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1 기초의회공천제폐지와여성의대표성제고 기초지방의회선거여성대표성확대를위한대안비교 김은주 한국여성정치연구소장 기초의회선거공천변화가여성대표성에미치는영향김원홍 한국여성정책연구원연구위원 프랑스여성정치할당제가한국에주는시사점김민정 서울시립대학교국제관계학과교수

2 Ⅰ. 문제제기 기초선거정당공천폐지논란은어제오늘의일이 아니다. 이미기초선거정당공천및중선거구제 기초지방의회선거여성대표성확대를위한대안비교 김은주한국여성정치연구소장 도입, 기초의회비례대표도입, 지방의원유급제실시등을주요내용으로하는 2005년공직선거법이개정되면서부터제기되었던문제이다. 2010년지방선거전에도기초선거정당공천폐지논란이있었고이번 2014년지방선거를앞두고는논란을넘어폐지의위기를맞았다. 제18대대통령선거과정에서주요정당후보들이이미기초선거정당공천폐지를공약으로발표하였다. 2013년 4월 24일에있었던재 보궐선거에서새누리당은정당공천을하지않았고, 19대국회에는기초선거정당공천폐지를골자로하는공직선거법개정안들이 7개나올라와있고, 주요정당에서도지방선거제도개선을위한위원회를구성하였다. 새누리당의정치쇄신특별위원회는기초단체장및지역구기초의원의정당공천폐지와비례대표유지라는방향을제시하였고, 민주당은전당원투표를통해기초선거정당공천폐지를당론으로확정하였다. 현재의추세대로라면 2014년지방선거부터기초선거정당공천은폐지될가능성이매우높아졌다. 정당공천의폐지는정당개입을전제로하는비례대표와여성할당제의폐지로이어질수밖에없는상황에서여성들의기초의회진출은크게후퇴할것으로보인다. 정당공천의폐지와비례대표의폐지는지역구및비례대표여성할당제가작동할수있는공간의상실을의미하기때문이다. 비록기초선거정당공천폐지가대통령의선거공약과민주당의당론으로확정되어불가피한상황으로몰리고있지만기초선거정당공천폐지는잘못된 4 젠더리뷰

3 기초지방의회선거여성대표성확대를위한대안비교 대안임을지적하지않을수없다. 그것은비단여성및정치적소수자의정치참여를위축시키기때문만이아니라정당정치의위축과책임정치의실종, 후보자난립에의한대표성의위기등정당공천의폐지로야기될폐해들은대의민주주의와지방자치의발전을가로막게될것이다. 무엇보다도 2003년헌법재판소는정당공천폐지가위헌임을판시하였다. 기초선거정당공천폐지는지방정치의중앙정치예속이나공천의비민주성과같은지방정치의폐해를개선하기위한올바른해법이아니다. 문제는정당공천제도자체가아니라정당공천의비민주적운영에서비롯된것으로총체적인정당개혁이필요한것이다. 정당개혁문제를기초선거정당공천폐지문제로축소하려는기성정당들의얄팍한문제의식을비판해야한다. 정당개혁없는정당공천폐지는한국민주주의의발전을가로막은재앙이될것이다. 본글에서는지금까지기초선거정당공천폐지와관련하여여성대표성확대방안으로제기된대안들을비교검토하여, 여성의정치적대표성제고를위한실현가능한방안과더불어정당개혁방향도제시하고자한다. Ⅱ. 여성대표성확대대안현황기초선거정당공천폐지는 2006년지방선거때부터지속적으로제기되어왔던주장으로이를대비한다양한방안들이제시되었고대표적으로지역구여성 30% 공천의무화, 비례대표확대및여성 100% 공천, 여성명부제, 여성전용선거구제, 남녀동반선출제등이있다. 1. 지역구여성 30% 공천의무화현행공직선거법상, 국회의원선거에서는비례대표 50% 및홀수번호부여와지역구 30% 여성할당모두를노력사항으로규정하고있다. 그러나지방선거에서는비례대표 50% 및홀수번호부여는의무사항으로되어있고지역구 30% 여성할당은노력사항으로규정되어있다 년지방선거시지역구 30% 여성할당의실효성을높이기위해공직선거법 47조 5항을신설하여국회의원선거구당기초의회선거든광역의회선거든여성후보를 1인이상으로추천하도록의무화하였다. 선출직에서의여성의대표성제고를위해서는국회의원선거에서비례대표 50% 와홀수번호부여를의무화하고국회의원선거및지방의회의원선거에서지역구 30% 여성할당을의무화해야한다는주장이다. 그러나기초선거정당공천폐지시정당에의한지역구 30% 여성할당은불가능하기때문에지역구선거 30% 여성공천할당의무화는광역의회선거에만해당된다. 그러나이주장은공직선거법 47조 5항과관련하여면밀한검토가필요하다. 기초지방선거정당공천폐지가현실화되었을경우 47조 5항은지역구 30% 여성할당이의무화되지않은상황에서광역의회에서의여성의대표성을확대할수있는유력한도구가될것이다. 광역의회선거에서지역구 30% 여성공천의무화안과 47조 5항을비교해보면공천받는여성후보의수에있어서는큰차이가없다. 2. 비례대표확대및여성할당강화비례대표제는다수대표제나소수대표제가다수나소수에게부당하게유리한결과를가져오는것을시정하기위해고안된제도로각정당의지지도에비례하여국회의원및지방의회의원의의석을배분하는선거 2013 가을호 5

4 제도이다. 비례대표제는대표의공정성 (justice) 과소수집단 (minority) 의대표성제고를기본이념으로하는제도로서부문대표성, 직능대표성, 정책전문성, 사회적소수자의대표성을보다정확하게반영할수있다. 새누리당의신의진의원이발의한공직선거법개정안에의하면기초자치단체장선거와기초의회지역구의원선거에서정당의후보추천제는폐지하고, 기초의회비례대표의원은그대로유지시키는안이다. 주요내용을보면, 기초의회비례대표를유지하면서비례대표기초의회의원정수를 10% 에서 30% 로확대하고비례대표전원을여성으로추천한다는것이다. 또한최근새누리당의정치쇄신특별위원회에서도기초의회비례대표는존속시켜정당공천을허용하고비례대표의원정수를 30% 로확대하고 50% 여성할당을유지한다는안을제안하였다. 근본적으로비례대표정원수를확대한다는것은바람직한의견이나신의진의원안과새누리당안은다음과같은한계를안고있다. 첫번째는비례대표유지와정당의비례대표후보공천은기초선거정당공천폐지를주장했던취지를뒤엎는역설적상황을창출한다는것이다. 기초선거정당공천폐지근거로거론되고있는지방의중앙정치에의예속이나공천비리등이지역구선거에대한정당배제라는반쪽만으로해소될수있는것인지그리고비례대표의원정수의확대만큼정당의영향력또한증가할텐데과연이런모순적상황에대해어떻게대처할것인가하는문제이다. 둘째는비례대표의석전원을여성으로추천하는문제이다. 비례대표 100% 여성추천은여성들끼리경쟁하는구도를형성하는것으로장 단기적관점과비례대표의취지와관련해서면밀한검토가따라야 할것이다. 단기적으로기초의회여성의원의수는일정정도확보하겠지만중장기적관점에서보면 여성의원 = 비례대표의원 으로이미지화하는역효과를확산시킬우려가매우크다. 또한지역구출마여성후보들에게부정적인영향을미쳐당선가능성을떨어뜨릴수있다. 비례대표의석을 100% 여성들이독식하면서지역구선거에서까지당선을기대하느냐는인식이확산될가능성이적지않기때문이다. 결국단기적이해에집중하여, 여성정치지도자의성장가능성을억제하는결과를초래하게된다. 뿐만아니라비례대표제의취지가사회각부문의대표성을제고하는데그본질적인취지가있는것이므로위헌의소지또한적지않다. 3. 여성명부제여성명부제도는황주홍의원이발의한안으로서기초의원정수의 30% 를여성명부로선출한다는것이다. 무소속출마자가후보자등록을위하여유권자의추천을받듯이여성명부등록을희망하는여성후보자들은일정수이상의유권자추천을받아선거관리위원회에등록하면선거관리위원회가이들을모아여성명부를개방형으로작성하고이에대해유권자들이직접여성명부속의선호하는후보자를선택하도록하자는것이다. 유권자는 1인 2표를행사하는것으로 1표는지역구후보에게다른한표는여성명부에오른후보자에게투표하게된다. 그러나전원여성으로만이루어지는여성명부제는여성들끼리의경쟁구조를형성하는것으로여성을정치적소수자로전락시킬가능성이매우크다. 여성명부제는무소속여성후보들만의선거로확실한 여성리그 의창설이다. 그것도 30% 의대표성만을갖는 마이너리그 의창설을의미한다. 여성명부제의 6 젠더리뷰

5 기초지방의회선거여성대표성확대를위한대안비교 존재는지역구선거에출마하는여성후보자들의당선가능성을위축시켜, 여성들이경쟁력있는정치지도자로성장할수있는토대를무너뜨릴수있다. 이러한여성명부제는위헌적요소또한크다. 특정사회적계층만을위한제도는평등권과기회균등의원칙, 평등선거의원칙에위배되기때문이다. 정당명부식비례대표는신진세력이나사회적약자, 여성등이안고있는조직이나자금등에서의열세를정당이보완을해주기때문에사회의다양한집단의대표성만이아니라여성내의다양한집단의대표성을보장할수있다. 그러나여성명부제는유권자의선호를받기위해서는지역구후보들과똑같은선거운동을해야하는상황이발생하므로생물학적여성의 30% 라는수적보장은받을수있겠지만, 정치적자원이부족한여성내소수집단의대표성은한층더위축될수밖에없다. 여성끼리경쟁하는구도는 100% 비례대표여성의원이든 100% 무소속여성명부제든여성을정치적소수자로전락시킬수밖에없다. 동일한게임의룰에근거한동등한참여를보장하는방식이아니고서는유권자의눈에여성이기주의로밖에보이지않을것이다. 또한유권자들의여성정치인에대한부정적인인식들, 즉여성정치인은온실속에서만자랄수있는화초와같은존재라거나, 당당한경쟁의대상이아니라배려의대상일뿐이라는인식만확산시킬뿐이다. 4. 여성 ( 전용 ) 선거구제여성 ( 전용 ) 선거구제도는특정선거구를여성만출마하는여성전용선거구로정하고여성끼리경합하여다수득표를얻는여성들을당선시키는제도이다. 여성전용선거구제도는여성의지방정치참여가 2% 대로매우저조하던시기에그도입에대한논의가있었고, 2004년국회의원선거를앞두고는여성전용광역선거구에대한여야간의합의까지이루었으나위헌시비및실효성문제와여성계의반대로무산된제도이다. 기초의회선거와관련한여성선거구제는 2006년 17대국회에서김혁규의원의대표발의로제안된제도이다. 기초의원선거의비례대표제를폐지하는대신에여성선거구를도입하고여성선거구의원의정수는시 군 구의원정수의 10% 로한다는내용이었다. 그러나여성전용선거구제도는헌법이보장한보통선거및평등선거의원칙에위배된다. 헌법은일정연령이되면누구든선거권과피선거권을갖도록되어있는데여성전용선거구제는여성만피선거권을갖도록하는것으로남성의피선거권을합리적인이유없이성별에의해서제한하는것이므로보통선거원칙을침해한다. 또한여성전용선거구제는평등선거의원칙에도위배된다. 국회의원선거에서선거참여자는모든선거절차에서균등한기회를보장받아야하는데, 지역구여성후보자와여성전용선거구의후보자사이에선거절차에서균등한기회를보장받는다고보기어렵기때문이다. 여성전용선거구제로인해서현실적으로지역구에입후보한여성후보자의당선가능성이오히려줄어드는현상이나타날개연성이커질수있다. 여성은어차피여성전용선거구에서따로선출되는것이라는인식이유권자사이에서확산되는경우여성전용선거구가아닌일반지역구에입후보하는여성후보자는불이익을당할우려가크다. 또한특정지역을여성전용선거구로지정할경우이것이고착화되면그지역에거주하는남성에게는헌법이보장한참정권을제한하는결과가고착되고여성전용선거구를윤번제로 2013 가을호 7

