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5 주 제 발 표

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7 자가소유 촉진정책의 평가와 향후 과제 남 원 석 1) - 목 차 - Ι. 자가소유에 대한 선호 Ⅱ. 자가소유, 자산, 복지 Ⅲ. 우리나라 자가소유의 실태 Ⅳ. 우리나라 자가소유 촉진정책 평가 Ⅴ. 결론: 자가소유 촉진정책의 과제 1) 토지주택연구원

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9 자가소유 촉진정책의 평가와 향후 과제 1. 자가소유에 대한 선호 Saunders(1990)는 <A Nation of Homeowners>에서 자가소유를 인간의 자연스러 운 욕구로 설명한 바 있다. 사람들의 소유본능(possessive instinct)과 자신만의 영역을 만들고자 하는 바람이 자연스러운 욕구 의 실체로서 이 때문에 자가소유에 대한 선호 가 나타난다는 것이다(Elsinga and Hoekstra, 2005: 402). 그러나 자가소유에 대한 선 호를 자연스럽고 정상적인 것으로 이해하는 논의들은 일찍이 여러 학자들에 의해 의문 시되어 왔다. 예를 들어 Kemeny(1981), Gurney(1999) 등은 자가소유에 대한 선호는 자연스러운 욕구에서 비롯된 것이 아니라 사회질서와 자본주의적 사회경제 관계를 유지 하기 위해 정책적으로 의도된 결과 로서 설명한다. 특히 Kemeny(1981)는 자가소유가 개인을 임노동 등 자본주의적 사회질서로부터 이탈하는 것을 방지하고 지배계급의 가치 를 퍼뜨리는 이데올로기적 기능을 수행한다는 점에서 자가소유를 자본주의 사회를 유지 하는 사회적 시멘트(social cement)로 표현하였다. 유사한 맥락에서 Forrest(1983)는 자가소유를 보수주의적 가치의 중핵이자 볼셰비즘(bolshevism)에 대항하는 보루로 묘 사하였으며, Ronald(2004: 49)는 자가소유가 자산소유 민주주의(property owning democracy)'를 공고히 함으로써 보수주의적 국가권력의 정치적 안정을 강화하는 기능 을 수행한다고 지적한 바 있다. 자가소유가 갖는 체제유지적 성격에 대한 이 같은 비판에도 불구하고 현실에서는 자가소유의 촉진이 주택정책의 핵심의제로 설정되어 왔다. 제2차 세계대전 이후 미국, 유럽 등 선진자본주의 국가의 자가율은 지속적으로 상승하였고, 이제 자가소유는 대부 분의 국가에서 지배적인 점유형태(tenure)로 자리잡았다(<표 1> 참조) 2). 여기에는 일차 적으로 자가소유 촉진과 관련한 정부정책의 영향이 크게 작용했다고 할 수 있다(Atterh ӧg, 2005: 5). 실제 미국 및 유럽 각국은 공적 주택담보대출 운영, 대출이자보조, 세제 혜택, 자가수당 지원, 임대주택 불하 등 자가소유 촉진제도를 꾸준히 정비하는 한편 (<표 2> 참조), 1980년대 이후에는 공공임대주택에 대한 보조금을 축소함으로써 3) 자가 소유 촉진정책의 비중이 상대적으로 확대되는 양상을 보이고 있다. 이와 같은 정책기조에는 다음과 같은 배경이 자리잡고 있다. 우선 1960~1970년대 에 주택부족 문제가 해소되면서 주택확보에 대한 책임성이 국가에서 개별가구로 이전되 는 경향을 보였다. 국가가 모든 국민을 대상으로 주택을 공급해야 할 필요성이 크게 줄 었기 때문이다. 또한 1970년대의 석유파동(oil shock) 등에 따른 경제위기로 복지국가 유지를 위한 공적 재원의 조성이 어려워지면서 각국은 각종 복지재정을 삭감했는데, 이 2) 2003년 현재 EU회원국의 자가율은 평균 66.7%이다. 3) 예를 들어 프랑스는 1977년 이후, 독일은 1985년 이후, 네덜란드와 영국은 1990년대 이후 공공임대주택 건 설보조의 축소가 현저하게 나타나기 시작했으며, 특히 네덜란드는 1995년 건설비보조를 폐지하기에 이르렀다 (Ditch, 2001: 29-30) - 5 -

10 남원석 것이 주택정책에서는 공공임대주택 정책의 축소 및 자가소유 지원정책의 확대로 귀결되 었다. 이와 함께 세계화의 여파로 주택금융시장의 탈규제화가 진행되면서 금융기관들에 의해 경쟁적으로 개발된 다양한 대출상품이 자가수요를 자극한 측면도 있으며, 공공임 대주택 정책에 대한 중산층 납세자들의 불만을 해소하고 자가소유에 대한 유권자들의 열망을 충족함으로써 정치적 지지를 확보하려는 의도 또한 있었다. <표 1> 주요 국가별 자가율 추이(%) 구분 오스트리아 덴마크 핀란드 프랑스 독일 네덜란드 스웨덴 영국 미국 자료: Italian Housing Federation, 2006, Housing Statistics in the European Union 2005/2006, p.64; Atterhӧg, M., 2005, Importance of Government Policies for Home Ownership Rates, p.17 그런데 이상의 정책환경 변화가 자가소유 지원정책에 영향을 미쳤더라도, 대중이 자 가소유를 선호하지 않았다면 자가소유라는 점유형태가 오늘날 지배적인 점유형태로 자 리잡지는 않았을 것이다. 일반적으로 자가소유는 여러 측면에서 개인과 지역사회에 이 득인 것으로 이야기되고 있다. 개인 차원에서 자가소유는 행복감, 건강, 사회적 참여, 책임감, 학업성취도 등을 증진시킨다. 또한 자가소유는 개인의 성취, 사회적 지위를 상 징함으로써 개인의 자존감(self-esteem) 향상을 가져온다(Smits and Mulder, 2008: 917; Elsinga and Hoekstra, 2005: 403). 지역사회에서는 범죄나 반사회적 행동을 줄 이고 지역경제를 활성화하며 주택관리가 개선되는 효과를 갖는다(Basolo, 2007: 100; Shlay, 2006: 513). 그러나 무엇보다 자가소유가 가진 가장 큰 이점은 가구의 자산축 적에 기여한다는 점에 있을 것이다(Dewilde and Raeymaeckers, 2008: 806). 시간이 지남에 따라 점차 주택가격이 상승할 경우 자가소유자들은 근로소득만으로는 획득하기 어려운 규모의 자본이득을 향유할 수 있게 된다. 따라서 가구의 입장에서는 임대주택의 임차인으로서 생활하는 것보다 주택을 소유하는 것이 장기적으로 자신들의 재정적 안정 성에 더욱 유리하다고 할 수 있다 4). 이처럼 자가소유의 여러 이점이 존재하기 때문에 가구들은 임대주택보다는 자가소유를 더 원하게 되는 것이고 그에 맞춰 각국은 자가지 원정책을 지속적으로 발전시킬 필요가 있었던 것이다. 4) 주택가격 상승폭은 국가에 따라 다소 다르지만, 2005~2007년의 평균 주택가격과 1985년 주택가격을 비교할 때, 영국, 프랑스, 네덜란드, 벨기에, 스페인, 아일랜드 등은 2배 이상 증가했으며, 스웨덴, 노르웨이, 핀란드, 덴마크, 이탈리아, 그리스 등은 50~100% 증가하였다(Hilbers et al., 2008: 13)

11 자가소유 촉진정책의 평가와 향후 과제 <표 2> 주요국의 자가소유촉진정책 국가 영국 프랑스 독일 네덜란드 미국 주요 정책 Right to Buy(RTB) : 공공임대주택 임차인 불하(1979) Low Cost Home Ownership Initiative(LCHO) : 지분공유방식 등을 활용 하여 주택구입자금에 대한 부담 완화(1990년대) PAP(assisted mortgage) : 신규주택을 구입하는 저소득가구 대상 저리융자(1978) PTZ : 생애최초주택구입자를 대상으로 주택가격의 20%에 대해 무이자모게지 제공(1995년 PAP가 PTZ로 변화) 모게지 상환액이 과중한 저소득가구에 주거수당 지원 PEL(주택구입저축계획) : 4~10년간 일정 금액 저축시 저리의 모게지 이용 가능 PAS(social access mortgage) : 저소득가구를 대상으로 국가 및 신용기관이 모게지에 대한 보증 제공(1993) 자가수당법(Homeownership Allowance Act) 제정( 년 폐지) Bauspar Loan : 일정기간 정기적으로 저축시 저리의 모게지 이용 가능 모게지상환이자 소득공제 자가소유촉진법(Promotion of Owner-occupied Housing Act) : 모게지 상환기간 동안 저소득가구에 대해 보조금 지원(2001) 주택협회(housing association) 소유 사회주택을 임차인에게 불하 모게지상환이자 소득공제, 자본이득 면세조치 등 세제혜택 2차 모게지시장 활성화를 통한 유동화 정책으로 자기자본(downpayment)을 최소화할 수 있는 모게지상품 개발 Home Investment Partnership Program(HOME) : 소수인종, 저소득가구의 자가소유 지원을 목적으로 지방정부에 보조금 지원 American Dream Downpayment Initiative Act(ADDI) : 저소득 생애최초 주택구입자를 대상으로 주택구입가격의 6% 지원(2003) Self-help Homeownership Opportunity Program(SHOP) : 비영리조직이 저소득가구를 위한 자가주택을 공급하도록 보조금 지원 2. 자가소유, 자산, 복지 1) 자가소유와 복지의 관계 자가소유와 복지의 관계는 Kemeny(1981), Castles(1998), Malpass(2008) 등의 연 구자들에 의해 구체적으로 다뤄졌다. 우선 Kemeny(1981)는 자가소유율과 사회복지지 출 수준 사에는 반비례 또는 교환관계(trade-off)가 있다는 가설을 제시하였다. 그가 예 를 들고 있는 것은 노령연금(old age pension)으로, 자가율이 낮은 국가일수록 관대한 (generous) 노령연금이 운영되고 있으며, 자가율이 높은 국가에서는 노령연금이 제한된 가구만을 대상으로 하고 있다는 것이다

12 남원석 이에 대한 메커니즘은 예산제약(budget constraint)과 인센티브(incentive)의 측면에 서 설명된다(Fahey, 2003). 전자와 관련해서는 자가소유가 만연하고 주택가격이 비싼 사회에서는 광범위한 복지공급을 위해 국가가 고율의 세금을 부과하는 것에 대해 유권 자들의 저항이 존재한다고 주장한다. 이는 가구들이 자가구입비용을 마련하는 데 관심 이 크기 때문인데, 이로 인해 관대한 연금제도에 필요한 과세기반의 형성이 곤란하게 되고 제한적인 계층만을 대상으로 하는 연금제도 운용이 불가피하게 된다. 후자와 관련 해서는, 자가소유가구의 경우 경제활동이 왕성한 시기에 주택담보대출에 대한 상환을 완료하고나면, 노년기에는 주거비가 크게 감소하며 노년에 주택처분을 통한 현금소득 확보가 가능하게 된다는 점이 강조된다. 즉 자가소유는 고령자들에게 재정적 안정성을 제공함으로써 관대한 공적 연금제도를 불필요하게 만들며, 관대한 연금을 요구하는 정 치적 압력도 크지 않게 된다(Fahey, 2003: 160) 5). Castles(1998)은 Kemeny(1981)의 가설을 적극적으로 수용하면서, 17개 OECD국 가의 데이터를 이용하여 자가율과 다양한 사회복지지출 사이에 음의 상관관계가 있음을 실증적으로 보여주었다. 이 분석결과를 토대로 그는 국가가 자가소유를 보조하는 데 지 출이 늘어날수록 사회복지지출을 증가시키는 데 한계가 발생한다는 재정의 부담능력 (affordability) 차원에서 양자의 교환관계를 설명하였다. 이로써 그는 Kemeny(1981)의 주장, 즉 자가소유를 달성하는 데 필요한 개별가구의 자원은 너무 크기 때문에 유권자 들은 높은 세율을 지지하지 않으려 하며, 결국 광범위한 자가소유의 복지적 영향이 사 회적으로 이득이 된다면 관대한 연금의 필요성은 줄어든다는 주장을 뒷받침하였다고 할 수 있다(Dewilde and Raeymaeckers, 2008: 811) 6). 한편 Malpass(2008)는 자가소유와 복지의 관계에 대한 논의의 지평을 영국의 경험을 토대로 복지국가의 재구조화에 있어서 자가소유의 역할로까지 확대하였다. Kemeny(1981) 나 Castles(1998)과 마찬가지로, 그는 자가소유가 가구들로 하여금 주택가격의 상승을 통해 재정적 이득을 얻게 함으로써 자신의 복지수준 향상을 위한 재정적 독립성을 확보 할 수 있게 하기 때문에 유권자들이 보편적인 복지서비스 정책을 지지할 필요성이 크게 줄어들 것이라는 점에 동의한다. 여기서 한발 더 나아가 그는 자가소유를 통한 자산의 축적은 기존의 보편적인 복지서비스 공급의 재구조화(지방이양, 민영화 등)에 대한 정치 5) 나아가 Kemeny(1981)는 보건, 교육, 연금과 같은 비주택영역에서의 민영화는 자가소유를 더욱 강화하는 요 인으로 작용할 것이라고 주장한다. 왜냐하면 이러한 민영화된 사회서비스를 소비하기 위해 개별가구는 소득원 확보 차원에서 자가소유를 통한 자산축적에 의존하려 할 것이기 때문이다. 그리고 그 여파로 더 낮은 수준의 과세가 이루어질 것이며 주택에 대한 국가의 직접공급 역할은 퇴조하고 주택의 민영화가 촉진되는 악순환이 나타난다고 주장한다(Van Gent, 2008). 6) 그러나 Dewilde and Raeymaeckers(2008: 812)는 Kemeny(1981)와 Castles(1998)의 가설이 직관적으로 그 럴 듯 하지만 경험적 증거는 제한적이며 모든 국가들에 적용되지 않는다고 주장한다. 실제 Fahey(2003)은 이 들의 가설이 아일랜드의 사례에는 적용되지 않음을 실증적으로 입증했으며, Castles and Ferrera(1996) 역시 높은 자가율과 관대한 연금제도를 가지고 있는 남부유럽 등 소위 교환가설 에서 벗어나는 사례가 있음을 인 정한 바 있다

