유권자투표참여에영향을미치는요인에관한연구 -제5회지방선거사례를중심으로- < 요약집 > 2010 년 8 월 ( 재 ) 동아시아연구원 - 1 -
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I. 한국선거의투표참여제고논의의현황과과제 1. 한국의투표율제고방안논의현황 투표율하락은한국에서뿐아니라전세계대부분의나라에서나타나고있는현상이다. 대부분모든나라에서투표율하락을막고투표율을높이기위해각방의노력을기울이고있지만특히한국에서투표율하락의문제를더심각한문제로받아들이고있는것은다른나라들과비교하여그하락의폭과속도가빠르기때문이다. 2004년 17대총선과 2006년제4회지방선거에서각각 16대총선과제3회지방선거에비해투표율의부분적인반등이있었지만, 연이은 2007년 17대대선에서투표율이 63.0%, 2008년 18대총선에서의투표율이 46.0% 로역대가장낮은수치에머물면서투표율위기논란이거세진바있다. 특히 < 표 1> 에서볼수있듯이투표율하락에더욱민감하게된것은최근수년간진행되어온재보궐선거투표율이 20~30% 대에그치고 2008년부터 2009년까지실시한교육감선거에서경기 12.3%, 대전15.3%, 서울 15.5%, 충남 17.2%, 전북 21.0% 에그치면서투표율문제에대한심각성이배가된것으로보인다. < 표 1> 역대재보궐선거투표율현황 (%) 선거일 00.6.8 00.10.26 01.4.26 02.8.8 03.4.24 03.10.30 04.6.5 04.10.30 투표율 21.0 25.0 28.2 29.6 29.5 34.2 28.5 33.2 선거일 05.4.30 05.10.26 06.7.26 06.10.25 07.4.25 08.6.4 09.10.28 10.7.28 투표율 33.6 40.4 24.8 34.1 27.9 23.3 39.0 34.1 자료 : 이성룡 (2008), 중앙선거관리위원회 <2008-2009 교육감선거정보시스템 > 이러한투표율하락의원인에대한기존의논의를정리해보면 < 표 2> 와같으며 크게거시적요인 ( 체제 / 문화 ), 미시적요인 ( 개인차원 ), 제도적차원으로분류하여정 리가능하다. - 1 -
< 표 2> 한국투표율하락원인에대한분석틀과이론적기반 분류투표율저하요인주요학자 거시적요인 미시적요인 제도적요인 1. 선거구특성 / 규모 : 도저촌고현상의해소 2. 후기산업사회의도래 : 탈물질주의균열등장, 비전통적이슈, 비투표참여 ( 시위등 ) 고조 3. 자율적정치문화의등장 : 동원투표의약화 4. 사회적양극화심화 : 저소득밀집선거구낮은투표율손낙구 (2010) 5. 발전단계 / 국가규모 *: 후진국, 개도국, 대국낮은투표율 Powell(1982) 1. 비정치적요인 Inglehart(1990) 김형준 (2008) 김영태 (2008) 김도종 (2008) 김욱 (2009) 1) 개인의사회경제적배경 : 저연령 ( 고학력 *), 무신론 Wolfinger & Rosenstone (1980) Brady et al. (1995) 2) 경제적자원보유 : 부동산, 문맹, 빈곤층손낙구 (2010) 서현진 (2008) 3) 사회네트워크의약화 * / 주거이동선거연수원자료집 4) 시민적의무감약화 ( 개인주의고조 ) 김영태 (2008) 2. 정치적요인 1) 정당일체감의약화 2) 선거관심 3) 정치불신심화 / 정치효능감약화 4) 이념적중도화 */ 정책적차별성부재및무지 5) 지역주의약화 * ( 호남 / 부산 / 경남투표율하락 ) 김영태 (2008) Aldrich(2003) 김형준 (2008) 김영태 (2008) 임성학 (2010) 조한상 (2008) 5) 이슈 - 탄핵 / 중간심판론시투표율상승김욱 (2009) 서현진 (2008) 1. 선거제도 : 비례대표제 / 대선거구의투표율상승효과 Blais(2006) Jackman(1987) 김욱 (2009) 2. 정당체제 1) 선거경쟁성 (electoral competitiveness) 과투표결정력 * (vote decisiveness) 저하 ( 양원제, 다당제 * 약함 ) Blais(2006) Flanklin(2004) 김영태 (2004) 류재성 (2008) 2) 정당체제의낮은대표성 * 최장집 (2005) 임혁백 (2000) 3. 투표촉진제도 (vote-facilitating rules)* 1) 투표공휴일제 * [ 시행중 ] Flanklin(2006) 2) 부재자투표 (absentee voting)* [ 시행중 ] 중앙선거관리위원회 (2010) 3) 투표접근성제고책 *[ 시행중 ] 4) 우편투표 (postal voting)* [ 미시행 ] Blais(2006) 5) 대리투표 (proxy voting)* [ 미시행 ] Gimpel&Schuknecht(2003) 6) 사전투표 (advance voting)* [ 미시행 ] 7) 전자투표 (electronic voting)* [ 미시행 ] 김용호 (2010) 8) 자동등록제 [ 시행 ]-영구명부제변경검토조성대 (2009) 4. 투표대상확대 *( 국내외국인거주자, 만 19 세, 재외거주민투표확대, 부재자기준완화 ) [ 시행중 ] 5. 강제 ( 의무 ) 투표제 (compulsory voting) [ 미시행중 ] 6. 투표자우대제도 (voting incentive)* [ 미시행중 ] 조한상 (2008) Blais(2006) 김욱 (2009) 중앙선거관리위원회 (2010) 이준한 (2007) * 학계에서그효과에대한이론적논쟁이진행되고있는사안 - 2 -
2. 투표참여제고방안논의의재정립 그간의논의들은그러나몇가지중요한문제점을내포하고있다. 무엇보다정치참여의한지표인 투표율 의중요성을지나치게강조하는경향이나타나고있다는점이다. 물론지나치게낮은투표율을기록한선거에서선출된대표에대해대표성과정통성에서문제가발생할수있다는점은분명해보인다. 그러나이에대한다양한반론도존재한다. 첫째, 현재의투표율하락이자율적인정치문화의정착과권위주의시절의동원투표가사라지면서발생한현상이며, 단순투표율이증가한다고반드시민의 ( 民意 ) 가더전달되는것은아니라는문제제기다. 둘째, 투표율하락이정통성의문제를야기할수있다는점에동의하면서도 투표참여의불평등이나대안부재에따른소외현상등질적인대표성문제 는양적인차원의투표율문제로환원될수없다는주장도제기된다. 셋째, 법리적으로볼때선택의대안이마땅치않을경우선거참여율이그때그때다른것은시민들의건강한민주의식을보여주는징표이며, 국민의책임은자신의선거참여여부와무관하게그선거의결과를받아들이는수동적형태로실현된다 는적극적인해석도있다. 넷째, 전형적인엘리트주의적해석으로서대중은대중적열광의노예가되거나엘리트의조작 (manipulation) 에쉽게이끌리게되는존재기때문에높은참여가바람직하지않을수있으며반대로정치적만족도가높은대중은참여에소극적이라는주장도있다. 높은참여가오히려정치적불만의표현이라는해석도존재한다. 결국투표율은투표참여수준과민주주의성숙도를측정하는절대적인지표가될수없다. 투표율이라는집합적수준의양적지표에과도한의미부여를하면서간혹투표율제고를최우선적인기본권으로오인하는경우가발생한다. 투표율은투표참여의한차원을보여줄뿐아니라우선순위도떨어지는지표다. 투표참여에서무엇보다중요한가치는모든유권자가자유롭게자신의권한을행사할수있어야한다는점이다. 투표율제고가아니라투표참여의제고의측면에서보면대표성보장을위해정당한권한을가지고있는모든유권자들에게참여의권리를모두에게동등하고실질적으로보장하는것이우선이다. 따라서투표율제고자체에과도한의미부여를하면서최근논의되고있는의무투표제나투표우대제가자칫자율적이고자유로운투표참여의권리라는상위의가치와충돌할여지가없는지신중하게따져야할일이다. - 3 -
