<4B BFACB1B8BAB8B0EDBCAD D313720C1DFBED3BCB1B0C5B0FCB8AEC0A7BFF8C8B8C0C720B0F8C1F7BCB1B0C5C1A6B5B520B0FCB8AEBDC7C5C220BAD0BCAE20B9D720B0B3BCB1B9E6BEC85FB3BBC1F62E687770>

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1 KIPA 연구보고서 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 임성근 장우영

2 참여연구진 연구관리책임자 임성근부연구위원 연구책임자 장우영교수 ( 대구가톨릭대 ) 공동연구자 ( 가나다순 ) 송경재교수 ( 경희대 ) 임정빈교수 ( 성결대 ) 연구참여자 김가람연구원 ( 한국지방행정연구원 ) 연구운영실무협의회위원 ( 가나다순 ) 도묘연교수 ( 영남대 ) 이관률박사 ( 충남발전연구원 ) 이명행박사 ( 중앙선거관리위원회 ) 출처를밝히지않고이보고서를무단전제또는복제하는것을금합니다. 본보고서의내용은연구책임자의개인적의견이며, 연구원의공식적인의견은아님을밝힙니다. 본보고서를 [ 저작권법 ] 제24조 3( 공공저작물의자유이용 ) 에따라사용하실경우한국행정연구원의동의를반드시받아사용하여주시기바랍니다.

3 발간사 오늘날한국의민주주의가정착되는과정에서커다란역할을수행해온제도중하나가선거제도라는것은주지의사실입니다. 한국의선거제도는엄격한법규정을바탕으로공정성과객관성을유지하면서공명선거를정착시키고민주주의발전에기여해온것입니다. 그리고선거제도를운영하고관리해온선거관리위원회의역할과노력은국내는물론국제사회로부터도높은평가를받고있습니다. 그러나이러한노력에도불구하고그동안의선거관리가엄격한법규정을중심으로한규제중심의선거관리행정이었다는점또한인정하지않을수없습니다. 특히, 정보화의급격한진전에따라정보통신망을활용한선거운동이활발하게진행되면서유권자중심의선거운동의자유를확대하고자하는요구가우리사회에폭발적으로증가하고있습니다. 인터넷과 SNS 선거운동등달라진선거환경은선거현대화라는국제적인조류와함께선거관리위원회의적극적인대응을요구하고있습니다. 이러한상황에서본연구는중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석하고온라인선거운동과사전투표제향상등을중심으로선거현대화를촉진할수있는방안을제시하고있습니다. 이러한연구의결과는선거관리위원회가미래형선거관리모델을정초하는데좋은자료와방안으로활용될수있다고판단됩니다. 본연구를수행하는데큰도움을아끼지않은한국행정연구원임성근박사와대구가톨릭대학교장우영교수및공동연구자의노고에감사드립니다. 또한연구의전문성제고를위하여아낌없는연구자문과조언에적극적으로참여해주신연구운영실무위원및국내외전문가들께도깊은감사의말씀을드립니다. 2014년 12월한국행정연구원원장이은재

4 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 1 장서론 [ 임정빈 ] 제 1 절연구의필요성과목적 2 제 2 절연구의범위 4 제 3 절연구방법 5 제 2 장이론적고찰 [ 임정빈 ] 제1절공직선거관리의의의 공직선거관리 선거관리의모델 : 행정관리형과정치발전형 중앙선거관리위원회의역할과선거관리의범위 17 제2절최근선거환경의변화 30 제 3 절공직선거관리의효율화요소 선행연구의검토 공직선거관리의효율화요소 38 제 3 장 공직선거관리실태분석 제1절선거관리법제 운영실태분석 [ 임정빈 ] 선거관리관련법제분석주체 선거관리기구분석 선거관리의내용분석 선거관리의문제점및한계 67 iv

5 CONTENTS 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제2절선거관리국민의식조사분석 [ 송경재 ] 선관위의일상업무에대한인식 선관위의선거관리평가 소결 87 제3절전문가의견조사분석 [ 장우영 ] 선거관리방향 온라인선거운동개선 사전투표제개선 기타 149 제 4 장온라인선거운동관리분석 [ 송경재 ] 제1절온라인선거운동법제분석 온라인선거운동기간 정보통신서비스제공자 (ISP) 에대한삭제등조치요청 한시적인터넷실명제규정 164 제2절해외법제와의비교분석 미국의온라인선거법제 캐나다의온라인선거법제 일본의온라인선거법제 175 제3절 SNS 선거관리실태분석 미국의 SNS 선거관리 한국의 SNS 선거관리 186 제4절 SNS 선거관리와매니페스토의접목의가능성 191 v

6 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 5 절분석의함의 소결 정책대안 199 제 5 장사전투표제분석 [ 장우영 ] 제1절사전투표제도입배경및제도적특징 배경 특징 208 제2절사전투표제시행및기대여론분석 기대여론 시행 217 제3절사전투표제효과및문제점분석 효과 문제점 230 제4절사전투표제와터치스크린투표연계방안 237 제 5 절정책방안 243 참고문헌 _ 247 부록 _ 255 vi

7 표목차 < 표 2-1> 선거관리의목표 13 < 표 2-2> 선거연수원민주시민교육현황 (2014년) 22 < 표 2-3> 주요선거시기의대표적인뉴미디어활용사례와쟁점 32 < 표 2-4> 2005년이후공직선거법개정시기및개정이유 33 < 표 2-5> 공직선거관리의기존연구 37 < 표 3-1> 헌법에명시된선거관리 43 < 표 3-2> 공직선거법의규정내용 44 < 표 3-3> 선거관리위원회법의주요내용 49 < 표 3-4> 선거별선거운동기간 60 < 표 3-5> 정보통신매체이용선거운동 61 < 표 3-6> 선거운동시기별주요제한및금지사항 62 < 표 3-7> 예비후보자와일반입후보예정자의선거운동방법비교 64 < 표 3-8> 표본의개요 70 < 표 3-9> 선관위의위탁선거관리에대해알고있는지여부 72 < 표 3-10> 시민교육사업인지 73 < 표 3-11> 선관위신뢰도 76 < 표 3-12> 현정부를포함한역대정부신뢰도빈도분석 78 < 표 3-13> 선관위중립성 79 < 표 3-14> 선관위선거관리만족도 81 < 표 3-15> 선관위의독립성 83 < 표 3-16> 선관위의조직효율성 84 < 표 3-17> 최근재보궐선거의시간대별투표율 100 < 표 3-18> 사이버위반행위조치유형별단속실적 132 < 표 3-19> 각국의선거권연령요건 ( 세계 187개국대상 ) 152 < 표 4-1> 연방선거위원회홈페이지아키텍처 184 < 표 4-2> 정책공약알리미앱인지 192 vii

8 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 < 표 4-3> 미래지향적온라인매니페스토가능성 194 < 표 4-4> SNS 등의매니페스토검증단참여의향 195 < 표 5-1> 전세계공직선거의주요전자투표방식 207 < 표 5-2> 일반투표자수대비부재자투표자수 209 < 표 5-3> 역대공직선거에서의투표불참사유 211 < 표 5-4> 공직선거법의사전투표제운용조항 212 < 표 5-5> 주요국가의사전투표제도 218 < 표 5-6> 2014년 6회지방선거사전투표율 : 시 도지사기준 225 < 표 5-7> 재보궐선거통합선거인명부부재자투표율 사전투표율비교 227 < 표 5-8> 2013년 4 24 재보궐선거사전투표결과 227 < 표 5-9> 2014년 6회지방선거사전투표제의투표율증진효과 228 < 표 5-10> 비투표자의투표불참사유 229 < 표 5-11> 중앙선관위위탁전자투표참가자의견조사결과 235 < 표 5-12> 6회지방선거정당의투표방법별득표율 : 시 도지사기준 236 < 표 5-13> 전자투표시행의기대효과 239 < 표 5-14> 비공직선거부문터치스크린투표시행현황 240 viii

9 그림목차 < 그림 1-1> 연구추진절차 7 < 그림 2-1> 선거관리위원회의역할의기본틀 19 < 그림 2-2> 기존연구의유형분류 38 < 그림 2-3> 공직선거관리의효율화요소 39 < 그림 3-1> 선거관리위원회의조직구성 54 < 그림 3-2> 공직선거의선거절차 56 < 그림 3-3> 매니페스토사업인지 74 < 그림 3-4> 전자개표신뢰도 85 < 그림 3-5> 민주주의발전기여도 86 < 그림 4-1> 라인의일본정당계정 180 < 그림 4-2> 미국의연방선거위원회홈페이지 183 < 그림 4-3 > 미국의연방선거위원회페이스북과트위터 185 < 그림 4-4> 한국의중앙선거관리위원회모바일웹 187 < 그림 4-5> 한국의중앙선거관리위원회스마트폰용앱 188 < 그림 4-6> 한국의중앙선거관리위원회정책공약알리미앱 189 < 그림 5-1> 부재자투표와통합선거인명부비교 208 < 그림 5-2> 사전투표 ( 미 ) 참여의향을가지게된사유 215 < 그림 5-3> 사전투표예정시간대의향 216 < 그림 5-4> 통합선거인명부통신망구성도 219 < 그림 5-5> 사전투표절차도 221 < 그림 5-6> 사전투표제개선방향 224 < 그림 5-7> 우리나라의투표제도개념도 244 ix

10 국문요약 1. 연구배경및필요성 우리나라단기간에민주주의를정착시키는과정에엄격한선거제도규정존재 - 우리나라의선거제도는정치서비스수요자 ( 유권자 ) 보다는제공자 ( 정당 후보자등 ) 의이해중심발전 2010 년이후정보통신망을이용선거운동이활발하게전개, 선거운동의자유를확대요구증가 특히인터넷과 SNS 선거운동등변화된선거환경에따른국민적요구에중앙선거관리위원회도적극적인관계법개정의견국회제출 국민정치참여요구증대, 선거에관한신뢰도가향상으로, 과거규제관리중심에서참여촉진중심으로행정과제도의무게중심이동필요 이연구는중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태를분석하고, 개선방안제시위해온라인선거운동과사전투표제개선중심으로선거현대화촉진방안제시후미래형선거관리모델정초에기여코자함 x

11 국문요약 2. 이론적배경 공직선거관리 공직선거관리의의의 - 선거관리는공정성을보장하면서선거자유를확대한다는목표를중심으로이루어져야함 - 선거관리의공정성은선거를통해선출되는대표자가정통성을확보한다는점에서중요. 선거관리의모델 : 행정관리형과정치발전형 - 행정관리형선거관리는주어진실정법의테두리안에서가장공정하고원활하게선거과정을진행시키는것을목표 - 정치발전형선거관리는선거관리기구도민주주의의중요한정치행위자라는전제하적극적으로실질적민주주의의성숙추구 중앙선거관리위원회의역할과선거관리의범위 - 선관위는선거와국민투표의공정한관리를위해설립된독립된헌법기관 - 선거관리에는선거관리절차마련, 법제및법규운영, 조사및단속, 선거참여홍보, 정책선거및정치자금관리등이포함됨 xi

12 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 최근의선거환경의변화 오늘날많은국가들은선거의일상화, 선거관리비용의증가및투표편의성증대라는차원에서선거현대화는필수전략 전자투표와같은선거현대화기제는유력한방안 2009 년선거법개정, 2012 년부터재외국민의투표권확보 선거환경의변화에있어서가장혁신적인제도도입은사전투표제 공직선거관리의효율화요소 전통적인선거관리의목적에기초한자유성과공정성 한국적정치특성에기초한중립성 사회적변화에기초한개방성 그림 1 공직선거관리의효율화요소 xii

13 국문요약 3. 공직선거관리실태분석 선거관리법제 대한민국헌법 및 공직선거법 - 대한민국헌법 제114조 -제116조에선거관리위원회와선거운동및선거경비에관한내용을규정 - 공직선거법 제12조에선거관리를규정하고있으며, 중앙선거관리위원회가선거사무를통할 관리하는것으로명시 선거관리기구 선거와국민투표의공정한관리및정당에관한사무를처리하기위하여중앙선거관리위원회설치 - 중앙선거관리위원회는 9인 ( 대통령 3인, 국회 3인, 대법원장 3 인 ) 으로구성되고위원장은위원중에서호선 표 1 선거관리위원회의조직구성 계층중앙선거관리위원회시 도선거관리위원회구 시 군선거관리위원회읍 면 동선거관리위원회 규모 17개 250개 3,481개 xiii

14 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 선거관리내용 선거관리의내용은투표이전부터개표이후까지선거의전체과정에영향을미치는제반행정작용을의미 - 즉, 예비후보자등록과선거인명부작성 감독, 후보자등록, 선거운동관리, 투 개표관리및당선인결정에이르는제반행위를관리 그림 2 공직선거의제반절차 선거관리한계와시사점 선거관리위원회구성 - 대통령, 국회및대법원각 3 인을배정하여권력분립적정당성 확보에도정치중립성및독립성확보논란 인터넷과 SNS 를통한선거운동 - 중앙선거관리위원회의 SNS 선거운동의엄격한규제로선거운동 의자율성억제 xiv

15 국문요약 관리기조의전환 - 선거관리의본질이후보자의공정한경쟁과유권자의현명한선택을확보하기위한것이므로기존의제한성과엄격성이기본취지를훼손하지않는한완화되는기조로전환될필요있음 환경변화의탄력대응 - 선거운동이정보기술등의변화에따라새로운양상을보이므로선거관리역시상응하는탄력성확보를위한제도적대응이필요함 국민의식조사분석 선관위의일상사업에대한국민들의인지도는무척낮음 - 위탁선거관리, 민주시민교육, 매니페스토사업등에대한인지도가낮음 선관위의선거관리와관련한국민들의의식은전반적으로긍정적인의견이강한것으로조사 다만, 선관위가진행하는선거관리의독립성이나조직효율성은근소한차이로부정적인의견이높아이부분에대한보완이필요 선관위의선거관리에대한평가와국민의식조사에서주목할만한것은성별, 연령별, 학력별, 소득별사회경제적변인에대한평가로여성과 20대와 30대층은선관위의신뢰도, 중립성, 만족도, 독립성등에서모두통계적으로유의한수준으로낮은평가를하고있음 선관위의존재와역할이한국민주주의에기여했는지에대한평가 xv

16 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 는기여도높다가 59.5%, 그렇지않다 40.5% 로기여도가높다가훨 씬높음 온라인선거운동법제분석 온라인선거운동기간 - 현재가장쟁점이되고있는것중의하나는선거운동기간임 - < 공직선거법 > 제93조제1 항의한정위헌으로온라인선거운동가능, 동법제59 조, 제254조 ( 선거운동기간위반죄 ) 는상충되는조항 - 특히, < 공직선거법 > 제254 조제2 항은온라인에서의선거운동을제한할수있어비판제기 정보통신서비스제공자 (ISP) 에대한삭제등조치요청 - < 공직선거법 > 제82 조의 4 제3항은선관위뿐만아니라, 후보자도관련게시물삭제또는취급거부등의조치를정보통신서비스제공자에요청가능 - 이조항은단순히 < 공직선거법 > 만의처벌조항이아니라관련타법의조항을연결, 온라인선거운동을규제하고있다는비판을받음 한시적인터넷실명제규정 - < 공직선거법 > 제82 조의6( 인터넷언론사게시판 대화방등의실명확인 ) 논란 - 현행 < 공직선거법 > 은선거운동기간중한시적으로인터넷실명 xvi

17 국문요약 제 ( 제한적본인확인제 ) 규정, 의무대상으로 인터넷언론사 를규정 년 8월 23일의헌법재판소는 < 정보통신망법 > 의상시적인터넷실명제규정을위헌이라고결정, 법규간충돌존재 해외법제와의비교분석 미국의온라인선거법제 - 연방선거운동법 (The Federal Election Campaign Act: FECA) 의규제대상은선거관련선거비용에관한것, 후보자에대한국고보조와선거자금지출과기부등에대한규제와감독이주된내용 - 선거자금투명성확보가연방선거운동법의목적, 그외의다양한선거운동은제한을두지않음, 온라인선거법제에도그대로적용 캐나다의온라인선거법제 - 선거법상인터넷에특수한법을입법화하자는논의 2000년에있었으나, 기존법을재평가온라인상에적용하는방향으로흐름변화 - 인터넷이기존의정치또는선거광고의개념정의안에포함된다는캐나다연방, 주, 그리고지방정부입법태도는종래정치또는선거광고를규제하던방식이인터넷에도적용 xvii

18 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 일본의온라인선거법제 - 인터넷선거법규제완화하는 < 공직선거법 > 2013년 4월에개정, 이전까지제한되었던온라인선거운동의족쇄가풀림 년 7월참의원선거시작으로모든선거적용, 정당과후보, 선거운동원, 일반유권자도홈페이지, 블로그, 트위터, 페이스북등 SNS 이용, 특정후보에투표호소, 연설개최고지등선거운동가능 - 다만, 이메일선거운동은정당과후보자에한해허용 SNS 선거관리실태분석 미국의 SNS 선거관리 - 온라인선거관리를연방선거위원회홈페이지와스마트앱으로이원화운영, 선거관련정보와각종법령, 정치자금관련내용공개 - 주로법령정보와선거자금, 기부금등의내용을투명하게선거시기마다공개하는역할수행 - 그러나 SNS 를활용한선거관리는낮은수준인것으로평가 한국의 SNS 선거관리 - 선관위에서는대표모바일웹, 선거정보모바일웹, 선거법령정보모바일웹, 선거정보법규안내모바일웹, 인터넷선거보도심의위원회모바일웹, 후보자 TV토론다시보기모바일웹등을운영 xviii

19 국문요약 - 이외, 정책공약알리미앱등을포함, 선거관리와매니페스토적인기능을같이제공, 스마트폰용앱은선거정보제공에유용하게사용 년제6 회전국동시지방선거의스마트폰용앱, 선거일정과사용자해당지역구예비후보자와후보자검색이가능, 전국동시지방선거부터전격도입된사전투표소와관련된정보도제공 사전투표제분석 우리나라의투표제도는투표일자와유권자신고여부를기준으로제도화, 이중사전투표는 미신고형부재자투표 로분류됨 선거일전에투표한다는점을빼고는일반투표방식준용, 사실상일반투표일확대하여유권자편의성을최대화한다는정책목표를충실하게달성할수있는투표제도임 통합명부시스템에기반하여공간적구속을탈피할수있다는점은전환기적투표제도라명명해도손색이없음, - 해당선거구는물론전국투표소어디에서나관외투표를할수있음 대다수의유권자의식조사와전문가의견조사도이투표제도에대한매우높은만족도를나타내고있음 따라서, 현금의과제는사전투표가정책목표를순일하게달성할수있도록문제점을추출하고사회적합의를통하여개선하는것이응당한과제라고할수있음 xix

20 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 4. 결론및정책대안 온라인선거운동관리분석 선거관련법개정 - 온라인선거운동을관리할수있는 < 공직선거법 > 과다른법률과충돌하고있는조항개정필요 첫째, 온라인선거운동기간의개정 - < 공직선거법 > 제93조제1항의한정위헌으로온라인선거운동이가능한데, 제59조와제254 조 ( 선거운동기간위반죄 ) 는이결정과상충 둘째, 정보통신서비스제공자 (ISP) 에대한삭제등조치요청은 < 공직선거법 > 과 < 정보통신망법 > 의조항개정 셋째, < 공직선거법 > 제82 조의 6( 인터넷언론사게시판 대화방등의실명확인 ) 은상시적인터넷실명제규정을위헌이라고결정한 2012 년 8월 23일헌법재판소결정과배치 SNS 활용한선거관리 한국은재보궐선거를포함하여전국적인관심을가지는선거가 1년마다치러지고있어유권자들이효과적으로정치정보를얻을수있고정책공약에대한검증을할수있는스마트기기나 SNS 인터페이스의구축은유용 문제는아직다양한참여방식이아직홍보가되지못한다는한계를가지고있어서스마트기기를활용한앱이나 SNS 선거관리방식홍 xx

21 국문요약 보가요구 스마트기기나 SNS 를활용한매니페스토 선관위의선거관리와관련한국민들의의식은전반적으로긍정적인의견이강한것으로조사 스마트폰용앱이나 SNS 를활용한선거관리또는매니페스토에관심을보인유권자들의비중은 59.2%, 향후 SNS 등의매니페스토검증단에참여할의향이있다는유권자들도 54.1% 장기적, bottom-up 방식의매니페스토를만든다는측면에서의의 스마트폰과 SNS 를이용하여적극적인상호작용을통한매니페스토의가능성실험필요 bottom-up 방식의매니페스토를강화하기위해서는법개정필요 - < 공직선거법 > 제108 조의2( 정책 공약에관한비교평가결과의공표제제한등 ) 에의해언론기관등에는정당 후보자등의정책, 공약에대한비교평가할수있으나, 점수부여나순위, 등급등을정하는방법으로공표할수없음 다수가참여할수있는집합지성 (Collective Intelligence) 의위키 (Wiki) 기술을활용한어젠다제안서공개편집이나모바일앱, SNS 등을활용한실시간의제제안같은새로운웹기술활용한다양한접근방법모색필요 xxi

22 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 사전투표제개선방안 첫째, 선거기간과시간을조정 확대해야함 - 현재사전투표일은 2일에불과하고법정공휴일로지정되어있지않아투표편의효과를제약하고있음 - 사전투표일을 최소 3일이상 으로확대하고, 공휴일투표율이훨씬높은점을감안하여이중 2일은토 일요일을반드시포함 할것 - 차제에사전투표일을포함하여모든선거의투표마감시간을저녁 8시로통일할것을제안함 둘째, 사전투표소설치장소를확대해야함 - 읍 면 동투표소외에다중이동지역투표소확대설치여론비등, 인구밀집및왕래정도가높은거점지역사전투표소설치제도화 셋째, 취약계층의투표편의성을제고해야함 - 주민자치센터 2층 (3층) 의투표소설치로장애인과노약자의접근성이제약 - 따라서현황을파악 투표소의이동시설개선, 층간이동, 임시기표소확대 등의방안을다각도로추진할것을제안 넷째, 이중투표근절방안을확립 - 실제이중투표발생빈도는매우지엽적이나, 사전투표결과에 xxii

23 국문요약 대한의혹을가장크게불러일으키고있는점을유념해야함 - 사전투표소 CCTV 설치의무화, 지자체전산직, 주민등록담당, KT직원등전산능력우수인력확보, 관리요원으로일선에배치 할것 다섯째, 통신망불안정이나해킹등기술적위협요인에대한사전검증절차를제도화해야함 년사전투표도입이후 2014 년제6 회지방선거까지기술적문제에대한사전대응은상당히만족스러운수준이라고평가됨 - 향후선거가총선과대선으로이라는점, 사전투표기간과장소가확대될여지가크다는점에서 기술적위협요인의관리지표와매뉴얼개발하고, 운영 검증하는 TF를상설화 할것 여섯째, 민주시민교육을효율적으로확대해야함 - 사전투표는투표편의성확대만으로효과를낳기에한계, 유권자의투표책무감을촉진할수있는방안을병행실시해야함 - 투표책무감이낮은연령층 계층을표적화화여민주시민교육을집중실시 할것을제안 - 이러한프로그램이적극시행된다면, 일반민주주의국가기준인투표연령 18세이상하향조정여론도자연스레증폭될것임 일곱째, 장기적으로선거일투표를포함하여사전투표와터치스크린 투표를연계시행할수있는방안을마련해야함 - 현재의우리나라정치문화수준으로는공직선거에터치스크린 xxiii

24 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 투표를도입할수있는가능성미약 - 터치스크린투표연계를통한선거관리절차의간소화, 인력 예산절감, 투개표공정성강화효과등을명확하게추출, 중장기적으로사회여론을순화할수있는프로젝트진행필요 5. 기대효과 선거관리의공정성확보 선거관리의공정성확보로정부에대한신뢰제고 - 국민갈등을최소화하여국민통합에이바지 선거관리제도의 ODA 지원국가에수출하여국가이미지향상 선거환경변화의적극적대응 선거관리비용의증가및투표편의성증대라는차원에서선거현대화조성방안제시 전자투표와같은선거현대화기제제시 사전투표제도입을통한혁신제도도입성공가능성 SNS 를활용한매니페스토 과학적이고선진적인선거관리구축 미래지향적인온라인매니페스토의가능성확인 다수의사람들이참여할수있는집합지성 (Collective Intelligence) xxiv

25 국문요약 의위키 (Wiki) 기술을활용한실시간의제제안 사전투표제등선거참여확대를위한전향적제도정착방안제시 참여결핍의민주주의에대한능동적인처방 정보통신기술의급속한발전에따라국가정보화와온라인참여문화를매개한선거현대화 (electoral modernization) 기여 선거관리방향과정책의전환 xxv

26 영문요약 Analysis on National Election Commission's Management Practices of Public Official Election Institutions and Improvement Plans Lim, Sung Geun Chang, Woo Young As election campaigns using information networks have been actively carried out since 2010, there has been increased demand to expand the freedom of election campaigns. Also, the focus of election management is being moved from regulatory control to participation promotion because the people's demand for the political participation and the reliability of elections has increased. Hence, it is necessary for the National Election Commission (NEC) to actively respond to the people's demand from this changed election environment. The purpose of this study is to suggest ways to modernize elections by identifying the factors of election environmental changes in terms of democracy and informatization, and reviewing past election xxvi

27 영문요약 management practices. Election management should focus on ensuring the fairness of elections and expanding the freedom of elections. The fairness of elections is important because it ensures the legitimacy of an elected candidate. The National Election Commission is an independent and constitutional institution, which is established for the fair management of national elections and referendums. The management range of the NEC includes the preparation of election management procedures, the management of election laws and regulations, investigation and enforcement, the promotion of election participation, and the management of policy elections and political funds Today, electoral modernization has become a necessary strategy since elections have been routinized and the election management costs and the demand for a convenient vote have increased. Electronic voting, for example, might be one useful election tool. An early voting system is the most innovative institution that reflects the changes of electoral environment. The early voting system is a very innovative election model, which is difficult to find past experiences in the world. The introduction of the early voting system, especially with linked to the electronic voting system, can be evaluated to pave the road to a ubiquitous election environment in the long term. Public official election management has taken center stage because it is difficult to get the political neutrality and independence, even though the NEC has legitimacy in terms of the balance of power. xxvii

28 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 In addition, it is argued that the NEC has suppressed the freedom of election campaigns through heavy control over SNS election campaigns. Since the basic purpose of election management is to ensure the fair competition of candidates and the voter's smart choice, the existing limit and severity needs to be mitigated to the degree which it does not undermine the basic purpose. In other words, institutional changes of the election management are needed to ensure the elasticity corresponding to the new trends of election campaigns in the information society. For the future oriented online election management, it is required to revise the provisions that restrict the free election campaign in the "Public Official Election Act." The contents of the revision are as follows. First, it is necessary to revise the pre-election period. Second, the "Public Official Election Act" and the "Information Communications Network Act" should be revised since they have the provisions that excessively restrict the Internet Service Provider. Third, the "Public Official Election Act" No (real name confirmation in media bulletin boards and chat rooms) should also revised because it may go against the decision that the Constitutional Court ruled illegal the provision of the ongoing real name internet system on August 23, In addition, to activating a citizen-centered manifesto movement, channels such as the internet and SNS should be established for citizens to freely communicate about various social policy agendas, based on which political parties and candidates as principal agents xxviii

29 영문요약 of manifesto can make rough drafts of their policy promises. As follows are the reasons why the institutional changes toward voters centered on participative elections such as early voting systems are important. First, it would be a proactive prescription for the lack of democratic participation. Another reason is that it would bring an electoral modernization that links the national informatization to the online participation culture in the rapid development of information technologies. The third reason is the changes of the directions of election management and policies. Based on the legal and practical analysis of the early voting system, we propose the policy alternatives as follows. First, we suggest that pre-election period be expanded to at least more than three days. Given the fact that voting rates have been higher on holidays, two days must be Saturday and Sunday. Second, since there have been heated opinions about the multiple installment of polling stations, we suggest that the installment of the early voting stations be institutionalized in the crowded and high traffic areas. Third, the measures to eliminate double vote problems should be considered because it is a major source of unreliability to the early voting system. Fourth, it is required to institutionalize a pre-verification procedure for technical threats, such as network instability and hacking. Fifth, we propose the expansion of citizen education, targeting age groups and classes who are insensitive to the election. Finally, in the long term, the measures should be considered to link the early voting system to the touch screen voting. xxix

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31 제 1 장서론 제 1 절연구의필요성과목적 제 2 절연구의범위 제 3 절연구방법

32 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 1 장서론 제 1 절연구의필요성과목적 우리나라는단기간에민주주의를정착시키는과정에서엄격한선거제도를규정하고있다. 그러나우리나라의선거제도는정치서비스수요자 ( 유권자 ) 보다는제공자 ( 정당 후보자등 ) 의이해를중심으로발전해왔다 년대정보통신망을이용한선거운동이활발하게이루어지면서유권자중심의선거운동의자유를확대하고자하는요구가폭발적으로증가하고있다. 특히인터넷과 SNS 선거운동등달라진선거환경은선거현대화라는국제적인조류와함께중앙선거관리위원회의적극적인대응을요구하고있다. 이에따라중앙선거관리위원회도선거관리와온라인선거운동관리등의선거현대화와관련된법령개정의견을국회에제출하고있는등적극적인노력을기울이고있다. 이렇듯국민들의정치참여요구가증대하고선거에관한신뢰도가향상되면서, 선거관리에대한새로운변화가요구되고있다. 과거규제관리중심의선거관리행정과제도에서참여촉진중심의선거관리행정과제도로무게중심의이동을요구하고있다 년대에접어들어영국을중심으로유권자참여와효율성제고를목표로선거관리와선거제도를현대화하는프로젝트가진행되기시작하였으 2

33 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 1 장서론 며세계적동향으로확산되어왔다. 오늘날대부분의국가들은선거의주기적인실시에따른효과적인대응의필요성, 선거관리비용의적절한활용, 투표율제고, 투표편의성증대라는차원에서선거현대화를필수적인전략으로시행하고있다. 이에따라본연구는민주화와정보화의측면에서선거환경변화요인을파악하고, 종래의선거관리실태를점검하여, 선거현대화방안을제시하고자한다. 한국은세계최상위의정보화인프라수준에도불구하고정치적이해타산으로말미암아전자투표를도입하는데실패하는등질곡을겪어왔으나, 최근온라인선거운동을대폭자유화하고사전투표제를도입하여투표율제고에적지않은효과를거둔것으로평가된다. 이연구는중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태를분석하고개선방안을제시하기위하여온라인선거운동과사전투표제향상을중심으로선거현대화를촉진할수있는방안을제시하여미래형선거관리모델을정초하는데기여하고자한다. 본연구는급변하는선거환경변화에주목해서기존선거관리의문제점을진단하고, 온라인선거및사전투표제확대를통하여참여촉진형선거모델을제시한다는점에서, 종래의정태적인기능제고와질적차이를갖는다고할수있다. 3

34 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 2 절연구의범위 연구의범위로는먼저선거환경의변화를민주화민주화와정보화의교차압력과선거정치패러다임의변화의측면에서고찰하고, 둘째, 선거관리기구및역할등을분석한다. 선거관리기구에대한분석은조직 정책 집행의시각에서선관위역할의한계를고찰하고선관위조직혁신방안을논의한다. 셋째, 온라인선거운동관리혁신방안을제시하고자한다. 온라인 ( 인터넷및 SNS) 선거운동제도및관리방식의문제점분석을바탕으로해외선거법제와비교고찰및공직선거법개 폐방안제시한다. 넷째, 사전투표제혁신방안을제시하고자한다. 이를위하여사전투표제효과및문제점을분석하여사전투표제개선및전자투표와의연계방안제시하고자한다. 4

35 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 1 장서론 제 3 절연구방법 본연구는기본적으로다단계연구설계 (multi-stage research design and method) 를활용하고이수행방법을통해각단계수행결과들의전문가회의를통하여타당성검증을실시한다. 각단계별구체적인수행방법으로는문헌조사, 설문조사, 사례분석, 전문가회의 (Brainstorming) 등을병행하여활용하며연구흐름도는아래와같다. 연구주제와관련한연구방법은다음과같이조합된다. 첫째, 공직선거관리의이론적고찰및실태분석을실시한다. 문헌분석을바탕으로일반국민여론조사. 전문가의견조사반영하여시사점을도출한다. 둘째, 선거관리제도개선및온라인선거운동, 사전투표를위한일반국민설문조사를실시한다. 종래의사전인지도파악중심여론조사방법을극복하고선거관리, 온라인선거운동, 사전투표대한다각적인국민여론파악한다. 공직선거관리, 투표율제고, 정치효능감증대, 사전투개표신뢰도, 정치적이해득실, 시간및기간보완등을국민인식조사를통한분석결과를뒷받침한다. 셋째, 선거관리담당자및전문가인식조사 (FGI) 를실시한다. 선거관리담당자및전문가의견조사통한선거관리, 온라인선거운동, 사전투표제제도적개선방안도출한다. 사전투표현황, 절차상의문제점, 발전방안등현장의견을청취한다. 전문가의견조사를통한이론과실제간의조화와괴리이해, 사전투표효과측정문제, 공직선거법등제도보완과제 5

36 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 등학계의견을반영한다. 넷째, SNS를비롯한온라인선거운동관리에대해서분석한다. SNS 를위시로한온라인선거운동의법제에대해검토하고해외법제와의비교분석을실시한다. 그리고온라인선거운동관리방안으로서의한국과미국의선거관리와온라인매니페스토의가능성에대해살펴보고, 설문조사결과를통해서이를위한제도적 정책적개선사항은무엇인지를살펴보도록한다. 이를바탕으로유권자들의 SNS 선거관리와이를활용한매니페스토의접목가능성을확인한다. 다섯째, 사전투표제분석을위하여시행기반인법제적기술적측면으로살펴본다. 법제적측면에서관련법률에따른시행방식과절차에대해분석한다. 또한사전투표제시행에대한유권자의선험적의식을파악하기위해중앙선관위원회의각종선거관련국민의식조사결과를활용하여나타난사전투표운용에대한인식과문제점을정리한다. 그리고본연구에서실시된국민 ( 유권자 ) 의식조사및전문가의의견조사 (FGI) 를분석하여사전투표제의개선방안을도출하여정책방안을제시한다. 6

37 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 1 장서론 그림 1-1 연구추진절차 7

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39 제 2 장이론적고찰 제 1 절공직선거관리의의의 제 2 절최근선거환경의변화 제 3 절공직선거관리의효율화요소

40 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 2 장이론적고찰 제 1 절공직선거관리의의의 1. 공직선거관리 선거 란주권자인국민이국민을대표하여국가의사를결정할수있는국민대표기관을선출하는행위 ( 김철수, 2003:11) 로서선거는국민의의사및이와유사한의사를국가의사로확보하도록하는장치이다. 선거가민주주의에서차지하는의미에비추어헌법은중요한원칙으로보통, 평등, 직접, 비밀선거의원칙을요구하고있다 ( 헌법제41조제1항, 제67 조제1 항 ). 그리고 자유선거의원칙 도헌법에는명시되어있지않았으나선거에관한헌법적원칙으로인정되고있다 ( 이준일, 2012:38). 우리나라헌법에서는선거의 공정한관리 ( 선거관리의공정성 ) 를강조하고있다. 그리고선거관리를위한헌법기관으로중앙선거관리위원회를포함하여 각급선거관리위원회 를설치를규정하고있다 ( 헌법제114조제1항 ). 선거관리는넓은의미로사용하면정당의관리와국민투표의관리를포함하지만좁은의미로사용하면정당의관리와국민투표의관리는선거의관리에포함되지않는다 ( 이성환, 2000:79). 우리나라헌법에서는선거관리를제7장 (114 10

41 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 2 장이론적고찰 조~117조 ) 으로별도구분하여규정하면서도 선거관리 에대한개념을구체적으로정의하지않고있으나헌법학에서는 선거관리 라함은국민투표와정당사무를제외한좁은의미의선거관리를의미하고있다 ( 김태홍, 2012:60). 좁은의미의선거관리는선거운영, 선거운동, 선거자금등에관한선거법의조항들과선거관리위원회의해석, 결정, 처분등의행위 ( 홍재우, 2010:130) 나 선거의자유와공정을위하여헌법과법률에따라구체적으로행하여지는능동적이고적극적인일체의형성적국가작용 ( 이성환, 2000:80) 인것이다. 현재선거관리위원회가수행하는작용들은좁은의미의선거관리범위를초과하는업무나작용으로, 각종준사법권과준입법권을보유하고있다. 기본적으로선거관리는공정성을보장하면서선거자유를확대한다는목표를중심으로이루어져야한다. 선거관리의공정성은선거를통해선출되는대표자가정통성을확보한다는점에서중요하다. 선거의공정성을위해서는정보가올바르게전달되어야하며, 외부영향력이배제되어야하고, 선거운동주체간의형평성이보장되어야한다. 한편선거의자유는정당, 후보자, 유권자등선거와관련된모든주체들이자신들의정치적의사를다른사람들에게표현할수있는자유를의미하는데, 이는유권자와후보자사이의의사소통을원활히하는데도움이될수있다. 그러나공정성을보장하기위해서는선거운동의범위, 방법, 기간에있어표현의자유와같은기본적인개인의자유를제약할수있기때문에공정성과자유의가치는충돌의가능성이있다. 홍재우 (2010) 는선거관리의목표를첫째, 민주적통치의정당성 (legitimacy) 을높이고, 둘째, 참여의평등성 (equality) 을보장하는것으로제시하고있다. 선거관리 11

42 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 는선거의체제정당성부여임무뿐만아니라선거의절차적민주주의를뛰어넘는실질적민주주의의완성을확립하는역할을수행하여야한다. 즉, 선거관리는 선거를완성시키는과정 으로정의되어야하며이를목표로삼아야한다 ( 홍재우, 2010:131). 민주적통치의정당성확보는위임의기반을두텁게하고선거와투표라는사회적선택의질을높이고, 참여자를선거결과에승복하게만드는것에의해서가능하다. 따라서선거관리차원에서민주적통치의정당성확보를위해노력해야할가장중요한규범적과제는선거에대한개방성이다. 또한선거관리가참여의평등성을제고시키기위해서는규제에어느정도의존할수밖에없다. 왜냐하면평등성의확보가실질적으로강자에대한규제를통하여약자를보호하는것을의미하기때문이다. 그리고이같은규제적성격의선거관리는선거결과에대한승복을용이하게한다. 평등성이보장되면경쟁은정치적표현의내용이나신뢰수준, 수행능력등의자산에의존하게되고따라서선거이외의다른방법에호소하는것을제한한다. 그러므로평등성의확보는민주적통치의정당성을확보와밀접한관계를갖게된다 ( 홍재우, 2010: ). 그러나선거관리의정당성과평등성의조화를이루는일은매우어려운일이다. 그러므로선거의정당성을높이기위해서는보다확대된참여가중요한데, 선거참여에대한평등성이확보된다면선거결과의정당성은더욱높아질수있을것이다. 특히선거과정의실질적개방과관련하여선거쟁점에대한논의의보장은정당성과평등성의복합적목표를달성하는데있어중요하다. 선거의쟁점형성뿐만아니라쟁점의논의가개방되도록하기위해서는후보자간의경쟁이치열해야한다. 동시에유권자와후보 12

43 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 2 장이론적고찰 자들모두정치적, 사회적, 경제적자원의규제하에서평등하게쟁점에대해접근할수있고주장을표현할수있어야한다. 이러한요건이충족된다면투표선택의최종적결과의질이높아질것이기때문이다 ( 홍재우, 2010). 표 2-1 선거관리의목표 목적방법평가 민주적통치의정당성정치적참여의평등성정당성- 평등성복합목표투개표운용의효율성 투표를독려하기위한캠페인을하는가? 투표율제고 물질적비용을낮추기위해노력하는가? 정보처리비용을낮추기위해노력하는가? 약자보호 약자의정치경제적진입비용을낮추었는가? 약자가정치사회적자원을최대한사용할수있게보장하는가? 강자규제 강자의경제적자원이정치적자원으로확산되는것을방지하는가? 현상유지 / 기득권에도움이되는규제를시행하는가? 계몽적이해 / 의제통제 선거쟁점에대한논의를최대한보장하는가? 결과에대한승복 선거결과와선거관리에대한사법적호소가빈번한가? 투표준비 후보와유권자등록, 이해쉬운투표정보제공 투표진행 투표소설치, 질서유지, 공정성확보 개표진행 빠르고정확하며신뢰받는개표 자료 : 홍재우 (2010) 재인용. 선거관리는중요한선거제도의하나로평가되어야한다 ( 홍재우, 2010: ). 그이유는먼저, 선거관리의공정성여부에따라선거관련타제도의정치적영향력과결과에대한평가가달라지기때문이다. 둘째, 선거관리의수준여부에따라선거뿐만아니라대의제민주주의자체에대한의미가상반될수있기때문이다. 셋째, 법률및법률의개별적조 13

44 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 항의개정등을통해일정한성과를예측할수있기때문이다. 2. 선거관리의모델 : 행정관리형과정치발전형 선거관리의범위는포괄적이고추상적이기때문에선거관리기관이담당해야할구체적인범위를규정하기어렵다. 그러나한국의선거관리모델은민주화이전과이후로양분하여그유형을구분해볼수있다. 먼저, 선거관리의지향점내지는목표를기준으로하면, 민주화이전선거모델은행정관리형으로, 민주화이후선거모델은정치발전형으로구분할수있다 ( 이종우, 2009:58). 또한선거관리의범위를제한적으로보는소극적행정관리형과선거관리의범위를포괄적으로보는적극적정치발전형으로나눌수있다 ( 임성호, 2008:8). 행정관리형선거관리는주어진실정법의테두리안에서가장공정하고원활하게선거과정을진행시키는것을목표로한다. 중립적입장에서의적법한관리를절대적인가치로추구하므로정치적여파가크고법적논란의여지가있는사안에대한개입과결정은가능한한자제하는것을바람직하게여긴다. 민주주의공고화단계이전의관리형으로일명후진형선거관리형으로선거관리가절차적민주주의의성취에만족해야지, 한걸음더나아가실질적민주주의까지고려하기시작하면필연코법적논쟁과정치적논란을야기하며자칫공정성시비와절차무시로이어질수있다는관점이다. 우리헌법은중앙선거관리위원은정당에가입하거나정치에관여할수없다는규정을두어선거관리의정치적중립성을절대가치로추구 14

45 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 2 장이론적고찰 한다는사실로볼때행정관리형이상당한공감을자아낼수있다 ( 임성호, 2008:10). 정치발전형선거관리는선거관리기구도민주주의의중요한정치행위자라는기본전제하에보다적극적으로실질적민주주의의성숙을추구할것을목표로한다 ( 김태홍, 2012:62). 그러나이러한주장은자기부정의논리이며, 초헌법적발상이라는비판에직면하게된다. 비판논자들은선거관리가 절차적민주주의 성취를목표로해야지 실질적민주주의 까지목표로한다면정치적공정성이나법적논란을야기할수있다는것이다. 또한외국의경우선거관리를독립기관을설치해서운영하는것이아니라전국적조직을갖춘내무부나지방자치단체가담당하고있는실정이며, 선거관리가본질적으로일반행정작용으로서일반행정기관이담당하는것이합당하기때문이라고주장한다 ( 김태홍, 2012:62). 그러나정파적중립성과공정성, 형평성에입각한선거관리를기본으로중시하지만때로는정치적의미가큰사안에도민주주의와정치발전을위해서라면적극개입해야한다는주장도설득력을갖고있다. 만약실질적민주주의와정치발전의관점에서볼때기존실정법에문제가있다고판단되면그것의시정을제안해야하므로법적논쟁과정치적논란을야기할수있지만그것은어쩔수없이감수해야한다는의견이있다 ( 임성호, 2008: 59). 한국의경우선관위가국회, 행정부, 법원, 헌법재판소와더불어헌법상의독립된권한을가진기관이므로적극적정치발전형을받아들여야한다는것이다. 왜냐하면, 단순한선거집행및감독업무의공정성만으로는우리가추구하는높은단계의민주주의구현이부족할수있기때문에새로운대의민주주의의실현기제로서입법통제적의미를포함하는전향적선거관리개념인 15

46 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 정치발전형 ( 김종철, 2004:77) 을수용해야한다는것이다. 상반된두모델중어느것이바람직할지일반화해서평가하는것은불가능하다. 절차적민주주의를우선시하는이념을갖고있다면행정관리형을선호할것이고실질적의미의민주주의에가치를두는이념을따른다면정치발전형을통해그것을이루고자할것이다. 또한정치전통의특징도변수가된다. 상반되고모순된측면이많이공존 경쟁하고있는한나라에서특정모델의적절성은정도문제일수밖에없다. 상대적관점에서맥락을볼필요가있고, 따라서특정모델을다취하고다른것을다버리는극단적태도보다는양자를두루고려해균형잡힌절충형을만드는것이바람직할것이다. 우리나라의상황에대한다차원적인측면에서의검토를통해어떤모델을선택할것인가를살펴보면다음과같은 5가지측면에서의검토가필요하다 ( 임성호, 2008:10-13). 첫째, 헌법학적측면에서볼때헌법상선거관리위원회는소극적행정관리형에머물기에는너무큰비중과높은위상을가지고있다. 둘째, 정치의개인화에따른현상이지만정치의불확실성증가도선관위가때로는정치적의미가크고논란의여지가있는결정을하지않을수없도록만든다. 셋째, 정치권및정부에대한국민의깊은불신감과선관위에대한국민인식의상대적긍정성도선관위의적극적역할에대한요청을크게하는요인이다. 넷째, 사회조직이나기술변화등정치권외부의요인이선거에미치는영향력이커지면서선관위의능동적대응및적극적조정 중재에대한요구가증가할수밖에없다. 다섯째, 바람직한선거문화를위한캠페인과체계적시민교육의중요성에대한인식이널리퍼지면서이와관련한선관위의적극적역할이요청된다 ( 임성호, 2008:10-13). 이러한요인들을검토해볼때한국에서선거관리위원회의 16

47 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 2 장이론적고찰 선거관리는적극적정치발전형선거관리가적절하다고판단된다. 또한최근선관위에대한국민인식이긍정적으로개선되었다는점도선관위의적극적인역할에대한요구에힘을실어주고있다. 그럼에도불구하고두가지측면에서논의가필요하다. 첫째, 소극적행정관리형과적극적정치발전형을상호배타적인관계로볼것이아니라적극적인정치발전형선거관리모델을선택할때소극적행정관리형선거관리는기본전제가된다는것이다. 둘째, 선관위의적극적인활동이항상바람직한결과를가져오는것은아니라는것이다. 선거부정을없애려는의도로시도된선관위의여러규제와단속활동이선거운동의자율을억압하고유권자의알권리를침해하는등오히려각종부작용을낼수도있음을경계해야한다 ( 임성호, 2008:13). 3. 중앙선거관리위원회의역할과선거관리의범위 1) 중앙선거관리위원회의역할 선거관리위원회는 1963 년창설이후초창기에는각종선거법및국민투표법의근거에따라각종선거와국민투표를공정하게관리하고선거권자의주권의식을제고시키기위한계도에주력하였다. 1987년대통령선거의직선제도입과민주화의진전등에따라선거운동의자유가신장되면서불법 탈법사례가급증하게되고이에따라위법선거운동을본격적으로단속하기시작하였다. 이후 1994 년선거마다개별적으로적용되던각종선 17

48 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 거법을 공직선거법 으로통합제정하는등새로운선거 정당 정치자금제도를마련하였으며, 실질적으로선거범죄수사를할수있는권한을확보하였다 년에는선거연수원을설치하여정당 후보자뿐만아니라일반시민을대상으로하는민주시민교육을실시하여지금까지지속하고있으며 2000 년부터공명선거의저변확대를위해시 도교육위원선거와교육감선거를관리하고있다 년주민투표관리, 2005 년산림조합장및농 수 축협조합장선거, 국립대학총장후보선거등을위탁관리하고있으며 2006 년부터는주민소환투표도관리하도록제도화하였다. 2013년 1월 1일중앙선거관리위원회는직제를개편하여현재까지 2실 6국 1관 1원 23 과로구성하여운영하고있다 ( 중앙선거관리위원회홈페이지, 검색일 ). 선거관리위원회는 1963 년창설이후 1,000 여회가넘는공직선거를관리하여왔으며, 2000 년대이후에는선거관리의범위를지속적으로확대하면서절차적민주주의확립에기여하고있다. 선거관리위원회의발전과정을살펴보면 1990년대이후 정치발전형선거관리 모델로변화하고있음을알수있는데정치적여파가크고법적논란의여지가있는주요사안에대해적극적역할을수행하고있다 ( 박종철외, 2013:62-63). 이러한발전과정을바탕으로선거관리위원회의기본역할을살펴보면 < 그림 2-1> 과같이선거관리, 민주시민교육, 법제도및네트워크구축등으로구분할수있다. 18

