26 조제 2 항 ). 나. 임기만료에따른지역구국회의원선거및지역시구 도의원선거에서전국지역구총수의 100 분의 30 이상을여성으로추천하도록의무화하고, 비례대표지방의회의원선거뿐만아니라비례대표국회의원선거에있어서도후보자중 100 분의 50 이상을여성으로추천하지아니한경우등록신청을수리할수없도록하며, 차후발견된때에는등록무효사유로함 ( 안제 47 조제 4 항, 제 49 조제 8 항및제 52 조제 1 항제 2 호 ). 다. 자치구 시 군의원선거에서남성후보자및여성후보자마다 1 인 1 표의투표를하도록하고, 남성후보자 여성후보자별로각각후보자의기호와성명을표시하도록함 ( 안제 146 조제 3 항신설및제 150 조제 1 항 ). 라. 자치구 시 군의원선거의당선인은남성후보자또는여성후보자별로유효투표의다수를얻은자순으로의원정수에이르는자로결정하고, 보권선거의경우궐원또는궐위된자의성별에따라실시하도록함 ( 안제 190 조제 1 항및제 200 조제 1 항 ). 자료출처 : 국회의안정보시스템, assembly.go.kr/bill/jsp/billdetail.jsp?( 검색일 : ) 의참여가요구되고있음을반영하는것이며이제도의제안은시의적절하다고하겠다. 특히제146조제3항 자치구 시 군의원선거에서남성후보자및여성후보자마다 1인 1표의투표를하도록하고, 남성후보자 여성후보자별로각각후보자의기호와성명을표시하도록함 ( 안제146조제3항 ) 을신설하여구체화한것은상당히돋보이는부분이다. 다만이법안이제17대국회에이어제19대에서도또다시부결되지않도록하기위해서는동료의원수를좀더확보한다든지보다적극적인방안이필요하다고하겠다. 필자는기초의회선거에 남녀동석당선제도 를주장한다. 구체적으로가능한중요한이유는한국은이미 2~4명을선출하는중선거구제도가기초지방의회의원선거에는시행되

170 168 제 4 호 고있기때문이다. 다만일정비율이상여성이선출되도록법제화하는것이다. 구체적인방안을제시하면, 한선거구에 2명선출시남녀각각 1명씩을선출하는것이다. 남성후보자 여성후보자별로각각후보자의기호와성명을표시하도록하고유권자는남성후보자와여성후보자에게각각 1인 1표의투표를하도록하며, 다수득표자를각각당선시키는것이다. 한선거구에 3명을선출할때에는여성 1명을선출하는방안도무방할것이며, 4명을선출할경우남녀각각 2명씩을선출하면된다. 그러나 남녀동석당선제도 에대한반발을최소화하고타협의가능성을높이기위해서는여성후보가없는선거구에는남성 2명을선출하는방안도무방할것이다 ( 김은주 2013, 88). 이에대한광진구의회의원들의의견을살펴보자. 기초의회에여성동등의석제도를채택하는데대해어떻게생각하십니까? 라는제도적측면에대한질문에서박삼례의원은 : 찬성한다. 왜냐하면여성의원의의정활동이남성과뒤지지않는다. 노르웨이와스웨덴을방문하였는데여성정치참여가높음을보고놀랐다. 또한그들의생활을보고놀랐는데장관이티코를타고다녔으며주 5일간의근무가끝나고는정치인이아닌 자연인 으로자신의취미를즐기고다시월요일부터근무하는것이인상적이었다. 20) 안문환의원은 : 여성의원들이섬세함, 정직성의장점이있다. 그러나민생현장에남성의힘 ( 수방관련 ) 이필요하다. 광진구는이미여성의원들이 40% 를차지하고있음으로인위적인여성동등의석제도는아직은시기상조이다. 그러나전공분야별로교육, 노인복지, 회계등에여성들을뽑는방법을제의한다 21) 고다소부정적인의견을피력했다. 공영묵의원과남옥희의원은여성동등의석제도를찬성한다는의견이었으며, 유성희의원은 지금은일시적으로이제도가필요하다 22) 라는의견을피력하였다. 한국여성단체협의회김정숙회장은 만약정당공천제가폐지된다면여성이당선을확실하게보장받도록지방의원의석의 30% 를여성에게할당하는 의석할당제 나 남녀동반선출제 같은제도를도입해야한다 23) 고제안했으며, 특히한국여성정치연구소소장김은주는 남녀동반선출제 는남녀동수가치의실현에있어서기회의평등을넘어결과의평등을추구하는점에서어느제도보다도강력하다고주장하였다 ( 김은주 2013, 20) 박삼례광진구구의원과의인터뷰중에서, , 오후 2시 ~3시박삼례구의원실. 21) 안문환광진구구의원과의인터뷰중에서, , 오전 9시 ~10시안문환구의원실. 22) 공영묵광진구구의원의인터뷰중에서, , 오전 11시 ~11:50 공영묵구의원사무실 : 남옥희광진구구의원과의인터뷰중에서, , 오후 3시 ~4시남옥희구의원실 : 유성희광진구구의원과의인터뷰중에서, , 오후 5시 ~6시 30분복지위원장실. 23) donga.com( 검색일 : ).

171 외국의지방의회와선거제도 ). 이미앞에서논의하였듯이프랑스의남녀동수의석제도나스웨덴의 두명당한명꼴 의 50% 여성동수는여성과남성을진정한양성평등의정치로자리매김하는가장바람직한제도라고하겠다. 중앙정치가아닌풀뿌리지방자치의발전을위해한국여성의실질적평등은 2014년의기초의회선거부터 남녀동석당선제도 를반드시도입하고시행해야할것이다. VI. 결론 양성평등은정치에서남녀의평등이이루어져야가능하다. 한국에서여성대통령이선출되었다고해서양성평등이이루어졌다는성급한생각을해서는안된다. 현재박근혜정부는역대정권의내각에서보다여성장관비율이현저히낮은것이사실이다. 프랑스는대통령만남성이고내각도남녀동수내각이며지방의회역시남녀동수의회이다. 본논문은외국의선거제도와여성의원의의회진출향상의논거를가지고프랑스, 스웨덴의남녀동수의석제도와대만의여성당선할당제및 1/4성별비례원칙제도를고찰하였다. 프랑스는 1999년 남녀동수의석법 을헌법에서통과시킨후여성들의시의회참여가 22% 에서 47.5% 로급증하였고여성시장도 33명에서 44명으로증가하였다. 그리고금년 1월에는 남녀평등최고회의 를발족하였다. 혹자는이를여유있는자들의여유로운선택이라고생각할지모른다. 그러나이것은프랑스가여성의참정권을비교적늦게획득하였고주변국에비해터무니없이낮았던여성의지위, 출산율, 고령화등으로인한사회보장제도의위기가어떤나라보다도강하게불어닥친난제를극복하기위한창의의산물이다. 앞서가는선택이아닌전례없는변화에적응하기위한위기대응의산물에가깝다 ( 김은경 2013). 프랑스는이제인구 1,000명의지역에도이제도를적용하고자제의해놓은상태이다. 스웨덴은특히정당공천에있어서남성과여성을 50% 추천하고있으며이러한영향으로 2005년선거에서사민당과좌익당의여성공천비율이각각 50%, 48% 를기록함으로써여성의원비율은 41% 까지올랐다. 2006년에는여성의원비율이 47.3% 까지올라가는등평균 45% 내외를유지하고있다. 대만은초기여성당선할당제도에의해모든선거에서여성은최소 10% 비율을유지하였으나그후 1/4성별비례원칙에의해여성의원비율

172 170 제 4 호 이향상되고있으며타이페이시 ( 臺北市 ) 시의원의경우, 2002년선거시 32.54% 에서 2006 년선거에서는 36.54% 의비율로나타났고, 까오슝시 ( 高雄市 ) 시의원은 2002년에 22.73% 였으나 2006년선거에는 36.36% 로서 14% 가크게향상되어주목을받고있다. 최근의 2010년향진시민대표선거에서후보자수총 3,818명중여성후보자는 806명으로서 21.11% 비율을나타내고있으며당선자는총 2,322명중여성후보자는 527명으로서 22.7% 를기록하고있다. 24) 후보자숫자의증가와더불어당선자도높게나타나고있다. 본연구를통해우리는프랑스, 스웨덴의회의남녀동등의석, 대만의여성당선할당제도및성별비례원칙제도가하루아침에이루어진것이아니라오랜기간다양한과정을거치면서이루어진것을알수있었다. 그리고이제도와밀접한관계에있는사상가들을비롯하여많은여성지도자들, 여성단체, 학자들, 여성정치가들을통해제도는형성되고또한그나라국민들이관련제도를받아들임으로써점차변화발전되어왔음을고찰하였다. 그리고이러한제도를채택하는국가들의여성참여는타국가와비교하여당선자와후보자수가크게향상하고있음을알수있었다. 본연구의결과기초의회에 남녀동석당선제도 를주장한다. 그이유는첫째, 진정한양성평등은남성과여성이정치에서부터동수를이루어야한다는것이다. 이는인류의양성성에대한이론적실제적성찰이다. 둘째, 중 대선거구제도는한선거구에서 1명을선출하는소선거구제도보다여성들의의회참여향상에큰도움을준다. 이미한국은기초의회에중 대선거구제도를시행하고있기때문에그방안은구체성을보완하기만하면된다. 셋째, 기초의회는교육, 복지, 육아, 지역문화등생활중심정치로써여성들의섬세하고깨끗한모성경험을바탕으로주민들의삶의질향상과지역사회및지방발전에기여할수있기때문이다. 넷째, 기초의회의의정활동에서부터 남녀동석당선제도 를채택함으로써국정의중추가되는국회의원선거에서도이제도를추진할수있는단초를마련할수있는점이다. 24) 출처 : 검색일 : ).

173 외국의지방의회와선거제도 171 참 고 문 헌 김은희 프랑스여성과정치, 그리고동수법제정. 프랑스문화예술연구 제13집 지방선거여성참여확대를위한제도개선방안모색. 국회여성가족위원회주최 지방선거여성정치참여확대방안토론회자료집, 발표문. 김은주 대안은정당개혁과남녀동수다. 국회여성가족위원회주최 지방선거여성정치참여확대방안토론회자료집, 토론문. 김현자 열린세계를향하여. 서울 : 동화출판사. 김형준 젠더폴리시스. 서울 : 인디출판사 지방선거와실질적양성평등실현을위한고찰 : 여성의정치참여확대전략수립을중심으로. 한국여성단체협의회주최 2014 지방자치여성의힘으로 발제문, 민준기 신명순 이정복 윤성이공저 한국의정치. 서울 : 나남출판사. 신낙균국회의원의 政黨法中改政法律案 에대한제안설명. 제210회한국국회본회의회의록, 실비안느아가젠스키 (Sylviane Agacinski) 지음, 유정애옮김 성의정치. 서울 : 일신사. 송우현 전상근 여성후보자추천제도의문제점및개선방안. 선거연구창간호. 중앙선거관리위원회. 오유석 지방선거남녀동수실현을위한제도개선방안과전략 지방선거 남녀동수 어떻게실현할것인가? 토론회자료집 지방선거남녀동수범여성연대. 육동일 지방자치와분권의평가와여성참여활성화방안. 한국여성단체협의회주최 2014 지방자치여성의힘으로 발제문, 이현출. 기초의회여성대표성과여성명부제. 한겨례신문, 2013/5/15. 하영애 대만지방자치선거제도. 서울 : 삼영사 동북아최초의여성부총통 : 대만총통선거와여성정치참여의신기원. 밝은사회운동과여성. 서울 : 범한서적주식회사 지방자치와여성의정치참여. 서울 : 삼영사 韓中양국여성의의회진출과사회참여에관한제도론적고찰. 의정논총 제5권 1호. 서울 : 한국의정연구회. 하영애 오영달 대만의선거제도개혁과여성국회의원의의회진출향상 : 여성당선할당제도와성별비례원칙제도를중심으로. 한국동북아논총 제18집제2호 ( 통권 67호 ). 전남 : 한국동북아학회. 동아일보, 2013/8/13. 서울신문, 2013/8/11.

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175 외국의지방의회와선거제도 173 John Stuart Mill 著, 郭志嵩譯 論自由及論代議政治. 臺北 : 協志工業叢出版公司. Quoted in Julius Gould and William L. Kolb, ed. A Dictionary of the Sciences(1974), ( 臺北 : 馬凌出版社, 民國 64년 (1975년)), S. V. Institution by Louis Schneider. Mackenzie, W. J. M Free Elections. London: George Allen &. Unwin Ltd. Rae, Douglass W The Political Consequences of Electoral Laws, revised edition. New Haven; Yale University Press. 접수일자 : 2013 년 9 월 25 일, 심사일자 : 2013 년 10 월 31 일, 게재확정일 : 2013 년 11 월 18 일

176 174 제 4 호 [ Abstract ] Local Councils and Election Systems of Foreign Countries: Proposal of a System Guaranteeing the Election of Local Council Members Equally Representing Both Genders Ha, Young-Ae Kyung Hee University With the commencement of local elections, since 1991, local self-governments that merely existed in legislation began to actually come to life in Korea. Through local elections, the participation of women in the local assembly began to slowly increase from 0.9% at each of elections for seats in the large regional assemblies and local councils. In the 2010 election, women s participation increased to its highest at 14.8% in large regional assemblies and 21.7% in local councils. Behind such momentum lied the efforts of scholars, women s rights organizations and public opinion together with the changes and increase in the quality of life for women through systematic implementations and legislation by political parties and the National Assembly. However, in light of the presidential candidate discussions on the abolition of local council parties during the 2012 Presidential elections and the current movements spearheaded by each political party to finalize a bill to repeal local council parties with the 2014 local elections nearing, the election systems of other countries have never been more important. The election system of a country and political participation by women of such country have an inseparable relation. France and Sweden stipulated the system of equal representation of both genders in their respective constitutions. Norway and Taiwan have improved the political participation of women through their election quota systems. Each of these systems have served as a good lesson for such countries. Therefore, this study points out the importance of the continuing party politics at the local council levels in Korea by considering the election systems of each country and seeks to propose systematic changes to revitalize the political

177 외국의지방의회와선거제도 175 participation of women, assist in developing local communities and promote gender equality a system guaranteeing the election of local council members which equally represent both genders. As a result of this study, in order to implement a system of representation ensuring gender equality, the following detailed theories and practical measures are proposed. First, party politics and party recommendations are the cornerstones of a democratic state. Second, it is important to use the existing medium electoral district system by partially supplementing the system. Third, demand increase in proportional representative seats. Fourth, it is important to strengthen and reinforce programs to increase the number of candidates and successful candidates. Fifth, it is important to propose the implementation and execution of the system guaranteeing the election of local council members equally representing both genders. Keyword: Election System, Election for Local Council Members, System of Equal Representation of Both Genders, France, Sweden, Taiwan, Abolition of Party Recommendation System, System of Electing Members to Equally Represent both Genders

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179 추가투표소설치를통한재외선거참여율제고에관한연구 177 추가투표소설치를통한재외선거참여율제고에관한연구 윤대락 중앙선거관리위원회이정호 중앙선거관리위원회 국문요약 헌정사상처음으로실시된 2012년양대재외선거는국내외많은국민의관심을받았으나제 19대국회의원재외선거투표자수는추정재외선거권자수의 2.5% 인 56,456명에불과하였으며, 연이어실시한제18대대통령선거에서는좀늘어나긴하였으나추정재외선거권자수의 7.1% 인 158,225명으로재외선거참여율이저조하였다. 이는재외선거제도가국내선거와달리사전에재외선거인등록신청이나국외부재자신고를하여야하고투표방법도거주지로부터떨어진재외공관을직접방문하여야하는등선거의공정성확보차원에중점을둔나머지원활한선거권행사의보장이라는측면에서미흡한점이있었기때문이다. 본연구는 2012 년양대재외선거결과및재외국민유권자의식결과를통하여우리나라재외선거의참여편의성측면에서의문제점을살펴본다. 다만, 재외선거참여율을높이기위한방안은그범위가넓기때문에재외국민이가장우선으로요구하고현제도의틀을유지하면서실현가능성 효과성이높을것으로예상되는 공관외추가투표소설치 운영에관하여 로연구범위를한정한다. 이를위해추가투표소설치에관한국회입법발의현황과중앙선거관리위원회가국회에제출한추가투표소설치기준안을중심으로대상공관과설치수를알아본후이에따른공관의투표관리소요인력, 예산및투표율제고효과등을분석하고문제점및대책을알아본다. 본연구에서는추정재외선거권자수 4만이상을기준으로공관별최대 2개까지공관외추가투표소를설치하는방안으로효과성을분석하였으나, 실효성있는재외국민참여편의제공을위해서획일적인기준에의한추가투표소설치보다는재외공관및재외선거관리위원회가재외국민의의견을수렴하여적정규모와보안시설을갖춘투표소확보, 안정적인투표지회송및현지 주제어 재외선거, 추가투표소, 참여율제고

180 178 제 4 호 투표사무원위촉가능성등을종합적으로고려하여추가투표소설치예정장소를선정할수있도록현지실정을가장잘아는재외위원회에권한을위임할것을제안한다. 또한, 추가투표소운영에는일반인을대상으로한모집 교육등투표관리인력확보대책, 재외투표소책임위원선정방법, 공관외투표예정장소예측방법등관리상일부보완이필요할것이다. I. 연구목적 우리 헌법 제1조제2항은 대한민국의주권은국민에게있고, 모든권력은국민으로부터나온다. 고국민주권의원리를천명하고있으며, 제24조에 모든국민은법률이정하는바에의하여선거권을가진다 라고규정되어있다. 또한 공직선거법 제15조에는 19세이상의국민은대통령및국회의원의선거권이있다 라고규정하고있어모든국민은법률에따라선거권과피선거권을가지며균등하게선거에참여할기회가보장되어야마땅하였다. 그러나대한민국정부가수립되고 2009년 2월 12일개정 공직선거법 ( 법률제9466 호 ) 이시행되기까지선거관리기술상의어려움이나장애, 선거의공정성위협, 남북분단현실등을이유로국외에거주하거나체류하는유권자들이실제로선거에참여하는방법을 공직선거법 에규정하고있지않은형식 1) 으로국외에거주하는재외국민선거권을인정하지아니하였다. 2007년 6월 28일재외국민의참정권을제한하고있던 공직선거법 규정에대한헌법재판소의헌법불합치결정에따라국회는 2009년 2월 12일 공직선거법 을개정하여국외영주권자와국외에서체류하는공관원 상사원 유학생등재외국민도국외에서우리나라대통령선거와임기만료에의한국회의원선거에참여할수있는길이열리게되었으며, 이법에따라 2012년 4월제19대국회의원재외선거를첫시작으로연이어같은해 1) 2009 년 2 월 12 일개정이전 공직선거법 은주민등록이되어있는선거권자만선거인명부에올리고선거인명부에올라있지아니한자는투표할수없도록하였으며, 국내거주자에한하여부재자신고를할수있도록규정하고있었다.

181 추가투표소설치를통한재외선거참여율제고에관한연구 월에제18대대통령재외선거를실시하였다. 우리나라의재외선거는제한적이지만 1967년부터 1971년까지월남파병군인등을대상으로 4회의국외부재자우편투표를실시한적이있으나참여대상 투표할수있는국가등에서 2012년실시한재외선거와는비교가되지않는다. 그러나이마저도 1972년 통일주체국민회의법 에의해대통령선거간선제를도입함에따라국외부재자우편투표제도가폐지되어재외국민의참정권행사길은완전히막히게되었다. 중앙선거관리위원회는재외국민의요구와국제사회의흐름에따라 2003년부터재외선거도입정치관계법개정의견을국회에제출하기시작하였고, 국회도제16대국회부터정치개혁특별위원회등을통해논의를시작하였으나우리나라의재외국민참정권은재외국민이직접헌법소원으로챙취하였다고할수있다. 2012년양대재외선거는 1960년대후반파병군인등을대상으로한국외부재자투표와는달리영주권자를포함하여전세계재외국민을대상으로실시하여명실상부한사상첫재외선거였다는점에서역사적의미가크며, 재외국민참정권의보장은재외국민에게우리나라에서정치적권리를보장받는데더욱정당할수있도록해주었으며, 재외국민도엄연히대한민국의국민으로서국가기관의구성에참여할헌법적권리가인정되고, 나날이심화되고있는국제화시대에재외국민의사를대한민국의사의한부분으로편입함으로써국민통합을촉진할수있게되었다. 또한, 헌법에보장된국민의기본권실현, 민주주의국가로서의위상제고, 재외국민의권익신장및자긍심 애국심고취, 국제화 지구촌시대에능동적대응등국가경쟁력을높이고민주주의를한단계발전시켰다는평가를받고있다. 2012년 12월현재재외선거제도는전세계약 120여개국가가채택하고있고, 우리나라는 OECD 회원국중마지막으로도입하였으며, 280만재외국민규모와국가경제 민주화수준, 국제사회추세를볼때뒤늦은출발을하였으나가장모범적이고민주적인재외선거제도를정착시킬수있도록현행재외선거제도에대한심층분석 평가 피드백 (Feed-back) 이있어야한다. 헌정사상처음으로실시한재외선거는국내외많은국민의관심을받았으나첫재외선거인제19대국회의원재외선거투표자수는추정재외선거권자수의 2.5% 인 56,456명에불과하였으며, 연이어실시한제18대대통령선거에서는좀늘어나긴하였으나추정재외선거권자수의 7.1% 인 158,225명으로기대에크게미치지못하였다. 재외선거제도가지향하는목표는첫째, 세계어디에있더라도우리나라국민이라면투표참여가가능하고적절한편의가제공되어야하며둘째, 선거인이자유로운의사에

182 180 제 4 호 따라투표하고공정성을담보할수있어야하며셋째, 투표한재외투표가국내에안전하게도착하여투표한모든재외국민의정치적의사가정확하게반영되게관리하는것이라요약할수있다. 지난 2012년실시한양대재외선거에대한재외국민등외부에서는투표관리의공정성과안정성은매우높은수준으로평가하였으나재외선거의참여편의성면에서는대통령선거에서제도개선으로다소나아졌다고는하나많은재외국민에게는여전히투표를할수있는재외투표소접근성의문제로실질적인투표참여의장벽이높은것이현실이다. 본연구목적은지난 2012년실시한양대재외선거결과와여론조사결과등을바탕으로재외국민투표참여를어렵게하는요인이무엇인지, 또합리적인방안은없는지찾아재외국민의투표참여를높이도록제도개선을모색하고자함에있다. 다만, 투표참여를높이기위한방안은그범위가넓기때문에재외국민이가장우선으로요구하고현제도의틀을유지하면서실현가능성 효과성이높을것으로예상되는공관외 추가투표소설치 운영에관하여 로연구범위를한정하였다. II. 연구내용 1. 재외투표결과및투표율제고쟁점분석 2012년실시한양대재외선거의신고 신청및투표참여현황과제기된문제점을투표참여제고측면에서분석한다. 재외선거의참여는선거인명부에등재되기위한신고 신청과실질적인투표로나뉘며, 신고 신청은직접공관을방문하지않더라도등재할수있는다양한방안이마련되어있기때문에재외국민의참여의지와홍보의문제가가장크나투표는공관을직접방문하는방법이외다른방법이없기때문에재외선거참여의가장큰장벽은투표참여의어려움이며, 궁극적으로재외선거참정권은투표까지를마쳐야만실현된다. 현제도에서재외투표참여는특별한경우를제외하고는공관인근지역에거주하는재외국민만이현실적으로재외선거에참여할수있다. 투표의사가있더라도공관마다설치하는투표소까지의거리와시간, 비용이만만치않다는점이다. 예컨대, 우리나라서울에

183 추가투표소설치를통한재외선거참여율제고에관한연구 181 투표소를하나만설치한다면서울 경기지역을제외한지역국민이얼마나투표에참여할수있을까를생각해보면쉽게문제점을찾을수있을것이며, 이것이우리재외선거의현주소다. 재외국민의재외선거참여율을높이려면공관을방문하지않더라도우편 인터넷 모바일을이용하여원격투표를하는방법이대안이될수있으나공정성담보와국가마다가지는선거문화가달라서당장적용하기에는많은문제점을가지고있으며, 기술적문제보다는정치권과국민의합의가필요한부분이다. 따라서공관투표의원칙을유지하면서투표소를늘려투표소접근성을높여투표율을제고하는방안을중심으로살펴본다. 2. 공관외추가투표소도입의타당성검토 현직접투표제도틀을유지하면서투표율을높이는방안으로중앙선거관리위원회가국회에입법개정안으로제출한공관외추가투표소설치 운영은주권이미치지않는외국에서시행된다는점에서첫째주재국의협조가있어야하며, 둘째그수를몇개로할것인가에따라투표율을높이는효과는당연히비례할것으로예상하지만이를관리할수있는공관의관리여건과비용, 재외국민의분포여건등을고려하여야하기때문에무한정늘릴수도없다. 따라서, 먼저추가투표소 1개소마다공관의투표관리소요인력및관리환경, 투표참여예상자수, 소요예산등을먼저조사 분석한후현재공관환경에서어느정도의추가투표소운영이가능한지, 또한이러한기준으로추가투표소를설치할 < 표 1> 추가투표소설치에따른비용 효과분석기준 구분기준비고 결정주체설치대상공관공관별설치수재외투표소운영기간 재외위원회 재외선거권자수 4 만이상공관 최대 2 개소 2 일 재외국민수 5 만이상 4 만이상 ~8 만미만 : 1 개소 8 만이상 : 2 개소 2012 년중앙선거관리위원회개정의견

184 182 제 4 호 때투표율제고효과및타당성, 문제점을분석한다. 이를위해본연구에서는실증적인분석을위하여 2012년중앙선거관리위원회가국회에제출한공관외추가투표소설치기준안에따른비용 효과를먼저분석한다. 아울러외국의재외선거추가투표소운영사례를살펴보고우리나라제도에반영할수있는것이있는지살펴본다. 3. 제도개선과제연구 재외투표결과및타당성검토를바탕으로투표율제고를위한방법중공관외추가투표소설치운영방법을제시한다. III. 재외선거제도개요 1. 재외선거인등명부작성 현행우리나라재외선거는대통령선거와임기만료에따른국회의원선거를적용대상으로하며, 선거권자는 공직선거법 제18조에규정한선거권결격사유가없고외국에서투표하려는 19세이상대한민국국민임을요건으로한다. 재외국민에는학생 상사원 주재원등과같이주민등록을유지하면서일시적으로국외에체류하거나, 다른나라의영주권을취득하여주민등록이말소되었으나국내거소신고를한국민, 국외에서거주할목적으로다른나라의영주권을취득하여주민등록이말소되고국내거소신고도하지않은국민으로구분하여참여할수있는선거권을달리정하고있다. 재외선거인과국외부재자가국외에서대통령선거의투표권은같지만, 임기만료국회의원선거에서국내거소신고를한국외부재자와재외선거인은비례대표국회의원선거만참여할수있고지역구국회의원선거에는참여할수없다. 2) 2) 2009 년 2 월 12 일 공직선거법 개정에따른재외선거제도도입시국내거소신고를한국외부재자에대하여

185 추가투표소설치를통한재외선거참여율제고에관한연구 183 국외에서투표하고자하는국외부재자및재외선거인 ( 이하 재외선거인등 이라한다 ) 은대통령선거와임기만료에따른국회의원선거선거일전 150일부터선거일전 60일까지신고 신청을하여재외선거인명부에등재되어야하며, 재외공관에직접방문하여신청하거나관할구역을순회하는공관직원에게직접신청하는방법, 전자우편을이용하는방법, 가족 ( 본인의배우자와본인 배우자의직계존비속을말한다 ) 이대리하여제출하는등다양한방법을두고있어신고 신청의편의는상당히개선된제도를마련하고있다고볼수있으나재외국민의입장에서는보다편리한인터넷신고 신청제도가마련되지않은것과매선거시마다새로신고 신청을해야만재외선거에참여할수있는번거로움에대한제도개선요구가높다. 2. 재외선거투표및개표 재외선거를도입한국가에서실시하고있는투표방법은공관방문직접투표, 우편투표, 인터넷투표중한가지또는두가지이상혼합적인방법의투표제도를채택하고있고, 우리나라는공관방문직접투표에의해서만재외선거투표에참여할수있다. 재외투표는국내선거와달리재외선거관리위원회가선거일전 14일부터선거일전 9일까지기간중 6일이내상당한기간을정하여재외투표소에서진행되며, 재외투표소는원칙적으로공관에설치하되공관협소등의사유로부득이하여재외투표소를설치할수없는경우에는공관의대체시설에설치할수있다. 현행 공직선거법 에는구 시 군선거관리위원회가투표용지 재외선거안내문과회송용봉투를선거일전 25일까지재외선거인명부등에올라있는사람에게배달확인이가능한국제특급우편 (EMS) 으로발송하면재외선거인이수령한투표용지를가지고재외투표소에서직접가서투표하는방법과중앙선거관리위원회의결정으로재외투표소에서투표용지발급기를이용하여투표하러온재외선거인에게투표용지를직접교부하는두가지방법을두고있다. 2012년양대재외선거에서는모두투표용지발급기를이용하여재외투표소에서투표용지를직접교부하는방법으로투표하였고, 국제특급우편 (EMS) 을이용한투표용지발송방법의투표는중앙선거관리위원회가 2010년및 2011년에두차례모의선거시실험적으로시도하였고본선 국외에서도임기만료지역구국회의원선거권이주어졌으나, 2011 년 11 월 7 일 공직선거법 개정으로국내거소신고를한국외부재자의지역구국회의원선거권을폐지하였다.

186 184 제 4 호 거에는시행한바없다. 중앙선거관리위원회는두차례의모의선거경험를바탕으로국제특급우편 (EMS) 을이용하여재외투표용지의발송시국가별다양한우편제도로말미암아발생하는투표용지미배달, 지연배달, 투표용지배송문제, 후보자등이정해지기전에투표용지를발송하게되어선거인이직접후보자성명이나정당명 기호등을기재하는자서식투표용지 3) 사용에따라한글구사능력이부족한재외선거인의기표문제와무효표발생을개선하기위해투표용지발급기를도입하였다고밝혔다 ( 중앙선거관리위원회 2012b). 재외투표의개표는공관또는재외투표소개표와국내회송개표의방법이있으나우리나라는선거인이행사한투표지를국내로회송하여국내개표소에서국내투표와동시에개표하는것을원칙으로하고, 전쟁 폭동등불가피한사유가있을때공관개표의예외적규정을두고있다. IV. 재외선거참여현황및문제점 1. 재외선거인등신고 신청결과 재외선거를실시함에있어선행되어야하는것이투표에참여하는선거인을확정하는선거인명부작성절차로서국내는주민등록을기준으로국가가직권으로작성하지만, 재외선거는아무런기초자료가없기때문에선거인의신고 신청에의한신청주의를채택할수밖에없었다. 일부국가에서채택하고있는직권명부작성및영구명부제는국가별환경과특성이반영된것으로우리나라는두차례실시한재외선거만으로도입가능성에대해평가하기에는어려우며향후재외선거로재외국민의기초자료가축적되거나재외국민등록제도및재외국민주민등록제도의활성화에따라다시논의를해봐야할것으로본다. 지난 2012년양대재외선거에 3개월간의신고 신청기간동안재외선거에참여하고자한신고 신청인은제19대국회의원선거에서는 124,424명, 제18대대통령선거에서는 3) 유권자가후보자의이름이나정당명을직접투표용지에기입하는투표방식으로일본및필리핀등이채택하고있다.

