선거제도 개혁 및 정당 민주화

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1 (목) 14:00-18:00 국회입법조사처 대회의실(국회도서관 421호)

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3 선거제도개혁및정당민주화 PROGRAM 개회식 (14:00~14:20) 개회사축사 이내영국회입법조사처장 우윤근국회사무총장 제 1 세션 (14:20~16:00) 선거제도개혁 사회 : 김용호교수 ( 인하대학교 ) 발표 선거제도개혁방향최태욱교수 ( 한림국제대학원대학교 ) 선거운동의자유와참정권확대를위한공직선거법개정방향서복경교수 ( 서강대학교 ) 토론김세연의원 ( 바른정당 ) 박주현의원 ( 국민의당 ) 김원표연구위원 ( 여의도연구원 ) 김종갑입법조사관 ( 국회입법조사처 ) 제 2 세션 (16:20~18:00) 정당민주화 사회 : 정해구교수 ( 성공회대학교 ) 발표 정당공천문제의양상과해결방향김윤철교수 ( 경희대학교 ) 정당운영과당내민주주의윤종빈교수 ( 명지대학교 ) 토론이철희의원 ( 더불어민주당 ) 이현출교수 ( 건국대학교 ) 이정진입법조사관 ( 국회입법조사처 )

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5 선거제도개혁및정당민주화 CONTENTS 개회식 개회사 이내영 ( 국회입법조사처장 ) ⅰ 축사 우윤근 ( 국회사무총장 ) ⅲ 제 1 세션 : 선거제도개혁발표 1. 선거제도개혁방향 3 최태욱교수 ( 한림국제대학원대학교 ) 발표 2. 선거운동의자유와참정권확대를위한공직선거법개정방향 19 서복경교수 ( 서강대학교 ) 토론 1. 김세연의원 ( 바른정당 ) 박주현의원 ( 국민의당 ) 김원표연구위원 ( 여의도연구원 ) 김종갑입법조사관 ( 국회입법조사처 ) 51 제 2 세션 : 정당민주화발표 1. 정당공천문제의양상과해결방향 61 김윤철교수 ( 경희대학교 ) 발표 2. 정당운영과당내민주주의 73 윤종빈교수 ( 명지대학교 ) 토론 1. 이철희의원 ( 더불어민주당 ) 이현출교수 ( 건국대학교 ) 이정진입법조사관 ( 국회입법조사처 ) 97

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7 개회사 이내영 ( 국회입법조사처장 ) 안녕하십니까? 국회입법조사처장이내영입니다. 추운날씨에도불구하고세미나에참석해주신내외귀빈여러분께심심 한감사의말씀을드립니다. 먼저바쁘신중에도축사를통해이자리를빛내주신우윤근사무총장님께감사드립니다. 사무총장님께서는평소정치개혁에대한깊은관심을가지고이행사를지원해주셨습니다. 그리고오늘세미나에서직접토론에참여해주신바른정당김세연의원님, 더불어민주당이철희의원님, 국민의당박주현의원님께깊은감사를드립니다. 오늘세미나에는여러전문가들께서발표와토론을맡아주셨습니다. 사회를맡아주신김용호교수님과정해구교수님, 그리고발표와토론을맡아주신여러분들께이자리를빌어감사드립니다. 이행사는대통령선거를앞둔시점에서우리의정치현실을돌아보고바람직한선거제도의방향과민주적인정당활동을활성화하기위한방안을모색하고자마련되었습니다. 그간우리선거제도는비례대표의비중이낮고소선거구다수대표제를기반으로하는지역구선거의비중이높아선거결과가국민의뜻을정확히반영하지못한다는지적을받아왔습니다. 또한선거운동을과도하게규제하는법규정으로인해정치적무관심이더욱깊어진다는비판도있습니다. 한편정당정치역시지역패권정당체제의틀안에갇혀국민들에게부여된정치적선택의기회를제약해왔습니다. 특히공천과정에서나타나는비민주성과불투명성은정치권에대한국민들의신뢰를떨어뜨리는결과를초래해왔습니다. 그외에도정당내부운영과정에서나타나는비민주성이나계파간갈등의문제또한정당정치에대한국민들의불신을높이는요소입니다. i

8 이처럼선거제도와정당정치에서나타나는대표성의문제나비민주성의문제는결과적으로 우리정치에대한불신으로이어지고있습니다. 이에오늘세미나에서는학자와전문가, 정치인 들이한자리에모여현실정치제도의문제점을기탄없이토론하고대안을논의하고자합니다. 현직대통령에대한탄핵절차가진행되고있는현시점에서우리국민들의정치권에대한개혁의목소리는어느때보다높습니다. 우리정치의선진화를위해서는개헌을통한권력구조의재편논의와함께선거제도와정당정치전반에대한개혁이필요합니다. 이러한정치적과제에대해국민의대표기관인국회가앞장서서논의를이끌어가고대안을마련하려는노력이필요합니다. 아무쪼록참석해주신여러분들의고견을통해오늘의자리가한국정치의바람직한미래를모 색하는뜻깊은자리가되기를바랍니다. 고맙습니다. ii

9 축사 우윤근 ( 국회사무총장 ) 지금우리대한민국은정치적명운이걸린갈림길에서있습니다. 민주주의발전과정치쇄신을바탕으로국가재도약을견인할새로운리더십을갈망하고있습니다. 이러한시기에선거제도와정당정치에대한반성과고찰을통해바람직한제도개혁을모색하는오늘세미나는매우중요한의미를가진다고할것입니다. 정치적변화와혁신은정당과선거제도개혁으로부터출발한다고볼수있습니다. 사람을바꾸는것못지않게중요한것은제도를바꾸는것입니다. 특히선거제도는국민의대표자를선출하는방식과관련된문제로서, 국민의의사가정치현실에얼마나충실히반영되느냐가여기에달려있다고해도과언이아닙니다. 그간우리의선거제도는승자독식의구조로인해선거에서이긴자가모든권력을갖는 All or Nothing 의결과를초래해왔습니다. 이는국민의의사를왜곡할뿐아니라정쟁 ( 政爭 ) 을극대화해정치파행을불러오고있습니다. 또한하향식정당지배구조와폐쇄적운영은우리사회의다양한의견과가치의수렴을가로막고있습니다. 비단우리정치권에서보여지는극심한갈등과대립, 정당의비민주적구조를전부제도탓으 로돌릴수만은없겠지만, 제도개혁이선행되지않고서는정치선진화의길을모색하기어려 울것입니다. 아무쪼록오늘행사를통해국민화합과사회통합을위한선거제도개혁방안을모색하고, 계파갈등을극복하고국민에게신뢰받는정당으로거듭날수있도록심도있는논의가이루어 지기를고대합니다. iii

10 바쁘신가운데도귀한논의의장을마련하신이내영국회입법조사처장님이하직원들의노고 에감사드리며, 토론자로직접참석해주신바른정당김세연의원님, 더불어민주당이철희의 원님, 국민의당박주현의원님을비롯한발제 토론자여러분께깊은감사를드립니다. 다시한번 선거제도와개혁및정당민주화 세미나개최를축하드리며, 참석하신모든분 들의발전과건승을기원합니다. 감사합니다. iv

11 제 1 세션 선거제도개혁

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13 선거제도개혁및정당민주화 제 1 세션. 선거제도개혁 선거제도개혁방향 최태욱교수 ( 한림국제대학원대학교 )

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15 발표 1. 선거제도개혁방향 선거제도개혁방향 : 합의제민주주의를향하여 최태욱교수 ( 한림국제대학원대학교 ) 1. 협치혹은합의제민주주의논의 2016년 4월에치러진 20대총선이후협치혹은 합의제민주주의 (consensus democracy) 대한논의가무성해졌다. 사실협치에대한담론은이미약 2년전에잠시나마우리사회의공론장을풍성하게한적이있었다. 2014년 6월지방선거에서각기경기도와제주도에서당선된남경필지사와원희룡지사가 도정을협치로운영하겠다 고선언한직후였다. 그러나그때얘기했던협치와최근논의되고있는협치는성격이다소다른것이라할수있다. 단순히지방과중앙이라고하는정치의공간적수준차이를말하는것이아니다. 두도지사는 ( 지방정치의 ) 행정부수반인자신들이주도적으로나서서 ( 지방 ) 의회의한축을담당하고있는야당 ( 의원들 ) 과협력관계를긴밀히유지하는가운데도정을운영하겠다고말했다. 말하자면, 행정부수반과야당간에이루어지는화합과협력의정치를의미하는것이었다. 반면총선이후논의돼온협치는그방점이국회내에서의정당과정당간협력관계설정에찍혀있다. 요컨대, 협치의 주행위자 (main actor) 를누구로보느냐에서로차이가있다는것이다. 본래의미의협치란정당들간의대화와타협, 양보와절충, 협의와합의에의해이루어지는정치를의미한다. 따라서 2년전의것보다는최근의협치혹은합의제민주주의논의가본래적의미의협치개념에보다충실한것이라할수있다. 행정부수반인대통령과야당간의관계에대해서라기보다는, 실로오랜만에부상한다당제상황아래에서그여러정당들끼리어떠한협력관계를어떻게형성할것인지에대한기대가커져가고있는것이기때문이다. 합의제민주주의의주행위자와관련하여유의해야할또하나의주요포인트가있다. 합의혹은협의의정치주체인정당들간에는상호일정정도의힘의균형이, 더정확히말하자면, 상호의존적인관계가유지돼야한다는것이다. 만일 5

16 선거제도개혁및정당민주화 어느한정당이다른정당들에대하여압도적인힘의우위를지니고있다면, 협치가이루어질리는별로없다. 협치는자신이원하는것을손에넣거나그것에근접해가기위해선다른정당의협조가반드시필요한정당들간에서만안정적으로이루어진다. 급하면언제라도자력만으로소기의목적을달성할수있는압도적힘을가진정당이존재할경우, 그정당이포함된협치관계는단순히형식적인것이든가아니면언제든깨질것임에분명하다. 이런포인트에서보자면, 최근의논의는협치의본질을제대로파악한위에펼쳐지는것이라고할수있다. 20대총선결과한국의정당체계는실로오랜만에실질적인다당제를이루었기때문이다. 얼마전에는바른정당이새누리당에서독립해나와, 현재국회에는원내교섭단체를구성하고있는이른바 유력정당 이넷이나존재한다. 그리고이넷가운데누구도국회에서단독과반의지위를누리고있지못하다. 다시말해서, 다른당의도움없이저홀로법안을통과시킬수있는힘을가진정당은존재하지않는다는것이다. 모든당이다른당의협조를얻어야만생산적인입법활동이가능한구조, 바로협력을강제하는이실질적다당제상황이최근의협치혹은합의제민주주의담론을부추기고있는것이다. 이글에서우선다루고자하는질문은다당제에서는언제나협치혹은합의제민주주의가발전하는가하는문제이다. 만약그렇다고한다면지금의 4당구도에서는합의제민주주의의발전을기대해도좋으리라는얘기가성립된다. 물론지금구도에선적어도앞서말한협치의기초적인조건, 즉 모든당이다른당의협조를필요로해야한다 는조건은갖춰진것으로보인다. 그러나그것만으로네당사이에안정적인협치관계가형성되고유지될수있을지는장담할수없는일이다. 왜냐하면, 협치혹은합의제민주주의는여러유력정당이각기고유의이념, 지향가치, 정책기조등을중심으로구조화된다당제를구축하고있을때에만제대로발전해가기때문이다. 지금의 4당구도를구조화된다당제라고할수있을까? 만약아니라면, 그조건은어떻게갖출수있는것일까? 이글에서는그최선의방법이선거제도를개혁하는것이라고주장한다. 6

17 발표 1. 선거제도개혁방향 2. 다당제가합의제발전을보장하는가? 1) 이념과정책중심으로구조화된다당제 모든다당제가정책과이념을중심으로 구조화된 다당제라는보장은전혀없다. 만약다당제이긴하나그것이인물이나지역, 인종이나민족, 국방이나외교정책등을중심으로분화된정당들이구성하는다당제라고한다면거기서경제의민주화나복지국가의건설등사회경제적개혁을위한포용의정치가활발히이루어질가능성은그리높지않다. 그러한다당제에는, 예컨대, 친노동정당이나노동우호정당은없거나혹은있더라도그정치력이약할것이므로, 경제민주화와복지국가건설의핵심주체인노동세력의정책선호가정치체제에제대로반영되지못할것이기때문이다. 다당제라도다같은다당제가아니라는것이다. 만약우리사회가합의제민주주의를필요로하는이유가경제민주화의진척과복지국가의강화를위해서라면, 그합의제민주주의란 ( 경제민주화와복지국가의발전을염원하는 ) 노동이나중소상공인등과같은사회경제적약자계층을대표하는정당들이정치적합의의당당한주체가되는민주주의이고, 따라서정당체계가그러한정당들로구조화된다당제여야한다. 왜그렇다는것인지, 그이유에대해한국의현실과관련하여다시생각해보자. 한국의민주주의는현재위기상태에있다. 현대민주주의란대의제민주주의이며정당민주주의이나, 한국에선대의제작동의현실주체인정당들이아직제대로정립돼있지않아도탄에빠진민생을누가어떻게살려낼지막막하기때문이다. 한국인들의다수는자신들은실상 정치적대표 도갖고있지못하면서 대의제민주주의 국가에살고있다고여기고있다. 대의제민주주의란민주국가의 주인 인시민들이자신들의정치적대표를 대리인 으로내세워그들을통하여국가공동체를간접운영하는민주주의형태를의미하는것이다. 그러니다수의시민들이자신들의정치적대표를갖지못하고있다면, 즉대표가없는상태로 방치되어있다 고한다면, 그러한상태에있는국가를대의제민주주의국가라고인정하기는곤란한일이다. 그런데, 한국은바로그러한나라에속한다고할수있다. 7

18 선거제도개혁및정당민주화 특히심각한문제는한국사회의압도적다수를차지하는사회경제적약자들이정치적대표없이그저방치돼있다는사실이다. 유럽의선진복지국가들이보여주는바와같이, 사회경제적약자들이정치적으로도약자일필요는전혀없다. 아니, 1인1 표의원칙 이실질적으로작동하는대의제민주주의국가라면, 사회의다수성원이기마련인사회경제적약자들의정치력은소수에불과한사회경제적강자들에비해오히려월등한것이정상이다. 그다수자들은표를모아자신들의정치적대표에게막대한힘을몰아줄수있기때문이다. 표로만들어낼수있는그강력한정치력덕분에사회경제적약자들은강자들에당당히맞서늘동등한입장에서대화와타협을통해협의와합의의정책결정과정을운영할수있고, 그로인해경제민주화와복지국가를발전시켜갈수있다. 자유와평등에기초한사회경제적약자들의 시민권 은정치적대표성이두루보장되어합의제민주주의가제대로작동할때비로소지켜진다는것이다. 그래서중요한것이, 호남이나영남등의특정지역에기반을두고있는기왕의전근대적인지역중심독과점적정당체계에서탈피하여정책, 가치, 이념등을중심으로 구조화된 현대적다당제를확립하는일이다. 그리함으로써노동자, 특히비정규직노동자, 중소상공인, 청년등의사회경제적약자들에게정치적대표성을제대로보장해주어그들이사회경제적강자에맞설수있는정치적길항력을갖추게한다면, 한국에서도사회경제적약자들의자유와평등을수호할수있는정책과법, 제도등은제대로공급될수있다. 그러한공급이상당기간충분히이루어질때높은수준의경제민주화와복지국가가이루어지는것이다. 구조화된다당제를안정적으로유지하기위해선무엇보다뒤에다시상세히논의하는바와같이선거제도를개혁해야한다. 각정당의득표율과의석점유율간의비례성이보장되는새로운선거제도를도입하면우리사회의다종다양한선호와이익을제대로대리할수있는유력정당들이다채롭게부상함으로써구조화된다당제가확립될수있기때문이다. 2) 구조화된다당제와이념포괄형연립정부 권력구조측면에서보자면, 그러한구조화된다당제를이루고자하는것은그것 8

