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1 프로그램 <지역주의 극복을 위한 선거개혁> - 교차할당제와 석패율제 - 일 시 : 2011년 3월 10일(목) 10:00-12:10 장 소 : 국회도서관 대강당(지하 1층) 주 최 : 국회의원 김충환 진행계획 09:30-10:00 등 록 10:00-10:10 국민의례 및 내빈소개 10:10-10:15 개회사 10:15-10:30 축 사 - 박희태 국회의장 - 김무성 한나라당 원내대표 정운천 한나라당 최고위원 10:30-10:45 기조발제(전광훈 목사, 청교도영성훈련원장/사랑제일교회 담임목사) 10:45-11:10 정책발제(송하성 교수, 경기대학교) 11:10-11:40 토 론 손혁재 박영수 김상국 이현출 최태욱 교수, 과장, 교수, 박사, 교수, 풀뿌리지역연구소 상임대표 중앙선거관리위원회 법제과장 경희대학교 국회 입법조사처 정치의회팀장 한림국제대학원대 11:40-12:00 자유토론 12:00-12:10 폐회 및 기념촬영

2 개 회 사 안녕하십니까. 김충환입니다. 바쁘신 와중에도 지역주의 극복을 위한 선거제도 개혁 : 교차할당제와 석패율 정책토론 회에 참석하여 주신 내외 귀빈 및 관계자 여러분께 깊은 감사 의 말씀을 드립니다. 한국정치의 발전과 사회통합을 위해서는 지역정당 구조의 완화는 필수적입니다. 지역주의의 뿌리는 깊습니다. 고려시대 에 5도 양계가 설치되고, 그를 계승해 조선왕조에서도 8도가 만들어졌습니다. 이처럼 전라도, 경상도라고 하는 지역정체성은 오랜 시간 동안 굳어진 것입니다. 또한 향토애, 친교로부터 형성된 신뢰도 자연스러운 감정이라 고 봅니다. 다만 지역정당 구조는 다른 문제입니다. 해당 후보의 신뢰도, 정책에 무관하게 지역정당에 대해 투표하는 경향도 나타나게 하기 때문입니다. 지역정당 의 공천이 당선과 다름 없게 됩니다. 민주주의 발전을 이루기 위해서는 다양한 후 보자가 정책경쟁을 통해 유권자의 선택을 받을 수 있어야 합니다. 지역정당 구도 의 완화가 필요하다는 뜻입니다. 교차할당 비례대표제 도입 등의 대안이 필요합니다. 지난 제17대 총선에서도 호남에서 한나라당의 지지율은 호남에서 6~9%에 그쳤고, 영남에서의 민주당 지 지율도 5~12%에 불과했습니다. 이런 상황에서는 지역주의 완화를 위해 타지역 선거에 도전할 후보자 공천도 곤란한 작업이 됩니다. 이러한 문제의 해소를 위해 본 토론회에서는 지역주의가 극심한 일부권역에 대해서는 비례대표를 할당해, 전 국지지 비율로 그 의석을 배분하자는 교차할당 비례대표 의 아이디어를 제시합 니다. 이에 따르면 지역주의 완화를 위해 도전했으나 아깝게 석패한 후보자에게 비례대표 진출의 기회가 제공될 수 있습니다. 이러한 선거제도의 개혁은 피선거인과 유권자의 행태변화를 이끌어내 지역정 당 구도를 약화시키게 되리라고 기대됩니다. 호남에서 한나라당 후보가 다수 늘 어날 수 있고, 영남에서 민주당 후보가 늘어날 수 있습니다. 석패율(惜敗率)에 따 라 부활당선될 수 있기 때문에 피선거인들이 용기를 가지고 도전할 수 있다는 것 입니다. 이에 따라 이념, 정책별 다양성을 가진 여러 후보로 선거가 치러지게 될 것입니다. 또한 선거인의 시각에서도 지역주의 완화를 기대할 수 있습니다. 같은 고장 출신의 한나라당, 민주당 후보가 경쟁하는 경우가 늘어남에 따라 유권자들 도 연고보다는 이념, 정책투표를 하게 되어갈 것입니다. 또한 특정정당만이 지역 의 이해를 대변해주는 것이 아니게 되기 때문에, 특정지역을 한 정당이 독점하다 시피하는 양상은 옅어질 것입니다.

3 이번 토론회에서 지역주의 극복을 위한 선거제도의 개혁 방안으로서 교차할당 비례대표제와 석패율 도입문제가 검토되어 보다 복합적인 지역주의 극복방안이 마련되기를 기대합니다. 정책토론회 개최에 많은 도움을 주신 전문가 및 중앙선거관리위원회 관계자 여 러분, 그리고 참석해 주신 모든 분들께 다시 한번 감사드립니다. 고맙습니다. 2011년 3월 10일 국회의원 김 충 환 올림.

4 축 사 지역주의 극복을 위한 선거개혁 방안의 물꼬를 트는 정책 토론회가 마련돼 매우 뜻 깊게 생각하며 축하의 말씀을 전합 니다. 오늘 토론의 장(場)을 마련하신 김충환 의원님께 격려 의 말씀을 드리며, 발제와 토론에 참여해주신 여러분께도 감 사드립니다. 지금 우리 사회는 지역주의라는 지병(持病)을 앓고 있습니 다. 특히 영 호남이 지역주의로 나뉘어져 특정 정당을 지지하는 지역편중 구도가 수십 년 째 지속되고 있습니다. 이런 탓에 일부 지역에서, 정책경쟁을 꿈꾸는 정 치 후보자들이 지역정서에 가로막혀 뜻을 제대로 펴지 못하고 있습니다. 유권자 의 입장에서도 선택의 폭이 그만큼 좁아질 수밖에 없습니다. 이 때문에 민주주의 성숙과 정치 선진화를 위해 지역주의를 완화해야 한다는 목소리가 높습니다. 이제 지역주의를 극복하기 위해 석패율제 도입을 적극 고려할 때가 됐다고 봅 니다. 석패율제는 선거 후보자가 지역구와 비례대표에 동시 출마하는 것을 허용 하고, 이 가운데 가장 아깝게 낙선한 후보를 비례대표로 부활 당선시키는 제도입 니다. 일본에서는 공천 과정의 부작용을 해소하기 위해 지난 1994년 이 제도가 도 입된 바 있습니다. 한국 정치현실에서는 석패율제가 지역주의를 완화하는 기폭제 가 될 수 있을 것으로 예상됩니다. 아울러 권역별 비례대표 선출에 석패율제를 활 용하는 교차할당제 도 지역주의 극복을 위해 필요하다는 지적도 있습니다. 모쪼록 오늘 토론회에서 지역주의를 극복하고 정치 선진화를 앞당길 수 있는 제도적 보완책이 심도 있게 논의되기를 바랍니다. 저와 한나라당도 지역주의를 타파하고 국민화합을 실현하기 위한 법과 제도 정비에 적극 앞장서겠습니다. 다시 한 번 토론회 개최에 힘써주신 모든 분들께 감사드리며, 튼실한 성과 거두 는 자리가 되기를 기원합니다. 감사합니다. 2011년 3월 10일 한나라당 대표최고위원 안 상 수

5 축 사 지역주의 극복을 위한 선거개혁 : 교차할당제와 석패율 이 라는 주제로 정책토론회가 열리게 된 것을 매우 기쁘게 생각 합니다. 토론회를 준비하신 김충환 의원님과 좋은 의견을 나 눠주실 발표자 및 토론자 여러분께 감사의 말씀을 드립니다. 정치권에서 석패율제 도입 필요성에 관한 언급이 있은 뒤, 지역주의 극복을 위한 선거제도 개혁이 다시 주목을 받고 있 습니다. 선거제도 변화를 통한 지역주의 완화를 위해서는 석패율제를 포함한 다 양한 개혁방안에 대한 보다 구체적인 설계가 필요합니다. 그 구체적인 내용의 하나로 오늘 토론회에서 논의될 교차할당 비례대표제 에 대해 많은 관심이 모아지고 있습니다. 이는 총 비례대표의석을 인구비례에 따라 권역별 의석으로 나누고, 지역주의 완화에 필요한 권역(교차할당 권역)에서는 각 정당의 몫을 후보자의 석패율에 따라 우선배분하는 제도로 지역주의 완화를 중시 하는 접근법에 해당됩니다. 지역주의 완화는 유권자의 권리를 위해서만이 아니라, 건전한 민주주의의 발전, 하루가 다르게 다양해져가는 사회의 통합 유지를 위해서도 하루속히 추구되어야 할 목표입니다. 오늘 많은 전문가들이 함께하신 만큼, 활발한 의견개진이 이뤄져 보다 선진화 된 선거제도를 모색하는 뜻 깊은 토론이 이뤄지길 바라며, 자리를 마련해주신 김 충환 의원님과 참석하신 모든 분들에게 다시 한번 감사의 말씀을 드리며 여러분 모두의 건승을 기원합니다. 감사합니다. 2011년 3월 10일 한나라당 원내대표 김 무 성

6 축 사 김충환 의원 주최로 지역주의 완화의의 구체적인 해법을 제시할 토론회가 열리게 된 것을 진심으로 축하합니다. 지역주의 완화는 선거제도 개혁의 핵심 키워드입니다. 영 남권 67명의 의원 중 한나라당이 아닌 의원은 6명에 불과하 고, 호남권에서는 31명 중 비지역정당의 후보가 한명도 없는 실정입니다. 저는 이런 지역주의의 문제점을 작년 전북도지 사 선거에서 절감했었습니다. 522명의 지방의회 의원 중 한나 라당은 1명도 없었던 것입니다. 아무리 조직의 열세라고 해도 이러한 격차는 정 당한 민의반영의 결과라고 보기 어려웠습니다. 석패율제에 대해서는 야권도 긍정적인 입장을 보일 수 있습니다. 2000년 김대 중 대통령도 이 제도의 도입을 긍정적으로 검토한 바 있었던 것입니다. 지역주의 극복은 우리 사회의 과제로 전문가와 직능대표의 목소리를 반영하는 것 이상으로 한국 정치의 발전에 기여할 것이라는 점은 참석하신 내빈 여러분 모두 공감하시 리라 봅니다. 지역주의 완화를 위해서는 석패율의 큰 틀에서 다양한 선거제도의 개혁방안이 논의될 수 있습니다. 지역구 출마자가 비례대표로 이중등록 할 수 있도록 하는 석 패율제의 도입과 관련해서, 각 정당이 비례대표 명부 작성과정에서 자율적으로 하도록 할지, 아니면 법률 상에 (총 인구수 대비) 권역별 인구비례에 따라 석패율 당선자의 비중이 정해지도록 할지 여러 아이디어가 제시될 수 있습니다. 우리 정 치현실에 대한 냉철한 이해 속에 선거법 개정방안이 도출되어야 할 것입니다. 지역주의 완화를 위한 선거제도 개혁 : 교차할당제와 석패율 정책토론회가 석 패율제의 도입을 앞당기고 고질적인 지역주의의 완화에 알맞은 처방을 제공하게 되기를 바랍니다. 뜻깊은 토론회를 주최하신 김충환 의원님께 감사를 드리며, 오늘날 우리에게 절실한 해법을 제시해주신 전광훈 목사님과 송하성 교수님 및 여러 토론자분들께 서 큰 결실 거두시기를 기원합니다. 감사합니다. 2011년 3월 10일 한나라당 최고위원 정 운 천

7 축 사 안녕하십니까? 국회 행정안전위원회 안경률 위원장입니다. 먼저 바쁘신 의정활동 가운데 지역주의 극복을 위한 비 례대표제 개혁방안 토론회를 준비해 주신 김충환 의원님께 감사드립니다. 또한 오늘 토론회에 참석해 주신 내외 귀빈 여 러분과 귀중한 고견을 들려주실 각계 전문가 여러분께도 감 사의 말씀을 드립니다. 한국 정치의 고질적 문제점으로 지적되어온 지역주의 문제를 완화하기 위한 가 장 현실적인 방안으로 권역별 비례대표제와 석패율제의 도입 필요성이 최근 거론 되고 있습니다. 특히 석패율제는 여야 모두에서 호응을 받고 있습니다. 현재 호남권 31곳의 지역구 중에서 한나라당 국회의원은 한명도 없으며, 영남 권 67곳의 지역구 중에서 한나라당이 아닌 국회의원은 6명에 불과합니다. 다음 총선을 통해 호남에서 한나라당 국회의원이 그리고 영남에서 민주당 국회 의원이 배출된다면 우리나라의 정치개혁과제중 가장 시급한 지역주의 완화에 큰 도움이 될 것이며 우리나라 정당이 진정한 전국정당으로 발전하는데 기여할 것이 라 생각합니다. 이와 함께 새로운 제도의 도입과 관련해서는 여러 가지 문제점을 지적하는 우 려의 목소리도 분명히 존재하고 있습니다. 아무쪼록 오늘 토론회에서 여러 전문 가들간의 생산적인 논의를 통해 지역주의를 완화하고 정당정치를 발전시킬 수 있 는 훌륭한 방안이 도출되는 소중한 자리가 되길 바랍니다. 다시 한 번 오늘 이 자리에 참석해 주신 모든 분들께 감사드리며 항상 건승하 시기 바랍니다. 감사합니다. 2011년 3월 10일 행정안전위원장 안 경 률

8 목 차 기조발제 (전광훈 목사, 청교도영성훈련원장/사랑제일교회 담임목사) 1 정책발제(송하성 교수, 경기대학교) 7 토 론 손혁재 교수, 풀뿌리지역연구소 상임대표 49 박영수 과장, 중앙선거관리위원회 법제과장 53 김상국 교수, 경희대학교 59 이현출 박사, 국회 입법조사처 정치의회팀장 63 최태욱 교수, 한림국제대학원대 73

9 기 조 발 제 전 광 훈 목사 청교도영성훈련원장/사랑제일교회 담임목사 -1-

10 또 다른 하나의 휴전선을 제거하여야 합니다. (전광훈 목사, 청교도영성훈련원장/사랑제일교회 담임목사) 존경하는 국회의장 및 여러 국회의원과 많은 시민분들께서 참석해주신 자리에서 김충환의원이 주최하는 영남과 호남 지역 갈등 해소를 위한 비례대표교차할당제 토론회에 참석하여 기조발제를 하게 된 것을 기쁘게 생각합니다. 대한민국에는 남과 북을 가르는 휴전선 외에 다른 하나의 휴전선이 있습니다. 그 것은 우리의 마음속에 있는 영남과 호남 사이에 있는 보이지 않는 갈등의 휴전선 입니다. 눈에 보이지 않는 이 휴전선으로 인하여 우리는 많은 고통을 받고 있습니다. 젊 은 남녀의 혼인을 지역이 다르다는 이유로 가족이 반대하는가 하면, 친구의 우정, 부부 간의 사랑, 심지어는 신앙생활까지도 지역주의의 망령 때문에 깨어지기도 하 는 것이 오늘날의 현실입니다. 특별히 우리나라를 이끌어 가는 입법, 사법, 행정, 지방자치에 이르기 까지 모든 조직의 인사행정에서 개인의 재능과 능력보다는 어느 지역 출신인가에 따라 특혜 를 받기도 하고 불이익을 당하기도 합니다. 지역 안배를 우선으로 고려하여 인사를 하다 보면 공정 사회를 이룰 수가 없고 갈등은 더욱 심화되는 것을 수없이 많이 보 았습니다. 지역 간의 갈등으로 인하여 당연히 공감할 수 있는 조그만 일을 가지고 서로 대 -3-

