- 세월호특별법시행령은안전사회소위의위상을사회전반의공공안전과법제도전반에관한대책을마련하는역할이아니라오로지해양사고영역만다루도록축소하였고, 해수부또한안전사회건설대책수립, 재해ㆍ재난의예방등의범위를 4 16 세월호참사관련 으로한정하였음. - 세월호참사가안전규제완화, 생명ㆍ안전업무

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1 워킹페이퍼 날짜 : 2015 년 5 월 26 일 ( 화 ) 전화 : ~2 홈페이지 : 해상안전관리대책의문제점과개선방향 ( 담당 : 김철연구실장 / ) [ 편집자주 ] 4ㆍ16 세월호참사 1주기, 공공안전실태와대안시리즈온국민을충격과비탄에빠트린 4ㆍ16 세월호참사가일어난지 1년이되었다. 세기의사건으로기록될이참사의시간대속에서박근혜정부는 국가를개조해야한다 고약속했지만, 진실규명은커녕공공안전을위한후속조치도여전히이뤄지지않고있다. 이에사회공공연구원은공공안전의실태를분석하고대안을모색하는워킹페이퍼를 6회에걸쳐발표한다. 4ᆞ16 세월호참사 1 주기, 공공안전실태와대안시리즈 4 해상안전관리대책의문제점과개선방향 < 요약 > 제2의세월호참사가일어나지않으려면, 세월호가출항하기전부터이미감지되었던구조적인문제를해결하기위한노력과함께, 사고가참사로바뀌게된구조시스템에대한전면적인개편필요. - 사고원인에대한지적으로그치는것이아니라, 왜똑같은원인의사고가여전히반복되는가, 구조적원인은무엇인가가문제의핵심이되어야함. - 안전혁신마스터플랜 까지제출되었지만, 여전히해상안전관리와관련하여규제완화, 외주화, 비정규직등의문제는해결되지않았고, 고박, 승선인원체크, 탑승시안전교육등또한제대로이뤄지지않고있었음. - 제2의세월호참사를막기위한구조적이고근본적인대책들은정부의눈밖에있거나무시당하고있다는점에서, 세월호참사이후정부의해상안전관리대책은달라졌는지, 여전히남은문제는무엇인지살펴볼필요가있음. 세월호특별법및특조위의무력화

2 - 세월호특별법시행령은안전사회소위의위상을사회전반의공공안전과법제도전반에관한대책을마련하는역할이아니라오로지해양사고영역만다루도록축소하였고, 해수부또한안전사회건설대책수립, 재해ㆍ재난의예방등의범위를 4 16 세월호참사관련 으로한정하였음. - 세월호참사가안전규제완화, 생명ㆍ안전업무의외주화ㆍ비정규직화, 책임자에대한솜방망이처벌등한국사회의총체적인모순이집약된참사였음에도불구하고, 이러한사항들은직접적인관련이없다는이유로대책수립의범위에서제외될가능성이있음. 여객선안전관련규제의미흡 - 해수부는노후화문제가불거진카페리등여객ㆍ화물겸용여객선에대한선령을최대 30년에서 25년으로줄이는방안을당장시행할수있음에도불구하고 2015년 7월에개정하는것으로미루고있음 년 1월에개정된 선박안전법 도 7월 7일에시행되므로, 그전까지는이를어기고운항하더라도문제가없는셈. 선박소유주에대해완화된양벌규정도유지됨. 유ㆍ도선안전관리대책의부재 - 해수부의해상안전관리대책이여객선안전을포함하여해상안전전반에걸친대책이아니라는점은 연안여객선안전관리혁신대책 이나온지한달이채지나기도전에전남신안군앞바다에유람선 바캉스호 가좌초한것에서잘드러남. 선령이 27년에달하는바캉스호는사고위험을이유로운항허가불허요청청원서까지제출되었지만, 선박안전검사결과문제가없다는이유로운항허가가내려졌음. - 해수부는여객선의선령을최대 30년에서 25년으로낮추기로했지만, 유람선은 유선및도선사업법 상아예선령제한규정조차없었음. 세월호참사이후정부는연안여객선안전관리대책을내놓는시늉을했지만, 문제가불거지지않았던유람선에대해서는손도대지않았던것임. 물론유ㆍ도선의선령을제한하는법안이지난 2월국회를통과하였지만, 운항금지선령을몇년으로할지는미정인상황. 말뿐인안전관리위탁구조개선, 셀프점검 은계속된다 - 정부는 관련업계이해관계자집단에안전관리업무를위탁함으로써관리감독대상이오히려주체가되는 자기감독식위탁 이나, 특정집단이장기간위탁하는 독점식위탁 을혁신 하는등안전관리업무위임ㆍ위탁체계를개선하겠다고했음. - 하지만 안전산업활성화방안 은오히려현재공공기관이전담수행중인안전진단ㆍ점검분야의민간참여를점진적으로확대하겠다고밝히고있음. - 또한한국선급이사실상독점하고있는국적선박에대한검사대행업무의경우여전히한국선급에맡겨져있는데다, 선박안전법 상검사주관기관인해수부는직접선박검사를수행하고있지않으며, 안전관리대책어디에도관련내용이없음

3 생명ㆍ안전업무의외주화ㆍ비정규직화문제외면 - 위험작업인력을외주화하고비정규직화할경우안전공백을야기하고, 결국은시민의안전을위협한다는사실이세월호참사에서드러나자, 정부는안전업무담당자들을정규직으로전환하겠다고함. 하지만생명, 안전업무를수행하는노동자들을비정규직으로채우는행태는여전히지속되고있음. - 정부가비정규직종합대책을통해기간제및파견을제한하고있는생명, 안전관련대상업무는여객선선장과기관장, 철도기관사와관제사, 항공기조종사와관제사로한정된반면, 공항의소방이나보안업무담당자, 철도승무원과정비사등안전담당자들을제외함으로써외주화나비정규직사용이가능하도록함. 더욱이정부는기간제및파견근로만제한을두는대신외주화문제에는침묵하고있음. 연안여객선준공영제도입백지화 - 해양수산부는낙도보조항로 26개와취약항로 4개등 30개적자ㆍ생활항로에대한공영제도입방안등을검토하겠다고밝힌바있음. 그러나이러한계획은예산권을틀어쥔기획재정부의반대로추가예산확보에실패하여 4월초백지화되었음. 해상안전관리대책, 이제는달라져야한다 - 첫째, 세월호특별법의본래취지를살리기위해서는졸속으로제정된정부의세월호특별법시행령을전면폐기하고재개정해야할것임. - 둘째, 해상안전관련규제를강화하고, 이에대한지도ㆍ감독을철저히해야함. 생명ㆍ안전을위협하는무차별적규제완화를방지할수있는근본적방안논의필요. - 셋째, 해상안전점검, 관리ㆍ감독에대한공적통제가강화되어야함. 근본적으로안전검점, 관리ㆍ감독은공공부문이맡아서해야하며, 민간부문에맡길것은아님. - 최소한여객선과같이안전성이우선시되는선박에대해서는한국선급과같은민간협회에검사를대행하도록할것이아니라정부가직접선박검사를하도록하는방안을적극적으로검토할필요. - 넷째, 안전ㆍ위험업무의외주화ㆍ비정규직화는근절되어야함. 시민의안전을책임지는안전관련업무의경우, 외주화를금지하고정규직고용을의무화하여비정규직을감축하는한편, 안전업무의안정성을보장해야함. - 다섯째, 연안여객운송사업에공영제를도입할필요. 안전하고안정적인연안여객운송서비스제공은공공재를공급하는정부의기본적인책무이므로, 국가가그운영에적극적으로관여해야함. - 여섯째, 해상안전관리체제에대한이용자및노동자의참여와민주적통제가요구됨. 선박과선박안전관리에문제가있을때상황을가장잘알고있는이용자들과노동자들이참여하는일종의해상안전거버넌스가수립될때지금보다훨씬더안전하고바람직한해상교통체제가실현될수있음

4 워킹페이퍼 ᆞ16 세월호참사 1 주기, 공공안전실태와대안시리즈 4 해상안전관리대책의문제점과개선방향 김철 ( 사회공공연구원연구실장 ) 1. 들어가며 어느덧 4 16 세월호참사가일어난지 1년이지났다 참사는우리사회가사회안전문제에대해총체적으로실패했음을보여주었고, 이게국가냐, 국가가있는가 등신자유주의국가의존재자체에대해의문을갖게만들었다 참사가국민들에게충격적으로다가갔던것은시간이갈수록 한명도구조하지못하는이상한구조 를보였고, 국가의무능 무책임이라는맨얼굴이드러났기때문이다. 더욱이죽거나실종된이들이탄배는보통우리들이탈수있는배였으며, 4 16 참사와비슷한상황이기차, 지하철, 비행기, 버스등의공공교통수단은물론공공장소에서발생할수있다는사실로인해, 그들의고통이나의고통, 우리의고통으로여겨졌다 세월호참사이후무능과무책임으로비난받은해양경찰청이해체되고여기에안전행정부의안전조직과소방방재청을합친 재난안전사령탑 국민안전처가지난 2014년 11 월 19일출범하는등재난안전관리시스템에대한전반적인개편이이루어졌다. 주요재난사고의사례분석결과사전안전점검소홀, 현장에서작동되지않는매뉴얼, 컨트롤타워부재, 대국민소통및피해자지원미흡등이핵심문제였다면서, 작년 9월 23일재난안전관리를혁신할안전혁신마스터플랜기본방향및향후추진계획을수립했고, 현재전국민의참여아래사회전영역을점검하는국민참여형안전대진단이진행되고있다. 2015년 3월 19일산업통상자원부가 안전사회확보와안전산업성장 이라는두마리토끼를잡는다며안전산업활성화방안을발표한데이어, 3월 30일에는 5대전략과 100대세부계획으로구체화된안전혁신마스터플랜이마련되었다. 해양수산부도해양 선박안전을강화한다면서작년 9월 연안여객선안전관리혁신대책 을발표했고, 지난 2월엔 연안여객선운영체계개선 - 1 -

