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창민 서문
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1 대한지리학회지제52권제6호 2017(701~713)? 개헌과선거구개편의공간적문제에대한시론 : 양원제와권역별비례대표제를중심으로 이정섭 * 지상현 ** The Spatial Problems of the Constitutional Amendment and the Constituency Reform: Bicameral and Regional Proportional Representation System Lee Chung Sup* Chi Sang-Hyun** 요약 : 지금까지선거구와관련된위헌소송과판결의핵심적인기준은투표가치의평등이었다. 이에따라유권자의투표가치의차이를최소화하기위한방안이필요하였으며, 이를위해선거구조정이라는지리적해법이적용되어왔다. 그러나지속적인선거구조정은임시방편의성격을지니며, 그과정에서지역대표성의침해, 과대선거구의등장, 행정구역과일치하지않는선거구의등장이라는문제를야기하였다. 최근개헌논의가진행되면서선거구조정으로인한문제점과함께, 지역주의투표의부작용, 사표의양산등현존하는선거제도의한계점을극복하기위한여러대안이제시되고있다. 그러나양원제, 권역별비례대표제등기존의문제점을해결하기위해제시된새로운대안들은선거구제도의근간을이루는공간적관점에대한고찰이부족하고, 이는향후또다른공간적문제를만들가능성이있다. 본연구의목적은선거구와관련한기존의논의와현재의주된논쟁에서누락된공간의문제를재고찰하는것이다. 이러한선거지리학적논의는기존선거구제가내포하고있는문제들을극복하고아울러지방자치발전의밑거름이되는헌법개정논의로연결될수있을것이다. 주요어 : 개헌, 국회의원선거구, 지방자치, 양원제, 권역별비례대표제, 선거지리학 Abstract : To date, the key criteria for unconstitutional lawsuits and judgements related to constituency have been the equality of voting values. Therefore it was necessary to narrow the gap between the voter s voting value, which has been managed by the introduction of the adjustment of electoral districts as a geographical solution. The merge-and-divide, however, was a temporary solution and also produced other problems, such as the infringement of the local representative, the appearance of the excessive electoral district, and the emergence of the electoral district which is inconsistent with the administrative district. Recently, as the discussion on the constitutional amendment has progressed, various alternatives have been proposed to overcome the limitations of the existing electoral system, such as negative consequences of regional voting, mass production of dead votes as well. However, the alternatives proposed to tackle the existing problems such as the bicameral and the regional proportional representative system show the lack of spatial perspectives on the electoral system, which may create another spatial problem in the future. The purpose of this study is to reexamine the spatial problems, missing parts in the existing and current discussions and debates on the constituency. This electoral geographical discussion would be incorporated into the debates on the constitutional amendment to overcome the problems posed by the existing electoral system and to make a solid foundation 이연구는필자들의 2017 지리학대회발표문을수정, 보완하여작성한것임. * 경상대학교지리교육과조교수 (yisup@gnu.ac.kr) ** 경희대학교지리학과조교수 (hyungeo@khu.ac.kr)