11 립하고 싸우며 화합을 하지 못하고 원수처럼 등을 지고 갈라서기도 합니다. 이는 참으로 안타까운 일이라 하지 않을 수가 없습니다. 이와 같은 영남과 호남 사이의 뿌리깊은 갈등은 곧 소수의 정치인들이 자신들의 정치적 야욕을 채우기 위하여 만들어 놓은 비극의 휴전선입니다. 이로 인하여 개인 간에, 가정과 학교와 사회 그리고 정치권에서는 물론, 제가 섬기는 교회에서까지 갈등은 또 다른 갈등을 낳아 그 골이 더더욱 깊어만 갑니다. 여러분은 저 보다 더 실감하고 계실 줄 믿습니다. 당연히 국가의 이익이고 온 국 민이 원하기 때문에 통과되어야 할 법안이지만 지역 간의 갈등과 대립으로 인하여 통과되지 못하고 지연됨으로 인하여 우리나라 1년 국가 예산을 능가하는 경제적 손실이 초래된다면 참으로 심각한 문제입니다. 내년에는 총선과 대선이 있는 해입니다. 축복과 기쁨과 축제가 되어야 할 선거가 지리산을 가운데 두고 서로 대립하여 싸우고 욕설을 퍼붓는 추태를 부리는 무대가 된다면, 어떻게 민생안정과 남북통일을 이룰 수 있으며 GNP 4만불을 달성하는 복 지국가로 이룰 수가 있겠습니까. 저는 이와 같은 재앙적 지역주의 갈등이 정치인들 로부터 말미암은 것이기 때문에 이러한 갈등을 해소하기 위한 노력도 정치인들로 부터 시작해야 한다고 봅니다. 잠시, 정치권의 지역 갈등 실태를 고찰해 보면 18대 국회의원 선거에서 한나라당 은 호남지역 지역구에서 단 한명의 당선자도 내지 못하였고 민주당의 경우는 영남 에서 몇 석 당선된 줄 압니다. 따라서 한나라당의 회의는 경상도 말로만 하고, 민주 당의 회의는 전라도 말로 할 것이라는 상상도 해보게 됩니다. 우리 대한민국을 사랑하는 사람들은 눈에 보이지 않는 제2의 휴전선을 제거하기 위하여 오래 동안 연구하고 고민해왔습니다. 2년 전에 우리는 정치권과 무관하게 시민들만을 상대로 프레스센터에서 국회의원 비례대표 교차할당제에 대한 토론회 를 개최한 바 있으며, 여기서 제기된 의견들을 토대로 하여 서로 열세지역에서 최 소한 10석의 지역구 의원을 선발할 수 있도록 할 방안을 국회, 청와대 등 헌법기관 과 중앙선거관리위원회에 발송한 바가 있었습니다. -4-

12 비례대표 교차할당제의 요지는 영남과 호남 간의 지역갈등을 해소하기 위하여 각 당의 비례대표의원 중 적절한 수(10명 이내)의 의원을 상대지역의 지역구에 출 마했다가 낙선한 후보자 중에 선정해, 이들이 해당권역을 대표하는 비례대표 의원 으로 당선될 수 있도록 선거법을 개정하자는 것입니다. 이 제도는 요즈음 언론에 보도되고 있는 석패율 제도와는 그 개념이 전혀 다릅니 다. 석패율 제도는 낙선한 국회의원을 구제하는 제도를 통하여 정치인들이 자기들 의 이익을 추구하자는 제도인데 반하여 교차비례 제도는 지역갈등을 해소하자는 취지이기 때문에 의도와 개념이 다른 제도라 할 수 있겠습니다. 오늘 개최되는 토론회는 정치권에서 처음으로 비례대표 교차할당제에 대하여 심 도 있게 토론하는 자리라는 점과 이를 석패율 제도 등 다양한 대안과 함께 비교 분 석하는 토론을 진행하게 된다는 측면에서 아주 중요한 토론회가 될 것이라고 생각 합니다. 모쪼록 비례대표 교차할당제에 대한 충분한 토론을 통하여 지역갈등이라는 눈에 보이지 않는 제2의 휴전선을 제거하는 법안이 제출될 수 있기를 기원합니다. 이 자 리에 오신 여러분들의 지혜와 영감을 통하여 더 좋은 발전이 있기를 기대합니다. 참석해주셔서 대단히 감사합니다. 청교도영성훈련원 원장/사랑제일교회 담임목사 전 광 훈 목사 -5-

13 정 책 발 제 송 하 성 교수 경기대학교 -7-

14 지역주의 극복을 위한 비례대표제 개혁방안 - 교차할당비례대표제 1) 의 제안 - Ⅰ. 들어가는 말 21세기 들어 세계는 각 대륙중심의 지역통합을 통하여 국가의 개념을 넘어서는 글로벌화를 이룩해 나가고 있다. 지구 라는 행성 가운데 유일하게 분단된 나라 우리 조국은 분단 60년이 지나도 달라진 것이 없다. 휴전선이 가로막고 있는 분단 의 벽은 좀처럼 낮아지지 않고 있는 것이다. 이렇게 세계는 통합되고 있는데 우리의 남북분단은 고착되고 있으며 우리의 염 원인 조국통일은 요원하게 느껴진다. 작금에 대한민국이 동북아시아 공동체의 중 심이 되어야 한다는 말을 많이 한다. 그런데 조국통일, 동북아시아 공동체는커녕 동서를 가로막고 있는 지역 갈등도 해결하지 못하고 있다. 동쪽에는 어느 정당이 국회와 지자체 권력을 독점하고 서쪽에는 다른 정당이 모두 차지하여 서로 반복하 는 것이 우리의 현실이다. 정치체제의 지역주의를 극복하기 위해서는 특정정당에 가입하지 않고서도 한 지 역 내에서 유능한 인재들의 정치권 진입이 가능해야 한다. 그러나 지리산을 사이에 두고 동 서가 서로 반목과 질시를 계속하는 한 지역 내 인재의 고른 등용은 한계 가 있다. 특히 정치에 있어서는 이 한계가 바로 넘을 수 없는 진입장벽으로 등장한 다. 특정 정당에 소속되어야만 특정지역에서 당선이 보장되는 체제에서, 당에 연계 되어 공천을 받을 수 있는 이른바 접근성이 있는 사람을 제외하고는 정치권 진입 이 거의 불가능한 것이다. 서쪽에서도 한번 대통령을 함으로서 심리적인 목마름은 어느 정도 해소되었으나 여전히 국회의원과 지방자치권력이 지역의 특정 정당 독 1) 교차할당비례대표제 는 청교도 영성훈련원 원장 전광훈 목사가 처음 제안한 선거제도로써 지역주의가 강 한 지역 선거구에 출마한 후보자들에게 비례대표제 의석에 우선 배분하자는 것이다. 이 제도를 지역교차 와 할당 당선 이란 의미를 담아 필자가 교차할당비례대표제라고 명명한 것이다. 역사적으로 보면 또 이를 청교도적 교차할당비례제 라고 별칭 하고자 한다. 이는 영국의절대왕정시대인 16~17세기 영국 및 미국 뉴잉글랜드에서 칼빈주의 청교도가 중심이 된 의회파와 귀족 기득권층을 대표하는 왕당파가 대치해있을 때 힘이 강해진 의회파가 점차적으로 영국절대 왕정에 정치적 요구를 하게 되었다. 제임스1세를 이은 찰스 1세가 청교도가 우월한 스코틀랜드에 국교를 강요하자 최초의 시민 혁명인 청교도 혁명(1942~60)이 일어 나 크롬웰이 이끄는 의회파가 승리했다. 이후 1707년에 마침내 스코틀랜드는 잉글랜드와 연합할 때 하원 45/558, 상원 16/206 석을 할당 받는 것을 전제로 잉글랜드 의회에 참여하였다. 이 교차할당비례대표제와 관련 주미숙 박사(국제정치학)의 미발표 선행연구가 있었으며 본 논문에서 주박사의 연구를 크게 참조하였 음을 밝혀둔다. -9-

15 점이 해소되지 않고 있다. 여기서 국민총화를 이루기 위해 지역감정을 없애자 는 총론적 주장은 문제해결에 도움이 안되며 무책임하기까지 한다. 지역주의가 깊 이 뿌리내리고 있음을 현실로 받아들이고 원인을 분석하며 이를 완화시켜 종국에 는 없어지도록 하는 실천적 대안이 필요한 것이다. 오늘날 유럽연합의 탄생은 우리에게 희망을 보여준다. 적대관계에 있던 독일과 프랑스, 백년전쟁을 치르며 화합하지 못했던 영국과 프랑스가 정치적 통합으로까 지 이어지는 지금, 한 민족 한 핏줄인 우리의 지역주의 정도는 충분히 극복될 수 있을 것으로 확신한다. 이를 위해서는 지역주의를 최소화할 수 있는 시스템이 도입되어야 하며, 그 중에 서도 모든 부문을 선도하는 정치시스템의 변화가 필요하다. 따라서 본 논문에서는 지역주의 실상과 원인을 분석하고 지역주의를 해소하기 위한 대안으로 교차할당비례대표제를 제시하고 그 사례를 살펴보고자 한다. -10-

16 Ⅱ. 우리나라 지역주의의 실상 1. 지역주의 개념규정 먼저 지역(region)과 관련된 용어들을 살펴보면, 지역성은 일정한 지역을 생산, 소비, 문화의 거점으로 공유하면서 자연스럽게 형성되는 특징, 운명공동체적 속성 또는 지역감정적인 동질감 등을 의미한다. 지역의식은 지역성에 근거한 집단의식 으로 자생적, 수평적으로 생긴 공동체 의식이며 지방의식이라 할 수 있다. 이러한 지역의식은 공동체에 초점을 두면 지역중심주의와 지방자치주의로 발전할 수 있는 반면, 지역에 초점을 맞추게 되면 지방이기주의-지역감정 등으로 이어질 수 있다. 이와 같은 지역의식을 바탕으로 하는 지역주의는 지역주민의 생활터전을 개선하 고 지역특성을 살리려는 집합의식으로서의 지역중심주의(중앙중심주의와 대칭)와, 보편성을 외면한 일종의 분파적 사고로서의 지역이기주의로 나눌 수 있다. 이때 지 역 연고주의는 지역주의 의식과 지역감정을 심화시켜, 역사 문화 인성적 특성과 관련되어 지역적 편견을 형성할 수 있으며, 지역감정은 지역의식이 부정적으로 표 출된 배타적, 편견적 속성의 심리 상태라 볼 수 있다. 위에서 살펴본 바와 같이 지역의식은 어떤 동기가 부여되면 이성과 논리보다 앞 서서 표출될 가능성을 특성으로 지니고 있다. 2) 아울러 지역갈등은 심리적 측면의 지역감정이 사회적 측면의 적극적 대립상태로 변화되면서 장기적으로 사회변동에 영향을 주는 상황을 말한다. 지역을 연고로 하 는 집단적 적대감이라고 할 수 있는 지역감정은 인지구조에서 상대방에 대한 고정 관념이 형성되어 모든 상황을 그 범주에서 일반화하는 경향을 갖게 되므로 지역갈 등의 중요한 전제요소가 되는 것이다. 또한 지역갈등은 지역감정을 심화시키는 전 근대적 성격의 사회갈등이라고 할 수 있다. 통일 이후, 남쪽주민들이 일종의 선민 의식을 갖고, 북쪽 주민들을 2등 국민으로 취급할 경우 과도기적 체제전환 과정에 서 야기될 남북체제갈등 형태가 일종의 광역적 지역갈등으로 비화될 수도 있음을 염두 해두고자 한다. 3) 2) 조경근, 영. 호남 지역감정 연구, 월간 조선 1월호, p.197 3) 남현욱, 통일대비로서의 지역갈등 해소방안, 한국정책학회보, 제5권 제2호, p.243~

17 2. 3김 시대 4) 유권자의 지역주의 투표와 정당의 지역할거는 이미 민주화 시기 이전에 배태되 기 시작했다. 1963년의 5대 대선에서 박정희 윤보선 후보에 대한 집중적인 지지 가 남북으로 갈리는 현상이 나타났다. 1967년의 6대 대선에서 영남 유권자들은 5대 에서와 같이 박정희 후보에 지지를 보냈지만 많은 수의 호남 유권자들은 5대 대선 과 달리 박정희 후보에게 등을 돌렸다. 이는 박정희 정부의 개발정책이 영남에 집 중적인 혜택을 제공하여 호남 지역과의 격차를 가져왔던 것에서 기인되었다고 볼 수 있다. 6대 대선에서는 이와 같이 영 호남간에 지지 패턴의 차이가 있기는 했지 만 동서분할이라고 부를 만큼 완연하지는 않았다. 1971년의 7대 대선에 와서 영남 출신 박정희 후보와 호남 출신 김대중 후보의 대 결이 이루어지면서 영 호남 균열의 징후가 확연해졌다. 하지만 민주화 이전의 선 거에서 지역구도는 총선까지 접근하지 못하고 대선에 국한되었다. 당시에는 지역 균열보다 산업화대 민주화와 같은 쟁점이 더욱 부각되어 여촌야도와 같은 지지패 턴을 표출하였다. 그리고 지역할거 정당체계가 확립되지도 않았다. 지역균열과 관련하여서는 광주항쟁(1980년 5월)의 영향이 크게 작용하였음을 알 수 있다. 그 이후 호남 유권자들의 한과 심리적 박탈감이 심화되었던 것이다. 민주 적 개방이 시작되면서 선거에서 국민 통합을 심각하게 우려할 만한 지역구도가 확 대 재생산되게 되었다. 민주화 이후에는 국가선거인 대선과 총선은 물론 지방자 치단체장과 지방의원을 선출하는 지방선거에서도 지역구도가 나타났다. 1960년대 에 등장하기 시작한 영남 유권자의 지역주의 투표성향은 더욱 강해졌고, 1980년 5 월의 상처를 간직한 호남 유권자들은 김대중과 그의 정당에 대한 무조건적인 지지 를 보였다. 민주화 쟁점이 약화되면서 지역구도를 위축시킬 만한 다른 쟁점이 대두 되지 않았다. 지역구도는 영 호남 대결을 근간으로 하여 심화되었지만 충청권 주 민도 그 지역에 연고를 두는 정당의 출현과 더불어 지역주의 투표성향을 보였다. 정치체제의 민주적 이행 이후 선거결과에서는 유권자가 자신의 출신지와 연고가 깊은 특정 후보자 또는 그가 주도하거나 소속한 정당에 편중하여 지지하는 극도의 배격 현상이 지속적으로 나타났다. 전두환 정부시기 말 민주항쟁 이후 최초로 치러 4) 박찬욱, 전환기의 한국민주주의, 법문사, 제4장 선거과정과 의회정치 -12-

