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1 년도선거연수원연구용역보고서 지방분권친화적인선거제도연구 - 지방의회의원선거구획정을중심으로 - ( 사 ) 한국정책학회

2 년도선거연수원연구용역보고서 지방분권친화적인선거제도연구 - 지방의회의원선거구획정을중심으로 - ( 사 ) 한국정책학회

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6 지방분권친화적인선거제도연구 - 지방의회의원선거구획정을중심으로 - 책임연구위원 : 임정빈 ( 성결대학교교수 ) 공동연구위원 : 하동현 ( 안양대학교교수 ) 명성준 ( 경상대학교교수 ) 이광원 ( 선문대학교정부간관계연구소선임연구원 ) 조윤희 ( 고려대학교정부학연구소선임연구원 ) 연구기간 : ~ 연구단체 사 한국정책학회

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20 제 1 절연구의배경및목적 제 1 장서론 문재인정부출범이후지방분권과지방자치는국정과제의핵심이슈가되고있다. 지방분권화는중앙-지방간역할분담, 재정이양등행 재정관련제도변화뿐만아니라지방주권의확대, 지방의회활성화등을위한정치적관계변화, 선거제도의개정을필요로한다. 1991년지방자치제의부활에따른지방의회의선거를시작으로지방정부의역량제고를위해공정하고, 경제적이며, 지역의참신한리더들이지방정부에진출할수있는다양한제도들이논의되어왔다 ( 김영수, 2004: 2). 지방선거는지방분권주의를기초로하며, 지방자치제도의이념인풀뿌리민주주의를강화하고주민자치와단체자치가결합된민주적지방자치를정착시키며, 중앙집권주의를견제할수있는지방분권주의의실현이라할수있다. 또한지방선거는기존의중앙집권적정치와행정체제속에서수동적인참여에머물러있던주민들의참여의식을고양시킴으로써중앙정치의통제에서벗어나게할뿐만아니라시민교육기능을강화시키는데기여하고있다. 지방선거는중앙집권적권력구조와관치행정의틀에서형성된정치-관 - 민의관계를본질적으로변화시키는기제이며주민중심의지방민주주의를구축하는기본적제도로서의기능을수행한다 ( 이달곤, 2002: 14). 그러나지방선거를통해형성된지방자치는지방자치의활성화를위한제도장치의미비, 일부단체장과지방의원들의비리와부패문제, 지방의회역할과능력부재, 주민자치의식미정립, 그리고지역갈등의관리미흡으로기인한지역 집단이기주의심화등으로지역주민들로부터불신을받고있어 ( 육동일, 2006) 제도의개선이요구된다. 지방선거제도는지방분권을규정하는영향요인이므로헌법개정의논의의틀속에서지방분권친화적인지방선거제도, 선거구획정방안마련이필요하다. 특히, 역대지방선거에서선거구획정과관련된문제는끊임없이제기되었고, 2018년실시된 6 13 지방선거에서도마찬가지로선거구획정과관련하여문제가제기되었다. 2018년 6 13 전국동시지방선거를앞두고국회는광역의원과기초의원의정수를늘리는공직선거법개정안을의결하여제주특별자치도와세종특별자치시를제외한지역구시 도의원의수를 663명에서 690명으로 28명증원하였고, 자치구 시 군의회의원총정수를 2,898명에서 2,927명으로 29명증원해조정하였다 ( 연합뉴스, ). 그러나서울시의경우인구비례원칙에의한투표가치의평등이라는선거기본원칙에따라서울시의회의선거구획정이헌법상평등권과선거권침해라는주장이제기되면서서울시시민단체가위헌소송을제기한바있다 ( 내일신문, ). 지방선거에서기초자치단체의지방의회선거제도의개선은주민의생활정치에직접적인영향을미치기때문에무엇보다중요하다고볼수있다. 역대지방선거과정에서나타난지방선거제도와선거구획정에관하여광역의회보다기초의회에서훨씬많은논란이있어왔음을확인할수있다. 따라서본연구에서는지방분권시대지방친화적인지방선거제 - 1 -

21 도의개선을위하여 6.13 지방선거를전후하여비판적여론이제기된지방의회선거제도및 선거구획정문제에대한해결방안을모색하고한다. 또한지방친화적인지방선거제도개선 을바탕으로선거민주주의발전에기여하고자한다. 제 2 절연구의분석대상및연구방법 1. 연구의분석대상및범위 첫째, 지방자치와지방분권의이론을통해지방선거제도의개선방안을모색하고자한다. 지방자치와지방분권의핵심은자율성과책임성을바탕으로이루어지며, 특히중앙-지방과광역-기초간관계에서논의되고있는이론적배경으로는보충성의원칙 (principle of subsidiarity) 이다. 보충성의원칙은중앙과지방간관계에서지방이, 광역과기초간관계에서기초를우선시하는근거리행정을실현하는것을의미한다. 따라서본연구에서는보충성의원칙, 자율성, 책임성을중심으로지방의회선거제도를분석하고자한다. 둘째, 지방선거의선거구획정의원리에대해살펴본다면, 지방선거에서의선거구란 주민대표를선정하는공간적범위 로써인구동등성, 형상의조밀성, 경계선의연속성, 행정구역존중, 사회적동질성등이선거구획정의원리로제시되고있다. 이중선거구획정의원리로인구수와지역대표성을가장많이활용하고있기때문에본연구에서도이를중심으로분석하고자한다. 셋째, 지방자치의원리가내재된선거구획정제도를마련하기위해서는선거구의획정방식과획정절차속에지방자치의원리가내포되어있는가를중심으로살펴보고자한다. 이를바탕으로본연구에서는선거구획정제도내의지방분권원리의구축 ( 제도적분석 ) 과지방분권을활용한선거구의획정절차 ( 운영의분석 ) 를중심으로분석대상을확정하였다 (< 표 1-1> 참조 ). < 표 1-1> 지방분권의기본원칙과선거제도 구분지방분권적제도지방분권적운영 선거구획정 ( 제도, 운영 ) 자율성 책임성 보충성 - 2 -

22 2. 연구의방법 본연구의연구방법으로는우리나라지방선거의역사적전개를살펴보고이과정에서나타난한계점을모색하기위하여첫째, 문헌조사를실시하였다. 문헌조사에는지방선거제도와관련된기존선행연구와중앙선거관리위원회가발간한자료집, 지방선거와관련된뉴스등을활용하여지방선거제도의변천과정에서의주요쟁점들을중심으로검토하였다. 1990년대지방자치제도의부활과함께다시시작된지방선거는중앙-지방의관계, 정당공천제를포함한상향식민의수렴방식의변환, 선거구제와선거구역획정등에서다양한논의가있어왔다. 다양한논의는지방자치와분권의기본가치를살리기위한노력이었으며, 이론적, 정책적, 운영상의쟁점을문헌조사를통해조사하고정리하였다. 둘째, 전문가조사및초점집단면접 (focus group interview) 을실시하였다. 지방행정과선거제도분야의전문가및실무자들과의반구조적집중면접을통해선거제도및선거구획정에관한이론적, 정책적, 운영적이슈에대한다양한의견을청취하여주요이슈들을정리하였다. 특히선거제도전문가와지방행정전문가를동시에면접함으로써지방선거제도에지방분권의가치와선거제도가지방자치현실에미치는영향을광범위하게분석하였다. 이를통해지방선거제도의개선및지금의지방선거구획정제도의한계를극복할수있는대안을마련하는데기여하고자하였다. 셋째, 미국, 일본, 영국등주요선진국의지방선거제도와지방선거구획정과관련된정책현황과주요사례를분석하여한국의지방선거제도의한계를극복할수있는방안을마련하였다. < 표 1-2> 지방분권기본원칙을활용한분석틀 분석기준 분석지표 보충성 자율성 책임성 법률간관계제도적자율성운영적자율성제도적책임성운영적책임성 - 3 -

23 제 2 장이론적논의와선행연구검토 제 1 절지방분권에대한이론적논의 1. 지방분권의의의 지방분권에대한개념은선행연구자들의특성에따라다양하게이루어지고있다. 우리나라 지방분권및지방행정체제개편에관한특별법 은국가및지방자치단체의권한과책임을합리적으로배분함으로써국가및지방자치단체의기능이서로조화를이루도록하는것을말한다고규정하고있다. 이는중앙과지방간의단순한권한배분측면에서지방분권을소극적으로정의하고있는것이다. 반면, 염명배 (2003) 는지방분권을지방자치단체가중앙정부의간섭에서벗어나서자주성을가지고독자적으로권한 (authority) 을행사할수있는상황이라고정의하였다. 이는적극적으로지방분권을정의하는것으로중앙과지방의권한배분뿐만아니라배분된권한을행사하는것까지포함한것이다. 또한, 지방분권의의의는국가수준의민주주의를구체적으로경험하고실현하는것에는한계가있기때문에지방수준에서민주주의교육및실현을구체화하고지역사회의문제를그지방의주민으로하여금스스로해결하게한다는점 ( 홍정선, 2015) 에서지방분권은민주주의의실현을도모하는하나의기폭제역할을하고있다 ( 김용훈, 2018). 우리나라의지방자치는 헌법 에근거하여지방자치제도를보장하고있는데, 이는지방자치그자체를폐지할수없으며, 실질적내용을침해하거나그본질적부분을박탈하는것과같은법률은헌법에위배된다는것이다 ( 이기우 하승수, 2007; 김배원, 2008; 정일섭, 2010; 최상한, 2012; 최상한, 2017). 헌법 제117 조제1항에따라지방자치단체는주민복리에관한사무를처리하고재산을관리하며, 법령의범위안에서자치에관한규정을제정할수있다고명시하고있으며, 제2항에서는지방자치단체의종류는법률로정한다고규정하였다. 이조문에서법률이란지방자치법을의미한다. 또한헌법제 118조제1항에서는지방자치단체에의회를둔다고규정하고있으며, 제2항에서는지방의회의조직 권한 의원선거와지방자치단체의장의선임방법기타지방자치단체의조직과운영에관한사항은법률로정하며지방의회및지방자치단체의조직과운영에대한내용을명시하고있다. 특히, 지방자치법 제30조에서는지방자치단체에주민의대의기관인의회를둔다고규정하고있다. 지방분권을실시하기위해서는일반적으로행정분권 (administrative decentralization), 재정분권 (fiscal decentralization), 정치분권 (political decentralization) 이라는전제조건이요구된다 ( (Falleti, 2005; Quaranta, 2013; Escobar-Lemmon & Ross, 2014; 최상한, 2017). 행정분권은지방정부의자치권보유정도를의미하며, 재정분권은지방정부의재정적자율성정도를의미하고, 정치분권은거버넌스에대한지방정부의정치적인역할을중앙정부가허용하는것이 - 4 -

24 라할수있다. 이를위해서는지방정부의대표성확장에대한헌법개정혹은선거개혁을위한정책이설계되어야한다 ( 최상한, 2017). 지방의회선거제도와관련하여지방분권적차원에서논의되어야하는점은바로정치적분권이라고할수있다. 이는현실정치에서지방선거의중앙정치의예속화를예방하고지방분권을실현하기위한방안으로지방의회선거의분권이지방분권의세번째요소로서중요한의미를가지기때문이다. 2. 헌법개정과지방분권 1) 문재인정부의지방분권로드맵 행정안전부는 2017년 10월 27일에향후 5년간 자치분권추진을위한로드맵 을발표하였다. 로드맵의목표는 연방제에버금가는강력한지방분권 이다. 목표를달성하기위한핵심전략으로 1 중앙권한의획기적지방이양, 2 강력한재정분권추진, 3 자치단체의자치역량제고, 4 풀뿌리주민자치강화, 5 네트워크형지방행정체제구축을제시하고있다. 지방선거제도개편과관련된논의는자치단체의자치역량제고전략에서나타난다. 정부는자치단체의자치역량제고를위해첫째, 지방의회의집행부견제기능을강화하기위해서선거제도를개선하기로하였으며, 둘째, 지방공무원의전문성을확대하여역량을강화하고, 셋째, 자율적 탄력적조직운영이가능하도록권한을확대하기로하였다. 마지막으로자치단체의투명성및책임성을강화하기로하였다. 특히이러한목표를달성하기위한추진기반으로 1 지방분권국가선언, 2 자치입법권확대, 3 자치단체의사무범위확대, 4 과세자주권확대, 5 지방재정조정제도신설, 6 제2국무회의신설, 7 지방정부명칭변경등지방분권형개헌지원을제안하고있다. 자치분권로드맵 ( 안 ) 에서는 5대분야 30대과제를선정하였다. 첫째, 제1분야는중앙권한의획기적지방이양이다. 세부과제로는 1 중앙 지방사무구분기준정립, 2 자치분권사전협의제신설, 3 기능중심의포괄적지방이양, 4 광역단위자치경제도입, 5 제주특별자치도분권모델완성, 6 교육자치와일반자치연계강화이다. 둘째, 제2분야는강력한재정분권의추진으로지방자주재원확충을위한 1 지방소비세 지방소득세확대, 2 신세원발굴등자체노력강화, 3 고향사랑기부제도입, 지방재정균형기능강화를위한 4 자치단체간수평적재정조정기능확대, 5 지역상생발전기금확대, 6 지방교부세역할강화및제도개선, 7 국고보조사업등개편, 지방재정자율성 책임성확대를위한 8 지방세체납징수및주민참여강화과제가포함된다. 셋째, 제3분야는자치단체의자치역량제고로 1 지방의회역할확대, 2 자율적 탄력적자치조직권확대, 3 지방공무원역량강화, 4 자치단체투명성 책임성강화과제가선정되었다. 넷째, 제4분야는풀뿌리주민자치강화에대한것으로, - 5 -

25 1 혁신읍면동추진, 2 주민투표제도활성화, 3 주민소환제도활성화, 4 주민참여예산제적용범위확대, 5 주민조례개폐청구제도개선과제이다. 마지막제5분야는네트워크형지방행정체계구축으로 1 지방자치단체간협약제도도입, 2 광역연합제도도입, 3 자치단체와특행기관간협업강화, 4 자율적인자치단체간행정구역통합 조정지원, 5 사회혁신적갈등관리제도확산과제가포함되었다. 지방분권을강화하려는이러한노력은주민주권을실현하고, 중앙집권적권력구조를벗어나국가기관간수평적분권및중앙-지방정부간합리적분권을통해국가경쟁력을강화하는것이다. 지방분권과더불어주민주권을실현하는수단으로지방선거는주민중심의지방민주주의를구축하는기본적제도로서의기능을수행하고있다 ( 이달곤, 2002). 따라서지방의회선거구의획정방식등과같은지방의회선거에관한제도는지방분권논의에서핵심적인사항이라고할수있다. < 그림 2-1> 자치분권로드맵 ( 안 ) 비전및 5 대핵심전략 2) 지방분권에관한 2018 년헌법개정 ( 안 ) 내용 국회헌법개정특별위원회는 2018 년 1 월에헌법개정시안을제출하였다. 이번제출안의가 장큰특징으로는정부형태옵션과상관없이지방분권의강화를병행조건으로강조하고있 - 6 -

26 다는것이다 ( 국회헌법개정특별위원회, 2018). 개정시안은헌법제1조에지방분권을선언하고있으며, 제9장지방자치에관한부문의새로운조문을만들면서 1 국회와지방자치부문에서지역입법권의인정, 2 중앙과지방의권한배분의보충성원칙의명문화, 3 주민자치의강화와직접민주주의도입, 4 형사사법을포함한행정권의중앙과지방의배분및재정자치권의강화등지방분권의요청을적극적으로수용하고있다.( 전훈, 2018:4) 지방분권과관련하여수정및신설된조항은제1조, 제40조, 제117조, 제118 조, 제119 조, 제120조등이다 (< 표 2-1 참조 >). < 표 2-1> 지방분권에관한 2018 년헌법개정 ( 안 ) 의내용 구분현행자문위원회개정시안비고 1. 지방분권 신설 제 1 조 3 대한민국은지방분권국가이다 [ 기본권 총강분과안 ] 제 1 조 3 대한민국은분권형국가를지향한다. 국가의선언 제40조입법권은국회에속한다. 제 40 조입법권은국민또는주민이직접행사하거나그대표기관인국회와지방의회가행사한다. [ 정부형태부과안 ] 제 40 조현행유지 2. 지방자치권의연원과사무배분의원칙 신설제117조 2 지방자치단체의종류는법률로정한다. 제 117 조 1 주민은그지방사무에대해자치권을가진다. 주민은자치권을직접또는지방정부의기관을통하여행사한다. 2 지방정부의종류는종전에의하되, 이를변경하고자하는경우에는주민투표를거쳐법률로정한다. 3 정부간사무배분과수행은보충성의원칙에따른다. 제 117 조 1 3. 입법권의 배분 ( 입법분권 ) 지방자치단체는주민의복리에관한사무를처리하고재산을관리하며, 법령의범위안에서자치에관한규정을제정할수있다. 제 118 조 1 외교, 국방, 국가치안등국가존립에필요한사무및금융, 국세, 통화등전국적통일성을요하거나전국적규모의사업에대해서는중앙정부만입법권을가진다. 2 제 1 항에해당하지않는사항에대하여는중앙정부와지방정부가각각입법권을갖는다

27 구분현행자문위원회개정시안비고 3 지방정부는그관할구역에서효력을가지는법률을제정할수있다. 신설 4 중앙정부의법률은지방정부의법률보다우선하는효력을가진다. 다만지방정부는지역특성을반영하기위하여필요한경우에는행정관리, 지방세, 주민복리와관련한주택, 교육, 환경, 경찰, 소방등에대해서중앙정부의법률과달리정할수있다. 제 118 조 5 중앙정부는법률에서직접수행하도록정한사무를제외하고는지방정부에위임하여집행한다. 4. 행정권의 배분 ( 행정분권 ) 6 지방정부는당해입법기관이제정한법률을자치사무로수행하고, 중앙정부또는다른지방정부에서위임한사무를수행한다. 7 지방검찰청장과지방경찰청장은법률이정하는바에따라관할구역의주민이직접선출한다. 신설 제 119 조 1 지방정부는자기책임하에자치사무를수행하고, 그사무의수행에필요한경비를스스로분담한다. 5. 지방정부의재정권 ( 재정분권 ) 2 위임사무를처리하는데소요되는비용은위임하는정부에서부담한다. 3 지방정부에게는그사무수행에필요한재원이제 1 항의취지에부합하도록보장되어야한다. 4 지방정부는지방세의종류와세율및징수방법을법률로정할수있다

28 구분현행자문위원회개정시안비고 5 중앙정부와지방정부간, 지방정부상호간연대의원칙에따라적정한재정조정이이루어지도록지방정부의견을청취한후법률로정한다. 6 지방정부는재정건전성의원칙에따라수지균형을이루도록투명하게재정을운영하여야한다. 7 지방정부의채무는법률이정하는기준에따라관리되어야한다. 제 118 조 1 지방자치단체에 의회를둔다. 제 120 조 1 지방정부에는지방의회와집행기관을둔다. 6. 지방정부의 기관 2 지방의회의조직 권한 의원선거와지방자치단체장의선임방법기타지방자치단체의조직과운영에관한 2 지방정부의입법기관과집행기관의조직 인사 권한 선거, 기관구성과운영에관하여필요한사항은해당지방정부의법률로정한다. 사항은법률로정한다. 제104조 1 대법원장은국회의동의를얻어대통령이임명한다 대법관은지방사법기관대법원장의제청으로등에대한국회의동의를얻어주민통제대통령이임명한다. ( 사법분권 ) 3대법원장과대법관이아닌법관은대법관회의의동의를얻어대법원장이임명한다. 자료 : 전훈 (2018: 5-7) 자료를참고하였음 제 104 조 4 각급법원의장은법률이정하는바에따라관할구역의주민이선출한다. [ 사법부분과안 ] 제104 조의2 1 대법관은사법평의회가재적위원 5분의 3이상의찬성으로선출하여국회의동의를얻어대통령이임명한다. 2 대법원장은대법관중에서호선한다. 제 110 조의 2 1 법관의임용, 전보, 징계, 내지법원의예산및사법정책수립등법률이정하는사법행정사무를처리하기위하여사법평의회를둔다

29 이처럼개정시안이담고있는지방분권화내용중지방의회선거와관련된조항은제117조제3항에보충성의원칙을선포하고있다는점과제120조지방정부기관구성에관한것이다. 먼저, 보충성의원칙은헌법개정안제117 조제3항에서는정부간사무배분과수행은보충성의원칙에따른다고선포하고있으며, 제121조제4항은국가와지방정부간, 지방정부상호간사무의배분은주민에게가까운지방정부가우선한다는원칙에따라법률로정한다고규정하면서그의미를밝히고있다. 한편, 국회헌법개정특별위원회보고서에서는보충성의원칙을개인과공동체, 공동체상호간의역할배분의원리로서사무처리의타당성과효율성을증대시키고개인과하위공동체의자율과책임을보장하는것으로논의하고있다 ( 국회헌법개정특별위원회, 2018: 254). 다음으로지방의회구성과관련하여개정시안제120조제1항에서는지방정부에는지방의회와집행기관을둔다고규정하고있으며, 제2항은지방정부의입법기관과집행기관의조직 인사 권한 선거, 기관구성과운영에관하여필요한사항은해당지방정부의법률로정한다고규정하고있다. 현행헌법에서제118조제2항에서지방의회의조직 권한 의원선거와지방자치단체장의선임방법기타지방자치단체의조직과운영에관한사항은법률로정한다고규정하여지방의회와관련된사항을법률로규정하도록한것과달리개정헌법시안에서는지방정부의법규 ( 조례 ) 로정하도록하고있다는점에서차이가있다. 3. 지방분권원리 1) 보충성의원칙 지방분권의중요이념으로보충성의원칙을들수있다. 일반적으로보충성의원칙이란국가및사회 정책적의미의원리로서대규모사회조직단위는소규모의사회조직단위가사회적기능을수행할수없는경우에만그사회적기능을충족시켜야한다는원리를의미하고있다 ( 정극원, 2006). 보충성원칙의개념적특징으로는다음과같이세가지로정리할수있는데, 첫째모든의사결정은가능한개인, 개개의시민에가까운곳에서행해져야함을의미한다. 이는하위에있는사회단위일수록우선되어야함을의미한다. 둘째상위의사회단위는하위의사회단위를보조또는보충하는입장에있어야하는의무를가진다. 셋째, 상위의사회단위가하위의사회단위를보조하는경우에는그것을부족한부문의 보조 내지 보충 하는것에그쳐야한다 ( 한귀현, 1992). 따라서보충성의원칙이란상부단위로서의국가공동체와하부단위로서의사회공동체의도식에서본다면, 국가공동체라는공법관계가하부단위로서의사회공동체에대하여공법적개입을가하는형식으로나타나게된다 ( 황도연, 1995). 보충성원칙의적극적의미로는상위공동체와하위공동체의사회적통합을위한노력과

