자료집_민심그대로 공직선거법 개정을 위한 전문가토론회_v1.9.hwp

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1 민심그대로공직선거법 개정을위한전문가토론회 프로그램 개요 일시 : 2017 년 2 월 9 일 ( 목 ) 오후 2 시 장소 : 국회의원회관제 2 세미나실 일정 시간 내용 14:00 14:05 개회선언및국민의례 14:05 14:10 내빈소개 14:10 14:20 인사말 - 더불어민주당소병훈의원, 국민의당박주현의원 14:20 14:30 축사 14:30 14:50 발제 - 최태욱한림국제대학원대학교교수 14:50 16:00 지정토론 ( 토론자전원 ) 16:00 16:30 자유토론 16:30 16:40 정리및마무리

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3 민심그대로공직선거법개정을위한전문가토론회목차 사회 : 하승수변호사 ( 비례민주주의연대공동대표 ) 인사말 - 소병훈의원 ( 더불어민주당 ) 5 - 박주현의원 ( 국민의당 ) 7 발 제 - 최태욱교수 ( 한림국제대학원대학교 ) 13 토 론 - 소병훈의원 ( 더불어민주당 ) - 박주현의원 ( 국민의당 ) 21 - 신광호법제과장 ( 중앙선거관리위원회 ) 27 - 박근용공동사무처장 ( 참여연대 ) 33 - 이대근논설주간 ( 경향신문 ) 37 - 김종갑조사관 ( 입법조사처 ) 41

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5 민심그대로공직선거법 개정을위한전문가토론회 인사말 안녕하십니까, 더불어민주당경기광주갑국회의원소병훈입니다. 먼저, 오늘토론회의발제를맡아주신최태욱교수님께감사드립니다. 더불어오늘토론자로나서주신박근용참여연대공동사무처장님, 경향신문이대근논설주간님, 중앙선관위신광호법제과장님, 입법조사처김종갑조사관님께도깊이감사드립니다. 우리나라의현행지역구국회의원선거제도는승자독식의소선거구단순다수대표제입니다. 그결과지난 20대총선에서는사표 ( 死票 ) 가 50.32% 에달했습니다. 전체투표율이 58% 였다는사실을고려하면 20대국회는전체유권자중 4분의 1의지지만으로구성된것입니다. 이러한취약함을보완해줄비례대표국회의원의수는 47 명으로 253 명인지역구의 5 분의 1 에불과한형편이어서국민의다양한이해관계를대변해줄정치세력의제도 권진입을막는장벽이되고있습니다. 국민의참정권을가로막는장애물도해결해야할과제입니다. 선거연령 19 세제한규 정 이대표적입니다. 18 세에이른청소년들도각종매체와학내선거등을통해민주 주의에대한판단능력과경험을쌓아왔기에선거권을행사할충분한자격이있습니다. 투표시간을넉넉하게연장하고, 투표소의설치장소도늘리는등국민의참정권을확 대할수있는여러방안을모색할필요도있습니다. 저도이미 3 건의 공직선거법 개정안을대표발의함으로써국회가그논의를이끌어갈계기를마련하기도했습니다. 아무쪼록오늘의토론회가국회에제출된여러가지공직선거법개정안을바탕으로국민의참정권을보장하고, 선거로나타난민의를정확하게반영하는선거제도를설계하는밑거름이될수있기를기대합니다. 오늘사회와발제및토론을맡아주신여러전문가분들께다시한번감사드립니다.

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7 민심그대로공직선거법 개정을위한전문가토론회 인사말 안녕하십니까? 국민의당국회의원박주현입니다. 먼저이번토론회에참여해주시고애써주신최태욱교 수님을비롯한모든분들께고마운마음을전합니다. 박근혜대통령과그주변세력에의해자행된국정농단 국기문란으로촉발된촛불혁명은불법과부패에대한법적처벌을넘어정치 경제 사회전분야에걸친국가대개혁의요구로표출되고있습니다. 특히, 87 년체제를생산적으로극복하고새로운사회적틀과제도를정립해나가야 한다는요구는 개헌 으로모아지고있습니다. 국회도 개헌특위 를구성하여이러한 요구에부응하고있습니다. 이러한 개헌 의과정에앞서선결되어야하는것이바로민심이그대로반영된 선거제도개혁 입니다. 투표의등가성이확보되고민의에충실한선거제도개선이선결적으로이루어지지않는다면, 정치불신은날로심화될것이며개헌을통해개편된어떠한권력구조도제대로작동하기어렵고, 또국민의온전한지지를받기도어려울것입니다. 선거는민주의의꽃이라고합니다. 이번토론회를통해민주주의의꽃이아름답고튼 실하게필수있는공직선거법개정이이루어지기를기대합니다. 고맙습니다.

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9 민심그대로공직선거법개정을위한전문가토론회축사 안녕하십니까. 국회의장정세균입니다. 우선전문가토론회개최를진심으로축하드립니다. 바쁜의정활동속에서도뜻깊은공론의장을마련해주신소병훈 박주현의원님의노고에깊이감사드리며, 함께힘을모아주신비례민주주의연대관계자여러분께도감사와격려의말씀을드립니다. 지금우리국민들은매서운추위속에서도촛불을들고광장에모여대한민국이나 아가야할올바른방향에대해외치고있습니다. 이제 20 대국회는이같은국민들의 간절한개혁열망에제대로화답해야하는막중한책임을지니고있습니다. 그중에서도선거제도의개혁은무엇보다선결되어야할핵심과제라하겠습니다. 우 리헌법의기본원리인대의민주주의가올바로구현되기위해서는국민의정치적의 사를제대로반영하는선거시스템을갖추는것이필수이기때문입니다. 이에현재 20대국회에는이미수십건에달하는 공직선거법 개정안이발의된상황입니다. 이번선거제도개혁논의는무엇보다도국민의민심을정확하게수용하여새로운대한민국을향한정치개혁의기틀을다지는기회가되어야한다고생각됩니다. 그런점에서오늘여러분의열띤토론이지금우리국민들이갈망하는선거제도개 혁과민주주의완성의소중한주춧돌이되기를바랍니다. 나아가오늘의성과를토대 로우리정치권의오랜숙제인정치개혁이한걸음더전진할수있기를기대합니다. 끝으로이시간사회를맡으신하승수변호사님과발제를하시는최태욱교수님을 비롯하여토론에참여하시는각계전문가여러분께감사드리며, 함께하신모든분들 의건승을기원합니다. 감사합니다.

