IV. 광업국가를향하여 : 정치시스템과국가가직면한도전 1)2) 프란시스코구티에레스사닌 *, 파울라술루아가보레로 ** 콜롬비아가광물과코카생산국으로전환하는과정은생산구조를넘어서는영역에까지강력한영향을미쳐왔다. 1990년대신자유주의적으로국가를근대화하려는맥락에서광산로열티 (regalía) 의분배와규제와관련된제도적장치들이만들어졌다. 이사실은콜롬비아광업지역을특징짓는취약한관료체제가한계에이르렀음을의미하며, 또한준군사조직 (paramilitar) 과게릴라세력들이광물대여세 (renta) 를확보하는통로로강력한보상제도가마련되고있음을의미한다. 이현상은국가가간접적영향력을새로운방식으로행사하게되었음을의미하기도할것이다. *Francisco Gutiérrez Sanín. 콜롬비아국립대학정치 국제관계연구소 (Iperi) 교수. 가장최근의저작 Evaluating State Performance: A Critical View of State Failure and Fragility Indexes en European Journal of Development Research, 2/12/2010, pp. 1-23. 지금소개하는논문의원문제목은 Hacia un país minero: retos para el sistema político y el Estado. 핵심어 : 광산업, 광물로열티, 국가, 지방정부 ( 무니시피오 ), 콜롬비아. 해설 : 이논문은 Colciencias 의공동후원을받아수행되었던 안데스지역국가들의결함 : 비교분석 (Fallas estatales en el área andian: una perspectiva comparada) 프로젝트의연구결과물이다 ** Paula Zuluaga Borrero. 콜롬비아국립대학철학자, 콜롬비아국립대학정치 국제관계연구소석사과정재학, 연구모임 비교관점에서본분쟁과제도 (Conflicto e Instituciones en una Perspectiva Comparada) 회원.
58 현대콜롬비아 : 태평양시대의개막 1. 서문 : 문제설정이논문은단순하지만거대한함의를지니는문제를논의한다. 다른안데스국가들과마찬가지로콜롬비아는광업국가로전환하는과정에있다. 1) 다음도표를보면, 콜롬비아국내총생산에서광물생산이차지하는비중이지속적으로증가했음을알수있다. < 도표 1> 국내총생산에서농업과광업부문, 1970 년 -2007 년 농업 광업 출처 : 통계청 (Departamento Administrativo Nacional de Estadisticas, DANE). 향후수십년동안동일한추세가지속될것이며, 심지어더욱심화될것이라는일부전망도있다. 2) 이런맥락에서지난 3-40 년에걸쳐세계시장에서콜롬비아가차지하는위치는상당한변화를겪었다. 즉안데스라는지리적특성으로인해커피를주요생산종목으로하던국가에서이제는광물과코카생산국가로전환하게된것이다. 이는국가와정치시스템에근본적인결과를초래했다. 1960년대에국내인구와 1) 광물과코카생산국가라고말하는편이보다정확할것이다. 2) Ministerio de Minas y Energías (MME), Estimación de la producción minera colombiana por distritos, basada en proyecciones de PIB minero latinoamericano 2008-2019), MME, Bogotá, 2008.
IV. 광업국가를향하여 : 정치시스템과국가가직면한도전 59 생산은보고타, 메데인, 칼리를세축으로하는삼각지대에모두집중되어있었다. 3) 커피농업에기반하는구 ( 舊 ) 계급에의해통합되었지만 4) 근본적인변화를겪고있는 5) 전통적인두정당은중심부를지방과결합하는인전대 (transmission belt) 역할을담당해왔다. 6) 이와는반대로광물과코카생산의호황은국내인구의중심지 ( 비록안데스에속하지만 ) 와생산중심부의전위를초래했으며, 생산중심부는위치변동, 분산, 파편화되었다. 광물과코카생산으로의이행은이에버금가는중요성을지니는두가지변화들과동시적으로진행되었다. 이중첫째로콜롬비아국가의신자유주의적근대화를들수있다. 라틴아메리카의다른국가들과비교했을때콜롬비아의근대화과정은사유화등과같은기본적인지표들과관련해서는그영향력이크지않았으며, 그주된이유는수정되어야할정도로강력한국가주의적전통이콜롬비아에존재하지않았기때문이다. 7) 그럼에도근대화과정은콜롬비아의행정조직체계와국가서비스제공에결정적인영향을미쳤다. 이 작은신자유주의 라고부를만한변화과정은콜롬비아국가의구조와관행을재편하는핵심적인역할을담당했음에도불구하고안타깝게도거의주목을받지못해왔다. 자원할당을위한기본단위로서소규모프로젝트들을선별하고, 8) 매우축소된관료제를통해조율과규제체제를형성하고, 행정부처들에직접적으로종속되어있는집행기관들의구태의연한수직적체계를해체하는등의특정기제들을구축하는 3) 이세축에대서양연안과산탄데르지역을추가하면영토적인측면은아니더라도인구학적, 생산적인측면에서거의국가전체에해당하는수치에달하게된다. 4) Charles Bergquist, Coffee and Conflict in Colombia, 1886-1910, Duke University Press, Durham, 1978. 5) F. Gutiérrez Sanín, Lo que el viento se llevó? Los partidos políticos y la democracia en Colombia 1958-2002, Grupo Editorial Norma, Bogotá, 2007. 6) Fernán González, Para leer la política: ensayos de historia política colombiana, Cinep, Bogotá, 1997. 동일주제로시기상보다최근의상황을다룬책으로는, Fransicso Leal, Andrés Dávila, eds. Clientelismo: el sistema político y su expresión regional, Tercer Mundo Editores/Iepri, Bogotá, 1990. 7) 콜롬비아의전통적점진주의를논의하지않기위해서이다. 8) Judith Tendler, Why Social Policy Is Condemned to a Residual Category of Safety Nets, and What to Do About It: Thoughts on a Research Agenda en Thandika Mkandawire, Social Policy in a Development Context, Palgrave-McMillan, Londres, 2005.