30 의무를양자모두에게부과하는것으로이해할수있다. 따라서국가혹은중앙정부의일방적의사결정으로국가와지방의기능을배분하지말라는국가조직운영의핵심적사항을담은헌법적가치이라할수있다 ( 김석태, 2016). 즉, 우리나라실정법이예정한보충성원칙처럼중앙의권한이지방이자기수준에서더이상효과적인수행이어려운경우에만보충적으로개입한다는의미에서그치지않는다는것이다 ( 전훈, 2017). 보충성의원칙은연방국가내의수직적권한분배문제로서연방정부와지방정부간의권한문제를규율하는기본원칙으로작용하며, EU에서도 1992년부터공식적으로도입되었다 ( 문용일, 2009). 즉, 보충성의원칙은규모와힘의논리로작은공동체단위의의사결정이무시되는것을막을수있다는점에서다수의동의를얻고있으며, 유럽연합의틀을만드는기본원칙으로입법화되었다 ( 전훈, 2018). 유럽지방자치정부헌장제4조 3호에서는공적책임수행은일반적으로시민으로부터가장가까운공공단체에게부여되는것이선호되어야한다. 다른공공단체에책임을배분하게될때에는일의범위와성격그리고효과성및경제성요구를충족시킬수있는지고려해야한다고규정하여보충성원칙을반영하고있다 ( 김석태, 2005). 지방분권의기본이념으로서보충성의원칙은위에서논의한바와같이주민에게가까운의사결정을지향하는것으로선거제도에도적용될수있다. 예를들어, 주민의직접투표로결정되는기초자치단체장및의원선거에있어상위단체의관여문제및권한분배관련논의에서보충성의원칙이적용될수있는것이다. 보충성원칙의핵심적인사항은자기책임성의강화라고할수있는데, 이는지방정부가그고유임무를자기책임하에자율적으로수행함을통하여이행가능하다는것이다 ( 홍완식, 2007). 이는다음에논의하는자율성과책임성논의와연계된다. 2) 자율성의원칙 지방분권의이념적가치는자율성과책임성이라는특징을가진다는것이다. 지방분권화시대에서지방정부는종래의중앙정부의대리기관 (agent) 역할에서탈피하여스스로지역발전계획을수립 추진하면서그결과에대해서책임을지게되는것이다 ( 염명배, 2003). 자율성의의의는토크빌 (Tocqueville) 등정치학자들에의해주장되는풀뿌리민주주의구현과티뷰 (Tiebout) 등공공선택론자에의한효율성제고등으로압축될수있다 ( 김병준, 2000). 물론이외에도정책실험과혁신, 대응성제고, 정치적안정에의기여등도거론되고있다 ( 안성호, 1993). Smith(1985) 는자율성 ( 분권화 ) 에대하여지방적수요에대한효과적대응, 형평성제고, 시민의접근성제고, 시민의교육적효과등 8가지로요약하고있다 ( 하혜수, 2001, 재인용 ). 이처럼자율성개념의내용은학자들에의해다양한유형화논의를통해이루어지고있다. Gurr & King(1987) 은상급정부로부터의자율성과지역의경제상황및지역의

31 이익집단등에따른아래로부터의자율성을제 1 유형과제 2 유형이라고구분하여제시하고있 다. Wolman & Goldsmith(1990; 1992) 는소극적자율성과적극적자율성으로구분하는데, 소극 적자율성에는중앙정부나지역사회의제약상황에서지방정부가자유롭게정책을결정할 수있는정도를의미한다. 반면, 적극적자율성은지역주민의복지수준에적극적으로영향 을미칠수있는능력을의미한다. 즉, 소극적자율성이자치권한에해당한다면, 적극적자율 성은자치역량에해당한다 ( 이달곤외, 2012). Boyne(1993) 은지방정부의자율성을총체적자율성과개별적자율성으로구분하고있다. 총체적자율성은재정통제, 기능배분, 법 제도적제약등전반적인수준에서제약정도를의 미하며, 자율성제약측면에서는중앙정부의통제정도즉, 지방정부의자율성수준을의미한 다. 개별적자율성은개별지방정부의다양성을인정하는정도에관한개념으로중앙정부의 통제하에지방정부의다양성을인정하고획일적기준을강조하지않는개념이다. 이러한개념적정의에비추어볼때지방정부에있어선거제도의자율성이란지방정부스 스로주민대표의선출방식, 절차, 수, 선거구제도를결정할수있는가와같은의사결정의 자율성을들수있다. 지방분권에있어서지방선거는주민주권을실현하는수단으로주민중 심의지방민주주의를구축하는기본적제도로서의기능을수행한다 ( 이달곤, 2002). 따라서지 방정부의중요기관으로서지방의회의구성에관한제반제도를설계함에있어이러한지방 정부의자율성논의는지방분권화논의에서핵심적기반이라고할수있다. 자율성 (autonomy) 은법적실체간의관계에서뿐만아니라공공조직혹은민간조직의운영 에필요한권한및능력을얼마나확보하였는가에대한정도와상당히밀접한관계가있다. 지방정부에서의자율성은일정한범위내의자기결정권과관련되어있다 ( 이달곤외, 2012). 즉, 지방정부의자율성은 Gargan(1997) 이주장한바와같이정부관리능력 (governing capacity) 을포함하는개념으로볼수있다. 그는정부관리능력 (governing capacity) 을지방정부가성 공할수있는선결조건으로제시하였는데, 이는정부관리능력을하나의정치체제로써그체 제에기대하고요구된역할을수행할수있는능력으로정의했다. 따라서정부관리능력은상 위법적실체로부터받은권한에더하여자체적으로확보한총합적인능력을의미하며, 이러 한측면에서자율성은 Gargan(1997) 이제시한정부관리능력을포함하는개념으로볼수있다 ( 하혜수, 2001). 따라서지방정부의자율성은지역문제의처리에있어외부의간섭과통제를받지않고자 치적으로결정할수있는능력과권한의정도라고정의할수있다 ( 이달곤외, 2012). 1) 이러한 개념정의는협의로는외부의제약없이지방정부의정책결정에있어서대안의자유로운선 택의정도를의미하며 (Gurr & King, 1987), 여기서외부의제약이란중앙정부의간섭과지역 의사회경제적조건을포함한다. 즉, 지방정부의자유로운정책결정권한을포함하여이러한 1) 이러한지방정부의자율성은자치권 (self-governance) 과서로교환적으로사용될수있다 (Politt, 1998). 자치권은중앙정부와지방정부간간의관계와같이법적실체 (legal entity) 간의권한분배의관계에서나타난개념으로하위기관 ( 지방정부 ) 이상위기관 ( 중앙정부또는광역정부 ) 으로부터지방정부의운영에필요한즉지역문제해결에필요한권한을확보해나가는과정이다 ( 이재현 고승희, 2007)

32 권한을행사하여지역주민의복지수준을증진시킬수있는능력을의미한다 (Wolman &Goldsmith, 1996; 이달곤외, 2012). 3) 책임성의원칙 지방분권에있어서책임성은앞서논의한자율성과동전의양면과도같다. 지방분권은지방자치단체의자율성을본질로하지만그이면에존재하는책임성은중요한본질적요소이기때문이다 ( 조성규, 2015). 즉, 지방분권을통하여지방정부의자율성이강화되는것과더불어지방정부의책임성이강조되고있기때문이다 ( 이승종, 2017). 지방분권원칙으로서책임성이란자율권에기초하여지역주민의복지증진을책임지는창발적노력을경주하는것이라고할수있다 ( 이승종, 2017). 이는지방정부는스스로결정한지역문제에대하여스스로책임을질수있어야한다는것이다. 그러므로지방의회선거에있어책임성은지방의회선거에있어나타나는문제에대한책임성을확보할수있으며, 시민의복지증진에노력을하고있는가와연계된다. 일반적인행정의책임성에대한개념은다양하게정의되고있는데그개념이매우모호하여내용을정의하기가쉽지않다. 2) 특히책임성은행정학적접근에있어서는행정기관의 ( 개인또는조직 ) 의책임성에관해주로논의되어왔다. 3) Romzek & Ingraham(2000), Romzek & Dubnick(1987;1994) 은책임을묻는자의위치 ( 통제자위치 ) 와묻고있는책임의강도 ( 통제정도 ) 를기준으로계층적책임성, 법적책임성, 전문가적책임성, 정치적책임성으로책임성을 4가지로구분하였다 (Romzek & Dubnick, 1987; 엄석진, 2009; 주재현, 2013; 주재현 한승주, 2015). 첫째, 계층적책임성이란내부적인규율을지켜야하는의무로상사의감독, 명령, 지시와표준운영규율등을지키는것을의미한다. 둘째, 법적책임성은법적제재즉, 헌법및입법구조에따른입법된내용의준수의무를말한다. 셋째, 전문가적책임성은공무원에게전문성을보유하고그에따라행동할것을요구하였다. 즉, 전문지식을가진관료들이자신의업무에대한대응을하는상황을반영한것이다. 넷째, 정치적책임성은기관외부의이해관계자들에대한반응성을강조하는것으로정치인, 고객집단, 일반대중들과같은외부이해관계자의필요에대응하는것을의미한다 ( 엄석진, 2009; 주재현 한승주, 2015). 그러나이러한책임성의유형은상호배타적이라기보다병존하고있다. 행정실무에있어공공기관이나관료들은동시에여러유형의책임에직면하기때문이다 ( 엄석진, 2009; 주재현 한승주, 2015) 2) 엄석진 (2009) 는책임성에대한개념의모호성논쟁이해소되지않고있다고지적하면서, 행정의책임성과관련하여책임성을제도화된사회적관계라는관점에서 어떤행위자가다른중요한대상에게권한의이양과관련된자신의행위를설명하고정당화하는의무를지니는사회적관계 (Bovens, 2005; Thomas, 2003; Romzek & Dubinick, 1998) 라고정의하였다. 3) 책임성은 공공기관또는공무원이시민의기대에부응하기위해일정한행동기준을가지고행동해야할의무를말한다. ( 김명환, 2010)

33 < 표 2-2> 책임성의유형 통제의원천 내부 외부 통제의정도 높음 낮음 1. 계층적 (Bureaucratic) 상사 / 부하감독, 규칙, 표준운영절차 3. 전문가적 (Professional) 일반인 / 전문가전문지식에대한존중 2. 법적 (Legal) 주인 / 대리인수탁자 / 감독 4. 정치적 (Political) 유권자 / 대변자이해관계자에대한대응 자료 : Romzek & Dubinck(1994; 주재현 한승주 2015) 의자료를참고하였음 또한, 박호숙 (2009) 은책임성을지방정부의행정활동과관련된유형으로도의적책임과법적책임, 합법성책임과재량성책임, 회계책임 과정책임 프로그램책임, 정치적책임과직업적책임으로제시하였으며, 이와더불어책임성의기준을법령의기준의유무에따라제시하고있다. 그책임성기준이법령에규정되어있을때는그규정을행위기준으로삼아야한다고보았으며, 기준이법령에규정되지않았을때는공익, 경제성, 공평성, 주민의요구에따라야한다고보았다

34 제 2 절선거구획정에관한이론적고찰 1. 선거제도의이론적검토 선거제도 (electoral system) 는공직자를선출하는과정에서표를의석으로전환하는방식을결정하는제도라할수있다. 이는정치게임의주요기본규칙으로민주정치의핵심인대의과정의본질을규정해주는것으로어떠한방식으로득표수를의석의수로전환하는가에따라다양한유형의선거제도가존재할수있다. 대의민주정치의본질이란선거를통해선출된대표자들이국민을대신해국가의주요정책을결정하는것이다. 따라서대표자를선출하는데있어절대적인영향을미치는선거제도가어떻게짜여있느냐에따라대의민주정치가활성화될수도있고, 반대로퇴보할수도있다 ( 김형준외, 2016; 진재영외, 2017). 일반적으로각나라의선거제도는정치체제의성격과관계없이크게당선인결정방식, 선거구제의유형, 투표구조등세가지요소에의하여구별될수있다. 1) 당선인결정방식 당선인결정방식 (electoral formular) 은표가의석으로전환되는결정방식을의미한다. 당선인결정방식에는다수대표제, 비례대표제, 이를결합한혼합방식이있다. 다수대표제는웨스트민스터모델 (Westminster model) 이나영미식모델 (Anglo-Saxon model) 로서하나의선거구에서최다득표자가당선되는제도이다. 정치적안정 (political stability) 은다수대표제의가장큰제도적효과인반면, 득표자중 1위만당선되므로 사표 (wasted vote) 문제가발생한다는단점이존재한다. 비례대표제에는명부식비례대표제 (list PR), 단기이양식 (single non-transferable vote) 이있다. 명부식비례대표제는유권자가정당명부에투표하고득표율에따라의석을배분하는제도로다수대표제와함께선거제도의대표적인유형으로꼽히며, 명부식비례대표제를택하고있는국가들은정당이명부를작성하는방식과선거구크기에따라국가별로다양한형태를보인다 ( 김종갑, 2012: 53). 단기이양식은다수득표순위에따라당선인을결정하되, 일정한쿼터 (quota) 이상득표의경우에는득표순위에따라다른후보자들에게표를이양하는제도를의미한다. 유권자들의폭넓은의사를반영할수있는제도로평가받고있으나, 당선인의결정과정이복잡하다. 이외에도다수대표제와비례대표제를결합한혼합식선거제도 (mixed member system) 가있는데, 혼합식은다시 다수대표제와비례대표제의병립형mixed member majoritarian), 다수대표제와비례대표제의연동형mixed member proportional) 으로구분된다 (Reynolds et al., 2005: 30-32). 병립형은병렬적으로다수대표제와비례대표제

35 를조합한제도로서비례대표에의한의석할당이소선거구의석할당에서발생하는사표를직접구제하거나보정하는효과가낮은반면, 연동형은다수대표제와비례대표제를연동시킨제도로서다수대표제의인물대표성을구현하면서비례제적성격이강하게나타난다 ( 김종갑, 2012: 53). 이러한특성으로인해연동형은다수대표제와비례대표제각각의장점을결합한이상적인제도로평가받기도한다 (Karp, 2006; Shugart & Wattenberg, 2001). 지역선거구와비례선거구의의석배분이연계되어있는지에따라병립형과연동형의큰차이가존재한다. 병립형에서는양자 ( 兩者 ) 의당선인결정방식이독립적으로이루어지지만, 연동형에서는서로연계되어있으며, 연동형중에서도지역선거구의불비례성을보완하는보정형 4) 과지역구인물대표성을강조하는인물형으로구분된다 ( 김종갑, 2012: 53). 보정형의경우, 비례의석배분을통해지역구의불비례성을완화하는반면, 인물형은지역구의의석을먼저정당득표로산정한후배분하는방식이다. 병립형보다연동형이비례제적인성격이강하다고할수있으며, 연동형중인물형이순수비례대표제에준하는수준의비례효과를나타내는것으로알려져있다. 혼합식선거제도는일반적으로지역구의선출방식과지역구 비례의석의혼합비율 (mix ratio), 선거구계층등에있어다양한형태로존재하고있다. 특히, 헝가리의경우에는결선투표제 (two round vote) 를지역구대표선출방식으로채택하고있으며, 각국가마다상이한지역구 비례의석의혼합비율이존재한다. 또한지역구와전국구의 2개의선거구계층 (tier) 을대부분의국가가채택하고있으나, 헝가리처럼별도의비례선거구를채택하여 3개의선거구계층을운영하고있는국가들도존재한다. 2) 선거구제의유형 선거구는대표를선출하는선거인단구성의기초가되는지역적인단위를의미한다 ( 정만희, 2012). 선거구는소선거구제, 중선거구제, 대선거구제로구분하나현실정치에서는소선거구제와중대선거구제로구분하여논의되고있다. 소선거구제는 1선거구에서 1인의대표자를선출하는제도이며, 중대선거구제는 1선거구에서다수의대표자를선출하는것으로복수의당선자를선출하는제도라할수있다. 일반적으로중선거구제는 2~5인, 대선거구제는 6인이상을뽑는경우를말하지만중선거구와대선거구를나누는기준은없다 ( 홍완식, 2015). 선거구제 (district magnitude) 는당선인결정방식과결합되는데, 일반적으로소선거구제는단순다수대표제, 결선투표제, 선호투표제를채택한다. 다수대표제를채택하면서중대선거구제를운용하는선거제도로는블록투표제, 정당블록투표제, 단기비이양식등이있다. 비례대표제의경우에는대부분대선거구제를채택하고있다. 지역선거구와비례선거구가결합하는 4) 보정형으로분류되는이탈리아의경우, 비례의석의배분을지역구에서낙선한 2 위득표자의표를구제해줌으로써지역구의불비례성을완화하는방식을채택한바있다 ( 김종갑, 2012: 53)

36 형태로는독일식과일본식혼합선거제도가있는데, 혼합선거제도에서비례선거구는모두대선거구제인반면지역선거구는다양한형태의선거구제가가능하다 ( 김종갑, 2012: 54). 대부분의국가에서는소선거구제를채택하고있으나, 대만등일부국가에서는중대선거구제방식을채택하고있다. 혼합선거제도중에서도독일식은의석배분을 2단계로구성하는독특한의석배분방식을보여주고있는데, 우선지역구와비례대표를합한전체의석 598석을정당의득표율에따라정당별로 1차배분하고, 그다음정당의주별득표율에따라각주에 2차배분한다 ( 김종갑, 2012: 54). 지역구의석은 2차배분과정에서우선적으로배분된다. 비례의석보다정당의지역구의석이적은경우에는의석수변동은없으나, 해당주에배정된의석수보다지역구의석수가많은경우에는그잉여분의의석수가초과의석으로서모두인정받게된다. 이처럼의석수를산정하는방식에있어독일식선거제도는비례대표제를따르나, 당선인결정방식은지역구와비례명부를결합한방식을채택 운용하고있다. 이러한점에서독일식선거제도는인물선거의주요특성이가미된비례대표제라고불리기도한다. 한편지역선거구와비례선거구에서각각정해진의석들을독립적으로선출하게되는병립형으로는일본식선거제도가있다. (1) 소선거구제 소선거구제는하나의선거구에서 1인의대표를선출하는선거제도이다. 가장많은득표를한후보자가당선되기때문에단순다수대표제의성격을가지고있다. 2018년현재우리나라에서는시 군 자치구의회의원선거와비례대표선거를제외한모든공무원직접선거에서소선거구제를채택하고있다. 소선거구제의일반적인장점으로는유권자들이후보자를알기쉽고, 투표가간단하며, 후보자와유권자사이의거리가가까워선거에대한유권자들의관심고조와이에상응하는후보자의정치적피드백활성화경향을뜻하는반응성고조및현행 5년단임대통령제와의높은조응성을들수있다 ( 이공주, 2018: 4). 소선거구제의또다른특징은 뒤베르제의법칙 (Duverger s law) 이다. 뒤베르제의법칙이란비례대표제도는다당제와, 단순다수대표제도는양당제와친화성이있다는정치학의귀납법칙을의미하는데, 실제로단순다수대표제도의소선거구를국회의원선거의큰원칙으로하고, 비례대표제도를부분적으로채택하고있는우리나라의의회정치에서, 그를구성하는정당체계는양당제가유지되면서제3당을비롯한군소정당이참여하는형태로나타나고있다 ( 이공주, 2018: 4). 소선거구제의현실적인장점으로는다음과같다. 첫째, 후보자선택에있어유권자가복잡한판단을할필요가없는인지적인효율성 (Cognitive Efficiency) 측면에서장점이있다. 가장선호하는후보자를뽑거나가장싫어하는후보자를떨어뜨릴수있는경쟁자후보에게투표하면되기때문이다. 둘째, 유권자와후보자간의심리적 물리적인거리를가깝게하여정