또한기존의선거관리가주로 깨끗한선거 즉공정선거에초점을맞추면서 선거과열 요인들을억제하는데초점을맞추었다면이제공정하면서도활발한경쟁을이끄는방향으로전환할필요가있다. 민주화이후 1994년처음으로제정된선거관리의기본법인 < 공직선거법 > 제1장총칙의제1조목적에서 이法은 대한민국헌법 과 지방자치법 에의한選擧가國民의자유로운의사와民主的인節次에의하여공정히행하여지도록하고, 選擧와관련한부정을방지함으로써民主政治의발전에기여함을目的으로한다 고함으로써기본적으로공정선거, 부정방지에기본취지가있음을확인할수있다. 이러한부정방지, 선거공정성유지를위한선거관리로인해 2010년제5회지방선거만보더라도전회선거에비해위반건수및조치비율이감소하고있다. 전체적인선거단속건수가줄고있으며특히공무원선거개입, 금품 / 향응제공등중대선거범죄가줄어드는추세이다. 3. 투표참여제고를위한제도운영평가와과제 2006 년 5.31 지방선거전후개정된공직선거법내용을살펴보면전체적으로정치 참여의대표성을확대하고선거경쟁성을강화해야한다는본연구의방향에부합하 는것으로나타난다. 각분야별로살펴보면다음과같다. 대표성확대 : 1인 8표제 : 직접선출공직의확대 / 만19세투표연령조정및주한외국인지방선거투표권보장 / 부재자투표요건완화 / 재외국민투표권보장 선거경쟁성강화 : 선거운동기간의확대 / 예비후보자선거운동범위확대 / 집단선거운동의확대 / 트위터등사이버선거운동 전체적으로보면최근선거법개정이나관리방향이투표율자체를끌어올리는방향에서유권자정치참여의대표성과선거경쟁성을강화하는방향으로전환되고있는것은분명해보인다. 다만아직까지예비후보자들에겐사전선거금지명목으로금지된조항들이많이있으며후보자나정당이유권자들과대면, 인쇄, 온라인통로를통한자유로운접촉은어려운상황이라할수있다. 공명선거의틀에서완전히벗어나있지는못한것으로평가할수있다. - 4 -
이제까지의논의를종합하여앞으로보다적극적으로투표대표성을강화하고선 거경쟁성을높여투표참여의제고를이루기위해서고려해야할추가연구과제를 정리하면다음과같다. < 표 3> 투표참여제고방안과제및세부연구과제 목표과제세부연구과제 대표성강화 경쟁성강화 투표촉진제도 유권자정치선호이해젊은층투표율제고방안부재자투표의대상확대재외국민투표율제고선거운동기간추가확대예비후보운동범위확대정당 / 후보별정치적차별화표현의자유전자투표제투표시간연장 6.2 지방선거등최근지방선거에서나타난유권자투표선호결정과정의특징과변화분석 달라진투표참여결정요인여부검토 젊은층저참여의원인 : 무관심론대탈물질가치수용에따른비투표정치참여방식을선호하는결과인가? 젊은층고유의투표참여결정요인의차별성은무엇인가? 젊은층투표동기를끌어낼맞춤형정책방안 ( 트위터규제완화등 ) 부재자투표요건의완화에도불구하고부재자투표규모가크게증가하지않는원인은무엇인가? 수시부재자명부등록제에서항구명부제로의전환방안 ( 이성룡 2008) 부재자투표소설치기준의완화 (2000 명에서 500 명 ) 의타당성검토 ( 유권자희망연대 4 대정책제안 2010.4.20) 재외국민투표비용감소방안 투표정보제공방안 재외국민유권자들의선호와의사수렴방안 현행 20 일에서 30 일전완화방안 특히현직자이외도전자들의후보및정책인지도획기적으로높일선거운동허용 당사자선거운동외에정당 / 후보별정치적차별성부각 구체적인정책매니페스토의정보제공효과제고방안 후보자정치성향조사공표방안 ( 선관위정당정책비교방식차용 ) 교육감 / 교육위원후보의정당공천제혹은러닝메이트제 트위터 UCC 규제 ( 유권자희망연대 4 대정책제안 2010.4.20) 후보지지아닌정책추진위한집회 / 표현의자유허용방안 전자투표제의제도적효과 : 투표율제고효과있나? 해외사례연구 현행오전 6 시 - 오후 6 시에서마감시간을 8 시로연장 ( 유권자희망연대 4 대정책제안 2010.4.20) - 5 -
강제투표 우편투표 / 사전투표 의무투표제 투표자우대제 우편투표제에대한유권자들의평가와기대점검 사전투표제 ( 유권자희망연대 4 대정책제안 2010.4.20) 의무투표제와자유투표제의상충가능성과쟁점 해외의무투표제시행국가사례연구 국민들의의무투표제수용성검토 투표자우대제와자유투표제의상충가능성 해외사례와 2008 년한국적용사례비교 유권자의의무투표제수용성검토 II. 투표참여에영향을미치는요인에대한기존이론의특징 1. 거시적접근 사회가근대화되면일반국민들의소득수준은높아지고, 소득수준이높아지면양질의교육을받을가능성이높아진다. 양질의교육을받은사람은공적인문제에관심을갖게되어정치적문제에개입하게되면서정치적참여를보다쉽게하게된다. 따라서수입, 교육수준, 도시화등근대화결과와투표율과는높은상관관계를갖는다는것이다. 또한공적인문제가관심이많은남자, 노년층의투표율이높다는것도많은국가에서경험적으로증명되었다. 그러나사회구조적설명은민주주의초기의발전과정에서는설명력을가지고있었으나상반되는사례들이발견되면서점차설명력이약해지고있다. 선진국의교육수준이나소득이점차늘어났지만반대로투표율은계속하락한다거나의학의발달로선진국국민의평균나이는높아졌음에도불구하고투표율은떨어지고있다. 특정국가의경우도시보다는동원의효과가큰농촌의투표율이높은경우도발견되었다. 2. 미시적접근 합리적선택이론의설명은위의근대화사회구조적설명의한계를극복하기위해보다개인적인혹은미시적인분석에기초한다. 즉왜유권자가투표하는지에대해질문하고이에대한해답을찾는것에서시작한다. 투표행위도인간의다른행태와다르지않으며결국행위의효용즉비용과혜택에따라결정된다고본다. 따라서 - 6 -
유권자는투표하지않을때보다투표할때효용이커지면투표하게되고그반대의경우에는투표하지않는다. 이밖에대개의경우이념성이강한유권자는정치에대한관심도높고높은이념적일관성을보이며정치적참여도도높다는것이정설이다. 그러나정치학에서유권자의이념적수용성과일관성에대한뜨거운논란이계속되고있다. 유권자가가지고있는이념보다는지지후보의이념에따르는경향이있어유권자가가지고있는이념은선거에서그렇게중요하지않는것으로평가되기도하였다. 일반유권자를합리적으로생각하고이에따라투표하는개인으로보기보다는정치에무관심하며이념적일관성도없어상황에따라투표행태는매우유동적이라고보는견해이다. 3. 제도주의적접근 투표율은정치제도와선거법과매우밀접한관계를가지고있다는주장에기인한다. 이를세분화하여살펴보면, 첫째정치제도가정당혹은후보간의경쟁을촉진시킨다면투표율은상승할것이라는이론이다. 개인의속성에기초한이론과정치적동원에의한이론보다는경쟁적정당체제가유지될수있는정치적제도가중요하다는이론이다. 둘째선거편의와강제제도의유무이다. 선거편의의경우특히미국과같이선거등록이어려운경우투표율은낮아진다고주장한다. 선거등록이제한된시간과장소에만허용된다면투표참여의비용은높아지게된다. 시민권, 등록절차, 부재자투표제도, 인종적종교적차별, 투표시간과장소, 투표일의공휴일여부등법적행정적제도에따라투표율은차이가난다. 이밖에의무투표제도는투표율을높이는데효율적인제도이다. 의무투표제를실시하고있는국가의투표율은대부분은 90% 를넘는다. 그러나투표율상승을위해의무투표제도를도입해야한다는주장에반대하는논의도있다. 먼저투표의의무는군복무나납세의의무보다중요성이낮음에도불구하고처벌은더가혹하다는주장이다. 또한마음에드는후보나정당이없음에도불구하고선택해야한다면이는개인의자유를침범할수있다는논리등이다. - 7 -
4. 투표율제고를위한대안 미시적접근과제도적접근을통합해보면아래 < 표 4> 와같다. 유권자는합리적유권자, 무관심한유권자, 시민적책무성이있는유권자로나누어볼수있고정치체제는경쟁적체제와비경쟁적체제로구분할수있다. 합리적유권자는정치체제가경쟁적인경우에만투표의기대효용이높아져투표에참여하고비경쟁적일경우투표참여비용이높아져기권하는것이합리적이다. 따라서정치제제나선거를보다경쟁적으로유도할수있는제도를도입하거나투표참여에대한인센티브를제공해야한다. 무관심한유권자는정치제도의경쟁성과는상관없이투표에참여하지않는다. 따라서무관심층을합리적유권자혹은시민적책무성을가진유권자로변화시키는노력을하거나의무투표제를도입하는노력을해야한다. 마지막으로시민적책무성을가진유권자는정치제도의경쟁성과상관없이투표에참여할것이다. 이런유권자는민주주의시민교육을통해가능하기때문에시민교육을강화해야한다. < 표 4> 유권자와정치제도에따른투표율제고방안 정치제도 해결책 경쟁 비경쟁적 합리적 O* X 경쟁적정치제제유지 편의성혹은인센티브제도 유권자 무관심 X X 의무투표제도 시민적 책무성 O O 시민교육 (civil duty) O 은투표참여, X 는기권을의미함 III. 개인적수준에서의투표참여요인분석 1. 기권의이유 투표율하락현상이널리확산되면서기권하는유권자가증가하는원인에대한주 - 8 -