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11 민심그대로공직선거법개정을위한전문가토론회 SESSION 01 발제

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13 선거제도개혁은개헌에앞서혹은같이가야한다 최태욱교수 ( 한림국제대학원대학교 ) 한국정치개혁방향 : 합의제민주주의 합의제민주주의의세차원 1 정당간합의가제도에의해강제되는 협의주의 (consociationalism) * 3대제도 : 비례대표제, 구조화된다당제, 연정형권력구조 2 사회경제주체간합의가제도에의해촉진되는 사회적합의주의 (social corporatism) * 사회적대화, 사회적대타협, 사회협약체계, 노사정 3자협약등 3 높은수준의지방분권체제 위 1과 2 차원에서의합의제민주주의작동을 협치 라고할수있음 당장급한것은 1 수준에서의정치개혁 - 왜냐면, 그것이민주체제의틀을형성하고, 2와 3 차원에서의개혁성공에도기여하므로 정당간협의주의의순작동이대의제민주주의의완성도를높임 정당민주주의와대의제민주주의, 그리고복지국가 - 한국인들의다수는자신들은실상 정치적대표 도갖고있지못하면서 대의제민주주의 국가에살고있다고여기고있음. 대의제민주주의란민주국가의 주인 인시민들이자신들의정치적대표를 대리인 으로내세워그들을통하여국가공동체를간접운영하는민주주의형태를의미하는것임. 그러니다수의시민들이자신들의정치적대표를갖지못하고있다면, 즉대표가없는상태로 방치되어있다 고한다면, 그러한상태에있는국가를대의제민주주의국가라고인정하기는곤란함

14 - 여기서특히심각한문제는한국사회의압도적다수를차지하는사회경제적약자들이정치적대표없이그저방치돼있다는사실임 - 유럽의선진복지국가들이보여주는바와같이, 사회경제적약자들이정치적으로도약자일필요는전혀없음. 아니, 1인1표의원칙 이실질적으로작동하는대의제민주주의국가라면, 사회의다수성원이기마련인사회경제적약자들의정치력은소수에불과한사회경제적강자들에비해오히려월등한것이정상임. 그다수자들은표를모아자신들의정치적대표에게막대한힘을몰아줄수있기때문임 - 표로만들어낼수있는그강력한정치력덕분에사회경제적약자들은강자들에당당히맞서늘동등한입장에서대화와타협을통해협의와합의의정책결정과정을운영할수있고, 그로인해경제민주화와복지국가를발전시켜갈수있는것임 - 그래서중요한것이, 호남이나영남등의특정지역에기반을두고있는기왕의전근대적인지역중심독과점적정당체계에서탈피하여정책, 가치, 이념등을중심으로 구조화된 현대적다당제를확립하는일임. 그리함으로써노동자, 특히비정규직노동자, 중소상공인, 청년등의사회경제적약자들에게정치적대표성을제대로보장해주어그들이사회경제적강자에맞설수있는정치적길항력을갖추게한다면, 한국에서도사회경제적약자들의자유와평등을수호할수있는정책과법, 제도등은제대로공급될수있고, 따라서경제민주화와복지국가건설이라는시대정신을현실화할수있음 합의제민주주의발전방안 무엇보다선거제도를개혁해야함 - 정당체계를결정하는가장중대한변수는선거제도임. 예컨대, 뒤베르제의법칙 으로도널리알려진대로, 소선거구일위대표제는양당제를, 비례대표제는다당제를견인함 - 각정당의득표율과의석점유율간의비례성이보장되는새로운선거제도

15 를도입하면우리사회의다종다양한선호와이익을제대로대리할수있는유력정당들, 즉 ( 득표율과의석점유율이공히 ) 10% 대인정당 ( 들 ), 20% 대인정당 ( 들 ), 30% 대인정당 ( 들 ) 등이다채롭게부상함으로써구조화된다당제가확립될수있음 - 그런점에서보자면, 2015년 2월중앙선거관리위원회가제안한소위 권역별연동형비례대표제 는크게환영할만한개혁안임에틀림없음. 소선거구의석은 200석으로줄이고비례대표의석은 100석으로늘려 6개권역에그 300석을고루배분한후각권역내에서 독일식연동제 에의해각정당의의석수를확정짓자는이개혁안은비례성보장정도가상당히높은것이기때문임. 다시말해서, 선관위의 권역별연동제 도입제안이채택될경우선거제도의득표-의석간비례성이크게높아지며, 민의를잘반영하는이념과정책중심의온건다당제가발전해갈수있다는의미임 비례대표제 다당제 연정형권력구조 - 권역별연동제와같은비례성높은선거제도가도입되고, 그에따라구조화된다당제가확립되면, 이는다시연정형권력구조의제도화로이어질공산이큼 - 이념과지향가치, 그리고정책기조가상이한 ( 따라서자신들이대표하는사회경제적집단들이제각기서로다른 ) 셋이상의여러유력정당들이자웅을겨루는다당제에선어느한정당이홀로과반의석을차지할가능성이낮고, 따라서안정적인정부구성을위해선복수의정당들이연립정부를구성하는일이통상적으로일어나기때문임 - 요컨대, 비례대표제는다당제로, 다당제는다시연정형권력구조로이어지기십상이라는것인데, 사실경제민주화와복지국가발달정도로평가되는실질적민주주의의성숙도가세계최고수준에이르렀다고평가할만한국가들은모두 ( 서로맞물려있는 ) 이세종류의정치제도로구성된 합의제민주주의 (consensus democracy) 체제를유지하고있음. 독일, 네덜란드, 벨기에, 오스트리아, 스웨덴, 덴마크, 노르웨이, 핀란드등의예가바로그것임

16 선 ( 先 ) 선거제도개혁, 후 ( 後 ) 권력구조개편 최근정치권일각에선작금의 제왕적대통령제 를의원내각제나분권형대통령제등으로바꿈으로써협치혹은합의제민주주의의발전을도모하자는주장이나오고있음. 선거제도의개혁보다는권력구조의개편이더용이할것이므로, 이른바 역경로 를택하여목적을달성하자는것임 가장자주동원되는논거는다음과같은소위 공간생성론 임 - 지금의제왕적대통령제를의원내각제나분권형대통령제로전환함으로써 제왕 을제거하면, 그 ( 녀 ) 가사라진그자리에전에없던새로운정치공간이열린다. 그러면그공간안에서정당행위자들은그전엔하기어려웠던정치활동을자유롭게펼칠수있게된다. 그과정에서그동안억제되거나정체돼왔던건강하고자연스런정치현상이벌어진다. 그간진행돼왔던정치및사회경제적변화를반영하여새로운정당이생겨나기도하고, 기존정당들의모습이과감히바뀌기도하는것이다. 필경은다당제혹은그에준하는다원주의적정당체계가부상한다. 그렇게유력정당혹은정치세력들이여럿각자의자리를잡게되면그들은자신들의지위를안정화시킬수있는제도장치를마련해간다. 각자의지분을서로인정하고제도적으로도공고케할수있는비례대표제의도입과협치제도의발전이그들간의주요합의사항이될가능성이높다. - 이는적어도논리적으로는개연성이있는주장임에분명함 - 그러나현실에선이런일이벌어진예를찾아보기어려움. 만약의원내각제나분권형대통령제에선 ( 대통령중심제에비해 ) 정당들이누릴수있는자유공간이훨씬넉넉하므로그공간에서의다채로운활동이종국에다당제의발전과합의제민주주의의제도화로이어지는것이라면, 영국, 호주, 캐나다등과같이이미 19세기말에서 20세기초사이에보통선거에기초한대의제민주주의를확립하여지금까지그민주주의를의원내각제형태로운영해온나라들이왜아직양당제에서벗어나고있지못한지, 그리고왜아직도합의제민주주의를발전시키고있지못한지를설명하기어려움 제왕적대통령제가폐기되면기존정당들이분열되며새로운정당이탄생