18 진 13대 대선에서 지역구도는 매우 극적으로 표출되었다. 영남, 그 가운데 대구 경북 출신이 주도하는 신군부는 집권과정에서 광주 시민의 민주화 운동을 잔혹하 게 진압하여 호남 주민들의 집단적인 피해의식을 내면화시켰다. 호남인에게 13대 대선은 신군부 잔재세력에 대한 심판의 계기로 인식되지 않을 수 없었다. 13대 대 선 직전에 주요 정당들은 이미 4당할거 체제를 형성하고 있었다. 신군부 세력의 경 북출신 노태우 후보가 민주정의당(민정당)을 이끌었고, 민주화 투쟁을 선도하던 경남출신 김영삼 후보와 호남출신 김대중 후보는 야당후보 단일화를 이루지 못하 고 제각기 통일민주당과 평화민주당(평민당)의 지도자로 갈라섰다. 한편 1961년 군부개입을 주도하고 박정희 대통령 시기의 지도적 인물이었던 김종필 후보가 공 화당을 복원하여 대통령 선거에 나섰다. 이런 경쟁구도에서 각 정당의 선거운동은 노골적으로 지역주의 투표를 유인하는 전략에 바탕을 두고 있었다. 이 선거에서 노 태우 후보는 대구에서 약 71%, 경북에서 66%를 얻어 대구 경북 지역을 석권하였 다. 김영삼 후보는 부산에서 56%, 경남에서 51%를 얻어 지역적 기반을 과시 하였 고, 김대중 후보는 광주에서 94%, 전북에서 84%, 전남에서 90%를 득표하여 가장 집중적인 지역주의 투표의 수혜자가 되었다. 마지막으로, 김종필 후보는 충남에서 45%의 높은 득표율을 기록하였다. 13대 대선이 약 4개월 경과되고 나서 1988년 4월 13대 국회를 구성하기 위한 총 선이 실시되었다. 여기서 각 정당의 시도별 득표율은 대체로 13대 대선의 결과와 유사한 패턴을 보였다. 물론, 각 정당이 얻은 의석수를 볼 때에, 지역할거 정당체계 의 양상이 더욱 선명하게 된다. 민정당은 대구에서 모든 의석을 석권하고 경북에 할당된 의석수의 81%를 차지하였다. 평민당은 호남지역의 38개 의석 가운데 37석 을 얻었다. 민주당은 부산의 모든 의석을 휩쓸었고, 공화당은 충남의 지역구 의석 가운데 94%를 획득하였던 것이다. 13대 국회가 구성된 이후 2000년 4월 16대 총선까지의 선거와 정당 정치는 김영 삼, 김대중, 김종필 3김의 향배에 따라 구도의 양상은 변화했지만 근본적으로 지역 균열 정치(politics of regional cleavage)에는 변함이 없었다. 1990년 초 민정 민 주 공화 3당이 민주자유당(민자당)으로 통합하고 평민당은 신민주연합, 그 다음 에는 민주당으로 변모하여 권력경쟁이 종전의 4당 할거 구도에서 호남 대 비호남 구도로 변화되었다. 1992년 3월의 14대 총선과 12월의 14대 대선에서 정주영의 통 -13-

19 일국민당(국민당)이 제3당으로 등장하였으나 호남 대 비호남의 2분 구도는 여전했 다. 14대 대선 이후에 국민당이 와해되어 이러한 구도는 좀 더 선명해졌다. 그 후 1995년 3월에 김종필이 민자당을 탈당하여 자유민주연합(자민련)을 창당 하였고, 8월에 14대 대선 패배로 정계를 은퇴했던 김대중이 복귀하면서 민주당에 서 새정치국민회의(국민회의)가 갈라져 나왔다. 12월에는 민자당이 신한국당으로 개명하였다. 1996년 4월의 15대 총선에서 신한국당은 영남, 국민회의는 호남, 자민 련은 충청지역을 기반으로 그 위세를 당당히 유지했으나 지역기반이 없는 통합민 주당은 교섭단체를 구성하지 못할 정도로 왜소화되었다. 1997년 12월의 15대 대선 에서 신한국당은 이회창이 후보자로 지명된 이후 한나라당으로 개명했는데, 당내 경선에 패배한 이인제가 탈당해 국민신당을 결성하고 독자 출마하며 분열되었다. 반면 야권에서 자민련의 김종필은 국민회의의 김대중과 연합하여 정당간 권력교체 를 가져오는 데에 크게 기여하였다. 지역구도는 호남과 충청연합 대 영남의 동서분 할 양상을 나타냈다. 2000년 4월 16대 총선에서 자민련을 지지하는 충청 유권자의 지역주의 투표성향은 약화되었지만 호남과 영남 유권자의 지역주의 투표는 여전히 뚜렷했다. 특히 한나라당은 영남에서 65석 중 64석을 휩쓸 정도로 득표할 수 있었 다. 종전에 권력으로부터 소외되던 호남 출신의 김대중 대통령이 탄생하면서 호남 의 한이 극복되고 지역균열은 완화될 것으로 기대되었지만 현실은 그와 반대였 다.(손호철, 1999:289~290) 3. 3김 퇴진 이후 3김이 퇴진하고 치러진 2002년 대통령 선거에서는 지역주의 투표성향이 배제되 기를 기대했으나, 호남 유권자들의 90%이상이 호남을 기반으로 하는 민주당의 경 남출신 노무현 후보를 지지 함으로써 아직 투표형태에 지역주의의 영향은 변화가 없음을 확인시켜 주었다. 그러나 최근의 투표형태 속에서 세대에 따른 정치성향의 차이와 이념적 요소의 중요도 증가 5) 와 탈 전통적 지역주의인 지역이익을 고려한 실용적 형태의 지역주 의의 양상 6) 이 나타나고 있다고 한다. 다음은 2000년대의 지역감정이 어떠한 변화를 보이고 있는지 살펴보고자 한다. 5) 강원택, 2002년 대통령선거와 지역주의, 한국정치학회 춘계학술대회, p47~67. 6) 김욱, 한국지역주의의 지역별 특성과 변화가능성: 대전 충청지역을 중심으로. 21세기정치학회보 14(1): p.83~

20 먼저 1988년과 2003년도의 지역갈등 변화에 대하여 정기선 7) 의 연구 분석을 살펴 보면 <표1> 8) 과 <표2> 9) 와 같다. <표1>과 <표2>의 결과를 살펴보면 1988년과 2003 년 사이에 변화가 없었으며, 충청도 사람에 대한 호감도가 가장 높고 전라도 사람 이 가장 낮은 것으로 나타났다. 모든 지역민들이 강한 내집단 편애성향을 보인다는 점과 전라도와 경상도 사람 들이 서로에 대하여 좋지 않게 생각하는 경향은 두 시점 간 차이가 없었다. 그럼에 도 불구하고 전라도의 내집단 편애성향이 1988년 대비 2003년에 상당히 줄어들었 으며, 전라남도 사람들이 경상도사람들을 싫어하는 정도도 상당히 줄어들었다. 5점 만점의 척도에 3점은 중간적 감정이라 보면 된다. 7) 정기선, 지역감정과 지역갈등인식의 변화, 한국사회학 제 39집 2호 p.66~99. 8) 정기선, 지역감정과 지역갈등인식의 변화, 한국사회학 제 39집 2호 p.77. 9) 정기선, 지역감정과 지역갈등인식의 변화, 한국사회학 제 39집 2호 p

21 지역갈등에 대한 인지적 차원의 분석결과에 있어서는 <표3> 10) 에 의한 1988년 전 체 응답자들이 지적한 지역갈등의 가장 중요한 원인을 우선순위로 보면 경제발전 정책(28.6%), 지역주민간 편견(24.6%), 정치인의 선거운동(22.6%) 순이었다. 즉 지역갈등의 가장 중요한 원인을 편향된 경제발전정책 탓으로 보았는데, 2003년에 전체 응답자들이 생각하는 지역갈등의 원인을 보면, 경제발전정책을 탓하는 비율 은 현저히 감소되고, 그 대신 지역주민의 의식과 정치인의 선거운동을 주요 원인으 로 보고 있는 것을 알 수 있다. 이는 호남출신의 김대중 정권의 영향력이라고 해석 할 수 있겠다. 10) 정기선, 지역감정과 지역갈등인식의 변화, 한국사회학 제 39집 2호 p

22 이러한 출신 지역별 지역주의에 대한 인식의 차이가 2004년 17대 총선 결과에 어 떻게 반영되었는지 살펴보면, 17대 총선 결과, 한나라당은 무시할 수는 없는 원내 세력은 확보했으나 (121석[지역 100석+비례 21석]/299석) 정국 주도력은 크게 약 화되었고 새천년민주당(지역 5석+비례 4석/299석)과 자민련(지역4석)은 의석을 크게 상실했다. 반면 새로운 정치세력 이라 할 수 있는 열린 우리당(152석[지역 129석+비례23석]/299석)이 과반 의석을 확보하였다<표4>. 총선 이후 그려지는 정 당 구도는 여 야당으로서 두 대정당의 존재와, 민노당을 포함한 군소정당의 형태 를 이루게 되었다. -17-

23 <표 4> 17대 총선 결과 정당별 의석 배분 11) 정당명 전체의석수 지역+비례의석수 총선전 의석수 증감 의석수 열린우리당 한나라당 민주노동당 새천년민주당 자민련 국민통합 무소속 총선의 전개과정에서 새천년민주당의 몰락과 2002년 대선에서 노대통령 당선 이 후 반노와 친노로 갈려 일부 의원들이 열린 우리당으로 분당하면서 큰 지각변동을 겪게 되었다. 민주당의 정체성은 호남이라는 지역적 이미지만 남고 개혁과 진보의 이미지는 열린 우리당으로 넘어갔다. 민주당은 열린우리당에 대립하여 조순형 대 표체제 하에서 대통령에 대한 탄핵안을 한나라당과 함께 가결시켰으나 그로 인해 엄청난 탄핵 역풍에 직면하게 되었다. 그리고 지지율의 요동을 일으킨 노풍( 老 風 ) 이 발생하게 되었다. 17대 국회의원 선거에서 행정단위별 정당비례와 지역구 득표 율을 살펴보면 <표5>와 같다. <표 5> 행정단위별 정당비례와 지역구 득표율 우리당 한나라 민노당 민주당 자민련 비례 지역구 비례 지역구 비례 지역구 비례 지역구 비례 지역구 전국 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 ) 최은봉, 2004년 17대 총선의 결과와 한국정치의 변화, 담론 (1), 2004, p

24 우리당 한나라 민노당 민주당 자민련 비례 지역구 비례 지역구 비례 지역구 비례 지역구 비례 지역구 전남 경북 경남 제주 * 밑줄 친 숫자는 지역구와 비례대표 선거득표율의 차이가 3% 이내인 경우로서 분할투표의 효과가 크지 않음 을 나타냄. 출처: 이현우, 정당투표제 도입의 정치적 효과 한국정치학회 (2004), 춘계학술대회 발표 p.103. 이 자료를 바탕으로 17대 총선구도를 전제로 하는 지역별 정당의 지역구 득표와 정당 득표의 차이를 추정해 볼 수 있다. 우선 지역주의의 영향이 큰 지역인 광주와 전남 북 그리고 대구와 경남 북은 대다수 지역주의에 의한 일괄투표가 이루어졌 을 것으로 볼 수 있다. 지역주의를 탈피하지 못함의 단적인 증거이다. 한국사회 내 지역주의에 대한 이러한 인식을 토대로 지역주의의 미래를 예측해 보기로 하자. 미래의 주역이며 한국정치상황에 대한 새로운 경험과 지식을 축적하고 있는 정 치학과 대학생들이 그 출신지역과 상관없이 보편화된 시각을 가지고 있는지 아니 면 가정과 사회에서의 정치학습과정에서 지역 주의적 성향을 그대로 전수받았는지 에 대한 김태환의 논문 12) 에 따르면, 영 호남으로 대표되는 전남대와 창원대, 충남 대 학생들의 지역주의 성향을 비교한 결과 지역주의 성향은 기성세대의 문제뿐만 아니라 젊은 대학생들에게도 파급되었고, 이러한 대학생들의 지역주의 경향이 초 보적이며 내면화 되었다기보다는 가정, 사회로부터 전수 받은 경향이 강하여 차세 대의 지역주의 성향의 고착화가 우려된다고 보고 있다. 그렇다면 현재 시행하고 있는 한국의 선거제도에서 이러한 지역주의를 개선할 수 있는지를 모색해 보기로 하겠다. 12) 김태환, 한국 대학생들의 정치의식과 지역주의 주요지역 정치학전공 대학생들에 대한 설문조사를 토대 로, 21세기정치학회보, , p.157~

25 Ⅲ. 현행선거제도 문제점과 비례대표제의 유형 1. 한국의 선거제도와 정당정치의 문제점 지역에 기반을 둔 현재의 우리 정치제도 하에서 야기된 지역갈등과 지역이기주 의를 타파하기 위해서는 지역주의 정당정치체제를 탈피하고 이념과 정책중심의 정 당정치체제를 정착시키기 위한 선거제도 개혁이 필수적이다. 지역주의 정당체제가 타파되기 위해서는 호남지역에 기반을 둔 민주당이 영남지역에서 당선되고, 영남 지역에 기반 하는 한나라당이 호남지역에서 당선되는 교차당선 이 가능해야 한 다. 이를 위한 대안이 무엇인지 검토하기 전에 먼저 현행의 선거제도에 관하여 살 펴보자. 소선거구와 비례대표의 혼합제인 현행 우리의 선거제도는 다음과 같은 정당정치 의 문제들을 야기하여 왔다. 첫째, 현행 선거제도는 다수제를 근간으로 하는 선거제도이기 때문에 불비례성 이 높은 것은 어쩌면 당연하다고 할 수 있다. 소선거구제는 만들어진 다수 를 통 해 정치적 안정을 도모하기 때문에 거대정당들은 득표율과 의석율의 차이가 크게 나타나서 이득을 많이 보는 반면에 군소정당들은 과소대표되는 문제를 갖고 있다 (김용호2000). 하지만 이러한 문제를 보완하기 위한 비례대표제도 전체의석에서 차지하는 그 비중이 점점 축소되어 왔다. 비례대표(전국구 포함)의 비중을 보면 대는 33.33%, 13대는 25%, 14대는 20.73%, 15대는 15.38%, 16대는 16.84%등 이었는데, 17대에는 18.7%, 18대에는 18.1%로 점점 축소되어 왔다. 둘째, 소선거구제는 지역주의를 강화시켰으며, 이는 지역에 기반을 둔 정당이 특 정지역 의석독점을 강화 지속시켜왔으며, 경쟁적인 지역정당의 존립을 위축시켜 왔다. 18대의 정당득표를 살펴보면, 호남지역에서 한나라당은 6~9%(전북 9.25% 광주 5.9%, 전남 6.35%) 수준이었으며, 영남 지역에서 민주당은 5~12%(대구 4.92%, 경북 5.6%, 울산 9.3%, 경남 10.5%, 부산12.7%) 수준이었다. 이러한 독점현 상은 지역정서에 반하는 정당들의 일상적인 정당 활동을 위축시켰으며, 정당 활동 의 꽃이라고 할 수 있는 선거에서 후보자를 내지 못하는 상황으로 이끌었다. 구체적으로 1인 2표로 소선거구 비례대표 혼합제가 도입된 17대와 18대의 입후 보 상황을 살펴보자. 17대는 열린우리당이 집권하던 시기로 탄핵정국이 선거에 크 게 영향을 미치던 시기였다(<표 6>). 집권당인 열린우리당은 모든 선거구에 후보 -20-

