국토

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영실 환
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1 국토지리학회지제 50 권 1 호, 2016 (1~13) 헌법재판소헌법불합치결정에부합하는국회의원선거구재구획에관한연구 * - 경기도지역을대상으로 - 김명진 ** 김감영 *** National Assembly Redistricting corresponding to Constitutional Discordance Adjudication* - In the case of Gyeonggi - Myung Jin Kim** Kamyoung Kim*** 요약 : 2014년 10월 30일헌법재판소는현행 1:3 인구격차를갖는국회의원선거구구획에대하여헌법불합치결정을내렸다. 이번헌법불합치결정의핵심은국회의원선거구구획에서선거구사이의인구등가성을높이기위하여선거구간인구격차를 1:2로줄이는데있다. 본연구의목적은인구격차 1:2에준하는선거구를구획하는것이다. 19대선거에서게리맨더링이많이나타난곳으로평가되는경기도를대상으로공간최적화기법인언덕오르기알고리즘을적용하여 1:2기준을준수하는선거구를재구획하였다. 연구결과에따르면경기도의지역구국회의원선거구수를 59개로제안할수있고, 수원시, 남양주시, 화성시, 군포시, 용인시, 김포시, 광주시등7개지역에서선거구증설을제안할수있다. 이외에도양주시 동두천시, 포천시 연천군으로구성되었던선거구는양주시, 포천시, 연천군 동두천시로조정이가능하다. 이러한제안은추후선거구획정위원회결정을위한하나의대안이될수있을것이다. 주요어 : 헌법불합치결정, 국회의원선거구획정문제, 공간최적화기법, 인구등가성 Abstract : The Constitutional Court adjudicated a constitutional discordance for the national assembly electoral apportionment based on 1:3 population deviation between districts. The main focus of this decision is to reduce the population deviation between districts from 1:3 to 1:2 in order to improve population equality. The purpose of this paper is to redraw National Assembly election distircts based on the 1:2 population deviation. This paper uses a hill climbing heuristic, which is one of spatial optimization methods, and Gyeonggi is used as a study area because this area was highly gerrymandered in the 19th National Assembly Election Redistricting. Computational results propose that the number of districts is 59 according to the population proposition. 7 regions need district enlargement as 1 each and 4 regions need district revision. The new redistricting plans can be proposed as one of alternative plans to decision makers. Key Words : Constitutional Discordance Adjudication, National Assembly Election Redistricting, Spatial Optimization Approach, Population equality * 본논문은연구자개인의의견이며, 연구결과는선거구획정위원회가 2016 년 2 월 28 일제출한선거구획정 ( 안 ) 이전에연구되었음을밝힙니다. ** 경기과학기술진흥원정책연구본부책임연구원 (Principle Researcher, Gyeonggi Institute of Science & Technology Promotion, kmjing@gstep.re.kr) *** 경북대학교지리교육과부교수 (Associate Professor, Department of Geography Education, Kyungpook National University, kamyoungkim@knu.ac.kr)

2 김명진 김감영 I. 서론 1. 연구배경헌법재판소는지난 2014년 10월 30일국회의원지역선거구를획정함에있어서인구편차상하 50%(3:1) 기준으로국회의원지역선거구를정하고있는 공직선거법 제25조제2항별표 1에대하여헌법불합치결정 1) 을내렸다. 이에따라 2001년부터 19 대국회의원선거가치러진 2012년 4월 11일까지선거구간인구편차 3:1( 상하 50% 편차 ) 을기준으로구획된현행국회의원선거구를 2015년 12월 31일까지 2:1( 상하 33.3% 편차 ) 로개정해야한다. 이러한결정에대한근거로서울강남갑과경북영천선거구를예로들었다. 서울강남갑선거구 (309,776명) 가경북영천선거구 (103,003명) 보다인구가 3배많은데도불구하고동일하게하나의선거구로설정하는것은평등선거원칙에입각한 표의등가성 즉, 국회의원지역구선거에서모든유권자가행사하는 1표의가치는동등하다 는헌법적가치를훼손하는것이고, 이에대하여문제를제기하는것은당연하다고하였다. 이번결정에앞서헌법재판소는표 1과같이 2001 년에판결한선거구획정과관련한심판에서지역대표성, 도농간인구격차, 불균형개발등현실적문제를고려해당시에는선거구간인구편차를 3대 1 로제시하였고이에더하여 상당기간이지나면인구편차 2대 1을기준으로위헌여부를판단해야한다. 고밝힌바있다. 이러한헌법불합치결정으로인하여 2016년 4월 에실시되는제20대총선을앞두고전국 60여개선거구는재구획이불가피한실정이다. 선거구재구획은국회정치개혁특별위원회가선거구획정기준, 국회의원정수, 지역구와비례대표의석비율등익가이드라인을정하고선거구획정위원회가구체적으로개별선거구를획정하는방식으로진행된다. 이에따라국회는 20대총선을앞두고선거구를조정하기위하여여야 10명씩 20명의의원으로 2015년 3월 17일부터정치개혁특별위원회를구성해선거구선정기준에대한논의를하고있다. 한편그동안국회에소속되어최종수정권한까지행사해왔던선거구획정위원회를중앙선거관리위원회소속의독립기구로설치하도록공직선거법이개정되어자의적인선거구획정을원천적으로차단하고자하였다. 이러한선거구재획정을위한제반환경이마련된상황에서이제는관련전문가들의논의를통해실증적인대안을제시하여제20대총선을대비해야하는시점에와있다. 선거구를주기적으로재구획하는가장근본적인이유중하나는지역의사회경제적여건에따라인구수가변화함에따라서정부내에서그지역이대표하는비중에도균형이깨질수있기때문이다. 선거구재구획을통해이러한불균형을해소하여국민개개인의의사를공정하게대변할필요가있다. 선거구재구획시특정정당에유리하게선거구가구획되는게리맨더링이나타나지않도록객관적으로선거구를구획해야한다. 헌법재판소불합치결정을바탕으로 2015년 12월 31일까지전국시도의선거구를재구획하여야하지만, 법정기한을이미넘겼다. 이중경기도는선거구재획정시그영향을가장많이 표 1. 국회의원선거구관련헌법재판소결정 판례 1995 년위헌결정 2001 년헌법불합치결정 2014 년헌법불합치결정 최대 최소선거구인구비례 헌재결정이유 최대 최소인구비례를 4 대 1 이하로조정할것을제시 ( 인구편차상하 60% 이내 ) 평등선거의원칙은 1 인 1 표뿐만아니라 1 표의투표가치가대표자선정이라는선거결과에도기여하는정도의평등을의미 참고자료 : 김지윤 (2013) p102 < 표 3-3> 에서발췌 최대 최소인구비례를 3대 1 이하로최대 최소인구비례를 2대 1 이하로조정하도록제시 ( 인구편차상하 50% 제시 ( 인구편차상하 33.33% 이내 ) 이내 ) 최대최소선거구인구비례가 2대1이선거구조정의현실적어려움은인구내가바람직하지만현실을고려해 3 비례허용기준을완화할사유가안됨대1로결정 2

