<5BB1E2BABB20395D20BFA9BCBAC0C720C1A4C4A1C0FB20B4EBC7A5BCBA20B0FCB7C320BCB1B0C5B9FD5FC1A6B5B5C0C720C8BFB0FABCBA20BFACB1B8202D20B1E8BFF8C8AB28BAB8C0CCBDBABEC6C0CC292E687770>

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2 2015 연구보고서 -9 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 연구책임자 : 김원홍 ( 본원연구위원 ) 공동연구자 : 김복태 ( 본원연구위원 ) 김혜영 ( 본원부연구위원 ) 전선영 ( 본원위촉연구원 ) 김은주 ( 한국여성정치연구소소장 )

3 이보고서를다음과같이인용해주십시오. 김원홍 김복태 김혜영 전선영 김은주 (2015). 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구. 서울 : 한국여성정책연구원한국여성정책연구원 ( 구한국여성개발원 ) 은국무총리실산하정부출연연구기관으로, 한국의여성정책에대한종합연구를통해양성평등실현, 여성의사회참여확대및복지증진, 가족그리고국가발전에기여하는여성정책 Think-Tank이다.

4 발간사 2015년중앙선거관리위원회의정치관계법개정의견을필두로, 국회에서는다양한정치관계법이발의 논의되고있고, 이러한논의들속에서여성의정치적대표성확대가하나의아젠다로부각되고있습니다. 또한여성의정치적대표성을정치관계법이나선거제도에보장하는일이보편적방법으로써확산되고있는것이세계적인추세입니다. 우리나라도이러한세계적인추세와여성인력의활용이란측면에서보다적극적으로여성의정치적대표성을선거법 제도에포함시켜야하는과제를안고있습니다. 이에본연구에서는주요국의여성대표성관련선거법 제도내용이한국에주는시사점, 우리나라선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및문제점, 국내외다양한선거법 제도가여성의정치적대표성에주는효과성분석, 그리고델파이조사와관계전문가자문회의를실시하여발전적인방안 ( 비례대표제강화, 지역구여성할당제강화및실천, 여성정치발전기금및공직후보여성추천보조금제도개선, 국회의원정수확대등 ) 을제시하였습니다. 이러한연구결과들이여성의정치적대표성확산을위한여론조성과현실화로확대되길기대해봅니다. 끝으로여성의정치적대표성확대를위해국내외사례와선거법제도분석에아낌없는노력을보내주신여러전문가선생님들과그리고연구진모두의노력을치하하는바입니다. 2015년 10월한국여성정책연구원원장이명선

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6 연구요약 1. 연구의필요성및목적 년은 2014년 10월 30일의헌법재판소판결, 기존선거구획정인구편차 (3 대1) 가평등선거의원칙에위배된다는판결에따라선거제도개혁에관한논의와대안모색이활발해지고있는시점임. 2015년 2월중앙선거관리위원회의정치관계법개정의견을필두로, 국회에서는다양한정치관계법이발의되고논의되고있음. 이러한논의들속에서여성의정치적대표성확대가하나의아젠다로부각되어야할필요가있음 년현재우리나라여성의정치적대표성현황을여성의원의비율로살펴보면, 국회 15.7%, 광역의회 14.8%, 기초의회 21.6% 수준임. 이는그간할당제도입과여성운동을통하여꾸준히여성의정치적대표성이확대되어온결과이지만, 여전히크리티컬매스 (critical mass) 인 30% 에도미치지못하며앞으로남녀동수의원시대를맞이하기위해서라도여성의대표성확대를위한법적 제도적개선등다양한정책적노력이요구되기때문임. - 북구나독일, 프랑스등전세계국가중여성의정치적대표성을보장하는것이여성발전뿐아니라전체사회의민주적발전에기여할것이라는인식하에선거제도와정치관계법에이를보장한나라가많음. 이처럼여성의정치적대표성을정치관계법이나선거제도에보장하는일이보편적방법으로써확산되고있는것이세계적인추세임. 우리나라도이러한세계적인추세와여성인력의활용이란측면에서보다적극적으로여성의정치적대표성을선거법 제도에포함시켜야하는과제를안고있음. - 이에본연구는다양한국내외선거제도와정치관계법등을중심으로여성의정치적대표성과관련한효과성을분석하고, 여성의정치적대표성확대를위한선거법 제도개선방안을제시하여향후여성의정치적대표성확산을위한여론조성및현실화방안을마련하고자함. i

7 2. 연구의내용및방법 선거법 제도가여성의정치적대표성에주는효과성분석 - 선거법 제도에서여성의대표성관련내용및문제점을분석 - 시뮬레이션분석을통해선거법 제도가여성의대표성에주는효과성분석 * 선거시뮬레이션은과거선거데이터를활용하여특정한선거제도를가정했을때정당별의석수, 남녀의석수등연구자가관심을두고있는부분에서어떤결과가나타나는지를예측하는모의실험임. * 본연구는헤어-니마이어 (Hare-Niemeyer) 방식을적용함. 해외사례조사및한국에의시사점도출 - 프랑스, 스웨덴, 벨기에, 독일, 미국, 일본에서의여성의정치적대표성확대를위한선거법 제도관련내용및가시적성과와한국에주는시사점도출 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사 ( 델파이조사 ) - 전 현직국회의원, 정당, 관련정치학자, 정치관련여성단체임원등약 30명을대상으로 2016년총선에서의여성의정치적대표성관련선거법 제도발전방안조사 여성의정치적대표성확대를위한선거법 제도개선방안마련 3. 선거법 제도에서여성의대표성관련내용및문제점분석 여성공천할당제 < 여성할당제관련법조항 > 시기관련조항핵심내용적용선거 정당법제 31 조 - 국회및광역의회비례대표 30% 여성추천의무화 2000 년총선 ii

8 시기관련조항핵심내용적용선거 정당법제 31 조 공직선거법제 47 조제 52 조 - 광역의회비례대표 50% 와 2 인중 1 인여성추천도입 - 광역의회지역구 30% 추천권고광역의회비례대표 50% 및 2 인중 1 인여성추천위반시등록무효 2002 년지방선거 정당법제 31 조 공직선거법제 47 조 - 국회비례대표여성추천 50% 로확대 - 국회지역구선거 30% 여성할당권고 2004 년총선 공직선거법제 47 조제 49 조제 52 조 - 국회비례대표홀수번호부여 - 기초의회비례대표제도입 - 기초의회비례대표 50% 여성할당및홀수번호부여 - 지역구국회의원선거와지역구지방의회의원선거 30% 여성할당권고 - 기초의회중선거구제도입 2006 년지방선거 공직선거법제 47 조제 52 조 - 비례대표 50% 여성할당및홀수번로부여위반시수리불허및등록무효대상을광역의회및기초의회로확대 2006 년 공직선거법제 47 조제 52 조 - 지방선거에서국회의원지역구마다 1 명이상을여성으로추천하며이를위반시등록무효로함 ( 군지역제외 ). 단후보총수가의원정수 50% 미만인경우는제외 2010 년지방선거 년여성할당제도입이후여성의정치적대표성은크게증가함. : 여성할당제가도입되기이전이었던 15대국회에서여성의원은전체 299명중 9명으로 3% 에불과하였고 2000년비례대표 30% 여성할당제의도입후에실시된제16대선거에서는 273명 16명인 5.9%, 제17대국회에서는 39명 (13%), 제18대국회는 41명 (13.7%), 제19대국회는 47명 (15.7%) 으로증가함. - 비례대표 50% 여성할당제도입이후여성국회의원의수는비례대표의원만이아니라지역구의원도꾸준히증가하고있음. iii

9 <15 대국회 19 대국회의원선거여성의원현황 > 전체여성의원수비례대표여성의원수지역구여성의원수 제 15 대 (1996) 제 16 대 (2000) 제 17 대 (2004) 제 18 대 (2008) 제 19 대 (2012) 9(100.0) 16(100.0) 39(100.0) 41(100.0) 47(100.0) 7(77.8) 11(69.8) 29(74.4) 27(65.9) 28(59.6) 2(22.2) 5(31.2) 10(25.6) 14(34.1) 19(40.4) - 또한국회의원선거에서지역구여성할당제가도입된제17대국회의원선거를그전의선거와비교해보면여성후보자의수가증가하였음. < 국회의원선거지역구여성후보자현황 (15 대 19 대 )> 제15대 제16대 제17대 제18대 제19대 여성 21(1.5) 33(3.2) 65(5.6) 132(11.9) 63(7.0) 남성 1,365(98.5) 1,005(96.8) 1,102(94.4) 981(88.1) 839(93.0) 전체 1,386(100.0) 1,038(100.0) 1,167(100.0) 1,113(100.0) 902(100.0) - 그러나국회비례대표여성할당제는단순의무화로등록무효나선거보조금삭감과같은강제이행규정이없기때문에이를위반해도제재할방법이없음. - 또한국회지역구여성할당제는권고조항으로이를위반할경우제재할강제이행장치가없다는것이여성할당제의도입효과를반감시키고있음. 특히지역구여성할당제의의무화및강제화를위한법적장치의미비는정당차원의자율적인여성의무공천실시를위한노력에도걸림돌로작용하고있음. 비례대표제 - 비례대표제는소수자보호의정신과정치세력의지지도에상응한비례적인대의를실현하기위한제도로서각정치세력의득표율에비례하여대표자수를배분하는선거제도를의미함. iv

10 - 현행비례대표제는헌법제41조제3항에서헌법적근거를명시하고세부사항은공직선거법에서규정하고있음. * 우리나라최초의비례대표제의법적근거는 1963년헌법제36조에근거하여개정된국회의원선거법 ( 제13조, 제15조 ) 에두고있으며, 1963년 11월제6대국회의원선거에서처음실시됨. < 역대비례대표의석현황 > ( 단위 : 명, %) 의회기 1 대 2 대 3 대 4 대 5 대 6 대 7 대 8 대 9 대 10 대 정수 지역 비례 / 전국구 비례비율 의회기 11 대 12 대 13 대 14 대 15 대 16 대 17 대 18 대 19 대 정수 지역 비례 / 전국구 비례비율 출처 : 김은희, 비례대표의석확대와여성대표성, 한국여성정치연구소 [ 남녀동수릴레이토론회 ] 자료집 (2015) - 비례대표는소수집단의대표성을확대하여대표의공정성을제고시킬수있으며, 비례대표제도와여성할당제의제도적결합을통해서여성의정치적대표성을확대할수있음. * 2004년제17대국회의원선거에 1인2표에의한정당명부식비례대표가도입되었고그결과한국선거역사에있어중요한전환점이되었음. 민주노동당이제도정치에진입하게됨으로써이념적측면에서한국정치의새로운지평이열림. 이처럼 1인2표정당명부식비례대표제는소수정당과신생정당들의의회진출에긍정적인영향을미치고있음. * 비례대표제의도입과여성할당제의결합은여성의정치적대표성확대에적지않은영향을미쳤음. 1인2표제정당명부식비례대표제와 50% 여성 v

11 할당제가도입되었던 17대국회의원선거에서여성의원은 16대의 5.9% 에비해두배이상증가한 13% 를차지함. * 비례대표여성할당제의성과는비례대표여성의원자체의증가에만한정되는것이아니라, 비례대표여성의원경험을통해지역구로옮겨갈수있도록하는경력지속성에대한기대가포함되어있음. 지난제17대총선부터제19대총선까지지역구에서당선된여성의원의절반이상은비례대표의원으로활동한경력을가지고있음. 즉비례대표여성할당제가지역구여성후보자의정치적충원경로가되었음을확인할수있음. - 그러나앞서보았던것처럼비례대표여성할당제는단순의무규정으로강제이행규정이마련되어있지않아이를위반하여도제재가불가능하다는제도적결함을안고있음. 따라서소수의정당만을제외하고많은정당들이비례대표 50% 여성공천과남녀교호순번제를위반하고있음. 여성정치발전기금 < 여성정치발전기금관련법조항 > 시기관련조항핵심내용 정치자금법제 19 조 정치자금법제 20 조 - 2 제 18 조의규정에의하여보조금을지급받는정당은지급받은제 17 조제 1 항의규정에의한보조금총액의 분의 10 은여성정치발전을위하여사용하여야한다 - 3. 제 19 조제 2 항의규정에의한용도외의용도로사용한경우에는그용도를위반하여사용한보조금의 2 배에상당하는금액을감액 출처 : 국가법령정보센터 - 여성정치발전기금은정당내에서목적의식적으로여성정치인력을발굴하고양성하는작업을일상적으로수행할수있도록마련한것으로 2004년정치자금법에도입됨. - 그러나현재정치자금법상국고보조금 10% 를여성정치발전에사용하여야한다는조항만있을뿐자세한규정이나지침이마련되어있지않아기금의목적에맞지않게집행되는경우가적지않음. * 특히정당의여성조직운영인건비도여성정치발전기금에서집행되고있다는것은가장큰문제점으로지적될수있음. vi

12 공직후보자여성추천보조금 - 공직후보자여성추천보조금제도는여성정치참여확대방안의일환으로 2002년지방선거를앞두고광역의회여성후보자들을위한선거운동비용을지원하기위해도입되었고, 정치자금법개정을통해 2004년에는국회의원선거, 2006년에는시 군 구의회의원선거에확대적용됨. < 공직후보자여성추천보조금관련법조항 > 시기관련조항핵심내용 정치자금법제 17 조의 2 ( 공직후보자여성추천보조금 ) 정치자금법제 17 조의 2 정치자금법제 28 조 3 항 1 국가는정당법제 31 조제 6 항의규정에의한보조금으로최근실시한국회의원총선거의선거권자총수에 100 원을곱한금액을임기만료로인한시 도의회의원선거가있는연도예산에계상한다. 2 임기만료에의한지역구시 도의회의원선거후보자중 100 분의 30 이상을여성으로추천한정당에대하여공직후보자여성추천보조금총액의 100 분의 50 은지급당시정당별국회의석수의비율에따라, 그잔여분은최근실시한국회의원총선거의득표율의비율에따라배분 지급한다. 3 제 1 항및제 2 항의규정에의한보조금은임기만료로인한지역구시 도의회의원선거의선거일후 1 월이내에지급한다. 1 국가는정당법제 31 조 ( 공직선거후보자의추천 ) 제 6 항의규정에의한보조금으로최근실시한국회의원총선거의선거권자총수에 100 원을곱한금액을임기만료에의한국회의원선거또는시 도의회의원선거가있는연도예산에계상하여야한다. 2 임기만료에의한지역구국회의원선거및지역구시 도의회의원선거의전국지역구총수의 100 분의 30 이상을여성으로추천한정당에대하여제 1 항의규정에의한공직후보자여성추천보조금총액의 100 분의 50 은지급당시정당별국회의석수의비율에따라, 그잔여분은최근실시한임기만료에의한국회의원선거에서의득표수의비율 ( 비례대표전국선거구및지역구에서당해정당이득표한득표수비율의평균을말한다. 이하 국회의원선거의득표수비율 이라한다 ) 에따라배분 지급한다. 3 제 1 항및제 2 항의규정에의한보조금은임기만료에의한지역구국회의원선거또는지역구시 도의회의원선거의선거일후 1 월이내에지급한다. 3 정당은소속당원인공직선거의후보자 예비후보자에게보조금을지원할수있으며, 여성추천보조금은제 1 항의규정에불구하고여성후보자의선거경비로사용하여야한다. vii

13 시기관련조항핵심내용 정치자금법제 26 조 ( 공직후보자여성추천보조금 ) 정치자금법제 29 조 ( 보조금의감액 ) 1 국가는임기만료에의한지역구국회의원선거, 지역구시 도의회의원선거및지역구자치구 시 군의회의원선거에서여성후보자를추천하는정당에지급하기위한보조금 ( 이하 여성추천보조금 이라한다 ) 으로최근실시한임기만료에의한국회의원선거의선거권자총수에 100 원을곱한금액을임기만료에의한국회의원선거, 시 도의회의원선거또는자치구 시 군의회의원선거가있는연도의예산에계상하여야한다. 2 여성추천보조금은제 1 항의규정에의한선거에서여성후보자를추천한정당에대하여다음각호의기준에따라배분 지급한다. 이경우지역구시 도의회의원선거와지역구자치구 시 군의회의원선거에서의여성추천보조금은제 1 항의규정에의하여당해연도의예산에계상된여성추천보조금의 100 분의 50 을각선거의여성추천보조금총액으로한다. 1. 여성후보자를전국지역구총수의 100 분의 30 이상추천한정당이있는경우여성추천보조금총액의 100 분의 50 은지급당시정당별국회의석수의비율에따라, 그잔여분은최근실시한임기만료에의한국회의원선거에서의득표수의비율 ( 비례대표전국선거구및지역구에서당해정당이득표한득표수비율의평균을말한다. 이하 국회의원선거의득표수비율 이라한다 ) 에따라배분 지급한다. 2. 여성후보자를전국지역구총수의 100 분의 30 이상추천한정당이없는경우가. 여성후보자를전국지역구총수의 100 분의 15 이상 100 분의 30 미만을추천한정당여성추천보조금총액의 100 분의 50 을제 1 호의기준에따라배분 지급한다. 나. 여성후보자를전국지역구총수의 100 분의 5 이상 100 분의 15 미만을추천한정당여성추천보조금총액의 100 분의 30 을제 1 호의기준에따라배분 지급한다. 이경우하나의정당에배분되는여성추천보조금은가목에의하여각정당에배분되는여성추천보조금중최소액을초과할수없다. 3 여성추천보조금은임기만료에의한지역구국회의원선거, 지역구시 도의회의원선거또는지역구자치구 시 군의회의원선거의후보자등록마감일후 2 일이내에정당에지급한다. 4. 제 28 조제 3 항의규정에의한여성추천보조금의용도외의용도로사용한경우에는용도를위반한보조금의 2 배에상당하는금액 viii

14 - 자금력에있어취약한여성후보자들에게선거운동비용으로지급되는여성후보추천보조금은적지않은도움이되고있다는점에서고무적인제도라고할수있음. - 그러나각급선거에서정당이추천한여성후보자의수가전혀고려되지않기때문에, 공직후보자여성추천보조금제도가여성후보자의공천을활성화하기위한제도라는점에서그배분방식에는적지않은문제들이있음. < 공직후보자여성추천보조금배분방식 > 구분총지급액배분방식 지역구총수의 30% 이상추천정당이있는경우 총액지급 50%: 정당별국회의석수비율에따라배분 50%: 득표수 1) 비율에따라배분 지역구총수의 30% 이상추천정당이없는경우 지역구총수의 15% 이상 30% 미만을추천한정당지역구총수의 5% 이상 15% 미만을추천한정당 총액의 50% 지급 총액의 30% 지급 위와같음 위와같음 1) 득표수비율은직전국회의원선거의비례대표및지역구득표수비율의평균을말함출처 : 국회입법조사처, 주요정책의연혁및쟁점.17, NARS 종합정책정보 ( 서울 : 국회입법조사처, 2013), p 우리나라의다양한선거법 제도가여성의정치적대표성에주는효과성분석 : 시뮬레이션분석 지역구 30% 여성할당제의무화효과 - 지역구여성 30% 정당공천제도에따른여성의정치적대표성효과를보기위해서, 각정당별국회의원선거여성후보및당선자현황에따라여성당선자비율을적용하여봄. ix

15 < 정당별 19 대지역구국회의원선거여성후보및당선자현황 > ( 단위 : 명, %) 새누리당민주통합당자유선진당통합진보당합계 전체 후보자 여성 여성비율 6.95% 10.04% 4.0% 13.73% 8.52% 전체 당선자 여성 여성비율 3.15% 12.26% 0% 28.57% 7.82% - 예컨대, 새누리당여성후보는 16명으로새누리당후보자의 6.95% 을차지하며, 이들중 4명이당선됨으로서 25% 의당선율을보이고있음. 이에지역구후보자 230명의 30% 인 69명을여성으로공천한다면그중에서 25% 에해당하는약 17명이당선되는것으로가정할수있으며, 남성당선자는 127명에서 17명을뺀 110명으로추정할수있음. 이런방식으로각당의여성의원비율을계산하여대표성을확인할수있음. <30% 정당공천제와여성당선자예측현황 > 새누리당민주통합당자유선진당통합진보당합계 전체 후보자 여성 여성비율 30% 30% 30% 30% 30% 예측당선자 전체 여성 여성비율 13.38% 35.84% 0% 57.14% 24.27% x

16 <16 19 대지역구여성의원변화 > ( 단위 : 명, %) 의원총수 여성의원총수 지역구의원수 지역구여성의원 지역구여성후보 / 전체후보 여성후보비율 비례대표총의원수 비례대표여성의원 16대 / 대 / 대 / 대 / 여성후보비율이지역구여성의원비율에미치는영향분석 < 여성후보비율이지역구여성의원비율에미치는영향분석 ( 회귀분석결과 )> 지역구여성의원비율 여성후보비율.38 *** (.05) Constant.01 *** (.00) N 4 adj R 2.94 *** P<.001; ** P<.01; * P<.05 ( 양측검증 ) N: 16 대 -19 대총선 4 회결과 지역구여성의원비율 (j) = α + β 1 여성후보비율 (j) + ε (1) 지역구여성의원비율 (j) = 여성후보비율 * 이모형은종속변수로지역구여성의원비율을, 독립변수는여성후보의비율을활용한단순회귀분석임. j는국회의원선거연도를의미, 단순회귀분석의회귀계수로서 β 1 은여성후보비율이지역구여성의원비율에미치는영향을나타내는계수 xi

17 이회귀분석결과에의하면, β 1 이 로나타남. 이는여성후보의비율이 1%p 증가하면, 지역구여성의원비율은 0.38%p 상승한다는것을의미함. * 계산식을활용하여여성후보비율을 30% 로확대할경우, 지역구여성의원비율 (j) = = 지역구여성의원비율은 %. 현재지역구의석이 246석인것을감안하면, 31.5석정도가될것으로예측 - 년도가여성후보비율에미치는영향분석 < 년도가여성후보비율에미치는영향분석 ( 회귀분석결과 ) 여성후보비율 년도 *** (.001) Constant *** (2.66) N 4 adj R 2.96 *** P<.001; ** P<.01; * P<.05 ( 양측검증 ) N: 16 대 -19 대총선 4 회결과 여성후보비율 (j) = α + β 1 년도 (j) + ε (2) 여성후보비율 (j) = 년도 * 여성할당제의도입없이국회에서여성의원비율이 30% 에도달하는연도예측결과 = 2064년 xii

18 지역구여성의원비율 (j) = ( 년도 ) (3) 지역구여성의원비율 (j) = ( ) = 9.365% (4) 지역구여성의원비율 (j) = ( ) = 30.52% (5) * 여성할당제를적용한국회에서의여성의원비율 30% 에대한도달시점분석결과 = 2056년 지역구여성의원비율 (j) = {0.1 + ( )} = 30.90% (6) 증가분회귀계수를활용하여도달시점을예측. 기존에도출한우선수식 (4) 에서괄호안의수치인 2016년도여성후보비율 20% 가 30% 에도달하기위해서는괄호안의결과값에약 10%p를더해야함. 그결과수식 (6) 의괄호안과같이 0.1이더해지는수식이됨. 비례대표의석확대의효과 실제 당선자 <19대총선정당별비례대표득표현황 > ( 단위 : 명, %) 구분 새누리당 민주통합당 자유선진당 통합진보당 투표수 9,130,651 7,777, ,754 2,198,405 득표율 계 54명 여성 대국회의정당의수, 전체유권자의수, 정당별득표율, 여성을변수로하여헤어 (Hare) 방식에따른시뮬레이션을실시함. - 중앙선거관리위원회가제안한지역구대비비례대표비율 2:1에맞춰, * 현의석정수 300석을기준으로지역구 200석, 비례대표 100석에대한 xiii

19 시뮬레이션실시결과 = 지역구여성당선자 15명, 비례대표여성의원 50명 ( 여성의원비율 21.7%) <2:1 방식에근거한비례대표여성의원수 > ( 단위 : 명 ) 구분 새누리당 민주통합당 자유선진당 통합진보당 계 전체 여성 * 정의당심상정대표가제안한방식에따라의석정수를 360석으로늘리고, 지역구 240석, 비례대표 120석에대한시뮬레이션을실시한결과 = 지역구여성당선 19명, 비례대표여성의원 60명 ( 여성의원비율 21.9%) < 정의당개혁안에근거한비례대표여성의원수 > ( 단위 : 명 ) 구분 새누리당 민주통합당 자유선진당 통합진보당 계 전체 여성 * 독일식정당명부제를도입할경우, 여성의원비율에대한시뮬레이션실시 니마이어 (Niemayer) 방식활용 기존의총선결과에서의지역구의원과비례대표의원비중을독일식정당명부제와같이 1:1로환산 선거구를지역별로 6개권역 ( 서울, 수도권 + 인천 + 강원, 충청권 + 세종, 호남권 + 제주, 경북권, 경남권 ) 으로나누고정당득표수를토대로지역구와비례대표의 1:1 의석비율로설정 xiv

20 < 독일식정당명부제도입에따른의석수변화 > 구분세부항목새누리당민주통합당 의석총합 지역구의석수 ( 실제 19 대총선결과 ) 비례의석수 ( 독일식 - 지역구 : 비례 =1:1) 총의석수 ( 독일식 494 석으로가정 ) 자유선진당 통합진보당무소속군소정당 합계 총의석비율 45.75% 39.27% 3.44% 10.93% 0.61% - 100% 총의석수 ( 한국식 300 석으로재환산 ) 총의석수 ( 실제 19 대총선결과 ) < 독일식정당명부제도입에따른정당별 권역별의석수변화 (494 석기준 )> ( 단위 : 명 ) 새누리당 민주통합당 자유선진당 통합진보당 무소속 / 기타 서울 인천, 경기 + 강원 충청권 + 세종 호남권 + 제주 경북권경남권합계 배당의석 ( 석 ) 지역구의석 ( 석 ) 비례대표의석 ( 석 ) 배당의석 ( 석 ) 지역구의석 ( 석 ) 비례대표의석 ( 석 ) 배당의석 ( 석 ) 지역구의석 ( 석 ) 비례대표의석 ( 석 ) 배당의석 ( 석 ) 지역구의석 ( 석 ) 비례대표의석 ( 석 ) 배당의석 ( 석 ) 지역구의석 ( 석 ) 비례대표의석 ( 석 ) xv

21 < 독일식정당명부제도입에따른정당별 권역별의석수변화 (300 석기준 )> 단위 ( 명 ) 새누리당 민주통합당 자유선진당 통합진보당 무소속 / 기타 서울 인천, 경기 + 강원 충청권 + 세종 호남권 + 제주 경북권경남권합계 배당의석 ( 석 ) 지역구의석 ( 석 ) 비례대표의석 ( 석 ) 배당의석 ( 석 ) 지역구의석 ( 석 ) 비례대표의석 ( 석 ) 배당의석 ( 석 ) 지역구의석 ( 석 ) 비례대표의석 ( 석 ) 배당의석 ( 석 ) 지역구의석 ( 석 ) 비례대표의석 ( 석 ) 배당의석 ( 석 ) 지역구의석 ( 석 ) 비례대표의석 ( 석 ) 소선거구제에서중선거구제로의변화 년부터 2014년까지의기초의원선거에서선거구크기별여성의원당선율분석결과, 선거구의크기가커질수록여성비율이높을것이라는중선거구제의기대효과는확인되지않았음. 연도 선거구 < 선거구크기별여성당선자배출선거구수 > 2 인 3 인 4 인 여성당선선거구 여성의원배출선거구비율 선거구 여성당선선거구 여성의원배출선거구비율 선거구 여성당선선거구 ( 단위 : 곳, %) 여성의원배출선거구비율 xvi

22 - 이는 4인이상의선거구가상대적으로적고, 도시에비하여농촌에분포되어있어여성의출마기회가적은데서기인한현상이라할수있음. - 그러나선거년도에관계없이선거구규모별여성당선자비율을보았을때 2인선거구보다는 3~4인선거구에서여성의원비율이높게나타났고기호자율배정제가도입된 2010년기초의원선거부터는선거구크기에따른당선자비율격차가더크게나타났다는사실은현행소선거구제가여성의대표성을충분히반영하지못하고있음을보여줌. < 선거구크기별여성당선자분포현황 > ( 단위 : 명, %) 연도 선거구규모 0% 25% 33.3% 50% % 100% 전체 2인 인 인이상 합계 인 인 인이상 합계 인 인 인이상 합계 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 프랑스 : 남녀동수법 (la loi parité) 제정 (2000 년 ) 의효과 < 동수법통과이전의프랑스여성정치참여 : 선출직 > 하원상원지역의회도의회시의회유럽의회 여성의원비율 10.9% 5.9% 25.75% 7.9% 21.7% 40.2% xvii

23 - 남녀동수법제정이전의선출직에의여성비율이전체적으로높은비율은아님. * 이는사회적으로성역할분리문화가지배적이어서정치는여성의영역이아니라고생각하는경향이있어서여성의참여자체가위축되어있었기때문임. 프랑스는과거절대왕정시기부터살리크법을통해여성의왕위계승을금지함. 정치와같은공적영역에의여성의참여는 1944년참정권이주어져서야비로소가능해짐. * 게다가여성들에게불리한정치제도가많아, 여성들의정치영역에의공급측면에서문제가점점축적되어옴. 소선거구다수대표제인하원의원선거제도는여성들의공천에많은어려움을야기시켰는데, 1997년선거에서 10.9% 밖에여성당선자가배출되지못한바있음. - 이런상황에서프랑스의동수법의도입은 극단적인처방이었으며여성정치의장애를일시에제거하고그동안의정치에서의성불평등에대한보상이라는차원에서이루어진결정이었으며프랑스정치를근대화하고민주주의를공고히하기위한선택이며 여성뿐만이아니라남성을위해서도보다공정하고균형잡힌세계로나가기위한 프랑스의선택이었다 고할수있음 (Observatoire de la partité 2000; 김민정외 2001, 재인용 ). * 동수는단지성불평등을해결하는처방일뿐만아니라사회경제적문제를해결하는조치가될수있다 여성들이의회에많아지면청년층의소외및실업문제, 빈곤문제를더잘이해할수있고환경이나군사안보및복지비용문제에대해서도남성정치인들과다른새로운시각을제공할수있다고주장 여성의가족경험은남성과는다른시각으로정치를보게하고이러한시각이프랑스의위기를해결할수있는대안적미래를제공한다고주장 년제정된동수법은하원의원선거및상원의원선거중 4명이상의의원을뽑는선거구, 지역의회, 3500명이상의시의회그리고유럽의회선거에적용됨. xviii

24 < 동수법의개정역사 > 남녀동수법의제 개정내용 1999 년 7 월 8 일 헌법개정 (3 조와 4 조 ) 국가및정당은여성의정치참여확대를위해서적극적으로노력할수있다 년 6 월 6 일동수법제정 : 정당은각급선거에서남녀후보를수를같이해야한다. 2000년 7월 10일 2003년 4월 11일 2003년 7월 30일 2007년 1월 31일 2008년 2월 26일 2013년 4월 17일 3 명이상 ( 개정이전에는 5 명이상 ) 의상원의원을뽑는선거구에서는명부식으로투표한다. 지역의회와유럽의회선거제도개정 : 지역의회와유럽의회선거에서명부를작성시남녀를엄격하게교호하여야한다. 또한전국단일선거구에서 6 개권역으로나누어선거한다. 4 명이상의상원의원을선출하는선거구에는비례대표를적용한다. 나머지선거구는동수가적용되지않는단기투표제를유지한다 ( 이선거구는전체상원의원의석의과반수에해당한다 ). 시의회선거에있어서 3500 명이상의시의경우명부작성시남녀교호순번제를택한다. 또한 3500 명이상의시집행부와 region 집행부에서는동수를적용한다. 하원의원선거시동수를지키지않은정당은국고지원금에서지키지않은비율의 75% 를삭감한다. canton 의원을대신할경우같은성이어야한다. canton 의원의대리자는의원이사망하거나 conseil consitutionnel 에임명된경우에만그직위를대신하고나머지의경우에는보궐선거를실시하도록되어있었다. 그러나 2008 년의개정을통해서자동승계의조건으로선출직의중복 (cumul de mandats) 에의해서 conseilleur(ere) generale 을사임도추가되었다. 여기에동수가역시적용된다. 시의회, regional, 유럽, 상원 (4 명이상을뽑는 departement) 에모두적용된다. 도의회는남녀동반으로선출한다 ( 여성과남성후보가한짝을이루어출마하고다수대표제로선출된다. 남녀후보의이름은알파벳순으로한다. 두후보는공동의대리인과공동의선거운동을한다 ). 시의회는이제까지 3500 명이상의시에적용되던정당명부식선거가 1000 명이상의시로확대된다. - 남녀동수법적용효과 : 여성정치인증가 * 동수법제정이후, 각급선거에서여성의원비율이급증함. 동수법이적용된선거뿐만아니라동수법이적용되지않은선거에서도여성의원이증가함. xix

25 < 프랑스여성의원비율의변화 > 동수이전동수도입이후선거제도동수적용 하원 % % % % 다수대표제 적용 상원 1998(A) 2.3% 2001(B) 7.1% 2004(C) 4.5% 2008(A) 9.5% 2011(1) 17.2% 6.3% 27.0% 34.9% 27.5% 34.8% 다수대표제 (3 명이하선출선거구 ) 비례대표제 (4 명이상선출선거구 ) 적용안됨 적용 유럽의회 % % % % 비례대표제 적용 지역의회 % % % 비례대표제 적용 도의회 % % % % % 다수대표제 2015 부터남녀동반선출제 적용안됨 시의회 % % % 2014* 35% 25.7% 47.5% 48.5% 48% 다수대표제 (3500 명이하 ) 비례대표제 (3500 명이상 ) 적용안됨 적용 - 한국에의시사점 * 프랑스정치권이적극적으로여성을위한정책을추구하기시작한것은무엇보다도여성들의정치적영향력이증대되었기때문임. 이는 여성 이정치적으로의미있는팩터가되기위해서는먼저표로정치에압력을행사할수있어야함을의미함. 각종선거에서여성의투표참여율이남성보다높을때, 그리고정책지지성향이나표의향방에명확한성향을보여줄때, 정치권에서여성의목소리를신경쓰지않을수없으며, 성평등정책에관심을기울이게됨. 이런점에서여성정치참여를진작하기위한제도개선에서여성들의적극적인참여가꼭필요함. * 프랑스여성정치발전의첫걸음은사회당의여성정책으로부터시작됨. 사실여성들이아무리정치에많은관심을가져도정당에서공천하지않으면정치영역에진입하기가어려운실정에서정당들은여성후보를발굴양성하여보다좋은여성정치인들을정치에내보내는일을해야할것임. xx

26 * 장기적으로여성운동전체가응집하여여성의정치참여에유리한선거법개정및선거공영제도입등제도적환경조성을위해체계적이고조직적으로노력해야할것임. * 제도적인문제를논의하자면 같은비례대표제라도전국이한선거구로되어있는선거제도가여성들에게유리함. 정당보조금사용에대해서보다명확하게세분화된기준을마련하고집행을철저히통제하여여성발전을위해서지원금이사용되도록해야할것임. 지역구공천에있어서여성들에게불리한지역에공천하는문제를해소해야함. 당헌당규에몇지역을여성전략지역으로할것인지, 어떤지역으로할것인지구체적인내용을명시하여논란이없도록해야할것임. 스웨덴 : 정당의자발적할당제도입효과 - 스웨덴은여성정치참여증가의점진적모델을대표하는국가로서 1970년대부터시작된점진적증가에대한이유로다음을들수있음 * 제도적요인으로비례대표제도라는선거제도, 적당한크기의선거구, 정당명부의특성, 상당히평등적이며민주적인정당의이데올로기등의요인 * 사회경제적요인으로여성의노동시장참여증가, 여성의교육수준증가, 복지제도의발전등. 여성이사회적으로활발히활동하고있고교육수준도높기때문에이들이정치적인압력을행사하여정치는변할수밖에없었다는설명 * 문화적요인으로종교적태도, 성평등에대한태도등 - 그런데스웨덴은이러한요인이 1970년대에갑자기생긴것이아니고늘있어왔음. 그럼에도불구하고 1970년대에여성할당제논의가시작되고정당들이앞다투어친여성정책을도입함. * 년대정당내자발적할당 ( 좌파정당 )/ 부드러운할당 ( 우파및중도정당 ) 도입 xxi

27 < 스웨덴정당들의여성할당 > 연도정당할당부드러운할당 녹색당 좌파당 % % 1987 선거구여성유권자비율에동등하게여성공천 1993 한성이최소한 40% 1997 최소한여성 50% 사민당 1987 정당의모든수준에서여성 40% 대표 1990 남녀동등참여 1993 여성 50% 교호순번 자유당 % % 교호순번 기민당 1987 최소한한성이 40% 중도당 1996 남녀동동대표 보수당 1993 남녀동등대표 년대할당제의도입은다른국가와는달리직접적으로여성의원을늘이기위한것은사실상아니었음. 할당제도입당시에이미스웨덴여성의원비율은 30% 를넘고있었기때문에할당제도입으로인한수적인증가효과는그다지크지않았음. - 중요한것은할당제도입으로인해서사회적으로여성의정치참여에대한거부감을없애고명문화된규정들을통하여여성의정치참여확대에정당성을부여하는것이더큰목적이었음. - 이와더불어이미증가하고있는여성의원의증가를유지 보장하는것이할당제도입의큰효과였음. xxii

28 < 스웨덴의회에서각정당들의여성후보비율과여성당선자비율 > 부드러운할당정당할당보수당중도당기민당자유당녹색당사민당좌파당 합계 여성후보 여성당선자 여성후보 여성당선자 여성후보 여성당선자 한국에의시사점 * 스웨덴에서는정당들이보다많은여성표를얻기위해서스스로친여성적인정책을마련하고할당을통해서명부에보다많은여성을포함시키며여성의당선이유리하도록하고있음. 정당들이여성표를의식하여경쟁적으로친여성적정책을만들기시작하였음. 한정당에친여성정책을만들고주목을받으면다른정당들도여성표를잃지않기위해서또다른친여성정책을만들고이렇게이러한분위기가점차다른정당들로확산되면서여성정치참여확대가전국가적인이슈가될수있음. 그래서결국정당들이여성정치참여를진작하려는전략적인인센티브가있었느냐의여부가중요함. 한국에서도정당들이스스로적극적으로여성을공천하고여성이당선되도록해야하겠다는노력을자발적으로하는것이중요함. 외부의법질서만강조하게되면정당들은이법질서를회피하거나우회하려고할수있기때문임. * 그런데정당들이여성정치참여정책에적극적인이유는무엇보다도여성들의압력때문임. 여성들이반여성적인정당에투표하고여성들투표의중요한기준이여성정책이나성평등의식이아니라다른이슈에주안점을두면정당들은여성들의이익에전혀관심을가지지않을것임. 따라서여성단체는이문제에주력하여여성들을동원하고의식화하고투표하도록끊임없이노력해야할것임. xxiii

29 * 세번째정당명부에서할당이시작된 1990년대의스웨덴은이미여성의원비율이 30% 를넘고있었음. 할당을한이유는이를지속하기위해서임. 이렇게할당이전에여성의원비율이확보될수있었던것은그만큼정당내에여성들이많았기때문이고정당의집행부및각급정책결정과정에여성들이들어와있었기때문임. 한국도이제는입법적할당의본래의미를달성할수있도록당내의할당에대한논의가진행되어야할것임. 당내의각급정책결정과정에여성이충분히들어가있으면당의친여성적정책의결정이보다용이하게가시화될것이며입법적할당을지키기위한당의규칙들을만드는것도용이하게진행될것임. 벨기에 : 할당제도입효과 년대부터여성운동과정치적여성그룹들은더많은여성들의정치참여를요구해왔고여성참여의구조적장애를없애기위해서할당을요구해왔음 년선거직후여성운동단체들은특별히확대된자문위원회에들어가면서정부에여성의정치참여를활성화하기위한조치를제안함. 그결과연방정부가이문제에좀더적극적인조치를취하면서 1994년첫번째할당제법이입안됨. * 이법은선거명부에한성이 2/3이상포함되면안되며, 이규정을어긴정당의명부는접수가거부된다고규정함. * 이법은 1994년의회선거와 2000년시의회선거및지방선거와 1999년유럽의회선거에적용됨 년할당제법개정으로남녀후보동수규정이생겼고, 2007년상원의원, 하원의원선거, 2009년유럽의회선거그리고지역의회선거에적용됨 년과 2002년의할당제로인하여벨기에는여성의원수의극적인증가를이루었음. xxiv

30 < 유럽국가들의여성의원증가추세 > 선거 4 선거 3 선거 2 선거 1 증감 입법할당 벨기에 1995: 12% *1999: 23.3% 2003: 35.3% 2007: 36.7% 프랑스 1993: 6.0% 1997: 10.9% *2002: 12.3% 2007: 18.5% 스페인 1996: 21.6% 2000: 28.3% 2004: 36.0% *2008: 36.3% 독일 *1994: 26.3% 1998: 30.9% 2002: 32.2% 2005: 31.8% +5.5 정당할당 폴란드 1997: 13.0% *2001: 20.2% 2005: 20.4% 2007: 20.4% +7.4 스웨덴 *1994: 40.4% 1998: 42.7% 2002: 45.2% 2006: 47.3% +6.9 영국 1992: 9.2% *1997: 18.2% 2001: 17.9% 2005: 19.8% 출처 : Inter-Parliamentary Union(IPU) 자료및각국선거자료. * 할당제도입이후의첫번째선거 - 할당제적용의선거가여러번계속되면서탁월한여성정치인들도등장하고여성정치인에대한자질과정치에적절하지않을지도모른다는우려가상당히불식되면서정당지도부의여성정치인에대한인식과태도가변화하기시작함. 여성정치인에대한정당의지원도높아지고정당은선거의승리를위해서도전략적으로여성정치인들을적극활용하기시작하였음. - 한국에의시사점 * 입법적할당조치가이루어지기까지당내의자발적할당과목표수치그리고당내여성국의활동이상당히중요함. 벨기에의경우당내에서의할당을통하여당내에서남성정치인들을설득하여할당의당위성에대해서어느정도인정되었기때문에 1994년이후의할당제도입이보다유연하게이루어졌다고할수있음. 또한당내여성국및여성단체들은이를위해서노력하였고다양한캠페인예를들어서 Votez femmes ( 여성에게투표하자 ) 등의활동을통해서사회적으로여성정치인에대한의식개선을위한활동을지속적으로전개해온것이할당이후급속한여성의원수의증가를가지고왔다고할수있음. 또한그렇기때문에할당만있을뿐순번에대한규정이없음에도불구하고정당들은여성정치인을당선이가능한순번에배치하는것을꺼리지 xxv

31 않았음. * 할당제를도입하였다고금방모든것이바뀌리라고기대하는것은무리이며의식의전환을위한시간이필요함. 벨기에정당의지도부는할당제도입직후에는여성정치인에대해서그다지신뢰하지않았으나, 시간이지나면서정당의지도부는점차여성정치인에대한이미지를쇄신하였고여성정치인들을신뢰하여순번에서도유리하게배치하며선거자금의사용도남성에비해서불리하지않게사용하게되었음. 이렇게수적인증가는일시에나타나지만의식의변화는시간의필요함. * 벨기에는비례대표제의경우전국이하나의선거구가아니며 11개의선거구로나뉘어서선거를함. 따라서명부에서 1번순번이남성이냐여성이냐하는것이전체여성당선자수에있어서큰영향을미침. 한국의경우에도비례대표제의경우남녀교호순번을택하고있지만명부의 1번을누구이냐에따라서남녀의원의비율이달라지며, 이런점에서명부의 1번을여성으로하는것이필요함. 독일 : 선거제도와여성의정치적대표성 < 독일선거제도 > 다수대표제혼합형비례대표제 절대다수대표제 : 예 ) 대부분주에서의지방자치단체장선거 (Bürgermeisterwahl) 인물본위의비례대표제 : 예 ) 연방의회선거, 다수의주의회선거 폐쇄적정당명부식비례대표제 : 예 ) 브레멘시의회선거 (Bürgerschaftswahl) 개방적정당명부식비례대표제 : 예 ) 대부분주에서의지방의회선거 (Ratswahl) 자료 : Hotkamp und Schnittke 독일은연방의회뿐만아니라주의회를비롯한여타기초의회에서매우짧은기간내에여성의대표성이크게증가하였음. - 실제로 1980년대와 1990년대를거치면서, 독일의회에서여성의정치참여는여성할당제와정당간의경쟁을통해이전보다세배이상커졌음. - 독일의선거제도는다수대표제와비례대표제가혼합되어있는 인물본위의 xxvi

32 비례대표제 로명명됨. 이러한제도에서정당은정치에입문하려는여성후보자에게 문지기 역할을담당함. 정당은공천을통해선거에출마할수있는후보자지위를부여하며, 정당간의투명한경쟁을통해여성의정치적대표성을높임. - 한국에의시사점 * 독일의선거제도가가지는특징과맞물려, 여성이정치에참여하는동기를가지고성공적으로정치적경력을쌓도록하는정당의역할이중요함. 독일주의회의비교에서보았듯이, 아직까지할당제위반에대한제재사항이부재한상황이지만, 여성에게보다큰비율의할당제를적용하는정당조직이존재하는지역일수록소속여성당원들의대표성은증가함. * 구체적인사례로서독일사민당과녹색당, 좌파당이적극적으로시행하고있는여성할당제의중요성이부각됨. 독일에서여성할당제가시작된 1980년부터해당정당의여성의원이크게증가하였고여성의정치참여에대한동기부여도촉진됨. 다른한편, 여성할당제에대해비판적인입장에서는여성후보자의자질문제를제기함. 이와관련하여독일정당들은매우구체적이고실질적인육성프로그램을운영하고있음. * 독일에서도끊임없이선거법과제도개혁에대한요구의목소리가존재함. 특히인물본위의비례대표제에서제1투표로적용되는직접선거는폐쇄적정당명부식비례대표제보다여성의정치적대표성을제대로발현하지못하고있다는점이지적되고있음. 또한독일의선거법과제도에서정당의비중이크다는사실은, 여성이정당외의다른방식을통해정치에참여하기힘들다는점을의미함. 이러한점에서선거제도가각사회구조와정치문화에따라서로다른효과성을가진다는점을감안하면서, 선거제도의변화와여성의정치적대표성에관한독일사례에대하여고민할필요가있음. 미국 : 예비선거및오픈프라이머리효과 - 미국여성의정치적저대표성은, 미국의선거제도와함께정당의활동과공천제도, 사회경제적환경등, 여러요인이종합적으로여성의정치참여에영향을미치고있음을알수있음. 그러나대체적으로는미국의선거제도가여성의정치적대표성확대에불리하게작용하고있음. xxvii

33 - 우선, 미국의예비선거에서지적되는문제들에대해충분히고려할필요가있음. * 한국에서예비선거및오픈프라이머리의도입은공천의민주성확대차원에서논의되어옴. 그러나미국의예비선거제도는오랜시기에걸쳐민주적의사절차를위한개혁방안으로정착되긴하였으나, 미국에서조차여전히제도가가진한계나문제점에대해지속적으로개선책이논의되고있으며, 미국민주주의발전에기여했는지, 정당의지위와관련하여위헌의소지가있는지등에대한논란이끊임없이계속되고있음. 그럼에도불구하고미국에서예비선거제도가지속되고있는것은이제도가공천과정의개방성과민주성을담보하기때문이라기보다는미국의연방주의라는정치체제의특수성에서그이유를찾아야함. * 예비선거방식중, 특히오픈프라이머리를도입할경우예상되는문제중하나는이제도와정당기능의상충문제임. 공천과정을일반유권자에게까지확대함으로써정당의자율성과기능이약화되고당원들의정당소속감감소로인해정당조직기반이약화된다는점 정당중심의선거에서인물중심의선거로바뀌면서정당간이념및정책차별성이없어지고정당의책임성이약화된다는점 * 또한선거관리비용의증가와국고지원문제, 낮은경선참여율로인한대표성의왜곡문제와조직선거로의변질가능성도지적되는문제들임. - 무엇보다도오픈프라이머리제도는여성의정치적대표성확대라는측면에서볼때, 절대적으로불리한제도라는점에서면밀한대응이필요함. * 선거는다수의의사를반영하는것못지않게사회의구성원이얼마나적절하게대표되었는가도중요함. 그러나정당공천방식의개방화는여성을포함한정치적소수집단에불리하며, 이는민주주의의대표성왜곡을초래할수있음. * 또한오픈프라이머리에서나타나는문제점들로지적되고있는현직효과, 동원선거나조직선거의문제, 선거비용증대역시모두조직력과자금력이약한여성후보들의정치참여확대에는불리한조건들임. - 여성의대표성확대를위한정당의역할역시필수적인요인이다. 어떤선거제도를채택하였는지보다정당의공천을받을수있는기회구조가어느정도인가가여성의대표성확대에더큰영향을미칠수있기때문임. * 여성이의회에진출하기위해서는개인후보자의능력이나배경보다정당의 xxviii

34 공천이필수. 따라서여성의정치참여확대를위해서는여성후보자를발굴하고추천하려는정당차원의노력이우선되어야함. - 공천과정의민주화가본래정당의기능인대표성확보를훼손하지않도록하려면, 미국과같이분권화된정당에서도여성들이과소대표되지않도록적극적인방안을모색해야할것임. 일본 : 소선거구비례대표병립제 ( 석패율제 ) 도입효과 - 일본은어떤형태의할당제도도입하지않고있는나라중하나임. 그럼에도불구하고일본은 1990년대중반이후여성의원비율이증가함. * 파벌의형성과조직화, 후원회의발달그리고그로인한금권정치, 이익유도정치의원인으로거론되었던중선거구제가 1994년에소선거구비례대표병립제로전환됨. 소선거구비례대표병립제의정수는소선거구 300, 비례구 200이며비례구의선거단위는 11개블록으로함. 유권자는두표를행사하는데소선거구의경우는투표용지에후보자 1명의성명을자서 ( 自書 ) 해투표함. 유효투표의최다수를획득한 1명만이당선자가됨. 유권자는투표용지에정당명을기입하는데, 비례구정수 180의배분은비례구별각정당의득표수에따라돈트형식으로이루어짐. 정당별당선자는사전에제출한비례대표명부의순위에의해결정됨. 소선거구와비례구에의중복입후보는금지되어있으나, 선거구가중복되어있는소선거구와비례구의중복입후보만은예외적으로인정. 중복입후보자에대해서는그전부또는일부를동일순위로할수있음. 이경우석패율의과다로당선자가될순위를정함. 후보자의석패율은그후보자의득표수를동일선거구에서최다득표자의득표수로나눈것으로, 소선거구에서의낙선자가석패율로합리성을담보하며부활당선할수있도록하나의소선거구가반드시하나의비례구를내포하도록정해져있음. * 중선거구제가유지되었던 1947년부터 1993년까지의중의원선거의여성의원수는 10명전후로여성의원비율은 1% 후반에서 2% 대를기록하던것이소선거구비례대표병립제로의선거제도개혁이후첫중의원선거였던 1996년선거에서여성의원수가처음으로약 2배의증가를보여 20명대를넘어 xxix

35 섰으며, 2005년에는 43명으로 8.9%, 2009년에는사상최대의 54명, 11.3% 를점유해소선거구비례대표병립제하에서지속적인증가를보이고는있음. - 한국에의시사점 * 비례대표확대. 50년이상유지되었던중선거구단기제하에서는파벌과후원회의영향, 이익유도정치로인해여성에대한정치진입의장벽이높았음. 그결과여성의원의비율은줄곧 1% 후반에서 2% 대에머물러있었음. 그러나소선거구비례대표병립제로전환한이후혁신정당들이비례대표제를이용해여성후보를비례대표명부상위에명기함으로써여성의원이증가했고 90년대중반이후일본의여성정치참여는점진적으로확대되어왔음을알수있음. * 각정당의역할의중요성 할당제등여성의정치참여증대를위한제도정비도중요하지만제도가없는상황에서도일본의혁신정당들은자율적이고자체적으로명확한공천의기준을확립하고투명하고열린공천절차를통해능력있는여성인재를후보로공천, 선거전을지원하며여성후보의충원경로로서의역할을해옴. 6. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) < 조사대상및방법 > 구분 (1) 조사대상 내용 여성의정치적대표성관련전문가 ( 학자 연구원, 정치인, 여성단체 ) (2) 조사방법전문가델파이조사 (1, 2, 3 차 ) (3) 자료처리및분석 (4) 조사기간 수집된자료는 Editing - Coding - Punching -Cleaning 과정을거쳐통계패키지 SPSS 21.0 for Windows 로분석함 1 차 : 2015 년 6 월 22 일 7 월 10 일 2 차 : 2015 년 7 월 20 일 8 월 07 일 3 차 : 2015 년 8 월 17 일 9 월 04 일 xxx

36 < 응답자특성 > 1 차델파이조사 2 차델파이조사 3 차델파이조사 사례수 ( 명 ) % 사례수 ( 명 ) % 사례수 ( 명 ) % 전체 (41) (34) (32) 학자 연구원 (15) 36.6 (9) 26.5 (9) 28.1 정치인 (11) 26.8 (11) 32.4 (9) 28.1 여성단체 (15) 36.6 (14) 41.2 (14) 43.8 < 조사결과 > - 학자 연구원, 정치인, 여성단체전문가집단을대상으로 3차에걸쳐설문조사를한결과, * 국회의원남녀동수참여제에찬성한다는의견은 80.5% 로높은비율로나타났지만, 남녀동수실현이언제쯤가능할것으로보는지에대하여는평균값 19.9년으로 20년이소요될것으로보았음. * 2016년치러질 20대총선에앞서여성대표성제고를위해고려하여야할다양한선거관련제도중 선거구획정 (90.2%), 지역구대비비례대표제의원수확대 (75.6%), 지역구공천여성할당제강제규정도입 (87.8%), 여성할당제위반등록무효화 (97.6%) 등을고려해야한다고나옴. * 여성추천보조금제에대하여는예산증액 (87.8%), 여성추천보조금지급방식의개선 (87.8%), 여성추천할당비율미이행시정당별정치자금지원감액 (90.2%) 에대한지지도가높게나타남. - 동일대상에게 2차설문조사를통하여선거관련제도와여성대표성에미치는영향의정도에대한 7점척도의중요도를표시한결과, 지역구대비비례대표제의원수확대 5.94, 지역구공천여성할당제강제규정 6.29, 여성할당제위반등록무효법제화 5.97로높은정도의영향이있을것으로의견이나타남. xxxi

37 7. 여성의정치적대표성확대를위한선거법 제도개선방안 선거법제도개선방향 : 30% 넘어남녀동수로 방안 1. : 비례대표제강화 - 비례대표의석확대 / 비례대표의석비율법제화 < 공직선거법제 21 조제 1 항개정안 > 현행법 제 21 조 ( 국회의의원정수 ) 1 국회의의원정수는지역구국회의원과비례대표국회의원을합하여 299 인으로하되, 각시 도의지역구국회의원정수는최소 3 인으로한다. 다만, 세종특별자치시의지역구국회의원정수는 1 인으로한다. 개정안 제 21 조 ( 국회의의원정수 ) 1 국회의의원정수는지역구국회의원과비례대표국회의원을합하여 299 인으로하되, 비례대표국회의원정수는지역구에의하여선출되는의원정수의 2 분의 1 로한다. 각시 도의지역구국회의원정수는최소 3 인으로한다. 다만, 세종특별자치시의지역구국회의원정수는 1 인으로한다. - 비례대표여성할당제이행강제조치마련 < 공직선거법제 52 조제 1 항개정안 > 현행법 개정안 제 52 조 ( 등록무효 ) 1 후보자등록후에다음각호의어느하나에해당하는사유가있는때에는그후보자의등록은무효로한다. [ 개정 , , , , , , , , ] 1. 후보자의피선거권이없는것이발견된때 2. 제 47 조 ( 정당의후보자추천 ) 제 1 항본문의규정에위반하여선거구별로선거할정수범위를넘어추천하거나, 비례대표지방의회의원선거에있어같은조제 3 항의규정에의한여성후보자추천의비율과순위를위반하거나, 제 48 조 ( 선거권자의후보자추천 ) 제 2 항의규정에의한추천인수에미달한것이발견된때 제 52 조 ( 등록무효 ) 1 후보자등록후에다음각호의어느하나에해당하는사유가있는때에는그후보자의등록은무효로한다. [ 개정 , , , , , , , , ] 1. 후보자의피선거권이없는것이발견된때 2. 제 47 조 ( 정당의후보자추천 ) 제 1 항본문의규정에위반하여선거구별로선거할정수범위를넘어추천하거나, 제 3 항비례대표국회의원선및비례대표지방의회의원선거에있어여성후보자추천의비율과순위를위반하거나, 제 48 조 ( 선거권자의후보자추천 ) 제 2 항의규정에의한추천인수에미달한것이발견된때 xxxii

38 방안 2. : 지역구여성할당제강화및실천 - 지역구 30% 여성할당의의무화및강제이행조치마련 < 공직선거법제 47 조와제 52 조개정안 > 현행법 제 47 조 ( 정당의후보자추천 ) 4 정당이임기만료에따른지역구국회의원선거및지역구지방의회의원선거에후보자를추천하는때에는각각전국지역구총수의 100 분의 30 이상을여성으로추천하도록노력하여야한다. [ 신설 ] 제 52 조 ( 등록무효 ) 1 후보자등록후에다음각호의어느하나에해당하는사유가있는때에는그후보자의등록은무효로한다. [ 개정 , , , , , , , , ] 1. 후보자의피선거권이없는것이발견된때 2. 제 47 조 ( 정당의후보자추천 ) 제 1 항본문의규정에위반하여선거구별로선거할정수범위를넘어추천하거나, 비례대표지방의회의원선거에있어같은조제 3 항의규정에의한여성후보자추천의비율과순위를위반하거나, 제 48 조 ( 선거권자의후보자추천 ) 제 2 항의규정에의한추천인수에미달한것이발견된때 개정안 제 47 조 ( 정당의후보자추천 ) 4 정당이임기만료에따른지역구국회의원선거및지역구지방의회의원선거에후보자를추천하는때에는각각전국지역구총수의 100 분의 30 이상을여성으로추천하여야한다. 제 52 조 ( 등록무효 ) 1 후보자등록후에다음각호의어느하나에해당하는사유가있는때에는그후보자의등록은무효로한다. [ 개정 , , , , , , , , ] 1. 후보자의피선거권이없는것이발견된때 2. 제 47 조 ( 정당의후보자추천 ) 제 1 항본문의규정에위반하여선거구별로선거할정수범위를넘어추천하거나, 제 3 항비례대표국회의원선및비례대표지방의회의원선거에있어여성후보자추천의비율과순위를위반하거나, 제 4 항지역구국회의원선거및지역구지방의회의원선거에있어여성후보자추천비율을위반하거나제 48 조 ( 선거권자의후보자추천 ) 제 2 항의규정에의한추천인수에미달한것이발견된때 < 공직선거법제 52 조의 1( 선거보조금삭감 ) 신설 > 현행법 개정안 제 52 조의 1 ( 선거보조금삭감 ) 제 47 조 ( 정당의후보자추천 ) 제 4 항지역구국회의원선거및지역구지방의회의원선거에있어여성후보자추천비율을위반하였을때에는정치자금법의규정에따라해당선거에지급되는선거보조금을삭감하고한다. xxxiii

39 < 정치자금법제 25 조제 2 항개정 > 현행법 개정안 제 25 조 ( 보조금의계상 ) 2 대통령선거, 임기만료에의한국회의원선거또는 공직선거법 제 203 조 ( 동시선거의범위와선거일 ) 제 1 항의규정에의한동시지방선거가있는연도에는각선거 ( 동시지방선거는하나의선거로본다 ) 마다보조금계상단가를추가한금액을제 1 항의기준에의하여예산에계상하여야한다. [ 개정 ] 제 25 조 ( 보조금의계상 ) 2 대통령선거, 임기만료에의한국회의원선거또는 공직선거법 제 203 조 ( 동시선거의범위와선거일 ) 제 1 항의규정에의한동시지방선거가있는연도에는각선거 ( 동시지방선거는하나의선거로본다 ) 마다보조금계상단가를추가한금액을제 1 항의기준에의하여예산에계상하고해당선거의지역구여성후보추천비율에따라다음과같이감액지급해야한다. 1, 여성후보추천비율이 10% 미만인경우 : 선거보조금의 40% 2, 여성후보추천비율이 10% 이상 20% 미만인경우 : 선거보조금의 20% 3, 여성후보추천비율이 20% 이상 30% 미만인경우 : 선거보조금의 10% - 선거구재획정에의한신설지역구는여성의무공천명문화 < 공직선거법제 47 조 6 의신설 > 현행 개정안 신설 제 47 조 ( 정당의후보자추천 ) 6 각정당은선거구재획정에의하여신설되는국회의원선거지역선거구는최근만료된국회의원여성의원의수가 30% 가될때까지여성후보를추천하도록해야한다. xxxiv

40 - 정당경선시여성후보가산점제의법제화 < 공직선거법제 57 조의 2 개정안 > 현행 제 57 조의 2( 당내경선의실시 ) 3 정당법 제 22 조 ( 발기인및당원의자격 ) 의규정에따라당원이될수없는자는당내경선의선거인이될수없다. [ 본조신설 ] 개정안 제 57 조의 2( 당내경선의실시 ) 3 당내경선시, 해당선거구에서처음으로출마한여성경선후보자에게는가산점을부여하고가산점은전체유효선거인단수의 20% 로한다. 가산점이부여된당내경선도 2 에규정된당내경선으로본다. 4 정당법 제 22 조 ( 발기인및당원의자격 ) 의규정에따라당원이될수없는자는당내경선의선거인이될수없다. - 여성후보추천을위한전략공천 ( 우선공천 ) 20% 도입 방안 3 : 여성정치발전기금및공직후보여성추천보조금제도개선 - 여성정치발전기금의사용내용규정 < 정치자금사무관리규칙제 30 조의 2 신설 > 현행 개정안 < 신설 > 제 30 조의 2( 여성정치발전기금의용도 ) 정당에게지급되는여성정치발전기금은 1 정책개발비 ( 여성정책공모및연구용역, 성별분리당직자통계개발등 ), 2 여성후보육성경비, 3 차세대여성후보육성경비 ( 인턴제운영및여대생장학금지급등 ), 4 남녀당원및정치인양성평등의식교육, 5 여성후보지역활동경비등에사용해야한다. xxxv

41 - 공직후보자여성추천보조금의배분방식개선 < 정치자금법제 26 조의개정 > 현행 제 26 조 ( 공직후보자여성추천보조금 ) 1 국가는임기만료에의한지역구국회의원선거, 지역구시 도의회의원선거및지역구자치구 시 군의회의원선거에서여성후보자를추천하는정당에지급하기위한보조금 ( 이하 여성추천보조금 이라한다 ) 으로최근실시한임기만료에의한국회의원선거의선거권자총수에 100 원을곱한금액을임기만료에의한국회의원선거, 시 도의회의원선거또는자치구 시 군의회의원선거가있는연도의예산에계상하여야한다. [ 개정 ] 개정안 제 26 조 ( 공직후보자여성추천보조금 ) 1 국가는임기만료에의한지역구국회의원선거, 지역구시 도의회의원선거및지역구자치구 시 군의회의원선거에서여성후보자를추천하는정당에지급하기위한보조금 ( 이하 여성추천보조금 이라한다 ) 으로최근실시한임기만료에의한국회의원선거의선거권자총수에 200 원을곱한금액을임기만료에의한국회의원선거, 시 도의회의원선거또는자치구 시 군의회의원선거가있는연도의예산에계상하여야한다. < 정치자금법제 26 조의개정 > 현행 개정안 제26조 ( 공직후보자여성추천보조금 ) 2 여성추천보조금은제1항의규정에의한선거에서여성후보자를추천한정당에대하여다음각호의기준에따라배분 지급한다. 이경우지역구시 도의회의원선거와지역구자치구 시 군의회의원선거에서의여성추천보조금은제1항의규정에의하여당해연도의예산에계상된여성추천보조금의 100분의 50을각선거의여성추천보조금총액으로한다. [ 개정 ] 1. 여성후보자를전국지역구총수의 100분의 30 이상추천한정당이있는경우여성추천보조금총액의 100분의 50은지급당시정당별국회의석수의비율에따라, 그잔여분은최근실시한임기만료에의한국회의원선거에서의득표수의비율 ( 비례대표전국선거구및지역구에서당해정당이득표한득표수비율의평균을말한다. 이하 국회의원선거의득표수비율 이라한다 ) 에따라배분 지급한다. 제26조 ( 공직후보자여성추천보조금 ) 2 여성추천보조금은제1항의규정에의한선거에서여성후보자를추천한정당에대하여다음각호의기준에따라배분 지급한다. 이경우지 역구시 도의회의원선거와지역구자치구 시 군의회의원선거에서의여성추천보조금은제1항의규정에의하여당해연도의예산에계상된여성추천보조금의 100분의 50을각선거의여성추천보조금총액으로한다. [ 개정 ] 1. 여성후보자를전국지역구총수의 100분의 30 이상추천한정당이있는경우여성추천보조금총액의 100분의 60은지급당시각정당이추천한지역구여성후보자수의합에대한정당별지역구여성후보자수의비율에따라, 그잔여분은정당별지역구후보자수에대한지역구여성후보자의비율에따라배분 지급한다. xxxvi

42 < 정치자금법제 26 조의개정 > 현행 개정안 제 26 조 ( 공직후보자여성추천보조금 ) 1 국가는임기만료에의한지역구국회의원선거, 지역구시 도의회의원선거및지역구자치구 시 군의회의원선거에서여성후보자를추천하는정당에지급하기위한보조금 ( 이하 여성추천보조금 이라한다 ) 으로최근실시한임기만료에의한국회의원선거의선거권자총수에 100 원을곱한금액을임기만료에의한국회의원선거, 시 도의회의원선거또는자치구 시 군의회의원선거가있는연도의예산에계상하여야한다. < 개정 여성추천보조금은제 1 항의규정에의한선거에서여성후보자를추천한정당에대하여다음각호의기준에따라배분 지급한다. 이경우지역구시 도의회의원선거와지역구자치구 시 군의회의원선거에서의여성추천보조금은제 1 항의규정에의하여당해연도의예산에계상된여성추천보조금의 100 분의 50 을각선거의여성추천보조금총액으로한다. [ 개정 ] 1. 여성후보자를전국지역구총수의 100 분의 30 이상추천한정당이있는경우여성추천보조금총액의 100 분의 50 은지급당시정당별국회의석수의비율에따라, 그잔여분은최근실시한임기만료에의한국회의원선거에서의득표수의비율 ( 비례대표전국선거구및지역구에서당해정당이득표한득표수비율의평균을말한다. 이하 국회의원선거의득표수비율 이라한다 ) 에따라배분 지급한다. 2. 여성후보자를전국지역구총수의 100 분의 30 이상추천한정당이없는경우가. 여성후보자를전국지역구총수의 100 분의 15 이상 100 분의 30 미만을추천한정당여성추천보조금총액의 100 분의 50 을제 1 호의기준에따라배분 지급한다. 나. 여성후보자를전국지역구총수의 100 분의 5 이상 100 분의 15 미만을추천한정당여성추천보조금총액의 100 분의 30 을제 1 호의기준에따라배분 지급한다. 이경우하나의정당에배분되는여성추천보조금은가목에의하여각정당에배분되는여성추천보조금중최소액을초과할수없다. 제 26 조 ( 공직후보자여성추천보조금 ) 1 국가는임기만료에의한지역구국회의원선거, 지역구시 도의회의원선거및시 도지사선거와지역구자치구 시 군의회의원선거및시 구 군수선거에서여성후보자를추천하는정당에지급하기위한보조금 ( 이하 여성추천보조금 이라한다 ) 으로최근실시한임기만료에의한국회의원선거의선거권자총수에 100 원을곱한금액을임기만료에의한국회의원선거, 시 도의회의원선거및시 도지사선거또는자치구 시 군의회의원선거및시 구 군선거가있는연도의예산에계상하여야한다. 2 여성추천보조금은제 1 항의규정에의한선거에서여성후보자를추천한정당에대하여다음각호의기준에따라배분 지급한다. 이경우지역구시 도의회의원선거및시 도지사선거와지역구자치구 시 군의회의원선거및자치구 시 군수선거에서의여성추천보조금은제 1 항의규정에의하여당해연도의예산에계상된여성추천보조금의 100 분의 50 을각선거의여성추천보조금총액으로한다. [ 개정 ] 1. 여성후보자를전국자치단체장및지역구총수의 100 분의 30 이상추천한정당이있는경우여성추천보조금총액의 100 분의 60 은지급당시각정당이추천한자치단체장및지역구여성후보자수의합에대한정당별자치단체장및지역구여성후보자수의비율에따라, 그잔여분은정당별자치단체장및지역구후보자수에대한자치단체장및지역구여성후보자의비율에따라배분 지급한다. 2. 여성후보자를전국자치단체장및지역구총수의 100 분의 30 이상추천한정당이없는경우가. 여성후보자를전국자치단체장및지역구총수의 100 분의 15 이상 100 분의 30 미만을추천한정당여성추천보조금총액의 100 분의 50 을제 1 호의기준에따라배분 지급한다. 나. 여성후보자를전국자치단체장및지역구총수의 100 분의 5 이상 100 분의 15 미만을추천한정당여성추천보조금총액의 100 분의 30 을제 1 호의기준에따라배분 지급한다. 이경우하나의정당에배분되는여성추천보조금은가목에의하여각정당에배분되는여성추천보조금중최소액을초과할수없다. xxxvii

43 방안 4 : 국회의원정수확대 - 비례대표의석확대를위한국회의원정수확대 < 공직선거법제 21 조개정안 > 현행법 제 21 조 ( 국회의의원정수 ) 1 국회의의원정수는지역구국회의원과비례대표국회의원을합하여 299 인으로하되, 각시 도의지역구국회의원정수는최소 3 인으로한다. 다만, 세종특별자치시의지역구국회의원정수는 1 인으로한다. [ 개정 , , ] [[ 시행일 ]] 개정안 제 21 조 ( 국회의의원정수 ) 1 국회의의원정수는지역구국회의원과비례대표국회의원을합하여 330 인으로하되, 비례대표국회의원정수는지역구에의하여선출되는의원정수의 2 분의 1 로한다. 각시 도의지역구국회의원정수는최소 3 인으로한다. 다만, 세종특별자치시의지역구국회의원정수는 1 인으로한다. [ 개정 , , ] [[ 시행일 ]] - 국회총비용동결 (22 대국회의원선거까지 ) xxxviii

44 목 차 Ⅰ. 서론 1 1. 연구의필요성및목적 3 2. 연구내용및방법 7 가. 연구내용 7 나. 연구방법 8 Ⅱ. 제도의효과성에대한이론적고찰 여성의정치적대표성제고를위한제도의필요성 기존문헌검토 제도의효과성분석을위한연구방법및분석틀모색 22 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 선거법 제도에서여성의대표성관련내용및문제점분석 27 가. 여성공천할당제 27 나. 비례대표제 36 다. 여성정치발전기금 41 라. 공직후보자여성추천보조금 우리나라의다양한선거법 제도가여성의정치적대표성에주는효과성분석 : 시뮬레이션분석 49 가. 지역구 30% 여성할당제의무화효과 49 나. 비례대표의석확대의효과 55 다. 경선제도의효과 65 라. 선거구제도의효과 75 마. 소결 80 xxxix

45 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 스웨덴 85 가. 스웨덴의정치와여성 85 나. 스웨덴여성의정책결정과정및공직에의참여 92 다. 할당제의도입 98 라. 할당제의효과 103 마. 결론및한국에주는시사점 벨기에 108 가. 벨기에의정치와여성 108 나. 여성들의정치및공직참여변화 111 다. 벨기에여성정치참여관련법제도 116 라. 제도변화의효과 124 마. 시사점 독일 132 가. 서론 132 나. 독일선거제도의변화와특성 133 다. 여성의정치적대표성확대에대한독일선거제도의효과성 140 라. 한국에의시사점 프랑스 153 가. 서론 153 나. 프랑스동수법 (la loi parité) 도입이전의여성의낮은대표성 154 다. 동수 (La parité) 법 159 라. 동수법의효과 168 마. 동수법의한계 172 바. 결론및한국에주는시사점 미국 184 가. 미국의선거제도 184 나. 미국여성의정치적대표성 192 xl

46 다. 미국여성의정치적저대표성요인 199 라. 한국에주는시사점 일본 208 가. 서론 208 나. 여성의정치참여의확대 209 다. 선거제도의변화 217 라. 선거제도변화의효과분석 221 마. 한국에주는시사점 231 Ⅴ. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) 조사개요 235 가. 조사목적 235 나. 조사설계 235 다. 조사내용 235 라. 응답자특성 조사결과분석 236 가. 1차조사분석결과 236 나. 2차조사결과분석 260 다. 3차조사결과분석 267 라. 조사결과요약 276 Ⅵ. 여성의정치적대표성확대를위한선거법 제도개선방안 선거법 제도개선방향 279 가. 세계적동향 : 30% 넘어남녀동수로 279 나. 선거법 제도의개선방향 비례대표제강화방안 285 가. 비례대표의석확대 286 xli

