2014 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 복지확대기의 조세재정정책방향: 지방재정과의 연계 1) 최 성 은 (한국조세재정연구원) 1. 서론 최근 우리나라는 복지정책에 있어서 상당한 패러다임의 변화를 맞이하며 급격하게 복지확대기로 접어들고 있다. 현 정부의 무상보육, 의료보장성 확대, 기초연금의 도입 등은 그간 저소득층 및 취약계층 위주의 복지정책 대상을 중산층 이상으로 확대하는 전환기를 맞이하게 하고 있다. 현재 중산층 까지를 대상으로 하는 보육서비스등 각종 사회서비스를 제공하기 시작하였고, 기초연금도입등 노후소득보장을 강화하기 시작하 였고, 장기요양서비스, 의료보장성 확대등 의료서비스도 확대일로에 있다. 우리나라의 복지제도는 유럽국가들에 비해 상당히 빠른 시간내에 제도의 도입과 대상자의 확대가 이루어지고 있다는 점에서, 그리고 그 지출규모도 지난 20~30년동안 급격히 확대되 었다는 점에서 아직까지도 복지정책 패러다임에 대한 사회적 합의가 온전히 이루어 지고 있지는 않은 느낌이다. 복지지출의 확대는 작은 정부에서 큰 정부로, 그리고 국 민부담율의 증가로 이어짐을 의미하는데, 지출확대외에 부담의 증가에 대해서는 좀처 럼 이견이 좁혀지지 않고 있는 것만 보아도 그러하다. 아이러니하게도 복지확대기에 접어드는 국면에서 국민부담율의 증가에 대한 국민의 저항은 매우 강하게 나타나고 1) 본 연구에는 최성은(2013), 한국보건사회연구원(2012)의 저자 작성부분중 일부분을 수정하여 재작성 하였 음.
176 2014 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 있다. 복지전환기, 혹은 복지확대기를 맞이하는 시점에서 다시한번 우리나라 복지정책 과 국민적 욕구를 점검할 필요가 있다. 그간 우리나라 복지지출은 정부총지출 규모 증가율을 상회하는 속도로 빠르게 증 가하여 왔는데, 그러한 지출증가에도 불구하고 소득분배상황은 악화되고 있는 추이를 보이고 있어, 복지지출의 효과성과 소득재분배 기능을 점검할 필요가 있다. 우리나라 조세재정정책의 소득재분배 기능은 OECD국가들 중에서도 낮은 수준으로 나타나고 있다. 복지지출의 급격한 팽창에도 불구하고 복지지출의 재분배 기능이 취약한 것으 로 나타나고 있어, 복지지출 확대기에 접어드는 즈음에서의 복지지출의 소득재분배 기능과 효과성에 대한 재점검이 필요한 시점이다. 우리나라 조세의 소득재분배 기능 도 현저히 낮게 나타나고 있기는 하지만, 재분배 기능은 조세보다는 재정지출의 역할 이 더욱 크다는 점에서, 재분배 기능은 재정지출을 위주로 점검하고, 조세체계는 성장 을 저해하지 않는 수준에서 재분배기능을 담당하는 것으로 보는 시각이 필요하다. 본 고에서는 재정지출, 특히 복지지출의 재분배기능과 효과성을 먼저 논하고, 이에 더하 여 복지지출과 관련된 지방자치단체와의 재정조정관계의 효과성을 논하고자 한다. 다 음으로는 재분배기능 제고를 위한 전반적인 조세정책의 방향을 제시하고자 한다. 2. 복지지출의 추이와 현황 80년대 이후 중앙정부 통합재정상의 사회복지지출증가율은 16.9%로, 중앙정부총 지출 증가율 15.1%를 상회하는 수준으로 증가하여 왔다. 고도성장기를 지나 저성장기 로 접어들기 시작한 90년대에는 사회보험의 대상자 확대, 외환위기 이후 국민기초생 활보장제도의 도입등 사회안전망 확충이 시작되어, 사회복지지출의 연평균 증가율이 GDP성장률을 상회하게 되었다. 이후 사회서비스 확대 및 무상보육지원 확대, 기초연 금 및 노인장기요양보험의 도입등이 이루어 져 복지지출의 증가율은 정부총지출 증가 율을 훨씬 상회하는 수준으로 증가를 지속하여 왔다. 이러한 증가세는 큰 정책적 변 화가 없는 한 지속되거나 가속화될 것으로 예상할 수 있는데, 그 이유는 크게 다음과 같다. 첫째, 복지지출의 대부분이 경직적인 법정지출이어서 매년 자연적으로 증가하는 경향이 있다는 것과, 둘째, 저출산 고령화등 인구구조적 변화로 인한 노인의료비, 노 후소득보장비의 증가가 예상되며, 셋째, 출산율제고, 보육의 공공화등의 수요에 의한
기획세션 : 재원 177 향후 보육지원의 확대가 대거 예상되며, 넷째, 선거철 포퓰리즘적 복지지출의 증가요 인이 있다는 점이다. 기존의 복지제도를 유지할 경우 GDP대비 복지지출은 2010년 약 8.9% ~10.9%에서 2030년 경에는 약 15.2% ~ 20.6%정도로 증가할 것으로 전망 되고 있다. 이러한 증가는 대부분 건강보험지출, 연금급여 지출, 장기요양보험 지출등, 노인의료비 및 노후소득보장비의 증가에 기인하는 것이다. <표 1> 복지지출 연평균 증가율 80~89년 90~99년 2000~09년 중앙정부 통합재정 사회복지지출증가율 16.3% 16.9% 11.7% 일반정부 사회복지지출 증가율 17.6% 17.0% 14.4% OECD 공공사회복지지출 증가율 - 22.5% 14.3% 중앙정부통합재정규모 증가율 13.3% 15.1% 8.7% 일반정부지출 증가율 15.3% 14.6% 11.2% GDP 증가율 16.9% 12.4% 6.5% 자료 : 보건사회연구원 (2012)에서 재인용. 