3 헌법재판소헌법불합치결정에부합하는국회의원선거구재구획에관한연구 받게되는지방자치단체로서새로운인구등가성을기준으로 19대총선당시할당된 52개선거구를분석해보면도내 31개시 군중수원시, 용인시, 성남시등을포함한 11개시군 2) 의 16개선거구 3) 가인구수기준상한을초과하고있다. 뿐만아니라 19대선거구구획에서용인시와수원시의선거구설정은명백한게리맨더링의사례이다 ( 이정섭, 2012). 따라서내년에치러질 20대국회의원선거를위하여 1:2 인구편차기준을벗어난이들선거구를재조정해야만하는상황이다. 인구등가성에관련된논의는이미예전부터여러차례있어왔다 ( 강휘원, 2001; 김영식, 2002; 강휘원, 2005; 서복경, 2012; 정만희, 2012). 주요논의내용은선거구별로인구가불균형하여이로인한선거의평등원칙인투표등가성이훼손되고있다는것이다. 다시말해서선거구획정의기본공간단위가되는자치구 시 군의인구가불균등하게성장하여자체적으로인구편차가나는상태에서기존의선거구간인구편차의상한과하한기준이크기때문에선거구간에큰인구편차가발생하고있다. 이러한문제점에대한해결책은이론적으로명료하다. 즉, 인구편차를현행보다더욱엄격하게적용하고그기준을공직선거법에명문화함으로써 1인 1 표제를지향하는것이다 ( 강휘원, 2001; 김영식, 2002; 강휘원, 2005; 정만희, 2012). 강휘원 (2001) 은최소및최대선거구의인구격차를 2:1 미만으로줄여 1인 1표제를지향하도록해야한다고주장하였고, 강휘원 (2005) 과정만희 (2012) 도인구편차기준을 2:1 이하로좁히고, 광역시나도등권역별인구불균형문제해결을위해인구비례에의해할당된선거구를고려하는방안도필요하다고언급하였다. 김영식 (2002) 은더나아가인구편차를1.5:1까지좁힐것을주장하였다. 선거구구획에있어서인구등가성의원칙이중요한것은비단우리의현실만은아니다. 미국의경우하원의회선거구선정에있어서인구등가성의원칙을엄격하게적용하고있고, 영국은선거구에있는유권자수를기준으로하원의의석수를배정하여선거구간의인구등가성을유지하고자하고있다. 일본 의참의원선거구선출의원및비례대표선출의원에게각각 1인 1표를행사하도록한다. 그리하여평등선거원칙에따라인구기준을맞추지못한해당선거구획정은위헌으로판결이되고있다 ( 손형섭, 2012). 이외에도프랑스는법률에의하여상하 20%(1.5:1), 독일은상하 15%(1.35:1) 이내에서획정하되상하 25% (1.67:1) 초과시에재획정하도록하였다 ( 김선화, 2014). 국외에서는 1960년대이후선거구획정에대하여인구등가성, 인접성, 공간적조밀도등의기준을고려하여정량적으로선거구를획정하는방법론이활발히논의되어왔다. 최적화기법중정확기법 (Exact methods)(garfinkel and Nemhauser, 1970; Shirabe, 2009), 휴리스틱수송문제 (Weaver and Hess, 1963; Hess et al., 1965; Plane, 1982; George et al., 1997), 휴리스틱성장이론알고리즘 (growth algorithm) (Morrill, 1973; Liittschwager, 1973; Harris, 1964), 휴리스틱로컬서치 (local search)(nagel, 1965; Kaiser, 1966), 휴리스틱공간작용 (spatial interaction) (Openshaw, 1977) 등다양하다. 2000년이후에는시뮬레이트어닐링 (Macmillan and Pierce 1994; Macmillan, 2001; Myung Jin Kim, 2011), 타부서치 (Tabu Search)(Bozkaya et al., 2003; Wei and Chai, 2004), 유전자알고리즘 (Genetic algorithm)(bacao et al., 2005; Xiao, 2008) 등여러가지문제에적용가능한메타휴리스틱방법이선거구획정문제에광범위하게이용되고있다. 그렇지만국내에서는이러한선거구구획에관한정량적인접근이미비한실정이다 ( 김명진 김감영 2013). 2. 연구목적본연구에서는헌법재판소의헌법불합치결정에따라현재활발히논의되고있는선거구재획정과관련하여인구등가성기준을준수하는선거구구획안을제시해보는데그목적이있다. 이를위하여제 20대국회의원선거에서선거구설정논의에서주된쟁점이되고있는경기도를사례로연구를수행하였다. 2장에서는선거구획정에대한헌법불합치결정의주요내용및이슈를알아보고, 3장에서는선거구재획정을위하여시도된여러노력들을살펴본다. 4장 3