장도매우다양하게제기되었다. 주로정당일체감의약화로인한무당파의증대, 지지정당이나후보자부재, 네거티브선거운동의만연으로인한정치불신의증대와젊은층의정치적무관심등이그원인으로분석되었다. 이와유사하게한국선거에서도투표율하락원인은젊은세대의불참, 정당과후보자간경쟁력약화, 지지후보부재, 네거티브선거운동으로인한정치불신증대와선거관심도저하등으로설명되어졌다. 실제사람들은왜투표를하지않는가라는질문에대해서는동아시아연구원에서조사한패널조사결과를살펴보면, < 그림 1> 에서같이지방선거, 대선, 총선에서설문조사된기권이유가비교정리되어있다. 2006년 5월 31일치러진지방선거에서기권한응답자중에그이유를 시간이없어서 라고답한비율은 55.8% 인반면 관심이없어서 2%, 누가당선될지뻔해서 2%, 투표해도바뀌는것이없어서 2% 등정치적이유는모두 16% 였다. < 그림 1> 기권이유변화 지선 06 55.8 10.2 2.0 대선 07 41.3 15.6 4.2 총선 08 44.9 34.7 5.7 지선 10 55.8 9.7 4.3 바빠서찍을사람없음관심없음 출처 : EAI SBS 중앙일보 한국리서치패널여론조사 (2006 지선, 2007 대선, 2008 총선, 2010 지선 ) 2007년 12월대선에서는 시간이없어서 라고답한비율은 41.3% 로줄고찍을사람이나관심이없어서라고답한비율은 19.8% 로늘었다. 다른정치적이유로기권한응답자비율을모두합하면 41.2% 로지방선거 16% 보다훨씬높아졌다. 반대로비정치적이유때문에기권한비율은 82.3% 에서 59.3% 로대폭감소했다. 2008년 4월총선에서도이런추세는지속되었는데바빠서등비정치적이유는 57.4% 로조 - 9 -
금줄었고정치적이유는 42.6% 로조금증가되었다. 특히그림에서볼수있듯이, 찍을사람이없어서기권한비율이 34.7% 로크게증가하였다. 그런데이번지방선거에서는 찍을만한사람이없어서 라고답한비율이 9.7% 로최근선거중가장낮았다. 이외에관심이없다거나당선될사람이뻔해서라는등정치적이유는모두 22.7% 로이전에비해크게줄어들었다. 반면바빠서 55.8% 등비정치적이유로기권한응답자비율은 72.1% 였다. 이는지난 2006년지방선거에서조사된기권이유비율과비슷한수준이다. 물론지방선거와대선그리고총선은선거수준과유형이다르기때문에지방선거에서특히유권자들의정치적이유가적게작용한다고볼수도있다. 그럼에도불구하고정치적이유가증가한지난대선이나총선과비교해볼때이번지방선거에서이비율이줄어든점은눈여겨볼만하다. 2006 지방선거당시 16.2% 였던정치적이유가대선에서 41.2%, 총선에서 42.6% 로증가하였고비정치적이유는 82.3% 에서 59.3%, 57.4% 로감소한것이다. 하지만이번지방선거에서는투표율이상승하였고정치적이유로기권한유권자비율도 22.7% 로줄어들었다. 특히찍을사람이없다는이유로기권한비율은지난대선과총선에서무려 24.5% 나증가한반면이번선거에서가장낮은비율을차지했다. 이는주목해야할중요한변화이다. 정당과후보자가유권자를투표장으로가도록활발한선거운동을통해관심거리와이슈를제공하는노력을했기때문이라고본다. 유권자들이정치적영향력을행사하기위해투표에참여할심리적동기를제공했기때문일것이다. 2. 투표참여에영향을미친사회경제적배경요인 개개인의투표참여에영향을미치는중요한요인은각국가가처한상황에따라다르게나타난다. 한국가내에서도선거유형과쟁점등에따라다르게나타난다. 그럼에도불구하고사회경제적지위와선거관심, 이념, 지지정당요인은개인의투표참여에영향을미치는가장보편적인요인들로알려져왔다. 여기서는최근선거의투표참여에이변수들이미치는영향력을살펴보았다. 민주화이전한국에서는여성, 저소득층, 저학력층이더활발히투표에참여하는현상이나타났다. 또한집합적수준의투표율을보면, 서울의투표율이가장낮으며, 대도시에서농촌으로갈수록투표율이높아지는촌고도저 ( 村高都低 ) 양상을보였다. 이러한투표행태는 - 10 -
동원된정치참여 이론에의해설명되었는데, 가난하고정치적지식과관심이부족한유권자들을권위주의적정권이관권, 폭력, 금품에의해투표에동원되어왔기때문이라는것이다. 그러나민주화이후이런동원투표현상이점차사라지게되었고사회경제적변수들의영향력은다른나라의상황과다르지않게보편적인방향으로나타났다. 최근선거에서나이가어릴수록, 학력수준이높을수록, 학생이나화이트칼라직종에근무할수록, 소득수준이낮을수록기권할가능성이큰것으로나타났다. 이는소득수준이나학력수준이높은유권자일수록정치지식과자원이많아서투표에참여할확률이높다는일반론과는다른결과이다. 하지만이번지방선거에서는젊은층, 고학력층, 학생, 화이트칼라유권자층에서이전선거보다투표참여가활발해진것을알수있다. 다음으로보편적으로투표참여에중요한영향을미치는변수들인선거관심도나이념성향그리고지지정당요인에대해살펴본결과예상대로모든선거에서관심있는유권자집단과관심없는집단간평균차이가큰것으로나타났다. 이는선거에관심이있는유권자일수록투표에참여할확률이높은일반적현상과일치하는결과이다. 이념성향에서도진보유권자집단과보수유권자집단간투표참여평균점수에차이가있었다. 보수나진보성향이있는유권자들이중도유권자들보다투표에참여할확률이높은것이일반적현상이다. 그런데특이한것은최근세번선거에서모두보수집단이중도나진보집단보다투표에참여할확률이높았다는것이다. 대선에서는이런차이가크지않아서통계적의미가없었지만 2006년지방선거와 2008년총선에서는의미가있었다. 하지만이번지방선거에서는다른현상이나타났다. 진보와보수유권자들간투표참여평균점수에서차이가발견되지않았다. 즉기존의보수집단이진보집단보다투표에참여할확률이높은현상이이번선거에서는나타나지않았다. 진보집단유권자들이선거에활발히참여했음을알수있다. 그리고통계적으로유의미한차이는아니지만선거에서일반적으로발견되는현상인중도유권자들이다른유권자들보다기권할확률이높은것으로나타났다. 또한지지정당에따라투표참여평균의차이가나타났는데이런집단간차이도이번지방선거에서만통계적의미가없었다. 이번지방선거결과를보면, 이런추세 - 11 -
가바뀐것을알수있다. 한나라당과민주당지지자들간차이가없었다. 국민참여당, 민주노동당, 진보신당, 창조한국당등오히려진보진영유권자들의투표참여가활발했으며자유선진당지지자들과지지정당이없는유권자들의투표참여가저조했음을알수있다. 3. 6 2 지방선거주요이슈와선거운동의영향력 이번지방선거에서진보진영유권자들의투표참여가이전보다활발하게나타난현상이선거운동이나주요이슈와관련이있는지를살펴보았다. 이번지방선거의투표율이상승한것에대해많은전문가와매체들이젊은유권자들의참여를효과적으로이끌어낸적극적인선거운동과진보진영의후보단일화를원인으로꼽았다. 또한여론조사가잘못되었다는비난도있었지만이를발표하지못하는선거전 1주일동안큰변화가일어났기때문이라는주장도강력하게제기되었다. < 그림 2> 를보면, 투표결정시기를묻는질문에대해투표당일에투표를결심했다고답한유권자가 7.3% 나되었다. 2-3일전에투표를결심했다는유권자는 22.7% 이고 1주일전에결정했다는유권자도 23% 나된다. 이들을모두합하면투표에참여한유권자의과반수가마지막일주일간의선거운동기간중에투표참여를결심한것을알수있다. 따라서이번선거에서막바지선거운동기간 1주일은유권자들을투표장으로동원해내는데매우중요한기간이었다는것을알수있다. < 그림 2> 투표결정시기 27.4 22.7 22.9 19.5 7.3 투표당일 2~3 일전 1 주일전후보등록직후 1 달전 출처 : EAI SBS 중앙일보 한국리서치패널여론조사 (2010 지선 ) - 12 -
