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미령 성
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1 분석 Ⅲ 국민기초생활보장제도 10 년, 수급권자의목소리를모으자 최예륜 빈곤사회연대사무국장 국민기초생활보장제도도입의의미, 10 년의현실 국민기초생활보장제도가시행된지 10 년이되었다 년제정되어 2000 년부터시행된 < 국민기초생활보장법 >( 이하기초법 ) 은수급당사자를 생활보호대상 이라칭했던것에서 수급권자 로명명하고연령, 성별, 노동유무에관계없이소득이일정기준이하면누구나복지의권리를누릴수있다고명시함으로써종전생활보호법에서진일보한공공부조제도로서평가받았다. 무엇보다도법제정당시광범위한노동사회시민세력이함께힘을모을수있었던것은, 기초법이최저생계비를 국민이건강하고문화적인생활을유지하기위하여소요되는최소한의비용 이라고정의함으로써빈곤선을재정의하고기본적인최저생활기준을정한데있었다. IMF 외환위기의여파로빈곤과실업이확산된상황에서민중의생활권을제기하고기본생활수준확보라는권리실현과제를제시한사회적연대의계기였던것이다. 그러나국민기초생활보장제도는열악한최저생계비와재산기준, 부양의무자기준등진입장벽이높았고, 수급의조건으로노동을강요하는조건부수급조항을담은반쪽짜리제도로출발하였다. 이는김대중정부의 생산적복지 118

2 정책이란성격을반영하였다. 1) 제도시행초기중증장애인이자노점상이었던최옥란열사의투쟁과죽음은이러한기초법의한계를분명히폭로한것이었다 년결성된기초법연석회의 2) 는최저생계비현실화, 비현실적인재산기준완화및부양의무자기준폐지등제도독소조항의개선을요구하였다. 또한소득수준상으로차상위층에속하는노동자에대한기초법내에서의욕구별급여마련, 장애인특성을고려한제도운영등기초법을매개로한반빈곤운동의확장을꾀한바있다. 그러나지난 10 년간기초법이시행되는과정에서최저생계비의상대적수준은지속적으로하락하였고, 생활보호시절과다를바없는수급 ( 권 ) 자 3) 들의현실과, 제도외곽에방치된이들이부딪힌진입장벽의문제는해결되지못했다. 기초법투쟁역시빈곤에맞서는유력한투쟁사안으로부각되지못하였다. 제도의한계로발생한사각지대는점점넓어져, 지난해정부공식통계자 1) IMF 경제위기상황에서출범한김대중정부는생산적복지를기치로사회안전망의확충과사회보험구조개혁을주요한경제위기대응방안으로활용하며근로연계복지의기틀을닦았다. 따라서당시에는김대중정부의조치들이한국사회에서복지의국가적책임을확대하는전례없는전향적인변화인가, 아니면신자유주의적복지개혁을추진하기위한초석을놓는것인가가논쟁되었다. 한국사회의사회복지수준이이시기를기점으로양적으로팽창한것은사실이다. 이전집권세력이대기업노동자들의기업복지와극히일부계층에한정된선별주의적복지정책유지에치중해왔다면김대중정부는 국민최저생활선 을보장하기위한사회안전망구축을강조하며양적질적변화가기대되는상황을연출했다. 그러나당시의사회정책이대량실업이후경제위기극복담론을구축하며구조조정을강력히추진하는과정에서비정규직이일반화되고노동자의삶전반이불안정해지는신자유주의정책개혁과병행추진되었다는점을주목해야한다. 김대중 -노무현정부로이어진집권개혁세력에게사회정책은신자유주의개혁의폐해를보완하는한편, 개혁을추동하기위한정치적지지세력의결집과대중동원을위한이데올로기창출의유력한기제로작동하였다. 2) 기초법연석회의 ( 기본생활권쟁취와국민기초생활보장제도현실화를위한연석회의 ) 는빈곤사회연대의전신으로 2001 년최저생계비현실화를요구하며명동성당농성을진행했던단체들이구성한연대모임으로노동, 사회, 지역복지단체, 장애인운동단체등의공동논의를통해기초법현실화를위한요구안마련및토론, 투쟁사업등을전개하였다. 3) 수급을받는 수급자 와수급을받아야함에도받지못하는 수급권자 를통칭해서 수급 ( 권 ) 자 로표현했다. 119

