제 출 문 국민대통합위원회 위원장 귀하 이 보고서를 연구용역사업 공공갈등의 정치화 경로분석 및 대응방안 연구 과제의 최종보고서로 제출합니다. 2014년 12월 단국대학교 산학협력단장 박 성 완 II

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1 공공갈등의 정치화 경로분석 및 대응방안 연구 국민대통합위원회

2 제 출 문 국민대통합위원회 위원장 귀하 이 보고서를 연구용역사업 공공갈등의 정치화 경로분석 및 대응방안 연구 과제의 최종보고서로 제출합니다. 2014년 12월 단국대학교 산학협력단장 박 성 완 II

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4 <목 차> 요 약 1 Ⅰ. 서론 6 1. 연구의 배경 및 목적 6 2. 연구의 범위 및 방법 8 Ⅱ. 이론적 배경 공공갈등이란 이념갈등이란 1 3. 공공갈등의 정치화 12 Ⅲ. 정치화 경로분석 제주해군기지 건설사례 경로분석 41 1) 갈등개요 14 2) 정치화 경로 요인분석 16 3) 대응사례 간 요인비교분석(인제군 훈련장건설) 29 4) 시계열 경로분석 37 5) 소 론 미국산 쇠고기 수입 사례 경로분석 64 1) 갈등개요 46 2) 정치화경로 요인분석 47 3) 대응사례 간 요인비교분석(쌀수입 협상) 57 4) 시계열 경로분석 63 IV

5 5) 소 론 진주의료원 폐원 사례 경로 분석 86 1) 갈등개요 68 2) 정치화 경로 요인분석 69 3) 대응사례 간 요인비교분석(성남 시립병원) 79 4) 시계열 경로분석 85 5) 소 론 세월호 침몰사건 사례 경로분석 09 1) 갈등개요 90 2) 정치화 경로 요인분석 92 3) 대응사례 간 요인비교분석(서해페리호 침몰) 106 4) 시계열 경로분석 113 5) 소 론 119 Ⅳ. 종합 121 Ⅴ. 정책적 대응방안 정책분석 124 1) 이해관계자 요인 124 2) 상호작용 요인 125 3) 쟁점요인 125 4) 규모의 확대와 기타영향요인 126 5) 정치화 갈등 대응의 한계성 정책적 대응방안 127 V

6 1) 홍보정책 127 2) 교육 정책 129 3) 공공갈등관리 시스템 보완 방안 130 4) 정부차원의 모니터링 시스템 구축 130 5) 정부차원에서 전문가 양성에 대한 정치화 갈등 예방 교육 실시 130 6) 홍보의 구체화 및 심화교육(정치화 갈등분야) 131 7) 홍보 및 교육자료 개발 및 구축 132 8) 우선적으로 추진해야할 사항 132 <참고문헌> 135 부 록(사례별 전개일지) 136 VI

7 < 표 목 차 > <표 3-1> 이해당사자 요인분석 결과 9 1 <표 3-2> 상호작용 요인분석 결과 2 2 <표 3-3> 쟁점요인 분석결과 4 2 <표 3-4> 영향요소 분석결과 6 2 <표 3-5> 변화양상 분석결과 7 2 <표 3-6> 이해당사자 요인분석 결과 0 5 <표 3-7> 상호작용 요인분석 결과 2 5 <표 3-8> 쟁점요인 분석결과 3 5 <표 3-9> 영향요소 분석결과 5 5 <표 3-10> 변화양상 분석결과 6 5 <표 3-11> 이해당사자 요인분석 결과 2 7 <표 3-12> 상호작용 요인분석 결과 3 7 <표 3-13> 쟁점요인 분석결과 5 7 <표 3-14> 영향요인 분석결과 6 7 <표 3-15> 변화양상 분석결과 7 7 <표 3-16> 이해당사자 요인분석 결과 7 9 <표 3-17> 상호작용 요인분석 결과 9 9 <표 3-18> 쟁점요인 분석결과 101 <표 3-19> 영향요인 분석결과 104 <표 3-20> 변화양상 분석결과 105 VII

8 <그 림 목 차 > <그림 1-1> 현재 공공갈등의 정치이념화 현상에 대한 국민의식조사 7 <그림 1-2> 향후 공공갈등의 정치이념화 현상에 대한 국민의식조사 7 <그림 1-3> 연구수행의 핵심 사항 8 <그림 1-4> 연구의 분석틀 9 <그림 2-1> 갈등의 종합적 정의 3 1 <그림 3-1> 제주도 해군기지 건설 사례 정치화 경로 단계 8 1 <그림 3-2> 제주해군기지건설 쟁점의 전환과정 5 2 <그림 3-3> 이해당사자 비교분석결과 1 3 <그림 3-4> 상호작용 비교분석결과 3 3 <그림 3-5> 쟁점 비교분석결과 4 3 <그림 3-6> 영향요인 비교분석결과 5 3 <그림 3-7> 변화양상 비교분석결과 7 3 <그림 3-8> 제주해군기지 언론보도 수 9 3 <그림 3-9> 국회의원개입 0 4 <그림 3-10> 지역구외 국회의원개입 1 4 <그림 3-11> 찬성(관, 정부입장 동의) 측 활동 2 4 <그림 3-12> 시위 및 집회(반대 측 활동) 2 4 <그림 3-13> 고정시위 변화 3 4 <그림 3-14> 임시위원회 수 4 4 <그림 3-15> 시위집회의 대중화 4 4 <그림 3-16> 미국산쇠고기 수입사례 정치화 경로단계 9 4 <그림 3-17> 미국산쇠고기 수입반대 사례의 쟁점 전환 과정 4 5 VIII

9 <그림 3-18> 이해관계 비교분석결과 9 5 <그림 3-19> 상호작용 비교분석결과 0 6 <그림 3-20> 쟁점 비교분석결과 1 6 <그림 3-21> 영향요인 비교분석결과 2 6 <그림 3-22> 변화양상 비교분석결과 3 6 <그림 3-23> 미국산쇠고기 협상 언론보도 수 4 6 <그림 3-24> 국회의원 개입수 변화 5 6 <그림 3-25> 찬성 측 활동 6 6 <그림 3-26> 반대 측 시위집회활동 7 6 <그림 3-27> 임시위원회수 7 6 <그림 3-28> 진주의료원 폐원사례 정치화 경로단계 1 7 <그림 3-29> 이해관계 비교분석결과 1 8 <그림 3-30> 상호작용 비교분석결과 2 8 <그림 3-31> 쟁점 비교분석결과 3 8 <그림 3-32> 영향요인 비교분석결과 4 8 <그림 3-33> 변화양상 비교분석결과 5 8 <그림 3-34> 진주의료원 언론보도 수 6 8 <그림 3-35> 국회의원 개입 7 8 <그림 3-36> 정당차원 개입수 8 8 <그림 3-37> 단식투쟁 8 8 <그림 3-38> 반대단체 개입인원 9 8 <그림 3-39> 세월호 사건 정치화 경로단계 6 9 <그림 3-40> 세월호 사건 사례 쟁점 전환 과정 103 <그림 3-41> 이해관계 비교분석결과 108 <그림 3-42> 상호작용 비교분석결과 109 IX

10 <그림 3-43> 쟁점 비교분석결과 10 <그림 3-44> 영향요인 비교분석결과 1 <그림 3-45> 변화양상 비교분석결과 12 <그림 3-46> 세월호 침몰 언론보도 수 14 <그림 3-47> 국회의원 개입 15 <그림 3-48> 찬성 측 시위 집회 16 <그림 3-49> 반대 측 시위 및 집회 빈도 16 <그림 3-50> 천막시위 17 <그림 3-51> 단식투쟁 17 <그림 3-52> 집회장소 18 <그림 3-53> 임시위원회수 18 <그림 4-1> 시기별 정치화 갈등의 변화 양상과 유사사례 123 X

11 요 약 연구의 필요성 및 목적 1

12 연구의 범위 및 방법 2

13 분석결과1(사례비교) 일반 공공갈등의 특징 정치이념화된 공공갈등의 특징 3

14 분석결과2(시계열 비교) 4

15 5

16 Ⅰ. 서론 1. 연구의 배경 및 목적 최근 발생하고 있는 공공갈등은 발생의 원인과는 다른 방향으로 전개되는 경향을 보이고 있는데, 본질적으로 이념갈등이 아님에도 불구하고 갈등의 진행과정에서 정치권과 시민단체 등의 보수와 진보 간 이념대립은 물론 언론의 보도 내용에 따라 정치화된 공공갈등으로 변화되는 등 발생 초기의 성격과는 다르게 전개되는 양상을 보이고 있음. 공공갈등의 정치화 현상은 공공갈등의 이슈, 당사자 및 참여자를 증대시켜 공공갈등의 전개과정을 매우 복잡하게 함으로써 갈등의 특징을 파악하기 어려울 뿐만 아니라 갈등해결을 매우 어렵게 하고 있음. 이로 인해 공공갈등은 고강도( 高 强 度 )로 장기화되는 경향을 보이고 있으며, 기회비용과 거래비용을 크게 유발시켜 경제발전을 위협하고 있을 뿐만 아니라 구성원 간 반목과 대립을 일으켜 신뢰를 저하시킴으로써 사회발전에 걸림돌로 작용하고 있음. 이러한 공공갈등의 정치화 현상을 방지하기 위해서는 공공갈등의 정치화 현상의 원인이 무엇이며 어떠한 환경과 과정 속에서 정치화 현상이 일어나는지를 밝히는 노력이 매우 필요한 시점임. 공공갈등의 정치이념화 현상은 정치가 및 전문가 뿐 아니라 국민들도 이미 공감하고 있는 부분임. 6

17 <그림 1-1> 현재 공공갈등의 정치이념화 현상에 대한 국민의식조사 자료: 단국대학교 분쟁해결연구센터, 공공갈등국민인식조사(2014년 11월). 위의 <그림 1-1>은 현재 발생하는 공공갈등들이 정치이념화 되고 있다고 생각하는 가를 국민들을 대상으로 조사한 결과임. 전체적으로 52.2%가 정치이념화 되어 있다고 답변함. <그림 1-2> 향후 공공갈등의 정치이념화 현상에 대한 국민의식조사 자료: 단국대학교 분쟁해결연구센터, 공공갈등국민인식조사(2014년 11월). 위의 <그림 1-2>는 향후 발생할 공공갈등들이 정치이념화 될 것이라고 예측하는가라는 질문으로 76.5%가 동의하고 있어 국민의 상당수가 공공갈등의 정치이념화를 인식하고 있는 것으로 조사됨. 7

18 이에 본 연구는 본질적으로 이념갈등에 따른 공공갈등이 아님에도 불구하고 보수와 진보 간 이념대립, 언론의 영향으로 정치화된 공공갈등의 전개과정을 살펴봄으로써 한국 공공갈등의 정치화의 원인을 찾고 이에 대한 대응방안 마련을 목적으로 하고 있음. <그림 1-3> 연구수행의 핵심 사항 2. 연구의 범위 및 방법 본 연구의 범위는 4가지 공공갈등사례 중 정치이념화로 전환된 갈등을 분석하며, 더불어 일반적인 공공갈등 4가지를 정치이념화 갈등과 유사한 분야로 선정하여 비교분석을 실시하는 것임. 주요사례(정치이념화 사례)는 제주도 해군기지건설, 세월호 사건, 진주의료원 폐원, 한미 쇠고기 협상이며 제주도 해군기지 건설과 비교할 사례는 인제군 군부대건설 사례, 세월호 사건은 서해페리호 및 판교공기정화시설, 진주의료원폐원은 성남시립의료원, 한미쇠고기 협상은 쌀수입 반대 갈등을 선정하여 비교함. 이상의 연구의 범위 및 사례를 대상으로 시계열 및 대응사례 비교분석을 실시함. 8

19 시계열 비교분석은 주요사례별로 정치이념화 이전과 이후 단계를 구분함. 대응사례분석은 앞에서 제시한 것처럼 주요사례와 대응사례를 비교하여 차이점과 공통점을 비교함. 더불어 사례별로 정치이념화 경향에 대한 공통점은 무엇인지를 도출할 것이며, 사례경로분석과 통계적 분석을 활용하여 분석결과를 제시할 것임. <그림 1-4> 연구의 분석틀 9

20 Ⅱ. 이론적 배경 1. 공공갈등이란 공공갈등이란 기본적으로 공공정책 및 공공사업을 수립하거나 추진하는 과정에서 발생하는 이해관계의 충돌 을 의미함(국무총리실 외, 2009). 우리나라 공공갈등의 누적과 양상은 권위주의체제에서 민주주의체제로 이행됨에 따라 제1공화국부터 참여정부까지 억압형, 잠재형, 표출형, 확산형으로 갈등양상이 변화함(한영주, 2007). 특히 90년대 이후로는 지방자치제도의 부활과 정보화를 통한 참여의 확대로 참여정부에 들어서면서 복합적 갈등의 양상을 나타내고 있음. 이처럼 누적되어진 갈등양상은 체계적이지 못한 근시안적 대응으로 비용이 증가하고, 90년대 이후에는 참여 자치 및 지역중심의 사고 확대로 사회 경제적 피해가 확대되고 있음. 최근에는 주민들의 참여가 더욱 확대되고 권리의식이 고양됨에 따라 갈등의 양상이 복잡해지고 있는 추세임. 무엇보다도 서울시와 같은 대도시에서는 인구의 과도한 집중에 따른 다양한 도시문제의 발생으로 인하여 주택, 상하수도, 쓰레기 처리, 도로, 공원, 기타 도시 공공서비스의 양적 확충과 질적 고급화가 요구되고 있음. 그러나 개발수요의 폭증에 상응하는 도시기반시설의 확충은 지역주민의 반대라는 새로운 문제에 직면하여 원활하게 수행되지 못하고 있음. 이러한 지역주민의 활발한 의사표출은 그만큼 주민들의 참여와 권리의식이 높아지고 있음을 보여주고 있음(나태준, 2004). 공공시설의 경우, 정부에서 추진하는 사업(정책)은 비선호시설로 인식하는 경우가 대부분인데, 이러한 사업은 그 성격상 특정 지역에 입지할 경우, 그 10

21 지역 혹은 근처에 거주하는 주민이나 영업행위를 하는 상인들과 상당한 수준의 이해관계가 발생하게 됨. 사회 전체의 불특정 다수에게는 편익을 주는 반면, 사업이 시행되는 해당 지역의 주민과 주변인에게는 오히려 여러 가지 형태의 비용과 희생을 부담시킴으로써 사업과 관련하여 집단적 갈등을 유발하게 되는 것임(나태준, 2005). 이를 입지갈등으로 분류할 수 있는데, 입지갈등이란 다양한 사회갈등의 하나로 도시기반시설에 필수적이지만 자기 삶의 터전 근처에 입지 시 반대하는 과정에서 나타나는 것임. 민 군갈등 또한 입지갈등의 범주 안에 포함시킬 수 있을 것임. 민 군갈등이란 민 군 관계와 정책갈등 또는 공공갈등과의 중첩된 분야로서, 군이 국가안보와 관련하여 민간분야와의 관계를 유지하며, 상호대립적인 요소에 의해 발생하는 갈등을 의미함. 이는 공공갈등, 정책갈등, 비선호시설 갈등의 큰 범주 안에 포함시킬 수 있을 것이며, 군사시설입지 갈등으로 분류할 수 있을 것임. 2. 이념갈등이란 이념( 理 念 )이란 사전적 의미로 한 사회나 개인의 생각을 지배하는 기본 사상 또는 이상적인 것으로 여겨지는 생각이나 견해 등으로 정의 됨(선종근, 2011). 이러한 이념은 바람직한 행동의 기준을 추구하는 가치 정향적 개념 이라는 공통점을 가지며 일반적으로 국가나 사회에서 이념이란 그 구성원들이 가지고 있는 사회적 정치적 환경에 대한 일련의 신념들의 통합으로서, 한 국가나 사회가 어떻게 조직화되고 있으며, 어떤 목표를 가지고 있고, 어떤 기구나 방법으로 효과적으로 목표를 달성하는 가에 관한 이해를 돕는 것으로 파악 됨(허중경 외, 2007). 이를 바탕으로 하면 이념갈등이란 개인이나 조직의 가치가 포함되어 이상적인 11