2 이정섭 지상현 for the growth local autonomy. Key Words : Consitutional amendment, Constituency, Local Autonomy, Bicameral system, Regional Proportional Representation system, Electoral Geography 1. 국가권력구조, 지방분권그리고선거구의연동 지난해탄핵정국과촛불시위로촉발된조기대선기간동안주요후보들모두시기와방법의차이는있으나개헌의필요성에동의하는모습을보였다. 비록몇몇후보들의주장인 대선전개헌 은받아들여지지않았지만, 대선기간주요후보및정당들은개헌을공약으로제시하였고, 대선직후인 2017년 5월 19일문재인대통령과여야 5당원내대표들은청와대회동을통해서 2018년 6월의제7회전국동시지방선거와개헌국민투표를연동시키자는일정까지도출하였다. 앞으로새헌법개정안에담기게될구체적인정신과내용, 구성등을미리가늠하기란매우어려운일이지만, 분명국회의원선거구개편의문제는개헌논의과정에서핵심적인사항이될것이다 1). 1948년제헌이후현재의제10호헌법까지의개헌에서국회의원선거제도및선거구의개편은대체로함께진행되었다. 특히선거구제는제헌당시에는소선거구제로출발하여, 1960년헌법제4호에서는대선거구제 ( 참의원 ) 와소선거구제 ( 민의원 ) 의결합, 1962년헌법제6호에서다시소선거구제, 1973년헌법제9호에서는중선거구제그리고 1988년지금헌법에서소선거구제로환원되는등의변동이개헌과맞물려왔다. 물론 10개의헌법중에국회의원선거구를개별법률이아닌헌법에명시한것은 1960년 6월과 11월에시행된제4호와제5호뿐이며, 그것도양원제국회구성중참의원의선거구에한정된다 2). 그렇다면국회의원선거구는관련법률, 예컨대 공직선거법 에서다룰사항이지, 굳이개헌과연계되어야하는가? 라 는의문이제기될수도있다. 이에대한해답은다시헌법제4호와제5호로되돌아가서살펴볼필요가있다. 우리정치역사에서제2공화국은유일하게이원집정부제 ( 二元執政府 ) 정부형태와양원제국회구성을지향한헌법에기초하였고, 나머지헌법들에서는국가권력구조가대통령중심제와단원제로설정되었다. 따라서이번개헌을통해대통령제가아닌이원집정부제, 내각책임제등의정부형태또는양원제입법부구성등국가권력구조에변화를목표한다면정당제도, 선거제도와함께선거구개편은서로연동되어야한다. 또한선거구제는지방분권과자치에관한헌법적가치와도밀접하게연계되어있다는점도개헌논의와선거구제개편이연동되어야만하는이유가된다. 현행국회의원선거구제는지방자치단체의행정구역그리고시 도의회의원선거구제와밀접하게연계 3) 되어있어서, 지역구국회의원선출을위한정치적경계설정, 획정은결과적으로지방자치및분권과는공간적으로분리할수없는사항이다. 따라서양원제로입법부구성을변경할것인지, 지역구국회의원을소선거구제가아닌중대선거구제로바꿔선출할것인지, 비례대표국회의원을전국혹은권역별단위로선출할것인지등선거구와관련된내용은결과적으로지방자치와분권에관한헌법적가치실현의공간적토대가된다. 이처럼국회의원선거구제는국회, 정부, 선거관리그리고지방자치등우리헌법내용구성의절반 4) 정도와연계되는중요한사항이며, 이러한이유로정치권, 학계, 시민사회가선거구제개편및개혁과관련된문제제기와함께이에대한다양한대안을제시하고있는것이다. 일부에서는지역을대표하는상원 ( 참의원 ) 과인구비례 투표등가치의하원 ( 민의원 ) 으로구성되는양원

3 개헌과선거구개편의공간적문제에대한시론 제를대안으로제시하기도하고, 다른대안으로서과도한사표에따른대표성의문제및지역주의문제극복을위해서권역별연동 / 병립형비례대표제가적절하다는주장등을내놓고있다. 그러나지역대표성, 투표등가치성, 사표의방지, 유권자민의의대표성, 지역주의극복등은우리정치와사회모두가추구해야할소중한가치가분명하지만, 일부가치간에는본질적으로비양립및가치선택 (trade-off) 의문제들이존재한다. 이와같은충돌하는가치사이의비양립과선택문제의본질적이유는바로지리와공간의문제, 즉지표상에유권자들이균등하게분포하고있지않기때문이다. 이상과같은배경에서이연구는무엇보다도개헌논의와선거구개편은함께진행되어야한다는것을전제로새헌법과선거구제를만들어가는과정에공간의문제가반드시검토되어야함을주장하고, 이와관련된쟁점들을고찰하는것을목표로한다. 지금까지소선거구제와관련된세번의위헌 헌법불합치는결국공간과지역의문제였고, 이를되풀이하지않기위해서그리고지방자치, 지방분권의헌법적가치가진정으로실현되기위해서지금헌법과선거구제, 동시에논의되고있는대안들을대상으로공간, 지역과관련된쟁점들을미리살펴보고자한다. 2. 선거제도에대한헌법재판소의판결들그리고문제점 위에서언급한바와같이선거제도는선거구의문제와직접적으로연결되어있으며, 선거구획정은정치적단위로서의지역을규정하는일로부터시작한다. 그러나이러한선거구와관련된논의에서지역이중심적인위치를차지하지는못하였다. 이는기존의논의에서핵심은선거제도를통한 정치 의개편이었기때문이었다. 적지않은논문이지역주의극복, 사표의방지, 민의의공정한반영을위한새로운선거제도의도입이라는정치적논의를진행시켜왔지만, 해당논문에서지역은정치적가치를달성하기위해조 정할수있는변수의역할에서크게벗어나지못하였다 ( 홍완식, 2015; 황아란, 2015). 또한정치권의선거제도개편논의는늘정치적이해관계에의해좌절되었고, 정치적논의대신헌법재판소의법적판결이선거구재조정을강제하는근거가되었다. 최근개헌에대한정치권의합의와정부의의지는선거제도와선거구에관한논의를법적판결에서다시정치의영역으로이동시킬수있을것으로예상된다. 향후의논의를위해서는기존의선거제도와선거구에대해헌법재판소가결정한판결들을살펴볼필요가있으며, 판결이후의논쟁과판결과정에서의서로다른의견을검토해야만한다. 