187 추가투표소설치를통한재외선거참여율제고에관한연구 ,557명으로, 이중 0.5% 내외는연령미달, 선거권제한, 국적상실등선거권이없는자가신고 신청하여명부에등재되지못하였다. 외교부가발표한 2011년 12월현재기준재외국민수는 279만여명이며, 중앙선거관리위원회는재외국민수의 80% 인 223만여명을재외선거권자로추정하였고, 최대 111만여명이참여할것으로예상하고선거준비를하였다. 추정재외선거권자대비신고 신청자수는처음제19대국선에서는 124,424명인 5.5% 에불과하였으나연이어실시한제18대대통령선거에서는 223,557명인 10.0% 로제19대국선과비교해약 180% 가증가하였다. 이러한결과는국회의원선거에비하여대통령선거에대한재외국민의관심이높았을뿐만아니라재외선거에참여하는절차로서신고 신청과투표까지 2회에걸쳐직접공관까지방문하였던것을 2012년 10월 2일 공직선거법 개정으로전자우편 가족대리신청이허용되었고, 재외공관의출장접수와같은신고 신청편의제공이큰영향을미쳤기때문이다 (< 표 3>). 즉, 신고 신청인의 40.4% 만이 < 표 2> 재외선거신고 신청자수 ( 단위 : 명 ) 구분 제 19 대국선 제 18 대대선 계재외선거인국외부재자계재외선거인국외부재자 비고 신고신청 124,424 20, , ,557 43, ,309 명부확정 123,571 19, , ,389 43, ,188 출처 : 중앙선거관리위원회 (2012b, 90; 2013b, 54) < 표 3> 제 18 대대통령선거신고 신청서제출방법 ( 단위 : 명 ) 제출방법 구분 계공관방문전자우편출장접수우편접수 기타 ( 국내접수 ) 비고 제 19 대국선 124,424 (100.0) 65,920 (53.0) - 43,834 (35.2) 13,664 (11.0) 1,006 (0.8) 제 18 대대선 223,557 (100.0) 90,428 (40.3) 21,596 (9.7) 86,231 (38.6) 21,787 (9.8) 3,515 (1.6) 출처 : 중앙선거관리위원회 (2013b, 97)

188 186 제 4 호 공관을직접방문하였고, 나머지 59.6% 는전자우편등직접공관을방문하지않는간접적인제출방법을이용한것을보면재외선거인이어떤제도를선호하는지, 참여율을높이는데어떤제도가직접적인영향이있었는지를알수있다. 제18대대통령선거의재외선거인등신고 신청자수가제19대국회의원선거에비해많이증가하였다고는하나 223만여명의추정재외선거권자수의 10% 에불과한것으로재외국민의재외선거참여율은기대에크게미치지못하였다. 2. 재외투표결과 재외투표는치안불안등으로투표관리가곤란한공관을제외한전세계공관에서설치한재외투표소에서현지시각으로선거일전 15일부터선거일전 9일까지 6일기간중매일오전 8시부터오후 5시까지진행되었고, 투표기간은 6일간으로하되선거인수가 200명미만인공관은재외선거관리위원회가판단하여 6일이내에서신축적으로운영하도록하였는바, 이는재외선거인의수가적은공관의투표관리인력확보어려움을해결하고투표소운영의효율성을높이려는조치였다. 또한, 재외투표는투표용지발급기를통하여투표하러온재외선거인에게신분을확인하고투표용지를직접발급 교부하는방법으로진행되었다. 2012년양대재외선거의투표관리는그간중앙선거관리위원회의선거관리경험과발전된전자 전산기술을접목하여처음실시한재외선거임에도재외선거를먼저도입한외국의어떤국가에뒤지지않을정도로정확하고공정하게관리되었다고평가되고있다 ( 중앙선거관리위원회 2012a; 2013a). 특히 2012년 12월 ( 주 ) 글로벌리서치가조사한재외유권자의식조사에서혼탁했다는부정적평가는응답자의 7.4% 에불가하였고 59.5% 는공정하였다는긍정적평가 (33.1% 는모른다고응답 ) 를하였다 ( 중앙선거관리위원회 2013c). 재외투표마감결과제19대국회의원선거에는선거인수 123,571명중 45.7% 인 명이투표에참여하였고, 제18대대통령선거에는선거인수 222,389명중 71.1% 인 158,225 명이투표에참가하여국회의원선거보다선거인수와투표자수모두증가하였다. 하지만, 제19대국회의원선거에서투표에참여한재외유권자는전체재외선거권자수 223만명대비약 2.5% 밖에되지않으며, 국회의원선거보다관심이매우높았던 18대대통령선거에서도약 7.1% 가투표에참여하는정도에머물렀다. 재외선거는사전에투표할의사가있는재외국민으로부터신고 신청을받아진행하기

189 추가투표소설치를통한재외선거참여율제고에관한연구 187 때문에국내선거와는달리투표율이 100% 에근접하여야만이정상이지만신고 신청자수대비재외선거투표율은국회의원선거에서는 45.7%, 대통령선거에서는 71.1% 로투표에참여하지못한재외국민이많았다. 재외선거인등신고 신청을하고투표에참여하지못한재외국민의구체적이유는정확히알수없으나작전지역을이탈할수없는 1,500여명의파병군인과원격지거주자가대부분투표에참여하지못한것으로파악된다. 전세계 280만재외국민중겨우 5% 에불과한 15만여명밖에투표에참여하지못한 < 표 4> 재외투표소운영현황 ( 단위 : 개 ) 구분 제19대국선 제18대대선 비고 투표소수 설치장소 공관 공관외 대체투표소 6 일간 투표기간 5 일간 일간 출처 : 중앙선거관리위원회 (2012b, 90; 2013b, 54) < 표 5> 제 19 대국회의원재외선거투표상황 ( 단위 : 명 ) 대륙별 재외공관수 선거인수 투표자수 투표율 (%) 전체 ,571 56, 아주 45 68,712 28, 미주 37 34,749 17, 구주 45 13,397 7, 중동 16 4,533 2, 아프리카 15 2,180 1, 출처 : 중앙선거관리위원회 (2012b, 93)

190 188 제 4 호 < 표 6> 제 18 대대통령재외선거투표상황 ( 단위 : 명 ) 대륙별 재외공관수 선거인수 투표자수 투표율 (%) 전체 , , 아주 ,992 77, 미주 38 73,528 53, 구주 45 24,134 18, 중동 17 8,335 5, 아프리카 17 3,400 2, 출처 : 중앙선거관리위원회 (2013b, 58) 것은재외선거제도를두었다고할뿐이지진정한투표실시환경이제공하지못하고있으며, 국가의재외국민참정권제공의지도의심받고있다. 재외선거의특성상국내와같은수준의투표환경을제공하는것은사실상불가능하나국가가능력이되는한더욱개선된제도와환경을제공하여참정권을실현할수있도록노력하는것은당연한의무이다. 투표시간을연장하는문제가논란이되기는하였으나재외선거는투표기간이길고공휴일이포함되어있고, 투표종료후건의된재외국민의견등을고려하면국내와는달리재외투표시간이투표율에미치는영향은매우낮은것으로분석되며유권자의식조사에서투표소와의거리문제가가장큰장애요인으로나타났다. V. 재외국민유권자평가 그동안나라밖에있다는이유로마땅히누려야할국민주권의주체로서의권리를누리지못하다가 태어나생전처음선거권을행사하여감개무량하다 라며뜨거운눈물을흘리는일본이봉남 (93세) 재일학도의용군동지회장과폐암말기로투병중임에도산소통을달고투표를하러온 LA 에스드오 (56세) 씨, 1,500여킬로미터를 2박3일에걸쳐투표

191 추가투표소설치를통한재외선거참여율제고에관한연구 189 대장정을하여투표에참여한온조지아한인회의이광복 (42세) 회장을포함한 9인의교민등에대한언론보도 4) 를통해재외국민이느끼는참정권의의미는내국인과는사뭇다름을느낄수있다. 중앙선거관리위원회는양대재외선거의심층적인평가와더불어앞으로제도개선에활용하고자여론조사전문기관에의뢰하여재외국민유권자의식조사를제19대국회의원선거전 ( 주, 리서치앤리서치 ) 후 ( 주글로벌리서치 ) 각 1회, 제18대대통령선거후 ( 닐슨컴퍼니코리아 ) 1회실시하였다. 재외국민유권자의식조사결과 2012년양대재외선거에서신고 신청은하였으나실제투표는하지않은응답자 ( 제19대국선 313명, 제18대대선 630명 ) 는미투표사유로 공관까지거리가멀고방문하기어려워서 를가장큰이유로꼽았다 (< 그림 1>). 세부적으로사는곳에서공관까지차량이동시간이길수록 공관까지의거리가멀고방문하기어려워서 가투표에참여하지못한가장큰이유였으며 (< 표 7>), 응답에참여한 53.6% 가현재외선거제도에불만족하다고조사되어재외유권자가생각하는재외선거제도에대한종합평가를잘말해주고있다. < 그림 1> 2012 년양대재외선거신고 신청후미투표사유 제 18 대대통령선거 (n=630) 제 19 대대통령선거 (n=313) ( 단위 : %) 공관까지거리가멀고방문하기어려워서 개인적인일, 시간때문에 찍고싶은정당이나후보자가없어서 한국정치나선거에관심이없어서 투표를해도선거결과에별다른영향을줄수없을것같아서 한국정당이나후보자에대해잘몰라서 기타 출처 : 중앙선거관리위원회 (2013c, 18) 4) 매일경제, 2012/12/12.

192 190 제 4 호 < 표 7> 제 18 대대선거소지 - 공관간차량이동시간별미투표사유 이동시간별 ( 거소 공관 ) 구분 사례수 ( 명 ) 공관까지거리가멀고방문하기어려워서 개인적인일, 시간때문에 찍고싶은정당이나후보자가없어서 한국정치나선거에관심이없어서 투표를해도선거결과에별다른영향을줄수없을것같아서 한국정당이나후보자에 대해잘몰라서 ( 단위 : %) 1 시간이내 ~3 시간이내 ~5 시간이내 시간초과 차량이동불가 출처 : 중앙선거관리위원회 (2013c, 90) 기타 재외국민의투표참여를높이기위해서는 공관외의장소에추가투표소운영등투표편의확대 (55.5%) 를가장시급히개선해야할사항으로꼽았으며신고 신청및투표여부별로신고 신청-미투표자 (70.8%) 에서특히높았다 (< 그림 2>). 또한, 거소에서공관까지차량이동시간이길수록 공관외의장소에추가투표소운영등투표편의확대 요구가높은것으로나타났다 (< 표 8>). 결국투표를하지못한것은여러가지이유중에서재외투표소가거주하는곳에서멀리떨어져있기때문이라는것을알수있다. < 그림 2> 투표참여를높이기위해가장시급히개선해야할사항 전체 (n=1,141) 신고 신청자 - 투표자 (n=441) 신고 신청자 - 미투표자 (n=373) 미신고 미신청자 (n=327) ( 단위 : %) 공관외의장소에추가투표소운영등투표편의확대 우편등록등도입을통한등록신청방법확대 한번등록하면다음선거에도사용하는영구명부제도입 교통편의제공 기타 출처 : 중앙선거관리위원회 (2013c, 47)

193 추가투표소설치를통한재외선거참여율제고에관한연구 191 < 표 8> 제 18 대대선거소지 - 공관간차량이동시간별투표참여증진을위한개선사항 ( 단위 : %) 구분 사례수 ( 명 ) 공관외의장소에추가투표소운영등투표편의확대 우편등록등도입을통한등록신청방법확대 한번등록하면다음선거에도사용하는영구명부제도입 교통편의제공 기타 1 시간이내 이동시간별 ( 거소 공관 ) 1~3 시간이내 ~5 시간이내 시간초과 차량이동불가 출처 : 중앙선거관리위원회 (2013c, 92) 이렇듯재외투표소설치는공관협소등의사유로부득이한경우대체장소에만인정하는현행재외선거제도상재외국민투표참여편의중심으로재외국민이많이거주하는지역안에투표소를설치하는것은불가능하다. 따라서원거리에거주하는재외국민에게는재외선거에참여하기위한전제인신고 신청을포기하거나신고 신청을하였더라도거리라는현실적인장벽에부딪혀투표를포기하게되는실정임을알수있다. 이에대하여재외국민은 1공관외추가투표소운영, 2영구명부제도입, 3우편등신고 신청방법확대, 4교통편의제공등의순으로대안을제시하였다. VI. 재외선거투표율제고과제 1. 신고 신청편의확대 재외선거인의참여편의문제는신고 신청방법을포함한명부작성방법과투표방법을어떻게정할것인가에직결되어있다. 특히선거과정에서신고 신청과정이라는첫단계의편의성을높이는것은재외선거의첫번째진입장벽을낮춰정치참여공간을확장

194 192 제 4 호 하는매우중요한작업이며, 투표를편리하게하여마지막투표실현을할수있게하여야한다. 재외선거도입과정에불법적복수국적자의부정한선거인명부등재및부정투표를예방하려는공정선거관리에중점을두면서신고 신청의절차적 형식적요구를너무엄격하게정한것이아닌가한다. 현재신고 신청시에는여권사본및대한민국국민임을입증하는서류를제출하여야하며, 재외국민은여권번호및연락처등개인정보가기재된서류제출에높은거부감이있고, 일부복사 스캔등전자기기를잘사용하지못하는노년층에게는신고절차가매우어렵게느껴지고있다. 따라서재외선거인등의신고 신청률을높이려면거시적인차원에서신고 신청은유연하게, 투표시본인확인은엄격하게한다는원칙수정이필요하다고본다. 즉, 투표하기이전인신고 신청단계에서너무복잡하고많은서류를엄격하게요구하여최종투표과정으로의접근을어렵게하는것은적절하지못하다. 예를들어, 재외선거인의경우반드시본인확인을위해 서류원본을자신이직접제출하고, 몇가지안되는제한적인방법으로, 반드시공관을방문하여제시 5) 하며, 제한적인언어로복잡한사항의신청서를기재해야하는것은재외국민의투표피로감만높이는사전걸림돌이될수있다는것이다. 더구나선거인이투표하기까지자신이부담해야하는교통비등높은선거비용은특히교육수준이낮은유권자계층의투표율저하와강한상관관계를갖는다고주장하는연구 (Highton 1997) 를보더라도비용이수반되고어렵고번거로운선거등록문제는또다른사회적격차를낳을수도있기때문이다 ( 중앙선거관리위원회용역 2013). 이를위해서과연신고 신청단계에서첨부서류가필요한것인지를재검토할필요가있으며, 기재항목을최소화한다든가제출서류의원본확인을투표시에철저히하는방안에대한검토등이필요하다는것이다 ( 김성곤 2013). 참고로신고 신청단계에서는선거인명부를작성하지위한최소한의인적사항만으로신고 신청을받고정부가관리하는정보로명부를작성할수있으며이후국적변동등은재외투표소에서확인을병행하면불법적복수국적자의선거참여문제를보완할수있다. 제18대대통령선거시전자우편으로신고한재외선거인은투표소에서국적확인서류를제시하고확인을거친후투표할수있도록개정된선거법에따라국적확인서류미지참시발생할수있는혼란및투표지연등을우려하였으나사전에국적확인대상자에대하여국적확인서류원본지참등철저 5) 재외선거인도전자우편을이용하여등록신청을할수있으나이경우에는투표소에서제출서류원본등의확인절차를거쳐투표할수있다.

195 추가투표소설치를통한재외선거참여율제고에관한연구 193 히안내한결과실제투표에장애를야기하는사례는없었다. 재외선거에서일차적인참여의사인신고 신청방법등을더욱쉽게하고실제투표권행사할때본인확인을철저히하는방안과인터넷을활용한신고 신청제도, 이전선거에재외선거등록신청을한재외국민은다음선거에서별도의신청이없더라도명부에등재되도록하는영구명부제도입을적극적으로검토해볼만하다. 특히, 인터넷에의한신고 신청은신고 신청의편의및선거관리비절감효과에서획기적이나국외에서주민등록이없는재외국민의인터넷본인인증수단이여의치않아도입반대의이유가되고있지만투표소에서본인확인을철저히하여투표하게한다면신고 신청단계에서까지본인의신고로제한할필요는없다고보며, 이러한전제로접근하여인터넷신고 신청을 < 표 9> 국가별신청서기재항목 국가 한국 재외부재자 재외선거인 기재항목및첨부서류 성명 ( 한글, 영문 ), 여권번호, 주민등록번호, 주민등록상주소, 국내거소신고번호, 국내거소신고지, 연락처 ( 전화번호, 휴대전화번호, 이메일 ), 국외거소 ( 국가명, 우편번호, 공관주소로지정가능 ), 투표예정공관, 부재자신고사유, 서명, 여권사본 성명 ( 한글, 영문 ), 여권번호, 말소된주민등록번호, 주민번호가없던사람은생년월일, 부모성명, 대한민국최종주소지, 주민등록이없었던사람은본적지, 연락처 ( 전화번호, 휴대전화번호, 이메일 ), 거류국가 ( 국가명, 우편번호, 현지어주소 ), 국적확인서류종류선택, 서명, 여권사본 ( 원본별도확인 ), 국적확인서류사본 ( 원본별도확인 ) 미국 영국 독일 개인정보 ( 성명, 성별, 인종, 출생연도및일시, 사회보장번호또는운전면허번호, 전화번호, 이메일주소 ) 미국내본인거주주소 ( 군인의경우법적거주지, 해외거주시민의경우미국내최종거주지 ) 투표용지수령주소 ( 현재주소또는본인이원하는주소 ) 개인정보 ( 성명, 이메일, 시민권증명을위한여권번호등관련정보, 영국시민권획득방법등 ) 현재거주중인주소 ( 연령미달로인한최초등록의경우부모또는보호자성명및주소 ) 신청인본인임을선언하는서명및서명일 최초신청일경우신청인이영국시민이며, 현재외국에거주하고있음을증명하는다른영국시민의증인선언 성, 이름, 출생일 주소 프랑스 재외선거인명부등록을위한별도의양식은없으며, 일반선거인명부등록양식을사용 개인정보 ( 이름, 성별, 생년월일 ) 주소 출처 : 중앙선거관리위원회용역 (2013, 85) 재인용

196 194 제 4 호 허용하면신고 신청단계의참여편의문제점은모두해결할수있다. 따라서중앙선거관리위원회는인터넷신고 신청의구체적방안과시스템구축에나서야한다. 또한, 재외국민의참정권향상을위하여프랑스등선진국은재외공관에서지속적으로명부를관리하고재외에서도자치적인선거관리를하도록공관의고유업무로서지원하고있으나우리나라는선거때일시적인서비스만제공하고비선거시에는선거관리위원회나재외공관에서교민을대상으로한선거사무에손을놓고있어평상시선거에대한안내등국가의재외국민기본권보장에보다관심을가져야하겠다. 2. 투표편의확대 지난 2012년두차례실시한재외선거결과재외국민수대비 10% 도안되는저조한투표참여율로인해재외선거의실효성이의문시되었으며, 재외선거의참여율을높이는방안에대한모색이필요하다는의견도제시되었다. 물론재외선거의낮은참여율뿐만아니라전체모든선거에서의낮은참여율은매우중요한위기로평가된다. 그에따라투표방법의다양화와재외선거의필요성이동시에제기되고있기도하다 ( 고선규 2011). 또한, 재외선거에서투표참여율이저조한이유로는선거홍보부족이나유권자들의정치적무관심이일정정도영향을미치지만, 현제도에서재외투표참여제고는참여홍보만으로는한계가분명있다. 제도적인측면에서재외선거는특별한경우를제외하고는공관인근지역에거주하는재외국민만이현실적으로투표에참여할수있다. 비록투표할의사가있더라도공관에서설치한투표소까지가는데거리와시간, 비용이만만치않기때문이다. 그대안으로우편투표, 파병군인및재외공관이없는국가에거주하는재외국민을대상으로한제한적우편투표, 재외국민이다수거주하는지역에추가투표소설치, 인터넷 모바일등을이용한원격투표등이논의되고있다. 그중제한적우편투표를포함한우편투표는투표편의를증진시켜투표율을높이는효과가있다는점과선거실시비용을절감할수있다는등의장점이있지만, 투표편의를높이는과정에서투표의보안성이떨어짐에따라투표에의제삼자의개입이나선거부정에취약하다는단점을지니고있다. 실제로우편투표가전체투표의상당한비중을차지할만큼폭넓게사용되는몇몇나라들에서는우편투표와관련된선거부정사례또한다수제기되고있다 ( 오유선 2011). 또한, 국제우편의제도적한계로선거인이투표회송에따른

197 추가투표소설치를통한재외선거참여율제고에관한연구 195 우편비용을부담하여야하며, 일부국가는우편제도자체가없거나있더라도사서함제도만이있어투표용지의발송이나회송과정에미배달, 지연배달이많을것으로우려된다. 실제로중앙선거관리위원회가재외선거절차사무검증을위하여실시한두차례의모의선거에서우편제도가발달된국가를대상으로국제특급우편 (EMS) 을이용하여투표용지를발송하였음에도배달지연 미배달및반송사례는제1차모의선거시 12%( 총 10,991 통중 1,319통 ), 제2차모의선거시 4%( 총 5,487통중 257통 ) 였다 ( 중앙선거관리위원회 2010; 2011). 특히, 임무상작전지역을벗어나기어려워공관의투표소투표가사실상불가능한국외파병군인들에게는우편투표를허용하더라도일부파병지역에는투표용지발송과회송의절차가쉽지않다. 또한, 우편투표를도입한일본은재외선거인의우편료부담이투표율제고에장애가되고있고투표율이오히려낮아지고있어우편투표가투표율제고에효과가있다고단정할수는없다 ( 김대근외 2012). 대리투표는평등선거원칙의위배에대한논란이있고프랑스, 에스토니아등일부국가에서재외선거에인터넷투표를활용하여대부분의투표를인터넷투표로흡수하고있으나이또한국가마다인터넷환경의차가커스캔한기표지를지정한웹에올리는불안정한인터넷투표시스템이며, 본인인증과보안등기술적인문제로유지여부에대하여많은논란이있는것으로파악되며, 6) 우리나라도인터넷투표제도를도입할지는먼저정치권과국민의합의가필요하다. < 표 10> 재외투표방법별장단점 투표방법장점단점 직접투표 ( 공관투표 ) 우편투표 투표절차의높은투명성 예산및관리비용에유리대부분의유권자에게접근가능 과다한관리비용공관으로부터원거리에있는유권자의접근성문제 투표절차의투명성문제우편서비스의속도및신뢰도문제 대리투표추가비용이거의없음평등선거원칙의위배우려 전자투표 ( 인터넷 ) 투표지연방지전세계적인실시가능집계의편리성 보안상의문제과다한예산 출처 : 김주영 (2011, 7) 재인용 6) 중앙선거관리위원회 (2012d, 733), 베타뉴스,

198 196 제 4 호 이에반해공관외추가투표소설치는현재외선거제도의기본적인틀을유지하면서공관으로부터원거리에있는유권자에게거주지가까운곳에투표소를설치하여투표소접근성문제를해결할수있는현실적인대안으로제시되고있다. VII. 추가투표소제도의의 현행 공직선거법 상재외투표소는재외공관에설치하되공관의협소등의사유로부득이공관에재외투표소를설치할수없는경우에한하여공관의대체시설에재외투표소를설치할수있도록하고있어재외공관별로 1개의재외투표소를운영할수밖에없다. 이에따라재외공관이설치되지않은지역에거주하는재외선거인은투표에참여하기위하여원거리에있는재외공관또는대체시설에설치된투표소에직접방문해야하고, 관할구역안에재외선거인수가많은공관은투표소의수용한계가발생할수있다. 이에대한개선안인추가투표소설치는관할구역안의재외국민수, 관할구역의크기, 투표소와의거리등을종합적으로고려하여공관으로부터멀리떨어진재외선거인밀집거주지역에투표소를추가로설치하는것으로재외선거인의투표편의를제공하여투표율을높이려는데목적이있다. VIII. 추가투표소제도도입에관한논의 1. 국회입법발의현황 재외선거도입이후한국보다수십배넓은구역을관할하는재외공관에투표소를하나밖에설치할수없는상황에서재외국민의참여율에대한우려가컸으며그결과국회에서추가투표소설치에대한논의와국회의원의관련입법발의가줄을이었다.

199 추가투표소설치를통한재외선거참여율제고에관한연구 197 < 표 11> 추가투표소설치에관한국회개정발의현황 원유철의원 ( ) 유성엽의원 ( ) 임수경의원 ( ) 재외선거인등의수와거주지분포현황, 공관까지의교통여건등을고려하여공관외의장소에추가투표소설치 재외선관위는관할구역의재외선거인등의등록신청자의수가 2 만을넘는경우공관외의장소에매 2 만명마다 1 개소의재외투표소를추가하여설치 재외위원회는재외선거인등의수, 거주지분포현황, 공관까지의교통여건등을고려하여공관외의장소에추가투표소설치 2. 중앙선거관리위원회개정의견 중앙선거관리위원회역시재외선거결과투표소와의거리때문에투표참여가어렵다는현실과재외유권자들의의견을반영하여추가투표소설치에관한 공직선거법 개정의견을 2012년 7월 2일과 2013년 6월 5일국회에제출하였다. 추가투표소설치에대한구체적인방법및기준은국회의개정안과중앙선거관리위원회의개정의견간일부차이가있으나추가투표소설치필요성에대한공감대는넓게형성된것으로보인다. 그러나외교부는공관의선거관리인력및예산등을이유로추가투표소운영에는매우부정적입장을취하고있다. < 표 12> 중앙선거관리위원회제출추가투표소설치에관한개정의견안 제출일자주요내용비고 관할구역내추정재외선거권자수가 4 만명을넘을때 2 일이내에서공관외의장소에매 4 만명까지마다 1 개소의추가투표소설치 운영하되, 상한은 2 개소로함. 재외선관위는관할구역안의재외국민수, 관할구역크기, 투표소와의거리등을고려하여공관외의장소에추가투표소를설치할수있도록하고, 추가투표소설치대상 방법 투표기간등은중앙선거관리위원회규칙으로정하도록함.

200 198 제 4 호 IX. 추가투표소설치에관한외국사례 ( 프랑스 ) 재외선거를도입한세계 120여개국가중 4개국이공관외투표소를운영하는것으로조사되었으나우리나라에서도입하고자하는추가투표소와성격이유사한형태로운영하는국가는프랑스가세계에서유일하며, 재외국민규모도 200만으로우리나라환경과유사하다. 7) 프랑스재외투표는공관및공관외투표소투표, 우편투표, 인터넷투표를허용하여재외국민은미리투표방법을선택하여매년신고하며, 같은선거구의국민을지정하여대리투표도허용된다. 2012년실시한프랑스총선 1차투표의투표방법별현황을살펴보면인터넷투표가 57.4% 를차지하고다음으로투표소투표가 40.7%, 우편투표는 1.9% 로매우비율이낮다. 재외투표소는일반적으로재외공관에설치하되관할구역내에일정규모의재외선거권자수에따라자국또는자국민이운영하는공공기관, 학교, 기업체등에추가투표소를재외공관의결정에따라설치할수있다. 8) 실제 2007년프랑스대통령선거에서 411개, 2012년대통령선거에서 600여개의공관외투표소를설치 운영하였다. 그결과 2007년대통령선거와 2012년대통령선거의투표율은큰차이는없으나투표자수는평균 9만여명이증가하여투표소확대가실제투표자수증가에효과가있는것으로나타났다. < 표 13> 프랑스 2012 년총선 1 차재외선거투표방법별현황 구분계인터넷투표우편투표투표소투표 투표자수 ( 명 ) 221, ,947 4,294 89,996 비율 (%) 100% 57.4% 1.9% 40.7% 출처 : 중앙선거관리위원회 (2012d, 733) 7) 필리핀과이라크는공관이없는국가를대상으로하고, 폴란드는파병군부대안을대상으로하고있어진정한의미의추가투표소라할수없다. 8) 프랑스내무부는원활한투표진행을위해투표소당선거인이 800명 ~1,000명을넘지않도록권고하고있다 ( 중앙선거관리위원회 2012d, 398).

201 추가투표소설치를통한재외선거참여율제고에관한연구 199 < 표 14> 프랑스대통령선거의재외투표율현황 선거명 명부등재자수 ( 명 )1 재외투표자수 ( 명 )2 투표율 (%) [ 2/1 * 100 ] 비고 대통령선거 2 차투표 (12.5.6) 대통령선거 1 차투표 ( ) 대통령선거 2 차투표 (07.5.6) 대통령선거 1 차투표 ( ) 1,078, , ,043, , , , , , 출처 : 중앙선거관리위원회 (2012e, 180) 세계적으로투표율이하락하는상황에서프랑스의투표율은적은수치지만증가하는추세를나타내는것은인터넷투표및추가투표소운영의영향이큰것으로보인다. 한편, 재외투표소의관리인력은본인확인및명부확인자, 투표사무소장및입회자로투표소별선거인수에따라 5명내지 10명미만의소수인원으로공관에서자원봉사자를모집 심사한후공관장이선정하여투표관리원을구성한다. 또한, 추가투표소운영에따른비용은투표소설비, 투표사무관계자다과비, 투표용지수 회송비등이소규모로소요되며투표장소임차는무상으로하고투표사무원은별도로수당을지급하지않고자원봉사자로위촉하기때문에예산이별로소요되지않는다. 우리나라선거문화와가장큰차이점으로공관은재외투표관리를할수있도록지원만하고, 재외국민이자원봉사로자발적으로참여하여구성한투표관리원이자치적으로투표와개표를관리하고공관에개표결과를제출하는자치문화가정착되어있어우리나라선거의선거제도및문화와비교하여시사하는바가크다.

202 200 제 4 호 X. 추가투표소운영조건 1. 주재국사전협조 재외선거는우리나라의공권력이미치지않는국외에서실시되는만큼재외선거실시와관련하여재외투표소설치 운영에따른안전 보안문제등주재국의협조가필요한사항에대해협의하는것이외교관례이자선결조건이다. 또한, 법을제정할때도주재국을고려하여 공관외의장소에투표소를운영할수있다 라고하여주재국의허용여건에따라운영하고있다. 실례로중앙선거관리위원회는외교부와협의하여제19대국회의원재외선거를앞두고공관의장에게해당주재국정부에재외선거실시사실을사전안내하고, 협의사항요목을제공하여주재국과협의시활용하도록한바있다 ( 중앙선거관리위원회 2012b; 2013b). 대부분국가는자국내에서재외투표를묵인하고있으나중앙선거관리위원회가조사한자료에의하면중국, 캐나다등일부국가는주재국의정치환경에따라치외법권지역을벗어나공관이외의장소에서외국인의정치적활동을제한하고있어공관외추가투표소설치가현실적으로불가능하다. 프랑스의경우도지난 2012년대통령선거에서중국, 캐나다에는공관외추가투표소를설치하지못하였다. 9) 2. 추가투표소운영에따른소요인력및비용 1) 소요인력지난양대재외선거와같이투표소에서투표용지발급기를이용하여선거인에게투표용지를작성 교부할경우추가투표소별예상투표자수를 5,000명으로가정할때추가투표소를운영하려면투표관리위원 투표사무원등투표소당평균 22명이필요하며, 투표소여건에따라다소증감될수있다. 9) 주한프랑스대사관, Ishwar-Arnold ROCKE 재외선거담당영사면담 ( ).

203 추가투표소설치를통한재외선거참여율제고에관한연구 201 < 표 15> 투표소별투표관리소요인력 ( 단위 : 명 ) 구분 소요인력 계공관직원일반인 비고 투표사무원 계 투표관리위원 2-2 본인확인석 5-5 투표용지작성 교부석 기록정리석 안내요원 2-2 경비요원 2-2 [ 기준 ] 예상선거인 5,000 명 기계장치설치 : 5 대 투표소운영기간 : 2 일 2) 소요비용한개의추가투표소설치 운영에는약 29,371천원이소요되며, 23개투표소운영직접경비는 675,533천원이소요될것이나 ([ 부록 3] 참조 ), 300km이상원격지추가투표소 12개소에총 8천만원정도항공료추가소요 10) 가있어추가투표소운영에는총 751,133 천원 (1개소당 32,658천원 ) 이소요될것으로보인다. < 표 16> 추가투표소설치에따른소요비용 (1 개투표소기준 ) 투표소운영물품및투표사무관계자수당 투표사무관계자식대 투표소 투표소물품회송차량등임차비 투표사무관계자여비 원격지항공료 3,287 천원 (75,600 천원 23) 포함 투표사무관계자간식등기타경비 총계 7,335천원 1,116천원 11,430천원 11,865천원 912천원 32,658천원 10) 항공료산출근거 : 왕복 3 회 ( 투표소사전점검, 투표사무관계자교육 투표관리, 재외투표회송출장 ) 700 천원 3 인 12 개투표소 = 75,600 천원.

204 202 제 4 호 XI. 추가투표소설치규모 재외선거인의투표소접근성을높이기위하여추가투표소를늘리는만큼투표자수증가는비례하며투표율제고에큰영향을미치는것은당연한귀결로앞서자료의프랑스사례를보더라도짐작할수있다. 그러나프랑스는일정규모재외국민이거주하거나근무하는지역 직장 단체가공관의승인을받아자원봉사체제로투표소에서투표와개표를책임하에실시하기때문에공관의지원인력이나선거관리비용이추가로발생하지않으며, 주민자치의민주적인선거문화가정착되어있다. 따라서추가투표소를아무리늘리더라도공관의추가적인관리인력이나비용의문제는발생하지않는다. 반대로우리나라의재외선거는국가 ( 공관 ) 주도로투표를관리하고, 재외투표기간이 6 일로길며, 투표방법에기계장치를이용함으로장비가소요되고, 투표사무를관리하는위원, 투표관리사무원및참관인등유급인력과기계장치를운용하는전문인력이필요하며, 투표소임차등관리비용이증대되는차이점이있다. 따라서우리나라의선거관리문화와공관의현실을비추어볼때프랑스와같은공관외추가투표소규모는운영할수없고추정재외유권자가 4만이상거주하는공관에우선추가투표소제도를도입하여운영해본후여건을살펴점진적으로확대하는방안이바람직하다. 외교부에서발표한 2011년 12월현재재외동포현황에따른추정재외선거권자수 4만이상 ( 재외국민수 5만이상 ) 11) 이거주하는공관은 20개공관이나주재국에서타국의정치활동등을엄격히제한하여공관외투표소설치를허용하지않는중국 캐나다등의 5개공관을제외한 15개공관이추가투표소설치대상공관이다. 또한, 추가투표소설치를추정재외선거권자수 4만이상 1개, 8만이상 2개투표소를추가로설치하는안을적용하면총 23개의투표소를추가로설치할수있다. 23개의추가투표소설치시투표소관할구역내재외국민은총 385,823명이거주하며, 추정재외선거권자 308,658명의투표편의가현저히개선될것으로예상한다 ([ 부록 1] 참조 ). 다만, 추정재외선거권자수 4만명을기준으로추가투표소를설치하는기준은투표소당적정수용투표자수를고려하여제시한것이나앞으로공관의투표관리여건이개선 11) 추정재외선거권자수는국내선거인수비율이제 17 대대통령선거는 76.5%, 제 18 대국회의원선거는 76.7% 감안재외국민수의 80% 로산출하였다.