5 방안 을내놨다. 정부와새누리당은이미세월호침몰의진상이다밝혀진것처럼, 안전한대한민국을외치면서 4월 16일을제1회 국민안전의날 로선포하고그들만의국민안전다짐대회를개최했다. 하지만 4 16 참사의상처를치유하고진실을규명하기위한제대로된후속조치는나오지않았고, 아직도찾지못한실종자 9명이여전히차가운바다속에있다. 4 16세월호참사진상규명및안전사회건설등을위한특별법 ( 이하 세월호특별법 ) 은이미국회를통과하였다. 문제는세월호특별법에서위임된사항과그시행에필요한사항을규정한세월호특별법시행령이 4 16 세월호참사특별조사위원회 ( 이하 특조위 ) 와유가족등의반대에도불구하고국무회의를통과한점이다. 특조위와유가족들은특조위의독립성침해, 조직규모및조사범위축소등을이유로세월호특별법시행령의전면철회를요구하였음에도불구하고정부는이를외면하였던것이다. 더욱이한국에서연안여객선사고는 1953년창경호침몰 (300여명사망 ), 1970년 12월남영호침몰 (326명사망 ), 1993년서해훼리호침몰 (292명사망 ) 등대략 20년주기로반복되어왔다. 과적혹은과승에따른복원력약화상태에서기상악화, 빠른조류등으로인해복원력을잃은것이이모든침몰사고의원인이었다. 검찰이지난 2014년 10월 6일대검찰청명의로발표한세월호침몰사고관련사고원인 구조과정 실소유주및해운비리관련의혹들에대한최종수사결과에따르면, 세월호는 선사측의무리한증톤및과적으로인해복원성이현저히악화된상태에서운항하던중, 조타수의조타미숙으로인한대각도변침으로배가좌현으로기울며제대로고박되지않은화물이좌측으로쏠려복원성을잃고침몰 했다. 이는이전침몰사고에서도지적되었던사항이었다. 그렇다면단순히이러한사고원인에대한지적으로그치는것이아니라, 왜똑같은원인의사고가여전히반복되는가, 구조적원인은무엇인가가문제의핵심이되어야한다 ( 박상은, 2014). 하지만검찰은해운업계감독기관의비리와민관유착비리등구조적비리가세월호침몰사고에미친영향과그책임을규명하기보다단순히직접관련자의비리혐의를나열하는데그쳤다. 규제완화와안전관리감독의상관관계, 안전규제업무의민영화와외주화가안전관리감독에미친영향, 사고를참사로만든국가재난관리시스템의부실, 국가재난컨트롤타워역할의부재, 구조지휘부의구성문제와지휘의부실여부등과같은근본적인원인에대한수사는제대로하지않고꼬리자르기식수사로마무리하였던것이다. 지난 2014년 10 월발표된감사원의최종감사결과보고서도세월호참사의구조적원인으로지적되는이명박, 박근혜정부로이어진무분별한규제완화와공공부문민영화, 위험 안전의외주화에 - 2 -

6 대한근본적인검토는생략한채, 부실한제도들이제대로운영되지못한표면적인현상을지적하는데그쳤다 ( 조영관, 2015). 국민들은세월호참사이후현재까지정부의안전대책에대해부정적평가를내리고있다. 한국일보가코리아리서치에의뢰하여전국만 19세이상성인남녀 1,000명을대상으로지난 4월 2일실시한 세월호 1주기대국민여론조사 ( 휴대전화 집전화임의걸기면접조사방식 표본오차 95% 신뢰수준 ±3.1%p) 결과 세월호참사이후정부의재난및안전관리대응능력이향상되지않았다 는의견이 70.0% 에달했고, 향상됐다는평가는 25.7% 에그쳤다. 세월호참사이후국민이느끼는안전체감도와관련해서도 이전보다안전하게느낀다 고응답한비율은 11.2% 에그친반면, 이전과별차이가없다 는응답이 68.7%, 이전보다위험하다고느낀다 는응답이 18.5% 나되었다. 제2의세월호참사가일어나지않으려면, 세월호가출항하기전부터이미감지되었던구조적인문제를해결하기위한노력과함께, 사고가참사로바뀌게된구조시스템에대한전면적인개편이있어야한다. 하지만, 세월호참사 1주기를맞이하면서나온언론보도들을보면, 안전혁신마스터플랜까지제출되었지만, 여전히해상안전관리와관련하여규제완화, 외주화, 비정규직등의문제는해결되지않았고, 고박, 승선인원체크, 탑승시안전교육등또한제대로이뤄지지않고있었다. 세월호참사가드러낸해상안전관리의난맥상을해소하려는정부의대책이지난 1년동안얼마나달라졌는지, 별로달라지지않았으면이를어떻게개선해야하는지살펴봐야하는이유도여기에있다. 그렇지않을경우유사한대형참사가계속발생할것이기때문이다. 2. 정부의해상안전관리개선대책 해양수산부가세월호참사이후 139일만인 2014년 9월 2일에발표한 연안여객선안전관리혁신대책 은해상안전관리와관련된다양한쟁점들을제시하고이에대한처방을내놓고있다. 이어서해양수산부는 2015년 4월 6일보도자료를내어세월호사고이후달라진여객선안전관리현황을발표하였다. 이를포함하여세월호참사이후취해진해수부의해상안전관리대책을살펴보면다음과같다. 첫째, 민간의자율과경쟁체계를도입하여면허및운임제도를개편하기로하였다. 구체적으로금년 7월까지신규사업자에대한진입장벽을철폐하고, 우수사업자선정을위한사업 - 3 -

7 자공모제도를도입하여우수선사시장진입및민간경쟁기반을마련한다. 선사규모화를유도하기위해면허 안전기준을개편하여체계적안전 서비스제공을도모한다. 영세사업자라는이유로적용이배제되었던안전관리자, 예비원확보의무등을강화하고, 선사간자율적컨소시엄구성등을유도한다. 이와함께, 탄력운임제등시장여건에따라운임을책정할수있는운임체계도도입하여기업의안정적경영기반구축을유도한다 ( 해양수산부, 2015). 둘째, 민간운영에한계가있는도서민생활항로에대해서는지자체, 농 수협등비영리법인의여객운송사업진입을유도하고, 도서민의교통편의를강화한다. 그리고비영리법인이제한적으로여객운송이가능토록한한정면허제도를폐지하고일반면허를부여하여사업범위를확대한다. 보조항로에대해서는적정운영비용산정및입찰제도개편을통해운영능력이검증된우수선사또는선박관리회사등의운영참여를유도하여서비스수준을향상시킨다. 또한, 적정서비스수준및공공성의지속적유지를위해보조항로이용자만족도평가및국고여객선관리상태평가제도를도입한다. 셋째, 항로, 여객선, 기항지등인프라에대한투자를확대하여해상교통인프라의획기적개선을추진한다. 여객항로에대해서는항로고시제도도입을통해민간이항로를신설하는방식에서육상교통망과같이해상항로도정부가교통체계등을고려해신설 변경하는체계로전환하여여객항로에대한공공의관리기능및책임성을강화한다. 여객선의현대화를위해현행이차보전사업을대폭확대하고, 여객선이해상교통인프라라는인식전환을기반으로공공과민간이선박건조에공동투자하는선박공동투자제도등신규지원제도도입을검토하는한편, 여객선현대화 5개년계획을수립한다. 기항지인프라에대해서도기항지의체계적개발을위해실태조사를거쳐해양교통인프라개발계획을수립하고, 안전등급과이용수요등을고려하여단계적정비를추진한다. 넷째, 안전관리지도 감독체계를개편하여현장안전지도 감독을수행하는운항관리자의독립성강화를위해선사이익단체인해운조합에소속되었던운항관리자를공공기관인선박안전기술공단으로 15. 7월까지이관토록한다. 그리고선사 운항관리자의안전업무를지도 감독하는해사안전감독관을 15. 4월부터현장배치한다. 해운조합의투명성 공정성등을확보하고해운조합이연안해운산업의육성 지원등본연의역할을수행할수있도록관련법령개정을통해해운조합의의사결정구조도개편한다. 아울러, 해양안전체험시설건립, 해양안전공모전, 해양안전교실등을통해국민안전문화확산도지속적으로추진한다. 다섯째, 출항전점검을강화하기위해선장과운항관리자가합동으로점검을수행하고, - 4 -