26 를 공천했고, 제1야당인 한나라당은 호남지역을 제외하고는 거의 모든 지역(충남 1 개 선거구 제외)에 후보를 낼 수 있었다. 한나라당이 호남지역에 후보를 배출한 비 율(후보수/선거구수)을 보면, 전북 9%, 전남 38.5%, 광주14.3%였다. 제1야당이 호 남지역에서는 정상적인 정당활동과 후보공천도 어려운 상황이었음을 말하여 준다. 군소정당인 민주당은 호남 전 지역에 후보를 공천하였지만, 영남지역에서는 매우 취약한 상황이었으며, 충청지역에서 경쟁력을 갖고 있는 자민련은 충청의 거의 모 든 선거구에 후보를 공천하였지만, 영 호남지역에서는 매우 취약한 모습을 보였 다. 지역적 기반이 없이 정책정당을 표방한 민노당은 거의 모든 지역에 절반 정도 의 후보를 공천하는 것으로 만족하였다. <표 6> 제17대( ) 정당별 입후보자 수 ( )는 당선자 수 지역 총의석수 한나라당 민주당 우리당 자민련 민노당 서울 48 48(16) 45 48(32) 인천 12 12(3) 9 12(9) 5 9 경기 49 49(14) 47 49(35) 강원 8 8(6) 4 8(2) 2 4 충북 (8) 7 3 충남 10 9(1) 8 10(5) 10(4) 4 대전 (6) 6 2 전북 (11) 2 5 전남 (5) 13(7) 6 4 광주 (7) 4 6 대구 12 12(12) 경북 15 15(14) 울산 6 6(3) 1 6(1) 3 5(1) 경남 17 17(14) 5 17(2) 7 7(1) 부산 18 18(17) 8 18(1) 8 8 제주 (3) 1 1 합계 243 (100) 5 (129) (4) (2) 자료 : 중앙선거관리위원회 선거정보조회 시스템 2008년 4월 제18대 국회의원 선거는 여야 간 정권 교체가 되어 한나라당이 집권 당이 된 상황에서 실시되었다(<표 7>). 여당인 한나라당은 전국 모든 지역에 후보 를 공천하였다. 반면에 여당에서 야당으로 바뀐 통합민주당은 영남지역을 제외하 고는 거의 모든 지역에 후보를 공천하였다. 영남지역 후보공천율이 대구 16.7%, 경 -21-

27 북 26.7%, 울산 16.7%, 경남 47%, 부산 61.1% 등이었다. 제1야당인 민주당은 영남 지역에서는 후보를 공천하지 못할 정도로 정당의 지역적 기반이 취약하였음을 보 여주었다. 대통령선거 직전에 급조된 자유선진당은 지역적 기반이 있는 충청의 거 의 모든 지역에 후보를 공천하였지만, 그 외의 지역에서는 매우 취약한 모습을 보 였다. 지역적 기반이 없는 민주노동당은 거의 모든 지역에 절반 정도의 후보를 공 천하였다. <표 7> 제18대( ) 정당별 입후보자 수 ( )는 당선자 수 지역 총의석수 통합 자유 민주 한나라당 민주당 선진당 노동당 진보신당 창조 한국당 서울 48 48(7) 48(40) (1) 인천 12 11(2) 12(9) 경기 51 50(17) 51(32) 강원 8 8(2) 8(3) 충북 8 7(6) 8(1) 7(1) 충남 10 7(1) 10 10(8) 대전 6 6(1) 6 6(5) 전북 11 11(9) 전남 12 12(9) 광주 8 8(7) 대구 (8) 경북 (9) 울산 6 1 6(5) 경남 17 8(1) 17(13) 4 8(2) 3 2 부산 18 11(1) 18(11) 제주 3 3(3) 합계 245 (66) (131) (14) (2) (1) 자료 : 중앙선거관리위원회 선거정보조회 시스템 17대와 18대의 후보자 공천상황을 비교하여 보면, 집권당이나 제1야당이 모두 지 역정당이었지만, 1 집권당은 전국의 모든 지역에 공천할 수 있는 능력이 있었다. 이것은 정당의 지역적 기반에 근거한 것이라기보다는 집권당이 베풀 수 있는 여러 가지의 유인책과 기대감에 기인한 것으로 보여 진다. 2 제1야당은 지역적 기반이 취약한 지역을 제외하고는 거의 모든 지역에 공천을 하였다. 지역적 기반이 취약한 지역에서는 후보자를 찾기가 어려울 정도로 정당 활동에 어려움이 존재하였다

28 군소정당인 경우에는 지역적 기반이 있는 지역정당인 민주당, 자민당, 선진당 등이 경쟁력이 있는 지역에서는 거의 모든 선거구에 공천하였지만, 그 외의 지역에는 취 약함을 보였다. 정책정당인 민노당은 전국의 모든 지역에 후보를 공천하였지만, 후 보 공천율은 절반 정도에 머물렀다. 셋째, 비례대표제가 정당정치를 강화하는 데로 연결되고 있지 못하였다. 그동안 비례대표 공천은 주로 외부인사 수혈을 위한 통로로 활용되거나, 정당보스들의 나 눠 먹기식 자리다툼으로 비판을 받아왔다. 그리고 명부작성도 밀실에서 진행되어 유권자들과 당원들의 의사가 반영되지 못하는 과정의 반복이었다. 오히려 비례대 표제는 정당 활동을 위축시킬 가능성이 높았다. 정당 활동을 열심히 한 당원이 당 료들에 대한 고려가 아니라 외부 인사 충원의 통로로써 정당의 이미지개선이나 정 치자금 확보 수단으로 활용되었기 때문이다. 또한 비례대표 공천이 지역적 기반보 다는 유력 정치인들에 대한 충성심이 중요한 기준으로 작용하였기 때문에, 정당과 는 분리된 파벌이나 개인의 역할이 더욱 중요하였다. 이렇게 현행 선거제도는 정당정치 활성화에 부정적인 영향을 주고 있다. 따라서 선거제도 개혁을 통해서 정당의 기반과 역할을 강화하기 위해서는 비례성을 제고 하고, 지역주의를 완화시키며, 새로운 정치세력과 군소정당의 원내진출을 확대하고 정당기반을 강화시키려는 노력이 요구된다. 이는 비례대표제의 확대 도입으로 요 약된다. 현재 우리나라 선거개혁의 핵심이 비례대표제의 확대도입이라고 하더라도, 전면 적인 정당명부 비례대표제를 의미하는 것은 아니다. 독일식 선거제도는 비례제에 의한 전체의석이 결정되는 정당투표 우위의 제도이지만 지역구와 비례대표가 결합 되어 있는 제도이다. 반면에 현재의 혼합식(일본식) 선거제도는 다수제와 비례제의 단순결합에 불과하므로 그 비율에 따라 선거제도의 성격과 경향이 달라질 것이다. 선거제도 개혁이라는 정치개혁은 대통령제라는 한국적 현실에서 정치적 안정성 을 확보하는 가운데 비례성을 제고하려는 데 그 목적이 있다. 비례제도의 도입은 비례성을 제고할 것임은 틀림없지만, 정치적 안정성과의 상관관계에 대한 이견이 존재한다. 전면적인 비례제도의 도입을 주장하는 사람들은 독일식이 비례제이기 때문에 다당제 경향을 강화할 것이고 이는 정치적인 불안정을 표출할 것이라는 우 려는 잘못된 것이며, 다수제가 양당제 경향을 가지고 정치적 안정을 가져온다는 등 -23-

29 식이 경험적으로 확인되지 않은 것이라고 비판하면서, 정치적 안정성과 효율성의 측면에서 독일식의 우월함을 주장하기도 한다. 또한 인위적인 다수의 형성을 통한 권력집중을 지향하는 다수제에 비해 다양한 집단에 권력이 분산된 비례제는 합의 와 협상을 기본으로 하는 합의제 민주주의를 지향하고 있기 때문에 통치성이 높은 것으로 보여진다(김영태 2003; 안순철 1998). 그러한 입장에서는 현행 혼합제보다 는 독일식 선거제도로의 개혁이 우리나라 현실에 바람직하다고 주장된다. 반면 혼합제를 유지하면서 비례대표의 비중을 확대하자는 주장은 대통령제라는 우리나라의 현실을 고려해야 한다는 주장한다. 대통령제하에서 비례제의 전면적 실시는 다당제적인 경향을 강화시켜, 연립정부 구성이나 분점정부를 형성시킬 가 능성이 높다고 할 것이다. 대화와 타협의 정치문화가 정착되지 못하고 정치인들의 이합집산이 일상화된 한국적 현실에서 분점정부나 연립정부는 정치적 불안정성을 가져올 가능성이 많다. 이러한 입장에서는 한국에서의 대통령제 운영이라는 정치 현실성 다당제적인 경향을 조장하고 강화하는 것에는 이점보다 부정적인 측면이 더 많다고 생각된다. 일반적으로도 대통령제와 비례대표제는 조화롭지 못한 것으 로 평가되고 있다(Mainwaring 1993; Jones 1995). 따라서 비례대표제는 소선거구 제를 보완하는 정도에서 확대하는 것이 필요할 것이다. 전면적인 비례제의 도입보 다는 비례성을 확대하는 방향에서 선거제도를 개혁하는 것이 보다 바람직하다고 보여진다. 더욱이 현실적인 이유도 있다. 선거법개정의 주체세력인 여야 정치인들은 비례 제의 전면적 도입에 대해 부정적인 입장을 보이고 있으며, 소선거구제를 선호하고 있다는 점이다. 지역에 기반을 둔 정당정치의 타파를 위한 선거제도 개혁의 대안으로 현재 18.1%에 불과한 비례대표 비율을 33%나 50% 정도로 확대해야만 개혁의 효과가 나타날 수 있을 것으로 주장된다. 한국과 같이 극단적인 균열구조를 가지고 있지 않은 동질적인 사회에서는 다수제에 기반한 정당정치로도 커다란 문제해결은 가능 하다고 보인다. 그러나 분단상황과 지역주의 등에 의해 왜곡된 측면은 비례제의 보 완적 실시로 인하여 어느 정도 바로 잡을 수 있을 것으로 생각된다. 따라서 비례제 의 비율이 1/3~1/2(과반수 이하)정도가 적당하다고 생각된다. -24-

30 2. 비례대표제의 유형 독일 선거제도의 특징은 인물화된 비례대표제 (personalized proportional system)라는 말로서 압축하여 표현할 수 있다. 이는 두 가지를 의미가 있다. 하나 는 독일 선거제도는 다수제와 비례제의 이분법 중 비례제에 속한다고 할 수 있다. 둘째, 비례제를 근간으로 하면서도 소선거구 단순다수제의 장점을 살리고 있다. 즉 단순다수제와 비례제를 혼합하고 있는 것이다. 13) 일반적으로 단순다수제와 비례대표제 양자를 혼합한 혼합형 선거제도는 일본식 병립제와 독일식 병용제와 구분된다. 양 제도 모두 유권자 한 명이 단순다수제에 1 표, 비례대표제에 1표, 총 2표를 던지는 것은 같다. 그러나 양 제도 간의 차이의 핵 심은 단순다수제와 비례대표제를 구조적으로 분리하여 별도로 운영하는가, 아니면 서로 연계하여 운영하는가에 있다. 일본식 병립제는 전자에 해당하며, 독일식 병용 제는 후자에 해당한다. 일본식 병립제는 현재 우리나라의 선거제도에 해당하는 것으로서 이해가 쉽다. 전체 의원 480석 중 300석은 소선거구 단순다수제를 통해 선출하고, 나머지 180석 (전체의 37.5%)은 비례대표제를 통해 선출하는 것이다. 우리나라의 경우 전체 의 석 299석 중 243석을 단순다수제에서 뽑고 나머지 56석(전체의 18.7%)을 비례대표 제로 뽑는 것과 동일하다. 물론 비례선거구의 수(일본 11개, 한국 1개), 중복입후보 가능 여부(일본 가능, 한국 불가능), 비례대표 의석의 정당 별 의석배분 방식(일본 동트 방식 14), 한국 헤어 방식), 최소조건 등 구체적인 사항에서는 차이가 있으나, 기본 골격은 동일하다. 독일식 병용제는 이와 근본적으로 다르다. 독일식 원리는 비교적 간단하다. 1전국에서 획득한 정당득표율에 따라 전국단 위의 정당 의석수를 결정한다. 2권역별 정당지지율에 따라 해당 정당의 전국 의석 수를 배분한다. 3이 때 권역에 배정된 의석수에 권역에서 선출된 해당 정당의 국 회의원수를 뺀 나머지가 권역의 비례대표의석으로 결정되는 것이다. 만약 권역에 13) 김욱, 독일 연방의회 선거제도가 한국의 선거제도 개혁에 주는 시사점, 세계지역연구논총 24집 3호, 2005, p ) 동트식에 따른 의석배분 방식 1949년부터 1985년까지 적용되었던 의석배분으로 벨기에 수학 자 동트의 이름을 떤 것임. 이 방식은 다수당은 소수당에 비해 이득을 보나, 의석수가 적으면 적을수록 그 효과는 크게 나타남. 소수당에는 불리한 의원 배분방식. 10명의 의원선출이라면 A정당은 1,4,6,9순위로 4명 B정당 은 2,5,8,10순위로 4명, 정당C는 3, 7순위로 2명이 배정된다. -25-

31 배정된 의석수보다 지역구선출 의석수가 많으면 해당 정당의 권역비례대표의석은 없게 되는 것이고, 초과한 의석(초과의석)은 그대로 인정된다. <그림 1> 일본식 병립제와 독일식 병용제의 단순모형 출처: 김욱, 독일 연방의회 선거제도가 한국의 선거제도 개혁에 주는 시사점, 세계지역연구논총 24집 3호, 2005, p