17 할가능성을강조하는사람들은소선거구 1위대표제의양당제촉진효과를간과하고있는듯함 - 투표로 1등을뽑는게임은본디어느나라어느수준에서벌어지더라도후보들간의 1 대 1 구도형성을유인하기마련임. 예컨대, 보수파에도수구보수와개혁보수등이있을수있으나그들모두의입장에선분열돼있기보다는거대정당의깃발아래 ( 일본자민당의파벌들이그러하듯이 ) 하나로뭉쳐있는게소선거구 1위대표제의선거정치에서는훨씬유리하다는것임. 요컨대, 권력구조가어떻게개편되든소선거구 1위대표제가유지되는한주요정치세력들은양당제하에머물기를원함. 그것이영국, 호주, 캐나다등의의원내각제국가들이계속양당제에머물러있는구조적이유임 정당의구조화가이루어지지않은상태에서의의원내각제나분권형대통령제의도입은자칫권력구조의개악이될수있음 ( 과두체제개헌 이될위험성 ) - 지역주의가여전히 ( 실재적혹은잠재적 ) 유력변수로남아있는한국의현선거정치환경에서의원내각제나 ( 분권형대통령제에서의 ) 책임총리제도입은이념과정책이아닌지역과인물중심의다당제형성을촉진할가능성이큼. 말하자면, 지금의 영남당 이나 호남당 에더하여 충청당 이나 강원당 등이부상할가능성이상당하다는것임. 군소지역정당 ( 들 ) 일지라도지역지지기반을잘관리하여필요최소한의의원수만확보할수있다면연립내각에직접참여하거나그형성과정에유의미한영향력을미침으로써상당한정치권력을확보할수있기때문임. 그경우한국정치의고질병인지역할거주의는더욱기승을부리게될것이며, 권력구조는결국지역정당들혹은그보스들간의 과두체제 로개악되는꼴이됨. 그러한방식의권력나눠먹기현상이만연하게되면불안정한연립정부의구성과 ( 중심이념이나정책이부재한상태에서의 ) 잦은정권교체등으로인해정부의효율성과수행능력은크게저하될수밖에없음 - 한편, (20대총선직전까지와같은 ) 지역중심거대양당제가지속될경우엔의원내각제에서는물론분권형대통령제에서도실질적으로는현행대통령제와크게다를바없는제 1당 ( 과심지어는그 1인자 ) 에의한승자독식현상이유지될가능성이높음. 과거의뉴질랜드나영국의예가보

18 여주듯, 양당제와의원내각제의결합은여당 ( 혹은여당의 1인자인수상 ) 독주의다수제민주주의로귀결되곤함. 어차피행정부는양대정당중의회의다수당이된어느한정당에의해단독으로구성되고, 그정당의대표인수상은행정부는물론입법부까지장악할수있기때문임. 양당체제에서의분권형대통령제에서도여소야대상황에서의동거정부형성경우외에는여당이대통령과내각을독점하는다수제정치가통상적이기마련임. 양당제가유지되는한의원내각제나분권형대통령제로의권력구조의개편은합의제민주주의의발전으로연결되지않는다는것임 따라서한국적상황에서정치적대표성을두루보장할수있는합의제민주주의의발전을도모코자한다면권력구조의개편보다는선거제도의개혁에우선힘써야함 - 정당득표율과의석배분간의비례성이충분히보장되는독일식비례대표제등의도입은이념과정책중심의정당간경쟁을촉진하여정당의구조화를견인하기때문임 - 요컨대, 선 ( 先 ) 선거제도개혁, 후 ( 後 ) 권력구조전환 의원칙에따라합의제민주주의를위한제도개혁작업을수행해가야한다는것임 - 더구나권력구조의개편은개헌을요구하는지난한과제이지만선거제도의개혁은법률개정만으로도이룰수있는일이기도함 - 사회적공감대가충분히형성되지않은상태에서 ( 판도라의상자를무작정열어버리는결과를초래할수도있는 ) 개헌을무리하게시도하기보다는당장은선거제도의개혁에사회적에너지를집중하는것이현실적으로도타당한전략이라할수있음 - 다만, 비례대표제개혁과권력구조개편은둘간의제도적상보성을고려할때하나의패키지로동시에진행돼도무방할것임 개헌시헌법에비례대표제조항을넣는방안 ( 네덜란드, 벨기에, 오스트리아, 덴마크, 핀란드등 EU의 13개국이헌법에선거제도조항을갖고있음 )

19 민심그대로공직선거법개정을위한전문가토론회 SESSION 02 토론

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21 표의등가성을높이기위한국회의원선거제도개편안 박주현의원 ( 국민의당 ) 1. 제도설계 현행국회의원선거제도의틀을최대한유지함 : 비례대표선출방식은전국명부방식, 지역구의원선출방식은선거구마다 1인을선출하는소선거구제 지역구수를유지함. 지역구산정에면적까지고려하는덴마크등과달리우리나라는인구수만을기준으로하기때문에, 지역구수를줄일경우, 지방과농촌의의석수가줄어들고, 지역의오랜기간유지된행정구역을무시하고지역간소지역주의적투표에매몰되는문제가있음. 또한지역구수를줄일경우, 선거법개정을통과시켜야할국회의원의동의를얻어내기어려운현실적인고려도포함하여, 지역구수를현행대로유지 단, 총의석은현행 300석에서 316석으로상향조정함. 지역구의석과비례의석의비율을현행의 5.38:1 (253석: 47석 ) 에서정당명부식의석배분이가능한최소한의비율이라고할수있는 4:1(253석 :63석) 로변경하여, 총의석수증가를최소화함. 이는국민여론이확고하게국회의석수가늘어나는것을반대하고있기때문. 16석조차도늘어나는것에허용적이지않을것이나, 20대국회의국회예산을동결한다는전제로국민동의를얻어낼수있다고봄 의석배분 : 정당득표에따라정당의의석을결정한후지역구의석을먼저채우고나머지의석은비례대표로채움. 기본적으로독일식정당명부식비례대표제를적용하는것임. 다만독일처럼각당의할당의석을초과하는지역구의석만큼총의석수를늘리는독일식을채택하지않고, 지역구초과의석수만큼비례대표의석수를줄여서총의석수는 316석으로유지하는스코틀랜드방식을채택함

22 2. 20 대총선적용시뮬레이션 < 표 1> 의적색부분은지역구의석대비비례의석의비율을 4:1로설정하고시뮬레이션한결과임. 무소속 11석을제외한지역구 242석을기준으로시뮬레이션하였음 시뮬레이션결과, 민주당에서할당의석보다지역구가 26석초과하였음. 스코틀랜드방식에따라초과의석 26석을총의석 316석에서제외하고 305헉을정당득표율에따라비례배분한결과는, 새누리당 105석, 더민주당 110 석, 국민의당 71석, 정의당 19석이됨 < 표 1> 정당득표기준의석배분 총의석지역구 : 비례새누리더민주국민의당정의당 :47 (5.38:1, 현행 ) 정당득표 (%) 7,960,272 (36.01) 6,069,744 (27.46) 6,355,572 (28.75) 1,719,891 (7.78) 배분의석 (289) 지역구의석 (242) 초과의석 (32) 정당득표 (%) 7,960,272 (36.01) 6,069,744 (27.46) 6,355,572 (28.75) 1,719,891 (7.78) :63 (4:1) 배분의석 (305) 지역구의석 (242) 초과의석 (26) 스코틀랜드식적용 ( 305) :84 (3:1) 정당득표 (%) 7,960,272 6,069,744 6,355,572 1,719,891 배분의석 (326) 지역구의석 (242) 초과의석 (20) 스코틀랜드식적용 (326) :126 정당득표 (%) 7,960,272 6,069,744 6,355,572 1,719,