디지털회계예산시스템(www.digitalbrain.go.kr), 국가통계포털(http://kosis.go.kr) 최근 몇 년동안은 부문별 정부 재원의 투입중 사회복지부문 (주택, 노동, 보훈 포 함)의 비중이 가장 높아지게 되는 등, 복지분야의 규모성장은 괄목할 만 하였다. 2015년 예산안상의 복지지출은 115.1조원으로, 정부총지출 대비 30%에 달하는 역대 최고치를 갱신하였다. 복지부문의 재원배분을 살펴보면, 2000년대 후반 복지부문 지 출의 증가는 국민연금급여 지출의 본격화에 기인하는 바 크다. 공적연금의 급여지출 이 본격화 됨에 따라 최근 들어서는 매년 급여지출액이 크게 성장하고 있다. 공적연 금 증가율은 2006년 7.5%, 2007년 10%, 2008년 12.8%, 2009년 11.2%, 2010년 9.1%, 2011년 8.5%, 2012년 11.4%로 전체 복지지출 증가율을 상회하고 있다. 연금 급여지출과 건강보험 국고지원분을 제외한 복지부문 지출은 2012년 약 55조로 전년 대비 3.9% 증가에 그치고 있다. 1997년~2000년 경제위기 동안 급격히 증가한 분야 는 기초생활보장 (연평균 26.6%), 주택 (22%), 노동 (13.8%), 건강보험지원 (13%), 취약계층지원 (9.3%) 순이다. 주택부문은 IMF 경제위기동안 임대 및 분양 주택건설 사업이 절반정도 감소한 반면, 주택임대, 전세융자등 수요자 융자사업의 비중이 커지 면서 현재까지 급격한 상승을 보이고 있다. 노동부문은 1997년 경제위기동안 공공근
178 2014 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 로를 포함한 고용안정사업 예산의 증가로 가파른 증가세를 보였다. 건강보험지원부문 의 증가세는 1998년 지역의료보험조합 통합 및 보험재정악화에 기인한 것이다. 기초 생활보장과 취약계층지원부문은 사회안전망의 강화와 함께 증가폭이 한정될 것으로 전망할 수 있다. 2015년 예산안을 기준으로 복지부문 재원배분의 추이를 보면 현정부 복지정책으 로 인한 재원배분순위 변동이 눈에 띄게 나타나고 있다. 공적연금(34%), 주택(16%), 노동(13%), 노인, 장애인등 취약계층지원(10%), 건강보험지원을 포함한 보건의료 (9%), 국민기초생활지원(8%), 보육가족여성(5%), 보훈(4%) 순으로 재원 배분이 이루 어 지고 있다. 2) 전년도와 비교하였을 때, 노인 및 취약계층지원이 보건의료부문 지출 보다 비중이 높아지고, 보육가족여성부문이 보훈부문보다 비중이 높아졌다. 이는 현정 부 들어 기초연금의 도입과 무상보육확대 정책에 힘입어 노후소득보장과 보육부문에 대한 재원배분이 더 이루어 진 결과이다. [그림 1 ] 복지부문 재원배분 (단위:%) 자료 : 보건사회연구원 (2012)에서 재인용. 기획재정부, 연도별 국가재정운용계획. 2) 건강보험공단의 건강보험지출은 정부부문의 복지지출에 포함되지 않고 있기에 여기서는 건강보험에 대한 국고지원분만을 포함한 복지지출의 재원배분 현황을 제시하고 있다.
기획세션 : 재원 179 3. 조세재정지출의 소득재분배 기능의 취약성 무상보육, 기초연금의 시행, 건강보험 보장성 강화와 같은 정책들은 우리나라가 복 지확대기에 본격적으로 진입하고 있음을 알려주고 있다. 그런데 앞서 살펴본 바와 같 이 복지지출이 최근 20~30년간 급속한 성장을 거듭하며 그 대상과 규모가 확대되고 있음에도 불구하고, 지표로 나타나는 소득재분배 수준은 악화되고 있는 것으로 나타 나고 있다. 시장소득 기준 지니계수는 1990년 0.27에서 1999년 외환위기때는 0.3으 로 악화되었으나, 위기극복에도 불구하고 2010년 0.32로 더욱 악화되는 것으로 나타 나고 있다. 가처분 소득 기준 지니계수도 1990년 0.26에서 1999년 0.29로 악화되었 다가 2010년에도 0.29로 개선되지 못하고 있는 것으로 나타나고 있다. 빈곤율은 더욱 현저한 악화추세를 보이고 있는데, 시장소득으로 본 상대빈곤율은 1990~1997년 기간 동안 약 8.2%였던 것이 1998~2003년에는 약 10.1%, 2004~2008년에는 약 11.3%로 현저하게 증가하고 있는 것을 볼 수 있다. 이는 소득분배상황이 개선되지 않다보니 중위소득이 상대적으로 낮아지는 것과 맞물려 발생하는 현상이기도 하겠다. 빈곤의 깊이(depth)를 나타내는 빈곤갭비율도 지속적인 악화 추세에 있는 것으로 나타나고 있다. [그림 1] 우리나라 가구소득의 지니계수 추이 (1990~2012) 자료: 국가통계포털(www.kosis.kr), 소득분배지표
180 2014 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 그런데 외환위기 이후 소득분배구조의 악화추세는 최근 급속히 증가한 복지지출의 규모와는 상반된 현상이라는 점을 주목할 필요가 있다. 소득불평등과 빈곤심화의 원 인으로서는 산업구조의 변화, 노동시장의 구조적 변화등 경제적 요인과, 인구고령화 및 이혼율 증가등의 인구사회적 요인등을 들 수 있으나, 부문간 격차를 해소하고 사 회안전망을 강화하기 위한 재분배 정책의 확대에도 불구하고 소득재분배와 빈곤의 심 화현상이 대두되고 있어, 복지지출의 소득재분배 기능에 대한 점검의 필요성이 제기 되고 있다. 소득분배구조의 악화는 전반적인 조세체계와 재정지출의 재분배 기능의 취약성을 의미한다. 