60 현대콜롬비아 : 태평양시대의개막 것이얼마나중요한가를이논문은보여주고자한다. 이들기제들은일종의계획되고고안된산물로서, 민간기관들과반 ( 反 ) 국가적행위자들이규제자로서의기능을수행했던방식을결정적으로변형시켰다. 9) 게릴라와준군사조직은근대화프로젝트를위해국가가그들에게제공했던벽돌들을사용해국가가차지하던자리들을빼앗아왔으며, 이는변화의또다른중요한요인이다. 이런의미에서분권화과정은분명히적절한사례이다. 국가점유프로젝트에서가장두드러진성과를거둔것은준군사조직이었다. 10) 그결과준군사조직은불법시장및공공대여세획득과연계된거대한지역연합체를구축할수있었다. 11) 이렇게비교적짧은시기에콜롬비아국민들은 또다른국가 를만나게되었다. 이는세계자본주의시장, 신자유주의개혁, 불법무장집단과사병들이정치적 경제적권력들과결탁하여만들어낸복잡한관계들속에서국가의위치가변화하면서생겨난산물이다. 그렇지만새로운물질적이고조직적인상황들이배태한전제들을고려해볼때, 사회개혁, 규제능력의향상, 그리고국가가적법한폭력행사를위한유일한행위자로서지위를회복하려는정부의처방들이어떻게작동할지그리고이들이어떠한기회의창들을가지게될지를우리는아직제대로이해하지못하고있다. 이논문에서는새로운모델이직면한문제들을보여주기위해, 앞서언급한생산의재구조화, 신자유주의개혁, 국가점유라는세가지측면을수반하는광물대여세라는사안을논의할것이다. 12) 9) F. Gutiérrez Sanín, Colombia: The Restructuring of Violence en F. Gutiérrez Sanín y Gerd Schönwalder, Economic Liberalization and Political Violence. Utopia or Dystopia?, Pluto Press, Ottawa, 2010. 10) Claudia López, (ed.) Y refundaron la patria, Corporación Nuevo Arco Iris/Congreso Visible/Dejusticia/Grupo Método/MOE, Bógota, 2010. 11) F. Gutiérrez Sanín, Lo que el viento se llevó? Los partidos políticos y la democracia en Colombia 1958-2002, cit. 12) 일반적으로광물로열티는소진되는자연자원을채굴하는대가로국가에제공하는돈을의미한다. 라틴아메리카법체계에서 ( 볼리비아, 브라질, 칠레 [ 자발적 ], 콜롬비아, 페루 [2005 년이후 ]) 이러한명목의징수는세금 (impuesto) 이아니라대여세로인식되지만, 몇몇나라에서는로열티 (regalía) 가광물채굴에대한세금이다. César Polo Robilliard, Las industrias extractivas y la aplicación de regalías a los productos mineros, Cepal, Santiago de Chile, 2005; James Otto et al. Mining Royalties: A Global Study of Their Impact on
IV. 광업국가를향하여 : 정치시스템과국가가직면한도전 61 이논문은세부분으로구성되어있다. 첫번째부분에서는선행사례들 (1991년헌법이전에존재했고, 이헌법에서일정정도구체화되었던현상등 ) 을제시하고, 로열티의분배를규제하는기본적인법조문들에서정당화된분배의유형을제시한다. 두번째부분에서는광업부문과연관된제도적틀이어떻게전개되어왔는가를살펴본다. 그첫사례인 1990년대의기본적인틀은분권적 ( 지방정부들을대상으로 ) 으로재원을배분하는데중점을둔다소순수한형태를띠었고, 이와동시에모델의기본단위로서지방정부들을지원하는프로젝트들을중심으로구조화되었다. 관료제규모를축소하는것이주된고려대상이었던초기의유형이재앙과도같은결과를초래하자, 일련의추가적인조정조치들이수행되었다. 그러나이들조치들은점진적인재중심화와관료화를시도했음에도많은성공을거두지는못했다. 세번째부분은정치시스템의변화와다양한행위자들이대여세를획득하는방식의변화에중점을둔다. 콜롬비아영토의대부분에서국가는고질적으로부재했거나적어도부분적으로만또는왜곡된방식으로만존재해왔다. 무장갈등이진행됨에따라이지역들은게릴라와준군사조직의중심지로변했다. 13) 2002년에있었던질적도약은콜롬비아의전통적인양당체제골격에균열을가져왔다. 14) 이논문은몇몇지방정부들이허약한관료기구들로인해수십억달러의자금을집행할조건을갖추지못했음에도불구하고, 어떻게갑작스럽게수십억달러에달하는자금을받게되었는지를설명할것이다. 심지어지방정부의상당수정치인들은새로운연합체에소속되었고, 또는그빈도는덜했지만불법무장조직들에연루되어있거나흡수되어있었다. 이런점에서콜롬비아많은지방정부들은비슷한상황이었고, 부패나국가점유등의기준과관련해서다양한범주의영토단위들 (unidades territoriales) 간의차이는사려깊은양적연구를통해서만나타날수있을것이다. 진정으로예외적인면이있다면, 이는막대한로열티를받았던 Investors, Government, and Civil Society, Banco Mundial, Washington, DC, 2006. 13) Camilo Echandía, El conflict armado y las manifestaciones de violencia en las regions de Colombia, Presidencia de la República de Colombia/Oficina del Alto Comisionado para la Paz/Observatorio de Violencia, Bogotá, 1999. 14) 안데스의다른경우들과는달리콜롬비아의경우는전통적인당파들의종말이아니라단지그지배권의해체로만이어졌다. F. Gutiérrez Sanín, Lo que el viento se llevó? Los partidos politícos y la democracia en Colombia 1958-2002, cit.