32 Ⅳ. 문제해결과 대안 1. 독일식 정당명부 비례대표제 <예 1> 제17대 총선 제17대 총선에서 민주노동당의 전국 정당득표율은 13.19%(920,229표)였다. 그러 므로 전체 의석수는 총 의석 수 299석 중 40(299 * 0.13)석이 된다. 이 중 울산지역 에서 민주노동당이 획득한 정당득표수는 83,247표였다. 이는 민주노동당이 전국에 서 득표한 수에 9%(83,247/920,229 * 100)에 해당한다. 그러므로 민주노동당이 획 득한 전국 의석 수 40석 중 9%에 해당하는 4석(3.6에서 반올림)이 울산지역의 총 민주노동당 의석이다. 당시 지역구에서 1명이 당선되었으므로 나머지 3명이 비례 대표명부에서 순위대로 선출된다. 요컨대, 현행 국회의원 선거제도는 정당명부식 비례대표제를 부분적으로 도입하 긴 했지만, 여전히 유권자의 정당선호를 사표화 시키지 않는 비례성을 온전하게 보 장하지 못하는 절름발이 비례대표제라고 할 수 있다. 지역정당정치를 타파하고 이 념과 정책 정당정치, 책임정치의 복원을 위한 독일식 정당명부 비례대표제를 도입 해야 한다는 주장이 설득력을 지닌다. <표 8> 제17대 총선 국회의석수 비교 구분 민주노동당 한나라당 민주당 열린우리당 득표율(=의석비율) 13.19% 38.44% 8.84% 39.53% 의석수 실제의석수 편차 * 독일식 정당명부식비례대표제 도입 대 현행제도에서 실제 결과 <예 2> 제18대 총선 지난 18대 총선 결과를 독일식 권역별정당명부제 방식으로 시뮬레이션 해보면, 정당투표에서 총 431만3645표를 획득한 민주당은 전체 299석 중 82석을 배당 받게 된다. 그 중, 영남지역에서 41만194표를 얻어 약 8석을 확보해야 한다. 실제 민주당 이 이 지역에서 2석밖에 얻지 못한 결과와 비교해보면 큰 차이라 할 수 있다. 한편, 정당 투표에서 총 642만1,727표를 획득한 한나라당은 전체 299석 중 122석만을 확 -27-

33 보하게 되고, 그 가운데 충청과 호남에서 각각 10석과 3석 정도를 차지하게 된다. 실제 18대 총선에서 한나라당은 호남에서 한 석도 얻지 못하고, 충청에서는 1석만 을 얻은 것과 비교해보면, 권역별정당명부제는 확실히 정당의 특정지역 편중현상 을 완화시키는데 기여할 수 있음을 알 수 있다. <표 9> 제18대 총선 국회의석수 비교 구분 자유선진당 민주노동당 한나라당 민주당 친박연대 창조한국당 득표율 6.85% 5.68% 37.48% 25.17% 13.18% 3.80% 의석수 실제의석수 편차 * 독일식 정당명부식비례대표제 도입 대 현행제도에서 실제 결과 2. 일본식 석패율( 惜 敗 율) 제도 15) 1) 석패율 제도의 개념 선거에서 석패율제도란 한 후보자가 지역구와 비례대표에 동시에 출마하는 것을 허용하고 중복 출마자들 중에서 가장 높은 득표율로 낙선한 후보를 비례 대표로 선출하는 제도이다. 일본은 비례대표 정당명부에 복수의 동일순위를 기재하는 것도 가능하게 만들었 다. 후보자들 간의 지명도나 경력 등을 고려해 볼 때, 명부의 순위작성이 쉽지 않은 경우가 있는데, 그런 때에는 동일순위에 여러 명을 기재하는 것을 허용한 특징이 있다. 동일순위에 여러 명의 후보를 기재하였을 경우에, 누가 당선되느냐의 문제를 해결하기 위해 도입된 제도가 석패율제도이다. 석패율이란 말 그대로 아깝게 떨어진 비율이라고 할 수 있다(석패율 = 후보자 (낙선자)의 득표수/당선자의 득표수 * 100). 비례명부에서 동일순위인 경우에는 석패율이 높은 사람에게 우선적으로 의석이 배분된다. 다시 말해 정당의 비례대표 명부 중 특정번호에 지역구 후보 3~4명을 올려놓고 같이 등재된 중복 출마자들 중에서 일단 지역구에서 당선된 사람을 제외한 뒤 남은 사람들 중 석패율이 가장 높은 사람이 비례 대표로 당선되게 하는 것이다. 결국 중복 출마자는 비례대표 후 보자 순위 중 몇 번째 순위에 얼마나 유력한 사람들과 함께 들어가는가가 당락이 15) 김용복의 논문 일본 선거제도 개혁과 석패율제도의 효과: 한국에의 시사점, 한국정치연구 19권 3호, 2010을 크게 참고하였음. -28-

34 결정된다. 비례 대표 가운데 석패율 제도를 이용할 순번은 각 당이 마음대로 정할 수 있으 며 특정 유력인사를 반드시 당선시킬 생각이면 한명만 등록해도 무방하다. 우리나 라와 같은 단순 다수제 선거제도에서 지역별 성향의 투표가 이루어지는 경우 정당 별 비례대표명부 작성방식 변경만으로 지역별 투표성향의 갈등을 완화하는 효과를 가져 올 수 있는 순기능이 있으나, 현재와 같은 18%(54석)의 비례대표 의원정수로 는 지역갈등을 해소하기에 미약하다고 할 수 있다. 일본의 석패율제도를 도입하기 위해서는 비례대표 의석수를 늘리고, 권역별 정당득표에 따라 석패율에 의한 비례 대표 의석을 배분해야 할 것이다. 이 제도는 지역구에서 아깝게 떨어진 후보를 구해주자는 취지에서 출발한 것으 로, 우리나라에서는 권역별 정당득표를 토대로 의석배분을 해야 지역정당 문제를 해결할 수 있다. 2) 일본 선거제도 개혁과 석패율 제도 (1) 선거제도 개혁과 석패율 제도 과거 일본의 선거제도는 중선거구제 제도였으나, 1994년 정치개혁의 일환으로 소선거구제(단순다수대표제)와 정당명부식 비례대표제를 혼합한 선거제도를 바뀌 었다. 자민당 장기집권체제의 제도적 기반이었던 중선거구제는 인물중심의 선거운 동, 파벌정치, 금권정치를 유발하는 요인으로 비판을 받아왔다. 이러한 일본정치의 부정적인 모습이 부분적으로 노출된 것이 다나카 정권하의 록히드 사건, 1988년의 리쿠르트 사건, 1992년의 가네마루 사건과 같은 정치스캔들이었다. 이로 인하여 국민들의 정치에 대한 불신은 심화되었으며, 이는 정치개혁에 대한 요구로 발전하게 되었던 것이다. 당내 파벌을 해소하고, 정당을 강화하기 위한 1990년대 일본 정치개혁의 핵심은 선거제도 개혁이었으며, 그것은 한마디로 소선 거구제의 도입 이었다. 자민당 장기집권을 유지해 왔던 일본의 중선거구제는 레이 파트(Lijphart, A.)가 준비례대표제로 불렀듯이 비례대표성이 높은 제도였기 때문 에, 소선거구 비례대표제 병립제라는 일본 선거제도 개혁은 소선거구제의 도입에 그 핵심이 있었다. 이를 통해서 일본은 영국형 양당제도의 실현을 목표하였던 것이 다. 그리고 비례대표제를 혼합함으로써 소선거구제가 거대정당에 유리하다는 단점 을 보완하였다. 이는 거대정당인 자민당 안과 군소정당의 입장을 주장한 사회당이 -29-

35 나 공명당 등의 야당의 비례대표제안을 절충한 제도개혁이었다. 1994년에 개정된 선거제도는 500명의 중의원을 선출하는데, 300명은 단순다수대 표제인 소선거구를 통해서 선출하고, 나머지 200명(이후 선거법을 다시 개정하여 비례구의 정수를 180명으로 축소하였다)은 전국을 11개 지역으로 나눈 비례구에서 정당득표에 따라 의원을 배분하는 비례대표제로 선출하는 제도이다. 각 정당은 비 례구별로 정당명부를 제출하고, 정당 득표에 따라 비례구의 정수 중에 일정수의 의 석을 할당받고 정당명부의 순위에 따라 당선자를 결정한다. 위와 같이 일본의 선거제도는 석패율이라는 독특한 제도를 가지고 있다. 일본은 소선거구와 비례대표에 동시 입후보가 가능한 중복입후보제를 허용하고 있다. 즉 소선거구에 출마한 후보자가 비례대표의 정당명부에도 이름을 올릴 수 있도록 허 용하여서 원칙적으로 보면, 소선거구에서 떨어져도 비례대표에서 당선될 수 있게 (이를 일본에서는 부활당선이라고 한다) 만들었다는 점이다. 이것은 실력 있는 정 치중진들에게 유리한 조항이라고 할 수 있다. 소선거구에서 낙선되어도 정치실력 자들은 비례대표 정당명부에 유리한 순위를 차지하여 비례대표로 부활하여 원내에 들어갈 수 있게 만든 조항이다. 지역구와 비례대표를 혼합한 선거제도를 채택한 국가는 한국을 비롯하여 여러 나라가 있지만, 석패율 제도를 가지고 있는 국가는 일본이 유일하다. 석패율 제도 의 정치적 효과에 관한 논의는 일본학계를 중심으로 신중하게 진행되고 있지만, 아 직도 초보적인 수준이라고 할 수 있다. 석패율 제도와 관련된 주요 쟁점은 다음의 세 가지로 요약될 수 있다. 첫째, 중복입후보의 문제이다. 소선거구에 출마한 후보에게도 비례대표 명부에 이름을 중복으로 올릴 수 있는 기회를 제공하는 것에 대한 비판이다. 사실 중복입 후보는 독일이나 일본의 경우에는 허용되고 있지만, 현재 우리나라에서는 금지되 고 있다. 이러한 제도는 유력정치인들에게 유리하고, 신진 정치세력의 진입을 가로 막는 장애가 된다고 비판된다. 실제로 중복입후보제도는 악용될 소지가 많지만, 운 용여부에 따라서 달라질 수도 있다. 소선거구에서 탈락된 중진 정치인들이 비례대 표에서 부활당선 하는 사례를 분석함으로써 이러한 비판을 실증적으로 검토할 수 있다. 즉 각 정당(특히 거대정당인 자민당)의 중복입후보, 동일순위 복수후보 기재, 석패율 등을 종합적으로 분석하여 석패율 제도가 실질적으로 중진정치인들 에게 유리하게 사용되었는지를 규명하는 것이 가능하다. 이는 석패율 제도는 그 활 -30-

36 용에 따라서 중진 정치인이나 신진 정치인에게도 유리하게 적용될 수 있는 제도라 는 것이다. 둘째, 석패율 제도는 정당정치의 기반을 강화시키는 제도로 활용될 수 있다는 지 적이다. 경쟁력이 있는 지역에서는 공천경쟁이 치열할 수밖에 없으며, 정당정치는 활성화되고 탄탄한 지역적 기반을 가지고 있다. 그러나 군소정당이나 지역정당의 경우 당선가능성이 희박한 지역에서는 선거에 출마하려는 후보들도 찾기가 어려울 뿐만 아니라 지역적 차원에서 정당 활동을 하는 것 그리고 정당조직을 유지하는 것도 매우 어렵다. 결국 그러한 지역에서는 후보도 못 내고 따라서 더욱 정당 활동 이 취약해지는 악순환이 발생하여, 배타적 지역주의와 정당독점이 강화되는 결과 가 초래된다. 즉 정당 간 경쟁보다는 지역정당내부의 경쟁이 치열해지면서 정당정치의 토대가 약화되었던 것이다. 그런데 석패율 제도는 비록 소선거구에서 당선될 가능성이 없 다고 하더라도 비례대표에서 다시한번 기회를 줌으로써 선거운동과 정당 활동을 촉진시키는 결과를 가져온다고 한다. 비례대표에서 부활 당선될 수 있는 기준은 얼 마나 많은 득표를 하였는가 이다. 이를 같은 정당의 후보들 간 비교를 통해서 순위 를 매기고 그에 따라 당선자를 결정하기 때문에, 비록 당선될 가능성이 희박하다고 하더라도 더 많은 득표를 위해서 정당 활동과 선거운동을 열심히 하려는 동기와 유인을 제공한다. 이는 지역적 수준에서 정당정치를 활성화하는 방안이 될 수 있다 는 주장이다. 셋째, 석패율 제도가 비례대표 정당명부의 작성에 유권자들의 의사를 반영시키 는 효과가 있다는 주장이다. 지역구에서 당선가능성이 희박한 군소정당이나 지역 정당의 경우에 대체로 모든(많은) 지역구에 후보를 출마시키고, 출마한 모든 후보 를 비례대표 명부 1순위에 기재하여, 각 지역구의 득표력에 따라 비례대표에서 부 활당선을 목표로 한다. 이를 통해 비례대표의 정당명부를 유권자들의 지지에 의해 결정하게 만드는 개방식 명부 작성의 간접적인 효과도 기대할 수 있다는 것이다. 그동안 비례대표 명부 작성은 하향식으로 밀실에서 결정되어 왔다. 그러나 모든 후 보를 동일순위에 올리고, 유권자들로부터 얼마나 많은 득표를 하는가에 따라 석패 율에 의해 순위가 매겨지게 됨으로, 결과적으로 유권자들이 명부의 순위를 결정하 는 효과를 낳는다고 한다. 따라서 석패율 제도는 군소정당뿐만 아니라 거대정당의 비례대표 명부작성에 있어서 유권자들의 의사를 반영하는 민주적 기제로 활용될 -31-

37 수 있다는 주장이다. (2) 일본 정당의 석패율 전략 일본 각 정당은 독자적인 비례대표 전략을 가지고 있었다. 자민당은 비례대표 명부작성과 전략에 있어서, 유력한 정치인 1~2명을 우선 배 려하는 전략을 취하고 그 다음에 소선거구에 출마한 모든 후보들은 석패율 경쟁을 시키는 전략을 취하고 있다. 특히 자민당이 강세인 지역에서는 유력정치인을 더 배 려하고 있었다. 민주당은 대체로 소선거구 출마자 전원을 비례대표 1위에 우선적으로 배려하여 석패율 경쟁으로 순위를 결정하는 전략을 취하고 있다. 민주당이 강세인 지역에서 는 1~2명을 우선적으로 배려하였지만, 경쟁지역이나 열세지역에서는 소선거구 출 마자 전원을 1위에 중복 공천하여 석패율 경쟁전략을 취하고 있었다. 공명당은 소선거구 출마자를 배려하지 않고, 별도의 비례대표 후보를 순위별로 제출하였다. 이는 지역구와 비례대표 전략을 분리하여 선거에 임하고 있음을 보여 주었다. 사민당은 소선거구 출마자 모두를 석패율 경쟁시키는 전략을 취하였으며, 공산당은 한두 명의 전략후보(소선거구 출마자이건, 비례대표만의 후보이건)를 공 천하는 전략을 취하였다. 전략적 공천을 실시한 공명당과 공산당을 제외하고는 자민당, 민주당, 사민당은 소선거구 출마와 비례대표 선출 전략을 연계시키는 선거 전략을 취하였다. 이는 각 정당이 열세지역이거나 군소정당인 경우에 더욱 그러하였는데, 이러한 석패율 전 략은 당선가능성이 없는 지역에서도 선거운동의 촉진과 정당정치의 활성화를 위한 유인과 동기부여를 가능하게 하여, 정당정치의 지역적 기반을 정착시키고 정당 활 동을 강화시키는 효과를 겨냥하였다고 보여 진다. 3. 정당정치 발전과 석패율 제도의 도입 : 의미와 효과 (1) 중복입후보와 석패율 제도의 의미 한국도 일본과 마찬가지로 소선거구제와 비례대표제를 혼합한 선거제도를 가지 고 있다. 다만 그 비율에서 차이가 있으며, 중복입후보를 금지시키고 있다. 그런데 한국 국회의원 선거제도 개혁의 핵심은 "비례대표의 확대"이다. 지역정당체제를 완화시키고, 정책정당과 정치신인의 진입장벽을 높이는 방안으로 비례대표제의 확 -32-