13 자가소유 촉진정책의 평가와 향후 과제 적 수용을 가능케 하는 기회를 제공한다고 주장한다. 곧 자가소유 지원정책은 정부가 복지서비스 공급의 재구조화를 추진할 수 있게 하는 수단 또는 지렛대(lever)로서의 역 할을 수행한다고 할 수 있는데, 이 때문에 Malpass(2008: 16)는 이상과 같은 자가소유 의 위상을 고려할 때 주택을 복지국가의 불안정한 기둥(wobbly pillar) 7) 이라기보다는 복지국가 재구조화의 '토대(cornerstone)'로 이해해야 한다고 주장한다. 이상에서 자가소유와 복지의 관계를 설명하고 있는 몇몇 연구자들의 논의를 살펴보 았는데, 저마다 논지는 조금씩 다르더라도 자가소유와 복지의 관계를 잇는 매개고리는 자가소유가 갖는 자산 으로서의 성격이라는 점에는 다들 동의하고 있다고 할 수 있다. 2) 자산 기반 복지 로서 자가소유 위에서 검토한 자가소유와 복지의 관계에 대한 여러 논의는 현실에 대한 해석 에 초점을 맞췄다면, 최근에는 실천 의 측면에서 자가소유를 자산 기반 복지(asset-based welfare)'의 유용한 정책수단으로서 간주하면서 자가소유에 대한 새로운 정책패러다임 을 제시하고 있는 흐름이 나타나고 있다 8). 본래 자산 기반 복지 는 Sherraden(1991)이 자산조사 복지체제(means-tested welfare regime)에 대한 대안으로서 제시한 개념이다(Elsinga et al., 2007: 313). 그 는 자산조사에 근거한 복지체제는 정부에 대한 저소득층의 의존을 증가시키고 저소득층 을 위한 새로운 기회를 창출하지 못하기 때문에 실패했다고 진단한다. 이에 자산 (asset)'의 역할에 새롭게 주목할 필요가 있다고 주장한다. 자산을 가진 저소득층은 지 역사회에 활발하게 참여하며, 자신에 대한 투자를 게을리 하지 않고 자산을 더 늘리기 위해 경제활동에도 적극적으로 참여한다는 것이다. 그리하여 그는 자산을 확보해줄 수 있는 적극적 사회정책(active social policy) 의 필요성을 주창하였다 9). 자산 기반 복 지 가 갖는 이와 같은 함의를 고려할 때, 자가소유는 자산 기반 복지 를 추진하는 데 있어서 매우 유력한 수단이 아닐 수 없다. 실제 영국 정부는 자산 기반 복지정책을 국 가복지시스템의 보조축으로서 간주하고 자가소유 촉진을 자산 기반 복지정책의 일부로 적극적으로 사고하고 있다. 저소득가구들이 RTB나 지분공유제를 통해 자가를 구입할 7) Torgerson(1987)은 사회보장, 교육, 의료 등 다른 복지부문에 비해 주택은 자본집약도 및 시장의존도가 크기 때문에 경제위기 등에 직면할 경우 정부는 주택예산 지출의 축소 등 정책변화를 시도하기 쉽다는 점에서 주 택 을 복지국가를 떠받치는 주요 기둥임에도 매우 불안정한 기둥(wobbly pillar under the welfare state) 이 라고 묘사한 바 있다. 8) 일례로 유럽각국의 주택정책 연구자들은 2000년 요크대학에서 열린 워크숍을 계기로 자산 기반 복지로서 자 가소유가 갖는 의미를 분석하는 프로젝트를 추진한 바 있다. 이들이 추진한 프로젝트명은 Origin of security and insecurity: the interplay of housing systems with jobs, household structures, finance and social security 이다(Toussaint et al., 2007: 175). 9) 그러나 Sherraden은 자산 기반 복지가 기존의 자산조사에 근거한 기존 복지정책을 대체하기보다는 이를 보완 하는 정책이 되어야 한다는 단서를 붙였다(Elsinga et al., 2007: 314)

14 남원석 수 있도록 유도하고 있는 것도 이러한 맥락에서 비롯된 것이라 할 수 있다(Toussaint and Elsinga, 2009: 673). 그런데 자산 기반 복지 에 대한 비판의 목소리도 만만치 않다. 자산소유가 개인의 삶의 기회에 독립적인 영향을 미친다는 경험적 증거가 부족하며, 나아가 자산이 사람의 생각이나 가치관을 바꾸리라는 것에 회의적이라는 지적이 있다(Elsinga et al., 2007: 314). 자가소유와 관련된 비판도 있다. 저소득가구 누구에게나 자가소유가 이득을 가져 다주지 않는다는 것인데, 최근 미국의 서브프라임 모게지 사태에서 보듯이 만일 주택가 격 하락, 금리인상 등 주택금융상의 문제가 발생할 경우 이는 자칫 사회문제로 비화할 소지가 있다는 지적이다. 주택가격의 변동뿐만 아니라 비정규직 증가 등 일자리 불안 및 저임금고용의 확산, 실업률 증가 등 노동시장의 변화 역시 모게지 상환에 대한 연체 를 유발함으로써 가구가 자가를 지속적으로 유지하지 못하게 하는 원인이 될 수 있다 (Ford and Wilcox, 1998: 623). 또한 현실적으로 저소득층은 자가에 대한 접근성이 상 대적으로 제약될 수밖에 없으므로, 자가소유를 통한 자산 기반 복지정책의 추구는 계층 간 불평등을 더욱 심화시키는 요인이 될 수 있으며, 자칫 저소득층을 위한 기존 정책인 공공주택 공급, 임대료 보조 등이 위축될 수도 있다는 지적이 있다(Burbidge, 2000; Shlay, 2006). 그럼에도 Sherraden(2003: 31-32)은 후기산업사회에서 전통적인 복지 국가의 한계를 극복하기 위한 방법으로서 자산 기반 복지정책 은 여전히 유효하다고 주장한다. 나아가 그는 성숙한 자산 기반 복지정책이 되기 위해서는 소득계층에 상관없 이 모든 사람들이 접근하여 참여할 수 있는 포괄성(inclusiveness)의 원칙이 지켜져야 할 것을 주문한다 10). 자산 기반 복지정책이 저소득층을 배제하는 방식으로 추진될 경우 계층간 불평등을 더욱 확대시킬 수 있음을 그도 인정하고 있기 때문이다. 3) 동아시아국가와 자가소유 서구에서 회자되는 자가소유를 통한 자산 기반 복지 는 사실 제2차 세계대전 이후 공공임대주택의 대량공급 시기를 거친 국가들에게는 새로운 정책패러다임일지 모르지 만, 비슷한 시기 자가소유 중심으로 주택정책을 구사해 온 동아시아국가들의 관점에서 보면 그다지 새로운 것이 아닐 수 있다. 일본, 대만, 한국 등 동아시아국가들은 제2차 세계대전 이후 경제발전이 최고의 목 표라는 강력한 합의 하에서 국가를 중심으로 모든 수단을 동원하여 성장을 조직한다. 10) Sherraden(2003: 33-34)은 포괄성과 함께 세 가지의 원칙을 추가적으로 제시하였는데, 연대성의 차원에서 소득의 몇 퍼센트라는 상대적 배분이 아니라 모든 사람에게 동등한 금액을 지원하는 혁신성(progressivity), 가구들이 교육, 주택구입, 건강, 노후 등 다양한 용도를 위해 사용할 수 있는 기금의 설립을 의미하는 통일성 (coherence and integration), 저소득층이 스스로 삶의 기회를 창출할 수 있도록 촉진하는 기능을 의미하는 개발(development)이 그것이다

15 자가소유 촉진정책의 평가와 향후 과제 구체적으로 국가는 금융부문을 통제하여 전략적으로 필요한 산업부문에 자본을 공급하 고 기업의 투자전략을 조정함으로써 산업화를 이끌어간다. 이 과정에서 복지제도의 운 영을 담당하는 사회정책기구는 경제성장을 위한 주변기구로 전락하게 된다(Doling, 1999: 236). 경제발전에 매진하게 되면서 국가의 사회복지 예산은 부족할 수밖에 없고 그에 따라 복지정책의 발전이 더디게 진행되었다는 점이 동아시아 국가들의 공통적인 특성이라 할 수 있다. 이러한 상황에서 자가소유는 일찍이 국가복지를 대체하는 복지 의 대안 으로 기능하게 되었다. 정부 역시 국가의 복지재정 지출에 대한 부담을 경감시 킬 수 있다는 이유로 자가소유를 선호하였다(Lee, 2004: 93-94). 즉 동아시아국가들은 재정지출을 통한 복지제도의 확충을 시도하기보다는 가족과 개인의 책임성을 더욱 강조 하는 방식으로 복지의 저발전 상황에 대처해왔으며, 이를 위한 가장 유력한 수단 중 하 나가 자가소유였던 것이다. 동아시아국가에서 자가소유가 차지하는 위상이 이상과 같다고 했을 때, 동아시아국 가 중 하나인 한국에 있어서 자산 기반 복지 로서 자가소유에 대한 서구의 논의는 구 체적으로 어떤 의미를 가지는지 검토해볼 필요가 있다고 생각한다. 일찍이 자가소유를 복지제도의 저발전에 대한 대안으로 활용해온 동아시아국가에서는 이러한 논의가 그다 지 소용이 없는 것인지, 아니면 자가소유와 관련된 정책을 보다 발전시키는 데 유용한 준거가 될 수 있는지에 대한 판단이 그것인데, 필자는 자산 기반 복지 가 제기된 맥락 - 저소득층에 대한 삶의 기회(life chance) 창출 - 과 계층포괄성 원칙은 한국의 자가 소유 관련 정책을 돌아보는 데 있어 중요한 관점을 제시해줄 수 있다고 생각한다. 이하에서는 우선 우리나라의 자가소유 실태를 기존 통계자료를 통해 살펴본 후, 우 리나라 자가소유 촉진정책을 시대별 정책기조와 정책수단을 중심으로 평가해보고자 한 다. 그리고나서 자산 기반 복지 에서 중요한 원칙으로 제시된 계층포괄성 에 입각하여 한국의 자가소유 촉진정책에 대한 향후 과제를 모색하고자 한다. 3. 우리나라 자가소유의 실태 1) 자가(점유)율의 정체와 그 배경 주택의 양적 부족 문제로 인해 주택정책의 우선적인 목표는 주택의 대량공급에 맞 춰져 왔다. 정부의 지속적인 주택공급에 힘입어 <그림 1>에서 보는 바와 같이 1980년 대 후반부터는 주택보급률이 점차 상승하기 시작했다. 그리고 2005년에 이르면 수도권 이나 서울 등 일부 지역을 제외하고는 전국적으로 주택보급률이 100%를 초과함으로써 주택의 양적 부족 문제는 어느 정도 해소될 수 있었다. 더불어 <그림 2>에서와 같이

16 남원석 주택건설량이 시기에 따라 변동이 있기는 하지만, 공공임대주택 공급비중이 적은 수준 이었음을 고려한다면, 매년 신규 주택건설의 상당부분은 주택의 판매를 목적으로 하는 분양주택이었다고 할 수 있다. <그림 1> 연도별 주택보급률 (%) 자료: 통계청 인구및주택총조사, ; 국토해양 통계누리 ( <그림 7> 연도별 주택건설실적(사업승인기준) (호) 자료: 국토해양부 홈페이지, 부문별 주택건설실적, 각 년도 그러나 <표 3>에서 보듯이 우리나라의 자가(점유)율은 1970년 71.7%를 정점으로 1990년 49.9%까지 감소추세에 있다가 200만호 공급계획 등 1980년대 후반의 주택공 급에 힘입어 상승추세로 반전했지만 그 증가폭은 그리 크지 않은 상태이다. 1990년대 중반 이후 자가율은 거의 정체상태라고도 볼 수 있겠는데, 이는 주택보급률의 증가가 자가소유 가구 비중의 증가로 이어지지 못했음을 시사한다(장세훈, 2007: 208)

17 자가소유 촉진정책의 평가와 향후 과제 <표 4> 연도별 점유형태 변화 (천가구, %) 구분 자가 3,996 (71.7) 4,260 (64.1) 4,672 (58.6) 5,127 (53.6) 5,667 (49.9) 6,910 (53.3) 7,753 (54.2) (55.6) 전세 1,457 (26.1) 1,171 (17.6) 1,904 (23.9) 2,201 (23.0) 3,157 (27.8) 3,845 (29.7) 4,040 (28.2) 3,559 (22.4) 월세 n.a. 1,049 (15.8) 1,231 (15.4) 1,893 (19.8) 2,173 (19.1) 1,876 (14.5) 2,113 (14.8) (19.0) 기타 123 (2.2) 167 (2.5) 162 (2.0) 350 (3.6) 358 (3.1) 328 (2.8) 406 (2.8) 477 (3.0) 전체 5,576 (100) 6,647 (100) 7,969 (100) 9,571 (100) 11,354 (100) 12,958 (100) 14,312 (100) 15,887 (100) 자료: 통계청 인구및주택총조사, ; 국가통계포털( 이처럼 지속적인 주택공급에도 불구하고 자가율이 크게 늘어나지 않고 있는 배경은 크게 공급측면과 수요측면으로 구분하여 살펴볼 수 있다. 우선 공급측면에서는 주택가 격이 급격히 상승했다는 점을 들 수 있는데, <그림 3>과 같이 외환위기를 전후로 주택 가격의 하락이 나타나기는 했으나, 대부분의 시기에서 주택가격은 지속적으로 증가했으 며, 1990년대 후반 이후에는 더욱 가파른 주택가격 상승을 보였다. 주택가격이 가파르 게 상승하는 상황에서는 자가소유에 대한 접근이 어려워질 수밖에 없으며 내집마련을 계획했던 가구들 중 일부는 계획의 수정이 불가피했을 것이다. 더불어 상대적으로 소득 이 낮은 가구들이 구입가능한 소형주택의 신규공급이 점차 감소하고 주택가격이 비싼 중대형 위주의 주택공급이 활성화되었던 점도 자가소유의 정체를 낳은 공급측면의 또 다른 요인이었을 것이다. <그림 4>에서 보듯이 신규주택건설량 중 소형주택의 비중은 시기에 따라 약간의 변동이 있으나 20~40%의 범위 내에 있으며, 2008년을 제외하고 는 최근에 올수록 그 비율은 20%대로 점차 낮아졌다. 이와 같이 공급측면에서 주택가 격의 급상승과 소형주택 공급부족은 결국 주택구입을 위한 가구의 부담능력을 저하시키 는 요인(<그림 5> 참조)으로 기능하게 되는데 이 때문에 자가율의 획기적인 진전이 어 려웠을 것으로 생각된다