특히이기간동안인터넷과트위터등을중심으로한선거운동은젊은유권자들을투표장으로이끌어내는데기여했다는주장이선거후제기되었다. 이번지방선거패널조사를이용하여실제로인터넷과트위터등에서정보를얻은유권자들이그렇지않은유권자들보다투표에활발히참여했는지를분석한결과는다음과같다. < 그림 3> 세대와선거정보매체 60 세이상 8 39 12 50 대 20 41 15 40 대 29 16 26 30 대 39 21 24 19~29 세 56 17 14 인터넷 TV 선거홍보물 출처 : EAI SBS 중앙일보 한국리서치패널여론조사 (2010 지선 ) IV. 투표율제고를위한각국의노력들 1. 투표율하락의보편화 1945년부터 2001년까지국회의원선거에서나타난국가별평균투표율을비교해보면, 호주, 벨기에, 오스트리아, 독일, 이탈리아, 스칸디나비아국가들은역대선거의평균투표율이높은편이지만영국, 프랑스, 미국, 스위스등서구의전통적인민주국가나우리나라와일본등은평균투표율도낮고최근선거의투표율도상대적으로낮음을알수있다. - 13 -
2. 제시된다양한대안들 다양한투표율관련연구들에도불구하고어떤접근이보편성을가진다고일반화하는것은무리다. 개별국가의다양한정치사회적경험과더불어국민개인의다양한기질과개성이반영될수있기때문이다. 여기에제도적측면까지가영향을미치고있어복잡성은가중될수밖에없다. 그러나각국의투표율제고를위한다양한노력들은몇가지분류는가능하다. 첫째, 의무투표제이다. 의무투표제혹은강제투표제 (compulsory or mandatory voting) 는투표불참자에대하여법적제재를가하거나불이익을주도록법률에규정함으로써선거인에게투표참여동기를부여하여투표율을제고하려는데그취지를두고있다. 그러나의무투표제의효용성에대해서는주장이갈린다. Franklin은 22개국의 1945년 -1999년간선거를대상으로한투표율변화를분석한결과의무투표제를시행하는나라와그렇지않은나라와비교할때의무투표제시행으로 11% 의투표율제고효과가나타나는것으로보았다. Jackman 과 Miller는의무투표제 (Compulsory Voting Law) 의도입이투표율을증가시킬것으로기대를하게된다는것을인정하면서도, 투표율을증가시키기위하여투표불참에대한불이익 (disincentive) 을규정하는강제투표법이제정되었다하더라도불참자에대한제재 (penalties for disobedience) 가일관성 (uniform) 이없고가혹하지도않기때문에이러한법률에일반적인순응 (universal compliance) 을기대할수는없다고주장하고있다. 실제유럽의회의원선거를살펴보면의무투표제를시행하는국가와그렇지않은국가들사이에투표율에있어나타나는차이를확인할수있다. 유럽의회의원선거는 1979년부터 5년마다치러지며선출방식은비례대표제이고만 18세이상의남녀모두가투표권을행사할수있다. 투표율을살펴보면의무투표제를시행하고있는벨기에, 룩셈부르크그리고그리스의경우우선제재강도가강한벨기에와룩셈부르크의투표율이 90% 대로높게나타난것을알수있다. 반면제자강도가약한그리스의경우투표율이 62.8% 로의무투표제를시행하고있는다른나라들과비교해서낮은편이다. 결과적으로의무투표제가투표율을높이는것에일정한영향을미친다고볼수있을것이다. - 14 -
< 표 5> 1979~2004년유럽의회투표율 (15개국) 국가 1979 1984 1989 1994/95 1999 2004 투표율추세 오스트리아 67.7 49.4 41.8 하락 벨기에 * 91.4 92.2 90.7 90.7 91 90.8 하락 덴마크 47.8 52.2 47.4 52.9 50.5 47.8 하락 필란드 57.6 31.4 41.1 상승 프랑스 60.7 56.7 48.8 52.7 46.8 43.1 하락 독일 65.7 56.8 62.3 60 45.2 43.0 하락 그리스 * 78.6 77.2 80.1 80.4 75.3 62.8 하락 아일랜드 63.6 47.6 68.3 44 50.2 59.7 상승 이탈리아 84.9 83.4 81.4 74.8 70.8 73.1 상승 룩셈부르크 * 88.9 87 96.2 88.5 87.3 90.0 상승 네델란드 58.1 50.6 47.5 35.6 30 39.1 상승 포르투갈 72.4 51.2 35.5 40 38.7 하락 스페인 68.9 54.7 59.1 63 45.9 하락 스웨덴 41.6 38.8 37.2 하락 영국 32.2 31.8 36.6 36.4 24 38.9 상승 사이프러스 71.2 체코 27.9 에스토니아 26.9 헝가리 38.5 라트비아 41.2 리투아니아 48.2 말타 82.4 폴란드 20.4 슬로바키아 16.7 슬로베니아 28.3 출처 : EurActiv Network ( http://www.euractiv.com/en/elections/european-parliament-elections-2004-results/article-117482) * 표시국가는의무투표제시행국가임 둘째, 인센티브제이다. 그러나실제구체적인인센티브제를실시하고있는국가는없으며이탈이아가선거인에게투표편의를위한여비를제공하고있을뿐이다. 셋째, 사전투표제이다. 선거당일이전에라도유권자의사정에따라투표를할수있도록하는제도가사전투표제이다. 대체로사전투표를접수하는투표소에가서투 - 15 -
표일과같이투표용지에후보자명이나정당명을기재한후투표자스스로투표함에넣는방식이나우편으로이뤄진다. 넷째, 선거인명부의작성이다. 선거인명부작성은선거인자격여부를확인하여공증하는제도로서선거의실시에앞서선거에참여할자격있는선거권자를확정하는것은반드시필요한절차로간주되고있으며각국이나름의선거인명부제도를운용하고있다. 명부의작성은영구명부제를채택하고있는나라들이대부분이지만한국의경우개개의선거에대하여선거가실시될때마다수시로작성하여사용하는명부제인수시명부제를채택하고있다. 다섯째, 선거권연령인하는 19세기에라틴아메리카에서 21세에서 18세로인하하기시작하였고그후 1960년대후반에서유럽이뒤를이었으며 1970년대초에미국이 21세에서 18세로인하하였다. 현재각국의선거권연령은대부분 18세로표준화되는경향을보이고있다. 여섯째, 투표일에있어서도동일한패턴이나타나지는않는다. 의원내각제를채택하고있는국가의경우의회가해산되면의회가해산된날로부터며칠이후에선거를실시한다는규정이있으며투표일이반드시공휴일이지도않다. 투표시간에도차이가있으며투표기간역시하루로통일되어있는것은아니다. V. 투표율제고를위한전자투표의도입및부재자투표확대방안 1. 투표참여율제고방안으로서전자투표도입의검토 전자투표란간단히 " 전자적방식에의해서투표하는것 " 으로정의되는데, 이는선거제도나투표방법에대한새로운시스템도입이라는패러다임전환을의미하는것이다. 전자투표도입은단순히투표과정만을전자화하는것이아니라유권자명부, 본인확인, 투표, 개표, 검표과정등선거의모든과정을전자화하는종합적인의미의전자선거시스템의구축이요구되기때문이다. 이러한전자투표는유권자의투표편의성제고, 참여방법의다양화, 투표참여비용의절감을통해투표참여를촉진할것으로평가되고있다. 특히, 전자투표는정치참 - 16 -
여에대한무관심계층을선거과정으로유인하는데기여하고, 투표참여가어려운취약계층인장애인, 입원환자, 해외거주자등에게참여기회를확대할수있는수단으로기대된다. 그렇지만전자투표시스템의고위험성이나기술적신뢰성의문제, 디지털격차 (digital divide) 등을제기하는회의적견해도만만치않은실정이다. 그리고전자투표와투표참여율간의관계에대해서도논란이있다. 그럼에도불구하고정보화사회의진전과함께전자투표는거스르기어려운흐름이되고있다. 실제로세계각국에서투표참여제고를위한대안으로서전자투표도입을검토하고, 전자투표를시행하거나시험중에있다. 2. 전자투표의유형및도입효과 전자투표는그특성상도입국가마다다양한양상으로적용되고있다. 전자투표는여러가지로유형화될수있지만가장일반적인분류는투표장소에따라투표소투표 (Poll Site E-voting: PSEV) 와원격투표 (Remote E-voting: REV) 방식으로구분하는것이다. 1) 투표소투표 (PSEV) 방식은지정된투표소에서전자투표를하는방식으로투표기구와저장매체만다를뿐기존방식과큰차이점이없으며, 투표기기를선거인단이관리하기때문에안전성이비교적크다. 이방식은원격투표방식을전면도입하기전에전자투표에적응하는단계에서널리채택되고있다. 투표소투표방식중에서도키오스크 (Kiosk) 방식은간이투표소방법이라할수있는데, 이는사람들의왕래가잦은백화점, 공원, 도서관, 쇼핑몰등공공장소에키오스크전자투표기를설치하여투표를하는무인투표방법이다. 원격투표 (REV) 는지정된투표소가아닌장소에서컴퓨터, 전화, 휴대전화와같은전자기기를이용하여투표하는방법이다. 인터넷투표가가장대표적이지만, 그외에도전화, SMS, 혹은디지털 TV를활용할수도한다. 이와같은전자투표방식의특징을간략히정리하면 < 표 8> 과같다. 1) 흔히키오스크 (Kiosk) 방식을투표소투표방식에서분리하여 3 단계, 즉투표소투표, 키오스크투표, 원격투표로구분하기도한다. - 17 -