205 추가투표소설치를통한재외선거참여율제고에관한연구 203 되면기준을낮추는방법으로추가투표소수를확대할수있을것이다. 또한, 재외국민의참여편의를높이기위하여공관내재외국민이가장많이거주하는지역을중심으로추가투표소를설치할경우공관과의거리를조사해본바, 300km미만 11개소, 300km이상멀리떨어진곳에 12개소가위치하며, 이들은먼공관까지가지않고도거주지인추가투표소에서쉽게투표할수있으므로투표율이향상되는것은쉽게짐작할수있다 ([ 부록 2] 참조 ). 다만, 공관내재외선거권자가 4만이상이나관할지역에넓게분포하여집단으로가장많이거주하는지역이 5천명내외 (5개소) 밖에되지않아 1~2개의추가투표소만으로는투표율증가에영향이다소적은지역도일부예상되었다. < 표 17> 추정재외선거권자수별추가투표소개수 구분계 4 만이상 ~8 만미만 8 만이상비고 ( 단위 : 개 ) 공관수 추가투표소개수 중국, 캐나다제외 < 표 18> 추가투표소수별공관현황 추가투표소수공관수대상공관 계 15 1 개 (4 만이상 ~8 만미만 ) 2 개 (8 만이상 ) 7 8 시애틀 ( 총 ), 필리핀 ( 대 ), 시드니 ( 총 ), 미국 ( 대 ), 호치민 ( 총 ), 고베 ( 총 ), 나고야 ( 총 ) LA( 총 ), 뉴욕 ( 총 ), 오사카 ( 총 ), 일본 ( 대 ), 애틀랜타 ( 총 ), 휴스턴 ( 총 ), 샌프란시스코 ( 총 ), 시카고 ( 총 ) < 표 19> 추가투표소와공관간의거리 ( 단위 : 개 ) 합계 공관간거리 300km 미만 300Km 이상 ~ 1,000Km 미만 1,000Km 이상

206 204 제 4 호 XII. 투표율제고효과 추가투표소수를얼마로설정할것인가에따라투표율제고효과는달라지기때문에투표소수를많이하는것이최상의방법이라할수있으나세계도시별로거주하는재외국민의수에대한정확한정보가부족하고, 공관의관리여건을고려하여본연구의투표율제고효과는추정재외선거권자수 4만이상 ( 재외국민수 5만이상 ) 이거주하는 15개공관을대상으로 23개추가투표소를설치하는경우를가정하여효과를분석하였다. 투표율은선거당시의정치적환경 사회적이슈, 개인사유등다양한변수에의해영향을받기때문에추가투표소설치에따른정확한투표율증가를예측할수없으나, 증설될투표소지역에거주하는재외국민은대략 385,823명 12) 으로조사되었으며, 투표소별로는평균 16,775명으로추가투표소설치시투표편의수혜대상자는전체재외국민수 (2,796,025명) 의 13.8% 에해당하여재외국민의투표참여율향상에높은효과가있을것으로예상된다. 추가투표소설치시예상투표자수를정확하게추정하기에는어려움이있으나 2012년실시한양대재외선거참여율을그대로적용하여투표자수를산출해보면 < 표 20> 과같이 최소 7,248명, 최대 20,273명으로추정 13) 할수있다. 2012년양대재외선거의재외국민수대비투표율은투표에참여할수없는지역에거주하는국민을포함한모든재외국민수대비투표율이기때문에매우낮았으나, 추가투표소는관할지역안에거주하는재외국민수만을기준으로선정하기때문에추가투표 < 표 20> 추가투표소설치지역참여율별예상투표자수 예상투표자수 ( 단위 : 명 ) 재외국민수 2.02% ( 제 19 대국선 ) 5.65% ( 제 18 대대선 ) 10% 20% 30% 358,823 7,248 20,273 35,882 71, ,649 12) 외교부 ( 재외동포현황 2011). 13) 제19대국선재외국민수대비투표율 (2.02%), 제18대대선재외국민수대비투표율 (5.65%) 적용할경우의예상투표자수이다.

207 추가투표소설치를통한재외선거참여율제고에관한연구 205 < 그림 3> 추가투표소설치시투표자수비교 ( 제 18 대대선기준 ) 200, , , , ,525 50,000 0 제 18 대대선투표자수 추가투표소설치지투표자수 소설치시투표율 ( 해당지역 ) 은당해거주국민의 10%~30% 14) 까지높아질것으로예상하며, 최소 12% 15) 인 46,300명이상이투표할수있을것으로예상한다. 중앙선거관리위원회가개정의견안으로제시한추정재외선거권자수 4만이상재외공관에추가투표소설치시해당지역재외국민의투표참여율을최소 12% 로가정하면 46,300명이투표하게되며, 투표소별평균은 2,013명이며, 이를 158,225명이투표에참여한제18대대통령선거에적용시투표자수는 204,525명으로늘어나 29.3% 투표자수증가의긍정적효과가있다. 제18대대통령선거직전에멜버른분관, 댈러스출장소, 다롄출장소가신설되어재외선거를실시하였다. 이지역은기존에휴스턴총영사관, 오스트레일리아대사관, 선양총영사관의관할구역으로분관및출장소가신설되어, 실질적으로관할구역내에투표소가증설되는효과가있어추가투표소설치시투표율증가효과를간접적으로비교할수있어자세히살펴볼필요가있다. 제18대대통령선거투표자수는직전제19대국회의원선거와비교하여 180% 가증가하였으나분관및출장소신설로투표소가늘어난 3개재외공관의투표자수는최저 328%, 최고 635% 가증가하였다 (< 표 21>). 이는대통령선거라는높은관심에따른투표율증가만으로는설명하기어렵고재외국민이다수거주하는지역안에투표소가신설됨에따른 14) 추가투표소관할구역안에거주하는재외국민수와투표소와의거리를감안하여 2012년대통령선거투표참여율의 2배인 12% 로추정된다. 15) 5.65( 제18대대선재외국민수대비투표율 ) 2( 소숫점절상 ).

208 206 제 4 호 투표편의제고에의한투표율상승이직접적인원인이라는것임과동시에추가투표소설치의투표율제고효과를입증한것이다. 따라서앞서추가투표소설치효과분석에서투표참여율을 12% 로예측하여 46,300명이상이투표할것으로제시하였으나이는매우낮은참여를가정한분석이라할수있다. < 표 21> 재외위원회추가신설에따른투표자수비교 ( 제 18 대대선 ) 16) ( 단위 : 명 ) 관할공관 제 19 대국선 투표참여자수 제 18 대대선 증가율 재외위원회설치일 계 1,179 6, % 소계 159 1, % 오스트레일리아 ( 대 ) 오스트레일리아 ( 대 ) % 멜버른 ( 분 ) 소계 440 2, % 휴스턴 ( 총 ) 휴스턴 ( 총 ) 440 1, % 댈러스 ( 출 ) - 1, 소계 580 2, % 선양 ( 총 ) 선양 ( 총 ) 580 1, % 다롄 ( 출 ) - 1, 출처 : 중앙선거관리위원회 (2012b, 180; 2013b, 148) 16) 공관별제 18 대대통령선거의투표자수는제 19 대국회의원선거시관할공관을기준으로신설공관의투표자수를통합하여작성하였다.

209 추가투표소설치를통한재외선거참여율제고에관한연구 207 XIII. 문제점및대책 공관외의추가투표소설치에관하여외교부는재외투표기간동안다수의공관원동원에따른정상적인업무수행지장발생, 추가투표소설치지역과미설치지역간의형평성문제로인한설치지역선정의어려움, 투표지수송등보안에대한우려등으로공관외추가투표소설치를반대하고있어추가투표소설치에대비한공관내소도시별정확한재외국민거주현황및투표관리환경에대한구체적조사가진행되지못하고있다. 17) 1. 인력확보및교육 재외공관의자체인력으로 2~3개의투표소를동시에운영하는것은다소어려움은있으나책임위원직무대행투표사무원만을공관직원으로지정하고기타투표사무관계자를일반인으로대체하면공관의부담은최소화될것으로예상한다. 따라서추가투표소운영에소요되는인력의확보는투표용지발급기운영사무원 책임사무원등필수요원을제외하고는공관직원이아닌현지일반인으로모집 교육하여투입한다면공관의인력부담은완화되고, 공관의 2012년양대재외선거관리경험을바탕으로중앙선거관리위원회가적절한사전안내 지도를한다면공관의추가투표소관리역량과환경은큰장애가되지는않을것이다. 특히많은추가투표소를운영하면서투표사무원을자원봉사형태로모집하여활용하는프랑스의사례는좋은본보기라할수있다. 다만, 재외투표소책임위원은위원 ( 정당추천위원제외 ) 중에서지정해야하나 2~3개투표소를동시에운영해야하므로위원현원이부족한문제가발생할수있어책임위원지정방안마련이필요할것이다. 가령추가투표소에책임위원을배치하지못할때에는투표사무원중에서직무대행자를미리지정 공고하여운영하는방안과별도로한시적인위원을위촉하는방안을고려해야한다. 한편, 공관내추가투표소설치로 2~3개를동시에운영할시투표소별예상투표자수를정확하게예상하지못하면투표관리장비 용품수급, 투표사무인력배치등관리상차질 17) 중앙선거관리위원회는재외공관의추가투표소설치에대한의견을조회하고자외교부에협조를요청 ( ) 하였으나, 외교부의추가투표소설치반대의견에따라재외공관의의견을수렴하지못하였다.

210 208 제 4 호 이발생할우려가있다. 따라서신고 신청시투표예정장소를사전에표기하여선거인명부확정후투표소별투표예정인원을고려하여투표관리용구 용품및장비등을적절히보급할수있도록방안을마련할필요가있다. 추가투표소설치 운영을위하여사전준비와장거리출장, 재외투표보관 회송등관리에공관의업무부담이높으나공관의기능에중대한장애를줄정도는아니라예상하며, 재외국민기본권보장의의미와국가의책무를고려할때이를이유로재외국민의투표참여문제점을그대로버려둘수는없다. 2. 추가투표소설치지역선정 추가투표소설치규모와관련하여추가투표소설치지역과미설치지역간의형평성논란이발생할우려가크다. 본논문에서는추정재외선거권자수 4만이상을기준으로공관별최대 2개까지공관외추가투표소를설치하는방안으로효과성을분석하였으나, 실효성있는재외국민참여편의를제공을위해서획일적인기준에의한추가투표소설치보다는재외공관및재외선거관리위원회가재외국민의의견을수렴하여적정규모와보안시설을갖춘투표소확보, 안정적인투표지회송및현지투표사무원위촉가능성등을종합적으로고려하여추가투표소설치예정장소를선정할수있도록현지실정을가장잘아는재외위원회에권한을위임하여야할것이다. 이를위해서중앙선거관리위원회는재외투표소설치기준안과운영방안을사전에제시하여야하며, 2012년도및 2013년도에중앙선거관리위원회가제출한추가투표소설치안을우선적용하여운영해본후평가 보완을하여확대하는것이최선의방안으로본다. XIV. 결론 재외선거는각기다양한국가별선거관리환경, 재외국민의요구, 선거기술적인측면이나선거의공정성확보등복잡하게얽힌수많은문제점을안고있으며, 이는우리나라뿐만아니라전세계적으로재외선거를실시하고있거나실시를하고자하는모든나라가

211 추가투표소설치를통한재외선거참여율제고에관한연구 209 안고있는공통된고민거리다. 지난 2012년양대재외선거에큰문제점없이재외선거를관리하였다는자평속에안이하게앞으로의재외선거를준비한다면, 그간바뀐또다른재외환경에적합한선거관리를할수없을것이다. 또한, 재외국민으로부터도첫선거에는대체로사소한문제들은제도적한계로이해하고관용하는자세를견지하였으나같은양해 ( 諒解 ) 를 4년후에도기대해서는안된다. 특히 2012년양대재외선거의식조사결과, 재외동포단체등의요구, 재외공관관할구역등을고려할때투표편의제고는재외선거의가장큰과제로남게되었다. 이에중앙선거관리위원회가 2012년국회에제출한추가투표소설치안에대한효과를분석한결과총 23개의투표소를설치하면투표소관할구역내재외국민 385,823명의투표편의가개선되며, 최소 12% 인 46,300명이상이투표할수있어이를제18대대통령선거에적용시 204,525명이상이투표하여 29.3% 이상투표자수증가의긍정적효과가예상된다. 이는제18대대통령선거시기존재외공관의관할구역에새로신설될재외공관 ( 멜버른분관, 댈러스출장소, 다롄출장소 ) 에투표소추가설치로제19대국회의원선거와비교해투표자수가최고 635%( 평균 452%) 가증가하였던사례로증명되며, 29.3% 증가는매우낮은가정이다. 한편, 추가투표소운영에는약 7.5억원 ( 총 751,133천원, 투표소 1개소당 32,658천원 ) 의예산이소요될것으로예상하며, 이는지난제19대국회의원재외선거관리예산 293억원에비교해 2.5% 내외로우리나라의경제규모에비교해감내할수있는정도의수준으로판단된다. 다만, 추가투표소운영에는일반인을대상으로한모집 교육등투표관리인력확보대책, 재외투표소책임위원선정방법, 공관외투표예정장소예측방법등관리상일부보완이필요할것이다. 또한, 추가투표소설치에대하여본연구에서추정재외선거권자수 4만을기준으로제안 분석하였으나실효성있는추가투표소운영을위해국회와중앙선거관리위원회는일정한설치기준및운영방안을사전에제시하고, 재외공관및재외선거관리위원회가재외국민의의견을수렴하여추가투표소설치여부를재외선거인등신고 신청개시일이전에결정해야할것이다. 또한, 앞으로재외선거시일정규모의추가투표소를설치 운영한후실질적인투표율제고효과와문제점을면밀히살펴본후공관과국가의선거비용및관리부담능력등의범위안에서는점진적으로추가투표소를확대하는것이바람직하다.

212 210 제 4 호 참 고 문 헌 1. 논문 고선규 한국재외선거의쟁점과정책방안. 한국반부패정책학회 재외국민선거공명성확보방안과과제 제1차정책토론회자료집 김대근 주승희 제19대국회의원재외선거의문제점및개선방안. 한국형사정책연구원. 김성곤의원실주최토론회 제18대대통령재외선거평가와과제. 김종갑 대총선재외국민선거결과와투표율제고방안. 이슈와논점 428호. 국회입법조사처. 김주영 현행재외선거제도에관한비판적고찰. 공법연구 40(2) 박기갑 주요국의재외선거제도연구. 서울 : 외교통상부. 성선제 서윤호 재외선거투표율제고를위한제도개선방안. 국회연구용역과제연구보고서. 손영우 프랑스재외국민투표참여상승요인에대한분석 : 제도요인변화를중심으로. 의정연구 18(2) 오유선 부재자투표제도에관한연구 : 우편투표방법을중심으로. 선거연구 2011년제2 호 윤석근 재외선거제도의예상문제점및공정성확보방안에관한연구. 연세대학교행정대학원석사학위논문. 윤종빈 재외국민선거의의의와향후개선방안. 국회보 3월호 중앙선거관리위원회용역 인터넷을활용한재외선거인등신고 신청방법도입에관한연구. 책임연구자이소영. 2. 단행본 외교통상부 재외동포현황. 중앙선거관리위원회 모의재외선거평가 ( 제1차 ) 모의재외선거평가 ( 제2차 ) a. 제19대국회의원재외선거평가 b. 제19대국회의원재외선거총람 c. 공관명부등작성매뉴얼 d. 해외통신원보고서 e. 주요국가의재외선거제도.

213 추가투표소설치를통한재외선거참여율제고에관한연구 f. 제19대국회의원선거재외유권자의식조사 (2차) a. 제18대대통령재외선거평가 b. 제18대대통령재외선거총람 c. 제18대대통령선거재외유권자의식조사. 3. 인터넷자료등 매일경제신문, 2012/12/12( 검색일 : ). 베타뉴스, 2013/7/15( 검색일 : ). 주한프랑스대사관홈페이지 ( 중앙선거관리위원회재외선거홈페이지 ( 중앙선거관리위원회 중앙선관위, 재외선거분야개정의견국회제출. 보도자료 (7.1) 중앙선관위, 공직선거법개정의견국회제출. 보도자료 (6.5). 접수일자 : 2013 년 9 월 25 일, 심사일자 : 2013 년 10 월 31 일, 게재확정일 : 2013 년 11 월 18 일

214 212 제 4 호 [ 부록 1] 추가투표소설치대상공관현황 ( 중앙선거관리위원회설치안 ) ( 현재재외국민수기준 ) 순위 재외공관 거주자 총계 영주권자 체류자 일반체류유학소계 추정재외선거권자수 추가투표소수 비고 계 1,879, , , , ,804 1,503, 주로스앤젤레스총영사관 247, , ,207 16, , , 주뉴욕총영사관 181,400 52, ,800 27, , , 주오사카총영사관 175, ,877 12,598 2,352 14, , 주일본대사관 167,544 97,489 58,810 11,245 70, , 애틀랜타총영사관 127,127 36,315 76,502 14,310 90, , 주휴스턴총영사관 110,700 63,900 34,000 12,800 46,800 88, 주샌프란시스코총영사관 104,649 19,957 78,690 6,002 84,692 83, 주시카고총영사관 100,027 41,765 46,618 11,644 58,262 80, 주시애틀총영사관 97,941 87,259 7,515 3,167 10,682 78, 주필리핀대사관 96, ,379 29,574 95,953 77, 주시드니총영사관 77,912 33,175 20,616 24,121 44,737 62, 주미국대사관 77,132 34,736 33,727 8,669 42,396 61, 주호치민총영사관 75, ,786 2,212 75,998 60, 주고베총영사관 62,250 58,593 2, ,657 49, 주나고야총영사관 55,768 50,696 4, ,072 44, 주중국대사관 120, ,800 24, ,600 96, 주칭다오총영사관 88, ,800 8,000 88,800 71, 주밴쿠버총영사관 69,932 46,474 13,558 9,900 23,458 55, 주선양총영사관 52, ,948 10,086 52,034 41,627 - 설치불가 20 주토론토총영사관 51,649 34,833 6,941 9,875 16,816 41,319 -

215 추가투표소설치를통한재외선거참여율제고에관한연구 213 [ 부록 2] 추가투표소설치지역별현황및예상투표자수예측현황 ( 투표율 12% 가정시 ) ( 현재재외국민수기준 ) 순위 재외공관 거주자 설치예정장소 공관과거리 ( km ) 재외국민수 계영주권자체류자 예정투표소 예상투표자수 계 385, , ,376 46,300 1 주로스앤젤레스총영사관 아리조나주 784 7,092 4,437 2,655 Pima 851 네바다주 436 8,050 3,630 4,420 Clark 주뉴욕총영사관 3 주오사카총영사관 4 주일본대사관 뉴저지주 50 59,000 17,100 41,900 Bergen 7,080 펜실베니아주 ,300 7,300 18,000 Montgomery 3,036 교토현 ,305 30,118 2,187 3,877 시가현 80 5,961 5, 치바현 50 18,853 12,239 6,614 2,262 사이타마현 50 19,750 13,006 6,744 2,370 플로리다주 ,284 8,212 17,072 Tampa 3,034 5 애틀랜타총영사관노스케롤라이나주 ,223 6,243 12,980 Chalotte 2,307 6 주휴스턴총영사관 텍사스주 257 6,000 3,500 2,500 Austin 720 오클라호마주 725 5,200 3,000 2,200 Oklahoma 주샌프란시스코총영사관 콜로라도주 2,100 18,056 3,444 14,612 Arapahoe 2,167 유타주 1,200 4, ,847 Saltlake 주시카고총영사관 미시건주 ,264 6,265 4,999 Detroit 1,352 오하오주 574 6,947 3,717 3,230 Columbus 주시애틀총영사관 오레곤주 ,344 11,410 2,934 Portland 1, 주필리핀대사관 세부 , ,227 1, 주시드니총영사관 퀀즈랜드 1,000 23,100 6,200 16,900 Brisbane 2, 주미국대사관 버지니아주 80 35,993 20,000 15,993 Fairfax 4, 주호치민총영사관 동나이성 , ,000 1, 주고베총영사관 오카야마현 90 6,771 6, 주나고야총영사관 미에현 90 6,147 5,

216 214 제 4 호 [ 부록 3] 추가투표소관리비용산출근거 ( 투표기간 2 일기준 ) 세목별내용산출근거소요액비고 계 29,371, 투표함및기표대제작비 118,000 원 118,000 투표관리용품, 기표용구등 120,000 원 120,000 투표소설비 220,000 원 220,000 밝은투표소운영및소모품구입비 220,000 원 220,000 투표소설치 철거사례금 163,000 원 163,000 재외선관위위원수당 82,500 원 *2 인 *2 일 330,000 투표사무원수당및사례금 116,000 원 *16 인 *2 일 3,712,000 투표참관인수당 116,000 원 *6 인 *2 일 1,392,000 재외투표소경비수당 165,000 원 *2 인 *2 일 660,000 투표도우미사례금 100,000 원 *2 인 *2 일 400,000 소계 7,335, 투표소전화설치및사용료 4,500 원 *20 통 *2 일 180,000 소계 180, 재외선관위위원식대 6,000 원 *2 인 *3 식 *2 일 108,000 투표사무원식대 6,000 원 *16 인 *3 식 *2 일 576,000 투표참관인식대 6,000 원 *6 인 *3 식 *2 일 216,000 투표소경비식대 6,000 원 *2 인 *3 식 *2 일 108,000 투표도우미식대 6,000 원 *2 인 *3 식 *2 일 108,000 소계 1,116, 투표소임차료 1,720,000 원 *4 일 6,880,000 책상등사무기기임차 225,000 원 *6 조 1,350,000 차량임차 500,000 원 *4 일 2,000,000 발전기임차 300,000 원 *4 일 1,200,000 소계 11,430, 활동차량, 발전기유류비 100,000 원 *5 일 500,000 소계 500, 투표소점검 설비상황확인여비 350,000 원 *3 인 *2 회 2,100,000 숙박비포함

217 추가투표소설치를통한재외선거참여율제고에관한연구 215 세목별내용산출근거소요액비고 투표사무관계자여비 ( 책임위원, 공관직원 ) 350,000 원 *3 인 *3 일 3,150,000 숙박비포함 재외투표사무관계자교육참석여비 33,000 원 *16 인 *1 회 528,000 투표지공관회송여비 ( 공관직원, 참관인 ) 350,000 원 * 4 인 * 2 일 2,800,000 소계 8,578, 투표사무관계자특식비 100,000 원 100,000 투표사무원등교육다과비 3,000 원 *22 인 *2 일 132,000 소계 232,000

218 216 제 4 호 [ Abstract ] A Study on the Improvement of Overseas Voting Participation Rate by Installing the Additional Polling Stations Youn, DaeRak National Election Commission-Seoul Lee, JungHo National Election Commission-Seoul The many Koreans at home and abroad have got interested in the overseas elections held in 2012 for the first time since the beginning of the constitutional government. However, the participation rate of election for the 19th National Assembly members was 2.5 percent, 56,456 voters participated, from the estimated electorate. The participation rate of the 18th presidential election was 7.1 percent, 158,225 voters participated, and also lower than forecast even though it was somewhat increased. The chief reason is the institutional limitations that overseas voters have to register or report in advance and they have to visit diplomatic offices even though far away from their residence. It seems that securing strict fairness is considered more important than the convenience of voters. In this study, we identify the problem of Korea s overseas election system and the research of overseas voters on overseas voting in terms of voter s convenience with the result of overseas elections in There are so many options or measures we could take to improve the voter s participation rate. Therefore, we decided to narrow our focus on the study about the installation and management of additional polling station outside the diplomatic missions, taking into account requests from overseas Koreans and the high efficiency as well as feasibility within the boundary of the existed frame most of all. And we try to find out the status of amendment in the National Assembly, the targeted diplomatic missions and the number of the additional polling stations proposed by the National Election Commission. And then, we analyze the manpower requirements, the required budgets and the effectiveness of election turn-out

219 추가투표소설치를통한재외선거참여율제고에관한연구 217 improvement. In this study, we analyze the effectiveness of installing the additional polling stations up to two stations per diplomatic missions by 40,000 estimated electorate. However, we propose the delegation of authority selecting the expected place as a additional polling station to the diplomatic missions and the overseas election committees instead of applying a uniform standard in order to provide the voter s convenience because those synthetically could considerate the possibility of the voting employees recruiting and the safe returning ballots, the securement of the place having the optimal capacity and security facilities with gathering the opinions of local residents. Additionally, it is necessary to have the supplementary methods and measures concerning the chief-commissioner selection and the voting employee recruitment to operate the additional polling station. Keyword: overseas election, additional voting station, improvement of participation rate

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221 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 219 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 은종태 수성구선거관리위원회 국문요약 한국의정치사회는 21세기들어지속적인변화와개혁을추구하고있다. 특히지난 2006년지방선거에서정책선거를치르기위하여처음으로도입된매니페스토 (Manifesto) 는한국의정치사회를변화시키기위한새로운패러다임으로볼수있다. 이러한매니페스토운동이출범한지 7년반이지난현재적시점에서한국의매니페스토운동은점진적발전에도불구하고아직도걸음마단계를간신히벗어난 현재진행형 이며, 보다다양한관점에서개선되어야할많은문제점들을내포하고있다. 그러나한국의낡은정치문화를개혁하고새로운선거문화확립및정치발전을위해서매니페스토운동은이제는더이상미룰수없는지상과제라할수있으며, 또한매니페스토운동을통한정책선거는정당의대표성과집권의정통성그리고정책적효율성을증진시키고책임정치를구현한다는차원에서더욱활성화되어야할필요가있다고사료된다. 위와같은현실적진단과함께문제의식을가지고본논문에서는선거문화의선진화나아가정치발전및민주주의의발전을위하여향후매니페스토정책선거의활성화방안을제언하고자하는것이주된목적이다. 이러한목적을위하여먼저매니페스토의이론적고찰과매니페스토관련선행연구및외국의성공사례를살펴보았다. 이어서 2006년매니페스토도입이후지금까지실시된시기별 선거별로매니페스토운동의성과와비판적견해등현실적진단및평가를고찰해보았다. 본론에서는향후매니페스토정책선거의활성화나아가매니페스토운동의정착을위한효과적인추진방안및정치주체별역할에대한바람직한방향성을제언하고자하였다. 주제어 매니페스토, 정책선거, 평가지표, 선거공약, 정치발전

222 220 제 4 호 결론부분에서는본논문의연구결과를종합적으로정리및향후매니페스토운동의정착을위한함의와전망을제시해보았다. I. 서론 한국의정치사회는 21세기들어지속적인변화와개혁을추구하고있다. 특히지난 2006년 5.31 지방선거에서정책선거를치르기위하여우리나라에처음으로도입된매니페스토 (Manifesto) 는한국의정치사회를변화시키기위한새로운패러다임으로볼수있다. 1) 즉, 시민단체를중심으로지방선거를정책선거로유도하기위하여전개한매니페스토운동은기존의선거문화를변화시키는계기가되었다. 이러한매니페스토는영국에서시작하여일본의정권공약, 2) 미국의정책 (platform), 독일의선거강령 (wahlprogramm) 또는약속 (pledges), 계약 (contract) 등의형태로각국의정치문화에맞게확산 발전하고있다. 우리나라의경우는영국 일본등외국의경우정치권의주도로매니페스토가정착된것과는달리언론과시민단체가중심이되고선거관리위원회의지속적인확산노력및유권자의동참으로매니페스토가점진적으로확산되어왔다. 2006년매니페스토도입이후지금까지치러진공직선거별로매니페스토운동에대한성과및비판적견해등평가를요약 정리해보면다음과같다. 먼저 2006년 5.31 지방선거에서는처음도입에도불구하고정책선거의첫발을내디뎠다는점에서선거문화개선에크게영향을미친것으로판단되나, 투표결과에까지는못미친것으로평가되었다. 2007년 대통령선거와 2008년 4.9 국회의원선거에서의매니페스토운동은그동 1) 선진국가들에비해한국에서의매니페스토운동의도입은다소늦은감이있다. 영국은 1997년에최초로매니페스토운동을시작하였고일본은 2003년지방선거에서처음으로매니페스토운동을도입하였다. 2) 정권공약은선거공약과혼동을피하고, 유권자가선거에서정권을선택한다는원리적인문제와관련있으며정당이그실시에책임을진다는것을의미하고있다고보고있음. ( 사 ) 내나라연구소 한국정당학회주최 지방선거와정치발전에관한한 일비교, 세미나, 2006, 30쪽.