8 철저한여객관리를위해모든여객에대한전산발권및사업자의신분증확인등여객신분확인절차를강화하였다. 또한, 화물과적차단을위해화물전산발권을의무화 ( 14.10) 하는한편, 대형카페리에대해서는계량증명서를제출 확인토록하여최대적재중량이상의화물선적을원천차단하였다. 여섯째, 선박및설비기준등을정비하여카페리등여객 화물겸용여객선에대한선령제한강화를추진중에있다. 세월호참사에대한재발방지대책으로노후선박의안전성문제를고려하여취약성이확인된카페리등의선령은 20년을원칙으로하되, 매년엄격한선령연장검사를받는것을전제로최대 5년까지만연장하기로한것이다. 카페리외선령 20 년초과여객선에대해서는선박검사를철저히시행하고, 선령제한강화확대시행여부는추가검토하기로하였다. 이와함께선박의블랙박스인항해자료기록장치 (VDR) 설치의무를확대하였으며, 구명조끼, 탈출보조장치등의설치기준도강화하였다. 지도 감독 점검 여객 / 화물관리 선박 설비 구분이전이후 운항관리자 정부 선사단체소속 ( 해운조합 ) 운항관리자 73 명근무 정책 ( 해수부 ) 집행( 해경 ) 이원화일반공무원지도 감독 공공기관 ( 선박안전기술공단, 15.7) 운항관리자현재 91 명근무 정책 집행 ( 해수부 ) 일원화해사안전감독관지도 감독 ( 15.4) 안전규정과징금최대 3천만원과징금최대 10억원상향 ( 15.7) 위반제재 출항점검 여객관리 선장점검, 운항관리자의형식적확인 형식적신분확인 ( 무임승선, 신분증미확인 ) 화물관리선사자율 선장 운항관리자합동점검 ( 승선인원, 화물적재톤수확인후출항 ) 신분확인절차강화 ( 승객전산발권, 신분증확인의무화 ) 전산발권, 계량증명서확인의무화 선령모든여객선최대 30 년카페리등최대 25 년 ( 15.7) VDR 탑재 고박장치 구명설비요건강화 < 표 1> 세월호참사전후달라진연안여객선안전관리현황 국제여객선및 3 천톤이상화물선탑재 차량 화물고정방법없음 고박강도 : 횡경사 20 에적합 고박설비 100% 비치 연안여객선은최대승선원의 100% 에해당하는구명조끼비치 300 톤이상신조 중고도입연안여객선 ( 14.9) * 500 톤이상현존연안여객선포함은 15.7 부터 차량 화물 4 곳이상고정 고박강도 : 횡경사 25 에적합 연해선박 (1000t 이상 ) 20% 추가 최대승선원의 110% 비치로확대 * 신조 도입 : / 현존선 : 15.7 부터적용 - 5 -

9 선원교육 안전문화 선장자격 구명튜브는최대승선인원의 25% 탑재 최대승선인원의 50% 로확대 카페리여객선의각현에강하식카페리여객선의각현에강하식탑승장탑승장치 ( 탈출보조장치 ) 1개이상치 ( 탈출보조장치 ) 2개이상설치설치 * 신조 도입 : 적용 대형여객선선장 (2 급 ) 적성심사최초 1 회실시 대형여객선자격 (1 급 ) 강화 ( 15.3) 적성심사정기시행 ( 15.7) 선원제복선사자율선원제복착용의무화 ( 15.7) 비상훈련서면 ( 항해일지 ) 으로만기록 관리훈련상황사진 동영상기록의무추가 선원교육 안전교육면제, 실습교육미흡여객선특성에맞는직무교육미흡 안전재교육면제폐지, 실습위주교육개편, 여객선안전 직무교육신설 실습시설부분별실습 ( 소화, 선박탈출등 ) 비상종합훈련장건립추진 ( 예산확보 ) 교육 CEO 및학생대상별도교육없 CEO대상해양안전리더교육시행 ( 14. 음 9 ), 찾아가는해양안전교실운영등 지정일없음해양안전의날지정 ( 매월 1 일 )/( ) 안전체험장육상교통만존재해양안전체험관구축중 ( 15 예산확보 ) 안전정보해양사고등에대한정보미공개 해양사고발생시안전정보공개 자료 : 해양수산부, 연안여객선안전관리이렇게달라졌다, 보도자료보완. 이외에도법률개정이나정부의조치등을통해대형참사의재발방지를위한안전대책들도꽤마련되었다. 해양수산부와해경으로나누어관할하던해상교통관제시스템 (VTS) 이모두해경관할로일원화된것, 재난현장에도착한구조인력이나장비의운용에관하여는소방서장또는해양경비안전서장의지휘를따르도록하고, 긴급안전점검업무를수행하는공무원에게특별사법경찰권을부여해단속권한을강화한것이그예이다. 사업자의중대과실로해양사고가발생할경우처벌을강화하도록해운법이개정되었고, 선박안전법이개정되어선박을임의로개조하거나복원성유지의무를지키지않는경우또는화물고박을불량하게할경우처벌수준이강화되었다. 민관유착에따른특혜와안전관리부실을차단하기위해공직자의퇴직후취업제한대상범위를늘린공직자윤리법개정도개선된사항이다. 3. 세월호참사이후해상안전관리의문제점 위에서본것처럼세월호참사에서확인된문제점들을개선하는조치들이일부행해졌다

10 그러나이것으로충분하지않다. 지난 1년간박근혜정부가세월호참사재발방지를위한안전관련대책을언급할때마다시민사회가개선해야한다고주장했던구조적이고근본적인대책들은정부의눈밖에있거나철저히무시당했기때문이다. 2008년부터망가진연안여객선의안전관리감독이세월호참사의주된원인의하나인만큼, 안전대책이나오려면이에대한근본적전환을담아야하지만, 이에대한근본적인재검토는없었던것이다. 이러한사항들이바로세월호참사이후정부의해상안전관리대책이제대로되었는지를가늠할수있는리트머스시험지로서의역할을할수있는데도말이다. 이것이정부의해상안전관리대책이국민들에게신뢰를주지못하는이유이다. 여기서는세월호참사이후정부의해상안전관리대책은달라졌는지, 여전히남은문제는무엇인지살펴본다. 1) 세월호특별법및특조위의무력화 세월호특별법은 4 16 세월호참사의발생원인 수습과정 후속조치등의사실관계와책임소재등의진상을밝히고, 피해자를지원하며, 재해 재난의예방과대응방안을수립하여안전한사회를건설 확립하여야할필요성에서제정되었다. 여기에는 4 16세월호참사특별조사위원회 ( 이하 특조위 ) 의구성과운영, 특조위의진상규명활동및청문회, 특별검사임명을위한국회의결요청등에대하여규정하고있다. 하지만정부는특별조사위원들이제안한세월호특별법시행령안을완전히묵살한채, 특조위의조사대상을정부가조사한것에대한검증수준으로축소하고, 사무처의인력과예산을줄이는동시에특조위사무처의주요직책을정부파견고위공무원이장악하여조사대상이되는기관의공무원들이특조위를사실상통제하도록하는시행령을통과시켰다. 물론시행령은세월호참사의진상규명의범위에 4 16 세월호참사의원인규명에관한조사를포함하고있다. 그러나시행령은안전사회소위원회의위상을 과 로격하시키는한편, 사회전반의공공안전과법제도전반에관한대책을마련하는역할이아니라오로지해양사고영역만다루도록약화시켜버렸다. 더욱이해양수산부는 4월 29일언론브리핑자료 1) 에서안전사회건설대책수립, 재해 재난의예방등의범위가 4 16세월호참사관련 으로한정되어있어대상을확대해야한다는문제제기에대해, 세월호참사의후속조치로입법된세월호특별법의취지등을감안하여그범위를 4 16세월호참사관련 으로한정할필요가있다고보았다. 또한 재해 재난의예방에관한사항 을광범위하게해석할경우, 세월호특별법 1) 해양수산부, 세월호사고후속조치현황및추진방향, 언론브리핑자료

11 의본래취지를넘어서며, 국민안전처, 국토교통부등다른부처고유업무와혼선을초래할우려가있다고주장하였다. 세월호참사가안전규제완화, 생명 안전업무의외주화 비정규직화, 책임자에대한솜방망이처벌등한국사회의총체적인모순이집약된참사였음에도불구하고, 이러한사항들은직접적인관련이없다는이유로대책수립의범위에서제외될가능성이있다. 실제해양수산부는선령제한규제완화의문제를제외하고는세월호참사의구조적원인과관련한문제에대해서는아무런언급을하지않았다. 2) 여객선안전관련규제의미흡 감사원은선박등안전규제관리실태에대한감사 (2015) 에서국민안전과직결되는안전규제에대해서는신중한접근이필요하고, 폐지 완화할경우안전에미치는보완대책등을면밀히검토해야한다고보았다. 감사원감사결과, 규제를완화하면서규제완화의조건으로마련한보완대책이미흡하거나부실하게수행된경우가지적되었다. 이를테면연안여객선의선령제한규제를완화한이후선령완화의조건으로부가된선박검사강화가제대로이행되고있는지에대한지도 감독이소홀히된것으로파악되었다. 여객선의선령 ( 船齡, 선박진수후사용기간 ) 제한제도는 1963년에제정된해상운송사업법에서부터존재하였으며, 같은법제3조에서선령은목조선 25년, 강조선 30년으로되어있었다. 이후 1983년여객선의고령 노후화로인한인명의보호를위하여목선이 15년이하, 강선이 20년이하로강화되었다 ( 이상윤, 2014). 1996년여객선의선령을선질과는무관하게 20년으로하되, 선박검사결과안전항행에지장이없는것으로판정된여객선에한하여 5년의범위에서 1년단위로연장할수있도록되었다 ( 해상운송사업법시행규칙제5조 ). 2008년국민권익위원회는연안여객선선령을 20년으로획일적으로제한한것은불합리하다며국토해양부에해상운송사업법시행규칙을개선하라고권고했다. 이에국토해양부는 2008년 8월 94건의행정규제개선과제에 20년으로획일화되어있는여객선선령 ( 船齡 ) 제한완화 를포함시키면서 기업비용이연간 200억원절감될것 을기대효과로꼽았다. 그러나그구체적인근거는불분명하다. 이듬해인 2009년 1월국토해양부는그연장선상에서해상운송사업법시행규칙제5조를개정하여기존의최대 25년까지가능한여객선선령을최대 30년까지가능한것으로기준을완화했다. 2009년선박선령제한을완화한이후 20년이상되는선박이급격히늘었 - 8 -