62 현대콜롬비아 : 태평양시대의개막 자치단체들이자유롭게사용할수있던대여세의규모일것이다. 마지막으로이논문은공공서비스제공에미친영향을검토한다. 결론에서우리는간접적지배의상이한경험들을통합한다는의미에서이러한경험이찰스틸리 (Charles Tilly) 의 간접적지배 라는개념을재구성할수있도록해준다고제안할것이다. 현재모델은지속적으로자신을변형하도록압박하는원동력을포함하고있지만이모델을안정화하고차선의평형상태로변형시키는유인책을담고있기도한다. 현재의모델은이두경향성사이에갇혀있다. 2. 초기의계획로열티체계의기본적인요소들. 1990년대국가의로열티체계는분열되어있었다. 적합한법적규제가채굴된모든광물들에적용된것은아니었으며, 일부는세금을, 일부는로열티를, 일부는모두를지불했다. 징수와관련해서도단일한행정체계나명확성이부재했다. 1991년헌법은국가소유물을규정한기존헌법의방식과달리, 하층토를국가소유로규정하여체계를단일화했다. 실제적으로는국가가로열티의소유자도아니고수혜자도아니었으며, 광물생산지역들이참여하게되면서이제는중심부가지역에이익을양도하는것이아님을의미한다. 로열티는지역단위체들의참여와그향방에따라서직접적일수도있고간접적일수도있다. 자원이채굴되는지역단위체들, 그리고광물을운송하는해상또는하천항구들에배분되는로열티는직접적이다. 반면새로운조직인 로열티국가기금 (Fondo Nacional de Regalías, FNR) 을통해생산지가아닌지역단위에분배되는로열티는간접적이다 (1991 년헌법 360-361조 ). 15) 재원을보다효율적으로활용하고, 지역단위체들이신청하는프로젝트들을공동으로지원할수있도록로열티국가기금이지역투자에기여하리라는예상되었다. 1994년의법령 141호는 15) 콜롬비아국가가영토를조직한방식에의하면국가의하부단위들은주 (departamento) 와시 (municipio) 의두단계로나누어진다. 1991 년헌법은새로운단계들을인정했지만아직까지이들새로운단계들에서는다음에이어질논의에적합할만한상황들이전개되지않았다.
IV. 광업국가를향하여 : 정치시스템과국가가직면한도전 63 로열티국가기금의감독과기술조력으로 ( 집행부에해당하는 로열티국가위원회 [Comisión Nacional de Regalías, CNR] 를통해서 ) 지방과국가적투자프로젝트들의생산성을향상시키고자했고, 이를위해국가대표자들이외에도지역대표자들이함께지도부를구성하게했다. 또한편으로는지역단위체들이인프라와사회적투자를위해새로운기금을활용하도록강제하는특정한용도의재원이확보되었다. 10년에걸쳐로열티국가기금의연간자금가운데 15% 가전력공급확장을위한지역투자의우선적인프로젝트지원에할당되었고, 반면나머지자금은광업증진, 환경보전, 개발계획의주력투자프로젝트들의지원에할당되었다. 또한생산지지역단위체들은로열티의일정비율 ( 주단위에서는 50%, 지방정부단위에서는 80%) 을유아사망률감축, 교육, 보건, 하수처리시설등과관련해서최소한의목표를달성하는데배정했다. 16) 로열티국가위원회. 로열티국가위원회는 1994년법령 141호를통해설립되었고, 초기에는광물에너지부소속이었다. 로열티가적절히사용되는지감독하고로열티국가기금을집행하기위해설립된로열티국가위원회는, 지역단위체들로이전되는자금을동결할수있었고, 지역단위들이제안한프로젝트를승인하고, 프로젝트의집행자를지명하며, 로열티국가기금의연간예산을승인하는일들을담당했다. 로열티국가위원회는 15명이하의위원들, 5명의전문자문가집단, 1명의원유조정관, 소규모행정단위로구성된소규모조직으로만들어졌고, 그집행비용은로열티국가기금수입의 0.5% 를초과할수없었다. 시 (alcaldía) 와주 (departamento) 단위의지자체들은로열티국가기금의자금으로운용될프로젝트들을로열티국가위원회의기술위원회 (Cómite Técnico) 에신청해야했다. 신청이접수되면기술위원회는프로젝트들을평가하고, 승인여부를로열티국가위원회의의원이사회 (Junta de Comisionados) 에통보하며, 16) 일단이들목표들을달성하면그이후는자유로운투자가허용될것이다 (1995 년시행령 1,747 호는목표들을구체적으로제시하고있으며, 상세한사항들은 2007 년시행령 416 호와 2007 년법령 1,151 호를통해수정되었다 ). 2008 년에직접적로열티를받은 745 개의지자체들가운데최소경비들을모두집행한사례는없었다. Departamento Nacional de Planeación(DNP), Regalías, primeros resultados de 2008, DNP, Bogotá, 2008.