49 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 2 장이론적고찰 그림 2-1 선거관리위원회의역할의기본틀 핵심추진과제 완벽한선거관리체제구축 선진정치환경조성 건전한정당발전기반조성 건강하고경쟁력있는조직구현 절차사무완성및선거서비스확대 글로벌시대의재외선거관리모델정립 전자선거의성공적도입 중대범죄및비용중심의조사및단속 위탁선거확대에따른대국민서비스강화 정치관계법제선진화 홍보패러다임전환을통한자발적참여확대 정치교육활성화로건전한민주시민육성 매니페스토정책선거정착및확산 뉴미디어선거운동활성화및선거보도의공정성확보 당내민주주의정착을위한제도개선및지원 건전한정당발전을위한역할강화 정치자금투명성확보및후원문화조성 위원회위상및이미지제고 국제역량강화및통일대비구축 환경변화에부응하는조직운영 공정하고예측가능한인사시스템구축 일하고싶은조직문화창출 자료 : 중앙선거관리위원회, No=

50 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 1 선거관리체제구축선거관리위원회는선거및국민투표의공정한관리, 정당및정치자금에관한사무처리등을위하여설치된헌법기관이다. 선거관리위원회는각종선거관리, 정당및정치자금사무관리, 민주시민교육, 선거및정치제도연구등을주요업무범위로규정하고있다. 선거제도의한분야로서논의되고있는선거관리를위하여설치된중앙선거관리위원회는법령의범위안에서넓은의미의선거의관리에관한규칙을제정할수있는권한을가지고있으며, 법률에저촉되지아니하는범위안에서내부규율에관한규칙을제정할수있는권한을가진다 ( 헌법제114조제6항 ). 또한각급선거관리위원회는선거인명부의작성등선거사무에관련하여관계행정기관에필요한협조와지시를요청할수있는권한도갖는다 ( 헌법제115조제1항 ). 선관위는선거와국민투표의공정한관리를위해설립된독립된헌법기관이기때문에, 공정하게선거관리를수행할헌법적책무를부여받았으며, 행정기관은각급선관위의선거사무와국민투표사무에관한지시에응해야한다 ( 헌법제 115조 ). 따라서선관위의선거관리는중립성과공정성에기반을두어정권이나정당을떠나유권자의주권행사에도움이되는방향으로진행되어야한다. 선관위의선거관리에는선거관리절차마련, 법제및법규운영, 조사및단속, 선거참여홍보, 정책선거및정치자금관리등이포함된다 ( 유현종 2012). 선관위는위원회의구성과운영, 선거인명부작성, 후보자등록, 선거운동관리, 투 개표당선인결정등선거과정의중립적이고공정한선거관리 20

51 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 2 장이론적고찰 절차를마련하며, 정치관계법개정의견을국회에제출하여국회정치개혁특별위에서논의하여개정하도록하는등 1) 법제및법규를운영하고, 선거범죄에대한조사및단속을위해선거관련정치, 사회이슈등논란이예상되는단속사안에대해서는명확한기준을사전에공표하여예측가능성과단속의수용성을제고한다. 또한정치자금투명성확보를위해선거관계자의사전교육, 불법정치자금의차단을위한선제적예방안내, 공천헌금수수및당내경선에서의불법자금지출등의조사활동도전개한다. 2 민주시민교육 시민들이선거에자발적이고적극적으로참여할수있도록하기위해서는투표율을높이기위한홍보등의단기적방식도필요하지만, 민주시민으로서의의식을함양시킬수있는장기적관점에서의교육이필수적이다. 민주시민교육은정치적가치와규범의내면화를통해시민들이민주주의원리와절차에따라행동할수있는능력과태도를고양하는것이목표이다. 시민들이정치현상에대한판단과비판의식을가지고정치과정참여의권리를행사하도록할뿐만아니라정치체재의안정유지를위한시민들의지지를형성하는데에도영향력을행사할수있다. 중앙선관리위원회산하의 선거연수원 은 소속공무원에대한교육 훈련과민주시민정치교육활성화를통해건전한민주시민을양성하고정치발전을위한교육프로그램을연구 개발하는민주시민정치교육전문기관 이다. 1) 제 19대총선에대비하여중앙선관위는 2011 년 4월지역구결합비례대표제, 공직선거후보자추천에서동시국민경선제, 인터넷홈페이지를이용한선거운동기간제한폐지등의정치관계법개정의견을국회에제출하였다. 21

52 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 표 2-2 선거연수원민주시민교육현황 (2014 년 ) 구분 과정수 횟수 인원 소계 23 2, ,980 정당 선거관계자과정 ,920 민주시민정치교육 직무교육 유권자과정 8 1,061 35,790 미래유권자과정 3 1,301 70,100 취약계층대상한국사회정착도움과정 민주시민정치교육전문가양성과정 소계 ,687 기본교육 2 3 1,530 전문교육 ,530 합계 61 3, ,737 자료 : 선거연수원, 선거연수원의민주시민교육과정은선관위직원과선거관련관계자뿐만아니라중 고등학생, 교사, 대학생, 시민단체회원, 일반유권자, 북한이탈주민, 다문화가족등을교육대상으로하고있으며민주시민정치교육활성화로선진선거문화를정착시키고교육훈련전문성제고를통한선거사무전문인을양성하는데초점을맞추고있다 ( 박종철외, 2013:68-69). 선거연수원의민주시민교육과정은 2014년 9월현재정당 선거관계자과정, 유권자과정, 미래유권자과정, 취약계층대상, 한국사회정착도움과정, 민주시민정치교육전문가양성과정등 23개과정과직무교육 16개과정을개설하여 3,390 회총 199,737명을대상으로교육연수를실시하였다 ( 선거연수원, kr). 금권 관권선거를넘어공정한선거문화로발전하는가운데, 정당과정 22

53 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 2 장이론적고찰 치인의대표기능왜곡이나그로인한국민적불만과불신을불식시키고최선의대표와수준높은참여 (Bühlmann et al. 2008, 5) 를지향한선거문화의발전이필요하다. 민주시민교육은선진적인선거문화의재정립을위한기본인프라로기능 ( 한국정치학회 2009, 65) 해야할것이고, 이를위해민주주의를고양해야할헌법기관으로서선관위의역할이점점더중요해지게될것이다 ( 고경민, 2013:123). 3 법 정치제도연구및네트워크구축선관위의역할은선거관리에서시작하여선거에대한전문성을기반으로법제도에대한의견을제출하고정치제도를연구하는기능으로까지확대되었다. 선관위는의견제출권을통해실질적으로정치제도와관련된입법의중추적역할을수행하고있다. 또한, 민주시민교육에대한선관위의역할확대도요청되고있다. 뿐만아니라선진정치환경조성과건전한정당발전기반조성도선관위의핵심과제이다. 이와더불어한국및외국의정치제도를연구하는기능도담당한다. 이러한다양한기능과역할수행을위해서는독자적인전문화된연구조직의설치 ( 한국행정학회, 2012) 와같은연구기능의강화가필요하다. 뿐만아니라선거운동의자유를지속적으로확대하면서규제중심적선거관리의틀을벗어나기위해서도공정과자유의황금률을찾기위한연구가필요하다 ( 고경민, 2013:124). 기존인터넷과 SNS 이외에등장하게될새로운정보통신매체의활용에따른선거환경의변화에대응할수있는적극적인노력없이는선거운동의자유확대는한계를노정시킬수밖에없다. 또한민주주의발전에기여 23

54 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 했던선거관리노하우를바탕으로선관위는외국선거기관과의교류를확대하고있다. 최근국제기구등이저개발국가발전을위해경제원조를지속하고있지만비전문성 비연속성으로효과가미미한상황이다. 이러한상황에서선관위는저개발국가가민주선거를통해정부를만들고민주주의를발전시킬수있도록지원하며, 나아가선거가올바르게치러지는지참관할수있도록지원하는세계선거기관협의회의설치를주도하고있어세계민주주의를선도하는국가로서의위상을높이는데중요한역할을수행하고있다. 2) 중앙선거관리위원회의선거관리범위에대한쟁점사안 선관위는 1990 년대초반부터공직선거법과선거관리위원회법등의개정을통해서여러가지실질적권한을확대 강화시켜왔다. 그러나공직선거법상선거운동과관련하여각종후견적 획일적규제조항들로말미암아선거관리위원회가규제중심의활동을하였고이것은선거운동의자유를과도하게제한하는헌법적문제를유발하면서선거관리의공정성시비를불러일으켰다. 결국 2010 년제5회지방선거에서선거관리위원장이불공정한행위를했다고하여선거법위반으로고발되는초유의역설적상황이발생하였고 2012 년에는선거관리위원회컴퓨터에대한디도스공격조사를위한특별검사법이통과함으로서선거관리위원회의정치적중립성에대한중대한의혹을불러일으켰다 ( 김태홍, 2012:58). 선거관리위원회의선거관리범위와관련하여쟁점이되고있는사안들을 24

55 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 2 장이론적고찰 정리하면크게 4 가지로제시할수있다. 1 선거인명부의작성과열람 정정헌법의근거에따라각급선거관리위원회는선거인명부의작성등선거사무와관련하여관계행정기관에필요한지시를할수있다. 그러나공직선거법에의하면선거인명부의작성은 구청장 시장 군수 가담당하도록규정되어있다. 법규정의외연만살펴보면선거인명부나부재자신고인명부의작성에대하여구청장 시장 군수의 의무 를규정하고있는것으로보이지만실제로는 권한 을부여한것으로판단된다. 그러므로관할선거관리위원회는선거인명부나부재자신고인명부의작성에관한구청장 시장 군수의권한에대해서단지 감독 할수있는권한만을가진다 ( 동법제 39조제1항 ) 고볼수있다. 선거관리의핵심업무인선거인명부의작성과열람 정정에관한권한을지방자치단체장에부여하면서이에대한감독권이나불복심사권만을각급선거관리위원회에부여하고있는것이다. 그러나이것은헌법이각급선거관리위원회에부여한선거관리에관한권한을박탈하는입법으로판단된다. 그러므로헌법이각급선거관리위원회에부여한선거관리에권한을구체화하고, 권한에따라각급선거관리위원회가지방자치단체에선거관리에관한업무를지시하는형태로입법을개정해야할것이다 ( 이준일, 2012:40). 25

56 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 2 선거범죄의예방과처리각급선거관리위원회의구체적인직무범위는법률에따라정해진다 ( 헌법제114조제7항 ). 선거운동은각급선거관리위원회의관리하에법률이정하는범위 안에서하도록요구하고있다. 그러나이러한규정은선거운동을무제한적으로규제할수있다거나법률로써선거운동의자유를심각하게제한할수있다는의미는아니다 ( 이준일, 2012:41). 선거운동의자유를제한하는경우에도기본권제한에관한비례성의원칙이반드시준수되어야한다. 선거범죄와관련하여법률에따라각급선거관리위원회에부여된권한은선거운동의자유를과도하게제한할수있다는점에서논란의여지가있다. 공정한선거관리를위하여필수적으로인정되어야하는권한이지만선거법위반행위에대한유권적해석을통한권한행사가이루어진다는점에서이러한권한이과도하게행사되어선거운동의자유나정치적기본권을침해할가능성이있다. 이러한경우에는헌법재판소에헌법소원을청구하여구제받을수있다. 법률이각급선거관리위원회에부여하고있는선거범죄에대한권한은공정한선거관리를위하여필수적이지만법원에서발부한영장도없이주거출입이나물품수거또는동행 출석요구에관한권한을부여한것은선거운동의자유뿐만아니라다른기본권을과도하게제한할여지가있다. 그럼에도불구하고법률의요건을엄격히하고법원의승인을얻도록하는절차가보장되고있기때문에각급선거관리위원회에선거관리를위하여선거범죄예방및처리를위한권한을부여한다고해도선거운동의자유를자의적으로침해할가능성은높지않기때문에허용되고있다. 그러나공직선거법위반범죄라는 혐의 만으로 26

57 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 2 장이론적고찰 각급선거관리위원회에부여된권한은선거운동의자유뿐만아니라통신 의비밀에대한과도한제한을초래할수있다는점에서입법적보완이요 구된다 ( 이준일, 2012:41). 3 선거관리에관한규칙의제정중앙선거관리위원회는 법령의범위안에서 선거의관리에관한규칙을제정할수있고, 법률에저촉되지않는범위안에서 내부규율에관한규칙을제정할수있는권한을가진다. 헌법기관인중앙선거관리위원회가제정하는규칙가운데 선거의관리에관한규칙 은 법령의범위안에서 만제정될수있으므로다른헌법기관인국회, 대법원, 헌법재판소가제정하는규칙이모두 법률에저촉되지않는범위안에서 제정될수있는것과다르다. 이것은중앙선거관리위원회가제정하는선거관리에관한규칙이법령보다하위의법규범임을의미한다. 다시말해국회, 대법원, 헌법재판소가제정하는규칙은 행정명령 ( 법규명령 ) 의성격을갖는데비해서중앙선거관리위원회가제정하는선거관리에관한규칙은 행정규칙 의성격을갖는다는의미이다 ( 이준일, 2012:43). 중앙선거관리위원회가제정한선거관리에관한규칙은 법령의범위안에서 만제정이가능하므로이러한규칙이헌법과법률에위반되는지여부가재판의전제가된경우에는원칙적으로대법원이최종적으로심사할권한을가진다 ( 헌법제107 조제2항 ). 중앙선거관리위원회는헌법기관이지만헌법이중앙선거관리위원회에부여한기능은집행작용이다. 그러므로국회, 대법원, 헌법재판소와같은헌법기관이라는근거로중앙선거관리위 27

58 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 원회가제정하는선거관리에관한규칙이행정명령의성격을갖추도록헌법을개정하거나 법령의범위안에서 를 법률에저촉되지않는범위안에서 로해석되어야한다는주장 ( 이성환, 2000:94) 은논리적타당성이결여되어있다고평가할수있다. 규칙의제정주체와규칙의법적성격에대한논리적관계의일치성보다는중앙선거관리위원회에부여된기능에대한고려가더중요하다고판단되기때문이다. 4 선거에관한경비우리나라헌법에서는선거에관한경비 ( 선거비용 ) 는법률이정하는경우를제외하고는정당또는후보자에게부담시킬수없도록규정하고있다 ( 헌법제116조제2항 ). 이러한 선거공영제 와관련된헌법적원칙은 법률이정하는경우 는예외를인정하고있다. 선거에관한경비란선거에소요되는비용을말한다. 그리고이것을원칙적으로국가가부담하는것은선거비용을과도하게준비하고사용함으로써발생할수있는부패의방지뿐만아니라유능한능력을갖추고있음에도불구하고선거비용에대한제약때문에입후보하지못하는예비후보들에게선거에출마할수있는기회를부여하려는의도이다. 그러나선거공영제와관련하여논란이되고있는것은선거비용을보전받기위한 최저득표율 제도이다. 공직선거법에의하면대통령, 국회의원, 지방의회의원및지방자치단체장선거에서당선되는경우뿐만아니라낙선후보자의경우에도선거전에사망하지않는한선거비용전액을보전받기위해서는유효투표총수의 15퍼센트를득표해야하고, 최소한반액을보전받기위해서는유효투표총수의 10퍼센트 28

59 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 2 장이론적고찰 를득표해야한다. 선거비용을보전받기위한최저득표율제도를규정하고있는목적은후보의난립을방지하고선거의공정성을확보하려는데있다. 또한선거에관한경비가운데선거관리에관한경비 ( 선거관리비용 ) 는국가나지방자치단체가부담한다 ( 동법제122조의2 제3항 ). 그러나민주주의관점에서볼때후보의난립자체보다는선거가과열되어상대방에대한비방이나흑색선전등으로선거의공정성이위협받을때가더문제인것이다. 그러므로선거에입후보하려는국민이선거비용을보전받기위한최저득표율제도때문에입후보하지못한다면이것은선거에관한기본권을심각하게침해하는것이된다. 왜냐하면, 선거에입후보하는목적은당선도있지만경우에따라서는후보자또는그가속한정당의정책을제시하고다음선거를위한준비의과정일수도있다는점에서최저득표율제도는중요한기본권침해이다. 이러한점현재의최저득표율제도는과도한제도라고할수있다 ( 이준일, 2012:45-46). 반면, 선거비용중에서선거관리비용의경우국가나지방자치단체가부담하도록되어있는데 ( 동법제122조의 2 제3항 ) 이것은선거공영제에대한헌법적원칙을구체화한것이라할수있다. 29

60 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 2 절최근선거환경의변화 선거환경이란선거가치러지고있는당시선거에참여하고있는행위자들에게자신이통제할수없는외생적차원에서영향을주는요인이다 ( 김형준, 2005:177). 선거환경은선거운동과관련하여직접적인영향을주기도하지만선거제도와연계되어간접적인영향을미치기도한다. IT 강국으로서우리나라의 ICT 인프라는매우높은수준이다. 따라서국민대다수가활용한다고해도과언이아닌온라인공간과모바일수단은정치참여와관심을높이기위해서제도영역에서관심을가져야할매우중요한정치적공론장 (sphere) 이라고평가할수있다. 관심있는선거정보와사건에대한실시간검색, 인물정보, 지역정보, 선거정보등의제공은종이신문이나기존매스미디어가수용하기어려운광범위한정보를제공한다. 그러므로앞으로도온라인공간의효율적인활용은민주주의와정치발전을촉진할수있는중요한매개체가될것이다. 최근의선거환경의큰변화는인터넷과관련된선거환경이다. 21세기지식정보화사회의등장으로인터넷이용자수가급격하게증가하고있는데이러한영향으로최근실시된선거에서인터넷은보편적인선거수단의하나로자리잡고있다. 인터넷이우리사회의중요한커뮤니케이션도구로서활용되고있으며, 인터넷을통한뉴스의생산과유통이점차증대되면서언론지형의변화뿐만아니라정치과정이전반적으로크게변화하고있다. 특히, 인터넷의사회적인의제설정기능및의제선점기능이강화되면서인터넷언론과포털사이트의영향력은급격하게증대되고있 30

61 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 2 장이론적고찰 는실정이다 ( 김형준, 2005:181). 인터넷환경과지식정보사회하에서선거환경의변화중뚜렷한변화는트위터나페이스북등으로대표되는 SNS 의보편적인이용과함께, 이를활용한직접민주주의의가능성이타진되고있다는점이다 년지방선거에서부터본격적으로활용된 SNS(Social Network Service, 이하 SNS) 는기존의지지자를결속시키고안정화시켜투표를독려하는강화효과 (reinforcement effect) 를가져오고, 정치적견해가다른유권자에게적절한정보와메시지를전달하여그들을설득하고지지자로만드는강력한개변효과 (conversion effect) 등의긍정적인효과를가져오고있다. 반면에허위나비방을위한정보와같이선거에영향을줄수있는부정적인콘텐츠 (contents) 를확산시키는데기여할수도있다. 따라서온갖수단과방법을가리지않고선거의승리를목표로하는참여자들은 SNS 를불법적인선거개입수단으로활용하고있다. 특히일부당파적관점에편향된주류언론매체들은자신들의이해관계가반영된시각에서 SNS 가선거결과에강력한영향을미칠수있다는점을부각시켜 괴담론 과같은부정적인식을의도적으로확산시키기도한다 ( 형사정책연구원, 2011:49-51). 31

62 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 표 2-3 주요선거시기의대표적인뉴미디어활용사례와쟁점 구분대표사례쟁점 15대대선 (1997년) 16대총선 (2000년) 16대대선 (2002년) 17대총선 (2004년) 17대대선 (2007년) 지방선거 (2010년) 재보궐선거 (2011년) 19대총선 (2012년) PC통신방, 사이버대선후보토론회홈페이지, 낙천낙선운동, 이메일온라인커뮤니티 ( 노사모, 진보 / 보수 ) 인터넷언론, SMS 패러디, 어록, 투표부대팬클럽, 블로그, 미니홈피, UCC, 정치광고트위터를통한투표참여독려트위터여론조사, 애플리케이션 SNS, 유투브, 투표인증샷놀이투표소속보트위터빅데이터여론동향, SNS 여론조사, 모바일선거운동 규제시작 홈페이지내용규제 이메일선거운동해석문제 최초의인터넷불법선거운동단속 인터넷토론회에대한규제 SMS 규제쟁점 인터넷보도심의위원회신설 사이버선거부정감시단설치 무차별이메일전송금지 게시판실명제실시 인터넷언론및포털규제 패러디규제 UCC 규제 트위터규제 규제완화 규제강화 규제완화 온라인선거운동전면허용 소셜댓글실명제적용 SNS 여론조사제한 자료 : 조희정 (2012:28). 계속적인선거를앞두고선거환경의변화는공직선거법의개정과밀접 한관계를갖고있는데공직선거법은지속적으로선거환경의변화에조응 하기위하여활발하게개정되고있다. 최근의선거환경의변화를파악하기 32

63 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 2 장이론적고찰 위해서는공직선거법의개정시기및이유에대한분석이필요한데 2005 년이후공직선거법개정시기및이유를정리해보면다음과같다. 표 년이후공직선거법개정시기및개정이유 개정시기 개정이유 투표의등가성확보 ; - 선거관리상불합리한부분개정 여성정치참여의확대 ; - 지방자치체의실질적인생활정치구현 정책으로경쟁하는선거풍토조성및책임정치구현 선거관리상불합리한부분개정 정책중심의선거풍토조성 ; - 선거운동의자유확대 정당활동의자유확대 ; - 후보자관련정보에대한유권자의알권리강화 주민등록여부를선거권행사요건으로한법규에대한헌재의헌법불합치결정에따라재외국민의선거권규정을개선 선거의공정성과투명성제고 선거운동방법에대한규제를대폭개선 지방선거의여성후보자추천강제조항신설및선거구재조정을위한관련조문정비 재외국민의후보자알권리보장등재외선거와관련한미비점보완 시각장애선거인등선거권자의편의확대를위한관련규정개선 재외선거인등록시국적확인강화및투표참여의편의확대, 중앙선관위직원의재외선거범죄조사업무의독립성강화 국내거소신고를한영주권자의지역구국회의원및지방선거에서선거권인정조건강화 대통령선거입후보기탁금규정완화및무소속후보난립방지를위한추천선거인수 상향조정 선거운동에관한규제완화및유권자의비례대표후보자에대한알권리강화 재외선거의공정성확보및원활한선거관리도모 금품선거에대한제재강화 선거사무일정조정을통한유권자의알권리강화 정보통신망 ( 인터넷홈페이지, 전자우편등 ) 을이용한선거운동확대 선상투표제도, 사전투표제도등투표편의제고 33

64 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 개정시기 개정이유 재외선거의공정성강화 여론조사의객관성, 공정성강화 유권자투표가치의평등원칙보장 재외선거인의등록신청편의제고 ; - 부재자투표자의투표권보장 정당추천후보자와무소속후보자의형평성제고 명절등문자메시지로전송을이용한선거운동확대 정당의당원회의에참석당원, 교통편의제공확대 통합선거인명부사용부재자투표실시투표편의제고 선거범죄신고자에대한포상금지급심사강화 선거범죄질문 조사시거부권리및변호인의조력강화 사전투표선거인을위한선거공보조기발송등유권자알권리강화 사전투표투표편의제고 사전투표제도절차개선 정당선거대책기구의선거운동허용등미비점합리적개선. 공무원등의선거관여를금지, 처벌강화 선거여론조사공정심의위원회를설치, 여론조사객관성과신뢰성확보 후보자정보의공개범위확대, 유권자알권리보장 사전투표투표종료시각오후 4시에서오후 6시로연장 불공정선거보도에대한제재조치불응시처벌강화 정당의명칭, 후보자의성명을표시등의방법으로투표참여권유행위금지및처벌강화 자료 : 한정훈 (2013:79-80) 수정보완. 오늘날대부분의국가들은선거의주기적인실시에따른효과적인대응의필요성, 선거관리비용의적절한활용, 투표율제고, 투표편의성증대라는차원에서선거현대화를필수적인전략으로시행하고있다. 더불어국제화시대유권자의유동성증대로해외에서의참정권을요구하는단계에까지이르렀다. 이러한수요에대응하기위해서는투표의전세계적범위를포괄하고선거비용을합리적으로지출해야한다는측면에서전자투표 34

65 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 2 장이론적고찰 와같은선거현대화기제는유력한방안으로고려될수밖에없다. 우리나라에서도해외부재자투표와관련하여 2007 년 6월 28일헌법재판소가재외국민의선거권을제한하는것은 헌법불합치 라고결정한바있다. 이러한결정에따라 2009 년선거법이개정되어 2012 년부터재외국민의투표권이원칙적으로확보되었다. 이에따라재외국민의참정권형평성을담보하기위하여전자적방식의투표방식도입이필요불가결한측면이커지고있다 ( 장우영 송경재, 2013). 뿐만아니라우리나라선거환경의변화에있어서가장혁신적인제도가도입되고있는데그것이바로 2013 년상반기재보궐선거에서처음시행되어계속적으로이루어지고있는사전투표 (early voting) 제이다. 통합선거인명부를이용한사전투표는선거일에투표할수없는선거인의투표편의를도모하고선거권행사를최대한보장하고자도입되었다. 우리나라의사전투표제는외국의사전투표제도와는달리통합선거인명부시스템구축하에전국을통신망으로연결하여부재자투표소가설치된곳이면어디에서나해당선거구의투표용지가발급가능한시스템으로구축되어세계적으로처음실시하는제도라할수있다. 우리나라의사전투표제는제도적으로매우혁신된선거모델로서세계적으로도유래를찾아볼수없는제도이다. 사전투표제도입은전자투표와연계하여중장기적으로유비쿼터스선거환경으로가는기반을형성시켰다고평가할수있다. 35

66 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 3 절공직선거관리의효율화요소 1. 선행연구의검토 선거관리는선거제도와더불어선거목적을효율적으로달성하기위한중요한수단의하나이다. 그럼에도불구하고, 종래의연구는전반적으로선거제도에초점을맞추어왔고, 선거관리는상응하는관심을받지못하였다. 이는기본적으로선진국의경우선거관리가근본적인정치쟁점이아니었고, 우리나라의경우에는민주화이후선거관리가순조로운투개표진행의의미로축소된것에기인한다 ( 홍재우, 2010). 그러나최근에들어온라인선거나사전선거등의제도변화에따라서선거관리의공정성확보가주요한이슈로제기되면서선거관리가새롭게조명을받고있는실정이다. 선거관리가학문적관심을받게되면서진행된연구들을살펴보면, 다음과같다. 이성환 (2000) 은국회의원선거를대상으로선거관리의기본이념인선거의자유와공성의역대정부별변천과문제의분석을통하여선거관리의개선방안을제시하고있다. 임성호 (2008) 는제18대총선을대상으로규제중심의선거관리가선거운동의과열방지를통하여대의민주주의발전에공헌하는것에비례하여선거후사법갈등을유발하는기제로서의영향성을파악하고있다. 장우영 (2010) 은인터넷선거규제제도에관하여미국의정책과비교하여정치적및기술적변화에부합하는재정립방향을모색하고있다. 홍재우 (2010) 는제5회지방동시선거를대상으로선거관리의기본원칙을적용하여현행의선거관리제도의적정성을경험적으로 36

67 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 2 장이론적고찰 분석하고있다. 한정택 (2010) 은제5회지방동시선거를대상으로동시선거관리와감시단속의적정성을경험적으로분석하고있다. 김태홍 (2012) 은헌법상의선거관리위원회의권한과구성상의문제점을제도적으로분석하고있다. 고경민 (2013) 은제18대대선을대상으로선거관리위원회역할의적정성을분석하고있다. 표 2-5 공직선거관리의기존연구 구분이성환 (2000) 임성호 (2008) 장우영 (2010) 홍재우 (2010) 한정택 (2010) 김태홍 (2012) 고경민 (2013) 내용 국회의원선거를대상으로선거관리기본이념인선거의자유및공정의역대정부별변천분석 18대총선을대상으로규제중심의선거관리와선거후사법갈등의관계분석 인터넷선거규제의정치적및기술적변화정합성을미국의관련정책과비교분석 제5회지방선거를대상으로선거관리원칙에따른선거관리의적정성을경험적으로분석 제5회지방선거를대상으로동시선거관리와감시단속을경험적으로평가 헌법상의선거관리위원회의권한과구성상의문제점을제도적으로분석 18대대선을대상으로선거관리위원회의역할의적정성분석 전술한기존연구들은기본적으로선거관리에초점을두되, 연구대상과연구내용을기준으로다음과같이구분되고있다. 연구대상을기준으로는공직선거가운데지방선거와총 대선으로구분되고, 연구내용을기준으로는포괄성과국지성으로구분되고있다. 연구내용에대한구분을구체적으 37

68 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 로설명하면, 선거관리제도의전반을다루고있는지또는특정이슈를다 루고있는지에따라서포괄성과국지성으로구분할수있다. 그림 2-2 기존연구의유형분류 2. 공직선거관리의효율화요소 선거관리는주권자인국민이국민을대표하여국가의사를결정할수있는국민대표기관을선출하는행위인선거를관리하는작용이다. 따라서선거관리는기본적으로선거의취지가십분실현될수있도록이루어지는것이타당하다. 이러한점에서선거관리의효율화는국민대표기관을선출하는선거행위가최적의효과를확보할수있을때달성된다. 선거관리가효율적이되기위해서는우선적으로선거의자유와공정이확보되어야한다는것에는전반적인합의가형성되어있다. 선거가갖는 38

69 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 2 장이론적고찰 본래적인목적인국민대표기관의선출은공정한경쟁선거를통해서가능하고, 이는입후보의자유, 후보간의자유경쟁, 투표의비밀, 득표수와의석수의비례유지, 기존의권력으로부터차별받지않는선거등의원칙이적용될때확보된 ( 이성환, 2000). 그러나최근의공직선거에서제기되는이슈의하나가선거관리의정치적편향성의문제이다. 사회적으로민감한특정의사안에대하여중앙선거관위원회의판단이정치적편향성을나타내면서정치적중립성도선거관리의주요원칙으로다루어져야한다는시각이다 ( 고경민, 2013). 뿐만아니라온라인선거나사전투표제도등선거제도의변화에따라서사회적요구를적극적으로수용하는선거관리의개방성도선거관리의중용한요인의하나라는주장이제기되고있다 ( 고경민, 2013; 장우영, 2010). 이와같은논의들에따르면, 공직선거관리의효율화는전통적인선거관리의목적에기초한자유성과공정성, 한국적정치특성에기초한중립성및사회적변화에기초한개방성등의요소들이구비될때비로소최적의효과를확보할수있다. 그림 2-3 공직선거관리의효율화요소 39

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71 제 3 장공직선거관리실태분석 제 1 절선거관리법제 운영실태분석 제 2 절선거관리국민의식조사분석 제 3 절전문가의견조사분석

72 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 3 장공직선거관리실태분석 제 1 절선거관리법제 운영실태분석 1. 선거관리관련법제분석주체 선거관리 는헌법을비롯해공직선거법등선거관련법률에각요건들이규정되어있다. 선거관리는 대한민국헌법 제7장에명시되어있으며제114조 -제116조에선거관리위원회와선거운동및선거경비에관하여규정하고있다. 하지만헌법에명시된선거관리는선거관리에대한개념정의와목적등에관하여명확히언급되어있지않다. 다만제114조제1항에 선거와국민투표의공정한관리및정당에관한사무를처리하기위하여선거관리위원회를둔다. ( 헌법제114조제1항 ) 고규정함으로써선거관리가국민투표및정당사무와는구분되고있음을보여준다. 따라서헌법에서의 선거관리 는국민투표와정당사무를제외한협의의의미로써선거관리를지칭하는것이라고할수있다 ( 김태홍, 2012; 이성환, 2000). 대한민국헌법 제7장에명시된선거관리에관한내용은제114조제1항의선거와국민투표의공정한관리및정당에관한사무처리, 제114조제6항의선거관리 국민투표관리또는정당사무에관한규칙제정과법률에저촉되지아 42

73 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 니하는범위안에서내부규율에관한규칙제정, 제 115 조제 1 항에의한선 거인명부의작성등선거사무와국민투표사무에관하여관계행정기관에 대한지시등이있다. 표 3-1 헌법에명시된선거관리 제7장선거관리제114조 1 선거와국민투표의공정한관리및정당에관한사무를처리하기위하여선거관리위원회를둔다. 2 중앙선거관리위원회는대통령이임명하는 3인, 국회에서선출하는 3인과대법원장이지명하는 3인의위원으로구성한다. 위원장은위원중에서호선한다. 3 위원의임기는 6년으로한다. 4 위원은정당에가입하거나정치에관여할수없다. 5 위원은탄핵또는금고이상의형의선고에의하지아니하고는파면되지아니한다. 6 중앙선거관리위원회는법령의범위안에서선거관리 국민투표관리또는정당사무에관한규칙을제정할수있으며, 법률에저촉되지아니하는범위안에서내부규율에관한규칙을제정할수있다. 7 각급선거관리위원회의조직 직무범위기타필요한사항은법률로정한다. 제115조 1 각급선거관리위원회는선거인명부의작성등선거사무와국민투표사무에관하여관계행정기관에필요한지시를할수있다. 2 제1항의지시를받은당해행정기관은이에응하여야한다. 제116조 1 선거운동은각급선거관리위원회의관리하에법률이정하는범위안에서하되, 균등한기회가보장되어야한다. 2 선거에관한경비는법률이정하는경우를제외하고는정당또는후보자에게부담시킬수없다. 현재선거관리와관련된사항들은대부분 공직선거법 에근거하고있 다. 공직선거법은선거관리를위한활동지침이라할수있다 ( 고경민, 2013). 공직선거법 은 1994 년 3 월 16 일에제정되어선거환경의변화에 43

74 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 따라 2014 년 5월현재총 50차례에걸쳐개정되었다. 공직선거법 은 대한민국헌법 과 지방자치법 에의해보장되고있는국민의자유로운의사와민주적절차에입각한선거가실시될수있도록하고있다. 또한선거가공정하게이루어질수있도록, 선거와관련된부정을방지함으로써민주정치의발전에기여함을목적으로하고있다 ( 제1장제1조 ). 선거관리는 공직선거법 제12조에명시되어있는데, 중앙선거관리위원회가동법의특별한규정이있는경우를제외하고는선거사무를통할 관리한다고규정함으로써선거관리에대한주체로서중앙선거관리위원회의역할을명확히하고있다. 표 3-2 공직선거법의규정내용 장조항규정내용 제 1 장 제 2 장 제 3 장 제 1 조 - 제 14 조 제 15 조 - 제 19 조 제 20 조 - 제 32 조 총칙 목적, 적용범위, 선거인의정의, 인구의기준, 선거사무협조, 선거권행사의보장, 정당 후보자등의공정경쟁의무, 언론기관의공정보도의무, 공무원의중립의무, 사회단체등의공명선거추진활동, 후보자등의신분보장, 선거관리, 선거구선거관리, 임기개시등 선거권과피선거권 선거권, 피선거권, 연령산정기준, 선거권이없는자, 피선거권이없는자등 선거구역과의원정수 선거구, 국회의의원정수, 시도의회의의원정수, 자치구 시군의회의의원정수, 선거구획정위원회, 국회의원지역구의획정, 지방의회의원선거구의획정, 임기중국회의원지역구를변경한때의선거유예, 임기중지방의회의의원정수의조정등, 지방의회의원의증원선거, 지방자치단체의폐치 분합시의선거등, 투표구, 구역의변경등 44

75 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 장조항규정내용 제4장제5장제6장제6장의2 제7장 제33조-제36조제37조-제46조제47조-제57조제57조의2 -제57조의7 제58조-제118조 선거기간과선거일 선거기간, 선거일, 보궐선거등의선거일, 연기된선거등의선거일 선거인명부 명부작성, 거소 선상투표신고, 명부작성의감독등, 명부열람, 이의신청과결정, 불복신청과결정, 명부누락자의구제, 명부의확정과효력, 통합선거인명부의작성, 명부의재작성, 명부사본의교부등 후보자 정당의후보자추천, 선거권자의후보자추천, 후보자등록등, 후보자추천의취소와변경의금지, 추가등록, 등록무효, 공무원등의입후보, 후보자사퇴의신고, 후보자등록등에관한공고, 기탁금, 기탁금의반환등 정당의후보자추천을위한당내경선 당내경선의실시, 당내경선운동, 당내경선사무의위탁, 당원등매수금지, 공무원등의당내경선운동금지, 위탁하는당내경선에있어서의이의제기등 선거운동 정의, 투표참여권유활동, 선거운동기간, 선거운동을할수없는자, 예비후보자등록, 예비후보자등의선거운동, 예비후보자공약집, 선거운동기구의설치, 정당선거사무소의설치, 선거사무관계자의선임, 선거운동기구및선거사무관계자의신고, 선거벽보, 선거공보, 선거공약서, 현수막, 어깨띠등소품, 신문광고, 방송광고, 후보자등의방송연설, 방송시설주관후보자연설의방송, 경력방송, 방송시설주관경력방송, 공개장소에서의연설. 대담, 연설금지장소, 단체의후보자등초청대담. 토론회, 언론기관의후보자등초청대담. 토론회, 교통편의의제공, 무소속후보자의정당표방제한, 공무원등의선거관여등금지, 공무원등의선거에영향을미치는행위금지, 단체의선거운동금지, 타후보자를위한선거운동금지, 유사기관의설치금지, 시설물설치등의금지, 확성장치와자동차등의사용제한, 영화등을이용한선거운동금지, 탈법방법에의한문서. 도화의배부. 게시등금지, 방송. 신문등에의한광고의금지, 신문. 잡 45

76 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 장조항규정내용 제8장제9장제10장제11장 제119조-제136조제137조-제145조제146조-제171조제172조-제186조 지등의통상방법외의배부등금지, 허위논평. 보도등금지, 방송. 신문의불법이용을위한행위등의제한, 선거운동을위한방송이용의제한, 구내방송등에의한선거운동금지, 녹음기등의사용금지, 타연설회등의금지, 야간연설등의제한, 각종집회등의제한, 연설회장에서의소란행위등의금지, 행렬등의금지, 호별방문의제한, 서명. 날인운동의금지, 여론조사의결과공표금지, 서신. 전보등에의한선거운동의금지, 후보자등의비방금지, 의정활동보고, 기부행위의정의, 후보자등의기부행위제한, 정당및후보자의가족등의기부행위제한, 제삼자의기부행위제한, 기부의권유. 요구등의금지, 기부받는행위등의금지, 선거일후답례금지 선거비용 선거비용등의정의, 선거비용으로인정되지아니하는비용, 선거비용한액의산정, 선거비용제한액의공고, 선거비용의보전, 선거사무관계자에대한수당과실비보상 선거와관련있는정당활동의규제 정강. 정책의신문광고등의제한, 정강. 정책홍보물의배부제한, 정당기관지의발행. 배부제한, 창당대회등의개최와고지의제한, 당원집회의제한, 정당의당원모집등의제한, 당사게시선전물등의제한 투표 선거방법, 투표소의설치, 사전투표소의설치, 기관. 시설안의기표소, 투표용지의정당. 후보자의게재순위등, 투표용지와투표함의작성, 투표용지의모형등의공고, 투표안내문의발송, 거소투표자에대한투표용지의발송, 투표시간, 투표의제한, 투표용지수령및기표절차, 사전투표, 기표방법, 투표참관, 사전투표참관, 투표소등의출입제한, 투표소등의질서유지, 무기나흉기등의휴애득ㅁ지, 투표소내외에서의소란언동금지, 투표의비밀보장, 투표함등의봉쇄. 봉인, 투표록의작성, 투표함등의송부, 투표관계서류의인계 개표 개표관리, 개표소, 개표사무원, 개표개시, 사전투표. 거소투표및선상투표의접수. 개표, 투표함의개함, 개표의진행, 무효투 46

77 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 장조항규정내용 제12장제13장제14장제14장의2 제187조-제194조제195조-제201조제202조-제217조제218조 -제218조의35 표, 투표의효력에관한이의에대한결정, 개표참관, 개표관람, 개표소의출입제한과질서유지, 투표지의구분, 개표록. 집계록및선거록의작성등, 투표지. 개표록및선거록등의보관 당선인 대통령당선인의결정. 공고. 통지, 지역구국회의원당선인의결정. 공고. 통지, 비례대표국회의원의석의배분과당선인의결정. 공고. 통지, 지역구지방의회의원당선인의결정. 공고. 통지, 지방자치단체의장의당선인의결정. 공고. 통지, 피선거권상실로인한당선무효, 당선인결정의착오시정, 당선인의재결정과비례대표국회의원의석및비례대표지방의회의원의석의재배분 재선거와보궐선거 재선거, 선거의연기, 선거의일부무효로인한재선거, 천재. 지변등으로인한재투표, 연기된선거등의실기, 보궐선거, 보궐선거등에관한특례 동시선거에관한특례 동시선거의정의와선거기간, 동시선거의범위와선거일, 선거인명부에관한특례, 선거운동기구의설치및선거사무관계자의선임에관한특례, 선거벽보에관한특례, 책자형선거공보에관한특례, 공개장소에서의연설. 대담에관한특례, 선거와관련있는정당활동의규제에대한특례, 투표용지. 투표안내문등에대한특례, 거소투표. 사전투표의투표용지발송과회송등에관한특례, 투표참관인선정및지정등에관한특례, 투표함의개함등에관한특례, 개표참관인등에관한특례, 4개이상선거의동시실시에관한특례, 투표록. 개표록등작성에관한특례 재외선거에관한특례 재외선거관리위원회설치. 운영, 재외투표관리관의임명, 재외선거관리위원회와재외투표관리관의직무, 국외부재자신고, 재외선거인등록신청, 공관부재자신고인명부등작성, 공관부재자신고인명부등의송부, 재외선거인명부의작성, 국외부재자신고인명부의작성, 재외선거인명부의열람, 재외선거인명부등에대한이의및불복신청등, 대통령의궐위선거및재선거에서기간등의단축, 재외선거인명부의확정과송부, 국외선 47

78 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 장조항규정내용 제 15 장 제 16 장 제 17 장 제 219 조 - 제 229 조 제 230 조 - 제 262 조 제 263 조 - 제 279 조 거운동방법에관한특례, 선거비용에대한특례, 재외선거의투표방법, 재외투표소의설치. 운영, 투표용지작성및송부, 재외선거의투표절차, 재외투표소의투표참관, 재외투표의회송, 재외투표소투표록등의작성. 송부, 재외투표의접수, 재외투표의개표, 무효투표, 국외선거범에대한공소시효, 재외선거의공정성확보의무, 재외선거사무의지원, 천재지변등의발생시재외선거사무의처리, 국외선거범에대한여권발급제한, 외국인의입국금지, 국외선거범에대한영사조사, 국외선거범에대한인터넷화상조사, 준용규정, 시행규칙 선거에관한쟁송 선거소청, 소청에대한결정, 행정심판법의준용, 선거소송, 당선소송, 선거무효의판결, 소송등의처리, 소송등에관한통지, 행정소송법의준용, 증거조사, 인지첩부및첨부에관한특례 벌칙 매수및이해유도죄, 재산상의이익목적의매수및이해유도죄, 후보자에대한매수및이해유도죄, 당선인에대한매수및이해유도죄, 당선무효유도죄, 방송. 신문등의불법이용을위한매수죄, 매수와이해유도죄로인한이익의몰수, 선거의자유방해죄, 군인에의한선거자유방해죄, 직권남용에의한선거의자유방해죄, 벽보, 그밖의선전시설등에대한방해죄, 투표의비밀침해죄, 투표. 개표의간섭및방해죄, 투표함등에관한죄, 선거사무관리관계자나시설등에대한폭행. 교란죄, 투표소등에서의무기휴대죄, 다수인의선거방해죄, 사위등재. 허위날이죄, 사위투표죄, 투표위조또는증감죄, 허위사실공표죄, 후보자비방죄, 방송. 신문등부정이용죄성명등의허위표시죄, 선거운동기간위반죄, 부정선거운동죄, 각종제한규정위반죄, 기부행위의금지제한등위반죄, 선거비용부정지출등죄, 선거범죄선동죄, 양벌규정, 과태료의부과. 징수, 자수자에대한특례 보칙 선거비용의초과지출로인한당선무효, 당선인의선거범죄로인한당선무효, 선거사무장등의선거범죄로인한당선무효, 선거범죄로인한공무담임등의제한, 기소. 판결에관한통지, 공소시효, 재판의관할, 선거범의재판기간에관한강행규정, 불 48

79 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 장 조항 규정내용법시설물등에대한조치및대집행, 불법선전물의우송중지, 재정신청, 선거에관한신고, 선거운동의제한. 중지, 선거일후선전물등의철거, 선거관리경비, 전산조직에의한투표. 개표, 정당. 후보자의선전물의공익목적활용등 선거관리위원회법 은선거와국민투표의공정한관리및정당에관한사무를관장하는선거관리위원회의조직과직무를규정함을목적으로한다 ( 선거관리위원회법제1조 ). 선거관리위원회법 은선거관리위원회의설치와위원회의직무, 경비의부담, 선거사무등에대한지시등을주요내용으로하고있다. 표 3-3 선거관리위원회법의주요내용 조항 제3조 ( 위원회의직무 ) 주요내용 1 선거관리위원회는법령이정하는바에의하여다음각호의사무를행한다. 1. 국가및지방자치단체의선거에관한사무 2. 국민투표에관한사무 3. 정당에관한사무 4. 제1호에규정된선거이외에법령의규정에따라이법에의한선거관리위원회가관리하는공공단체의선거 ( 이하 " 위탁선거 " 라한다 ) 에관한사무 5. 기타법령으로정하는사무 2 선거관리위원회는법령을성실히준수함으로써선거및국민투표의관리와정당에관한사무의처리에공정을기하여야한다. 3 중앙선거관리위원회는제1항의사무를통할 관리하며, 각급선거관리위원회는제1항의사무를수행함에있어하급선거관리위원회를지휘 감독한다. 4 선거관리위원회는제1항제1호 제 2호의규정에의한선거및국민투표와위탁선거의선거일정이서로중첩되는경우에는중앙선거관리위원회규칙이정하는바에따라당해공공단체와협의하여위탁선거의선거일정을조정하거나당해공공단체로하여금직접관리하게할수있다. 49

80 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 조항제14조 ( 선거계도 ) 제14조의2 ( 선거법위반행위에대한중지 경고등 ) 제16조 ( 선거사무등에대한지시 협조요구 < 개정 >) 제19조 ( 경비의부담 ) 주요내용 5 위탁선거의위탁절차기타그관리에필요한사항은중앙선거관리위원회규칙으로정한다. 1 각급선거관리위원회는선거권자의주권의식의앙양을위하여상시계도를실시하여야한다.< 개정 > 2 선거또는국민투표가있을때에는각급선거관리위원회는그주관하에문서 도화 시설물 신문 방송등의방법으로투표방법 기권방지기타선거또는국민투표에관하여필요한계도를실시하여야한다.< 개정 > 3 중앙선거관리위원회는제1항의상시계도를위한사업을적당하다고인정하는단체에위탁하여행하게할수있다. 각급선거관리위원회의위원 직원은직무수행중에선거법위반행위를발견한때에는중지 경고또는시정명령을하여야하며, 그위반행위가선거의공정을현저하게해치는것으로인정되거나중지 경고또는시정명령을불이행하는때에는관할수사기관에수사의뢰또는고발할수있다. 1 각급선거관리위원회는선거인명부의작성등선거사무와국민투표사무에관하여관계행정기관에필요한지시를할수있다. 2 각급선거관리위원회는선거사무를위하여인원 장비의지원등이필요한경우에는행정기관에대하여는지시또는협조요구를, 공공단체및 은행법 제 2조에따른은행 ( 개표사무종사원을위촉하는경우에한한다 ) 에대하여는협조요구를할수있다.< 개정 , , , > 3 제1항및제2항의규정에의하여지시를받거나협조요구를받은행정기관 공공단체등은우선적으로이에응하여야한다.< 개정 > 1 선거관리위원회의직무에요하는다음각호의경비는국가가부담하고그사무의수행에지장이없도록중앙선거관리위원회에지출하여야한다.< 개정 > 1. 선거관리위원회의운영과선거 국민투표 정당및정치자금제도의연구에필요한경비 2. 국민투표의준비 실시 결과자료정리 계도 홍보및단속사무에필요한경비 3. 국민투표에관한소송에필요한경비및소송의결과로부담하여야할경비 4. 정당에관한사무및정당지원에필요한경비 5. 공명선거에관한연수 교육 훈련에필요한경비 2 위탁선거를위한다음각호의경비는당해공공단체가부담하고선거의실시에지장이없도록늦어도선거일공고일전일까지당해선거관리위원회에기탁하여야한다.< 개정 , > 50

