여성의 정치적 대표성 제고를 위한 과제

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3 정책보고서 Vol. 30 여성의정치적대표성제고를위한과제 김영일 ( 정치의회팀팀장 ) 이정진 ( 정치의회팀입법조사관 ) 조주은 ( 보건복지여성팀입법조사관 )

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5 요 약 사회구성원의절반에해당하는여성이정치적으로남성과동등하게대표되는것은기회균등과평등, 궁극적으로는인간존중이실현될수있는중요한조건이라고할수있다. 특히, 입법과정을통해사회적아젠다를논의하는의회의경우남성이나여성이전체의원의 40% 가되지않을경우성적불평등이발생한다고볼수있다. 대한민국은헌정사상최초의여성대통령이탄생했음에도불구하고여성의정치적대표성은해외선진국과비교할때낮은수준이다. 우리나라의회의현황을살펴보면여성국회의원이전체의원의 15.7%, 지방의회의원은광역의회에서 14.8%, 기초의회에서 21.7% 에불과하다. 이는여성의경제 사회진출이크게증가한현재의상황과부합되지않는다고할수있다. 따라서여성의정치적대표성을높이기위해서는제도적측면에서의지원뿐만아니라정당과의회를중심으로여성의정치참여를확대하려는노력이요구된다. 이보고서는여성의정치적대표성이낮게나타나는원인을법 제도, 정당, 의회문화의세측면에서살펴보고각각의개선방안을제시한다. 첫째, 법 제도적인문제는여성할당제의도입에도불구하고할당규정및선거제도의한계로인해여성의원의비율이여전히낮다는점이다. 우리나라는국회의원및지방의회의원선거에서여성후보자를일정비율이상추천하도록법으로규정하고있으나실제로는여성할당규정이가지는한계로인해지역구선거에서여성후보의공천비율이낮다. 또한상대적으로여성후보의공천비율이높은비례대표가전체의회에서차지하는비중이낮아여성의원의의회진출이쉽지않다. 둘째, 정당차원의문제는공직선거에서정당의여성후보공천비율이낮다는점이다. 특히지역구선거의경우여성가산점제도입등을통해여성후

6 보자의공천을확대하려는노력이있었음에도불구하고여성후보의공천비율이높지않다. 이는정당이당선가능성, 남성후보들의반발등을고려하여실제공천과정에서여성후보공천에소극적이기때문이라고할수있다. 셋째, 남성중심의비공식적인의회문화를들수있다. 2000년대이후여성의원의수가증가하면서국회내의성평등정착을위한노력이지속되고있으나아직도여성의원의권한이나의회내대표성이낮은것으로나타나고있다. 국회내의장단과상임위원회에서여성의원의대표성이여성의원비율에비해낮다는점은여성의원의권한부족을입증하고있다. 또한국회내에서 성평등국회운영규정 이부재하고남성중심의비공식적문화가여전히잔존하고있는점등이문제다. 이러한문제점을개선하고여성의정치적대표성을확대하기위한개선방안은다음과같다. 첫째, 제도적개선방안으로는여성할당규정의법 제도적실효성확보, 비례대표확대를통한여성의원비율의증대, 여성명부제와같은다양한방식의여성할당제도의도입, 그리고헌법개정을통한남녀대표성의평등조항명기등을검토할필요가있다. 둘째, 정당정치의개선방향으로는공천과정에서의투명성제고, 여성정치인의경력단절을예방하는공천제도로의개선, 그리고여성정치인의양성을내용으로하는 당헌 당규 의마련이필요하다. 법으로여성할당을강제하는것이남성에대한역차별이며위헌성의여지가있다는논란을감안하면, 정당차원에서자발적으로여성후보를발굴하고공천하려는노력이제도적개선에앞서이루어져야할것이다. 끝으로성평등한의회로의전환을위해 성평등국회운영규정 을신설하고성평등의회문화를정착하는것이바람직하다. 또한국회와지방의회의의장단, 상임위원회위원장에여성의대표성이확대될수있도록노력할필요가있다.

7 차 례 요약 Ⅰ. 서론 / 1 Ⅱ. 여성의정치적대표성현황 / 5 1. 선출직여성현황 5 가. 대통령 5 나. 국회의원 6 다. 지방자치단체장 10 라. 지방의회의원 여성의정치적대표성확보관련입법동향 14 가. 여성할당제의도입배경과경과 14 나. 여성할당관련법규정 16 다. 공직선거법 과 정치자금법 의여성할당규정 18 라. 최근의입법동향 정당정치와의회문화 23 가. 정당과여성의정치참여 24 나. 의회내여성의원활동현황 26 Ⅲ. 여성의정치적대표성관련문제점 / 법 제도적측면 32 가. 지역구선거에대한여성할당규정의한계 32

8 나. 낮은비례대표의석비율 정당정치적측면 37 가. 공천과정에서의여성배제와여성정치인의경력단절 37 나. 성평등과여성정치인양성에한계를보이는 당헌 당규 의회문화적측면 47 가. 성평등국회운영규정 부재및남성중심비공식적문화의잔존 47 나. 의회내여성의권한부족 49 Ⅳ. 여성의정치참여를지원하는해외사례 / 제도적으로여성의정치참여를보장하는국가 53 가. 프랑스 54 나. 아르헨티나 58 다. 대만 61 라. 르완다 정당이자발적으로여성할당을시행하는국가 65 가. 스웨덴 65 나. 영국 70 Ⅴ. 여성의정치적대표성을높이기위한정책과제 / 법 제도적개선 73 가. 여성할당규정의실효성확보 73 나. 비례대표제확대 76 다. 여성명부제등다양한여성참여제도검토 76 라. 남녀대표성의평등조항헌법명기 정당정치의개선 79

9 가. 투명하고공정한공천기준마련과성평등을추구하는공천제도로의개선 79 나. 성평등교육과여성정치인양성을내용으로하는 당헌 당규 의마련 성평등한의회로의전환 82 가. 성평등국회운영규정 신설및성평등의회문화정착 82 나. 의회내여성의권한확보 84 Ⅵ. 결론 / 86 참고문헌 부록

10 표차례 [ 표 1] 역대국회의원선거결과여성국회의원의비율 8 [ 표 2] 제19대총선정당별여성의원수와비율 9 [ 표 3] 2010년지방선거결과여성자치단체장의수 10 [ 표 4] 2006년지방의원선거결과 12 [ 표 5] 2010년지방의원선거결과 12 [ 표 6] 정당별지역구지방의원선거 (2010) 결과 13 [ 표 7] 공직선거법일부개정법률안 중여성할당관련법률안 22 [ 표 8] 새누리당전국여성지방의원협의회의주요사업내용 25 [ 표 9] 16대 19대전반기상임위원회여성위원장 간사현황 28 [ 표 10] 제5 회지방선거광역의회후반기원구성현황 ( 월말기준 ) 30 [ 표 11] 제5 회지방선거기초의회후반기원구성현황 ( 월말기준 ) 30 [ 표 12] 여성의원비율과선거제도 35 [ 표 13] 국회의원선거에서지역구여성후보의공천비율 39 [ 표 14] 기초단위지방의원선거에서지역구여성후보의공천비율 41 [ 표 15] 광역단위지방의원선거에서지역구여성후보의공천비율 42 [ 표 16] 주요국의여성의원 ( 하원 ) 비율 52 [ 표 17] 빠리테법시행이후프랑스여성의원비율의변화 56 [ 표 18] 민주화이후입법원선거에서의여성할당 62 [ 표 19] 대만주요선거에서여성대표의현황 (2012) 64 [ 표 20] 스웨덴의회내각정당의여성의원비율 69 [ 표 21] 2010년총선결과영국주요정당의남 / 여의원수와비율 71

11 그림차례 [ 그림 1] 민주화이후여성국회의원의수 7 [ 그림 2] 아르헨티나하원의여성의원수증감추이 ( ) 60 [ 그림 3] 아르헨티나상원의여성의원수증감추이 ( ) 61 [ 그림 4] 스웨덴하원의여성의원비율변화 66 [ 그림 5] 영국하원여성의원수의변화 71

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13 Ⅰ. 서론 Ⅰ. 서론 오늘날대의민주주의에서정치적대표성의문제는정치적정통성과관련하여중요한의미를갖는다. 사회구성원의절반에해당하는여성이일정한비율로정치적으로대표되고있다는것은기회균등과평등, 궁극적으로는인간존중이실현될수있는중요한조건이라고할수있다. 이보고서에서는여성의 정치적대표성 이라는개념을여성대표가여성들의권리와이해관계를잘대변할수있다는전제에서사용하고있다. 1997년가을이집트카이로에서개최된 IPU 총회에서는민주주의가여성과남성의진정한파트너십을전제로하고있음을천명한바있다. 1) 의회는사회구성원을대표하는기관으로서의회에서의성평등은여성의정치적대표성이라는측면에서중요한의미를가진다. 이와관련하여 2012년 10월캐나다퀘벡에서개최된제127차 IPU 총회에서는각국에서성평등한의회를만들어가기행동계획 (the Plan of Action) 이만장일치로채택되었다. 2) 성평등의회행동계획 은 7개의행동영역 3) 으로구성되어있는데, 그중첫번째는의회에서여성의숫자를늘려참여의평등을달성하는것이다. 그렇다 1) IPU Council, 1997, Universal Declaration on Democracy, wmn-e/appreach.htm( 최종검색일 : ). 2) IPU, Plan of Action for Gender-sensitive Parliaments, 2012, 최종검색일 : ). 3) 행동영역 1: 의회에서여성의숫자를늘리고참여의평등을달성한다. 행동영역 2: 성평등입법및정책강화. 행동영역 3: 의회업무전반에걸친성평등의주류화. 행동영역 4: 성인지적인프라와의회문화의조성또는개선. 행동영역 5: 성평등은남녀의원모두의공동책임이어야한다. 행동영역 6: 정당이성평등이슈의선두주자가될수있도록권고한다. 행동영역 7: 의회직원의성인지인식제고및성평등확대 (IPU, 성인지의회행동계획 (Plan of Action for Gender-Sensitive Parliaments) 개요번역문, 국회여성가족위원회, 성평등 가족 청소년과입법, 2013.). 1

14 여성의정치적대표성제고를위한과제 면현재우리나라에서여성의정치적대표성은어느정도의수준인지를살펴보도록하겠다. 한국에서여성의정치적대표성은대한민국헌정사상최초의여성대통령이탄생했음에도불구하고해외선진국과비교할때매우낮은수준이다. 한예로유엔개발계획 (UNDP) 에서발표한 2013년인간개발보고서 에따르면한국은인간개발지수 (HDI) 에서는 12위를차지했지만성불평등지수는 27위에불과하다. 4) 또한 2013년 2월 8일 세계여성의날 을맞이하여이코노미스트지가발표한 OECD 국가들의 유리천장지수 에서한국은 100점만점에 13점으로조사대상 26개국가운데최하위를기록하였다. 5) 여성의정치적대표성과관련된분야를선출직에한정해서볼때한국에서의여성의정치적대표성현황은 2013년기준국회의원 15.7%, 광역자치단체장 0%, 기초자치단체장 2.6%, 광역의회의원 14.8%, 기초의회의원 21.6% 로매우과소대표되고있다는것을보여준다. 이로인해양성평등관련국제지표순위에서한국은경제발전정도에비해낮은순위에처해있는실정이다. 6) 정치는사회와밀접한연관을가지고있을뿐아니라그사회의지배적인 4) 인간개발지수는교육수준과국민소득, 평균수명등에대한다양한평가를통해국민삶의질을평가한지수이고, 성불평등지수는성별에따라해당국가에서겪는불평등정도를지수화한것이다. 5) 유리천장 이란여성들의고위직진출을가로막는보이지않는장벽을의미한다. 이코노미스트지는여성의고학력 ( 대학이상 ) 비율, 여성의노동참여비율, 여성과남성의임금격차, 여성의고위직비율, 평균임금에서보육비용을분석해유리천장지수를만들어발표했다 /03/daily-chart-3( 최종검색일 : ). 6) 국제성평등지수로는세계경제포럼 (WEF) 의 성격차지수 (GGI) 와유엔개발계획 (UNDP) 의 남녀평등지수 (GDI), 남녀권한척도 (GEM), 남녀불평등지수 (GII) 가있다. 이중에서우리나라의순위가낮은지수는성격차지수 (136위중 111위 ) 와남녀권한척도 (109개국중 61위 ) 이고, 세부지표를분석해보면여성의정치적대표성 ( 의회여성점유율등 ) 의점수가낮은것이주요원인으로지적되고있는상황이다. 2

15 Ⅰ. 서론 가치를반영한다. 따라서민주주의의발전을위해서는경제, 사회, 문화등제분야에서남성과여성이평등한파트너십을발전시켜나가는것이중요하며, 정치영역은특히강조될필요가있다. 이에본보고서에서는여성의정치적대표성을통해정치분야에서여성의참여정도를분석하고자한다. 여성의정치적대표성은의회, 정당, 행정부등정치영역에참여하고있는여성의수와비율을뜻하며, 특히의회는지역주민이나국민을대표하는기관이라는점에서정치적대표성을보여주는가장중요한기관이다. 따라서본보고서에서는의회정치를둘러싼관련법 제도와정치문화를중심으로여성의정치적대표성을강화할수있는방안을모색하고자한다. 본보고서에서는, 먼저한국에서여성의정치적대표성과관련한현황을살펴보고, 이어여성의정치적대표성제고를저해하는제반문제점을고찰한뒤그개선방안을제시해보고자한다. 이를위해제2장에서한국여성의선출직진출현황과여성의정치적대표성확보관련입법동향을검토한다. 제3 장에서는한국에서여성의정치적참여를어렵게만드는제반문제점을법 제도적측면, 정당정치적측면그리고의회문화적측면에서살펴볼것이다. 제4 장에서는관련해외사례를소개할것인바, 여성의정치참여를법 제도적으로보장하는국가와정당이자발적으로실천하는나라들을구분하여설명할것이다. 그리고제5장에서는여성의정치적대표성을높이기위한방안을법 제도적측면, 정당정치적측면그리고의회문화적측면으로나누어제시할것이다. 보고서작성과정에서관련자료와문헌연구외에선출직여성의원과여성정치인및정당인에대한심층인터뷰를병행하였다. 7) 인터뷰를통해문헌만으로는알기힘든정치현장에서의생생한증언을들을수있었다. 정당과의회에서나타나는여성에대한보이지않는차별, 남성중심적의회문화등의내용은상당부분이인터뷰를통해보완할수있었다. 7) 인터뷰대상과내용에대해서는 [ 부록 1] 참조. 3