38 대가 거론되고 있다. 비례대표제의 확대에는 여러 현실적인 어려움들이 존재하고 있다. 그리고 정당명부 작성의 비민주성도 비례대표제의 확대에 장애가 되고 있다. 따라서 현실적으로 석패율 제도의 긍정적인 측면을 최대한 살리고 부정적인 측면 을 축소시키는 방향에서 석패율 제도의 도입을 선거제도 개혁과 관련하여 논의해 볼 수 있을 것이다. 먼저 중복입후보가 가지는 부정적인 효과이다. 독일이나 일본에서는 중복입후보 를 허용하고 있다. 중복입후보의 허용은 일률적으로 옳고 그르다고 단정할 문제가 아니라 선거제도 개혁의 목적에 따라 판단해야 할 문제이다. 지역구와 비례대표에 모두 공천될 수 있다는 점에서 중복입후보는 힘을 가진 정치인들에게는 매력적인 제도임에는 틀림없다. 거대정당의 중진정치인들은 지역구와 비례대표에 모두에서 경쟁할 수 있으므로 재선의 가능성은 매우 높아지게 된다. 그리고 중복입후보는 거 대정당의 중진뿐만 아니라 군소정당들에게도 좋은 기회를 제공하는 제도이기도 하 다. 군소정당의 경우, 정당의 지도자들이 지역구출마와 정당명부에 동시에 게재됨 으로써 유권자의 동원을 보다 쉽게 할 수 있으며, 국민들의 관심을 더욱 끌 수 있 다. 더욱이 군소정당의 당대표나 지도자들이 원내에 진출할 기회가 넓어지기 때문 에, 군소정당의 발전에 기여할 수도 있다. 따라서 중복입후보 문제는 어떻게 활용 하느냐 하는 정당내부의 민주화 문제이다. 중복입후보가 당내 민주화에 장애가 된 다면 그 정당은 중복입후보를 자체적으로 하지 않으면 된다. 일본의 공명당은 비례 대표에 중복입후보를 허용하지 않는 정당이다. 특히 중진정치인들이 중복입후보제 도를 활용하지 못하도록 당내 제도적 정비를 하는 것도 필요한 개혁일 것이다. 둘째, 석패율 제도가 가지는 장점에 주목할 필요가 있다. 위에서 지적한 대로 석 패율 제도는 소선거구제를 기본으로 하면서 비례대표제를 보완적으로 활용하려는 입장에서는 긍정적으로 활용될 수 있다. 먼저 정당정치의 기반이 약한 지역이나 후 보들에게 정당 활동과 선거운동을 촉진시킬 수 있는 유인과 동기를 제공할 수 있다. 또한 비례대표제의 확대와 더불어 동시에 추진해야 하는 것이 비례대표 명부작 성의 민주화이다. 이는 정당민주화의 핵심적인 과제로 늘 부정부패와 비리가 발생 하는 배경이기도 한다. 이는 상향식 명부작성을 가능하도록 하는 방안인데, 비례대 표 의원후보자 선정과 순번이 일방당원과 유권자의 의사가 반영될 수 있도록 하는 제도적 절차를 마련해야 한다. 그러기 위해서는 경선이나 당원들의 투표와 같은 방 안이 고려될 수 있으나, 이 방식은 당내개혁의 문제이므로, 외부에서 강요할 수 없 -33-

39 다는 한계를 가지고 있다. 정당지도자들이 중심이 되어 하향식 명부작성을 강행하 더라도 견제 할 수 있는 방법이 없다는 것이다. 현재 당내민주화의 논의가 지지부 진한 상황 하에서는, 정당인들에게 기대하는 방안보다는 투표방식의 개선을 통해 정당민주화의 가능성을 만들어 갈 필요가 있다. 그래서 처음부터 비례대표의 후보 에 대해 유권자들의 선호를 반영할 수 있는 개방형 정당명부제로 나아가야 한다는 주장도 제기되는 것이다. 각 정당은 자체의 민주적이고 투명한 절차에 의해 일정수 의 비례대표 당선순위에 반영할 수 있는 제도이다. 그러나 이 제도는 정당투표에 의한 비례대표제 확대라는 선거제도 개혁의 목적 을 약화시킬 위험도 존재한다. 즉 유권자들이 비례대표 투표에서 정당투표보다는 인물본위의 선택을 할 가능성도 존재하기 때문이다. 이는 정당투표를 유도하려는 본래의 목적을 저해할 수도 있다. 그러나 더욱 문제점은 정치권의 동의를 받아내기 가 쉽지 않다는 점이다. 석패율제도는 이러한 개방형 정당명부제의 간접적인 효과 를 기대할 수가 있다. 동일순위에 소선거구 출마자를 공천하면, 일본의 자민당, 민 주당, 사민당과 같이, 각 후부들은 지역구에서의 득표력에 의해 명부순위가 매겨지 는 결과가 되기 때문에, 비례대표 명부작성 권한을 유권자들에게 돌려준다는 효과 를 기대할 수 있다. (2) 선거제도의 디자인 : 권역별 명부작성과 석패율 제도 현행 선거제도에서 비례대표의 비중을 높이고, 비례대표의 선출을 현행처럼 전 국을 한 단위로 하는 것이 아니라 몇 개의 권역별로 나누어서 실시하면서, 석패율 제도를 도입하는 방안에 대한 논의가 필요하다. 1인 2투표에 의해 행해진 제2투표의 정당투표를 기준으로 비례대표 의석을 어떻 게 배분해야 하는가 하는 문제이다. 정당득표율은 전국적으로 합산한 전국득표율 과 권역별(비례대표)로 합산한 권역별 득표율이 있다. 또한 비례대표 명부는 전국 적으로 작성하는 방안과 권역별로 작성하는 방안이 있다. 이를 기준으로 하여 정당 득표에 의한 비례대표 의석 배분 방법을 구분하여 보면, 1 전국득표율-전국명부 배분 2 전국득표율-권역별 명부 배분 3 권역별 득표율-권역별 명부 배분 등이 있다. 이 중 어느 방법이 정당정치의 발전과 선거개혁의 취지에 부합하느냐 하는 문제이다. 첫째, 전국득표율을 기준으로 전국명부에 따라 비례의석을 배분하는 방법인데, -34-

40 이는 현재의 선거제도이다. 그렇지만 각 시도에 비례대표 의원이 배정되지 않고 지 역구 의원만 존재하게 되므로 지역정당의 모습을 탈피하기가 어려워진다. 또한 정 당명부작성은 전국적 명사가 중심이 될 가능성이 높기 때문에, 새로운 정치세력의 진출을 오히려 막을 가능성도 존재한다. 더욱이 긴 전국적 정당명부 작성과정에서 당내갈등의 표출과 보스정치의 강화라는 부정적인 현상이 나타날 가능성도 높다고 하겠다. 그래서 남는 방안이 권역별 명부작성을 통한 의석배분이다. 권역별 명부작성은 지역주민의 정치적 효능감을 증진시킬 수 있으며, 새로운 지역적 인물의 발굴도 가 능하게 만들어, 지방분권의 취지에도 부응한다고 보여 진다. 그런데 권역별 명부작 성에 의한 의석배분 기준을 정당별 전국득표율에 의할 것인가, 아니면 권역별 정당 득표율에 의할 것인가가 쟁점이다. 전국득표율을 기준으로 일률적으로 권역별 의석배분을 행하는 방법은 전국정당 을 유도할 수 있다는 점에서, 그리고 지역적 독점구조를 약화 시킬 수 있다는 점에 서 긍정적이다. 특히 선거과정에서 한 지역에서 지역주의를 부추기면 다른 지역에 서 표를 잃는 반작용이 예상되므로 정당들이 지역주의 전략을 추구하는 것을 어렵 게 만든다고 할 수 있다. 전국합산 권역별 명부를 사용할 경우 지역적으로 불리한 정당도 모든 시도에 골고루 비례대표 의원을 배출할 수 있다. 그러나 이는 권역별 로 다르게 나타난 정당 간의 경쟁양태를 전국화 시켜 일률적으로 적용하는 것으로 보인다. 즉 권역별 민심을 왜곡시키는 결과를 초래할 수밖에 없다. 또한 전국합산 권역별 명부인 경우에는 유권자들의 의사에 반하여 의원이 당선될 가능성이 높다. 반면에 권역별 득표율을 기준으로 의석을 배분하는 것은 지역주의 투표를 그대 로 재현할 가능성이 있다고 지적된다. 권역별 비례대표제도는 지역주의가 심한 곳 에서는 지역구나 비례대표 모두를 똑 같은 정당에 투표하는 행태가 나타날 가능성 이 높다. 권역별합산 권역별 명부를 사용할 경우에는 지역적 기반이 약한 지역에 소수의 비례대표의원만을 확보하기 때문에 지역정당의 한계를 근본적으로 극복하 기는 어려울 것이다. 그렇지만 민심이 정확하게 반영되고 민주주의 원리에 일치하 는 권역별 득표율에 따라 권역별 비례대표제도는 선거제도의 원칙에 충실할 것이 라고 할 수 있다. 더욱이 지역적 차원에서 정당의 활동을 촉진하기 위해서는 권역 별 득표율을 기준으로 하는 것이 필요하다고 할 것이다. 따라서 권역별 득표율-권 역별 명부에 의한 비례대표제의 개혁이 바람직하다고 생각한다. -35-

41 <표 10>은 비례대표 의석이 100석(비례대표 비율 34%)으로 확대되는 것을 가정 하여, 권역별 비례대표제 도입을 예상한 것이다. 2008년 4월 총선당신의 유권자를 기준으로 서울권, 경기권, 충청강원권, 영남권, 전라 제주권으로 권역을 나누어 본 것이다. 대체적으로 비례대표 의석을 유권자의 비율에 따라 배분하여 보면, 현행 지역구 의석수 비율과도 유사하게 나타난다. 비례대표블록 <표 10> 권역별 비례대표제의 도입 유권자수 (천명) 비례대표예상 의석수(100석) 현행 지역구의석수 서울권 8,078(21.4%) 21석 48석 경기권 10,308(27.2%) 27석 63석 충청,강원권 4,960(13.1%) 13석 32석 영남권 10,063(26.2%) 26석 68석 전라,제주권 4,367(11.6%) 13석 34석 *18대 총선(2008년 4월) 기준(총 유권자수 37,796,035명) 이를 2004년과 2008년 총선거의 정당득표율에 대비하여 각 정당별 비례대표 의 석수를 추정하면 다음의 <표 11>, <표 12>와 같다. <표 11> 2004년 정당득표율에 기초한 권역별 비례대표(100석)의석 추정 권역별(징수) 한나라당 민주당 열린우리당 자민련 민노당 서울권(21) 경기권(27) 충청강원권(13) 호남제주권(13) 영남권(26) 8 (37.7%) 10 (37.0) 4 (30.8) 1 (5.6) 14 (55.2) 2 (8.7) 2 (6.2) 0 3 (25.1) 0 8 (38.7) 11 (42.1) 6 (43.7) 7 (56.9) 8 (30.4) *정당득표율이 3% 미만인 정당은 배제하고 백분율을 다시 계산하였음 *의석수는 득표율에 의원정수를 곱하여 추정한 것임 *충청권은 의석1개가 초과됨 (12.8) (12.9) 4 (14.6) 2 (12.7) 2 (12.4) 4 (14.4) -36-

42 <표 12> 2008년 정당득표율에 기초한 권역별 비례대표(100석)의석 추정 권역별(징수) 민주당 한나라당 선진당 민노당 서울권(21) 경기권(27) 충청강원권(13) 호남제주권(13) 영남권(26) 6 (29.4%) 7 (27.2) 2 (18.9) 10 (74.1) 2 (9.5) 9 (41.8) 12 (42.6) 4 (33.8) 2 (11.7) 13 (50.5) 1 (4.9) 1 (5.2) 3 (24.3) 0 1 (4.3) 1 (3.9) 1 (5.2) 1 (5.2) 1 (10.6) 2 (7.2) 창조 한국당 1 (4.8) 1 (4.6) 1 (7.7) 1 (3.6) 1 (3.4) 친박연대 2 (10.8) 3 (11.8) 1 (10.2) 진보신당 1 (4.2) 1 (3.4) (25.1) 0 *정당득표율이 3% 미만인 정당은 배제하고 백분율을 다시 계산하였음 *의석수는 득표율에 의원정수를 곱하여 추정한 것임 *경기권과 충청권은 의석수가 1석씩 줄었고, 호남권은 의석수가 1개 늘어났음 이상의 시뮬레이션은 정확한 것은 아니지만 대체적인 추세를 확인하기에는 부족 하지 않다고 생각된다. 2004년 탄핵정국에서 제1야당으로서 한나라당은 후보도 제 대로 내기 어려운 상황이었지만, 비례대표의 비율을 33%(100석)으로 확대하고, 석 패율 제도를 도입한 것으로 가정하면, 호남권에서 1석을 석패율로 경쟁할 수 있기 때문에, 비록 당선가능성이 없더라도 한나라당 후보들이 선거경쟁을 치열하게 만 들며, 이것이 정당 활동을 강화시키는 효과를 기대할 수도 있다. 마찬가지로 영남 에서 집권당인 열린우리당은 소선거구에서의 경쟁뿐만 아니라 비례대표에서도 8 석이나 예상되기 때문에 매우 치열한 선거운동이 가능하였고, 이것은 영남지역의 열린우리당 조직 및 활동 강화로 연결될 수 있을 것이란 예상이 가능하다. 2008년 추정도 마찬가지이다. 전국의 모든 지역에서 군소정당들이 의석을 획득 할 수 있다면, 선거운동과 정당 활동은 더 활발해질 것으로 예상된다. 더욱이 야당 이 된 통합민주당은 영남권에서 2석을 위해 석패율 경쟁이 벌어질 것이고, 마찬가 지로 호남권에서 한나라당 후보들도 2석을 위한 석패율 경쟁이 전개될 것을 예상 할 수 있다. 이것은 주요 정당이 그동안 상대방 지역을 포기하는 선거 전략을 세우 는 것과는 다르게 정당조직과 활동이 전개되리라 기대할 수 있다. 비례대표의 확대와 석패율 제도의 도입은 부정적인 결과를 어떻게 보완할 수 있 느냐에 따라서 그 성과와 효과를 기대할 수 있을 것이고, 이는 일본의 선거결과가 보여주듯이 지역정당과 군소정당의 조직과 활동을 더 활발하게 만드는 유인책이 될 수 있을 것으로 생각된다. 더불어 그동안 고질적으로 제기되어 왔던 비례대표 -37-