12 다. 일본등주변국에서 15년이상된노후된선박을수입해오더라도 10년이상이들선박을수리하여운항할경제적유인이생겨노후선박의수입이급증하게된것이다. 실제 2004년부터 2008년까지총 6척이던선령 15년이상의중고선박도입이 2009년부터 2013년까지총 15척으로 250% 증가하였다 ( 국회세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F, 2014). 청해진해운도 2012년 10월일본에서 18년간운항하고퇴역한여객선을인수 리모델링하여별다른규제없이사용할수있게되었다. 아래표에서도드러나듯이, 선령기준으로 10년이하연안여객선은감소하고 15년이상은증가하고있으며, 2013년기준으로전체여객선의수는총 173척이며, 그중 24.3% 인 42척이 20년이상의노후된선박으로, 연안여객선의고선령화가지속되고있다 ( 한국해양수산개발원, 2014). 시행규칙개정전인지난 2008년선령이 20년이상된여객선이 13척에불과하던것에서 2013년 42척에달하여 3배이상늘어났다. 2) < 표 2> 여객선선령별현황추이 ( 단위 : 척 ) 구분 합계 5년미만 5 10년미만 10 15년미만 15 20년미만 20년이상 (4) (4) (6) 주 : ( ) 는 25년이상선박척수임. 자료 : 한국해운조합, 연안여객선업체현황, 2004~2013 및내부자료 ; 한국해양수산개 발원 (2014) 재인용. 이에해양수산부는세월호참사이후선령 20 년이상의연안여객선을전수조사한데이어 올해어선, 화물선등모든선박을점검하기로하였다. 해수부는노후화문제가불거진카페 2) 물론이와관련하여국제적으로선박퇴출의기준이되고있는해상보험의적하보험에사용되는선급약관에따르면, 최대 30 년까지는추가보험료를낼경우보험가입이허용된다는점에서선령기준의완화만이세월호참사의원인이라고보긴어렵다 ( 김인현, 2014; 국회세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F, 2014 재인용 )

13 리등여객ㆍ화물겸용여객선에대한선령을최대 30년에서 25년으로줄이고선령 20년부터해마다엄격한선령연장검사심사를받도록하는방안을추진중이다. 하지만이러한내용은해운법시행규칙상의개정사항이므로지금당장시행할수있음에도불구하고해수부는 2015년 7월에개정하는것으로미루고있다. 지난 2015년 1월 6일에는세월호참사에서드러난여객선안전관련규제완화사항을개선하는선박안전법개정안이통과되었다. 세월호는외국에서도입된중고선박으로여객정원을늘리기위하여여객실의일부를증축하였는데, 이러한여객실증축은선박의복원성에영향을미칠수있는사항임에도불구하고해수부의허가대상에서제외되어있어민간단체인한국선급의선박검사만통과하면증축이가능하게되어있었다. 이에여객선의경우복원성을떨어뜨리면서정원이나화물량을늘리기위하여여객실등선박을변경하거나시설을개조하는것을금지하고, 변경이나개조를위하여선박소유자가받아야하는허가사항을현행선박의길이 너비 길이및용도의변경뿐만아니라선박시설의개조까지확대하였다 ( 선박안전법제15조제2항 ). 또한, 국민의안전과재산을보호하기위한선박결함신고 확인업무의실효성을높이기위하여누구든지선박의감항성및안전설비의결함을발견한때에는해수부에신고하도록의무화하고 ( 선박안전법제74조 ), 해양수산부퇴직공무원들의관련기관재취업문제와관련하여퇴직직전 5년이내기간중선박검사관으로근무했던경력을보유한공무원은퇴직일로부터 2년이경과하지아니한경우선박검사원이될수없도록규정함으로써민관유착관계의고리를근절하는방안을강화하였다 ( 동법제76조의 2 신설 ). 아울러, 세월호사고의원인으로지적되고있는복원성유지의무를위반한자에대한처벌의강화는물론선박의구조 시설을불법으로변경하거나화물의고박을규정대로하지아니한자에대한처벌을강화하는등벌칙규정을재정비하였다. 2009년컨테이너승인판을부착하지않고선박에컨테이너를적재할경우 1년이하징역이나 1,000만원이하벌금을매기던제재규정이 1,000만원이하의과태료로완화하였는데, 이규정을삭제한것이그예다 ( 동법제89조제1항삭제 ). 하지만개정선박안전법은 7월 7일에시행된다. 그전까지는이를어기고운항하더라도문제가없는셈이다. 더욱이선박소유주에대해완화된양벌규정또한바뀌지않았다. 이전에는선장이과적 과승을하면선박소유자에게도벌금형을부과하였다. 선주나선사의압력이없으면선장이무리하게과적 과승을할이유가없기때문이다. 그런데 2009년 12월선박안전법을개

14 정하면서선박소유자가해당업무에관하여상당한주의와감독을게을리하지아니한경우에는이를어긴당사자에게만책임을묻고선사의최고경영자나실소유주에게는책임을묻지않겠다는조항이추가되었다 ( 동법제84조제4항 ). 양벌규정이 사업주의경영의욕을떨어뜨린다 는것이그이유였다. 과적 과승으로인한문제의책임에서자유로운선박소유주가안전을무시한채이윤을추구한것이세월호참사에도영향을미쳤다. 그렇다면선박소유주에대한양벌규정이개선되어야함에도불구하고이는개정사항에서제외되었다. 3) 유 도선안전관리대책의부재 해수부의해상안전관리대책이여객선안전을포함하여해상안전전반에걸친대책이아니라는점은연안여객선안전관리혁신대책이나온지한달이채지나기도전에전남신안군앞바다에유람선 바캉스호 가좌초한것에서잘드러난다. 2014년 9월 30일홍도해상에서좌초한바캉스호는 1987년일본에서제작된유람선으로, 선령이무려 27년에달했다. 이때문에사고위험을이유로운항허가불허요청청원서까지제출되었지만, 선박안전검사결과문제가없다는이유로운항허가가내려졌다. 일부유 도선 ( 연락선 ) 의경우일부연안여객선에비해선박의규모또는운항거리등이큰경우도있으며, 승객에대한사고피해위험은유사하므로선령제한규제, 노후선박에대한강화된검사등여객선과동일한수준의안전관리가필요하다. 여객선의경우해운법에따라선령제한이 30년으로규정되어있고해수부가이를 25년으로낮추기로했지만, 유람선은유선및도선사업법상아예선령제한규정조차없었다. 그래서노후화된유람선이아무런제재없이운항할수있었다. 같은법시행령제15조에무동력선에한하여목선 합성수지선의경우 15년이하, 강선의경우 20년이하인선박을유람선 도선사업에사용하도록선령제한규제를두고있으나, 대부분의동력선박의경우선령제한규제가없는것이다. 이로인해 2015년 1월현재선령 30년을초과한 20척의유선이여전히운항되고있다 ( 감사원, 2015). 또한해수부는선령 25년을초과하는선박에대한안전대책을수립하면서선박검사전반에대한규정을다루고있는선박안전법이아닌연안여객선을다루고있는해운법시행규칙제5조와구국토해양부고시에만반영하였다. 그결과유 도선의경우선령 25년을초과하는선박이라도위규정을적용받지않아선령별로동일한수준의선박검사를받게되어노후된유 도선일수록연안여객선과선박검사정도등안전관리수준의차이가크게벌