1) 헌법재판소가제시한투표가치평등과인구비례원칙 1988년제10호헌법에따라 8차례국회의원총선거 ( 제13대 제20대 ) 가진행되어왔다. 소선거구제 5) 를토대로하는지금의국회의원선거구는 선거구법정주의 원칙에따라여러차례관련법률인 국회의원선거법, 공직선거법및선거부정방지법 그리고 공직선거법 개정을통해변경되었고, 이에따라전체국회의원정수, 선거구수 지역구국회의원정수및비례대표국회의원정수도함께변경되어왔다. 이과정에서법률개정사유중헌법재판소의판결들이선거구획정원칙과투표제도에큰영향을끼쳤다는점은매우중요하다. 즉, 선거구를직접적으로획정 규정하는 공직선거법 등에대해서여러차례에걸쳐위헌소송이제기되었는데, 해당법률의 국회의원지역선거구구역표 에대해서헌법재판소는 1995년, 2001년그리고 2014년에위헌또는헌법불합치판결 6) 을내렸다. 아울러비례대표국회의원의석의배분방식및 1인 1 표에대해서도 2001년헌법재판소는한정위헌판결 7) 을내렸고, 그결과제17대 (2004년) 총선이후부터 1 인 2표정당명부식비례대표제가도입, 실시되었다. 이상의헌법재판소가 공직선거법 등에대한몇차례위헌, 헌법불합치판결의핵심근거는바로투표가치의평등이었다

4 이정섭 지상현 우선지역구국회의원에대해서는평등선거의원칙은수적 ( 數的 ) 평등으로서 1인 1표 (one person, one vote) 뿐만아니라, 투표의성과가치의평등으로서 1표 1가치 (one vote, one value) 를포함하는것이고, 따라서선거구획정에있어서인구비례의원칙을 가장중요하고기본적인기준 으로삼아야함을판결에서제시하였다. 헌법재판소는 1995년에는지역구국회의원선거구의인구편차를 1:4 이내로, 2001 년에는 1:3 이내그리고 2014년에는 1:2 이내로해야한다는원칙을판례에서제시해왔고, 결과적으로 공직선거법 등의 국회의원지역선거구구역표 도이에맞추어변동되어왔으며, 선거구의분리와통합은이러한결정에기반하고있다. 한편제16대총선까지 1인 1표투표방식아래에서의비례대표의석배분에대한위헌소송에서헌법재판소는 2001년 7월아래와같이판결하였다. 이는 1 인 2표방식의정당명부식비례대표제의도입근거가되었다. 지역구후보자에대한투표는지역구의원의선출에기여함과아울러그가속한정당의비례대표의원의선출에도기여하는 2중의가치를지니게되는데반하여, 무소속후보자에대한투표는그무소속후보자의선출에만기여할뿐비례대표의원의선출에는전혀기여하지못하므로투표가치의불평등을강요당하게되는바, 이는합리적이유없이무소속후보자에게투표하는유권자를차별하는것이라할것이므로평등선거의원칙에위배된다. (2000헌마91,112,134) 2) 지역대표성약화와지역간의격차우리헌법이제41조에 1국회는국민의보통 평등 직접 비밀선거에의하여선출된국회의원으로구성한다. 그리고 3국회의원의선거구와비례대표제기타선거에관한사항은법률로정한다. 라고명시하고있기에앞서살펴본헌법재판소의네차례판결에서제시된평등선거의원칙으로서 투표가치평 등 과 인구비례의원칙 은선거구획정과관련된유일한헌법적가치이며, 공직선거법 등보다분명상위의가치이다. 그러나이러한원칙은이것은대통령중심제와단원제국회라는현재국가권력구조에서는반드시지켜야져야하는것이지만, 향후개헌논의를통해다른국가권력구조와형태가도입된다면동일한방식으로적용될수있는원칙은아니다. 실제로 2014년 2:1 이내라는새로운인구비례의원칙을제시한헌법재판소의판결중반대의견에서이러한고민의흔적을찾을수있다. 아래의재판관박한철, 이정미, 서기석등 3인의반대의견에서나타나는바와같이우리의단원제국회구성에서인구비례원칙은상대적으로지역대표성을약화시키게된다는점을지적하고있다. 국회의원이지역대표의기능을상당한정도수행하고있음을부인할수없다. 도농간에는서로다른이해관계가형성되었으며, 인구비례를중시하여선거구인구편차를엄격하게적용하는나라들에서는지역대표성을보장하는제도를두고있음을알수있다. 즉상하양원제를취하면서각연방이나지방을대표하는 (2012헌마 , 2013헌마781, 2014헌마53) 급격한산업화와도시화에따른농어촌인구의급격한감소와수도권집중은부인할수없는우리의현실이다. 헌법재판소의판결에따라선거구설정에있어서인구비례의원칙에충실해질수록농촌지역은대표성이약화되어왔고, 동시에지역구국회의원의석중에서수도권이차지하는비중은높아져왔다. 제20대총선의 253개선거구중에서 37개선거구가 2개이상의기초자치단체들이결합된곳이고, 이들기초자치단체대부분은군 ( 郡 ) 지역이었다. 특히강원도의홍천군 철원군 화천군 양구군 인제군선거구는그면적이약 5,970km2로서 49개지역구를가진서울특별시면적약 605km2의 10배에육박하는것이다. 반면에기초자치단체를분할하여설정된선거

5 개헌과선거구개편의공간적문제에대한시론 1 개국회의원선거구에포함된기초자치단체수 선거구수 표 1. 제 20 대총선에서여러기초자치단체가결합된선거구 해당선거구 5 개 2 - 홍천군 철원군 화천군 양구군 인제군 - 태백시 횡성군 영월군 평창군 정선군 4 개 9 - 인천중구 동구 강화군 옹진군 - 담양군 함평군 영광군 장성군 - 영양군 영덕군 봉화군 울진군 - 보은군 옥천군 영동군 괴산군 - 고흥군 보성군 장흥군 강진군 - 밀양시 의령군 함안군 창녕군 - 완주군 진안군 무주군 장수군 - 상주시 군위군 의성군 청송군 - 산청군 함양군 거창군 합천군 3 개 11 - 속초시 고성군 양양군 - 논산시 계룡시 금산군 - 해남군 완도군 진도군 - 고령군 성주군 칠곡군 - 증평군 진천군 음성군 - 남원시 임실군 순창군 - 영암군 무안군 신안군 - 사천시 남해군 하동군 - 공주시 부여군 청양군 - 광양시 곡성군 구례군 - 영주시 문경시 예천군 2 개 15 - 부산중구 영도구 - 포천시 가평군 - 제천시 단양군 - 홍성군 예산군 - 나주시 화순군 - 부산서구 동구 - 여주시 양평군 - 보령시 서천군 - 정읍시 고창군 - 영천시 청도군 - 대구중구 남구 - 동해시 삼척시 - 서산시 태안군 - 김제시 부안군 - 통영시 고성군 표 2. 