223 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 221 안고질적인병폐였던지역주의가어느정도사라지고네거티브캠페인의감소, 정치권의매니페스토수용노력등으로볼때정책선거문화가어느정도자리를잡은선거로볼수있으나, 주요정당이선거일에임박하여공천을하고상향식공천보다는하향식공천에의존하는등의사례와일부지역에서공천자의조직책에대한현금제공현장이적발되는등의간헐적인 돈선거파문 과선거막바지의관권선거개입논란등은정책선거실천분위기조성에걸림돌로작용한아쉬움이있었다. 선거사상가장많은후보자가참여한 2010년 6.2 전국동시지방선거에서는정책선거수준을나타내는후보자지지결정요인이인물에서정책공약으로꾸준히변화하는등역대선거와비교하여점진적인발전이이루어진것으로평가할수있으나, 주요정당의공천과정에서의잡음과공천지연등으로정당 후보자의정책공약이선거에임박하여발표됨으로써정책선거분위기조성이어려웠고, 지방의이슈가상대적으로주목을받지못하고세종시수정문제, 4대강사업문제, 무상급식문제, 천안함사건공방등은오히려정책선거활성화에걸림돌이되었다. 2012년 4월 11일실시한제19대국회의원선거에서는역사상처음으로정당매니페스토에소요예산과재원조달방안이제시되었다. 이는 19대총선매니페스토운동에있어가장긍정적인요소로평가된다. 그러나정당의매니페스토가선거일불과 3주전에제시되었으며선거용으로급조하기위해소속정당후보들의의견을충분히수렴하지않은채민주적인절차를무시하고매니페스토를작성했다는점에서부정적인면이강한것으로나타났다. 2012년 12월 19일실시한제18대대선과정에서는매서운추위에도불구하고높은투표참여율을기록하여국민의정치에대한관심과참여의식이높아졌다고볼수있지만, 후보등록일에임박하여주요후보자가확정되고매니페스토가늦게발표되는바람에소속정당의후보자들조차매니페스토의내용을숙지하지못한채선거에임해야했고, 유권자들또한매니페스토에대한이해의수준이몹시낮았던것이사실이다. 그동안지속되어온매니페스토운동에대하여종합적으로진단및평가해볼때 2006 년지방선거에처음도입된이후 5번의공직선거를치르면서투표결정요인이인물에서정책공약으로변화하는등꾸준히발전하고있는것으로평가할수있지만 (< 표 1> 참조 ) 아직도활성화되지못하고선거결과에미치는효과는상당히미흡한실정이라고평가할수있다. 따라서본연구에서는위에서언급한바와같이매니페스토운동에대한현실적진단과함께문제의식을가지고매니페스토를처음도입한 2006년지방선거를비롯하여 2007년

224 222 제 4 호 < 표 1> 선거별유권자의후보자선택요인 ( 단위 %) 결정요인 선거명 회지방선거 대대선 대국선 회지방선거 대국선 대대선 인물 / 능력 정책 / 공약 출처 : 전국유권자의식조사 ( 중앙선거관리위원회 ) 대통령선거, 2008년국회의원선거, 2010년지방선거그리고 2012년제19대국회의원선거및제18대대통령선거별로매니페스토운동의성과와문제점등진단및평가를고찰해본다음선거문화의선진화나아가정치발전및민주주의의발전을위하여향후매니페스토정책선거의활성화방안을제언하고자하는것이주된목적이다. 이러한목적을위해제2절에서는매니페스토에대한이론적고찰과선행연구및외국의성공적인운영사례를살펴볼것이다. 그리고제3절에서는먼저 2006년매니페스토도입이후시기별 선거별로활용된매니페스토평가지표의유형을살펴본후각선거별로매니페스토운동의성과와비판적견해등평가를고찰해보겠다. 제4절에서는매니페스토정책선거의활성화를위한효과적인추진방안및정치주체별바람직한역할에대하여미력으로나마제언해보고자한다. 제5절결론부분에서는본논문의연구결과를종합적으로요약 정리및향후매니페스토운동의정착을위한함의와전망을간략히제시하고자한다. II. 매니페스토의이론적고찰과선행연구 매니페스토가 2006년 5.31 지방선거에서처음으로우리나라에도입된이후 2007년대선, 2008년국선, 2010년지방선거그리고 2012년국선및대선을치렀지만아직도완전히자리잡지못한채답보상태에있다고할수있다. 내년제6회동시지방선거를앞두고또다시정치권의중요한이슈로부각되고있는소위매니페스토의올바른이해를도모하

225 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 223 기위하여이절에서는먼저매니페스토의정치적의의및특징을살펴보고선행연구등을검토해본후가장모범적인매니페스토운영국가인영국과일본의성공사례를살펴보고자한다. 1. 의의및특징 1) 의의매니페스토는사전적정의에의하면 정당이나후보자가선거후정권을담당하거나당선되었을경우, 반드시입법화또는실천하겠다고약속한정책개요를공식적으로문서화하여선거기간중에공표하는국민에대한서약서 (oxford companion to 20th British politics, Ramsden, oxford) 로서 선거공약에기간, 목표, 공정, 재원나아가우선순위라는구체적계약을담는것 을말한다. 이러한매니페스토를 2가지측면으로나누어살펴보면다음과같다. 먼저후보자입장에서의매니페스토란선거에임하는정당이나후보자가국가발전을이룩할수있고국민의삶의질을높일수있는정책을공약으로개발하여언제까지어떻게추진할것인지, 즉구체적인목표, 기한, 이행방법, 재원조달방안, 공약간의추진우선순위를명시하여제시하는것을말한다. 두번째로유권자의입장에서는모든정당, 후보자의공약을서로비교하여실현가능성이가장높은공약을많이제시한정당이나후보자에게투표하는것이다. 그리고선거후당선자는선거때제시한자신의공약을실천하려는노력을기울이고유권자는당선자가제시한공약이임기중제대로이행되고있는지관심을가지고지켜보았다가다음선거에서다시지지해줄것인지여부를결정하도록하여정치인이책임있는정치를하도록유도하는것이매니페스토이다. 결국매니페스토운동은한마디로지킬수있는제대로된 정책공약 을제시하자는운동으로서, 후보자들의정책공약은선거전에검증받고당선후에는평가를받게된다. 이렇게되면후보자들은공약을내거는데신중해지고, 유권자들은공약을검증 평가하기가더쉬워진다. 이런매니페스토운동은정책선거를유도하는하나의정치캠페인으로볼수도있다. 이러한의미를담고있는매니페스토가일반적인선거공약과다른점은후보자가당선이되어어떠한일을함에있어, 기존의선거공약은단지그일을하겠다고약속만하는것이지만, 매니페스토는그일을할수있게하기위해서예산을어떻게조달

226 224 제 4 호 하고언제까지그일을완료할것이며그일을어떠한방법으로진행할것인지구체적으로약속하는것을말한다. 과거의정책공약은지키지않아도되는막연한희망사항리스트였다면, 매니페스토는반드시지키겠다는정책을문서화하는것으로이해할수있을것이다. 위에서살펴본 기간, 목표, 공정, 재원, 우선순위라는구체적인계약을포함한선거공약 으로서의매니페스토가최초로쓰인것은영국이다. 보수당문헌에의하면 1834년탐워스 (Tamworth) 에서의선거에서당시필 (Robert Peel) 당수가매니페스토를제시했다고되어있으며, 이에의하면영국매니페스토의역사는약 170년에달한다고할것이다. 1906년노동당이매니페스토를문서화하였고, 보수당과자유당양당도이에따르게되었으며, 현재와같은매니페스토스타일은 1935년보수당의매니페스토가시초라고할수있을것이다. 일본에서는 2003년 4월의통일지방선거와연이은현지사선거에서복수의단체장후보자가내건매니페스토가바로로컬매니페스토이다. 이러한로컬매니페스토는정치사적으로보면영국모델인정당매니페스토와는다른일본만의독자적인개념으로볼수있다 ( 김영태 이현출 2006). 우리나라의매니페스토는종주국이라고할수있는영국과이를이용하여정치개혁의고삐를다잡아가는일본같이정당이선도적 주도적역할을하는것이아니라시민운동차원에서도입되었고, 유권자및시민사회가주도적역할을하고있다. 이는상당한의미를갖는다. 영국과일본에서매니페스토는선거에서승리라는목적을위한수단으로시작되었으나, 한국에서의매니페스토는선거문화개혁을위한시민운동의성격을갖고출발하였다는것이다. 결국매니페스토는이미지난총선에서낙천 낙선운동등네거티브방식으로는더이상사회발전에긍정적기여를할수없다고판단하여, 보다포지티브한방향으로좋은정책을제시하고이를정당과후보자들이수용하도록하며, 시민사회가갖고있는사회적신뢰를바탕으로매니페스토와같은객관적인선거정책공약평가를통하여유권자들로하여금정책에기반한선택을하도록도와준다. 그리고마지막으로당선자가과연자신의공약을잘이행하고있는지평가함으로써, 소위 매니페스토사이클 을완성시킨다. 이처럼정치인 ( 정당과후보 ) 과유권자간건설적인상호작용이이루어진다면한국의선거문화는정책을중심으로하는정책선거의방향으로발전하게되리라는기대가바탕에깔려있는것이다. 따라서매니페스토운동이활성화되고, 그에따라한국정당이정책정당으로발전하고정책선거가자리잡는다면, 이는한국민주정치의가장커다란문제점으로지적되어왔던정당의취약과그에따른이익통

227 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 225 합의부재현상을극복하는데커다란기여를할것으로기대할수있다. 2) 특징매니페스토는지금까지의선거시각정당이나후보자들이발표한기존의선거공약과는여러가지다른특징을가지고있다. 첫째, 매니페스토는정책추진에있어수치를표시함으로써허황된내용, 추상적인이념, 그리고단순한언어의수식이아닌실현가능성을고려하면서정책의우선순위를정하고있다. 둘째, 매니페스토는수치목표나구체적인대응력을제시하고있기때문에유권자들이정책의내용과성과를무엇보다구체적으로알수있으며, 이는후보자간의정책비교가용이하며후보자간의논쟁이가능하여정책본위의선거가될수있다. 셋째, 국민들에대한국정운영의정보제공수단이다. 선거를목전에두고제시되는각종의매니페스토를통해국민들은앞으로국정방향을가늠하게된다. 특히각종현안에관하여각정당의입장을담은대안을제공받음으로써국민들은그것을비교 평가하는기회를가지게된다. 이를정책결정과정에서국민들의참가를이끌어내고합의를하게되는민주주의의이상과도부합되는것이다. 넷째, 주민들에게부담을요구하는정책을제시하는정책이포함되어신임을구할수있으며, 또한정책실행이쉽게되어정치적정통성이있다. 정치가인수장이관료조직에대하여리더십을강화할수있으며, 정책중심의선거가될수있다. 다섯째, 각종정책경연의장이다. 개별정당, 개별후보자의개별적인정책들이생산되어이들에의해형식화된요건들을비교 판단하게한다. 즉매니페스토운동을통해갖춘공약의개발및책임성이담보되며, 나아가유권자에대한유용한정보의제공을통해정치참여를확대하는민주주의의이상을실현할수있다 ( 김미경 2006, 107). 마지막으로당선후정책의실현에대해명확한입장을알수있으며, 이는정책평가의업적평가가가능하여정치행정이성과주의로실현될수있다. 특히매니페스토는정치인이유권자에대해실행의의무를부담하게되며, 매니페스토에서제시한정책을실현하지않을경우, 이에대한책임을져야한다는것을의미한다.

228 226 제 4 호 2. 선행연구고찰 1) 선거공약에관한연구선거공약에관한연구는정치학분야의오랜관심사항이며선행연구들은정책공약이선거에서역할을하고있다는견해와유권자에게의미가없다는견해로대립되고있다. 한국에서의선거공약에관한연구는중앙선거관리위원회와한국정책학회가공동으로수행해온정당공약비교가대표적이다. 3) 중앙선거관리위원회는정책선거로의유도를위해 1992년대통령선거부터매선거마다각정당의공약을비교하여제시하도록한국정책학회를지원해왔다. 그러나한국정책학회의공약평가는정치적중립성과자료수집의제약등으로각정당이제시한공약의비교를통하여정당간차별성을찾는데지나지않고있다. 시민단체의공약평가의경우에는먼저시민단체가한국사회에꼭필요한정책과제로 3대청산과제, 10대정책과제를발표하고, 이것을공약화할것을촉구하는성격이강하여자신들이추구하는공약에기준을두는경향을보여공약에대한객관적분석으로서의한계를보였다. 이러한공약평가의연장선상에서공약분석을위한개념적틀과기준및척도에관한연구 ( 송근원 2002; 허범 1997), 공약토론에의유권자참여방안 ( 허범 2002), 정책선거실시방안을다룬연구 ( 윤용희, 2000) 가이루어졌다. 그리고각선거에서의선거아젠다 (agenda) 분석등의연구들이이어지고있다. 따라서기존의연구는정책선거를위한공약평가방법과당위성을강조하는연구, 선거공약그자체에대한평가에초점을맞추는연구, 그리고선거에서의정당간의제 (agenda) 를다룬연구등이중심이었다 ( 서재영 2007, 23-25). 2) 매니페스토에관한연구우리나라에서지금까지매니페스토에관한연구는아직은풍부하지않다고할수있다. 우리가매니페스토를본격적으로연구하게된것은 2006년제4회전국동시지방선거를전후로해서매니페스토가한국의선거문화를정책선거로개선할수있다는공감대속에서빠르게진행되었다. 그러나매니페스토에대한연구가충분하지못한상황에서제4회 3) 이외에도 2002 년의제 16 대대통령선거에서시민단체들의연대조직인 대선유권자연대 의 3 당의후보자공약분석및평가가있고, 2004 년의제 17 대국회의원선거에서 KBS 와경제정의실천연합이독일의정당정책비교프로그램인 Wahl-o-Mat 를도입하여유권자공약평가프로그램을개발하여제시하였다 ( 서재영 2007, 24).

229 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 227 전국동시지방선거를매니페스토선거로치러지게되었다. 물론이과정에서다양한매니페스토평가지표들이개발된것은큰성과로볼수있다. 선거공약을제대로따져보기위하여개발된한국형매니페스토평가지표에맞추어다양한평가가진행되었다 ( 이청천 2008, 12). 김미경은제4회전국동시지방선거에즈음하여매니페스토평가지표로 SMART 지표를소개하면서일본의평가사례를설명하였다. 그러나이평가지표의한계점과다른지표와의비교는없었다. 또선거종료후에는이원희 오영균 김혁이 SMART 점수가득표율에미친영향력을통계분석한 SMART 지표의실효성평가 라는논문을발표하였다. 이연구에서는 SMART 점수가득표율에긍정적영향을미치고있으나통계적으로는유의미한수준은아니며, 당락에영향을미치지못한것으로평가하였다 ( 이원희외 2006, 한국정책학회하계학술대회발표논문집 ). 한편홍성걸 강효진 우윤석은 5.31 지방선거공약에대한 SMART 분석 에서 SMART 지표에의한평가가후보자들에게보다구체적인실현가능한대안을공약으로제시하게하는긍정적효과를거두었으나평가지표체계와평가과정상에적지않은한계와문제점이노정되었다고지적하였다 ( 홍성걸외 2006, 한국정책학회 : 하계학술대회세미나자료 ). 지금까지매니페스토에관한연구는다음몇가지로고착화된특성을보이고있다. 첫째는 2006년의제4회동시지방선거이전의국내연구로주로매니페스토를우리선거문화를개혁하는하나의대안적제도로서소개하는내용이었다 ( 이현출 김영래 이주희등 ). 둘째는선거가가까워지면서각종매니페스토평가지표의개발이진행되었고, 선거이후에는매니페스토평가지표를적용해서선거결과를분석하고그효과를따져보는연구가주를이루었다 ( 김미경, 이원희 우영균 김혁, 홍성걸 강효진 우윤석등 ). 셋째는매니페스토의성과및비판과전망등에관한연구이다 ( 김욱 오수길 안철현등 ). 매니페스토가선거에적용되고나서나타난반응에관한실증적연구들이등장하는것은의미있는일이다 ( 이청천 2008, 13). 3) 선행연구의한계지금까지이루어진대부분의매니페스토선행연구는주로매니페스토의기능이나의미를너무투표결과로서만확인하는데치중해왔다. 매니페스토는선거과정에서뿐만아니라그이후공약의실행과정, 즉정책으로의집행단계에서검증되기때문에한국정치를바꾸는기능을할것이라고하였다 ( 이현출 2006, 3). 그럼에도매니페스토순환주기 ( 사이클 ) 로서작동하는중요한특징은거의연구되지못하고, 단지선거일에유권자의표심에

230 228 제 4 호 미친영향력측정위주의연구가주를이루고있다. 하지만매니페스토연구의무게추가너무공약내용평가지표중심으로흐르거나결과적영향에만집중하면매니페스토는한국식모델로서정착되기전에고사될가능성이크다. 매니페스토가새로운선거문화나제도로정착하고본래의기능을발휘하기위해서는매니페스토가가지고있는순환기능 ( 사이클 ) 이작동해야하며이를위한본격적인연구가필요하다. 더불어한국의정치시스템이나사회적상황에결부되어나타난, 혹은향후나타날수있는부작용과문제점에관한연구도병행되어야한다 ( 이청천 2008, 13-14). 우리의경우매니페스토도입에비하여빠른기간에매니페스토의필요성에대한공감대가형성되었고또한점진적으로확산되어가고있다. 하지만아직은이새로운제도를토착화하는데필요한매니페스토순환주기 ( 사이클 ) 에따른전분야에걸친연구는부족한실정이라고할수있다. 3. 외국의사례연구 1) 영국매니페스토는 1834년탐워스에서치러진선거에서영국보수당당수인로버트필에의해서시작되었다. 이후 1906년노동당이매니페스토를문서화하자보수당과자유당도이를따르게되었는데, 현재와같은매니페스토형태가나타난것은 1935년의보수당정권때이다. 최근매니페스토가본격적으로널리알려진것은 1997년노동당당수토니블레어 (Tony Blair) 가 새로운노동당 (New Labour) 이라는정당매니페스토를발표하여선거에서이기고, 2001년에는 1997년의매니페스토를자체평가하면서그연장선상에서 영국을위한야망 (ambitions for Britain) 이란제목의매니페스토를발표하여연속집권에성공하면서부터라고할수있다 ( 안철현 2006, 129). 영국선거의가장큰특징은정당의매니페스토가있을뿐개별후보자의매니페스토는없다는데있다. 이처럼영국에서정당매니페스토가발달할수있었던것은영국의선거시스템에서확인할수있다. 영국에서정치를지망하는사람은먼저정당의중앙당이결정하는일명 후보자명부 에등록되어야하고, 그다음자신이입후보하려는선거구의총무위원회에지원서를내게한다. 이때수상이나당수가인정한후보자가선거구에추천되기도한다. 이후총무위원회의서류심사를통해 5명내외의후보자로압축되고, 총무위원회의투표로최종후보자가선출된다. 예비선거가끝나면후보자를당선시키기위한

231 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 229 정당의활동이시작된다. 후보자개인의공약은존재하지않으며개인후원회역시금지되어있다. 선거과정은철저하게정당이중심이되며, 본격적인선거운동역시각정당의매니페스토발표로부터시작된다. 선거가끝난뒤집권당은매니페스토를정책으로집행한다. 영국은일찍이의원내각제가발달되어보수당과자유당이라는양당을기반으로정치가이루어졌고, 그정치는철저하게정당중심이었다. 따라서정당내의규율이상대적으로강한것으로알려졌다. 그럼으로써정권을획득한수상은막강한권한을행사할수있었다. 수상의강력한리더십은지위의안정성, 강력한인사권, 정책형성에있어주도권을쥔다. 이런권력을바탕으로수상은선거시제시한매니페스토를실천하기위해내각을유능한조직으로구성하고강력하게통제하면서정책을집행한다. 이와같은선거문화는유권자에게정치적편익을준다. 선거기간이되면국민은각정당이제시한매니페스토를확인하여정당별정책차이를확인할수있다. 그리고각종미디어역시특집프로그램을편성해정당의매니페스토를설명하고국민의이해를돕는다. 영국에서보이는책임정당의존재는집권당의매니페스토뿐만아니라야당의매니페스토역시중요한의미를갖게한다. 본회의에서야당의담당대신이질의응답을통해집권당을견제하고, 의회의심의과정에서만들어진야당의매니페스토는이후선거에서큰역할을할수있다. 만약여당이국민의지지를잃게되면야당의그림자내각 (shadow cabinet) 이거의그대로정권을획득한내각으로구성되기때문이다. 각정당에서제시되는매니페스토는일반적으로수개월에서수년에걸쳐작성되는것으로알려져있다. 작성스타일은상이하다. 노동당은 2년간 2회에걸쳐각위원회의심의과정을거쳐작성된다. 첫해는정책의내용이검토되고, 다음해는최종적인제안을위한재심의가진행된다. 보수당의경우노동당에비해당수의권한이커서공약의내용삭제나새로운공약의제시가비교적쉽다고알려져있다. 선거이후, 정권을획득한정당의매니페스토는다음과같은방법에의해집행된다. 일단내각이구성되고, 다시내각에서 내각위원회 가설치된다. 집권당의매니페스토를기초로이위원회가예산편성을담당한다. 즉집권당의매니페스토에따라예산이수정되는것이다. 일단정책이집행되고나면집권당자체적으로달성도를평가하여주기적으로국민에게그결과를공표한다. 매니페스토평가작업은외부에서도활발하다. 특히언론, 경제지, 기타민간연구소등이매니페스토성취정도에대한보고서를발표하여국민의이해를높이고, 국민의정책판단력향상에기여한다. 물론집권당에대한가장강력한평가는 4년주기의총선거이다. 영국의매니페스토를 정당매니페스토, 또는 국정매니페스토 로달리부르는것도이

232 230 제 4 호 때문이다. 2) 일본일본의매니페스토는 1996년총선거를계기로 정권선택 수상선택 정책선택 의일치를주장한 새로운일본을만드는국민회의 21세기임조 ( 臨調 ) 에의해최초로언급되었다. 그러나일본의매니페스토를확인하기위해서는먼저일본정치의흐름을살펴볼필요가있다. 일본의근대정치는 1955년 11월에있었던보수정파인자유당과민주당의합당, 즉 자유민주당 ( 이하자민당 ) 의결성에서시작된다. 자민당은 1958년 5월중의원선거에서 45.1% 의득표를함으로써이후 55년체제 로불리는유례없는장기집권을하게된다. 지나친장기집권은일본정치에금권 파벌정치가만연하게만들었다. 선거운동은중선거구제하에서개인후원회중심으로이루어졌고, 정당의정책을중심으로한선거는거의이루어지지못했다. 따라서정치적무당파층이급증하게되었고, 결국리크루트사건 (1988), 사가와큐빈사건 (1992) 같은정치권의뇌물수수가연이어터지면서 1993년총선에서정치개혁법과소선거구비례대표병립제로의변화를통해파벌정치를개혁하려했다. 그러나호소가와역시정치자금문제로 8개월만에물러나고, 이후자민당이다시집권에성공한다. 이런정치적혼란상황에서, 2002년 12월기타가와마시야스 ( 北川正恭, 미에현지사 ) 가 매니페스토선언 을발표하여다른혁신파지사 ( 마스다, 이와테현지사 / 가타야마, 돗토리현지사등 ) 들의참여를이끌었던것에서일본정치의매니페스토는본격적으로시작되었다. 지방자치선거, 즉로컬수준에서먼저시작된일본의매니페스토는 2003년 3월실시된통일지방선거에서매니페스토선거공약을제시한 14명의지사후보중 7명이당선되는성과를보였다. 특히마츠자와시게후미 ( 松澤成文 ) 는상세한매니페스토를내세워자민당의유력후보자를누르고지사에당선되었다. 이후 로컬매니페스토추진단체장연맹 및 로컬매니페스토추진지방의원연맹 등이결성되어정치권에매니페스토운동이불기시작했다. 그리고 2004년 2월에는시민단체도 로컬매니페스토추진네트워크 를구성해지방의매니페스토활성화를꾀했다. 이후단체장연맹과지방의회연맹은매년자신들의매니페스토를평가하는 로컬매니페스토검증대회 를열고있다. 한편 2003년 10월중의원에서매니페스토도입을위한선거법이개정되어국정선거에서도매니페스토가도입된다. 특히중앙정치에서매니페스토는정책을건정책대결로인식되어지사선거와는다르게정당간의경쟁이치열해졌다. 이후 2004년참의원선거와 2005년총선거등의국정선거가

233 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 231 치러지면서매니페스토선거는일본정치에자리잡게된다. 그이후에도 2007년의지방선거와참의원선거, 2009년 8월 30일의제45대중의원선거를거치면서민주당의승리와관련하여매니페스토의영향에대한논의가활발히전개되고있다. 2009년 8월의제45대중의원선거에서민주당은자민당에대한회고적평가와매니페스토를효과적으로활용하여압승을거두면서 54년만의정권교체를이루었다. 민주당은국회해산이후바로매니페스토를발표하여유권자의관심을이끌었고이것은이후자민당을비롯한타당의매니페스토를조기에실행할수있도록유도했다. 결국매니페스토는선거전의필수품이되었다. 특히주목할것은매니페스토에대한전문가의평가뿐만아니라당수토론을직접주최함으로써매니페스토에대한쟁점을뚜렷이부각시키는데에기여하였다. 일본의매니페스토평가는다음과같은특색을가진다. 먼저중앙정치의경우는각정당이자체적으로진행하는자기평가나, 21세기임조 ( 臨調 ) 가주최하는검증대회와같은전문가집단의평가가이루어진다. 매니페스토달성도에대한종합평가 ( 거시평가, 미시평가 ) 와함께개별정책의달성도도함께평가된다. 반면, 지방정치의매니페스토는크게 3가지형태로평가된다. 하나는자치단체장스스로에의한추진실적평가및공표, 다음으로지역시민단체들에의한지방자치단체의행정활동평가, 그리고 로컬매니페스토추진네트워크 가실시하는지역별평가대회가진행된다 ( 이청천 2008, 27). 3) 양국의비교분석영국과일본은매니페스토를선거에서공통적으로적용하고있지만그양태는사뭇다르다. 선거제도혹은정치체제의차이가매니페스토에있어서도차이를나타내는것이다. 영국의경우, 오랜의원내각제의경험과안정된양당제를바탕으로정치가이루어진다. 이런정치체제에서는다른정당보다더나은매니페스토를작성하고실천하는것이정권획득의가장중요한수단이되고있다. 실제로유럽의유권자들은각정당의매니페스토내용을상당히파악하고선거에임하는것으로알려져있다. 버지와호퍼버트 (Budge & Hofferbert) 는영국, 독일등의매니페스토연구에서이들국가의정당들은매니페스토를통해약속한것들은대부분잘지킨다고분석한다. 따라서영국은정당간의경쟁이극대화되는정당매니페스토가현실정치에서잘이루어지고있다. 반면일본의경우, 영국과같은의원내각제를취하고있지만자민당의장기집권으로인해수십년간정권교체가이루어지지못했고금권및파벌정치가만연하여정책경쟁을통한정당정치가사실상실종되었다고할수있다. 이런상황에서일본의매니페스토는

234 232 제 4 호 지방자치선거에서먼저시작되었다. 신생당의중의원이던마츠자와시게후미 ( 松澤成文 ) 는중앙관료및이익단체의이익을대변하는족 ( 族 ) 의원들의저항때문에중앙정치에서는어렵다고판단하고지방에서출발하여중앙의변화를가져와야한다고생각하여, 매니페스토를작성해 2003년통일지방선거에서가나가와 ( 神奈川 ) 현지사에당선되었다. 일본의지방자치는기관대립구조를갖기때문에단체장의역할과리더십에따라지방의개혁이이루어질수있을것으로여긴것이다. 지방선거에서도정당을선택하는영국과는달리지사후보자의매니페스토는 로컬매니페스토 로불린다. 즉, 정당이아닌단체장후보가내건매니페스토라는것으로, 영국과는다른일본만의모델이라는것이다. 이상에서확인한것처럼, 매니페스토는정치체제에따라다른형태로나타날수있다. 이것은영국이나일본과는또다른정치체제를갖고있는한국에서매니페스토를받아들일경우, 한국식의매니페스토는영국이나일본과달라야함을의미한다. 한국은중앙정치에서는대통령제에가까운형태를취하고있고, 로컬에서는기관대립형의지방자치제가실시되고있다. 또한의회가활성화되어있고, 정국의운영에서정당의역할이차지하는비중도매우크다. 따라서정치체제의측면에서한국형의매니페스토를설정한다면, 대통령 정당 지방자치단체라는 3주체가모두고려되는독자적인모델이필요한것이다. III. 매니페스토운동에대한평가 매니페스토운동을통한참공약의개발및후보자간의공약비교와평가는우리사회의새로운선거문화의패러다임적전환과선거공약에대한정치적 행정적책임과성과에대한긍정적인통계를담보한다고볼수있다. 따라서본절에서는먼저시기별 선거별로도입 활용된매니페스토평가지표의유형을살펴본후 2006년 5.31 지방선거에처음도입된매니페스토운동의전개과정에있어이후 2007년대선, 2008년국선, 2010년지방선거그리고 2012년국선및대선을치르는동안시기별개발 도입된평가지표를근거로한, 각선거마다시민단체, 언론, 전문가, 선거관리위원회등이추진한활동에대한성과및비판적견해등평가를고찰해봄으로써다음제4절에서향후매니페스토운동의확산나아가정착을위한효과적인추진방안및정치주체별바람직한방향성을제시하는데유용하게활용될것이다.

235 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 시기별매니페스토평가지표 한국의매니페스토운동은 2006년지방선거때처음으로도입되었고, 2007년대통령선거와 2008년국회의원선거, 2010년지방선거그리고 2012년국회의원선거및대통령선거를치르는동안점진적으로확산되어왔다고볼수있으나여전히정착되지못하고그동안공약평가가선거결과에미치는실질적효과는미미한것으로평가되고있다. 한국의매니페스토운동이그취지와목적에걸맞게정책선거를촉진하고정치개혁을담보하기위해서는정당의정강과후보자들의정책공약에관한정보를단순히제공 공유하는수준을넘어서서유권자의선택을실질적으로도와줄수있는구체적인틀과내용을개발하고그에맞는활동을전개할필요가있다. 무엇보다도각정당과후보자의공약내용을합리적인평가지표를활용하여정밀분석하여정당과후보자들의정책적입장과정책우선순위를유권자들에게객관적으로알려주는것이중요한선결과제가아닐까생각한다. 영국이나독일, 그리고일본등선진민주국가들에서는이미오래전부터정책선거를추진하기위한매니페스토가시행되어왔으며, 그결과정당및후보자들의정책공약을평가하고, 그시행여부와정책적성과를판단하기위한다양한기준과지표들을개발하여왔다. 한국의경우에도매니페스토시행초기에중앙선거관리위원회의후원을통해한국정책학회가 SMART 평가방법을, 한국지방자치학회가 SELF 평가방법을, 그리고동아일보 < 표 2> 시기별우리나라주요정책공약평가지표 구분 SMART SELF FINE 개발주체 한국정책학회, 조선일보 한국지방자치학회 한국의회발전연구회, 동아일보 활용시기 2006 년 2006 년 2006 년 평가요소 구체성 측정가능성 적실성 달성가능성 시간계획 지속가능성 자치역량강화 지역성 이행계획 실현성 반응성 효율성 특징 가장일반적기준 정책목표의타당성평가 개별공약의형식과요건에초점 지역성반영 종합적정책평가 정책내용의가치측면에초점 주민의반응성평가 공약의작성, 집행및효과에대한종합적평가 정책형식에초점

236 234 제 4 호 구분매니페스토모형 MPP DREAM, 정책아젠다 개발주체 한국정책학회 김선혁 장지호윤지웅 윤건 한국정당학회 활용시기 2008 년 2010 년 2012 년 평가요소 구체성 측정가능성 소망성 포괄성 독창성 경제성 재원조달가능성 시의적절성 공개성과포용성 포괄성 전문성 구체성 이념과방향성 꿈 / 비전 연계성 수단의적절성 반응성 효율성 특징 SMART 지표를보완및발전 국회의원의업무특성및개인자질을포함한종합적평가 2008년국회의원선거시개발 활용 이론적으로정리된정책분야와과정, 정책유형에입각 유권자의기호에맞는후보자를식별할수있는도구로서의효용점극대화목표 2010 지방선거시개발 활용 기간평가지표의의의와한계고찰보완 제19대국선매니페스토정책아젠다와연계하여개발 활용 (2012) 제18대대선정책아젠다개발 출처 : 김선혁외 3 인, 새로운공약평가모형에대한탐색적연구, 의정연구 제 16 권제 13 호 ( 통권제 31 호, 2010) 사등언론사를중심으로 FINE 평가방법등다양한기준과지표들을개발하여정책선거와매니페스토운동에활용하여왔다 ( 오수길 2006, 153; 김영래 2008, 147). 그리고 2008 년국회의원선거에서는 SMART 지표를발전시킨매니페스토모형을개발 활용하였고, 2010년지방선거에서는이들지표들을보정 보완하여 MPP 지표 ( 평가의포괄성, 전문성, 구체성, 이념의방향성 ) 를개발하여활용하였다. 2012년제19대국회의원선거및대통령선거에서는중앙선거관리위원회가한국정당학회에의뢰하여전문가델파이조사를통해선정된 10대매니페스토정책아젠다와연계하여 DREAM 평가지표를개발하여활용하였다. 이하에서는시기별 선거별로도입 활용된주요정책공약평가지표를표로서나타내보면다음과같다.

237 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 시기별매니페스토운동에대한평가 1) 2006년지방선거와매니페스토한국에서매니페스토운동이본격적으로시작된것은 2006년 2월 1일 5 31스마트매니페스토정책선거추진본부 ( 상임대표김영래외 10인 ) 가출범하면서부터이다. 매니페스토추진본부는출범하면서부터언론의많은주목을받았다. 특히지난 2000년, 2004년총선때의낙천 낙선운동과는달리건설적이고긍정적인방향에서운동을전개했다는점에서높은평가를받았다. 4) 전체적인면에서평가해보면지난 2006년지방선거에서매니페스토 (Manifesto) 일명 참공약선택하기운동 이선거사상최초로전개되어언론과시민단체는물론정당, 후보자, 유권자들로부터상당한호응을얻어그간고질적인선거병폐로지적되어온지역과연고주의를타파하고, 정치발전을기할수있는선진선거문화개선운동으로자리를잡았다고볼수있으며, 매니페스토는선진선거문화를이끌어내려는선관위 시민단체 언론 3자의공익적결합으로이뤄낸선거문화혁명이며, 이를통해정책선거의기틀을마련한만큼 2006년지방선거는매니페스토정책선거의원년으로기록될수있다. 2006년지방선거에서의매니페스토도입성과중가장중요한것의하나는헛공약이아닌목표 우선순위 절차 기한 재원이구체적으로명시된참공약을제시하게되었다는데의미가있는것이다. 또한선거과정에서구체화된공약을제시하게됨으로써향후공약이행과정과결과에대한검증과평가가가능한체제로변화되었다는데의미가크다고할수있다. 다만, 아쉬운점은선거일에임박하여진행되면서체계적인준비기간이부족하였고, 기존법정업무추진일정과맞물리는등추진에어려움이없지않았고, 도입시기상후보자의공약개발에필요한정보접근이어려운점과저변확대를위해서는후보자의공약을유권자에게충분히알리는측면에서제도적보완이뒤따라야한다. 결론적으로우리위원회를비롯해각언론기관, 시민단체에서도정책선거를유도하기위해매니페스토운동을적극적으로추진하여정책선거실현의가능성은열어놨으나실제투표결과는정책보다는정당에의한투표가나타나앞으로유권자가당선자의공약이행과정을점검 평가하여차기선거에반영되도록하는것이새로운과제로대두되었다. 4) 매니페스토추진본부의활동은기존의시민단체의활동에도일정부분영향을미쳤다. 참여연대를주축으로한 2006 지방선거시민연대와경실련도지방선거에서는참공약운동혹은헛공약가리기운동에초점을맞추었다. 물론이들두단체의활동도넓은의미에서매니페스토운동이라고해석할수도있으나, 이글에서는이두단체를제외하고매니페스토추진본부의활동에초점을맞추고자한다.

