<5BC6EDC1FD5DC1F6B9E6BCB1B0C520BFA9BCBAC1A4C4A1C2FCBFA920C8AEB4EBB9E6BEC820BFACB1B828B1B9C8B8BFA9BCBAB0A1C1B7C0A7BFF8C8B8292E687770>

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5 제출문 국회여성가족위원장귀중 2013년도국회여성가족위원회의정책연구개발용역과제 지방선거여성정치참여확대방안연구 - 정당공천제및선거구제를중심으로 의최종보고서를제출합니다 여성정치세력민주연대 대표김은희

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7 연구보고서 지방선거여성정치참여확대방안연구 - 정당공천제및선거구제를중심으로 연구기관명 : 여성정치세력민주연대 ( 부설젠더정치연구소 ) 책임연구원 : 김은희 ( 여성정치세력민주연대 ) 공동연구원 : 김민정 ( 서울시립대학교 ) 이지영 ( 국민대학교 ) 국회여성가족위원회

8 이보고서는국회여성가족위원회에서주관하는정책연구개발용역과제계획에의해수행된것이며, 이보고서에수록된내용은연구자개인적인의견으로국회여성위원회의공식적인견해가아님을밝혀둡니다.

9 목차 Ⅰ. 서론 1 1. 연구목적및필요성 1 2. 연구내용 2 3. 연구방법 3 4. 연구의한계 4 Ⅱ. 지방선거여성참여확대제도개선경과와여성지방의원증가의효과 5 1. 지방선거여성참여확대를위한할당제제도화 5 2. 지방선거여성후보자및당선자변화양상 8 3. 여성지방의원증가로인한변화 10 가. 지방의회구성 10 나. 여성지방의원의의정활동 12 Ⅲ. 풀뿌리지역정치와기초선거정당공천제 지방선거와지역자치 기초선거정당공천유지여부논의검토 17 가. 선거제도개혁의기본적방향성 17 나. 지방선거정당공천제변화과정 기초선거정당공천제의최근논의경과 19 가. 국회정치쇄신특별위원회 20 나. 정당차원의논의 21 다. 시민사회차원의논의 대국회기초선거정당공천관련공직선거법개정 ( 안 ) 현황 기초선거정당공천을바라보는관점의전환 27 가. 기초선거무소속출마의보장 27 나. 지역정치의정당정치화를바라보는시각 30 다. 정당의분권화와지역정당 (local/regional party) 32 - i -

10 Ⅳ. 기초선거무소속당선과여성의원증가의상관성검토 : 일본의사례 일본통일지방선거와지역정당여성참여 일본지방의회에있어서의낮은여성대표성 35 가. 지방의회의원선거제도 36 나. 지방자치제도와지방자치의성격 37 다. 성역할분업의식 전국시민정치네트워크의성장과여성의원비율의증가 39 가. 전국네트의대리인운동 39 나. 여성운동 전국시민정치네트워크의침체와여성의원비율의증가 41 가. 생활정치의후퇴 41 나. 반젠더담론의확산과여성운동의후퇴 42 다. 대리인운동의한계 43 라. 여성의원의비율증가 일본의경험이주는시사점 51 Ⅴ. 남녀동수제및여성의석할당제검토 : 프랑스와인도의사례 남녀동수제 : 프랑스의경험 52 가. 남녀동수제의지방의회적용 52 나. 프랑스각급지방의회선거제도의변화 52 다. 지방의회에서의여성의원비율변화 57 라. 프랑스의경험이주는시사점 여성의석할당 : 인도의경험 66 가. 과의석할당 66 나. 지방의회여성의석할당과지역정당 67 다. 인도의지방의회여성의석할당과한국에의시사점 여성의석할당의한국적적용가능성 70 가. 한국의여성전용선거구제도입검토경험 70 나. 남녀동반선출제와여성추가당선보장제 71 - ii -

11 Ⅵ. 기초의원선거중선거구제검토 중선거구제도입취지 년과 2010년의중선거구제시행경과 기초의원선거중선거구제시행효과의검토 75 Ⅶ. 여성참여보장을위한선거제도개선방안제안 기초선거정당공천제유지와공천개혁 선거제도개혁과여성참여확대를위한할당제의실질화 80 가. 비례대표제의확대 80 나. 지역구선출직여성할당의실질화 남녀동반선출제및여성추가당선보장제의도입 중선거구제의유지 보완및지역정당 (local/regional party) 허용 84 참고문헌 85 부록 91 - iii -

12 표목차 < 표-1> 지방선거시기별할당제관련조항과강제정도 6 < 표-2> 역대지방의회의여성후보및당선현황 9 < 표-3> 민선5기광역의회후반기여성의원현황 (2013년 3월말현재 ) 11 < 표-4> 각급지방선거정당공천허용여부변천과정 19 < 표-5> 기초선거정당공천폐지위헌성여부의견제시요청회신현황 21 < 표-6> 정당별지방선거제도개선입장 23 < 표-7> 지방선거관련 19대국회계류공직선거법개정안 25 < 표-8> 2010년제5회지방선거기초단위정당별후보등록현황 27 < 표-9> 2010년제5회지방선거기초단위정당별당선인현황 29 < 표-10> 기초단위선거인수별선거구현황 29 < 표-11> 국가별기초자치단체규모비교 30 < 표-12> 지방정부권력구조와주민참여예산제의연관성 31 < 표-13> 일본의지방의회의여성의원비율 35 < 표-14> 일본도도부현의회의원정수 ( 상한 ) 36 < 표-15> 일본시의회의원정수 ( 상한 ) 37 < 표-16> 일본정 촌의회의원정수 ( 상한 ) 37 < 표-17> 전국시민정치네트워크의여성의원추이 40 < 표-18> 일본광역자치의회의원선거에서의여성후보자, 당선자추이 44 < 표-19> 일본시의회의원선거에서의여성후보자, 당선자추이 45 < 표-20> 일본정 촌의회의원선거에서의여성후보자, 당선자추이 45 < 표-21> 일본시정촌의회수와의원정원수, 여성의원수와비율의추이 47 < 표-22> 일본주요당파별여성의원수와비율의추이 48 < 표-23> 프랑스동수법의적용방식 53 < 표-24> 프랑스동수법도입시선거별동수의적용여부 (2001년기준 ) 54 < 표-25> 프랑스동수법개정역사 55 < 표-26> 프랑스시의회여성의원비율의변화 57 < 표-27> 프랑스시집행부에서의여성비율변화 58 - iv -

13 < 표-28> 프랑스상원의원의여성의원비율변화 61 < 표-29> 프랑스지역의회여성의원비율의변화 62 < 표-30> 프랑스유럽의회여성의원비율의변화 62 < 표-31> 프랑스시의회여성의원비율의변화와여성시장비율의변화 63 < 표-32> 프랑스도의회여성의원비율의변화 63 < 표-33> 할당제유형 66 < 표-34> 인도판차야트라지 (Panchayat Raj) 체계 68 < 표-35> 인도판차야트라지여성의원현황 (2008년기준 ) 70 < 표-36> 2006년제4회지방선거기초의원선거구획정현황 73 < 표-37> 2010년제5회지방선거기초의원선거구획정현황 74 < 표-38> 기초선거중선거구제지역별 정당별의석분포 76 < 표-39> 2010년지방선거기초의원선거무소속당선자 78 < 표-40> 여성정치참여상위국가의할당제유형과선거제도 81 - v -

14 그림목차 [ 그림-1] 기초선거여성의원당선현황 8 [ 그림-2] 지방선거투표율추이 15 [ 그림-3] 2010년제5회지방선거정당별후보등록현황 28 [ 그림-4] 동수법이적용된선거와부분적으로적용된선거 59 [ 그림-5] 동수가적용되지않은영역 60 [ 그림-6] 프랑스여성의원비율의변화 60 [ 그림-7] 2006년지방선거기초의원 4인선거구획정현황 75 - vi -

15 Ⅰ. 서론 1. 연구목적및필요성 과거로부터누적된차별을시정하는적극적조치의제도적지원없이여성의정치진입은선진국조차쉽지않았다. 그래서여성이기성정치의남성중심구조를깨고정치에진입하기위해서할당제라는제도적장치가필요했고, 이를통해부분적으로나마여성의정치참여확대가가능했다. 세계적으로평등한여성정치참여의제도적기반이된여성정치할당제는한국에서도역시법적인제도화를통해여성정치참여율을늘리는데결정적인기여를하였다. 2000년 2월처음으로여성후보공천할당을 정당법 에명시함으로써정치영역에서여성의과소대표성을해소하기위한적극적조치가시행되었고, 그이후매선거시기마다조금씩제도개선과정을거치면서현재는국회의원과광역및기초지방의원비례대표 50% 여성할당강제및남녀교호순번제, 지역구선출직 30% 여성할당권고등을 공직선거법 에명시하고있다. 특히 2002년지방선거당시까지 3% 수준이던지방의회여성참여는 2006년지방선거를계기로중선거구제및기초의회정당공천제와비례대표제도입을통해여성참여의제도적기반을마련했고, 2010년 3월공직선거법제47조제5항및제52조제2항의개정을통해지방의회의원선거에한해제한적으로선출직할당을강제화하는여성의무공천제가도입되었다. 그결과기초의회의원선거에까지확대적용된비례대표 50% 할당강제와선출직여성의무공천제하에서치러진 2010년 6.2 지방선거는여성의원비율에서괄목할만한증가세를보임으로써여성정치참여확대에할당제의제도화가가장빠른길임을확인할수있었다. 그러나기초의회여성참여확대를위한제도적기반과긴밀한관련성이있는정당공천제와관련하여현행기초의회정당공천제에대한폐지주장이끊임없이제기되고있는상황이다. 정당공천제가정당의책임성을강화시키기보다중앙정치가지역정치를지배하고의제를독점하는데부정적으로기여하고있고, 공천과정에서발생하는전횡에대한비판도크게제기되고있다. 더욱이지난 2012년대선과정에서주요대선후보들이기초의회정당공천폐지를공약으로수용함으로써대선공약이행을통한책임정치실현이라는차원에서도정치쇄신논의에기초의회정당공천제가주요한사안으로부각되고있다. Ⅰ. 서론 1

16 이와관련하여여성참여확대의관점에서보면, 별다른대안이없이정당공천제를폐지할경우지역구여성의무공천제가무용지물이될뿐만아니라비례대표제도폐지될수밖에없어서제도적강제를통한여성참여의보장이다시 2002년이전의상황으로후퇴될우려가있다. 그럼에도불구하고현재의기초선거정당공천제에관한논의는여성참여의보장을포함하여전반적인선거제도개혁의방향과맞물려종합적이고심도있게검토되고있지못한채기초선거정당공천폐지가 새정치 라는구도에가둬져성급하게다뤄지고있는한계가있다. 이에여성참여의보장이라는입장에서기초의회정당공천제폐지가적절한질문인가하는점자체에대한검토가요구된다. 또한당장기초선거정당공천제폐지요구가강력하게제기되고있는상황에서여성참여보장을위해제시할수있는대안적제도를강구할필요가있다. 선진국의경우지방의원경험이여성정치인정치적경력의진입통로이자경력지속성을이어가는중요한자원이되고있다. 지역정치의장은지역풀뿌리여성들이스스로자신들의목소리를발견할수있게하는대안적인정치공간으로, 기초의회여성지방의원은바로이런대안정치의주체또는대안정치와제도정치를이어주는연결고리로서의역할을할수있는존재이기도하다. 기초의회여성참여확대는단지다가오는 2014년지방선거뿐만아니라지속적으로아래로부터실질적인여성정치세력화의토대를형성하는근간이되는것이다. 따라서제도적인여성참여확대의측면과함께지방분권과풀뿌리민주주의확산이서로맞물리면서상호긍정적인효과를거둘수있는방안으로여성참여확대를위한선거제도개선이검토되어야한다. 2. 연구내용 본연구는각장별로다음과같은내용으로구성하였다. 먼저제2장에서는한국의지방선거여성참여확대를위한제도개선경과및효과에관한내용을공직선거법등정치관계법상적극적조치로서의여성할당제제도화과정, 여성할당제제도화와여성지방의원의수적확대상관성, 여성지방의원의수적확대가미치는효과를중심으로살펴보았다. 제3장에서는최근제기되고있는기초선거정당공천제논의를지역정치의관점에서검토하였다. 국회및각정당차원에서제기된논의와입장을파악하고 19대국회에제출된공직선거법개정안중기초선거정당공천여부관련개정안을검토하여정리하였다. 2 지방선거여성정치참여확대방안연구

17 제4장에서는지방의회선거에서높은무소속후보당선비율을보이며지방선거에중앙정당의개입이적은대표적사례로제시되고있는일본의경험을구체적으로들여다봄으로써기초선거정당공천이폐지되었을경우여성당선자추이가어떠한양상으로드러나게되는가를분석하였다. 제5장에서는새로운지방선거여성참여확대방안으로남녀동수제및당선보장제등을제안하면서이제도를시행하고있는프랑스와인도등의사례와한국적적용가능성을검토하였다. 당초연구계획서상에는해외사례연구대상국가가일본과프랑스 2개국에한정하였으나연구과정에서인도의사례를추가로반영하였다. 제6장에서는기초선거정당공천제와함께제기되고있는중선거구제의소선거구제환원논의와관련하여 2006년과 2010년두차례에걸친기초선거중선거구제실시현황을분석하고여성의참여확대와의관련성을살펴보았다. 마지막장에서는앞에서살펴본내용을토대로장기적인관점에서의여성정치참여확대를위한제도개선방안과함께 2014년지방선거를앞두고기초선거정당공천제와관련한제도개선방안을제안하고있다. 그외부록으로현재국회에계류중인기초선거정당공천제관련공직선거법개정안과세계각국의지방선거여성정치할당제실시현황을정리한요약표를참고자료로첨부하였다. 3. 연구방법 본연구의주요연구방법은문헌연구를중심으로하였다. 지방선거여성참여확대를위한제도변화과정과여성지방의원의수적인확대및의정활동성과를단행본, 학술저널, 언론기사등을통해살펴보고, 중앙선거관리위원회의각종선거통계와국회의안정보시스템의법안을분석 정리하였다. 해외사례연구의경우기존에축적된연구경험을토대로최근의경과를반영하는문헌연구를중심으로하되, 본연구외에병행된별도의연구와연계하여부분적으로일본현지자료조사와인터뷰를실시하고해당자료를연구내용에담을수있었다. 또한별도로관련전문가를초청한 [ 해외사례연구세미나 ] 를개최하여제기된다양한논점을연구결과에반영하였다. 풍부한문헌연구는지방선거여성참여확대의관점에서기초선거정당공천제에관한논의를재검토하고정책제안을제시하는데이론적토대가되었다. 정책제안도출을위하여문헌연구외에연구진이수차례에걸쳐각지역에서개최된 기초선거정 Ⅰ. 서론 3

18 당공천제 관련공개토론회에직접참여하여각각의쟁점을점검하는과정을거쳤으며, 당사자인여성지방의원과여성단체및관련분야전문가의개별면담을통해다양한의견을수렴함으로써문헌연구가가지는한계를보완하고자하였다. 4. 연구의한계 지방의회여성참여확대를위한여성정치할당제와같은적극적조치는기본적인선거제도의틀안에서작동된다. 지방자치제가부활한지 20년이넘었지만아직까지한국은중앙집권국가이며, 지방선거에서도이러한양상은다르지않다. 기초선거정당공천제폐지요구와관련하여강조되고있는분권과자치, 풀뿌리민주주의역시선거제도뿐만아니라정부형태나권력구조까지연계되어있는사안이다. 따라서이러한모든제도들이상호관련성속에서검토되어야만보다근본적인대안의제시가가능할것이다. 그러나주어진연구기간과범위내에서우선쟁점이되고있는기초선거정당공천제및선거구제를중심으로한한계가있다. 또한본연구는기본적으로법제도를통한적극적조치의강제효과를존중하면서기초선거정당공천제폐지가방식의제도화를통해강조해온여성정치할당제에부정적인영향을미친다는논거를전제로하고있으므로, 기초선거정당공천제자체에관한찬반입장을세부적으로검토하고있지는않다. 그밖에기초선거정당공천제및선거구제관련규정외에지방의회여성참여확대를위해시행되고여성후보추천보조금제도와정당여성정치발전비등관련된제도에관한논의는별도의검토가필요한정책과제임을밝혀둔다. 4 지방선거여성정치참여확대방안연구

19 Ⅱ. 지방선거여성참여확대제도개선경과와여성지방의원증가의효과 1. 지방선거여성참여확대를위한할당제제도화 여성정치참여확대를위해지금까지주장해온것은 후보가될권리 였고, 법 제도개선을통해각정당의공천에적극적조치를관철해왔다. 할당제와같은적극적조치의제도적지원없이여성의정치진입은선진국조차쉽지않았고, 한국역시할당제등을통해부분적으로나마여성정치참여확대가가능했다. 특히 1990년대는지방자치가부활되고민선지방선거가시작되면서생활정치에대한아래로부터의욕구가대두되고, 여성들의정치참여에대한요구가강하게분출되는시기이기도했다. 여성운동은지방자치의부활을계기로지방의회에여성의참여를제도화하는운동과함께선거시기에는 참여정치 차원의개입을시도했다 ( 오유석 김은희, 2010). 이는한정된국회의원에비해보다광범위한여성을정치에직접적으로참여할수있도록하는의미와함께여성이참여하는생활정치 1) 를통한풀뿌리민주주의라는측면에서의접근이기도하였다. 2000년정치관계법을개정하면서여성후보공천할당을정당법에명시한이래현재공직선거법상비례대표 50% 여성할당및남녀교호순번제그리고지역구선출직 30% 여성할당권고를명시하고있으며, 지난 2010년 3월에는지방의원에한해제한적으로선출직할당을구체적방식으로강제화하는내용을공직선거법에규정했다. 2006년지방선거에서는기초의회의원선거와관련한선거제도가대폭변화되면서정당공천제가도입되었고, 이로인해기초의회에까지비례대표의원이생겨났다. 그러나공직선거법개정과정에서비례대표여성공천과관련해서 50% 여성할당및홀수순번부여를광역의회에만한정하여적용하도록한문제가있었고, 실제선거결과기초의회비례대표 1번에남성을공천한경우가 50여건발생하기도했다. 그러다가 2006년지방 1) 서구학자들중에는주로기든스 (A. Giddens), 울리히벡 (U. Beck), 하버마스 (J. Habermas) 등이생활정치를개념을말하지만한국적인용례를설명하기에는그다지들어맞지않는다. 여성운동도지방의회에의진입을포함해지역여성운동의정치세력화를주장하는논거로 생활정치 를말하고있지만, 생활정치를단일한정의로사용해온것은아닌듯하다. 어느때는 생활의제를다루는정치 로또어느때는 아래로부터새로운정치주체를형성하는생활자정치 로또어느때는 일상의정치 로이해되기도한다. Ⅱ. 지방선거여성참여확대제도개선경과와여성지방의원증가의효과 5

20 선거이후에야공직선거법제49조 ( 후보자등록등 ) 및제52조 ( 등록무효 ) 조항에 비례대표지방의회의원선거에있어여성후보자추천의비율과순위를위반하여등록신청할경우수리할수없으며등록을무효로한다 는내용을추가할수있었다. 2010년지방선거를앞두고여성운동은 2006년에비해보다적극적으로여성할당제제도개선과여성공천확대를위한연대활동을전개하면서비례대표의석비율확대와지역구선출직여성할당강제를요구했다. 국회정치개혁특별위원회는여성들의요구안을적극적으로논의하지는않았으나그대안으로제한적인지역구선출직여성의무공천제를공직선거법개정안에포함시켰다. 국회정치개혁특별위원회가마련한안은 지역구시 도의원선거또는지역구자치구 시 군의원선거중어느하나의선거에국회의원지역구 ( 군지역은제외하며, 하나의지역구가 2 이상자치구 시 군으로된경우에는자치구또는시를말함 ) 마다 1명이상을여성으로추천하도록의무화 하는것을내용으로하였다. 그러나여야가합의하여마련한개정안에대하여법제사법위원회가유례없이개정안중제52조제2항의등록무효관련조항을제외한채의결함으로써여성의무공천제가번복되는우여곡절을겪었다. 그후다시정치개혁특별위원회재논의를거쳐 2010년 3월에통과된공직선거법개정안의내용을보면, 매국회의원선거구별로광역또는기초선출직에여성을 1인이상공천하도록하고 ( 군지역제외 ), 이를위반할경우등록무효로하는이행강제조치 ( 각시도별로지역구의원정수의 50% 이상을공천하지못한경우는제외 ) 를규정하였다. 이런과정을통해처음으로지역구선출직에여성공천할당을강제하는여성의무공천제가명문화되었다. 그결과지방선거에서각지역별로어렵지않게여성후보자를찾아볼수있게되었고, 선거벽보에도여성들의모습이익숙하게발견되는풍경이구성되었다. 2010년지방선거결과를보면, 지역구여성의무공천제의효과는상대적으로광역의원에비해기초의원증가에집중되었는데 ( 김은희, 2010), 이는각당이지역구여성의무공천에해당하는후보공천을주로기초의원을중심으로실시한결과였다. < 표 -1> 지방선거시기별할당제관련조항과강제정도 시기관련조항핵심내용강제정도적용선거 < 정당법 > 제 31 조공직선거후보자의추천 국회및광역의회비례대표 30% 추천권고 선언적규정 2000 년총선 < 정당법 > 제 31 조공직선거후보자의추천 < 공직선거법 > 제 47 조정당의후보자추천 국회비례대표 30% 추천권고, 광역의회비례대표위반시등록무효, 2002 년지방선거 6 지방선거여성정치참여확대방안연구

21 시기관련조항핵심내용강제정도적용선거 < 정치자금에관한법률 > 제 17 조의 2 공직후보자여성추천보조금 < 공직선거법 > 제 52 조등록무효 광역의회비례대표 50% 남녀교호순번제추천권고, 광역의회지역구 30% 추천권고 광역의회지역구 30% 공천시여성추천보조금지급 < 정치자금에관한법률 > 제 17 조의 2 공직후보자여성추천보조금제 20 조보조금의감액 여성추천보조금해당선거국회에까지확대 여성후보추천보조금의용도제한 2004 년총선 < 공직선거법 > 제 47 조정당의후보자추천 < 공직선거법 > 제 49 조 < 공직선거법 > 제 52 조등록무효 < 정치자금법 > 제 26 조공직후보자여성추천보조금 기초의회비례대표제도입및 50% 여성할당과남녀교호순번제권고중선거구제도입여성후보추천보조금배분 지급기준단계화 등록무효및수리불허대상선거는광역의회비례대표에한함 2006 년지방선거 < 정치자금법 > 제 26 조공직후보자여성추천보조금제 29 조보조금의감액 여성추천보조금적용대상을지역구국회의원선거, 지역구시 도의회의원선거및지역구자치구 시 군의회의원선거로확대 여성후보추천보조금의용도제한 < 공직선거법 > 제 49 조후보자등록등 < 공직선거법 > 제 52 조등록무효 비례대표 50% 여성할당및남녀교호순번제위반시수리불허및등록무효대상을광역의회및기초의회로해당선거확대 대상선거확대 2006 년지방선거미적용 < 공직선거법 > 제 49 조후보자등록등 < 공직선거법 > 제 52 조등록무효 매국회의원지역구마다 1 명은여성으로추천해야하며이를어길시등록무효로한다 ( 군지역제외 ). 단, 후보총수가의원정수 50% 미만인경우는제외하기로함. 선출직할당강제 2010 년지방선거적용 * 출처 : 조현옥 김은희 (2010), 120 면. Ⅱ. 지방선거여성참여확대제도개선경과와여성지방의원증가의효과 7

22 2. 지방선거여성후보자및당선자변화양상 지방의회에의여성참여는제도변화에기반한수적확대를가장대표적으로보여주는사례이다. 국가차원의선거인총선여성국회의원당선비율과비교해도더열악해서 2002년지방선거당시까지 3.2% 수준에불과하던지방의회여성참여는 2006년지방선거당시기초의회중선거구제및정당공천제와비례대표제도입을통해 14% 수준으로늘어나여성참여의제도적기반을마련했고, 2010년 3월공직선거법제47 조제5항및제52조제2항의개정을통해지방의회의원선거에한해제한적으로선출직할당을강제화하는여성의무공천제도입을통해지역구당선자가늘어나여성참여비율이 20% 를넘어서는괄목할만한증가세를보임으로써여성정치참여확대에할당제의제도화가가장빠른길임을확인할수있었다. 지난세차례지방선거여성기초의원당선자현황을정리한 [ 그림-1] 을보면, 2006년기초선거정당공천및비례대표제도입을통해비례대표기초의원이증가하고, 2006년 110명에불과하던지역구기초의원이 2010년지역구여성의무공천제를통해 274명으로증가하면서비례대표와의간격을좁히고전체적으로여성기초의원이 626명으로전체 2,888명중 21.6% 수준으로증가할수있었다. 보다자세한역대여성지방의원후보자및당선자현황통계는 < 표-2> 를통해확인할수있다 년선거 2006년선거 2010 년선거 기초지역구 기초비례직 합계 기초비례직기초지역구합계 [ 그림 -1] 기초선거여성의원당선현황 8 지방선거여성정치참여확대방안연구

23 < 표 -2> 역대지방의회의여성후보및당선현황 구분 여성후보자수 ( 총후보자수 ) 여성비율 여성당선자수 ( 총당선자수 ) 여성비율 계 394(10870) 명 3.62% 142(4439) 명 3.19% 광역자치단체장 0(40) 명 0% 0 명 0% 기초자치단체장 8(750) 명 1% 2(232) 명 0.86% 2002 광역의회 지역구 48(1,531) 명 3.2% 14(609) 명 2.29% 비례대표 116(209) 명 55.5% 49(73) 명 67.1% 광역의회합계 164(1,740) 명 9.4% 63(682) 명 9.2% 기초의회의원 222(7,450) 명 2.9% 77(2,485) 명 2.2% 계 1,411(12,213) 명 11.6% 529(3,867) 명 13.7% 광역자치단체장 4(66) 명 6.1% 0(16) 명 0% 기초자치단체장 23(848) 2.7% 3(230) 1.3% 2006 광역의회 지역구 107(2.068) 5.2% 32(655) 4.9% 비례대표 136(211) 64.5% 57(78) 73.1% 광역의회합계 243(2,279) 10.7% 89(733) 12.1% 기초의회 지역구 391(7995) 4.9% 110(2513) 4.4% 비례대표 750(1025) 73.2% 327(375) 87.2% 기초의회합계 1,141(9,020) 12.6% 437(2,888) 15.1% 계 1,655(9,912) 16.7% 747(3,991) 18.7% 광역자치단체장 3(55) 5.5% 0(16) 0.0% 기초자치단체장 26(749) 3.5% 6(228) 2.6% 광역의회 지역구 154(1764) 8.7% 55(680) 8.1% 비례대표 179(266) 67.3% 58(81) 71.6% 2010 광역의회합계 333(2,030) 16.4% 113(761) 14.8% 기초의회 지역구 552(5,823) 9.5% 274(2,512) 10.9% 비례대표 729(912) 79.9% 352(376) 93.6% 기초의회합계 1,281(6,735) 18.9% 626(2,888) 21.6% 교육감 5(74) 6.8% 1(16) 6.3% 교육의원 7(269) 16.7% 1(82) 1.2% * 자료 : 중앙선거관리위원회선거백서및선거정보시스템 Ⅱ. 지방선거여성참여확대제도개선경과와여성지방의원증가의효과 9