4 김명진 김감영 에서는인구등가성을바탕으로헌법불합치결정을준수하는선거구재구획모델을제시한다. 마지막으로 5장에서는재구획모델을사례지역에적용하여얻은선거구구획결과를제시함으로써의사결정자들에게하나의대안을제시하고자한다. II. 선거구획정에대한헌법불합치결정의주요내용 1. 헌법불합치결정 헌법재판소가지난 2014년 10월결정에서제시하고있는투표가치의평등및선거권침해의논거는다음과같다. 인구가적은지역구의 1표가인구가많은지역구의 3표와같은효력을가지는것은과도한불평등으로서단원제국회에서인구가적은지역구에서당선된국회의원이획득한투표수보다인구가많은지역구에서낙선된후보자가획득한투표수가 더많은경우가있는데, 이는진정한대의민주주의관점에서바람직하지않다. 헌법재판소는국회의원이지역대표성을띠기때문에현행지역구유지가불가피하다는반론에대해서도지방자치제도가정착되면서국회의원의지역대표성을보완할수있게되었다고판단하여보다엄격한인구등가성을준수할수있는결정을내렸다. 표 2에따르면각지자체의선거구당평균인구가상이함을알수있다. 2. 주요논란의이슈선거구구획문제에있어서 3가지쟁점에대하여계속적으로문제가제기되고있다. 첫째는선거구획정에관한독립기구설치이다. 선거구획정은공직선거법제25조제1항에적시한바와같이선거구획정위원회에서획정안을마련하고선거일 6개월전까지국회의장에제출하도록되어있다. 이를바탕으로최종적으로는국회정치개혁특별위원회에서선거구획정안을최종작성하여개정법률안을국회본회의에서통과시킴으로써선거당사자인국회의원 표 2. 선거구자료 19 대선거구수 ( 개 )(A) 면적 인구수 ( 명 )(C) 선거구당평균인구 ( 명 )(A/C) 인구상한 (278,200) 초과선거구수 인구하한 (139,100) 미만선거구수 서울 % 10,103, , 인천 % 2,902, , 경기 % 12,357, , 강원 % 1,544, , 충남 % 2,062, , 세종시 % 156, , 대전 % 1,531, , 충북 % 1,578, , 경북 % 2,700, , 대구 % 2,493, , 전북 % 1,871, , 전남 % 1,905, , 광주 % 1,475, , 경남 % 3,350, , 부산 % 3,519, , 울산 % 1,166, , 제주 % 607, , Total % 51,327, , 자료출처 : 통계청통계지리정보서비스센서스용행정구역경계및인구데이터 2015 년 1 월데이터기준 4

5 헌법재판소헌법불합치결정에부합하는국회의원선거구재구획에관한연구 이확정안을최종적으로결정할수있는권한을가지는비합리적인과정을거친다. 이러한정치논리에의해이루어질수밖에없는과정에대해국회정치개혁특별위원회는 2015년 4월 9일선거구획정위원회를독립기구로설치하고획정안에대하여국회에서수정하지않기로 4월임시국회에서합의했다. 그렇지만, 이는임시적인조직으로서선거구획정안을제시하면해산한다. 둘째는지역대표성문제이다. 중앙선거관리위원회가제출한정치관계법개정안은지나치게인구비례만을고려할뿐, 지리, 역사, 문화동질성등지역의특성을나타내는다른요소는전혀고려하지않은결과이다. 표의등가성만을기준으로삼은헌법재판소의판정에는지역대표성이전혀고려되지않고있음이오히려게리맨더링을부추기는결과를초래할개연성이충분히존재한다는주장이제기되고있다 ( 김선화, 2014). 즉, 인구비례를측정하기위한기본단위등에대한논의가전혀없고, 도 농간경제력차이나인구격차가아직해소되지않은상태이다. 이러한상황에서농어촌인구감소나고령화현상으로인하여이지역을대표할의원수가절대적으로감소할것이고, 도 농간의격차는더욱커질것으로우려하고있다. 셋째, 의원정수의문제이다. 인구비례문제로인해나타나는문제점을해결하기위한방안의하나는의원정수를조절해보는것이다. 실제로선거구재획정을논의하는과정에서문재인새정치민주연합대표는직능전문가및여성에게그권한을부여하기위하여비례대표를 30% 정도늘려국회의원의수를현행 300명에서 400명정도까지늘려야한다는입장을피력하였고, 심상정정의당대표는권역별의석수를먼저배정한뒤그의석을정당득표율에따라나누는권역별비례대표제를도입하자는의견을제시하였다. III. 선거구재획정을위한노력 선거구획정을위한기본적인절차는다음과같다. 2016년 4월 13일제20대국회의원선거가실시되기위해서는 2015년 12월 15일 ( 총선 4개월전 ) 부터제 20대총선의예비후보자등록을한다. 이를위하여 2015년 10월 13일까지선거구획정위원회에서선거구획정안을제시하고, 11월 13일까지국회가지역선거구를확정해야한다 ( 표 3). 이를위하여선거구획정기준, 전체의원수, 인구기준일, 지역구의원수등에관하여여러차례회의를통해확정하고그기준을제시하고자노력을하였다. 1. 선거구획정기준제시선거구획정기준을제시하는것은쉽지않았다. 정치개혁특별위원회가기한인 2015년 8월 13일까지선거구획정자체안에대한가이드라인을제시해야하는데이것이지연되었다. 이에국회의원선거구획정위원회 ( 이하획정위 ) 는지난 19대총선때적용됐던법률과세부규칙에따라서 자체안 마련에착수하겠다고하였다. 김대년국회의원선거구획정위원회위원장은헌법재판소가제시한인구편차 2대1 이하를적용하고인구, 행정구역등을고려하여자체적으로선거구단일의획정기준을법정기한인 10월 13일까지마련할것이라는의견을제시하였다. 여야농어촌출신의원들이요구하는 농어촌특별선거구 지정에대해선거구획정의대전제인인구편차 2대1 범위를벗어나는것은위헌이므로인구편차 2:1 기준을가장중요한요인으로선거구를구획하도록하겠다는의지를피력하였다. 그러면서국회의원선거구획정위원회는국회정치개혁특별위원회에서언제든지획정기준을정하면곧바로이를반영한다는방침이라고하였다. 그러나결국국회의원선거구획정위원회는법정기한내에획정안을제출하는데실패하였다. 그이유는국회의원선거구획정위원회가헌정사상최초로국회밖독립기구로출범하였으나, 획정위원은선관위위원장, 여당추천 4명, 야당추천 4명등총9명으로구성되어획정안의결요건인 3분의 2 찬성이실제로는어려운구조였기때문이었다. 결국선거구획정위는 무늬만독립기구 에지나지않았다. 5