47 나. 비례대표의석비율법제화 287 다. 비례대표여성할당제이행강제조치마련 지역구여성할당제강화및실천방안 290 가. 지역구 30% 여성할당의의무화및강제이행조치마련 291 나. 선거구재획정에의한신설지역구는여성의무공천 295 다. 정당경선시여성후보가산점제의법제화 295 라. 여성후보추천을위한전략공천 ( 우선공천 ) 20% 도입 여성정치발전기금및공직후보여성추천보조금제도 300 가. 여성정치발전기금의사용내용규정 300 나. 공직후보자여성추천보조금의배분방식개선 국회의원정수확대 306 가. 비례대표의석확대를통한국회의원정수확대 307 나. 국회총비용동결 (22대국회의원선거까지 ) 정치관계법개정안 312 가. 공직선거법 312 나. 정치자금법 313 다. 정치자금사무관리규칙 315 참고문헌 317 부록 331 Abstract 341 xlii

48 표목차 < 표 Ⅰ-1> 여성의원대표발의정치관계법개정안주요내용 5 < 표 Ⅱ-1> 헤어-니마이어방식에따른 8석배분의예 24 < 표 Ⅲ-1> 여성할당제관련법조항 28 < 표 Ⅲ-2> 15대국회 19대국회의원선거여성의원현황 30 < 표 Ⅲ-3> 정당별비례대표여성할당제추진현황 (2004년선거 ) 31 < 표 Ⅲ-4> 정당별비례대표여성할당제추진현황 (2008년선거 ) 32 < 표 Ⅲ-5> 정당별비례대표여성할당제추진현황 (2012년선거 ) 33 < 표 Ⅲ-6> 국회의원선거지역구여성후보자현황 (15대 19대) 34 < 표 Ⅲ-7> 역대비례대표의석현황 38 < 표 Ⅲ-8> 17대국회 19대국회까지소수정당비례대표득표율 40 < 표 Ⅲ-9> 여성정치발전기금관련법조항 42 < 표 Ⅲ-10> 공직후보자여성추천보조금관련법조항 45 < 표 Ⅲ-11> 공직후보자여성추천보조금배분방식 47 < 표 Ⅲ-12> 정당별여성추천보조금지급현황 (18-19대국회의원선거 ) 48 < 표 Ⅲ-13> 정당별 19대지역구국회의원선거여성후보및당선자현황 50 < 표 Ⅲ-14> 30% 정당공천제와여성당선자예측현황 51 < 표 Ⅲ-15> 16 19대지역구여성의원변화 51 < 표 Ⅲ-16> 여성후보비율이지역구여성의원비율에미치는영향분석 ( 회귀분석결과 ) 52 < 표 Ⅲ-17> 년도가여성후보비율에미치는영향분석 ( 회귀분석결과 ) 54 < 표 Ⅲ-18> 19대총선정당별지역구득표현황 56 < 표 Ⅲ-19> 19대총선정당별지역구여성당선자수 57 < 표 Ⅲ-20> 19대총선정당별비례대표득표현황 57 < 표 Ⅲ-21> 2:1 방식에근거한지역구여성의원수 58 < 표 Ⅲ-22> 2:1 방식에근거한비례대표여성의원수 58 xliii

49 < 표 Ⅲ-23> 정의당개혁안에근거한지역구여성의원수 58 < 표 Ⅲ-24> 정의당개혁안에근거한비례대표여성의원수 59 < 표 Ⅲ-25> 정당별비례대표당선자분포 61 < 표 Ⅲ-26> 독일식정당명부제도입에따른의석수변화 62 < 표 Ⅲ-27> 독일식정당명부제도입에따른정당별 권역별의석수변화 (494석기준 ) 63 < 표 Ⅲ-28> 독일식정당명부제도입에따른정당별 권역별의석수변화 (300석기준 ) 65 < 표 Ⅲ-29> 19대총선양대정당의여성지역구후보공천제도 67 < 표 Ⅲ-30> 19대총선양대정당의여성지역구후보공천제도 68 < 표 Ⅲ-31> 새정치민주연합후보자심사가산 감산적용기준 70 < 표 Ⅲ-32> 기초의회선거남녀당선자비율 76 < 표 Ⅲ-33> 선거구크기별여성당선자배출선거구수 77 < 표 Ⅲ-34> 선거구크기별여성당선자분포현황 78 < 표 Ⅲ-35> 농촌지역선거구규모별여성당선자분포 79 < 표 Ⅳ-1> 남녀교육수준비교 (25세-64세) 88 < 표 Ⅳ-2> 의회상임위원회여성의원비율의변화 95 < 표 Ⅳ-3> 시의회및지역의회여성의원비율의변화 96 < 표 Ⅳ-4> 시의회와카운티의회의장에서의남녀비율의변화 96 < 표 Ⅳ-5> 스웨덴내각여성비율의변화 97 < 표 Ⅳ-6> 위원회여성위원비율변화추이 98 < 표 Ⅳ-7> 스웨덴정당들의여성할당 102 < 표 Ⅳ-8> 스웨덴의회에서각정당들의여성후보비율과여성당선자비율 103 < 표 Ⅳ-9> 각정당집행부의여성비율 104 < 표 Ⅳ-10> 선출직의원의여성비율 111 < 표 Ⅳ-11> 시의회여성의원비율변화추이 113 < 표 Ⅳ-12> 벨기에중앙정부와지방정부의정부구성 114 < 표 Ⅳ-13> 벨기에정당의자발적할당 122 xliv

50 < 표 Ⅳ-14> 유럽국가들의여성의원증가추세 124 < 표 Ⅳ-15> 독일연방의회선거 (Bundestagswahl) 제도의변화 135 < 표 Ⅳ-16> 독일주의회선거 (Landtagswahl) 제도 136 < 표 Ⅳ-17> 독일선거제도 138 < 표 Ⅳ-18> 동수법통과이전의프랑스여성정치참여 : 선출직 155 < 표 Ⅳ-19> 도의회선거의여성후보자변화추이 157 < 표 Ⅳ-20> 최초의동수법이적용되는선거 163 < 표 Ⅳ-21> 동수법의개정역사 167 < 표 Ⅳ-22> 프랑스여성의원비율의변화 169 < 표 Ⅳ-23> 프랑스지역의회여성의원비율의변화 170 < 표 Ⅳ-24> 프랑스유럽의회여성의원비율의변화 171 < 표 Ⅳ-25> 프랑스시의회여성의원비율의변화와여성시장비율의변화 171 < 표 Ⅳ-26> 프랑스도의회여성의원비율의변화 172 < 표 Ⅳ-27> 하원의원선거시정당별여성후보공천비율 174 < 표 Ⅳ-28> 하원의원선거정당별여성후보비율과여성당선자비율비교 179 < 표 Ⅳ-29> 대선에서후보들의지지율격차로본 UMP, 사회당여성후보들의지역구 181 < 표 Ⅳ-30> 미국연방의회역대하원의여성의원추이 193 < 표 Ⅳ-31> 성역할분업에관한의식 ( 찬성 반대 ) ( 남녀계, 100%) 216 < 표 Ⅳ-32> 비례대표선거구 220 < 표 Ⅳ-33> 중의원여성의원비율 224 < 표 Ⅳ-34> 주요정당의소선거구, 비례구별여성의원수의추이 ( 중의원 ) 225 < 표 Ⅴ-1> 조사대상및방법 235 < 표 Ⅴ-2> 응답자특성 236 < 표 Ⅴ-3> 남녀동수참여제방향성에대한의견 238 < 표 Ⅴ-4> 남녀동수참여제에대한반대의견 238 < 표 Ⅴ-5> 여성의정치적대표성확대를위한선거제도 - 선거구획정 239 < 표 Ⅴ-6> 현재시점에서비고려이유 - 선거구획정 240 xlv

51 < 표 Ⅴ-7> 여성의정치적대표성확대를위한선거제도 - 국회의원수확대 240 < 표 Ⅴ-8> 현재시점에서비고려이유 - 국회의원수확대 241 < 표 Ⅴ-9> 여성의정치적대표성확대를위한선거제도 - 권역별비례대표제 242 < 표 Ⅴ-10> 현재시점에서비고려이유 - 권역별비례대표제 243 < 표 Ⅴ-11> 여성의정치적대표성확대를위한선거제도 - 지역구대비비례대표제의원수확대 244 < 표 Ⅴ-12> 현재시점에서비고려이유 - 지역구대비비례대표제의원수의확대 245 < 표 Ⅴ-13> 여성의정치적대표성확대를위한선거제도 - 석패율제 246 < 표 Ⅴ-14> 현재시점에서비고려이유 - 석패율제 246 < 표 Ⅴ-15> 여성의정치적대표성확대를위한선거제도 - 중선거구제 248 < 표 Ⅴ-16> 현재시점에서비고려이유 - 중선거구제 248 < 표 Ⅴ-17> 지역구공천여성할당제강제규정 250 < 표 Ⅴ-18> 현재시점에서비고려이유 - 지역구공천여성할당제 30% 이행강제규정도입 250 < 표 Ⅴ-19> 여성의정치적대표성확대를위한선거제도 - 지역구공천오픈프라이머리 251 < 표 Ⅴ-20> 현재시점에서비고려이유 - 지역구공천오픈프라이머리 252 < 표 Ⅴ-21> 여성의정치적대표성확대를위한선거제도 - 여성전용선거구제 253 < 표 Ⅴ-22> 현재시점에서비고려이유 - 여성전용선거구제 254 < 표 Ⅴ-23> 여성의정치적대표성확대를위한선거제도 - 여성할당제위반등록무효법제화 255 < 표 Ⅴ-24> 여성추천보조금지급관련 - 예산의증액 256 < 표 Ⅴ-25> 현재시점에서비고려이유 - 여성추천보조금예산의증액 257 < 표 Ⅴ-26> 여성추천보조금지급관련고려사항 - 여성추천보조금지급방식의개정 257 xlvi

52 < 표 Ⅴ-27> 현재시점에서비고려이유 - 여성추천보조금지급방식의개정 258 < 표 Ⅴ-28> 여성추천보조금지급관련고려사항 - 여성추천할당비율미이행시지원금감액 259 < 표 Ⅴ-29> 현재시점에서비고려이유 - 여성추천할당비율미이행시정당별정치자금지원감액 259 < 표 Ⅴ-30> 선거구획정의영향력중요도인식 261 < 표 Ⅴ-31> 국회의원수확대의영향력중요도인식 261 < 표 Ⅴ-32> 권역별비례대표제의영향력중요도인식 262 < 표 Ⅴ-33> 지역구대비비례대표제의원수확대의영향력중요도인식 263 < 표 Ⅴ-34> 중선거구제의영향력중요도인식 263 < 표 Ⅴ-35> 지역구공천여성할당제강제규정의영향력중요도인식 264 < 표 Ⅴ-36> 여성할당제위반등록무효법제화의영향력중요도인식 265 < 표 Ⅴ-37> 여성추천보조금제예산의증액의영향력중요도인식 266 < 표 Ⅴ-38> 여성추천보조금지급방식의개정의영향력중요도인식 266 < 표 Ⅴ-39> 여성추천할당비율미이행시지원금감액의영향력중요도인식 267 < 표 Ⅴ-40> 선거구재획정신설지역구여성공천제에대한지지의견 268 < 표 Ⅴ-41> 국회의원수확대에대한의견 269 < 표 Ⅴ-42> 권역별비례대표제도입시적정권역수에대한의견 269 < 표 Ⅴ-43> 국회의원의석수법조문화개정에대한의견 270 < 표 Ⅴ-44> 전체의석수대비비례대표의석비율에대한의견 271 < 표 Ⅴ-45> 중선거구제도입시적정선출의원수 271 < 표 Ⅴ-46> 여성후보 10% 미만인정당에대한선거보조금삭감비율의견 273 < 표 Ⅴ-47> 여성후보 10% 이상 20% 미만인정당에대한선거보조금삭감비율의견 274 < 표 Ⅴ-48> 여성후보 20% 이상 30% 미만인정당에대한선거보조금삭감비율의견 275 xlvii

53 < 표 Ⅴ-49> 지역구여성공천할당제의무화이후여성추천보조금제의존폐의견 275 < 표 Ⅵ-1> 단원 / 하원회의내여성비율상위 10위국 (1995, 2015) 280 < 표 Ⅵ-2> 공직선거법제21조개정안 287 < 표 Ⅵ-3> 공직선거법제52조개정안 289 < 표 Ⅵ-4> 공직선거법제47조와제52조개정안 293 < 표 Ⅵ-5> 공직선거법제52조의1( 선거보조금삭감 ) 신설 294 < 표 Ⅵ-6> 정치자금법제25조개정 294 < 표 Ⅵ-7> 공직선거법제47조 6의신설 295 < 표 Ⅵ-8> 제19대새누리당과민주통합당의여성가산점제현황 297 < 표 Ⅵ-9> 공직선거법제57조의 2 개정안 299 < 표 Ⅵ-10> 정치자금사무관리규칙제30조의 2 신설 301 < 표 Ⅵ-11> 정치자금법제26조의개정 303 < 표 Ⅵ-12> 정치자금법제26조의개정 304 < 표 Ⅵ-13> 정치자금법제26조의개정 305 < 표 Ⅵ-14> OECD 회원국인구및의회의석수 308 < 표 Ⅵ-15> 의원 1인당인구수 310 < 표 Ⅵ-16> 공직선거법제21조개정안 311 xlviii

54 그림목차 [ 그림 Ⅳ-1] 스웨덴유럽의회남녀의원비율변화 93 [ 그림 Ⅳ-2] 스웨덴하원여성의원비율의변화 94 [ 그림 Ⅳ-3] 스웨덴의회남녀의원비율변화 94 [ 그림 Ⅳ-4] 정당할당을가진정당들의 County 의회여성의원비율의변화 104 [ 그림 Ⅳ-5] 정당할당을가진정당들의 Municipal 의회여성의원비율의변화 105 [ 그림 Ⅳ-6] 선출직의원의여성비율 112 [ 그림 Ⅳ-7] 시의회여성의원비율변화추이 113 [ 그림 Ⅳ-8] OECD 회원국여성법조인비율 (2010년기준 ) 115 [ 그림 Ⅳ-9] OECD 회원국기업여성임원비율과여성장관비율비교 (2010 기준 ) 116 [ 그림 Ⅳ-10] 재선이상남녀의원비율 ( 상원하원합계 ) 128 [ 그림 Ⅳ-11] 벨기에상원남녀후보의선거비용평균 ( 단위 :Euro) 129 [ 그림 Ⅳ-12] 남녀후보의선호득표 130 [ 그림 Ⅳ-13] 독일연방의회의여성의원비율 141 [ 그림 Ⅳ-14] 독일주의회여성의원비율 142 [ 그림 Ⅳ-15] 독일바이에른주의회여성의원비율 143 [ 그림 Ⅳ-16] 정당별연방의회여성의원비율 144 [ 그림 Ⅳ-17] 정당별여성당원비율 145 [ 그림 Ⅳ-18] 2013년연방의회선거 : 정당별비례대표남녀후보자비율 146 [ 그림 Ⅳ-19] 2013년연방의회선거 : 정당별지역구남녀후보자비율 147 [ 그림 Ⅳ-20] 2009년연방의회의정당별전체연방의원수및지역구의원수 147 [ 그림 Ⅳ-21] 정당별국고지원금 (2007) 175 [ 그림 Ⅳ-22] 중의원여성의원후보와의원비율의추이 209 xlix

55 [ 그림 Ⅳ-23] 참의원여성의원후보와의원비율의추이 210 [ 그림 Ⅴ-1] 남녀동수참여제방향성에대한찬반의견 237 [ 그림 Ⅴ-2] 여성후보 10% 미만인정당에대한선거보조금삭감비율의견 272 [ 그림 Ⅴ-3] 여성후보 10% 이상 20% 미만인정당에대한선거보조금삭감비율의견 273 [ 그림 Ⅴ-4] 여성후보 20% 이상 30% 미만인정당에대한선거보조금삭감비율의견 274 [ 그림 Ⅵ-1] 의회내여성의원비율세계지역별평균변화추이 ( ) 279 l

56 Ⅰ. 서론 1. 연구의필요성및목적 3 2. 연구내용및방법 7

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58 Ⅰ. 서론 3 1. 연구의필요성및목적 2015년현재우리나라여성의정치적대표성현황을여성의원의비율로살펴보면, 국회 15.7%, 광역의회 14.8%, 기초의회 21.6% 수준이다. 이는그간할당제도입과여성운동을통하여꾸준히여성의정치적대표성이확대되어온결과이다. 그런데아직크리티컬매스 (critical mass) 인 30% 에미치지못하며, 앞으로임계질량비율인여성의원 30% 시대를넘어남녀동수의원시대를맞이하기위해서는여전히여성의대표성확대를위한법적 제도적개선등다양한정책적노력이요구되는시점이다. 더구나 2015년은 2014년 10월 30일, 기존선거구획정인구편차 (3대1) 가평등선거의원칙에위배된다는헌법재판소판결에따라선거제도개혁에관한논의와대안모색이활발해진때이다. 중앙선거관리위원회는 2015년 2월, 제20대국회의원선거를앞두고제기된정치개혁필요성에따라 정치관계법개정의견 을제출하였다. 개정의견은다음과같이 6가지로제시되었다. 가. 지역주의완화와유권자의사의충실한반영을위한국회의원선거제도개선 : 지역구와비례대표동시입후보허용, 권역별비례대표제 ( 석패율제포함 ) 도입나. 정당의후보자추천의민주성강화를위한국민경선실시 : 휴대전화이용당내경선에서안심번호활용, 당내경선매수죄관련자수자특례규정마련다. 유권자의후보자선택권보장을위한후보자사퇴제한 : 후보자사퇴금지기간설정, 후보자사퇴등의경우선거보조금반환라. 정당의생활정치활성화를위한 구, 시, 군당 허용마. 정당, 정치인의원활한정치활동을위한정치자금조달 : 법인및단체의선거관리위원회정치자금기탁허용, 물가상승률등을반영한후원금모금한도액현실화바. 국고보조금지출의투명성강화및여성, 장애인추천보조금배분기준개선 : 국고보조금지출의투명성강화, 여성및장애인추천보조금지급금액산정기준개선

59 4 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 개정의견가운데선거관련정치개혁쟁점은크게 3가지로부각되는데, 선거구획정, 오픈프라이머리, 권역별비례대표제등이다. 그외여성의정치적대표성을직접적으로언급한내용으로는 여성및장애인추천보조금배분기준개선 안 1) 이있다. 이러한움직임에맞춰국회의원들은다양한정치관계법을발의하였는데, 2015년 4월기준발의한의원들은모두여성의원들이라는특성이있다. 이는여성의원들이현재진행되고있는정치개혁논의에여성의정치적대표성확대를하나의아젠다로부각시키기위해노력하고있기때문으로보인다. 간략히살펴보면, 다음과같다. 새정치민주연합의김상희의원이선거구획정위원회의독립적활동보장을위해동기구를중앙선거관리위원회에설치하는내용과지역구 30% 여성할당을의무화하는내용을담았다. 지역구 30% 여성할당의의무화에있어서는현행 노력하여야한다 는규정을 하여야한다 로개정하는것으로강제이행조치가수반되지않은단순의무화는실효성제고에큰기여를하지못한다고보았기때문이다. 새정치민주연합의박영선의원의개정안은국민공천예비선거제도의도입을골자로한것으로국민이후보자의추천과정에참여할수있도록개방성을확대한점에서는나경원의원의개정안과같지만, 선정방식에있어차이가있다. 나경원의원안은각정당의후보들을선정하는데참여하는데반해박영선의원안은정당과무관하게최다득표자 2인을선정하는방식이다. 따라서유효득표수가동수로 2인이상이나올경우에는모두후보로인정해주고예비선거결과선거인의과반수를득표한경우에는본선거를실시하지않도록하는내용을담고있는것이다. 그런데박영선의원의개정 1) 제안이유 : 여성 장애인추천보조금은여성 장애인후보자의추천을권장하기위하여지급되는것이므로정당별지급금액산정에여성 장애인후보자추천비율을일정부분반영하려는것임. 현행 : 지급당시의석수비율에따라 50% 를지급하고, 직전임기만료국회의원선거의득표수비율에따라나머지 50% 를지급함. 개정의견 : 지급당시의석수비율에따라 40% 를지급하고, 직전임기만료국회의원선거의득표수비율에따라 40% 를지급하며, 여성 장애인추천비율에따라나머지 20% 를지급하도록함. ( 출처 : 중앙선거관리위원회 정치관계법개정의견 )

60 Ⅰ. 서론 5 안에따른국민경선제도는지역구여성대표성을확대하는데더큰난관이예상된다. 정당의후보선정과정에대한개입이완전봉쇄되는상황에서남녀동수경선후보추천과같은제도적장치의작동이거의불가능하기때문이다. 즉박영선의원의국민경선제도도입은결과적으로지역구 30% 여성할당제의포기로이어질수밖에없는상황을촉발하게될것으로보인다. 새누리당의나경원의원은국민참여경선제도입, 중복입후보제허용, 지역구 30% 여성할당강제화등의내용을담았는데, 중앙선거관리위원회와새누리당보수혁신위원회안과유사하다. 국민참여경선제의도입을위해경선일의법제화, 예비후보자선거운동기간연장, 가산점부여, 경선결과불복후보자의무소속후보등록무효등을제안하였다. 단, 나경원의원의개정안은국민경선제도의도입으로위축될여성대표성문제에대한대안으로지역구 30% 여성할당의강제화를제시하였다. 여성후보추천에대한인센티브의형태로지원되던여성후보추천보조금제도를폐지하고보조금삭감장치를통해여성할당제의실효성을높이자는문제의식이담겨있는것으로평가할수있다. 그러나보조금삭감이징벌적성격을갖는강제장치로써기능을제대로하기위해서는감액의비율을좀더높여야한다. 20% 이상 30% 미만은 10%, 10% 이상 20% 미만은 15%, 10% 미만은 20% 로감액비율을높여야할필요가있는것이다. 새누리당의민병주의원의개정안은각급선거후보자의사퇴시기제한을골자로하는것으로후보자등록신청이후사퇴금지를요구하였다. < 표 Ⅰ-1> 여성의원대표발의정치관계법개정안주요내용 대표발의자 김상희 (16 인 ) 박영선 (18 인 ) 발의일자 주요내용 1 선거구획정위원회를중앙선거관리위원회에설치 2 지역구 30% 여성할당의무화 1 국민공천예비선거제도도입 총후보자중다수득표자 2 인을최종후보자결정 2 예비선거일법제화 선거일전 30 일이후첫번째토요일 3 유효득표수가동수로 2 인이상경우모두후보자로인정 4 예비선거결과총선거인의과반수이상득표한경우본선거를실시하지않음

61 6 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 대표발의자 나경원 (114 인 ) 발의일자 4.17 주요내용 1 완전개방형국민참여경선제도입 2 경선일법제화 선거일전 60 일이후첫번째토요일 3 예비후보자선거운동기간연장 ( 선거일전 120 일 1 년 ) 4 지역구 30% 여성할당강제화 위반시국고보조금차등감액 20% 이상 30% 미만 : 선거보조금의 5% 삭감 10% 이상 20% 미만 : 선거보조금의 10% 삭감 10% 미만 : 선거보조금의 15% 삭감 공직선거여성후추천보조금제도폐지 5 가산점부여경선결과불복후무소속후보등록무효 6 중복입후보허용 7 해당정당의지역구국회의원당선자수가해당시도의지역구의원정수의 20% 를초과하거나중복입후보된후보자가지역구선거에서당선되었을경우는제외 민병주 (119 인 ) 4.16 각급선거후보자의사퇴시기제한 후보자등록신청이후사퇴금지 그런데 4명의여성국회의원이발의한정치관계법개정안을살펴보면, 나경원의원의지역구여성할당제의강제화를제외하고서는지역구여성대표성확대를위한방안에대한고민이충분히반영되어있지않다. 투명성, 공정성, 개방성강화라는공천제도개혁의방향에있어당원이아닌국민들에게도후보추천권을확대하여개방성을높이고투명성을제고하고자하는문제의식은충분히공감하지만과연공정성을어떻게담보해낼것인가에대한문제의식은여전히빈약해보인다. 정치적약자인정치신인, 여성, 장애인등의참여를보장할수있는방안들이미흡한것이다. 대의민주주의가안고있는대표성의위기는대표의공정성을확대해나갈때해결될수있다. 공천의투명성과개방성의제고만으로대표의공정성을담보할수없다. 다양한사회계층과인구의절반인여성들을대표할수있는제도적장치에대한고민이절실히요구되는것이다. 현재국회및지방의회지역구의경우여성후보공천 30% 가노력사항으로되어있고, 지방의회의경우 2010년관련법개정으로국회의원선거구별로여성후보 1인이상을의무적으로추천하도록되어있다. 그러나정당들은여전히여성의정치적대표성과관련하여소극적인태도를보이고있다.

62 Ⅰ. 서론 7 여성의정치참여확대노력은, 여전히과거의가치관및관행, 제도에서벗어나지못해여성의사회적권한확대가지연되고있는현실에서, 사회전반에의양성의동등한참여를통해실질적인민주주의실현과균형잡힌사회발전을가져오고자하는노력의일환이다. 앞으로남녀동수여성의원 50% 시대를맞이하기위해서는여성의대표성확대를위한법적 제도적개선등다양한정책적노력이요구된다. 이미북구나독일, 프랑스등여성의정치적대표성을보장하는것이여성발전뿐아니라전체사회의민주적발전을가져올것이라는인식하에선거제도와정치관계법에이를보장한나라가많다. 한예로프랑스의경우, 여성의정치참여가확대되어야국가발전이가능하다는인식하에 2010 년도에각급선거의후보에여성을 50% 공천토록하는 남녀동수공천법 을통과시켰고, 2013년 5월 17일선거법개정을통해 2015년부터도의회도남녀동반선출제가실시되고있다. 이처럼여성의정치적대표성을정치관계법이나선거제도에보장하는일이보편적인방법으로확산되고있는것이세계적추세이다. 우리나라도이러한세계적추세와여성인력의활용이란측면에서보다적극적으로여성의정치적대표성을선거법 제도에포함시켜야하는과제를안고있다. 본연구는향후있을선거에대비하여여성의정치적대표성과관련하여국내외선거제도와정치관계법등을중심으로여성의정치적대표성과관련한효과성을분석하고, 여성의정치적대표성확대를위한선거법 제도개선방안을제시하여향후여성의정치적대표성확산을위한여론조성및현실화방안을마련하고자한다. 2. 연구내용및방법가. 연구내용 본연구의목적수행을위해, Ⅱ장에서는이론적고찰로서선행연구및차별성분석과여성의정치인대표성관련선거법 제도의개념및범주를

63 8 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 설정하고, Ⅱ장 3절에서는시뮬레이션분석을위한분석틀을개발하였다. Ⅲ장에서는선거법 제도가여성의정치적대표성에주는효과성분석을하였다. 이를위해 1절에서는선거법 제도에서여성의대표성관련내용및문제점을분석하였고, 2절에서는시뮬레이션분석을통해선거법 제도가여성의대표성에주는효과성분석을실시하였다. Ⅳ장에서는외국의선거법 제도가여성의정치적대표성에미친영향분석을통하여한국에서의시사점을얻고자하였다. 이를위하여스웨덴, 벨기에, 독일, 프랑스, 미국, 일본을선택하였다. 조사내용은각국에서의여성의정치적대표성확대를위한선거법 제도관련내용및가시적성과와한국에주는시사점이다. Ⅴ장에서는여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) 을실시하였다. 조사대상은전 현직국회의원, 정당, 관련정치학자, 정치관련여성단체임원등약 30명을대상으로 2016년총선에서의여성의정치적대표성관련선거법 제도발전방안을알아보았다. Ⅵ장에서는앞의내용을바탕으로여성의정치적대표성확대를위한선거법 제도개선방안을마련하였다. 나. 연구방법 본보고서의연구방법은문헌연구, 여성의대표성관련선거법 제도분석, 시뮬레이션분석, 델파이조사, 외국사례연구, 관계전문가자문등이다. 첫째, 문헌연구로는 1 관련선행연구고찰, 2 여성의정치적대표성과선거법 제도와의관계, 3 여성의정치적대표성과선거법 제도연구를위한분석틀을개발하였다. 둘째, 여성의대표성관련선거법 제도분석으로는 1 주요국의여성의대표성관련선거법 제도내용과한국에주는시사점을분석하였다. 대상국은스웨덴, 벨기에, 독일, 프랑스, 미국, 일본등이다. 2 우리나라선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및문제점을분석하였다. 분석내용은여성공천할당제, 비례대표제, 여성정치발전기금, 공직후보자여성추천보조금등이다.

64 Ⅰ. 서론 9 셋째, 시뮬레이션분석이다. 국내외다양한선거법 제도가여성의정치적대표성에주는효과성분석으로선거제도와여성대표성간의상관관계와인과관계를분석 ( 모듈개발및통계분석 ) 하였다. 분석대상은현재까지여성대표성관련제도로서여성할당제 ( 지역, 비례 ), 가산점, 추천보조금, 선거구제도 ( 소선거구, 중선거구제, 대선거구제 ) 등이다. 넷째, 델파이조사를시행하였다. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사로서전 현직국회의원, 정당, 관련정치학자, 정치관련여성단체임원등약 30명을대상으로하였다. 조사내용은 2016년총선과여성의정치적대표성확대를위한선거법 제도발전방안모색등이다. 디섯째, 외국사례연구로서한국에시사점을줄수있는나라 ( 스웨덴, 벨기에, 독일, 프랑스, 미국, 일본 ) 에대하여각국에서의여성의정치적대표성확대를위한선거법 제도관련내용및가시적성과와한국에주는시사점을살펴보았다. 여섯째, 관계전문가자문회의를통해연구내용을보충, 보완하였다.

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66 Ⅱ. 제도의효과성에대한이론적고찰 1. 여성의정치적대표성제고를위한제도의필요성 기존문헌검토 제도의효과성분석을위한연구방법및분석틀모색 22

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68 Ⅱ. 제도의효과성에대한이론적고찰 여성의정치적대표성제고를위한제도의필요성 본연구의목적은우리나라여성의정치적대표성향상을위해도입된정치제도들이그간소기의성과를거두고있는지를고찰하는것이다. 그리고이를바탕으로현재중앙선거관리위원회가제시하고있는선거제도개혁안들을포함하여궁극적으로어떠한제도가우리나라의현실에서가장효과적으로여성의정치적대표성향상을가져올것인가를시뮬레이션방법을통해논의해보고자하는것이다. 우리나라는 1987년민주화운동이후, 그리고전세계적으로 1990년대권위주의체제에서민주주의체제로의대거이행이후, 남녀성평등성과민주주의의상관관계에대한논의가활발해졌다 ( 유숙란 2006; 황정미 2006; Hart 2003). 또한 1995년베이징세계여성대회 ( 제4차 ) 에서성평등을이룩하기위한베이징행동강령이채택되자, 여성의정치적대표성제고를위한제도화문제 는이슈화되었고국내정치에서도무시할수없는요소가되었다 ( 조현옥 김은희 2010). 이러한맥락에서우리나라는 2000년대로넘어오면서여성의정치적대표성향상을위한다양한제도들을논의하고마련해왔다. 대표적으로여성할당제, 지방선거에서의중선거구제및비례대표제도입, 여성의무공천제등이있다. 특히여성할당제는적극적 ( 차별시정 ) 조치의일환으로, 여성 에게가해지는구조적차별을인지하고이를적극적으로시정하기위해도입되었다. 그러나 남성역차별 논란, 실질적평등에의위배 논란, 자유주의적경쟁원칙에의위배 논란등만만치않은반론을받고있는조치이기도하다. 하지만여성의과소대표성에의한구조적차별의재생산과이로인한비민주적요소의강화등의문제점은이러한반론들에도불구하고여성할당제의존재이유에대한정당성을축소시키지못하고있다. 2) 오히려여성할당 2) 할당제에대한찬반논거들은성정엽 (2013, ) 에잘정리되어있으며, 이를옮기면다음과같다. 김현희 오유석 (2010, ) 도같이참조. < 할당제찬성논거들 > 1. 여성의과소대표성은민주주의원칙에반한다. 즉, 유권자의반이여성임에도불구하고정치영역에서여성은 과소대표 되어있으므로이는대의민주주의의대표성의원리에반하는것이다. 따라서대표자의반은여성이되어야한다.

69 14 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 제의존재이유의축소는 이정도면양성평등이되지않았느냐, 여성들도이만하면지위가매우향상되지않았느냐 라는착시효과에의한오판때문에발생할가능성이더크다는지적도있다 ( 김경희 2012, 133-5). 이렇게논란이많은제도들을도입하고정착시키면서까지정치영역에서성평등성을달성하고자하는이유는무엇인가? 이는정치영역이, 특히민주주의국가에서상이한의견들의경합장과같은공간을제공하고, 그공간에서의견들을조율하여어느의도된방향으로그흐름을몰고갈수있는힘 2. 둘째, 보상적정의의관점에서본다면여성에대한할당은차별이아니라여성들이오랫동안정치의공정한배분에서제외된결과현재부딪히고있는현실적장벽에대한정당한보상으로보아야한다. 3. 셋째, 여성과남성은신체적 사회적경험에서차이가있고또한상반된이해관계를가지고있으므로남성이여성을대표할수없고여성이여성을대표하여야한다. 4. 민주주의의다양성확보라는차원에서긍정적이다. 적극적조치가다양성확보라는차원에서긍정되듯이유권자의성별, 계층, 연령등의다양한속성이대표자집단에반영되는것이바람직하다. < 할당제반대논거들 > 1. 할당제는능력주의원칙에위배된다. 할당제는개인의능력과무관한이념 ( 양성평등 ) 을앞세움으로써결과적으로자격이없는여성이선출될수있고이는사회의경쟁력과효율성을감소시킨다. 2. 할당제는기회평등의원칙에위배된다. 할당제는남성에게공직참여에대한평등한기회를부여하지않음으로써남성에대한역차별을초래한다. 이는과거에여성이받은차별때문에이러한차별을야기시킨책임이없는현재의남성들이무고하게희생되는것이다. 3. 할당제는유권자의선택의기회를제한한다. < 할당제에대한페미니즘내부의비판입장정리 > 1. 할당제에의해선출된여성은 할당제여성 으로낙인이찍히고, 그결과정치인으로제대로활동할수없으며, 할당제여성은상징적인물로서여성의이익을대표할수없다. 2. 여성대표가수적으로증가한다고해서반드시여성의이익증진이이루어지는것은아니다. 3. 할당제는여성의이익을증대하기위하여도입된제도이지만, 남성의이익과구별되는여성의이익이라는것이존재하는지, 또한설사그런이익이존재한다하더라도그것이반드시여성에의해서대표될수있는지의문이다. 4. 할당제는소수의여성에대한특혜조치이다. 즉, 할당제는정치및대표직에관한관심이더높고대표직을수행할여건이상대적으로충족되어있는소수의여성이피선거권행사의기회를독식하도록할우려가있고, 급기야남성중심적정치질서를온존시키는방향으로기능할위험도적지않다.

70 Ⅱ. 제도의효과성에대한이론적고찰 15 을가지고있기때문이다. 정치를 사회적자원의권위적분배 (D. Easton) 라고본이도있고, 누가무엇을언제, 어떻게얻을것인가 의문제를다루는과정 (H. D. Lasswell) 이라고한이도있다. 한자문화권으로넘어오면정치의정 ( 政 ) 은올바름을의미하고, 따라서정치란바로잡는것을의미한다고해석되어왔으나예부터올바름즉, 정의 (justice) 는하나의구체적인상으로규정될수없는것들로서수많은논란과의견제시및탐구가있어왔다. 따라서현실에서는정치영역이나정치적의사결정에참여한이들이어떤것을올바른것이라고보느냐에대한의견을개진하고, 이를다수의의견으로조율하여하나의정책방향으로만들어가는것이정치과정의주요요소가되어왔다. 이러한점에서여성의정치영역에서의과소대표성은여성의목소리가제시되지못한다는문제가있으며, 이에따라 여성 의입장에서제기되는올바름과권익이논의조차되지않는다는문제로이어지게되는것이다. 정치영역에서소외되고배제되어왔던 여성 의 목소리 를키워야하는이유는위에서언급한것처럼정치가자원의 분배 와관련되기때문이다. 그리고이러한자원의분배가단순히이익을나눠주는것만이아니라, 이후분배가결정된곳에지속적으로이익이돌아가도록사회적으로행위양식이결정된다는점에서 여성 의의견과이익이무시된결정은점점더 여성 의권익을축소시킨다는암담한결론으로이어질가능성이크다. 합리적개인들로이루어진사회를전제로하는자유민주주의사회에서이러한불균형은결국어디선가평등성에로의추동을위한균열의단초를제공하기마련이다. 이는정치영역에의의견수렴통로를확대하는것만이아니라여성들이직접그영역에참여하여정치가가지는힘을소유하고키워야하는이유이기도하다. 또한여성의권익과이익이라하였을때, 이것이남성배제적인것이거나일종의한쪽성의이기적인주장을강조하는것은아니라는점을간과해서는안된다. 현대사회는 정치를권력현상보다는생활현상으로바라봐야한다. 는주장에힘을쏟는방향으로전개되고있는것처럼보인다. 정치를생활현상으로바라본다는것은정치를 인간들의사회적삶속에서생겨나

71 16 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 는갈등을해소하고질서를만들며, 미래로진보하여바람직한인간공동체를형성하려는현상이며, 이런점에서정치는인간의사회적삶그자체 로바라보는것이다 ( 김영일 2007 참조 3) ) 또한우리나라지방자치의모토가 생활정치 의추구로안정적으로굳혀져가고있고, 정치에서결정된제도나정책들이나와는상관없는것이아니라내게직간접적으로영향을미치는것들임을국민들이체감하는속도와범위가증가하고있다. 물론정치에대한혐오나, 나와정치영역과의괴리감에서정치적무관심으로향하는이들도많지만, 이는또다른논의를요구하기때문에논외로한다. 이러한생활정치및생활현상으로서의정치에대한시각확산을구자혁 (2014) 은 가내성 ( 家內性 ) 의정치적부상 이라표현하기도하였다. 구자혁 (2014) 은가내성을기존에사적인것, 비정치적인것등으로 여성성 에할당된요소들을일컫는개념으로설명하고, 2000년대초이후에는이가내성이정치적가치로승화되고있다는점을지적한다. 이렇게사적영역의공적영역으로의승화, 혹은생활정치및생활현상으로서의정치는남성들역시사적영역에서의삶과전연무관한것이아니라는점때문에, 여성들뿐만아니라남성들의삶의질적향상에도영향을미치는요소로바라봐야한다. 따라서이를위해본연구가가장먼저주목한것이선거제도이다. 선거제도는대표적의사결정영역인입법부에의진입문제이자의정활동에서의사결정양식에어느정도제약을가하는인센티브로작용하기때문이다. 메노칼 (Menocal) 은이를 선거제도는입법부에의의석으로전환되는문제이며, 이에따라통치의차원과그동력에핵심적인영향력을행사하기때문에중요한것 이라설명하였다 (Menocal 2011, 2-3). 예를들어폐쇄명부식투표제의경우정당의리더가후보자선출에있어상당한영향력을발휘하게되고, 결국선출된의원들은유권자보다는정당과정당의리더에게충성심을더보이게마련이라는점을지적하면서, 이처럼선거제도는정치가들 3) 이논문에서소개된란다우어 (G. Landauer) 는정치란인간이인간으로서존재하기위해사회를결성하고, 그속에서살아가기때문에발생하는문제들에대한참여를의미하는것으로보았고, 아렌트 (H. Arendt) 는정치의본질을서로다른생각들이교환되는과정과더나아가토론을통해문제해결을위한결정을도출해나가는삶의과정이라고보았다.

72 Ⅱ. 제도의효과성에대한이론적고찰 17 이정책선택을할경우그들의사유방식과최종선택으로가는과정에서일종의행위의인센티브로작용하고있음을지적한것이다. 다시말해선거제도는정당체계의응집성정도에영향을미치며, 공공정책의산출과정치가로서의행위와사고의공간형성및제한에일정역할을하며, 이로인해정치영역에서산출되는결과물인이해관계, 기회구조, 제약요소등에영향력을행사한다. 따라서선거제도의선택및변화는기술적인문제가아니라매우정치적인문제임을인지해야한다 (Menocal 2011, 14-15). 사르토리 (G. Sartori) 역시선거제도를 정치적효과를끌어올릴수있는정치적기획, 즉엔지니어링에특히잘부합되는도구 라고강조한바있다 ( 장선화 2013, 62 재인용 ). 노드 (North 1991) 도제도를 인간이만들어낸것으로질서를창출하고교환에서의불확실성을제거하기위해고안된것 으로 이들은선택지들을규정하고이에따라행위들을구속하며, 매우강력하게현재와미래를과거에연계시킨다 고규정한바있다 (North 1991, 97). 요컨대여성의정치적대표성확대를위한제도들은여성의목소리를질서와행위양식을창출하고규제하는제도를만드는정치영역에서직접듣기위한것이며, 그것도 잘 듣기위한것이다. 이를위해우리나라는위에서언급한여성할당제, 선거구제, 비례대표제, 여성의무공천제등의선거제도들을도입하고수정하고안정화시켜오고있는것이다. 그렇다면이러한제도들이도입된이후실제로제도가목표한바를얼마나이루고있는가를살펴보는것은앞으로이들제도들의수정논의와존폐여부들을논할때중요한근거자료로이용될것이다. 이를위한본격적인논의에앞서여성의정치적대표성확대를위한제도의효과성을분석한기존연구들을살펴보고자한다. 2. 기존문헌검토 여성의정치적대표성확대를위한제도의정치적효과를분석한연구들은제도들이도입된이후여성의원이얼마나늘었는가를살펴보는연구들이대부분이다. 이연구들은대상별 ( 국회, 지방의회 ) 과제도별로세세하게

73 18 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 나눠서살펴보는경우를제외하고는연구방법에서는크게차이가없다. 대표적연구로는다음을들수있다. 배정아 윤태섭 (2014) 은여성의정치적대표성의주요변수로선거제도를주목하여, 지난 20여년간실시된지방선거에서도입된관련제도들, 즉비례대표제, 여성할당제, 중대선거구제, 여성의무공천제가실제로지방의회여성의원의수적비율을증가시켰는지를선거별패널분석을통해살펴보았으며, 그결과로여성의정치적대표성이다각적인선거제도의도입에힘입어실제로향상되었음을보여주고있다. 다만그효과의크기는중선거구제, 여성의무공천제, 비례대표제, 여성할당제순이었음을보여주었다. 이는두가지점을보여준다고연구자들은말한다. 하나는유권자들이투표시사표의위험부담을크게느끼기때문에중선거구제와여성의무공천제의경우이러한위험부담을낮추면서여성의정치적대표성향상에크게기여하게되는공간이넓어졌다는점이고, 다른하나는현행의비례대표제의경우전체의석수에서차지하는비율이높지않기때문에여성의정치적대표성향상을꾀할공간의확장이이미제한적이라는점을보여주며, 같은맥락에서이미입후보기회자체가낮은상황에서의여성후보할당제의경우그실효성이높지않음을보여주었다는것이다. 김원홍외 (2007) 는기초지방의회선거에정당공천제, 중선거구제, 비례대표제, 유급제가도입된 2006년선거와지난 2002년기초의회의여성의원비율을비교하였는데, 2002년 2.2% 보다 2006년선거에서여성의원이 6배가증가한 15.0% 에달했음을보여줌으로써기초의회선거제도의변화가여성의정치적대표성제고에영향을미쳤음을보여주었다. 구체적으로는지역구에있어중선거구제의경우 2002년소선거구제당시보다 1위를차지한여성당선율은낮으나, 2, 3위로당선되는경우여성에게유리하게작용하고있었고, 비례대표제의경우도긍정적인효과를나타냈다고평가했다. 단, 비례대표제의의원정수가적어향후여성의정치적대표성확대에는제한적효과를가져올것이라는점을문제점으로지적하였다. 반면 60일간의예비선거운동기간의경우정치신인인많은여성에게유리하게작용할수있으나, 동시에자금면에서취약한여성후보에게불리하게작용하기도하는

74 Ⅱ. 제도의효과성에대한이론적고찰 19 것으로평가했으며, 유급제의경우도후보자간경쟁을강화하여여성에게불리하게작용하는것으로평가했다. 이상묵 (2008) 과이상묵 박신영 (2010) 은 1991년부터 2006년까지선거제도의변화, 특히정당명부식비례대표제와 50% 여성할당제가여성대표성을신장시켰음을제시하고있다. 이상묵 (2007) 은 2006년개정된선거법내용과그것이정당의책임성, 의원의전문성, 여성의원의충원등에있어각정당의이해관계에어떠한정치적효과가있는지, 그리고선거법변화가지방자치의안정과발전을위해선거제도적측면에서의정책적시사점은무엇인지를경기도지역을중심으로분석하였다. 그는여성의원의지방의회의진출을담보하기위해도입된기초의회까지확대된비례대표제와 50% 이상의여성후보자지명조합은실제적인효과를나타내지못했는데, 이는전체의원에대한비례대표의비율이낮았기때문으로이제도의보다실질적인효과를보기위해서는비례대표의비율을상향조정할필요가있음을주장하였다. 김현희 오유석 (2010) 은한국에여성할당제가도입된 10년동안의효과를매우긍정적이며다양한차원에서유의미하다고평가했다. 할당제가여성의원의급격한수적증가뿐아니라, 의회내여성권한증대, 여성의제및여성관련법들의제 개정을통한여성의이해증진, 여성친화적의회문화를조성했다고보았으며, 남성중심적인정치문화및환경을바꾸고, 정치영역에서여성의역할과능력에대한편견들을많이해소했다고평가하였다. 이들은이모든결과를놓고볼때, 정치에참여하는여성의수는변화를이루어내기위해필요한중요요소임을강조했다. 조현옥 김은희 (2010) 도할당제를단순한여성참여를넘어민주화의한과정으로서또젠더정치학의실현이라는의미를지니는것으로평가하고있다. 한국에서할당제를통한제도개선은여전히여성정치참여확대의지름길이라는것이다. 전진영 (2013) 은 2000년 16대총선에서처음으로도입된비례대표여성할당제를중심으로 19대총선까지그제도변화와그에따른정당의비례대표후보자결과를분석하였다. 비례대표여성할당제는법적의무할당에속하지만, 각정당에대한강제및제재수단이없어, 각총선별로그할당의크기와후보자공천순위에대한규정등이상이하게조합됨으로써법적조치

75 20 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 가갖는규칙성을보여주지는않았음을지적한다. 그러나 50% 여성할당제가실시된제17대총선이후, 교호순번제를잘지킨당에서여성당선자비율은모두 50% 를넘겼음을보여줌으로써후보자순위규정의중요성을드러냈음을강조했다. 그러나이연구역시전체의석에서비례대표의석비율이 18% 에불과하기때문에여성할당제의효과를반감시키는근본원인으로지목하였다. 김민정 (2014) 은여성할당제가입법화되면서국회와지방의회의비례대표여성의원의수가급격히증가하였고이와더불어지역구여성의원의수도증가하였음을보여주었다. 이렇게여성의원의수가늘어나면서의정활동에있어여성관련입법이많이발의되는등할당제의부수적인효과가나타났다고제시하였다. 그러나증가된여성의원이주로전문직에서충원되면서정당내기반을가지지못하였고지역의기반도가지지못하면서다음선거로의원직을이어가지못하는등의문제점이있으며, 이에여성의원들과정당지도부의관계가의존적으로자리잡고있다는점을비판하였다. 한편조성대 (2010) 는제5회지방선거에서광역의회의단순다수소선거구제중심의선거제도와기초의회의단기비이양식중선거구제중심의선거제도의정치적효과를집합자료를활용하여분석하였다. 그결과기존연구들과달리기초의회의중선거구제가여전히군소정당이나여성의원내진입에장애가되거나큰기여를하지못하고오히려거대정당에게일정한혜택이돌아가고있다는점을보여주었다. 이는황아란 (2007) 이중선거구제의도입은실패한개혁이라고명명한것과일맥상통한다. 이밖에해외사례분석이나역대선거에대한통시적분석을통해여성의대표성확대는사회문화적요소보다는법과제도의도입이크게도움이된다는점을주장한연구들이있다. 손혜현 (2009) 은 1992년 여성할당제법 (Ley de Cupos) 시행이후의회에서여성의정치대표성이급격히증가한아르헨티나의사례를통해서사회경제적 정치문화적요인보다법과제도가여성의정치대표성확대에있어결정적인요인임을강조하고있다. 특히여성의정치참여에비우호적인조건들이여전히지배적인국가에서단시간에효율적으로여성의대표성을증대

76 Ⅱ. 제도의효과성에대한이론적고찰 21 시킬수있는방법으로법과제도의수정을통한정치제도적변화가주목받아야함을강조하고있다. 심지연 김민전 (2002) 은역대국회의원선거를중심으로선거제도의변화요인에대해고찰하는데, 일차적으로 모든것이정치행위자들의정치적인계산에근거하여결정된다는측면에서각정당의인센티브구조의변화를중심으로설명 하고자하였다. 이들은 선거제도는사회 경제적인조건이일정하다면유권자와정치인들의인센티브구조에영향 ( 심리 전략적효과 ) 을줄뿐아니라득표가의석으로전환되는과정에영향 ( 기계적효과 ) 을줌으로써선거결과와그에기초하고있는정치구도에영향을주게되는데, 따라서정치인과정당은자신에대한지지를최대한효과적으로의석으로전환시킬수있는선거제도를선호하게될것 이라고설명한다. 그리고 이에따라국민들의지지가없이다른수단으로집권한세력은기존의정당체계에대한국민들의지지구조를변경하기위하여선거제도의변화를추구할것이며, 또집권세력이권력을계속유지하려고하지만국민의지지상실로선거환경이집권세력에게불리할때선거제도의변화가모색될것 임을추론하고, 이것이국회의원선거제도의변화에서입증될수있음을보여주고자하였다. 또한방법론적으로본연구가지향하는시뮬레이션분석방법을사용한신명순외 (2000) 는제14대와제15대국회의원선거자료를시뮬레이션분석방법을사용하여, 선거제도개선방안을모색하였다. 특히이연구는비례대표제의비중과의석을차지하는정당수및의석율의변화에대한상관관계에주목하여, 비례대표제의혼합형태인병행 제한제도와독일식제도이세가지제도들을한국의선거제도에대입할경우나타날수있는변화를시뮬레이션분석을통해살펴보았다. 그결과 비례대표제의비중이높을수록상대적으로규모가작은정당들의의석율이증가한다 는점과 독일식제도가병행 제한제보다지역주의선거행태를완화하는데더효과적 이라는점을확인하였다.

77 22 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 3. 제도의효과성분석을위한연구방법및분석틀모색 크래스너 (Krasner 1984) 는정치개혁이란 기존의정치제도가형성한 결정된균형 (punctuated equilibrium) 이붕괴되어새로운정치기회구조가형성되는지점에서시작된다 고하였다. 현재논의되고있는정치개혁의일환으로서선거제도의개혁은일차적으로 유권자의지지를의석으로전환하는방법 에관한것으로이러한제도를통해선거과정의주요행위자인정당, 후보자, 유권자모두에게기존의전략을수정하고새로운전략을선택하도록하는동력을제공하는것이라할수있다. 4) 사회경제적조건이일정하다면선거제도는유권자와정치인들의인센티브구조에영향 ( 심리, 전략적효과 ) 을줄뿐아니라득표가의석으로전환되는과정에영향 ( 기계적효과 ) 을줌으로써선거결과와그에기초하고있는정치적구도에영향을주게된다 는점을강조한연구도있다 ( 심지연외 2002, 159). 물론모든제도가기계적으로한사회의사회 경제 문화적요소들에서벗어나동일한효과를가져오지는않는다. 정치제도변화의동력이이미 주어진 균형에내재하고있는구조에있기때문이다. 다시말해정치제도변화의동력은역사적으로형성된 경로의존적 구조에있으며, 그정치적결과도그러한조건에서형성된다는것이다 (North 1991, 75-6; 박경미 2011, 134 재인용 ). 따라서제도의효과성을논할때, 제도자체의구조뿐만아니라, 그제도를필요로한당시의사회적맥락과제도가안착되면서사회에미치는제도에대한신뢰구조등다양한요소들을맥락적으로이해해야할필요가있음을강조한것이다. 박경미 (2011) 는사회적조건이선거제도의 심리적효과 를작동시키는요인이될수있으며, 그에따라특정선거제도도입의정치적결과는예상하고있는특정정당체제형성으로귀결되지않을수있다는것, 그에따라선거제도도입의정치 4) 선거제도는기본적으로유권자의지지가당선으로연결되는게임의규칙으로, 즉득표가의석으로전환되는장치를뜻하며 (Lijphart 1994), 일반적으로다수대표제 (plurality system) 와비례대표제 (proportional system) 로크게분류된다. 선거제도를구성하는주요요소에는의석배분방식을비롯하여선거구크기, 투표기재방법, 의원정수, 선거구획정방법, 의석진입장벽등이있으나, 이가운데특히선거구제와선출방식은득표와의석간의관계에가장큰영향을미친다는점에서선거제도의핵심을이룬다 ( 황아란 2007 재인용 ).

78 Ⅱ. 제도의효과성에대한이론적고찰 23 적결과는 선거제도 정당체제 사이의법칙성과함께정치개혁이추진되었던사회적맥락을고려하여평가할필요성이있음을지적한다. 왜어떤목적에서특정선거제도를도입하였는지, 그리고그러한정치개혁의목적은달성되었는지 에중점을두어검토해야한다는것이다 ( 박경미 2011, 135). 본연구역시이러한맥락적이해를경시하지는않는다. 하지만제도가배태된당시의사회문화적요소는본연구에서다루지않을것이다. 단지제도가도입된이후각각의제도가어떠한영향력을발휘하고있으며어떻게결과를낳을것인지에대해시뮬레이션방식을통해살펴보고자한다. 선거시뮬레이션은과거선거데이터를활용하여특정한선거제도를가정했을때정당별의석수, 남녀의석수등연구자가관심을두고있는부분에서어떤결과가나타나는지를예측하는모의실험이다. 이러한시뮬레이션분석은조기숙 (1998), 신명순외 (2000), 김종갑 신두철 (2014), 김종갑 (2015) 등의연구에서우리나라국회의원선거에지역구-비례대표혼합식선거제도, 권역별비례대표제등을도입했을때의결과를추정하기위해사용된바있다. 본연구에서도선거제도방식이여성의원의정치적대표성에어떤영향을미치는지를알아보기위해시뮬레이션을실시하였으며, 헤어-니마이어 (Hare-Niemeyer) 방식을적용한다. 니마이어방식은 1987년독일의연방선거체계개혁을통해기존의동트식을버리고채택한방식으로, 독일의수학자니마이어가제안한산술비례제로영국인헤어가제시한방법과그결과가비슷하여헤어-니마이어방식으로도불린다. 의석분할과정을보면, 첫째, 각정당의유효득표수를의석정수에각각곱한다. 둘째, 그결과를총유효투표수로나눈다. 정당은여기에서나온수치와같은수의의석을차지하게된다. 셋째, 잔여의석이생길경우에는소수점이하의수치크기에따라분할된다. 이때발생하는문제는소수점이하를반올림했을때, 각정당에게배분될의석이실제의의석을초과할수있다는점이다. 만일소수점이하가 0.5 이상의득표를한모든정당에게 1석을추가로준다면초과의석이발생할수있다. 헤어-니마이어방식은소수점이하의크기가큰순서대로추가의석을할당한다 ( 조기숙 1998). 예를들어, 아래의표는총여덟석이있는선거에헤어-니마이어방식을

79 24 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 적용한결과를보여주고있다. 정당비례대표투표에서 A 정당의경우유효득표수가 10,000표, B 정당은 6,000표, C 정당은 1,500표로세정당의총유효득표수는 17,500표가된다. 각정당의유효투표수에의석수 (8) 를곱한값을총유효득표수 (17,500) 로나누면 A 정당의경우 4.57, B 정당은 2.74, C 정당은 0.69의몫을가지게된다. 이결과에서우선소수점이상의값으로만의석을배분하면 A 정당은 4석, B 정당은 2석, C 정당은 0석을갖게된다. 남은 2석은소수점이하의크기순으로배정되는데 B, C, A 순이므로 B 정당과 C정당이각각 1석씩을가져가게된다 ( 신옥주 2010). < 표 Ⅱ-1> 헤어 - 니마이어방식에따른 8 석배분의예 정당 A B C 계산식 소수점을가지는결과 소수점이하의크기순서 분배의석수 = = =3 = =1 자료 : 신옥주 (2010)

80 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 1. 선거법 제도에서여성의대표성관련내용및문제점분석 우리나라의다양한선거법 제도가여성의정치적대표성에주는효과성분석 : 시뮬레이션분석 49

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82 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 선거법 제도에서여성의대표성관련내용및문제점분석가. 여성공천할당제 1) 법적근거 여성공천할당제는 2000년정당법개정을통해국회및광역의회비례대표에먼저도입되었다. 정당법제31조제4항은 정당은비례대표선거구국회의원선거후보자와비례대표선거구시도의회의원선거후보자중 100분의 30이상을여성으로추천하여야한다. 라고규정하였다. 이때도입된국회및광역의회비례대표여성할당제는강제이행조치가부재한단순의무화규정으로단지선언적의미만가졌다. 비례대표여성할당제는국회의원선거의경우에는 2004년정당법과공직선거법의개정으로 30% 에서 50% 로여성추천비율이확대되었고비례대표여성후보공천시홀수번호를부여하는남녀교호순번제는 2005년공직선거법의개정으로도입되었다. 반면지방의회의원선거의경우 2002년정당법제31조를개정하여 정당은비례대표선거구시 도의회의원선거후보자중 100분의 50 이상을여성으로추천하되, 비례대표선거구시 도의회의원선거후보자명부순위에따라 2인마다여성 1인이포함되도록하여야한다 고하여광역의회비례대표여성추천비율을 30% 에서 50% 로확대하였고비례대표후보 2인마다여성 1인을추천하도록하였다. 또한공직선거법 52조의개정을통해이를위반시등록을무효화하도록하는강제이행조치를도입하였다. 또한 2005년공직선거법의개정을통해기초의회비례대표가신설되면서기초의회비례대표에도 50% 여성할당및홀수번호부여를도입하였다. 2006년공직선거법개정을통해비례대표 50% 여성할당과남녀교호순번제를위반할경우에대한수리불허및등록무효대상을광역의회만이아니라기초의회에도적용되도록확대하였다. 현재비례대표여성할당제는국회의원선거와지방의회의원선거에다르게규정되어있다. 국회의원선거에서는 50% 여성할당및교호순번제가단순의무화로강제이행장치가부재하다. 따라서정당의규모와관계없이

83 28 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 50% 여성할당과남녀교호순번제를제대로준수하고있지않은실정이다. 반면지방의회의원선거비례대표여성할당과남녀교호순번제는강제이행규정을갖고있다. 남녀교호순번도입에있어서도광역의회비례대표의경우에는처음엔 2인마다여성1인으로추천하도록하였으나국회의원비례대표의여성후보순번결정은정당에게자율성을주었다. 2005년공직선거법개정을통해국회의원선거및지방의회의원선거비례대표모두에게홀수번호부여를명문화하였다. < 표 Ⅲ-1> 여성할당제관련법조항 시기관련조항핵심내용적용선거 정당법제 31 조 - 국회및광역의회비례대표 30% 여성추천의무화 2000 년총선 정당법제 31 조 공직선거법제 47 조제 52 조 - 광역의회비례대표 50% 와 2 인중 1 인여성추천도입 - 광역의회지역구 30% 추천권고광역의회비례대표 50% 및 2 인중 1 인여성추천위반시등록무효 2002 년지방선거 정당법제 31 조 공직선거법제 47 조 - 국회비례대표여성추천 50% 로확대 - 국회지역구선거 30% 여성할당권고 2004 년총선 공직선거법제 47 조제 49 조제 52 조 국회비례대표홀수번호부여 - 기초의회비례대표제도입 - 기초의회비례대표 50% 여성할당및홀수번호부여 - 지역구국회의원선거와지역구지방의회의원선거 30% 여성할당권고 - 기초의회중선거구제도입 2006 년지방선거 공직선거법제 47 조제 52 조 - 비례대표 50% 여성할당및홀수번로부여위반시수리불허및등록무효대상을광역의회및기초의회로확대 2006 년 공직선거법제 47 조제 52 조 - 지방선거에서국회의원지역구마다 1 명이상을여성으로추천하며이를위반시등록무효로함 ( 군지역제외 ). 단후보총수가의원정수 50% 미만인경우는제외 2010 년지방선거 출처 : 국가법령정보센터

84 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 29 지역구여성공천할당제는비례대표여성공천할당제보다늦게도입되었다. 국회의원선거의경우, 지역구여성할당제는 2004년에도입되었다. 공직선거법제47조 4항에 정당이임기만료에따른지역구국회의원선거및지역구지방의회의원선거에후보자를추천하는때에는각각전국지역구총수의 100분의 30 이상을여성으로추천하도록노력하여야한다 고규정하여노력사항으로도입되었다. 반면지방의회선거의경우 2002년정당법개정으로광역의회지역구 30% 여성할당제가도입되었고 2005년기초의회지역구선거에도 30% 여성할당이도입되었다. 2010년에는공직선거법개정을통해지방선거지역구여성할당제의실효성을높이기위해공직선거법제47조 5항을신설하여 당이임기만료에따른지역구지방의회의원선거에후보자를추천하는때에는지역구시 도의원선거또는지역구자치구 시 군의원선거중어느하나의선거에국회의원지역구 ( 군지역을제외하며, 자치구의일부지역이다른자치구또는군지역과합하여하나의국회의원지역구로된경우에는그자치구의일부지역도제외한다 ) 마다 1 명이상을여성으로추천하여야한다. 고규정하였다. 또한제47조제5항의위반시 해당국회의원지역구의지역구시 도의원후보자및지역구자치구 시 군의원후보자의등록은모두무효로한다 5) 고규정하여강제이행토록하였다. 앞서본바와같이지역구 30% 여성할당제는국회나지방의회모두정당의노력사항으로규정하여강제력이없다. 특히국회지역구여성할당제는지방선거보다더취약하다. 지방선거 30% 여성할당제는 2010년공직선거법 47조 5항의신설과 52조의개정을통해국회의원선거구당 1인이상의여성의무공천및강제이행조치조항등을신설하는등실효성을점진적으로강화하고있는데반해국회의원선거의지역구여성할당제는도입이후지난 10년동안단한번의개정도이루어지지않았다. 5) 다만, 제 47 조제 5 항에따라여성후보자를추천하여야하는지역에서해당정당이추천한지역구시 도의원후보자의수와지역구자치구 시 군의원후보자의수를합한수가그지역구시 도의원정수와지역구자치구 시 군의원정수를합한수의 100 분의 50 에해당하는수 (1 미만의단수는 1 로본다 ) 에미달하는경우와그여성후보자의등록이무효로된경우에는그러하지아니하다. < 신설 >

85 30 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 2) 성과및문제점가 ) 비례대표여성할당제 2000년여성할당제도입이후여성의정치적대표성은크게증가하였다. 여성할당제가도입되기이전이었던 15대국회에서여성의원은전체 299명중 9명으로 3% 에불과하였고 2000년비례대표 30% 여성할당제의도입후에실시된제16대선거에서는 273명 16명인 5.9%, 제17대국회에서는 299 명중 39명인 13%, 제18대국회는 299명중 41명인 13.7%, 제19대국회는 300명중 47명인 15.7% 로증가하였다. 특히제17대국회는한국여성정치사에서처음으로여성의원의비율이두자릿수를기록하였다. < 표 Ⅲ-2> 15 대국회 19 대국회의원선거여성의원현황 전체여성의원수비례대표여성의원수지역구여성의원수 제 15 대 (1996) 제 16 대 (2000) 제 17 대 (2004) 제 18 대 (2008) 제 19 대 (2012) 9(100.0) 16(100.0) 39(100.0) 41(100.0) 47(100.0) 7(77.8) 11(69.8) 29(74.4) 27(65.9) 28(59.6) 2(22.2) 5(31.2) 10(25.6) 14(34.1) 19(40.4) 출처 : 중앙선거관리위원회선거통계시스템 비례대표 50% 여성할당제도입이후여성국회의원의수는비례대표의원만이아니라지역구의원도꾸준히증가하고있다. 위의 < 표 Ⅲ-2> 에서보는바와같이전체여성의원들중에서비례대표여성의원이차지하는비율이제15대는 78%, 제16대는 70%, 제17대는 74%, 제18대는 66%, 제19대는 60% 를차지하고있어여성의대표성확대에있어비례대표여성할당제의기여가적지않음을알수있다. 그러나국회비례대표여성할당제는단순의무화로등록무효나선거보조금삭감과같은강제이행규정이없기때문에이를위반해도제재할방법

86 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 31 이없다. < 표 Ⅲ-3> 에서보는바와같이거대정당들도비례대표 50% 여성할당과남녀교호순번 ( 홀수번호 ) 부여를제대로이행하지않고있다. 2004년제17대국회의원선거의경우에도 14개정당이비례대표후보를추천하였으나 50% 여성할당과홀수번호부여를모두지킨정당은민주노동당과구국총합 2개뿐이었다. 대부분의소수정당들은이를위반하였고제도권진입정당이었던한나라당, 새천년민주당, 열린우리당도 50% 추천비율은맞추었어나비례대표순번부여가다소변칙적으로운영되었다. 특히자민련은전체 10명중 5명으로 50% 여성할당비율을맞추었으나홀수번호부여에서당선가능성이높은 1번에서 5번까지는모두남성으로추천하였다. < 표 Ⅲ-3> 정당별비례대표여성할당제추진현황 (2004 년선거 ) 정당명 비례대표후보자총원 ( 남 / 여 ) 비례대표순번부여현황 한나라당 43(22/21) 홀수여성 ( 예외 41 남 ) 새천년민주당 26(13/13) 홀수여성 ( 예외 11 남, 12 여, 18 여, 23 남, 24 여 ) 열린우리당 51(25/26) 1 25 홀수여성 / 짝수여성 자민련 15(10/5) 1 5 남 / 6, 7 여 / 8 12 남 / 여 국민통합 21 4(1/3) 1 3 여 / 4 남 가자희망 (4/2) 4, 6 여 공화당 2(2/0) 모두남성 구국총합 2(1/1) 홀수여성 기독당 14(7/7) 1 여 / 2 5 남 / 6, 11, 13 남 / 6,7,9,10,12,14 여 노년권익보호당 3 모두남성 녹색사민당 6(3/3) 1,2,5 남 민주노동당 16(8/8) 홀수여성 민주화합당 1(1/0) 남 사회당 1(0/1) 여 출처 : 중앙선거관리위원회선거통계시스템

87 32 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 이러한경향은 < 표 Ⅲ-4> 와 < 표 Ⅲ-5> 에서나타난바와같이 2008년제18 대국회의원선거, 2012년제19대국회의원선거에서도그대로나타났다. 제18대국회의원선거에선 50% 여성추천과홀수번호부여모두를이행한정당은총 16개정당중자유선진당, 민주노동당, 진보신당등 4개뿐이었다. 제19대국회의원선거에서는총 20개정당중통합진보당, 녹색당, 국민행복당, 진보신당, 청년당등가치를기반으로한 5개의소수정당들만이 50% 여성할당과홀수번호부여를이행하였다. < 표 Ⅲ-4> 정당별비례대표여성할당제추진현황 (2008 년선거 ) 정당명 비례대표후보자총원 ( 남 / 여 ) 비례대표순번부여현황 통합민주당 31(16/15) 홀수여성 ( 예외 31 남 ) 한나라당 49(25/24) 홀수여성 (1 39 홀수여성, 짝수여성 ) 자유선진당 20(10/10) 홀수여성 민주노동당 10(5/5) 홀수여성 창조한국당 12(9/3) 1 4 남 / 6, 9 12 남 / 5,7,8 여 친박연대 14(8/7) 1,4,5,7,9,11,13 여 (12 공석 ) 국민실향안보당 4(3/1) 1 3 남 / 4 여 기독당 10(7/3) 1, 9, 10 여 / 2 7 남 문화예술당 7(5/2) 3,5 여 신민당 1 남 신미래당 1 남 직능연합당 4 모두남성 진보신당 11(5/6) 홀수여성 평화통일가정당 13(8/5) 1 5 남 / 6 10 여 / 11, 12 남 한국사회당 2(1/1) 홀수여성 출처 : 중앙선거관리위원회선거통계시스템

88 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 33 < 표 Ⅲ-5> 정당별비례대표여성할당제추진현황 (2012 년선거 ) 정당명 비례대표후보자총원 ( 남 / 여 ) 비례대표순번부여현황 새누리당 44(23/21) 홀수여성 ( 예외 43 남 ) 민주통합당 38(20/18) 홀수여성 ( 예외 37 남 ) 자유선진당 16(10/6) 홀수여성 ( 예외 13, 15 남 ) 통합진보당 20(10/10) 홀수여성 창조한국당 4(2/2) 1, 4 여 / 2, 3 남 국민생각 7(4/3) 1, 3, 6 여 / 2, 4, 5, 7 남 가자! 대국민중심당 7 모두남성 친박연대 4(2/2) 2, 3 여 / 1, 4 남 국민행복당 6(3/3) 홀수여성 기독당 8(6/2) 3, 8 여 녹색당 3(1/2) 홀수여성 대한국당 3 모두남성 미래연합 2 모두남성 불교연합당 4 모두남성 정통민주당 7(3/4) 3, 4, 6, 7 여 진보신당 7(3/4) 홀수여성 청년당 4(2/2) 홀수여성 한국기독당 2 모두남성 한국문화예술당 1 남성 한나라당 1 남성 출처 : 중앙선거관리위원회선거통계시스템 이상에서보는바와같이비례대표여성할당제의강화를위해서는단순의무규정으로는제도의실효성을거두기어렵기때문에지방선거비례대표여성할당제의강제이행과같이위반시제재를가할수있는강제이행조치가수반되어야한다.

89 34 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 나 ) 지역구여성할당제 < 표 Ⅲ-6> 에서보는바와같이국회의원선거에서지역구여성할당제가도입된제17대국회의원선거를그전의선거와비교해보면여성후보자의수가증가하였음을알수있다. < 표 Ⅲ-6> 국회의원선거지역구여성후보자현황 (15 대 19 대 ) 제15대 제16대 제17대 제18대 제19대 여성 21(1.5) 33(3.2) 65(5.6) 132(11.9) 63(7.0) 남성 1,365(98.5) 1,005(96.8) 1,102(94.4) 981(88.1) 839(93.0) 전체 1,386(100.0) 1,038(100.0) 1,167(100.0) 1,113(100.0) 902(100.0) 출처 : 중앙선거관리위원회선거통계시스템 제17대국회의원선거에출마한여성후보자는전체 1,167명중 65명인 5.6% 로제16대의 3.2% 에비해 2%, 제15대의 1.5% 에비하면 4% 정도가증가하였다. 제18대선거에서는 11.9% 로제17대국회보다 2배가량증가하였다. 그러나최근에실시된제19대선거에서는오히려 5% 가량감소하였다. 6) 지역구여성할당제가도입된후지난 3회걸친국회의원선거에서지역구선거에출마하는여성후보자들은부침은있으나할당제도입이전보다는증가하여국회의원선거여성후보자확대에지역구여성할당제의기여가적지않았음을알수있다. 그러나국회의원선거의지역구여성할당제는권고조항으로이를위반할경우제재할강제이행장치가없다는것이여성할당제의도입효과를반감시키고있다. 특히지역구여성할당제의의무화및강제화를위한법적장치의미비는정당차원의자율적인여성의무공천실시를위한노력에도걸림돌로작용하였다. 2012년제19대국회의원선거에앞서민주통합당은지역구후보공천시여성을 15% 이상추천하도록의무화하는당규를확정하였을때남성예비후보들의조직적인반발이일어났다. 이는공직선거법 6) 제 19 대국회의원선거에서주요정당들이당내경선을확대실시하면서본선에진출한여성들이줄어들었던것으로보인다.