22 것으로 다루어지는 생각과 견해가 다른 요구와 충돌하는 갈등이며, 개인갈등 부터 공공갈등 영역에서 발생하거나 변화할 수 있음. 3. 공공갈등의 정치화 정치화(politicization)를 추상적으로 정의한다면, 인간이 정치적 주체로서 자각을 갖고, 바람직한 사회에 대한 가치판단을 내리며, 그 가치를 실현하기 위해 사회적으로 행위하는 것임. 정치화는 가치판단에 근거한 사회적 지향을 실현해가는 정치 주체화의 의미가 강하며 사회화(socialization)와도 구분되는 것으로 사회화가 한 사회의 문화를 익힘으로써 기존 구성원들과의 동질성을 획득하면서 적응해 나가는 것을 의미하는 반면, 정치화는 기존 사회를 주체적으로 해석하는 것을 전체로 한다는 점에서 차이가 있기 때문에 사회화는 되는 것 이라면 정치화는 하는 것 이라고 해야함(황정화, 2006). 이를 바탕으로 공공갈등의 정치화를 정리하면 다음과 같음. 공공갈등에 외부단체의 개입으로 인해 이해당사자가 확대되고 이념적으로 전환된 갈등이며 정치적 대상이 아닌 시설이나 제도, 정책 등이 이념적으로 다루어지는 갈등이라 할 수 있음. 12

23 <그림 2-1> 갈등의 종합적 정의 13

24 Ⅲ. 정치화 경로분석 1. 제주해군기지 건설사례 경로분석 1) 갈등개요 사업추진 2005년 3월 25일 해군이 2014년 완공을 목적으로 해군기지 건설계획안을 내부 확정함. 해군기지 건설지역은 제주도로서 최초 화순항이 후보지로 지목됨. 이후 후보지역이 변경되면서 공공갈등양상이 진행됨. 공공갈등의 본격화 2007년 5월 해군이 강정마을에 해군기지 건설을 추진함에 반대 측 주민들이 삶의 터전 및 환경파괴 등을 이유로 건설을 반대하면서 갈등양상이 본격화 됨. 반대주민 측에서 임시위원회 1) 인 제주도 군사기지반대 도민대책위원회 를 구성하면서 갈등양상이 심화되기 시작함. 갈등발생의 주요원인 갈등발생의 주요원인으로 제주도가 평화의 섬 이미지와 국가안보라는 두 가지 1)임시위원회는 갈등양상이 심화되기 시작하면서 이해관계를 함께하는 주민들이 조직적으로 행동하여 자신들의 욕구를 관철시키기 위해 구성된 단체로서 시위 및 집회 등을 통한 활동의 주축을 이루고 있음. 임시위원회가 구성될 경우 대부분 시위 및 집회가 시작되면서 갈등양상이 심화되고 단체 활동들이 나타나고 증가함. 14

25 이해관계가 충돌하면서 공공갈등이 발생함. 한편 강정마을 주민들이 제주해군기지를 추진하는 과정에서 반대 측 주민들 과의 충분한 합의 없이 사업을 추진하였다고 주장하면서 갈등양상 심화됨. 정치화 갈등의 촉진요인 주민소환제 2) 가 추진되면서 갈등양상이 본격적으로 진보-보수간의 대립으로 형성됨. 주민소환제로 인해 찬-반이해관계자의 활동과정에서 감정적 대립이 더욱 심화되었으며, 김태환 제주도지사 주민소환 추진파문 (제민일보, ), 김태환 제주도지사 주민소환추진 (동아일보, ), 주민소환 운동까지 번진 제주해군기지 (한라일보, ) 등의 관련 언론보도량이 높아지면서(그림 3-8 제주해군기지 언론보도수 참조) 외부에서 점차 관심이 높아지기 시작함. 2) 주민들이 지방자치체제의 행정처분이나 결정에 심각한 문제점이 있다고 판단할 경우, 단체장을 통제할 수 있는 제도이다. 일정한 절차를 거쳐 해당 지역의 단체장이나 지방의회 의원을 불러 문제사안에 대한 설명을 들은 뒤 투표를 통해 단체장을 제재할 수 있다.정치인에 대한 가장 확실하고 직접적인 통제수단으로 지방자치단체장들의 독단적인 행정운영과 비리 등 지방자치제도의 폐단을 막기 위한 것이 목적이다. 일정수 또는 일정 비율의 선거인이 청원하면 선출직 공직자에 대해 임기 전에 선거를 다시 실시하고, 선거에 지면 공직을 떠나게 할 수 있는 제도이다. 미국에서는 지방의원 교육위원 단체장 등 지방공직자에게 광범위하게 적용된다. 한국에서는 2006년 5월 24일 '주민소환에 관한 법률'이 제정되어 2007년 7월부터 시행되었으며, 이 법에 따라 지방자치단체장과 투표로 선출된 지방의회 의원을 소환할 수 있다. 특별시장 광역시장 도지사는 해당 지방자치단체의 주민소환투표 청구권자 총수의 10% 이상의 서명을 받아야 하고, 시장 군수와 자치구의 구청장은 15% 이상, 지역선거구 시 도의회 의원 및 지역선거구 자치구 시 군의회 의원은 20% 이상의 서명을 받아 관할 선거관리위원회에 청구할 수 있다. 주민소환 투표가 실시되어 해당 지방자치단체 유권자 총수의 3분의 1 이상이 투표하고, 유효투표 총수의 과반수가 찬성하면 확정된다. 한국에서는 2009년까지 2차례 실시되었다. 2007년 12월 12일 경기도 하남시에서 지역 단체장이 주민들의 동의를 얻지 않고 광역 장사시설 유치를 발표하였다는 이유로 주민소환 투표가 실시되었으나 투표율이 31.3%에 그쳐 법률로 정한 33.3%에 미달됨으로써 무산되었다. 또 해군기지 건설과 관련하여 제주특별자치도 지사에 대한 주민소환 투표가 2009년 8월 6일에 실시되었으나 역시 투표율이 11%에 그쳐 무산되었다(두산백과). 15

26 2) 정치화 경로 요인분석 (1) 정치화 갈등의 원인 새로운 가치적 쟁점의 등장(구럼비) 주민소환제가 무효화 되면서 잠시의 공백기간이 나타난 후 구럼비라는 제주해안 바위가 환경의 중요자원으로 등장하고 상징화가 되어 구럼비 파괴라는 문제가 급부상됨. 이후 구럼비의 중요성이 다루어지고 제주도와 환경적 문제의 상징적 요소로 부각되고 구럼비에서 시위 및 집회가 발생하면서 해군기지? 정부당국자들도 강정해안 걸어봐라 (오마이뉴스, ), 해군기지 공사현장에서 마을 주민등 8명 연행..구럼비 해안가에서 업무방해 협의로 연행되어... (제민일보, ) 등의 관련보도가(그림 3-8 제주해군기지 언론보도 수 참조) 증가 함. 인권쟁점 대두 구럼비와 관련한 해군의 대응에 문제를 제기하는 과정에서 반대 측 이해관계자들이 사업추진을 불가능하게 만드는 등 물리적 행동이 나타남 정부가 공권력을 투입하면서 물리적 충돌과 구속, 부상 등이 발생하고 인권문제라는 새로운 쟁점이 급부상됨. (2) 정치경로화 단계 정치경로화 1단계 경찰의 개입으로 인권문제가 주요쟁점화 되면서 제주도해군기지 건설쟁점과 함께 다루어짐. 이후 정치화가 가속화 되면서 제주도 지역외의 국회의원들이 본격적으로 개입하기 시작 함. 16

27 더불어 외부단체들도 인권문제를 언급하며 개입하면서 강정마을 지키자 서울, 제주서 국민행동시동 (한겨레, ), 이제 제3자 개입금지 주술은 거둬라 (경향신문, ), 해군기지 반대단체 경찰 무차별 인권유린 (SBS, ) 등의 관련보도가 증가(그림 3-8 제주해군기지 언론보도수 참조) 됨. 정치경로화 2단계 인권문제가 가속화되면서 국가적인 이슈로 떠오르게 되고 강정마을 인권침해 경찰사과해야 (KBS, ), 강정 인권침해 심각 국정조사촉구 (KBS, ) 등의 관련기사가 증가하면서 정부의 역할에 대한 책임성이 부각되고 대통령 및 정당대표의 발언이 점차 증가됨. 사회계층의 다양한 유명인사들이 제주도를 방문하여 활동하거나 발언을 통해 개인의 의사를 표명함. 야권이 단합하여 정부의 제주도 해군기지 건설에 대한 문제점을 거론함. 정치경로화 3단계 그 동안 활동하던 각종 임시위원회(반대투쟁위원회, 추진위원회, 대책위원회 등)의 명칭이 제주도 라는 명칭사용에서 전국 또는 대국민, 국민 을 위한이라는 전국적 양상의 명칭이 사용됨. 평화의 배, 평화버스, 평화자전거 등의 상징적 요소들이 증가함. 정치경로화 4단계 시위 및 집회가 해군기지건설 현장 주변에 고정적으로 자리를 정하여 발생함. 이러한 고정적 위치는 점차 거점기지화 경향을 보이면서 고정적 시위 및 집회의 단체들과 외부단체들이 필요에 따라 연합하면서 정기적인 시위 및 집회 이외에 대규모 시위 집회가 발생함. 17

28 또한 타 갈등단체들이 개입하면서 제주해군기지 건설의 쟁점을 정부의 역할에 대한 문제로 광범위하게 다룸. 대규모로 나타타는 시위 및 집회가 기존처럼 제3자가 접근하기 어렵거나 부담스러운 방식이 아니라 콘서트, 걷기대회, 운동경기 등의 방식으로 이루어지고 유명연예인을 초청하는 등 대중화 경향을 나타냄. <그림 3-1> 제주도 해군기지 건설 사례 정치화 경로 단계 (3) 요인분석 이해당사자 이해당사자는 주요쟁점에 대한 행위자들의 대립을 주축으로 정치이념화 되면서 점차 확대되는 양상으로 이어지는 경로를 보이고 있음. 제주해군기지의 경우 군( 軍 )시설이라는 성격과 제주도가 내포하고 있는 가치와 충돌하고 있음. 제주도의 경우 평화의 섬이라는 이미지가 주축이 된 가운데 해군기지가 건설되면서 보수 측에서는 안보를 위한 기지건설, 진보 측에서는 평화를 18

29 위협하는 건설이라는 이념적 대립이 점차 핵심적 대립구도로 형성됨. 주민들의 경우 생계유지의 불안, 보상 문제, 삶의 터전 변화 등의 요소가 주로 다루어지는 쟁점이었지만 세계 평화의 섬이라는 가치적인 부분에서 환경이나, 이념을 동반한 외부세력들이 개입하였으며, 이후에는 인권문제가 쟁점화 되면서 인권관련 단체들까지 개입함. 하지만 주민들과 외부단체의 경우 제주도해군기지건설 반대라는 과정적 목적은 동일하지만 궁극적인 목적(주민: 삶의 터전 및 보상/외부단체: 환경, 인권, 평화의 섬 가치 등)이 상이하다보니 조직력이 높고 활동경험이 많은 외부세력의 이해관계가 보다 크게 부각되어 쟁점화 됨. 이후 강정마을에 제주해군기지 건설이 확정되면서 이러한 대립적 구도는 점차 가시화 되어 국가안보의 중요성과 종북세력 vs 평화훼손 인권탄압이라는 이념적 양상이 주민의 욕구보다 주요쟁점으로 자리 잡게 됨. 이에 주요 이념적 대립구도는 보수와 진보의 구도로서 나타남. <표 3-1> 이해당사자 요인분석 결과 분석 요인 이해당사자 대립균형 내용 기지건설을 찬성하는 측의 이념적 성향이 증가 (국가안보를 위한 해군기지 건설 촉구) 기지전설을 반대하는 측의 이념적 성향이 정립 (평화의 섬을 지키기 위한 해군기지 건설 저지) 이해당사자 확대 지역 외 국회의원개입증가 대통령 및 정당대표 발언 외부단체 개입빈도 상승 주요정치 및 저명인사 제주도 방문증가 및 행 위(기자회견, 발언, 성명서, 시위등 ) 찬성단체 활동증가 타 갈등관련단체 개입 위의 표를 보면 제주도해군기지건설에 관련한 이해당사자 요인분석을 19

30 제시하고 있음. 이해당사자의 대립균형 해군기지의 건설 찬반으로 주요쟁점은 평화의 섬에 해군기지 안 된다 vs 평화위해 해군기지 필요하다 (제주일보, )의 언론보도처럼 국가안보 vs 평화의 섬이라는 구도를 가지고 대립하고 있음. 이 두 쟁점을 중심으로 정치이념화로 전환되면서 해군기지 건설현장 외지인은 떠나라 (한라일보, )라는 언론보도가 나올 정도로 이해당사자가 확대되고 있음을 보여줌. 이해당사자의 확대는 제주도 지역외의 이해관계자들의 개입으로 지역구 외 국회의원의 개입<그림 3-10 참조>, 외부 보수파 성향을 가지고 국가안보를 위한 제주해군기지 건설을 주장하는 찬성 측 활동증가<그림 3-11 참조>, 임시위원회와 외부세력들이 대규모로 실시하는 시위집회의 대중화 경향의 증가<그림 3-15 참조>를 보면 파악할 수 있음. 먼저 제주도 지역이외의 국회의원이 다수 개입하여 발언하거나<그림 3-10 참조> 시위 및 집회에 참가하여 찬성 및 반대의사를 표명함. 대통령이나 정당대표 등 주요핵심인사들이 해당 쟁점을 가지고 자신들의 이해관계를 공식적으로 표명함. 한편 보수와 진보의 대립을 주축으로 구럼비라는 상징적인 가치요소가 부각되고 정부가 이를 무시하고 발파하면서 갈등양상은 심화되고 이를 해결하기 위해 공권력이 투입되면서 인권문제가 대두됨. 이러한 인권문제의 대두는 기존의 이념적 대립과 함께하여 주요쟁점으로 나타나면서 외부단체의 개입빈도가 급상승함<그림 3-11 참조>,<그림 3-15 참조>. 민노총 해군기지 주민 석방해야, 투쟁선언 (한라일보 )의 기사처럼 개입한 외부단체의 주요성격은 환경, 평화, 인권이 혼합되면서 활동하고, 주민들의 최초 욕구는 부각되지 않음. 20

