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1 여성정치세력화와정당공천제 토론회 일시 _ 2013년 7월 25 일( 목) 오후2시 장소 주최 민주화운동기념사업회교육장 한국여성단체연합

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3 토론회순서 _ 사회 : 김경희한국여성단체연합공동대표 [ 인사말] [ 발제] 2014 지방선거제도개선방안검토와여성정치세력화운동의모색 _ 김은희여성정치세력민주연대대표 [ 토론] 금홍섭대전참여자치시민연대정책위원장 엄태석서원대학교정치행정학과교수 임승빈명지대학교행정학과교수 정미애국민대학교일본학연구소 담당 : 문화주한국여성단체연합활동가, s_rights@women21.or.kr - 3 -

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5 자료집순서 [ 발제문] 2014 지방선거제도개선방안검토와여성정치세력화운동의모색 _ 김은희여성정치세력민주연대대표 7 [ 토론문] 금홍섭대전참여자치시민연대정책위원장 45 엄태석서원대학교정치행정학과교수 51 정미애국민대학교일본학연구소 55 임승빈명지대학교행정학과교수 61

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7 [ 발제] 2014 지방선거제도개선방안검토와 여성정치세력화운동의모색 김은희여성정치세력민주연대상임대표 1. 지방선거제도개선논의검토 1) 선거제도개혁의기본방향과정당공천폐지여부찬반입장 선거제도의주된기능은정치체제를무리없이작동하게하고선거의정당성 을가질수있도록해주는것이다. 또한각각의개별적인선거제도뿐만아니라 정부형태등을포함한정치체제의틀에관한복합적인고려가필요한사안이기 도하다. 이러한선거제도개혁문제는제도를어떻게바꿔야하는지를두고 각정당과정치인들, 학자들이저마다다른의견을제시하지만, 어떤선거제도 이든장점과단점을모두가지고있다. 어떤정당과집단에게는유리한결과를, 동시에다른정당과집단에게는불리한결과를안겨준다. 또한제도개혁은많 은경우의도하지않는결과를초래하기도한다. 따라서선거제도개혁문제는 신중하게다뤄져야하며, 어느제도가가장좋은지에관한분명한결론을내리 는것도불가능하다. 다만, 의회가얼마나대표성을가지고있는가는그것이 사회구성을얼마나비례적으로반영하고있는가하는관점에서설명될수있 다(Plant, 1991: 16) 는말처럼선거제도개혁을검토하는데있어서우선적으 - 7 -

8 로고려되어야할사항은안정성과대표성, 비례성을꼽을수있을것이다 년지방선거를앞두고기초단위지방선거정당공천폐지주장이또다시 뜨거운쟁점으로떠올라있다. 하지만이러한논쟁이선거제도의안정성과대 표성, 비례성과같은기본적원칙에근거한합리적이고생산적인토론으로진 행되고있지는못한채찬반입장에서각자의주장만을일방적으로이야기하고, 보다근본적인지방선거개혁을고민하고있지못하고있는것이아닌가하는 아쉬움이있다. 공천제유지입장에서는정당정치는기본으로기초단위라고해서예외일수 없으며, 정당공천을통해지방자치의책임성을제고함으로써결과적으로한국 의정치발전과지방자치발전에기여한다는주장이다. 또한상대적으로시민들 의관심이낮은지방선거에있어서정당이공천을통해유권자에게후보자선 택의기준을제공한다는점에서도긍정적인기능을하고, 여성과소수자신인 정치인등의참여를가능하게하며, 기존에지방의회를장악했던지역토호세력 에대한견제가가능하다고주장한다. 공천제폐지입장에서는정치적성격이낮은지방행정이정당개입으로인해 합리성을상실하게되어비능률을초래하며, 정당공천으로인해중앙의정당이 나지역국회의원에지역정치가예속될가능성이높다는문제점, 정당공천제로 인하여지방의회와자치단체장간견제와균형이라는제도적기능이잘작동되 지않게된다고주장하며, 과도한정당의영향으로인해시민들의선택권을제 한한다고보고있다. 결국한쪽에서는정당정치와대의제민주주의를다른한쪽에서는풀뿌리민 주주의를주장하고있는것이다. 과연이두가지입장이지금처럼평행선을 달리는반대편에서있는것인지자체에대한의구심이있고, 정당기호에따라 몰표를주던영호남유권자들의투표양상이정당공천제가폐지된다고갑자기 달라질것인지도묻고싶다. 더욱이기초단위지방선거정당공천제에만논의가 빨려들어가달리 2014년지방선거를앞두고다루어져야할선거제도개선방 안들이구체적으로검토되고있지못한지점도우려되는지점이다. 2) 지방선거와정당공천제변화과정 한국은제헌헌법규정에의거 1949 년지방자치법이제정되었고, 한국전쟁 - 8 -

9 당시인 1952년최초로지방선거가실시되어 1960년까지 10년간세차례실시 되었다 년박정희정권이등장하면서지방선거가중지되었고, 1972년유 신헌법은부칙제10 조를통해 이헌법에의한지방의회는조국통일이이루어 질때까지구성하지아니한다 고규정했다. 유신헌법을통해민주주의보다는 중앙집권적권위주의를추구하면서정치 행정 경제 사회 문화가중앙위주로이 루어지고지방선거와지방자치가중단되었던것이다. 87년민주화의성과로중 단된지 30년만인 1991년에지방자치단체장은관선으로두고지방의회의원을 민선으로선출하는수준의지방선거가다시부활했다. 1991년 3월 26 일시 군 구의회의원선거가치러지고, 4년뒤에는모든지방자치단체장과의원선거가 동시에실시되는제1회동시지방선거가실시되면서지방자치시대를본격적으 로열게되었다. < 표-1> 각급지방선거정당공천허용여부변천과정 구분각급선거단위공천허용여부비고 1952년 시 도의원시 읍 면의원 제한규정없음 시 도의원 1956년 시 읍 면의원시 읍 면장 제한규정없음 시 도의원 1960년 시 도지사시 읍 면의원시 읍 면장 제한규정없음 1991년 시 도의원정당공천허용시 군 구의원정당공천금지 시 도의원 1995 년~ 시 도지사 정당공천허용 2002년 시 군 구의원 정당공천금지 시 도의원 2006 년~ 시 도지사시 군 구의원시 군 구청장 시 군 구청장정당공천허용 정당공천허용 * 기초의회 정당공천금지 위헌판결 (2003) * 중앙선거관리위원회 대한민국선거사 및선거정보시스템자료 - 9 -

10 선거제도를보면, 1991년지방선거이래로현재까지광역자치단체장및 기초자치단체장의경우현재까지단순다수소선거구제를채택하고있으며, 2002년광역의회에단순다수소선거구제와함께의석비율 10% 병립식정당명 부비례대표제가도입되었다. 그리고 2006년선거에서기초의회에의석비율 10% 병립식정당명부비례대표제와 2~4인단기비양식중선거구제가도입되 었다. 지방의회정당공천제는논란이없지않았으나, 헌법재판소가기초의원선 거에서정당공천을제한한공직선거법에대해 2003년위헌결정을하였다 ( 헌가9). 3) 기초단위지방선거정당공천폐지논란의최근논의경과 2012 년대선과정에서주요대선후보들이모두정치혁신차원에서기초의회 정당공천제폐지를공약으로수용하기도했다. 지난 2005년공직선거법개정 과정에서기초의회정당공천제역시 정치개혁 을위한방안으로도입되었음에 도불구하고, 다시 정치혁신 을위해가장우선적으로개선되어야할목록의 1 순위에올라있는것이다. 언론에서도 머뭇거릴경우 ` 기득권지키기' 라는국 민비판여론을피하기어려울것이다. 국민은의원세비삭감, 연금폐지등과 함께내걸었던정당공천제폐지공약이지켜지는지주시하고있다 1). 등정당 공천에폐지를지지하는입장이적지않다. 지방선거정당공천제폐지에관한 여론조사결과를보면일반시민들도찬성비율이높은것으로나타나는데, 어쩌 면이런조사결과는구체적인정당공천존폐자체보다는 부패와무능 이라는 지방의회의부정적이미지로인해지방의회자체가필요없다고느끼는시민들 의불만의다른표현인지도모르겠다. 새누리당의경우 4.24 재보궐선거에서대선공약이행차원에서기초자치단 체장과기초의회의원에대해전원찬성으로무공천을관철했다. 민주당의경우 공직선거법개정이전선거에서의무공천에대한당내반대의견으로인해각 광역시도당차원으로 4.24 재보궐선거공천을넘기는방안을선택했고, 결국 재보궐선거결과명분과실리를모두잃었다는언론의평가를듣기도했다. 국회차원에서도정치쇄신특별위원회( 위원장 : 김진표) 가구성되었고, 정치쇄 신과국회쇄신 2 개분과소위원회를구성하여활동을시작하였다. 특히내년지 1) 일자 [ 연합시론]

11 방선거를감안하여선거제도관련사항을우선적으로심사하기로하고지방선 거정당공천제의개선을검토하고있으며, 지방선거정당공천제를주제로공청 회를개최하기도했다. 그러나여야각정당의당론이정해지지못한상황에서 국회정치쇄신특별위원회가최종의견을마련하는것은불가능하다. 국회정치 쇄신특위는공청회개최를통해기초선거정당공천제의위헌성이문제제기됨 에따라헌법재판소등관련기관에위헌여부를묻는질의를발송하고회신의견 을취합중인데, 한국정치학회와한국정당학회에서위헌적요소가있다는취지 의의견을보내온것으로파악되고있다. 다만, 2013년 8월말까지를활동시한으로하는금번국회정치쇄신특별위원 회는이전선거시기에구성된국회정치개혁특별위원회와는달리법안을마련 하는권한은없이특위활동을통해모아진의견을해당소관상임위원회등에 의견서로제출하는것으로실질적인권한을가지지못하는한계가있어국회가 실질적인정치혁신에대한의지가있는가하는점에의문을품게된다. ( 아래에제시한각각의정치쇄신안/ 입장은수집가능한자료의범위내에서 정리된것으로구체적인내용은최종적인입장은아니니참고하시기바랍니 다.) (1) 새누리당정치쇄신위원회지방선거정치쇄신( 안) 지난 3 월구성되어활동해온새누리당정치쇄신특별위원회( 위원장: 숙명여 대박재창교수) 는 7월 4 일기자간담회를통해선거제도개혁, 교육감선거제 도개선, 공천제도개혁, 정당내부구조분권및분산, 정당설립요건의혁신적 완화등을내용으로하는쇄신안을발표하였다. 공천제도개혁가운데기초선 거정당공천관련내용을살펴보면다음두가지로요약할수있다. 1 기초단체장및기초의원정당공천제는일몰제를적용하여한시적으로 폐지하고, 향후 3 회(12 년) 선거실시후다시논의하도록한다. 2 여성등소수자진출보장을위해비례대표의원정수를기초의회의원 정수의 3분의 1 로상향조정하고, 이가운데 100분의 50이상을여성으 로추천한다. (2) 민주당기초자치선거정당공천제찬반검토위원회의견안 민주당은 6월 13 일기초자치선거정당공천제찬반검토위원회( 위원장: 영남

12 대김태일교수) 를구성하고 7월 3일공청회개최후바로다음날인 7월 4일 기자회견을통해 폐지 의견을발표하였는데, 공천제폐지를보완하기위한방 안으로다음세가지를의견을제시하였다. 1 기초의원정원의 20% 를여성명부를통해뽑는여성명부제도입 2 당적을포함한지지정당을표방할수있도록정당표방제는허용 3 정당에따른숫자기호를폐지하고무작위로추첨 민주당은찬반검토위원회의발표이후최고위원회와의원총회를거치면서 논란이있었고당내의견수렴과정이제대로이루어지지못했다는문제제기에 따라지난 7/15~7/18 4일간 4 개권역( 서울, 대전, 광주, 대구) 에서공청회를거 치고, 7월 19일전당원투표를통해결정하기로하고 7/20~7/24 일정으로투표 를진행중에있다. 이결과를토대로 9 월정기국회에서처리한다는입장이다. (3) 통합진보당지방선거정치쇄신방안 통합진보당은 6월 21 일토론회( 올바른정치쇄신방안모색토론회, 주최: 통 합진보당정책위원회, 국회의원김선동, 국회의원이상규) 자리에서김선동통 합진보당정치쇄신 TFT 위원장이정치쇄신방안및정치관계법개정안을발표 했는데, 발제문내용을보면정당개혁, 선거제도개혁, 유권자참정권및정치활 동자유보장의 3개분야로나누어통합진보당의입장과개정안으로내놓을대 안을정리하고있다. 그중에서지방선거관련내용을요약하면다음과같다. 효 1 광역및기초의원비례대표 30% 로확대, 봉쇄조항을 3% 로하향조정 2 선거구획정위원회독립 3 기초의원선거중선거구제유지하고, 선거구분할원칙적으로금지(4인 선거구원칙 ) 4 지역구기초및광역의원의무공천비율 5 비례대표당내공천장애인비율 이상후보자로추천 30% 법제화및위반시등록무 10% 제도화, 지역구는전국기준 5% (4) 정의당( 구진보정의당) 지방선거정치쇄신방안정의당은 당내정치쇄신특위주최로첫번째정치개혁토론회를열었는

13 데, 그내용은국회의원선거한국식정당명부비례대표제전면도입에관한내 용으로지방선거관련내용은공론화된자리를통해보고된내용은찾아보기 어렵다. 다만 지방선거기획단 회의결과를보면공천제유지찬성입장을기조 로함을확인하고있다. 정치쇄신특별위원회( 위원장심상정) 는 7월 4일새누리 당과민주당의정치쇄신관련입장발표관련논평에서 진보정의당정치쇄신 특별위원회는그동안정당공천제폐지여부자체가관건이아니라, 지방정치의 다양화, 여성등사회적약자의정치적진출확대, 책임정치구현을위해비례 대표확대와중대선거구제확대가핵심적관건이라고주장한바있다 고언급 하면서, 새누리당정치쇄신특별위원회의방안이새누리당당론으로확정된다 면, 진보정의당은독일식정당명부비례대표제를향해나가는과도기적방안으 로새누리당의방안을적극검토할용의가있다 고적고있다. (5) 노동당( 구진보신당) 지방선거정치쇄신방안 노동당은지난 5월 30 일 정치개혁의제및대안 을발표하고, 국회정치쇄신 위원회에의견서로제출하였는데, 그내용중지방선거관련내용을중심으로 보면다음과같다. 1 선거권연령만 2 각급공직선거결선투표제도입 3 정당설립기준완화 17 세로하향조정, 공직출마자기탁금하향조정 : 중앙당수도소재규정폐지및광역시도당설치규 정폐지, 광역시도당법정당원수폐지혹은 100인이상으로하향조정 4 정당지역조직허용 5 기초지방선거정당공천제현행유지 4) 19 대국회지방선거관련공직선거법개정( 안) 현황 19 대국회들어의원입법발의된지방선거제도개선에관련공직선거법개 정안을살펴보면주로기초단위선거정당공천제폐지그리고기초의회선거구 제를다시소선거구제로환원하는방안을골자로하고있다. 일부개정안에서 는정당공천제폐지로인해축소되는여성참여방안을비례대표의석비율확대 로보완하는등의방안을검토하고는있으나, 여성참여확대를위한적극적조 치에대한검토는충분치못하다