6 지정한다면유능한여성의원들이단임으로그치는문제점등이발생한다. 1) 여성전용선거구제도의도입은여성명부제와마찬가지로여성끼리경쟁하는구도를형성하는것으로여성을정치적소수자로전락시킬수있다. 또한여성들만의마이너리그의창설과더불어남성들만의메이저리그의창설을정당화하여여성정치지도자의성장가능성과잠재력을크게억제할여지가높다할것이다. 5. 남녀동반선출제남녀동반선출제는 2005년 17대국회와 2013년 19대국회에서유승희의원의대표발의로제안된제도이다. 남녀동반선출제는기초의회에서여성의정치참여확대를제도적으로보장하기위한적극적조치의일환으로한선거구에서남성 1명, 여성 1명을선출하는방식으로유권자는남성후보 1인과여성후보 1인에게각각 1씩투표하고다수를얻은남녀후보가각각선출되게된다. 기초선거남녀동반선출제는기초의회에서 50% 의여성대표성을확보하기위한것이다. 기초의회는생활정치실현의구심체로서주민의다양한의사를수렴할수있는주민대표로구성되어야한다. 여성들은지역의주요한생활자로서지역사정을잘파악하고있어기초의회에서남성과동등한대표성을확보하는것은가장바람직하다할것이다. 또한남녀동반선출제는정당공천이유지되든폐지되든어떤상황에서도적용할수있다는장점이있다. 최근 2013년 4월 17일프랑스하원에서는도의회선거에서남녀동반 선출제를도입하는선거법개정이이루어졌다. 도의회선거에서남녀동반으로출마한후보팀만이 2차투표에갈수있도록법을개정한것이다. 2) 남녀동반선출제에대한이론적비판은민주주의의기본원칙과실현가능성이라는두가지측면에집중되었다. 첫째민주주의의기본원칙은기회의평등을보장하는것이지결과의평등을보장하는것은아니라는지적이다. 그러나 UN 등국제사회에서는 기회의평등 이라는소극적개념을넘어 결과적평등및실질적평등 이라는적극적평등개념을따르고있으며, 법률적으로실질적평등을달성하기위한적극적조치는차별로보지않는규정을마련하고있다. 3) 또한이미국회의원및지방의원비례대표후보를공천할때 50% 를여성으로추천하도록하는할당제가시행중이므로남녀동반선출제와같은적극적조치는헌법이나법률적으로무리가없다. 4) 둘째는실현가능성의문제로과연 50% 를당선시킬여성후보들이있는가에대한지적이었다. 특히군단위에서여성기초의원이한명도없었던당시에농촌지역에서는여성후보를찾기가매우어려울것이라는의견이지배적이었다. 그러나기초의회비례대표제를도입하면서이미 2회에걸쳐군단위에여성후보들을공천한경험을갖고있어현시점에서이지적은시의성이떨어진다할것이다. 따라서남녀동반선출제도입의걸림돌은아마도이론적문제가아닌정서적문제일것이다. 분명 국민정서상 이라는이름하에일어날남성들의반발과여성이기주의라는비판이그핵심이될것이다. 단호한결단이필요할뿐이다. 1) 이용우, 여성전용선거구제의문제점과실효성확보방안, 지방자치 통권 163(2002.4), pp ) 김민정, 프랑스남녀동반선출제법제화신선한충격, 여성신문, 년 6월 25일검색. 3) 유승희, 기초의회남녀동반선출제도입필요성및선거법개정방향, 2006지방선거여성참여확대를위한토론회자료집, 2005, pp ) 여성신문, 년 7월 5일검색 8 젠더리뷰

7 기초지방의회선거여성대표성확대를위한대안비교 Ⅲ. 여성대표성확대대안비교검토기초선거정당공천폐지라는상황에서여성의정치적대표성제고를위한선거제도개선방안을강구함에있어다음과같은네가지원칙과기준의견지가필요하다. 첫째는남녀동수의가치를담아야한다. 즉대표자가될동등한권리보장인남녀동수를통한평등사회의실현 (equity by parity) 을추진해야한다. 남녀동수가요구하는 50% 는사회적약자에게베푸는시혜적인것이아니라모든인간은항상여성이거나남성이라는사실을반영한당연한권리이다. 인구절반인여성들의참여는우리사회전계층의참여와동일하므로남녀동수를통한성평등의실현은민주주의의완성이며보편적인권의실현을의미한다. 둘째는대표의공정성이다. 여성의대표성제고방안은우리사회의다양한사회적약자및소수자의대표성과더불어여성내의다양한소수집단의대표 성을함께확대할수있는방향에서이루어져야한다. 대표의공정성확보는정당의역할이요구되는부분이므로정당불개입을원칙으로하게되면대표의공정성을확보하기가상당히어렵다. 셋째는여성끼리의경쟁구도를지양해야한다. 여성들만의리그형성은여성을정치적소수자로이미지화하거나온실속의화초와같은존재로낙인을찍는부정적인효과를유발할우려가크기때문이다. 이러한낙인효과는여성정치인들이경쟁력있는지도자로성장할수있는가능성을억제하는결과를초래하게된다. 넷째는위헌성이없어야한다. 여성의대표성제고를위한방안을모색함에있어서헌법적가치를훼손해서는안될것이다. 헌법은국민의기본권을보장하는근본규범이므로여성대표성확대대안을모색함에있어서자유권과평등권, 참정권등불가침의권리로규정한국민의권리들을침해해서는안될것이다. < 표 1> 기초선거정당공천폐지대안비교 ( 있음 / 조금있음 / 없음 ) 대안 기준 남녀동수가치실현 대표의공정성 낙인효과유발 위헌성 지역구 30% 여성할당의무화 비례대표확대및 100% 여성공천 비례대표확대및 50% 여성할당 여성명부제 (30%) 여성전용선거구제 (10%) 남녀동반선출제 이상의 4가지원칙에입각하여현재까지제안된여성대표성확대대안을비교해보면위의표와같다. 첫째 < 지역구 30% 여성할당의무화 > 안은기초선거에서정당공천이배제되는경우에는적용할수없지만, 정당공천이이루어지는광역의회선거나국회의원선거에서의여성대표성증대에지대한영향을미칠것이다. 4가지기준에비추어살펴보면, 남녀동수가치 2013 가을호 9

8 실현에있어서는 30% 에머물러다소부족하다. 그러나정당의노력사항이아니라의무사항으로강제한다면, 여성의대표성제고에매우큰영향을미칠것이다. 사회적소수집단및여성내소수집단의대표성은정당의공정한공천과정을통해서달성될수있다. 따라서정당개혁을통해민주적이고투명한공천시스템이구축된다면지역구 30% 여성할당의무화는대표의공정성을기할수있을것이다. 또한여성간의경쟁구조로발생하는여성정치인에대한부정적인낙인효과도유발하지않을뿐만아니라위헌성도없다. 둘째 < 비례대표확대및 100% 여성공천 > 안과 < 비례대표확대및 50% 여성할당 > 안은기초선거지역구선거에서는정당공천을배제하지만, 비례대표에대한정당공천은유지한다는것을전제로한다. 비례대표정수의확대는대표성의공정성과소수자의대표성을제고하는데유리한제도로바람직한방향이다. 그러나 4가지기준에비추어비교해보면, 두안은다른특징을갖는다. < 비례대표확대및 100% 여성공천 > 안은남녀동수가치실현에있어서는전원여성을공천함으로써대표자가될동등한권리가아니라여성이기주의로비판받을여지가크다. 대표의공정성을기함에있어발생하는어려움은 < 비례대표확대및 100% 여성공천 > 안이 < 비례대표확대및 50% 여성할당 > 안보다크다. 전원을여성으로공천함으로써비례대표의본래적취지라할수있는사회적소수집단의대표성이제대로반영될수없기때문이다. 또한여성의원은비례대표의원이라는낙인효과만이아니라평등권이라는헌법적가치를훼손할여지도크다. 반면 < 비례대표확대및 50% 여성할당 > 안은대표의공정성이나남녀동수가치실현에있어서도 매우유리하다. 또한낙인효과도유발하지않을뿐만아니라헌법침해의소지도없다. 셋째 < 여성명부제 > 안과 < 여성전용선거구제 > 안을 4가지기준에비추어비교해보면비슷한속성을보인다. 남녀동수가치실현에있어서는여성명부제의원정수를기초의회의원정수의 30% 로한다는 < 여성명부제 > 안이 10% 를제안한 < 여성전용선거구제 > 안보다는약간더긍정적이나동수에는미치지못한다. 대표의공정성에있어서는 < 여성명부제 > 나 < 여성전용선거구제 > 나정당불개입을원칙으로하기때문에대표의공정성을기하기가어렵다. 특히개별적으로유권자의선호를받아야하는상황이어서여성내에서도자금과조직면에서다소우위에있는여성들만대표될가능성이높다. 또한두안은모두여성끼리의경쟁구도를만들어여성정치인에대한부정적인이미지를고착화하는낙인효과도유발하고위헌의여지또한적지않다. < 여성명부제 > 는평등선거의원칙을, < 여성전용선거구제 > 는보통선거의원칙을침해할소지가크다. 넷째 < 남녀동반선출제 > 는각선거구별로남녀각각최고득점자 1인씩을선발하는제도로서기회의평등을넘어결과의평등을추구하는여성의대표성제고를위한강력한대안이라할수있다. < 남녀동반선출제 > 는정당공천이유지되든폐지되든어떤상황에서도적용할수있다는장점이있다. 4가지기준에비추어보면, 남녀동수가치의실현에있어서남녀동반선출제는기회를넘어결과에서동수의가치를실현할수있는강력한제도이다. 대표의공정성은정당공천의유무에따라서다르게나타난다. 정당공천배제의경우가정당공천의경우보다대표의공정성을기하는일이좀더어렵다. 그러나여성후보의부정적인이미지를초래하는 10 젠더리뷰