31 이후 주요정치인사 및 저명인사들이 제주도에 직접 방문하여 기자회견, 성명서 발표, 집회 및 시위 등에 참가 빈도가 높아지게 됨. 이러한 반대 측의 활발한 활동은 찬성 측의 활동에도 자극하여 기존보다 많은 찬성단체가 개입할 뿐 아니라 활발한 활동을 통해 반대 측 이해당사자와 대립구도를 나타냄. 인권쟁점의 부각은 제주해군기지반대 평화비행기 도착 (SBS, ) 기사에서 제시된 제주 해군기지 건설 중단과 평화적 해결을 촉구하는 이들이 탑승한 '평화비행기'가 제주에 도착했습니다. 용산 참사 유가족과 평택 대추리 주민들, 정동영 민주당 최고위원 등 2백여 명은 낮 12시쯤 김포공항에 모여 함께 출발했습니다 의 기사내용처럼 타 갈등이해당사자들까지 개입되게 되는 기회를 제공하여, 용산참사, 밀양송전탑 등 인권으로 문제가 되었던 과거 갈등당사자들도 개입하여 활동하게 됨. 상호작용 상호작용은 이해당사자들 간의 상호행위방법으로 대립되는 이해당사자 간의 상호 갈등정도를 나타냄. 정치화경로과정으로 전환되면서 상호작용은 기존보다 고강도의 충돌이 발생하거나 대립되는 규모의 양상이 점차 확대됨. 무엇보다 상호작용의 방법이 이해당사자의 성격이나 쟁점의 성격에 따라 다양하게 활용되어 자신들의 이해관계를 외부로 피력하기 위한 방법들이 나타남. 이러한 다양한 상호작용의 방법은 시간이 지날수록 질적으로 발전되면서 고정적인 방법으로 정착되는 경향을 보이고 있음. 본 제주해군기지 사례에서는 일방적인 정책추진 및 가치무시, 공권력 투입, 대립적 양상의 변화를 중심으로 상호작용 요인을 분석함. 21

32 <표 3-2> 상호작용 요인분석 결과 분석 요인 일방적 문제해결 및 정책추진(정치이념화 전환요인) 물리적 공권력투입(정치이념화 확대요인) 상호작용의 다양성(정치이념화 확대요인) 내용 정부의 지속적인 제주해군기지 건설 구럼비 폭파 작업 지속 경찰 공권력 투입으로 인한 물리적 진압과 구속과정에서 인권문제 대두 인권쟁점추가, 인권문제는 전 세계적으로 민 감하게 작용하는 부분으로 이해당사자를 확 대시킴 시위 및 집회의 대규모 증가 고정적 시위 및 집회 물리적 충돌 증가 상징적 이미지 활용 인신공격증가(대통령, 여야대표, 정치인사), 상호감점자극 발언 위의 표를 보면 제주해군기지 갈등사례를 정치이념화갈등으로 전환시킨 상호작용과 확대시킨 상호작용을 제시하고 있음. 일방적 문제해결 및 정책추진에서는 기존의 공공갈등이 지속되고, 해군기지는 지속적으로 건설하고 있는 가운데 구럼비라는 환경요소가 등장하고 이러한 구럼비가 환경가치로서 크게 부각되면서 반대 측의 상징적 이미지로 활용됨. 하지만 정부는 이들에 대한 관리역할보다는 해군기지 건설사업을 지속적으로 추진하면서 반대 측 이해당사자들을 자극하게 되고 갈등양상이 점차 심화되어 해군기지 건설에 난항을 겪게 됨. 이를 해결하기 위한 정부의 방안으로 해군기지 건설 방해 단호히 대처하라 (제민일보 ), 조현호 청장 해군기지 방해 단호한 법집행하라 (한라일보 ), 해군기지 관련 법과 원칙에 따라 능동적으로 대응하라 (제민일보, )의 기사처럼 국가적으로 필요한 사업인 해군기지건설과정에서 발생하는 불법시위는 국민과 국가의 안전하게 지키는데 걸림돌이 된다는 경찰청장의 발언을 시작으로 공권력을 투입하는 22

33 것으로 결정됨. 이후 경찰이 투입되어 물리적 공권력이 사용되고 반대 측 이해당사자들 충돌, 물리적 진압과 구속과정에서 인권문제가 대두됨. 문제는 인권문제라는 성격이 국내 뿐 아니라 세계적으로 많은 관심을 가지고 있으며 민감하게 작용하는 부분으로서 인권문제가 부각되면서 이에 관련한 외부단체가 개입하면서 이해관계자가 급증함. 인권문제가 주요쟁점화 되면서 환경, 평화, 인권이라는 가치적인 쟁점들이 혼합하여 사용되고 관련단체와 최초 이해당사자들이 결합하게 됨. 참고로 주민 보상이나 삶의 터전, 지역경제 변화 등 주민들의 이해관계를 대변하는 쟁점은 크게 부각되지 않음. 이러한 상호작용의 요인은 제주해군기지 건설 갈등사례를 정치화 갈등으로 전환하는 중요한 원인으로 작용함. 이후 시위 및 집회가 대규모 증가하며 하면서 갈등양상이 고강도로 진행됨. 물리적 충돌은 지속적으로 증가하면서 경찰에게 연행되거나 구속되는 비율도 점차 증가하게 됨. 또한 집회 및 시위가 일정장소(제주해군기지 건설현장 주변)로 고정되면서 매일 고정적 시위 집회가 발생하게 됨. 구럼비라는 상징적인 요소는 더욱 증가하여, 평화의 배, 평화의 버스, 평화의 비행기가 다량 활용되면서 쟁점들을 부각시킴. 이처럼 갈등양상이 확대되면서 대통령이나 여야 대표인사 등 핵심인사들이 책임문제를 거론하면서 상호비방을 통해 감정적인 대립이 심각해짐. 쟁점 쟁점은 이해당사자들간의 상호작용을 통해 다루어지는 사안으로 이해당사자들 마다 해당 욕구에 따라 차이가 나타남. 23

34 제주해군기지 건설의 경우 이념관련 쟁점(국가안보 vs 평화의 섬)이 정치화 이전부터 지속적으로 영향을 미치다가 정치화 이후 기존 이념쟁점이 더욱 부각되고 부수적인 이념쟁점(인권문제로 인해 인권단체의 개입과 인권문제가 발생했던 타 갈등사례의 주민까지 개입)( 제주해군기지반대 평화비행기 도착 (SBS, ) 참조)이 나타나 동반적으로 부각되면서 정치화 갈등으로 전환 됨. 이념관련 쟁점이 본격화되면서 이에 따른 추가쟁점들이 등장함. 일부는 정치화 이전부터 나타나면서 정치화를 촉진시킨 쟁점으로 볼 수 있으며, 일부는 정치화로 전환시킨 핵심적 쟁점으로 분류할 수 있음. <표 3-3> 쟁점요인 분석결과 분석 요인 이념관련 쟁점 쟁점의 증가 내 용 인권문제 국가안보-평화의 섬 구럼비 파괴(직접적 영향) 인권탄압논란(직접영향) 생태계조사 결과해석 주민소환제 크루즈입항 가능성 특별자치도 평화의 섬 이미지 위의 표는 제주도해군기지 사례의 쟁점요인을 분석한 결과임. 이념관련 쟁점으로는 정치화 갈등으로 전환되는 핵심적 영향요인인 인권문제가 주요쟁점으로 부각되었으며, 기존부터 다루어진 국가안보와 평화의 섬 이미지가 가치적인 측면을 더욱 부각시켜 이념화 쟁점으로 다루어짐. 더불어서 구럼비 파괴, 인권탄압으로 쟁점이 연결되면서 정치화 갈등으로 확대되었으며, 생태계조사 결과에 대한 찬반이해당사자들의 신뢰성 문제가 부각됨. 24

35 주민소환제의 경우 정치화 갈등 바로 전단계로서 정치화갈등의 직접적 영향은 아니지만 촉진적인 역할로서 부각되어 나타남. 이외에 크루즈입항에 대한 가능성 여부를 판단하는 쟁점, 제주도를 특별자치도로 지정하는지 여부에 대한 쟁점, 평화의 섬 이미지 등 부수적인 쟁점들이 지속적으로 증가함. 아래 <그림 3-2>을 보면 제주해군기지건설 과정의 쟁점의 변화를 제시하고 있음. 국가안보와 평화의섬이라는 가치적인 쟁점을 시작으로 주민소환제로 확대된 이후 완화되었던 갈등양상이 구럼비 파괴라는 환경적 가치가 부각되면서 정치화 갈등의 원인으로 작용하였으며, 공권력의 투입으로 인한 인권문제가 쟁점화 되면서 정치화 갈등으로 확대됨. <그림 3-2> 제주해군기지건설 쟁점의 전환과정 영향요소 영향요소는 정치화 갈등으로 전환된 이후 더욱 정치갈등으로 확대시킨 부분으로 법 제도와 상징요소가 제시됨. 주민소환제의 경우 정치화 갈등이전 과정으로 주민소환제의 가치에 대한 찬반의 대립이 발생하면서 점차 전국적인 이슈로 확대되고, 외부세력이 25

36 개입하여 발언하기 시작함. 이러한 이슈의 확대는 결국 이후 심화된 갈등과정을 정치화로 전환시키는데 영향을 주었다고 볼 수 있음. 이슈의 확대측면은 보도의 증가량으로도 참고할 수 있음(그림 3-8 참조). 정치화 갈등으로 확대되는 부분에 영향을 줌 <표 3-4> 영향요소 분석결과 분석 요인 내 용 법 제도의 영향 상징요소 영향 주민소환제(정치화 갈등 촉진) 생태계 조사 결과 제주평화버스 제주평화비행기 제주평화자전거 구럼비 법제도의 영향으로는 제주해군기지 주민소환제 제물이 되서는 안된다 (문화일보, ), 주민소환제는 민주주의 꽃인가? (한국경제, ), 제주도민은 주민소환제를 오해한 적 없다 (프레시안, )의 기사처럼 주민소환제의 이해와 미흡함 등이 영향을 주었으며, 해군기지 생태계조사결과 놓고 충돌...법률소송가나 (제주의소리, ), 제주해군기지 공동생태계조사 부실 논란 (연합뉴스, ) 등의 기사처럼 생태계조사결과에 대한 미흡함과 신뢰성 여부가 포함됨 (주민소환제의 경우 주민소환제에 대한 정확한 정보가 전달이 되지 않으면서 제주도시민들이 추진, 생태계조사결과의 경우). 상징요소로는 정치화 갈등으로 전환된 이후 이해당사자들이 시위 및 집회나 이와 유사한 활동을 할 경우 제주평화버스, 제주평화비행기, 제주평화자전거 등을 활용하여 이해당사자들을 확대시키고 이념화 시키는 것에 활용함. 구럼비의 경우도 환경적인 가치적인 부분으로 후반부에 크게 활용되었으며, 정치화로 전환되는데 가장 큰 영향을 준 것으로 파악할 수 있음. 26

37 변화 양상 변화양상은 정치화 갈등으로 전환되면서 기존의 공공갈등의 방법이나, 이해당사자의 조직화 등 변화된 측면을 분석하기 위함. 정치화 갈등은 한순간에 전환되기 보다는 다양한 요건이 새롭게 등장하거나 기본의 요소들의 확대 또는 축소되는 양상으로 변화하면서 정치화 갈등으로 나타남. 앞에서 제시한 이해당사자, 쟁점, 상호작용들의 성격이 변화하거나, 규모가 확대 또는 축소되는 것이 주로 나타남. <표 3-5> 변화양상 분석결과 분석 요인 내 용 규모의 확대변화 조직구성변화 시위집회의 대중화 해당지역 이외 지역에서 고강도 시위 및 집 회 발생 임시위원회의 명칭이 전국,에서 국민을 위 한 으로 변경 사회단체 중 평화, 인권 을 사용하는 단체 증가 정부의 책임 확대 임시위원회의 구성이 모든 쟁점이 포함된 단 일화 체제로 변화(명칭이 길어짐) 야권의 연합 임시위원회가 거점역할을 통해 상황이나 환 경에 따라 사회단체, 정치단체, 시민단체 등 이 개입하여 연합활동 기존의 시위 및 집회를 축제, 행사, 콘서트, 걷기대회 등 대중적인 명칭을 사용하여 부드 러운 이미지 확대를 통해 대중적인 참여독려 27

38 위의 표를 보면 규모의 확대변화, 조직구성변화, 시위집회의 대중화로 구분하여 분석함. 규모의 확대변화를 살펴보면 다음과 같음. 제주해군기지에 발생하던 시위 집회가 과거보다 규모뿐만 아니라 질적인 측면(이념화 경향)이 부각되어 고강도로 진행됨. 임시위원회의 경우 그동안 다양한 사회단체들이 자신들의 이해관계에 맞추어 임시위원회 명칭을 제시함. 대부분의 임시위원회는 제주도지역으로 한정되어 활동하거나 명칭도 제주도에 제한되어 나타남. 하지만 공권력의 투입으로 인권문제가 대두되어 정치화갈등으로 전환되면서 제주도 이외로 영향범위가 확대됨. 명칭도 전국, 국민을 위한 으로 활용되면서 제주해군기지의 문제를 전국적인 사안으로 확대 적용시킴. 기존의 제주해군기지 찬반, 환경부분에 관계된 사회단체만 참여했다면, 이후에는 인권, 평화라는 이념적 쟁점부분이 증가하면서, 인권 과 평화 의 의미를 가지거나 명칭을 가진 사회단체들이 대거 개입하여 활동함. 조직구성 변화의 경우는 다음과 같음. 임시위원회의 구성은 정치화 이전에는 이해당사자들의 연합구성에 따라 다양하게 나타났지만, 정치화 이후에는 오히려 단일화로 결집하여 임시위원회 수가 축소됨. 많은 단체가 포함되어 단일화되기 때문에 이들의 이해관계를 모두 포함하여 임시위원회의 명칭으로 사용하기 때문에 대부분 임시위원회의 명칭이 길어짐. 야권의 경우 정당이 각각 독자적으로 활동하다가 정치화 이후에는 상호 연합하여 공동성명서 발표, 공동기자회견, 공동시위 및 집회참여 등 연합하여 28

39 활동함. 임시위원회가 단일화되면서 고정적 장소에서 시위 및 집회가 발생하고 이 지역이 거점기지화 되면서 다양한 집단들이 필요에 따라 이 지역을 교두보로 활동함. 시위집회의 대중화는 다음과 같음. 기존에는 시위 및 집회로서 일반 국민들이 참여하기에는 부담스럽거나 위화감을 조성하는 양상이었다면, 정치화 갈등 이후 일반 국민들이 부담스럽지 않게 참여가 용이한 방식으로 전환되면서 규모가 확대됨 축제, 콘서트, 행사, 걷기대회 등 대중적인 명칭이나 방법을 활용하여 참여할 수 있는 방식으로 변화됨을 목격할 수 있음. 이러한 방법을 통해 자연스럽게 이해당사자를 확대시킴. 3) 대응사례 간 요인비교분석(인제군 훈련장건설) 갈등개요 본 갈등사례는 1993년 3월부터 갈등이 시작되어 1995년 1월까지 진행되어 약 2년 동안 갈등이 진행됨. 갈등의 원인으로는 국방부가 홍천군 지역의 훈련장 편입 토지를 매입한 사실이 인제군이 상남면에 스키장을 유치하기로 한 입지조사를 위해 관할 1군사령부에 군사시설 보호에 저촉되는지를 문의하는 과정에서 훈련장 설치 계획이 밝혀짐. 주요이해당사자는 국방부와 군부대 그리고 주민들로 구성이 되어 갈등이 전개됨. 주요쟁점으로 훈련장 건설 유무, 강원도 지역 자연환경으로 제시됨. 29