제13대 제20대총선의수도권과비수도권지역구국회의원선거구수변화 지역구국회의원의석수및비중 (%) 인구편차기준 총선 전국 수도권 비수도권 1 : 4 이상 제13대 (1988년) (34.4%) 147 (65.6%) 제14대 (1992년) (34.9%) 155 (65.1%) 1 : 4 이내 제15대 (1996년) (37.9%) 157 (62.1%) 제16대 (2000년) (42.7%) 130 (57.3%) 제17대 (2004년) (44.9%) 134 (55.1%) 1 : 3 이내 제18대 (2008년) (45.3%) 134 (54.7%) 제19대 (2012년) (45.5%) 135 (54.9%) 1 : 2 이내 제20대 (2016년) (48.2%) 131 (51.8%) 구는 168개인데, 이중 108개선거구가수도권에속하고, 29개는수도권이외의광역시들에속한다. 한편, 전체지역구국회의원선거구중에서수도권지역이차지하는비중은계속높아졌는데, 인구편차가 1:4 이상이었던제13대총선에서수도권의지역구국회의원선거구비중은약 34.4% 였지만, 1:3 이내가적용된제17대총선에서는 44.9% 그리고 1:2 이내로적용된제20대총선의경우약 48.2% 를차지하게되었다. 게다가비수도권군과중소도시지역에서의인구 절벽, 축소 (shrinking) 도시현상이급속하게전개될것이예상되는상황임을감안한다면, 이후의국회의원선거에서이들지역에서대표성약화는더욱심각해질것이다. 3) 불가피한게리맨더링선거구의경계를설정함에있어서인구비례의원칙은불가피하게게리맨더링을발생시키게된다. 인구비례의원칙이가장강력하게적용되는미국하원

6 이정섭 지상현 표 3. 제20대총선의지역구국회의원정당별득표수와의석수 새누리당 더불어민주당 국민의당 정의당 무소속 기타정당 득표율 (%) 의석수 ( 석 ) 전체의석수대비비중 (%) 의원의선거구가가장대표적인사례이다. 게리맨더링이란용어가시작되고, 동시에상당수교과서에도전형적인사례로간주하는비지 ( 飛地 ) 를포함한불연속적인미국하원의원선거구는인구비례 1:1에근접하기위해선거구를기술적으로획정 (redistricting) 함으로써발생한결과이다. 우리국회의원선거구획정에있어서도게리맨더링으로의심되는사례들이인구비례원칙이강화됨으로인해서나타나고있다. 이정섭 (2012, 2014) 의주장과같이, 제19대총선을앞두고개정된 공직선거법 에서자치구가아닌구에서는그일부를분할하여다른국회의원선거구에속하는것을허용한것이이러한사례이다. 제19대총선에서는수원시와용인시, 천안시에서그리고제20대총선에서는수원시, 용인시, 천안시와함께고양시, 전주시등의일부동지역이다른행정구에속하여 1개선거구로획정되었다. 아울러지금의국회의원소선거구제 단순다수대표제는상당한규모의사표 ( 死票 ) 를발생하게만들었고, 득표와의석간의불비례문제도초래하였다. 실제로제19대총선의경우에는전국평균사표비율이약 53.2%( 국가지도집, 2015; 226), 제20대총선에서는 51.9% 였는데, 결국사표가유효투표의절반이상을차지하기때문에각정당의득표수와총선결과인의석수간에는상당한불비례문제가발생하였다. 이에대해서시민단체인비례민주주의연대 (2017) 는제17대총선에서열린우리당, 제18대한나라당, 제19대새누리당의득표율은각각 38.3%, 37.5%, 42.8% 에불과하지만과반수의석을차지하였고, 이것은민심의왜곡이라고주장하였다. 제20대총선에서는비록과반수의석을차지한정당이없었지만, 지역구국회의원선거에서정당별득표수와의석수간의비례성은왜곡된형태로나타나고있다. 4) 지역주의그리고사표, 득표와의석간불비례지역주의문제는현행헌법아래에서처음실시된 1988년제13대총선부터지금까지지속적으로우리정치환경의고질적인병폐로비판받고있다. 물론우리정치의지역주의문제의근원을인구비례의원칙으로환원하는것은타당하지않다. 소선거구제라는선거구와단순다수대표제라는투표방식, 그위에지역감정과패권주의라는기제가복합적으로결합된현상이다. 하지만강원택 (2008) 의지적과같이제13 대총선이후부터 1노 3김등 지역의맹주 로자리잡은정치지도자들은해당선거구 투표방식제도아래에서혜택을누렸고, 지역주의적정치균열이존재하는상황에서이로인한정치적결과가심화되었음은부인할수없는사실이다. 3. 현재논의되고있는대안들 1987년체제의대통령중심제와단원제국회로구성되는국가권력구조, 그리고정당명부식비례대표와소선거구 단순다수대표로선출되는지역대표제, 선거구획정에있어서인구비례의원칙적용등의법률과제도는지역주의, 대규모사표, 득표와의석배분의불비례, 지역대표성의약화및격차, 게리맨더링등여러가지문제와갈등으로이어지고있다. 그리고이런문제들을해소하기위한대안들은오래전부터제시되어왔고, 최근개헌과맞물려그논의의범위와깊이가확대되고있다

개헌과선거구개편의공간적문제에대한시론 그림 1. 현행국회의원선거의헌법과법률적원칙그리고주요문제점 1) 양원제의도입 : 지역대표성강화를목적으로제2공화국에서채택했던참의원과민의원과같은양원제를도입하자는주장은인구비례의원칙이강조됨으로인해서나타나고있는농촌, 비수도권지역의지역대표성약화및수도권집중에따른폐해를보완할수있는대안으로이해할수있다.