24 3. 여성지방의원증가로인한변화가. 지방의회구성 2006년선거를계기로지방의회구성에변화가있기는했지만여전히한국의지방정치엘리트는지방자치단체장의경우 50 60대, 지방의회의원의경우 40 50대의강한남성중심충원구조를가지고있다. 다만 유급화효과 이후고학력화현상을일부확인할수있다. 고학력화와직업정치인비중의증가는지방정치또는의회의제도화를의미한다할수있으며, 나아가지방선거가한국의정치적충원구조에서하나의주요경로로정착되었음을말해준다. 이와함께도시화와지역거점또는유력정당의존재여부는권역별성별분포, 직업분포그리고재산에서수도권과영호남지역의차이를만들어냈는데, 수도권에서는여성과정치인출신의비중이상대적으로높고, 영남과호남에서는농 축산업과자영업자들의비중이높게나타났다 ( 박명호 한기영, 2011). 그외에도중앙선관위가보고한분석에따르면, 여성지방의원의경우남성에비해평균연령이낮고, 학력수준은높은것으로분석되었다. 여성후보자및여성당선자의개별적인특성외에여성참여확대로인해각지방의회구성이달라졌는가하는점은한마디로단언하기는어렵지만, 아직까지수적으로소수자의위치를벗어나고있지못한것으로보인다. 여성지방의원의경우여전히지역구선출직에비해비례대표에집중되어있고, 재선이상으로경력지속성을유지하고있는경우도소수에불과하다. 그외에도전국적으로광역및기초의회에서여성정책관련부서를소관으로하는상임위원회에서 여성 을위원회명칭에표기하고있는곳은경기도의회단한곳에불과해서여전히지방의회내에서비가시적인영역에속해있다고할수있다. 또한각지방의회의장및부의장으로구성되는의장단이나상임위원회위원장등에는여성의진입가능성이낮은상황으로 < 표-3> 을통해광역의회에서의지역별현황을볼수있다. 기초의회의경우에도크게다르지않다. 10 지방선거여성정치참여확대방안연구

25 < 표 -3> 민선 5 기광역의회후반기여성의원현황 (2013 년 3 월말현재 ) 지역구분 의원정수여성의원수의장단상임위 계지역구비례계지역구비례계지역구비례상임위수 여성위원장 총계 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 * 자료 : 중앙선거관리위원회선거정보시스템및각의회홈페이지 여성상임위 보건복지위원회 보사환경위원회 문화복지위원회 문화복지위원회 환경복지위원회 복지환경위원회 환경복지위원회 여성가족평생교육위원회 사회문화위원회 정책복지위원회 문화복지위원회 환경복지위원회 기획사회위원회 행정보건복지위원회 문화복지위원회 복지안전위원회 Ⅱ. 지방선거여성참여확대제도개선경과와여성지방의원증가의효과 11

26 나. 여성지방의원의의정활동 1) 여성지방의원의정활동평가의어려움 지방의원의정활동내용을구성하는기능은지방의회입법기능, 정책기능 ( 정책입안, 정책심의 ), 시정질의, 행정사무감사및조사기능, 주민대표기능, 주민접근기능 ( 청원, 탄원, 진정, 건의, 공청회, 주민간담회등 ), 조정조화기능, 협력봉사기능등으로 ( 권영주, 2009), 크게는입법및의결기능, 주민대표기능, 견제 감시기능으로분류할수있으며그외에정치활동까지가지방의원의활동내용에포함된다. 통상시민단체에서지방의원의정활동을평가한다고하면주로입법및의결기능에초점을맞춰모니터링을하게되는데, 앞에서열거한지방의원의활동내용과비교하면제한적일수밖에없다. 여성단체에서수적으로크게늘어났던 17대국회여성국회의원의정활동을모니터한결과를보면, 여성의원들의경우기본적인성실성및입법발의건수와같은정량평가와상임위원회활동전문성에서남성의원에비해긍정적인평가를할수있고, 여성의제가다루어지는빈도도높다. 그렇지만여성의원들간의연대에는소극적이고여성의원이라고해서반드시개혁적의정활동을보여주는것은아니라는점을실증적으로살펴볼수있다 ( 김은희, 2007). 여성지방의원의경우에도몇몇연구결과를보면이러한양상이크게다르지않다. 최근에는모니터링정량평가가가지는한계 로인해이러한방식의의정모니터는지양하고있고, 정성적인평가가주를이루고있으며특히의원개인의의정활동외에외부적인요인즉소속정당이나자치단체장의성향등도크게작용하게되는관계로개별의원에대한의정활동평가를단언적으로내리기에는어려움이있다. 2) 그외에도의정활동에있어서일반적으로 성과 (performance) 라고하면체계이론의시각에서보았을때투입 (input) 의결과로나타나는산출 (output) 을의미하는데, 성과의개념을단순한산출의의미로만정의하는것은가치발생적측면을도외시하는것이고, 성과가지닌가치발생적측면을포함할경우성과는 산출 (output) 을넘어 결과 (outcome) 라는욕구충족적가치실현에미친영향이라는질적인개념까지도포함하게되는데 ( 박재완, 1999), 이경우객관화된 산출 (output) 중심의정량적차원의평가와 결과 (outcome) 중심의정성적차원의평가간에는상당한정도로평가내용에차이가존재하게된다. 따라서지역여성운동차원에서여성지방의원의의정활동을평가함에있어서는개 2) 이로인해국회에서는국회의원의정활동질적평가를위한평가지표개발과함께개별적의원뿐아니라의원들이속한정당에대한평가작업을시도함으로써의회내부정치의정당경쟁과정책책임성을규명해보고자하는연구도있다 ( 이갑윤, 2008). 12 지방선거여성정치참여확대방안연구

27 별의원의의정활동에대한양적질적성과외에지역여성의삶을변화시키고지역여성의역량을강화하는데어떻게역할을했는가하는여성운동적가치실현이라는관점에서바라보고평가되어야한다. 2) 지방의원의정활동에대한단편적평가지방의회의조례제 개정연도별추이와관련하여총조례제 개정건수를보면제2대는 90,963건, 제3대는 100,510건, 제4대전반기는 71,091건 ( 추정 140,000건 ) 으로서계속증가추세를보이고있다 ( 행정자치부, 2005). 그후로도증가추세를보이고있어서정량적차원에서는의정활동성과가어느정도축적되고있음을확인할수있다. 여기에서재미난지점은지방의원당사자의평가와관찰자인시민, 시공무원, 학계 시민단체전문가간에의정활동을바라보는현저한인식상의차이가존재한다는점이다. 부산시의회제1대 제5대의정활동평가분석결과중설문조사를통한바탕을둔정성적자료분석결과를보면, 지방의원들은대체로그들의활동성과에대해매우긍정적인평가를내리고있는반면다른외부평가자들은대부분부정적인평가를내리고있다 ( 차재권, 김영일, 2011). 이러한양상은다른연구 ( 김영수, 2007) 에서도유사한경향을보인다. 성남시, 광주시, 하남시를중심으로한지방의회의정활동평가결과설문조사를보아도, 시의원들은자신들의의정활동에대해최선을다하는것으로인식하는반면에공무원과시민들은시의원의의정활동에대해비판적인시각을가지고있는것으로나타났다 ( 이영희 이영균, 2010). 3) 여성지방의원의정활동에대한긍정적평가그렇다면단순한정량평가외에여성지방의원의수적인확대로얻어진바람직한변화의방향은없을까? 그렇지는않다. 고양시의회여성의원의정활동을중심으로여성의정치참여가지역여성정책에미치는영향을분석한연구에따르면, 여성시의원들의활동을통해지역의여성들이가지고있는다양한문제점들을지방의회에제기하고이에대한해결책을적극적으로제시하였으며그성과또한괄목할만했고 ( 엄태석, 2010), 개별여성지방의원이아닌여성지방의원들의네트워크조직인전국여성지방의원네트워크 ( 전여네 ) 는지속적으로정책과의제개발및여성의원간네트워킹강화를위한활동을벌이고있다. 2012년에는전여네에서모법인여성발전기본법개정이전에각지방의회차원에서성평등기본조례가제정될수있도록여성단체및전문가와협력하여모범조례안을만들고회원인각여성지방의원들이이를토대로각소속의회에서조례를발의하는 Ⅱ. 지방선거여성참여확대제도개선경과와여성지방의원증가의효과 13

28 등성주류화를위한조례발의의전국적확산사례를보여주기도했다. 기초의회여성의원증가에따른남녀의원의정활동변화에관한연구결과에서도여성지방의원들의긍정적인의정평가결과를확인할수있다 ( 김원홍외, 2009). 구체적으로경상북도기초자치단체지방정부의환경변화와사회복지지출을분석한분석결과를보면, 지방의회의구성비에서여성의원의비율이높을수록사회보장비지출이증가하였는데, 이는의회에서의여성의원의복지지향적활동을반영하는결과로보인다는평가이다. 즉, 여성의원의경우그이력을살펴보면많은의원들이복지위원회내지는단체에서활동한경력이있거나전공을하였으며이러한행태적요인들이사회복지재정결정에반영된것으로판단된다. 지방의회의원여성비율이사회복지비지출증가를설명할수있는새로운정치적변수로확인되었다 ( 김병규외a, 2009) 는것이다. 이결과는경북지역지방정부의정치적특성이복지비지출에미치는영향분석을분석한결과에서도확인할수있다 ( 김병규외b, 2009). 전국기초자치단체전체를대상으로해서출산장려금정책을중심으로지방의회여성의원이정책도입에미치는영향을분석연구에서도보면, 여성의원비율이높은기초자치단체일수록출산장려금정책을적극적으로도입하는것으로드러나여성의정치참여가여성친화적인정책도입과이를통한여성복지증진에긍정적영향을미치는것으로확인되었다. 이연구는분석결과를토대로여성의원의증가에있어서여성의원비율이임계량 (critical mass) 수준까지향상될때여성친화적정책도입이적극적으로이루어지고따라서지방의회여성대표성이중요하다고제안하고있다 ( 박지영 조정래, 2013). 14 지방선거여성정치참여확대방안연구

29 Ⅲ. 풀뿌리지역정치와기초선거정당공천제 1. 지방선거와지역자치 한국사회에서살아가고있는시민들은대부분정치권에대한혐오와부정적인식이팽배해있지만그럼에도불구하고정치에대한관심과참여의역동성은대단하다. 그러나이런관심과참여는주로중앙정치에집중되고, 지역정치는시민들의관심과참여에서밀려나있는듯하다. 제도적측면에서도지방자치가부활되어분권화를지향하지만여전히 3할자치 라고불릴만큼제한적인지방자치제가시행되고있을뿐이다. 선거에서도다르지않아서대선과총선에비해지방선거의투표율이저조한상황에서지역이독자적인지역의제와이슈를주도하기보다는중앙정치의중간심판성격이짙었다. 또논란이되고있는기초선거정당공천제를포함해서지방선거를어떻게치를것인가에관한제도변화를결정할권한역시국회가가지고있다. * 중앙선거관리위원회 (2010), 제 5 회지방선거총람 [ 그림 -2] 지방선거투표율추이 Ⅲ. 풀뿌리지역정치와기초선거정당공천제 15

30 하지만 2002년제3회지방선거이후지방선거투표율도높아지는경향성을보이고, 생활정치가중요하다는인식이확산되는긍정적신호가나타나고있기도하다. 어떤면에서는지역정치가전국단위중앙정치의변화를추동해내는 정치역전 의가능성이발견되기도하는데, 이미 90년대초반청주시행정정보공개조례및부천시담배자판기금지조례사례를포함해학교급식이나주민소환그리고최근의무상보육과청소년인권등의생활밀착형정책의제들이법률의변화에앞서지방자치단체조례와지방선거를통해새로운변화의방향성을제안하고있다. 여성분야에서도여성발전기본법이여전한조건에서지역차원에서성평등기본조례를제정하면서변화를앞서추진하고있다. 기초선거정당공천여부는새로운쟁점은아니지만지난대선을거치면서이제다른어떤정치개혁의제보다정치쇄신의대표상품이되었다. 현실적인문제와이를개선하기위한처방이라는관계에서 기초선거정당공천폐지 = 풀뿌리민주주의 를등치시키는것이옳은가에관한문제의식과는별개로그동안중앙정치의핵심의제가되지못했던지방선거제도가논의의중심에서고, 그논거로 풀뿌리민주주의 가강조되고있는자체는긍정적이다. 다만, 이런상황이여타의정치쇄신의제를가리는대체물로기능하거나, 단지대선공약이행이라는측면만강조되어단편적으로다뤄지면서풀뿌리민주주의와지역정치정상화에의도치않은부작용을초래하는방향으로갈우려가있음을인지하고신중한공론화과정을거쳐야한다. 다수의학자들이연구결과를통해지방자치의성패가지방의회의역할과기능여부에달려있음을강조하고있다 (Abney & Lauth, 1986; Hill & Mladenka, 1992). 의회없는자치없고, 자치없는민주없다 는말처럼지방자치에있어서지방의회가갖는중요성은간과되어서는안된다. 이처럼지방자치의핵심인기초의회를구성하는데결정적인 기초선거정당공천 과같은제도의검토는개별적이고분절적으로다룰것이아니라, 큰틀에서의분권과자치를구성하는정치와행정이함께고민되어야만한다. 3) 더불어지역정치를뿌리내리도록하기위한고민들은국가차원의중앙정치관점에서는보이지않는지역의맥락, 즉지역성 (locality) 에대한이해를전제로하는것임에유의해야한다. 3) 이명박정부당시지방행정체제개편추진위원회는지방행정체제개편을추진하면서특별시및광역시에대해서는기초자치단체의자치권을없애고, 기초의회를폐지하는방안을내놓은바있다 ( 당초지방행정체제개편에관한특별법에서는이를 2014 년지방선거이전까지추진하도록규정 ). 지금기초선거정당공천존폐가쟁점이되고있지만, 이러한행정체제개편방안에따르면정당공천여부가아니라다수의기초의회자체가폐지되는것이다. 지난 4 월 29 일국회본회의에서 지방분권촉진에관한특별법 과 지방행정체제개편에관한특별법 을통합하는 지방분권및지방행정체제개편에관한특별법 이통과됨에따라, 지방행정체제개편방안은다시박근혜정부의몫으로넘어가게되었다. 16 지방선거여성정치참여확대방안연구

31 2. 기초선거정당공천유지여부논의검토가. 선거제도개혁의기본적방향성 현대민주주의가채택하는대의제정치체제는전체사회를완전하게대변할수는없으며 (Philips, 1991), 선거제도의주된기능은정치체제를무리없이작동하게하고선거의정당성을가질수있도록해주는것이다. 또한각각의개별적인선거제도뿐만아니라정부형태등을포함한정치체제의틀에관한복합적인고려가필요한사안이기도하다. 이러한선거제도개혁문제는제도를어떻게바꿔야하는지를두고각정당과정치인들, 학자들이저마다다른의견을제시하지만어떤선거제도이든장점과단점을모두가지고있다. 어떤정당과집단에게는유리한결과를, 동시에다른정당과집단에게는불리한결과를안겨준다. 또한제도개혁은많은경우의도하지않은결과를초래하기도한다. 따라서선거제도개혁문제는신중하게다뤄져야하며, 어느제도가가장좋은지에관한분명한결론을내리는것도불가능하다. 다만, 의회가얼마나대표성을가지고있는가는그것이사회구성을얼마나비례적으로반영하고있는가하는관점에서설명될수있다 (Plant, 1991) 는말처럼선거제도개혁을검토하는데있어서우선적으로고려되어야할사항은안정성과대표성, 비례성을꼽을수있을것이다. 바람직한대표 (representation) 에대한논의는민주주의의핵심을차지하고있다고해도과언이아니고이때대의에가장기본적인요소로할수있는대응성의충족은반드시고려되어야하는조건이다. 따라서바람직한대응성을확보하기위해서는사회구성원의성별, 계층, 연령등인구적속성을가능한한그대로반영할수있어야한다 ( 김은희, 2011). 2014년지방선거를앞두고기초단위지방선거정당공천존폐논의가쟁점으로떠올라있지만, 이러한논쟁이선거제도의안정성과대표성, 비례성과같은기본적원칙에근거한합리적이고생산적인토론으로진행되고있지는못한채찬반입장에서각자의주장만을일방적으로이야기하고, 보다근본적인선거제도개혁을고민하고있지못한한계가있다. 기초선거정당공천유지여부에관한찬반논의는이미각각의논거가충분히제기된바있다. 간략히만살펴보자면공천제유지입장에서는정당정치는기본으로기초단위라고해서예외일수없으며, 정당공천을통해지방자치의책임성을제고함으로써결과적으로한국의정치발전과지방자치발전에기여한다는주장이다. 또한상대적으로시민들의관심이낮은지방선거에있어서정당이공천을통해유권자에게후보자선택의기준을제공한다는점에서도긍정적인기능을하고, 여성과소수자신인정치인등의참여를가능하게하며, 기존에지방의회를장악했던지역토호세력 Ⅲ. 풀뿌리지역정치와기초선거정당공천제 17

32 에대한견제가가능하다고주장한다. 공천제폐지입장에서는정치적성격이낮은지방행정이정당개입으로인해합리성을상실하게되어비능률을초래하며, 정당공천으로인해중앙의정당이나지역국회의원에지역정치가예속될가능성이높다는문제점, 정당공천제로인하여지방의회와자치단체장간의견제와균형이라는제도적기능이잘작동되지않게된다는주장으로, 과도한정당의영향으로인해시민들의선택권을제한한다고보고있다. 결국한쪽에서는정당정치와대의제민주주의를다른한쪽에서는풀뿌리민주주의를주장하고있는것이다. 실제이두가지입장은지금처럼평행선을달리는반대편에서있는쟁점이라고보기어렵다. 그외최근정당공천제로인해지역주의투표행태가강화되는측면이있고, 따라서정당공천제폐지를통해지역주의를완화하고자하는주장이있다. 지역주의는그자체로독자적이고지배적인사회균열이아니라보수중심의한국정당체제의종속변수 ( 김용복, 2013) 라할것이나, 정당기호에따라몰표를주던영호남유권자들의투표양상이정당공천제가폐지된다고어느정도달라질수있을지의문이며이러한효과는정당공천자체의폐지보다는일괄적으로정당기호를부여하는방식의개선을통해해결하는방식이바람직한방향이다. 나. 지방선거정당공천제변화과정한국은제헌헌법규정에의거 1949년지방자치법이제정되었고, 한국전쟁당시인 1952년최초로지방선거가실시되어 1960년까지 10년간세차례실시되었다. 1961년박정희정권이등장하면서지방선거가중지되었고, 1972년유신헌법은부칙제10조를통해 이헌법에의한지방의회는조국통일이이루어질때까지구성하지아니한다 고규정했다. 유신헌법을통해민주주의보다는중앙집권적권위주의를추구하면서정치 행정 경제 사회 문화가중앙집권적으로이루어지고지방선거와지방자치가중단되었던것이다. 87년민주화의성과로중단된지 30년만인 1991년에지방자치단체장은관선으로두고지방의회의원을민선으로선출하는수준의지방선거가다시부활되었다. 1991년 3월 26일시 군 구의회의원선거가치러지고, 4년뒤에는모든지방자치단체장과의원선거가동시에실시되는제1회동시지방선거가실시되면서지방자치시대를본격적으로열게되었다. 선거제도를보면, 1991년지방선거이래로현재까지광역자치단체장및기초자치단체장의경우현재까지단순다수소선거구제를채택하고있으며, 2002년광역의회에단순다수소선거구제와함께의석비율 10% 병립식정당명부비례대표제가도입되었다. 그리고 2006년선거에서기초의회에의석비율 10% 병립식정당명부비례대표제와 2 4인단기비양식중선거구제가도입되었다. 지방의회정당공천도입여부에 18 지방선거여성정치참여확대방안연구

33 관한논란이없지않았으나, 헌법재판소가기초의원선거에서정당공천을제한한공직선거법에대해 2003년위헌결정 ( 헌가9) 을내린바있다. < 표 -4> 각급지방선거정당공천허용여부변천과정 구분각급선거단위공천허용여부비고 1952년 1956년 1960년 1991년 시 도의원시 읍 면의원시 도의원시 읍 면의원시 읍 면장시 도의원시 도지사시 읍 면의원시 읍 면장시 도의원시 군 구의원 제한규정없음제한규정없음제한규정없음정당공천허용정당공천금지 시 도의원 정당공천허용 1995년 시 도지사 2002년 시 군 구의원 정당공천금지 시 군 구청장 정당공천허용 * 기초의회정당공천금지위헌판결 (2003) 시 도의원 2006 년 시 도지사 시 군 구의원 정당공천허용 시 군 구청장 * 중앙선거관리위원회편, 대한민국선거사 Ⅰ Ⅲ 3. 기초선거정당공천제의최근논의경과 2012년대선과정에서주요대선후보들이모두정치혁신차원에서기초의회정당공천제폐지를공약으로수용했다. 지난 2005년공직선거법개정과정에서기초의회정당공천제역시 정치개혁 을위한방안으로도입되었음에도불구하고, 다시 정치혁신 을위해가장우선적으로개선되어야할목록의 1순위에올라있다. 언론에서도 Ⅲ. 풀뿌리지역정치와기초선거정당공천제 19

34 머뭇거릴경우 기득권지키기 라는국민비판여론을피하기어려울것이다. 국민은의원세비삭감, 연금폐지등과함께내걸었던정당공천제폐지공약이지켜지는지주시하고있다 4) 등정당공천폐지를지지하는입장이적지않다. 지방선거정당공천제폐지에관한여론조사결과를보면일반시민들도찬성비율이높은것으로나타나는데, 이런조사결과는구체적인정당공천존폐자체보다는 부패와무능 이라는지방의회의부정적이미지로인해지방의회자체가필요없다고느끼는여론의역설적의사표현이기도하다. 가. 국회정치쇄신특별위원회국회차원에서도정치쇄신특별위원회 ( 위원장 : 김진표 ) 가구성되었고, 정치쇄신과국회쇄신 2개분과소위원회를구성하여활동을시작하였다. 특히내년지방선거를감안하여선거제도관련사항을우선적으로심사하기로하고지방선거정당공천제의개선을검토하고있으며, 지방선거정당공천제를주제로공청회를개최하기도했다. 그러나 2013년 6월 18일제6차전체회의에서 국회쇄신법안에대한정치쇄신특별위원회의견서 를채택한외에위원회활동종료시한까지기초선거정당공천제에관해서는전체회의를포함한공식일정조차진행되지못했다. 국회정치쇄신특별위원회는공청회개최를통해제기된기초선거정당공천제의위헌성여부와관련하여헌법재판소등관련기관에위헌여부를묻는질의를발송하기로하고, 2013년 6월 24일 9개단체 기관에지방선거정당공천제폐지의위헌성여부에대한의견제시를요청한바있다 일자보도자료에따르면, 의견제시불가를표명한곳을제외하고회신을보내온기관중한국정치학회와한국정당학회에서위헌적요소가있다는취지의의견을제출하는등위헌이라는의견이우세한입장이다. 2013년 9월말까지를활동시한으로하는금번국회정치쇄신특별위원회는이전선거시기에구성된국회정치개혁특별위원회와는달리법안을마련하는권한은없이특위활동을통해모아진의견을해당소관상임위원회등에의견서로제출하는것으로실질적인권한이가지지못하는한계가있다. 또한지방선거가채 1년도남지않은상황에서다루어야할과제가산적한만큼기초선거정당공천제를포함해서선거제도개선을진지하게검토할수있는권한있는정치개혁특별위원회가새롭게구성될필요가있으며, 이정치개혁특별위원회구성에있어여성위원이최소 30% 이상포함되도록하는방안이요구된다. 5) 4) 일자 [ 연합시론 ] 5) 기활동한국회정치쇄신특별위원회는전체위원 18 명중여성위원참여는 2 인에그쳤다. 20 지방선거여성정치참여확대방안연구

35 < 표 -5> 기초선거정당공천폐지위헌성여부의견제시요청회신현황 기관 단체명답변비고 중앙선관위 한국헌법학회 입장표명불가 수신거부 한국공법학회 한국지방자치학회 한국정치학회한국정당학회한국선거학회변협민변 위헌입장표명불가위헌 공천실시여부는입법재량 : 합헌정당표시행위금지 : 위헌 나. 정당차원의논의 2013년 3월구성되어활동해온새누리당정치쇄신특별위원회 ( 위원장 : 박재창 ) 는기자간담회를통해선거제도개혁, 교육감선거제도개선, 공천제도개혁, 정당내부구조분권및분산, 정당설립요건의혁신적완화등을내용으로하는정치쇄신안을발표하였다. 공천제도개혁가운데기초선거정당공천관련내용을살펴보면다음두가지로요약할수있다. [ 새누리당정치쇄신특별위원회 ( 안 ) 발췌 ] 기초단체장및기초의원정당공천제는일몰제를적용하여한시적으로폐지하고, 향후 3 회 (12 년 ) 선거실시후다시논의하도록한다. 여성등소수자진출보장을위해비례대표의원정수를기초의회의원정수의 3 분의 1 로상향조정하고, 이가운데 100 분의 50 이상을여성으로추천한다. 민주당은 2013년 6월 13일기초자치선거정당공천제찬반검토위원회 ( 위원장 : 김태일 ) 를구성하고 7월 3일공청회개최후바로다음날인 7월 4일기자회견을통해 폐지 의견을발표하였다. 민주당은찬반검토위원회의발표이후최고위원회와의원총회를거치면서논란이있었고, 7/15 7/18 4일간 4개권역 ( 서울, 대전, 광주, 대구 ) 에서공청회를거쳐서 7월 25일기초선거정당공천여부에관한전당원투표결과를발표한바있다. 민주당기초자치선거정당공천제찬반검토위원회는공천제폐지를보완 Ⅲ. 풀뿌리지역정치와기초선거정당공천제 21

36 하기위한방안으로다음세가지를의견을제시하였다. [ 민주당기초자치선거정당공천제찬반검토위원회 ( 안 ) 발췌 ] 기초선거정당공천제폐지 비례대표를대체하여기초의원정원의 20% 를여성명부를통해뽑는여성명부제도입 당적을포함한지지정당을표방할수있도록정당표방제허용 정당에따른숫자기호를폐지하고무작위로추첨 통합진보당의경우정치쇄신 Task Force Team( 위원장 : 김선동 ) 을구성하고 2013 년 6월 21일토론회를통해정치쇄신방안및정치관계법개정안을발표했는데, 그중에서지방선거관련내용을요약하면다음과같다. [ 통합진보당정치쇄신방안및정치관계법개정안발췌 ] 기초선거정당공천제유지하고, 지역구기초및광역의원여성의무공천비율 30% 의법제화및위반시등록무효 광역및기초지방의원비례대표를 30% 로확대하고, 봉쇄조항을 3% 로하향조정 선거구획정위원회독립및기초의원선거중선거구제유지, 선거구분할원칙적으로금지 (4 인선거구원칙 ) 정의당은정당공천제유지를일관된입장으로하고있다. 2013년 7월 26일자원내대표논평에서 기초자치단체정당공천폐지는정당정치의근본을훼손하는것이며, ( 중략 ) 진보정의당정치쇄신특별위원회는그동안정당공천제폐지여부자체가관건이아니라, 지방정치의다양화, 여성등사회적약자의정치적진출확대, 책임정치구현을위해비례대표확대와중대선거구제확대가핵심적관건이다 고언급한바있다. 원외정당인노동당은 2013년 5월 30일 정치개혁의제및대안 을발표하고국회정치쇄신위원회에의견서로제출하였는데, 그내용중지방선거관련내용을중심으로보면다음과같다. 22 지방선거여성정치참여확대방안연구