16 여성의정치적대표성제고를위한과제 정치영역에서여성의참여를확대하기위해서는제도적인보완이나정치문화의개선외에여성의충원을어렵게하는사회시스템, 여성을대상으로하는시민교육이나정치 경제적훈련의부재, 다양한사회적자원의불평등한배분등의문제점을해결할필요가있다. 이러한영역은추후보완하여별도의보고서로제시할계획이다. 4

17 Ⅱ. 여성의정치적대표성현황 Ⅱ. 여성의정치적대표성현황 1. 선출직여성현황 선출직에서의여성비율은성별불평등정도를측정하는중요한기준가운데하나인바, 이장에서는공직선거선출직여성현황에대한조사와검토를통해한국에서여성의정치적대표성정도를살펴보고자한다. 선출직은크게대통령, 국회의원, 지방자치단체장, 지방의회의원으로구분할수있는데, 우리나라의경우의원이나자치단체장의여성비율이매우낮은수준이다. 8) 다만가장최근에실시되었던제18대대통령선거에서박근혜후보가여성으로는처음으로대통령에당선됨으로써그대표성이크게부각되고있을뿐이다. 이하에서는선출직여성의현황을구체적으로살펴본뒤, 여성의정치적대표성강화를목적으로시행되고있는법 제도적현황과정당정치에서나타나는여성정치현황을검토하고자한다. 가. 대통령 2012년 12월 19일실시된제18대대통령선거결과새누리당의박근혜후보가여성으로서는최초로대통령에당선되었다. 18대대선은주요정당의후보자세명가운데두명이여성이었다는점 9), 최초로여성대통령이탄생되 8) 우리나라는여성국회의원이전체의회의 15.7%, 지방의회의경우여성의원비율은광역자치단체에서 14.8%, 기초의회에서는다소높은 21.6% 에불과하다. 자치단체장의경우그정도가더욱심해서광역시장이나도지사의경우 16명가운데여성은한명도없으며, 구청장이나군수의경우여성비율은 2.6% 에불과하다. 9) 18대대선당시선거에참여했던주요정당의후보는새누리당박근혜, 민주통합당문재인, 통합진보당이정희세명이었으며, 이정희후보는중도사퇴하였다. 5

18 여성의정치적대표성제고를위한과제 었다는점에서여성의정치적대표성측면에서중요한분기점이되었다. 여성의불평등정도가여전히높은한국사회에서여성대통령의탄생은여성의사회 정치적역량을키우는계기가될것으로기대되고있다. 여성대통령의탄생은일차적으로는행정부를비롯하여공직사회전반에서성별불평등을완화하는계기가될것이며, 넓게보면한국사회전반에서성적불평등을완화하는계기가될수있다. 재계에서는첫여성대통령의탄생에발맞추어여성임원진을확대하는등여성대통령탄생이성별불평등완화에도움이되고있음을보여주는사례들이늘고있다. 10) 하지만행정부수반인대통령이여성임에도불구하고박근혜정부의여성장관은해양수산부와여성가족부장관등 2명뿐으로여성장관의비율은전체장관가운데 11.8% 로여전히낮은수준이다. 이러한사실은여성대통령의당선이여성장관등행정각료의여성비율증가로자연스럽게이어지는것은아니라는점을보여준다. 나. 국회의원 2012년에실시된제19대총선결과여성의원수는전체국회의원 300명가운데 47명으로 15.7% 를차지하였으며, 이는직전선거인제18대총선의 13.7% 에비해다소높아진수치이다. 따라서선거결과만을놓고단순비교할경우여성의정치적대표성이다소확대되었다고평가할수있다. 제18대총선과비교하여제19대총선에서여성의원비율이증가한것은지역구국회의원이역대어느선거보다많이당선되었다는사실에서기인한다. 이는공천과 10) 대한상공회의소에서최근대기업및중견기업인사담당자들을대상으로조사한 여성인재활용에관한기업조사 에따르면응답자의 43.8% 가여성임원이나관리자의수가늘어날것이라고응답하였다 ( 김영기, 여성대통령시대, 기업 44% 여성임원늘어날것, 세정신문, 2013 년 3 월 19 일자 ). 6

19 Ⅱ. 여성의정치적대표성현황 정에서새누리당과민주통합당 11) 등주요정당이여성가산점제도입, 여성공천할당비율책정등을통해여성의정치참여를높이기위해노력한결과라고볼수있다. 하지만여전히여성의원의다수는비례대표선거를통해선출된다는점에서비례대표제가여성의정치진출의주요교두보인것은변함이없다. 12) 아래 [ 그림 1] 은 1987년민주화이후여성국회의원의수와비율을보여주고있는데, 정당명부비례대표제와비례제여성할당 50% 가도입된 2004년선거를기점으로여성국회의원의수가급격히증가한것을알수있다. [ 그림 1] 민주화이후여성국회의원의수 11) 민주통합당 이라는당명은제19대총선이후민주당으로개정되었으나, 제19 대총선당시에는민주통합당이라는당명을사용하였다. 12) 제19대국회의여성의원 47명가운데지역구의원이 19명인반면, 비례대표의원은 28명으로전체여성의원의 60% 를차지한다. 7

20 여성의정치적대표성제고를위한과제 명부식비례제와비례대표여성 50% 할당제가도입되기이전인제16대총선까지국회의원선거에서여성의원의비율은 5% 내외에머물렀다. 아래의 [ 표 1] 을보면초대국회부터제7대국회까지여성의원비율은 1% 대에머물렀으며, 5% 이상인경우는제9대와제16대국회뿐이었다. 하지만제17대총선결과 13.0% 의여성의원이배출되었으며, 이후여성의원의비율은점차증가하였다. [ 표 1] 역대국회의원선거결과여성국회의원의비율 ( 단위 : 명, %) 구분 선거일 의원정수 남성의원 여성의원 제1대 (0.5) 제2대 (1.0) 제3대 (0.5) 제4대 (1.3) 제5대 (0.3) 제6대 (1.1) 제7대 (1.7) 제8대 (2.5) 제9대 (5.8) 제10대 (3.5) 제11대 (3.3) 제12대 (2.9) 제13대 (2.0) 제14대 (2.9) 제15대 (3.0) 제16대 (5.9) 제17대 (13.0) 제18대 (13.7) 제19대 (15.7) 출처 : 중앙선거관리위원회선거통계시스템 제 17 대총선에서여성의원의비율이높아진것은정당명부식비례대표제 8

21 Ⅱ. 여성의정치적대표성현황 의도입과더불어비례대표국회의원공천시여성후보자를 50% 이상공천하도록제도화했기때문이다. 이후여성국회의원의비율은꾸준히증가하고있지만남녀성비에비해서는여전히낮은수준이다. 한편제19대국회의원선거여성당선인을정당별로살펴보면민주통합당이 24명으로가장많고, 새누리당이 17명, 통합진보당 5명, 자유선진당 1명의순이다. 13) 민주통합당과통합진보당의경우다른정당에비해지역구여성의원의비율이높은데, 이는지역구선거에여성후보자를공천하기위해정당에서많은노력을했기때문이다. 14) 특히민주통합당의경우예비경선과본경선두차례에걸쳐여성후보자에게가산점을부여함으로써여성후보의공천비율을높일수있었으며, 이는결과적으로여성의원의증가로이어졌다. [ 표 2] 제 19 대총선정당별여성의원수와비율 ( 단위 : 명, %) 새누리당민주통합당통합진보당자유선진당 무소속 계 남성의원 여성의원 지역구여성의원 전체의원수 여성의원비율 (%) ) 제19대국회는출범이후정당명개정, 새누리당과자유선진당의합당등으로인해정당구도가변화되었으며, 2013년 10월현재여성의원현황은민주통합당 24명, 새누리당 17명, 통합진보당 2명, 정의당 2명, 무소속 1명이다. 14) 전체의원가운데여성의원이차지하는비율은통합진보당이 38.5% 로가장높으며, 자유선진당, 민주통합당, 새누리당의순이다. 9

22 여성의정치적대표성제고를위한과제 여성국회의원수의증가는여성관련법률안발의의증가, 남녀차별해소나여성의사회참여확대등사회의정책이나제도변화의근거를제공하는관련법률의제정이나개정의증가로이어진다. 15) 한국의경우여성국회의원의비율이제17대국회이후지속적으로증가하고는있지만여전히 20% 에도미치지못하는수준이어서여성의원할당비율과비례대표국회의원비율의확대등을통한여성의원수의확대방안이지속적으로논의되고있는실정이다. 다. 지방자치단체장지방자치단체장은광역시장이나도지사와같은광역자치단체장과구청장, 시장, 군수와같은기초자치단체장으로구분된다. 우리나라의경우임기 4년의자치단체장을 1991년부터주민직선으로선출하고있으며, 가장최근의선거는 2010년에실시되었다. [ 표 3] 2010 년지방선거결과여성자치단체장의수 ( 단위 : 명 ) 단체장수 여성단체장 당선지역 광역단체장 기초단체장 228 6(2.6%) 서울 (2), 부산 (2) 대구 (1), 인천 (1) 자치단체장의경우여성의비율이국회의원이나지방의원보다낮아서 2010 년지방선거결과광역자치단체장은총 16 명가운데여성단체장이한 15) 연구결과에따르면여성의원의증가와여성의원의입법활동활성화가남성의원들의성인지적시각을변화시켜국회의정활동이보다성평등적으로나아가도록하는효과를가져왔다. 김원홍, 실질적여성의정치적대표성확대를위한과제, 제 1 차국제여성정책포럼발표문,

23 Ⅱ. 여성의정치적대표성현황 명도없으며, 여성기초자치단체장은총 228명가운데 6명에불과하다. 자치단체장가운데여성의비율이낮은것은국회의원이나지방의회의원선거와달리자치단체장선거에는비례대표제나여성할당제등여성의정치진출을지원하는제도적지원장치가전혀없다는것도중요한원인이다. 라. 지방의회의원지방의회의원은지방자치단체장과마찬가지로 4년임기의선출직이다. 16 개의광역시 도의회와 228개의시 군 구의회에서광역의회의원과기초의회의원을선출하고있으며, 가장최근선거는 2010년실시된동시지방선거이다. 지방의회의경우여성의원비율은국회의원과비슷하거나조금높은수준으로, 광역의회의원은전체의원가운데 14.8%, 기초의회의원은 21.7% 가여성의원이다. 지방의회선거, 특히기초의회선거에서여성의원비율이국회의원선거보다높은이유는지방의회의원선거의경우국회의원선거와달리할당제를위반할경우후보자등록을무효로하는벌칙조항이있기때문이다. 특히 2010년선거부터지역구선거에서여성의무할당제와벌칙조항이적용되면서 2006년선거결과와비교해서여성의원비율이광역의회는 2.7%, 기초의회는 6.5% 증가했다. 16) 16) 지역구지방의회의원선거의경우국회의원선거구마다기초및광역의원후보자가운데적어도한명은여성을추천해야하며, 그렇지않을경우해당국회의원선거구에등록한당해정당의모든후보등록이무효가된다 ( 공직선거법 제 47 조제 5 항및제 52 조제 2 항 ). 11

24 여성의정치적대표성제고를위한과제 광역의회 ( 지역구 + 비례 ) 기초의회 ( 지역구 + 비례 ) 전체 2,279 ( ) 9,020 ( ) [ 표 4] 2006 년지방의원선거결과 후보자수 당선자수 여성 여성비율전체여성여성비율 243 지역구 : 지역구 : % 89 비례 : 136 (655+78) 비례 : % 1,141 ( 단위 : 명, %) 지역구 : 391 2,888 지역구 : 12.7% ( % 비례 : ) 비례 : 327 출처 : 이정진, 6.2 지방선거에서의정당공천과관련쟁점들, 한국정당학회 국회입법조사처, 지방선거와한국정치의발전과제 세미나발표문, 2010, p.92. 광역의회 ( 지역구 + 비례 ) 기초의회 ( 지역구 + 비례 ) 전체 2,030 ( ) 6,735 ( ) [ 표 5] 2010 년지방의원선거결과 후보자수 당선자수 여성 여성비율전체여성여성비율 333 지역구 : 지역구 : 비례 : 179 (680+81) 비례 : ,281 ( 단위 : 명, %) 지역구 : 552 2,888 지역구 : 19.0 ( 비례 : 729 6) 비례 : 352 출처 : 이정진, 6.2 지방선거에서의정당공천과관련쟁점들, 한국정당학회 국회입법조사처, 지방선거와한국정치의발전과제 세미나발표문, 2010, p.93. 그럼에도불구하고여성지역구의원비율이여성비례대표의원에비해여 전히낮다. 위의 [ 표 5] 를보면지역구여성의원당선자는광역의회의경우전 12

25 Ⅱ. 여성의정치적대표성현황 체 680명가운데 55명으로 8.09%, 기초의회의경우 10.9% 에불과하여각각 71% 와 93% 인비례대표의원에비하면훨씬적은수치이다. 따라서국회의원선거와마찬가지로지방의원선거에서도비례대표선거가여성의정치적대표성확보에중요한요인임을알수있다. 한편 2010년선거의지역구선거결과를정당별로살펴보면주요정당이전체여성의원의대부분을차지하는것을알수있다. 광역의회의경우민주당이 26명, 한나라당이 20명, 기타 9명으로한나라당과민주당소속의원이전체의 83.6% 를차지하고있다. 기초의회의경우한나라당 115명, 민주당은 112명으로전체여성의원가운데 82.8% 를차지하고있다. [ 표 6] 정당별지역구지방의원선거 (2010) 결과 ( 단위 : 명 ) 구분 한나라당 민주당 군소정당 무소속 소계 광역 여성 남성 소계 기초 여성 남성 출처 : 황아란 서복경, 여성의정치적대표성과선거제도효과 : 지방의원선거를중심 으로, 2011, p.118 표를편집 이처럼여성지역구지방의원의다수가거대정당소속인것은과반이상 의선거구에후보자를등록하는정당에게만지역구여성할당규정이적용되기 때문이다. 17) 군소정당에비해거대정당의후보가당선율이높은점또한주 17) 공직선거법 제 52 조제 2 항에따르면지역구지방의원선거에서여성할당규정을위반할경우등록무효가되는규정은지역구후보자정수의절반에미달하는후보자를추천하는정당에게는해당되지않는다. 13