64 현대콜롬비아 : 태평양시대의개막 의원이사회는최종결정을내렸다. 로열티국가위원회의의원이사회에는지역대표들이참여해야했으며, 5인의전문가를임명하는과정에서대통령은법률에따라지역적기준을존중해야했다. 재원의활용을감독하는것은원유조정관담당이었다. 간접적로열티의통제를위해재정지원이확정된프로젝트들을책임질행정 재정감독관이고용되었다. 직접적로열티의통제는지출과최소보장내용에대한보고서검토를통해이루어졌으며, 생산지지역단위체들은해마다해당정보를제출해야했다 (1995년시행령 620조 ). 제도적틀의변화. 앞서기술한초기의계획은다양한세계의이상적인측면들을포함하고있는듯했다. 첫째, 1991년까지명시적인제도적장치가아니라일반적인관례와관행들에따랐던, 막대한자원의배분을공식적으로체계화했기때문이다. 둘째, 행정적책임이부과되지않은외관상신속한업무체계를만들었기때문이다. 셋째, 세가지메커니즘을통해지자체들의집행을중앙에서통제할수있도록했기때문이다. 이메커니즘들은먼저, 특정용도를설정하고 ( 세계은행의용어를빌리면귀표자금 [ear marked resources]), 프로젝트 ( 배분의기본단위 ) 에사전평가를부가했고, 다양한감독단계 ( 원유조정관, 로열티국가위원회 ) 들을두어재원을활용할준비가안된지자체들에재원이지속적으로유입되는것을유보할수있게했다. 그럼에도이런메커니즘들은처음부터다양한이유로실패했다. 첫번째이유는중앙과지방을이어주는유기적연계체들의존재에서찾을수있다. 틸리 (Tilly) 의용어를빌리자면, 콜롬비아는아직 간접적지배 형태가발전하고있다. 17) 이는선거에도움을제공하고사회적통제를가능하게해주는대가로국가적영향력을지닌정치인들과지역에토대를둔정치인들이서로금품을교환하는방식으로작동한다. 여기에일부지역정치인들이그들의영향권에서활동하는민병대들과결탁하고있음을덧붙여야한다. 놀랍게도로열티국가위원회의구조는이러한역학관계들을분명하고도충분히반영했는데, 임명과정이 지역의대표성 을표현해야한다고법으로명시했기때문이다. 전문가들과대다수위원들이특정지역들을대표하도록지정되었고, 이들은기본적으로특정지역들의프로젝트들 17) Charles Tilly, Coercion, Capital, and European States, AD 990-1992, Blackwell, Malden, MA, 1990.
IV. 광업국가를향하여 : 정치시스템과국가가직면한도전 65 을집행하고후원하는기능을했다. 로열티국가위원회의제도적틀은간접적지배의역학관계를반영하는동시에이를심화시켰다. 실패의두번째이유로는지자체들의로열티운영보고서를검토할인력이로열티국가위원회에충분히확보되지않았던점을들수있다. 집행과감시라는두단계과정에소요되는시간, 그리고여기에덧붙여국가위원회의관료적비능률성은재원을악용할강력한동기가되었다. 1996년에는지자체들가운데단지 10% 가보고서를제출했으며, 게다가이보고서에는필수적으로기입되어야하는정보가상당부분누락되어있었다. 2000년 5월 26일에는지자체들가운데 83.6% 가보고서를제출했지만, 여전히이보고서들은미완성상태였다. 18) 이러한상황을바로잡기위해서로열티국가위원회는유엔개발계획 (United Nations Development Program, UNDP) 에일종의외주를주었지만, 상당경우회계감사는프로젝트가완료된이후에수행되었고, 유엔개발계획과로열티국가위원회의조율과원활한정보교류라는과제를해결하지는못했다. 2004년국가계획처 (Departamento Nacional de Planeación, DNP) 는로열티국가위원회의핵심적인기능들을대리하기위해제 3자를고용하는것이부적절하다는견해를제시했다. 19) 이들요인이외에도지자체들이주체가되어수행하는계약들을감독할수단이중앙에는부족했다는점을들수있다. 1991년헌법부터콜롬비아에서는입찰을통한계약지정이라는규칙들이부과된, 공공계약에관한일련의금지와규제조항들이생겨났다. 하지만조합들을 20) 촉진하는성향이있던낡은제도적장치는요구조건이거의없는많은계약들이출현하게했다. 상당수의정치인들이이를절호의기회로활용했으며자신들만의조합을형성했고, 그결과로열티에서 18) 아라우카 (Arauca) 시정부는 1994 년에서 2009 년사이에석유로열티명목으로 4,128 억페소의로열티를받았지만, 1995 년, 2000 년, 2002 년에만회계증명서를제출했고, 1995 년과 1999 년사이에는보건, 교육, 하수시설, 아동사망률과관련된최소비용에관한증명서를제출하지않았다. Informe de Regalías Directas, municipio de Arauca, Archivo CNR, oficina Subdirección de Interventorías de Control y Seguimiento, consecutive 932. 19) DNP, Estudio técnico sobre Comisión Nacional de Regalías, DNP, Bogotá, 2004. 20) 1993 년법령 80 조는지자체들로구성된조합들이국가단위체로서상호행정조약들을통해계약을수행하도록허용했다. 공공단체들역시작은금액의계약의경우직접계약을맺을수있었으며, 그결과계약쪼개기와조합선호도를가중시켰다. 2007 년의법령 1,150 조는이들가능성을모두차단했다.