3 료를보더라도소득은최저생계비이하이지만수급을받지못하는빈곤인구가 410 만명에달한다. 4) 현재수급자는 2008 년 12 월기준으로약 153 만명 (85 만 4천가구 ) 으로전인구대비수급자비율이 3.1% 수준이다. 제도 10 년을맞는지금, 기초법을둘러싼논의의출발점은한국사회의빈곤의현실에맞서 누가, 복지정책사회정책에대한 어떠한요구 를제기할것인가는점이다. 지난 10 년간의사회운동의대응은어떠한권리담론에기반하며누가주체가되어누구와연대할것인가를모색하는지난한과정이었다. 이명박정부빈곤ㆍ사회정책기조와기초생활보장제도현실화운동의의미 이명박정부는 2010 년 5% 의경제성장률, 20 만명의취업자증가, 150 억달러의경상수지흑자라는전망을내놓았다. 하지만 2월 10 일통계청이발표한 1 월고용동향에따르면실업자는 121 만 6천명으로작년같은기간보다 36 만 8 천명증가했다. 지난 2000 년 2월 122 만 3천명이후 10 년만에최대치로 5.0% 에달하는실업률을기록하고있다. 정부는경기회복으로구직활동인구가크게늘었기때문이라고주장하지만, 기존일자리취업자가일자리를잃는양상은뚜렷하다. 최근 5년간제조업등광공업취업자수는 40 만명가량감소했으며, 도소매음식숙박업취업자수역시 40 만명가량감소하는등기존취업자수가대거통계에서사라지고서비스취업자만이증가추세를나타내는양상을보이고있다. 정부의노동고용정책은기존일자리에대한강도높은공격과병행되는가운데정부주도의일자리정책으로집중되는경향을보이고있 4) 2010 년최저생계비는 2009 년에비해 2.75% 인상된금액으로 1 인가구 504,344 원 / 2 인가구 858,747 원 / 3 인가구 1,110,919 원 / 4 인가구 1,363,09 원을기준으로한다. 120

4 다. 또한연내미국, 유럽등과의 FTA 비준가능성이높아지고, 대외개방을매개로한노동유연화강화흐름이예상된다. 만성화된경제위기상황에서, 실업률이높아지고저임금불안정일자리가증가하고있으며이는노동자민중의소득하락으로연결되고있다. 정부는경제위기가일시적으로회복되었다고주장하지만각국실질소득은작년대비 3.3% 나줄어 2003 년이후최대폭으로감소했다. 경제위기의한파는소득이낮은사람들에게더욱매섭다. 지난해 11 월발표된통계청자료에의하면소득하위 20% 가구는한달에고작 93 만원을벌고 134 만원의지출을하고있어매달 41 만원넘게적자를보고있다. 소득불평등과빈부격차는갈수록높아져지니계수는 로최고치를기록하고소득 5분위배율 ( 도시근로자의소득상위 20% 의소득을하위 20% 의소득으로나눈배율 ) 은단순소득만비교하면작년 3분기에 7.54 에달한다. 이러한상황에서이명박정부는사회정책의방향을시장의원리에따라적극적으로재편하는데에서더나아가, 다양한영역에서새로운시장의창출을목표로하고있다. 즉빈곤층에대한지원이시장에서의자립을위한최소한의수준에서이루어질뿐만아니라지원의수단, 타정책과의연계방식역시시장의구축을도모하는방향하에서결정된다. 따라서사회정책전반에서계층과집단에따라차별화, 분절화가심화될수밖에없다. 이명박정부는 맞춤형사회안전망확대 라는수사를통해이러한사회정책의본질을포장한다. 대표적인 친서민 정책이라고선전하는보금자리주택, 미소금융정책도오히려부동산거품을키우고가난한서민을볼모로한돈놀음을향하고있다. 일시적인경제회복의수혜는수출대기업, 부동산이나주식을가진자산가, 감세로혜택을보는고소득층에국한되고있다 년복지예산편성과정에서도기초 121