238 236 제 4 호 2) 2007년대통령선거와매니페스토제17대대통령선거캠페인특징중가장자주거론되는것이정책선거가네거티브캠페인에묻혀버렸다는점이다. 그이유로이명박후보가초반부터높은지지율을유지하면서선두를지켜왔기때문에다른후보자들의선거운동이이 ( 李 ) 후보의지지율을끌어내리는네거티브공세에치중했다는점과후보자선출이시기적으로무척늦어져정책의타당성이나실현가능성에대한검증을제대로할수없었다는점이거론되고있다. 특히경선기간에부각되었던정책검증이정작본선에서는사라지고 BBK 중심의사건보도만난무하게되었던것이다. 미디어선거라고하지만언론의보도는여론조사결과에기초한승패위주의경마식보도가중심이되었으며, TV 토론조차제대로이루어지지않았다. TV 토론이이루어져도 6명의후보가한자리에서토론을하게되어주요정책사안에대한충분한검증이이루어지지못하였다. 그러나이러한비판을받고정책이슈가쟁점으로부상하지는못하였지만, 각정당과후보진영이매니페스토요건에맞춘보다진전된정책공약집을작성하여판매하는등정책공약의형식요건은더욱심화되었다는점을지적할수있을것이다. 아울러정책이슈가전면에부상하지는않았다고하더라도후보자들의강조점이경제에집중된것을보면유권자의주된관심사가경제회복이나경제성장과같은경제이슈였었고, 후보자들도이에반응해제시했던것이라고볼수있다. 결론적으로아직미완성인정책선거의조기정착을위해서는무엇보다정당정치의정상화와정책정당화촉진이선행되어야하고향후극복해야할과제로서의후보자선거공약서작성 배부, 후보자정책공약조기발표, 후보자조기등록제도입등제도적개선과함께유권자의매니페스토이해확산을위한효과적인촉진활동이뒷받침되어야한다. 3) 2008년국회의원선거와매니페스토제18대국회의원선거에서매니페스토운동은목표하였던의정활동계획서의정착과매니페스토운동의지속적추진성과거양및정책선거를나타내는객관적지표 지수의긍정적인변화 5) 에도불구하고전체적으로볼때많은국민들이기대하였던수준만큼의성과는거두지못한것으로평가된다. 가장큰원인은구조적인것으로서, 2007년 12월 5) 중앙선관위가제 18 대국선후인 4 월 11 일전국성인남여 1,000 명을대상으로매니페스토정책선거의식조사를실시한결과에따르면, 매니페스토인지도는지난대선때 (38.2%) 와비슷한수준 (39.5%) 에머물고있는상황이나매니페스토관심도는과반수가넘는것 (54.8%) 으로나타났으며, 특히, 네거티브선거운동이감소했다는평가는 50.4% 로제 17 대대선직후조사 (29.5%) 에비해 20% 정도크게증가한것으로나타났음.

239 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 237 대선이후 4개월만에총선이실시되었다는사실이다. 그러다보니자연스레총선준비가소홀하였고, 주요정당의공천과정이지연되었다. 그에따라정책선거가실현될분위기조차제대로마련되지못했던것이다. 게다가언론의보도행태역시지난대선에이어많은문제점을드러냈다. 공천과정에서언론의주요관심은공천심사위원회활동과동정에맞추어져있으며, 누가공천을받고못받고, 그리고계파간갈등등과같은흥미위주의보도로흘렀다. 그리고공천이끝난이후는한나라당의공천파동과그에따른친박연대의등장등에초점이맞추어졌고, 선거막판에가서는여론조사를통한경마식보도가주를이루게되었다. 그에따라정당과후보의정책공약에대한보도는상대적으로위축될수밖에없었다. 한반도대운하를제외하면주요정당의정책과정당간정책차이에대한보도는극히드물었다. 이러한가운데에서한가지고무적인일은유권자의매니페스토에대한인지도가점차높아지고있다는사실이다. 한국사회과학데이터센터 (KSDC) 가총선을앞두고실시한매니페스토관련여론조사에따르면, 후보와정당들이추진하는매니페스토운동에대한인지도가아직낮은수준 (38.4%) 이지만, 지난지방선거이후조사결과 (31.5%) 와대선이후조사결과 (32.6%) 에비교하여점진적으로높아지고있다는것을확인할수있었다. 6) 결론적으로선거사상가장많은정당이참여한 2008년국회의원선거는전반적으로법과질서가지켜지는가운데공정하고깨끗하게치러진선거로서정책선거수준을나타내는후보자지지결정요인이인물에서정책공약으로꾸준히변화하고있고, 네거티브캠페인의감소, 정치권의매니페스토수용노력등으로볼때국민이염원하는정책선거문화가어느정도자리를잡은선거로볼수있다. 그러나선진선거문화정착을위해서는조기공천제도의법제화, 정책좌담회허용, 정책토론회의무화등전향적인제도개선과함께유권자의정책선거이해확산촉진활동의효과적추진등앞으로개선하여야할과제를적지않게남기고있다. 4) 2010년지방선거와매니페스토사실상 2010년지방선거는정책선거를지향하는매니페스토관련법규가공식적으로적용된첫번째전국선거로서의정치적의미를지니고있었다. 2008년개정된공직선거법에입각하여지방선거에출마하는지방자치단체장후보자는우선순위별선거공약과이 6) KSDC 는 2 월 23 일부터 24 일까지전국성인남녀 700 명을대상으로 매니페스토정책선거지수개발국민의식조사 를실시했다.

240 238 제 4 호 행절차및기한, 소요예산과재원조달방안등의구체적인추진계획이담긴 선거공약서 를선거관리위원회에제출하고배포할수있게된것이다. 7) 그러나한국선거사상최초로매니페스토를법률로보장하여실시된 2010년지방선거에서전국광역자치단체장후보들중 62.5% 만이제대로된선거공약서를선거관리위원회에제출하였으며, 기초자치단체장후보들의경우 53.9%, 교육감후보들의경우 71.6% 가선거공약서를제출하여당초예상이나기대에는못미치는결과를초래하였다 ( 서울신문, ). 물론이러한결과는이전선거들과비교하여상대적으로준족의발전을거두며정책선거와매니페스토운동의정착가능성을엿볼수있게해준성과라고평가할수도있지만, 아직도정책선거와매니페스토운동의필요성이지속적으로강조되는결과라고평가할수있다. 과연 2010년 6월실시한제5회지방선거가얼마나정책선거로실시되었는지에대해서는다양한의견이존재한다. 신문마다논평자마다상이한의견을제시하고있다. 일부에서는 2010년지방선거가여러가지다양한바람 ( 노풍, 북풍, 세풍등 ) 에휩쓸리고, 지역이슈보다는이명박정부에대한업적에초점을맞추면서, 진정한의미의정책선거가실종되었다고평가하고있다. 그런데이러한견해는정책선거및정책투표에대한매우좁은해석에바탕하고있다는것이핵심주장이다. 앞에서논의한보다확장된정책투표개념을적용한다면, 2010년지방선거는과거에비해상당히정책성향이높았다고평가할수있다. 먼저선거초반부터유권자들의관심이집중되는대형이슈가다수존재하였다. 세종시수정문제, 4대강사업문제, 무상급식문제등이대표적인예이다. 이들은각기지방분권-중앙집권, 개발-환경보호, 평등-경쟁등과같은근본적인가치혹은이념의충돌을포함하고있으며, 따라서넓은의미에서정책성향이매우높은이슈들이었다. 8) 선거종반에접어들면서, 두가지대형이슈가등장했다. 노무현전대통령서거 1주년을기념하는소위 노풍 과천안함사건진상발표와관련된소위 북풍 이었다. 여기서바람이라는표현이사용되었음은이두이슈가정책성향이낮음을시사한다. 그리고그에따라이두가지커다란바람에의해정책선거가묻혀버렸다는평가가다수존재하였다. 7) 2008년개정된공직선거법제66조에따라광역시장 도지사 교육감후보는 16쪽, 시장 군수 구청장후보는 12쪽의선거공약서를선거관리위원회에제출하도록규정되었으며, 특히그형식을후보자들이동일하게작성하게함으로써핵심정책, 우선순위등을쉽게비교해볼수있도록하였다 ( 중앙일보, ). 8) 따라서 세풍 이라는표현으로세종시문제를중심으로충청유권자의지지를호소했던정당과후보의노력을정책이아닌바람으로묘사하려는일부언론의행태는잘못된것이라고할수있다.

241 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 239 사실표면적으로볼때, 이두이슈가앞에서언급한세가지이슈에비해정책성향이낮은것은사실이다. 그러나좀더깊이생각해보면, 이두가지이슈모두상당한정도의정책적요인을내포하고있다. 노풍은결국전직대통령과의비교를통해이명박정부의업적에대한평가를강조하는이슈이며, 북풍또한대북정책혹은안보정책의방향성이라는정책적요인이담긴이슈였다. 일부에서는노풍과북풍두가지바람이각각야당과정부 여당에의해의도적으로선거전략으로활용되었다는점을비판하고있다. 물론의도적인측면이있는것은사실이지만정당의주요역할이선거의이슈를발굴하고이를통해유권자의지지를획득하는것이라고할때, 이러한전략자체를문제삼을수는없다. 9) 과거지역주의가기승을부릴때처럼정책적내용이전혀없는감성에호소하는지역주의바람을조장했다면당연히비판받아야겠지만, 10) 정책적내용이담긴이슈의발굴은오히려장려해야한다. 종합적으로볼때, 2010년지방선거는과거지방선거에비해정책성향이매우높았다고할수있다. 선거초반부터세종시, 4대강사업, 무상급식등근본적인가치와이념의충돌을내포하고있는주요이슈들이존재하였으며, 종반에는노풍과북풍등일견정책적요인이없어보이지만실제로는상당한정책성향을내포하고있는대형이슈들이등장하였다. 이처럼근본적인가치와이념의충돌을내포하는주요이슈들이존재하였기때문에, 2010년지방선거에서는과거선거에비해많은유권자들이앞에서언급한쟁점투표혹은이념투표를했을것으로추정할수있다. 5) 2012년국회의원선거와매니페스토 2012년 4월에실시된제19대국회의원선거에서의매니페스토운동에있어핵심적인행위자인정당, 후보자, 유권자의역할에초점을맞추어평가해보면다음과같다. 먼저정당의매니페스토에있어서는역사상처음으로정당매니페스토에소요예산과재원조달방안이제시되었다는측면에서긍정적인평가가가능하다. 그러나이번총선에서한국의정당들은철저한사전준비를통해매니페스토를작성했다기보다는선거일불과 3주전에 9) 물론천안함사건에대한진상조사발표의경우, 일부에서주장하는바와같이선거를위해조사결과를왜곡하거나불완전한조사결과를성급하게발표했다면, 이는선거전략과는별개의차원에서당연히비판받아야할것이다. 10) 앞에서지적한바와같이, 최근의지역주의바람은감정에호소했던과거와는달리정책적요인을포함하고있다. 예를들어, 세종시를둘러싼충청지역주의는매우정책지향적인성격을띠고있는것이다.

242 240 제 4 호 제시되었으며, 선거용으로급조하기위해소속정당후보들의의견을충분히수렴하지않은채민주적인절차를무시하고매니페스토를작성했다는점에서부정적인면이강한것으로나타났다. 그리고주요정당의공천과정의잡음과후보자공천지연등으로정책공약이선거에임박하여발표됨으로써정당과후보자간매니페스토의논리적일관성결여및정책선거분위기조성이어려웠고, 복지공약포퓰리즘논쟁과민간인불법사찰, 특정인의막말파문등이선거이슈로부각되면서여 야간정책대결이뒷전으로밀려난양상이전개되었다. 또한후보자의공약은개발위주의공약이상당수였다. 이는정당의공약기조가일자리, 복지, 경제민주화였던것과비교했을때공약의근본적인기조가크게달라 19대국회에서얼마나실현가능성이있는지우려되며, 정당과소속의원간의정책적혼선으로인한부작용이야기될가능성이농후하다. 다음은한국사회과학데이터센터 (KSDC) 가실시한제19대총선관련여론조사자료 11) 를활용하여유권자차원에서매니페스토운동을살펴본결과매니페스토에대한유권자들의인지도가낮은것으로나타났으나 (< 표 3> 참조 ), 매니페스토운동에대해알고있는유권자들은매니페스토운동을통해얻은정보를투표선택에적극적으로활용하였던것으로나타났다 (< 표 4> 참조 ). 또한매니페스토운동에대해알고있는유권자들중절반은매니페스토운동이선거 < 표 3> 유권자의매니페스토인지도 : 역대선거와의비교 빈도 (%) 응답항목 17 대대선 (2007) 제 5 회지방선거 (2010 년 ) 제 19 대총선 (2012 년 ) 매우잘알고있다. 100(8.5) 80(8.1) 40(4.8) 다소잘알고있다. 219(24.9) 216(21.9) 178(21.6) 별로잘알지못한다. 423(36.2) 294(29.8) 315(35.4) 전혀잘알지못한다. 356(30.4) 397(40.2) 315(35.4) 합계 1,170(100) 987(100) 825(100) 출처 : 정회옥, 19대총선에서의매니페스토운동에대한평가 (2012) 11) 한국사회과학데이터센터에서조사한 2006 년제 4 회지방선거여론조사와 2008 년제 18 대총선여론조사에는매니페스토관련설문항이포함되어있지않아본연구의분석에서 2006 년과 2008 년선거는제외되었다.

243 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 241 < 표 4> 매니페스토운동의투표선택에서의유용성 : 역대선거와의비교 빈도 (%) 응답항목 17 대대선 (2007) 제 5 회지방선거 (2010 년 ) 제 19 대총선 (2012 년 ) 매우도움이되었다. 51(13.3) 47(16.2) 6(2.8) 다소도움이되었다 225(58.6) 183(63.4) 131(61.2) 별로도움이되지않았다. 78(20.3) 50(17.3) 63(29.4) 전혀도움이되지않았다. 30(7.8) 9(3.1) 14(6.6) 합계 384(100) 289(100) 214(100) 출처 : 정회옥, 19대총선에서의매니페스토운동에대한평가 (2012) < 표 5> 매니페스토운동이선거결과에의영향력 : 역대선거와의비교 빈도 (%) 응답항목 17 대대선 (2007) 제 5 회지방선거 (2010 년 ) 제 19 대총선 (2012 년 ) 매우큰영향을미쳤다. 35(9.5) 32(11.7) 5(2.4) 다소영향을미쳤다. 186(50.7) 167(60.9) 99(47.6) 별로영향을미치지못했다. 120(32.7) 70(25.6) 85(40.9) 전혀영향을미치지못했다. 26(7.1) 5(1.8) 19(9.1) 합계 367(100) 274(100) 208(100) 출처 : 정회옥, 19대총선에서의매니페스토운동에대한평가 (2012) 결과에영향을미치지못하였다고 (< 표 5> 참조 ) 응답해매니페스토운동의영향력에대한자신감이부족했던것으로보인다. 덧붙여역대선거와비교했을때매니페스토운동에대한인지도, 매니페스토운동의유용성, 매니페스토운동의선거결과에서영향력등모든측면에있어서유권자들은 19대총선의매니페스토운동에대해과거선거보다부정적으로평가하고있음을알수있었다. 결론적으로제19대총선에서의매니페스토운동은정책선거의기반을다지는데기여한점도있지만대체적으로유권자의저조한관심과인지도로인해많은한계를노정한

244 242 제 4 호 운동이었다. 이제선거가끝난이시점에서관심을가져야할부분은선거에승리한정당과후보자가자신의매니페스토에담겨있는정책적사안을실현시키기위해노력을하느냐하는문제이다. 매니페스토에제시되어있는정책들의우선순위에따라재정을확보하기위해국회에서합의를도출해내야하고정책실행을위한전문팀을구성해야하며실제적으로행정부에서정책을집행해야하는등많은과제들이남아있다. 따라서유권자들의많은관심과감시의눈길이필요하다. 앞으로매니페스토운동이성공적으로정착되기위해서는시민단체및전문가를중심으로한운동방식에서유권자가관심을갖고적극적으로참여하는유권자를중심으로한운동방식으로의전환이필요하며정당의정책공약사전제출 공개, 선거공보일부지면에매니페스토형선거공약게재를의무화하는등제도개선과함께정치적인관점에서문제점을보완하면서지속적으로추진되어야한다. 6) 2012년대통령선거와매니페스토 2012년 12월 19일의제18대대통령선거에서는사상초유의여성대선후보자등장, 야권단일화과정의지연, 과도한네거티브선거의창궐, 보수-진보의치열한대립, 그리고세대균열과지역주의의심화등일련의선거과정속에서유권자들의투표선택은늦어질수밖에없었다. 그리고선거당일까지도당선인을예측하기힘들정도로선거과정이치열하게전개되었으며, 지역주의적투표행태는이번대선에서도예외없이등장하였다 ( 한정택 2013). 하지만영하 8도의매서운추위에도불구하고지난 2000년이후 3번의대통령선거와비교해볼때그중가장높은 75.8% 의투표참여율을기록한것은그만큼국민의정치에대한관심과참여의식이높아졌다고볼수있겠다. 하지만후보등록일에임박해서주요후보자가확정되고공약이늦게제시되었으며, 구체성과차별성없는공약발표, 복지포퓰리즘논쟁등으로전반적으로후보자간정책경쟁보다는보수와진보, 세대간대결등이더욱주목을받는선거가되고말았다. 따라서정당및후보자의공약과정책을통해투표를결정하자는매니페스토선거는공허한외침에그치고말았다고평가되고있다. 그럼에도불구하고한국매니페스토실천본부및선관위를중심으로한매니페스토운동의효과가미약하나마지속적으로발현되고있고, 정책선거구현및정치발전을위한매니페스토선거문화의정착을위해서는정당 후보자 언론 유권자들의지속적인관심과참여가요구된다는점을감안할때, 향후공직선거등에서는정책선거활성화와저변확

245 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 243 대를위해서정당 후보자의정책공약사전공개제도화, 학회 언론 단체등의공약사전평가와상시공약이행평가등이활발하게전개될수있도록적극적인제도적 행정적지원이필요하다고사료된다. IV. 매니페스토정책선거의활성화방안 지난 2006년 5.31 지방선거에처음으로도입되어 7년반이지나면서꾸준히발전을지속해온매니페스토운동에대하여반드시긍정적평가만있는것은아니다. 특히한국과같이정당정치가발전되지못하고또한유권자들의투표행태가이성적투표보다도감성적투표행태가주류를이루고있는상황에서과연정책중심의선거가정착될지에대한의구심이존재하고있다고할수있다. 하지만바람직한선거문화의확립및정치발전을위해서는정책선거구현을위한매니페스토운동이장기적인관점에서일회성으로그칠것이아니라문제점을보완하면서지속적으로추진되어야한다. 따라서이절에서는먼저제도적측면, 운영측면, 평가적측면으로나누어서매니페스토정책선거의활성화를위한효과적인추진방안을도출해본다음정치주체별바람직한역할에대하여제언해보고자한다. 1. 효과적인추진방안 1) 제도적측면먼저매니페스토를중심으로한정책선거를어렵게만드는요인들을최소화하기위한제도적개선책들을제언하고자한다. 첫째, 한국에서후보들이제시하는매니페스토는불안정한정당체계성격상급조될가능성이높다 ( 소네마스노리 2007). 선거때마다기존정당의해체와신생정당의탄생이반복되는상황에서호흡을길게가지고제대로된매니페스토를만든다는것은거의불가능하다. 완성도낮은매니페스토를가지고선거에서승리할경우정책실시단계에서큰혼란과혼선이발생할수있으며, 이는매니페스토사이클의선순환을어렵게만드는요

246 244 제 4 호 인으로작동할위험이있다. 그리고민주화이후선거때마다제시되었던후보들의깜짝공약이매니페스토의의의를약화시킬수있다. 12) 따라서각정당의후보자경선일정과선출일정을법정화하여앞당김으로써출마준비자들이예측가능성을갖고정책개발활동을하도록유도할필요가있다. 즉, 정당의당내경선단계에서부터정책대결이가능하도록해야한다. 둘째, 지난선거에서방송토론회가지나치게많은데다시청률이낮은시간대에편성되어유권자들의관심을끌지못하고있기때문에방송토론회가제역할을못한다는비판이있었다. 따라서정책토론기회의확대와참여를의무화하는것은물론이고선거공약서제출등도의무화할필요가있다. 즉, 선거공보정책게재의무화및정당 후보자의정책 공약사전제출의무화그리고법정토론회를의무화하고시청률이높은시간대로조정하여실질적으로유권자가후보자를판단하는데도움이되도록하여야한다. 셋째, 정당이국가적차원의정책적요구와유권자들의정책적수요를고민하여매니페스토를작성할수있도록관련기관들이도움을줄필요가있다. 정당들이매니페스토를중시하고, 정책지향적인모습을보이도록유도하기위해서는이에대한다양한사회적압력이중요하다. 이러한매니페스토정책선거와관련한사회적압력이제대로기능하기위해서는학계, 언론, 시민단체, 그리고중앙선거관리위원회가유기적으로연계하여정례화된매니페스토자문기구를운영할필요가있다고판단된다. 넷째, 매니페스토선거는현직자에게유리할수있다는문제가제기될수있다. 지금까지각종선거에서후보자들은매니페스토공약을작성할시간이촉박하였고전문인력이부족하였으며, 후보자들의정책선거실천의지에비해정보가부족하여정책을개발하여매니페스토를만드는것자체가후보자들에게큰부담으로작용하였다. 따라서후보자에게부담을덜어주기위해서는각정당의중앙당은매니페스토작성위원회를구성하여정당의매니페스토를홈페이지등을통하여상시게시하는것을의무화하고정책연구소기능을활성화하여지역별정책을개발하여후보자를지원하고후보자는선거참모로서싱크탱크격인정책전문가를영입하여야하고중앙선거관리위원회등에서는예비후보자와정책전문가를대상으로한아카데미를더욱활성화시켜야한다. 또한현직후보자와신인후보자의정보격차를시정하기위해서는예산등행정정보가공개되고신속하게제공되어야한다. 12) 이러한종류의공약으로 13 대대선에서노태우후보의중간평가공약, 15 대대선에서김대중후보의내각제개헌공약, 16 대대선에서노무현후보의행정수도이전공약등을들수있다 ( 이현출 2007).

247 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 245 다섯째, 언론기관등이후보자공약에대한비교평가를하거나그결과를공표하는때에는점수부여또는순위나등급을정하는서열화가금지되어공약평가의본질을훼손하고후보자의정책검증과유권자의알권리를저해한다는비판이제기되고있다. 따라서후보자등의정책 공약에관한비교평가와그결과공표시서열화하는행위금지조항을폐지할필요가있다. 마지막으로유권자들이정책선거를할수있도록도와주는방안을적극적으로모색할필요가있다. 아무리후보들이매니페스토를제시하고이를중심으로선거캠페인을전개한다하더라도유권자가이러한공약에관심이없다면궁극적으로정책선거는불가능하다고할수있다. 따라서유권자가후보들의공약에더많은관심을가질수있도록매니페스토개발단계에서부터유권자의의견이반영되어피드백이될수있도록하는방안을마련하는데더많은관심과노력이투자되어야한다. 2) 운영적측면오늘날한국은민주주의공고화단계에서공명선거의정착을넘어정책선거의구현을위하여다양한노력을전개하고있다. 그리고그핵심에는매니페스토운동이자리를잡고있다. 매니페스토운동은정당과유권자간의문서적계약을토대로대의민주주의를원활하게, 그리고책임감있게운영하는데도움을줄수있다는점에서중요한정치적의미를갖는다. 하지만매니페스토정책선거는단순히수사적인차원에서달성될수있는것은아니다. 매니페스토정책선거를달성하기위해서는다양한부분들에대한고려와준비가필요하다. 매니페스토운동이발전해나아가야할방향을운영적측면에서살펴볼때, 효과적인추진방안을크게여섯가지로정리해보면다음과같다. 첫째, 지금까지매니페스토운동은주요시민단체가주축이되어시민활동가나전문가중심으로진행되다보니일반대중과시민들의참여가저조한실정이다. 또한이들이주도하는매니페스토운동은평가방법의공정성과객관성및신뢰성차원에있어서도근본적인의문이제기될수있다 ( 김영래 2007, 300). 따라서시민운동가나전문가중심의활동에서벗어나보다포괄적인시민참여가이루어질수있다는대안이마련되어야하고, 매니페스토운동의진정한목적이평가그자체가아니라평가라는수단을통해정치인과유권자사이의정책적매개와상호작용이라는점을고려하여공약평가자체보다는 계약 의의미를강조해야할것이다. 사실매니페스토운동의핵심은공약평가에있다기보다는이러한평가를통해좋은공약을유도하고동시에후보자가제시한공약이지켜지는분위

248 246 제 4 호 기를조성하는데에있다. 사전공약평가보다도사후이행평가가중요한이유가여기에있다. 둘째, 정당중심의매니페스토운동이되어야할것이다. 2006년지방선거에서는민주노동당을제외하고는정당보다는후보자개인이매니페스토작성의주체가된경우가많았다. 2007년대선에서는후보자의공약을바탕으로정당차원의공약집이발표되었다. 그리고 2008년국회의원선거에서는정당차원의공약집과각후보별공약이공존하였다. 하지만현대민주정치가정당중심의책임정치를기반으로하고있다는점에서후보자개인보다는정당이매니페스토정책선거의핵심이되어야할것이다. 셋째, 정책선거를위한매니페스토운동이보다활성화되기위해서는정책공약의공급자차원에서정당및정치인, 후보자들의정책선거의식과태도가더욱개선되어야할필요가있다. 정당정치의민주화수준은시민들의정치적요구에반응하고, 시민들의이해관계를 통제가능하고일관된 정책패키지로취합할수있는정치능력에달려있다. 즉, 정당은당원은물론일반유권자들을포함한지지계층의의견과이해관계를절충하여정책 공약에반영하는것이기본적인역할이라는것이다 (Lawson and poguntke 2004; 가상준 윤종빈 2009, 119 재인용 ). 이를위해정당의정치적이합집산이나당내의사결정및정책 공약개발에있어서비민주적요소들이최소화되어야할것이며, 정당의정치적기능강화를위해당내구성원들의관여도가확대되어야함은물론이다 ( 정연정 2008, 69-70). 아울러한국정당들이정책정당으로서전문성을갖추기위해서는당내정책연구소의활용이우선되어야하며, 전문성을갖춘인재들의충원을통해국가미래의중장기적정책개발과국민적요구를정책으로전환시킬수있는제반능력을갖추어야할것이다 ( 가상준 윤종빈 2009, 127). 넷째, 한국의선거과정이공정하고정책선거중심으로이루어지기위해서는선거관리기관이나정당및후보자뿐만아니라정책공약의수요자차원에서유권자들의높은시민의식을함양할수있는제도적기제와방안들이함께만들어져야할필요가있다 ( 신두철 2008, 38-39). 이와함께언론및다양한방식의홍보활동을통해선거참여자들이매니페스토존재자체뿐만아니라중요성에대한깊은관심을가지게하는것이필요하며정책선거의조기정착과정치선진화를위해무엇보다중요한것은대다수유권자들이정책선거의필요성을스스로인식하고실천하는것이다. 다섯째, 공약콘텐츠의개선, 즉매니페스토의질적인내용을담보해야한다. 매니페스토의질적인내용을담보해야한다는부분은그간매니페스토논문에서논의되었던 매니페스토가지향하는가치는무엇인가 와유사하다. 즉, 하드웨어성과반대되는소프트웨어

249 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 247 성중앙정치에매몰되어있는것이아닌소셜미디어시대에걸맞은지역현실적매니페스토, 생활중심형매니페스토, 효능감을주는콘텐츠등이바로그것이다. 마지막으로지속적이고상시적인매니페스토운동의운영이요망된다 ( 고경민 장성호 오상준 2007, 323). 단순히선거시기에만강조되는정책선거와매니페스토운동은결과적으로선거과정에서정책선거의조기정착을유도할수없다. 정당이얼마나민주적절차를거치고오랜시간을통해매니페스토를계획하고작성하였는가의문제는매우중요하다. 정당이철저한준비나합의없이선거용으로급조한정책공약은비록선거에서승리하더라도이후정책적오류와혼선으로인한정치적어려움에봉착할가능성이크다 ( 조진만 2008, 118). 또한매니페스토와정책공약을통해집권한정당이정책공약의이행과성과를제대로보여주지못한다면, 이것또한정치발전을기대할수없다. 따라서진정한의미의정책선거와매니페스토운동이활성화되기위해서는매니페스토운동의지속성이보장되어야한다. 13) 3) 평가적측면매니페스토평가와관련된가장핵심적인비판은평가가정치적으로악용될가능성이있다는것이다. 사실아무리객관적인지표를개발하기위해노력한다고할지라도, 100% 객관적인평가는불가능하다. 평가에는주관적인가치가개입될수밖에없기때문이다. 따라서이러한평가행위가 2000년총선시민연대의낙천 낙선운동때와마찬가지로자칫시민단체의권력화로이어질가능성도배제할수없다. 이러한비판을극복하기위해서매니페스토의평가적측면에서효과적인추진방안을제언해보고자한다. 첫째, 평가발표를점수화하여후보들을줄세우기보다는일반유권자들의평가를도와주는방식으로이루어져야한다. 매니페스토운동의진정한목적은평가그자체에있는것이아니라, 평가라는수단을통해정치인과유권자가정책을매개로서로상호작용할수있도록유도하는데있기때문이다. 이러한점에서 2006년 5 31 지방선거당시추진본부가 등수매기기 의유혹을물리치고분야별로 좋은공약 을선정하는쪽으로평가결과를발표한것은높이평가할수있다. 13) 한가지실례로매니페스토운동의지속성과제도화차원에서광주광역시동구는 2006 년 7 월 선거공약관리지침 을제정하고, 공무원을배제한분야별순수민간전문가 23 명으로공약이행평가위원회를구성하여해마다매니페스토이행평가토론회를개최하여왔다 ( 정동규 2010, 62-63).

250 248 제 4 호 둘째, 매니페스토의평가에참여하는시민단체의공정성여부는매니페스토전체에큰영향을주게된다. 따라서평가를한두개단체가독점해서는안되고많은단체가자발적으로평가하도록유도해야할것이다. 또한후보자간자료의분량등에통일을기하지않아불공정시비를차단하기위해서는선거관리위원회에서후보자들로부터일정한틀과공통된기준에의하여공약을제출받아정리한후각시민단체와언론단체에배부하고이를공동활용함으로써규격화된매니페스토에의하여평가하는방법등이구비되어야한다. 셋째, 후보자의공약을최종적으로선택하는것은유권자이기때문에여러기관이다양한평가를제시하면유권자들의판단에도움을줄수도있지만같은공약에대한평가단체에따라엇갈린평가결과는유권자의후보자선택에큰혼선을초래한다. 따라서유권자가공감하는지표의개발, 전문성있는평가로연결될수있도록기존에개발된다양한지표에대한평가와보완이필요하다. 또한평가단체별로상호연계성을강화시키고언론은특정한단체와의공조보다는여러평가단체의평가결과를동시에보도하는등의방법과평가단체별평가기준과결과를비교 분석하여보도하는행태가바람직할것이다. 넷째, 신규사업과계속사업에대한평가의편차를들수있다. 논리적인측면에서는이전에해오던계속사업이지역을위한신규사업보다유리한평가를받게됨을인정할수는없다. 그러나실제매니페스토공약의평가에있어서는신규사업보다계속사업이보다높은평가를받을가능성이존재함을부인하기어렵다. 이것은계속사업자체의본질적특성이구체적이며측정가능하고실현가능성이높기때문이다. 따라서신규사업보다계속사업의평가가보다유리해질가능성을없애기위해서는 SMART 지표를그대로적용한다는전제하에서 SMART의적합성지표에미래지향적신규사업에대한가중치를부여하는방안을검토해볼수있다. 다섯째, 아무리계량적으로평가가능한지표에따라공약을제출했다할지라도결국최종적인지표별평가는주관적인판단에의존할수밖에없기때문에평가자의선입견이나주관적감정이평가에개입될수있다는것은평가의신뢰성과관련한문제를일으킬수있다. 따라서평가자의주관적선입견이개입되지않도록평가대상후보자의신원정보가공개되지않아야하는실무적인조치후에평가자는평가에임하도록해야할것이다. 또한후보자가제출하는공약의형식과분량은물론이고글자의크기나포맷, 내용구성등도통일을시켜형식이아닌내용에대한객관적인비교평가가가능하도록하여야한다. 여섯째, 평가자가공약에서제시한사업들이기존에추진되던정책의연속인지여부, 중앙정부의사업과연계되어있는지여부, 공약의기대효과가어떤방법으로추정되었는

251 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 249 지등에대한정보와지역여건을충분히모르는상황에서는아무리구체적이라해도진위여부를검증할방법이없고후보자가지적하는문제점이과장된것인지, 기대효과가부풀려진것인지에대해서도평가가불가능하다. 허위사실을정교하게포장했더라도오히려높은점수를받을수있다. 따라서평가과정에가능한다수의지역별 분야별전문가가평가자로참여되어야한다. 또한평가기관에서는평가자가공약을평가하는데필요한추가적인정보를풍부하게수집하여평가자에게제공되어야한다. 마지막으로매니페스토운동이성공하려면매니페스토관련정책개발, 수범사례발굴및평가는물론교육훈련기능까지갖춘전문기관의설치가필요하다. 우리사회에는질좋은정책을생산할수있는집단이나기관이매우한정되어있고초라한연구성과또한활발하게유통되어여러사람들이공유하고있지못하고있는실정이다. 따라서흩어져있는정보를한곳으로모으고이를원하는사람에게는누구라도편리하게이용할수있는체계를갖추어나간다면좋은정책이선거과정에서활발하게토론되고선택될수있을것이다. 이렇게선택된정책은전문기관의지속적인점검과정기적인평가과정을거치고교육훈련기능까지갖추게되면매니페스토정책선거가활성화되고바람직하게이행될것으로사료된다. 2. 정치주체별역할 1) 정당및후보자 : 정당민주화와정책개발각정당의민주화와정책개발의문제는매니페스토가우리나라에처음도입된 2006년지방선거부터지금까지지속적으로제기되고있다. 그동안한국매니페스토운동에제기되었던비판적시각은다소해소되고는있지만여전히한국정당의구조적인특성상나타나는문제는지속적으로나타나고있다. 정책선거를위한매니페스토운동이보다활성화되기위해서는정책공약의공급자차원에서정당및정치인, 후보자들의정책선거의식과태도가더욱개선되어야할필요가있다. 그리고각정당은정치적이합집산이나당내의사결정및정책공약개발에있어서비민주적요소들을줄여나가야할것이며정당의정책연구소 14) 를활용하여정책적기능을강화해야할것이다. 14) 한국정치에서정당정책연구소출범을촉진시킨배경에는이와같은한국정당구조의후진성이자리잡고있다. 정당이정책과이념을바탕으로합리적인경쟁을하는것이아니라정쟁만을일삼는구조가고착화되

252 250 제 4 호 이제매니페스토를통한경쟁은더이상미룰수없는시대적지상과제로서매니페스토없이는출마할수없는분위기가조성되었다고볼수있다. 따라서각정당은당소속후보자가매니페스토서약 작성 토론에반드시참여하도록독려해야한다. 또한각정당과출마자들은공천자확정과동시에유권자들에게조속하게매니페스토를발표해야한다. 그리고매니페스토는한사회를바라보는정당및후보자의정치철학과비전이함께내재되어있어야하며정책공약의구상으로부터계획, 제안, 평가, 이행등실천의일관성이보장되어야한다. 아울러당선이후에당선자들에의한공약이행협약식을갖도록하여일과성행사로끝나지않고선거과정에서제시된공약이재임기간동안충분히이행될수있도록해야할것이다. 2) 시민단체 : 선거참여운동의변화 2000년대총선시민연대의낙천 낙선운동은정책중심의경쟁을저해하고인물위주의경쟁을유도하였다는지적과함께정치권에대한유권자의혐오감을더욱강화하여투표참여율을낮추었다는비판이제기되었다. 반면에긍정적인평가의요지를살펴보면, 참여민주주의의확산의계기제공은물론정치권에대한시민단체의감시와비판의역할이제도화하는데크게기여하였다고볼수있다. 그리고 2006년부터시작된매니페스토운동은좋은정책, 갖춘정책, 책임지는정책을제시토록유도하는가장대표적인긍정적시민운동으로평가되고있다. 이러한매니페스토운동이앞으로확산되고나아가정착되기위해서는시민단체는주민조직과지원그리고네트워크구축활동을전개함으로써다양한유권자교육과홍보프로그램의개발과실행이필요하며이를위한시민단체의역할을다음과같이제시하고자한다. 첫째, 유권자교실개설이다. 민주시민이없는곳에민주주의는없다. 3류유권자의 3류투표행태가 3류정치를불러온다. 따라서유권자들의정치와선거에대한이해를높이고참여의토대를넓혀나가기위해서는체계적인계몽과학습이필요하다. 둘째, 의정활동매니페스토를평가하고토론할필요가있다. 유권자는유권자대로, 시민단체는시민단체대로, 언론은언론대로각후보자들의매니페스토를철저하게분석 어있었다. 더구나한국정당들의체계적인정책 정강을개발할만큼의정책능력을가지고있지못하기때문에자체적으로중요과제에대한정책분석과정책대안을제시하는데근본적한계를갖고있었다. 이를보완하는차원에서정책연구소의역할이중요하게부각되고연구소설립이추진되었던것이다 ( 라미경 2008).