40 이후 인제군민들이 군제병훈련장 설치 반대 인제군 대책위원회를 구성하여 반대의사를 표명하면서 갈등이 시작됨. 이해관계자의 비교분석 차이점 이해관계자를 중심으로 비교분석한 결과는 다음과 같음. 이해당사자 대립균형의 경우 대부분 보수와 진보로 나뉘어지는 것이 일반적인 양상이며, 제주해군기지의 경우도 제주해군기지 건설반대는 진보, 제주해군 기지 건설 찬성은 보수로 이분화 되어 갈등이 진행됨. 또한 국가안보의 중요성 및 종북세력이라는 이념적인 측면이 부각되어 대립되는 양상을 보임. 하지만 인제군 훈련장 건설의 경우 반대 측 이해당사자만 구성되었으며, 인제군 훈련장을 건설하자는 입장이나 국가안보를 위한 건설을 촉구하는 이념적인 부분은 발생하지 않음. 한편 제주해군기지의 경우 보수와 진보라는 대립을 주축으로 기존의 지역 내 국회의원의 개입에서 점차 확대되어 지역 외 국회의원 개입이 증가하였으며, 대통령 및 정당대표의 발언 빈도가 지속적으로 증가 및 이슈화 됨. 주요정치 및 저명인사가 제주도에 방문하여 다양한 활동을 할 뿐 아니라 찬성 측의 활동이 증가하면서 더욱 대립적인 양상을 보이며, 타 갈등관련 단체까지 개입하는 등 이해당사자가 지속적으로 확대 증가됨. 하지만 인제군 훈련장 건설의 경우 삶의 터전파괴, 환경보전이라는 두 가지 쟁점을 기준으로 지역주민과 환경운동연합만이 활동함. 한명의 국회의원만 환경운동연합 위원회 단순하게 위원으로 개입한 수준에 머무르며, 외부단체들이 개입했으나 기존에 형성되어 운영하고 있는 환경운동연합의 활동을 중심으로 소극적인 활동에 머무름. 인제군 훈련장 건설을 찬성하거나 타 갈등단체의 개입 및 더 이상의 외부세력을 개입하지 않음. 30

41 <그림 3-3> 이해당사자 비교분석결과 상호작용의 비교분석 차이점 상호작용부분을 비교분석해 봐도 제주해군기지건설과 인제군 훈련장건설에는 큰 차이를 발견할 수 있음. 일방적 정책추진 및 가치무시 부분에 대한 비교에는 제주사례의 경우 상징적부분과 더불어 가치적인 이해관계가 높은 구럼비에 대해 해군이 폭파 논란 등 기지건설에 대한 사업추진만을 강행함. 인제군 훈련장 건설도 정부가 일방적으로 추진하는 동일한 경향을 보임. 하지만 제주해군기지 건설은 지속되는 갈등으로 공사가 방해되면서 공권력이 투입되고 물리적 진압과 구속과정에서 인권문제가 대두되면서 인권문제 쟁점이라는 큰 화두를 발생시킴. 반면 인제군 훈련장 건설에 일방적 사업추진에 대한 공공갈등은 발생했으며 공권력도 투입되었지만, 경찰과 큰 충돌은 발생하지 않음. 31

42 상호작용의 변화양상은 제주해군기지의 경우 시위 및 집회가 대규모로 증가한 반면 인제군은 원래의 이해관계자인 주민들과 환경운동연합을 중심으로만 제한하여 시위 및 집회가 발생함. 제주해군기지의 경우 천막농성, 단식투쟁 등 고정적 시위 및 집회가 등장하면서 장기화 되고 해당지역이 거점화되면서 거점기지화 기능을 하면서 외부단체와 상황에 따라 연합하여 다양한 시위 및 집회가 발생함. 하지만 인제군의 경우 고정적 시위집회는 발생하지 않으며, 규칙성이 없이 환경운동연합과 주민들을 중심으로 일시적 시위집회 발생 후 해산하고 다시 발생하는 모습으로 나타남. 이러한 차이는 제주도의 경우 물리적 충돌이 증가하지만, 인제군은 증가하지 않는 부분에도 살펴볼 수 있음. 제주해군기지의 경우 가치적 부분이 크게 작용하면서 상징적 이미지(평화의 섬, 구럼비, 평화버스, 평화비행기, 평화배 등)가 다수 사용되지만 인제군 훈련장은 상징적 이미지를 사용하지 않음. 또한 제주해군기지는 양상이 복잡해지고 가치적 이해관계가 무시되면서 인신공격이 증가함과 동시에 감정적 발언이 증가하게 되지만, 인제군 훈련장은 이러한 양상이 보이지 않음. 32

43 <그림 3-4> 상호작용 비교분석결과 쟁점의 비교분석 차이점 쟁점은 이해당사자와 상호작용이 만든 주요사안으로 쟁점의 변화와 추가적인 부분에도 큰 차이를 보이고 있음. 먼저 이념적인 쟁점을 살펴본 결과 제주해군기지의 경우 국가안보의 중요성과 평화의 섬이 주요대립요인으로 발생하면서 제주해군기지의 건설찬성 및 반대라는 대립으로 이분화 되는 경향을 보이면서, 추후 인권문제로 이어지게 됨. 33

44 하지만 인제군 훈련장 건설사례의 경우 이념에 관련한 쟁점은 발생하지 않으며, 기지건설로 인한 삶의 터전 파괴의 우려와 환경파괴의 문제만 다루어짐. 쟁점의 증가부분에 대한 분석결과 정치화 이전 제주해군기지 건설유무에 대한 쟁점이 주로 나타나면서 주민소환제의 영향을 주면서 정치화 전초경향을 보임. 이후 정치화 단계가 본격화 되면서 구럼비 파괴, 인권탄압이라는 두 가지 쟁점이 등장하고 큰 영향을 미치게 됨. 이후에도 생태계 조사결과에 대한 해석의 신뢰성문제, 크루즈항 입항 가능성, 특별자치도, 평화의 섬 이미지 등 다양한 쟁점들이 증가하게 됨. 하지만 인제군 훈련장 건설의 경우 훈련장 건설반대, 환경파괴라는 근본적 쟁점 이외에는 추가적으로 발생하거나 이념적인 양상으로 변화하지 않음. <그림 3-5> 쟁점 비교분석결과 34

45 영향요소의 비교분석 차이점 영향요소는 법 제도부분과 상징적 부분으로 비교분석 함. 법 제도부분을 비교한 경우 제주해군기지는 주민소환제, 특별자치도 지정, 생태계조사 등이 나타났으며, 인제군 훈련장 건설은 환경영향평가 유무가 나타남. 유사한 부분은 생태계조사 및 환경영향평가의 유무로 볼 수 있지만, 제주해군 기지의 경우 생태계조사 결과에 대한 신뢰성의 문제가 나타난 반면 인제군은 환경영향평가의 유무에 대한 부분만 다루어짐. 상징적인부분에서는 제주해군기지의 경우 제주평화버스, 제주평화비행기, 제주평화자전거, 제주평화배, 구럼비 등이 나타나지만, 인제군 훈련장 건설사례의 경우에는 상징적인 부분이 발생하지 않음. <그림 3-6> 영향요인 비교분석결과 변화양상의 비교분석 차이점 정치화되면서 가장 큰 특징은 이해당사자를 중심으로 다양한 요인들의 35

46 변화적인 측면임. 먼저 규모적인 측면에서 제주해군기지의 경우 갈등발생지역 이외의 지역에서 고강도의 시위 및 집회가 발생하게 되지만, 인제군 훈련장 건설사례에서는 환경운동본부 연합이 서울에 위치한 관계로 일회 발생한 것 이외에는 대부분 인제군 훈련장건설 예정지에서 발생함. 또한 임시위원회의 명칭이 제주도 경우 제주도 내부로 제한되는 특성을 보이지만 정치화 이후 전국, 국민을 위한, 대국민 등으로 변경하면서 전국적 양상으로 변화시킴. 하지만 인제군훈련장 사례의 경우 최초 나타난 군 제병훈련장 설치 반대 인제군 대책위원회 이외에는 추가적으로 나타나거나 명칭이 변경되지 않음. 다음은 조직구성의 변화적 측면을 비교한 결과 제주해군기지건설 사례는 많은 임시위원회가 구성된 이후 이들이 단일화되면서 명칭이 길어짐(단일화된 임시위원회의 쟁점을 모두 구성하기 위함). 또한 야권단체의 연합활동이 증가하고 임시위원회가 거점역할을 하여 야권이나 외부단체들과 다양한 방면으로 연계하여 각종 시위, 집회 및 유사한 활동을 함. 인제군훈련장 건설의 경우 조직구성의 변화는 크게 없음. 최근의 경향인 시위 집회의 참여가 부담스러운 활동이 아닌 대중화 경향을 보이면서 부드러운 이미지로 접근하고 있음. 제주해군기지 사례의 경우 축제, 행사, 콘서트, 걷기대회 등의 다양한 방법으로 시위 집회의 활동을 하지만, 인제군 훈련장 건설은 발생하지 않음. 36

47 <그림 3-7> 변화양상 비교분석결과 4) 시계열 경로분석 해당시계열분석은 한국언론진흥재단( 통해 주요언론보도자료 부터 지역보도자료까지 포함하여 분석하였으며, 분석기간은 37

48 최초갈등이 발생한 2007년부터 2013년까지를 대상으로 관련키워드를 종합한 후 미관련 기사는 분류하여 보도 수 조사함. 최초 제주해군기지건설에 관련한 공공갈등이 발생하면서 위미1리 주민들 해군기지반대 (한겨레, ), 주민갈등만 키운 제주해군기지 (한라일보, ) 등의 관련기사들이 2007년과 2008년을 합쳐서 1291건으로 나타남. 이후 주민소환제를 추진하고 국가적 이슈로 부상하면서 김태환 주민소환 청구 추진 (한라일보 ), 제주 시민단체 김태환 지사 소환운동시작 (매일경제신문, ), 주민소환 적절성 도민에 달려있다 (한라일보, )등 주민소환제에 대한 우려와 추진현황에 대한 관련기사들이 2009년 한해만 약 1433건이 나타남. 제주도해군기지 사례의 경우 2010년 정치화 갈등으로 전환되는 시기로서 제주해군기지 내달 5일 기공식 (한라일보, )의 보도처럼 일방적인 정책추진과 함께 가치적 상징요소인 구럼비를 폭파하면서 해군기지? 정부당국자들도 강정해안 걸어봐라 (오마이뉴스, ), 해군기지 공사현장서 마을 주민등 8명 연행..구럼비 해안가에서 업무방해 협의로 연행되어... (제민일보, ), 영화인도 평화의 섬 제주에 해군기지 안된다. (한겨레, ), 등의 구럼비 관련보도와 강정마을 인권침해 경찰사과해야 (KBS, ), 강정 인권침해 심각 국정조사촉구(KBS, ) 등 등의 관련보도처럼 인권침해의 문제가 언론에 다수 보도되면서 2011년 중후반부터 2012년까지 정치화 갈등으로 전환된 시점으로 2011년에는 약 2021건, 2012년에는 5661건으로 나타남. 38

49 <그림 3-8> 제주해군기지 언론보도 수 2010년부터 점차 정치화 갈등경향을 보이는 시점부터 언론수가 올라가다가감. 정치화 갈등이 본격화된 2011년부터 가파르게 언론보도수가 급증하는 경향을 보이고 있음 본격화 과정에서 발생하는 대부분의 언론보도는 구럼비라는 가치적 상징화를 대상으로 하면서 구럼비 껴안기 국민행동 선포 (연합뉴스, ) 등의 기사들이 보도됨. 또한 시위 및 집회 대신 대중성이 높은 그래도 강정마을엔 평화가 온다 어젠 울었지만 오늘은 한바탕 놀자! (제주의소리, ) 등의 문화제와 같은 형식을 내비치는 기사도 나타남. 또한 인권차원의 내용을 보도하는 인권단체연석회의 해군기지 백지화요구 (연합뉴스, )의 기사들도 다수 나타남. 2012년에 절정에 달하면서 언론보도수도 최고정점에 달하는 것으로 나타남. 이시기에 나타난 기사로는 해군 제주도 경고 불구 오늘 또 구럼비 발파...제주도 무시하나 (시사제주, ), 해군기지 구럼비 바위발파...반대측 강력 저항 (제주일보, ) 등의 기사가 나타남. 39

50 국회의원 개입 정치화 경향이 보이는 2011년에 활동이 점차 증가하면서 2012년에 가장 많은 활동을 보이는 것으로 나타남. 2007년에도 공공갈등은 발생하고 있었으나 국회의원의 개입은 제한적으로 나타나고 있는 것을 알 수 있음. 더불어 대부분 제주도 지역내 국회의원만 개입하기 때문에 3명이상을 넘지 않는 것을 알 수 있음. 이후 제주도 지역 이외의 국회의원이 개입하면서 정치화 갈등도 심화되는 것으로 나타남. 결국 일반 공공갈등이 정치화 갈등으로 변화하는 과정에는 정치적 성향을 가지고 있는 국회의원의 개입의 영향이 크게 미친다는 것으로 추측할 수 있음. <그림 3-9> 국회의원개입 이러한 양상을 좀 더 면밀하게 파악하기 위해 제주도 지역 이외의 국회의원에 대한 개입빈도를 조사하였음. 조사결과 2011년 이후 급증하면서 2012년에 가장 높은 빈도를 보이고 있음. 결국 앞에서 제시한 국회의원개입의 증가율에 크게 영향을 준 국회의원은 지역구외의 국회의원으로 파악할 수 있음. 40

51 공권력이 투입되고 인권문제가 대두되면서 제주도 지역구외의 국회의원들도 정부의 과잉진압이라는 면목으로 개입이 증가함. <그림 3-10> 지역구외 국회의원개입 찬성측 활동빈도 일반공공갈등이 발생한 이후 찬성 측 활동은 크게 발생하지 않지만 정치화로 진입하는 2009년에는 찬성(관, 정부 입장 동의) 측 활동이 부각되기 시작함. 2009년에는 주민소환제가 추진되는 쟁점으로 갈등이 전개되는 시점으로 주민소환제를 반대하는 양상으로 활동하게 됨. 주민소환제의 활동은 제주해군기지건설로 인한 갈등보다 더 언론의 관심으로 부상하면서 정치화 단계로 이어지는 촉진역할을 했다고 판단할 수 있음. 이후 잠복기를 거쳐 2011년 정치화 갈등양상이 발생하면서 찬성(관, 정부 입장 동의) 측도 활발하게 활동하는 것으로 나타남. 41

52 <그림 3-11> 찬성(관, 정부입장 동의) 측 활동 시위 및 집회 빈도 변화 시위 및 집회 빈도는 일반 공공갈등기간에도 다수가 발생함. 주민소환제를 추진하면서 급상승하는 것으로 조사됨 정치화 경향을 보이는 2011년에는 점차 상승하기는 하지만 주민소환제 기간보다 낮게 나타나고 있음. 이러한 이유는 아래 시계열DB는 고정시위를 제거하고 살펴본 빈도이며 다른 양상과 동일하게 적용할 경우 주민소환제 기간보다 갈등양상이 급증하는 것을 할 수 있음. <그림 3-12> 시위 및 집회(반대 측 활동) 42

53 아래 <그림 3-12>는 고정시위양상을 따로 분류하여 제시한 그래프로서 2011년도에 가장 높은 빈도의 고정시위가 발생하는 것으로 나타남. 결국 이러한 고정시위는 거점기지화경향을 보이면서 다른 사회단체들이 고정적 시위활동가들과 연합하여 새로운 시위 및 집회를 주기적으로 발생하는 것으로 파악할 수 있음. <그림 3-13> 고정시위 변화 임시위원회수의 변화 임시위원회수는 주민소환제를 실시하는 시기에 반대 측, 찬성 측 임시위원회가 구성되면서 가장 높은 활동빈도를 보이고 있음. 하지만 정치화 갈등양상을 보이는 시기에는 오히려 감소하는 추세를 나타냄. 이러한 이유는 제주해군기지의 경우 장기간 갈등이 지속된 사례로서 임시위원회가 장기간 활동하면서 단일화 경향이 일찍 나타나고 정치화 갈등단계에는 체계적으로 단일화하여 고정적 시위 및 집회를 주도하는 양상으로 보이기 때문임. 비록 수는 줄었지만 활동에 있어서는 더욱 왕성하게 활동하는 것으로 파악할 수 있음. 43