14 신의진의원이대표발의한개정안의경우기초의원정당공천제를폐지하되 비례대표의석비율을늘려이를전부여성에서할당하도록하는방안을제안하 고있는데, 비례대표자체의의미를고려할때전부를여성으로구성하는것이 적절한지의여부, 그리고기존에도 여성의원= 비례대표 비례대표=2 등의원 이라는부정적인식이존재하는상황에서이를강화하는것은아닌지하는문 제에대한검토가필요하다. 물론단계적으로라도비례대표의석비율을확대해 나가는것은그동안지속적으로요구해온바이기도하고기본적인방향에당 연히동의하지만, 지역구정당공천은폐지하면서정작지역구에비해더많은 공천비리밀실공천문제가불거져온비례대표는공천을유지한다는점은모순 적인태도이다. 기타의원정수규모가적은기초의회의조건, 그리고기초의원 은 우리동네의원 이라는지역주민과의밀착성으로인해과연소규모기초의회 에비례대표제가유효한가에대한문제제기도없지않다. 황주홍의원이대표발의한개정안의경우비례대표를개방형여성명부제로 전환하는방식의의석할당을대안으로내놓고있으나, 앞서신의진의원안이 가진한계를포함하여기초선거에출마하는여성들에게더큰금전적부담을 지우는문제등여러지점에서검토가필요한상황이다. 그외에도 2010년공직선거법개정을통해지역구선출직여성지방의원확 대에기여한여성지방의원의무공천제의경우 국회의원지역구별로기초또는 광역에 1 인이상여성을공천 하도록되어있는데, 기초의원정당공천제폐지 를제안한개정안어느곳에도이조항과연계된대안을담고있는부분은찾 아볼수없다. < 표-2> 지방선거관련 19대국회계류공직선거법개정안 발의일자 대표발의 주요골자 여상규 기초의회중선거구제 소선거구제전환 강기윤 기초의회중선거구제 소선거구제전환 이명수 기초의원및기초단체장공천폐지 / 정당표방금지 공동발의여성의원김을동박인숙김을동, 문정림 이재오기초/ 광역의원및기초단체장전순옥

15 정당공천폐지 당적보유및정당표방금지 정당의지지 지원금지 이상규지역구공천여성 30% 강제 유승우 신의진 정갑윤 황주홍 기초의회중선거구제 소선거구제전환 기초의원및기초단체장공천폐지 기초의원, 기초단체장공천폐지및 정당선거사무소설치제외 정당의기초의원및기초단체장 후보지지표방금지 기초의회비례대표의원정수확대 (10% 30%) 및 100% 여성공천 기초의회중선거구제 소선거구제전환 기초의원및기초단체장공천폐지 및정당선거사무소설치제외 / 정당의기초의원및기초단체장 후보지지표방금지기초단체장및기초의원공천제 폐지 / 기초단체장및기초의원 당적보유금지 / 비례대표를 여성명부로전환하고, 의석비율을 30% 로확대 김제남, 김미희김재연윤명희, 김을동손인춘, 김현숙강은희, 류지영윤명희윤명희, 문정림 공천제에관한검토와함께선거구제에관한부분도검토가필요한데, 제안 된개정안은주로기초의회중선거구제를소선거구제로환원하는방안을내용 으로하고있다. 하지만소선거구제로의환원을성급하게판단할사안은아니 다. 중선거구제에서선거구의규모가커질수록비례성이증가하며(Cox, 1997), 단기비이양식중선거구제의도입이비례성증대와의석독점완화및소수파진 입이라는기대효과를제대로구현하기위해서는선거구규모를일정하게높일 필요가있다는점은이미기존연구에서지적된바있다. < 표-3> 지방선거기초의회선거구획정결과

16 구분 2006 년 획정위 안 161 (18%) 4인선거구 3인선거구 2인선거구 의회확정 안 39 (4%) 2010년 24 (2%) 획정위 안 379 (42%) 의회확정 안 379 (37%) 386 (37%) 획정위 안 366 (40%) 의회확정 안 610 (59%) 629 (61%) * 중앙선거관리위원회선거백서및선거정보시스템자료 또한중선거구제하에서선거구획정에관한부분도검토가필요하다. 기초의 회중선거구제의도입이 비례대표제의확대효과 를가져오기위해서는 2인선 거구보다는 4 인선거구가많아야하는데, 지난 2006년과 2010년이루어진선거 구획정에서오히려각지방의회가이해관계에따라 4인선거구를 2인선거구로 분할하는파행적행태를보여주었다. 따라서선거구획정의권한을이해당사자 인지방의회가아닌독립적인외부에부여하는등의개선방안이도입이필요한 상황이다. 예를들어, 영국의경우선거구획정을위해상설독립기관인선거구 획정위원회를두고있으며, 선거구조정 획정과정에정당이나국회의원은직접 적인참여를할수없다. 선거구획정위원회가선거구조정개시전에선거구 조정에대한의견을청취하는절차가있는데이것이정당과의협의절차이며, 의회에제출된동의안에대해서는가부만결정할수있을뿐이지수정은불가 능한것으로되어있는데, 의회가위원회의의견을존중하여부결된사례는없 었다고한다. 5) 시민사회의지방선거정치개혁방안에관한입장 시민사회단체연대회는정치개혁위원회를중심으로 2011년제안한정치개혁 안의연장선상에서 1 유권자선거표현의자유확대, 2 후보자에대한유권자 의알권리보장, 3 후보자와유권자의소통활성화를중심내용으로하는공직 선거법개정방향을공론화(7/25 토론회개최예정) 하고있다. 다시기초선거 정당공천제폐지여부가쟁점이되면서시민사회단체연대회의정치개혁위원회 는 4월 22 일 지방선거정당공천제좌담회 를진행하였는데, 이자리에서는공 천폐지여부자체보다는정당설립요건의대폭완화( 풀뿌리정당활성화), 대선

17 거구제도입검토, 정당공천제의한시적폐지, 기호제폐지, 정당운영및공천 개혁등이제안되었다. 다. 현재상황에서연대회의차원에서밝힌대략적인입장을살펴보면다음과같 1 연대회의는기초선거정당공천제에대해입장을갖지않고, 개별단체 입장표명에맡긴다. 2) 2 연대회의는기존과같이누구나정치적결사체를만들수있도록 < 정당 의설립요건완화> 를기본입장으로하고, 입법을위해적극적으로활 동한다. 그내용을보면, 현행정당설립요건을완화하여중앙당수도 소재요건삭제하고, 1 개시 도당및시 도당별당원 5백인이상으로요 건완화하며, 교섭단체기준으로국고보조금선배정하는규정폐지하 고각정당의유효득표수와의석수를배분의기본원칙으로하되지방선 거에만출마한정당은일부를선배정하도록하는것을내용으로한다. 3 현시기정당개혁의핵심방향은정당의책임정치구현, 기성정당의기 득권폐지가되어야한다. 다만현재정치권에서논의하고있는것처럼 기초선거의정당공천제가폐지된다면, 그것은매우임시적이고예외적 인조치가되어야한다. 4 새누리당과민주당특위가제안한안과대선거구제등연대회의소속 단체들로부터그간제안된선거및정당개혁안은빠른시일내에워크 숍을통해검토하여정리하고, 8 월중에입법청원을하도록한다. 2. 증가 지방선거여성참여확대를위한제도변화경과와여성의원의 1) 지방선거여성참여확대를위한할당제제도화 여성정치참여확대를위해지금까지주장해온것은 후보가될권리 였고, 2) 경실련이나한국의경우기초선거정당공천폐지입장으로기초선거정당공천 YMCA, 폐지대선공약이행촉구연대기구에결합하고있다

18 법 제도를통해정당의공천에적극적조치를관철해왔다. 할당제와같은적극 적조치의제도적지원없이여성의정치진입은선진국조차쉽지않았고, 한국 역시할당제등을통해부분적으로나마여성정치참여확대가가능했다. 특히, 1990 년대는지방자치가부활되고민선지방선거가시작되면서생활정치에대 한아래로부터의욕구가강하게대두되고, 여성들의정치참여에대한욕구가 강하게분출되는시기이기도했다. 여성운동은지방자치의부활을계기로지방 의회에여성의참여를제도화하는운동과함께선거시기에는 참여정치 차원 의개입을시도했다( 오유석 김은희, 2010: 249). 이는한정된국회의원에비해 보다광범위한여성을정치에직접적으로참여할수있도록하는의미와함께 여성이참여하는생활정치 3) 를통한풀뿌리민주주의라는측면에서의접근이기 도하였다 년정치관계법을개정하면서여성후보공천할당을정당법에명시한이 래현재는비례대표 50% 여성할당강제및남녀교호순번제그리고지역선출직 30% 여성할당권고를공직선거법에명시하고있으며, 2010년 3월에는지방의 원에한해제한적으로선출직할당을강제화하는내용을공직선거법에규정했 다. 2006년지방선거에서는기초의회의원선거와관련한선거제도가대폭변화 되면서정당공천제가도입되었고, 이로인해기초의회에까지비례대표의원이 생겨났다. 그러나공직선거법개정과정에서비례대표여성공천과관련해서 50% 여성할당및홀수순번부여를광역의회에만한정하여적용하도록한문제 가있었고, 실제선거결과기초의회비례대표 1번에남성을공천한경우가 50 여건발생하기도했다. 그러다가 2006년지방선거이후에야공직선거법제49 조( 후보자등록등) 및제52 조( 등록무효) 조항에 비례대표지방의회의원선거 에있어여성후보자추천의비율과순위를위반하여등록신청할경우수리할 수없으며등록을무효로한다 는내용을추가할수있었다. < 표-4> 지방선거시기별할당제관련조항과강제정도 3) 3) 서구학자들중에는주로기든스(A. Giddens), 울리히벡(U. Beck), 하버마스(J. Habermas) 가생활정치를말하지만한국적인용례를설명하기에는그다지들어맞지않는다. 여성운동도지방의회에의진입을포함해지역여성운동의정치세력화를주장하는논거로 생활정치 를말하고있지만, 스스로도생활정치를단일한정의로사용해온것은아닌듯하다. 어느때는 생활의제를다루는정치 로또어느때는 아래로부터새로운정치주체를형성하는생활자정치 로또어느때는 일상의정치 로이해되기도한다

19 시기관련조항핵심내용강제정도적용선거 < 정당법> 국회및광역의회비례대표 2000년제31조공직선거후보자의추선언적규정 % 추천권고총선천 < 정당법> 제31조공직선거후보자의추 천 < 공직선거법> 제47조정당의후보자추천 < 정치자금에관한법률> 제17조의2 공직후보자여성 추천보조금 < 공직선거법> 제52조등록무효 국회비례대표 30% 추천 권고, 광역의회비례대표 50% 남녀교호순번제추천권고, 광역의회지역구 30% 추천 권고 광역의회비례대표위반시등록무효, 광역의회지역구 30% 공천시여성추천보조금지급 2002 년 지방선거 < 정치자금에관한법률> 제17조의2 공직후보자여성 추천보조금 제20조보조금의감액 여성추천보조금해당선거를 국회에까지확대 여성후보추천보조금의용도제한 2004 년 총선 < 공직선거법> 제47조정당의후보자추천 < 공직선거법> 제49조 < 공직선거법> 제52조등록 무효 < 정치자금법> 제26조공직후보자여성추천 보조금 기초의회비례대표제도입및 50% 여성할당과 남녀교호순번제권고 중선거구제도입 여성후보추천보조금 배분 지급기준단계화 등록무효및수리불허대상선거는광역의회비례대표에한함 2006년 지방선거 < 정치자금법> 제26조공직후보자여성추천 보조금 제29조보조금의감액 여성추천보조금적용대상을 지역구국회의원선거, 지역구시 도의회의원선거및 지역구자치구 시 군의회의원선 거로확대 여성후보추천보조금의용도제한 < 공직선거법> 제49조후보자등록등 < 공직선거법> 제52조등록무효 비례대표 50% 여성할당및 남녀교호순번제위반시 수리불허및등록무효대상을 광역의회및기초의회로 해당선거확대 대상선거확대 2006 년 지방선거 미적용 < 공직선거법> 제49조후보자등록등 < 공직선거법> 제52조등록무효 국회의원지역구마다 1명은 여성으로추천해야하며이를 어길시등록무효로 한다( 군지역제외). 단, 후보총수가의원정수 50% 미만인경우는제외하기로함. 선출직할당강제 2010 년 지방선거 적용

20 ** * 조현옥 김은희(2010), 120 면. 법제처국가법령정보센터및중앙선거관리위원회선거정보시스템 2010 지방선거를앞두고여성운동은 2006년에비해보다적극적으로여성 할당제제도개선과여성공천확대를위한연대활동을전개하면서비례대표의 석비율확대와지역구선출직여성할당강제를요구했다. 국회정치개혁특별위 원회는여성들의요구안을적극적으로논의하지는않았으나그대안으로제한 적인지역구선출직여성의무공천제를공직선거법개정안에포함시켰다. 국회 정치개혁특별위원회가마련한안은 지역구시 도의원선거또는지역구자치구 시 군의원선거중어느하나의선거에국회의원지역구( 군지역은제외하며, 하 나의지역구가 다 2 이상자치구 시 군으로된경우에는자치구또는시를말함) 마 1 명이상을여성으로추천하도록의무화 하는것을내용으로하였다. 그러 나여야가합의하여마련한개정안에대하여법제사법위원회가유례없이개정 안중제52조제2항의등록무효관련조항을제외한채의결함으로써여성의무 공천제가번복되는우여곡절을겪었다. 그후다시정치개혁특별위원회재논의 를거쳐 2010년 3 월에통과된공직선거법개정안의내용을보면, 매국회의원 선거구별로광역또는기초선출직에여성을 1 인이상공천하도록하고( 군지역 제외), 이를위반할경우등록무효로하는이행강제조치( 각시도별로지역구의 원정수의 50% 이상을공천하지못한경우는제외) 를규정하였다. 이로써처음 으로지역구선출직에여성공천할당을강제하는여성의무공천제가명문화되었 다. 지방의회에의여성참여는제도변화에기반한수적확대를가장대표적으로 보여주는사례이다. 총선여성국회의원당선비율과비교해도더열악해서 2002년지방선거당시까지 3.2% 수준에불과하던지방의회여성참여는 2006 년지방선거당시기초의회중선거구제및정당공천제와비례대표제도입을통 해 14% 수준으로여성참여의제도적기반을마련했고, 2010년 3월공직선거 법제47조제5항및제52조제2항의개정을통해지방의회의원선거에한해 제한적으로선출직할당을강제화하는여성의무공천제도입을통해기초의회 여성참여비율이 20% 를넘어서괄목할만한증가세를보임으로써여성정치참 여확대에할당제의제도화가가장빠른길임을확인할수있었다. 2) 여성지방의원의증가, 무엇이달라졌나?