37 [ 노동당 ( 구진보신당 ) 정치관계법개혁안발췌 ] 6) 공직출마자기탁금하향조정 기초지방선거정당공천제현행유지 정당설립기준완화및정당지역조직허용 공직출마자기탁금하향조정및각급공직선거결선투표제도입 각정당별로제시한지방선거제도개선방안을공천여부 선거구제 여성참여보장 지역정치활성화등을중심으로요약해보면, 여야정당과소수정당간의입장차가드러남을알수있다. 가장적극적인공천제폐지입장을보인정당은민주당이며, 민주당이공천제폐지로인한여성참여보장의대안으로내놓은기초의석 20% 개방형명부의경우유사한방식을내용으로담아황주홍의원대표발의로제출된공직선거법개정안의기초의석 30% 개방형여성명부보다도의석비율을낮춰제시하고있는한계가있다. < 표 -6> 정당별지방선거제도개선입장 구분공천여부선거구제여성참여지역정치 새누리당정치쇄신특위 민주당찬반검토위 통합진보당 정의당 노동당 한시적폐지 (12 년후일몰검토 ) 정당공천폐지정당표방허용기호추첨제 정당공천유지 정당공천유지 정당공천유지 선거구획정위독립 언급없음 중선거구제 (4 인선거구분할금지 ) 선거구획정위독립 중선거구제 ( 실질화 / 분할금지 ) * 2013 년 7 월말각당발표자료기준임. 기초비례 30% 지역 : 비례 2:1, 권역별명부남녀교호순번 기초의석 20% 개방형여성명부 선출직 30% 의무화광역기초비례의석 30% 로확대 선출직 30% 의무화정당명부식비례대표제 기초비례 50% 로확대 의원정수유지 의원정수언급없음 의원정수증원 ( 비례확대인원 ) 기초의원증원 정당설립요건삭제 ( 지역정당허용 ) 국회지방분권특위신설 비례대표봉쇄조항 3% 하향지구당허용 정당설립요건삭제 / 완화, 지역정당허용지구당허용 6) 노동당 ( 구진보신당 ) 의경우원외정당인관계로국회차원의논의에구체적인의견을제시하는데한계가있는바국회여성가족위원회 2014 지방선거제도개선방안논의에참고가될수있도록국회정치쇄신위원회에제출한의견서요약표를보고서말미에첨부하였음. 보다자세한내용은 [ 부록 -1] 참조. Ⅲ. 풀뿌리지역정치와기초선거정당공천제 23

38 다. 시민사회차원의논의시민사회단체연대회는정치개혁위원회를중심으로 2011년제안한정치개혁안의연장선상에서 1 유권자선거표현의자유확대, 2 후보자에대한유권자의알권리보장, 3 후보자와유권자의소통활성화를중심내용으로하는공직선거법개정방향을공론화하고있다. 다시기초선거정당공천제폐지여부가쟁점이되면서시민사회단체연대회의정치개혁위원회는 4월 22일 지방선거정당공천제좌담회 를진행하였는데, 이자리에서는공천폐지여부자체보다는정당설립요건의대폭완화 ( 풀뿌리정당활성화 ), 대선거구제도입검토, 정당공천제의한시적폐지, 기호제폐지, 정당운영및공천개혁등이제안되었다. 현재상황에서연대회의차원에서밝힌대략적인입장을살펴보면다음과같다. 첫째, 연대회의는기초선거정당공천제에대해입장을갖지않고, 개별단체입장표명에맡긴다. 7) 둘째, 연대회의는기존과같이누구나정치적결사체를만들수있도록 < 정당의설립요건완화 > 를기본입장으로하고, 입법을위해적극적으로활동한다. 그내용을보면, 현행정당설립요건을완화하여중앙당수도소재요건삭제하고, 1개시 도당및시 도당별당원 5백인이상으로요건완화하며, 교섭단체기준으로국고보조금선배정하는규정폐지하고각정당의유효득표수와의석수를배분의기본원칙으로하되지방선거에만출마한정당은일부를선배정하도록하는것을내용으로한다. 셋째, 현시기정당개혁의핵심방향은정당의책임정치구현, 기성정당의기득권폐지가되어야한다. 다만현재정치권에서논의하고있는것처럼기초선거의정당공천제가폐지된다면, 그것은매우임시적이고예외적인조치가되어야한다. 넷째, 새누리당과민주당특위가제안한안과대선거구제등연대회의소속단체들로부터그간제안된선거및정당개혁안은빠른시일내에워크숍을통해검토하여정리하고, 입법청원을하도록한다 대국회기초선거정당공천관련공직선거법개정 ( 안 ) 현황 19대국회들어의원입법발의된지방선거제도개선에관련공직선거법개정안을살펴보면주로기초단위선거정당공천제폐지그리고기초의회선거구제를다시소선거구제로환원하는방안을골자로하고있다. 일부개정안에서는정당공천제폐지로인해축소되는여성참여방안으로비례대표의석비율확대또는개방형여성명부 7) 경실련이나한국 YMCA 의경우기초선거정당공천폐지입장으로, 기초선거정당공천폐지대선공약이행촉구연대기구에결합하고있다. 24 지방선거여성정치참여확대방안연구

39 도입등의방안을검토하고는있으나, 여성참여확대를위한적극적조치에대한검토는충분치못하다. 최근유승희의원대표발의로기초선거여성참여확대를위한대안으로남녀동반선출제를내용으로하는공직선거법개정안이, 그리고남인순의원대표발의로기초선거여성추가당선보장을내용으로하는개정안이발의되었다. < 표 -7> 지방선거관련 19 대국회계류공직선거법개정안 8) 발의일자대표발의주요골자 여상규 기초의회중선거구제 소선거구제전환 강기윤 기초의회중선거구제 소선거구제전환 이명수 이재오 기초의원및기초단체장공천폐지정당표방금지 기초 / 광역의원및기초단체장정당공천폐지당적보유및정당표방금지정당의지지 지원금지 이상규지역구공천여성 30% 강제 유승우 신의진 정갑윤 황주홍 유승희 남인순 * 국회의안정보시스템검색및발췌정리 기초의회중선거구제 소선거구제전환기초의원및기초단체장공천폐지 기초의원및기초단체장공천폐지및정당선거사무소설치제외정당의기초의원및기초단체장후보지지표방금지기초의회비례대표의원정수확대 (10% 30%) 및 100% 여성공천 기초의회중선거구제 소선거구제전환기초의원및기초단체장공천폐지및정당선거사무소설치제외정당의기초의원및기초단체장후보지지표방금지 기초단체장및기초의원공천제폐지기초단체장및기초의원당적보유금지비례대표를여성명부로전환하고, 의석비율을 30% 로확대 기초선거남녀동수제도입중선거구제기존유지국회의원및광역의원선출직여성 30% 의무화 국회의원및지방의원지역구 30% 공천의무화기초의원의원정수조항삭제및여성추가당선보장 ( 득표하한 5%) 위의개정안중기초선거정당공천폐지를전제로여성참여보장을위한대안을포함하고있는법안은신의진의원대표발의안, 황주홍의원대표발의안이있고, 유승희 8) 각각의법안에관한제안배경및주요내용은 [ 부록 -2] 참조 Ⅲ. 풀뿌리지역정치와기초선거정당공천제 25

40 의원대표발의안및남인순의원대표발의안은기초선거정당공천여부와상관없이적용가능한여성참여보장방안을포함하고있다. 이상규의원이대표발의한개정안은정당공천제를유지하면서지역구여성공천 30% 를의무화하는기존의요구를내용의골자로하고있다. 신의진의원이대표발의한개정안의경우기초의원정당공천제를폐지하되비례대표의석비율을 30% 로확대하고이를전부여성에서할당하도록하는방안을제안하고있다. 황주홍의원대표발의안역시개방형명부제를채택하면서의석비율을 30% 로확대하고이를전부여성에게할당하도록하고있다. 두법안의경우여성의원게토화문제를심화시킬우려가없는지에관한검토가필요하다. 또한비례대표에해당하는의석비율확대방향은바람직한방향이라할것이나, 비례대표자체의의미를고려할때할당된의석전체를여성이독점하도록하는것이적절한가하는점에서논쟁적이다. 현재비례대표의원의절대다수가여성이기는하지만이것은여성독점이라는관점이아니라 50% 남녀교호순번제에도불구하고지나치게낮은비례대표의석비율로인해만들어진의도치않은결과이다. 의자는빈채로있지만자리만큼은마련되어있다 (The chair remains vacant, but the place is set) 는프랑스시인르네샤르 (René Char) 의말처럼공공적공간의정치적가치는 배제에대한저항 ( 사이토준이치, 2009) 이어야한다는관점이중요하고, 따라서비례대표에해당하는의석을 100% 여성이독점하도록하는방안은바람직한선거제도개선방안이라하기어렵다. 여성참여의보장이라는측면으로설계된제도가또다른배제를낳을수있다는점은매우신중하게검토되어야한다. 더불어정당공천배제로인한비례대표제폐지로인해사회적약자및정책전문가등의기초의회진입을보장하는문제와관련하여비난의화살이여성들에게전가되는문제도발생될수있는데, 이는장기적으로여성정치참여확대를위한사회적공감대형성에부정적인영향을미치게될우려도있다. 그외에도신의진의원대표발의안의경우기초선거지역구정당공천은폐지하면서비례대표는공천을하는방안을채택하고있는데, 잘못된공천전횡을해소하기위해지역구정당공천을폐지하면서마찬가지로돈공천 밀실공천으로물의를일으켜온비례대표에대해서는정당공천을유지하는입장은모순적인제도선택일수있다. 황주홍의원이대표발의안의경우개방형명부로출마하는기초선거여성후보에게상대적으로과도하게금전적부담을지우는문제등의지점에대한검토와대안마련이필요할것으로보여진다. 유승희의원대표발의안및남인순의원대표발의안에대하여는이후에서다시별도로검토하고자한다. 26 지방선거여성정치참여확대방안연구

41 5. 기초선거정당공천을바라보는관점의전환가. 기초선거무소속출마의보장 현행공직선거법은기초선거정당공천에관한규정과맞물려정당의공천을통하지않는무소속출마기회를보장하는규정을명시하고있다. 공직선거법제48조 9) 에근거하여유권자에의한무소속후보의추천을보장하고있는것이다. 지난 2010년지방선거정당별후보등록현황을보면, 무소속출마후보자가한나라당에이어 2번째로다수를차지하고있으며, 기초단체장및지역구기초의원출마후보자의경우에도같은경향성을보여주고있음을알수있다. 2010년에는 2006년에비해정당공천율이 8.1% 포인트높아졌는데, 이는 2006년당시 3,253명에이르던기초의원지역구무소속후보자가현저히줄어들어 1,752명만등록하여기초의원지역구에서만총 1,501명의무소속후보자가감소하였기때문이다. 구분 기초단체장 기초지역구 기초비례 계 < 표 -8> 2010 년제 5 회지방선거기초단위정당별후보등록현황 한나라당 민주당자유선진당 민주노동당 창조한국당 진보신당 국민중심연합 국민참여당 친박연합 ( 단위 : 명 ) 기타정당무소속 ,862 1,905 1, , * 자료 : 중앙선거관리위원회선거정보시스템 9) 제 48 조 ( 선거권자의후보자추천 ) 1 관할선거구안에주민등록이된선거권자는각선거 ( 비례대표국회의원선거및비례대표지방의회의원선거를제외한다 ) 별로정당의당원이아닌자를당해선거구의후보자 ( 이하 무소속후보자 라한다 ) 로추천할수있다. 2 무소속후보자가되고자하는자는관할선거구선거관리위원회가후보자등록신청개시일전 5 일 ( 대통령의임기만료에의한선거에있어서는후보자등록신청개시일전 30 일, 대통령의궐위로인한선거등에있어서는그사유가확정된후 3 일 ) 부터검인하여교부하는추천장을사용하여다음각호에의하여선거권자의추천을받아야한다. 2. 지역구국회의원선거및자치구 시 군의장선거 300 인이상 500 인이하 5. 지역구자치구 시 군의원선거 50 인이상 100 인이하. 다만, 인구 1 천인미만의선거구에있어서는 30 인이상 50 인이하 Ⅲ. 풀뿌리지역정치와기초선거정당공천제 27

42 * 출처 : 중앙선거관리위원회 (2010), 제 5 회지방선거총람 [ 그림 -3] 2010 년제 5 회지방선거정당별후보등록현황 무소속후보자의감소원인은무엇보다정당이공천한후보자에비해당선율면에서차이가큰탓이다. 2010년기초지역구출마자당선율이한나라당의경우 57%, 민주당의경우 67% 를기록한데반해무소속출마자의당선율은 17% 수준에그치고있다. 하지만결국정당이공천한후보자를선택한것은유권자의표심이었고, 정당이유권자의후보선택기준에중요한요소로작동하고있는가운데달리유권자로하여금선거에관심을갖고후보를판단할수있는보완책없이정당공천을배제할경우판단기준의부재로인한유권자의혼란을야기하게된다. 미국의경험에서도지방선거정당공천폐지로인해유권자들의투표참여율이낮아지고, 하위계층의정치적소외와무관심을가져왔다는분석이다. 자신의당선이중요한후보자의입장이아닌적합한후보자가누구인지를판단하고투표권을행사해야하는유권자의입장에서보면, 후보자에대한판단이가능한별도의보완장치없는기초선거정당공천폐지는부정적인요소가더크다고하겠다. 28 지방선거여성정치참여확대방안연구

43 < 표 -9> 2010 년제 5 회지방선거기초단위정당별당선인현황 ( 단위 : 명 ) 구분 계 한나라당 민주당자유선진당 민주노동당 창조한국당 진보신당 국민중심연합 국민참여당 미래연합 친박연합 무소속 기초단체장 기초지역구 기초비례 ,512 1, * 자료 : 중앙선거관리위원회선거정보시스템 < 표 -10> 기초단위선거인수별선거구현황 ( 단위 : 개소 ) 구분 계 2 천명이상 3 천명미만 3 천명이상 5 천명미만 5 천명이상 1 만명미만 1 만명이상 2 만명미만 2 만명이상 3 만명미만 3 만명이상 총계 1, 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 * 자료 : 중앙선거관리위원회선거정보시스템 Ⅲ. 풀뿌리지역정치와기초선거정당공천제 29

44 물론기초단위의경우생활에근접해있고면대면의관계를형성하기때문에유권자의후보선택이어렵지않다는의견도있지만, 한국의경우다른어떤나라에비해기초자치단체의규모가크고, 각기초단위선거구별선거인수도 3만명이상인경우가 600개소에이르고있어서일부농어촌지역을제외하고는면대면관계를통한후보자인지와선택기준의파악이가능하다는주장은공허하게들릴수밖에없다. 다른나라와의비교를보아도한국의경우기초자치단체의규모가매우크고, 이는이미한국의기초자치단체가근린자치의규모를상회하고있음을확인할수있다. < 표-11> 국가별기초자치단체규모비교 ( 단위 : 천명, km2 ) 기초자치단체 구분 인구 면적 개수 평균인구 평균면적 한국 48,584 99, 일본 127, ,835 1, 미국 280,563 9,384,677 19, 영국 60, , 프랑스 59, ,965 36, 독일 82, ,021 15, 오스트리아 8,170 83,855 2, 스페인 40, ,782 8, 네덜란드 16,068 41, 포르투갈 10,084 92, 핀란드 5, , 노르웨이 4, , * 출처 : 임승빈 (2006), 61면 나. 지역정치의정당정치화를바라보는시각지금까지우리사회에서지방자치는정치라기보다는시장또는도지사와같은자치단체장중심의지방행정체계에더가까웠으며, 1991년지방자치의부활이후에도실질적인지역차원의정치현상은되지못했다. 지방자치부활이후 20년이지나는동안조금씩주민들의삶속에서서히뿌리를내려가고있는과정에있고, 이제지역은행정의장을넘어서서정치의장이되어가고있다. 지역주민을위한 행정에그치지않고 지역주민이직접 결정하고책임을지는정치가지역에서일어나는것이 30 지방선거여성정치참여확대방안연구

45 다. 2011년무상급식을둘러싼서울시장과서울시의회의대립은이제지방에서도정치라는현상이매우깊이뿌리내리고있다는사실을잘보여주는단면이었다. 이와같은변화는우리사회에서국가이외에 지방 이라는또하나의정치적장 ( 場 ) 이등장하게되었다는것을의미한다 ( 조광수외, 2012). 이러한경향은한국만의경험은아니어서, 영국지방정치의특성을지방정부에서정치그룹또는정당의영향력이증가하는 정당정치화 (party politicization) 과정으로설명 (Gyford, 1985) 하기도한다. 통상정당경쟁이존재하지않거나일당이지배적인경우해당지역의정책은서비스를축소하고세금인하를바라는기득권자의요구에편승하는경향이있다. 지병문 김용철 (2003) 의연구를살펴보면, 1998년과 1999년지방정부지출양상의변화에서 1998년정권교체에따른 정당효과 가중요한요인을작동했음을보여준다. 즉자치단체장의소속정당이달라짐에따라정부지출이달라졌다는것이다. 구체적으로지역차원에서이루어지고있는생활정치와주민참여라는측면에서도정당정치의역할을찾아볼수있다. 지난지방선거에서가장큰이슈이기도했던무상급식의경우에서도, 권력구조와무상급식의연관성은정당의관여가지역사회의주민의복리증진에기여한다는명제를간접적으로뒷받침하고있다. 주민참여예산제의경우를보아도, 2010년 6.2 지방선거이후새롭게조례를제정하였거나취지에맞게제도를대폭손질하여입법발의를공표한사례만을선정한결과를분석해보면압도적으로경쟁적정당구도를가진지역으로, 비경쟁체제에서주민참여예산제조례를신규제정한곳은임실군이유일하다 ( 정상호, 2011). < 표 -12> 지방정부권력구조와주민참여예산제의연관성 구분 단점정부 정부구조 분점정부 경쟁적신규제정 정당체계도입 개정 인천연수구, 인천부평구, 광명시, 구리시, 사천시 은평구, 도봉구, 인천남구, 인천계양구, 안양시, 원주시청원군, 연기군, 진안군 부천시, 횡성군, 구로구 천안시, 당진군, 성남시, 인천남동구, 대전유성구, 고양시, 용인시, 고성군, 옥천군, 천안시, 아산시 ( 부결 ) 비경쟁적신규제정임실군 정당체계도입 개정오산시, 전주시, 완주군가평군 * 출처 : 정상호 (2011), 경제와사회통권제 90 호. 90 면. 지방선거가실시된이후문제로지적되고있는사안중에빈번한재 보궐선거가있는데, 중앙선거관리위원회자료를분석한결과를보면 2006년 6월 4회동시지방선 Ⅲ. 풀뿌리지역정치와기초선거정당공천제 31

46 거이후 2년6개월, 2010년 6월 5회동시지방선거이후 2년6개월동안 12차례에걸쳐 363건의재보선이실시된것으로집계됐다. 그중에서도기초단체장의재보선비율이가장높았는데, 재보선실시건수는광역단체장 3건, 광역의원 117건, 기초단체장 64건, 기초의원 179건으로나타났다. 기초단체장의경우재보선비율이민선 4기 15.2%, 민선 5기 12.7% 로가장높았다. 기초단체장 10명가운데 1 2명이임기중에옷을벗었다는얘기다. 2010년선거이후기초단체장재보선을들여다보면, 총 29건중 16건절반이넘는경우가무소속이다. 10) 이는기초단체장중무소속비율을고려하면압도적으로높은비율을차지하는것으로, 정당의책임정치와공천에서의거름망기능이최소한은작동되고있음을보여주는반증이라할수있다. 그외에도통상지방자치의가장큰부작용은지방의 토호지배체제 때문에발생한다. 1980년대지방분권화를추진했던프랑스에서는 지방자치정부는지방유지의, 지방유지에의한, 지방유지를위한정부 라는말까지나왔을정도다. 특히, 연고주의에바탕을둔전근대적인선거행태속에지방자치단체장과지방의원의상당수가지역에기반을둔재력가이거나지역토호로이루어져있다. 김주완 (2005) 은 정권은바뀌어도토호는영원 하다고지적하면서, 지역사회에선지배세력이누구인지조차아는사람이드물고강력한 토호지배체제 에는부패가필수적으로따라붙는다고말한다. 과연지금상황에서정당공천제가폐지되고나면그나마부분적으로억지되던토호세력독점의지역정치를어떻게제어할수있을지에관한대안이부재한상황이다. 다. 정당의분권화와지역정당 (local/regional party) 지금정당공천제폐지를주장하는입장은하나의목소리를뭉뚱그려져있지만좀더따져보면여러갈래가존재한다. 선거구제와맞물리면서특정지역에서는특정정당의간판만내걸면당선되는지역주의선거를강화한다는점이나정당의영향력에서벗어나고픈현역단체장 의원들의이해관계외에, 풀뿌리민주주의를위해정당공천제가폐지되어야한다는입장이있다. 왜풀뿌리민주주의와주민참여형지방정부를추구하는입장에서정당공천제에부정적인가? 우리의경우독일의유권자 ( 선거 ) 연합 (Wählergruppen) 이나일본의지역정당 (Local Party) 과같은정당구조를허용하지않고있어서중앙정치중심의거대정당이지방의회까지독점하게되어버렸고, 그렇다보니정당공천에대한부정적인시각을가지게될수밖에없는것이다. 이러한상황은현행정당법이정당설립요 10) [ 한겨레 21, 963 호 ] 돌아서면선거, 출마꾼들의지방자치 32 지방선거여성정치참여확대방안연구

47 건을엄격하게하여중앙집권적인전국정당만을허용하고있는제도에서기인하는것이다. 정당법은정당구성요건으로수도에중앙당을두며 5개이상시 도당을두고, 각광역시 도당은 1,000명이상의당원으로구성되도록함으로써전국정당만을인정하고있다. 이는정당의난립을방지함으로써정치적안정성을도모한다는목적을가지고있지만, 지방정당의설립을원천적으로막음으로써지역정치가아래로부터뿌리내리게하는것을저해하고있다. 물론막연히지역정당이제도적으로허용된다고해서, 갑자기풀뿌리민주주의생활정치가확산될것이라는낭만적기대를하는것은아니다. 이후해외사례검토에서도살펴보겠지만, 1990년대중반이후여성들이중심이되어성공적으로자리잡았던일본의동경생활자네트워크나가나가와네트워크운동이 2000년대중반이후부터는여러가지로고민이드러나고있고, 최근선거에서는일본의지역정당들이지역적이해만을과도하게강조하거나보수우경화되고있는현실적경험도직시해야한다. 하지만그렇더라도이제제대로지방분권을이루고지역정치를숙성시킬수있기위해서는기초선거정당공천제폐지주장이아니라지역차원에서지역정당에관한근본적인고민이있어야할시기라하겠다. Ⅲ. 풀뿌리지역정치와기초선거정당공천제 33

48 Ⅳ. 기초선거무소속당선과여성의원증가의상관성검토 : 일본의사례 1. 일본통일지방선거와지역정당여성참여 일본은 1947년신헌법을제정하고지방자치단제장선거에직선제를도입하면서 4 년마다 4월에광역및기초자치단체장과각각의의회의원을선출하는통일지방선거제도를실시해 2011년으로제17회를맞이했다. 일본의지방자치는 1970년대대자본중심의기업사회, 국가주도형경제성장에전념하여이익유도정치를통해국민을통합하는자민당정치와개발주의국가체제에대한대안으로복지, 의료, 교육, 환경, 평화등주민생활을우선시하는 시빌미니멈 과주민의참여를표방하며등장한혁신지자체, 그리고 90년대생활자의관점에입각하여생활에서출발하는정치를지향하는지역정당의약진등을경험하면서풀뿌리민주주의나지방자치활성화의사례로서거론되어왔다 ( 박희숙, 2009; 하세헌, 2012). 최근에는한국기초자치단체장및기초의원에대한정당공천제폐지가쟁점이되면서, 그와관련하여여성할당제등여성의정치참여확대문제가이슈가되었고일본의지역정당이정당공천제폐지와여성의정치참여확대방안의하나로서주목되고있다 ( 하세헌외, 2012). 전후민주화개혁이진행되는한편보수자민당일당우위체제가확립, 고착되어가는정치사회의변화속에서다양한정치적도전과정책적시도를통해쌓아온 60년이상의일본지방자치역사는한국의지방자치에시사하는바가크다고하겠다. 그러나일본의경험을보면기초선거정당공천제폐지이후지역정당허용이여성의지방정치참여확대를보장하는제도적장치가될수있다고보기어렵다. 기존의논의는 도쿄 ( 東京 ) 생활자네트워크 나 가나가와 ( 神川 ) 네트워크 등여성들이주도하는 전국시민정치네트워크 의특정사례를, 그것도특정시기에한해분석한결과에기초하고있어서 2000년대후반 전국시민정치네트워크 의침체와지방의회여성의원수의큰폭의감소를설명하지못하고있다. 본장에서는 1990년대후반약진했던 전국시민정치네트워크 ( 이하전국네트 ) 가왜 10여년만에침체되고전국네트의여성의원이감소하고있는지를살펴보고과연지역정당이여성할당제와정당공천제를대체하는여성의지방정치참여확대방안인지에대해논의하고자한다. 또한분석에있어서일본지방선거제도와지방자치제도의변화가전국네트의성장과여성의지방정치참여에어떠한영향을미쳤는지주로제 34 지방선거여성정치참여확대방안연구

49 도적측면에중점을두지만동시에젠더평등의실현과여성의정치참여확대를위해일본사회가전개해온여성운동과젠더평등, 여성의정치참여가어떻게인식되고받아들여지는지일본의정치문화적측면에서도접근한다. 여성의정치참여확대를위해서는제도적개선도중요하지만양성평등과제도적개선을이루어내려는사회집합적행위와인식에영향을받기때문이다. 본장에서는우선일본지방정치에서의여성대표성이낮은원인을살펴보고여성의대표성이낮은가운데전국네트가왜약진할수있었는지, 왜후퇴하게되었는지에대해검토한후여성의지방정치확대에있어서정당공천제와지역정당이갖는함의를도출한다. 2. 일본지방의회에있어서의낮은여성대표성 일본은선진국가운데에서도여성의정치참여가낮은것이특징인데, 국정보다특히지방정치에있어서여성의참여가뒤처져왔다. 2011년현재지방의회여성의원비율은 11.1% 로, 1947년통일지방선거가실시된이후여성의원비율이 1% 대에서 10% 대로진입하기까지 60년이상걸렸다. < 표 -13> 일본의지방의회의여성의원비율 구분 도도부현 시 정촌 1947년 년 년 년 년 년 년 년 년 년 년 * 출처 : 市川房枝記念会 (2008) 자료에서재구성 Ⅳ. 기초선거무소속당선과여성의원증가의상관성검토 : 일본의사례 35

50 가. 지방의회의원선거제도지방정치에서의여성과소대표에대한원인으로는가장많이지적되는것이지방의회의원선거제도와지방자치제도이다. 우선일본지방의회는 47개도도부현 ( 道都府懸 ) 의광역의회와 1,747개시정촌 ( 市町村 ) 의기초의회로구성되어있으며선거제도는기본적으로소수대표제를근간으로하고있다. 선거구는도도부현의경우, 군 ( 郡 ) 과시 ( 市 ) 구역이선거구가되며, 시정촌의경우는시, 정, 촌각각이선거구가된다. 단, 기초의회의경우조례에의해선거구를증설할수있다. 일본의지방의회의원정수에는 조례정수제도 가도입되어인구구분에따라정수의상한이정해져있고그상한내에서각의회가조례로정수를정하게되어있다. 따라서인구비율에따라대선거구와소선거구가혼재되어있다. 그러나여성의지방의회참여확대를위해비례대표제나여성할당제를채용하고있지않아여성의의회진입장벽이높다. 1990년대중반이후세계각국은헌법을개정하거나선거법, 정당법을개정하여일정의석을여성에지정하거나정당공천시일정비율을여성에게할당하도록의무화하면서 1995년 11.3% 였던전세계국가의평균여성의원비율이 2012년 20.3% 로비약적으로발전했다. 11) 이에반해여성정치참여확대를위한제도적장치를도입하고있지않은일본의지방의회에차지하는여성의원의비율은낮은수준에머무르고있다. < 표 -14> 일본도도부현의회의원정수 ( 상한 ) 인구 의원수 인구 75 만미만 인구 75 만에서 100 만미만 40 명 인구 70 만을넘는경우 5 만명당 1 명을 40 명에더한수 도쿄도 ( 都 ) 의 23 개특별구는구역의인구를 100 만명으로나눈수를상기의수에가산할수있다 ( 단 130 명이최대한도 ) * 출처 : 지방자치법제 90 조에서필자작성 11) ( 검색일 : ) 36 지방선거여성정치참여확대방안연구