7 개헌과선거구개편의공간적문제에대한시론 그림 1. 현행국회의원선거의헌법과법률적원칙그리고주요문제점 1) 양원제의도입 : 지역대표성강화를목적으로제2공화국에서채택했던참의원과민의원과같은양원제를도입하자는주장은인구비례의원칙이강조됨으로인해서나타나고있는농촌, 비수도권지역의지역대표성약화및수도권집중에따른폐해를보완할수있는대안으로이해할수있다. 앞서살펴본 2014년헌법재판소판결중재판관 3 인의반대의견이대표적인논의에해당될것이며, 아울러같은해의 국회헌법개정자문위원회헌법개정안, 및 지방분권개헌국민회의 (2017), 대화문화아카데미새헌법안 (2016) 등에서도지역균형발전, 지역대표성등을위한대안으로서제시되고있다. 이들주장을보다구체적으로살펴본다면, 국회헌법개정자문위원회에서는상원을참의원, 하원은민의원으로명명하고, 지역을대표하는참의원을통하여각지방의의사가입법과정에서공식적으로반영되어지역균형발전을유도 하기위해서양원제가필요함을제시하였다. 그리고지방분권개헌국민행동이라는시민단체와전국시장 군수 구청장협의회, 전국시 군 자치구의회의장협의회, 전국시 도의회의장협회등으로구성된지방분권개헌국민회의에서는 지역격차해결및지방분권을위해서는양원제도입 이필요하고, 이때 상원은지역대표로그리고 하원은국민대표로구성 하는것을헌법에명시해야한다고제시하고있다. 한편 2000년대중반부터헌법개정을논의해왔던대화문화아카데미는 2016년새헌법안에 국회는민의원과참의원으로조직하고, 이때참의원은도단위선거구와비례대표제에의하여선출 됨을제시하였다. 2) 권역별병립 / 연동형비례대표제의도입 : 지역주의해소와비례성강화를목적으로 또다른대안으로논의되고있는권역별병립또는연동형비례대표제에대해서는우선그용어에대한의미를해석, 정리하는것이필요해보인다. 우리나라비례대표제는 1963년제6대총선에서처음도입되어 8) 제16대총선까지는지역구선거의정당별득표비율또는획득한의석수가배분의기준이었고, 2001 년헌법재판소가 1인 1투표제도를통한비례대표국회의원의석배분방식에대해서위헌판결을내리면서제17대총선부터는 1인 2투표의정당명부식으로변경되었다. 하지만각정당이작성하는비례대표후보자의명부는변함없이전국을공간적범위로하였고, 이러한이유로비례대표라는용어와함께 전국구국회의원 이라는용어도일상에서사용되고있다. 전국단위의비례대표후보명부를권역별명부로바꾸

8 이정섭 지상현 그림 2. 우리나라, 그리고일본과독일의비례대표제구분 표 4. 병립형과연동형비례대표제비교 병립형 ( 일본식 ) 연동형 ( 독일식 ) 배분방식 기대효과 - 정당별득표율이비례대표의석의배정에만적용 ( 정당득표율 실제국회의원수 ) - 정국운영의안정성및제도의간편성 - 양당제강화 - 유권자의투표방식이해용이 ( 현행과비슷 ) - 지역구대표와비례대표의선출방식이서로연동 ( 정당득표율 실제국회의원수 ) - 선거제도득표 - 의석간비례성제고, 사표방지 - 군소정당부각및다당제경향 - 지역주의해소 비판 - 비례대표의석수를늘리지않고권역별병립제만을도입한다면거대양당들에게만유리한불비례적선거제도로작동우려 - 연동제방식의권역별비례대표제가채택될경우여소야대상황이구조화될가능성이커정치적혼란가중 - 초과의석발생으로인한문제발생 출처 : 국회사무처, 2017, 헌법개정연구자료집 5: 정당및선거제도, p.29. 는것이 권역별비례대표제 의기본원리이다. 이러한권역별비례대표제를채택한나라로는독일하원의원과일본중의원이대표적이지만, 정당별득표를비례대표의석으로배분하는방식에서있어서두나라사이에는큰차이가있다. 즉독일에서는지역구대표와비례대표의선출방식이서로 연동 되 어있지만, 일본은정당별득표율을비례대표의석배정에만적용시키는 병립 의방식이며, 따라서상대적으로독일의방식이정당득표율과의석수간의비례성은높고, 사표율은낮게나타난다. 비록병립형이냐연동형이냐에따라구분되지만, 권역별비례대표제를도입하자는여러주장들이공

9 개헌과선거구개편의공간적문제에대한시론 통적으로추구하는바는지역주의의해소이다. 우리정치현실에서총선때마다당명은바뀌었지만, 영남과호남에기반을둔정당들은해당지역의지역구국회의원의석을상당부분독점해온것이사실이고, 결과적으로소수정당이나정치신인의국회진입에는큰제약이존재하고, 반대로지역주의에기반한거대양당들이주도하는정국운영이지속되어왔다. 따라서지역주의해소를위한정치와선거제도개혁을목표로 2000년대중반이후권역별연동형혹은병립형비례대표제도입은꾸준히논의되어왔었다. 다만매총선직전에활발한문제제기와논의가있었지만, 주요정치세력간에합의는실패하면서그실행은차일피일미뤄졌다. 실제로지난 20대총선을앞두고 2015년 2월에중앙선거관리위원회는정치관계법개정의견으로서지역대표 200명, 비례대표 100명이라는국회의원정수를전제로비례대표에대해서그후보자명부를 6개권역별로작성하고, 동시에권역별연동형비례대표의석배분을제안하였지만, 공직선거법 개정의주체인당시여당과야당은서로합의에이르지못하고제19대총선과거의동일한방식으로제20대총선을진행하였다. 최근논의를더살펴본다면, 비록의석배분의방식이병립형인지, 연동형인지를명확하게밝히지않았지만, 올해대선에서더불어민주당은 국회구성의비례성강화와지역편중을완화 시키기위해서권역별정당명부비례대표제의도입을정책공약으로제시하였다. 그리고같은이유로여러 공직선거법 개정안들이제안되어있는데, 소병훈, 김상희, 박주민의원안은권역별연동형비례대표제를, 박주현의원안은전국단위의연동형비례대표제를표방하고있다. 