81 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 조항 주요내용 1. 위탁선거의준비및실시에필요한경비 2. 위탁선거에관한계도 홍보에필요한경비 3. 위탁선거에관한소송에필요한경비 4. 위탁선거에관한소송의결과로부담하여야할경비 5. 위탁선거결과에대한자료의정리에필요한경비 6. 위탁선거에관한선거범죄의단속및조사에필요한경비 3 제2항의규정에의한납부금또는기탁금은체납처분이나강제집행의대상으로할수없으며그경비의산출기준, 납부또는기탁절차와방법, 집행, 검사, 반환등에필요한사항은중앙선거관리위원회규칙으로정한다. 2. 선거관리기구분석 1) 선거관리위원회 공직선거관리의주체는헌법에기초한선거관리위원회이다. 헌법에서는선거와국민투표의공정한관리및정당에관한사무를처리하기위하여선거관리위원회를설치도록명시하고있다. 대의민주주의하에서주권행사의가장중요한수단이선거이므로선거에대한공정하고중립적인관리는중요한기능이다. 그러므로선거관리위원회는헌법에기초하여설치될뿐만아니라공정한선거관리를위하여만들어진중립적헌법기관으로국회나대통령등어느국가기관에도종속되지않는독립성이가장중요하다. 그리고독립성을보장하기위해위원의구성방법, 임기, 신분, 중립의무및보장, 권한등을헌법에명시하고있다. 현행중앙선거관리위원회는 9인의위원으로구성되는데대통령이임명하는 3인, 국회에서선출하 51

82 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 는 3인, 대법원장이지명하는 3인이며위원장은위원중에서호선한다 ( 대한민국헌법제114조제2항 ). 위원은국회의인사청문회를거쳐임명 선출또는지명한다 ( 선거관리위원회법제4조제1항 ). 선거관리위원회위원장은상근제가아니기때문에중앙과시 도선거관리위원회에위원장을보좌하고그명을받아소속사무처의사무를감독하게하기위하여각 1인의상임위원을두고있다 ( 선거관리위원회법제6 조 ). 상임위원의임기는 6년이며, 연임규정이없으며위원은탄핵또는금고이상의형의선고에의하지아니하고는파면되지아니하는등법관과동일한신분이보장된다. 각급선거관리위원회의조직 직무범위, 기타필요한사항은법률로정하고있다 ( 선거관리위원회법 ). 선거관리위원회의종류와위원회별위원정수는중앙선거관리위원회 9인, 특별시 광역시 도선거관리위원회 9인, 구 시 군선거관리위원회 9인, 읍 면 동선거관리위원회 7인이다 ( 선거관리위원회법제2조 ). 각급선거관리위원회에는위원장 1인을두고당해선거관리위원회위원중에서호선한다. 구 시 군선거관리위원회와읍 면 동선거관리위원회에부위원장 1인을두며, 위원중에서호선한다 ( 선거관리위원회법제5조 ). 헌법에명시된선거관리위원회의직무는선거와국민투표, 정당사무등이다 ( 대한민국헌법제114조제1항 ). 보다구체적으로살펴보면, 위원회의직무범위는 1 국가및지방자치단체의선거에관한사무, 2 국민투표에관한사무, 3 정당에관한사무, 4 법령의규정에따라선거관리위원회가관리하는공공단체의선거 ( 위탁선거 ) 에관한사무, 5 기타법령으로정하는사무등이다 ( 선거관리위원회법제3조 ). 기타법령으로정하는사무로는 52

83 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 선거또는국민투표가있을때마다주권의식앙양을위한계도를하고 ( 선거관리위원회법제14조 ), 선거범죄에대한단속및조사권이있고 ( 공직선거법제10조의2, 제272조의2), 정치자금법에따라국고보조금의배분과정치자금에대한조사권을행사할수있다 ( 정치자금법제23조, 제43조 ). 선거관리위원회는헌법상독립기관으로서규칙제정권을가진다. 대한민국헌법 제114조제6항에따르면, 중앙선거관리위원회는법령의범위안에서선거 국민투표관리또는정당사무에관한규칙을제정할수있으며, 법률에저촉되지아니하는범위안에서내부규율에관한규칙을제정할수있도록하고있다. 각급선거관리위원회는 대한민국헌법 제115조에따라선거인명부의작성등선거사무와국민투표사무에관하여관계행정기관에대하여필요한지시를할수있고, 당해행정기관은이에응해야한다. 이를보다구체적으로보면, 선거사무를위하여인력 장비의지원등이필요한경우에행정기관에대하여지시또는협조요구를, 공공단체및금융기관에대해서는협조요구를할수있다 ( 선거관리위원회법제16 조제2항 ). 또한선거법위반행위에대하여중지 경고등을할수있고, 행정기관이선거 국민투표및정당사무법령을개정하는경우중앙선거관리위원회의의견을구하여야한다 ( 선거관리위원회법제14조의2). 중앙선거관리위원회는선거 국민투표및정치관계법률의제정및개정등이필요하다고인정하는경우국회에개정의견을제출할수있다 ( 선거관리위원회법제17조 ). 53

84 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 그림 3-1 선거관리위원회의조직구성 2) 선거구선거관리사무 선거구선거사무는후보자등록및당선인결정등과같이당해선거구를단위로행하는선거사무를말하며, 선거구선거사무를처리하는선거관리위원회는다음과같다. 대통령선거와비례대표국회의원선거는중앙선거관리위원회, 시 도지사선거및비례대표시 도의회의원선거는시 도선거관리위원회, 지역구국회의원선거와지역구시 도의회의원선거, 지역구자 54

85 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 치구 시 군의회의원선거, 비례대표자치구 시 군의회의원선거, 자치구 시 군의장선거는선거구역을관할하는구 시 군위원회등이다. 다만, 선거관리위원회법 제2조제6항의규정에의해별도로지정된경우에는그지정을받은구 시 군위원회가관장한다. 3. 선거관리의내용분석 선거관리는투표이전부터개표이후까지선거에있어전과정에걸쳐영향을끼치는행정작용이다. 따라서선거관리는선거의모든과정동안에필요한모든관련사무또는행위를포함한다. 선거관리는공직선거에있어선거일전일정시점부터예비후보자등록을시작으로선거인명부작성및감독, 후보자등록, 선거운동관리, 투 개표과정을통해당선인을결정하는단계까지를포함하다. 그리고이외에공명선거실현을위한홍보, 정책중심의선거분위기조성, 전국민대상공명선거활동전개, 선거법위반행위예방과감시 단속, 감시 단속반운영, 위법행위에대한중지 경고 시정명령에대한업무, 공직선거이외의각종선거또는주민 국민투표및선거비용의관리, 정당사무관리, 정치자금사무관리, 민주시민정치교육등을포괄한다. 이처럼선거관리의범위에는공직선거, 국민투표, 위탁선거, 주민투표, 정당사무등이모두해당된다. 하지만헌법제114조제1항에서 선거와국민투표의공정한관리및정당에관한사무를처리하기위하여선거관리위원회를둔다. 고규정함으로써선거관리를국민투표및정당사무와구분 55

86 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 되는것으로규정하였기에여기에서는공직선거관리에있어서의선거관리 를중심으로살펴보도록한다. 그림 3-2 공직선거의선거절차 1) 예비후보자등록 예비후보자등록제도는현직국회의원및지방의회의원이정당한직무활동으로인정되는의정활동보고를통하여선거운동기간전에도선거운동과같은효과를가져올수있어정치신인들과의형평성에대하여문제가제기되면서새로이도입된제도이다. 예비후보자등록제도는 2004 년 3월 12일 공직선거법 개정시도입되어예비후보자로등록하면선거운동기간전에도일정범위의선거운동을할수있게함으로써선거운동기회에있어서정치신인들의형평성을확보할수있게하였다. 예비후보자는공직선거에서관할선거구선거관리위원회에예비후보자등록신청을하여수리된사람 ( 비례대표국회의원선거및비례대표지방의원선거제외 ) 을지칭하는것으로, 피선거권이있는자는누구든지예비후보자등록기간에관할선거구선거관리위원회에서면으로예비후보자등록신청을 56

87 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 할수있으며, 예비후보자로등록되면선거운동기간전이라도 공직선거법 에서규정하고있는방법으로선거운동을할수있다. 예비후보자등록을신청하기위해서는예비후보자등록을신청하는사람이관할선거구선거관리위원회에등록신청에필요한서류를제출하고해당선거기탁금의 100 분의 20에해당하는금액을예비후보자의기탁금으로납부하면된다 ( 공직선거법제60조의2 제2항 ). 하지만예비후보자로등록된자가등록무효사유에해당하는사유가있는때에는예비후보자의등록이무효가되며 ( 공직선거법제60조의2 제4항 ), 예비후보자가사퇴하고자할경우에는직접당해선거구선거관리위원회에서면으로신고하여야한다 ( 공직선거법제60조의2 제6항 ). 2) 선거인명부작성 선거인명부란선거권을가진자를확인 공증하고선거인의범위를형식적으로확정하여투표관리의효율성 공정성을확보하기위한공부로써구 시 군의장은선거일전일정시기가되면투표구별로주민등록표에의하여엄정하게조사한후에작성한다. 작성된선거인명부는선거권자가해당선거에서투표할권리를갖고있는가를확인함으로써투표의혼란을없애고, 선거인의투표여부를확인 관리하여이중으로투표하는부정투표를방지하기위한필수적인공부이다. 선거인명부는선거를실시하는때마다구청장 ( 자치구가아닌구의구청장을포함 ) 시장( 기초자치단체의시장 ) 군수가그관할구역안에있는선거권자를투표구별로조사하여작성한다. 선거인명부 ( 거소 선상투표신 57

88 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 고인명부포함 ) 의작성에관해서는관할구 시 이선거관리위원회및읍 면 동선거관리위원회가이를감독하며, 선거인명부작성에종사하는공무원이임면된때에는당해구 시 군의장은관할구 시 이선거관리위원회에사실을통보해야한다. 3) 후보자추천 후보자추천제도는선거의한주체가될후보자를선출하는전단계이다. 이는일정한자격을갖춘사람만이후보자가되게함으로써후보자의난립을방지하고후보자등록단계에서부터국민의의사가반영될수있도록하기위함이다. 후보자추천은정당후보자추천과선거권자의후보자추천 ( 무소속후보자추천 ) 으로구분된다. 정당은선거에서선거구별로선거할정수범위에서그소속당원을후보자로추천하거나경선과같은민주적절차에따라후보자를추천할수있다 ( 공직선거법제47조 ). 단, 정당이후보자등록을한이후에는등록된후보자에게한추천을취소또는변경할수없으며, 비례대표후보자명부를추가하거나그순위를변경할수없다. 이에비하여선거권자의후보자추천은관할선거구안에주민등록이된선거권자는각선거 ( 비례대표국회의원선거및비례대표지방의회의원선거는제외 ) 별로정당의당원이아닌사람을해당선거구의후보자 ( 이하 ' 무소속후보자 ' 라함 ) 로추천할수있다. 58

89 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 4) 후보자등록 후보자가되고자하는자나정당은법정서류를완비하여관할선거구위원회에후보자등록을신청하고, 관할선거구위원회는법정서류와후보자의피선거권등자격을조사한후등록을수리하면후보자신분을갖게된다. 이경우서류심사는형식적요건을심사하되, 법에서정한요건을갖추지않으면수리하지아니하고후보자신분을갖지못한다. 즉, 후보자가되려면피선거권을보유해야하고, 정당또는선거권자의추천을받아야하며, 기탁금을납부하고후보자등록제한사항에해당되지않아야하는등엄격한법정요건을충족하도록규정하고있다. 이러한후보자등록제도가있음으로후보자가 공직선거법 이정하는후보자요건을갖추고있는지여부를검증할수있고, 제출된등록서류는선거관리위원회가선거기간중에공개하여선거권자들의기본적인판단자료가된다. 5) 선거운동 선거운동은당선되거나당선되지못하게하는행위로써 공직선거법 또는다른법률의규정에의하여금지또는제한되지아니하는경우에는누구든지할수있다. 선거운동은구체적으로주체및방법에따라선거운동기간이제한된다. 선거운동은선거기간개시일부터선거일전일까지할수있으며, 선거일에는선거운동을할수없다. 다만, 인터넷홈페이지또는그게시판 대화방등에글이나동영상등을게재하거나전자우편및문자메시지 ( 전송할 59

90 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 수있는자는후보자와예비후보자에한함 ) 를전송하는방법으로선거운동을하는경우와예비후보자등이 공직선거법 제60조의3( 예비후보자등의선거운동 ) 제1항및제2항에따라선거운동을하는경우 ( 예비후보자로등록한경우에만가능 ) 에는선거운동기간이아닌때에도선거운동을할수있다 ( 공직선거법제60조 ). 표 3-4 선거별선거운동기간 구분 예비후보자운동기간 특정일로부터선거기간개시일전일까지 후보자선거운동기간 선거기간개시일부터선거일전일까지 대통령선거선거일전 240 일부터 22 일 지역구국회의원시, 도지사선거기초단체장선거지역구지방의원선거 선거일전 120 일부터 선거기간개시일전 60일부터 13 일 13 일 기간제한없는선거운동 ( 상시 ) 문자메시지, 정보통신망이용선거운동 ( 누구나참여가능 ). 자료 : 한국선거학회 (2012). 선거운동은누구든지자유롭게할수있다. 하지만 공직선거법 규정에의해선거운동을할수없는사람또는다른법률의규정에의하여선거운동이금지또는제한되는사람은선거운동을할수없다. 또한기관 단체도선거운동을할수있지만선거의중립의무가있거나공정성을담보할수없는기관및단체 ( 그대표자와임 직원또는구성원을포함 ) 는그기관및단체의명의 대표의명의로선거운동을할수없도록하고있다. 60

91 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 선거운동의방법은크게인쇄물 언론매체에의한선거운동, 공개장소연설 대담 ( 공직선거법제79조 ), 대담 토론회, 정보통신망및사이버선거운동, 기타선거운동등이있다. 인쇄물에의한선거운동은선거벽보 ( 제64 조 ), 선거공보 ( 제65조 ) 및선거공약서 ( 제66조 ) 등이해당되며, 언론매체에의한선거운동은신문광고 ( 제69조 ) 및방송광고 ( 제70 조 ), 방송연설 ( 제71 조 ), 경력방송 ( 제73조 ) 등이해당된다. 대담 토론회는면대면선거운동방법으로단체또는언론기관의후보자초청대담 토론 ( 제81 조 제82 조 ), 선거방송토론회주관대담 토론 ( 제82조의2) 등이선거운동방식으로규정되어있다. 기타선거운동에는거리현수막 ( 제67 조 ), 어깨띠등소품 ( 제68 조 ), 다수의선거구민에게인사, 공개장소지지호소, 전화이용지지호소, 후보자명함배부등이있다. 정보통신매체에의한선거운동은인터넷홈페이지에선거운동정보게시, 전자우편 문자메시지전송, 인터넷광고가있으며, 기간및주체는정보통신매체에따라차이가있다. 표 3-5 정보통신매체이용선거운동구분 기간 선거운동주체 문자 ( 음성, 화상, 동영상제외 ) 선거운동을할수있는자 ( 자동 메시지를이용하여선거운동정보전송 제한없음 ( 선거일제외 ) 정보통신은후보자와예비후보자만가능 ) 인터넷홈페이지등에선거운동을위한내용의정보게시, 전자우편전송 제한없음 ( 선거일제외 ) 선거운동을할수있는자 ( 전송대행업체위탁전자우편전송은후보자와예비후보자만가능 ) 전화이용직접통화방식 위와같음 위와같음 인터넷광고 ( 선거운동기간중 ) 후보자와대통령선거, 비례대표선거에후보자를추천한정당 자료 : 한국선거학회 (2012). 61

92 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 선거운동은자유로운방법으로할수있다는전제하에선거의자유와공정성확보를위한선거운동주체, 방법등에대한일정한제약이존재한다. 또한시기별로제한 금지되는행위가법적으로규제되어있으며, 시기는상시제한, 선거일전 180 일부터선거일까지, 선거일전 120일부터선거일까지, 선거일전 90일부터선거일까지, 선거기간중, 선거일전 6일부터선거일의투표마감시각까지, 선거일, 선거일후로나누어살펴볼수있다. 표 3-6 선거운동시기별주요제한및금지사항 시기상시제한선 180일전거 -선거일기간 120일전전 -선거일 주요제한및금지사항 기부행위제한 : 선거구안에있는자나기관, 단체, 시설또는당해선거구밖에있더라도그선거구민과연고가있는자나기관, 단체, 시설에기부행위 ( 제113조 ), 야유회, 관광, 체육대회, 등산대회등행사에서금품제공금지 ( 제112조 ), 축의, 부의금품제한 ( 제112조 ) 등 공적지위관련 : 공무원등선거에대한부당한영향력의행사, 선거결과에영향을미치는행위금지 ( 제9조 ), 공무원의지위또는직업적관계를이용한선거운동금지 ( 제85조 ) 등 단체활동관련 : 선거운동이금지된기관, 단체가그명의또는그대표의명의로선거운동금지 ( 제87조1항 ), 선거운동을위한사조직설립, 설치금지 ( 제87조2항 ) 등 언론활동관련 : 신문, 잡지통상방법외의배부금지 ( 제95조 ), 허위논평, 보도금지 ( 제96조 ) 기타 : 선거운동을위한확성장치및자동차사용제한 ( 제91조 ), 선거에관한여론조사결과왜곡공표금지 ( 제96조1항 ), 호별방문금지 ( 제106조1 항 ), 매수및이해유도행위금지 ( 제230조 ), 허위사실공표금지 ( 제250조 ), 후보자비방금지 ( 제251조 ), 사전선거운동금지 ( 제254조 2항 ) 등정당, 후보자가설립, 운영하는기관선전해위금지 ( 제89조2항 ), 선거에영향을미치는각종시설물설치금지 ( 제90조 ), 탈법방법에의한문서, 도화의배부, 게시금지 ( 제 93조1항 ) 창당, 합당, 개편, 후보자선출대회의개최장소와고지의제한 ( 제140조 ) 62

93 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 시기 90일전 -선거일 60일전 -선거일 30일전 -선거일선거기간중선거일전 6일-투표마감시각선거일선거일후 주요제한및금지사항정당, 후보자명의를나타내는저술, 연예, 연극, 영화, 사진기타물품광고금지및후보자광고출연금지 ( 제93조2항 ), 후보자와관련있는저서의출판기념회개최제한 ( 제103조5항 ), 국회의원, 지방의회의원의의정활동보고제한 ( 제111조 ), 정강, 정책의신문광고제한 ( 제137조 ), 후보자방송출연금지 ( 선거방송심의에관한특별규정 21조 ) 지방자치단체장의선거에영향을미치는행위금지 ( 제86조2 항 ), 투표용지와유사한모형또는후보자, 정당명의로선거에관현여론조사금지 ( 제108조2항 ) 당원집회, 당원교육등제한 ( 제141조 ) 공무원의선거에영향을미치는행위금지 ( 제86조1 항 ), 저술, 연예, 영화등을이용한선거운동금지 ( 제92조 ), 구내방송에의한선거운동금지 ( 제99조 ), 녹음기, 녹화기사용금지 ( 제100조 ), 야간연설제한 ( 제102조 ), 각종집회등제한및반상회개최제한 ( 제103조 ), 입당권유, 공개장소연설, 대담통지를위한호별방문제한 ( 제106조 ), 정강, 정책홍보물과정당기관지의발행, 배부제한 ( 제138조, 139조 ) 등선거에관하여정당에대한지지도나당선인을예상하게하는여론조사의경위와그결과의공표, 인용보도금지 ( 제108조1 항 ) 투표마감시간 (18시) 전까지는일체의선거운동금지 ( 제254조1 항 ), 투표마감시각종료이전에선거인에대해투표하고자하는정당이나후보자또는투표한정당이나후보자의표시요구금지 ( 제167조 2항, 241조1항 ) 선거일후답례금지 ( 제118조 ): 금품혹은향웅제공, 방송, 신문또는잡지기타간행물에광고하는행위등금지 자료 : 한국선거학회 (2012). 한편, 현역정치인과정치신인간의공정한경쟁을보장하기위해예비후보자등록제도로도입하고있다. 그리고예비후보자로등록한사람은선거운동기간전에도법률상허용된범위와방법으로선거운동을할수있다. 예비후보자는선거사무소의설치, 예비후보자명함을직접전달하거나지지를호소하는방법, 예비후보자본인이전화를이용하여직접통화하는 63

94 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 방식으로지지를호소하는방법, 예비후보자의홍보물을작성 발송하는행위, 예비후보자본인이어깨띠또는예비후보자임을나타내는표지물을착용하는방법, 예비후보자공약집을발간하여통상적인방법으로판매하는행위, 그밖에 공직선거법 제59 조에따라누구든지할수있는선거운동방법을활용하여선거운동을할수있다. 표 3-7 예비후보자와일반입후보예정자의선거운동방법비교 구분예비후보자예비후보자아닌입후보예정자 선거 ( 준비 ) 사무소설치선거 ( 준비 ) 사무소간판등유급선거사무원선임명함배부어깨띠또는표지물착용전화를이용한지지호소 관할선거구위원회에신고하고 1개소설치가능간판 현판 현수막각 1개게시가가능 ( 규격제한없음 ) 자신을홍보하는내용기타선거운동에이르는내용게시가능관할선거구위원회에신고하고선거사무장을포함하여선거사무원 2인내지 10 이내에서신고하고수당, 실비지급가능 자신을홍보하는내용 ( 학력의경우는정규학력을게재 ) 을기재하여자신이직접또는배우가, 직계존 비속중 1인이배부가능 시장, 거리등공개장소를방문하여명함을배부하면서인사, 지지권유가능어깨띠또는예비후보자임을나타내는표지물착용가능전화를이용하여송 수화자간직접통화하는방식으로지지호소가능 선거사무소설치금지시설물설치금지유급선거사무원을둘수없음 사진, 성명, 전화번호, 주소, 현직등의례적인내용외에선거에영향을미칠수있는내용을게재할수없음 ( 학력, 경력등기재불가 ) 사회생활을하면서상대방과의인사시에의례적으로명함을주고받는외에거리, 시장등에서만나는사람마다명함을배부할수없음착용할수없음전화를이용한지지호소를할수없음 64

95 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 구분예비후보자예비후보자아닌입후보예정자 전자우편인터넷홈페이지인쇄물배부공약집발간, 판매 선거운동에해당하는내용전송가능 ( 문자, 음성, 화상, 동영상포함 ) 예비후보자가선거구민누구에게나전송가능자신이개설한인터넷홈페이지를이용하여선거운동가능매세대에 1/10에해당하는수범위안에서신고후요금별납의방법으로우송가능 대통령선거및자치단체장선거의예비후보자 공약집 1종발간, 배부 자신에관한정보를받아보기를원하는선거구민에게그원하는정보를전자우편으로발송하거나, 평소에친교나지면이있는선거구민에게의례적인사메일을발송하는외에선거구민에게자신을홍보하는메일을발송할수없음자신이개설한인터넷홈페이지를이용하여선거운동가능선거에영향을미칠수있는인쇄물배부금지선거에영향을미칠수있는인쇄물배부금지 자료 : 한국선거학회 (2012); 중앙선거관리위원회홈페이지. 6) 투표 일반적으로선거인은투표소에가서신분증명서대조를통하여본인임을확인받고, 본인이확인된경우에는선거인명부에서명 날인또는무인을한후투표용지를받아투표를하게된다. 선거인 ( 거소투표자와선상투표자는제외 ) 은누구나사전투표기간동안사전투표소에서투표를할수있다. 이외에도거주지에서우편을통한투표를하거나국외부재자신고자또는재외선거인의경우재외투표소에서투표할수있다. 국가는선거권자가선거권을행사할수있도록필요한모든조치를제공해야한다. 그리고선거권행사를위해공무원 학생또는다른사람에게고용된사람등이선거인명부를열람하거나투표하기위한필요한시간은보장되어야한다. 65

96 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 이경우이를휴무나휴업으로보지않는다 ( 공직선거법제6조제3항, 근로기준법제10조 ). 다른자에게고용된사람이사전투표기간및선거일에모두근무를하는경우에는투표하기위하여필요한시간을고용주에게청구할수있다. 고용주는청구가있을경우고용된사람이투표하기위하여필요한시간을보장해주어야한다 ( 공직선거법제6조의2). 7) 개표및당선인결정 개표는투표에의하여표현된선거인의의사표시결과에대하여권한있는기관이유 무효를판단하고이를집계하는확인행위이다. 개표사무는구 시 군선거관리위원회가담당하며, 개표사무는선거사무중에서핵심적이며종국적인사무이다. 당선인결정은선거인의의사표시인투표의결과를개표를통하여확정하는확인행위이다. 당선인결정방법에는 1다수대표제 ( 多數代表制 ), 2소수대표제 ( 小數代表制 ), 3비례대표제 ( 比例代表制 ) 등이있고, 다수대표제에는상대다수대표제 ( 相對多數代表制 ) 와절대다수대표제 ( 絶對多數代表制 ) 로분류할수있다. 공직선거법 에서는유효표를 1표라도더득표한자를당선인으로하는상대다수대표제와정당의득표비율에따라당선자수를배분하는비례대표제를채택하고있다. 이와함께후보자가 1인일때는무투표당선을원칙으로하고있으나, 예외적으로대통령선거에서는신임성격의투표를실시하여일정득표수이상을획득하여야당선인이될수있도록규정하고있다. 66

97 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 4. 선거관리의문제점및한계 선거는후보 정당간의경쟁과유권자의선택이며, 공명선거를위해서는선거를이끌어가는선거관리가얼마나공정하게이루어졌는가가중요한변인으로작용한다 ( 이종우, 2014). 이러한이유로우리나라는선거관리의공정성과중립성확보및선거관리시스템의선진화를위해지속적으로노력해왔다. 하지만여전히선거관리의제도와선거관리위원회에대한문제점이제기되고, 논란의여지가남아있는실정이다. 1) 선거관리위원회의구성상의문제 중앙선거관리위원회는대통령, 국회및대법원장이각각 2인씩지명 선출하도록되어있다 ( 대한민국헌법제114조제2항 ). 이는고전적권력분립론의차원에서바라볼때선거관리기구의구성에공정성을기했다고볼수있으나, 실제로이러한방법으로선출된위원들이공정한선거관리와정치중립성을답보할수있을지는논란의여지가있다 ( 김태홍, 2012). 2) 선거관리위원회의정치적중립성문제 선거관리위원회의정치적중립성과관련하여선관위는사안에따라보수와진보로부터비판을받고있다. 이러한논란은공정선거를위한선관위 공직선거법 에대한적극적인해석의의도하지않는결과라고평가할수있다. 선관위가정치적중립성확보를위해서는선관위의가장기본적이면서도중요한역할인법률해석의객관성과신중성제고뿐만아니라 67

98 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 법집행의공정성에대한제고노력을통해대처해야한다. 3) 선거관리위원회의독립성 헌법기관인선거관리위원회는독립위원회의형태를취하고있어제도적으로는문제가없다고할수있다. 하지만선거관리위원회의장과 1인의상임위원이사실상선거관리위원회의독립성을취약하게한다. 법관의선거관리위원회관여는정치적독립성에있어서는중요한역할을할수있으나재판의독립에있어서는문제가될수있다 ( 이성환, 2000). 4) 인터넷과 SNS 를통한선거운동 2011년 12월 29일 공직선거법 제93조제1항등이한정위헌으로판결 ( 현재 헌마1001) 되면서인터넷을이용한상시적선거운동이가능해지게되었다. 또한 2012 년 8월 23일에는 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 ( 이하 정보통신망법 ) 제44 조의5 제1항제2호등이위헌으로판결되면서 ( 헌재 헌마252) 선거기간동안인터넷실명제의유지여부를놓고논란이일었다. 두차례의판결로그동안인터넷상의불합리하고위헌적인관행과법제도가사라짐으로써선거에관한표현의자유수준은한층높아지게되었다는평가가있었으나, 중앙선거관리위원회에서는 정보통신망법 조항에관한위헌결정취지를 공직선거법 에도반영하여인터넷실명제폐지의견을국회에제출하였다. 이처럼인터넷과 SNS 에대한획기적인규제완화는기존규제중 68

99 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 심적선거관리의틀이자유를확대하는방향으로나아갈수있을것으로보이게하였으나, 사실상선거관리에중대한영향을끼치는중앙선거관리위원회에서이를폐지하는방향으로이끌어가며인터넷과 SNS 를이용한선거운동에대한논의를지속시켰다. 5) 투표시간연장 투표시간의연장문제는투표마감시간을현행오후 6시에서오후 9시로연장한다는내용을담은 공직선거법 개정안발의가보류되면서촉발되었다. 사실상투표시간연장은참정권확대를위한투표율제고의한방안으로써충분히고려할가치가있는사안이지만, 정치참여의한지표로작용하는투표율의중요성을지나치게강조할수있다는점에서논란의여지가있다. 또한투표율자체가민주주의의성숙도와투표참여수준을측정하는절대적인지표가되기어렵고 ( 동아시아연구원, 2010), 18대대선을기준으로투표시간이현행대로유지되었음에도비교적높은투표율을기록했다는점에서투표시간의연장만이투표율제고의방안은아니라는것을보여준다. 투표시간의연장여부는향후외국의투표시간등에관한연구와투표시간연장에따른장 단점등에대한연구 분석을통해결정되어야하며, 투표시간을연장함에따른추가적인예산투입은물론당일개표등의선거관리상의어려움등에대한고려를바탕으로검토되어야한다. 69

100 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 2 절선거관리국민의식조사분석 이절에서는장기적이고미래지향적인선거관리를위한방식에대한국민들의의식은어떠한지를살펴볼것이다. 시대와함께선거환경이변화됨에따라새로운선거관리역시다양하게도입되어야할것이다. 이절에서는과학적이고선진적인선거관리구축을위한기초조사로서선관위사업에대한대국민인식과선거관리평가, 그리고선관위조직에대한객관적인인식을파악하고자조사를실시했다. 표 3-8 표본의개요 성연령학력소득 구분 빈도 비율 (%) 합계 1, 남자 여자 만19-29세 대 대 대 대이상 고졸미만 고졸 대재 / 대졸 대학원재이상 만원이하 ~400만원 ~600만원 ~800만원 만원이상

101 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 본연구에서는전국민을대상으로한설문조사를실시하여유권자들의선관위의선거관리와일상업무에대한인식, 그리고선관위가한국민주주의에미치는영향등을조사했다. 이를위해연구는전문조사기관인 < 마크로밀엠브레인 > 에의뢰해선거권을가진 19세이상국민을대상으로 2014년 9월 4일부터 9월 12일까지이메일설문조사를진행하였다. 응답자 1,167명의인구통계학적구성은다음과같다. 1. 선관위의일상업무에대한인식 선관위는선거시기에는민주주의의꽃이라고할수있는중요한선거관리주체기관이지만선거가치러지지않는일상시기에도다양한사업을전개한다. 그렇다면, 선관위가일상적인시기업무에대한국민들의인식은어떠하지살펴보도록하겠다. 여기서주요하게살펴볼일상업무는 3가지로구분했는데위탁선거관리와민주시민교육, 매니페스토사업이다. 첫째, 선관위는정당, 농수축협이나대학교총장선거나학생회장선거, 그리고중고등학교선거의위탁관리업무도진행하고있다. 선관위가위탁선거를하게되면선거절차의투명성과효율성이높기때문에 2000년대이후의각급선거에서위탁선거가증가하고있는추세이다. 전자투표시스템을개발하면서각급선거와정당의내부경선에서위탁선거업무를대행하고있다. 71

102 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 표 3-9 선관위의위탁선거관리에대해알고있는지여부 구분빈도 % 평균표준편차 전혀그렇지않다 문항 별로그렇지않다 약간그렇다 매우그렇다 합계 1, 분석결과, 선관위의위탁선거관리에대해서국민들이잘인지하지못한것으로나타났다. 전혀알지못한다는응답이 324 명 (27.8%) 이며, 별로알고있지않은응답자도 508명 (43.5%) 로서전반적으로인지도가낮은것으로나타났다. 실제선관위의위탁선거관리에대해어느정도알고있다는응답은 335명 (28.7%) 에불과하다. 이는선관위가위탁선거를상당히오랜기간실시해왔다는점을감안하면상대적으로낮은인지도라고할수있다. 그리고매우잘알고있다는응답이 55명인 4.7% 에불과했다. 둘째, 선관위는국민들과공무원, 학생들을대상으로민주시민교육사업을실시하고있다. 민주주의사회에서필요한덕성과시민의식에대한교육을하는민주시민교육은최근입법화논의도있을만큼차세대민주주의공고화를위해서중요한분야이다. 선관위는이러한민주시민교육에관심을가지고지속적으로소식지와웹진 (webzine) 를발간하고시민들과학생들을대상으로교육을진행하고있다. 이에대한국민들의인지여부를조사한결과, 역시많은국민들이시민교육사업에대해잘알고있지못한것으로조사되었다. 민주시민교육에대해알고있다는응답은 247명 (21.2%) 에불과했고나머지응답자들은민 72

103 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 주시민교육에대해잘알고있지못했다. 이사업역시오랜시간동안선 관위에서실시했음에도아직국민들이선관위에서민주시민교육사업을 하고있는지에대한인지정도가낮은수준으로나타났다. 표 3-10 시민교육사업인지 구분빈도 % 평균표준편차 전혀그렇지않다 문항 별로그렇지않다 약간그렇다 매우그렇다 합계 1, 셋째, 선관위는선거과정에서공약실천의지를파악하기위한매니패스토사업을진행하고있다. 그러나설문조사결과, 이사업역시앞서의두사업과마찬가지로선관위가이사업을수행하고있는지에관한인지도도낮은것으로조사되었다. 특히잘알고있다는응답이 31명에불과해, 매니페스토사업의중요성에도불구하고선관위의역할에대해서는잘알고있지못한것으로조사되었다. 세부적으로살펴보면, 매니페스토사업에대해잘알고있다는응답이 31명 (2.7%) 에불과하고약간알고있다는응답도 249 명 (21.3%) 로집계되었다. 그리고선관위의매니페스토사업에대해잘알고있지못하다는응답의총합은 887명 (76.0%) 으로응답자의 3/4 가넘는것으로조사되었다. 73

104 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 그림 3-3 매니페스토사업인지 이상, 선관위의일상사업에대한국민들의인지도는무척낮은것으로나타났다. 이는두가지측면에서해석이가능하다. 첫째는선관위의사업에관한제한적인인식으로인해선관위가단순히선거관리기구로서국민들에게각인되어다른사업에대한관심도가떨어졌기때문일수있다. 이는선관위의사업의다양성에대해아직국민들이알고있지못한때문일수있다. 그리고둘째, 선관위가지나치게선거관리에만집중하다보니또다른중요한사업이랄수있는민주시민교육, 위탁선거관리, 매니페스토등을통한시민교육적인역할에대해국민들에게알릴수있는기능이부족한때문일수있다. 만약후자의원인이더욱크다면선관위는향후선거관리와함께효과적인선거관리를위한전단계로서매니페스토나위탁선거, 그리고민주시민교육에대한정책홍보와사업비중을늘려야할것으로평가된다. 74

105 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 2. 선관위의선거관리평가 선관위는일상사업도진행하고있지만, 본연의업무라고할수있는선거관리는매우중요하다. 조사에서는선관위의선거관리에대한국민들의의식수준을파악하고선관위에대한의식이어떻게형성되고있으며, 그영향도에대한평가는어떤지를살펴볼것이다. 세부적으로살펴볼선거관리평가에대한국민의식조사문항은선거관리의신뢰도, 중립성, 만족도, 조직의독립성, 조직의효율성, 개표신뢰그리고민주주의기여도등이다. 본격적인논의에앞서연구자들은선관위의선거관리평가에대한설문조사의한계를먼저지적하고자한다. 본조사의샘플링에는두가지점이먼저고려되어야한다. 첫째, 조사시기상의문제를사전에인지해야한다. 2014년상반기는정치적으로상당히혼란스러운시기였다. 세월호사건, 여야대치등을비롯한사건이있었던바, 분석에서도후술하겠지만정치권에대한신뢰와정부신뢰도가하락하고있다는점이반영되어야한다. 따라서절대적인수치상으로예년의신뢰도보다는낮게나온점이있다. 둘째, 연령대별가중치가방영되어있지못하다는 표본의편중 (selection bias) 이나타났다는점이다. 특히 60대이상이 13.5% 에불과해실제 60세이상의인구구성비인 20% 대에근접하지못한문제점이있다. 그러다보니청장년층의의견이과대평가될수도있는우려가존재한다. 따라서본연구의설문결과에대해서는제한적인결과라는점을사전에알려두는바이다. 75

106 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 1) 선거관리신뢰도 우선살펴볼것은선관위의선거관리신뢰도이다. 선거관리에서가장중요한것은신뢰도라고할수있다. 반드시승자와패자가존재하는선거에서선거관리기구의신뢰도는단지당락을떠나서민주주의적선거의정통성을부여한다는점에서중요하다. 먼저, 선관위의선거관리신뢰도는전반적으로신뢰한다는비중이높은것으로나타났다. 매우신뢰한다가 99명 (8.5%) 이며, 약간신뢰한다가 591 명 (50.6%) 로집계되었다. 하지만선관위의선거관리에대한불신도상대적으로높은수준인것으로나타났다. 응답자의 40.9% 가선거관리의신뢰도가낮은것으로조사되었다. 표 3-11 선관위신뢰도 선관위의선거관리는신뢰할수있다 구분 전혀그렇지않다 별로그렇지않다 약간그렇다매우그렇다 계 χ² 검정 성별 남자여자 35 (5.9%) 28 (4.9%) 171 (28.8%) 243 (42.3%) 327 (55.1%) 264 (46.0%) 60 (10.1%) 39 (6.8%) χ²= (p=0.000) 연령 19~29세 30~39세 40~49세 50~59세 60~69세 16 (7.6%) 22 (9.0%) 11 (3.8%) 11 (4.1%) 3 (1.9%) 92 (43.8%) 112 (45.9%) 100 (34.6%) 73 (27.3%) 37 (23.6%) 95 (45.2%) 97 (39.8%) 148 (51.2%) 156 (58.4%) 95 (60.5%) 7 (3.3%) 13 (5.3%) 30 (10.4%) 27 (10.1%) 22 (14.0%) χ²= (p=0.000) 학력 고졸미만고졸대재 / 대졸대학원재이상 1 (2.4%) 17 (7.7%) 33 (4.3%) 12 (8.7%) 11 (26.2%) 77 (34.7%) 287 (37.5%) 39 (28.3%) 21 (61.9%) 103 (46.3%) 388 (50.7%) 74 (53.6%) 4 (9.5%) 25 (11.3%) 57 (7.5%) 12 (9.4%) χ²= (p=0.057) 76

107 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 소득 구분 200만원이하 201~400만원 401~600만원 601~800만원 801만원이상 전혀그렇지않다 14 (8.8%) 19 (4.5%) 22 (6.0%) 3 (2.8%) 5 (5.6%) 선관위의선거관리는신뢰할수있다 별로그렇지않다 55 (34.6%) 161 (38.1%) 121 (33.0%) 37 (28.9%) 40 (44.4%) 약간그렇다매우그렇다 83 (52.2%) 203 (48.0%) 196 (53.4%) 73 (57.0%) 36 (40.0%) 7 (4.4%) 40 (9.5%) 28 (7.6%) 15 (11.7%) 9 (10.0%) 계 전체 63 (5.4%) 414 (35.5%) 591 (50.6%) 99 (8.5%) 1,167 χ² 검정 χ²= (p=0.042) 선관위가위탁선거를하게되면선거절차의투명성과효율성이높기때문에 2000 년대이후의각급선거에서위탁선거가증가하고있는추세이다. 전자투표시스템을개발하면서각급선거와정당의내부경선에서위탁선거업무를대행하고있다. 이러한결과가도출된것은 2가지측면에서고려해야할것이다. 첫째, 정부신뢰도의하락이다. 실제본조사에서도정부신뢰를질문한공적신뢰질문에응답자의 74.1% 가불신한다고응답했고, 신뢰한다는응답은불과 25.9% 인 302 명에불과했다. 이런정부신뢰의하락에비추어본다면선관위의선거관리신뢰도는오히려높은수치라고할수있다. 신뢰한다는긍정적인응답이 690 명 (59.1%) 로서이결과를본다면선관위의신뢰도는상대적으로다른정부기관에비해높다고평가할수있다. 둘째, 조사시기도고려해야한다. 일상적으로선거가끝나고나면다양한선거결과에불복하는경향이존재한다. 본인이지지하지않은후보가당선될경우일정한의구심이드는심리도존재한다. 하지만지난경험을본다면법원의판결이나재검표에서선관위의선거관리는매우높은신뢰도를가진다. 따 77

108 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 라서선거이후에조사되었다는점을감안한다면선관위의선거관리신뢰는높은편에속한다. 2) 성별은여성들이남성들에비해더신뢰가낮은것으로나타났다 (p<0.001). 이는여성들이선관위의선거관리에대한불신이상대적으로남성들보다높은것으로해석할수있다. 실제전체표본집단의불신비율이 40.9% 인데비해여성들의불신은 47.2% 로평균이상인것으로집계되었다. 둘째, 연령도유의미한결과가도출되었다. 연령은낮을수록선관위의선거관리를불신하고있으며, 고연령일수록신뢰도가높은것으로집계되었다 (p<0.001). 특히, 20대와 30대의선관위의선거관리불신은상당히높은것으로조사되어향후선관위가신뢰도제고를위한적극적인노력이필요할것으로보인다. 학력은고학력일수록선거관리불신도가높았다 (p<0.1). 마지막으로, 소득은중산층이랄수있는계층의선거관리신뢰도가높았고, 고소득층이선거관리를불신하는것으로조사되었다 (p<0.05). 2) 본문에서도언급하겠지만, 실제 2014 년현재사회전반적으로신뢰수준은낮은것으로나타나고있다. 일반적인타인에대한신뢰는본조사에서도신뢰하지않는다는응답이 75,5% 에달한다. 신뢰한다는응답은응답자의 1/4이되지않는것이다. 그리고정부신뢰를질문한공적신뢰도도비슷하다. 현정부를포함한역대정부를신뢰하는가? 란질문에응답자의 74.1% 가불신한다고응답했고, 신뢰한다는응답은불과 25.9% 인 302 명에불과했다. 이러한결과를본다면선관위의신뢰도는상대적으로다른정부기관에비해높다고평가할수있다. 표 3-12 현정부를포함한역대정부신뢰도빈도분석 문항 구분 빈도 % 평균 표준편차 전혀신뢰하지않는다 별로신뢰하지않는다 약간신뢰한다 매우신뢰한다 합계 1,

109 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 2) 선거관리중립성 다음으로살펴볼것은선거관리의중립성이다. 선관위가얼마나중립적인역할을수행하고있는지에대한설문을실시했다. 설문조사결과, 선관위중립성은신뢰도와비슷한수준의결과가도출되었다. 응답자중에서선거관리가포괄적으로중립적이라는의견이 670명 (57.4%) 로조사되었다. 사회경제적변인별로선관위의중립성에대한긍정적으로평가하고있는층은남성일수록 (p<0.001), 50대이상연령이높을수록 (p<0.001) 강한것으로나타났다. 여기서주목해야할것은앞서선관위의선거관리의신뢰도와결과가상당히비슷하다는것이다. 여성과 20대와 30대는여전히선관위의중립성에대해부정적인평가를하고있는것으로조사되었다. 역시앞서의선거관리신뢰성결과와마찬가지로신뢰가낮기때문에중립성에서도낮은평가가나온것으로사료된다. 그럼에도불구하고선거관리의중립성은전체적으로는긍정적인의견이높은것으로조사되었다. 표 3-13 선관위중립성 선관위의선거관리는중립적이다 구분 전혀그렇지않다 별로그렇지않다 약간그렇다매우그렇다 계 χ² 검정 성별 남자여자 37 (6.2%) 30 (5.2%) 191 (32.2%) 239 (41.6%) 292 (49.2%) 259 (45.1%) 73 (12.3%) 46 (8.0%) χ²= (p=0.003) 연령 19~29세 30~39세 40~49세 50~59세 60~69세 16 (7.6%) 23 (9.4%) 13 (4.5%) 11 (4.1%) 4 (2.5%) 85 (40.5%) 116 (47.5%) 100 (34.6%) 89 (33.3%) 40 (25.5%) 99 (47.1%) 88 (36.1%) 145 (50.2%) 136 (50.9%) 83 (52.9%) 10 (4.8%) 17 (7.0%) 31 (10.7%) 31 (11.6%) 30 (19.1%) χ²= (p=0.000) 79

110 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 학력소득 구분 고졸미만고졸대재 / 대졸대학원재이상 200만원이하 201~400만원 401~600만원 601~800만원 801만원이상 전혀그렇지않다 3 (7.1%) 16 (7.2%) 37 (4.8%) 11 (8.0%) 16 (10.1%) 20 (4.7%) 17 (4.6%) 7 (5.5%) 7 (7.8%) 선관위의선거관리는중립적이다 별로그렇지않다 12 (28.6%) 78 (35.1%) 298 (39.0%) 42 (30.4%) 53 (33.3%) 165 (39.0%) 134 (36.5%) 39 (30.5%) 39 (43.3%) 약간그렇다매우그렇다 20 (47.6%) 99 (44.6%) 364 (47.6%) 68 (49.3%) 78 (49.1%) 191 (45.2%) 185 (50.4%) 62 (48.4%) 35 (38.9%) 7 (16.7%) 29 (13.1%) 66 (8.6%) 17 (12.3%) 12 (7.5%) 47 (11.1%) 31 (8.4%) 20 (15.6%) 9 (10.0%) 계 전체 67 (5.7%) 430 (36.8%) 551 (47.2%) 119 (10.2%) 1,167 χ² 검정 χ²= (p=0.157) χ²= (p=0.071) 3) 선거관리만족도 선거관리만족도는선거관리에있어유권자들이느끼는만족감을파악하고자하는조사문항이다. 만족하지않는다는응답은 600명 (51.4%) 이다. 이번설문에서는구체적으로어떤불만족요인이있는지에대해서조사하지못했기때문에엄밀히진단하기는힘들지만향후선관위의선거관리불만족의세부적인요인들에대해서보완적인연구와조사가필요할것으로보인다. 선관위의선거관리만족도문항에대해역시여성들이더욱불만족스러운것으로나타난다 (p<0.001). 이에비해남성들은상대적으로선거관리에만족하다는의견이많았다. 연령별로살펴보면, 20대와 30대층이불만족하다는응답이많았고, 50대이상의고연령층이만족하고있는것으로집계되었다 (p<0.001). 그리고학력과소득은각집단별로큰차이가보이지않았다. 80

111 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 표 3-14 선관위선거관리만족도 성별연령학력소득 구분 남자여자 19~29세 30~39세 40~49세 50~59세 60~69세 고졸미만고졸대재 / 대졸대학원재이상 200만원이하 201~400만원 401~600만원 601~800만원 801만원이상 전혀그렇지않다 63 (10.6%) 44 (7.7%) 26 (12.4%) 33 (13.5%) 20 (6.9%) 21 (7.9%) 7 (4.5%) 1 (2.4%) 19 (8.6%) 73 (9.5%) 14 (10.1%) 16 (10.1%) 38 (9.0%) 35 (9.5%) 8 (6.3%) 10 (11.1%) 선관위의선거관리에만족한다 별로그렇지않다 218 (36.8%) 275 (47.9%) 101 (48.1%) 119 (48.8%) 125 (43.3%) 100 (37.5%) 48 (30.6%) 12 (28.6%) 96 (43.2%) 332 (43.4%) 53 (38.4%) 66 (41.5%) 192 (45.5%) 145 (39.5%) 48 (37.5%) 42 (46.7%) 약간그렇다매우그렇다 251 (42.3%) 226 (39.4%) 73 (34.8%) 82 (33.6%) 124 (42.9%) 119 (44.6%) 79 (50.3%) 24 (57.1%) 88 (39.6%) 304 (39.7%) 61 (44.2%) 71 (44.7%) 154 (36.4%) 159 (43.3%) 62 (48.4%) 31 (34.4%) 61 (10.3%) 29 (5.1%) 10 (4.8%) 10 (4.1%) 20 (6.9%) 27 (10.1%) 23 (14.6%) 5 (11.9%) 19 (8.6%) 56 (7.3%) 10 (7.2%) 6 (3.8%) 39 (9.2%) 28 (7.6%) 10 (7.8%) 7 (7.8%) 계 전체 107 (9.2%) 493 (42.2%) 477 (40.6%) 90 (7.7%) 1,167 χ² 검정 χ²= (p=0.000) χ²= (p=0.000) χ²=9.867 (p=0.361) χ²= (p=0.250) 4) 독립성 선관위는헌법기관으로정부기관중에서가장독립적인조직으로평가받는다. 그렇다면이러한선관위의독립성에대한국민들의평가는어떠한가? 분석결과선관위가정치적인이해관계에얽매이지않는독립적인조직이라는질문에 609 명 (52.2%) 이긍정적인응답을했다. 하나부정적인응답도상당한것으로조사되어 (47.8%) 선관위가헌법기관으로서의법제 81

112 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 도적으로는독립성을가지고있지만, 국민들의의식은약간의구심을표시하는수준인것으로평가된다. 이는향후선관위의조직독립성을제고하기위한고민이필요하다는함의를이끌어낼수있다. 1987년권위주의체제가붕괴된이후선관위는헌법기관으로서의독립성을높여왔다. 특히선거관리에있어서는전세계적으로모범사례에포함될정도로객관적이고중립적인기관으로인정받고있지만이번조사에서는독립성측면에서약간미진한평가를받았다. 3) 사회경제적변인별로살펴보면, 역시앞서의분석과같이남성일수록 (p<0.01), 고연령층일수록 (p<0.001) 선관위의독립성에대한긍정적인평가를하고있었다. 하지만교차분석의결과역으로본다면, 여성일수록, 그리고 20대와 30대젊은층들은선관위가독립적이라는질문에동의하지않은것으로집계되었다. 그리고선관위의독립성에대한학력과소득변인은통계적으로유의미하지는않았다. 3) 그원인에대한설문조사결과는없지만지난두차례의대선과정에서 2002 년에는새누리당의전신인한나라당이전자개표방식에불복해재검표를실시한전례가있고, 2012 년대선에서도일부선거관리의문제로인한야당의반발이있었던점이반영되었을수있다는추론은할수있다. 82