253 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 251 평가하여그결과를주변사람들과토론하고비교해보아야한다. 셋째, 각후보의홍보물을꼼꼼히비교하고따져서구체적이고실현가능한공약을제시한후보를선택해야한다. 시민단체와유권자및언론은서로합심하여출마자들이제출한의정활동계획서가유권자용선거홍보물그리고이안에적혀있는정책공약과어떤연계성을갖고있으며, 또얼마나일관성을유지하고있는지를꼼꼼하게따져보아야한다. 넷째, 매니페스토방송토론회를활성화시킬필요가있다. 사전에공유된의정활동계획서와정책공약, 각출마자들이발표한풍부한매니페스토를바탕으로토론회가진행된다면방송토론회도흥미진진한재미로유권자의관심을사로잡아나갈수있을것이다. 이렇게준비된토론회를매니페스토방송토론회라부를수있다. 매니페스토방송토론회가활성화될수있다면케이블방송또한지역주민들의생활속에뿌리내리며공중파가해결할수없는또다른영역을개척해나갈수있을것이다. 다섯째, 공약과정책요구이다. 각정당이나후보들에게정책과공약들을제안할수도있다. 지역의경우그지역의시민단체들의합의를모아내는것이더효율적이고지역사회의인식도좋아질것이다. 따라서공약의개발과제안은공개적인활동을통해서이루어져야한다. 또한각정당이나후보의정책이나공약에대한평가도정책방향의올바름이나실현가능성여부, 우선순위등의관점에서반드시이루어져야한다. 마지막으로시민사회의감시활동이요망된다. 한국사회는미국, 일본등과는달리정치권스스로의개혁의지에의하여정치문화가변화되기힘들다. 정치권보다는시민사회가매니페스토에의한정치문화변화에많은관심을지속적으로요구 발전시켜야한다. 한국매니페스토실천본부와같은시민사회단체의역할이강조되고이는지방까지확산되어야한다. 3) 유권자 : 투표행태의변화매니페스토선거를실현하기위해서역시마지막에남은최종적인책임은유권자의몫이다. 민주주의는국민한사람, 한사람의표가모여완성되기때문이다. 문제는선거일당일행사할주권의신성함이아니라선거과정을지켜보고이끌어나가려는일상적주권의소중함이다. 수준낮은검증공방을벌여가는정치권을질타하고잘못된언론관행을바로잡아나가려는국민들의수준높은정치의식이어느때보다도절실하게필요한시기이다. 흩어져있는목소리라두려워하지말고기회가있을때마다주장하고, 작은자리라도마련되면꼭참여하여분명하게요구해야한다. 본격적인선거운동기간이되면다양하게전개될유권자캠페인에참여하여위대한국민의힘을보여주어야한다. 매니페스토

254 252 제 4 호 토론회에참석하여정책을따져보고직장에서, 가정에서혹은그어떤작은모임에서라도매니페스토토론을전개하여앞으로는제대로된선거, 후회하지않는선택을할수있도록노력해야한다. 매니페스토의확산나아가정착을위해서는궁극적으로유권자들이정책투표를많이해야한다. 과거와같이혈연, 지연, 학연에의한연고주의투표행태를탈피하고정책선거를통한국민과의약속을책임질수있는후보자를선택해야한다는것이다. 이런측면에서보면, 정책선거강화의관건은유권자의의식변화에있다고할수있다. 그런데유권자의의식변화는단기간에이루어지지않는다. 따라서장기적인관점에서제도의정비도중요하지만상시적인민주시민교육을활성화시켜시민들의의식을제고시키는것이매우중요하다. 결국매니페스토차원에서민주시민교육은선거공약단계, 실행체계및환경조성단계, 정책집행단계, 검증및평가단계에서그역할을수행해나갈수있다. 4) 선거관리위원회 : 지속적인확산노력및홍보 2006년지방선거시매니페스토가도입된이후지금까지매니페스토정책선거확산을위한중앙선거관리위원회의지속적인노력은평가할만하다. 선거관리위원회에서는지난 2006년 2월 1일시민단체중심의매니페스토추진본부출범을계기로매니페스토운동의활성화를위하여매니페스토추진단체의사업을적극지원 후원해오고있다. 또한각정당에서실시중인당내경선부터정책중심의경선분위기가본선거까지이어질수있도록매니페스토정책개발을지원하고정책토론회를권장 지원하고있다. 그리고매니페스토정책선거실천협약식개최, 매니페스토참여분위기조성캠페인전개, 매니페스토안내설명회개최, 정당정책비교프로그램개발 운영및정책이슈발굴등을돕기위한공약은행을설립 운영하는등다양한홍보활동을지속적으로전개하고있다. 이와같은노력이외에도다양한정책선거인프라구축노력이요구된다. 다양한평가틀을개발하거나정책아젠다를개발하여평가주체들에게제공하거나중립적인시민단체에의지원등이그예가될것이다. 그렇지만매니페스토를처음도입한 2006년지방선거이후지금까지여섯차례에걸쳐매니페스토운동을활발히펼쳐왔음에도아직도많은유권자들이매니페스토에대해정확히인식하지못하고있는실정이다. 따라서선거관리위원회에서는유권자들의이해를돕기위해매니페스토라는용어에대한홍보를더욱강화할필요가있다고판단된다.

255 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 253 5) 언론 : 정책위주의보도강화매니페스토의활성화나아가정착을위하여언론의보도방향을제시해보면다음과같다. 첫째. 후보자의이념과정책적차이를정확하게분석하여유권자들에게전달해주어야한다. 선거일이다가오면후보자들이얼마나잘갖추어진매니페스토를발표할수있을지는불투명하지만, 언론은후보자들이발표하는매니페스토의차이를잘비교분석및평가하여유권자들에게전달해주어야한다. 후보자와유권자를매개하는언론의역할은후보자의이념과정책이갖는의미를정확하게분석하여전달해주어야한다. 둘째, 후보자별정책의효과분석에충실하여야한다. 매니페스토를매개하는언론에서는후보자별이념과정책의차별성에대한정보뿐만아니라그정책이추진된결과나타나는효과에대해서도분석하여정확하게유권자에게알려주어서판단을도와주어야한다. 셋째, 매니페스토선거를정착시키고뿌리내리도록하기위해서언론은유권자의목소리에관심을쏟고적극적으로유권자의요구를후보들에게전달해주어야한다. 아니단순한전달자를넘어언론이라는공기 ( 公器 ) 에다양한세대와지역을대표하는유권자의주장을담아주어야하며, 소득에따른각각의이해집단이보여주는날카로운정책요구를사회화시켜주어야한다. 넷째, 후보자토론회를최대한많이진행시켜나갈필요가있다. 언론은지지율에안주하여토론회참석을꺼려하는후보자가있다면이를지역주민에게정확하게알려주어야한다. 누가유권자정책검증에소극적이며누가자신있게토론에나서고있는지를밝혀주어야한다. 마지막으로탐사기획보도역량을키워나가야한다. 바람직한매니페스토선거보도를위해서는언론사의전문역량이확보되어야한다. 각언론사들은지난각종선거에서의보도활동을반추해보면서장기적인역량구축에노력해나가야할것이다. 단기적과제로는언론사와학회나연구기관, 역량을갖춘시민사회단체들과의협력을통해정당과후보자의정책을깊이있게분석및평가하여그결과를유권자들에게전달해주는것이다.

256 254 제 4 호 V. 결론 이상으로서론에이어매니페스토의이론적고찰과선행연구및외국의성공사례를살펴보았고, 2006년지방선거에처음으로도입한이후 5번의공직선거를거치면서선거별로매니페스토운동의성과와비판적견해등평가를고찰해본후매니페스토정책선거의활성화나아가정착을위한효과적인추진방안및정치주체별바람직한역할에대해제언해보았다. 그동안지속되어온매니페스토운동에대하여종합적으로평가해볼때 2006년에처음도입된이후그로부터 7년반이지난현재적시점에서한국의매니페스토운동은점진적인발전에도불구하고아직도걸음마단계를간신히벗어난 현재진행형 이며, 보다다양한관점에서개선되어야할많은문제점들을내포하고있다고본다. 대부분의전문가와일반시민들이한국의정치발전과선거과정개혁을위해매니페스토운동의유용성을인정하면서도현실적인차원에서매니페스토운동의효용성에대하여아직도많은의문을제기하고있는이유가그것이다. 과연내각제산물인매니페스토가대통령제국가인한국에서지속적으로실행가능한것인지에대하여의문을제기하고있는현실적상황에서본논문제4절에서언급한매니페스토정책선거의활성화방안에대하여비판적논의가있을수있다고본다. 그러나매니페스토운동을통한정책선거는정당의대표성과집권의정통성그리고정책적효율성을증진시키고책임정치를구현한다는차원에서더욱활성화되어야할필요가있다 (katz 1980, 3). 현실적으로정책선거와매니페스토는그것의구조적문제나방법론적문제가아니라그것을직접적으로인식하고실천하는행위자, 즉정당과후보자, 유권자자신의인식과태도가중요하다는점을다시한번강조하지않을수없다. 매니페스토는정치에있어가장중요한신뢰와책임성을강조하면서민주정치를선거를통해발전시키기위해등장했다. 특히최근과같이정치에대한불신이가중되고있는상황에서선거에서매니페스토를통해정치에대한신뢰가회복되지않으면민주주의의공고화는더욱어렵게될것이다. 앞으로매니페스토정책선거추진운동은추진본부와시민단체가중심이된하향식운동에서벗어나, 유권자가중심이되는상향식으로탈바꿈해나가도록유도하고홍보하여정책선거분위기를확산시켜나가야한다. 매니페스토운동은선거와함께일회성으로

257 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 255 끝나는것이아니라실행의검증과평가를통해우리정치를바꾸는원동력으로계속되어야한다. 이제매니페스토는정치생활뿐만아니라가정생활, 학교생활, 직장생활등모든분야에급속도로확산되고있는추세이다. 따라서정당과후보자들이매니페스토를모르면공직선거에출마할수없다는인식과함께선거에서이기기위해서는정책개발을위해스스로뛰지않으면안될시대적여건과정책선거를하지않으면당선될수없는선거환경속에깊숙이접어들었음을깊이깨달아야한다. 최근정국의주도권장악및내년지방선거의승리를확보하기위하여정치권에서구체적으로실현성이없는정책의남발이나선심성공약의제시는오히려매니페스토에대한국민적인식을저하시킬수있다. 영국및일본과같이정치인스스로정책경쟁을위한매니페스토를발전시키고있는것과는달리한국에서는시민사회가주도하고정치권은피동적으로매니페스토를받아들이고있어매니페스토운동에대한유권자, 학계그리고시민사회의관심은어느때보다도절실히필요하다. 선거문화의변화를통한선진화된민주정치의공고화는국민모두의염원이다. 이를위하여내년에실시될제6회전국동시지방선거에서매니페스토의발전과정착을통한선거문화의변화는필수적이다. 따라서내년지방선거가매니페스토에의한정책선거가실시될수있도록정치권은물론언론, 시민단체, 학계, 선관위등의합심적이며지속적인노력이요구된다. 그동안한국의선거과정에있어서매니페스토의공급자차원에서정당과후보자들은당내민주화는불문하고선거시기에즈음한정당과정치인들의잦은이합집산과공천지연이정책공약개발과정책선거자체를저해하는주요요인으로작용하였다 ( 이동윤, 2010). 유권자들에의해정치적정당성을위임받은정치인들은정당매니페스토를통해공급자차원의매니페스토가확립되어야선거적안정성과정책적영속성을담보할수있다는사실을명심해야할것이다. 정책공약의수요자로서유권자들또한매니페스토운동에대한참여의식과태도가더욱제고되어야한다. 결론적으로정책선거를위한매니페스토운동은선거에임하는정당및후보자들이검증가능하고실천가능하며책임있는정책공약을유권자들에게제시하고, 유권자들은선거과정에서이러한정책공약들을꼼꼼히평가하여투표로결정함으로써정책과정의대표성과정책의책임성및효과성을높이는일련의정치과정이라고설명할수있다. 그러므로선거과정에서매니페스토의도입은정책에대한다수의통제를가능하게함으로써정책중심의책임정치를강화시킬수있으며, 매니페스토에대한결과와평가에대한선거적연관성이지역주의와네거티브선거전략보다강하게표출될때제대로된매니페스토를

258 256 제 4 호 기대할수있다고본다. 이러한의미에서한국의선거과정에도입된매니페스토운동은정책선거의정착과제도화를통해민주적정치발전에큰도움이될것이라평가된다. 따라서매니페스토운동의효과가보다빠르게포괄적으로나타나기위해서는선거과정을관리하는선거관리위원회나언론과정당및공직후보자들뿐만아니라, 특히정당과정치인의행태에가장직접적인영향력을행사할수있는정책공약의수요자로서유권자와일반시민들의지속적인관심과참여가절실히요구된다고하겠다.

259 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 257 참 고 문 헌 저서 ( 단행본 ) 경기도선거관리위원회 제18대국회의원선거매니페스토경기도민심포지엄. 김영래 이현출 매니페스토와지방선거. 김영래 정형욱 매니페스토와정책선거. 대한정치학회 대통령선거와매니페스토. 학술심포지엄자료집 제19대총선 정책선거를위한진단과처방. 정책선거학술대토론회. 사단법인한국정치학회 제5회전국동시지방선거외부평가 스마트매니페스토정책선거추진본부 제1회매니페스토아카데미, 2006 중앙선거관리위원회 선진선거문화와한국형매니페스토운동의성과와과제모색을위한매니페스토정책선거평가토론회. 이현출 매니페스토와한국정치개혁. 중앙선거관리위원회 년선거논단 제4호 매니페스토선거공약평가지표, 제17대대통령선거매니페스토운동의방향과역할 국민토론회 제4회지방선거외부평가 한국형매니페스토의정착과확산 국민대토론회 매니페스토운동의바람직한방향과영향력확대방안 매니페스토론회 매니페스토와정책선거발전방안 국제학술회의 제17대대통령선거외부평가 , 매니페스토정책공약평가지표 로컬매니페스토확산을통한정책선거정착방안 국민대토론회 제18대국회의원선거외부평가 정책아젠다및평가지표. 한국매니페스토실천본부 년 17대대선한국형매니페스토운동평가토론회 민선4기 2주년참공약실천을위한구리시매니페스토학술세미나. 한국선거학회 년지방선거평가및제도개선. 2010년지방선거평가대토론회. 한국정당학회 소셜미디어매개정책선거활성화방안.

260 258 제 4 호 논문 고경민 장성호 고상준 한국의지방선거와로컬매니페스토 : 2006년 5.31 지방선거를중심으로. 김미경 매니페스토가 5.31 지방선거에미친영향과향후과제. 중앙선거관리위원회선거관리지제52호 김선혁 장지호 윤지웅 윤건 새로운공약평가모형에대한탐색적연구 : 광역지방자치단체장의공약포트폴리오와포지셔닝을중심으로. 의정연구 제16권제3호 ( 통권제31 호 ). 김영래 매니페스토운동과정치문화의변화. NGO 연구 제14권제1호 (2006): 김영래 한국의매니페스토운동과지방선거에대한영향평가연구. 한국동북아논총 제 45집. 김주창 공직선거공약이행평가에관한연구 : 경남기초자치단체장에대한매니페스토운동을중심으로. 창원대학교석사학위논문. 라미경 지방선거에서의매니페스토정책선거평가와과제. 중앙선거관리위원회선거관리지 제56호, 박이석 최일문 매니페스토 (Manifesto) 평가지표에의한선거공약평가에관한연구 5.31 지방선거를중심으로. 정책개발연구 제6권제2호, 박희봉 정책선거방향및정책평가모델. 중앙선거관리위원회선거관리지 2007년제 53호, 양지은 로컬매니페스토도입에따른지방정치의변화연구. 2007년중앙선거관리위원회선거논단 제5호, 오수길 매니페스토운동의의의와시민운동의전망. 시민사회와 NGO 2006년제4권제2호. 이상인 지방선거와매니페스토 제4대, 제5대지방선거비교를중심으로 경남대학교박사학위논문. 이현출 선거공약의정치과정과합의 광역자치단체장선거를중심으로. 지방행정연구 제19권제1호 ( 통권 60호 ), 매니페스토 (Manifesto) 와시민운동. NGO 연구 제4권 1호 지방선거에서의매니페스토정책선거실천방안. 중앙선거관리위원회선거관리지 2009년제55호, pp 정회옥 대총선에서의매니페스토운동에대한평가. 사단법인한국정치학회. 제19대국회의원선거외부평가, 조진만 매니페스토와정책선거 : 서구의경험과한국의현실. 최준영 정책선거와매니페스토. 최홍규 매니페스토 (Manifesto, 정책선거 ) 에의한선거공약평가에관한연구. 2006학년

261 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 259 도경기대학교석사학위논문. 한정택 제18대대선의매니페스토정책선거평가 : 선관위활동을중심으로, 사단법인한국정치학회. 제18대대통령선거외부평가 황윤시 지방선거와매니페스토운동, 2006년 5.31 광역단체장선거를중심으로 국민대학교석사학위논문. 기타 경북대사회과학연구원 정당정치와정책선거를위한제언 세번째학술회의 정책선거의제 ( 諸 ) 이론및한국에의적용 첫번째학술회의 한국선거에있어서정책선거의현실과문제점 두번째학술회의. 김욱 매니페스토정책선거와과제. 지방행정 2006년 7월호. 네이버홈페이지웹문서 한국형매니페스토의정착을위한방안 ( 검색일 : ). 사단법인내나라연구보창립 15주년기념국제학술회의 매니페스토 (manifesto) 와정책선거평가및발전방안비교 : 한국 일본 대만. 21세기정치학회특별학술대회 , 지방선거 : 진정한지방분권시대를향하여. 제7차한국학술연구원 코리아포럼 한국의매니페스토운동과정치선진화. 중앙선거관리위원회 제4회전국동시자방선거매니페스토정책선거추진평가보고서 제4회전국동시지방선거매니페스토 (manifesto) 정책선거추진종합지침. 중앙선거관리위원회 제18대국회의원매니페스토정책선거추진평가보고서. 한국매니페스토실천본부 년도매니페스토연구. 접수일자 : 2013 년 9 월 25 일, 심사일자 : 2013 년 10 월 31 일, 게재확정일 : 2013 년 11 월 18 일

262 260 제 4 호 [ Abstract ] A Study on Measures to Expand an Manifesto-based Policy Election Eun, Jong-Tae Suseong-gu Election Commission Since the beginning of the 21st century, Korea has made continuous changes and reforms in the field of political and social area. Notably, The Manifesto movement, introduced for the first time to hold an policy-based election in the local elections in 2006, can be seen as a new paradigm for political and social change in Korea. With the history of seven and a half years after it s introduction, the Manifesto movement in Korea, despite its gradual development, is still barely out of its infancy and in progress. And this movement contains many things which should be improved from various angles. However, it is said that the Manifesto movement becomes a supreme task which cannot be put off any longer in order to reshape election culture and accomplish political development in Korea. Moreover, I think an election based on policy through the Manifesto movement should be more expanded in order to promote party representation, legitimacy of power and policy effectiveness, and realize responsible politics. Thus, with having a realistic dianosis and a critical mind, The main purpose of this paper is to make suggestions about how to push ahead with the Manifestobased policy election to advance with the election culture and for development of political and democracy. For this purpose, In this paper, I first examined theoretical consideration and previous studies and foreign cases related to the Manifesto movement. And I diagnosed and evaluated realistically the outcomes and critical views of the Manifesto movement in the recent elections in Korea after its introduction in 2006 till now.

263 매니페스토정책선거의활성화방안에관한연구 261 From the subject, this paper is to make suggestions effective measures about how to push ahead with the Manifesto and establish the Manifesto movement in election, and in addtion recommend political groups their desirable roles. In the section of conclusion I arranged synthetically research result of this paper and tried to suggest undertone and prospect to establish the Manifesto movement in election. Keyword: Manifesto, policy-based election, evaluation indicators, election pledges, political development

264

265 디도스 (DDoS) 공격에따른정책의제설정에관한연구 263 디도스 (DDoS) 공격에따른정책의제설정에관한연구 : 서울특별시장보궐선거를중심으로 오성택 서대문구선거관리위원회 국문요약 본논문의목적은 실시한서울특별시장보궐선거일중앙선거관리위원회홈페이지 (homepage) 의디도스 (DDoS) 공격에의한사이버테러 (cyber terror) 사례를통하여콥 (Cobb) 과엘더 (Elder) 의정책의제설정과정의모형을연구함에있다. 먼저디도스 (DDoS) 공격에의한사이버테러 (cyber terror) 는중앙선거관리위원회가제도의제화할수밖에없다는강제성을띠고있다는점, 다음으로내부접근형과달리일반대중에게공개할수밖에없다는점, 끝으로일반적인의제설정과정을거치는것이아니라문제가일어나자문제발생의지위에는오르지못하고즉시사회문제로되어체제의제를생략한채제도의제로된변형된사례로서정책의제설정과정의제1유형을발굴하였다는점이다. 따라서본연구를통해디도스 (DDoS) 공격에따른정책은중앙선거관리위원회가주도한강요되고공개되며변형된 헌법상독립기관주도형 이라는새로운이론모형을찾아냈으며, 본정책과같은유형은정책의특성과정책환경이의제설정과정에서가장중요한변수가된다는결론을얻었다. 주제어 디도스 (DDoS) 공격, 사이버테러 ((cyber terror), 정책의제설정, 헌법상독립기관주도형

266 264 제 4 호 I. 서론 본연구는지난 실시한서울특별시장보궐선거일중앙선거관리위원회홈페이지 (homepage) 의디도스 (DDoS) 공격에의한사이버테러 (cyber terror) 사례를통하여콥 (Cobb) 과엘더 (Elder) 의정책의제설정과정의모형을연구해서정책적함의를탐색하고추후연구과제를도출하는데그의의가있다. 이연구배경은첫째, 선거사상초유의사이버테러 (cyber terror) 로국가적사태인점과둘째, 청와대등권력기관이은폐의혹을받은점과셋째, 중앙선거관리위원회의내부공모라는혐의를받은점과넷째, 집권여당의현역국회의원비서등이개입한점이다. 다섯째, 특검이라는최후의수단이동원된점과여섯째, 실시한제19대국회의원선거시에도중앙선거관리위원회홈페이지 (homepage) 와내투표소찾기서비스를대상으로두차례디도스 (DDoS) 공격 1) 이있었던점이고일곱째, 정전평화협정 60주년을맞은 에는청와대까지해킹 (hacking) 되는사건까지일어나최고보안수준을자랑하는청와대마저속절없이무너진점과끝으로, 농협전산망마비사태와 디도스 (DDoS) 대란에이어또다시비슷한공격을받는등계속증가하고있어향후각종선거에서도사이버 (cyber) 악몽이재발할가능성이있음에도이와관련된선행연구가없다는점등에있다. 이와같이국민의의사에의하여선출되는중요한선거와관련하여사이버테러 (cyber terror) 에의하여설정된정책의제는우선, 국가적인사태로서언제나정책으로형성될수밖에없기때문에 강요된정책의제 라정의하고자한다. 다음, 이사례는사회문제가발생하지만일반적인정책의제설정과정을거치지아니하여문제의발생지위에는오르지못할것이고, 사회문제가체제의제를생략한채제도의제로될것이기때문에 변형된정책의제 일것이다. 마지막으로, 내부접근형의경우공개하지않는것과달리이사례는공개할수밖에없다는측면에서 공개된정책의제 라할수있다. 따라서본논문에서 강요되고변형되며공개되는정책의제 에대한의제설정과정을밝혀내는것은새로운이론모형이있다는가정을하게된것이다. 그러므로본논문의연구목적은 실시한서울특별시장보궐선거일중앙선거관리위원회홈페이지 (homepage) 의디도스 (DDoS) 공격에의한사이버테러 (cyber 1) :27 부터 23:20 까지디도스 (DDoS) 공격.

267 디도스 (DDoS) 공격에따른정책의제설정에관한연구 265 terror) 사례를통하여콥 (Cobb) 과엘더 (Elder) 의정책의제설정과정의모형을연구해서정책적함의를탐색하고추후연구과제를도출하는데있다. II. 이론적검토 1. 정책의제설정 (agenda-building) 의개념 콥 (Cobb) 과엘더 (Elder)(1983) 에의하면정책의제란어떤특정시점에정부 (polity) 의합법적주의와관심을끌게되는일련의정치적논쟁점 (political controversies) 이라고정의하고있다. 정책의제설정이란정책과정의첫번째단계로서정부가사회문제들가운데일부를우선적으로정책문제 ( 정책의제 ) 로선정 채택하는과정을말한다. 정정길외 (2004) 에의하면정책의제설정이란정부가사회문제를정책적으로해결하기위해서심각하게검토하기로결정하는행위또는과정을의미하는것으로서국회에서토의될안건 (agenda) 을결정하는것과같다는것이다. 2. 콥 (Cobb) 과엘더 (Elder) 의정책의제설정모형 1) 정책의제의분류콥 (Cobb) 과엘더 (Elder)(1983) 는정책의제에대하여기본적으로체제의제 2) (systematic agenda) 와제도의제 3) (institutional agenda) 로분류하면서체제의제란정치공동체 (political community) 의구성원다수가관심을집중시키면서정부로부터해결을기대하고있는이슈 (issue) 들이나사회문제라고설명한다. 제도의제란권위있는결정자들 (authoritative 2) 콥 (Cobb) 과엘더 (Elder)(1983) 의체제의제는공공의제또는토론의제 (Cobb. Keith & Ross. 1976, 126) 라고부르기도한다 ( 남궁근, 382). 3) 콥 (Cobb) 과엘더 (Elder)(1983) 의제도의제는정부의제또는공식의제, 공적의제라고부르기도한다 ( 남궁근, 383).

268 266 제 4 호 decision-makers) 이그해결을적극적이고도심각하게고려할것을명백히밝힌항목등을지칭한다고표현한다. 정정길외 (2004) 에의하면공중의제 4) 또는체제의제는일반대중의주목을받을가치가있으며정부가문제해결을하는것이정당한것으로인정되는사회문제로서많은사람들의관심이집중되어있으며정부가그것을해결할수있는것으로인정하는사회문제이다. 제도의제는정부의제또는공식의제로인용하면서정부의제는정부의공식적인의사결정에의하여그해결을위해서심각하게고려하기로명백히밝힌문제들이라는것이다. 이정부의제야말로정책의제설정활동의산출물로서나오는좁은의미의정책인것이다. 이정부의제가등장하게되는과정이의제설정과정이라는것으로공중의제가정부의제로변화하는과정이야말로정부의제설정이론의핵심부분이라고주장하고있다. 2) 정책의제의설정과정남궁근 (2008) 은정책의제설정과정을정치체제와그환경과의관계에서환경의요구가투입되는과정으로이해할수있다고설명하면서사회문제가정부의제또는제도의제의목록으로진입하는과정으로해석하고있다. 사회문제는여러단계를거쳐정책문제로채택된다. 이에대하여콥 (Cobb) 과엘더 (Elder)(1971) 는정책의제설정과정을사회문제 사회적이슈 (issue) 체제의제 제도의제로설명하고있다. 백승기 (2011) 는모든사회문제가이와똑같은과정을밟아서공식의제로채택되지않고일부의단계만거쳐공식의제로성립되기도한다고주장한다. 예를들어, 권위주의정치체제에서는사회문제에서곧바로공식의제로채택되기도한다. 또다른예로는사회문제가사회적쟁점의과정을거치지않고공중의제를거쳐정책의제로채택되는것이있고, 쟁점화의과정을거치기도전에갑자기많은공중또는일반대중에게알려지고정부가이에개입하여이문제를해결해야된다는여론이확산되면서정책문제로채택되기도한다고주장하고있다. 4) 콥 (Cobb) 과엘더 (Elder)(1972, 86) 에의하면사회적쟁점이공중의제가되려면세가지전제조건이필요하다고주장하는데쟁점의공중의제화는많은사람들이그문제에관심을가지고있거나알고있고, 문제의해결책이강구되어야한다고공감하고있으며, 해결책을강구하는것이정부의권한에속한다고생각될때이루어진다는것이다 ( 백승기, ).

269 디도스 (DDoS) 공격에따른정책의제설정에관한연구 267 3) 사회적쟁점의확산단계콥 (Cobb) 과엘더 (Elder)(1983) 는어떤사회적쟁점이정책의제로변환되게하기위한필수적인단계인 확산 에대한논의에서, 그의제를발의하고정부가이를채택하도록요구하는 주도집단 을기준으로 3가지유형으로분류하였다. 이는각각 외부주도형 과 동원형 및 내부접근형 이라고정의하였다. 또한이들은그들주도집단의노력을통하여어떤사회적쟁점으로부터시작된논의들이제도의제로채택되기까지의과정을 4단계로설명하였다. 이는역시각각 주도단계, 구체화단계, 확산단계, 진입단계 로불린다. 각각의모형들에는서로간에일정한차이를보이기는하나, 어떠한경우에도한쟁점이일련의단계를거쳐서제도의제로채택된다는점은모두동일하다는것이다. < 그림 1> 정책의제설정과정의 3 가지모형 외부주도형 사회문제 공중의제 정부의제 동원형 사회문제 정부의제 공중의제 내부접근형 사회문제 정부의제 출처 : 정정길 최종원 이시원 정준금공저 (2004, 272) (1) 외부주도형 (Outside Initiative Model) 외부주도형이란정정길외 (2004) 에의하면정부바깥에있는집단이자신들에게피해를주고있는사회문제를정부가해결해줄것을요구한다. 이를사회쟁점화하고공중의제로전환시켜결국정부의제로채택하도록하는의제설정과정이라고말하면서외부집단이주도하여정책의제채택을정부에게강요하는경우로서허쉬만 (Hirschman 1975) 이말하는강요된정책문제에해당된다는것이다. 백승기 (2011) 는예를들어노태우선언 ( ), 헌법재판소 ( ) 의군필자가산점제도위헌판결이여기에해당된다고인용하고있다. 권기헌 (2011) 은이모형에서정부는수동적이고반응적이며, 사회적쟁점은시민사회부문에서시작되어정부로귀속되는양상을띠게된다고하면서이는주로다원화되고민주화된선진국에서발견된다고주장한다.