19 발표 1. 선거제도개혁방향 이우파정당들만으로수립된이념편향적연립정부가아닌이른바 이념포괄형 연립정부의상시적형성과작동을위한전제조건이기때문이기도하다. 사실, 그핵심을말하자면, 좌, 우, 중도정당들이서로간의이념차이를초월하여하나의연립정부를구성하는것이통상적이게하는, 즉포괄형연립정부의형성이정상상태가되도록하는절차적민주주의가바로합의제민주주의인것이다. 이포괄형연립정부야말로합의제민주주의가실질적민주주의의구현에유능한절차적민주주의일수있는핵심기제이다. 정도의차이는다소간있겠지만, 모든종류의포괄형연립정부는노동등사회경제적약자계층에우호적이다. 초이념적인포괄형연립정부라고할수있으려면연립의형성이좌파와중도, 중도와우파, 혹은우파와좌파정당사이에이루어진것이어야한다. 어느경우이든좌파와중도정당가운데하나혹은그둘모두가연립정부에참여한다는것이다. 중도정당들은대개노동대표정당까지는아닐지라도노동중시정당이라는사실을감안하면, 이는포괄형연립정부에는언제나친노동좌파정당이나노동중시중도정당이포함됨을의미한다. 포괄형연립정부가노동친화적인성격을유지할수있는구조적인이유이다. 경제민주화와복지국가건설을위하여비례대표제의도입과구조화된다당제의구축이필요하다고할때, 그요체는결국포괄형연립정부를제도화하자는것으로파악해야하는이유이기도하다. 그런데비례대표제가도입되어정당의구조화가이루어지면그것은바로포괄형연립정부의제도화로이어지는걸까? 이제, 다당제가다같은것이아니듯, 연립정부도다같은것이아니라는사실에주목해보자. 경제의민주화와복지국가의발전에기여할수있는연립정부는위에서본바와같이노동친화적인포괄형연립정부이다. 그런데비례대표제의도입과그에따른정당의구조화가포괄형연립정부의형성을 100% 보장하는것은아니다. 그러한제도조건하에서도, 드문일이긴하지만, 우파정당들만으로연립정부가구성되는경우가있다. 그경우그러한정부에게충분한노동친화성을기대하기는어렵다. 노동의정치력을별로의식할필요가없는우파연립정부는굳이노조를정책과정에초대하려들지않을것이기때문이다. 게다가그같은상황에서는마치양당제국가에서우파정당이단일정당정부를구성한경우에서와비슷한현상이이익집단정치에서도나타날수있다. 사용자집단들은자신들에게일방적으로우호적인우파 이념블록 형태의연립정부부상에환호할것이고, 9

20 선거제도개혁및정당민주화 오직그정부를상대로직접적인영향력을행사하려들뿐노조들과의사회적대화를할유인은별로갖지못할것이다. 사회적합의주의가제대로작동하지못하면그에기초한경제민주화와복지국가의발전이진전을보일리도없다. 역시드문경우이긴하지만, 상황은좌파정당들만으로연립정부가구성되는경우에도크게다르지않을수있다. 이경우에는노조들이좌파연립정부와의일방적관계형성에상당한기대를갖게됨에따라사용자집단들과의사회적대화필요성을별로느끼지못할것이기때문이다. 요컨대, 비례대표제와구조화된다당제를운영하고있는국가라할지라도거기서정당들간의경쟁이 양대진영 형태로전개되고, 따라서연립정부가이념블록형태로구성되곤한다면, 그나라에선 ( 마치양당제국가에서처럼 ) 사회적대화나사회적협약체계혹은사회적합의주의의발전이이루어지기어렵다는것이다. 초이념적 인포괄형연립정부가한국가의통상적인정부형태가되기위해서는무엇보다중요한것이유력한중도정당들의존재이다. 그정당들로인하여좌나우어느쪽의이념정당 ( 들 ) 도자기 ( 들 ) 만으로는안정적인정부를구성할수없는상태가돼야한다. 좌파나우파정당 ( 들 ) 이홀로다수파가되어단일정당정부나이념블록정부를형성할수없는다당제, 그리하여다수파정부를구성하기위해서는중도혹은그반대파정당 ( 들 ) 과의연대가불가피한정당경쟁체계가이루어져야포괄형연립정부의형성이강제된다는것이다. 이러한연립정부가항시적으로존재해야노동과자본등주요이익집단들간의협력이촉진된다. 어느한쪽의이념정당 ( 들 ) 이단독집권할수있는가능성이없거나매우낮아지면, 예컨대, 대기업집단도우파정당 ( 들 ) 에대한일방적인정치력행사로는자신의이익이보장될수없다는사실을인지하여노조등여타이익집단들을무시하지않고그들과사회경제적방식으로협력하려들것이기때문이다. 3) 유력중도정당의중요성 포괄형연립정부가정상상태인합의제민주주의로가기위해서는한국의정치시 장에도유력한중도정당이들어서야한다. 10

21 발표 1. 선거제도개혁방향 사실사회세력화와정치세력화의부진은사회경제적약자그룹들만의문제가아니다. 중산층에속하는대다수시민들의파편화상태는그정도가오히려더하다고할수있으며, 따라서그들역시자신들을대표하는정당을갖고있지않기는마찬가지이다. 한국의중산층시민들은대개수구적보수가아닌개혁적보수를선호하거나, 급진적이기보다는점진적 단계적진보를지향하는중도보수혹은중도진보성향을띤다고파악되고있다. 그런데이중도주의적시민들은선거때면항상양대정당의공동타깃이된다. 어느한진영에속하지않아부동표로남아있는이들의표를누가더많이가져가느냐가승패를결정하기때문이다. 따라서선거국면에서양대정당은공히중도노선을강조하기일쑤인데, 그것은대다수중도유권자들의입장에서보면도박과같은선택을강요하는것이나진배없다. 선택지는단둘뿐인데, 집권하면 급진좌경화 할지모를진보파정당과 수구우경화 할지모를보수파정당사이에서도대체무엇을기준으로어떻게확신을갖고투표에임할수있겠는가. 결국자신들을직접대표할유력한중도정당이들어서지않는한중도적시민들의정치적불안감은지속될수밖에없다. 물론, 아래에서상술하는바와같이, 비례대표제의도입은그자체가유력한중도정당의진화혹은부상가능성을크게높여줄것이다. 그러나사회경제적약자그룹들의사회세력화가선행되는것이더바람직한것과같은이유로중도계층의사회세력화역시지금부터도모해마땅한일이다. 그것은비례대표제의도입과유력한 중도정당이포함된 구조화된다당제의구축을크게앞당겨줄것이기때문이다. 3. 국회의원선거제도개혁과합의제적정당체계의구축 정당체계를결정하는가장중대한변수는선거제도이다. 널리알려진대로, 소선거구일위대표제는양당제를, 비례대표제는다당제를견인한다. 대표적인합의제민주주의국가들은모두정당의득표율과의석점유율간의비례성이매우높은선거제도를택하고있다. 따라서거기서는과소대표나과다대표의문제가발생하지않는다. 표를적게얻은정당이든많이얻은정당이든모든정당들은 11

22 선거제도개혁및정당민주화 자신을지지한국민의비율만큼의석을배분받는다. 각정당들은그저지지받은만큼의대표권을행사하는것이다. 요즘많이쓰는용어대로, 민심그대로선거제도 인것이다. 산업화를거친사회라면거기엔다종다양한이익과요구가존재하므로그들을대표하고자하는정당의수는여럿이기마련이다. 비례성이보장되는선거제도하에서는봉쇄조항혹은저지조항이요구하는최소득표율이상만획득하면어느정당이나자신의득표율에비례하는의석을배분받는다. 사회적맥락에부합하는분명한이념과가치그리고현실성있는정책기조를갖춘정당이라면이정도로자유로운 정치시장 에서상당규모의 고객 을안정적으로확보하여원내정당이된다는게그리어려운일은아니다. 따라서비례성이높은선거제도를채택하고있는나라에선대개합의제민주주의의핵심특성인이념과정책중심의다당체계가발전한다. 결국합의제민주주의를위한선거제도개혁의요체는비례성을확보하는일인것이다. 그런데지역주의와결합돼있는한국의소선거구일위대표제는이념이나정책정당의과소대표와인물및지역정당의과다대표현상을만연케해왔다. 합의제민주주의발전의기본조건인정당의구조화를오히려억제해온제도환경이었던것이다. 이환경을바꾸기위해서는비례성이높은선거제도를도입해야한다. 다행인것은최근선거제도의개혁필요성에대한사회적논의가과거그어느때보다활발해졌다는점이다. 1) 중앙선관위선거제도개혁안 2015년 2월중앙선거관리위원회가제안한소위 권역별연동형비례대표제 는크게환영할만한개혁안임에틀림없었다. 소선거구의석은 200석으로줄이고비례대표의석은 100석으로늘려 6개권역에그 300석을고루배분한후각권역내에서 독일식연동제 에의해각정당의의석수를확정짓자는이개혁안은비례성보장정도가상당히높은것이기때문이다. 다시말해서, 선관위의 권역별연동제 도입제안이채택될경우선거제도의득표- 의석간비례성이크게높아지며, 민의를잘반영하는이념과정책중심의온건다당제가발전해갈수있다 12

23 발표 1. 선거제도개혁방향 는의미이다. 물론지역구와비례대표의석수의비율을 2 대 1이아니라 1 대 1로한다면, 그리고각정당에대한의석배분을권역별득표율이아니라전국득표율을기준으로하여시행하도록한다면, 선거제도의비례성은더욱높아질것이며, 사회구성원들에대한정치적대표성보장기능은보다우수해질것이다. 그러나선관위의제안은경제민주화와복지국가건설이라는시대정신의구현을위해절대적으로필요한새로운정치체제의확립에크게기여할수있는 정초적개혁안 으로서충분히훌륭한것으로평가할수있다. 무엇보다, 선관위개혁안을역대총선에적용한각종시뮬레이션결과들이보여주듯, 선관위가제안한권역별연동제는상당히높은수준의비례성을보장하는것이기때문이다. 중앙선관위가개혁안을내놓았을때학계와시민사회의대다수인사들은이제안에대하여열렬한지지와성원을보냈다. 더구나중앙선관위의권역별연동제도입제안은그보다약넉달앞서내려진헌법재판소의국회의원선거구헌법불합치결정에호응하는성격의것이기도했다. 표의등가성을높이기위해전국적으로선거구전반을조정해야하는대규모적작업이불가피해진이참에오래전부터심각한문제로지적돼왔던한국선거제도의낮은비례성을유의미하게높이는개혁작업도병행하는게마땅하리라는의견이많아졌고, 그덕분에선거제도개혁에대한시민사회의기대와열정은그어느때보다뜨거워질수있었다. 수많은학자들이비례성강화의필요성과당위성을설파했고, 비례대표제포럼, 참여연대, 복지국가소사이어티, 6월민주포럼, 민주행동, 바꿈, 119포럼등의여러시민사회단체들이비례대표제개혁운동을각기다양한방식으로펼쳤다. 그와중에현선거제도의최대수혜집단중하나로서거대양당체제의한축을담당해온새정치민주연합 ( 더불어민주당 ) 이연동형비례대표제의도입을당론으로채택하는놀라운일마저일어났다. 그렇게개혁열기가뜨거운가운데국회정치개혁특위가진행됐다. 그러나 1년가까이계속된특위에서는불행히도아무런개혁성과가나오지못하였다. 2016년 2 월말에발표된최종결과는오히려선거제도의개악이었다. 기존방식인병립형선거제도는그대로유치한채지역구 7석을늘리고비례의석은그만큼줄여버린, 13

24 선거제도개혁및정당민주화 따라서선거제도의비례성은더욱더낮아진부끄럽기조차한선택이었다. 2) 비례대표제, 구조화된다당제, 그리고포괄형연립정부 다른변수가특별히개입되지않는한, 비례성이충분히보장되는순도높은비례대표제 의도입이다당제를견인해내는것은거의명백한사실에해당한다. 하지만, 상기한대로, 비례대표제의도입이현대적의미의구조화된다당제발전으로이어지기위해서는사회적균열구조가인물이나지역, 인종이나민족, 국방이나외교정책등이아니라사회경제적이해관계를중심으로형성돼있어야한다. 말하자면, 사회적균열선이사회경제적으로서로다른선호와이익을갖는계급, 계층, 집단들사이에그어져있어야한다는것이다. 거기에더하여주요한사회경제적이익집단들이각기하나의 사회세력 으로서나름의조직화를이루고있다면그것은더욱바람직한조건이된다. 그경우비례대표제의도입은그조직화된사회세력들의 정치세력 화를매우효과적으로촉진한다. 비례대표제환경에서전국적으로상당한세와규모를가진노조, 중소상공인단체, 농민단체, 생태환경단체등은스스로가특정정당의사회적기반역할을수행함으로써, 즉그정당에게안정적인조직표를제공함으로써그정당을유력정당으로만들어놓을수있기때문이다. 주요사회세력들이하나둘씩그렇게자신들의선호와이익을대표하는정당들과 특수관계 를구축해갈때그것은구조화된다당제의확립으로이어진다. 산업화과정을이미오래전에거쳤으며, 벌써후기산업사회의폐해까지경험하고있는한국은사회경제적이해관계에따라계층간균열선이뚜렷이존재하는나라에속한다. 지역주의나대북정책등비경제적의제를중심으로형성돼왔던사회적균열구조는일부정치권의의도적유지노력에도불구하고점차붕괴돼가고있는형국이다. 특히양극화의심화나영세자영업자및비정규직의증대등으로나타나고있는 1997 년이후의신자유주의적폐는사회경제적갈등과대립, 그리고균열을갈수록격렬하고선명하게만들고있다. 경제민주화와복지국가의건설이시대정신으로까지부상한배경도바로그사회경제적균열구조의공고화징후때문이었지않는가. 14