9 기초지방의회선거여성대표성확대를위한대안비교 낙인효과나위헌의여지는매우낮다. 이미국회의원및지방의원비례대표후보를공천할때 50% 를여성으로추천하도록하는할당제가시행중이므로남녀동반선출제와같은적극적조치는헌법이나법률적으로무리가없다. 기초자치단체는생활정치실현의구심체로서주민의다양한의사를수렴할수있는주민대표로구성되어야한다. 여성들은지역의주요한생활자로서지역사정을잘파악하고있어기초의회에서남성과동등한대표성을확보하는것은가장바람직하다할것이다. 따라서남녀동반선출제는성평등민주주의국가로의질적도약을촉진할수있는지름길이될것이다. Ⅳ. 실현가능한대안앞서서살펴본바에의하면남녀동수가치의실현, 대표의공정성확보, 여성간경쟁지양, 헌법적가치수호라는네가지원칙을담보하면서기초지방의회에서여성의대표성을확대할수있는방안은남녀동반선출제와기초의회비례대표유지및의원정수확대이다. 2014년지방선거에서기초선거정당공천폐지가현실화되었을경우, 현재의여성대표성수치인, 기초의회 21.6%, 광역의회 14.8% 이상의결과를획득할수있는강력한방안이어야한다. 1. 남녀동반선출제 < 남녀동반선출제 > 는정당공천이유지되든폐지되든어떤상황에서도적용할수있을뿐만아니라남녀동수가치의실현에있어서기회의평등을넘어결과의평등을추구한다는점에서강력하다. 특히정당공천폐지와더불어비례대표제까지도함께 폐지가될경우에는여성의대표성제고를기할유일한대안이다. 대표의공정성에있어서는정당공천배제의경우에는대표의공정성을기하는일은쉽지않겠으나낙인효과유발이나위헌의여지는매우낮다. 특히기초자치단체는생활정치실현의구심체로서주민의다양한의사를수렴할수있는주민대표로구성되어야한다는점에서여성들은지역의주요한생활자로서지역사정을잘파악하고있어기초의회에서남성과동등한대표성을확보하는것은가장바람직하다. 단, 남녀동반선출제를도입시여성이출마하지않은선거구의경우, 유승희의원의안 (2005년) 대로공석으로둘것인지에대해서는충분한토론과논의가필요하다. 남녀동반선출제에대한반발을최소화하고, 타협의가능성을높이기위해서는여성후보가없는경우공석으로둘것이아니라남성 2인을선출하도록해야한다. 선거구별로 2인선거구에서는여성 1인을, 3인선거구에서는여성 1인이상을, 4인선거구에서는여성2인을선출하는방향으로조정해도무방할것이다. 모든선거구에여성들이출마하도록독려하고지원하는것은여성운동의몫으로남겨두어야할것이다. 또한이미 2번의기초의회비례대표선거의경험이있어여성후보가전무할것이라는우려는기우에그칠수도있다. 2. 기초의회비례대표확대및 50% 여성할당기초선거정당공천폐지가현실화될경우, 비례대표의유지는 개혁의지의충돌상황 이나정당공천폐지의논거를뒤엎어야하는역설적인상황에빠지게되나이는주요정당간의정치적협상의몫이라할수있다. 비례대표유지및정수의확대는정당의개입을통하여사회적소수자및약자의대표성과부문대표성을제고할수있는제도이므로현행 2013 가을호 11

10 비례대표정수 10% 에서 30% 이상 으로확대하고현행비례대표 50% 여성할당의무화조항을적용하는것이바람직하다. 새누리당의신의진의원이제안한비례대표 100% 여성공천은여성이기주의라는비판에서벗어나기힘들뿐만아니라대표자가될동등할권리보장인남녀동수가치에대한반발만확산시킬우려가크다. 3. 광역의회선거지역구 30% 여성할당의무화기초선거정당공천이여성의대표성확대를위한확고한대안없이혹은미진한대안으로폐지될경우, 광역의회지역구선거 30% 여성공천할당의무화는지방선거에서여성대표성확대를위한가장바람직한방안이될것이다. 정당의노력사항이아니라의무사항으로강제한다면, 여성의대표성제고에지대한영향을미칠것이다. 또한공직선거법 47조 5항과의비교에서도여성후보의수적인측면에서도거의차이가없을뿐만아니라특히 47조 5항에서제외시킨군지역에있는농촌여성의대표성을제고할수있다는점에서더의미있는대안이될것이다. 4. 정당공천책임관리제의도입정당공천을둘러싼부정부패와비리를해결하기위해선정당차원에서합리적이고민주적인공천시스템을구축해야한다. 민주적경선절차를당헌당규에명시하고후보선정위원회등의선정기준의규정화가필요하다. 특히지역구국회의원의과도한개입을제한하는제도적장치를마련해야한다. 공천과정만이아니라공천후당선된후보에대해서도정당의책임을강화해야한다. 정당이공천하여당선된지방선출직공직자의비리에대해공동책임을지도록하는방안을마련해야한다. 공천헌금, 당선자의부정 및부패, 비리등에의해재보궐선거가실시될경우, 선거비용의일정금액을해당공직자를공천했던정당의국고보조금에서감액지급하도록제도화해야한다. 5. 지방당의자율성강화지방자치의폐해로언급되는지방정치의중앙정치에의예속이나지역주의고착화등의문제를해결하기위해서는정당공천폐지가아니라지역에서정당경쟁을촉진해야한다. 일정범위의지역이나지방자치단체의문제에대해서만의견을개진하고그지역내선거에만참여하거나활동하는지방정당설립의자유를보장해야한다. 지역을기반으로하는지방정당의활성화는중앙정당의독점적지위를막을수있다. 지방선거에서여성의대표성제고는정당공천을매개로한비례대표제와여성할당제의결합으로이루어져있음을상기한다면, 정당공천을폐지한상황에서그대안을찾는일은쉽지않을것이다. 따라서여성의정치적대표성확대를위한보다강력한제도적장치가필요하다. 특히지역사회의주요한생활자인여성들의참여와관심을필요로하는기초자치단체에서의여성의대표성하락은곧풀뿌리민주주의의후퇴를의미하기때문이다. 여성할당제강화가아닌대표자가될동등한권리보장인남녀동수실현을위한법제도개혁운동을시작해야한다. 성평등은여성적가치가아닌보편적가치로서남녀노소모두가추구하고실천하도록하는새로운운동, 남녀동수운동이필요하다. 남녀동반선출제도입을기점으로인간종의이원성에근거한남녀동수운동을시작할수있는기초를만들어야할것이다. 남녀동수는인간은여성아니면 12 젠더리뷰

11 기초지방의회선거여성대표성확대를위한대안비교 남성으로태어나며, 고로인간은하나가아닌둘이라는논리에근거한다. 따라서남녀동수가요구하는 50% 는시혜적차원의할당이아니라모든인간은항상여성이거나남성이라는사실을반영한것이다. 대표성에서의남녀동수는여성문제가아니라대표자가될동등한권리보장이라는민주주의의구성에관한문제이며더나아가성평등국가를만들기위한결정적인수단이될것이다. 동수를통한평등은선진국가들의공통분모이다. 참 고 문 헌 김현영김주희류진희루인한채윤, 2012, 성의정치성의원리, 자음과모음. 캐럴페이트만 메어리린든쉐인리엮음, 이남성 이현애옮김, 2004, 페미니즘정치사상사, 이후. 김민정, 빠리테법을통해본여성의대표성확대, 한국과프랑스의권력구조, 이창훈편, 한국프랑스정치학회. 김민정, 2013, 프랑스남녀동반선출제법제화신선한충격, 여성신문. 김은주, 2012, 지역구여성의무추천제의도입과전망, 젠더리뷰 제 24호, 한국여성정책연구원. 김욱, 2013, 기초선거정당공천제와선거구제, 그리고여성, 전국여성지방의원협의회자료집. 김형준외, 2007, 여성정치선진화와양성평등사회구현을위한정책대안, 국회여성정책연구회. 김형준, 2013, 2014 년지방선거와기초단위정당공천폐지에대한고찰, ( 사 ) 한국여성정치연맹정책토론회자료집. 앤스티븐슨지음, 김영신번역, 2010, 여성, 권력과정치, 명인문화사. 유승희, 2005, 기초의회남녀동반선출제도입필요성및선거법개정방향, 2006 지방선거여성참여확대를위한토론회자료집. 육동일, 2013, 지방선거정당공천제폐지논거와그대안, 국회정치쇄신특별위원회공청회자료집. 윤기식, 2010, 프랑스지방선거결선비례대표제개편에따른정치적효과분석, 한국프랑스학논집제72집. 이용우, 2002, 여성전용선거구제의문제점과실효성확보방안, 지방자치 통권 163, 현대사회연구소. 조앤 W. 스콧지음, 오미영외번역, 2009, 성적차이, 민주주의에도전하다 황주홍, 2013, 여성명부제도입의정당성, ( 사 ) 한국여성정치연맹정책토론회자료집. 뉴타임즈코리아, ww.newtimes.co.kr/news/articleprint.html? idxno=36535 여성신문, DwkhE 황아란, 2007, 지방의원선거의여성참여와정당공천 : 부산시사례를중심으로, 21세기정치학회보 제 17집 1호. 오유석, 2006, 2006 년지방선거제도평가및향후제도개선과제, 우리여성리더십센터창립2주년기념행사토론회자료집 가을호 13

12 Ⅰ. 서론 우리나라여성의정치적대표성현황은 2012 년 현재국회의원 15.7%, 2010 년현재광역자치단체장 기초의회선거공천변화가여성대표성에미치는영향 0%, 기초자치단체장 2.6%, 광역의회의원 14.8%, 기초의회의원 21.6% 로낮은실정이다. 이러한낮은여성의정치적대표성은양성평등관련국제지표순위에서우리나라가낮은순위에처하도록하는주요원인중하나이다. 이를극복하기위해서는지속적인여성인재확보와함께지역구할당 30% 의무제도입과같은제도보완을통해여성의정치적대표성확대기반을구축하는것이필요하다. 그러나 2014년지방선거를앞둔현시점에기초의원정당공천제폐지문제가이슈로등장하고있다. 지방선거제도개선과관련하여 19대국회에서발의된공직선거법개정안을살펴보면, 주로기초의회선거구제를다시소선거구제로환원하는방안과정당공천제폐지를주요골자로하고있다 (< 표 1> 참조 ). 기초단위정당공천폐지를주장하는움직임을감안하여본고에서는정당공천제존폐에따른여성의정치적대표성변화를살펴보고자한다. II. 지방선거제도와여성대표성 1. 여성의역대지방의원비율변화 김원홍한국여성정책연구원연구위원 1991년지방자치재개이후여성의원비율은기초의회의원이 1991 년 0.9% 에서 1995 년 1.6%, 1998 년 1.6%, 2002년 2.2%(77명 ), 2006년 15%(434명 ), 2010년 21.6%(626명 ) 로늘어났다. 여성의기초지방의회참여가늘어난것은 2006년제4차지방선거를 14 젠더리뷰

13 기초의회선거공천변화가여성대표성에미치는영향 < 표 1> 지방선거관련 19 대국회계류공직선거법개정안 발의일자 대표발의여상규강기윤이명수이재오이상규유승우신의진정갑윤 주요골자기초의회중선거구제 소선거구제전환기초의회중선거구제 소선거구제전환기초의원및기초단체장공천폐지정당표방금지기초 / 광역의원및기초단체장정당공천폐지당적보유및정당표방금지정당의지지 지원금지지역구공천여성 30% 강제기초의회중선거구제 소선거구제전환기초의원및기초단체장공천폐지기초의원및기초단체장공천폐지및정당선거사무소설치제외정당의기초의원및기초단체장후보지지표방금지기초의회비례대표의원정수확대 (10% 30%) 및 100% 여성공천기초의회중선거구제 소선거구제전환기초의원및기초단체장공천폐지및정당선거사무소설치제외정당의기초의원및기초단체장후보지지표방금지 김은희 ( 한국여성정치연맹토론문표재인용 ) 앞두고기초의회비례대표제도입및 50% 여성할당과 교호순번제를도입한후이다. 1) 다양한제도들이 여성의대표성에영향을미치지만, 가시적으로여성의 정치적대표성확대에영향을미치는것은다른요인들 보다는정당의후보공천에서여성할당제도입의 효과가컸음을알수있다. < 표 2> 여성의지방의원증대지원제도현황 구분지역구 2000 년비례지역구 2002 년비례 지방의회 - 광역의회여성할당제 30% 이상의무규정도입 ( 정당법제31 조제4항신설 ) - 광역의회여성할당제 30% 이상권고규정도입 ( 보조금인센티브지급, 정당법제31 조제6항신설 ) - 광역의회여성할당제 50% 이상의무규정 ( 정당법제31 조제5항신설 ) - 명부순위 2인마다 1인여성포함규정 ( 정당법제31 조제5항신설 ) 비고 2002 년지방선거적용 1) 2006 년 5 월 31 일제 4 차동시지방선거를앞두고기초의회정당공천제의도입과함께 10% 수준의비례대표제를도입을하였고, 50% 는여성으로공천하도록하였다 년, 2006 년지방의회여성추천보조금제도입하였고, 보조금으로여성후보선거지원허용등도포함시켰다 가을호 15