4. 논의되고있는대안들의공간적문제 : 행정구역의헌법적위상 국민의평등선거, 지역대표성, 투표의비례성, 사표방지와소수의견의존중그리고지역주의해소등이모두는그하나하나가우리가목표해야하는소중 한가치들이고, 같은이유로국회의원선거구와투표제도등의대안모색의논의와과정도존중되어야한다. 하지만개헌과관련되어논의되고있는대안들에서지역또는공간적관점에대한심도는여전히본격적으로이루어지고있지못하다. 1) 연방제국가들이채택하고있는선거 ( 구 ) 제도 양원제또는권역별비례대표제를채택하고있는국가모두가연방제국가가아니다. 하지만양원제나권역별비례대표제를채택하고있는국가들다수가연방제국가인것도사실이다. 미국상원이표방하는지역대표성은바로 50개주 (state) 를의미하는것이고, 독일의권역별연동형비례대표제에서말하는권역도바로 16개주 (bundesland) 이다. 게다가독일의연방상원 (bundesrat) 의구성원은각주의총리, 장관, 시장등이고, 이들은각주정부에서선출된다. 정부수립이후, 우리나라는연방제를표방한적이없다. 일부에서는우리의특별시 광역시 도등의광역자치단체를미국과독일의주에대응하는것으로간주하지만, 이는행정단위로서이해에불과하며, 우리나라의 10차례헌법에서광역자치단체의정의와그위상에대해서규정한바는없다. 따라서연방제국가가표방하고있는 주 의대표성이우리나라광역자치단체에도그대로규정되어야하는가에대해서는논란의여지가있다. 2) 지역 / 권역별의석할당 (apportionment) 의공간적적절성 연방제가아니라고해서양원제, 권역별비례대표제를채택하지못하는것은결코아니다. 하지만앞에언급한광역자치단체에대한헌법적규정이필요한추가적인이유는선거구획정에있어서의석할당 (apportionment) 과경계설정 (redistricting) 때문이다. 현재논의되고있는대안중에서양원제는그간헌법재판소판결에따라인구비례의원칙이강화되어왔고, 그반대급부로지역대표성이축소되는것을근

10 이정섭 지상현 거로하고있다. 하지만양원제국회구성에서상원이지역대표성을보완하기위한것이라면, 하원은인구비례의원칙에여전히충실해야만하는데, 하원의석을할당할때의공간적단위와영역을어떻게설정할것인지에대한논의는상당히미진하다. 미국하원의경우에는널리알려진바와같이인구비례가 1:1.1 이내로우리나라보다더욱엄격하다. 그리고이와같은엄격한인구비례의원칙을적용하기위해서먼저각주의인구규모에따른의석할당 (apportionment) 과정을거치고, 이후각주에서개별선거구에대한경계를설정 (redistricting) 하고있다. 따라서일부주에서는의석할당의과정에서상원의원이하원의원보다많은경우도있다. 권역별비례대표제를채택한다고하더라도마찬가지로의석할당의과정이필요하다. 독일하원의원선거에서는각주별인구규모비례를근거로사전에각주별지역대표와비례대표의석이사전에할당되어있다 9). 따라서우리가권역별로비례대표명부를작성한다면, 그것이연동형이든, 병립형이든지간에우선적으로각권역에서몇개의의석을또는몇명씩의비례대표를선출해야되는지결정해야되고, 이것이바로의석할당의과정에해당된다. 이제까지우리나라국회의원선거구획정에서는지역별의석할당의과정이생략되어왔다. 아울러헌법에는국회의원정수에대한규정만있을뿐이고, 지역대표와비례대표의석수나그비율에대해서는헌법그리고 공직선거법 에서도규정하지않았었다. 일단지역구의석수를정하고남은의석수를전국단위비례대표로할당했을따름이었다. 3) 권역설정의관습과법적지위의문제앞의논의에서독일하원의권역별비례대표제에서의미하는권역은연방을구성하는각주를의미함을지적하였다. 그러나현재우리나라에서논의하고있는권역은서울그리고 2 4개광역자치단체를결합시킨공간적범위로서, 권역의총수는 4개또는 6 개등이다. 이를통해서각권역에서여러정당의대표가선출되도록함으로써지역주의완화, 동시에득 표율과의석간의비례성을높이고사표는줄이는것을목표로한다는점에서현행선거제도와비교할때, 진일보한개혁적인논의라고평가할수있을것이다. 하지만광역자치단체보다확대된공간적범위로서권역설정의근거에대해서는의문이제기된다. 왜권역이라는옥상옥 ( 屋上屋 ), 즉광역자치단체보다더넓은규모그리고상위계층의공간영역을만들어야하고, 또하필 6개권역이되어야하는가, 그리고무엇보다도그것의헌법과법률상의위상은무엇인가라는것이다. 2015년중앙선거관리위원회의정치관계법개정의견에따르면, 전국을지리적여건과생활권등을고려하여, 1서울, 2인천 경기 강원, 3부산 울산 경남, 4대구 경북, 5광주 전북 전남 제주, 6대전 세종 충북 충남등 6개권역을예시로제안하였다. 이때 지리적여건 과 생활권 이과연권역설정의충분한근거인지는의문이다. 지리적여건, 생활권이라는용어는 2016년 2월에 공직선거법 이개정되면서처음등장한것으로, 제25조에서 국회의원지역구는시도의관할구역안에서인구, 행정구역, 지리적여건, 교통, 생활문화권등을고려하여 획정한다. 로명시 10) 하였다. 국회의원들은지리적여건과생활권등을고려하여매총선마다전국의수많은선거구들을그토록변화무쌍하게바꾸어왔으며, 이는역설적으로지리적여건과생활권이객관적인자료나연구에기반한것이아니라선거구의이합집산을정당화하는논리로사용되었음을의미한다. 예를들어제19대총선의김제시 완주군선거구가제20대총선때는, 김제시 부안군그리고완주군 진안군 무주군 장수군선거구로변경되었고, 이과정에서지리적여건과생활권이어떻게변동되었는지에대해서는알려진바가없다. 제21대총선과제22대총선또는제23대총선의권역설정도이와같이가변적일것이라는추론을가능하게한다. 권역설정에는또다른문제가있다. 전북남원시와전남구례군, 충남천안시와충북진천군, 경기양평군과강원화천군처럼같은권역내에있지만, 다른광역자치단체에속한기초자치단체를결합시키는지