18 남원석 <그림 8> 연도별 주택매매가격지수 변화 자료: 국민은행 홈페이지, 주택매매가격종합지수 (1986년=100) <그림 9> 연도별 주택건설물량 중 주택규모별 비중(사업승인 기준) 자료 : 국토해양부 홈페이지, 주택규모별 건설실적, 각 년도 <그림 10> 연도별 연소득 대비 주택가격 비율(PIR, 평균값 기준) 자료 : 국민은행, 주택금융수요실태조사, 각 년도

19 자가소유 촉진정책의 평가와 향후 과제 자가율 정체의 수요측면 요인으로는 가구의 구매력 저하와 관련이 있다. <표 4>에 서와 같이 1992~2006년의 기간 동안 소득분위별 연평균 소득증가율을 살펴보면, 소득 이 높은 가구에 비해 소득이 낮은 가구의 소득증가는 적은 것으로 나타났다. 이러다보 니 저소득가구의 자가소유는 상대적으로 어려울 수밖에 없다. 더욱이 <그림 6>에서 보 여지는 여러 가지 소득분배지표를 보더라도 그동안 계층간 격차가 점점 심화되어 왔음 을 알 수 있으며, <그림 7>과 같이 고용구조의 측면에서도 35% 내외 수준을 유지하고 있는 비정규직 비중을 감안할 때 가구의 주택구입능력을 떠받쳐줄 수 있는 고용의 안정 도 확보하기 어려운 실정이라 하겠다. 곧 소득과 관련한 여러 지표들을 볼 때, 저소득 무주택가구가 새롭게 자가주택시장에 진입하는 것이 쉽지 않음을 예상해볼 수 있으며, 이러한 계층간 양극화 현상이 자가율의 정체에 영향을 미쳤다고 볼 수 있다. <표 5> 소득분위별 연평균 소득증가율(1992~2006, %) 소득제1오분위 소득제2오분위 소득제3오분위 소득제4오분위 소득제5오분위 자료: 박신영 외(2007) <그림 11> 연도별 소득분배지표 주1: 1인 가구 및 농가를 제외한 도시가구에 대한 통계치로서 시장소득을 기준으로 작성 주2: 상대적 빈곤율은 소득이 중위소득의 50% 미만이 계층이 차지하는 비율 자료: 국가통계포털( 소득분배지표, 각 년도

20 남원석 <그림 12> 연도별 임금근로자 중 비정규직 비율 자료: 노동부, 경제활동인구조사, 각 년도; 국가통계포털( 2) 자가소유가구와 무주택가구의 특성 비교 5년 주기로 실시되는 통계청의 가계자산조사의 2006년 조사결과에 대한 분석을 토 대로 자가소유가구와 무주택가구의 특성을 비교하면 다음과 같이 정리할 수 있다 11). 우 선 일반적인 특성의 경우, 가구원수나 가구주 연령, 연간 가구소득, 거주주택 규모면에 서 자가소유가구가 무주택가구에 비해 높은 수치를 보이고 있다. 또한 혼인상태를 보 면, 배우자가 없는 경우가 무주택가구에서 상대적으로 높은 비율을 보이고 있으며, 가 구주의 고용상태는 자가소유가구가 고용주, 자영자의 비율이 높은 반면 무주택가구는 임금근로자의 비율이 높다. 11) 통계청의 가계자산조사는 2006년 최초로 시행되었으며, 전국의 9,300가구를 대상으로 하는 표본조사방식으 로 이루어졌다. 본래 현재의 점유형태가 자가인지 차가인지에 따라 조사결과를 분석하여 게시하고 있으나, 여기서는 원데이터를 확보하여 현재 차가에 거주하더라도 자산으로서 주택을 소유하고 있는 가구는 자가소 유가구에 포함시켜서 새로이 분석하였다

21 자가소유 촉진정책의 평가와 향후 과제 <표 6> 가구유형별 일반 특성 구분 자가소유가구 무주택가구 가구원수(명) 가구주 연령(세) 연간 가구소득(만원) 3, , 현 거주주택 규모(전용, m2) 혼인상태 유배우 미혼 사별 이혼 (%) 계 가구주 임금근로자 고용주 고용상태 자영자 (%) 가사 육아 학생 등 계 자가소유가구와 무주택가구의 자산을 비교해보면, 평균적으로 자가소유가구가 무주 택가구에 비해 순자산의 측면에서 약 2.7억원이 더 많은 것으로 나타났다. 순자산을 구 성하는 항목은 다양한데 각 항목별로도 자가소유가구가 무주택가구에 비해 더 많은 자 산을 가지고 있다. 그러나 보유주택에 대한 자산이 평균 1.9억원인 것으로 나타나 주택 자산의 차이가 순자산의 차이에 가장 큰 영향을 미친다고 볼 수 있다 12). <표 7> 가구유형별 자산비교(만원) 구분 자가소유가구(a) 무주택가구(b) a-b 순자산(A-E) 33, , , 총자산(A=B+C+D) 38, , , 저축총액(B) 6, , , 부동산평가액(C) 31, , 주택 18, , 주택 이외 12, , , 기타자산평가액(D) 부채총액(E) 5, , , 주: 총자산=저축총액+부동산+기타자산, 저축총액=저축액+전월세보증금, 부채총액=부채 책+임대보증금 마지막으로 소득분위별, 연령대별로 자산소유가구와 무주택가구를 비교해보았다. 자 가소유가구의 경우 소득분위별로 고르게 분포해 있는 반면, 무주택가구의 경우 소득4분 위 이하 가구의 비율이 높게 분포하고 있다. 또한 가구주의 연령대를 살펴보면, 자가소 12) 이는 불평등도를 나타내는 지니계수로도 확인될 수 있다. 아래 표와 같이 주택자산지니계수는 소득지니계수 에 비해 더 높은 수치를 기록하고 있으며, 이는 소득불평등에 비해 주택자산으로 인한 불평등도가 더 큼을 의미한다. 구분 소득지니계수 주택자산지니계수 자료 : 국토해양부 홈페이지

22 남원석 유가구의 경우 40대 이상의 비율이 상대적으로 높고, 무주택가구는 30대 이하의 비율 이 높은 것으로 나타났다. <표 8> 소득분위별 가구유형 분포(%) 구분 자가소유가구 무주택가구 소득1분위 소득2분위 소득3분위 소득4분위 소득5분위 소득6분위 소득7분위 소득8분위 소득9분위 소득10분위 계 <표 9> 가구주 연령대별 가구유형 분포(%) 구분 자가소유가구 무주택가구 10대 대 대 대 대 대 이상 계 우리나라 자가소유 촉진정책 평가 1) 정책기조 평가 우리나라의 주택공급은 기본적으로 민간부문에 의존적이었다. 1960년대 주택정책 관련 제도적 기반이 어느 정도 구축된 이후 박정희 정부는 주택의 양적 부족 문제가 심 각한 상황이었음에도 크게 두 가지의 이유에서 민간부문의 공급에 의존하는 양상을 띠 었다. 1970년대 공업화 프로젝트를 강력하게 추진하기 위해서는 주택부문은 공공자원 의 배분에서 후순위로 밀릴 수밖에 없었고, 주택부문에는 대기업 등 민간부문의 참여를 촉진함으로써 이를 경제활성화의 수단으로 활용하고자 하였다는 점이 그것이다. 따라서 비슷한 시기 서구에서 볼 수 있었던 공공임대주택의 대량공급은 이뤄지지 않았고 민간 부문에 의해 생산된 주택을 자가구입능력이 있는 무주택가구에 우선배분하는 수준에서 주택시장에 대한 정부개입이 이루어졌다(Ohn, 1990). 이러한 경향은 1970년대 후반 이

23 자가소유 촉진정책의 평가와 향후 과제 후 민간부문의 주택산업이 크게 성장하는 결과를 낳았으며, 한편으로는 투기성 자금의 유입을 초래함으로써 주택가격의 급격한 상승 등 부동산 시장의 주기적 불안정성으로 이어졌다. 이에 주택정책은 국민의 주거소요에 대한 대응보다는 전반적인 경기대책수단 으로서의 성격을 더 강하게 띠기 시작했다(임서환, 2005: 107). 이와 같은 맥락에서 1970~1980년대는 명확한 정책적 근거에 의해 자가소유가 촉진 되었다고 보기는 어렵 다. 수출주도 경제성장에 많은 공적 자원이 투여되고 주택부문은 민간부문에 의해 주도 되는 상황에서 정부의 입장에서는 국민의 주거소요에 가장 손쉽게 대응할 수 있는 방식 이 자가소유였으나 그렇다고 해서 자가소유를 촉진하기 위해 특별한 정책수단을 개발하 는 등의 적극적인 조치는 부재했기 때문이다. 자가소유 촉진이 나름대로 정책적 논리에 근거하여 처음으로 등장한 시기는 노태우 정부 때가 아닐까 싶다. 1980년대 후반 경제호황 속에서도 주택가격과 임대료의 급등 이 나타나 정권의 존립자체를 위협하는 사회문제로 비화되자 노태우 정부는 <표 9>에 서 보는 바와 같이, 주택 200만호 공급계획을 발표했다. 이 공급계획의 가장 중요한 특 징이라면 서구의 공공임대주택 개념과 유사한 영구임대주택을 최초로 도입했다는 점과 더불어 계층별 주택공급계획 을 처음으로 제시했다는 점을 들 수 있다. 특히 자가촉진 과 관련한 공급계획에는 중산화가능계층을 상정하고 이들에게 분양전환되는 장기임대주 택과 비교적 가격이 저렴한 소형분양주택을 공급하는 계획이 제시되었다. 즉 주택시장 에서 자력으로 자가를 확보하기 어려운 저소득층을 대상으로 공적 지원을 통해 자가소 유를 가능케 함으로써 중산층의 형성 을 촉진한다는 의미를 담고 있다고 할 수 있다. <표 10> 노태우 정부의 주택 200만호 공급계획 구분 소득계층 주택유형 건설호수 자금지원 사업주체 도시영세민계층 영구임대 (7~12평) 25만호 정부재정 주공, 지자체 장기임대 공공부문 35만호 (10~15평) 주공, 지자체, 중산화가능계층 국민주택기금 소형분양 민간주택사업자 25만호 (12~18평) 민간부문 중형주택 중산층 48만호 민영주택자금 (18~25.7평) 민간주택사업자 중형 이상 중산층 이상 67만호 자기자금 (25.7평 이상) 자료: 건설교통부(2002: 60) 김영삼 정부에 들어와서는 신경제5개년계획을 통해 주택정책의 기본틀이 제시되었 다. 공공부문의 직접적인 개입을 줄이고 민간부문의 지원을 통해 경제활성화를 도모한 다는 것이 신경제5개년계획의 기본방향이라 할 수 있는데, 주택정책 역시 민간부문의 자율화를 더 강조하는 방향으로 추진되었다. 이에 따라 규제완화가 이루어졌고, 공공부