43 명부작성을 둘러싼 잡음도 유권자들의 손에 맡겨짐으로써 어느 정도 개선될 수 있 을 것으로 생각된다. 그동안 비례대표제가 가능하였던 신진인사와 직능대표의 충 원기능은 각 정당이 상대적으로 경쟁력이 있는 권역에서 비례대표 명부작성과정에 서 반영될 수도 있을 것이다. 4. 교차할당비례대표제 특정 지역을 기반으로 하는 지역정당정치가 지역감정과 지역이기주의를 더욱 심 화시키고, 다양한 가치관과 새로운 비전을 가진 정치신인을 발굴하기 보다는 한 지 역에서는 동일한 가치를 지향할 수밖에 없는 한계점을 지니고 있다. 현재 한국 선 거제도인 소선거구 단순다수제 방식은 이러한 문제를 내포하고 있으므로 개혁이 요구된다는 것을 대부분의 학자들이 동의하고 있다. 17대 국회의원 선거부터 도입 한 1인2표제는 비례 의석 비율을 다소 증가시켜 상당한 발전으로 평가할 수 있다. 허나 아직도 비례대표 의석 비율이 20%에 못 미친다는 점, 그리고 일본식 병립제 를 유지하고 있다는 점에서 여전히 단순다수제 중심의 성격에서 탈피했다고 보기 어렵다. <표 13> 한국 국회의원 선거제도의 현황 : 16대와 17대 비교 16) 역대 국회 유권자당 투표수 16대 1 17대 2 선거구 계층 당선 결정방식 선출 정수 선거구 수 지역구 단순다수 전국구 비례대표 최대잔여- 헤어방식 46 1 지역구 단순다수 전국구 비례대표: 최대잔여- 헤어방식 56 1 의원 정수 비례대표 의석비중 % % 최소조건 지역구 5석 또는 전국득표 5%(3%이상 5%미만 정당은 1석) 지역구 5석 또는 비례대표선거 전국득표 3%이상 한국의 선거제도에 대안에는 여러 형식이 거론되고 있다. 권역별정당명부제는 정치학계의 많은 지지를 받고 있음에도 불구하고 전면적인 수용에는 여러 문제점 16) 김욱. 독일 연방의회 선거제도가 한국의 선거제도 개혁에 주는 시사점, 세계지역연구논총 24집 3호, 2005, 64. 참고, 박찬욱, 제17대 총선에서 2표 병립제와 유권자의 분할투표: 선거제도의 미시적 효과 분석, 한국선거학 회 월례세미나 발표 논문

44 이 대두된다. 지역구를 줄이거나 비례대표 수를 늘려 비례대표 비율을 높여야만 문 제해결에 효과적일 수 있다. 그러나 지역구를 줄일 경우 기득권을 가진 현역의원들 의 기득권 포기여부 논란이 예상되고, 비례대표를 늘릴 경우 국민들의 비판이 예견 되는 난점을 내포하고 있다. 중 대선구제는 선거운동 지역이 넓어지는 만큼 돈 선거를 더욱 부추기게 되며 같은 당 후보끼리도 경쟁을 해야 하는 상황이 파생되어 파벌정치를 심화시킬 우려 가 있다. 한국의 정당정치가 이념 및 정책을 중심으로 하는 정치 결사체가 아닌 지 도자 중심의 파벌정치였던 상황으로 짐작할 때 유사한 현상이 발생할 가능성이 매 우 클 것이다. 이러한 현실적 어려움을 감안하여 중도적인 입장에서 현행 선거제도의 틀을 어 느 정도 유지하는 혼합형 선거제도인 교차할당비례대표제 도입을 강력히 제안 한다. 이는 지금의 지역구 의원수는 변동 없이 비례대표제 의원수를 비슷한 수준으 로 증가시키는 방안으로 혼합형 선거제도이면서 중선거구제도의 효과를 낼 수 있 는 방안이라고 생각한다. 비례대표로 선출되는 전국구에 지역주의가 강한 영호남지역에 출마한 지역 특정 후보에게 표 쏠림 현상으로 낙선한 상대 후보자들을 전국구의 비례대표제에서 우 선 의석을 석패율 방식으로 배분하고 이중등록 후보에게 경쟁의 개념을 도입하는 제도이다. 예를 들면 비례대표 후보의 동일 순번에 3번 순위에 인근 지역구에 출마하는 이 중등록 후보 가, 나, 다를 함께 등록하고 지역구에서 가장 아깝게 떨어진 후보를 먼 저 구제하는 방식이다. 이 제도는 취약지에 출마하는 후보의 사기를 고무시키며 지 역구를 내놓지 않고 비례대표 후보라도 당선되고 싶어 하는 의원들을 무마하는 대 책이 될 수 도 있다. 즉 교차적 인 의미와 지역주의를 초월한다는 할당 이라 는 의미를 내포한 대안이라고 말할 수 있다. 여기서 교차할당 비례대표의 지역별 배분방식에는 세 가지 방식을 제안하고자 한다. 우선 몇 곳의 지역구를 합하여 비슷한 인구 비로 합리적인 수의 권역을 설 정하고, 교차할당 적용가능권역은 지역구 지지율 1/3이하를 획득한 권역으로 한 정한다. -39-

45 첫 번째 방안에서는, 먼저 전국 정당 지지율에 따라 배정받은 정당 별 의석을 다 시 각 권역 별 지지율에 따라 권역 별 의석으로 배분한다. 이를 교차할당 해당 외 권역에서는 비례대표 후보순위대로 배분하고, 교차할당에 해당되는 권역에서는 지 역구와 비례대표에 이중으로 등록한 후보자들 가운데 석패율 방식으로 우선 배분 하는 방식이다. 둘째, 전국 정당 지지율에 따라 정당 별 전국 의석수를 먼저 결정한 후, 각 권역 의 인구 비례에 따라 권역 별 정당 의석수로 나눈다. 이는 이미 각 지역별 정당지 지도가 지역감정으로 인해 왜곡되어 나타난 현상이므로, 그 폐단을 최소화하고자 하는데 그 목적이 있다 하겠다. 그 후 교차할당 외 권역에서는 각 정당 별 후보 순 위에 맞게 배분하고, 교차할당 내 권역에서는 후보자의 석패율에 따라 우선 배분하 는 방식이다. 셋째, 이는 지역갈등 폐해를 극소화 하기 위한 도입초기에 적합한 방식으로, 먼 저 전국 정당지지율에 따라 각 권역 별 정당 비례대표의석 수를 결정한다. 그 후 교차할당 해당 외 권역에서는 정당 지지율에 따라 획득한 의석을 후보 순위에 따 라 배분한다. 그러나 교차할당 해당권역에서는 정당의석 수를 정당지지율에 따라 배분하지 않고 일정비율로 배정하는 방식이다. 권역별 정당의석 배분 비율에 있어 서는 전국 정당 지지율과 동일하게 하는 방법 또는 국민적 공감대 형성이 가능한 합리적 방안 도입도 가능할 것으로 예견된다. 이때 예상되는 비례대표제의 직능적 기능을 약화시키는 것을 예방하기 위해서는 전문가를 뽑아서 지역구 후보자로 선정하는 방안을 선택할 수 있다. 아울러 공천자 금은 받지 않는 것을 원칙으로 한다. 이러한 교차할당제를 지역주의 극복에 사용한 사례를 영국의 선거제도에서 검토 해 보기로 한다. -40-

46 <표 14> 교차할당비례대표제 비교 1안 2안 3안 의석배분 후보순위 특징 -전국정당지지율에 따라 정당별 의석배분 -권역별지지율에 따라 권역별 정당의석수 결정 -전국정당지지율에 따라 정당별 의석배분 -권역별 인구비례에 따라 권역 별 정당의석수결정 -전국정당지지율에 따라 정당별 의석배분 -교차할당권역: 일정비율에 따라 권역별 정당 의석수 결정 -교차할당 외 권역:권역별지지율 에 따라 권역별 정당 의석수 결 정 -교차할당지역:석패율에 따라 우선 순위배분 -그외지역: 후보순위에 따른 배분 " " -특정권역의 교차할당 방식을 통해 정치의 지역할거 방지 에 어느정도 기여 -권역별 의석 배정을 인구비 례로 함으로써 정당지지에 반영된 지역감정폐해 최소화 에 기여 -지역할거 현상이 강한 권역 내 의석배분을 일정비율로 함으로써 지역감정 극소화에 기여 5. 영국의 지역주의 통합사례 과거 지역주의의 팽배와 지금도 잔류하고 있는 서유럽 각각의 나라들이 지역주 의를 해소하고 통합을 이뤄내는 사례 17) 들 중에서 지역주의를 형성하는 과정과 그 대응 방안을 영국사례에서 찾아 볼 수 있다. 영국은 한반도 크기보다 조금 넓은 영토와 유구한 역사 전통문화를 가진 나라 로 잉글랜드, 웨일즈, 스코틀랜드 및 북아일랜드로 이루어져 있다. 영국을 잉글랜 드 (England)로 부르지만, 정확한 명칭은 대브리튼 및 북아일랜드 연합왕국 (United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland)이다. 18) 17) 유럽은 역사가 오랜 지역이라, 전통과 고유 문화가 각 지역마다 독특하고 지역간 별도의 정치 집단이 오랜 기간 해당 지역을 지배해왔다. 18세기부터 민족국가 개념의 등장은 유럽 각국에서 통합의 강력한 엔진으 로 기능해 수백, 수천의 제후국가, 영방국가가 20~30개의 민족국가 또는 그와 비슷한 성격의 국가로 통합 되었다. 그러나 민족국가는 현재 각 국가 내부의 지역주의로 인해 심한 도전을 받고 있다. (특히 영국의 스 코틀랜드, 독일의 바바리아와 구 동독 지역, 이태리의 롬바르디아, 스페인의 까딸란(바르셀로나)와 바스크 지역, 벨기에의 북부 네델란드 언어권 지역) 김현종. 지역갈등 해소 방안의 모색: 유럽사례를 중심으로 박호성편, 한국의 권력구조 논쟁 III, 한국형 권력구조의 모색. 2002, 457~ ) 영국의 국호는 1603년에 스튜어트 왕가아래 동군연합 상태에 있던 잉글랜드와 스코틀랜드의 두 왕국이 1707년 연합하여 성립된 공식명칭은 대브리튼 (Kingdom of Great Britain)이었다. 1800년부터는 대브리 튼 및 아일랜드 연합왕국 이 되고, 1921년 아일랜드공화국이 독립한 후에는 대브리튼 및 북아일랜드 연합왕국 으로 개칭하였다. -41-

47 <그림 2> United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland 1997년 하원선거에서 토니 블레어(T. Blair)의 뉴 레이버 (new labour)처럼 노동당이 총선에서 압도적 승리를 거둔 적은 없었다. 총 659석의 하원의석 중 419 석을 차지함으로써 노동당은 과반수를 확보하고도 179석을 더 얻었다. 2001년 6월 총선에서도 노동당은 이러한 여세를 몰아 재집권에 성공했다. 이것은 비 잉글랜드 지역 유권자들이 선거혁명의 견인차 역할을 했으며, 또한 하나의 통일적 지향성을 보여 주었다. 스코틀랜드와 웨일즈에서도 반분권화를 지향하는 보수당은 전멸하 여 스코틀랜드의 경우 총 72석 중 노동당 66석을, 그리고 지역에 기반을 둔 스코틀 랜드민족당(SNP)이 6석을 차지했다. 노동당의 압승과 보수당의 참패를 부른 열쇠는 노동당이 내정과 관련하여 내세 운 지방분권화(devolution) 공약이었다. 보수당은 전통적으로 부유하며 지역 패권 적 기득권을 갖고 분권화에 반대하였고 반면 노동당은 권력을 분산하는 것이 국가 의 통합성을 강화할 수 있는 방법임을 역설하며 전통적 지지기반인 노동자계급과 소외지역의 연합이라는 전략을 택했다. 이 선거 결과의 이면에 영국의 독특한 지역주의가 강력히 작용하였음은 두말할 나위도 없었다. 오늘날 지방분권화는 서유럽의 하나의 흐름으로, 민주주의의 기본 원칙에 충실하고 국민국가의 형성과정에서 파생된 지역과 민족 갈등을 완화시키려 면, 행정권한의 지방이양 등 중앙권력을 지역으로 적극 분산시키는 방법밖에는 없 다는 것이다. 19) 이는 영국의 지역주의의 역사적 전개 과정과 이에 대응하는 최근 의 지방분권화 정책과 상관성이 있다. 지역적-민족적 갈등을 내제한 연합국가체제 이기 때문이다. 19) 프랑스 지방자치는 지방분권(Decentralisation)과 지방분산(Deconcentration)에 특정 지워 진다. 지방분권 은 중앙권력에 종속되는 전 영토에 배치되는 국가공무원에게 일정한 결정권을 주는 것이고 지방 분산은 지방사무라고 평가되는 모든 사무에 관한 고유권한을 갖는 지방기관에 대한 자치의 인정이다. 김정기, 프랑스 지방정부의 역할 및 중앙정부와의 갈등해결에 관한 연구-권한배분을 중심으로, 유럽 연구. 1998년 여름(통권 제7호). 289~307. 참조 Annie Gruber, La decentralisation et les institutions administratives, Paris : A.Colin, 1996, pp 17~26. Emmanuel Vital Durand, Les collectivit?s territoriales en France, Paris : Hachette, 1996, pp 12~