15 어지게되었다 ( 감사원, 2015). 결국세월호참사이후정부는연안여객선안전관리대책을내놓는시늉을했지만, 문제가불거지지않았던유 도선에대해서는손도대지않았던것이다. 이에감사원은유람선과도선의경우연안여객선과선박의규모및운항형태등이일부유사한부분이있으나적용법령이달라선령제한규제가없는등안전관련기준이연안여객선에비해미비한것으로나타났으며, 세월호참사와마찬가지로유 도선분야에서도선박검사를부실하게실시하여불법개조를방치하고있는등관리 감독문제가여전하다고지적하였다 ( 감사원, 2015). 물론유 도선의선령을제한하는유선및도선사업법이지난 2월국회를통과하여유예기간 1년을거쳐내년에시행된다. 하지만운항을금지하는선령을몇년으로할것인지확정되지않았을뿐더러현재운항중인선박의경우 7년간계속운항할수있도록해서아무리노후된선박일지라도향후 8년간은선령제한을적용받지않고운항할수있도록했다. 이처럼세월호참사이후정부가내놓은연안여객선안전관리혁신대책이나안전에대한정책기조에서는다양한대책이제출되었지만, 유ㆍ도선안전관리대책은여전히제출되지않았다. 국회와언론에서이에대해지적하자관련법규를개정하는등의조치가나왔지만, 여전히미흡한수준이다. 그래서세월호참사이후해양수산부는모든승객의전산발권과신분증확인을의무화했지만, 일반여객선과같은규제를받지않는유 도선의경우상대적으로느슨한규제를받기때문에운항관리자의승선인원과화물적재상황, 선박의안전상태등에대한안전점검도행해지지않았다. 3) 또한화물관리를선사자율에맡기다보니적은돈으로많은화물을실으려는화주, 안전보다는화물유치등소위 돈 이되는것을원하는선주의이해관계가맞아떨어져과적은지금도여전히계속되고있었다. 고박작업도대형여객선등과는달리, 섬에서출발하는선박은부실하기짝이없다. 4) 결국해수부의선박안전대책은눈가리고아웅하는보여주기식대책이었던것이다. 4) 말뿐인안전관리위탁구조개선 2014년국정감사에서 여객및여객선수는급증하였으나, 필요한운항관리자수는검토하지않고현원을기준으로선사의운항관리비용부담률을인하 하였으며 운항관리자는오히려감소 했다는것을지적되었다 ( 박상은, 2014). 세월호참사이후운항관리자가 73명에서 3) 경기일보, 인천선착장가보니 과적 부실고박 아직도그대로, ) 경기일보, 안전점검대충대충 위험한항해 세월호참사벌써잊었다,

16 91명으로늘었지만, 이는 2000년수준에불과하다. 이에해수부는운항관리자를해운조합에서분리하여안전관리의전문성 독립성을확보하기로하였다. 전문성을보유한우수인력을해사안전감독관으로채용하여, 선사및운항관리자의안전관리이행실태를직접지도 감독하도록하겠다는것이다. 이미해수부는공무원신분인이들감독관들을 40여명채용하여 2015년 4월부터현장에배치하고있다. 이렇게보면해상안전관리감독의문제는운항관리자만잘관리하면되는문제로보인다. 과연그러한가? 안전관리감독을하는운항관리자의경우해운조합의영향력하에서일하면서선사에손해가가는결정은할수없었다. 해운법제22조제5항에따라운항관리자에게는여객선등의안전운항을위하여출항의정지를요청할수있는권한이부여되었으나실질적으로는이를행사할수없었다 ( 박상은, 2014). 결국문제는해운조합에의한자기감독식안전관리민간위탁이해소되지않고, 여전히 셀프점검 이이뤄지고있다는점에있다. 해운법및동법시행규칙은선박의안전운항에관하여선사및선사에소속된직원들을감독하고, 과적 과승및화물적재의적정성을검사하며, 문제가있는경우선사에대한개선요구및출항제한등의제재를가해야할운항관리자의소속을선사들의이익단체인한국해운조합의직원으로규정하였다. 운항관리비용을부담하는여객선사업자가해운조합의임 대의원이어서운항관리자의인력 예산 업무추진을감독하고, 임면 승진 전보를결정함에따라, 운항관리자가선사들의영향력으로부터업무의독립성을보장받기곤란해졌다 ( 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F, 2014: 39-40). 세월호참사는해운조합이담당한운항관리업무가안전관리기능을제대로수행하지못했음을극명하게보여주었다. 사고전날세월호출항보고서에기재되지않은차량 32대, 승선자명단에없는사망자가발견된것도이런부실한출항관리에서비롯되었다. 이는정부가해야할안전관리업무를이익단체가대행하기시작할때부터예견된것이다. 해양수산부도세월호참사가난후에야운항관리자의독립성 ( 이익단체소속 ) 미흡, 정부의간접적지도 감독, 낮은처벌수준등으로지도 감독체계가부실했음을인정하였다 ( 해양수산부, 2014). 이에정부는뒤늦게나마해운조합같은 관련업계이해관계자집단에안전관리업무를위탁함으로써관리감독대상이오히려주체가되는 자기감독식위탁 이나, 특정집단이장기간위탁하는 독점식위탁 을혁신 하는등안전관리업무위임 위탁체계를개선하겠다고했다. 국무조정실이 4월 30일발표한 2015 비정상의정상화추진계획 에서도국민안전분야의신규과제로서 자기감독식안전관리민간위탁개선 을추가하였다. 하지만안전산업을주도하고있는산업통상자원부중심의제7차무역투자진흥회의에서

17 월 19일발표한 안전산업활성화방안 에따르면, 이러한개선대책이말뿐이라는게명백해진다. 산업통상자원부는국내의경우재난 안전이공공의역할로인식되어정부에대한시장의존성이높다면서, 안전진단 점검기능을공공부문이상당수독점하여현실화되지못한안전규제와불합리하고중복된안전기준난립을문제로지적하였다. 이에따라 가스안전분야 안전진단 점검기능의민간개방을우선검토하는등현재공공기관이전담수행중인안전진단 점검분야에서민간참여를점진적으로확대하겠다고밝히고있다 ( 관계부처합동, 2015a). 세월호참사에서전혀교훈을얻지못한채안전규제를기업의이윤추구에장애가되는비용으로파악하고, 안전을시장에팔아넘기려하고있는것이다. 물론모든안전검사업무를정부가다할수는없는노릇이고, 국제적인추세도안전검사업무를민간으로이양하면서이에대한공적통제를강화하는방향으로가고있는것이사실이다. 하지만정부는안전점검등을위탁하여수행하고있는협회 단체의리스트조차갖고있지않으며, 이를별도로관리하고있지도않다. 또한한국선급이사실상독점하고있는국적선박에대한검사대행업무의경우여전히비영리사단법인인한국선급에맡겨져있다. 한국선급은최근 5년간 1만 255척에대한검사를하여 100% 합격시켜부실검사가일상화되고있음을보여주었고, 세월호참사 2개월전, 불법개조된세월호안전점검에서구명시설, 통신설비등 200여개항목에서 안전하다 는엉터리평가를내렸다. 이처럼민간업체가엉터리안전점검을하는동안정부는 사단법인이기때문에감사에한계가있다 며관리감독을방기했다. 이에대한해수부의개선방안은현재한국선급, 선박안전기술공단에한정된선박검사에대한정부검사대행권을상호주의에입각하여외국선박검사기관에도개방하는것밖에없다. 현재대형선박은한국선급이, 어선을비롯한소형선박은선박안전기술공단이각각선박검사를대행하고있을뿐, 선박안전법 상검사주관기관인해양수산부가직접선박검사를수행하고있지않다는지적은외면하고있는것이다. 해양안전업무를해양구조협회로민영화시켜해경의구조역량을떨어뜨린수난구호법도바뀌지않았다. 수난구호업무는국가사무이지만해경은구조업무의효율성을높인다며민간의인력과장비를활용하기로했고, 2012년 8월수난구호법전부개정을통해 2013년 1 월한국해양구조협회를설립, 구조활동에참여시켰다. 해경은해양구조협회라는민간기구에수난구호업무를맡기면서구조역할을다하지않았다. 세월호참사이후이에대한문제제기도있었지만, 정부는이를반영하지않았고, 수난구호법은아직그대로다 ( 명숙, 2015). 한편, 개정해운법은내항여객운송사업자가운항관리규정의수립 이행및

18 여객선의안전운항을위하여안전관리책임자를두도록의무화하고, 해사안전법제51조에따른안전관리대행업자에게안전관리업무를위탁할수있도록하였다 ( 제21조의 5 신설 ). 이는해수부가연안여객선안전관리혁신대책 ( 안 ) (2014) 에서연안여객선안전관리권한과책임의명확화라는명목으로선사로하여금자체안전관리전담인력 (DP: Designated Person) 을채용하거나안전관리전문회사에위탁하도록했던방안을반영한것으로, 여객운송사업자의책임이대행업자에게넘어가도록한셈이다. 소규모여객운송사업자의경우자체안전관리전담인력채용이곤란하기에위탁이필요하다고할지모른다. 그러나대부분의연안여객사들이소규모여객운송사업자이고, 이들이지금까지안전관리업무와인력에대한책임을회피해왔다는점에서, 이러한법개정안은여객선안전관리업무의위탁을조장하고, 개별선사들에게는안전책임을회피할수있는명분을주게될것이다. 기업외부의선박운항관리자중심의내항여객선안전관리체제는한계가있다. 선박의대형화, 이용객증가등으로운항관리자의안전관리업무수요가늘었음에도불구하고, 그에상응하는수준의운항관리자확충이적기에이루어지고있다고보기어렵다. 이는선박운항관리자업무가선사의서비스생산활동과별도로이루어지고있어선사에게관리부담이없었기때문이다 ( 한국해양수산개발원, 2014). 선사가안전관리업무를직접부담함으로써운항관리자에대한안전관리수요를줄일수있다. 따라서안전관리책임소재를분명히하고, 특히사업주의책임을강화하기위해서는불가피한경우를제외하고는안전관리업무의위탁을금지해야한다. 5) 생명 안전업무의외주화 비정규직화문제외면 위험작업인력을외주화하고비정규직화할경우안전공백을야기하고, 결국은시민의안전을위협한다는사실이세월호참사에서드러났다. 세월호선원들을들여다보면, 1년짜리촉탁직 ( 계약직 ) 선장을비롯한 29명의선원중 15명이계약직이었고, 특히여객선운항의핵심인갑판부 기관부선원 17명중 12명이비정규직이었다. 청해진해운에게선장과선원은배의안전과승객의생명을책임지는사람이라기보다는회사의인건비를축내는비용으로간주되었고, 이비용을최소화하기위해서자격과능력이떨어지는이들에게배를맡긴것이다. 이처럼선장과선원을비정규직화하는것은연안여객업계에선흔한현상이다. 내항여객