< 표 6> 전자투표의주요방식 구분투표방식및장치 투표소투표 (PSEV) 터치스크린 PC 기반기술 직접적선거관리수준 높음 기술적안정성쟁점화수준 낮음 키오스크 (Kiosk) 중간중간 특징투표소와개표소를공공망으로연결많은사람이모이는공공장소에투표기설치 원격투표 (REV) 유선및무선전화이동전화 SMS 인터넷양방향디지털TV 낮음 높음 기술적위험도가높고비밀투표침해의가능성이높음 류석진 김용복 (2009), 조희정 (2006) 에서재작성 이와같은새로운전자투표의도입에따른기대효과로가장강조되는것은투표의편의성과접근성제고를통해투표율을높일수있다는점이다. 예를들어시각장애인을위한음성투표기능을지원하는전자투표의경우시각장애인들도직접자신의참정권을행사할수있도록하며, 특히원격투표의경우에는시 공간의한계를극복할수있어해외거주자등직접적투표참여가어려웠던유권자들의투표권행사를보장할수있다. 또한정확한기표로인한무효표를감소시킬수있다는것도장점이다. 그렇지만전자투표도입에대한회의론자들은전자투표가투표참여율을제고하고있다는뚜렷한증거를찾을수없다고반박한다. 오히려기존종이투표방식과병행실시함으로써선거관리비용이증대되었다는점을강조한다. 2) 미국의경우, 시민들의투표참여율과투표참여자구성에거의영향을주지않은것으로보고되었다. 또한전자투표에서문제가되는것은원격투표의경우선거인의동일성확인과그로인한대리투표나중복투표및투표자의자유의사확보의문제가발생할수있다는것이다. 그리고투표결과의조작가능성이나네트워크장애등기술적보안과신뢰의측면에서문제가제기된다. 그외에도디지털기기에대한접근성이나조작능력의차이로인한정보격차와그에따른보통 평등선거의침해가능성은전자투표를반대 2) 전자투표의도입이장기적으로는경제적일것으로평가되지만, 전자투표시스템의도입초기에는막대한초기비용이소요되기때문이다. - 18 -
하는근거가되기도한다. 3. 주요국가의전자투표제도추진현황 전자투표를도입하는의도는국가에따라차이가있지만, 이를통해달성하고자하는목적은대체로유사한양상을보이고있다. < 표 7> 에서정리한바와같이, 전자투표를도입하고자하는가장주된목적은지속적으로감소하고있는투표율문제때문이다. 21개주요전자투표추진국가중에서 10개국이투표율저하에대한대응책으로전자투표를채택하고있는것으로나타났다. 그다음으로많은국가들이선거비용절감, 신속한집계를통한시간단축, 선거관리의효율화, 선거행정의개방성강화등선거행정의개선방안으로전자투표를추진하였다. 그밖에전자투표를통한투표환경의개선, 선거부정문제의해결또는투표편의성증진을목적으로하고있다. - 19 -
< 표 7> 주요전자투표추진국가현황 국가도입시기도입목적투표방식특징오스트리아 2004 년 4 월 - 인터넷투표방식추진유보 a 벨기에 1991 년부터 4 년마다행해지는지방선거에서실시 투표환경개선, 신속한개표 a 2001년부터인터넷투표방식추진, 2005 투표환경개선, 공공에스토니아년 1월과 10월지방효율성증진, 투표율선거에서인터넷투표제고 a 실시 b 핀란드 2008년시의원선거투표율제고, 선거비 프랑스 독일 네덜란드 1994년 유럽의회선 거, 1995년대통령선 거에서 전자투표 실 시 c 용절감 투표율제고 투표소전자투표방식 ( 종이확인증 ) 인터넷투표방식 인터넷투표방식 투표소전자투표방식, 인터넷투표방식 기존의선거환경보완, 1999년유럽의회선장애인투표환경개선, 거당시처음도입 c 신속한집계, 투표율인터넷투표방식제고 d 1998년시작, 2002 ~ 2005년총선과유럽의회선거에서전자투표율제고투표시행 d 투표소전자투표방식, 인터넷투표방식 ( 재외국민 ) 터치패널방식과마그네틱카드및광학펜방식의지역별적용, 1999 년옵티컬방식통일 ; 2003 년종이확인증발급도입 ID 카드를활용하여사전투표기간동안인터넷투표, 국제적으로인터넷투표를공직선거에적용한모범적인사례로평가됨 2010년 1월전자투표추진유보 ; 기존투표시스템유지 b 도입후투표율증대, 개표시간의단축, 선거비용감소 ; 2004년, 2005 년선거법개정이후실질적으로전자투표가시행됨 c 선거를위한공공인터넷단말기개발, 투표소의온라인연결및전자선거인명부구축 ; 2009 년 3 월헌법재판소전자투표방식위헌결정 2007 년 10 월 1 일전자투표도입전면중단. 다시종이투표방식채택 2004년 6월 9개지역 투표소전자투표방식 ( 터 2005년 2월총선에서 2개지역에서 포르투갈 에서 EU관련선거의투표환경개선 치스크린, 광학펜, 전 전자투표시스템과 원격투표시스템 시범투표 자카드방식 ) 동시사용 슬로바키아 2005년 6월대선에서시험투표 - 인터넷투표방식 1개도시에서시험투표 스위스 2003년 3개주시범실투표율제고, 젊은층 2004년 9월국민투표에서세계최시참여유도인터넷투표초로전국단위인터넷투표실시 ; 2005년 10월 SMS 투표실시 인 도 2003년 선거부정해결, 선거비용절약 2002년 6월부터지역 선거관리업무효율화, 일 본 별로 12회정도전자 개표시간단축, 선거비 투표실시 용절감, 투표율제고 호 영 미 주 국 국 캐나다 아르헨티나 브라질 2001년, 2004년 ACT 의각 3개지방지역의회선거에서두차례도입 2000년런던시장선거및지방선거투표율제고 2000년 1월알래스카공화당예비선거투표율제고 2003 년, 2004 년 5 개주에적용 2003 년 9 월 1996 년총선 선호투표제의복잡성완화, 시간단축, 투표편의성증진 투표편의성증진 비용절감, 선거행정의개방성강화 선거관리의효율성향상, 선거부정방지 코스타리카 1998 년투표율제고 투표소전자투표방식 투표소전자투표방식무효표감소 EVACS 시스템 ( 투표소전자투표방식 ) e 도입후경제적이고손쉬운투표환경조성, 선거부정해결, 개표시간단축, 선거비용절약효과 12 개언어제공, 시각장애인과문맹자를위한오디오장치설비 투표소전자투표, 인터 2007년시범투표를마지막으로전넷투표방식자투표추진유보 f 투표소전자투표방식과인터넷투표방식등정당예비선거의경우투표율제고전화투표, 인터넷투표, 투표소전자투표방식투표참여율 20% 증가병행투표소전자투표방식 ( 종 40~50% 경비절감효과이확인증 ) 숫자키보드, 하드디스크, 모니터로시스템구성 투표소전자투표방식 ( 종이확인증 ) 투표소전자투표, 인터넷투표방식 a 베네수엘라 2004년 8월투표환경개선투표소전자투표방식 ( 종이확인증 ) 아일랜드 2000 년도입결정 개표의정확성, 효율성, 시 공간제약완화, 무효표감소 투표소전자투표방식 1996년부분적도입후 2002년대선전국적도입, 개표시간의성공적단축 인터넷투표도입 ( 종이투표방식과병행 ), 선거부정감소, 투표율제고, 선거행정의효율성향상 우고차베스대통령소환선거에사용 2009 년 4 월 23 일전자투표추진중단선언 g 전자선거추진협의회 (http://www.e-voting.go.kr) 자료를기초로보완한것임. a 조희정 (2007); b Ministry of Justice Finland(http://www.vaalit.fi/42735.htm); c 전학선 (2007); d 김면회 (2007); e Phillip Green(2005); f European Digital Rights, 2007; g Department of the Environment, Heritage & Local Government, 2009. - 20 -