270 268 제 4 호 (2) 동원형 (Mobilization Model) 동원형은정정길외 (2004) 는외부주도형과정반대로정부내의정책결정자들에의하여주도된경우이다. 주로정치지도자들의지시에의하여사회문제가바로정부의제로채택되고, 일반대중의지지를얻어정책의집행을성공적으로이끌기위해서정부의 PR 활동을통해공중의제가된다고주장한다. 백승기 (2011) 는예를들어 1989년 ~1990년에우리경제가위축되고무역역조가나타남에도과소비등의형태가나타나정부가경기침체에대해보도하고과소비의병폐를선전한노력으로경기부양책에국민이공감대를형성해준사례가여기에속하는것이라고인용하고있다. 권기헌 (2011) 은정부가사회적문제를시민사회부문보다먼저인지한다는점에서능동적이고적극적인모습을보인다. 사회적쟁점은정부에서시작되어시민사회의동의를얻어낸후다시정부로귀속되는양상을띠게되는데이는주로정부의힘이강하고민간부문이취약한개발도상국에서발견된다고주장한다. (3) 내부접근형 (Inside Access Model) 내부접근형은정정길외 (2004) 에의하면정부기관내의관료집단이나정책결정자에게쉽게접근할수있는외부집단에의하여주도되어최고결정자에게접근하여문제를정부의제화하는경우라는것이다. 백승기 (2011) 는민정당, 민주당, 공화당이민주자유당으로합쳐지는과정에서있었던 내각제합의 와같이비밀스럽게이루어지는것이한예라고설명한다. 권기헌 (2011) 은개인또는세력이은밀히접근하여의제화에성공하는경우를설명한다. 내부접근형에서시민사회는정책과유리되어존재하며정부는민주적동의를이끌어내는과정을생략하여의제화하게된다고설명한다. 선진국의경우에는특히소수의이익집단이정부의혜택을받을수있는군수, 국방정책등에서나타나며, 개발도상국의경우에는관료중심적인경제개발계획등에서흔히발견된다고주장한다. (4) 콥 (Cobb) 과엘더 (Elder) 의모형평가오석홍외 (2000) 에의하면콥 (Cobb) 과엘더 (Elder) 의정책의제설정이론은정책결정이전의사회적과정으로서정책의제설정이지닌정치적의미를분명히하고있다는점, 정치에대한대중의계속적인관여에새로운의미를부여하고있다는점, 사회변화의문제를효과적으로극복할수있는방안의제시가되고있는점등의이유로긍정적으로

271 디도스 (DDoS) 공격에따른정책의제설정에관한연구 269 평가한다. 그러나백승기 (2011) 는정부의제로만드는전략이너무나당연한것을이론적으로표현한것에불과하다는점, 미국의정치환경을중심으로배타적으로다루었기때문에다른나라의정치체제에대해서는설명력이약하다는점, 하나의쟁점을체제의제화시킬때불법적 비합법적수단의동원은어떤효과가있을수있는지그리고그것이지니는정치적의미는무엇인지하는것에대한언급이빠져있다는점등의비판내용을인용하고있다. III. 선행연구의고찰 1. 디도스공격에따른사이버테러에대한연구 두산백과 (doopedia) 에의하면 사이버테러 (cyber terror) 란한마디로주요기관의정보시스템을파괴하여국가기능을마비시키는신종테러 (terror) 이다. 정보화시대의산물로, 컴퓨터망을이용하여데이터베이스 (database) 화되어있는군사, 행정, 인적자원등국가적인주요정보를파괴하는것을말한다. 21세기의테러 (terror) 는점점이러한컴퓨터망의파괴로집중될것으로예상되며, 앞으로는전쟁도군사시설에대한직접적인타격보다는군사통신, 금융망에대한사이버테러 (cyber terror) 양상을띨가능성이높다고설명하고있다. 정보기술의발달, 특히인터넷의비약적인성장은사회의모든부문에변화를일으키고있으며이러한변화는긍정적인면도있지만그것에못지않게부정적인측면도노정되고있다. 사이버테러 (cyber terror) 를하나의사회현상으로보고이것을정책의제설정과정이라는측면에서분석한연구는찾을수없다. 특히디도스 (DDoS) 공격에의한사이버테러 (cyber terror) 가하나의정책으로서의제설정되는과정에대한실증적연구는전무하다. 또한디도스 (DDoS) 공격에따른사이버테러 (cyber terror) 에대하여정책의제설정은물론이고정책과정속에서연구한사례를발견할수가없다.

272 270 제 4 호 2. 정책의제설정에관한연구사례 디도스 (DDoS) 공격에따른사이버테러 (cyber terror) 사례를정책의제설정과정으로분석하는것은최초로시도하는것인만큼본연구에서는단일사례연구로서어느모형이설명력이높은지검증하는것이아니라정책의제설정모형들을활용해서연구해야하는방향을살펴보는데의미를두는것으로하고자한다. 권순성 김재응 (2011) 에의하면장애인등에대한특수교육법의정책의제설정과정분석에서 제정된장애인등에대한특수교육법이하나의정책으로결정되는과정가운데의제설정에초점을맞추어 외부주도형 측면에서분석하였다. 법개정을하나의사회현상으로본선행연구가없음에도불구하고이것을교육정책의과정이라는측면에서분석하였다는점에서의미가있다. 이외부주도형측면에서연구한김성수 (2011), 권순성 (2010), 이명옥 (2007) 의논문이있다. 또한이종열 (2012) 은문화정책의제설정과정의영향요인에관한연구에서아시아문화전당정책의제의진행과정에서언론이구체적으로어떠한영향을미치고이슈 (issue) 의주도집단과사회문화적특성, 문제의특성, 사회적상황과어떤상호작용을하는가를 동원형 측면에서분석한것은의미가있다. 이동원형측면에서연구한이의환 (2010), 이은주 (2007), 김주현 (2005) 의논문이있다. 3. 선행연구의검토 선행연구를살펴본결과첫째, 디도스 (DDoS) 공격에의한사이버테러 (cyber terror) 사례중심으로분석한정책의제설정연구를발견할수없다는점이고둘째, 정책의제설정연구를중심으로한연구중에서외부주도형과동원형위주로연구가진행되어오고있다는점이며셋째, 주로정책의제설정연구는전체의흐름인문제의식의형성단계를시발점으로하여문제의제기단계를거쳐문제의구체화 확산단계를통하여진입단계로마무리짓는일련의흐름속에서연구되어온사례가많은점이고넷째, 주로혼합형의모습을보여주고있다는점이다. 예를들면외부주도형과동원형, 동원형과내부접근형, 외부주도형과내부접근형조합등의혼합형의많은부분을다루었으나내부접근형에서접근한사례는찾을수없다는점이다. 따라서본연구는이러한점을종합적으로감안하여새로운모형을찾아이론적으로

273 디도스 (DDoS) 공격에따른정책의제설정에관한연구 271 형성하고자한다. IV. 분석설계 1. 사례소개와분석개요 1) 사례소개 서울특별시장보궐선거일디도스 (DDoS) 5) 공격으로중앙선거관리위원회홈페이지 (homepage) 의일시접속지체현상이 05:50부터 08:32까지발생하여경찰에수사의뢰하였다. 그후추가공격에대비하여회선을증속 (310M에서 1G로 ) 한후복구즉시언론홈페이지 (homepage) 를통해안내하고홍보하였다. 대책으로는첫째, 위원회자체통신망 ( 선거정보통신망 ) 구축및내부망과인터넷망분류로업무보안성강화, 상시보안관제센터운영, 통신사사이버 (cyber) 대피소가입및자체디도스 (DDoS) 대응체계구축과둘째, 디도스 (DDoS) 공격대응모의훈련및훈련결과로한지침개편, 관계기관협조체제강화등자체대응능력제고하며셋째, 언론 SNS 등왜곡편향보도, 허위사실유포등에적극적으로대응하겠다는정책을발표하였다. 2) 분석개요본분석의목적은디도스 (DDoS) 공격에따른정책이결정되는과정에서정책의제설정에영향미친요인들을살펴봄으로써, 향후정확한사이버테러 (cyber terror) 에따른정책은물론이와유사한정책이결정되기위해서는어떠한노력을하여야하는가를설명하고자한다. 5) 디도스 (DDoS, 두산백과 ) 란분산서비스거부 (distributed denial of service) 의약자로서여러대의공격자를분산배치하여동시에동작하게함으로써특정사이트를공격하는해킹 (hacking) 방식의하나이다. 서비스공격을위한도구들을여러대의컴퓨터에심어놓고공격목표인사이트의컴퓨터시스템이처리할수없을정도로엄청난분량의패킷을동시에범람시킴으로써네트워크의성능을저하시키거나시스템을마비시키는방식이다. 예를들면 독도는일본땅 이라는글이있는일본사이트를우리나라네티즌들이미리약속한시간에한꺼번에접속, 해당사이트가다운되도록만드는것을도스 (DoS: denial of service) 공격이라고한다.

274 272 제 4 호 분석의내용적범위는정책과정중정책의제설정과정으로제한하며, 분석의사례는 실시한서울특별시장보궐선거로한정하고자한다. 그리고정책참여자가운데중앙선거관리위원회를중심으로이들의역할을살펴보면서디도스 (DDoS) 공격에의한사이버테러 (cyber terror) 의발생시부터이에대한대책발표까지를분석대상으로삼고자한다. 분석의방법은주로문헌분석에의존하면서구체적으로중앙선거관리위원회가발표한보도자료및관련한브리핑, 언론기관기사, 관련박사학위논문및학술지에발표된논문등을수집하여분석하고, 질적 탐색적단일사례분석을통하여진행하고자한다. 2. 분석모형과가설설정 1) 분석모형본연구는디도스 (DDoS) 공격에따른사이버테러 (cyber terror) 에대한정책의제설정과정을분석하는것이다. 본연구는콥 (Cobb) 과엘더 (Elder) 의정책의제설정모형을원용해분석모형을구성하며, 문제의발생 사회문제 체제의제 제도의제의과정별로분석한다. 이사례는의제설정의주도집단이중앙선거관리위원회이므로내부에있다는점에서외부접근형으로보는것은적절치아니하다. 동원형은제도의제로채택된이후에정부가의도적인노력으로체제의제화의과정을밟지만본건은그러하지않는다는점에서본정책과의차이를발견할수있다. 공중의제 < 그림 2> 디도스 (DDoS) 공격에따른정책의제설정과정분석모형 대통령사법부 검찰의회 정당시민단체언론국민 주도집단 : 정부 ( 중앙선거관리위원회, 헌법상독립기관 ) 문제발생 사회문제 체제의제 제도의제 ( 생략 ) 공식의제채택 ( 생략 ) 문제의구체화 확산 진입 출처 : 콥 (Cobb) 과엘더 (Elder) 의정책의제설정모형을원용하여재작성

275 디도스 (DDoS) 공격에따른정책의제설정에관한연구 273 화하는것을막으려한다는측면에서본정책은내부접근형과는다른 공개된정책의제 로형성될수밖에없고공개하여야하는이론이라는점에차이가있다. 또한이사례는이미사회문제화되어있었고많은사람들이해결해야한다고믿었기때문에문제가발생하자마자재빠르게문제의식형성 문제제기의지위에는오르지못하고사회문제가곧바로제도의제화된경우라고말할수있다. 정정길외 (2004) 는극적인사건이발생하여문제의심각성에대한인식이급속하고광범위하게확산되었을때나타나는유형이라고분석하고있다. 2) 가설설정 본연구에서는위와같은분석의모형을바탕으로다음과같은가설적명제를주도집단에따른정책의제설정과정모형중심으로설명하고자한다. < 가설 1> 본사이버테러 (cyber terror) 사례는 강요된모형 이다. 그이유로는선택할수있는일반적인정책의제와달리헌법상독립기관인중앙선거관리위원회가제도의제화할수밖에없는강제성을띠고있다는점에서 강요된모형 으로볼수있기때문이다. < 가설 2> 본사이버테러 (cyber terror) 사례는 공개된모형 일것이다. 그이유로는내부접근형의경우공개하지않는것과달리국민의의사에의하여선출되는중요한선거가디도스 (DDoS) 공격으로인하여발생한국가적인사태로서사안의중대성, 국민의초미의관심인사안에대해많은사람들이문제를해결해야한다고믿었기때문에이를궁금하게생각하는일반국민들에게공개하여야할것이다. 따라서공개할수밖에없다는측면에서 공개된모형 이라고볼수있기때문이다. < 가설 3> 본사이버테러 (cyber terror) 사례는 변형된모형 일것이다. 그이유로는일반적인의제설정과정을거치는것이아니라문제가일어나자문제의발생의지위에는오르지못하고즉시사회문제가체제의제를생략한채제도의제로된다는점에서 변형된모형 이라고볼수있기때문이다.

276 274 제 4 호 < 가설 4> 본사이버테러 (cyber terror) 사례는 헌법상독립기관주도형 일것이다. 그이유로는주도자가정부 ( 중앙선거관리위원회 ) 라는측면에서동원형과같을것이다. 따라서정부 ( 중앙선거관리위원회 ) 가주도하여강요되고공개된모형이라는새로운이론모형이라는점에서 헌법상독립기관주도형 이라고볼수있기때문이다. V. 분석결과 1. 사례분석 1) 제1단계 : 사회문제단계 :20 디도스 (DDoS) 공격으로의심하고 KT 국가망운용실등에확인 점검을요청한후, 08:00 한국인터넷진흥원과사이버 (cyber) 대피소이용과관련하여협의결과 KT 국가망운용실에서사이버 (cyber) 대피소이용가능함을통보하여긴급대피하였다. 08:30 국가사이버안전센터에서상황파악하는전화가와디도스 (DDoS) 공격으로추정된다고답변하였으며, 08:32 언론기자등의취재에디도스 (DDoS) 추정으로안내 홍보하였다. 09:20 국가사이버안전센터에디도스 (DDoS) 공격이었음을최종적으로유선통보 < 그림 3> 디도스 (DDoS) 공격에따른중앙선거관리위원회조치 KT 국가망운용실 한국인터넷진흥원 국가사이버안전센터 언론기자정당국민 중앙선거관리위원회 중앙선거관리위원회홈페이지 디도스 (DDoS) 공격 컴퓨터

277 디도스 (DDoS) 공격에따른정책의제설정에관한연구 275 하기에이르렀다. 이단계에서사상초유의중앙선거관리위원회홈페이지 (homepage) 가디도스 (DDoS) 사이버테러 (cyber terror) 를당했다는점, 접속불량으로대규모항의사태가발생한점, 투표소묻는전화가일시에폭주한점, 박원순후보자홈페이지 (homepage) 에도디도스 (DDoS) 공격이있었던점, 그밖의정치상황과사회상황등이이단계에서사회문제에큰영향을미쳤다고볼수있으므로이단계에서는정책의특성상문제의발생단계가생략된다고볼수있다. 2) 제2단계 : 사회문제구체화 확산 진입단계 ( 제도의제 ) 중앙선거관리위원회가정책을결정하여 10:00 디도스 (DDoS) 공격관련위원회공식입장을발표하였고, 10:10 경찰사이버테러대응센터에수사의뢰하였다. 13:17 중앙선거관리위원회가국민대상으로디도스 (DDoS) 공격에대하여설명하였다. 대책으로는첫째, 위원회자체통신망구축및선거관리통신망분리, 상시보안관제센터운영, 자체사이버 (cyber) 대피소구축등대응체제를구축하고둘째, 대응매뉴얼 (manual) 보완, 관계기관협조체제강화등자체대응능력을제고하겠다고하였으며셋째, 언론 SNS 등왜곡편향보도, 허위사실유포등에적극적으로대응하겠다는정책을발표하였다. < 그림 4> 디도스 (DDoS) 공격에따른중앙선거관리위원회정책발표 경찰사이버테러대응센터언론정당국민 수사의뢰공식입장발표 향후정책발표 중앙선거관리위원회 2. 주도집단에따른정책의제설정과정모형과의비교분석 이연구에서는정책의제설정과정분석에가장적합한이론모형을콥 (Cobb) 과엘더 (Elder) 의세가지모형을중심으로비교분석하고자한다.

278 276 제 4 호 1) 외부주도형과의비교첫째, 외부주도형은정부외부에있는집단들이주도하는데반하여본정책은정부 ( 중앙선거관리위원회포함 ) 가주도한다는점에차이가있으며둘째, 제도의제로채택하도록강요하는경우로서허쉬만 (Hirshman 1975) 이말하는 강요된정책의제 라는점에서본정책과동일한면이있고셋째, 외부주도형은문제의발생이사회문제가되어체제의제로전환후제도의제화되는일련의과정을전부밟는데비하여본정책은사회문제가즉시제도의제화되어종료한다는점에서차이점을발견할수있다. 2) 동원형과의비교첫째, 동원형과비교해볼때본정책도 정부 ( 중앙선거관리위원회포함 ) 가주도한다는점에서주도주체가동일하고, 둘째, 동원형은제도의제로채택된이후에정부가의도적인노력으로체제의제화의과정을밟지만본건은그러하지않는다는점에서본정책과의차이를발견할수있다. 또한동원형에서는하나의새로운정책이정부에의해공표될때그것은자동적으로제도의제에오르게된다. 새로운정책의공표이전에정부내에서많은논쟁이있을수있지만이정책에대한공중의관심이나지식은없고, 주도권은정부가쥐고있으므로최초로 디도스 (DDoS) 공격 에대하여언급한중앙선거관리위원회가사회문제제기자라고할수있다. 이는곧 디도스 (DDoS) 공격 이제기과정에서이미정책의제로채택이되었음을의미한다고볼수있다. 셋째, 동원형에서는정책을공표한후정부는공중의반응을통해새로운정책세목들을구체적으로탐색해나간다. 이단계에서국민들은정책내용에대해구체적으로알게되면서정부에협조하거나반대하게되는것인데반하여본정책은그러한면을발견할수없다는점에서차이를발견할수있다. 끝으로동원형에서문제를확산시키는전략은두가지측면에서고려될수있다. 하나는정부가정책의성공적집행을위해일반공중에대한지지를확산하는측면이고, 또다른하나는정부또는내부집단들이정부내의다른부처나정책결정자들로부터지지를획득하기위한전략의측면이다. 디도스 (DDoS) 공격 의경우는전자가될것이다. 동원형에서나타나는새로운정책은의제를공식적으로발표한순간부터정부정책이되긴하지만그것이완결된형태로끝나는것이아니라집행이잘되려면공중이이를잘받아들이고긍정적인태도를가져야한다. 이를위하여최초에이슈 (issue) 를제기한지도자는공중을대상으로정책의유용성을홍보하고확산하려고노력한다. 정책집행을확산전략의잘못으로실패할수있으므로확산전략은정책의운명을좌우한다고할수있다.

279 디도스 (DDoS) 공격에따른정책의제설정에관한연구 277 3) 내부접근형과의비교첫째, 본정책은일반적인내부접근형과는다른 변형된정책의제 라는점이다. 왜냐하면일반적인의제화의순서는먼저문제가발생하면사회적이슈 (issue) 화로진행된후체제의제로전환되어궁극적으로제도의제의순서를밟게된다. 그러나앞에서살펴본바와같이디도스 (DDoS) 에의한홈페이지 (homepage) 의사이버테러 (cyber terror) 사례는많은사람들이문제를해결해야한다고믿었기때문에문제가발생하자재빠르게문제의식형성과문제의제기의지위에는오르지못하고사회문제가되어곧바로제도의제화된경우라고말할수있다. 둘째, 내부접근형에서는공중의제화하는것을막으려한다는측면에서본정책은내부접근형과는다른 공개된정책의제 로형성될수밖에없어공개하여야한다는점이다. 왜냐하면디도스 (DDoS) 에의한사이버테러 (cyber terror) 는국가적인사태로서사안의중대성, 시간의긴박성, 국민초미의관심, 국민의알권리등정책의특성에기인하기때문에선택의여지가있는정책의제가아니라반드시해결하여야할정책의제이며일반대중에게공개하여야하기때문이다. 3. 가설검증 디도스 (DDoS) 공격에의한사이버테러 (cyber terror) 는앞서언급하였듯이사회문제가체제의제의지위에는오르지아니하고제도의제로바로진입하였으며, 정책결정의권한을가진기관인중앙선거관리위원회의하향식의정책추진과엘리트집단들에의한정책결정으로채택되었다. 1) 디도스 (DDoS) 공격에의한사이버테러는 강요된모형 일것이다. < 그림 5> 강요된모형 [ 내부접근형 ] 문제의발생 사회문제 ( 생략 ) 체제의제 ( 생략 ) 제도의제 ( 비공개 ) [ 강요된모형 ] 사회문제 ( 강요 ) 제도의제

280 278 제 4 호 디도스 (DDoS) 공격에의한사이버테러 (cyber terror) 는내부접근형과달리헌법상독립기관인중앙선거관리위원회가제도의제화할수밖에없다는강제성을띠고있다는점에서 강요된모형 이다. 2) 디도스 (DDoS) 공격에의한사이버테러는 공개된모형 일것이다. 디도스 (DDoS) 공격에의한사이버테러 (cyber terror) 는내부접근형과달리일반대중에게공개할수밖에없다는점에서 공개된모형 이다. < 그림 6> 공개된모형 [ 내부접근형 ] 문제의발생 사회문제 ( 생략 ) 체제의제 ( 생략 ) 제도의제 ( 비공개 ) [ 공개된모형 ] 사회문제 제도의제 ( 공개 ) 3) 디도스 (DDoS) 공격에의한사이버테러는 변형된모형 일것이다. 디도스 (DDoS) 공격에의한사이버테러 (cyber terror) 는동원형등의일반적인의제설정과정을거치는것이아니라문제가일어나자문제의발생의지위에는오르지못하고즉시사회문제가체제의제를생략한채제도의제로된다는점에서 변형된모형 이다. < 그림 7> 변형된모형 [ 동원형 ] 문제의발생 사회문제 제도의제 체제의제 [ 변형된모형 ] 문제의발생 ( 생략 ) 사회문제 제도의제 체제의제 ( 생략 )

281 디도스 (DDoS) 공격에따른정책의제설정에관한연구 279 4) 디도스 (DDoS) 공격에의한사이버테러는 헌법상독립기관주도형 일것이다. 디도스 (DDoS) 공격에의한사이버테러 (cyber terror) 는외부주도형과달리헌법상독립기관인중앙선거관리위원회가주도하고있다는점에서 헌법상독립기관주도형 이다. < 그림 8> 헌법상독립기관주도형 [ 외부주도형 : 정부외부주도 ] 문제의발생 ( 정부외부주도 ) 사회문제 체제의제 제도의제 [ 헌법상독립기관주도형 ] 문제의발생 ( 생략 ) 사회문제 ( 헌법상독립기관주도 ) 체제의제 ( 생략 ) 제도의제 VI. 결론및정책적함의 본연구를위해정책의주도자와그에따른정책유형, 정책적특성, 정책의제설정과정에서가장큰영향을준요소를확인하고, 이론의고찰과분석한결과중앙선거관리위원회가주도한본정책은콥 (Cobb) 과엘더 (Elder) 정책의제설정의주도집단이누구냐에따른 3가지모형중어느곳에도속하지않는새로운모형인것으로확인되었다. 이와같이확인된내용에초점을맞춰디도스 (DDoS) 공격에따른정책을분석한결과다음과같은시사점을얻게되었다. 첫째, 디도스 (DDoS) 공격에의한사이버테러 (cyber terror) 사례를하나의사회현상으로본선행연구가없음에도불구하고이를사회현상측면에서연구했다는점이다. 둘째, 이사이버테러 (cyber terror) 사례를중심으로연구한최초의사례라는점이다. 셋째, 외부주도형과동원형, 내부접근형이외의새로운모형을탐색하여연구하였다는점이다. 넷째, 이사례를정책의제설정과정관점에서보고이를실증적으로분석하였다는점이다. 끝으로, 이를토대로새로운모형으로구축하여이

282 280 제 4 호 론화하였다는점이라고할수있다. 본연구를통해디도스 (DDoS) 공격에의한사이버테러 (cyber terror) 에대한정책적함의는우선헌법상독립기관인중앙선거관리위원회가제도의제화할수밖에없다는강제성을띠고있다는점, 다음으로내부접근형과달리일반대중에게공개할수밖에없다는점, 끝으로일반적인의제설정과정을거치는것이아니라문제가발생하자문제의발생의지위에는오르지못하고즉시사회문제가되어체제의제를생략한채곧바로제도의제로변형된사례로서정책의제설정과정의제1유형을발굴하였다는점이다. 따라서디도스 (DDoS) 공격에따른정책은헌법상독립기관인중앙선거관리위원회가주도한강요되고공개된모형이라는새로운이론모형을찾아냈다. 본정책과같은유형은정책의특성과정책환경이의제설정과정에서가장중요한변수가된다는결론을얻었으므로 헌법상독립기관주도형 으로구축하여정책의제설정과정의이론적인발전에기여할수있으리라본다. < 그림 9> 헌법상독립기관주도형 [ 새로운모형구축 : 헌법상독립기관주도형 ] 사회문제 ( 헌법상독립기관주도로강요 ) 제도의제 ( 공개 ) 본연구는디도스 (DDoS) 공격에따른사이버테러 (cyber terror) 를연구함에있어정책의제설정에대하여구체적인실태와내용조사를하여새로운모형을구축하였다는점에서새로운시도라고볼수있다. 그러나질적 탐색적인단일사례연구로서여러가지한계점을가지고있다. 또한하나의사례연구이기때문에일반화된이론이라고주장하는데한계가있으므로본연구결과를토대로추후정책의제설정의주요이론들을적용하여정책의제설정이론에기초를다지는계기가되었으면한다. 더나아가정책집행, 평가에관한연구로확장하고또유사한사례를지속적으로연구하면일반화시킬수있다는가능성을앞으로의연구과제로남겨둔다.

283 디도스 (DDoS) 공격에따른정책의제설정에관한연구 281 참 고 문 헌 권기헌 행정학원론. 서울 : 학림. 권순성 장애인등에대한특수교육법의정책의제설정과정에관한연구. 서강대학교대학원석사학위논문. 권순성 김재웅 장애인등에대한특수교육법의정책의제설정과정분석 : 장애인교육권연대의역할을중심으로. 교육행정연구 제28권제3호. 김성수 强要된議題設定過程分析. 전남대행정대학원. 석사학위논문. 김주현 교육정책의제설정과정사례연구. 서강대학교교육대학원. 석사학위논문. 남궁근 정책학 : 이론과경험적연구. 서울 : 법문사. 박성태 언론이정책의제설정에미치는영향에관한연구 : 2002년정부주택시장안정대책을중심으로. 경원대학교. 백승기 정책학원론. 서울 : 대영문화사. 오석홍 김영평편저 정책학의주요이론. 서울 : 법문사. 이명옥 홈스쿨링의교육정책의제설정과정분석. 대구가톨릭대학원박사학위논문. 이의환 한국스포츠외교의정책결정모델개발. 성균관대학교대학원석사학위논문. 이은주 교원평가제정책형성과정연구. 한국교원대학교대학원석사학위논문. 이종열 동원모형에따른문화정책의제설정과정의영향요인에관한연구 : 아시아문화전당사례를중심으로. 국가정책연구 제26권제2호. 정정길 최종원 이시원 정준금공저 정책학원론. 서울 : 대명출판사. Cobb, Roger W., & Charles D. Elder The Politics of Agenda-Building. An Alternative Perspective for Modern Democratic Theory. Journal of Politics 33(4) Participation in American Politics. The Dynamics of Agenda-Building, 2nd ed. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, Hirschman. Albert O Policy making and Policy Analysis in Latin America. A Return Journey. Policy Science 6(4) 접수일자 : 2013 년 9 월 25 일, 심사일자 : 2013 년 10 월 31 일, 게재확정일 : 2013 년 11 월 18 일

284 282 제 4 호 [ Abstract ] A Study on DDoS Attack-related Policy Agenda Setting: Focused on the 2011 by-election of Seoul Metropolitan City Mayor Oh, Seong-Taek Seodaemun-Gu Election Commission The purpose of this paper is to study Cobb and Elder s policy agenda building process model through examining an incident of DDoS(distributed denial of service) cyber terror on the national election commission website on , which is the date of the by-election for Seoul Metropolitan City Mayor. First of all, a case of cyber terror by DDoS attack is compelled to be considered as a systemic agenda by the national election commission. Next, the case must be made public unlike an inside access model. Finally, this is a type one case of policy agenda setting process, where a social problem occurs but does not go through the normal process of agenda setting. This case skips the stages of problem occurrence and institutional agenda, and is a case where a social problem is immediately transformed into a systematic agenda. Therefore through this research, the policy following the DDoS attack can be classified in to a constitutionally independent organization initiative model, a new theory model which is compelled, opened, and changed by the national election commission. Moreover, I drew a conclusion that in cases such as this one, the characteristics and political environment of a policy can be the most important variables in the process of agenda setting. Keyword: DDoS attack, cyber terror, policy agenda setting, constitutional independent organization initiative model

285 사전투표제의효용성과발전방안연구 283 사전투표제의효용성과발전방안연구 박종진 울산광역시선거관리위원회 국문요약 2013년상반기재보궐선거부터투표율의경향적하락과대의정치의위기라는난제를극복하기위해기존의부재자투표제를개선한통합선거인명부기반의사전투표제가공직선거에도입되었다. 이는선거제도의전환적기제로서큰의미가있다. 이제는사회적합의를바탕으로유비쿼터스선거환경기반으로확대발전시켜투표편의성을극대화할필요가있다. 사전투표제는정보통신기술을응용하여선거인의투표소접근편의성을고려한수요자중심으로의제도혁신, 정보화환경을기반으로한선거현대화등선거관리혁신을가져올수있다. 또한투표권행사에따른불편함및사회비용최소화에대한기여, 투표율제고대안책으로서의기능, 선거제도개선의교두보, 선거관리비용절감, 투표권행사에따른선거인의기회비용및투표시간 휴일로인한비경제활동감소등의편익, 관련정보통신기술과투표기술발달의촉매작용, 전자투표와의연계발전가능성등의효용이있다. 본논문에서는향후사전투표제를확대발전하기위한방안으로유권자의투표편의성을촉진할수있는제도개선, 운영시스템의안전성검증및공개 시연등을통한국민적신뢰성확보, 중장기적인로드맵에의한체계적추진, 공정성이담보된효율적인관리방안도출, 기구축활용하고있는터치스크린전자투표기반활용, 시스템의국제특허출원으로해외에수출하여세계시장에 A-WEB 사무처유치국가롤모델로활용하는방안등을제시해보았다. 사전투표제는선거문화의혁신과대의민주주의의위기극복, 선거관리의효율성제고, 사회비용절감등효용가치와효과가적지않다. 따라서사전투표제가안정적으로뿌리내릴수있도록국회, 중앙선거관리위원회, 관계부처, 정당, 여론기관, 학계등과인식을함께하여야할시기가아닌가한다. 주제어 사전투표제, 통합선거인명부시스템, 투표용지발급기, 터치스크린전자투표, A-WEB, 부재자투표, 재외선거

286 284 제 4 호 I. 서론 그동안선거관리위원회 ( 이하 중앙선관위 ) 는 공정선거관리 영역에서조직의위상과국민적신뢰를공고히하는데성공하였다. 이제중앙선관위는한걸음더나아가선거행정의무게중심을 참여선거관리 에초점을맞추어야한다. 그요지는유권자의투표참여책무감과편의성을제고하여대의민주주의의발전이라는보다본원적인역할을강화해야한다는것이다. 중장기적으로대의민주주의는 대표와참여의조화 에성패가달려있기때문이다. 이런취지에서중앙선관위는투표참여캠페인과제도개선등다방면의노력을부단히경주해왔다. 그러나여전히보통선거권의질을심화시키는전기를마련하지못하고있는것이사실이다. 이러한배경하에이논문은유권자의투표편의성제고시각에서선거제도의전향적혁신을논의하려는목표를가지고있다. 우리나라의선거제도는정치서비스수요자 ( 유권자 ) 보다는제공자 ( 정당 후보자등 ) 의이해를중심으로변화해왔다. 그리고과거 3 15 부정선거등부적절한선례로말미암아투표참여채널의확대보다는공명선거확립에방점을두어왔다. 따라서공정한선거관리가제도화된작금에는유권자의투표편의성을향상시켜대의민주주의를강화해야할시대적과제에직면해있다. 특히투표율의경향적하락은대의민주주의의일차적인위협요인으로간주되고있다. 그리고이문제는대국민계도나캠페인만으로해소되기어려우며, 이와함께근본적인제도개선이병행되어야한다는것이연구자들의공론이다. 1) 이런면에서통합선거인명부시스템기반사전투표제 ( 이하 사전투표제 ) 는선거제도의전환적기제 (transformational mechanism) 로서높은기대효과가예측된다. 2012년제19대국회의원선거와제18대대통령선거의재외선거시전세계에분포되어있는선거인을단일명부로통합한부재자투표제의도입은매우전향적인선거관리혁신사례로평가된다. 모의시험등준비과정에서는기존의부재자투표제와같이등록된명부에의해투표용지를국외에체류하는선거인의거주지로우편발송하는방법으로추진하였다. 그러나국가별로우편제도의체계및발달정도가상이하여전세계에거주하고있는국외선거인에게우편송달된후선거일까지다시국내로회송되는지여부가불확실하였다. 이문제는재외투표소에서선거인을검색 확인하고투표용지를직접인쇄하여 1) 송경재 (2007), 윤성이 (2009), 장우영 (2007).