조세 재정지출은 소득불평등도를 상당부문 완화하는 소득재분배 효과를 살펴보면, 2000년대 후반의 경우 OECD 평균 조세와 재정지출의 소득재분배 효과는 총인구기준 약 31%, 노동인구(18~65세) 기준 약 25% 개선되는 것으로 나타 나고 있다. 반면 우리나라의 조세 재정지출의 재분배효과는 총인구기준 약 9%, 노동 인구기준 약 7% 개선으로, 칠레, 멕시코 다음으로 조세재정지출의 재분배효과가 낮은 것을 볼 수 있다. [표 2] OECD국가의 조세재정지출의 소득재분배 효과 (2000년대 후반) Working age population: 18~65 시장소득 가처분 소득 재분배 효과 (%) Total population 시장소득 가처분 소득 Chile 0.496 0.523 5.2 Chile 0.494 0.526 6.1 Mexico 0.469 0.483 2.9 Mexico 0.476 0.494 3.6 재분배 효과 (%) Turkey 0.403 0.464 13.1 Turkey 0.409 0.470 13.0 United States 0.370 0.453 18.3 United States 0.378 0.486 22.2 Israel 0.359 0.465 22.8 Israel 0.371 0.498 25.5 Portugal 0.347 0.458 24.2 Portugal 0.353 0.521 32.2 United Kingdom 0.345 0.456 24.3 United Kingdom 0.342 0.506 32.4 Italy 0.334 0.465 28.2 Italy 0.337 0.534 36.9 Canada 0.328 0.416 21.2 Australia 0.336 0.468 28.2 Australia 0.324 0.418 22.5 New Zealand 0.330 0.455 27.5 Japan 0.323 0.392 17.6 Japan 0.329 0.462 28.8 New Zealand 0.323 0.403 19.9 Canada 0.324 0.441 26.5 Spain 0.313 0.405 22.7 Spain 0.317 0.461 31.2 Poland 0.310 0.435 28.7 Estonia 0.315 0.458 31.2 Greece 0.307 0.384 20.1 Korea 0.314 0.344 8.7
기획세션 : 재원 181 Estonia 0.306 0.389 21.3 Greece 0.307 0.436 29.6 Iceland 0.301 0.346 13.0 Poland 0.305 0.470 35.1 Germany 0.300 0.420 28.6 Switzerland 0.303 0.409 25.9 Korea 0.300 0.324 7.4 Iceland 0.301 0.382 21.2 Netherlands 0.297 0.391 24.0 Germany 0.295 0.504 41.5 France 0.292 0.431 32.3 Netherlands 0.294 0.426 31.0 Luxembourg 0.292 0.436 33.0 France 0.293 0.483 39.3 Switzerland 0.290 0.338 14.2 Luxembourg 0.288 0.482 40.2 Hungary 0.279 0.424 34.2 Hungary 0.272 0.466 41.6 Austria 0.261 0.406 35.7 Austria 0.261 0.472 44.7 Sweden 0.259 0.368 29.6 Belgium 0.259 0.469 44.8 Finland 0.258 0.403 36.0 Finland 0.259 0.465 44.3 Belgium 0.256 0.408 37.3 Sweden 0.259 0.426 39.2 Norway 0.256 0.376 31.9 Slovak Republic 0.257 0.416 38.2 Czech Republic 0.253 0.380 33.4 Czech Republic 0.256 0.444 42.3 Slovak Republic 0.253 0.363 30.3 Norway 0.250 0.410 39.0 Denmark 0.243 0.374 35.0 Denmark 0.248 0.416 40.4 Slovenia 0.230 0.372 38.2 Slovenia 0.236 0.423 44.2 OECD 평균 0.311 0.411 24.3 OECD 평균 0.314 0.458 31.4 주: 조세 및 이전지출 이후 지니계수 높은 순서대로 정렬 출처: OECD, Going for Growth 2013, 2013 OECD국가들의 조세 재정지출의 재분배 효과를 살펴보면, 주로 북유럽 및 동유럽 국가들은 조세 이전지출의 재분배 효과가 큰 것으로 나타나고 있다. 전반적으로 소득 분배 상황이 좋지 않아 불평등도가 높게 나타나는 국가들의 경우 조세 재정지출의 재 분배 효과가 큰 것을 볼 수 있다. 그런데, 우리나라의 경우 소득불평등도는 낮게 나타 나고 있으나, 조세 재정지출의 재분배 효과도 낮은 수준으로 나타나고 있는 것을 주목 할 필요가 있다. 조세의 소득재분배 효과만을 놓고 보아도, 대체로 불평등도가 높은 국가들에서 조세를 통한 재분배 효과가 크게 나타나는 경향(호주, 이태리, 영국, 미국) 이 있다. 그런데 우리나라는 조세의 재분배 효과도 OECD국가에 비해 현저하게 낮은 수준으로 나타나고 있다. 이는 우리나라의 조세구성상에 있어 누진적인 직접세의 비 중이 OECD국가들에 비해 낮은 이유도 있다고 보여진다.