11 개헌과선거구개편의공간적문제에대한시론 역대표선거구를획정하는것도허용될수있냐? 라는것이다. 현행 공직선거법 제25조에는 1국회의원지역구는시 도의관할구역안에서 로하여광역자치단체경계를넘어서는선거구획정을막고있지만, 권역이여러광역자치단체를결합시킨것이라면그하위의기초자치단체들이결합되는선거구획정이가능하다는것이다. 지금논의되고있는대안으로서권역은헌법과 지방자치법 에근거한것이아니라오직 공직선거법 에만존재하는임시적이고기술적인접근으로서의공간적영역임을예정하고있는것이다 11). 4) 헌법이규정하지못한광역 / 기초자치단체 광역자치단체라는용어는헌법에, 나아가 지방자치법 에서명시된적이없고, 단지양원제를채택했던제2공화국의헌법제32조 4항에 참의원의원은특별시와도를선거구로하여 를명시한적이있었을뿐이다. 단지헌법재판소의판례에의해우리나라수도가성문 ( 成文 ) 헌법이아닌관습 ( 慣習 ) 헌법으로규정되어있음이확인된것처럼, 광역또는기초자치단체도관습적으로헌법상의지위를가지고있다고판단할근거는있지만여전히논쟁점을남겨놓고있다. 5. 마치면서 특별시, 광역시, 도, 특별자치도, 특별자치시등다양한명칭과종류의 17개광역자치단체로우리나라는구성되어있다. 이들광역자치단체가양원제에서는상원의선거구가될수도있고, 또는권역별비례대표제의각권역으로설정될수도있다. 과도한주관적, 자의적해석의가능성이높은 지리적여건, 생활권 보다는광역자치단체의 구역 들이대표성, 역사성등의기준에서현실적으로우위에있다고볼수있다. 굳이광역자치단체의구역을대체하는새로운권역설정이필요한이유를현재로서는찾기어렵고, 논리적으로도그것을수긍하기어려운점이많아보인다. 다만광역자치단체가상원의선거구또는권역으로설정되기위해서는우선적으로헌법상에서이의법적인위치를정확하게규정하는것이필요하다. 지방자치 는 1948년우리나라의첫헌법에서부터지금제10호헌법까지단한차례로빠지지않고한장 ( 章 ) 혹은한절 ( 節 ) 을구성하였다. 하지만지금헌법제 117조에 2지방자치단체의종류는법률로정한다. 로명시하고있고, 종류를정한법률즉, 지방자치법 의제2조에 1지방자치단체는다음의두가지종류로구분한다. 1. 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도, 2. 시, 군, 구 라고규정하고있다. 결국 지방자치법 제2조제1항의제1호를우리는광역자치단체로, 제2호를기초자치단체라고일상적으로그용어를쓰고있다. 국회의원선거구개편은국가권력구조의변경에있어서필수불가결한요소이며, 동시에지방자치와밀접하게관련되어있기에개헌을위한논의에서핵심적인쟁점이된다. 그런데선거구와지방자치단체의영역, 범위는지리적인것이라는사실을간과해서는안된다. 우리헌법은지방자치를선언하고있음에도광역과기초자치단체의위상마저명확히규정하고있지못한것이현실이다. 이것이선거구개혁을위한대안마련, 나아가지방분권실현에적지않은걸림돌이되고있다. 지금의헌법제10호에서선거구와관련된여러차례위헌소송과판결들은투표가치의평등이그기준이었다. 그리고지역대표의선출에있어서인구비례의원칙을선거구라는공간에적용시킬때마다적지않은마찰과파열이발생해왔다. 모든사회적, 정치적그리고공간적문제가그러하듯완벽한해법이란존재하지않는다. 과다대표문제를극복하기위해서헌법재판소는선거구간인구편차를지속적으로줄인기준을제시했지만, 반대급부로지역대표성약화와그것의도시 농촌, 수도권 비수도권간격차를넓히는결과로이어졌다. 그리고 1987년체제의상징인지금의헌법이규정한대통령중심제와단원제국회라는국가권력구조, 이에조응되는소선거구 단순다수대표제는지역주의, 득표율과의석배분불비례, 과도한사표발생등정치개혁의과제를남기고있다

12 이정섭 지상현 최근활발하게진행되고있는정치권에서의개헌논의를기회로위의문제들을해결하기위한대안이제시되고있음은긍정적인현상이다. 그러나국회의원선거구문제의핵심부분에는지리와공간이자리잡고있음에도이와관련된심도깊은이야기가전개되고있지못한현실이여전히아쉽다. 이연구는양원제, 권역별비례대표제를비판, 반대하거나특정대안을지지하는것이결코아니다. 현재논의되고있는대안에공간적관점, 예컨대양원제를도입한다면그것의선거구역은어떻게설정할것인가? 왜광역자치단체를넘어서는권역이필요한지? 현재의광역자치단체는지역의대표성을대변하는현실적이고법률적인공간단위가될수있을까? 와같은공간적시각에서의접근과연구들을덧붙이는것도반드시필요하며, 그것이미래의선거구와관련된또다른문제에대처하거나준비할수있는최소한의노력일것이다. 개헌과선거제도개편이후의정치적논란을최소화하기위해서는정치적단위로서의지역과행정구역을어떻게일치시킬것인가라는공간적인문제를우선해결해야한다. 이를위해서는첫째, 지역대표성에대한논의가필요하다. 투표등가치성의원리는그구현방법이매우구체적이지만, 지역대표성에대한논의는지역의정체성과지방자치에대한가치에대한심도깊은논의를필요로한다. 둘째, 현재의소위광역자치단체들이지역을대표할수있는법적인지위를가질수있는가에대한논의와이에따른법적인조치가필요하다. 또는복수의광역자치단체와그행정구역을결합한것이하나의정치적단위로고려할수있는가의논의도이루어져야한다. 이를통해마지막으로권역에대한논의가진행되어야한다. 