25 발표 1. 선거제도개혁방향 그렇다면한국에선비례대표제의도입이구조화된다당제의발전을촉진할가능성이매우높다. 다만아쉬운점이있다면, 사회경제적약자그룹들의사회세력화수준이여전히낮다는것이다. 노동자들의노조가입률은세계최하위수준으로 10% 에도못미친다. 특히매우심각한것이전체노동자의절반가량이나되는비정규직노동자들의가입률인데, 그것은 2013년도기준 1.4% 에불과하다. 우리나라경제활동인구의 30% 를차지하는자영업자들의조직화수준도한심하기는매한가지이다. 중소기업이나소상공인들역시대기업의횡포로늘괴로워하면서도효과적인집단행동에필요한최소한의조직력도갖추지못하고있다. 그밖에환경단체를비롯한장애인, 여성, 노인, 청년단체등의조직화도모두미약한상태에머물러있다. 물론비례대표제의도입은이들사회경제적약자그룹들의조직화에큰도움이될수있다. 중소상공인들을예로들어보자. 상기한대로경제활동주체의 30% 가까이가중소상공인혹은자영업자들이다. 그리고그들이운영하는중소기업은전체노동자의 88% 정도를고용하고있다. 어느정당이든이정도규모의집단으로부터안정적인지지를확보할수만있다면그정당은당장한국의최강정당이될것이다. 그런데도현재까지이거대집단을대표하는정당은딱히존재하지않는다. 가장큰이유는주요정당들이판단할때 중소상공인표 는그리중요하지않고, 따라서그들을위해노력할인센티브가없거나약하기때문이다. 사실지역주의와결합된소선거구일위대표제중심의현선거제도하에선중소상공인들의 정치적유용성 이별로크지않다. 심지어나름조직화돼있다는노동자들조차진보정당이아닌지역에기반한거대정당후보들에게표를몰아주는상황이아닌가. 그러니중소상공인들은오죽하겠는가. 이러한제도조건하에선어느정당도중소상공인표의결집을기대하며그들의사회세력화와정치세력화를위해비용을지불하려들지않는다. 시간과에너지가조금이라도더남아있다면그것은 지역표 관리에쓰는것이더현명한일이다. 그러나비례대표제로전환되면상황은달라진다. 인물투표가아닌정당투표경향이강해지기마련인비례대표제환경하에선각정당들이 ( 인물이아닌정당의경쟁력을강화하기위해 ) 당의이념과정책기조를선명하게표방하고그에동조하는이익집단들을자신들의사회적지지기반으로유지하고관리하기위해최선을다해야하기때문이다. 말하자면, 정당들이경쟁적으로나서서주요이 15

26 선거제도개혁및정당민주화 익집단들의사회세력화및정치세력화를직접추진하게되리라는것이다. 그경우한국엔중소상공인정당이생길수도있다. 요컨대, 비례대표제가갈등과대립관계에있는사회경제적균열주체들의사회세력화및정치세력화를도와결국정당의구조화를이루게하리라는것이다. 사회경제적약자그룹들의사회세력화수준이낮을지라도비례대표제만도입되면그것이종국엔구조화된다당제를창출하리라는주장은충분히납득할수있는것이다. 그러나역시사회세력화수준이높은경우가더바람직하다는것은명백한사실이다. 무엇보다그경우엔비례대표제의도입이더빨라질것이며, 따라서구조화된다당제의확립도앞당겨질것이기때문이다. 조직화정도가높은사회세력들은그렇지않은세력들에비해정치세력화에대한열망이더높기마련이다. 기왕갖추고있는조직력에정치력만더해지면자신들이원하는바를실현시킬가능성이높아질걸알기때문이다. 따라서그들은자신들의정치세력화실현에결정적기여를하게될비례대표제의도입에적극적으로나선다. 20 세기초에비례성이보장되는새로운선거제도를도입한벨기에, 핀란드, 스웨덴, 스위스, 덴마크, 네덜란드등의유럽국가들에조직화수준이상당히높은노동자, 농민, 기독인단체등이포진해있었던것은결코우연이아니다. 한국에서도주요사회경제집단들이하나둘씩나름유의미한집단행동을취할수있을정도의사회세력화에성공해갈경우비례대표제의도입과구조화된다당제의발전은조기에이루어질수있다. 수요자의수와선호가증대할수록공급이빨라지는것은정치시장에도적용되는사회법칙이아니겠는가. 경제민주화와복지국가건설을염원하는노동자 ( 특히비정규직노동자 ), 농민, 중소상공인, 장애인, 여성, 노인, 청년등의모든사회경제적약자와소수자그룹들은정치권만을바라보며비례대표제의도입을막연히기다리고있을게아니라보다적극적인태도를갖추어 주체형성 작업에역량을집중하여야한다. 스스로들의조직화와사회세력화에힘씀으로써자체적으로도강력한제도개혁의동력을창출해내야한다는것이다. 16

27 발표 1. 선거제도개혁방향 4. 대통령선거제도개혁 대통령결선투표제역시사회적균열을제대로반영하는정책과이념중심의다당제발전을촉진한다. 이는양당제를추동하는단순일위제의효과와는정반대의경우에해당한다. 단순일위제는단한차례의선거로 1등을가려내는제도이므로유권자들은소위 전략적투표 를행하곤한다. 선호하는후보가따로있을지라도그가 1등이될가능성이낮다면 ( 자신의표를사표로만들지않기위해 ) 1등이될만한차선의후보에게표를던진다는것이다. 많은사람들이그렇게하다보니표는결국대정당 ( 후보 ) 들에게몰리기마련이고, 이러한선거의되풀이는종국에거대양당제로귀결된다. 그러나결선투표제에선어차피 2차투표가있으므로유권자들은 1차투표에서자신들의선호를있는그대로표출한다. 따라서소정당 ( 후보 ) 들도그들만의이념및정책기조상의정체성을유지하며유권자들로부터상당한주목을받을수있다. 게다가소정당들은 2차투표를앞두고대정당들과협상을벌일수도있다. 정당연합을통해서만과반득표가가능한대정당들은소정당들의내각참여또는정책수용요구에반응해야하며, 그것은연립정부의형성으로까지이어지기도한다. 결선투표제가다당제는물론합의제민주주의의발전에도기여할수있다는것이다. 다만, 결선투표제그자체만의다당제촉진효과는제한적이라는사실에유의할필요가있다. 대통령결선투표제를채택하고있는국가들의대다수는의회선거제도도다당제를촉진하는선거제도를택하고있다. 즉비례대표제나비례성이높은혼합형선거제도혹은의원결선투표제로의회를구성한다는것이다. 이것이시사하는바는대통령과의회선거제도는같은성질의것이어야한다는점이다. 예컨대, 대통령은결선투표제로뽑으면서의원들은소선거구일위대표제로선출하는나라에서는다당제나연립정부가발전할가능성이그리높지않다. 소선거구일위대표제는상기한단순일위제의경우와마찬가지로양당제를견인하는효과를내기때문이다. 많은실증연구들도대통령제국가에서다당제나연립정부가성공적으로운영될확률은결선투표제만이있을때가아니라그것이비례대표제와결합할때비로 17

28 선거제도개혁및정당민주화 소유의미하게높아진다는사실을밝히고있다. 한국의의원선거제도는소선거구일위대표제중심의것이다. 대통령결선투표제의도입만으론다당제나연합정치가크게활성화될것을기대하기어렵다는것이다. 결선투표제의도입과함께비례대표제의획기적강화가선행혹은병행되어야만그같은정치발전을기대할수있을것이다. 18

29 선거제도개혁및정당민주화 제 1 세션. 선거제도개혁 선거운동의자유와참정권확대를위한공직선거법개정방향 서복경교수 ( 서강대학교 )

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31 발표 2. 선거운동의자유와참정권확대를위한공직선거법개정방향 선거운동의자유와참정권확대를위한공직선거법개정방향 서복경교수 ( 서강대학교 ) Ⅰ. 문제의식 2016년말부터지금까지, 주말마다전국의광장곳곳에서는여러스펙트럼의정치적의견들이다종다양한방식으로표출되고있다. 작년말이래한국사회를뒤흔들고있는이사태의본질을무엇으로정의하든, 또사태의결말이어떻게되기를기대하든간에, 시민들의자유로운정치적의견표명은그자체로민주주의의본질을구성한다는점에서존중되어야한다. 그런데예견가능한정치일정가운데하나가현실화된다면, 이러한정치적표현과행위들가운데상당수가현행 공직선거법 과당장충돌을일으킬것으로보인다. 헌법재판소가탄핵인용결정을내리게되면곧바로다음대통령선거캠페인국면에돌입하게되는데, 이경우현재광장의현실은 공직선거법 상여러규제조항들을위배하는것으로해석될수밖에없기때문이다. 그런데이러한충돌지점은 년의특수한상황에서기인되는것이아니라, 현행 공직선거법 이내재하고있는정치표현의자유를접근하는원리및이를체현한조항들에서비롯되는것이라는점에서, 보다근본적인문제가있다. 다만현재특수한정치상황이헌법이보장하는시민의기본권과현행법상규제조항의불일치를보다극명하게드러내주는것이라하겠다. 이하에서는현재대한민국시민들의일상과현행법의충돌이예견되는지점을사례로, 공직선거법상표현의자유보장의문제를살펴보고제도개선의방향을정리하겠다. Ⅱ. 예견되는문제들 1. 선거운동기간개시전 1) 시설물등제한 ( 제 90 조 ), 문서 도화등의제한 ( 제 93 조 ), 확성기제한 (91 조 ) 우선 누구든지선거일전 180 일전부터선거일까지선거에영향을미치게하기위하여 21

32 선거제도개혁및정당민주화 이법의규정에의한것을제외한 시설물등을설치하거나문서나도화의배부, 게시등을금지한제90조와제93조는헌재탄핵인용결정직후곧바로적용되는규제다. 선거에영향을미치 는것으로해석될수있는화환, 풍선, 현수막, 애드벌룬등의설치, 배지등을착용하거나배부하는행위, 정당이나후보자를연상시킬수있는인형 마스코트등의상징물을제작하거나판매하는행위, 벽보나사진, 문서나도화를나누어주는행위등은모두금지된다. 그런데매주전국곳곳의광장에서는그주장이무엇이든간에다기하고기발한표현양식들이넘쳐난다. 현수막등의시설물이설치되고배지, 선전물, 손팻말등이자유롭게나눠지는광장에서 선거관련내용 을제외하도록요구하거나, 선거에영향을미치는내용이라면표현자체를하지말라 는규제가적용된다면, 광장의시민들이이를용인할수있을까? 더큰문제는 선거에영향을미치기위한 정치활동이대체무엇인가를정의하기어렵고, 이로인해규제기관의자의적법적용과기본권침해가발생할수있다는것이다. 예컨대 2010년 4월지방선거를앞두고, 친환경무상급식풀뿌리국민연대 가투표용지모형의게시대를만들고친환경무상급식찬성또는반대후보란에스티커를붙이는캠페인을한적이있었다. 이단체는무상급식정책을지지하는단체였으므로후보들의정책태도를통해정책지지를호소한것이다. 그러나이행위는검찰에의해기소되었고법원에서유죄판결이확정되었다 ( 대법원 2011도9243 판결 ). 제90조 1항 선거일 180 일전부터시설물설치금지 조항을위배했기때문이다. 2016년 4.13 총선을앞두고는, 춘천의한시민단체활동가가더불어민주당강원도당당사앞에서설악산케이블카반대기자회견을진행하면서더불어민주당이설악산케이블카설치에찬성한것을항의하며 표없다 전해라! 설악산케이블카앞장서는더민당, 규탄한다! 라는현수막을게시했다. 역시이활동가는기소되었고제90조 1항에위배되는시설물설치로벌금 80만원을선고받았다 (2016 년 10월 11일, 춘천지법선고 ). 또 2016년총선캠페인개시전, 2009년용산참사강제철거진압사건당시사망했던유족이당시서울경찰청장이었던김석기후보의출마에반대하며, 김석기가갈곳은국회가아니라감옥입니다! 라는현수막을들고기자회견을한바있었다. 검찰은 선거일 180 일전불법도화및문서금지 를명시한 93조 1항과확성기사용을제한한 101조를적용해기소했고, 1심법원은유죄 ( 벌금형 ) 를선고하였다. 확성기를이용한선거운동제한조항 ( 제91조 ) 의문제도심각하다. 현행법은공개장소 22

33 발표 2. 선거운동의자유와참정권확대를위한공직선거법개정방향 에서의연설 대담장소등법이정한제한된공간이아닌곳에서, 지정된사람이아닌사람이 선거운동을위하여 확성기를사용하는것을금지하고있다. 그런데매주주말마다진행되는광장집회에서는다양한발언자들이마이크를잡고있으며자유롭게자신의의견을개진하고있다. 이장소들대부분은확성기가허용되지않는공간이며발언자들대부분도지정된사람이아니다. 이들이개진하는의견들가운데선거관련발언, 특정정당이나후보를지지하거나반대하는내용이포함된다면 선거운동을위한 행위로위법행위가된다. 2016년가을이래현재까지의정치상황에서, 시민들의정치적의견이곧바로이어지는대선후보자나예비후보자에대한호불호와연계되는것은지극히자연스러운과정일수밖에없다. 대통령탄핵이정당하다고판단하는시민이나부당하다고생각하는시민모두, 광장에서자신의생각을대변해주는정치인에대한지지나그렇지않은정치인에대한반대를표명할권리는당연해보이지만현행법에는위배되는것이다. 물론마이크를쓰지않으면된다고할수있겠지만, 집회에서선거관련발언을하고싶으면마이크를끄라 는것이과연정당한시민적권리보장이라고할수있을까? 2) 허위사실공표죄 ( 제251 조 ), 후보자비방죄 ( 제250 조 ) 허위사실공표죄 ( 제251조 ), 후보자비방죄 ( 제250조 ) 는시민들사이에자유로운정치정보교환을차단하는대표적규제조항으로, 기존경험으로볼때선거국면으로들어서자마자광범위한규제가이루어질가능성이높다. 본선경쟁뿐아니라당내경선에대해서도 당선되거나되게하거나되지못하게하기위한목적 으로허위사실을직접공표하거나배포한경우허위사실공표죄가적용되는데, 문제는특정언론이보도한내용이나일반시민들사이에유통되는정보가운데특정후보나정당이불리하다고판단되는내용은일단 허위사실공표죄 로소송을제기하고본다는것이다. 2012년대선국면에서한언론인이 박근혜후보오촌사망사건 에대한의혹을기사화한적이있었고, 해당언론인은 허위사실공표죄 로기소되었다. 해당언론인은 1심에서무죄를선고받았으나검찰의항소로 2심을다투었고항소심에서도무죄를받았으나다시검찰의상고로 2017년인지금까지재판중에있다. 당연히그정보는 2012년대선국면에서유통되지못했다. 당선되거나되게하거나되지못하게할목적 으로 공연히사실을적시 하여후보자등을비방하면 후보자비방죄 로기소될수있으며이경우비방의목적이인정되면정보통 23

34 선거제도개혁및정당민주화 신망법에의해가중처벌을받게되는데, 이조항역시대표적인정치정보차단효과를노리는정당이나후보자들의제도적수단이된다. 이조항은 사실을적시 하더라도후보자가 비방의목적 이있다고소송을제기하게되면, 그정보를생산하거나유통시킨사람은재판을받을수밖에없고, 재판결과로그사실이 진실한사실로서공공의이익 에해당하는것으로인정된다하더라도당해선거에서유권자들은그정보를차단당하게되는것이다. 3) 투표참여권유활동제한 ( 제58 조의2) 한편 특정정당또는후보자를지지 추천하거나반대하는내용을포함 하는투표참여권유활동을금지하는조항 ( 제58 조의2) 도당장문제가될것이다. 현재광장의분위기라면, 특정후보의당선이나낙선을위해 투표합시다! 라는주장은매우자연스러운상황이지만, 이런행위는현행법위반일뿐아니라벌금형의대상이다. 4) 사전선거운동제한 ( 제59조, 제254조 ) 일반시민들에게가장포괄성높은규제는공직선거법제59조선거운동기간제한조항이될것이다. 후보자나예비후보자가아닌사람은후보자등록일다음날로부터투표일전날까지만 선거운동인행위 를할수있다. 일반시민이이기간이외에할수있는선거운동은 선거에관한단순한의견개진및의사표시, 정당의후보자추천에관한단순한지지 반대의의견개진및의사표시 밖에없으며, 그외에 당선되거나되게하거나되지못하게하는행위 ( 제58 조 ) 들은모두사전선거운동위반죄로벌금형대상이된다. 제58 조의정의에따르면, 000후보가당선되어야한다, 000후보는출마하거나당선되면안된다 는등의의견은모두선거운동인행위가되며후보자등록일전까지규제대상이되는것이다. 2. 선거운동기간개시후 1) 집회금지 (103 조 ), 행렬금지 (105 조 ), 서명 날인금지 (107 조 ) 후보자등록일이후, 표현의자유제한문제는더심각해질수있다. 선거기간 선거운동을위한 집회는금지되며 ( 제103조 ), 5명이상이무리를지어행렬을해서는안되고 ( 제 105조 ), 선거구민에대해서명이나날인을받아서도안된다 ( 제107조 ). 대통령선거의선 24