6 김명진 김감영 2. 전체의원수및인구기준일확정국회정치개혁특별위원회는 1차활동기한중인 2015년 8월 18일 20대총선의국회의원정수를현행 300명으로유지하고지역구와비례대표의원의비율은국회의원선거구획정위원회에일임하기로합의하였고, 2차활동기한 ( ~ ) 중인 9월 11일열린전체회의에서선거구획정인구기준일을 2015년 8월 31일 로결정 4) 하였다. 3. 지역구의원수제시 2015년 9월 18일-9월 19일선거구획정위원회는전체회의를열어서지역구선거구수를 244~249석내에서확정하기로결정하였다. 국회의원선거구획정위원회는헌법재판소가제시한인구편차를준수하면서지역대표성과비례성을존중한다는취지로이러한결정을하였다. 이러한결정은현행 246석보다 2석이줄어들거나최대 3석이늘어날수있는상황으로지역구의석이줄어들것으로예상이되는농어촌지역의국회의원들은선거구획정위원회결과에민감할수밖에없다. 각정당의주장은각기다른데, 새누리당은비례대표수를줄여서라도농어촌지역의대표성을확보해야한다는입장이고, 새정치민주연합은비례대표는최소한현수준유지하자는입장이다. 중앙선거관리위원회산하선거구획정위원회가법 정기준시한을넘긴 2016년 2월 28일선거구획정안을제시하였다. 이안에따르면 20대국회의지역구의원수는기존에결정된범위에서벗어나제19대선거에서 7석이증가한 253석으로확정되었다. IV. 선거구재획정모델 선거구재획정과정은크게두단계로나뉜다고볼수있다. 제1단계는인구데이터에의하여의석수를재획정하는단계 (apportionment) 이고, 제2단계는배분된의석수를가지고선거구경계선을긋는과정 (redistricting) 이다. 제1단계에서는평등선거원칙에입각하도록각선거구에지역주민수가균등하게분포될수있도록조절하고, 제2단계에서는흔히말하는게리맨더링이주로일어난다 (Gottron 1983; Butler and Cain 1992; 강휘원 1995; 김지윤 2013). 4장에서는어느정당에도치우치지않는선거구재획정을위하여여러사항을고려하여모델을발전시켰다. 1. 고려사항 1) 인구등가성무엇보다이번헌법재판소결정에서가장중요한고려사항은인구이다. 선거구획정에있어서인구비례원칙을가장중요하고기본적인기준으로삼는이 표 3. 선거구재획정을위한추진경과 주요일시 세부내용 년 10월 30일 헌법불합치결정 - 현행인구편차비율을향후 2대 1이하로조정 (2014년 9월말기준하한인구13만 8천 984명, 상한은 27만 7천 966명 ) 년 3월 ~ 5월 조직정비 년 3월 17일 : 국회내정치개혁특별위원회구성 1차 : ~ 차 : ~ ( 역할 : 선거구획정기준제시 ) 년 5월 29일 : 국회의원선거구획정위원회를중앙선거관리위원회 ( 중앙선관위 ) 소속독립기구로설치 ( 역할 : 정치개혁특별위원회획정기준을바탕으로선거구획정 ( 안 ) 확정 ) 년 5월 ~ 선거구재획정을위한노력 2015년 10월 선거구획정기준, 전체의원수, 지역구의석수, 인구기준일제시 년 10월 13일 선거구획정위원회선거구획정 ( 안 ) 확정 (* 총선 6개월전 ) 년 11월 13일 국회가국회의원지역선거구확정 (* 총선 5개월전 ) 년 12월 15일부터 제20대총선예비후보자등록시작 (* 총선 4개월전 ) 년 4월 13일 제20대국회의원선거일 6