37 치에대한유권자들의관심을고도화하고, 유권자들의실제여론에후보자가귀를기울이게만든다. 셋째, 소선거구제의결과이자원인인양당중심의현행정당체계는결선투표없이단순다수대표대통령선거를통해대통령을선출하는우리나라의현행대통령제와조응성이높다는것이다 ( 이공주, 2018: 7). 소선거구제는지역주의의고착화에크게기여하고있다는비판을받고있다. 소선거구제하에서유권자들은결국 차악 을선택하게되며, 강고한지역주의에서 차악 은특정지역에서우세한정당의후보자가되기때문이다. 이로인해중대선거구제와권역별비례대표제도입의주된논거는지역주의완화이다. 또한소선거구제는국토전반의인구편중현상이심해행정구역과생활권이일치하지않는월경지적성격이강한지역의경우선거구책정이난감한경우가많고, 이것이결과적으로헌법재판소의헌법불합치판정을받은 19대총선에서적용된선거구책정변경법안과같은게리맨더링에가까운불합리한선거구책정으로쉽게이어질수있다는단점이있다 ( 이공주, 2018: 8). 국회의구성에있어국회의원의지역대표성을고려해야한다고할지라도, 그것이국민주권주의의출발점이라할수있는투표가치의평등보다는우선시가될수없다는의미이다. 또한소선거구제와상호작용하는양당제라는정치적인다양성문제가있다. 유권자의다변화된정치적필요를반영하는소수ㆍ신생정당의원내진입의가능성이소선거구제하에선차단될가능성이매우높기때문이다 ( 이공주, 2018: 8). 미국의경우에는의회선거에서순수한의미의단순다수소선거구제를채택하고있는데, 제3당의존재는거의무의미한수준이라할수있다. 미국과비슷한의회선거제도를채택하고있는영국의경우에도제3당의존재감은거의크지않다. 이처럼소선거구제의부작용이적지않으나소선거구제는투표방식이단순하고유권자들의후보선택이용이하므로, 직접선거를원칙으로하는우리나라의국민주권실현에부합한선거제도라할수있다. 따라서소선거구제의문제점을해결하고보완하기위해중선거구제가제시되고있다. (2) 중선거구제 중선거구제는선거구크기로보면, 1인의대표를선출하는소선거구제나 5인이상을선출하는대선거구제와달리한선거구에서 2인 ~4인의대표를선출하는제도이다 ( 안철현, 2011). 또한투표의방식으로보자면다수의후보자들중에서일정한수를선택하여선호의순서를부여하고특정공식에따라쿼터를적용하여최종당선자를확정하는단기이양식투표 (Single Transferable Vote) 가아니라, 유권자들이한후보자만을선택하고이들중다수표를얻은순서대로의원을선출하는단기비이양식투표 (Single Non-Transferable Vote) 라고볼수있다 (Cox, 1996; Grofman, 1999; Lijphart et al., 1986; 강원택, 2003; 김영태, 2011; 이준한, 2010; 한인택, 2006)

38 일반적으로소선구제와의비교를통해중선구제는다음과같은장 단점이존재하고있다. 먼저, 중선거구제는소선거구제보다사표가줄어들고그에따라의회의대표성이높아진다는장점이있다 (Rae, 1967). 소선구제에서는최다득표자 1인이획득한표만의석으로반영되는반면중선거구제에서는복수의후보가선출되는만큼상대적으로더많은유권자의표가의석으로전환되기때문이다 ( 안철현, 2011: 45). 둘째, 중선거구제는소선거구제에비해군소정당이나무소속등소수세력에게의회진출의기회를제공한다 (Duverger, 1954). 소선거구제에서유권자들은사표방지효과때문에이길수있는거대정당과후보자에게표를던지는성향이있는반면, 복수의후보를선출하는중선거구제에서는상대적으로군소이념정당이나신생정당, 무소속, 정치신인, 여성정치인에게투표할가능성이높다 ( 안철현, 2011: 45). 셋째, 반면중선거구제는소선거구제에비해표의등가성과지역의대표성이훼손되는경향이있다 ( 강원택, 2003). 복수의당선자가나오는중선거구제에서는다수득표당선자와소수득표당선자간에득표율차이가클가능성이있고, 그럴경우라도당선자들은똑같은한석의대표성을가질것이기때문에표의등가성이크게훼손될가능성이있다. 또한복수의지역대표는단수의지역대표보다지역대표성이떨어질수밖에없다 ( 안철현, 2011: 45). 선거구크기가커지게되면, 그편차로인해표의등가성과대표성왜곡은더욱커지게될가능성이많다 (Benoit, 2001; 이준한, 2010). 넷째, 중선거구제는동일정당에서복수의후보자가나올수있기때문에정책에기초한정당대결보다는계파정치나금권정치가나타날가능성이많다 ( 양기호, 1997). 유력정당일수록복수후보자를낼것이고, 이로인해그들간의경쟁이치열하게될것이다 ( 안철현, 2011: 45). 즉, 동일정당의후보자간에는정책대결이이루어지기어렵고, 결국선거는계파간경쟁이심화되거나연고, 금권등에의존하게되는경쟁이이루어지기쉽다는것이다. 다섯째, 특히중선거구제가단기비이양식으로치러지면유권자는한표만행사할수있기때문에거대정당과유권자의혼란이발생할수있다 ( 안철현, 2011). 복수의후보자를공천해야하는거대정당은과다공천하거나과소공천할우려가있고그로인해지지율에비해턱없이모자라는의석을얻는상황이발생할수있다 (Lijphart et al., 1986; 정준표, 2010; 황아란, 2010). 유권자들역시지지정당의후보에게투표만하면되는소선거구제와달리지지정당의복수후보가다수당선될수있는방식으로투표해야하는부담이생긴다 (Cox, 1996; 한인택 2006). 선거제도의개정중중선거구획정을둘러싼학문적 실천적쟁점이존재한다. 일반적으로선거제도는의석배분방식, 선거구규모, 투표용지의구조, 선거구획정, 선거권, 선거운동, 정당의후보선출, 개표절차등종류가다양하다. 이가운데의석배분방식과선거구규모는득표와의석간의관계에가장중요한영향을행사한다는점에서선거제도의핵심을이룬다 (Rae, 1967; Taagepera & Shugart, 1989). 일반적으로의석배분방식은가장많이득표한후보를당선시키는단순다수제와정당의득표율을의석으로전환시키는비례제로구분되며, 선거구제는 1인을선출하는소선거제,

39 인 ~5인을선출하는중선거구제, 그리고 6인에서많게는의원정수모두를하나의지역구에서선출하는대선거구제로구분된다 ( 조성대, 2010: 118). 단순다수제가소선구제와결합될경우에는다수당의의석률이득표율보다상회하는 제조된과반 (manufactured majority) 이발생하기쉽다 (Duverger, 1954). 반면, 의석배분방식을비례제로전환하거나혹은선거구규모를대선거구로확장할경우제조된과반효과는줄어들고득표율과의석률사이의비례성이증가한다 (Cox, 1997; Lijphart, 1994). 중선거구제가정치에미치는다른문제점은선거경쟁의의미에관한것이다. 지역주의투표행태가나타나는선거에서유권자의정치적결정에영향을미치는중요한변수는소속정당이다 ( 이갑윤 이현우, 2002). 이에대한비판적인평가도가능하지만정당요인이중요하다면유권자가후보자를결정할때소요되는정치적정보획득의비용은크게줄어들수있는데, 이는정당이대표하는정치적이념이나정책방향등을감안하여그후보자의특성을어느정도유추해낼수있기때문이다 ( 강원택, 2009). Downs(1957) 는선거에서정당이대표하는이념의기능을 비용절감의도구 (cost-saving device) 라고불렀는데, 즉후보자가어떤사람인지에대해서일일이확인해보지않더라도소속정당의이념, 정책적입장으로그후보자를판단할수있게해주기때문에그만큼정치적정보획득을위한비용을줄일수있다는것이다 (Downs, 1957). 정당이중요하다고인식하게되면, 후보자입장에서자신이지출해야할선거비용을줄일수있다. 그러나중선거구제가도입되면선거경쟁의의미가달라진다. 중선거구제에서는한정당이여러후보를복수공천하므로유권자의투표결정에서정당요인의중요성은크게줄어들수밖에없다 ( 강원택, 2009). 정당간경쟁 이아닌 후보자간경쟁 을중심으로선거가이루어지게되며, 한정당에서많은후보자가출마하게되므로정당레이블은그만큼중요하지않게된다. 정당이나정당의대표이념및정책이중요하지않게되면, 후보자의개인적요소만이남게된다. 그결과, 혈연, 지연, 학연등과같은개인적인네트워크를강조하거나사적조직에의존할수밖에없다. 후보자개인중심, 연고중심의경쟁은곧선거비용의증대로이어지고, 특히지명도가낮은후보라면개인적인요소에의존하여자신을홍보해야하므로더욱많은선거비용이소요된다. 과거일본에서선거운동의중심은정당이아니라개인후원회나파벌조직이었고이로인해정경유착, 금권정치, 정치부패등의문제가생겨났다 ( 강원택, 1999; 2003; 2009). 이러한현실적인정치적문제점외에도중선거구제는한후보에게득표가몰리는경우, 낮은득표율로당선이될수있기때문에정치적대표성, 비례성문제가발생할수도있다. 그러나중선거구획정으로인한부정적효과에대한염려역시존재하였다 ( 고선규, 2006; 김용복, 2009; 황아란, 2007). 첫째, 기존의소선거구를통합하여중선거구로재편하면서지역적으로선거구가넓어졌고, 이로인해선거비용이증가하여금권선거가능성이증가할수있다는점이다. 둘째, 중선거구가광역의원선거구와비슷하여기초의원과광역의원간의역할및활동범위가중복될수있다는점이다. 셋째, 물리적인선거구통합으로인해읍면단위농촌의지역정체성을저해할가능성이존재한다는점이다. 넷째, 과거일본의중선거구제운영

40 경험으로부터나온지적으로동일정당의후보자가복수로입후보함으로써정당내파벌형성 을촉진시키며정책경쟁보다는지역이익경쟁에빠질우려가높다는지적도있었다 ( 조성대, 2010: 119). (3) 대선거구제 대선거구제는선거구크기로보면, 5인이상을선출하는제도이다 ( 안철현, 2011). 대선거구제에서는여러명의당선자가선출되기때문에다른선거구제에비해새로운인물들이당선되는것이쉽다. 연기 ( 連記 ) 투표를원용하지않는경우, 선거결과에소수대표제의원리를가미할수있고, 다른선거구제도보다비교적다수득표와당선자의수효가비례하게된다. 즉, 사표의발생을감소시킬수있어소수정당에유리하게작용된다. 이처럼대표자들의선출이소수의지지를통해가능하므로, 대선구제를소수대표제라고부르기도한다. 투표방법은단기, 연기방식이모두채택될수있고, 대부분의경우소수대표제거나비례대표제이지만, 연기투표방식의경우에는다수대표제로작용하기도한다. 중대선거구제는소선거구제의단점이라고할수있는사표를최대한방지해보자는것이제도고안의동기라고할수있다 ( 박재창, 2004: 128). 일반적으로중선거구제는 1선거구에서 2-4인을선출하는제도이고대선거구는 1선거구에서 5인이상을선출하는제도라고하지만, 중선거구와대선거구를구분하는정해진기준은없다 ( 안철현, 2011; 홍완식, 2015). 중선거구제는넓은범위에서대선거구제의일종이다 ( 임재주, 2008: 10). 즉, 중선거구제와대선거제를구분해서보기도하고, 중선거구제와대선거구제를합하여중대선거구제도로보기도한다 ( 홍완식, 2015: 310). 중선거구제와대선거구제를구분하는경우에는, 중선거구제가소선거구제와대선거구제의장점을다가지려고하지만결과적으로는양자의장단점을모두갖게된다고한다 ( 홍완식, 2015: 311). 즉, 중선거구제는첫째, 소수당에유리하고다수당에불리하며, 둘째, 지역의광역화로선거비용이많이들며, 셋째, 선거간섭 정실인연 매수등부정선거를막기어렵다는점이지적된다 ( 김철수, 2006: 188). 그러나선거구제에관한실질적인혹은현실정치적인논의에서는중선거구제와대선거구제를구분하지않고 중대선거구제 로통합하여논의하는것이일반적이다 ( 홍완식, 2015). 대선거구제는하나의선거구에서 5명이상의당선자를선출하는제도로서, 일반적으로중선구제와묶여소선거구제와비교를하게된다. 즉, 큰의미에서중대선거구제의테두리로바라보게된다. 그러나대선거구제는소선거구제, 중선거구제와의비교를통해장단점을확인할수있으며, 구체적인내용은다음과같다. 대선거구제의대표적인장점으로는첫째, 사표의발생을감소시켜소수대표의당선가능성이비교적높아짐에따라비례대표제의목적을실천할수있다. 둘째, 상대적으로선거구크

41 기가커지면서당선자는굳이선거구의비위를맞출필요가없기때문에지역사회적이해관계에얽매이는폐단이적게되며입후보자와선거구나유권자와의유대관계보다도당선자의사람의됨됨이나그정치적식견등이중요시되고정실 ( 情實 ) 이나혈연을비롯하여지연내지학연또는매수나협박등에의한부당한득표공작이어렵게되어선거구와입후보자와의유대관계가느슨하여짐으로써이른바선심공세를발판으로하는만성적이며변칙적인사전선거운동의폐단을막을수가있다 ( 최창호, ). 즉, 정실과인연의개재, 선거간섭, 매수등기타부정투표의위험이적다는것이다. 셋째, 유권자들의인물선택에대한범위가광범위하기때문에전체국민의대표자로서적합한유자격자의선출이가능하다. 넷째, 후보선택시정책중심으로이루어지기때문에각분야전문가들의진출이보다용이하다. 다섯째, 지역이넓기때문에게리맨더링 (Gerrymandering) 과같은부당한인공적선거구획정의폐단은아예일어나지않게된다 ( 김민하, 1971; 문용직, 1995). 대선거구제의단점으로는첫째, 군소정당의난립으로인해정국의불안정을초래할가능성이높다. 소수정당에유리하게작용하기때문에군소정당들의분립이일어나기쉬우며, 직업적인정치인또는권모술수에능한선전가적인인물이당선되기쉽다. 둘째, 지역구의원과유권자와의관계가소원해지기쉽다. 지역이넓기때문에입후보자들이자신의정치적신념이나전문성등을선거인들에게정확히알리기어렵고, 선거인과의유대관계가느슨해지기쉬우므로선거인들은대체로선거에냉담하기일쑤이며그에따라기권자의수효가대체로늘어나게되며, 경쟁자가없는경우가거의없음으로써이른바무투표당선의기회가거의없게된다 ( 김민하, 1971; 최창호, 1988). 셋째, 선거비용이많이소모된다. 선거운동에소요되는비용이상대적으로늘어나며, 입후보자들의난립을조장하기쉽고, 선거공영제의원용이쉽지가않으며선거운동을관리 단속하기어렵다. 또한재선거나보궐선거를실시하는경우많은경비를소요하게될가능성이크다. < 표 2-3> 선거구제유형에따른장점과단점 유형장점단점 소선거구제 양대정당형성에유리함부정선거의가능성이상대적으로적음의원과주민과의유대가밀접함 사표가많음 게리맨더링의위험이큼 당선인이지역이익에몰두할가능성이높음 선거비용이적게듦 선거가과열될가능성이있음 보궐선거와재선거가용이함 지역명망가에게유리하고신진인사의진출불리함 대선거구제 사표가적음부정투표의가능성이적음인물선택의가능성이넓음전국적대표선출에유리 다당제가형성되어정치적불안정을높일가능성이있음 선거비용이많이듦 보궐선거와재선거가어려움 유권자가후보자를파악하기어려움

42 유형장점단점 중선거구제 대선거구제와소선거구제의상대적결점을완화 비교적광범위한지역에기반을둔인물의진출이용이 대정당이나소정당의공정한진출이용이 위에서언급한대선거구제와소선거구제의단점만나타날가능성이있음 동일정당내후보자간의경쟁이과열될가능성이있음 자료 : 김철수 (2006), 임재주 (2006), 홍완식 (2015) 의자료를참고하였음. 3) 투표구조 투표구조 (voting structure) 는유권자들이행사하게되는투표의수와투표용지에기재하는기표방식을의미한다. 즉, 유권자들에게주어지는투표권행사방식에의한분류기준이다. 유권자가 1표만을행사할수있으면단기투표, 출마한후보자수만큼투표권을행사할수있으면연기투표라고하며, 유권자가행사할수있는투표수를후보자의수보다적게하는제한투표제 (limited vote) 와출마후보의수만큼투표권이주어지는블록투표제의유형도있다 ( 김종갑, 2012: 54-55). 블록투표제에서는정당과관계없이할당이된의석의수만큼후보자를선택할수있으며, 다수득표의순위에따라당선이결정된다. 단, 블록투표제는선거구에할당된의석의수만큼유권자들이투표권을행사하지만, 단기비이양식에서는한표만을행사하게된다. 명부작성방식에따라비례대표제에서의기표방식은상이하게나타난다. 기표방식은구속형명부, 개방형명부, 자유형명부등으로구분된다. 구속형명부는후보자들의대중적인지지도와는관계없이정당이여성, 직능대표, 종교적 인종적인소수대표성을반영할수있는명부를작성할수있다는장점이있는반면, 대중적인지지를받고있는후보자라할지라도정당내의역학관계에의해명부에서배제될수있고, 이에대한유권자들의의사표명을할수없다는단점이있다. 그러나대부분의유럽국가들이채택하고있는개방형명부에서는유권자들이선호하고있는정당과정당내의후보자를선택할수있다. 이제도는유권자의선택권을정당만이아니라후보자에게까지확장하는장점이있지만, 동일정당후보자들간에득표경쟁을해야하므로정당내파벌및계파형성을조장할수있는단점이있다 ( 김종갑, 2012: 55). 자유형명부의경우에는유권자가하나의정당소속후보자들에게한표이상의투표권을갖거나, 서로다른정당의후보자명부에대해교차투표를할수있다. 이와같은자유형명부에서는선호하는후보자에게유권자에게주어진투표수만큼몰아서투표하게되는누적투표와서로다른정당의후보자들에게한표이상을투표하게되는분할투표가있다. 누적투표와분할투표모두후보자에대한유권자들의영향력을확대할수있는효과가있지만, 무효가양산될수있고투표방식이복잡하다는단점이있다

43 2. 선거구제결정에영향을미치는요인 선거구제는그하부구성요소로서선거구별의석수 (district magnitude), 의석의할당 (apportionment), 선거구획정원리및규칙, 선거구획정관리제도등으로구성된다. 선거구 (electoral district) 는선거에서독립적으로대표자를선출할수있는지리적기초단위이다. 한선거구에서선출되는공직자의수에따라서선거구의크기 (magnitude; M) 가결정된다. 이때선거구의크기가선거구별의석의수를의미한다는점에서, 선거구규모를어떻게결정할것인가가최종적으로는선거결과를좌우할수도있다. 즉, 단한명만을선출하는소선거구제에서낙선한인원이하나의선거구에서여러명을선출하는중 대선거구제하에서는당선될수도있는것이다. 따라서어떠한선거구를채택하는가, 그리고그결정에영향을미치는요인은무엇인가를분석하는것은선거제도일반을이해하는데있어핵심이라할수있을것이다 ( 진재영외, 2017: 8). 즉, 상대적으로인구규모가작고구성이동질적인국가또는사회의주요한갈등선이집약되어있으며단순한국가일수록소선거구제를택할가능성이높으며, 반면에인구규모가크고구성이이질적인복잡한갈등양상을보이는국가일수록다인선출선거구제, 중 대선거구제를수용할가능성이높다. 그러나어떤선거구제를운영할것인가에대한결정은기본적으로사회의맥락에따라특수성을갖게된다는점을간과해서는안된다 ( 서복경, 2015: 29). 개별국가마다또는같은국가내에서도역사적시기에따라사회구성원들이서로반목과대립의상호작용관계를구성하는내용은다르게나타날수있으며, 그에따라조정을위한선거구제의적실성역시도재평가받을수있기때문이다. 따라서여러사회경제적조건들에따라그에적합한선거구제가다양하게조합될수있기때문에특정국가의사회경제적요인들은어디까지나선거구제의결정에영향을미칠뿐단일한결정요인이라고단언하기는어렵다. 선거구제결정에영향을미칠수있는제도적요인들을살펴보면, Duverger(1954) 의고전적인명제에서확인할수있다. 그는선거제도의비례성 (proportionality) 과정당체제간의관계에대하여비 ( 非 ) 비례적선거제도는양당체제를촉진하고반만비례적선거제도는다당체제를촉진한다고주장하였다. 이때비 ( 非 ) 비례적선거제도는하나의선거구에서한명의당선자를배출하는소선거구제와다수제규칙이결합된경우를의미하며, 비례적선거제도는하나의선거구에서다인선출자가배출되는규칙의조합으로한정당의득표율과의석률간의왜곡현상이상대적으로적은선거제도를의미한다. 즉, 선거제도를구성하는주요요소들중에서도선거구의크기는비례성을결정하는결정적요인으로간주되어왔다 (Taagepera and Shugart, 1989, 112; Lijphart 1994). 선거구크기가작은경우, 군소정당의경우일정정도의지역적지지편향이없다면거대정당에비하여선거승리의가능성이낮아지고, 그결과일정정도의득표는의석으로이어지지못할가능성이높아진다. 즉, 군소정당의의석이전체의회의석에비해차지하는비율 ( 의석률 ) 은전체유권자의투표수대비득표한정도 ( 득표율 ) 에비하여낮아지는결과가나타