90 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 35 에서규정한지역구선거 30% 여성할당권고규정의실효성을높이기위한정당차원에서마련한경과규정이었다. 43명의민주통합당총선남성예비후보들이 신설된당규 지역구 15% 여성의무추천제 는헌법이보장한유권자선택권과평등권등헌법상기본권을침해하는규정 이라며즉각폐지를촉구하면서헌법소원, 효력정지가처분신청, 최고위원당무위원공천심사위원등에대한손해배상청구소송등으로당지도부를압박하였다. 7) 즉지역구여성후보의무추천제는남성후 7) [ 지역구 15% 여성의무추천제 에반대하는민주통합당남성예비후보기자회견전문 ] 지역구 15% 여성의무추천제 는위헌이다. 지난 일신설된민주통합당당규제 7 호공직선거후보자추천규정제 60 조는위헌입니다. 지역구 15% 여성의무추천제 는우리나라헌법이보장한 유권자선택권 과 평등권 등헌법상기본권을침해하는위헌규정입니다. 우리는과거역사적으로차별받아온여성들을위한우대정책에는항상환영하고존중합니다. 그러나, 법을만드는입법기관인국회의근간인정당은당헌및당규를만들때헌법을지켜야할의무가있습니다. 만약, 우리당이여성의정치참여를위하여 지역구 15% 여성의무추천제 를도입하려면프랑스처럼먼저헌법을수정하고정당한절차를거쳐시행하여야합니다. 구체적으로이번신설된 당규제 7 호공직선거후보자추천규정제 60 조 는헌법제 1 조, 제 8 조, 제 11 조, 제 24 조, 제 41 조를위배하였습니다. 국민은남녀노소를떠나어느국회의원후보가자신의지역을위하여가장좋은후보인가를선택할권리를헌법상보장받고있습니다. 지역구 15% 여성의무추천제 는이러한국민의선택권을박탈하는것입니다. 따라서 당규제 7 호공직선거후보자추천규정제 60 조 를즉각폐지해야합니다. 만약, 우리의요구가받아들여지지아니하면우리는다음과같은행동을취할것입니다. 1. 헌법소원을제기하겠습니다. 2. 효력정지가처분신청을하겠습니다. 3. 최고위원및당무위원개개인에게손해배상민사소송을제기하겠습니다. 또한, 만약공천심사위원들이헌법을위배한당규를공천심사에적용하면, 공천심사위원개개인들에게도손해배상민사소송을제기하겠습니다. 4. 우리는정치적중대결정을내리겠습니다. 우리는여성들의정치참여와우대정책에전적으로동의하고지원합니다. 그러나아무리좋은취지라도헌법을지키고정당한절차를거쳐시행해야합니다. 한명숙대표님, 최고위원님들, 당무위원님들, 공천심사위원님들우리의민주통합당을사랑하는마음을이해해주시고우리의요구를받아주시길간절히기원합니다. 지역구 15% 여성의무추천제 를반대하는국회의원예비후보일동

91 36 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 보에대한역차별이며, 지역구민의선택권을침해한다는것이었다. 민주통합당의지역구여성후보의무추천제도입을둘러싼논란은여성할당제도입이후처음있는남성들의조직적인반발이라할수있다. 따라서지역구여성할당제의실효성을높이기위해서는현행법과같이정당의노력사항으로규정할것이아니라강제력을가진조항으로개정해야한다. 지역구여성할당제를의무화하고이를위반시제재할수있도록등록무효나선거보조금삭감과같은강제이행조치들이마련되어야한다. 나. 비례대표제 1) 법적근거 비례대표제는소수자보호의정신과정치세력의지지도에상응한비례적인대의를실현하기위한제도로서각정치세력의득표율에비례하여대표자수를배분하는선거제도를의미한다. 비례대표제도는각정치세력의득표율에비례하는정치적대의기능을각정치세력에부여함으로써대의되지않는정치세력이나타나지않게하려는선거제도이다 ( 허영 2009). 따라서대의민주주의가안고있는대표성의위기를해결하여다양한사회정치적집단들이대의기관에대표될수있도록하기위한것이다. 즉비례대표제는대표의공정성 (justice) 과소수집단 (minority) 의대표성제고를기본이념으로한다 ( 윤기식 2010, 480). 다수대표제는각선거구에서단순다수표혹은과반수표를획득한한사람만이당선되고다른후보의득표는사장되는데반해비례대표제는특정정당이과다대표혹은과소대표되지않도록정당의득표율에비례해서의회의석을배분하기때문이다. 다수대표제선거제도에의해서양산되는사표가버려지지않고비례대표제를통해서대의됨으로써국가의의사결정과정에국민의의사가공정하게반영될수있게된다. 강백수강훈식곽광혜권보근권영우김두수김다섭김명원김명진김성호김영근김완용김용노식래노웅래도천수박순환박인환박재웅백병기신맹순안규백유상두유용화윤진호이상수이승로이승채이준길이훈임동순임익강임재훈정경환정성태정세현정재호정청래정형호조현우최창환황주홍한웅

92 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 37 현행비례대표제는헌법제41조제3항에서헌법적근거를명시하고세부사항은공직선거법에서규정하고있다. 우리나라최초의비례대표제의법적근거는 1963년헌법제36조에근거하여개정된국회의원선거법에두고있었다. 헌법제36조는 1 국회는국민의보통 평등 직접 비밀선거에의하여선출된의원으로구성한다. 2 국회의원의수는 150인이상 200인이하의범위안에서법률로정한다. 3 국회의원후보가되려하는자는소속정당의추천을받아야한다. 4 국회의원의선거에관한사항은법률로정한다. 이었고이조항의위임을근거로 1963년국회의원선거법제13조에 의원의선거구는지역선거구와전국선거구의 2종으로한다. 제15조에 전국구의의원정수는지역구에의하여선출되는의원정수의 3분의 1로하되 1 미만의단수가있을때에는 1로한다. 라고규정하였다. 선거역사에있어전국구 ( 비례대표 ) 제도는 1963년국회의원선거법제13 조에서처음으로도입되었고 1963년 11월제6대국회의원선거에서처음실시되었다. 전국구 ( 비례대표 ) 선거방법은 1인 1표제로지역구국회의원을선출하고, 지역구선거에서제1위로득표한정당이 50% 이상의득표율을획득하면비례대표의석의 3분의 2를초과하지않는범위내에서의석이배분되었고제1위로득표한정당이 50% 미만의득표율을획득하면전국구의석의 50% 를배분하였다 ( 김은희 2015, 20). 그후비례대표제도는 10년동안유지되었다가제6차개헌인 1972년헌법에서는폐지되었다가제7차개헌인 1980년헌법에부활되었다. 제7차개헌인 1980년헌법제77조는 1 국회는국민의보통 평등 직접 비밀선거에의하여선출된의원으로구성한다. 2 국회의원의수는법률로정하되, 200 인이상으로한다. 3 국회의원의선거구와비례대표제, 기타선거에관한사항은법률로정한다. 고규정하여비례대표제가다시등장하였다. 이조항에근거하여 1981년국회의원선거법제13조에 의원의선거구는지역선거구와전국선거구의 2종으로한다., 제15조에 전국구의의원정수는지역구에의하여선출되는의원정수의 2분의 1로한다. 라고규정하였다. 제7차개헌인 1980년헌법의가장큰특징은비례대표제도가헌법에명문으로규정되었다는것이다 ( 김은희 2015, 21).

93 38 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 1988년헌법개정에서도비례대표제관련조항은헌법제41조에유지되었다. 헌법제41조에 1 국회는국민의보통 평등 직접 비밀선거에의하여선출된의원으로구성한다. 2 국회의원의수는법률로정하되, 200인이상으로한다. 3 국회의원의선거구와비례대표제기타선거에관한사항은법률로정한다. 고명기하고이조항을위임한 1988년국회의원선거법제15조에 전국구의의원정수는지역구에의하여선출되는의원정수의 3분의 1로하되, 1 미만의단수가있을때에는 1로한다. 라고규정하였다. 동국회의원선거법의개정으로비례대표정수가종전의 2분의 1에서 3분의 1로축소되었다. < 표 Ⅲ-7> 역대비례대표의석현황 ( 단위 : 명, %) 의회기 1 대 2 대 3 대 4 대 5 대 6 대 7 대 8 대 9 대 10 대 정수 지역 비례 / 전국구 비례비율 의회기 11 대 12 대 13 대 14 대 15 대 16 대 17 대 18 대 19 대 정수 지역 비례 / 전국구 비례비율 출처 : 김은희, 비례대표의석확대와여성대표성, 한국여성정치연구소 [ 남녀동수릴레이토론회 ] 자료집 (2015) 동국회의원선거법은제14대국회의원선거까지적용되었고제15대국회의원선거부터는새로운통합선거법인공직선거및부정선거방지법 ( 이후공직선거법 ) 에의거하여실시되었다. 1994년에제정된공직선거및부정선거방지법에서는지역구의석과비례대표의석의비율을정하지않고국회의원정수 (299명) 만을명기하고있어, < 표 Ⅲ-7> 에서보는바와같이제15대국회의원선거를기점으로비례대표의석은지속적으로감소되고있다. 지역구와

94 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 39 비례대표의석은제6대에서제8대까지는 3:1, 제11대와제12대는 2:1, 제13대는 3:1, 제14대는 3.8:1, 제15대 5:1, 제16대 4.9:1, 제17대 4.3:1, 제18대 4.5:1, 제19대 4.6:1로축소되고있다. 따라서비례대표의석비율에대한명문규정이사라지면서비례대표의석은정치세력들의타협의산물로전락하여 25% 에서현재 18% 수준으로축소되어대표의공정성과소수집단의대표성제고를위한제도하는비례대표제도의취지를무색케하고있다. 따라서지역구의석과비례대표의석의비율을법적으로규정하는것이필요하다. 2) 성과와문제점비례대표제의성과는두가지측면에서살펴볼수있다. 첫째는비례대표는소수집단의대표성을확대하여대표의공정성을제고시킬수있다는점과둘째는비례대표제도와여성할당제의제도적결합을통해서여성의정치적대표성을확대할수있다는점이다. 2004년제17대국회의원선거는 1 인2표에의한정당명부식비례대표가도입되었고그결과한국선거역사에있어중요한전환점이되었다. 선거결과, 열린우리당 152석, 한나라당 121석, 민주노동당 10석, 민주당 9석, 자유민주연합 4석, 그리고기타 3석등으로나타났다. 진보정당으로서의민주노동당이제도정치에진입하게됨으로서이념적측면에서한국정치의새로운지평이열렸다. 진보정당의제도정치진입은 1950년대진보당과 4 19직후의혁신세력의시도이후거의반세기만의일이다. 이러한선거결과가가능했던것은바로 1인2표제에의한정당명부식비례대표제에의한것이었다. 공직선거법 189조 ( 비례대표국회의원의석의배분과당선인의결정 공고 통지 ) 에의하면비례대표국회의원선거에서유효투표총수의 100분의 3 이상을득표하였거나지역구국회의원총선거에서 5석이상의의석을차지한각정당에대하여당해의석할당정당이비례대표국회의원선거에서얻은득표비율에따라비례대표국회의원의석을배분하도록하였다. < 표 Ⅲ-8> 에의하면 17대국회에서민주노동당은지역구선거에서는 2명만이당선되었으나비례대표득표에서 13% 을득표함으로서 8명의비례대표의원을배출할수있었다. 18대국회에서도민주노동당은지역구에서 2

95 40 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 명, 비례대표에서 3명이당선되었고신생정당이었던창조한국당도지역구에서는 1명만이당선되었으나비례대표에서 2명이당선되었고친박연대도지역구에서 6명, 비례대표에서 8명이당선되었다. 19대국회의원선거에서는통합진보당은지역구에서 7명, 비례대표에서 6명이당선되었고자유선진당은지역구에서 3명, 비례대표에서 2명이당선되었다. < 표 Ⅲ-8> 17 대국회 19 대국회까지소수정당비례대표득표율 정당명지역구당선자수비례대표당선자수비례대표득표율 17 대국회민주노동당 % 민주노동당 % 18 대국회 창조한국당 % 친박연대 % 19 대국회 통합진보당 % 자유선진당 % 출처 : 중앙선거관리위원회선거통계시스템 이처럼 1인2표정당명부식비례대표제는소수정당과신생정당들의의회진출에긍정적인영향을미치고있다. 비례대표제는소수집단의대표성을제고시킴으로서대의민주주의가안고있는대의되지않은유권자, 즉사표를줄이는데기여하고있다. 다음은여성의정치적대표성의확대이다. 앞서여성할당제의성과에서살펴보았듯이비례대표제의도입과여성할당제의결합은여성의정치적대표성확대에적지않은영향을미쳤다. 1인2표제정당명부식비례대표제와 50% 여성할당제가도입되었던 17대국회의원선거에서여성의원은 16대의 5.9% 에비해두배이상증가한 13% 를차지하게되었다. 그러나앞서보았던것처럼비례대표여성할당제는단순의무규정으로강제이행규정이마련되어있지않아이를위반하여도제재가불가능하다는제도적결함을안고있다. 따라서소수의정당만을제외하고많은정당들이비례대표 50% 여성공천과남녀교호순번제를위반하고있다. 이규정을모두지킨

96 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 41 정당은 17대국회의원선거에서는 20개정당중 2개, 18대국회의원선거에서는 16개정당중 4개, 19대국회의원선거에서는 20개정당중 5개정당뿐이었다. 비례대표여성할당제의성과는비례대표여성의원자체의증가에만한정되는것이아니라, 비례대표여성의원경험을통해지역구로옮겨갈수있도록하는경력지속성에대한기대가포함되어있다. 이와관련하여지난제17대총선부터제19대총선까지지역구에서당선된여성의원의절반이상은비례대표의원으로활동한경력을가지고있다. 즉비례대표여성할당제가지역구여성후보자의정치적충원경로가되었음을확인할수있다 ( 김은희 2015). 따라서비례대표제를통한여성의대표성확대를위해서는두가지측면에서의제도적장치의개선이필요하다. 하나는비례대표의석의확대이다. 현재의 18% 에불과한비례대표의석을늘려지역구대비례대표의비율은 2:1, 즉 3분의 1수준으로확대해야한다. 둘째는비례대표여성할당제의실효성을높이기위한강제이행규정의마련이다. 지방선거비례대표여성할당제는수리불허및등록무효와같은강제이행조치들이마련되어있어법조항간의형평성확보라는차원에서도국회의원선거비례대표여성할당제이행을강화하기위하여등록무효및선거보조금삭감과같은강제이행조치들이마련되어야한다. 다. 여성정치발전기금 여성정치발전기금은정당내에서목적의식적으로여성정치인력을발굴하고양성하는작업을일상적으로수행할수있도록마련한것으로 2004년정치자금법에도입되었다. 2004년 3월국회정치개혁특별위원회는정당의국고보조금중 10% 를여성정치발전을목적으로사용해야한다는국회정치개혁특별위원회의자문기관의범개혁위원회안을받아들여이를정치자금법에명시하고또이를위반시용도를위반한금액의 2배를감액하도록하는조항까지마련함으로써의무적으로집행해야하는강제장치가마련되었다. 8) 8) 홍미영, 열린우리당여성정치발전기금활용에대한성찰과바람직한운영에대해, p.6, 2004, 정당국고보조금중여성정치발전기금사용실태및집행계획에관한토론회, ( 사 ) 여성정치세력민주연대.

97 42 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 < 표 Ⅲ-9> 여성정치발전기금관련법조항 시기관련조항핵심내용 정치자금법제 19 조 정치자금법제 20 조 -2 제 18 조의규정에의하여보조금을지급받는정당은지급받은제 17 조제 1 항의규정에의한보조금총액의 분의 10 은여성정치발전을위하여사용하여야한다. -3. 제 19 조제 2 항의규정에의한용도외의용도로사용한경우에는그용도를위반하여사용한보조금의 2 배에상당하는금액을감액 출처 : 국가법령정보센터 그러나현재정치자금법상국고보조금 10% 를여성정치발전에사용하여야한다는조항만있을뿐자세한규정이나지침이마련되어있지않아기금의목적에맞지않게집행되는경우가적지않다. 명확한지침의부재는기금의효율적인집행을지연시키고있다. 특히정당의여성조직운영인건비도여성정치발전기금에서집행되고있다는것은가장큰문제점으로지적될수있다. 2008년한나라당은중앙선거관리위원회에여성정치참여확대 발전을위한업무등을담당하는중앙당여성국및각시 도당여성팀장의인건비를여성정치발전비로사용가능한지여부를질의하였고 ( 중앙선거관리위원회 2010) 9) 이에대해중앙선거관리 9) 선거관리에고생하시는귀기관임직원의노고에감사드립니다. 정치자금법 제 28 조제 2 항의규정에의해경상보조금을지급받은정당은그경상보조금총액의 100 분의 10 이상은여성정치발전을위하여사용하도록되어있습니다. 100 분의 30 이상을사용하도록되어있는정책연구소는부설로설치및지원할수있지만 ( 인건비사용가능 ) 중앙당이직접집행토록되어있는여성정치발전비의사용용도는많은제한이있어서질의드립니다. 여성정치발전비사용의제한으로인해여성관련사업집행을위한최소한의인력확보도어렵고까다로운선거법때문에활동에도많은제약을받는바의무사용케되어있는 100 분의 10 사용에도많은어려움이있어여성정치발전비사용에도보다융통성있고완화된조치가필요하다고봅니다. 여성정치참여확대 발전을위한업무등을담당하는중앙당여성국및각시 도당여성팀장의인건비를여성정치발전비로사용가능한지여부를질의하오니답변부탁드립니다. 당규 ( 사무처규정 ) 제 3 조 ( 부서 ) 중앙사무처에다음의부서를둔다. 1. 당무조정국, 2. 총무국, 3. 조직국, 4. 여성국, 5. 국제국, 6. 사무총장비서실

98 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 43 위원회는중앙당여성국및시 도당여성팀등여성정치발전에필요한활동을기획 집행하는부서를둔경우그유급사무직원인건비를경상보조금에서지급하는것은 정치자금법 제 28조제2항에따라여성정치발전을위하여경상보조금을사용하는것에해당된다고답변을하였다. 10) 이로써대부분의정당들이여성정치발전비에서정당의여성조직인건비를사용하고있다. 제 7 조 ( 여성국 ) 여성국에여성 1 팀과여성 2 팀을둔다. 1 여성 1 팀은다음의사항을분장한다. 1. 여성활동기본계획수립및시행 2. 여성정치지도자육성및교육 3. 여성위원회및차세대여성위원회지원에관한사항 4. 각급공직선거여성후보자지원활동 5. 여성정치발전기금사용계획수립및집행 6. 기타여성관련사항 2 여성 2 팀은다음의사항을분장한다. 1. 사이버상의여성조직활동지원 2. 당여성홈페이지구축및관리 3. 여성직능단체및기관과의유대강화및여론수렴 4. 여성정책및홍보에관한활동 대여성유권자, 근로여성및여대생관련활동제 33 조 ( 시 도당사무처 ) 시 도당사무처장은사무총장의명을받아시 도당사무처의소관업무와소속사무처당직자를지휘 감독하고필요한경우사무부처장을둘수있다. 제 34 조 ( 시 도당사무처기구 ) 1 시 도당사무처에각종팀을둘수있다. 2 사무총장은시 도당사무처에둘수있는팀의수를별도로정할수있다. 3 시 도당사무처는다음의사항을분장한다. 1. 시 도당조직에관한사항 2. 시 도당홍보활동에관한사항 3. 시 도당디지털활동에관한사항 4. 시 도당여성 청년활동에관한사항 5. 시 도당직능활동에관한사항 6. 시 도당정책 민원활동에관한사항 7. 각종선거대책수립및지원에관한사항 8. 당자산관리, 회계및후원회관리 9. 기타시 도당운영에관한사항 ( 한나라당대표최고위원강재섭질의 ) 10) 귀문의경우중앙당여성국및시 도당여성팀등여성정치발전에필요한활동을기획 집행하는부서를둔경우그유급사무직원인건비를경상보조금에서지급하는것은 정치자금법 제 28 조제 2 항에따라여성정치발전을위하여경상보조금을사용하는것에해당될것임. ( 중앙선거관리위원회위원장회답 )

99 44 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 따라서여성정치발전기금의용도는여성의정치참여확대를위한방향으로당초의목적대로사용하도록세부지침및규칙을만들어야한다. 현재정당에주는전체국고보조금의용도로는첫째, 선거비용 ( 공직선거법제119조 ( 선거비용등의정의 ) 의선거비용에해당하는비용 ), 둘째, 선거비용외정치자금으로 1) 기본경비의경우 1 인건비 ( 사무직원에대한봉급 수당 여비 활동비 격려금, 일반사무관계에소요되는여비, 그밖의인건비 ), 2 사무소설치비용, 2) 정치활동비의경우 1 정책개발비, 2 조직활동비, 3 여성정치발전비, 4 지원금 5 그밖의경비등으로사용할수있도록되어있다. 따라서정당내여성조직의사무직원에대한인건비는당초전체국고보조금인건비에서지출되어야할것이다. 여성정치발전기금은여직원인건비의사용보다는여성의정치참여확대를위한 1 정책개발비 ( 여성정책공모및연구용역, 성별분리당직자통계개발등 ), 2 여성후보육성경비, 3 차세대여성후보육성경비 ( 인턴제운영및여대생장학금지급등 ), 4 남녀정치인양성평등의식교육, 5 여성후보지역활동경비로사용할수있도록해야한다. 11) 라. 공직후보자여성추천보조금 공직후보자여성추천보조금제도는여성정치참여확대방안의일환으로 2002년지방선거를앞두고광역의회여성후보자들을위한선거운동비용을지원하기위해도입되었다. 2002년에개정된정치자금법제17조의2에따르면최근실시한국회의원총선거의선거권자총수에 100원을곱한금액을공직후보자여성추천보조금으로조성하여, 임기만료로인한시 도의회의원선거가있는연도예산에계상하여 30% 이상을여성후보로추천한정당에게는여성추천보조금의 50% 를지급당시의정당별국회의석수의비율에따라배분하고잔여분은최근실시한국회의원총선거의득표율의비율에따라배분하도록하였다. 여성추천보조금은여성후보자의선거경비용도로만사용되며, 만약위반시용도를위반한보조금의 2배에상당하는금액을감액하여지급하도록제재조치를두고있다. 11) 김원홍, 정당의국고보조금중여성정치발전기금사용실태및향후과제

100 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 45 < 표 Ⅲ-10> 공직후보자여성추천보조금관련법조항 시기관련조항핵심내용 정치자금법제 17 조의 2 ( 공직후보자여성추천보조금 ) 정치자금법제 17 조의 2 정치자금법제 28 조 3 항 정치자금법제 26 조 ( 공직후보자여성추천보조금 ) 1 국가는정당법제 31 조제 6 항의규정에의한보조금으로최근실시한국회의원총선거의선거권자총수에 100 원을곱한금액을임기만료로인한시 도의회의원선거가있는연도예산에계상한다. 2 임기만료에의한지역구시 도의회의원선거후보자중 100 분의 30 이상을여성으로추천한정당에대하여공직후보자여성추천보조금총액의 100 분의 50 은지급당시정당별국회의석수의비율에따라, 그잔여분은최근실시한국회의원총선거의득표율의비율에따라배분 지급한다. 3 제 1 항및제 2 항의규정에의한보조금은임기만료로인한지역구시 도의회의원선거의선거일후 1 월이내에지급한다. 1 국가는정당법제 31 조 ( 공직선거후보자의추천 ) 제 6 항의규정에의한보조금으로최근실시한국회의원총선거의선거권자총수에 100 원을곱한금액을임기만료에의한국회의원선거또는시 도의회의원선거가있는연도예산에계상하여야한다. 2 임기만료에의한지역구국회의원선거및지역구시 도의회의원선거의전국지역구총수의 100 분의 30 이상을여성으로추천한정당에대하여제 1 항의규정에의한공직후보자여성추천보조금총액의 100 분의 50 은지급당시정당별국회의석수의비율에따라, 그잔여분은최근실시한임기만료에의한국회의원선거에서의득표수의비율 ( 비례대표전국선거구및지역구에서당해정당이득표한득표수비율의평균을말한다. 이하 국회의원선거의득표수비율 이라한다 ) 에따라배분 지급한다. 3 제 1 항및제 2 항의규정에의한보조금은임기만료에의한지역구국회의원선거또는지역구시 도의회의원선거의선거일후 1 월이내에지급한다. 3 정당은소속당원인공직선거의후보자 예비후보자에게보조금을지원할수있으며, 여성추천보조금은제 1 항의규정에불구하고여성후보자의선거경비로사용하여야한다. 1 국가는임기만료에의한지역구국회의원선거, 지역구시 도의회의원선거및지역구자치구 시 군의회의원선거에서여성후보자를추천하는정당에지급하기위한보조금 ( 이하 여성추천보조금 이라한다 ) 으로최근실시한임기만료에의한국회의원선거의선거권자총수에 100 원을곱한금액을임기만료에의한국회의원선거, 시 도의회의원선거또는자치구 시 군의회의원선거가있는연도의예산에계상하여야한다. 2 여성추천보조금은제 1 항의규정에의한선거에서여성후보자를추천한정당에대하여다음각호의기준에따라배분 지급한다. 이경우지역구시 도의회의원선거와지역구자치구 시 군의회의원선거에서의여성추천보조금은제 1 항의규정에의하여당해연도의예산에계상된여성추천보조금의 100 분의 50 을각선거의여성추천보조금총액으로한다.

101 46 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 시기관련조항핵심내용 1. 여성후보자를전국지역구총수의 100 분의 30 이상추천한정당이있는경우여성추천보조금총액의 100 분의 50 은지급당시정당별국회의석수의비율에따라, 그잔여분은최근실시한임기만료에의한국회의원선거에서의득표수의비율 ( 비례대표전국선거구및지역구에서당해정당이득표한득표수비율의평균을말한다. 이하 국회의원선거의득표수비율 이라한다 ) 에따라배분 지급한다. 2. 여성후보자를전국지역구총수의 100 분의 30 이상추천한정당이없는경우가. 여성후보자를전국지역구총수의 100 분의 15 이상 100 분의 30 미만을추천한정당여성추천보조금총액의 100 분의 50 을제 1 호의기준에따라배분 지급한다. 나. 여성후보자를전국지역구총수의 100 분의 5 이상 100 분의 15 미만을추천한정당여성추천보조금총액의 100 분의 30 을제 1 호의기준에따라배분 지급한다. 이경우하나의정당에배분되는여성추천보조금은가목에의하여각정당에배분되는여성추천보조금중최소액을초과할수없다. 3 여성추천보조금은임기만료에의한지역구국회의원선거, 지역구시 도의회의원선거또는지역구자치구 시 군의회의원선거의후보자등록마감일후 2 일이내에정당에지급한다. 정치자금법제 29 조 ( 보조금의감액 ) 4. 제 28 조제 3 항의규정에의한여성추천보조금의용도외의용도로사용한경우에는용도를위반한보조금의 2 배에상당하는금액 출처 : 국가법령정보센터 < 표 Ⅲ-10> 에서보는바와같이공직후보자여성추천보조금은정치자금법개정을통해 2004년에는국회의원선거, 2006년에는시 군 구의회의원선거에도확대적용되었다. 공직후보자여성추천보조금지급대상에있어서 2002년과 2004 년의정치자금법에서는지역구국회의원과지역구광역의회의원의 30% 이상을여성으로추천한정당에게만지급하도록하였으나 2006년정치자금법의개정을통해서는지역구국회의원, 지역구광역의회의원, 지역구기초의회의원등의선거에서여성후보를 30% 이상추천하지못한정당들도여성후보추천보조금을받게되었다. 여성후보를 5% 이상 30% 미만을추천한정당에게도여성추천보조금이지급되었다. 단 5% 미만인정당은지급대상에서제외하였다.

102 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 47 따라서공직후보자여성추천보조금제도가도입된 2002년부터 2006년 4월 28일이전에실시된선거에서는지역구총수의 30% 이상의여성을추천한정당만이지급대상이되었기때문에이사이에실시되었던 2004년제17대국회의원선거에서는한정당도여성추천보조금을지급받지못하였지만, 2006년지방선거에서는개정된정치자금법이적용되어여성추천보조금이처음으로지급되었다. < 표 Ⅲ-11> 공직후보자여성추천보조금배분방식 구분총지급액배분방식 지역구총수의 30% 이상추천정당이있는경우 총액지급 50%: 정당별국회의석수비율에따라배분 50%: 득표수 1) 비율에따라배분 지역구총수의 30% 이상추천정당이없는경우 지역구총수의 15% 이상 30% 미만을추천한정당지역구총수의 5% 이상 15% 미만을추천한정당 총액의 50% 지급 총액의 30% 지급 위와같음 위와같음 1) 득표수비율은직전국회의원선거의비례대표및지역구득표수비율의평균을말함출처 : 국회입법조사처, 주요정책의연혁및쟁점.17, NARS 종합정책정보 ( 서울 : 국회입법조사처, 2013), p.184 현행공직후보자여성추천보조금의배분방식을보면지역구총수의 30% 이상의여성을추천한정당이있는경우에는여성추천보조금총액을 50% 는지급당시정당별의석수비율에따라배분하고 50% 는직전국회의원선거의비례대표및지역구득표수비율의평균에따라배분한다. 그리고지역구총수의 30% 이상의여성을추천한정당이없는경우에는 15% 에서 30% 미만의여성을추천한정당에게는총액의 50% 를위와같은방식으로배분하고 5% 이상 15% 미만의여성을추천한정당에게는총액의 30% 를위와같은방식으로배분한다. 자금력에있어취약한여성후보자들에게선거운동비용으로지급되는여성후보추천보조금은적지않은도움이되고있다는점에서고무적인제도라고할수있다. 그러나공직후보자여성추천보조금제도는여성후보자의공천을활성화하

103 48 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 기위한제도라는점에서배분방식을살펴보면적지않은문제점들이있다. 각급선거에서정당이추천한여성후보자의수가전혀고려되지않기때문이다. < 표 Ⅲ-12> 에서볼수있듯이 2012년국회의원선거에서민주통합당의여성후보추천비율은 8.54% 로새누리당의 6.5% 보다도많음에도불구하고여성추천보조금은새누리당의절반수준에머물렀다. 여성추천보조금제도가여성후보추천을활성화하기위한목적으로만든제도로서각정당들로하여금지역구여성공천 30% 할당제를현실화하기위한인센티브제도로도입된것이라는점을감안한다면여성추천보조금의배분방식은개선되어야한다. < 표 Ⅲ-12> 정당별여성추천보조금지급현황 (18-19 대국회의원선거 ) 구분정당명여성후보자추천비율 (%) 여성추천보조금지급액 ( 원 ) 한나라당 ,176,850 통합민주당 ,718, 년제 18 대국회의원선거 2012 년제 19 대국회의원선거 자유선진당 0.82 민주노동당 ,779,824,850 친박연대 0.82 진보신당 3.67 가정당 소상공인연합 0.41 새누리당 ,599,020 민주통합당 ,282,130 자유선진당 1.22 통합진보당 3.25 국민생각 0.41 진보신당 1.63 국민행복당 0.41 기독자유민주당 0.41 녹색당 0.41 정통민주당 1.22 출처 : 중앙선거관리위원회 (2012 년도행정안전위원회 ) 국정감사요구자료.1, 행정안전위원회 ( 과천 : 중앙선거관리위원회, 2012), p.661.

104 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 49 현재의정당에대한국고보조금지급방식을그대로준용한규정은이처럼형평성에있어문제가발생할가능성이높다. 특히지방선거의경우지방선거와는무관한국회의석수와국회의원선거득표율에따라서여성후보추천보조금을지급한다는것은입법취지를무색케한다. 따라서각급지역구선거에서의여성후보공천확대라는목적에맞게해당선거에서각정당의여성후보공천비율즉, 전체후보수대비여성후보비율에따라국고보조금을배분하는방식으로의관계법개정이요구된다 ( 김은주 2014, 56-57). 2. 우리나라의다양한선거법 제도가여성의정치적대표성에주는효과성분석 : 시뮬레이션분석 본절에서는선거법 제도가여성의정치적대표성에미치는영향을분석하기위하여시뮬레이션분석및회귀분석을실시한다. 최근양대정당에서논의되고있는여성할당제 ( 비례, 지역 ) 강화, 비례대표의석확대, 정당공천방식, 가산점및추천보조금, 선거구제도 ( 소선거구제, 중대선거구제 ) 등의변화에따라여성의정치적대표성이어떻게변화되는지를분석하고자한다. 마지막으로각각의제도들이어떻게운영되어야여성의정치적대표성을증대시킬수있는지를제언하고자한다. 가. 지역구 30% 여성할당제의무화효과 1) 지역구 30% 여성공천제도 지역구여성 30% 정당공천제도에따른여성의정치적대표성효과를보기위해서는, 가장최근에치러진 19대국회의원선거에서의정당별지역구여성공천및당선결과에따라여성당선자비율을적용하면될것이라사료된다.

105 50 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 < 표 Ⅲ-13> 정당별 19 대지역구국회의원선거여성후보및당선자현황 ( 단위 : 명, %) 새누리당민주통합당자유선진당통합진보당합계 전체 후보자 여성 여성비율 6.95% 10.04% 4.0% 13.73% 8.52% 전체 당선자 여성 여성비율 3.15% 12.26% 0% 28.57% 7.82% 자료 : 19 대중앙선거관리위원회선거결과총람을참고하여작성함 예컨대, 새누리당여성후보는 16명으로새누리당후보자의 6.95% 을차지하며, 이들중 4명이당선됨으로서 25% 의당선율을보이고있다. 이에지역구후보자 230명의 30% 인 69명을여성으로공천한다면그중에서 25% 에해당하는약 17명이당선되는것으로가정할수있으며, 남성당선자는총당선자수 127명에서 17명을뺀 110명으로추정할수있다. 이런방식으로각당의여성의원비율을계산하여대표성을확인할수있다. 민주통합당의경우, 10.04% 인 21명여성후보자중 13명이선출됨으로써 61% 의당선율을보이고있다. 이에전체 209명의후보자중 30% 인 62.7명을여성으로공천시, 61% 에해당하는 38명의여성의원이당선되는것으로예상할수있다. 통합진보당의경우후보자 51명중 13.73% 인 7명의여성후보자중 2명이선출됨으로서 29% 의당선율을보이고있다. 따라서 51명의국회의원공천후보에서 30% 인 15.3명을여성으로공천시, 29% 에해당하는 4명의여성의원이선출된다고나타난다. 따라서전체국회의원후보자 540명중 30% 에해당하는 162명의여성에게공천을실시할시, 59 명의당선이예측된다. 이는전체후보자대비 10.9%(59/540명 ) 이며, 여성후보자대비 36.4%(59명 /162명) 에해당한다.

106 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 51 < 표 Ⅲ-14> 30% 정당공천제와여성당선자예측현황 새누리당민주통합당자유선진당통합진보당합계 후보자 * 예측당선자 전체 여성 여성비율 30% 30% 30% 30% 30% 전체 여성 여성비율 13.38% 35.84% 0% 57.14% 24.27% *=30% 공천자수 19 대지역구당선율 지역구 30% 여성공천제도는지역구에무작위하게공천하는경우와당선가능성이높은지역에공천하는경우에따라여성의정치적대표성효과에는차이가발생할것이다. 19대선거결과에근거한지역구 30% 여성공천제도와 36.4% 대의당선율은무작위한공천보다는전략공천, 야권연대등여성의당선가능성을높일수있는지역을고려하여여성을공천한결과로해석된다. 2) 지역구 30% 여성대표성달성시기현재제도하에서여성후보비율의증가에따른지역구여성의원당선자수를예측하기위하여 16 19대의지역구여성의원당선자수증가비율을회귀분석을통하여계산하고, 이를활용하여당선자수를유추하고자한다. 의원총수 여성의원총수 < 표 Ⅲ-15> 대지역구여성의원변화 지역구의원수 지역구여성의원 지역구여성후보 / 전체후보 여성후보비율 비례대표총의원수 ( 단위 : 명, %) 비례대표여성의원 16대 / 대 / 대 / 대 / 자료 : 각년도중앙선거관리위원회선거결과총람을참고하여작성함

107 52 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 먼저 16대에서 19대총선결과에따른여성후보비율이지역구여성의원비율에미치는영향에대한분석은 < 표 Ⅲ-16> 과같다. 분석결과, 여성후보비율은지역구여성의원비율에대해 P<.001에서통계적으로유의미한결과가있는것으로나타났다. 구체적으로여성후보비율은지역구여성의원비율에대해 0.38의영향을주는것으로나타났다. 즉, 계산식은수식 (1) 과같다. < 표 Ⅲ-16> 여성후보비율이지역구여성의원비율에미치는영향분석 ( 회귀분석결과 ) 지역구여성의원비율 여성후보비율.38 *** (.05) Constant.01 *** (.00) N 4 adj R 2.94 *** P<.001; ** P<.01; * P<.05 ( 양측검증 ) N: 16 대 -19 대총선 4 회결과 지역구여성의원비율 (j) = α + β 1 여성후보비율 (j) + ε (1) 지역구여성의원비율 (j) = 여성후보비율 이모형에서 j는국회의원선거연도를의미하는데, 여기서는 16대, 17대, 18대, 19대를포함한다. 이모형은종속변수로지역구여성의원비율을, 독립변수는여성후보의비율을활용한단순회귀분석이라고할수있다. 단순회귀분석의회귀계수로서 β 1 은여성후보비율이지역구여성의원비율에미치는영향을나타내는계수라고할수있다. 이회귀분석결과에의하면, β 1 이 로나타났다. 이는여성후보의비율이 1%p 증가하면, 지역구여성의원비율은 0.38%p 상승한다는것을의미한다. 계산식을활용하여여성후보비율을 30% 로확대할경우, 아래의계산식과같이지역구여성의원비율은 % 로나타난다. 다시말해서, 현재

108 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 53 지역구의석이 246석인것을감안하면, 31.5석정도가될것으로예측된다고할수있다. 지역구여성의원비율 (j) = = 수식 (1) 의회귀분석모형을활용하여여성할당제가도입되지않았을때, 여성후보의비율의변화에따른여성의원의비율을예측하고자하였다. 이는다른요인들을모두통제하였을때, 여성후보의비율이여성대표성에미치는영향을선형의모형을전제로예측하는기법이라고할수있다. 이러한선형의모형을전제로할경우, 여성대표성이 30% 를차지하기위해서는대략적으로전체후보자중에서여성후보자의비율이 80% 를넘어서야되는것으로나타났다. 이러한예측에있어서, 여성후보자의비율이높아지면여성대표성은선형성을전제로한예측이라는한계를언급하지않을수없다. 오히려, 여성후보자의비율이증가하면여성대표성이선형적으로증가하기보다는기하급수적으로증가하는비선형의모형도상정할수있고, 그것이보다합리적인전제라고할수있을것이다. 그러나현재모형분석을위한표본의수가지나치게적다는점에서비선형의모형으로예측하기에는한계가있으므로차후표본의수가확대될경우비선형의모형을활용하여여성대표성을예측할필요가있다하겠다. 다음으로, 여성할당제도입에따른여성후보자비율 30% 에도달하는시점을계산하고자년도에따른여성후보자비율에대한회귀분석을실시하고여성후보에따른지역구여성의원회귀식에대입하여여성의원비율의도달시점을유추하고자한다. 이를위하여, 먼저 16대에서 19대총선결과에따른연도가여성후보비율에미치는영향에대한분석을실시한결과, < 표 Ⅲ-17> 과같다. 연도는여성후보비율에대해 P<.001에서통계적으로유의미한결과가있는것으로나타났다. 구체적으로연도는여성후보비율에대해 의영향을주는것으로나타나, 연도가여성후보비율에미치는영향에대한회귀식은수식 (2) 와같다.

109 54 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 < 표 Ⅲ-17> 년도가여성후보비율에미치는영향분석 ( 회귀분석결과 ) 여성후보비율 년도 *** (.001) Constant *** (2.66) N 4 adj R 2.96 *** P<.001; ** P<.01; * P<.05 ( 양측검증 ) N: 16 대 -19 대총선 4 회결과 여성후보비율 (j) = α + β 1 년도 (j) + ε (2) 여성후보비율 (j) = 년도 여성후보비율에대한회귀식을활용하여, 30% 여성할당제의도입유무에따른국회에서의여성의원비율 30% 도달시기의차이를분석하면다음과같다. 먼저, 여성할당제의도입없이국회에서여성의원비율이 30% 에도달하는연도별여성의원비율을예측하기위하여수식 (2) 를수식 (1) 에대입하여계산하도록하며, 이는수식 (3) 과같다. 지역구여성의원비율 (j) = ( 년도 ) (3) 예컨대 2016년도의여성의원비율을확인하기위하여 2016년을수식 (3) 에대입하면, 수식 (4) 와같이여성의원의비율은 9.365% 로나타난다. 지역구여성의원비율 (j) = ( ) = 9.365% (4) 따라서지역구여성의원비율의 30% 도달시점은수식 (5) 와같이 2064 년

110 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 55 총선에서가능할것으로예측할수있다. 지역구여성의원비율 (j) = ( ) = 30.52% (5) 여성할당제를적용한경우국회에서의여성의원비율 30% 도달시점을분석하면다음과같다. 먼저, 우선여성할당제를적용하기위하여기존에예시로제시한 2016년도계산식에대해할당량을계산하고, 이에대한증가분회귀계수를활용하여도달시점을예측하고자한다. 이에기존에도출한우선수식 (4) 에서괄호안의수치인 2016년도여성후보비율 20% 가 30% 에도달하기위해서는괄호안의결과값에약 10%p를더해야한다. 그결과수식 (6) 의괄호안과같이 0.1이더해지는수식이된다. 그이후는같은증가분회귀계수를활용하여다음과같은계산식으로예측할수있으며, 이렇게진행될때, 지역구여성의원비율 30% 도달시점은아래의수식 (6) 과같이 2056년총선에서가능할것으로예측된다. 지역구여성의원비율 (j) = {0.1 + ( )} = 30.90% (6) 나. 비례대표의석확대의효과 지역구대비비례대표의원수확대에따른여성의원수의변화를예측하기위하여모든변수들을동일한조건으로통제한시뮬레이션이필요하다. 이에 19대국회에서정당의수, 전체유권자의수, 정당별득표율, 여성을변수로하여헤어 (Hare) 방식에따른시뮬레이션을실시하고자한다. 이때헤어방식이란각정당이얻은총유효득표수를총의석수로나누어얻은몫의정수부분만큼의의석을배분하고, 남은잔여의석부분은정수를나눈몫의소수가큰정당에다시배분하는방식이다 ( 디터놀렌 1994, 76). 정당별의석배정방식은헤어방식으로고정하도록하는데, 이때비례대표여성비율은 50% 로고정하도록한다.

111 56 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 시뮬레이션에따라지역구의석에대해서는 1 정당별로의석비율에따라배분, 2 정당별의석중에서정당별여성당선자비율로여성당선자수를확정하고, 비례대표의석에대해서는 1 여성비율 50%, 2 남성비율 50% 로확정하였다. 지역구와비례대표의석비율에따른여성당선자비율을현행제도와비교해보기위하여중앙선거관리위원회제안에따라비례대표제가확대되는경우, 정의당개혁안 ( 심상정대표제안 ) 에따라비례대표제가확대되는경우, 독일식정당명부제로비례대표가확대되는경우, 이세가지상황에대한시뮬레이션분석을실시하였다. 1) 현행제도 < 표 Ⅲ-18> 은 19대총선에서의정당별지역구득표율을나타낸표이다. 먼저, 전체 246명의당선자중 127명이당선한새누리당의경우득표율 43.28%, 즉 9,324,911 표로득표율이가장높게나타났다. 이어민주통합당의경우득표율 37.85%(8,156,045표 ) 로나타났으며, 통합진보당이 5.99% (1,291,306표), 자유선진당 2.2%(474,001표 ) 로나타났다. < 표 Ⅲ-18> 19대총선정당별지역구득표현황 ( 단위 : 명, %) 구분 새누리당 민주통합당 자유선진당 통합진보당 무소속 실제 투표수 9,324,911 8,156, ,001 1,291,306 득표율 당선자 계 246명 자료 : 19대중앙선거관리위원회선거결과총람. < 표 Ⅲ-19> 는 19대총선에서의정당별지역구여성당선자수를보여주고있다. 전체 19명당선자중민주통합당소속이 13명으로가장많고, 새누리당소속이 4명, 통합진보당이 2명이다.

112 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 57 < 표 Ⅲ-19> 19대총선정당별지역구여성당선자수 ( 단위 : 명 ) 구분 새누리당 민주통합당 자유선진당 통합진보당 무소속 계 전체 여성 자료 : 19대중앙선거관리위원회선거결과총람 < 표 Ⅲ-20> 은 19대국회의원선거에서의정당별비례대표득표율을나타낸표이다. 전체 54명의당선자중 25명의당선자를배출한새누리당의경우득표율 42.8%, 즉 9,130,651 표를획득하여득표율이가장높게나타났다. 이어민주통합당의경우득표율 36.46%(7,777,123표 ) 로나타났으며, 통합진보당이 10.31%(2,198,405표 ), 자유선진당 3.24%(690,754표 ) 로나타났다. < 표 Ⅲ-20> 19대총선정당별비례대표득표현황 ( 단위 : 명, %) 구분 새누리당 민주통합당 자유선진당 통합진보당 실제 투표수 9,130,651 7,777, ,754 2,198,405 득표율 당선자 계 54명 자료 : 19대중앙선거관리위원회선거결과총람. 이와같이비례의석수를유지한채현의원정수대로진행되는경우지역구여성당선자는 19명, 비례대표여성의원은 27명즉, 총 46명으로여성의원비율은 15.3% 로나타났다. 2) 중앙선거관리위원회 ( 안 ) 중앙선거관리위원회가제안한방식은지역구대비비례대표비율을 2:1로맞춰비례의석수를확대하는것이다. 이에따라현의석정수를 300석으로가정한뒤지역구 200석, 비례대표 100석에대한시뮬레이션을실시한결과, 지역구여성당선자는 15명으로예측되었다. 구체적으로민주통합당이 87명중여성의원이 10명으로가장많으며, 이어새누리당 (104명중 3명 ), 통합진

113 58 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 보당 (5 명중 2 명 ) 순으로여성당선자를배출하는것으로나타난다. < 표 Ⅲ-21> 2:1 방식에근거한지역구여성의원수 ( 단위 : 명 ) 구분 새누리당 민주통합당 자유선진당 통합진보당 무소속 계 전체 여성 비례대표의경우각정당에서여성후보자를 50% 할당해야하고, 홀수번호부여를의무화해야한다. 이에비례의석수를 100석으로가정한다면비례대표여성의원은 50명으로나타난다. 구체적으로새누리당의경우 46명중 23명의여성의원이당선되며민주통합당은 19.5명, 통합진보당 5.5명, 자유선진당은 2명으로나타난다. < 표 Ⅲ-22> 2:1 방식에근거한비례대표여성의원수 ( 단위 : 명 ) 구분 새누리당 민주통합당 자유선진당 통합진보당 계 전체 여성 ) 정의당개혁안정의당심상정대표가제안한방식에따라의석정수를 360석으로늘리고, 지역구 240석, 비례대표 120석에대한시뮬레이션을실시한결과, 지역구여성의원 19명, 비례대표여성의원 60명으로여성의원비율은 21.9%(79 명 ) 로나타난다. < 표 Ⅲ-23> 정의당개혁안에근거한지역구여성의원수 ( 단위 : 명 ) 구분 새누리당 민주통합당 자유선진당 통합진보당 무소속 계 전체 여성

114 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 59 앞서제시하였듯이비례대표의경우각정당에서여성후보자를 50% 할당해야하고, 홀수번호부여를의무화해야한다. 이에비례의석수가 120명이라가정한다면비례대표여성의원은 60명이당선된다고볼수있다. 세부적으로여성의원이가장많은당은새누리당으로 56명중 28명의여성의원이당선되며, 이어민주통합당 (47명중 23.5명 ), 통합진보당 (13명중 6.5명 ), 자유선진당 (4명중 2명 ) 으로나타났다. < 표 Ⅲ-24> 정의당개혁안에근거한비례대표여성의원수 ( 단위 : 명 ) 구분 새누리당 민주통합당 자유선진당 통합진보당 계 전체 여성 비례대표관련여성의정치적대표성효과를살펴보기위하여 19대정당별여성당선비율과지역구와비례대표제의석비율에따른시뮬레이션을실시하였다. 먼저 19대정당별당선비율을살펴보면, 통합진보당 (28.57%), 민주통합당 (12.26%), 새누리당 (3.15%), 자유선진당 (0%) 등통합진보당을제외한대다수정당의여성당선비율이 20% 미만임을알수있다. 반면, 비례대표의경우여성할당제로인하여전체 54명중 50% 는여성이당선이되어여성의정치적대표성이높다고할수있다. 또한지역구와비례대표제의석비율에따른시뮬레이션을실시한결과, 현의원정수를유지할경우여성의원비율이 15.3%, 지역구대비비례대표비율을 2:1로전제하고총의석을 300석으로가정한경우에여성의원비율은 21.6%, 총의석을 360석으로가정한경우여성의원비율은 21.9% 로나타났다. 이렇게보면대체적으로비례대표실시로인하여소수정당의의석이확대되는경향을찾아볼수있다. 이는비례대표제의경우지역구선출방식에비하여소수정당의다양성을확보할수있기때문이다. 지역구선출방식의경우가장많이득표한후보자가당선되는소선거구제를채택하여, 득표 2위및소수파에투표한사표가대량발생함에따라득표율이정당의석수에제대로반영되지못하는단점이있다. 이에반하여비례대표제는득표율에따른의석수

115 60 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 를확보할수있기때문에소수정당의의석을보장할수있다. 따라서비례대표제를확대할경우, 여성대표성의확대뿐만아니라소수정당의의석을보장하여국가정책결정에있어서다양한소수의견을수렴할수있다. 종합하여살펴보면, 비례대표제의경우의무적으로여성을 50% 할당하여후보를선출해야하는여성할당제로인하여여성의정치적대표성이높아지며, 비례의석을확대할수록여성의정치적대표성이높아진다는것을알수있다. 4) 독일식정당명부제현재, 한국에도입된선거제도는단순다수제기초의지역구선거와정당명부제의비례대표제의결합을통해전체의석수를할당하는 1인 2표혼합형선거제도 (mixed-member majority system: MMM, 병립식 ) 방식을취하고있다. 반면, 독일의경우정당명부득표율에기초하여지역구의석과비례대표의석을연동하여정당의의석을할당하는정당명부제 (mixed-member proportional system: MMP, 병용식 ) 선거방식이라할수있다. 독일식정당명부제는정당이획득한정당명부득표수에기초하여정당이획득할의석수가계산되는순수비례대표제기제가내포되어 ( 김형철 2007; 오상택 2013 재인용 ) 한국선거제도의 비례성 과 대표성 이부족하다는문제점을해소할수있다. 이에독일식정당명부제를한국에도입하였을때여성의원의정치적대표성이증가하는지여부를확인하기위하여독일식정당명부제를도입할경우나타나는여성의원비율을추정하는시뮬레이션을실시하고자한다. 독일의선거제도도입에대한시뮬레이션을위하여독일정당명부제의각정당별득표수에기초하여정당의석을배정하되, 지역구의석과비례대표의석수비율을 1:1로하고, 각지역별로획득한정당득표율대로의석을배분하는권역별비례대표제, 정당득표 5% 미만또는지역구 3석미만의최소의석조건등을고려한니마이어 (Niemayer) 방식을활용하도록한다. 이를위하여, 지역균열해소와선거구크기에따른유권자의수를고려하여선거구를지역별로 6개권역 ( 서울, 수도권 + 인천 + 강원, 충청권 + 세종, 호남권 + 제주, 경북권, 경남권 ) 으로나누고정당득표수를토대로지역구와비

116 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 61 례대표의 1:1 의석비율로설정하며, 니마이어식의석배분을적용한시뮬레이션을실시한다. 먼저, 기존의총선결과에서의지역구의원과비례대표의원비중을독일식정당명부제와같이 1:1로환산하도록한다. 19대총선결과에서지역구당선의원은총 246명인데, 이를비례대표와 1:1로환산할시비례대표의원은 248명으로늘어나게된다. 결과적으로, 지역구의원 246명중여성의원은 19명이며, 비례대표의경우전체 248명중여성의원 124명으로나타나여성의원비율은 28.9% 라할수있다. 비례대표의경우, 248명중여성의원은 124명으로새누리당이여성의원 48명 ( 총 99명 ) 으로여성의원수가가장많으며, 이어민주통합당 (88명중 44 명 ), 통합진보당 (47명중 24명 ), 자유선진당 (14명중 7명 ) 순으로나타났다. < 표 Ⅲ-25> 정당별비례대표당선자분포 ( 단위 : 명 ) 구분 새누리당 민주통합당 자유선진당 통합진보당 전체 여성 위에서계산한방식처럼 19대국회의원총선거지역구의원을비례대표와 1:1로환산시켰을때의정당별의석비율은 < 표 Ⅲ-26> 과같다. 먼저새누리당의의석비율은 45.75% 로가장높으며, 이어민주통합당 39.27%, 통합진보당 10.93%, 자유선진당 3.44%, 무소속 0.61% 로나타났다. 이를한국식의의석수인 300석으로재환산할시, 새누리당 137석, 민주통합당 118석, 통합진보당 32석, 자유선진당 10석, 무소속 3석으로나타난다. 이결과를실제총선결과에비교하였을때가장많은차이를보이는정당이통합진보당으로 19석이증가하였으며, 이어새누리당 (-15석), 민주통합당 (-9석), 자유선진당 (+5석) 순으로차이가발생함을알수있다.

117 62 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 < 표 Ⅲ-26> 독일식정당명부제도입에따른의석수변화 ( 단위 : 명, %) 구분세부항목새누리당민주자유통합군소무소속합계통합당선진당진보당정당 지역구의석수 ( 실제 19 대총선결과 ) 의석총합 비례의석수 ( 독일식 - 지역구 : 비례 =1:1) 총의석수 ( 독일식 494 석으로가정 ) 총의석비율 45.75% 39.27% 3.44% 10.93% 0.61% - 100% 총의석수 ( 한국식 300 석으로재환산 ) 총의석수 ( 실제 19 대총선결과 ) 구체적으로독일식정당명부제 (494석) 를한국에적용했을때권역별의석수변화를살펴보면다음과같다. 전반적으로새누리당이총배당의석 226석으로가장많다고할수있는데, 다른정당과비교했을때서울 ( 지역구 16석, 비례대표 32석, 총 48석 ), 인천, 경기 + 강원 ( 지역구 36석, 비례대표 35석, 총 71석 ), 충청권 + 세종 ( 지역구 12석, 비례대표 7석, 총 19석 ), 경북권 ( 지역구 27석, 비례대표 10석, 총 37석 ), 경남권 ( 지역구 36석, 비례대표 9석, 총 45석 ) 에서배당의석이가장높게나타났으며, 호남권 + 제주의경우비례대표 6석으로나타났다. 이어민주통합당의경우 194석으로나타났는데, 호남권 + 제주 ( 지역구 28 석, 비례대표 11석, 총 39석 ) 에서강세이며서울 ( 지역구 30석, 비례대표 13 석, 총 43석 ), 인천, 경기 + 강원 ( 지역구 35석, 비례대표 26석, 총 61석 ), 충청권 + 세종 ( 지역구 10석, 비례대표 8석, 총 18석 ), 경남권 ( 지역구 3석, 비례대표 22석, 총 25석 ) 에서비교적높은배석의석을차지하였으며경북권의경우비례대표 8석으로나타났다. 통합진보당의경우 54석으로나타났는데전반적으로비례대표위주의배당의석을차지하고있다. 서울 ( 지역구 2석, 비례대표 10석, 총 12석 ), 인천,

118 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 63 경기 + 강원 ( 지역구 2석, 비례대표 15석, 총 17석 ), 호남권 + 제주 ( 지역구 3석, 비례대표 6석, 총 9석 ) 에서지역구의석이있는반면, 충청권 + 세종 ( 비례대표 3석 ), 경북권 ( 비례대표 4석 ), 경남권 ( 비례대표 9석 ) 에서는비례대표의석만을할당받는것을확인할수있다. 자유선진당은 17석으로통합진보당과같이비례대표위주의배당의석을차지하고있다. 충청권 + 세종 ( 지역구 3석, 비례대표 5석, 총 8석 ) 을제외한나머지권역 ( 서울 2석, 인천, 경기 + 강원, 4석, 호남권 + 제주 1석, 경남권 2석 ) 에서는비례대표의석이대부분이다. 무소속 / 기타의경우호남권 + 제주 ( 지역구 2석 ), 경남권 ( 지역구 1석 ) 에서의석을배정받는것으로나타났다. < 표 Ⅲ-27> 독일식정당명부제도입에따른정당별 권역별의석수변화 (494 석기준 ) ( 단위 : 명 ) 서울 인천, 경기 + 강원 충청권 + 세종 호남권 + 제주 경북권경남권합계 배당의석 ( 석 ) 새누리당 지역구의석 ( 석 ) 비례대표의석 ( 석 ) 민주통합당 자유선진당 통합진보당 무소속 / 기타 배당의석 ( 석 ) 지역구의석 ( 석 ) 비례대표의석 ( 석 ) 배당의석 ( 석 ) 지역구의석 ( 석 ) 비례대표의석 ( 석 ) 배당의석 ( 석 ) 지역구의석 ( 석 ) 비례대표의석 ( 석 ) 배당의석 ( 석 ) 지역구의석 ( 석 ) 비례대표의석 ( 석 )

119 64 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 정당명부제를적용하여한국식 (300석) 으로환산했을때의권역별의석수변화를살펴보면다음과같다. 전반적으로새누리당이총배당의석 137 석으로가장많다고할수있는데, 서울 ( 지역구 10석, 비례대표 19석, 총 29 석 ), 인천, 경기 + 강원 ( 지역구 22석, 비례대표 21석, 총 43석 ), 경북권 ( 지역구 16석, 비례대표 6석, 총 22석 ), 경남권 ( 지역구 22석, 비례대표 6석, 총 28석 ) 에서배당의석이가장높게나타났으며, 충청권 + 세종에서총 11석 ( 지역구 7 석, 비례대표 4석 ), 호남권 + 제주에서비례대표 4석을배정받는것으로나타났다. 민주통합당의경우 118석으로나타났는데, 인천, 경기 + 강원 ( 지역구 21석, 비례대표 16석, 총 37석 ), 서울 ( 지역구 18석, 비례대표 8석, 총 26석 ), 호남권 + 제주 ( 지역구 17석, 비례대표 7석, 총 24석 ) 에서가장높게나타났고, 경남권 ( 지역구 2석, 비례대표 13석, 총 15석 ), 충청권 + 세종 ( 지역구 6석, 비례대표 5석, 총 11석 ) 에서비교적높은배정의석을차지하였다. 경북권에서는비례대표 5석으로나타났다. 통합진보당의경우 32석으로나타났는데이또한전반적으로비례대표위주의배당의석을차지하고있다. 서울 ( 지역구 1석, 비례대표 6석, 총 7석 ), 인천, 경기 + 강원 ( 지역구 1석, 비례대표 9석, 총 10석 ), 호남권 + 제주 ( 지역구 2 석, 비례대표 4석, 총 6석 ) 에서는지역구의석이있는반면충청권 + 세종 ( 비례대표 2석 ), 경북권 ( 비례대표 2석 ), 경남권 ( 비례대표 5석 ) 에서는비례대표의석만을할당받는것을확인할수있다. 자유선진당은 11석으로통합진보당과같이비례대표의석위주의배당의석을차지하고있다. 충청권 + 세종 ( 지역구 2석, 비례대표 3석, 총 5석 ) 을제외한나머지권역 ( 서울 1석, 인천, 경기 + 강원 3석, 호남권 + 제주 1석, 경남권 1석 ) 에서는비례대표의석만을배정받는다. 무소속 / 기타의경우호남권 + 제주, 경남권에서각각지역구 1석씩을배정받는것으로나타났다.

120 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 65 < 표 Ⅲ-28> 독일식정당명부제도입에따른정당별 권역별의석수변화 (300 석기준 ) ( 단위 : 명 ) 서울 인천, 경기 + 강원 충청권 + 세종 호남권 + 제주 경북권경남권합계 배당의석 ( 석 ) 새누리당 지역구의석 ( 석 ) 비례대표의석 ( 석 ) 민주통합당 자유선진당 통합진보당 무소속 / 기타 배당의석 ( 석 ) 지역구의석 ( 석 ) 비례대표의석 ( 석 ) 배당의석 ( 석 ) 지역구의석 ( 석 ) 비례대표의석 ( 석 ) 배당의석 ( 석 ) 지역구의석 ( 석 ) 비례대표의석 ( 석 ) 배당의석 ( 석 ) 지역구의석 ( 석 ) 비례대표의석 ( 석 ) 다. 경선제도의효과 1) 가산점및추천보조금제도 중앙선거관리위원회는 20대총선을앞두고국회의원선거제도개선과정당정치활성화방안을제출했다. 그중에는여성 장애인추천보조금배분기준개선방안도포함되어있다. 정치대표의충원은선거제도와정당제도에따라다른방식으로이루어진다. 특히우리나라의현행소선거구다수득표제하에서여성후보자는경력, 인지도, 조직등에서남성후보자보다상대적으로열세에놓여있으며, 정당은이런현실을감안하여공천을하게된다. 즉, 정당이정치신인혹은여성후보를공천하는경우지역구 ( 소선거구다수득표제 ) 보다는전국구 ( 비

121 66 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 례대표제 ) 후보로공천하는경향을보인다 ( 김민정 2002). 이런특징을고려할때, 한국에서여성의정치적대표성확보는정당의공천과정에큰영향을받는다고할수있다. 오미연외 (2005) 는여성국회의원후보공천의주요변수로지역적안배, 재정적기여, 주요정당의역학관계, 정당성을위한여성의활용을꼽았다. 오미연외 (2005) 는여성후보자공천에서지역적안배는큰영향력을갖지못하며, 재정적기여요인은현실적으로조사, 분석에어려움이있는요인이라고보았다. 실질적으로여성후보공천의가장큰변수는주요정당의역학관계와각정당의정당성확보를위한선거전략으로서여성인재활용이다. 정당은직업적전문성, 정치적경험, 여성계혹은시민단체대표성, 정치가가문요인등을고려하여여성후보를공천한다고할수있다. 김민정 (2009) 은과거에는정당의변화, 참신성, 이데올로기등을보여주는전략차원에서여성후보자의상징성이중요한영향을미쳤다면, 18대총선의경우여성후보자의상징성은약화되고전문가와정당인공천이증가하고있다고분석했다. 최근에는각정당이다양한공천제도를도입하고있는만큼, 상향식또는하향식공천방식이후보자결정에큰영향을미치고있다. 17대총선에서는각정당중앙위원회에서경선지역과단수공천지역을지정하였고, 공천심사위원회에서단수공천지역의후보를심사했다. 경선지역은많지않았고, 여성참여경선지역은더욱적었는데여성신청자가있었던경선지역은열린우리당 8곳 (2명통과 ), 한나라당 2곳 (0명통과 ) 뿐이었다. 18대총선의경우, 하향식공천이진행되었다. 공천심사위원회에서후보자를결정하였는데, 사실상정당의주요계파간안배가공천의주요변수로작용했다. 정당내부에네트워크를갖지못한여성들에게불리했다는평가를받았다. 19대총선에서는부분적으로경선을적용했다. 새누리당은지역구후보의 30%, 민주통합당은지역구후보의 15% 를여성후보로공천할것을목표로했으나달성하지못했다. 새누리당은지역구후보 230명중 7.0%(16명 ) 만을, 민주통합당은지역구후보 209명중 10.0%(21명 ) 만을여성후보로공

122 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 67 천했다. 여성이참여한경선지역은새누리당에서 4곳 (0명통과 ), 민주통합당에서 10곳 (3명통과 ) 에불과했다. 국민경선제도, 모바일투표방식의긍정적효과에도불구하고조직선거, 동원가능성측면에서논란을남긴선거로평가된다. < 표 Ⅲ-29> 19 대총선양대정당의여성지역구후보공천제도 새누리당 민주통합당 여성우대조치의근거 없음 당헌규정 여성지역구후보우대조치공천심사위원중여성 10명중 2명 15명중 5명 여성지역구후보공천비율 30% 공천권장표명 15% 의무공천표명 19대총선에서의양대정당의여성공천후보자가산점부여방식을보면, 새누리당의경우신인및전현직기초의회의원에게는 20% 의가산점을, 전현직비례대표국회의원과당원협의회의장, 광역의회의원에게는 10% 의가산점을부여했다. 민주통합당은신인여성정치인에게 20% 의가산점을, 전직의원및비례의원에게는 10% 의가산점을부여하였으나, 현역의원이현지역구에출마할경우에는가산점을부여하지않았다 ( 김원홍외 2012, 18). 2015년중앙선거관리위원회가제출한여성 장애인추천보조금배분기준개선안은여성 장애인당선자의의석과득표비율만을반영하던현행안과비교했을때여성 장애인추천비율에따라 20% 를지급하는내용이추가되어현행여성추천보조금배분기준보다진전된안으로볼수있다. 그러나여성후보추천에대한인센티브제도로는지역구여성대표성을확대하는데에는한계가있는것으로보인다. 이러한이유로보조금삭감이나등록무효와같은강제이행장치들을만들어강제적으로지역구 30% 여성할당을실천하도록유도해야한다는주장도제기되고있다 ( 김은주 2015, 60).

123 68 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 < 표 Ⅲ-30> 19 대총선양대정당의여성지역구후보공천제도 선관위개선방안세부내용검토의견 ( 김은주 ) 여성 장애인추천보조금배분기준개선 현행 : 지급당시의석수비율에따라 50% 지급 / 직전임기만료국회의원선거의득표수비율에따라나머지 50% 지급개정 : 지급당시의석수비율에따라 40%/ 직전임기만료국회의원선거의득표수비율에따라 40%/ 여성장애인추천비율에따라 20% 지급 지역구여성대표성확대를위해서는추천보조금과같은인센티브제도가아닌보조금감액이나등록무효와같은강제이행장치가필요함 자료 : 김은주 (2015, 60) 새누리당보수혁신특별위원회는선거및공천개혁, 국회개혁, 정당개혁등정치제도혁신안을마련한바있다. 해당혁신안은 2015년 4월 9일새누리당의원총회에서추인되었다. 새누리당보수혁신특별위원회는선거및공천개혁방안으로국민공천제도입, 석패율제도입, 정치신인의진입장벽완화, 선출직공직자사퇴시기확장, 지역구국회의원후보여성추천의무화 (30% 이상 ) 및선거보조금감액, 공직선거후보자등록후사퇴금지등 6 개항목을제안하였다. 지역구국회의원후보여성추천의무화 (30% 이상 ) 및선거보조금감액내용을보면, 현재공직선거법에서권고하고있는지역구국회의원후보중여성비율 30% 이상을달성하기위해해당조항을강제조항으로변경할것을제안했다. 만일여성추천의무비율 30% 를이행하지않은경우, 정당에지급되는선거보조금을차등적으로감액할것을함께제안하였다. 여성추천비율이 30% 이상인경우에는보조금을전액지급하지만, 20% 이상 30% 미만인경우에는보조금의 5% 를감액하고, 10% 이상 20% 미만인경우에는보조금의 10% 를감액하고, 10% 미만을추천한경우에는보조금의 15% 를감액할것을제안하였다. 뿐만아니라지역구국회의원후보자경선에출마하는여성 장애인에게는신인후보자와마찬가지로 10 20% 의 디딤돌점수 를부여할것을제안하였다. 디딤돌점수는해당지역의선출직최초입후보자에게만적용된다.

124 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 69 이러한새누리당보수혁신특별위원회의정치제도혁신안에대해김은주 (2015) 는지역구여성후보 30% 이상의무화와선거보조금감액제도도입은현행제도보다진일보한안으로서기존의인센티브제도보다지역구 30% 여성할당제의실천을보다강하게이끌어낼수있을것으로평가했다. 그러나선거보조금감액비율이징벌적성격이라보기에는다소미흡하기때문에상향조정이필요하다는주장도제기되었다. 구체적으로 20% 이상 30% 미만은 10%, 10% 이상 20% 미만은 15%, 10% 미만은 20% 로감액비율을높일것을제안했다 ( 김은주 2015, 69). 이방안은나경원의원이발의한정치관계법개정안에도포함되어있다. 디딤돌점수의경우가산점이역대선거경험에서여성후보의당선에미치는영향이크지않았음을고려할때, 디딤돌점수의실효성을높이기위해서는본인의득표수가아닌전체유효투표수를기준으로상정해야할필요가있어보인다 ( 김은주 2015, 68). 새정치민주연합당헌 8조에는지역구여성의무공천비율을 30% 로규정하고있다. 2015년 4월 13일새정치민주연합공천혁신추진단 ( 단장원혜영 ) 은제20대국회의원선거후보자추천을위한심사기준 방법및경선방법을발표하면서여성후보자에게 15% 의가산점을부여할것을명시했다. 2015년 9월 7일에혁신위원회가발표한공천혁신안에서는여성, 청년, 장애인에게 25% 의가산점을부여하여현행기준인 20% 보다여성후보자가유리한기준이적용되도록했다. 그러나역대선거경험상가산점이여성후보의당선에미치는영향이크지않았기때문에 ( 김은주 2015, 78) 여성대표성확대에얼마나기여할수있을지에의문이제기될수있다. 다만 25% 의가산점은과거어느경선과비교해보아도가장높은수치의가산점이기때문에과거보다더많은비율의여성공천이이루어질수도있다.