26 여성의정치적대표성제고를위한과제 된요인이라고할수있다. 2. 여성의정치적대표성확보관련입법동향 가. 여성할당제의도입배경과경과여성할당제는여성의정치참여를확대하기위해일반적으로시행되고있는제도적장치로서지난 20년간전세계에서지속적으로확대되어왔다. 현재 100여개국가에서어떤형태로든여성할당제를실시하고있으며, 18) 선거법등을통해법으로선출직에서의여성할당을규정하거나정당의 당헌 혹은 당규 로공천과정에서일정비율이상의여성을추천하도록규정하고있다. 이처럼다수의국가에서여성할당제를채택하고있는이유는그것이여성의정치적대표성을높이는가장빠른방법이기때문이다. 대다수국가에서여성은성비에비해정치적으로낮게대표되고있을뿐아니라여성의경제 사회적진출이빠르게확대되고있음에도불구하고여성의원이나선출직공무원들의비율은여전히낮다. 이런상황에서여성할당제는일정비율이상의여성이선출직에출마하도록규범적, 제도적으로정치권을강제함으로써여성의정치참여를활성화하는효과를가져온다. 여성할당제의유형은다양하지만크게법 제도적할당제와정당에의한자율적할당제로구분할수있다. 전자가헌법혹은선거법, 정당법등법적규정을통해제도적으로여성의정치참여를보장하는것이라면, 후자는정당의당헌이나당규를통해자발적으로여성후보자를일정비율이상으로추천 18) Rainbow Murray, Parties, Gender Quotas and Candidate Selection in France, 2010, p.3. 14

27 Ⅱ. 여성의정치적대표성현황 하는방식이다. 우리나라의경우도예외는아니어서성비에비해확연히낮은여성의정치적대표성확보를위해여성할당제를시행하고있다. 우리나라에서는공직선거에서법으로일정비율이상의여성후보를추천하도록규정하고있을뿐아니라정당차원에서도 당헌 및 당규 를통해당내경선과정에서여성할당을규정하고있다. 우리나라에서여성할당제를도입하자는주장이활발해진것은 1980년대로민주화과정이후사회각계의정치적요구가분출되면서여성계를중심으로정치참여요구가확산되기시작하였다. 1987년 12월대통령선거를앞두고각정당들은여성의정치참여확대를선거공약으로제시하는등여성의참정권확대를위한목소리가높아지기시작했다. 이어 1990년대에는여성계를중심으로여성할당제도입요구가활성화되는등여성의정치참여확대노력이지속적으로이루어졌으나제도화로이어지지는않았다. 여성할당제가법으로규정된것은 2000년대에들어와서이다. 2000년에실시된제16대국회의원선거를앞두고여성의정치참여확대를주장하는여성단체의요구에따라비례대표선거에여성할당제가처음도입되었다. 당시국회의원후보자선출과관련된법규정은 정당법 에포함되어있었기때문에 정당법 개정을통해국회의원및시 도의원선거시비례대표후보자의 30% 이상을여성으로추천하도록규정하였다 ( ). 이후선출직에서의여성할당규정은점차확대되었는데, 주로지방선거및국회의원선거를전후하여관련법규를개정함으로써진행되었다. 여성할당제규정에대한확대는일차적으로 2002년 3월제3회동시지방선거를앞두고이루어졌다. 당시의법개정은 정당법, 공직선거및선거부정방지법, 정치자금법 등정치관계법전반에대한포괄적인개정을통해이루어졌는데, 지방의원선거에서여성할당규정을확대했을뿐아니라할당규정위반에 15

28 여성의정치적대표성제고를위한과제 대한벌칙규정과여성추천보조금지급규정을마련하였다. 나. 여성할당관련법규정여성할당관련법규정은도입당시에는 정당법 과 공직선거및선거부정방지법 19) 개정을통해이루어졌다. 먼저 정당법 의경우비례대표시 도의원선거에서여성을기존 30% 에서 50% 이상추천하도록할당비율을확대하였으며, 후보자명부작성시매 2인마다여성 1인이포함되도록하는규정이포함되었다 ( ). 또한지역구시 도의원선거시여성후보를 30% 이상추천하도록노력할것을규정하고이를준수한정당에대해여성추천보조금을추가로지급할수있도록하였다. 한편 공직선거및선거부정방지법 의개정을통해 정당법 에서규정하고있는비례대표시 도의원선거여성할당규정을위반한정당은후보등록을무효로하는벌칙을마련하였다 ( ). 또한 정치자금법 을개정하여지역구시 도의원선거에여성후보자를 30% 이상추천한정당에게여성추천보조금을추가지급하는규정을신설하였다 ( ). 제17대국회의원선거를앞두고는 정당법 을개정하여비례대표여성할당비율을상향조정하였을뿐아니라지역구국회의원선거에여성후보추천관련조항을도입하였다 ( ). 구체적인내용을보면비례대표국회의원선거시후보자의 30% 이상을여성으로추천하도록하던것을확대하여 50% 이상을여성으로추천하도록개정하였으며, 지역구국회의원선거에서여성후보를 30% 이상추천한정당에게보조금을추가지급할수있는규정을신설하였다. 19) 공직선거및선거부정방지법 은 2005 년정치관계법의전면개정과정에서 공직선거법 으로법명이개정되었다. 이후 정당법 에서규정하고있던여성할당조항은 공직선거법 에서규정하게되었다. 16

29 Ⅱ. 여성의정치적대표성현황 또한 2005년에는 정당법 을전면개정하여기존 정당법 에규정되었던여성후보추천규정을 공직선거법 에명시하도록하였으며, 이후여성할당규정은 공직선거법 에서다루게되었다. 이에따라 공직선거법 에국회의원및광역의회의원비례대표선거에서여성을 50% 이상추천하고후보자명부의홀수순위에여성을포함하도록하는내용을신설하였다. 동시에 정치자금법 개정을통해국회의원및광역의회의원지역구선거에서전체후보자의 5% 이상을여성으로추천한정당에게추천비율에따라차등적으로여성추천보조금을지급하도록하는규정을신설하였다 ( ). 한편 2006년제4회동시지방선거에서기초의회의원선거정당공천이허용됨에따라기초의원선거에여성할당제가도입되었다. 20) 그에따라 정치자금법 을개정하여여성추천보조금의지급범위를기존국회의원및광역의원의지역구선거에서확대하여기초의원지역구선거에도적용하도록하였다 ( ). 또한여성추천보조금을해당정당이규정된용도이외의목적으로사용하였을경우보조금을삭감하고벌금혹은징역에처할수있도록벌칙규정을신설하였다. 2006년지방선거가실시된이후에는 공직선거법 을개정하여광역의원뿐아니라기초의원의경우에도비례대표선거시여성할당 50% 를지키지않을경우후보등록을무효로하는조항을신설하였다 ( ). 2010년에는제5회동시지방선거를앞두고 공직선거법 개정을통해지역구선거의여성할당규정을강화하고벌칙규정을도입하였다 ( ). 당시 20) 기초단위지방선거에서의정당공천여부는 1991 년지방선거의재실시와더불어지속적으로논의의대상이었다. 여타지방선거에서는정당공천이허용되었음에도기초의회의원선거의경우 2002 년선거까지는정당공천이허용되지않았다 년헌법재판소에서기초의회선거에서정당공천을허용하지않는법조항에대해위헌판결이이루어짐에따라 2005 년 공직선거법 을개정하여 2006 년선거부터정당공천이허용되었다. 17

30 여성의정치적대표성제고를위한과제 국회에서는제5회지방선거에서여성의정치참여를확대하기위한방안을둘러싸고논란이지속되었는데, 지역구선거에서여성후보자의공천을확대하는방안을마련하는것이쟁점이었다. 먼저동년 1월에는 공직선거법 개정을통해지역구지방의원선거에서광역혹은기초의원선거중어느하나의선거에국회의원지역구마다 1명이상을여성후보로추천하도록하는조항이신설되었다 ( ). 하지만위반시제재조항이없어동조항의실효성에대한의문이제기됨에따라이러한논란을불식시키고여성할당조항의실효성을높인다는취지에서위반시제재조항을 공직선거법 제52조에신설하였다 ( ). 다. 공직선거법 과 정치자금법 의여성할당규정이상과같은법개정과정을통해현재여성할당규정은 공직선거법 과 정치자금법 에서규정하고있다. 공직선거법 의경우정당의후보자추천이나등록시일정비율이상을여성으로추천하도록규정함으로써여성할당제를직접적으로강제하고있는반면, 정치자금법 에서는여성후보공천비율에따라국고보조금을차등지급함으로써보다많은여성후보를공천하도록장려하고있다. 공직선거법 상의여성할당규정은크게여성후보자추천 ( 제47조 ) 과위반시벌칙규정 ( 제49조및제52조 ) 로구성되어있다. 제47조는국회의원및지방의회의원선거에서여성후보자추천방식을규정한다. 공직선거법 제 47 조 ( 정당의후보자추천 ) 3 정당이비례대표국회의원선거및비례대표지방의회의원선거에후보자를추천하는때에는그후보자중 100 분의 50 이상을여성으로추천하되, 그후보자명부의순위의매홀수에는여성을추천하여야한다. 18

31 Ⅱ. 여성의정치적대표성현황 4 정당이임기만료에따른지역구국회의원선거및지역구지방의회의원선거에후보자를추천하는때에는각각전국지역구총수의 100 분의 30 이상을여성으로추천하도록노력하여야한다. 5 정당이임기만료에따른지역구지방의회의원선거에후보자를추천하는때에는지역구시 도의원선거또는자치구 시 군의원선거중어느하나의선거에국회의원지역구 ( 군지역을제외하며, 자치구의일부지역이다른자치구또는군지역과합하여하나의국회의원지역구로된경우에는그자치구의일부지역도제외한다 ) 마다 1 명이상을여성으로추천하여야한다. 한편제 49 조와제 52 조는여성할당규정위반시벌칙규정을담고있는데, 국회의원선거의경우별도의강제조항이없는반면, 지방의회의원선거는등록 무효등의벌칙규정이있다. 공직선거법 제 49 조 ( 후보자등록등 ) 8 관할선거구선거관리위원회는후보자등록신청이있는때에는즉시이를수리하여야하되, 등록신청서 정당의추천서와본인승낙서 선거권자의추천장 기탁금및제 4 항제 2 호내지제 5 호의규정에의한서류를갖추지아니하거나제 47 조제 3 황의규정에따른여성후보자추천의비율과순위 ( 비례대표지방의회의원선거에한한다 ) 를위반한등록신청은이를수리할수없다. 제 52 조 ( 등록무효 ) 1 후보자등록후에다음각호의어느하나에해당하는사유가있는때에는그후보자의등록은무효로한다. 2. 재 47 조 ( 정당의후보자추천 ) 제 1 항본문의규정에위반하여선거구별로선거할정수범위를넘어추천하거나, 비례대표지방의회의원선거에있어같은조제 3 항의규정에의한여성후보자추천의비율과순위를위반하거나, 제 48 조 ( 선거권자의후보자추천 ) 제 2 항의규정에의한추천인수에미달한것이발견된때 19

32 여성의정치적대표성제고를위한과제 2 제 47 조제 5 항을위반하여등록된것이발견된때에는그정당이추천한해당국회의원지역구의지역구시 도의원후보자및지역구자치구 시 군의원후보자의등록은모두무효로한다. 다만, 제 47 조제 5 항에따라여성후보자를추천하여야하는지역에서해당정당이추천한지역구시 도의원후보자의수와지역구자치구 시 군의원후보자의수를합한수가그지역구시 도의원정수와지역구자치구 시 군의원정수를합한수의 100 분의 50 에해당하는수 (1 미만의단수는 1 로본다 ) 에미달하는경우와그여성후보자의등록이무효로된경우에는그러하지아니한다. 정치자금법 은지역구선거에서여성할당규정을지킨정당에게보조금을지급하도록하고있다. 여성추천보조금은여성후보추천비율에따라차등지급되는데, 국회의원선거의경우위반시벌칙규정이없는대신여성추천보조금제를통해여성후보자추천을독려하고있다. 정치자금법 제 26 조 ( 공직후보자여성추천보조금 ) 1 국가는임기만료에의한지역구국회의원선거, 지역구시 도의회의원선거및지역구자치구 시 군의회의원선거에서여성후보자를추천하는정당에지급하기위한보조금 ( 이하 여성추천보조금 이라한다.) 으로최근실시한임기만료에의한국회의원선거의선거권자총수에 100 을곱한금액을임기만료에의한국회의원선거, 시 도의회의원선거또는자치구 시 군의회의원선거가있는연도의예산에계상하여야한다. 2 여성추천보조금은제 1 항의규정에의한선거에서여성후보자를추천한정당에대하여다음각호의기준에따라배분 지급한다. 이경우지역구시 도의회의원선거와지역구자치구 시 군의회의원선거에서의여성추천보조금은제 1 항의규정에의하여당해연도의예산에계상된여성추천보조금의 100 분의 50 을각선거의여성추천보조금총액으로한다. 여성후보자를전국지역구총수의 100 분의 30 이상추천한정당이있는경우여성추천보조금총액의 100 분의 50 은지급당시정당별국회의석수의비율에따라, 그잔여분은최근실시한임기만료에의한국회의원선거에서의득표수의 20