48 수세기에 걸쳐 잉글랜드에 브리튼의 지배체제에 통합된 인접 영토들은 각기 독 특한 방식으로 연합왕국의 일부가 되었는데 통합의 시기와 방식이 오늘날 각 지역 에서 나타나는 독특한 정치. 사회적 정체성에 반영되어 이점과 이 통합과정에서 민 족적 또는 지역적 자결이 줄곧 표출되어왔다는 점이다. 웨일즈는 튜더가의 헨리8세(1509~1547년)가 재위하면서 웨일즈의 귀족계층과 는 궁중에서 역할을 보장함으로써 화해를 시도했다. 이후 웨일즈어와 결부된 민족 정신은 지역정체성의 매개 고리로 작용한다. 한편 1801년 브리튼과 아일랜드간의 연합은 강압적 정복의 산물이었다. 이는 1541년 헨리 8세가 잉글랜드 주민의 이주 정책을 성공시켰으나 농업의 잉여자본이 현지에 재투자가 저조하였고, 게다가 가 톨릭과 국교와의 종교 간의 갈등이 심화되어 통합과정은 더디어졌다. 스코틀랜드와 연합왕국에의 통합은 제임스1세로 두 왕국을 통치한 동군연합 ( 同 君 聯 合 )이 1603년에 이루어졌다. 스코틀랜드는1707년의 영국 하원(전체 558의석) 에서 45석을, 그리고 상원(전체 206의석)에서 16석을 할당 받는다는 조건하의 연 합을 통해, 잉글랜드 의회에 정치참여를 전제하는 것이었다. 이는 귀족들의 특권 보장 및 시민계층의 잉글랜드 경제팽창과정에 참여를 보장하였다. 이것이 필자가 최초의 영국 지역주의의 색채로 인한 스코틀랜드와의 병합과정에 서 찾아볼 수 있는 교차할당비례대표제 라고 추측해 본다. 이후 19세기 지역주 의 운동은 각각 이 지역의 자치협의회가 구성되었고, 이어 20세기 초에는 지역주의 를 근간으로 지역정당인 1925년 웨일즈민족당, 1928년 민족 스코틀랜드당이 창건 되었다. 앞서 언급한 대로, 이러한 장기적인 통합과정으로 형성된 영국의 연합왕국은 다 른 종족과 문화와 종교를 바탕으로 한 지역주의에 끊임없는 도전을 받아왔다. 최근 에는 영국은 지방분권화를 통해 지역주의를 극복하고 전통적인 국가체제를 재정비 하고 있다. 이 지방분권화는 스코틀랜드와 웨일즈란 지역을 뛰어 넘어 초국가적 차 원의 유럽연합이란 틀 안에서 대표성을 가지려고 한다. 영국같이 뿌리 깊은 지역 주의 흐름 하에서 분권화와 정치 행정의 분업화 과정은 유사한 상황에 있는 한국 의 영토적, 정치적 개혁에 대한 하나의 사례가 될 수 있다고 생각 한다. 20) 20) 안영진, 영국의 지역주의와 지방분권화: Regionalism and Devolution Policy of the United Kingdom, 한국 지역지리학회지, 제9권 제2호 pp.105~

49 Ⅴ. 결 론 한국의 지역주의는 조선조 당쟁의 심화와 그 잔재된 뿌리가 해방 이후, 강력한 중앙집권체제 유지와 결합하여 만들어낸 결과물이다. 한국의 지역주의는 군사정부, 문민정부, 국민의 정부, 참여정부 그리고 MB정부 시기인 오늘날에도 퇴색의 기미 가 보이지 않고 있다. 한국의 지역주의는 민주화를 촉진시키고 정권교체를 이룩하 는데 순기능적인 역할도 있었으나, 정치파벌과 접맥되어 지역주의를 확대 심화시 킴으로써 정치발전과 국민통합을 저해시키는 역기능으로 작용하고 있다. 이와 같 은 구세대의 지역주의는 차세대에 까지 영향을 주고 있다. 독일의 정당명부 비례대표제는 한국의 선거제도에 도입하여 적용하기에는 좀 더 깊이있는 연구가 필요하다. 일본식 석패율 제도 또한 정당정치의 기반을 강화시키 는 제도로 비례대표 정당명부 작성에 유권자들의 의사를 반영시키는 순기능적 측 면이 있으나 후보자의 중복입후보 문제 등 현실적으로 우리 선거제도에 부합되지 않는 면이 많다. 지역주의를 해소하기 위해서는 먼저 시민의 전체적인 의식의 전환이 필요하다. 단편적 이해에 기초한 지연주의를 뿌리칠 수 있는 의지와 용기가 있다면 지역갈등 은 결코 뿌리를 내리지 못할 것이다. 특히 정치, 경제, 학계의 지도층들이 이질화된 집단을 인정하고 통일이란 민족적 과제 앞에 국민통합을 위한, 지연, 학연주의 극 복을 실행할 때 지역갈등의 중심 고리가 끊어지게 될 것이다. 제도적인 면에서는 지방자치제도의 강화로 지방분권화와 중앙정부의 권한을 지 방으로 대폭이양하고, 정치지도자의 세대교체, 경제적 격차해소, 인물등용의 지역 안배, 지역간 교류증대, 각 정당의 정책과 이념 정당으로의 탈바꿈, 선거제도의 개 선을 들 수 있다. 특히 현행의 소선거구제는 지역정당들이 의석을 독점하는 반면에, 상대방 지역 에서는 거의 의석을 차지하지 못하는 지역편중현상이 뚜렷하다. 정치인들은 지역 갈등 구조에 기초하여 기득권을 유지하고 있기 때문에 소선거구제는 곧 지역할거 구도로 연결되고 지역 색을 내세우는 정당이 그 지역을 독점하는 결과를 가져온다. 그 대안으로 많은 학자들의 지지를 받고 있는 권역별정당명부제의 경우 전면적 -44-

50 인 수용에 여러 가지 현실적인 문제점이 내포되어 있다. 첫째 비례대표를 늘리지 않거나 권역이 너무 작을 경우 비례대표제가 진입장벽 이 될 수 있다. 전체 의석 299석 가운데 비례대표가 56석(18.7%)에 불과한 한국 상 황에서 전국을 4개 권역으로 나눌 경우 평균 13.5명이 배정되어 최소득표율은 7.4%, 7개 권역으로 나눌 경우 7.7명이 배정되어 최소득표율은 13%를 확보해야 한 다. 현행 정당명부식 비례대표제의 최소득표율인 3%를 훨씬 뛰어넘는 득표를 해 야만 의석을 확보할 수 있게 된다. 결과적으로 지역구를 줄이거나 전체 의석수를 늘리지 않는 한 진입장벽을 높이는 결과만을 초래할 수 있다. 둘째 지역정치 해소를 위해 지역구를 줄일 경우 현역의원들의 반발이 예상되고, 국회 의석수를 늘릴 경우 국민들의 비판이 증대되어 혼란에 빠질 우려 또한 예상 된다. 모든 의사결정, 정책결정은 소망성(disirability)과 실현가능성(feasibility)이라는 두 가지 기준을 만족시켜야 한다. 소망스럽지 못한 대안은 최적대안이 될 수 없으 며, 아무리 소망스럽더라도 실현가능 하지 않으면 이상에 불과하다. 소망스러우면 서도 실현 가능한 지역주의 극복방안으로 비례대표방식을 교차할당방식으로 하자 는 것이다. 교차할당비례대표제 는 지역주의가 강한 지역에 출마한 후보자들을 교차하여 우선적으로 전국구에 배분하는데 그 주안점이 있다. 이는 지역교차 와 할당 당선 이라는 의미를 내포하고 있어, 한 정당이 특정지역에서 심하게 기울 어진 비중을 차지하지 못하게 함으로써 특정정당의 지역 독점을 방지할 수 있다. 본론에서 제시한 1안은 비례대표제를 현재의 전국단위에서 권역별화 하고, 특정 당이 특정지역을 독점하는 권역은 교차할당방식을 통해 그 폐해를 방지하고자 하 는 방식이다. 2안은 보다 더 적극적으로 지역할거를 방지하기 위해 제시한 안으로, 권역별 정 당지지도 역시 지역감정의 표출로 왜곡되어있는 현실을 감안한 방식이다. 1안과의 차이점은 권역 별 의석 수 결정에서 각 정당 별 전국의석수를 권역별 정당지지율 로 배분하지 않고 인구비례에 의해 권역별화한데 그 특징이 있다. 이는 후보 선정 이전의 차원인 권역별 의석수 결정에서부터 지역할거방지 개념이 도입되었다 할 수 있을 것이다. -45-

51 끝으로 3안은 2안보다 더 세부적 방안으로 특정지역 특정당의 개념을 배제하고 자 하는 목적이 더욱 강하게 반영된 방안이라 할 수 있다. 결과적으로는 2안과 비 슷한 결과를 도출해 낼 수도 있으나, 교차할당 해당지역에서는 지지율에 따라 의석 수를 배분하지 않고 국민의 공감대가 형성되는 한도 내의 일정비율을 제시하여 의 석수를 결정하고자 하는 방안이다. 대신 그 외 지역은 권역별 정당지지율에 따라 의석을 배분함으로써 현재 문제가 되고 있는 지역갈등에 더욱 밀착된 해결방안이 라 볼 수 있다. 또 자연히 지역구에서 2명을 선출하는 중선거구제의 효과를 가져와 특정지도자 에 따르는 획일적 가치관을 벗어나 한 지역 내에서도 다양한 가치관과 능력을 가 진 정치인재를 배출할 수 있게 될 것이다. 이는 결국 지역의 균형 있는 발전과도 연계될 수 있을 것으로 본다. 교차할당 비례대표제의 시행을 우리 선거에 2~3번 시행하면 동쪽에서 민주당, 서쪽에서 한나라당의 정당후보를 공천하고 정당 활동을 할 수 있을 것이며 결국 지역주의는 희석되어 본 제도는 소멸될 것이다. 그리고 정당간 지역분할의 가능성을 줄어들게 함으로서 지역연고의 정치가 제기 하는 문제점들을 해소할 수 있는 하나의 실마리가 될 수도 있을 것이다. 이 교차할당비례대표제는 남북이 통일된 후에 인구비례에 의한 북한지역에서 3 : 1이상의 불균형이 생길 때 유용하게 적용될 수 있을 것이다. 마지막으로 언론매체와 시민단체의 역할을 들 수 있다. 정치인의 지역갈등 관련 발언의 여과 및 균형적인 사건 보도로 언론매체의 힘을 순기능으로 발현시키고, 시 민단체는 국민들의 여론이 전달되는 창구 역할과 정부와 국민들의 교량적 역할을 담당해야 한다. 21세기 세계화에 발맞추어 우리는 과거 지역주의를 청산하고 통일 그리고 동북 아 공동체로 갈 수 있느냐를 결정하는 중요한 시점에 와 있다. 지역주의를 넘어 통 합을 이루어낸 영국의 각 지역들은 이제는 EU의 한 도시로써 그 경쟁력을 높여 나 아가고 있다. 이러한 세계사적 흐름에 편승여부를 우리 각자가 스스로 결정할 순간 이 지금이라고 생각한다. -46-

52 < 참고문헌 > 강원택(2003), 2002년 대통령선거와 지역주의. 한국정치학회 2003년도 춘계학 술대회 발표논문. 김정기(1998), 프랑스 지방정부의 역할 및 중앙정부와의 갈등해결에 관한 연구- 권한배분을 중심으로. 유럽연구. 여름 통권 제7호. 김 욱(2004), 한국지역주의의 지역별 특성과 변화가능성: 대전 충청지역을 중심 으로. 21 세기정치학회보14(1). 김 욱(2005), 독일 연방의회 선거제도가 한국의 선거제도 개혁에 주는 시사점, 세계지역연구논총 24집 3호. 김태환(1992), 한국 대학생들의 정치의식과 지역주의: 주요지역 정치학전공 대학 생들에 대한 설문조사를 토대로, 21세기정치학회보. 남현욱(1996), 통일대비로서의 지역갈등 해소방안, 한국정책학회보, 제5권 제2 호, 4. 박찬욱(2004), 제17대 총선에서 2표 병립제와 유권자의 분할투표: 선거제도의 미 시적 효과 분석, 한국선거학회 월례세미나 발표 논문. 박호성(2002), 한국의 권력구조 논쟁 III, 한국형 권력구조의 모색 안영진(2003), 영국의 지역주의와 지방분권화: Regionalism and Devolution Policy of the United Kingdom, 한국지역지리학회지, 제9권 제2호. 어수영(2006), 한국의 선거V-제 16대 대통령선거와 제 17대 국회의원 선거. 오 름 서울 이덕일(1997), 당쟁으로 보는 조선역사. 석필 정기선(2005), 지역감정과 지역갈등인식의 변화, 한국사회학 제 39집 2호 조경근(1987), 영. 호남 지역감정 연구, 월간 조선 1월호. 최은봉(2004), 2004년 17대 총선의 결과와 한국정치의 변화, 담론 (1). 유럽정치연구회(2004), 유럽정치 European politics. 백산서당: 서울. 한양대학교 지방자치연구소(2006) 선거와 선거제도: 독일과 한국 비교 Adam B. Seligman,(1992), The idea of civil society, Princeton University Press: New Jersey Carl Boggs(2000), The end of politics, the Guilford press: New York Lowell Dittmer, Haruhiro Fukui, Peter N.S. Lee(2000), Informal Politics in East -47-

53 Asia, Cambridge University Press Rosemary Righter(1995), Utopia lost: the United Nations and world order, the twentieth century fund press: New York,

54 토 론 문 손 혁 재 교수 풀뿌리지역연구소 상임대표 -49-

55 현대 한국정치의 질곡 가운데 하나인 지역주의 극복을 위한 제도 개선의 방안 으로 송하성 교수가 제안한 교차할당비례대표제 는 매우 흥미롭다. 지역주의 의 문제점에 대해서 목소리를 높이는 정치인과 학자들은 많지만 장기적으로 내다보고 실천적 대안을 제시하는 경우는 그렇게 많지 않았다. 이 문제에 대 해 원론적 차원의 문제제기에 그치지 않고 실천가능한 대안을 만들어낸 송 교 수의 노력은 높이 평가받아야 할 것이다. 우리나라 지역주의의 뿌리는 독재정권에 있다. 지역감정의 책임을 3김정치 에 돌리는 것은 바른 인식이 아니다. 3김 때문에 지역감정이 생긴 것이 아니다. 지역감정을 처음 유발시킨 것은 박정희 정권이며 김대중/김영삼 전 대통령은 피해자였다. 김종필 전 총리는 적극적 가해자는 아니었으나 가해자의 편에 서 있었다. 이 시기에 호남지역의 압도적인 김대중 지지나 부산경남 지역의 절대 적 김영삼 지지는 지역주의의 발로가 아니라 민주화에 대한 지지였다. 김대중 전 대통령이 1992년 선거에서 내세웠던 4자필승론 은 민주화에 대한 지지를 정치적으로 이용한 것이다. 물론 이것은 지역감정을 정치에 이용한 것으로 비 판받아야 한다. 김영삼 전 대통령이나 김종필 전 총리도 지역주의를 발판으로 삼거나 부추긴 것은 비판받아야 한다. 그러나 지역감정을 악화시킨 것은 3당합 당이다. 3당합당이 호남배제를 목표로 한 지역연합의 성격을 띠었던 것이다. 1963년과 1967년의 대통령 선거는 여촌야도 와 더불어 남북현상 을 보여주었 다. 1971년의 대통령선거에서는 여촌야도 는 여전했지만 동서현상 으로 바뀌 었다. 박정희 후보가 영남에서 이기고 김대중 후보가 호남에서 이긴 동서현상 자체가 지역주의는 아니다. 호남지역에서는 김대중 후보가 근소하게 이겼지 만 영남지역에서는 박정희 후보가 여유있게 이겼다. 선거과정에서 야당의 김 대중 후보가 정책선거를 주장하면서 뜻밖에 강세를 보이자 공화당에서 지역 감정을 자극한 것이 지역주의가 정치적 변수로 바뀐 계기였던 것이다. 지역주의는 공격적 지역주의와 방어적 지역주의로 나누어봐야 한다. 공격적 지역주의는 경제성장의 혜택을 상대적으로 많이 받은 지역의 정치인들이 그 것을 정당화시키고 또 자신들의 정치적 이익을 계속 확보하기 위하여 도발한 -51-