182 2014 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 [그림 4]불평등수준과 조세 재정지출의 재분배효과(2000년대 후반) 출처: OECD, Less Income Inequality and More Growth - Are They Compatible? Part 3. Income Redistribution via Taxes and Transfers Across OECD Countries,2012 [그림 5] 조세의 소득재분배 효과 자료: OECD, Less Income Inequality and More Growth - Are They Compatible? Part 3. Income Redistribution via Taxes and Transfers Across OECD Countries, 2012
기획세션 : 재원 183 OECD(2012)에서는 국가별 조세재정지출체계의 특성에 따라 4가지 유형의 국가군 으로 나누어 분류하고 있다. 첫째, 덴마크, 핀랜드, 노르웨이, 스웨덴의 북유럽국가와 벨기에, 헝가리, 네덜란드, 스페인 국가들은 현금지원사업이 많고 국민부담율의 수준 도 높은 국가로 분류하고 있다. 이들 국가군은 조세구성에서도 개인소득세 비중이 높 고 소비세 비중이 낮은 등 누진적인 조세체계를 가지는 국가군으로 나타나며, 근로소 득세의 누진성도 높게 나타나고 있다. 그러하기에 이들 국가군들은 스페인을 제외하 고는 전반적으로 조세와 현금지원의 재분배효과가 OECD 평균보다 높게 나타나고 있 다 둘째는 중부 유럽국가군으로, 오스트리아, 체코, 프랑스, 독일, 그리스, 이태리, 룩 셈부르크, 포르투칼, 슬로바키아, 슬로베니아 국가군 유형이다. 이들 국가군 또한 현금 지원이 많고 국민부담율의 수준도 높다. 그런데 이들 국가군의 특징은 소득불평등을 완화하기 위한 소득계층간 재분배 지출보다는 노령연금과 같이 개인의 생애전반내에 서의 재분배 지출위주의 복지지출이 이루어 지고 있다는 점이다. 조세체계의 누진성 도 높지는 않으며, 근로소득세율표상의 누진성이 제한적이다. 이에따라 조세와 현금지 원의 누진성은 OECD 평균 이하로 타나고 있다. 셋째 유형은 호주, 아이슬란드, 아일랜드, 이스라엘, 뉴질랜드, 영국을 포함하는 국 가군이다. 이 국가군은 현금지원 및 국민부담율이 상대적으로 낮은 국가에 속한다. 이 들 국가군의 조세체계를 살펴보면, 재산세 및 개인소득세 비중이 높은 직접세 위주의 조세체계를 가지고 있다. 캐나다, 일본, 한국, 스위스, 미국도 현금지원 수준이 낮고, 재산세와 개인소득세 비중이 높아 이와 유사한 그룹으로 볼 수 있다. 전자의 국가군 을 후자의 국가군과 비교하면, 전자의 국가군이 상대적으로 현금지원에서 노령연금이 차지하는 비중이 낮고, 조세재정지출체계가 후자의 국가군보다는 누진적이다. 넷째 유 형은 칠레, 멕시코, 폴란드, 터키 국가군으로 상대적으로 낮은 이전지출 수준을 보이 지만, 간접세 비중이 매우 높은 국가군이다. 이들 국가군에서는 현금지원과 현물급여 수준이 매우 낮은데, 현금지원은 대부분 노령연금 중심으로 지출되고, 현물급여의 대 부분은 교육과 의료에 집중되어 있다. OECD(2012)에 의하면 조세 및 재정지출의 재분배효과는 주로 연금, 실업 및 아 동수당과 같은 현금이전(cash transfer)의 영향이 크게 나타나고, 조세에 의한 재분배 효과는 전체 재분배효과의 약 1/4정도인 것으로 나타나고 있다. 이는 조세체계와 더 불어 복지지출이 소득재분배 기능을 충분히 발휘해야 할 필요가 있다는 것을 의미하 는데, 우리나라 현금이전의 재분배 효과는 OECD국가들과 비교할 때 낮은 수준으로
184 2014 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 나타나고 있다. 물론 이러한 낮은 재분배효과는 우리나라의 현금이전규모가 선진국가 에 비해 상대적으로 작다거나, 연금제도가 본격적으로 성숙하지 않았다는 점들이 이 유가 될 수 도 있겠다. 하지만 전반적으로 주요 복지프로그램들의 재정투입 금액 대 비 재분배 효과가 낮아지는 것으로 분석되는 것에는 문제의 소지가 있다. (최성은, 2011) 조세 및 재정지출의 재분배 기능강화는 경제성장과 상쇄관계 (trade-off)현상이 나타나는 것이 일반적인데, 성장과 일반적으로 상쇄관계에 있는 복지지출의 규모가 증가하였음에도 복지지출의 재분배효과가 낮다는 것은 문제의 소지가 많다. 전정부에 서는 복지지출의 재분배기능과 동시에 성장과 분배의 선순환을 유도할 수 있는 복지 투자로서의 기능이 강조되어 왔었는데, 복지팽창기 및 패러다임전환기를 맞아 복지지 출이 제 기능을 발휘하고 있는지 그 기능적 점검을 해보아야 할 시점이다. [그림 6] 현금이전지출(cash transfer)과 조세의 재분배 효과 비교 출처: OECD, Less Income Inequality and More Growth - Are They Compatible? Part 3. Income Redistribution via Taxes and Transfers Across OECD Countries,2012
기획세션 : 재원 185 4. 지방자치단체의 복지지출 복지지출의 증가와 관련하여 간과하기 쉬운 부문은 지방비 부담부분이다. 앞서 서 술한 복지지출의 규모 증가는 중앙정부 지출만을 놓고 본 것인데, 복지지출의 경우는 국고보조사업의 비중이 다른 분야 지출보다 커서(총 국고보조사업의 33.4%, 2007), 중앙정부 지출과 연계된 지방정부의 지출규모도 간과할 수 없는 규모라는 점이다. 그런데 중앙정부의 재정운용계획이나 예산에는 중앙정부 지출만이 계상되고 있어서, 중앙정부의 복지확대로 인한 지방정부 지출규모의 증가분은 쉽게 파악할 수 없다는 점도 하나의 문제가 될 수 있다. 2012년의 경우 중앙정부 복지지출은 92.6조원인데, 지방정부 복지지출은 약 32.9조원에 달하고 있다. 일반정부 전체 복지지출의 약 33% 가 지방정부 복지지출임에도 이러한 규모가 통계적으로도 잘 나타나지 않아 인식이 어렵고, 중앙정부의 재정운용계획상에도 반영되지 않고 있다는 점은 문제가 아닐 수 없다. 지방자치단체의 재정을 살펴보면, 지방자치단체의 복지지출비중은 전체 지출의 약 21.8%(2012년)으로 교통이나 SOC부문의 지출보다 높은 비중을 차지하고 있는 것을 볼 수 있다. 그런데 지자체의 복지지출은 87%(2012년)가 지방자치단체가 자체적으로 운용하는 사업이 아닌 국고보조사업으로 구성되어 있다. 국고보조사업 비중이 높기 때문에 자연히 세입부분에 있어서도 국비 부담비율이 기타 다른 부분에 비해 높게 나 타나고 있다. 사회복지부분 국비 부담비율이 약 52%, 보건부문이 약 28%로 다른 부 분 지출에 비해 국비부담비중이 현저히 높게 나타나고 있음을 볼 수 있다.