23 배분의석 (368) (2:1) 지역구의석 (242) :253 (1:1) 초과의석 (9) 정당득표 (%) 7,960,272 6,069,744 6,355,572 1,719,891 배분의석 (495) 지역구의석 (242) 초과의석 (0) 주 : 1)20 대국회의원선거결과적용. 배분의석은정당득표를기준으로배분된정당별의석. 2) 배분의석은무소속 11 석을제외한숫자., 지역구의석 242 석은 253 석에서무소속 11 석을제외한의석수. 3) 의석할당정당은비례대표배분의최소조건 (threshold) 3% 를통과한정당. 4) 의석배분에사용된방식은셍뜨 - 라귀식. 자료 : 중앙선거관리위원회선거통계시스템 지역구와비례대표의비율 4:1을적용하는경우, 정당별이득률 (bonus rate) 1) 은새누리당 0.96, 더민주당 1.31, 국민의당 0.81, 정의당 0.80임 4:1 비율을적용할경우현행 5.38:1을적용하는경우에비해현저히높은비례성을보임. 정당별이득율은현행 0.27~1.55의편차에서, 4:1의경우 0.80~1.31의편차로현격하게줄어듬. 물론 3:1로변경하는경우 0.91~1.23으로편차가더줄어들지만, 이경우총의석이 337석으로 37석이늘어나야하는부담이있음 따라서의석수증가에따른부담과, 이득률의편차를줄여서비례성과표의등가성을높이는정도를형량하였을때, 의석수를 16석늘려서 4:1의비율을적용하는안이가장실현가능하고합리적인안으로보임 < 표 2> 이득률비교 지역구 : 비례정당새누리더민주국민의당정의당 5.38:1 ( 현행 ) 득표율 (%) 의석점유율 (%) ) 이득률은의석점유율을득표율로나눈값. 이득률이 1 에근접할수록비례성이높음. 이득률이 1 을넘으면득표대비과대대표, 1 에못미치면과소대표

24 의석수 (289) 이득률 (%) 득표율 (%) :1 (253:63) 의석점유율 (%) 의석수 (305) 이득률 (%) 득표율 (%) :1 (253:84) 의석점유율 (%) 의석수 (326) 이득률 (%) 주 : 1)326 석과 305 석은각각총의석 337 석, 316 석에서무소속 11 석을제외한숫자. 2) 정당간최종의석분포는스코틀랜드방식을적용한결과. 3. 기존선거제도개선방안과박주현의원안 ( 가칭 ) 비교 아래 < 표 3> 는최근논의되었던선거제도개선방안을박주현의원안과비교한내용임 현행독일식선거제도 (1) 는 1인2표제, 지역구와비례대표의연동형의석배분방식, 중복입후보, 지역구의석과비례의석의비율 1:1, 주별 ( 권역별 ) 비례제, 보정의석방식등을주요특징으로함 현행독일식이 2013년이전의독일식 (2) 과다른점은보정의석 (compensation seats) 을별도로추가한다는점과의석배분이이전과같이상위배분과하위배분의순차적배분과정이아니라모든주 ( 권역 ) 에서독립적으로실시된다는점임 선관위안 (3) 은 2013년이전독일식과유사함. 다른점이있다면지역구의석과비례의석의비율을독일과달리 2:1로설정한것임 이병석정개특위위원장안 (4) 은정당의의석수 ( 지역구 + 비례 ) 가정당득표율에따른배분의석수의과반에미치지못한정당에균형의석 ( 비례의석 ) 을우선배분하여과반이되도록조정하는방안임. 조정후남는비례의석은각정당의득표율에따라비례배분함. 이병석안은 순수 연동형으로보기는어렵고, 선거결과로나타난의석점유의과반여부에따라비례의석배분이

25 결정되는 사후 보정방식이라할수있음 비례의석확대방안 (5) 은지역구대표와비례대표를각각독립적으로선출하는현행병립형에비례의석의비율만높이는방안임. 비례성제고의효과는제한적이라할수있음. 물론병립형하에서도비례의석의비율을 대폭 높인다면소기의비례효과를보일수있으나, 총의석을유지하는전제에서비례의석확대는지역구의석의축소를의미하므로현실적인방안이라할수없음 그에비해박주현의원안 (6) 은현행선거제도의변화를최소화하면서표의등가성과비례성제고효과를최대화할수있는제도설계에초점을두었음. 현행의원정수와전국명부방식을유지하고, 지역구의석과비례의석의비율은 4:1로조정함. 의석배분은정당득표를기준으로하는연동형을적용하고, 초과의석이발생할경우스코틀랜드방식을이용하여총의석 316석을넘지않도록함. 지역구의석과비례의석의비율 4:1은현행비율 5.38:1보다도현저하게높은비례성을보이는것으로나타남 (< 표 2> 참조 ) < 표 3> 제도간비교제도유형특징비고 1인2표제 지역구와비례혼합식 ( 연동형 ) 총의석을 16개주에인구비례로할당한후, 주별할당의석을정당별배분 지역구와비례중복입후보 지역구와비례 1:1 권역별비례제 ( 권역명부방식 ) 보정의석 (compensation seat) 1 현행독일식 전면적비례제와동일한수준의높은비례성 초과의석과보정의석발생으로총의석과다하게증가 년이전독일식 3 선관위안 (2015.2) 1 인 2 표제 지역구와비례혼합식 ( 연동형 ) 총의석을정당별득표율에따라배분한후 ( 상위배분 ), 정당별 16 개주에하위배분 지역구와비례중복입후보 지역구와비례 1:1 권역별비례제 ( 권역명부방식 ) 1 인 2 표제 지역구와비례혼합식 ( 연동형, 2013 년이전독일식 ) 지역구와비례 2:1 권역별비례제 ( 권역명부방식 ) 초과의석발생으로부정적득표비중 (negative vote weight) 이라는모순발생 초과의석발생으로의원정수유동적 현행독일식 ( 개정후 ) 의석배분방식에서는권역 ( 주 ) 단위에서발생하는초과의석이개정전

26 방식에서보다훨씬많음 4 이병석안 ( ) 5 비례의석 비율만 확대 한 현행 방 식 6 박주현의원안 ( 가칭 ) 1 인 2 표제 지역구와비례혼합식 ( 半연동형 ) 지역구와비례 4:1 전국명부방식 1 인 2 표제 지역구와비례혼합식 ( 병립형 ) 전국명부방식 1 인 2 표제 지역구와비례혼합식 ( 연동형 ) 지역구와비례 4:1 전국명부방식 스코틀랜드방식적용으로초과의석발생차단 선거결과로나타난의석점유의과반여부에따라비례의석배분이결정되는 사후 보정방식 득표와의석점유의불균형해소효과제한적 비례의석비율확대폭에달려있지만비례성제고효과제한적 총의석 316석유지 ( 연동형이면서의원정수유동성차단 ) 높은비례성 ( 단, 초과의석의발생최소화할경우 )

27 권역별비례대표제도입을위한방안 신광호법제과장 ( 중앙선거관리위원회 ) 1. 들어가는말헌법재판소가 당시국회의원지역선거구구역표에대해투표가치의불평등을이유로헌법불합치결정을한이후대폭적인지역구개편이불가피한상황이전개되었음이에우리위원회는제20대국회의원선거를앞두고 국회의원선거구제도의일대개편을포함한정치관계법개정의견을국회에제출하였음이개정의견에따른선거구제개편안이지향하는바는크게두가지였는데, 그한가지가지역주의완화이고또한가지가정당의지지도와의석점유율을일치시킴으로써유권자의의사를충실히반영하는것이었음지역주의완화를위하여우리위원회는각정당별로취약지역에서도국회의원을배출할수있도록하는제도를구상하였는데이것이같은시 도안에서지역구와비례대표에동시에입후보할수있도록하는것이었음또한유권자의의사를충실히반영할수있도록하는방안으로비례대표의석을대폭늘린권역별비례대표제를구상하였음 2. 지역주의완화방안이제도의특징은같은시 도안의지역구에입후보한후보자에한하여 2명이상을비례대표후보자명부의같은순위에배치할수있도록함 [ 이경우여성후보자홀수순위의무추천규정은현행유지 ] 같은순위에배치된복수의후보자간당선인은 1명으로하되, 낙선한후보자중에서상대득표율이가장높은사람을비례대표당선인으로결정함. 이점이석패율에따른일본의제도와다른점임. 일본은같은순위복수후보자중 2인이상이당선될수있도록하여지역구에낙선한중진후보가비례대표를통하여원내에진출할수있도록하는데방점이있음. 또한일본이지역구당선인의득표율에대비하여낙선한후보자의득표율이높은순서로당선인을결정하는데비해우리위원회의견은해당지역구후보자의 1인당평균득표율