7 헌법재판소헌법불합치결정에부합하는국회의원선거구재구획에관한연구 유는투표가치의평등이확보되는것이야말로헌법제1조의국민주권의원리에따른대의제민주주의에있어서국가의사형성의정당성을뒷받침하는중심적인요소이기때문이다. 선거구획정을위한인구로서헌법재판소는전국선거구평균인구수를인구편차의기준으로삼고있다. 헌법재판소에서제시한전국선거구평균인구수를확보하기위한기본적인공식은 총인구수 지역구의석수 로하고있다. 표 2에서나타난봐와같이 2015년 1월기준으로총인구는 51,327,916명이며, 선거구는 246개, 평균인구수는 208,650명이다. 선거구의인구편차기준을 2:1로할경우에상한인구수는 278,200명이며, 하한인구수는 139,100명이다. 중앙선거관리위원회자료에의하면총 246개선거구중에서시도별인구기준이실제인구기준 (1:2) 에벗어나는경우는 24% 인 58개에이른다. 경기도는 52개선거구중에서 16개선거구가인구상한을초과하여분구가불가결해보이고경상북도는 15개선거구중에서 6개의선거구가인구하한에미달하여선거구를병합하는것이불가피해보인다. 2) 의원정수및인구공직선거법제21조에 1항에따르면 국회의의원정수는지역구국회의원과비례대표국회의원을합하여 299인으로하되, 각시 도의지역구국회의원정수는최소 3인으로한다. 다만세종특별자치시의지역구국회의원정수는 1인으로한다 고명기하고있으며 2항에따르면 하나의국회의원지역선거구에서선출할국회의원정수는 1인으로한다 고규정하여국회의원정수는지역구와비례대표등을합하여 300인임을알수있다. 본연구에서고려된지역구수는 246개이다. 또한, 인구는헌법재판소불합치결정을바탕으로 2:1( 상하 33.3% 편차 ) 로하였고, 인구편차의허용기준을제시함에있어서최소선거구의인구수를기준으로할것인가, 전국선거구의평균인구수를기준으로할것인가의문제가있으나전국선거구평균인구수를기준으로하여인구편차의허용기준을검토한다. 5) 3) 인접성및게리맨더링선거구획정은사회적 지리적 역사적 경제적 행정적연관성및생활권등을고려하여특단의불가피한사정이없는한인접지역이 1개의선거구를구성하도록한다고판례에서제시하고있다. 6) 게리맨더링이란특정정당이나후보자에게유리하도록선거구를의도적으로변경하는것을지칭하는것으로일반적으로특정후보자를지지하는인구를조사하여반영하는데, 이논문에서는특정후보자지지인구가아니라선거구인구를그대로반영하여그객관성을유지하고자한다. 4) 지역대표성등기타고려사항선거구획정에있어서그나라의행정구역, 지세, 교통사정, 생활권내지역사적, 전통적일체감등여러가지정책적 기술적요소를고려할수있다. 공직선거법제25조 1항에따르면 국회의원지역선거구는시 도의관할구역안에서인구 행정구역 지세 교통그밖의조건을고려하여이를획정하되, 자치구 시 군의일부를분할하여다른국회의원지역구에속하게하지못한다 고명기하고있다. 다만제21조제1항에본문후단의요건을갖추기위하여부득이한경우에는그러지아니한다 고명시하고있으며여러차례판례를통해서도이를뒷받침하고있다. 7) 이를통하여인구뿐만아니라행정구역, 교통등의조건을고려하며획정하여야하고행정구역시일부를분할하여다른지역구에편입할수있어공간단위는시 도 군 자치구관할구역안에서행정동으로하여선거구를구획할수있다. 이렇게행정구역경계를중요하게여기는것은선거구획정에있어서지역대표성을유지하기위함이다. 그리하여헌법불합치결정에맞도록공직선거법제25조 1항에따라자치구가아닌구의경계는고려하지않으며, 기초자치단체와읍 면 행정동등의행정구역경계를고려하였다. 2. 언덕오르기휴리스틱 (Hill Climbing Heuristic) 1) 휴리스틱개요언덕오르기휴리스틱은널리이용되고있는최적 7