44 날확률이높다. 역으로제1당의의석률은득표율보다높게나타나는경향이나타나며, 이는거대한다수당이보다의석을끌어모으는결과로이어진다. 이러한기제적효과 (mechanical effect) 는각사회집단의지지정당에대한선거결과의유불리에영향을미칠수있기때문에선거구제결정에영향을미칠수있다. 한편, 기제적효과이외에도소선거구제의경우하나의선거구에서한명의당선자만선출가능하기때문에, 당선의가능성이낮은정당의후보자에게투표하는것은자신의중요한 1표를쓸모없게만들어버릴가능성이높다. 따라서소선거구제하에서는군소정당을지지하는유권자라고할지라도전략적인측면에서당선의가능성이높은제1당또는제2당에게투표하여자신의표를사표 ( 死票 ) 로만들지않고자하는경향이나타나게되는것이다. 이러한심리적효과 (psychological effect) 역시선거구제결정에있어서고려해야할사안이라고할수있다. 3. 선거구획정의기준및형태 1) 선거구획정의기준 선거구획정에있어기본적인기준은인구와행정구역이다. 인구대표성을중시하는미국의경우에는인구비례를실현하기위해행정구역의분할을허용하고있으며, 지역대표성을강조하는영국과우리나라의경우에는인구대표성을어느정도상실하더라도원칙적으로행정구역의분할은허용되지않고있다 ( 강휘원, 2002; 윤종빈, 2006). 따라서미국이나독일의양원제와는달리, 단원제인우리나라는지역구제와비례제에대한새로운방식의적용으로인구와지역대표성의조화문제를해결할수있다는연구또한존재한다 ( 김형준 김도종 2003). 정당경쟁의지역적특성에관한연구에서는우리나라의선거구획정이도시를과소대표하고농촌을과대대표하는경향이있기에인구대표성을더욱살려야특정지역을근거로한거대정당의프리미엄을차단할수있다고주장하고있으며 ( 김재한, 1998), 또다른연구는현재우리나라의선거구획정에서인구비례를강조하면농촌의지역대표성이저하되는근본적인한계를가지고있기에두원칙을동시에만족시키는것은쉽지않다고전제한후해결방안을제시한다 ( 강원택, 2002). 즉, 현행소선거구제가유지되는한유일한해결책은선거구의지리적범위를확대하여전통적인지역적, 문화적, 역사적경계와결집력을약화시켜선거구획정과정에서나타나는지역대표성과소지역주의의영향력을근본적으로차단하는것이라는주장이다 ( 윤종빈, 2006: 307). 인구등가성의엄격한적용으로과소대표된농촌지역은비례대표의원을배정함으로서보완될수있다고본다 ( 강원택, 2002; 윤종빈, 2006). 현실적으로선거구획정의가장근본적인원칙인표의등가성확보, 즉 1인 1표 1가치 를실현하는것은쉽지않다 ( 윤종빈, 2006: 307). 전통적으로우리나라는생활권및문화권이

45 행정구역을중심으로형성되어왔기때문에선거구의경계와그것을분할하는작업은매우어렵다고할수있다. 특히, 지속적으로도시인구는증가하고있으나, 면적이상대적으로넓은농촌의인구는감소하는추세에있으므로인구대표성의강조는곧농촌대표성의감소로연결될수밖에없다는것이다. 선거의이상적차원의원칙을보장하는것이표의등가성제고라할수있으나, 선거구획정을통해현실적인차원에서이를실현하는것은매우어려운문제라할수있다. 선거구획정은책임주체의차이에따라입법부모형과위원회모형으로구분할수있다. 먼저, 입법부모형 (legislative model) 은주의회가연방의회의가이드라인에따라선거구의구체적인경계선을획정하는모형이다. 게리맨더링의소지가이해당사자들에의해발생할가능성이항상존재하므로, 사법부의판단이공정한선거구획정과정치적인평등을위해개입되고있다. 반면에위원회모형 (commission model) 은공정한선거구획정을위해위원회를구성하여이해당사자들의영향력과압력을배제하는모형이다. 현재우리나라는입법부모형에서위원회모형으로전환되는과정에있지만아직은혼재된상태라할수있다 ( 윤종빈, 2006). 한편, 선거구획정에있어공정한대표성을보장하기위해다양한기준들이사용되고있다. 이러한다양한기준들은일반적으로동등인구 (equal population), 선거구의조밀성 (compactness), 연속성 (contiguity), 행정구역 (local boundary) 의존중그리고사회적동질성 (social homogeneity) 등이라할수있다 (Butler & Cain 1992; Dixon & Robert 1968; Scarrow 1982). 특히, 인구대표성과지역대표성기준이일차적기준으로가장널리사용되고있다. 선거구획정에관한국내논의또한인구대표성과지역대표성간의논쟁이주를이루고있다 ( 윤종빈, 2017). 인구대표성은선거구획정에서행정구역의분할을허용하면서거의정확한인구수동등원칙을준수하며, 지역대표성은지역공동체의특성을보호하기위해행정구역의분할을금지하는원칙이다 ( 강휘원, 2015). 한편, 헌법재판소는국회의원선거의지역구획정에서인구편차기준을 2001년 3:1에서 2014년 2:1로확정하여인구대표성이강화되고있다. 헌법재판소판례 ( 인구편차기준 ) 년에헌법재판소는선거구획정에서허용되는인구편차기준에대해기존의허용인구편차기준인상하 60% 기준 ( 인구비례 4:1) 을위헌으로선언하고, 새로운기준으로상하 50% 편차, 즉상한인구수와하한인구수의비율은 3:1을제시함 ( 헌재 헌마92 등 ) 년 10월 3일헌법재판소는 국회의원 선거구별인구편차를 3:1까지허용하고있는공직선거법제25조제2항별표1에대하여헌법불일치결정을내리고, 2016년 4월실시될제20대국회의원선거구간인구편차를 2:1이하로확정하도록함 ( 헌재 헌마 192.)

46 그러나인구대표성에원칙을기준으로선거구를획정할경우행정구역을분할할수있기때문에지역대표성은감소되는문제가있다. 강우진 (2015) 에의하면표의등가성을중심으로한인구대표성의강조는심화되고있는도시와농촌간의격차에대한정치적대표성의불평등문제를증가시킬가능성이있으며, 한국의지방자치제도수준이아직미흡한측면이있기때문에제도적장치의보완이필요하다고보고있다. 강휘원 (2015) 은국회의원선거구획정에서인구편차 2:1기준에부합하면서, 지역대표성을강화할수있는선거구획정이필요하다고주장하면서, 인구등가성을제고하기위한행정구역을분할하는것은지역대표성을감소시키기때문에최대한지양해야한다고주장한다. 지역대표성을증대시키기위한방법으로선거구획정의조밀성기준강화, 선거구획정절차의민주성강화, 광역시 도에인구비례의석할당, 권역별비례대표제도입등을제안하고있다. 윤종빈 (2017) 은국회의원선거구획정에서인구대표성제고뿐만아니라지역대표성도중요한요소임을강조하고있다. 선거구획정의개선방안으로선거구획정위원구성의독립성과중립성확보, 획정위의최종안의수용 획정실사를위한충분한시간의확보, 획정위원회의상설화, 인구상 하선에근접한지역구에대한유연한접근, 인구수산정기준일자의사전규정마련등을제안하고있다. 선거구획정의다양한원칙중에서가장중요한원칙은바로표의등가성을확보하는것이라할수있다. 즉, 같은수의유권자로모든선거구가구성되어야한다는것이다. 인구편차가선거구간에크게나타난다면, 평등권과정치적인대표권이침해되었다고할수있다. 따라서선거구에있어동등인구에따른획정은중요하다. 표의등가성확보는동등한수의인구보장이전제되어야한다. 표의등가성을확보하지못해발생할수있는평등권의침해와정치적인불공정성은정치적 윤리적으로도정당화될수없다는것이일반적인견해이다 (Rose & McAllister, 1986). 즉, 정치적의사결정에대한시민들의상대적인박탈감이확대되면, 결과적으로정치공동체의존립자체를위협할수있다. 이때, 정치적평등 (political equality) 은 직접또는간접민주주의를통하여정부정책결정에주민이미치는영향력의평등화 로서정의할수있다 (Verba & Orren 1985). 또한정치적평등은국민의가장기본적인주권행사라할수있는의회대표자를선출하는것에서부터이루어져야한다 ( 박명호 박태영, 2015: 10). 이러한정치적평등을일정한단위지역내의모든주민들이진정한의미에서 1인 1표 (one-person one-vote) 로측정되는평등한정치적영향력을가져야하는것이다 (Baker, 1966; Dixon & Robert, 1968). 이러한맥락에서총선에서의지역선거구와지방선거에서의지역선거구는최대한 표의등가성 을실현할수있는방향으로이루어지게된다. 이러한원칙하에서우리나라의경우도시 도와같은일정한정치적단위지역안에할당되어진대표자의수는그지역안에거주하는주민수에따라결정되며해당지역내에서분할되어진선거구당주민수는동등해야하는것이다 ( 강휘원, 2001: 박명호 박태영, 2015). 따라서총선과지방선거에있어선거구의획정은전국적인인구조사후에, 정치적단위지역의인구수에의해의회의석을재배분하게되는의석재분배 (reapportionment) 와재분배된의석수에의해그단위지역내에서새로운선거구의경계선을획정하는작업 (redistricting) 으로구분하여진행하게된다 (Butler & Cain

47 1992). 물론인구수에따라서만선거구획정이이루어지는것은아니다. 선거구획정은인구수외에도비 ( 非 ) 인구요소로서행정구역, 생활권, 지세, 교통사정, 역사적 전통적일체감등다양한정책적 기술적요소등도고려되어야한다 (95헌마 224). 특히, 선거구획정에있어지역경계선과사회적인동질성문제역시중요하다. 선거구획정이정치적대표를선출하는것이기때문에대표를선출하는유권자의사회적동질성이보장되지않으면정치적대표는유권자의권익을대표하는것이어려워지기때문이다 ( 박명호 박태영, 2015: 11). 이때, 일반적으로사회적인동질성은지역적인경계선과중복된다 ( 신진, 2012). 2) 선거구획정의목적및형태 (1) 선거구획정의목적 가장좋은선거제도는유권자의의사를왜곡하지않는것이라할수있다. 즉, 선거제도운용을통해특정정당의득표율과차지한의석수의비율이비슷한결과가나오는것이좋은제도이다. 선거구획정은선거경쟁의주체인정당이의회에서공정하게대표되는정도에따라평가될수있기때문에각정당이득표율과의석률이높은비례성을보일수록선거구획정의공정성수준이높다고본다 ( 박찬욱, 1997: 252). 선거구크기가정치적으로중요한의미를갖는것은그크기가커질수록즉, 선거구당의석수가많아질수록득표율과의석점유율간의비례성이높아지기때문인반면, 선거구의크기가작아지면즉, 선거구당의석수가적어지면군소정당의지지표가사표화됨에따라비례성이낮아지는경향이있다 ( 강민제 윤성이, 2007: 8). 또한선거구의크기가커지면선거구획정이선거결과에미치는영향이줄어들지만, 선거구의크기가작아지면선거구획정이선거결과에미치는영향은증대되는경향이있다 ( 심지연 김민전, 2001: 126). 선거구획정방식에따라동일한지지율이완전히다른결과를초래할수있다. 즉, 선거구획정에따라서 대의 ( 代議 ) 의질과양 이다르게나타날수있다는것이다 ( 강민제 윤성이, 2007). 아래의 < 그림 2-2> 를살펴보면, < 모델 1> 4인선거구의경우, A정당 3석, B정당은 1석을받게되는반면, 선거구획정과정에서 < 모델 2> 처럼기존의 4인선거구에대해 2인선거구로분할하게되면, A정당이각선거구의모든의석을갖게된다. 즉, 선거구획정에따라의석수획득을위한득표수를얻어도의석확보에있어서는전혀다른선거결과를초래할수있다는것이다. 이처럼선거구획정은매우중요한정치적의미를내포하고있다

48 < 그림 2-2> 선거구획정과당선의석수 자료 : 강민제 윤성이 (2007: 8) 의자료를참고하였음. (2) 선거구획정의주체및방식 선거구획정의정치적민감성만큼선거구획정의권한을누가갖는가도매우중요한문제이다 ( 강민제 윤성이, 2007). 선거구획정방식은그권한이누구에게있느냐에따라입법부모델과위원회모델로구분한다 ( 강희원, 2002). 앞에서살펴본바와같이입법부모델 (legislative model) 은선거구획정의기본적인원리에의해선거구획정을의회에서결정하는모델이다. 선거를통해선출된이해당사자들이직접선거구획정에개입하게된다. 입법부모델을취하고있는미국에서도선거구획정에사법부개입을허용한베이커대카 (Baker v. Carr, 1962) 사례이래, 일부주에서는선거구획정을둘러싼정치적논쟁을피하기위해위원회나중립적기관에획정권한을위임하고있다 ( 강민제 윤성이, 2007: 9). 11개주가선거구위원회를, 3개주는자문위원회 (advisory commissions) 를, 그리고 5개주는주의회가획정안을결정하지못하는경우를대비해대체위원회 (backup commissions) 를가지고있다 (Butler & Cain 1992; 강휘원, 2002: 346). 반면위원회모델 (commission model) 은이해당사자들의영향력을배제하고공정한획정을위해중립적위원회에서그역할을하는것으로, 위원회모델의근거모형은영국에서찾을수있다 ( 강희원, 2002). 영국에서는정치인들이선거구획정에관여할수없으며선거구획정의일차적권한이위원회에있다 ( 강민제 윤성이, 2007). 1944년설립된선거구획정위원회 (the Boundary Commission) 는하원의장이위원장을맡고있지만실제활동에는전혀관여하지않으며, 그구성원가운데다른정치인도포함되어있지않다 (McEldowney, 1994: 161; 강원택, 2005: 112). 즉, 선거구획정위원회는비록명목상으로는하원의장이위원장을맡고있지만실

49 질적으로는대법관에의해지명된고등법원판사인부위원장에의해운영된다 ( 강민제 윤성이, 2007: 9). 선거구획정위원회의위원은내무성장관과환경교통지역성장관이지명하는 2 인과기술고문격인 2명의법적평가사를포함하여총 4인으로구성된다 ( 강휘원, 2002: 352). 입법부모델을취하고있는우리나라는이해당사자라할수있는정당과정치인이국회에서선거구획정을논의하고결정하는구조를갖고있다. 이러한구조하에서는정치성으로인해선거구획정의합리성을기대하기가어렵다. 그동안이루어진국회에서의선거구획정논의과정을살펴보면, 정당간에이해관계가상반되는부분을놓고대립하다가마지막단계에서시간에쫓겨주고받기식의흥정으로매듭짓는경우가대부분이었다 ( 강민제 윤성이, 2007: 10). 선거구획정의논의와결정과정에참여하게되는현직국회의원의입장에서생각해보면, 합리적인안이라해도다음선거에서자신에게불리하게작용할것으로예상되는선거구획정에는찬성하기어려울것이다 ( 김광수, 2002: ). 또한입법부모델의한계는제 4회전국동시지방선거를위한선거법개정과정에서도여실히드러났는데, 시도선거구획정위원회의안이지방의회조례과정을거치면서거대정당의입맛에맞게대폭수정된것이다 ( 강민제 윤성이, 2007: 10). 선거제도에따라선거구획정에있어갈등의주체및내용은다른양상을보이게된다. 1인을선출하는소선거구에서는선거구획정의초점이선거구간의동등한인구수와선거구의모양그리고행정구역등에집중되는데, 여기에서는선거구의인구수와모양을둘러싸고자신들에게유리한선거구를획정하려는각정당들사이에갈등이발생하게된다 ( 강민제 윤성이, 2007: 10). 반면, 2인이상을선출하게되는중 대선거구에서는소선거구하에서발생하게되는갈등뿐만아니라, 선거구크기의획정에대한사항도중요한쟁점이된다. 동일한중선거구라해도, 선거구의크기가클수록거대정당에게는불리하고군소정당에게는유리한상황이발생할가능성이높다. 이에선거구획정에대한갈등의주체역시군소정당대거대정당으로형성되어선거구획정을위한과정이복잡해진다. < 표 2-4> 선거구획정을둘러싼갈등 구분소선거구제중대선거구제 갈등핵심내용인구수, 선거구모양, 행정구역등선거구크기 갈등양상정당간갈등거대정당대군소정당 자료 : 강민제 윤성이 (2007: 10) 의자료를참고하였음

50 제 3 장우리나라의지방선거제도현황및분석 제 1 절우리나라선거제도변천과정및특징 1. 지방의회선거제도변천과정 1) 지방의회의구성 우리나라지방자치제의실시는 1949년에제정된 지방자치법 에서비롯되었다. 지방의회는 1948년 7월 17일제정헌법제97조제2항에 지방자치단체에는각각의회를둔다. 는규정에근거하여 1949년 7월 4일제정 지방자치법 에서 지방의회라함은지방자치단체의의회를말한다. 의규정으로구성되었다 ( 제정지방자치법, 제11조 ). 1949년 지방자치법 은지방정부형태를현재와같이의결기관과집행기관으로분립시키는기관대립형을취하고있으며, 시 읍 면장은간선제로, 서울시 도지사는임명제로하며, 지방의원은 4년임기의명예직으로선거에의해직접선출되었고정당공천제가허용되었다 ( 가상준, 2009; 김종업 임상규 김형빈, 2012). 그러나정부수립후에도계속된정치적혼란과이어서일어난한국전쟁으로인해지방선거는실시되지못하였다 ( 김종업 임상규 김형빈, 2012: 10). 지방의회가구성된것은 지방자치법 이제정된지 3년후인 1952년으로, 지방자치제의실시당초부터지방의회없는지방자치제도를경험한것이다 ( 김상미, 2013: 41). 전쟁중이었던 1952년 4월최초로시 읍 면의회의원선거와 5월도의회의원선거가연이어실시됨으로써지금과같은지방자치가시작되었으나, 당시의지방자치는지방의회로한정되어있었으며여러가지법 제도적문제점들과운영상의시행착오로원활한지방자치가이루어지지못하였다 ( 김종업 임상규 김형빈, 2012: 10). 최초의지방선거는대통령선거에대비하기위해실시되었다. 지방선거의실시를국내외혼란때문에연기하던정부가전시하의피난수도부산에서지방선거의실시를공포하였는데, 대통령이승만은자기를지지해줄강력한원외세력의규합과정치세력화가필요하였고 1952년 8월에있을대통령선거에승리하기위해지방선거를실시한것이라는해석이있다 ( 김상미, 2013). 1960년 12월에는시 도지사와지방의회를포함하는지방자치선거가연이어실시되었으나, 1961년 5 16 군사쿠데타가발생하고지방자치제도가전면적으로중단됨으로써이후 30여년간지방자치가이루어지지못했다 ( 김종업 임상규 김형빈, 2012: 10)

51 2) 지방의회의재구성 1987년 10월 29일전부개정헌법제118조제1항에서 지방자치단체에의회를둔다. 라고하고, 제2항에서 지방의회의조직ㆍ권한ㆍ의원선거와지방자치단체의장의선임방법기타지방자치단체의조직과운영에관한사항은법률로정한다. 라고하여지방자치단체의의결기관및집행기관기관구성의민주화를시사하고있다 ( 김상미, 2013: 42). 이후 1988년 4월 6일전부개정 지방자치법 에서 지방자치단체에의회를둔다. 는규정에근거하고있다 ( 전부개정지방자치법, 제26조 ). 1987년 6ㆍ10 시민항쟁으로노태우대통령후보는 6.29선언을발표하여지방자치재실시를선언하였고, 1988년 4월 6일법률제4004 호로 지방자치법 전부개정안이오늘날까지지방의회의제도적기반이되고있다 ( 김상미, 2013: 42). 그러나지방의회의재구성은 1991년 지방자치법 이전부개정된이후에이루어졌다. 1987년이후민주화에힘입어시 군 구지방의회선거와시 도지방의회선거가실시되고, 1995년 6월에전면적으로지방자치를의미하는제1회전국동시지방선거가실시됨으로써본격적인지방자치시대를맞이하게되었다 ( 김종업 임상규 김형빈, 2012: 10). 이후 1998년부터전국광역 기초자치단체장, 광역 기초의회의원을선출하는전국동시지방선거가실시되었다. 1988년제정된 지방의회의원선거법 에서도정당의선거참여에관하여아무런규정을두지않음으로써사실상의정당참여를허용하고있었는데, 1990년의개정 지방의회의원선거법 과제정 지방자치단체장선거법 에서는광역자치단체의의원선거및단체장선거에서는후보자의정당공천제를채택함으로써지방선거에서정당참여를적극적으로허용하였다 ( 육동일, 2006). 1991년실시된제4회지방의회의원선거에서광역의회의경우정당공천자의당선율이전의원의 87.7% 에이르렀다 ( 김종업 임상규 김형빈, 2012: 10). 1994년제정된 공직선거및선거부정방지법 에서는광역 기초자치단체장및광역 기초의원의 4대선거에관한동시실시규정과후보자의정당공천제를채택하였다. 그러나이법의시행전에집권당 ( 당시민자당 ) 에서지방행정의탈정치화를내세워기초지방선거에서의정당공천제배제를주장하였고, 여야의타협으로기초자치단체장은정당공천을허용하되기초지방의회의정당공천은배제하도록하는선거법개정이이루어졌다 ( 김종업 임상규 김형빈, 2012: 10). 선거는 1995년과 1998년에시행되었다. 1995년광역의회의원선거에서는지역구의원정수의 100분의 10에해당하는수의비례대표의원을정당이추천한명부에의하여배당받도록하는이른바비례대표제가채택되었고, 2002년에는비례대표선거를위한정당투표제가새로이채택되어광역자치단체의선거에서는정당의적극적인참여는물론이고, 더나아가서정당에의한지방자치의운영이가능하게되었다 ( 육동일, 2006)