5 생활수급자에너지지원등각종지원액감소및수급자축소추계등의지원축소경향과지난 3년간증가해왔던사회서비스분야 ( 활동보조서비스등바우처사업중심 ) 의수급기준을엄격히하거나본인부담률을높이는등의정책변화가강화되고있다. 기초생활보장제도의사각지대를메우고빈곤층에대한지원을확대해야한다는주장은정부와여당에서도제기되고있다. 그러나기초생활보장제도를축소하고빈곤층지원정책에 맞춤형, 희망 등의수사를덧붙여 자산형성, 노동연계복지 성격으로전환하고자하는이명박정부의의도는올해예산편성과정에서분명히드러났다. 올해기초생활보장예산은 2009 년추경예산대비 6,802 억원 (8.5%) 감소하였다 ( 생계급여 104 억원감소, 주거급여 920 억원감소, 긴급복지지원예산 1,004 억원감소, 저소득층에너지보조금 903 억원전액삭감, 의료급여 104 억원감소, 생계비융자 598 억원감소등 ). 반면자활지원예산은 2009 년추경예산에비해 692 억원이늘었고, 희망키움통장 등자산형성프로그램이새롭게도입되었다. 이미서울시에서민간후원을활용한 희망드림뱅크, 희망플러스통장 등자산형성지원사업이진행되고있다. 또한빈곤층을대상으로하는 빈곤비지니스 라할수있는미소금융, 취업후학자금상환제가새롭게도입되었다. 이는노무현정부시절인적자원활용을통한사회투자국가실현담론에기반을둔사회정책기조를더욱강화하는방향이다. 민간자원활용성빈곤층자산형성사업과아동에대한투자, 여성노인인력활용등에대한강조가그것이다. 이명박정부는경제위기상황에서대두되는사회보장을비롯한사회정책확대요구를대중이처한근본위기원인에대한사후처방이자, 미래빈곤에대한예방책이라는역설적인형태로수렴시키고있다. 122

6 이러한상황에서기초생활보장제도를둘러싼투쟁은다음과같은방향으로진행될때신자유주의정책개혁을거부하고노동자민중의계급적요구를중심으로하는사회적연대로서의의미를지닐수있다. 첫째, 제도수급의기준선이자사회적빈곤선으로서최저생계비수준을끌어올리는것이최저임금, 여타사회보장제도의기준선과연동가능해야한다. 빈곤사회연대는빈곤선을상대적빈곤의개념으로평균소득과연동할것을주장해왔다. 이는복지급여를통한소득보장과노동을통한소득 5) 이개인이처한어떠한조건에서라도일정수준의생활을유지가능케해야한다는논리였다. 둘째, 빈민의노동권을부정하는가운데노동을강요하는노동연계복지 ( 기초생활보장법상의조건부수급조항 ) 의폐지를통해복지수급권자를차별하고낙인찍는기제들에대해투쟁해야한다. 셋째, 한시적이고선별적현금지원형태로일부빈민을지원하는것이아니라, 의료, 교육, 주거등에있어보편적이고공적인보장체계를구축하는방향을전체과제로인식하고함께투쟁해야한다. 그동안빈곤사회연대를비롯한사회운동세력은이를원칙으로대응해왔으나, 현재의이명박정권하에서이러한기대가실현될것이라예측하기는쉽지않다 ( 과거민주개혁세력이말하는 좋은시절 이다시돌아온다해도마찬가지일것이다 ). 다만이러한과제를매개로주체들의현실을드러내고연대를도모했던 운동 의흐름이존재했었고이를더욱발전강화해나가야한다는것이다. 무엇보다도 600 만명에가까운기초생활수급 ( 권 ) 자 (410 만명의비수급빈곤층을포함 ) 의요구가무엇인지사회운동이인식하고계급적단결과연 5) 양자의수준의상관관계에대해서는논란의여지가많다. 복지수급의수준은늘임금수준에밑돌도록설계되며그조건을노동과연계하는것은구빈법과스핀햄랜드와같은구빈제도부터현재의공공부조까지지속되고있다. 한편 ( 자발적의지에의한것이아니더라도 ) 실업자의경우도취업을위한노력을증명해야하고실직이전의소득에한참밑도는실업급여를받는고용보험제도등사회보험의근간도이러한논리에밑바탕을두고있다. 123