21 (1) 지방의회구성의변화 2006 년선거를계기로지방의회구성에변화가있기는했지만여전히한 국의지방정치엘리트는지방자치단체장의경우 50~60 대, 지방의회의원의 경우 40~50 대의강한남성중심충원구조를가지고있다. 다만, 유급화효과 로고학력화현상을확인할수있다. 고학력화와직업정치인비중의증가는 지방정치또는의회의제도화를의미한다할수있으며, 나아가지방선거가한 국의정치적충원구조에서하나의주요루트로정착되었음을말해준다. 이와 함께, 도시화와지역거점또는유력정당의존재여부는권역별성별분포, 직 업분포그리고재산에서수도권과영호남지역의차이를만들어냈는데, 수도 권에서는여성과정치인출신의비중이상대적으로높고, 영남과호남에서는 농 축산업과자영업자들의비중이높게나타났다( 박명호 한기영, 2011). 그외 에도중앙선관위가보고한분석에따르면, 여성지방의원의경우남성에비해 평균연령이낮고, 학력수준은높은것으로분석되었다. 2002년지방선거에서부터 2006 년, 2010년을거치면서지방의회여성참여 는제도개선을통한효과로급속한수적증가양상을보여준다. 2005년공직선 거법개정을통해도입된기초선거정당공천제와비례대표제도입은운동적인 고민에도불구하고지방의회여성참여확대에큰성과를가져왔고, 정당공천을 통한후보할당의일환으로도입된지역구여성의무공천제역시지역구여성의 원확대가능성의문을열었다. 구체적인각선거별여성후보및여성당선자 현황은 < 표-5> 를통해살펴볼수있다. 여성후보자및여성당선자의개별적인특성외에여성의참여확대로인해 각지방의회구성이달라졌는가하는점은한마디로단언하기는어렵지만, 아 직까지수적으로소수자의위치를벗어나고있지못한것으로보여진다. 여성 지방의원의경우여전히지역구선출직에비해비례대표에집중되어있고, 재 선이상으로경력지속성을유지하고있는경우도소수에불과하다. 그외에도 ( 물론지방자치단체행정구조나각의회별상임위구성수등이고려되어야하 겠지만) 전국적으로광역및기초의회에서여성정책관련부서를소관으로하는 상임위원회에서 여성 을위원회명칭에표기하고있는곳은경기도의회단한 곳에불과하다. 또한각지방의회의장및부의장으로구성되는의장단이나상 임위원회위원장등에는여전히여성의진입가능성이낮은상황임을 < 표-6> 을 통해알수있다

22 < 표-5> 역대지방의회의여성후보및당선현황 구분 계 광역자치단체장 기초자치단체장 여성후보자수 ( 총후보자수 ) 여성비율 여성당선자수 ( 총당선자수 ) 여성비율 394(10870) 명 3.62% 142(4439) 명 3.19% 0(40) 명 0% 0명 0% 8(750) 명 1% 2(232) 명 0.86% 광역의회지역구 48(1,531) 명 3.2% 14(609) 명 2.29% 비례대표 116(209) 명 55.5% 49(73) 명 67.1% 광역의회합계 기초의회의원 계 광역자치단체장 164(1,740) 명 9.4% 63(682) 명 9.2% 222(7,450) 명 2.9% 77(2,485) 명 2.2% 1,411(12,213) 명 11.6% 529(3,867) 명 13.7% 4(66) 명 6.1% 0(16) 명 0% 기초자치단체장 23(848) 2.7% 3(230) 1.3% 광역의회 지역구 107(2.068) 5.2% 32(655) 4.9% 비례대표 136(211) 64.5% 57(78) 73.1% 광역의회합계 243(2,279) 10.7% 89(733) 12.1% 기초의회 지역구 391(7995) 4.9% 110(2513) 4.4% 비례대표 750(1025) 73.2% 327(375) 87.2% 기초의회합계 1,141(9,020) 12.6% 437(2,888) 15.1% 계 1,655(9,912) 16.7% 747(3,991) 18.7% 광역자치단체장 3(55) 5.5% 0(16) 0.0% 기초자치단체장 26(749) 3.5% 6(228) 2.6% 광역의회 지역구 154(1764) 8.7% 55(680) 8.1% 비례대표 179(266) 67.3% 58(81) 71.6% 광역의회합계 333(2,030) 16.4% 113(761) 14.8% 기초의회 지역구 552(5,823) 9.5% 274(2,512) 10.9% 비례대표 729(912) 79.9% 352(376) 93.6% 기초의회합계 1,281(6,735) 18.9% 626(2,888) 21.6% 교육감 5(74) 6.8% 1(16) 6.3% 교육의원 7(269) 16.7% 1(82) 1.2% * 자료출처 : 중앙선거관리위원회선거백서및선거정보시스템

23 < 표-6> 광역의회후반기여성의원현황 (2013년 3 월말현재) 지역구분 계 의원정수여성의원수여성의원정당별구성 지역구 비례 계 지역구 비례 계 새누리당 민주당 진보정당 무소속 여성의원선의장단수별 3선지재초이선선계역상구 상임위 * 자료출처 : 중앙선거관리위원회선거정보시스템및각의회홈페이지 비례 상임위수 여성위원장 여성상임위 총계 서울 보건복지위원회 부산 보사환경위원회 대구 문화복지위원회 인천 문화복지위원회 광주 환경복지위원회 대전 복지환경위원회 울산 환경복지위원회 경기 여성가족평생교육위원회 강원 사회문화위원회 충북 정책복지위원회 충남 문화복지위원회 전북 환경복지위원회 전남 기획사회위원회 경북 행정보건복지위원회 경남 문화복지위원회 제주 복지안전위원회

24 (2) 여성지방의원의의정활동 : 여성들의요구에부응하고있는가? 지방의원의정활동내용을구성하는기능은지방의회입법기능, 정책기능 ( 정책입안, 정책심의), 시정질의, 행정사무감사및조사기능, 주민대표기능, 주 민접근기능( 청원, 탄원, 진정, 건의, 공청회, 주민간담회등), 조정조화기능, 협 력봉사기능등으로( 권영주, 2009), 크게는입법및의결기능, 주민대표기능, 견 제 감시기능등으로구분할수있으며그외에정치활동까지가지방의원의활 동내용에포함된다. 통상시민단체에서지방의원의정활동을평가한다고하면 주로입법및의결기능에초점을맞춰모니터링을하게되는데, 앞에서열거한 지방의원의활동내용과비교하면제한적일수밖에없다. 여세연에서수적으로크게늘어났던 17대국회여성국회의원의정활동을모 니터한결과를보면, 여성의원들의경우기본적인성실성및입법발의건수와 같은정량평가와상임위원회활동전문성에서남성의원에비해긍정적인평가 를할수있고, 여성의제가다루어지는빈도도높다. 그렇지만여성의원들간의 연대에는소극적이고여성의원이라고해서반드시개혁적의정활동을보여주 는것은아니라는점을실증적으로살펴볼수있다( 김은희, 2007). 여성지방의 원의경우에도몇몇연구결과를보면, 이러한양상이크게다르지않다. 최근에 는시민단체모니터링정량평가가가지는한계로인해이러한방식의의정모니 터는지양하고있고, 정성적인평가가주를이루고있으며, 특히의원개인의 의정활동외에외부적인요인( 소속정당이나자치단체장의성향등) 도크게작 용하게되는관계로개별의원에대한의정활동평가를단언적으로내리기에는 어려움이있다. 4) 그외에도의정활동에있어서일반적으로 성과(performance) 라고하면체 계이론의시각에서보았을때투입(input) 의결과로나타나는산출(output) 을 의미하는데, 성과의개념을단순한산출의의미로만정의하는것은가치발생적 측면을도외시하는것이고, 성과가지닌가치발생적측면을포함할경우성과 는 산출(output) 을넘어 결과(outcome) 라는욕구충족적가치실현에미친 4) 이로인해국회에서는국회의원의정활동질적평가를위한평가지표개발과함께개별적의원뿐아니라의원들이속한정당에대한평가작업을시도함으로써의회내부정치의정당경쟁과정책책임성을규명해보고자하는연구도있다( 이갑윤, 2008)

25 영향이라는질적인개념까지도포함하게되는데( 박재완, 1999), 이경우객관 화된 산출(output) 중심의정량적차원의평가와 결과(outcome) 중심의정 성적차원의평가간에는상당한정도로평가결과의차이가존재하게된다. 따라서지역여성운동차원에서여성지방의원의의정활동을평가함에있어서 는개별의원의의정활동에대한양적질적성과외에지역여성의삶을변화시 키고지역여성운동의역량을강화하는데어떻게역할을했는가하는여성운동 의가치실현이라는관점에서바라보고평가되어야한다. 지방의회의조례제 개정연도별추이와관련하여총조례제 개정건수를보 면제2대는 90,963 건, 제3대는 100,510 건, 제4대전반기는 71,091 건( 추정 140,000 건) 으로서계속증가추세를보이고있다( 행정자치부, 2005). 그후로 도증가추세를보이고있어서정량적차원에서는의정활동성과가어느정도 축적되고있음을확인할수있다. 여기에서재미난지점은지방의원당사자의 평가와관찰자인시민, 시공무원, 학계 시민단체전문가간에의정활동을바라 보는현저한인식상의차이가존재한다는점이다. 부산시의회제1 대~ 제5대의 정활동평가분석결과중설문조사를통한바탕을둔정성적자료분석결과를 보면, 지방의원들은대체로그들의활동성과에대해매우긍정적인평가를내 리고있는반면다른외부평가자들은대부분부정적인평가를내리고있다( 차 재권, 김영일, 2011). 이러한양상은다른연구( 김영수, 2007) 에서도유사한경 향을보인다. 성남시, 광주시, 하남시를중심으로한지방의회의정활동평가 결과설문조사를보아도, 시의원들은자신들의의정활동에대해최선을다하는 것으로인식하는반면에공무원과시민들은시의원의의정활동에대해비판적 인시각을가지고있는것으로나타났다( 이영희 이영균, 2010) 그렇다면단순한정량평가외에여성지방의원의수적인확대로얻어진바람 직한변화의방향은없을까? 그렇지는않다. 고양시의회여성의원의정활동을중심으로여성의정치참여가지역여성정 책에미치는영향을분석한연구에따르면, 여성시의원들의활동을통해지역 의여성들이가지고있는다양한문제점들을지방의회에제기하고이에대한

26 해결책을적극적으로제시하였으며, 그성과또한괄목할만했고( 엄태석, 2010), 개별여성지방의원이아닌여성지방의원들의네트워크조직인전국여성 지방의원네트워크( 전여네) 는지속적으로정책과의제개발및여성의원간네트 워킹강화를위한활동을벌이고있으며, 2012년에는모법인여성발전기본법 개정이전에각지방의회차원에서성평등기본조례가제정될수있도록여성단 체및전문가와협력하여모범조례안을만들고회원인각여성지방의원들이이 를토대로각소속의회에서조례를발의하는등성주류화를위한조례발의의 전국적확산사례를보여주기도했다. 기초의회여성의원증가에따른남녀의원 의정활동변화에관한연구결과에서도여성지방의원들의긍정적인의정평가 결과를확인할수있다( 김원홍 양경숙 정형옥, 2009). 구체적으로경상북도기초자치단체지방정부의환경변화와사회복지지출을 분석한분석결과를보면, 지방의회의구성비에서여성의원의비율이높을수록 사회보장비지출이증가하였는데, 이는의회에서의여성의원의복지지향적활동 을반영하는결과로보인다는평가이다. 즉, 여성의원의경우그이력을살펴보 면많은의원들이복지위원회내지는단체에서활동한경력이있거나전공을 하였으며이러한행태적요인들이사회복지재정결정에반영된것으로판단된 다. 이와같은본연구에서설정한정치적요인들중지방의원의여성비율은사 회복지비지출증가를설명할수있는새로운정치적변수로확인되었다( 김병 규 박성만 이곤수 조덕호, 2009) 는것이다. 이결과는경북지역지방정부의 정치적특성이복지비지출에미치는영향분석을분석한결과에서도확인할수 있다( 김병규 이곤수 조덕호, 2009) 전국기초자치단체전체를대상으로해서출산장려금정책을중심으로지방 의회여성의원이정책도입에미치는영향을분석연구에서도보면, 여성의원비 율이높은기초자치단체일수록출산장려금정책을적극적으로도입하는것으 로드러나여성의정치참여가여성친화적인정책도입과이를통한여성복지증 진에긍정적영향을미치는것으로확인되었다. 이연구는분석결과를토대로 여성의원의증가에있어서여성의원비율이임계량(critical mass) 수준까지향 상될때여성친화적정책도입이적극적으로이루어지고따라서지방의회여성 대표성이중요하다고제안하고있다( 박지영 조정래, 2013)

27 3) 기초의원정당공천폐지에관한여성의입장 (1) 정당공천폐지반대 기초의회정당공천제가폐지될경우당장정당공천제와맞물려도입된비례 대표제의유지여부와 50% 남녀교호순번제, 지방의회선출직여성의무공천제, 여성후보추천보조금등지방의회여성참여확대를위해마련된제도적장치들 이대부분재검토되어야하기때문에여성참여보장이라는측면에서의찬반입 장이나대안논의가중요하게제기되고있다. 앞에서도언급했지만, 정당공천제 도입이후비례대표여성할당및지역구여성의무공천제등제도개선을통한지 방의회여성참여확대는긍정적인성과이다. 실상 2005년기초의회정당공천제도입당시여성운동이한목소리로환영 과지지의사를밝혔던것은아니었다. 정당공천제가도입되면여성할당을해 야한다 는것이여성들의입장이었다고할수있고, 어떤면에서는찬반에관 한명시적입장을내지않음으로해서결과적으로제도개선을통해여성참여의 수적확대를얻어낼수있었다고말할수도있다. 이로인해지방자치를강조 하는시민운동단체에서는기초의회정당공천제도입에대해여성운동의책임 을묻는비판의견을제기하기도했다. 여성정치할당제에늘상따라붙는수적인확대와질적인전환사이에서의갈 등외에도, 제도개선을중심으로하거나전국단위여성운동과는조금결이다 른차원에서지역단체들의정당공천제도입반대또는폐지에관한입장들이 존재하고있다. 이는풀뿌리지역운동차원에서의지방선거개입과독자적후 보전략이정당공천제도입으로인해원천적으로봉쇄되었다는점에기인한다. 여성참여확대의관점에서보면, 별다른대안이없이정당공천제를폐지할경 우지방선거여성참여가다시 2002년이전수준으로되돌아가는것이아닌가 하는우려를하지않을수없다. 따라서여성참여확대라는측면에서보면기초 의회정당공천폐지는쉽게받아들일수없는방안이며, 부득불정당공천이폐 지된다고하면반드시여성참여확대를보완할대안이함께설계되어야할필 요가있다. 더불어정당공천제폐지에가려보다신중하게검토되고있지못한 선거구제개편방안에대한논의도필요하다. (2) 대안의검토