186 2014 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 [그림 7] 지방자치단체 기능별 세출 구조 (2012년) 자료: 최성은(2013)에서 재인용, 행정안전부(2012a), 지방자치단체 예산개요 [그림 8] 지방자치단체 재정지출의 국비부담 비율 (2012년) (순계기준, %) 자료: 최성은(2013)에서 재인용, 행정안전부(2012a), 지방자치단체 예산개요
기획세션 : 재원 187 세입측면을 살펴보면 지방자치단체는 지방세와 세외수입으로 구성된 자체재원과 중앙정부 의존재원, 그리고 지방채 발행을 통해 재원을 확보하고 있다. 중앙정부 의존 재원은 국고보조금, 보통교부세, 그리고 지방이양사업에 대한 한시적 분권교부세가 있 다. 기초자치단체의 경우, 중앙정부 의존재원외에도 광역자치단체의 시도비보조금, 조 정교부금, 재정보전금의 의존재원을 가지고 있다. 보건복지사업의 경우 국고보조사업 이 대부분이다보니 국고보조금에 대한 지방비 의무 매칭비가 있고, 지방이양사업의 경우 분권교부세를 초과하는 사업비 부분에 대한 지방비 부담이 있다. 즉, 기타 다른 부문사업에 비해 국비나 시도비에 대한 의존성이 클 수밖에 없다는 점 때문에, 지방 자치단체의 도덕적 해이라는 문제가 대두되고, 이에 따라 실질적인 지방자치단체 재 정부담의 심각성에 대한 판단이 쉽지 않다는 문제점이 발생하게 된다. 보통교부세의 기준재정소요액도 노인수, 장애인수, 기초수급자수 등 사회복지수요외에 복지시설면적 등에 따라 표준행정수요액이 산정되고 있어서, 필요이상의 시설확충에 대한 도덕적 해이의 요소가 구조적으로 내재해 있다고 볼 수 있다. 반면, 자치구와 같이 보통교부 세 불교부 단체이면서도 지방세목이 협소한 자치단체들은 사회복지지출의 지방비 재 정부담이 상대적으로 클 수밖에 없는 구조이다. 보건복지부문의 보조사업들은 기초자치단체 중심의 복지전달체계를 가지고 있어 시 도비 보조 비중이 높은 것이 또 다른 특징이다. 광역자치단체의 기초자치단체에 대 한 재정조정방법은 시도비보조금, 조정교부금, 재정보전금을 통해서 이루어진다. 시도 비보조금은 광역자치단체의 일반회계와 특별회계 재원으로 특정 지원대상 사업의 재 정수요를 충당하는 용도를 지정한 보조금이다. 원론적으로 사업별 지원우선순위에 의 거하여 지원된다. 조정교부금은 취득세의 정률을 재원으로 하여 용도를 지정하지 않 고 교부하는 교부금으로 기초자치단체의 일반재원이 된다. 예를 들면 서울의 경우 취 득세의 50%, 부산 55%, 인천 40%등으로 정해진 일정액을 일반교부금과 특별교부금 으로 지원한다. 특별교부금은 재원의 10%이다. 조정교부금은 기준재정수입액과 기준 재정수요액을 비교한 재정부족액을 기준으로 포괄배분된다. 재정보전금은 지역자원시 설세와 지방교육세를 제외한 광역시세와 도세의 총액과 지방소비세의 27%를 재원으 로 하여 용도지정없이 기초자치단체의 일반재원으로 배분하는 보조금이다. 인구 50만 이상의 시와 자치구 아닌 구가 있는 시의 경우는 지방소비세의 47%를 적용한다. 재 정보전금은 90%가 일반재정보전금으로 배분되지만 10%는 시장과 군수가 요청하는 사업이나 시도지사가 필요하다고 인정하는 사업에 대한 시책추진보전금으로 배분된다.