125 70 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 < 표 Ⅲ-31> 새정치민주연합후보자심사가산 감산적용기준 대상규정비율비고 여성 +15% 중증장애인 +15% 장애인등록증제출 노인 +15% 청년 다문화이주민사무직당직자 10% 이상 20% 이하 +10% 당해선거일기준만 42 세이하 만 35 세이상 +15% 당해선거일기준만 35 세미만 +15% 다문화이주민기준은별도마련 +10% 전 현직중앙당사무직당직자및전 현직시 도당법정유급사무원중 4 년이상근무한자. 다만심사일로부터퇴직시한이 4 년이내인자 보좌진 +10% 8 년이상의당적유지와국회등록보좌진으로서 8 년이상의국회근무경력을가진자 공로자 +10% 1 급포상자 교육연수이수자 윤리심판원징계자 10% 이하 10% 이하 +10% 20 대총선첫적용 ( 이전에는적용대상이없었음 ) -10% 제명, 당원자격정지, 당직자격정지 직위해제 -5% 경고 공천불복경력 - -5% 공천신청후 ( 검증위원회또는공천관리위원회후보자로등록을필한자 ) 자격심사및공천심사와결과에불복 탈당하여무소속후보자또는타당후보자로출마한경력자 * 4 월 13 일발표된공천혁신추진단의심사기준 그동안공직선거법에서 2005년 8월부터권고규정으로지역구국회의원후보여성추천비율 (30% 이상 ) 을달성하기위해양대정당이마련한방안은많은아쉬움과한계가있었다. 이러한목표를달성하기위해이번 20대총선을앞두고새누리당보수혁신특별위원회는여성추천비율이 30% 에미치지못하는경우차등적으로보조금을감액할것을제안하였다. 새정치민주연합혁신위원회는여성의무공천 30% 를달성하기위해여성, 청년, 장애인에게 25% 의가산점을부여하고, 여성정치참여확대위원회를상설기구화하고공천관리위원회에서위원장을제외한위원의비율을남녀

126 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 71 동수로구성할것을제안하였다. 그러나 20대총선에서지역구여성추천비율 30% 를달성하기위해서는김은주 (2015) 가주장하듯새누리당보수혁신특별위원회안보다더징벌적인감액기준이필요하다. 양대정당이적극적으로지역구에여성후보를공천하도록하기위해서는보조금감액비율을획기적으로올릴필요가있다. 이에 20% 이상 30% 미만인경우에는보조금의 10% 를감액하고, 10% 이상 20% 미만인경우에는보조금의 20% 를감액하고, 10% 미만을추천한경우에는보조금의 30% 를감액할필요가있다. 여성후보자가산점의경우역대선거에서가산점이여성후보자당선에큰기여를하지못한것으로평가받아이에대한실효성에의문이제기되고있기도하지만기존에양대정당이부여한 10 20% 의가산점보다더많은가산점이부여된다면더많은여성정치인이공천을받고당선될수있을것으로사료된다. 따라서최소 25% 에서최대 35% 의가산점을부여할필요가있다. 2) 오픈프라이머리제도최근양대정당의국회의원선거공천방식을보면, 17대총선에서는상향식공천과하향식공천이지역에따라나누어이루어졌고, 18대총선에서는하향식공천이채택되었다. 가장최근에치러진 19대총선에서도하향식공천이주를이루었고부분적으로만경선이적용되었다. 따라서최근세번의총선에서하향식공천이주를차지하고있다고할수있다. 20대총선을앞두고새누리당김무성대표는하향식공천의문제점을지적하며완전국민경선제 ( 오픈프라이머리 ) 를새누리당의 20대총선전략으로도입할것을주장하고있다. 반면새정치민주연합은완전국민경선제보다는일부지역의전략공천을유지하면서상향식공천을채택하는방안을논의해오고있다. 이에중앙선거관리위원회는국민경선과관련하여개정안을발표하였는데, 국회교섭단체구성정당중어느하나의정당이라도참여하면해당정당에대해실시하며, 경선일은국회의원선거일전 40일이후첫번째토요일로하는등의내용을포함하고있다. 경선후보자등록은

127 72 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 경선일 10일전까지경선후보자명부를관할선거관리위원회에제출하고, 경선투표는읍면사무소및동주민센터등에설치하는방안을발표하였으나김무성대표와문재인대표가전화투표를통해경선을치르는국민안심공천제도를긍정적으로받아들임에따라구체적인투표방식이결정되는데는시일이더필요해보인다. 새정치민주연합공천혁신추진단은선거법개정으로오픈프라이머리가도입되지않는한, 기존 30% 의전략공천비율을 20% 이하로하향조정할것을제안한바있다. 혁신위원회나문재인대표역시총선승리를위해전략공천을배재하지않고있는상황이다. 20대총선에서완전국민경선제가시행될지는아직미지수이지만현재까지양대정당의공천방식논의를보면상향식공천이주를차지할것으로예상된다. 이에상향식공천또는완전국민경선제가여성공천자및당선자증가에어떤영향을미칠지, 상향식공천또는완전국민경선제가불가피하다면어떻게여성의정치적대표성을확보하면서시행할수있을지를논의해볼필요가있다. 이글리와카라우 (Eagly and Karau 2002) 가지적한바와같이많은유권자들이여성후보에대해선입견을가지고있거나여성보다남성이지도자에적합하다는인식을가지고있어개방적, 상향식공천방식이여성에게유리하지않을확률이높다. 그러나반대로소수지도자에의한공천이여성에게유리하다는보장도없다. 다만김원홍외 (2012) 의주장처럼민주적이고평등한정당문화형성목적을가진정치지도자가있다면여성에게유리할수도있다. 또한여성의정치의식이높고, 정당내세력화가이루어진경우에는상향식혹은개방형공천방식이여성에게유리할수있다 ( 김민정 2012, 43). 독일의경우연방하원여성비율이 33.9% 인반면, 여성정치참여가낮은영국하원의여성의원비율은 22.3% 로유럽국가의평균 22.6% 에미치지못한다는사실은이러한주장을뒷받침하고있다 ( 김민정 2012, 44). 한편 18대총선의경우, 여성후보자의상징성은약화된반면, 전문가와정당인공천경향이증가했다고평가된다. 서구에서상향식, 하향식조합공천방식이여성후보에게유리하다고알려진것과달리, 18대총선에서는

128 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 73 하향식공천이여성후보자의공천에유리하게작용하지않았다 ( 김민정 2009; 김원홍외 2012, 25에서재인용 ). 김민정 (2012) 은한국에서상향식공천제를정당민주화차원에서도입한것으로보았다. 그러나상향식공천제가정당내소수엘리트들의카르텔촉진, 당중간급활동가의역량약화, 당원과정당지도부관계의원자화등부정적영향을끼쳤다고평가받기도한다. 17대총선, 19대총선사례를보더라도상향식공천제는여성과같은신인이나지명도낮은후보에게원천적으로불리함을알수있다 ( 김원홍외 2012, 25-26에서재인용 ). 오픈프라이머리의도입에찬성하건, 그렇지않건이제도가여성에게불리하다는점에는대부분의학자들도동의하고있다. 오픈프라이머리도입시나타날수있는문제점으로지적되고있는현직효과, 동원선거나조직선거의문제, 선거비용증대등은모두여성에게불리한조건이기때문이다. ( 이정진 2015, 27-28) 19대총선에서는상향식보다는하향식공천이여성의정치적대표성강화에정의작용을하였고, 상향식공천은상대적으로조직력이약한여성후보에게불리한결과를낳았다. 그러나여성및신인에게가산점을부여함으로써, 여성의정치적진출에의장벽을낮추는결과를가져왔다. 따라서이러한부정적인측면들을수정하기위한당내합의와정당화에대한노력이당내에서강화되어야할것 ( 김원홍 2015, 47) 경선이라는공천은 17대총선에서도나타났고 19대총선에서도나타났듯이경선은여성들에게절대적으로불리하다. 경선이한국정당의민주화를위해서거스를수없는대안이라면여성과같이취약한위치에있는예비후보를위한대안이필요하다. 그대안이전략공천에서의여성의비율확정이다. 전략공천에서의여성의비율이확정되지않는다면결국경선은여성정치발전을위해서는받아들일수없는제도이다. 한편경선자체가정당민주화에긍정적인대안인가에대해서도한번생각해볼필요가있다. 이번선거에서도입된국민경선제도와모바일투표방식은그것이가지고있는긍정적인측면에도불구하고동원가능성및조직선거의가능성때문에많은논란을낳았다. 경선이대통령후보혹은단체장후보와같이광역혹은전국단위에서이루어지는선거의경우에는그것이가지는긍정적인효과가극대화될수있지만지역구단위에서이루어졌을경우부정적인효과가더욱나타난다. 국민경선제도가정당의민주화를위해서꼭필요하다면그제도의본질을왜곡하지않는방법에대해서심사숙고해야할시점이다. ( 김민정 2012, 66) 상향식공천제가하향식의폐쇄적공천보다민주적이라고하더라도여성과같은소수의대표성에는부정적인측면이많이있다. 이를위해서상향식공천제를시행하되부분적으로당지

129 74 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 도부에서공천을조정하는방식을결합하는것이필요하다. 소위 전략공천 과같이당의정치적이데올로기, 정책목표에부합하는후보를공천할수있는장치를마련할필요가있다. 세번째는설령공정한방식이라고하더라도일정기간동안에는여성들에게는할당제와같은적극적인우대조치가필요하다. 공정한경쟁만을목표로하게되면여성들과같은정치적신인들은경쟁에서질수밖에없다. 이러한점에서당내할당을정해두고할당의테두리내에서논의가전개되어야할것이다. ( 김민정 2012, 67) 새누리당김무성대표는완전국민경선제를주장하면서미국과같은현장투표가아닌전화투표를통해경선을치르는국민안심공천제도방식으로완전국민경선제를치를것을문재인새정치민주연합대표와합의한바있다. 완전국민경선제는앞서살펴본바와같이여성을비롯한소수자들에게불리하고현역국회의원및지역토호들에게유리한측면이있다. 김무성대표는 2015년 10월 7일이화여대초청강연에서전략공천을통해여성지역구후보자를선발하는방식은역차별우려가있고경선에서탈락한후보자들의불복이잦다는점을들어전략공천을통한여성후보선발에부정적인입장을보였다. 대신여성에게가산점을주고공정하게경선을치르도록하는방안이더적절하다고밝혔다. 새정치민주연합은비록완전국민경선제를도입하지는않을계획이나일부전략공천지역을제외하고는상향식경선을실시할예정이다. 혁신위원회가발표한공찬분야혁신안 (10차혁신안 ) 의주요내용을보면총선경선때안심번호도입시국민공천단만의투표결과를반영하고, 안심번호미도입시국민공천단 70%, 권리당원 30% 의투표결과를반영할것을제안했다. 대표성확대를위해경선에서과반득표가없을경우 1, 2위간결선투표를진행하며, 정치신인의경우 10% 의가산점을부여하고, 여성, 청년, 장애인가산점을현행 20% 에서 25% 로확대하는내용을담고있다. 반면선출직공직자가임기 4분의 3을못채운경우 10% 감점할것을제안하였다. 20대총선을앞두고공천제도개혁방안으로논의되고있는완전국민경선제의도입이나상향식공천제도확대는여러학자들이지적한바와같이정당정치의위축을야기할수있을뿐만아니라여성의정치적대표성을저해할수있다. 물론새누리당김무성대표가주장하는바와같이공천과

130 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 75 정의투명성, 공정성, 개방성을높이기위해완전국민경선제가강력한대안으로논의되는데에는일견타당성이있지만완전국민경선제또한적지않은문제점을안고있다. 완전국민경선제는정치신인과장애인, 여성등의사회적소수자에게불리한데반해기성정치인이나지역토호세력들에게유리하기때문이다. 장기적으로는당원의정당정체성을약화시켜정당정치의기반을훼손할수있다 ( 김은주 2015). 특히여성의대표성과관련하여완전국민경선제의도입은여성할당제강화를통한여성대표성확대라는기존의전략에대한전면적인재검토를요구할수밖에없다. 완전국민경선제는후보선출의권한을국민과당원에게맡겨경쟁을통해후보자가결정되는것이므로여성할당제와같이여성에게후보자의일정비율을보장하는제도와의충돌이불가피하다. 따라서완전국민경선이나당내경선의전면적실시에앞서양제도간의제도조합에대한고민이요구된다 ( 김은주 2015). 결국제20대국회의원선거에서여성의대표성확대는지역구여성할당제의강화에달려있다. 여성할당제의성과가지방선거와달리국회의원선거에서낮은이유는바로지역구여성할당제실효성확대를위한보완적제도의도입부재에있다 ( 김은주 2015, 54). 따라서 20대총선에서완전국민경선제도입및상향식공천제도확대가이루어질경우여성지역구후보추천비율 30% 미달시보조금을파격적으로삭감하는방안을도입하고, 여성후보자에대한가산점을현행보다대폭증가시켜야한다. 구체적으로여성지역구후보추천비율이 20% 이상 30% 미만인경우에는보조금의 10% 를감액하고, 10% 이상 20% 미만인경우에는보조금의 20% 를감액하고, 10% 미만을추천한경우에는보조금의 30% 를감액할필요가있다. 또한그동안양대정당이여성후보에부여한 10 20% 의가산점보다더많은수치인 25 35% 의가산점부여를고려할필요가있다. 라. 선거구제도의효과 기초의회선거에서의남녀당선자비율을분석한결과는 < 표 Ⅲ-32> 와같다. 기초의회성별비율을살펴보면, 2006년여성당선자비율 (4.4%) 에비

131 76 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 하여 2010년에는 10.9%, 2014년 14.6% 로각각 6.5%p, 10.2%p 증가하였음을알수있다. 이는 2010년지방선거에서지역선거구후보자공천에대한여성후보의무공천이도입되면서지역구의원의여성비중이높아진것때문으로유추할수있다. 이를통하여, 각정당이지역선거구후보공천에있어서여성할당제의도입취지를어느정도이해하고이를수용하려했음을알수있다. < 표 Ⅲ-32> 기초의회선거남녀당선자비율 ( 단위 : 명, %) 연도 남성당선자 ( 비율 ) 여성당선자 ( 비율 ) (95.6%) 110(4.4%) (89.1%) 274(10.9%) (85.4%) 369(14.6%) 자료 : 중앙선거관리위원회 각년도지방선거결과 < 표 Ⅲ-33> 은선거구크기별여성당선자배출선거구수이다. 이를통하여 2010년부터도입된기호자율배정제의효과를알수있다. 2006년 2인선거구의여성의원배출율은 9.7%, 3인 11.3%, 4인 12.8% 에서 2010년 2인선거구의여성의원배출율은 17.7%, 3인 33.9%, 4인 20.8%, 2014년 2인 23.9%, 3인 39.7%, 4인 37.9% 로매년증가한것을확인할수있다. 이를통하여기호자율배정제도입은여성의정치적대표성을향상시킨유의미한진전이라할수있으며, 또한보편적인선거제도의변화인중선거구제도입이여성할당제와결합하였을시의효과를보여준다고할수있다. 여성당선자배출선거구의증가와관련하여, 2010년기초의원선거에서의주요특징은여성공천후보기호의 가 비율이높아진점이라할수있다. 복수후보를공천한정당이여성후보에게기호 가 를배정한비율과공천인원의기대확률간의비교를확인하면, 2인공천선거구의경우 22%, 3인공천선거구의경우 33% 높은수준으로, 여성의원배출선거구비율과비슷한수준임을보여주고있다.

132 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 77 연도 선거구 < 표 Ⅲ-33> 선거구크기별여성당선자배출선거구수 2 인 3 인 4 인 여성당선선거구 여성의원배출선거구비율 선거구 여성당선선거구 여성의원배출선거구비율 선거구 여성당선선거구 ( 단위 : 곳, %) 여성의원배출선거구비율 자료 : 중앙선거관리위원회 각년도지방선거결과데이터분석 선거구크기별여성당선자의비율별분포현황을살펴보면 < 표 Ⅲ-34> 와같다. 전반적으로 2006년여성당선자비율이 0% 인선거구는 921개, 25% 의경우 5개, 33.3% 의경우 40개, 50% 의경우 59개로여성당선자비율이전체적으로낮다는것을알수있다. 이에비하여 2010년여성당선자비율이 0% 인선거구가 791개, 25% 가 3선거구, 33.3% 가 114선거구, 50% 가 106선거구, % 가 16선거구, 100% 가 1선거구이며, 2014년의경우 0% 가 721선거구, 25% 가 9선거구, 33.3% 가 122선거구, 50% 가 131선거구, % 가 31선거구, 100% 가 20선거구로나타났다. 즉, 선거가진행됨에따라여성당선자비율분포가점차증가한다고할수있다. 구체적으로, 2006년도의경우 2인선거구의여성당선자비율분포가 0% 인경우는 551선거구로가장많으며, 50% 가 59선거구이며, 3인이상의경우 0% 가 336선거구, 33.3% 가 40선거구, % 가 3선거구, 4인이상의경우 0% 가 34선거구, 25% 가 5선거구로나타났다. 2010년도의경우 2인선거구의여성당선자비율분포가 0% 인경우가 517선거구, 50% 가 104선거구, 100% 가 7선거구이며, 3인이상의경우 0% 가 255선거구, 33.3% 가 114선거구, % 가 16선거구, 100% 가 1선거구, 4인이상의경우 0% 가 19선거구, 25% 가 3선거구, 50% 가 2선거구로나타났다. 2014년의경우 2인선거구의여성당선자비율분포가 0% 인경우가 466선거구, 50% 가 129선거구, 100% 가 17선거구이며, 3인이상의경우 0% 가 237선거구, 33.3% 가 122선거

133 78 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 구, % 가 31선거구, 100% 가 3선거구, 4인이상의경우 0% 가 18선거구, 25% 가 9선거구, 50% 가 2선거구로나타났다. < 표 Ⅲ-34> 선거구크기별여성당선자분포현황 ( 단위 : 명, %) 연도선거구규모 0% 25% 33.3% 50% % 100% 전체 인 인 인이상 합계 인 인 인이상 합계 인 인 인이상 합계 주 : - 해당사항없음을의미함자료 : 중앙선거관리위원회 각년도지방선거결과데이터분석 결과적으로, 2006년부터 2014년까지의기초의원선거에서선거구크기별여성의원당선율을보았을때선거구의크기가커질수록여성당선비율이높을것이라는중선거구제의기대효과는확인되지않았다고볼수있다. 이는 4인이상의선거구가상대적으로적고, 도시에비하여농촌에분포되어있어여성의출마기회가적은데서기인한현상이라할수있다. 농촌지역선거구크기별여성당선자의비율별분포현황을살펴보면 < 표 Ⅲ-35> 와같다. 전반적으로 2006년여성당선자비율이 0% 인선거구는 237선거구, 25% 의경우, 2선거구, 50% 경우, 3선거구, % 는 3선거구로여성당선자비율이전체적으로낮다는것을알수있다. 이에반하여 2010년여성당선자비율은 0% 가 233선거구, 25% 가 2선거구, 33.3% 가 6선거구, 50% 가 2선거구, % 가 1선거구이며, 2014년의경우, 0% 가 202

134 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 79 선거구, 25% 가 2선거구, 33.3% 가 19선거구, 50% 가 6선거구, % 가 2 선거구, 100% 가 1선거구로나타났다. 즉, 농촌지역에서선거가진행됨에따라여성당선자비율분포가점점증가한다고할수있다. 구체적으로 2006년도의경우, 2인선거구의여성당선자의비율분포가 0% 인경우가 119선거구로가장많으며 50% 가 3선거구이며, 3인이상의경우 0% 가 104선거구, 33.3% 가 3선거구, 4인이상의경우 0% 가 14선거구, 25% 가 2선거구로나타났다. 2010년도의경우, 2인선거구의여성당선자비율분포가 0% 인경우가 120선거구, 50% 가 2선거구이며, 3인이상의경우 0% 가 101선거구, 33.3% 가 6선거구, % 가 1선거구, 4인이상의경우 0% 가 12선거구, 25% 가 2선거구로나타났다. 2014년의경우, 2인선거구의여성당선자비율분포가 0% 인경우가 85선거구, 50% 가 5선거구, 100% 가 1선거구이며, 3인이상의경우 0% 가 85선거구, 33.3% 가 19선거구, % 가 2선거구, 4인이상의경우 0% 가 9선거구, 25% 가 2선거구, 50% 가 1 선거구로나타났다 < 표 Ⅲ-35> 농촌지역선거구규모별여성당선자분포 ( 단위 : 명, %) 0% 25% 33.3% 50% % 100% 전체 2인 인 인이상 합계 인 인 인이상 합계 인 인 인이상 합계 주 : - 해당사항없음을의미함자료 : 중앙선거관리위원회 각년도지방선거결과데이터분석

135 80 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 마. 소결 본절에서는지역구여성할당제의무화, 비례대표의석확대, 경선제도변경, 선거구제도개편이국회에서의여성의정치적대표성에미치는영향을분석하였다. 첫째, 지역구 30% 여성할당제의의무화가 20대국회의원선거에서의여성대표성에미치는효과를보면, 19대총선에서 19명이었던지역구여성의원이 20대총선에서 59명으로 3배이상증가하는것으로예상된다. 이러한추정은 19대총선에서동일한수의지역구후보가등록되고이중 30% 인여성후보중 19대총선과동일한여성당선율 (41%) 이 20대총선에서도적용된다고가정한결과이다. 그러나 59명은 19대총선전체지역구당선자수인 243명중에서 24.3% 에불과하다. 실질적으로국회에서여성의정치적대표성이증대되기위해서는여성후보자공천비율뿐만아니라여성당선자비율도증가해야한다. 지역구여성의원비율이 30% 에도달하는시점을시뮬레이션분석한결과, 지역구여성할당제의무화를가정한경우 2056년총선에서지역구여성의원비율이 30% 에도달하게됨을알수있었다. 만일지역구여성할당제의무화를가정하지않는경우에는그보다 8년후인 2064년이되어서야지역구여성의원비율이 30% 에도달하게되는것으로추정되었다. 따라서지역구여성할당제의무화는당장 20대총선에서지역구여성당선자를 3배이상증가시킬뿐만아니라지역구여성의원비율 30% 시기를 8년앞당기는것으로볼수있다. 둘째, 비례대표의석확대가국회에서의여성의정치적대표성에미치는효과를분석하기위해중앙선거관리위원회, 정의당이제안한비례대표확대방안을적용한시뮬레이션을실시하였다. 중앙선거관리위원회안과같이총의석을 300석으로유지하고지역구대비비례대표비율을 2:1로가정한경우에여성의원비율은 21.6% 가될것으로추정되었고, 총의석을 360석으로증가시키고지역구대비비례대표비율을 2:1로가정한경우에는여성의원비율이 21.9% 가될것으로예측되었다. 이는여성의원이전체의석의 15.3% 를차지한현행제도 (19대총선 ) 보다 %p 높은방식임을알수있다. 니마이어방식의독일식정당명부제를적용할경우여성의원비율은 28.9% 로현행방식은물론이고중앙선거관리위원회안과정의당안보다높았다. 따라서네가지방식중여성이정치적으로가장많이대표될수있는

136 Ⅲ. 선거제도현황및효과성분석 81 비례대표의석확대방식은독일식정당명부제라할수있다. 셋째, 가산점및추천보조금제도나오픈프라이머리와같은경선제도변화도여성의정치적대표성에영향을미칠수있다. 20대총선을앞두고새누리당은여성추천비율이 30% 에미치지못하는경우차등적으로보조금을감액할것을검토중이며, 새정치민주연합은여성에게 25% 의가산점을부여할것을검토중이다. 이러한방안은더많은여성이공천을받고, 나아가국회에서의여성의원비율을늘리는데목적이있다. 그러나 20대총선에서지역구여성추천비율 30% 를달성하기위해서는보다강도높고적극적인기준을적용해야할것이다. 보조금의경우감액비율을 20% 이상 30% 미만일때보조금의 10% 를감액하고, 10% 이상 20% 미만일때는보조금의 20% 를감액하고, 10% 미만을추천한경우에는보조금의 30% 를감액할필요가있다. 여성후보자가산점의경우실질적인효과를발생시키기위해서는기존에양대정당이부여한 10 20% 의가산점보다더많은 25 35% 의가산점이부여될필요가있다. 한편새누리당이도입을검토중인오픈프라이머리나새정치민주연합이검토중인상향식공천의확대는일반적으로여성과같은소수자에불리한것으로지적되어왔다. 그러나 20대총선에서오픈프라이머리도입및상향식공천의확대가불가피하다면여성추천비율미달시보조금을대폭삭감하고여성후보자에게기존에부여한것보다큰폭의가산점을부여함으로써여성의대표성약화를최소화해야할것이다. 넷째, 현행소선거구제에서중선거구제로의변화가여성의대표성변화에미치는영향을추정해보기위해, 2006년부터 2014년까지의기초의원선거에서선거구크기별여성의원당선율을분석해보았다. 그러나선거구의크기가커질수록여성비율이높을것이라는중선거구제의기대효과는확인되지않았다. 이는 4인이상의선거구가상대적으로적고, 도시에비하여농촌에분포되어있어여성의출마기회가적은데서기인한현상이라할수있다. 그러나선거년도에관계없이선거구규모별여성당선자비율을보았을때 2인선거구보다는 3 4인선거구에서여성의원비율이높게나타났고기호자율배정제가도입된 2010년기초의원선거부터는선거구크기에따른당선자비율격차가더크게나타났다는사실은현행소선거구제가여성의대표성을충분히반영하지못하고있음을보여준다.

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138 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 1. 스웨덴 벨기에 독일 프랑스 미국 일본 208

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140 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 스웨덴 12) 가. 스웨덴의정치와여성 1) 국가의성격과여성정치 북구국가는대부분여성의정책결정기구에의높은참여율을보여주는등, 남녀평등을모범적으로실천하고있는지역으로유명하다. 이러한배경에는여러가지요인이존재하는데그중하나가국가의적극적인남녀평등실현노력이다. 이들국가는남녀평등의문제를여성만의문제가아니라국가전체의문제로생각하고있다. 국가가성평등정책추진의중요한행위자인것이다. 국가가이렇게적극적으로나설수밖에없는것은인구밀도가낮아노동력이부족하여남성만으로는산업전반의활성화를기대하기어렵기때문이다. 당연히여성의적극적인경제활동이국가경제의기반일수밖에없다. 따라서국가에서는여성노동력을적극적으로활용하기위해서여성이사회활동을하는데어려움이없도록적극적인지원을하고있는것이다. 또한이미오래전부터여성들이사회활동을해왔기때문에사회적주체로서적극적으로가정밖에서활동하고의견을내고있기때문에사회각분야에서여성의참여가높다. 한편스웨덴은조합주의적국가이다. 다양한이익들이사회적으로잘조직되어있어서이렇게조직된집단의이익은국가정책기구에직접적으로영향력을행사하는통로가마련되어있다. 의회를통해서도국민전체의이익이대표되지만조합및집단을통해서도이익이대표된다. 국가는정책결정과정에서직접나서기보다는실무위원회를소집하여활동시킴으로써정책결정을위한자문을얻는다. 이위원회에는특정문제와관련된다양한이익집단과조합및단체관계자들이위원으로위촉되어각자의입장에서의논하게되어있다. 이런의미에서스웨덴은갈등해소를위한규칙과법규의결정에있어합의를중시하는합의체민주주의제도를지닌자유민주주 12) 스웨덴사례연구는김민정 ( 서울시립대학교국제관계학과 ) 교수가집필한부분임을밝힙니다.

141 86 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 의국가라고할수있다. 이런제도하에서사회단체는조합주의국가에편입된다. 제도내로편입되지못한의견을가진집단들이거의없기때문에폭력과항의에의존하는주장은찾아보기힘들다 (Joyce 1989, 139). 스웨덴사회는합의를강조하고갈등의조정을강조하기때문에의회제도밖의정치적인활동은사실상효과적이지못하다. 효과적이지않기때문에이러한방법으로의견을주장하는일은거의없으며페미니스트단체들도국가를통해서의견을표출하고이익을추구한다. 이렇게조합주의적운영이가능한것은우선국가를억압적이거나강제력을행사하는기구로인식하기보다는사회적인가치를배분하는기구로여기며좀더나아가국가가행하는가치의배분이공정하다는국가관으로부터출발하기때문이다 (Elman 1989, 239). 따라서사회의이익집단들은기본적으로국가의배분행위가공정하다는판단하에국가의정책결정에반대하기보다는따르기로결정하는경향이강하다. 이는정책결정과정자체가개방적이기때문에사회집단들의다양한의견을수용할기회가많다는것을의미한다. 이는정부의정책결정과정에있어서정부의직접적인정책결정이중심적인요소가아니라정책결정을위해모인다양한위원회가실질적인정책결정의핵심임을의미한다. 스웨덴은여야를막론하고대부분의정당대표와각사회이익집단들의대표로구성된이런위원회에서중요한정책을결정한다. 따라서사회각계각층의의견은선거뿐만아니라수시로만들어지고모이는이런기회에표현되고정책결정이이루어지는것이다. 따라서여성들도자신의권익을주장하기위해반제도적인수단을사용하기보다는정부의공식적인기구를통해권리를주장하는데익숙해있다. 유럽의다른국가, 특히프랑스의여성운동이정치제도와일정한거리를두고전개되었던것과상반되게, 북구의여성운동은정부를통해서여성문제해결과권익주장을하려는경향을보이고있는것이다 13). 스웨덴의여성들은 13) 북구여성운동의이런성격은두가지상반된평가를받고있다. 하나는부정적인평가로여성이의존하는대상이남편에서국가로바뀌었을뿐종속현상은지속되고있다는것이고다른하나는긍정적인평가로국가의정책이일반적으로여성의지위향상을가져왔으며여성들을동원하고그들의주장과정치적영향력을증대

142 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 87 국가가사회에팽배해있는부정의를조정할책임이있으며적극적으로남녀평등을이루어야한다 고생각하고있는것이다 (Bystydzienski 1994, 56). 스웨덴여성의참정권은 1862년부터시작되었다. 물론초기에는중앙정치에의참정권은인정되지않았고지방수준의선거에만참정권이인정되었다. 1921년에중앙정치에의참정권도완전히인정받았다. 여성이의회에대표로선출되는피선거권은 1919년부터부여되었고최초의여성의원은 1921년선출되었다. 당시여성의원비율은 1.3%(5명 ) 였다 14). 첫여성장관은 년의경제무임소장관인카린코크린드버그 (Karin Koch-Lindberg) 이다. 이를시작으로최근에는여성장관이의회의 50% 를차지하고있다. 2) 사회활동에적극적인스웨덴여성스웨덴에는오래전부터여성들이사회활동을해왔기때문에여성경제활동인구가많고교육에있어서도남녀차별이없다. 오히려오래전부터여성이남성보다더많은교육의혜택을받아왔다. 1930년대서구의국가대부분이여성의사회활동에많은제약을두었던반면, 북구, 특히스웨덴은여성의사회활동을적극권장하였다. 국가는여성인력활용을위해육아및사회보장제도등제도적지원을적극적으로시행했으며, 교육에있어서도동등한피교육권을인정하였던것이다. 스웨덴의경우 2012년기준고등교육을받는남녀의비율은차이가거의없다 15). 한편 44세이하에서대학교육이상받은비율은여성이 89% 이고남성은 86% 로여성고등교육자가더많은것으로나타났다. 시킬수있는새로운자원을확보해주었다고평가하는것이다 (Wilson E). 1989; 이건정 1992 참조 ). 14) wwww.db-decision.de/core/sweden.htm 일검색 15) 여성비율이 86.5%, 남성비율은 87.3% 년도.(Human development report 2014)

143 88 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 < 표 Ⅳ-1> 남녀교육수준비교 (25 세 -64 세 ) 25-44세 여성남성여성남성여성남성 의무교육 대학교육 그이상 정보없음 합계 (%) 합계 (1,000명) 1,177 1,232 1,193 1, , 세 여성남성여성남성여성남성 의무교육 대학교육 그이상 정보없음 합계 (%) 합계 (1,000명) ,121 1,138 1,203 1,223 출처 : Register of Education, Statistics Sweden:SCB 2014 재인용 1970년대말에이미스웨덴여성의 90% 는어떤형태로든사회활동을하는것이바람직하다고여기는것으로나타났다 (Joyce 1989, 143). 최근통계에의하면여성경제활동인구가운데실질적으로경제활동에참여하고있는여성은 60.2% 로남성 68.1% 에비해서조금뒤쳐진정도이다 (Human Development Report 2014). 기본적으로많은여성들이이렇게사회활동을하고있기때문에정치영역에참여할만한여성들역시잠재적으로많이보유하고있다고할수있다. 여성들은자신과관련된다양한단체에가입하여직업인으로서의자신의이익을위해어떤형태로든정치에참여하는경험을가져왔기때문이다. 스웨덴의가장중요한노동조합인 LO(Landsorganisationen) 의여성조합원은 1945년

144 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 89 7% 에불과하였으나 1980년대에는 40% 에달했고, 1990년대에와서는노동조합의집행부에만 27% 를차지하는놀라운성장을보이고있다. 또한 2013년통계에의하면, TCO(the Confederation of Professional employees) 의집행부에여성이 53% 로남성보다많으며, 부분별위원장에도여성이 57% 로남성을앞서고있는것으로나타났다. 물론 TCO의경우, 회원구성비가남성 39% 에여성 61% 로여성이훨씬많기는하다 (SCB 2014). 전문직고용인노조이기때문에일반노조와는달리여성이많은것으로나타나서스웨덴에서전문직부분에서는여성의진출이훨씬많다는것또한알수있다. 이렇게활발한여성들의사회참여는여성들로하여금단체활동의경험을축적시키고, 여기에노조내여성의영향력이강화되면서정치적으로영향력을행사할수있는통로역시마련된것이다. 또한많은여성들은직업중심의단체활동을하면서여성단체에가입하여여성운동을하고있기도하다. 그리고대부분의여성단체는정당과직간접적으로연결되어있다. 정당은이들단체들을통해많은여성정치후보자들을충원하고있으며, 여성단체는이들후보여성들을발굴하고교육하며, 입후보시적극적으로지원하고있다. 물론정당과연결되지않은단체들도있으나, 이들단체의영향력도정치적으로무시하지못한다. 스웨덴의경우 1884년에창설된프레데리카브레메르연맹 (Frederika Bremer League) 의경우, 평등을위한적극적인활동을고무시키는압력단체로활동중이다. 3) 정당제도와선거제도스웨덴정치의세번째특징은정당이정치제도의중요요소라는점이다. 정당은이익집단의정치적의견표출의통로가되며이익집단들의이익을집약하여정책화하는역할을하고있어서정책결정에상당한영향력을행사한다. 스웨덴의여성의정치참여가세계적으로유명한이유는선거제도와도밀접한관련이있다. 다당제와명부식비례대표제는양당구도의소선거구다수대표제에비해여성후보자의당선에훨씬유리한영향력을미친다. 명부식비례대표제는정당이명부를작성하고유권자는이명부에투표를하기

145 90 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 때문에정당이의지만있다면명부에여성을많이배치하는것은소선거구다수대표제보다훨씬용이하다. 소선거구가다수대표제의경우에는유권자가직접후보들에게투표하기때문에인지도가낮은후보의경우에는아무리자질이좋아도당에서공천하기어렵다. 그렇기때문에소선거구다수대표제는기성정치인에게유리한제도인반면비례대표제는여성과같은정치신인들에게유리한제도라고할수있다. 스웨덴에서근대적정당제도가정착된것은 1920년대초부터이다. 이때부터스웨덴에는사민당, 좌파정당, 온건파, 자유당과중도파, 민주당, 기민당의 7개정당이있었다. 1988년에는녹색당이합해져서중요정당 8개로구성된다당제이다. 당내민주주의가정착되면서정당의후보지명은분권화되어, 당원이라면누구나공개회의에서다른당원을후보로지명할수있다. 또한시간이지나면서정당의후보지명에있어외부의다양한이익집단및단체들그리고당내여성조직과페미니스트그룹들도점점중요한역할을수행하게되었다. 특히스웨덴의유권자는개별후보보다는정당에투표하는경향이강하다. 물론선호투표가가능하지만대부분의경우에는정당의명부순위에따라서당선이결정된다. 따라서정치신인과같이잘알려져있지않은후보도공천을받게되면다수대표제에서와같은불리함을겪지는않는다. 후보지명과후보의명부는주로정당이결정하는데정당들은당내여성조직및페미니스트그룹들의영향을받아서, 또법제도에따라서여성에게일정비율을공천하고있다. 총선은 4년에한번씩 9월 3번째일요일에이루어지고같은날에지방의회와시의회선거도있다. 스웨덴은연방제국가로서 23개의지역 (län) 과 288개의시로구성되어있다. 각각의단위에는의회를가지고있고지방자치단체에는지방의회에서임명한지방정부를가지고있다. 남녀의투표율은매우높아서 90% 에가깝다. 스웨덴의선거제도는혼합형인데전체의원 349명중 310명은선호투표를가미한정당명부식비례대표제도이며 29개의선거구별로투표가진행된다. 나머지 39석은전국을하나의선거구로다시합산하여각정당이선거구에서획득한득표율을합하여전국득표율을만들고이를통해서우선배정된 310석에서의비율과전국득표율의차이를 39석의조정의석으로배분

146 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 91 한다. 조정의석을할당받은정당은의석이배정되지않은 비교숫자 가큰주에추가배정하게된다. 지방의회선거에서도원칙적으로동일한방식을통해정당에의석을배정한다. 다만광역의회의경우 3% 이상득표정당에의석을배정하고, 기초의회의경우최소득표요건이없다. 또광역의회에는상설의석이 90% 이고, 보정의석이 10% 이다. 그리고기초의회에는보정의석이없다. 의석의배분은각정당이각선거구에서얻은득표율에따라서비례적으로배분되는데동트방식 (d'hondt method) 이아닌수정된생레게방식 (Sainte- Laguë method) 을기준으로배분된다. 이방식은동트방식보다중소정당에유리하다고알려졌다. 또한의석배분에는어페런트먼트 (apparentement) 를사용하는데이방식은한정당이배분받은의석에사용한득표율을빼고남은득표율을미리연계된다른정당에게넘겨주는방식이다. 정당이많고기본적으로연립내각을구성하기때문에어페런트먼트방식은정당들간의연립의근거가된다. 의석배분에서가장중요한것은선호투표인데후보개인이얻은선호투표가일정한표를넘게되면그것으로후보는당선될수있다. 다수대표제의방식을비례대표에가미한방식이다. 두번째는각정당의명부에서후보가차지한위치이다. 선호투표로당선되기위해서는중앙의회선거에서는후보가얻은개인선호득표가소속정당이얻은전체득표의 8% 를넘을때이며지방선거와유럽의회선거에서는 5% 를넘을때명부의순위에관계없이당선된다. 중앙의회선거구획정은인구비례와자연적경계를존중하여이뤄진다. 기본적으로 1개주가한개의선거구를이루지만, 인구가비교적많은스톡홀름 (Stockholm), 말뫼 (Malmö), 예테보리 (Göteborg) 같은큰도시는독립된하나의선거구를이루고, 스코네 (Skåne) 와베스트라예타란드 (Västra Götaland) 와같이인구가많은주는인구비례에따라여러개의선거구로나뉜다. 요트란트 (Gotland) 와같이 2석을뽑는선거구로부터스톡홀름주 ( 스톡홀름시제외 ) 처럼 38명을뽑는큰선거구에이르기까지선거구의크기는다양하다. 시는전국에 290개가있으며스톡홀름은가장큰시로거주민이 758,311명이다. 가장작은시정부는 2,652명밖에안되는거주민을가진브루즈 (Borås) 시이다.

147 92 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 시정부의평균주민수는 15,000명정도이다. 스웨덴은일찍부터여성의사회활동참여가활발하였고, 국가의가치배분적성격과조합주의적문제해결방식은여성들로하여금시민단체및노조활동참여등을통해획득한사회의중요구성원으로서의지위와능력을국가라는제도적도구를통해문제를해결하려는경향성을더욱강화시켰으며그문제해결능력도키우도록하였다. 이와더불어선거제도역시정당명부식비례대표제를실시하고있어서, 정당의후보자충원및공천에서여성의비율증대에있어중요한역할을수행하고있다. 이렇게여성들혹은여성단체들이여성의권익을대변하고국가를통하여사회적가치의배분에적극적으로참여하는과정에서여성단체는독립적으로든정당과밀접한관계를형성하든간에더많은여성이공직자로선출되도록영향력을행사하고있다. 나. 스웨덴여성의정책결정과정및공직에의참여 1) 선출직 스웨덴의회의여성비율은다른국가들에게좋은표본이된다. IPU에보고된국가들가운데여성의비율이가장높은의회를가진국가가운데하나가바로스웨덴으로여성비율이 43.66% 이다. 전체 349명의의원가운데여성의원이 152명이다. 이숫자는 1971년이래로 3배가까이증가한숫자이다. 물론 IPU 통계에의하면스웨덴보다도여성의원비율이높은국가가르완다, 볼리비아, 쿠바, 세이셀이있지만스웨덴은 1990년대이후로지속적으로 40% 가넘고있으며법적인강제조치없이여성의원비율이높은국가로서관심을집중시킨다. 뿐만아니라여성의원들은수적으로다수일뿐만아니라의회내활동에있어서도상당히성평등적으로활동하고있는데그것은그들이활동하고있는상임위원회를보면알수있다. 이들여성의원들은상임위원회활동에있어서전통적으로여성의영역이라고생각되어지는영역에한정된것이아니라남성적인영역으로인식되어온분야에까지활동범위를확장하고있어서수적으로평등할뿐아니라활동에있어서평등

148 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 93 이이루어졌다고할수있다. 외교, 정의및법사위원회그리고사회보장들의분야에서여성의원들이많이활동하고있다. 또한스웨덴의회의대변인역시여성이다. 다른국가의경우, 수적으로는법적할당제의도입으로여성의원비율이늘고있지만의회내활동에있어서세력화되지못하고여성의원들대다수가초선의원이며상임위원회활동에있어서도뒤쳐져있는것에비해서스웨덴의여성정치세력화는주목할만하다. 지역의회의경우에도이와비슷하다. 지난 2010년선거에서전체지역의회의원 1,662명가운데여성의원은 789명이당선되었다. 한편시의회의경우에도이와크게다르지않다. 지난선거에서여성의원은전체 12,969석가운데 43% 인 5,592석을차지하였다. 지방의회의원에있어서도유럽연합국가들가운데가장많은여성의원을가지고있는셈이다. 유럽의회의경우에는스웨덴에배당된의석이 20석인데여성의원이 11명선출되어서과반수다. 출처 : ( 일검색 ) [ 그림 Ⅳ-1] 스웨덴유럽의회남녀의원비율변화

149 94 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 출처 :IPU 자료 ( 일검색 ) 를토대로저자가작성함 [ 그림 Ⅳ-2] 스웨덴하원여성의원비율의변화 출처 : Swedish Parliament:SCB 2014 재인용 [ 그림 Ⅳ-3] 스웨덴의회남녀의원비율변화 스웨덴하원의원비율변화를보면스웨덴하원에서여성의원이처음으로당선된것은 1921년이며, 5명이당선되었다. 1950년까지미미한증가를보이다가이후서서히증가하기시작하여 1968년에 15% 에도달하였고, 특히 1985년에서 1988년에급속한증가를보였으며 1991년과 1994년에도급속한증가를보였다. 첫번째급속한증가를보인시기는뒤에서자세히보겠지만, 스웨덴이당내할당및다양한여성참여증진정책을마련한시기이며, 1994년에는큰정당들이선거명부에서여성할당제를명문화한시기이다. 사실상스웨덴의여성정치참여확대는선거명부에서할당으로이루

150 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 95 어졌다기보다는당내에서정당지도부및정책결정과정에할당을시작한 1980년대에그전기가마련되었고선거명부에서의할당은이러한여성정치참여확대분위기를유지하기위한전략이었다고해석해야할것이다. < 표 Ⅳ-2> 의회상임위원회여성의원비율의변화 주택 / 내무 보건및복지 교육 노동시장 산업 국제관계 법무 문화 환경및농업 사회보장 교통 헌법 세무 재정 국방 시민법 * 합계 출처 : SCB 2014 * 시민법위원회는 2006 년해체됨 지방의회에서의여성의원비율역시스웨덴이다른국가들에비해서상당히높다. 스웨덴국회의원들가운데상당한비율이시의회의원으로부터정치적경력을시작하여지역의회, 중앙의회로나가는경향성을보이고있다. 시의회에서여성의원비율이높다는것은그만큼여성정치인의풀이많다는것

151 96 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 을의미한다. 지방의회가진정으로정치적교육의산실인것이다. 시의회의원의여성비율도상당히높으며, 2010년에구성된시의회여성의원비율은 43% 에이른다. < 표 Ⅳ-3> 시의회및지역의회여성의원비율의변화 여성남성합계 여성의원비율 변화 지역의회 , 시의회 5,582 7,387 12, 출처 : General-elections-results/Aktuell-Pong/12275/( 검색일 ) 2014년지방선거에서는 5,901명의후보자가입후보하였는데그중여성은 45.2% 에이르렀다. 그런데시의원후보및시의원의여성비율은높아서거의과반수이지만아직도시의회의장과부의장직에는그다지여성이많지않다. 시의회의장 16) 이여성인경우는많지않아서 2006년통계에의하면여성시의회의장은 27% 이며부의장은 32% 정도이다. 2010년에는여성시의장은 33%, 여성부의장은 41% 였다. 여성시의회의장의비율이꾸준히증가하고있지만시의회여성의원비율에비하여는아직낮다. 그렇기때문에폴크 (Folke) 와릭큰 (Rickne) 은시의회에서는남녀동등한참여는이루어지고있지만남성지배자체가변한것은아니라고논평했다 (Folke and Rickne 2011). < 표 Ⅳ-4> 시의회와카운티의회의장에서의남녀비율의변화 시의회 지역의회 33 출처 : Statistics Sweden 2014, ) 한국과달리스웨덴은시정부가의원내각제인적인형태를가지고있다. 즉시의회의다수연정이의장을선출하고그의장이시정부의행정을담당한다.

152 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 97 2) 임명직임명직의경우역시스웨덴여성은거의 50% 가대표되고있다. 중앙행정부뿐만아니라각급지방자치단체의정부에도여성각료를많이볼수있다. 우선중앙행정부의경우에는여성장관이전체의 54% 를차지하고있다. 1985년만해도내각여성장관비율은 25% 에그쳤지만 2000년에오면서 50% 를넘고있다. 이들각료들은전통적여성영역뿐만이아니라남성의분야로여겨지던외교, 법, 커뮤니케이션, 농업정책분야를책임지고있다. 지방정부의경우에도지난 20년동안꾸준히여성각료의수가증가하여이제거의과반수에이르고있다. 지역정부의경우에는지역마다조금씩차이가있어서 20% 에서 50% 까지다양하지만전체적으로여성의비율이높아지고있다. 뿐만아니라고위공무원의경우에도 1985년에는 11% 에그쳤던여성비율이이제 67% 까지높아지면서스웨덴행정에서여성들이그중심에서게되었다. < 표 Ⅳ-5> 스웨덴내각여성비율의변화 여성 남성 여성 남성 여성 남성 장관 차관 고위공무원 출처 : SCB 2014 스웨덴의정책결정과정에중요한역할을하는것은위원회이다. 위원회에서의여성비율을높이기위해서스웨덴은 1990년대에들어오면서꾸준히노력해왔다. 1992년부터목표를설정하고향상시켜왔는데, 1992년 30%, 1995년 40%, 1998년에는동등대표를목표로설정하였다 (Ministry of Industry, Employment and Communications 1999). 이후로많은여성위원을임명해왔다. 현재중앙정부수준에서는여성이 44% 임명되었고지방수준에서는 40%

153 98 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 가임명되었다. 위원장의경우에는아직여성이적은데 2013년통계에의하면여성위원장은전체의 37% 이다. < 표 Ⅳ-6> 위원회여성위원비율변화추이 중앙 지방 % 15% % 22% % 27% % 27% % 29% % 34% % 40% % 40% 2001* 41% 2013* 44% 출처 : Ministry of Industry, Employment and Communications 1999:2; *2001 년과 2013 년은 SCB 2014 다. 할당제의도입 스웨덴에서정당내자발적할당도입시기는 1990년대로비교적늦게도입되었다. 여성할당에대한논쟁이상당히오랜시간동안전개되어온것이다. 1928년사민당여성전국연맹 (National Federation of Social Democratic Women) 이사민당전당대회에서여성할당도입을제안하면서여성들을당선이보장된순번에배치할것을요구했다 (European Parliament 2008, 104). 그러나이주장은당시에 정당선거명부는엄격한기회평등의원칙에입각하여공개경쟁하에서만들어져야한다 는이유로받아들여지지않았다. 이후 50년동안정당내여성및여성국에서는여성을동원하고충원하고공천받게하려고노력해왔다. 처음에는당내여성및여성연맹에서이를주장하기도했지만대부분의여성과남성들은이에반대했다. 할당은기회평등

154 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 99 원칙에위배되는것으로인식되었고정당의민주적인공천과정과양립할수없다고생각했기때문이다. 일반적으로할당은남성에대한역차별일수있으며정당이자신들의대표를선출하는당원들의권리를부당한방법으로제한하는것이며또한선거명부작성에있어서당지방조직의권위에대한비합법적인침해라고생각했다. 그러나점차이러한생각은바뀌기시작했다. 우선은정당내여성조직으로부터인식의변화가나타났는데그들은당선되는여성의수적증가속도가지나치게느리다는데불만을나타내면서할당에대해서새롭게인식하기시작했다. 1970년여성이참정권을얻은지거의 50년이되었지만여성의대표성은 10% 를막넘은상태였다. 여성할당에대해서정당내에서완전히합의를이룬것은아니었지만할당은합리적인해결책이라는생각을하게되었고마지막수단으로한번사용해보자는것으로제안하게되었다. 정당명부작성에서지리적조건, 직업, 나이가중요한선택기준이라면 성 도될수있지않을까라고여성조직에서제안했다. 선출직에있어서여성의저대표상황이라던지혹은남성만으로구성된대의기구는민주주의의심각한결핍으로인식되어야한다는것이그들의주장이었다. 최초의할당제도입은사민당의지방조직에서시작되었다. 스톡홀름의사민당지방조직은 1968년과 1970년시의회선거의명부에서매 3명마다한명은반드시여성이어야한다는원칙을도입했다. 또다른예로는스톡홀름교외의예르펠라 (Järfälla) 시의사민당지방조직에서는새로만들어지는직위에는모두여성을임명했다. 1970년시의회선거에서는정당명부의 11번부터남녀를번갈아나오도록정당명부를만들었고 1973년지방선거에서는 5번부터남녀교호순번제를, 1976년선거에서는전체명부를남녀교호순번으로작성하였다. 1) 할당제의도입 1970년스웨덴모든정당은여성의정치적대표성을향상시켜야한다는압력을받았다. 1972년사민당과자유당의지도부는서로여성표를더많이얻기위해서경쟁적으로노력하였다. 이를전환점으로하여당시의사민당

155 100 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 대표이면서수상이었던올라프팔메 (Olof Palme) 는내각내에성평등조직을만들겠다고약속했고자유당대표군나르헬렌 (Gunnar Helėn) 은당내의지도부와위원회는각성이최소한 40% 는되도록구성하여야한다는공식적인권고를도입했다. 사민당과자유당사이의이러한경쟁은눈덩이처럼불어나서다른정당들에게확산되었다. 1970년대모든정당들은서로더좋은성평등정책을마련하려고노력했고여러가지특별조치들을도입했다. 그러나최초로당선자여성할당 30% 를도입한것은녹색당과좌파당이었다. 이정당들은각각 1987년과 1993년에여성당선자 30% 할당제를도입하였다. 정당의자발적할당제도입은사회적으로입법적할당제도입을논의하게하는계기가되었다. 1987년당시성평등부장관이었던아니타그라딘이만든조사위원회에서는국가조직과위원회에여성비율개선을위해서목표를설정할것을제안하는보고서를채택했다. 이보고서는여성할당제만이성불평등을극복하기위한유일한대안이라고결론지었다. 또한입법을통해서만이공공조직에서남녀간의균형을만들수있다고주장했다. 마침내입법적할당을반대하던정당과노조가양보하여서국가조직과위원회에 1992년까지여성 30% 할당을, 1995년에는 40%, 1998년까지 50% 를이루도록제안했다. 이목표가달성되지못한다면할당문제는입법적조치를취하도록권고하였다. 2) 정당의자발적할당 1981년녹색당은창당과동시에정당내부의할당제를도입했다. 모든당조직과위원회에여성할당 40% 를명문화했고당대표직에남녀 2인동반대표제를규정했다. 이규정은 1987년정당명부에여성 40% 할당으로확대되었고 1997년에는정당명부 50%±1로확대명문화되었다. 1987년좌파당은각선거구에서선거명부작성시정당의여성당원비율과동일한비율로여성을공천하는제도를도입했다. 이정책은 1990년선거명부에서한성이최소 40% 는되어야한다는규정으로발전하였다가 1993년에는명부에여성 50% 할당으로명문화하였다. 사민당은녹색당이나좌파당과는달리스웨덴에서가장큰정당중하나인데, 1993년남녀교호순번제

156 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 101 로된여성할당제를도입하였다. 할당제도입이전에는정당목표치를설정하여서 1987년당내모든정책결정과정에한성이최소 40% 는되어야한다는권고조치를결의했고 1990년에는각성의동등한대표로발전했다. 그러나이세경우모두어떠한강제조치혹은위반시의조치에대한것은언급되지않았다. 1991년총선에서전회선거의 38% 에서 34% 로예기치않게여성의원비율이감소하였다. 이러한상황이발생하자 Support Stockings 라는페미니스트단체는기존의정당들이적극적인성평등조치를내놓지않으면여성만으로구성된선거명부를만들어선거에참여하겠다고위협했다. 3) 부드러운할당우파정당과중도정당은자발적인정당할당을도입하지는않았다. 이들은대신에 부드러운할당 (Soft quota) 이라고불리는강제적이지않은목표혹은최소한의권고조치를선호했다. 1972년자유당은모든정당의지도부와위원회에최소한각성이 40% 는되어야한다는권고를도입했다. 1974년에는이권고가선거명부로확대되었다. 1984년에는총선까지포함하여모든선거에서남녀교호순번권고로발전하였다. 기민당도유사한형태로발전하였는데처음에는정당정책결정과정에여성 40% 권고로시작하여선거명부에 40% 여성포함을권고하는조치를택하였다. 1996년중도당은선거명부에서남녀동등대표목표를결정하였고명부는최종적으로공천위원회에서결정하도록하였다. 유사한경우가보수당인데 1993년동등대표목표를정하였다. 2007년보수당은 2009년유럽의회선거명부에서최상위 4명에대해서남녀동수가되도록하는것을명문화하는권고를도입하였다.

157 102 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 < 표 Ⅳ-7> 스웨덴정당들의여성할당 연도정당할당부드러운할당 녹색당 좌파당 % % 1987 선거구여성유권자비율에동등하게여성공천 1993 한성이최소한 40% 1997 최소한여성 50% 사민당 1987 정당의모든수준에서여성 40% 대표 1990 남녀동등참여 1993 여성 50% 교호순번 자유당 % % 교호순번 기민당 1987 최소한한성이 40% 중도당 1996 남녀동동대표 보수당 1993 남녀동등대표 출처 : Krook et al 2006 이렇게스웨덴에서는모든정당들이정당내선출직에혹은모든수준의정부조직에비강제적인일반목표설정및권고로부터자발적정당할당에이르기까지자신들만의특별조치들을채택하였다. 대부분의이러한조치들은순차적으로단계를높여가면서발전하였는데처음에는당내부의정책결정과정과위원회에서, 이어서선거명부에적용하는방식으로점차확대해나갔다. 자발적정당할당이도입될때에는이미중앙의회에서의여성의원비율이 30% 가넘고있었다. 그렇기때문에자발적정당할당의도입이여성의정치적대표성을확대하는데결정적인역할을하지는않았다. 대신에자발적할당에서상대적으로높은할당은여성의정치적대표성확대에반대하는역풍을막고높은여성의대표성을보호하는조치로써역할을했다고할수있다.

158 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 103 라. 할당제의효과 1980년대할당제의도입은다른국가와는달리직접적으로여성의원을늘리기위한것은사실상아니었다. 할당제도입당시에이미스웨덴여성의원비율은 30% 를넘고있었기때문에할당제도입으로인한수적인증가효과는그다지크지않았다. 오히려할당제도입으로인해서사회적으로여성의정치참여에대한거부감을없애고명문화된규정들을통하여여성의정치참여확대에정당성을부여하는것이더큰목적이었다고할수있다. 이와더불어이미증가하고있는여성의원비율을유지 보장하는것이할당제도입의큰효과이다. 아래의표를보면정당할당을도입한정당들은제도도입이전에이미어느정도여성의원들의비율이높았고이것이지속되는것을볼수있으며부드러운할당을정한정당의경우에는조금씩발전되고있는것을알수있다. < 표 Ⅳ-8> 스웨덴의회에서각정당들의여성후보비율과여성당선자비율 부드러운할당 정당할당 보수당중도당기민당자유당녹색당사민당좌파당 합계 여성후보 여성당선자 여성후보 여성당선자 여성후보 여성당선자 출처 : European Parliament 2008, 107 스웨덴의할당제는위에서언급하였듯이선거명부작성에서시작된것이아니라정당내조직에서의할당부터시작되었다. 그래서명부작성의할당이시작될즈음에는이미당내의지도부및각조직에서의여성비율은상당히높은상태였다. 2008년현재각정당에서는정당지도부에 50% 이상

159 104 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 의여성이정당을이끌고있으며여성이당수인정당도많이있다. < 표 Ⅳ-9> 각정당집행부의여성비율 당집행부여성비율 당수 녹색당 56% 여남공동당수 정당할당 사민당 54% 여성 좌파당 46% 남성 자유당 48% 남성 부드러운할당 중도당 48% 여성 기민당 41% 남성 출처 : European Parliament 보수당 53% 남성 지방선거에서도정당할당을시행하는정당들은중앙의회에서와같이명부작성시여성을고려하기때문에여성지방의원비율도이에비례하여높아지고있다. 출처 : General-elections-results/Aktuell-Pong/12275/( 일검색 ) 자료를바탕으로저자가만듦 [ 그림 Ⅳ-4] 정당할당을가진정당들의 County 의회여성의원비율의변화

160 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 105 출처 : General-elections-results/Aktuell-Pong/12275/( 일검색 ) 자료를바탕으로저자가만듦 [ 그림 Ⅳ-5] 정당할당을가진정당들의 Municipal 의회여성의원비율의변화 마. 결론및한국에주는시사점 스웨덴은여성의정치참여에있어서전세계적모델이되고있는국가이다. 선출직, 임명직, 시민사회등사회전반에서여성의대표성이높으며사회각분야에서여성의활동이주목을받고있다. 스웨덴에서도자신들의국가적이미지를성평등의나라로인식시키려고노력하고있다. 이런점에서스웨덴의예를살펴보는것은의미가있다. 그러나다른한편으로한국과는여성의사회적지위, 여성에대한사회적인식등에있어서너무차이가크기때문에스웨덴의예를한국에직접적용하는것은무리가있다. 여기에서는스웨덴에서우리가가져올수있는교훈정도만을논의하기로하겠다. 첫째, 스웨덴에서관심을끄는것은정당의역할이다. 스웨덴여성의정치참여도처음에는상당히서서히발전하였다. 1971년 50년의여성참정권역사에도불구하고스웨덴여성은의회에 14% 밖에차지하고있지않았다. 이시점으로부터여성의정치참여는급속히증가하기시작하였다. 1988년

161 106 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 38% 가되었고 1991년하락했다가이후에다시증가하였다. 스웨덴은여성정치참여증가의점진적모델을대표하는국가로서 1970년대부터시작된점진적증가에대한이유가설명되어야할것이다. 그이유를학자들은보통 3가지로지적한다. 첫째가제도적요인으로비례대표제도라는선거제도, 적당한크기의선거구, 정당명부의특성, 상당히평등적이며민주적인정당의이데올로기등을꼽는다. 두번째는사회경제적요인으로여성의노동시장참여증가, 여성의교육수준증가, 복지제도의발전등이다. 여성이사회적으로활발히활동하고있고교육수준도높기때문에이들이정치적인압력을행사하여정치는변할수밖에없었다는설명이다. 세번째는문화적요인으로종교적태도, 성평등에대한태도등이다. 그러나스웨덴은이러한요인이 1970년대에갑자기생긴것이아니고늘있어왔다. 그럼에도불구하고 1970년대에여성할당제논의가시작되고정당들이앞다투어친여성정책을도입한이유는무엇일까? 정당명부식비례대표제도와함께스웨덴의복지제도그리고여성의교육및고용기회의증가, 낮은출산율, 세속적이면서프로테스탄트적루터교회는스웨덴의높은여성참여의중요한요인이되었다. 그러나보다분명한인과관계를설명할도구가필요하다. 1970년대이전에도정당명부식비례대표제도였는데왜 1970년대부터여성정치참여가발전했을까? 레니타프리덴발 (Lenita Friedenwall) 은그이유를정당들이여성표를의식하여경쟁적으로친여성적정책을만들기시작하였기때문이라고설명한다. 그녀는이것을전염이론으로설명하고있는데한정당이친여성정책을만들고주목을받으면다른정당들도여성표를잃지않기위해서또다른친여성정책을만들고이러한분위기가점차다른정당들로확산되면서여성정치참여확대가전국가적인이슈가된다는설명이다 (Friedenwall 2003). 그래서결국정당들이여성정치참여를진작하려는전략적인인센티브가있었느냐의여부가중요하다는것이다. 정당간경쟁의증가로정당들은유권자특히여성유권자들의요구에맞추어여성들을충원하고동원해야만한다. 여성을후보로공천하기위한특별한조치가필요했고여기에는정당명부에서여성의일정수를권고하는것혹은의무적인남녀교호순번제등다양한방법들이동원될수있다.

162 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 107 그결과사회적, 경제적, 제도적, 문화적요인이중요하다고하더라도사실정당들이여성정치참여를발전시켜야겠다는동기가부여되지않는다면여성의정치참여는기대하기어렵다. 스웨덴에서는할당을하는데정당이자발적으로하고있지, 국가의입법으로그것을강요하고있지않다. 스웨덴정당들이보다많은여성표를얻기위해서스스로친여성적인정책을마련하고할당을통해서명부에보다많은여성을포함시키며여성의당선이유리하도록하고있다. 한국에서도입법을통해서하는것이일종의울타리를치는것이라면그안에서정당들이스스로적극적으로여성을공천하고당선되도록자발적으로노력하는것이중요하지, 외부의법질서만강조하게되면정당들은이법질서를회피하거나우회하려고만하기때문에프랑스처럼동수법을만들어놓아도여성의원비율은그렇게갑자기증가하지않을것이다. 무엇보다도정당이좀더노력을경주해야할것이다. 두번째, 그러면정당들은왜그렇게여성정치참여정책을내놓으려고경쟁적으로노력한것인가? 그것은역시여성들의압력때문이다. 스웨덴의경우에서보듯이 1970년대여성의대표성이 14-15% 대에머물러있을때여성단체들은정당에압력을행사하였고정당내의여성조직도이에동조하여정당지도부에여성정치참여확대를주장하였다. 여성들이반여성적인정당에투표하고, 여성들투표의중요한기준이여성정책이나성평등의식이아니라다른이슈에주안점을두면정당들은여성들의이익에전혀관심을가지지않은것이다. 따라서여성단체는이문제에주력하여여성들을동원하고의식화하고투표하도록끊임없이노력해야할것이다. 세번째, 정당명부에서할당이시작된 1990년대의스웨덴은이미여성의원비율이 30% 를넘고있었다. 할당을한이유는이를지속하기위해서이다. 이렇게할당이전에여성의원비율이확보될수있었던것은그만큼정당내에여성들이많았기때문이고정당의집행부및각급정책결정과정에여성들이들어와있었기때문이다. 선거명부에서의할당이시작되기이전에정당의집행부및정책결정과정에여성할당이이미시작되었다. 한국은스웨덴과같은점진적모델이아니라빠른모델 (Fast-track model) 을따르고있기때문에정당내의할당보다입법적할당이먼저진행되었지만이제라도

163 108 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 입법적할당이본래의의미를달성할수있도록당내할당에대한논의가진행되어야할것이다. 당내각급정책결정과정에여성이충분히들어가있으면당의친여성적정책결정이보다용이하게가시화될것이며입법적할당을지키기위한당의규칙들을만드는것도용이하게진행될것이다. 이런점에서한국은스웨덴의궤적을따르지는않지만스웨덴이여성정치참여에서우선적으로했던정당내조직의할당은이제라도꼭추진되어야할것이다. 2. 벨기에 17) 가. 벨기에의정치와여성 벨기에는인구 1000만의유럽내에서작은국가로, 프랑스북쪽에위치하고있다. 벨기에는공용어가 3개로각공용어를사용하는지역별로지역적특성이확연히구별된다. 불어를사용하는왈롱 (Wallon) 지역, 네덜란드어를사용하는프레미쉬 (Flemish) 지역, 독일어를사용하는지역으로나누어지는데이들지역은각각주변의프랑스, 네덜란드, 독일과인종적으로문화적으로연관관계가있다. 이런지역적특성때문에벨기에는정치적으로연방제를택하고있고각지역은일정한자율성과법적독립성을유지하고있다. 플레미쉬공동체, 불어공동체, 왈로니, 독일어공동체, 수도브뤼셀지역의다섯주로나뉘어져있고각각의주는주정부와주의회를가지고있고연방정부는재정, 법질서, 안보에대한벨기에전체의일반이익을추구하며각각의주는언어, 고용, 문화및교육에관하여연방정부에우선하는권한을행사한다. 한편벨기에는입헌군주국으로서알버트 2세국왕이각언어공동체간에갈등과불화를조정하고벨기에라는국가의정체성을유지하는통합의상징이다. 중앙의회는상-하양원제이며하원은 4년임기의보통, 직접선거로선출된다. 상원의원은 2010년까지는직접선출과간접선출이혼합되어있었지만 2014년부터는직접선출의의원은없어지고 50명은각주 17) 벨기에사례연구는김민정 ( 서울시립대학교국제관계학과 ) 교수가집필한부분임을밝힙니다.

164 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 109 상원에서선출하고나머지 10명은주에서선출한상원의원들이각하원의원선거에서얻은정당의득표비율에따라서선출한다. 하원의원의선거제도는대선거구비례대표제이다. 선거구의크기는중앙선거인지지방선거인지에따라달라진다. 예를들어유럽의회의원의선거에는두개의중요한언어공동체로선거구가나누어져서의원을선출한다. 이를제외한다른선거의경우에는인구분포에따라많은선거구로나누어져서투표한다. 의석배분방식은기본적으로동트 (D'Hondt) 방식 18) 이지만선거의종류에따라다르고여기에선호투표가가능하다. 기본적인동트방식은명부에서위치하는순번이후보자의당락에큰영향을미친다. 벨기에가근대국가로서성립된것은 1830년인데건국당시에는여성의참정권이중요한이슈가아니었다. 여성운동단체들도 19세기말이되어서야여성참정권에대해서관심을가지기시작하였다. 당시에여성의지위와 18) 동트방식은비례대표제의의석배분방식중의하나이다. 이방법을고안한벨기에수학자의이름을따서만든이배분방식은우선각명부가얻은전체유효득표수를배분할전체의석수로자꾸나눈다. 즉배분할전체의석이 8 석인경우우선 2 로나누고다시 3 으로나누고다시 로나누어서각명부마다그명부에서그의석을다배분받게되었을때필요한유효득표수를적고각명부를서로비교하여가장많은유효득표수로부터의석을배분하는방식이다. 예를들어 A, B, C, D 의네명부가존재하고배분해야할의석이 8 석이고 A 명부는 표를얻었고 B 명부는 표를얻었고 C 명부는 표를얻었고 D 명부는 표를얻었을경우다음과같이된다. 필요한표의평균 명부 A 명부 B 명부 C 명부 D 한의석 의석둘 의석셋 의석넷 의석다섯 의석여섯 의석일곱 의석여덟 따라서비례대표제동트식배분방식에서는결국명부에순서가당락에중요한영향을미친다. La documentation française, Modes de scrutin et système électoraux (Paris: DF, 1995) p.12 참조

165 110 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 관련된가장중요한이슈는경제및사회적인불평등문제였다. 여성참정권을처음정치적으로이슈화한집단은사회주의자들이었다. 19세기말현사회당의전신인사회주의단체에서여성들의참정권을포함한보통선거권에대해서주장하기시작하였다. 그러나곧사회주의자들은카톨릭여당에대해승리하기위해서자유당과의연합이필요했고이를위해서여성의참정권을포기해야했다. 여성의참정권문제를다시이슈화한것은카톨릭단체들이었다. 카톨릭세력우파는자유당이두려워하는것이여성의참정권이라고생각하고여성들이참정권을가지게되면카톨릭당에투표하리라는기대로여성의참정권문제를공론화하였다. 1차세계대전이후카톨릭은매춘부를제외한모든여성들의참정권을주장하였다. 결국여성들은참정권을얻게되었는데 1차세계대전에서벨기에의이익을위하여싸우다목숨을잃은전쟁용사들의미망인과전쟁으로아들을잃은편모들에게만참정권이부여되었다. 참정권은상당히제한되어있었지만피선거권은모든성인여성들에게허용되었다. 1944년프랑스여성들에게제한없는참정권이허용되고민주주의적가치에대한새로운관심이사회전반을지배하면서 1948년벨기에모든여성들도참정권을획득하게되었다. 벨기에여성들은유럽의다른국가들과마찬가지로일반적으로상당히평등한사회적지위를향유하고있다. 프랑스와마찬가지로교육에있어서는남성을능가하고있다 년사이남녀기대교육년수를비교해보면여성의경우에는 16.5년인데비해서남성은 16년이다 (Human development report 2014 기준 ). 전체인구의평균교육기간은남성이 10.7년이고여성이 10.5년으로여성이약간적게교육받은것으로나타났는데이는노년층에서여성교육이남성교육보다적기때문으로해석할수있다. 또한 15세이상경제활동인구가운데여성의경제활동비율은 46.9% 이고남성은 59.4% 로남성이전체적으로더많이일하지만여성의참가비율도높다 ( 한국은여성이 49.9%, 남성은 72% 이다 ). 그러나정책결정과정에있는여성은그렇게많지가않아서 1999년통계에의하면고위경영분야에있는여성은 20% 에미치지못한다 (2010년통계 OECD 2014). 이렇게여성들의사회참여및활동이활발하지만정책결정및공직에서

166 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 111 의참여율은다른분야와심각한불균형상태에놓여있었다. 이에여성운동과정당내의여성집단이압력을가하였고 1995년북경여성대회행동강령에여성정치참여확대가포함되면서벨기에서는할당제를적극추진하게되었다 1994년할당제도입을시작으로여성정치참여확대되어왔다. 나. 여성들의정치및공직참여변화 1) 선출직 우선중앙의회의경우부터살펴보면할당제도입이전인 1991년까지는여성의원의비율이 10% 대에도이르지못하는지극히저조한참여를보였다. 상원의경우에는간접선출이포함되어있어서하원보다는나았지만그부분도유럽평균에못미치는 10% 대에머물러있었다. 1994년할당제가도입되면서여성의원의비율이서서히늘기시작하였고최근의선거에서는모두 30% 를넘었고상원의경우에는 50% 에달하고있다. < 표 Ⅳ-10> 선출직의원의여성비율 하원 상원 여성 / 남성 여성의원비율 (%) 여성 / 남성 여성의원비율 (%) / / / / / / / / / / / / / / / / / /23 50 출처 : ( 검색 )

167 112 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 출처 : < 표 Ⅳ-10> 의자료를바탕으로작성함 [ 그림 Ⅳ-6] 선출직의원의여성비율 위의표에서보듯이상원은 1995년부터, 하원은 1999년부터여성의원수및그비율이급격히증가하여왔다. 이제는 OECD 국가들의여성의원비율평균보다도많고여성의원비율이높은국가들중하나로발전하였다. OECD 회원국전체여성의원평균비율은 27%(2012년기준, OECD 2014) 이고이회원국중여성의원비율이가장높은국가는스웨덴으로 45% 에육박한다. 벨기에는 7번째로여성의원비율이높은국가가되었다. IPU 통계에의하면전체 IPU 회원국가운데 13번째에해당한다 19). 주의회를살펴보면할당제적용이전에는 13.8% 였던시의회여성의원비율은할당제적용과더불어약간상승한 19.9% 로나타났고이어서약간의상승을보이고있으나그증가가서서히나타나고있으며여성시장수는전체시장가운데 10% 에지나지않고있다. 19) 일검색

168 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 113 < 표 Ⅳ-11> 시의회여성의원비율변화추이 ( 단위 : %) 시의원 시집행부 시장 ( 단위 : %) 출처 : 년은 Meira 2003:4, 2006 년은 CCRECEMR 2008:6 [ 그림 Ⅳ-7] 시의회여성의원비율변화추이 2) 임명직벨기에중앙정부에는현재 18명의각료가운데여성각료는모두 4명이다 (22.2%). 여성각료가담당하고있는부처는에너지장관, 교통부장관, 사회문제및보건장관, 그리고평등권장애인과학정책도시정책빈곤정책담당국무장관이다. 플레미쉬정부에는 9명의주정부각료가있는데그중여성각료는 3명으로사회보장과보건그리고기회평등부, 교육및직업훈련부, 환경및농업부이다. 불어공동체정부에는 4명의각료가운데 2명의여성각료

169 114 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 를포함하고있어서 50% 의여성각료비율을보이고있다. 이여성각료들은고등교육과과학연구부, 그리고청소년및보건부를담당하고있다. 왈로니정부에서는 9명의각료가운데 1명의여성각료를가지고있는데고용및직업훈련부를맡고있다. 독일어공동체정부에는 3명의각료가있는데모두남성각료이다. 마지막으로브뤼셀지역정부에는 8명의각료가운데역시여성은한명도없다. 이렇게보면전체적으로주정부전체로 33명의각료가운데여성각료는 6명으로 18.2% 의여성각료비율을가지고있다 20). 중앙정부에비해약간여성이적은편이다. 여성각료가담당하고있는부서는주로교육과고용관련부서그리고보건, 환경관련부서가많다. 이것은다른국가의경우와마찬가지로전통적인여성의성역할이라고생각되어지는부서에서여성각료들이일하고있음을보여주는것이다. < 표 Ⅳ-12> 벨기에중앙정부와지방정부의정부구성 지방정부 * 중앙정부 플레미쉬 불어공동체 왈로니 독일어공동체 브뤼셀지역 전체각료수 여성각료수 여성각료비율 33.3% 37.5% 11.1% % 22.2% 평균 21.5% * 차관급까지포함시킴 3) 법조계사법부에서의여성의지위를보면전문법조인의경우에는 50% 에육박하지만법원장급에서는아직 20% 에못미치고있다. OECD 회원국전체평균인 30% 에미치지못하기때문에일반법조인은많지만아직법원장수준에서는좀더발전이필요하다. 20) _federal/composition_gouvernement/( 일검색 )

170 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 115 출처 : OECD 2014, 14 [ 그림 Ⅳ-8] OECD 회원국여성법조인비율 (2010 년기준 ) 4) 기업임원진다음으로기업에서의여성이사진비율인데최근유럽연합에서는공기업및사기업에서여성이사비율의확대를위해서노력하고있다. 여러권고와의견을내면서경제부분에서정책결정과정에여성이보다많이포함되도록하기위해서노력하고있다. 이것은그만큼여성의시각이경제적활동에영향을미칠때보다경쟁력있는기업활동이가능하다는의견이반영되었기때문이다. 2003년노르웨이를필두로하여몇몇유럽연합회원국들은그이후로이사진에여성할당을규정하는입법을마련하였고벨기에도그중한국가이다. 벨기에는 2011년명부에명기된기업에이사진에 33% 의여성할당을규정하여 2011년 11% 에지나지않았던여성임원비율이 20% 에가깝게증가하였다 (UNECG 2014, 3; European Commission 2011, 12). 공기업의경우에는 1년의유예기간을, 대기업의경우에는 5년, 중소기업의경우에는 8년의유예기간을주었다. 그러나 [ 그림 Ⅳ-9] 에서보듯이다른국가보다는아직저조하여여성의경제활동이활발하고각분야에많이진출하고있지만기업의최고결정과정에서는아직 30% 에도미치지못하는저조한비율을보이고있어서앞으로의발전이필요하다.