33 Ⅱ. 여성의정치적대표성현황 비율에따라배분 지급한다. 여성후보자를전국지역구총수의 100 분의 30 이상추천한정당이없는경우가. 여성후보자를전국지역구총수의 100 분의 15 이상 100 분의 30 미만을추천한정당여성추천보조금총액의 100 분의 50 을제 1 호의기준에따라배분 지급한다. 나. 여성후보자를전국지역구총수의 100 분의 5 이상 100 분의 15 미만을추천한정당여성추천보조금총액의 100 분의 30 을제 1 호의기준에따라배분 지급한다. 이경우하나의정당에배분되는여성추천보조금은가목에의하여각정당에배분되는여성추천보조금중최소액을초과할수없다. 3 여성추천보조금은임기만료에의한지역구국회의원선거, 지역구시 도의회의원선거또는지역구자치구 시 군의회의원선거의후보자등록마감일후 2 일이내에정당에지급한다. 라. 최근의입법동향 2014년지방선거를앞두고기초단위지방선거에서정당공천을폐지하자는주장이불거지면서정당공천과연계되어운용되는여성할당제의존속여부와개선방안을둘러싼논란이확대되고있다. 기초의원선거에서정당공천이폐지될경우비례대표선거또한폐지될가능성이크며그경우비례대표여성할당부분이소멸되기때문이다. 또한지역구선거에서도정당공천에기반한여성할당조항의수정이불가피하다. 이와관련하여제19대국회에는기초의회의원선거에서정당공천을폐지하되여성의정치적대표성을확대할수있는대안을모색하는법률안들이다수발의되어있다. 법률안의내용은크게세가지로구분할수있다. 첫째, 지역구선거와비례대표선거를구분하여지역구선거에서는정당공천을폐지하되비례대표선거에서는정당공천을유지하고여성후보비중을높이는방안이다. 신의진의원대표발의법안이대표적으로비례대표선거의모든후보자는여성 21

34 여성의정치적대표성제고를위한과제 으로추천하도록규정하고있다. 둘째, 기초단위선거에서기존의정당명부비례대표제대신여성명부제를도입하자는방안이다. 황주홍의원대표발의법안이대표적으로기초의원정수의 30% 를여성명부로선출하도록제안하고있다. 끝으로기초의원선거에남녀동수제를도입하자는방안으로유승희의원대표발의법안이대표적이다. 이법안은지역구후보자의경우남성후보에대한투표와여성후보에대한투표를각각실시함으로써당선자의성비를맞추자는내용이다. [ 표 7] 공직선거법일부개정법률안 중여성할당관련법률안 의안번호발의연월일 내용 기초지방자치단체의장및의원정당공천폐지기초의회비례대표비중을 30% 로확대하고모든후보자를여성으로추천함기초의회와기초자치단체장선거에서정당공천제폐지비례대표기초의원선거를폐지하고여성명부제를실시하며, 기초의원정수의 30% 를여성의원에게할당함 기초단위선거남녀동반선출제도입 자료 : 국회의안정보시스템 ( 정당공천폐지를주장하는입장에서는여성만을대상으로하는여성명부제를도입하는등여성의정치참여가축소되지않도록하는내용의대안을제시함으로써정당공천폐지후에도여성의정치적대표성이축소되지않을것이라고주장하고있다. 하지만여성계에서는여성의정치참여는정당을기반으로이루어져왔음을지적하고정당공천제가폐지될경우여성의정치참여가상당히축소될것이라고주장하며정당공천폐지에반대하고있다. 21) 22

35 Ⅱ. 여성의정치적대표성현황 3. 정당정치와의회문화 정당은선거에서의후보자추천, 정치교육, 정책개발및제시등을통해유권자와국가를연결하는중요한기제이다. 이처럼유권자의정치참여가정당을기반으로이루어지고있다는점에서여성의정치참여확대를위한정당의역할은매우중요하다. 22) 정당은여성들을대상으로하는정치교육과여성정치인발굴등을통해여성들이정치에참여할수있도록구체적인방안을마련하고있다. 의회는성평등원칙을지지하는입법및정책을이행함으로써사회전반에걸친성평등성을개선할수있다. 23) 여성의대표성을확보하고육아를지원하며, 성폭력등여성에대한폭력을방지하는내용의성평등입법을통해여성의사회진출과정치참여를지원하고여성에대한사회문화적태도변화를효과적으로촉진할수있다. 이하에서는정당과의회에서여성의정치적대표성강화를목적으로시행되고있는각종제도들과정치문화를각정당의 당헌 당규 24) 와국내 외의회현황을중심으로살펴보도록하겠다. 21) 관련법률안등상세한내용은법 제도적개선방안을다루는 4장을참고. 22) 국제의회연맹 (IPU) 도성인지의회행동계획 (Plan of Action for Gender- Sensitive Parliament) 에서 7개영역행동과제중하나로 6. 정당이성평등의고취와달성에적극적인역할을할수있도록권고한다 고정당의역할을강조하고있다 (IPU, 성인지의회행동계획 (Plan of Action for Gender-Sensitive Parliaments) 개요번역문, 국회여성가족위원회, 성평등 가족 청소년과입법, 2013, p.27). 23) IPU, 성인지의회행동계획 (Plan of Action for Gender-Sensitive Parliaments) 개요번역문 ( 국회여성가족위원회, 성평등 가족 청소년과입법, 2013, p.29). 24) 당헌 당규 는정당의정체성을담고있다고평가할수있다. 23

36 여성의정치적대표성제고를위한과제 가. 정당과여성의정치참여정당차원에서여성의정치적대표성을높이기위해이루어지는조치는당직및공직선거에서여성을일정비율이상추천하도록하는규정을마련하는것이다. 우리나라의경우다수의주요정당에서여성할당규정을마련하고있다. 우선민주당, 진보당, 정의당은 주요당직과선출직에여성당원 30% 이상을할당한다 는내용을 당헌 당규 에규정하고있다 ([ 부록 2] 참조 ). 진보당과정의당은정당의역사에서지역구여성공천의무할당제 (30%) 를 당헌 에가장먼저규정한 ( 구 ) 민주노동당에뿌리를두고있기때문에, 창당시기부터관련내용이 당헌 에명시되었다. 민주당은선출직여성의원의정치적대표성과관련하여 2013년 5월 4일전당대회에서지역구 30% 여성공천의무할당제를당헌으로통과시켰다. 정당내여성의정치적대표성을확보하기위한전략은정당내여성조직의활성화, 정당내여성의원들간협력관계구축, 여성의원들과정당내여성조직의강력한연대가전제되었을때성공할수있다. 그런의미에서정당내여성의원네트워크의존재는매우중요하다고할수있다. 각정당에서여성의원네트워크현황은다음과같다. 새누리당에는당규에규정되어있지는않지만새누리당전국여성지방의원협의회 ( 이하새누리여협 ) 가활동하고있으며, 그뿌리는한나라당에서찾을수있다. 2007년 11월 15일, 298명의 ( 당시 ) 한나라당소속여성지방의원들이자발적인참여와의지를모아전국여성지방의원협의회 ( 이하한여협 ) 를창립하였다. 한여협은 ( 구 ) 한나라당여성지방의원의정치적역량과역할을제고하고, 상호간의협력적네트워크를구축하며성평등한정책개발을통해당의발전과국가발전에이바지함을목적으로창립되었다. 2012년당명개정에따라새누리여협으로변경되었다. 새누리여협의주요사업내용은다음과같다. 24

37 Ⅱ. 여성의정치적대표성현황 [ 표 8] 새누리당전국여성지방의원협의회의주요사업내용 레드파워여성포럼 토론회및간담회 총회및운영위 전 현직여성의원의역량강화를위한리더십계발공직여성후보자발굴과적극적참여사업 여성의원상호협력과전략적연대사업 여성유권자의권익증진을위해여성단체와의정책개발사업 자료 : 새누리당내부자료 (2013) 민주당은당규제 45 조 ( 여성지방의원협의회 ) 에여성지방의원협의회의활동 을규정하고있다. 제 45 조 ( 여성지방의원협의회 ) 1 전국여성위원회아래에당대표가최고위원회의의결을거쳐여성지방의원네트워크, 교육및정책연구 개발을위한여성지방의원협의회를설치할수있다. 2 여성지방의원협의회에는상임대표 2 명및약간명의부대표를두고, 필요한수의임원을둘수있다. 3 여성지방의원협의회의상임대표, 부대표및임원은여성지방의원협의회의총회에서선출한다. 4 여성지방의원협의회의업무지원은여성국이담당한다. 진보당과정의당은 당규 에여성지방의원들의네트워크인여성지방의원 협의회의활동을규정하고있지는않다. 25) 25) 소수정당이기때문에여성지방의원의수가많지않기때문인것으로추정된다. 25

38 여성의정치적대표성제고를위한과제 나. 의회내여성의원활동현황제127차국제의원연맹 (IPU) 총회 (2012년 10월 26일, 퀘벡 ) 는 성인지의회행동계획 (Plan of Action for Gender-Sensitive Parliaments) 을만장일치로채택하였다. IPU 총회의결내용은다음과같다. 첫째, 회원국은동행동계획에대한각국정부와의회의주의를환기하고, 가능한널리배포하며, 국가적차원의이행을추진할것을강력하게권고하고있다. 둘째, 7개영역 26) 의행동과제를제시하고있다. 셋째, 성인지의회의기본방향을제시하고있다. 이처럼 IPU에서도성평등을지향하는의회로의방향을제시하며관련한행동계획을채택하고있는상황이다. 27) 우리나라의경우국회에서여성의원의활동을살펴보면여성의원의역할비중이많이낮은것을알수있다. 다만제16대국회이후여성의원의비중이증가하면서여성의원의의정활동또한확대되고있다는점은긍정적이다. 우리국회는상임위중심주의를채택하고있기때문에여성의원들의상임위 26) 1. 기관전체와내부조직에서남녀의숫자상평등을고취하고달성한다. 2. 개별의회의상황에적합한성평등정책프레임워크를개발한다. 3. 모든업무에서성평등을주류화한다. 4. 여성의권리를존중하고, 성평등을고취하며, 일과가정의양립을위한남녀의원들의필요와현실에대응하는내부문화를조성한다. 5. 성평등증진을위해노력해온남성의원의기여를인정하고발전 계승한다. 6. 정당이성평등의고취와달성에적극적인역할을할수있도록권고한다. 7. 의회직원들이성평등을증진할수있는역량과자원을부여하고, 여성의고위직충원및유지를적극권장하며, 의회행정업무에서성평등이주류화될수있도록노력한다 (IPU, 성인지의회행동계획 (Plan of Action for Gender-Sensitive Parliaments) 개요번역문, 국회여성가족위원회, 성평등 가족 청소년과입법, 2013, p.24.). 27) IPU는이행동계획을채택하기전, 전세계국가를대상으로성인지적의회구성을위한조직및조치 (Mechanisms and Measures for Gender Sensitive Parliaments) 그리고정당과국회의원을대상으로양성평등과관련한조사를수행하였다. 26

39 Ⅱ. 여성의정치적대표성현황 원회참여정도및활동을통해여성의원의국회의정활동이얼마나확대되었는지를알수있다. 초대국회에서제15대국회까지는상임위원회에서활동하는여성의원의수가한명이거나한명도없는상임위원회가많았다. 제16 대국회이후여성의원의수가증가하면서여성의원이참여하는상임위원회의수가증가했을뿐아니라상임위원장이나간사를역임하는여성의원의수도늘어났다. 제16대에서제19대국회의상임위원회별의원성별을살펴보면, 제16대국회전반기의경우여성의원참여율이 5.9% 를넘는상임위는전체 16개상임위원회가운데 5개에불과하다. 제16대국회후반기에는여성의원비율이 6.2% 를넘는위원회가 8개로전반기보다후반기에여성의원의비중이위원회별로늘어난양상을보이고있다. 제17대국회의경우여성국회의원의수가제16대국회에비해두배이상증가하면서상임위별여성의원의비중또한높아진것을볼수있다. 제17 대국회전반기에는여성의원비율이 13.0% 를넘는상임위원회가 9개였으며, 후반기에는여성의원비율 7개로전반기에비하면후반기에여성의원들이특정위원회에상대적으로더몰린것을알수있다. 제18대국회에는 16개의상임위원회가운영되었으며, 17대보다 2명의여성의원이늘었을뿐이지만상임위에서의여성의원의활동은크게확대되었다. 제18대전반기에모든상임위원회에여성의원들이골고루참여하여의정활동을하였으며, 후반기에는 10개의상임위원회에서여성의원비율이 15% 이상이다. 특히 18대국회의경우특정위원회에여성의원이몰리는현상을보이지않고전반적으로상임위원회구성원중여성의원들이비중이높아졌다. 제19대전반기에는 7개의상임위원회에여성의원이 15% 이상참여하여활동하고있다. 18대후반기에는상임위원회에서활동하는여성의원의총수가 58명 28) 이었으나 19대전반기는 66명으로여성의원들이보다많은상임위 27

40 여성의정치적대표성제고를위한과제 원회에서활발하게활동하는것을알수있다. 16 대전반기 16 대후반기 17 대전반기 17 대후반기 18 대전반기 18 대후반기 19 대전반기 [ 표 9] 16 대 19 대전반기상임위원회여성위원장 간사현황 운영법사정무재경통외국방행자교육과기문광농해산자보건환노건교정보여성비율 - (1) (1) 1-1 (1) (1) - (1) - (1) - (1) (1) - (1) - (1) (1) ( 단위 : 명 ) 1 (2) 1 (2) 1 (2) 1 (2) 1 (3) 1 (1) 1 (2) 5.9 (8.8) 5.9 (8.8) 17.6 (11.8) 17.6 (8.8) 18.8 (12.8) 6.25 (6.25) 12.5 (12.5) 주 : 18대국회에들어와서, 상임위원회의명칭이많이변경되었음. 이표에서는내용을중심으로상임위명칭을통일시켰음. 여성위원회의경우, 16대전반기에는여성특별위원회를기준으로함. ( ) 안의숫자는여성간사수임자료 : 국회사무처, 국회경과보고서 (16대, 17대, 18대 ), 김원홍 김복태 차인순, 여성국회의원증가에따른국회성인지성변화분석, 한국여성정책연구원, 2011, x) 와최근자료를참고하여재구성함 위의 [ 표 9] 는여성의원의상임위원회위원장및간사현황을보여준다. 위원장과간사는의사일정을협의하여결정하고회의를결정하는등상임위원회운영과정에서주도적인역할을수행한다. 따라서상임위원회위원장및간사로활동하는여성의원비율을통해상임위원회에서여성의원이차지하는권한이나비중을알수있다. 역대국회상임위원회에서여성의원의위원장 28) 구성원수는두개이상의상임위원회소속일경우중복을허용한값임 28