28 현재제출된개정안중에도지역구선출직 30% 추천조항을권고가아닌강 제의무로부과하도록하는방안이포함되어있다. 하지만기초의회단위에정 당공천을폐지할경우는전혀적용될여지가없고, 충분한공론을생략한채 불쑥개정안만을제출하는방식은실현가능성측면에서성과는없이여성참여 확대를위한제도개선에대한피로감만을누적시킬우려도있다. 그렇다면기초의회정당공천을폐지할경우어떤대안을검토할수있을까? 1 지방선거제도개선이쟁점이된것을계기로보다적극적인여성참여확대 방안으로지방선거남녀동반선출제 5) 를검토할수있다. 남녀동반선출제는 적용에있어서정당공천실시여부와상관없이가능한방안이기도하다. 다만소수정당의참여보장등을고려한다면최소한 4인또는 6인중선거 구제와함께도입되는것이바람직하다. 헌법개정을통해남녀동수법을 제정한프랑스의경우최근동수법개정을통해남녀동수제를인구 1,000 명이상의시의회에까지확대적용하기로한바있다. 6) 2 후보할당방식외에대만이나인도와같이일정한의석을여성에게할당하 는의석유보제를검토할수있다. 인도의경우지방선거에서전체의석가 운데 1/3 을여성에게할당(reservation) 하고순환제에의해배정되도록하 는방식을채택하여여성참여확대에직접적인효과를거둔것으로보고되 고있으며(UNDP, 2012), 대만의경우용어자체도 의석유보 에서 성별 비례 로진전되고있다( 신은영, 2011). 3 그외에기존공직선거법상의지방선거지역구여성의무공천제조항은그 대로광역의원여성공천에유지되도록하며, 기초단위정당공천배제로 인해기초의회에출마한여성후보가여성후보추천보조금의혜택에서배제 되는지점에대한보완책도별도로마련될필요가있다. 3. 기초선거정당공천은해악인가? 5) 지난 17 대국회당시에유승희의원대표발의로제출된공직선거법개정안의경우, 정당공천여부를떠나적용가능한남녀동반선출제를내용으로하고있다. 6) 2013년 4 월남녀동수법개정등보다자세한내용은여세연해외사례세미나( ) 자료집참조

29 여성들이라고해서현재의기초단위지방선거정당공천폐지논란과관련하 여단지여성참여확대라는이해만으로바라보고있는것은아니다. 물론기존 의지방선거정당공천이가지는한계나폐해를부정하는것은아니다. 정당공 천제가도입된이후이제겨우 2차례의선거를치렀을뿐이니새로도입한제 도에결함이있으면고쳐서써야지바로폐기하는것은적절치못할뿐아니 라, 정당공천제의폐해로지적되고있는여러고질적인문제들이과연정당이 공천을안한다고해서해소될일인지자체가의문이기때문이다. 따라서기초 선거정당공천폐지여부논의는여성의참여를보장하는대안의마련을넘어 보다근본적인시각의검토가요구된다. 1) 지방선거정당공천해외사례의검토 기초단위지방선거정당공천제폐지를주장하는입장에서예를들고있는다 른나라의지방선거정당공천배제및무소속당선자증가사례로미국과일본을 제시하고있다. 미국의경우일반적으로각주단위선거는정당의주도로실시되나지방선거 에서는정당참여가허용되는주와금지되는주로구분할수있다. 이를유형별 로살펴보면, 1) 자치단체선거에서정당활발하고공개적으로전개되지만입후 보자는정당표시를하지않는유형, 2) 후보자가정당표시를하지않을뿐만아 니라, 정당도정당의이름을내걸고선거운동을하지않고배후에서다른조직 체를조정하는형태로활동하는유형, 3) 명시적 묵시적정당활동일체를자 치단체선거에서공식적으로배제하는유형( 안형기, 2007: 673) 으로구분할수 있다. 이와같이미국지방선거는정당선거(partisan election) 를실시하는곳과 무소속선거(nonpartisan election) 를실시하는곳으로나눌수있지만, 사실상 정당선거와무소속선거에대한이해가크지않은상황이다. 무엇보다무소속 선거가실시되는지역의경우공화당혹은민주당으로이미잘알려진후보들 이선거에출마하기때문에그리고후보자소속정당에대한정보가충분히전 달되기때문에무소속선거는정당선거와크게다르지않다. 이런점들은미 국지방선거에서무소속선거란투표용지에후보자들의소속정당이표기되지 않을뿐실제로는유권자에게후보자들의소속정당이알려지는선거라는점을 말해준다. 또한정당선거실시여부와상관없이미국의지방정치과정에서정당

30 의역할을부인하고배제하는것은현실적으로불가능하다. 미국유권자의일 상적인생활에서정당정치는역사적으로매우깊숙이뿌리내리고있기때문이 다( 가상준, 2010). 일본의경우제도상정당공천제가존재하면서도지방선거에서무당파후보 자가다수를차지하고있는사례로제시되고있다. 일본의경우한국의공천방 식과는달라서선거에서의정당공천이 공인( 公認 ) 추천( 推薦 ) 지지( 支持 ) 7) 의 3 단계로이루어지는데, 정당으로부터공인이나추전, 지지를받을지의여부 는후보자가결정하며, 선거중또는선거가끝난이후공인이이루어지는것 도가능하고( 추가공인), 정당의당적을가진채무소속으로입후보하여도문제 가되지않는다. 또한당선가능성이높은유력자가입후보하면, 아이노리( 相乘 り ) 라고해서다수정당들이한후보자에대해중복적으로추천이나지지를 표명하는경우도가능하다. 일본의경우지방선거에후보로출마하면후보등록 선거장을작성 제출하는데, 표시항목을보면성명, 본적과주소, 생년월일, 직 업, 소속하는정당기타정치단체의명칭기타정령에서정하는사항을기입하 도록하고있는데, 정당등해당란에기입을한경우당해정당기타정치단체 의증명서를제출하도록하고있다( 일본공직선거법제86조의4). 결국무소속 후보란후보등록선거장정당란을공란으로둔후보가무소속 무당파로분류되 는것일뿐이다. 2) 지역정치의정당정치화를바라보는시각 이제지역은행정의장을넘어서서정치의장이되어가고있다. 지역주민을 위한 행정에그치지않고 지역주민이직접 결정하고책임을지는정치가지 역에서일어나는것이다. 2011년무상급식을둘러싼서울시장과서울시의회의 대립은이제지방에서도정치라는현상이매우깊이뿌리내리고있다는사실을 잘보여주는단면이었다. 지금까지우리사회에서지방자치는정치라기보다는 시장또는도지사와같은자치단체장중심의지방행정체계에더가까웠으며, 7) 공인( 公認 ) : 정당이그당에소속하는인물을선거의정식적인후보자로인정한다는뜻으로, 한국에서는정당공천이라고하나일본에서는공인이라는용어를사용한다. 추천( 推薦 ) : 정당이형식적인무소속후보자를선거운동에서지원하는것을말한다. 지지 ( 支持 ) : 정식으로추천을하지않지만실질적으로후보자의선거운동을지원하는것을말한다

31 1991 년지방자치의부활이후에도실질적인지역차원의정치현상은되지못 했다. 그러나지방자치부활이후 20년이지나는동안지방자치는주민들의삶 속에서서히뿌리를내려가고있으며, 그실증적모습이 2011년서울시장의사 퇴로까지이어진정치적현상으로나타나게된것이다. 이와같은변화는우리 사회에서국가이외에 지방 이라는도하나의정치적장( 場 ) 이등장하게되었 다는것을의미한다( 조광수외, 2012). 이러한경향은한국만의경험은아니어 서, 영국지방정치의특성을지방정부에서정치그룹또는정당의영향력이증 가하는 정당정치화(party politicization)' 과정으로설명(Gyford, 1985) 하기도 한다. 통상정당경쟁이존재하지않거나일당이지배적인경우해당지역의정책은 서비스를축소하고세금인하를바라는기득권자의요구에편승하는경향이있 다. 지병문 김용철(2003) 의연구를살펴보면, 1998년과 1999년지방정부지출 양상의변화에서 1998 년정권교체에따른 정당효과 가중요한요인을작동했 음을보여준다. 즉자치단체장의소속정당이달라짐에따라정부지출이달라졌 다는것이다. 구체적으로지역차원에서이루어지고있는생활정치와주민참여 라는측면에서도정당정치의역할을찾아볼수있다. 지난지방선거에서가장 큰이슈이기도했던무상급식의경우에서도, 권력구조와무상급식의연관성은 정당의관여가지역사회의주민의복리증진에기여한다는명제를간접적으로 뒷받침하고있다. 주민참여예산제의경우를보아도, 2010년 6.2 지방선거이후 새롭게조례를제정하였거나취지에맞게제도를대폭손질하여입법발의를공 표한사례만을선정한결과를분석해보면압도적으로경쟁적정당구도를가진 지역으로, 비경쟁체제에서주민참여예산제조례를신규제정한곳은임실군이 유일하다( 정상호, 2011)

32 < 표-7> 지방정부권력구조와무상급식의교차분석 * 출처 : 정상호(2011), 경제와사회 2011 년여름호( 통권제90 호). 87 면. < 표-8> 지방정부권력구조와주민참여예산제의연관성 * 출처 : 정상호(2011), 경제와사회 2011 년여름호( 통권제90 호). 90 면. 지방선거가실시된이후문제로지적되고있는사안중에빈번한재 보궐선 거가있다. < 한겨레21> 이중앙선거관리위원회자료를받아분석한결과, 2006 년 6월 4회동시지방선거이후 2년6 개월, 2010년 6월 5회동시지방선거이후 2년6개월동안 12차례에걸쳐 363 건의재보선이실시된것으로집계됐다. 그 중에서도기초단체장의재보선비율이가장높았는데, 재보선실시건수는광 역단체장 3 건, 광역의원 117 건, 기초단체장 64 건, 기초의원 179건으로나타났

33 다. 기초단체장의경우재보선비율이민선 4기 15.2%, 민선 5기 12.7% 로가 장높았다. 기초단체장 10명가운데 1~2명이임기중에옷을벗었다는얘기 다. 8) 한겨레21의보도기사내용중 2010년선거이후기초단체장재보선을들여 다보면, 총 29건중 16 건절반이넘는경우가무소속이다. 이는기초단체장중 무소속비율을고려하면압도적으로높은비율을차지하고있는것을알수있 는데, 이는정당의책임정치와공천에서의거름망기능이어느정도작동되고 있음을보여주는반증이아닐까? 빈번하게치러지는재 보궐선거비용은해당 지방자치단체가부담하게되는데, 이는재정이열악한지방자치단체에적지않 은부담이아닐수없다. < 표-9> 2010 년이후( ~2013.4) 기초단체장재보선요인 지역소속정당재보선요인비고 광주서구무소속당선무효뇌물죄및관건선거 경남의령군무소속사망선거기간뇌출혈로쓰러져병상당선 서울중구민주당당선무효민주당서울시당간부에게금품제공 울산중구무소속당선무효언론사여론조사비용제공 울산동구한나라당당선무효언론사여론조사비용제공 강원양양군한나라당당선무효선거구민에게금품제공 충남태안군무소속당선무효상대후보에대한허위사실유포 전남화순군무소속당선무효주민들에게금품향응제공 서울양천구민주당당선무효상대후보에대한허위사실공표 부산동구무소속당선무효상대후보비방유인물배포등 대구서구무소속사직총선출마 강원인제군무소속당선무효미신고선거운동원에게금품제공 충북충주시민주당당선무효성대후보에대한허위사실유포 충남서산시한나라당당선무효자원봉사자들에게금품제공 전북남원시민주당당선무효상대후보에대한허위사실유포 전북순창군민주당당선무효관내이장들에게특혜성수의계약 경북울릉군한나라당당선무효공무원동원선거운동 경북칠곡군무소속당선무효사전선거운동및상대후보비방 경남함양군무소속당선무효유권자들에게선물제공 인천강화군무소속사직총선출마 8) [ 한겨레21, 963 호] 돌아서면선거, 출마꾼들의지방자치

34 지역소속정당재보선요인비고 전남순천시무소속사직총선출마 전남강진군무소속사직총선출마 전남무안군민주당사직총선출마 경북문경시무소속사직총선출마 인천중구민주당피선거권상실공갈죄 광주동구민주당사직불법선거운동 경북경산무소속피선거권상실공무원인사및인허가청탁뇌물 경기가평군무소속피선거권상실불법정치자금수수 경남함양군새누리당당선무효재선거에서사전선거운동 * 출처 : 한겨레21[963 호] 표에서재구성 그외에도통상지방자치의가장큰부작용은지방의 토호지배체제 때문 에발생한다 년대지방분권화를추진했던프랑스에서는 지방자치정부는 지방유지의, 지방유지에의한, 지방유지를위한정부 라는말까지나왔을정 도다. 특히, 연고주의에바탕을둔전근대적인선거행태속에지방자치단체장 과지방의원의상당수가지역에기반을둔재력가이거나지역토호로이루어져 있다. 김주완(2005) 은 정권은바뀌어도토호는영원 하다고지적하면서, 한국 사회의지배세력은이제어느정도실체가드러나서재벌과그엄호세력인수구 언론과부패정치인이바로그들이지만, 지역사회에선지배세력이누구인지조 차아는사람이드물고, 강력한 토호지배체제 에는부패가필수적으로따라 붙는다고말한다. 과연지금상황에서정당공천제가폐지되고나면그나마부 분적으로억지되던토호세력독점의지역정치를어떻게제어할수있을까? 3) 정당의분권화와지역( 주민) 정당 지금정당공천제폐지를주장하는입장은하나의목소리를뭉뚱그려져있지 만좀더따져보면여러갈래가있는듯하다. 선거구제와맞물리면서특정지 역에서는특정정당의간판만내걸면당선되는지역주의선거를강화한다는점 이나정당의영향력에서벗어나고픈현역단체장 의원들의이해관계외에, 풀 뿌리민주주의를위해정당공천제가폐지되어야한다는입장이있다. 후자의 경우기업가정부의중립적모델관점과주민참여형정부를지향하는관점으로 서로다른지방정부/ 지역정치유형을전제로하면서도정당공천제폐지를주장