113 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 표 3-15 선관위의독립성 성별연령학력소득 구분 남자여자 19~29세 30~39세 40~49세 50~59세 60~69세 고졸미만고졸대재 / 대졸대학원재이상 200만원이하 201~400만원 401~600만원 601~800만원 801만원이상 선관위는정치적이해관계에얽매이지않는독립적인조직이다 전혀그렇지않다 55 (9.3%) 53 (9.2%) 32 (15.2%) 30 (12.3%) 18 (6.2%) 22 (8.2%) 6 (3.8%) 2 (4.8%) 23 (10.4%) 68 (8.9%) 15 (10.9%) 10 (11.9%) 36 (8.5%) 33 (9.0%) 12 (9.4%) 8 (8.9%) 별로그렇지않다 200 (33.7%) 250 (43.6%) 100 (47.6%) 109 (44.7%) 118 (40.8%) 81 (30.3%) 42 (26.8%) 13 (31.0%) 77 (34.7%) 313 (40.9%) 47 (34.1%) 65 (40.9%) 164 (38.8%) 138 (37.9%) 43 (33.6%) 39 (43.3%) 약간그렇다매우그렇다 242 (40.8%) 210 (36.6%) 62 (29.5%) 85 (34.8%) 104 (36.0%) 130 (48.7%) 71 (45.2%) 19 (45.2%) 91 (41.0%) 288 (37.6%) 54 (39.1%) 58 (36.5%) 157 (37.1%) 152 (41.4%) 52 (40.6%) 33 (36.7%) 96 (16.2%) 61 (10.6%) 16 (7.6%) 20 (8.2%) 49 (17.0%) 34 (12.7%) 38 (24.2%) 8 (19.0%) 31 (14.0%) 96 (12.5%) 22 (15.9%) 17 (10.7%) 66 (15.6%) 43 (11.7%) 21 (16.4%) 10 (11.1%) 계 전체 108 (9.3%) 450 (38.6%) 452 (38.7%) 157 (13.5%) 1,167 χ² 검정 χ²= (p=0.002) χ²= (p=0.000) χ²=8.140 (p=0.520) χ²=8.933 (p=0.709) 5) 효율성 다음으로선관위의조직구성의효율성에대한조사를실시했다. 조직효율성은통계적으로연령을제외하고는유의미하지않은것으로조사되었다. 연령도통계적유의성이 90% 수준으로낮은통계적의미를가지고있다. 선관위의조직효율성에대한응답은긍정적인평가에비해부정적인의견이더욱높았다. 그러나그차이는크지않았다. 현재전정부차 83

114 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 원에서의조직효율성문제가제기되고있는점을감안한다면크게부정적인의견은아닌것으로평가된다. 선관위조직의효율성에대한부정적인의견은전체응답자의 53.7% 인 627명이고긍정적인의견은응답자의 46.3% 인 54. 명으로집계되었다. 표 3-16 선관위의조직효율성 성별연령학력소득 구분 남자여자 19~29세 30~39세 40~49세 50~59세 60~69세 고졸미만고졸대재 / 대졸대학원재이상 200만원이하 201~400만원 401~600만원 601~800만원 801만원이상 선관위는전국시군구별로운영되고있으며직원수는 2,721 명이다. 선관위조직은효율적이라고생각한다 전혀그렇지않다 46 (7.8%) 36 (6.3%) 15 (7.1%) 24 (9.8%) 19 (6.6%) 18 (6.7%) 6 (3.8%) 1 (2.4%) 16 (7.2%) 52 (6.8%) 13 (9.4%) 11 (6.9%) 28 (6.6%) 27 (7.4%) 12 (9.4%) 4 (4.4%) 별로그렇지않다 262 (44.2%) 283 (49.3%) 103 (49.0%) 125 (51.5%) 141 (48.8%) 114 (42.7%) 62 (39.5%) 18 (42.9%) 102 (45.9%) 367 (48.0%) 58 (42.0%) 79 (49.7%) 196 (48.3%) 165 (45.0%) 57 (44.5%) 48 (53.3%) 약간그렇다매우그렇다 257 (43.3%) 231 (40.2%) 84 (40.0%) 85 (34.8%) 121 (41.9%) 120 (44.9%) 78 (49.7%) 20 (47.6%) 94 (42.3%) 318 (41.6%) 56 (40.6%) 66 (41.5%) 178 (42.1%) 162 (44.1%) 50 (39.1%) 32 (35.6%) 28 (4.7%) 24 (4.2%) 8 (3.8%) 10 (4.1%) 8 (2.8%) 15 (5.6%) 11 (7.0%) 3 (7.1%) 10 (4.5%) 28 (3.7%) 11 (8.0%) 3 (1.9%) 21 (5.0%) 13 (3.5%) 9 (7.0%) 6 (6.7%) 계 전체 82 (7.0%) 545 (46.7%) 488 (41.8%) 52 (4.5%) 1,167 χ² 검정 χ²=3.413 (p=0.332) χ²= (p=0.057) χ²=9.563 (p=0.387) χ²= (p=0.504) 84

115 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 6) 전자개표신뢰 선관위의선거관리에있어서최근논란이되고있는것은전자개표라고할수있다. 지난 2012 년대통령선거와 2002 년대통령선거에서낙선자측에서전자개표기의문제점을지적하고재검표가실시되거나재검표요구등의사건이발생하기도했다. 이로인해선관위의개표신뢰도는일정한타격을받은것이사실이다. 특히논란의중심에있었던전자개표시스템에대한불신도고조되었다. 그림 3-4 전자개표신뢰도 분석결과는신뢰한다는긍정적인응답이 722명 (61.9%) 로집계되었다. 그럼에도불구하고선거관리에서투개표과정은매우신뢰가높아야한다는점을고려했을때이조사결과는전자개표에대한불신이어느정도존재한다는것을알려준다. 그런맥락에서전자개표시스템의신뢰성을향상하기위한방안의마련과전자개표와함께수개표진행방식을병행하여 85

116 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 이중의검표를하고있다는점을적극적으로제시해야할것이다. 7) 민주주의기여도 마지막으로, 살펴본것은선관위의존재와역할로인해서한국민주주의에어떤기여를했는지를평가하고자했다. 분석결과민주주의발전기여도가 59.5%, 그렇지않다가 40.5% 로집계되었다. 이는국민들사이에서선관위가필요하고선관위의위상과역할이민주주의발전에기여했다는평가를하고있는것으로평가된다. 이점은향후선관위의역할과기능이단순한선거관리라는측면을넘어서사업적인차원의지속적인고민이필요한부분이라하겠다. 그림 3-5 민주주의발전기여도 무엇보다선관위에대한인식에서단순한선거관리기관으로자리매김 되면서민주시민교육이나매니페스토등의역할에대한국민적인식이부 86

117 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 족한것으로평가된다. 따라서향후선관위의다양한사업영역에대한고 민과함께국민들이선관위의민주주의적인기능에대한인식전환노력도 필요할것으로생각된다. 3. 소결 선관위가위탁선거를하게되면선거절차의투명성과효율성이높기때문에 2000 년대이후의각급선거에서위탁선거가증가하고있는추세이다. 전자투표시스템을개발하면서각급선거와정당의내부경선에서위탁선거업무를대행하고있다. 선관위의일상사업에대한국민들의인지도는무척낮은것으로나타났다. 설문조사에서나타난바와같이국민들은위탁선거관리, 민주시민교육, 매니페스토사업에대하여잘인지하고있지못한것으로나타난다. 이는두가지측면에서해석이가능하다. 첫째는선관위에대한제한적인인식으로인해선관위가단순히선거관리기구로서국민들에게인식되어졌기때문일수있다. 그리고둘째, 선관위가지나치게선거관리에만집중하다보니다양한민주시민교육이나, 위탁선거관리, 매니페스토등을잘운영하고있음에도이사업에대해국민들에알릴수있는정책홍보기능이부족하다고평가할수있다. 선관위의선거관리와관련한국민들의의식은전반적으로긍정적인의견이조금강한것으로나타났다. 문제가되었던선거관리의신뢰도문제는오히려정부신뢰도가 25.9% 에불과한가운데에서도상당히높은평가 87

118 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 를받고있음을알수있다. 그리고선관위가민주주의기여하고있다는긍정적인평가가 59.5% 에이를정도로높은지지를받고있다. 다만선관위가진행하고있는선거관리의독립성이나조직효율성은근소한차이이지만부정적인의견이강한것으로나타나이부분에대한보완이필요할것이다. 이러한결과는장기적으로선관위의조직적인발전과독립성과중립성을향상시키기위한노력이필요함을알려준다. 그리고선관위의선거관리에대한평가와국민의식조사에서주목할만한것은성별, 연령별, 학력별, 소득별사회경제적변인에대한평가이다. 여성과 20대와 30대층은선관위의신뢰도, 신뢰도와중립성, 만족도, 만족도, 독립성등에서모두통계적으로유의한수준으로낮은평가를하고있었다. 그리고반대로남성과 50대이상의연령층에서는긍정적인평가가높았다. 전자개표에대한신뢰감에대한조사분석결과는신뢰한다는긍정적인응답이 722명 (61.9%) 로집계되었다. 그러나선거관리에서투개표는신뢰가높아야한다는점을고려했을때, 조사결과는전자개표에대한불신이일정존재한다는것을알려준다. 마지막으로, 선관위의존재와역할로인해서한국민주주의에어떤기여를했는지에대한평가는기여도가높다가 59.5%, 그렇지않다가 40.5% 로집계되었다. 예상보다높지않은평가가나온것은아직선관위가단순선거관리역할에머무른다는인식이강하게작용한것으로평가된다. 따라서민주시민교육이나각급민간위탁선거에서의투명한관리등을통해선관위의민주주의적역할에대한노력이필요할것으로보인다. 88

119 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 제 3 절전문가의견조사분석 IT 강국으로서우리나라의 ICT 인프라는매우높은수준으로구현되어발전되고있다. 따라서국민대다수가활용한다고해도과언이아닌온라인공간과모바일수단은정치참여와관심을높이기위해서제도영역에서관심을가져야할매우중요한정치적장 (sphere) 이라고평가할수있다. 1. 선거관리방향 <1> 현재우리나라의공선법은관리와규제중심의 279개법조문으로구성되어있습니다. 공선법을개편할경우방향과조문체계에대하여의견을말씀해주십시오. 1) 문제의식 우리나라의공직공선법 ( 이하 공선법 ) 은규제중심으로만들어져있다. 공선법의볼륨을보더라도일본을능가할정도로방대한내용을포함하고있다. 현행공선법은과거제정명칭 공직선거및선거부정방지법 에서알수있듯이부정선거내지선거의공정성에주안점을둔나머지, 여러차례개정에도불구하고국민들의정치적표현의자유와알권리를제대로보장하지못하는문제를안고있다. 선거의종류를모두포괄하여통합법률로제정한것에대해서는선거의성격을제대로고려하지못한다는점, 89

120 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 방대한조문으로인하여지나치게복잡하다는점, 이로인하여체계상의문제가적지않고, 부속법률및운영상의문제점이있다. 예를들어선거의종류마다적합한선거운동의방법이다른데, 이를일률적으로규율하는것을들수있다. 요컨대우리의공선법의경우선거운동의자유를원칙적출발점으로 ( 공선법제58조제2항 ) 하고있음에도불구하고실제로는촘촘한규제의그물로이루어져있다. 특히우리나라공선법은지나친열거주의를채택하고있어엄격한규제가시행되고있을뿐아니라표현의모호함으로인해선거관리기관의재량에따른유권해석의가능성이지나치게많이열려있다. 과거우리사회의민주주의역량이상대적으로미약하던시절에구성된공선법현체계는최근의관점에서본다면우리국민들의민주적인역량과주체적능력을지나치게과소평가하고있는것으로보인다. 특히선거의공정이라는공동체적가치를지나치게강조함에따라개인의선거운동과이에따른언론및표현의자유를과도하게억압하고있는측면이있다. 선거의본질이정치적대표의정당한선출에있다고할때, 현행한국의규제중심의공선법은오히려국민의민주적인의사형성을방해하는기제로작용하고있다. 선거에서선거의공정성과선거의자유는동전의양면처럼항상충돌하고있지만, 선거의공정성은선거의자유를보장하기위한수단의역할이크다. 따라서공선법의개편은다양한정치활동에대한규제가최소한에그치는범위안에서이루어져야할것이다. 90

121 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 2) 개선방향 17장 279 조의공선법체계는복잡하고난해하고것이사실이다. 공선법도정치적타협의산물이다. 단우리나라정치현실과국민법감정의반영물로서, 선거부정방지와효율적선거관리절차가양립되어있는것이사실이다. 그리고선거과정에서발생하는각종부정부패를고려하였을때, 말그대로규제중심의조항들을전면적으로개선하는것은쉽지않는일이다. 간명하고이해하기쉽게개선되어야할필요는있으나이러한점을전제해서접근해야한다. 공선법개편방향은첫째, 가능한선거운동의자유를보장할수있는방향으로규제중심의선거관리를자율관리중심으로개편해나갈필요가있다. 우선후보자들간에는공정한경쟁이보장되도록하고유권자에게는최대한자유롭게후보자에대한정보에접근할수있도록공정과자유가균형을갖춘방향으로공선법을개편할필요가있다. 또한선거관리기관의유권해석이다시정치적으로해석될여지가없도록공선법상의애매모호한규정이나표현을과감하게수정하여유권해석의여지를최소화할수있는방향으로개편해나갈필요가있다. 즉정치인들은선거운동기간이전의활동에대해서도선거운동기간에행하는행동만큼이나유권자의표심을의식하여정확하고책임감있게행동할필요가있도록만들고, 나아가그런정치인들의활동에대해유권자들은좀더자유롭게정치적비판을행할수있게함으로써정치를시민생활의일부로만들어시민의정치참여가일상화되도록해야한다. 둘째, 현공선법테두리내에서는일반유권자가선거운동기간이라할지라도자유롭게할수있는선거운동이라는것이직접만나거나그것도무리를지어서는 91

122 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 불가능하며, 전화나인터넷으로자신의지지후보를홍보하는정도외에는별다른선거운동을할수없는실정이다. 따라서현시대의실정에맞게유권자와후보자모두에게충분한정치적의사표현의기회가주어지고활발한의사소통을통하여유권자가합리적인선택을할수있도록전향적으로공선법을개정하는논의가필요하다. 3) 개선내용 공선법을개편방향에대한의견은크게표현의자유와선거운동의자유를대폭확대하는대신선거비용제한액의총액범위안에서선거운동을자유로이할수있도록개정되어야하며, 다음과개편방향을염두에두고추진해야한다. 첫째, 유권자의선거에관한표현의자유를확대해야한다. 둘째, 후보자에대한객관적인다양한정보에의접근성강화및유권자와후보자간쌍방향의사소통활성화를통해유권자의알권리를강화해야한다. 셋째, 공정경쟁과선거비용등정치자금의투명성을확보하는가운데후보자의자율적 창의적선거운동의자유를보장해야한다. 넷째, 유권자의참정권확대, 유권자가알기쉬운공선법체계정비등국민의눈높이에맞도록각종선거 정당 정치자금제도를개선해야한다. 다섯째, 총론적인의견은유권자가선거과정에서중심이되는선거환경을조성하고, 후보자의선거운동자유를대폭확대하되, 선거비용의투명성을강화하는방향으로개정되어야하는바, 이는공선법뿐만아니라정당법 정치자금법이함께개정되어야한다. 가령최근정치인의출판기념회가관련불법로비창구로변질된것과관련하여정치자금법상의개정논의가있는 92

123 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 상황으로이에대한심도있는논의를통해법제화하되, 출판기념회에서모금된비용의투명한공개하는방안이포함되어야할것으로판단된다. 이런기조에서공선법개선의각론을논구하면다음과같다. 첫째, 공선법개선의핵심내용중하나는역시공선법제7장 ( 선거운동 ) 으로, 선거운동기간을사실상 ( 무리하다면단기적으로는간접적으로 ) 폐지하여유권자와후보자의선거에관한표현의자유를확대하고, 후보자에대한객관적인다양한정보에의접근성강화및유권자와후보자간쌍방향의사소통활성화를통해유권자의알권리를강화하며공정경쟁과선거비용등정치자금의투명성을확보하는가운데후보자의자율적 창의적선거운동의자유를보장하고, 유권자의참정권확대, 유권자가알기쉬운공선법체계정비등국민의눈높이에맞도록각종선거 정당 정치자금제도를개선해야한다. 이를위해서는입법론적으로모호한개념 ( 형벌원칙으로서명확성원칙위배, 예 : 선거운동, 선거에영향을미치게할목적이나선거운동에이르는내용등 ) 을명확하게하여, 유권자의의견개진과같이허용되는행위와그렇지않은행위를유권자들입장에서쉽게구분할수있도록개정하여야한다. 그리고유권자의정치행위가선거에영향을미치는것은당연하므로, 예외적으로문제가될수있는것만을규제해야함. 불필요한규정들, 후보자비판지지금지규정 ( 제93조 1항 ), 예 : 서명날인운동 ( 제107조 ), 선거운동집회 ( 제103조 ), 후보자비방죄 ( 제82 조의 4, 제251조 ) 의폐지를적극적으로검토해야한다. 둘째, 규제완화를통해가능한한자유로운선거운동을보장하고그대신선거비용또는정치자금총량규제로전환해야할것으로생각된다. 정치자금은조달과지출을자유롭게하되정치자금의투명한공개원칙에따라실시간으로인터넷이나스마트폰등으로공 93

124 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 개하는것을원칙으로해야한다. 아울러선거과정에서선거공영제가확대되어야한다. 즉보다민주적이고참여적인선거가되기위해서는선거과정에서국가의지원에의한공영제적성격이확대되어야한다. 셋째, 유권자의정치활동을증진하고정치를일상화한다는차원에서선거운동의기간제한을완화하여정치인의생활자체가선거운동으로인식되고, 또그런정치인의일상적활동을유권자가선거에서의선택기준으로삼을수있도록관련규정을개편할필요가있다. 특히후보자의개인적자질에대한불법정보의유포등은강력히규제하되정책이나공약과관련된비판은보다활발하게이루어질수있도록비방과비판의내용에대한차별화된선거관리가이루어질수있도록할필요가있다. 그리고제9장선거운동과관련하여정당활동에대한규제가너무엄격하여이에대한개선이필요하다. 즉공무원의정치적중립은공무원법등을통해서별도로규율하고, 직업공무원과정무직공무원을엄격하게구분해야하며, 정무직공무원의경우에도정치적인성향이나지지에근거하여공적인지위를활용했는가를가지고처벌여부를논하여야할것이다. 넷째, 선거비용보존의문제를개선해야한다. 공선법제122조 2항 선거비용보전 규정에는선거결과, 당선혹은유효투표총수의 15% 이상을득표할경우기탁금의 100% 를, 10% 이상 15% 미만일경우에는 50% 를국가예산으로정당또는후보자에게보전하도록하고있다. 그러나현재지역주의지형및양당제에서현행선거비용보존규정으로는정치신인의진출이나, 호남에서새누리당이영남에서새정치민주연합의후보들의출마를어렵게하는요인이될수있다. 실제로군소정당이나지역적기반이부재한정당후보가두자릿수이상득표를하는것은사실상불가능하다. 따라서군소정당의 94

125 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 후보및정치신인의출마를확대하기위해서는시도별의석수를기준으로군소정당혹은원외정당후보가출마할경우에는선거비용보전율차등적용하여, 다양한정치신인의의회진입가능성을높이는방안을고민할필요가있다. 다섯째, 비례대표지방의회당선인의무투표당선규정을개선해야한다. 공선법당선인의정 공고 통지규정 ( 제12장 ), 제190조는지역구지방의회의원의결정 공고 통지 2항에서후보자수가당해선거구에서선거할의원정수를넘지아니하게된때에는투표를실시하지아니하고, 선거일에그후보자를당선인으로결정한다고하여무투표규정을두고있다. 그러나제190 조의2 비례대표지방의회의원당선인의결정 공고 통지규정어디에도비례대표지방의회의원의무투표당선규정은찾아볼수없으며, 오히려제194 조에비례대표지방의회의원의석의재배분규정을두어비례대표지방의회의원의궐위에대비하고있다. 즉현행공선법은비례대표지방의회선거에서무투표를상정하고있지않다. 여섯째, 장애인등소수권자의선거참여확대방안을강구해야한다. 공선법제65조 1항은당사자기준에합당한선거공보물제작의무화를위해서는시각장애인을위한점자선거공보물을제작하도록수정되어야한다. 선관위에서는홍보물의면수를동일하게해야하다보니점자형공보물의경우책자에비해 3배분량으로늘어나홍보물의일부내용이생략될수밖에없는현실을지적하지만, 이에대한수정이필요하다. 그리고청각장애인의선거권을위해서는선거관련프로그램에대한수화와자막방영을임의규정하는것이아닌의무화할필요가있다. 나아가외국인근로자나범죄자들에대한투표권을보다확대하여, 참정권을보장할필요가있다. 일곱째, 정당정치와선거정치의합리성을보강해야한다. 먼저정책정당화를위해서비례 95

126 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 대표제의확대가필요하다. 즉다원화된사회의민의를제대로반영하고지역주의구도완화등을위해서는비례대표제의방식에대한개정논의가필요하고, 또한결과적으로비례대표제의석수를늘이는방향으로개정이필요하다. 그리고표의등가성을확보할수있는선거구획정이이루어져야한다. 이를위해서체계와절차면에서선거의중요한사항인선거구확정을국회가하는것보다는민간이주체가되는독립된기관에서정하고, 이를국회가수정없이의결하는것이바람직하다. 또한선거구확정을위한중요한요소들 ( 예 : 인구수편차나최소선거인수등 ) 을법정화할필요가있다. 4) 조문체계개편 공선법의조문체계개편대안으로다음과같은다양한아이디어들을검토할수있다. 첫째, 공선법조문의전체체계는현재 19개장으로구성되고곧바로조문이나열되어다소복잡하고체계적이지못하다. 필요하다면장아래에절을두고현행규정중유사규정끼리묶어재정리할필요가있는데, 이미중앙선관위에서는 2013 년이러한개정의견을정리하여국회에제출한바있다. 부연하면일부중복되거나상호모순된내용은있는법조문은이를바로잡고, 제6장의2 정당의후보자추천을위한당내경선및제9장선거와관련있는정당활동의규제의장은폐지하며, 제8장선거비용 을제9장으로변경하고, 제한 금지 의장을제8장에둠. 그리고제7 장선거운동의장은 선거운동 과 제한 금지 분야로분리하고, 제9장선거와관련있는정당활동의규제 의장은폐지하고이에수록된각조문 96

127 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 은 제한 금지 의장에내용을정리하여수록한다. 또한제6장의2 정당의후보자추천을위한당내경선에수록된조문중당내경선및위탁에관한사항 [ 법제57조의2( 당내경선의실시 ) 및제57조의4( 당내경선사무의위탁 )] 은 제1장총칙 에, 선거운동에관한사항 [ 법제57조의3( 당내경선운동 )] 은 제7장선거운동 에, 제한금지에관한사항 [ 법제57조의5( 당원등매수금지 ) 및제57조의6( 공무원등의당내경선운동금지 )] 은 제한 금지 의장에, 이의제기사항 [ 법제57조의7( 위탁하는당내경선에있어서의이의제기 )] 은 제15장선거에관한쟁송 에수록한다. 마지막으로 제6장후보자 에편재되어있는제한금지에관한사항 [ 법제47조의2( 정당의후보자추천관련금품수수금지 )] 은 제한 금지 의장에수록한다. 둘째, 기본적인체계는유권자, 후보, 정당에관한조문으로배열하는방식을검토할수있다. 첫째, 선거의핵심은유권자의투표이고가급적유권자들이자유롭고공정하게선거에참여할수있도록하여야한다. 이에준하여후보자와정당이할수있는선거운동을규정하여야한다. 둘째, 가급적이면불법적인선거운동으로규정될수있는유형을최소화시켜규정하는선으로조문을작성하는것이좋다고본다. 다소애매모호한부분이있을지라도근본취지만을분명히한다면선거정치가더욱활성화될것으로기대한다. 혹시부정선거의문제가생기더라도모두판결이이루지기때문에근본취지를확실히한다면크게문제가될것이없다고본다. 셋째, 공선법의조문체계는제 7장, 제8장, 제9장이대폭적으로축소, 정리해야한다. 그리고제4장의선거기간에대한부분도선거운동의상시화에따라축소해야한다. 넷째, 현재의조문체계는주로중앙선거관리위원회 ( 이하 중앙선관위 ) 의관리를위한조항들이많다. 예를들어, 제5조선거사무협조등중앙선관위가담 97

128 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 당하는업무등과함께묶어, 1) 전반적인선거공정성저촉여부나선거비용보존등과구체적인업무를규정하는조항으로만들고, 2) 중앙선관위업무관련된조항을뒤로배치하는방향으로하여야한다. 셋째, 대통령과광역단체장선거를통합하고, 국회의원선거와지방의회선거를통합하는방안을고려해볼수있다. 다만통합공선법의제정취지와장점을고려할때, 현행법을단순화할것인지, 일부내용을별도의법률로제정할것인지, 선거별로달리법률로정할것인지에대해서는신중한접근이필요하다. 한편선거절차 운영 관리에대한부분과선거운동내지부정선거에대한내용을분리하여법률로규정하는방법도있을수있다. 이경우일반유권자들에게해당가능성이있는선거운동과부정선거에대한이해도를높일수있을것으로기대된다. <2> 투표율증진을위하여투표연령확대와투표시간연장주장이제기되고있습니다. 이에대하여합리적인개선방안에대하여의견을말씀해주십시오. 1) 논의배경 우리나라의투표율이최근지속적으로하향곡선을그리고있는데여기에는다양한원인이있을수있고이러한원인들을발생시키는변수들이서로상호작용하여발생하고있는것이기때문에단순히투표연령의확대와투표시간의연장이투표율의증진에상당한영향을미칠것이라고단언하기는어려울것이다. 따라서투표연령확대와투표시간연장문제는다른측면에서접근할필요가있다고생각한다. 아울러취지는공감하나정 98

129 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 치권의당리당략적접근이문제이다. 또한투표시간연장은사회적비용증가를초래하고사전투표제도입으로주장근거가약해졌으므로국민적합의가필요하다. 새정치민주연합은 2014 년 6.4 지방선거부터국민의참정권을확대하고투표율높이기위해현행 19세이상인선거연령을 18세이상으로낮추고, 오후 6시까지인투표시간을오후 8시까지로 2시간연장할것을제안한바있다. 이와유사하게국가인권위원회역시 2013 년 2월국민의기본권인참정권확대차원에서선거연령을낮출것을국회의장에게권고하였다. 그런데헌법재판소는한국의현실상 19살미만의경우정치사회적시각을형성하고있는중이거나독자적인판단을하기에완전하지않는다는이유로이에대한반대의견해 (18세투표권에대해선거권제한은합헌판결 ) 를제시하였다. 물론이에대한반대의의견은교육수준의향상, 정보화시대의도래로인한정보습득의확장등이지금의청소년의정치적의식수준을높였다고주장하기도한다. 2) 접근방향 한국의민주주의품질향상을위해서는보다많은국민이참여할수있는선거환경이만들어져야할것이다. 단순히투표율증진을위해서가아니라투표연령과투표시간은현실적으로확대하고연장하는것이유권자들에게참여를유도한다는점에서필요하다고본다. 현재이에대한보완책으로는투표연령 18세확대, 투표시간 20시마감, 보궐선거 2일투표등이논의되고있다. 가령투표시간연장의경우현재임기만료공식선거의투표마감시간은저녁 6시이나재보궐선거의경우유권자의투표참여제고 99

130 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 차원에서저녁 8시까지투표를실시하고있다. 투표시간연장으로인한투표율상승효과는이미알려져있는데, 한국의경우최근재보궐선거에서나타난오후 6시이후투표율은평균 3~8% 정도상승한것으로나타났다 ( 중앙선관위 ). 또한국회입법조사처의분석에따르면일본의경우투표시간을기존저녁 6시에서저녁 8시로연장한이후투표율이상승하는효과가나타났다. 표 3-17 최근재보궐선거의시간대별투표율 (%) 구분 18:00 19:00 20:00 18시이후상승투표율 11년하반기 년상반기 년하반기 년상반기 자료 : 박남춘의원실정책자료집. 그러나이에대한반론내지는현실적인어려움도제기된다. 첫째, 투표연령확대와투표시간연장에대한문제는원만한사회적합의를이끌어내기가쉽지않다. 특히투표연령확대의경우젊은층의지지가상대적으로높은야당에유리하다는정치적계산이작용해정당간합의역시어려운것이사실이다. 둘째, 투표시간연장문제에대해서도사전투표제도의확대로대응해가는쪽으로정책적방향이형성되고있다. 반면사전투표기간에높은투표율을기록하고있어서투표율상승에기여하는것으로착시현상이나타나는것이라는주장도제기된다. 실제로투표율상승에기여하고있는지는실증적인측면에서검증되어야할것이다. 셋째, 중앙선관 100

131 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 위는시간연장에따른비용증가및공무원의근무여건등의이유로신중 한입장을표명하고있다. 3) 정책대안 먼저투표연령확대와관련한대안은다음과같이정리할수있다. 첫째, 저조한투표율에대한정치사회적우려를고려할때우리는사사로운정치적이득에매몰되지말고보다성숙한자세로이러한문제에임할필요가있다. 투표연령확대문제는무엇보다헌법에보장된국민의기본적권리의차원에서접근할필요가있다. 정규취업을해사회인으로활동을하면서투표를할수없다는것은논리적으로문제가있다. 우리나라의경우만 17세를기준으로군대도갈수있고, 세금도낼수있는등국민으로서의기본적인권리와의무를다수행하고있음에도유독선거권만제약당하고있는현실을고려하여투표연령은지속적으로하향조정해나가야한다. 부연하면투표연령확대는현행병역법의입대와국가공무원법에서임용기준연령이모두 18세이상으로돼있는데반해, 선거연령만 19세로되어있다는점및정치 사회의민주화, 교육수준의향상및인터넷등대중매체를통하여정보교류가활발해진사회환경등으로인하여 18세에도달한청소년은이미독자적인신념과정치적판단에기초하여선거권을행사할수있는능력과소양을갖추었다는점을고려할때연령확대와법의개정을위한노력이지속적으로되어야한다고생각한다. 둘째, OECD 국가의평균투표연령이만 18세임을감안하고, 대다수외국의사례를보더라도현행 19세선거연령은높다고판단된다. 민법상미성년자 ( 행위무능 101

132 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 력자 ) 가 20세에서 19세로낮아진만큼, 선거연령을 18세로낮출필요가있다. 왜냐하면재산상거래관계에서판단능력의존부를결정하는민법상성년개념이정치적인영역에서판단능력보다높다고판단되기때문임. 그리고미성년자의선거운동을규제할법적인이유가없기때문이다. 셋째, 이같은주장에대한반론 ( 소수의견 ) 으로선거권은민법의성년과일치하는것이바람직하므로투표연령은현행만 19세가타당하다고판단된다는주장도있다. 만 19세는대부분대학생을포함한다. 즉우리나라민법에의한성년이 18세로규정하고있고, 외국의선거권연령등을참고하여결정하되, 현행 18세의연령대가주로고등학교재학중인점등정치문화와교육적인면등을고려해야한다. 단국민다수의의견을들을수있는공청회등을통해의견을수렴하여결정되어야하며, 투표연령확대에앞서민주시민정치교육의체계적인지원을위한법제화가선행되어야한다. 다음으로투표시간확대와관련한대안은다음과같이정리할수있다. 첫째, 투표시간연장은투표기회를제고하여국민의참정권을보장하고투표율을높이는데기여할수있다는점에서적극적으로고려할필요가있다. 요컨대투표시간연장은반드시필요하다. 다만낮은투표율의실질적인원인, 가령 ( 비정규직 ) 근로자들이속한사업장의현실등을충분히고려하여판단해야할것이다. 아울러투표시간확대는사전투표제의확대, 일요일투표, 유급휴일제의도입등의다른정책과의연계하여판단할사항이다. 부연하면사전투표제와투표시간연장은시민들의생활패턴의다원화와관련성이깊다. 최근파트타임과비정규직고용의증가는근무형태를다원화시키고휴일근무노동자를양산하고있다그러므로낮시간에진행되는투표시간만으로는투표참가가불가능한유권자가다수존재하게 102

133 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 되었다. 이러한측면에서투표시간연장은필요하다고본다. 또한투표서비스라는측면에서선거관리위원회는투표시간연장에적극적으로대처할필요가있다고본다. 둘째, 투표시간연장에대해서는먼저, 공식선거일은공휴일이기때문에, 투표시간연장하기보다는참여할수없도록하는직장이나사람들에대한고발을할수있도록하는권한을공선법에명시하는것이필요하다고본다. 그리고부재자투표함 4시종료, 보궐선거 8시는현실적으로적절하지않은조항이라고본다. 본인이소재하는위치가아닌다른위치에서부재자투표를하는이유는여러가지가있겠지만직장때문이라고한다면 4시에부재자투표를하러가는것은현실적으로불가능하다. 또한평일에이뤄지는보궐선거종료시간 8시에는보통사람들은투표할수없다. 투표시간연장과관련하여서는선거비용의증가와관리의어려움등다양한문제들에도불구하고전국단위의선거에서투표시간을재보궐선거와같은정도로연장하여보장하는것이바람직하다고생각한다. 셋째, 퇴근후투표가가능토록투표시간을 1-2 시간정도더연장하되, 궁극적으로는국민의기본권리이자의무로서투표권을강화하기위해의무투표제적요소들을더많이도입할필요가있다. 투표참여의기회가더보장될수있도록사전투표제의실시기간과투표장소를확대하거나투표일을법정공휴일로지정하는등의전향적개편이요청된다. 재보궐선거의경우도당해선거구에서만사전투표가가능한점과출퇴근시간및이동거리를고려하여현행 8시종료에서 9-10 시종료로 1-2 시간정도늦춘다면직장인들의투표참여가좀더편리해질것으로사료된다. 그리고투표시간을연장하는경우에는개표를투표일다음날오전 9시부터 실시할수있도록공선법을연계하여개정하여야할것이다. 넷째, 이 103

134 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 같은주장에대한반론 ( 소수의견 ) 으로투표시간은현행규정이타당하다는주장도있다. 사전투표제의도입으로전국어디에서나미리투표를할수있기때문이다. 즉현재는선거일이사전투표 2일, 본투표 1일등총 3일간투표할수있도록제도가개선되어시행되고있다. 또한투표시간연장이반드시투표참여율제고의효과가있다는확신이없는상황으로투표시간의연장여부는향후외국의투표시간등에관한연구와투표시간연장에따른장 단점등에대한분석을통해결정해야하며, 투표시간을연장하는것에따른추가적인예산투입은물론, 당일개표등의선거관리상어려움이예상되므로주간개표시행등과함께검토되어야할것이다. 그리고투표시간이연장되면개표시간의시작시점이늦어지게되어결국심야에개표를실시하여야하는문제점이발생하게된다. 이로인하여개표사무원의수당등선거경비의과다지출등의문제점이발생할수있다. <3> 선거가일상화되고정치신인의선거운동제약을해소해야한다는취지로선거운동기간폐지주장이제기되고있습니다. 이에대하여의견을말씀해주십시오. 1) 논의배경 선거운동기간폐지에대한논의배경은다음과같이정리할수있다. 첫째, 별도의선거운동기간을정하고그기간에만선거운동을허용하는현행제도는상시선거운동의혼탁과과열및불공정을제한하고자만들어진것이지만, 민주적역량이상당부분향상된우리사회의성숙도등을 104

135 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 감안하면현시대에와서는득보다실이많아보인다. 특히정치적의사표현의자유를지나치게침해할수있는만큼어느정도까지는상시선거운동을허용하는것이필요한것으로보인다. 다만선거의조기혼탁, 과열선거상황등의이유로상시선거운동이아직우리나라현실에서시기상조라는반론이있을수있는데이에대해서는적절한대비책을만들어야할것이다. 둘째, 선거운동기간폐지입장은한국의경우선거운동기간이매우짧고, 선거운동기간에허용되는선거운동행위도제한적이어서이와같은규제가오히려민주주의의질적성장을방해한다는것이다. 무엇보다인지도가높은현직의원과비교했을때정치신인의선거운동기회가매우제한적이라는데있다. 또한유권자는정치적대표를선출하기전에정치후보자에대한다양한정보를제공받을권리가있다. 하지만지금의선거운동기간의제약은오히려이러한유권자의권리를침해하는요인으로작용한다. 정계에서도이러한견해에동의하는조짐이나타나고있는데, 대표적인예로이와관련한공선법이이미발의되었다. 새정치민주연합유승희의원은선거운동기간의정의규정삭제및선거일투표소주변의선거운동제한규정신설, 예비후보자가되려는사람은언제든지기탁금의납부없이선거관리위원회에등록하도록하고, 예비후보자등의선거운동및예비후보자공약집에관한규정삭제, 사전선거운동을금지하는조항을삭제함으로써선거기간이전에도정치활동이가능하도록하는내용의법안을발의했다 ( 이데일리 2014 년 2월 6일자기사 ). 셋째, 선거운동기간에관한규정은사실상사문화된조항이라고볼수있다. 공식적인선거운동전에경선등을비롯한선거운동이진행되고있기때문이다. 현행공선법상의선거운동기간은너무짧아비록예비후보제도가있음에도 105

136 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 불구하고충분한선거운동이이루어지고있지않은것으로평가된다. 따라서선거운동기간은가능한길게연장하되정치신인과현역간에보다공정한경쟁이이루어질수있도록현역이활용할수있는다양한선거운동방법에대해서는일정한제약을가하는정치신인에대한역차별 (affirmative action) 에대한조치가필요하다. 또한선거운동개념이모호하여언제부터를선거운동기간으로파악해야하는지애매하다. 실제로선거운동은공식적인선거운동기간이전부터시작되고있는데, 선거운동기간의제약은어디까지를불법으로규정하느냐의문제가발생할수있다. 그리고온라인선거운동이전면자유화된상황에서오프라인의선거운동만을규제하는것도모순이다. 또한선거운동비용공개는공식적인선거운동비용에만한정하고있으나, 실제로공식적인선거운동이전에발생하는비용에대한선거운동비용은공식적으로밝히기가어려운상황이다. 2) 접근방향 선거의상시화는선거운동의상시화를의미한다. 따라서경선과예비선거운동기간및본선거기간을구분없이선거과정으로보는인식의전환이필요하다. 그리고경선과예비선거운동기간및본선거기간에구별적으로지출되는선거비용에대해서도연간총액지출, 또는선거사이클로규제또는정산하는방법이필요하다. 특히정치신인의진입을확대하고선거경쟁을유도하기위해서도예비선거운동기간과본선거운동기간의차별과제한을철폐할필요가있다. 한편선거운동의자유를대폭확대되는점에따른문제점으로당연히과다한선거비용지출문제가대두될것 106

137 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 이다. 따라서후보의선거비용제한액은총액범위안에서모두통제한다는전제하에선거운동을자유로이할수있도록하는제도가함께마련되어야한다. 후보자와유권자모두의자유로운정치활동을보장해야한다. 선거운동기간을제한하면공선법은정치적표현의자유를보장하는법으로써가아니라역으로이것을제한하는법으로서역할하게된다. 선진국의사례를살펴보면, 영국과프랑스의경우선거운동기간이명시되어있기는하지만사전선거운동을규제하는조항이없다 ( 유승희국회의원정책자료집 2013). 대신선거비용상한제를통해공정한선거관리에힘쓴다. 구체적으로선거일전 1년간행해지는모든선거운동에대해그비용의상한선을규제하고있다. 미국과독일은아예공식선거운동기간에대한규정이없으며, 이역시선거비용의수입지출의투명성만을규제할뿐이다. 반면선거운동기간을폐지하고선거운동방법을후보자본인이자유롭게선택하여실시하는것은바람직하나, 현행공선법이선거운동기간을별도로규정한데에는그렇지않을경우초래될수있는여러가지부작용을최소화하려는목적이있다. 즉선거운동기간규정의취지는후보자간과열경쟁과그로인한선거비용의증가및선거관리의혼선을막는데있다. 첫째, 상시선거운동시선거운동의과열 혼탁이초래될수있다. 이에따라국민들의선거피로도도커질수있다. 그리고인터넷상시선거운동과예비후보자제도도입으로선거운동기간제한문제가일정부분해소되었다. 둘째, 그동안한국의정치개혁의한가운데에는금권선거근절이자리하고있는데, 선거운동기간을폐지할경우지나친선거비용지출의문제와그로인한선거비리문제가다시급부상할가능성역시무시할수없다. 선거비용의과다소요는정당이나후보자에게부담을줄뿐만아니 107

138 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 라선거후국가나지방자치단체가후보자등의선거운동부담비용이늘어나게되어결국국가나지방자치단체의재정적인부담이클것으로예상된다. 셋째, 선거운동기간이장기화되면선거부정행위역시증가할것인데, 이를효과적으로규제하기가매우어렵다. 3) 정책대안 선거운동기간을폐지하려면무엇보다도선거운동기간을굳이정하지않아도국민의역량이선거운동등에따른사회적혼란과선거운동의불평등을수용할수있는지를먼저검토해야한다. 그리고정당을포함한후보자가되고자하는사람 ( 후보자포함 ) 이선거운동을위하여집행하는비용등을포함한정치자금비용이과다로지출되지않도록제도적장치를마련하여야함과아울러집행내용의투명성을제고해야한다. 이를해결하기위한방법으로후보자등이본인이집행한선거비용을포함한모든정치자금을인터넷 ( 본인및선거관리위원회의홈페이지 ) 에상시공개하여정치자금지출비용을절감할수있는방법을제도적으로마련하고이를법제화하여정치자금의투명성을사전에확보해야할것이다. 그러나선거운동기간을직접적으로폐지하는것이바람직하겠지만이경우지나친변화에따른혼란이수반될위험이적지않다. 또한선거운동은선거과열과이에따른부작용을막기위한조치일뿐만아니라선거비용이부족한정치신인들이다수일수있다는점에서기간자체의폐지는바람직하지않다. 그리고공식적인선거운동기간은정해놓는것은선거에대한관심을높이고후보자와정당들의선거운동에효율성을기할수있는방식이라는 108

139 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 점에서유지할필요가있다. 선거운동기간을현행체제로유지하면서주로비용이들지않는선거운동 ( 예 : 말로하는선거운동등 ) 은선거운동기간과상관없이어떤방식으로든상시적으로허용하게해주고비용이드는선거운동의경우에는선거운동기간에만허용하도록하면서차츰그범위를넓혀가선거운동기간자체를폐지하면큰혼란없이제도의안착을기대할수있을것이다. 선거운동기간폐지로인한문제점과개선방안을정리하면다음과같다. 첫째, 선거운동의과열되고재산의많고적음에따라선거운동의여건이달라져서공정한선거운동와선거관리에어려움이예상된다. 과도한선거운동에따른부작용을막기위해서는선거운동비용을관리하는방안과함께공식선거비용한도를확대하여음성적인선거비용이공개될수있도록해야한다. 그리고명함배부, 인터넷홈페이지활용, 전화또는문자메시지, SNS 등비용이적게드는선거운동은상시허용하되, 모든선거운동은정당 후보자의실명제를도입하는등그대책도함께제도화하여선거운동의자유확대에따른문제점을최소화해야한다. 둘째, 선거운동기간의확대로유권자의일상생활이지나치게정치화되거나정치지망생들이과도하게공급되는부작용을막기위해후보등록을위한기탁금제도등을개편해정치신인이공식선거운동기간이외에사전선거운동을통해자신의지지층을합법적으로확보할수있는기회를부여함으로써가망성없는무자격정치인이양산되지않도록하는한편으로공직선거후보자와유권자간의정치적연결을더강화할필요가있다. 대표적인방법으로기탁금을자신을지지하는유권자개인의소액정치헌금 (5 천원, 1만원등 ) 으로확보하여 ( 물론기부자의자필서명과후보지지의사에대한명확한표명과함께 ) 후보등록하게하는방법을검토할수있다. 셋 109

140 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 째, 선거운동기간에대한제한을풀어버리면많은장점도있겠지만선거관리의일상화에따른사회적비용증대와같은문제점이발생할수도있다. 이에대해서는선거관리기관의관리능력제고 ( 인원확충이나관리기법향상등 ) 도중요하겠지만, 경쟁관계에있는정치인간상호견제가가능하게하거나시민에의한감시감독이가능토록하는다양한제도들 ( 예컨대신고포상금제도의확대실시등 ) 및공선법위반에따른원아웃영구퇴출제, 정당의연대책임제강화 ( 정당소속후보의위반사례누적시정당의선거참여자격제한등가중처벌 ) 등강력한법시행을통해보완책을마련할필요가있다. 넷째, 선거운동기간을구분하여이러한부작용을최소화하는것도검토할필요가있다. 평상시는 사전선거운동기간 으로, 선거에임박하면 ( 선거일전 120일정도 ) 예비선거운동기간 으로, 후보자등록이후부터는 선거기간 으로구분하자는것이다 ( 박명호 2013). 사전선거운동기간에는입후보예정자만돈을소요되지않는방법에한하여선거운동가능, 예비선거운동기간에는예비후보자외에도가족과일정수의선거운동원도선거비용을초과하지않은범위에서선거운동가능, 본선거기간에는공선법에서특별히제한 금지한경우를제외하고는후보자가자신을가장효과적으로알릴수있는선거운동방식을자유롭게선택하자는것이다. 다섯째, 공선법에서경선이전과이후, 그리고공식선거기간으로나누어이시기에불가능한선거운동의형태만을명시하는것도하나의방법이다. 현행공선법은선거운동을후보자등록 6일후부터하도록규정하고있는데, 이것은개정전보다개선된것이기는하나, 정치신인에게선거운동기간이더확보되어야한다는점에서축소내지폐지할필요가있다. 그리고현행선거기간 ( 제33조 ) 이지나치게단기이므로, 후보자등록일을조정하 110

141 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 여각선거별로차등을두어최소선거운동일수 ( 최소 4주-6주 ) 가되도록할필요가있음. 또한사전선거운동의범위를확대하는것도고려해볼수있다. 여섯째, 예비후보자제도가실질적으로정치신인들에게효과적인제도가될수있도록예비후보의프리미엄을확대할필요가있다. 이런조치를통해현역정치인들이오히려예비후보제를활용하고픈생각이들정도가되어야예비후보제의원래제도도입목적을달성할수있을것임. 중앙당의전략공천의폐허에도알수있듯이지역에기반을둔정치신인들이지역민과의접촉을활성화하고새로운인물의등용을위해서도선거운동기간제약은수정할필요가있다. <4> 선거기간의현행여론조사와출구조사의문제점및신뢰도를증진할수있는방안에대하여의견을말씀해주십시오. 1) 논의배경 한국선거에서여론조사의영향력은점점커지고있다. 각정당들은당내공천이나정당간후보단일화를위한방편으로여론조사를활용한다. 또한유권자는선거운동기간내내발표되는각종언론사의여론조사를정치적선택의중요한지표로삼는다. 그런데최근선거관련여론조사의문제가사회이슈로부각되고있다. 여론조사와선거결과의불일치사례가빈번할뿐만아니라동일한시기에실시한여론조사가실시한기관마다차이를보인다는것이다. 여론조사와선거결과의불일치문제에관해서는무엇보다제도상문제를꼽을수있다. 대표적으로여론조사공표금지를 111

142 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제시할수있는데, 현행공선법은여론조사결과공표를선거일전 6일부터금지하고있다. 그런데선거 1주일전에도판세는충분히변화할수있고이것이표심변화의중요한원인이될수있다. 선거기간의여론조사나출구조사는선거결과에영향을미치고그로인한결과가선거의정당성을훼손시킨다는점에서문제가적지않다는점은공감한다. 그러나한국의선거과정에서중립성, 신뢰성은지나친제한이나정보부족상황에서만들어지는측면도존재한다고생각된다. 현행법제108 조 1항은선거일 6일전부터투표일마감시각까지여론조사를공표할수없도록하고있는데, 이는국민의알권리를제한할뿐만아니라, 그동안출처불명의정보로인해유권자의판단을저해할수있는우려가있다. 여론조사결과는유권자들에게선거에대한중요한정보이자판단자료의하나이다. 그러므로일정기간금지하거나제한되는일은결코바람직하지않다고생각한다. 반면부정확한결과의발표가투표선택에영향을줄수있다는점은현행여론조사나출구조사의문제점이다. 그럼에도불구하고이를개선할수있는방법은마땅치않다. 현행여론조사의문제점은다음과같다. 첫째, 조사기관의조사방법상에서모집단선정과지역선정의문제가있다. 둘째, 여론조사의뢰자가선거에영향을미치려는의도를가지고접근하는문제가있다. 셋째, 답변자가왜곡된의사를전달하려는문제가있다. 넷째, 보도기관의정치성향에따라오차범위내결과에대하여순위를발표하는등선거에영향을미치려는잘못된인식을가지고있다. 다만중앙선거여론조사공정심의위원회운영으로문제가감소하고있다. 아울러대표성확보를위한노력이더필요하다. 아울러유선전화위주조사탈피, 연령계층의대표성확보, 공신력있는결과분석과보도가필요하다. 다음으로 112