28 대비득표율이높은순위로함. 개정의견에서는또한지역구에서의득표율이 3% 미만이면당선인이될수없도록하여최소한의대의요건은충족할것을요구하였으며, 지역구에입후보한시 도에서소속정당이그시 도전체의석의 1/5 이상을차지했을경우에는당선인이될수없도록하여이제도가정당별로열세지역에서지역주의완화를위한목적으로만기능할수있도록하였음. 예를들어제20대국회의원선거에서서울의인구비율은 19.4% 였는데이를계산하기편하도록 20% 로가정하고, 의석정수를우리위원회의견처럼 300석에지역구 200, 비례대표 100으로가정하면, 서울은총 60석이배정되고지역구는 40석, 비례대표는 20석이됨. 만약특정정당이서울에서지역구 40석의 1/5인 8석이상을획득하면지역구낙선후보자가비례대표를통해당선될수는없는것임. 이제도에따를경우우리나라의거대정당이라할수있는새누리당이나민주당모두서울이나수도권, 충청권등에서는지역구낙선자가비례대표로당선되는사례는드물것으로예상됨 3. 유권자의사의충실한반영 가. 개 요 정당이비례대표선거에서의득표율에상응하는의석을차지하도록하여정당의지지도와의석점유율간의비례성을높이도록하였고, 지역별로인구수비율과의석수비율이비례하지않는문제도함께해결하려하였음이를위해국회의원총정수는 300명을그대로유지하되, 지역구와비례대표의석을 2:1로하여지역구 200명, 비례대표 100명으로하였고, 전국을지리적여건과생활권등을고려하여 6개권역으로나누었음. 즉, 서울, 경기 인천 강원을묶은수도권, 충청권, 호남과제주를묶은호남권, 대구 경북을묶은영남북부권, 부산 울산 경남을묶은영남남부권의 6개권역임흔히소선거구제하의다수대표제는거대정당에게일방적으로유리하고다양해진국민의목소리를제대로대표하지못할뿐만아니라, 사표를양산하는문제가있어이를보완하기위해비례대표제를도입한다고함. 따라서비례대표제가다수대표제에대한보완적기능을제대로수행하고, 연동형비례대표제아래서과다한초과의석으로말미암아국회의원정수가무의미해지는일이생기지않도록하려면, 적어도지역구의석수의 1/2은되어야할것으로봄

29 나. 선결과제다만, 비례대표의석을 100석으로할경우정당공천의민주성확보가반드시선행되어야할과제라고봄. 만약민주적절차가생략되고무늬만민주적으로하고그실질은행여나정당의소수실력자나비선라인에의해공천이이루어진다면계파주의내지파벌주의정치를오히려조장하여우리정치를퇴행시킬우려가있고, 비례대표의원확대에따른국민적거부감도극복하기가쉽지않을것으로예상됨. 이제도를도입할경우정당의공천권은마땅히정당의주인인당원에의해행사되어야함. 선거권행사의주체가유권자이듯이공천권행사의주체도당원이되어야함이순리라고봄독일의경우당원에의한후보자선출을법률로명확히하고있음. 즉, 연방의회선거법제21조에서 연방의회선거후보자는각지역구별당원집회또는대표자집회에의해선출되어야한다. 대표자집회는당원집회를통해당원중에선출된대표자들의집회를말한다. 후보자선출및대표자집회에참석할대표자들의선출은모두반드시비밀투표로시행되어야한다. 라고규정하고있음. 또한정당법제17조에서도 선거후보자의선출은반드시비밀투표에의해이루어져야한다. 고규정하고있음비록우리위원회개정의견에는권역별비례대표제라는결과물만제시되어있지만이를시행하려면독일과같은공천의민주성확보가선결과제라고생각함. 물론우리는독일과같은진성당원이부족하다는주장도가능할것임. 그러나언제까지이를탓하고만있을것이아니라의사결정구조의민주화를통해진성당원이자연스럽게확보될수있도록해야함당원에의한민주적공천등정당정치를활성화하기위하여이제는정당의세포조직이라할수있는지역정당의부활이필요한시점이라고봄. 우리위원회는 당대표에의한사당화방지를전제로구 시 군당을설치할수있도록하는정당법개정의견을제출한바있음 [ 당대표의사당화방지와회계의투명성확보를전제로구 시 군당을도입함. 구 시 군당대표자는해당당부의당원총회또는대의원대회에서비밀투표방식으로선출하도록함. 구 시 군당대표자가공직선거에입후보하려면해당선거의선거일전 1년까지사퇴하도록함 ]

30 우리나라는 정당법을개정하면서지구당을돈먹는하마로지목하며이를폐지하였음. 지구당이돈먹는하마가된이유는정당의실력자들이당원을정당행사의들러리로활용하려하였기때문이지지역조직자체가돈먹는하마라고하기는어려울것임. 당원이직접당의정책을결정하고, 후보자를추천하는권한을행사할수있도록함으로써명실상부하게당원이정당의주인으로서기능할수있도록한다면정당의지역조직이돈먹는하마가아니라정당정치활성화의원천으로탈바꿈할수도있을것임또한정치자금수입 지출의실시간공개제도도입을전제로정당후원회를허용하여지역조직으로서의정당도그운영을위한물적자원을확보할수있도록함으로써자생력을키울수있도록해야할것임. 이또한우리위원회가 에제시한정치관계법개정의견에포함되어있음 [ 정당의중앙당은후원회를둘수있도록하고, 시 도및자치구 시 군마다중앙당후원회의연락소를허용하며, 후원인은중앙당, 시 도지부또는구 시 군당을지정하여정치자금을기부할수있도록함 ] 다. 당선인결정방법선관위개정의견에따를경우당선인결정방법에대해말씀드리겠음. 먼저의원정수 300명을인구비례에따라권역별로배분하여인구수와의석수간비례성을확보하도록하였음. 다음으로현행의봉쇄규정에따라의석할당정당을결정함. 즉, 전국의지역구에서 5석이상을확보하거나정당득표율이전국 3% 이상인정당을의석할당정당으로정함. 제20대국회의원선거의경우새누리당, 민주당, 국민의당, 정의당 4개가이에해당되었음권역별로각의석할당정당에배분할총의석수를확정함. 배분대상의석수는권역별총정수에서무소속당선인수와의석할당정당이아닌정당소속지역구당선인수를빼고남은수임. 앞선예에서서울의경우총 60석이배정되었는데, 이중무소속이 5석, 비의석할당정당이 5석의지역구의석을가져갔다고가정할때 50석이배분대상의석수가됨배분대상의석수를각의석할당정당의득표율에따라나누어각의석할당정당별로지역구와비례대표를합한총의석을배분함. 예를들어 A라는정당이서