19 선선원근로계약기간별현황 에따르면, 국내연안여객선선원은총 802명 (2013년 12월 31일기준 ) 이고, 이중비정규직선원이 602명 (75%) 인것으로드러났다. 근로계약기간이 1~2년인선원이 346명으로가장많았고, 1년미만의단기계약선원도 74명이나됐다. 특히 1급항해사는총 10명으로 8명이비정규직이며그중 2명은 1년미만단기계약직이었고, 기관사역시전체 274명중 197명이비정규직이었다. 5) 인건비지출을줄일수있는계약직을채용하여위험을외주화 (outsourcing) 한것이다. 자본은시민의안전에중요할지라도위험한업무는비정규직으로이뤄진하청업체에맡김으로써책임을회피하려한다. 이런고용구조에서는안전훈련을한다하더라도효과를발휘하기어렵고, 선원들에게책임감을기대하거나요구하기어렵다. 이것이위험의외주화 안전업무의비정규직화가세월호참사의구조적원인으로언급되어야하는이유이다. 안전업무를담당하는노동자들을비정규직으로채용한것에대해문제제기가나오자, 정부는안전업무담당자들을정규직으로전환하겠다고했다. 그렇다면생명, 안전업무를수행하는노동자들은이제불안한비정규직신분을벗어났을까. 정부는 2014년 9월 23일발표한안전혁신마스터플랜기본방향및향후추진계획에서항공, 해양, 에너지, 화학, 통신, 원자력등각특수재난분야별안전대책을수립하면서도위험의외주화를해소하는노동안전 ( 산업안전 ) 방안은제외하였다. 국회세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F(2014) 는세월호선장과선원이사고발생시대응이부적절했던요인중의하나로내항선선원의열악한근무환경으로인해우수한능력을가진해기사들이근무를기피하는것을들었다. 세월호의경우청해진해운에서예비원을줄일목적으로촉탁직 ( 계약직 ) 선장을고용했다가그의무책임한대처로인해문제가발생했다는것이다. 그러나여기에서도우수인력수급을위한유인책마련및내항선사지원, 해기사면허발급강화, 연안여객선선원에대한교육강화, 그리고선장의승무요건및교육강화와같은개선방안을제시하고있을뿐외주화 비정규직화문제는언급하지않았다. 실제안전관리직을비정규직으로채우는행태는여전히지속되고있다. 연안여객선사관계자는 만 62세정년을채우고 1년씩연장해서근무하는계약직선원들이있다 면서 세월호사고전과크게달라진것은없다 고말했다. 이에대해노동계가노사정위를결렬시켜안전관련분야의비정규직제한이어려워졌다는지적도있다. 노사정위원회의갈등이계속되면서비정규직종합대책이언제시행될지기약이없고, 세월호사고 1년이지나도록노동계때문에해상교통안전업무의계약직채용관행이유지되고있다는것이다. 6) 5) 한국경제, 여객선선원 802명중 602명이비정규직, ) 조선일보, 비정규직관행여전 제 2의세월호곳곳에,

20 그러나지난해말정부가발표한 비정규직종합대책 ( 안 ) 자체가문제일뿐더러, 여기에끼워넣어진국민의생명, 안전관련분야의비정규직을제한하겠다는정책또한제대로된게아니다. 정부는여객운송선박과철도 ( 도시철도포함 ), 항공사업중생명, 안전관련핵심업무에기간제및파견근로자사용을제한하겠다고한다. 하지만정부가비정규직종합대책을통해기간제및파견을제한하고있는생명, 안전관련대상업무는여객선선장과기관장, 철도기관사와관제사, 항공기조종사와관제사로한정됐다. 결국공항의소방이나보안업무담당자, 철도승무원과정비사등안전을담당하는이들을대상에서제외함으로써외주화나비정규직사용이가능하도록만들어버린것이다. 더욱이정부는기간제및파견근로만제한을두는대신외주화문제에는침묵하고있다. 철도안전업무의예를들면, 외주화가바로안전을위협하는가장큰요소임에도, 기간제및파견근로만문제되는것처럼포장되었다. 안전업무의외주화자체를금지해야하는데, 정부의비정규직종합대책은안전 위험의외주화문제를배제하여사실상외주화에면죄부를주고있는셈이다. 6) 연안여객선준공영제도입백지화 해수부는정부는영세한연안여객사대신직접적자항로나낙도항로를운영하는 선박공영제 를도입하여안전과섬주민의이동권을보장하는방안을검토하고있다고밝힌바있다. 2013년 12월기준으로 99개항로에대하여 63개의연안해운사가있는데, 이중자본금이 3억원미만인업체는 18개사로전체의 29% 이고, 자본금 10억원미만의업체가 41개사로전체의 64% 에달하여대부분의업체가영세한것으로나타났다. 업체당영업이익이 9 백만원에불과할만큼경영여건이열악하여연안여객선및여객운송의안전성을담보하기어렵다. 연안해운사의경영여건이나쁘다보니선원들의임금및근무여건또한열악해지고, 그수준또한떨어질수밖에없다. 한편, 국내항로중에서도서민의해상교통수단확보를위해서필요하다고인정되는경우, 해운법 제15조에따라 보조항로 로지정된다. 현재 26개항로가보조항로로지정되어, 국가에서선사에보조금을지급하는형식으로운영되고있다. 2013년도보조항로에지원된보조금은총 135억 7,100만원으로, 항로평균 4억원이소요된다. 이처럼운항결손액을보조해줌에따라, 사업자가수입을늘리거나비용을줄이려는노력을게을리하고, 서비스의질이저하되는등의문제점이발생하였다 ( 국회세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F,

21 2014). 이에해양수산부는구조적으로열악한선사의경영여건이안전관리소홀, 선박노후화, 선원고령화등으로이어져세월호참사같은대형사고를불러왔다고보고, 낙도보조항로 26개와취약항로 4개등 30개적자 생활항로에대한공영제도입방안등을검토하겠다고밝혔다. 2015년 2월발표한 연안여객선운영체계개선방안 에서는도서민생활항로에대해서는지자체, 농 수협등의여객운송사업진입을유도하고, 보조항로에대해서는적정운영비용산정및입찰제도개편을통해운영능력이검증된우수선사또는선박관리회사등의운영참여를유도하여공공성을강화할방침을제시했다. 다른나라에서도국가혹은지자체직접운영, 공사설립후운영, 민간선사위탁후보조금지불등다양한방식으로공적기능을도입하고있으며, 비수익연안여객항로에대해다양한방식으로국가가필수서비스를제공하고있다 ( 한국해양수산개발원, 2014). 캐나다의경우일부주요및역사적항로를제외한대부분의지역연안항로및기타연안여객서비스는지방정부에서담당하고있으며, 연방정부 ( 교통부 ) 는안전, 운항, 도선, 선박등록, 선원등을제도적차원에서지원한다. 일본에서도도서민의생활수단으로필수불가결한항로인이도항로 ( 선박이외에는교통수단이없거나불편한지점을연결하는항로 ) 의경우지방공공단체가재정지원등을통해운영에관여하며, 전체의약 1/3이공영또는제3섹터에의해운영된다 ( 국토해양부, 2012; 국회세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F, 2014 재인용 ). 그러나선박공영제도입계획은올 4월초백지화되었다. 예산권을틀어쥔기획재정부의반대로제도도입에필요한약 200억 ~300억원의추가예산을확보하는데실패했기때문이다. 선박현대화를위해선사가새여객선을구입할때필요한자금일부를정부가연 2% 안팎의낮은이자로빌려주고선사는운항수익으로매년원금을갚도록하는 선박공동투자제도 도입또한세수부족을이유로기획재정부가반대하여예산반영이되지않으면서무산되고말았다. 7) 또한해양수산부는연안여객선건조촉진을위해선박건조대출금의이자일부를지원하는이차보전제도지원조건을대폭개선하기로했으나, 노후화된국내연안여객선의대체수요를충족하기어려워보인다 ( 국회세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F, 2014). 4. 해상안전관리대책의개선방향 7) 한국일보, 장비열악해훈련거듭해도 ' 막막한해양경비 ',