7 대를지향하는노동자민중의과제에포함시켜야한다. < 기초생활보장권리찾기행동 > 구성취지와 2010 기초생활보장제도현실화 를위한주요과제 2009 년기초생활수급자의 근로능력 을의사진단서를통해판단토록했던복지부의지침과이에따른용산구청의수급권자무더기강제전환사건에대응하며 < 기초생활보장권리찾기행동 >( 이하 < 권리찾기행동 >) 이구성되었다. 집단이의신청등의대응으로지침은철회되었으나, 복지부는올해부터자의적인판단기준으로수급 ( 권 ) 자의근로능력을평가토록하는 근로능력판정기준 을만들어시행중이며 < 권리찾기행동 > 은이에적극대응하고있다. 6) < 권리찾기행동 > 은현재사회보장을필요로하는수급 ( 권 ) 자들이어떠한상황에서처해있고무엇을요구하는지밝히고자한다. 이들이처한조건의공통점은다음과같다. 첫째, 질병, 장애, 실직등으로빈곤에처한상황에서이사회가요구하는강도높은노동과낮은임금으로빈곤을탈출할수없었던상황 6) 2009 년복지부지침에따라용산구청은기초생활수급자 300 여명을의료급여 1종에서 2종으로무더기전환하는만행을저질렀다. 현행의료급여제도는질병, 부상정도에따라의료급여를 1종과 2종으로구분토록하고있는데, 2종수급권자가되면본인부담증가등수급권축소가발생할뿐만아니라 근로능력자 로분류되어자활사업에참여하지않으면급여를지급받을수없게된다. 각종문제제기에부딪혀지침은철회되었으나, 복지부는 근로능력평가기준 을 2010 년 1월부터시행중이며, 이는 11 개질환을대상으로의학적평가기준을통해점수를매기고, 외양과태도를자의적으로판단토록한다. 활동능력평가기준은두단계로구성되어기준에따라일정점수이하이면 근로무능력자, 이상이면 근로능력자 로분류되게된다. 권리찾기행동 은첫째, 노동능력유무에대한평가를타인이자의적으로판단하도록한 기준 도입자체를반대하고, 둘째, 의학적평가기준의지나친엄격함과비현실적인기준, 활동능력평가기준의자의적이고모호한측면과수급권자인권침해등을근거로 기준 을철회할것을촉구하고있다. 한편국가인권위도수급권자인권침해가능성을들어제도를개선할것을정책권고를통해밝힌바있다. 자세한내용은, 기초생활보장권리찾기행동, 근로능력평가기준등에관한규정개정안에대한의견서 ( ) 를참조하시오. 124