35 하는입장을동일하게견지하고있는것이다. 어쩌면기업가형정부를추구하 는중립적모델에서있는입장은정당공천제폐지를주장하면서주민참여모 델의가치를논거로도용하고, 주민참여모델입장에서 정치우위 라는중심을 잡아야하는일부는당장의현실적문제를피해가고자중립적모델의주장에 동원되고있는것은아닐까? < 표-10> 지방정부유형변화의방향과지방선거정당공천체입장 관료제정부기업가형정부주민참여형정부 - 관료중심 - 지출지향 - 행정매커니즘 구분 - 고객중심 - 성과연계 - 시장매커니즘 중립적모델 정당정치모델 - 주민( 시민) 중심 - 공적가치 - 숙의와시민역량 주민참여모델 가치효율성대표성자치 주도권행정우선정치우선정치우선 주체성격 고객/ 소비자적극적시민주민 ( 인민) 공천제입장 정당공천배제 정당공천혀용 탈( 주류) 정당지역( 주민) 정당 왜풀뿌리민주주의와주민참여형지방정부를추구하는입장에서정당공천 제에부정적인가? 우리의경우독일의유권자( 선거) 연합(Wählergruppen) 이나 일본의지역정당(Local Party) 과같은정당구조를허용하지않고있어서중앙 정치중심의거대정당이지방의회까지독점하게되어버렸고, 그렇다보니정당 공천에대한부정적인시각을가지게될수밖에없는것이다. 이러한상황은 현행정당법이정당설립요건을엄격하게하고중앙집권적인전국정당만을허 용하고있는탓이크다. 현행정당법은정당구성요건으로수도에중앙당을두 며 5 개이상시 도당을두고, 각광역시 도당은 1,000명이상의당원으로구성 되도록함으로써전국정당만을인정하고있다. 이는정당의난립을방지함으로 써정치적안정성을도모한다는목적을가지고있지만, 지방정당의설립을원

36 천적으로막음으로써지역정치가아래로부터뿌리내리게하는것을저해하고 있는것이다. 물론막연히지역정당( 주민정당) 이제도적으로허용된다고해서, 갑자기풀 뿌리민주주의생활정치가확산될것이라는낭만적기대를하는것은아니다. 알다시피 1990년대중반이후여성들이중심이되어성공적으로자리잡았던 일본의동경생활자네트워크나가나가와네트워크운동이 2000년대중반이후부 터는여러가지로고민이드러나고있고, 최근선거에서는일본의지역정당들 이보수화하고있는현실적경험도직시해야한다. 하지만그렇더라도이제제 대로지방분권을이루고지역정치를숙성시킬수있는긴시간의계획속에서 지역차원에서지역정당( 주민정당) 에관한근본적인고민이있어야할시기가 아닐까생각된다. 지역풀뿌리여성운동은여성들이자신들의목소리를발견할수있게하는 대안적인정치공간으로, 여성지방의원은바로이런대안정치의주체또는이러 한대안정치와제도정치를이어주는중요한매개역할을할수있다. 여성참여 확대의측면과함께지방분권과풀뿌리민주주의의확산이서로맞물리면서상 호긍정적인효과를거둘수있는방안으로여성참여확대를위한선거제도개선 이검토될수있어야할것이다. 4. 아래로부터의여성정치세력화의고민 1) 지방선거에대처하는여성운동의자세 : 참가의정치에서영향의정치로그리고그다음은? 지난 1994년부터시작하여 2004년까지 10 년간여성운동에서 여성의정치 참여확대 는항상최우선과제의하나였다( 남윤인순, 2004) 9). 성평등과여성 정책에대한요구를해결하기위해서는궁극적으로여성의정치적힘기르기 (empowerment) 가필수적인조건이고, 따라서정치세력화와제도정치참여에 여성운동의힘을집중할수밖에없다고판단했던것이다. 이를위해여성단체 9) 남윤인순(2004) 외에도 90년대중반이후여성정치세력화운동이여성운동의최우선과제이자활동이었다는평가가다수언급되고있다( 한국여성유권자연맹, 2000; 정현백, 2000; 조현옥, 2005; 한국여성민우회 20 년운동사연구위원회, 2008)

37 들은여성의정치참여확대를위한제도개선노력과함께시민단체로서의정치 적중립이라는정체성요구에도불구하고 영향의정치 와함께직접적인 참가 의정치 라는이중전략을실천해왔다. 여성운동의집중적인제도개선운동노력에힘입어공직선거법상비례대표 50% 여성할당및남녀교호순번제가도입되면서 17대국회에서여성국회의원 이 39 명으로늘어났고, 헌정사상최초로여성국무총리가탄생되었다. 그리고 지난 2012 년총선당시에는주요한정당의대표가모두여성으로포진되었고, 과연여성인가? 라는질문에도불구하고 준비된여성대통령 을슬로건으로 내건최초여성대통령이등장했다. 그러나수적으로유력한여성정치인이늘어 난다고해서여성이원하는이슈를관철할힘을 밑으로부터 갖게되는것은 아니라는점을한국사회는현재경험하고있다. 이제단지여성이라는이름으 로동질적으로묶였던여성들의생물학적대표성에대해정치적대표성의개념 을다시고민하지않으면안되는현실에직면해있는것이다. 다시 2014 년지방선거를앞두고, 여성운동이무엇을해야하는가? 하는고 민의실타래는어디쯤부터풀어나가야할까? 한편에서는선거시기라고해서 여성운동이 꼭무엇을해야만할까? 하는심정을토로하기도한다. 2014년이 중요하다고하니 보다적극적으로참여해야한다 하더라도, 후보를내자거나 하는결의에앞서우선은각지역에서의운동적역량과현실진단, 구성원들의 의견을모으기위한논의과정이먼저이고 후보전략의가능성 은그다음이야 기일것이다. 당장기초선거정당공천제폐지주장이정치쇄신을상징하는뜨 거운감자로떠올라있지만여성들은이전처럼단일한목소리도제도개선방안 에대한입장을내놓고있지는못하다. 어떤면에서는선거제도라는것이옳고 그름의문제는아니기때문에초월적제3자의입장에서제도의장단점을따지 기보다는과연각지역단위의운동적전망과역량을전제도유불리와가능성에 따라입장을내야하는것은아닌지, 지역단체들의현실적동의정도와후보전 략가능성에대한판단을전제로기초의원정당공천제폐지여부를포함한제도 개선방안에관한입장을구체화하는것이순서가아닐까생각해볼수도있다. 그리고나서 2014년지방선거후보전략이나선거연대사업의구성방식과단위 는그다음에나밑그림을그릴수있을터이고, 또한그간지속적으로문제제 기되어온여성지방의원과지역여성단체와의관계설정이나연계도정당과의 거리도진지하게검토되어야할지점이다

38 (1) 2006 년지방선거이전시기 여성연합은 1995 년지방선거를앞두고 20% 지방의회여성참여특별사업본 부 를구성하여지방의회여성참여확대운동을종합적으로전개하였다. 당시 지방의회여성의원비율이 0.9% 에불과했고, 여성이정치에참여해야한다는 사회적합의가거의형성되지않은상황에서 지방의회여성참여확대 를중점 사업으로설정하고, 회원단체를중심으로여성후보 17명을발굴하여전폭적인 지원을하였다. 이렇게지방의회에도전한 17명여성후보중 14명이당선되었 고, 당시전체여성지방의원은 2.2% 로소폭확대되었다. 이선거가끝난후여 성운동의지원으로당선된여성의원들은여성단체와지속적인네트워크의필 요성을제기했지만, 여성운동입장에서는정당소속( 당시기초의원은정당공천 에서제외되었지만, 각당의내천이존재했다.) 지방의원과 NGO가지속적인 연계를갖는것에대한정치적부담으로인해지속적인네트워크가아닌사안 별로연대하기로하였고, 환경, 교육, 보육문제해결을위해여성단체와여성의 원이공조하여긍정적인결과를낳기도하였다. 1998년에실시된선거에서는 IMF 경제위기로지방의원정수축소와신정부 수립에따른정계개편의와중에지방선거에서대한국민의관심자체가매우 저조했는데, 중앙선거관리위원회에따르면 1961년부터기록한투표율가운데 전국선거중가장저조한 추천활동등에초점을두어 52.6% 에불과했다. 여성연합은광역의회비례대표 1995년선거시기대응에비해서는소극적으로활 동하였다. 여성연합외에각회원단체별로여성후보를발굴하여지원하고, 여 성후보를내지못하는지역은 지방자치여성정책 10 대과제 를선정하여공약 으로요구하는활동을전개하였다. 이와함께 < 한국여성단체연합( 여성연합)> < 한국여성단체협의회( 여협)> < 한국여성유권자연맹> < 한국여성정치연맹> 등으 로구성된 < 할당제도입을위한여성연대> 를통해지역구공천시여성할당 30%, 광역의회비례직의 2/3 여성할당을요구하였으나, 지역구공천에서는거 의반영되지못했고, 광역의회비례직( 전체의석의 10%) 중 50% 여성할당에 대한각정당의약속도제대로이행되지않았다. < 여성연합> 에서는광역의회 비례직여성후보를추천하는활동을비공식적으로전개했지만거의반영되지 못했고, 1998년선거에서여성지방의원비율은 1995년에비해 0.1% 증가한 2.3% 에그쳤다. 지역차원에서정치세력화를구체적으로실천하는여성운동조직의활동이가

39 시화되기도하였다. 동북여성민우회의경험은생협운동의조직적기반을토대 로해서생활정치와제도정치에서동시적으로지역여성운동정치세력화를구 축하려는노력이었다. 운동의대중적기반과조직역량그리고제도권에진입한 정치인과의협력을통하여유기적으로운동을진행하는성과가있었지만, 제도 화과정에서운동가의외부유출문제와제도정치에진입한개인과연계하는구 조가미비한문제, 제한된이슈와운동방식에익숙해지는문제의부정적인영 향도존재했다. 운동조직외적측면에선지역운동단체의외부적환경인제도정 치권의의지와인식없이운동단체의노력으로만민주주의의발전을가져오기 에는한계가있었다는평가이다( 김현아, 2004). (2) 2006 년지방선거이후시기 몇차례의지방선거개입경험을통해여성운동의지방선거대응은참가의 정치에서영향의정치로위치이동하였다. 2004년총선맑은넷을계기로다시 참가의정치가고려되었지만, 기초의회정당공천제라는제도변화속에서고민 에빠졌다 지방선거를앞두고공직선거법이개정되기이전까지는각지 역별로무소속후보들이적극적으로선거에뛰어들고자하는분위기가있었지 만, 기초의회정당공천제가도입되면서무소속풀뿌리후보들이정당으로의입 장을고민하거나출마를고려하던지역운동가들이출마를포기하는사례가속 출했고, 출마자체를꺼려하는분위기로기울었다. 대전여민회등소수지역에 서무소속후보전략으로 2006년 5.31 지방선거를치러냈지만, 결국기초의회 정당공천제는지역정치의다양한세력분포를기존정당구조로단순하게만들 었고그로인해풀뿌리세력의절대적열세속에치러졌다고할수있다. 당시 선거결과를보아도지역운동을통해모범적인풀뿌리의정활동을펼쳐왔던무 소속여성의원들이재선, 3 선의벽을넘지못하고대부분낙선하고말았다. 그 외에 5.31 지방선거를전후하여새롭게보여진특징적인현상으로미약하기는 하지만지역에기반한대안정당운동에대한시도를찾아볼수있는데, 이같은 움직임에도여성들이적극적으로참여했었다( 오유석 김은희, 2006) 년당시선거연대기구로조직된생활자치맑은정치여성행동은후보자전 략중심의참가의정치보다는유권자운동을그중심에두었다. 생활자치맑은정 치여성행동의경우보수여성운동과는별개로진행된진보여성운동만의연대활 동이었으며, 18대총선에서는별도의연대체의조직없이부분적으로각단체

40 가연명하는방식으로여성참여확대를위한제도개선을요구하는수준의활동 을전개했다. 이같은상황의원인이무엇인가에대해서는여러가지로해석될 수있는데, 우선지난 17대총선당시총선여성연대의제도개선운동과함께맑 은정치여성네트워크에서펼쳤던여성후보추천운동에대한엄밀한평가가진행 되지못한점을들수있고, 다른하나는여성계자체의지형변화와함께전체 적인정치판이보수화되면서여성단체들의요구에대한수용정도가낮아진측 면도작용하였을것이다. 이와함께여성운동의방식과주제가다양화되면서 여성단체들이이전에비해 정치의제 에대한관심의비중이낮아진점, 그리 고여성들내부의차이가드러나면서각각의입장차에도불구하고단일대오로 뭉쳐서힘을발휘하는방식의연대활동에대한문제제기가늘어나고있기점 등을들수있다. 생활자치맑은정치여성행동평가워크숍에서논의된내용을보면다음과같이 요약할수있다 선거에서의정치세력화운동의기조를설정하지못함. 발굴된여성후보부족 : 여성연합회원단체에서는그어느선거보다선거 에참여해야한다는입장이많았으나기초의회선거제도가변화하면서출 마를결심하는사람이줄어들었음. 정당공천이든풀뿌리무소속이든조직기반이없으면당선되기어려운상황 에서지방선거를대비한일상활동방식을어떻게할것인지, 처음부터정당 에참여할것인지? 아니면풀뿌리지역활동강화를통해여성후보를미리 발굴하고준비하는활동을독자화할것인지? 여성단체의일상활동과연계 되지만독자성을갖추는방법도고민해봐야할것임. 여성후보추천및지지활동의부진 : 전반적인방향을수립하지못한채 지역실정에따라대응하기로하다보니혼선이빚어짐. 또한이번지방선 거에서후보전술을적극적으로설정하지않았기때문에후보추천 지지운 동을할수있는별도의조직틀이만드는지역이적었음. 2010년지방선거를앞두고도여성운동은미리부터제도개선 T/F를구성하 고전국단위회의를진행하는등의모색을했지만, 지방선거가 1년도채남지 않은시점까지각지역차원의동력을만들어내기어려웠고, 선거대응방식에대 한구체적인그림을내놓지못했다. 시민사회차원에서도선거대응워크숍을통 해논의를확장하고, 좋은정치모임활동과풀씨넷후보추천( 여성 2 명) 도있기