51 < 표 -15> 일본시의회의원정수 ( 상한 ) 인구의원수인구의원수 5 만미만 26 명 30 만이상 50 만미만 46 명 5 만이상 10 만미만 30 명 50 만이상 90 만미만 56 명 10 만이상 20 만미만 34 명 20 만이상 30 만미만 38 명 90 만이상 56 명 +40 만명당 8 명증원 ( 단 96 명이최대한도 ) * 출처 : 지방자치법제 91 조 1 항에서필자작성 < 표 -16> 일본정 촌의회의원정수 ( 상한 ) 인구 의원수 인구 의원수 2천미만 12명 1만명이상 2만명미만 22명 2천이상 5천미만 14명 2만명이상 26명 5천이상 1만명미만 18명 * 출처 : 지방자치법제91조 2항에서필자작성 나. 지방자치제도와지방자치의성격일본지방정치에서의여성과소대표문제는일본지방자치의성격자체에서도찾을수있다. 일본지방자치는행정업무의담당주체를중앙정부와지방정부로나누어지방정부가중앙정부로부터일정한자치권을부여받는단체자치의성격이강해지역주민이스스로지방정부를주민의의사에따라조직하고사무집행을감독하는주민자치의성격은약하다고평가받아왔다. 실제로일본의지방자치는중앙통제가강해도도부현업무의 80%, 시정촌업무의 40% 가기관위임사무이고재원의 70% 가국고보조금이었다. 또한일본은 1955년이후자민당일당우위체제에서 1960년대본격적인경제성장과함께지역개발이본격화된시기인데일본의지역정치는국가주도형경제성장에전념하여경제적이익을지역에유도함으로써지지를확대시켜온자민당정치의영향을강하게받아왔다 ( 宮本 1986). 그영향은이원대표제하의자치단체장우위로나타났다. 일본지방선거제도는국정선거와는달리주민이지방의회의원뿐아니라자치단체의수장을직접선출한다. 헌법과지방자치법상에는의회우위의원칙이명기되어있으나통일지방선거에서주목받는것은주로자치단체장선거였다. 자치단체장선거가주목된이유는하나는유권자들이직접단체장을선출할수있다는점에서유권자들이느끼는정치적효용 Ⅳ. 기초선거무소속당선과여성의원증가의상관성검토 : 일본의사례 37

52 이크다는것과다른하나는지방자치에서단체장의역할이중시되었기때문이다. 단체장의역할이라는것은산업단지를유치하고지역내고용을증대시키는것으로광역자치단체장의 60% 가중앙관료출신에대부분자민당이었다는것만보아도중앙정치의영향을판단할수있을것이다 ( 森 2009, 15-22). 자치단체의성격이강하고중앙정치와의관계를통해경제적이익을유도하는것이자치단체장의리더십으로중시되었던일본지방자치의성격도여성의지방정치의참여를저조하게해왔다. 다. 성역할분업의식일본지방정치에여성의참여가저조한또다른요인으로일본사회의성역할분업의식을들수있을것이다. 개인, 가족 친족, 지역사회차원에서중층적으로작용하는성역할분업의식이여성의입후보와지방정치참여를어렵게하고있는것이다 ( 竹安 2002, 5-20). 우선개인차원부터살펴보면특히농촌지역을중심으로 남성은일, 여성은가정 이라는성역할분업의식이강한것으로나타났다. 정치는여성이할일이아니라는것이다. 지방선거에서는정당공천시여성후보의경우일반적으로환경, 복지, 교육등의분야에서시민단체활동이나지역운동에참여해온활동가가주요대상이되는데, 활동가의다수가자신의역할과정치참여에선을명확히긋고있고우선당사자를설득하고입후보를부탁하는과정부터시작하는경우가많다. 여성이자발적으로정치참여의뜻을밝히고입후보에적극적인경우에도남편, 시부모의허락을받아야하는데좀처럼쉽지않다. 가장반대가심한것은시어머니인것으로나타났다. 본인과가족이입후보에긍정적이어도지구추천이라는마지막관문이남아있다. 시, 정, 촌선거구에서특정후보를추천하는지구 ( 地區 ) 추천으로출마해무투표당선되는경우가많은데, 지구 ( 地區 ) 추천의경우여성을기피해대다수가지방의토호이거나토호의지지를받는사람들로주민대표성에도논란이있어왔다. 지구추천은주로지구의자치회등이담당하는데자치회는세대단위로가입하며지구거주자를구성원으로하고그지구에같은종류의단체는존재하지않는다. 또한선거나시정연락회등동원기능을담당하며행정으로부터위촉되는사무를맡아행정의말단기구역할을하기도한다. 이렇게지구의전세대, 구성원을포함하며영향력을갖고있는자치회가시정촌의회선거에지구추천후보를내는데관행화되어있는곳이많다. 1999년에실시한시즈오카 ( 静岡 ) 시내 58개연합자치회를조사한결과, 의원정수 48명인시의회에지구추천으로의원을당선시켜예산조달등의역할을담당시키기위해정치활동을하고있는것으로나타났다 ( 伊藤 2007, 88-90). 38 지방선거여성정치참여확대방안연구

53 3. 전국시민정치네트워크의성장과여성의원비율의증가가. 전국네트의대리인운동 좀처럼 1 2% 대를벗어나지못하던지방의회의여성의원비율이 1980년대들어서면서증가하기시작하고, 90년대후반에접어들어서는큰폭의성장을보였다. 이러한증가는전국네트의성장과궤를같이한다. 전국네트는대리인운동을전개하는지역정당의네트워크이며대리인운동은기성정당의정치가에의한정치가정치권력을독점해온상황을변화시키기위해소비자, 납세자, 생활자가네트워크를형성하여생활자한사람, 한사람의정치참여를대리하는대리인을의회로보내는운동을말한다. 이러한대리인운동은다음 3가지이념을바탕으로하고있다. 첫째는의원순환제이다. 네트의원은길어도 3기 12년으로교체된다. 이는의원의직업화, 특권화를방지하고참가층을확대시키기위해서이다. 임기를마친의원은신인후보를지원하고시민정치의저변을넓히기위한활동과지역활동을한다. 둘째는의원보수의시민화이다. 네트활동은시민의기부를바탕으로하고있다. 따라서네트후보의선거활동과자금조달도모두시민의기부와자원봉사만으로이루어진다. 시민의대리인은후보도의원이되면솔선해서보수를기부하여시민의정치활동자금으로활용하는것으로정치자금의흐름은투명하게공개한다. 셋째는정치문화의변화이다. 의원을대리인으로의회에보내는것뿐아니라시민참가의정치, 생활자정치로서시민의자치를확대하여일본의중앙집권, 관료정치, 이익유도정치를변화시킨다는것이다. 12) 네트의대리인운동이정치의주체로서새롭게발견한것이여성이다. 생활자인여성이직접의회에진출하면지역정치전반에생활의목소리를반영함으로써생활문제를부각시키고지역사회와관련된다양한이슈를정치화할수있다는것이다 ( 大海 2005, ). 실제로네트는여성만의정치단체가아님에도여성후보를발굴하고여성의자치의회진출에힘을기울여일본자치의회여성의원증가에기여해왔다. 다음 < 표 -17> 는네트의 9개지역정당과통일지방선거별네트소속여성의원의수이다. 12) 全国市民政治ネットワーク, ( 검색일 : ) Ⅳ. 기초선거무소속당선과여성의원증가의상관성검토 : 일본의사례 39

54 < 표 -17> 전국시민정치네트워크의여성의원추이 구분 시민네트워크북해도 (1990) 동경 생활자네트워크 (1977, 1989) 가나가와 ( 神奈川 ) 네트워크운동 (1984) 시민네트워크치바현 ( 千葉県 ) (1986, 1993) 사이타마현 ( 埼玉県 ) 시민네트워크 (1997) 츠쿠바시민네트워크 (2003) (2004) 2 (2008) 3 (2012) 신슈 ( 信州 ) 생활자네트워크 4 후쿠오카시민정치네트워크 (1989) 구마모토생활자네트워크 (1994, 2004) (2005) 1 (2005) 1 * 출처 : 각홈페이지에서필자작성 이러한대리인운동방식과정치의주체로서여성이지역정치를변화시켜야한다는이념을표방하는네트가유권자들의지지를받을수있었던것은 1970년대의혁신지자체의출현과활발한생활협동조합운동 ( 이하생협운동 ) 의성과이기도하다. 일본은 1967년부터 15년간동경 ( 東京 ), 오사카 ( 大阪 ), 가나가와 ( 神川 ), 오키나와 ( 沖縄 ) 를중심으로사회당과공산당계단체장이당선되는혁신지자체의시기를맞이한다. 혁신지자체는자민당일당우위체제하에서추진된중앙집권적개발주의국가체제의한계속에서대안으로등장하였다. 무분별한지역개발이초래한공해병이커다란사회문제로부각되면서공해방지운동이확산되었고반공해운동의확산은주민대표가스스로지방의회에진출하고자하는노력으로이어져혁신지자체가크게늘어난것이다. 혁신지자체는도시지자체를중심으로시민생활을우선시하는복지, 의료, 교육, 환경보전, 평화정책등을채용하는시빌미니멈과시민참여에의한지방자치를이념으로하고있다. 보행자도로, 공원, 상수도, 쓰레기, 아동복지, 공해방지, 환경등이자치의쟁점으로등장하였다 ( 宮本 1986). 이른바생활정치의시작이라고할수있다. 한편 1898년시작된일본의생협운동은 2차대전이후재건되어 1970년대발전하 40 지방선거여성정치참여확대방안연구

55 는데대표적인생협가운데하나가동경의생활클럽이다. 생활클럽은시민사회에서근로자의헤게모니를확립하고자본주의구조를개혁한다는정치활동과그를위한경제적자원의확보를목표로최초로점포가없는공동구매를실현한생협이다. 1965년시가보다저렴한우유의공동구매를실현시킨것을계기로 1969년생협으로발족된생활클럽은지역의주부를조직화하기시작하였고그것이대리인운동의시발점이되었다 ( 大海 2005, ). 현전국네트는모두지역생협을기반으로설립된것이다. 나. 여성운동일본네트운동의성장과지방의회여성의원비율의증가는무엇보다여성차별철폐협약비준운동과세계여성회의행동강령의이행을촉구하는여성운동에힘은바크다고하겠다. 여성차별철폐협약의비준을위한국내법정비의일환으로무산될위기에있던남녀고용기회균등법을성사시키면서일본여성운동은젠더평등의가치를확산시키고여성의공적영역에의진출, 여성의역할에대한의식을개선시켰다. 특히 1995년베이징여성회의에서채택된베이징행동강령이여성의완전한정치참여를중요한젠더평등의목표로강조하면서이후일본여성운동은여성후보육성운동에나서고 1999년통일지방선거에서여성의원 50% 목표를내걸고 98년에 99여성과정치캠페인 을조직했다. 전국적으로전개된정치캠페인운동을재정적으로지원한것은 1997년에설립된 여성연대연금 이었다 ( 岩本 2001, 21-22). 이러한성과는 1999년통일지방선거에서의여성의원비율의증가와여성만을입후보시키는네트의성장으로이어졌다. 4. 전국시민정치네트워크의침체와여성의원비율의증가가. 생활정치의후퇴 그러나이러한네트의성장은 2003년이후침체되기시작, 2011년지방선거에서는네트여성의원수가크게감소하였다. 그이유는우선생활정치의후퇴에서찾을수있다. 1970년대 2차례에걸친오일쇼크를거치면서재정악화가시작된일본의혁신지자체는 1980년대접어들어빠르게쇠퇴하고 1990년대거품경제의붕괴와그에따른재정악화속에서지방정치는다시중앙정치의영향을받게되었다. 이제재정건전화가자치의가장중요한목표가되면서자치단체장은경영자로서의리더십을요구받게되고보조금확보가단체장의중요한능력으로평가받게되었다. 이러한상 Ⅳ. 기초선거무소속당선과여성의원증가의상관성검토 : 일본의사례 41

56 황속에서생활정치와대리인으로서의여성의주체성을호소하는네트운동은지지를확산시키는데실패한다. 네트대신에지역정당으로새롭게부상한것이오사카의 오사카유신회 와아이치 ( 愛知 ) 의 감세일본 이다. 그러나이러한지역정당이추구하는이념은생활정치나주민참여형지방자치의실현이아니라철저한지역의경제재건을내세우는신자유주의이다. 2010년오사카유신회나감세일본의발족과그에대한여론의관심과지지에자극을받아교토 ( 京都 ) 의 교토당, 가메오카 ( 亀岡 ) 의 가메오카기적, 이와테 ( 岩手 ) 의 지방정치이와테, 시즈오카 ( 静岡 ) 의 지역주권시즈오카 가창당되었다 (( 高寄 2011). 2011년도통일지방선거에서오사카유신회와감세일본의약진, 2012년오사카유신회의전국정당화와중의원선거에서의일본유신회의제3세력으로의등장은일본의풀뿌리민주주의의보수화를나타내고있다고하겠다. 나. 반젠더담론의확산과여성운동의후퇴혁신지자체와생활정치의후퇴와더불어전국적인반젠더담론의확산및그에따른여성운동의후퇴도전국네트의침체원인이라할수있다. 일본은 1995년베이징세계여성회의를계기로여성정책의목표를남녀공동참획사회구현으로설정하고그중심개념으로젠더프리를표방했다. 젠더프리는 남성다움, 여성다움등사회적으로구성된성차인젠더로부터의해방 을의미하며, 일본에서만통용되었던신조어로서유엔이추진하는젠더평등의굴절된표현이다. 전면에젠더평등을내세우지않은것은젠더평등에반대하는보수정치가와법제국의반대를피하기위한전략적인차원에서였다. 젠더프리를지향하는남녀공동참획사회를실현하기위해 1999년에는남녀공동참획사회기본법이제정되었고, 2001년에는행정개혁이단행되어부처통폐합이이루어지는가운데유일하게남녀공동참획추진체제가강화되었다. 이러한제도화를통해젠더프리개념은행정주도로중앙의여성정책관련부처와지자체에침투확산되어갔다. 그러나미디어를중심으로젠더프리는남녀의구분은없애고일본의고유문화와전통적가족을파괴하는과격사상이라는반젠더담론이생산되었고, 이에보수정치가와우파시민운동가가가세하여반젠더담론은확대강화되어갔다. 젠더프리를둘러싼개념의혼란과공방은결국지자체를중심으로여성정책의후퇴를초래했고, 2000년대지자체는보수적인남녀공동참획조례를책정하게된다. 2001년부터 2002년까지시즈오카현 ( 静岡県 ), 오사카부 ( 大阪府 ), 치바현 ( 千葉県 ) 등지자체의의회나조례안검토회등에서젠더프리에대한비판과조례제정반대움직임이강화되었다. 오사카부의경우의회의보수파의원들이남녀공동참획에정면으로반대해조례의전문에 남녀가상호차이를인정하며 가삽입되었고, 기본이념에는 42 지방선거여성정치참여확대방안연구

57 남녀가사회의기반인가정의중요성을인식하고 라는문언이포함되게되었다. 야마구치현 ( 山口県 ) 우베시 ( 宇部市 ) 의조례는기본이념에 남녀가남성다움, 여성다움을일방적으로부정하는일없이남녀의특성을상호인정하며, 가정존중의정신, 전업주부를부정하는일없이현실적으로가정을지키고있는주부를지원하도록배려하는노력을한다 등이규정되었다. 2003년 12월에발족된동경도 ( 東京都 ) 아라가와쿠 ( 荒川区 ) 의남녀공동참획사회간담회가조례제정을위해내놓은최종보고서에는기본이념에 가정의존중 ( 가족의유대와가정교육의강화, 유아기의모자관계의중요성 ) 을담고있고, 남녀공동참획추진에있어서그남용의방지와시정 이포함되었다. 이최종보고서는커다란논쟁을불러일으킨결과 2004년 7월에정식으로철회가결정되었다 ( 이지영 2009, ). 반젠더담론의확산과정책의후퇴는여성의입후보와여성의정치참여의의의를젠더평등차원에서주장하는것을어렵게했다. 여성후보들도네트보다는기존정당의후보로출마하고자신이여성임을강조하기보다는능력있는전문가임을호소하는경향이나타나고있다 ( 大木 2010, 38-39). 다. 대리인운동의한계전국네트의가장큰쇠퇴요인은내부적한계에서찾을수있을것이다. 우선네트대리인운동의기반이되어왔던생협운동자체가쇠퇴하고있는점을들수있다. 그원인은여성의라이프스타일의변화이다. 생협운동, 네트운동의주체는대부분운동에참여할수있는시간적, 경제적여유가확보된전업주부였다. 그러나풀타임으로일하는여성이증가하면서운동에전념할수있는전업주부가감소하고있는것이다. 둘째는대리인운동의한계이다. 대리인운동의이념의하나는의원의직업화, 특권화를방지하고정치참여의저변을확대하고자도입된의원순환제인데, 2000년대후반네트의후퇴는대부분의네트에서 3기, 2기의원의순환기와맞물려있다. 여성의정치참여와젠더평등을실현하려는여성운동이활발하고그에대한사회의인식이긍정적인경우는의원순환이원활히이루어질수도있지만반젠더담론이확산되고생활정치와여성운동의전개도소극적인시기에신인여성후보를발굴하고신인후보에대한지역유권자의지지를획득하는것은쉽지않다. 네트의후퇴는의원순환에의실패에기인한다고하겠다. 의원보수의시민화도경제적기반이취약한여성의원의경우는유지하기힘든이념이다. 의원순환이후의의원연금문제와도관련해네트를떠나정당으로옮겨가는후보들도발생하고있다. 13) 13) 이치카와후사에기념회여성과정치센터 ( 市川房枝記念会女性と政治センター ) 의구보 ( 公保 ) 사무국장과의인터뷰내용 ( 일시 : 2013 년 6 월 18 일, 오전 11 시 ) Ⅳ. 기초선거무소속당선과여성의원증가의상관성검토 : 일본의사례 43

58 라. 여성의원의비율증가생활정치의후퇴와지역정당의보수화, 반젠더담론의확산에여성의지방정치참여를위한여성운동과네트운동은침체되고네트의대리인은급감하고있음에도지방의회의여성의원수와비율전체는증가하고있다. < 표 -18> 일본광역자치의회의원선거에서의여성후보자, 당선자추이 구분 여성 / 후보자총수 여성비율 여성 / 당선자총수 여성비율 여성후보자당선율 /7, /2, /6, /2, /5, /2, /4, /2, /4, /2, /4, /2, /4, /2, /4, /2, /3, /2, /4, /2, /4, /2, /3, /2, /3, /2, /4, /2, /3, /2, /3, /2, /3, /2, < 표-18> 은통일지방선거의도도부현광역자치의회의원선거에있어서의여성의후보자, 당선자비율을나타낸것이다. < 표-19> 는기초자치의회중시의회의원선거, < 표-20> 은정 촌의회의원선거에있어서의여성의후보자, 당선자비율이다. 14) 14) 市川房枝記念会 (2011), pp 에서인용 44 지방선거여성정치참여확대방안연구

59 < 표 -19> 일본시의회의원선거에서의여성후보자, 당선자추이 구분 여성 / 후보자총수 여성비율 여성 / 당선자총수 여성비율 여성후보자당선율 /20, /8, /20, /8, /19, /9, /17, /11, /18, /13, /17, /13, /17, /13, /17, /13, /16, / /15, /13, /15, /13, ,064/14, /13, ,239/14, ,043/12, ,702/14, ,378/12, ,927/14, ,552/11, ,831/12, ,516/9, ,552/11, ,412/8, < 표 -20> 일본정 촌의회의원선거에서의여성후보자, 당선자추이 구분 여성 / 후보자총수 여성비율 여성 / 당선자총수 여성비율 여성후보자당선율 ,784/231, /183, ,424/204, /161, /55, /43, /39, /31, /37, /30, /34, /27, /30, /25, /28, /23, Ⅳ. 기초선거무소속당선과여성의원증가의상관성검토 : 일본의사례 45

60 구분 여성 / 후보자총수 여성비율 여성 / 당선자총수 여성비율 여성후보자당선율 /26, /23, /24, /22, /23, /21, /22, /20, /22, /20, ,040/21, /18, ,912/19, ,034/17, /6, /5, /5, /4, ) 선거구의변화후보자총수와당선자총수가 90년대이후감소를나타내고특히 2000년대들어와급감하고있는상황에서여성이각각의전체에차지하는비율은오히려증가하고있다. 이것은어떤측면에서파악되어야하는것일까. 바로제도적인측면, 즉일본지방의회선거구변화와관련해서설명할수있다. 그러나이러한선거구변화는일본지방선거제도를개혁하기위해혹은여성의의회진출증대를위해고안된것은아니었다. 일본은행정개혁의일환으로기초자치단체행정구역을광역화하기위해시정촌합병을추진했다. 그를위한시정촌합병특례법이 1999년부터시행되면서 < 표-21> 과같이시정촌의회와선거구수가조정되고의원정수에변화가발생한것이다. 일본이이와같은시정촌합병에나선것은 1991년거품붕괴이후지속되는저성장과증가일로의재정악화를개선하기위해서였다. 특히일본의일반세출구조를보면, 일반세출에차지하는중앙의비율은 30%, 지방의비율은 70% 로, 국고보조금등지방에할당되는세출의비율을줄이지않고서는재정건전화가어렵기때문이었다. 대대적인시정촌합병은저출산고령화에직면한지역경제의활성이나재정건전화이외의의도하지않은결과를수반했다. 바로여성의지방의회의원비율의증대이다. 46 지방선거여성정치참여확대방안연구

61 < 표 -21> 일본시정촌의회수와의원정원수, 여성의원수와비율의추이 구분 의회수 시 의원정수 19,742 19,268 22,636 20,679 여성의원수 1,976 2,360 2,755 2,719 여성비율 의회수 2,588 2,509 1, 정 촌 의원정수 40,687 38,059 14,367 12,031 여성의원수 1,635 2,050 1, 여성비율 * 출전 : 市川房枝記念会 (2011), p.4 구체적으로살펴보면 1999년부터 2011년에걸쳐시정촌총수는 3,282개에서 1,747개로 46.3% 감소하고, 의원정수도 60,429명에서 32,710명으로 45.9% 감소했다. 그내역은시의회의총수는 694개에서오히려 809개로증가한반편정 촌의총수는 2,588개에서 938개로급감했다. 복수의정 촌을시로합병한것을알수있다. 이러한변화와함께선거구와의원정수도조정되어대선거구가증가한것이다. 의원정수의조정에따른성별의원수의변화를보면대선거구의증가가여성에게유리하게작용한것으로나타났다. 남성의원수가 49.0% 급감한것에비해여성의경우는 2.8% 증가한것이다. 몇개의소선거구가대선거구로전환되었으며각전환에따른여성의원비율의변화에대한연구는앞으로이루어져야할대규모의과제이지만, 기존분석에따르면광역의회의경우인구 100만명이하부터여성의의회진출율이떨어지고기초의경우는인구규모 1만명이상 2만명미만일때의여성의진출은 63.5%, 5천명이상 1만명이하는 49.6%, 천명이상 5천명미만은 33.5%, 천만명이하는 24.5% 에그쳐, 소선거구제가여성에게는불리하다는것을알수있다 ( 市川房枝記念会 2003, 6-7). 2) 여성의원충원제도로서의정당의역할생활정치와네트의대리인운동이침체되고네트여성의원들이크게감소하고있는가운데에도일본지방정치의여성참여비율이증가하고있는또다른이유로여성의원충원제도로서의정당의역할을들수있다. 2011년도통일지방선거결과여성의원의당파별내역을보면무소속이 36.9% 로가장많지만다음으로공산당 25.1%, 공명당 22.6%, 민주당 6.0%, 자민당 3.2% 인데, 공산 Ⅳ. 기초선거무소속당선과여성의원증가의상관성검토 : 일본의사례 47

62 당과공명당은여성할당제가없는가운데에도통일지방선거때마다지속적이고적극적으로여성후보를공천하고지원함으로써독자적인여성의원의충원방식을구축하고있는경우이다. 공산당의경우는여성이낙선됐을경우재출마할수있도록다음선거에서재공천하며선거운동을활발하게지원한다. 공명당은일본의정당중에여성할당제도입에긍정적태도를표명하고여성후보공천에가장적극적인정당이다. 네트의대리인이감소하고있는상황에서전국적인조직을갖고당차원에서여성후보를공천, 지원해온공산당과공명당의경우, 광역, 기초를불문하고고르게여성의원을당선시키고있고여성의원수는증가하는경향을나타내고있어, 혁신정당이여성의원충원의중요한루트가되고있음을알수있다 ( 大木 2009, ). < 표 -22> 일본주요당파별여성의원수와비율의추이 구분 자민당 민주당 공명당 공산당 사민당 네트 무소속 수 비율 수 비율 수 비율 수 ,234 1,289 1, 비율 수 비율 수 비율 수 ,100 1,558 1,988 1,561 1,453 비율 * 출전 : 市川房枝記念会 (2011), p 지방선거여성정치참여확대방안연구

63 < 표-22> 에서보는바와같이 1975년이후지방의회여성의원의약 90% 이상을공산당과공명당, 무소속이차지하고있다. 1979년부터 1991년까지는공산당이가장높은비율을기록하다 1990년대이후는공명당이꾸준한증가율을보인다. 네트는 1995년 4.0% 를정점으로 2011년현재 2.8% 를나타내고있다. 좀더자세히각당의여성후보공천이나, 지원등을살펴보면 47개도도부현광역의회와전시정촌기초의회모두에여성의원을당선시키고있는공산당은 양성평등 을당의기본이념의하나로표방하며여성후보자를입후보시키고당선시켜왔다. 당차원에서여성의원을증대시키기위해제도적으로적극적초치를도입해왔다기보다는철저하게성차별을배제한당운영과공정한공천룰의견지에서원인을찾아야할것이다. 2011년현재당원의 50% 가까이가여성이며, 당내최고기관에있어서의여성비율도 20.2%(198명중 40명 ) 로정당중가장높다. 공명당은지방의회여성의원비율 50% 를목표로전국에뿌리내리고있는당관련조직을적극활용하여여성후보자의선거를지원해오고있다. 민주당은정당중가장제도적으로여성후보를지원하는정당으로, 1999년에민주당WS기금 (Women Support fund) 를창설하여여성신인후보자에게도도부현광역의회의경우 30만엔, 시정촌 10만엔을지원해왔다. 15) 그리고공천제도를보면공산당과공명당은선거구의지부또는지역위원회에서후보자를추천하고본부가승인하고있고, 민주당은공모제를통해선고위원회에서후보자를선고또는지명하면본부에서승인한다. 여성의원의입후보에적극적인정당은상향식의열린공천제를도입하고있음을알수있다 ( 大木 2009, 36). 특히공산당과공명당은선거구지부내에여성후보자추천에적극적인데, 여성의원이나여성당원이중심이되어여성후보를일정비율추천하도록당내활동을계속하고있다. 다음으로충원경로를보면공산당의경우는회사원, 병원 지역시설, 간호사, 영양사, 보모, 교원, 자치단체직원이노조, 신일본부인회, 민상 ( 民商 ), 민의협 ( 民醫協 ) 등공산당관계단체에서일정기간활동한후당임원을거쳐선거에입후보하는경로가형성되어있다. 공명당의경우도공산당과비슷한충원경로를통해여성의원후보가충원되고있고, 민주당은교원이나자치단체직원이노조활동을통해입후보하는경우가많다 ( 大木 2010, 453). 여성할당제를실시하고있지않은제도적제약속에서일본의혁신정당들은민주적인당운영, 투명하고공정한공천제, 당내여성의원과당원들의연대에의해일본의정당은여성의지방정치참여의주요경로로서의역할을해온것이다. 15) 전국페미니스트위원연맹이 2010 년 7 월 5 일부터 8 월중순까지실시한일본정당의여성할당제에대한의식조사결과에서인용함. ( 검색일 : 2013 년 8 월 19 일 ) Ⅳ. 기초선거무소속당선과여성의원증가의상관성검토 : 일본의사례 49