8 을겪은이래, 사회적지원을필요로하는처지에놓이게됐다. 둘째, 수급 ( 권 ) 자들은낮은학력과사회적지위에도불구하고사회적관계망과노동을통한삶의희망을실현할가능성을찾고있다. 이들이바로자신들의삶을옥죄고있는사회적환경을개선해나갈할권리와의무를가진주체다. 셋째, 현행기초생활보장제도가보장하는소득과지원체계를통해서는인간다운삶은커녕점점더빈곤의수렁으로빠져들수밖에없다. 마지막으로누구도부정할수없는사실은이들모두가인격과권리를가진인간이자시민이라는점이다. 국민기초생활보장제도는빈곤한국민에게최소한의인간다운삶을살수있도록하는사회적지원체계이다. 따라서무엇보다빈곤선이하에처한수급권자의권리에기초한제도운영이필요하다. 그러나보건복지가족부는부정수급률이높아졌다는것을근거로수급자격을까다롭게하며수급권자를걸러내기에바쁘고, 이는일선행정과정에서수급권자를옥죄는근거로기능하고있다. < 권리찾기행동 > 은수급당사자의목소리를모아나가기위한실천을전개할것이다. 또한끊임없이등장하는빈곤의자기책임론과가난한이들에게노동은반드시가해져야할징벌이라는정부의논리를넘어연대의확장을도모하고자한다. 특히수급권자의권리를부정하고수급권자를무능한인간으로몰아세우는잣대에대한비판이더욱강화되어야한다. 복지수급의권리는수급권자와평등과인권을지향하는모든이들이함께지키고확장해나가야하는것이다. 125

9 * < 기초생활보장권리찾기행동 > 에서는기초법시행 10 년을평가하며다음과같은내용으로개정을위한청원서명운동을전개하고있다 년실태조사사업에참여한수급당사자들의서명을조직하는서명운동과사회운동, 노동조합등단체및개인의청원서명을모아 3월중으로국회에제출할예정이다 ( 서명용지는빈곤사회연대 antipoor.jinbo.net 에서받을수있다 ). [ 기초생활보장권리찾기행동이준비하고있는기초법개정청원안 ] 1 부양의무자기준을폐지하고, 본인의소득 재산만을기준으로수급자로선정해야합니다. 2 비현실적인재산과소득기준을개선해야합니다. - 생계급여를낮추는가짜소득 추정소득 을부과하지않도록해야합니다. - 중고차만있어도수급에서탈락합니다. 자동차의소득산정기준을대폭낮춰야합니다. - 재산의소득환산율은중앙생활보장위원회에서결정해야합니다. 3 너무낮은최저생계비이제현실화해야합니다. 상대빈곤선도입만이해결방법입니다. - 도시근로자가구평균소득이최저생계비결정의기준이되어야합니다. 4 근로를강제적조건으로하는조건부수급조항은폐지되어야합니다. - 자활사업참여는수급권자스스로가판단하고결정하도록해야합니다. 5 3년마다빈곤실태조사를실시하고, 국민기초생활보장계획을수립해야합니다. 126

10 6 수급권자의권리보장이실질적으로이루어져야합니다. - 급여에대해자세히설명하고, 제공되는여러서비스에대해서도알리도록해야합니다. - 급여가바뀔때도사전에자세히설명하고, 이의신청의권리에대해알리도록해야합니다. - 중앙생활보장위원회에수급자와수급자를대표하는단체가직접참여해야합니다. - 수급자의명의를도용하면처벌받도록해야합니다. 7 차상위계층에대해서도의료, 자활, 교육, 주거등개별급여를지원해야합니다. 8 기초생활보장비용은지방자치단체의부담을덜수있도록전액국비로보장해야합니다. - 지방자치단체의재정부담으로인해일선공무원들의수급거부사례가없도록해야합니다. 127

공무원복지내지82p-2009하

공무원복지내지82p-2009하 2009 2009 151-836 1816 869-12 6 Tel. 02-870-7300 Fax. 02-870-7301 www.khrdi.or.kr Contents 04 05 05 07 10 11 12 14 15 17 21 23 25 27 29 31 33 34 35 36 37 38 39 40 41 43 45 47 49 51 53 56 62 62 62 63 63