41 는했지만상대적으로영향력은미미했으며, 선거연합과후보단일화를중심으 로선거구도가짜여졌다. 6.2 지방선거의경우무소속후보및당선자가증가 하기는했지만이는풀뿌리민주주의라는측면보다는정당공천실패의결과 라고할수있다. 당시보수여성단체들은제도개선운동과함께 ( 맑은넷방식 등) 후보추천운동의대대적인전개를주장하기도했지만진보여성운동은여기 에동의하기어려웠고, 결국 2010년지방선거대응기구로꾸려진 2010남녀동 수범여성연대는제한적인제도개선운동을활동범위로설정할수밖에없었다. 이와더불어여성연합은시민사회선거대응기구와연계하여보수여성운동과의 제도개선운동과는별개로 파티를열어유권자들의관심을독려하고자했다. 2010여성유권자희망연대를꾸리고각지역에서커피 다른나라의사례를보아도여성운동과행정부, 정당의여성들과의연대뿐만 아니라유럽의경우유럽연합국가간의연대가여성의참여를확대시키는데주 요한역할을하고있다. 이러한양상은여성들이기존정치권에대한저항이라 기보다는가부장적남성체계에대한저항이라는면에서일반적인시민운동에 서는찾아보기힘든다양한운동세력간연대는물론정부나정당등과도연대 의가능성을열어놓고있기때문이다 10). 그러나폭넓은연대가가능하기위해 서는여성정치참여운동이추구하는질적인합의의수준이낮아질수밖에없었 고최근들어이로인한갈등으로연대의범위에관한변화의조짐이나타나고 있다. 일부에서는이와같은상황을여성정치참여운동의약화로평가하고있기 도하지만이는단순히운동역량의약화로만바라볼수없는갈등의지점이다. 또한, 한국사회여성의지위가국제적인수준에미달하고따라서이제까지낙 후된여성권리를개선하기위한급박한사안들에대한여성단체의연대는정 치적가치지향에차이가있다하더라도동의와참여를조직하는일이가능했고 정책의제도화에있어서도큰힘을발휘했던것이사실이지만, 이제보다구체 적인수준으로들어가여성운동의목표를정립하고여성정책우선순위를설정 하게될때잠재적인균열지점이존재한다는지점을보여주는대목이기도하 다. 10) 스웨덴의여성정치참여확대를연구한 Mazur는할당제등여성정치참여와여성정책의성공을결정짓는가장중요한조건으로여성정치인, 페미니스트/ 여성운동, 정부내여성정책담당기구등각주체간의 ' 전략적파트너십 ( Strategic partnership') 을강조한다

42 2) 운동과정치의관계설정 : 지역여성운동의독자적정치세력화가능성? 2007년대선과 2008년총선결과실용으로포장된보수정당이압도적인다 수를차지하게된상황에서, 서로다른이념적지향에도불구하고각자의입장 에서실천하는여성주의는일정정도진보적일수밖에없을것이기에현시점 여성정치인과여성단체를포함한여성정치세력화운동의다양한주체들에게는 어려가지숙제들이남아있다. 여전히소수인상황에서질적인담보를함께가 져가는방식의여성정치세력화는무엇인지, 권위적이지않고성평등한정치권 력을구현한다는것은어떤것인지모두머리를맞대고고민해야한다. 아래로 부터의진정한정치세력화란어떻게실천해가야하는것인지길을찾아가야하 는고민이깊다. 또한우리가공감하고있는것처럼지역차원의여성정치세력화운동이지향 하는바는단순히제도를바꾸거나대표를선거에서당선시키는것에만목적을 두지않다. 풀뿌리생활정치는단순히참여와지역권력이라는제도화된틀만 으로해석되기어렵다. 아래로부터형성되는생활정치의동력을정당체계와연 결시키려는시도는매력적이지만여전히조심스러운과제이다( 제임스스콧, 2010). 그동안진보적여성운동이영향의정치와함께참여의정치의이중전략 을구사해왔지만, 여성운동의역사속에서제도정치에참여하는일은운동의 순수성을훼손하는것으로여겨진면이없지않았고, 특히제도정당과의관계 맺기에는매우부정적인태도를일관해왔다. 또한어떤면에서는여성의정치 세력화란공적공간, 특히의회정치로진출하는것이거나생활세계의주체가 되는것중의하나를선택하는문제로다뤄졌다. 이와같은접근은여성이온 전한정치주체또는시민의범주에포함되는것을불완전하게한다. 여성의시 민화란여성의경험과목소리가사회적인것이된다는것이다. 이는단지다양 한영역에활발하게참여하고개인적으로의미를부여하는것만으로충분하지 않으며사회적으로이를수용할뿐만아니라정당한것으로받아들여져야한다 는점에서정치적인과정이다. 더불어아래로부터의세력화방식에만초점을 맞추는활동은위로부터의권력화가가져올수있는효과를간과하고있는것 이기도하다. 그동안의고민과오랜관계의경험에도불구하고여성운동과정당과의관계 설정은여전히모호하다. 또한, 여성단체의적극적인정치참여특히지방의회

43 선거에있어서의후보전술은여전히정당소속으로출마하고자하는후보와의 관계설정에서명확한입장정리가쉽지않은것이사실이다. 지금까지준정당적 역할을수행해온여성운동이제도정당과의역할을새롭게정립하면서선거시 기의일시적인대응이아닌상시적인정치세력화운동을지속함으로써실질적 인여성정치세력화를추동할수있기위해서는전문적이고지속적인여성정치 운동단위의분화가요청된다. 이제진보적여성운동의동학은 운동에서제도 로의이행 을거쳐 운동과제도의공존 으로확장되어야한다. 운동과제도의 공존은단순히보완가능성만을묻는것이아니다. 3) 여성운동과현실정치인, 여성단체와여성지방의원과의관계 여성운동의지방선거개입을통해여성운동가/ 활동가가지방의원에당선되 고나면, 선거결과를받았을때의기쁨을뒤로하고서로간에아쉽거나서운하 고, 상처받기까지하는경우가없지않다. 그것은운동과정치의서있는자리 가다른것에서기인하는데, 의원은의원대로빠듯한일정에쫒기고단체는단 체대로일상업무에바빠서지속적이고안정적인소통과협력창구를마련하지 못한채각자의영역에서각자의역할을하고, 현안이있을때부분적으로협 력하는것이상의시너지를만들어내지못하는탓이다. 지방의원은제도적으로가진권한은작지만주민속에서일하며주민의의견 을모아지방행정권력을감시 견제하는정치적힘을발휘할수있는중요한 창구이다. 따라서운동을통해서제도정치에진입한의원은한사람의의원으 로서의의정활동과함께지역차원에서주민들의참여역량을이끌어내는매개 의역할과함께운동에도그경험과힘이축적시킬수있도록해야한다. 그렇 지않다면, 적지않은조직적, 물적, 인적인자원을쏟아부어운동이조직적으 로후보를발굴하고선거를치러내는의미가무엇이겠나? 우리가후보를추천하고선정해서만들어나간다해도개별적으로두면아무런 의미가없다고생각한다. 이사람들이한달에한번이든분기별이든의정활동하고 상호소통해야한다. 예전부터생각했는데단체와의원소통의관계담보되지않으 면어렵다. 개인도지치고다운되고, 혼자자력으로극복해낼수밖에없는상황이 된다. 단체도일상사업이많다보니어찌할수없다. 나도단체에가서무엇을부탁

44 할수가없다. 뭘부탁하러가려고해도가보면다들일이너무나많아서. 방청와 라했지만그정도였고, 그마저도여론이랑맞물려돌아가기가어려웠다. 정보공개 에관해서정보빼내서준다해도받아줄수있는그릇이안된다. 정말너무안 타까웠다 여세연지역간담회( 대전), 장현자전의원발언 저도 (2002 년에) 여성단체후보로나갔었는데, 당선되고나서는버려진느낌이 많이강했어요. 당선은됐지만어떻게해야할지사실혼자서잘알지도못하고, 여성단체에갔더니그분들은단체활동이너무바쁜거에요. 그렇게단체활동이 너무바쁜데내가의원이랍시고자꾸뭘요구하고이러면짜증나잖아요. 그냥알아 서할것이지.. 이런느낌을많이받았던것같아요. 그래서아, 이런( 지방의원과 단체가함께일하는건) 좀안되는건가보다싶더라고요 접속& 지속 1 차집담회, 이현주전의원발언 * 출처 : 한겨레21[963 호] 표에서재구성

45 [ 토론] 여성의정치세력화와정당공천제토론문 금홍섭대전참여자치시민연대정책위원장 1. 바라보는인식 시민정치운동은정치혁신, 정치개혁의주요한수단이다. 그러나그동안기성 정치권은정치혁신의목소리에제대로화답하지못했다. 국민의정치쇄신요구 는정당정치의무능과이에따른국민들의실망과분노에서출발하며, 새로운 정치또는새로운정당정치로의변화에서완화된다. 그런점에서새로운정치, 정치혁신은어려운게아니라, 실천하는것에서출발해야할것이다. 그러나안타깝게도 ' 반응성의높은정치' 와는다르게기성정치권은오히려 경제적효율성만을앞세운정치의축소라는방향으로논의되고있는게작금의 현실이다. 아울러지난 20 년간의지방자치속의우리나라정치를평가했을때, 중앙정치의불신은최고조에다다른반면에지방정치는아예실종되어있다. 최근지방자치에있어서정당공천제를폐지하자는주장또한이러한배경에기 초하고있다. 이렇게된데에는정치를 9 시뉴스에서, 지역의각종행사장에서, 지방의원 들이사고쳤을때나찾아볼수있는현실에서기인한다. 주로선거가없을때 정치행위는시민단체와자당소속단체장과지방의원들에게맡겨놓고조용히 불구경하다가선거때만되면요란법석을떠는게현재의정치의현주소다. 또한선거때마다정당공천을둘러싸고나타나는각종공천비리문제나줄세

46 우기공천, 공천과정에서의과열선거로나타나는선거비리, 내식구감싸기등 의정당공천과정에서의문제점도정치불신의원인이자우리정치의현주소이 다. 2. 불신을부르는죽어가는지방자치와지역정치 지역에서시민운동을하는필자의시각에서분석해보면, 중앙정치( 정당간) 수준은미묘한변별력이있어보이나, 지역정치( 정당간) 의수준은미묘한차별 성조차도찾아보기힘들다. 중앙정치에모든지역정치가예속되고줄세우기된 상황에서지역정치를변화시키기위한구체적인제도개혁등의노력조차도찾 아보기어렵다. 특히지역개발, 지역경제라는미명하에여야를막론한목소리 로지역지배세력에영합하고있으며, 최소한지역민들의삶의질과밀착된차 별화된지역현안에대한목소리는부재한게현실이다. 뿐만아니라, 최후의보루인진보정당마저도시민의삶의질과밀접한일상 적인지역정치현안에대한관심보다는중앙정치현안에치중된정치역량및 행보를보이고있으며, 이마저도지역정치의발전을가로막고있다. 어쩌면오늘주로논의하려는정당공천제와관련한유권자불신및문제제기 도그동안우리가지방자치를지역정치나생활정치의논리가아닌, 과도한중 앙집권적인중앙정치, 국회의논리로접근되고줄세우기가된데에서그원인 을찾을수있지않을까생각된다. 따라서지방정치에있어서정당공천제문제를푸는방식도지역정치의정책 역량을대폭강화하고, 풀뿌리정치의정상화( 활성화) 를통해국민적분노와공 감대가확산될때가능하지않을까생각된다. 지역중심의풀뿌리정치기반을 조성하기위해서는각종지역현안에대한보다차별화되고책임성있는정치 역량, 정책역량을발휘해야한다. 그속에서지역정치의인물을발굴육성하고 그들을지방정치의일꾼으로활용토록하는공천과정을고민하는것이급선무 이지않을까생각된다. 그런점에서정치혁신의근본적방향이지역구를축소하고지역정치역량을 위축하는방향이아닌, 강화하는방향으로접근해야한다. 시민사회단체의관 심또한, 정치역량의축소라는왜곡보다는지역정치를강화하기위한정치관 련법제개정에초점이맞추어져야할것이다

47 3. 정당공천제에대한의견 줄세우기등공천과정의문제는공천과정혁신을통해극복되어야할문제이 다. 특히낮은유권자들의정치의식속에서통제를자율화한다면, 지방정치는 오히려견제받지않은지역토호들의놀이터가될가능성이커진다. 그런점에 서제대로된지방자치와정당정치를어떻게만들것인가를우선고민해야할 것이다. 책임정치의문제도심각하게고려해봐야한다. 지난민선4기 230명의기초 자치단체장들가운데, 각종비리와선거법위반등의이유로검찰로부터 100명 이기소되고 37 명이중도하차했으며, 그에따른보궐선거비용만도 500억원 이들어갔다. 이들에대한통제장치가마련되지않은채정당공천제를무작정 폐지한다면이들의잘잘못에대해그어느누구도통제할수없는상황에직면 하게될것이다. 실제로지난 1~3 대지방의회의현실을생각해보면, 결코정당공천제폐지만 이능사가아니란점을확인할수있다. 풀뿌리정치를구현할수있다는기대 치와는달리오히려견제받지않는토호기득권세력들의정치놀이터로전락할 가능성이더크다. 뿐만아니라, 정당공천제를폐지했을때, 여성등각부문별 대표성을확보하기어려워진다는점도심각한문제중에하나다. 일몰제형태의기초단체장과지방의회에대해정당공천제를폐지한다하더 라도광역의정당공천제문제와정당의책임의문제는그대로남게된다. 그런 점에서일각에서언급하고있는 정당공천책임관리제 와정당의국고보조금 액감축을골자로하는 정당책임관리제 등의도입을보다적극적으로고려 해야한다. 다른방법은없나? 필자는기본적으로정당정치원리를정상화시키는방향 에서유권자들의정치불신문제를해소하는접점을찾아야한다고생각한다. 전국기초자치단체협의회및지방의회의장단협의회등이주장하는것처럼, 국민 들의정치불신에기초한중앙정치에서의탈피를위한기초자치단체장및기초 지방의회의정당공천제를폐지한다면, 경험상더큰지방정치불신을초래할 수밖에없을것이다 년지방선거를코앞에둔마당에시민사회진영과진보진영이정당공천 제폐지찬반논란에더이상역량을허비할시간이없다. 당장 2013년 8월말까