31 울에서의석할당정당간득표율 30% 를득표하였다면 50석의 30% 인총 15석을배분받게됨다음으로각의석할당정당별로배정된의석수에서지역구당선인을제외한나머지인원을비례대표명부순위에따라당선인으로결정함. 예를들어 A라는정당이서울지역구 40석중 10석을얻었다면비례대표에서 5석을명부순위에따라당선인으로결정하며, 15석을얻었다면비례대표당선인은없는것임. 만약 20석을얻었다면 5석은초과의석이되는것임앞서말씀드린바와같이세가지예모두에서민주당은 8석이상을얻는것으로가정하였으므로지역구와비례대표에동시입후보한후보자는비례대표당선인이될수없는것임 4. 마치는말선거구제에따라정당정치가달라지고우리나라의정치문화가보다바람직한방향으로발전될수있다는점에서선거구제개편논의는대단히중요하다고할수있으며, 개헌보다우선과제로보는견해도상당한것으로알고있음우리는제도개선논의과정에서흔히외국의제도를참고하게되는데, 이때그제도의배경이나결과를도출하게되는과정을생략한채결과만논하는우를범하는수가있음. 선거구제에대한논의도마찬가지라고봄우리가독일식연동형비례대표제를선호한다면그결과물만차용할것이아니라, 그과정인정당정치의활성화, 정당의주인으로서의당원의역할, 민주적의사결정구조등도함께도입해야할것임. 그렇지않고연동형비례대표제라는결과물만벤치마킹한다면결코독일과같은정치문화를가질수없을것으로봄선거구제를연동형비례대표제로개편한다면비례대표의원이정당의소수실력자에충성하는구조가아니라, 당원의의사를충실히따르는구조를만들어야할것임. 그런의미에서연동형비례대표제와함께독일과같은정도의후보자추천과정의민주성확보방안도동시에논의되어야할것임

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33 민의를제대로반영하기위한선거제도개혁과제 박근용공동사무처장 ( 참여연대 ) 1. 대통령과국회등국민이직접선출한대표자또는대표자들로구성된대의기관이민의를제대로반영하면서고유의기능을발휘하는것은당연하다. 다만이런대표자나대의기관들이단순한 대리인 에그치지않는자율성을가진대표자일수있다. 그러나무엇보다도이들대표자들을선출하는과정에민의, 즉유권자들의의사를최대한반영할수있는환경과제도가필요한것은논쟁의여지가없어야한다. 조금이라도더민의를반영할수있도록하는것은, 대표자와대의기관의민주적대표성을높이고결과적으로대의민주주의의정당성을제도적으로보장하는길이다. 2. 선거과정에최대한많은유권자들이참여하도록하고유권자들의의견과주장이교환될수있도록하는것은, 선거의결과에민의를더반영하게끔한다. 18세국민에게도투표권을부여할것인가의문제는선거에민의를더반영하고, 대표자또는대의기관의대표성과정당성을더높일것인가아니면지금수준에그칠것인가의문제이다. 선거기간또는선거일로부터일정기간 ( 예를들어현행공직선거법의선거일로부터 180일전 ) 에는, 선거에영향을끼칠수있는정치적의사표현들을지금선거법대로계속단속하고처벌할것인지, 아니면허위사실이아닌이상단속과처벌의대상에서배제하고논쟁과토론의대상으로할것인가역시, 선거과정과결과에국민의의견과생각을더반영할것인가아닌가에관한중대한문제이다. 따라서 20대국회는 민의를반영하는선거제도 의관점에서 18세투표권보장과선거시기유권자표현의자유보장을위해공직선거법을개정해야한다

34 3. 한편대통령당선인결정방식으로, 현행상대득표1위제를지속할것인지, 아니면유효투표과반수이상득표자결정을위한결선투표제를도입할것인지역시, 대통령당선인결정에최대한많은민의를반영할것인지에관한문제이다. 더나아가이는유권자들이자신의선호대로투표할기회를최소한 1차례이상보장할것인지, 아니면당선가능성을염두에두고비선호후보에게투표할것을유권자들에게강요할것인지의문제이기도하다. 즉유권자의자유로운선택기회보장문제다. 따라서결선투표제도입에대한정치권의합의는우리민주주의수준의향상에긴요한일이다. 4. 이제국회의원들로구성되는국민의대표기관인국회의구성방식, 즉국회의원선거제도에집중해서보자. 유권자의정치적선택이국회구성, 즉의석배분에제대로반영되어야한것도논쟁의여지가없어야한다. 그런데우리선거제도에서, 유권자들은지역구투표를할때에는매번, 유권자개개인의정체성, 가치관, 정치사회적신념에가장가깝거나가장선호하는후보보다는, 당선가능성이있는후보를선택해야하거나또는선호하지않는후보가당선되는것을막기위해다른선택을강요받는다. 소신에따른투표가어려워지는것이다. 반면정당투표를할때에는유권자개개인의정체성, 가치관, 정치사회적신념에가장가까운정당에게투표할수있다. 그럼에도정당투표결과로분배되는국회의석수는전체국회의석수의 15% 정도에그친다 (20대국회 300석중 47석, 15.7%). 그나마 19대국회에서 54 석이었으나, 20대국회에서는 47석으로 7석이나줄었다. 지역구투표로뽑는후보를늘였기때문이다. 그적은부분을이른바 문턱조항 ( 현행 5% 이상의정당득표율을얻은정당또는지역구투표에서당선자를 3명이상확보한정당 ) 을넘어선정당들간에분배할뿐이다. 이렇게국회의원선거는지역구투표결과가정당투표를압도하고있다. 유

35 권자자신의신념과선호대로선택하지못한투표의결과가국회구성을좌우한다는것이다. 그만큼국회는유권자들의선호가왜곡되거나또는충분히반영되지못한채구성되고있다. 게다가투표에참여한유권자가선택한투표의절반가까이가사표가된다. 투표에참여한유권자중에서당선인을낸이들만대표자를가질뿐이다. 나머지유권자들은자신의대표자를국회에보낼수없다. 5. 이런국회가국민대표성을제대로가진국회라고할수있겠는가? 국회의국민대표성을개선하기위한선거제도를운영하지않는한, 우리대의민주주의의제도적수준은낮다. 오랫동안지속된국회에대한국민의비판과불신의밑바탕에는 나또는우리의생각과처지를대변해주는대표자들이없다 는것이깔려있다. 연동형비례대표제는국회를국민의선택과근접하게또는일치하게구성하는방식이다. 지역구대표는전혀뽑지않고 100% 비례대표로만국회를구성하는방식이든, 독일처럼지역구대표와비례대표를모두뽑되의석을정당득표율에따라의석을먼저배분하는독일식연동형비례대표제방식이든국회의국민대표성을제도적으로높이는방식이다. 국민대표성을획기적으로높이는만큼, 민심을반영하는정치의가능성도높아진다. 6. 더나아가연동형비례대표제는발제자 ( 최태욱 ) 의견해처럼, 정책과이념을중심으로정당체계를구조화하고다당제를촉진할것이다. 현행우리선거제도에서도정의당또는과거민주노동당같은정당이출현하게끔하였지만, 이들정당의국회의석비중은매우작은부분에그치고있고구조적으로양당체계를극복할만한상황까지이어지지못했다. 20대국회의원선거의결과처럼, 국민의당과같은의미있는의석을가진 3당이태동한바있지만, 이는매우특이한현상에불과하며, 다당제체계가지속될것으로예상하기어렵다. 연동형비례대표제의경우에도, 지역기반을중심으로한정당의발전이이어