188 2014 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 국고보조사업의 경우 광역자치단체와 기초자치단체의 보조금 매칭 분담비율이 정해져 있어, 광역자치단체의 실질적인 재정조정기능이 어려움에 따라 광역자치단체의 관리 효율성이 떨어지는 문제도 있다. <표 3> 사회복지분야 국고보조사업의 지방비 분담 비율 사업명 특별시 광역시 도 (단위: %) 시 구 도 시 군 생계급여, 주거급여, 영유아보육사업 50 50 50 50 해당 회계연도의 전전년도의 최종예산상 시 군 구의 사회보장비 지수가 25이상이고 재정자주도가 80 미만인 경우 해당 회계연도의 전전년도의 최종예산상 시 군 구의 사회보장비 지수가 20미만이고 재정자주도가 85 이상인 경우 70 30 70 30 30이상 70이하 30이상 70이하 장애인복지시설기능보강, 보육시설기능보강 50 50 50 50 부랑인보호시설기능보강 100 0 50 50 급성전염병관리 100 0 100 0 자료: 최성은 (2013)에서 재인용. 지방재정법시행령 제 33조 제1항의 규정에 의한 지방자치단체 경비부담의 규칙 등에 관한 규칙 별표
기획세션 : 재원 189 5. 결론: 소득재분배 기능 제고를 위한 조세재정정책 방향 (1) 복지지출의 소득재분배 기능 제고 방안 재정지출의 재분배 기능이 OECD국가에 비해 취약한 것은, 현금급여의 재분배효 과가 높다는 점을 감안할때 우리나라의 경우 현금급여로서의 노령연금이 비교적 최근 에 들어서야 본격적 지출이 시작되었다거나, 복지지출의 현금급여가 제한적이라는 점 등이 원인이 될 수 있다. 그럼에도 불구하고 복지지출의 소득재분배 기능 및 효과성 이 낮은 것은 우리나라 복지제도상에 비효율적 요소들이 많다는 것을 시사한다. 이는 탈수급 유인이 부재하고 복지혜택에 의존하도록 하는 제도상의 요인, 복지전달체계의 비효율성, 복지혜택이 특정 저소득층에 집중되고 중첩되는 문제등을 포함하고 있다. 이러한 문제의 개선을 위해서는 제도내의 비효율적 요소들을 과감히 정비하고, 중복 적인 사업을 정비하며, 고용연계형 복지제도로의 개선이 필요하다. 복지혜택의 집중과 중복은 크게 대상자별 혜택의 중복, 중앙정부와 지방자치단체 사업의 중복, 각기 다른 지원방식에 의한 중복으로 나누어 볼 수 있다. 먼저 대상자별 혜택의 집중과 중복은 주로 노인, 저소득층등의 대상자별로 제공되는 복지서비스나 현금급여등의 혜택이 집중되거나 중복되는 경향이 있다. 이는 주로 상이한 부처간 사 업에서 발생하는 경우가 많아 정비에 어려움이 있기는 하지만, 원활한 부처간 협의를 통해 정비할 필요가 있다. 둘째, 중앙정부와 지방자치단체 사업간에도 중복적인 사업 이 다소 존재함을 볼 수 있다. 예컨대, 중앙정부의 출산지원외에도 지방자치단체 자체 적으로 시행하는 출산장려금등이 중복되는 것을 볼 수 있다. 물론 이러한 사업은 개 별 지자체 별로 부재한 경우도 있고, 또 출산장려금과 같이 비교적 많은 지자체에서 시행하는 사업이라 하더라도 지자체 여건에 따라 그 지원수준은 매우 다양한 것도 사 실이다. 그러나 궁극적으로는 대다수의 지자체가 여건에 따라 시행하고 있는 사업이 라면 중앙정부는 최소한의 지침만 정하고, 사업의 시행에서는 지자체의 재량권을 발 휘할 수 있도록 재정조정제도를 재정립할 필요도 있다고 보여진다. 복지부문의 재정 조정제도에 있어서 국고보조방식보다는 포괄보조방식의 범위를 넓히게 되면, 이러한 중복의 문제도 상당부분 개선될 것으로 보인다. 셋째, 유사한 수혜자를 대상으로 하는 유사한 성격의 지원임에도 지원방식이 상이한 탓에 지원의 중복이 발생하는 경우가 있다. 대표적인 예는 현금 및 현물지원과 조세지원이 중복되는 경우이다. 예컨대, 자
190 2014 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 녀양육 지원을 위해 보육서비스나 양육수당등이 현금과 서비스의 형태로 지원이 됨과 동시에 소득공제를 통한 조세지원으로 중복적인 수혜를 주게 되는 경우,를 들 수 있 다. 조세지원의 경우는 현물이나 현금지원에 비해 감추어진 지원으로 볼 수 있어, 수 혜자의 체감도도 떨어지고, 정부도 조세지원의 규모를 파악하기는 용이하지 않은 측 면이 있다. 현재와 같이 보육서비스와 양육수당이 급격히 확대되는 경우 조세지원이 함께 확대되는 것은 어느정도 중복적인 지원으로 간주할 수 있고, 조세지원의 실효성 이 떨어질 수 있다. 외국의 경우도 아동수당등 현금지원이 확대될때는 조세지원의 축 소가 동반되는 것을 많이 관찰 할 수 있다. 세제지원이 불가피할 경우는 소득공제보 다는 세액공제방식으로 도입할 필요가 있으나, 이도 현행의 현금과 서비스 지원수준 을 감안하여 중복적이 되지 않도록 설계할 필요가 있다. 복지전달체계상의 비효율성 문제는 부처간 유사한 사업의 상이한 전달체계로 인해 발생하는 경우가 많은 것을 감안하더라도 부처간 유사 사업의 정비는 선결될 과제로 보인다. 부처간 사업의 거버넌스를 조정하고, 전산망과 통계등을 연계하고 접근성을 개선하여 복지사업을 통합적으로 관리할 수 있는 시스템을 구축할 필요가 있다. 