14 < 표 2> 여성의지방의원증대지원제도현황 구분지역구 2005 년비례지역구 2006 년비례지역구 2010 년비례 지방의회 - 여성할당제 30% 이상권고 ( 공직선거법제47 조제4항신설 ) - 광역의회여성추천보조금제도도입 ( 정치자금법신설 ) - 교호순번제도입 ( 공직선거법개정 ) - 기초의회중선거구제도입 - 기초의회여성추천보조금제도도입 ( 정치자금법신설 ) - 기초의회비례대표제도입 - 기초의회여성할당제 50% 이상의무규정및교호순번제도입 - 국회의원선거구별로여성후보 1인이상의무추천 ( 공직선거법제47 조 5항신설 ) 비고 2006 년지방선거적용 2010 년지방선거적용 1991년지방선거부활이후정당공천제허용여부는중요한논란의대상으로, 특히기초의회는 2002년지방선거까지정당공천이금지되었으나, 기초의회선거에서정당공천을제한한공직선거법에대해헌법재판소가 2003년위헌판결 ( 헌가 ) 을내린것이계기가되어도입되었다. 헌재판결내용은정당을표방하지않고선거에출마 할수있는자유가보장되어있듯이, 정당을표방하고선거에출마할자유도마땅히보장되어야한다는것이다 ( 김형준 한국여성정치연맹토론회발제문재인용 ). 그리고정당공천제도입은여성후보자및의원의확대에많은부분기여했다고볼수있다. 따라서현재정치권에서논의되고있는기초의회정당공천제가폐지되고소선거구제로회귀할 < 표 3> 기초의회의원선거여성후보자및당선자수 전체후보자수 당선자수 연도 전체 여성 여성 / 전체 (%) 전체 여성 여성 / 전체 (%) , , , , , , , , 지역비례 9,020 7, , 지역비례 6,781 5, , ,888 2, 출처 : 중앙선거관위원회선거통계시스템 16 젠더리뷰

15 기초의회선거공천변화가여성대표성에미치는영향 경우, 여성의원수는 2010년도기초의회지역구여성의원비율 10.9%(274 명 ) 이하인 5% 수준으로떨어질가능성도없지않다. 2. 미국사례를통해본정당공천폐지시여성의정치적대표성 2) 중앙선관위내부조사결과에의하면 OECD 국가들중지방선거에서정당공천을대부분배제하고있는나라는미국, 캐나다, 일본, 그리스정도이다. 대부분의국가들은지방선거에서정당공천및할당제 3) 를채택하고있는경우가많다. 정당참여를대부분배제하고있는네국가들의여성의정치적대표성과관련된사항을간략히살펴보면, 캐나다는국회차원에서정당할당제를운용하고있으나지방차원에서는규정이없다. 그리스는지방차원에서후보자수할당제를운영하고있는데, 후보자명부의최소 1/3이여성에게할당되도록하고있다. 미국과일본은따로여성할당제를규정하고있지않다. 여성할당을규정하지않은미국과일본은각각 2012년하원선거에서 17.7%, 8.1% 의여성의원비율을나타냈고, 여성할당을규정하고있는캐나다와그리스는각각하원 ( 국회 ) 에서 24.7%, 21.0% 를차지하였다. 그외정당참여를배제하지않는나머지국가들의경우, 하원혹은국회의경우 4개국을제외하고는모두여성할당제 ( 정당할당과후보자수할당 ) 를도입하고있으며, 최소 8.8% ( 헝가리 ) 에서최대 44.7%( 스웨덴 ) 의여성의원비율을 나타내고있다. 구체적으로미국의경우를살펴보면다음과같다. 미국정치사에서정당들은지방정부와의회에강력한영향력을행사하는 정당머신 으로성장한적도있었으나, 그결과발생한정부운영의비효율성과부패를개선하고자하는진보주의자들의노력으로정당배제선거가도입되었다. 1950년대에지방정부의 60% 이상이정당배제선거를채택했고, 오늘날에는그비율이 80% 에이르고있다. 정당배제선거는정당의영향력을약화시키기때문에기존에남성위주의정당배제선거에서벗어나여성의공직진출에긍정적인영향을미칠가능성도가지고있다. 이와반대로지금까지여성의정치적대표성확대가정당에크게의존하여생긴결과임을고려할때, 정당배제선거는오히려여성이공직에진출하는데장애요인이될수도있다. 미국의여성의정치적대표성을살펴보면, 2013년 1월까지인구 3만명이상의도시에서여성시장의비율은 17.4% 4), 2012년하원선거에서여성의원비율은 17.7% 였다. 그밖의여러자료들도미국의지방정치에서여성의낮은대표성을보여주고있다. 여성의정치적인대표성에미치는다른요인을감안하더라도정당배제선거가여성의공직진출에긍정적인영향력을끼치지못하고있음을볼수있다. 정당배제선거아래에서여성의지방정부공직진출이낮은이유는정당의영향력이배제되거나줄어든상황에서는개인의재력이나직업, 신분등의개인적인역량이선거의승패를좌우하기때문이다. 특히 2) 김원홍. 김복태 지방선거공천제도변화와여성의정치적대표성전망및과제 ( 수시과제 ). 한국여성정책연구원참조. 3) Quotaproject( 팀의추적에따르면, 2013 년 7월현재전세계 200여개국중어떠한유형이든할당제를도입하고있는 101개국가에관한자료이다. 이국가들의여성의원비율평균은 20.9% 이다. 한국은 15.7%( 총 300석중 47석이여성 ) 로 73위를기록하고있다. 4) 출처 : Primary reference source: U.S. Conference of Mayors 가을호 17

16 정당의영향력이줄어든정당배제선거의경우현직시장이나의원에게유리한구조를가지고있는데여성은상대적으로남성또는기존의현직의원에비해서경제적자원이부족하고, 사회적으로적은네트워크를가지고있다. 따라서정당의도움없이여성이선거를치르기위해서는여성단체등과같은인적네트워크의도움이절대적이다. 대부분의당선된여성시장의경우여성유권자연합 (the League of Women Voters), 전미여성조직 (National Organization for Women), 전국여성정치연맹 (National Women s Political Caucus), 여성선거운동기금 (Women s Campaign Fund) 같은여성단체에가입하여여성후보자후원, 정치적훈련등의도움을받고있다. 이와같은여성단체는다양한방법으로여성의공직진출을돕고있다. 가장대표적인여성단체들의활동을살펴보면여성유권자연맹과전국여성정치연맹등을들수있다. 우선여성유권자연합 (League of Women Voters: LWV) 은가장역사가오래된여성단체이다. 창립당시부터여성정치세력화의필요성을강조하여다양한교육과정보를제공하는여성단체로서활동하였다. 여성유권자연합 (LWV) 는공공정책및선거의이슈에대한이해를돕고선거의참여와투표방법홍보에이르는다양한방법으로유권자교육을실시하고있다. 여성후보자들은여성단체와의관계가일반적일뿐만아니라선거전부터긴밀한관계를유지한다. 여성시장을대상으로한설문조사에서약 3분의 1 정도가지방선거에나가기전부터여성유권자연합의소속원이되었다고응답했다 (Susan J. Carroll& Kira Sanbonmatsu, 2010). 이처럼여러선거를통해당선된여성정치인들은여성단체에가입된것은물론적극적으로활동한다고보고되고있다. 여성은대다수여성의조직에서활동할뿐만아니라종교및어린이, 청년들을위한조직체에몸담고있고이러한단체가여성의정치활동에중요한밑거름이된다. 이는정당의역할이축소된정당배제선거아래서여성의정치적대표성을확대시키는방안으로활용된다. < 표 4> 는여성시장들이가입한여성단체의비율이다. < 표 4> 여성시장이가입된여성단체 여성유권자연합다른시민조직사업, 전문직여성조직전미여성조직여대생연합전국여성정치연맹공직여성연합보수여성단체 선거전에가입된비율 34.7% 50.5% 38.3% 22.3% 21.7% 14.9% 9.7% 0% 선거이후에가입한비율 14.7% 4.3% 3.2% 6.4% 0% 8.5% 35.5% 1.1% 출처 : Susan J.Carroll & Kira, 젠더리뷰

17 기초의회선거공천변화가여성대표성에미치는영향 Ⅲ. 결론현재한국의정당공천제배제논의는중앙으로부터분리된지방자치의일환으로추진되고있다. 하지만미국과달리한국에서여성의공직진출은정당을통해서이루어지는경우가주를이룬다. 우선미국의경우처럼다양한여성단체가존재하지못하고, 여성단체가존재한다고하여도그에따른지원및영향력면에서미국에비해많이저조한현실이다. 이러한상황에서정당배제선거의실시는사회적 경제적약자인여성이힘겹게혼자선거를치르게하는양상을만들게할것이다. 이는여성의정치적대표성을감소시키는결과를초래하게될것이다. 한국이 2006년지방선거에서정당공천제, 비례대표제, 중선거구제도입을통해 2002년 2.2% 이던여성기초의원이 2006년 15.1% 로그리고 2010년현재 21.6% 로상승하였던사실로보아도이는자명해보인다. 지방정치가생활정치로서여성의전문성을보다요구하는상황에서, 향후정당공천제가폐지될경우여성의참여를확대할수있는방안마련이시급하다할것이다. 따라서 2014년지방선거를대비하여정당공천유지시와폐지시로나누어다음과같은방안을제시하고자한다. 첫째, 정당공천제가지속되는경우정당들의여성지방의원확대를위하여 1 여성추천보조금확대, 2 공천심사위원회에 50% 이상여성위원의참여의무화및양성평등의식교육강화, 3 당선가능성이높은당내우세지역에여성후보에대한전략공천확대, 4 주요당직간부여성할당제도입, 5 지역구위원장 30% 여성할당제도입, 6 정당내여성정치참여확대위원회설치및운영, 7 정당내여성정치인발굴 / 육성시스템구축및멘토제도운영, 8 정당차원에서여성청년층발굴및육성강화등이필요하다. 둘째, 정당공천폐지시여성정치참여확대방안으로남녀동반선출제또는여성의석할당제도입등이요구된다. 1안 ) 지방선거에서의정당공천은 2006년, 2010년두번밖에시도하지않은상황에서정당공천의유지및폐지하였을경우에대한장단점논의가선행되어야할것이다. 만일정당공천을폐지한다면, 지방의회선거에서기초의회의경우비례대표제를폐지하고남녀동반선출제또는여성의석할당제를고려할수있다. 예를들어남녀동반선출제의경우자치구 시 군내지방의회의원정수를각선거구마다남성 1인, 여성 1인의 2인으로선출하는방법으로, 2006년지방선거이전해인 2005년에유승희국회의원이여성의정치참여확대방안으로제시했던것이다. 이제도가도입될경우지방의회여성의원비율은 50% 로증가될수있다. 현재와같이기초의회선거구제가중선거구제인경우에보다가능하다. 이경우위헌의소지가적을수있으나소수당출신의여성이당선될가능성은적다. 2안 ) 기초의회선거구제를중대선거제로하면서일정비율이상여성이선출되도록법제화하는것이다. 2명선출시남녀 1명씩, 3명선출시경우여성 1명또는 2명을선출하도록하고, 4명을선출할경우남녀 2명씩, 5명선출시여성 2명또는 3명선출하도록법으로정하는것이다. 이처럼여성의원당선보장제는각종의회의원선거에서남녀가함께출마를할경우여성은조직, 자금, 사회경력에서남성보다열세하므로일정비율을여성에게할당하여최소한의여성이의회에진출할수있도록하는선거제도이다. 투표는남녀에게따로따로하여계산하는방식을 2013 가을호 19