8 김명진 김감영 1. 초기해구성 (x) 1.1. N 개의선거구를만든다 무작위로시드유닛을선택한다 인접유닛을찾아붙인다 목적함수를계산한다. 2. 종료조건이만족될때까지계속진행한다 새로운해 ( y) 를탐색한다 선거구로부터인접유닛을찾는다 인접유닛들을각선거구에붙인다 목적함수를계산한다 현재 (x) 와새로운해 ( y) 를비교 평가한다 목적함수를계산하고 y > x 이면 y 를받아들인다. 그림 1. 선거구재획정을위한언덕오르기알고리즘방법 화알고리즘들중하나로서그개략적인과정은다음그림 1과같다. 이방법은향상된해를받아들이는가정을되풀이하면서최적값 (Optimal solution) 에도달하려고한다. 2) 초기해및인접성적절한해를찾기위하여공간데이터를재구성하였다. 분석을위한기본공간단위는인구기준에미달하는시군은그대로시군단위를, 인구기준에초과하는시군은행정동을기본단위로이루어진복합데이터베이스를만들고이를바탕으로인접성여부를파악하였다. 필요한선거구수만큼무작위로시드공간단위를선정한후인접한모든공간단위를인접성을유지한채시드에할당하여초기해 (initial solution) 를만든다. 그런다음초기해에대한목적함수를계산한다. 알고리즘에이용될인접성행렬작성시지리적인접성을고려하되행정구역경계를고려하였다. 즉, 행정구역이다른지역들이같은선거구에속하지않도록인접성행렬을작성하였다. 3) 목적함수선거구재획정을위한목적함수는인구등가성에관한것이다. 인구등가성은전국선거구평균으로부터해당선거구의인구편차를최소화하는것이다. 1 r Minimize _ pj P* P Σ j = 1 P는전체인구, r은선거구수, P* 는전국선거구평 균, pj는선거구 j의인구를지칭한다. 4) 종료조건본연구에서적용한알고리즘의종료조건은더이상향상된해가나타나지않은경우이다. V. 선거구구획결과 1. 연구대상지역본연구에서는제19대국회의원선거에서게리맨더링이나타났다고언급되었고, 인구증가에따라선거구분구가예상되어국회의원들의선거구결과에대한논란이적을것으로판단되는경기도지역을대상으로선거구를재구획하였다. 선거구재획정을위하여먼저의석수를결정하였다. 제19대선거구에서의석수는 52개였으나이로인하여경기도선거구당평균인구 (237,651명) 가전국선거구평균인구 (208,650명) 를상회하고있어균형있는재구획이필요하다. 헌법재판소가제시하는인구만을고려했을때, 경기도의인구는전국대비약 24% 를차지한다. 따라서전체지역구의석수 (246개) 에경기도인구비중 (0.24) 을곱하면경기도선거구수는 59개가된다. 2. 선거구재구획결과언덕오르기알고리즘을통해최적해를산출하기 8

헌법재판소헌법불합치결정에부합하는국회의원선거구재구획에관한연구 위하여 Microsoft Visual C++(5.0버전 ) 를이용하여프로그래밍을하였으며, 분석결과를시각화하기위하여 GIS 소프트웨어인 ESRI ArcGIS(10.0버전 ) 를이용하였다. 사례지역인경기도에적용하여새로운선거구구획을시도하였다.

9 헌법재판소헌법불합치결정에부합하는국회의원선거구재구획에관한연구 위하여 Microsoft Visual C++(5.0버전 ) 를이용하여프로그래밍을하였으며, 분석결과를시각화하기위하여 GIS 소프트웨어인 ESRI ArcGIS(10.0버전 ) 를이용하였다. 사례지역인경기도에적용하여새로운선거구구획을시도하였다. 그림 2에제19대국회의원선거구와본연구를통하여도출된제20대선거구구획안이제시되어있다. 이하에서는제19대국회의원선거와비교하여제20대선거구구획안을서술한다. 2:1 인구편차기준을적용하여선거구의수가제19 대 52개가제20대 59개선거구로확대되면서선거구의변동이불가피하다. 이러한변화를그림 2와표4 와같이증설, 감소, 삭제, 신설, 유지로구분하여설명할수있다. 표 4. 제 20대선거구구획결과 구분 시 군 증가 수원시 (1), 남양주시 (1), 화성시 (1), 군포시 (1), 용인시 (1), 김포시 (1), 광주시 (1) 감소 안산시 (1) 삭제 양주시 동두천시 (1), 포천시 연천군 (1) 신설 양주시 (1), 포천시 (1), 연천군 동두천시 (1) * 괄호안은변경선거구수 첫째, 선거구가증설되는시 군은수원시, 남양주시, 화성시, 군포시, 용인시, 김포시, 광주시로이들지역은선거구가각각 1개씩증설되었다. 둘째, 선거구가감소되는시군은안산시로인구의감소로인하여제19대의 4개에서 1개가준 3개의선거구로구획되었다. 셋째, 선거구가삭제및신설된경우이다. 제19대선거구에서 양주시 동두천시 의선거구와 포천시 연천군 으로이루어진선거구는삭제되고대신양주시, 포천시, 연천군 동두천시선거구가신설되었다. 넷째, 선거구가유지되는시군은성남시, 의정부, 안양시, 부천시, 광명시, 평택시, 고양시, 의왕시, 과천시, 구리시, 오산시, 시흥시, 하남시, 파주시, 안성시, 여주군, 양평군, 가평군등이다. 이들중의왕시와과천시, 여주군과양평군과가평군, 그리고연천군과동두천시는인구가하한기준에미달하여통합되어각각 1개의선거구로구획되었다. 제19대국회의원선거에서게리맨더링이라고언급되었던수원시와용인시에대하여세부적으로살펴보도록하겠다 ( 표 5, 6 참고 ). 제19대선거구에서수원시는 4개의선거구 ( 갑, 을, 병, 정 ) 로구성되어권선구일부동이팔달구에속하는선거구의형태를보였다. 또한용인시는 3개의선거구 ( 갑, 을, 병 ) 로 (a) 제 19 대선거구구획 (b) 제 20 대선거구구획 ( 안 ) 그림 2. 선거구구획결과 9