66 현대콜롬비아 : 태평양시대의개막 발생하는재원을지자체들에게다소무분별하게배분되었다. 2002년회계원 (Contraloría general) 의보고에따르면, 로열티국가기금의자금으로집행된프로젝트들가운데 53.1% 가조합의직접계약형식으로수행되었다. 21) 다시말해서프로젝트분석기구들은재원의통제를보장하기보다는, 간접적지배양태들을양산하고심화하기위해중앙과지방을연결해주는접목지점으로변했다. 더나아가지역불평등의심화를가져오는주된요인이되었다. 기술관료의자격을갖춘적절한인력을확보하지못한극도로빈곤한지역의시장 (alcalde) 들과주지사 (gobernador) 들은형식적요구들을충족시키지못했다는이유로프로젝트들을반납하는상황에처했다. 자신들이신청했던프로젝트의허가를받아낸지역들역시문제에봉착했는데, 받은재원들을투자하기위해필요한관료기구들이없었기때문이었다. 통제방법의취약함, 그리고투자실현과효과적인감독의집행사이에서발생하는시간적지체로인해서지역과지방단위의계약들이모든법적제약을위반하는상황으로이어졌다. 석유자원의낭비는이내지방정치풍토의일부분이되었고, 비록그색채는약하더라도마치마약밀매업자들의무분별한낭비를떠올리게했다. 과시용투자가급증했고, 이내돈만축내는무용지물로전락했다. 경기전통이전혀없는장소에세워진아무도이용하지않는화려한벨로드롬, 금방고장나버린모터가설치된인공파도수영장, 범람을막기위해있지만늘범람하는제방, 거대한로데오경기장, 돔경기장, 지역의애국자를기리기위한봄가을축제등이그사례이다. 조합을통한계약에서는다른성격의업체와계약할경우에요구되었을만한조항들이쉽게생략되었다. 따라서지자체들은지역권력과밀접하게결탁되어있는정치적네트워크에속한업체들에게대형계약을나눠주는관행을이어갔다. 제도적틀이갖고있는관료주의적경박함도시작부터명백한문제들을양산했다. 회계원 (Contraloría) 의조사관들은로열티국가위원회의운영에인력과조직의부족과같은고질적인결손이있다는점을지적했다. 이러한한계는인력의 90% 가 21) Contraloría Delegada para el Sector de Minas y Energía, Para qué han servido las regalías? Una propuesta de distribución, Contraloría General de la República, Bogotá, 2002.
IV. 광업국가를향하여 : 정치시스템과국가가직면한도전 67 정부부처나국가계획처 (Departamento Nacional de Planeación) 에서파견된인력이기때문에나타난다. 단한명의원유조정관이로열티와관련된막대한재원의지출을관리할수있는가능성은전혀없었고, 로열티국가위원회와마찬가지로지역의압력과역학관계에노출되어있었다. 여러차례의회계감사를통해회계원은재원의감독이불충분하며, 인적자원과예산의부족으로인해서적절한통제가어렵다는점을지적했다. 22) 이런이유들로초기의조직적틀을다양하게구조조정했지만, 개선의효과는미미했다. 1999년의대통령시행령 2,141호는로열티국가위원회의재편을가져왔다. 위원회는국가계획처산하로편재되었고, 기술위원회와원유조정관제도가폐지되었다. 또 5개의사무소가신설되었으며, 부문별기준에의거해프로젝트의접수와평가기능이각부처들로이관됐다. 개혁을통해로열티를오용한경우에적용될형사적, 재정적인조치및처벌이명확하게제시되었고, 로열티국가위원회가취할수있는교정조치들이승인되었다. 또한로열티국가기금의재원을받기위해필요한요구사항들을담은절차매뉴얼이 2002 년부터도입되면서, 이매뉴얼에따라프로젝트를승인하는장치가마련되었다. 새로운구조에서는세부서가통제와감시기능들을나누어서담당했는데, 이들은감사관리부 (Subdirección de Interventoría y Seguimiento) 소속으로, 이중하나는징수와이전을감시하는역할을하고, 다른두부서는직접적로열티와간접적로열티를감시하는역할을담당했다. 이러한노력에도불구하고위원회의구조적문제는남아있었다. 지자체들은최소비용지출요구에따라설정된최소한의투자액도달성하지못했으며, 조합들과의직접계약이라는관행을계속했다. 2004년 1월공공행정의전면적개혁이라는맥락에서로열티국가위원회청산절차가이뤄졌고 (2004년시행령 149호 ), 로열티국가위원회의전기능이국가계획처에귀속되었다 (2004 년시행령 195호 ). 하지만자원의낭비는여전했다. 2010년마누엘산토스 (Juan Manuel Santos) 의새행정부는로열티제도개혁을취지로하는계획서를제출했으며, 계획서초안에는자원의보다균등한분배의추구, 중앙집권적투자계획, 콜롬비아의광물과석유붐의거시경제적효과를통제하기위한제도설치안등이담겨있다. 22) Contraloría General de la República (CGR), Auditoría a la Comisión Nacional de Regalías 1997, 1999, 2002, CGR, Bogotá.