52 3) 2006 년지방의회선거의제도적변화와그결과 2006년 5월 31일에실시된제4회전국동시지방선거는과거와달리큰제도적변화를통해실시되었다. 선거권의연령이 19세로인하되었고, 예비후보자의제도가처음으로적용되었으며, 광역의회와단체장에게만허용되던정당공천제가기초의회에까지확대, 기초자치단체의의회선거는 2-4인선출의중선거구제와비례대표제의혼합으로제도가변경되었다 ( 김용복, 2009: 39). 또한지방의회의원이무보수명예직에서유급화되었고, 선거제도의변화에따라기초의회의원선거는선거구수, 의원정수에큰변화가있었다. 특히, 2006년제4회전국동시지방선거를앞두고국회정치개혁특별위원회가 2005년 6월 공직선거법 을개정하면서초래되었는데, 2006년지방선거를앞두고여 야는선거법개정에쉽사리합의를이루지못하였고, 특히기초자치단체장선거의정당공천문제를둘러싸고여 야간입장이서로바뀌어상반된논쟁을불러일으켰다 ( 김종업 임상규 김형빈, 2012: 11). 즉, 기초자치단체선거에대한정당공천에부정적입장이었던한나라당이정당공천의확대를주장한반면, 정당공천제에긍정적입장을보이던열린우리당이반대입장으로선회하였던것이다 ( 이동윤, 2010: 82). 결과적으로 2005년 공직선거법 의일부개정으로, 정당공천이금지되었던기초지방의회의선거까지도정당공천을허용하게되었고, 기초지방의회선거에서하나의선거구에 2-4명의지방의원을선출하는중선구제를도입하였으며, 비례대표제가채택되고그중에여성을 50% 추천하도록하는할당제가함께도입되었다 ( 김종업 임상규 김형빈, 2012: 11). 2005년개정 선거법 에따라 2006년과 2010년의전국지방동시선거가실시되었다. 2006년에실시된선거에서는 2002년에비해기초의회의원수가 597명이감소된 2,888명이었다. 다음의표는 2006년실시된 5 31 지방선거결과이다. < 표 3-1> 2006 년 5 31 지방선거결과 구분 열린 우리당 한나라당 민주당 민주 노동당 국민 중심당 무소속 합계 광역단체장 광역의회 33(19) 71(9) 71(9) 5(10) 13(2) (78) 기초단체장 기초의회 543(87) 233(43) 233(43) 52(14) 56(11) 228 2,513(375) 자료 : 김용복 (2009: 39) 의자료를참고하였음 * 지방의회의원은지역구의원당선수 ( 비례대표의원당선수 ) 를의미

53 정당별선거결과를살펴보면, 광역 기초단체장, 광역 기초의회의모든선거에서한나라당의당선자가압도적으로나타났다. 호남과충청지역의일부를제외하면, 한나라당의독점적인지배구조가만들어져, 5.31 지방선거는일당지배와정당경쟁의부재라는지방정치의구조적환경을결과하였다 ( 김용복, 2009: 39). 정당정치의중심이라할수있는지방의회에서는독점현상이심화되면서단체장에대한견제및감시기능이취약해졌고, 지역주민들의다양한의사를반영하기어려운정치적인환경이조성되었다 (< 표 3-2> 참조 ). < 표 3-2> 2006년 5 31 지방선거에서제1당의지방의회의석점유율 ( 단위 : %) 자치단체 광역의회기초의회전체지역구비례대표전체지역구비례대표 서울 인천 경기 부산 울산 경남 대구 경북 광주 전남 전북 대전 충남 충북 강원 제주 전체 자료 : 김용복 (2009: 40) 의자료를참고하였음 선거가소선거구제에의해실시된광역의회의경우, 전북, 충남, 제주지역을제외한지역에서제1당의의석점유율이 80% 가넘게나타나일당지배현상이나타났다. 중선거구제를도입한기초의회의경우, 제1당의독점현상이많이완화되었음을보여주었으나, 특정지역을제외하고제1당의기초의회의석률은상당히높은수준을유지하고있어일당지배적인정당구조가광역이나기초모두에게일반화되고있음을알수있다 ( 중앙선거관리위원회, 2011: 40). 그러나시간이지남에따라이러한의석독점율이더욱강화되었다는점이문제라할수있다

54 < 표 3-3> 광역의회 1 위정당의지역별의석독점률 구분전국서울 인천 경기 충청강원호남영남제주 전체 의석 회 1 위 정당 의석수 민주당 333 민주당 123 민주당 75 자민련 76 민자당 27 민주당 134 민자당 156 민자당 7 의석 독점률 40.3% 92.5% 48.4% 66.6% 51.9% 93.7% 60.9% 41.2% 전체 의석 회 1 위 정당 의석수 국민 회의 271 국민 회의 78 국민 회의 81 자민련 61 국민 회의 61 국민 회의 88 한나라당 163 국민 회의 8 의석 독점률 44.0% 83.0% 71.1% 87.1% 69.3% 89.8% 88.6% 57.1% 전체 의석 회 1 위 정당 의석수 한나라당 431 한나라당 82 한나라당 107 한나라당 34 한나라당 31 민주당 87 한나라당 168 한나라당 9 의석 독점률 70.8% 89.1% 89.2% 47.2% 79.5% 92.6% 95.5% 56.3% 전체 의석 회 1 위 정당 한나라당 519 한나라당 96 한나라당 138 한나라당 60 한나라당 34 민주당 71 한나라당 172 한나라당 19 의석 독점률 79.2% 100.0% 100.0% 76.9% 97.1% 73.9% 96.1% 65.5% 자료 : 김용복 (2009: 41) 의자료를참고하였음 * 의석독점률 = (1 위정당의석수 / 전체의석수 )*100. ** 비례대표제외

55 위의표를살펴보면, 지역적으로약간의차이는있으나, 시간이지남에따라전체적으로제1당의의석독점률은높아지고있고, 지역주의가강한일부지역에서는매우높은의석독점률이유지되고있음을알수있다. 이는지방의회내의일당지배경향이확대되고있으며, 정당간의경쟁이약해지는추세가강화되고있다는것을의미한다. 그동안지방선거제도는많은변화를경험해왔다. 그러나선거제도의본원적인목적이나논리적인근거를통하여제도가변화되어온것보다는각정당및정파간당파적인이익을위한타협이나땜질식개정과정이계속되어왔다고할수있다. 2002년지방선거에서의정당공천후보경선제도입과 2006년지방선거에서의기초지방의회의원에대한정당공천제허용역시정치적타협의산물이라할수있다. 지방자치의역사가짧고, 정파간의정치적대립과타협의산물이되면서지방자치제도가많은변화를거듭했다고할수있다 ( 김종업 임상규 김형빈, 2012: 11-12). < 표 3-4> 우리나라지방선거제도의변화 선거 시행년도 주요내용 지방의회의원선거 기초및광역의회선거시행 1991 년 정당공천제 광역의회의원의정당공천제도입 4 대지방선거실시 광역및기초단체장선거광역및기초의회의원선거 1995 년, 1998 년 정당공천제 기초자치단체장의정당공천허용기초의회의원의정당공천배제 비례대표제 광역의회선거에비래대표제채택 정당공천제 ( 지역선거구 ) 광역의회선거도입 2002 년 비례대표제 광역의회선거도입 중대선거구제 기초지방의회선거에중선구제도입 2006 년 정당공천제 ( 지역선거구 ) 기초의회선거도입 비례대표제 기초의회선거도입 비례대표의 50% 이상을여성으로추천하도록하는할당제도입

56 선거 시행년도 주요내용 중대선거구제 정당추천후보기호배정에서정당자율권부여 2010 년 정당공천제 ( 지역선거구 ) 광역 기초선거에유지 비례대표제 광역 기초선거에유지 2014 년사전투표제도입 사전투표기간 2 일동안전국읍 면 동사전투표소에서투표실시 자료 : 김종업 임상규 김형빈 (2012: 11) 의자료를참고하였음 4) 제 4 회, 제 5 회, 제 6 회, 제 7 회전국동시지방선거당선자의정당분포비교 (1) 광역의원당선자의정당별의석점유율비교 2006년에열린제4회동시지방선거는선거제도의큰변화로인해지방의원후보자들의경쟁률이매우높았다. 지방의원유급제가실시되었으며, 중선거구제와정당공천제가기초의원선거에도입되면서지방의원후보자경쟁률에영향을미친것으로판단된다. 지역주의투표경향이강한우리나라지방선거에서소선거구제는양대정당에게절대적으로유리한환경을제공하였으나 2명에서 4명을뽑는중선거구제는그나마지역패권정당들의독점을완화시키는데기여했다고평가할수있기때문이다 ( 송광태, 2015: 166). 그러나제5회동시지방선거부터는지방의원후보자들의경쟁률이크게낮아졌는데, 그원인으로는무소속후보자의수가크게감소한점, 지방의원유급제가보수수준으로인해큰매력을얻지못한점을제시할수있다. 무소속후보는제4회동시지방선거때광역의원과기초의원선거에각각 572명과 3,231명이었으나, 제5회동시지방선거는각각 432명과 1,737명, 제6회동시지방선거는각각 384명과 1,770명으로크게감소하였다. 제4회, 제5회, 제6회동시지방선거에서의시 도의회의원당선자의정당별의석점유율을살펴보면, 제6회동시지방선거의경우에는새누리당의의석점유율이이전선거에비하여크게향상된반면새정치민주연합과군소정당, 무소속의석점유율을하락한것을확인할수있다. 새누리당은제5회동시지방선거에서약 38% 의의석점유율을획득하였고, 제6회동시지방선거에서는 14.7% 가향상된 52.7% 의의석점유율을획득하였다. 반면새정치민주연합은제5회동시지방선거에비하여 3.1% 감소하였다. 제4회동시지방선거에서새정치민주연합의 10.9% 와열린우리당 7.1% 를합하여도의석점유율은 18% 에그친것에비해제5회와제6회동시지방선거에서는광역의회의원선거에서과반에가까운의석점유율을보이고있다. 이

57 처럼시 도의회의원당선자의비율은새누리당 ( 한나라당 ), 새정치민주연합 ( 민주당 ) 의양대 정당이확고한점유율을보이고있음을확인할수있다. < 표 3-5> 제 4 회 제 5 회 제 6 회동시지방선거시 도의원당선자의정당별비교 ( 단위 : 명, %) 선거별 정당별 제 4 회동시지방선거제 5 회동시지방선거제 6 회동시지방선거 새누리당 ( 한나라당 ) 557(38) (75%) 288(36) (38%) 416(41) (52.7%) 열린우리당 52(19) (7.1%) 새정치민주연합 ( 민주당 ) 80(9) (10.9%) 민주노동당 15(10) (2.0%) 국민중심당 ( 자유선진당 ) 15(2) (2.0%) 국민참여당 - 진보신당 (32) 349(40) (47.3%) (44.2%) 24(6) (3.2%) - 41(3) (5.3%) - 5(2) (0.6%) - 3 (0.3%) - 통합진보당 친박연합 - 미래연합 - 무소속 합계 14 (1.9%) 733(78) (100%) 자료 : 송광태 (2015: 169) 의자료를참고하였음 * 당선자를내지못한정당은제외. ** 지방의원숫자는비례대표를포함. *** ( ) 내숫자는비례대표. 3(2) (0.3%) 1 (0.1%) 36 (4.7%) 761(81) (100%) (2.5%) 789(84) (100%)

58 제7회동시지방선거에서의시 도의회의원당선자의정당별의석점유율을살펴보면, 더불어민주당의의석점유율이이전선거들에비해크게향상된반면, 자유한국당과바른미래당등군소정당, 무소속의석점유율이크게하락한것을확인할수있다. 제7회동시지방선거에서더불어민주당은 79.1% 의의석점유율을획득하여제6회동시지방선거에비해 68.2% 가향상된반면, 자유한국당은 16.6% 의의석점유율을획득하여 58.4% 의의석점유율이감소하였다. 더불어민주당의광역의원의석점유율이 80% 에가깝게획득하면서이전선거들과는다른모습을보이고있다. 이에제5회 제6회동시지방선거에서나타났던양대정당구조가약화되었으며, 더불어민주당은제4회동시지방선거에서한나라당이 75% 의의석점유율을보인것보다더높은점유율을획득한것이특징이라할수있다. < 표 3-6> 제 7 회동시지방선거시 도의원정당별당선자비율 ( 단위 : 명, %) 선거 정당 더불어민주당 자유한국당 바른미래당 민주평화당 정의당 무소속 합계 자료 : 송광태 (2015: 169) 의자료를참고하였음 * 당선자를내지못한정당은제외. ** 지방의원숫자는비례대표를포함. *** ( ) 내숫자는비례대표. 제7회동시지방선거 652(47) (79.1%) 137(24) (16.6%) 5(4) (0.6%) 3(2) (0.3%) 11(10) (0.1%) 16 (1.9%) 824(87) (100%) (2) 기초의원당선자의정당별의석점유율비교 제4회, 제5회, 제6회동시지방선거에서의시 군 자치구의회의원당선자의정당별의석점유율을살펴보면다음과같다. 3번의동시지방선거에서새누리당 ( 한나라당 ), 새정치민주연합 ( 민주당 ) 은기복이심한의석점유율을보이고있다. 그럼에도불구하고양대정당의의석점유율은 1위와 2위를유지하는것은변하지않았다

59 < 표 3-7> 동시지방선거시 군 자치구의원당선자의정당별비교 선거별 정당별 새누리당 ( 한나라당 ) 열린우리당 새정치민주연합 ( 민주당 ) 제 4 회동시지방선거제 5 회동시지방선거제 6 회동시지방선거 1,621(220) (56%) 630(87) (21.8%) 276(43) (9.6%) 1,247(160) (43%) 1,413(207) (48.8%) - - 1,025(154) (35.5%) 통합진보당 - - 민주노동당 국민중심당 ( 자유선진당 ) 66(14) (2.3%) 67(11) (2.3%) 국민참여당 - 진보신당 - 친박연합 - 미래연합 - 국민중심연합 - 창조한국당 - 115(25) (4.0%) 117(22) (4.0%) 24(7) (0.8%) 22 (0.7%) 19(7) (0.6%) 11(1) (0.3%) 2 (0.0%) 1 (0.0%) 정의당 - - 무소속 합계 자료 : 송광태 (2015: 169) 의자료를참고하였음 * 당선자를내지못한정당은제외. ** 지방의원숫자는비례대표를포함. *** ( ) 내숫자는비례대표. 228 (7.9%) 2,888(375) (100%) 305 (10.6%) 2,888(376) (100%) 1,157(168) (39.9%) 34(3) (1.2%) 6 (0.2%) (1) (0.3%) 277 (9.6%) 2,898(379) (100%) ( 단위 : 명, %) 제 6 회동시지방선거에서새누리당과새정치민주연합의기초의원의석점유율은제 5 회동 시지방선거에비하여모두상승한반면, 민주노동당등군소정당들의의석점유율은거의사 라진것을확인할수있다. 이러한결과는광역의원선거결과와도유사한것이다. 특히, 새누

60 리당은제4회동시지방선거에서과반수를넘는 56% 의의석점유율을보였으나제5회동시지방선거에서는 43% 로하락하였다. 그러나제6회동시지방선거에서는 48.8% 로과반수에근접한의석점유율을보이고있다. 새정치민주연합은제5회와제6회동시지방선거에서의석점유율이상승하였으나, 제6회동시지방선거에서의의석점유율은기초의원선거에비해각각 3.9%( 제4회 ), 4.3%( 제5회 ) 낮게나타났다. 광역의회선거와마찬가지로새누리당 ( 한나라당 ), 새정치민주연합 ( 민주당 ) 의양대정당을제외한정당중에서민주노동당등군소정당들의퇴조가눈에띠게나타났다. 민주노동당은제4회 제5회동시지방선거에서기초의원의석점유율이각각 2.3%(66명 ) 와 4%(115명 ) 를차지할정도로일정한지분을가졌으나, 제6회동시지방선거에서는의석점유율이 0.2%( 지역구당선자 6명 ) 에그쳤다 ( 송광태, 2015: 172). 반면, 무소속의의석점유율은기초의원선거가광역의원선거보다크게높게나타났다. 기초의원선거에서무소속당선자들의의석점유율은 10% 내외를유지하고있다. < 표 3-8> 제7회동시지방선거시 군 자치구의원정당별당선자비율 ( 단위 : 명, %) 선거 정당 더불어민주당 자유한국당 바른미래당 민주평화당 정의당 민중당 무소속 합계 자료 : 송광태 (2015: 169) 의자료를참고하였음 * 당선자를내지못한정당은제외. ** 지방의원숫자는비례대표를포함. *** ( ) 내숫자는비례대표. 제7회동시지방선거 1,638(238) (55.9%) 1,009(133) (34.4%) 21(2) (0.7%) 49(3) (1.6%) 26(9) (0.8%) 11 (0.3%) 172 (5.8%) 2,926(385) (100%) 제 7 회동시지방선거에서의시 군 자치구의원당선자의정당별의석점유율을살펴보 면, 광역의원선거와마찬가지로더불어민주당의의석점유율이이전선거들에비해크게향 상된반면, 자유한국당과민주평화당, 바른미래당등군소정당, 무소속의석점유율이크게

61 하락한것을확인할수있다. 제7회동시지방선거에서더불어민주당은 55.9% 의의석점유율을획득하여제6회동시지방선거에비해 16.0% 가향상된반면, 자유한국당은 34.4% 의의석점유율을획득하여 14.4% 의의석점유율이감소하였다. 더불어민주당의기초의원의석점유율은과반수이상을획득하였으며, 자유한국당은 2위를획득하였다. 양대정당구조가크게약화된광역의원선거와달리기초의원선거에서는양대정당구조를형성하고있는것으로판단된다. 이러한결과들은선거제도의영향이라할수있다. 물론제7회동시지방선거에서는정치적인이유가크게작용한것으로이해할수있으나, 기본적으로중선거구제를채택한기초의원선거는소선구제를채택한광역의원선거와비교하면한정당에의한개별지방의회의의석점유율을감소시켰다는점에서의미하는바가크다. 특정정당에의한개별지방의회의독점적인지배는지방선거가지향하고있는책임확보기능, 이익표출및통합기능, 정책개발기능, 정치적충원기능등의가치를감소시키는문제들이크게존재한다는점을유의할필요성이있다. 2. 지방의회의원정수의산정기준분석 지방의회의구성과운영은지방자치제도개혁의성패와직결되며, 그중에서도의원정수의산정은지방의회의구성과운영의주요요소이므로지방의회활성화와불가분의관계에있다 ( 김상미, 2013: 52). 지방의원의정수산정기준은 지방자치법 에의거해오다 공직선거법 에근거하고있으며, 의원정수를인구기준으로산정하다가행정구역우선기준으로변경되었다. 이와함께대의회제로출발하였으나, 소의회제로전환되었다. 1) 제정지방자치법제 12 조 제 13 조에의한지방의회의원정수 1949년 7월 4일제정된 지방자치법 제12조와제13조에의하면의원정수는지방자치단체구역내의인구에비례하여의원정수를책정하도록하였으며, 최저인구기준에의한의원정수를산정하였는바, 서울특별시와도의의원정수는최저 25인이고 5), 시읍면의회는최저각각 20인, 15인, 10인으로하였다 ( 지방자치법, 제12조 ; 제13조 ). 6) 또한이와같은최저기준을 5) 도와서울특별시의회의의원은인구 100 만미만인때에는 25 인을정원으로하고 100 만이상 200 만미만일때에는 100 만을초과하는인구매 5 만에대하여 1 인을증가하고 200 만이상일때에는 200 만을초과하는인구매 8 만에대하여 1 인을증가한다 ( 지방자치법, 제 13 조 ). 6) 시의회의의원은인구 10 만미만일때에는 20 인을정원으로하고 10 만이상 20 만미만일때에는 10 만을초과하는인구매 2 만에대하여 1 인을증가하고 20 만이상일때에는 20 만을초과하는인구매 3 만에대하여 1 인을증가한다. 읍의회의원은인구 3 만미만인때에는 15 인을정원으로하고 3 만이상일때에는 3 만을초과하는인구매 3 천에대하여 1 인을증가한다. 면의회의원은인구 5 천미만인때에는 10 인을정원으