24 남원석 문 개입의 축소방침에 따라 영구임대주택 공급이 19만호로 중단되고 5년 및 50년 공공 임대주택도 10만호 계획에서 3만호로 축소되었다. 1993년부터 시작된 신경제5개년계획 의 주택건설목표가 285만호였으나 실제로는 312만호를 건설하여 10% 이상 초과달성 할 정도로 주택공급이 활발히 이루어졌음에도 민간부문을 통한 주택공급이라는 기본적 인 정책기조 하에서 자가소유 촉진 을 위한 정부정책은 크게 두드러지지 않았다고 볼 수 있다. 외환위기 와중에 들어선 김대중 정부는 주택경기 활성화대책의 연장선상에서 자가수 요가구의 수요 진작을 위한 대책들을 내어놓았다. 중도금 대출금리 인하 및 지원대상 확 대, 근로자 주택구입자금 지원호수와 대출한도 확대, 주택구입자금 상환액 소득공제액 확대, 중소형 주택건설 활성화, 생애최초주택구입자금 융자 등이 그것인데, 대개 새로운 정책수단을 강구하기보다는 기존 제도의 적용범위를 확대하여 더 많은 가구들이 수혜를 받게 함으로써 주택에 대한 수요를 자극하는 데 초점이 맞춰졌다. 자가소유와 관련하여 이 시기의 특징이 있다면 주택금융의 역할이 보다 강화되었다는 점이다. 그동안 국민주 택기금은 주택대량공급에 중점을 두다보니 상대적으로 저소득계층을 대상으로 하는 주택 자금 지원에 소홀할 수밖에 없었으나 김대중 정부 들어서 자금지원의 비중이 크게 늘어 나는 등 주택금융의 역할이 크게 신장되었다. 예를 들어 1990~1997년간 근로자 서민주 택구입자금 운용실적은 2,360억원이었으나 1998~2001년에는 21,995억원으로 크게 늘 었다. 더불어 1999년 제정된 주택저당채권유동화회사법은 민간주택금융 기반을 확충하 는 데 기여했는데, 주택대출기관의 대출여력 확대에 따라 주택구입자는 보다 유리한 대 출조건으로 주택자금을 융자받을 수 있게 되었다(건설교통부 대한주택공사, 2003). 김대중 정부에 이어 등장한 노무현 정부는 이전의 어떤 정부보다도 주거복지 를 강 조하였다. 이에 노태우 정부에서 제시한 바 있는 계층별 주택공급계획을 변형하여 <표 10>과 같이 주거복지 로드맵 이라는 이름으로 발표하였다. 여기서도 노태우 정부의 경 우와 마찬가지로 정부지원시 주택구입이 가능한 계층을 중산화 가능계층 으로 규정하 고 소형분양주택 공급 및 주택금융 확대를 자가소유 촉진을 위한 주요 정책수단으로 상 정하였다. 그러나 실제 노무현 정부에서는 공공임대주택 공급정책의 비중이 더 컸다고 해도 과언이 아니다. 그동안 공공임대주택 정책이 활성화되지 않아 저소득가구의 주거 불안 문제가 중요한 사회문제로 부각되어 왔기 때문에, 노무현 정부는 국민임대주택 100만호 공급을 통해 저소득층의 주거불안 문제에 대응하려 하였다. 5년 임대주택을 10년 임대주택으로 변경한 것도 임대주택으로서의 기능을 보다 강화하기 위함이었다. 게다가 부동산 버블에 대한 논란이 일어날 정도로 부동산가격 상승이 문제가 되었기 때 문에 자가에 대한 수요 억제가 중요시 되었다. 따라서 자가소유를 지원하는 체계적인 정책의 필요성이 개입될 여지가 크지 않았다(박신영 외, 2007: 76). 오히려 중산층의 주거안정을 위해 전월세형 임대주택, 중대형 매입임대주택, 비축임대주택 등 새로운 유

25 자가소유 촉진정책의 평가와 향후 과제 형의 임대주택 공급계획을 제시할 정도로 공공임대주택에 대한 정책적 관심도가 지대했 다고 볼 수 있다. <표 11> 노무현 정부의 주거복지 로드맵 계 층 특 징 지원방향 주거급여의 단계적 조정 최저소득층 임대료 지불능력이 부족한 계층 저리 전월세자금 지원 (소득제1분위) 소형평형 국민임대주택 공급 주거환경개선사업 저소득층 주택구입능력이 없는 계층 국민임대주택 공급 (소득제2~4분위) 전월세자금 지원 중산화가능계층 (소득제5~6분위) 정부지원 시 주택구입 가능 계층 소형분양주택 공급 주택금융 확대 중산층이상 (소득제7~10분위) 자력으로 주택구입 가능계층 시장에서 해결 2008년 들어선 이명박 정부는 노무현 정부에 비해 자가소유 촉진에 보다 적극적인 입장이었다. <표 11>에서 보는 바와 같이 소득4분위 이하 가구를 대상으로 하는 공공 임대주택 공급보다 소득3~6분위 가구를 대상으로 하는 자가소유 촉진정책의 비중이 상 대적으로 크다. 특히 무주택서민의 자가소유를 촉진하기 위해 개발제한구역에 공공분양 주택을 건설하여 상대적으로 저렴한 분양가로 공급하는 보금자리주택 공급계획은 무주 택서민의 내집마련이라는 슬로건 하에서 강력하게 추진되고 있는 실정이다. 더불어 2005년 현재 60%인 자가보유율을 2018년 65%까지 끌어올리겠다는 정책목표도 제시 되었는데, 자가율에 대한 정책목표는 이명박 정부가 최초로 제시한 것이라 할 수 있다. 이와 더불어 저소득가구의 자가소유 촉진의 일환으로 분납임대주택(10년 임대주택)을 보금자리주택의 하위유형으로 공급하고, 신혼부부와 생애최초주택구입자를 위한 특별분 양제도를 신설하는 등의 정책은 이전 정부들과 차별적인 점이라 할 수 있겠다

26 남원석 <표 12> 이명박 정부의 주택공급계획 소득 계층 수요 특징 분양 주택 1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 6분위 7~10분위 임대료 부담 능력 취약계층 자가구입 능력 취약계층 정부지원시 자가구입가능 계층 다세대 단독주택 (100만) 중소형 민간분양 (40만) (택지, 기금지원 등) 자력으로 자가구입 가능 계층, 교체수요 계층 중대형 민간분양 (200만) (규제개선 등) 공공분양 (70만) 공공임대 (30만) (지분형, 전세형) 민간임대 (10만) 임대 주택 국민임대 (40만) 영구임대 (10만) 보금자리주택 이상에서 자가소유와 관련한 정책기조의 관점에서 정부별 성격을 개략적으로 살펴 보았다. 무엇보다 정부의 성격에 따라서 자가소유 촉진에 대한 강도와 내용이 상이하여 자가소유에 대한 정책기조가 일관성 있게 진행되었다고 보기 어렵다. 특히 자산 기반 복지 의 관점에서 보자면, 무주택자에 대한 우선 주택공급이라는 일반적인 원칙 외에 저소득층과 같이 자가소유에 자력으로 접근하기 어려운 특정 목표집단(target group)을 상정하여 이들의 자가소유를 촉진하려는 정책기조는 거의 찾아보기 힘들다. 이는 대부 분의 정부가 자가소유를 공적인 주택배분의 관점에서 접근하지 않고 가구의 노동시장에 서의 지위, 즉 개별가구의 주택구입능력에 의해 결정되는 것으로 간주해왔음을 의미한 다. 물론 정부에 따라서는 정부지원시 자가소유가 가능한 계층을 중산화계층으로 개념 화하고 있으나, 이 역시 중산화계층의 범위가 다소 자의적인 측면이 있으며 이들을 위 해 특별한 정책수단을 강구했다고 보기도 어렵다. 오히려 특정 소득을 기준으로 자가소 유를 지원해야 하는 계층과 임대주택을 지원해야 하는 계층의 구분이 정책담론으로 고 착화됨으로써 저소득층에 대해서는 정책적으로 자가소유를 촉진하지 않아도 된다는 게 정당화될 가능성 또한 있다. 이런 점에서 정책기조만 놓고 본다면 이명박 정부의 분납 임대주택이나 신혼부부 및 생애최초주택구입자 특별공급제도 등이 자산 기반 복지 의 관점에서 긍정적으로 평가되는 점이라 할 수 있겠다. 하지만 우리나라 주택정책의 시대 적 흐름을 전반적으로 돌아보면, 그동안 자가소유가 지배적인 점유형태로 자리잡아 왔 음에도 자산 기반 복지 에서 이야기하는 계층통합성의 관점에서 자가소유 촉진에 대한 체계적인 정책을 수립 집행한 경험은 매우 일천하다고 볼 수밖에 없다

27 자가소유 촉진정책의 평가와 향후 과제 2) 정책수단 평가 무엇을 자가소유 촉진을 위한 정책수단으로 볼 것인가에 대해서는 논란의 여지가 있다. 박신영 외(2007)에서는 주택구입자금대출과 분양전환 임대주택을 자가소유 촉진 을 위한 정책수단으로 제시한 바 있으며, 변창흠 외(2007)는 주택구입자금대출, 분양전 환 임대주택과 함께 무주택자 우선 주택공급제도(소형주택의무비율 제도, 청약가점제 등), 분양가격 인하제도(분양가상한제)를 추가로 언급하고 있다. 그러나 무주택자 우선 공급제도나 분양가격 인하제도가 가구의 주택구입기회를 확대한다는 긍정적인 측면이 있으나 주택구입자금대출이나 분양전환 임대주택에 비해 자가소유를 직접적으로 촉진하 는 정책이라고 보기는 어렵다. 따라서 이하에서는 주로 주택구입자금대출 및 분양전환 임대주택을 중심으로 검토하고자 하며, 여기에 추가하여 이명박 정부에서 새로이 도입 한 분납임대주택과 신혼부부 및 생애최초주택구입자 특별공급제도를 함께 살펴보려 한다. (1) 주택구입자금 대출 공공의 주택구입자금대출로는 국민주택기금에 의한 근로자ㆍ서민주택구입자금대출, 과 한국주택금융공사의 보금자리론이 있다. 우선 근로자ㆍ서민주택구입자금대출은 무주 택근로자의 주거안정을 위해 1994년 4월 신설된 정책으로, 주택구입자금뿐 아니라 중 도금대출도 시행하고 있다. 대상자는 부부합산 연간소득이 2천만원 이하이고 대출신청 일 현재 세대원 전원이 6개월 이상 무주택인 가구이다. 상환조건은 1년 거치 19년 또 는 3년 거치 17년 원리금균등분할상환으로, 정부는 시장동향을 참고하여 주택가격의 70% 이내에서 대출규모 등을 조절한다. 대출금리는 연 5.2%이며, 최고대출한도는 1억 원 이내이다. 보금자리론은 2004년 3월 출시된 주택금융상품으로, 외환위기 이후 단기ㆍ변동금리 ㆍ만기일시상환방식의 주택담보대출이 급증하는 상황에서 무주택자의 자가지원과 금융 시장의 안정을 위해 만들어졌다. 보금자리론은 주택구입자금뿐만 아니라 중도금대출도 시행하고 있으며, 만 20 65세로서 소득증빙이 가능한 무주택자 또는 1주택자라면 누 구나 이용이 가능하다. 대출만기를 10년, 15년, 20년, 30년 중 선택할 수 있으며, 거치 기간은 1 3년이다. 연이율은 고정금리로서 대출만기에 따라 다양한데 연 5~6% 내외 수준이며, 원리금균등분할상환 또는 원금균등분할상환방식으로 운용된다. 대출금액은 주택가격의 70% 이하의 범위에서 월소득 대비 월상환액 및 기타 부채이자상환의 비율 (DTI)을 고려하여 결정되며 최고 5억원을 초과할 수 없다. 한편 지금은 시행되고 있지는 않지만, 이 두 제도와 별도로 생애최초주택구입자금 대출제도가 있었는데, 2001년 7월 전용 60m2 이하 주택을 생애최초로 구입하는 가구에

28 남원석 대해 주택가격의 70%를 연리 6%로 융자해주는 제도로서 시작되었다가 2003년 폐지되 었다. 그리고 2005년 11월 1년간 한시적으로 재도입되었는데 연소득 2천만원 이하 가 구는 연 5.2%, 그 외 가구는 연 5.7%가 적용되었다. 상환조건이나 대출만기, 대상주택 규모는 근로자 서민주택구입자금대출과 동일하나 대출금액은 최고 1억5천만원으로 더 많았다. 이상에서 현재 실시되고 있는 주택구입자금대출 제도를 정리하면 <표 12>와 같다. <표 13> 주택구입자금대출 제도의 개요 구분 근로자ㆍ서민주택구입자금대출 보금자리론 대출만기 - 1년 거치 19년 또는 3년 거치 17년 - 10년, 15년, 20년, 30년 (최대3년 거치) 대출금리 - 연 5.2%(3자녀 이상 가구는 4.7%) - 10년 상환: %, 15년 상환: %, 20년 상환: %, 30년 상환: % 상환조건 - 원리금균등분할상환 - 원리금균등분할상환, 원금균등분할상환 대출금액 대상주택 - 주택담보가치의 70%이내 5억원 한도 - 최고한도 1억원 이내(3자녀 이상 가구 - 월상환액이 월소득의 33%를 초과하거나 는 1.5억원 이내)에서 기금취급은행의 총부채이자상환액이 40%를 초과하지 않 담보평가금액에 따라 대출금액 결정 도록 대출금액 결정 - 전용면적 85m2 이내, 3억원 이하 주택 - 9억원 이하 주택으로서 다가구주택 제외 - 부부합산 연간소득이 2천만원 이하 - 만 20 65세 이하로서, 무주택자 또는 대출자격 - 세대원전원이 6개월 이상 무주택자 주택취득 5년 이내인 1주택자 지원실적('07) - 총 20,338억원 - 총 35,952억원 출처: 국토해양부 및 한국주택금융공사 홈페이지(2009년 11월 현재) 공공에 의한 주택구입자금대출은 저소득가구가 금리변동 위험에 대한 걱정없이 내 집을 소유할 수 있는 기회를 확충하였다는 점에서 긍정적인 평가를 할 수 있다. 특히 보금자리론 출시 후 3년만에 약 13.5만가구가 보금자리론을 이용했다는 사실을 볼 때 자가소유에 대한 잠재수요가 상당한 수준임을 확인할 수 있었다. 그리고 이와 같은 공 적인 주택구입자금대출은 은행권으로 하여금 장기 분할상환 구조의 대출상품을 개발 출 시를 유도함으로써 사회 전체적으로 자가소유에 대한 저소득층의 접근성을 높이는 데 기여했다고 볼 수 있다(양극화민생대책위원회, 2007: 66). 그러나 공공의 주택구입자금대출 제도간의 역할분담 또는 대상자에 대한 차별성이 모호하고 때로는 양자의 경쟁관계가 형성되는 문제가 있다. 구체적으로 근로자 서민주 택구입자금과 과거의 생애최초주택구입자금대출의 상품차별성이 약하며, 이들은 때로는 보금자리론과 경쟁관계에 놓이기도 했다. 일례로 보금자리론의 신규대출은 2004년 3.3 조원, 2005년 4.2조원으로 증가하다가 2006년 1.4조원으로 급격히 감소하였다