4. 투표율제고를위한부재자투표의확대방안 한국의경우 2009년 2월 12일부로신설된 재외선거에대한특례 에따라그간논란이되어온재외국민에대한부재자투표가보장되었다. 동법에따르면, 국외부재자신고대상자 와 재외선거인등록신청대상자 로나누어진다. 주민등록이되어있거나국내거소신고를한사람은공관을경유하여관할구ㆍ시ㆍ군의장에게 " 국외부재자신고 " 를하고, 주민등록이되어있지아니하고국내거소신고도하지아니한사람의경우공관을직접방문하여중앙선거관리위원회에 " 재외선거인등록신청 " 을함으로써투표권을행사할수있다. 국외부재자신고자는대통령선거와비례대표및지역구국회의원선거에투표할수있지만, 재외선거인등록신청자는대통령선거와비례대표국회의원선거만가능하다. 하지만주민등록이있는일시체류자와국내거소신고를한재외국민은별도신고절차를거치지않아도선거인명부에자동으로이름이오르기때문에국내에들어와투표할경우모든선거에참여할수있다. 피선거권은대선과국회의원선거출마의경우대한민국국적만갖고있으면가능하다. 지방선거는주민등록이있거나국내거소신고를한재외국민중해당지역에서선거일전 60일이상거주시가능하다. 해외에서투표할수있는최초선거는 2012년 4월11일제19대국회의원선거가될것이다. 투표참여확대를위해서는부재자투표요건을완화 보완하는것이필요하다는것은주지의사실이다. 부재자투표는기본적으로부재자신고와투표의 2단계로구분될수있다. 지난 6.2 지방선거결과에서드러난부재자투표제도의문제점은여전히일반국민들의이용률이매우저조할뿐아니라부재자투표율도감소하였다. 이는곧부재자투표의신고와투표의두가지측면모두에문제점이있다는것을의미한다. 첫째, 신고측면의개선방안이다. 부재자투표의신고측면에서는부재자신고의비용을낮추어부재자투표의대상유권자들이쉽게신고할수있도록해야할것이다. 이를위해서는신고방법과신고기간의개선이요구된다. 먼저, 부재자신고방법의개선이필요하다. 현행부재자신고는원칙적으로대리신고를불허하고있으며인편에의한신고만을채택하고있다. 현행부재자신고의문제점으로는우편이나인편에의한방법만을허용하는것이과연타당한것인가이다. 그리고부재자신고서를구하여작성후우편으로발송하는일은번거롭다는것이다. 부재자신고에 - 21 -
있어유권자의비용부담을줄이기위해서는인터넷을통한부재자신고와같은편의성을제고할수있는제도개선이강구될필요가있다. 다음으로부재자신고기간이연장되어야한다. 현행공직선거법에의한부재자신고기간 5일은충분한기회를제공하기어려우므로신고기간의연장문제를적극검토해야한다. 부재자신고요건의대폭적완화에도불구하고부재자신고율의큰변화가없는것은부재자투표제도에대한인식부족외에도홍보미흡이원인이되고있다. 부재자신고기간의연장은이와같은부재자투표제도를홍보하고이용을권장하는데에도도움이될것이다. 한편, 부재자신고기간을놓친유권자들의투표권을보장하기위한보완적장치 ( 이를테면사전투표 ) 도함께강구될필요가있다. VI. 유권자인식으로본투표참여인식과제고방안 1. 투표율위기의식급감 선거후실시한여론조사에서 6.2 지방선거에서의투표율 54.5% 에대해어떻게평가하는지물어본결과 2년전실시한대선투표율에도못미치는수준임에도낮다고보는우려는크게줄어든것으로나타났다. 54.5% 의투표율을매우낮다고보는응답이 6.9%, 대체로낮은편이라는응답이 31.8% 였고적당하다는응답은 30.0% 였다. 대체로높은편이라는응답도 27.0%, 매우높은편이라는응답은 3.1% 로이두응답을합하면 30.1% 는높다고보고있다. 지난대선투표율에대해적당하다및높다고응답한비율이 19.5% 에불과했던것과는크게대조되는결과이다. - 22 -
< 그림 4> 17 대대선과제 5 회지방선거직후각투표율에대한평가 (%) 17대대선투표율 63.0% 에대해 " 낮다 " 고답한비율 (2008.2) 80.5 제5회지선투표율 54.5% 에대해 " 낮다 " 고답한비율 (2010.7) 38.8 자료 : 서강대현대정치연구소 (2008.2), EAI 한국리서치 (2010.7) 주 : 매우높은편, 대체로높은편, 적당한편, 대체로낮은편, 매우낮은편이라는보기중매우높은편, 대체로높은편이라고응답한비율을합한값. < 표 8> 1 제 5 회지방선거투표율 54.5% 에대한평가 (%) 사례수 ( 명 ) 매우높은편이다 대체로높은편이다 적당한편이다 대체로낮은편이다 매우낮은편이다 모름 / 무응답 전체 (800) 3.1 27.0 30.0 31.8 6.9 1.1 100.0 성별 남 자 (395) 2.8 27.8 27.7 30.6 10.6 0.4 100.0 여 자 (405) 3.3 26.3 32.3 33.1 3.3 1.8 100.0 연령 19-29 세 (159) 4.9 28.5 23.1 32.7 10.3 0.5 100.0 30-39 세 (173) 5.0 30.1 31.6 25.3 7.4 0.6 100.0 40-49 세 (181) 1.1 32.3 31.0 30.0 5.7 0.0 100.0 50 세이상 (288) 2.2 21.1 32.2 36.5 5.6 2.5 100.0 학력중졸이하 (110) 2.3 22.1 42.5 22.3 6.8 4.1 100.0 고 졸 (266) 3.1 26.0 26.4 37.7 5.5 1.4 100.0 전문대재학이상 (422) 3.3 29.1 29.0 30.9 7.6 0.0 100.0 모름 / 무응답 (3) 0.0 0.0 30.8 0.0 42.6 26.6 100.0 계 자료 : EAI 한국리서치 (2010.7) 2. 투표참여에미치는제도적효과 2010년제5회지방선거에서는기존 1인 6표에서교육감및교육위원선거를동시에치르게됨에따라 1인이 8표를동시에투표하는첫선거였다. EAI와한국리서치가선거후실시한사후조사결과에따르면 1인 8표제가유권자들에게적지않은혼란을가져왔음은쉽게확인된다. 이번선거에서한명이 8표를행사하는 1인 8표제에대해매우혼란스러웠다는응답이 32.5%, 대체로혼란스러웠다는응답은 - 23 -
37.4% 로총 69.9% 가혼란스럽다는응답을했다. 반면별로혼란스럽지않았다는응 답은 19.6%, 전혀혼란스럽지않았다는응답은 8.9% 로 28.4% 만이큰혼란이없었다 는응답을했다. 모름 / 무응답은 1.6% 에그쳤다. < 그림 5> 1 인 8 표제에대한평가 (%) 32.5 37.4 19.6 8.9 1.6 매우혼란 대체로혼란 별로혼란하지 않음 전혀혼란하지않음 모름 / 무응답 자료 : EAI 한국리서치 (2010.7) < 표 9> 를보면특히애초예상과달리이념성향이나연령, 학력에따른혼란을 느낀규모에서는큰차이가발견되지않았지만역시혼란을느낀강도는역시보수 층, 고연령층, 저학력층에서컸다. 사례수 ( 명 ) < 표 9> 1 인 8 표제에대한평가 (%) 매우혼란스러웠다 대체로혼란스러웠다 별로혼란스럽지않았다 전혀혼란스럽지않았다 모름 / 무응답 전체 (800) 32.5 37.4 19.6 8.9 1.6 100.0 이념별진 보 (187) 24.6 44.7 21.0 9.1 0.6 100.0 중 도 (318) 32.5 35.2 22.9 8.5 0.9 100.0 보 수 (268) 38.5 34.7 15.0 8.9 3.0 100.0 연령 19-29 세 (159) 23.0 41.0 23.6 10.5 1.9 100.0 30-39 세 (173) 30.0 46.4 17.4 5.6 0.6 100.0 40-49 세 (181) 35.2 37.8 17.7 8.0 1.2 100.0 50 세이상 (288) 37.6 29.7 19.8 10.5 2.3 100.0 학력중졸이하 (110) 36.1 33.2 19.7 8.3 2.7 100.0 고 졸 (266) 35.3 34.4 20.9 7.7 1.8 100.0 전문대재학이상 (422) 29.6 40.7 18.8 9.6 1.2 100.0 모름 / 무응답 (3) 73.4 0.0 0.0 26.6 0.0 100.0 자료 : EAI 한국리서치 (2010.7) 계 - 24 -