54 <그림 3-14> 임시위원회 수 시위집회의 대중화 최근의 정치화 갈등양상으로 등장하는 것이 시위집회의 대중화 경향임. 기존에 시위 및 집회는 핵심이해당사자들을 중심으로 격렬하게 항의하거나 제3자나 국민들이 동참하거나 참여하기 불편하고 부담스러운 형태로 진행되었다면 최근에는 대중이 쉽게 접근할 수 있도록 부드러운 이미지의 형태로 전환하여 활동함. 2011년 정치화 갈등양상이 시작되는 시점에서 시위집회의 대중화도 점차 증가하는 것으로 파악됨. <그림 3-15> 시위집회의 대중화 44

55 5) 소 론 제주해군기지 건설은 2005년부터 최근까지 이어져 약 10년 동안 지속되고 있는 갈등사례로서 본 사례들 중 가장 장기화 된 갈등임. 특히 시간적인 측면에서 정치화 갈등 전과 후의 비교분석 결과가 가장 큰 의미가 있는 사례로 볼 수 있음. 정치화 갈등이전의 주요쟁점은 제주해군기지 건설 유무로서 해당 쟁점을 위주로만 갈등양상이 진행된다고 볼 수 있음. 하지만 정치화 이후 인권문제가 대립되고 구럼비라는 상징적 요소가 가치적으로 부각되면서 다양한 쟁점들이 함께 다루어지게 됨. 제주해군기지 건설 쟁점과 무관하지는 않지만 쟁점이 다양할 경우 근본적 쟁점에 대한 관심이 낮아진다는 것을 확인. 초기 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정 에 의거 갈등영향분석을 활용하여 갈등을 예방하거나 갈등조정협의체를 구성하여 갈등을 해결하기 위한 활동이 필요하지만 국방부 및 해군에서 추진하지 않음. 인제군 훈련장 갈등사례의 경우 쟁점은 최초 쟁점이었던 훈련장 건설유무 및 자연환경파괴에 대한 범위에서 벗어나거나 부가적으로 발생하는 쟁점이 나타나지 않았으며, 이해당사자도 인제군주민과 최초 개입한 환경단체만 개입하며 외부단체 및 정치단체의 개입은 나타나지 않음. 하지만 제주도 사례의 경우 쟁점의 제주해군기지 건설유무에 대한 쟁점이외에 구럼비 파괴, 인권문제, 크루즈항 실효성 문제 등 다양한 쟁점들이 부수적으로 발생함. 이러한 쟁점의 증가는 관련한 이해당사자들을 확대시킬 뿐 아니라 갈등사안이 지속적으로 증가하며, 인권가치, 국방의 가치, 환경의 가치 등 이념적인 쟁점들이 다루어지면서 정치화 갈등으로 전환됨. 45

56 2. 미국산 쇠고기 수입 사례 경로분석 1) 갈등개요 사업추진 미국 부시 행정부는 미 의회에 제출한 연례 무역보고서에서 한.미 자유무역협정(FTA)에 대한 미 의회의 심의 절차를 시작하기 위해선 한국의 쇠고기 시장 전면 개방이 필요하다고 강조함. 이에 따라 미국은 한국 정부에 미국산 쇠고기 시장을 완전 개방하도록 계속 요구 함. 농림수산식품부는 미국 정부의 요청에 따라 미국산 쇠고기의 위생 관련 수입조건 개정을 위한 양국 고위급 전문가 협의를 2008년 4월 11일부터 정부과천청사에서 연다고 밝힘. 공공갈등의 본격화 한 미 FTA 저지 범국민 운동본부와 전국 한우협회 회원들은 과천청사 앞에서 기자회견을 가짐. (2008년 4월 23일) 정부가 FTA 비준에 급급해 미국산 쇠고기의 안전성에 대한 면밀한 검토 없이 미국의 압박에 굴복하는 모습을 보이고 있다 면서 미국산 쇠고기 수입조건 개정을 위한 협상을 즉각 중단할 것을 촉구함. 조공외교와 검역주권의 논란이 벌어지면서 갈등이 본격화 됨. 갈등발생의 주요원인 미국의 요구에 무조건적으로 쇠고기 수입을 추진하는 정부의 일방적 행위. 정상회담을 위한 조공외교라는 논란이 거세지면서 갈등이 발생함. 46

57 2) 정치화경로 요인분석 (1) 정치화 갈등의 원인 언론을 통한 갈등양상 확대 2008년 4월 29일 MBC PD수첩(미국산 쇠고기, 과연 광우병에서 안전한가?)에서 미국산 쇠고기 광우병에 대한 방송되면서 광우병문제가 전 국민들에게 전파됨. 이후 유사 프로그램 및 보도매체에서 본격적으로 다루어지면서 PD수첩의 내용이 다시 언급되고 보도되면서 심각성에 대해 전국민에게 전파됨. 정부의 일방적 정책추진 국민의 광우병 공포가 심화되었으나 유언비어라고 일축하고 광우병의 심각성에 대해 심각하게 다루지 않음. 정부는 지속적으로 광우병 공포를 무시하고 일방적으로 정책을 추진함. 2008년 5월 2일 정부는 미국산 쇠고기 합의는 국제적 기준과 과학적 근거에 의거해서 이뤄졌다 는 담화문을 발표하며 일부에서 확실한 과학적 근거 없는 안전성 문제들이 사실인 것처럼 알려져 안타깝다는 입장을 밝힘. (2) 정치경로화 단계 정치경로화 1단계 PD수첩 방영이후 광우병의 심각성이 커지지만 정부가 지속적으로 정책을 추진하면서 여야 구분 없이 정당과 국회의원들의 개입이 본격화 됨. 대규모 촛불시위가 등장 이러한 시위 및 집회의 대규모화를 막기 위해 공권력이 투입되어 물리적 충돌로 이어지게 됨. 결국 인권문제로 대두되면서 인권쟁점이 추가적으로 다루어짐. 2008년 5월 16일 국민대책회의 는 서대문구 경찰청 앞에서 촛불문화제 불법규정 청소년 인권탄압 경찰 규탄 기자회견에서 시민들의 합법적이고 평화적인 47

58 촛불문화제에 대한 경찰의 대응이 도를 넘어서고 있다 고 비난함. 또한 5월 17일 교육부와 서울시교육청이 안전지도 명목으로 장학사와 교감 등 800여명을 현장에 보낸 것은 이는 학생들의 촛불문화제 참여를 방해하고 정당한 의사표현의 자유를 가로막는 명백한 인권침해 라고 주장함. 정치경로화 2단계 대통령 및 정당대표 발언이 증가하면서 대통령에 대한 인식공격과 감정적 대립이 높아짐. 4월 19일 전국농민회총연맹은 미 의회의 한 미 FTA 비준 선결조건이었던 쇠고기 수입조건 완화 요구를 국민의 건강권을 담보로 조공 바치듯이 방미 선물로 들고 간 것 이라고 비난함. 6월 5일 서울대 정치학과는 학부생 60여 명의 명의로 이명박 정권의 아집과 기만으로 일관하는 독선적 행보에 반대한다 는 성명을 발표함. 시위 및 집회에 대한 인터넷 방송이 생중계되어 국민에게 전파되면서 참가 인원이 점차 늘어나고 급기야 미성년자와 유모차를 가지고 온 주부들까지 참가함. 4월 29일에 이어 30일 밤에도 서울에서만 2만여명이 넘는 인파가 시내 중심가를 가득 메웠고 거리는 예비군 군복부터 유모차까지, 헌법 낭독에서 텔미 춤까지 다양한 모습들로 넘쳐났다. 이러한 양상은 광화문을 중심으로 고정적 시위 및 집회가 정착화 되어감. 정치경로화 3단계 시위 및 집회가 대규모로 지속적으로 나타나면서 타 갈등단체들도 산발적으로 개입하여 본 쟁점과 무관한 쟁점을 주장하며 영향력을 미침. 5월 1일 충남민주단체연대와 민주노동당 충남도당, 전국농민회총연맹 충남도연맹은 천안역 광장에서 공기업 민영화 저지! 한 미 FTA비준 저지 충남시민대회 를 열고 한 미FTA 비준 저지의 목소리를 높임. 5월 1일 48

59 통합민주당 경남도당 40여명이 경남도당 사무실에서 이명박 정부의 혁신도시 건설 재검토, 대운하 사업 강행, 쇠고기 전면개방 등에 대한 규탄 성명을 발표함. 이러한 양상은 전 국민적 시위 및 집회로서 축제, 행사, 콘서트 등의 방법이 다양해지면서 대중화 경향을 보임. <그림 3-16> 미국산쇠고기 수입사례 정치화 경로단계 (3) 정치경로화 요인분석 이해당사자 최초의 이해당사자는 쇠고기 수입 협상에 대한 행정적이고 전문적인 대립이 주요 쟁점이었으나 쟁점이 확대되고 광우병 보도논란과 함께 순식간에 폭발적으로 확대되는 양상을 나타냄. 이명박 대통령의 캠프데이비스 방문을 위해 쇠고기 협상을 내준 굴욕적인 조공 외교라고 주장하는 측과 진행과정상의 우연이고 협상의 원활화를 위한 대통령의 노력이라고 주장하는 측의 대립으로 출발함. 대립이 진행되는 과정에서 MBC PD수첩의 방송 이후 국제협상의 문제를 넘어 광우병 논란으로 확대되면서 초기 전문가의 대립 양상을 넘어 국민의 먹거리 49

60 안전의 문제로 확대됨. 또한 전국적인 촛불시위로 발전하면서 국민 안전이라는 가치적인 측면을 위주로 갈등양상이 증폭됨. <표 3-6> 이해당사자 요인분석 결과 분석 요인 내용 이해당사자 대립균형 이해당사자 확대 수입반대 이해당사자(반대국민, 야당, 진보 계열 시민단체, 이익단체 등)와 대립하는 수입찬성 이해당사자(찬성국민, 미국, 정부 보수계열인 뉴라이트 등 시민단체)의 등장 활동 증가로 인한 이념대립 모든 정당과 국회의원의 개입 대통령, 국무총리, 청와대 정무수석, 정당 대표, 해당부처장관 등 발언 계층, 이해관계 불문하고 국내 모든 외부 단체 개입 연예인 및 저명인사의 발언 및 단식투쟁 참여 위의 표를 보면 쇠고기 협상에 관한 이해당사자 요인분석을 제시하고 있음. 이해당사자 대립균형의 주요내용은 광우병 공포로 인한 국민의 안전과 광우병 공포는 괴담이라는 구도를 가지고 대립하고 있음. 이를 중심으로 정치화 갈등으로 전환되면서 이해당사자가 확대되고 있음을 보여줌. 최초 민주노동당 강기갑 의원의 발언과 여러 정당이 다수 개입하여 발언하고 찬반의사를 표명함. 대통령이나 정당대표 등 주요 핵심인사들이 해당쟁점을 가지고 자신들의 이해관계를 공식적으로 표명함. 50

61 광우병 공포가 몰고 온 국민의 우려를 괴소문으로 치부하여 일방적인 절차를 진행하여 갈등이 심화됨. 이후 촛불집회와 유명 연예인과 저명인사의 촉구 운동이 벌어지며 국민적 운동으로 번짐. 이후 갈등 양상이 심화됨에 따라 공권력이 투입되면서 인권문제가 대두됨. 상호작용 상호작용은 이해당사자들 간의 상호행위방법으로 특히 대립되는 이해당사자 간의 상호 갈등정도를 나타냄. 정치화경로 과정으로 전환되면서 기존보다 고강도의 충돌이 발생하거나 대립되는 규모의 양상이 점차 확대됨. 이해당사자의 성격이나 쟁점의 성격에 따라 다양하게 활용되어 자신들의 이해관계를 외부로 피력하기 위한 방법들이 나타남. 미국산 쇠고기수입 사례에서는 일방적인 문제해결 및 정책추진, 물리적 공권력 투입, 상호작용의 다양성을 중심으로 상호작용 요인을 분석함. 51

62 <표 3-7> 상호작용 요인분석 결과 분석 요인 일방적 문제해결 및 정책추진 물리적 공권력투입 상호작용의 다양성 내용 국민의 광우병 공포를 이해하지 못함 일반적인 정책 반대로 인식 수입반대 시위를 봉쇄하려는 목적으로 공권 력 투입 유언비어 확대 등을 이유로 공권력 투입 시위 및 집회의 대규모 증가 고정적 시위 및 집회 등장 상징적 이미지 활용 촛불문화제 순회 시위 인신공격증가(대통령의 조공외교) 감정적 발언증가 인터넷 방송 생중계 일방적 문제해결 및 정책추진에서는 국민적 반대 여론에도 불구하고 쇠고기 수입협상이 절차대로 진행되고 MBC PD수첩의 방송과 함께 국민의 광우병 공포가 확산되면서 국민의 건강권이 크게 부각되면서 반대 측의 상징적 이미지로 활용됨. 하지만 정부는 이를 무시하고 쇠고기 수입 협상을 계속 진행하면서 반대 측 이해당사자들을 자극하게 되면서 갈등양상이 점차 심화되고 결국 국민적 반대여론에 부딪치며 협상의 처리가 어려워짐. 이를 해결하기 위한 정부의 방안은 공권력을 투입하는 것으로 결정됨. 결국 경찰이 투입되어 물리적 공권력이 사용되고 반대 측 이해당사자들 충돌하면서 물리적 진압과 구속과정에서 인권과 소통의 문제가 대두됨. 이러한 상호작용의 요인은 미국산 쇠고기 수입 갈등사례를 이념갈등으로 전환하는 주요한 원인으로 작용함. 52

63 이후 시위 및 집회가 대규모 증가하면서 촛불문화제라는 대중성이 가미되면서 갈등양상이 고강도로 진행됨. 물리적 충돌은 지속적으로 증가하면서 경찰에게 연행되거나 구속되는 비율도 점차 증가하게 됨. 이처럼 갈등양상이 확대되면서 대통령이나 여야 대표인사 등 핵심인사들이 책임문제를 거론하면서 상호비방을 통해 감정적인 대립이 심각해짐. 쟁점 쟁점은 이해당사자들간의 상호작용을 통해 다루어지는 사안으로 이해당사자들 마다 해당 욕구에 따라 차이가 나타남. 미국산 쇠고기 수입 갈등의 경우 이념관련 쟁점이 정치화 이전부터 지속적으로 영향을 미치다가 정치화 이후 기존 이념쟁점이 더욱 부각되고 부수적인 이념쟁점이 나타나 동반적으로 부각되면서 정치화 갈등으로 전환 됨. <표 3-8> 쟁점요인 분석결과 분석 요인 내 용 이념관련 쟁점 기본권 침해 생명 신체의 안전에 관한 보호 의무위반 행복추구권 소비자의 권리 검역 주권 국민의 건강권 적법절차의 원칙 타쟁점 증가 공기업 민영화 반대 의료 민영화 반대 한반도 대운하 반대 공교육 자율화 53