287 사전투표제의효용성과발전방안연구 285 선거인에게교부하는방법으로해결되었다. 사전투표제는이러한재외선거의장애요소뿐만아니라국내선거에서선거인이선거일에투표소까지왕래하는불편함을해결할수있는유력한제도로자리매김하였다. 실제로 2013년도상반기재 보궐선거 ( 이하 재보선 ) 및전주시 완주군통합주민투표 ( 이하 주민투표 ) 에사전투표제가도입되어투표율상승에적지않게기여한것으로평가되었다. 보다중요한함의는재보선에서투표율이높으면젊은층이많이참여하여이들이선호하는정당 후보자가유리할것이라는예단을불식시키는결과가나왔다는것이다. 마찬가지로주민투표에서도투표율이높으면통합을선호하는주민이많아찬성의결과가나올것이라예상했지만결과는반대였다. 투표율의높고낮음은특정정당 후보자또는특정집단에게유리하거나불리한영향을미치지않았다. 다시말해서이러한결과는사전투표제가특정정치세력에대한유불리를지나치게고려한관점에서접근할필요가없다는것이다. 2013년도상반기재보선과주민투표는중앙선관위가사전투표제의단계적확장논리근거를확보한실제적사례로서, 향후사전투표제가선거일로제한된투표권행사에따른사회경제적비용을절감하면서투표율을높일수있는명분을확보하였다고할수있다. 이연구에서는사전투표제의도입필요성을재확인하고현행선거제도개선및사회적공감대형성을전제로사전투표기간 시간확대, 사전투표소수확대및모든투표소에통합선거인명부시스템을확대 도입하는방안등을고찰하기로한다. 그리고사전투표제에대한사회적공감대를구축하고중장기적으로전자투표와연계하여유권자의투표편의성을극대화하는방안을논의한다. 나아가사전투표제시행을통한사회정치적기대이익과선거행정의경제적편익및기술효용적효과를논의하고자한다. 국내외에서사전투표제에대한심도있는연구가진척된바없는점을전제하면, 이논문은파일럿스터디 (pilot study) 의의미를부여할수있다. 따라서다소논증이결여된부분은후속연구에서자료와분석의보완을통해완성도를기할것을기대한다.

288 286 제 4 호 II. 사전투표제, 왜도입해야하는가? 1. 선거제도혁신 사전투표제는기존의번잡한부재자투표신고로신고자체를포기하는선거인과선거일에주소지투표소에서벗어나있어투표권행사를포기하는유권자를투표소로이끌어낼수있을것으로기대된다. 즉시공간적제약으로인한투표권포기등기존부재자투표제의문제점을일정부분해소하여투표율을제고할수있는대안적제도다. 이처럼사전투표제는부재자투표제의혁신과전향적인투표편의성촉진및투표율제고를위한제도로서의위상을가진다. 기존의부재자투표제는신고의번잡스러움등으로인해유권자편의성을진작시키지못한것이사실이다. 그리고그동안의부재자투표율도 < 표 1> 에서와같이완만한하락세를보여왔다.< 표 1> 에서는순회투표 장애인시설기표소 대학교설치부재자투표소 선상투표등은부재자투표자비율이낮거나본논문의주제에서구분할실익이없어별도로구분하지않았다. 사전투표제는제도적으로매우혁신된선거모델로서세계적으로도이와같은전향적 < 표 1> 최근부재자투표상황 ( 단위 : 명 ) 투표자수 선거별 부재자신고인수 ( 투표용지발송수 ) 계 구 시 군위원회등설치 기관 시설설치 거소투표 투표율 (%) 제 3 회전국동시지방선거 ( 실시 ) 제 4 회전국동시지방선거 ( 실시 ) 제 5 회전국동시지방선거 ( 실시 ) 제 17 대국회의원선거 ( ) 제 18 대국회의원선거 ( ) 817,780 (817,565) 894,243 (893,291) 932,001 (931,755) 885,938 (885,692) 825,855 (825,658) 750, ,667 16,071 54, , ,275 15, , , ,024 13, , , ,502 17,707 55, , ,571 15,002 77,

289 사전투표제의효용성과발전방안연구 287 제 19 대국회의원선거 ( ) 제 16 대대통령선거 ( ) 제 17 대대통령선거 ( ) 제 18 대대통령선거 ( ) 출처 : 중앙선관위 861,867 (861,696) 867,476 (867,209) 810,755 (810,502) 1,086,687 (1,078,550) 773, ,517 13,741 93, , ,723 17,713 52, , ,065 16,727 71, ,004, ,571 18,907 98, < 표 2> 주요국가의사전투표제도 2) 국가명 구분 우편투표 사전투표 명부형식투표기간투표시간도입년도 미국 도입 주법에따라다름 ( 일부주전산통합명부 ) 대개 14 일정도 ( 주마다상이 ) 8~10 시간 (10:00~18:00) 주별로상이함 (1988 년텍사스주 ) 일본 도입 대부분전산통합명부 10~15일간 스웨덴 도입 종이명부 18일간 호주 도입 종이명부 14일간 캐나다 도입 종이명부 3일간 출처 : 중앙선관위 11 시간 30 분 (08:30~20:00) 12 시간 (08:00~20:00) 8 시간 (08:30~16:30) 8 시간 (12:00~20:00) 2003년 1942년 1984년 2000년 모델을찾아보기가쉽지않다. 많은나라들이사전투표제를시행하거나도입을검토하고있지만, 대부분개별선거구차원에한정된종이명부를사용하고있다. 예컨대, 미국의경우주별로차이가있긴하지만카운티내의선거인에한정해서통합선거인명부를활용하고있어다른선거구에서의투표가불가능하다. 그리고일본의경우도선거구단위로통합선거인명부를사용하고있어해당선거구에서만투표를할수있다. 중앙선관위가 2) 중앙선관위, 실시통합명부 선거일전투표시연회 참고자료.

290 288 제 4 호 제6회전국동시지방선거에서시행을계획하고있는것처럼, 단일한통합선거인명부를구축하여해당선거구로부터공간적구속을탈피한사례는발견되지않고있다. 이는각국의선거제도와관행상의경로의존성 (path-dependency) 에기인한것인데, 사전투표제가정착된대부분의국가들은우편투표제를병행하여실시하고있다. 따라서이국가들에서는우편투표효과가급감하지않는이상, 해당선거구를탈피한사전투표제시행은쉽지않을것으로보인다. 반면프랑스, 독일, 이탈리아, 스페인, 멕시코, 브라질, 필리핀등사전투표제를실시하고있지않는국가들에서오히려사전투표제도입여지가더클수도있다. 특히우리나라의사전투표제가성공적으로제도화될경우, 세계적수범사례로전파되어선도적인모델로각국에수입될가능성이매우크다. 사전투표제는현행공직선거법 ( 이하 공선법 ) 제158조의3( 통합선거인명부사용에따른부재자투표특례 ) 에규정되어있다. 동법제148조 ( 부재자투표소의설치 ) 및제149조 ( 기관 시설안의부재자투표소 ) 의부재자투표 3) 기간과선거일전에투표하는점에서는같다. 거소투표자 4) 의경우도선거일전에투표하기는마찬가지다. 외국에서이는사전투표 (Early Voting) 또는기일전투표 ( 期日前投票 ) 등의용어로불린다. 법조문에서알수있듯이사전투표제는기존의부재자투표제의한유형으로볼수있으며, 선거인명부의형식및선거인확인과검색방법만다를뿐이다. 우리나라는각종공직선거에있어 1948년 5월 10일제헌국회구성을위한제1대국회의원선거에서부터계속책자형태의선거인명부 ( 이하 종이명부 ) 를사용해왔다. 종이명부를수기로직접작성해오던것을전산으로작성하여출력하는방법만바뀌었을뿐, 신분증으로선거인을확인하고종이명부에서명이나날인등의절차를거쳐투표용지를 3) 실시된제5대국회의원선거시처음으로적용되었다. 모든부재자신고인은거소투표하였고투표지를우편으로발송하였다. 이후 실시된제14대대통령선거시부터는군부대공개투표등의문제제기가있어구 시 군선관위가부재자투표소를설치하여운영하였다. 국외에거주하는선거인에대한부재자투표는 실시된제19대국회의원선거부터, 선상부재자투표는 실시된제18대대통령선거부터도입되었다. 4) 부재자투표소와멀리떨어진영내또는함정에서오랫동안생활하는군인이나경찰공무원, 병원 요양소에서오랫동안머무는사람중거동할수없는사람, 신체에중대한장애가있어거동할수없는사람, 중앙선관위규칙이정하는외딴섬에사는사람, 중앙선관위가공고한지역에오랫동안머무는사람과 원양산업발전법 제6조제1항에따라해양수산부장관의허가를받아원양어업에사용되는선박 해운법 제4조제1항에따라해양수산부장관의면허를받아외항여객운송사업에사용되는선박 해운법 제4조제2항에따라해양수산부장관에게등록하여외항여객화물사업에사용되는선박 해운법 제33조제1항에따라해양수산부장관에게등록하여선박관리업을경영하는자가관리하는외국국적선박중대한민국국민이선장을맡고있는선박에승선하고있는선원중선거일에투표소에가서투표할수없는자가선거인명부작성기간중구 시 군의장에게서면으로부재자신고또는선상부재자신고를한자를말한다.

291 사전투표제의효용성과발전방안연구 289 교부하는방식은 2013년도상반기재보선전까지변함이없었다. 2005년부터중앙선관위는터치스크린전자투표시스템 5) 을개발하여유권자의투표편의향상을위해선거구단위또는전국을하나의선거인명부로통합하여투표소어느곳에서나투표할수있는제도와기술에대한연구를진행해왔다. 그리고공직선거에도입하기전단계로정당의당내경선, 전당대회, 각종조합장선거등에시범적으로활용하면서실무적경험을축적해왔다. 6) 초기연구및시험운영단계에서는투표용지에대한고정관념과정치권의입장차이에따라불필요한논란이우려되어투표소에서투표용지발급기를활용하는방법은고려하지않았다. 그러나공직선거에서의선거환경은유권자의투표편의성을향상시킬수있는대안이요구되었다. 이에중앙선관위는통합선거인명부의활용을극대화할수있는투표용지발급기를개발 도입하였다. 이점에서도일부외국에서시행하고있는사전투표제와는다르다. 일본의경우에는선거일에투표하기어려운선거인이주소지투표소에사전방문하여투표하는방식으로공간적인제약을받고있다. 반면우리나라가제6회전국동시지방선거에전면도입을계획하고있는사전투표제는주소지와관계없이전국의어느사전투표소에서나투표할수있는제도로이와는근본적으로차이가있다. 이러한방식의사전투표제로인해우리나라는유비쿼터스 (ubiquitous) 7) 선거단계에진입했다고할수있다. 마지막으로사전투표제의투표절차를살펴보기로하자. 수십년동안습성화된투표절차를획기적으로바꾸기는용이하지않다. 이런면에서사전투표제는선거인의입장에서큰변화를겪지않고선거관리제도를혁신할수있는방안이다. 사전투표제는통합작성된선거인명부를서버에탑재하여서버와연결된통신망을통해전국의사전투표소 5) 투표기에투표권카드를넣으면자동현출되는화면을보고특정후보자의 기호 성명 기표 란을손으로눌러서 ( 터치 ) 투표하는방식을말한다. 키보드조작없이투표기에내장된음성과문자안내기술을활용, 누구나간편하게투표를할수있으며, 시각장애인용투표도구현가능하다. 유권자착오선택방지, 무효표예방, 연기명등복잡한투표지원, 종이기록지인쇄등의기능을프로그램화하여사용할수있다. 해킹방지를위해외부통신선과연결되지않는오프라인방식의전자투표기이다. 투표결과를종이에실시간으로인쇄및육안확인후보관됨으로검표가가능하다. 선거인의기표착오로인한무효표가원천적으로발생하지않고선거인지문이나서명의확인및관리를통해이중투표를예방할수있다. 전국통합명부구축으로주소지에관계없이전국어디에서나투표가능하다 ( 출처 : 중앙선관위홈페이지 정보광장 ). 6) 2006년부터 2012년까지 3,150여회시범도입되어 242만여명이체험하였다. 7) 유비쿼터스 (ubiquitous) 란용어의사전적의미는라틴어어원으로시공을초월해 언제 (anytime), 어디서나 (anywhere) 동시에존재한다 는의미이다. 유비쿼터스환경 은언제, 어디서나네트워크에서접속할수있다는뜻으로우리가살고있는주변환경과물체안의컴퓨팅과네트워킹기능을포함시켜사물과공간, 인간, 정보가하나로통합되어효과적인정보교환및활용을가능하게하는기술또는환경을의미한다 ( 장주병 2004).

292 290 제 4 호 에서컴퓨터또는단말기를통해선거인을확인하고선거인이서명또는무인케하면투표소에서투표용지발급기를이용하여투표용지를발급 교부하는메커니즘이다. 서명이나무인을하는것은정당한선거인이투표용지를수령하였다고증빙하는행위로이외에다른용도로쓰이는것은아니다. 즉선거일에일반투표소에서종이명부에서명등을하는것과동일한용도이다. 선거인의입장에서는선거일투표소에서종이명부로본인여부를확인한다음서명이나날인또는무인하고투표용지를수령하는절차와동일하다. 관리자인중앙선관위의입장에서도기본적인흐름은같다. 다만, 선거인검색을위해컴퓨터등을활용하고투표용지를투표소에서직접인쇄하여발급하는것이다르다. 그러나표면상일련의과정은유사하나, 전국의선거인검색이가능하고전국의모든선거구투표용지를어느사전투표소에서나인쇄하여발급할수있어별도의부재자신고절차없이도투표가가능하게된것이근본적으로상이하다. 이는종래의부재자투표제의개념과는확연히다른것이다. 이상에서살펴본바와같이사전투표제는우리나라선거제도를혁신할수있는방안중의하나이다. 2. 선거관리혁신 현대정보사회에서선거관리혁신은크게두측면에서논의할수있다. 첫째, 세계최상위의정보화인프라와이용환경을기반으로선거현대화 (electoral modernization) 를추동할필요가있다. 대표적으로영국의경우 2000년대초 국민대표법 개정을통하여다양한유형의투표참가채널을도입하였다. 그리고지방선거를중심으로실험투표 (pilot scheme) 를진행하며각투표방식의효과를검증해왔다. 선거현대화는하이테크기반위에서선거관리의제반과정과투개표시스템의완결성을추구하는목표를가지고있으며, 이를촉진할수있는법제와정치문화가동시에개선되어야한다. 8) 선거현대화는고도의정보화기반위에서제도적인선거관리방식을변화시키는것과, 나아가이를토대로선거패러다임을재창조하는것이요체이다. 전자의경우는공선법개정등관련법제개선을통해지속적으로추진되고있다. 후자의경우는아직까지는가시적으로표면화되고있지않다. 2002년부터도입된투표지분류기가그나마선거현대화에진입한첫단계라할수있다. 그러나이는선거패러다임의변화라기보다는실무적 8) 장우영 (2006; 2009).

293 사전투표제의효용성과발전방안연구 291 인차원의선거관리개선이라고보는것이정확하다. 이후 2013년도상반기재보선에통합선거인명부를활용한사전투표제가도입되었다. 선거패러다임변화를세단계로구분해보면, 사전투표제의도입은제1의도약기라할수있다. 제2의도약기는시기상조이긴하지만터치스크린방식등전자투표시스템의공직선거도입이다. 전자투표는이미세계 40여개국에서시행되고있으며, 우리나라도정당의당내경선과조합장선거등에서다양하게활용하고있다. 선거현대화의궁극적인지향점이라볼수있는제3의도약기는컴퓨터, 스마트폰등으로직장, 가정등장소에구애받지않고발달된정보통신기술을활용한유비쿼터스선거환경기반위에서선거를치르는것이다. 제3의도약기에이르러서는정보통신기술에익숙한세대가선거인의다수를차지하여투표권을행사하는데는지장이없을것이다. 다만이단계는정보통신기술발달뿐만아니라, 그에상응하는법제의혁신과정치문화의창달이수반될때완성될수있을것이다. 선거현대화는중앙선관위가장기적인안목에서마스터플랜을마련하여점진적으로추진해야한다. 과거산업화시대의선거패러다임을가지고서는 A-WEB 9) 의사무처국가로선거한류를주창할수는없다. 둘째, 선거관리혁신을통하여정치경제적편익을창출해야한다. 편익은선거관리의효율성을파악할수있는중요한척도이다. 즉새로운선거기제를도입했을경우그로인해투개표비용을포함한선거관리총액이감소된다면편익이증대한다고할수있다. 그런데단순히총액이감소한다고해서편익이증대되었다고단순화할수는없으며, 총액이증대하더라도목표를임계치 (critical mass) 이상으로달성한다면정치경제적총편익이증대했다고평가할수있다. 예컨대, 사전투표제도입으로목표투표율과유권자편의성만족도를달성했다면 ( 부재자투표대체효과 ), 선거관리총비용이증가했다고하더라도총편익이증대한것으로평가할수있다. 그러기위해서는이를평가할수있는척도와모델의개발이필요하다. 사전투표소를전국의읍 면 동마다 1개소를설치 운영할경우중앙선관위에서는 461 억원가량소요될것으로예상하고있다. 그리고지난제18대대통령선거에서전국에 427 개의부재자투표소를설치 운영하는데투입된비용은약 70억원정도소요되었다. 1개 9) 세계선거기관협의회 (A-WEB: Association of World Election Bodies) 는세계각국의 150 여개선거기관과 6 개대륙별선거기관협의회, UNDP( 유엔개발계획 ) 등선거및개도국지원관련국제기구 30 여개가모두참여하는선거분야최대국제기구로써 세계선거기구의 UN 이라할수있다 년 3 월 27 일제주도에서열린세계선거기관협의회 (A-WEB) 창설을위한대륙별대표단회의에서 세계민주선거지원기구 (A-WEB 사무처 ) 유치국에대한민국이선정되었다 ( 중앙선관위 e- 선걱정보제 5 호, 2013).

294 292 제 4 호 의부재자투표소를운영하는데부재자투표사무원수당등인력관리비용, 부재자투표용지발송및회송우편료, 투표용지작성비용, 투표소설치비용등 1,640여만원의경비가투입된것으로파악하였다. 반면 1개의사전투표소를설치하여운영하는비용은 1,270만원이소요될것으로추산하고있다. 물론인력관리비용등은사전투표제가도입된다고해서크게달라지는것은없다. 그동안의부재자투표관리경비는일부선거관리용품을제외하고는대부분인건비및투표용지작성등소모성경비가많았다. 사전투표제도입으로가장크게절감되는부분은우편료이다. 대신에단말기등통합선거인명부운용시스템임차 구입비, 통신망설치비등은새로발생한다. 투표용지발급기구입비등직접적으로투입되는비용을비교하여경제적편익을평가하기는어렵다. 투입되는비용이일회성으로소모되는비용인지, 물리적형태로남아있는반영구적인활용이가능한통합선거인명부운용시스템등잔존가치비용인지도고려하여야한다. 후술하는투표율과의상관성에따른가치외에도사전투표제의필수장비로도입된투표용지발급기를선거일투표소에서활용할경우투표용지인쇄 검수 관리에따른일회성경비를상당부분절감할수있다. 이렇듯선거관리영역도정치경제적편익을증대시키는노력과이를평가할수있는방책을개발하고추진해야한다. III. 사전투표제의효용성 1. 사회정치적측면 사전투표제는사회정치적인측면에서다음과같은효용성을기대할수있다. 첫째, 참정권행사에있어서의편의성제고및사회적비용절감이다. 특정일자 시간대에해당투표소에서투표를해야한다는것이우리사회의선거관념이다. 그리고선거인의참정권을보장하기위해서선거일은법정공휴일로지정하거나투표시간을연장해야한다는주장도강하게제기되고있다. 그러나선거관리비용증가와효율성및투표불참원인의다양성으로인해투표권행사에시간적제약이가해졌다. 사전투표제는이러한제약을해소할수있는완충기제이다. 즉사전투표제는사회적비용을과다하게증가시키지않고선거관리효율성을제고하면서참정권행사의사각지대에있는계층에게편의를제공하

295 사전투표제의효용성과발전방안연구 293 는제도이다. 추후사전투표제가정착단계에이르면선거일을굳이공휴일로지정하여야할것인지, 아니면일부국가들처럼일요일로법정화해야할것인지에대해서도국민, 시민사회, 정치권, 언론, 유관학회등여론을수렴하여해법을내놓을필요가있다. 둘째, 투표율을안정적으로제고할수있을것으로판단된다. 사전투표제가처음도입된 2013년도상반기재보선투표율은거소투표를제외하고사전투표율이 4.78% 로나타났다. 10) 다른선거에비해상대적으로관심이높았던 3개지역의국회의원선거의경우에는 6.93% 로매우높은사전투표율을보였다. 이는 < 표 3> 에나타난바와같이투표자수대비 17.88%( 거소투표자제외 16.8%) 로 2010년이후의 4회재보선평균부재자투표율 ( 선거인수대비 1.6%, 투표자수대비 4.34%. 거소투표자포함 ) 보다 4배정도높은투표율상승효과를가져왔다. 11) 물론선거정세, 재보선지역의특수성, 후보자의인지도및중량감등의변수를감안해야하지만, 그럼에도다른요인을특정하기어려운매우이례적인투표율상승효과로추론된다. 그리고 2013년 6월26일실시한완주군 전주시주민투표에서는 53.2% 투표율을기록했다. 사전투표율은 2013년도재보선보다높은, 선거인수대비 20.1%, 투표자수대비 < 표 3> 최근재보선부재자투표율 12) 부재자투표율 17.88% 4.54% 4.78% 4.78% 3.26% 2010 년상반기 2010 년하반기 2011 년상반기 2012 년상반기 2013 년상반기 출처 : 중앙선관위 10) 중앙선관위, 통합선거인명부사용사전투표관리현황 (2013.7). 11) 중앙선관위, 통합선거인명부사용사전투표관리현황 (2013.7). 12) 중앙선관위, 통합선거인명부사용사전투표관리현황 (2013.7).

296 294 제 4 호 37.8% 였다. 특히직전에실시한청원군 청주시통합주민투표의투표율 36.8% 보다 16.4% 상승한수치로지역의특수성에기인하였다기보다투표소접근성이강화된사전투표제의영향이크게작용하였다고평가해도무리가없다. 적극적투표참여계층의비율을고려하더라도매우높은수치이다. 이를바탕으로 2014년에실시하는임기만료에의한지방선거에사전투표율을예측하고전체적인투표율이상승할것이라고예단할수는없다. 그럼에도시간제약으로투표참여가어려운계층은사전투표를할개연성이높다. 중앙선관위가제18대대통령선거를앞두고실시한유권자의식조사에서 투표할생각이없다 고응답한 3.6% 의표본 ( 표본수 1,500명중 55명 ) 을대상으로그이유를물었더니그중 5명정도 (9.6%) 가개인적인일또는시간때문에투표에참여하기어렵다고답했다. 13) 이결과에국한해보면 9.6% 의투표불참계층을사전투표로흡수할수있다는추론이가능하다. 물론이들중에는선거일뿐아니라사전투표기간에도시간을낼수없는자들도많이있을것이나, 사전투표기간에는주말인토요일도포함되어있어, 14) 과거임기만료에의한지방선거시보다투표율이상승할여지는크다. 15) 셋째, 유권자중심의선거제도의발전을촉진할수있는교두보를마련하였다. 우리나라선거제도는 1994년통합선거법제정이후사회정치적환경, 국민의식수준, 시대적인제도변화흐름등을반영하면서계속적으로개정되어왔다. 그러나선거관리의모태인절차사무는공정성과이해관계자의참여보장확보라는큰틀이그대로유지되어왔다. 그리고선거쟁송등을우려하여 공정선거관리 를강화해왔다. 이는긍정적인효과도있지만그에수반하여유권자참여가촉진되지못하였다. 즉선거절차사무의개선은선거관리의효율성을극대화하고유권자의투표참여편의성을제고할수있음에도, 이해당사자인정치권의정파적이해관계논리에매몰되어선거때마다개정됨으로써수요자인국민의입장보다는이해당사자측면에서선거에임박한시기에개정되어왔다. 법은최소한의규율만을담아야한다. 선거도마찬가지로정당 후보자에게는최소한의규제장치로형평성을담보하고처리과정을공개하여누구든지알수있도록규정을간소화하여신뢰를 13) 중앙선관위, 제18대대통령선거에관한유권자의식조사 (2013). 14) 사전투표참여율은첫째날인금요일에는사전투표전체참여자의 35.8%, 둘째날인토요일에 64.2% 가참여하여상당한차이를보였다. 15) 실시제1회전국동시지방선거 68.4%, 실시제2회전국동시지방선거 52.7%, 실시제3회전국동시지방선거 48.9%, 실시제4회전국동시지방선거 51.6%, 실시제5회전국동시지방선거 54.5%.

297 사전투표제의효용성과발전방안연구 295 확보하고선거법제를선진화해야한다. 이러한측면에서사전투표제는수요자입장을적극고려한제도로향후공선법개정방향이국민, 즉유권자입장에서개정하는데시금석이될수있는기반을마련한선례라할수있다. 2. 경제편익적측면 사전투표제는경제편익적측면을고려하지않을수없다. 물론선거는경제논리로만접근하여서는곤란하다. 민주주의실현을위한기회비용으로치부할수도있지만진정한민주주의정착, 국민의참정권완전보장등다른가치와의조화도필요하기때문이다. 다만정책입안시최소한조화로운수준의근사치에달하도록노력할책무가있다. 지난해한일간지는 2010년도실시한제5회전국동시지방선거에서국민 1인당투표비용이 2만 1331원, 그리고 2008년제18대국회의원선거에서는 8,427원이소요되었다고보도한바있다. 16) 그런데국민 1인당투표비용의산출은중앙선관위및관계기관등에서지출하는선거관리비용, 17) 정당 후보자의선거비용, 선거인의기회비용, 투표권행사에필요한시간또는휴일보장에따른경제활동감소및기업손실분등여러가지요인을고려해야하고산출방식도다양해서소요액을특정하기가쉽지않다. 따라서위일간지가보도한 1인당투표비용의정확성여부를판단하기는무리이다. 다만이를토대로전술한바와같이투표불참계층중개인적인일또는시간때문에투표하기어렵다고답한 9.6% 정도가사전투표를한다고가정하면 366억원정도의경제효과가발생하는것으로추정할수있다. 18) 여기에 3,500여개의사전투표소설치 운영으로소요되는비용과기존의 427개부재자투표소설치 운영에소요되는비용의차액 391억원을고려하면제6회전국동시지방선거의경우약 25억원이더투입되어경제적편익은발생하지않는다. 그러나 3,500여개의사전투표소설치 운영에따른소요경비중투표용지발급기등소요장비구입비가 43% 정도로, 이장비들을선거때마다반영구적으로계속사용할수있다는것을고려하면경제적효과가커진다고할수있다. 다음 < 표 4> 는중앙선관위가자체 16) 동아일보 ) 국회예산결산특별위원회에의결산보고서에의하면제19대선거관리비용으로국회의원선거에약 2,394억원, 제18대대통령선거에 1,912억원정도소요되었다고보도 ( 세계일보 ). 18) 투표불참예상자 1,800만명 9.6%=172만명 내국인 1인당투표비용 21,331원 ( 예상선거인수 4천만명, 예상투표율 55%, 미투표율 45%).

298 296 제 4 호 < 표 4> 투표용지발급기등소요경비산출내역. 1 개사전투표소기준 단위 : 천원 장비등 소요액 산출내역 비고 투표용지발급기 2,700 3조 900 구입 서명입력기 750 3조 250 구입 무인입력기 180 3조 60 구입 신분증확인기 1,200 3조 400 구입 보관가방 600 3조 200 구입 명부단말기 ( 노트북 ) 450 3조 150 임차 UPS 240 3조 80 임차 통신망 400 1회선 400 설치 계 6,520 출처 : 중앙선관위 산출한 1개의사전투표소설치 운영비용 1,270만원중투표용지발급기등구입 임차경비산출내역이다. 투표편의성은경제적가치로환산하기어렵지만, 유권자가특정일에투표소에가서투표하는시간, 경제적산출물감소등사회적비용과도직결된다. 따라서시공간적제약을덜받고투표권을행사할수있다면투표율향상외에도사회적으로경제효과를얻을수있다. 중앙선관위에서사전투표참여자 (1,500명) 를대상으로조사한바에의하면, 26.2% 인 390여명이사전투표를한이유로 선거일에근무등으로투표시간이보장되지않아서 라고답하였다. 19) 이를제5회전국동시지방선거시의투표율 (54.5%) 로적용하여전국의전체유권자수 (4천만명정도 ) 로환산하여보면, 570여만명이사전투표에참여함으로선거일에경제활동이가능할수있다. 물론재보선의특수성, 임기만료에의한선거의임시공휴일, 답변자답변내용의사실성, 투표불참원인의다양성등으로사전투표참여자를예상하는것은원초적으로무리일수있다. 그럼에도의미있는것은사전투표제의도입으로일정부분투표율향상과선거일에다수의경제활동인구가사회적효용을산출할 19) 중앙선관위, 통합선거인명부사용사전투표관리현황 (2013.7).

299 사전투표제의효용성과발전방안연구 297 수있다는점이다. 차제에중앙선관위에서경제활동을하는유권자집단을대상으로사전투표시선거일경제활동여부등경제적관점에서의설문조사를실시하여사전투표에대한경제적가치를객관화할필요가있다. 동조사에서사전투표참여자의 49.3%, 일반국민 53% 가사전투표의긍정적효과에대하여어디에서든투표참여가가능하므로유권자의투표편의가높아질것이라고답한결과도되새겨볼만하다. 3. 기술효용적측면 사전투표제의외형상의전자기기는전국또는선거구내의전선거인명부를탑재할수있는용량을갖춘서버, 이서버에서사전투표소로까지의통신망, 투표소에서선거인을확인하기위한기능을갖춘단말기, 선거인확인후선거인의선거구투표용지와발송용주소라벨을인쇄할수있는투표용지발급기, 안정적인전력공급을위한무정전전원장치, 선거인검색후투표용지를수령하였다는검증장치로무인입력기또는서명입력기등으로구성되어있다. 이연결구조에서사전투표제는고도의보안성과안정성을확보해야한다. < 표 5> 는중앙선관위에서구축하여활용하고있는통합선거인명부통신망구성도이다. 중앙선관위에서는기본적으로국가통신망을활용하고국가통신망이설치되지않은곳의사전투표소는전용회선을설치하여운영하고있다. 선거인명부가확정되면중앙선관위는구 시 군의장으로부터전산자료복사본을제출받아전산조직을이용하여하나의선거인명부를작성한다. 중앙선관위는작성된통합선거인명부를저장하고최소사전투표소에서선거인확인 검색을위해일시에접속해도지장이없는대형서버에탑재한다. 여기에는장애발생등에대비하여보조서버도동시에운영한다. 전술한바와같이통신망은고도의보안성과안정성이요구된다. 이에따라중앙선관위는가급적국가통신망이구축된읍 면 동사무소등에사전투표소를설치하여운영할예정이다. 유권자의투표편의성만고려하면사전투표소가많을수록좋지만, 시스템운영에따른불안정성, 해킹위험등보안성등은더욱중요하게고려해야할문제이다. 특히보안성문제는자칫선거결과의정당성문제로까지확대될여지도있다. 예상되는문제점과중앙선관위에서마련한대처방안에대해서는후술하기로한다. 통합선거인명부시스템의안정적운영은사전에기술적으로완벽한무결점장비구축과운영요원의충분한훈련등을통해대비할수있지만, 통신망의보안은최근회자되고있는북한의사이버

300 298 제 4 호 < 표 5> 통합선거인명부통신망구성도 20) 출처 : 중앙선관위 부대또는단순한호기심등으로인한해커등에의해원활한운영에장애를받을수있으므로세심하고철저한대비를하여야한다. 원천적으로외부세력이접근할수있는여지를차단하여야한다. 사전투표소에서활용하고있는선거인검색 확인용단말기는상용화되어안정성이검증된노트북을사용한다. 또한투표용지발급기도상용화된프린터를활용하고있어장애등은거의발생하지않을것으로보인다. 다만일부투표사무원이운용하는과정에서실수내지운용미숙사례가예상되나, 이는교육과모의훈련등을통해해결하여야할문제이다. 기술적문제는불가피한측면도있지만, 대부분의경우인재에서비롯되므로제반기술적문제를사전예방하고사후긴밀하게대응할수있는관리체제를구축하여야할것이다. 매뉴얼, 문제상황대응 TF 및검증팀운영, 전문가협의체구축 운영, 정책실명제를도입하는것도중요한과제이다. 과거종이명부에의해선거인을검색하고투표용지를수령하여도장 무인 서명하던 20) 중앙선관위, 제 6 회전국동시지방선거대비절차사무관리워크숍 ( ~7.16) 자료.