68 현대콜롬비아 : 태평양시대의개막 3. 로열티, 대여세, 정치앞서우리는행정조직의관점에서로열티와관련된제도적틀이어떻게전개되어왔는지를살펴보았다. 지자체들에초점을맞출경우, 안데스지역에집중된국가의건설계획으로인해대부분의광물채굴지역들은관료제도의취약성과간접적지배논리로특징지어지는정치적역학관계를가지고있다. 또한상당수지자체들은민병대들이나마약밀매업자들과같은비정부무장세력에좌우된다는점을쉽게알수있다. 이런상황에서, 지자체들은돈이강처럼밀려들면서때아닌침수를겪고있다. < 표 1> 1992 년 - 2010 년, 로열티수령주요주에서기소 (acusado), 제재 (sancionado), 유죄판결 (condenado) 된주지사들 주유죄판결, 제재, 기소위반사항들 아라우카 유죄판결 2 건, 제재 1 건, 기소 3 건 (1 건은도주상태 ) 볼리바르제재 2 건, 기소 1 건 카사나레제재 4 건, 기소 1 건 세사르 윌라 메타 민족해방군 (Ejército de Liberación Nacional, ELN) 에게조력과자금을제공, 로열티의남용, 범행모의, 살인, 불법단체조직, 계약안위반 주지사기능불이행, 변칙계약, 준군사조직과관련 부적절한정치활동참여, 변칙계약, 준군사조직게이트 (parapolítica) 횡령및직무유기, 준군사정치, 제1급유죄판결 2건, 제재 1건, 기소 2건범행모의, 부적절한계약체결유죄판결 1건, 제재 1건, 기소 1건부적절한계약체결준군사조직게이트, 살인, 제1급살인, 유죄판결 1건, 제재 1건, 기소 2건불법단체참여, 부적절한계약체결, 마약밀매, 공공자금남용
IV. 광업국가를향하여 : 정치시스템과국가가직면한도전 69 < 표 2> 1992 년 - 2010 년, 로열티수령주요시에서기소, 제재, 유죄판결된시장들 주지방정부유죄판결, 제재, 기소위반사항들 아라우카아라우카제재 2 건, 기소 1 건 부적절한계약체결, 무허가품목과금전확보를위한설립된회사들에로열티재원을전용 유죄판결 1건, 제재 1건, 볼리바르카르타헤나부적절한계약체결, 자산손실기소 1건지방정부예산의부적절한집행, 준군아구아술제재 1건, 기소 1건사조직과연계카사나레공식문서위조, 횡령, 준군사조직과타우라메나제재 2건, 기소 1건연계치리과나유죄판결 1건, 기소 1건부적절한계약체결, 직무유기세사르도용을통한횡령, 공식문서에서위라하구아데이비리코유죄판결 2건, 기소 2건증, 부적절한계약체결, 직무유기, 불법무장집단과연계 윌라네이바제재 1 건, 기소 3 건 메타 카스티야라누에바 제재 1 건 부적절한계약체결, 횡령, 불법무장집단과연계 트러스트자산 (patrimonio autónomo) 에대한과도한로열티투자 주 : 고발과기소에는검찰, 회계원, 검찰, 최고법원의판결과재판중인경우가포함된다. 기각된건들은제외했다. 일반투표로선발된주지사들과시장들의사례를분석했으며, 임명된지도부는포함하지않았다. 출처 : Boletín de Noticias y Relatorías de la Procuraduría General de la Nación, Boletín de Noticias Fiscalía General de la República, Boletín de Noticias Presidencia de la República, fallos de la Corte Suprema de Justicia, Corte Costitucional. 대중매체 : El Espectador, El Tiempo, La República, El Heraldo, La Silla Vacía, Verdad Abierta, Semana, Congreso Visible, Cambio, El Colombiano, Vanguardia Liberal, Caracol Radio ( 인쇄판 ), Rcn Radio ( 인쇄판 ). 이것이실제로무엇을의미하는바를이해하기위해서 < 표 1> 과 < 표 2> 를살펴보기로하자. 1992년- 2010년사이많은양의로열티를받은지자체의장들중에서다양한범죄행위로처벌받은단체장들을 23) 나열하고있다. 24) 23) 이들은주단위에분류되었다. 24) 1994 년과 2009 년사이직접적로열티를가장많이받았던 8 개의지방정부들을선별했으며, 볼리바르 (Bolivar) 를제외하고나머지 6 개의주들도역시대규모로
70 현대콜롬비아 : 태평양시대의개막 한눈에알수있는점은위반행위에연루된관리들의수가매우많다는것이다. 예를들어아라우카에서는 3명의주지사들이기소됐고, 2명은유죄판결을받았으며, 다른 1명은제재를받았다. 이들가운데 1명은도주한상태이며, 이들의위반사항은계약제도의관례적인위반을넘어서서살인, 게릴라나준군사조직에협조, 범행모의등에이른다. 실제로아라우카의정치지도층핵심부는사실상수감되었다. 유사한상황이카사나레에서도일어났다. 겉보기에가장유해한타격을받은주들은인구밀도가낮고국가의손길이가장미치지않았던곳들이다. 그렇지만앞서언급했듯이, 광물생산지자체들이여타지역들에비해더심각한국가해체를경험하고있는가는본격적인양적연구를통해서만밝혀낼수있을것이다. 어찌되었던광물생산지로분류된지자체들이엄청난규모의대여세를갑작스럽게배분받게되면서상황이변화했고, 불법무장단체들과정치인들이달려들강력한동기가되었다. 이것이앞서언급했던시기에우리가목격하는것들이다. 특히민족해방군을비롯한게릴라와 25) 준군사조직들은 26) 체계적으로원유경제의대여세를차지했다. 아라우카사례를보자면, 민족해방군과준군사조직들은지방정치권력과확고한결탁관계를형성했고, 이를통해그들은자금을확보할수있었고대신지방정치권력은선거지지세력을공고히다질수있었다. 민족해방군은다국적석유기업들에게직접금품을갈취했으며, 이런방식으로자금의결정적인부분을확보했다. 27) 1992년, 세사르가비리아대통령은계엄령 (estado de conmoción) 을선언하고, 게릴라들이석유생산시설인근의국가소유영토에서갈취, 협박, 점유 로열티를배분받았다. 25) Jenny Pearce, Oil and Armed Conflict in Casanare, Colombia: Complex Contexts and Contingent Moments en Mary Kaldor, Terry Lynn Karl, Yahia Said (eds.), Oil Wars, Pluto Press, Londres, 2007. 26) 민족해방군 (ELN) 이주된역할을하게된배경에는상황적인요인이있었다. 즉콜롬비아무장혁명군 (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC) 에비해민족해방군은장기간에걸쳐코카경제에상대적으로소극적이었다. 반면에준군사조직들은특수한상황에있었는데, 마약을자신들의통제권안에두었고, 지역엘리트들과전복세력에대항하는거대한동맹체들을결성하며세력을확장해갔다. 이런방식으로준군사조직들은게릴라들에비해그들의경제사업들을다변화할수있었다. 27) 앞에서인용한 J. Pearce 의논문을참조하라.