143 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 여론조사표본의문제도제기되고있다. 첫째, KT 전화번호부를이용하여표본을추출시, 휴대폰및인터넷전화가입도모집단엣제외되어모집단의대표성을반영하지못함. 둘째, 생활패턴상여론조사가행해지는요일이나시간대에는채택률이매우낮기때문에, 특히젊은층이나직장인들이여론조사에서배제되는문제점이발생하고있다. 결국조사시간대에따라특정세대및직업군에편향된조사결과를얻게될수도있다. 셋째, 휴대폰을통한여론조사역시보이스피싱과귀찮음등의이유로젊은세대들이꺼리는경향이강하다. 넷째, 이러한이유들로인해 2030 세대는과소표집되고, 5060세대는과대대표되는경우가많다. 마지막으로출구조사와정당경선의문제는다음과같이나타나고있다. 첫째, 비용이과다하여물리적으로방송 3사만출구조사가가능하다. 둘째, 출구조사투표소선정시왜곡가능성이상존한다. 후보출신지, 특정후보유불리지역등조사결과를왜곡할가능성을차단할필요가있다. 셋째, 정확한출구조사결과보도에집착하여오차범위내박빙결과를발표하는것은곤란하다. 넷째, 정당경선은불법여론조사의온상이다. 착신전환, 사전고지, 모집단조작, 문제성행태의본선거운동여론조사에도전파등의문제가있다. 다섯째, 불공정경쟁과정치불신을초래하고있다. 여론조사비중을낮추고당원중심의경선제도도입을검토해야한다. 특히후보경선결과를순전히 100% 여론조사에의존하는것은분면민의를왜곡할수있어, 후보경선등의과정에서는여론조사비율을재고해야한다. 113

144 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 2) 접근방향 선거여론조사신뢰성과관련해서는크게세가지부분을논의할필요가있다. 첫째, 선거여론조사자체의신뢰도문제이다. 여론조사신뢰도를증진시킬수있는궁극적인방법은선거결과를적중하는것이다. 그런데최근여론조사는조사기법이다양해지고조사장비가발달하면서중소여론조사회사등의난립으로조사의신뢰성에상당한문제가발생하는경우가있다. 또한지방선거와같은경우경선등의문제와결부하여후보자와여론조사회사가암암리에결탁하여조사가진행되기도한다. 이경우선거여론조사의신뢰성을담보할수없게된다. 다행스럽게도 2014 년 2월공선법제8조의 8 및 108조를개정하여중앙선관위및시 도선관위에선거여론조사공정심의위원회를설치하도록하여 선거여론조사기준 을제정하고공표 보도되는선거여론조사에대해서는홈페이지에사전에등록하도록하여간접적으로나마조사의신뢰도를높일수있는제도적장치를마련한것으로보인다. 또한여론조사를해석하여보도하는언론사기자들의전문적교육등이절실해보인다. 선거여론조사는일정정도의전문성을가지고해석해야함에도불구하고그렇지못해유권자에게왜곡된정보를전달하는경우가적지않기때문이다. 이러한경향은인터넷신문의여론조사보도에서발생할가능성이더욱크다. 인터넷선거보도심의위원회에따르면지난 2004~2014 년심의 조치한불공정선거보도건수는총 1,264건인데, 이중여론조사위반건수가 571건 (45.3%) 로가장많았다. 특히총선과대선이동시에열린 2012 년여론조사위반건수는 304 건에달했다 ( 기자협회보 2014 년 3월 19일자 ). 둘째, 여론조사기능에대한사회적오 114

145 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 해를풀어가는방법을강구해야한다. 여론조사는전체의의견을정확히물을수없는상황에서표본을통해의견을묻는것이므로기본적으로전체의의견을정확히반영할수없다. 따라서여론조사는단순히지속적인의견을흐름을파악하는경향치로이해되어야한다. 그럼에도불구하고우리의정치인후보자, 유권자등은여론조사가반드시정확하게미래를예측해야하고그것이반드시맞아야하거나맞는것으로이해하곤한다. 특히유권자는공표되는여론조사를무분별하게수용하는태도를지양해야할것이다. 정치정보를습득할수있는통로가풍부해진만큼이를통해보다다양하고객관적인정보를얻고자하는노력을기울여야할것이다. 셋째, 조사방법상의문제를꼽을수있다. 대표적으로응답률이낮은경우와특정계층이과소대표될경우대표성의왜곡을초래할수있다. 이에대한대안으로공선법은공표목적의여론조사가갖추어야할요건들을명시하고있다. 구체적으로조사의뢰자와조사기관 단체명, 피조사자의선정방법, 표본의크기 ( 연령대별 성별표본의크기포함 ), 조사지역, 일시, 방법, 표본오차율, 응답률, 질문내용, 조사된연령대별, 성별표본크기의오차를보정한방법등을밝히도록되어있다. 그런데이경우오히려여론조사가악용될수있다. 공선법이요구하는공표기준을다제시하면더이상책임을물을수없기때문이다. 또한투표일에여론조사와출구조사를한정된조사기관이중복적으로맡아수행하는데다전국규모로이루어지므로, 조직과인력면에서출구조사의신뢰도를높이는데한계가있다. 이는조사기관들의자발적인노력과더불어방송사와같은유관기관들간의협조가이루어져야해결될것이라고본다. 또한사전투표에대한대응책도요구된다. 115

146 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 3) 정책대안 기본적으로불법적인여론조사는철저히막아야겠지만여론조사의한계를이해하고여론동향의흐름을파악하는도구정도로여론조사를이해할수있도록하는사회적공감대형성에관련기관등이적극노력해야한다. 신뢰도가현저히떨어지는여론조사의공표를걸러낼방법이필요함. 또한여론조사의공표시일정한사항을공개하도록하여 ( 제108 조 ) 여론조사의신뢰도를높이고자하는데, 실제여론조사를보면잘지켜지지않은경우들이적지않다. 따라서여론조사의구체적인산출방식과제시방법을보다명확히하고, 동규정이실효성을가지도록운영방법, 운영절차, 운영기관에대한논의가필요하다. 그리고선거여론조사공정심의위원회가기본적인가이드라인을제공하고그에따라여론조사가실시 공포되도록하는것이바람직하다. 사전 사후심의는장기적으로선거여론조사의올바른문화형성에도움이되지않을수있다. 또한여론조사공표기간을늘이더라도그결과에따라서유권자의판단은다양할수있으므로, 투표일 1-2 일전까지는가능하도록할필요가있다. 한편경선과정에서후보와정당들이실시하는여론조사는선거결과에직접적으로영향을줄수있기때문에구체적인대안을마련하는것이필요하다. 여론조사시행에대하여구체적인개선방안을다음과같이제시할수있다. 첫째, 선거여론조사실시사전신고예외대상을최소화해야한다. 현행여론조사의관할선거관리위원회신고에있어많은예외를인정하고있어여론조사의신뢰성저하의원인이되고있다. 따라서선거가임박한시기에실시되는선거여론조사중에서정당주관당내경선을제외한여론조사는관할선거관리위 116

147 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 원회신고를의무화해야한다. 둘째, 선거여론조사실시사후신고제로전환해야한다. 여론조사기관이등록주체로되어있어여론조사의뢰자가어떤내용을공표 보도할것인지예측하기어려우며, 관리에어려움이있으므로공표 보도후 24시간이내여론조사결과를등록할수있도록보완해야한다. 셋째, 표본의대표성확보방안을강구해야한다. 국내가구의유선전화보유비율이 1/3에불과하고, 1인 1대휴대전화를가지고있는상황임에도불구하고표본추출시유선또는휴대전화사용의비율, 연령, 성별등표본추출에따른불균형이발생하고, 응답율이낮아여론조사의신뢰성이약화되는문제점이있으므로여론조사기관에휴대전화번호를제공하고안심번호를활용한여론조사를시행하는방안을강구해야한다. 또한표본추출의정확성을기할수있도록정보통신비밀보장에관한법률등관련법규의규제완화를전향적으로검토해볼필요가있다. 표본의대표성이전혀보장되지않는수준이하의여론조사에대해공표금지등강력하게대응해야한다. 넷째, 여론조사공정심의위원회의심의기간을단축해야한다. 현행관계자의이의신청이나심의위원회의자체모니터링후심의대상자료의평균심의기간이 12일소요되는것으로분석되는바, 선거에미치는영향을최소화하기위해서는조사 확인절차를최소화하여심의기간을공표 보도후 10일이내로단축할필요가있다. 다섯째, 여론을왜곡 조작하기위한전화착신전환을철저히단속해야한다. 전화착신전환은여론조사결과를왜곡하는중대범죄로인식하고통신사에자료요구등을통해철저한단속해야하며, 단속결과를언론을통해적극홍보할필요가있다. 여섯째, 선거여론조사기준을구체적으로제시해야한다. 무엇보다무차별적인조사대상확대하는여론조사등의문제점을 117

148 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 해소하기위해일정표본의크기를초과하는여론조사를제한할필요가있다. 그리고응답율이낮은경우신뢰성을담보할수없으므로일정응답율미만여론조사의경우여론조사결과공표 보도를제한해야한다. 특히신뢰도수준이우려할수준으로낮은조사에대해서는유권자에게정보를공개하여유권자들이제대로된정치정보를소비할수있도록할필요가있다. 또한인지도제고를위한편법여론조사방지를위해후보자관련질문시경력의수를 1인당 2개이내로제한하여지지도조사는보기를후보자성명을순환하여질문하도록질문지구성을엄격하게제한할필요가있다. 아울러후보자의지지도및당선인을예상하기위한표준질문서를작성 제공하고여론조사공표시함께공표해야할항목을 4~5가지로최소화해야한다. 마지막으로여론조사공정심의위원회에등록된여론조사의로우데이터에대한정보공유를확대하여누구든지다운받아각종자료를상호간비교분석할수있도록공개하여여론조사에대한연구를활성화하고국민의알권리충족시켜야한다. 일곱째, 아울러선거일 6일전여론조사공표금지조항이유권자의알권리를제약하고있다는점에서공표금지기간을 2-3 일정도로축소할필요가있다. 반면이에대한반론도고려해야한다. 즉선거 1주일전여론조사결과와실제선거결과를단순히비교하는것은바람직하지않다. 이를이유로여론조사결과공표금지조항삭제혹은공표금지기간단축주장이제기된다. 그러나이런주장은현행공선법이여론조사결과공표를선거일전 6일부터금지한이유가부재자투표기간과연관되어있다는것을고려할때현실성이다소떨어진다. 다음으로출구조사시행에대하여구체적인개선방안을다음과같이 118

149 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 제시할수있다. 첫째, 출구조사는많이정확해지고있지만여전히표본추출방법의정확성에많은의문이제기되고있음. 따라서주로계통적인표집방법을사용하는표본추출방법이가질수있는오류가능성을최소화하려는노력을지속으로펼칠필요가있다. 출구조사의대상이되는대표선거구를정할때도대표성이보장될수있도록해야하지만한선거구안에서의표집도가능한무선성 (randomness) 이보장될수있도록계통적표집외에다양한무작위추출기법이혼용될필요가있다. 둘째, 출구조사허용거리역시애초 500m에서 300m, 100m 등으로점점줄어들어 6회지방선거에서는 50m까지줄어든상황인데거리에대한규제가굳이필요한가하는의문이든다. 선거에지장을주지않는범위내에서표본추출에최대한편의를제공할수있는방향으로규제를완화할필요가있다. 셋째, 여론조사와출구조사를공표한기관 단체등이당해기관 단체등이표본오차율과비교하여공표한여론조사의결과와오차범위의차가많이나는경우에는선거종료후그결과를당해선거의임기동안중앙선거여론조사공정심의위원회의홈페이지에등록하게하고, 오차범위가큰당해여론조사및출구조사를공표한기관 단체에게일정기간동안여론조사결과공표시에이를반영할수있는제도적장치를마련할필요가있다. 그리고여론조사및출구조사의오류가빈번히발생하고있으므로, 전체개표의 70% 진행전까지는예상결과를공영방송에서밝히지않도록해야한다. 119

150 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 2. 온라인선거운동개선 <5> 온라인에기반한시민중심의매니페스토활성화방안에대하여의견을말씀해주십시오. 1) 논의배경 현재의매니페스토운동은 top-down의형식이다. 이를극단적으로이해한다면, 유권자가원하는매니페스토를유권자스스로가아닌위로부터강요받아야하는상황으로이해할수있다. 닫혀진대화의장으로인해그만큼관심도낮아질수밖에없다. 특히현재진행되고있는매니페스토운동은후보자가당선을위한공약제시에급급한측면이상당히엿보인다. 그런데매니페스토운동의궁극적목표는정치인과유권자가정책을매개로끊임없이상호작용하는데있다. 이러한과정은곧유권자가다음선거에서정치인을정당하게심판할수있는중요한기반이되기도한다. 매니페스토자체대한유권자의이해와참여가낮은실정에서, 온라인기반의매니페스토활동, 특히소셜미디어등을활용한매니페스토운동은비용과접근성면에서큰장점을가질수있다. 하지만기존방식의매니페스토와마찬가지로이에대한홍보와참여유도방안이무엇보다중요한난제이다. 최근선거에서포털사이트들은유권자에선거관련뉴스 정보를전달하기위한다양한시도들을하고있다. 자체적으로기사생산이이루어지지않는다는한계에도불구하고여러언론사에서전송되는선거보도를일목요연하게살펴볼수있는일종의 선거특집란 을마련하여네티즌들의주의를 120

151 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 끌고있고, 또한네티즌들이자기지역후보자들의공약을검토하고이에관한토론이이루어지도록하는공간이주요포털에마련되고있다. 특히인터넷의상호작용적특성을이용해후보자들의공약에대한적극적의사개진과유권자가직접후보자들에정책및공약을개진할수있는커뮤니케이션통로를마련하여실질적인정치참여행위가이루어지도록하고있는데매니페스토의온라인을통한활성화와관련하여참고해야할기획이었다고판단된다. 이러한노력은중앙선관위의홈페이지를통해서도제한적으로이루어지고있는데좀더확대될필요가있다. 영국이나일본에서매니페스토는정당이집권하였을경우에실행하는정권공약이라는의미에서매우중요한의미를가진다. 그러나한국의경우, 매니페스토가선거기간중에평가되는측면이강조되면서시민단체나유권자는정당이나후보자가제시하는매니페스토를평가한다는인식이강하다. 매니페스토운동을활성화하기위해서는정당후보자의정책과공약이현재꼭필요한정책인지, 그추진과정이실현가능성있는지, 재원확보방안의충실한지, 당선후정책과공약을잘이행하고있는지등을유권자가알수있도록각종정보가투명하게공개되어야한다. 그러나현공선법제10조의2( 정책 공약에관한비교평가의공표제한등 ) 에의하여언론기관등에는정당 후보자등의정책이공약에대한비교평가를할수있되, 점수부여나순위, 등급등을정하는방법으로공표할수없도록하고있다. 6회지방선거를계기로선관위와시민사회가선거 100 일전지역주요어젠다를함께발굴 발표하고, 후보자들에게지역어젠다의공약반영과정책협약식을주도한점은진일보한것으로평가된다. 매니페스토정책어젠다발굴을위해전문가델파이조사, 경남도민정책수요조사, 심층도민대토론회 121

152 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 등이실시되었다. 그리고국민이정책선거에관심을갖도록홍보활동을전개하였으며유권자공약제안이벤트실시하여유권자의관심을유도하는등정책 공약중심의선거문화다양한홍보활동을전개하였다. 그러나지역의현안발굴과매니페스트정책협약에도불구하고, 매니페스토에대한유권자의인지부족과매니페스토의실천과선거결과가부합하지않는다는유권자의인식으로, 매니페스토가후보자선택의기준이되지못하였다. 2) 접근방향 모든상황을진공으로설정한다면온라인의가장큰장점은정보제공및접근의편의성과상호작용성을들수있다. 그증온라인공간의상호작용성이정치적효능감, 즐거움, 정치참여에상당한영향력을미친다는연구들은중요한시사를가진다. 한편온라인공간또한현실세계와마찬가지로유권자의참여가매니페스토활성화등에영향을미치는가장중요한요인이라판단된다. 즉온라인공간이제공하는기술적편의감이나환경이유권자의정치참여에결정적이거나중요한영향을미치는변수는아니다. 따라서사이버공간에서라고유권자의정치적인식, 행위등이훨씬활발하게나타날것이라는지나친기술결정론은경계해야한다. 오프라인차원을넘어서온라인매니페스토활성화를위해서는후보자, 선관위, 시민단체 3자가주도하는오프라인정책협약식과함께, 지역별선관위홈페이지를이용하여후보자별매니페스토검증을위한메뉴를제공하여, 후보들의인적사항검증및시민들이자유롭게공약의문제점과의견을개진할수있는계기를만들필요가있다. 유권자는정당이제시하는매니페 122

153 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 스토에대해서평가하는것도중요하지만정당이유권자의요구에입각하여작성할수있도록유권자의의사를전달하는역할도매우중요하다. 시민중심의매니페스토가활성화되기위해서는시민이항시적으로참여하고평가할수있는시스템을구축하여시민의평가가차기선거에서정당의득표나후보자의재선여부에영향을미칠수있다는인식을확립할수있는수준이어야한다. 언론기관및시민단체는정당이나후보자 ( 후보자가되려는자를포함함 ) 의정책이나공약에관하여비교평가하고그결과를공표할수있으므로 [ 공선법 제108 조의2( 정책 공약에관한비교평가결과의공표제제한등 )], 이를적극적으로활용할수있도록언론기관이나시민단체에게참여를유도해야한다. 매니페스토활성화토대는마련되었다. 매니페스토협회등시민사회의자발적추진의지가필요하다. 1회성행사로진행하지말고사후검증까지해야한다. 3) 정책대안 온라인의가장큰장점이쌍방향의사소통이라고할때, 정치인은유권자가정책에대해평가하고의견을제시할수있도록온라인기반의매니페스토공론장을구축할필요가있다. 유권자의의사전달이일상적으로이루어지기위해서는스마트폰이나인터넷을활용한방안이제공되고유권자는일상속에서정당이나후보자에게전달하는시스템이필요하다. 그러므로정당, 선거관리위원회그리고시민들이연계된공유시스템을만들필요가있다. 즉온라인상에서매니페스토의제들을올리도록하고이에대해서의견을달수있는열린공간을제공하는형태가되어야한다. 열린 123

154 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 공간을활용하기위해서한국의주요포털등과연계하거나 SNS 에공개된장을만들어시민들이직접의제를만들도록하는방안도고민해볼수있다. 시민중심의매니페스토가활성화되기위해서는매니페스토의주체인정당과후보자가선거운동에내걸정책공약의밑그림이되는사회적어젠다를시민스스로가다양한커뮤니케이션채널 ( 특히, 다양한뉴미디어들 ) 을통해제안할수있는통로를마련할필요가있으며, 이렇게제안된사회적어젠다를토대로만들어진정강정책이나후보공약에대해시민들이수시로자유롭게평가할수있는시스템을만들어야한다. 이와같은시스템은선거관리기관등공적인기관에서표준화된모듈을만들어제공하고그런표준모듈을활용하는정당및후보자가선거에서좋은평가를받을수있도록평가체제를마련하는것도좋은방안일것이다. 시민참여를위해서는위키기술을활용한어젠다제안서공개편집이나모바일앱을활용한실시간의제제안과같은웹2.0~3.0 기술을활용한다양한접근방법도모색할수있을것이다. 선거관리기관이이러한시민매니페스토참여를활성화하기위한시스템개선이나모듈개발에나서기위해서는선거관리기관이나시민의매니페스토개입을제약하는공선법상의규제를완화할필요가있으며, 선거관리기관의직접적인개입이불가할시별도의시민주도매니페스토운동단체에위탁운영하는방식으로국민적인선거문화개선운동을지속적으로펼쳐야한다. 시민이매니페스토운동의감시자와강제자의역할을제대로수행하기위해서는모든정당과후보자의매니페스토가공적인선거관리기관의홈페이지에의무적으로게시될필요가있다, 그리고공선법의개정을통해정책과공약에대한비교평가할수있도록제도개선이필요하며, 이를근거로중립적인인사로구성된가 124

155 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 칭 정책 공약검증위원회 를통해각정당이나후보의정책 공약을단계별로검증하고비교 평가하여공표하게하고유권자는그검증결과를인식하고투표하도록하면매니페스토정책선거가활성화될수있다고하며, 당선후에도공약의실천과정을지속적으로검증할수있어야할것이다. <6> 전자개표 ( 전자적방식의투표지분류 ) 에대한일부불신이제기되고있습니다. 이에대하여개선방안을말씀해주십시오. 1) 논의배경 전자개표기부정선거에대한의혹이끊이지않고있다. 지난 18대대선직후역시대선개표부정의혹이제기되었다. 온라인상에서는수개표청원운동이벌어졌고서명자는 23만명을돌파하기도했다. 이에중앙선관위는 18대대선개표진행과정을시연하였지만시연회후취재진에게공개한 1개투표구의개표상황표에오류가발생하면서전자개표에대한불신을종식시키기못했다. 이러한불신의증가는폭넓게는선거의공정성을훼손하게된다. 선거의공정성은선거과정에대한유권자의신뢰가전제되어야하는데, 이렇게볼때전자개표에대한한국유권자의신뢰는아직요원한것으로보인다. 투 개표를전자식으로전환하는것에대해반대하는입장은수개표와달리전자개표의경우오작동이나조작가능성을일반유권자들이쉽게인지할수없다는것을강조한다. 즉선거과정에대한유권자의신뢰는유권자들이선거과정을인지하고제어할수있을때충족되는데전자개표는그렇지못하다는것이다. 그렇기때문에한국선거 125

156 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 에서전자개표절차의투명성은그어느때보다시급히요구되고있는상황이다. 한편전자개표와관련된일부의불신은상당부분전자개표와관련된시스템의몰이해와관련이있다고보인다. 현행우리나라의전자개표는말그대로전자적방식의투표지분류기를이용한것으로기표된투표용지를분류하여특정묶음으로만드는것외에아무런전자적기술이가미되지않는다. 이마저도수기로다시검산과검표를하기때문에기술적으로오류가발생하기힘든구조이다. 그리고투표지분류기에대한불신은일부소수단체등이주장하는내용으로다소막연한불신이라고도여겨진다. 현재선관위가일반국민을대상으로개표사무원을공개모집을실시하고있는바, 누구든지관심이있는사람은개표사무원으로직접참여할수있으므로이를전국민에게적극적으로안내하면자연적으로해소될가능성도있다. 2) 접근방향 선거개표와관련해서는신속성보다는정확성이보다더높은가치이다. 따라서현행전자개표방식에대한근본적인검토가필요하다. 수개표방식으로전면전환하던지, 아니면전자개표방식에참관인의검증이충분히이루어질수있는보완이이루어져야할것이다. 과거독일의전자투표기사용에대한법원의판결은이와같은우리의선거현실에많은시사점을제공한다. 독일은 2005 년제16대연방의회선거에서전자투표기를사용한것에대해위헌판결을내렸다 ( 박병석, 2009). 그근거는전자투표기를사용했을때결과조작의의도여부에대한인지가어렵고투표자들의전자투 126

157 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 표행위에대한신뢰를확신하기어렵다는것이다. 한국의전자개표기는유권자가투표지에표기한기표내역을스캐닝해후보자별득표사항을집계하고, 투표지를후보자별로분류및배출하는방식으로운영된다. 따라서이역시독일의전자투표기와마찬가지로투표용지의분류및배출상의오작동가능성이상존하고있다. 그런데이러한문제는단순한기술의사용시범이나시연, 기술적인보안조치만으로해결되는것이아니다 ( 박병석, 2009). 앞서독일의사례가암시하는것처럼선거의공정성은유권자가투표의준비, 진행, 집계절차를모두제어할수있을때비로소달성되는것이기때문이다. 다른한편사회전반의불신과결과에대하여승복하지않는풍조도문제이다. 이를해소하기위해서는민주시민교육이필요하다. 그리고정당 시민사회단체 언론을대상으로시연회를정례화하는등투표지분류기의신뢰성을강화해야한다. 또한투표소 개표소현황인터넷실시간방송을도입하여투개표절차를투명화해야한다. 투표사무원의경우국민공모제도확대할필요가있다. 3) 정책대안 전자개표에대한불신은두가지로대별하여생각해볼필요가있다. 하나는전자적방식의투표지분류시스템에대한정확성제고, 또는시스템운영의정확성제고이다. 이문제는기계적인정확성의확보와시스템에대한숙련성을요구한다. 운영기회가많아지고시스템에대한정확성이높아진다면쉽게해결될문제로생각된다. 그러나두번째문제는개표과정에대한불신에해당하므로개표과정에시민참여와공개를확대하여개 127

158 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 표과정자체를투명화하는작업이필요하다. 다른하나는현행개표과정에시민단체나민간인참여를확대하여개표과정에대한정당성을제고하는방안이다. 따라서개표가전적으로전자적투표지분류방식에의해이루어지는것이아니라개표종사자의개표작업과병렬적으로이루어진다는인식을가지게하는것이필요하다. 개표과정에대한불신을제거하기위해서는여러차례의검표과정을거칠수밖에없다고본다. 우선개표전에투표인명부확인을통해투표함 1개에들어가있는표수의총합을먼저개시한후개표를시작하여야한다. 그리고개표참관인입회하에개표인이표를분류하고그수와투표인명부와일치하는지확인하여야한다. 또한전자개표를시행하고개표인과검표인의확인을끝으로최종확인한뒤봉인 보관해야한다. 시간지연의비용보다불신의비용이훨씬크다는점을유념해야한다. 전자개표와관련된오해의대부분은이러한투표지분류기의작동원리를제대로이해하지못하는데서발생하고있다. 따라서투표지분류기의작동원리를보다쉽게설명하고홍보하는것이필요한것이며오히려향후전개될실제적의미의전자투표의신뢰성확보에주력해야한다. 한편전자개표에대한불신은일부에한정된주장이긴하지만그런주장이나오게된데는나름의이유가있다. 즉공선법상에보장된수개표점검등의사항이제대로수행되지않는데서나오는불신이라고할수있다. 무엇보다선거관리위원회가마련한개표절차를철저히준수하는모습을보여야할것이다. 선거관리위원회에서마련한개표절차자료집에따르면개표기를사용한후분류된표를직접검사하는수개표작업을개표사무원이 2~3 회진행하도록되어있다. 따라서전자개표에대한신뢰를강화하기위해서는전자개표시스템의관리를정치권뿐만 128

159 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 아니라객관적인평가를할수있는전문가집단에의해이중의모니터링이가능토록 전자투개표공정관리위원회 등의형태로제도화할필요가있다. 전자개표의공정성검증을위해시스템에대한 증거보전신청 이가능케하여신뢰도를높이는방안도강구할필요도있다. 아울러운영에앞서투표지분류기에대해서전문가로구성된검증단을통한시연및시스템인증등을선행하고, 언론관계자, 정당과선거관계자등이참여한가운데직접검증을공개해야한다. <7> 공선법 82조의 4( 정보통신망을이용한선거운동 ) 는인터넷등온라인상의정보에대하여정보통신서비스제공자에게취급의거부 정치 제한을요청하고있어, 포털등사업자가위법성판단의부담을지거나사업상의자유에대한제약이초래된다는지적이제기되고있습니다. 이에대하여개선방안을말씀해주십시오. 1) 논의배경 이문제는방송통신위원회의포털등에대한권한을정한방송통신위원회설치및운영에관한법률제21조 4호와는성격을달리하는것으로판단된다. 선거관련정보에대하여방송통신위원회가권한을행사하는것은동규정이지나치게포괄적이고모호하므로, 엄격하게제한적으로해석해야한다고보아야하므로, 부당하다고판단된다. 또한동규정은헌법재판소의반대의견과같이지나치게모호하고, 법률유보원칙과포괄위임금지원칙에위배될소지가있는규정이다. 과거선거관리위원회는선거의공정성확보를위해정치적표현의자유를지나치게제한한다는비판을받았 129

160 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 다. 인터넷의경우게시글에정당또는후보자를지지 추천하거나반대하는내용이포함되어있거나, 정당의명칭또는후보자의성명이나타나는경우에, 이러한게시행위가 선거에영향을미치기위한목적 또는 당선 낙선의목적의사 에의한행위인지에대한위법여부에대해운영의주체, 게시시기와내용등을고려하여조사 단속해왔다. 관련한조사 단속에있어내용에대한평가나시기적용의불합리성에서발생하는문제가지속적으로대두되었던것도사실이다. 반면공선법에위반되는사항에대하여선거관리위원회나후보자가위원회를통하여 ( 제82 조의 4 3항 ) 정보통신서비스제공자에대하여정보의삭제, 취급의거부등을하도록한조치는공정선거의관점에서크게문제가없다고판단됨. 공선법위반여부에대해서는동법에따라서각급선거관리위원회가판단할뿐만아니라, 동법위반에해당하는경우라면사업상의자유의제약이크다고볼수는없다. 특히위법성판단은후보와선관위가하며업체가하지않는다. 현실적으로영업활동의일부제약은인정된다. 또한업체의사회적책임도부담해야하며, 온라인만치외법권지대가될수없다. 공선법개정을통하여 93조와 254조위반에따른삭제요청이크게감소하였다. 주로 108 조, 250조, 251조위반이많다. 2) 접근방향 2011 년 12 월 29 일헌법재판소가공선법 93 조 1 항의 기타유사한것 에 정보통신망을이용하여인터넷홈페이지또는게시판, 대화방등에글이나 동영상정보를게시하거나전자우편을전송하는방법을포함하도록해석 130

161 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 하는것은위헌이라고판시하였다. 이에따라과거지나친규제라비판받아왔던인터넷상에서제59조 ( 선거운동기간 ), 제93조 ( 탈법방법에의한문서 도화의배부 게시등금지 ) 제1항, 제254조 ( 선거운동기간위반죄 ) 의적용과관련하여선거운동의자유가최대한보장되게되었으며, 이법들과관련한위법성여부에대한판단기준의모호성, 자의적판단에의한위법 부당한삭제요청등의조치가취해질가능성등이거의사라지게되었다. 인터넷상에서선거운동자유를규제하는조항은후보자등에대한허위나비방을금지하는제82조의4( 정보통신망을이용한선거운동 ) 제2항, 제 251 조 ( 후보자비방죄 ) 정도로최소화된셈이다. 이에따라사이버상의선거운동과관련한선관위의조치를살펴보면 2012 년 19대총선을기점으로과거선거의조치와큰차이를보인다. 19대총선은 18대총선의 10,623 건보다훨씬줄어든 1,793건을, 그리고 18대대선은 17대대선의총조치건수 87,812건보다대폭감소한총 7,201건으로나타났다. 즉과거정보통신서비스제공자에게취급의거부 정치 제한을요청건수에비해현저하게줄어든상황으로서현재는위원회의심의결과에대한정보통신서비스제공자의적극적인협조가이루어지고있다. 131

162 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 표 3-18 사이버위반행위조치유형별단속실적 구분 계 고발 수사의뢰 조치유형별 경고주의이첩 삭제요청 총계 127, ,846 18대대선 ( ) 7,201 19대총선 ( ) 1,793 18대총선 ( ) 10,623 17대대선 ( ) 87,812 4회지선 ( ) 6,831 17대총선 ( ) 13, , , , , , ,906 선거의특성상정보통신망을이용하여특정정당이나후보자를위하여허위사실이나후보자등을비방하는내용을게재하여피해를보는후보자가발생하는경우, 이를치유할수있는방안이없고이에피해를입은후보자에대한마땅한해결책이없는중요한사항이므로이를변경하는것은신중을기하여야한다. 따라서현행제도하에서는해결방안을찾을때까지포털등사업자가가이를감수해야하고, 포털등사업자등은당해게시판에사전에이를적극적으로안내하여네티즌들이공선법에위반되는내용을게시하지않도록운영하는것이적절하다. 132

163 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 3) 정책대안 선거관련게시물에대한책임은이를올리는당사자의책임으로돌려야한다. 위법적이거나부적절한게시물을게시한후보나정당에게는당선무효등의강한제재를가하도록하며일반유권자도공선법으로제재할수있도록하는것이필요하다. 그러나과연어디까지가부적절한것인지에대한자의적판단을하지않도록명확한규정을두는것이전제되어야한다. 문제성온라인정보에대해이해관계에있는당사자 ( 후보혹은정당 ) 가정식으로선관위의관련조직으로부터위법성여부를서면으로판정받아포털에정식으로제시하거나, 선관위가위법한것으로서면요청이있을경우에는의무적으로거부 / 정지 / 제한조치를취해야하는것으로관련조항을개정할필요가있다. 공선법 82조의 4( 정보통신망을이용한선거운동 ) 는선거관리위원회가정보통신서비스제공자에게취급의거부 정치 제한을요청하는경우를 이법에위반되는정보 로규정하고있는바, 위에서살펴본바와같이후보자비방이나허위사실유포에이르지않으면특별히과거와같이정보통신사업자에게정보의삭제등을요청하는일은없는것으로파악되고있다. 따라서현행정도로해당조항을운용한다면지나친규제에대한우려보다는후보자등에대한선거의공정성차원에서법조항이가지는의미가더욱실익을가지는것으로보인다. 133

164 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 3. 사전투표제개선 <8> 투표율증진을위하여선거구사전투표소외에밀집도와이동성이활발한제반지역에사전투표소를확대설치해야한다는주장이제기되고있습니다. 이에대하여개선방안을말씀해주십시오. 1) 논의배경 사전투표제도가전체투표율을높이는가에관한문제는객관적으로증명하기는어렵지만, 일반적으로사전투표제도의시행이투표의편의성을도모하고투표율향상에기여한다는점은대개동의하는것으로보인다. 그런데현재사전투표소는주로읍면동사무소를비롯해서부분적으로공항등에설치되고있다. 사전투표소설치장소는교통이편리하거나접근성이좋은곳이아니다. 실제로사전투표기간에평일이나토 일요일에도투표를하기위해서는일부러시간을내야한다. 특히대학생들의경우, 일과중에근처사전투표소를이용하는데어려움이있다. 이로인해젊은층의투표율을더욱높이는데기여하지못했다는주장이제기된다. 2) 접근방향 현행공직선거관리규칙은제 68 조 ( 사전투표소의설치 ) 는구 시 군위원회 가관할구역읍 면 동마다 1 개소씩사전투표소를설치하도록하고있고 군부대등밀집지역이있는경우에는해당지역에사전투표소를추가로 134

165 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 설치운영할수있도록하고있다 년 6회지방선거의경우전국각읍면동에 3,506 개의사전투표소가설치되어사전투표를위한유권자의접근이크게어려웠던것으로판단하기는무리이다. 사전투표소확대설치는공감하나투표편의성만강조하는것은문제가있다. 즉보안, 신뢰성, 비용문제를함께고려하여점진적으로확대설치해야한다. 사전투표장소선정등의문제점도있었으나사전투표소를운영하기위해서는국가통신망설치를전제로하고있으며, 안정적인통신망운영과보안대책이선행되어야한다. 그리고예산상의문제나관리인력등의문제가있으므로간단한문제는아니다. 요컨대사전투표소설치의무조건적인증가보다는현재발생되고있는문제점에대한철저한점검과논의후추진해도늦지않을것이다. 3) 정책대안 사전투표제도입의취지가투표율증진과유권자에게투표편의를제공하는데있다면꼭전산망이용이용이한주민센터등의공공기관만투표소로고집할필요는없다. 현재사전투표소를읍 면 동마다 1개소를설치하여운영할수있는바, 보안이가능한범위안에서우선사전투표소를통신시설등제반여건을감안하여통행인이많거나교통이편리한대학캠퍼스, 공항, 기차역, 지하철환승역, 버스터미널, 시장, 대형빌딩, 사무실밀집지역, 공연장등접근이용이하고대중편의시설이갖추어진곳에옮겨설치할수있도록제도적으로개선을하도록하고, 점차이를확대하는방안을강구해야한다. 특히 2014 년 6.4지방선거에서처럼노인, 장애 135

166 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 인등의접근이용이하지않은 2층이상을투표소로선정한것은투표장접근성에있어많은문제를야기한바이에대한개선이필요하다. 사전투표소설치원칙은 인구밀집성, 유동성, 접근성 이되어야한다. 다만사전투표소를추가설치하는경우, 1개소설치에따른평균약 1,000여만원정도의추가예산이소요되고, 시설별투표시간등이상이한점을고려하여공선법개정이선행되어야한다. 반면대학내사전투표소설치는정치적유 불리와연관되어있고, 투표율상승효과가검증되지않은현재상황에서지나친낙관은무리라는주장도제기된다. <9> 사전투표와터치스크린투표를연계하여시행할수있는절차와방안을말씀해주십시오. 1) 논의배경 사전투표는통합선거인명부작성으로가능해졌다. 통합선거인명부는과거투표구별로작성하던선거인명부를전산화해서전국의유권자를단일한명부로통합 관리하는것이다. 현재의사전투표는전산화된통합선거인명부를기반으로어느투표소에서든투표가가능하기때문에투표행위자체로보면통합선거인명부를기반으로한터치스크린투표와크게다르다고보기어렵다. 다만터치스크린투표는수기표식이아닌화면터치로기표행위가이루어진다는점이다르며, 투표결과가자동으로전산 DB화되어결과가산출될수있다는점이다르다. 따라서터치스크린투표에대한사회적합의가이루어지면현행사전투표제도보다훨씬더간편하게 136

167 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 투표행위가이루어질수있게된다. 다만투표용지가없거나전자화된개표결과에대한불신, 전산망의오류나해킹등터치스크린투표와관련하여발생할수있는문제들에대해상호신뢰할수있는사회적분위기나신뢰를만들어나가는것이중요하다. 현재의수준은기술적으로만보면이런점을충분히극복할수있는수준에있다고평가된다. 따라서문제는유권자에대한적극적홍보와신뢰를얻어내는데중점을두어야한다고판단된다. 2) 접근방향 사전투표는현재의통합선거인명부시스템을기반으로신분증하나로전국어디에서나투표할수있는제도로서종이투표용지가현장에서선거인의선거구와연동되어출력되는시스템개발에이르렀으며, 터치스크린투표와연계한다면현재의선거관리시스템을혁신할수있을것으로여겨진다. 터치스크린투표는화면에서후보를선택하게되는첨단시스템으로비밀투표를확실하게보장하면서도투표방식이용이하고개표가빠르다는강점을가지고있다. 그리고사전투표와본선거까지투표용지를주민등록상거주지로보내는절차상의문제를해결할수있다. 그러나터치스크린은편의성면에서는우수할수있으나, 컴퓨터시스템을이용하는관계로공정성문제를기술적으로해결할수있는지에대해서는의문이있다. 투표의공정성과선거결과집계의투명성에대한사회적불신이높아가고있는시기에전자적방식을확대하려는시도는공정한선거관리에대해불필요한오해를불러올수있다. 따라서터치스크린투표를당장공 137

168 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 직선거의사전투표에적용하기쉽지않은것으로보인다. 다만터치스크린의경우정당의당내경선, 위탁선거등에서현재널리사용되고있는상황으로서, 앞으로도터치스크린투표를활용하고특성을널리홍보하여사전투표와의연계를점진적으로모색할필요가있다. 3) 정책대안 사전투표와터치스크린투표의연계시행은정책대안이찬반으로첨예하게양립되었다. 우선찬성론을정리하면다음과같다. 중앙선관위는터치스크린전자투표기를개발하여정당의경선후보자선거, 공공단체의위탁선거등에현재다양한방법으로사용하고있으며, 현재까지각급학교선거지원, 위탁선거, 정당경선에도입되었으나선거결과에대한어떤이의제기나문제점이없었다. 현재터치스크린투표장비구축이완료되어있으며사후투표결과에대한검증도가능하다. 입법화가되면즉시시행할수있다. 따라서정당간에조속히협의하여공선법을개정하여터치스크린전자투표기를활용하여투표및개표를실시할수있도록제도적개선이필요하다. 현재사전투표는종이투표를사용하고있는데그과정에서유권자가기계에의존하는비중이상당하다. 따라서투개표과정에서의기기작동오류, 투표지훼손, 오염등이발생할가능성이크다. 사전투표에터치스크린투표기를도입한다면유권자가기계에의존하는부분이상당히줄어든다. 사전투표과정에서유권자가기계에의존하는과정은다음과같다 ( 이상신, 2014:52). 첫째, 투표자는통합선거인명부에연결된단말기를통해본인확인을한다. 둘째, 무인입력기나신분증스캐너, 또는서명 138

169 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 입력기등전자적장비를통하여투표자의서명이나무인을입력한다. 셋째, 투표용지프린터로투표용지와주소라벨을인쇄한다. 넷째, 우체국의등기우편으로보낸회송용봉투는우체국에서자동분류기를통해분류된다. 다섯째, 관할개표장소에도착한회송용봉투는개봉기로자동절단된다. 여섯째, 모인투표용지는다시광학스캔을사용하는투표지분류기를통하여 1차로분류된뒤수작업을통하여최종적인개표결과가확정된다. 터치스크린투표기가도입된다면이러한과정중세번째에서다섯번째단계가생략된다. 최종집계도전자적으로저장된기록을컴퓨터에서불러와합산하는방식이적용되게된다. 현재의사전투표시스템은전국단위의유권자인명부와투표용지발부기가있기때문에가능하다. 현행시스템은사전투표에온유권자의주소지가포함된선거구에출마한후보자들이인쇄된투표용지를인쇄하여그것에다가기표하는형식으로사전투표가이루어지고있다. 인쇄전의단계에서투표하는것이터치스크린투표방식이다. 터치스크린투표방식에대해서는이미기술이나기계가개발되고운용도정착된상태이다. 그러므로적극적으로도입할필요가있다고생각한다. 다만, 개표방법은현재에도전자적방식의투표지분류에대한불신이없지않으므로개표소방식의개표가우선은더설득력이있을것이다. 각개표소의결과를작지역별, 선거구별, 후보자별로합산하는시스템을구축한다면별문제가없을것이다. 사전투표는전산망입력과집계등에있어많은문제점을보이고있어일부국민들은사전투표의공정성에의문을제기하고있다. 18대대선과정에서의국정원대선개입및개표부정에대한사회적논란이가시지않은상태에서전자적방식의투표제도를도입하는시도는시의적절치않다. 전자개표기도조작으로의심을하고있는 139

170 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 상황에서사전투표에터치스크린을연계시키면사전투표에도참여하지않을사람이늘어날것이다. 터치스크린투표를사전투표와연계하기위해서는무엇보다먼저현재의선거관리시스템에대한유권자의신뢰수준이지금보다는훨씬높아야제도도입의효과가있을것이며, 제도도입에따른유권자의저항도도낮아질것이다. 아울러정치권의합의실패, 국민적공감대부족, 취약계층의참정권보장의문제도해소해야한다. 따라서터치스크린방식도입은통합선거인명부의안정성이정착된이후에재론할필요가있다. <10> 사전투개표절차와관리에대한개선방안을말씀해주십시오. 1) 논의배경 사전개표의절차는부재자투표의절차와동일하게진행하면된다는점에서큰문제가없어보인다. 사전투표는보인확인을위한신분증과등재번호를가지고종이로출력된선거인명부를수작업으로찾아서명등을받아투표용지에관리관의도장을찍어교부하는복잡한절차가생략되어투표대기시간을단축시킬수있다는장점때문에선거사무처리의업무효율성이높아졌다는평가를받았다. 다만사전투표를꺼리는사람들이상당히많은데, 현재사전투표용지는겉봉에유권자지역과넘버가붙어있어해당유권자가누구를찍었는지확인하려면얼마든지확인할수있는용지이다. 그러한불안감때문에사전투표하지않는다는사람들도제법있 140

171 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 을수있다. 또한이러한편리성은매우드문경우이긴하지만문제를유발할가능성이있는것으로여겨진다. 우선사전투표를위한본인확인기가동명이인에대한구분에있어완벽하지못하다는점이다. 본인확인기를통해동명이인이조회되고투표사무원은주소등의구두확인을통해투표용지를발급하도록하고있는데이과정에서오류가발생할가능성이있다는것이다. 사전투표자분류에서오류가발생하여이중투표논란이일어나기도했다. 4) 그리고관외선거인의경우회송용봉투에넣어우체국을경유하여관할선관위에배달하여투표함에투입하여보관하다개표당일개표장으로이송한후개표소에서개표를진행하게된다. 이과정에서사전투표봉투를개봉하고투표지분류기를통과하고수작업개표를하게되면시간소요와혼란이초래될수있다. 또한사전투표일이공식선거운동기간에포함되어있어특정후보에대한홍보에나서도제재할근거가마땅치않다는문제가있다. 이와관련하여선관위는사전투표소로부터 100 미터안에서투표참여를권유하는행위나사전투표소로부터 100미터안에서소란한언동을하거나특정정당이나후보자를지지또는반대하는언동을하는행위등에대해집중단속을실시하고있지만사전투표참여자가불법선거운동에노출될가능성을배제할수없다. 전반적으로사전투표의준비과정과선거결과에대해서는비교적성공적이라는평가를받고있다. 그렇지만끊임없이제기되고있는개표부정의혹등최근선거 4) 사전투표자로분류돼투표를못했다고주장 ( 도봉구 ), 후보자명의도용투표 ( 경기광주시의원 ), 선관위실수로동명이인으로확인 ( 의정부 ) 등 이중투표 논란이제기된바있었으나향후에는선거인본인확인을정확히하도록투표사무원교육을철저히해서유사한사례가다시발생하지않도록조치한바있다. 141

172 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 과정에대한유권자의불신이증가되고있는상황을감안할때사전투표 의절차와관리에대한문제점개선및보안에대한관리를철저히해야 한다. 2) 접근방향 사전투표제는 6회지방선거에서처음도입되었으며국민호응도가비교적높게나타났다. 현시점에서는안정적제도정착을위하여문제점을개선해나가는정책이요청된다. 무엇보다투표지우송과정에서발생할수있는보안문제에대한개선이필요하다. 사전투표의경우투표종료후투표용지를관할선거구개표소로운송하는과정에서보안상문제가발생할수있다. 따라서공식선거일과마찬가지로사전투표역시투표함과투표용지의관리감독을철저히해야할것이다. 아울러개표과정에서의시간소요와혼선을줄이는방안도강구해야한다. 아울러사전투표에서유권자의기계의존도는상당히높다. 이로인한해킹이나조작가능성에대한유권자의의구심이증가할수있다. 따라서중앙선관위는이러한면에대한사전대응과유권자홍보에만전을기해야한다. 사전투표의안정성과신뢰성은이러한과정을통해제고될수있을것이다. 3) 정책대안 현행사전투표의절차적개선방안은다음과같이정리된다. 첫째, 사전 투표참가자들이정당 후보자의정책 공약을알지못하고투표하는경우가 142

173 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 발생하여앞으로는쉽고빠르게확인할수있도록각급위원회의홈페이지에신속히게시하는등다양한방법을강구해야한다. 둘째, 사전투표장비운영능력이우수한인력확보에어려움이있었으므로향후사전투표장비운영능력및기술운영요원을자치단체전산직, 주민등록담당, KT직원등전산능력우수자원으로적극확보하여대처할필요가있다. 통합선거인명부의경우전국을단위로 1개의통합선거인명부를관리하면서실시간투표여부를확인하기위해서는무엇보다안정적인통신망운영이필수적이므로그에대한시험운영을실시하고나타난문제점에대해서유관기관협의체를통해해결하는협조체제를강화해야한다. 셋째, 사전투표용지가쉽게발급되고투표이후에는이를정정하기어려우므로, 투표용지와투표자수의일치여부를동시적으로확인할수있는시스템의확보가필요하고, 참관인이나보안장치 (CCTV 등 ) 의보완이필요하다. 넷째, 사전투표에서이중투표나대리투표등의문제가발생하지않도록본인확인절차에대한철저한확인이필요하다. 실제로투표소에서발생한이중투표문제, 다른유권자의명의도용문제, 본인확인절차에서발생하는문제에대해서신분증이외에도필요한경우에는추가적인확인조치가가능하도록절차를마련할필요가있다. 다섯째, 유권자투표결과확인을방지하기해소하기위해서는두개의봉투가필요하다. 하나는현재의겉봉과그안에아무런표시가되어있지않은봉투를쓰는것인데, 유권자는투표용지를아무표기가없는봉투에한번넣고그후에현재의겉봉에넣도록한다. 그리고개표시에는개표원의일부가겉봉을벗겨내고또다른개표원들이투표용지가들어있는봉투를개봉하여개표하도록하는방안을검토할수있다. 또한사전투표와본선거까지 4일정도기간동안어떻게투표용지함 143