이과정에서는 지리적요인 혹은 생활권 이구체적으로의미하는바에대한최소한의근거나기준이마련되어야할것이다. 주 1) 2017년 5월 19일, 청와대에서있었던대통령의여야 5당원내대표초청오찬에서 대통령은개헌은대선공약대 로추진하겠다는의지를재확인하였다. 대통령은정치권의개헌논의과정에국민의의견을충실히수렴하여반영하고선거제도개편도함께논의하는것이바람직하다는의견을제시하였다. 고청와대는공식브리핑하였다. 그리고언론에서도 개헌문제는선거제도개편과도밀접한관련이있으니선거제도개편과함께논의하는것이합리적이지않으냐 ( 중앙일보 ), 스스로는권력분산형으로가더라도대통령제체제를유지하는게맞다고생각해왔으나만약선거구제개편등이같이논의가된다면다른권력구조도선택할수있지않을까생각한다. ( 동아일보 ) 등개헌과선거구개편을연동시키는대통령의제안이보도되었다. 2) 제32호 3 민의원의원의정수와선거에관한사항은법률로써정한다. 4 참의원의원은특별시와도를선거구로하여법률의정하는바에의하여선거하며그정수는민의원의원정수의 4분지 1을초과하지못한다. 3) 공직선거법에따르면시 도의회의의원정수 ( 제22조 ) 그리고지방의회의원선거구의획정 ( 제26조 ) 에따르면자치구 시 군의행정구역이기준이지만, 하나의자치구 시 군이 2개이상의국회의원지역구로된경우에는국회의원지역구가기준이된다. 4) 현행우리헌법은전문과 10개장 ( 章 ) 으로구성되어있는데, 각장은제1장총강, 제2장국민의권리와의무, 제3장국회, 제4장정부, 제5장법원, 제6장헌법재판소, 제7장선거관리, 제8장지방자치, 제9장경제, 제10장헌법개정이다. 5) 1988년 3월 17일시행된 국회의원선거법 의제정 개정이유에 종전의중선거구제에서소선거구제를채택하여총 224개지역구에서 224인의의원을선출하도록함 을밝히고있지만, 이런선거구제변동의구체적인이유는생략되어있다. 6) 각각 95헌마224 등 (1995년 12월 27일 ) 위헌결정, 2000 헌마92 등 (2001년 10월 25일 ) 헌법불합치결정, 2012헌마 192 등 (2014년 10월 30일 ) 헌법불합치결정이다. 7) 2000헌마91 등 (2001년 7월 19일 ) 한정위헌결정이다. 8) 제9대와제10대의통일주체국민회의가선출한 유신정우회 가비례대표제에부합되는것인지에대해서는논란이있다. 9) 선거결과에따라서할당된의석수를넘는초과의석이발생된다. 10) 2016년 3월이전의 공직선거법 에서해당조문은 인구, 행정구역, 지세, 교통기타조건을고려하여 였다. 11) 우연하게도 6개권역은 1982년프로야구가출범할당시 6개구단의연고지와정확하게일치할따름이다

13 개헌과선거구개편의공간적문제에대한시론 참고문헌강원택, 2008, 정치선진화를위한선거구제개선및대표성강화방안, 중앙선거관리위원회. 국회헌법개정자문위원회, 2014, 헌법개정자문위원회헌법개정안, 대한민국국회. 국회사무처, 2017, 헌법개정연구자료집 5: 정당및선거제도. 국회사무처, 2017, 헌법개정연구자료집 6: 지방자치및그밖의사항. 김문현 김선택 김재원 박명림 박은정 박찬욱 이기우, 2016, 2016 새헌법안, 대화문화아카데미. 김부년 천우정, 2017, 공직선거법일부개정안 / 공직선거법개정에관한청원검토보고서, 국회정치개혁특별위원회. 김종갑, 2017, 독일의선거제도개혁논의와한국에의시사점, 국회입법조사처이슈와논점, 1283호. 이정섭, 2012, 지역균열정치와국회의원선거구획정의게리맨더링과투표등가치성훼손, 대한지리학회지, 47(5), 이정섭, 2014, 자치구가아닌구 의선거구획정문제, 대한지리학회지, 49(3), 지방분권개헌국민회의, 2017, 양원제개헌을통한지역격 차해결및지방분권정책토론회자료집. 지방분권개헌국민회의, 2017, 지방분권개헌안설명서. 하혜영, 2017, 지방분권형헌법개정을둘러싼주요쟁점과과제, 국회입법조사처이슈와논점, 1266호. 홍완식, 2015, 선거제도개편에관한연구 : 중대선거구제와권역별비례대표제를중심으로, 법학연구, 59, 황아란, 2015, 국회의원선거의권역별비례대표제도입의대안제시, 21세기정치학회보, 25(4), 헌법재판소, 헌법재판정보, ths/pr/ths_pr0101_l1.do 법제처, 국가법령정보센터, 교신 : 지상현, 02447, 서울특별시동대문구경희대로 26, 경희대학교지리학과 ( 이메일 : hyungeo@khu.ac.kr) Correspondence: Chi, Sang-Hyun, Department of Geography, Kyunghee University, 26, Kyunghee-daero, Dongdaemun-gu, Seoul, Korea ( hyungeo@khu.ac.kr) 최초투고일 수정일 최종접수일

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OD..Network....( ).hwp 예비타당성조사에활용되는 O-D 및 NETWORK 의분석지침연구 한국개발연구원 100 죤번호 죤명 인구수 죤번호 죤명 인구수 죤번호 죤명 인구수 1 종로구 190619 42 중구 99971 83 동안구 ( 안양 ) 334582 2 중구 125050 43 동구 342951 84 소사구 ( 부천 ) 204502 3 용산구 246613 44