171 116 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 출처 : OECD 2014, 11 [ 그림 Ⅳ-9] OECD 회원국기업여성임원비율과여성장관비율비교 (2010 기준 ) 다. 벨기에여성정치참여관련법제도 1) 선거제도 벨기에선출직의원의수는상원지방자치단체혹은자치단체의회에서 50명의의원을선출하는데이중 10명은불어공동체에서, 29명은프레미쉬 (Flemish) 공동체에서, 8명은왈롱 (Walloon) 공동체에서, 2명은브뤼셀의회의불어공동체에서, 1명은독어공동체에서보낸다. 그리고이 50명의의원이 10명의나머지의원을선택하는데이중 6명이네덜란드어공동체에서, 4명은불어공동체에서선택한다. 하원은 11개의선거구에서직접선거로선출하는데선거구의크기는인구비례에따라서 4명에서 24명까지선출한다. 선거방식은기본적으로정당명부식비례대표제도이다. 각정당은각선거구에서명부를제출하는데정당의명부는남녀동수로구성되어야한다. 그리고상위 1, 2번은같은성일수없다. 의석의배분은기본적으로동트방식인데여기에선호투표제가더해져있다. 선거이후의석의공석은총선에서사용한명부에서순차로이어진다. 투표는강제이며특별한사유가없는투표불참은처벌을받는데일정한벌금으로부터극단적인경우에는선거명부로부터의제명까지포함된다. 의석의배분방식은선거명부에따른

172 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 117 의석의배분이 50%, 그리고선호투표에의한의석배분이 50% 에해당한다. 그래서선거명부는반만개방적이라고할수있다. 즉명부에서보이는후보의순번이누가당선될것인지를완전히결정하는것은아니다. 그렇지만명부에서후보의순번은당선에상당한영향력이있는데순번이높을수록명부투표에서유리하기때문이다. 모든선거중에서시의회선거가선호투표의영향이강하다. 선호투표는다른선거보다시의회선거에서오랜역사를가지고있다. 또한시의회선거에서유권자들이보다개인적으로투표하는경향이높다. 그래서명부의순번과관계없이당선되는후보의비율은시의회선거에서당연히가장높다. 약 50% 의후보가자신의얻은선호투표덕에당선된다. 다른선거에서는선호투표로당선되는후보의수는 2003년선호투표가의석배분에서 50% 의영향을가지도록규정한이후로점차증가추세에있다. 2) 입법적할당규정가 ) 선출직할당규정 1970년대부터여성운동과정치적여성그룹들은더많은여성들의정치참여를요구해왔고여성참여의구조적장애를없애기위해서할당을요구해왔다. 모든할당제옹호자들이할당제가가장이상적인방법이라고생각하는것은아니다. 그것보다는일반적으로할당제를가장효과적이고믿을만한방법으로생각하고있는데그이유는구조적인조치없이는아무것도바뀌지않는다는것을알기때문이다. 이런점에서할당은여성들이남성들의세계인정치에서만나는구조적인은밀한차별을극복하기위한유일한수단이다. 여성운동과여성의원들은또한남성들이자신들의지배적인권력의위치를고수하고있다는것을자주말해왔기때문에할당만이이에대항하기위한유일한수단이라고주장해왔다. 자유당과극우성향의정당에서는할당제를반대해왔는데이정당들은정치훈련이나다른방법을통해서여성정치인의수를늘리는방법을선호했다. 할당을통해서당선된여성들은다른의원과달리지위가낮다고여겨질

173 118 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 수있기때문이다. 더중요한문제는유권자들의의식문제로여성들사이에서정치를원하지않는것이라고생각한다는것이다. 이들은남성들이정치에서여성들과권력을나누기를원치않는다는사실을인정하지않는다. 1991년선거직후여성운동단체들은특별히확대된자문위원회에들어가면서정부에여성의정치참여를활성화하기위한조치를제안했다. 그결과연방정부가이문제에좀더적극적인조치를취하게되었다. 1994년첫번째할당제법이입안되었다. 이법은선거명부에한성이 2/3이상포함되면안된다고규정하였다. 이규정을어긴정당의명부는접수가거부되었다. 이법은 1994년의회선거 21) 와 2000년시의회선거및지방선거와 1999년유럽의회선거에적용되었다. 1995년총선은이할당제법에예외규정으로할당적용이면제되었다 년 5 월 24 일법 : 선거에서후보명부에남녀가균등하게포함되도록하기위한법 이법에서는한성이 2/3 를넘을수없도록규정하고있다. 이법을어긴정당명부는선거에참여할수없다. 이법은사회적으로많은논란을가져오다가결국상당히완화되어서통과되었다. 초안에서는최대한 2/3 가한성으로되어야하는데여기에당선가능한순번이라는조항이추가되어있었다. 게다가어길시의처벌조항도무거워서이를준수하지않은정당은국고보조금을삭감받고그명부는국민들에게송부될때할인된요금이적용되지않도록되어있었다. 최고행정재판소 (Conseil d Etat) 는국고지원삭감의합법성에이의를제기하면서다수당의당원들의의견을받아들여서재정적조치는삭제하고당선가능순번이라는단어도삭제했다. 그래서할당이점진적인방법으로채택되었다 년부터 2/3 라는상한선으로바뀌었고그이전에는 3/4 으로되어있었다. 처벌조항도바뀌어서명부에서충분한여성의숫자를채우지못한리스트는여성의자리를빈자리로놔두도록하였다. 이조항은헌법불일치를받았는데그이유는후보가될권리와당선될권리를침해했다는이유이다. 이러한최고행정재판소의의견은정당하지않다고주장되었고의회는마침내이법을채택했다. 통과된법은원래의법보다는덜진보적이지만할당을규정한법은장기적으로, 그리고단기적으로여성의정치참여에큰영향을주었다. 직접적인효과는이법이적용된첫번째선거부터나타나서여성의원의수를증가시켰다 년시의회의여성의원비율이 14% 에서 20% 로뛰어올라서 6% 의상승을보여주었고여성후보의수는강제할당즉 1/4 보다많은수가되었다. 21) 1994 년의회선거에는경과규정으로 25% 의여성할당이적용되었다.

174 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 119 처음부터 1994년할당제법은많은비판을받았다. 이법은남녀의동수를규정한것도아니었을뿐만이아니라여성의당선을보장하는명부에서의순번에대한언급이전혀없었기때문이었다. 이러한비판때문에결국 2002년에새로운할당제법이입안되었다. 새할당제법에서는정당명부에남녀후보의수가같아야하며명부순위 1, 2번이같은성이어서는안된다고규정하고있었다. 물론이규정을어긴명부는접수가거부되었다 년개정된벨기에선거법 117 조 1994 년에신설된여성할당제조항은그간의많은비판과논쟁을거친끝에 2002 년개정되었다. 개정된선거법 117 조에할당이규정되어있다 명의하원의원은정당명부식비례대표로선출되며선거구의크기는각선구별로다르다 - 명부에나타난후보의성은한성이다른성에비해서 1 명이상이되어서는안된다 - 이명부는대리인선출의명부로도사용된다 - 이명부의 1, 2 위순번은같은성이어서는안된다이규정을지키기않은명부는선거당국에의해접수가거부된다 남녀후보동수는 2002년새로운할당제법에서처음으로규정되어서 2007 년상원의원, 하원의원선거, 2009년유럽의회선거그리고지역의회선거에적용되었다. 2002년할당제법개정이후처음맞이한선거, 즉 2003년상하원선거, 2004년지역의회유럽의회선거에서는상위순번 1, 2, 3번이모두한성이면안된다는경과규정의적용을받았다. 1994년할당제법은모든선거에적용되는것이었지만 2002년의수정할당제법은중앙선거에만적용되었다. 지방선거는각지방자치단체의책임으로남겨두었다. 그래서모든지방자치단체플랑드르 (Flanders), 왈로니아 (Wallonia), 브뤼셀 (Brussels) 은 2002년할당제법과유사한조치들을마련하였다. 다른지역의법은중앙의법과모두같았지만플랑드르 (Flanders) 만은상위순번 1, 2번대신에상위순번 1, 2, 3 번중여성이반드시한명포함되어있어야한다고규정되어있었다. 그래서벨기에는다른유럽국가들과는다르게중앙선거의할당규정이지방수준및유럽의회선거까지모든선거에서거의동일하게적용된다고할수있다.

175 120 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 또다른벨기에의특이사항은강제규정이다. 다른국가들과는달리벨기에는정당들에게벌금을부과하는등의방법을통해서정당이할당을지키지않아도되도록하는방법을택하지않았다. 벨기에는최초의할당제법인 1994년의법입안시규정을지키지않은정당에대해서국가보조금을삭감하는방법이논의되었다. 그러나이방법은채택되지않았는데정당지도자들이이러한조치에반대하였기때문이다. 그래서할당을지키지않은정당에대해서는그명부가접수되지않는강경조치를택하게되었다. 결국할당을지키지않으면선거에참여할수가없기때문에정당들은선거에참여하기위해서는할당제를지키지않을수없게되었다. 그런데벨기에할당제에있어서문제점은할당규정을감시하는제도가없다는것이다. 2002년의할당제법은단지할당제규정이평가되어야한다고만규정하고있고구체적인조치에대해서는언급이없다. 물론할당규정을감시하는것은할당규정의적용에많은요인들이영향을미치기때문에상당히어려운일이다. 그렇지만프랑스의동수감시소나이후의남녀평등고등위원회와같은기구를두지않고있다는것은제도적으로큰결함이아닐수없다. 나 ) 다른할당규정 년 7 월 20 일법 : 자문기구에남녀균등한참여를위한법과 1997 년 7 월수정법 1990년자문기구에위촉받은여성의수는상당이적었다. 의원내각제국가인벨기에에서의자문기구는전문가나시민단체대표들로구성되고남녀의일상생활에큰영향을미치는정책결정에자문을하는활동을하기때문에정책결정에있어서의회와마찬가지로상당히중요하다. 1990년의이법은모든자문기구는새로운위원을충원할때각각남녀한명씩의후보를제시하도록규정하고있다. 이법이논의되던때정부는사회적의식의변화를원했고강제적이지않은법을원했다. 그래서새로운위원을충원할때남녀각한명씩을후보로추천하는수준으로할당을규정하게되었다. 그러나이법에대한전문가들의평가는전체적으로자문기구에남녀동수를이루기에이법은충분하지않다는

176 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 121 것이었다. 1990년제정되고나서이법은 9년동안 102건의사례에서만준수되었고여성위원의수도 1990년 9.76% 에서 1992년 11.42% 정도로밖에증가하지않았다 (Royaume de Bélgique 1999). 이법의한계는시간이지나면서곧명백해졌다. 하나는강제조항을수반하지않은규정이기때문에준수율이낮았고다른하나는이법이단지새로운후보를제안할때에만적용되기때문에자문기구내에서전체적인남녀비율의변화를보장해주지못했다. 그래서 1997년 7월 17일에수정안이제출되었고이수정안은이중후보제시의의무와함께결과적으로전체적인남녀비율의변화를, 그리고법을지키지않을경우의처벌조항까지포함하고있었다. 수정된법은모든자문기구는한성이 2/3이상을차지할수없으며이를어길경우에는법적으로효력있는의견을낼수없다고되어있다. 유사한법이 1998년 9월 20일에통과되었는데그법은지방차원에서자문위원회를구성할때적용되는유사한법이었다 년기업법중기업내여성이사증진을위한규정이법은 2009년기업법에서성별다양성을추진하기위하여제안되어서 2011년통과되었다. 이법은기업내여성임원비율을 33% 까지올리도록규정하고있으며이규정을어긴기업의경우에는규정을맞출때까지모든혜택을중단하는처벌규정을동반하고있다. 그러나이규정은공기업의경우에는 1년의유예기간을, 대기업의경우에는 5년, 중소기업의경우에는 8년의유예기간을법에맞추는기간으로두고있다. 또이규정은대기업과중소기업의명칭을일일이첨부하여서명확하게적용대상을명시하고있다. 다 ) 정당의자발적할당규정입법적할당이채택되기이전에도벨기에는할당이있었는데그것은정당에서사용하는자발적할당규정이다. 이러한정당의자발적할당은벨기에에서 1980년대와 1990년대초기에상당히유행하였다. 플래미쉬기민당과플래미쉬자유당그리고플래미쉬사회당등에서이러한자발적할당규정을활용하여국가적제재가없이도정당자체내에서여성의참여를활성화하기위해

177 122 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 노력해왔다. 1994년입법적할당규정이도입되자정당들은자발적정당내할당규정을더욱강화하였는데이는유권자들에게자신의정당이보다여성친화적임을보여주어유권자들로부터보다많은지지를받기위한일종의전략적인선택이었다고할수있다 (European Parliament 2008, 47-48). 이러한강화된조치들이결국 2002년의할당제규정수정및강화를가지고왔다. < 표 Ⅳ-13> 벨기에정당의자발적할당 정당자발적할당목표수치 플래미쉬녹색당 플래미쉬기민당 플래미쉬민사당 플래미쉬자유당 플래미쉬지역당 불어지역기민당 불어지역녹색당 불어지역사민당 1985 년 : 50% 여성할당과상위 1,2 번에한해같은성이면안됨. 지방선거에적용 1991 년 : 같은규정연방선거에도적용 1995 년 : 지역선거와공동체선거에도적용 1974 년 : 선출직에최소한한명의여성 1975 년 : 지방선거명부에여성 20% 할당 1993 년 : X%+(50%-X%)/2, X 는이전선거에서여성후보의비율 1999 년 : 지방선거에서상위 10 명중 4 명을여성에게할당. 모든선거에서남녀교호순번제 1992 년 : 3/4-1/4 할당 2000 년 : 지방선거에서남녀교호순번제 2000년 : 50% 할당 출처 : Meier 년 : 지방선거명부에서여성 20% 할당 1985 년 : 연방선거로확대 1993 년 : 목표수치폐지 2000 년 : 상위순번 3 위중최소한여성 1 명, 지방선거에서는상위순번 10 번까지남녀교호순번제 2000 년 : 지방선거에서남녀교호순번제 1986 년 : 모든명부에서같은성이 2/3 이상이되지않도록. 상위순번 3 명중 1 명은반드시여성으로 1993 년 : 상위순번 2 명중 1 명은여성

178 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 123 그러나벨기에정당들의자발적인할당규정은스웨덴이나독일과같이오래된정당할당규정을가진국가들과비교할때그다지발달된것은아니다. 벨기에정당들이가진할당규정은정당지도부에최소한한명의여성은있어야한다는것정도여서정당내기구들에있어서의할당이나대의원및정책결정과정에있어서의다른할당에대한규정들은가지고있지않다. 한편입법적할당규정의도입과더불어정당들이가장관심을가지는것은여성후보의충원이다. 정당들은정당내에서여성후보충원을위해서네트워크를광범위하게사용하면서때로는일반인을대상으로충원을하기도한다. 특히시의회선거와같이대규모의여성후보가필요한선거를앞두고는특히여성후보충원에관심을쏟고있다. 그러나최근들어많이바뀌고는있지만여전히정당들은여성후보를전략적인차원에서관리하지정당본래의가치로서남녀평등을받아들이고있는것같지는않다. 여성할당제가보편화되면서좋은여성후보를찾는것은정당이선거에서이기기위해서반드시필요한요소이기때문에, 혹은많은여성후보를공천한다는것은유권자들에게친여성적이라는이미지를주기때문에등의전략적인이유로여성공천에관심을쏟지만기본적으로당이추구하는가치로서남녀평등을받아들인것은아닌것으로보인다. 왜냐하면만약진정으로남녀평등이라는가치가벨기에정당이추구하는중요가치중하나라면당내의다양한기구들에있어서도정당내의자발적인할당으로남녀평등을추구해야하지만아직까지벨기에정당이여기까지나아간것같지는않기때문이다. 정당의자발적할당에서관심을끄는것은자발적할당규정이입법적할당규정과는다르다는것이다. 정당의자발적할당규정이정당을구속하는강제효과를가지도록당헌당규에기록되어명확하게되어있지않으면정당들은자신들의자발적할당규정을준수하지않는경향이있다. < 표 Ⅳ-13> 에서보면할당규정의경우에는당헌당규에기록되어명시화된것이지만목표수치의경우에는그렇지가않아서경우에따라서정당은스스로가정한목표수치를지키지않는것으로나타났다. 한연구에의하면정당들은덜중요한선거, 예컨대지방선거와같은경우에는할당을지키지만중요한선거에서는할당을지키지않는경향이있음을밝혔다 (Meier & Verlet 2008).

179 124 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 라. 제도변화의효과 1) 여성의원수의증가 1994년과 2002년의할당제로인하여벨기에는여성의원수의극적인증가를이루었다. < 표 Ⅳ-14> 를보면 1995년부터 2007년사이유럽국가들의여성의원증가를알수있는데벨기에의경우에는 1995년최하위였다가 2007년에는스웨덴다음의자리를차지하게되어가장큰증가를보이고있다. < 표 Ⅳ-14> 유럽국가들의여성의원증가추세 선거 4 선거 3 선거 2 선거 1 증감 입법할당 벨기에 1995: 12% *1999: 23.3% 2003: 35.3% 2007: 36.7% 프랑스 1993: 6.0% 1997: 10.9% *2002: 12.3% 2007: 18.5% 스페인 1996: 21.6% 2000: 28.3% 2004: 36.0% *2008: 36.3% 독일 *1994: 26.3% 1998: 30.9% 2002: 32.2% 2005: 31.8% +5.5 정당할당 폴란드 1997: 13.0% *2001: 20.2% 2005: 20.4% 2007: 20.4% +7.4 스웨덴 *1994: 40.4% 1998: 42.7% 2002: 45.2% 2006: 47.3% +6.9 영국 1992: 9.2% *1997: 18.2% 2001: 17.9% 2005: 19.8% 출처 : Inter-Parliamentary Union(IPU) 자료및각국선거자료. * 할당제도입이후의첫번째선거 또한 < 표 Ⅳ-10> 과 < 표 Ⅳ-11> 에서보듯이연방선거뿐만이아니라지방선거에서도여성의원수의급증이일어나고있음을알수있다. 2) 정당지도부의태도변화사실여성운동단체의압력과국제적인압력에의해서 1994년의할당제에이어 2002년의할당제법이통과되었지만정당지도자들은여성정치인들의능력에대해신뢰하지않았고정당내의남성들의경우에도반발이상당히심하였다. 특히여성의정치참여가저조한이유에대해서남녀정치인들이

180 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 125 서로다르게생각하고있었기때문에대다수남성으로구성된정당지도부에서도기정사실화된할당제에대해서적극적으로여성의정치참여확대를위한방안으로생각하고추진하기보다는소극적으로법에저촉되지않는범위내에서만대응하려고하였다. 즉남성정치인들의경우에는여성의정치참여가저조한이유를여성정치인들의개인적인성향에서찾았다. 여성정치인들이충분히경쟁력이없기때문이라든지, 아니면정치에대한열망이남성정치인에미치지못하기때문이라든지혹은여성이정치에적합하지않기때문이라고까지생각하는등여성정치인개인의문제로치부하였다. 반면여성정치인들의경우에는여성의정치참여가저조한것은정치구조의문제로파악하였다. 정치구조가남성정치인에게유리하게되어있고이미남성정치인들은기득권세력으로서신인인여성들에비해서정치에잘알려진인물들이기때문에공천받기에유리한입장에놓여있고, 조직및네트워크에서취약한여성들은정치에서불리할수밖에없다는것이그들의설명이었다. 이러한상반된시각을가지고있었고정당지도부의남성정치인들은여성개인의문제를할당제로해결함으로써오히려충분히자질을갖추지못한여성들이정치에진입함으로서정치의질저하를우려하는입장이어서할당제를적극적으로추진하지않았다. 선거자금의배분및공천에있어서결정적인영향력을가진이러한정당지도부의태도는할당제도입초기에여성들에게상당히불리하게나타났다. 정당명부작성에서순번에대한아무런규정이없었기때문에정당들은여성들을상위순번에배치하는것을꺼렸고당연히여성들의당선도생각만큼높게나타나지않았다. 더구나정당명부식비례대표제와더불어선호투표제로된벨기에의선거제도는신인인여성들에게불리하게작용하여서할당제도입초기에는여성의당선은그다지높게나타나지않았다. 또한선거자금에있어서도상당히많은선거자금을사용하는후보를정당에서정하기때문에여성들의경우에는이러한후원을받는후보가많지않아선거자금사용에있어서도상당한불균형이나타났다. 마지막으로선수에있어서도할당제적용초기에는신인여성들이많이공천받고당선되었기때문에여성들은초선이많았다. 당연히여성들은경험이없고미숙하다는인상을주어오히려여성정치인의이미지는

181 126 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 부정적인측면이많았다. 그러나할당제적용의선거가여러번계속되면서탁월한여성정치인들도등장하고여성정치인에대한자질과정치에적절하지않을지도모른다는우려가상당히불식되면서여성정치인에대한정당의지원도높아지고정당은선거의승리를위해서도전략적으로여성정치인들을적극활용하기시작하였음을많이자료들이보여준다. 더구나여성친화적정당이라는정당의이미지를위해서도여성정치인들을적극적으로지원하고명부작성에서유리하게배치하고특히선거자원의지원도균등하게이루어지면서정당들은여성정치인들에대한태도를점차변화시켜왔다. 이러한변화가할당제도입직후에이루어진것이아니라서서히점차적으로이루어졌음을알수있다. 가 ) 명부의순번당선에있어서결정적인영향력을가지는것이정당명부에서여성후보의위치이다. 명부에서몇번순번을가지느냐에따라서사실상당락이결정된다. 물론벨기에의선거제도가폐쇄형의정당명부식비례대표제가아니기때문에선호투표의영향도있지만벨기에국민들이선호를표시하는것은사실상많지가않기때문에명부의순번이무엇보다도당선에있어서중요하다고할것이다. 1994년할당제법과 2002년할당제법에서는어느것도남녀의순번에대한규정은없다. 단지 2002년의할당제법에서는상위 1, 2번의경우에만언급하고있기때문에그하위순번에대해서는정당에최대한의자율권이주어진다. 따라서정당은원하는대로순번을구성할수있다. 사실상할당제도입초기에는명부에서여성들의위치는오히려나빠졌다. 할당제도입전에도이미여성들은정당명부를통하여당선되어왔다. 이들은정당에서정치적자질을인정받아정당명부의상위에배치되어당선된여성들이다. 그런데 1994년할당제의도입과더불어당선된여성의원수는상원이든하원이든오히려줄어들었다. 물론전체의원수가줄어들었기때문에전체적인비율은증가하였지만당선된여성의원수가감소하였다는것은상위순번에배치된여성들이적었다는것을의미한다. 이것은할당제의도입과더불

182 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 127 어할당제의본래의의도를이해하고여성의정치참여를확대하기위해서정당의지도부가노력하였다면이러한일은없었을것이다. 이런점에서할당제초기의정당지도부는여성후보를상위순번에배치하는것을꺼리고있었음을알수있다 (Wauter, Madden, Put, 2014, 2). 시간이지나면서 2000 년대에들어오면서당선된여성의원의숫자가점차늘어나고있는것은그만큼여러번의선거를통해서당선된여성의원들에대한신뢰가점차높아지고있음을보여준다고할수있다. 또한정당명부에서여성후보들의순번평균역시할당제도입초기에는조금떨어지고있다. 할당제도입직후인 1995년에는 12.2( 남성후보의순번평균은 13.4) 로남성에비해높았다가이후부터계속떨어져서 2007년에는남성 12.3인데비해서여성후보의순번평균은 13.8로크게떨어졌다 년에들어서야비로소 12.95로남성에비해서조금높은것으로나타났다 (Wauter, Madden, Put, 2014, 2). 할당제초기에여성후보들을신뢰하지못했던정당지도부는선거가계속되고할당제를통하여의회에진입한여성의원들의정치적활동에그들을인정하게됨에따라여성후보들의순번도점차상위순번으로가게되었음을알수있다. 나 ) 후보들의선수할당제도입초기에는이전에선출직에당선된경력이있는여성후보들이적었기때문에정당에서는신인여성정치인들을발굴하여공천할수밖에없었다. 그래서초기에는여성의원들의대부분은초선의원들이었다. 시간이지나면서할당제로진입한여성의원들이늘어나고이들이다시공천을받으면서여성의원들의선수도점차높아졌다. 어느국가에서나마찬가지이지만초선의원들의경우에는정치적경험이일천하기때문에의회활동및정당활동에있어서다선의원들에비해서미숙한측면이많이있다. 선수가높아질수록여성의원들의정치적역할도중요해지고정당내에서의중요도도높아진다. 이에따라여성정치인에대한신뢰도높아지면서여성정치인의이미지는미숙한신인정치인이아니라신뢰받고중요한정치인으로자리매김하게된다. 이런점에서할당제의지속적인적용은여성정치인의

183 128 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 숫자를높이는데기여할뿐아니라여성정치인의이미지및정치세력화에도기여한다. 출처 : Wauters, Madden & Put 2014 [ 그림 Ⅳ-10] 재선이상남녀의원비율 ( 상원하원합계 ) 다 ) 선거운동비용벨기에에서는후보가선거운동에사용하는비용의대부분은정당이결정한다. 정당에서는중요한후보를정하여서이후보들에게상당한선거비용을지원한다. 따라서선거비용을많이사용하는후보일수록정당에서중요하게생각하는후보이며그비용은거의정당이지원한다고할수있다. [ 그림 Ⅳ-11] 을보면남녀후보의평균선거비용이표시되어있는데할당제가도입된이래로남성후보와여성후보사이에사용하는선거비용이크게벌어지고있음을알수있다. 이것은할당제도입이후정당에서남성후보에게더많이재정적인지원을하고있음을알수있다. 다른하나는선거가거듭되면서그격차가점차줄어들어수렴해가고있는것도알수있는데이것은정당들이점차남녀후보를균등하게대우하고있음도또한알수있다.

184 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 129 출처 : Wauters, Madden & Put 2014 [ 그림 Ⅳ-11] 벨기에상원남녀후보의선거비용평균 ( 단위 :Euro) 라 ) 선호투표벨기에의비례대표제는선호투표제를동반하고있는데남녀후보가얻는선호득표에있어서차이가있다. 선호투표는실제로는그렇게많은유권자가선호투표를하는것은아니지만선호투표도당선에영향을주기때문에선호득표에있어서의차이는남녀후보의명부에서의순번뿐만아니라당락에영향을미친다. 여성후보는할당제도입이후의선거에있어서초기에는남성후보에비해서크게못미치는선호득표를하였지만 2007년이후의선거에서는이간격은많이줄어들었다. 1995년할당제도입이후초반의선거에서남성후보의선호득표는급격한상승을보이고있다. 이것은아마도남성예상후보가운데덜인기있는후보는할당제의도입으로여성후보들에게자리를내주었기때문에명부에이름을올린남성후보들은신인여성후보들보다상당히이름이알려진후보들일가능성이높다. 그렇기때문에유권자들로부터많은선호득표를얻을것으로예상할수있다. 한편 2007년이되면서그동안선거에서어느정도인정을받은여성후보들이명부에있게되고이들도또한서서히유권

185 130 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 자들에게알려지면서선호투표를받게되어약간의증가를보이는것으로해석할수있다. 출처 : Wauters, Madden & Put 2014 [ 그림 Ⅳ-12] 남녀후보의선호득표 마. 시사점 벨기에는 1994년에처음으로할당제를도입하였고 2002년에보다강화된할당제로개정하면서여성의원수가급격히증가한성공한할당제국가중하나이다. 벨기에는정당명부식비례대표제도의선거제도로서선거구의크기도지역별로다양한크기를가지고있다. 선거구가큰지역에서는이미여성의원수가어느정도확보되어있었으나작은선거구에서는여성의원이거의없었는데할당의적용을통해서전체적으로고루여성의원의수가증가하였다. 벨기에에서할당제가받아들여진것은알려진바와같이여성운동단체의압력과정당내여성단체의활동그리고이미존재하고있었던정당들의자발적인할당및목표수치가상당히중요한역할을하였다. 위에서보았듯이이미 1980년대부터벨기에의정당들은당내여성정치참여를확대하기위하여할당혹은목표수치를정하여노력해왔고이것이입법조치로확대되면서커다란거부감없이받아들여졌던것이다. 또다른벨기에의특이점은정당명부식비례대표제이나선호투표를가미하고있다는것인

186 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 131 데선호투표의경우에는알려진대로여성과같은신인정치인에게는불리한선거제도이다. 역시할당제를도입한이후초기에는선호투표제로인해서여성정치인들은불리했지만여러번의선거가계속되면서여성정치인의인지도가높아지면서서서히선호투표에서도여성의원의당선이높아지고있음을알수있다. 즉수적인증가는일시에나타나지만부수적인효과는서서히나타남을알수있다. 이를정리하면다음과같다. 첫째, 입법적할당조치가이루어지기까지당내의자발적할당과목표수치그리고당내여성국의활동이상당히중요하다 (Bethune & Hoof 2013). 당내할당을통하여당내에서남성정치인들을설득하여할당의당위성에대해서어느정도인정되었기때문에 1994년이후의할당제도입이보다유연하게이루어졌다고할수있다. 또한당내여성국및여성단체들은이를위해서노력하였고다양한캠페인, 예를들어서 여성에게투표하자 ( Votez femmes ) 등의활동을통해서사회적으로여성정치인에대한의식개선을위한활동을지속적으로전개해온것이할당이후급속한여성의원수의증가를가지고왔다고할수있다. 또한그렇기때문에할당만있을뿐순번에대한규정이없음에도불구하고정당들은여성정치인을당선이가능한순번에배치하는것을꺼리지않았다. 두번째정당의지도부는할당제도입직후에는여성정치인에대해서그다지신뢰하지않았다. 그렇기때문에여성후보들의명부에서의지위및정당의선거자금사용등에있어서여성들에게결코유리하게행동하지않았다. 그러나시간이지나면서정당지도부는점차여성정치인에대한이미지를쇄신하였고여성정치인들을신뢰하여순번에서도유리하게배치하며선거자금의사용도남성에비해서불리하지않게사용하게되었다. 이렇게수적인증가는일시에나타나지만의식의변화는시간의필요하다. 할당제를도입하였다고금방모든것이바뀌리라고기대하는것은무리이며의식의전환을위한시간이필요함을벨기에의사례에서알수있다. 세번째는비례대표제의경우명부에서의순번문제인데벨기에는전국이하나의선거구가아니며 11개의선거구로나뉘어서선거를한다. 따라서

187 132 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 명부에서 1번순번이남성이냐여성이냐하는것이전체여성당선자수에있어서큰영향을미친다. 한국의경우에도비례대표제의경우남녀교호순번을택하고있지만명부의 1번이누구냐에따라서남녀의원의비율이달라진다. 이런점에서명부의 1번을여성으로하는것이필요하다. 3. 독일 22) 가. 서론 다양한정치체제에서등장하는선거들이가지는의미는서로다를수있다. 예컨대유권자가다수의정당들에서자유로운결정을할수있는가, 혹은단일정당에대해서만표를행사할수있는가는하나의구별점이되기도한다. 그러나무엇보다도유권자가자유롭게선택할수있는기회를가져야만진정한의미에서유권자가투표할수있는, 경쟁이보장된선거 라고칭할수있다. 그리고선거제도 (Wahlsystem) 란이처럼자유로운경쟁이보장된선거를추진하는과정과선거권, 선거조직등을포함하는개념으로 (Nohlen 2014, 25-27; 67-68), 대의민주주의의가장기본적인요소이다 (Lijphart 1994, 1). 그러나사실상선거제도가가지는구체적인정치적효율이무엇인지에대해서는논쟁의여지가있다. 정당체계와정치과정에서다수대표제나비례대표제가낳는결과는무엇인지, 또는선거제도가유권자들의통합이나정당체계에서의권력집중, 정치적안정, 정부의교체등에끼치는영향은무엇인지등에대한논의는여전히진행중이다. 그러한점에서여성의정치적대표성에대한선거제도의효과성에대하여일반화하기이전에, 이장에서는독일의경험적사례에서논의를시작하고자한다. 선거제도의효과성은권력배분의문제로서정당뿐만아니라사회-정치적집단들이가지는영향력을통해이야기할수있다. 무엇보다도여성의 22) 독일사례연구는박설아 ( 서강대학교정치외교학과박사과정수료 ) 연구자가집필한부분임을밝힙니다.

188 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 133 정치적대표성과선거제도의효과성과관련하여, 선거제도외에도정당, 할당제를비롯한여성지원제도, 문화-사회경제적요소등도함께살펴보아야한다 (IPU 1997). 정당이표방하는이데올로기나선출과정및기준, 정당구조와정치적위계내에서여성을지원하는방식과함께, 정당명부제에서의여성할당을포함한지원책, 그리고교육이나직업, 육아와여성친화적조건들은선거제도와맞물려고려해볼만하다. 따라서여기에서는구체적으로독일의선거제도를중심으로여성의정치적대표성에대한선거제도의효과성을논의하고자한다. 독일의선거제도는정당명부에따른비례대표제와지역구직선후보에대한다수대표제가혼합되어있는형태이지만, 정당투표를통해의석이결정되는특징을보인다. 이러한모습은 16개주로구성된연방정부라는독일의특성을드러내는것이다. 이절에서는먼저독일의선거제도의주요내용과특성을살펴본다. 더나아가독일의회에서나타나는여성의정치참여현황을분석하여, 여성의정치적대표성을증진하기위한독일의선거제도특성을다룬다. 이를바탕으로여성의정치적대표성과관련하여한국의상황에대한시사점을제시한다. 나. 독일선거제도의변화와특성 1) 선거제도의개념과배경 1949년독일연방공화국 (Bundesrepublik Deutschland) 이출발한이래, 대의민주주의가정치체제의기본토대로작동하였으며, 독일기본법의창시자들은민주주의를지속하기위해권력의남용을방지하는충분한제도들을고안하였다. 그가운데독일은이른바 정당국가 (Parteienstaat) 라고일컬어질만큼, 독일에서정당은후보자들의선출과원내교섭단체로서정치적의사결정과정의배분을통해입법과정에개입하는등중요한의미를지닌다. 독일의선거제도는 기본법에따라인물본위의비례제 (nach den Grundsätzen einer mit der Personenwahl verbundenen Verhältniswahl) 로규정

189 134 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 된다. 23) 이는곧다수대표제에따라지역구에서후보자를직접선출하는동시에, 폐쇄적인정당명부에따른비례대표제를혼용하고있음을의미한다. 현재연방의회 (Bundestag) 의원 598석중에서절반인 299석은소선거구단순다수제로선출하고나머지 299석은비례대표제를통해선출한다. 그러나실제로각정당이차지하는총의석수는비례대표제선거에서정당별득표율에따라결정되고, 이러한정당별총의석가운데지역구당선자를제외한나머지의석을비례명부의순위에따라배분되며, 그과정에서초과의석이발생하기도한다 (Schmidt 2011, 44-50). 이러한독일선거제도는역사적으로변화를경험했다. 독일연방의회선거법은 1956년에제정된이래, 22번에걸쳐 2014년 11월에최종개정되었다. 24) 독일연방의회선거제도의경우, 1949년독일연방의회선거가처음시작되었을때에는 1인 1표제방식이적용되었다. 400개의의석가운데 60% 인 242석의의원을지역구에서직접선출하고, 나머지 40% 에해당하는 158석의의원은정당명부에따른비례대표제로당선되었다. 그러나 1953년선거부터다수대표제와비례대표제로선출하는의석비율이 50:50으로조정되고유권자들 1인이 2표씩행사하는방식이채택되었다. 한편의석산정에있어, 1956년부터이전까지채택하였던동트 (d Hondt) 방식에서헤어 / 니마이어 (Hare/Niemeyer) 방식으로변경되었다가, 2009년부터생라그 / 쉐퍼드 (Saint-Laguë/Schepers) 방식이적용되고있다. 25) 23) 자세한내용과출처는다음을참조. Bundeszentrale für politische Bildung. Das Wahlsystem. ( 검색일 : 2015 년 6 월 18 일. 24) 독일선거법원문은다음을참조. Gesetze im Internet. ( 검색일 : 2015 년 6 월 18 일. 독일연방의회선거법은 2008 년 부정적득표비중 에대한위헌판결에따라 2011 년과 2013 년잇달아개정되었다. 개정안의내용과의미에대해서는김종갑 (2012); 김종갑 신두철 (2014); 정준표 (2014) 를참조. 25) 각각의의석산정방식에관해서는 Nohlen(2014, 103; ; ) 을참조.

190 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 135 < 표 Ⅳ-15> 독일연방의회선거 (Bundestagswahl) 제도의변화 다수대표제 - 비례대표제비율 (%) 60/40 50/50 50/50 50/50 50/50 50/50 50/50 50/50 투표권 % 조항적용 주 (Land) 연방 (Bund) 연방 (Bund) 연방 (Bund) 동 - 서독 연방 (Bund) 연방 (Bund) 연방 (Bund) 선거구의무획득의석 의석할당기준주주연방연방연방연방연방연방 의석할당방식동트동트동트 헤어 / 니마이어 헤어 / 니마이어 헤어 / 니마이어 헤어 / 니마이어 생라그 / 쉐퍼드 자료 : Korte(2009). Der Wandel des Wahlsystems zum Deutschen Bundestag, in: Historischer Hintergrund und Parteisystem. ( 검색일 : 2015 년 6 월 18 일. 독일은비례대표제를실시하는대부분의국가들과마찬가지로, 다당제를유지하고있다. 그러나 5% 조항 (Fünf-Prozent-Sperrklausel) 으로대표되는선거제도의고유한특징으로인해연방의회에서군소정당이난립하는경우는없었다. 1980년이전까지기민련 (CDU)-기사련(CSU) 연합과사민당 (SPD) 사이에자민당 (FDP) 이안정적으로균형을이루었고, 년대이후등장한녹색당 (Bündnis 90/Die Grünen) 과좌파당 (Die Linke) 가등장하여정치적영향력을발휘하였으나매우안정적인정당체계를유지하였다 ( 김욱 2006, 58). 또한 2000년대이후해적당 (Die Piraten) 이나대안당 (Alternative für Deutschland) 등시대의변화에따른이슈정당들이새롭게나타났으나아직까지매우제한적인지지를받고있다. 독일각지역의주의회 (Landesparlament) 들은 5% 조항과비례대표제등의기본원칙을비롯하여, 연방의회와동일한형태의선거제도를취한다. 그러나세부적으로주단위의지방의회선거는연방의회선거와다른형태를가진다. 주별로독자적인지방헌법 (Landesverfassung) 과지방선거법 (Landeswahlgesetz) 을가지고선거에적용하며, 선거제도의세부사항역시지역마다상이하다. 몇몇

191 136 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 주에서는출마한후보자에게만 1표를행사하는비례대표제를시행하는반면, 대부분의주에서는후보자개인에대한투표와정당에대해투표하는인물본위의비례대표제를채택하고있다. 5% 조항을적용하는경우도지역마다다르게나타난다. 브레멘은브레멘시와브레머하펜 (Bremerhaven) 지역을구분하여적용하며, 브란덴부르크나슐레스비히-홀슈타인등은일부지역을제외한다. 또한베를린, 브란덴부르크, 작센등의지역에서는한명혹은두명으로필수적인최소당선자를명시한다. 무엇보다도의석할당에있어, 주마다다른방식을채택하고있다. 바덴- 뷔템베르크와브레멘, 함부르크등은생라그방식을, 바이에른, 베를린, 브란덴부르크등은헤어 / 니마이어방식을, 그리고니더작센과잘란트, 작센은동트방식을취한다. 서로다른의석할당방식과선거제, 명부형태등이결합하여주마다다른선거방식과결과를낳는다. < 표 Ⅳ-16> 독일주의회선거 (Landtagswahl) 제도 주선거주기선거제 명부형태투표수 5% 조항적용 선거구의무획득의석 의석할당방식 바덴 - 뷔템베르크 5 년 인물본위비례대표제 차순위득표자 1 주전체 0 생라그 바이에른 베를린 5 년 5 년 인물본위비례대표제개방형 2 주전체 0 헤어 / 니마이어 인물본위비례대표제폐쇄형 2 주전체 1 헤어 / 니마이어 브란덴부르크 5 년 인물본위비례대표제폐쇄형 2 주전체 (Sorben 지역제외 ) 1 헤어 / 니마이어 브레멘 4 년비례대표제개방형 5 브레멘 / 브레머하펜지역구분 - 생라그 함부르크 헤센 메클렌부르크 - 포어포머른 4 년 (5 년 ) 5 년 5 년 비례대표제개방형 10 주전체 0 생라그 인물본위비례대표제폐쇄형 2 주전체 0 헤어 / 니마이어 인물본위비례대표제폐쇄형 2 주전체 0 헤어 / 니마이어

192 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 137 주선거주기선거제 명부형태투표수 5% 조항적용 선거구의무획득의석 의석할당방식 니더작센 5 년 인물본위비례대표제 폐쇄형 2 주전체 0 동트 노르트라인 - 베스트팔렌 5 년 인물본위비례대표제 폐쇄형 2 주전체 0 생라그 라인란트 - 팔츠 5 년 인물본위비례대표제 폐쇄형 2 주전체 0 생라그 잘란트 5 년비례대표제폐쇄형 1 주전체 - 동트 작센 5 년 인물본위비례대표제 폐쇄형 2 주전체 2 동트 작센 - 안할트 5 년 인물본위비례대표제폐쇄형 2 주전체 0 헤어 / 니마이어 슐레스비히 - 홀슈타인 5 년 인물본위비례대표제폐쇄형 2 주전체 (SSW 지역제외 ) 1 생라그 튀링엔 5 년 인물본위비례대표제폐쇄형 2 주전체 0 헤어 / 니마이어 자료 : Übersicht über die Wahlsysteme bei Landtagswahlen ( 검색일 : 2015 년 7 월 21 일 ). 2) 선거제도의작동원리와특성가 ) 다수대표제와비례대표제여성의정치적대표성에대한독일의선거제도가가지는효과를이야기하기에앞서, 선거제도일반에대한이해를할필요가있다. 앞서독일이다수대표제와비례대표제를혼합한형태의선거제도를운용하고있다고밝혔다. 이때다수대표제와비례대표제를먼저구분하여살펴보면, 다수대표제에서국회의원들은그들의소속지역에서유권자다수의지지를통해선출되지만, 당선되지못한후보자들은그들의목소리를낼수없다. 이는곧선거에서진후보자가대변하는의견이반영되지못하는것으로, 결선투표가존재하지않는경우라면 50% 이상의유권자가지닌의견들이표출되지못함을뜻한다. 이와반대로비례대표제에서는모든유권자의투표는비례적

193 138 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 으로대변된다. 전체유권자의 20% 에해당하는지지를얻으면, 의석의 20% 를획득할수있다. 정당들은비례대표후보자들에대해그들의지위와당내지지율에따라 폐쇄적명부 를작성한다. 반면, 비례대표제에서이른바자유롭고개방적인명부를작성하는경우에는유권자들이후보자들의순서를바꿀수있다. 예를들어, 실제로독일의노르트라인-베스트팔렌 (Nordrhein-Westfalen) 주에서적용하는인물본위의비례대표제는다수대표제와비례대표제의혼합형이다. 노르트라인-베스트팔렌의유권자는자신이속한선거구에서지역구의원을선출하는동시에폐쇄적인정당명부제에대한투표권을행사한다. 하나의정당이 30% 의지지를얻었으나극히소수의의원만이지역구에서직접선출되는경우에도, 획득한지지율에따라폐쇄적정당명부에기재된순서로의석을차지할수있다. 이러한방법으로정당이상당한지지를획득하는한, 소속후보자들가운데직접선출된지역구당선자들보다더많은비례대표당선자들을배출할수있다. 이와다르게하나의정당이의무적으로획득되어야하는지역구의석을확보하지못한다면, 폐쇄적인정당명부에첫번째로기재된후보자마저의회에진입할수없는경우도발생한다. < 표 Ⅳ-17> 독일선거제도 다수대표제혼합형비례대표제 절대다수대표제 : 예 ) 대부분주에서의지방자치단체장선거 (Bürgermeisterwahl) 인물본위의비례대표제 : 예 ) 연방의회선거, 다수의주의회선거 폐쇄적정당명부식비례대표제 : 예 ) 브레멘시의회선거 (Bürgerschaftswahl) 개방적정당명부식비례대표제 : 예 ) 대부분주에서의지방의회선거 (Ratswahl) 자료 : Hotkamp und Schnittke 나 ) 인물본위의비례대표제 독일연방의회선거제도의가장큰특징은 인물본위의비례대표제 라는점이다. 다수대표제와비례대표제를혼용하는이제도에서, 유권자들은 2번

194 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 139 의투표권을행사하는 1인 2표제가적용된다. 제1투표 (Erststimme) 는유권자들이선거구에서후보자에대해직접투표하는 인물선출 방식을채택하고, 제2투표 (Zweitstimme) 는지지하는정당에투표함을의미한다. 1인 2표제는선거에서정당의위상을강화하는결과로이어진다. 예를들어제1투표에대해무소속후보가지역구직접후보로출마하려면, 200명의유권자가서명하는것으로가능하지만, 제2투표에대한비례대표후보자명부는정당만이제출할수있기때문이다 ( 김영태 2001, 282). 이때제2투표는실질적으로연방의회의구성을결정한다는점에서제1투표보다중요하게간주된다. 하나의정당이얼마나많은의석을확보하느냐의문제는정당명부에따른제2투표에의해결정되고, 의석할당은생라그방식에따라이루어진다. 제2투표결과로정당별획득의석수가정해지고그안에서지역구의석수가결정되어나머지의석이비례대표후보자에게주어지는한편, 주단위로예정된수보다많은지역구당선자가발생하기도하며, 이들은모두연방의회에서활동할기회를얻는다. 이러한경우를가리켜 초과의석 (Überhangmandate) 라고일컫는다. 초과의석으로인해전체연방의원수는예상보다증가한다. 26) 한편, 독일선거제도에서는 5% 조항과선거구별의무의석조항이적용된다. 5% 조항은전적으로제2투표와연관되는데, 하나의정당이의회에진입하기위해서는최소한 5% 의지지율을확보해야한다는것이다. 그렇지않으면원칙적으로어떤정당이든의석을얻을수없다. 다만예외적으로일정수의지역구입후보자가당선되는경우, 예를들어연방의회선거에서 3명의지역구의원을배출하는정당은의회진입이가능해진다. 이규정으로인해군소정당들이의회에진출하기는대단히어렵지만, 그만큼대정당이더많은의석을차지할수있다. 이는곧정당체계의파편화를효과적으로방지하는법적장치이기도하다 (Köhler 2006). 이와같은방식으로독일연방의회선거제도는구성되어있다. 그러나여 26) 그러나초과의석에따른비례성의불균형문제는여러차례제기되어왔다. 이에따라가장최근에개정된 2013 년의연방의회선거법은주별할당의석이투표수가아닌인구수를기준으로결정되도록하였다는점, 그리고초과의석이발생할때그것을상쇄하는의석수를산정하여전국단위로초과의석이발생하지않은정당에배분한다는점을주요내용으로삼는다 ( 김종갑 신두철 2014, ).

195 140 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 기서단순히다수대표제와비례대표제가혼재되어있는것이아니라, 뚜렷하게구분되어작동하고있음을주지할필요가있다. 실제로지역구후보자들은소선거구단순다수제에따른제1투표로선출되는반면, 초과의석이예외적이긴하지만, 하나의정당이획득할수있는연방의회전체의석은제2투표에의해전적으로결정되기때문이다. 물론제1투표를통해개별지역구에서의원을직접선출하는형태는소속의원들과유권자들간의관계를강화할뿐만아니라, 바이마르공화국 (Weimar Republik) 때시행되었던순수한폐쇄적정당명부식비례대표제에비해현행선거제도는인물에초점을맞추고있다 (Korte 2009). 그러나제2투표의영향력을고려할때, 독일에서는비례대표제에좀더무게를둔다. 이러한점에서독일의선거제도는 인물본위의비례대표제 의특성을보인다. 다. 여성의정치적대표성확대에대한독일선거제도의효과성 1) 여성의정치참여 독일의회에서나타나는여성의정치적대표성이여전히많은문제와취약점을가지고있다는연구결과들이존재한다 (Geißel 2008). 그러나국제적으로여러국가들과비교하는연구들에서독일은매우성공적인사례로평가된다. 2015년 8월기준, 국제의원연맹의발표에따르면, 독일여성연방의원의비율은 1990년대에크게증가하기시작하여 2015년 8월현재, 전세계적으로연방의회여성의원비율을측정한결과독일은 35.6% 로 20위를점하고있다. 이러한수치는세계적인평균치인 22.6% 나유럽지역국가들의 25.8% 보다도높은결과이다. 27) 의회와정당에서여성의정치참여가확대된것은여성할당제와비례대표제라는특수한제도에힘입은바가크다. 독일연방공화국초기부터 1983년까지연방차원의여성의원이전체의원의 10% 에미치지도못하는, 매우 27) 여성의원비율순위와평균은다음을참조. International Parliament Union (IPU). World Average ( World Classification ( 검색일 : 2015 년 8 월 10 일.

196 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 141 저조한양상을보였다. 그러나 1987년그비율이 15.4% 로크게올라, 1998 년제14대연방의회부터전체의원의 30% 를넘어섰다. 그리고 2013년제18 대연방의회가시작한시점을기준으로, 독일연방의원가운데전체 631명중 230명이여성의원으로, 약 36.5% 를차지한다. 28) 주 : 각연방의회시작시점기준. 자료 : Bundeszentrale für politische Bildung ( Deutscher Bundestag ( bundestag.de/bundestag/abgeordnete18/mdb_zahlen/frauen_maenner/260128) 검색일 : 2015 년 6월 20일. [ 그림 Ⅳ-13] 독일연방의회의여성의원비율 한편, 독일은 16개의주로구성된연방국가로서, 개별주의회에서여성의원비율은지역마다큰차이를보인다. 2015년 6월을기점으로살펴볼때, 튀링엔 (Thüringen) 에서여성주의원의비율이 40.6% 인반면, 바뎀-뷔템베르크 (Baden-Wüttemberg) 에서는여성주의원이전체의 20.3% 에불과하다. 28) 2014 년 12 월기준, 독일연방의회의여성의원은 228 명으로, 그비율은 36.1% 이다. 자세한내용은다음을참조. Deutscher Bundestag. ( bundestag/abgeordnete18/mdb_zahlen/frauen_maenner/260128). 검색일 : 2015 년 6 월 20 일.

197 142 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 주 : 2015 년 6 월기준. 자료 : Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg ( 검색일 : 2015 년 7 월 5 일. [ 그림 Ⅳ-14] 독일주의회여성의원비율 그러나시간변화에따라여성주의원의비율을살펴보면더디게나마증가하였음을알수있다. 여성주의원비율이상대적으로낮은바이에른 (Beyern) 주의회의경우, 가장최근의주의회선거가있었던 2013년도에 180 명의주의원가운데 51명의여성만이선출되어여성의원비율이다시낮아졌으나, 연방의회의경우와마찬가지로 1986년주의회선거에서는당선된여성의원비율이이전시기보다 2배이상급증하였고, 1990년대이후여성의원들이늘어나는경향을보였다. 29) 29) 이러한추세는가장낮은여성의원비율을보이는바덴 - 뷔템베르크주의회에서도동일하게나타난다. 여전히저조하지만, 1988 년이후조금씩여성의원들이증가하는모습을보이지만, 가장최근의주의회선거인 2011 년에는여성의원비율이다소낮아졌다. 자세한내용은 HIn(2012) 을참조.

198 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 143 주 : 2015 년 2 월 19 일기준. 자료 : Beyerischer Landtag: Frauenanteil von 1946 bis 2013 ( 검색일 : 2015 년 6 월 20 일. [ 그림 Ⅳ-15] 독일바이에른주의회여성의원비율 독일의정치체제가정당을중심으로이루어진다는점에서, 여성의정치적대표성을높이는데정당의역할은중요하다. 연방의회에서활동하는여성의원들을정당별로살펴보면, 2009년에시작하였던제17대연방의회에비해 2013년출발한제18대연방의회에서여성의원비율이대체로증가하였음을확인할수있다. 특히녹색당의경우, 2배이상연방의회여성의원비율이증가하였으며, 좌파당은전체의원의절반이상, 그리고사민당역시전체연방의원의절반가까이여성의원들이다.

199 144 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 주 : 자민당 (FDP) 는 2013 년제 17 대연방의회에만해당됨. 자료 : Deutscher Bundestag. ( 1223) 검색일 : 2015 년 6 월 20 일. [ 그림 Ⅳ-16] 정당별연방의회여성의원비율 연방의회에서여성의정치적대표성이확대된것은정당의여성당원이많아지고활동의폭역시넓어진것에기인한다. 대부분의정당에서여성당원의비율이점진적으로증가하는모습을보인다. 정당설립초기에기민련의여성당원비율이 14.5%, 사민당이 15.4%, 기사련이 10.3% 등이었던것에비해, 현재독일정당내의여성당원비율은이전보다크게높아졌다. 30) 또한 2014년 12월에는사민당과좌파당, 녹색당에서여성당원의수가전체당원중 3분의 1 정도를차지하고있다. 30) 독일의각정당에서여성당원의비율은대체로증가하고있다. 물론정당마다시기별로편차가존재하고, 대표적으로 2013 년연방의회진입이실패하였던자민당의경우여성당원비율이감소하는경향을보이고, 좌파당도창당초기에비해줄어들었으나다시금증가하는모습을보인다. 역대정당별여성당원비율은다음을참조. Bundeszentrale für politische Bildung, Anteil der Frauen an den Parteimitgliedschaften. ( 검색일 : 2015 년 6 월 18 일.

200 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 145 주 : 2014 년 12 월기준. 자료 : Statista ( 검색일 : 2015 년 6 월 20 일.) ( [ 그림 Ⅳ-17] 정당별여성당원비율 무엇보다도독일에서정당은할당제를통해여성의정치적대표성을높이는데크게일조하고있다. 녹색당은정당가운데처음으로 1979년후보자의 50% 이상을여성으로공천하도록하였다. 사민당은 1988년후보자들가운데 33% 를, 그리고 1998년부터 40% 의후보자로여성을공천하기로결정하였다. 좌파당은정당의모든조직에서절반이상을여성에게배분하였다. 기민련은 1994년 12월후보자의 3분의 1을여성에게할당하기로계획을세웠으나이루어지지않았고, 그대신 1996년이른바 여성의의사정족수 (Frauenquorum) 를만들어여성과남성이적어도전체의석의 3분의 1이되도록하였다. 반면, 자민당과기사련은아직까지고정된비율의여성할당제를시행하지않고있다 (Kürschner 2009). 31) 이에상응하여 2013년연방의회선거에서비례대표로나선여성후보자의비율은정당별로차이를보인다. 31) 자민당과기사련은권고의형태로여성할당제를이야기한다. 자민당은 모든위원회에서여성과남성은동등한대표성 을얻기위해노력해야한다고언급하고, 기사련은 모든선거에서 (...) 고려해야한다 고말한다 (Kürschner 2009 에서재인용 ).

201 146 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 좌파당과녹색당에서여성과남성후보자의비율은거의동일하고, 사민당에서도여성후보자비율이 40% 정도이지만, 여성할당을제도화하지않은자민당에서는여성후보자수가남성후보자수의 4분에 1에불과하였다. 자료 : Chojecka und Lukoschat 2013, 3. [ 그림 Ⅳ-18] 2013 년연방의회선거 : 정당별비례대표남녀후보자비율 하지만독일에서도직접선출하는지역구의석의경우, 여성후보자비율이비례대표직에비해상대적으로매우낮게나타난다. 2013년연방의회선거에서주요 5개정당들은총 1,493명의지역구후보를추천하였다. 그가운데 444명이여성으로, 여성후보자의평균비율은전체의 29.7% 였다. 그러나이는정당에따라다시다르게나뉜다. 녹색당이유일하게지역구전체후보자의 40% 이상을여성에게할당하였고, 사민당과좌파당의지역구여성후보자추천비율이 30% 대에머물렀다. 이에비해기사련 / 기민련과자민당에서여성후보자는남성의 4분의 1 수준에불과하였다. 정당간의그러한차이는 2009년연방의회에서각정당이차지한지역구의석비율을비교하면더욱뚜렷하게나타난다. 지역구여성후보자비율이낮은기사련 / 기민련은모순적으로대부분의연방의회의석을지역구의원으로구성하였고, 여성을지역구후보자로추천하는비율이높은녹색당에서

202 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 147 는단지 1명의지역구의원이활동하였다. 이처럼지역구의원이많은정당에서상대적으로적은여성후보자를, 그리고지역구의원비중이매우적은정당에서다수의여성후보자를지역구에공천한다는점은역설적이다. 자료 : Chojecka und Lukoschat 2013, 7. [ 그림 Ⅳ-19] 2013 년연방의회선거 : 정당별지역구남녀후보자비율 자료 : Chojecka und Lukoschat 2013, 7. [ 그림 Ⅳ-20] 2009 년연방의회의정당별전체연방의원수및지역구의원수

203 148 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 2) 독일의선거제도와여성의정치적대표성의회에서나타나는여성의정치적대표성에대한선거제도의효과성은여러국제비교연구에서연구되었던주제이다. 연구결과들을종합하면, 순수한다수대표제보다폐쇄적정당명부식비례대표제가여성의정치적대표성을높이는데매우효과적이라고알려져있다 (European Parliament 2008, 21). 왜냐하면기본적으로비례대표제에서여성의정치적대표성은중앙집중적이고매우안정적인정당차원의명부에입각하기때문이다. 독일에서연방의회선거와대부분의주의회선거에서채택하고있는인물본위의비례대표제는이러한다수대표제와비례대표제사이에존재한다. 독일은연방의회뿐만아니라주의회를비롯한여타기초의회에서매우짧은기간내에여성의대표성이크게증가하였다. 실제로 1980년대와 1990 년대를거치면서, 독일의회에서여성의정치참여는여성할당제와정당간의경쟁을통해이전보다세배이상커졌다. 가 ) 비례대표제와여성할당제먼저, 독일의선거제도인특성인비례대표제에입각하여정당명부에따른할당제가운용되고있음에주목한다 (Geißel 2008; Hoptkamp et. al. 2013). 독일의주요정당들은후보자공천에대한여성할당제를채택하여그비율을명문화하거나권고하고있다. 후보자의절반을여성으로공천하는녹색당과좌파당은교호순번제를채택하고, 특히녹색당은 1번후보자자리를여성에게부여한다. 사민당도교호순번제를채택하고, 당수를첫번째자리에놓고남녀순으로후보자명부를작성하며, 전체의 40% 를여성후보자로공천한다. 그런데이때어떻게실제로여성후보자에대한할당이잘이루어지고있는가에대해정당별로차이를보인다. 기민련과기사련은여성할당제의유지나위반에대한처벌에대해특정한조항을마련하고있지않다. 사민당은여성할당제에관한내용을당규약에명문화하고있지만, 잘지켜지지않았을경우에대한제재에대한언급은없다. 녹색당은만약여성에게할

204 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 149 당된자리에적합한여성후보자가나타나지않는다면, 선거위원회에서대안을마련하고그에대해위원회소속여성당원들이거부권을행사할수있다는입장을규약에명시하고있다. 좌파당은교호순번제에따라후보자부족으로인해발생한여성후보자자리는그대로비워두고, 2차선거 (nebenwahl) 을실시한다고밝힌다. 32) 물론실제로교호순번제에기초한여성할당제가여성의정치적대표성을높이는궁극적인제도적해결책이될수있는가에대한의견이분분하다 (Geißel 2008, 69). 지역마다남녀후보자의순서를정하는데이견을보일뿐만아니라, 유권자들은정당명부에있는후보자에대한투표와함께선거이전에후보자의공천에대한찬반투표를거치는자리를요구하기도하기때문이다. 하지만여성할당제는분명여성후보자의공천과의원으로서의당선에커다란역할을담당하는제도임은분명하다. 예를들어여성할당제가있는정당의여성당원들은좀더풍부한정치적경력을얻고자노력하며, 정치적열망을키우는동기를부여받는다. 반면, 여성할당제가부재한정당에서후보자로내세우는여성은대부분집안대대로정치활동에참여했거나사회적으로엘리트집안에속한경우에한정된다는것이다 (Geißel und Hust 2005). 나아가현재독일여성의정치참여현황에서보이듯이, 독일에서 1980년대이후주요정당의여성당원과연방의회에서활동하는여성의원이크게증가하는계기가여성할당제의도입과시행이었고, 지금도여성할당제는잘작동하고있는것으로평가할수있다. 나 ) 선거법 제도변화와여성의정치참여, 그리고정당의역할독일선거제도에서정당명부에대해서만투표가이루어지는제2투표의영향력이두드러진다는점에서, 정당은정치활동을하고자하는후보자에게매우중요한요소이다. 그런데독일에서정당간의경쟁은여성의정치참여를확대하는일종의촉진제역할을담당한다. 32) 각정당의내용은정당홈페이지에등록된규약 (Staut und Satzung) 을참조.

205 150 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 대정당으로서사민당은 1998년부터후보자의 33% 를여성으로, 그리고 1998년부터는 40% 를여성에게할당하는등여성할당제를적극적으로추진하였다. 그리고좌파당은 1990년 50% 비율의여성할당제를확정하였다. 이러한배경에는정당간의경쟁이존재한다. 1980년대녹색당이출현하면서, 사민당은주의회와기초의회의석을상당부분상실하였다. 특히청년층의여성을대상으로하는경쟁에서사민당은녹색당에게열세를보였고, 여성할당제를시행하는방안만이유일한선택이었다. 녹색당과사민당간의이러한경쟁은 1980년대서독지역에서여성의정치적대표성이크게신장되는성과로이어졌다 (Holtkamp und Schnittke 2010, 60). 이와는다르게기민련은여성과남성간의동등한정치적대표성에대해적극적인자세를취하지않는다. 그렇지만기민련역시할당제에기초한녹색당의성공에자극을받아, 1996년 33% 의사정족수결정 (Quoumsbeschluss) 을확정하였다. 의사정족수는단지권고사항에불과하지만, 정치적으로상징적인의미를가진다. 기민련은이로써여성에게정당활동의기회가열려있음을홍보하는기회를얻었다 (von Wahl 2006, 466). 33) 다른한편, 선거법과제도의변화와차이는여성의정치적대표성에상이한결과를낳는다. 주의회의여성과남성비율을살펴보면, 전통적으로바덴-뷔템베르크는여성의원비율이가장낮은지역이다. 34) 이는단순히정치적다수의문제일뿐만아니라선거제도의영향이기도하다. 바덴-뷔템베르크에서는 1인 1표제를채택하여대부분의의석을개별후보자에대한직접투표로결정하며, 후보자명부에오른여성후보자수보다여성당선자수가훨씬적다. 반면, 여성의원비율이가장높은튀링엔은 1인 2표제와페쇄적정당명부에기초한인물본위의비례대표제를운영하고있다. 더나아가주의회에서활동하는각정당의원내교섭단체여성과남성의원비율을살펴보면그차이는더욱확연해진다. 예컨대바덴-뷔템베르크의사민당원내교섭단체의여성의원비율은 20% 인것에비해, 35) 튀링엔의사민당원내교 33) 하지만현실에서는여전히남성중심의정당조직을유지하고있다 (Holtkamp und Schnittke 2010, 61). 34) 바덴 - 뷔템베르크주의회의여성의원비율은 20.3% 로, 가장높은비율을보이는튀링엔의 40.6% 의절반에그치고있다 (2015 년 6 월기준, [ 그림 Ⅳ-14] 참조 ).

206 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 151 섭단체소속여성의원의비율은 50% 이다. 36) 이처럼할당제의실시유무뿐만아니라서로다른선거제도도주요정당을통해여성의정치적대표성을높이는데에중요한제도적요소로영향을끼친다. 그러나독일연방의회선거와대부분의주의회선거에서채택되고있는인물본위의비례대표제가다수대표제보다여성의정치참여에불리하게작용하기도한다 (Norris 2000). 독일의선거제도에서가장큰특징으로간주되는제2투표를통해의회에진출하기위한여성후보자는반드시정당을통해선거에참여할수있다. 37) 경험적연구에따르면, 후보자로공천을받고자하는여성은오랜기간동안정당활동에매진하면서높은열의와큰성과를보여야한다고알려져있다 (Oldopp 2001, 44-45). 그외에개별로나서는무소속후보자는연방의회뿐만아니라주의회에진입할수있는기회가원천적으로봉쇄된다. 따라서정당은후보자들에게정치적신념에대한커다란기대를가지고, 높은충성도를요구한다 (Patzelt 1999, 250). 그에대한부작용으로, 잠재적인여성정치참여자는정치적경력을쌓을다른기회를가지지못하게된다. 또한지속적으로정당활동에참여하기위해시간을조정해야하고이과정에서본업에지장을받기도한다. 더나아가전문직에종사하는비례대표후보자라도, 정당의구조를익히고소속의원으로일하기위해서비교적오랫동안해당지역에거주해야한다. 그결과연방의회선거에출마하는후보자들은전형적으로 고학력을가진성공한정당원 이라는것이다 (Holtkamp und Schnittke 2010, 96). 라. 한국에의시사점 지금까지독일선거제도의변화와특성, 그리고여성의정치적대표성에관한선거제도의영향을살펴보았다. 여기서한국에서주목할만한시사점 35) 2015 년 8 월기준. 자세한내용은다음을참조. SPD Landtagsfraktion Baden-Württemberg. ( 검색일 : 2015 년 8 월 30 일. 36) 2015 년 8 월기준. 자세한내용은다음을참조. SPD Fraktion Thüringer Landtag. ( 검색일 : 2015 년 8 월 30 일. 37) 독일연방의회선거법제 27 조에는 후보자명부는정당만이제출할수있다 고명시되어있다 ( 27 BWG).

207 152 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 은다음과같이정리될수있다. 먼저, 독일의선거제도가가지는특징과맞물려, 여성이정치에참여하는동기를가지고성공적으로정치적경력을쌓도록하는정당의역할은중요하다. 독일의선거제도는다수대표제와비례대표제가혼합되어있는 인물본위의비례대표제 로명명된다. 이러한제도에서정당은정치에입문하려는여성후보자에게 문지기 역할을담당한다. 정당은공천을통해선거에출마할수있는후보자지위를부여하며, 정당간의투명한경쟁을통해여성의정치적대표성을높인다. 무엇보다도독일주의회의비교에서보았듯이, 아직까지할당제위반에대한제재사항이부재한상황이지만, 비교적비공식적인형태로서여성에게보다높은비율의할당제를적용하는정당조직이존재하는지역일수록소속여성당원들의대표성은증가한다. 이는곧아직까지유권자들이여성후보자에대한편견을가진다는현실적문제를직시하고있다는점에서, 정당에초점을맞추는독일의정치문화가여성의정치적대표성에대해긍정적인기능을수행하고있다고평가하는근거가된다. 둘째, 구체적인사례로서독일사민당과녹색당, 좌파당이적극적으로시행하고있는여성할당제의중요성이부각된다. 여성할당제는여성의정치적대표성을확대하는데가장효과적인기제로알려져있다. 독일에서도여성할당제가시작된 1980년부터해당정당의여성의원이크게증가하였고여성의정치참여에대한동기부여도촉진하였다. 다른한편, 여성할당제에대해비판적인입장에서는여성후보자의자질문제를다룬다. 이와관련하여독일정당들은매우구체적이고실질적인육성프로그램을운영한다. 38) 더나아가독일에서는정치뿐만아니라사회전반에걸쳐여성할당제를확대하려는움직임을보이고있다. 39) 38) 자세한내용은김원홍외 (2014, ) 를참조. 39) 2015 년 3 월 27 일, 독일연방의회에서는대기업과공공기관에서 2016 년부터 30% 의여성할당제를실시하는법안이통과되었다. 자세한내용은다음을참조. Die Bundesregierung. Die Frauenquote kommt. ( 검색일 : 2015 년 7 월 1 일.

208 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 153 셋째, 독일에서도끊임없이선거법과제도개혁에대한요구의목소리가존재한다. 특히인물본위의비례대표제에서제1투표로적용되는직접선거는폐쇄적정당명부식비례대표제보다여성의정치적대표성을제대로발현하지못하고있다는것이다. 또한독일의선거법과제도에서정당의비중이크다는사실은, 여성이정당외의다른방식을통해정치에참여하기힘들다는점을의미한다. 정당은일반적으로배타적인구조를가지기때문에, 정당에서공천을받고자하는여성정치인은강한소속감과활동을요구받는다는것이다. 이러한점에서선거제도가각사회구조와정치문화에따라서로다른효과성을가진다는점을감안하면서, 선거제도의변화와여성의정치적대표성에관한독일사례에대하여고민할필요가있다. 4. 프랑스 40) 가. 서론 2001년프랑스에서지방선거가실시되었다. 전세계에서최초로할당제가아닌빠리테 (Parité: 남녀동수 ) 라고불리는개정선거법이 2000년통과되고처음적용된선거였다. 이선거에서각정당은처음으로인구 3,500명이상의시 (commune), 군 (canton), 구 (arrondissement) 에서의무적으로남녀후보를동수로공천해야했다. 그리고선거결과여성시의원수가전해선거에비해두배가되었다. 결과에서나타났듯이남녀동수법은프랑스여성정치의오래된낙후성을일거에만회할수있게하는긍정적인효과가있으며, 프랑스언론은이를 부드러운혁명 으로명명했다. 그러나동수법역시다른대부분의정책과마찬가지로국가정책결정의소산이므로타협의산물이며당시프랑스상황에서가능한타협적선택이었다는점에서현실적인한계를가진다. 이런이유로여러문제가있었기때문에이후에수차례에걸쳐서개정되면서적용의범위및처벌조항이 40) 프랑스사례연구는김민정 ( 서울시립대학교국제관계학과 ) 교수가집필한부분임을밝힙니다.

209 154 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 점차향상되었다. 그러나프랑스의선거가다양하게진행되고또각선거제도들이개정되면서동수법은다시문제가있음이밝혀졌다. 여성의정치참여를진작하기위한법은그법만으로효과를보는것이아니라다른많은제도들과의상호작용을통해서효과를가진다는것을프랑스사례에서알수있다. 프랑스사례를살펴보면서최초의동수법에대해어떤논쟁이있었으며그효과는어떠했는지그리고그이후에어떠한개정이이루어졌는지, 또한다른제도의개정과더불어동수법은어떠한문제를낳았는지등을살펴보고마지막으로다양한제도들의시험대와도같은프랑스의선거제도가한국여성정치참여확대를위해서어떠한시사점을줄수있는지생각해보고자한다. 나. 프랑스동수법 (la loi parité) 도입이전의여성의낮은대표성 1) 낮은대표성 41) 여성의정치참여가필요하다는논의가전개되고있었지만특히프랑스의경우에는다른서구국가들과비교해보면여성의정치참여가특별히저조하다. 1980년대에들어오면서서서히프랑스여성들은여성의정치참여확대에관심을가지게되었다. 이로부터 20년이지나면서비로소여성의정치참여는상당히발전하면서최근에오면서는유럽국가들의평균에다다른모습이다. 그럼에도불구하고 1997년선거에서하원의여성의원비율은 10.9%( 총 577명중 63명당선 ) 로, 유럽연합국가가운데그리스다음으로낮은비율을보였다. 다음해실시된상원의원선거의경우, 전체 321명중여성의원은 19명으로 5.9% 에불과했다 42). 도의회수준에서는좀더많은여성의원들이배출되었다. 지역의회 (Conseils régionaux) 의경우, 여성의원이 25.6% 였 41) 김민정, 김원홍, 박의경, 장영아 ASEM 회원국의정책결정과정에서의여성참여증진에관한연구 ( 한국여성개발원 ) 의 4 장 9 절프랑스를참고하였음. 42) 통계관련자료는 République Française, Troisième rapport national sur l'application de la convention des Nations Unies sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (1999, juillet) 참고

210 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 155 으며, 도의회 (Conseils généraux) 의경우, 여성의원은 7.9% 에불과했다. 지역의회와시의회에비해도의회여성의원비율이낮은이유는선거제도의차이때문으로볼수있다. 지역의회와시의회는정당명부식비례대표제이지만, 도의회는다수대표제를채택하고있는데, 일반적으로알려진바와같이다수대표제는여성정치인들의공천과당선에있어서남성정치인들보다훨씬불리한영향력을발휘한다. 한편비례대표제를채택하고있는유럽의회의경우, 1999년선거에서전체 87석중여성이 35석을차지하여 40.2% 의높은비율을보이고있다. < 표 Ⅳ-18> 동수법통과이전의프랑스여성정치참여 : 선출직 하원상원지역의회도의회 * 시의회 * 유럽의회 여성의원비율 10.9% 5.9% 25.75% 7.9% 21.7% 40.2% 출처 : République Française 1999 * 는 2001 년 3 월선거이전의의회 프랑스의경우, 선출직여성은전체적으로그렇게높은비율은아니다. 이렇게선출직여성비율이낮은이유는사회적으로성역할분리문화가지배적이어서정치는여성의영역이아니라고생각하는경향이있어여성의참여자체가위축되고있기때문이다. 선출직에서의대표는비교적저조하지만또다른영역인조합주의적대표, 즉단체활동및이익집단대표에있어서는동등한비율은아니지만선출직대표에서보다는발전된모습을보이고있다. 임명직의경우, 행정부참여에있어서 2001년 43) 34명의장관직가운데여성장관은 11명으로 35% 를차지하였다. 서열이높은국무장관 (ministre d'etat) 급에 5명 ( 총 15명중 ), 그외담당장관 (ministre délégué) 과정무차관 (secrétaire d'etat) 에임명되었으며, 여성장관이맡고있는부처는고용 연대부 ( 노동부 ), 법무부, 문화부, 환경부, 청소년 체육부이다 ( 김민정외 2001, 10). 여기에서 43) 1997 년 6 월의법개정으로인하여몇몇공무원직에서겸임이금지되었다. 시의회및지방의회에출마할경우정부장관직을사임해야함에따라몇몇의장관이사임하여정부조직의작은변화가 2001 년 3 월 28 일이루어졌다 (Le Monde ).

211 156 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 볼수있는것은프랑스여성들의행정부참여가 2000년대이전까지상당히주변화현상을보이고있다는것이다 ( 김민정 1998, 307). 여성의행정부참여가대통령이나국무총리의임명으로이루어졌는데, 이과정에서성역할분리라는사회전반의문화적맥락을거스르지못한채, 국방, 외교, 법무, 경제와재정등의중요장관직보다는일반적으로여성의영역이라고인식되고있는사회문제나가족관련기구에임명이되었던것이다 ( 김민정외 2001, 10-11). 그러나 1997년조스팽 1차내각에서이런구도가전환되어사회당이가장중요시하는부서중하나인고용부장관직과법무부장관직에여성이임명되면서주변화현상이완화되었다는평가를받았다 ( 김민정외 2001, 11). 2) 프랑스적맥락에서여성이적은이유 44) 한여성이의원이되기까지여러단계를거치며, 그단계마다많은장애가놓여있다. 여성이직면하는장애는일반적으로여성자체의특성과정치제도의특성으로구별하여살펴볼수있다. 일반적으로정치계에서여성을바라보는시각은정치를하려는여성이적다는점이다. 이는다시정치계에여성은정치에관심이없다는선입관을강화시켜정치계자체가 여성 에게관심을기울이지않도록한다. 김민정외 (2001) 은이를공급과수요의측면에서풀이하고있다. 즉 여성이정치에참여하지못하는이유를설명하는것이여성이당면한제약즉공급측면의문제라면정치및정치제도의특성은여성을받아들이지못하는수요측면의문제이다. 이두영역은서로분리된영역이아니라상호연관관계를가지고있다. 예를들어여성공천희망자가남성공천희망자보다월등히적은데이것은공천을희망하는여성이적기도하지만여성이공천을희망하지않는것은정치권에서그동안여성을공천하지않았고, 공천하지않을것이라고잠재적인여성공천희망자들이판단하였기때문에어차피안될것이라고생각하여포기하기때문이기도하다. ( 김민정외 2001, 11) 공급측면에서보면, 우선공천을신청하는여성정치인이적다는문제가 44) 김민정외 분단, 평화, 여성 (Ⅴ). 민족평화통일자문회의북한연구회의 pp 참조하였음.