IV. 광업국가를향하여 : 정치시스템과국가가직면한도전 71 등의형태로로열티재원을가로채는것을방지하기위한조치들을취했다. 아라우카의지자체단위지도부들은로열티의유용, 게릴라와준군사조직들과의결탁으로조사를받았다. 1993년 10월에아라우키타시장이반란죄로체포되었고, 2003년말선거 5일전, 검찰은게릴라에협조했다는혐의로아라우카시의지도부 31명을체포했다. 여기에는당시아라우카시장이었던호르헤세데뇨, 의회의장, 전직주지사 2명, 도지사와시장직또는지방의회출마를앞둔후보 7명, 주단위회계관, 다양한관료들과계약업자들이포함되어있었다. 그과정에서증인중한명으로참여했던알데마르로드리게스는로열티의대여세를착복하는장치를다음과같이설명했다. 누구든어떤정치직위라도차지하고자한다면, 민족해방군의지지가필요했다. 한편으로게릴라지휘부와예산을타협하면서, 자리를차지했다.(...) 또한편으로는바이킹들 (vikingos) (...) 반란세력이나특정업체들에게이익이돌아갈수있도록특정한지시사항들이담긴서류들을통해게릴라가추천한업체들과사업을계약했다. 28) 로드리게스에의하면계약업체들은계약금의 5% 에서 7% 를수수료로받았다. 게릴라는이돈의일부로특정정치인들의선거를지원했고, 정치인들은이렇게이익을챙겼다. 29) 준군사조직과의결탁도조사대상이었다. 급진변화당 (Cambio Radical) 소속으로출마해국민투표로가장최근주지사에선출되었다가 2008년 9월감사원에의해파면된프레디포레로레키니바는전직주지사인훌리오엔리케아코스타베르날의정치적인후원을받고있었다. 훌리오는현재도주중으로, 제1급살인, 범행모의, 준군사조직결성등의죄목으로체포명령이내려진상태이다. 카사나레, 메타, 아라우카, 윌라, 볼리바르, 세사르의전직주지사들가운데 2명은준군사조직 28) 2003 년 11 월 24 일 Semana 에실린 No se movía una aguja sin permiso de la guerrilla 라는제목의인터뷰기사에서발췌했으며, 전문은 <http://www.semana.com/ noticias-nacion/no-movia-aguja-permiso-guerrilla/74830.aspx> 에서확인할수있다. 29) 동일인터뷰기사를참조하라.
72 현대콜롬비아 : 태평양시대의개막 관련게이트로고발당한상태이며, 나머지 6명도동일한죄목으로조사를받고있다. 특정지역에서그리고특정품목들에서준군사조직이광물경제와결탁하는능력은민족해방군보다훨씬우세하다. 민족해방군은군사적으로매우취약해져있으며, 지역엘리트들과의관계는고질적인불안정성을보여주었다. 또한국가와의적대적인관계로인해상당히제한된영역에서만영향력을행사하고있다. 대조적으로준군사조직들은다양한기업가들과국가관료들의이해관계를조율하며폭넓은지역동맹을형성했다. 그결과준군사조직들은금생산과상업화과정에개입하거나돈세탁또는로열티전용의새로운형태들을모색하는방식으로광물경제의로열티획득과정에서핵심주체가되었다. 콜롬비아자위대 (Autodefensas Unidas de Colombia) 의전직사령관인살바토레만쿠소는워싱턴에서가진최근회견을통해, 준군사조직들이파나마에서금을어떤경위로구입해서콜롬비아의시장들에게어떤방식으로넘겨주었는지, 또한시장들이이렇게확보한금을콜롬비아생산품이라고중앙은행에허위보고하여로열티를수령하려했음을폭로했다. 돈세탁에관여한이들은이렇게취득한돈의 70% 를챙겼고, 나머지는시장들차지였다. 금의실제채굴이돈세탁에만활용된것은아니다. 준군사조직지도부는소규모금채굴작업장을점유해서자금원으로활용하기도했다. 볼리바르남부의프에블리토메히아의채굴장은 마카코 라는가명의카를로스마리오히메네스와 훌리안볼리바르 라는가명의로드리고페레스의후계자들로조직된준군사조직들에의해점유되었다고간주된다. 이들은 1998년에마을에도착해서주민 1500명을모집한다음, 터무니없이적은금액을지불하며주민들이금광에서일하게했고, 그결과막대한이득을남길수있었다. 30) 석탄생산업체인드럼먼드사는세사르에서국유자산손실혐의와하구아데이비리코, 엘파소, 치리과나의주와지방정부들에배분될로열티들을남용한혐의로처벌받았으며, 노동조합지도자 3명을암살하기위해준군사조직과공모한혐의로 2004년기소되었다. 31) 30) 콜롬비아무장혁명군 (FARC) 은비지니스에도참여했으며, 특히산탄데르와파라요네스델바예델카우카에서활발하게활동했다. Con oro lavan dinero y se roban regalías, reveló el ex jefe para Salvatore Mancuso, El drama de Pueblito Mejía, en El Tiempo, 1/8/2010.