그렇다면이러한 1인 8표제로인한혼란이투표참여여부에영향을미쳤을까? 이를살펴보기위해 1인 8표제에대한혼란을느낀집단과그렇지않은집단간에기권했다고응답한비율을비교해보았다. 매우혼란스러웠다고응답한사람중에서는 16.4% 가기권했다고답했고, 대체로혼란스러웠다고응답한사람중에서는 12.3% 가기권했다고답했다. 별로혼란스럽지않았다는응답자중에서는 11.8% 가기권했다고답한반면전혀혼란스럽지않았다는응답자중에서는 5.9% 만이기권했다고답했음을알수있다. 즉아주두드러진차이라고볼수는없지만 1인 8표제에애로를많이느낀응답층과그렇지않은층간기권율에차이를가져온것으로나타난다. 따라서이후선거에선 1인 8표제특히새로포함된교육감, 교육위원후보및정책을보다적극적으로홍보하고투표절차를간소화할방안을모색할필요가있어보인다. < 그림 6> 1 인 8 표제에평가별기권한비율 (%) 16.4 12.3 11.8 5.9 매우혼란 대체로혼란 별로혼란하지 않음 전혀혼란하지않음 자료 : EAI 한국리서치 (2010.7) 3. 정책경쟁과정보취득비용감소를위한제도적방안평가 2006년 5.31 지방선거를앞두고언론, 시민단체 (5.31 스마트매니페스토정책선거추진본부등 ) 들이주도하며매니페스토운동이국내에본격적으로추진되고있다. 그러나매니페스토운동이지연, 혈연등의전근대적인연고나네거티브캠페인대신정책경쟁의중요성을제고시키고, 당선자들로하여금공약실천의책임감을강화하는데적지않은기여를했음에도이를보는유권자들의시선은냉담하다. 후보선 - 25 -
택에매니페스토운동이얼마나도움이되었느냐 는질문에대해응답자의 36.1% ( 매우도움이되었다 6.4%, 대체로도움이되었다 29.8%) 만이긍정적으로답했다. 도움이되지않았다는부정적인응답이 54.7%( 별로도움이되지않았다 42.8%, 전혀도움이되지않았다 12.0%), 모름 / 무응답이 9.1% 나되었다. < 그림 7> 매니페스토운동이투표선택에도움이되었나? (%) 전혀도움이되지않았다 12.0 모름 / 무응답 9.1 매우도움이되었다 6.4 대체로도움이되었다 29.8 별로도움이 되지않았다 42.8 자료 : EAI 한국리서치 (2010.7) 좋은취지에도불구하고유권자들사이에실질적인기여를하지못하는주된이유중의하나는무엇보다선거공정성을해치지않는범위내에서후보간, 정당간정책비교결과를제시하려다보니고도로객관화된계량지표개발및산출과정에매몰되면서지표를개선하는과정에서지표의선정과이에따른정책평가과정이지나치게다양화, 전문화, 복잡화되어가고있다는데있다. 또한선거시기에만집중된매니페스토운동은 매니페스토의내용평가 ( 선거전평가 ) 와실행평가 ( 사후적평가 ) 의선순환을통해선거용장밋빛공약의남발을막는데한계를보여왔다. 이러한문제점들이매니페스토운동에대한부정적인평가를증가시키고있는것으로보인다. 2006년 6월 3-5일전국성인남여 1,001명대상으로실시한제2차전국패널조사에서는매니페스토운동이후보선택에도움을주었다는응답이 43.2% 였고도움이되지않았다는응답이 49.3% 였다. 그러나 4년이지난 2010년 7월정기조사에서는도움이된다는응답이 36.2% 로하락하고반대로도움이되지않았다는응답 - 26 -
이 54.8% 로증가한것으로나타났다. < 그림 8> 매니페스토운동에대한평가변화 (%) 60 55 50 45 40 35 30 25 20 54.8 49.3 43.2 36.2 제4회지선 (2006) 제5회지선 (2010) 도움됨 도움안됨 자료 : EAI SBS 중앙일보 한국리서치패널조사 (2006.6), EAI 한국리서치 (2010.7) 4. 예비후보등록제 2004년제17대국회의원선거에서예비후보등록제를도입하여현직자가아닌경쟁후보들이유권자들과접촉하고알릴수있는최소한의여건을법적으로보장하였다. 특히 2010년 2월선거법개정을통해기존선거법이선거과열을막는다는명분으로과도하게예비후보자등록이후할수있는선거운동을제한했던것을다소완화하는조치들이이루어졌다. 그러나이러한조치들이유권자들과접촉할수있는기회를제약함으로써실질적으로예비후보들이유권자들에게자신을홍보하고알리는데는여전히제약이많은것으로판단된다. 실제등록시점을다소앞당기고, 일부예비후보자들의선거운동제한을완화하였지만예비후보등록제도에대한유권자들의평가는냉담하다. 예비후보자등록제도가유권자들의투표선택에매우도움이되었다는응답은 4.8%, 대체로도움이되었다는응답이 30.7% 로도움이되었다는응답은합해도 35.5% 에불과했다. 반면별로도움이되지않았다는응답이 48.5%, 전혀도움이되지않았다는응답도 12.1% 로서 - 27 -
부정적인응답이 60.6% 나되었다. 모름 / 무응답은 3.9% 였다. < 그림 9> 예비후보자등록제도에대한평가 (%) 전혀도움이되지않았다 12.1 모름 / 무응답 3.9 매우도움이되었다 4.8 대체로도움이되었다 30.7 별로도움이되지 않았다 48.5 자료 : EAI 한국리서치 (2010.7) 5. 후보자정보공개제도 선거관리위원회가매세대에발송하는선거공보에포함되는 후보자정보공개자료 역시 2006년 3월, 2008년 2월. 2010년 1월세차례선거법개정을통해시각장애선거인을대상으로한점자형선거공보를제작하게되었고책자형선거공보에포함하여유권자들에게발송해왔고선관위홈페이지등을통해온라인에서쉽게확인할수있게되었다. 실제로조사결과를봐도유권자들도후보자정보공개제도의경우긍정적인평가가많았다. 매우도움이되었다는응답이 17.9%, 대체로도움이되었다는응답도 40.6% 로긍정적인답변이 58.5% 로높았다. 별로도움이되지않았다는응답은 30.8%, 전혀도움이되지않았다는응답은 7.9% 로 38.8% 만부정적으로답했다. 정당, 언론, 전문가그룹까지참여하여진행하는매니페스토운동의경우공정성, 전문성이강조되면서유권자들에게쉽게수용되지못하고있는반면, 후보자정보공개항목이많지는않지만, 후보자개인의경력과최소한의자질을구체적으로보여주는자료들이라는점에서유권자들의후보자선택에큰도움이되어왔음을시사한다. 정책경쟁이유권자들의눈높이에맞게진행되어야한다는점을인식할필요가있다. - 28 -
< 그림 10> 후보자정보공개제도에대한평가 (%) 별로도움이되지않았다 30.8 전혀도움이되지않았다 7.9 모름 / 무응답 2.7 매우도움이되었다 17.9 대체로도움이되었다 40.6 자료 : EAI 한국리서치 (2010.7) 6. 의무투표제평가 논란은있지만투표율제고에가장큰효과를보여주는것으로알려진의무투표제의경우유권자들의거부감이매우심각한것으로나타났다. 이에본연구에서는강제투표혹은의무투표라는거부감을줄수있는용어를생략하고중립적인언술로질문을하는한편, 강제의강도별인식차이를살펴보기위해가장약한제재에속하는 비투표자에게해명서를제출하게하는방안 즉기권에대한소명 (explanation) 을강제하는방식과 의무투표제중가장많이활용되면서처벌강도도 큰 벌금부과방식 에대한질문을했다 ( 호주, 벨기에, 브라질, 아르헨티나, 파라과이, 필리핀등 ). 조사결과를보면우선, 가장낮은수준의제재가되는소명방식 ( 해명서제출 ) 이나과태료를부과하는벌금제도모두반대여론이압도적이었다. 우선소명방식의경우매우찬성한다 10.5%, 대체로찬성한다 14.8% 로찬성여론은 25.3% 에불과했고, 대체로반대한다는입장은 30.0%, 매우반대한다는입장이 41.9% 로나타났다. 보다처벌강도가높은비투표자들에게과태료를부과하는방식에대해서는매우찬성 7.7%, 대체로찬성은 10.3% 로긍정적인답변이 18.0% 에불과했지만대체로반대한다는응답은 26.1%, 매우반대한다는입장만과반수인 54.7% 에달했다. 따라서의무투표제의도입에는신중함과더불어국민적민심을살피는상당한노력이필요하 - 29 -
다고할것이다. < 그림 11> 의무투표제에평가 : 소명과벌금제도 (%) 54.7 30.0 26.1 41.9 10.5 7.7 14.8 10.3 2.8 1.2 매우찬성대체로찬성대체로반대매우반대모름 / 무응답 해명서제출 과태료부과 자료 : EAI 한국리서치 (2010.7) 7. 투표인센티브제평가 투표율하락현상이지속되어오면서한국에서도이미 1999년부터이미부분적으로투표인센티브제가시행되어왔으나활성화되지는못했다. 따라서이후투표인센티브제실시여부에대한검토를위해서는의무투표제에서처벌의강도가중요한것처럼인센티브강도별인식편차를살펴볼필요가있다. 우선공공시설에대한할인권이나문화상품권과같이현행방식으로보상을해주는방안에대해서는찬성여론이반대여론보다많았다. 매우찬성한다는입장이 23.8%, 대체로찬성한다는입장은 24.6% 로과반수에달하는 58.4% 가긍정적으로답했다. 대체로반대한다는입장은 24.2%, 매우반대한다는입장은 16.0% 로부정적인응답은 40.2% 에그쳤다. 반면공무원이나국영기업취업시가산점을주는방안의경우에는반대여론이다수였다. 매우찬성한다는입장이 13.9%, 대체로찬성한다는입장은 25.4% 로 39.2% 에그친반면대체로반대한다는입장은 34.2%, 매우반대한다는입장은 24.1% 로부정적인응답은 58.3% 나되었다. - 30 -