212 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 157 있다. 프랑스의경우동수법이적용되기이전선거의경우, 대표적으로도의회여성후보비율은 10% 전후였다. < 표 Ⅳ-19> 도의회선거의여성후보자변화추이 연도 1 차투표 2 차투표 여성후보수 % 여성후보수 % 출처 : 검색 ) * 프랑스의선거제도는다수대표제를택한경우에 2 차투표제를택하고있다. 1 차투표에서과반수의지지를얻은후보가없을경우최소한등록된유권자총수의 1/4 이상을얻은후보에게 2 차투표에참가할수있는권리가주어지고이들가운데서최다득표자가당선이되도록선거법에서정하고있다. * 2001 년 2 차투표에참석한후보자는현재로서남녀분류통계가나와있지않다. 이렇게여성의입후보비율이저조한이유는전통적인성역할분리개념즉, 정치는남성의영역이라는생각이강했기때문으로보인다. 프랑스는과거절대왕정시기부터살리크법을통해여성의왕위계승이금지되었다. 또한 1944년참정권이주어지기전까지, 정치영역에서여성은철저하게배제되었다. 이런문화적요인이여성에게고정된성역할문화를강요하고사회화함으로써정치에관심을갖지못하게한요인이다. 이렇게문화적사회적요인으로인해정치에참여하려는여성들이별로없게됨에따라그간프랑스는정치영역에서심각한공급부족을겪게된것이다. 또한고정된성역할은여성들로하여금특정한분야의직업적경험을가지지못하게함으로써정치에참여하려는여성들이겪게되는두번째의어려움을낳았다. 전통적으로정치영역에진출하는데유리한직업군이있어왔다. 이들직업군에서의다양한경험과기술습득의기회를누리지못한여성의경우, 남성에비해정치에입문할생각조차하지못하게하였다.

213 158 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 이는동수법이후에뚜렷히나타나고있는정치인의직업군의다양화현상을보면충분히타당성을갖는요인임을알수있다. 여러통계수치들을보면, 프랑스의경우동수법의도입과더불어정치인의직업이다양화되고있음을보여준다. 도의회선거의여성후보들의직업을보면 2,313명의후보가운데가장많은직업은 특별한직업없음 (392명, 17%) 이었고, 다음이연금생활자혹은은퇴자 (383명, 17%) 였던반면에, 직업정치인은 17명밖에되지않으며정치인의중요한풀을형성하고있는변호사도 13명밖에되지않았다 ( 김민정 2013a 참조 ). 시의회의여성당선자의경우도 1/3이사기업에서일하는봉급자였다 (Le Monde ). 적어도도의회와시의회와같은지방수준의정치에서는기존의특별한경험과직업적인뒷받침이정치입문의중요한전제가된다는주장이더이상통용되지않고있음을보여주는것이다 ( 김민정외 2001, 14). 다음으로수요측면에서, 프랑스의경우정당집행부의강한남성중심적성격이여성의정치참여율을증가시키는데장애로작용해왔음을들수있다. 프랑스의정당들은명사중심의클럽과같은성격을오랫동안벗어나지못해왔고특별히여성들에게폐쇄적인과두체제를유지해왔다 (Charlot 1994, 30). 프랑스의당내공천방식은후원제적인상향식공천방식을유지해왔기때문에당내유력자의후원및정당지도부의선택이공천에있어서결정적이다 45). 그렇기때문에정치신인인여성들의경우, 공천받는것이쉬운일이아니었다. 그나마사회당이여성문제에관심을지속적으로기울여왔다. 사회당은 1970년대에당강령으로여성당원수에비례하는만큼당지도부에여성을할당하도록규정하였고, 목표치로 1974년 10%, 1979년 20%, 1990년에는 30% 로잡았으나실제로지켜지지않아, 1990년당집행부여성비율은 18.5% 에지나지않았다 (Janson 1994, 359). 더군다나프랑스의경우선출직위의겸직이허용되어있었는데, 이는선거전에서의승리라는요소와더불어여성과같은정치신인의공천을저지하는요소로작용하였다. 1997년법개정이전프랑스하원의원가운데하원의원직만을가진의원은전체의 7% 밖에되지않았고 47% 가의원직외하나의다른선거직을가지 45) 2012 년에이르러서사회당내에서공천을위한당내경선을도입하였다.

214 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 159 고있었으며 46% 는의원직외에다른두선거직을가지고있었다 (Jeambar 1997). 또한선거제도유형도여성의정치영역진입에의장벽의높이에영향력을행사한다. 일반적으로비례대표제가다수대표제보다여성들의정치참여에유리하게작용한다고알려져있다 (Beckwith 1992). 특히소선거구다수대표제의경우승자독식의형태로서각정당은각선거구에경쟁력이높은후보를공천하는것이당연하다고인식하게되며, 이는자연히지명도가높은후보를공천하는경향을낳게되며, 이런이유로여성과같은정치신인의입장에서는정치영역진입에매우불리하게작용하게된다. 종합하여보면, 동수법도입이전의프랑스정치영역에서여성들이당면한문제는 여성정치인수의부족 이다. 사회문화적요인과선거및정당제도등의제도적측면에서여성들이정치영역에참여하려는인식을낮추고, 이는정치권에서필요로하는여성들의수를낮추며이에따라여성들은더욱더정치에관심이없어지거나혹은있다고하더라도참여할수있는통로를찾기어려워지는등, 공급측면과수요측면의악순환이계속되고있는것이라할수있다. 이런상황에서프랑스의동수법의도입은 극단적인처방이었으며여성정치의장애를일시에제거하고그동안의정치에서의성불평등에대한보상이라는차원에서이루어진결정이었으며프랑스정치를근대화하고민주주의를공고히하기위한선택이며 여성뿐만이아니라남성을위해서도보다공정하고균형잡힌세계로나가기위한 프랑스의선택이었다 고할수있다 (Observatoire de la partité 2000; 김민정외 2001, 재인용 ). 다. 동수 (La parité) 법 46) 1) 동수법의제정과정 프랑스는정치영역에서의여성참여와관련, 공급과수요측면에서의악순환고리를단기에획기적으로끊고자 동수법 이라는제도를택하였다. 46) 김민정외 (2001) 과김은희외 (2013) 참조.

215 160 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 1999년 12월, 총리에의해발의되어 2000년통과된이법안은 선거직에서의남녀간의평등한접근을이루기위한법 으로선거법의일부조항을개정하는것이었다. 사실프랑스에서동수제도입이최초의여성후보할당시도는아니다. 1982년사회당정부에서비례대표후보명부의 25% 를여성에게할당할것을법안으로제출했지만헌법위원회에서위헌판정을내려기각시켰다. 이후여성할당관련논의는선거법의개정이전에상위법인헌법의개정을필요로하게되었다. 1992년초프랑스여성운동의일각에서파리테운동을시작하였다 ( 김민정 2004 참조 ). 이들은 1992년봄 동수를위한네트워크 를조직하고동수를위한라운드테이블미팅을시작하였다. 한달뒤 권력에여성시민을 (Au pouvoir, Citoyennes!) 책에서프랑소와즈가스파르 (Françoise Gaspard) 가프랑스대혁명과여성참정권운동, 2차대전이후의여성운동결과를평가하고여성의사회적지위향상을위해별로나아진것이없다고하면서결국여성의사회적지위향상을위해서는의회에여성들을많이들여보내는운동을해야한다고역설하였다. 이를바탕으로하여의회에보다많은여성을보내기위한운동을전개하자는데프랑스여성운동계는어느정도합의를보게되었다. 사회당은즉각적으로이러한제안에동의하면서자발적인당내할당을정하였다. 이듬해인 1993년르몽드지에는 동수민주주의를위한 577명의선언 이게재되면서동수운동은프랑스전체를대상으로전개되었고정당들에게도이에대한응답을촉구하였다. 좌파는동수에동의한다고발표했고우파에서는이에대해무응답으로대응하였다. 당시동수를주장하는여성단체들의논쟁의근거는남성만으로구성된의회는진정한의미의민주주의일수없다는것이며남성으로구성된의회는정치인이곧남성으로인식하는문화를낳았고이는가족내에서정치인아버지의직업이아들에게로이어지는잘못된폐습을낳았다고주장했다. 여성의투표를바탕으로남성만으로이루어진의회를만드는것은진정한민주주의일수없다는것이다. 이러한이들의주장은사실상유럽국가들가운데가장낮은여성의원비율을가진지극히남성적인프랑스의회가그것을반증하고있었다.

216 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 161 다른한편으로 1990년대초의프랑스정치를많은이들은정치적위기라고지적하였다 (Allwood and Wadia 2000, 91, 213). 프랑스경제도극도로악화되었고이러한경제적악화는결국의회에서다른대안적미래를꿈꾸지못하게보수화된기성정치인들때문이라는것이당시의결론이었다. 이런점에서프랑스사회는새로운정치인을필요로했고, 보다참여적인민주주의적정책결정만이프랑스사회의문제를해결할수있다고주장했다. 이러한시대적배경에서동수는단지성불평등을해결하는처방일뿐만아니라사회경제적문제를해결하는조치가될수있다는것이동수민주주의주창자들의주장이었다. 여성들이의회에많아지면청년층의소외및실업문제, 빈곤문제를더잘이해할수있고환경이나군사안보및복지비용문제에대해서도남성정치인들과다른새로운시각을제공할수있다고주장했다 (Granrut 2002, 59-60). 여성의가족경험은남성과는다른시각으로정치를보게하고이러한시각이프랑스의위기를해결할수있는대안적미래를제공한다는것이그들의주장이었다. 이러한주장이사회적으로상당히설득력을가지게되었고이어서 1995년북경세계여성대회에서정책결정과정에서여성의참여확대가채택된의제가운데하나로중요시되면서프랑 스의동수운동은유권자들의지지를받았다. 유권자들의지지가나타나자정치인들의태도특히정당의태도는바뀌기시작하였다. 47) 우선 1999년헌법이개정되었다. 헌법 3, 4조가개정되어 법은선출직공무원과선출직의원직에여성과남성이동등하게진출하도록한다 ( 헌법제 3조 2항 ) 와 정당과정치집단은법이정한조건하에서이원칙을현실화하도록노력해야한다 ( 헌법제4조 ) 로개정되어하위법인선거법혹은다른법들이여성의공직진출을유리하게하는할당등을규정할수있는헌법적근거를마련하였다 (IPU 1997, 63). 1999년헌법개정으로할당제관련법의제정은기정사실화되었고, 헌법의개정이별다른반대를겪지않은상황이었기때문에새로운법제정도별다른논란없이이루어지리라예상되었다. 47) 프랑스동수법통과에왜프랑스남성정치인들이동의했을까에대해서는많은논쟁이있다. 최근의한연구에서는이를프랑스정당의실용주의즉프랑스정당들이유권자들이이를원하고있음을알았기때문에이에대해서동의하도록자신들소속의원들에게압력을행사했다고의견을내놓았다 (Murray, Krook, Opello 2012).

217 162 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 1999년 12월수상의이름으로제안된동수법안은의회에서의몇차례논의와수정을거쳐 2000년 6월 21일하원투표로최종적으로확정되었다. 2) 동수법의적용과적용방식 2000년제정된최초의동수법은하원의원선거및상원의원선거중 4명이상의의원을뽑는선거구, 지역의회, 3500명이상의시의회그리고유럽의회선거에적용되었다. 하원의원선거를제외하고동수법의적용을받는모든선거는비례대표제도이다. 따라서정당이명부를작성할때동수로구성하지않으면그명부는접수가거부되어서선거에참여할수없었다. 이들선거에서는모두동수의의무를지켰다. 반면에하원의원선거의경우에는비례대표제가아니고소선거구다수대표제이기때문에선거전에정부에서강제할수있는방법이없었다. 대신에동수로공천하지않은정당에대해서는차후에국고지원금을삭감하는방식으로제재를가하였다. 이방식에대해서벨기에에서도 1994년과 2002년에할당제도입시법규정을지키지않은정당및명부에대한벌칙을논할때국고지원금삭감이논의되었지만국고지원금을삭감하는것은결국정당들로하여금할당을지키지않은데대한면죄부를파는것과같다는주장이설득력을가지면서국고지원금삭감에대한의견은받아들여지지않았다. 대신에할당을지키지않은의석에대해서공석으로비워두고명부의접수를거부하는방식을사용하였다. 반면프랑스의경우에는정당에대한국고지원금의두부분가운데첫번째부분즉, 일차투표에서각정당이얻은득표수에비례해서지원받는부분에있어서동수가되지못한부분만큼의비율로삭감하는방식을택하였다 48). 예를들어한정당이전체선거구가운데 40% 에여성을, 60% 에남성을공천할경우남녀격차가 20% 인데그 50% 에해당하는 10% 를국고지원금첫번째부분에서삭감하는방식이었다. 48) 두번째부분은선거에서당선된의원수에비례해서지원받는부분이다.

218 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 163 < 표 Ⅳ-20> 최초의동수법이적용되는선거 선거제도선거구의석배분방식할당 하원의원절대다수대표제 577 소선거구절대다수득표자 적용 강제이행의무조항 국고지원금삭감 상원의원 4 명이하절대다수대표제도단위 절대다수득표자 적용안됨 5 명이상비례대표제도단위비례에따라적용 남녀후보동수아닌명부는접수안됨 지역의회비례대표제도단위비례에따라적용 도의회절대다수대표제 canton 단위 절대다수득표자 적용안됨 지방의원 시의회 3500 명이하 3500 명이상 절대다수대표제콤뮨단위비례에따라적용안됨 비례대표제콤뮨단위비례에따라적용 전체시의 92.3% 남녀후보동수아닌명부는접수안됨 유럽의원비례대표제 8 광역단위비례에따라적용 출처 : 동수법의조항을토대로저자가작성함.( 김은희외 2013, 54 재인용 ) 시의회, 유럽의회, 상원및지역의회의비례대표에서동수로명부를작성하는방식은 6명을단위로하여동수를만드는방법을사용하였다 49). 이 6 명내에서남녀후보를정당에서자유롭게배치할수있다. 법규정은 6명으로전체명부를나누고, 남는순번의경우남녀의수적차이가 1명이하가되도록명부를작성하도록되어있다. 그래서 6명안에세명의여성과세명의남성만있으면되기때문에남녀후보의배열은어떤조합이라도가능하다. HHHFFF, FFFHHH, FHFHFH, FHHHFF... 등어떤조합이라도만들수있다. 이에따라최악의경우, 동수법이적용된 3,500명이상의주민이사는시의경우, 6명가운데앞순번의 3명을남성에게배분하면전체여성의원의당선비율은 43% 밖에되지않을수도있었다. 그런데실제선거결과를보면, 49) municipale.htm

219 164 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 동수법이적용된 3,500명이상의주민이사는시의경우, 여성의원이 47% 를넘었다. 정당들이그래도최악의경우로명부를만들지는않았다는점을알수있다 (Le Monde ). 3) 최초동수법의문제점동수법을통과시키기까지 10여년의기간동안여성운동단체들이노력하였지만 2001년동수법이적용된최초의선거를치루고나니동수법의문제가분명해지면서최초의동수법에대한많은비판이쏟아졌다. 우선동수법은남녀의원의동수를목표로하였지만실제선거결과남녀의원의비율이 5% 가까이차이가났다. 그이유는역시명부내남녀배열방법에있었다. 6명씩나누어서그내에서남녀배열에관계없이동수가되도록함으로써남성후보를좀더유리한순번에배치시킨것으로보인다. 물론최악의시나리오로명부가작성된것은아니지만명부의동수가당선의동수를의미한것은아니었다. 두번째는동수법의적용선거및지역을제한한데서오는문제이다. 동수법은도의회및상원의원, 3,500명이하의시를제외하였다. 도의회의원은프랑스정치에서중요한위치를차지하는데사실상이들은차기하원의원선거의중요후보풀이기때문에시의회선거못지않은중요성을가지고있다. 그런데도의회가동수법적용대상에서제외됨으로써중앙선거의경쟁력있는후보풀이라는위상에상처가입혀졌다. 세번째는동수법자체가가지고있는문제를첫번째동수적용선거에서분명하게보여주고있다. 즉동수법은변화의시간을단축시키기위한극단적인조치이기때문에근본적인정치문화를일거에바꾸는것이아니라는점때문에생길수있는문제를안고있다는것이다. 가장중요한문제는동수를공천하기위한충분한예비여성정치인이없다는문제이다. 공천할여성후보가없어서명부작성에어려움을겪던정당에서는남성당원의친척혹은지인을정당명부에포함시킨경우도많았었다. 개정선거법에는시의회후보명부에직계 2대이상및 2대이하를공천할수없도록규정하고있다. 이에따라할아버지와손녀혹은할머니와손자가같은명부

220 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 165 에포함될수없지만, 아버지와딸, 어머니와아들은가능하다. 이런현상은일시적인현상이었다. 여성의원의수가늘고여성의원들의의정활동이국민들의지지를받으면받을수록여성이정치하는데대한부정적인시각이사라지게되면서보다많은능력있는여성이정치에도전할것이고또한초선이었던여성의원들의선수가높아지면서점점더중요한여성정치인의풀이형성될것이기때문에이문제는선거가치러짐에따라점차없어질것으로보인다. 네번째로시장및부시장, 자문역에는동수가적용되지않기때문에지방정치의중요정책결정과정에서여성의배제가나타날수있다는점이다. 이것은다음의문제와밀접한관련이있다. 하원의원선거의경우, 동수규정을지키지않은정당에대해서국고지원금삭제라는벌칙조항을두고있다. 다른선거의경우에도동수법위반시명부를선거관리위원회에서접수하지않도록되어있지만, 하원의원선거의경우에는이에더해재정적지원삭감까지규정하고있다. 그런데정당들은선거의목적상지명도가낮은여성신인후보보다는지명도가높은남성후보를공천할가능성이크다. 선거에서의승리를위해국고지원삭감조치를감수할수있다는것이다. 특히큰정당의경우, 국고지원삭감이그리큰제재사항이아닐수있다. 2001년선거결과도의회의원과시장에여성비율이적었는데, 이는결국차기하원의원선거에출마하여공천을받을가능성이있는여성이남성에비해그만큼적다는것 ( 도의회는 10명중 1명이여성의원이며시장가운데에는 10명중채 1명도되지않는다 ) 을의미하며, 정당들은따라서선거에서승리하기위해이런전략을취할가능성이있음을보여준다. 실제로이후에도하원의원선거에서는여성의원의증가는그다지극적으로나타나지는않았다. 마지막으로시의회의원선거에서제외된많은남성정치인들을구제해줄수있는영역이마련되어있어또다른남성중심적정치의장이열릴가능성이있다는문제가있다. 예를들어콤뮨공동체 (Communauté de communes) 및도시공동체 (Communautés urbains) 등의합의체기구에는시의회에공천되지못한많은남성정치인들이활동할수있으며, 이에따라이런공간에서의남성위주의정치가활성화될가능성이여전히높다.

221 166 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 4) 이후의동수법관련개정동수법제정이후여러선거를치루면서최초의동수법에대한비판이많아지자동수법은여러차례개정하게되었다. 개정은동수법적용을확대하는방향으로그리고하원의원선거에서동수를지키지않은정당에대한지원금삭감을확대하는방향으로전개되었다. 첫번째개정은 2003년의개정으로첫동수법에서 6명을단위로하여동수를규정했던것을엄격한남녀교호순번으로바꾼것이다. 이규정은시의회를제외한비례대표가적용되는모든명부작성에적용하도록하였다. 이로인해서처음동수법에서명부전체가동수여도남녀당선자수에있어서는크게차이가날수있던것을 1명의차이로줄일수있었다. 두번째개정은 2007년의개정으로시의회선거에서도명부작성시남녀교호순번제를적용한것이다. 그리고 3500명이상의시에서시의회에만적용되던동수를시집행부와지역집행부에도적용하도록적용을확대하였다. 또한논란이되었던하원의원선거에서동수를지키지않은정당에대한국고지원금삭감의비율을조정하였는데원래남녀후보의격차비율의 50% 를삭감하던것을남녀후보격차비율의 75% 까지삭감하는것으로조정하였다. 즉한정당이남성 60% 여성 40% 공천하였을때국고지원금삭감은전체지원금에서남녀후보격차 20% 의 50% 인 10% 였는데비해 2007년의개정으로 20% 의 75% 즉 15% 의삭감을받게된것이다. 다음중요한개정은 2013년개정으로그동안다수대표제였기때문에동수법의적용에서제외되었고그래서여성의참여가저조했던도의회의경우남녀동반선출제로제도를바꾼것이다. 각선거구에서정당들은남녀한쌍으로되어있는후보쌍을공천하고유권자는이후보쌍에게투표함으로써남녀가함께선출되도록선거제도를바꾸었다. 남녀후보이름은알파벳순으로기록하게하여남녀간의우선순위가없도록하였다. 또한이개정에서이제까지시의회선거에서동수법의적용을받는지역은거주민 3,500명이상이었던것을 1,000명이상으로바꾸었다. 사실상프랑스는작은시가많기때문에 3,500명이하의시는전체시의 92% 를넘는다. 이런점에서이개정은전체적으로동수법적용대상이되는시를 18% 에서 26%

222 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 167 로늘린셈이된다. 그러나여전히전체시가운데 74% 가동수법적용예외대상이며여기에사는프랑스인은전체프랑스인구의 15% 에해당한다. < 표 Ⅳ-21> 동수법의개정역사 남녀동수법의제, 개정내용 1999 년 7 월 8 일 헌법개정 (3 조와 4 조 ) 국가및정당은여성의정치참여확대를위해서적극적으로노력할수있다 년 6 월 6 일동수법제정 : 정당은각급선거에서남녀후보를수를같이해야한다. 2000년 7월 10일 2003년 4월 11일 2003년 7월 30일 2007년 1월 31일 2008년 2월 26일 2013년 4월 17일 * 3 명이상 ( 개정이전에는 5 명이상 ) 의상원의원을뽑는선거구에서는명부식으로투표한다. 지역의회와유럽의회선거제도개정 : 지역의회와유럽의회선거에서명부를작성시남녀를엄격하게교호하여야한다. 또한전국단일선거구에서 6 개권역으로나누어선거한다. 4 명이상의상원의원을선출하는선거구에는비례대표를적용한다. 나머지선거구는동수가적용되지않는단기투표제를유지한다 ( 이선거구는전체상원의원의석의과반수에해당한다 ). 시의회선거에있어서 3500 명이상의시의경우명부작성시남녀교호순번제를택한다. 또한 3500 명이상의시집행부와 region 집행부에서는동수를적용한다. 하원의원선거시동수를지키지않은정당은국고지원금에서지키지않은비율의 75% 를삭감한다. canton 의원을대신할경우같은성이어야한다. canton 의원의대리자는의원이사망하거나 conseil consitutionnel 에임명된경우에만그직위를대신하고나머지의경우에는보궐선거를실시하도록되어있었다. 그러나 2008 년의개정을통해서자동승계의조건으로선출직의중복 (cumul de mandats) 에의해서 conseilleur(ere) generale 을사임도추가되었다. 여기에동수가역시적용된다. 시의회, regional, 유럽, 상원 (4 명이상을뽑는 departement) 에모두적용된다. 도의회는남녀동반으로선출한다 ( 여성과남성후보가한짝을이루어출마하고다수대표제로선출된다. 남녀후보의이름은알파벳순으로한다. 두후보는공동의대리인과공동의선거운동을한다 ). 시의회는이제까지 3500 명이상의시에적용되던정당명부식선거가 1000 명이상의시로확대된다. 출처 : Observatoire de la parité entre les femmes et les hommes 2012: 김민정 2013b 재인용 * (2013 년 6 월 1 일검색 ) ( 김은희, 김민정, 이지영 재인용 )

223 168 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 라. 동수법의효과 1) 여성정치인의증가 2000년도입된동수법은 2001년시의회선거에처음적용되었다. 이선거결과는할당제가여성의원비율증가에얼마나긍정적인영향력을발휘했는지를잘보여준다. 2001년이전시의회여성의원비율 21.7% 는할당제도입이후 33% 까지증가하였다. 이수치는동수법의예외조항에해당하는 3,500명이하의주민이있는작은시의경우여성의원이과반에이르지못했기때문에낮춰진수치로보인다. 동수법적용지역의경우여성의원이거의과반에도달하고있기때문이다. 물론법적용예외지역도이전의 21.5% 에서 8% 이상상승한 30.1% 의여성의원을배출하여, 동수법이프랑스전역에서이전보다많은여성후보들을공천하도록했음을알수있다. 게다가 3,500명이하의소도시의경우대부분농촌지역이라는점을볼때, 30% 정도의여성시의원이배출되었다는점은여성정치인의풀형성에서매우중요한의미를가진다고할수있다. 동수법의긍정적인효과는동수의적용을받지않는선거에서도그대로나타나고있다. 칸톤 (canton) 선거는법의적용을받지않는다. 그러나 2001 년선거결과, 여성의원의비율이 6.3% 에서 9.8% 로소폭증가했다. 2001년상원의원선거에서도여성의원당선자가 20명 (6.2%) 에서 35명 (10.9%) 으로증가했다. 상원은전통적으로여성의원의비율이매우낮았으나, 동수법도입이후이법의적용을받지않음에도불구하고여성의원이 10% 이상증가했고이후선거에서도지속적인증가추세를보이고있어 50) 동수법의포 50) 2000 년동수법제정당시상원의원 5 명이상을선출하는도에만비례대표제도가적용되었고그나머지에는다수대표제가적용되어비례대표가적용되는부분은전체상원의석가운데 34.4% 로 110 석에지나지않았다 년상원의원선거에서모두 28 명을선출하였는데여성은단지 2 명만이당선되었고남성이 26 명으로다수를차지하였다. 상원비례대표제적용대상이 2000 년선거구에서 3 명선거구로바뀌면서여성의원들이보다많이선출되게되었다. 다시이것이 4 명이상으로바뀌면서여성의원의비율이줄어들게되었다. 상원의원선거는전체의 1/3 씩바뀌기때문에그변화가급격하게나타나는것은아니지만서서히변화가나타나면서 2011 년의선거를통해서당선된의원을합치면여성들은전부 346 석가운데 80 명에이르게되었다. ( 김은희외 2013, 61)

224 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 169 괄적인효과를나타내고있음을알수있다. 뿐만아니라동수법도입은시장을보좌하는시의회의집행부에서동수제도입이전에비해여성의비율이증가하였으며이는여성의정치영역에서의훈련의장으로활용되는효과를발생시키고있다고한다 (Catherine Genisson 2002, 134). 프랑스의경우, 시의회활동이정치적경력의중요한출발점이된다. 이러한측면에서시의회에서의여성의원의확대및시집행부의여성보좌진증가는프랑스의여성정치발전에서중요한동력이될것이라평가할수있다. < 표 Ⅳ-22> 프랑스여성의원비율의변화 동수이전동수도입이후선거제도동수적용 하원 % % % % 다수대표제 적용 상원 1998(A) 2.3% 2001(B) 7.1% 2004(C) 4.5% 2008(A) 9.5% 2011(1) 17.2% 6.3% 27.0% 34.9% 27.5% 34.8% 다수대표제 (3 명이하선출선거구 ) 비례대표제 (4 명이상선출선거구 ) 적용안됨 적용 유럽의회 % % % % 비례대표제 적용 지역의회 % % % 비례대표제 적용 도의회 % % % % % 다수대표제 2015 부터남녀동반선출제 적용안됨 시의회 % % % 2014* 35% 25.7% 47.5% 48.5% 48% 다수대표제 (3500 명이하 ) 비례대표제 (3500 명이상 ) 적용안됨 적용 출처 : 프랑스내무부자료및유럽의회자료, 프랑스여성부자료 * 2014 년선거부터시의회의경우 1000 명이하의시에서는동수가적용되지않고 1000 명이상의시에서는동수가적용된다.

225 170 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 2) 남녀교호순번제도입이후여성의원비율급증 2003년시의회를제외한지역의회와유럽의회선거에남녀교호순번제가도입되었고, 2007년에는시의회에도남녀교호순번제가도입되었다. 이에따라여성의원의수는더욱증가하였다. 가 ) 지역의회 2003년도입된남녀교호순번제는 2004년선거에서부터적용되었는데, 제도도입이전인 1998년여성의원비율 27.5% 에비해 20% 이상증가한 47.6% 의여성의원비율을결과하였다. < 표 Ⅳ-23> 프랑스지역의회여성의원비율의변화 년도구분여성비율동수적용 1998 지역의회 27.5% 지역의회집행부 20% 적용안됨 2004 지역의회 47.6% 적용 지역의회집행부 37.3% 적용안됨 2010 지역의회 48% 지역의회집행부 45% 적용 출처 : 프랑스내무부자료 ( 를참조하여저자가작성함 나 ) 유럽의회유럽의회의원 732명가운데프랑스는 78명의의원이있으며, 이들은 8개광역선거구에서정당명부식으로당선된다. 2003년법개정에따라명부는동수할당제와남녀교호순번제를동시에적용받아작성되었다. 이에따라여성의원은프랑스의원가운데 40% 이상을차지하게되었고이는유럽연합회원국가운데핀란드, 스웨덴, 에스토니아, 벨기에그리고덴마크다음으로여성의원을많이배출시킨국가가되었다.

226 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 171 < 표 Ⅳ-24> 프랑스유럽의회여성의원비율의변화 년도 여성의원비율 출처 : p.5 다 ) 시의회 2007년남녀교호순번제가시의회에까지적용되었다. 2001년동수법적용과함께 2007년남녀교호순번제의적용은서로시너지효과를가져왔으며, 이는 2014년동수법적용대상지역이 1,000명이상의시로확대됨에따라더욱여성의원의증가에상당한영향력을발휘하고있다. < 표 Ⅳ-25> 프랑스시의회여성의원비율의변화와여성시장비율의변화 년도구분여성비율동수적용여부 시의회 21% 시장 7.8% 적용안됨 시의회 30.0% 3,500명이상시적용 시장 11.2% 적용안됨 시의회 32.2% 3,500명이상시적용 시장 14.2% 적용안됨 시의회 41.5% 1,000명이상시적용 시장 13% 적용안됨 출처 : 프랑스내무부자료 ( 를참조하여저자가작성함

227 172 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 3) 동수법적용예외사례 : 도의회선거도의회는동수법적용을전혀받지않아왔으며, 다른선거에비해여성의원의비율도월등히낮아언제나남성중심적인의회라고비판받아왔다. 그러나동수법적용의간접적효과로경미하지만여성의원비율이조금씩증가하고있는데, 이는동수법적용이후여성정치인풀이넓어진데다가여성정치인에대한의식역시많이개선되었기때문에나타난일종의 동수법의부수적효과 라고볼수있다. 그렇지만남녀동수도의회를상정하기에는그간도의회가보여준경미한증가추세로계산해볼경우 70년이상걸린다는예측이나왔다. 이에 2013 년도의회선거에남녀동반선출제를채택하기에이르렀다. 남녀동반선출제는모든선거구에서남녀한쌍이후보가되어야만출마할수있는제도로써, 선거제도를바꾸지않고도다수대표제하에서남녀가동수가되도록기획된것이다. 이에따라 2015년 3월도의회선거결과남녀의원은정확하게 50% 씩선출되기에이르렀다. < 표 Ⅳ-26> 프랑스도의회여성의원비율의변화 년도 여성의원비율 % % % % % 출처 : 프랑스내무부자료 ( 를참조하여저자가작성함 마. 동수법의한계 1) 하원의원선거 : 동수를어길시의국고지원금삭감의효과 프랑스동수법적용대상이되는선거는하원의원선거를제외하고는모두비례대표제도이다. 따라서강제의무이행이비교적간단하다. 선거관리를

228 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 173 담당하는내무부에서동수를지키지않은명부는접수를하지않으면되기때문이다. 단하나의예외가하원의원선거인데이선거는다수대표제이기때문에선거에대해서선거관리당국이이를선거전에제재할수단이없다. 그래서프랑스에서적용하는강제이행의무조항은국고지원금의삭감이다. 프랑스는정당에대해서두부분으로나누어진국고지원금을받는데하나는선거에서얻은득표를모두합하여그비율에따라서정당별로차등지급하는부분이있고두번째부분은하원의원선거에서당선된의원수에따라서차등으로지급하는부분이다. 동수를어긴정당에대한처벌조항으로첫번째국고지원부분에대해서최초의동수법에서는남녀후보비율격차의 50% 에해당하는비율만큼삭감하였고 2007년개정을통해서 75% 삭감하였다. 그러나이삭감이큰정당들에게동수로강제로이행할동기를발생시키지않는것으로분석된다. 즉큰정당은국고지원금삭감을받지않기위해서자신들의원래의남성후보를제외하고여성후보를공천하지않아도될만큼큰비중이아닌것으로보인다. 그렇기때문에위의표에서보면다른어떤선거보다도하원의원선거에서여성의원의비율은서서히증가하고있는것으로나타난다. 각정당별로보면동수가적용되기시작하는 2002년부터동수를지킨정당은좌파계열에서녹색당과극좌파정당들, 우파에서는 MPF와 CNPT 정도이다. 모두작은정당들이다. 프랑스정치의중심에있는사회당이나 UMP는동수를지키지않았다. 사회당의경우에는그나마점차여성의원비율이높아지고있지만 UMP의경우에는동수에한참못미치는정도로공천을하고있다. 이렇게큰정당에서여성후보를공천하는대신에국고지원금삭감을받는것을택하는것은국고지원금삭감이그다지크지않기때문이다.

229 174 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 < 표 Ⅳ-27> 하원의원선거시정당별여성후보공천비율 EXG COM/FG SOC 좌파 DVG RDG VEC ECO UDFD/MODM/CEN PRV 42.4 ALLI 30.0 MAJ 27.9 UMP 우파 NCE 32.4 DL 20.0 MPF RPF 22.2 DVD CPNT FN 극우파 MNR 41.0 EXD AUT 17.9 기타 REG DIV PREP 합계 출처 : Obsevatoire de la parité 2012

230 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 175 위의표에서보면 2007년여당이었던 UMP의경우전체국고지원금 3,400만유로정도를국고지원금으로지원받았는데 400만유로의삭감을받았다. 400만유로의삭감을감수하고여성후보를 26% 밖에공천하지않았다. 반면평소동수법에반대의견을공공연히내보였던 FN은여성후보를 49.3% 공천하여국고지원금을하나도삭감받지않았고전체 180만유로의지원을받았다. 정당별하원선거여성후보공천비율을보면대부분의작은정당들은거의동수를지키고있지만거대정당들은동수를지키지않았고국고지원삭감을감수하였다. 이를볼때사실상큰정당들은다른재정적지원을가지고있기때문에어느정도의국고지원금삭감을감수하더라도보다많은의원이당선되면국고지원금 II의더많은지원을받을수있기때문에동수를지키지않은데대한처벌로서국고지원금 I에대한삭감을감수하는것이다. 출처 : Observatoire de la parité entre les femmes et les hommes 04/10 nues-sur-la-85 ( 일검색 ) [ 그림 Ⅳ-21] 정당별국고지원금 (2007) 이런점에서사실상국고지원금삭감은큰정당에게는별다른의미가없고오히려동수를지키지않을명분을주는셈이다. 위의표에서여성후보비율이 40% 를넘었음에도여성당선자가 18.5%, 26.9% 에그치고있는것은그만큼큰정당에서는여성을많이공천하지않고선거에서이길가능성이

231 176 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 거의없는작은정당들에서만여성을많이공천하기때문이며이러한현상은하원의원선거에서의동수를강제할수있는수단이실질적으로효과가없기때문이라고할수있다. 최초의동수법에서는동수를지키지않은정당에대해남녀후보비율격차의 50% 만을삭감하도록되어있었는데이법이 2007년 75% 로상향조정되었다. 그래도큰정당들은이러한벌칙에대해서그다지심각하게생각하지않고있다. 2012년대통령에당선한올랑드현대통령은이부분에대해서 100% 삭감을공약하였지만과연 100% 라고하더라도그것이큰정당들에게얼마나효과가있을지는확신할수없다. 2) 전국명부로부터권역별명부로전환이가져온효과 비례대표제의경우여러가지방법이가능한데그하나는전국을하나의선거구로하여명부를작성하는방식과전국을몇개의선거구로나누어권역별로명부를작성하는방식이다. 이러한방식의차이는같은남녀교호순번을적용하는경우라고하더라도여성에게다른효과를가져올수있다. 프랑스가유럽의회선거의경우 2003년전국을하나의선거구로하던것을 8개의선거구로나누어서권역별로명부를작성하는방식으로변경하였다. 이러한제도의변경은유럽의회선거의투표율이너무낮기때문에투표율을높이고선거에대한관심을높이기위해서라는이유로이루어졌다. 그러나투표율자체도높아지지않았고 51) 여성후보들에게는오히려불리하게되었다. 2003년부터는남녀교호순번제에따라서명부를작성할때여성과남성이반드시번갈아나오도록강제하였다. 그럼에도여성당선자는 43.8%(2004) 에지나지않았다. 그이유는 8개의권역으로나누어서치러졌기때문이다. 즉각정당들은 8개의선거구에서명부를작성하는데대부분남성을 1번으로하고 2번을여성으로하여명부를작성하였다. 그래서 1999 년과같이전국이하나의선거구라면전체당선자에서정당별로여성과남 51) 1999 년 46.76% 였던투표율은선거법의개정에도불구하고오히려줄어 42.76% 를기록했다 년에는 40.63%, 2012 년에는 42.43% 를기록하여전국이하나의선거구였던 1999 년의투표율에미치지못하고있다. 유럽의회선거투표율추이는 ( 일검색 ) 참고하라.

232 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 177 성의당선자는최대한 1명아니면최소 0명의차이가나게된다. 그러나 2004년부터는 8개의선거구에서명부를작성하기때문에만약한정당이모든명부에서남성으로 1번으로하고여성을 2번으로하는명부를만들었다면최대 8명, 최소 0명의남녀당선자수의차이를가져오게된다. 이러한정당이 4개있다면전체당선자수의차이는최대 32명최소 0명으로차이가나게되는것이다. 그래서전국을한선거구로하는것이몇개의선거구로나누어서선거를하는것보다여성당선에는확실히유리하다. 실제로사회당은 2004년유럽의회선거에서 31석을얻었는데이중남성 18명, 여성이 13명으로 5명의차이가난다. 2004년선거를 1999년과같이전국이하나의명부로된선거를하였더라면사회당의원 31명가운데남성이 16명여성이 15명이되었을텐데 ( 남성을 1번으로했을경우, 여성을 1번으로했으면여성 16명남성 15명이됨 ) 8개의권역으로나누어선거를했기때문에한권역에서는남녀동수로당선되었고한권역에서는여성이 1번나머지 6 권역에서는남성이 1번이었기때문에남녀당선자의차이는 5명이되었다. 결국권역별선거로인해서최소한여성 2명이당선되지못한것이다. 이러한현상은사회당뿐만이아니라다른정당들에서도발생하여남녀교호순번제를채택했음에도불구하고여성의원은 50% 에훨씬못미치는비율을보인것이다. 3) 상원의원선거에서비례대표제적용을 3명이상의의원을뽑는선거구에서 4명이상의의원을뽑는선거구로의조정 2003년선거의또다른문제는상원의원선거에서비례대표적용범위의조정이다. 원래 5명이상이었던선거구를 2000년 3명이상으로조정하였다가 2003년 4명이상으로다시조정하였다. 2000년의조정으로전체선거구의 37% 만이 2명이하의선거구이기때문에다수대표제로동수가적용되지않았고 63% 의선거구는비례대표로의원을선출하였고이에는남녀동수가적용되었다. 즉남성이명부의 1번이라고하더라도최소한 1명은여성의원이어야만했다. 그러나 2003년의조정으로인해서 4명이상의선거구로비

233 178 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 례대표적용범위가바뀌면서 2004년에는 35% 의선거구가 3명이하였고다시선거구조정을통해서 2008년에는 65% 의선거구가 3명이하가되면서다수대표제로의원을뽑게되었다. 이러한선거구의변경이결국상원의원에서여성의원비율이 2008년에갑자기낮아지게된이유이다. 이렇게비례대표제도의적용범위를조정함으로써간접적으로여성의원의비율을줄이는효과를가져왔다. 4) 소수정당의출현혹은탈당후출마하는현상또다른문제는정당내에서공천을받지못한경우탈당하여새로운임시정당을만들거나혹은무소속으로선거에출마하는현상이다. 이러한대부분의경우에는명부작성시동수를지키기위해서여성후보에게공천을주자이에반발한남성예비후보가탈당하여단독으로출마하는현상이자주발생하고있다. 이경우가가장눈에띄는것은상원의원선거이다. 지난 4번의상원의원선거를보면 (2001, 2004, 2008, 2011), 18개의선거구에서 58 명이탈당하여자기혼자정당의 1번으로선거에출마하였고 ( 이들은흔히 기타 (Divers autres) 로불렀다 ), 2011년에는그들끼리정당을만들어 LMAJ 라는이름으로명부를만들어선거에참여하였다. 프랑스의경우에는정당으로등록하는것이아니라선거에 50개지역구에서후보를내면국고지원을받을수있다. 그렇기때문에사실이러한현상이늘가능하다. 18개선거구에서 1명의 UMP 상원의원이, 그리고 기타 로출마한한의원이 UMP 명부의 2번인여성들을떨어뜨리고당선되었다 (Southwell 2015). 이러한현상은상원의원선거에서 2번여성후보를낙선케하는중요한요인이되고있다. 5) 하원선거여성공천의문제하원선거에서여성후보비율에비해서여성당선자비율이많이낮은것은위에도설명하였듯이큰정당에서여성을적게공천하고군소정당에서여성을많이공천하기때문이기도하지만다른중요한이유가또있다. 그것

234 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 179 은큰정당에서여성을공천할때당선가능성이낮은지역이거나혹은박빙의지역의공천을하고당선가능성이높은지역에는여성을공천하지않기때문이다. 하원의원선거에서정당별여성공천비율과당선비율을비교해보면이러한사실을쉽게알수있다. < 표 Ⅳ-28> 하원의원선거정당별여성후보비율과여성당선자비율비교 여성후보 여성당선 여성후보 여성당선 여성후보 여성당선 PCF VERT PS MoDem UDF UMP FN 합계 출처 : Ministère de l intérieur, Observatoire de la Parité 자료종합 위의표를보면프랑스공산당 (PCF) 은매번거의 50% 가까운여성후보를공천하지만대다수는당선되지않았고여성당선비율은전체공산당당선비율의 20% 에겨우도달하고있다. UMP정당의경우에도공천비율자체도동수에훨씬못미치지만그나마당선비율은공천비율에반밖에되지않는다. 특이한것은 2012년 FN의비율인데여성공천이많았지만당선은단 1 명에그쳤다. 전체 FN 출신당선자가 2명이기때문에그비율이 50% 로나타났다. 정당별로공천비율자체도동수에못미치지만당선은이에도크게못미친다. 이런현상은왜발생하는것일까? 이제까지는여성들의당선경쟁력이그만큼떨어진다는것으로설명하였지만좀더자세히통계를보면그것은아니다. 2012년의통계를바탕으로분석하면 UMP의경우당선가능성이높은지역은남성전임자에게공천되

235 180 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 었고여성들은전임자가은퇴하였거나혹은당선가능성이낮은지역에배치된것으로나타났다. 그래서여성당선자들은유권자들의스윙투표 (swing vote) 로인해서당선된것이지그지역의 UMP 지지성향때문이아니다. 이를 < 표 Ⅳ-29> 를통해서보면 2012년은대통령선거가끝나고한달있다가하원의원선거를실시하여유권자들의정당에대한지지성향이대통령선거에서와하원의원선거에서크게바뀌지않은것으로간주할수있다. 또한하원의원선거의경우후보자개인의지지도크지만소속정당에대한지지성향도무시할수없기때문에당선의가장큰변수를소속정당에대한지지성향이라고간주할때아래의표를보면 UMP 여성후보의 50% 는올랑드 ( 사회당소속 ) 후보가 10% 이상앞서서이긴지역즉사회당우세지역에공천을받았다. 사회당의경우에는이렇게극명하지는않지만역시올랑드가 10% 표차이로이긴지역에 47.7% 공천을받은것으로나타났다. UMP 여성후보가운데사르코지 (UMP 소속 ) 가 10% 이상이긴지역에공천받은비율은전체여성공천자가운데 15.8% 밖에되지않았다. 이러한사실을뒷받침해주는다른증거는 2차투표로진출하는 1, 2위후보중에서의여성비율이다. 프랑스는절대다수대표제이기때문에 1차투표에서 50% 의득표자는바로당선이되고그렇지않을경우에는 12.5% 이상의득표자간의 2차투표를실시한다. 보통은 2차투표에상위 2명의후보만이진출하게되는데많은선거구에서 UMP와사회당의두후보가여기에진출한다. 양정당소속의여성후보가여기에도진출하지못한다는것은그만큼이길가능성이전혀없는지역에배치되었다는것을의미한다. 2차투표에 1, 2위로진출한여성후보는 2012년 364명으로전체 2차투표에진출한 1, 2위후보의 31.5% 에지나지않는다. 전체여성후보비율인 40% 에크게못미치는숫자이다. 많은여성후보들은사실상이길가능성이전혀없는지역에배치되었다고해도지나친주장은아닐것이다. 이러한점을바탕으로정당들은여성들을이기기어려운지역에공천하는것을알수있다. 이것이아무리동수법으로정당들을압박하고국고지원금삭감으로강제하여도정당들은여전히동수를지키지않을뿐아니라그나마공천하는여성들조차도이기기어려운지역에공천하기때문에동수법에도불구하고프랑스여성하원의원

236 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 181 은 27% 에그치고있는것이다. < 표 Ⅳ-29> 대선에서후보들의지지율격차로본 UMP, 사회당여성후보들의지역구 사르코지가이긴지역 10% 이상 5-10% 2-5% 2% 이하 올랑드가이긴지역 10% 이상 5-10% 2-5% 2% 이하 합계 UMP PS 남성 여성 남성 여성 출처 : Murray 바. 결론및한국에주는시사점 프랑스에서동수법이통과될수있었던것은 1980년대사회당집권이후지속된설붕평등성에대한인식전환의노력과정부내국가페미니스트들의활동으로인해정치에서의성평등에대한합의가이루어졌기때문에가능했다. 또한프랑스의정당정치에서선거의승리에여성의표가각정당들에게중요한팩터로인식되기에이르렀기때문이다. 또하나덧붙일수있는것은국제적인압력이다. 유엔여성지위위원회뿐만아니라유럽연합의각종권고및최근의의견이프랑스로하여금정치영역에서의 성평등성 을중요하게생각하도록하였던것이다. 이렇게여러요인이복합적으로작용하면서프랑스여성정치의진전을가져왔다고할수있다. 그러나동수법은여성정치참여확대에큰영향력을발휘하였지만, 여전히많은문제점을안고있다. 정당지도부의의식전환이나남성정치인들의의식변화를수반하지않은채적용되는동수법은법규정의틈새를이용하여동수법적용을회피하는다양한정치적관행들이등장한것이다. 이에한국에서여성정치참여를진작시키기위한제도를논의할때프랑스동수법에서가져올수있는몇가지시사점을보면다음과같다.

237 182 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 우선프랑스의정치권에서여성을위한정책을추구하게된것은여성들의정치적영향력의증대에따른여성들의정치적압력의증가때문임을유념해야한다. 1970년대에들어오면서정치에관심을가진많은여성들이투표로자신들의목소리를표출하기시작했고, 이에정당특히사회당은선거의승리를위해여성관련정책에관심을표명하고이를개발하기시작했던것이다. 따라서 여성 이정치적으로의미있는팩터가되기위해서는먼저표로정치에압력을행사할수있어야한다. 각종선거에서여성의투표참여율이남성보다높을때, 그리고정책지지성향이나표의향방에명확한성향을보여줄때, 정치권에서는여성의목소리를신경쓰지않을수없으며성평등정책에관심을기울이게될것이다. 이런점에서여성정치참여를진작하기위한제도개선에서여성들의적극적인참여가꼭필요하다는점을부각시켜야할것이다. 두번째로프랑스여성정치발전의첫걸음이사회당의여성정책으로부터시작되었다고언명해도과언이아니라는점을유념해야한다. 미테랑자신은페미니스트는아니었지만그의대통령당선에여성유권자의지지가상당히중요한역할을했다는점을충분히인식하고있었다. 이에그는당선후여성정책을적극적으로전개하였고당내부의강령으로할당을약속하였으며, 이후여성의정치영역진출역시활발해졌다고할수있다. 사실여성들이아무리정치에많은관심을가져도정당에서공천하지않으면정치영역에진입하기가어려운실정에서여성들의정치참여확대를위한한걸음은정당들의적극적인여성후보발굴및양성과여성정치인들을정치에내보내고자하는노력이뒷받침되어야할것이다. 그리고마지막으로장기적으로여성운동전체가응집하여여성의정치참여에유리한선거법개정및선거공영제도입등제도적환경조성을위해체계적이고조직적으로노력해야할것이다. 프랑스의동수법이제정되기까지정당내, 국가내, 정부밖에서활발히활동한페미니스트들이존재했다. 여성계는정치영역은성평등정책을활성화시키고이의원활한수행을가능케하는할수있는틀을만드는공간으로서의중요성을가짐을이해해야한다. 이공간에서가장효과적인결과물을낳기위해서는관련제도

238 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 183 나법에대한적절한논리개발과함께단합되고체계적인노력이필요하다. 좀더제도적인문제를논의하자면첫째, 같은비례대표제라도전국이한선거구로되어있는선거제도가여성들에게유리하다. 프랑스유럽의회선거제도의예에서보았듯이전국이한선거구일경우와 8개로나누어진선거구일경우여성들에게후자가많이불리하였다. 이것은명부의 1번을남성으로하기때문이다. 여기에서비례대표명부에서여성을반드시 1번으로하면서전국을하나의선거구로하는것이여성들에게가장유리하다. 권역별로나누어진선거구에서여성후보가명부의 1번이되지못하면최소한몇명의여성은손해를보게된다. 두번째는현재한국에서사용하고있는정당보조금지원의문제인데한국은프랑스처럼국고지원금을삭감하는방식을사용하지않고여성을많이공천한정당에게지원금을더주는방식을사용하고있는데문제는이지원금이여성발전을위해서쓰이지않는다는것이다. 지원금사용에대해서보다명확하게세분화된기준을마련하고집행을철저히통제하여여성발전을위해서지원금이사용되도록해야할것이다. 세번째는지역구공천에있어서여성들에게불리한지역에공천하는문제이다. 이문제는비단프랑스의문제뿐만이아니고한국에서도늘발생하는문제이다. 최근에는중요정당들이전략지역을잠정적으로만들고이에여성을공천하고있는데이것이당헌당규에명확하게규정되어있지않기때문에친여성적인당지도부가나타나면여성전략지역을만들고그렇지않거나혹은당내사정이여의치않은경우에는없던일로하는것이자주발생한다. 또한당헌당규에명시되어있지않기때문에여성전략지역에대한기존남성정치인들의반대도상당히거세서언제나문제가되곤한다. 이기회에이문제에대해서심도있게논의하게당헌당규에몇지역을여성전략지역으로할것인지, 어떤지역으로 ( 예를들어대통령선거에서몇 % 의지지율을얻은지역이라든지하는 ) 할것인지구체적인내용을명시하여논란이없도록해야할것이다.

239 184 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 5. 미국 52) 현대대의제민주주의는선거를통한간접민주주의이다. 선거제도는각국가마다다양한방식으로발전해오고있지만, 기본적으로정치적정통성과함께정치적대표성을보장해야한다는점에는이론의여지가없다. 그럼에도불구하고현대사회에서여성이정치적으로과소대표되고있는것은전세계의공통적인현상이며, 이는미국에서도예외가아니다. 오히려선진민주주의국가인미국에서여성의정치적과소대표성은다른국가들과비교해도상당히낮은수준이다. 여기서는여성의정치적대표성에영향을미치는요인으로단순다수대표제와소선거구제를택하고있는미국선거제도를살펴봄으로써, 미국적정치제도의특징들이여성의정치적대표성에어떤영향을주고있는지를살펴보도록한다. 가. 미국의선거제도 1) 예비선거 53) 제도의종류 미국은세계에서유일하게주 (state) 에서관장하는예비선거제도를통해정당의대선후보를선출한다 54). 미국의주들은다양한형태의대선후보선출방식을가지고있는데, 유권자자격요건 (voter eligibility) 에따라, 그리고선 52) 미국사례연구는최정원 ( 연세대학교동서문제연구원 ) 겸임교수가집필한부분임을밝힙니다. 53) 이현우 (2008) 에의하면, 미국선거에서 primary 라는용어는두가지의의미로사용된다. 첫번째는정당내후보경선을지칭하는경우로, 정당간대통령직을두고경쟁하는본선거 (general election) 이전단계의당내경선을의미한다. 두번째로는예비선거의종류중하나를의미하는경우로정당간부회의성격의코커스 (caucus) 와구별되는용어이다 ( 이현우 2008, 307). 이글에서는전자를지칭하는경우에는예비선거라는용어로, 후자를지칭하는경우에는프라이머리라는명칭으로구분하여사용한다. 미국의예비선거제도의유형에대해서는도회근 (2002), 이현우 (2006, 2008), 조성대 (2006) 등을참조할것. 54) 미국대통령선거는당내경선의예비선거 (primary election) 와본선거 (general election) 라는 2 단계의선거절차로구분되어있다. 본선거의경우, 1845 년의회의결정이후현재까지대통령선거해의 11 월첫번째월요일다음첫화요일에개최된반면, 예비선거는각주마다, 정당마다다양하게운용되어왔다.

240 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 185 거주체가정당인지, 또는주정부인지에따라당원투표로선출하는코커스 (caucus) 와일반유권자의참여를허용하는프라이머리 (primary) 로구분된다. 가 ) 코커스 (Caucus) 코커스 (caucus) 방식은일종의당원대회로당원들이모여경선에출마한후보들에대해논의하고당원투표를통해지지후보를선출하는절차이다 ( 이정진 2012, 1-2). 프라이머리방식과비교할때코커스방식은다소복잡하며, 장기간에걸친다층회의가기본이된다. 첫단계에서뽑힌대표들이다시카운티회합을열어대표를선출하고그대표들이하원의원선거구단위의회합에참석하여주전당대회에참석할대표를뽑고또주전당대회에서전국정당대회에참석할대표를선출한다 ( 이현우 2008, 296). 이처럼코커스는전단계에서선출된대표들이윗단계에참석할대표들을뽑는단계를반복한다. 현재코커스방식의예비선거는여전히존재하지만 1970년대이후로그영향력이감소하였다 55). 코커스의경우, 유권자의참여수준이프라이머리보다낮다는점과참여자가대부분지역의정치지도자나활동가들이라는점에서비판받는반면, 짧은시간에이루어지는프라이머리방식과는달리토론을통한심의과정을거친다는점은장점이될수있다 ( 이현우 2008, 296). 또한프라이머리에비해정당의역할과대표성이강조됨으로써당원들이나지지자들의결속력을높일수있고, 이들의역할과권한이강조되는방식이라할수있다 ( 이정진 2015, 15). 나 ) 프라이머리 (Primary) 프라이머리란본선거와마찬가지로각주가규정하고있는자격을갖춘유권자들이직접투표소로가서지지하는후보에게투표하는방식이다 ( 이현우 2008, 294). 코커스방식에비해정당의개입정도가낮으며, 당원이나 55) 현재추세는작은주들에서코커스방식을택하는경향을보이고있다. 주로민주당에서코커스가늘어나고있지만 2004 년에는공화당에서더많은코커스예비선거를치렀다왜냐하면이미예비선거의대세가현직자인부시에게기운상태에서불필요한시간과돈을낭비하지않겠다는것이그이유였다 ( 이현우 2008, 307).

241 186 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 지지자들뿐만아니라유권자의의사가반영되는폭이크다 ( 이정진 2015, 15). 프라이머리방식은주법과당헌, 당규에의해규정되기때문에주마다, 정당마다예비선거의방식이다르게적용될수있다. 유권자의참여에관한규정역시주별로다른데, 투표전에사전등록을하는지에따라크게개방형 (open primary) 과폐쇄형 (closed primary) 으로구분할수있다. 개방형인오픈프라이머리는유권자들이사전등록없이선거당일에자신이원하는정당의예비선거에참여할수있도록하는제도이다. 즉, 유권자가소속정당혹은지지정당을표명하지않고원하는정당의예비선거에자유롭게참여할수있다. 반면에 폐쇄형 (closed) 프라이머리 는선거전에자신이지지하는정당에사전등록이되어있는유권자들에한해서만예비선거에참여할수있도록하는제도이다. 따라서예비선거이전에당원으로등록하거나, 투표에참여하고자하는정당의지지자임을밝혀야한다 ( 이정진 2015, 15). 이밖에도포괄형 (blanket primary), 비정당형 (non-partisan primary) 프라이머리의유형들이있다. 알래스카, 캘리포니아, 워싱턴주등에서사용되었던포괄형프라이머리는모든정당의후보자가하나의투표용지에인쇄되어있어유권자가선거종류에따라다른정당후보를선택하는것이가능하다. 즉, 오픈프라이머리에서는한정당에서후보자를선택해야하지만, 포괄형에서는대통령은민주당후보를, 주지사는공화당후보를선택할수도있다 ( 이현우 2008, 295). 한편, 루이지애나주는일반유권자가정당과무관하게예비선거에참여하여투표하고후보자가운데과반수득표자가있으면본선거를따로실시하지않고바로당선자가되는결선투표방식 (run-off primary) 을채택하고있다 ( 이정진 2015, 17). 이방식을비정당형프라이머리로분류하는이유는유권자들이후보자의소속정당보다는후보자개인을더중요하게생각하기때문이다. 이러한여러방식의프라이머리제도는선거결과나유권자투표율에는큰차이가없지만, 서로다른후보자를선출하는것으로알려져있다. 중도적인후보자들은소속정당에등록하지않은유권자들을고려해야하기때문에오픈프라이머리에서유리할수있다 ( 이현우 2008, 295). 따라서오픈프라이머리에서승리한후보들은그지역의평균적유권자의선호를잘반영하는경향

242 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 187 이있는반면에폐쇄형 (closed) 프라이머리에참여하는유권자들은이념적성향이강하고상대적으로정당에대한충성심도강해서참여유권자들은정당의이념을잘대변하는후보자를선택하는경향을보인다 ( 이현우 2008, 295). 2) 미국예비선거 (primary) 의역사적변천과정미국건국초기에는 킹코커스 (King Caucus) 라불리는의회내정당지도자들의회의에서각정당의대선후보들이지명방식으로결정되었다. 그러나점차적으로공천과정에대한참여요구가증대하면서 19세기초부터다양한개혁들이시도되었다. 재산을보유한백인남성들에게만주어졌던투표권이대폭확대되었고, 19세기중반이후에는당원대회 (Convention) 를통해전당대회 (National Convention) 에참여할대의원을선출하고, 전당대회에서대선후보를선출하는방식으로전환되었다 ( 이정진 2012, 2). 이는초기의지명방식에비하면더많은시민의참여가가능하게된것이다. 공직선거후보자는당내에서코커스 (caucus) 나당대회 (convention) 를통하여선정되었는데, 일부주에서는이를주법으로규정하기도했으나대부분은정당이자율적으로결정했다. 문제는이과정들이당내부의소수지도자들에의해통제됨으로써지역별로정치보스가정치권한을독점하게되고정치부패가만연하게되었다는것이다 ( 김형준 2012). 개혁론자들은선거에서당내소수자의영향력을줄이기위해서는모든당원들이주법으로투표권과정당의공직선거후보자를선택할수있어야한다고믿었고, 그결과물이예비선거제도였다 ( 도회근 2002, 97). 20세기초혁신운동 (Progressive Movement) 및정당의공천개혁과맞물려도입되기시작한미국의독특한예비선거제도는정당지도자들의당에대한영향력을감소시키는한편, 일반당원들과유권자들의영향력을강화하기위한것이었다. 1903년에위스콘신주의회에서정당이예비선거를통해대선후보자를선정하도록하는주법을제정하였는데이는미국최초의오픈프라이머리를표방하는예비선거법이었다 (Coleman 2007, 1). 이시기는또한여성의참정권운동시기이기도한데, 국민들의정치참여요구증가와함께그동안확대되어오던여성의참정권이 1920년에는전국적으로보장되었다.

243 188 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 그러나이후의사회경제적상황은예비선거제도를주춤하게만들었다 년대의활발했던진보주의운동이쇠퇴하고대공황과 2차대전을거치면서예비선거에대한관심이줄어들었고, 인디애나주를비롯한몇몇주는이제도를폐지하기도했다 (Galderisi & Ezra 2001, 16). 예비선거제도가이렇게된이유로는첫째, 정당지도자들이그들의영향력을감소시키는예비선거제도를선호하지않았다는점, 둘째, 비용을증가시킨다는점, 셋째, 투표율은비용증가에비해증가하지않았다는점, 넷째, 경제공황과 2차세계대전으로인해예비선거제도가우선순위에서밀려났다는점, 다섯째, 가장중요한요인으로후보자들이정당의리더십과조직을이용해후보가되려는동기가강했다는점을들수있다 ( 도회근 2006). 결국예비선거의쇠퇴는 1932년에서 1968년까지후보와정당지도부의협상과타협을통해전당대회의결과가산출되는이른바 조정된전당대회의시대 (the era of brokered conventions) 를가져왔다 ( 도회근 2006). 따라서 1968년이전까지예비선거는미국선거에서매우드물었으며예비선거결과도정당지도부가후보결정을위해참고하는수준에불과하여영향력이크지않았다. 예비선거의중요성이다시부각되어현재와같은형태로자리잡기시작한것은 2차대전이후부터이다. 신인정치인들은정당지도자들의영향력에종속되지않고대중적지지를늘리는기반으로예비선거에관심을기울이기시작했다 ( 이현우 2006, 3). 이시기는또한, 그동안법적으로는투표권이있었지만실제로투표를제대로할수없었던흑인들에대한투표권이실질적으로보장되기시작한시기였으며, 1970년대초에는투표연령이 21세에서 18세로낮아짐으로써유권자가대폭확대된시기이기도했다 ( 이현우 2008, 284). 이러한사회적환경변화속에서민주당은지속적인공천과정개혁시도는제도의정착에크게기여했다. 이시기의개혁과정을보면, 첫째, 여성, 소수자, 젊은층의참여가확대되면서전국전당대회에참석할대의원을선출하는예비선거의수가늘어났다는점, 둘째, 비례대표방식을도입해서후보자들이예비선거에서획득한득표비율에따라대의원을확보하는방식을선택했다는점을들수있다 ( 이현우 2014). 결과적으로민주당의공천과정개혁은정당지도자들의지지를받지못하던새로운인물들이도전할

244 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 189 수있는제도적장치를마련해준것이다 ( 이현우 2014). 한편, 공화당의공천개혁은민주당에비해완만하게진행되었는데, 그나마권고사항 56) 일뿐이어서강제성을띤민주당의개혁과는차이가있었으며, 일관성마저결여되어있었다. 그러나상대적으로미온적이던공화당도다수의주에서예비선거제도가채택됨에따라더이상주중앙당이특정후보를지지할수없게되었으며, 선거공영제의실시로주정당보스의지지를받지못했거나선거자금이충분하지않았던후보들도예비선거에참여하여승리하는것이가능해졌다. 1980년대에들어오면서민주당은또다시공천제도개혁을시도하였다. 그런데이번에는그동안의개혁방향과는반대로정당지도부의영향력을높이는것이었다 ( 이현우 2014). 1960년대후반이후유권자에의한예비선거가후보공천에중요한역할을하였지만그과정에서정당역할의약화라는부작용이발생했기때문이다. 이를보완하기위해 1982년헌트위원회는상위대의원 (super delegate) 제도를도입하였는데, 이는정당지도자들과민주당소속선출직들의대표성을높여정당지도부의영향력을증가시킨것이다. 따라서 1970년대의개혁이당원들의참여활성화를통한정당민주화를위한것이었다면 1980년대의개혁은정당기능의강화를반영한것이라할수있다. 일부에서는상위대의원제도의비민주성을비판하기도했지만, 그비율은오히려 1984년의 14% 에서 2008년에는 20% 로증가하였다. 그리고공화당도민주당과같은상위대의원제도를 2004년에도입하였다. 이는모든참여자들에게정당에대한똑같은권한을주는것이후보공천에최선은아니라는판단에따른것이다. 3) 미국선거제도의특징 가 ) 선거인단 (Electoral College) 을통한간접선거 선거인단제도는미국연방제도라는특징과초기건국자들의시민에대한 56) 규정 29(Rule 29) 위원회 가소수자, 여성, 젊은층의참여를확대할수있는개방형선출방안을제안하였지만, 이러한제안은후보선출의핵심조직인주정당을강제할수없는권고사항이었다 ( 이현우 2006).

245 190 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 불신에서형성된장치이다. 미국건국자들은일반유권자들의투표에의한직접선거의결과가올바르지못할수도있다는점을우려하였으며, 이러한우려는대통령선거에반영되어선거인단을통한간접선거방식을고안하였고유권자들이투표를하지만어떤기준으로유권자격을부여할것인지는각주의권한에맡겨두었다 ( 이현우 2008, 285). 또한주들의독립성을인정하여선거결과에따른승자독식방식으로각주의승자가선거인단을모두차지하도록고안함으로써, 선거인단제도를통해개인투표자들의뜻을반영할뿐만아니라이것이주단위의의사로반영되도록한것이다 ( 이현우 2008, 299). 나 ) 승자독식선거방식 (winner-take-all) 미국대다수의주는승자독식제 (winner-take-all) 을채택하고있다. 20세기에들어오면서각주에서선거인단의이름을삭제하고대통령과부통령의이름만기입한 간이투표용지 (short ballot) 를사용하면서승자독식제로바뀌었다 ( 김선화 2012, 18). 간이투표용지 제도는주가가진선거인단의수와무관하게유권자가대통령과부통령에대해서만한표를행사하는것이고, 주는그주의모든선거인단에게승리한후보자명부를제공하는것이다 ( 김선화 2012, 18; Williams 2011, 7-8). 미국은이처럼승자독식선거제도를택하고있기때문에, 주의규모에따라정치적영향력차이가매우크며, 후보자들은큰규모의주에집중적인관심을보이게된다. 57) 실제로주의규모가큰순으로 13개의주에서이긴다면나머지 37개의주에서모두지더라도대통령으로당선될수있다 ( 이현우 2008, 299). 승자독식제는무엇보다도사표발생이과도하다는단점이있다. 각주에서과반만되면나머지 49.9% 가사표가될수도있기때문에연방의전체표를모두감안한다면, 유권자의 50% 가넘는표가심지어사표가되기도 57) 미국의 2010 년인구조사에따르면, 선거인단숫자가가장많은주는캘리포니아주 (55 명 ), 텍사스주 (38 명 ), 뉴욕주 (29 명 ), 플로리다주 (29 명 ), 일리노이주 (20 명 ), 펜실베이니아주 (20 명 ) 의순인반면, 알래스카주, 델라웨어주, 몬태나주, 노스다코타주, 사우스다코타주, 버몬트주, 와이오밍주등은선거인단숫자가각 3 명에불과하다. 각주의하원의원숫자는인구조사결과에따라 10 년마다바뀌기때문에그때마다각주의선거인단숫자도바뀐다.

246 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 191 한다. 또한승자독식제는사회내소수자를소외시킬수있다. 사표들로인한과소대표의문제는여성, 유색인종, 제 3정당등의문제들이정치적이슈가되는것을어렵게만들기때문이다 ( 김선화 2012, 19). 다 ) 현직효과 (incumbency effect) 미국의회선거의가장큰특징중하나는현직효과 (incumbency effect) 로설명되는현직의원들의유리함이다. 현직효과란 일반후보자에비해현직후보자가갖는경쟁우위, 또는재당선확률의증대 를의미한다 (Mayhew 2008, ). 미국선거에서현직의원들의재선율은매우높은데, 특히, 하원의경우재선율이 90% 이상이다. 일례로 2000년하원선거에서는총 435명중, 현직의원 403명이후보자로출마하여 394명이당선됨으로써재선율이 97.8% 에이른다 ( 이현우 2002, 354). 이처럼엄청난재선율은 2000년만의특징이아니라 1960년대이후 1992년의 88.3% 를제외하고는 90% 이하인적이한번도없었다 (Stanley and Niemi 2002, 53-4; 이현우 2002, 354 재인용 ). 현직의원들이후보자로나서는경우, 조직력, 입법권, 그리고지역구예산접근성등, 의원직에부여된다양한권한및자원의혜택을누릴수있는반면, 그렇지않은후보자는이런혜택을얻기어렵다 (Mayhew 2008; Levitt and Wolfram 1997). 또한현직의원들은그렇지않은후보자들에비해더많은선거경험과정치적기술을가지고있다. 따라서득표의극대화와선거승리가목적인정당의입장에서는상대적으로경쟁력있는현직의원들을지속적으로공천하게되고현직의원들이선거우위를점한다 (Cox and Katz 1996). 실제로미국유권자들이현직의원을인지하는경우는 80% 가넘는데비해, 비현직후보자에대한인지도는그의절반정도의수준밖에안된다 ( 이현우 2008, 302). 더욱이유권자들의관심이훨씬적은중간선거에서는인지도차이가더욱커져서현역의원이더욱유리하게된다. 대통령선거도마찬가지여서현직대통령이재선에나설경우, 후보자이지만동시에현직대통령이기때문에언론에영향력이크고특정유권자들을위해선심정책을펴는것도가능하기때문에현직효과가크다 ( 이현우 2008, 298). 현직효과는선거자금확보에있어서도매우크게작용한다. 선거자금의

247 192 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 증가는대부분현직의원의선거자금증가에따른것으로상 하원모두에서현직의원은비현직후보자에비해 6배정도의선거자금을더모으는것으로나타났다 ( 이현우 2008, 292). 현직의원의당선가능성이구조적으로훨씬높기때문에더욱많은기부금이현직의원에게몰리게되고이는다시현직의원의당선가능성을높이는순환구조를만들고있다. 그런데미국선거의이와같은엄청난현직효과는결과적으로경쟁력있는정치신입후보자들의진입을막는역할을함으로써선거를통한정치경쟁이제대로이루어지지못하는부정적영향을초래할수있다. 나. 미국여성의정치적대표성 1) 미국여성의정치참여현황 국제의회연맹 (Inter-Parliamentary Union, IPU) 의자료에따르면, 2015년 8 월 31일현재전세계 190개국의여성의원평균비율은 22.3% 로나타났다. 하원만을기준으로하면전세계의원중여성의원의비율은 22.6% 이고, 상원의경우에는 20.6% 이다. 58) 또한 30개선진국여성리더들의인터뷰결과를보면, 여성의리더십역할이정치적영역보다는사회경제적영역에치우쳐있다고한다 (Hunt 2009, 113; 서현진 2009, 100 재인용 ). 이러한현상은민주주의의모델로꼽히는미국에서도예외는아니다. 미국여성들은오랫동안여권신장운동을추진해오면서시민운동에매우적극적으로참여하고있고리더십지위에서도과다대표된다고할수있지만, 정치영역에서는과소대표되어온것이다 ( 서현진 2009, 100). 미국의여성의원비율을보면전세계평균이나미대륙평균보다도낮은수준이다. 59) 가장최근인지난 2014년 11월선거에서여성은하원에서전체하원의원 435명중 84명이당선되어 19.4% 를차지하고있고, 상원에서는전체상원의원 100명중 20명이당선되어 20.0% 의비율을보이고있다. 이는 58) 59) 미대륙의평균은 2015 년 8 월 31 일현재 25.9% 이고하원은 25.7%, 상원은 26.5% 이다.

248 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 193 국제의회연맹에서조사한 190개국가중 75위에위치하는수준이다. 또한이비율은비례대표제를실시하고있는스웨덴 (43.6%), 벨기에 (39.3%), 독일 (36.5%), 오스트리아 (30.6%) 등선진유럽국가에비하면현저히낮은수준이며, 단순다수제로미국과동일한선거방식을취하고있는캐나다 (25.3%), 영국 (29.4%), 호주 (26.7%) 와비교해보아도상대적으로낮다. 60) 이렇게미국의회에서여성의원의비율이높지않다는것은전반적으로미국여성의정치적대표성이낮은상황임을나타내는것이다. 그럼에도불구하고 < 표 Ⅳ-30> 에서볼수있듯이, 미국에서여성의의회진출이현수준에도달하기까지는한세기가넘는동안여성들이끈질기게노력한결과이다. < 표 Ⅳ-30> 미국연방의회역대하원의여성의원추이 여성수 ( 명 ) 여성비율 (%) 여성수 ( 명 ) 여성비율 (%) 65th( ) th( ) th( ) th( ) th( ) th( ) th( ) th( ) th( ) th( ) th( ) th( ) th( ) th( ) th( ) th( ) th( ) th( ) th( ) th( ) th( ) (55) th 76th( ) (55) th( ) (56) th 78th( ) (56) )

249 194 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 여성수 ( 명 ) 여성비율 (%) 여성수 ( 명 ) 여성비율 (%) 79th( ) (60) th 80th( ) (60) th( ) (60) th 82th( ) (60) th( ) (68) th 84th( ) (68) th( ) (76) th 86th( ) (76) th( ) (76) th 88th( ) (76) th( ) (76) th 90th( ) (76) th( ) (81) th 92th( ) (81) th( ) th( ) th 출처 : Manning & Brudnick 2015; CRS summary, 를참조하여작성함 2) 미국여성의시기별정치적대표성확대과정가 ) 미국여성의참정권운동미국은세계최초, 최고의근대민주주의국가를표방하고건국되었음에도불구하고초기의미국헌법은정작인구의반을차지하는여성들에게는투표권을부여하지않았다. 그결과여성들은금주운동, 노예해방운동, 빈민운동등다양한사회운동에는참여했지만정치영역의진입은법적, 제도적장벽으로인해근본적으로불가능했다.