22 앞에서언급한여러가지이유로정부의해상안전관리대책은세월호참사이전과별로 달라진것이없다고말할수있다. 뭔가달라졌다고하려면무엇이필요할까. 1) 세월호특별법시행령의전면개정 지난 5 월 7 일국무회의를통과한세월호특별법시행령은국민의힘으로제정되고국회가 입법한세월호특별법의취지를훼손하는동시에특조위의독립성을침해하고무력화시키는 것이었다. 정부가새로운입법행위를한것이나마찬가지여서국회조차모법을뒤엎는정부 시행령안의문제를지적할정도였다. 정부부처들은세월호특별법시행령에포함된내용조차제대로이행하지않으면서, 특조위 활동에철저한비협조로일관하였다. 특히해수부는정부의시행령안에대한비판여론이높 아지자유가족이요구하는대로수정하겠다고밝히면서도특조위와는어떠한협의도하지않 았고, 특조위에세월호인양관련핵심내용이담긴보고서제출도거부해왔다. 더욱이특 조위가사무처구성조차제대로하지못했다는점에서세월호참사진상규명을위한첫발 도떼지못했다고할수있는데도, 해수부는특조위의활동과임기가같이시작된다고보기 때문에세월호특별법에따라특조위또한 1 월 1 일부터활동하기시작했다고주장한다. 1 년 의특조위활동기간을반토막낸것이다. 이쯤되면해수부가앞장서서세월호특별법과특조위를무력화시키는데나서고있다고봐 야한다. 이런상황에서해수부가내놓는해상안전관리대책의실효성에의문을가질수밖 에없다. 세월호특별법의본래취지를살리기위해서는졸속으로제정된정부의시행령을전 면폐기하고특조위가제안한시행령안을적극수용하여재개정해야한다. 특조위도지난 4 월 21 일전원회의를열어 세월호특별법시행령개정안 을의결했다. 8) 이와함께항공 철도사고조사위원회와같이해상사고에대해상시적으로대응할수있는 해상사고조사위원회설치또한검토할필요가있다. 사고원인을명확하게규명하여향후유 사한사고를방지하고, 고귀한인명과재산을보호함으로써국민의삶의질을향상시킨다는 항공 철도사고조사의목적은해상사고에있어서도다르지않기때문이다. 특조위활동을 8) 이날의결된개정안은업무에대한상임위원들의지휘 감독권을보장하고있으며, 진상규명국과안전사회국의활동범위또한변경했다. 진상규명국과관련해기존시행령의 정부조사결과 ( 자료 ) 분석 이라는문구를삭제했고안전사회국과관련해서는기존 4.16 세월호참사와관련된 것으로한정시켰던것을삭제했다. 이와함께공무원들의권한은축소됐다. 미디어오늘, 특조위, 시행령전면개정안의결 민간역할커지고공무원역할줄여,

23 제도화하는방안으로이에대한공론화도의미있다고본다. 2) 해상안전규제강화및관련조치철저 이명박정부가여객선의선령규제를완화했던것이세월호참사의원인가운데하나로지목되면서, 박근혜정부는규제개혁을계속추진해나가되, 안전과관련한규제는완화하지않겠다는입장을표명했다. 그러나정부가발표하는규제개선상황을보면안전규제또한정부의전반적인규제완화기조에따르고있다. 규제정보포털 ( 의규제개선톡 (Talk) 에제시된규제개선사례들이이를잘보여준다. 여기에는 2015년 4월 20일현재규제개선사례 1014건이올라와있는데, 지난 1년사이의규제개선사례가운데안전성강화에역행하는규제들이상당했다. 교통 안전 환경분야는아니지만다른분야중안전에영향을미치는사례들가운데에서도안전규제를완화한사례들이있었다 ( 김철, 2015). 해상안전규제의경우여객선은선령제한을 30년에서 25년으로낮추기로했지만, 해운법시행규칙이 7월에개정될예정이다. 여객선의안전운항과직결되는선령제한에관한사항은국민이안전하게살권리에관한사항이라는점에서, 시행규칙이아니라해운법내지최소한해운법시행령에규정되어야할것이다 ( 이상윤, 2014). 그리고세월호참사의결정적원인이선박의무리한수직증축, 화물과적과평형수조작등더많은이윤을남기기위해안전을도외시한청해진해운의탐욕이었음에도불구하고, 법원은청해진해운에대해과실로인한기름유출에대한 벌금 1천만원 만을부과하였고, 2015년 1월개정된선박안전법은선박소유주에대한양벌규정강화요구를외면했다. 물론헌법재판소가지난 2013년 9월에선장이법률상일부의무를위반한때선박소유주도벌금형에처하도록한구선박안전법제84조제2항의양벌규정에대해위헌결정을내린만큼, 이에대한처벌규정을강화하는것이쉽지는않다. 따라서세월호참사와같은산재및재난사고를일으킨기업의최고경영자를엄중하게처벌하고, 나아가기업에영업정지명령까지할수있는기업살인법 ( 기업책임법 ) 제정이필요하다. 돈을앞세워 살인 행위를하는것을강력하게처벌할때제2의세월호참사도막을수있다. 한편, 유람선은유선및도선사업법상아예선령제한규정조차없었다가, 이에대한지적이이어지자, 유 도선의선령을제한하는법개정안이지난 2월국회를통과하였다. 그러나아무리노후된선박일지라도향후 8년간은선령제한을적용받지않게되는등유 도선

24 에대해서는안전규제가느슨한상황이다. 따라서유 도선을중심으로사각지대로남아있는해상안전관련규제를강화하고, 체계적으로관리할필요가있다. 이와함께해상안전규제를완화한이후노후선박에대한선박검사가제대로이행되지않았다는감사원감사결과를반영하여이에대한정부의지도 감독또한철저해져야한다. 그리고 생명과안전 을위협하는무차별적인규제완화를방지할수있는근본적개선방안에대한논의가바로지금부터시작되어야한다. 규제를규제답게만들수있도록 관료적규제에서사회적규제로, 그리고 독과점적규제에서민주적규제로 전환하는것에대한공론화가필요하다. 3) 해상안전점검, 관리 감독에대한공적통제강화 근본적으로안전검점, 관리 감독은공공부문이맡아서할일이지협회를비롯한민간부문에맡길것은아니다. 특히사회간접자본 (SOC) 이나산업진흥부문과는달리환경이나안전관리부문을민간이맡아서할경우규제가제대로작동하지못해엄청난비용을지불하게된다. 이번세월호참사로지불해야하는유 무형적비용을떠올리면될것이다. 민간이안전점검을대행할경우각업체간비용절감경쟁이발생하고, 저렴한비용으로안전점검을대행하다보니노동자임금을깎고시설비용을감축하는등제대로된안전점검을할수없게된다. 관련부처와의유착관계도필연적으로뒤따른다. 9) 환경이나안전관리업무는협회쪽에맡긴점검권한의상당부분을공공부문에서인수해야실질적으로엄격한관리가가능해진다. 해수부는해운법을개정하여 2015년 7월부터운항관리자의소속을선박안전기술공단으로이관하기로하였다. 선박안전기술공단이해운조합과같은민간협회가아니라공공기관이고, 상대적으로공적통제가강화된것이기는하다. 그러나이또한선박안전운항을정부가직접담당하지않고수익성도챙겨야하는공공기관에위탁하는셈이어서해운조합과큰차이가없다. 더욱이세월호참사와관련하여실시된검찰수사나감사원감사결과에서선박안전기술공단또한안전을담보하는데문제가있음이드러나기도했다. 선박안전기술공단소속선박검사원들이대형선박에대해안전검사를하지않고도검사를한것처럼증서를내주었다가적발되었고, 공단이사장등의부패사건도있었던것이다 ( 박근용, 2015). 앞에서언급한것처럼, 최소한여객선과같이안전성이우선시되는선박에대해서는한국 9) 헤럴드경제, 안전도민영화하는한국 제 2 세월호 는또나올수있다,

25 선급과같은민간협회에검사를대행하도록할것이아니라정부가직접선박검사를하도록하는방안을적극적으로검토할필요가있다. 현재영국과일본은여객선의경우민간에검사를대행시키지않고국가기관에서직접선박검사를수행하고있다고한다. 우리의경우에도여객선및선박의안전과관련된사항은민간에위탁하는것이아니라국가가직접검사하는제도를도입해야한다 ( 국회세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F, 2014). 국민안전에대해서는정부가책임지고검사 점검을하는것이타당하다. 지금과같은안전점검업무의위탁대행구조는최소화 지양되어야한다. 이와함께안전운항관리업무를내실화하기위해운항관리자가매출항시마다출항전선박에대한검사를직접수행하도록제도적으로강제하고, 안전운항관리제도와관련된법령들을정비할필요가있다 ( 국회세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F, 2014). 특히안전운항관리업무를적절히수행하지않는운항관리자및선사에대한제재수준을강화해야하는데, 이를위해서는그전에안전관리대행업자에게안전관리업무를위탁할수있도록한해운법규정을개정해야할것이다. 4) 안전 위험업무의외주화 비정규직화근절 세월호참사에서선원다수가기간제계약직노동자였다는사실이밝혀지면서비정규직남용으로인하여시민의안전이위협받고있음이드러났다. 실제적으로안전에대하여책임져야할기업과선사는안전 위험업무의외주화를통해안전책임도회피하고비용절감효과도보게된다. 안전관련업무는시민전체의삶이걸린문제이며 비용 으로계산되어서는안된다. 시민의안전을책임지는안전관련업무의경우, 외주화를금지하고정규직고용을의무화하여비정규직을감축하는한편, 안전업무의안정성을보장해야한다. 해양수산부는안전재교육면제폐지, 실습위주교육개편, 여객선안전 직무교육신설을선원교육의개선안으로내놓았지만, 이러한교육훈련이제대로이루어진다고하더라도계약직선장과 4-12개월짜리단기계약직선원들이사고에적절히대처할리없다. 3-6개월단위의훈련은아예받아보지도못한채퇴사하는사람들도생길것이기때문이다 ( 박상은, 2014). 비정규직선원들은권리가없기때문에위기상황에대해문제제기도어렵고대응도어려워진다. 해수부의안전관리대책은선원소명의식제고, 우수선원공급유도, 그리고선원안전교육내실화등을도모하는동시에선원의처우를개선하고우수선원을확보하겠다고한다. 그