174 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 을보관하고 ( 보안상의문제 ), 주민등록상거주지로보내는지에대한절차상의공정성확보가필요하다. 업무의효율성을기하기위해봉투를개봉하는개봉기의추가설비, 개표사무원추가위촉도필요하다. 다음으로사전투표의제도적개선방안은다음과같이정리된다. 첫째, 사전투표를통해실질적으로투표율을높이기위해서는사전투표기간을선진국처럼 1-2 주정도길게연장하는조치가필요하다. 사전투표율역시휴일에더높게나타나므로사전투표일을모두휴일 ( 토 / 일요일 ) 로배정할필요가있다. 둘째, 사전투표일을최대한실제투표일에가깝도록공선법개정이필요하다. 사전투표일과실제투표일사이에일어나는상황변화가표심에반영되지않거나후보사퇴등으로인한무효표발생등으로민의왜곡의가능성이크다. 셋째, 사전투표소가 2층설치되는경우가많은데, 이때장애인들이이용하기에애로사항이많음 ( 엘리베이트미설치등 ). 따라서장애인의접근성을높일수있는편의시설을따로마련해야한다. 넷째, 터치스크린투표등다양한개선방안을기획하고정당간협의를통한공선법개정을진행해야한다. <11> 현행사전투표제가투표율상승효과를낳고있는지여부와, 나아가투표율을더욱높이기위한개선방안에대하여의견을말씀해주십시오. 1) 논의배경 사전투표제도입의가장큰목적은투표율상승에있다. 중앙선관위의 조사에따르면개인적수준에서투표에불참하는주요사유는 개인적인 144

175 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 일또는출근 으로나타난다. 물론기존의부재자투표제도가이러한기능을하고있지만부재자투표제도참여율이낮은것을고려할때, 이와차별성을갖는사전투표제도입의의의는상당히크다고할수있다 지방선거에서사전투표율은 를기록하여이전부재자투표보다 2배이상높아졌다. 지방선거의전체투표율은 56.8% 였는데 2010 년의 54.5% 보다 2,3% 상승하여객관적수치로보면사전투표가어느정도투표율을제고하는데영향을미쳤을것으로인식할수있다. 투표율은다양한변수들의영향을받기때문에사전투표제도의투표에미치는영향을객관적으로평가하기는어렵지만, 분명한것은처음실시된선거제도임에도불구하고유권자들이사전투표제도를편리하게이용할수있다는인식이자리잡고있다고판단된다. 특히역대재보궐선거등을통해볼때사전투표제는일정한효과가나타났다. 참고로 2013 년 4월과 10월재보궐선거의총투표율및사전투표율은각각 41.3%, 6.9%( 투표자수대비 16.8%) 와 33.5%, 5.5%( 투표자수대비 16.3%) 였다. 10월재보궐선거투표율의경우 2002 년이래 12 차례시행된국회의원재보궐선거의평균투표율 34.9% 보다는낮았지만, 사전투표제의전신격인부재자투표율에비해사전투표율은상당히높게나타났다. 실제로 4월재보궐선거가실시된 3개지역 ( 서울노원병, 부산영도, 충남부여 청양 ) 의 19대총선부재자투표율은각각 2.1%, 1.5%, 2.2% 에불과하였다. 그리고 2013 년전주시 완주군통합주민투표의경우총투표율 53.2% 중사전투표율이 20.1%( 투표자수대비 37.8%) 에달하였다. 그러나사전투표제는그다지투표율상승효과는미약하거없다는소수반론도제기된다. 무엇보다선관위와학계등투표율상승효과에대한객관적검증결과가부재하다. 그리고 6회지방선거에서누 145

176 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 구에게투표할것인지를이미결정한유권자일수록사전투표이용자가많았다. 이러한결과는사전투표제가투표의사를가진집단의투표편의를높여주었지만그렇지못한유권자의투표의지를높이는데기여하지못했다는방증이다. 오히려투표참가의향자를사전투표일에분산시키는효과가있었을것이다. 누적된경험과정치한분석이필요하다. 2) 접근방향 우리나라는 2013 년 4월과 10월재보궐선거에서최초로사전투표제를도입하여실시하였다. 2013년재보궐선거에서실시된사전투표는언론에서투표율상승에적지않은영향을미쳤다는평가를받고있다 년 4월재보궐선거의사전투표에서선거인수기준사전투표율은 4.9%, 투표자수기준으로는 17.9% 의사전투표율을기록했다 ( 이상신, 2014). 그리고 2013 년 10월재보궐선거에서사전투표율은 4월선거보다약간높은 18.9% 를기록했다. 이선거의총투표자수는 134,068 명이었는데, 이중에서사전투표에참가한유권자는 25,327명이었다. 처음실시되는제도치고사전투표가큰무리없이정착되었다고평가받고있는만큼향후제도개선과홍보가중요한과제이다. 이를통하여본격적으로투표율을향상시킬수있도록해야한다. 그럼에도사전투표제가투표율상승효과를낳았는지에대해서는경험적자료를갖고판단하기에는아직이른상황이다. 투표율은제반변수가많아단순히사전투표도입에따른결과물로판단하기가쉽지않다. 특히이번 6.4지방선거의투표율상승, 그리고 11% 대의높은사전투표율이평소투표에참여할의사가없던유권자들을투표소로유인한것 146

177 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 인지에대해서는매우정교한분석방법을통해경험적으로확인할필요가있다. 따라서사전투표의결과의다양한분석자료를기초로통계자료의상호분석을통해많은연구가진행되어야할영역으로판단된다. 참고로사전투표의투표율제고효과는해외에서도논쟁이되고있다. 독일은 1957년이후연방의회선거에서우편투표를통한유권자의비율이지속적으로증가하였고 (1957년 4.9% 에서 2009년 21.4%), 일본의경우도 2005 년중의원선거에비해 2009 년선거에서기일전투표자수의비율이 12.89% 에서 19.42% 로증가하였다. 조기투표를실시하고있는미국의텍사스의경우는 1990 년대전체유권자중평균 30% 가조기투표에참여하였다. 그러나사전투표유권자의비율이증가했다고해서사전투표제가직접적인투표율상승에영향을미쳤다고평가할수는없다. 미국에서는전면적우편제도를실시하고있는오리건주와워싱턴주를제외하고, 여타다른사전투표제도는투표율상승효과가거의없다는연구결과가발표되기도하였다. 반면캐나다의경우는 2006 년사전투표율이 2004 년에비해 1.3% 증가하였고, 이사전투표율의증가는전체투표율의 0.7% 를증가시킨것으로확인되었다. 3) 정책대안 투표율을더욱제고하기위해서다음과같은사전투표제개선방안을고민하여정리할수있다. 첫째, 사전투표제가투표율상승에기여하기위해서는투표의사를가진집단의투표편의제고뿐만아니라, 투표의사제고에도효과적으로기능하기위해서는정치적무관심층에대한민주시민교 147

178 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 육이나선거정치교육등을강화해야한다. 아울러대국민캠페인과다채로운홍보를진행하면점차투표율상승효과를거둘수있을것이라고여겨진다. 둘째, 사전투표기간을연장하고근접성과유동성이큰밀집지역에사전투표소를확대설치해야한다. 인구비례를기준으로사전투표소를확대하면공정성에도큰문제가없을것이다. 그리고투표시간을연장해야평일에시행되는문제점을해결할수있다. 이경우야간개표의문제점을고려하여개표를다음날진행할수있다. 아니면사전투표일을공휴일로지정하는방안도대안이될수있다. 셋째, 현재선관위가투표율을높이기위해제공하고있는인센티브는투표의향이없는유권자를투표에참여시킬만큼의강력한유인이되고있지는않다. 따라서보다명시적인인센티브제를도입해야한다. 예컨대, 투표자에대해연말정산시세액공제우대혜택, 주민세감면, 취업시가산점부여, 근로자투표율에따른중소기업법인세감면율차등화등적극적인정책을검토해야한다. 넷째, 인센티브제도보다더확실하게투표율을높일수있는방법은이미외국사례에서경험적으로증명된바와같이 의무투표제 요소를도입하는것이다. 다만유권자의저항이만만치않을것이므로보다완화된형태의 의무투표제 나인센티브적성격을지닌 의무투표제 형태의변용도가능할것이다. 148

179 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 4. 기타 <12> 제반미래지향적선거관리개선방안에대하여의견을말씀해주십시오. 우리나라에서선거는민주화의초석을제도적으로확립하는역할을해왔으며, 앞으로는민주주의를질적으로고양하기위한역할을해야할시기가도래하였다. 즉선거는단순히후보를선출하기위한이벤트가아니라사회에침윤되어있는다양한이슈를표출하고이익을집성하며이해관계를조율하는공론과협의의장으로역할하게하는과정으로성숙시켜야한다는것이다. 선거이슈를둘러싼다양한논의가활성화되게하고선거의질적발전이이뤄지려면선거커뮤니케이션의성숙이전제되어야한다. 선거관리기관은이런점에초점을두어야한다. 따라서이미중앙선관위등이다양한각도에서접근하고있지만선거관리패러다임의근본적변화를모색할필요가있다. 불법선거운동은막는선거관리가아닌선거라는중요한정치과정에서보다적극적으로사회적이슈가제기되고이에대한공론의장이형성되고치열하게논의되는과정을적절히통제하여활성화시키는것이선거관리의핵심이되어야할것으로생각된다. 이를위해절차적편리성을도모할수있는실제적전자투표제도등은더욱홍보되고적극적으로추진돼야할것으로보인다. 마지막으로커뮤니케이션환경의변화를인식해야한다. 포털기반의여러유형의커뮤니티, 미니홈피와블로그등의웹로그및트위터 페이스북등의소셜미디어는전방위적으로그리고입체적인방식으로유권자의의사를표츌 연계함으로써선 149

180 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 거공론장 (electoral public sphere) 으로서의역할을수행하고있다. 선거캠페인에서유권자의목소리를결집하여여론화하는채널이보다활성화될수있도록다채롭게방안을강구해야한다. 유권자중심의선거관리를위해서는먼저후보자와정당에대한정보를적기에다양한방법으로제공하고좋은후보선택할수있도록각종시책을추진하고, 투표편의성확충과선거관리의공정성확보가조화와균형을이룰수있도록해야한다. 그리고미래지향적선거관리는인터넷기반이잘구축된환경에서보안성이검증된가운데투표도편리하고개표도신속하고정확한전자선거시스템도입과제도화를통해국민의뜻이투표 개표로나타나고, 그선거결과를받아들일수있어야한다. 이를위해서는이러한정책에대한논의시외국의선거 정치제도등에대한연구와함께국민, 정당, 후보자, 정책연구소, 정치 선거관련연구기관, 시민단체, 언론관계자등의폭넓은의견수렴을통한제도변화접근이선행되어야한다. 구체적으로선거패러다임의변화는세측면에서시도될수있다. 첫째, 선거관리분야이다. 이와관련해서는투 개표관리효율화및경비절감에초점을두고터치스크린투표를비롯하여제반제도적방안을검토해야한다. 둘째, 선거운동분야이다. 이와관련해서는선거비용에대한규제를강화하는대신, 선거운동기간폐지및선거운동방법자율화확대방안을강구해야한다. 셋째, 선거비용분야이다. 정당또는후보자나후보자가되고자하는사람이선거운동을위하여지출하는비용등을포함한정치활동에소요되는모든정치자금집행내용의투명성을제고하여야한다. 이를확보하기위하여정당이나후보자등이일정기간동안의정치자금집 150

181 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 3 장공직선거관리실태분석 행내역을인터넷 ( 본인및선거관리위원회의홈페이지 ) 에상시공개하는방법으로제도화하여정치자금의투명성확보및정치자금절감을도모해야한다. 그리고유권자중심선거관리를위해서는다음과같은제도혁신이요청된다. 첫째, 투표청구권을보장해야한다. 현행공선법제6조의 2는피고용인이고용인에대해투표권을청구할권리와선거권을보장해야할고용인의의무를새롭게규정함으로써투표권보장을강화했다고하지만, 여전히우리나라의노사문화, 특히중소기업의노동관행이위계적관계를벗어나기어렵다는현실을감안할때원래법조항제정의목적을여하히달성하기어려운측면이크다. 따라서여전히권위적, 위계적인노사관계의현실에부합토록투표권을청구에의한것이아니라, 피고용인이원치않더라도고용인의입장에서강제해야할의무의수준까지강화하는전향적인법률개정의노력이요망된다. 둘째, 투표율향상을위한노력의의무를선거관리기관은물론공공 / 민간기관에법률로강제하는방안을모색해야한다. 셋째, 인센티브중심의투표참여독려방안보다는민주시민의의무의차원에서선거권불이행자에대한다양한불이익조치가담긴법률개정노력이필요하다. 넷째, 공인인증제를활용한인터넷선거를재보궐선거등의소규모선거에서시범적으로실시한후, 도출된결과에토대해서개선점을보완하여인터넷선거를도입하고지속으로확대할방안을모색해야한다. 151

182 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 표 3-19 각국의선거권연령요건 ( 세계 187개국대상 ) 연령 국 가 명 비고 16세 오스트리아, 니카라과, 쿠바, 브라질 ( 임의적 ), 소말리아 5 17세 북한, 인도네시아, 수단, 동티모르 4 방글라데시, 아프가니스탄, 아르메니아, 아제르바이잔, 그루지야, 홍콩, 인 아시아 도, 카자흐스탄, 키르기즈스탄, 라오인민민주공화국, 몽골, 네팔, 팔레스타 18 인, 스리랑카, 타지키스탄, 태국, 우즈베키스탄, 베트남 중동 키프로스, 이집트, 이란, 이라크, 이스라엘, 터키, 예멘 7 알제리, 앙골라, 베냉, 보츠와나, 카보베르데, 중앙아프리카공화국, 차드, 코 모로, 콩고민주공화국, 지부티, 에티오피아, 잠비아, 가나, 기니비사우, 케냐, 아프리카 18세유럽중남북미 18세오세아니아 레소토, 라이베리아, 마다가스카르, 말라위, 모리타니아, 모리셔스, 모잠비 35 크, 나미비아, 니제르, 나이지리아, 르완다, 상투메프린시페, 세이셸, 시에라리온, 남아프리카공화국, 스와질란드, 탄자니아, 우간다, 감비아, 잔지바르벨기에, 불가리아, 알바니아, 안도라, 벨로루시, 보스니아헤르체고비나, 크로아티아, 체코, 덴마크, 에스토니아, 핀란드, 프랑스, 독일, 그리스, 헝가리, 아이슬란드, 아일랜드, 이탈리아, 라트비아, 리투아니아, 룩셈부르크, 마케 39 도니아, 유고슬라비아, 안도라, 몰도바, 모나코, 네덜란드, 노르웨이, 포르투갈, 루마니아, 러시아연방, 산마리노, 슬로바키아, 슬로베니아, 스페인, 스웨덴, 스위스, 우크라이나. 영국미국, 캐나다, 볼리비아, 앤티가바부다, 바하마, 바베이도스, 벨리즈, 버뮤다, 칠레, 코스타리카, 도미니카, 도미니카연방공화국, 에콰도르, 엘살바도르, 에리트레아, 그레나다, 과테말라, 가이아나, 아이티, 온두라스, 자메이카, 멕 32 시코, 파나마, 파라과이, 푸에르토리코, 세인트키츠네비스, 세인트루시아, 세인트빈센트그레나딘, 수리남, 트리니다드토바고, 우루과이, 베네수엘라호주, 아메리칸사모아, 키리바시, 마샬군도, 마이크로네시아, 뉴칼레도니아, 13 뉴질랜드, 니우이, 팔라우, 파푸아뉴기니, 솔로몬군도, 투발루, 바누아투, 19세 한국 1 20세 아르헨티나, 부르키나파소, 부룬디, 캄보디아, 카메룬, 콜롬비아, 코트디부아르, 기니, 일본, 요르단, 레바논, 리히텐슈타인, 말레이시아, 말리, 모로코, 나우루, 페루, 필리핀, 폴란 24 드, 세네갈, 대만, 토고, 튀니지, 짐바브웨 21세 싱가포르, 쿠웨이트, 통가, 사모아, 피지, 몰디브, 바레인, 가봉, 파키스탄 9 자료 : ACE Electoral Knowledge Network. Comparative Data

183 제 4 장온라인선거운동관리분석 제1절온라인선거운동법제분석제2절해외법제와의비교분석제3절 SNS 선거관리실태분석제4절 SNS 선거관리와매니페스토의접목의가능성제5절분석의함의

184 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 4 장온라인선거운동관리분석 본장에서는 SNS 를비롯한온라인선거운동관리에대해서분석한다. 5) 연구에서는 SNS 를위시로한온라인선거운동의국내법제도에대해검토하고, 해외법제와의비교분석을실시한다. 그리고온라인선거운동관리방안으로서의한국과미국의선거관리와온라인매니페스토의가능성에대해살펴보고, 구체적인계량적설문조사를통해서이를위한제도적 정책적개선사항은무엇인지를살펴보도록한다. 제 1 절온라인선거운동법제분석 6) 먼저, 온라인선거운동법제는많은선행연구자들이조사분석을진행 한바가있다. 온라인선거운동법제에관한연구가비단법학만이아니라 5) 본연구보고서에서사용하고있는온라인선거운동은단순히유선만을상정하는것이아니라무선모바일환경그리고웹 2.0의 SNS 등의소셜미디어를모두포괄하는선거운동을지칭한다. 6) 제1절에서다루는 < 공직선거법 > 과 < 정보통신망법 > 의법률조문은명확한이해를돕기위해원문을그대로게재했다. 법률원문의출처는법제처국가법령정보센터 ( 의최신법률내용을게재하였다 154

185 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 정치학과행정학, 사회학, 언론학등에서도광범위하게다루어지고있으며각전공영역별로온라인선거운동관련법제에대한평가가이루어졌다. 이는변화하는기술발전의속도에비해법제도적인대응이늦은원인도있을것이다. 하지만한국의경우법제도적인정비도온라인선거운동분야에서는비교적다른나라에비해빨리정비되고있는추세이다. 선거법의문제점을반영해서온라인선거운동법제는선거시기마다개선되었고, 일부문제가잇는조항들은헌법재판소에의해서위헌판결이계속되고있다. 그럼에도불구하고온라인선거운동법제는여전히다양한문제점을내포하고있다. 본절에서는이러한온라인선거운동법제의문제점을구체적인법조항과함께살펴보도록하겠다 년제정된 공직선거및선거부정방지법 ( 이하 구선거법 ) 은선거운동의자유를합법적으로보장함에따라중요한의미를가지고있다. 물론강석구외 (2007) 와장우영 (2010) 이비판하고있듯이 구선거법 이선거운동규제에관한규정들이답습되어있었기때문에근본목적이라고할수있는시민들의선거운동자유는일정한제약을가질수밖에없었다. 그럼에도불구하고선거운동의자유를목적으로하는 구선거법 은이후선거법개정에있어서중요한근거가되었다는점에서는의미를가지고있었다. 이후온라인선거운동은중대한고비를맞이하게된다. 가장중요한이유가온라인선거운동관련조항이아직법제도적인정비가되지않은때문에현실의선거운동을진행하는정당과후보자들의혼란을가중시켰기때문이다. 이는일종의법적공백상태였다. 그러나 2002 년 6월 27일시민단체들이국가에의한인터넷검열의주범으로지목해온 전기통신사업법 155

186 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 53조와동법시행령 16조가헌법재판소에의해위헌판결을받았다. 이법은그동안불온통신조항이삽입되어있어서온라인에서의자유로운정치적표현의자유를제한하고있다는비판을받고있었다. 아울러선거국면이나정치적인관심이고조되는시기정부당국에의해온라인정치활동을탄압하는근거로도사용되었다는점에서시민사회의반발은계속되었다. 헌재는 전기통신사업법 의위헌판결과함께인터넷을참여촉진적인매체로규정함에따라인터넷온라인공간에서의자유로운표현의자유를제한해서는안된다고판시했다. 이러한시대적인조건이맞물리면서제정된것이 2004 년의 공직선거법 이다 년 공직선거법 은당시한국정치문화의가장큰문제라고할수있는선거제도와문화를개선하기위한것으로입법취지가 돈은묶고, 입은푼다. 라는문장으로요약될정도로다양한선거운동의자유를확대했다. 한편, 국내선거에서온라인의활용은 1997년 15대대선에서사이버대선후보토론회및온라인을통한네티즌의견조사가실시되면서등장하였다. 그러나당시 공직선거법 의온라인선거운동규정은대부분기본적으로인터넷의장점을살리기보다는문제점을단속하고규제하는방식의접근이주를이루었다. 2000년 16대총선에서최초로인터넷선거운동을인정하고일부불법선거운동을단속하기시작하였고, 2007 년 17대대선당시선관위가발표한 UCC 관련적용규정안내 에기한규제원칙에대해서, 빠르게진화하는정보통신기술과시민의참여욕구에비해지나친사전규제와효용성이떨어지는사후처벌강화등의문제점이지적되면서법률개정논의가증폭되었다 ( 조소영, 2012). 이에 공직선거법 은온라인환경에부합하기위한여러차례개정을거듭한 공직선거법 은 2014 년 5월 14일일부개정을거쳐오늘날의 공 156

187 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 직선거법 으로발전했다. 현행 공직선거법 의목적은제1조에명시된바와같이선거가국민의자유로운의사와민주적인절차에의하여공정히행하여지도록하고, 선거와관련한부정을방지함으로써민주정치의발전에기여함을목적으로하고있다 년의 공직선거법 은온라인선거운동에관한여러규정을두고있었다. 하지만온라인이발전함에따라각조항들은사문화되거나시대적조류에떨어지고일부조항은헌법적인가치를훼손한다는우려로인해헌법재판소에의해위헌판결을받았다. 가장대표적인것이 공직선거법 제93조제1항의한정위헌 (2007 헌마1001, 선고일 2011 년 12월 29일 ) 으로, 이헌재의판결에의해서 1년 365일동안 SNS 를위시로한온라인기반의선거운동이가능하게되었다. 이조항은선거운동기간의제한과 180 일이라는기간이외에선거에영향을미치는모든온라인활동을하지못하게한다는비판을시민사회와학계로부터계속받았던조항이기도하다. 따라서한국에서본격적으로온라인선거운동이시작된결정이었다고해도과언이아니다. 제93조 1항과헌법재판소의판결문요지는다음과같다. < 공직선거법 > 제93조 ( 탈법방법에의한문서 도화의배부 게시등금지 ) 1 누구든지선거일전 180일 ( 보궐선거등에있어서는그선거의실시사유가확정된때 ) 부터선거일까지선거에영향을미치게하기위하여이법의규정에의하지아니하고는정당 ( 창당준비위원회와정당의정강 정책을포함한다. 이하이조에서같다 ) 또는후보자 ( 후보자가되고자하는자를포함한다. 이하이조에서같다 ) 를지지 추천하거나반대하는내용이포함되어있거나정당의명칭또는후보자의성명을나타내는광고, 인사장, 벽 157

188 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 보, 사진, 문서 도화, 인쇄물이나녹음 녹화테이프그밖에이와유사한 것을배부 첩부 살포 상영또는게시할수없다. 다만, 다음각호의어느 하나에해당하는행위는그러하지아니하다. 한정위헌 (2007 헌마1001) 제93조제1항의 그밖에이와유사한것 에, 정보통신망을이용하여인터넷홈페이지또는그게시판 대화방등에글이나동영상등정보를게시하거나전자우편을전송하는방법 이포함되는것으로해석하는한헌법에위반된다. 그러나헌법재판소의 공직선거법 제93조제1항의한정위헌에도불구하고여전히많은조항들은규제실효성확보차원에서기존의규정들을그대로존치하고있는상황이다. 사실 공직선거법 제93조제1항의한정위헌판결은정치권에많은 공직선거법 개정에대한숙제를던져준것이었다. 그렇지만아직규제의실효성차원에서그리고정당간의합의의부재로인해 공직선거법 상의조항간의충돌이나타나고있는상황이다. 그동안 2007 년 UCC 규제로부터시작된인터넷및 SNS 규제에대해많은비판과의문이제기되었다 ( 이준복, 2012: ). 아울러 공직선거법 과연계되어 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 ( 이하정보통신망법 ) 에서의온라인선거운동규제도진행중에있다. 헌법재판소에의한 공직선거법 제93조제1항의한정위헌은많은부분에있어온라인선거운동의자유를확대했다. 선거운동기간에상관없이자유로운정치적의사소통이가능하고후보자와유권자, 그리고정당과시민들간의자유로운정치정보를공유할수있는법적근거를마련 158

189 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 해주었다는점에서의미가있다. 그판결이후 SNS 를위시한온라인선거운동은실제총선이나지방선거등에출마하는후보들이모두홈페이지를비롯해 SNS, 블로그, 미니홈피등을개설해유권자와의소통을강화하고있다. 그러나헌법재판소결정이실질적인정치참여및선거문화발전으로연결되기위해서는해결해야할과제가아직남아있다. 본연구에서는이를선거운동규제를다루고있는선거운동기간위반죄, 정보통신서비스제공자 (ISP) 에대한삭제등조치요청, 한시적인터넷실명제의적용등 3가지차원에서살펴보겠다. 1. 온라인선거운동기간 현재가장쟁점이되고있는것중의하나는선거운동기간이다. 이미 공직선거법 제93조제1항의한정위헌으로인해온라인선거운동이가능한데 공직선거법 제59 조와제254 조 ( 선거운동기간위반죄 ) 는이결정과상충되는조항들로가득하다. 특히 공직선거법 제254 조제2항은온라인에서의선거운동을제한할수있다는비판이제기되었다. 이는법의규율체계또는법률체계성으로인하여법이갖는내용이수범자에게명확하게전달되지않을가능성이남아있다는점이문제시되고있다 ( 이준복, 2012:347; 심우민, 2012:268). < 공직선거법 > 제 59 조 ( 선거운동기간 ) 선거운동은선거기간개시일부터 159

190 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 선거일전일까지에한하여할수있다. 다만, 다음각호의어느하나에해당하는경우에는그러하지아니하다. < 개정 , , , > 1. 제60조의3( 예비후보자등의선거운동 ) 제1항및제2항의규정에따라예비후보자등이선거운동을하는경우 2. 선거일이아닌때에문자 ( 문자외의음성 화상 동영상등은제외한다 ) 메시지를전송하는방법으로선거운동을하는경우. 이경우컴퓨터및컴퓨터이용기술을활용한자동동보통신의방법으로전송할수있는자는후보자와예비후보자에한하되, 그횟수는 5회 ( 후보자의경우예비후보자로서전송한횟수를포함한다 ) 를넘을수없으며, 매회전송하는때마다중앙선거관리위원회규칙에따라신고한 1개의전화번호만을사용하여야한다. 3. 선거일이아닌때에인터넷홈페이지또는그게시판 대화방등에글이나동영상등을게시하거나전자우편 ( 컴퓨터이용자끼리네트워크를통하여문자 음성 화상또는동영상등의정보를주고받는통신시스템을말한다. 이하같다 ) 을전송하는방법으로선거운동을하는경우. 이경우전자우편전송대행업체에위탁하여전자우편을전송할수있는사람은후보자와예비후보자에한한다. < 공직선거법 > 제254 조 ( 선거운동기간위반죄 ) 2 선거운동기간전에이법에규정된방법을제외하고선전시설물 용구또는각종인쇄물, 방송 신문 뉴스통신 잡지, 그밖의간행물, 정견발표회 좌담회 토론회 향우회 동창회 반상회, 그밖의집회, 정보통신, 선거운동기구나사조직의설치, 호 160

191 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 별방문, 그밖의방법으로선거운동을한자는 2 년이하의징역또는 400 만원이하의벌금에처한다. < 개정 > 2. 정보통신서비스제공자 (ISP) 에대한삭제등조치요청 다음으로가장많은논란을빚고있는것은 공직선거법 제82 조의4 제3 항이다. 이조항은선거관리위원회뿐만아니라, 후보자에게도관련게시물에대하여삭제또는취급거부등의조치를정보통신서비스제공자 (Internet Service Provider, 이하 ISP) 에게요청할수있도록규정하고있다. 이조항은단순히 공직선거법 만의처벌조항이아니라관련타법의조항을연결하여온라인선거운동을규제하고있다는비판을받고있다. < 공직선거법 > 제82 조의4( 정보통신망을이용한선거운동 ) 2누구든지 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 제2조제1항제 1호에따른정보통신망 ( 이하 " 정보통신망 " 이라한다 ) 을이용하여후보자 ( 후보자가되려는사람을포함한다. 이하이조에서같다 ), 그의배우자또는직계존 비속이나형제자매에관하여허위의사실을유포하여서는아니되며, 공연히사실을적시하여이들을비방하여서는아니된다. 다만, 진실한사실로서공공의이익에관한때에는그러하지아니하다. < 개정 > 3각급선거관리위원회 ( 읍 면 동선거관리위원회를제외한다 ) 또는후보자는이법의규정에위반되는정보가인터넷홈페이지또는그게시판 대화방등에게시되거나, 정보통신망을통하여전송되는사실을발견한때에 161

192 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 는당해정보가게시된인터넷홈페이지를관리 운영하는자에게해당정보의삭제를요청하거나, 전송되는정보를취급하는인터넷홈페이지의관리 운영자또는 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 제2 조제1항제3호의규정에의한정보통신서비스제공자 ( 이하 " 정보통신서비스제공자 " 라한다 ) 에게그취급의거부 정지 제한을요청할수있다. 이경우인터넷홈페이지관리 운영자또는정보통신서비스제공자가후보자의요청에따르지아니하는때에는해당후보자는관할선거구선거관리위원회에서면으로그사실을통보할수있으며, 관할선거구선거관리위원회는후보자가삭제요청또는취급의거부 정지 제한을요청한정보가이법의규정에위반된다고인정되는때에는해당인터넷홈페이지관리 운영자또는정보통신서비스제공자에게삭제요청또는취급의거부 정지 제한을요청할수있다. < 개정 , > 요컨대, 선관위나후보자의요청을받게되는인터넷홈페이지관리운영자나정보통신서비스제공자로서는과태료나제재를받게되기때문에 정보통신망법 에의해임시조치를할수있는것이다 ( 김종서, 2012:16). 정보통신망법 에관련된조항은제44조의2( 정보의삭제요청등 ) 와제44 조의3( 임의의임시조치 ) 에명시되어있다. 공직선거법 의규정이 ISP에게책임이전가될수있는우려가존재한다. 이조항은김유향과심우민 (2012b:14-16) 이제시한바와같이후보자가특정게시물에대해삭제또는취급의거부 정지 제한을 ISP에게요청하는경우, 이들사업자들은사실상국가행정및사법권력에의해판단되어야하는위법성여부판단의부담을부당하게이행하는결과가초래되고, 이것은 ISP의영업수행의자 162

193 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 유에대한과도한제한이될가능성도존재한다 ( 이준복, 2012:345에서재인용 ). 아울러이조항의헌법 21조에서보장하고있는표현의자유와도상충될우려가있다. 정보통신망법 은 ISP가사생활침해나명예훼손등이발생할때, 삭제와임시조치를요구하게되는데, ISP가법률적근거없이임의로 ( 정보통신망법제44조의3 임의의임시조치조항 ) 게시물을삭제해자칫선거운동기간정치적표현의자유를제한할우려도존재한다. < 정보통신망법 > 제44조의2( 정보의삭제요청등 ) 1 정보통신망을통하여일반에게공개를목적으로제공된정보로사생활침해나명예훼손등타인의권리가침해된경우그침해를받은자는해당정보를취급한정보통신서비스제공자에게침해사실을소명하여그정보의삭제또는반박내용의게재 ( 이하 " 삭제등 " 이라한다 ) 를요청할수있다. 2 정보통신서비스제공자는제1항에따른해당정보의삭제등을요청받으면지체없이삭제 임시조치등의필요한조치를하고즉시신청인및정보게재자에게알려야한다. 이경우정보통신서비스제공자는필요한조치를한사실을해당게시판에공시하는등의방법으로이용자가알수있도록하여야한다. 3 정보통신서비스제공자는자신이운영 관리하는정보통신망에제42 조에따른표시방법을지키지아니하는청소년유해매체물이게재되어있거나제42조의2에따른청소년접근을제한하는조치없이청소년유해매체물을광고하는내용이전시되어있는경우에는지체없이그내용을삭제하여야한다. 163

194 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 4 정보통신서비스제공자는제1항에따른정보의삭제요청에도불구하고권리의침해여부를판단하기어렵거나이해당사자간에다툼이예상되는경우에는해당정보에대한접근을임시적으로차단하는조치 ( 이하 " 임시조치 " 라한다 ) 를할수있다. 이경우임시조치의기간은 30일이내로한다. 5 정보통신서비스제공자는필요한조치에관한내용 절차등을미리약관에구체적으로밝혀야한다. 6 정보통신서비스제공자는자신이운영 관리하는정보통신망에유통되는정보에대하여제2항에따른필요한조치를하면이로인한배상책임을줄이거나면제받을수있다. < 정보통신망법 > 제44조의3( 임의의임시조치 ) 1 정보통신서비스제공자는자신이운영 관리하는정보통신망에유통되는정보가사생활침해또는명예훼손등타인의권리를침해한다고인정되면임의로임시조치를할수있다. 3. 한시적인터넷실명제규정 마지막으로살펴볼 공직선거법 상에서온라인선거운동법제에있어서문제가되고있는것은제82 조의6( 인터넷언론사게시판 대화방등의실명확인 ) 이다. 현행 공직선거법 은선거운동기간중한시적으로인터넷실명제 ( 제한적본인확인제 ) 를규정하고있으며의무대상으로 인터넷언론 164

195 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 사 를규정하고있다. 그런데아이러니한것은 2012 년 8월 23일의헌법재판소는상시적인터넷실명제규정을위헌이라고결정했다. 헌재의결정에서는악성댓글이나이로인한문제점을억제하기위해실명제가도입되었지만실효성도미비하고무엇보다표현의자유의가치를민주주의의근간으로서의헌법적가치로인정해야한다고판시하고있다. 또한판결문에서는인터넷규제에있어서실정법상의규제는물론, 네트워크의연결속성을고려해야할것을강조한다. 즉인터넷을규제하기위해서는국내외이용자및사업자들간의규제형평성문제를반드시고려해야하고, 다원적인가치표현을존중하여입법을통한국가주도의규제보다는민간주도의자율규제활성화를강조하고있다 ( 김유향 심우민, 2012a:3-4; 심우민, 2012: ). 이결정을 공직선거법 제82조의6과비교한다면, 인터넷실명제가선거운동시기에만적용이되어야하다는것인데, 사실이미제93조제1항에의해상시적인온라인선거운동이가능해진시점에서선거운동기간이란한정은그법리적인의미를찾을수없게되었다. 특히한시적인터넷실명제규정은게시글과댓글을제약하여과열 혼탁선거를방지하려는목적으로유권자의정치적표현의자유를제한하는것으로여길수있다. 그러나목적의정당성은전부또는일부를인정한다고하더라도실명제를통한선거규제가유권자의표현의자유를사전적으로과도하게차단하는것이라는측면에서방법의적절성측면에서의문의여지가남는다 ( 이준복, 2012: 347에서재인용 ). < 공직선거법 > 제 82 조의 6( 인터넷언론사게시판 대화방등의실명확인 ) 165

196 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 1 인터넷언론사는선거운동기간중당해인터넷홈페이지의게시판 대화방등에정당 후보자에대한지지 반대의문자 음성 화상또는동영상등의정보 ( 이하이조에서 " 정보등 " 이라한다 ) 를게시할수있도록하는경우에는안전행정부장관또는 신용정보의이용및보호에관한법률 제2조제4호에따른신용정보업자 ( 이하이조에서 " 신용정보업자 " 라한다 ) 가제공하는실명인증방법으로실명을확인받도록하는기술적조치를하여야한다. 다만, 인터넷언론사가 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 제44조의5에따른본인확인조치를한경우에는그실명을확인받도록하는기술적조치를한것으로본다. < 개정 , , > 2정당이나후보자는자신의명의로개설 운영하는인터넷홈페이지의게시판 대화방등에정당 후보자에대한지지 반대의정보등을게시할수있도록하는경우에는제1항의규정에따른기술적조치를할수있다. < 개정 > 3안전행정부장관및신용정보업자는제1항및제2항의규정에따라제공한실명인증자료를실명인증을받은자및인터넷홈페이지별로관리하여야하며, 중앙선거관리위원회가그실명인증자료의제출을요구하는경우에는지체없이이에따라야한다. < 개정 , > 4인터넷언론사는제1항의규정에따라실명인증을받은자가정보등을게시한경우당해인터넷홈페이지의게시판 대화방등에 " 실명인증 " 표시가나타나도록하는기술적조치를하여야한다. < 개정 > 5인터넷언론사는당해인터넷홈페이지의게시판 대화방등에서정보등을게시하고자하는자에게주민등록번호를기재할것을요구하여서는아 166

197 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 니된다. < 개정 > 6인터넷언론사는당해인터넷홈페이지의게시판 대화방등에 " 실명인증 " 의표시가없는정당이나후보자에대한지지 반대의정보등이게시된경우에는지체없이이를삭제하여야한다. < 개정 > 7인터넷언론사는정당 후보자및각급선거관리위원회가제6항의규정에따른정보등을삭제하도록요구한경우에는지체없이이에따라야한다. < 개정 > < 정보통신망법 > 제44조의 5( 게시판이용자의본인확인 ) 1 다음각호의어느하나에해당하는자가게시판을설치 운영하려면그게시판이용자의본인확인을위한방법및절차의마련등대통령령으로정하는필요한조치 ( 이하 " 본인확인조치 " 라한다 ) 를하여야한다. [ 법률제12681 호에의하여 헌법재판소에서위헌결정된이조제1항제 2호를삭제함.] 이러한온라인선거운동에서의법제는최근온라인환경에부합되게개선되고있는것이사실이다. 그러나근본적으로 2004 년에개정된 공직선거법 은규제적인속성을가지고있기때문에그동안온라인선거운동은제한적으로묶여있는상황이었다. 그러나 2011 년 공직선거법 제93조제 1항이위헌판결이남에따라온라인선거운동을제한하는규정들에서벗어나자유로운온라인선거운동을실시할수있는토대가마련되었다. 그럼에도불구하고앞서지적한선거운동의기간, 임시조치, 한시적인실명제의실시등은여전히온라인선거운동을제한하고있다. 따라서이에대 167

198 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 한시급한개정이필요할것이다. 아울러우리가고민해야할것은한국적맥락에서의온라인선거운동을규제하는방식에대한고민이다. 이에대해서는장우영 (2010:228) 과윤성이와송경재 (2011) 의논의에서도다루고있지만한국의온라인선거규제제도는 공직선거법 을주축으로관련법률들이조밀하게연계되어구축되어있다. 선거과정에서발생할수있는인터넷역기능을제어하는것이입법취지이기때문에이법률들을통하여선거운동의자유를촉진하기는어렵다. 때문에 공직선거법 을비롯한주요관련법률들은줄곧헌법소원이나시민사회의항의의표적이됨으로써제도적신뢰를상실해온감이있다. 그런맥락에서이에대한근본적인온라인선거운동환경과한국적정치적상황을고려한법률의정비가필요한시기에이르렀다. 168

199 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 제 2 절해외법제와의비교분석 1. 미국의온라인선거법제 미국의선거관련법제는이미잘알려져있다시피선거운동의제한을두고있는한국선거법제와달리선거에서의어떠한제한조항을두고있지않다. 이는미국의연방선거운동법 (The Federal Election Campaign Act: FECA) 이내포하고있는특징때문이기도하다. 미국연방선거운동법은선거에서주로규제하고자하는대상이선거비용과관련된것으로한정된것으로, 공직후보에대한국고의보조및선거자금의지출과다양한기부등에대한여러규제와감독이주를이루고있다. 미국의연방선거운동법이이처럼광범위한규제보다는선거비용과관련하여한정하고있는것은선거와관련된미국의정치전통과연관된것이다. 미국은전통적으로선거운동의방법과방문등의방식을허용했다따라서선거운동의규제보다는비용의규제를통해서활발한정치적선택을유도하고있다. 선거자금의투명성을확보하는것이연방선거운동법의목적이므로다른다양한선거운동의방식은제한을두지않고있다. 이러한방식은온라인선거법제에도그대로적용된다. 원래미국의선거관리는 1975년설립된초당파기구인연방선거위원회 (Federal Election Commission) 에서주관한다. 하지만앞서도지적한바와같이미국의연방선거위원회는선거관리에서단지행정적인것이아니라정치자금문제를주로다루는기구이다. 주요업무는미국의대선후보 169

200 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 자에게국고보조를지원하고지출과기부의제한을강화하고정치자금의수령에대한공개적인공개의규정을이행하는것이다. 이밖에미국의정치자금관련제도는의회의결정과사법부의판결에의해결정된다. 따라서연방재판소에의한판결은사실상헌법에규정된수정안을제시하는역할을하고있다 ( 강석구외, 2007; 장우영, 2010:230 에서재인용 ). 일반선거운동의규정과마찬가지로온라인선거운동연방선거위원회에서담당한다. 연방선거위원회는 1999 년 7월 10일대선후보들이예비선거기간중인터넷상의웹사이트를통해신용카드로정치자금을모금을허용하는규정안을가결하였다. 이에따라개인이정치인에게기부할수있는한도액은 250 달러로규정하였다. 특히온라인이나인터넷등을활용한모금이제도적으로도입된이유는부정부패의소지를막고정치자금의투명성확보를목적으로만들어진것이다 ( 조희정, 2009). 이러한결정이후연방선거위원회는 2001 년 10월 인터넷정치활동에관한규정 (Rule Making Regarding Political Activity on the Internet) 에따라서다양한온라인선거운동 특히선거비용관련 - 을규제하고있다. 그렇지만앞서의연방선거운동법의입법취지와같은맥락에서 2001 년에만들어진이규정은선거운동전반을관장하는것이아니라온라인상의정치자금기부나모금행위와관련된조항을다루고있다. 그리고 2002 년에는기존연방선거운동법을개정한새로운법률이입법되었는데, 그것이이른바선거운동개혁법 (The Bipartisan Campaign Reform Act of 2002) 이다. 그러나이법안들의주된내용도다른내용이기보다는기존의정치자금의투명성확보를위한새로운내용의반영들이었고, 우리나라의 공직선거법 이나 정보통신망법 에서규제의대상으로삼아왔던다양한인터 170

201 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 넷선거운동의유형들을규제하고자하는것이아니었다. 이에대해미국의학자들과국내의미국선거법연구자들 ( 강성구외, 2007; 장우영, 2010; 이준복, 2012) 은연방선거위원회의온라인선거운동규정은규제를위한것이아니라단지최소한의규정을두고나며지는모두제한없이활용할수있는것으로해석하고있다. 그러나연방선거운동법에도인터넷선거운동과관련된내용이포함되어있는데이는인터넷상에서의이메일이나하이퍼링크와같은유형의활동들을정치적기부금이나선거비용등으로계상될것인가와관련된논의를수정한것이다. 이는선거자금과관련된규정내용들이다 ( / 검색일 : 2014/07/22; 장우영, 2010). 실제연방선거위원회의규정은소셜미디어인 SNS 를위시로한인터넷을제도권내로포함시켜통제하는것이무의미하다고인식하고, 선거자금외에인터넷선거운동의폭을보다광범하게허용하고있다. 이는표현의자유를헌법적가치로규정하고있는미국의수정헌법이나연방선거법의기본정신을반영한결과라고할수있다. 때문에 2008 년대선에서선거운동초기부터민주당오바마후보는블로그와유튜브 (YouTube.com), 트위터 (Twitter.com) 등소셜미디어를활용했다. 그리고지지집단을결속하기위하여 < 마이보 > 라는팬커뮤니티의허브사이트를개설했다. 7) 당시많은젊은이들이 < 마이보 > 를통해소셜미디어기반의지지집단네트워크를구축했고대통령에당선되기 6개월전부터이미콘텐츠와트위터의리트윗, 페이스북의친구추천이공화당후보를압도해이미인터넷상에서는인터넷대통령이란말이회자되었다 7) < 마이보 > 는오바마대통령선거캠프에서만든마이버락오바마닷컴 (My.BarackObama.com) 의애칭이다 (Libert and Faulk 2009). 171

202 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 (Winograd & Hais 2008; Delany 2009, 9-10; 금혜성 송경재, 2013: 에서재인용 ). 한국과비교하면 2011 년까지한국의온라인선거운동이 공직선거법 특히제93조제1항에얽매여선거운동기간에만한정적인정치적온라인선거운동을벌였던데반해, 미국에서는 2008 년미국대선에서부터페이스북과트위터, 블로그, 유튜브등의 SNS를이용한다양한선거운동이활성화되는차이가발견된다. 하지만미국은연방법과주법에따른차이는존재한다. 연방선거운동법에따르면기본적으로는 SNS 를위시로한온라인선거운동을차단하는어떤규제도없다. 그렇지만몇몇주의선거유관기관들은 SNS 와온라인상후보자광고및홍보물은선거재정규정의적용범위내에속한다고결정했다. 그리고플로리다, 오하이오, 코네티컷, 텍사스와알래스카주에서는온라인상정치홍보물은온라인파일에대한재정을후원한정당또는당사자의신원을밝히는신원공개각서를포함할것을요구하고있다. 그러나온라인상표현의자유에대한제약, 대중매체에의접근가능성이상대적으로제한된후보자의선거활동에대한과중한제약이라는공정성시비가제기되기도했다 ( 이준복, 2012). 8) 8) 대표적으로 2010 년 7월메릴랜드주의의회가선거기간중예컨대, 페이스북과트위터와같은 SNS의사용을제한하는입법을통과시켰다. 입법은인쇄된선거홍보물에삽입되도록요구된공개문구 (a disclosure sentence) 를 SNS에도삽입하도록요구했다. 이것은선거법상규제를온라인상선거법위반행위에대해서도엄격하게집행함으로써인터넷공간이법의사각지대가되는것을막아야한다는의지의표명이기도하다. 메릴랜드주의입법에대해서일부에서는인터넷공간에서의선거법규제의집행에회의적시각을드러내기도한다. 이들은익명의파일제공자에대한법집행의곤란성, 감시인력유지비용상의부담을문제로꼽고있다 ( 이준복, 2012:349 에서재인용 ). 172

203 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 2. 캐나다의온라인선거법제 9) 앞서의미국이가잘광범위한온라인선거운동을규정하고있다면캐나다는이와반대의입장에서있다. 미국과달리캐나다는온라인선거운동의범위를협소하게정의하고기존의법제도적인틀속에서해석해야한다는입장을견지하고있다. 캐나다에서도선거법상인터넷을인지하여인터넷에해당하는특수한관련법을별도로입법화하자는논의가 2000 년부터있었다. 역시변화된정보환경에대한선거관리를위한목적으로논의가시작되었다. 그리고실제 2000 년도부터전세계의선거에서인터넷이보편적으로확산된것도이러한논의를시작한배경이되었다. 특히인접해있는미국의영향으로선거운동에서다양한인터넷과온라인기반의서비스가등장한점도논의등장의또다른배경이되었다. 그렇지만캐나다는온라인선거법이나별도의규정을만들자는의견은사라지고기존의선거법을재평가하여이를온라인상에도적용하자는방향으로흐름이변화했다. 이러한입장변화의가장큰이유는인터넷이기존의정치또는선거광고의개념정의안에포함된다는캐나다연방과주정부, 그리고지방입법부의태도때문이다. 즉기본적으로연방, 주행정부와입법부차원에서별도의법안을논의하기보다는기존의선거법의테두리에서온라인선거운동을규정하자는입장으로전환된것이다. 이러한이유로캐나다에서는각관할별로종래정치또는선거광고를규제하 9) 캐나다의온라인선거법제에관한내용은 Small(2009) 와이를인용한이준복 (2012: ) 의내용을바탕으로작성되었다. 173

204 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 던방식이인터넷에도적용되었다. 한가지주목할점은캐나다의선거법 (Canada Election Act) 은제319 조 d를통해선거광고의개념으로부터 개인에의해소위인터넷에대한비상업적기초하에개인의정치적의견을전달 하는것을제외하고있다. 선거법상의동규정을통해인터넷이선거법의적용범위외에있는것처럼보이나, 인터넷은그활용에있어 비상업성 이인정되는지여부에따라캐나다선거법의적용대상여부가달라진다. 이는논리적으로상당히많은해석이필요하게되었다. 비상업적인목적으로온라인상의웹사이트나홈페이지등을개설할수는있지만상업적인목적의다른메일링프로그램을구입하던가하는것은선거법의규제의대상이된다는것이다. 즉온라인선거운동의기본적인틀만유지하고그이외의비용이투입되는부분에대해서는기존선거법의규제대상이라는점이다. 이러한혼란으로구체적으로캐나다의퀘백주선거관리위원장블란챗 (Blanchet) 는 비용이존재해야하는데, 온라인콘텐츠를만드는비용뿐만아니라최종생산물의디자인, 교정, 그리고생산에관련된모든비용을포함한다. 고언급했다. 이는입후보자가인터넷웹사이트, 블로그등을개설할수있으나, 인터넷광고배너나상업적인목적의이메일리스트를구매하는비용은캐나다선거법상지출내역에포함되며선거비용총액규제의대상이된다. 때문에이러한활동은금지된다. 이처럼캐나다의선거법제는상당히기존의선거법의규정에서해석되고있으며, 제약요인도많은것으로나타났다. 캐나다의경우는미국의사례와는다른방향의온라인선거법제가발전할수있음을알려준다. 174