18 택하는것이필요하다. 결론적으로 2014년지방선거와관련하여공천권자인당협위원장의공정한공천권을보장하는방안마련과함께여성들은함께뭉쳐여성의정치적대표 성을확대해나가는것이필요하다. 우리는 17대총선과 19대총선에서이미여성단체들의연대를통하여여성의정치참여를확대해나간경험이있다. 다시한번여성계가뭉쳐야할시점이다. 참 고 문 헌 Carroll, Susan J., and Kira Sanbonmatsu Entering the Mayor s Office: Women s Decisions to Run for Municipal Office. Paper presented at the Midwest Political Science Association annual meetings, Chicago, IL. 김원홍. 김복태 지방선거공천제도변화와여성의정치적대표성전망및과제 ( 수시과제 ). 한국여성정책연구원. 20 젠더리뷰

19 1. 서론 할당제는두날을가진칼과같다. 한쪽으로할당 제는남성들에게의무적으로여성을정책결정에포함 프랑스여성정치할당제가한국에주는시사점 김민정서울시립대학교국제관계학과교수 해야한다는것을생각하게한다. 왜냐하면남성들이여성들을위해서자리를만들어야하기때문이다. 다른한편으로이공간을열어주는일을하는것은남성이기때문에남성의지배를좀더쉽게받아들일수있는그런여성을찾아서이자리를채우려고할것이다 아나벨레트보 ( 스페인국회의원 ) 한국에여성할당제가도입된지 10년이되었다. 10년의기간동안여성국회의원비율은 5.9% 에서 13% 로증가하였고여성정치참여확대를위한다양한노력들이진행되고있다. 한편으로여성할당제에대한반대의목소리는여전히사라지지않고남아있다. 남성들에대한역차별이라는전형적인비판과더불어엘리트여성만을위한제도라는소리도남아있다. 또한 2006년도입된지방의회에서비례대표여성 50% 할당은최근논의되고있는기초의회에서정당의공천폐지와더불어서오히려사라질전망이다. 이런시점에서프랑스의사례를살펴보며한국여성의정치참여확대를위한할당제적용방안에대해논의하고자한다. 우선할당제전반에대해살펴본다음프랑스의할당제인파리떼법에대해알아보고, 한국여성정치의발전방향에대해논하려고한다. 2000년대들어우리가할당제를도입하던시기. 세계의많은국가들은이미할당제도입을끝낸상태였다. 1995년북경여성대회에서여성의정치참여확대가어젠다가운데하나로포함되면서많은국가들이여성의할당제를법제화해나갔다. 이러한변화는개별국가여성들의지속적인노력의산물이 2013 가을호 21

20 기도했지만다른한편으로민주주의를보다공고히하려는많은국가들의노력의일환으로해석할수있을것이다. 1990년대에들어오면서정치참여의증대에대한관심이확대되었다. 민주화라는체제변동을겪은국가에서는새로운정치질서를구상하면서보다확대된참여를제도화할방안을모색하였다. 라틴아메리카, 동유럽그리고아프리카등지에서민주주의제도의정착과경제적위기극복, 분쟁조정을위한제도적기반마련을위해정치참여확대제도화방안에관심을가졌다. 서유럽에서는유럽통합의발전과더불어지방의역할이강화되었고, 이렇게나타난다층적결정구조속에서새롭게나타난정치참여의욕구를제도화할방안에대해서논의하였다. 한편학자들은대의제도정치과정의수단과목적을재고하면서자유민주주의의진정한함의가무엇인지생각하였다. 정치를모든시민이평등한역할을수행한다고가정하는중립적인장이라고간주하던전제로부터자유민주주의의정체 (Polity) 가공공정책뿐아니라평등한정치적활동의잠재력까지도체계적으로왜곡할소지가있다는주장을펴기시작하였다. 이들은자유민주주의적정체의대안으로서시민공화주의, 숙의민주주의, 다문화주의등다름이라는기반에서평등의의미를증진시키고자하는다양한제도들을제안하였다. 이러한맥락에서여성이라는시민의참여를증진시키는방안이논의되었고여성의진정한참여확대는민주주의의발전에기여한다는합의로부터논의는더욱발전하였다. 이런맥락에서제안된제도가여성할당제이다. 여성할당제의확산에가장큰역할을한것은역시 1995년북경에서열린제 4차세계여성대회이다. 1995년북경여성대회에서 189개국의대표 들은여성의지위향상을위한북경선언과행동강령을만장일치로채택했다. 여기에서는정부로하여금여성들이아무런제약없이정책결정과정에참여할수있도록방안을마련해낼것이촉구되었다. 이러한방안의하나로서할당제가제안되었다. 물론 1995년이전에도할당제를채택한국가들이없었던것은아니지만이대회이후여성할당제는전세계적으로확대되었다. 1930년부터 1980년까지 10개국만이할당제를채택하였고 1980년대에는 12개국이추가되었다. 1990년대가지나면서할당제는 50개국이상에서채택되었고 2000년대에와서는다시 40개국이상이할당제를채택하였다. 2013년현재전세계적으로 101개국에서할당제를택하고있고이중 3/4이지난 15년간즉북경대회이후할당제를채택한국가이다 (Krook 2009, 4; 2. 전세계의할당제 1) 할당제의다양한형태할당제를택하는이유는두가지이다. 첫번째는정치에있어서여성들의숫자를단번에늘리기위해서이다. 사회적인변화및의식의변화로여성들의정치참여가자연스럽게확대되기까지는너무많은시간을기다려야하기때문에일시에그리고현재여성의참여를단번에늘리기위한제도가할당제이다. 두번째이유는당장의여성정치인의수를증가시키는것과더불어차세대여성정치인의숫자를증가시키려는것이다. 정치계에여성이적은이유는정치를하려는여성이적기때문이고, 정치를하려는여성이 22 젠더리뷰

21 프랑스여성정치할당제가한국에주는시사점 적은이유는사회적성역할분리문화와더불어그들의역할모델이없기때문이다. 당장정치계에보다많은여성들이있게함으로써사회적성역할분리문화를바꾸고차세대여성들에게역할모델을제시할수있다. 여성정치인의숫자를늘리는일은정치계에도필요하지만차세대여성들에게정치가그들의중요한미래가될수있음을보여준다는점에서이중적인중요성을가지는것이다. 일반적으로할당은평등개념의전환이다. 고전적자유주의에서보는평등의개념은 기회의평등 혹은 경쟁적평등 을의미한다. 형식적인장애를제거함으로써 기회의평등 혹은 경쟁적평등 은이룰수있다. 예를들어여성들에게참정권을부여함으로써여성정치참여의형식적장애는사라졌고기회가똑같이주어진것이다. 나머지는여성개인각자에게달려있게되었다. 지난몇년간페미니스트들사이에서진정한평등개념에대한논의가활발히진행되었다. 그것은 결과의평등 개념이다. 그들은형식적장애들이사라진것을진정한기회평등의존재로보지않는다. 직접적차별은사라졌지만은밀 하게진행되는다양한형태의차별들이여전히여성의정치참여를방해하고있으며여성의정치적영향력을무력화하고있다. 그래서할당제및다른여러형태의적극적우대조치들을통해보이지않는혹은은밀한차별관행을넘어 결과적평등 에도달하려는것이다. 목표로서의평등은더이상수단으로서의형식적평등대우에의해서는달성될수없다. 또한형식적평등대우는목표로서의평등을이루는수단이될수없을뿐만이아니라사람들에게형식적으로평등하니불평등이라는것은존재하지않는다고현실을호도할가능성이있어이중적인억압이될수있다. 그리고만일보이지않는장애들이여전히존재한다면평등은더이상수단으로서가아니라결과혹은목표로서받아들여져야한다. 이러한경우, 할당제는의미있는평등제도가될수있다. 세계여러국가들은이런평등개념에입각하여다양한할당제를도입해왔다. 할당제는크게 3가지종류로나눌수있는데법에의한할당제, 의석할당제, 그리고정당에의한할당제가그것이다. 법에의한할당제는선거법혹은정당법에할당을명시하고 < 표 1> 국가별할당방식 할당종류해당국가할당내용 법에의한할당 의석유보 정당에의한할당 프랑스아르헨티나남아프리카탄자니아인도대만스웨덴독일노르웨이 모든선거에서후보의여성비율이 50% 모든선출직공무원후보에여성의비율이 30% 모든선출직공무원후보에여성의비율이 50% 여성의비율이의회에서 20% 지방의회에서여성의의석비율이 33% 되게 3-5 명을선출하는선거구에서여성은최소 1명이상지방의회의경우 4명이선출되는선거구에서최소여성 1명이상사민당은모든선거에서여성과남성이교대로나오도록명부를만드는지퍼시스템을도입사민당 40%, 기민련 30%, 녹색당 50%, 좌파당 50% 노동당은여성의비율이 40% 되도록명부규정 2013 가을호 23