IV. 광업국가를향하여 : 정치시스템과국가가직면한도전 73 이모든상황이콜롬비아정치시스템의변화와관련되어있다. 중앙과지방을결합하는인전대역할을담당했던구시대양당체제의축은상당히약화되었고, 광물생산지에서지배력을확보한급진변화당 (Cambio Radical), 국가통합당 (Partido de la Unidad Nacional), 콜롬비아알라스- 에키포당 (Alas Equipo Colombia) 등새로운조직들에자리를내어주었다. 32) 이들신생정당들은구정당들에비교해보다느슨한형태이며지지층은훨씬협소하며, 실제로지역의회의원간연대체구성을우선순위로한다. 이들세력들은광물로열티의활용을규제하는제도적틀을설계하는과정에서중심적인역할을담당해왔다. 이논문에서언급된시기에천문학적규모의재원이지자체들에유입되었다. 그렇지만가장큰혜택을누렸던지역들의성과는분명히만족스럽지못하다. 국가의가장강력하고체계적인영향력이행사되었던카르타헤나와같은거대규모의지방정부들을제외하고, 광물생산지로분류된주와시들은재정적태만, 비효율성, 사회적사안에서의부진한실적, 잦은부패스캔들로인해체계적인타격을받고있다. 33) 4. 결론틸리의 간접적지배 개념은정교화될필요가있다. 사실상콜롬비아에는국가의간접적지배가다양한양태로작동한다. 콜롬비아의정치시스템은양당체제를기반으로했으며, 양당체제는중심부와주변부를이어주는인전대이자 34) 31) Salomón Kalmanovitz, Historia de la Drummond y el Cesar en El Espectador, 11/1/2009. 32) 2006 년상원선거와 2007 년주의회선거에서이들정당들은카사나레, 아라우카, 메타에서가장많은득표율을거두었다. 33) DNP, Desempeño fiscal de los municipios, cuatrienio 2002-2005, annual 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, DNP, Bogotá; Contraloría Delgada para el Sector de Minas y Energía, ob. cit.; DNP, Desempeño integral de los municipios, annual 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, DNP, Bogotá; Contratos a dedo en Samana, 28/10/2001; Así se esfumaron las regalías en El Tiempo, 30/1/2003. 34) 앞서인용한 F. Leal 과 A. Dávila 의글과 F. González 의글을참조하라. 추가로 Mauricio García Villegas, Jueces sin Estado. La justicia colombiana en zonas de conflict
74 현대콜롬비아 : 태평양시대의개막 국가기능의 신경계 로작동했다. 이오래된시스템이미화될수도미화되어서도안된다. 이는안데스지역에집중함으로써해안지역에심각한피해를초래하는 35) 지역간불평등의심화에토대를둔국가건설에기여했기때문이며, 결과적으로어떠한국가기구도영향력을행사하지못하는거대한영토가국가내에존재하게되었다. 36) 콜롬비아가광물과코카생산국으로전환함에따라인구가밀집된안데스지역과광물과코카를생산하는새로운중심지사이에균열이생겨났다. 이들지역에는인구, 제도적, 경제적인측면에서막강한힘을가진지자체들이일부존재하기도했다. 그러나인구의거대한중심핵이나 37) 국가나시장이부재한지자체들이사실상지배적이었다. 국가기능의신자유주의적조직개혁에따라, 그리고준군사조직과같은불법무장단체들이국가기구일부를점유하게됨에따라, 상당수불법조직인민간세력들이로열티를횡령하고국가기구의모든기능과부문들을점유하는것이더욱용이해졌다. 이런방식으로새로운유형의간접적지배가나타났고, 어떠한인전대도보유하지못한중심부는불법민간정치네트워크들을통해대여세를분배하는데개입해있는지역의상이한연합체들의조율자로서의역할만을담당하게되었다. 새로운모델은콜롬비아의영토적상황과국제적생존조건들이자아내는긴장관계를반영한다. 이러한연합체들이불법행위에관한국제적처벌체계를위반하는행위자들을필연적으로은닉함에따라이러한긴장관계는파생한다. 이러한일종의간접적모델에서국가의존재에맞서지역적기반에토대하여정교한조직화를이루어내는지역연합체들은불법행위자들을포함하고있다. 이들의존재는국가를불안정하게만들고, 지속적인스캔들에노출시키며, 국가의국제적정당성을약화시킨다. 이사실은국가개혁을추진하도록압박하지만, armado, Fundación Konrad Adenauer, Bogotá, 2008. 35) Adolfo Meisel, Por qué perdió la Costa Caribe el siglo xx? en Haroldo Calvo Stevenson, Adolfo Meisel Roca (eds.): El rezago de la Costa Caribe colombiana, Banrep/Fundesarrollo/Uni-norte/Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano, Cartagena, 1999. 36) 앞서인용한 F. González 를참조하라. 37) 아라우카는이런측면에서볼때, 보고타보다도인구당내부생산량이더많은지자체이다.
IV. 광업국가를향하여 : 정치시스템과국가가직면한도전 75 간접적지배모델에 끈끈한 평형상태를가져다주는일련의동기들을제공하기도한다. 강정원번역