29 자가소유 촉진정책의 평가와 향후 과제 년은 3.1조원으로 다시 회복되었는데, 2006년의 실적이 저조했던 이유는 당시 시중 대 출금리가 낮았던 이유도 있었지만 한시적으로 실시된 생애최초주택구입자금 대출의 영 향도 컸다. 보금자리론의 잠재고객이 이율이 더 낮은 생애최초주택구입자금 대출로 대 거 이동함으로써 생애최초주택구입자금대출의 경우 예정된 공급액이 조기에 소진되기까 지 하였다. 이를 계기로 당시 재정경제부 소관인 보금자리론과 건설교통부 소관인 국민 주택기금 대출의 상충 중복문제가 불거졌다(박신영 외, 2007: 92). 이런 점에서 보면, 공공의 주택구입자금대출을 민간부문의 대출상품과 차별화시키는 것도 중요하지만, 근 로자 서민주택구입자금대출과 보금자리론 사이의 적정한 역할분담을 통해 자가소유 촉 진에 대한 정책효과가 분명히 나타날 수 있도록 할 필요가 있을 것이다 13). 또한 근로자 서민주택구입자금 대출의 대상이나 대출조건이 제한적으로 설정되어 있다는 문제도 있다. 대출자격은 2006년 2월 가구주 연소득 3천만원에서 부부합산 연 소득 2천만원으로 하향조정되어 수혜대상이 축소되었다. 그런데 이러한 기준은 국민임 대주택 입주자격( 07년 기준 전년도 도시근로자 가구당 월평균소득이 360.9만원, 월평 균소득의 70%가 252.6만원)보다도 낮은 수준으로, 국민임대주택 입주자격의 상한선에 크게 미치지 못하는 가구들만을 대상으로 자가소유를 촉진하겠다는 것에 다름 아니다. 더불어 금리 역시 시중금리에 비해 경쟁력을 갖기 위해서는 시중금리의 변동에 민감하 게 반응하면서 조정이 되어야 하나 그동안 그렇지 못했다는 점도 아쉬운 대목이라 할 수 있다. (2) 분양전환 임대주택 본래 분양전환 임대주택은 처음부터 자가소유 촉진을 목적으로 공급했다기보다는 공공에 의한 임대주택 건설이 필요함에도 정부재정 투여가 여의치 않은 조건 하에서 차 선의 방법으로 한시적으로 운용되는 임대주택을 건설하게 된 것에서 비롯되었다고 볼 수 있다. 그러다 영구임대주택, 국민임대주택 등 분양전환되지 않는 장기공공임대주택 이 공급되면서 분양전환 임대주택은 장기공공임대주택 대상계층보다 높은 소득을 가진 가구의 자가소유 촉진이라는 위상이 추가적으로 부여되었다고 보는 편이 타당할 것이다. 분양전환임대주택은 임대의무기간이 지나면 임차인에게 우선분양되는 주택으로, 1970년대 후반 이후 주택ㆍ토지가격이 급등하면서 1982년 정부의 임대주택 육성방안 에 따라 도입되었다. 도입당시에는 상시근로자수 100인 이상의 기업이나 정부투자기관 종사자를 대상으로 5년 후 분양전환하는 방식으로 공급되었으나, 1984년 임대주택건설 촉진법 제정 이후에는 청약저축에 가입한 일반 무주택세대를 대상으로 주공 등 공공, 13) 이와 관련하여 양극화민생대책위원회(2007: 67)에서는 주택구입자금 대출지원은 보금자리론이 전담하고, 국 민주택기금은 전세자금 대출과 임대주택 건설 등에 집중하는 역할분담을 제시한 바 있다

30 남원석 민간업체가 정부로부터 국민주택기금을 지원받아 5년 임대주택 을 공급할 수 있게 되 었다. 한편 2003년 정부는 새로운 분양전환임대주택으로서 10년 임대주택 을 도입하였 고, 2007년에는 기존 5년 임대주택을 10년 임대주택으로 전환유도하고 2017년까지 50 만호를 공급하는 계획을 발표했다. 임차가구의 주거안정과 원활한 자가취득을 위해서는 임대의무기간을 보다 장기화할 필요가 있다는 취지에서였다. 그 후 2008년 발표된 수 정공급계획에 따르면, 10년 임대주택은 보금자리주택의 일종으로서 2018년까지 총 20 만호가 공급될 예정이다 년 동안 분양전환된 5년 임대주택은 총 609,573 호이며, 2007년말 현재 39만여호의 5년 임대주택 재고가 남아 있다(국토해양부, 2008). 분양전환 임대주택은 내집마련을 원하나 당장 목돈을 마련하기 어려운 저소득층에 게 임대기간 동안 주택구입을 위한 목돈 마련의 기회를 부여한다는 점에서 유용한 정책 수단이라 할 수 있다. 그러나 5년 임대주택이 10년 임대주택으로 변경을 계기로 장기 간 임대로 인한 수익률 저하 등이 우려되어 분양전환 임대주택의 공급이 크게 줄어드는 현상이 나타나는 등 분양전환 임대주택의 위상이나 역할이 과거에 비해 축소된 것은 사 실이다. 이와 같은 상황에서 분양전환 임대주택은 이명박 정부 이후 새로운 국면을 맞게 되 는데, 분납임대주택의 도입이 그것이다. 분납임대주택은 임차인이 10년간의 임대기간 동안 주택가격을 분할 납부함으로써 10년 후 목돈마련에 대한 부담을 완화할 수 있도 록 하는 데 목적이 있으며, 정부발표에 따르면 2018년까지 20만호가 공급되는 10년 임 대주택을 주로 분납임대주택으로 공급할 계획이다. <표 14> 분납임대주택의 개요 구분 대상주택 입주자격 임차인의 지분취득 주요 내용 - 주공 등 공공기관이 건설하는 10년 임대주택 - 청약저축에 가입한 무주택세대 - 입주시 주택가격의 30% 지불 후 4년차, 8년차, 10년차에 20%, 20%, 30% 를 지불 - 최종 30%는 감정가, 나머지는 공급가격에 기간이자를 적용한 가격과 감정 가 중 낮은 가격 지분공유자 - 주공 등 공공기관 임대료 - 주택가격에서 입주자가 납부한 금액을 차감한 금액을 기준으로 연5.2% 이내 분납임대주택은 주택구입자금대출이나 기존 10년 임대주택에 비해 가구의 접근성이 나 수익성 측면에서 이점이 있으므로(남원석 외, 2009), 정부계획대로 공급량이 안정적

31 자가소유 촉진정책의 평가와 향후 과제 으로 확보된다면 저소득층의 자가소유를 촉진하는 데 기여할 수 있을 것으로 보인다. 다만, 분납임대주택이 영국의 지분공유제(shared ownership)를 참고로 설계된 제도임 에도, 영국과 달리 분할납부시기 및 분할납부의 비율 등 제도운용의 측면에서 다소 경 직적인 측면이 있어 자가소유 촉진의 수단으로서 분납임대주택이 가진 장점을 극대화하 는 데 한계가 있다. 예를 들어 입주시 주택가격의 30%, 4년차 20%, 8년차 20%, 10년 차 30%를 납부하도록 고정되어 있어 실직, 사고, 질병 등 다양한 이유로 이러한 규정 을 따르지 못할 경우 자칫 내집마련의 기회를 상실할 수밖에 없다. 따라서 임차인이 자 신의 경제적 여건에 맞게 분할납부시기 및 분할납부의 비율 등을 자유로이 선택할 수 있는 방향으로 제도설계가 이루어질 필요가 있다(남원석 외, 2009: ). (3) 신혼부부 및 생애최초주택구입자 특별공급제도 마지막으로 이명박 정부에서 새로이 도입한 신혼부부 및 생애최초주택구입자 특별 공급제도를 검토해보고자 한다. 신혼부부에 대한 주거지원은 이미 2008년 대통력직인 수위원회 시기부터 주요 정책으로서 제시된 바 있으며 생애최초주택구입자 특별공급제 도는 2009년 9월 시행되었다. 신혼부부와 생애최초주택구입자를 자가소유 촉진의 주요 대상으로 삼은 것은, 과거 중산화계층 이라는 표현을 쓰면서 소득기준으로만 대상자를 설정했던 것과 달리 생애주기(life cycle) 등 소득 이외의 관점이 반영되었다는 점에서 나름대로 새로운 접근방식이라 할 수 있다. 그러나 신혼부부와 생애최초주택구입자를 규정하는 기준에 있어서 모호한 측면이 없지 않다. 우선, 신혼부부의 경우 분양주택에 대해서는 전용 60m2 이하의 주택만 특별 공급하는 반면, 생애최초주택구입자 특별공급의 경우 전용 85m2 이하까지 적용될 수 있 는데, 양자의 소득기준은 생애최초주택구입자가 더 낮게 설정되어 있다. 또한 도시근로 자 가구당 월평소득의 100% 또는 80%라는 기준의 근거 역시 분명하지 않으며, 신혼부 부를 혼인기간 5년 이내 자녀가 있는 경우로 한정하는 것 역시 신혼부부에 대한 정책 적 개념이 확립되지 않은 상태에서 논란의 소지가 많다. 나아가 양자의 중복 또한 나타 날 수 있는데, 특별공급 대상인 신혼부부라면 대개 그 자체로 생애최초주택구입자임에 도 이와 별도로 생애최초주택구입자 특별공급제도를 운영한다는 게 논리적으로 이해하 기 어려운 측면이 있다. 따라서 신혼부부 및 생애최초주택구입자 특별공급제도는 도입의 의의나 필요성에 있어서 긍정적인 면이 있다고 생각되나 정책운용상의 모호성을 제거하고 목표집단의 자 가소유를 촉진하기 위해서는 개념이 불명확한 신혼부부를 생애최초주택구입자에 포함시 키고 그에 따른 특별공급 적용기준을 새로이 정비하는 방안을 검토해볼 필요가 있다

32 남원석 <표 15> 신혼부부 및 생애최초주택구입자 특별공급 대상기준 구분 신혼부부 근로자 생애최초주택구입자 청약대상자 혼인기간 5년 이내이고 그 기간에 5년 이상 근로 사업소득을 납부한 자 출산하여 자녀가 있는 무주택세대주 로서 기혼, 주택구입사실이 없는 자 청약통장 6개월 이상 가입기간, 6회 이상 납 청약저축 1순위(24개월 이상 납부), 입회수 납입금이 600만원 이상 전년도 도시근로자 가구당 월평균소 전년도 도시근로자 월평균소득의 소득기준 득 100% 이하(맞벌이는 120% 이하) 80% 이하 자료: 국토해양부 보도자료를 정리 5. 결론: 자가소유 촉진정책의 과제 자산 기반 복지 의 입장에서 볼 때, 자가소유를 촉진 하는 정책을 시행한다는 것은 단순히 공공임대주택의 대체물로서 자가소유를 상정하고 국가의 역할을 후퇴시키겠다는 의미가 아니라 주택구입이라는 소비행위 역시 시장에만 맡겨놓지 않고 공공의 적극적인 개입을 통해 주택배분의 형평성을 달성하겠다는 의미로서 이해할 필요가 있다. 자산 기반 복지 로서 자가소유는 다음과 같은 함의를 가질 수 있다. 우선, 그동안 자가소유에 접근할 수 없었던 저소득층에게 자가소유를 통한 자산확보를 가능케 함으로써 기존 복 지정책만으로는 한계가 있었던 탈빈곤 또는 계층상승을 지원하는 역할을 담당할 수 있 다. 또한 자가소유 촉진으로 인해 공공임대주택은 주거소요가 큰 취약계층을 위해 더욱 효과적으로 활용될 수 있을 뿐만 아니라 주거지원의 연속성 측면에서 자가소유로 진행 하기 위한 전( 前 )단계로서의 기능을 담당할 수 있게 될 것이다. 그러나 우리나라의 경우, 역사적으로 자가소유 촉진정책을 체계적으로 수립 시행해 왔다고 보기는 어렵다. 동아시아국가들의 일반적인 특성이라는 관점에서 우리나라도 정 부재정지출을 최소화하기 위해 공공임대주택보다는 자가소유를 촉진하는 경향이 있었던 것처럼 보이지만, 정책기조와 정책수단에 대한 평가를 근거로 필자가 판단하기에는 자 가소유 촉진정책은 여전히 저발전의 상태에 있다고 생각된다. 무주택가구에 대해 신규 주택이 우선공급될 수 있도록 하고 있지만, 주택분양가격을 부담할 수 없는 저소득가구 에게는 분양자격이 주어지더라도 주택구입이 가능하지 않은 게 현실이다. 공공의 주택 구입자금대출 제도도 현재의 기능과 제도간 역할분담에 대해 재검토가 필요하며, 분양 전환 임대주택 역시 임대의무기간이 10년으로 늘어나면서 과거에 비해 공급량이 현저 하게 줄어든 상황에서 분납임대주택 도입을 계기로 새로운 전환을 모색할 필요가 있다. 신혼부부나 생애최초주택구입자에 대한 지원 또한 대상층의 모호성 및 중복성 등을 고 려하여 보다 섬세하게 정비될 필요가 있다