10 김명진 김감영 표 5. 제19대선거구 ( 수원시, 용인시 ) 선거구명 인구 ( 명 ) 수원시갑 301,196 수원시을 297,508 수원시병 245,806 수원시정 329,718 용인시갑 325,123 용인시을 328,003 용인시병 307,900 표 6. 제20대선거구안 ( 수원시, 용인시 ) 선거구명 인구 ( 명 ) 수원시1 233,891 수원시2 215,098 수원시3 237,041 수원시4 237,176 수원시5 235,914 용인시1 261,143 용인시2 230,224 용인시3 226,281 용인시4 243,378 구성되었다. 이들선거구는인구가전국평균 ( 표 2, 208,650명 ) 을훨씬상회하는선거구이다. 특히, 용인 시는모든선거구가 30만의인구를넘고있다. 수원 시와용인시는인구를기준으로분구가불가결한시 군이다. 본연구를통하여도출된제20대선거구안에서는 수원시는 5개, 용인시는 4개의선거구가제시되었다. 이들선거구구획결과는공직선거법을준수하여자치구를고려하지않은결과를도출하였다. 8) VI. 결론 본연구의목적은헌법재판소결정에부합하도록공간최적화기법을이용하여선거구를재획정하고그대안을제시하는것이다. 이를위하여헌법재판소가제시하는인구편차상하 33.33%(2:1) 기준을준수하면서공직선거법제25조 1항의자치구가아닌구의경계는고려하지않았다. 뿐만아니라인접성과기초자치단체, 읍 면 행정동등의행정구역경계를준수하였다. 본연구에서는지역구선거구수를제19대국회의원선거구와같은 246개로하고선거구를구획하였다. 연구대상지역인경기도선거구구획에관하여다음의안을제시하였다. 첫째, 현법재판소의 2:1 인구편차기준을따르면경기도의제20대국회의원선거구는제19대보다 7개늘어난 59개이다. 둘째, 강화된인구편차를적용하여선거구를구획한결과수원시, 남양주시, 화성시, 군포시, 용인시, 김포시, 광주시의선거구는 1개씩증가하였으며, 안산시의선거구 1개감소하였다. 이외에도양주시 동두천시, 포천시 연천군으로구성되었던선거구는양주시, 포천시, 연천군 동두천시로조정되었다. 셋째, 용인시와수원시의경우각각 4개, 5개의선 (a) 19 대선거구구획결과 ( 수원시, 용인시 ) (b) 20 대선거구구획결과 ( 수원시, 용인시 ) 그림 3. 선거구구획결과 ( 수원시, 용인시 ) 10

11 헌법재판소헌법불합치결정에부합하는국회의원선거구재구획에관한연구 거구가필요하고, 이에따라인구편차기준에적합한새로운결과가도출되었다. 실제로, 제20대국회의원선거구구획은그과정이쉽게진행되지않았다. 선거구구획안을획정하도록선거구획정위원회를독립기구로만들었지만위원회총 9명의구성중여야에서추천한각 4인의위원들이결국에는국회에서독립하지못하는결과를초래하였다. 그리하여총선 6개월전까지확정되어야하는선거구획정안이실제로기한내에확정되지않았고법정기안을훨씬넘긴 2016년 2월 28일최종획정안이제출되었다. 최종안에따르면지역의석수는총 253석이고, 인구기준일은 2015년 10월 31일로결정되었다. 경기도는총60개의선거구로구성되며, 본연구결과와마찬가지로수원, 남양주, 화성, 용인, 군포, 광주, 김포등의 7곳이선거구가추가되었다. 그러나양주, 동두천 연천, 포천 가평, 여주 양평으로분구되고, 인구감소에따른선거구가삭제되는지역이없는것으로본연구결과와는다르다. 선거구획정에관한논의는앞으로도계속될것이다. 본논문에서는헌법재판소가제시한인구기준을준용하였지만, 실제로인구등가성이외에도농어촌지역구특성을고려하고, 지역대표성을재고하기위한방안, 의원수증감문제등을고민해새로운선거구제도를구상해야할것이다. 뿐만아니라경기도와같이비슷한면적을가진경남 (10.48%) 지역의경우에는경기도의약 1/3개의선거구를보유하고있어인구이외에도면적등을고려하는새로운선거구안을고려할필요가있다. 이들에대하여전문가의견을반영하여각기다른가중치를주는방안을고려할수있다. 선거구획정을위한기초공간단위를동, 시, 군등의행정경계로하는것에대한고민도필요할것으로보인다. 행경경계보다더작은단위의공간단위가필요할수도있다. 미국의경우텍사스주는행정경계보다작은 VTD(Voting Tabulation District) 공간단위를선거구구획에이용하고있다. 우리나라는기초구역을기반으로하는선거구구획단위를만들어선거구구획에이용해볼수도있겠다. 선거구구획이란어려운일이다. 지역구선거구수가정해져있어선거구가증설되는지역이있는반면, 선거구가감소되는지역이공존하는하나의제로섬게임과같기때문이다. 선거구구획에서무엇보다중요한것은어느정당에도치우치지않도록객관적인선거구가구획되는것이다. 註 1) 해당조항이헌법에위배되지만사회적혼란을우려하여개정때까지만효력을인정하는결정 2) 수원시, 용인시, 고양시, 남양주시, 성남시, 화성시, 군포시, 김포시, 광주시, 양주시, 동두천시 3) 19 대국회의원선거구에따르면수원갑, 수원을, 수원정, 용인갑, 용인을, 용인병, 고양일산동, 고양일산서, 남양주갑, 남양주을, 성남분당갑, 화성을, 군포, 김포, 광주, 양주 동두천등 16 개선거구를지칭한다. 4) 첫째, 최근인구통계를선거사무관리의기준인구로삼도록한현행법조항을준수하고둘째, 전체회의당시를기준으로조사한최신인구통계가 8 월말의집계결과이다. 이러한기준을적용할경우현행지역구수 246 개유지한다는전제하에인구하한선은 13 만 9,473 명이된다. 5) 헌재 헌마 92 등, 판례집 13-2, 502, ) 헌재 헌마 224 등, 판례집 7-2, 760, ) 헌재 헌마 224, 판례집 7-2, 760, 헌마 54, 판례집 10-2, 742, 헌마 74 등, 판례집 10-2, 764, ) 세부적인선거구구획 ( 안 ) 은다음과같다. 용인시 1: 상현 1 동, 풍덕천 1 동, 풍덕천 2 동, 신봉동, 동천동, 상현 2 동, 성복동용인시 2: 포곡읍, 남사면, 이동면, 원삼면, 백암면, 양지면, 중앙동, 역삼동, 동부동, 상갈동, 기흥동용인시 3: 서농동, 구성동, 마북동, 보정동, 신갈동, 영덕동, 죽전 2 동용인시 4: 모현면, 유림동, 구갈동, 동백동, 상하동, 죽전 1 동수원시 1: 율천동, 서둔동, 고등동, 화서 2 동, 구운동, 입북동, 금호동수원시 2: 우만 1 동, 매교동, 매산동, 화서 1 동, 행궁동, 지동, 세류 3 동, 광교동, 원천동, 연무동, 수원시 3: 평동, 세류 1 동, 세류 2 동, 권선 1 동, 권선 2 동, 우만 2 동, 인계동, 매탄 1 동, 매탄 2 동수원시 4: 곡선동, 매탄 3 동, 매탄 4 동, 영통 2 동, 태장동, 영통 1 동수원시 5: 파장동, 정자 1 동, 정자 2 동, 영화동, 송죽동, 조원 1 동, 정자 3 동, 조원 2 동 文獻 강휘원, 미연방하원선거구재구획과사법부 11