41 Ⅱ. 여성의정치적대표성현황 및간사활동을살펴보면다음과같다. 상임위초기구성을기준으로할때위원장의경우 16대에는 2명, 17대에는 6명, 18대에는 5명, 그리고 19대전반기에는 2명의여성의원이위원장으로서의정활동을하였다. 상임위가구성된초기를기준으로하여간사의경우 16대에는 6명, 17대에는 7명그리고 18대에는 9명, 19대전반기에는 4명의여성의원이간사활동을경험하였다. 이러한수치는여성의원들이위원장이나간사와같이상임위원회에서비중있는역할을맡는비율이비록늘어나고는있으나여전히낮은수준이며, 심지어전체국회의원가운데여성의원의비율에비해서도낮다는것을알수있다. 한편지방의회에서여성의원의의정활동을살펴보면, 제5회지방선거로구성된광역의회와기초의회에서여성의원의원구성현황은 [ 표 10] 및 [ 표 11] 과같다. 2013년 3월기준광역의회여성의원의비율은 14.8% 이고, 의장단여성의원비율은 10.5%, 상위위원장여성비율은 8.3% 이다. 이는여성의원의수도적지만여성의원비율에비해상임위원장이나간사비율은더낮다는것을보여준다. 즉여성의원의경우의회내결정과정에서남성의원에비해소외되어있다고볼수있는데, 이는여성의원의수가늘어나면서점차해소될것으로기대된다. 2013년 3월기준기초의회여성의원의비율은 21.6% 이고, 의장단여성의원비율은 8.1%, 상임위원장여성비율은여성의원의비율수준을약간넘는 23.5% 이다. 29

42 여성의정치적대표성제고를위한과제 [ 표 10] 제 5 회지방선거광역의회후반기원구성현황 ( 월말기준 ) ( 단위 : 명 ) 의원정수 여성의원 의장단 상임위원장 소계지역구비례소계지역구비례소계 (1:2)* 지역구비례소계여성위원장 * 1:2는의장 1명, 부의장 2명을의미함자료 : 여성정치세력민주연대내부자료 (2013) 를재구성함 [ 표 11] 제 5 회지방선거기초의회후반기원구성현황 ( 월말기준 ) 지역구분 서울시 (25개) 부산시 (16개) 대구시 (8개) 인천시 (10개) 광주시 (5개) 대전시 (5개) 울산시 (5개) 경기 (31개) 의원정수여성의원의장단상임위원장소계지역구비례소계지역구비례소계여성소계여성 (1:1)* (12.5) 40 (22.0) 24 (20.6) 30 (26.8) 21 (30.8) 16 (25.4) 12 (24.0) 112 (26.8) (8.0) 2 (6.3) 1 (6.3) 1 (5) 4 (40) 2 (20) 1 (10.0) 9 (14.5) ( 단위 : 명, %) (20.6) 6 (15) 5 (20.8) 8 (40) 6 (37.5) 4 (30.7) 3 (33.3) 13 (20.4) 30

43 Ⅱ. 여성의정치적대표성현황 지역구분 강원 (18개) 충북 (12개) 충남 (16개) 전북 (14개) 전남 (22개) 경북 (23개) 경남 (18개) 의원정수여성의원의장단상임위원장소계지역구비례소계지역구비례소계여성소계여성 (1:1)* (19.0) 26 (19.8) 31 (17.5) 31 (15.7) 35 (14.4) 40 (14.0) 48 (21.3) * 1:1은의장 1명, 부의장 1명을의미함자료 : 여성정치세력민주연대내부자료 (2013) 를재구성함 5 (13.9) 1 (4.2) 0 (0) 0 (0) 1 (2.3) 4 (8.7) 2 (5.6) (50.0) 2 (9.6) 0 (20.9) 4 (11.7) 6 (11.1) 4 (10.5) 12 (20.4) 31

44 여성의정치적대표성제고를위한과제 Ⅲ. 여성의정치적대표성관련문제점 1. 법 제도적측면 가. 지역구선거에대한여성할당규정의한계여성의정치참여확대를위한제도적보완은주로여성할당제의시행을통해이루어지고있다. 하지만여성할당규정의시행과정에서가장큰문제점은지역구선거의경우할당규정을적용하기도쉽지않거니와규정이있다하더라도이를강제하기가어렵다는점이다. 따라서우리나라와같이 80% 이상의국회의원이지역구로선출되는경우비례대표의비율이높은국가에비해여성할당제의효과가적다. 실제 공직선거법 조항을살펴보면비례대표의경우국회의원이나지방의원공히 50% 여성할당을규정하고있는반면지역구선거의경우여성할당비율이 30% 로낮을뿐아니라이마저도권고조항에불과하다. 다만지방선거의경우국회의원지역구별로기초와광역을합하여최소 1인의여성후보를공천하도록규정하고이를위반할경우해당지역구의모든후보등록을취소하는강제조항을두고있다. 따라서여성의원은국회의원이나지방의원모두지역구보다는비례대표로출마하는경우가다수이다. 이는여성의정치적역량이남성에비해상대적으로취약하다는점에서기인한다. 29) 공천과정에서후보자의인력풀이남성에비해적을뿐아니라조직이나정치자금의측면에서도남성후보에비해 29) 이경우정치적역량이란실제의원이되었을때의의정활동이나선거유세활동등이아닌조직이나자금조달등의선거경쟁력을의미한다. 남성후보자의경우비교적장기간해당지역에서조직과인맥을관리해옴으로써다양한인적네트워크형성에있어여성후보자에비해유리한경우가많다. 32

45 Ⅲ. 여성의정치적대표성관련문제점 열악한것이현실이다. 특히소도시나농어촌지역의경우지역구선거에출마할수있는경쟁력있는여성후보를찾기어렵다는점도간과할수없다. 인터뷰과정에서만났던한지방의원의경우선거승리를위해서조직, 돈, 공천이필요하다고지적했는데여성의경우그세가지측면에서모두불리하다. 따라서정당의지원과여성정치인양성노력이필요하다. 출마를위해서는조직, 돈, 공천이필요합니다. 그런데여성들의경우이세가지모두부족합니다. 그래서앞으로여성들이정치를하려면여성단체나시민단체보다는정당안에서활동해야겠다고생각하게되었습니다. < 인터뷰참여자 4> 공천과정은일차적으로정당자율성의영역에속하며, 정당은선거에서 의승리를목적으로후보자를공천한다. 특히지역구선거의경우선거경쟁 력과더불어지역에서의오랜지지기반을가진후보자를배제하고여성을공 천하도록할당제를강제하기는어렵다. 이런점때문에지역구선거에서여성할당규정을강제하는것은한계를 가진다. 해외사례를보더라도지역구선거에서여성할당을강제하는경우는 찾아보기어렵다. 다만여성추천보조금을통해위반시보조금을삭감하거나 여성후보추천비율에따라보조금을차등지급하는등의규정을두고있으나 그실효성이크지않다는것이문제다. 30) 30) 프랑스의경우 선거직남녀동수법 을통해지방의회선거, 하원의원선거, 상원비례대표선거, 유럽의회선거에서후보자추천시남녀동수로추천하도록규정하고있으나하원의원선거를제외한모든선거는비례대표선거이다. 동법의적용을받는비례대표선거의경우여성할당규정을위반하면해당정당의후보자명부를접수하지않는반면, 소선거구다수대표제로실시되는하원의원 33

46 여성의정치적대표성제고를위한과제 공직후보자여성추천보조금의경우지역구에여성후보를추천하는정당에대해보조금을지급함으로써여성후보자공천비율을높이려는의도로도입되었다. 우리나라의경우여성추천보조금제는 2006년도입되었으나이후선거에서정당의지역구공천과정에큰영향을미쳤는지는의문이다. 실제로제도도입이후실시된제18대총선에서의여성의원당선비율은 13.7% 로도입이전인제17대총선 (13%) 에비해큰변화가없었다. 한편경상보조금의일부를여성정치발전을위해사용하도록규정한 정치자금법 제28조제2항의경우본래취지를살리지못하고정당의통상적인운용비로사용되는사례가많다. 31) 2006년각당에지급한여성정치발전기금은 33억 3천만원으로주요정당들은여성정치발전기금의용도를교육훈련비와여성조직운영경비로사용하였다고밝히고있다. 32) 그러나상당수정당들이여성정치발전기금을여성국운영비나어린이집교사급여, 여성국당직자급여등으로사용하고있다. 이는보조금의사용용도로서부적절한것이라고볼수는없으나 33) 본래취지를살리기위해서는여성정치발전을위한정책개 선거의경우여성할당규정을위반하더라도정당보조금삭감이라는비교적약한규제를취하고있다. 31) 정치자금법 제28조 ( 보조금의용도제한등 ) 1보조금은정당의운영에소요되는경비로서다음각호에해당하는경비외에는사용할수없다. 1. 인건비, 2. 사무용비품및소모품비, 3. 사무소설치 운영비, 4. 공공요금, 5. 정책개발비, 6. 당원교육훈련비, 7. 조직활동비, 8. 선전비, 9. 선거관계비용 2경상보조금을지급받은정당은그경상보조금총액의 100분의 30 이상은정책연구소에, 100분의 10 이상은시 도당에배분 지급하여야하며, 100분의 10 이상은여성정치발전을위하여사용하여야한다. 32) 이지현, 여성의정치대표성확보를위한헌법정책적연구, 중앙대학교대학원박사학위논문, ) 중앙선거관리위원회에서는여성국및여성팀등여성정치발전에필요한활동을기획 집행하는부서의인건비지급, 혹은어린이집의설립 운영비사용등이여성정치발전기금의사용용도로서적절하다는법규해석을한바있다. 중앙선거관리위원회, 선거법령정보, 서면질의, 여성정치발전비의사용용도, 34

47 Ⅲ. 여성의정치적대표성관련문제점 발비나여성당원을대상으로하는정치교육프로그램개발등의목적으로사 용되는경비의비중을높일필요가있다. 나. 낮은비례대표의석비율선거제도는여성의의회진출에비교적큰영향을미치는요인이다. 일반적으로비례대표제가다수대표제에비해여성의정치적대표성이더욱높다고알려져있다. 실제각국의여성의원비율을살펴보더라도비례대표제를채택하고있는국가들이혼합제나다수제선거방식을택하고있는국가들에비해여성의원의비율이높은것을알수있다. [ 표 12] 여성의원비율과선거제도 ( 단위 : %) 순위 국가 최근선거 여성의원비율 선거제도 1 Rwanda 비례제 2 Andora 혼합제 3 Cuba 다수제 4 Sweden 비례제 5 Seychelles 혼합제 6 Senegal 혼합제 7 Finland 비례제 8 South Africa 비례제 9 Nicaragua 비례제 10 Iceland 비례제 11 Norway 비례제 12 Mozambique 비례제 13 Denmark 비례제 14 Ecuador 혼합제 15 Netherlands 비례제 최종검색일 : ). 35

48 여성의정치적대표성제고를위한과제 순위 국가 최근선거 여성의원비율 선거제도 16 Costa Rica 비례제 17 Timor-Leste 비례제 18 Belgium 비례제 19 Mexico 혼합제 20 Germany 혼합제 자료 : Women in National Parliament < ( 검색일 ) ; Parliament at a Glance: Electoral System < ( 검색일 ) 위의 [ 표 12] 를보면여성의원비율이높은상위 20개국가가운데 13개국이비례제를택하고있으며, 6개국이비례제와다수제가혼합된선거제도를채택하고있는반면, 다수제를택하고있는국가는 1개국에불과하다. 우리나라의경우비례제와소선거구다수대표제가혼합된혼합제선거방식을채택하고있다. 그가운데비례대표선거는지역구선거에비해여성후보의공천비율이높고그에따라여성의원비율도상대적으로높다. 국회의원의경우 54명의비례대표가운데 28명이여성의원으로전체비례대표의원의 52% 를차지하고있다. 지방의원의경우광역의회는전체비례대표의원의 71%, 기초의회는 93% 가여성의원으로비례대표의원의절대다수가여성이다. 문제는국회나지방의회에서전체의석가운데비례대표가차지하는비중이작다는점이다. 국회의경우비례대표의원은전체 300명가운데 54명으로 18% 에불과하다. 지방의회의경우광역의회는전체 2,030명의원가운데비례대표의원은 266명으로 13%, 기초의회는전체 6,735명가운데비례대표의원이 912명으로 13.5% 를차지하고있을뿐이다. 즉비례대표의경우국회나지방의회모두 50% 여성할당규정이비교적잘지켜지고있으나비례의석의비중이 20% 에도미치지못하는수준이어서전체의석에서여성의원의비율은낮게나타나는것이현실이다. 36

49 Ⅲ. 여성의정치적대표성관련문제점 2. 정당정치적측면 가. 공천과정에서의여성배제와여성정치인의경력단절선거에서정당의핵심역할은공천 ( 公薦 ) 이다. 우리나라의주요정당은여성을의원으로충원하는데있어전국구의원과지역구의원에맞는선거전략을고려하고있다. 통상정당의공천기준은당선가능성과당의공헌도및당원의지지이다. 지역구선거의경우소선거구다수대표제를채택하고있는현실과맞물려정당은여성을당선가능성, 당의공헌도및당원의지지측면에서낮게평가하고있다. 실제로대부분의연구참여자들도공천과정에서의이러한여성배제문화를문제점으로지적하고있다. 내가아는사람들중에서는여자들끼리모이면이런말을하는데요. 정당은새것만좋아한다는말을해요. 인재영입이라는말은좋은데, 이미정당에여자분이없는게아니에요. 지역에가면선거운동을하시는분들은다여자분이잖아요. 남자분들은쉽게잘고르면서, 여자들한테는굉장히다양한기준과잣대를다만족하는사람이길원해요. 남자들은배운건없어도열심히일하는것만으로도기준이충족이되요. 남성들은하나의장점만있으면되요. 하지만, 여성은단점이있으면문제가되요. 모든장점을다갖추어야해요. 결국여성에대한편견이고차별이라고생각해요. < 연구참여자 3, 지역구재선도의원 > 도의원으로활동하고있는 < 연구참여자 3> 은 당선보다어려운것이공 천 이라는말로정당내공천의어려움을토로하였다. 37