33 자가소유 촉진정책의 평가와 향후 과제 이런 점에서 우리나라의 자가(점유)율이 1990년대 이후 소폭 상승 또는 정체상태에 있게 된 것도 사실 궁극적으로는 자가소유 촉진정책의 저발전에서 그 이유를 찾아야 하 지 않을까 생각한다. 그런데, 지금은 과거에 비해 소득계층의 양극화, 고용조건의 불안 정 등 수요측면의 제약요인이 더욱 확산되고 있기 때문에 저소득층이 자력으로 자가소 유를 통한 계층상승을 꾀하기가 매우 어려운 시기이다. 앞에서도 확인했듯이 자가소유 가구와 무주택가구 사이의 자산격차를 결정짓는 가장 큰 요인이 주택자산의 보유여부임 을 인정한다면, 계층간 소득격차가 확대되고 있는 상황에서 자가소유에 대한 접근성 제 약은 계층간 이동 감소 및 경제적 격차의 고착화를 촉진할 것이 분명하다. 따라서 정부 정책을 통해 자가소유에 대한 저소득층의 접근성을 제고하려는 노력이 어느 때보다도 필요하다고 하겠다. 이를 위해서는 무엇보다 자가소유 촉진을 위한 정부차원의 종합적인 계획수립이 이 루어져야 한다. 자가소유 촉진과 관련한 구체적인 정책목표를 설정하고 현재 다소 파편 적으로 운용되고 있는 각종 자가촉진 정책수단을 체계적으로 운용하는 방안을 모색할 필요가 있기 때문이다. 기존 정부들이 제시해왔던 방식대로 단순히 내집마련 지원을 위 한 신규주택공급계획을 제시하는 것을 넘어서, 구체적으로 자가촉진정책을 통해 어떤 효과를 기대하는지, 어떤 목표집단을 설정하고자 하는지, 그리고 수요측면에서 이들이 직면하고 있는 어려움은 무엇인지, 이를 극복하기 위한 정책대안들은 무엇인지 등에 대 한 종합적인 정책논리를 개발하는 것이 중요하다고 할 수 있다. 이와 함께 자가소유에 대한 저소득층의 접근성을 제고시킨다는 관점에서 그에 부합 하는 정책수단의 개발 또한 중요하게 고려할 필요가 있다. 일반적으로 저소득층은 주택 구입을 위한 자기자본이 부족하거나 대출을 이용하더라도 상환에 대한 부담이 크기 때 문에 자가소유에 대한 접근성에 제약이 발생한다. 이런 특성을 감안한다면 <그림 8>과 같이 완전자가와 임대주택 사이의 중간적 점유형태(intermediate tenure)에 대한 고민 이 필요할 것이다. 중간적 점유형태는 주택공급자와 입주가구가 주택의 지분을 나눠서 소유하는 방식으로 운영되는데, 주택구입에 따른 자금부담을 완화할 수 있으며 임대주 택과 달리 가구의 자산형성에도 기여할 수 있다는 장점이 있다 14). 물론 보금자리주택 공급정책을 계기로 새로이 도입된 분납임대주택이 이와 유사한 방식이라 할 수 있으나 앞에서 언급했듯이 분할납부시기 및 분할납부비율 등에서 보다 유연한 운용이 필요하 다. 또한 특정 유형의 주택공급이 아니더라도 대출금에 대한 상환을 주택매각 후까지 유예하되 주택가격상승에 따른 자본이득을 소유지분비율에 따라 나누는 방식으로 주택 금융을 활용하는 방법도 가능할 것이다. 이러한 중간적 점유형태는 그 자체로 저소득층 14) 물론 중간적 점유형태를 통한 자산형성은 기본적으로 주택가격이 지속적으로 상승해야 가능하다는 전제를 하고 있다. 따라서 주택가격이 하락할 경우 입주자는 기존 자산의 손실 가능성까지도 감수해야 하는 단점이 있다

34 남원석 의 주거안정 및 자산형성에 기여할 수도 있겠지만, 장기적으로는 완전자가로 이행하는 징검다리 역할을 할 수도 있을 것이다. <그림 13> 중간적 점유형태의 위상 참고문헌 건설교통부, 2002, 주택백서: 국민주거안정을 위한 노력과 발자취 건설교통부 대한주택공사, 2003, 서민주거안정을 위한 주택백서 국민은행, 각 년도, 주택금융수요실태조사 국토해양부, 2009, 임대주택업무편람 남원석 외, 2007, 지분형 주택의 도입타당성 연구: 기존 자가지원정책과의 비교를 중심으 로, 주택연구 제17권 제2호, pp 박신영 외, 2007, 지분공유제 방식의 국내도입 가능성 검토, 주택도시연구원 변창흠 외, 2007, 공공자가주택의 이념적 근거와 정책효과 분석, 주택도시연구원 양극화민생대책위원회, 2007, 참여정부 주거복지정책의 평가와 과제 임서환, 2005, 주택정책 반세기: 정치경제환경 변화와 주택정책의 전개과정, 기문당 장세훈, 2007, 주택소유의 관점에 입각한 중산층의 재해석, 경제와 사회 제74호, pp 통계청, 2007, 2006년 가계자산조사 Atterhӧg, M., 2005, "Importance of Government Policies for Home Ownership Rates", Royal Institute of Technology Working Paper No.54 Burbidge, A., 2000, "Capital Gains, Home Ownership and Economic Inequality", Housing Studies, vol.15(2), pp Castles, F. G. and M. Ferrera, 1996, "Home Ownership and the Welfare State", South European Society and Politics, vol.1(2), pp Castles, F. G., 1998, "The Really Big Trade-off: Home Ownership and the Welfare State in the New World and the Old", Acta Politica, vol.33(1), pp Dewilde, C. and P. Raeymaeckers, 2008, "The Trade-off between Home Ownership and Pensions", Aging and Society, vol.28, pp

35 자가소유 촉진정책의 평가와 향후 과제 Ditch, J. et al., 2001, Social Housing, Tenure and Housing Allowance. Doling, J., 1999, "Housing Policies and the Little Tigers: how do they compare with the other industrialised countries", Housing Studies, vol.14(2), pp Elsinga, M. and J. Hoekstra, 2005, "Home Ownership and Housing Satisfaction", Journal of Housing and the Built Environment, vol.20, pp Elsinga, M. et al., 2007, "Reflections on Asset-based Welfare and Future Research", in M. Elsinga et al.(eds.), Home Ownership Beyond Asset and Security, IOS Press, pp Fahey, T., 2003, "Is There a Trade-off Between Pensions and Home Ownership?", Journal of European Social Policy, vol.13(2), pp Ford, J. and S. Wilcox, 1998, "Owner Occupation, Employment and Welfare", Housing Studies, vol.13(5), pp " Forest, R., 1983, "The Meaning of Home Ownership", Society and Space, vol.15(1), pp Gurney, C. M., 1999, "Pride and Prejudice: Discourse of Normalisation in Public and Private Accounts of Home Ownership", Housing Studies, vol.14(2), pp Hilbers, P. et al., 2008, "House Price Developments in Europe: A Comparison", IMF Working Paper(WP/08/211). Italian Housing Federation, 2006, Housing Statistics in the European Union 2005/2006 Kemeny, J., 1981, The Myth of Home Ownership, London: Riutledge. Lee, J., 2004, Comparing East Asian housing Systems: Some implications on Theorizing Housing and Welfare, Social Development Issues, vol.25(3), pp Malpass, P., 2008, "Housing and the New Welfare State: Wobbly Pillar or Cornerstone?", Housing Studies, vol.23(1), pp Ohn, Y. T., 1990, "Housing Policy Development in Korea : Theory of Housing Intervention in a Developing Economy", The Korea Spatial Planning Review, vol.14, pp Ronald, R., 2004, "Home Ownership, Ideology and Diversity: Re-evaluating Concepts of Housing Ideology in the Case of Japan", Housing, Theory and Society, vol.21, pp Sherraden, M., 1991, Assets and the Poor: A New American Welfare Policy, NY: M.E.Sharpe. Sherraden, M., 2003, "Assets and the Social Investment State", in W. Paxton(ed.),

36 남원석 Equal Shares?: Building a Progressive and Coherent Assed-based Welfare Policy, IPPR, pp Shlay, A. B., 2006, "Low-income Homeownership: American Dream or Delusion?", Urban Studies, vol.43(3), pp Smits, A. and C. H. Mulder, 2008, "Family Dynamics and First-Time Homeownership", Housing Studies, vol.23(6), pp Torgersen, U., 1987, "Housing: the Wobbly Pillar under the Welfare State", in B. Turner et al.(eds.), Between State and Market: Housing in the Post-industrial Era, Stockholm: Almqvist and Wiksell, pp Toussaint, J. and M. Elsinga, 2009, "Exploring Housing Asset-based Welfare: Can the UK be Held Up as an Example for Europe?", Housing Studies, vol.24(5), pp Toussaint, J. et al., 2007, "Security and Insecurity of Home Ownership: Germany and the Netherlands", European Journal of Housing Policy, vol.7(2), pp Van Gent, WPC., 2008, "Housing Policy as a Lever for Change?: the Politics of Housing, Tenure and Welfare State Reform", ENHR working group conference. 국가통계포털, 국민은행 홈페이지, 국토해양부 홈페이지, 국토해양 통계누리,

37 다주택자에 대한 사회적 논란과 그 해법 이 창 무 15) - 목 차 - I. 서론 II. 개념 정리 III. 다주택자에 대한 사회적인 논란과 전세제도 IV. 참여정부 1가구 1주택 소유주의의 시장효과 V. 다주택자의 임대사업자 유도 방안 VI. 결론 15) 한양대학교 도시공학과 교수

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39 다주택자에 대한 사회적 논란과 그 해법 I. 서론 다주택자의 사회적 역할과 폐해에 대한 논란은 시장상황의 부침에 따라 끊임없이 제기되어 왔다. 시장 침체기에는 주택공급을 위한 투자자로서의 기능을 요구하며 관련 된 규제의 완화가 이루어지고, 가격 앙등기에는 주택시장 불안의 주범으로 지목받고 관 련 규제의 강화가 재도입되는 도돌이표가 이어져 왔다. 이러한 과정에서 지난 참여정부 는 1가구 1주택 소유주의라는 매력적인 구호를 앞세우며 다주택자를 사회적인 범죄자 로 치부하고, 이전 정부에서 취했던 입장보다 훨씬 강도 높은 다주택자에 대한 규제를 도입했다. 이유는 다주택자들이 소유하고 있는 집을 팔아야 시장가격이 안정되고 무주 택자들이 싼 가격에 집을 소유하게 된다는 단선적인 논리였다. 이러한 참여정부의 다주택자에 대한 시각은 자산계층이 소유한 강남의 그리고 재건 축 아파트의 가격을 잡으면 시장 안정이 이루어질 수 있다는 또 다른 단선적인 논리와 도 연결되어 있다. 결국 고가주택(강남 및 재건축) 소유자 및 다주택 소유자는 부동산 투기를 통해 자본차익이라는 불로소득을 취하는 바람직하지 못한 사회적 집단이라는 시 각이다. 소수인 이들이 소유한 다수의 주택을 매각하게 강요함으로써 시장안정을 이루 고자 했고, 결국 다주택자에 대한 규제에 초점이 맞추어진 정책적 선택을 이어갔다. 가장 대표적인 다주택자에 대한 규제장치는 다주택자에 대한 양도소득세 중과 규정 이다. 참여정부는 국민의 정부 시절 경기활성화를 위해 도입된 양도소득세 완화책에서 급선회하여 2003년 대책을 통해 다주택자에 대한 양도소득세 중과를 재도입하였 다. 다주택자를 3 주택 이상 소유자로 보느냐 2주택 이상 소유자로 보느냐에 대한 변화 가 있었으나 기본적으로 다주택 소유를 억제하기 위해 다주택자의 주택 매각 시 발생하 는 자본차익의 50~60%를 양도세로 중과하는 선택이 다시 이루어졌다. 그러나 참여정부의 다주택자 규제의 강도는 실질적으로 주택임대사업자 기준의 변 화에서 발생한다. 주택시장에서 다주택자 양도소득세 중과의 효과를 조절할 수 있는 대 안적인 장치로서 주택임대사업자의 기준이 있다. 주택임대사업자로서 등록하고, 일정기 간 임대 상태를 유지하면, 매각 시 일반세율로 양도소득세를 부과하게 된다. 참여 정부 의 다주택자 규제에 대한 집착은 양도소득세의 중과 발표 이전 주택임대사업자의 기준 을 강화한데서 나타난다. 이는 주택임대사업의 대상이 되는 주택이 국민주택 규모(전용 면적 60m2) 이하 3억원 이하의 주택으로 한정하였다는 점이다. 그리고 임대사업자의 등록을 위한 주택보유수를 2채에서 5채로 확대하고, 임대기간도 5년에서 10년으로 확 대하였다. 이와 같은 모든 탈출구를 봉쇄하는 구도 속에서 중고가 및 중대형 주택의 매 각을 유도하는 제도적인 틀을 구성하였다는 점이 참여정부 시기에 이루어진 양도소득세 관련 제도의 개편방향이다

40 이창무 또한 종합부동산세의 도입을 통해 다주택자 및 고가주택 소유 가구(세대별 합산)의 보유비용을 높임으로써 소유주택의 매각을 유도하는 또 다른 강력한 수단을 도입하였 다. 이후 고가주택 및 종합부동산세의 부과 기준이 9억원에서 6억원으로 강화되고 누진 세율도 강화됨으로써 많은 사회적인 논란을 야기하였다. 이런 참여정부의 여러 가지 정책적인 선택들은 다주택자의 사회적 역기능에 지나치 게 집착하여 그 순기능을 무시하고 시장기능을 왜곡하는 많은 문제점을 낳았다. 그러나 한 편 참여정부 시기에 도입된 다주택자에 대한 규제의 강화는 우리 사회에서 잠재되어 있던 다주택자에 대한 정서가 표출된 기간으로, 단순히 그 부작용만을 논의하기에는 좀 더 근본적인 문제가 있을 수 있음을 보여준 시간이었다고 생각된다. 또한 참여 정부 이 전 이루어졌던 다주택자에 대한 규제 완화책과 참여정부 시기 급격히 이루어진 다주택 자 규제 강화는 해당 제도의 시장효과를 분석할 수 있는 흥미로운 정보를 제공하고 있다. 현재는 이명박 정부의 출범 이후 다양한 방면에서 규제완화가 시도되고 종합부동산 세 역시 주택가격 기준을 9억 원으로 상향 조정하고, 세대별 합산에서 인별 합산으로 전환되었으며, 누진세율 역시 완화되는 듯 참여정부 시기에 도입된 다주택자에 대한 규 제책들이 완화되고 있다. 또한 양도소득세 역시 지역별로 차별화하여 한시적으로 완화 되었으나 본질적인 제도의 개편은 여전히 숙제로 남아 있는 실정이다. 본 논문은 이와 같이 다주택자와 관련된 제도의 본질적인 개편을 위해 참여정부 시 기 시도되었던 1가구 1주택 소유주의의 개념적 문제점을 자가촉진정책과의 관계속에서 논의하고 그 실현방안으로 도입되었던 다주택자에 대한 규제 장치의 시장효과를 분석하 여 인지된 목표의 달성 가능성 및 부작용을 검토하고자 한다. 또한 다주택자에 대한 논 란은 국민적 정서에 상당히 깊은 뿌리를 갖고 있다는 점을 인식하고 그러한 논란의 근 본적인 원인에 대한 뿌리를 국내 주택시장의 독특한 특성인 전세제도와의 연결성 속에 서 찾아보고자 한다. 결국 합리적인 대안은 다주택자가 지닌 사회적 역기능은 억제하고 필요한 순기능은 강화하는 방식으로의 제도적인 틀을 변화시키는 것이다. 결론으로 다 주택자의 사회적 기능 순화방안을 제시하고자 한다. II. 개념 정리 1. 자가보유의 사회적 효과와 개인적 동인 1가구 1주택 소유주의에 대한 평가에 있어 가장 기본적인 질문은 사회적으로 자가 보유 혹은 자가거주를 어떤 강도로 촉진해야 하는 가일 것이다. 또한 그러한 사회적인 필요성을 인정하더라도 결국 그 사회 전체의 자가거주율은 개별 가구의 자가와 차가간