62 초과하는비례에따라의원의정수를증가하도록하였다. 1949년 12월 15일에개정 공포된제1차개정 지방자치법 에서는서울특별시와도의회의의원정수는최저 20명이고, 시읍면의회의최저의원정수는각각 20명, 15명, 10명으로하였으며, 그리고이최저기준인구를초과하는비례에따라의원정수를증가하도록하였다 ( 김상미, 2013: 53). 그결과 1952년 4월에서 5월까지실시된선거결과시의원정수는 20인 ~26인, 읍의회 15인 ~20인, 면의회 10인 ~14인, 도의원정수는 20인 ~61인이었다. 2) 전부개정지방자치법제 조에의한지방의회의원정수 지방의회가재출범하기전인 1988년 4월 6일의 지방자치법 전문개정시지방의회의의원정수는지방자치단체를유형별로나누어 지방자치법 제27조에는광역의회의원정수가제 28조에는기초의회의원정수가각각그관리구역내의자치구또는행정구역을기준으로산정되었다 ( 김상미, 2013: 53). 시 도의회의의원정수는시 군 구마다각 2인 ( 인구 30만을넘는시 군 구에있어서는 30만을넘는매 20만까지마다 1인을더함 ) 으로하되 25인 ~70인으로상 하한선을규정하였다 ( 지방자치법, 제27조 ). 시 군 구의회의의원정수는읍 면 동마다각 1인 ( 인구 2만을넘는동은 2인으로, 인구 2만을넘는읍 면인경우 2만을넘는매 2만까지마다 1인을더함 ) 으로하되, 시 구의회의의원정수는 15인 ~25인, 군의회의원정수는 10인 ~20인으로상 하한선을규정하였다 ( 지방자치법, 제28조 ). 3) 지방의회의원선거법에의한제 1 대지방의회의원정수 전부개정 지방자치법 에규정된지방의회의의원정수기준에의한선거는실시하지못한채, 지방자치법 제25조 지방선거에관하여이법에정한것을제외하고필요한사항은따로법률로정한다. 에의거하여 1990년 12월 31일 지방의회의원선거법 을개정하여지방의회의의원정수를산정하였다 ( 김상미, 2013: 53-54). 지역구시 도의회의의원정수는관할구역안의시 군 구마다 3인으로하되인구 30만을넘는시 군 구에있어서는인구 30만을초과하는매 20만까지마다 1인을더하고, 인구가 7만미만이되는시 군 구는 2인으로하였다 ( 지방자치법, 제25조 ). 이기준에의해산정된의원정수가 23인미만이되는직할시 ( 광역시 ) 는그정수를 23인으로하고 17인미만이되는도는 17인으로하여시도의회의원정수는 17인 ~132인이되었다 ( 김상미, 2013: 53-54). 시 군 구의회의의원정수는읍 면 동마다 1인으로하되인구 2만이넘는읍 면 동 로하고 5 천이상 1 만미만일때에는 5 천을초과하는인구매 1 천에대하여 1 인을증가하고 1 만이상일때에는 1 만을초과하는인구 2 천에대하여 1 인을증가한다 ( 지방자치법, 제 13 조 )

63 에있어서는 2만을넘는초과하는매 2만까지마다 1인을더하도록하였고, 이기준에의하면산정된의원정수가 7인미만이되는때에는그의원정수를 7인으로하고, 45인을초과하는때에는그의원정수를 45인으로, 다만인구 70만을초과하는시 군 구의의원정수는 50 인으로하였다 ( 지방자치법, 제25조 ). 시군구의회의의원정수는 7인 ~50인으로되어 1991년지방의회의원선거시까지유지되었고, 이러한지방의회의원정수기준에따라제1대지방의회의원을선출한결과시 도의회의의원정수는 866인, 시 군 구의회의의원정수는 4,304인이되어총 5,170인의지방의회의원이제1기지방의회를구성하게되었다 ( 김상미, 2013: 54). 4) 공직선거및선거부정방지법에의한제 대지방의회의원정수 지방자치법 제25조의 지방선거에관하여이법에정한것을제외하고필요한사항은따로법률로정한다. 는규정에의거하여제2대지방의회부터는공직선거및선거부정방지법이제정되어 지방자치법 제22조와 23조에서시도의회의원정수와자치구 시 군의회의원정수에관한사항을일임하고있다 ( 지방자치법, 제22조 ; 제23조 ). 지방의회의의원정수산정기준으로시 도의회와시 군 구의회의구분, 행정구역의고려는지속되었으나 1995 년광역의회의비례대표제가추가되었고, 1995년 6ㆍ27 우리나라선거사상처음으로시 도지사, 시장 군수 구청장, 시 도의회의원, 시 군 구의회의원을동시에선출하는제1회전국동시4 대지방선거가실시되어지방의회와집행기관의장이주민에의해선출되어구성되는민선자치시대가시작되었다 ( 김상미, 2013: 54). (1) 제 2 대지방의회의원정수 : 광역의원의비례대표제실시 제2대지방의회의원정수는기존의 지방의회의원선거법 이폐지되면서 1994년 3월 16일 공직선거및선거부정방지법 제정에근거하였다. 의원정수산정방식은종전과비슷하여, 시도의회의의원정수는 17인 ~132인, 시군구의회의의원정수는 7인 ~50인이유지되었다 ( 김상미, 2013: 54-55). 그후 1995년 4월 1일에 공직선거및선거부정방지법 에의거하여시 도의회는지역구의원수의 100분의 10의범위내에서비례대표제를도입하였다 ( 공직선거및선거부정방지법, 제22조제4항 ). 시 군 구의회는자치구 시 군의관할구역안의읍 면 동의수가 45개 ( 인구 70만이하인경우 ) 또는 50개 ( 인구 70만을넘는경우 ) 를넘는때에는그의원정수는인구수에불구하고읍 면 동마다 1인으로하였다 ( 공직선거및선거부정방지법, 제22조 ). 그결과, 1995년지방의회의원선거에있어시 도의회의의원정수의상 하한선은 20인 ~147인이되었고, 시 군 구의회는 7인 ~50인이되었다 ( 김상미, 2013: 55). 이와같은 공직선거및선거부정방지법 에의거하여제2대지방의회의원선거결과, 시 도의회의의원정수는 97인의비례대표를포함하여 872인, 시 군 구의회의의원정수는 4,541인이되면

64 서제 1 대지방의회의원선거보다 243 인의의원정수가증가한 5,413 인의지방의원이선출되어 제 2 대지방의회를구성하였다. (2) 제 3 대 제 4 대지방의회의원정수 제3대의회는 IMF의영향으로중앙정부가작은정부를표방함에따라의원정수가대폭감소하였고, 제2대지방의원의수가많다는여론에따라 1998년 4월 30일 공직선거및선거부정방지법 개정을통하여의원정수를감축 조정하여, 1998년 6월제3대지방의회구성시부터적용토록하였다 ( 김상미, 2013: 55). 공직선거및선거부정방지법 에의거하여지역구시도의회의원정수는당해시 군 구별또는국회의원지역선거구별로 3인으로하던것을 2인으로축소하고, 하한선을광역시와도의경우동일하게 14인으로하였다 ( 공직선거및선거부정방지법, 제22조 ; 제23조 ). 시 군 구의회의원선출시읍 면 동마다 1인을선출하되, 인구 5천인미만의동은인접하여위치한읍 면 동과선거구를통합하여선출하였다 ( 공직선거및선거부정방지법, 제22조 ; 제23조 ). 그후 2002년 3월 7일일부개정 지방자치법 에의거하여시도의회의최소한의의원정수가 16인으로변경되었으며 ( 지방자치법, 제22조제3항 ), 인구 1천미만의면과 6천미만의동은그구역과인접한읍 면 동과통합하여 1인으로하고, 3만이상의읍과 5만이상의동은 1인을증원한다고변경되었다 ( 지방자치법, 제23조제1항 ). 그결과 2002년지방의회의원선거에있어시도의회의의원정수는 19인 ~104인, 시군구의회의의원정수는 7인 ~41인이되었다 ( 지방자치법, 제22조 ; 제23조 ). 이러한 공직선거및선거부정방지법 개정에의거한제3대지방의회의원선거결과, 시 도의회의원정수는 74인의비례대표를포함하여 690인, 시 군 구의회의원정수는 3,490인으로종전에비해시 도의원 182인, 기초의원 1,051인이감소하면서 4,180인의지방의회의원이선출되어제3대지방의회를구성하였다. 그후 2002년 6월 14일실시된제4대지방의회의의원정수는제3대와비슷한데, 시 도의회의의원정수는 73인의비례대표를포함하여 682인, 시 군 구의회의원정수는 3,485인으로시 도의원과기초의원은각각 8인과 5인이감소하면서총 4,167인의지방의회의원이선출되어제4대지방의회를구성하였다. 5) 공직선거법에의한제 5 ㆍ 6 대지방의회의원정수 지방자치법 제29조의 지방선거에관하여이법에서정한것외에필요한사항은따로법률로정한다. 에의거하여 공직선거법 제22조와제23조에서시도의회의원정수와자치구 시 군의회의원정수에관한사항을일임하고있다 ( 김상미, 2013: 56). 지방의회의의원정수산정기준으로서시 도의회와시 군 구의회의구분, 행정구역의우선적인고려는

65 지속되었으나, 기초의회의의원정수삭감, 중선거구제와비례대표제가도입되면서기초의회의원선거제도에큰변화가나타났다. 2006년에신설된제주특별자치도의회의경우에는 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 에근거하면서 공직선거법 의적용을받지않았다. (1) 제 5 대지방의회의원정수 : 기초의원정수삭감과중선거구 비례대표제실시 2005년 6월 30일 공직선거및선거부정방지법 이 공직선거법 으로변경되었고, 2005년 8 월 4일 공직선거법의개정을통해시 군 구의원정수삭감, 중선거구제, 비례대표제가도입되면서기초의회의원지방선거에대한제도적인변화가급진적으로이루어졌다. 시 도의회의의원정수는최저 16인으로하며 ( 공직선거법, 제23조제3항 ), 그관할구역안의시군구마다 2인으로규정하였다 ( 공직선거법, 제22조제1항 ). 비례대표시 도의회의원정수는지역구시 도의회의원정수의 100분의 10으로하되, 최저 3인으로규정하였다 ( 공직선거법, 제22조제4항 ). 이에따라시 도의회의원정수는 19인 ~104인이되었다. 구 시 군지방의회의의원정수는최저 7인으로하되 ( 공직선거법, 제23조제2항 ), 지방자치법 [ 별표 3] 에의거하여 2,922인으로축소되었다. 2006년 5 31 지방선거에서시 도의회의원정수는 738인으로 56인증가 ( 지역구 655인 비례대표 78인 교육의원 5인 ) 된반면에, 시 군 구의회의의원정수는유급화로인하여 3,485인에서 2,888인으로축소되었다 ( 김상미, 2013: 56). 지역구제4대시 군 구의회지방의원정수 3,485인에서제5대지방의원정수 2,513인 ( 비례대표 375인제외 ) 으로 972인이감축되었다 ( 지역구기초의회의원정수 27.8% 감축 ). 제2대지방의회와비교하여보면시 군 구의원은 4,541인에서제5대지방의원수는 2,888인으로 1,653인이감축되었다 ( 김상미, 2013: 56). 공직선거법 개정전에는시 군 구의회당의원정수의평균은 15명이었으나, 동법개정후에는 12인으로감축되었고, 이로인해기초의원 1인이대표해야할평균주민수는증가되면서지방의회의주민대표성은약화되었다. 지방의원선거는소선거구제이나시 군 구의회의원의경우선거구를단위로 2인이상 4 인이하의범위안에서선출하는중선거구제를도입하였다 ( 김상미, 2013: 57). 공직선거법 에의거하여 자치구 시 군의원지역구는인구 행정구역 지세 교통, 그밖의조건을고려하여획정하되, 하나의자치구 시 군의원지역구에서선출할지역구자치구 시 군의원정수는 2인이상 4인이하로하며, 그자치구 시 군의원지역구의명칭 구역및의원정수는시 도조례로정한다. 로개정 ( 공직선거법, 제26조제2항 ) 되었기때문이었다. 시 군 구의원에게도시 도의원과동일한비례대표제를도입하였는데, 비례대표기초의회의원정수는 공직선거법 에의거하여 비례대표자치구 시 군의원정수는자치구 시 군의원정수의 100분의 10으로한다. 로개정하였다 ( 공직선거법, 제23조제3항 )

66 (2) 제 6 대지방의회의원정수 2010년 1월 25일 공직선거법 제22조제3항의개정으로시도의회의원정수는최저 19인으로증원되었고, 2010년 3월 12일 공직선거법 제22조제1항에 지역구시 도의원의총정수는그관할구역안의자치구 시 군수의 2배수로하되, 인구 행정구역 지세 교통, 그밖의조건을고려하여 100분의 11의범위에서조정할수있다. 다만, 자치구 시 군의지역구시ㆍ도의원정수는최소 1명으로한다. 로개정되었다 ( 공직선거법, 제22조 ). 2010년 6 2 지방선거에서시 도의회의원정수는 761인 ( 비례대표 81인 ) 으로 28인이증가하였으나기초의회의원정수의경우에는 2,888인이유지되어총 3,649인 7) 의지방의원이제6대지방의회를구성하였다 ( 김상미, 2013: 57). (3) 제 7 대지방의회의원정수 제7대지방의회의원정수는제6대지방의회의원정수의산정기준을적용하였다. 시 도의회의원정수를살펴보면, 지역구 700명, 비례대표 84명, 제주도교육의원 5명으로총 789명이다. 전국 226개의시 군 자치구의원정수를살펴보면, 지역구 2,519명, 비례대표 379명으로총 2,898명이다. 시 도의회중에서경기도의회가 128명으로최대의회로구성되었고, 세종특별자치시의회는 15명으로최소의회이다. 시 군 자치구의회중최대의회는 43명인창원시의회, 최소의회는 7명의의원정수를가진전국 49개의시 군 자치구의회이다. 6) 특별법에근거한제주특별자치도의회의원정수산정 2006년 2월 21일 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 에따라 2006 년 7월 1일제주특별자치도의회가탄생하였고, 제주특별자치도의회는특별법에의거하여다른광역의회보다각종권한과기능등차별화된지위를보장받고있다 ( 김상미, 2013: 58). 제주특별자치도의회가출범하면서기존의 4개시 군기초의회가폐지되었고, 제주특별자치도의회의의원정수는 19명에서 41명으로증가되어지방의회의주민대표성이강화되었다. 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 에의거하여제주특별자치도의원의정수에관한특례에서공직선거법의규정에도불구하고의원정수를 41명이내에서도의회의원선거구획정위원회가정하는사항에따라조례로정하도록규정하였고, 비례대표의원정수도공직선거법을적용받지않고선출직지역선거구의원정수의 100분의 20 이상으로규정하 7) 교육의원 82 인은제외함

67 고있다 ( 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법, 제 41 조 ). < 표 3-9> 지방의회의원정수산정기준변경 구분산정기준의원정수 지방자치법전문개정 ( ) 지방의회의원선거법 ( ) 의원정수기준에의한선거는실시하지못함시 도의회는시 군 구마다각 3인으로하며, 하한선은시의회는 23인, 도의회는 17인으로함시 군 구의회는읍 면 동마다각 1인으로하되시 군 구의회의하한선은 7인이상, 상한선은 50인으로함 - 제1기시 도의원정수 866인제1기시 군 구의원정수 4,304인 공직선거및선거부정방지법일부개정 ( ) 공직선거및선거부정방지법일부개정 ( , ) 시 도의회에의원정수의 100분의 10의범위내에서비례대표제를도입함시 군 구의회의의원선거에있어서는자치구 시 군의관할구역안의읍 면 동의수가 45개 ( 인구 70만이하인경우 ) 또는 50개 ( 인구 70만을넘는경우 ) 를넘는때에그의원정수는인구수에불구하고읍 면 동마다 1인으로함시 도의회의의원정수는시 군 구마다각 2인으로하되하한선은 14인이상으로함 ( ). 시 도의회의하한선은 16인으로변경됨 ( ) 시 군 구의회의의원정수는읍 면 동마다각 1인으로하되하한선은 7인으로함 제2기시 도의원정수 872인 (97인: 비례대표 ) 제2기시 군 구의원정수 4,541인제3기시 도의원정수 690인 (74인: 비례대표 ) 제4기시 도의원정수 682인 (73인: 비례대표 ) 공직선거및선거부정방지법을공직선거법으로변경 ( ) - 시 군 구의회의의원정수의 100 분의 제 3 기시 군 구의원정수 3,490 인 제 4 기시 군 구의원정수

68 구분산정기준의원정수 10 범위내에서비례대표제를도입함 3,485 인 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 ( ) 도의원정수특례에의거공직선거법의적용을받지않고 41명이내에서조례로정함. 비례대표정수도지역구의원정수의 20% 이상으로함 - 공직선거법 ( ) 시 도별지역구시 도의원의총정수는그관할구역안의자치구 시 군 수의 2배수로하되, 인구 행정구역 지세 교통, 그밖의조건을고려하여 100분의 11의범위에서조정할수있다. 다만, 자치구 시 군의지역구시ㆍ도의원정수는최소 1명으로함산정된의원정수가 19명미만이되는광역시및도는그정수를 19명으로함 제 6 기시 도의원정수 761 인 (81 인 : 비례대표 ) - 제 6 기시 군 구의원정수 2,888 인 자료 : 김상미 (2013: 58) 의자료를참고하였음

69 3. 한국지방선거에서중선거구제도입및쟁점 한국의지방선거제도는 1991년이후단순다수소선거구제 (single member district with plurality) 와동시선거제도의두축을중심으로전개되어왔다. 광역자치단체장및기초자치단체장의경우에는단순다수소선구제가그대로유지되고있는반면에지방의회의경우에는 2002년에실시된제3회지방선거를시작으로광역의회에전체의석의 10% 에해당하는병립식정당명부비례대표제를도입해오고있다 ( 조성대, 2010: 122). 1) 중선거구제의도입취지 2006년제4회전국동시지방선거이후 2005년 8월에개정된정치관계법은기초의원선거에대한정당공천제확대, 예비후보자제도의도입, 지방의원의유급화, 여성할당제, 선거연령하향조정 (19세), 기초자치단체장 3선연임의제한유지, 기초의회선거구제를 2인 ~4인의중선거구제로변경하는내용을골자로하였다. 특히, 기초의회선거를기존의단순다수소선거구제에서단기비양식중선거구제 (90%) 와병립식정당명부비례대표제 (10%) 로전환시킴으로써광역의회의단순다수소선거구제 (90%) 와병립식비례대표제 (10%) 와흥미로운대조를이루었다 ( 조성대, 2010: 122). 2006년지방선거실시를앞두고국회정치개혁특별위원회는지방선거관련법소위원회비공개회의를거쳐정당공천제를기초의원선거에도입하고선거구당 2인내지 4인을선출하게되는중선거구제도입에관한내용을포함하고있는 공직선거법 개정안을제안하였다. 국회는제4회전국동시지방선거관련선거법개정을위해제248 회국회 ( 임시회 ) 제2차본회의 ( ) 에서정치개혁특별위원회를구성하고, 제254 회국회 ( 임시회 ) 정치개혁특별위원회제5차회의 ( ) 에서선거법소위원회와지방선거관련법소위원회를구성하였다 ( 강민제 윤성이, 2007: 11). 2005년 6월 8일부터지방선거와관련된국회정치개혁특별위원회에서의본격적인논의가시작되었다. 지방선거관련법소위원회에서는정치개혁특별위원회공청회에서논의된내용과정치개혁협의회 8) 의지방선거와관련된법률개혁안을중심적으로다루었다. 개정안에는기초의원선거의선거구획정을시도조례로정하도록하는등지방정부의권한을확대시키는내용도있었으나, 기초의원선거구에서 4인의기초의원을선출하는때에는필요한경우선거구를둘로분할할수있도록허용함으로써거대정당의횡포에의한선거규모축소를가능케하는요소도들어있었다 ( 안철현, 2011: 46). 기초의원선거의선거구획정은시 도조례로정하도록하고공정한획정을위하여각 8) 정치개혁협의회 는객관적이고합리적인정치관계법대안제시를위해 2005 년 1 월 17 일학계, 법조계, 시민단체, 여성계, 언론계, 경제계등사회전반의인사를위원으로하여국회의장자문기구로발족했다. 정치개혁협의회는국회의원선거구제개혁안등을내용으로하는보고서를작성하여 2005 년 5 월 23 일국회의장에게제출했다 ( 국회정치개혁협의회, 2005)

70 시 도에선거구획정위원회를설치하도록하였으며, 획정위원회는선거구획정시인구, 지역대표성, 광역의원선거구등기타지방의특수성을고려하도록하였다 ( 강민제 윤성이, 2007: 11). 또한시 도별기초의원의정수를현행보다 20% 감축하도록하고이를기초로개별자치구 시 군의회의의원수를정하도록하였으며, 이경우비례대표는 10% 로하고지방의회선거일 5개월전까지기초의원선거구획정에대한조례가의결되지아니한경우에는 15일의중재기간부여후중앙선거관리위원회의규칙이정하는바에따라선거구를획정하도록부칙에규정하였다 ( 국회정치개혁특별위원회, 2005). 개정안에대하여지방자치단체, 일부학계의반대와우려하는목소리가높았지만여야각정당은큰이의없이개정안에합의하였다. 특히, 국회의원선거에까지중선거구제를도입하고자했던열린우리당뿐만아니라국회의원의영향력강화를위해기초의회까지정당공천제를확대시키려는한나라당과, 기초의회비례대표제도입을원하는소수정당및여성단체들의이해가서로맞아떨어졌기때문이었다 ( 강민제 윤성이, 2007; 안철현, 2011). 무엇보다도중선거구제도입을완강하게반대하였던한나라당이개정안에합의한것은정당공천제의도입외에도 4인선거구를 2인선거구로분할할수있도록한개정안의내용이중요했던것으로보고있다 ( 안철현, 2011: 46). < 표 3-10> 지방선거관련법소위원회회의및심사내용 회의일자 심사내용 제 1 차회의 지방의회선거구제 : 추후에논의 지방의원정수및유급화 : 행정구역과인구수를고려하여기준을설정, 범위안에서의구체적인사항은조례로규정하는방향에서검토 기초의원정당공천 : 추후에논의 기초의회비례대표비율 : 추후에논의 참석자 (6 인 ): 권오을소위원장, 권경석, 노회찬, 백원우, 우제항, 최철국 제 2 차회의 지방의회선거구제 : 추후에논의지방의원정수및유급화 : 지방의원정수문제는추후논의, 유급화는수용기초의원정당공천 : 추후에논의기초의회비례대표비율 : 추후에논의하기로함참석자 (6인): 권오을소위원장, 권경석, 노회찬, 백원우, 우제항, 최철국 제 3 차회의 지방의회선거구제 : 광역의회는현행유지, 기초의회의선거구제는추후논의지방의원정수및유급화 : 지방의원정수문제는추후논의, 유급화는수용기초의원정당공천 : 추후에논의기초의회비례대표비율 : 추후에논의참석자 (6인): 권오을소위원장, 권경석, 노회찬, 백원우, 우제항, 최철국