48 지활동시한으로하는국회정치쇄신특별위원회조차도과거와달리법적권한 이없어, 근본적인정당 정치혁신의가능성은낮은반면에현재논란이되고 있는정당공천제만폐지될가능성이높아보인다. 그런점에서풀뿌리지방자치와정치를정상화하기위해서는지방정치의근 본적인문제들을해소하기위한시민사회진영의보다깊이있는고민과행동이 선행되어야할것이다. 특히, 정당공천제폐지여부와상관없이정당 정치혁신은 유권자의정치혐오를불식시키고, 유권자에의한제대로된통제와정당정치 의정상화를통해가능하다. 현재기초단체장및지방의회의정당공천제폐지를전제로제시되고있는 < 기초의회비례대표범위>, < 여성명부제도입>, < 정당표방제허용>, < 기호제 폐지>, < 선거구제( 대, 중, 소) 논란>, < 결선투표제도입> 등의각종의제와 < 선거 구획정위독립>, < 투표시간확대>, < 지역당허용>, < 국회의원권역별비례대표 제도입>, < 시도당활성화>, < 지구당부활> 등의우후죽순제시되고있는정치 혁신의제에대해서도시민사회진영의보다적극적인토론과합의과정이이루 어져야할것이다. 4. 나오는말 정치혁신은유권자의정치혐오를불식시키고, 제대로된의회정치와정당정 치통해가능하며, 중앙정치일변도가아닌지방정치가보편화되고수평화될 때가능할것이다. 이런관점에서보면, 기초의회정당공천제와관련폐지만이 능사가아니라, 책임정치의복원과지역정치의균형회복에서문제해결방안을 찾는것이우선될필요가있다. 중앙정치( 수직) 중심의한국정치를수평적으로바꾸기위해서는중앙정치를 정점으로하는줄세우기문제를해소하고, 공천과정혁신과중앙당중심의비 례대표선출방식을지역대표방식으로해결하는속에서극복되어야할것으로 보인다. 제대로된정당정치가이뤄지지않은채지역의지배세력과결탁한그놈이 그놈인정치가우리나라정치불신을보편화시켰다는점에서, 기득권정치의 상징처럼되어버린, 공천문제가해결되지않는다면, 결국정치불신의문제는 물론, 풀뿌리정치도정상화시키기어려울것이며, 기존의기득권정당의영향

49 력을위협할수밖에없게될것이다

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51 [ 토론] 정당공천제의폐지관련쟁점과전망 엄태석서원대학교정치행정학과교수 1. 정당공천제폐지가지방자치와지방의회관련문제들을다해 결할수있는만병통치약인가? 정당의내재적문제, 지방의원의 자질문제는아닌가? 자치단체장과지방의원간의극단적대립, 야합의문제가정당공천제폐기로일거에해소되는것일까? - 무엇보다정당공천제의폐지는정치발전이라는측면에서볼때부정적임. - 정치의심장라고할수있는정당의위상을저하하는방안임. - - 정당공천제의폐지가지방자치의모든문제를해결할수있는만병통치약 처럼생각하는것자체가문제임. 도리어새로운문제의시작이될가능성이높음 - 정당공천제의순기능에주목할필요가있음. 2. 지방자치가중앙정치에예속되는것이정당공천제때문이며, 이것만없으면독립적인지방자치가가능한가? 예속이라는용어 의사용이적절한가? 중앙과지방의공조, 또는유기적관계가 예속인가?

52 - 중앙정치와완전히독립된지방자치는불가능함. - 지방자치가중앙정치에예속되어있는상태라고하기보다는지방정치인 이중앙정치인에예속되어있는것이문제임. - 중앙과지방의공조및유기적관계의정립이관건임. 3. 정당공천제가없어지면지방정치인의자질이나아지는가? 좋은더나은단체장, 지방의원선출된다는보장이있나? 더 - 잘못된가설임. 전혀상관관계가없음. 4. 대통령선거와국회의원선거에서는지방선거에서제기되는공천제의폐해가없는가? 사실마찬가지아닌가? - 마찬가지임. 정당의공천문제가지방선거에서만나타나는것은아님 5. 정당의존재는무엇인가? 정당이공직후보를추천하지못한다는것이말이되는가? 도리어못하는것이문제가되어야하는것아닌가? - 정당의중요기능들가운데하나가공직후보자의추천( 공천) 인데, 부정하는것은모순임. 이것을 6. 여성의정치분야진출에정당공천제가상당한기여를했는데, 만약이런제도를없앤다면여성이나정치신인의진출이더어려 워질것이아닌가? 대안은있는가? 만들기가쉽지않을것아닌 가?

53 - 실질적으로여성할당등을통해여성지방정치인의비율이비약적으로증 가하였음. - 또이를배제할때차용가능한대안들, 예를들면남녀동반당선제나여성 전용선거구제등에내재된문제가더많은것이현실임. 7. 실질적으로정당이후보선정에관여하지않을수있겠는가? 창과방패처럼반드시무언가를만들어낼것아닌가? - 정당공천제가폐지된다고하여도, 정당이선거에완전히손을뗄수는없 - - 을것임. 그럴경우정당표방제와같은대안이제시되거나예전처럼내천의문제가 재연될가능성이높음. 결과적으로정당공천제의폐지가정치발전으로이어지기는어려울것으 로판단됨. 8. 정당공천제가폐지되면현역이상당한이득을보게되는것아닌가? 그래서현역들이강력하게반대하고있는것아닌가? - 선거에영향을미치는다양한요소들이있음. - 정당, 현역, 정책, 인물등이그것인데정당요인을배제하면현역이상당 히유리해짐. - 결과적으로는정치적신인이나사회적약자, 소수계층의진출은더욱어 려워질것임. 9. 실질적으로국회에서폐지될수있겠는가? 가? 쉽게폐지되겠는

54 - 정당공천제의폐지가지난대선시유력정당의후보모두가제시한공약이 었고, 이에따라각정당이폐지를기본적인방향으로가닥을잡아추진하 는것으로보임. - 하지만진행과정이나속도, 그리고시간적인문제를고려해볼때그다지 - 낙관적으로보이지않음. 그리고대안이부각되고있지않다는점도이러한판단의근거로삼을만 함. 10. 국회의원의기득권쉽게포기하려하겠는가? - 정당에서의공천권이란매우막강한권한으로지역구국회의원이나당협 위원장들이쉽사리이권리를포기할것인가하는문제가남아있음. 11. 전망과과제 - - 지방자치단체장과지방의회의원에대한정당공천제의폐지는발상자체에 문제가있다고생각됨. 정당공천제폐지로얻게될실익보다상당한부작용이발생할개연성이 더높음. - 정당공천제문제는선거제도와밀접한관련이있는데, 이와연계된논의가 - 없다는것도문제임. 이런문제를논의하기에는지방선거에서정당공천제를운영해본역사가 너무짧음. - 정치의본질에비추어볼때, 실질적으로폐지도쉬워보이지않음. - 도리어공천제도의문제점을개선하고보완하는것이중요함. - 정당공천제의도입으로여성의지방정치진출이대폭확대되었고, 중앙정 치로의진입을위한경로로도잘활용되어왔음. - 여성과정치신인들의정치참여확대와정당정치, 책임정치의확충을위해 정당공천제의폐지가아니라발전적보완을논의하는것이오히려바람직 한정치적, 정책적태도가아닌가생각됨

55 [ 토론] 일본의사례를중심으로 정미애국민대학교일본학연구소 1. 여성의원의현황 2012년 12월 31 일현재, 일본국회에서중의원의여성의원비율은 7.9 %, 참 의원은 18.2 % 로세계의원연맹(IPU) 의여성의원비율순위에의하면일본은 190개국중 161 위로매우낮다. 한편 2011년 12 월현재, 지방의회의원총수 35,546명중여성의원은 3,945명으로여성의원의비율은 11.1 % 에불과하다. 더욱이여성의원이한명도없는이른바 여성제로의회 자치체는 23.7% 에달한다. 그나마 2011 년통일지방선거에서비로소도도부현의회에 여성제 로의회 가없어졌다. < 표 1> 일본의회에서여성의원수와비율 구분의원수비율 (%) 시점 중의원 년 12월 참의원 년 5월 도도부현 년 12월 시 2, 년 12월 특별구 년 12월

56 < 표 2> 정촌 년 12월 일본의여성자치단체장수와비율 구분단체장수비율 (%) 시점 지사 년 4월 1일 시장 구청장 년 4월 1일 정촌장 년 4월 1일 < 그림 1> 지방의회에서여성의원비율의추이 출처 : 男女共同参画白書 平成 23 年版. 참고: 원호의서기환산은昭和 +1925, 平成 각년 12 월현재

57 < 그림 1> 을통해지방의회에서여성당선자가꾸준히증가하고있음을분명 히알수있다. 특히 2010년 12 월현재, 여성의원의비율이가장높은도쿄 23 구의특별구의회와정령지정도시 11) 의경우, 여성의원은각각 24.6% 와 17.6% 로여성이도시부의기초자치단체에서경쟁력이있음을보여주고있다. 2. 지방선거제도 1) 도도부현의회의원선거 일본의공직선거법제15조제8항에의하면 47개도도부현에 987개의선거 구가있으며, 각도도부현의회의원의정수는조례사항으로되어있다. 이규정 에의하여도도부현의회의정수는다양하다. 즉소선거구( 정수 1 명) 에서중대 선거구( 정수 2-17 명) 등다양한제도를채택하고있다. 이와같이다수대표제 를채택하고있으나비례대표제는채택하고있지않다. 2) 시구정촌의회의원선거 시구정촌은정령지정도시의시의회의원과정령지정도시외의다른시구정촌 의회의원의선거를달리규정하고있다. 정령지정도시의시의회의원선거는도 도부현의회의원과마찬가지로소선거구제와중대선거구제를동시에채택하고 있고, 그외의시구정촌의회의원은시구정촌을하나의선거구로하는대선거구 제를채택하고있다. 물론시구정촌별로의회의원의정수를달리한다. 시구정 촌의회의원의정수는지방자치법제91조의규정에따라인구규모에의한상한 선이정해져있다. 여기에서도도도부현의회의원과마찬가지로비례대표제는 채택하지않고있다. 3) 지역정당을통한여성의지방의회진출 생활클럽생협은 1977 년 도쿄생활자네트워크 를결성하고 1979년도쿄도 네리마구( 練馬区 ) 에서생협직원출신여성후보를내세워처음으로당선한다. 생활자네트는생협과별도의정치조직을구성하여지방정치에참여하고있으 11) 일본의지방자치법에의해정령으로지정한인구 50 만이상의도시. 2013년 4월 1일현재, 정령지정도시는일본전국에 20 개있고, 인구는약 26,934,000 명에이른다

58 며, 생협과는이슈별로혹은인재를공유하는방식으로연대하고있다. 도도부 현별연합조직이있고, 기초자치단체체별로 지역네트 조직을구성하여 1차적 으로는기초자치단체에의원을배출하는운동을하며도도부현단위로연계조 직을만들어운영하고있다. 각각의지역네트는중앙-지부의관계가아니라수 평적관계의네트워크를구성한다. 생활자네트는전국적으로는 대리인운동센터 로느슨하게연대해오다가, 2005 년 전국시민정치네트워크 라는조직으로개편하였다 년현재, 홋카 이도( 北海道 ), 사이타마( 埼玉県 ), 이바라키( 茨城県 ), 지바( 千葉県 ), 도쿄( 東京 都 ), 가나가와( 神奈川県 ), 나가노( 長野県 ), 후쿠오카( 福岡県 ), 구마모토( 熊本 県 ) 의 9개도도부현에 91 개의지역네트가있으며, 133명의여성의원이활동하 고있다

59 시사점 선거구 여성의원의비율이매우낮은가운데에서도중앙보다지방의회에서여성 의원의비율이더높음. 지방의회는소선거구부터중대선거구까지다양한데도시부의중대선거구 에서여성의당선률이더높게나타남.( 참의원에서의여성비율이높은이 유중하나- 중의원은소선거구제, 참의원은 1인선거구부터 5인선거구까 지다양 ) < 표2> 지방선거관련 19대국회계류공직선거법개정안 제안된개정안은주로기초의회중선거구제를소선거구제로환원하는방 안 소수파의진입이라는기대효과를제대로구현하기위해서는선거구규모 를일정하게높일필요가있음. 중선거구제에서선거구의규모가커질수록비례성증가 2. 지역정당을통한지역공략 - - 공천제를폐지하는입장에서는풀뿌리민주주의를위해서는중앙당으로부터의영향력을배제해야하기때문에공천제를폐지해야한다고주장. 그러나지방정치의중앙정치에의예속화는비단정당공천에의한것만은아님. - 풀뿌리민주주의의실현과여성의지방의회진출을위해서는지역정당의 활성화필요. - 일본의생활자네트( 현전국시민정치네트워크) 는지역정당을통한여성의 회진출의좋은사례임. - 현재일본에는약 100 개정도(98 개?) 의지역정당이있음. - 7월21 일치러진참의원선거에서는오키나와현의경우 오키나와사회대중

60 당 이라는지역정당의후보가당선. 31개의 1인선거구중 29개선거구는 자민당, 나머지 1개는무소속 - 그러나한국의경우, 정당법에서는지역정당을허용하지않음. - 정당의설립을위해서는 5 개이상의광역시도당을보유해야하며, 각시도 당은 1 천명이상의당원을보유해야한다.( 정당법제17 조, 제18 조) - 제17 조( 법정시 도당수) 정당은 5 이상의시ㆍ도당을가져야한다. - 제18 조( 시ㆍ도당의법정당원수) 1 시ㆍ도당은 1 천인이상의당원을가져야한다. 2 제1항의규정에의한법정당원수에해당하는수의당원은당해시ㆍ도 당의관할구역안에주소를두어야한다. 정당설립요건의대폭완화를통한지역정당의활성화필요

61 [ 토론] 기초지방선거정당공천제도폐지의 논쟁점과대안 임승빈( 명지대학교행정학과교수) 1. 문제제기 지방자치에있어지방의자율성은필수적, 기초자치단체가중앙정치의종속적기능에지나지않는다는문제제기 - 중앙정치와지방정치의상하적관계는정당의공천에있다는게일반적인식 - 그러나정당의순기능도중요 - 여성의원배출과지역명망가중심이아닌지역활동가중심으로지방의원이바뀌는긍정적역할도보임. - 기초자치단체의정당공천배제문제는제도적개선방안들이수반되어야함. 2. 정당공천제폐지논리와이에대한반박

62 입장폐지유지지방자치는명백한정치영역지방자치는생활정치이며, 으로, 정당정치를통해서책중앙정치와는달리행정영역임정치가가능함.( 행정영역이므로정당역할이무의미이라면선출이아닌능력있함. 는공무원임명이필요 ) 근거 - 기존정당의공천과정이공 개적, 민주적이지않아중앙 정치에예속되는문제발생 현재와같은지역주의정당 구도에서특정정당이특정지 역의석을싹쓸이하는현상 우려. 중앙 지역이 정당 을매개로 유기적협력관계를통해지 방정부감시견제가능.( 지방 토호세력에의한독무대가 펼쳐지는문제가더심각할 것 ) 정당설립요건강화를통해 지역에기반한소규모정당 활성화필요.( 특정지역특정 정당의싹쓸이현상은정치 현실일뿐정당공천제폐지 로해결할수있는문제가 아님 ) 학계행정학계정치학계 지지그룹 시민사회 경실련, YMCA, 한국여성유권자연맹등 정치권시군구의회의장협의회, 자치단체장협의회 참여연대등새누리당, 민주통합당여성위원회등 1) 지방정치의본질에대한논쟁: 행정영역& 정치영역 행정영역이라는주장 지방자치의본질이주민의일상생활에미세하게영향을미치는행정영역 정치영역이라는주장 탈정치화된지방행정이아니라가치를효율적으로배분하기위한정치영역임을강조 이념적인측면이나가치분배적측면 생활정치형이슈에서도정당의역할