복지 부문의 궁극적 세출구조조정은 성과관리와 성과평가의 피드백 강화를 통해 가능해 질 수 있다. 또한 각각의 복지제도내의 도덕적 해이나 불합리한 유인을 창출할 수 있는 지원체계는 과감한 개선을 필요로 한다. (2) 지방자치단체 재정과의 연계 효율화 방안 중앙정부와 지방자치단체의 갈등문제는 주로 중앙정부 복지지출을 둘러싼 지방비 부담과 관련된 것으로, 중앙과 지방의 재원부담에 관한 문제이다. 최근 중앙정부 무상 보육확대로 지방비 매칭 부담이 급격히 늘어나게 되자 이에 대해 보육료지원중단등의 지자체 불만이 늘어난 것이라던가, 누리과정 보육료가 지방교육재정에 이관됨에 따라 급증하는 교육재정에 반발하여 지자체 수준에서 누리과정 보육료 지원중단등의 목소 리가 튀어나온 것들이 이러한 갈등의 양상이다. 보육료의 경우는 영유아보육료 지원 사업에 대한 국고보조율 수준이 기타 사업에 비해 낮고 지방비 매칭비율이 높은 탓도 있어, 영유아보육료를 인상하는 것은 어느정도 불가피 하였으나, 인상율을 놓고 여전 히 10% 인상안을 내어놓은 중앙정부와 20% 인상을 주장하는 지자체의 협의가 이루 어 지고 있지 않다. 복지지출과 관련된 중앙과 지방의 재원분담방식을 효율화 할 수
기획세션 : 재원 191 있는 방안으로 재구도화하고, 중앙정부의 재정운용계획 수립단계부터 지방자치단체 재정운용과의 연계를 강화할 필요가 있다. 중앙과 지방의 재원분담에 있어서는 복지사업의 성격별로 재원분담방식을 개선할 필요도 있겠다. 여기서 제안하는 한가지 틀은 복지지출과 복지사업의 유형을 크게 공 공부조, 사회서비스, 사회보험으로 분류하고, 지원방식을 현금, 현물, 서비스 제공으로 나누어 분류하는 것이다. 지방자치단체의 재원분담은 주로 공공부조와 사회서비스에 서 발생하는 것이라고 보면, 공공부조는 national minimum의 제공이라는 측면에서 중앙정부의 책무성이 보다 강하다. 공공부조성 사업은 지원방식에 있어서는 주로 현 금이나 현물지원이라고 볼 수 있는데, 공공부조성 사업에 대한 국고보조율은 그러한 이유로 이미 기타 서비스 사업에 비해 높은 것도 사실이다. 그러나 본 고에서는 공공 부조성 사업에 대한 중앙정부의 재원분담을 오히려 보다 강화하고, 서비스 사업에 대 한 재원부담방식은 국고보조방식에서 포괄보조방식으로 전환할 것을 제안하고자 한다. 공공부조성 사업의 중앙정부 재원분담 강화의 걸림돌은 현금과 현물지원에 대한 도덕 적 해이발생에 관한 우려인데, 이는 복지수혜와 관련된 통합전산망을 강화하는 방안 으로 해결할 수 있다고 보여진다. 보육서비스를 비롯한 각종 사회서비스들은 일부 장애인시설, 특정질환자 시설등의 지역기피재를 제외하고는 지역공공재의 성격이 강하여, 지자체의 책무성이 보다 주요 한 사업이다. 예컨대, 보육서비스의 경우 서비스 제공으로 인한 긍정적 외부효과가 크 기는 하겠으나, 서비스의 공급과 수요가 특정지역을 중심으로 이루어 지고 있고, 대부 분 민간위탁방식으로 서비스제공이 이루어 지고 있다는 점에서, 각각의 지자체에 따 른 다양한 방식의 서비스 제공이 불가피하다. 실제로 보육서비스 수요와 공급에 대한 계획은 지자체별로 중장기계획을 수립하여 서비스 제공시설에 대한 인허가가 주어지 고, 보육료 상한선도 각 지자체에 따라 상이하며, 보육료 지원외에 시설에 대한 기타 지원등이 지자체에 따라 상이한 수준으로 이루어 지는 것들을 보아도 지자체의 역할 과 재량권이 매우 주요하게 작용하고 있는 것을 알 수 있다. 이렇듯 지역복지의 성격 을 띄고 있는 사회서비스 부문 사업들은 중앙정부는 지원에 대한 지침을 제공하고, 지자체에 따라 다양한 방식의 서비스를 제공할 수 있도록 재량권을 부여할 필요가 있 다. 그러한 점에서 서비스 부문의 재원분담에 있어서는 현행의 국고보조방식보다는 포괄보조방식의 재원분담체계로 재구도화 할 필요가 있다고 보여진다. 포괄보조의 범 위가 너무 협소하게 되면 현행의 국고보조와 다를 바가 없고, 너무 넓은 경우 편중화
192 2014 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 가 발생할 것이 우려되는 바, 최소한 아동, 노인등 복지대상자별로의 범주화는 필요할 것으로 보여진다. 포괄보조금의 확대도입과 함께 현행의 사회복지수요분 보통교부세 는 축소할 필요도 있다. 한편, 지자체 유형별로는 광역시 자치구의 복지지출관련 재정 부담이 심한 문제가 드러나고 있는데, 자치구의 재원문제해법을 위해서는 광역자치단 체와 기초자치단체간의 재정조정방식의 개선도 필요하다. (최성은, 2013) 복지재원부담을 둘러싼 중앙과 지방의 갈등문제는 궁극적으로 지자체의 책무성 강 화와 중앙정부 재정계획상에 지방비에 대한 사전적 고려를 명시화 할 것을 필요로 한 다. 중앙과 지방의 고질적인 신뢰의 부재 문제는 지자체의 책무성 강화를 위한 제도 적 장치를 통해서만 가능해 질 것이다. 현행의 지방재정운용제도는 지방의 중기지방 재정계획이 작성시점이나 기간들이 상이하고 지방예산의 편성과 연계도 미흡하여 책 임성이 결여된 측면이 있고, 국가재정운용계획과의 연계도 부족한 점이 있는바, 지방 재정 운용의 측면에서 재정건전성 유지라던가 책무성 강화등의 원칙에 입각한 제도 및 거버넌스 개선이 선결되어야 한다. 