26 러나국내연안여객선선원의 75% 가비정규직인상황자체를바꾸지않는선원처우개선방안은구두선 ( 口頭禪 ) 에불과하다. 수개월마다이직하는선원들이소명의식을가질리없고, 사고가발생할때팀워크를맞춰대응할리만무하기때문이다. 10) 안전관련업무는절대로외주화해서는안되며, 이업무를하는노동자를즉각정규직으로전환해야한다 ( 세월호참사대책회의존엄과안전위원회, 2014). 여기에덧붙여, 운항관리자의인력충원이필요하다. 세월호참사이후운항관리자가 73명에서 2000년수준의 91명으로늘어났다. 하지만 15년동안연안여객선이용객이급증했고운항관리자들은업무과중에시달려왔던점을반영한다면, 운항관리자의충원이충분하게이루어져야한다. 해수부는적정인력을산정하여인력을추가하겠다고하지만, 이를구실로운항관리자를최소화할가능성이있다. 운항관리자는직접현장을점검할수있을정도로충분하게충원되어야한다. 5) 연안여객운송사업에공영제도입 캐나다와일본의경우국가교통망의유지내륙과도서간의공생및경제성장등을위하여중앙정부및지자체가적극적으로연안여객운송사업에참여하고있다 ( 국회세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F, 2014). 이와관련하여우리의경우에도연안여객운송사업에공영제도입을검토할시기가되었다. 첫째, 안전하고안정적인연안여객운송서비스제공은공공재를공급하는정부의기본적인책무이므로, 국가가그운영에적극적으로관여할필요가있다. 연안여객운송은외부효과를가지는등공공성이강한서비스로서시장을통해서만생산되는경우사회적으로필요한최적의수준보다서비스가더적게제공되므로국가의개입이요구된다. 둘째, 공영제를도입할경우이윤획득을우선시하는민간에비해안전관리에보다중점을두고사업을운영할수있다. 도서민에게연안여객운송은선택이아니라필수서비스이며, 이용객이신뢰할수있는정시성과안전성이확보되어국민이쉽고편리하게이용할수있는수준이어야한다. 하지만민간사업자로서는투자의유인이없기때문에공공부문의지원이요구된다. 셋째, 현행 99개항로중대부분인 85개항로가보조항로를비롯한독점항로이기때문에, 독점으로인한선사의안전관리소홀및운항기피우려등에대응하여도서민의기본적운 10) 사회진보연대, 기업의안전의무강화방안부터구체화하라,

27 항수요를안정적으로충족시킬필요가있다. 여객선항로는정해진노선과운행시간표를갖추고다수의사람을운송하는보편적대중교통수단으로서공공성유지를위한국가의역할이요구되는것이다 ( 한국해양수산개발원, 2014). 넷째, 공영제도입을통해연안여객선에우수한선원들이확보될수있도록처우를개선해야한다. 연안여객운송사업에공영제를도입하기곤란하다면, 국내실정과재정부담등을감안하여보조항로에대해우선적으로시행하면서단계적인도입을도모해볼수있다. 현재보조항로이외의연안여객운송사업자의항로면허권은사업기한이정해져있지않아면허권회수시사업자와분쟁이발생할수있으며, 이를해결하는과정에서상당한거래비용이소요될수있다. 반면, 보조항로는해당항로의여객선을이미국가에서보유하고있고, 사업기간이 3 년으로정해져있어일반항로에비해사업권회수가용이하기때문이다 ( 국회세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F, 2014). 이는공익서비스의무 (PSO, Public Service Obligation) 차원에서비수익항로에대한시범사업방식으로추진가능하다고본다. 다만, 이경우운항수입을통한재정충당은당연히곤란할것이므로, 안정적인재정지원방안또한함께모색되어야할것이다. 6) 해상안전관리체제에대한이용자및노동자의참여와민주적통제 해상영역의안전관리는육상교통영역의안전관리와는달리그간시민들의관심이저조하였다. 그리고세월호참사의재발을막기위한여러가지안전관련대책과개선방안들도대부분관료의개입을용인하고국가에게맡기는수준의것이었다. 하지만궤도교통의안전관리실태에서알수있는것처럼국가가오히려공공안전을위협해왔음을직시해야한다 ( 이승우, 2015). 세월호특별법시행령제정및특조위활동과관련하여해양수산부가보이는행태가이를잘보여준다. 해상영역의안전관리에대한민주적인통제구조를확립하기위해서는공공서비스의이용자인시민과서비스생산자인노동자가참여하고이에대해통제할수있어야한다. 선박과선박안전관리에문제가있을때상황을가장잘알고있는이용자들과노동자들이참여하는일종의해상안전거버넌스가수립될때지금보다훨씬더안전하고바람직한해상교통체제가실현될수있다. 물론이를위해서라도이용자들과노동자들의조직화된참여가우선모색되어야할것이다

28 < 참고문헌 > 감사원 감사결과보고서 : 세월호침몰사고대응및연안여객선안전관리 감독실태. 감사원 감사결과보고서 : 선박등안전규제관리실태 ( 국회감사요구사항 ). 관계부처합동 안전혁신마스터플랜기본방향및향후추진계획. 관계부처합동. 2015a. 안전산업활성화방안 : 제5차국민경제자문회의후속조치. 관계부처합동. 2015b. 함께만드는안전한나라 안전혁신마스터플랜 ( 요약본 ). 국토해양부 연안여객운송사업장기발전방안연구. 국회세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F 연안여객선사고재발방지개선방안. 국회입법조사처 주요국의여객선등에관한 ( 준 ) 공영제운영관련법령현황. 정진후의원입법조사회답. 김영모 대형해양사고예방을위한안전관리체제운영개선연구. 한국해양수산연수원. 김인현 국회에계류중인세월호관련법안개관. 세월호관련법안에대한특별세미나발표자료. 김철 세월호참사의구조적원인과한국사회에던진과제들. 안전한일터안전한사회만들기생명안전국제심포지엄자료집. 김철 무엇이우리의안전을위협하는가. 세월호참사 1주기연속토론회 ( ), < 우리는안전한사회로가고있는가 > 자료집. 세월호참사국민대책회의존엄안전위원회주관. 명숙 세월호참사 6개월, 정부안전대책무엇이문제인가 : 기업돈벌이방안이안전대책으로둔갑. < 세월호참사이후... 정부의안전대책과문제점 > 토론회 ( ) 자료집. 세월호참사국민대책회의 전국민주노동조합총연맹주최. 민주사회를위한변호사모임세월호참사진상규명과법률지원특별위원회 세월호참사진상규명 17대과제. 박근용 또국민안전 ' 위탁 '... 세월호 1년, 달라진게없다. 오마이뉴스,

29 박상은 참사의구조적원인, 반드시밝혀야한다. 세월호참사진상규명중간평가와앞으로의과제토론회 ( ) 자료집. 세월호참사대책회의존엄과안전위원회 안전한사회를위해당장실천해야할일. 이상윤 여객선안전법제개선방안연구. 한국법제연구원. 이승우 공공안전을위협하는국가 : 궤도안전의상품화와관료화. 사회공공연구원워킹페이퍼 이진우 찰스페로의시스템사고이론을세월호에적용해본다면? 오늘보다, 제3호. 조영관 진상규명경과와현황. 세월호참사 1주기연속토론회, < 진상규명과재발방지대책, 어디까지진행되었나 > 자료집. 세월호참사국민대책회의존엄안전위원회주관. 참여연대 박근혜정부에묻는다, 모든규제가 암 인가? 이슈리포트. 참여연대 박근혜정부의 11개규제완화와그문제점. 이슈리포트. 최명선 박근혜정부의계속되는안전규제완화, 무엇이문제인가. < 세월호참사이후... 정부의안전대책과문제점 > 토론회 ( ) 자료집. 세월호참사국민대책회의 전국민주노동조합총연맹주최. 한국해양수산개발원 연안여객운송산업장기발전방안연구. 국토해양부보고서. 한국해양수산개발원 연안여객운송서비스의공적기능강화방안. 해양수산부 연안여객선안전관리혁신대책 ( 안 ). 해양수산부 연안여객선운영체계개선방안. 해양안전심판원특별조사부 여객선세월호전복사고특별조사보고서 <Safety Investigation Report>