71 회의일자 심사내용 제 4 차회의 지방의회선거구제 : 기초의원의중선거구제도입에따라연기투표제, 광역의원과기초의원비례대표정당투표통합등논의 참석자 (6 인 ): 박형준소위원장, 권경석, 노회찬, 백원우, 우제항, 최철국 자료 : 강민제 윤성이 (2007: 12) 의자료를참고하였음 중선거구제도입에있어서가장중요한명분으로등장한것은사표방지나신진세력진출등이아니라지역주의와그로인한정당독점구조의완화였다 ( 국회정치개혁특별위원회 2005). 기초의원선거의중선거구제도입과관련된배경을국회에서진행되었던논의들을중심으로구체적으로살펴보면다음과같다. 기초의원이출신읍 면 동지역에집착하는현실을개선하기위하여중선거구제가필요하고, 중선거구제는지역사회에존재하는다양한이해관계와요구를지방정치에반영하는제도라는논리가전개되었으며, 지역주의극복과관련하여서도중선거구제가크게기여할것이라는논리도작용하였다 ( 강민제 윤성이, 2007: 12-13). 지방선거에정당공천제를도입하면지역주의적인선거행태로인하여지방의회를특정정당이독점하게되는상황이발생할가능성이있다. 소선거구제하에서는지역주의에따라제2당이나제3당의당선이근본적으로어려울것이므로따라서중선거구제도입으로한선거구에서 2인에서 4인이당선된다면지역주의정당외에다른정당의하위권당선으로지역주의정당의독점현상이완화될것으로기대하였다 ( 강민제 윤성이, 2007: 13; 안철현, 2011: 46-47). 거기에중선거구제의장점대로소수정당이나신진인사들의의회진출이확대되면지역사회의다양한이해관계가반영되고단체장에대한의회의견제와균형역할도제대로이루어질것이라고보았다 ( 강민제 윤성이, 2007; 고선규, 2006; 김용철, 2006). 중선거구제의도입은지방의회의원의유급제와도깊은관련성이있는것으로지적되는데, 지방의회의원에대한유급제가결정되면서이에따른재원확보대책이필요하였다 ( 강민제 윤성이, 2007: 13). 유급제를실시하게되면막대한국가의예산이소요될수밖에없는데, 국민적여론을감안하여예산의증가를최소화하기위해지방의회의원의정수축소는불가피하다는것이었다. 따라서중선거구제의도입은선거제도나정당제도, 대표의역할등과같은정치적논리뿐만아니라예산절감과같은정치외적논리에의해영향을받기도한것이다 ( 강민제 윤성이, 2007: 13). 결과적으로중선거구제를도입하면여러정당이골고루당선될수있어지역사회에존재하는다양한이해관계나요구를지방정치에반영하고지역주의극복에크게기여할것으로보았고, 소수정당의의회진출을통하여단체장에대한견제와균형역할을수행할것으로기대하였다 ( 고선규, 2006: 9). 기초의원의정당공천제도입에있어서는정당간의입장이상반되었는데, 한나라당은이전선거에서단체장을공천했었고이에따라의원도공천해야한다는입장이었다 ( 강민제 윤성이, 2007: 13). 한나라당이여당이었던과거에는정당공천제의배제가당론이었는데, 정당공천제를배제하여지방선거를실시하면선거패배에대한중앙정부와당의타격을최소화할

72 수있었기때문이었다. 그러나야당이된후부터는정당공천제를채택하는쪽으로당론을바꾸었는데, 한나라당이내건표면상의이유는정당공천제를채택해야만유권자들이지지후보를선택하는데도움이된다는것이었지만, 실제로는당의지지도가올라가는상황에서지방의회세력을강화하는기회로삼으려는의도가있었다 ( 강민제 윤성이, 2007: 13). 반면에여당이었던열린우리당은정당공천제의배제가당론이었다. 지방자치의취지에맞게중앙정치로부터독립된상태에서그지역주민들에의한자치가이루어지기위해서는단체장과지방의원모두를공천하지말아야한다는입장이었고, 당에대한국민의지지도가낮아지는상황에서정당공천제를배제하는것이지방선거에서당이타격을받지않는방안이라고생각하였다 ( 강민제 윤성이, 2007: 13-14). 그러나공천권을행사하고자하는지역구국회의원들은정당공천제를바라고있었다 ( 정세욱, 2005). 민주노동당등진보진영들은정당공천제와비례대표제의확대를요구하였고, 선거구제도이에적합한소선거구제를선호했으나결국에는중선거구제를수용하게되었다. 민주노동당은정당공천제를도입하더라도소선거구제하에서는비례대표비율이 50% 수준으로극적으로확대되지않는다면기초의원에공천을받은후보가당선될가능성은매우낮았기때문에거대정당들의틈바구니에서비례대표비율이낮은소선거구제보다는차선책으로중선거구제를선호하게되었다 ( 강민제 윤성이, ; 안철현, 2011: 47). 여러명이선출되는중선거구제를채택해야민주노동당후보가 1명이라도당선될수있을것으로기대했기때문이었다. 결국선거법의협상과정에서열린우리당은한나라당과정치개혁협의회이주장한기초의원후보에대한정당공천제를받아들이고민주노동당은비례대표제가극적으로확대되지않는이상차선책일수밖에없는중선거구제도입에동의하게된것이다 ( 강민제 윤성이, 2007). < 표 3-11> 지방선거관련법소위원회회의및심사내용 구분 열린우리당 한나라당 민노당 정치개혁협의회 선거구제 중선거구제 소선구제 소선구제 소선구제 정당공천제 배제 허용 허용 허용 유급제 동의 동의 동의 동의 의원정수 축소 축소 증원 - 비례대표 10% 정도 10% 정도 50% 30% 자료 : 강민제 윤성이 (2007: 14) 의자료를참고하였음 이명박정부는대통령직속사회통합위원회가지역주의해소를위한중선거구제의효용성을주장하였다. 즉, 선거구를광역화하면그만큼당선인이늘어나기때문에지지도에서취약한정당도당선인을낼수있는가능성이높아질수있다는논리이다 ( 정용하, 2010). 하지만학계에서는부정적인견해가지배적이다. 중대선거구제가지역주의해소에기여하기보다오히려소지역주의와선거비용의증대, 당내계파및파벌의조장, 낮은득표율의당선인증가

73 등부정적측면이크다는지적이다 (2010; 김종갑, 2012; 홍재우, 2009). 특정정당에대한강한지지기반을갖고있는지역에서선거구가커지게되면, 지역주의정당이모든의석을독점할가능성이높다는것이었다. 반면, 정치권에서는선거제도의대안으로중선거구제를선호하는이유는지역정당구조의완화를기대할수있으며, 지역을기반으로하는인물선거가중심이될수있기때문이라는점이다. 일반적으로현행 1인소선거구단순다수제방식의경우최고득표자 1인이당선되는방식이기때문에지역정당후보이외의후보가당선되기어려운반면, 중선거구제의경우한선거구에서선거구의원정수에해당하는다수의원이득표순위로선출되기때문에지역정당후보이외후보가당선될가능성이존재하고, 이에따라지역정당구조가완화될수있으리라고기대한것으로볼수있다고주장하였다 ( 김영태, 2011: 116). 2) 중선거구제의도입및효과 2006년실시된제4회전국동시지방선거는정치관계법의개정하에실시됨으로써기존지방선거에비해많은차이를보였다. 특히, 기초의원선거에정당공천이가능하며, 중선거구제를실시하고, 각시 도에선거구획정위원회를설치하는등이전의선거와비교할때많은부분에서제도가개정되었다 ( 강민제 윤성이, 2007: 15). 2006년제4회전국동시지방선거를 2002년실시된제3회전국동시지방선거와비교하면다음과같다. < 표 3-12> 기초의원선거제도의변화 구분 기초의원선거 제3회전국동시지방선거 ( 실시 ) 기초의원정당공천배제 기초의원비례대표없음 약간의활동비지급 소선거구제 (1선거구 1인 ) 제4회전국동시지방선거 ( 실시 ) 기초의원정당공천허용 기초의원비례대표제도입 정수의 10% 유급화실시 매월일정액수당지급 중선거구제 선거구당 2~4인선출 지방의원정수 지방의원정수 광역의원 ( 현행유지 ) 의원정수및 유급화 광역의원은자치구 시 군마다 2 인 ( 하나의자치구 시 군이 2 인이상의국회의원지역선거구인경우국회의원선거구마다 2 인 ) 기초의원은읍면동마다 1 인 의정활동비지급 기초의원은시도별로정수 20% 를감축, 비례대표는정수상한의 10% 기초의원선거구의획정 시 도선거구획정위원회가기초의원선거구를획정함에있어서지역특성, 인구및지역대표성을고려하도록함 2006 년 1 월부터지방의원을유급화

74 제3회전국동시지방선거구분 ( 실시 ) 자료 : 안형기 (2007: 32), 강민제 윤성이 (2007: 15) 자료를참고하였음 제 4 회전국동시지방선거 ( 실시 ) 하되, 지급기준은대통령령으로정하고, 구체적인사항은조례로위임함 2005년 8월에개정된 선거법 중가장큰변화는중선거구제와비례대표제를기초의원선거에도입한부분이다. 개정선거법안가운데특히논란이되었던것은 하나의시 도의원지역구에서자치구 시 군의원을 4인이상선출할때는 2개이상의지역구선거구로분할할수있다. 는내용이다 ( 강민제 윤성이, 2007: 15-16). 개정된 선거법 제26조 4항에따라기초의원은하나의자치구 시군 의원지역구에서 2 인이상 4인이하로하며, 획정의구체적인기준으로는인구, 행정구역, 지세, 교통및그밖의조건을고려하도록규정하였다 ( 윤종빈, 2006, 309). 이조항으로인해거대정당이담합하여대부분의 4인선거구를 2인선거구로분할하였고, 그결과군소정당후보에게원내진입의기회를제공하고, 한지역에서특정정당의독점을방지한다는중선거구제의도입취지는퇴색하게되었다 ( 강민제 윤성이, 2007: 16). 거대정당의담합으로인해 4인선거구에서 2인선거구로의분할이가능하게된것은개정선거법을통해선거구획정위원회의권한을제한함으로써최종적인권한을시 도의회에게부여하였기때문이다. 개정된 선거법 제24조 1항에서는국회의원지역선거구를위해서국회에국회의원선거구획정위원회를두는것과같이자치구 시 군지역선거구의공정한획정을위해서각시 도자치단체에한시적으로별도의선거구획정위원회를설치하게하였고, 신설된제24조 3항에서는자치구 시 군선거구획정위원회는 11인이내의위원으로구성하되, 학계, 법조계, 언론계, 시민단체와시 도의회및시 도선거관리위원회가추천하는자중에서시 도지사가위촉하도록하고있다 ( 강민제 윤성이, 2007: 16-17). 그러나선거구획정권한과관련하여제24조 10항에서시 도의회가조례를개정하는때는선거구획정위원회의안을존중하여야한다고규정함으로써획정위원회안이최종적인구속력을갖지못하고시 도의회가관련조례를통과하는과정에서수정할수있는길을열어놓았다 ( 윤종빈, 2006: ). < 표 3-13> 기초의원선거공직선거법개정내용 공직선거법개정내용 ( ) 제 23 조 ( 자치구 시 군의회의의원정수 ) 1 자치구 시 군의회의의원정수는당해시도의총정수범위내에서당해시 도의자치구 시 군의원선거거구획정위원회가자치구 시 군의인구와지역대표성을고려하여중앙선거관리위원회규칙이정하는기준에따라정함 2 자치구 시 군의회의최소정수는7인으로함 3 비례대표자치구 시 군의원정수는자치구 시군의원정수의 100분의 10으로함. 이경우단수는 1로봄

75 공직선거법개정내용 ( ) 제 24 조 ( 선거구획정위원회 ) 1 시 도에자치구 시 군의원선거구획정위를둠 3 자치구 시 군의원선거구획정위는 11인이내로구성함 7 자치구 시 군의원선거구획정위는선거구획정안보고서를자치구 시 군의원의임기만료에의한선거일전 1년까지시 도지사에게제출하여야함 9 자치구 시 군의원선거구획정위는국회에의석을가진정당과당해자치구 시군의의회및장에대해의견진술의기회부여해야함 10 시도의회는조례를개정하는때에는선거구획정위의안을존중하여야함 11 자치구 시 군의원선거구획정위의구성및운영에관한사항은대통령령으로정함 제 26 조 ( 지방의회의원선거구획정 ) 2 자치구 시 군의원지역구는인구 행정구역 지세 교통그밖의조건을고려하여획정하되, 하나의자치구 시 군의원지역구에서선출할지역구자치구 시 군의원정수는 2인이상 4인이하로하며그자치구 시 군의원지역구의명칭구역및의원정수는시도조례로정함 4 자치구 시 군의원지역구는하나의시 도의원지역구내에서획정하여야하며, 하나의시 도의원지역구에서지역구자치구 시 군의원을 4인이상선출할때에는 2개이상의지역선거구로분할할수있음 자료 : 국회정치개혁특별위원회 (2005: 13-14), 강민제 윤성이 (2007: 16) 의자료를참고하였음 4인선거구를 2인선거구로분할가능하게한 26조 4항과선거구획정위원회의제출안을강제권이없는권고안으로규정한 24조 10항으로인해선거구획정안이지방의회를거치면서대폭변질되었다 ( 강민제 윤성이, 2007: 17). 당초각시 도의선거구획정위원회는 2인선거구 366개 (732명선출 ), 3인선거구 379개 (1,137 명선출 ), 4인선거구 161개 (644명선출 ) 로구성되어있는선거구획정안을제출하였다. 그러나지방의회를거치면서조례로확정된 4인선거구는 39개만이남게되었는데, 선거구획정위원회에서제안한 4인선거구가운데 24.2% 만이확정되고나머지는전부분할되어 2인선거구로수정된것이었다 ( 강민제 윤성이, 2007: 17). 특히, 서울, 인천, 대구등광역시이상의대도시는 4인선거구전부가분할되었다. 선거구획정위원회원안에는서울 4개, 인천 9개, 대구 11개의 4인선거구가계획되었는데, 경기는 9개의 4인선거구가모두분할되었고, 부산은 6개중 1개가남았다. 광주를제외한모든지역에서대부분은 4인선거구가분할되었다. 결과적으로획정위원회안은시 도의회의조례통과과정에서수정되어 4인선거구 122개가 2인선거구로분할되어종전 366개였던 2인선거구가 244개늘어난 610개로확정된것이

76 다 ( 강민제 윤성이, 2007: 17). 이러한결과가가능했던것은선거구획정위원회의권한과 4인선거구분할등선거제도의문제도가있었으나, 선거구획정에대한최종적인권한을보유하고있는시 도의회를장악하고있었던한나라당, 열린우리당등양대정당에소속된의원들이중심이되어군소정당들의반대를무릅쓰고선거구획정위원회에서제출하였던 4인선출선거구를 2인선거구로분할하여자신들에게유리하도록하였기때문이었다. 2인선거구의경우서울이나수도권등지역주의가약한곳에서는소수정당보다는양대정당이경합을벌여한석씩나누어가질가능성이높으며, 2인선거구는두개의정당이있는소선거구제와동일한성격을지닌다 ( 조성대, 2010: 126). 특히서울, 인천및경기수도권지역에서 4인선거구가모두 2인선거구로분할된것은이지역의정당경쟁이한나라당과민주당의양당구조를띠고있다는것과전혀무관하지않는데, 즉이지역에서양대정당에게상대적으로유리한 2인선거구가선호되었다는것이다 ( 황아란, 2007). 4인선거구가그나마농촌지역에서유지된점역시지역주의를이용하여의석독점을유지할수있을것이라는양대정당의전략적인계산과무관하지않다 ( 조성대, 2010). 즉, 경남이나전남에서상대적으로많은 4인선거구를둔것은각각한나라당이나열린우리당이절대다수의석을확보할수있다는판단에서 4인선거구에대한사회적요구를일정하게반영한것이라볼수있다 ( 조성대, 2010: 126). < 표 3-14> 선거구획정안수정의결현황 구분 획정위안 (A) 조례획정 (B) 증감 (B-A) 선거구의원정수선거구의원정수선거구의원정수 2인선출 , 인선출 379 1, , 인선출 합계 906 2,513 1,028 2, 자료 : 중앙선거관리위원회 (2006: 59), 강민제 윤성이 (2007: 18) 의자료를참고하였음 이와같이정치적인과정을통해도입된중선거구제는실제적인시행과정에서상당한정도로변질되어버렸다 ( 강민제 윤성이, 2007; 안철현, 2011). 시 도의회의선거구획정의정치과정은중선거구제도입으로지방의회에다양한정당구성원들의참여를촉진해지역주의를극복하고대표성을증진시키겠다는원래취지와는달리기존지방의원들의기득권과지역주의정당들의의석독점에대한정략적접근이관철된결과로보고있다 ( 고선규, 2006; 조성대, 2010). 즉, 중선거구제도입과정에서나타난가장중요한도입취지는지역주의로인한정당독점구조의완화, 소수정당등다양한정치세력들의의회진출이었으나, 중선거구제라고하나 2인선거구는당초도입취지와달리소수정당, 신진세력등에유리할것이없는제도라

77 할수있다. 중선거구제의도입으로지역정당구조가확고한상황에서지역정당구조에대한완화효과에대한판단은쉽지않다. 2010년에열린제5회전국동시지방선거결과열린우리당은부산 19 석, 경남 13석, 경북 5석, 대구 2석, 울산 2석등전체 776 중 41석 (5.3%) 을획득했을뿐, 영남지역의석에서민주당은전무한것으로나타났다. 또한광주, 전북, 전남등호남지역에서한나라당이획득한의석도전무하였다. 기초의회선거의경우선출의원정수가 2,500여명에달하기때문에그나마열린우리당이영남에서상당수의의석을획득하는것이가능하였다 ( 김영태, 2011: 117). 물론, 열린우리당이 41석의의석을획득했기에지역정당구조완화효과가전혀없었던것으로볼수는없으나, 호남지역에서한나라당이의석을전혀확보하지못한결과를감안하면지역정당구조의완화효과에대한해결은미정이라고할수있다. < 표 3-15> 제 5 회전국지방동시선거지역구기초의원정당별당선인수 구분 당선인수 열린 우리당 한나라당 민주당 민주 노동당 국민 중심당 무소속 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 합계 2, , 자료 : 김영태 (2011: 117) 의자료를참고하였음

78 2014년에열린제6회전국동시지방선거는처음으로사전투표제를도입하였고, 1인 7표제로실시되었다. 그러나선거 50일전에발생한세월호침몰참사로인해후보자및정당간의적극적인선거운동이자제되었고, 국민안전에대한정부의관리책임부실이큰논란이되었다. 선거결과, 새누리당과새정치민주연합은제5회전국지방동시선거에비하여의석점유율이모두상승하였으나, 정의당등군소정당은크게감소하였다. 새누리당은 47.8%, 새정치민주연합 39.2%, 통합진보당 1.23%, 정의당 0.4%, 노동당 0.2% 의의석을획득하였다. 특히, 새정치민주연합은대구 9석, 울산 2석, 경북 2석을획득하였으나부산 58석, 경남 21석으로제5회선거에비해상승하였고, 새누리당은이전선거와마찬가지로전북과전남에서 0석을획득하였다. 새정치민주연합은영남지역에서 92석의의석을획득하여지역정당구조완화효과가제5회선거에비해상승된것으로판단된다. 그러나호남지역과일부영남지역은아직까지도지역정당구조가형성되어있음을확인할수있다. < 표 3-16> 제 6 회전국지방동시선거지역구기초의원정당별당선인수 구분당선인수새누리당 새정치 민주연합 통합 진보당 정의당노동당무소속 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 합계 2,519 1, 자료 : 중앙선거관리위원회홈페이지 ( 검색일 : 2018년 9월 5일 )

79 2018년에열린제7회전국동시지방선거결과, 더불어민주당은전체의석점유율이 55.1% 로나타나과반수이상을차지하였으며, 자유한국당은 34.5%, 무소속 6.8%, 민주평화당 1.8%, 바른미래당 0.7%, 정의당 0.7%, 민중당 0.4% 의의석점유율을나타냈다. 더불어민주당은경남 89석, 부산 87석, 대구 45석, 경북 38석, 울산 22석을획득하여제6회선거에비해큰폭으로상승하였다. 반면, 자유한국당은부산 69석, 울산 19석으로나타나이전선거에비해크게감소한의석점유율을보이고있다. 특히, 더불어민주당은영남지역에서 281석의의석을획득하여제6회선거때의 92석보다 189석을더획득하였고, 자유한국당은영남지역에서 400석으로제6회선거에비해 135석이감소되었다. 영남지역에서의더불어민주당의의석점유율이상당부분높아지면서지역정당구조완화효과가이전선거들에비해크게상승한것으로판단되나, 호남지역과경북 경남지역은지역정당구조가여전히자리잡고있는것을확인할수있다. < 표 3-17> 제7회전국지방동시선거지역구기초의원정당별당선인수 구분 당선인수 더불어 민주당 자유 한국당 바른 미래당 민주 평화당 정의당민중당무소속 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 합계 2,541 1, 자료 : 중앙선거관리위원회홈페이지 ( 검색일 : 2018년 9월 5일 )