64 위의 표는 미국산 쇠고기 수입 갈등사례의 쟁점을 분석한 결과임. 이념관련 쟁점으로는 정치화 갈등으로 전환되는 핵심적 영향요인인 검역 주권이 주요쟁점으로 부각되었으며, 기존부터 다루어진 국민의 건강권, 행복추구권 등의 가치적인 측면을 더욱 부각시켜 이념화 쟁점으로 다루어짐. 더불어서 명박산성, 인권탄압으로 쟁점이 연결되면서 정치화 갈등으로 확대 됨. 아래 <그림 3-17>을 보면 미국산쇠고기 수입사례의 쟁점에 대하여 제시하고 있음. 이념관련쟁점과 타쟁점이 증가하면서 근본적인 쟁점인 미국산 쇠고기수입반대를 다루는데 영향을 주고 있으며, 이후 공권력에 의한 인권탄압이 부각됨. <그림 3-17> 미국산쇠고기 수입반대 사례의 쟁점 전환 과정 54

65 영향요소 영향요소는 정치화 갈등으로 전환시킨 부분에 영향을 미친 부분으로 법 제도와 상징요소 제시됨. 정치화 갈등으로 전환시킨 측면보다는 정치화로 전환되면서 확대되는 부분에 영향을 줌. <표 3-9> 영향요소 분석결과 분석 요인 법 제도의 영향 내 용 한미 쇠고기 협정 식품위생법 시행령 및 시행규칙 개정(원산지 규칙) 소 및 쇠고기 이력추적에 관한 법률 입법 미국산 쇠고기 및 쇠고기 제품 수입위생조건 에 관한 고시 쇠고기 헌법소원 청구(청구기각) 상징요소 영향 촛불 문화제 수입반대 리본 유모차 명박산성 법제도의 영향으로는 한미 쇠고기 협정, 식품위생법 시행령 및 시행규칙 개정(원산지 규칙), 소 및 쇠고기 이력추적에 관한 법률 입법, 미국산 쇠고기 및 쇠고기 제품 수입위생조건에 관한 고시, 쇠고기 헌법소원 청구(청구기각)가 포함됨. 상징요소로는 정치화 갈등으로 전환된 이후 이해당사자들이 시위 및 집회나 이와 유사한 활동을 할 경우 촛불문화제, 수입반대 리본, 유모차 부대, 명박산성 등을 활용하여 이해당사자들을 확대시키고 이념화 시키는 점에 활용함. 55

66 변화 양상 변화양상은 정치화 갈등으로 전환되면서 기존의 공공갈등의 방법이나, 이해당사자의 조직화 등 변화된 측면을 분석하기 위함. 정치화갈등은 한순간에 전환되기 보다는 다양한 요건이 새롭게 등장하거나 기본의 요소들의 확대 또는 축소되는 양상으로 변화하면서 정치화 갈등으로 나타나는데 반하여 미국산 쇠고기 협상 갈등은 MBC PD수첩의 방송과 함께 광우병 공포가 확산되면서 한순간에 전환됨. PD수첩의 보도는 정치이념화 갈등으로 전환되는 시발점이 된 것으로 판단. <표 3-10> 변화양상 분석결과 분석 요인 내 용 규모의 확대변화 조직구성변화 시위집회의 대중화 전국적 양상 서울을 중심으로 대규모 집회 지방지역도 산발적으로 집회 국민적 반대여론으로 변화 기존단체들의 활동이 중심이 되었으나 점차 대중화 되면서 국민차원의 조직으로 대규모 기존의 시위 및 집회를 보다 대중적인 방법 을 접목하여 부드러운 이미지를 통해 대중의 참여를 독려(가치측면의 확대) 축제, 행사, 콘서트, 순례, 자전거 등 연예인, 저명인사의 참여 독려 인터넷 TV 실시간 방송으로 참여 독려 위의 표를 보면 규모의 확대변화, 조직구성변화, 시위집회의 대중화로 구분하여 분석함. 규모의 확대변화를 살펴보면 다음과 같음. 56

67 미국산 쇠고기 수입 갈등은 전국적인 양상으로 출발하여 서울과 대도시를 중심으로 대규모 집회가 이루어지고 지방 전역에서 산발적으로 강도 높게 진행되었음. 조직구성변화의 경우는 다음과 같음. 임시위원회의 구성은 정치화 이전에는 이해당사자들의 연합구성에 따라 다양하게 나타났지만, 정치화 이후에는 오히려 단일화로 결집하여 임시위원회 수가 축소됨. 많은 단체가 포함되어 단일화되기 때문에 이들의 이해관계를 모두 포함하여 임시위원회의 명칭으로 사용하기 때문에 임시위원회(광우병 쇠고기 반대 국민 대책위)의 명칭이 길어짐. 임시위원회가 단일화되면서 고정적 장소에서 시위 및 집회가 발생하고 이 지역이 거점기지화 되면서 다양한 집단들이 필요에 따라 이 지역을 교두보로 활동함. 시위집회의 대중화는 다음과 같음. 통상 시위 및 집회에 일반 국민들이 참여하기에는 부담스럽거나 위화감을 조성하는 양상이었다면, 정치화 갈등으로 전환되면서 일반 국민들이 부담스럽지 않게 원하는 경우 참여하기 용이한 방식으로 전환됨. 축제, 콘서트, 행사, 걷기대회 등 대중적인 명칭이나 방법을 활용하여 참여할 수 있는 방식으로 전환됨. 이러한 방법을 통해 자연스럽게 이해당사자를 확대시킴. 3) 대응사례 간 요인비교분석(쌀수입 협상) 갈등개요 57

68 본 갈등사례는 2001년 9월부터 갈등이 시작되어 2005년 11월까지 진행되어 약 4년 동안 갈등이 진행됨. 갈등의 원인으로는 세계무역기구(WTO) 제4차 각료회의에서 농산물시장 개방 문제가 회의 초반부터 한국 등 농업 수입국에 불리하게 진행되었고 미국산 쌀(3만t)이 93년 우루과이라운드(UR)협상 타결 이후 10년 만에 처음으로 국내에 수입됨. 정부는 이를 위해 국제입찰 조건을 미국산 쌀 판매회사에 유리하도록 바꾸었던 것으로 밝혀졌음. 주요이해당사자는 정부와 농민들로 구성이 되어 갈등이 전개됨. 주요쟁점으로 추곡수매제 반대, 쌀 재협상 무효, 쌀값 보장 등으로 제시됨. 이후 농민들이 쌀개방 반대 국민운동본부 둥 주요 농민단체를 중심으로 각지에서 반대를 표명하면서 갈등이 시작됨. 이해관계자 비교분석 미국산 쇠고기 수입 사례의 경우에는 찬반의 뚜렷한 대립이 나타나지만 쌀수입 현상의 경우에는 반대 측의 활동은 활발하지만 찬성 측의 활동은 다소 소극적임. 미국산 쇠고기 수입 갈등은 뚜렷한 보수와 진보의 갈등양상이 나타나는 반면에 쌀 수입 현상은 그러한 양상이 나타나지 않음. 이해당사자 확대의 경우에도 쌀 수입협상은 농민관련 단체와 해당 부처만이 이해당사자로 나타나는 반면에 미국산 쇠고기 수입 갈등의 경우에는 최초의 이해당사자는 쇠고기 수입 협상에 대한 행정적이고 전문적인 대립이 주요 쟁점이었으나 쟁점이 확대되고 광우병 논란과 함께 순식간에 폭발적으로 확대되는 양상을 나타냄. 확대되는 과정에서 전 국민이 이해당사자로 나타남. 58

69 <그림 3-18> 이해관계 비교분석결과 상호작용 비교분석 두 경우 모두 갈등의 촉발이 국제협약과 매우 밀접한 관련이 있음. 하지만 쌀수입 협상의 경우에는 쌀수입 개방은 결국 불가피한 것이라는 국제적 분위기를 공감하는 분위기가 나타났고 미국산 쇠고기 협상의 경우에는 광우병 공포가 국민적 공감대를 얻으면서 국민의 건강권 논란으로 확대되어 나타남. 국민의 반대가 분명함에도 일반적인 정책 반대로의 인식이 큰 갈등 양상을 만들어 냄. 두 사례 모두 수입반대 시위를 봉쇄하려는 목적으로 공권력이 투입됨. 대립적 양상의 변화의 경우에는 매우 큰 차이를 보이고 있음. 쌀 수입 협상의 경우에는 농민만의 문제로 치부되었으나 미국산 쇠고기 협상의 경우에는 국민적 문제로 인식하며 계층을 초월하여 다양한 양상이 나타남. 59

70 <그림 3-19> 상호작용 비교분석결과 쟁점 비교분석 두 사안 모두 국제협상과 관련된 국내적 피해에 대한 두려움이 갈등으로 나타나는 경우로서 쌀 수입의 경우에는 농민의 문제로만 치부되며 쟁점이 확대되지 못하였지만 미국산 쇠고기 수입의 경우에는 기본권침해, 소비자권리, 검역주권, 적법절차의 원리, 건강권 등 다양한 쟁점으로 확대되어 감. 쌀수입 협상의 경우에는 타 쟁점으로 증가되지 않았지만 미국산 쇠고기 수입협상의 경우에는 공기업 민영화반대, 의료 민영화반대, 한반도 대운하 반대, 공교육 자율화 등의 쟁점으로 증가하였음. 60

71 <그림 3-20> 쟁점 비교분석결과 영향요소 비교분석 영향 요소 중 법제도 분야를 살펴보면 쌀수입 협상은 농민의 피해를 줄이기 위한 법령의 개정에 준하여 이루어졌지만 미국산 쇠고기 수입의 경우에는 법령개정뿐만 아니라 협상 자체에 대한 헌법소원으로 까지 대립이 이루어 짐. 상징적인 부분에도 쌀수입 협상과 달리 촛불문화제와 유모차 부대, 수입반대 리본이 등장하였음. 61

72 <그림 3-21> 영향요인 비교분석결과 변화양상 비교분석 두 사안 모두 전국적인 규모로 이루어졌음. 조직 구성도 쌀 수입협상의 경우에는 농민 관련 단체에 한정되었으나 미국산 쇠고기 협상은 국민적 공감대를 얻으면서 계층과 분야를 초월한 반대여론이 형성됨. 시위 집회의 대중화 측면에서도 보면 쌀 수입현상의 경우에는 일반적인 집회 등이 나타나지만 미국산 쇠고기 수입 갈등의 경우에는, 일반 시민부터 연예인, 저명인사의 참여가 이루어졌고 축제, 행사 형태의 집회로 전개 됨. 62

73 <그림 3-22> 변화양상 비교분석결과 4) 시계열 경로분석 해당시계열분석은 한국언론진흥재단( 통해 주요언론 보도자료 부터 지역 보도자료 까지 포함하여 분석하였으며, 분석기간은 최초갈등이 발생한 2008년 3월부터 2008년 6월까지를 대상으로 관련 키워드를 종합한 후 미 관련 기사는 분류하여 보도 수 조사함. 본 갈등사례는 짧은 기간에 진행되어 정치화 갈등으로도 빠르게 전환됨. 2008년 4월부터는 언론보도가 급상승하는 것으로 조사됨. 굴곡의 차이는 있으나 평균적으로 언론보도 점차 높아지는 것으로 조사됨. 2008년 일반 공공갈등인 3월 시기에는 누적 보도량이 약 86건( 미국산쇠고기 반대 소비자일만 가족선언..., 매일경제일보, 참조)에 머물렀으나 정치화 갈등으로 전환되는 4월부터는 약 300건의 보도수가 올라간 이후 4월 63

74 누적 보도량만 약 2,287건( 쇠고기 야권공조, 청문회 vs TV토론회..., 매일경제신문, 참조)건으로 나타남 5월과 6월( 촛불 주도 대책회의 등 압수수색...스피커, 현수막 시위용품 쏟아져... 파이내셜뉴스, 참조)에는 최고치 보도 기준으로 약 700건의 최고보도수를 보이고 있었으며 5월 누적보도량 11,265건, 6월 누적보도량 11,703건을 보임. <그림 3-23> 미국산쇠고기 협상 언론보도 수 PD수첩이 반영되면서 대부분의 기사는 PD수첩의 보도내용문제를 다루면서 많은 관심을 가지게 됨. 4월달 정치화가 막 시작된 시점에서는 美 쇠고기, 정말 광우병에 안전할까/ MBC 'PD수첩' 광우병 사망 의심 미국인 등 취재 (한국일보, ), PD수첩 공영방송의 존재이유를 보여줬다 (오마이뉴스, )등의 기사가 보도됨. 촛불집회가 한참 진행되는 5월에는 커지는 촛불집회 어디까지/31일 10만 참여 6월항쟁 이어질라 초비상 (세계일보, ), 10만 인파 경복궁 앞까지 진출청와대 길 포위 이명박은 물러나라 (오마이뉴스, ) 등의 주제로 기사화 되면서 정치적 쟁점으로 전환된 갈등양상을 보임. 6월말이 되면서 시위 및 집회가 막바지에 이르면서 기사보도가 PD수첩의 64

75 진실공방에 초점을 맞추어 PD수첩, 명백한 왜곡 (문화일보, )이나 농식품부-PD수첩 광우병 놓고 치열한 공방 (SBS, ) 등의 보도가 나타남. 국회의원 개입 아래 <그림 3-24>은 국회의원이 개입한 수를 시계열로 나타낸 것임. 국회의원의 개입은 지속적으로 증가하다 4월 4주부터 높은 빈도를 유지하지만 6월 2주부터 급감소하는 것으로 나타남. 정치화 형상이 발생하면서 국회의원의 개입이 증가하지만 정치화 갈등양상이 대부분 길게 진행되지 않기 때문에 갈등양상이 수그러지는 양상에 맞추어 국회의원의 개입도 줄어드는 것으로 나타남. 중요한 점은 정치화 경향으로 나타나는 기간 동안 국회의원의 개입수도 급증했다는 사실임. <그림 3-24> 국회의원 개입수 변화 찬성 측 활동변화 쇠고기 수입에 대한 반대 측 뿐 아니라 찬성 측도 활동함. 다소 특이한 점은 대부분의 정치화 갈등의 경우 반대 측이나 찬성 측 중 일부가 활발하게 활동하면 비슷한 시기에 맞대응을 위한 활동하지만 본 65

76 쇠고기 수입사례의 경우 아주 짧은 시간동안 갈등이 진행되었을 뿐 아니라 대규모적인 갈등 양상이었음. 이로 인해 반대 측이 활동하던 양상과는 반대로 그 시기에 찬성 측 활동이 활발하게 나타남. <그림 3-25> 찬성 측 활동 반대 측 시위집회 활동 전술한바 찬성 측 집회시위가 없는 기간인 5월 3주부터 반대 측 갈등양상이 급상승하기 시작하여 6월 1주에 최고조에 달하는 경향을 보임. 그 다음으로는 점차 하향세를 보이고 있으며 반대로 찬성 측은 다시 상승하는 추세를 보이고 있음. 정치화 경향이 나타날수록 시위집회가 증가하다는 것을 알 수 있으며 마찬가지로 장기간 나타나기 보다는 2개월에서 4개월 정도 발생한다는 것으로 나타남. 66

77 <그림 3-26> 반대 측 시위집회활동 임시위원회수 변화 임시위원회의 활동도 대부분의 반대 측 시위 및 집회의 활동으로 정치화 경향이 나타나는 4월 5주부터 급상승하는 것으로 조사됨. 반대 측 시위집회의 시계열과 유사하게 나타남. 하지만 추후 단일화 경향을 보이면서 임시위원회수가 줄어들고 더불어 갈등양상이 수그러들면서 활동 빈도가 크게 감소하는 경향을 보임. <그림 3-27> 임시위원회수 67