35 발표 2. 선거운동의자유와참정권확대를위한공직선거법개정방향 거구는전국구이니모든시민들은 선거운동을위한 서명이나날인행위를해서는안되는것이다. 물론관념적으로는 선거운동이아닌 집회와행렬과서명 날인을하는것은허용된다고해석할수있지만, 현실은그럴수가없다. 선거기간시민들의발언과행위에서 선거 를위한발언 행위와아닌것을구분해내는일이가능할까? 결국이규제들은시민들의모든집회, 행렬, 서명 날인에적용될수밖에없고, 표현의자유를위축시키게되는것이다. 2) 어깨띠등소품제한 (68조 ) 선거운동기간후보자의기호, 성명, 소속정당등이명시된어깨띠, 옷, 표찰, 배지등의소품들도지정된사람이아니면착용하거나부착해서는안된다. 2017년을살아가는대한민국의많은시민들에게평소지지하는의견이나주장이담긴슬로건이나지지하는단체, 좋아하는연예인이나정치인등을표시한옷을입거나다양한소품을몸에지니거나차에붙이거나가방에달고다니는일은특별하지않으며, 최근정치상황에서는더욱그러하다. 그런데여기에지지하는정당이나후보를연상시키는내용이포함되면금지대상이된다는것이다. 3) 좌담회, 토론회등금지 (101 조 ) 또지정된장소에서지정된사람이아닌일반시민이 선거에영향을미치게하기위하여다수인을모이게하여개인정견발표회, 시국강연회, 좌담회또는토론회, 기타의연설회나대담 토론회 를하는것도금지된다. 현재전국곳곳에서다양한강연회, 좌담회, 토론회등이개최되고있는데이런행사에서행해지는다양한발언들가운데 선거에영향을미치는 발언과그렇지않은발언을구분한후전자를제외하라는요구가과연현실성을가질수있을까? 25

36 선거제도개혁및정당민주화 Ⅲ. 제도적문제와개선방향 1. 헌법 제 21 조의엄밀한해석과적용 제21조 1모든국민은언론 출판의자유와집회 결사의자유를가진다. 2언론 출판에대한허가나검열과집회 결사에대한허가는인정되지아니한다. 3통신 방송의시설기준과신문의기능을보장하기위하여필요한사항은법률로정한다. 4언론 출판은타인의명예나권리또는공중도덕이나사회윤리를침해하여서는아니된다. 언론 출판이타인의명예나권리를침해한때에는피해자는이에대한피해의배상을청구할수있다. 제37조 1국민의자유와권리는헌법에열거되지아니한이유로경시되지아니한다. 2국민의모든자유와권리는국가안전보장 질서유지또는공공복리를위하여필요한경우에한하여법률로써제한할수있으며, 제한하는경우에도자유와권리의본질적인내용을침해할수없다. 제116조 1선거운동은각급선거관리위원회의관리하에법률이정하는범위안에서하되, 균등한기회가보장되어야한다. 현행 공직선거법 은 헌법 이보장하는시민의정치표현의권리를보장하는원리를토대로개정되어야하며, 관련헌법조항은제21조, 제37조, 제116조다. 제21조를통해표현의자유는침해될수없는본질적권리로인정되고있으며, 제37조가인정하는법률로제한할수있는범위는 국가안전보장 질서유지또는공공복리를위하여필요한경우 이지만이때에도권리의본질적내용은침해되지않아야한다. 하지만현행선거법이표현의자유를제한하고있는조항들대부분은제37조의인정범위에해당한다고볼수없다. 따라서제21조의기본권보장원리에충실하게표현의자유가보장되는방향에서의개정이필요하다. 헌법제116조는제1 2 공화국헌법에서는존재하지않았다가제3공화국헌법개정으로삽입되어현재까지존속되고있는것으로, 만약앞으로헌법이개정된다면폐지되어야할조항이지만당장에도헌법의해석및적용에큰문제는없다. 제116조의문제는, 제21조가보장하는일반적인정치표현의권리외에별도로 선거운동 을적시하여규정함으로써, 마치 선거운동 이표현의자유영역외에별도의행위인것처럼보이게만든다는것이다. 하지만제116조는제7장 선거관리 라는중앙선거관리위원회의법집행을다루는장에명시되어있는것으로, 법집행에한정된이조항이제21조및제37조의기본권원리의상위의규범으로해석될수는없다. 26

37 발표 2. 선거운동의자유와참정권확대를위한공직선거법개정방향 2. 기간제한규제폐지 현행선거법은기간을정해할수있는정치활동과할수없는정치활동을구분하는원리에토대를두고있다. 제58 조와제59조, 제90조, 제93조등으로지탱되는정치활동의기간제한체제는헌법제116조에근거를둔다고볼수있다. 유권자의선거운동을법률로규제하고선관위가관리하도록만들어놓았기때문에, 논리적으로는헌법에성문화된 선거운동 이무엇인지에대한정의가필요하다고해석될수있다. 그리고그정의와필요를규정하고있는것이선거법제58 조와제59조다. 그러나제116조는선거관리라는법집행행위와선거관리위원회라는기관의헌법적근거를명시한조항이므로, 이것이제21조가명시한기본권을침해하는방향에서해석되거나법률이만들어져서는안된다. 즉제116조는시민적기본권으로서의표현의자유와별도의 선거운동 에대한정의나규제가필요한근거가아니라, 제21조에충실한선거법을마련하고이에근거한법집행행위를선관위가담당하게되는헌법적근거로해석되면된다는것이다. 이렇게본다면, 선거운동인행위와아닌행위를구분하는제58 조, 기간을정해선거운동을허용하는제59조, 사전선거운동을범죄로규정한제254조, 선거일 180 일전규제를적용하고있는제90조, 제93조등은폐지되어야한다. 사실현행공직선거법에서기간제한규제를폐지한다는것은단지몇개의조항을수정하는차원의문제가아니라공직선거법의기본프레임을바꾸는차원의문제다. 정해진기간에할수있는활동과없는활동이우리선거법의근간을이루기때문에, 기간에상관없이정치활동을할수있도록허용하게되면상당수의규제조항들이그의미를상실하게된다. 현행선거운동규제조항들이특히복잡하게구성된근본적이유는, 기간제한조항이정치활동의자유를제한한다는문제제기에대한반응으로예외조항들을계속확대해왔기때문이다. 기존논의중기간제한을폐지하는것에대한가장강력한반론은금권선거에대한우려였다. 선거기간이길어지면정당과후보들은더많은정치자금의필요를느끼게되고, 그러면현행정치자금법이규제한상한선을넘는불법자금의유혹에빠지게되며, 정당이나후보자가불법자금을걷으려고하면정경유착이발생하며사회적으로자원낭비와비효율이초래될수밖에없다는논리다. 그러나금권선거에대한규제는정치활동에대한규제가아니라정치자금의모금, 지출상한액을지키도록하고정치자금지출정보의투명성을높이는규제를통해해결해야한다. 27

38 선거제도개혁및정당민주화 또한기간제한폐지에대한또다른반론으로는정당이나후보들의선거운동행위가야기하는유권자들의불편함을최소화해야한다는것이다. 유세차가내는소음이나선거운동원들의집단행동이야기하는영업방해등이일상화되는것이문제가될수있다. 그러나이부분도현행기간제한체제가야기하는부작용의측면이크다. 짧은시간안에인지도를높여야하므로시간이드는정치활동방식대신유권자의불편을다소야기하더라도당장눈에띄는행위로자신을알릴수밖에없는조건에서의합리적선택인측면이있기때문이다. 만약일상적인선거운동이가능하다면, 유권자들의지지를얻을수없는방식은점차정당과후보자차원에서자제하게될것이다. 또다른반론으로는미디어정치가일반화된조건에서인적, 물적자원이풍부한정당이나후보자일수록미디어노출기회를더많이가질수있는반면, 도전자들의기회는상대적으로작기때문에선거운동의공정성을해칠수있다는점이지적된다. 그러나이부분역시다변화된매체환경을활용할수있는정당과후보자의능력으로인정되어야할부분이며, 매체노출은그자체로유권자들에게정치정보를전달하여알권리를충족할수있다는점에서수용될필요가있다. 과거처럼지상파방송이나일간지등에만의존해야하던시대에는이런우려가현실성을가질수있었지만, 현재처럼 1인미디어나 SNS 매체가발달한조건에서는자신을알릴수있는매체를발굴하고활용하는것역시선택받을능력의일부분이될수있다. 또한정치자금지출상한액을지키도록한다면, 그안에서활용가능한매체를선정할수있게될것이다. 1회의방송광고로정치자금을쓸수도있고소액의매체를다양하게활용할수도있다. 그것은후보자가선거운동의조건을판단하여선택하면된다. 3. 명예훼손관련규제의일반법적용 제250조와제251조두조항은현행 형법 이명예훼손죄를다루는방식과직결된것으로, 형법상명예훼손죄역시허위사실뿐아니라사실적시에의한명예훼손을처벌대상으로삼고있으며이조항의공직선거법버전으로볼수있다. 그런데선거법의허위사실유표죄나후보자비방죄, 형법상명예훼손죄는모두위헌소지를안고있다. 현행헌법은언론 출판의권리행사가타인의명예나권리를침해할경우에는피해자의배상청구권을인정하고있다. 따라서헌법에따른다면, 명예훼손은형법상처벌대상이아니라민사상배상청구소송의대상으로한정되는것이타당하다. 하지만, 형법으로명예훼손죄를다투는 28

39 발표 2. 선거운동의자유와참정권확대를위한공직선거법개정방향 현행법체제는일상적으로시민의표현의자유를제한하여민주주의에반하는정치사회적효과를낳고있고, 선거법의허위사실유포죄와후보자비방죄는이것의선거법버전기능을하고있다. 허위사실유표죄나후보자비방죄가유지되어야한다는주장의주요논거중하나는, 선거기간규제와관련되어있다. 선거운동기간이짧기때문에허위사실이나비방에의해후보자가피해를보거나선거의장이혼탁해지더라도이를바로잡을기회가없으므로일단문제가되는정보를차단하는장치를마련해둬야한다는것이다. 이문제는원칙적으로기간제한규제를풀고일반법으로해결하는방향에서접근되어야한다. 상시적으로선거관련표현의자유가허용되면, 선거기간에집중된정보왜곡문제는일정정도완화될수있을것이다. 그러나어떤민주주의체제에서든이문제의완전한해결방안은있을수없으며, 원칙적접근을우선으로하고보완책을마련하는관점이필요하다. 최근우리나라뿐아니라프랑스, 미국등해외에서도 가짜뉴스 등의정보왜곡이문제가되고있는것이현실이다. 하지만국가 ( 기구 ) 가직접규제하는방식으로민주주의사회의모든정보를감독하고판별해서더나은정보, 더진실한정보를제공해줄수있다는발상은현실적이지않을뿐아니라민주주의원리에반한다. 민주주의가정보를다루는방식은더많은정보들이자유롭게유통될수있도록함으로써시민들스스로신뢰할수있는정보를판별할기회를제공하는것이어야한다. 선거기간이짧든길든간에, 문제가될가능성이있는정보를일단차단해줘야한다. 는발상은국가주의적접근이며민주주의적인접근이아니다. 또한선거관리기관과후보자중심의편의적접근이지정보와표현의자유를누릴권리를가진시민적접근은아님을분명히할필요가있다. 4. 매체기반규제의최소화 다음으로, 매체기반규제조항들을대폭정비하고금력에의한정보독점만을제한하는접근이필요하며이경우에도되도록정치자금법상규제를활용해야한다. 시민들이정치표현을하기위해서는어떤형태든의견을표명하는매체가필요하다. 그러나시설물금지 (90조 ), 확성기금지 (91조), 문서및도화금지 (93조 ), 어깨띠등소품금지 (68조 ) 등의조항은널리사용되는매체일반을규제대상으로삼음으로써시민들의자유로운표현 29

40 선거제도개혁및정당민주화 기회를차단하고있어폐지가필요하다. 매체기반규제의필요성주장논거도금권선거의우려와시민불편이다. 다양한매체를허용하면금력에의한선거운동이벌어질수있으므로, 돈이안드는온라인매체활용은허용하되오프라인매체활용은제한해야한다는것이다. 이주장은우선현실에맞지않다. 최근온라인여론조작에대한여러의혹들이드러나고있고그중일부는현실로확인되고있기도한데, 이경우온라인여론조작이오프라인매체활용표현행위보다 돈이덜든다. 고볼근거는없다. 우리사회의매체환경은법적규제가따라잡을수없는속도로변화하고있으며, 비용을기준으로온-오프라인매체를나누는접근은현실성이없다. 또한이런접근은시민의일상을온-오프라인세계로나누고있다는점에서, 현실성을결여한관념적이고행정편의적접근이라비판될수있다. 일상의시민들은온-오프라인을구분하여정치표현을하고살아가지않는다. 온라인에서만자유롭게정치표현을하고거리에서나대면적관계에서는하지말라는규제는, 그자체로넌센스가아닐수없다. 거리에서든손피켓이온라인에캡쳐되어돌아다니는것이현실인데, 손피켓은불법이고사진은합법이라는규제에대해어떻게시민들이설득될수있겠는가? 시민들이일상적으로활용하는매체들에대한규제장치들을대폭정비하고, 신문이나방송광고등대규모자금이필요한행위에대해서는정치자금법으로규제하는대안이마련되어야한다. 5. 집회및결사의자유보장 선거기간이든아니든집회, 결사의자유는시민의기본권차원에서보장되어야한다. 기본권의보장에서허용기간과불허기간이나뉠수있다는발상은그자체로위헌적이며민주주의규범에어긋난다. 한국사회모든시민들은시기에제한없이언제든결사할수있고, 집회를개최할수있으며, 행렬도할수있고, 서명 날인의집단행위도할수있어야한다. 다만공적지원을받는단체가당파적정치행위를하는것에대해서는공공성차원에서제한을할수있을것이다. 30

41 선거제도개혁및정당민주화 제 1 세션. 선거제도개혁 토론 1 김세연의원 ( 바른정당 )

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43 토론 1 MEMO 33

44 선거제도개혁및정당민주화 MEMO 34

45 선거제도개혁및정당민주화 제 1 세션. 선거제도개혁 토론 2 박주현의원 ( 국민의당 )

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47 토론 2 MEMO 37

48 선거제도개혁및정당민주화 MEMO 38

49 선거제도개혁및정당민주화 제 1 세션. 선거제도개혁 토론 3 김원표연구위원 ( 여의도연구원 )