12 김명진 김감영 의참여 : 판별분석에의한결정요인의탐색, 한국정치학회보 29(2): 강휘원, 2001, 투표의등가성을위한선거구획정의정치와기법, 한국정치학회보 35(2): 강휘원, 2005, 제16대총선의선거구인구수편차요인분석, 대한정치학회보 12(3): 김선화, 2014, 헌법재판소의선거구획정인구편차기준 2:1 결정의의미와과제, 이슈와논점, 국회입법조사처. 김영식, 2002, 한국의정치개혁과선거구획정 : 등가성기준의강화의필요성과효과성을중심으로, 한국정치학회보 36(2): 김명진 김감영, 2013, 공간최적화기법을이용한국회의원선거구획정-용인시를사례로-, 대한지리학회지 48(3): 김지윤, 2013, 좋은선거구나쁜선거구, 아산정책연구원. 서복경, 2012, 한국의석할당제도의문제점 : 선거구획정과선거인수불균형, 한국정치연구 21(1): 손형섭, 2012, 선거구제도에관한새로운구상, 세계헌법연구 18(1): 안재성 장인석, 2009, 도시지역계획적지분석에서면적조건을고려한합역방안연구, 43(1): 이정섭, 2014, 자치구가아닌구의선거구획정문제, 대한지리학회지 49(3): 정만희, 2012, 선거구획정의기본문제 : 국회의원선거구획정의문제점에관한비교법적검토, 공법학연구 13(3): Bozkaya, B., Erkut, E., and Laporte G A tabu search heuristic and adaptive memory procedure for political districting. European Journal of Operational Research 144(1): Bulter, D. and Cain, B Congressional Redistricting: Comparative and Theoretical Perspectives. NY: MacMillan Publishing Company. Garfinkel, R. S. and G.L Nemhauser Optimal Political Districting by Implicit Enumeration Techniques. Management Science 16(8): B495- B508. George, J., Lamar, B., and Wallace, C Political district determination using large-scale network optimization. Socio-Economic Planning Sciences 31(1): Gottron, M. V Congressional Districts in the 1980s, Washington D.C. Congressional Quarterly. Harris, C A Scientific Method of Districting. Behavioral Science 9: Hess, S. W., Weaver, J. B., Siegfeldt, H. J., Whelan, J. N., and Zitlau, P. A Non-partisan political redistricting by computer. Operations Research 13: Kaiser, H An objective method for establishing legislative districts. Midwest Journal of Political Science 10: Kim, M. J Optimization Approaches to Political Redistricting Problems. Ph. D. Dissertation. Department of Geography. The Ohio State University. Kim, M. J Comprehensive review of compactness measures to political redistricting problems. The Geographical Journal of Korea 46(4): Liittschwager, J.M The Iowa redistricting system. Annals of the New York Academy of Sciences 219: Macmillan, W. D. and Pierce., T Spatial analysis and GIS. London/Bristol, PA: Taylor & Francis. Macmillan, W. D Redistricting in a GIS environment: An optimization algorithm using switching-points. Journal of Geographical Systems 3(2): Morrill, R. L Ideal and reality in reapportionment. Annals of the Association of American Geographers 63:

13 헌법재판소헌법불합치결정에부합하는국회의원선거구재구획에관한연구 Nagel, S. S Simplified bipartisan computer redistricting. Stanford Law Review 17: Openshaw, S Optimal zoning systems for spatial interaction models. Environment and Planning A 9: Plane, D. A Redistricting Reformulated -A Maximum Interaction Minimum Separation Objective. Socio-Economic Planning Sciences 16(6): Shirabe T Districting modeling with exact contiguity constraints. Environment and Planning B: Planning and Design 36: Wei, B. C. and Chai, W. Y A Multiobjective Hybrid Metaheuristic Approach for GIS based Spatial Zoning Model. Journal of Mathematical Modelling and Algorithm 3: Xiao, N Unified conceptual framework for geographical optimization using evolutionary algorithms. Annals of the Association of American Geographers 98(4): 접수 2016년 1월 10일최종수정 2016년 1월 30일게재확정 2016년 2월 10일 13

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