50 여성의정치적대표성제고를위한과제 저는여성이정치에참여하는데있어서두가지의걸림돌이있다고생각해요. 첫번째는정당의벽인데요. 정당공천에있어서의차별이예요. 저는그걸몸으로완전히깨달았습니다. 당내역학구도에서여성은공천받기가쉽지않죠. ( 중략 ) 두번째걸림돌은사회문화적남녀차별의인식수준이죠. < 연구참여자 5, 지역구재선국회의원 > 현직국회의원인 < 연구참여자 5> 도 < 연구참여자 3> 과공통적으로정당내공천현황을평가하면서 여성차별 이라고정의하였다. 남성과비교할때상대적으로여성들의경제활동참여율 34) 과학력수준 35) 이낮고 여성의 1차적역할은아내 어머니, 남성의 1차적역할은생계부양자라는성별분업이데올로기 가확산되어있는상황에서여성이남성과동일하게경쟁해야하는상황, 남성과비교할때여성에게상대적으로까다로운조건을요구하는상황을 ( 여성 ) 차별 로의미화하고있는것이다. 최근의국회의원선거에서지역구여성후보의공천비율을보여주고있는 [ 표 13] 을보면, 연구참여자들의진술이객관적현실임을알수있다. 실제로제15대부터제19대까지국회의원선거에서주요정당의여성공천현황을살펴보 34) 기혼여성들의경제활동참여율은최근 30 여년동안거의증가하지않았다. 가령 1980 년대에 40.0% 였던 2012 년에 49.6% 인반면, 남성들은 1980 년대는 88.3%, 2012 년에는 82.9% 로 80% 이상을넘고있다 ( 주재선 송치선 박건표, 2012 한국의성인지통계, 한국여성정책연구원, 2012, p.207). 35) 최근여학생들의학력증진현상이두드러져서 2009 년부터여학생의대학교진학률이남성을앞지르고있는상황이기는하지만 2000 년도중반까지는여성들의학력수준이남성들보다훨씬떨어지는수준이었다 (25 세이상인구중대졸이상학력을가진자의비율을살펴보면 1975 년여성 2.4% 남성 9.5%, 2005 년여성 25.4% 남성 37.8%, 2010 년여성 32.1% 남성 39.7% 임. 주재선 송치선 박건표, 2012 한국의성인지통계, 한국여성정책연구원, 2012, p.166). 38

51 Ⅲ. 여성의정치적대표성관련문제점 면, 국회의원을배출한정당중에서여성공천비율이 10% 를넘는정당은제 18 대국회의원선거에서야등장하였다. 36) [ 표 13] 국회의원선거에서지역구여성후보의공천비율 총선 주요정당 여성후보 자민련 2(0.9) 대한민주당 2(33.3) 새정치국민회의 6(2.6) 제15대 신한국당 2(0.8) 21세기한독당 2(40.0) 통합민주당 1(0.4) 계 21(1.5) 민주당 6(2.7) 한나라당 5(2.2) 제16대 자민련 3(1.8) 민국당 3(2.4) 청년진보당 12(26.1) 계 33(3.2) 열린우리당 11(4.5) 한나라당 8(3.7) 새천년민주당 8(4.4) 제17대 민주노동당 12(9.8) 자민련 7(5.7) 사회당 4(66.7) 녹색사민당 2(7.1) 계 66(5.6) 통합민주당 15(7.6) 제18대 한나라당 18(7.3) 자유선진당 2(2.1) 민주노동당 46(44.7) ( 단위 : 명, %) 36) 구체적으로는민주노동당 (44.7%) 과진보신당 (26.5%) 이있다. 민주노동당은 2005 년지역구에서여성 30% 할당제방침을결정하고 당규 를개정하였으며, 2008 년실시된제 18 대총선에서여성후보를 40% 이상공천하였다. 39

52 여성의정치적대표성제고를위한과제 총선 주요정당 여성후보 진보신당 9(26.5) 친박연대 2(3.8) 직능연합당 1(50.0) 계 132(11.9) 새누리당 16(7.0) 민주통합당 21(10.0) 자유선진당 2(4.0) 통합진보당 7(13.7) 제19대 국민생각 1(5.0) 국민행복당 1(4.5) 기독당 1(25.0) 녹색당 1(50.0) 계 63(7.0) 자료 : 김원홍, 국회의원선거에서의여성공천과정분석을통한대표성증진방안, 한국여성정책연구원, 2012; 김원홍 김혜영 김은경, 해방후한국여성의정치참여현황및향후과제, 한국여성개발원, 2001 을참고하여재구성함 지역구선거에서여성의원의공천비율이낮은것은지방의회의원선거역시마찬가지이다. 아래 [ 표 14] 와 [ 표 15] 는기초및광역단위지방의회의원선거에서의지역구여성후보의공천비율을보여주고있다. 먼저기초단위선거를살펴보면, 2006년에실시된제4회동시지방선거까지지역구선거에서여성후보의공천비율이 5% 를상회한정당은군소정당이라고평가할수있는민주노동당이유일하다. 대부분의정당에서지역구여성후보의공천비율이 10% 를넘은것은 공직선거법 개정을통해지역구선거에서여성후보를일정수이상추천하고이를위반할경우벌칙규정이마련된 2010년이후이다. 40

53 Ⅲ. 여성의정치적대표성관련문제점 [ 표 14] 기초단위지방의원선거에서지역구여성후보의공천비율 선거 ( 년도 ) 주요정당 여성후보 제2회 * 동시지방선거 - 140(1.8) (1998) 제3회 * 동시지방선거 (2002) - 222(2.7) 제 4 회동시지방선거 (2006) 제 5 회동시지방선거 (2010) 열린우리당 53(4.1) 한나라당 90(4.6) 민주당 23(3.1) 민주노동당 126(27.0) 계 391(4.9) 한나라당 194(10.2) 민주당 153(11.8) 자유선진당 14(5.7) 민주노동당 77(34.3) 진보신당 25(28.4) 계 563(9.6) ( 단위 : 명, %) * 제2회및제3회동시지방선거의경우기초의회의원선거에서정당공천이허용되지않았음자료 : 중앙선거관리위원회, 전국동시지방선거총람 2~5회 ; 열린우리당전국여성위원회, 5.31 지방선거여성백서, 2006; 박옥순, 여성의정치참여와대표성연구 : 지방의회를중심으로, 경남대박사학위논문, 2010; 문정란, 한국여성의지방의원참여에대한제도적육성방안연구, 이화여대석사학위논문, 2005; 윤이화, 여성의선거직정치참여활성화방안-한국과스웨덴의비교를중심으로, 경북대석사학위논문, 2004을참고하여재구성함 광역단위지방선거의경우에지역구선거에서여성후보의공천비율은기초단 위선거에비해서도낮아서대부분의정당에서 10% 에못미치고있다. 41

54 여성의정치적대표성제고를위한과제 [ 표 15] 광역단위지방의원선거에서지역구여성후보의공천비율 선거 ( 년도 ) 주요정당 여성후보 새정치국민회의 17(3.4) 제2회 한나라당 10(2.3) 동시지방선거 자민련 3(1.1) (1998) 국민신당 3(7.3) 계 37(2.4) 제 3 회동시지방선거 (2002) 제 4 회동시지방선거 (2006) 5(2010) 한나라당 13(2.4) 민주당 12(2.9) 미래연합 1(12.5) 민주노동당 7(10.4) 사회당 5(83.3) 계 48(3.2) 열린우리당 22(4.2) 한나라당 33(5.8) 민주당 10(4.3) 민주노동당 16(16.0) 계 107(5.2) 한나라당 54(9.4) 민주당 42(9.3) 자유선진당 3(3.8) 민주노동당 19(26.0) 진보신당 5(19.2) 계 157(8.8) ( 단위 : 명, %) 자료 : 중앙선거관리위원회, 전국동시지방선거총람 2~5 회 ; 열린우리당전국여성위원회, 5.31 지방선거여성백서, 2006; 박옥순, 여성의정치참여와대표성연구, 경남대, 2010; 문정란, 한국여성의지방의원참여에대한제도적육성방안연구, 이화여대석사학위논문, 2005; 윤이화, 여성의선거직정치참여활성화방안 - 한국과스웨덴의비교를중심으로, 경북대석사학위논문, 2004 을참고하여재구성함 물론대를거듭할수록주요정당에서여성후보를공천하는숫자는증가하 고있으나절대적인수에서는여전히여성후보의수가적다고평가할수있 42

55 Ⅲ. 여성의정치적대표성관련문제점 다. 각정당은여성이경력이나조직, 인지도등에서남성후보자들에비하여상대적으로불리하다고평가하여여성후보의공천에소극적이다. 그러나도의원으로활동하고있는연구참여자 3은인터뷰과정에서 여성후보의능력이나선거경쟁력이부족한것이아니라여성후보를발굴하려는정당차원에서의노력과지원이부족하다 고지적한바있다. 실제로지역에서많은여성들이활동하고있는현실을볼때정당이여성정치인을바라보는차별적인시선을갖고있다는문제점을지적할수있다. 이러한문제는우리나라정당들이구성하는공천심사위원회의대부분이남성으로이루어지고있다는점과관련이있다. 더구나공천심사과정을투명화하고합리화할수있는공천심사기준표준안이마련되어있지않기때문에여성후보에대한차별은공천심사이전에시작된다고볼수있다. 다음으로정당은공천과정에서여성정치인의경력단절 37) 을막을수있는제도적보완책을마련하고있지못하다. 국회의원의경우여성국회의원의비율은제16대국회이후계속증가 38) 하였음에도불구하고의원경력이지속되는비율이낮다. 제19대총선결과를보면여성국회의원의경우재선이상비율은 25.6%(12명 ) 로경력단절현상이심각하다. 이는제19대국회에서비례대표포함전체의원재선비율 50.6%(202명 ) 에비하여훨씬낮은상황이다. 39) 비례 37) 최근한국사회에서여성들의 경력단절 은중요한정치적이슈로등장하고있다. 우리나라여성들의연령별경제활동참여는 20세이후서서히증가하고 30 세 35세에줄어들었다가 40세이후에다시증가하는 M자형을보이고있다. 이처럼여성들의경력이 30대에단절되는이유는여성들의임금수준이낮고일 가정을양립할수있는지원정책이미흡하기때문이다. 통상여성들의경력단절은 30대의경제활동참여수준이급격히떨어지는것을일컫는다. 이보고서에서여성정치인의경력단절의원인은일반적인근로자여성들과는공통적 ( 일 가정양립지원의부족 ) 이면서도다른구조를갖고있다고할수있다. 38) 여성국회의원비율은 5.9%(16대 ) 에서 13.0%(17대 ), 13.7%(18대 ), 15.7%(19대 ) 로증가하여왔다. 39) 김민정외, 여성국회의원의경력지속 : 19데총선을중심으로, 2012년도국 43

56 여성의정치적대표성제고를위한과제 대표의원직은 2번이상수행하지못한다는관행도여성들의의정활동경험을지속하지못하게하는원인이되기도한다. 한편여성의원의경력단절을막기위한방안의하나로지역의원에서출발하여경력을쌓아국회의원으로출마할수있는기회가확대될필요가있다. 인터뷰에참여했던한지방의원은기초의원으로출발해서광역의원을거쳐단체장을하고있는여성을사례로들면서여성의경우에도경력이단절되지않고정치적으로성장하는사례가많아져야한다고주장했다. 여성의정치경력이단절되지않으려면여성정치인의노력과더불어정당차원에서의지원도필요하다. 여성정치인네트워크의운영, 능력있는여성후보자발굴, 유권자에게인정받는여성후보자에대한공천등이정당차원에서할수있는내용이다. 나. 성평등과여성정치인양성에한계를보이는 당헌 당규 대부분의주요정당은여성의정치적대표성확보를위하여여성참여를보장하는내용의 당헌 당규 규정등을갖고있다. 그러나정당마다여성의정치참여수준과방법을둘러싸고미세한차이가존재한다. 첫째, 일부주요정당의당헌 당규가여성의정치적대표성확보를적극적으로지원하기에는한계가있다. 공직선거법 제47조 ( 정당의후보자추천 ) 규정이 지역구선거의경우후보자의국회의원및지방의회의원공히 30% 이상을여성에할당 하도록하고있으나국회의원의경우강제조항이아닌권고규정인상황 40) 에서, 정당의당헌 당규도여성을지역구후보로공천하는데있어서한계가있다는문제점을지적할수있다. 회연구용역과제연구보고서, 2012, pp ) 제19대국회에서진보당의이상규의원은지역구여성 30% 공천의무할당제를내용으로하는법안을입법발의 ( 의안번호 : ) 한상태이다. 44

57 Ⅲ. 여성의정치적대표성관련문제점 일부정당의경우당헌 당규를통해공직선거 30% 여성할당을규정함으로써자발적으로여성할당제를실시하고있다. 예를들면동일한진보정당 41) 의뿌리를갖고있는통합진보당과정의당의당규는 모든선출직과임명직에여성당원 30% 이상을할당한다 는내용을규정하고있다. 그리고민주당은 2013년 5월 4일전당대회에서지역구 30% 여성공천의무할당제를통과시켜관련내용을 당헌 제8조 ( 성평등실현 ) 제2항에규정하고있다. 우리선거법은공직선거에서여성할당을규정하고있다. 하지만지역구선거의경우할당규정을강제하기가어려운것이현실이다. 따라서정당차원에서자발적으로여성할당규정을채택하지않는다면지역구선거에서여성후보의공천을확대하기는어렵다. 일부정당이 당헌 당규 에관련규정을갖고있지않다는점, 당규로규정된내용이실제공천과정에서는지켜지지않는경우가많다는점등은여전히문제로지적된다. 둘째, 여성할당제등여성의정치적대표성을확보하기위한내용의 당헌 당규 규정등의명문화와관련한남성의원들의반발을문제점으로지적할수있다. 가령민주당이 2012년 2월 12일제19대총선을앞두고 지역구여성 15% 의무공천 과관련한내용을당규로확정했을당시민주통합당소속사십여명의총선남성예비후보들이국회정론관에서기자회견을갖고신설된당규내용에대하여강하게반대하였다. 42) 정당차원에서의여성할당규정도입과정에서나타나는남성들의반대는대부분의국가에서나타나는현상이다. 우리나라의경우에도정당역사상최초로지역구여성할당제를당규에명문화하였던민주노동당이 2007년 6월 17일중앙위원회에서총선후보선출직 41) 통합진보당과정의당은 2000 년 1 월 30 일설립되어 2011 년해산한민주노동당에뿌리를두고있다. 42) 여성신문, 지역구여성 15% 의무공천 홍역, 도대체누가 여성 15% 를반대하는가?, 정치적진보내세우며가부장모습은그대로 민주통합지도부 당규대로 소신에박수, 2013 년 9 월 29 일자. 45