64 3) 여성후보의무소속의감소와정당화여기서한가지특기할것은여성지방의원의무소속비율이다. 일본은통일지방선거에서무소속입후보와무소속당선이많아일본의지방정치는탈정당정치또는정당정치의약화추세를나타내고있다는평가를받기도한다 ( 송광태외 2010, 13-28). 그러나무소속이많은것은지방정치에있어서정당의영향력이약화되고있기때문이라기보다는일본의지방선거제도와정당공천제의특수성에기인한다고보아야할것이다. 일본은후보등록시제출하는제출서에소속정당이나기타정치단체의명칭을기재하는당파 ( 黨派 ) 라고하는난이있는데, 이난에아무런기재를하지않고공난으로제출하면무소속으로등록된다. 따라서후보자가당적을가지고있으면서도무소속으로출마하는경우가많다. 소속정당을밝히지않는것이다수의유권자의지지획득에유리하다고판단되면무소속으로출마하는것이다. 정당의공천과정도특수한데일본의정당공천에는공인 ( 公認 ), 추천, 지지의 3가지가있다. 공인의경우가일반적인정당공천에해당한다. 추천이란정당이형식적인무소속후보를선거운동에서지원하는것을말한다. 지지는정당이정식으로추천을하지는않지만실질적으로후보자를선거운동에서지원하는것으로추천에비해지원의정도가약하다. 따라서일본의무소속은정당에소속되어있으면서형식적으로무소속인경우와무소속이면서선거운동에서정당의지원을받는무소속이있기때문에무소속후보나무소속당선자의숫자만으로지방정치의탈정당화나자율성을논하기는어렵다고하겠다. 또한그러한무소속의여성의원비율도 2003년의 43.2% 를정점으로 2011년현재 36.8% 까지감소하고있어후보의정당화경향을나타내고있다. 이러한감소는시정촌합병에따른선구거의광역화와대선거구의증가로선거전에서정당이유리하다는판단에서여성의정당공인을통한입후보가증가했기때문이다. 또하나는도도부현광역의회에서의무소속의감소와연계되어있다. 광역의회의여성의원비율은 1999년부터정당비율이증가하기시작하여 2011년현재민주당 25.7%, 공산당 21.3%, 자민당 15.7%, 무소속 15.7% 이다. 이러한변화는국정선거제도의변화와관련해고려해볼수있다. 일본은 1994년중선거구제에서소선거구비례대표병립제로개정하여 2000년대중반부터자민당과민주당의양당체제가명확해지다 2009년에정권이교체된바있다. 중앙정치에서의양당체제와선거전에서정당의중요성이증대되면서그영향이지방정치에도나타나는것으로해석될수있다 ( 鶴谷 2008, 61-74). 50 지방선거여성정치참여확대방안연구

65 5. 일본의경험이주는시사점 지금까지일본지방정치여성참여의문제를지방의회선거제도와여성운동, 전국네트의대리인운동, 여성의정치참여와양성평등에대한사회집합적인식등에주목하여살펴보았다. 결과는한국에서여성의정치참여확대방안으로주목받고있는전국네트지역정당과대리인운동이기대와는다른양상을보이고있음을나타낸다. 물론네트운동과대리인의의의나여성의정치참여에서의역할을과소평가하는것은아니다. 여성의지방정치참여에대한보다거시적이고통시적인면밀한검토없이한국에서기초선거정당공천제폐지를거론할수있는문제는아니라는것이다. 일본의사례는지역정당을허용한다고해서그것만으로여성의정치참여가증대되고생활정치와풀뿌리민주주의가강화되는것은아니라는것을보여주고있다. 또한일본의사례를통해생활정치와네트의대리인운동이침체하고양성평등담론도축소되고있는가운데정당은여전히여성의주요한지방정치참여의수단이되고있다는것이나타났다. 한국에서작금의지방자치문제로지적되는정당공천제폐해의문제는정당공천제자체의문제가아닌제도실천의문제이며그실천의주체인지역사회의문제라고할것이다. 정당공천제를폐지함으로써한국의여성운동과국민의대표가일궈낸여성할당제를포기한다는것은안정적으로여성의정치참여를확대시킬수있는가장중요한정책수단을저버리는것이라고판단된다. 지역정당이정당공천제의단점을보완할수있는여성의정치참여확대방안이라면지역정당을허용하면되는것이다. 생활정치와풀뿌리민주주의를위한다양한제도적실험은활발히이루어질수록좋은것은틀림없다. 무엇보다중요한것은여성의지방참여확대방안과관련해정당공천제의존폐여부만을논할것이아니라공정하고열린공천제와그실천의담보, 그리고더나아가선거제도차원에서의개혁논의가이루어져야할것이다. 그외에도여성참여보장이라는관점이아니더라도낮은투표율과무투표당선이라는지방선거의문제점극복그리고지방의회기능의활성화를위한개혁방향과관련하여일본에서는정당간정치적대립축의재구성이필요하다는논의가전개되고있어서, 지방의회개혁의처방으로정당간경쟁구도의복원이중시되고있다 ( 하정봉, 2008) 는점은시사하는바가크다고하겠다. Ⅳ. 기초선거무소속당선과여성의원증가의상관성검토 : 일본의사례 51

66 Ⅴ. 남녀동수제및여성의석할당제검토 : 프랑스와인도의사례 1. 남녀동수제 : 프랑스의경험가. 남녀동수제의지방의회적용 프랑스는 2000년선거법에남녀동수후보공천조항을삽입하여전세계적으로할당제의새로운유형을보여주었다. 이법의정치적효과는이미여러논문들에서연구되어서할당이적용되는선거뿐만이아니라할당이적용되지않는부분에있어서도부차적인효과를거두고있음이알려졌다. 프랑스는 2010년법개정이후지방의회가 2단계로구성되어있는데광역단위인지역의회와도의회가있어서이들을같이선출하며 16), 시의회가있고시의회간의협력을위한시공동체의회 (Communauté des communes) 가있어서시의회의원으로당선된의원중상위순번의의원들이시공동체의회의의원이된다. 또한각급지방의회선거마다상이한선거제도가적용되고남녀동수조항의적용또한다르게되어있어서제도적적용여부에따른변화가더욱극명하게드러나남녀동수의효과를알수있다. 지난 2013년 4월선거법개정을통해서프랑스는그동안지방의회중가장남성적이라고비판을받았고동수법도적용되지않던도의회에남녀동반선출제를받아들임으로써새로운선구가되었으며시의회에서도동수법이적용되는범위를확대하였다. 이렇게꾸준히변화하고있는프랑스동수법의변화는한국에큰시사를주리라고생각한다. 이에본연구에서는각지방의회선거별로선거제도가어떻게되어있으며또남녀동수의적용여부그리고이에따른여성의원비율의차이를검토하고자한다. 이를토대로과연한국에서의정당공천제폐지논의에대한시사점을얻고자한다. 나. 프랑스각급지방의회선거제도의변화 1) 남녀동수제의도입프랑스는 1999년남녀동수제도입에앞서헌법을개정하였다. 헌법 3조에서는국가는여성의정치참여를진작하기위해서적극적으로노력할수있다고되어있고 16) 도의회의원이지역의회의원이된다. 52 지방선거여성정치참여확대방안연구

67 헌법 4조에서는이를위해서정당이적극적으로노력할수있다고되어있다. 이에따라서 2000년당시의사회당정부는선거법의개정을통해서정당들이정당명부를만들때남녀의수를같이하도록강제하였고, 하원의원선거시이원칙을지키지않은정당의경우정당에대한국고보조를삭감하도록하였다. 이에따라서프랑스정치에남녀동수제가시작되었다. 남녀동수제처음도입시에는비례대표선거제도로선출하는선거에만적용되도록하였고국회의원선거의경우비례대표제도가아니어서일괄로적용이어려워남녀후보의비율격차에따라서국고지원을삭감하도록강제하는방식을택하였다. 또한남녀동수로후보를만드는명부는전체적으로명부상에서동수가되도록하고있기때문에사실상엄격한의미에서남녀동수가당선되기는어려웠다. 즉할당방법은콤뮨별로콤뮨의크기에따라정해진의석수만큼의명부를작성하는데, 각명부를 6명씩나누어그안에서남녀후보가동수가되도록하는방법을사용하고있다 ( 김민정, 2001). 이 6명내에서남녀후보의순번은정해져있지않고정당에서자유롭게선택할수있다. 6명으로그룹을나누고남는순번의경우에는남녀의명수차이가 1명이하가되도록명부를작성하게법을규정하고있다. 예를들어시의회의석수가 39, 29, 27인세개의선거구가있다고하면각각의선거에서의명부작성은아래의 < 표-23> 과같다. 즉세명의여성과세명의남성을나열할때는어떤조합이라도가능하다. HHHFFF, FFFHHH, FHFHFH, FHHHFF 등어떤조합이라도만들수있다. < 표 -23> 프랑스동수법의적용방식 구분 각시의회의석수 번 -6 번 3F, 3H 3F, 3H 3F, 3H 7 번 -12 번 3F, 3H 3F, 3H 3F, 3H 후보의순번 13 번 -18 번 3F, 3H 3F, 3H 3F, 3H 19 번 -24 번 3F, 3H 3F, 3H 3F, 3H 25 번 -30 번 3F, 3H 30 번 -36 번 3F, 3H 5 명이남음 3F, 2H 혹은 2F, 3H 로할수있음 3 명이남음 2F, 1H 혹은 1F, 2H 로할수있음 37 번 -42 번 3 명이남음 2F, 1H 혹은 1F, 2H 로할수있음 Ⅴ. 남녀동수제및여성의석할당제검토 : 프랑스와인도의사례 53

68 2000년제정된법에의하면동수법의강제가적용되는선거는하원의원선거, 상원의원선거에서 5명이상의의원을뽑는선거구, 지역의회 (conseil regional), 3,500명이상의주민이사는시의회그리고유럽의회선거이다. < 표 -24> 프랑스동수법도입시선거별동수의적용여부 (2001 년기준 ) 구분선거제도선거구의석배분방식할당 강제이행의무조항 하원의원 상원의원 절대다수대표제 577 소선거구절대다수득표자적용 5 명이하 절대다수대표제 도단위절대다수득표자비적용 5 명이상비례대표제도단위비례에따라적용 국고지원금삭감 남녀후보동수아닌명부는접수안됨 지역의회비례대표제도단위비례에따라적용 도의회 절대다수대표제 canton 단위절대다수득표자비적용 지방의원 시의회 3500 명이하 3500 명이상 개방식비례대표제 콤뮨단위비례에따라비적용 비례대표제콤뮨단위비례에따라적용 남녀후보동수아닌명부는접수안됨 유럽의원 비례대표제 8 광역단위비례에따라적용 2) 동수법의변화동수법은시간이흐르면서제한된선거에만적용됨에따라그효과가감소되며동수법이적용되지않는선거에서는여성의원의숫자월등히적다는것이드러나면서동수법적용범위를확대하자는논의가나왔고또한적용방법에대해서도개정을요구하는견해들이나오면서여러차례의법개정을통해서점차그적용이확대되고있다. 54 지방선거여성정치참여확대방안연구

69 < 표 -25> 프랑스동수법개정역사 구분 1999 년 7 월 8 일 2000 년 6 월 6 일 2000 년 7 월 10 일 2003 년 4 월 11 일 2003 년 7 월 30 일 2007 년 1 월 31 일 2008 년 2 월 26 일 2013 년 4 월 17 일 17) 남녀동수법의제 개정내용 헌법개정 (3 조와 4 조 ) 국가및정당은여성의정치참여확대를위해서적극적으로노력할수있다. 동수법제정 : 정당은각급선거에서남녀후보를수를같이해야한다. 3 명이상 ( 개정이전에는 5 명이상 ) 의상원의원을뽑는 departement 에서는명부식으로투표한다. region 과유럽의회선거제도개정 : region 과유럽의회선거에서명부를작성시남녀를엄격하게교호하여야한다. 이제도는 region 선거명부작성시 departement 부분이해당한다 4 명이상의상원의원을선출하는 departement 에는비례대표를적용한다. 나머지선거구는동수가적용되지않는단기투표제를유지한다 ( 이선거구는전체상원의원의석의과반수에해당한다 ) 시의회선거에있어서 3500 명이상의시의경우명부작성시남녀교호순번제를택한다. 또한 3500 명이상의시집행부와 region 집행부에서는동수를적용한다. 하원의원선거시동수를지키지않은정당은국고지원금에서지키지않은것의 75% 를삭감한다. canton 의원을대신할경우같은성이어야한다. canton 의원의대리자는의원이사망하거나 conseil consitutionnel 에임명된경우에만그직위를대신하고나머지의경우에는보궐선거를실시하도록되어있었다. 그러나 2008 년의개정을통해서자동승계의조건으로선출직의중복 (cumul de mandats) 에의해서 conseilleur(ere) generale 을사임도추가되었다. 여기에동수가역시적용된다. 시의회, regional, 유럽, 상원 (4 명이상을뽑는 departement) 에모두적용된다. 도의회는남녀동반으로선출한다 ( 여성과남성후보가한짝을이루어출마하고다수대표제로선출된다. 남녀후보의이름은알파벳순으로한다. 두후보는공동의대리인과공동의선거운동을한다 ) 시의회는이제까지 3500 명이상의시에적용되던정당명부식선거가 1000 명이상의시로확대된다. * 출처 : Observatoire de la parité entre les femmes et les hommes, Guide Les Modes de Scrutin de la Parité entre les femmes et les hommes 2012 년 6 월 이렇게여러차례에걸쳐동수법제개정이이루어졌다. 동수법의제개정과정을살펴보면동수법의적용대상을점차확대해왔고또한하원의원선거에서는여성후보를많이내지못한정당에국고지원금을더많이삭감하는방식으로이루어졌다. 결과적으로동수법이프랑스의많은선거에영향을미치도록한것이다. 첫번째의중요한변화는상원의원선출제도의변화이다. 상원의원선출은간접선거로이루어지며상원의원선출선거인단은각도를단위로구성되면해당도의하 17) 년 6 월 1 일검색 ) Ⅴ. 남녀동수제및여성의석할당제검토 : 프랑스와인도의사례 55

70 원의원, 도의원, 시의회대표또는그대리인으로구성되어있다. 2000년동수법도입당시상원의원선출제도는도선거인단이선출하는상원의원이 4명이하일경우에는다수대표제로선출되었고 5명이상일경우비례대표제도로선출되었다. 그러나상원의원에서여성의원비율이낮다는비판이꾸준히제기되면서몇번의개정을거쳐 2003년 4명이상의상원의원을선출하는도에서는비례대표가적용되는것을법개정이이루어졌고그리고비례대표의경우에는동수법이적용되도록하게되었다. 이에따라여성의원의증가가나타나고있다. 두번째의변화는동수법이적용되는시의회의경우명부작성의방법에서의변화이다. 동수법제정당시명부의작성은 6명을단위로하여 6명내에서남녀동수가되도록규정하였고 6명내에서는순번을고려하지않았다. 그렇기때문에동수이지만사실상남성이여성보다유리한위치에놓이게되어사실상남성의원이더많은의회가되었다. 이에꾸준히비판이제기되어 2003년지역의회선거와유럽의회선거에서남녀교호순번제가도입되었고 2007년시의회에서채택되었다. 세번째동수법의확대는시와지역의집행부로의확대이다. 2007년이전까지동수법은시의회및지역의회구성에만적용되었고집행부의구성에는적용되지않았다. 남녀동수감시소에서는이에대해꾸준히문제를제기해왔다. 이에따라서 2007년개정을하면서시집행부및지역집행부에있어서도동수를적용하도록강제하였다. 다음으로중요한확대는지난 4월에이루어진확대로다수대표제로서아주남성적인의회로비판을받아온도의회로의확대이다. 원래도의회는 canton 단위로이루어졌으며다수대표제로서동수법이적용되지않았다. 그러나이번의선거법개정으로여전히다수대표제를유지하고있지만남녀동반선출제가적용됨으로써여성과남성의원이동수를이루게되었다. 이법에적용을받는첫선거는 2015년에이루어질예정이다. 마지막으로중요한확대는도의회와같이지난 4월에이루어진개정에의하면이제까지많은비판을받았던 3500명이상의시에만적용되던동수법이 1000명이상의시로확대되었다는것이다. 1000명이상 3500이하의시는이제까지는동수가적용되지않아 30% 정도의여성의원밖에당선되지못했는데이법의적용으로 50% 의여성의원이당선될전망이다. 이로인해 2만명의여성의원이 2014년실시되는시의회선거에서새롭게시의회의원으로당선될것이다 18). 그러나여전히전체시중 74% 에해당하는시가 1000명이하의시이며이들은전체인구의 15% 에해당하는데여기에는동수법의적용을받지않는다. 18) de-plusentreront 56 지방선거여성정치참여확대방안연구

71 다. 지방의회에서의여성의원비율변화 이러한법의변화에따른여성의원비율의변화는비교적뚜렷하여여성의원의증가에동수법이얼마나중요한역할을하는지잘알수있다. 1) 동수법도입이후여성의원수의증가 19) 2000년남녀동수제가도입되고이법의적용을받는최초의선거가 2001년시의회선거였다. 이선거에서할당제의도입이여성의원의비율을얼마나획기적으로증가시켰는지잘알수있다. 전체적으로 2001년이전의시의회의여성의원비율은 21.7% 였으나할당제가도입되고난이후의여성의원비율은 33% 로증가하였다. 남녀후보동수법에서는 3500명이하의주민이있는시의경우에는법적용을예외로했기때문에작은시의경우에는여성의원이과반수에이르지못했지만법적용을받는지역의경우에는과반수에거의도달하고있다. 법적용을받지않는지역이라고하더라도이전의 21.5% 보다상당히증가된 30.05% 를보이고있어서비록법에의해서여성후보를동수로공천하지는않았다고하더라도이전보다는많은여성후보들이공천되었음을알수있다. 그리고또한 3500명이하의작은도시의경우에는대부분이농촌지역인데이지역에서 30% 정도의여성시의원을가진다는것은여성정치인의풀을형성한다는점에서중요한의미를가진다. < 표 -26> 프랑스시의회여성의원비율의변화 구분 남녀동수법적용 평균 14.0% 17.2% 21.7% 33% 3500명이하 % 적용안됨 명 적용 명 적용 30000명이상 적용 * 출처 : 프랑스내무부자료 (2001) 1983년이후부터프랑스시의회의여성의원비율의변화를보면 1995년까지상당히완만한증가속도를보였지만 2001년에이르러서급속한증가를보이고있다. 심지어남녀동수제의적용을받지않는 3,500명이하의시에서도여성의원의비율은 19) 김민정 장 1 절을재구성하였습니다. Ⅴ. 남녀동수제및여성의석할당제검토 : 프랑스와인도의사례 57

72 적용을받는지역보다는낮지만 1995년에비해서많은증가를보이고있다. 할당의적용을받지않는경우에도할당제의간접적인영향으로여성수가증가되고있는것을볼수있는데그것은시집행부의여성의비율에서도나타난다. 시의회의집행부는시의회에서선출한시장을위한보좌진인데시집행부구성에는남녀동수제의적용을받지않았다. 전체적으로남녀동수제의적용을받는시의원에비해서는여성의비율이높지는않지만남녀동수제가도입되기이전의시집행부에비해서는여성수가많이증가하고있음을알수있다. 3,500명에서 9,000명의주민을가진소도시의경우에시의회여성의원의비율보다약간높은정도의여성보좌진을두고있고대도시의구 (arrondissement) 집행부에서도많은여성의원을보좌진으로임명하고있다. 마리에트시노에의하면남녀동수제는여성을보좌진으로훈련시키는효과가있다 (Catherine Genisson 2002, 134). 특히프랑스처럼시의회에서의활동이앞으로정치적경력에서중요한출발이된다는것을생각할때여성보좌진은장래의시장으로나가는중요한정치적경험이된다. 이러한점에서시집행부의여성의원의확대는프랑스여성정치발전의중요한단계이다. < 표 -27> 프랑스시집행부에서의여성비율변화 구분 시집행부의여성의원비율 여성시장비율 여성시의원비율 년 2001 년 명이하 21.0% 30.05% 2% 3% 23.6% 25.2% 3500 명 명 25.1% 47.4% 29% 47.7% 9000명 명 26.3% % 41.2% 7% 8.5% 30,000명-100,000명 21.5% 36.3% 26.9% 48% 1000,000명이상 31.6% 45.9% * 출처 : 프랑스내무부자료 (2001) 할당제는할당의의무적적용을받는영역뿐만아니라다른영역에서도상당한영향을미치는것을할당의적용을받지않는작은도시와시집행부에서의여성참여를볼때알수있다. 이와더불어할당의적용을받지않는다른선거에서도상당한영향을미치고있다. 칸톤 (canton) 선거는할당의적용을받지않는데지난 2001년시의회선거와같이실시된선거결과를보면여성의비율이약간증가했다. 2001년해산된의회에서는여성의원비율이 6.3% 였는데새로구성된의회에서는여성이 9.8% 로약간높아졌다. 또한 2001년에있었던상원의원선거에있어서도여성의원이증가했 58 지방선거여성정치참여확대방안연구

73 다. 전체 321석가운데여성의원은 20명 (6.2%) 이었는데 35명의여성이당선되어 10.9% 로약간의증가를보였다. 동수법이제정된이후각수준의선거에서여성의원의비율은급속히증가했다. 동수법의적용을받는선거뿐만이아니라동수법의적용을받지않는선거에서도여성의원은증가하고있다. 상원은다른어느선거보다도여성의원의선출이낮아서 1998년에 5.9% 에지나지않았는데동수법이통과된이후이법의적용을받지않음에도불구하고여성의원은 10% 이상으로증가했고지속적인증가를보이고있다. 즉동수법에의해서강제되는선거에서는당연히여성의원이증가하고있고동수법의적용을받지않는선거에서도여성의원은증가하고있어서동수법이보다포괄적인효과를가지고있음을추측할수있다. 하원의경우에는동수법의적용을받지만소선거구다수대표제의특성상강제할수없다는이유때문에여성의원의수는시의회에서처럼급속히증가하지는않았지만꾸준히증가추세에놓여있다. 다음의 [ 그림-4] 는동수법이적용되는선거와부분적으로적용되는선거, 그리고전혀적용되지않는선거에서여성의원이얼마나증가하고있는지보여주고있다. 동수법이적용되는선거에서의여성의원비율 동수법이부분적으로적용되는선거에서의여성의원비율 [ 그림 -4] 동수법이적용된선거와부분적으로적용된선거 동수법이적용된각급선거에서적용전에비해서여성의원의비율은확실히늘었다. 연한막대가 2000년이전이고진한막대가 2000년이후인데지역의회의경우 30% 에도미치지않던여성의원비율은동수법의적용이후 50% 에이르게되었다. 반면에부분적으로적용되는하원과상원의원선거에서는여성의원이조금증가했는데적용이전에 11%(1997년 ) 에서적용이후인 2002년 12.3% 로늘었고 2007년에는 13.2% 로증가했다. 동수가완전히적용된선거보다증가율은낮지만조금씩증가하 Ⅴ. 남녀동수제및여성의석할당제검토 : 프랑스와인도의사례 59

74 고있다. 상원의원의경우에도 11% 에서 18% 로증가하였다. [ 그림 -5] 동수가적용되지않은영역 [ 그림 -6] 프랑스여성의원비율의변화 [ 그림-5] 는동수가전혀적용되지않은영역에서여성비율의증가를보여주고있다. 도의회 (Conseil general) 의장직에서여성비율은증가했지만지역의회 (Conseil regional) 의장직에서여성비율은오히려줄어들었다. 시장직에서여성시장이많아졌고부의장직에서는여성이많이증가하였지만정부장관직에서는여성이줄어들었다. 동수가전혀적용되지않는영역에서여성비율은대체로증가했지만증가하지 60 지방선거여성정치참여확대방안연구

75 않은부분도있다. 따라서동수는적용이되는부분에서는확실히여성비율을증가시켰지만적용되지않는부분에있어서도전반적으로여성비율을증가시키고있다고할수있다. [ 그림-6] 은각종선거에서여성의원비율의변화를본것인데전체적으로증가추세에있음을알수있다. 동수가직접적으로영향을준선거도있지만간접적으로영향을주고있다. 2) 상원의변화 2000년동수법제정당시상원의원 5명이상을선출하는도에만비례대표제도가적용되었고그나머지에는다수대표제가적용되어비례대표가적용되는부분은전체상원의석가운데 34.4% 로 110석에지나지않았다. 2001년상원의원선거에서모두 28명을선출하였는데여성은단지 2명만이당선되었고남성이 26명으로다수를차지하였다. 2003년많은여성단체들과남녀동수감시소의비판에힘입어선거법이개정되면서 5명이상에적용되던비례대표제도가 4명이상으로하향조정되면서여성의원들이보다많이선출되게되었다. 상원의원선거는전체의 1/3씩바뀌기때문에그변화가급격하게나타나는것은아니지만서서히변화가나타나면서 2011년의선거를통해서당선된의원을합치면여성들은전부 346석가운데 80명에이르게되었다. < 표 -28> 프랑스상원의원의여성의원비율변화 년도 부분 당선여성의원수 전체여성의원비율 1992 B 2.9% 1995 C 5.1% 1998 A 2.3% 2001 B 2/28 7.1% 2004 C 2/45 4.5% 2008 A 7/74 9.5% 2011 B 10/ % 3) 남녀교호순번제도입이후 ( 가 ) 지역의회 2003년지역의회에서남녀교호순번제가도입되면서 2004년선거에서여성의원은급증하였다. 지역의회에서남녀교호순번제가없는동수적용의예가없어서비교하기 Ⅴ. 남녀동수제및여성의석할당제검토 : 프랑스와인도의사례 61

76 는어렵지만동수적용이전인 1998년과비교해보면여성의원은 20% 이상이증가하였다. 또한집행부의동수적용으로명확한변화를보여주었다. < 표 -29> 프랑스지역의회여성의원비율의변화 년도구분여성비율동수적용여부지역의회 27.5% 1998 동수적용안됨지역의회집행부 20% 지역의회 47.6% 동수적용 2004 지역의회집행부 37.3% 동수적용안됨지역의회 48% 2010 동수적용지역의회집행부 45% ( 나 ) 유럽의회유럽의회의원 732명가운데프랑스에서는 78명의의원을당선시키고이들은 8개광역선거구에서정당명부식으로당선된다. 이명부는 2003년법개정에의해서동수이되남녀교호순번제로작성되어야한다. 이에따라여성의원은전체프랑스의원가운데 44.4% 로프랑스는유럽연합회원국가운데핀란드, 스웨덴, 에스토니아, 벨기에그리고덴마크다음으로많은여성의원을가진국가가되었다. < 표 -30> 프랑스유럽의회여성의원비율의변화 년도 여성의원비율 ) 남녀교호순번제적용으로인한시의회의변화 시의회는 2003년남녀교호순번제가적용되면서시의회의여성의원비율은증가하고있다. 그러나전체시가운데 3500명이하인시는 90% 에달할정도는작은시가대다수 62 지방선거여성정치참여확대방안연구

77 를차지하고있고이들시는이제까지동수법의적용을받지않았기때문에사실상전체시의회가운데여성의원은 50% 가되지는않는다. 그러나그비율은동수법의적용과남녀교호순번제의적용으로증가하여왔고내년에실시될시의회선거에서는동수법의적용대상이되는시가 1000명이상의시로확대됨으로써더욱증가할전망이다. < 표 -31> 프랑스시의회여성의원비율의변화와여성시장비율의변화 년도구분여성비율동수적용여부 1995 시의회 21% 시장 7.8% 동수적용안됨 시의회 30.0% 3500명이상시동수적용 시장 11.2% 동수적용안됨 시의회 32.2% 3500명이상시동수적용 시장 14.2% 동수적용안됨 5) 동수법에적용을받지않는도의회동수법에적용을전혀받지않는의회는도의회이다. 물론 2015년의도의회선거에서는남녀동반선출제가적용될예정이지만지금까지는전혀적용을받지않았다. 그에따라서다른선거에비해서여성의원의비율이월등히낮아언제나남성적인의회로비판을받아왔다. 그렇지만조금씩의증가를보이고있는것도다른선거에서의여성의원들이늘어나고이에따라여성정치인풀이넓어졌고또한여성정치인에대한의식이많이개선되면서나타나는현상으로일종의 동수법의부수적효과 라고할수있다. 그러나이러한증가추세로는 70년이상이걸려야도의회에서남녀동수가될것이라는예측이나왔다. 이에따라서결국 2013년에도의회선거제도를개혁하게되었고남녀동반선출제를채택하기에이르렀다. < 표 -32> 프랑스도의회여성의원비율의변화 년도 여성의원비율 % % % % Ⅴ. 남녀동수제및여성의석할당제검토 : 프랑스와인도의사례 63