22 모든정당들로하여금이를따르게하는방법이다. 의석할당제는의회의일정부분의의석을여성에게할당하는것으로일종의당선할당제인셈이다. 정당에의한할당제는법에는아무런규정을두고있지않고, 정당에서자발적으로정당의후보공천에서일정비율을여성에게할당하는방식이다. 일반적으로의석유보제는후보공천과정에는영향을미치지않고여성가운데누구를그의석에배치할것인가중심으로논의가진행된다. 정당할당제는예비후보할당제와후보할당제로나뉘는데전자는여성만을대상으로하는예비선출과정에영향을미치는방법이고후자는최종후보명단에서정당의공천자를결정할때영향을미치는방법이다. 법에의한할당제의경우프랑스와같이헌법개정을통해서선거법에의한할당의근거조항을두고할당을하는경우와헌법적근거조항없이선거법이할당을규정하고있는경우이다. 서유럽대부분의국가들은정당할당제를가지고있는반면개발도상국의국가들에서는주로법에의한할당제와의석유보제가나타난다. 의석유보제는아프리카, 아시아그리고중동지역에서주로나타난다. 이제도가처음나타난것은 1930년대이지만할당의주요제도로등장하게된것은 1970년대에와서이다. 2000년대부터의회에서여성을찾아보기힘들었던몇몇국가에서이제도를택하면서이제도의중요성이알려지게되었다. 의석유보제는일반적으로헌법개정이나법개정을통해서이루어졌으며여성만으로구성된명부를구성하거나혹은여성후보를위한별도의선거구를두거나, 각정당의득표비율에기초하여여성의석을별도로배분하는방식등여러가지방식이있다. 의석유보제는후보중일정비율을여성에게할당하는입법할당 제나최소한의여성의원의숫자를규정하는정당할당제와차이가있다. 이는여성당선을보장함으로써선거제도의일정부분을바꾸려는제도이다. 이제도는일반적으로최소한의여성당선을보장하기때문에당선된여성비율을높게상정하지않는다. 보통 1-10% 범위에서여성의석을유보한다. 2000년이후이제도를택한국가들가운데는여성비율을 30% 정도까지정해놓은곳도있다. 이제도는시행의수월성이라는점에서볼때소선거구제도에적합하지만중선거구제에서이제도를택할경우당선중여성의숫자를정할수도있다. 이제도하에서당선된여성들은일반적으로자신을공천혹은지명한정당에의존하게된다. 정당할당제는여성할당제가운데가장일반적인형태이다. 이제도는 1970년대초부터서유럽의사회당혹은사민당계열정당들에서채택되기시작하였다. 1980년대와 1990년대에는녹색당계열정당에서이제도를택하였고보수당계열정당에서도이제도를택한곳도있다. 국가에따라서정당할당제와입법에의한할당제를같이시행하는국가도있다. 일반적으로정당할당제는정당들이자발적으로자신들의후보가운데일정비율의여성들을할당하는제도이다. 여성을후보에일정비율할당함으로써정당의후보공천과정을바꾸고후보공천에있어서기준을바꿈으로써정당의관행을바꾸고있다. 이는정당할당제를택함으로써정당내에이미후보선출과정및기준상의편견과제약이있음을인정하는것이고, 보다공정하고편견없는공천을위해대안적공천방식을채택한것으로해석할수있다. 정당할당제의경우에는일반적으로 25% 에서 50% 정도의비율로할당하고있다. 흥미로운것은 24 젠더리뷰

23 프랑스여성정치할당제가한국에주는시사점 할당이반드시여성을대상으로하는것만은아니라는것이다. 여성을지정하여할당하는경우도있지만한성이일정비율을넘지말아야한다는포괄적인할당규정을가지고있기도하고, 각성이어느정도는되어야한다는규정을가진정당도있다. 정당할당제는다양한방법으로적용이이루어지고있다. 비례대표제국가에서는명부를작성할때일반적으로할당을하는데, 명부전체구성에있어서여성비율을할당하는경우도있고당선가능성이높은위치로의할당을구체적으로규정하는경우도있다. 다수대표제국가에서는국가전체의모든선거구를합해서공천될여성비율을규정한다. 특별한경우여성을반드시공천하도록규정하기도하는데, 예를들면기존의의원이은퇴하는선거구나분구된선거구의경우에는여성을할당하도록한다. 입법에의한할당은주로개발도상국즉라틴아메리카 아프리카지역, 정치적변동기의국가즉중동부유럽국가에서발견된다. 이것은입법에의한할당이비교적새로운정책수단임을말해준다. 입법에의한할당은 1990년대여성의대표비율이국제기구나여성단체들의어젠다가되면서좀더빠른시기에여성의비율을높이기위한수단으로채택되었다. 선거법이나헌법의개정을통해입법에의한할당이채택되었다. 이는정당내공천과정에영향을미친다는점에서정당할당제와유사하지만의회에서통과된법을통해강제된다는점에서차이가있다. 입법에의한할당제는적극적우대조치를입법화함과동시에평등과대표의기본적의미를바꿈으로써정치적정체성으로서의 성 을인정해후보공천과정에적용한것이라고할수있다. 입법에의한할당은정당할당처럼보통 25%~ 50% 의할당을규정하고있다. 입법에의한할당은 정작할당을시행할존재인정당에대해서는언급을하지않는경우가많기때문에할당을시행하기위해서는정당간혹은정당내부에서의합의또는규정을필요로한다. 입법에의한할당은정당들의이데올로기적입장과는관계없이대부분의정당들에의해서동의를얻고통과가되고있다. 2) 할당제의효과할당제는단시간안에정치에보다많은여성들이있도록하는것이일차적인목표이고, 장기적으로는보다많은젊은여성들이정치에관심을가져예비정치인이되는것을이차적목표로하고있다. (1) 여성의원수의획기적인증가할당제의적용은일시에정치계에서의여성숫자를증가시킬수있다. 의석유보의경우에는더욱분명하지만후보할당의경우에도일반적으로여성의숫자는증가된다. 일정비율을후보에할당함으로써여성당선자가많아진다. (2) 여성정치인풀의다양화여성시의원들의특성을보면프랑스여성정치의앞으로의변화모습을읽을수있다. 우선이들의평균나이는 50대이며주로사기업에종사하고있는것으로나타났다. 여성후보의평균나이가 46세인데비해당선자의경우에는 50대로나타났다. 전통적으로의원의직업이되었던각종직업은후퇴하고사기업종사자가많이당선되었다 ( 전체의 33% 정도 ). 한편도의회의경우와마찬가지로시의회의경우에도직업없음 ( 주부이거나실직자로보인다 ) 으로표시한당선자가많았다 ( 전체여성당선자가운 2013 가을호 25

24 데 15%, 남성의경우에는직업없음이 2.7% 에지나지않는다 ). 다음으로많은당선자의직업은교육자로표시되었는데전체여성당선자 13.7% 이다. 연금자혹은은퇴자의비율은남성은 18% 인데반해여성은그절반가량밖에되지않는 10% 로나타났다. 재미있는것은당선자가운데젊은당선자가많았다는것이다. 이는학생 699명중남학생이 355명에그쳤던것과는대조적인결과이다. 하여튼중앙의정치와는달리지방의정치는실생활의정치혹은일상의정치를실현하는데가까운의원이, 특히여성중에서많이당선되었음을알수있다. (3) 할당과더불어장기적인차원의조치들이동반되어야한다할당만으로부족하다는것을프랑스의이번선거에서는분명하게보여주고있다. 즉할당은변화의시간을단축시키거나혹은변화가가능하도록자극을주기위한극단적인조치이기때문에적용에문제가생길수있다. 예를들면동수를공천하기위한충분한예비여성정치인없다는문제이다. 공천할여성후보가없어명부작성에어려움을겪던많은정당에서는자신의친척및지인을정당명부에포함시킨경우도많이있었다. 개정선거법에서는시의회후보명부에직계 2대이상, 2대이하를공천할수없도록못박고있다. 즉할아버지와손녀가같은명부에포함될수없고할머니와손자가같은명부에포함될수없도록명기하였지만아버지와딸, 어머니와아들은가능하도록명시하였다. 이런현상은일시적인현상으로보여진다. 여성의원의수가늘고이들의의정활동이국민들의지지를받으면받을수록정치에입문하는많은여성들이나올것이므로이문제는선거가치뤄짐에따라점차없어질것으로보인다. 할당제를적용할경우할당제에대한반대때문에할당제가실시되도록혹은명목상적용에그치지않고효과가나타나도록하기위해강제이행을의무화하는조항을둔다. 할당을강제하기위해할당을지키지않은정당의명부는선거에참여할수없게하고, 또공천과정에서할당을강제할수없는경우에는선거후에할당을지키지않은정당에대해정당지원금을삭감하는방식을사용하기도한다. 1 지원금삭감방식프랑스하원의원선거의경우에는동수를지키지않은명부에대해국고지원금을삭감하도록규정하고있다. 다른선거의경우에는명부가선거관리위원회에접수되지않도록되어있지만, 하원의원선거의경우에는벌금이부과되도록규정하고있다. 이경우정당들은선거에서지명도가낮은신인의여성후보를공천하기보다는지명도가높은남성후보를공천할가능성이있는데, 이에대해서는벌금을지불하라고결정할수있다. 실제로지난 2002년 5월프랑스하원의원선거에서는대다수의정당들이동수할당을지키지않아국고지원금의상당부분을지급받지못하게되었다. 예를들어여당인 UMP의경우에는여성후보를 19.58% 밖에공천하지않았는데이에대한제재조치로서국고에서지원받기로되어있는정당지원금중에서첫번째부분즉정당득표율에따른지원금중여성을공천하지못한비율인 30.42% 가삭감되어받기로예정된 112,941, 유로로부터벌금인 3,936,741.54유로를제외한 9,004, 유로를지원받았다. 2 장려금지원방식두번째는장려금을지원하는방식이다. 할당을 26 젠더리뷰

25 프랑스여성정치할당제가한국에주는시사점 지킨정당에대해서장려금을지원하는방식으로, 때에따라서는삭감보다효과적일수있다. 정당의재정이취약한경우정당은장려금을지원받기위해할당을지킨공천을하게된다. 정당지원금삭감제도와장려금지원방식은일반적으로다수대표제에서사용된다. 공천과정에서할당을강제할수없기때문에선거이후정당별로할당의준수여부에따라지원금삭감혹은장려금지원방식을사용할수있다. 3 할당을지키지않은명부를선관위에서접수거부하는방식프랑스의남녀동수법에서시의회선거의경우각정당의명부를시청에접수하게되어있고, 시청에서는할당을지키지않은명부를거부하도록규정되어있다. 이것은놀라운효과를가져와지난선거에서시의회의여성의원비율을 47.5% 로높이는데기여하였다. 한국의경우에도선관위에서비례대표할당을지키지않은정당에대해명부접수를거부하는방안을생각해볼수있다. 3. 프랑스의할당제 : 파리떼 (La loi de la Parité) 프랑스는 2000년선거법에남녀동수후보공천조항을삽입해전세계적으로할당제의새로운유형을보여주었다. 이법의정치적효과는이미여러논문들에서연구되어할당이적용되는선거뿐아니라할당이적용되지않는부분에있어서도부차적인효과를거두고있음이알려졌다. 프랑스는지난 2013년 4월선거법개정을통해, 동수법이적용되지않을뿐아니라지방의회중가장남성적이라고비판받았던도의회에남녀동반선출제를받아들 였다. 또한시의회에서도동수법의적용범위가확대되었다. 이렇게꾸준히변화하고있는프랑스동수법의변화는한국에큰시사를주리라고생각한다. 1) 프랑스남녀동수제의도입프랑스는 1999년남녀동수제도입에앞서헌법을개정하였다. 헌법 3조에서국가는여성의정치참여를진작하기위해서적극적으로노력할수있다고되어있고, 헌법 4조에서는이를위해서정당이적극적으로노력할수있다고규정하였다. 이에따라 2000년당시사회당정부는선거법개정을통해정당들이정당명부를만들때남녀의수를같이하도록강제하였고, 하원의원선거시이원칙을지키지않은정당의경우정당에대한국고보조를삭감하도록하였다. 이에따라프랑스정치에남녀동수제가시작되었다. 남녀동수제를처음도입할때는비례대표선거제도로선출하는선거에만적용되도록하였다. 국회의원선거의경우비례대표제도가아닌탓에일괄적용이어려워남녀후보의비율격차에따라국고지원삭감을강제하는방식을택하였다. 또한남녀동수로후보를만드는명부는전체적으로명부상에서동수가되도록하고있기때문에사실상엄격한의미에서남녀동수가당선되기는어려웠다. 즉할당방법은콤뮨별로콤뮨의크기에따라정해진의석수만큼의명부를작성하는데, 각명부를 6명씩나눈다음그안에서남녀후보가동수가되도록하는방법을사용하고있다 ( 김민정 2001). 이 6명내에서남녀후보의순번은정해져있지않고정당에서자유롭게선택할수있다. 법에따르면, 6명을그룹으로나눈다음남는순번의경우남녀차이를 1명이하로하여명부를작성해야 2013 가을호 27