250 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 년연방헌법수정조항 15조에근거하여흑인은참정권을부여받았으나여성에게까지확대되지는않았다 ( 김희강 2008, 428). 1848년뉴욕주의세네카폴즈 (Seneca Falls) 에서미국여성운동의시발점으로알려진미국최초의여성대회가개최되어미국여성의권리와참정권을요구하고여성참정권운동 (Suffrage Movement) 이본격화하였다. 1869년에와이오밍준주가여성참정권을인정하였고, 1893년에콜로라도주, 1896년에아이다호주가, 1910년 1911년사이에워싱턴주, 캘리포니아주, 일리노이주에서각각여성참정권이인정되었으나, 연방헌법에수정헌법 19조로여성참정권조항이첨가됨으로써모든주에서여성참정권을획득하게된것은 1920년에이르러서이다. 나 ) 제 1, 2, 3세대여성의정치참여 : 1917년-1976년 61) 미국의회내여성의정치참여는 1917년랜킨 (Jeannette Rankin) 이최초의여성하원의원으로당선되어 65대의회에진출했을때부터시작되었다 년과 년두번의임기동안랜킨의가장핵심적인의정활동은여성참정권과아동권익에관한것이었다. 실제로남편과독립된시민권을여성에게부여하는법안을최초로제출했으며임산부와유아에대한정부후원의보건교육을강조함으로써여성정책의제화에노력했다. 2세대여성의원들이활동하던시기는 74대의회 (1935년) 부터 83대의회 (1954년) 까지로이시기에여성의원들은처음으로농업위원회, 사법위원회, 군사위원회와같은주요위원회에소속됨으로써점진적이지만의회전문가로서의자질을갖추고의회제도내연공서열을통해활동하게되었다. 그러나이시기에도여성하원의원수는모두 85명으로 1세대에비해증가하긴했으나여전히각의회에서약 1-2% 의비중을차지하는정도의소수였을뿐이다. 61) 이분류는미국하원에서제공하는 women in congress 의기준을따른것으로여기에는제 1 세대 : I'm No Lady; I'm a Member of Congress, , 제 2 세대 : Onto the National Stage, , 제 3 세대 : A Changing of the Guard, , 제 4 세대 : Assembling, Amplifying, and Ascending, 이라는부제가붙어있다. 이글에서는제 4 세대의기간을 2015 년현재까지로확대하여살펴보도록한다.

251 196 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 하원에진출한여성의원들의수치는아주느리게증가추세를보이고는있으나, 제 3세대여성의원들이활동이시기역시여전히적은수의여성들만이하원에진출함으로써여성의원이가장많았던 94대 ( ) 의회에서도 435명중 19명에불과해약 4.4% 의비율에그치고있다. 그럼에도불구하고이시기는이전세대와는달리다양한배경을지닌여성의원이증가했다는차이점이있다. 3세대에서도가족관계에의한승계가여전히여성의의회진출에있어중요한요인이긴하나의원직승계여성의원들의비율이 15% 로하락하고있다 (Dolan 2004; 서현진 2009, 105 재인용 ). 반면에그수는적지만, 다양한배경을지닌전문여성정치인들이등장했다. 이들의경력이나정치에입문한길은남성들과많이달랐는데, 남성의원들은주로법조계나사업가출신이 60% 였던반면, 여성의원들의배경은훨씬다양했다 ( 서현진 2009, 105). 교육자출신이약 20% 였고공무원출신은약 12%, 행정가출신은약 10%, 그리고 6% 정도는사회활동가나가정주부였다 (Dolan et al. 2007, 244; 서현진 2009, 105 재인용 ). 즉, 지역커뮤니티활동가나여성단체또는학부모단체회원등으로정치활동을시작하여자신의힘으로당선된여성정치인들이등장한것이다 ( 서현진 2009, 105). 이와같은다양한경력의여성정치인의등장은이시기의시대적상황에영향받은바가크다. 1950년대와 1960년대는시민권운동과더불어여성운동을포함한사회정치운동이활발하게일어난시기였다. 또한 1960년대말에는반전운동이확산되고 1970년대정당개혁, 의회개혁노력이가시화되면서여성들의양성평등및정치의식이증가하고새로운페미니스트그룹의등장과성장에영향을미쳤다. 1972년에미국민주당에서시작된정당개혁의노력은여성을비롯한소수집단의정치적대표성을확대하는데결정적인역할을하였다. 1968년까지민주당여성대의원의비율은 15% 미만이었지만 1972년민주당전당대회에서여성대의원의비율은 40% 로급격히상승하였다 ( 이현우 2002, 353). 또한민주당은 1968년에비해 1972년에여성후보자신청이두배로늘었고이러한추세는공화당에도영향을주어 1976년예비선거에서는여성후보자가이전의 8명에서 20명으로급격히늘어났다 ( 이현우 2002, 353). 이처럼이

252 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 197 시기는활발했던사회운동이정치영역에도영향을미쳐여성의영향력이커지게된시기였다. 다 ) 제 4세대여성의정치참여 (1977 년-현재 ) 이시기는 95대 (1977년) 의회부터현재까지의시기로 1970년대에는연방하원에서 3-4% 대의여성의원비율을보였고 1980년대에는 5-6% 대의여성의원비율을보이다가 1992년하원선거에서여성의원의비율이최초로 11% 로훌쩍도약하였다. 이는 년대부터시작된사회적환경의변화가정당의개혁노력및 1992년선거지형의변화와맞물려나타난결과라할수있다. 1970년대에들어오면서시작된여성운동의국제적인연대모색과 1980 년대에형성된여성의사회활동에대한호의적인사회분위기는정당으로하여금여성후보에대한관심을높이는데기여했다. 양대정당들은여성들의정치진입장벽을낮추기위해다양한방식의지원책을강구하였는데공화당의경우, 여성후보자에대한공개적우대를선언하는선언적행위에서나아가 1983년에는상원여성후보신청자들에게 15,000달러씩지원함으로써호의적행위로발전하였다 ( 이현우 2002, 353). 민주당역시여성후보지지전략으로 1982년에엘리노어루즈벨트기금 (Eleanor Roosevelt Fund) 을설립하여 1986년까지전국적으로 30만달러이상을조성하였으며, 당내여성조직을설치하여진보적인여성예비후보자들을위해외부여성단체들과연계하여선거자금과선거운동을지원하였다. 그결과두정당을합쳐서볼때여성공천희망자수는 1972년부터 1984년사이에두배로늘어났다 ( 이현우 2002, 353). 또한정당내에서도여성들이당내중요역할을담당하게됨으로써여성의정치적대표성이양적으로뿐만아니라질적으로도확대되었다 ( 이현우 2002, 353). 103대하원의원을선출하는 1992년의선거는여성의원들이대거당선되어 여성의해 (Year of the Women) 로불린선거였다. 102대 ( ) 의회의경우여성하원의원은모두 29명 ( 공화 7명, 민주 22명 ) 으로전체의원의 6.7% 를차지하고있었는데, 1992년선거에서여성의원은모두 48명 ( 공화 11

253 198 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 명, 민주 37명 ) 이당선되어 11% 의비율을나타냈다. 소수자여성의원도늘었는데 1992년선거에서초선으로 8명이당선되었고재선까지합하면 103 대의회 ( ) 에는모두 14명의소수자여성의원이있었다 ( 서현진 2009, 107). 초선의원으로는 28명의여성이당선되었다. 이처럼많은여성후보자들이당선될수있었던가장큰이유로는 1990년에실시한인구센서스에따라선거구를재획정함으로써현직의원이출마하지않는선거구 (open seats) 가다수생겨나게되었고이를계기로여성후보자들이선전했기때문이다. 또다른이유로는다수의남성현직의원이연루된하원은행 (Bank of the House) 스캔들이언론에폭로되면서남성현직의원의출마가적었다는점, 다른선거들과는달리선거쟁점으로여성의과소대표성, 성희롱, 의료보험위기등여성관련이슈가부각되면서여성에게유리한정치환경이조성되었다는점을들수있다 ( 서현진 2009, ). 여성의원들은여성정책수립에도크게기여했다. 여성의원들은여성이슈의입법화에관한한남성의원들보다적극적이어서초당적연대로여성문제를이슈화함으로써실질적인입법성과를내고있다. 주의회의원대상의경험적연구결과들은여성의대표성과여성정책간에는상관관계가있으며, 여성들은남성들과는달리평등하고합의적인리더십을통한의정활동을수행함을보여준다 (Thomas 1994; Caizza 2002). 2012년의선거는여성의정치적대표성확대에또한번유리하게작용하였다. 1992년의선거와선거환경이유사했던이선거는 2010년인구센서스결과를반영하여선거구를재획정한후처음실시된선거로현직효과가현저히줄어들었다. 여성단체들은현역의원이없는신설지역구를대상으로여성의원들의정치참여를독려하기위해 2012 프로젝트 (The 2012 Project) 를출범시켰다 ( 윤정호 2013). 민주당의에밀리리스트 (Emily s List) 와전국공화당여성네트워크 (National Republican Women s Network) 등의여성단체들이초당적으로참여하여전문직여성들을중심으로정치참여를지원했다. 그결과 2012년의민주, 공화양당의의원후보경선에참여한여성의숫자는사상최대규모인 296명에달했다 ( 윤정호 2013). 2012년선거로그동안답보상태였던여성하원의원 73명을벗어나 5명

254 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 199 의여성하원의원이추가되었다. 그러나정당별로는총 78명중민주당여성의원은 59명이고공화당여성의원은 19명에머물러민주당의원이 3배이상많았다. 이와같은현상은초선여성의원 19명의경우에서도유사한데, 민주당의경우 16명의초선의원이의석수를늘리는데기여한반면, 공화당은 3명의초선의원에그쳤다. 특히공화당의경우여성의원수는이전의회에비해 5석이나줄어든것이어서 2012년선거에서는민주당여성의원들의선전이여성의정치적대표성확대를이끌었다고볼수있다. 다. 미국여성의정치적저대표성요인 1) 사회문화적요인 미국여성들의정치적대표성이낮은이유로여성들은공직이나선거운동을수행할역량이부족하다는점, 여성성과관련하여여성은정치와맞지않는다는사회의식등이지적되어왔다. 그러나이는정치를남성영역으로간주하는성고정관념, 보수적문화와관습, 그리고여성에대한불신등에서비롯된것으로여성에대한사회적편견이나선입견들이다 ( 강경희 2001, 278; 엄태석 2002, 37-8; Fox & Lawless 2004, ). 우선, 여성은교육수준과경제력등이취약하여남성이갖고있는정도의정치적역량을갖기어렵다는편견이다 (Wade & Seo 1996, 27-51). 그러나최근의상황을보면남성못지않은자격조건을갖춘여성의수가크게늘었다. 1960년대부터시행된여성차별완화정책의결과, 교육영역에서여성이남성에게뒤지는사례는이제찾아보기힘들다. 예컨대, 미국변호사협회 (American Bar Association) 에따르면 1947년에는로스쿨에등록한여학생이전체학생의 3.5% 에불과했고, 1970년대초반까지도여학생비율이 10% 를넘지못했으나, 1980년대에 30% 대를돌파한뒤 1990년대후반부터는남학생과거의동률을이루고있다 ( 윤정호 2013). 또한 2012년현재여성은전체변호사가운데 31.1% 를차지하고있다 ( 윤정호 2013). 경제계에서활동하는여성들역시과거에는여성사업가를찾기어려웠던반면, 2012년포춘500(Fortune500) 기업들중여성최고경영자는 14.3% 에이른다 (Catalyst

255 200 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 2012). 또한 1997년에서 2012년사이여성소유사업장수는무려 37% 포인트가늘어 830만개에달하고있다 ( 윤정호 2013). 유권자들이선호하는정치인의자격요건을구비한여성들의수가크게증가하고있는것이다. 정치는남성의고유영역이며여성성이정치에맞지않는다는편견도존재한다 (Hyddy and Terkildsen 1993, ). 그러나의회에진출한여성의원들의실제의정활동을경험적으로분석해보면, 남성후보자가정치적능력에서여성후보자들보다특별히우위인점은없다 (Leeper 1991; Kahn 1992; 손병권 2006, 130 재인용 ). 여성후보자의선거운동은결코남성의선거운동에비해뒤지지않았으며오히려효율적이기까지하다 ( 손병권 2006, 116). TV 광고를통한선거운동을보면, 여성후보자들의선거운동경향은남성화되고있는반면, 남성의원들은오히려여성의원들의선거운동방식을따르기도한다 ( 손병권 2006, ). 게다가여성정치인들이남성보다공직자로서정직 성실하며, 교육 건강 예술 복지등의분야에서더나은능력을가진다는주장이있으며, 전세계적으로의회의여성비율이높은나라일수록뇌물수수나횡령과관련된부패수준이낮고각국가에서남성보다여성정치지도자에대한신뢰도가높다는조사결과도있다 (Hunt 2009, 114; 서현진 2009, 109 재인용 ). 유권자들은또한여성이남성보다갈등의평화적해결에적합하다고생각하고있었다. 이렇게볼때, 여성성으로인해여성들이정치영역에맞지않는다는것은과거남성중심의성역할고정관념에의한편견일뿐이다. 최근으로오면서기존의남성중심의보수적인정치문화와사회의식도크게바뀌었다. 1960년대이후활발하게진행되어온여성운동과인권운동은양성평등문화를활성화시켰고, 1972년에는특정성을이유로교육에서차별받을수없도록한교육수정법이제정되었으며, 1974년에는남녀평등교육법이제정되어성차별해소및여권신장에기여함으로써여성의정치적대표성확대에일조하였다. 여성후보자에대한유권자들의사회적인식도꾸준히긍정적으로변화하고있다. 유권자들은사실각후보자의지명도와소속정당에따라투표할뿐후보자들의성 (gender) 에는큰관심이없다. 미국의회선거는후보자의이름을기억하는유권자가지극히적을정도로

256 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 201 후보자의소속정당과현직의원여부등, 기본적인정보만제공되는상태에서진행되기때문에, 여성후보자에대한편견이존재한다해도투표과정에서표출될가능성이적다 (Matland and King 2002, ; 손병권 2006, 130 재인용 ). 따라서미국의경우여성후보자가최소한유권자로부터차별을받지는않는것으로볼수있다 ( 이현우 2002, 341). 이렇게볼때미국여성의정치적과소대표성의원인으로지적되고있는사회문화적측면의문제들은이전에는설득력이있었을지모르나현재미국여성의과소대표성을설명하지는못한다. 이러한문제들은기존의남성적기준에의한편견들로, 여성의교육수준이높아지고경제적 사회적참여가확대되어남녀평등의식이고취되고있는현재미국사회에서는논리적타당성이없어보인다. 2) 제도적요인가 ) 미국의선거제도와여성의정치적저대표성미국에서여성이정치적으로저대표되고있는원인은여성할당제등제도적장치가마련되어있지않은상태에서소선거구단순다수제를택하고있는미국의선거제도에서찾을수있다. 선거제도에대한연구들은비례대표제가여성의의회진출에유리한반면, 소선거구단순다수제는여성의정치참여확대에가장불리한제도임을경험적으로보여주고있다 (Norris 1985; Rule and Zimmerman 1994). 대선거구정당명부식비례대표제가여성의대표성에유리하게작용하는이유는대선거구제에서는한선거구에서다수의대표를뽑기때문에정당들은다양한후보자들을고려한균형있는공천명단 (balanced ticket) 을만들수있으며, 이때여성유권자의지지를의식하여여성후보들을포함시키기때문이다 ( 이현우 2002, 342). 실증적으로한선거구에서 5명이상의대표를선출하는경우에여성의의회진출에상당한효과가있는것으로나타났다 (Rule 1994; 이현우 2002, 344 재인용 ). 정당명부식비례대표제가여성의정치참여에유리한또다른이유는선거에서유권자는정당명부전체에

257 202 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 대한선택을한다는점이다. 즉, 유권자는후보자가아닌정당을선택함으로써남성후보자나여성후보자에대한편견을극복할수있다 ( 김원홍 김은경 1998). 이렇게보면, 유권자들에게후보선택의자유를남겨두는것이여성의정치적대표성증진에는오히려장애요인으로작용한다고볼수있는것이다 ( 김은경 박연선 2013, 182). 이에더하여정당명부식비례대표제에서는정당공천과정에서발생하는불필요한집단간갈등을피할수있으며, 보다많은여성을공천하기위해소수집단우대정책 (affirmative action) 을사용하는것이가능하기때문에여성에게유리하다. 이렇듯비례대표제가여성의정치참여확대를위한가장유리한방안이기때문에대부분의유럽국가들은비례대표제, 혹은혼합제를채택하여여성의원비율을높여왔다. 반면에소선거구제와단순다수제가결합한 1위대표제는여성뿐만아니라소수집단모두에게불리한제도이다. 1위대표제하에서는후보자의당선가능성이가장우선적으로고려되기때문에정당들은각지역구에서보편적으로지지를받을수있는후보자를공천하려고한다. 즉, 선거구나국가단위의집단별균형을고려할만한유인이없는것이다. 게다가거의모든나라에서그동안남성위주의정당체제가확립되어왔기때문에정당공천권은남성들이차지하고있으며그절차도여성에게불리하도록관습화되어왔다. 따라서기존의남성위주의정당구조속에서여성이후보자로공천을받기는쉽지않다. 이렇게볼때소선거구단순다수제를채택하고있는미국에서여성의정치참여가낮은것은당연하다. 여성에대한제도적배려없이남성후보자와여성후보자가동일한조건에서선거경쟁을하는현실적상황에서미국여성의정치적대표성이짧은시간에급격히확대되기는쉽지않아보인다. 나 ) 남성중심의의회구조와현직효과미국의회에서강력하게나타나고있는현직효과는여성의낮은정치적대표성을설명하는또다른요인이다. 미국의회는현직효과가매우강하며, 현직효과를향유하는대부분의의원들이남성들이라는점에서여성들의의회진출이지체되고있는것이다 (Palmer and Simon, 59-78).

258 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 203 일반적으로투표결정에영향을줄만한현저한단기이슈가존재하지않고각정당후보자들에대한정보가부족할경우, 유권자의정당일체감과그지역구의현직의원여부가가장중요한투표결정요인이된다 ( 손병권 2006, 137). 1972년부터 2000년까지의미국의선거결과를보면현직의원의재선비율은 90% 를넘고있으며, 1986년과 1998년에는최고 98.5% 에이르고있다. 현직의원이없는선거구에출마하여여성후보자가승리하는비율은 43.6% 인데비해, 현직의원이출마한지역구에서여성후보자가승리하는비율은 4.0% 에불과해서현직효과가여성의정치적대표성에근본적인영향을미치고있음을알수있다 (Matland and King 2002, ). 이러한결과는현직효과로인해도전자가예비선거나총선거에서경쟁력을발휘하기가현실적으로매우어렵다는점을잘보여주고있다. 실제로많은여성의원들이 1992년의선거와 2012년의선거를통해의회에진출했는데, 이선거들은다른선거들과는달리선거구재획정으로현직의원이없는선거구가예외적으로다수발생하여여성후보자들이선전할수있는계기가마련되었기때문이다 (Palmer & Simon 2001, 67-68). 이렇게볼때, 현직의원의선거경쟁력이매우강한미국의회선거에서절대다수가남성의원으로구성된현직의원들을상대로여성후보자가도전하여당선된다는것은지극히어려워보인다. 다 ) 정당공천방식과정당특성노리스 (Pippa Norris) 에의하면, 가장민주적인공천방식은관료제적지방분권화방식이다 (Norris 1985; Norris and Lovenduski 1995). 정확하게규정된원칙에의해공천이이루어지므로모든후보들에게공평하고, 다수의사람들이공천에관여하므로민주적이라는것이다 ( 김민정 2012, 48). 그러나이러한분권화공천방식은여성들에게는불리하다. 기존의연구결과들역시정당이약화되어후보자중심의선거가되면오히려여성에게는불리하다고말한다 ( 이현우 2002, 353). 정당의영향력이강하고유권자들이정당일체감에의해투표할때, 그리고정당지도부의지원이있을때여성후보자가당선되는경우가많았고, 소수집단의후보자들에게유리했다는것이다 ( 이

259 204 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 현우 2002, 353). 정당의지도부는당내다양한이해관계를최대한조정하고반영하기위해당내여성위원회의의견에도귀를기울이고, 유권자의선호에맞춰공천하려고하지만, 지구당의경우에는공천기준이당선가능성에맞춰질뿐이기때문이다 ( 김민정 2012, 49). 이렇게볼때미국정당의공천방식인개방형예비선거는민주적방식일수는있으나, 여성들에게공정한방식이라고하기는어렵다. 역사적으로여성의정치참여가높은국가들을살펴보면정당의개혁이우선되었다. 미국에서도 1970년대부터정당개혁과함께여성의영향력이커지게되었다. 그러나여성의대표권신장에영향을준 1972년의정당개혁이나 1980년대의여권신장운동은정당내부적요구에의한것이아니라사회적요구라는정당외부적환경의변화에기인한것으로미국정당의자발적기여는별로크지않았다.( 이현우 2002, 355) 이는기본적으로미국정당이중앙당의영향력이약한분권화된포괄정당이라는데에기인한다. 결국정당의영향력이약한분권화된정당구조에서여성후보자의충원은정당의내부적지원과호의에의한것이아니라여성자신의능력과정치적경력개발을기반으로정당의엘리트로진입하는것이일반적인과정이되었다. 분권화된포괄정당이라는미국정당의성격에도불구하고여성후보공천에서는민주당이공화당에비해더많은여성후보를공천, 당선시키고있어정당간차이를보이고있다. 일례로 110대의회 ( ) 의경우, 남성하원의원수는민주당과공화당이 182명으로동일한데비해여성하원의원은민주당이 50명, 공화당이 21명으로민주당의원이두배이상많았다 ( 서현진 2009, 115). 초선여성의원의경우에도총 10명중민주당은 8명, 공화당은 2명으로민주당초선여성의원이압도적으로많이당선되었다. 이는민주당이정당개혁요구를받아들이면서, 양성평등과같은개혁적인정책들을먼저수용하고제시한결과로보인다. 결국같은포괄정당의형태를취하고있지만정치개혁요구에보다능동적으로대처한정당이여성의대표성확보에유리하게작용하고있음을알수있다. 이러한결과는여성후보자의공천과당선에정당이보다중요한역할을수행할수있으므로현

260 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 205 행선거제도하에서도정당의활동여하에따라여성의정치참여확대를위한효율적인기제가될수있음을지적하고있다 ( 서현진 2004, 268). 또다른경험적연구에의하면정당의공천을받은후보자의경우, 실제선거에서남성과여성의당선경쟁력에차이가없었다 ( 황아란 2002). 여성에대한유권자들의편견은거의없으며, 여성의정치적대표성이저조한것은유권자의지지부족때문이아니라정당에서의공천이이루어지지않았기때문이다 ( 이현우 2002, 352). 이는곧정당의공천이후보자의당선경쟁력에결정적임을시사한다. 따라서여성들의의회진출을위한관건은본선거가아닌정당차원에서의공천경쟁에있다고할것이다 ( 서현진 2004, 269; 황아란 2002, 219). 특히조직력과자금동원능력에서남성에비해열세인여성들로서는정당의공천효과는더욱크다 ( 서현진 2004, 267). 라. 한국에주는시사점 미국여성의정치참여에는선거제도, 정당활동과공천제도, 사회경제적환경등이종합적으로영향을미치고있다. 그러나대체적으로는미국의선거제도적요인이여성의정치적대표성확대에불리하게작용하고있다는점에서한국의선거제도개혁에시사하는바가크다. 우선, 미국의예비선거에서지적되는문제들에대해충분히고려할필요가있다. 한국에서예비선거및오픈프라이머리의도입은공천의민주성확대차원에서논의되어왔으며, 공천과정의투명성과공정성을높이기위해예비선거와오픈프라이머리를실시하겠다는것이다. 그러나미국의예비선거제도는오랜시기에걸쳐민주적의사절차를위한개혁방안으로정착되긴하였으나, 미국에서조차여전히제도가가진한계나문제점에대해지속적으로개선책이논의되고있으며, 정당의지위와관련하여위헌의소지가있는지등에대한논란이끊임없이계속되고있다. 그럼에도불구하고미국에서예비선거제도가지속되고있는것은이제도가공천과정의개방성과민주성을담보하기때문이라기보다는미국의연방주의라는정치체제의특수성에서그이유를찾아야한다는데주목할필요가있다. 예비선거방식중, 특히오픈프라이머리를도입할경우예상되는문제

261 206 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 중하나는이제도와정당기능의상충문제이다. 공천과정을일반유권자에게까지확대함으로써정당의자율성과기능이약화되고당원들의정당소속감감소로인해정당조직기반이약화된다는점, 정당중심의선거에서인물중심의선거로바뀌면서정당간이념및정책차별성이없어지고정당의책임성이약화된다는점은오픈프라이머리를수행해왔던미국의사례에서이미나타났던문제들이다. 특히 1980년대에미국정당에서개방성및민주성과는반대방향이라할수있는상위대의원제를채택했다는점, 그리고정당및정당지도부의역할을강화시키는상위대의원의비율이최근으로올수록커지고있다는점은이제오픈프라이머리를선거제도에도입하려고하는한국사회에시사하는바가크다. 무엇보다도오픈프라이머리제도는여성의정치적대표성확대라는측면에서볼때, 절대적으로불리한제도라는점에서면밀한대응이필요하다. 선거는다수의의사를반영하는것못지않게사회의구성원이얼마나적절하게대표되었는가도중요하다. 그러나정당공천방식의개방화는여성을포함한정치적소수집단에불리하며, 이는민주주의의대표성왜곡을초래할수있다 ( 전용주 2015, 19). 또한오픈프라이머리에서나타나는문제점들로지적되고있는현직효과, 동원선거나조직선거의문제, 선거비용증대역시모두조직력과자금력이약한여성후보들의정치참여확대에는불리한조건들이다 ( 이정진 2015, 28). 유럽의경우, 많은정당들이분권화방식의공천제도를가지고있더라도지역에서는최소한의공천만을결정하고나머지는중앙에서개입할여지를남겨두는방식을사용하고있다 ( 김민정 2012, 49). 이는분권화, 개방화개혁을추진하고있는한국정당에있어서도여성대표성확대를위한전략을모색하는데중요한시사점을제공한다. 즉, 오픈프라이머리를도입해도여성대표성을확보할수있는제도적방안이필요한것이다. 특히, 여성들에게가장불리한현직효과를극복하기위한현실적인방안으로현직의원들이부재한선거구를주요대상으로여성후보자들이집중적으로경쟁하는것이필요하다. 영국의노동당은 1997년당규개정을통해 노령으로은퇴하는남성의원의지역구의 50% 와당선가능성이큰지역구의 50% 를여성에

262 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 207 게할당하도록 한이후여성후보의공천비율과여성의원의수가증가하였다 ( 김영일 이정진 조주은 2013, 70). 여성의정치적대표성확보를위해서는이와같은전략공천등, 경쟁력있는여성후보자의충원과지원을위한노력이필요할것이다. 여성의대표성확대를위한정당의역할역시필수적인요인이다. 어떤선거제도를채택했는지보다정당공천의기회구조가어느정도인가가여성의대표성확대에더큰영향을미칠수있기때문이다. 예컨대호주는다수대표제를채택하고있지만, 비례대표제를채택하고있는이스라엘이나벨기에보다여성의의회진출이더많아, 정당의역할이선거제도자체보다중요함을보여준다 ( 이현우 2002, 344). 일반적으로할당제와같은당내규칙을가진정당이여성들에게가장유리하게작용하지만, 특별한할당규정을정해놓지않은정당의경우에도투명하고공정한공천과정은여성의대표성확대에유리하다 (Matland 2006, 96). 즉, 후보선정과정이규정화되어있고분명하게정해진규칙과공개된기준에따라공천과정이이루어지면여성들이이를준비할수있기때문이다. 미국선거의경우, 후보선정과정과규칙이분명하며갑작스러운변화가없다. 따라서여성후보자들도당선전략을준비하는것이가능하다. 여성들은여성후보자에대한선입관을극복하기위해선거운동이전부터정치적경력을다지고있으며, 본격적인선거시기에는남성후보자들보다훨씬더적극적이며강력한선거홍보를추구하고있다 ( 손병권 2006, 131). 이와같이경쟁의룰이분명한경우에는여성들도단점을보완하고장점을활용할수있는전략을세울수있어적어도현직의원이부재한선거구에서는남성후보자와대등한경쟁구도를만든다는점에서여성의대표성확대에긍정적으로작용할수있다.

263 208 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 6. 일본 62) 가. 서론 일본은패전후연합국점령통치하에서정치, 경제, 사회의전영역에걸쳐민주화개혁을추진하면서전전과는단절된새로운민주주의국가를지향하게된다. 일본은주권재민과상징천황, 양성평등등을새롭게천명한일본국헌법과공직선거법을주요수단으로전후민주주의를실현하고자했는데그새로운주체로서등장한것이여성이었다. 여성에게참정권이부여된것이다. 일본에서는이미 1910년대부터여성참정권운동이활발히전개되었으나 1925년성립된보통선거법에서여성은배제되었다. 연합국군최고사령관맥아더가지령한 5대개혁 63) 의첫번째가여성참정권부여인것에서알수있듯이여성의정치참여는일본민주화의상징이되었다 ( 依田清一 1979, ). 놀랍게도 1946년실시된첫총선거에서는 79명의여성 ( 후보자전체의 2.9%) 이입후보해, 39명의여성 ( 당선자전체의 8.4%) 이당선되었다. 이렇게많은여성당선자가배출된것에는전전부터적극전개되었던여성참정권운동의영향과더불어선거제도의영향을간과할수없다. 첫총선거에서는일본의광역자치단체인도도부현 ( 都道府県 ) 을하나의선거구로하고, 2명의후보자명을기입하는대선거구 제한연기제가채택되었기때문이다. 그러나선거결과여성과공산당등혁신정당이약진하자보수파가경계하여제2 회선거부터는중선거구 단기제로변경되었는데여성당선자수는격감했다. 이후여성당선자수가 39명을넘어서는데 2005년총선거까지실로 60 년을기다려야했다 ( 五十嵐暁郎외 2012, 4). 제2회선거부터도입된중선거구제는 1994년에소선거구비례대표병립제로개정될때까지 47년간유지되었다. 게다가어떠한유형의할당제도도입되지않아여성대표성차원에서일본의제도적환경은결코유리하지않았다. 그러나여성에게불리한제도적환경하에서도점진적이지만여성대표성은지속적으로확대개선되어왔다. 지금부터일본의여성의정치참여추이 62) 일본사례연구는이지영 ( 창원대사회과학연구소 ) 겸임교수가집필한부분임을밝힙니다. 63) 참정권부여에의한여성해방, 노동조합의결성촉진, 교육의자유주의화, 억압적제도들의폐지, 경제구조의민주주의화

264 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 209 변화를개괄하고여성의정치참여확대원인에대해살펴보도록하겠다. 다음으로 1994년정치개혁의일환으로추진된선거제도개정과그요인및내용, 그리고정치개혁의일환으로추진되었음에도할당제등여성의정치참여확대를위한제도적개선은이루어지지지못한이유에대해검토한다. 마지막으로선거제도변화의효과와여성의정치참여에미친영향, 한국에주는시사점에대해설명하고자한다. 나. 여성의정치참여의확대 1) 여성의정치참여추이변화 일본은양원제를채택하고있는데하원에해당하는중의원의여성의원비율은 2014년 12월말현재 9.5% 로전체 480명중 45명이며, 상원에해당하는참의원의경우는 2013년 12월현재 18.2% 로전체 272명중 43명을차지하고있다. [ 그림 Ⅳ-22] 는중의원, [ 그림 Ⅳ-23] 는참의원의여성의원의후보와의원비율의추이를나타낸것이다. 그림에서도나타나듯이 2% 대를벗어나지못했던중의원과 3% 대를기록했던참의원모두 1980년대말부터여성의원후보와의원비율이증가하기시작하여, 90년대중반이후부터상승폭이확대되고있다. 중의원보다는참의원의여성의원비율이높아중의원의경우여성정치가에게진입장벽이높은것을알수있다. 출처 [ 그림 Ⅳ-22] 중의원여성의원후보와의원비율의추이

265 210 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 출처 [ 그림 Ⅳ-23] 참의원여성의원후보와의원비율의추이 국제의원연맹 (IPU, Inter-Parliamentary Union) 의 2015년 1월의조사발표에따르면일본의중의원여성의원비율 9.5% 는 2015년 1월 1일현재 190개국중 113위였다. 64) 여성의원비율이가장높은것은아프리카의르완다인데하원전체 80명중 51명이여성으로 63.8% 를나타낸다. 상위에는스웨덴 6 위, 핀란드 8위등서유럽국가들이눈에띠고있다. 주요국중에는독일이 21위, 프랑스 45위, 중국 53위, 미국 72위, 한국 84위등이다. 여성의원비율 30% 이상인 44개국중정당형이든법률형이든어떤형태의여성할당제를도입하고있지않은나라는 4개국에불과해여성할당제가여성의원비율증가의주요원인임을알수있다. 65) 일본은어떤형태의할당제도도입하지않고있는나라중하나이다. 지금부터는일본에서 1980년대말까지여성대표성이낮았던이유에대해주로선거제도를중심으로살펴본다. 다음으로할당제등여성의정치참여확대를위한제도적장치가없음에도불구하고 90년대중반이후여성의원비율의증가폭이확대된이유에대해검토하고자한다. 64) 순위는양원제를채택하고있는나라에대해서는하원, 즉일본은중의원의자료에근거한다. 65)

266 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 211 2) 여성의정치참여확대원인가 ) 제도적측면 1947년부터 1994년개정되기전까지일본의중의원선거제도는중선거구제였다. 중선거구제는유권자수에따라하나의선거구에서 3 5인의대표를선출하는제도이다. 중선거구제하에서마지막중의원선거였던 1993년 7월당시전국 130개선거구에서정수 511명을선출했다. 일반적으로하나의선거구에서 1인의대표를선출하는소선거구제보다중대선거구제가, 선거구제보다비례대표제가여성대표성확대에긍정적효과를미치는것으로일컬어지는데, 일본의경우는일반론과다소다른결과를보여준다. 그것은중선거구제가파벌과후원회에의해서운영되어왔기때문이다. 일본에서는 1955년자유당과민주당의보수연합으로탄생한자민당이이후 1993년총선거가실시될때까지여당의지위를유지한자민당일당우위체제였다. 자민당은중선거구제하에서단독으로정권을획득하기위해선거때마다선거구내에정원을채워후보를공천했다. 같은당후보끼리선거전을치러야하는상황에서정당의이념이나정책을이용한집표는어려워지고후보자개인의능력이나자질에의한집표가필요하게되는것이다. 이러한중선거구제의특성상선거전은정당간에정책의차이를바탕으로진행되는것이아니라후보개인간의능력, 인지도, 자금력, 선거유세의경쟁으로치러지게된다. 이경우후보개인에게중요한것은파벌이다. 자민당내유력파벌은직위의배분, 후보자공천, 선거자금의조달, 선거유세등에있어서막강한영향력을지니고있었다 ( 井芹浩文 1988, 58-61). 파벌과더불어중선거구제하에서영향력을발휘한것이후원회이다. 같은정당의복수의공천후보끼리경쟁해야하는상황에서각후보들은자신들의지지기반을다지기위해사조직을형성, 운영해왔는데이것이후원회이다. 후보의출신지역, 선거구를거점으로조직되는후원회는정당내조직이나공적인집단이아니면서도후보의선거전과유세를지원하는, 후보에대한지지동원의주요기반으로서의역할을해왔다. 이러한후원회의조직, 운영, 유지에는많은정치자금이필요하게되는데, 이점에서도후보자

267 212 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 와파벌영수간에교환관계가성립한다. 후보자는파벌로부터자금력을지원받는대신파벌에소속되어파벌과영수의세유지에기여하는것이다. 후원회는선거기간을불문하고선거운동을전개해선거구전역에네트워크를형성한다. 이네트워크는기본적으로는후보자를축으로한강력한이해관계가바탕이다. 자민당이장기에걸쳐일당우위체제를유지했기때문에자민당소속정치가가지역사회의예산배분을획득하는데있어서정부와의유리한통로로인식된것이네트워크의가치를담보했다 ( 山田眞裕 1993). 그러나파벌과후원회, 후원회의네트워크를통한이익유도정치는모두여성의정치참여에는불리한것이었다. 파벌은영수를비롯해남성중심적이어서여성의정치참여에는관심이없었고, 사회적경험이나유력한인맥이빈약한여성이후원회를중심으로한이익유도정치에끼어드는것은불가능했다. 이에대해야당은정당조직이나지지단체의운동, 즉일본사회당과민사당은노동조합, 공명당은창가학회등각각의지원단체의지원을바탕으로득표해의석의일각을확보했다. 이러한야당의선거운동에서도남성중심적인정당과노동조합이여성을후보자로기용하는데소극적이었다. 이와같이중선거구제의의석은파벌과후원회조직에의거하는자민당후보자와정당 단체의운동의지원을받는야당의후보자가점유해변동의폭은제한적이었다 ( 五十嵐暁郎외 2013, 9). 일반적으로정당가운데여성의정치참여와후보공천에가장적극적인정당으로는공산당이꼽힌다. 공산당은자체적으로할당제와같은제도를도입하지않고있으면서도강령에양성평등을천명하고모든당내조직의간부직을남성과여성같은비율로선출하며, 후보공천에있어서도이방침을고수하고있기때문이다 ( 이지영 2013, 148). 그러나공산당은자민당일당우위체제의보수정치가장기화되는가운데일반유권자의지지율획득에는성공하지못하고, 일부혁신정당의여성정치참여확대를위한노력은 1990년대중반까지결실을보지못했다. 나 ) 정치문화의변화 공산당을제외하고남성을포함하여남성중심적인정당과노동조합, 정

268 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 213 당별지원단체에변화가보이기시작한것은 1980년대말부터였다. 이러한변화에는외부적요인이크게작용했다. 양성평등은유엔의기치아래 라는표어를내걸고유엔이글로벌차원에서양성평등실현을위한이니셔티브를발휘하기시작한것이다. 유엔이추진한목표가운데여성의평등한권리를촉진하고확보하는운동만큼강력하고광범위한지지를얻은사례는지금까지없었다 고평가한갈리전유엔사무총장의표현처럼양성평등을지향한국제적기준의설정자로서, 양성평등과여성의지위에관한가장포괄적인데이터의제공자로서, 유엔은특별한역할을해온것이다. 그역할의중심에있었던것이유엔여성의지위위원회이다 ( 이하지위위원회 ). 지위위원회의기능은정치, 경제, 사회및교육분야의여성의권리의촉진에대해유엔경제사회이사회에권고와보고를준비하는것이며, 그임무는양성평등실현을위해국제적으로합의된조치의이행을감시하고국내, 지역, 섹터, 그리고지구규모의양성평등수준을재검토하고평가하는것이다. 이러한지위위원회가글로벌차원에서양성평등을추진하기위해 1975년을 세계여성의해 로, 1975년에서 1985년까지의 10년을 세계여성의 10년 으로지정했다. 세계여성의 10년 동안의최대목표는여성의권리분야의국제적합의이자표준인여성차별철폐협약 ( 이하협약 ) 을각국이비준하게하는것이었다. 이목표를달성하기위해지위위원회는 1975년멕시코에서전세계정상들이참여하는정상회의로세계여성회의를개최했다. 멕시코시티세계여성회의는양성평등을주제로개최된최초의정상회의였으며이후 1995년까지 4차에걸쳐세계여성회의가개최되었다 (United Nations 1996). 일본은세계여성회의참여를위해자국의양성평등현황과제도를조사하고정상회의의장에서그결과를소개하면서양성평등에대한인식을제고하고국제비교적관점에서양성평등실현을위한제도정비의필요성을인지하게된것이다. 자민당이아직은시기상조라며소극적인태도를보였던협약의비준과비준을위한국내적절차로서남녀고용평등법제정에야당과여성단체, 시민단체가연대하여강력한운동을전개했는데, 양성평등을이슈로정계와시민사회가연대하여전국적차원에서운동을조직한첫번째시도였다. 결국남녀고용평등법은후퇴하여성차별금지조항이결여

269 214 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 된남녀고용기회균등법 ( 이하균등법 ) 으로성립되었지만이것으로비준조건을충족시키게되어 세계여성의 10년 의마지막해인 1985년에일본은협약에비준할수있게되었다 ( 이지영 2008, ). 시민사회와연대하여균등법제정과협약비준을실현한야당은 1980년대말부터여성대표성확대에관심을갖고정당의여성후보육성과공천에힘을기울이게된다. 그러나 1985년제3차나이로비세계여성회의에서채택된나이로비미래전략이정치분야나의사결정의장에있어서의양성평등을강조하며여성대표성 30% 달성이라는수치목표를내걸고, 각국이여성의정치참여확대를위해다양한방안과할당제의제도화에힘을기울였던것과는달리일본은비제도적인형태의방안들을모색하게된다. 제정당시의균등법에성차별금지조항이결여된것과남녀고용평등법이아닌남녀고용기회균등법이란이름으로성립된것에서도나타나듯이균등법제정과정을보 면법이나정책등제도를통해양성평등을실현하는것에는정치가나법학자를중심으로소극적이었다. 그것은일본은이미 1946년일본국헌법이제정되면서제14조와 24조에서공적영역, 사적영역을불문하고양성평등의원칙이천명되었고 1947년민법개정을통해여성억압의상징이었던이에 ( 家 ) 제도 66) 가폐지되면서일본사회는형식적으로양성평등을실현했다고인식하게되었다. 또한평등은어디까지나기회의평등으로법제도를통해인위적으로결과의평등을목적하는것은헌법이보장한개인의자유를도리어훼손시키는것이라는평등관이지배적이었다 ( 赤松良子 1985). 따라서일본의혁신야당들은여성의정치참여확대를위해할당제의법제화라는수단보다는비제도적이고비공적인방안들을자체적이고자율적 66) 가마쿠라시대 ( 鎌倉時代 : 1185 년 1333 년 ) 이후무사계급에확립된제도이다. 가마쿠라시대는무사계급이천황, 귀족과분리되어새로운지배체제를추구하며막부를열고봉건정치를시작한시대로, 이시대에는주군 ( 主君 ) 을위해목숨을버릴남성이필요했고그를위해서무사의이에에명예를부여했는데, 이에를존속확립시켜장남이잇게하는제도가발달했다. 부친이가장으로서일체의권리를전유하고이에의구성원은그명령에복종하며이에와재산, 조상에대한제사를상속하는것은장남이어야한다는사고는서민에게도모방되었다. 이에제도는 1898 년에제정된민법에도도입되어 우리나라는재래, 가족제도로나라를세운다. 민법도또한그제도를채용한다 고명기되었고민법상여성은무능력자로취급되었다 ( 西清子 1985, 40).

270 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 215 으로정립해나갔다. 공산당이외에도사회당이나공명당은노동조합이나정당의산하기관에서여성이리더로서경험을쌓을기회를부여했고, 명확하고공정한공천심사기준을확정하고외부인사를포함한공천심사위원회를조직해열린공천제와상향식공천제를실시하였다. 여성후보에게도남성후보와동등한정치참여기회가보장되게된것이다 ( 이지영 2013, 149). 한편기존의정당정치가아닌대안의길을모색하며자민당일당우위체제와중선거구제와파벌, 후원회가견고한기반이된이익유도정치에도전하는움직임이나타났다. 바로유권자가원하는대표를선출하기위해뽑고싶은후보를직접옹립하고선거전에서부터당선이후의의정활동까지지원하고감시하는이상선거운동이그것이다. 이상선거운동은주로여성을후보로옹립해의회로보내는운동을펼쳤는데여성대표성확대에큰기여를했다. 이상선거운동과함께여성의정치참여확대에큰영향을미친것이대리인운동이다. 대리인운동은도쿄생활자네트워크나가나가와시민네트워크와같이시민정치네트워크계열의지역정당이펼치는운동으로후보와지지자간의대리인계약을통해이익유도정치와금권정치의타파, 유권자중심의선거, 생활정치의실현을목적으로한다. 시민정치네트워크계열의대리인운동은여성을시민의대리자로발굴하고옹립하고의회로진출시키는데적극적이었다 ( 정미애 문경희 2010; 하세헌 윤이화 2012). 이와같이일본은장기에걸친중선거구제와파벌, 후원회의영향으로여성의정치참여는활성화되지못했고결국 1980년대말까지낮은수준의여성대표성을나타냈으나양성평등실현을위한유엔여성지위위원회의이니셔티브와양성평등가치의국제규범화는일본의정치문화에변화를일으키는정치적기회구조로작용했다. 그러한정치적기회구조는평등은어디까지나기회의평등이라는평등관과일본사회는평등한사회라는인식에까지는영향을미치지못해할당제에대한인식확산과제도화를위한운동을조직하는데는작용하지못했다. 그러나여성의정치참여확대를위한정당차원의양성평등인식의제고, 자발적이고독자적인방안을모색하는노력과더불어자민당보수정치에대항하는시민사회차원의다양한대안운동이이루어지면서일본의여성대표성은 1990년대들어서확대되기시작한것이다.

271 216 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 다 ) 사회인식의변화오랫동안일본의여성대표성이낮았던이유는제도적인측면과정치문화의측면뿐아니라양성평등에대해사회의구성원일반이공유하고있는사회인식의측면에서도찾아볼수있다. 양성평등에대한사회인식을나타내는지표로일반적으로 여성은가정, 남성은일 이라는성역할분업의식이이용된다. < 표 Ⅳ-31> 에서와같이일본에서는 1975년세계여성의해로부터 4 년이경과한 1979년에도성역할분업에대한반대는 20% 대에머물렀다. 그러나 1985년균등법이성립하고 1990년대에들어서면서성역할분업의식에큰변화가나타나찬성약 7% 의증가에비해반대약 14% 의증가를보여양성평등에대한사회의인식이그이전시기와비교해높아졌음을알수있다. < 표 Ⅳ-31> 성역할분업에관한의식 ( 찬성 반대 ) ( 남녀계, 100%) 연도찬성반대잘모르겠다 주 1: 설문은 남편은밖에서일하고, 처는가정을지켜야한다 였다. 주 2: 찬성은 찬성 과 어느쪽인가하면찬성 의합계이며, 반대는 반대 와 어느쪽인가하면반대 의합계이다. 출처 : 內閣府 男女共同参画社会に関する意識調査 에서작성. 이러한양성평등의식의확산은정치영역은남성의영역으로, 정치는남성의일로서여성에게는적합하지않다는여성의정치참여에대한부정적인인식의감소를초래했다. 이제입후보하는여성이증가하고유권자도대표를선출하는데있어후보가여성인지남성인지를기준으로하는투표행동은줄어들게되었으며여성정치가에대한신뢰도형성되어갔다. 1990년대에접어들면서중의원 2% 대, 참의원 3% 대였던여성대표성이확대되기시작한배경에는양성평등에대한일본사회의인식의변화가있다고할수있다.

272 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 217 다. 선거제도의변화 1) 제도변화의요인 파벌의형성과조직화, 후원회의발달그리고그로인한금권정치, 이익유도정치의원인으로거론되었던중선거구제는약반세기만인 1994년에소선거구비례대표병립제로전환되었다. 오랫동안유지되었던중선거구제의변화는정치개혁의일환으로추진되었는데정치개혁의도화선은 1988년의리크루트사건이었다 ( 野中尚人 2013, 52). 리크루트코스모사의비공개주양도문제에자민당뿐아니라, 야당의고위정치가, 관료, 재계, 언론사의유력인사들이연루된것이밝혀지고, 리크루트코스모사로부터정치자금을받은정치가가광범위하게드러난것이다. 리크루트사건은 1989년에는더욱확대되어당시의중의원의장, 재무성장관, 법무성장관, 경제기획청장관외에다수의유력정치가가물러나야했다. 이러한정치부패에대한국민의비판은거셌고정치개혁의요구로이어졌다. 그개혁의대상으로주목된것이금권정치와이익유도정치의원인인중선거구제였다. 중선거구제의특성상정당간의정책중심의선거전이아닌후보개인중심의선거전이전개되다보니후보개인의인지도, 지지기반, 자금력이선거결과를좌우하는요인으로작용하게되고결국파벌의영향력강화와금권정치, 후원회를기반으로이익유도의네트워크를지역과선거구전체에형성시켜이익유도정치를초래했다는것이다. 따라서이러한정치부패의온상인중선거구제를개혁해정당간의정책중심의선거, 선거결과정권교체가가능하고정당정치와책임정치가강화되어일본의의회민주주의가건전성을회복할수있는대안으로등장한것이소선거구제였다 ( 飯尾潤 2013, 31-33). 물론 1980년대말의정치자금스캔들이중선거구제를포함해정치개혁논의의기폭제가된것은사실이다. 그러나중선거구제의문제점은일찍부터논의되었고, 소선거구제로의전환도제기된적이있다. 정치자금이나선거제도개혁에있어서중요한역할을한것이선거제도심의회 ( 이하심의회 ) 이다. 심의회는선거에비용이많이들고, 매수가횡행하자그대책을강구할목적으로 1971년수상의자문기관으로발족되었다.

273 218 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 선거제도에대한검토를시작한것은 1964년제3차심의회로, 제3차심의회는 당선을위해수단을가리지않는개인본위의선거에서정당, 정책본위의선거로전환할필요성 을제시했다. 중의원선거에대해서는중선거구제의대안으로 A) 소선거구제 B) 소선거구비례대표제 C) 중선거구2명제한연기 ( 連記 ) 투표제의 3가지안을발표한것이다. 그리고 1972년의제7차심의회는이가운데 B) 의소선거구비례대표제에대해검토해 병용제 ( 倂用制 ) 와 병립제 ( 倂立制 ) 2개의안을보고했다. 병용제 는정당의득표수에의해의석을배분하는것으로우선소선거구의당선자를정당별로결정하고남은의석에대해비례대표제명부에서당선자를보충한다. 군소정당에는이비례제중시의방식이유리하다. 병립제 는소선거구에서는득표 1위의후보자를당선시키고비례구는정당의득표수에따라미리정당이결정해둔후보자명부상위부터당선자를결정하는것으로이른바소선거구제와비례대표제의두가지선출방식이각각독립적으로당선자를배출하는방식이다. 큰정당에는이방식이유리하다고일컬어진다. 그러나선거구제를둘러싼정당간주장은상이해좀처럼의견의합의를도출하지못했다. 야당도소선거구비례대표제를선호하는정당과기존의중선거구제에찬성하는정당으로나뉘었고, 여당자민당내에서도여당에유리한소선거구제로의전환을주장하는입장과중선거구제유지를주장하는입장간의대립이격렬해심의회는제7차를끝으로이후 17년간개최되는일은없었다 ( 羽原清雅 2007, 14-15). 이 17년간의공백을깨고제8차심의회를열게한것이 1988년의리크루트사건이다. 유력정치가가연루된자민당은 1989년 5월에 정치개혁대강 을통해중선거구제하의개인본위의선거, 후원회를위한거액의정치자금, 선거구로의이익유도등을비판하며발본개혁의필요성을인정했다. 선거제도의개혁을위해제8차심의회가개최되어 1990년 4월에 선거제도및정치자금제도의개혁에대하여 라는답신을제출했다. 1991년거품경제가붕괴되면서자민당에대해거센비판이이는가운데정치개혁의요구는다시부상해확대되어갔다. 더이상정치개혁을미룰수없게된자민당은 1992년 12월에 정치개혁기본방침 을발표한다. 선거제도에관해서는중의원정수 500의단순소선거구제를주장하는내용이었다. 그배경에는정치개혁을단행해야한다면압도적으로자민당에게유리한방식이좋다는판

274 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 219 단이작용하였다. 1993년 4월미야자와 ( 宮澤 ) 내각이정치개혁기본방침을기조로한정치개혁법안을제출하자사회당과공명당은소선거구비례대표병용제를중심으로한대안을제출하며대립했다. 결국야당과의협의가결렬되자 1993년 6월 17일사회당, 공명당, 민사당야당 3당은정치개혁좌절에대한책임을묻는내각불신임안을제출, 중의원본회의에서가결되어 18 일국회는해산되었다. 1개월뒤인 7월 18일총선거가실시되었는데결과는자민당이과반획득에실패해 38년만에자민당일당우위체제가붕괴되었다. 8월 9일 정치개혁 을표방하는비자민연립정권이성립되는데이연립정권하에서정치개혁의일환으로중선거구제에서소선거구비례대표병립제로선거제도의전환이실현된것이다 ( 羽原清雅 2007, 25). 2) 제도변화의내용 1994년 1월 29일성립된정치개혁법은첫째, 기존의중선거구제를폐지하고소선거구비례대표병립제로전환하는것, 둘째, 정치가개인에대한정치헌금을금지하는것, 셋째정당조성제를도입하는것, 이세가지를주요내용으로한다. 이가운데선거제도의개혁내용을보다구체적으로살펴보면다음과같다. 우선소선거구비례대표병립제의정수는소선거구 300, 비례구 200이며비례구의선거단위는 11개블록으로한다. 선거권은만18세이상 67) 의일본국민에게부여되어있다. 유권자는두표를행사하는데소선거구의경우는투표용지에후보자 1명의성명을자서 ( 自書 ) 해투표한다. 유효투표의최다수를획득한 1명만이당선자가된다. 68) 300 소선거구의배분은 47개도도부현 ( 都道府県 ) 에하나씩배분한후남은 253을인구에비례해배분하는데 1표의격차를해소하기위해 2013년부터는소선거구정수가 295 로조정되었다. 한편비례구의경우도 2000년까지는정수 200이었으나이후 180으로조정되었다. 69) < 표 Ⅳ-32> 와같이비례구는도도부현을단위로전도도부현이 11개선거구로분할되어있다. 67) 2015 년 6 월공직선거법개정으로선거권연령은 20 세이상에서 18 세이상으로낮춰졌다. 68) 公職選挙法第 95 条. 69) 公職選挙法第 4 条.

275 220 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 < 표 Ⅳ-32> 비례대표선거구 선거구 ( 블럭 ) 정수구역 홋카이도 ( 北海道 ) 8 홋카이도 도호쿠 ( 東北 ) 14 기타간토 ( 北関東 ) 20 아오모리현 ( 青森県 ), 이와테현 ( 岩手県 ), 미야기현 ( 宮城県 ), 아키타현 ( 秋田県 ), 야마가타현 ( 山形県 ), 후쿠시마현 ( 福島県 ) 이바라키현 ( 茨城県 ), 도치기현 ( 栃木県 ), 군마현 ( 群馬県 ), 사이타마현 ( 埼玉県 ) 미나미간토 ( 南関東 ) 22 치바현 ( 千葉県 ), 가나가와현 ( 神奈川県 ), 야마나시현 ( 山梨県 ) 도쿄 ( 東京 ) 17 도쿄도 ( 東京都 ) 호쿠리쿠신에쓰 ( 北陸信越 ) 11 니가타현 ( 新潟県 ), 도야먀현 ( 富山県 ), 이시카와현 ( 石川県 ), 후쿠이현 ( 福井県 ), 나가노현 ( 長野県 ) 도카이 ( 東海 ) 21 긴키 ( 近畿 ) 29 주고쿠 ( 中国 ) 11 시코쿠 ( 四国 ) 6 규슈 ( 九州 ) 21 기후현 ( 岐阜県 ), 시즈오카현 ( 静岡県 ), 아이치현 ( 愛知県 ), 미에현 ( 三重県 ) 시가현 ( 滋賀県 ), 교토부 ( 京都府 ), 오사카부 ( 大阪府 ), 효고현 ( 兵庫県 ), 나라현 ( 奈良県 ), 와카야마현 ( 和歌山県 ) 돗토리현 ( 鳥取県 ), 시마네현 ( 島根県 ), 오카야마현 ( 岡山県 ), 히로시마현 ( 広島県 ), 야마구치현 ( 山口県 ) 도쿠시마현 ( 徳島県 ), 가가와현 ( 香川県 ), 애히메현 ( 愛媛県 ), 고치현 ( 高知県 ) 후쿠오카현 ( 福岡県 ), 시가현 ( 佐賀県 ), 나가사키현 ( 長崎県 ), 구마모토현 ( 熊本県 ), 오이타현 ( 大分県 ), 미야기현 ( 宮崎県 ), 가고시마현 ( 鹿児島県 ), 오키나와현 ( 沖縄県 ) 출처 : 公職選挙法第 13 条第 2 項에서작성 유권자는투표용지에정당명을기입하는데, 비례구정수 180의배분은비례구별각정당의득표수에따라돈트형식으로이루어진다. 정당별당선자는사전에제출한비례대표명부의순위에의해결정된다. 70) 소선거구와비례구에의중복입후보는금지되어있으나, 71) 선거구가중복되어있는소선거구와비례구의중복입후보만은예외적으로인정하고있다. 중복입후보자에대해서는그전부또는일부를동일순위로할수있다. 72) 이경우석패 70) 公職選挙法第 95 条. 71) 公職選挙法第 87 条. 72) 公職選挙法第 86 条.

276 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 221 율의과다로당선자가될순위를정한다. 73) 후보자의석패율은그후보자의득표수를동일선거구에서최다득표자의득표수로나눈것으로, 소선거구에서의낙선자가석패율로합리성을담보하며부활당선할수있도록하나의소선거구가반드시하나의비례구를내포하도록정해져있다. 라. 선거제도변화의효과분석 1) 제도도입목적의달성 1994년정치개혁의일환으로도입된소선거구비례대표병립제는과연선거제도개혁논의를주도하고그내용을구체화하며중요한역할을했던제8차심의회의답신 74) 의의도대로후보개인본위, 후원회와파벌의영향력강화로인한금권정치와이익유도정치의폐단을시정할수있었는가. 정당본위, 정책본위의선거와정치를통해책임정치를실현하고정권교체가가능해졌는가. 일본의대의제민주주주의는건전해졌는가. 지금부터선거제도변화의효과에대해살펴보도록하겠다. 우선선거제도개혁의최우선목표였던양당제의실현을통한정권교체는이루어졌는가. 소선거구비례대표병립제로의전환이후의중의원선거결과를보면자민당과민주당의양당제가진행되었음을알수있다. 1996년제41회총선거 ( 정수 500) 에서자민당은 239석, 신진당 156석, 창당한지알마되지않은민주당은 52석을차지했다. 2000년제42회총선거 ( 정수 480) 에서는자민당 233석, 민주당이 127석을차지해민주당의약진이두드러진다. 2003년의제43회총선거는자민당 237석, 민주당 177석, 그리고 2005년제 44회총선거는자민당 296석, 민주당 113석이었다. 선거제도개혁이후 5회째중의원선거인 2009년제45회총선거는일본정치사상최초로선거에의해정권교체가실현된선거로, 민주당이 308석을차지, 자민당은 119석에그쳤다. 2012년 46회총선거에서는자민당 294석, 민주당 57석으로다시정권교체가이루어져제도개혁의효과가나타난것이다. 75) 73) 公職選挙法第 95 条. 74) 第 8 次選挙制度審議会答申 選挙制度および政治資金制度の改革について.

277 222 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 다음으로정당본위, 정책본위의선거가진행되었는가? 이점에서도역시효과가나타났다고할수있다. 민주당은 1996년도선거에서부터매니페스토를작성하여당의정책이념과정책수단을제시했으며그에입각한선거전을펼친것이다. 이매니페스토선거는자민당과기타야당에게도파급되어유권자의투표행태에영향을미쳤다. 실제로 2009년민주당이정권교체의주역이될수있었던것도생활정치라는이념을매니페스토에구체화하면서자민당과의정책차별화에성공했기때문이다. 여론조사에의하면선거에서무엇을중시했는지묻는질문에정권교체라고답한유권자는 34%, 매니페스토라고답한유권자는 32% 로전체의 1, 2위를차지했다. 76) 그렇다면책임정치는실현되었는가? 책임정치의실현여부를평가하는것은쉬운작업은아니다. 그러나선거의주요역할중의하나가정치의책임을묻는것이기때문에책임정치또한선거결과로파악할수있을것이다. 1996년창당이후유권자의지지를확대시키면서 2007년도참의원선거에서제1당이되어역전국회를형성, 자민당의대안정당으로성장하여정권교체까지이뤘던민주당이 4년만에다시유권자의심판을받은것은왜일까. 그것은유권자에게약속한매니페스토와는상반되는정책결정을하면서책임정치를하지못했기때문이다. 민주당은 2009년총선매니페스토에서생활정치의상징이었던아동수당을보편적복지차원에서지원하기로했으나매니페스토를수정하여소득기준을도입했다. 77) 무엇보다소비세인상은없다는내용을수정하여소비세인상을결정하면서유권자의기대에부응하지못한것이다. 한편파벌과후원회의영향력은약화되었는가? 소선거비례대표병립제로전환하면서하나의선거구에단한명의후보만공천할수있게되면서공천에있어서당총재의영향력이강화되었고, 정치자금법개정으로정치가개인에대한정치헌금이불법화되면서파벌의자금력은축소되었다. 공천과정치자금에있어서파벌의약화는명확하게나타나고있으며소장파의원을중심으 75) 수치는 에서인용. 76) 朝日新聞 2009 년 9 월 2 일. 77)

278 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 223 로파벌에대한충성심이약화되었다. 후원회의저하도나타났다. 후원회의가입자는 1990년을정점으로감소하기시작해 2000년대에들어와서는모든연령층에서감소한것이다. 유권자가바라는후보자특성도변화해개인에서정당으로중점이이동했고, 후보자가어는후원회소속인가보다도어느정당의후보인가하는, 즉정당의중요성이증대되었다 ( 濱本真輔 2008, 153). 이와같이소선거구비례대표병립제의효과는명확하다고할수있다. 정권교체도가능해졌고정당본위 정책본위의선거가이루어지고있으며파벌과후원회의영향력도약해졌다. 그런데이소선거구비례대표병립제가일본여성의정치참여와여성대표성에는어떠한영향을미쳤을까. 일본여성의정치참여를증대시키고여성대표성을개선시키는데기여했을까. 정치개혁의일환으로선거제도개혁이추진되었음에도할당제등여성의정치참여를확대시키기위한제도에대해서는왜논의가이루어지지않았는가. 일본의의회제민주주의는건전해졌다고할수있는것인가. 2) 여성의정치참여에미친영향 < 표 Ⅳ-33> 에서나타나듯이중선거구제가유지되었던 1947년부터 1993년까지의중의원선거의여성의원수는 10명전후로여성의원비율은 1% 후반에서 2% 대를기록하던것이소선거구비례대표병립제로의선거제도개혁이후첫중의원선거였던 1996년선거에서여성의원수가처음으로약 2배의증가를보여 20명대를넘어섰으며, 2005년에는 43명으로 8.9%, 2009년에는사상최대의 54명, 11.3% 를점유해소선거구비례대표병립제하에서지속적인증가를보이고있다. 이러한일본의여성대표성의증대는소선거구비례대표병립제도입의효과인가? 그렇다면지속적으로증대해오던여성의원수와여성의원비율이 2012년선거에서는감소한이유는무엇인가? 또한 2014년선거에서다시증가세로돌아선이유는무엇인가? 이물음에답하기위해서는보다면밀한분석이요구된다. 우선선거제도적인측면에서살펴보면소선거구비례대표병립제의간접적인효과임을알수있다.

279 224 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 < 표 Ⅳ-33> 중의원여성의원비율 중의원선거여성의원수전체의원수여성의원비율 1946 年 % 1947 年 % 1949 年 % 1952 年 % 1953 年 % 1955 年 % 1958 年 % 1960 年 % 1963 年 % 1967 年 % 1969 年 % 1972 年 % 1976 年 % 1979 年 % 1980 年 % 1983 年 % 1986 年 % 1990 年 % 1993 年 % 1996 年 % 2000 年 % 2003 年 % 2005 年 % 2009 年 % 2012 年 % 2014 年 % 출처 : 주 1) 1946 년 2005 년까지는朴仁京 (2007) 에서인용주 2) 2009 년 2014 년까지는第 45, 46, 47 回衆議院総選挙結果에서인용

280 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 225 < 표 Ⅳ-34> 는 1996년이후주요정당별여성의원을소선거구와비례구로나누어파악한것이다. < 표 Ⅳ-34> 주요정당의소선거구, 비례구별여성의원수의추이 ( 중의원 ) 선거연도 주요정당 의석수 소선거구비례구여성의원의석수여성의석수여성 자민당 신진당 민주당 공산당 사회당 합계 자민당 민주당 공명당 자유당 공산당 사회당 보수당 무소속의회 무소속 합계 자민당 민주당 공명당 공산당 사회당 무소속 합계

281 226 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 선거연도 주요정당 의석수 소선거구비례구여성의원의석수여성의석수여성 자민당 민주당 공명당 공산당 사회당 무소속 합계 자민당 민주당 공명당 공산당 사회당 합계 자민당 민주당 공명당 유신당 공산당 미래당 합계 자민당 민주당 공명당 유신당 공산당 무소속 합계 출처 : 주 1) 1996 년부터 2014 년까지는第 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47 回衆議院総選挙結果에서필자작성주 2) 2012 년, 2014 년의소선거구와비례구여성의원수는女性と選挙에서인용

282 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 227 < 표 Ⅳ-34> 에의하면 1996년이후여성의정치참여증대에는비례대표제가기여했지만, 2009년정권교체당시를제외하고중의원선거마다최다의석을확보해온자민당의경우정당중여성의원비율이가장낮고비례구여성의원이적은것을보면민주당, 공산당, 사회당등혁신야당들이할당제가없는가운데당차원에서자율적이고적극적으로여성후보를공천하고비례대표명부의상위에명기했음을추론할수있다. 그것이가장잘나타난것이 2009년자민당에서민주당으로의정권교체가이루어진중의원선거이다. 민주당이약진하면서가장많은여성의원이배출되었고여성대표성이지난선거보다크게개선되어처음으로여성의원비율이 10% 대를넘어선것이다. 또한 2012년민주당에서자민당으로재차정권이교체되고혁신야당이큰폭으로후퇴하면서여성의원비율은한자리수로감소한것에서도알수있다. 이로써혁신정당들의여성의정치참여확대를위한비제도적인노력과비례대표제의간접적효과로소선거구비례대표병립제로의선거제도전환이후여성대표성이확대되어왔다고할수있을것이다. 그런데 2005년전까지소선거구비례대표병립제하에서가장많은의석수를획득하면서도성인지도가낮고여성의정치참여확대에는관심이적어주요정당가운데여성의원비율이가장낮은수준을보였던자민당의 2005 년선거결과는이례적이다. 소선거구에서 14명, 비례대표로 12명, 단독정당으로는역대가장많은 26명이당선되었다. 이것에대해서는어떻게설명할수있을까. 이와관련해서도제도의간접적인영향을들수있겠다. 소선거구제가도입되면서후보공천에있어서파벌의영형력이약화되고, 후보에게파벌이나후원회보다정당이중요해지면서자민당의응집성이높아지고공천과선거과정에있어서당총재의영향력이증대된것이다. 자민당의당시총재였던고이즈미 ( 小泉 ) 는 2005년선거에서전략공천으로여성을소선거구에대거공천했으며, 동일여성후보를비례대표명부에도중복후보로옹립했다. 2005년선거는우정선거 ( 郵政 ) 가불리는데우정개혁단일이슈로치러진선거이다. 고이즈미는우정민영화를 성역없는개혁 으로상징화하며우정민영화를추진하기위해민영화관련 6개법안을내각제출법으로중의원에상정했다. 그러나우정민영화에는자민당내에서도반대

283 228 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 가커난항속에불과 5표차로어렵게중의원을통과한관련법안이참의원에서부결되었다. 이에대해고이즈미는중의원을해산하고우정개혁만을쟁점으로 2005년우정선거에돌입했다. 우정선거에서고이즈미는우정민영화반대세력을 반개혁세력 으로명명하며우정민영화법안에반대표를던졌던자민당의중의원현역의원 37명을공천에서제외시켰다. 이들이신당을창당해서출마하거나무소속으로입후보하자고이즈미는개혁을위해이들을베는자객으로참신하고경쟁력있는여성후보들을 반개혁세력 이출마한같은소선거구에전략공천한것이다. 이전략공천으로다수의여성들이국회에입성했는데일명고이즈미칠드런 ( 小泉 s children) 이다. 78) 현소선거구비례대표병립제는비례구정수가소선거구정수에비해너무적은데다소선거구제에는불리한소규모혁신야당들의자체적인노력만으로는여성대표성을나이로비미래전략에서채택한수치목표인 30% 까지향상시키기에는한계가있다. 그렇다면정치개혁의일환으로논의되고추진되었으며일본의의회제민주주의의건전화를지향했던선거제도개혁당시왜여성의정치참여확대나그를위한제도적정비차원의논의는이루어지지않은것일까? 당시일본의여성운동과시민단체는 1995년개최된베이징세계여성회의에맞춰향후일본의양성평등정책의근간이될남녀공동참획플랜작성에힘을결집했던것이다. 일본은 1985년협약비준이후 10년이경과되었지만균등법이외에양성평등을추진할법적근거를정비하지못한상태였다. 이때문에정치영역뿐아니라다른영역에있어서도양성평등추진이원활하지못하다는인식하에남녀공동참획플랜을작성하고이것을바탕으로양성평등법을제정하는방향으로선택한것이다. 세계각국의정상과 NGO가발신하는양성평등현황과양성평등실현을위한다양한정책, 시책, 방안들이보고되는베이징여성회의를여성운동과시민단체들은양성평등법제정의기회구조로이용했다 ( 이지영 2008). 드디어 1999년일본의여성운동과단체들이주력했던양성평등법이남녀공동참획사회기본법으로제정되게된다. 그러나남녀공동참획사회기본법이라는명칭에서도나타나듯이이법의명칭만으로는무엇을목적으로어떠 78) 朝日新聞 2005년 9월 11일, 12일.

284 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 229 한내용들이규정되어있는지파악하기어렵다. 사회보장정책인지, 복지정책인지, 성평등정책인지모호하다. 남녀공동참획사회기본법과정은균등법과정을답습한것이다. 균등법과정때와마찬가지로평등이란결과의평등을지향하는것이아니라어디까지나기회의평등이며, 일본이불평등한사회라는인식을심어줄수있으니평등은명칭에넣을수없고, 남성과여성이사적인영역, 공적인영역모두에공동으로참여해공동으로의사결정을한다는의미를담아남녀공동참획사회기본법이된것이다. 균등법과마찬가지로차별을금지하는조항이나여성할당제등잠정적양성평등개선정책을규정한조항은두지못했다 ( 이지영 2009). 결국실효성이없는남녀공동참획사회기본법은균등법처럼여성에대한차별을금지하고양성평등을실현하는데큰효과는나타내지못했다. 이러한상황에서일본의여성의정치참여와여성대표성은점진적으로확대되었으나적극적으로여성전용구, 남녀동수법안등다양한할당제를도입하고추진한국가들과점점차이가벌어져여성의원비율이 190개국중 113위로선진국가운데에서는가장낮은수준을기록하게된것이다. 일본정부도여성의정치참여수준이낮은문제점을인식하면서 2003년에 2020년까지여성대표성 30% 를달성하겠다고각의결정을했다. 정부차원에서수치목표를명시하며양성평등에관해각의결정을한최초의사례이다. 그러나 2005년고이즈미의전략공천으로여성의원수가크게증가하면서여성대표성이개선되고이어 2009년정권교체당시사상최고치를기록하면서각의결정을구체적으로법안화하려는움직임은활성화되지않았다. 그러한가운데 1994년선거제도개혁이후 20년만에다시선거제도를개혁할기회의창이열렸다. 중, 참양원의 1표의격차가커지면서일본의최고재판소는 2009년중의원총선거결과에대해 2011년위헌이라고판결했고, 2010년참의원선거결과에대해 2012년에위헌이라고판결했다. 일본의중, 참양원모두대의제에있어서위헌상태에놓인것이다. 그러나자민당은소선거구제의혜택을보고있는가운데소선거구비례대표병립제를개혁하기보다중의원선거구를조정해정수 300의소선거구를정수 275로조정하는것으로 2014년중의원선거를치렀다. 정수가조정되었지만여전히위헌상태를해

285 230 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 소할수없는상황이다. 79) 일본의여성운동과시민단체들은 1표의격차문제와이에대한최고재판소의위헌판결을선거법개혁의기회구조로인식하고있다. 이제는적극적으로할당제를논하며그제도화를주장하고운동을확산시키기시작한것이다. 페미니스트의원연맹등여성의정치참여확대를위해다각적인운동을벌여온단체를필두로 14개단체가 2014년여성할당제실현을위한연대체를구성해본격적인운동을펼치고있다. 할당제제도화를위한운동은정당과국회차원으로확대되어 2015년 2월에초당파 정치분야의여성의참획과활약을추진하는의원연맹 ( 이하의원연맹 ) 이설립되었다. 의원연맹에는정당과회파, 남성과여성의원을불문하고 57명의의원이참여하고있으며회장에는민주당의나카가와마사하루 ( 中川正春 ) 중의원의원이, 간사장에는자민당의노다세이코 ( 野田聖子 ) 중의원의원이, 그리고사무국장에고다쿠니코 ( 行田邦子 ) 참의원의원이취임했다. 활동을개시한지 4개월만에의원연맹은가칭 여성의정치참획촉진법안 의중간보고를발표했다. 7월 19일에는중간보고를바탕으로 정치분야의남녀공동참획추진법안 의골자안을공표했다. 골자안의주내용은정당이후보를남녀동수로공천하도록하는노력의무규정을두는것과비례대표명부기재방식에남녀교호순번제를도입하는것이다. 80) 가을임시국회에제출되는이법안은일본에서여성의정치참여확대를위한할당제도입을규정한최초의의원입법이된다. 특기할만한사항은여성운동과시민단체차원이든정당, 국회차원이든모두남녀동수를지향한다는것이다. 할당제논의가이루어지지않았던만큼이번기회에국제기준이자각의결정된수치목표 30% 를넘어바로남녀동수논의로추진하겠다는것이다. 의원연맹의목적대로일본에서공직선거법을발본개정해여성할당제가제도화될지귀취가주목된다. 79) 毎日新聞 2011 년 7 월 28 일, 四国新聞 2013 년 3 월 28 일. 80) 毎日新聞 2015 년 6 월 30 일, 8 월 11 일.