78 라. 프랑스의경험이주는시사점프랑스는 2000년동수법의제정과더불어여성정치후진국에서여성정치선진국으로발돋음하고있다. 프랑스동수법에서특히관심을끄는부분은동수법의한번제정으로끝난것이아니라지난 10여년의기간동안지속적으로동수법의적용을확대하면서사회적으로여성의정치참여가확대되는데기여해온것이다. 동수법은기본적으로두가지를전제한다. 첫째는정당이후보를공천하는제도가있어야하며두번째는비례대표제도의경우적용이용이하다. 그렇지않을경우에는적용에어려움이따른다. 프랑스하원의원선거에서동수법적용에어려움이많은것은바로하원의원선거가다수대표제이기때문이다. 그래서비례대표제도를확대하는방향으로동수법의적용은확대되어왔다. 시의회에서처음 3500명이상시에적용되는동수법은이제 2013년 4월의선거법개정으로 1000명이상의시로확대되게되었다. 사실상 1000명정도이면한국으로비교하면무척적은단위이다. 원래이번의개정에서초기개정안은 500명이상의시까지확대하는것이었지만하원에서의논의과정에서 1000명으로상향조정되었다. 한국에서논의되고있는기초의회에서의정당공천제폐지논의가운데가장중요한논거가기초의회가작은단위이기때문에정치를배제해야한다는논의인데프랑스에서는이렇게작은단위까지비례대표를적용하고있다. 한국의경우에는정당공천을폐지하자는주장의근거가되는것이 작은단위 의기초에서정당개입을이루어지는것은지나치게정치적이라는비판인데프랑스에서는그보다훨씬작은단위인 1000명이상의시로의적용을확대하면서정당이직접지방에서중요한역할을하고있다. 두번째확대적용에서주목받는것은다수대표제를채택하고있어서비례대표제로의전환이어려운지방의회이다. 그것이도의회이다. 그래서오랫동안가장남성적인의회로비판받아왔다. 그러나선거제도자체를바꾸는것이어려워지자이번에이도의회에서남녀동반선출제라는제도를도입하게되었다. 최근한국에서도이러한제도의도입을제안하는몇몇선거법개정안이제출되었는데사실상사회적으로큰반향을얻지못하고있다. 프랑스에서는이미이것은입법화하여 2015년선거에서시행하게되었다. 한국의경우에도차제에이제도에대해서심도있게논의할필요가있다. 64 지방선거여성정치참여확대방안연구

79 도의회, 시의회, 공동체의회선거에관한 법 * 1. 선거법수정내용 선거법 191조도에속한각 canton의유권자는도의회의서로다른성의두의원을선출한다. 이들은남녀한쌍으로출마하며그들의이름은알파벳순으로기입되고선거시투표용지에도그렇게표시된다. 선거법 191-1항도의원이선출되는 canton의수는각도당 2013년 1월 1일에존재하는 canton의수의절반에해당한다. 인구 500,000명이상의도의 canton수는 17개보다적을수없다. 인구 150,000명에서 500,000명사이의도는 canton의수가 13개보다적을수없다. 선거법 192조도의원은 6년의임기로당선되며재선할수있다. 도의회선거는전체로이루어진다. 선거는 3월에한다. 선거법 193조-1항남녀한쌍이아닌후보는 1차투표에서선출될수없다. 2항여러조의후보가같은득표를할경우나이가많은후보를가진조가이긴다. 선거법 210-1항남녀의후보조는투표전에헌법위원회칙령에서명시된조건하에서공동후보선언을한다. 이후보선언은두명후보의사인을담고있으며이름과, 성, 그리고 sex 출생지및출생일, 거주지및직업이표시되어야한다. 또한후보선언에는각후보의결위시대신할인물의이름이명시되어야한다. 대신할인물은같은성이어야한다. 후보는복수 canton의후보일수없다. 1차투표에서 12.5% 이상을얻은후보조가 2차투표에참가한다. 이러한조건을만족시킨후보조가한조뿐일때에는두번째조가비록이조건을만족시키지못했더라도 2차투표에참가한다. 어떠한조도 1차투표에서이조건을만족시키지못했으면가장득표가높은 2조가 2차투표에참가한다. 2. 선거운동의비용에관한조항 선거법 남녀한쌍의후보조는공동후보선언을하고공동선거운동비용계좌를운영한다 지방자치법개정내용 항도의회의장의선출이끝나면도의회는부의장의숫자를정하고상임위원회 20) 의위원수를정한다. 위원장을제외한상임위원은명부식으로선출한다. 각명부는남녀교호순번으로구성되어야한다. 상임위원은비례대표로선출된다. * 남녀동반선출제를규정하고있는 2013 년 5 월 17 일자공표법개정내용임. 20) 도의회의상임위원회는도의회집행부이다. Ⅴ. 남녀동수제및여성의석할당제검토 : 프랑스와인도의사례 65

80 2. 여성의석할당 : 인도의경험가. 과의석할당 세계각국에서각각의선거제도와역사적경험속에서다양한방식의할당제를시행하고있으며, 국회의원선거외지방의회의원선출을위한선거에서도다양한방식의여성할당정치할당제를실시하고있다. 21) 여성정치할당제의유형은크게보면과의석할당 ( 당선보장제 ) 으로나누어볼수있고, 다시이를규정하는방식에따라법적할당과자발적정당할당으로분류할수있다. < 표 -33> 할당제유형 규정방식 할당유형 잠재적 Aspirants Candidate quotas 의석할당 / 여성특별의석 Reserved seats 법적할당 Constitutional or electral law n/a 라틴아메리카, 발칸, 프랑스등 한국 아시아, 아랍및아프리카국가등 자발적정당할당 Voluntary party quotas 후보명부등 (short lists) 독일, 스웨덴등유럽 / 북구 모로코 ( 신사협정 ) * Dahlerup (2006:21) 재구성 국가별로보면주로유럽과북구의경우정당이자발적인을실시하며, 라틴아메리카여러나라에서법적인을실시한다. 한국의경우공직선거법상에법적인을실시하는사례로법적외에정당차원의규정도가지고있다. 의석할당의경우비교적여성정치참여비율이낮은국가에서단시간내에안정적으로여성참여를확대하기위한방안으로채택되고있으며, 르완다를비롯하여대만, 파키스탄, 필리핀, 우간다, 인도, 탄자니아등의국가에서시행되고있다. 각국가별여성정치할당제시행현황을살펴보면, 의석할당을실시하는국가의경우에비해개별법상의근거외에헌법차원의근거규정을두고있는경우가많은것을볼수있다. 대만의경우, 국회의원의경우에는 5 10인중 1명, 10명초과시에는 10명당 1명을여성으로하며, 지방의원중성 시의원의경우에는 4명당 1명, 현 시의원은 10명당 1 명 (5 10명인경우반드시 1인은보장함 ) 을여성의석으로보장하고있으며, 최근에 21) 보다자세한내용은 [ 부록 _3] 참조. 66 지방선거여성정치참여확대방안연구

81 는용어자체도 의석할당 에서 성별비례 로진전되고있다 ( 신은영, 2011). 파키스탄도의석유보제를실시하는사례로 1980년대까지의석유보제를유지하다가 1988년에제도가폐지되면서여성당선률이 10% 에서 1% 로떨어지는결과를초래했는데, 1999 년다시제도가부활되면서의석유보를 2배로증가시켜현재중앙의회에여성의비중이 20% 이상으로증가했다 (Rai, 2006) 는경험적사례를보여준다. 나. 지방의회여성의석할당과지역정당 1) 인도의선거제도와할당제인도는인디라간디전총리를비롯하여 2012년에퇴임한인도최초의여성대통령프라티바파틸등의여성정치인을배출한국가로, 세계적으로적극적조치의실시역사가오랜국가중하나이기도하다. 현재입법부, 행정부및교육기관크게 3부문에걸쳐규모면에서세계최대수준으로제도를시행하고있다. 입법부의대표성을확보하기위하여여성에대해주및지방의회의원에대한할당제 (reservation) 를실시하고있다. 인도에서공직에적용되는할당제는수평적할당제와수직적할당제 2가지유형으로구별되는데, 헌법에서지정카스트 (SCs: scheduled castes), 지정부족 (STs: scheduled tribes), 여타후진계급 (OBCs: other backward classes) 을위한수직적할당제를적용하고, 장애인과독립투사의자손등에적용되는할당제를수평적할당제로부르고있다 ( 박홍윤, 2010). 22) 1989년이후인도선거체계의변화에있어서의특징을간략히요약해보면, 첫째여성 후진계급 후진부족의참여의급신장, 둘째그들의사회적정의가정치적인담론내로흡수, 셋째카스트 (Jati) 의집단화, 넷째주수준의정치현상으로정리할수있다 (Odelburg, 1999). 2) 인도의지방자치와지역정당인도는국민회의당일당우위체계에서다당체계로변화하면서, 전국단위와지역단위가이중적으로나뉜구조 (a two-level party system) 에서발생한지역정당 (regional party) 이성장하고있다. 1970년대이후지역에서입지를다지기시작해, 1980년대후반에이르러서는주의회는물론하원선거에까지의석을확보하면서주 22) 현재인도에서카스트는우리가익숙하게알고있는전통적인신분계급 (Varna) 적의미보다는직능적집단으로서의자띠 (Jati, 하위카스트 ) 가카스트로서의현실적의미를지닌다. 복잡하게세분화된자띠는자연집단적직업정체성은물론일상을공유하는공동체로서의이해에기준한효과적인집단형성을형성해유권자로서정당체계변화를주도했다는평가이다. Ⅴ. 남녀동수제및여성의석할당제검토 : 프랑스와인도의사례 67

82 수준에서지배적인정당으로성장하게되었다. 지역정당 (regional party) 이란정당들이유권자에게호소하고그들을이끄는정치적정당성의자원뿐아니라조직적인구조이자강령의정체성을지역적인성격에의존하는독립된정치적형태의정당으로정의할수있다. 인도의지역정당은주수준에서의정당체계를형성하면서하위수준에서의상호작용의독립성과자율성을획득하는것은물론결성의자율성도보장받고있다. 23) 균열적인사회경제적조건이나식민지경험을통해이식된민주주의체제라는한계에도불구하고인도는나름대로지역정치를풀뿌리수준의중심적영역으로만들었다고평가되기도한다. 또한 1993년과 1994년수정헌법에의해분권화지방자치제를실시하고있는데, 이러한분권화전략으로 판차야트라지 (Panchayat Raj, 농촌지역의지방자치단위 ) 체계 가제도화되면서지역정치와지역정당의강화로이어졌다. 24) 도시지역의경우시단위자치단체 (municipal corporations), 자치단체 (municipalities), 나가르판차야티 (nagar panchayats) 로구성되어있다 (Sharma, 2003). 농촌지역의경우 < 표-34> 의구조로체계화되며, 특히마을단위에는직접민주주의체제인마을총회 (Gram Sabha) 가헌법기구화되어있다. < 표 -34> 인도판차야트라지 (Panchayat Raj) 25) 체계 지역수준각급의회명칭비고 Distric Panchayats Zila Panchayat (ZP) Panchayat Raj Intermediate Panchayats (Block) Village Panchayats Panchayat Samities (PS) Gram Panchayat (GP) 직접선거 - 마을총회 ( 직접민주주의기구 ) - 자연부락단위 - Gram Sabha - ward 23) 슈트리미스카 (M. Strmiska, 2003) 는지역정당을지역적으로제한된작은작동공간에서완전한정당의기능을수행하는하위국가적인이해공동체를대표하는조직형태로설명하면서, 인도지역정당의하위개념으로인종정당 (ethno party), 지역주의정당 (regionalist party), 분리주의정당 (separatist party), 독립정당 (independent party), 중앙집권주의정당 (centralist party), 자치주의정당 (atomist party) 등으로분류한다. 24) 이러한경향성은 중심없는연방주의 (Federalism without a Center) 라는슬로건으로표현될만큼인도연방주의는새로운국면에접어들고있다고한다 (Saez, 2002). 25) 판차야트라지 (Panchayat Raj) 는 2008 년기준으로대략인구의 70% 를차지하며, 각자치단체별명칭은주정부에따라서다르게부른다. 68 지방선거여성정치참여확대방안연구

83 다. 인도의지방의회여성의석할당과한국에의시사점인도는 1993년수정헌법제73조및 74조에의거기존의 2계층연방제를분권화해서 3계층제로전환하면서, 신설된지방자치단체인판차야트라지 (Panchaat Raj) 체제에지정카스트 (SCs) 와지정부족 (STs) 에대하여인구학적비율에의한할당과여성에게의원및의장 1/3 여성의석할당 (reservation) 을실시하는제도를채택하였다. 이러한인도의경험은국제적으로긍정적인사례로제시되면서주목을받고있다. 직접선거로선출되는판차야트라지 (Panchayat Raj) 에적용되는 1/3 의석할당의방식은 순환제 (rotation) 에의해배정되도록하는방식을채택하고있다 (UNDP, 2012). 1993년제73차수정헌법에서규정한자치제도인판차야트라지 (Panchayati Raj) 의주요내용과여성의석할당에관한규정은다음과같다 ( 박홍윤, 2011). 인도헌법 Part Ⅸ Panchayati Raj 체계는 GP-PS-ZP 의 3 단계계층으로체계화한다. 분권화된거버넌스심의체로마을단위직접민주주의체제인마을총회 (Gram Sabha) 를 Panchayati Raj 체계의기초단위로한다. 각급 Panchayati Raj 의원은지역내유권자의직접선거로선출한다. 각급 Panchayati Raj 의장및전체의석의 1/3 이상은여성에게할당한다. 각급 Panchayati Raj 선거를관리하기위하여선거위원회를주와직할지에두도록한다. 모든주와직할지에재정위원회를설립하여 Panchayati Raj 의재정을강화하기위한조치로법을제정하도록한다. 아래로부터의계획을촉진하기위하여모든지역 (district) 에지역기획위원회 (DPC) 를둔다. 기타 Panchayati Raj 운영과관련한내용은주정부에자유재량권을주어법률로결정하도록한다. 1993년 West Bengal 주를시작으로선거에적용되기시작한지방의회여성의석할당의성과로과거중앙정치차원의상원 (Rajya Sabha) 과하원 (Lok Sabha) 에비해더낮은수준이었던여성참여비율을넘어서이제상황역전이이루어졌다. 26) 지방의회차원에서선도적으로직접적인여성의석할당을적용하고, 그효과가다시연방차원에서의여성참여확대에까지제도변화의영향을미치고있는점은주목할만한지점이다. 인도여성정치인들은연방상 원에도여성의석할당을주장하는활동을벌이고있어서연방차원에서도중요한이슈로다뤄지고있는데, 2010년 3월하원의석의 1/3을여성에게할당하는법안이상원에서통과되기도한바있다. 27) 26) 인도연방정부하원은 2009 년 4 월기준전체 545 명중여성 60 명으로 11.0%, 상원은 2012 년 1 월기준전체 245 명중 26 명으로 10.6% 를차지하고있다. ( ) Ⅴ. 남녀동수제및여성의석할당제검토 : 프랑스와인도의사례 69

84 지방의회여성의석할당이실시된이후인도에서구체적으로여성의삶이어떻게변화했는가에관하여 2008년인도 Ministry of Panchayati Raj에서 23개주여성의원을대상으로실시한조사결과를포함해국제기구의지원을통해구체적인연구가몇차례진행된바있는데, 상대적으로여성문맹률이높고여전히여성에대한폭력과억압이존재하는인도에서과연여성의석할당이실질적인여성의정치참여확대에기여할수있는가에관한의문이제기되기도하지만, 긍정적인변화의가능성을보여주는조사결과도없지않다. 그내용을살펴보면, Georgekutty(2003) 의연구에서는전체응답자의 73.68% 가여성에대한잔학행위를위하여투쟁하도록하는데기여하고있다고응답하고있고, 여성의마을총회에참여독려나선거활동에의적극적참여등에기여하였다고응답하고있다. 특히여성의정치화에기여하고있음을보여주고있다. 그외에도 Suda Pai(1998) 의연구에서는개인적차원에서여성의원의삶에있어서문맹에대한인식과여성자녀를모두학교에보내는등의변화를가져왔다는면접결과를찾아볼수있다. < 표 -35> 인도판차야트라지여성의원현황 (2008 년기준 ) 지역수준여성의원 Panchayat 수의원수합계 Distric Panchayats Intermediate Panchayats Village Panchayats 5, % ,613 58, % 6, , , % 232,855 2,645,883 합계 1,039, % 239,582 2,818,290 * Source: Ministry of Panchayat Raj, India ( 박홍윤, 2011 에서재인용 3. 여성의석할당의한국적적용가능성 가. 한국의여성전용선거구제도입검토경험 한국의여성정치할당제는방식을중심으로구성되어있다. 그러나인도나대만과같은의석할당방식에대한검토가전혀없었던것은아니어서 2004년총선여성참여확대를위한제도개선방안검토당시권역별여성전용선거구제를지정하 27) 당시인도집권당은원칙적인여성의석할당에동의하면서도이런저런이유를들어해당법안을철회하여여성들로부터비난을받았다. 70 지방선거여성정치참여확대방안연구

85 는방식이제안되었던경험이있었으나, 위헌논란등의이유로채택되지않았다 ( 조현옥 김은희, 2011). 당시의여성전용선거구제는전국을 26개권역으로나눈뒤권역별로여성후보자에게만피선거권을주는특별한형태의선거구를설치하는방안이었다. 즉, 전국을서울 경기에각 5개권역 (10개), 부산 경남에각 2개권역 (4개), 대구 경북을비롯한나머지 12개시 도에각 1개권역 (12개) 등 26개선거구로나누어여성전용선거구를지정하는것이었다. 이방법은국회의원선거제도가채택하고있는소선거구제를유지하면서적용가능한 1인 3표식투표방법을채택하였다. 또한, 2006년김혁규의원대표발의로제출된공직선거법개정안도기초단위선거에정당공천과비례대표제를폐지하는대신 여성구 를설치하도록하는방안을내용으로하였다. 당시이개정안이구체적으로논의되지는못했으나, 별도의여성전용구를설치하는경우여성들만이경쟁하는마이너리그로전락될수있다는의견이있고여성전용구가아닌나머지다수의석은비가시적으로여성이배제되어남성의전유물이될우려가있으며, 위헌논란의소지가여전한한계가있었다. 현재계류중인신의진의원대표발의안인비례대표 100% 여성할당방안및황주홍의원대표발의한개방형여성명부제도의석할당방식의당선보장제로분류할수있겠다. 나. 남녀동반선출제와여성추가당선보장제지난 17대국회당시유승희의원대표발의로지방선거남녀동반선출제공직선거법개정안이제출된바있었고, 최근다시유승희의원대표발의로남녀동반선출제를내용으로하는공직선거법개정안이발의되었다. 방식을채택한프랑스의남녀동수법과는달리유승희의원이대표발의한남녀동반선출제는의석할당방식을채택하고있다. 주요내용을보면, 국회의원및광역의원에대하여는지역구선출직 30% 공천의무화및비례대표 50% 남녀교호순번제를강제하고, 기초의원에대하여한선거구내에서남성과여성을분리하여후보를추천하고선출하는방식이다. 이법안은국회의원및광역의원여성할당제를강력히시행하는한편정당공천여부와상관없이기초단위선거에여성참여를보장하는방식으로적극고려될수있다. 다만기존 2인선거구중심의중선거구제를그대로유지한채남녀동수를적용하도록설계되어있는데, 현재 2인선거구가다수인상황을선거구획정을감안한다면거대정당독식과지역주의정당구조를강화하는효과를낳을수있다는우려가있으며, 3인선거구의경우당선자성별을어떻게규정할것인가에관해서도논란의여지가있다. Ⅴ. 남녀동수제및여성의석할당제검토 : 프랑스와인도의사례 71

86 남녀동반선출제공직선거법개정안주요골자 임기만료에따른지역구국회의원선거및지역구시 도의원선거에서전국지역구총수의 100 분의 30 이상을여성으로추천하도록의무화하고, 비례대표지방의회의원선거뿐만아니라비례대표국회의원선거에있어서도후보자중 100 분의 50 이상을여성으로추천하지아니한경우등록신청을수리할수없도록하며, 차후발견된때에는등록무효사유로함. 하나의자치구 시 군지역구에서선출할자치구 시 군의지방의회의원정수는남성과여성을합하여 2 인이상 4 인이하로하고, 남성후보자 여성후보자별로각각후보자의기호와성명을표시하도록하고, 유권자는남성후보자및여성후보자에각각투표를하도록함. 자치구 시 군의원선거의당선인은남성후보자또는여성후보자별로유효투표의다수를얻은자순으로의원정수에이르는자로결정하고, 보궐선거의경우궐원또는궐위된자의성별에따라실시하도록함. 이와함께최근남윤인순의원대표발의로기초의원에대하여여성추가당선보장제를내용으로하는공직선거법개정안이제출되었다. 동법안은역시국회의원및광역의원에대하여는지역구선출직 30% 공천을의무화하고비례대표 50% 남녀교호순번제를강행규정으로명시하는외에, 기초의원선거에대하여의원정수조항을삭제하고각선거구별로여성당선자가없을경우유효투표정수의 100분의 5이상득표한여성후보자중에서최고득표자 1인을추가로당선시키는방안이다. 이경우경쟁하는남성후보의반발에부딪힐우려가없고위헌시비의여지도크지않으며, 기초선거정당공천시행여부와상관없이실시가능한방안이다. 다만, 추가로당선되는인원만큼의원정수확대부분에대한동의를얻을수있을것인가가쟁점이될것으로판단된다. 기초선거여성추가당선보장제공직선거법개정안주요골자 임기만료에따른지역구국회의원선거및지역구지방의회의원선거에서전국지역구총수의 100 분의 30 이상을여성으로추천하도록의무화함. 비례대표국회의원선거에있어서도후보자중 100 분의 50 이상을여성으로추천하지아니할경우이를후보자등록무효사유로함. 자치구 시 군의회의원정수의예외를규정하고, 지역구자치구 시 군의원의선거에있어서해당선거구에서당선자중여성이포함되지않은경우에는유효투표정수의 100 분의 5 이상득표한여성후보자중에서최고득표자 1 인을추가로당선인으로결정함. 72 지방선거여성정치참여확대방안연구

87 Ⅵ. 기초의원선거중선거구제검토 1. 중선거구제도입취지 기초선거정당공천여부와함께선거구제에관한부분도검토가필요하다. 현재국회에계류중인공직선거법개정안중에는기초의회중선거구제를소선거구제로환원하는방안을내용으로하고있는경우가있고, 특히기초선거정당공천폐지와소선거구제로의환원을함께연계하고있는경우가적지않다. 중선거구제는소선거구제에비해비례성이높고사표도줄이며다양한배경의당선자가배출될수있으며 (Lijphart 1990), 선거구규모가커질수록비례성이증가된다 (Cox, 1997). 소선거구제에비해이념정당이나소수정당, 신생정당은물론무소속의의회진입이더쉬워지는경향이있다. 또한정치신인이나여성정치인이당선되기더쉬워질가능성이생긴다 (Gorfman, 1986). 반면, 정당이난립하면서다당제화됨으로써정당체제의유동성 (volatility) 이증가할우려가있다 (Rammer 1991). 특히한국에서중선거구제가주목을끄는이유는지역주의완화효과에대한기대 ( 이준한, 2011) 때문이기도하다 년과 2010 년의중선거구제시행경과 2006년지방선거부터적용된기초선거중선거구제는 2 4인규모를내용으로하고있다. 2006년및 2010년기초의원선거구획정결과를보면, 2인선거구비율이가장높고 4인선거구의경우적은것을알수있다. 특히당초선거구획정위원회가제출한선거구에비해지방의회에서확정한선거구결과와비교해보면선거구쪼개기가극심했다. 특히 4인선거구의경우선거구획정위원회가 161개선거구를제안했음에도확정된결과는 39개에불과했고, 2006년에비해 2010년에는전국에서단지 24 개선거구만이남게되었다. < 표 -36> 2006 년제 4 회지방선거기초의원선거구획정현황 구분 4 인선거구 3 인선거구 2 인선거구 획정위안의회확정안획정위안의회확정안획정위안의회확정안 2006 년 161 (18%) 39 (4%) 379 (42%) 379 (37%) 366 (40%) 610 (59%) Ⅵ. 기초의원선거중선거구제검토 73

88 < 표 -37> 2010 년제 5 회지방선거기초의원선거구획정현황 시 도 선거구수 ( 지역구 ) 선거구수 ( 비례대표 ) 소계 2 인 3 인 4 인소계 1 인 2 인 3 인 4 인 총계 1,039 (100%) 629 (61%) 386 (37%) 24 (2%) 230 (100%) 117 (51%) 84 (37%) 25 (11%) 4 (1) 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 지역별로 2006년선거구획정결과를보면, 광주를제외한모든지역에서정도의차이는있지만선거구쪼개기가발생했다. 서울 경기수도권지역에는 4인선거구가단한곳도남지못했다. 2010년에 4인선거구가남은지역은강원 (3), 충북 (2), 충남 (5), 전남 (9), 경북 (1), 경남 (4) 정도이다. 기초의회중선거구제의도입이 비례대표제의확대효과 를가져오기위해서는 2인선거구보다는 4인선거구가많아야하는데, 오히려각지방의회가이해관계에따라 4인선거구를 2인선거구로분할하는파행적행태를보여준것이다. 이러한 4인선거구분할은당초의취지와는달리거대정당의의석독점을위한정략적접근에기인한것이다 ( 고선규, 2006). 74 지방선거여성정치참여확대방안연구

89 획정위안 의회확정 서울부산대구인천광주대전울산경기강원충북충남전북전남경북경남 [ 그림 -7] 2006 년지방선거기초의원 4 인선거구획정현황 3. 기초의원선거중선거구제시행효과의검토 2006년중선거구제실시결과연구에따르면지역주의가완화된것으로확인되지않는다는분석이고 ( 고선규, 2006; 황아란 2007), 2010년에는 4년전보다중선거구제의 성숙효과 가확인되었다는주장 ( 김순은, 2010) 도있지만, 무소속착시효과등을들어지역별의석독점완화가능성에다소유보적인평가를내놓고있다 ( 이준한, 2011). 선거구쪼개기로인해사실상중선거구제가제대로작동했다고보기어렵고 ( 오유석 김은희, 2006), 몇몇연구에서도중선거구제가기초의원선거결과에미친영향에대한분석은다소엇갈리는중이다. 중선거구제와여성참여확대와의관련성의경우, 2006년지방선거여성당선은기호효과가크고실제중선거구에서여성당선이남성에비해높지않았었기때문에선거구제효과는거의없었고, 2010년선거에서는 3인선거구에여성후보비율이높았고기호효과도일부배제되어여성당선률이높았다는분석이다 ( 황아란 서복경, 2011). 다른연구에서도 2010년에는중선거구제가여성의기초의회진출이라는측면에서 Ⅵ. 기초의원선거중선거구제검토 75