< 그림 12> 투표인센티브에평가 : 할인권 / 상품권제공방식과취업가산점방안 (%) 34.6 34.2 23.8 25.4 24.2 24.1 13.9 16.0 1.4 2.5 매우찬성대체로찬성대체로반대매우반대모름 / 무응답 공공시설할인권 / 상품권 공무원 / 국영기관취업가산점 자료 : EAI 한국리서치 (2010.7) 8. 전자투표제 : 투표촉진 ( 편의성제공 ) 제도 전자투표도입시기와방식에대해물어본결과예정된 2012년부터전면시행해야한다는입장은 14.8% 에불과한반면 2012년에는부분적으로시행하고점차확대해야한다는단계론에대한선호가 61.6% 로가장높았다. 2012년이후로시행시기를미뤄야한다는입장도 17.8% 였고, 모르겠다는응답도 5.8% 로나타났다. < 그림 13> 전자투표도입시기및방식 (%) 61.6 14.8 17.8 5.8 2012 년전면시행 2012 년부분시행 2012 년이후시행모르겠다 자료 : EAI 한국리서치 (2010.7) - 31 -
전자투표제에대해계층별로보면 20대에선 2012년전면시행론 11.3%, 부분시행및단계적확대방안에대한선호가 74.9% 로높았고, 2012년이후시행론이 12.6% 로나타났다. 30대에선전면시행론 14.1%, 부분시행론 67.2%, 2012년이후연기론 16.2% 로나타났다. 40대에서는 2012년전면시행론 14.4%, 단계적시행론은 20-30대에비해다소적은 60.0%, 2012년이후시행론이 19.9%, 모르겠다는응답이 5.6% 로유보적인입장이상대적으로많았다. 50대이상에서는전면시행론이 17.4% 로다른세대에비해다소높게나타나고 2012년부분시행입장이 52.0% 로적지만, 대신 2012년이후시행론이 20.2%, 모르겠다는응답이 10.4% 로전자투표의조기실시에대한우려가다른세대에비해더큰것으로나타났다. 학력별로보면역시저학력층에서유보적입장이강했다. 중졸이하에서는전면실시론 18.4%, 부분시행론이 48.5% 인반면 2012년이후시행입장이 18.2% 였고모르겠다는입장도 14.9% 로다른집단에비해가장높았다. 고졸층에서는전면시행 15.0%, 부분시행 62.5%, 2012년이후연기입장이 17.8% 였다. 모르겠다는입장은 4.8% 였다. 대재이상층에서는고졸층과비슷한패턴이었다. 전면시행 13.8%, 부분시행입장 64.7%, 2012년이후시행입장이 17.8%, 모르겠다는응답은 3.7% 였다. 모든학력계층에서 2012년에는시범적으로부분시행하자는입장이많은가운데저학력층에선고연령층처럼모르겠다는유보층이많았다. < 표 10> 집단별전자투표제도입시기및방식 (%) 사례수 ( 명 ) 2012 년부터전면시행해야한다 2012 년부터부분적으로시행하고점차확대해나가야한다 2012 년에는시행하지말고, 그이후에시행해야한다 모르겠다 전체 (800) 32.5 37.4 19.6 8.9 100.0 연령 19-29 세 (159) 11.3 74.9 12.6 1.2 100.0 30-39 세 (173) 14.1 67.2 16.2 2.5 100.0 40-49 세 (181) 14.4 60.0 19.9 5.6 100.0 50 세이상 (288) 17.4 52.0 20.2 10.4 100.0 학력중졸이하 (110) 18.4 48.5 18.2 14.9 100.0 고 졸 (266) 15.0 62.5 17.8 4.8 100.0 전문대재학이상 (422) 13.8 64.7 17.8 3.7 100.0 모름 / 무응답 (3) 0.0 30.8 0.0 69.2 100.0 계 자료 : EAI 한국리서치 (2010.7) - 32 -
대체로 2012년전면시행입장이나 2012년이후로전면연기하자는입장이소수의견으로비슷했고대체로 2012년에부분적으로시행하자는입장이다수의견으로수렴되었다. 전자투표에익숙지않은고연령층, 저학력층에서는입장유보응답이높게나타나는특징이있었다. 조사결과를종합하면이후전자투표추진에있어무리하게 2012년전면시행을강행하기보다는 2012년선거에서부분적이고, 시범적인사업을통해유권자들의불신을해소하고전자투표의유용성을널리알리면서전면적인시행으로확산시키는전략이적절해보인다. 또한정보화취약계층 ( 고연령, 저학령층 ) 에서전자투표제도에대한입장유보가높은만큼이들계층이전자투표방식에대한배려와조력을제공하기위한준비가필요할것이다. VII. 종합및투표참여를위한선거제도개선방안 투표참여율을높이기위해투표참여요인에대한연구들이활발히진행되고있지만정작국민들이생각하는투표율감소의위기감은크지않은것으로조사되었다. 기권의이유에있어서도정치적인이유보다는비정치적인이유가더욱컸다는점에주의를기울일필요가있다. 본연구를위해실시한유권자조사에서도바빠서 55.8% 등비정치적이유로기권한응답자비율은 72.1% 에달했다. 결과적으로투표율제고자체에과도한의미부여를하면서정치적인측면에관심을집중하거나선거의공정성과더불어활발한경쟁을촉진하기위해전환적시각이필요함을알수있다. 이를위해고려할수있는대안으로전자투표를꼽을수있다. 다만당장의도입보다는단계적도입이적절해보인다. 본연구를위해실시한여론조사에서전자투표도입시기와방식에대해물어본결과예정된 2012년부터전면시행해야한다는입장은 14.8% 였고 2012년에는부분적으로시행하고점차확대해야한다는단계론에대한선호가 61.6% 로가장높았다. 2012년이후로시행시기를미뤄야한다는입장도 17.8% 였고, 모르겠다는응답도 5.8% 로나타났다. 결과적으로전자투표자체에대해국민들의반대인식보다는찬성인식이높았으며다만이후전자투표추진에있어무리하게 2012년전면시행을강행하기보다는 2012년선거에서부분적이 - 33 -
고, 시범적인사업을통해유권자들의불신을해소하고전자투표의유용성을널리알리면서전면적인시행으로확산시키는전략이적절할것임을알수있다. 의무투표제도입이나인센티브제의활성화에대한논의도있으나이두대안모두에대한국민들의인식은호의적이지않은것으로나타났다. 의무투표제시행을통해소명방식의처벌을하는것에대해매우찬성한다 10.5%, 대체로찬성한다 14.8% 로찬성여론은 25.3% 에불과했고, 대체로반대한다는입장은 30.0%, 매우반대한다는입장이 41.9% 로나타났다. 보다처벌강도가높은비투표자들에게과태료를부과하는방식에대해서는매우찬성 7.7%, 대체로찬성은 10.3% 로긍정적인답변이 18.0% 에불과했지만대체로반대한다는응답은 26.1%, 매우반대한다는입장만과반수인 54.7% 에달했다. 인센티브제역시여론은호의적인것만은아니었다. 우선공공시설에대한할인권이나문화상품권과같이현행방식으로보상을해주는방안에대해서는찬성여론이반대여론보다많았다. 매우찬성한다는입장이 23.8%, 대체로찬성한다는입장은 24.6% 로과반수에달하는 58.4% 가긍정적으로답했다. 대체로반대한다는입장은 24.2%, 매우반대한다는입장은 16.0% 로부정적인응답은 40.2% 에그쳤다. 반면공무원이나국영기업취업시가산점을주는방안의경우에는반대여론이다수였다. 매우찬성한다는입장이 13.9%, 대체로찬성한다는입장은 25.4% 로 39.2% 에그친반면대체로반대한다는입장은 34.2%, 매우반대한다는입장은 24.1% 로부정적인응답은 58.3% 나되었다. 결과적으로비정치적인요인들이투표참여에중요하게작용하고있다는이번연구결과를반영하여전자투표의도입에보다적극적인입장을견지할필요를발견하게된다. 다만그도입시기에있어서는국민여론이신중한입장에있음을고려하여점진적인것이적절할것이다. 이밖에의무투표제도입은국민적저항이클수있다는점을그리고인센티브제에대한도입역시소극적으로대응하는것이정책결정비용을절약하게하는것임을인식할필요가있다 - 34 -