58 여성의정치적대표성제고를위한과제 ( 지역구 ) 여성할당 30% 방침을통과시키는과정에서당시남성당원들의반발 은매우거세었다. 우리같은진보정당에서도여성할당제를도입하려고했을때반발이엄청심했어요. 우리가 2007년도에지역구여성할당제를도입하는내용을당규에넣으려고했을때그유명했던 ( 남성 )OOO이저를보더니 OOO최고위원님! 그거책임질수있어요? OOO도지역구로나올수있어요? 라고크게소리지르더라구요. 결국 선거에나올여성이있기나하냐, 30% 를못채우면어떻게할테냐, 할당제때문에능력있는남성들이피해를보게된다 는등소위 진보적 이라고불리우는남성들조차여성할당에대한왜곡된인식때문에엄청난반감을갖고있었어요. < 보조사례인터뷰참여자 3> 개별정당은여야간첨예한정쟁의대상이되는특정정치적이슈를두고동일한입장을견지하는경향이있다. 그러나정당원들은성별이슈가부각되는주제와관련하여남성당원대여성당원이라는성 ( 性 ) 대결의양상을띠는경향이있다. 이러한양상은남성들의특권의식에서비롯된것일수도있지만정당내남성정치인을설득시킬수있는교육 문화등이제도화되어있지않다는점과도관련될수있다. 긴역사동안여성들이차별받아왔던역사를도외시하면여성할당제는단지여성들에게특혜를주는것으로인식될수있기때문에전당원을대상으로한 성평등의무교육 이일상화되어있지않을때남성당원들의반발은더거셀수있다. 2013년현재진보당과정의당에는 성평등의무교육 이도입되어있으나새누리당과민주당에는 성평등의무교육 이 당규 상에의무화되어있지않다. 46

59 Ⅲ. 여성의정치적대표성관련문제점 3. 의회문화적측면 가. 성평등국회운영규정 부재및남성중심비공식적문화의잔존여성의정치적대표성확보는선거를둘러싼법 제도적측면, 정당정치의측면뿐아니라의회의성평등한운영으로뒷받침되어야한다. 성평등한의회의운영은의회내권력구조의독과점을막고입법과정의투명성과민주성을보장할수있기때문이다. 이와관련하여 2012년채택된 국제의회연맹성인지의회행동계획 은각국이이행계획을마련하여실시할것을권고하고있다. 하지만대한민국국회에는주요의제에대한성평등한접근을선도적으로이행하기위한성평등국회운영규정이마련되어있지않다. 43) 성평등한국회운영과관련된문제점으로는남성중심의비공식적조직문화를지적할수있다. 제19대국회의경우역대국회가운데여성의원이가장많이배출되었으며, 그결과국회내에서여성의원의권한또한많이신장되었다고볼수있다. 하지만남성중심의비공식적의회문화가여전히지속되고있으며, 지역구에서어렵게당선된여성의원들조차이를문제점으로지적하고있다. 정당에서의공천과정에는여성과비교하여상대적으로다양한조직적 인적자원을소유하고있는남성을중심으로한네트워크가강력하게영향을미치고있는것이현실이고, 이러한현실은당선후의회문화에서도이어지고있는것이다. 43) 국회여성 아동미래비전자문위원회, 국회의장여성아동미래비전자문위원회결과보고서, 2013, p

60 여성의정치적대표성제고를위한과제 여성들은아무래도남성중심의술문화나회식문화에자주참여하기가어렵다는점이있습니다. 여전히정보공유나의사소통문제와관련해서, 남성들사이에일상적인토론문화에서여성들이배제되는경향이있고, 적응하기어렵죠.. < 연구참여자 2 > 의정활동에서정보는일종의권력이라고평가될수있다. 정보가남성중심의비공식적문화에서유통되고여성들이이러한네트워크에서배제되는것은여성들이여전히조직내소수라는점, 의사소통이투명하고민주적으로이루어지고있지않는의회문화에기인한다고평가할수있다. 의회내정보나네트워크, 권력이다수인남성을중심으로집중되는구조는소수인여성정치인을소외시키는결과를가져온다. 여성정치인이소외되는의회문화는여성의권한확대라는이슈가발생했을때여성국회의원및정치인들의협력과연대로이어진다. 최근기초의회의원선거에서정당공천을폐지하려는움직임에대해정당과무관하게여성국회의원들이한목소리로반대의견을개진한것이한사례이다. 한편공천과정이나국회에서의의정활동에서여성이소수라는점은여성정치인들끼리의불신과갈등, 연대의부족을가져오는사례도있다. 본보고서를작성하기위한인터뷰과정중에일부여성정치인은경선과정에서여성들끼리의경쟁이나갈등이있음을지적했다. 또한여성의당내권한이나선출직에서의위상을강화하는방향으로의 당규 개정과정에서도남성들의반대뿐아니라여성들간의갈등이없지않음을접할수있었다. 여성정치인들끼리의갈등은여성들만의문제라기보다는선거가학연 지연 혈연등의인적연계망에의하여영향을많이받고, 계파정치가존재하는상황에서여성들이구사하는생존전략일수있다. 48

61 Ⅲ. 여성의정치적대표성관련문제점 나. 의회내여성의권한부족최근우리사회에서여성의정치적대표성을확대하기위하여국회의원선거와지방의원선거에서비례대표의여성할당이추진되었다. 비례대표의여성할당제는 2002년도입된정당명부비례대표제와함께대의민주제의대표성과민주성을신장시키는중요한제도로평가받고있는데, 지방선거에서먼저성공적인실험을거친후 2004년국회의원비례대표에도적용시키게되었다. 다양한개별분야의전문가인비례대표후보는정당의심사를거쳐서확정되고있고, 비례대표로당선된의원은정당의추천을받아선출된자로서국민의위임을받은자라고할수있다. 그럼에도불구하고비례대표로당선되었던경험이있는연구참여자 3과비례대표초선인연구참여자 4는의회내비례대표당선의원들의권한과대표성부족을문제점으로지적하였다. 일단은비례대표에대해서는지역에서경쟁을뚫고올라온사람에비해서낮게평가를하는게아주기정사실인것처럼굳어있어요. 비례대표는무엇을하면안된다, 나서면안된다, 자중해라이런분위기가팽배해요. ( 중략 ) 여성이라는점이비례대표진출하는데에는다소장점으로작용하는점이있지만, 실제의정활동을하는데에있어서는보이지않은장막이있어요. 차별적인부분이있다는거지요. 의장단선거와상임위원장선거에서도그랬고.. 제가 OOO 상임위원장에출마했었는데 비례인데되겠어? 라는견해들이많았지요. 아쉽게떨어졌지만떨어지고나서도엄청나게모함에시달렸어요. 예를들면, 비례대표가끝까지가려고했다 는둥, 건방지다 는둥, 감히비례대표가어디상임위원장선거를나오느냐 는것이죠. 지역구의원이경우초선이해도상관없는데비례대표이기때문에안된다는것이죠. 비례대표는쉽게편승해서온것아니냐는반응이많습니다. 아마도국회는비례대표에대한차별이더뿌리깊을겁니다. < 연구참여자 4 > 49

62 여성의정치적대표성제고를위한과제 비례대표후보로시의원에당선된 < 연구참여자 4> 는의정활동을하기전에시민사회단체활동에서부터시작해서평생을특정분야의전문가로활동해왔다. 따라서의정활동을시작하면서관련분야상임위원장선거에출마하려고했었다. 그러나그녀는의회내에팽배한비례대표의원에대한편견, 즉 비례대표는가볍게편승해서온것아니냐, 비례대표가감히상임위원장에출마했다, 건방지다 라는비례대표로의원이된사람에대한저평가때문에힘들었음을토로하였고, 그러한 힘듦 을차별로인식하고있다. 도의원인 < 연구참여자 3> 과시의원인 < 연구참여자 4> 는남녀불문하고비례대표의원은상임위원회배정에서원하는곳을가기어렵고각종의전에서도 지역구의원우선 이라는보이지않는원칙이작용되고있음을지적하였다. 현행 공직선거법 제47조 ( 정당의후보자추천 ) 제3항에근거하여비례대표의회의원선거의경우국회의원과지방의회의원공히후보자의 50% 이상을여성에게할당하도록규정되어있는상황에서비례대표의원에게실제로의회내권한부여과정에서보이지않는차별이존재한다는것은국회와지방의회에서여성의대표성을약화시키는계기가될수있다. 마지막으로국회와지방의회의의장단과상임위원회에서여성의대표성이낮다는문제점을갖고있다. 제19대국회상반기의의장단 44) ( 의장 1인, 부의장 2인 ) 은모두남성으로구성되어있다. 그리고 2013년 10월현재 16개상임위원회와 2개의특별위원회에서 2개의위원회 45) 를제외한나머지위원회위원장의성 ( 性 ) 은남성이다. 제19대국회에서상임위원회및특별위원회위원장의여성대표성 (11.1%) 은여성의원의비율 (15.7%) 에도못미치고있다. 지방의회역시여성의원의비율에비해의장단이나상임위원장에서차지하는여성의비율이낮다. 제5회지방선거로구성된광역의회의경우여성의 44) 제헌이래국회의의장단은모두남성으로구성되었다. 45) 여성가족위원회, 법제사법위원회 (p.25, [ 표 9] 참조 ). 50

63 Ⅲ. 여성의정치적대표성관련문제점 원의비율이 14.7% 인데반해의장단에서여성이차지하는비율은 10.4% 이다. 여성상임위원장의비율은이보다더욱낮아 8.3% 에불과하다. 46) 기초의회의경우광역의회에비해여성의원의비율이높아서 2013년 3월기준여성의원의비율은 21.6% 이다. 이에비해상임위원장가운데여성의원이차지하는비율은 23.5% 로여성의원비율에비해다소높게나타나지만, 의장단에서여성의원이차지하는비율은 8.1% 로광역의회보다도낮다. 47) 이처럼국회나지방의회에서여성의원이차지하는비중이성비에비해낮을뿐아니라상임위원회나의장단에서여성의원의대표성이여성의원비율에비해낮다는점은의회내에서여성의원의권한이취약하다는점을보여준다. 따라서여성의원의수적증가와더불어의회내여성의원의권한강화를위한노력이요구된다. 46) p.27 [ 표 10] 참조. 47) p.27. [ 표 11] 참조. 51

64 여성의정치적대표성제고를위한과제 Ⅳ. 여성의정치참여를지원하는해외사례 최근실시된하원의원선거결과를보면전세계국가들가운데여성의원비율이높은국가들은스웨덴과핀란드, 노르웨이, 덴마크등북유럽국가들로여성의원비율이전체의회의 40% 가량을차지하고있다. 2013년현재여성의원비율이가장높은국가는아프리카의르완다이다. 르완다는지속된내전과정에서남성인구의사망률이높아성비의불균형이클뿐아니라헌법에서일정비율이상의여성참여를명시하는등여성의사회 정치참여를높이기위해노력한결과여성의원비율이 60% 를넘었다. [ 표 16] 주요국의여성의원 ( 하원 ) 비율 ( 단위 : 명, %) 국가 최근선거 의석수 여성의원수 여성의원비율 르완다 2013년 9월 스웨덴 2010년 9월 핀란드 2011년 4월 노르웨이 2009년 9월 덴마크 2011년 9월 아르헨티나 2009년 6월 멕시코 2012년 7월 독일 2013년 9월 프랑스 2012년 6월 영국 2010년 5월 * 22.5 미국 2012년 11월 한국 2012년 4월 일본 2012년 12월 출처 : 10월 4일검색, 르완다선거결과는 ) 영국의경우 2010 년선거결과 143 명의여성의원이선출되었으나추후보궐선거등으로인해 2013 년 10 월현재여성의원총수는 146 명임 52

65 Ⅳ. 여성의정치참여를지원하는해외사례 여성의원비율이높은국가의경우헌법이나선거법등법률을통해여성할당제를규정하거나정당의당헌 당규를통해여성할당제를시행함으로써여성의정치참여를활성화하는경우가많다. 여성의원비율이가장높은르완다의경우헌법에서여성 30% 할당을규정하고있으며, 프랑스나아르헨티나의경우선거법에서일정비율을여성후보에게할당하도록규정하고있다. 한편북유럽국가들이나독일, 영국과같은국가들은법으로여성할당을규정하고있지는않지만정당의당헌 당규에서여성할당내용을명시함으로써정당차원에서여성의공직진출을지원하였다. 이하에서는여성의정치참여와관련하여모범이되고있다고평가되는프랑스, 르완다, 아르헨티나, 대만, 독일, 스웨덴, 영국의 7개국사례를통해여성의정치참여보장을위한제도적지원방안을검토하고자한다. 각국의사례를살펴보면크게제도적으로여성할당을보장하는국가들과정당이자발적으로여성할당을시행하는국가로구분할수있다. 프랑스와대만, 그리고르완다는헌법에서여성의정치진출을보장하고있으며, 아르헨티나는 1991 년선거법개정을통해세계최초로공직선거에서여성할당제를채택하였다. 한편스웨덴과영국은법으로여성의정치진출을지원하지는않지만당헌 당규등을통해정당자발적으로여성할당을시행하고있는국가들이다. 스웨덴은비례대표제를채택하고있는국가이며, 영국은다수대표제를채택하고있는국가라는점에서할당제가미치는영향을비교할수있는사례이다. 1. 제도적으로여성의정치참여를보장하는국가 여성할당제는주로의회선거에서적용되며, 다양한방식으로시행되고 있다. 일정의석수이상을여성에게할당하도록법으로규정하거나일정비 율이상을여성으로공천하도록한다. 할당규정을위반할경우벌칙규정을 53