90 다소긍정적인변화가있다 ( 이준한, 2011) 는분석이다. 그러나이러한결과는 2010년에기초의회의원에집중된지역구여성의무공천제의효과가크게기여했다고보는것이더타당한분석이다. 따라서, 중선거구제실시로인한여성참여의증가여부는아직까지구체적인성과로확인되었다고할수는없다. 다만, 이것은양자간의상관성이낮아서라기보다현행중선거구제가 2인선거구중심으로구성됨으로써실질적으로작동되지못한점으로인한것인다. 일본의경험에서도부분적으로살펴볼수있듯이중선거구제가소선거구제에비해여성참여의보장이라는측면에서더긍정적이라는점을고려하여성급하게소선거구제로환원하기보다중선거구제가제대로작동될수있도록하는제도적보완이필요하다고하겠다. 그외소수정당의기초의회진출이라는측면에서는일부긍정적인효과를낳은것으로보인다. < 표 -38> 기초선거중선거구제지역별 정당별의석분포 지역구분 서울 경기 인천 부산 울산 경남 크기 선거구 선거구수 당선인수 한나라당 민주당 정당별당선인수 민주노동당 진보신당 기타정당 무소속 2 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 지방선거여성정치참여확대방안연구

91 지역구분 대구 경북 광주 전남 전북 대전 충남 충북 강원 크기 선거구 선거구수 당선인수 한나라당 민주당 정당별당선인수 민주노동당 진보신당 기타정당 무소속 2 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 인 * 자료 : 중앙선거관리위원회선거정보시스템 2010년선거에서의중선거구제지역주의완화효과를자세히보면, 지역주의가강한호남과영남에서의석의독식현상이줄고대신의석의분점현상이증가한것으로보일수있지만사실은호남과영남에서지역주의가강한양대정당으로부터탈당한 Ⅵ. 기초의원선거중선거구제검토 77

92 뒤무소속으로당선된경우가많아의석의분점현상이다소부풀려져있다. 이무소속당선자의상당수는현직기초의원으로서이미 2006년에한나라당이나민주당소속으로당선되어의정활동을했으나 2010년지방선거를앞두고공천에문제가있어무소속으로출마하여다시당선되었다. 이들은당선되고난뒤에는대체로복당하는경로를밟았다. 2010년에기초의원으로당선된무소속당선인을현역여부를파악해보면, 전체 303명의무소속당선자가운데 170명 (56.1%) 이현직기초의원이다. 현직출신무소속당선자가주목할만큼많이배출된지역은부산, 대구전북, 전남경북, 경남이라는사실이드러난다. 지역주의가강한부산, 대구, 전북, 전남, 경북, 경남에서당선된현직기초의원은전체무소속당선자의 81.2% 에육박한다. 전북, 전남, 경북, 경남에서는현직의원출신무소속의소속정당을고려할때중선거구제임에도불구하고의석독식의현상이매우커지는것을알수있다 ( 이준한, 2011). < 표 -39> 2010 년지방선거기초의원선거무소속당선자 구분서울부산대구인천광주대전울산경기강원충북충남전북전남경북경남계 무소속 현직여부 정당독식으로인한폐해를지적하며공천폐지를주장하는입장에서소선거구제환원을함께주장하는것은타당한입장이라고보기어렵고, 오히려각자의이해관계에따른주장이다. 이제시행 2회차에불과하고제대로시행해보지도못한중선거구제를폐기하기보다는보다실질적으로중선거구제가작동될수있도록하는방안이우선검토되는방안이요구된다. 우선적으로현행규정상 4인선거구분할을허용한단서조항을삭제하고, 가급적 3 4인선거구의비중을늘릴필요가있다. 또한, 지방선거를위한기초의회선거구획정의제도적방안으로가장중요한것은선거구획정위원회의전문성과독립성을확보하는것이다 ( 윤종빈, 2006). 선거구란정치적대표를선출하는단위로선거구획정의주체가누구냐에따라입법부모델과위원회모델로구분할수있다. 우리의경우선거구획정위원회가있지만최종적으로의회가선거구획정안을수정할수있는권한을가진입법부모델을취하고있고, 이로인해각자의이해관계에따라의원들이선거구쪼개기를일삼는문제가있다. 선거구획정주체및권한과관련해서는각국가별로다양한형태가있지만, 참고할만한사례로영국을들수있다. 영국의경우선거구획정을위해상설독립기관인선거구획정위원회를두고있으며, 선거구조정 획정과정에정당이나국회의원은직접적 78 지방선거여성정치참여확대방안연구

93 인참여를할수없다. 선거구획정위원회가선거구조정개시전에선거구조정에대한의견을청취하는절차가있는데이것이정당과의협의절차이며, 의회에제출된동의안에대해서는가부만결정할수있을뿐이지수정은불가능한것으로되어있는데, 의회가위원회의의견을존중하여부결된사례는없었다고한다. Ⅵ. 기초의원선거중선거구제검토 79

94 Ⅶ. 여성참여보장을위한선거제도개선방안제안 1. 기초선거정당공천제유지와공천개혁 전체선거제도의틀차원에서도그리고여성의입장에서 2014년지방선거제도개선방안논의에있어서기초선거정당공천제여부에관한지점은정당공천제를기존대로유지하면서정당개혁을통해서불합리한공천전횡을개선하도록하는방식이바람직하다. 민주화이후한국의정당정치가제대로자리잡지못하고최소기준인선거정치상의역할과최대기준인원활한대표기능사이의중간지대에머물러있다고평가되고 ( 장훈, 2010) 있지만, 선거에서의후보공천이야말로정당의최소기준인선거정치상의역할중에서도가장기본적인역할이라할수있다. 정당의후보자선출방식은당내민주주의를가늠하는주요한제도중하나이며, 당내민주주의는민주정치의실현자로서의정당과정당정치제도화, 그리고개별정당이민주적정당으로서정당성을확보하기위한중요한필요조건이다. 대의제민주주의체제에서정당내민주주의실현은당의공직자후보를선출하는방식을통해이루어진다해도과언이아니다 ( 김형설 홍재우, 2006) 따라서정당의후보공천을공개적이고정당한절차를통해진행되도록하고공천권한을분권화하는방향으로검토되어야한다. 대선공약이행이라는차원에서부득이기초선거정당공천실시여부가논의되더라도공직선거법상에기초선거정당공천금지내지는정당표방금지, 당적보유금지등을규정하는것은위헌소지가다분한문제가있으므로, 일본의사례를참고하여각정당이자체적인판단에의해기초선거정당공천실시여부를결정하도록하고다만일괄적으로부여되는정당기호제는개선하는방안이헌법에부합하는방식일수있다. 2. 선거제도개혁과여성참여확대를위한할당제의실질화가. 비례대표제의확대 여성참여의확대를위한할당제등적극적조치는선거제도개혁전반과의구조적연계가필요하며, 큰틀에서의선거제도개선없는여성할당제만의논의는한계를가진다 ( 김은희, 2011). 할당제등제도적요인이여성의정치세력화에미치는영향력은국가마다상이하게나타나는데, 그이유는각국가마다선거제도의조합방식이 80 지방선거여성정치참여확대방안연구

95 다르기때문이다 (Krook, 2010). 따라서여성참여확대방안의개별적인검토외에국가별선거제도와의호응속에서적절한조합이제안되어야한다 (IDEA, 2007). 이런관점에서보면, 한국의경우특히변화되어야하는부분이바로낮은비례대표의석비율이다. 2005년기준으로여성정치참여비율이 30% 이상인상위국가의할당제유형과선거제도를분석한결과를보면, 여성을위한할당제유형별차이보다어떤선거제도를채택하고있느냐에따라높은여성참여비율을보이게된다는양상을한눈에볼수있고 (< 표-40> 참조 ), 비례대표제의확대가무엇보다중요한선거제도개혁과제임을말해준다. < 표 -40> 여성정치참여상위국가의할당제유형과선거제도 국가 여성비율 (%) Women in national parliament 할당제유형 Quota type 선거제도 Electoral system 르완다 48.8 (2003) Legal quotas ¹ List PR³ 스웨덴 45.3 (2002) Party quotas List PR 노르웨이 37.9 (2005) Party quotas List PR 핀란드 37.5 (2003) No quotas List PR 덴마크 36.9 (2005) No quotas List PR 네델란드 36.7 (2003) Party quotas List PR 쿠바 36.0 (2003) No quotas Two Rounds 모잠비크 36.0 (2004) Party quotas List PR 스페인 36.0 (2004) Party quotas List PR 코스타리카 35.5 (2002) Legal quotas (L)² List PR 벨지움 35.3 (2003) Legal quotas (L) List PR 아르헨티나 33.5 (2003) Legal quotas List PR 오스트리아 33.3 (2002) Party quotas List PR 남아프리카공화국 32.8 (2004) Party quotas List PR 독일 31.8 (2005) Party quotas MMP⁴ 부룬디 30.5 (2005) Legal quotas (L) List PR 아이슬란드 30.2 (2003) Party quotas List PR * Dahlerup (2006:18) 1. (C) : Constitutional / 2. (L) : Legal 3. List PR : Proportional Representation ( 비례대표제 ) 4. MMP : Mixed Member Proportional ( 독일식 / 혼합식정당명부비례대표제 ) Ⅶ. 여성참여보장을위한선거제도개선방안제안 81

96 국회의원의원정수의경우제헌국회당시 200명에서시작해서지난 2012년선거에서 300명으로늘어났고, 이에관한문제제기가적지않았다. 비례의석의경우도 2004 년 17대국회 56석, 2008년 18대 54석으로줄어들었고, 2012년에는논란끝에전체의원정수를 300명으로늘리려비례대표의석을 54석으로유지할수있었다. 비례대표제확대에대해전문가들의입장은크게다르지않지만, 시민들이비례대표제에대해호감이있는가는쉽게대답하기어렵다. 왜냐하면비례대표후보선출의기준이나순위에관해시민들의의사를물어본적도없거니와각종공천비리등공개적이고제도적인절차없이정당차원에서암암리에결정되어왔기때문이다. 비례대표제를통한의회구성변화를보여주는대표적인사례로뉴질랜드를들수있는데, 선거에의한독재 라고할만큼승자독식다수제민주주의의표본이었던뉴질랜드는제도개혁을통해 1996년선거부터독일식정당명부제를도입하면서심각한비비례성을극복할수있었다 ( 최태욱, 2011). 이같은제도개혁은 선거제도개혁연합 (The Electoral Reform Coalition, ERC) 의역할이컸는데, 한국에서도 새정치 에대한요구가강력하게대두되고있는만큼기초선거정당공천배제와같은제한적인논의가아니라보다큰틀에서의정치쇄신을위한별도의기구를마련하고논의를시작할때이다. 나. 지역구선출직여성할당의실질화현행공직선거법은선출직여성추천 30% 노력규정과비례대표 50% 남녀교호순번제를채택하고있다. 그러나여성참여확대를위한할당제는지속적인경험을통해법으로강제하지않으면지켜지지않는다는점을경험하고있다. 지역구선출직 30% 는물론비례대표의경우에도등록무효및수리불허조항이없으면준수하지않는사례가발생하고있다. 현재이상규의원이대표발의한공직선거법개정안은 지역구선출직 30% 의무화및국회의원비례대표 50% 남녀교호순번제등록무효및수리불허조항명시 를내용으로하고있으며, 유승희의원대표발의남녀동반선출제공직선거법개정안과남윤인순의원대표발의기초의원여성추가당선보장제공직선거법개정안역시국회의원및광역의원에대한지역구 30% 할당을노력규정에서의무규정으로개정하는내용을담고있다. 지역구선출직을의무규정으로전환하도록하는방안은그동안지속적으로요구되어온사안인만큼공직선거법개정이반드시필요한조항이라할것이다. 다만지난 2010년개정된지방의원지역구선출직여성의무공천제조항과의관련성이검토될필요가있다. 물론두조항이상충되는것은아니나당초지방의원지역구선출직여성의무공천제조항이지역구선출직 30% 공천노력규정을보완하고보다 82 지방선거여성정치참여확대방안연구

97 구체적인공천할당방식을제안한것이었다는점이고려되어야한다. 지역구 30% 여성공천의무화는공직선거법개정을통해규정이개정되더라도구체적으로어떤방식으로 30% 를확정할것인가하는지점에관하여실행과정에있어서의방법론적논의가다시필요한상황이다. 따라서이상규의원대표발의안과같이기초선거의경우에도공천제를유지하면서국회의원및광역 기초의원에대하여공통적으로규정하는방식이아니라유승희의원대표발의안이나남윤인순의원대표발의안과같이기초의원에관한규정을남녀동반선출제또는여성추가당선보장제와같이별도로규정할경우, 광역의원에대하여는국회의원지역구선출직 30% 공천의무화규정과함께묶기보다는현행 국회의원지역구별로광역또는기초 에여성을 1인이상공천하도록하는규정에서기초만삭제하여 국회의원지역구별로광역 의원후보에여성을 1인이상공천하도록하는방안이보다효과적일수있다. 그외지역구선출지 30% 를구체적으로실행하기위한작동방식과관련하여인도의지방의회 1/3 의석할당방식에서시행하고있는 순환제 (rotation) 방식도새로이참고할수있을것이며, 이경우추첨제 28) 까지도해당지역구선정방식으로상상이가능하다. 3. 남녀동반선출제및여성추가당선보장제의도입 앞에서해외사례를통해살펴본프랑스의경우헌법개정을통해남녀동수법을제정하고꾸준히적용확대를위한제도개선을지속적으로추진해왔다. 특히최근동수법개정을통해인구 1,000명이상의시의회에까지확대적용하기로한동수법개정안이합의되어최종하원의결을기다리고있는점은매우주목할만한성과이다. 한국에서도지속적으로 남녀동수제 가제안되고있는데, 프랑스의남녀동수운동전략은개별적인제도나법률의제 개정에그치는논의라기보다기본적인평등권에대한원칙을법으로제정하는방식, 즉헌법의수정을목적으로했다는점은우리에게시사하는바가크다. 한국에서지금까지할당제적용방식으로실시되어온방식외에의석할당방식의당선보장제도검토해볼수있다. 이경우정당공천실시여부와상관없이적용가능한방식으로설계가가능하다. 당선보장제의구체적인적용방식은다양하게상상할수있는데, 1 특정선거구를여성전용선거구로지정하는방식, 2 여성전용선거구를별도로설정하는방식, 3 권역내의모든선거구를임기마다돌아가면 28) 소수원외정당인녹색당 + 의경우정당내대의원선출방식으로추첨제를채택하고있다. 추첨제에관한보다자세한내용은이지문 손우정 (2011) 참조. Ⅶ. 여성참여보장을위한선거제도개선방안제안 83

98 서여성전용선거구로지정하는방식등을구상해볼수있다. 프랑스의남녀동수법에착안하여제안된남녀동반선출제그리고기초선거여성추가당선보장제의경우기초선거정당공천여부와상관없이적용가능하면서기초선거정당공천폐지시기초의회에의여성참여보장을위한여성의석할당방안으로적극검토될수있을것으로판단된다. 다만, 의석할당방식의경우앞서실시하고있는여러나라에서별도의헌법적인근거를두고실시하고있는점은우리에게도좀더면밀한검토가필요한지점이라할것이다. 4. 중선거구제의유지 보완및지역정당 (local/regional party) 허용 현행공직선거법상의선거구제는기초선거에한해 2 4인범위의중선거구제를채택하고있다. 이와관련하여기초선거정당공천제폐지와맞물려소선거구제로의환원을주장하는의견은바람직하지못하며, 여성참여보장의측면에서도부정적인것으로판단된다. 따라서소선거구제의환원보다중선거구제가제기능을발휘할수있도록강화하고권한있는선거구획정위원회를독립기구화하는방안의모색이필요하다. 기초선거정당공천폐지를주장하는입장에서논거로제시하고있는자치와풀뿌리민주주의지향을위해서는지역정당설립을허용하는방안이우선적으로검토되어야한다. 실제 지역정당허용 의올바른표현은별도로지역정당의설립을허용하는것이라기보다 정당설립요건에대한규제의완화 가적절한표현이다. 현행법상의정당설립요건관련규정은규제중심의선거 정치제도의잔재로개선이요구되는사안이다. 앞서일본이나인도등다른나라의사례를보더라도지역정당의활성화는매우기본적인조건에속한다할것이며, 나아가서는지역정당설립외에지방선거제도의구체적방식이나일정등을각지역이자율적으로정할수있도록선거제도자체를분권화하는방식역시적극적으로검토되어야할것이다. 84 지방선거여성정치참여확대방안연구

99 참고문헌 가상준 미국의지방선공천제도. 국회입법조사처정책연구용역보고서고경희 인도의사회균열과정당체계 : 포괄정당의쇠퇴와대항정당의사회균열동원전략. [ 한국정치학회보 ] 35권 4호고선규 년지방선거에서중선거구제도입과정치적효과, [ 한국정치연구 ] 제 15권 2호권영주 일본의지방선거에있어서정당공천의현상과제도 : 왜무소속이많은가?. [ 한국지방자치학회보 ] 제25권제1( 통권 81호 ) 김민정외 여성정치인의경력지속성향상방안. 국회여성가족위원회김민정, 프랑스 : 동수법의제정과영향 김민정외. 여성정치할당제, 보이지않는벽에문을내다. 인간사랑출판사김민정 EU의성평등정책이회원국의국내정책에미친영향 [21세기정치학회보] 14집 1호김민정 여성할당제의정치적효과, 프랑스시의회를중심으로 [21세기정치학회보 ] 16집 1호김병규외. 2009a. 지방정부의환경변화와사회복지지출 : PCSE 모형을이용한경상북도기초자치단체분석. [ 한국지방자치연구 ] Vol.11 No.3 김병규외. 2009b. 지방정부의정치적특성이복지비지출에미치는영향분석-경상북도를중심으로 [ 한국행정논집 ] Vol.21 No.1 김순은 기초의회중선거구제의효과분석, [ 한국지방자치학회보 ] 제22권 3호김영수 지방의회의의정활동성과평가에관한연구. [ 지방정부연구 ] Vol.11 No.1 김용복 한국민주주의의발전과정당정치. 김정한편저. 최장집의한국민주주의론. 소명출판김용철 선거제도의변화와 5 31 지방선거 : 광주 전남지역지방의원의충원양상. [ 한국정당학회보 ] Vol.5 No.2 김원홍외 기초의회여성의원증가에따른남녀의원의정활동변화에관한연구. 한국여성개발원김은희 공직선거법상여성장치할당제제도화의효과분석 : 2010년동시지방선거결과를중심으로. [ 이화젠더법학 ] 제1권제2호김은희 여성정치할당제를넘어서 : 실질적여성정치세력화를향한전망, 김민정외. 여성정치할당제, 보이지않는벽에문을내다. 인간사랑출판사김주완 토호세력의뿌리. 불휘 참고문헌 85

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101 Vol.14 No.3 이성용 지방의회의입법기능강화방안에관한연구 : 경상남도의회를중심으로. 창원대학교석사논문이영희 이영균 지방의회의의정활동평가 : 성남시, 광주시, 하남시를중심으로. [ 한국정책과학학회보 ] Vol.14 No.2 이정진 기초단체장및기초의원선거의정당공천폐지논의. 국회입법조사처이슈와논점제645호 ( ) 이준한 년기초의원선거결과와무소속당선자의착시효과 [ 국제정치연구 ] 제14집 2호이지영 일본에서의젠더프리개념의형성과쇠퇴. [ 일어일문학연구 ] 제69집 2권임승빈 지방자치론제2판. 법문사장훈 년의실험-한국정치개혁의이론과역사. 나남출판정미애 문경희 여성정치할당제의대안과전망 : 스웨덴의페미니스트정당과일본의지역정당을중심으로. [ 동향과전망 ] 79호제임스스콧 전상인옮김. 국가처럼보기. 에코리브르조광수외 지방정치학으로의산책. 21세기정치연구회엮음, 한울아카데미조앤스콧 PARITÉ! Sexual Equality and the Crisis of French Universalism. 오미영외역 성적차이, 민주주의에도전하다. 인간사랑출판사조현옥 김은희 한국여성정치할당제제도화과정 10년의역사적고찰, [ 동향과전망 ] 79호지충남외 지방의회의의정활동에대한평가 : 광주광역시 5개구의회를중심으로. [ 의정논총 ] Vol.6 No.1 차재권 김영일 지방의회의정활동평가성과와한계. [21세기정치학회보] Vol.21 No.3 최근열 장영두 지역언론보도를활용한지방의회의정활동평가. [ 한국지방자치연구 ] Vol.10 No.4 최정욱 인도의민주주의공고화와정당체계의변화에관한연구노트. [ 국제지역연구 ] 16권 4호하세헌 지방정당대두와일본지방정치활성화 : 새로운지방정당대두의배경과그영향. [ 일본연구논총 ] 제35호하세헌 윤이화 지방정당을통한여성의정치참여활성화와향후과제 : 일본의지역정당 동경생활자네트워크 를중심으로. [ 국제정치논총 ] 제52집 2호하승우 민주주의에反하다. 낮은산출판사한영혜 일본시민사회의변용과여성의정치적진출 : 무당파여성시장의탄생과 참고문헌 87

102 정을중심으로. 경제와사회통권제54호황아란 기초지방의원선거의중선거구제개편과정치적효과 : 실패한제도개혁. [ 지방정부연구 ] 제11권 1호황아란 서복경 여성의정치적대표성과선거제도효과 : 지방의원선거를중심으로. [ 선거연구 ] 제1권1 호 Amy G. Mazur Theorizing Feminist Policy. Oxford: New York: Oxford University Press Anne Philips Engendering Democracy. Cambridge: Polity Press Baviskar, B.S Impact of Women s Participation in Local Governance in Rural India. paper presented at the Rural Network Conference. Inverness. June 2003 Carol Bacchi. Arguing for and against quotas. Drude Dahlerup. ed. 2006, Women, quotas and Politics, NY: Routledge Gary W. Cox Making Votes Count: Strategic Coordination in the World s Electoral System. NewYork: Cambridge University Press IDEA, 2005, Electoral System Design-An Overview of the New International IDEA Handbook, Sweden: International Institute for Democracy and Electoral Assistance Julie Ballington Empowering Women for Stronger Political Parties: A Guidebook to Promote Women s Political Participation. UNDP/NDI K. Sharma Women s Political Participation and Leadership in the Governance of Municipal Institutions in an India State. paper presented at the International Conference of Women and Politics in Asia. Halmstad. June 2003 M. Strmiska Conceptualization and Typology of European Regional Parties: a Note on Methodology. Central European Political Studies Review Spring-summer Mona Lena Krook. 2009a. Reserved Seat in Pakistan and India. Quotas for Women in Politics: Gender and Candidate Selection Reform Worldwide, Oxford University Press Mona Lena Krook. 2009b. Quotas for Women in Politics - Gender and Candidate Selection Reform Worldwide, Oxford University Press Mona Lena Krook Beyond Supply and Demand: A Feminist Institutionalist Theory of Candidate Selection. Political Research Quarterly 63(4) Myron Weiner The Indian Paradox: Essays in Indian Politics. New Delhi: Sage Publications 88 지방선거여성정치참여확대방안연구

103 Observatoire de la parité entre les femmes et les hommes, Guide Les Modes de Scrutin de la Parité entre les femmes et les hommes Observatoire de la parité entre les femmes et les hommes Elections législatives 2007: Les petits pas de la Parité Philip Oldenburg The thirteen Election of India s Lok Sabha. Asia Society Pia Kaiser Strategic Predictors of Women s Parliamentary Participation: A Comparative Study of Twenty-Three Democracies. Ph.D. Diss. University of California. Los Angeles Radu Ban. V. Rao Tokenism or Agency? The Impact of Women s Reservations on Village Democracies in South India. Economic Development and Cultural Change. University of Chicago Press Shirin M. Rai. etc South Asia: Gender quotas and the politics of empowerment - a comparative study. in Drude Dahlerup(ed.). Women, Quotas and Politics. Routledge Stefanie Strulik Local Governance and Women s Quota Reservations in India : Against the Notion of Proxies. Pakistan Journal of Women s Studies Vol.14, No.2 Tns-Sofres. L evolution des femmes depuis 20ans 市川房枝記念会 全地方議会女性議員の現状. 東京 : 市川房枝記念会出版部 全地方議会女性議員の現状. 東京 : 市川房枝記念会出版部 全地方議会女性議員の現状. 東京 : 市川房枝記念会出版部伊藤修一郎 自治会 町内会と住民自治. 論叢現代文化 公共政策 第 5 號岩本美砂子 年統一地方選挙における女性の躍進. 政策科学 第 8 卷 3 號大海篤子 ジェンダーと政治参加. 神奈川県 : 世織書房大木直子 女性地方議員のキャリア パスから見た政党 党派のリクルートメントの特徴と傾向 : 1999 年から2007 年までの神奈川県議会議員選挙と横浜市議会議員選挙の考察. 人間文化創成科学論叢. 11 卷 女性地方議員の選考過程についてのジェンダー分析 : 各党派の女性候補支援策の現状と 女性 の意識の変化. PROCEEDINGS 12 號高寄昇三 翼賛議会型政治地方民主主義への脅威. 東京都 : 公人の友. 竹安栄子 地域政治への女性参画を阻む要因. 現代社會硏究 3 號鶴谷将彦 小選挙区制度の導入と市長選挙. 政策科學 제16권 1 號宮本憲一 地方自治の歴史と展望. 東京 : 自治体研究社 참고문헌 89

104 森正 自治体における代表制と市民. 政策科学. 1 號 대한민국국회의안정보시스템, 대한민국국회회의록시스템, 법제처국가법령정보센터, 중앙선거관리위원회선거정보시스템, Global Database of Quotas for Women, IDEA(The International Institute for Democracy and Electoral Assistance is an intergovernmental organization), IPU Women in Politics, entreront 90 지방선거여성정치참여확대방안연구

105 부록

106

107 부록 _1 노동당 ( 구진보신당 ) 정치관계법개정의견 내용 현행 노동당 ( 구진보신당 ) <1> 공직선거법 선거권 19세이상 ( 151) 17세이상 결선투표제 없음 < 신설 > 대통령등각종공직선거일체 국회의원정수 국회의원선거구 기초의원정수 기초의회비례대표 범죄경력공개 기탁금 선거운동제한 지역구 245 명, 비례 54 명 ( 211) 소선거구제 + 비례대표제 총정수 2,922 명 ( 231) 자치구시군의회최소정수 7 인 ( 233) 정수의 10%( 233) 금고이상 ( 494,5) 기탁금납부 ( 561,1 6) - 대통령선거 3 억원 - 국회의원선거 1 천 500 만원 - 시도의회의원선거 300 만원 - 시도지사선거 5 천만원 - 자치구시군장선거 1 천만원 - 자치구시군의원선거 200 만원 기탁금반환 ( 252,1 2) -15% 이상득표시기탁금전액 -10% 이상득표시 50% 국가공무원법및지방공무원법에규정된공무원 ( 601,4) 기타각규정 증원가능 전면비례대표제 비례대표도입에따라감소된의원정수복원 ( 증원 ) 정수의 50% 로확대 벌금형이상으로확대 인하 ( 완전공영제연동폐지가능 ) 대통령선거 3 천만원국회의원선거 2 백만원시도의회의원선거 5 십만원시도지사선거 5 백만원자치구시군장선거 1 백만원자치구시군의원선거 5 십만원 하향조정 ( 완전공영제연동폐지가능 ) -2% 이상득표시 50% -5% 이상득표시 75% -10% 이상득표시전액 공직자윤리법상재산등록대상자를제외한공무원의선거운동허용 각종선거운동제한규정폐지 공무원, 교사의정당가입, 정치활동허용 호별방문허용 투표당일선거운동보장 비례대표출마자연설 대담허용등 부록 93