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51 토론 3 토론 3. 비례성강화를위한선거제도개혁론무엇이문제인가? 김원표연구위원 ( 여의도연구원 ) 1. 정치개혁담론으로서의합의제민주주의론 일부정치학자들이대의제를영미계국가들의다수제민주주의 (majoritarian democracy) 와대륙식합의제민주주의 (consensus democracy) 로구분한정치학자 Arend Lijphart를주요한전거로삼아다당제에바탕을둔합의제민주주의의실현을주창하고있음 합의제민주주의론의핵심적주장은선거제도는정당구도와정부의형태, 행정부와입법부의권력관계를규정하는요인이라는것임 - 비례성이보장되지않는승자독식의소선거구제는대규모사표를발생시키면서거대정당중심의양당제와단일정당정부형태와행정부우위의다수제민주주의를발전시킨다고봄 - 비례성이높은선거제도는사표가발생하지않고정당득표율에따라대표성이배분됨으로이념과정책중심의다당제를발전시키고, 정부형태는복수정당간의연립정부형성을촉진하며, 다당제연립정부는행정부와입법부가힘의균형을도모하는합의제민주주의를발전시킨다고봄 합의제민주주의론자들은우리의대의제도를다수제민주주의에서합의제민주주의로전환하기위해비례성이높은선거제도도입이필요하다고주장함 - 대통령이정당과의회위에군림하여무소불위의권력을휘두르는제왕적대통령제, 단일정당이입법부와행정부를다차지하여독점적으로권력행사, 대립과갈등의정치, 소수파무시, 사회통합의위기등우리사회의병리현상은다수제민주주의의부작용이라고봄 - 비례성이보장되는예를들면독일식소선거구제비례대표연동제로선거제도를개편하여우리나라의정당체계를다당제로개혁하고연립정부를기반으로하는합의제민주주의를구현해야한다고역설함 41

52 선거제도개혁및정당민주화 합의제민주주의론은정치제도의변혁을통해사회전반의변화를추동하려는실천적의미를강하게내포하고있는정치담론 - 영미식다수제민주주의를버리고대륙식의합의제민주주의로가기위해선거제도개편이필요하다는일부정치학자들의주장에는대륙식대의제도가영미식의대의제도보다우월하다는가치판단이내재되어있음 - 독일식선거제도를우리나라에수입하여이식하면그제도는독일에서와같은제도적기능과능력을발휘할것임으로우리도독일처럼다당제와연립정부에기반한합의제민주주의를발전시킬수있다는제도결정론의함의가강력함 - 정치적영역뿐만아니라사회경제영역그리고사회의전반적인가치와운영원리에이르기까지독일을비롯한대륙계코포라티즘국가들을우리가추수 ( 追隨 ) 해야할대안적모델로인식하는경향이강함 2. 문제 1 : 다수성은폐기해야할선거제도의원칙인가? 합의제민주주의론자들이이상화하는독일식선거제도야말로선거제도의목적으로서 다수형성 의중요성을일깨워줌 - 독일은 1919년바이마르공화국헌법이제정된후 1933년히틀러에의해수권법이제정되기까지 14년동안 21개내각이명멸하다헌정이파탄난바이마르공화국의비례대표제도의실패에대한역사적반성을토대로다수대표제의요소를대폭가미한혼합형비례대표제도를채택했음 -1049년연방선거법제정時 1인 1표제를실시하면서정당이획득한득표수에기초하여정당의석을배분하는방식을택했으나 ( 전체의석의 40%) 1953 년선거법개정을통해 1인 2표제로전환함으로써오늘날과같은 인물본위비례대표제 선거제도의골격이형성됨 년연방선거법제정당시주단위에서적용되고내용적으로도 5% 의정당득표율과 1명의지역구의원이던저지조항이 1953 년선거법개정을통해적용단위가연방으로격상되고, 1956 년다시선거법개정을통해 5% 의정당득표율과 3석의지역구의원으로대폭강화됨 - 거대정당에게집중경향이강한인물투표성격의제1투표와정당투표 ( 제2투표 ) 42

53 토론 3 에대한견제장치로서강화된저지조항이군소정당의의회진입을저지하고안정적인정당구도와성공적인의회운영을견인함 - 독일식선거제도의본질은다수형성을촉진하고정치적안정과통치가능성을제고하기위하여비례대표제도의대표원칙과목적에일정한수정을가한수정비례대표제도라는것임 - 독일식선거제도는역설적으로정당분열과다당제를통제하고, 지나친정당중심성을지역대표성을통해견제하며, 소수자의원내진입에높은진입장벽을제도화한선거제도이기도함 합의제민주주의론자들은대량의사표발생을들어소선거구제가비례성이없다고주장하는데실제로는독일의선거에서소수정당의원내진입장벽이높고대량의사표가발생함 -2013년독일연방의회총선거서우파연정의파트너인자민당 (FDP) 이 4.8% 득표율로 1949 년첫총선이후처음으로연방의회에진출이좌절되었고, 극우민족주의정당으로유로존탈퇴를주장하던독일대안당 (AfD), 정보화사회의정당을표방한해적당 (Piraten) 도각각 4.7%, 2.2% 를득표하여연방의회진출에실패하는등 5% 득표율을넘지못해원내진입이좌절된군소정당들이획득한득표율이무려 16.8% 에달함 - 우리나라의 2012년제19대총선거와독일의경우는보정의석제도도입으로비례성을순수비례제도에버금가게개선했다는평가를받은 2013년개정된선거법에의해치러진 2013년독일총선거에서두나라의집권당이얻은지역구와정당투표득표수를모두합산하여득표율을구하고그것을의석점유율과비교하면독일집권당인기민당 기사당연합은 43.44% 의득표율로 49.29% 의의석점유율 (311/631석) 을, 새누리당은 43.04% 의득표율로 50.67%(152/300석 ) 의의석점유율을기록함 1) - 다수대표제의특징때문에예외적인경우가없지는않으나 ( 주로군소정당에서발생함 ) 대등한경쟁을벌리는거대정당간에는지역구차원에서발생한사표들이전국적집합적차원에서는상호상쇄되어불비례성이크게나타나지않는것이상식임 1) 독일과우리나라는지역구와비례대표의석의비율이다른데다모두혼합형선거제도를택하고있어비교가어려움으로지역구와정당투표득표수를모두합산하여득표율을구하고그것을의석점유율과비교하는방식으로비교를함. 43

54 선거제도개혁및정당민주화 - 새누리당과독일의집권당연합의비례성을비교해보면독일식선거법옹호자들이주장하는정도로큰차이가있다고보기어려움 우리나라에독일식선거제도가도입되면대통령제하에서만성적인여소야대상황이전개되어정치적불안정이심화될것임 - 독일식선거제도가도입되면선거를통한안정과반수의석을가진정당의배출이불가능해지며오로지인위적인정당연합을통해서만원내다수세력의형성이가능해짐 - 여소야대의타개를위해이질적인세력간의권력분점을전제로하는연정구성이불가피하고, 연정내부조율의필요성에따라정치의생산성 효율성은저하되고, 연정의파트너정당이거부하면정책을수행할수없어책임정치가구조적으로불가능해짐 - 대통령을수반으로하는행정부가국민에대해책임을지고정책을수행하는대통령중심제는의회에서그존립기반을상실하여사실상불구화됨 -만성적인여소야대가되면진보정당이참여하는야권연합을통해야당이원내다수당이되어대통령과원내다수당이분리되고국가권력이표류할수도있음 -야당의영향력을커지고진보정당이제3당으로서캐스팅보트를쥐게되면서이념 세대 지역 노사갈등이더욱첨예화될가능성을배제할수없음 3. 문제 2 : 원내정당론과배치되는원외정당강화론이다 민주노총을기반으로창당하여최초로제도권진입에성공한민주노동당이최초로독일식선거법도입을진보정당의정치개혁아젠다로정립함 - 민주노동당이최초로원내진출한 2004년제17대국회의원총선거에서 지역구와비례대표의비율을 1대 1로하는독일식정당명부비례대표제도입 을공약함 년대통령선거에서민주노동당권영길후보는 비례대표의비율을 50% 로늘리고의석을전체득표율을기준으로배분하는독일식정당명부제도입 을공약함 44

55 토론 민주노동당, 국민참여당, 진보신당탈당파가통합, 창당한통합진보당은독일식정당명부비례대표제도입을당강령에명시함 - 통합진보당은 통합진보당강령해설집 에서 지역구와정당명부를 50% 씩섞되정당득표율과의석점유율을일치시키는독일식정당명부제 를 거대한유권자운동을전개하여 성사시킬것을천명함 제19대총선을앞두고민주통합당한명숙대표와통합진보당이정희공동대표가야권연대에합의함으로써독일식선거법도입논의가야권전반으로확산됨 - 민주통합당과통합진보당양당은공동정책합의문을채택하고제19대국회에서독일식정당명부비례대표제로의선거제도혁신을공동추진하기로합의함 진보정당은노동계급에기반한진보정당의정치적진출을위해정당중심성과비례성을제고할수있는독일식선거제도도입을추진함 - 정당투표에따라정당의석이배분되면후보중심의선거운동이불가능하거나무의미해지는대신선거운동과투표가정당중심으로이루어지고정당정치가제도화되고정당이정치의주체로부각된다고봄 - 지역대표성에기반한단수다수대표제는인물선거와지역주의투표를촉진하고, 노동자들의사표방지심리를자극하여진보정당의입지를약화한다고봄 - 정당명부제는보수정치인의지명도를무력화하고, 선거의양상을개인의지명도에서정당간정책대결로, 유권자들의투표행태를계급투표로전환시킬것으로봄 - 정당득표율을비례대표에게만적용하는일본식병립식정당명부제를일본공산당과사회당의발전을가로막는폐해를끼친제도로비판하면서독일식정당명부제도입을주창함 - 연방제가아닌우리나라에서의권역별비례대표제는지역주의극복이라는정당명부제의취지를유명무실하게만든다고비판하면서지역적의제보다전국차원의의제, 복지국가의제가정치적쟁점으로부상하기위해서도전국단일명부비례대표제가필요하다고강조함 -유권자들의지역주의성향을고려할때지역대표 ( 소선거구제 ) 와비례대표를동등비율로구성하는것이현실적이라고인식하면서독일식선거제도를유권자 45

56 선거제도개혁및정당민주화 정서를감안한현실적인선택지로간주함 진보정당들이말하는정당중심성이란미국의정치학자키이 (V. O. Key) 가말한 정당기능의세수준 에서 조직으로서의정당 ( 이념적정파적활동당원 ) 이중심행위자가되어 정부내정당 ( 국회의원 ) 을통제 감독하며 유권자속의정당 ( 일반유권자 ) 을조직 동원하는개념으로정식화할수있음 - 선거운동도투표도정당이중심이되는사실상정당이후보가되는선거제도는강한규율과위계적인원외정당조직이이념성 정파성 조직성을용이하게관철할수있도록원내정당을강력하게지도하고통제하는방식의정당운영을원활하게함 - 비례대표의확대와정당투표에의해의석이배분되는독일식선거법도입은정치개혁으로포장된진보세력의대표성강화를위한제도일뿐만아니라이같이강한정당규율에입각한원외정당중심의정당운영을보장하기위한수단이기도함 진보정당이말하는정당중심성은새누리당을비롯한정치권이보편적으로수용하고있는원내정당노선과는대척점에선원외정당강화론에다름아님 - 우리정치권에서정치의파행원인을주로취약한정당민주주의에서찾으면서그해법으로공천개혁과원내정당화를지향하는흐름이강력하게형성되어옴 - 이흐름은우리정치권에서이른바제왕적총재, 패권정치, 패거리정치, 보스정치의청산을중심적인정치개혁과제로설정하는점이특징임 - 원내정당론의문제의식은우리나라의정당 ( 원외정당 ) 은대통령의정당, 대통령이되려는자의정당이며, 정당을장악한이들보스와패권세력이공천을통해국회의원을줄세우고, 계파를재생산하며, 대통령직을유지하거나대통령이되려는정치투쟁에국회의원들을동원함에따라대화와타협의정치, 생산적인정치가실종된다고봄 - 원내정당론자들은원외정당을약화하고원내정당을강화하며궁극적으로공천제를정당내의공천기구가아닌주민경선으로변경하여국회의원이정당이아닌주민들에게책임질때국회의원들의자율성을신장되며국회에서도대화와타협의정치가실현될것으로봄 - 합의제민주주의론자들이비례대표의비중을획기적늘리거나전면적비례대표 46

57 토론 3 제실시를주장하나비례대표는당권파의프리미엄이자패권을재생산하는주요도구이며, 합의제민주주의론자들의주장이실현되면국회의원들은패권의대리인이나정당관료로전락하고, 그러한상황에서는예를들면대표적인패권세력인친노가대물림하면서 100년치세도가능하게될것임 - 보수세력들은비례대표제도를원천적으로대화와타협의정치에어울리지않는극단세력들이국민의의사와무관하게원내에진입하는주요통로로인식하고있음 원내정당화를위한새누리당의개혁 년 5월제왕적대통령, 제왕적총재에의한사당화등보스정치의폐해혁파및정당민주주의를위해대통령의당직겸임을금지하는당정분리를제도화하고, 당총재제도를폐지하며단일지도체제를합의제에의한집단지도체제로전환하는당헌개정함 년제16대대통령선거부터미국식대통령예비선거제도를도입하여대통령후보를국민참여선거인단의투표와여론조사로선출함 - 새누리당의정치개혁은정당민주주의와상향식공천제를통해국회의원과원내정당의자율성을신장하고, 원외정당조직을슬림화하며, 원내대표를정점으로한원내정당이상향식으로당론을결정하면서정책과입법을주도하는원내중심의정책정당모델에근거하여추진되어왔음 - 새누리당은특정한계층이아니라광범위한국민대중을대변하는국민정당, 이념에구애받지않고국가발전과국민의생활상의문제를해결하는실용적정당을추구하며, 대화와타협에기반한원내중심의정치를통해사회통합과생산성과효율성있는국회운영을지향해왔음 - 새누리당은제20대국회의원총선거를앞두고국회의원후보도정당이아닌국민이선출하도록 국민에게공천권을 100% 돌려드리는 국민공천제 ( 완전국민경선제, Open Primary) 를당론을집약하여추진한바있으며이는새누리당의원내정당화를위한개혁가운데가장급진적인개혁으로평가할수있음 47

58 선거제도개혁및정당민주화 4. 문제 3 : 제도간정합성의문제 다수대표제와비례대표제는대표원칙과목적이다르고한제도의장점이다른제도의단점이되는상대적인장점과단점을가진제도로서제도간에우열이존재하는것이아님 - 그럼에도불구하고합의제민주주의론자들은비례대표제도와독일식선거제도에대한일방적인찬사와우리선거제도에대한의도적인폄훼로일관하고있어논의의합리성과균형감각을상실함 - 독일은연방제-내각책임제 -양원제, 우리는단방제-대통령제-단원제로국가형태, 정부형태가다르고전형적인양당제를운영하고있는우리는여러정당이연합하여집권하고있는독일과는정당체계도다르고, 정당민주주의의정도와정치인의타협의식에서도현격한차이가있는등두나라는정치제도와정치문화에있어서도매우이질적임 - 헌정제도측면에있어서도비례대표제와다당제는내각제와이원집정부제와같은분권형제도와조응관계를형성함으로독일식선거제도를도입하려면먼저권력구조에대한헌법적결단이선행되고나서선거법이결정되는것이순리이며헌법개정없이선거법만개정된다면헌법체계와미스매치가발생함 - 합의제민주주의주창자들에따르면독일식선거법이도입되면타협과합의의정치가정착되고의회의생산성과효율성이진전될것으로예상하나오히려지역 세대 이념대결과사회적균열을더욱증폭될수있음 5. 문제 4 : 비정규직의문제 이중적노동시장이소득불평등의근본원인 - 우리나라임금불평등의장기추세를연구한홍민기박사의연구결과에따르면임금불평등은급속한산업화가진행되면서심화되다 1980 년을정점으로상당히완화되는모습을보임 - 그러나임금불평등은 1995년부터다시급격하게악화되더니최근에는상위 10% 가임금노동자전체소득에서차지하는비중이 35% 을육박하는매우불평 48