286 Ⅳ. 외국의선거법 제도에서의여성의대표성관련내용및시사점 231 마. 한국에주는시사점 지금까지 1994년일본에서있었던선거제도개혁과소선거구비례대표병립제로의효과, 여성의정치참여증대에미친영향에대해검토해보았다. 검토결과한국에주는시사점으로는다음몇가지를들수있을것이다. 첫째는비례대표의확대이다. 50년이상유지되었던중선거구단기제하에서는파벌과후원회의영향, 이익유도정치로인해여성에대한정치진입의장벽은높았다. 그결과여성의원의비율은줄곧 1% 후반에서 2% 대에머물러있었다. 그러나소선거구비례대표병립제로전환한이후혁신정당들이비례대표제를이용해여성후보를비례대표명부상위에명기함으로써여성의원이증가했고 90년대중반이후일본의여성정치참여는점진적으로확대되어왔음을알수있다. 둘째는각정당의역할의중요성이다. 할당제등여성의정치참여증대를위한제도정비도중요하지만제도가없는상황에서도일본의혁신정당들은자율적이고자체적으로명확한공천의기준을확립하고투명하고열린공천절차를통해능력있는여성인재를후보로공천, 선거전을지원하며여성후보의충원경로로서의역할을해온것이다. 또한당선된여성정치가가재선을통해정치경력을쌓아갈수있도록정당이여성정치가의교육과육성의장이되고있다. 셋째는여성운동의기회구조를이용한결집과연대이다. 기회의평등, 일본사회는평등한사회라는평등관이지배적이고법이나제도를통해강제하는것은수단으로잘선택하지않고수용하지않는일본의정치문화속에서때로는유엔의세계여성회의나국제기준, 또때로는 1표의격차문제에대한최고재판소의위헌판결등국내외의정치상황을기회구조로이용하며양성평등증진을위한제도화를위해일본의여성운동과시민단체는연계하여한목소리를내어왔다. 그성과가비록한계는있지만 1985년의균등법제정과협약의비준, 그리고 1999년의남녀공동참획사회기본법제정으로나타났다. 이제일본에서도할당제도입을위한운동의연대체가발족되었으며여성의정치참여확대를위한의원연맹도조직되어본격적인입법운동을전개하고있다.

287 232 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 넷째는남녀동수제의실현이다. 오랫동안할당제논의가확산되지못하고왜여성대표성의수치목표가 30% 여야하는가를일반유권자에게설득하고공감대를형성하기어려웠으나 OECD 국가중여성의원비율이최하위를기록하고 IPU의연차보고시마다순위가하락하는상황과중, 참의원모두대의제에있어서위헌상태라는판단은, 30% 를넘어서양성평등관점에서보다명확하고설득력있으며위헌논의가강한일정선거구나의석을여성전용으로할당하는제도들보다남녀동수제의수용을용이하게하고있다. 의원연맹은 2015년 6월 15일 여성정치참획촉진법안 의중간보고를발표하면서남녀동수제실현을목표로하고있다는것을명확하게제시하고있다.

288 Ⅴ. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) 1. 조사개요 조사결과분석 236

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290 Ⅴ. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) 조사개요가. 조사목적 본조사는 2016년에치러질제20대총선을앞두고다양한국내외선거제도와정치관계법등을중심으로 전문가집단 을조사대상으로하여여성의정치적대표성과관련한효과성에대한인식을분석하였다. 또한여성의정치적대표성확대를위한선거법 제도개선방안을제시하여정책자료로활용하고, 향후여성의정치적대표성확산을위한여론조성및현실화방안을마련하고자하였다. 나. 조사설계 < 표 Ⅴ-1> 조사대상및방법 구분 (1) 조사대상 내용 여성의정치적대표성관련전문가 ( 학자 연구원, 정치인, 여성단체 ) (2) 조사방법전문가델파이조사 (1, 2, 3 차 ) (3) 자료처리및분석 (4) 조사기간 수집된자료는 Editing - Coding - Punching - Cleaning 과정을거쳐통계패키지 SPSS 21.0 for Windows 로분석함 1 차 : 2015 년 6 월 22 일 7 월 10 일 2 차 : 2015 년 7 월 20 일 8 월 07 일 3 차 : 2015 년 8 월 17 일 9 월 04 일 다. 조사내용 본조사는 3차에걸쳐이루어진조사로, 1차는남녀동수참여제에대한의견과함께 10개의선거관련제도에대하여질문하였다. 20대총선을앞두고현재시점, 또는향후고려대상인지의여부와여성대표성확대와연관하여시행의시급성여부를묻고현재시점에서각선거관련제도가여성대표성확대에고려요인이아니라고판단한경우그이유를알아봄으로써각제도에대한전문가의다양한의견을파악하였다.

291 236 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 2차조사는 1차조사에서나타난결과를바탕으로선정된 7개의선거관련제도들이여성대표성확대에미치는영향력정도에대한인식을알아보았다. 3차조사에서는현재논의되고있는여성대표성에영향을미치는선거관련제도들의대안조사응답자의의견을물었다. 그리고정당의여성공천, 선거보조지원금제와여성추천보조금제등에대한의견을파악하였다. 라. 응답자특성 < 표 Ⅴ-2> 응답자특성 1 차델파이조사 2 차델파이조사 3 차델파이조사 사례수 ( 명 ) % 사례수 ( 명 ) % 사례수 ( 명 ) % 전체 (41) (34) (32) 학자 연구원 (15) 36.6 (9) 26.5 (9) 28.1 정치인 (11) 26.8 (11) 32.4 (9) 28.1 여성단체 (15) 36.6 (14) 41.2 (14) 43.8 * 설문응답자의대다수가여성이어서, 응답자의성별구분은의미가없다고판단하여구별하지않음. 본조사의응답자특성은성별보다는여성정치분야의전문가및여성단체대표라는데의의가있음. 2. 조사결과분석가. 1차조사분석결과 1) 남녀동수참여제 방향성에대한찬반의견 국회의원여성참여와관련하여 남녀동수참여제 로나아가는방향성에대해찬성한다는응답은 80.5%( 찬성하는편이다 36.6% + 매우찬성한다 43.9%) 로나타났으며, 반대하는편이라는응답은 19.5% 로나타났다. 남녀동수참여제 에대한찬성한다는응답률은여성단체에서 100.0% 로가장높

292 Ⅴ. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) 237 게나타났으며, 다음으로정치인 (90.9%), 학자 연구원 (53.3%) 의순으로나타났다. 남녀동수참여제에찬성하는응답자의추가적인질문에대한응답으로남녀동수참여가달성될것으로보는기간에대한응답은평균값 19.9년으로나타났다. 여성단체가 남녀동수참여 달성이평균값 16.8년이소요될것으로응답하여가장빠른것으로나타났으며, 다음으로정치인은 17.9년, 학자 연구원은 27.5년순으로나타났다. 남녀동수참여가달성되는데소요될것으로보는기간은여성단체, 정치인은 20년이내로실현될것으로내다보았지만, 학자 연구원집단에서는 30년에가까운시일이걸릴것으로예상하여남녀동수참여가가까운시일안에이루어지기에는어려울것이라는인식을갖고있다. 남녀동수참여가가능해지기위해서는제도와정치문화개선이더욱적극적으로이루어져야만시일이앞당겨질수있을것이다. 問 귀하는국회의원여성참여와관련하여 남녀동수참여제 로나아가는방향성에어느정도찬성하십니까? 36.6% 43.9% 19.5% 0.0% 1 매우반대한다 2 반대하는편이다 3 찬성하는편이다 4 매우찬성한다 [ 그림 Ⅴ-1] 남녀동수참여제방향성에대한찬반의견

293 238 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 사례수 < 표 Ⅴ-3> 남녀동수참여제방향성에대한의견 1 매우반대한다 2 반대하는편이다 3 찬성하는편이다 4 매우찬성한다 합계 반대 (1+2) 찬성 (3+4) ( 단위 : %) 남녀동수참여달성 ( 평균 ( 년 )) 전체 (41) 학자 연구원 (15) 정치인 (11) 여성단체 (15) 국회의원여성참여와관련하여 남녀동수참여제 로나아가는방향성에대해반대하는이유를살펴본결과, 정치적대표성을인위적인방법으로맞추는것은바람직하지않으며, 정치적대표성을보장하는기준이성별을유일하게볼수없으며, 현실적인어려움으로인해다른방안을모색하는것이필요하다고보는의견이있는것으로나타났다. < 표 Ⅴ-4> 남녀동수참여제에대한반대의견 의견 분야 정치적대표성을인위적인방법으로맞추는것은바람직하지않음 경선, 본선을인위적인방법으로한다는것은문제 학자 연구원 정치적대표성을보장하는기준으로성별이유일한기준이될수는없음 정치적대표성을보장하는기준이성별만이유일한기준이될수는없다고생각한다. 여성의대표성이떨어지는부분은선거제도개혁이나여타보완적인수단으로개선해야될부분이지기본적으로선거에서국민의선택을받는문제와학자 연구원관련하여성별을기준으로기계적인대표성의균형을이룰필요까지는없다고생각한다. 성별대표성만이전부는아님 학자 연구원 여성의대표성을확대할수있는다른방안을모색하는것이필요함 남녀동수보다는특정한성이국회의원정수의 60% 이상을넘지못하도록규정하는것이더합리적이라고생각한다. 학자 연구원 지나치게동수에초점을두게되면오히려여성대표성을저하시킬가능성이크다. 학자 연구원 할당제보다강력한제도로여성의대표성확대방안을찾아볼필요가있다. 성별동수제로제도권밖의여성에게까지대표성이확대될가능성이열리게된다. 정치인

294 Ⅴ. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) 239 의견 분야 현실적인어려움 ( 여성정치인인력풀부족등 ) 이많음 현실적어려움이많다. 학자 연구원 여성정치인이되고자하는인력풀이남성과비교했을때비슷하다면큰문제가없지만현재상황에서아직은여성의풀이충분하다고생각하지않기때문에학자 연구원여성국회의원에대한인식이더나빠질수있다. 2) 선거구획정에대한고려와여성대표성의견 2016년제20대총선을앞두고여성의정치적대표성확대를위하여현재시점에서 선거구획정 ( 현재의판결로인해인구밀집정도를고려한등가성을높이기위해선거구재획정필요 ) 이중요하게고려되어야한다는응답이 90.2% 로나타났으며, 고려하지않아도된다는응답은 9.8% 로나타났다. 선거구획정 이중요하게고려되어야한다는응답은여성단체에서 93.3% 로가장높게나타났으며, 다음으로정치인 (90.9%), 학자 연구원 (86.7%) 의순으로나타났다. < 표 Ⅴ-5> 여성의정치적대표성확대를위한선거제도 - 선거구획정 問 2016년제20대총선을앞두고여성의정치적대표성확대를위하여현재시점에서 선거구획정 은중요하게고려되어야한다고생각하십니까? 사례수 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려해야한다 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려하지않아도된다 ( 단위 : %) 합계 전체 (41) 학자 연구원 (15) 정치인 (11) 여성단체 (15) 현재시점에서 선거구획정 을고려할필요가없는이유를살펴본결과, 비례대표의원정수의확대가우선되어야하며, 선거구획정보다는사회분위기, 남녀평등의식등이달라져야하기때문에현재시점에서고려하지않아도된다고생각하는것으로나타났다.

295 240 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 < 표 Ⅴ-6> 현재시점에서비고려이유 - 선거구획정 향후도입되는것이좋다고생각하는이유 분야 현재시점에서고려하지않아도됨 지방과소대표로인하여보전이필요하다. 따라서현재시점에서선거구획정은시급하지않다. 학자 연구원 향후도입도무방하다. 정치인 비례대표의원정수의확대가우선되어야함 지역구선거구획정보다는비례대표의원정수의확대가우선되어야한다. 비례대표의석수의확대와맞물려서진행되는지역구선거구획정이필요하다. 학자 연구원 선거구획정보다는사회분위기, 남녀평등의식등이달라져야함 선거구는적지않은상황인데여성리더들이나올수있는사회적분위기, 남녀평등의식등이달라져야한다. 여성단체 3) 국회의원수확대에대한고려와여성대표성의견여성의정치적대표성확대를위하여현재시점에서 국회의원수확대 ( 국회의원수를현행 300명에서더늘림 ) 가중요하게고려되어야한다는응답이 61.0% 로나타났으며, 고려하지않아도된다는응답은 39.0% 로나타났다. 국회의원수확대 가중요하게고려되어야한다는응답은여성단체 (73.3%) 와정치인 (63.6%) 에서높게나타났으며, 학자 연구원 (46.7%) 은상대적으로낮게나타났다. < 표 Ⅴ-7> 여성의정치적대표성확대를위한선거제도 - 국회의원수확대 問 2016년제20대총선을앞두고여성의정치적대표성확대를위하여현재시점에서 국회의원수확대 는중요하게고려되어야한다고생각하십니까? 사례수 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려해야한다 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려하지않아도된다 ( 단위 : %) 합계 전체 (41) 학자 연구원 (15) 정치인 (11) 여성단체 (15)

296 Ⅴ. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) 241 현재시점에서 국회의원수확대 를고려할필요가없는이유를살펴본결과, 국회의원정수확대에초점이맞추어질경우다른정치개혁동력을상실하게되며, 현재유권자수를고려할때국회의원수는적당하며, 국민적여론수렴이필요하다는의견이다. < 표 Ⅴ-8> 현재시점에서비고려이유 - 국회의원수확대 향후도입되는것이좋다고생각하는이유 분야 국민적여론수렴이필요함 현시점에서국회의원수에대한확대를논의하는것은국민들의저항감을크게불러올것이다. 학자 연구원 공무원연금의축소, 대학입학정원의축소, 임금피크제등사회가축소지향적으로가고있는데, 의원수만증가시킬수는없다. 학자 연구원 현행국회의원들의의정활동을감안해볼때확대와관련해서정서적으로국민들이수긍하기어렵다. 학자 연구원 국민의동의를받기어렵기때문에... 학자 연구원 국민적여론수렴이필요하다. 정치인 국민의동의가필요하다. 정치인 국민들의정치에대한불신때문에... 정치인 국회의원정수확대에초점이맞추어질경우다른정치개혁동력을상실하게됨 국민정서상국회의원정수를현시점에서늘리는것에정치개혁의초점이맞추어질경우다른정치개혁을이룰수있는동력을상실하게된다. 국회의원정수는현재를유지하는상황하에서지역구의원과비례대표의원의비율을조정하고학자 연구원비례대표제도입등의제도개혁논의를하는것이현시점에서는바람직할것으로판단된다. 국회의원수확대에원칙적으로반대하나, 비례대표확대와이에따른여성국회의원확대를전제로할경우찬성한다. 여성단체 국회의원수를늘리는것이대안이되지않음 확대보다는현행유지입장이다. 정치인 대의민주주의하에서현재유권자수를고려할때국회의원수는적당하다고판단한다. 학자 연구원 한국의국회의원수는단원제로서는적정하다. 학자 연구원 국회의원수는현재도인구대비적정수준이라생각한다. 학자 연구원 지금으로도충분한듯하다. 여성단체 국회의원의수를늘리는것이대안이라고는생각하지않는다. 여성단체 200명으로줄여야한다고사료된다. 여성단체

297 242 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 4) 권역별비례대표제에대한고려와여성대표성의견여성의정치적대표성확대를위하여현재시점에서 권역별비례대표제 ( 전국을 4 6개의권역으로나누어비례대표후보를공천함 ) 가중요하게고려되어야한다는응답이 61.0% 로나타났으며, 고려하지않아도된다는응답은 39.0% 로나타났다. < 표 Ⅴ-9> 여성의정치적대표성확대를위한선거제도 - 권역별비례대표제 問 2016년제20대총선을앞두고여성의정치적대표성확대를위하여현재시점에서 권역별비례대표제 는중요하게고려되어야한다고생각하십니까? 사례수 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려해야한다 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려하지않아도된다 ( 단위 : %) 합계 전체 (41) 학자 연구원 (15) 정치인 (11) 여성단체 (15) 현재시점에서 권역별비례대표제 를고려할필요가없는이유를살펴본결과, 권역별비례대표제에대한필요성이부족하며, 비례대표충원및공천에대해사전논의되어야하며, 권역별비례대표제로인한지역구도고착화가능성이높다는의견이있다. 또한여성의정치적대표성확대에필요한다른방안을모색하는것이필요하다고생각하는것으로나타났다.

298 Ⅴ. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) 243 < 표 Ⅴ-10> 현재시점에서비고려이유 - 권역별비례대표제 향후도입되는것이좋다고생각하는이유 분야 권역별비례대표제에대한필요성이없음 특별히권역별비례대표제를실시해야할이유를모르겠다. 현행비례대표제를제대로운영하는것이더중요하다고생각한다. 학자 연구원 권역별비례대표의필요성이느껴지지않는다. 학자 연구원 현행제도나권역별비례나큰차이가없을것같다. 학자 연구원 한국의권역을 4-6 개로나누어이것이국민여론에수긍을받을수있을지사실상의문시된다. 따라서특정지역에대한과다대표 (overrepresentation) 문제가발생가능성이높다고판단된다. 권역별비례대표제에반대함, 지역구국회의원이이미각지역을대표하고있으므로비례대표를굳이권역별로선발할필요가없다. 비례대표의취지가사회에서놓칠수있는사각지대의보완을목표로한다고볼때권역별정수배분은어렵다고생각하며, 실제적으로양당체제하에서우세지역의출신에대한능력을고려하지않은역차별로작용할여지가있다고본다. 학자 연구원 여성단체 정치인 비례대표충원및공천에대한사전논의가필요함 비례대표의충원과공천에대한논의가필요하다. 학자 연구원 공천민주성의담보가어렵다 학자 연구원지역구도고착화가능성이높음 권역별로선발할경우자질이떨어지거나대표성이약한인물이진출할가능성이높다. 여성단체 권역별대표가지역구도를더고착화시킬위험이있다. 여성단체 지역주의적정당구조를넘어서기힘들다. 정치인 여성의정치적대표성확대에필요한다른방안을모색하는것이필요함 권역별비례대표제는장기적으로는긍정적으로생각되나, 현시점에서볼때전체비례대표의석수의증가와의무여성할당제등이여성의정치적대표성확대에더필요하다고본다. 학자 연구원 여성에게불리하다고생각한다. 정치인 의원정수확대를전제하지않고권역별비례대표제를도입할경우, 비례대표여성정치인파이가작아진다. 여성단체 더적게나누고권역별여성비례대표의수를높여야한다. 여성단체 국민공감대를이끌어내기어려움 지역구의형성취지와비슷하기때문에국민공감대를이끌어내기어렵다. 정치인

299 244 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 5) 지역구대비비례대표제의원수의확대에대한고려와여성대표성의견여성의정치적대표성확대를위하여현재시점에서 지역구대비비례대표제의원수의확대 ( 현행, 246지역구, 54비례대표의정수를향후비례대표의수를늘리고지역구를줄임 ) 가중요하게고려되어야한다는응답이 75.6% 로나타났으며, 고려하지않아도된다는응답은 24.4% 로나타났다. 지역구대비비례대표제의원수의확대 가중요하게고려되어야한다는응답은여성단체에서 86.7% 로가장높게나타났으며, 다음으로학자 연구원 (73.3%), 정치인 (63.6%) 의순으로나타났다. < 표 Ⅴ-11> 여성의정치적대표성확대를위한선거제도 - 지역구대비비례대표제의원수확대 問 2016년제20대총선을앞두고여성의정치적대표성확대를위하여현재시점에서 지역구대비비례대표제의원수의확대 는중요하게고려되어야한다고생각하십니까? 사례수 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려해야한다 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려하지않아도된다 ( 단위 : %) 합계 전체 (41) 학자 연구원 (15) 정치인 (11) 여성단체 (15) 현재시점에서 지역구대비비례대표제의원수의확대 를고려할필요가없는이유를살펴본결과, 비례대표제의원수확대는국회의원수확대로이어져야하며, 비례대표의석증보논리가약하고, 지역대표성에문제가발생할가능성이있기때문이라는의견이있다.

300 Ⅴ. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) 245 < 표 Ⅴ-12> 현재시점에서비고려이유 - 지역구대비비례대표제의원수의확대 향후도입되는것이좋다고생각하는이유 분야 비례대표의석증보논리약함 비례대표의석증보논리가빈약하다. 학자 연구원비례대표제의원수확대는국회의원수확대로이어져야함 비례대표제의원수확대는국회의원수확대로이어져야하므로반대한다. 학자 연구원 지역구의원이확대되면이에따라비례대표의원수가함께증가하는것은바람직하다. 학자 연구원 현실적으로불가능하기때문에 지역구를많이줄이는것이불가능하기때문에... 학자 연구원지역대표성에문제가발생할가능성이있음 수도권에비해인구가부족한지방의경우지역대표성에문제가발생할수있다. 정치인국민적여론수렴이필요함 국민적여론수렴이필요하다. 정치인비례대표수에대한논의가필요함 비례대표수는늘리되지역구수는줄이지않기를... 정치인 비례대표숫자를 30명으로줄여야한다고사료된다. 여성단체 지금으로도충분한듯하다. 여성단체 6) 석패율제에대한고려와여성대표성의견여성의정치적대표성확대를위하여현재시점에서 석패율제 ( 지역구선거에서가장아깝게낙선한후보를해당권역의비례대표국회의원으로구제하는동시입후보허용제 ) 가중요하게고려되어야한다는응답이 43.9% 로나타났으며, 고려하지않아도된다는응답은 56.1% 로나타났다. 석패율제 가중요하게고려되어야한다는응답은정치인에서 63.6% 로가장높게나타났으며, 다음으로여성단체 (46.7%), 학자 연구원 (26.7%) 의순으로나타났다.

301 246 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 < 표 Ⅴ-13> 여성의정치적대표성확대를위한선거제도 - 석패율제 問 2016년제20대총선을앞두고여성의정치적대표성확대를위하여현재시점에서 석패율제 는중요하게고려되어야한다고생각하십니까? 사례수 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려해야한다 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려하지않아도된다 ( 단위 : %) 합계 전체 (41) 학자 연구원 (15) 정치인 (11) 여성단체 (15) 현재시점에서 석패율제 를고려할필요가없는이유를살펴본결과, 여성후보자에게불리하게적용될우려가높으며, 당지도부의의석보장및낙선을피하기위한제도로변질될가능성이있고, 국민적여론이수렴된이후고려되어야한다는의견이나타났다. < 표 Ⅴ-14> 현재시점에서비고려이유 - 석패율제 향후도입되는것이좋다고생각하는이유 분야 석패율제자체에대해반대함 지역구와비례대표제는제도의근본취지가다름, 따라서석패율제자체에대해찬성하지않는다. 석패율제는지역구유권자가지지하지않는후보를제도를통해인위적으로정치적정당성을부여하는것으로대의민주주의라는취지에서벗어난다. 학자 연구원 학자 연구원 비현실적이며원칙적으로맞지않는다. 학자 연구원 석패율이지역주의문제를해결할수있는근원적인제도적장치는아니라고생각한다. 사표의방지를위한수단임은알수있지만사실상비례대표본연의취지에는어긋난다. 학자 연구원 학자 연구원 석패율제논의자체가비논리적이다. 학자 연구원

302 Ⅴ. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) 247 향후도입되는것이좋다고생각하는이유 분야 여성후보자에게불리하게적용될우려가높음 여성후보자에게불리하게적용될우려가크기때문에... 학자 연구원 석패율제는여성의정치적대표성확대차원에서만본다면불리하게작용할소지가크다. 따라서석패율제를적용하려면여성할당제등여성의정치적대표성이저해되지않도록하는제도적보완장치가같이필요하다고본다. 석패율로당선될가능성은새누리당, 새정치연합의거대양당이고여성들에게유리하지않을것이므로도입을반대한다. 학자 연구원 여성단체 여성할당제위축우려, 정치신인진출을제한할수있다. 여성단체 석패율제는인지도가높은기존의지역구의원에게유리한제도로정치개혁에는맞지않음. 석패율제는신인이들어갈수없는시스템이고특히여성은남성들에비해잘알려지지않은사람이많기때문에불리하다. 여성단체 여성단체 당지도부의의석보장및낙성을피하기위한제도로변질될가능성이있음 장기적으로석패율제는지역구도의완화가아니라당지도부의의석을보장하기위한제도로변질될가능성이있다. 학자 연구원 석패율제는지역구의보완방법이기에비례대표확대라는원칙에부합된다. 정치인 영남과호남등특정정당이 90% 이상의의석을점유하는지역에만적용할경우도움이될것임. 모든지역에적용할경우, 중진의원이나현직의원의낙선을피하기위한안전장치로전락할우려가있어반대한다. 여성단체 국민적여론이수렴된이후고려되어야함 현시점에서부적합한제도라고생각한다. 여성단체 국민적여론수렴이필요하다. 정치인 7) 중선거구제에대한고려와여성대표성의견여성의정치적대표성확대를위하여현재시점에서 중선거구제 ( 현행선거구를여러개합쳐한선거구에서득표순으로 2 4명을선출하는방식도입 ) 가중요하게고려되어야한다는응답이 61.0% 로나타났으며, 고려하지않아도된다는응답은 39.0% 로나타났다. 중선거구제 가중요하게고려되어야한다는응답은정치인에서 63.6% 로상대적으로높게나타났으며, 다음으로여성단체, 학자 연구원 ( 각 60.0%) 의순으로나타났다.

303 248 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 < 표 Ⅴ-15> 여성의정치적대표성확대를위한선거제도 - 중선거구제 問 2016년제20대총선을앞두고여성의정치적대표성확대를위하여현재시점에서 중선구제 는중요하게고려되어야한다고생각하십니까? ( 단위 : %) 사례수 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려해야한다 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려하지않아도된다 합계 전체 (41) 학자 연구원 (15) 정치인 (11) 여성단체 (15) 현재시점에서 중선거구제 를고려할필요가없는이유를살펴본결과, 현실적으로적용이어려우며, 중선구제의부작용에대한고려가필요하며, 민의를반영하는제도인지에대한검토가필요하다고생각하는것으로나타났다. < 표 Ⅴ-16> 현재시점에서비고려이유 - 중선거구제 향후도입되는것이좋다고생각하는이유 분야 중선거구제자체에대해반대함 최악의선거제도라고생각한다. 학자 연구원 제도자체에찬성하지않는다. 학자 연구원 중선거구제는일본의예에서보듯이개악 학자 연구원 지역의대표성이결여되어반대한다. 여성단체 현시점에서부적합한제도라고생각한다. 여성단체 총선을 1년앞둔시점에서중선거구제도입을논의하는것은적절치않다. 정치인 현실적으로적용이어려움 현행정당체제와맞지않음 정치인 현실적으로적용의어려움이있다는생각에서... 여성단체

304 Ⅴ. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) 249 향후도입되는것이좋다고생각하는이유 분야 중선구제의부작용에대한고려가필요함 중선거구제하에서는정권교체가쉽지않고정책선거를치르기가어렵다. 인물중심의선거전이될공산이크고금권정치의폐해도나타날수있다. 학자 연구원 부작용도고려해야한다. 학자 연구원 소선거구제 + 비례대표제가가장이상적인제도. 중선거구제는여성대표를일부늘릴가능성이있지만, 돈많은후보에게유리하고, 계파정치와정책없는정당정치를더욱부채질할수있다. 학자 연구원 지역구가너무광범위해서여성들의참여가어려울수있다. 정치인 선거비용상승, 파벌정치양산, 야당독식구조변화에기여못함 여성단체 현재양당제에서는중선거구제를해도소수정당이나소수대표가당선하기쉽지않다. 여성단체 민의를반영하는제도인지에대한검토가필요함 비례대표확대와중선거구제중어떤것이민의를반영하는제도인지는검토가필요하다. 여성단체 8) 지역구공천여성할당제 30% 이행강제규정도입에대한고려와여성대표성의견여성의정치적대표성확대를위하여현재시점에서 지역구공천여성할당제 30% 이행강제규정도입 ( 현행, 제47조제4항정당의지역구의원추천시전국지역구총수의 100분의 30이상을여성으로추천하도록함 ) 이중요하게고려되어야한다는응답이 87.8% 로나타났으며, 고려하지않아도된다는응답은 12.2% 로나타났다. 지역구공천여성할당제 30% 이행강제규정도입 이중요하게고려되어야한다는응답은정치인과여성단체에서전원 ( 각 100.0%) 이고려해야한다고응답하였으며, 학자 연구원은 66.7% 로나타났다.

305 250 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 < 표 Ⅴ-17> 지역구공천여성할당제강제규정 問 2016년제20대총선을앞두고여성의정치적대표성확대를위하여현재시점에서 지역구공천여성할당제 30% 이행강제규정도입 은중요하게고려되어야한다고생각하십니까? ( 단위 : %) 사례수 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려해야한다 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려하지않아도된다 합계 전체 (41) 학자 연구원 (15) 정치인 (11) 여성단체 (15) 현재시점에서 지역구공천여성할당제 30% 이행강제규정도입 을고려할필요가없다고응답한소수의견에대하여이유를살펴본결과, 제도적으로강제하는것자체가현실적으로어려우며, 여성정치인풀부족으로여성국회의원에대한인식이나빠질가능성이있으며, 진정한의미에서의대표성을부여받기어렵다는의견이나타났다. < 표 Ⅴ-18> 현재시점에서비고려이유 - 지역구공천여성할당제 30% 이행강제규정도입 향후도입되는것이좋다고생각하는이유 분야 현실적으로적용이어려움 공천의문제는정당내부의결정사안이고따라서여성후보가그만큼활동과역량을갖는유권자가전제되어야하기때문에제도적으로강제하는것은무리가있다. 학자 연구원 완전국민경선이논의되는시점에어떻게 30% 를강제할수있나 학자 연구원 현실적으로불가능한데엉뚱한데전력소모 학자 연구원 여성정치인풀부족으로여성국회의원에대한인식이나빠질가능성이있음 여성정치인이되고자하는인력풀이남성과비교했을때비슷하다면큰문제가없지만현재상황에서아직은여성의풀이충분하다고생각하지않기때문에학자 연구원여성국회의원에대한인식이더나빠질수있다. 진정한의미에서의대표성을부여받기어려움 강제규정으로일시적효과는가능하지만진정한의미에서의대표성을부여받기는학자 연구원어렵다.

306 Ⅴ. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) 251 9) 지역구공천오픈프라이머리에대한고려와여성대표성의견여성의정치적대표성확대를위하여현재시점에서 지역구공천오픈프라이머리 ( 완전국민경선등 ) 가중요하게고려되어야한다는응답이 36.6% 로나타났으며, 고려하지않아도된다는응답은 63.4% 로나타났다. < 표 Ⅴ-19> 여성의정치적대표성확대를위한선거제도 - 지역구공천오픈프라이머리 問 2016년제20대총선을앞두고여성의정치적대표성확대를위하여현재시점에서 지역구공천오픈프라이머리 는중요하게고려되어야한다고생각하십니까? ( 단위 : %) 사례수 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려해야한다 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려하지않아도된다 합계 전체 (41) 학자 연구원 (15) 정치인 (11) 여성단체 (15) 현재시점에서 지역구공천오픈프라이머리 를고려할필요가없는이유를살펴본결과, 공천권은정당고유권한으로일률적으로강제할수없어현실적으로어려우며, 여성정치인에게불리하며, 부작용에대한논의가필요하기때문인것으로의견이나타났다.

307 252 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 < 표 Ⅴ-20> 현재시점에서비고려이유 - 지역구공천오픈프라이머리 향후도입되는것이좋다고생각하는이유 분야 공천권은정당고유권한으로일률적으로강제할수없음 공천권은각정당의고유권한이며막대한비용이든다. 학자 연구원 공천의문제는정당이자율적으로결정하는것이적절하다. 학자 연구원 공천과경선의문제는정당이스스로결정하여진행할문제이지일률적으로강제할수없는측면이있다. 학자 연구원 정당내부에서제도를갖는것은가능하나법으로제정하는것은반대한다. 여성단체 지역구공천오픈프라이머리에대한검토가필요함 완전국민경선보다는점진적인접근이필요함 학자 연구원 오픈프라이머리는매우복잡하고비용이많이들며, 정당자율성을저해하는측면이있다. 또한오픈프라이머리의방식도다양하고미국의정치적환경요인과한국적상황은매우다른데, 이를한국선거제도에적용하기위해서는한국의학자 연구원정치문화, 정치의식, 기존한국의선거제도와융화될수있는지에대해신중한검토가필요하다. 국민경선제자체가선거와동일한효과를갖는것이기때문에두번의선거를치르는것이며불필요한절차이다. 학자 연구원 국민경선보다는당내경선의민주적시스템구축이필요하다. 여성단체 정당규율등과함께고민해야한다. 정치인 여야합의전제여야하는데합의한될것같으며, 대상을막론하고제도적불평등이있어서는안된다. 정치인 여성정치인에게불리함 인지도낮은신인과여성정치인에게불리하다. 여성단체 오픈프라이머리는시민들에게잘알려진인물이유리하고지역적기반이나경제적여건이되어야한다. 여성은지역적기반, 경제적여건등모든면에서여성단체불리하다. 오픈프라이머리제도는그지역에돈과조직이있는토호세력에게유리하고돈과조직이부족한여성후보들에게는오히려불리한제도이다. 여성의대표성향상등을위한전략적공천의필요성도제기되기때문에오픈프라이머리와같은상향식공천이오히려여성의대표성을약화시킬수있는가능성도존재한다. 여성단체 학자 연구원 오픈프라이머리도입을위한보완장치논의가아직성숙하지않았다. 특히정치신인과여성등인지도측면에서불리한구조가개선되지않았다. 정치인 투명한방식이라면좋겠으나한편으론기반이없는여성에게불리할가능성이높다. 정치인 정치신인과여성등정치적약자들에게분리한방식으로진행될가능성이높다. 정치인 조직, 돈, 인지도면에서약한여성에게불리하다. 정치인

308 Ⅴ. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) 253 향후도입되는것이좋다고생각하는이유 분야 지역구공천오픈프라이머리의부작용에대한고려가필요함 조직동원의우려가있고, 혼탁선거가재연될수있다는우려때문에... 정치인 인기투표가될우려가있다. 여성단체 예비후보등록을선거일 1년전에하도록해서정치신인이선거준비할시간을충분히주고, 선관위가공정하게관리하고주요정당이함께하고미국식예비선거형식으로치른다는것을전제로할경우라면오픈프라이머리는하향식공천의여성단체여러가지문제- 사천, 돈공천, 계파공천등을막을수있는대안이될수있기때문. ( 현재각정당이논의하고있는, 책임당원을 30% 50% 정도포함하고, 투표소한두개만설치해놓고하는현행경선은조직동원에매우취약한구조여서반대함 ) open primary 자체의부작용에대해찬성하는입장이나, 미국에서의 primary 에대한지나친환상은경계해야한다. 여성의정치참여를최소한으로보장할수있는다른방안이필요함 현재는완전국민경선보다지역구여성후보 30% 공천의무화를통해여성의정치참여를최소한으로보장할수있는방안이필요한시점이다. 학자 연구원 정치인 10) 여성전용선거구제에대한고려와여성대표성의견여성의정치적대표성확대를위하여현재시점에서 여성전용선거구제 ( 여성만이후보등록이가능한선거구 ) 가중요하게고려되어야한다는응답이 34.1% 로나타났으며, 고려하지않아도된다는응답은 65.9% 로나타났다. 여성전용선거구제 를중요하게고려되어야한다는의견은상대적으로높지않게나타났다. < 표 Ⅴ-21> 여성의정치적대표성확대를위한선거제도 - 여성전용선거구제 問 2016년제20대총선을앞두고여성의정치적대표성확대를위하여현재시점에서 여성전용선거구제 는중요하게고려되어야한다고생각하십니까? 사례수 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려해야한다 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려하지않아도된다 ( 단위 : %) 합계 전체 (41) 학자 연구원 (15) 정치인 (11) 여성단체 (15)

309 254 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 현재시점에서 여성전용선거구제 를고려할필요가없다는의견이다수인상황에서그이유를살펴본결과, 제도자체가위헌의소지가있으며, 현실적으로적용이어렵고, 부작용에대한고려및보완이필요하며, 사회적합의가필요하다는의견이있다. 위헌의소지가있음 < 표 Ⅴ-22> 현재시점에서비고려이유 - 여성전용선거구제 향후도입되는것이좋다고생각하는이유 위헌의소지가있다.( 헌법논란가능성 ) 남성의선택권을박탈하기때문에위헌이라고본다. 분야 학자 연구원여성단체정치인 현실적으로적용이어려움 선거구선정도어려울뿐만아니라크게도움이될것같지않다. 학자 연구원 지역구유권자들이여성만존재하는것이아닌상황속에서인위적으로설정이가능한문제가아니라고생각한다. 학자 연구원 여성전용선거구제는용어부터거부감을일으키기쉬우며, 남녀평등사회, 남녀동수제를지향하는논리와도배치되는것처럼보이기쉽다. 학자 연구원 정당간합의및유권자의동의를얻기가어렵고, 여여대결이여성정치를오히려희화할가능성도있다. 학자 연구원 정치적으로어떤정당성을갖는지매우의문이며, 사회적으로나정치적으로납득할수있는이유를찾을수없다. 학자 연구원 자연스럽게여성후보간경쟁이이루어질경우정당들에서여성후보가공천되면 여성대표성이향상될수있으나인위적으로전용선거구가탄생된다면선거구민 학자 연구원 들의반대가심할것이다. 여성전용선거구를선정하는절차가정치적협상의산물이될여지가크며객관적으로평가할수있는근거를찾기힘들다. reverse discrimination 여전히한국에서 gender에따른이러한역차별을고려한다는자체가문제가있다고판단된다. 부작용에대한고려및보완이필요함 여성끼리의경쟁은곧정당끼리의경쟁이되고, 특정정당에유리한방식으로진행될것이며, 여성은여성끼리의경쟁은원하지도않을뿐아니라남성과의경쟁에서결과의평등을낳을선거제도보완이필요하다. 여성전용선거구제를주장하기보다는여성의무할당제도입과여성인재양성방안을강화해야한다. 형평성이맞지않고, 비민주적이라사료된다. 여성만하는것이아니고성별균등하게후보등록하도록해야한다. 학자 연구원 학자 연구원 정치인 학자 연구원 여성단체

310 Ⅴ. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) 255 향후도입되는것이좋다고생각하는이유 분야 사회적합의가필요함 여성전용선거구제는아직논의가제대로진행된바도없어, 사회적합의에이를수있을지의문이든다. 정치인 유권자의선택권을지나치게제약한다고생각한다. 정치인 바람직한제도라고생각하나현실적으로공감대형성이어렵다. 정치인 사회적합의가없다. 여성단체 11) 여성할당제위반등록무효법제화에대한고려와여성대표성여성의정치적대표성확대를위하여현재시점에서 여성할당제위반등록무효법제화 ( 현행, 47조제3항비례대표후보자를추천하는때에는그후보자중 100분의 50이상을여성으로추천하되, 그후보자명부의순위의매홀수에는여성을추천하여야함 ) 가중요하게고려되어야한다는응답이 97.6% 로나타났으며, 고려하지않아도된다는응답은 2.4% 로나타났다. 여성할당제위반등록무효법제화 가중요하게고려되어야한다는응답은여성단체와정치인집단에서는전원 ( 각 100%) 이중요하게고려하여야한다는의견이고, 학자 연구원도 93.3% 로높게나타났다. < 표 Ⅴ-23> 여성의정치적대표성확대를위한선거제도 - 여성할당제위반등록무효법제화 問 2016년제20대총선을앞두고여성의정치적대표성확대를위하여현재시점에서 여성할당제위반등록무효법제화 는중요하게고려되어야한다고생각하십니까? 사례수 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려해야한다 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려하지않아도된다 ( 단위 : %) 합계 전체 (41) 학자 연구원 (15) 정치인 (11) 여성단체 (15)

311 256 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 12) 여성추천보조금예산의증액에대한고려와여성대표성여성추천보조금지급관련하여현재시점에서 여성추천보조금예산의증액 을고려해야한다고생각하는응답이 87.8% 로나타났으며, 고려하지않아도된다는응답은 12.2% 로나타났다. 여성추천보조금예산의증액 이중요하게고려되어야한다는응답은정치인응답자전원 (100.0%) 에서나타났으며, 다음으로여성단체 (86.7%), 학자 연구원 (80.0%) 의순으로나타났다. < 표 Ⅴ-24> 여성추천보조금지급관련 - 예산의증액 問 정치자금법에서는여성정치대표성제고를위하여여성추천보조금을지급하고있습니다. 현재시점에서 여성추천보조금예산의증액 을고려해야한다고생각하십니까? 사례수 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려해야한다 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려하지않아도된다 ( 단위 : %) 합계 전체 (41) 학자 연구원 (15) 정치인 (11) 여성단체 (15) 현재시점에서 여성추천보조금예산의증액 을고려할필요가없는것으로생각하는이유를물은결과, 인센티브가아닌징벌적성격의제도가필요하고, 예산증액에대한효과성검증이요구되며, 여성추천으로예산을증액해주는것은국민적지지를받기어렵다는의견이있다.

312 Ⅴ. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) 257 < 표 Ⅴ-25> 현재시점에서비고려이유 - 여성추천보조금예산의증액 내용 분야 예산증액에대해반대함 현재로도보조금은충분하고여성을더추천하였다고보조금을더주는것은국민적지지를받기어렵다. 학자 연구원 전반적국고보조확대에반대한다. 학자 연구원 예산증액은반대한다. 여성단체 여성추천보조금예산증액에대한구체적인효과성검증이필요함 사실이부분에대한효과성이검증되지않은상태이기때문에좀더구체적인효과성검증과함께논의되어야한다. 징벌적성격의제도가필요함 여성대표성확대를위해서는인센티브가아닌징벌적성격의제도가필요하다고생각한다. 학자 연구원 여성단체 13) 여성추천보조금지급방식의개정에대한의견여성추천보조금지급관련하여현재시점에서 여성추천보조금지급방식의개정 을고려해야한다고생각하는응답이 87.8% 로나타났으며, 고려하지않아도된다는응답은 12.2% 로나타났다. 여성추천보조금지급방식의개정 이중요하게고려되어야한다는응답은여성단체에서 93.3% 로가장높게나타났으며, 다음으로정치인 (90.9%), 학자 연구원 (80.0%) 의순으로나타났다. < 표 Ⅴ-26> 여성추천보조금지급관련고려사항 - 여성추천보조금지급방식의개정 問 정치자금법에서는여성정치대표성제고를위하여여성추천보조금을지급하고있습니다. 현재시점에서 여성추천보조금지급방식의개정 을고려해야한다고생각하십니까? 사례수 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려해야한다 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려하지않아도된다 ( 단위 : %) 합계 전체 (41) 학자 연구원 (15) 정치인 (11) 여성단체 (15)

313 258 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 현재시점에서 여성추천보조금지급방식의개정 을고려할필요가없다는소수의견에대하여이유를알아본결과, 현재시점에서중요한이슈가아니며, 국민적합의를도출한후에진행해야하며, 지급방식개정에대한명확한규정이필요하다고생각하는것으로나타났다. < 표 Ⅴ-27> 현재시점에서비고려이유 - 여성추천보조금지급방식의개정 내용 분야 현재시점에서중요한이슈가아님 여성후보의추천은보조금지급방식개정만으로늘어날문제가아니기때문에중요한이슈가아니다. 학자 연구원 지금당장시급한이슈가아니며효과성문제를다시고려해야한다. 학자 연구원 현상황에맞지않다. 정치인 국민적합의도출후진행해야함 국민적합의를도출해낸후에진행해야한다. 여성단체 지급방식개정에대한명확화가필요함 뭘어떻게개정할것인지불명확하다. 학자 연구원 14) 여성추천할당비율미이행시정당별정치자금지원감액여성추천보조금지급관련하여현재시점에서 여성추천할당비율미이행시정당별정치자금지원감액 을고려해야한다고생각하는응답이 90.2% 로나타났으며, 고려하지않아도된다는응답은 9.8% 로나타났다. 여성추천할당비율미이행시정당별정치자금지원감액 이중요하게고려되어야한다는응답은정치인과여성단체에서각 100.0% 로높게나타났으며, 학자 연구원은 73.3% 로상대적으로낮게나타났다.

314 Ⅴ. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) 259 < 표 Ⅴ-28> 여성추천보조금지급관련고려사항 - 여성추천할당비율미이행시지원금감액 問 정치자금법에서는여성정치대표성제고를위하여여성추천보조금을지급하고있습니다. 현재시점에서 여성추천할당비율미이행시정당별정치 자금지원감액 을고려해야한다고생각하십니까? ( 단위 : %) 사례수 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려해야한다 현재시점 (20 대총선전 ) 에서고려하지않아도된다 합계 전체 (41) 학자 연구원 (15) 정치인 (11) 여성단체 (15) 현재시점에서 여성추천할당비율미이행시정당별정치자금지원감액 을고려할필요가없는이유를살펴본결과, 현재의지원제도체계에맞지않으며, 효과성에대한사전검증이필요하다는의견이다. < 표 Ⅴ-29> 현재시점에서비고려이유 - 여성추천할당비율미이행시정당별정치자금지원감액 내용 분야 현행정제도체계에맞지않음 도입취지에는공감하지만행정제도의체계상적정하지않을우려가있다. 학자 연구원 정치자금전체를감액하는것인지, 여성추천보조금지원을감액하는것인지가모호하다. 학자 연구원 보조금과범칙금의이중납부는부당하다. 학자 연구원 효과성에대한사전검증이필요함 효과성에대한검증이필요하다. 학자 연구원

315 260 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 나. 2 차조사결과분석 1차조사에서 13개의선거관련제도문항중에서석패율제, 지역구공천오픈프라이머리, 여성전용선거구제관련문항은중요하게고려해야한다는응답률이 60% 미만이어서이를제외하고아래의 10개즉, 선거구획정, 국회의원수확대, 권역별비례대표제, 지역구대비비례대표제의원수의확대, 중선거구제, 지역구공천여성할당제 30% 이행강제규정도입, 여성할당제위반등록무효법제화, 여성추천보조금예산의증액, 여성추천보조금지급방식의개정, 여성추천할당비율미이행시정당별정치자금지원감액제도에대하여여성대표성을증가시키는데어느정도영향력을발휘할것으로생각하는지그중요도를 7점척도에표시하도록하였다. 1) 선거구획정 1차조사에서 20대총선을앞두고여성의정치적대표성확대를위하여중요하게고려되어야한다고응답된 선거구획정 이여성대표성을증가시키는데어느정도영향력을발휘할것으로생각하는지를살펴본결과, 7점만점에평균 4.32점으로나타났다. 선거구획정 이여성대표성을증가시키는데영향력을발휘한다는응답은정치인 (5.00점) 과여성단체 (4.64점) 에서다소높게나타났으며, 학자 연구원은 3.00점으로 보통미만 수준의상대적으로낮게나타났다.

316 Ⅴ. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) 261 < 표 Ⅴ-30> 선거구획정의영향력중요도인식 問 선거구획정 이여성대표성을증가시키는데어느정도영향력을발휘할것으로생각하는지그중요도를 1점 7점중선택하여표시하여주십시오. 사례수 1 전혀중요하지않다 2 중요하지않다 3 중요하지않은편이다 4 보통이다 5 약간중요하다 6 중요하다 7 매우중요하다 합계 ( 단위 : %) [ 평균 ] (7 점척도 ) 전체 (34) 학자 연구원 (9) 정치인 (11) 여성단체 (14) ) 국회의원수확대 국회의원수확대 가여성대표성을증가시키는데어느정도영향력을발휘할것으로생각하는지를살펴본결과, 7점만점에평균 5.44점으로나타났다. 국회의원수확대 가여성대표성을증가시키는데영향력을발휘한다는응답은정치인 (5.82점 ), 여성단체 (5.71점), 학자 연구원 (4.56점 ) 의순으로나타났다. < 표 Ⅴ-31> 국회의원수확대의영향력중요도인식 問 국회의원수확대 가여성대표성을증가시키는데어느정도영향력을발휘할것으로생각하는지그중요도를 1점 7점중선택하여표시하여주십시오. 사례수 1 전혀중요하지않다 2 중요하지않다 3 중요하지않은편이다 4 보통이다 5 약간중요하다 6 중요하다 7 매우중요하다 합계 ( 단위 : %) [ 평균 ] (7 점척도 ) 전체 (34) 학자 연구원 (9) 정치인 (11) 여성단체 (14)

317 262 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 3) 권역별비례대표제 권역별비례대표제 가여성대표성을증가시키는데어느정도영향력을발휘할것으로생각하는지를살펴본결과, 7점만점에평균 4.91점으로나타났다. 권역별비례대표제 가여성대표성을증가시키는데영향력을발휘한다는응답은정치인 (5.45점), 학자 연구원 (5.00점), 여성단체 (4.43점) 의순으로나타났다. < 표 Ⅴ-32> 권역별비례대표제의영향력중요도인식 問 권역별비례대표제 가여성대표성을증가시키는데어느정도영향력을발휘할것으로생각하는지그중요도를 1점 7점중선택하여표시하여주십시오. ( 단위 : %) 사례수 1 전혀중요하지않다 2 중요하지않다 3 중요하지않은편이다 4 보통이다 5 약간중요하다 6 중요하다 7 매우중요하다 합계 [ 평균 ] (7 점척도 ) 전체 (34) 학자 연구원 (9) 정치인 (11) 여성단체 (14) ) 지역구대비비례대표제의원수의확대 지역구대비비례대표제의원수확대 가여성대표성을증가시키는데어느정도영향력을발휘할것으로생각하는지를살펴본결과, 7점만점에평균 5.94점으로나타났다. 지역구대비비례대표제의원수확대 가여성대표성을증가시키는데영향력을발휘한다는응답은여성단체 (6.21점), 학자 연구원 (5.89점), 정치인 (5.64점) 의순으로높게나타났다.

318 Ⅴ. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) 263 < 표 Ⅴ-33> 지역구대비비례대표제의원수확대의영향력중요도인식 問 지역구대비비례대표제의원수의확대 가여성대표성을증가시키는데어느정도영향력을발휘할것으로생각하는지그중요도를 1점 7점중선택하여표시하여주십시오. 사례수 1 전혀중요하지않다 2 중요하지않다 3 중요하지않은편이다 4 보통이다 5 약간중요하다 6 중요하다 7 매우중요하다 합계 ( 단위 : %) [ 평균 ] (7 점척도 ) 전체 (34) 학자 연구원 (9) 정치인 (11) 여성단체 (14) ) 중선거구제 중선거구제 가여성대표성을증가시키는데어느정도영향력을발휘할것으로생각하는지를살펴본결과, 7점만점에평균 4.68점으로나타났다. 중선거구제 가여성대표성을증가시키는데영향력을발휘한다는응답은정치인 (5.00점), 학자 연구원 (4.78점), 여성단체 (4.36점) 의순으로높게나타났다. < 표 Ⅴ-34> 중선거구제의영향력중요도인식 問 중선거구제 가여성대표성을증가시키는데어느정도영향력을발휘할것으로생각하는지그중요도를 1점 7점중선택하여표시하여주십시오. 사례수 1 전혀중요하지않다 2 중요하지않다 3 중요하지않은편이다 4 보통이다 5 약간중요하다 6 중요하다 7 매우중요하다 합계 ( 단위 : %) [ 평균 ] (7 점척도 ) 전체 (34) 학자 연구원 (9) 정치인 (11) 여성단체 (14)

319 264 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 6) 지역구공천여성할당제 30% 이행강제규정도입 지역구공천여성할당제 30% 이행강제규정도입 이여성대표성을증가시키는데어느정도영향력을발휘할것으로생각하는지를살펴본결과, 7 점만점에평균 6.29점으로나타났다. 지역구공천여성할당제 30% 이행강제규정도입 이여성대표성을증가시키는데영향력을발휘한다는응답은여성단체 (6.57점), 학자 연구원 (6.22점), 정치인 (6.00점) 의세집단모두에서평균값 6점을넘는높은값이나타나지역구공천여성할당제 30% 이행강제규정도입은여성대표성증가에영향력이클것으로기대하였다. < 표 Ⅴ-35> 지역구공천여성할당제강제규정의영향력중요도인식 問 지역구공천여성할당제 30% 이행강제규정도입 이여성대표성을증가시키는데어느정도영향력을발휘할것으로생각하는지그중요도를 1점 7점중선택하여표시하여주십시오. ( 단위 : %) 사례수 1 전혀중요하지않다 2 중요하지않다 3 중요하지않은편이다 4 보통이다 5 약간중요하다 6 중요하다 7 매우중요하다 합계 [ 평균 ] (7 점척도 ) 전체 (34) 학자 연구원 (9) 정치인 (11) 여성단체 (14) ) 여성할당제위반등록무효법제화 여성할당제위반등록무효법제화 가여성대표성을증가시키는데어느정도영향력을발휘할것으로생각하는지를살펴본결과, 7점만점에평균 5.97점으로나타났다. 여성할당제위반등록무효법제화 가여성대표성을증가시키는데영향력을발휘한다는응답은여성단체 (6.29점) 에서높게나타

320 Ⅴ. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) 265 났으며, 다음으로학자 연구원 (5.78 점 ), 정치인 (5.73 점 ) 의순으로나타났다. < 표 Ⅴ-36> 여성할당제위반등록무효법제화의영향력중요도인식 問 여성할당제위반등록무효법제화 가여성대표성을증가시키는데어느정도영향력을발휘할것으로생각하는지그중요도를 1점 7점중선택하여표시하여주십시오. ( 단위 : %) 사례수 1 전혀중요하지않다 2 중요하지않다 3 중요하지않은편이다 4 보통이다 5 약간중요하다 6 중요하다 7 매우중요하다 합계 [ 평균 ] (7 점척도 ) 전체 (34) 학자 연구원 (9) 정치인 (11) 여성단체 (14) ) 여성추천보조금예산의증액 1차조사에서정치자금법의여성추천보조금제가 20대총선을앞둔시점에서중요하게다루어져야한다는의견에대한지지는 86.8% 를넘었다. 이번에는 여성추천보조금예산의증액 이여성대표성을증가시키는데어느정도영향력을발휘할것으로생각하는지를살펴본결과, 7점만점에평균 5.21점으로나타났다. 여성추천보조금예산의증액 이여성대표성을증가시키는데영향력을발휘한다는응답은정치인 (5.55점), 여성단체 (5.07점), 학자 연구원 (5.00점) 의순으로나타났다.

321 266 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 < 표 Ⅴ-37> 여성추천보조금제예산의증액의영향력중요도인식 問 여성추천보조금예산의증액 이여성대표성을증가시키는데어느정도영향력을발휘할것으로생각하시는지그중요도를 1점 7점중선택하여표시하여주십시오. 사례수 1 전혀중요하지않다 2 중요하지않다 3 중요하지않은편이다 4 보통이다 5 약간중요하다 6 중요하다 7 매우중요하다 합계 ( 단위 : %) [ 평균 ] (7 점척도 ) 전체 (34) 학자 연구원 (9) 정치인 (11) 여성단체 (14) ) 여성추천보조금지급방식의개정 여성추천보조금지급방식의개정 이여성대표성을증가시키는데어느정도영향력을발휘할것으로생각하는지를살펴본결과, 7점만점에평균 5.35점으로나타났다. < 표 Ⅴ-38> 여성추천보조금지급방식의개정의영향력중요도인식 問 여성추천보조금지급방식의개정 이여성대표성을증가시키는데어느정도영향력을발휘할것으로생각하시는지그중요도를 1점 7 점중선택하여표시하여주십시오. 사례수 1 전혀중요하지않다 2 중요하지않다 3 중요하지않은편이다 4 보통이다 5 약간중요하다 6 중요하다 7 매우중요하다 합계 ( 단위 : %) [ 평균 ] (7 점척도 ) 전체 (34) 학자 연구원 (9) 정치인 (11) 여성단체 (14)

322 Ⅴ. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) ) 여성추천할당비율미이행시정당별정치자금지원감액 여성추천할당비율미이행시정당별정치자금지원감액 이여성대표성을증가시키는데어느정도영향력을발휘할것으로생각하는지를살펴본결과, 7점만점에평균 5.59점으로나타났다. 6점미만으로중요도가매우높다고인식하지는않는것으로볼수있다. < 표 Ⅴ-39> 여성추천할당비율미이행시지원금감액의영향력중요도인식 問 여성추천할당비율미이행시정당별정치자금지원감액 이여성대표성을증가시키는데어느정도영향력을발휘할것으로생각하시는지그중요도를 1점 7점중선택하여표시하여주십시오. 사례수 1 전혀중요하지않다 2 중요하지않다 3 중요하지않은편이다 4 보통이다 5 약간중요하다 6 중요하다 7 매우중요하다 합계 ( 단위 : %) [ 평균 ] (7 점척도 ) 전체 (34) 학자 연구원 (9) 정치인 (11) 여성단체 (14) 다. 3차조사결과분석 1) 여성공천의무제지역구신설도입 국회의원여성대표성 30% 를달성할때까지선거구재획정에의해서신설되는지역구는여성으로공천하도록한다 는것에대하여 매우지지한다 34.4%, 지지한다 18.8%, 지지하는편이다 3.1% 로응답하여, 전체응답자중 56.3% ( 평균 5.16점 ) 가선거구재획정에의해신설지역구에여성공천의무제를긍정적으로평가하는것으로나타났다. 여성단체 (5.71점) 와

323 268 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 정치인 (5.67점) 은 신설지역구의여성공천의무제 에대하여학자 연구원 (3.78점) 보다긍정적으로평가하는것으로나타났다. < 표 Ⅴ-40> 선거구재획정신설지역구여성공천제에대한지지의견 問 귀하는 국회의원여성대표성 30% 를달성할때까지선거구재획정에의해서신설되는지역구는여성으로공천하도록한다 에어느정도지지도를표시하시겠습니까? ( 단위 : %) 사례수 1 전혀지지하지않는다 2 지지하지않는다 3 지지하지않는편이다 4 보통이다 5 지지하는편이다 6 지지한다 7 매우지지한다 합계 [ 평균 ] (7 점척도 ) 전체 (32) 학자 연구원 (9) 정치인 (9) 여성단체 (14) ) 국회의원수확대에대한의견국회의원수확대에대해조사한결과, 국회의원정수가 선거구재획정에의해서신설되는지역구수만큼증원 되어야한다는응답이 28.1% 로높게나타났으며, 다음으로 국회의원정수 360명 (25.0%), 국회의원정수 330명 (21.9%) 등의순으로나타났다.

324 Ⅴ. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) 269 < 표 Ⅴ-41> 국회의원수확대에대한의견 問 국회의원정수확대는어느정도가적정하다고생각하십니까? 한가지를선택하여주십시오. 사례수 1 선거구재획정에의해서신설되는지역구수만큼증원 2 국회의원정수 330 명 3 국회의원정수 360 명 4 기타 ( 의원 1 명당인구수지역과비례비율법제화 ) 5 국회의원정수확대에반대 ( 단위 : %) 전체 (32) 학자 연구원 (9) 정치인 (9) 여성단체 (14) 합계 3) 권역별비례대표제도입시적정권역수권역별비례대표제도입시적정권역수에대해의견조사한결과, 6개권역 이라는응답이 65.6% 로가장높게나타났으며, 다음으로 5개권역 (18.8%), 4개권역 (9.4%) 등의순으로나타났다. < 표 Ⅴ-42> 권역별비례대표제도입시적정권역수에대한의견 問 권역별비례대표제를도입한다면적정한권역의수는몇개가적당하다고생각하십니까? 한가지를선택하여주십시오. 사례수 4 개권역 5 개권역 6 개권역 비례대표제도입권역최대화 ( 단위 : %) 권역별비례대표제합계도입반대 전체 (32) 학자 연구원 (9) 정치인 (9) 여성단체 (14)

325 270 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 4) 국회의원의석수관련법조문화개정에대한의견현재의법조문을개정하여 국회의원지역구의석수와비례대표의석수를구분하여법조문에정해놓음 에대해 매우지지한다 21.9%, 지지한다 31.3%, 지지하는편이다 12.5% 로응답하여, 전체응답자중 65.7% ( 평균 5.25점 ) 가국회의원의석수관련법조문개정에대해긍정적으로평가하는것으로나타났다. 여성단체 (5.64점) 와학자 연구원 (5.44점) 은지역구와비례대표의석수를법조문에정해놓음에대하여정치인 (4.44점 ) 보다지지도가높게나타났다. < 표 Ⅴ-43> 국회의원의석수법조문화개정에대한의견 問 현재의법조문을개정하여 국회의원지역구의석수와비례대표의석수를구분하여법조문에넣음 에어느정도지지도를표시하시겠습니까? ( 단위 : %) 사례수 1 전혀지지하지않는다 2 지지하지않는다 3 지지하지않는편이다 4 보통이다 5 지지하는편이다 6 지지한다 7 매우지지한다 합계 [ 평균 ] (7 점척도 ) 전체 (32) 학자 연구원 (9) 정치인 (9) 여성단체 (14) ) 비례대표의석비율에대한의견향후비례대표의석비율에대해조사한결과, 전체의원정수의 2분의 1 이라는응답이 34.4% 로높게나타났으며, 다음으로 전체의원정수의 3분의 1 과 전체의원정수의 4분의 1 ( 각 28.1%) 등의순으로나타났다. 학자 연구원과정치인은 전체의원정수의 4분의 1, 여성단체는 전체의원정수의 2분의 1 이라는응답이높게나타났다. 여성단체는비례대표의석수가전체대비더많은수를차지하기를희망하였다.

326 Ⅴ. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) 271 < 표 Ⅴ-44> 전체의석수대비비례대표의석비율에대한의견 問 향후비례대표의석비율에대한의견은어떠하신지한가지를선택하여주십시오. 사례수 전체의원정수의 2 분의 1 전체의원정수의 3 분의 1 전체의원정수의 4 분의 1 전체의원정수의 5 분의 1 ( 단위 : %) 합의가능한수준에서합계비례대표증가 전체 (32) 학자 연구원 (9) 정치인 (9) 여성단체 (14) ) 중선거구제도입시적정선출의원수중선거구제도입시 1개선거구에서선출할적정의원수에대해조사한결과, 2인선출 (50.0%) 과 3인선출 (40.6%) 이라는응답이높게나타났으며, 4인선출 은 9.4% 에불과한것으로나타났다. < 표 Ⅴ-45> 중선거구제도입시적정선출의원수 問 중선거구제도입시 1개선거구에서선출할의원수로적정하다고보는지선택하여주십시오. ( 단위 : %) 사례수 2인선출 3인선출 4인선출 합계 전체 (32) 학자 연구원 (9) 정치인 (9) 여성단체 (14)

327 272 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 7) 정당의선거보조금삭감비율에대한의견가 ) 여성후보 10% 미만인정당에대하여지역구공천여성할당제 30% 이행강제를위하여 여성후보 10% 미만인정당의선거보조금삭감비율 에대한의견을조사한결과 30% 를삭감하자 는의견이가장높게나타났다. 50% 를삭감하자 는의견도 21.9%, 40% 를삭감하자 는의견 12.5% 이다. 선거보조금삭감비율은학자 연구원이평균 45.6% 로가장높게나타났으며, 다음으로여성단체 ( 평균 39.6%), 정치인 ( 평균 34.4%) 의순으로나타났다. 問 여성후보 10% 미만인정당의경우, 선거보조금삭감비율에대해써주십시오. 31.3% 21.9% 12.5% 12.5% 9.4% 3.1% 3.1% 3.1% 3.1% 0% 삭감 5% 삭감 10% 삭감 30% 삭감 40% 삭감 50% 삭감 70% 삭감 80% 삭감 100% 삭감 [ 그림 Ⅴ-2] 여성후보 10% 미만인정당에대한선거보조금삭감비율의견

328 Ⅴ. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) 273 < 표 Ⅴ-46> 여성후보 10% 미만인정당에대한선거보조금삭감비율의견 ( 단위 : %) 사례수 0% 삭감 5% 삭감 10% 삭감 배분기준액에서 30% 삭감 40% 삭감 50% 삭감 70% 삭감 80% 삭감 100% 삭감 합계 [ 평균 ] (%) 전체 (32) 학자 연구원 (9) 정치인 (9) 여성단체 (14) 나 ) 여성후보 10% 이상 20% 미만인정당에대하여지역구공천여성할당제 30% 이행강제를위한여성후보 10% 이상 20% 미만인정당의선거보조금삭감비율을조사한결과, 20% 삭감하자 는의견이 34.4% 나타났으며, 30% 삭감하자 는의견도 25.0% 나타났다. 40% 이상삭감하자 는의견도다수있었다. 선거보조금삭감비율은여성단체가평균 29.3% 로상대적으로높게나타났으며, 다음으로학자 연구원 ( 평균 28.9%), 정치인 ( 평균 25.6%) 의순으로나타남 問 여성후보 10% 이상 20% 미만인정당의경우, 선거보조금삭감비율에대해써주십시오. 34.4% 25.0% 12.5% 6.3% 6.3% 6.3% 3.1% 3.1% 3.1% 0% 삭감 10% 삭감 20% 삭감 30% 삭감 40% 삭감 50% 삭감 60% 삭감 80% 삭감 100% 삭감 [ 그림 Ⅴ-3] 여성후보 10% 이상 20% 미만인정당에대한선거보조금삭감비율의견

329 274 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 < 표 Ⅴ-47> 여성후보 10% 이상 20% 미만인정당에대한선거보조금삭감비율의견 ( 단위 : %) 사례수 0% 삭감 10% 삭감 20% 삭감 배분기준액에서 30% 삭감 40% 삭감 50% 삭감 60% 삭감 80% 삭감 100% 삭감 합계 [ 평균 ] (%) 전체 (32) 학자 연구원 (9) 정치인 (9) 여성단체 (14) 다 ) 여성후보 20% 이상 30% 미만인정당에대하여지역구공천여성할당제 30% 이행강제를위한여성후보 20% 이상 30% 미만인정당의선거보조금삭감비율을조사한결과, 10% 를삭감하자는의견이가장높게나타났다. 선거보조금삭감비율은여성단체가평균 21.8% 로높게나타났으며, 다음으로정치인 ( 평균 18.3%), 학자 연구원 ( 평균 16.1%) 의순으로나타났다. 問 여성후보 20% 이상 30% 미만인정당의경우, 선거보조금삭감비율에대해써주십시오. 43.8% 12.5% 9.4% 12.5% 9.4% 6.3% 3.1% 3.1% 0% 삭감 10% 삭감 15% 삭감 20% 삭감 30% 삭감 50% 삭감 60% 삭감 100% 삭감 [ 그림 Ⅴ-4] 여성후보 20% 이상 30% 미만인정당에대한선거보조금삭감비율의견

330 Ⅴ. 여성의정치적대표성관련선거법 제도에관한전문가조사및분석 ( 델파이조사 ) 275 < 표 Ⅴ-48> 여성후보 20% 이상 30% 미만인정당에대한선거보조금삭감비율의견 ( 단위 : %) 사례수 0% 삭감 10% 삭감 15% 삭감 배분기준액에서 20% 삭감 30% 삭감 50% 삭감 60% 삭감 100% 삭감 합계 [ 평균 ] (%) 전체 (32) 학자 연구원 (9) 정치인 (9) 여성단체 (14) ) 여성공천할당제강제조치이후여성추천보조금제에대한존폐의견지역구여성공천할당제의무화및강제이행조치도입시여성추천보조금제를유지할것인가, 폐지할것인가에대한의견에서 유지 해야한다는의견이 75.0% 로나타났다. 여성추천보조금제를유지해야한다는응답률은정치인 (100.0%), 여성단체 (71.4%), 학자 연구원 (55.6%) 순으로높게나타났다. < 표 Ⅴ-49> 지역구여성공천할당제의무화이후여성추천보조금제의존폐의견 問 지역구여성공천할당제의무화및강제이행조치도입시여성추천보조금제의 유지 또는 폐지 에대하여한가지를선택하여주십시오. ( 단위 : %) 사례수 여성추천보조금제도유지 여성추천보조금제도폐지 합계 전체 (32) 학자 연구원 (9) 정치인 (9) 여성단체 (14)

331 276 여성의정치적대표성관련선거법 제도의효과성연구 라. 조사결과요약 학자 연구원, 정치인, 여성단체전문가집단을대상으로 3차에걸쳐설문조사를한결과, 국회의원남녀동수참여제에찬성한다는의견은 80.5% 로높은비율로나타났지만, 남녀동수실현이언제쯤가능할것으로보는지에대하여는평균값 19.9년으로 20년이소요될것으로보았다. 2016년치러질 20대총선에앞서여성대표성제고를위해고려하여야할다양한선거관련제도중 20대총선전고려해야할필요성이높게나타난선거관련제도는 여성할당제위반등록무효화 (97.6%), 선거구획정 (90.2%), 지역구공천여성할당제강제규정도입 (87.8%), 지역구대비비례대표제의원수확대 (75.6%) 로나타났다. 여성추천보조금제에대하여는여성추천할당비율미이행시정당별정치자금지원감액 (90.2%), 예산증액 (87.8%), 여성추천보조금지급방식의개선 (87.8%) 에대한지지도가높게나타났다. 동일대상에게 2차설문조사를통하여선거관련제도와여성대표성에미치는영향의정도에대한 7점척도의중요도를표시한결과에서는 지역구공천여성할당제강제규정 6.29, 여성할당제위반등록무효법제화 5.97, 지역구대비비례대표제의원수확대 5.94로높은정도의영향이있을것으로의견이나타났다. 지역구여성공천 30% 할당이행강제를위하여선거보조금삭감제를도입할경우삭감비율에대하여는여성후보 10% 미만인정당에대하여는선거보조금배분기준액에서 50% 를삭감하자는의견이 21.9%, 30% 를삭감하자는의견이 31.3%, 40% 를삭감하자는의견이 12.5% 등의의견이나타났다. 그리고여성후보 10% 이상 20% 미만인정당에대하여는 20% 를삭감하자는의견이가장많아서 34.4%, 30% 삭감하자는응답률 25.0% 로나타났다. 여성후보 20% 이상 30% 미만인정당에대하여는 10% 삭감하자는의견이가장높아서 43.8% 로나타났다.

332 Ⅵ. 여성의정치적대표성확대를위한선거법 제도개선방안 1. 선거법 제도개선방향 비례대표제강화방안 지역구여성할당제강화및실천방안 여성정치발전기금및공직후보여성추천보조금제도 국회의원정수확대 정치관계법개정안 312

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334 Ⅵ. 여성의정치적대표성확대를위한선거법 제도개선방안 선거법 제도개선방향가. 세계적동향 : 30% 넘어남녀동수로 1995년북경에서열린제4차유엔세계여성대회에는전세계 189개국의 5 만여명의여성이참여하였고, 각국의대표단은여성의세력화를목적으로하는북경행동강령에만장일치로합의하였다. 북경여성대회의행동강령은적극적조치, 대중토론, 여성지도자훈련등의다양한전략을통하여의사결정과정에대한여성의참여비율을 30% 로구체적인목표로정하였다. 출처 : IPU(2015) Women in Parliament: 20 years in review, p.2 [ 그림 Ⅵ-1] 의회내여성의원비율세계지역별평균변화추이 ( ) 그결과지난 20여년동안 30% 의목표를향해전세계적으로상당한진보가이루어졌다. 여성국회의원의평균비율은 1995년 11.3% 에서 2015년 22.1% 로증가해거의두배가되었으며, 국회의원중 30% 이상의여성의원비율을보유한국가수는 1995년 5개국에서 2015년 42개국으로증가했고, 40% 이상의수치를기록한국가는 1개국에서 13개국으로증가하였다. 더구나 4개국은여성이 50% 를넘었다. 또한일본의경우, 의원연맹은 2015 년 6월 15일 여성정치참획촉진법안 의중간보고를발표하면서남녀동수제실현을목표로하고있다는것을명확하게제시하고있다. 프랑스에서동수법이통과될수있었던것은 1980년대사회당이집권하면서사회당의지속