26 한다. 예를들어시의회의석수가 39, 29, 27인세개의선거구가있다고하면각각의선거에서의명부작성은아래의표와같다. 즉세명의여성과세명의남성을나열할때는어떤조합이라도가능하다. HHHFFF, FFFHHH, FHFHFH, FHHHFF... 등어떤조합이라도만들수있다. 2000년제정된법에의하면동수법의강제가적용되는선거는하원의원선거, 상원의원선거에서 5명이상의의원을뽑는선거구, 지역의회 (conseil regional), 3,500 명이상의주민이사는시의회그리고유럽의회선거이다. < 표 2> 동수법도입시선거별로동수의적용여부 (2001 년기준 ) 선거제도선거구의석배분방식할당강제이행의무조항 절대다수대표제 577 소선거구 절대다수득표자 적용 국고지원금삭감 하원의원 5 명이하 절대다수대표제 도단위 절대다수득표자 적용안됨 5 명이상 비례대표제 도단위 비례에따라 적용 남녀후보동수아닌명부는접수안됨 지역의회 비례대표제 도단위 비례에따라 적용 지방의원 시의회 도의회 3,500 명이하 3,500 명이상 절대다수대표제개방식비례대표제비례대표제 canton 단위콤뮨단위콤뮨단위 절대다수득표자비례에따라비례에따라 적용안됨적용안됨적용 남녀후보동수아닌명부는접수안됨 유럽의원 비례대표제 8 광역단위 비례에따라 적용 2) 동수법의변화동수법은시간이흐르면서제한된선거에만적용됨에따라그효과가감소되며동수법이적용되지않는선거에서는여성의원의숫자가월등히적다는것이드러나면서동수법적용범위를확대하자는논의가있었다. 또한적용방법에대해서도개정을요구하는견해들이나오면서여러차례의법개정을통해서점차그적용범위가확대되고있다. 이렇게여러차례동수법재개정이이루어졌다. 동수법의재개정과정을살펴보면, 동수법의적용대상이점차확대되어왔고, 또하원의원선거에서는 여성후보를많이내지못한정당에국고지원금을더많이삭감하는방식으로이루어졌다. 결과적으로동수법이프랑스의많은선거에영향을미치도록한것이다. 첫번째중요한변화는상원의원선출제도의변화이다. 상원의원선출은간접선거로이루어지며, 상원의원선출선거인단은각도를단위로해당도의하원의원, 도의원, 시의회대표또는그대리인으로구성되어있다. 2000년동수법도입당시에는도선거인단이선출하는상원의원이 4명이하일경우에는다수대표제로선출되었고, 5명이상일경우비례대표제도로선출되었다. 그러나상원의원에서여성의원 28 젠더리뷰

27 프랑스여성정치할당제가한국에주는시사점 < 표 3> 동수법개정역사 남녀동수법의제, 개정내용 1999 년 7월 8일 2000 년 6월 6일 2000 년 7월 10일 2003 년 4월 11일 2003 년 7월 30일 2007 년 1월 31일 2008 년 2월 26일 2013 년 4월 17일 1) 헌법개정 (3조와 4조 ) 국가및정당은여성의정치참여확대를위해서적극적으로노력할수있다. 동수법제정 : 정당은각급선거에서남녀후보를수를같이해야한다. 3명이상 ( 개정이전에는 5명이상 ) 의상원의원을뽑는 departement 에서는명부식으로투표한다. region 과유럽의회선거제도개정 : region 과유럽의회선거에서명부를작성시남녀를엄격하게교호하여야한다. 이제도는 region 선거명부작성시 departement 부분이해당한다. 4명이상의상원의원을선출하는 departement 에는비례대표를적용한다. 나머지선거구는동수가적용되지않는단기투표제를유지한다 ( 이선거구는전체상원의원의석의과반수에해당한다 ). 시의회선거에있어서 3,500 명이상의시의경우명부작성시남녀교호순번제를택한다. 또한 3,500 명이상의시집행부와 region 집행부에서는동수를적용한다. 하원의원선거시동수를지키지않은정당은국고지원금에서지키지않은것의 75% 를삭감한다. canton 의원을대신할경우같은성이어야한다. canton 의원의대리자는의원이사망하거나 conseil consitutionnel 에임명된경우에만그직위를대신하고나머지의경우에는보궐선거를실시하도록되어있었다. 그러나 2008 년의개정을통해서자동승계의조건으로선출직의중복 (cumul de mandats) 에의해서 conseilleur(ere) generale 을사임도추가되었다. 여기에동수가역시적용된다. 시의회, regional, 유럽, 상원 (4명이상을뽑는 departement) 에모두적용된다. 도의회는남녀동반으로선출한다 ( 여성과남성후보가한짝을이루어출마하고다수대표제로선출된다. 남녀후보의이름은알파벳순으로한다. 두후보는공동의대리인과공동의선거운동을한다 ). 시의회는이제까지 3,500 명이상의시에적용되던정당명부식선거가 1,000 명이상의시로확대된다. 출처 : Observatoire de la parité entre les femmes et les hommes, Guide Les Modes de Scrutin de la Parité entre les femmes et les hommes 2012 년 6 월 비율이낮다는비판이꾸준히제기되면서몇번의개정을거쳐 2003년 4명이상의상원의원을선출하는도에서는비례대표를적용하는법개정이이루어졌고, 비례대표의경우에는동수법을적용하게되어있었다. 이에따라여성의원의증가가나타나고있다. 두번째변화는동수법이적용되는시의회에서의명부작성방법의변화이다. 동수법제정당시명부작성은 6명을단위로하여 6명내에서남녀동수가되도록규정하였고, 6명내에서는순번을고려하지 않았다. 그렇기때문에동수임에도불구하고남성이여성보다유리한위치에놓이게되어사실상남성의원이더많은의회가되었다. 이에꾸준히비판이제기되면서 2003년지역의회선거와유럽의회선거에서남녀교호순번제가도입되었고, 2007년시의회에서채택되었다. 세번째변화는시와지역의집행부로의확대이다. 2007년이전까지동수법은시의회및지역의회구성에만적용되었고집행부의구성에는적용되지않았다. 남녀동수감시소에서는이에대해꾸준히 1) 년 6 월 1 일검색 ) 2013 가을호 29

28 문제를제기해왔다. 이에따라 2007년개정을하면서시집행부및지역집행부에있어서도동수를적용하도록강제하였다. 다음으로중요한확대는지난 4월에이루어진확대로, 다수대표제로인해남성적의회라는비판을받아온도의회로의확대이다. 원래도의회는 canton 단위로이루어졌으며다수대표제로인해동수법이적용되지않았다. 그러나이번의선거법개정으로여전히다수대표제를유지하고있지만남녀동반선출제가적용됨으로써여성과남성의원이동수를이루게되었다. 이법에적용을받는첫선거는 2015년에이루어질예정이다. 마지막으로중요한변화는도의회와마찬가지로이제까지많은비판을받았던 3,500명이상의시에만적용되던동수법이 1,000명이상의시로확대되었다는것이다. 1,000명이상 3,500이하의시는이제까지동수가적용되지않아 30% 정도의여성의원밖에당선되지못했는데, 이법의적용으로 50% 의여성의원이당선될전망이다. 이로인해 2만명의여성의원이 2014년실시되는시의회선거에서새롭게 시의회의원으로당선될것이다 ( de-plus-entreront). 그러나여전히전체시중 74% 에해당하는시가 1,000명이하의시이며이들은전체인구의 15% 에해당하는데, 동수법의적용을받지않는다. 3) 동수법적용이후여성의원비율의변화 2) 이러한법의변화에따른여성의원비율의변화는비교적뚜렷해여성의원의증가에동수법이얼마나중요한역할을하는지잘알수있다. 2000년남녀동수제가도입되고이법의적용을받는최초의선거가 2001년시의회선거였다. 이선거에서할당제의도입이여성의원의비율을얼마나획기적으로증가시켰는지잘알수있다. 전체적으로 2001년이전의시의회의여성의원비율은 21.7% 였으나할당제가도입되고난이후의여성의원비율은 33% 로증가하였다. 남녀후보동수법에서는 3500명이하의주민이있는시의경우에는법적용을예외로 < 표 4> 프랑스시의회여성의원비율의변화 할당종류 % % % % 남녀동수법적용 3,500 명이하 12.9% 16.3% 21.0% 30.05% 적용안됨 3,500-9,000 명 21.0% 21.4% 25.1% 47.4% 적용 9,000-30,000 명 22.0% 23.0% 26.3% 47.3% 적용 30,000 명이상 22.8% 23.6% 26.9% 48% 적용 출처 : 프랑스내무부자료 (2001) 2) 김민정 장 1 절을재구성하였습니다. 30 젠더리뷰

29 프랑스여성정치할당제가한국에주는시사점 했기때문에작은시의경우에는여성의원이과반수에이르지못했지만, 법적용을받는지역의경우에는과반수에거의도달하고있다. 법적용을받지않는지역이라고하더라도이전의 21.5% 보다상당히증가된 30.05% 를보이고있어비록법에의해서여성후보를동수로공천하지는않았다고하더라도이전보다는많은여성후보들이공천되었음을알수있다. 그리고또한 3500명이하의작은도시의경우에는대부분이농촌지역인데이지역에서 30% 정도의여성시의원을가진다는것은여성정치인의풀을형성한다는점에서중요한의미를가진다. 1983년이후부터프랑스시의회의여성의원비율의변화를보면, 1995년까지는상당히완만한증가속도를보였지만 2001년에이르러서는급속한증가를보이고있다. 심지어남녀동수제의적용을받지않는 3,500명이하의시에서도여성의원의비율은적용을받는지역보다는낮지만, 1995년에비해서많은증가를보이고있다. 할당의적용을받지않는경우에도할당제의간접적인영향으로여성수가증가되고있는것을볼수 있는데, 이는시집행부의여성비율에서도나타난다. 시의회의집행부는시의회에서선출한시장을위한보좌진인데, 시집행부구성에는남녀동수제의적용을받지않았다. 전체적으로남녀동수제의적용을받는시의원에비해서는여성의비율이높지는않지만, 남녀동수제가도입되기이전의시집행부에비해서는여성수가많이증가하고있음을알수있다. 3,500명에서 9,000명의주민을가진소도시의경우에시의회여성의원의비율보다약간높은정도의여성보좌진을두고있고대도시의구 (arrondissement) 집행부에서도많은여성의원을보좌진으로임명하고있다. 마리에트시노에의하면남녀동수제는여성을보좌진으로훈련시키는효과가있다 (Catherine Genisson 2002, 134). 특히프랑스처럼시의회에서의활동이앞으로정치적경력에서중요한출발이된다는것을생각할때, 여성보좌진은장래의시장으로나가는중요한정치적경험이된다. 이러한점에서시집행부의여성의원의확대는프랑스여성정치발전의중요한단계이다. < 표 5> 시집행부에서의여성비율변화 시집행부의여성의원비율 여성시장비율 여성시의원비율 년 2001 년 ,500 명이하 21.0% 30.05% 2% 3% 23.6% 25.2% 3,500 명 -9,000 명 25.1% 47.4% 29% 47.7% 9,000 명-300,000 명 30,000 명-100,000 명 100,000 명이상 26.3% 26.9% % 7% 8.5% 27.6% 21.5% 31.6% 41.2% 36.3% 45.9% 출처 : 프랑스내무부자료 (2001) 2013 가을호 31