78 5) 소 론 정치화 갈등의 원인이 언론에 의해 발생한 것으로 의미를 두어야 함. 언론이 광우병에 대한 내용을 보도하는 과정에서 일부 사실과 다른보도가 전해지면서 국민 안전에 관한 논란이 증폭, 이후 국민들에게 공포감으로 이어지면서 갈등양상이 정치적 갈등으로 전환됨. 정부의 경우 초기 국민들의 광우병에 대한 공포를 심각하게 여기지 않았으며 왜곡된 사실로 다루어졌다고 판단, 국민적반응에 기민하게 대응 못함. 국민의 다수가 공포와 불안감을 가지고 있다는 점이 정치쟁점화의 주요원인이었으며, 이러한 상황에서 촛불집회와 같은 시위 및 집회에 있어 초기 대응에 실패한 한 사례임. 정치화 갈등에서 발생하는 대부분의 특성들이 나타나긴 했으나 이후 발생하는 사례들보다는 확대되지 못했음. 이러한 이유는 정치화 갈등의 초창기에 발생한 것으로 이해할 수 있음. 해당 갈등사례에 대한 정부의 대응에 있어서도 초기 갈등관리 시스템을 활용하여 대응한 것은 언론에서 찾아볼 수 없었음. 3. 진주의료원 폐원 사례 경로 분석 1) 갈등개요 폐원추진 경상남도는 도가 출연한 진주의료원이 매년 40~60억 원의 손실로 300억 원에 가까운 부채를 안고 있어 진주의료원을 폐업하기로 결정. 향후 경남도의료원 설립 및 운영 조례 개정을 거쳐 의료업 폐업신고를 한 뒤 해산 청산 절차를 연내에 마무리할 것 이라고 밝힘. 68

79 공공갈등의 본격화 전국보건의료산업노동조합은 기자회견을 열고 일방적으로 폐업을 결정한 데 대해서는 절대 받아들일 수 없다 고 밝힘. 또한 전국보건의료산업노조 진주의료원지부 노조원 40명은 경남도청을 항의 방문하고 항의서한을 전달함. 갈등발생의 주요원인 경상남도의 일방적인 폐원을 결정하면서 갈등이 발생함. 경상남도의 폐원 발표 이틀 후인 2월 28일 통합진보당 소속 국회의원의 인터뷰에 따라 진보와 보수의 대립적 징조가 나타남( 진주의료원 폐쇄는 박근혜 정부의 의료민영화 시도: 김미희 의원 보건노조 경남시민과 연대 투쟁할 것 밝혀(청년의사, 참조). 2) 정치화 경로 요인분석 (1) 정치화 갈등의 원인 경상남도 도지사의 일방적 행위 경상남도 도지사와 경상남도 공무원들은 진주의료원에 대한 폐원을 일방적으로 추진함. 더불어 경남도지사와 공무원들이 야당과 시민단체 측에 진주의료원은 강성 노조의 해방구(세계일보, ) 등과 같이 과격한 표현으로 발언하면서 갈등이 감정적 대립으로 나타남. 경남도지사와 경상남도 공무원들의 사실상 야당과 시민단체를 지목한 이러한 발언으로 인해 순식간에 정치화 갈등으로 전환됨. 69

80 진보-보수의 대립 폐업에 반대하는 진보와 폐업을 찬성하는 보수단체의 대립이 본격화 되면서 갈등양상이 심화됨(뉴라이트 경남학부모연합 등) 진주의료원 폐업지지 (경남도민일보, 참조). 진주의료원의 존립의 이유와 폐지의 이유가 의료공공성 확보와 강성노조 등 가치적 갈등으로 대립되면서 갈등이 전개됨. 행복추구권 문제 진주의료원의 설립의 목적은 국민의 행복과 복지에 있는 것으로 이를 폐지하면 행복추구권이 없다는 것으로 볼 수 있다는 반대 측 주장이 제기됨. 경남도지사의 행정편의적 발상이라는 비난이 부각되면서 행복추구권에 대한 중요성을 쟁점화하여 다룸. (2) 정치 경로화 단계 정치화 경로화 1단계 초기부터 지역외 국회의원이 공공의료 확보라는 명분으로 다수개입하여 진주의료원폐원에 대해 찬성 및 반대의 주장을 제기함. 장영달 민주당 민생특위 위원장이 경상남도청에서 의료원 설립이나 폐업시 장관 승인을 의무화하는 법률 개정안을 새누리당과 협의하겠다( 진주의료원 사태 전국 이슈화 야당 적극 가세 (세계일보 )는 발언 이후 정치화로 전환되면서 대통령, 국무총리, 청와대 정무수석, 정당대표, 해당부처장관들의 발언이 증가함. 고정적 시위 및 집회가 발생하여 갈등심화에 큰 영향을 미침. 정치 경로화 2단계 70

81 공공의료 확보, 사전 대화 없는 일방적이고 강압적인 폐업결정 반대를 주장하는 노동계, 농민단체, 의료단체 등 외부단체가 다수 개입함( 진주의료원 폐업 일파만파 노조 분노: 경남도민일보, ); (진주의료원, 제2 한진 重 사태 우려: 경남도민일보, ). 주요 정치 및 저명인사들이 발언을 통해 입장을 전달하거나, 단식투쟁과 같은 시위 및 집회에 참여함. <그림 3-28> 진주의료원 폐원사례 정치화 경로단계 (3) 요인분석 이해당사자 이해당사자는 주요쟁점에 대한 행위자(폐업반대: 진주의료원노조, 야당, 진보시민단체 등, 폐업찬성: 경상남도, 보수시민단체)들의 대립을 주축으로 정치화 되면서 점차 확대되는 양상으로 이어지는 경로를 보이고 있음. 진주의료원 폐원의 경우 공공의료라는 성격과 경제성이라는 가치가 충돌하고 있음. 무엇보다 진주의료원의 폐업을 경남도지사가 강행하면서 이러한 대립적 구도는 점차 가시화 되어 자리 잡게 됨. 71

82 <표 3-11> 이해당사자 요인분석 결과 분석 요인 이해당사자 대립균형 이해당사자 확대 내용 폐업반대 이해당사자(진보) 폐업찬성 이해당사자(보수) 국회의원 다수개입 대통령, 국무총리, 청와대 정무수석, 정당 대표, 해당부처 장관 등 발언 노동계, 농민단체, 의료단체 등 외부단체 개입빈도 상승 주요 정치 및 저명인사 발언 및 단식투쟁 참여 찬성단체 활동증가 타 갈등관련단체 개입 위의 표를 보면 진주의료원의 폐업에 관련한 이해당사자 요인분석을 제시하고 있음. 이해당사자의 대립균형을 보면 진주의료원의 폐업 찬반으로 주요쟁점은 공공의료(진보)-경제성(보수)이라는 구도를 가지고 대립하고 있음. 이를 중심으로 정치화 갈등으로 전환되면서 이해당사자가 확대되고 있음을 보여줌. 공공의료 확보라는 명분으로 지역이외의 국회의원이 다수 개입(개입하게 된 원인)하여 발언하거나 시위 및 집회에 참가하여 찬성 및 반대의사를 표명함. 이후 주요정치인사 및 저명인사들이 제주도에 직접 방문하여 기자회견, 성명서발표, 집회 및 시위 등에 참가 빈도가 높아지게 됨. 이러한 반대 측의 활발한 활동은 찬성 측의 활동에도 자극하여 기존보다 많은 찬성단체가 개입할 뿐 아니라 활발한 활동을 통해 반대 측 이해당사자와 대립구도를 나타냄. 72

83 상호작용 상호작용은 이해당사자들간의 상호행위방법으로 특히 대립되는 이해당사자 간의 상호 갈등정도를 나타냄. 정치화경로과정으로 전환되면서 상호작용은 기존보다 고강도의 충돌이 발생하거나 대립되는 규모의 양상이 점차 확대됨. 진주의료원의 경우에도 마찬가지로 이러한 다양한 상호작용의 방법은 시간이 지날수록 질적으로 발전되면서 고정적인 방법으로 정착되는 경향을 보이고 있음. 본 진주의료원 사례에서는 일방적 문제해결 및 정책추진, 물리적 공권력 투입, 상호작용의 다양성의 변화를 중심으로 상호작용 요인을 분석함. <표 3-12> 상호작용 요인분석 결과 분석 요인 일방적 문제해결 및 정책추진 물리적 공권력투입 상호작용의 다양성 내용 경상남도 홍준표 도지사 및 공무원들의 일방 적 문제해결 경상남도 홍준표 도지사 및 공무원들의 과격 발언 폐업반대 시위를 봉쇄하려는 목적으로 공권 력 투입 시위 및 집회의 대규모 증가 고정적 시위 및 집회 등장 상징적 이미지 활용 촛불시위 삭발투쟁 인신공격증가(홍준표 경남도시자에 대한 공 격 홍준표 지사와 경남도공무원들은 반대세 력에 좌파라고 공격) 위의 표를 보면 진주의료원 사례를 정치화갈등으로 전환시킨 상호작용과 확대시킨 상호작용을 제시하고 있음. 73

84 일방적 문제해결 및 정책추진에서는 기존의 공공갈등이 지속되고, 진주의료원 폐원이 지속적으로 논의되는 가운데 공공의료라는 인권적 가치가 크게 부각됨. 하지만 지사는 이를 무시하고 반대 측 이해당사자들을 자극하게 되면서 갈등양상이 점차 심화됨. 이후 경찰이 투입되어 물리적 공권력이 사용되고 반대 측 이해당사자들이 충돌하면서 물리적 진압과 구속과정에서 또 다른 인권문제가 대두됨. 시위 및 집회가 대규모 증가하며 하면서 갈등양상이 고강도로 진행됨. 또한 집회 및 시위가 일정장소(진주의료원 주변)로 고정되면서 매일 고정적 시위 집회가 발생하게 됨. 이처럼 갈등양상이 확대되면서 대통령이나 여야 대표인사 등 핵심인사들이 책임문제를 거론하면서 상호비방을 통해 감정적인 대립이 심각해짐( 朴 대통령 진주의료원, 도민들이 판단할 수 있어야, 조세일보, ). 쟁점 쟁점은 이해당사자들간의 상호작용을 통해 다루어지는 사안으로 이해당사자들 마다 해당 요구에 따라 차이가 나타남. 진주의료원 폐원의 경우 의료공공성, 노조해방구 와 같은 이념관련 쟁점이 정치화 이전부터 지속적으로 영향을 미치다가 정치화 이후 기존 이념쟁점이 더욱 부각되고 부수적인 이념쟁점이 나타나 동반적으로 부각되면서 정치화 갈등으로 전환 됨. 이념관련 쟁점이 증가하면서 이에 따른 추가 쟁점들이 양산 됨. 진주의료원 폐원의 경우에도 역시 일부는 정치화 이전부터 나타나면서 공공병원 살리기와 같이 정치화를 촉진시킨 쟁점으로 볼 수 있으며, 의료법 개정과 같이 일부는 정치화로 전환시킨 핵심적 쟁점으로 분류할 수 있음. 74

85 <표 3-13> 쟁점요인 분석결과 분석 요인 내 용 이념관련 쟁점 쟁점의 증가 치료받을 행복추구권 등 인권문제 대두 진주의료원은 강성노조의 해방구와 같은 이 념대립화 인권문제 행복추구권문제 타쟁점 증가 공공부문 민영화 반대 의료 영리화 반대 의료공공성 확대 위의 표는 진주의료원 폐원 사례의 쟁점요인을 분석한 결과임. 이념관련 쟁점으로는 정치화 갈등으로 전환되는 핵심적 영향요인인 공공의료가 주요쟁점으로 부각되었으며, 치료받을 행복추구권 등 인권문제, 진주의료원은 강성노조의 해방구(홍 지사 진주의료원, 강성노조 해방구 발언 파장, 경남도민일보, )가 이념화 쟁점으로 다루어짐. 또한 인권문제와 행복추구권 문제로 쟁점이 연결되면서 정치화 갈등으로 확대됨. 공공부문 민영화 반대, 의료영리화 반대, 의료공공성 확대 등도 추가 쟁점으로 나타남. 영향요소 영향요소는 정치화 갈등으로 전환시킨 부분에 영향을 미친 부분으로 75

86 법 제도와 상징요소 제시됨. 영향요소는 정치화 갈등으로 전환시킨 측면보다는 정치화가 확대되는 부분에 영향을 줌. <표 3-14> 영향요인 분석결과 분석 요인 내 용 법 제도의 영향 지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률개정 공공의료 정상화를 위한 국정조사특별위원회 활동 국회 진주의료원 정상화 결의안 채택 진주의료원 해산 조례제정 상징요소 영향 검은리본 법제도의 영향으로는 지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률개정( 발의), 공공의료 정상화를 위한 국정조사특별위원회 활동(2013년 6월 12일), 국회 진주의료원 정상화 결의안 채택( ), 진주의료원 해산 조례개정(경남도의료원 설립 및 운영 조례, 2013년 4월 12일 개정) 등이 포함됨. 상징요소로는 정치화 갈등으로 전환된 이후 이해당사자들이 시위 및 집회에서 검은 리본을 사용하여 이해당사자들을 확대시키고 이념화 시키는 점에 활용함. 변화 양상 변화양상은 정치화 갈등으로 전환되면서 기존의 공공갈등의 방법이나, 76

87 이해당사자의 조직화 등 변화된 측면을 분석하기 위함. 진주의료원 폐업갈등 역시 한순간에 전환되기 보다는 다양한 요건이 새롭게 등장하거나 기본의 요소들의 확대 또는 축소되는 양상으로 변화하면서 정치화 갈등으로 나타남. 앞에서 제시한 이해당사자, 쟁점, 상호작용들의 성격이 변화하거나, 규모가 확대 또는 축소되는 것이 주로 나타남. 정치화 갈등의 핵심적인 부분으로 판단 됨<표 3-15 참조). <표 3-15> 변화양상 분석결과 분석 요인 내 용 규모의 확대변화 해당 지역 이외 지역에서 시위 및 집회 발생 임시위원회 구성이 "진주시민대책위원회"에 서 "경남대책위원회"에서 "범국민대책위원회" 로 확대 조직구성변화 야권의 연합과 일부 여당의원도 반대 임시위원회가 거점역할을 하면서 상황이나 환경에 따라 시민단체, 이익단체, 의료단체, 정치집단 등이 개입하여 연합할동 시위집회의 대중화 기존의 시위 및 집회를 보다 대중적인 방법 을 접목하여 부드러운 이미지를 통해 대중의 참여를 독려(가치측면의 확대) 희망 걷기대회 위의 표를 보면 규모의 확대변화, 조직구성변화, 시위집회의 대중화로 구분하여 분석함. 규모의 확대변화를 살펴보면 다음과 같음. 77