36 질수도있다. 그러나그보다는정책과이념을중심으로한정당들의성장과 경쟁, 협력을촉진시킬것이고, 신진또는소수세력의국회진출을용이하게 한다. 7. 권력구조또는통치구조의개편검토는, 각권력기관구성의민주화또는국민대표성확보가전제되어야한다. 총리에게내치권한을주고대통령은외치등다른권한을가지는이원집정부제나내각책임제로의권력구조개편논의는, 국회 ( 의회 ) 또는국회구성결과에큰힘을실어주는것인만큼국회구성의민주화또는국민대표성제고를전제로검토되어야한다. 대통령 4년중임제역시, 국회의대통령또는행정부견제권한향상과국회의국민대표성제고를위한선거제도개혁을전제로한것이어야한다. 이점에서선거제도개혁이권력구조개편을중심으로한개헌에앞서또는최소한병행되어야한다는발제자의견해에동의한다

37 모든것의개혁을이끄는선거제도개혁 이대근논설주간 ( 경향신문 ) 개헌론의미끼상품이된선거제도개혁 개헌론에편승한선거제도개혁의향방 - 개헌론자들은선거제도개혁에성공하려면개헌론에편승해야한다고주장함. 개헌의동력을활용하면선거제도개혁도할수있으므로우선개헌에집중해야한다고강조했음. 최근개헌논의가잦아들면서선거제도개혁론역시수그러들고있다는점에서둘사이연계가있다고할수는있겠지만, 그건역설적이게도부정적의미의연계임. 개헌론의확산과정에서도선거제도개혁론은부차적인것으로치부되었다는점에서선거제도개혁론이개헌론의덕을본것은별로없는상황 - 사실헌법의수많은쟁점과그하나하나의중요성을고려하면개헌판을열어놓았을때선거제도개혁에관심을둘여력이있을지는불분명함. 선거제도를헌법에명시하는것이바람직한것인지도별도로논의해볼필요가있는사안임 선거제도개혁이우선 - 정치개혁의시급성, 필요성을고려할때선거제도개혁은개헌문제와분리해서우선추진해야하고, 지금바로가장강조해야할주요정치과제라고할수있음 선거제도와권력집중문제 권력에대한선악관 - 마치권력분산이정치개혁의최대과제처럼당연시되고있으나이는재고해볼필요가있음. 정치와국정의목표가시민의삶의개선이라면어떻게이목표를달성할수있는가가쟁점이되어야할것임. 그런데최근개헌론은그목표를달성하는방법과수단인권력의크기하나에만집착

38 하고있음. 권력이작으면선이요, 크면악이라는인식에바탕을둔이런접근법은박근혜게이트가지배하는분위기가사라지면더이상설득력을얻기어렵다고판단됨. 시민들이맡긴과제를달성하기위해서는권력분산도필요하지만때로는강력한개혁을위해권력집중도필요하기때문임. 이문제를헌법에경직되게반영할경우권력집중이필요할때나, 권력분산이필요할때마다개헌을해야할것임 - 이런문제를피하기위해서는권력에대한선악관을버리고권력을어떻게선용하도록제도화할것인가를고민해야함. 묻지마분권이또다른국정난맥과혼란을초래할수도있기때문임. 권력의문제는대의민주주의에서권력의악마화를통해서접근할것이아니라, 시민이위임한권력을시민을위해행사하는가, 권력이적절히견제및감시받는가하는관점에서다뤄져야할것임 대통령의권력이제왕적인이유 - 한국대통령제를제왕적이라고인식하는것은제도의문제에서비롯된것이아니라국가운영체계상의문제때문이라고할수있음. 헌법은분명 3권분립을전제로하고있지만실제행정부가국회, 사법부를지배하도록묵인하고있음. 입법부, 사법부가제역할을하고독립적활동을한다면발생할수없는문제임. 마찬가지로검찰, 공영방송이독립적, 중립적이기만해도대통령권력은제왕적일수없을것임 - 대통령제는본래권력분산형, 의회제는권력집중형임. 그런데도한국에서이와반대로인식되는것은정부형태와는무관한, 정당체제때문임. 내각제가권력분립형으로인식되는이유는내각제채택국가들이대체로양당제가아닌, 다당제로운영되고있기때문. 이는권력집중 / 분산이정부형태의제도적효과가아니라, 정당체제의효과라는점을말해주는것 - 그러므로의회제를선호한다면권력집중을선호한다는의미. 그런데분권형개헌을하자면서의회제를선호하는경우가많은데이는어떤측면에서모순적임. 이는무엇보다권력집중도가정부형태의변수라는인식때문인데실상은정당체제의변수라는것이더타당함. 다양한색깔을띤

39 적당한규모의 4, 5개정당들이경쟁과협력을하는정당체제는거대양당제와비교할때분명권력분산효과가나타남 - 또한권력집중과분산의양자택일이아니라상황에맞게유연하게권력집중과분산을가능케하려면정당간연대, 연합을가능케하는선거제도개혁으로충분하다고판단됨 선선거제도개혁후개헌 - 선거제도개혁으로정당체제를개혁하는것으로상당한정치개혁을이룰수있기때문에먼저선저제도개혁에집중하는것이필요함. 개헌은선거제도개혁을평가하고난다음에그필요성을논의해도늦지않다고생각됨 먼저온다당제와선거제도개혁 제도가우선인가정치문화가우선인가 - 정치적맥락, 정치환경, 정치문화를고려하지않은제도개혁만능론은경계해야하지만, 제도변화가정치문화를변화시키는효과도있으므로제도무용론도신중해야할것임. 비례제확대가반드시좋은정치를자동적으로보장해주는것도아님. 아프리카정치가비례대표로좋아진것도아니고이탈리아정치역시지나친분열로생산적정치를못하고있으며, 역사적으로도독일바이마르체제때의비례대표제는정당난립을초래했고, 결국나치당집권을허용했음 - 결국, 제도와정치문화를얼마나잘조화시킬것인가가관건임. 다행히한국정치에도이런조화가가능할수있다는기대를심어주고있음. 바로선거제도개혁부재상태에서나타난다당제현상임 - 물론현다당제는과도기적이고불안정하며언제든이합집산을통해양당제로복원할가능성이높은상태에있다는특징을띰. 그런점에서선거제도개혁은이를제도적으로뒷받침해정당간차별성이적은현다당체제를좀더노선차이가뚜렷한다당제로자리를잡도록하는계기가될수있음

40 권역별비례가아닌전국명부비례로 - 흔히지역주의를완화해야한다면서권역별비례대표, 석패율제도입을거론하지만자칫하면지역주의를온존하고강화하는부작용이나타날수있음. 의도적으로권역별로묶어지역대표성을강화하는것이지역주의완화에기여하는것인지, 탈지역적인전국적이슈로이념과정책적균열을내는것이지역주의완화에기여하는것인지고민이필요함. 후자가타당하다면전국명부로해야할것임 선거규제완화 - 선거연령 18세인하, 결선투표제, 선거운동규제완화등도필요함 비례대표확대의과제 공천의투명성, 민주성 - 비례대표확대를제약하는요인의하나는비례공천과정에대한부정적인식임. 당원에의한투명한공천이아닌, 당지도부가자기측근을낙하산으로내려보낸다고인식을개선시키기위해비례공천의투명성, 민주성을확보해야할것임 비례의원의역할에대한인식 - 비례의원이역할이정치발전을위해 재선불가관행의개선 - 비례의원은일회로끝내야한다는관행은비례의원의전문성, 정치적역량을향상시킬기회를잃게하고그로인해시민들이비례의원을저평가하는결과를낳음. 이악순환을벗어나기위해비례의원평가를통해재선, 3선이가능하도록길을여러주는방안을검토할필요가있음