205 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 3. 일본의온라인선거법제 일본은 2013 년이전까지는공식적으로선거에서인터넷을통한선거운동을허용하고있지않았다. 이는 1950 년에제정된일본의 공직선거법 때문이다. 일본공직선거법은한국의공직선거법과같이다양한공직에출마하는후보자들이공식선거운동기간동안에법적으로할수있는것과할수없는것들을규정해두었다. 일본의선거법은특정후보자나일부당이월등한자금력혹은인력으로유리한위치를점하는것을방지하는목적으로제정되었고이후몇차례의개정이있었지만큰골격은유지되었다. 즉입법취지가공정한선거를위한목적으로유리한위치를점하지못하도록했다. 그러나일본의선거법은 1950 년에만들어졌기때문에최근에등장한인터넷플랫폼의다양한서비스를활용하지못하는단점을가지고있었다. 그리고이선거법은이메일이나 SNS 와같은것이없던시절에만들어진만큼이에대한규정은상당히모호하다는비판을받았다. 이런이유때문에일본의선거법은선거때마다시대를반영하지못하고있다는비판에서자유로울수없었다. 그대표적인것이공직선거법제142조제1항에서 선거운동을위해사용하는문서도화 ( 文書圖畵 ) 는엽서와전단이외는배포할수없다 고규정하고있고, 또제146조 문서도화의배포또는게시에대한금지를피하는행위의제한 이명문화되어있어, 인터넷을이용한정보발신이 142조에위반되지않아도, 146 조에의해서위법행위라고할수있다. 따라서선거기간에는후보자의웹사이트갱신이나메일송신을자제했다 ( 미디어오늘 2009/10/07). 아울러정당홈페이지역시공직선거법 175

206 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제143조 문서및그림 ( 포스터 ) 에해당한다는총무성 ( 구자치성 ) 의공식견해에따라선거운동을위한목적으로는이용이금지되었고정당의홈페이지, 의원이나후보자개인의홈페이지를선거기간에사용하는것은공직선거법에서규정한법정외문서에해당되었다 ( 고선규, 2003: ). 이와같이일본은상당히강력한온라인선거운동을규제하는국가에속한다. 이에대해이동훈 (2012) 은일본의온라인선거법제를기본적으로 질서위주형에가까운제도적성격 을가지고있다고규정했다 (2012: ). 비록일본이선거운동과일반정치활동을구분하여적용한다고해도선거운동기간에는공직선거법으로제한되어있기때문에실제온라인선거운동이쉽지않은것이사실이다. 10) 이에일본에서는편법으로선거전이시작되기전날까지는홈페이지와트위터등의 SNS 를운영하지만선거개시전날밤에는후보자들의홈페이지와트위터, 페이스북에 선거가끝날때까지업데이트를중단한다. 는글을게시했었다. 일본의온라인선거운동에대한공직선거법규제는두가지형태로구분된다. 11) 첫째, 문서, 도화로서의규제가있다. 실제일본공직선거법에는인터넷웹상의홈페이지, 메일등을의미하는문구는없다. 다만인터넷홈페이지나메일을공직선거법제142조및제143조에서규정하는 문서, 도화 의일종으로파악하여간접적으로인터넷선거운동을규제하고있다. 따라서선거운동을위하여인터넷홈페이지를개설하거나선거운동 10) 이조항은한국의공직선거법제93 조 1항과유사한측면이있다. 다만일본은일반정치활동기간과선거운동기간으로세부적으로구분한것이라할수있다. 11) 일본의온라인선거법규제에관한내용은강석구외 (2007) 과박주민 (2012: ) 의내용을바탕으로작성되었다. 176

207 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 목적으로불특정또는다수의사람들에게이메일을발송하는것은일본공직선거법제142조에의해금지되며, 홈페이지나전자메일에표시하여타인의눈에띄게하는것은제143조에서말하는 사진등의유형 의게시가되므로제143조에의해금지하고있다. 그리고제201 조에서는정당과기타정치활동을행하는단체는선거기간중에정치활동을위하여게시또는배포하는홍보물이나포스터에해당선거구의특정후보자의이름을기재하는것을금지하고있다. 그러므로정치활동을행하는단체의후보자이름이표시된홈페이지를선거운동기간중에갱신하는하는것은법적으로위법이다. 두번째규제는선거시기의사전선거운동으로서의규제이다. 일본공직선거법은문서, 도화의배포및게시는선거운동기간에만금지된것이아니라입후보신고전에도 사전선거운동 으로금지된다 ( 제129 조 ). 따라서선거운동을위한홈페이지의개설, 갱신은상시금지되며, 불특정또는다수의사람들에게선거운동목적으로메일발송하는것역시상시금지된다. 그러나 1990 년대이후급격히보급된인터넷환경은정치의변화를야기했다. 이를주도한것은정당이나정치인이아니라주로 ISP에서부터시작되었다. 특히 2000 년대이후미국과유럽, 그리고한국에서인터넷선거운동이활성화됨에따라그영향을받은 ISP는선거운동에인터넷을활용하기시작했다. 특히 2000 년대후반부터는총무성이온라인선거규제를완화함에따라 ISP를위시해서정당에서도온라인선거운동을실시했다. 대표적인일본포털사인야후재팬 (YAHOO JAPAN) 에서는출마하는후보자정보를제공하는정치관련포털사이트 모두의정치 를운영해왔고, 구글의일본어사이트는 모두를위한 Q&A 를개설하여일반시민들로부 177

208 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 터모집한질문사항에후보자들이동영상으로응답하여이를유튜브 일본의정치 에공개하는프로젝트를실시했다. 라쿠텐역시 LOVE JAPAN 을통해일본에서는익숙지않은인터넷정치헌금 ( 기부금 ) 서비스를제공했다. 이에자극을받아각정당에서도인터넷을활용하기시작했다. 자민당은민주당비난 CM을다수제작했는데, TV에서방영하기어려운노골적인것은당홈페이지나유투브를통해공개하여공세를펼쳤다. 주요정당홈페이지도유세모습을담은영상등에대해서는통상적인정치활동의일환이라고하여법규정을 무시 하여홈페이지를갱신했다. 이러한움직임에대해서는주무관청인총무성도 통상의정치활동범위내라면공직선거법위반이라고하기어렵다 라고해서문제삼지않았다 ( 미디어오늘 2009/10/07). 그러나 < 공직선거법 > 은거의모든종류의온라인선거운동을금지하는것으로해석되면서인터넷시대의커다란걸림돌로작용했다. 이러한온라인선거운동규제는점차시대적변화에따라비판에직면한다. 정보통신기술의발전에따른인터넷보급은선거기간중문서, 도화반포및게재금지조항을인터넷에도적용토록한것에대해많은비판이제기되었다 ( 이동훈 2012, 320). 이에 2005 년당시여당인자유민주당 ( 자민당 ) 은블로그나메일매거진의작가들과간담회를개최하는등인터넷미디어와정치와의관계재정립을모색하였으며, 2006 년에는당시야당인민주당이인터넷선거운동에대한금지를푸는공직선거법개정안을국회에제출한바있다. 그리고이개정안에대해당시여당인자유민주당역시동의했지만입법하지는못했다 ( 박주민, 2012: ). 12) 하지만시대의조류에일본정치계도따라갈수밖에없었다. 정치적유 178

209 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 불리에따라합의가쉽지않았던온라인선거법규제를완화하는공직선거법개정이 2013 년 4월에마무리가되었다. 4월 12일중의원을거쳐상원이랄수있는참의원에 4월 19일본회의에서인터넷을활용한선거운동을허용하는내용의공직선거법개정안을만장일치로통과시켰다. 따라서 2013년 7월참의원선거를시작으로일본의모든중앙선거와지방선거에적용했다. 이에따라 7월참의원선거때부터선거운동기간정당과후보뿐만아니라선거운동원이나일반유권자도홈페이지, 블로그, 트위터, 페이스북등의 SNS 를이용해특정후보에대한투표호소, 연설개최고지등선거운동을할수있게되었다. 다만이메일선거운동은정당과후보자에한해허용된다. 더불어정당에한해인터넷유료배너광고도할수있게된다 ( 연합뉴스 2013/04/19). 12) 이에일본의정당과선거에출마하는후보들은법규정에저촉되지않기위해다양한방법을동원하는편법 (?) 을쓰기도했다 년선거에서는사회민주당의아오토는선거운동마지막날당후보의연설동영상을인터넷에스트리밍했다. 단후보자얼굴은나오지않도록했다. 따라서사이트를방문한사람들은연사의목소리는들을수있었지만얼굴은볼수없는방식을사용하기도했다. 이는역시 < 공직선거법 > 의후보자의이미지사용을금지하는규정에저촉되지않기위함이었다 (The Wall Street Journal 2012/12/16). 179

210 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 그림 4-1 라인의일본정당계정 하지만온라인선거운동을악용하는대책으로, 홈페이지나이메일등에 선거관련글을쓸때는반드시이메일주소등필자의연락처를표시해야 한다. 13) 만약게시자가허위표시로신분을위장했을경우 2 년이하의금 13) 협상당시일본의각정당들은인터넷선거운동허용자체에는의견이일치했으나선거활동에관련된메일을송신할수있는사람의범위를둘러싸고의견의차이가있었다. 논의끝에결국, 메일의송신을후보자와정당에한정한다는개정안이통과되었다 ( 김경미 2013). 180

211 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 고형또는 30만엔이하의벌금형, 공민권정지등에처해진다 ( 연합뉴스 2013/04/19). 그러나이러한제한조건에도불구하고그동안막혀있던온라인선거운동규제가완전히사라졌다는것은일본의선거관리에서획기적인전환임에틀림없다. 이러한온라인선거운동이허용되면서일본기업들도적극적인서비스를시작하고있다. 14) 지난참의원선거에서주목받았던서비스중의하나인 NHN Japan의라인 (LINE) 은일본에서인터넷을이용한선거운동이가능하게되는 < 공직선거법 > 개정안이통과되면서, 각정당별공식계정을개설하기도했다. 각정당이추구하는정책과더불어매니페스트를전달함으로써, 유권자들의정보수집에기여할수있으며, 투표율의증가로연결될것을기대하고개설했다고한다. 14) 대표적으로 2,500만명의회원을가진사이버에이젠트 ( サイバーエーゼェント ) 는인터넷선거운동허용에따라블로그 ' 아메바 ( アメーバ )' 를통해서의원이나입후보자의블로그개설을도와주는한편유권자에게각정당의정책을해설하거나동영상을사용한좌담회를기획하고정치에특화된코너를신설해, 뉴스소개나유권자설문과같은콘텐츠를확대했다. 동영상공유사이트를운영하는도왕고 ( ドワンゴ ) 역시 니코니코초회의2 에의원을초대해게임을하거나대화를하는공간을마련했고, 정치정보사이트를운영하는파이프도빗츠 ( パイプドビッツ ) 는인터넷상의악질적인글을감시하는서비스를하기도했다. 이에대한보다자세한내용은김경미 (2013) 의내용을참조바람. 181

212 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 3 절 SNS 선거관리실태분석 이절에서는 SNS 선거관리에대해한국과미국의사례를바탕으로살펴볼것이다. 한국은이미모바일웹과스마트기기 (smart devices) 용앱등을활용하여적극적으로 SNS 선거관리를진행하고있다. 그리고미국역시인터넷을활용한초기인터넷홈페이지방식의온라인선거관리에서최근확산되고있는 SNS 를활용하여페이스북과트위터계정을개설하여다양한정보를제공하고있다. 1. 미국의 SNS 선거관리 미국은온라인선거관리를연방선거위원회홈페이지와스마트앱으로이원화하여운영하고있다. 연방선거위원회홈페이지는선거관련정보와각종법령과정치자금관련공개등을게시하고있으며입법취지에맞게주로법령정보와선거자금, 기부금등의사용내용을투명하게선거시기마다공개하는역할을하고있다 ( 검색일 : 2014/07/23). 182

213 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 그림 4-2 미국의연방선거위원회홈페이지 연방선거위원회의홈페이지는선거자금공개를중심으로구성되어있다. 세부적인메뉴도선거자금공개와회의및청문회관련정보, 보고서및규정준수도파악, 그리고법률규정에대해서다루고있다. 이를세부적으로살펴보면다음 < 표 4-1> 과같다. 183

214 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 표 4-1 연방선거위원회홈페이지아키텍처 구분선거자금공개포털회의및청문회시행사항보고도움말및규정준수법률, 규정및절차 FEC 정보와기타사항 설명 선거자금과관련한각종정보를데이터와인포그래픽, 차트등을일목요연하게정리 최근의대통령선거와상하양원선거의선거자금공개 위원회일정에관한정보를공개 위원회는목요일오전 10시에회의를진행하며, 일반공개회의를기본으로함 회의에서위원들은새로운규정을채택자문의견발행, 정치위원회에관한감사보고서를승인, 그리고법을관리할수있는조치를논의 선거법위반과관련한다양한모니터링, 제보등을받고있으며분쟁해결과불만제기등의민원을공개 연방선거위원회가제출하는정보및간행물, 교육봉사활동, 각종도움이될자료를공개 선거와관련된법령, 규정, 자문의견, 정책설명및집행소송을포함한법적자원의다양한자료제공 기타 FEC에대한소개와보도자료, 사무실정보, 연락처등 자료 : 미국연방선거위원회홈페이지 ( 내용을연구자들이재구성. 한편, 미국에서도여러형태의소셜미디어가확산되면서다양한 SNS를이용한선거관리도진행되고있다. 대표적인것이 SNS 를이용한선거관리정보를제공하는것이다. 미국의연방선거위원회에서는별도의 SNS를만들기보다는많은사람들이이용하고있는페이스북과트위터에별도의계정을만들어서운영하고있다. 184

215 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 그림 4-3 미국의연방선거위원회페이스북과트위터 이는별도의블로그나 SNS 를구축할경우호환성이떨어지거나시민들과이용자들과의네트워크연결성 (network connectivity) 이떨어진다는단점을보완한것으로효과적인소통전략이라할수있다. 아울러연방선거위원회의다양한정보를많은사람들과온라인으로제공할수있다는점에서보다효율적이라할수있다. 그렇지만이러한노력에도불구하고미국에서는아직 SNS 를활용한선거관리는낮은수준인것으로평가된다. 구체적인 SNS 의활용도만을살펴보아도낮은수준에머물러있다. 우선페이스북은 2014 년 9월 20일현재 162 명이방문했고, 21명이좋아요클릭을했다. 아무리정부기관이라고해도무척낮은수치라고할수있다. 그리고방문자들역시대부분이일반유권자들이기보다는정치관련단체가많았다. 이는미국의선거관련법의영향때문인것으로풀이된다. 일반적으로선거운동의방식을제한하지않는미국의선거법이굳이일반유권자들의방문을많이하게하지않았을수도있다. 하지만그럼에도불 185

216 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 구하고조사결과는무척낮은수치임에분명하다. 이같은현상은트위터역시마찬가지이다 년 9월 20일현재 2010 년 10월에계정이개설되었지만트윗은 488건, 구독자인팔로워는 1,952 명에불과하다. 다만페이스북에비해트위터는상대적으로연방선거위원회의정보들이많이게시되고있으며주간보고서및일정, 동정에대한게시글이많은것으로조사되었다. 하지만앞서의페이스북계정과마찬가지로활발한활동을하고있지는않은것으로나타났다. 2. 한국의 SNS 선거관리 1) 모바일웹 모바일웹 (mobile web) 은이동단말기에서일반웹에접속할수있는브라우징기술로서선관위에서는 2010 년대이후스마트기기가보편화되면서 6가지유형의모바일웹을개발, 보급하고있다. 세부적인모바일웹은선관위대표모바일웹, 선거정보모바일웹, 선거법령정보모바일웹, 선거정보법규안내모바일웹, 인터넷선거보도심의위원회모바일웹, 후보자 TV토론다시보기모바일웹등이다. < 그림 4-4> 에서도확인되지만각각의모바일웹은국민참여소통과인터넷방송, 후보자 TV토론, 정치관계법령과정보검색등을체계적으로알수있게해준다. 이러한모바일웹의개발은 3,000 만명이상의사용자가넘는한국의스마트환경에서간편하고모바일화된환경에서정치정 186

217 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 보에접근할수있다는장점이있다. 아울러선거관리기구인선관위입장 에서도효과적으로정보를유권자들과후보자들에게제공할수있다는점 에서행정효율화와비용절감효과를기대할수있을것이다. 그림 4-4 한국의중앙선거관리위원회모바일웹 각각의모바일웹은이동단말기인스마트기기에서쉽게접속할수있 는인터페이스를구축했으며 QR 코드 15) 를활용하여손쉽게접근할수있 는방식을채택했다. 모바일웹은스마트기기에최적화되어있기때문에 15) QR코드 (Quick Response Code) 는흑백격자무늬패턴으로정보를나타내는매트릭스형식의바코드로, 기존바코드가용량제한에따라가격과상품명등한정된정보만담는데비해 QR코드는넉넉한용량을강점으로 3차원적인다양한정보를담을수있다 ( 매일경제용어사전, 네이버지식백과 검색일 : 2014/09/20). 187

218 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 기존의홈페이지방식보다는체계적인정보를제공할수있다는점에서 사용자친화적인방식이라고할수있다. 2) 앱 선거정보모바일앱은스마트폰등모바일기기의무선인터넷을통해후보자, 투표소, 투 개표등다양한선거정보를유권자가언제어디서나신속하고편리하게접근 이용할수있도록안드로이드와 ios에서이용이가능하다. 앱은 TV토론다시보기앱, 선거법령앱등의기본정보와함께, 정책공약알리미앱등을포함하여선거관리와매니페스토적인기능을같이제공하고있다. 그림 4-5 한국의중앙선거관리위원회스마트폰용앱 스마트폰용앱은선거정보를제공하는데유용하게사용될수있다. 실 제 2014 년제 6 회전국동시지방선거의스마트폰용앱을살펴보면, 선거일 정과사용자의해당지역구의예비후보자와후보자검색이가능하고, 188

219 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 2014 년전국동시지방선거부터전격도입된사전투표소와관련된정보도제공하고있다. 이는유권자들의인터넷엑세스환경이급격히무선으로바뀌고있다는점을감안하면아주적절한서비스라고할수있다. 특히기존에는홈페이지를통해서나제공되는서비스들이스마트폰용앱으로제공됨에따라사용자편의성도향상되었다. 실제작동결과다양한정보검색이가능하고선거와관련된실무적인정보를유권자들이얻을수있는장점이발견된다. 그림 4-6 한국의중앙선거관리위원회정책공약알리미앱 한국에서매니페스토 (Manifesto) 운동이처음도입된것은 2006년 5 31 지방선거에서부터다. 특히매니페스토운동이처음도입된 2006 년지방선거를통해이러한문제점들을직시하게되었다. 그이전에는선거일이코앞에닥쳐서야공천자를발표하는무책임한정당들에대한비판에서시 189

220 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 작되었다. 그이전에는정당이후보공천시, 공약도없이지역에서우세한당의간판이나조직표만을믿고선거에뛰어들어표를구걸하는후보자들의행태들을보면서시작되었다 ( 오현순, 2013:99-146). 그런맥락에서한국에서는매니페스토가정책실행에서예산확보, 구체적실행계획등이있어이행이가능한선거공약의의미로주로쓰인다. 이러한의미를가지고있는매니페스토역시선관위에서는적극적으로활용하고있다. 정책공약알리미앱은앞서의선거정보앱이선거와관련된정보를편리하게제공하는것이라면, 구체적으로정책과관련된내용을전문적으로다루고있다. 특히유권자본인의지역구에출마한후보자들의다양한공약에대한확인과타지역에비한비교도가능하고정당공약등도확인할수있다는점에서유세장에가거나선거벽보, 선거홍보물, TV 토론회등을보지않아도충분히공약에관한이해가가능하다는장점이있다. 실례로전국동시지방선거의경우, 지방선거입후보자의수가많기때문에기초의원과기초단체장, 광역의원과광역단체장의공약을제대로확인하지못할수도있는데정책공약알리미앱은이러한문제를극복해주는데효율적인도구가될수있다. 190

221 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 제 4 절 SNS 선거관리와매니페스토의접목의가능성 이상에서우리는한국과미국의 SNS 선거관리에대해서간략하게살펴보았다. 그렇다면여기서제기되는질문이있다. 이처럼다양한방식으로선거관리조직에서는 SNS 나앱등을활용한선거관리를실시하고있는데국민들의이에대한인식은어떠한지, 그리고 SNS 선거관리가아직초보단계이지만미래지향적인선거관리를위한방식에대한국민들의의식은어떠한지를살펴보아야할것이다. 향후 SNS 선거관리를 top-down 방식의행정적인지도나관리가아니라상호작용적인 (inactivity) 방식으로전개하기위해필수적이다. 이를위해본연구에서는전국민을대상으로한설문조사를실시하여유권자들의 SNS 선거관리와이를활용한매니페스토의접목가능성을타진해볼것이다. 본연구는전문이메일여론조사기관인 < 마크로밀엠브레인 > 에의뢰해선거권을가진 19세이상국민을대상으로 2014 년 9월 4일부터 9월 12일까지, 총 9일동안온라인설문조사를진행하였다. 응답자 1,167명의인구통계학적구성은다음과같다. 남성 593명 (50.8%), 여성 574명 (49.2%) 이며, 연령별로 (M=3.93, SD=1.301) 는 20대 (19세포함 ) 210명 (18.0%), 30대 244명 (20.9%), 40대 289명 (24.8%), 50대 267명 (22.9%), 60대이상 157 명 (13.5%) 이었다. 학력구성은 (M=2.86, SD=0.657) 고졸미만이 44명 (3.6%), 고졸이 222명 (19.0%), 대학교재학과졸업이 765명 (65.6%), 대학원재학이상은 138명 (11.8%) 이었다. 가구소득별로는 (M=2.63, SD=1.090) 200만원이하 159명 (13.6%), 201~400만원 423명 (36.2%), 401~600만원 191

222 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 367명 (31.4%), 601~800만원 128명 (11.0%), 801만원이상 90명 (7.7%) 으로집계되었다. 첫째, 조사문항은앞서살펴본선관위의정책공약알리미앱을인지하고있는지여부를살펴보았다. 정책공약알리미앱이개발되어보급된지도상당한시간이경과했는데과연유권자들은이러한앱을알고있는지진단하여현재 SNS 를활용한선거관리에서정책공약알리미앱같은서비스가유권자에게잘인지되고있는지를살펴보았다. 표 4-2 정책공약알리미앱인지 성별연령학력소득 정책공약알리미앱인지 구분 모른다 (%) 알고있다 (%) 계 남자 476(80.3%) 117(19.7%) 593 여자 479(83.4%) 95(16.6%) ~29세 180(85.7%) 30(14.3%) ~39세 213(87.3%) 31(12.7%) ~49세 234(81.0%) 55(19.0%) ~59세 210(78.7%) 57(21.3%) ~69세 118(75.2%) 39(24.8%) 157 고졸미만 30(71.4%) 12(28.6%) 42 고졸 183(82.4%) 39(17.6%) 222 대재 / 대졸 628(82.1%) 137(17.9%) 765 대학원재이상 114(82.6%) 24(17.4%) 만원이하 134(84.3%) 25(15.7%) ~400만원 352(83.2%) 71(16.8%) ~600만원 292(79.6%) 75(20.4%) ~800만원 106(82.8%) %) 만원이상 71(78.9%) 19(21.1%) 90 전체 955(81.8%) 212(18.2%) 1,167 χ² 검정 Pearson χ² = (p=0.159) Pearson χ² = (p=0.008) Pearson χ² = (p=0.361) Pearson χ² = (p=0.548) 192

223 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 분석결과, 선관위의정책공약알리미앱을인지하고있다는응답은 212 명으로전체응답자중에서 18.2% 에불과했다. 이는선관위의정책공약알리미앱이유권자들에게많이알려지지않았음을알려준다. 선관위가다양한채널을통하여선거시기온라인을통한정치정보를제공하기위한노력을하고있음에도, 여전히다수의유권자들은잘활용하고있지않은것으로나타났다. 하지만이러한결과는단지유권자들의문제가아닐수도있다. 후술하겠지만선관위의정책공약알리미앱을적극적으로알리기위한정책홍보의문제일수도있다는점에서인지도가떨어진다는결론은여러차원의고민이필요하다. 둘째, 미래지향적인온라인매니페스토의가능성을파악하기위해만약선관위에서선거운동기간후보자의공약을인터넷이나 SNS 로제공하거나스마트폰용앱을제공한다면수신할의향이있는지를질문했다. 이문항은선관위의정책공약알리미앱등을활용하지는않아도미래의사용가능성을파악하기위한설문이다. 이질문에대한유권자들의응답은앞서의선관위정책공약알리미앱인지도의결과와는전혀다르게나타난다. 즉유권자들은만약에정책공약이나후보정보를 SNS 나스마트폰용앱을제공한다면적극적으로활용하겠다는응답이 691 명 (59.2%) 로서사용할의향이없다는응답 476명 (40.8%) 보다높은것으로나타났다. 이는앞서인지도가낮은데앞으로사용할의향이있다는선관위의정책공약알리미앱등의온라인툴을유권자들이잘모르고있으며유권자의식은좋은데적극적인정책홍보가부족했음을알수있다. 193

224 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 표 4-3 미래지향적온라인매니페스토가능성 성별연령학력소득 구분 남자여자 19~29세 30~39세 40~49세 50~59세 60~69세 고졸미만고졸대재 / 대졸대학원재이상 200만원이하 201~400만원 401~600만원 601~800만원 801만원이상 정책공약, 후보정보를 SNS 제공하거나 스마트폰용앱제공시수신의향 계 χ² 검정 없다 (%) 있다 (%) 223 (37.6%) 253 (44.1%) 71 (33.8%) 110 (45.1%) 123 (42.6%) 106 (39.7%) 66 (42.0%) 10 (23.8%) 104 (46.8%) 295 (38.6%) 67 (48.6%) 73 (45.9%) 179 (42.3%) 135 (36.8%) 53 (41.4%) 36 (40.0%) 370 (62.4%) 321 (55.9%) 139 (66.2%) 134 (54.9%) 166 (57.4%) 161 (60.3%) 91 (58.0%) 32 (76.2%) 118 (53.2%) 470 (61.4%) 71 (51.4%) 85 (54.1%) 244 (57.7%) 232 (63.2%) 75 (58.6%) 54 (60.0%) 전체 476 (40.8%) 691 (59.2%) 1,167 Pearson χ² = (p=0.025) Pearson χ² = (p=0.152) Pearson χ² = (p=0.004) Pearson χ² = (p=0.329) 세부적인분석결과는연령과소득별로는통계적인유의미성이없었는데, 성별에서는남성과여성간의차이가발견된다. 남성들이여성에비해적극적으로 SNS 와스마트폰용앱을활용한정책공약이나후보정보에대한수신의향이높은것으로나타났다 (Pearson χ² = 5.057, p<0.05). 그리고학력별로도차이가발견된다. 고졸과대학원재학이상의응답자의 SNS와스마트폰용앱을활용한정책공약이나후보정보에대한수신의향이상대적으로낮은것으로나타났다. 194

225 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 셋째, 구체적으로 SNS 등을이용한온라인매니페스토에참여할의향을질문했다. 이질문에서는선거에서후보자의인터넷이나 SNS 를활용해지역구의후보들의공약매니페스토검증단을운영하신다면유권자가직접참여할의향이있는지를조사한것이다. 앞서의질문이현상에대한질문이라면이질문은향후미래의유권자참여를통한온라인매니페스토의가능성을확인하기위한질문이다. 결과는앞서와마찬가지로적극적인참여의지를가진유권자가약간많은것으로나타났다 (631 명, 54.1%). 그리고통계적유의미성은남성일수록 (p<0.001), 그리고연령이높을수록 (p<0.1), 소득이높을수록 (p<0.1) 적극적인 SNS 등을활용한매니페스토검증단에참여할것으로응답했다. 이는향후 SNS 등을통한선거관리의가능성과유권자들의참여를통한상호작용적인매니페스토의가능성을확인할수있다. 표 4-4 SNS 등의매니페스토검증단참여의향 성별연령 구분남자여자 19~29세 30~39세 40~49세 50~59세 60~69세 SNS 등의매니페스토검증단참여 의향 계 χ² 검정 없다 (%) 있다 (%) 250(42.2%) 286(49.8%) 91(43.3%) 128(52.5%) 141(48.8%) 116(43.4%) 60(38.2%) 343(57.8%) 288(50.5%) 119(56.7%) 116(47.5%) 148(51.2%) 151(56.6%) 97(61.8%) Pearson χ² = (p=0.009) Pearson χ² = (p=0.038) 195

226 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 학력소득 구분 고졸미만고졸대재 / 대졸대학원재이상 200만원이하 201~400만원 401~600만원 601~800만원 801만원이상 SNS 등의매니페스토검증단참여 의향 계 χ² 검정 없다 (%) 있다 (%) 13(31.0%) 104(46.8%) 351(45.9%) 68(49.3%) 82(51.6%) 203(48.0%) 149(40.6%) 64(50.0%) 38(42.2%) 29(69.0%) 118(53.2%) 414(54.1%) 70(50.7%) 77(48.4%) 220(52.0%) 218(59.4%) 64(50.0%) 52(57.8%) 전체 536(45.9%) 631(54.1%) 1,167 Pearson χ² = (p=0.213) Pearson χ² = (p=0.081) 이상의미래지향적 SNS 선거관리와매니페스토의접목가능성은밝은것으로나타났다. 하지만현단계에서의수준은너무낮아서향후이를제고하기위한적극적인정책홍보드라이브가중요할것이다. 즉현단계운영되고있는 SNS 선거관리에대해서는잘모르고있지만향후에이를활용하겠다는응답과유권자가스스로매니페스토운동에까지 SNS와스마트폰을활용하여참여하겠다는것은의미있는결과라고할수있다. 이결과는앞으로올바른정책적인대안을가지고적극적으로유권자들에게 SNS 활용한정책공약이나매니페스토검증단운동을수행할수있는기본자료가될것이다. 196

227 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 제 5 절분석의함의 1. 소결 이상에서살펴본국내외의온라인선거운동관리와그실태에대한분석은다양한함의를가지고있다. 온라인선거운동의제한이없는미국과최근에온라인선거운동이본격적으로활성화되고있는한국과일본의사례는현단계온라인선거운동의흐름을파악하는데일정한도움을주었다. 이를바탕으로온라인선거운동을법제적인측면과 SNS 선거관리의가능성, 매니페스토에적용가능성등을진단했다. 구체적으로살펴보면다음과같이요약할수있다. 첫째, 온라인선거운동을관리할수있는법제적인측면에서는한국의 공직선거법 이과거에비해개선되었지만아직도보완해야할과제가있음을확인했다. 실제한국의선관위는그동안의중립적이고공정한선거관리를해왔다는평가를받고있다. 물론미국과같은온라인선거운동의제약이없고단지선거비용에대한관리를하는방식이아니기때문에한국에서는선거환경의변화에따라온라인선거관련조항도개정이필요하다. 온라인선거운동기간과 ISP에대한삭제등조치요청, 그리고한시적인터넷실명제등은단지 공직선거법 만의개정사항은아니다. 관련법들이 공직선거법 이불일치하고있다는점에서도반드시개정이필요하다. 이는단순히 공직선거법 만의문제가아니라선거와관련된법치체계의일관성을유지한다는측면에서도중요한과제이다. 둘째, 미국과한국의 197

228 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 웹 2.0 방식의 SNS 를이용한선거관리를분석한결과, 두국가모두아직구체적인방향성이부재한가운데 SNS 를도입하고있는것으로나타났다. 세부적으로미국은여전히홈페이지에정보를공개하는정보제공형 (e-informing) 의수준에머물고있다. SNS는페이스북과트위터를분석했으나역시게시글수와트위터방문자수등이낮았던것으로분석되었다. 하지만앞서분석한바와같이미국적선거환경을고려한다면규제가존재하지않기때문에유권자들의방문이적을수도있다. 이에비해한국은미국과달리다양한유권자와소통채널을구축했다, 모바일웹과스마트기기용앱을이미보급하였으며한발더나아가적극적인선거관리와매니페스토에도활용하고있다. 셋째, 한국의 SNS 선거관리와매니페스토의접목의가능성은유권자설문조사를통해서분석했다. 분석에서는유권자들이선관위에서운영하고있는다양한 SNS 선거관리도구에대한인지를못하고있는것으로나타났다. 그렇지만희망적인측면도발견된다. 앞으로선관위에서선거정보를 SNS 를통해서전달하거나정책선거를위한검증단을운영할경우참여할의사가높게나타났다. 이는정책홍보를통해서 SNS 선거관리를잘알린다면효과적인방식이될것임을알려준다. 따라서향수선관위에서는선거정보와함께보다편리한스마트앱과 SNS 의사용을유도하는정책홍보가요구된다하겠다. 198

229 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 2. 정책대안 우선, 온라인선거운동을관리할수있는 공직선거법 상에서문제가되거나다른법률과충돌하고있는 3개조항의개정은시급하다. 우리나라의경우법적으로거의매년마다중요한선거가예정되어있고재보궐선거가 1년에두차례치러지고있다는점을감안하면시급한개정이필요하다. 첫째, 공직선거법 제93조제1항의한정위헌으로인해온라인선거운동이가능한데, 공직선거법 제59 조와제254 조 ( 선거운동기간위반죄 ) 는이결정과상충된다. 따라서 공직선거법 의개정을통해서이러한불일치를해소해야한다. 둘째, ISP에대한삭제등조치요청은 공직선거법 과 정보통신망법 의조항들을같이개정해야한다. 공직선거법 제82 조의4 제3항과 정보통신망법 의게시물의삭제또는취급거부등의조치를 ISP에게요청할경우이중적인처벌의가능성도있다는점에서이를보다보완해야할것이다. 특히후보자가게시물에대해삭제또는취급의거부 정지 제한을 ISP에게요청하는경우, ISP 사업자들은사실상국가행정및사법권력에의해판단되어야하는위법성여부를이행하는결과가초래되고, 이것은 ISP의영업수행의자유에대한과도한제한이될가능성이있다. 셋째, 공직선거법 제82조의6( 인터넷언론사게시판 대화방등의실명확인 ) 은 2012 년 8월 23일의헌법재판소에의해상시적인터넷실명제규정을위헌이라고결정한사항과배치될소지가강하다. 따라서보완할입법이필요한상황이다. 현행 공직선거법 은선거운동기간중한시적으로인터넷실명제 ( 제한적본인확인제 ) 를규정하고있으며의무대상으로 인 199

230 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 터넷언론사 를규정하고있다. 때문에실명제가폐지되어도선거기간에는다시한시적으로실명제를실시해야하는오류가존재한다. 따라서이러한문제는적극적인법개정이필요하다. 다음으로, 살펴볼것은 SNS 를활용한선거관리의가능성은상당히높은것으로나타난다. 미국과달리한국은재보궐선거를포함하여전국적인관심을가지는선거가 1년마다치러지고있다. 그런차원에서유권자들이보다효과적으로정치정보를얻을수있고정책공약에대한검증을할수있는스마트기기나 SNS 를활용한인터페이스의구축은유용할것이다. 하지만문제는아직다양한참여방식이아직홍보가되지못한다는한계를가지고있다. 따라서중앙및각급선거관리위원히차원에서스마트기기를활용한앱이나 SNS 를활용한선거관리방식에대한적극적인정책홍보가요구된다. 마지막으로, 시민들의스마트기기나 SNS 를활용한매니페스토참여의가능성역시높은것으로나타났다. 실제설문조사에서도나타나지만스마트폰용앱이나 SNS 를활용한선거관리또는매니페스토에관심을보인유권자들의비중이 59.2% 로나타났다. 그리고향후 SNS 등의매니페스토검증단에참여할의향이있다는유권자들도 54.1% 로높게나타났다. 이는유권자친화적인스마트폰과 SNS 를활용한매니페스토참여방식이도입된다면, 시민들이적극적으로참여할수있다는가능성을확인할수있다. 이결과는 bottom-up방식의매니페스토를만든다는측면에서도의의가있다. 매니페스토운동의궁극적목표는정치인과유권자가정책을매개로끊임없이상호작용하는데있다는점을감안하면스마트폰과 SNS를통한적극적인상호작용을통한매니페스토의가능성을실험할필요가있다. 뿐 200

231 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 4 장온라인선거운동관리분석 만아니라 bottom-up방식의매니페스토를강화하기위해서는법개정도필요하다. 공직선거법 제108 조의2( 정책 공약에관한비교평가결과의공표제제한등 ) 에의하여언론기관등에는정당 후보자등의정책이공약에대한비교평가를할수있으나, 점수부여나순위, 등급등을정하는방법으로공표할수없도록하고있다. 이조항을개정하여정당과후보자의정책과공약이현재꼭필요한정책인지, 추진과정이실현가능성이있는지, 재원확보방안은충실한지, 당선후정책과공약을잘이행하고있는지등을유권자가알수있도록각종정보가투명하게공개되어야할것이다. 요컨대, 시민중심의매니페스토가활성화되기위해서는매니페스토의주체인정당과후보자가선거운동의정책공약밑그림이되는사회적어젠다를시민스스로가다양한커뮤니케이션채널 ( 특히, 인터넷과 SNS 등 ) 을통해제안할수있는채널의확대가필요하다. 그리고이러한채널과함께시민들의매니페스토방식의제안된의제가사회적으로확산되어후보나정당의정강정책이나공약에대해자유롭게평가할수있는스마트폰과 SNS 활용시스템을만들어야한다. 이를위해다수의사람들이참여할수있는집합지성 (Collective Intelligence) 의위키 (Wiki) 기술을활용한어젠다제안서공개편집이나모바일앱, SNS 등을활용한실시간의제제안과같은새로운웹기술을활용한접근방법도모색해야할것이다. 201

232

233 제 5 장사전투표제분석 제1절사전투표제도입배경및제도적특징제2절사전투표제시행및기대여론분석제3절사전투표제효과및문제점분석제4절사전투표제와터치스크린투표연계방안제5절정책방안

234 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 5 장사전투표제분석 제 1 절사전투표제도입배경및제도적특징 1. 배경 정치제도에대한신뢰가취약하거나시민참여기제가작동하지않는경우비관습적방식의정치참여가활발해진다. 반대의경우에는시민들은관습적정치참여외에다른필요성을느끼지않을수도있다. 절차적민주주의 (procedural democracy) 에서가장중요한제도와기제는바로선거제도이다. 주지하듯이 절차 는민주주의의기초이자출발점이다. 우리사회의과거권위주의경험이알려주듯이, 절차의정당성은 공정한게임규칙, 반복적주기적게임, 결과의예측불가능성, 승복의문화, 다음경기에서의결과의변경가능성 에의해충족될수있다. 일반적으로선거제도는크게의석배분방식, 선거구규모그리고투표용지의구조등으로구성되어있고, 그외선거권, 선거운동, 개표절차등에대한규칙이선거법이라는형식으로제시된다 (Taagepera & Shugart, 1989). 우리사회는최근공정성에역점을둔선거관리에서한걸음나아가참여를강화하는미래지향적선거관리를도입하고있다. 그중가장혁신적인제도가 2013 년상반기 204

235 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 5 장사전투표제분석 재보궐선거에서처음시행된사전투표 (early voting) 이다. 전국단위에서는 2014 년 6회지방선거에서처음실시되었다. 사전투표는조기투표 기일전투표등으로도불리며, 유권자가지정된선거일이전에투표를할수있도록하는제도이다. 사전투표제의도입배경은크게네측면에서논의할수있다. 첫째, 투표율저하로표상되는대의민주주의의위기를극복하고재활성화해야한다는것이가장큰이유이다. 대의민주주의는본성상관여자들간의경계가명확하게분리된민주주의모델이다. 즉정치엘리트대대중, 유권자대후보자, 주인대대리인등의경계구조하에서작동되는민주주의이다. 따라서대의정치집단의책임성 (accountability) 과효율성 (effectiveness) 그리고시민의참여 (participation) 와효능감 (efficiency) 이조화와상생을이룰때발전을기약할수있다. 그러나대표와시민간의간극이점점벌어지고있는것이현실이다. 이는대의민주주의구조의한계이기도하거니와, 무엇보다선출된대표의부패 무능 무책임등도중요한원인이다. 대표에대한냉소 무관심 불신은곧투표율저하로나타나고있으며, 특정집단에대한불신이대의민주주의라는제도에대한불신으로파급될수있으므로경각심을요하게된다. 이런상황에서사전투표는투표참가여부의주된사유인유권자편의성을진작하여투표율을높이는데이바지하는것을목표로한다. 둘째, 선거관리방향의전환이다. 우리나라의선거제도는정치서비스수요자보다는공급자의이해를중심으로변화해왔다. 단적으로 279 개조문으로이루어진현행공직선거법의취지와구성에서드러나는바, 참여활성화보다는공정성확보에그리고유권자관여보다는정당 후보캠페인에중점을두고있다. 이는한국정치의경로의존성 (path-dependency) 을반영한다. 즉장기간의권위주의로인한 205

236 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 민주적절차의파괴가선거과정과결과를전사회적으로불신하는정치문화를조장해왔다. 이로말미암아민주화이후공직선거법과선거관리는공정성에역점을두게되었다. 그리고이는집권당을비롯한기성정치세력에게상대적으로더많은수혜를부여한반면, 유권자와정치신인은선거참여의문턱이높게작동하였다. 특히유권자는수동적인청중의지위를벗어나지못하였는데, 이에대한반작용으로 2000년낙천 낙선운동캠페인과이후풀뿌리시민후보운동이전개되기도하였다. 이런면에서사전투표는유권자의참여를확대하는전향적인제도적출구로역할할것으로기대된다. 즉선거관리가공정성과함께참여를강화하는방향으로이동하고있는것이다. 그러나편의성과투표책무감은별개이기때문에사전투표효과를단정할수는없다. 셋째, 기술을매개한선거현대화 (electoral modernization) 이다. 선거현대화개념은영국의국민대표법개정과함께선거혁신프로젝트에서도입되어세계각국의전자투표확산을촉진해왔다. 선거현대화의요체는하이테크놀로지기반의투개표시스템이다. 우리나라는최상위정보통신기술수준에도비록전자투표제도화에는성공하지못하였으나, 전산조직에의한통합선거인명부를토대로새로운유형의선거현대화실험을진행하고있으며, 향후사전투표와전자투표의연계가능성도배제할수없다. 즉우리나라의사전투표는통합선거인명부를토대로선거구경계를초월한다는점에서대단히혁명적인선거제도이다. 그리고터치스크린투표및나아가원거리투표시스템과의결합으로유비쿼터스투표시스템 (ubiquitous voting system) 으로질적인전환을이룰수있다. 그러나기술결정론은선거현대화에서숙고해야할문제이다. 단적으로중앙선관위가 2005 년에발표한전자투표로드맵이그예로, 정치적이 206

237 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 5 장사전투표제분석 해와갈등적정치문화등기술외의변수를고려하지않음으로써추진력을상실한바있다. 다른예로국가기관의선거개입논란과선거결과에대한일부의불신이상존하고있는것도고려해야할문제이다. 따라서기술적위협에대한사회적비용을수용할수있는인식수준이제고되어야한다. 표 5-1 전세계공직선거의주요전자투표방식 단계유형기술시스템 PSV 방식 RVEM 방식 optical scan touch screen voting pc based voting kiosk voting (static or mobile) telephone voting mobile voting Internet voting interactive digital TV voting 카드를이용하여투표용지에검정색잉크로후보를표시하면스캔리더기에서내용을읽어투표기로전송하는시스템 현금자동입출기 (automatic teller machine) 처럼키패드없이터치스크린기기의해당부분을눌러투표하는시스템으로가장대중화된방식 컴퓨터스크린과키패드의조합을활용하여투표권등록을하고투표하는시스템 투표소를벗어나선거구내의편리한장소에고정식또는이동식으로설치된키오스크의키패드나터치스크린을활용하여투표하는시스템 ARS 기능을이용하여유선전화나이동전화로투표하는시스템 문자메시지와투표자인증플랫폼을이용하여모바일로투표하는시스템 인터넷을이용하여선거인등록 인증을하고투표하는시스템 리모콘을이용하여양방향디지털 TV로투표하는시스템 자료 : 장우영 (2013). 207

238 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 그림 5-1 부재자투표와통합선거인명부비교 2. 특징 사전투표의제도적특징을고찰하면다음과같다. 첫째, 사전투표는질적으로도약한편의투표 (convenience voting) 방식이다. 편의투표유형으로는부재자투표, 사전투표, 잠정투표, 우편투표, 전자투표등을들수있다 ( 이상신, 2013). 그런데편의투표는선거관리능력과제도적기술적지원이결합되어야실질적인효과를거둘수있다. 우리나라의대표적인편의투표로는부재자투표를들수있는데제도적안정성을가지고운영된반면, 절차적으로번거롭고참가범위가넓지않고실질적인효과가크지않다는문제가있다. 즉우편등을통한부재자신고절차, 군인과주소지외체류자등특정집단에한정, 2-3% 대의미약한투표율등의문제가그것이다. 208

239 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 5 장사전투표제분석 표 5-2 일반투표자수대비부재자투표자수 대통령선거 13대 14대 15대 16대 17대 전체투표자수 (A) 25,873,624 29,422,658 32,290,416 34,991,529 37,653,518 부재자투표자수 (B) 827, , , , ,755 A 대비 B 비율 3.20% 2.55% 2.48% 2.48% 2.15% 국회의원선거 14대 15대 16대 17대 18대 전체투표자수 (A) 29,093,828 31,488,294 33,482,387 35,596,497 37,796,035 부재자투표자수 (B) 756, , , , ,855 A 대비 B 비율 2.61% 2.52% 2.44% 2.49% 2.19% 지방선거 1회 2회 3회 4회 5회 전체투표자수 (A) 31,048,566 32,537,815 34,744,232 37,064,282 38,861,763 부재자투표자수 (B) 785, , , , ,612 A 대비 B 비율 2.53% 2.49% 2.35% 2.41% 2.19% 자료 : 각년도대통령선거 국회의원선거 지방선거총람. 김종갑 이현출 (2010) 재인용. 둘째, 참여비용을절감하고충분한참여기회를부여함으로써정치효능감 (political efficacy) 을증대할소지가크다. 다만투표책무감을편의성만으로전적으로상쇄할수없다는점에서분산투표의우려가존재한다. 이를전통적인투표참가이론으로설명하면다음과같다. 합리적선택이론에따르면유권자는투표결과로얻을수있는이익이투표행위에지불하는심리적물리적기회비용을초과할때투표에참가한다. 이를산술논리적으로전개하면다음과같다. R(Reward) 은보상, 즉유권자가투표를통해얻는기대효용 (expected utility) 이다. 따라서이값이 0을넘게되면유권자는투표에참가한다. 이를전제로 R=BP-C 의산정식을도출할수있다. B(Benefit) 는후보간의효용의차이, 즉유권자가지지하는후보가당선됨으로써얻게되는물질적심리적이득이다. 그리고 P(Probability) 209

240 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 는투표참가로인한선거결과의변경가능성, 즉유권자의투표를통해지지후보가당선될가능성이다. 마지막으로 C(Cost) 는투표참가에지불되는물리적시간적비용이다. 요컨대이산정식의값, 즉보상이 0보다클때유권자는투표에참가한다 (Downs, 1957; 김재한, 1993; 김욱, 1999). 여기에서투표에영향을미치는 P를고려할필요가있다. 선거구의유권자수가많을수록개인이투표결과에미치는 P의값은점점작아지게되고 BP의값도동시에작아진다. 즉투표를통해얻는기대효용이투표참가에발생하는비용보다작아지게된다. 따라서유권자가투표를하지않는것이합리적선택이라고생각한다. 그러나현실에서는많은유권자들이투표에참가하고있다. 그래서라이커와오드슉 (Riker & Ordeshook, 1968) 은또다른변수를고안하여 R=BP-C+D 의산정식을제안한다. D 는선거결과에관계없이투표에참가함으로서얻는효용, 즉투표행위자체가주는만족감이다. 결국개인이선거결과에미치는영향력이 0에가깝다는점을고려할때 (BP 0), 유권자는 D가 C보다크다고생각하는경우에투표에참가하게되는것이다. 따라서최대한 C를줄이고 D를늘리는전략이투표율을증대하는전략이될것이다 ( 김도경, 2014). 210