108 내용현행노동당 ( 구진보신당 ) 투표권보장 < 없음 > < 신설 > 통합선거인명부제도입 투표시간연장 사전투표제도입 투표일법정공휴일지정및근로기준법제 10 조에명시 인터넷언론사게시판실명확인 인쇄물이용선거운동 여론조사결과공표금지 선거법위반공소시효 인터넷언론사및정당, 후보자가지지, 반대글게시를허용할경우실명확인조치의무화 ( 82 의 61) 선거일전 180 일부터선거일까지명함을제외한기타물배부 게시등금지 ( 931) 선거일전 6 일부터투표마감시까지여론조사경위, 결과공표금지 ( 1081) 선거일후 6 월 ( 2681) 폐지 의사표현의자유확대 예비후보자단계및선거운동기간중정당, ( 예비 ) 후보자선거운동을위한인쇄물배포허용 폐지 여론조사빙자선거운동규제강화 임기중으로연장 선거공영제 < 없음 > < 신설 > 완전선거공영제실시 <2> 정치자금법 후원회 국회의원, 대선후보및예비후보자, 정당의대선당내경선후보자, 지역구국회의원선거후보자및예비후보자, 중앙당대표당내경선후보자, 단체장후보자 ( 6) 중앙당및시도당후원회허용 보조금배분 회계보고서열람및사본교부 교섭단체구성정당에 50% 우선배분 ( 271) 선거보조금 공고일부터 3 월간공개 ( 422) 공개정치자금기부내역을인터넷에게시, 정치적목적이용금지 ( 425) 소액당비매칭펀드제실시 ( 예시 ) - 국고보조금의 50% 는총선거정당투표득표율에따라우선배분 - 25% 는소액당비납부자비율 ( 총납부자수대비각정당의납부자수 ) 에따라배분 - 나머지 25% 는소액당비납부액비율 ( 총납부액대비각정당의납부액 ) 에따라배분 폐지 상시공개및인터넷공개 정치자금기부 법인 단체의기부제한 ( 31) < 신설 > 노동조합정치자금기부허용 정치자금기부자명단상시공개 94 지방선거여성정치참여확대방안연구

109 내용현행노동당 ( 구진보신당 ) 경상보조금상한액 < 없음 > < 신설 > 정당의전년도당비납부액을초과할수없도록규정 <3> 정당법 법정시 도당수 5 개이상의시도당구성의무화 ( 17) 시도당이하자율화. 단해당선관위에설립등록및회계보고의무화 중앙당소재지 서울에중앙당설치강제 ( 3) 폐지 법정당원수 시도당 1 천인이상 폐지혹은 100 인이상으로하향 당원자격 연령기준선거권있는자 ( 221) 외국인 ( 222) 공무원, 교원제외 ( 221,1~2) 연령기준폐지 폐지 공무원, 교원허용 지구당부활 < 없음 > < 신설 > 정당지역조직자율화및투명성확보 정당등록취소 당명사용제한 공직선거불참및총선 2% 미만득표 ( 4412,3 호 ) 제 44 조등록취소정당동일명칭사용제한 ( 414) 폐지 폐지 부록 95

110 부록 _2 기초선거정당공천및선거구제관련 19대국회공직선거법개정 ( 안 ) 요약표 법안명 공직선거법일부개정법률안 법안발의일 의안번호 대표발의여상규처리결과소관위원회계류 공동발의 여상규 유기준 윤영석 신성범 유승민 김을동정갑윤 박성호 이만우 김한표 [ 제안이유 ] 후보자간의과열경쟁과다수의사표가발생한다는등의이유로 2005 년 8 월 공직선거법 이개정되어기초지방의회의원선거가소선거구제에서중선거구제로변경되었음. 그러나중선거구제실시후, 소선거구제에비해선거비용이높아지는것은물론후보자들이유권자와의소통에비교적소홀하게되어특정읍 면 동지역주민들의이익을충분히대변하기힘들게되었고또한, 기초의원을배출하지못한특정읍 면 동지역주민들의경우, 상실감이매우큰것으로나타나소선거구제의부작용을막기위해도입한중선거구제가오히려더큰부작용으로작용되고있음. 특히, 다른선거는모두소선거구제를채택하고있으면서기초의회의원선거에서만중선거구제를시행할만한특별한합리적인사유가없어선거구제도의일관성을상실하고있음. 따라서, 현재중선거구제로실시하고있는기초지방의회의원선거를소선거구제로변경하려는것임. [ 주요내용 ] 가. 자치구 시 군의회의원선거의선거구를중선거구제에서소선거구제로변경함 ( 안제 23 조 ). 나. 자치구 시 군의회의원선거구획정위원회를폐지함 ( 안제 24 조 ). 96 지방선거여성정치참여확대방안연구

111 법안명 공직선거법일부개정법률안 법안발의일 의안번호 대표발의강기윤처리결과소관위원회계류 공동발의 강기윤 박성호 정갑윤 신성범 강길부 이명수 김정록박인숙 김성찬원유철 이종훈 [ 제안이유 ] 지난 2006 년 5.31 지방선거에서기초의회의원선거에중선거구제가도입되었으나, 선거구가광역화됨에따라소지역간의빈번한갈등발생, 선거비용증가, 지역주민과의원간의직접적접촉부족으로인한주민소외와무관심, 편가르기등지방자치발전을저해하는결과를초래하였음. 한편, 광역의회의원선거, 국회의원선거등다른선거에서는모두소선거구제를채택하고있으나, 기초의회의원선거에서만중선거구제를실시하는데따른형평성의문제가제기됨. [ 주요내용 ] 중선거구제를채택하고있는현행자치구 시 군의회의원선거의선거구를소선거구제로개편하여자치구 시 군의회의원정수를그관할구역의읍 면 동마다 1 명으로하고, 선거구는읍 면 동단위로함 ( 안제 23 조및제 26 조 ). 부록 97

112 법안명 공직선거법일부개정법률안 법안발의일 의안번호 대표발의이명수처리결과소관위원회계류 공동발의 이명수 김태흠 박완주 김을동 金永柱 김춘진 문정림황주홍 유성엽 강동원 [ 제안이유 ] 현행법은 2006 년지방선거에서정당의지방선거참여가지방의유능한인원을정당에충원하고, 지방조직의활성화를촉진한다는이유로기초의회의원의정당공천제를인정하고있음. 그러나우리의정치현실과정당운영의비민주성, 지연 혈연 학연이좌우하는선거풍토를감안할때, 현재기초의회의원과기초자치단체장의의정당공천제허용은정당이그후보자의당락뿐만아니라선출된의원의의정활동전반에걸쳐직 간접으로영향을미치게하고있어, 지역특성에따라자율적으로운영되어야할기초의회의결정이정당의의사에따라그결론이바뀌고있음. 그결과기초의회는주민자치와주민대표라는본래의목적과기능을상실하고있음. [ 주요내용 ] 지방자치를국민자치의지방적범위내에서실현하게하고, 지방시정 ( 施政 ) 에직접적인관심과이해관계가있는지방주민이스스로다스리게하기위해, 자치구 시 군의회의원및기초자치단체장의후보자는특정정당으로부터의지지또는추천받음을표방할수없도록하여 풀뿌리민주주의 라는이념적배경을충실하게반영하고자함 ( 안제 47 조제 1 항 ). 98 지방선거여성정치참여확대방안연구

113 법안명 공직선거법일부개정법률안 법안발의일 의안번호 대표발의이재오처리결과소관위원회계류 공동발의 이재오 정몽준 김재경 권성동 김용태 이한구 이군현신성범 전순옥 송광호 [ 제안이유 ] 현행 공직선거법 에서는기초지방자치단체의장및의원선거에소속당원을후보자로추천할수있도록규정하고있어, 지방의중앙정치예속, 공천잡음, 고비용선거구조등지방자치발전을크게저해하는결과를초래하고있음. 기초지방자치단체장선거와광역의회의원, 기초의회의원선거의단계까지정당공천제가도입됨으로써중앙의정치적대립이지방에까지확산되고, 해당지역현안과관련없는사항에대한소모적인정쟁으로지역사회의분열및편가르기식선거양상등지방자치발전에역행하는결과가초래되고있는것임. 따라서중앙정치의과도한간섭과통제에서벗어나주민대표인기초지방자치단체의장과의회의원을자율적으로선출하여지방정치의자율성을확보하고풀뿌리민주주의의올바른정착과인물본위 능력본위의지방자치발전을위하여기초지방단체장선거및광역의회 기초의회의원선거의정당공천제를폐지하고, 정당공천제폐지의실효성을확실하게보장하기위하여후보자의정당가입을금지하면서, 정당의후보자지지및후보자의정당표방을동시에금지하려는것임. [ 주요내용 ] 가. 지역구시 도의원선거, 지역구자치구 시 군의원선거및자치구 시 군의장선거에서정당의후보자추천제를폐지하도록함 ( 안제 47 조제 1 항 ). 나. 당적을보유한자는지역구시 도의원선거, 지역구자치구 시 군의원선거및자치구 시 군의장선거에출마할수없도록제한함 ( 안제 47 조의 3 신설 ). 다. 기초지방자치단체의장및광역의원 기초의원후보자의정당표방을금지함 ( 안제 84 조제 1 항 ). 라. 기초지방자치단체의장및광역의원 기초의원후보자에대한정당의지원 지지를금지함 ( 안제 84 조제 2 항신설 ). 부록 99

114 법안명 공직선거법일부개정법률안 법안발의일 의안번호 대표발의이상규처리결과소관위원회계류 공동발의 이상규 노회찬 김제남 김선동 김미희 김재연 오병윤이석기 박원석 정진후 [ 제안이유 ] 2000 년 5.9% 에불과했던여성국회의원의비율이 2012 년현재 15.7% 로 9.8% 증가했으나국제의원연맹회원국의평균 19.5% 에미치지못하고있음. 여성의정치참여수준이세계 188 개국중 77 위에그치고있는실정임. 또한, 2010 년현재기초자치단체장중여성비율은 2.6%( 여성광역자치단체장은없음 ) 로매우낮은수준임. 현행법에따르면각정당은임기만료에따른지역구국회의원선거와지역구지방의회의원선거에후보자를추천하는때에는각각전국지역구총수의 100 분의 30 이상을여성으로추천하도록노력해야한다고규정하고있음. 그러나이런선언적규정은각정당이적극적으로여성후보자를추천하도록유도해내지못하고있음. 가시적으로여성에대한교육수준이향상되고능력이개발되었음에도불구하고그에맞는정치분야의진출이이루어지지못하고있음. 따라서이를위한적극적법제도개선이필요함. [ 주요내용 ] 가. 현재지역구의원후보자추천에있어 100 분의 30 을여성으로추천하도록노력해야한다는선언적조항을강행규정으로개정함 ( 안제 47 조제 4 항 ). 나. 비례대표국회의원후보자추천에여성을 50% 할당하지않았을경우등록무효가되도록하여여성의정치참여를제도적으로보장함 ( 안제 49 조제 8 항및제 52 조제 1 항제 2 호 ). 100 지방선거여성정치참여확대방안연구

115 법안명 공직선거법일부개정법률안 법안발의일 의안번호 대표발의유승우처리결과소관위원회계류 공동발의 유승우 김세연 황주홍 윤명희 김명연 신동우백재현신성범 정우택 이노근 김을동 [ 제안이유 ] 기초단위선거의경우중앙정치를대변하기보다지역주민의이해관계를대변하는생활정치가되어야함. 하지만기초자치단체장선거와기초의회의원선거의단계까지정당공천제가도입됨으로써중앙의정치적대립이지방에까지확산되고, 지방의민생을해결하는것보다는국회의원의눈치를보거나중앙정치의이슈에휘둘리기쉬운구조적인한계를갖고있음. 또한국회의원선거와광역의회의원선거에서는소선거구제를채택하고있으면서도유독기초의회의원선거에서만중선거구제를도입함으로써선거제도의일관성상실은물론, 선거구확대로인한광역의회의원과의대표성혼선 선거비용확대 기초행정단위주민의대표성약화로인한상대적박탈감확산등풀뿌리민주주의를제약하는문제점을양산하고있음. 따라서중앙정치의과도한간섭과통제에서벗어나주민대표인기초자치단체장과의회의원을자율적으로선출하여지방정치의자율성을확보하고풀뿌리민주주의의올바른정착과인물본위 능력본위의지방자치발전을위하여기초단체장선거및기초의회의원선거의정당공천제를폐지하고, 기초의회의원선거에도소선거구를채택하도록함. [ 주요내용 ] 가. 현행법하의자치구 시 군의장선거와자치구 시 군의회의원선거에서의중선거구제를다른선거와마찬가지로소선거구제로변경하며, 자치구 시 군의회의원선거의선거구를원칙적으로읍 면 동단위로하고그정수또한읍 면 동마다 1 인으로함 ( 안제 23 조및제 26 조 ). 나. 안제 23 조및제 26 조에따라자치구 시 군의회선거구획정위원회를폐지함 ( 안제 24 조 ). 다. 자치구 시 군의장선거와자치구 시 군의회의원선거에서정당의후보자추천제를폐지함 ( 안제 47 조제 6 항 ). 라. 자치구 시 군의회의원선거에서정당의후보자추천제를폐지함에따라발생되는시 도의회의원선거에서여성할당제를단서조항을신설함으로써완화하며, 이에따른벌칙조항을개정함 ( 안제 47 조제 5 항단서및제 52 조제 2 항 ). 부록 101

116 법안명 공직선거법일부개정법률안 법안발의일 의안번호 대표발의신의진처리결과소관위원회계류 공동발의 신의진 손인춘 송영근 김장실 김상민 김현숙 강은희 강은희황영철 최봉홍 류지영 윤명희 김정록 김진태 유일호 이상일 [ 제안이유 ] 현행법은기초의원및기초자치단체장선거에있어정당공천제를규정하고있음. 이는정당중심의책임정치구현을위해도입된것이나, 이러한취지와는달리지방이중앙정치권에예속되어지방자치를크게저해할뿐만아니라, 편가르기식선거양상으로인해지역사회의분열을일으키고있음. 이에기초의원및기초자치단체장선거정당공천제를폐지하여지방정치의자율성을높이고, 실질적인풀뿌리민주주의를정착시키려는것임. 한편, 현행비례대표기초의원선거는유능한여성의정치참여를촉진하는중요한수단이므로이를존속시킬필요가있음. 따라서별도의규정을두어비례대표기초의원선거는현행대로유지하고, 비례대표기초의원정수는현행 10% 에서 30% 로확대하는한편, 정당은비례대표후보자모두를여성으로추천하도록하여여성의정치참여를더욱확대하려는것임. [ 주요내용 ] 가. 지역구자치구 시 군의원선거및자치구 시 군의장선거에서정당의후보자추천제를폐지함 ( 안제 47 조제 1 항 ). 나. 정당이비례대표자치구 시 군의원선거에후보자를추천할때에는모두여성으로추천하도록하되, 여성의비율을늘리기위하여그비례대표자치구 시 군의원정수를현행자치구 시 군의원정수의 100 분의 10 에서 100 분의 30 으로변경함 ( 안제 23 조제 3 항및제 47 조제 3 항 ). 다. 지역구자치구 시 군의원선거및자치구 시 군의장선거에서정당의선거사무소의설치를제외함 ( 안제 61 조의 2 제 1 항제 3 호 ). 라. 정당은지역구자치구 시 군의원선거및자치구 구 군의장선거에있어후보자에대한지지를표방할수없도록함 ( 안제 84 조의 2 신설 ). 102 지방선거여성정치참여확대방안연구

117 법안명 공직선거법일부개정법률안 법안발의일 의안번호 대표발의정갑윤처리결과소관위원회계류 공동발의 정갑윤 김세연 신성범 최봉홍 김정록 문대성 남경필이노근 김한표 조명철 이만우 [ 제안이유 ] 2008 년 5 월 공직선거법 이개정되어기초지방의회원선거에서중선거구제를실시한결과후보자가유권자와소통하기힘들고선거비용도늘어나는등문제점이나타나고있음. 게다가기초자치단체장선거와기초지방의회의원선거에있어정당공천제를실시하면서지방이중앙의정치권에예속화되어지방자치를크게저해할뿐만아니라중앙의대립이지역까지확산되는등선거때만되면지역사회의분열을일으키고있음. 따라서현재중선거구제로되어있는기초지방의회의원선거를소선구제로변경하고, 지방자치단체장선거와기초지방의회의원선거에서정당의공천을배제하여지방자치단체가중앙정치의간섭과통제에서벗어나자율성을확보하고지방자치를구현하려는것임. [ 주요내용 ] 가. 선거구선거관리, 선거구, 자치구 시 군의회의의원정수및임기중지방의회의원정수의조정에있어비례대표자치구 시 군의원을삭제함 ( 안제 13 조제 1 항제 3 호, 제 20 조제 2 항및제 3 항 ). 나. 자치구 시 군의회의원선거의선거구를중선거구제에서소선거구제로변경함 ( 안제 23 조 ). 다. 자치구 시 군의회의원선거구획정위원회를폐지함 ( 안제 24 조 ). 라. 자치구 시 군의원선거및자치구 시 군의장선거에서정당의후보자추천제를폐지함 ( 안제 47 조제 1 항 ). 마. 자치구 시 군의원선거및자치구 시 군의장선거에서정당의선거사무소의설치를제외함 ( 안제 61 조의 2 제 1 항제 3 호 ). 바. 선거벽보, 선거공보, 현수막, 후보자연설등선거운동에있어비례대표자치구 시 군의원선거를삭제함 ( 안제 64 조제 1 항및제 2 항, 제 65 조제 1 항및제 7 항, 제 67 조제 1 항, 제 72 조제 1 항, 제 79 조제 1 항등 ). 사. 정당은자치시 구 군의원선거및자치시 구 군의장선거에있어후보자에대한지지를표방할수없도록함 ( 안제 84 조의 2 신설 ). 아. 정당의추천제폐지로비례대표자치구 시 군의원선거가없어짐에따라관련조항을정비함 ( 안제 157 조제 4 항, 제 158 조제 1 항, 제 184 조, 제 192 조의 2 제 1 항및제 3 항등 ). 부록 103

118 법안명 공직선거법일부개정법률안 법안발의일 의안번호 대표발의황주홍처리결과소관위원회계류 공동발의 황주홍 유성엽 윤명희 정갑윤 김춘진 신성범 최원식이낙연 주승용 이명수 문정림 [ 제안이유 ] 현행법은기초의회와기초자치단체장선거에서정당공천제를인정하고있으나, 기초의회및기초자치단체장선거에서의정당공천제는풀뿌리민주주의의실현을가로막고, 지방자치를중앙정치에예속시키는수단으로악용되고있음. 기초선거의정당공천은기초의회의원과기초자치단체장으로하여금지역주민과지역의이익을위해주력할수없도록함으로써시간, 비용, 정성의낭비를가져올뿐만아니라, 궁극적으로지방자치를왜곡하고있음. 지방자치를올바르게실현할수있도록기초의회와기초자치단체장선거에서정당의후보자추천을배제하고자함. [ 주요내용 ] 가. 여성명부자치구 시 군의회의원 제도를실시하고후보자의자격은여성으로제한함 ( 안제 13 조제 1 항제 3 호, 제 48 조의 2 등 ). 나. 여성명부자치구 시 군의회의원의정수를자치구 시 군의회의원의 100 분의 30 으로함 ( 안제 23 조제 3 항 ). 다. 자치구 시 군의회의원선거및자치구 시 군의장선거에서정당의후보자추천을폐지함 ( 안제 47 조제 1 항 ). 다. 자치구 시 군의회의원선거및자치구 시 군의장선거에서후보자의당적보유를선거일전 180 일전부터금지함 ( 안제 47 조의 3). 라. 자치구 시 군의회의원후보자및자치구 시 군의장후보자의정당표방을금지함 ( 안제 84 조제 1 항 ). 마. 자치구 시 군의회의원후보자및자치구 시 군의장후보자에대한정당의지지또는지원을금지함 ( 안제 84 조제 2 항 ). 104 지방선거여성정치참여확대방안연구

119 법안명 공직선거법일부개정법률안 상임위회부일 의안번호 대표발의유승희의원처리결과소관위원회계류 공동발의 유승희 한정애 박혜자 최동익 최원식 서영교 임수경장하나 전순옥 이미경 김현 설훈 김용익 [ 제안이유 ] 2002 년지방선거당시여성당선자가 3.2% 였으나, 2006 년지방선거에서 13.7% 로확대된것은중선거구제, 기초의회정당공천제, 비례대표제도입이라는제도적기반이있었기때문임. 또한 2010 년지방선거에서는 공직선거법 개정을통해지방의회의원선거에한해여성의무공천제를도입함으로써여성당선자가 19.1% 로확대되었으나, 아직도여성의지방의회참여율이현저히낮아자치구 시 군의회의주민대표성이왜곡되고있는실정임. 이에여성의지방의회및국회참여비율을제도적으로제고함으로써명실공히양성평등의정치참여제도를실현하려는것임. [ 주요내용 ] 가. 하나의자치구 시 군지역구에서선출할자치구 시 군의지방의회의원정수는남성과여성을합하여 2 인이상 4 인이하로함 ( 안제 26 조제 2 항 ). 나. 임기만료에따른지역구국회의원선거및지역구시 도의원선거에서전국지역구총수의 100 분의 30 이상을여성으로추천하도록의무화하고, 비례대표지방의회의원선거뿐만아니라비례대표국회의원선거에있어서도후보자중 100 분의 50 이상을여성으로추천하지아니한경우등록신청을수리할수없도록하며, 차후발견된때에는등록무효사유로함 ( 안제 47 조제 4 항, 제 49 조제 8 항및제 52 조제 1 항제 2 호 ). 다. 자치구 시 군의원선거에서남성후보자및여성후보자마다 1 인 1 표의투표를하도록하고, 남성후보자 여성후보자별로각각후보자의기호와성명을표시하도록함 ( 안제 146 조제 3 항신설및제 150 조제 1 항 ). 라. 자치구 시 군의원선거의당선인은남성후보자또는여성후보자별로유효투표의다수를얻은자순으로의원정수에이르는자로결정하고, 보궐선거의경우궐원또는궐위된자의성별에따라실시하도록함 ( 안제 190 조제 1 항및제 200 조제 1 항 ). 부록 105

120 법안명 공직선거법일부개정법률안 상임위회부일 의안번호 대표발의남인순의원처리결과소관위원회계류 공동발의 남인순 김상희 전순옥 유은혜 박원석 김현미 김제남장하나 이학영 박혜자 [ 제안이유 ] 차별적인사회구조를변화시키고성평등사회를만들어가기위해성평등한정치구조를만드는것은사회전체가더불어살아가기위한과제임. 정치과정에있어서공동체내부의어떤집단의배제도없이참여가보장되어야하는것이새정치의기본임. 특히지방의회는아동, 장애인, 노인, 여성, 복지의제등일상적인삶과연결된문제들이다루어지고있음. 생활의제를경험적으로다루어온여성의원들의증가는지방의회를생활정치로발전시켜오는데크게기여하고있으나여전히여성의정치진입이어려운실정임. 또한 2012 년에실시된국회의원선거에서총 300 명의당선인중여성은 47 명으로 15.6% 에불과하여, 여성의정치참여확대를위한제도개선이필요함. [ 주요내용 ] 가. 자치구 시 군의회의원정수의예외를규정함 ( 안제 23 조제 1 항단서신설 ). 나. 임기만료에따른지역구국회의원선거및지역구지방의회의원선거에서전국지역구총수의 100 분의 30 이상을여성으로추천하도록의무화함 ( 안제 47 조 4 항 ). 다. 비례대표지방의회의원선거뿐만아니라비례대표국회의원선거에있어후보자중 100 분의 50 이상을여성으로추천하지아니할경우이를후보자등록무효사유로함 ( 안제 52 조제 1 항제 2 호 ). 라. 지역구자치구 시 군의원의선거에있어서해당선거구에서당선자중여성이포함되지않은경우에는유효투표정수의 100 분의 5 이상득표한여성후보자중에서최고득표자 1 인을추가로당선인으로결정함 ( 안제 190 조제 2 항신설 ) 106 지방선거여성정치참여확대방안연구

121 부록 _3 국가별지방의회여성할당유형과내용 29) (Quota at Sub-National Level) 국가명 하원 할당유형 상원 지방의회 하원 법적규정유무 상원 지방의회 규정내용 한국 - 비례대표 50% 및교호순번제 - 지방의원지역구여성의무공천제 아프가니스탄 의석할당 의석할당 의석할당 - 헌법근거규정 -1/4 석 알바니아 - 명부순위별 3 명당 1 명포함, 불이행시벌금 알제리아 - 정당후보명부후보인원에따라자금지원 - 불이행시명부거부 아르헨티나 - 헌법근거규정 - 지역별다양한방식할당적용 방글라데시 의석할당 의석할당 - 헌법근거규정 - 면 / 구단위별 3 석 벨기에 - 지역에따라후보명부 50% 할당 - 최상위 2 개순위에동성배치불가 - 불이행시수리불허 볼리비아 - 남녀교호순번제, 여성 1 순위 - 불이행시명부인정안됨 보스니아헤르체코비나 -1/3 여성할당 - 상위부터 1/2, 2/5, 3/8 위소수자배치 29) 본자료는글로벌여성할당제데이터베이스인 Quota Project에올라와있는국가중지방의회차원에서의법적할당제를적용하고있는국가별내용을발췌 요약한것임. : IDEA와스웨덴스톡홀름대학교, IPU가참여한프로젝트로각국의여성할당제자료를지속적으로업데이트하고있음. ( 최종검색및업데이트 ) 부록 107

122 국가명 하원 할당유형 상원 지방의회 하원 법적규정유무 상원 지방의회 규정내용 브라질 년 20% 에서 2000 년 30% 비율증가 부르키나파소 - 후보명부에 30% 이상여성할당 - 이행여부에따라서정치자금지원 or 삭감 콜럼비아 의석할당 -5 인이상선출되는선거에서는 30% 할당 도미니카공화국 - 정당후보명부중에적어도 33% 할당 에콰도르 - 헌법근거규정 -30% 할당 에리트레아 의석할당 의석할당 -30% 할당 프랑스 - 헌법남녀동수규정 - 불이행시보조금삭감 - 1 차투표남녀교호순번 그리스 - 최소 1/3 온두라스 -30% 할당 인도 의석할당 - 헌법근거규정 - 직접선거시 33% 여성할당. 일부주에서 50% 할당도입 아일랜드 이탈리아 정당할당 년개정이후, 20 지역중 12 지역이성별할당제도입 레소토 의석할당 -30% 할당 - 여성전용선거구제 마케도니아 - 3 지역마다최소 1 지역소수안배 - 불이행시수리거부 108 지방선거여성정치참여확대방안연구

123 국가명 하원 할당유형 상원 지방의회 하원 법적규정유무 상원 지방의회 규정내용 모리타니 - 지방의회의원정수별로단계적후보명부여성순위배정 - 불이행시명부거부 - 더많은여성후보를제시하는정당에게정치적자금지원 멕시코 - 절반수준의지역이도입 모로코 의석할당 년선거법개정해지방선거여성후보기금지원및 12% 할당 나미비아 정당할당 - 의원정수 10 인이하의회는후보명부 3 명이상, 의원정수 11 인이상일경우 5 인할당 네팔 -40% 할당 파키스탄 의석할당 의석할당 의석할당 - 헌법근거규정 -22% 여성할당 파라과이 -20% 할당 - 불이행시명부거부 - 명부최소매 5 번째순위에여성배치 페루 - 후보명부 30% 할당 필리핀 정당할당 의석할당 -1/3 석 폴란드 - 후보명부 35% 할당 -3 명당 1 명여성배치 - 불이행시명부거부 포르투갈 - 후보명부 33% 할당 - 불이행시자금지원규제 르완다 의석할당 의석할당 의석할당 - 헌법근거규정 - 여성전용선거구제및여성의회 세네갈 - 불이행시명부수리불허 부록 109

124 국가명 하원 할당유형 상원 지방의회 하원 법적규정유무 상원 지방의회 규정내용 세르비아 슬로베니아 년선거 30%, 년선거에서는상위 1/2 할당 - 불이행시명부거부 남아프리카공화국 정당할당 - 정당후보명 50%( 제제조치없음 ) 스페인 - 지역에따라서후보명부의 40-60% 할당 - 불이행시규제조항있으나강제는아님 탄자니아 의석할당 의석할당 - 헌법근거규정 -1/3 의석할당 우간다 의석할당 의석할당 - 헌법근거규정 -1/3 의석할당 우루과이 - 후보명부 3 명단위로남녀후보포함할것, 2 명일경우 1 명여성. - 불이행시명부거부 우즈베키스탄 - 전체후보중 30% 110 지방선거여성정치참여확대방안연구

125 부록 111