88 시위 집회가 과거보다 규모뿐 아니라 질적인 측면(이념화 경향)이 부각되어 고강도로 진행됨. 임시위원회의 경우 그동안 다양한 사회단체들이 자신들의 이해관계에 맞추어 임시위원회 명을 제시함. 대부분의 임시위원회는 경상남도와 진주 지역으로 한정되어 활동하거나 명칭도 경상남도와 진주로 제한되어 나타남. 하지만 정치화갈등으로 전환되면서 지역 이외로 영향범위가 확대됨. 명칭도 범국민 으로 활용되면서 진주의료원의 문제를 전국적인 사안으로 확대 적용시킴. 조직구성변화의 경우는 다음과 같음 임시위원회의 구성은 정치화 이전에는 이해당사자들의 연합구성에 따라 다양하게 나타났지만, 정치화 이후에는 오히려 단일화로 결집하여 임시위원회수가 축소됨. 임시위원회가 거점역할을 하면서 상황이나 환경에 따라 시민단체, 이익단체, 의료단체, 정치집단 등이 개입하여 연합적으로 활동함. 야권의 경우 정당이 각각 독자적으로 활동하다가 정치화 이후에는 상호 연합하여 공동성명서 발표, 공동기자회견, 공동시위 및 집회참여 등 연합하여 활동함. 또한 국회 보건복지위원회 새누리당 간사인 유재중 의원의 언급처럼 여당의원도 반대활동에 나섬(새누리 진주의료원 상생 방안 필요, 부산일보, 일). 시위집회의 대중화는 다음과 같음. 기존에는 시위 및 집회로서 일반 국민들이 참여하기에는 부담스럽거나 위화감을 조성하는 양상이었다면, 정치화 갈등으로 전환되면서 일반 국민들의 78

89 참여가 용이한 방식으로 전환됨. 희망 걷기대회 등 대중적인 명칭이나 방법을 활용하여 즐기면서 참여할 수 있는 방식으로 전개 됨. 이러한 방법을 통해 자연스럽게 이해당사자를 확대시킴. 3) 대응사례 간 요인비교분석(성남 시립병원) 성남시립병원 설립갈등 요약 기간: 2003년 6월 20일 전국보건의료노조가 한미병원으로부터 인하병원을 인수한 한진그룹이 병원의 적자를 이유로 폐업키로 발표하자 병원 노조가 폐업 철회 성남 시민 10만 명 서명운동 에 돌입하고 조합원 결의대회를 가지면서 갈등이 시작되었고, 2013년 11월 14일 태평동 옛 성남시청사 부지에 성남시의료원 기공식을 개최함으로써 갈등이 종료되어 3,801일 지속된 갈등임. 주요 이해관계자: 성남시립병원 설립 갈등의 주요 이해관계자는 시립병원 설립에 반대하는 성남시와 시립병원 설립을 위한 조례제정을 거부했던 성남시의회를 한 당사자로 하고, 성남시립병원 설립을 촉구한 민주당 조성준 의원, 성남시립병원 설립을 위한 범시민추진위원회, 의료공백 해결을 위한 성남시립병원설립운동본부 등 성남지역 15개 시민단체와 전국보건의료노조 등이 한 당사자로 하였으며, 보건복지부 등이 제삼자로 개입하였음. 주요 쟁점: 성남시립병원 설립 갈등의 주요 쟁점은 한미병원으로부터 인하병원을 인수한 한진그룹이 병원의 적자를 이유로 폐업키로 하자, 성남시립병원 설립을 주장하는 측에서는 성남시 종합병원들의 휴-폐업에 따른 구시가지 의료공백을 방지하기 위해서는 성남시립병원 설립이 유일한 대안이라고 주장한 반면, 이에 반대하는 성남시는 경쟁력 없는 시립병원보다는 질 좋은 서비스를 제공할 수 있는 대학병원 유치가 79

90 바람직하다 면서 시립병원 설립에 반대했음. 문제해결 과정: 성남시립병원 설립을 주장하는 시민단체들과 시립병원보다는 대학병원을 유치하려는 성남시와 성남시의회가 충돌하여 공공갈등이 발생했으나, 성남시가 대학병원 유치에 실패하자 시민단체들의 주장을 받아들여 시립병원 설립으로 입장을 선회하였고, 결국 3,801일 만에 시립병원 기공식을 가짐으로서 공공갈등이 종료됨. 이해관계자의 비교분석 차이점 이해당사자의 대립균형을 분석하면 다음과 같음. 진주의료원폐원의 경우 폐업반대 이해당사자는 진보, 폐업찬성이해당사자는 보수화 경향을 보이면서 보수와 진보의 이분법적 대립을 통해 이념성향이 나타나지만 성남시립병원설립사의 경우 이러한 경향은 나타나지 않음. 이해당자사의 확대적인 부분을 비교한 결과 진주의료원은 국회의원이 다수 개입한 반면, 성남시립병원은 해당지역구 의원에 한하여 개입함. 또한 진주의료원은 노동계, 농민단체, 의료단체 등 외부단체의 개입빈도가 상승하지만 성남의료원의 경우 성남시 지역 시민단체에 한하여 개입함. 이밖에 대통령, 국무총리, 청와대, 정부수석, 정당대표, 해당부처 장관 등이 발언이 증가하고, 찬성단체가 나타나 점차 세력이 확대되어 갈등이 심화되며, 타 갈등관련단체 까지 개입하는 경향이 진주의료원 사례의 경우 나타나지만, 성남의료원은 거의 발생하지 않음. 80

91 <그림 3-29> 이해관계 비교분석결과 상호작용의 비교분석 차이점 일방적 정책 추진 및 가치무시적인 측면을 비교분석한 결과 진주의료원은 경상남도 홍준표 도지사 및 공무원들의 일방적 문제해결 및 과격발언이 나타나지만, 성남시립병원설립사례의 경우 성남시, 성남시의회 및 설립 추진 시민단체와의 지속적인 대화는 유지되는 차이점을 보임. 공권력 투입부분에서는 진주의료원은 폐업 반대시위를 봉쇄하려는 목적으로 공권력이 투입되며, 성남시의회는 본회의 진행 등을 위해 공권력이 투입됨. 대립적 양상의 변화를 비교한 결과 진주의료원은 대규모 양상의 시위 및 집회가 발생하지만 성남시립병원은 지역 외로 영향을 주거나 받는 대립적 양상을 보이지 않음. 또한 진주의료원은 고정적 시위 및 집회가 등장하면서 체계적으로 진행됨과 동시에 연대감을 높일 수 있는 상징적 이미지를 활용함. 하지만 성남의료원의 경우 고정적 시위 및 집회는 없었으며, 상징적인 부분도 81

92 전술한바 발생하지 않음. 진주의료원은 촛불시위, 삭발투쟁의 강도 높은 시위 집회가 발생하고 인식공격이 증가 함. 하지만 성남의료원 사례의 경우 성남시의회의 조례제정을 촉구하는 시위 이외에는 큰 영향력 있는 시위 집회가 나타나지 않음. <그림 3-30> 상호작용 비교분석결과 쟁점의 비교분석 차이점 이념관련 쟁점에 대한 비교분석결과 진주의료원의 경우 치료받을 행복추구권 등 인권문제가 대두되었으며, 강성노조의 해방구와 같은 이념화 경향이 높게 나타나는 반면 성남시립병원은 이념적 양상이 나타나지 않음. 쟁점의 증가측면의 경우 진주의료원의 경우 인권문제 및 행복추구권의 쟁점이 82

93 증가하여 갈등이 심화시킨 반면 성남시립병원은 건립 유무이외의 추가 쟁점은 발생하지 않음. 또한 진주의료원의 경우 타 갈등관련 단체들이 개입하여 진주의료원 폐원에 대한쟁점에 참여할 뿐 아니라 부가적으로 공공부문민영화 반대, 의료영리화 반대, 의료공공성확대 등 본 쟁점과는 관련 없는 쟁점들이 추가적으로 제시됨. 하지만 성남시립병원은 해당쟁점이외에 타 쟁점이 나타나지 않음. <그림 3-31> 쟁점 비교분석결과 영향요소의 비교분석 차이점 법제도의 영향요인을 비교분석한 결과 진주의료원은 지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률개정, 공공의료 정상화를 위한 국정조사특별위원회활동, 국회 진주의료원 정상화 결의안채택, 진주의료원해산 조례제정 등의 다수의 부분이 영향을 주었음. 성남시립병원의 경우 성남시 의료원 설립 및 운영에 관한 조례 제정이외에는 영향을 주지 않음. 상징적인 부분으로는 진주의료원의 경우 검은리본으로 가치적인 측면을 83

94 상징화하여 나타낸 반면 성남의료원은 상징적 이미지는 활용하지 않음. <그림 3-32> 영향요인 비교분석결과 변화양상의 비교분석 차이점 규모의 확대에 대한 비교분석결과 진주의료원은 해당지역이외에서 시위 및 집회가 발생하였지만, 성남시립병원의 경우 성남시 이외의 지역에서는 거의 발생하지 않음. 임시위원회의 구성에 있어서도 진주시민대책위원회 에서 경남대책위원회 로 범위가 확대되는 경향을 나타내지만, 성남시립병원의 경우 성남시립병원 설립을 위한 범시민추진위원회이외에는 나타나지 않음. 조직구성변화에 있어서는 진주의료원의 경우 야권의 연합과 일부 여당의원도 반대하는 양상을 보임. 임시위원회가 거점역할을 하면서 다양한 단체들과 상황에 따라 연합하여 활동하면서 시위 및 집회 활동을 함. 반면 성남시립병원의 경우 야권이 개입하여 연합하거나 임시위원회를 중심으로 외부단체의 개입은 발생하지 않은 모습을 보임. 84

95 <그림 3-33> 변화양상 비교분석결과 4) 시계열 경로분석 해당시계열분석은 한국언론진흥재단( 통해 주요언론 보도자료부터 지역보도자료까지 포함하여 분석하였으며, 분석기간은 최초 갈등이 발생한 20013년 2월부터 2013년 8월까지를 대상으로 관련키워드를 종합한 후 미관련 기사는 분류하여 보도 수 조사함. 2013년 3월 후반기 이후를 정치화 갈등으로 전환된 시기임. 이전에는 소규모로 언론보도가 되고 있음. 하지만 2013년 3월 후반기부터 언론보도 가파르게 상승하고 있음. 이후 굴곡은 있으나 5월에 최고 높은 보도 빈도를 보이고 있음. 2008년 일반공공갈등인 2월부터 3월 중순까지는 누적 보도수가 85

96 약150건( 경남도-진주의료원노조...사무실 놓고 재충돌 조짐..., 국제신문, 참조)이었으나 정치화 갈등으로 전환되는 3월 시기에는 누적 보도량이 약 306건( 끝 안보이는 진주의료원 폐업 법적 다툼..., 경남도민일보, 참조)으로 올라가면서 4월 부터는 누적 보도량만 약 1257( 홍지사 토론회 진주의료원 발언...사실일까?, 경남도일보, 참조)건으로 나타남 5월 초를 기준으로 약 700건( 경남도지사 첫 TV토론 진주의료원 폐쇄 공방...부산일보, 참조)의 최고보도수를 보이고 있음. <그림 3-34> 진주의료원 언론보도 수 진주의료원 사례의 경우 아주 짧은 기간에 진행된 정치화 갈등양상임. 시계열로 표현하기에는 한계를 가지고 있어 정치화 이전과 이후로 나누어 조사를 실시함. 진주의료원 폐원이 본격화되는 3월 시기에는 경남도는 진주의료원 환자 진료 대책 마련해 달라, (경남도민일보, ), 홍준표 지사 불통과 독선의 100일, (한겨레, )이라는 기사를 통해 정치화 단계의 양상을 나타냈음. 가장 높은 빈도를 나타내고 있는 시기에 기사들로는 진주의료원 폐업 86

97 '진실 책임공방' 가열 예상 (세계일보, ), 경남도, 진주의료원 폐업 강행 야권 '맹비난' (세계일보 ), 시민대책위, 불복종 촛불문화제 경남도, 퇴거 출입정지 등 법적 대응, ( )등 정치화 갈등의 절정 단계를 제시함. 국회의원 개입 정치화 이전에는 약 15명의 국회의원이 개입했지만, 정치화 이후부터 약 56명의 국회의원이 개입하면서 갈등양상이 심화됨. 대부분 지역 외 국회의원의 개입이 대다수 인 것으로 나타남. <그림 3-35> 국회의원 개입 정당차원에서 개입한 수를 비교해 보면 정치화 이전의 경우 약 6번을 당차원에서 개입함. 반면 정치화 이후 통합진보당, 민주당, 새누리당 등이 정당차원에서 약 16번 개입하면서 갈등양상에 영향을 미침(진주의료원 사태에 여당 개입 국회 복지위 중재안 마련 나서, 경향신문, 등). 87

98 <그림 3-36> 정당차원 개입수 단식투쟁 미국산쇠고기 수입, 제주도 해군기지 사례를 거치면서 이후 발생하는 정치화 갈등경향은 고정적 집회시위가 정형적으로 자리 잡음. 대표적인 양상이 단식투쟁으로 볼 수 있음. 진주의료원 폐원사례에서도 정치이념화 되기 이전에는 1번의 단식투쟁(국회 보건복지위원회 김용익 의원)이 있었지만 정치화 이후 약 29번의 단식투쟁(김용익 의원, 민주당 장영달 의원 등)이 발생하면서 정치화 갈등양상이 심화되는 부분에 영향을 줌. <그림 3-37> 단식투쟁 88

99 이러한 경향은 반대단체 개입인원을 통해서도 파악할 수 있음. 진주의료원 폐원을 반대하는 인원이 정치화 갈등 이전에는 진주의료원 노조, 야당의원, 시민사회단체 등의 약 123명이었지만 정치화 갈등 이후 이들 구성원이 약 470여명으로 급증하는 양상을 보임. <그림 3-38> 반대단체 개입인원 5) 소 론 진주의료원 사례는 기간 면에서 정치적 갈등으로 가장 빨리 전환된 사례임. 이러한 이유는 갈등발생의 원인 자체가 정치적 속성을 다분히 가지고 있었기 때문임. 또한 경남도지사의 경우 유명한 정치가로서 활동하였기 때문에 정치화갈등에 영향을 미친 것으로 파악됨. 가장 중요한 폐원의 이유는 야당에 대한 감정적 대립의 골이 심화된 것이라 볼 수 있음. 비교적 짧은 시간 동안 정치화 갈등이 발생하면서 많은 이해관계자들과 쟁점이 발생하면서 갈등의 양상을 고강도로 진행시킴. 이 사례는 경상남도지사인 홍준표 지사의 정치적 위상으로 인하여 그의 89

100 도정( 道 政 )이나 발언 등이 야당이나 시민사회단체의 주목을 끌 수밖에 없는 상황에서 진보진영의 핵심 어젠다인 공공의료 확대, 의료영리화 반대, 공공부분 민영화 반대 등에 역행하는 진주의료원 폐원을 강행한 것에서 공공갈등의 정치화가 이루어질 수밖에 없었음. 4. 세월호 침몰사건 사례 경로분석 1) 갈등개요 재난발생 2014년 4월 16일 오전 8시 48분경 전라남도 진도군 조도면 부근 해상에서 세월호가 침몰함. 가장 많은 비율을 차지한 승객은 총 476명으로 수학여행을 간 안산 단원고 학생들이었으며, 일반인들도 다수가 포함되었지만, 295명이 사망하고 9명이 실종됨. 구조활동 과정에서 진도 컵라면 물의 교육부장관 부끄럽고 민망 (경향신문, )의 보도처럼 정부인사의 현장 모습이 문제가 되고 구조활동에 대한 질타가 이어지면서 정부역할에 대한 문제가 제기됨. 이후 세월호에 대한 점검이나 관리, 구조활동에 대한 문제점들이 전반적으로 드러나면서 관련자, 부서, 단체들이 거론되기 시작함. 공공갈등의 본격화 세월호 추모집회, 한손에는 촛불, 다른 한손에는 현수막 (티브이데일리, ), 왜그랬습니까? 시민의 울분 가득한 문화광장 (내일신문, ) 등의 보도처럼 안산문화광장에서 2만명의 인원이 모여 세월호 침물사고 희생자를 추모하는 촛불 추모제 가 열림. 90

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