41 다주택자에 대한 사회적 논란과 그 해법 의 선택에 의해 이루어질 수밖에 없다. 그렇다면 개별 가구가 어떤 조건에서 주택의 보 유를 결정하게 되는가에 대한 행태적인 이해가 요구되다. 먼저 사회적으로 자가거주를 촉진해야 되는 당위성에 대하여는 교과서적인 논의 이 상을 벗어나기 힘들다. 우선 자가거주의 경우 주민들의 해당 공동체의 의사결정에 좀 더 적극적인 참여를 유도함으로써 좀 더 합리적인 사회적 합의를 유도할 수 있다는 점 이다. 둘째는 차가거주에 비해 주거의 안정성이 보장됨으로써 사회전체적으로는 생산성 을 증진할 수 있다는 점이다. 셋째는 생애주기에 있어 자산형성의 일차적인 수단으로 노동력이 감소하는 노년기의 생활 안정을 보장하여 사회적인 비용을 줄여 줄 수 있다는 점이다. 마지막으로 주택은 내구재로서 유지관리비용이 발생하며 자가의 경우 차가에 비해 적극적인 관리가 이루어짐으로써 차가에 비해 사회적인 비용을 줄일 수 있다는 점 이다. 그러나 이러한 사회적인 장점이 모든 가구에게 유효한 것은 아니다. 자가가 주거소 비에 있어 만족도를 높일 수 있는 여러 장점이 있으나 금전적인 비용에 있어 반드시 유 리한 것만은 아니다. 특히 주택의 거래비용과 보유비용이 적잖이 발생함으로 인해 주거 이전이 빈번하게 요구되는 가구의 경우는 오히려 차가의 선택이 유리한 경우도 많다. 또한 생애기간 동안 주택을 통해 축적된 자산을 유동화 하여 다른 용도로 활용해야 하 는 것이 유리하거나 필요한 시점도 발생하게 된다. 결국 개인에 있어 자가의 선택이 꼭 우월한 것만은 아니며, 항상 주어진 여건에서 자가와 차가라는 선택을 저울질할 수 있 는 상황이 계속된다. 그러나 일반적인 경향성은 생애주기에 있어 장년으로 접어듦에 따라 가족이 구성되 고 자산이 축적됨으로써 주거이동 요인이 줄어듦에 따라 자가의 선택이 증가하게 된다. 또한 금전적인 비용의 측면에서 자가의 선택이 차가에 비해 유리한 제도적인 틀과 시장 상황을 유지하게 되는 경우 자가의 선택이 증가될 수 있다. 그러나 이러한 생애주기의 측면과 차가거주와의 상대적인 비용의 차이만으로 사회적인 자가율 변화를 설명하기에 는 부족한 측면이 많다. 도시경제 관련 교과서에 담겨질 만큼 합의된 자가 선택의 영향 요인에 대하여 미국 의 자가율 변동추세를 인용하여 살펴보도록 하자(DiPasquale & Wheaton 1996). <그 림 1>은 미국의 1960년에서 1990년 사이의 관측된 자가율 변화와 인구연령구성을 통 해 추정된 자가율 추정치를 보여준다. 가장 낮은 자가율이 예상되었던 1980년에 실제 로는 가장 높은 자가율이 유지되었다. 흥미로운 점은 인구연령구성의 변화를 기초로 추 정된 자가율의 변화가 실제 관측치와 역으로 움직였다는 점이다. <그림 2>는 주택가격 의 수준과 주택보유와 관련된 세제의 변화를 통해 계산된 각 시점의 자가소유 비용과 임차비용의 변화를 보여준다. 이러한 금전적인 비용의 관점에서 1981년이 가장 자가거

42 이창무 주가 불리한 시점으로 관측된다. 그러나 그 시점 실질적인 자가율은 가장 높은 기간이 었다. <그림 1> 미국의 자가율 변화( ) 자료: DiPasquale & Wheaton <그림 2> 자가와 차가 비용( ) 자료: DiPasquale & Wheaton

43 다주택자에 대한 사회적 논란과 그 해법 개인적인 자가보유의 선택에 있어 빠진 요소는 주택이 투자재로서의 성격이 복합되 어 있다는 점이다. 즉 단순히 주택가격이 높다는 것이 아니라 주택가격이 상승할 것이 라는 예상이 자가보유에 대한 기대수익을 감안한 손익을 변화시킨다. 이와 같은 기대자 본이득을 포함하는 지표로서 자본비용의 개념이 활용된다. 가장 단순한 지표로 주택소 유에 따른 자본비용의 U 척도(Dougherty & Van Order 1982)는 다음과 같은 식으로 계산될 수 있다. 여기서 는 주택모기지 이자율, 는 보유세율, 는 한계소득세율, 는 기 대가격 상승률이다. 앞의 그림과 유사한 시점의 자본비용의 변화(그림 3)를 보면 1980 년도까지 지속적으로 낮아지다 이후 평균적으로는 증가하는 추세를 보여준다. 시사하는 바는 완벽하지는 않으나 실질적인 자가율의 변화를 설명할 수 있는 추세가 자본이득에 대한 고려가 이루어짐으로써 가능해졌다는 점이다. <그림 3> 주택소유자의 자본비용( ) 자료: DiPasquale & Wheaton 이와 같은 사례는 결국 개인적인 자가의 선택에 있어 가격 상승에 대한 기대치가 중요한 요인으로 작용한다는 어찌 보면 당연한 이치를 말해준다. 또한 사회적인 자가율 의 변동에 있어 시기별 상황에 따라 적지 않게 변동하고 있다. 결국 이는 개인적인 자 가보유의 동인에 따라 사회적인 자가율이 결정됨을 보여준다. 이는 한 국가가 모든 사 회적인 비용을 지불하면서 자가율을 극대화 하고자 노력하는 것이 꼭 바람직하지도 달 성가능하지도 않은 선택일 수 있다는 점을 보여준다

44 이창무 2. 자가율의 국가 간 비교와 국내 자가율 변동 앞에서 살펴본 미국의 경우도 American Dream이라는 용어가 이용될 만큼 자가촉 진정책을 유지하고 있는 나라이다. 특히 전후 장기 저리 모기지제도의 도입과 발전를 통해 가장 성공적인 자가촉진정책을 유지했던 나라로 평가받고 있다. 이와 마찬가지로 대부분의 선진국에서 자가율을 높이기 위한 제도적인 틀을 유지하고 있다. 나라마다 적 지 않은 차이가 있으나 선진국에 해당되는 국가들의 2005년 경 자가율을 살펴보면 <그 림 4>와 같다. 가장 높은 자가율을 유지하고 있는 나라로 82%인 스페인이 돋보이며, 독일의 경우는 41%에 불과한 수준을 유지하고 있다. 반면 한국의 경우 55.6%로 중하 위권에 해당된다. 이러한 국가 간 자가율 수준에 대한 비교는 자가율이 높다는 것이 꼭 바람직한 사 회라고 볼 수 없으며, 국내의 자가율 수준이 급격한 자가율의 상승이 요구될 만큼 심각 한 수준이라고도 판단할 수 없다는 점을 보여준다. 또한, 북지국가로 인정받고 있는 스 웨덴이나 덴마크의 경우도 임대주택이 50% 수준으로 유지되고 있다는 점이다. 이는 어느 국가든 자가 아닌 차가의 비율이 상당한 비중을 유지할 수밖에 없다는 점을 보여준다. <그림 4> 국가별 자가율 비교 자료: Atterhog (2005); 박신영 외 (2007) 재인용

45 다주택자에 대한 사회적 논란과 그 해법 <표 1> 선진국의 임대주택 중 민간임대주택 비율 구분 A년도 B년도 민간임대주택 공공임대 민간임대 공공임대 민간임대 비율 변화 비교년도 (A/B) 독일 /2001 오스레일리아 /1999 네덜란드 /1998 핀란드 /2001 영국 /2001 스웨덴 /1997 캐나다 /2001 미국 /2002 덴마크 /1999 프랑스 /2002 일본 /1998 자료: Scanlon & Whitehead(2004); 일본주택협회(2004:4); 박신영 외 (2007) 재인용. 또한 각 국의 임대주택 중에서 민간임대주택의 비율을 살펴보면 공공임대주택의 비 율이 50% 이상을 유지하고 있는 핀란드가 있는 반면 90% 이상의 민간임대주택이 유 지되는 미국과 같은 국가도 존재한다. 또한 공공임대주택의 비율이 해당 기간 동안 증 가하고 있다고 만은 볼 수 없는 변동 양상을 보여준다. 중요한 점은 어느 나라든지 임 대주택이 필요하고 그 중 상당한 비중의 민간임대주택으로 유지되고 있다는 점이다. <그림 5> 국내 연도별 자가거주율 변화 자료: 통계청(각 연도). 인구주택총조사. 시계열적인 변동양상을 살펴보기 위해 국내 자가거주율 변화를 보면 시기별로 적지 않은 변동을 보이고 있다. 1970년에는 70% 이상의 수준을 유지하고 있던 상황에서 1990년 50% 수준으로 감소했다가 이후 점진적인 향상을 보여주고 있다. 이는 70,

46 이창무 년대의 자가율 하락 현상은 산업화 및 도시화 현상 속에 농촌인구의 도시 유입 및 다양 한 사회현상의 결합으로 나타난 현상으로 단순히 자가율이 낮아졌다는 것이 심각한 문 제로 인식되기에는 복합적인 측면이 많다. 즉, 1970년대의 사회적 상황이 2005년보다 바람직하다고 볼 수만은 없을 것이다. 국내의 자가거주율을 판단할 때 고려해야 할 점은 주택보유율이 자가거주율과 적지 않은 격차를 보인다는 점이다. 한 예로 2005년도의 자가거주율이 56% 수준인데 반해 주택보유율은 60% 수준을 유지하고 있다. 이와 같은 차이는 국내의 분리가구 즉 주택 을 소유하고 있으면서 다른 주택에 임차로 거주하는 가구의 비중이 높기 때문이다. 국 제적인 비교가 쉽지는 않으나 몇 몇 연구의 해외 분리가구의 비율은 미국이 2.9% (Ioannides et al. 1994), 스페인이 1.6% (Manrique et al. 2003)로 국내의 분리가구 비율이 4.3%(2005년)에 비해 상당히 낮은 수준이다. 국내의 평균적인 수준이 아니라 지역별 차이를 보면 도시지역(동부)이 4.7%, 지자체 별로는 서울이 가장 높은 5.7%를 유지하고 있다. 이 비율은 1 주택 소유가구 중 12.8%가 분리가구로 거주하고 있음을 의미한다. 이러한 분리가구의 비율이 높은 이유 에 대하여 김준형 외 (2009)는 투자적인 목적인 소유와 거주분리와 그를 지원하는 국 내 전세제도의 존재를 들고 있다. 또한 이러한 소유와 거주의 분리를 유도하는 직접적 인 요인은 국내의 양도소득세의 1가구 1주택자 감면 규정이 중요한 역할을 한다. <표 2> 가구 소유유형별 비율 (2005년 인구주택총조사) 타주택 비소유 타주택소유 지역 무주택 주택보유율 K 임차가구 일치가구 분리가구 다주택 소유가구 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 동부 읍부 면부 전국 * unit: %; K = 분리가구/(분리가구+일치가구) 자료: 김준형 외(2009)

47 다주택자에 대한 사회적 논란과 그 해법 3. 자가보유촉진정책과 1가구 1주택 소유주의 앞에서 살펴 본 바와 같이 결국 사회적인 자가율은 개인적인 선택의 집합으로 결정 됨으로 자가를 선택하도록 하는 개인적인 동인에 기초하여 이루어지게 된다. 해외 각국 의 자가지원정책의 기본적인 골격은 무주택 임차가구로 하여금 정책적인 지원을 통해 자발적인 자가보유를 선택하도록 유도하는 기제 이상을 크게 벗어나지 않고 있다. 그 중에서도 주택담보대출(모기지)제도는 중요한 수단으로 활용되고 있으며, 특히 저소득 가구 등의 정책적 지원대상 가구를 중심으로 재정적 조세적 지원이 중요한 수단으로 활용되고 있다. 그러나 참여정부에서 시도된 1가구 1주택 소유주의는 다주택자의 소유억제를 통해 무주택자의 자가보유 기회를 제공한다는 측면에서 접근방법의 현격한 차이를 보여준다. 다주택자의 소유억제를 기반으로 한 1가구 1주택 소유주의가 추구하는 것이 바람직한 선택인지에 대하여는 의문스러운 점이 많다. <표 3> 단계별 외국 자가지원정책의 주요 내용 단계 주택구입 준비 주택구입 주택보유 주요 지원 내용 초기 자기자본 형성 지원(저축제도, 세금공제 등) 자가구입에 대한 상담 및 교육프로그램 운영 생애최초주택구입자에 대한 주택구입비용 일부 지원 자산이 적은 가구에 대한 LTV 완화 담보대출 중개서비스 제공 저소득가구에게 유리한 세제 대출상품의 다양화 저소득가구를 위한 재산세 감면 담보대출 이자공제 대출상환체납가구 지원 자료: Atterhog and Song(2003); 박신영 외 (2007) 재인용. 우선 앞에서 살펴보았듯 어느 나라 어느 시점이던 상당한 비중의 민간임대주택이 유지될 수밖에 없다. 이는 1가구 1주택 소유주의라는 것이 달성 가능한 목표가 될 수 없다는 점을 의미한다. 따라서 누군가는 민간임대주택을 건설하게 하는 투자자로서의 기능을 담당해야 한다. 결국 그들은 법인이던 개인이던 다주택자가 될 것이다. 그러나 1가구 1주택 소유주의를 추구하기 위해서 선택된 다주택자에 대한 소유규제는 이와 같 은 다주택자의 투자기능 및 임대사업자로서의 기능을 약화시킨다. 모든 것을 무시하고 다주택자에게 주택을 팔게 해서 주택가격이 안정된다고 가정하 자. 그러나 주택가격이 안정된다면 앞에서 살펴보았듯 개인이 구지 주택을 소유하고자 하는 동인이 약화된다. 결국 자가보유에 대한 선택이 늘어난다는 보장이 없다. 사회 내 부에는 임차에서 자가로 전환하는 가구들 만 있는 것이 아니라 자가에서 임차로 전환하