41 토론 김종갑조사관 ( 국회입법조사처 ) 선거제도개혁이권력구조개편에우선해야한다는교수님의주장에전적으로동의함. 더나아가선거제도개혁은권력구조개편논의와는별개의사항으로접근해야한다고봄. 선거제도개혁은민의가왜곡되지않고대표선출에정확하게반영될수있도록바로잡는것임. 정부형태와의정합성또는조응성을기준으로선거제도를결정해서는안됨. 예컨대, 대통령제와정합성이높은제도가 ( 소선거구 ) 다수제이기때문에현행선거제도를유지해야한다면정합성때문에민의는왜곡해도된다는것인가? 큰틀에서보면독일식계열의인물화된비례제 (MMP: Mixed Member Proportional) 보다는개방형비례제 (Open-List PR) 가높은비례성을보이면서인물대표성도구현할수있다는점에서한국선거제도의개혁모델로바람직할것임 그러나개방형비례제에대한논의가아직국내에서초보적인수준인점, 지역선거구의폐지가불가피하다는점등을고려할때독일식을한국선거제도의대안으로검토해볼수있을것임 독일식은높은비례성과인물대표성을조화시키도록디자인된방식임. 그러나의석배분이비례성과인물대표성의충돌을초래함. 즉, 총의석을넘는초과의석의발생이불가피함 독일식에서초과의석은비례성의저하만초래하는것이아님. 초과의석은 ( 권역별비례제일경우 ) 권역간대표성의불균형문제도발생시킴. 인구비례로최초할당된권역별의석수가초과의석으로달라지기때문에대표성의왜곡이발생함. 또권역구분으로인한사표가발생함 독일식을도입하면모든정당이득표한만큼의석을얻을수있게되어다당제가착근될수있음. 다만, 의석배분의기준인봉쇄조항을너무높게설정하면비례성을저하시키고다당제형성에장애가됨. 총의석을현행

42 석수준으로설정한다면봉쇄조항의득표요건은현행 ( 유효투표총수의 )3% 보다하향조정하는것을고려할수있음. 봉쇄조항이높으면그만큼사표의발생이많아져비례성이떨어짐. 봉쇄조항의지역구의석요건도득표요건과등가적 (equivalent) 이되도록조정이필요함 2015년중앙선관위의 2:1 독일식제안은분명국내선거제도개혁논의에의미있는지향점을제시했음. 다만, 좀더정교한후속디자인이필요할것임. ( 실현가능성을떠나 )2:1의비율설정은합리적임. 독일식을도입한뉴질랜드가 1.4:1, 레소토 2:1, MMP의영국식모델인스코틀랜드 1.3:1 등의사례를보더라도반드시독일처럼 1:1로할필요는없음 초과의석을뉴질랜드와같이소폭발생하는수준으로통제할수있다면지엽적인문제로볼수도있을것임. 초과의석이발생하더라도소규모일경우그에따른문제점들은크지않을것이고, 그정도의초과의석은정당의명부후순위로채우는데문제되지않을수있음. 그러나초과의석의발생규모를예측하기는어려움. 다양한요인이초과의석발생에영향을미치는데, 그중의석비율과명부작성방식이결정적임 비례의석의비중이높을수록초과의석의발생가능성은낮아짐. 명부작성은권역의수가적을수록초과의석의발생가능성은낮아짐 권역명부로할것인지, 전국명부로할것인지는비례의석의규모를고려하여결정할수있을것임. 중앙선관위의 6개권역별비례제일경우비례의석의규모가현행 47석에서크게확대되지않는다면초과의석의발생가능성이높아져바람직하지않음. 또특정권역에서취약정당이의석을얻을가능성도낮아짐 다만, 우리의경우다른 MMP 국가들과비교했을때의석증가의가능성이구조적으로낮음. 독일과같이의석증가의주된요인으로작용하는기사당이존재하지도않고, 뉴질랜드와같이마오리특별선거구나봉쇄조항지역구1석요건도존재하지않음 독일은초과의석이발생하면보정의석 (compensation seats) 을통해발생자체를원천적으로차단하는방법을사용함 (1). 정당득표율에따른배분의

43 석을초과의석과동수로맞추는방법임. 의원정수의과다한증가를초래함 뉴질랜드의경우초과의석이발생하면인정하는것으로그침 (2). 따라서초과의석수만큼만총의석이증가함 인물화된비례제 (MMP) 와동일한의석배분메커니즘인스코틀랜드의추가의석제 (Additional Member System) 에서는초과의석이발생하면초과의석을뺀잔여의석을비례배분하는방법을사용함 (3) 독일연방하원선거와동일한 MMP 방식을채택했던과거독일바이에른주의회선거는초과의석이발생하면지역구선거의득표율이낮은순으로당선인을탈락시켜의석수변동을차단했음 (4) 2) 3의방식은스코틀랜드외에도스웨덴, 에스토니아, 아이슬란드, 오스트리아에서도사용되고있음. 이방식은초과의석이발생하더라도비례의석을이용하여의원정수의증가를차단할수있음. 물론초과의석이발생한만큼어느정도비례성의저하는감수해야함. 그러나초과의석에대한네가지방안중가장현실적인방안임. 이방식을적용한독일식비례제를내용으로하는공직선거법개정안이발의된바있음 ( 박주현의원대표발의 ) 스코틀랜드방식의원리는간단함. 정당득표율로결정된배분의석중초과의석이발생한정당의의석을제외한나머지의석을초과의석이발생하지않은정당에득표비례로배분함. 이방식은현행독일식에서도사용됨. 초과의석과보정의석으로늘어난정당의의석을주별로재배분할때다시초과의석이발생하면이방식을사용하여초과의석의발생을차단함. 다만스코틀랜드방식은정당간배분 (inter-party distribution) 인반면, 독일은동일정당내권역간배분 (intra-party distribution) 이라는점이다름 아래 < 표1> 에서 20대한국총선결과를바탕으로정당득표에따라의석을할당했을때 32석의초과의석 ( 새누리 1, 더민주 31) 이발생함. 뉴질랜드방식에서는새누리당과더불어민주당의초과의석을인정하는것으로의석배분이끝남 독일식은초과의석이발생하면보정의석을추가로배분함. 보정의석은모든 2) 현재는보정의석방식적용

44 정당의득표와의석이완전비례되는지점에서결정됨. 초과의석수 32석에대한보정의석은 79석임 스코틀랜드식은배분의석 289석에서초과의석 215석을뺀 74석을국민의당과정의당에득표비례배분함 < 표 1> 제도간정당별의석분포 ( 전국명부 ) 의석할당정당새누리더민주국민의당정의당 20 대총선 7,960,272 6,069,744 6,355,572 1,719,891 스코틀랜드식 독일식 뉴질랜드식 정당득표 (%) (36.00) (27.50) (28.80) (7.80) 배분의석 (289) 지역구의석 (242) 초과의석 (32) total(321) 보정의석 (79) total(400) ( ) total(289) 아래 < 표2> 에서제도간이득률을비교하면스코틀랜드방식은초과의석을인정하는뉴질랜드방식이나초과의석과보정의석을모두부여하는독일식보다는득표와의석의비례성은떨어지지만, 한국총선보다는높은비례성을보임. 거대정당의과대대표와군소정당의과소대표가완화되는것으로나타남 20 대한국 총선 < 표 2> 제도간이득률비교 새누리더민주국민의당정의당총의석이득률총의석이득률총의석이득률총의석이득률 뉴질랜드식 독일식 스코틀랜드식 주 : 이득률은의석점유율을득표율로나눈값으로, 1 에근접할수록비례성이높아짐. 1 보다낮으면과소대표, 1 보다높으면과대대표

45 민심그대로공직선거법 개정을위한전문가토론회 MEMO

46 민심그대로공직선거법 개정을위한전문가토론회 MEMO