59 토론 3 등한단계로진입함 - 국민전체소득에서상위 10% 가 48% 를가져가고, 임금노동자소득에서는상위 10% 가전체의 35% 를가져가는소득불평등현상의저변에는극심한임금격차가존재하며, 이임금노동자전체소득중에서상위 10% 가차지하는비중이급격하게증가하게된것과국민전체소득중상위 10% 가차지하는비중이급격하게늘어난현상은상호중첩됨 - 비생산적지대수취에기반한대기업, 공공부문정규직노동자들을중심으로한상층노동시장이고소득, 고용안정, 노후보장을독점적으로향유하는그대가로중소하청업체근로자, 연세자영업자, 비정규 88만원세대등은저임금, 고용불안, 노후빈곤에시달림 - 이중적노동시장은높은노인빈곤율과자살율, 과도한교육열, 청년실업, 기업의국제경젱력약화등주요한사회문제초래 의회를통해조직노동자들이과도하게대표되고있는현실에서합의제민주주의론자들이의회권력을더욱강화하는방향으로선거제도개편을주장하는데대해우려되지않을수없음 - 우리나라가대표적인소득불평등국가가된데에는상위 1% 도문제지만그보다는상위 2~10% 에해당하는차상위집단의소득점유율이과도한것이주요원인인데이들집단은대기업과공기업정규직, 공무원들이주류를이루고있으며대부분민노총소속임 -양극화해소가시대적과제로부상하는과정에서이중적노동시장의문제는간과되고재벌개혁의문제로과도하게단순화되고정치권에서는여야당을막론하고선거때마다재벌개혁에중점을둔경제민주화를소환하기에급급함 - 이는한국민주주의가 10% 가과대대표되고있고 90% 는전혀대표되지못하는대표성의편중현상이매우심각함을의미하며, 이는조직노동이다름아닌의회권력을통해과대하게대표된것과무관하지않음 - 의회는민주노총과전교조, 시민단체와야당간의정치적동맹이굳건한비토포인트를형성한곳이며, 의회가좌파기득권연합의이해를대리하고, 노동개혁에대한저항도주로국회를통해표출되고있는것이엄연한현실임 - 선거제도는비단한사회의정치엘리트를어떻게선출할것인가를결정하는정 49

60 선거제도개혁및정당민주화 치제도적인프라를넘어한사회가자신의모순을어떻게해결하고어떠한사 회경제체제를지향해야하는가를지시하는신호등과같은역할을하고있음을 인지하고선거법개정논의에는신중을기해야함 50

61 선거제도개혁및정당민주화 제 1 세션. 선거제도개혁 토론 4 김종갑입법조사관 ( 국회입법조사처 )

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63 토론 4 토론 4 김종갑입법조사관 ( 국회입법조사처 ) 합의제민주주의 vs 다수제민주주의 비례성이높은선거제도는다당제를유도하고, 다당제는연정구성을용이하게하는제도적환경으로작용한다. 그러나이러한합의제민주주의 (consensus democracy) 가작동하기위한과정과패턴이항상규범적인것은아니다. 비례성이높은선거제도에서도양당중심의정당체계와거대양당간연정이나타나는국가사례가관찰된다. 또한연정이비례제만의전유물도아니다. 다수제하에서도연정이빈번히구성된다. 그러나다수제하의연정은득표와의석점유의불균형내지왜곡에기반하고있다는점에서비례제에기반한연정과는본질적으로다르다. 다수제의혜택으로거대정당은과대대표되고군소정당은상대적으로과소대표되는정당체계에서연정은 민의의공정한반영 과는거리가있다고할수밖에없다. 그러한점에서합의제민주주의는다수제민주주의에비해단순히합의도출이용이하고정당간갈등과충돌이적다는것이라기보다, 더민주적 (more democratic) 이라는것을뜻한다고볼수있다. 개방형비례제 vs 독일식비례제 주지하듯이우리의국회의원선거제도는매우낮은비례성을보인다. 총의석에서비례대표가차지하는비중이낮고, 지역구대표와비례대표를각각별도로선출하는의석배분방식을채택하고있다는점과관련이깊다. 낮은비례성은소선거구다수제가적용되는지역구선거의불비례성을보정하지못한다. ( 정부형태와의정합성여부는논외로하고 ) 우리와같이지역구와비례대표의혼합식선거제도에서인물대표성과비례성을조화시킬수있는선거제도는개방형비례제 (Open-List PR) 나독일식비례제 (Mixed Member Proportional) 라할수있다. 이두유형은모두합의제민주주의가잘작동하는국가들이채택하고있는선거제도지만그특징에있어서명확히구분된다. 독일식은소선거구다수 53

64 선거제도개혁및정당민주화 제의지역구선거와폐쇄형명부의비례대표제가결합된연동형비례제인반면, 개방형비례제는유권자가명부후보를직접선택할수있는개방형명부방식의전면적비례제다. 큰틀에서보면독일, 뉴질랜드등독일식계열의인물화된비례제보다는스웨덴, 덴마크, 오스트리아등의개방형비례제가높은비례성을보이면서인물대표성도구현할수있다는점에서한국선거제도의개혁모델로바람직할것이다. 개방형은독일식보다높은비례성을보장할수있고, 주또는구역단위의선거구에서개방형명부로후보자를직접선출하기때문에인물대표성도구현하는장점이있다. 그러나개방형비례제가도입되기위해서는지역선거구의폐지가불가피하다는점등을고려할때독일식도한국선거제도의대안으로검토해볼수있을것이다. 과거의독일식 vs 현행독일식 독일식비례제는 2013년연방선거법개정을전후로전면적으로변경되었다. 2013년이전독일식이정당의득표율을기준으로연방차원에서정당별배분의석을정하면 ( 상위배분 ), 주단위하위배분에서개별정당의주별득표율에따라재배분하는방식이었다. 그러나현행독일식은인구비례로주별할당의석을정한후개별주에서정당에의석을배분하는방식이다. 그리고초과의석이발생하면이전독일식은그것만인정하는것에그쳤지만, 현행방식은보정의석 (compensation seats) 을추가로배분한다. 보정의석배분으로모든정당의의석점유는득표대비완전비례한다. 따라서정당의의석수는지역구의석과무관하게정당득표로만결정된다. 우리가도입하려고하는독일식은의석수가과다하게늘어나는현행독일식은아닐것이다. 그렇다고과거의독일식과같이전국단위로정당별의석을정한후개별권역에하위배분하는방식도아닐것이다. 2015년선관위가제안한독일식의의석배분방식을볼때과거의독일식과현재의독일식을혼합한방식으로보인다. 즉, (6개) 권역별로개별정당의의석을산정한후전국합산하여정당의총의석을정하지만, 보정의석없이초과의석만인정하는방식이다. 독일식은초과의석발생최소화가관건 독일식은초과의석이발생하지않으면이상적인선거제도다. 모든정당의의석점유는득 54

65 토론 4 표에비례한다. 그렇지만독일총선에서초과의석은선거때마다발생한다. 초과의석의발생이 일상적인현상 이다. 1인2 표제가도입된 1953 년총선부터지난 2013년총선까지단한번도초과의석이발생하지않은적이없다. 그러나독일식은득표율만큼만의석을가져가는비례제를기본원칙으로하고있다는점에서초과의석은 예외적현상 이기도하다. 초과의석은거대정당에서만발생한다. 우리가현행제도에서나타나는불비례성을개선하기위해독일식을도입하는데초과의석이발생하는것을용인하면오히려거대정당의과대대표를강화시켜주게된다. 2012년독일연방헌법재판소는초과의석을허용하되과다하게발생했을때의석보정이뒤따르지않을경우정당의기회균등의원칙, 평등의원칙에위배한다고판결한바있다. 지역구와비례의석비율? 독일식에서초과의석의발생을최소화하고높은비례성을유지하기위해서는비례의석의비율이중요한요인으로작용한다. 비례의석의비중이높을수록초과의석의발생가능성은낮아진다. 비례의석의비율을어느정도로설정할것인지는외국의사례, 학계의의견등을참조하여결정할문제지만정당간합의가가능한수준에서최대한높일필요가있다. 최근독일에서는초과의석의발생을최소화하기위해비례의석의비율을지역구의석보다높이는방안도제안되고있다. 또 Taagepera and Shugart(1989) 는혼합식선거제도에서비례성을보장하기위해서는비례의석비율이총의석대비최소한 1/4은되어야한다는연구결과를발표한바있다. 1/4은현행 300석을기준으로할때지역구와비례의비율이 3:1(225 석 :75석) 이라는것을말한다. 권역명부 vs 전국명부 명부작성을전국명부로하면초과의석의발생을최소화할수있다. 뉴질랜드의경우지역구와비례대표의비율이 1.4:1 로독일에비해비례의석의비중이낮지만거대정당의초과의석은독일식을도입한 1996년총선이래단한번도발생하지않았다. 1) 초과의석의발생에영향을미치는요인이다양하고뉴질랜드의특수성이존재한다고해도거대정당 1) 초과의석이 1-2 석발생한적은있으나거대정당이아닌군소정당에서발생한것이고그원인도독일과달리마오리특별선거구와봉쇄조항의지역구 1 석요건때문이었다. 55

66 선거제도개혁및정당민주화 의초과발생이없었던것은전국명부방식을채택한이유가크다고할수있다. 권역명부가지역구도완화와지역인재의등용등의취지에서논의되기도하지만, 그러한목적을달성하기위해서는비례의석이대폭확대되어야한다. 비례의석의비중을대폭높이지못하면권역명부방식은오히려군소정당의과소대표를악화시킬수있다. 군소정당은지역구에서의석을확보할가능성이낮기때문에비례의석을통해서만과소대표문제가해결된다. 군소정당의비례의석점유율을높이려면권역명부가아닌전국명부방식이어야한다. 권역명부방식은권역간대표성의불균형문제도야기한다. 인구비례로최초할당된권역별의석수가초과의석으로달라지기때문에대표성의왜곡이발생하고, 권역구분으로인한사표도발생한다. 2) 권역명부방식은기본적으로독일식보다는전면적비례제에서순기능을보일수있는제도다. 발제자께서제안하는선거제도개혁안도뉴질랜드의전국명부방식으로이해된다. 소폭의초과의석은 비례의석이동 으로의원정수유지 초과의석이발생했을때항상전체의원정수가늘어날수밖에없는것은아니다. 의원정수의확대없이초과의석을해결하는방법도있다. 현행독일식은초과의석과보정의석으로늘어난의석수를주별로다시배분할때초과의석의재발생을막기위해이방법을사용한다. 정당득표율에따른배분의석에서초과의석을제외한나머지의석을비례배분하면총의석의변동을막을수있다. 3) 이방식은스코틀랜드는물론비례제국가인에스토니아, 오스트리아등전면적비례제국가에서도사용된다. 단, 이방식은초과의석이소폭발생했을때사용하는것이바람직하다. 그렇지않으면초과의석으로인한정당간불비례성을심화시킬수있다. 대통령결선투표제 대통령결선투표제는단점이없는것은아니지만유권자가소신에따라투표할수있는 제도유형이고당선인의민주적정당성을제고하는효과를보이는것이사실이다. 그런점 2) 2011 년독일의회는연방하원선거의의석산정과정에서발생하는 16 개주별잔여표를의석으로전환하는내용의연방선거법개정안을통과시킨바있다. 3) 다만권역별득표율에따라재배분되기때문에인구비례로최초설정된권역별대표성의왜곡이발생한다. 56

67 토론 4 에서결선진출대상후보자의요건등과같은문제를개선한다면도입을긍정적으로검토해볼수있다. 그러나의회선거제도는연정구성이용이한의원내각제이면서국민직선의대통령이별도로존재하면총리와대통령간권한배분은물론연정의구성과운영에장애가될수있다는점을고려해야한다. 57

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69 제 2 세션 정당민주화

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71 선거제도개혁및정당민주화 제 2 세션. 정당민주화 정당공천문제의양상과해결방향 김윤철교수 ( 경희대학교 )

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73 발표 1. 정당공천문제의양상과해결방향 정당공천문제의양상과해결방향 김윤철교수 ( 경희대학교 ) 1. 공천문제의설정 (1) 공천은분명중요하다. 샤츠슈나이더는정당의가장중요한기능을공직후보자선출로보면서정당이후보자공천을제대로하지못하면정당으로서의미가없다고했을정도이다. (2) 공천은정치충원의중요한첫단계로서의회의원과대통령등을포함한선출직공직에진출할수있는정치인들의풀을형성하는기능을할뿐만아니라, 정당에의해공천된 후보의자질 은입법부, 나아가정부구성원의질을결정하고정치의성격과결과를규정한다. 또공천과정을통해선정된후보들은개인으로서특정지역이나특정집단을정치체제와연결시켜주는역할을한다. (3) 한국정당정치에서공천은또다른의미에서도중요한문제다. 고질병이라고할정도로매선거때마다공천파동을겪으면서정당정치에대한불신을증대시키고있기때문이다. (4) 한언론사에서 20대총선에대해 사상최악의공천파동이라는오명으로유권자에게기억될전망이다 라고썼다 ( 세계일보 ). 또다른언론사에서는 20대총선결정적장면 8 이라는기사를실었는데 ( 한국일보 ), 8개장면중 3개장면이공천문제이다. 당시불거졌던공천문제를상기하는차원에서기사내용을살펴보면아래와같다. 63

74 선거제도개혁및정당민주화 <20 대총선의결정적장면 > < 장면1> 살생부논란과윤상현막말파문본격공천시즌을앞두고새누리당은살생부논란과윤상현의원의막말파문으로들썩였다. 2월 26일 김무성대표측근을만났더니김대표가현역의원 40여명의물갈이명단을친박계에서받았고거기에나도포함돼있었다 는비박계정두언의원의발언으로시작된살생부논란은김대표의사과로일단락됐다. 지난달 9일친박계핵심인윤의원이 김무성죽여버려 라고말하는내용이담긴녹음파일이공개되면서촉발된막말녹취록사건은 6일후윤의원이공천에서배제되면서마무리됐다. < 장면3> 김무성대표의 옥새쿠데타 김무성대표가지난달 24일긴급기자회견을열고 당헌ㆍ당규를위반한공천장에는도장 ( 대표직인 ) 을찍어줄수없다 며유승민의원의지역구를비롯, 부당공천논란이거센지역구 6곳을 무공천 하겠다고밝힌후부산으로떠났다. 옥새쿠데타 였다. 친박계의설득으로다음날서울로올라온김대표는 4시간에걸친마라톤회의끝에 3곳은공천을확정하고나머지 3곳은무공천하기로하면서총선후보등록을 2시간남겨놓고가까스로공천내홍이봉합됐다. < 장면5> 더민주, 친문인사컷오프와비례대표공천파동김종인더불어민주당비상대책위원회대표가 정무적판단 에따라정청래, 이해찬의원을공천에서배제했다. 친노ㆍ친문진영두의원의컷오프를두고당안팎의지지자들은크게반발했다. 김대표는이어자신을 비례대표 2번 에배치하면서 셀프공천 논란을불러왔다. 또당헌에규정된비례대표선출방식을수정하려다중앙위원회의거센반발에결국원위치했다. 이과정에서정체성논란이불거지자김대표는당무를거부하고대표직사퇴도검토했으나지난달 23일잔류를선언하면서사태는일단락됐다. (5) 위의세가지장면으로부터현재한국정당정치가겪고있는공천문제를설정할 수있다. 분권과개방원칙구현의지체 가바로그것이다. (6) 분권과개방원칙구현의지체는세가지문제로외화된다. 첫째, 상향식 - 국민참여 경선원칙의제한적실행. 둘째, 전략공천 외부영입의과잉상징화. 셋째, 여론조사 에대한의존의심화이다. 64