66 여성의정치적대표성제고를위한과제 두어법으로강제하는경우가있는가하면, 할당제가단순히선언적인권고조항에불과한경우도있다. 헌법에서여성의정치참여를보장하는국가들도있으며, 선거법을통해여성할당을규정하기도하고, 다수의국가에서는정당자율로여성할당을시행하기도한다. 이절에서는헌법혹은선거법과같이법규정을통해여성의정치참여를보장하고있는국가의사례를다룬다. 프랑스의경우헌법을통해선출직에서의남녀동수를선언하고선거법을통해구체적인여성할당규정을마련했다는점에서가장대표적인사례라고할수있다. 르완다는세계에서여성의원의비율이가장높은국가로서헌법에서일정의석을여성에게할당하고있다는점에서사례로제시하였다. 가. 프랑스 프랑스의경우 1970 년대부터여성의정치진출확대를위해제도적기반을 마련하려는노력이지속되었으나위헌논란이제기되면서번번이입법적노력 이좌절되었다. 48) 1982 년에는여성할당제를포함한선거개혁법안이의회를통 과하였으나프랑스헌법재판소에서위헌판결을내린선례도있다. 이러한일 련의과정을거치면서프랑스에서는헌법개정이선행되지않고서는여성할당 을법적으로보장할방법이없다는공감대가형성되었다 년에는마침내헌법개정을통해여성의선출직진출을위한할당제 의근거를마련하였는데, 헌법제 3 조에 법은선출직공무원과선출직의원직 에여성과남성이동등하게진출하도록한다 는선언적규정을마련하였다. 또한헌법제 4 조에서 정당과정치집단은법이정한조건하에서이원칙을현 실화하도록노력해야한다 고규정함으로써구체적인실행방안의바탕을마련 48) 전학선, 프랑스정치영역에서남녀평등을위한남녀동수법과헌법개정, 2008, pp

67 Ⅳ. 여성의정치참여를지원하는해외사례 하였다. 이러한규정들을통해하위법인선거법혹은다른법들이여성의공직진출을유리하게하는할당조항을규정할때역차별등의논란이생기지않도록하였다. 헌법개정이후 2000년에는일명 빠리테법 (La Parité) 이라고도불리는선거직남녀동수법을통해동법의적용을받는모든선거에서여성후보를남성과동수로추천하도록하였다. 49) 동법은세계최초로공직선거에서남녀동수공천을규정함으로써 50% 여성할당제를도입하였다는점에서의미를찾을수있다. 50) 빠리테법은지방의회선거와하원의원선거, 유럽의회선거, 상원비례대표선거에적용되었는데, 이가운데하원의원선거만이소선거구다수대표제이며빠리테법의적용을받는그외의선거는모두비례대표선거이다. 지방의회선거의경우에도모든선거가대상은아니고, 인구 3,500명이상코뮨의시의회의원선거, 지역의회 ( 데빠르망 ) 의원선거, 코르시카의회의원선거가대상이었다. 3,500명이하코뮨의시의원선거, 도의원선거, 시장 부시장선거의경우할당적용이어렵다는기술적인이유로적용대상에서제외되었다. 한편상원의원선거의경우비례대표선거에는빠리테법이적용되었지만, 지역구선거는빠리테법의적용을받지않았다. 빠리테법은남녀동수할당조항과더불어강제조항을규정함으로써법조항이지켜지도록강제했는데, 비례대표선거의경우여성할당과관련된의무조항을준수하지않으면정당의후보자명부를접수하지않도록하였다. 구체 49) 빠리테란동등, 동격, 동률을의미하며, 빠리테법이란공직선거에서남녀가균등하게 50대 50의비율로공천받는다는내용임을암시한다. 신용자 김영신, 주요선진국의여성정책과남녀평등법제도, ) 이러한이유로프랑스는여성할당제시행국가사례가운데서도가장중요하게취급된다. Rainbow Murray, Parties, Gender Quotas and Candidate Selection in France, 2010, p.8. 55

68 여성의정치적대표성제고를위한과제 적인내용을보면빠리테법의적용을받는지방의회선거의경우비례대표명부작성시 6명을단위로나누어순서와무관하게남여각각 3명씩을배정하도록하였으며, 유럽의회의원선거와상원의원선거는비례대표명부작성시남녀후보를번갈아명기하도록규정하였다. 반면소선거구다수대표제로실시되는하원의원선거의경우선거구별로후보등록을하는데, 여성할당비율을지키지않는정당은국고에서지원되는정당보조금을삭감하였다. 그내용은남녀후보수의차이가전체후보자수의 2% 를초과할경우정당지원총액에서일정비율로지원금을삭감하는것이었다. 빠리테법시행이후법의적용을받는모든선거에서여성의원비율이증가하였는데, 특히비례대표선거로실시되는상원이나지방의회선거의경우여성의원의증가율이높게나타났다. 이는현역의원이나유명인사의당선확률이높은하원의원선거의경우주요정당들이여성할당비율을지키기보다지원금이삭감되는것을택하기때문이다. 또한비례대표선거는할당제를위반할경우선거참여가불가능한반면, 지역구선거의경우에는국고보조금삭감이라는상대적으로약한벌칙규정을적용하는것도원인이라고볼수있다. [ 표 17] 빠리테법시행이후프랑스여성의원비율의변화 선거 시의원 ( 인구 3,500 명이하 ) 시의원 ( 인구 3,500 명이상 ) 선거방식 빠리테법적용여부 법적용이전선거 법시행직후선거 최근선거 1 인 2 표적용안됨 21(1995) 30.1(2001) 32.2(2008) 1 인 2 표 ( 지역구 + 비례 ) ( 단위 : %) 50% 여성할당 25.7(1995) 47.5(2001) 48.5(2008) 56

69 Ⅳ. 여성의정치참여를지원하는해외사례 선거 지역의원 (Department) 도의원 (Regional) 유럽의회의원 상원의원 ( 비례대표 ) 상원의원 ( 지역구 ) 하원의원 선거방식 빠리테법적용여부 법적용이전선거 법시행직후선거 최근선거 다수제적용안됨 6.3(1995) 9.8(2001) 12.3(2008) 명부식비례제 명부식비례제명부식비례제 매 6 명당 3 명은여성 매 2 명당 1 명은여성 매 2 명당 1 명은여성 27.5(1998) 47.6(2004) 47.6(2004) 40.2(1999) 43.6(2004) 44.4(2009) 14.8(1995) 34.9(2004) 다수제적용안됨 4.8(1995) 4.4(2004) 다수제 50% 여성할당및위반시지원금삭감 21.9(2008)* 10.9(1997) 12.3(2002) 18.5(2007) * 상원의원선거는매 3 년마다전체의원의 3 분의 1 을선출한다 년에도상원의원의 1/3 이선출되었으며, 그결과새로구성된상원에서비례대표와지역구의원을합한여성의원비율은 21.9% 였다. 출처 : Rainbow Murray, Parties, Gender Quotas and Candidate Selection in France, 2010, p.112~113 의표를재구성 최근의선거결과를보면빠리테법의시행이후여성의원의비율이더욱높아졌음을알수있는데, 51) 2011년 9월실시된상원의원선거에서는여성의원이전체의석의 22.2%(77/347) 를차지하였다. 특히 2013년 6월에실시된하원의원선거결과를보면여성의원이전체의석의 26.9%(155/577) 를차지하여빠리테법시행직후인 2002년에비해여성의원의비율이두배이상증가하였다. 51) IPU 자료 ( 57

70 여성의정치적대표성제고를위한과제 나. 아르헨티나아르헨티나는 1991년 11월선거법 (CÓdigo Electoral Nacional) 개정을통해하원 (Cámara de Diputados) 의원선거 52) 와일부지방의회의원선거에여성할당제 (cupo femenino) 를도입한세계최초의국가이다. 즉선거법제60조개정을통해 비례대표명부작성시여성후보의비율을최소 30% 이상으로하는동시에이들을당선가능한순번에배치해야한다. 이러한조건을충족시키지못하는정당의비례대표명부는접수되지않는다 고규정하여여성할당제가실질적으로실현되도록하였다. 그결과아르헨티나는 2010년현재여성이국회의원총의석수의 38% 를차지하여전세계평균 19%, 남미지역국가평균 22% 를훨씬상회할뿐만아니라아르헨티나의행정부와사법부에서여성이각각 21.1%, 15% 를차지하고있는정도에비해서도매우높은수준에도달하였다. 53) 여성의정치참여를실질적으로보장하기위해아르헨티나가이룩한또다른진전은 1994년헌법개정에서여성의정치적평등권을명문화하고, 이를구체화시켰다는점이다. 즉헌법제37조에서 선출직과정당내간부직위에대한남녀간의실질적인기회균등 (La igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres) 은정당법과선거법에 적극적인조치 (acciones positivas) 를반영함으로써보장된다 고규정한것이다. 이로서아르헨티나는오늘날여성의선출직할당제를헌법에명문화시킨소수국가들 54) 중의하나가되었다. 선거법개정과정에서위헌논란등이있었던프랑스와마찬가지로아르 52) 2001년부터상원의원선거에도여성할당제가도입되었다. 53) Un estudio sobre las trayectorias politicas de mujeres y varones en las legislaturas argentinas, Detrás del Número( 2013년 10월 20일검색 ). 54) 이들국가에는네팔, 대만, 르완다, 방글라데시, 부룬디, 아프가니스탄, 우간다, 이란, 케냐, 탄자니아, 프랑스등이속해있다. 58

71 Ⅳ. 여성의정치참여를지원하는해외사례 헨티나의경우에도여성할당제도입을위한선거법개정심의과정에서대의기관에여성의참여를확대해야한다는필요성에는공감을하면서도, 이러한적극적조치의적절성과위헌가능성그리고현장에서의적용과정에서발생할수있는기술적인문제점, 특히입법으로정당내부의자율성을훼손할수있다는반대의견이개진된바있다. 55) 그럼에도불구하고결국여성할당제가제도로도입된것은여성이선거인구의절반을상회하면서도의회의대표성면에서는과소대표됨으로써무엇보다도민주주의적대표기구의정당성이훼손되고있다는근본적인문제의식이크게작용한것으로보인다. 여성할당제가적용되는대상은정당명부식비례대표제로선출되는상원의원선거와하원의원선거이다. 56) 연방국가인아르헨티나의특성상지방선거의여성할당제실시는지방정부의법개정을통해이루어지기때문에지방정부마다여성할당제적용에차이가있다. 다만 1992년이후여성할당제를실시하고있는지방정부가늘어나고있는추세이다. 아르헨티나상원과하원의여성의원수증감추이를보면여성할당제도입의효과를잘확인할수있다. 우선하원의경우 [ 그림 2] 에서보는바와같이 1983년부터 1991년까지는여성의원의비중이 4.3% - 6.3% 사이에머물러있었으나, 여성할당제도입 (1991년) 이후처음으로실시된 1993년하원선거에서는 13,6% 로크게증가하였다. 2년후실시된 1995년선거에서는 27.2% 로두배이상증가하여 57) 이후꾸준히증가한결과 2005년선거에서는여성의원의 55) Jutta Marx, Jutta Borner, Mariana Caminotti, Las Legisladoras Cupos de genero y politica en Argentina y Brasil, Instituto Di Tella, UNDP Argentina, pp ) 1992년의선거법개정에서는하원의원선거만여성할당제의대상이었으나 2001 년법개정으로상원의원선거가대상선거로추가되었다. 할당제를위반한정당은선거에참여할수있는권리를박탈하는강제조항을두고있는데, 여성할당비율을지키지않을경우해당정당의후보자명부는접수되지않는다. 57) 여성의원의비중이 1993년하원선거에서는 13,6% 로증가하였다가 2년후실시된 1995년선거에서는 27.2% 로두배이상크게증가한이유는아르헨티나 59

72 여성의정치적대표성제고를위한과제 비율이 35.8% 까지상승했기때문이다. [ 그림 2] 아르헨티나하원의여성의원수증감추이 ( ) N % / / / / / / / / / / / / 여성할당제도입의효과는상원의관련사례를통해서도잘나타나고있다. [ 그림 3] 에서보는바와같이 1998년상원의원선거에서 5.8% 에불과했던여성의원의비중이여성할당제도입이후처음으로실시된 2001년선거 58) 에서는 37.1% 로크게증가하였고, 2003년에는 43.7% 그리고 2005년에는 42.3% 수준을유지하고있다. 하원의원선거에서의원은 2년마다 50% 씩교체되기때문이다. 58) 아르헨티나에서 1994년헌법개정을통해상원의원선거가국민직선으로바뀌었고, 이에따라 1991년에도입된여성할당제가상원의원선거의경우에는 2001년에처음으로적용되었다. 60

73 Ⅳ. 여성의정치참여를지원하는해외사례 [ 그림 3] 아르헨티나상원의여성의원수증감추이 ( ) N % 년에실시된최근선거결과를보면여성의원비율이상원의원은 38.9%, 하원의원은 37.4% 로여성의원비율이더욱증가하였음을알수있다. 59) 다. 대만대만의경우헌법에여성당선할당보장제도 ( 婦女當選保障名額 ) 라는규정을두어각종선거에서일정비율이상을여성으로선출하도록규정하고있다. 그내용은 각종선거중반드시여성의원당선수를규정하고그방법은법률로정한다 는것이다 ( 중화민국헌법제134조 ). 60) 이헌법조항에의하 59) 아르헨티나는 IPU가조사한 189개국가가운데 18번째로여성의원비율이높은국가이다 ( 60) 여성당선할당보장제도는중화민국헌법이제정된 1946년에명문규정화되었다. 1949년국민당이국공내전에패해대만으로옮겨온이후국민당권위주의정권의행정명령으로입법원선거가무기한연기되면서실제여성할당조항은 61

74 여성의정치적대표성제고를위한과제 여우리나라의국회의원선거에해당하는입법원위원은물론이고지방선거에서도여성을일정비율이상선출하고있다. 여성의원의선출방식은선거법의개정에따라내용이변하였으나일정수이상여성의원의당선을보장하는제도는지속적으로시행되었다. 1991년민주화이후입법원선거는 3년마다실시되었으며, 중선거구제로실시되는지역구선거가운데특정지역구는여성에게할당하는여성전용선거구제를실시하였다. 여성전용선거구의내용은다음 [ 표18] 과같다. [ 표 18] 민주화이후입법원선거에서의여성할당 연도전체의석의석의구성여성보장 대만성 87인타이베이시 18인가오슝시 12인전국구 30인기타 ( 원주민, 재외교민외 ) 10인대만성 90인타이베이시 18인가오슝시 12인전국구 30인기타 10인대만성 135인타이베이시 20인가오슝시 11인전국구 41인기타 13인 ( 단위 : 명 ) 대만성 8 인타이베이시 1 인가오슝시 1 인전국구 2 인 대만성 9 인타이베이시 1 인가오슝시 1 인전국구 2 인 대만성 11 인타이베이시 2 인가오슝시 1 인전국구 3 인 출처 : 지은주, 대만의공직선거여성할당제현황과여성전용선거구제검토, 국회입법조사처전문가자문자료, 지방선거에서만실행되었다 년입법원선거가재개된이후여성당선할당규정에따라여성의원을선출하였다. 62