48 이창무 는 가구들도 비슷한 비율로 존재한다. 사회 전체적인 자가율은 이 두 방향의 선택의 집 합으로 결정된다. 따라서 자가보유의 동인이 없어지면 차가에서 자가를 선택하는 가구 보다는 자가에서 차가를 선택하는 가구가 증가하게 될 것이다. 결국 다주택자의 소유를 억제하는 정책이 주택시장의 가격을 안정시킬 수 있을 지 도 문제지만 그렇다고 하더라도 단기적인 효과에 그칠 것이며, 이로 인해 장기적으로는 주택구매수요의 감소와 지속적인 주택공급을 위한 투자 기능이 약화되어 장기적으로 주 택가격을 상승시키는 결과를 초래하게 될 것이다. 결국 다주택자에 대한 소유억제 정책 을 기반으로 하는 1가구 1주택 소유주의는 달성 가능하지도 바람직하지도 않은 목표라 고 볼 수 있다. 분명히 집고 넘어가야 할 점은 자가보유촉진정책과 1가구 1주택 소유주 의는 전혀 다른 성격의 접근방법이라는 점이다. III. 다주택자에 대한 사회적인 논란과 전세제도 1. 국내 주택시장의 특성 국내 주택시장의 해외의 주택시장 구조와 달리 전세나 보증부월세라는 독특한 임대 계약 형태를 유지하고 있다. 또한 전세와 보증부월세가 한 쪽으로 수렴하는 것이 아니 라 시장상황에 따라 약간 씩 변화는 있으나 장기간 공존하고 있는 상황을 보여준다. 이 와 같은 독특한 시장구조는 해외의 월세시장과 매매시장과의 관계 속에서 발전된 시장 분석이론을 그대로 적용하기에 많은 한계점을 지니고 있다. 특히 전세의 성격에 대하여 는 여전히 풀리지 않은 적지 않은 의문점이 존재한다. 최근 이러한 국내의 임대시장의 성격 특히 전세와 보증부월세와의 관계를 기초로 새로운 시장분석의 틀을 제시하고자 하는 연구들이 진행되어 왔다. 이중 이창무 이재우(2008)는 기존의 월세와 매매가와의 관계속에서 시장을 해석하던 2차원적인 개념의 틀에서 벗어나 가상적인 월세와 전세를 분리하여 3차원적인 시장분 석 개념을 제시하고 있다(그림??). 이들은 가상적인 순수월세의 움직임이 전세의 움직 임과는 다른 추세를 보인다는 점에 착안하여 주택시장의 가격지표를 월세가, 전세가, 매매가의 독립적인 축으로 설정하고, 각각의 가격 간의 관계지표인 자본환원율(순수월 세 수익률), 전세/매매 비율, 전월세전환율를 포함하는 시장지표를 활용하는 복합적인 시장분석의 틀이 요구됨을 논의하고 있다

49 다주택자에 대한 사회적 논란과 그 해법 <그림 6> 국내 주택시장의 삼차원 모형 자료: 이창무 이재우(2008). 이러한 구조의 시장해석을 통해 전세라는 것이 기존의 이해처럼 월세와 유사한 임 대료의 성격을 지니기보다는 매매시장의 가격변동에 크게 영향을 받은 월세와 매매가의 중간적인 성격을 지니게 된다(이창무 최성호2009). 이러한 구조가 발생할 수 있는 요인 에 대하여 이창무 외 (2002)는 전세금이나 보증금의 운영방식에 대한 현실적인 선택을 통해 매매시장과 전세시장 및 보증부월세 시장의 연결고리를 제시하고 있다. <그림 7> 보증금 및 전세금 운영방식에 따른 수익구조 자료: 이창무 정의철 이현석(2002)

50 이창무 <그림 7>는 운영수익 추구 방식과 레버리지 효과 추구방식의 임대시장 균형조건을 보여준다. 운영수익 추구 방식의 경우 투자금액은 주택가격으로 동일하다. 다만 순수월 세에서 전세로 가까이 갈수록 수입의 구성요소 중 기대자본이득과 임대소득이 감소하고 그 차이를 보증금이나 전세금의 시장이자로 보완하는 구조이다. 그러나 시장에서 관측 되는 전월세전환율(현재 9% 수준)이 시장이자율보다 높은 관계로 추가적인 운영소득이 발생하지 않는 한 순수월세가 유리한 선택이 된다. 그렇다면 전세는 시장에서 존재할 수 없고 월세로 수렴해야 만 한다. 이와 같은 문제점이 있음에도 불구하고 일반적으로 전세금이나 보증금은 은행에 예금하여 그 이자로 월세수입을 대신 취득하는 것으로 이 해되고 있다. 그러나 많은 사람이 암묵적으로 인지하고 있듯 현실적으로는 전세금이나 보증금이 투자자로 하여금 주택 구입비용을 줄이기 위한 레버리지효과 추구방식으로 활용된다. 이 경우 투자자는 순수월세에서 전세로 이동할수록 자기 투자금액이 줄어들며, 그와 함 께 월세소득도 감소한다. 또한 보증금이나 전세금으로부터 운영소득이 발생하지 않음으 로 총소득은 임대소득과 기대자본이득 만이 존재한다. 이 경우는 전세로 갈수록 총소득 이 감소하나 직접투자금액 또한 감소함으로 기대투자수익률이 임대계약 형태에 무관하 게 유지될 수 있다. 즉 시장에서 관측되는 넓은 스펙트럼의 보증부월세와 전세가 공존 할 수 있는 조건이 형성된다. 이와 같은 개념적인 관계를 이론식으로 구성하면 다음과 같다. 기본조건은 주택임대 시장에 넓은 스펙트럼의 보증부월세와 전세가 공존하기 위해서는 임대계약 형태에 상관 없이 투자자의 관점에서 기대수익률이 유지되어야 한다는 점이다(식 1, 식 3). 운영수익 추구방식의 경우 결과적으로 도출되는 식은 시장균형이 달성되기 위해서는 시장 전월세 전환율이 시장이자율과 같아야 한다(식 2). 그러나 앞에서 개념적으로 논의한 것처럼 관측되는 시장의 전월세전환율이 시장이자율에 비해 현격히 높은 관계로 선택한 가정에 모순이 발생한다. (1) (2) 여기서, 은 월세, 은 시장이자율, 는 보증금(혹은 전세), 는 기대가격상승률, 는 구매가격, 은 투자에 대한 기대요구수익률이다

51 다주택자에 대한 사회적 논란과 그 해법 반면에 레버리지 효과 추구방식으로 전세금이나 보증금의 활용을 가정하면 전세에 가까운 계약이 될수록 자기 투자금액이 감소함으로 계약 형태에 무관한 투자수익률의 유지가 가능하게 된다(식 3). 결과적으로 도출되는 전월세전환율은 매매시장에서의 투 자수익률과 같아진다(식 4). 결국 전월세전환율은 임대소득수익률(자본환원율)과 기대가 격상승률이라는 두 요소에 의해 결정된다. (3) (4) 이에 따른 중요한 함의는 시장에서 관측되는 전월세전환율이 매매시장의 기대가격 상승률이 높을수록 높아지게 되고, 따라서 가격상승 기대기에는 월세에 비해 전세가 상 대적으로 낮게 형성될 수 있는 기제를 설명한다는 점이다. 16) 2. 전세제도 하의 소유자 및 임차인의 행태와 그 문제점 앞에서 살펴 본 국내 주택시장의 독특한 기제로 인해 국내의 민간임대시장의 구조 는 여러 가지 문제점이 발생하게 된다. 전세제도의 경우 보유기간(임대기간) 중 월세 수 입을 포기하고 매각 시에 순연된 임대소득을 자본차익의 형태로 취득하게 되는 독특한 기제를 발생시킨다. 결국 전세제도하에서(보증부월세의 경우도 강도는 약하지만 유사하 게) 임대사업자인 다주택자들은 자본차익을 추구할 수밖에 없는 구조가 있으며, 이들이 취득하는 자본차익의 일정부분은 임대소득으로 인정될 필요가 있다. 또한 매각을 통해 서만 임대소득을 현실화할 수 있는 구조로 인해 임대사업의 지속성이 보장되지 못하며 기업화된 민간임대사업자의 출현이 어려운 상황이 연출되고, 상대적으로 자유롭게 자본 차익을 추구할 수 있는 개인이 민간임대사업자의 기능을 담당하는 구조를 지니게 된다. 둘째, 투자자의 경우 전세금을 활용하여 주택 한 채에 해당되는 자금으로 다수의 주 택을 구입할 수 있는 구조가 발생한다. 이러한 구조는 결국 매각 시의 자본차익으로만 투자에 대한 수익이 발생함으로 다주택 소유자로 하여금 투기적인 행태를 취하게 하는 근본적인 원인을 제공한다. 또한 국내 주택시장의 또 다른 특징이 높은 분리가구의 비율도 전세의 존재로 인해 가능하게 된다. 즉 투자가치가 높은 주택을 구입하여 전세로 임대하고 그 전세금으로 필요한 규모와 적정한 입지의 주택을 전세로 임차하여 거주하는 구도가 가능해진다. 이 16) 이와 같은 전월세전환율의 결정구조에 대한 실증분석은 이창무 정의철 최소의 (2009) 참조

52 이창무 는 다주택자 뿐 아니라 1가구 1주택자의 경우도 투기적인 주택구매 행태를 가능케 하 는 요인이 된다. 결과적으로 다주택자로 하여금 임대주택사업자로서의 기능과 함께 투 기자로서의 양면적인 행태를 조장하는 기제가 전세제도에서 발생한다. 이러한 전세제도는 임차인에게도 독특한 문제점을 발생시킨다. 우선 전세제도의 효 용성을 주장하는 많은 사람들의 의견처럼 가격 상승기 전세가는 상대적으로 낮은 가격 에 유지될 수 있다. 따라서 월세에 비해 상대적으로 낮은 임대료를 지불하는 구도가 형 성된다. 그러나 가격 안정기에는 주택가격에 근접하는 전세가가 형성된다는 점도 간과 하면 안 된다. 결과적으로는 매매시장의 가격변동에 따라 전세가의 변동이 극심하게 발 생한다는 점이다. 둘째, 국내의 일반적인 주택임대계약이 2년 계약을 기반으로 이루어지기 때문에 임 차인의 경우 거주의 불안정성이 지속적으로 발생한다는 점이다. 이러한 계약이 지속적 인 임대를 유지해야 하는 기업화된 임대사업자들을 통해 유지된다면 계약의 갱신을 통 해 큰 문제가 되지 않을 수도 있으나 국내의 경우는 개인에 의해 임대가 이루어지는 관 계로 소유자의 개인사정의 변화에 따라 임대의 지속성이 보장되지 않는다는 것이 문제 점으로 부각된다. 또한 임대료의 급등 시 소득의 지출 조정을 통해 수용할 수 있는 월세와 달리 전세 가의 급등은 추가적인 금융자산이 요구됨으로 임차인의 측면에서는 상승한 전세금을 쉽 게 조달하기 힘들다는 점이 문제점으로 부각된다. 결국 전세대란이라는 사회적인 용어 가 발생하게 되는 근본 원인이 전세라는 제도 자체에 있는 것이다. 셋째, 전세(보증부월세도 강도는 약하나 유사하게)는 소득이 아닌 자산을 통해 주택 을 소비하고 구입하는 사회적인 구조를 유도한다. 즉 임차인의 소득으로는 감당이 안 되는 주택에 대한 소비도 어떤 경로로 형성되었던 금융자산을 보유하고 있는 경우에는 가능하게 된다. 어찌 보면 최근 소득 대비 주택가격이 상당히 높음에도 불구하고 주택 시장의 가격이 급락하지 않고 유지될 수 있는 이유이기도 하다. 또한 전세를 통해 주택 을 소비하는 경우 소득을 통해 주택을 소비하는 월세에 비해 부담이 상대적으로 적은 비용을 지불하게 되는 구조가 발생한다. 결국 전세제도는 사회 전체적으로 임차인이던 임대인이던 자산이 많은 사람이 유리 한 시장구조를 만드는 원인이 된다. 이제는 전세제도가 지닌 표피적인 효용성보다는 좀 더 심도 깊은 이해를 통해 그 사회적 폐해에 대한 이해와 논의가 필요한 시점이라고 판 단된다. 전세시장을 억지로 월세시장으로의 변화시키기는 어렵겠으나 전세에 유리한 제 도적인 틀을 보완함으로써 자연스럽게 월세시장으로의 변화를 유도할 수는 있을 것이다

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