향후 지역복지의 발달과 서비스 부문의 포괄보 조화등 효과적인 재원분담을 위해서는 결국 지자체 성과관리가 성패의 요인이 될 것 으로 보이는 바, 중앙정부의 성과주의 예산의 정착과 더불어 지방자치단체의 성과관 리와 성과주의 예산의 필요성이 요구된다. (3) 재분배기능 제고를 위한 전반적인 조세정책의 방향 조세의 소득재분배효과는 조세부과정도, 세입구조(tax mix), 세입의 사용방식에 따 라 다양할 수 있다. 일반적으로 전반적인 조세구조가 누진적일수록 조세의 소득재분 배 효과는 증가한다. 소득세등의 직접세 비중이 높은 조세체계는 소비세등의 간접세 비중이 높은 조세체계에 비해 재분배 기능이 강하다고 볼 수 있다. 반면 소득세등 직 접세는 근로유인이나 저축동기를 감소시키게 됨으로 경제성장을 저해할 수 있고, 소 득세의 누진세율이 증가하면 재분배 기능은 강화되지만, 경제성장효과는 저하될 수 있다. IMF(2012)에서는 소득세가 1%p 증가할 때 장기적으로 1인당 GDP 성장률 약 -0.07%p 하락하고, 소비세와 재산세를 포함한 간접세가 1%p 증가하면 장기적으로 1 인당 GDP 성장률 약 0.04%p 증가하는 것으로 분석하고 있다. OECD(2012)에서는 세수중립적 세입구조(tax mix)의 변화에 따라 재분배기능과 경제성장효과가 달라질 수 있음을 보이고 있다. 첫째, 직접세 세원을 소득에 부과하는
기획세션 : 재원 193 소득세와 재산에 부과하는 재산세를 비교해 볼 때 소득세 비중을 줄이고 재산세 비중 을 높이는 경우 최소한 중단기적으로는 근로와 투자 유인을 향상시켜 경제성장에 효 과적일 수도 있다. 하지만 이때 조세체계의 재분배효과의 변화정도는 불분명하다. 상 속세, 부유세등의 비중이 높아져 소득세를 대체하는 경우 상속세와 부유세의 누진세 율이 근로소득세율보다 누진적일수록 재분배 기능은 강화된다고 할 수 있다. 하지만 예컨대 소득세보다 세율구조가 덜 누진적인 경향이 있는 부동산세 비중을 높여 소득 세를 대체하는 경우에는 전반적인 조세체계의 재분배기능은 약화된다고 할 수 있다. 사회보험료 비중이 낮아지고 소비세등 간접세 비중이 높아지면 노동비용 감소로 근로유인이 증가하여 성장잠재력이 증대 될 수 있다. 이때 조세체계의 재분배기능은 비취업자들의 생활수준 감소로 인해 약화될 수 있겠으나, 장기적으로는 임금격차를 감소시킬 수 있다는 점에서 재분배기능의 회복을 가져올 수도 있다. 소득공제등 조세 지출을 축소하고 한계세율을 낮추게 되면 근로, 저축, 투자의 유인을 높여 경제성장효 과를 가져올 수 있다. 또 소득공제등을 통한 조세지출은 대부분 고소득층에 유리한 구조이므로 이러한 조세지출의 축소는 소득재분배 기능을 강화할 수 있다. 한편 최고 소득세율 인상으로 소득세의 누진도를 높이게 되면 소득재분배 기능은 향상될 수 있 으나, 근로시간 단축 유인이 발생하고 교육, 투자 감소로 인한 생산성 저하를 가져올 수 있어 경제성장에는 악영향을 미칠 수도 있다. 근로세액공제는 대체로 근로유인을 증가시킬 수 있으므로, 소득세율 인상과 근로세액공제확대가 함께 이루어지는 경우 경제성장효과는 개선의 여지는 있다. 우리나라의 조세구성을 보면 직접세보다는 간접세 비중이 약간 높은 구조로 소득 재분배 기능이 약한 구조에 있다. 복지확대기를 맞아 증세의 필요성이 증대하는 시점 에서, 세수증대정책은 원론적으로 성장동력을 저해할 수 있다는 한계를 맞고 있다. 세 수 증대에 앞서 세수 중립적(revenue-neutral)인 조세체계의 변화가 필요할 터인데, 이를 위해서는 소득공제와 같은 조세지출은 축소하고, 소득공제를 통한 조세지출방식 은 세액공제로 전환하는 조세체계 개편이 필요하다. 최근에는 조세지출 성과평가를 통해 조세지출의 정비를 꾀하고 있는 등의 개편이 진행되고 있으나, 조세지출의 정비 가 여러 이해관계자들의 반발로 인해 매우 어려운 점을 감안하여, 새로운 조세지출, 즉 조세를 통한 지원은 향후 지양할 필요가 있다. 조세구성에 대하여서는, 비효율성을 증진시킬 수 있는 왜곡적 조세의 비중은 축소하고, 외부성을 교정할 수 있는 조세의 비중은 증가하는 것이 바람직하다. 예컨대 재산세, 환경세, 수수료등이 비효율적 조세
194 2014 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 를 대체하는 것은 대체로 바람직하다. 증세정책에 있어서는 경제성장에 대한 역효과 가 최소화 될 수 있도록 추진할 필요가 있다. 참고문헌 최성은. 2013. 자치단체 유형별 지방복지재정의 특징과 시사점. 재정포럼. 한국조세연구원. 한국보건사회연구원. 2012. 주요국의 사회보장제도: 한국. 행정안전부. 2010. 2010년도 지방재정연감. 행정안전부. 2011. 2011년도 지방자치단체 예산개요., 2012년도 지방자치단체 예산개요, 2012a., 2012년도 지방재정연감, 2012b. OECD. 2012. Less Income Inequality and More Growth - Are They Compatible? Part 3. Income Redistribution via Taxes and Transfers Across OECD Countries.