241 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 5 장사전투표제분석 표 5-3 역대공직선거에서의투표불참사유 구분 17 대총선 (2004 년 ) 4 회지선 (2006 년 ) 18 대총선 (2008 년 ) 5 회지선 (2010 년 ) 개인적인일또는출근등 37.7% 21.0% 27.8% 36.6% 정치나선거에관심없어 12.3% 32.8% 20.1% 28.1% 마음에드는후보가없어 16.5% 13.9% 18.5% 8.4% 투표해도바뀌는것이없어 20.6% 24.4% 7.9% 6.8% 후보를잘몰라서 3.2% 7.4% - 0.5% 기타 8.8% 4.0% 25.7% 19.6% 자료 : 중앙선관위각선거년도유권자의식조사, 김종갑 이현출 (2010) 재인용. 셋째, 전산조직에의한통합선거인명부시스템에의거한세계적으로독특한제도모형이다. 우리나라의통합명부를사용한사전투표는외국의그것과같이선거일전에일정한기간을정해서미리투표를실시하는것은공통적이나, 사전신고절차를필요로하지않고누구나전국어느곳의사전투표소에서든투표할수있다는점에서대단히큰강점을가지고있다. 이는선거구경계를초월해서전국을단일한통신망으로연결한통합선거인명부시스템을구동하기때문이다. 또한투표용지발급기계장치를이용해서어느곳의사전투표소에서든지선거인의소속선거구의투표용지를발급 교부할수있는시스템을장착함으로써전세계에유례없는선거제도라해도무방하다. 이는제도적으로개인의신상정보를집적하고공적으로관리 이용할수있는주민등록제도가근간이되고있기때문이다. 넷째, 공직선거법을통하여비교적안정적으로법제화에성공하였다. 공직선거법은명부작성에서투표결과처리에이르기까지사전투표운영법률을체계화하였다. 211

242 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 표 5-4 공직선거법의사전투표제운용조항 조항제37조명부작성제44조의 2 통합선거인명부의작성제148조사전투표소의설치제155조투표시간제158조사전투표제182조사전투표참관제176조사전투표 거소투표및선상투표의접수 개요제 179조무효투표 내용선거권자규정선거인명부작성기간규정전산조직에의한선거인명부작성가능규정통합선거인명부작성방식과기술적조치규정통합선거인명부관리 사용규정사전투표기간규정사전투표소설치 공고규정사전투표시간규정사전투표방식 절차규정사전투표참관인선정 신고규정우편송부사전투표접수규정사전투표함보관 이동규정사전투표 ( 유 ) 무효처리규정 자료 : 필자작성. 212

243 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 5 장사전투표제분석 제 2 절사전투표제시행및기대여론분석 1. 기대여론 제6회지방선거에서사전투표에대한선험적국민여론은다음과같이정리할수있다. 참조자료로는중앙선관위가리서치 & 리서치에의뢰하여조사한 (2013년 3월 22일-25 일 ) 제6회전국동시지방선거사전투표에관한수도권유권자여론조사결과보고서 를활용하였다. 첫째, 사전투표인지도이다. 수도권유권자의 55.8% 는사전투표에대해인지하고있는반면, 44.2% 는조사이전에알지못했다고응답하였다. 인지자의대부분도이름정도만들어보거나대략적으로만알고있었다고응답하는등조사시점까지사전투표에대한유권자들의관심은낮은수준이었다. 30대 ~50 대연령층의사전투표인지도가상대적으로높았으나, 20대 (50.4%) 와 60 대이상 (50.7%) 은인지율이상대적으로낮았다. 투표율제고를위한효과적인수단으로사전투표가도입되었다는취지에비춰볼때, 역대선거에서투표율이가장낮은 20대유권자들에대한사전투표인지율제고가무엇보다필요하다고판단되었다. 둘째, 수도권유권자 10명중 7명정도인 72.1%(( 서울 74.1%, 인천 72.7%, 경기 71.1%)) 는지방선거당일인 6월 4 일에투표하겠다는의향을보였으며, 16.3%( 경기 16.2%, 서울 15.9%, 인천 15.9%) 는사전투표기간인 5월 30일 ~31 일사이에투표하겠다고응답하였다. 사전투표의향은 20대, 직장인 ( 화이트칼라, 블루칼라 ) 및학생계층에서상대적으로높게나타났으며, 지역별로큰차이를보이지는않았다. 213

244 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 셋째, 먼저사전투표에참여하려는가장큰이유는 선거일에직장근무등으로투표시간이보장되지않아서 가 50.2% 로대부분을차지했으며, 그다음으로 개인적용무 (24.4%), 징검다리연휴를즐기기위해 (11.4%) 순으로나타났다. 30대연령층의경우징검다리연휴를즐기기위한수단으로이번지방선거에서사전투표를활용하려는경우가상대적으로많았다. 이어서사전투표에참여하지않으려는이유는 투표일도아닌데시간을내가부담되어서 라는응답이 47.9% 로가장많았고, 그다음으로는 사전투표에대한정보가부족해서 (13.7%), 평소가던투표소보다접근성이떨어져서 (10.1%) 순으로조사되었다. 투표일이아닌데시간을내기부담된다는응답은화이트칼라, 학생계층에서상대적으로높게나타났으며, 연령이적을수록사전투표제에대한정보가부족해서참여하지않는다는응답이많았다. 사전투표를할수없는상황을제외하고도사전투표제에대한정부부족도사전투표를망설이는주요원인중하나로작용하고있는것으로보였으며, 사전투표활성화를위해서는사전투표소의위치선정도중요한요소로작용할것으로보였다. 214

245 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 5 장사전투표제분석 그림 5-2 사전투표 ( 미 ) 참여의향을가지게된사유 자료 : 중앙선관위 (2014a). 다음으로사전투표예정장소와시간의향은다음과같이조사되었다. 첫째, 수도권사전투표의향유권자의투표예정장소는주민등록상거주지인관내투표소를활용하겠다는응답이 72.4% 로나타난반면, 27.5% 는주민등록거주지이외지역에서투표에참여할예정이라고응답하였다. 블루칼라계층은주민등록거주지이외의장소 ( 관외 ) 에서투표하겠다는응답 (34.0%) 이다른직업군에비해높게나타났다. 둘째, 사전투표참여의향 215

246 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 유권자의예정투표일은 2일차가 50.4%, 1일차가 41.4% 로토요일사전투표참여의향이높게나타남. 지역별로는서울지역의경우 1일차와 2일차가각각 46.7%, 46.3% 로유사한비중을보였으며, 인천과경기는 2일차가각각 57.2%, 53.4% 로 1일차보다높게나타나, 서울지역과인천 / 경기지역간다소차이를보였다. 그리고직업과연령기준으로 60대이상, 블루칼라, 주부계층은 1일차가상대적으로많았으며, 화이트칼라는 2일차투표의향비중이상대적으로높게나타났다. 셋째, 사전투표예정시간은 8시 ~14 시사이사전투표참여자 60% 이상집중될것으로예상되었다. 구간별로는 10시 ~12 시사이일것이라는응답이 25.6% 로가장많았으며, 그다음으로 8시 ~10시사이 (19.7%), 12시 ~14시사이 (18.9%), 16시 ~18시사이 (15.0%) 순으로나타났다. 그림 5-3 사전투표예정시간대의향 자료 : 중앙선관위 (2014a). 216

247 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 5 장사전투표제분석 마지막으로사전투표도입효과및홍보방안은다음과같이조사되었다. 첫째, 전국단위선거로처음사전투표가도입된후 2010 년지방선거대비이번 2014 년지방선거투표율전망에대해유사할것같다는전망은 36.1%, 높아질것같다는전망은 27.4% 로수도권유권자의 60% 이상은사전투표도입으로인한투표율제고효과를긍정적으로전망하였다. 특히사전투표의향이있는유권자의 30% 이상 (31.3%) 은 2010년대비높아질것이라는전망이비교적높게나타났다. 둘째, 사전투표홍보를위한효과적인수단이무엇인지에대해 1+2순위응답기준 TV, 라디오등방송광고 라는의견이 82.9% 로대부분을차지했으며, 그다음으로 인터넷광고 (27.5%), 현수막, 전광판등시설물광고 (18.5%), 신문, 잡지광고 (17.7%) 순으로조사되는전통적홍보수단인방송매체를통한홍보가가장효과적일것으로나타났다. 한편, 투표참여가비교적저조한 20대연령층의경우는소셜네트워크서비스 (SNS) 를활용해야한다는의견이상대적으로높게나타나, 젊은층을주요타겟으로한 SNS 를활용한홍보활동도효과적일것으로예측되었다. 2. 시행 우리나라의사전투표제는대단히혁신적인선거제도로서세계적으로이와같은전향적인방식을찾아보기가어렵다. 대부분의나라들은해당선거구에한정해서종이명부를사용하고있는실정이다. 예컨대, 미국의경우주별로차이가있지만카운티내의선거인에한정해서통합선거인명부 217

248 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 를사용하고있어다른선거구에서투표가불가능하다. 그리고일본의경우또한개별선거구단위별로선거인명부를사용하고있어관외투표를할수없다. 반면우리나라는선거구경계를초월한전국통합선거인명부시스템을통하여가장혁신적인제도운영기반을구축하였다 ( 박종진, 2013; 중앙선관위, 2013b). 이는우리나라의독특한주민등록제도와최상위의정보통신기술이상보적으로시너지를창출한시스템으로평가할수있다. 나아가이를토대로다른나라들에비해사전투표를더욱탄력적이고효율적으로확대운영할수있는잠재력이상존하고있다. 표 5-5 주요국가의사전투표제도 사전투표 구분 우편투표 명부형식 투표기간 투표시간 도입년도 미국 도입 주법에따라상이대개 14일정도 8-10시간주별로상이함 ( 일부주전산통합명부 ) ( 주별로상이 ) (10:00~18:00) (1988년텍사스주 ) 일본 도입 대부분전산통합명부 10-15일간 11시간 30분 (08:30-20:00) 2003년 스웨덴 도입 종이명부 18일간 12시간 (08:00-20:00) 1942년 호주 도입 종이명부 14일간 8시간 (08:30-16:30) 1984년 캐나다 도입 종이명부 3일간 8시간 (12:00-20:00) 2000년 자료 : 중앙선거관리위원회 (2013a). 218

249 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 5 장사전투표제분석 그림 5-4 통합선거인명부통신망구성도 자료 : 중앙선거관리위원회 (2013c). 제6회지방선거에서의사전투표절차를요약하면다음과같다. 사전투표소입구에서관내 외선거인여부를판정한뒤, 투표장내로들어가서신분증명서를제시하고본인여부를확인한다 ( 엄지손가락지문확인 ). 이어서전자적방식, 즉 본인확인기 에무인이나서명을하고, 투표용지발급기 를통하여투표용지를출력하여교부한다. 이때자신의주소지가아닌관외선거인에게는투표용지 (7장) 와함께주소라벨이부착된회송용봉투를교부한다. 그리고기표소에서기표한후관내선거인은투표용지를관내투표함에투입하고, 관외선거인은투표용지를회송용봉투에넣어봉함하여관외투표함에투입한다. 이러한절차진행은앞에서설명한바처럼, 선거구를초월한전국통합선거인명부시스템구축을통하여구현할수 219

250 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 있게되었다. 마지막으로투표가마감된관내투표함은관할구 시 군선관위로옮겨져보관하였다가선거일개표소에서개표된다. 그리고관외투표함은투표참관인의참관하에투표함을개함하여투표자수를계산한후, 1일차사전투표를마감한뒤에읍 면 동사전투표소에자체적으로사전투표함을보관하였다가, 2일차사전투표를마감한뒤에즉시구 시 군선관위에인계하였다. 다만보안이취약하다고판단되는사전투표소는 1일차투표를마감한후참관인및경찰이입회한가운데구 시 군선관위에사전투표함을인계하였다. 6회지방선거에서전국 3,506곳의사전투표소중 1일차사전투표를마감한뒤에관내투표함을구 시 군선관위에보관한곳은 2,345 곳 (67%) 이며, 읍 면 동사전투표소에보관한곳은 1,161곳 (33%) 으로집게되었다. 이러한사전투표관리의투명성과신뢰성을확보하기위하여중앙선거관리위원회는사전에전국구 시 군선관위별로유권자및관계종사자들을대상으로사전투표체험행사를진행하였다. 중앙선관위는 5월 8일과 9일제4 차전국 250 곳에서사전투표모의시험을진행하는한편, 마지막날인 9일일반유권자와정당관계자 예비후보자 선거사무관계자등을대상으로사전투표를직접체험하는프로그램을진행하였다 ( 유권자신문, 2014/05/08). 그리고중앙선관위는구 시 군선관위단위별로신청자들이개시 진행 마감, 투표함인계 인수 회송, 투표함보관등사전투표관리의전과정에참여해서경험할수있도록행사를진행하였다. 그리고중앙선관위는읍 면 동사전투표소에서투표함을보관하는경우에반드시 CCTV 무인경비시스템 잠금장치등이설비되어있고외부인출입이제어되는당직실, 경비실, 관리사무소등에보관하도록특별히지시했다. 그리고읍 면 동선 220

251 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 5 장사전투표제분석 관위공무원 2명을보관책임자로지정해서야간에당직근무를하고, 당직자에대해서는보안유지등에대한특별교육을실시하는한편, 관할경찰서에특별경비를요청하고경비담당자와비상연락체제를유지하도록조치했다 ( 뉴시스, 2014/05/28). 그림 5-5 사전투표절차도 221

252 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 3 절사전투표제효과및문제점분석 1. 효과 중앙선거관리위원회가 6회지방선거이후 (2014 년 7월 5일-11일 ) 코리아리서치에의뢰하여실시한유권자의식조사결과를토대로사전투표만족도와개선사항을논의하면다음과같다. 조사대상유권자 (n=1,000) 중 6 회지방선거에서 투표했다 고응답한경우는 60.5%( 실제투표율 56.8%) 였으며, 이중 선거당일투표했다 46.5%, 사전투표했다 14.0%( 실제투표율 11.5%) 로다소높은근사치로응답하였다. 이를전제로사전투표이유 호응도 참가의향 개선점을살펴보면다음과같다. 다만사전투표자의경우사례수 (n=200) 가크지않기때문에해석의일반화는유의해야한다. 첫째, 사전투표에참가한이유는 개인적인사정 31.0%, 선거일근무 20.5% 로시간여유가부족한경우가과반을차지하였다. 이어서 미리투표하고선거일에다른용무를보려고 22.0%, 주민등록지와실제거주지가달라서 14.5%, 읍 / 면 / 동사무소에민원업무차방문하였다가 는 8.0% 로나타났다. 즉비의도적인사전투표참가는 8.0% 에불과했으며, 절대다수가개인사정에따른의도적인목표를가지고사전투표에참가하였다. 개인적인사정 에따른사전투표참가는여성 (35.7%) 과 60대이상 (50.0%) 에서많이나타났다. 미리투표하고다른용무를보려고 는 50대 (29.4%) 와 40대 (28.9%) 에서많이나타났다. 선거일근무 는남성 (25.0%) 및 40 대 (28.9%)-50대(25.5%), 인천 / 경기 (25.8%) 에서많이나타났다. 실제거 222

253 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 5 장사전투표제분석 주지가달라서 는 20대 (26.7%) 및 30대 (25.6%) 에서많이나타났다. 둘째, 사전투표제가투표참가에도움을준정도는일반유권자의경우 도움이된다 84.5%, 도움이되지않는다 15.5% 로긍정평가비율이압도적으로높게나타났다. 그리고사전투표자의경우 도움이된다 97.5%, 도움이되지않는다 2.5% 로긍정비율이더욱높게나타났다. 이는사전투표제에대한호응도가매우높으며, 특히사전투표를체감한집단은그정도가더욱높다는것을방증한다. 사전투표자집단에서 도움이된다 는 30대 (100.0%), 60대이상 (100.0%), 서울 (100.0%) 에서높은응답률을보였다. 셋째, 사전투표제가없었다는가정하에, 선거당일에투표했겠느냐는질문에대한응답은다음과같은분포를보였다. 사전투표자의 59.5% 가 투표했다, 40.5% 가 투표할수없었다 고응답하여, 사전투표일이없었다면상당수투표를할수없었을것으로파악되었다. 투표했다 는여성 (69.0%), 60대이상 (71.4%) 연령층에서많이나타났다. 그리고 투표할수없었다 는남성 (47.4%), 20대 (50.0%), 50대 (45.1%) 에서상대적으로많이나타났다. 넷째, 사전투표제개선방향에대해서는다음과같은응답특성을보였다. 먼저일반유권자는현행제도의 유지또는축소 50.0%, 확대개선 50.0% 로나타났다. 구체적으로살펴보면 현행제도유지 38.0%, 사전투표소확대설치 29.7%, 사전투표시간 기간연장 22.3%, 현행제도축소 로나타났다. 현행제도유지 는 50대 (53.8%) 와 60 대이상 (53.4%) 에서특히높게나타났다. 사전투표소확대설치 는 20대 (33.2%) 와 30대 (43.1%) 에서상대적으로높게나타났다. 사전투표시간 기간연장 은 20대 (32.9%) 에서높게나타났다. 이어서사전투표자는현행제도의 유지또는축소 47.5%, 확대개선 52.5% 로나타났다. 구체적으 223

254 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 로살펴보면 현행제도유지 42.0%, 사전투표시간 기간연장 27.5%, 사전투표소확대설치 25.0%, 현행제도유지 5.5% 로나타났다. 현행제도유지 는마찬가지로 50대 (54.9%), 60대이상 (54.8%) 에서특히높게나타났다. 사전투표시간 기간연장 은 20대 (33.3%) 와 40대 (31.6%) 에서높게나타났다. 사전투표소확대설치 는 20대 (30.0%) 에서높게나타났다. 요컨대양집단공히고연령층은현행제도의유지를그리고저연령층은현행제도의확대개선의향을대조적으로나타냈다. 그림 5-6 사전투표제개선방향 자료 : 중앙선관위 (2014b). 투표율은사전투표제효과를가늠하는척도로여겨진다. 투표편의성진작을통한투표율상승이사전투표제도입의목적이라는사회적공감대가형성되어있기때문이다. 아울러비용대비산출의경제적시각에서도이제도가존속되거나확대될가치가있는지따져물을수있다. 이런면 224

255 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 5 장사전투표제분석 에서사전투표제는일단연착륙하고있는상황으로평가된다. 먼저사전투표는 2013 년재보궐선거에서첫도입된이래점진적인투표율증가세를유지하고있다. 특히 6회지방선거에서는약 11.5% 의사전투표율을기록함으로써제도적보완과시민교육 홍보가병행된다면임계점을넘을수있을것으로판단된다. 특히평균미만의사전투표율을기록하고있는 대연령층은대다수가사회의중추적인경제활동인구라는점에서적극적인개선방안이요청된다. 다만전체투표율의추세를고려하여사전투표효과를논구해야하기때문에섣부른예단은유보해야한다. 표 년 6 회지방선거사전투표율 : 시 도지사기준 ( 단위 : %) 구분 평균 29세이하 30-39세 40-49세 50-59세 60-69세 70세이상 전국 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 세종 경기 강원 충북 충남 전북

256 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 구분 평균 29세이하 30-39세 40-49세 50-59세 60-69세 70세이상 전남 경북 경남 제주 참고로올해 7 30 재보궐선거에서도사전투표율의경향적상승세가지속되고있는점도고무적이다 재보궐선거사전투표최종투표율이 7.98% 로역대최고투표율을기록했다. 중앙선거관리위원회에따르면 7월 일동안진행된재보선사전투표에전국선거인 288만455명가운데 22만 9986 명이투표를마쳐전국평균투표율이 7.98% 를기록했하였다. 이는 2013 년사전투표가도입돼치러진 4월재보선 6.93% 및 10월재보선 5.45% 를상회하는역대최고투표율이어서본투표율과함께선거결과에어떤영향을미쳤는지주목된다. 선거구별로보면전남순천 곡성이 13.23% 로가장높았고, 부산해운대 기장갑이 3.89% 로가장낮았다. 금번재보선의관심지역인서울동작을은사전투표이틀째인 26일투표율이급상승하며 13.22% 를기록하여, 전국최고투표율과 0.01% 차이를기록하였다. 수도권에서는경기수원을 6.13%, 수원병 7.35%, 수원정 8.34%, 평택을 5.75%, 김포 9.69% 의투표율을나타냈다. 금번재보선의선거구별사전투표율을정리하면다음과같다. 광주광산구을 5.42%, 대전대덕구 8.45%, 울산남구을 5.85%, 충북충주 6.69%, 충남서산 태안 7.83%, 전남나주 화순 8.44%, 전남담양 함평 영광 장성 9.0% 이다. 226

257 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 5 장사전투표제분석 표 5-7 재보궐선거통합선거인명부부재자투표율 사전투표율비교 구분 2010 년상반기 2010 년하반기 부재자투표 2011 년상반기 2012 년상반기 2013 년상반기 사전투표 2013 년하반기 2014 년 투표율 4.54% 4.78% 4.78% 3.26% 6.93% 5.45% 7.98% 표 년 4 24 재보궐선거사전투표결과 ( 단위 : 명, %) 구분 계 국회의원 기초단체장 광역의원 기초의원 선거인수 (a) 734, ,805 84, , ,548 투표자수 (b) 246, ,584 48,557 47,288 23,572 사전투표자수 (c) 35,093 25,624 5,629 4,569 2,269 사전투표율 (c/a) 사전투표율 (c/b) 사전투표제효과에대한전문가평가는매우긍정적으로나타나고있다. 한국정치학회가 6회지방선거이후전문가들을대상으로의견조사한결과, 89.6% 가사전투표가투표율증진에도움이되었다고응답한반면, 9.9% 만도움이되지않았다고응답하였다. 전문가의견조사는한국정치학회 168명, 한국정당학회 17명, 기타 ( 사회시민단체및언론 ) 7명을대상으로실시되어비교적신뢰도가높게나타났다. 다만뒤의전문가의견조사에서살펴보겠지만, 단일변인만을가지고논하는것은한계가있기때문에정교한분석방법을통한후속연구가요청된다. 227

258 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 표 년 6회지방선거사전투표제의투표율증진효과 응답 응답자수 응답자비율 매우도움이되었다 % 약간도움이되었다 % 별로도움이되지않았다 % 전혀도움이되지않았다 3 1.6% 잘모르겠다 1 0.5% 자료 : 한국정치학회 (2014). 보론하면사전투표효과문제를투표편의성대유권자책무감의구도에한정하여논의하는것은한계가있다. 기본적으로투표율은편의성과책무감에앞서대의정치의책임성 (accountability) 이중요한변인이기때문이다. 즉낮은정치적책임성은심리적거리감이나무관심을유발하여투표욕구를좌절시킬개연성이크다. 아울러유권자의정치효능감 (efficacy) 또한고려해야할변인이다. 만족도나기대이익 (expected benefit) 을확신할수없을때정치행동에참가하지않는다는것은합리적선택 (rational choice) 의기본가설이다. 요컨대, 사전투표효과는투표편의성및유권자책무감과함께정치적책임성및효능감을종합적으로고려해서판단해야한다. 이런면에서대의정치집단의책임성및유권자의효능감에관련된구조적인문제가지속되고있는점을고려해야한다. 우선 6회지방선거에서정치에관심이없거나찍고싶은후보가없었다는투표불참사유가 43.4% 에달하였다. 이는투표편의성이제고된다하여도투표율이상승될수있는여지가크게좁아진다는것을뜻한다. 이러한응답율은 4회지방선거를제외하고가장높은수치이다. 유권자의소극적태 228

259 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 5 장사전투표제분석 도는여러원인이있겠지만, 일차적인원인은응당대의정치집단의취약한책임성에서찾아야한다. 대의민주주의가정치서비스공급자와수요자관계로구조화되어있다는점에서, 공급자집단의신뢰와역량이문제의가장큰원인일수밖에없기때문이다. 다음으로투표해도바뀌는것이없다는응답률이 15.9% 를차지하고있는것도주목해야할점이다. 이는유권자의효능감에관련된문제로서, 투표참가비용대비기대이익이작다는것을뜻한다. 결국투표참가를통한정치적만족도가배양되지않으면구조적문제가상존하게된다. 한편개인적인일 출근등으로투표하지못했다는응답률 (26.2%) 은 5회지방선거 (36.6%) 에비해크게줄어들었다. 그렇지만여전히높은수치여서투표편의성을제고할여지가커보인다. 표 5-10 비투표자의투표불참사유 (%) 응답 6회지방선거 5회지방선거 4회지방선거 3회지방선거 정치에관심이없어 개인적인일 / 출근등으로 투표해도바뀌는것이없어 찍고싶은후보가없어 후보에대해잘몰라서 기타 자료 : 중앙선거관리위원회 (2014c). 229

260 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 2. 문제점 중앙선거관리위원회가 6회지방선거이후 (2014년 6월 5일-25일 ) 코리아리서치에의뢰하여실시한유권자의식조사 ( 사례수, 1,500명 ) 에따르면유권자의 87.5% 는사전투표를인지하고 12.5% 는모르고있었던것으로조사되었다. 처음시행된전국선거에서비교적높은인지도를확보하였지만, 10% 이상이사전투표시행을알고있지못했던점은개선의여지가있다. 아울러이를계기로유권자를포함하여범국민적홍보와교육을담보할수있는방안을마련하기를기대한다. 6회지방선거에서사전투표시행과관련된큰문제점은발견되지않았다. 다만작은문제라할지라도문제의성격에따라파급력이클수가있고정초기에있는제도에대한불신을선제적으로차단해야하는점에서몇가지논의할점이있다. 그리고절차상의오류를넘어투표시간과기간등제도적보완과제에대해서는중앙선관위가능동적인해법과대안을제시해야한다. 우선 6회지방선거사전투표에서이중투표논란이발생하였다. 심지어대통령선거투표용지가발견된곳도있었다. 사례수는극히적었지만선관위가절차사무를관장하고있다는점에서논란의여지가큰사례라는점을인식해야한다. 가령한언론보도기사를인용하건대, 이중투표가폭발력이작지않은이슈라는것을가늠할수있다. 이중투표논란이제기돼화제다. 6.4 지방선거에서처음도입된사전투표에서문제가발생하였다. 이미사전투표에참가한투표자가아무런제지도받지않고또다시투표하는일이발생했다. 또한사전투표를이미한것으로나타나투표를하지못한경우도발생했다. 지난달 31일서울동대문구장안동에서이미 230

261 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 5 장사전투표제분석 사전투표를마친 64살김모씨는본선거일에도본인확인을거치고투표를했다. 사전투표가여론조사라고오인하고본투표도다시한것이다. 문제는투표관리원들이김씨의이중투표를그냥넘어갔다는점이다. 사전투표에참가한기록이있었음에도, 유권자가갑자기몰려든탓에사전투표유무를제대로확인하지않는실수를범했다. 성남시분당구에거주하는이모씨는투표를하러갔다가이미누군가자신의이름으로서울반포에서사전투표를했다는것을발견했다. 분당구선관위는선거가끝난뒤조사를하겠다는입장을밝혔다. 서울관악구대학동에서도명의를도용한사례가발견되었다. 그럼에도관악구선관위는투표를허용했고결국 1명의이름으로투표가 2번이루어졌다. 의정부에서발생했던또다른이중투표는동명이인을오인한투표사무원의실수탓인것으로밝혀졌다. 선거관리위원회이중투표논란에누리꾼들은 " 이중투표논란, 선거관리위원회이중투표논란진짜어이없다 이중투표논란, 이래가지고믿고선거를하겠나? 이중투표논란, 황당하다 등의반응을보였다 (MBN, 201/406/08). 사전투표정착과함께현장관리인력에대한엄격한교육등사전투표의신뢰성을확보하는것이중요하다는것을잘보여주는사례이다. 다음으로취약계층의투표소접근성문제가제기되었다. 즉장애자나노약자를배려하는노력이부족했다고지적되었다. 주민자치센터 2층 3층에투표소가설치된경우가많았는데, 이로인해장애인이나노약자가투표소에접근하기가힘들었다는것이다. 이문제는투표편의성이라는정책목표와함께유권자형평성을기한다는시각에서적극적으로해소할필요가있다. 이와관련한개선방향에대하여참조할만한언론기사를인용하면다음과같다. 사전투표소는장애인접근성이전혀고려돼있지않아, 231

262 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 70% 가넘게휠체어이용자의접근이불가능했다. 또전국어디서나투표가가능하다는사전투표의의미와는다르게, 시각장애인을위한점자투표보조용구는관내선거인용만준비돼있어관외선거인은투표보조를받아야하는상황이벌어졌다. 참정권에서의장애인차별, 그고질적문제점을해소하기위해국가인권위원회 ( 이하인권위 ) 장애인차별금지추진연대 중앙선거관리위원회는 9일오후서울시여의도이룸센터에서 장애인유권자참정권보장방안모색을위한토론회 를진행했다. 사전투표소가전산망이용등을이유로대부분전국주민자치센터에설치됐고, 주민자치센터의강당또는유휴공간을이용해 2층이나지하에위치했다. 인권위에따르면사전투표소는총 3,508 개가마련됐으며, 이중 330개소만이 1층에설치됐다. 그외나머지투표소중승강기가설치된경우는 772곳, 휠체어리프트가설치된경우는 38곳에불과한것으로나타났다. 선거구에따라서는단한곳도 1층에사전투표소가마련되지않은지역도있었다. 국가인권위원회이보람조사관은 이번선거에서는사전투표등이실시되면서최종투표율이 56.8% 로높은수치를나타냈지만, 장애인유권자가비장애인유권자들처럼자신의권리를용이하게행사했다고는볼수없다. 고꼬집었다. 더불어사전투표소에임시기표대가마련된다하더라도기표만할수있을뿐, 본인확인과투표용지수령및기표한투표용지의투표함투입등의과정을당사자스스로처리할수없다는부분에서비밀투표침해문제가있다. 장애인차별금지추진연대장호동활동가는기술적개선으로누구나접근가능한사전투표소선정을해야한다고제언했다. 그러자선관위는사전투표소의통합선거인명부는국가정보통신망을통해서만구동할수있기때문에각주민자치센터등에설치할수밖에없다고해명하고있다. 그 232

263 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 5 장사전투표제분석 러나선거전용통신망을이용하거나무선통신망으로전구간을사설전용망 ( 폐쇄망 ) 으로암호화하는방식의보조통신망을이용한다면선택의폭이넓어질수있다는것. 이밖에도사전투표에서시각장애인이투표보조용구를제공받지못하는차별을겪은사례등이언급됐다. 시각장애인에대한편의는투표보조용구를미리제작해서배포하는방식으로제공되고있는데, 모든투표소에사전에투표보조용구를구비해두는것이현실적으로불가능하다는이유로관외선거인을위한준비가되지않았던것이다. 이에공익변호사모임희망을만드는법김재왕변호사는 시각장애선거인에게선거공보를발송하면서투표보조용구를발송하는방법을고려해볼필요가있다. 며다양한방법의고민을시사했다 ( 웰페어뉴스, 2014/07/09). 이어서개표정체의문제점이지적되었다. 6회지방선거에서종전보다개표가매우늦어진것은사전투표때문이었다. 그러나이는투표의공정을위해서불가피한현상이다. 즉사전투표가관내 관외투표로이원화된결과, 관내투표는기존투표방식과동일하게투표용지를투표함에넣지만관외투표는우편봉투에투표용지를넣은뒤밀봉해서투표함에투입하기때문에밀봉된투표용지를참관인앞에서일일이개봉해분류하게면시간이지체되는것은불가피할수밖에없다. 그러나안양시박달동투표소에서는일부투표용지가한투표소에서중복입력되어탓에재개표를하는일이발생했다. 개표소에는새누리당과새정치민주연합양후보의참관인이개표작업을참관했지만개표가종료되기직전에야이러한사실을확인했다. 이때문에새누리당후보에게근소한차이로뒤지고있던새정치민주연합후보참관인이부정개표가의심된다며전면적인재검표를요구해서오전 8시부터재검표를진행하였다 ( 주간한국, 2014/06/06). 이런문제는선거 233

264 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 관리교육외에제도적개선의여지가크지않다. 따라서수기표를벗어난터치스크린투표도입이바로이런맥락에서중장기적으로도입되어야한다. 아울러사전투표시간및기간을확대해야한다는여론이조성되고있다. 굳이여론을감안하지않더라도사전투표도입의정책목표상투표편의성을증장할수있는방안은더욱필요충분하게보완되어야한다. 이와관련해서는국민의식조사 전문가의견조사 정책대안논의에서부연설명을하기로한다. 다만주민등록제도와최상위정보통신기술력이사전투표의물리적토대인바, 이두가지제도환경을활용하여보다발전된투표제도를창안하는것은중앙선관위의정책의지에달려있다는점을강조할필요가있다. 마지막으로사전투표에따른정치적이득에대한간략한부연과함께이절의논의를마무리하기로한다. 사전투표가특정정당에게더많은이득을안겨줄것인지는이제도의확대여부를좌우하는중요한결정요인중하나이다. 사실높아지는투표율을우려하여이득을타산하는정치문화는매우저급하다. 오늘날투표율을제고하고투개표를비롯한선거관리를현대화하는것이민주주의국가의보편의과제가되었다. 그러나우리나라의현실은그렇지않다. 그비근한예가전자투표도입이다. 오늘날 40개안팎의국가가투표율상승, 예산절감, 선거현대화를위해전자투표를시행하고있다. 그러나한국은정당경선을비롯한비공직선거분야에서는활발하게사용하면서도정작공직선거도입은좌절되었다. 이는부분적으로잠재적기술오류에대한부정적여론탓이지만, 보다근본적으로는투표율이자당에어떤손익을미치는지에대한정치적타산때문이다. 234

265 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 5 장사전투표제분석 표 5-11 중앙선관위위탁전자투표참가자의견조사결과 구분열린우리당지도부선출 ( ) 한나라당제주도지사후보선출 ( ) 지방선거모의투표 ( ) 한나라당지도부선출 ( ) 순회체험투표 ( ) 자료 : 이두호 (2012). 조사대상전당대회참가자 (1,140명) 경선참가자 (500명) 지방선거투표자 (7,150명) 전당대회참가자 (1,170명) 지방의원및유권자 (15,316명) 투표편의만족도 조사결과 투표율기여도 공직선거도입찬성 조사기관 96.3% 94.3% 95.5% 한국정치학회 90.2% 88.4% 89.8% 월드리서치 88.2% 81.2% 90.6% 월드리서치 97.9% 92.9% 89.7% 월드리서치 85.0% 78.9% 75.8% 월드리서치 이러한저급한정치문화의문제가상존하고는있지만, 새로운선거제도가정치집단간의유불리에어떤영향을미치는지분석하는것은별개의과제이다. < 표 5-12> 는 6회지방선거에서집계된각투표방법별정당득표율현황이다. 이표로미루어보건대전체투표율대비사전투표득표율효과를누리는정당을특정하기는어렵다. 무엇보다득표율효과는후보와선거구특성변수등을종합적으로고려해야하기때문에선험적예단을불식해야한다. 아울러거소투표득표율차이와대비하여사전투표득표율효과를논할수도있겠으나, 거소투표자의대다수가고연령층인데다사전투표자규모보다현격하게작기때문에비율차이를논하는것은의미가없다. 참고로 6회지방선거에서사전투표효과를분석한결과 ( 이상신, 235

266 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 2014) 또한, 통계적으로유의한상관관계가발견되지않았다. 즉사전투표가특정정당에유 불리의영향을미치지않는것으로추정되었다. 따라서이와관련해서는향후학계에서단일사례분석을넘어시계열적인통계분석을진행해야할것으로판단된다. 표 회지방선거정당의투표방법별득표율 : 시 도지사기준 ( 단위 : %) 구분 새누리당 새정치민주연합 통합진보당 정의당기타무소속 일반투표 사전투표 거소투표 계 자료 : 중앙선거관리위원회 (2014d). 236

267 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 5 장사전투표제분석 제 4 절사전투표제와터치스크린투표연계방안 전자투표의확산은정보화에힘입어여러국가들의 선거현대화 전략으로부터파생하였다. 선거현대화는투개표를위시해서선거과정의기반을고도의기술시스템으로재구조화하는정책을의미한다. 오늘날많은나라들은일상화된선거, 투개표등선거관리비용증가및투표편의성제고의차원에서선거현대화를중요한전략으로추진하고있다. 또한세계화시대에유권자의유동성이증대함에따라해외체류자의참정권을보장하는단계에까지이르렀다. 따라서투개표의범위가전세계적으로확장되고선거비용을합당하게소요해야한다는면에서전자투표등의선거현대화기제가유력한방안으로추진되어야한다. 국내에서도해외부재자투표문제에대하여 2007 년 6월 28일헌법재판소가재외국민의선거권을제한하는것은 헌법불합치 라고결정하였다. 이후 2009 년선거법이개정되어 2012 년부터재외국민의투표권이원칙적으로확보되었다. 이에따라재외국민의참정권형평성을담보하기위하여전자적방식의투표방식도입이필요불가결한측면이커지고있다 ( 장우영 송경재, 2013). 전자투표의유형은다양하게분류될수있다. 전자투표는크게투표소나관공서등지정된장소에서실시되는 PSV(Poll Site Voting) 방식과인터넷 모바일기반의 RVEM(Remote Voting by Electronic Means) 방식의두유형으로분류된다. 현재세계적으로는주로 PSV 방식이시행되고있으며, 향후점진적으로 RVEM 방식이확대되는추세를띨것으로전 237

268 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 망된다. 즉 RVEM 방식은사이버공간의개방성 상호작용성과맞물려정치과정을재구조화하고직접민주주의의속성을강화시킬거시적방향성을내포하고있다 ( 장우영, 2006). 전자투표가성공적으로도입된경우그이후에 ⑴초기방식지속, ⑵새로운방식으로의전환혹은 ⑶두방식모두철회등가변성이뒤따른다. 특정시점 (t1) 의제도는이후시점 (t2) 에서지속또는변화에상황에놓인다. 따라서제도에대한기대이익이충족된다면그것은지속되거나발전되겠지만, 그렇지않다면정체또는철회의압력에직면한다 ( 장우영, 2006: 295). 크래스너 (Krasner, 1984; 1988) 는제도변화와관련해서제도가일정기간동안안정적으로유지되다가제도내외의모순들이제도의완충능력을넘어서는임계시점에서붕괴되고전혀다른새로운제도가등장한다고설명한다. 이러한측면에서전자투표도입이후의제도적가변성은 ⑴ PSV 방식이지속되는경우, ⑵ RVEM으로전환되는경우, 그리고 ⑶ 양방식이모두철회되는경우로나누어볼수있다. 이는전자투표도입이후에도여전히그것의지속과철회등을둘러싼사회적논변이존속하게될것임을의미한다. 그리고그것은전자투표도입에소요된거래비용과충족되는기대효용의크기에달려있다 ( 장우영, 2006; 2009). 238

269 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 5 장사전투표제분석 표 5-13 전자투표시행의기대효과 구분투표방식기대효과기대효과의성격 내용 편의성과접근성을통한투표율제고 단기적도구적측면 대의성증진효율성증진 대의제의보완재 정확한기표를통한무효표감소 선출된대표의대표성강화 투개표시간단축등선거관리효율성제고 비용절감 투표용지인쇄 선거관리인력운용관련비용절감 대의중심에서참여중심으로정치과정재설계 국민투표 주민투표등시민의직접적의사결정활성화 장기적본질적측면 정치과정 대의제의대체재 전자투표저변화를통한정책결정정당성강화 시민사회에대한정부 의회 정당등대의정치집단의책임성증대 온라인시민공론장활성화와자발적결사 직접민주주의 참여적의사결정양식의전면화를통한 e- 거버넌스 촉진 자료 : 장우영 (2006) 을보완하여작성. 그러나우리나라의경우공직선거에서는세계적동향과배치되는흐름이고착되었다. 즉우리나라는세계최상위의전자투표기술력 -터치스크린부문-을보유하고있음에도공직선거도입에실패하였다. 16) 소위 정보화의역설 로불리는이러한현상은기술선택의정치를보여주는한예이다 년중앙선관위의전자투표로드맵발표와함께이를추진하는 16) 한국은전자투표와전자정부주요수출국이다. 전자투표의경우디브이에스, 삼보컴퓨터, 수프리마등중소기업들이전자투개표단말기와솔루션수출을주도하고있으며, 전자투표가공직선거에도입될경우중앙선관위의공신력을바탕으로수출실적이대폭증가할것으로예상된다. 그리고전자정부부문에서는 UN과국제전기통신연합 (ITU) 평가에서세계 1위를유지하고있는데다, 안전행정부가전략적인수출업종으로지원하여삼성SDS 등주요기업들의실적성장세가가파르게나타나고있다. 안전행정부의보고에따르면 년전자정부수출실적은 34개국 8억 7,498 만달러로집계되었다. 239

270 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 거버넌스기구로전자선거추진협의회가운용되기시작하였다. 그리고정당내경선외에각종조합을비롯해서학생회와대학의장등제반영역의선거에도터치스크린투표가확산되어종이투표방식을대체하였다. 그러나정당의이해득실타산과불신의선거문화로인해정작공직선거에는터치스크린투표가도입되지못하였다. 표 5-14 비공직선거부문터치스크린투표시행현황 ( 회, 명 ) 구분 선거수 선거인수 투표자수 2006년 16 53,828 23, 년 96 1,137, , 년 , , 년 1,364 1,005, , 년 , , 년 , , 년 , ,019 합계 3,153 4,671,129 2,420,880 자료 : 중앙선거관리위원회 (2013d). 이러한면에서일정한수준의개선을전제하면, 사전투표제는중장기적으로터치스크린투표와연계발전할수있는잠재력을가지고있다. 무엇보다사전투표와터치스크린투표는상호독립적이면서도통합선거인명부를활용한다는공통분모를가지고있다. 터치스크린투표는선거인검색 확인과정뿐만아니라, 투개표과정을전자적방식으로진행한다. 반면사전투표는선거인검색 확인에한해전산기기및통신망을활용할뿐투개표과정은종전의절차와동일하다. 이러한측면에서안정성이나신뢰성 240

271 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 5 장사전투표제분석 등다른요소를고려하지않고선거권자의투표편의성및개표효율성만놓고본다면터치스크린투표를연계한사전투표는기술적으로진일보한제도라할수있다 ( 박종진, 2013). 사전투표를터치스크린투표와연계할경우의기대효과를정리하면다음과같다. 첫째, 선거관리절차를디지털화하여간소하게만들고선거현대화의초석을닦을수있다. 특히투표결과집적에따라투개표사무를크게개선할수잇을것으로기대된다. 둘째, 투개표예산과인력을절감할수있다. 투개표의디지털화에따라기존의하드웨어적요소비용은자연적으로줄일수있다. 특히이미터치스크린투표기기도입비용을지불한데다, 장기적으로기표소투표를축소 폐지하게된다는점을감안하면절감효과가더욱나타날수있다. 셋째, 투개표공정성을강화할수있다. 터치스크린투표는무엇보다오기표로인한무효표를줄이고개표정확성을기할수있기때문에공정성이크게강화될수있다. 이경우에물론기술적안정성과보안문제가선결되어야한다. 그러나터치스크린투표연계사전투표제를도입하기위해서는다음과같은요건들이충족되어야한다. 우선사전투표제에대한안정화와높은유권자만족도가선결되어야한다. 현재의우리나라정치문화수준에서터치스크린투표를연계할경우사전투표제자체에대한신뢰자체가무너질수있다. 다음으로정치권을비롯하여시민사회와전문가등의견집단의사회정치적합의가담보되어야한다. 터치스크린투표에대한정치적이해타산과선험적불신이내재화되어있는데다, 비공직선거에서의성공적인터치스크린투표운영이국민들에게거의홍보되고있지않다. 특히주요정당들에게터치스크린투표가정치적이해득실과무관하다는점을납득시키는것이선결되 241

272 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 어야한다. 이러한문제를해소하지않고새로운기술과제도에대한신뢰를구족하기는어렵다. 마지막으로파급이약한선거를통하여반복적으로파일럿스킴 (pilot scheme) 을추진해야한다. 즉소규모재보궐선거등에서터치스크린투표를연계시행하여효용과문제점을체계적으로분석 보완한뒤전국선거에도입하는로드맵을추진할필요가있다. 242

273 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 5 장사전투표제분석 제 5 절정책방안 현재우리나라의투표제도는투표일자와유권자신고여부를기준으로 < 그림 5-7> 과같이제도화되어있다. 이중사전투표는 미신고형부재자투표 로분류할수있다. 덧붙이면선거일전에투표한다는점을빼고는일반투표방식을준용하고있어, 사실상일반투표일을확대하여유권자편의성을최대화한다는정책목표를충실하게달성할수있는투표제도이다. 나아가통합명부시스템에기반하여공간적구속을탈피할수있다는점, 즉해당선거구는물론전국투표소어디에서나관외투표를할수있다는점은전환기적투표제도라명명해도손색이없다. 대다수의유권자의식조사와전문가의견조사도이투표제도에대한매우높은만족도를나타내고있다. 따라서현금의과제는사전투표가정책목표를순일하게달성할수있도록문제점을추출하고사회적합의를통하여개선하는것이응당한과제라고할수있다. 이에관련해서개선방안을정리하여제시하면다음과같다. 부연하면하기의개선방안은이연구의유권자의식조사및전문가의의견조사의다수안에기초해서도출되었다. 243

274 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 그림 5-7 우리나라의투표제도개념도 자료 : 중앙선거관리위원회 (2013e). 첫째, 선거기간과시간을조정 확대해야한다. 현재사전투표일은이틀에불과하고법정공휴일로지정되어있지않아투표편의효과를제약하고있다. 따라서사전투표일을 최소 3일이상 으로확대하고, 공휴일투표율이훨씬높은점을감안하여이중 2일은토 일요일을반드시포함 할것을제안한다. 아울러투표마감시간을연장하여경제활동인구가투표에실질적으로참가할수있도록보장해야한다. 차제에사전투표일을포함하여모든선거의투표마감시간을저녁 8시로통일할것을제안한다. 둘째, 사전투표소설치장소를확대해야한다. 즉기존의읍 면 동투표소외에다중이동지역투표소확대설치여론이비등한바, 이를적극수용하여 인구밀집 왕래정도가높은거점지역의사전투표소설치를제도화 할 244

275 중앙선거관리위원회의공직선거제도관리실태분석및개선방안 제 5 장사전투표제분석 것을제안한다. 이경우 인구밀집성, 유동성, 접근성 을사전투표소설치기준으로확립하고, 특히 기초행정구역단위내대학교정 1곳 은순환적으로사전투표소로의무설치하는방안을제안한다. 이는젊은층의민주시민성함양에도크게기여할것으로판단된다. 셋째, 취약계층의투표편의성을제고해야한다. 주민자치센터 2층 (3층) 의투표소설치로장애인과노약자의접근성이제약된다는여론이적지않다. 따라서현황을파악하여 투표소의이동시설개선, 층간이동, 임시기표소확대 등의방안을다각도로추진할것을제안한다. 넷째, 이중투표근절방안을확립해야한다. 실제로이중투표발생빈도는매우지엽적이나, 사전투표결과에대한의혹을가장크게불러일으키고있는점을유념해야한다. 이는사전투표제불신을증장하여제도적안정성을훼손할우려가크다는뜻이다. 따라서사전투표소 CCTV 설치를의무화하고, 지자체전산직, 주민등록담당, KT 직원등전산능력우수인력을확보하여관리요원으로일선에배치 할것을제안한다. 이밖에사전투표관리사무에대한보다철저한사전교육실시를요한다. 다섯째, 통신망불안정이나해킹등기술적위협요인에대한사전검증절차를제도화해야한다 년사전투표도입이후지난 6 회지방선거까지기술적문제에대한사전대응은상당히만족스러운수준이라고평가된다. 다만향후의선거가총선과대선이라는점그리고사전투표기간과장소가확대될여지가크다는점에서보다만전을기해야한다. 따라서 기술적위협요인의관리지표와매뉴얼을개발하고이를운영 검증하는 TF를상설화 할것을제안한다. 여섯째, 민주시민교육을효율적으로확대해야한다. 사전투표는투표편의성확대만으로효과를낳기에한계가있다. 즉유권자의투표책무감을촉진할수있는방안을병행실 245

276 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 시해야한다. 이와관련해서특히 투표책무감이낮은연령층 계층을표적화화여민주시민교육을집중실시 할것을제안한다. 아울러유권자외에비투표연령층 ( 특히예비투표자들 ) 에대한사전교육도병행하여사전투표저변과공감대를확대할필요가있다. 이러한프로그램이적극적으로시행된다면, 일반민주주의국가기준에맞추어투표연령을 18세이상으로하향조정할여론도자연스레증폭될것으로여겨진다. 일곱째, 장기적으로선거일투표를포함하여사전투표와터치스크린투표를연계시행할수있는방안을마련해야한다. 현재의우리나라정치문화수준으로는공직선거에터치스크린투표를도입할수있는가능성이미약하다. 오히려무리한추진으로정치갈등이극심해질우려가상존하고있다. 따라서터치스크린투표연계를통한선거관리절차의간소화효과, 인력 예산절감효과, 투개표공정성강화효과를명확하게추출하고, 중장기적으로사회여론을순화할수있는프로젝트를진행할것을제안한다. 246

277 참고문헌

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285 부록 부록 1. 사전투표제운용공직선거법조문정리 ( 현재 ) 부록 2. 선거관리담당자및학계전문가심층의견조사 ( 안 ) 부록 3. 공직선거제도신뢰도평가설문조사