75 발표 1. 정당공천문제의양상과해결방향 2. 상향식 - 국민참여경선원칙의제한적실행 (1) 모든정당이분권과개방을정당민주주의의규범으로수용하고, 상향식- 국민참여경선을공천의원칙으로삼아당헌에명기하고있다 ( 전당원투표를원칙으로삼고있는정의당은예외 ). (2) 실제로는 제한적 인수준에서실시하고있다 (< 표1>, < 표2>, < 표3> 참조 ). (3) 양적측면에서만제한적인것이아니다. 공천유형이시기별로, 정당별로유동성을띤다는점에서도제한적이다. 예측가능한 게임룰로아직정착되고있지못하기때문이다. (4) 보다큰문제가있다. 물적- 인적네트워크에서열세에있는정치신인과당내소수파에게불리하다는것이다. 전향적인확대가이루어지고있지않은이유이다. 또경선관리와선거인단구성을책임지는중앙당의영향력이강하게작용할수밖에없어, 결국분권과개방이라는취지에걸맞지않게된다는것이다. (5) 보다근본적문제는비당원 -일반유권자가참여하기가쉽지않은삶의처지에놓여있다는것이고, 이를기술적으로해결하는중에여론조사의존성이심화되어졌다는것이다. 또당원참여와당조직의안정성에도부정적영향을끼친다는것이다. < 표 1> 19 대총선정당별공천유형 - 비경선과경선 정당 비경선 경선 합계 새누리당 183(79.6%) 47(20.4%) 230(100%) 민주통합당 99(47.4%) 110(52.6%) 209(100%) * 전용주 공영철. 정당공천유형과경쟁도그리고선거경쟁력 :19 대총선으로중심으로. 정치정보연구 15(2) p.140 < 표 2> 19 대총선선거구후보공천방식 구분 단수후보 국민참여경선 여론조사 계 새누리당 183(79.6%) 8(3.5%) 39(17%) 230(100%) 민주통합당 99(47.1%) 86(41%) 현장투표 + 모바일 :68 현장투표 + 모바일 + 여론조사 :18 25(11.9%) 210(100%) * 전용주 공영철. 정당공천유형과경쟁도그리고선거경쟁력 :19 대총선으로중심으로. 정치정보연구 p

76 선거제도개혁및정당민주화 < 표 3> 20대총선공천유형현황 경선 비경선 합계 새누리 140(56.45%) 108(43.55%) 248(100%) 더민주당 56(23.93%) 178(76.07%) 234(100%) 국민의당 32 (18.71%) 139(81.29%) 171(100%) * 김한나 박원호. 제 20 대총선의후보자당선결정요인. 21 세기정치학회보 제 26 집 2 호 년 p 전략공천과외부영입의과잉상징화 (1) 모든정당이표현상의차이는있지만, 전략공천 을당헌및당규사항으로명기하고있다. (2) 지난 20대총선에서새누리당은 11곳에, 더민주는 8곳에전략공천을했다 ( 뉴시스 ). 양적으로많지는않다 ( 새누리 2곳, 더민주 5곳승리 ). 새누리서울마포갑, 대구북을, 대구수성을, 인천남동갑, 인천남구을, 서울노원병, 부산사상, 경기분당갑, 서울용산, 대구달성, 대구동갑 ( 이상 11곳 ) 더민주서울동작갑, 서울은평갑, 서울마포을, 경기용인정, 세종시, 광주서갑, 서울중성동을, 경기남양주갑 ( 이상 8곳 ) (3) 문제는전략공천을둘러싸고당내반발과갈등을가져와공천파동의계기가되었다는것이고, 전략공천후보자들의경우정당과지역유권자와의관계형성보다정당간경쟁에주로초점이맞춰졌다는것이다 ( 새누리당은 2014년보수혁신특별위원회가 20대총선부터전략공천을전면폐지하는것으로결정했으나결국없던일이되었다 ). (4) 외부영입은정당간경쟁의주요레퍼토리가되어있다. 20대총선당시더민주- 국민의당영입경쟁이화제가되기도하였다. 정의당마저도외부영입조항을구비하고있다 ( 단피선거권부여에한정하고있다 ). (5) 문제는외부영입이 보여주기이벤트식 으로전개되면서정책선거의계기를만들지못했다는것. 외부영입인사가당의고유한이념과정책과핵심의제를담지했는지 66

77 발표 1. 정당공천문제의양상과해결방향 도의문이다. 영입인사의커리어와이미지를일회적으로소비하는방식으로이루 어졌다는것이다. 더민주문재인대표가주도해영입한외부인사는총 27명이며 19명이지역구및비례대표공천을신청하고여의도입성에도전장을던졌다. 이가운데 16명 ( 지역구 14명, 비례대표 2명 ) 이공천을받아생존에성공했으며본선에서는최종적으로 8명이 ' 국회의원배지 ' 를달고금의환향했다. 새누리당의성적은더저조하다. 공천과정에서외부영입인사 6명중단 2명만살아남은점... 유일하게지역구공천을받아본선에나선변환봉후보 ( 성남수정 ) 도현역의원인더민주김태년의원의벽을넘지못하면서자존심을구겼다. 비례대표 9번을받은전희경자유경제원사무총장의국회입성확정이그나마위안을안겨줬다 ( 파이낸셜뉴스 ). (6) 전략공천 외부영입이대폭이루어진것이아님에도, 이목이집중되고정체성관련메시지로수용되면서각당의의제, 담론, 정책이유권자에게제대로전달되지못하는효과가발생한다. 이를 과잉상징화 라고부를수있다. 리더십과계파갈등도이과잉상징을둘러싸고일어난측면이있다. 더민주는안보무관심정당? 軍출신비례영입 '0명 ( 머니투데이 ) 더불어민주당은 20대총선비례대표당선권에군출신인사가빠졌다. 대한민국최초의여성장군인양승숙전국군간호사관학교장은더민주비례대표에신청했으나 25번을받아당선권에서멀다. 4. 여론조사의존 (1) 모든정당이공천에여론조사를활용하고있다. 아예당헌 당규사항으로명기해 합법성 을담지하고있다. (2) 학계에서는그간공천과정에여론조사를활용하는것을두고입장이갈린다. 다수는비판적이다. 주로네가지이유를들어그러하다 ( 강원택. 당내공직후보선출과정에서여론조사활용의문제점. 동북아연구 제14권. 2009). 첫째, 여론조사는참여와선택의의미에있어서투표행위와매우다른차원에놓여있어공천에적용하기가적절치않다. 후보경선에투표하는것은자발성을전제로 67

78 선거제도개혁및정당민주화 하여자신의선택과행동에대한책임을수반하는것이지만, 여론조사는수동적으로표출한의견표명일뿐그러한의사표현에따른결과에대해별다른의식을하지않는다. 또한여론조사는어떤결과를이끌어내고싶다는수단적목적에의해지배되는투표행위와는달리자신이좋아하는것을드러내보이고싶다는표출적목적에의해지배된다. 결국여론조사는후보들에대한단순한호오도나관심의정도를반영하는인기투표에불과한것이기때문에후보를결정하는것과같은중요한목적을위해사용되어서는안된다. 둘째, 여론조사방식은정당정치라는정파적갈등의장으로부터멀리떨어져있으면서국민들로부터호의적인이미지를창출하고있는국외자가정당을우회하여지도자로등장할수있는길을열어놓기때문에정당정치의약화를몰고올가능성이높다. 이러한국외자는정당정치의한복판에서정치적경험을쌓아가고있는인물들과달리정치적, 정책적으로검증되지않았기때문에대의민주주의측면에서결코바람직한현상이아니다. 셋째, 여론조사는후보선정과정에서당원들을소외시킬수있고이는정당정치를약화시키는또다른원인이될수있다. 정당활동에적극적으로참여하고있는당원들의이념적정책적선호는일반유권자의그것과다른경우가많다. 따라서당원이아니라일반유권자를대상으로하고있는여론조사는다수당원이원하는후보가아닌다른후보가본선에진출할수있는자격을획득하게만들가능성이높다. 즉민심이당심을이기는현상이자주발생할수있다. 이렇게되는경우당원들의정당에대한충성심이떨어질수밖에없고, 이는정당정치의약화로귀결된다. 넷째, 여론조사는표분추출의측면에서문제가발생할수있고또한비표본오차의 문제로부터도자유롭지않기때문에그결과가항상정확한것은아니다. (3) 소수지만 (2) 의비판적입장이제시한주장을반박하면서공천과정에서의여론조사활용을옹호하는입장도있다 ( 조진만. 여론조사공천의쟁점과정당의선택. 한국정치학회 2011 공동학술대회 ). 설득력을지니고있으며, 여론조사가현실적으로널리수용된상황을고려할때귀기울일만하다. 68

79 발표 1. 정당공천문제의양상과해결방향 첫째, 여론조사가자발적이아니라수동적으로선택된다는바로그점에서일반적인정치참여를통해서는반영될수없는시민들의의견이반영될수없는시민들의의견이반영될기회를확보할수있다. 즉여론조사는누구나동등한확률로의견을표명할수있는기회를보장하고있고, 이러한여론조사의특성은기존의정치참여에서소외되어있던시민들의목소리가일정부분정치과정에투여될수있는길을열어놓을수있다는것이다. 결국공천방식으로의여론조사는투표의형식으로는반영되기매우어려운시민들의의견을반영함으로써공천결과의편향성을완화시키는역할을담당하고있기때문에긍정적인측면이존재한다고할수있다. 둘째, 국외자에유리하게작용하며궁극적으로정당정치의약화를가져오는문제는 정당이후보자자격기준을엄격하게정함으로써극복가능하다. 셋째, 민심이당심을뒤집는다는것은대의민주주의측면에서오히려긍정적. 대의민주주의에서민심은당연히당심보다우위에있어야하며, 정당은민심을적극적으로반영하고자할때비로소정권을획득할자격을얻을수있는것. 당원의수가적고이들의성향이일반유권자와매우다른상황에서이들의의견이전적으로공천과정에반영된다면일반유권자의선호와는심각하게괴리된후보가선정될가능성이높다는점이다. 이러한현상은건전한대의민주주의성취하기어렵게하기때문에문제의소지가있다. 넷째, 표본추출문제는휴대폰번호등을사용해완화할수있다 ( 실제최근이와관 련휴대전화안심번호도입과여론조사기관등록제도입등을통해개선노력이이 루어지고있다 ). (4) 학계에서의논쟁에도불구하고혹은그와별개로정치현실에서는여론조사에대한시비가계속이어지고있다. 심지어결과조작시비까지일고있다. 선거사범이전반적으로증가한가운데, 흑색선전과여론조작유형선거사범이늘어난양상을보이고있다 69

80 선거제도개혁및정당민주화 새누리당클린공천지원단이조사에착수한곳은 90여곳이다. 주로경선여론조사에서중복 대리투표등부정투표사례가다수인것으로전해졌다 ( 문화일보 ). 전국검찰청에입건된건수는 846 명으로 19대총선 16일전 620 명에비해 36.5% 나증가했다. 현재까지입건된선거사범중금품사범은지난총선때의 243 명에서 165명으로감소했지만흑색선전사범은 127명에서 334명으로늘었다. 여론조작은 88명으로지난총선같은기간 25 명보다 3배이상증가했다 ( 미디어펜 ). 5. 해결방향 (1) 공천문제해결책을모색함에있어전제할환경과조건이있다. 1 정당민주주의에대한관심과참여의결여 2 1을강제하는사회경제적환경 ( 불평등 / 부와권력격차의심화 ) 과정치소외 3 1과 2를해결하기어려운 정치적시간 ( 선거주기 ) 과 비용지불능력 의부재. 특히 개혁친화적도전세력 의경우 4 3을감안했을때, 카르텔유지 가가장효율적 결과로새로운룰이기성세력에게유리하게작용하는역설 ( 가령상향식공천과국민참여경선이오히려자원동원능력에서우위를차지하고있는현직자혹은자원보유자에게유리하게작용 ) 의결과로규범과원칙을수용하되, 제한적으로실행하는것이윈윈 (2) (1) 의제약을고려할때, 공천개혁의사회적조건과환경을조성해야한다. 공천과정에대한시민적감시 ( 바른정당이구상하고있다 ) 와국회 -학계공동의공천제도연구단위등의설치도검토해야한다. (3) 상향식- 국민참여경선의기반구축을위해서라도 ( 당원만참여하는공천제도가아닌 ) 당원중심의공천제도- 혹은당원제도- 를재검토할필요가있다. (4) 각정당의전략과상황에근거한공천시스템을조기구축해야한다. 공천방식은정당의생성기원과조직구조등에따라차이를가질수밖에없다. (5) 해외국가의경험과이론에기초한특정제도의도입보다는현제도의전향적운영에우선초점을맞춰야한다. 이를위해시행세칙을포함한각정당의공천시스템 70

81 발표 1. 정당공천문제의양상과해결방향 을완비해야한다. (6) 공천개혁을유도하기위한인센티브구조와타제도 ( 특히선거제도 ) 와의상응성혹 은타제도가공천개혁을유도하는제도조합을설계할필요가있다. 71

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83 선거제도개혁및정당민주화 제 2 세션. 정당민주화 정당운영과당내민주주의 윤종빈교수 ( 명지대학교 )

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85 발표 2. 정당운영과당내민주주의 정당운영과당내민주주의 윤종빈교수 ( 명지대학교 ) - 목차 - Ⅰ. 서론 : 한국정당정치무엇이문제인가? Ⅱ. 정당개혁모델과정당조직및운영 Ⅲ. 한국정당의헌법적지위와유권자인식 Ⅳ. 정당운영과당내민주주의현실 Ⅴ. 결론 : 당내민주주의를위한제언 Ⅰ. 서론 : 한국정당정치무엇이문제인가? 한국정치의가장큰한계는 정치적대표의실패 (representation failure) 에있다. 즉, 정치, 정치인, 그리고정치제도가점점시민의요구와의사를대변하지못하고오히려그간극이커지고있는데이는대의민주주의에서가장핵심적인제도인정당과국회가제대로기능을발휘하지못하고있기때문이다. 우리정치제도가 3권분립의대통령제를채택하고있지만행정부가법안을제출할수있도록허용한점과국회의원이장관을겸직할수있도록한내각제적인요소가순수한대통령제의작동을어렵게하고있다. 과거민주화이전부터형성된인물 ( 보스 ) 중심의정치가국회운영의주도권을정당에게부여해 3권분립의원칙은훼손되어왔다. 특히정당이교섭단체제도를통해국가가지원하는보조금과국회운영을위한법적권한을보장받음으로서실질적으로국정운영에있어서국회보다더우위의위상을갖고있다. 이와더불어거대정당들은공정하지못한국가보조금배분방식에의해군소정당에군림하는견고한기득권집단이되었다. 과거 3김시대에비해당내의사결정구조의민주성이개선되었지만아직도과 75