63 이강한외교정책, 대북정책, 경제민주화 와같은정책영역보다는생활밀착형정 책이주를이른다. 부패했던미국의머싄정치 (machine politics) 에대한염증에서출발한비당 파모델(nonpartisan model) 에기초: 지 방정부가정치적이기보다는행정적이어 서도로를포장하고휴지를줍고경찰과 소방활동등과같은비당파적공공사무 를처리하면충분하다고주장. 비당파모델은지방자치의주요정책 결정자가지역의정치엘리트가아닌기 업가혹은행정가의리더쉽을가져야한 다고봄. 지방자치는철저히비정치적공간이 기때문에정당정치적이어야할이유가 없다고주장 은중요하다: 정책을집행하는데있어서, 여러이해관계의충돌과상이한가치의충돌은불가피하며이러한이익과가치의충돌을체계적으로통합하는것이정당의역할 정당정치모델 (party politics model) 에기초: 정치의우위를강조하며지방행정의주요정책결정과정에서정당그룹이다양한이해당사자들과정치적행위 자들을연결하고, 이들간의갈등을조정하는역할을해야한다고봄. 한국의경우지방자치의부활은행정영역을강조하기위한목적이라기보다는대의민주주의적정치를강화하기위한목적을갖고있으며따라서정당정치모델이더부합된다고할수있음. 2) 공천과정의비민주성: 중앙정치예속 & 지방정치강화 공천과정의비민주성 : 중앙정치에의예속 지역구국회의원의과도한영향력 으로인해지방정치가중앙정치에예속 되고지방자치가퇴색된다는점을강조 정당의개입을통하여지역수준의 정책, 이슈를평가하고선택하는지방선 거, 지방자치의의미가퇴색된다고주장. 공천과정의민주화필요 : 지방정치의강화 공천과정의민주화를통하여오히려지방정치를강화할수있다고주장 : 정당공천제의폐지는지역단위의정당을약화시킬것이며, 이는정당보다공적성격이약한지방토호세력들에의한사조직의중요성을더욱증대시킬것이라고지적

64 지방정치와중앙정치가연계되어있는것을부정적으로만볼수없다는입장: 지역단위정당의존재는지방의이슈및이익을중앙으로전달해주는역할을수행하며유럽의선진민주국가의경우정당이지방정치와중앙정치를연계해주는중요한기제로작동하고있음. 정치엘리트충원이라는면에서도지방선거에서정당이공천을행사함으로써각정당의엘리트들을지역수준에서훈련시킨후향후중앙정치로진출시킬수있는역할을수행할수있다는점에서유리함. 지방정치의중앙정치에대한예속은지방자치단체의재정자립도의문제이지정당공천의문제가아니며오히려지방정치의영역이확대될때지방정부의권한과자율성이확대될수있는기반이강화될수있을것임. 3) 지역주의 & 정당정치 정당공천에폐지를주장하는사람들은현재의지역주의적정당구도하에서는정당공천제를통해특정지역에서특정정당에의한싹쓸이현상이더강하게나타난다. 독점적인지역정당구도를완화하고정당경쟁을촉진하기위해서는지역정당을활성화해야한다고주장. 현재정당의설립요건을대폭완화하여각지역에기반을둔소규모정당들이지방선거차원에서활동할수있도록할것을제안

65 3. 외국의지방선거제도 1) 미국 - 미국지방선거제도의개혁은특히 1800년대말부터 1900년대초까지미 국지방자치단체의가장심각한문제였던정치적보스(political boses) 중 심의기관정치(machine politics) 를타파하려는 20세기초반의진보운동 (progressive movement) 과깊은관련이있음 : 미국의지방선거제도개혁은지역의토호세력화된정당지도자들로부터 영향력을제거하기위해, 그리고지방선거가중앙정치무대의연장으로 이용되는것을막기위한목적 - 다음의 < 표> 에서보는바와같이, 미국의기초자치단체중에는정당공천 을금지하는곳이 80.8% 로허용하는곳(partisan elections) 19.2% 보다 약 4 배이상높게나타나고있음 년에는정당공천제를채택하는지방정부의구성비가 35.8% 였으나, 16년후인 1991년에는 25.5% 로무려 10.3% 나감소했고(Karnig & Walter, 1977: 65-72), 1998년에는 19.2% 로미국기초자치단체의경우 계속해서정당공천이배제되는경향이증가 ** * 출처: International City Management Association(1993), The Municipal Year Book, 1993, Washington, D. C., pp ** 1998년자료는 U.S. NLC(National League of Cities) 의 Data Base(1998) 자료 - 미국지방정부의민선직공무원선거시정당공천여부를미국의동 서 남 북및중부지역, 뉴잉글랜드등각지역별로 2-3 개州를무작위로선정하 여도합 13 개州 12) 를조사하여본결과, 이중 12 개州가법에서원칙적

66 으로정당공천을금지하고예외로지방정부의헌장에서정하는경우정당 공천을의무화할수있도록유보하였으며, 단지 1 개州만지방정부스스 로결정할수있도록함으로써결국 13 개州모두지방정부의민선직공 무원의정당공천을의무화하지않고있는것으로나타났음( 김웅기, 2001: 418). - 미국의 도시연맹(National League of Cities: NLC)' 이 1998년인구 5,000~6,000여명이상의지방정부 2,645개소의자료를기준으로기초단 체장의선출방법을분석한바있음 - 분석결과는답변을유보한 38개소를제외한 2,607개소의경우단체장을 선출하는방법은세가지로서 177.8% 인 2,029개소는주민이직접선출 하고, 221.4% 인 559 개소는의회에서간접으로선출하며, 3나머지 0.7% 인 19 개소는의회의원중에서다수의표를얻은의원이단체장이됨. - 답변을유보한 110개소를제외한 2,535 개소의경우, 18.9% 인 480개소는 의회의원신분이아닌별도의단체장을선거로선출하고, 나머지 81.1% 인 2,055 개소는의회의원( 의장) 신분과함께단체장을함께겸하며, 특히비 상근직단체장은대부분의회의원( 의장) 을겸하고있음( 김웅기, 2001: 475). - 단체장후보의정당공천에대하여는 2,580개소의지방정부중에서 78.8% 인 2,033개소가정당의공천을받지않는 Non-partisan 지역이고, 나머지 21.2% 인 547개소는반드시정당의공천을받아야하는 Partisan 지역이 다. Partisan 지역인 547개소의평균인구는 47,822 명이고, Non-partisan 지역인 2,033개소의평균인구는 67,965명으로오히려인구가적은지역이 대체로정당공천을요하는 Partisan 지역으로나타났다. 또한인구 10만 이상의도시 208개중에서 Partisan 지역은 49 개소(23.6%) 인반면 Non-partisan 지역은 159(76.4%) 개로 Non-partisan 지역이 Partisan 지 역의인구평균보다 3배이상많아대도시에서정당의공천을요하지않 고있음을알수있다. 특히, 인구 100만이상이되는 10대도시의경우 정당의공천을요하는 Partisan 지역은단지동부지역의 3 개시( 뉴욕, 시 카고, 필라델피아) 에불과한반면, 정당의공천을요하지않는 Non-partisan 지역은 7 개( 로스앤젤레스, 휴스턴, 디트로이트, 댈러스, 샌 12) 조사실시 13 개주: New York, New Jersey, California, Oregon, Washington, Florida, Louisiana, Texas, Michigan, Minnesota, Kansas, Colorado, New Hampshire 주등

67 안토니오, 피닉스등) 지역이나되고있어미국지방정부에서는정당의공 천을받지않는제도가지배적주류를이루고있다( 김웅기, 2001: 475). 예를들어, 뉴욕주에서는지방선거에서정당이관여하지만, 캘리포니아주 는정당의관여를제도적으로배제하고있다. 미국의지방자치단체는 3/4 이상이정당표방금지원칙(non-partisan) 을채택하고있다. 캘리포니아주 의지방자치단체와뉴저지주인구 10만이상도시의 15% 가정당공천을 배제하고있으며, L. A. 카운티행정집행관위원회(Board of Supervisors) 의위원선거에서는후보자의정당명을밝히거나정당으로부터의일체의 원조를받는것이금지되고있다( 행정자치부, 2000: 69). 2) 일본 - 일본의지방선거제도는국가선거와지방선거를통합하는公職選擧法이제 - 정되고, 1947년미군정하에서제1회통일지방선거가실시된이래오늘에 이르고있음. 지방선거는제도적측면에서통합선거라는동시선거제도를채택하고있 다. 지방선거를법률로서규정하고있는것은憲法, 地方自治法, 公職選 擧法, 地方自治團體의議會議員및長의選擧期日등의臨時特例에關 한法律및각地方自治團體의條例등으로구성되어있음. - 이들법률및조례에의해통일지방선거에서의선거기일과선거권및피선 거권, 정당참여문제등을규정하고있음. - 우리와가장큰차이점은단체장및지방의원들의개인후원회가가능한제 도를도입운영하고있다는점 - 일본의公職選挙法에서는개인후원회는政治団体등을지칭하는용어 - 즉, 개인들이모인단순한집회적성격이아닌정당의성격을갖는정치단 - 체 선거활동은개인의이름으로활동하는경우는사전선거운동에해당하기 때문에, 선거후보자는자금관리단체( 資金管理団体 ) 및後援会등자신의 선거지원단체를만들수있음. - 후원회( 後援会名簿 ) 를만들고선거때는후보자의당선을위하여활동하 는준비를하며평상시에는친목을도모하기위하여여행및각종모임을 폭넓게활동

68 - 정치자금규정법( 政治資金規正法 ) 에의하여정치헌금의제한이규정 - 대부분의정당은개인후원회를두고있지만日本共産党은개인후원회가 - 없으며각지역및각계층에당의후원회( 後援会 ) 를설치하고있음. 따라서지역에서는정당보다개인후원회정치조직이보다힘을발휘하고 있으며연합공천이다반사임. 이경우에는후보자가무소속을표방하는것 이일반적임. - 즉, 일본의지방선거에서도정당이배제되지않고매우다양한정치조직의 활발하게활동하고있다고보는것이타당함. 4. 정책제언 1) 공직선거법의개정 - 지방의원까지개인후원회제도를둘수있도록개정 2) 정당공천제에서정당표방제로의전환 - 정당이단수추천이아닌복수추천을의무시하게하여지역주의및공천비 리를방지하도록후보자가정당을표방하면이을인정하는시스템으로전 환 - 물론, 후보자난립등의문제가있으나현행과같이유효득표율을인정하 면후보자난립은방지할수있을것임. 3) 지방자치법의개정: 단체장-지방의회 2원대표제가아닌통합형자치단 체구성 우리나라는자치단체의인구와역할과관계없이모든자치단체가같은형 태의자치단체를구성하고있음. - 예를들어, 경기도내에있는인구 100만명의수원시나인구 5만여명의 동두천시의지위와역할은같음. 동두천시와같은또는인구 3만여명의작 은군단위의자치단체의경우는단체장과지방의회를별도로구성하지않 고지방의회만구성하고의회의장이단체장이되며여기서전문가를선 임하는미국의일부지역과영국의상당지역에서채택하고있는 CEO형

69 도입도고려할필요가있음. 4) 지방자치법및공직선거법개정: 기초의원과광역의원의겸직허용 - 기초의회와광역의회의경우에도업무과권한의충돌로제기능을발휘하 고있지못함. 프랑스와같이기초의회의일부의원들이광역의회의의원 을겸직가능하도록하면우리사회가치루는정치비용의손실을최소화 시킬수있음. 5. 정당공천제와여성 1) 정당공천제와여성의대표성 - 일부여성단체들은기초의원정당공천제를반대하고있음. - 특히대부분의기존정당들이남성중심적으로작동하고있으며, 유능한 여성후보들이정당공천을받지못하는많다는점을지적하고있음. - 정당공천제는여성의정치참여에걸림돌로작용하고있으며, 이를폐지하 는것이오히려여성후보의기초의회진출에유리하다는주장. - 그러나정당공천제의폐지가보다많은여성후보의당선을가져오지는않 을것이며전체적인입장에서보면자금력과조직에서불리한여성후보들 이정당공천제가폐지되면더불리할것으로예상. - 여성세력의입장에서는정당( 혹은정당이국가에상당부분의존하고있 다는점에서국가자체) 을여성정치참여확대를달성하기위한보다유리 한수단으로보아야함. - 최근들어정당내부에서여성의힘이점차강화되고있는추세임. - 비례대표 50% 여성할당제도입이나지역구 30% 여성후보추천권고등 은정당체제와연계된제도적장치이며이를적극적으로활용해야함. - 특히여성비례대표의원 50% 할당으로여성의원비율이급증한점을볼 때정당및정당공천제는여성의정치참여확대에상당히긍적적인기능 을하고있음. - 여성전용구, 남녀동반선출제등은비례대표여성할당제보다위헌적요소 가더강하다는점에서실현가능성이떨어짐

70 2) 정당공천제를통해지방의회여성의원의증가 여성의원비율 2.20% 2.20% 3.20% 13.70% 19.10% 2002년지방선거당시까지 3.2% 수준에불과하던지방의회여성참여는중 선거구제및기초의회정당공천제와비례대표제도입을통해여성참여의제도 적기반을마련했고, 2010년 3월공직선거법제 47조제 5항및제 52조제2 항의개정을통해지방의회의원선거에한해제한적으로선출직할당을강제화 하는여성의무공천제를도입하였다. 그결과기초의회의원선거에까지확대 적용된비례대표 년 50% 할당강제와선출직여성의무공천제하에서치러진 지방선거는여성의원비율에서증가세를보였다. 3) 선거구제와여성의대표성 - 현행기초의원선거제도는중선거구제와비례대표제를병행하고있음. - 중선거구제는소선구제에비해여성등사회소수세력의진출에유리한 제도라고알려져있으나, 선거구획정과정에서대부분의지역이 2인선거 구로분할되어, 주요정당간의나눠먹기혹은지역주의가강한지역에서 는특정정당에의한싹쓸이현상이나타나고있음. - 중선거구제가실효성을가지려면, 선거구의크기가확대(3-5 인정도) 되어 야하는데, 이는실현가능성도크지않으며정당의응집력저하등오히 려정당정치에부정적인결과를초래할가능성도높음. - 현행비례대표제는보다긍정적인효과를가지고있음. - 비례대표제는일종의대선거구제라고할수있으며, 따라서여성등사회 - 소수세력의대표성증대에가장유리한제도임. 따라서향후선거제도의개편방향에서도중선거구제의확대보다는비례 대표제의확대적용이더욱적절함