30 할당제는할당의의무적적용을받는영역뿐만아니라다른영역에서도상당한영향을미치는것을할당의적용을받지않는작은도시와시집행부에서의여성참여를볼때알수있다. 이와더불어할당의적용을받지않는다른선거에서도상당한영향을미치고있다. 칸톤 (canton) 선거는할당의적용을받지않는데, 지난 2001년시의회선거와같이실시된선거결과를보면여성의비율이약간증가했다. 2001년해산된의회에서는여성의원비율이 6.3% 였는데, 새로구성된의회에서는여성이 9.8% 로약간높아졌다. 또한 2001년에있었던상원의원선거에있어서도여성의원이증가했다. 전체 321석가운데여성의원은 20명 (6.2%) 이었는데 35명의여성이 당선되어 10.9% 로약간의증가를보였다. 동수법이제정된이후각수준의선거에서여성의원의비율은급속히증가했다. 동수법의적용을받는선거뿐만이아니라동수법의적용을받지않는선거에서도여성의원은증가하고있다. 상원은다른어느선거보다도여성의원의선출이낮아서 1998년에 5.9% 에지나지않았는데, 동수법이통과된이후이법의적용을받지않음에도불구하고여성의원은 10% 이상으로증가했고지속적인증가를보이고있다. 즉동수법에의해강제되는선거에서는당연히여성의원이증가하고있고, 동수법의적용을받지않는선거에서도여성의원은증가하고있어서동수법이보다포괄적인효과를가지고있음을추측할 하원의원 상원의원 유럽의회 시장 시의회 도의회 ( 전체 ) 도의회 ( 새로선출된의원 ) 지역의회 < 그림 1> 프랑스여성의원비율의변화 32 젠더리뷰

31 프랑스여성정치할당제가한국에주는시사점 수있다. 하원의경우에는동수법의적용을받지만소선거구다수대표제의특성상강제할수없다는이유로여성의원의수는시의회에서처럼급속히증가하지는않았지만꾸준히증가추세에놓여있다. 동수법이적용된각급선거에서적용전에비해서여성의원의비율은확실히늘었다. 연한막대가 2000년이전이고진한막대가 2000년이후인데지역의회의경우 30% 에도미치지않던여성의원비율은동수법의적용이후 50% 에이르게되었다. 반면에부분적으로적용되는하원과상원의원선거에서는여성의원이조금증가하여적용이전에 11%(1997 년 ) 에서적용이후인 2002년 12.3% 로늘었고, 2007년에는 13.2% 로증가했다. 동수가완전히적용된선거보다증가율은낮지만조금씩증가하고있다. 상원의원의경우에도 11% 에서 18% 로증가하였다. 도의회 (Conseil general) 의장직에서여성비율은증가했지만지역의회 (Conseil regional) 의장직에서여성비율은오히려줄어들었다. 시장직에서여성시장이많아졌고부의장직에서는여성이많이증가하였지만정부장관직에서는여성이줄어들었다. 동수가전혀적용되지않는영역에서여성비율은대체로증가했지만증가하지않은부분도있다. 따라서 동수는적용이되는부분에서는확실히여성비율을증가시켰지만적용되지않는부분에있어서도전반적으로여성비율을증가시키고있다고할수있다. 아래의그림은각종선거에서여성의원비율의변화를본것인데전체적으로증가추세에있음을알수있다. 동수법이직접적으로영향을준선거도있지만간접적으로영향을주고있다. 2000년동수법제정당시상원의원 5명이상을선출하는도에만비례대표제도가적용되었고그나머지에는다수대표제가적용되어비례대표가적용되는부분은전체상원의석가운데 34.4% 로 110석에지나지않았다. 2001년상원의원선거에서모두 28명을선출하였는데여성은단지 2명만이당선되었고남성이 26명으로다수를차지하였다. 2003년많은여성단체들과남녀동수감시소의비판에힘입어선거법이개정되면서 5명이상에적용되던비례대표제도가 4명이상으로하향조정되면서여성의원들이보다많이선출되게되었다. 상원의원선거는전체의 1/3씩바뀌기때문에그변화가급격하게나타나는것은아니지만서서히변화가나타나면서 2011년의선거를통해서당선된의원을합치면여성들은전부 346석가운데 80명에이르게되었다. < 표 6> 상원의원의여성비율변화 부분 당선여성의원수 전체여성의원비율 1992 B 2.9% 1995 C 5.1% 1998 A 2.3% 2001 B 2/28 7.1% 2004 C 2/45 4.5% 2008 A 7/74 9.5% 2011 B 10/ % 2013 가을호 33

32 2003년지역의회에서남녀교호순번제가도입되면서 2004년선거에서여성의원은급증하였다. 지역의회에서남녀교호순번제가없는동수적용의예가없어서비교하기는어렵지만동수적용이전인 1998 년과비교해보면여성의원은 20% 이상이증가 하였다. 또한집행부의동수적용으로명확한변화를 보여주었다. < 표 7> 지역의회여성의원비율의변화 여성비율 동수적용여부 1998 지역의회지역의회집행부 27.5% 20% 동수적용안됨 2004 지역의회지역의회집행부 47.6% 37.3% 동수적용동수적용안됨 2010 지역의회지역의회집행부 48% 45% 동수적용 유럽의회의원 732명가운데프랑스에서는 78명의의원을당선시키고이들은 8개광역선거구에서정당명부식으로당선된다. 이명부는 2003년법개정에의해서동수이되남녀교호순번제로작성되어야 한다. 이에따라여성의원은전체프랑스의원가운데 44.4% 로프랑스는유럽연합회원국가운데핀란드, 스웨덴, 에스토니아, 벨기에그리고덴마크다음으로많은여성의원을가진국가가되었다. < 표 8> 유럽의회여성의원비율의변화 여성의원비율 여성의원비율 % % % % % % % 시의회는 2003년남녀교호순번제가적용되면서시의회의여성의원비율은증가하고있다. 그러나전체시가운데 3,500명이하인시는 90% 에달할정도는작은시가대다수를차지하고있고, 이들시는이제까지동수법의적용을받지않았기때문에사실상전체 시의회가운데여성의원은 50% 가되지는않는다. 그러나그비율은동수법의적용과남녀교호순번제의적용으로증가해왔고, 내년에실시될시의회선거에서는동수법의적용대상이되는시가 1,000 명이상의시로확대됨으로써더욱증가할전망이다. 34 젠더리뷰

33 프랑스여성정치할당제가한국에주는시사점 < 표 9> 시의회여성의원비율의변화와여성시장비율의변화 여성비율 동수적용여부 1995 시의회시장 21% 7.8% 동수적용안됨 2001 시의회시장 30.0% 11.2% 3,500 명이상시동수적용동수적용안됨 2008 시의회시장 32.2% 14.2% 3,500 명이상시동수적용동수적용안됨 동수법에적용을전혀받지않는의회는도의회이다. 물론 2015년의도의회선거에서는남녀동반선출제가적용될예정이지만지금까지는전혀적용을받지않았다. 그에따라다른선거에비해여성의원의비율이월등히낮아언제나남성적인의회로비판을받아왔다. 그렇지만조금씩증가하고있는것은다른선거에서의여성의원증가로인한여성 정치인풀의확장및여성정치인에대한인식개선에의한것으로, 일종의 동수법의부수적효과 라고할수있다. 그러나이러한증가추세로는 70년이상이걸려야도의회에서남녀동수가될것이라는예측이나왔다. 이에따라서결국 2013년에도의회선거제도를개혁하게되었고남녀동반선출제를채택하기에이르렀다. < 표 10> 도의회여성의원비율의변화 여성의원비율 여성의원비율 % % % % 4) 2013 년 5월의제도변화 : 1000 명이하의시의회로의적용확대와도의회에서남녀동반선출제도입프랑스는 2000년동수법의제정과더불어여성정치후진국에서여성정치선진국으로발돋음하고있다. 프랑스동수법에서특히관심을끄는부분은동수법의한번제정으로끝난것이아니라지난 10여년의기간동안지속적으로동수법의적용을확대하면서 사회적으로여성의정치참여가확대되는데기여해온것이다. 동수법은기본적으로두가지를전제한다. 첫째는정당이후보를공천하는제도가있어야하며두번째는비례대표제도의경우적용이용이하다. 그렇지않을경우에는적용에어려움이따른다. 프랑스하원의원선거에서동수법적용에어려움이많은것은바로하원의원선거가다수대표제이기때문이다. 그래서비례대표제도를확대하는방향으로 2013 가을호 35

34 동수법의적용은확대되어왔다. 시의회에서처음 3500명이상시에적용되면동수법은이제 2013년 4월의선거법개정으로 1,000명이상의시로확대되게되었다. 사실상 1,000 명정도이면한국으로비교하면무척작은단위이다. 원래이번의개정에서초기개정안은 500명이상의시까지확대하는것이었지만하원에서의논의과정에서 1,000명으로상향조정되었다. 한국에서논의되고있는기초의회에서의정당공천제폐지논의가운데가장중요한논거는기초의회가작은단위이기때문에정치를배제해야한다는논의인데, 프랑스에서는이렇게작은단위까지비례대표를적용하고있다. 한국의경우에는정당공천을폐지하자는주장의근거가되는것이 작은단위 의기초에서정당개입이이루어지는것은지나치게정치 단위인 1,000명이상시로의적용을확대하면서정당이직접지방에서중요한역할을하고있다. 두번째확대적용에서주목받는것은다수대표제를채택하고있어서비례대표제로의전환이어려운지방의회이다. 그것이도의회이다. 그래서오랫동안가장남성적인의회로비판받아왔다. 그러나선거제도자체를바꾸는것이어려워지자이번에도의회에서남녀동반선출제라는제도를도입하게되었다. 최근한국에서도이러한제도의도입을제안하는몇몇선거법개정안이제출되었는데사실상사회적으로큰반향을얻지못하고있다. 프랑스에서는이미이것을입법화하여 2015년선거에서시행하게되었다. 한국의경우에도차제에이제도에대해서심도있게논의할필요가있다. 적이라는비판인데프랑스에서는그보다훨씬작은 참 고 문 헌 김민정 EU 의성평등정책이회원국의국내정책에미친영향 [21세기정치학회보 ]14집 1호김민정 여성할당제의정치적효과, 프랑스시의회를중심으로 [21 세기정치학회보 ] 16집 1호김민정, 프랑스 : 동수법의제정과영향 김민정외. [ 보이지않는벽에문을내다. 여성정치할당제 ] ( 서울 : 인간사랑 ) Mona Lena Krook, Quotas for Women in Politics (Oxford:Oxford University Press, 2009) Observatoire de la parité entre les femmes et les hommes Elections législatives 2007: Les petits pas de la Parité Observatoire de la parité entre les femmes et les hommes, Guide Les Modes de Scrutin de la Parité entre les femmes et les hommes 2012 년 6월 Tns-Sofres. L evolution des femmes depuis 20ans article/2000-femmes-de-plus- entreront html 36 젠더리뷰