86 선거제도개혁및정당민주화 거지역과인물을기반으로한정당정치의유산에서벗어나지못한우리정당은아직도수직적의사결정구조를가지고있고소수지도부가공천권과자금을좌우하는현실이다. 그러다보니소수인물을중심으로형성된당내계파가정당과국회운영을좌지우지하고국민을바라보는정치보다는당내기득권과이권다툼에몰두해국민눈높이와동떨어진당내민주주의에역행하는악순환이거듭되고있다. 한국정당정치에대한연구가양적 질적으로성장했음에도불구하고이와같은문제점이지속되는것에대해정당관련정치학자들의책임감과자성이필요하다. 정당모델, 당내경선, 정당의조직과운영, 정당의선거유동성, 지도부와당원의이념적성향및정책입장등많은연구가진행되었음에도불구하고한국정당정치는크게개선되지않고있다. 정당의정치대표성의실패는민주화이후한국정치가답보상태에머물러있는가장주요한원인으로비난받고있다. 이글은정당개혁의큰틀에서우리나라정당의운영과조직의현실을진단하고이를토대로문제점을간략히살펴본후, 당내민주주의개선을위한과제는무엇인지논의하고자한다. 경험적분석을위한자료의한계로연구의범위와방법이다소제한적이지만우리나라정당이나아가야할미래에대한논의거리를제공한다는점에서의의를가질수있다고생각한다. Ⅱ. 정당개혁모델과정당조직및운영 한국정당개혁의방향성과대안을제시하기위해서는한국적정당모델에대한논의가선행되어야하는데국내에서는일반적으로키 (V.O.Key) 의분석틀을활용해정당의현실을파악하고논의의지평을넓혀왔다. 그는정당의기능을 3가지범주로구분하는데 조직으로서의정당 (parties as organization), 정부내정당 (parties in government), 유권자속의정당 (parties in the electorate) 의 3가지로이에따라한국정당의현실을살펴보면첫번째로중앙당조직은비대한반면지역과당원조직은매우취약하고, 둘째, 정부와여당이지나치게유착되어대부분의경우정책입장이일치하고국회내에서의여야대결구도가아닌, 정부 여당대야당의갈등구도가지속되어책임정당정치는실종되었으며, 마지막으로정 76

87 발표 2. 정당운영과당내민주주의 당의시민대표성이취약하여유권자와정당의간극은점차커져왔다. 이러한키의분석틀을기반으로국내의정당개혁논의에서는몇가지정당모델이제시되어왔다. 우선한국정당의조직적취약성을극복하기위한대안으로 대중정당모델 이제시되었는데이는이념을기반으로한당원의자발적이고적극적인활동을토대로한것으로 조직으로서의정당 의중요성을강조한것이다. 다음으로는정당의지역조직은선거때를중심으로가동되고당내최종의사결정기구는현역의원들의집합체인의원총회가수행하는중앙당중심의 원내정당모델 이있고, 또다른모델로는일반유권자의주도적인참여와중심적인역할에의해정당이운영되는 유권자속의정당모델 이논의되어왔다. 그밖에도포괄정당, 카르텔정당모델등이논의되어왔지만우리나라의역사적 맥락적정당정치발전과정에대한심도있는논의없는정당모델논쟁은한계를가질수밖에없다는것이학계의지배적인인식이다 ( 강원택 2009; 장훈 2012; 윤종빈 2013). 특정이념집단중심의당원조직으로운영되는대중정당이탈이념화, 탈근대화등의사회변동으로위기를맞게되자 2003년노무현전대통령의열린우리당의주도로원내정당으로의개혁의필요성이대두되었으나이또한풀뿌리지역조직을토대로한유권자소통이원활하지않아현실적적용가능성이쉽지않았다. 결국원내정당과원외정당의장점이결합되어야만정당의본래의기능이제대로작동할수있다는역사적교훈을얻게되었다. 요약하자면, 한국적현실에적합한정당모델은원내정당과원외정당을절충한것으로원외정당조직은유권자와의소통에중점을두고특히선거과정에서풀뿌리이슈와현안을파악해정치아젠다로발굴하고이를원내에서의원들이입법과정에반영하는상호작용의시스템이다. 즉, 이상적인정당개혁모델은지역구수준에서당원과의지속적인의사소통을통해긴밀한관계속에서이슈를발굴해중앙의회수준에서이를정책과입법으로대변하는역할을수행하는것이다. 77

88 선거제도개혁및정당민주화 < 표 1> 정당정치의각영역별로본대의민주주의실현을위한요건 영역대의민주주의실현을위한요건효과 유권자속의정당 정당조직 정부속의정당 - 정당결성의실질적자유 - 복수정당간의자유경쟁 - 당내민주주의 ( 밑으로부터의참여, 엘리트간경쟁 ) - 행정부와의회의정책결정과정에서정당이실질적으로집합적의사결정의중심적행위자로기능 - 유권자주권의실현 - 시민사회의균열구조에조응하는정당체제의성립 - 당원과지지자의의사반영 - 정당을통해대표된유권자의의사가국가정책결정과정에서실현 - 책임정당정치의실현 자료 : 박찬표 (2003) 재인용 < 표 1> 은키 (Key) 의분석틀을이용해대의민주주의실현을위한요건이무엇인지살펴본연구이다. 우선유권자속의정당차원에서는유권자와의긴밀한의사소통과유권자의이해관계를대변하기위해정당결성의실질적자유를보장하고복수정당간의자유경쟁을허용하는것이다. 다양한정당이다양한이해관계를대표하는다원주의를정당체제를구축하게된다. 다음으로정당조직의측면에서는당내민주주의실현이대의민주주의실현을위한궁극적인요건이된다. 아래로부터의수평적인당내의사결정구조가만들어지고엘리트간의자유로운경쟁이보장되어야만당원과지지자의의사가정당의운영과정에제대로반영될수있을것이다. 한편, 정부속의정당차원에서대의민주주의의실현은행정부와의회의정책결정과정에서정당이실질적으로집합적의사결정의중심적행위자로기능하는것을의미한다. 유권자의의시가정당을통해국가정책으로반영되는것으로책임정당정치의실현을의미하는것이다. 이와같은 3가지차원의대의민주주의실현을위한요건에서가장기본적인토대가되는것은당내민주주의라고생각된다. 정당의조직구조가유권자의아래로부터의의사를수렴할수있는틀이만들어져야정부의정책과국회의법률안이유권자의요구를제대로반영할수있기때문이다. 중앙당조직구조, 지구당부활, 당내경선의개방성, 정치자금의수요와공급등의문제가아직도오랜숙제로남아있는것은당내민주주의가대의민주주의실현을위한매우중요한선결조건이기때문일것이다. 78

89 발표 2. 정당운영과당내민주주의 Ⅲ. 한국정당의헌법적지위와유권자인식 본절에서는한국정당이갖는헌법적지위는어떠한지, 권리와책무는무엇인지에대해살펴보고, 과연우리정당들이이에상응하는사회적위상을갖고있는지를살펴보고그의미를알아보고자한다. 한국정당의헌법적지위 : 우선헌법제8조 1항과 2항에따르면정당의설립은자유이며다양한정당이보장된다. 또한 3항에따라한국정당은법률에의해보호받으며국가는정당운영에필요한자금을제공할수있도록허용하고있다. 그러나 4항에따라정당의목적이나활동이민주주의원칙에위배되어서는안되고위배할시정부의제소에의해헌법재판소가해산을심판할수있다. 또한정치관계법의일부로서정당법제2조는정당의존립목적을규정하고있다. 요약컨대, 우리나라헌법은정당이국가로부터보호받을권리와민주주의기본질서를준수할책무를동시에규정하고있다고볼수있다. ( 헌법제8조 ) 1 정당의설립은자유이며, 복수정당제는보장된다. 2 정당은그목적 조직과활동이민주적이어야하며, 국민의정치적의사형성에참여하는데필요한조직을가져야한다. 3 정당은법률이정하는바에의하여국가의보호를받으며국가는법률이정하는바에의하여정당운영에필요한자금을보조할수있다. 4 정당의목적이나활동이민주적기본질서에위배될때에는정부는헌법재판소에그해산을제소할수있고, 정당은헌법재판소의심판에의하여해산된다. ( 정당법 ) 제2조 ( 정의 ): 이법 ( 정당법 ) 에서 정당 이라함은국민의이익을위하여책임있는정치적주장이나정책을추진하고공직선거의후보자를추천또는지지함으로써국민의정치적의사형성에참여함을목적으로하는국민의자발적조직을말한다. 79

90 선거제도개혁및정당민주화 < 표 2> 주요기관에대한신뢰도 기관 신뢰도 ( 평균 ) 정부 ( 행정부 ) 4.82 국회 ( 입법부 ) 3.66 법원 ( 사법부 ) 4.82 정당 3.66 정치인 3.04 대통령 5.10 전체 4.19 자료 : 정당과사회통합에대한국민의식조사 (2015). 전혀신뢰하지않은경우인 0 에서완전히신뢰하는경우인 10 사이의점수를가짐. < 표 2> 는한국정당의사회적위상을단적으로말해주는사회적신뢰도를보여주 고있다. 한국정당에대한국민의신뢰도는대통령과정부기관에비해상대적 으로낮다는것을알수있다. 대통령에대한신뢰도는 5.10, 행정부에대한신 뢰도 4.82, 사법부에대한신뢰도 4.82 에비해정당에대한신뢰도는 3.66 으로 국회에대한신뢰와동일한값으로나타났다. 앞서살펴본바와같이국가가보 장하는헌법적지위에비해한국정당의사회적위상은그다지높지않다고볼 수있다. < 표 3> 정당의필요성에대한의견 빈도 % 매우필요하다 필요하다 필요하지않다 전혀필요하지않다 총계 자료 : 정당과사회통합에대한국민의식조사 (2015) 우리나라정당이비판과혐오의대상으로신뢰가낮지만, 필요성에대해서는사회적공감대가형성되어있다고생각된다. 위의 < 표 3> 은 선생님께서는한국정치가제대로운영되기위해서정당이필요하다고생각하십니까? 라는문항에대한빈도분석을실시한결과이다. 응답자의 70.4% 가정당이필요하다고응답해국민다수가정당의필요성에대해서는공감하는모습을보인다. 또한정당이 매우필요하다 와 필요하다 고응답한비율의합은 82.9% 로상당히높게나타났다. 80

91 발표 2. 정당운영과당내민주주의 정당에대해부정적인사회적인식과달리다수의설문조사응답자들은한국정치에서정당의필요성에대해공감하고있는것으로미루어볼때정당이유권자의일상적인비판의대상이지만대의민주주의실현을위해중요한행위자로서의역할은인정하고있는것으로해석할수있다. < 표 4> 정당의역할수행에대한만족도 빈도 % 매우만족한다 대체로만족한다 별로만족하지못한다 전혀만족하지못한다 총계 자료 : 정당과사회통합에대한국민의식조사 (2015) < 표 4> 는 한국정당이국민의목소리를반영하는역할수행에대해얼마나만족하십니까? 라는설문에대한빈도분석의결과이다. 응답자의과반이상이 (55%) 정당의역할수행에대해 별로만족하지못한다 고응답했으며, 별로만족하지못한다 와 전혀만족하지못한다 는응답을합치면 73.8% 에달하는것으로나타났다. 우리나라국민들은정당의필요성에대해서는인정하지만크게신뢰하지않으며현실정치차원에서도정당의대표역할에만족하지않는것을알수있다. < 표 5> 정당 정치인과의접촉경험 접촉경험 빈도 (%) 있음 121(12.1%) 없음 879(87.9%) 총계 1000(100%) 자료 : 정당과사회통합에대한국민의식조사 (2015) 위의 < 표 5> 는 자발적으로당원가입, 집회또는행사참여, 선거캠프자원봉사, 이메일, SNS 를이용한정당또는정치인과의접촉을시도한경험이있습니까? 라는설문에대한빈도분석을실시한결과이다. 응답자의 12.1% 만이접촉경험이있다고응답하였으며, 87.9% 는접촉경험이없다고응답하였다. 81

92 선거제도개혁및정당민주화 이러한결과가주는시사점은우리나라정당이유권자와소통하기위한노력이부족하다는점과현실적으로소통의빈도가극히미흡하다는것이다. 키 (Key) 가제시한조직으로서의정당차원에서해석하자면, 우리나라정당의유권자와의소통을위한조직이제대로작동하지않고있다는의미이다. 대의민주주의와당내민주주의실현을위한기반으로서향후우리정당들이유권자와의소통과접촉을높일수있는법 제도적장치의마련에대한고민이절실하다. < 표 6> 정당 정치인과의접촉경험 빈도 (%) 접촉방식 % 정당 % 정당집회 행사참여 48.8 당원가입 26.4 새누리당 66.9 선거캠프자원봉사 새정치민주연합 40.5 있음정치인 정당에전화걸기 18.2 (12.1%) 정치인 정당 SNS 접촉 17.4 정의당 5.0 정치인 정당홈페이지방문 12.4 기타 5.8 기타 5.8 없음 879 (87.9%) 총계 1000 (100%) 자료 : 정당과사회통합에대한국민의식조사 (2015) 앞선표에서접촉경험이있는 12.1% 의응답자만을대상으로구체적으로어떤방식으로접촉했는지를복수응답이가능하도록구성하여다시질문하였다. < 표 6> 에서알수있듯이접촉방식에있어서는 정당집회 행사참여 (48.8%), 당원가입 (26.4%), 선거캠프자원봉사 (22.3), 정치인 정당에게전화걸기 (18.2%), 정치인 정당 SNS 접촉 (17.4%) 순으로높게나타났다. 한편접촉한정당은새누리당 (66.9%), 새정치민주연합 (40.5%) 순으로나타났다. 이상의결과에서알수있듯이, 정당 정치인과접촉한유권자의경우다양한방식으로정당에참여하고있지만아직은쌍방향적인소통의채널이활성화되어있다고평가하기어렵기에향후보다다양한개발이필요하다고생각된다. 82

93 발표 2. 정당운영과당내민주주의 Ⅳ. 정당운영과당내민주주의현실 < 표 7> 인구수대비당원의수 ( 단위 : 명 ) 연도별 총인구수 당원수 당원수 / 인구수 (%) ,782,274 2,692, ,991,779 2,929, ,268,928 3,759, ,540,367 3,877, ,773,145 4,123, ,515,666 4,790, ,988,833 5,101, ,040,980 4,781, ,296,287 5,198, ,327,916 5,245, ,529,338 5,837, 자료 : 중앙선거관리위원회, 정당의활동개황및회계보고 (2015) < 표 7> 은 2005년부터 2015년까지의총인구수, 당원수, 인구수대비당원의수를요약한결과이다. 전체적인추세를보면인구수대비당원수가점차적으로증가하고있는것을알수있지만, 그나마 10% 수준에머물러있어아직도당원확보를위한정당의노력이미흡하다는사실을단적으로보여준다. 즉, 정당의국민대표성기능을제고하기위해서는당원확보를위한보다적극적인노력이필요할것이다. 당원의존재는정당의존립과민주적운영의기반이될수있고향후정당정치발전의밑거름이되기때문이다. < 표 8> 주요정당의당비납부자수추세 ( 천명 ) 연도 새누리당 민주당 정의당 자료 : 정진민 (2016). 중앙선거관리위원회 정당의활동개황및회계보고 참고 : 새누리당은 2012 년이전은한나라당이며민주당은 2005, 2006 년은열린우리당, 2007 년은통합민주당, 2014 년은새정치민주연합, 2015 년은더불어민주당임. 정의당의경우 2010~2013 년은통합진보당, 2014~2015 년은정의당임. 위의 < 표 8> 은주요정당의당비납부자수를정리한것이다. 전체적으로정당 별로비교해보았을때새누리당계정당의당비납부자수가상대적으로많았다. 83