80 제 2 절 2018 년 6 ㆍ 13 지방선거의선거구획정과정및분석 1. 선거구획정제도및절차 1) 우리나라기초의회선거구획정제도 선거구획정제도를논의하기위해서는먼저선거구에대한이해가필요하다. 선거구는선거인단구성의기초가되는지역적단위를의미한다 ( 공직선거법, 제20조 ). 대통령및비례대표국회의원선거는전국을단위로이루어지며, 비례대표시 도의원은당해시 도를단위로, 비례대표자치구 시 군의원은당해자치구 시 군을단위로선출된다. 그리고지역구국회의원선거와지역구지방의회의원선거 ( 지역구시 도의원및지역구자치구 시 군의원을말한다. 이하같다 ) 는당해의원의선거구를단위로하여이루어진다. 마지막으로지방자치단체의장은당해지방자치단체의관할구역을단위로하여선출한다. 선거구획정이란전국적인인구조사후의회의석을정치적단위지역의인구수에따라재분배하는의석재분배와재분배된의석수에따라그단위지역안에서새로운선거구의경계선을획정하는작업이다 (CQ 1983; Butler&Cain 1992). 선거구획정과관련된제도는관계법령, 획정기준, 선거구제, 의원정수, 선거구획정위원회구성및운영방식등으로나누어볼수있다. 이를구체적으로살펴보면다음과같다. 먼저, 선거구획정과관련된법령으로 공직선거법, 공직관리선거규칙 등이있으며, 지방의회의원선거구획정관련조문은공직선거법제 26조와공직관리선거규칙제4조 2항등에규정되어있다. 다음으로지역구획정의기준은공직선거법제26조에 지역자치구 시 군의원선거구획정은인구 행정구역 지세 교통그밖의조건 을고려하여확정하도록규정되어있다. 선거구제는 2인이상 4인이하 (1개시의원선거구에서구의원이 4인이상일때에는 2개이상의선거구로분할가능 ) 로선정하도록규정하고있다. 9) 앞서살펴본바와같이선거구제도는지역구에할당된의원수에따라구분된다. 따라서우리나라의공직선거법에기초의원의지역구는국회의원과광역의원과달리중선거구제를채택하고있음을알수있다. 의원총정수의범위는자치구 시 군의회의의원정수의경우당해시 도의총정수범위내에서제24조의 3의규정에따른당해시 도의자치구 시 군의원선거구획정위원회가자치구 시 군의인구와지역대표성을고려하여중앙선거관리위원회규칙이정하는기준에따라정한다 ( 공직선거법제26조1). 마지막으로자치구 시 군의원선거구획정위원회의구성및운영방식을살펴보면다음과같다. 이와관련된규정은 공직선거법제24조의 3 과 공직선거관리규칙제4조의2 이 9) 헌법재판소판례 ( 헌마 14) 에의하면해당선거구의자치구의원 1 인당인구수가자치구의원 1 인당평균인구수로부터상하 60% 편차범위내에서획정하도록함

81 다. 이들법에의하면자치구 시 군의원지역의선거구획정위원회는시 도에두도록하고있으며, 의원은 11명이내로구성하도록하고있다. 지방의회의원및정당의당원은자치구 시 군의원선거구획정위원회의위원이될수없으며, 학계 법조계 언론계 시민단체와시 도의회및시 도선거관리위원회가추천하는사람중에서시 도지사가위촉하도록하고있다. 획정위원회의간사는시 도공무원중에서시도지사가지정하는공무원이되며, 획정위원회운영의예산은시 도의예산범위안에서지급할수있도록규정하고있다. < 표 3-18> 지방의회의원선거구획정관련제도및내용 구분법령내용 공직선거법 제 26 조 2 2 자치구 시 군의원지역구는인구 행정구역 지세 교통그밖의조 건을고려하여획정하되, 지방의회선거 선거구획정 기준 공직선거법 제 23 조 1 1 시 도별자치구 시 군의회의원의총정수는별표 3과같이하며, 자치구 시 군의회의의원정수는당해시 도의총정수범위내에서제24조의3의규정에따른당해시 도의자치구 시 군의원선거구획정위원회가자치구 시 군의인구와지역대표성을고려하여중앙선거관리위원회규칙이정하는기준에따라정한다. < 개정 > 지방의회선거구제자치구 시 군의회의원정수선거구획정위원회구성 공직선거법제26조4 공직선거법제23조1 공직선거법제26조4 4 자치구 시 군의원지역구는하나의시 도의원지역구내에서획정하여야하며, 하나의시 도의원지역구에서지역구자치구 시 군의원을 4인이상선출하는때에는 2개이상의지역선거구로분할할수있다. < 신설 > 1 시 도별자치구 시 군의회의원의총정수는별표 3과같이하며, 자치구 시 군의회의의원정수는당해시 도의총정수범위내에서제24조의3의규정에따른당해시 도의자치구 시 군의원선거구획정위원회가자치구 시 군의인구와지역대표성을고려하여중앙선거관리위원회규칙이정하는기준에따라정한다. < 개정 > 1 자치구 시 군의원지역선거구 ( 이하 " 자치구 시 군의원지역구 " 라한다 ) 의공정한획정을위하여시 도에자치구 시 군의원선거구획정위원회를둔다. 2 자치구 시 군의원선거구획정위원회는 11명이내의위원으로구성하되, 학계 법조계 언론계 시민단체와시 도의회및시 도선거관리위원회가추천하는사람중에서시 도지사가위촉하여야한다. 3 지방의회의원및정당의당원은자치구 시 군의원선거구획정위원회의위원이될수없다

82 구분 법령 내용 4 자치구 시 군의원선거구획정위원회는선거구획정안을마련함에있어서국회에의석을가진정당과해당자치구 시 군의의회및장에대하여의견진술의기회를부여하여야한다. 5 자치구 시 군의원선거구획정위원회는제26조제2항에규정된기준에따라선거구획정안을마련하고, 그이유나그밖의필요한사항을기재한보고서를첨부하여임기만료에따른자치구 시 군의원선거의선거일전 6개월까지시 도지사에게제출하여야한다. 6 시 도의회가자치구 시 군의원지역구에관한조례를개정하는때에는자치구 시 군의원선거구획정위원회의선거구획정안을존중하여야한다. 7 제24조제8항및제9항은자치구 시 군의원선거구획정위원회에관하여이를준용한다. 8 자치구 시 군의원선거구획정위원회의구성및운영, 그밖에필요한사항은중앙선거관리위원회규칙으로정한다. < 개정 > [ 본조신설 ] 자치구 시 군의원선거구획정위원회의구성및운영 공직선거법 제 24 조의 3 1 자치구 시 군의원지역선거구 ( 이하 " 자치구 시 군의원지역구 " 라한다 ) 의공정한획정을위하여시 도에자치구 시 군의원선거구획정위원회를둔다. 2 자치구 시 군의원선거구획정위원회는 11명이내의위원으로구성하되, 학계 법조계 언론계 시민단체와시 도의회및시 도선거관리위원회가추천하는사람중에서시 도지사가위촉하여야한다. 3 지방의회의원및정당의당원은자치구 시 군의원선거구획정위원회의위원이될수없다. 4 자치구 시 군의원선거구획정위원회는선거구획정안을마련함에있어서국회에의석을가진정당과해당자치구 시 군의의회및장에대하여의견진술의기회를부여하여야한다. 5 자치구 시 군의원선거구획정위원회는제26조제2항에규정된기준에따라선거구획정안을마련하고, 그이유나그밖의필요한사항을기재한보고서를첨부하여임기만료에따른자치구 시 군의원선거의선거일전 6개월까지시 도지사에게제출하여야한다. 6 시 도의회가자치구 시 군의원지역구에관한조례를개정하는때에는자치구 시 군의원선거구획정위원회의선거구획정안을존중하여야한다. 7 제24조제8항및제9항은자치구 시 군의원선거구획정위원회에관하여이를준용한다. 8 자치구 시 군의원선거구획정위원회의구성및운영, 그밖에필요한사항은중앙선거관리위원회규칙으로정한다. < 개정 > [ 본조신설 ]

83 구분법령내용 공직선거관리규칙제4조의2 [ 시행 ] [ 중앙선거관리위원회규칙제482호, , 일부개정 ] 1 법제24조의3제1항에따른자치구 시 군의원선거구획정위원회 ( 이하이조에서 " 획정위원회 " 라한다 ) 는위원장 1명을포함한 11 명의비상근위원으로구성하되, 위원은시 도의회가추천하는 2 명, 시 도위원회가추천하는 1명, 학계 법조계 언론계및시민단체가추천하는각 2명을위촉하고, 위원장은위원중에서호선한다. 2 위원의임기는위원으로위촉된날부터획정위원회가법제24 조의3제5항에따라선거구획정안및보고서를특별시장 광역시장 특별자치시장 도지사 ( 이하 " 시 도지사 " 라한다 ) 에게제출하는날까지로한다. 3 위원장은획정위원회를대표하고획정위원회의직무를총괄하며, 위원장이부득이한사유로직무를수행할수없는때에는미리위원장이지명한위원이그직무를대행한다. 4 위원회의는시 도지사또는위원장이필요하다고인정하는때에위원장이소집하며, 재적위원과반수의찬성으로의결한다. 5 획정위원회는위원장의명의로선거구획정업무에필요한서류등의제출을국가기관및지방자치단체에요청할수있으며, 그요청을받은국가기관및지방자치단체는지체없이이에따라야한다. 6 위원에게는해당시 도의예산의범위에서일비 여비그밖에필요한경비를지급할수있다. 7 획정위원회에그사무를처리하게하기위하여간사 1명을두되, 간사는해당시 도소속공무원중에서해당시 도지사가지정하는공무원이된다. 8 이규칙에규정된사항외에획정위원회의운영에관하여필요한사항은획정위원회의의결로정한다. [ 본조신설 ] [ 종전제4조의2는제4조의4로이동 < >]

84 2) 기초의회의원선거구획정절차 6ㆍ13 지방선거의기초의회의원선거구획정절차를살펴보면다음과같다. 자치구 시 군의원선거구획정은선거구획정에앞서선거구획정위원회를구성하고, 구성된선거구획정위원회에서관계기관진술등의절차를거쳐의원정수및선거구획정안및보고서를마련하여선거일 6개월전까지특별시장 광역시장 특별자치시장 도지사에게제출하도록하고있다. 최종적으로 ( 광역 ) 시 도의회가조례를개정하는것으로확정하게된다. 이상의절차를그림으로나타내면아래와같다 ([ 그림 3-1], [ 그림 3-2] 참조 ). 선거구획정위원 회구성 < 그림 3-1> 자치구 시 군의원의원정수및선거구획정절차 의원정수및 선거구획정안 최종결정 시장에게최종 보고서제출 ( 선거일전 6 개월 ) * 선거구획정안마련시국회에의석을가진정당과당해자치구의회및당해단체장에대하여의견진술기회를부여해야함 조례안제출및 개정 < 그림 3-2> 자치구의회의원선거구획정위원회운영절차 자치구별의원정수 산정논의 의원정수산정 의견진술 ( 관계기관 ) 의원정수결정사항 통보 ( 관계기관 ) 선거구획정논의및 의견진술 ( 관계기관 ) 지역선거구 획정안최종결정 최종보고서제출 ( 시장 ; 시도지사 ) 자료 : 서울특별시 ( ). 자치구의회의원선거구획정위원회 : 위원구성및운영계획 년 6.13 선거구획정현황 2018년 6.13 지방선거기초의원선거구획정의최종결과는다음과같다. 첫째, 전국 14개시도의기초의원선거구획정결과 4인선거구가있는지역은강원도, 충청북도, 충청남도, 전라북도, 전라남도, 경상남도등 6개지역인것으로조사되었다. 4인선거구가가장많은지역은전라남도 (11곳) 이며, 그다음으로는충청남도 (5곳), 경상남도 (4곳), 강원과충북 (2곳), 전북과경북 (1곳) 이었다

85 둘째, 기초의원선거구획정은앞에서언급한바와같이 자치구 시 군의원선거구획정위원회 에서획정 ( 안 ) 을만들어이를기반으로시도의회에서조례를개정하는데, 이과정에있어최종획정 ( 안 ) 과최종획정결과의차이가발생하였다. 특히 4인선거구가없어지는경우가많은것으로조사되었다. 서울특별시는 7곳에서 0곳으로, 대구광역시는 6곳에서 0곳으로, 인천광역시와광주광역시그리고울산광역시는 1곳에서 0곳으로, 강원도는 3곳에서 2곳으로, 경상남도는 14곳에서 4곳으로축소되어확정되었다. 셋째, 자치구 시 군의원선거구획정위원회 에서획정 ( 안 ) 의변경없이결정된지역은충청북도와전라남도이며, 부결되어선거관리위원회에서확정한곳은충청남도와전라북도였다. < 표 3-19> 2018 년 6 13 지방선거기초의원선거구획정위원회획정 ( 안 ) 과 시도의회선거구획정결과 구분 선거구획정위원회획정 ( 안 ) 시도의회최종획정결과 2 인 3 인 4 인 2 인 3 인 4 인 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 부결 전북 부결 전남 경북 경남 세종 기초의회없음 기초의회없음 제주 기초의회없음 기초의회없음 자료 : 시 도선거구확정위원회, 시 도의회 ( 세계일보, ) 및문화일보 ( ) 참조 다음으로 2014 년지방선거대비기초의원선거구획정결과를비교해보면, 4 인선거구의경우

86 2014년에비해감소하였으며, 3인선거구는증가하였고, 2인선거구는감소하였다. 그리고 4 인선거구는 2010년에대비하여 2014년에는증가하였다가 2018년에는감소하는경향이나타났으며, 3인선거구는 2010년이래꾸준히증가하였고, 2인선거구는꾸준히감소하는경향이나타났다. < 표 3-20> 기초의원선거구획정비교 (2010년, 2014년, 2018년 ) 구분계 선거구 '2010년도 2014년도 2018년도 4인 3인 2인 4인 3인 2인 4인 3인계계선출선출선출선출선출선출선출선출 계 1, , , 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 자료 : 안전행정부 ( ) 6.4 지방선거기초의원선거구획정완료, 보고서재수정 2인선출

87 제 3 절지방분권과선거제도평가 앞장에서제시한지방분권원칙 ( 보충성, 자율성, 책임성 ) 의관점에서국내지방 의회선거구획정제도를분석하면다음과같다. < 표 3-21> 선거제도평가분석기준 분석기준분석지표세부평가 기본적인지방선거제도는헌법과법률에서규정 보충성 법률간관계 광역자치단체의경우선거구획정방식, 지역구명칭등법률의범위안에서시도조례로규정 기초자치단체의조례로규정되어있는것은없음 기초자치단체의선거구획정제도관련정책결정권한보유여부 제도적자율성에대한기초자치단체와광역자치단체비교 ex) 1 선거구획정방식 시 도조례 자율성 제도적자율성 운영적자율성 2 지역구의명칭 시 도조례 3 의원정수 시 도의총정수범위내에서결정 시 도의원총수는공직선거법 운영적자율성에있어자율성침해여부 ex) 1 선거구제 공직선거법에중대선거구제로명시되어있으나지방의회선거에서 4 인선거구제제약 2 선거구획정안은선거구획정위원회마련, 최종안은시도지사가결정, 책임성 제도적책임성 운영적책임성 제도개혁의최종책임여부기초의회선거관련제도개정권한부여선거구획정위원회운영예산의부담주체 선거비용부담주체 1. 보충성 보충성원칙에의하면지방선거제도에있어서중앙정부는지방자치단체가선거제도를수 행할수없을경우지원 보완해야한다. 우리나라의경우기본적인지방자치단체의선거제 도는법률로제정되어있다. 그리고지방의회의기초의회의원선거구획정제도는앞서살펴본

88 바와같이직접적으로는 공직선거법 및 중앙선거관리위원회규칙 에의해제도적으로뒷받침되고있으며, 상위근거법인 헌법, 지방자치법 에의해제도적으로보장되고있다. 그러나이러한법률에근거한제도적보장은보충성원칙에서본다면한계점을가진다. 즉, 법률에서는지방정부가제 개정할수있는권한이없기때문에지방선거제도에관한최종의사결정은중앙정부에서가지고있다는것이다. 즉, 제도의구조적측면에서중앙정부가지방선거제도에직접적으로개입하고있다고볼수있다. 이를구체적으로살펴보면다음과같다. 지방의회선거및선거구획정제도와관련한 헌법, 지방자치법, 공직선거법 의근거규정의체계를보면다음과같다. 헌법제117 조와제118 조는지방자치를제도적으로보장하고있다. 제117 조에따르면, 지방자치단체는주민의복리에관한사무를처리하고재산을관리하며, 법령의범위안에서자치에관한규정을제정할수있다. 또한, 지방자치단체의종류는법률로정한다고규정함으로써지방자치를보장하고있다. 또한, 헌법제118 조제1항에서는지방자치단체에의회를둔다고규정하고있으며, 제2항에서는지방의회의조직 권한 의원선거와지방자치단체의장의선임방법기타지방자치단체의조직과운영에관한사항은법률로정한다고명시하고있다. 특히, 헌법제118조에근거하여제정된법률은 지방지치법 인데, 지방지치법제29조에서는지방선거에관하여이법에서정한것외에필요한사항은따로법률로정한다고규정되어있으며, 제30조에는지방자치단체에주민의대의기관이의회를둔다고규정되어있다. 이뿐만아니라제31조에서는지방의회의원은주민이보통 평등 직접 비밀선거에따라선출한다고명시하고있다. 지방지치법제29조에근거한지방선거에관한법률은 공직선거법 인데, 공직선거법에서는지방의회의원선거와관련하여제13 조 ( 선거구관리 ), 제20조 ( 선거구 ), 제22조 ( 시 도의회의원의원정수 ), 제23조 ( 자치구 시 군의회의의원정수 ), 제24조의 3( 자치구 시 군의원선거구획정위원회 ), 제26조 ( 지방의회의원선거구획정 ), 제29조 ( 지방의회의원의증원선거 ) 에서규정하고있다. 지방의회의원선거구제도와관련된이러한법률체계는서두에서논의한바와같이보충성의원칙차원에서한계점을가진다. 지방의회의원선거구제도와관련한법령체계는모두법률차원에서규정되어있기때문에지방정부가가지는입법권한수준에서변경할수없기때문이다. 즉, 지방정부는조례제정권을가지는데지방의회선거구획정과관련한모든규정은현재법률로서규정되어있기때문에지방정부에서는이를수정할수없고, 국회또는정부가이를변경할수있는권한을가진다. 보충성의원칙에의하면지방정부가지방의회선거구획정과관련한기능의수행이어려운경우에보조혹은보충적으로만개입해야하는데, 법률체계상국내제도는상위정부가공법적개입을통해그권한을지방정부에아직이양하고있지않은것으로분석된다. 더불어구체적으로헌법조문에서는 지방의회 에관한규정만을명시하였을뿐지방선거제도에관한규정을명시하고있지않다는한계를가진다. 즉, 지방선거제도로서선거구관리, 선거구의원정수, 선거구획정등과같은규정을법률이아닌조례로규정할수있도록하는법개정이필요한것으로보인다. 이러한법률과조례의관계속에서나타나는제도적제약은실제지방자치단체선거제도

89 의자율성측면에도영향을미치게되며, 이는선거제도실시과정에서도문제점으로나타나고있다. 이러한문제점은선거제도전문가들도지적하고있는데경기도시군의원선거구획정공청회에서는다음과같이논의하였다. 따라서앞서논의한바와같이보충성원칙에따라지방분권적측면에서지방선거에있어지방정부의권한이제도적으로보장될수있도록헌법이나법률에서지방선거제도관련세부사항에관한조항은조례로정할수있도록제도개혁이필요하다. 2. 자율성 지방분권측면에서지방선거의자율성은제도적자율성과운영적자율성으로구분될수있다. 제도적자율성은지방분권측면에서지방정부가지방선거제도즉선거구획정제도에서자율적이라는것은지방정부가어떠한권한을가지고스스로결정할수있는가와관련이깊다. 이는지방의회선거구제도와관련하여지방정부가선거구획정기준및선거구명칭, 의원정수, 선거구획정등지방선거제도와관련하여자율적의사결정을할수있는제도적보장측면을분석하는것이다. 운영적자율성은위임된권한안에서실재운영에있어서도자율성을가지고운영되고있는지를분석하고자한다. 1) 제도적자율성 지방선거제도에서의제도적자율성측면을분석하면다음과같다. 첫째, 선거구획정기준및선거구명칭과관련하여기초자치단체의권한이매우적은것으로알수있다. 지방의회선거구의획정기준은 공직선거법 제23조제1항및제26조제2항과제4항에명시되어있다. 제23조제1항에서는자치구 시 군의인구와지역대표성을고려하도록하고있으며, 제26 조제2항에서는인구 행정구역 지세 교통그밖의조건을고려하도록규정하고있다. 지방분권적관점에서눈여겨볼만한조항은제26조제4항과제2항이라할수있다. 제4항에서는자치구 시 군의원지역구는하나의시 도의원지역구내에서획정하도록하고있으며, 제2항에서는그자치구 시 군의원지역구의명칭등은시 도조례로정하도록하고있다. 10) 이는자율성측면에서기초자치단체의경우지역구의명칭과관할구역을시도조례 10) 공직선거법제 26 조 ( 지방의회의원선거구의획정 ) 1 시 도의회의원지역선거구 ( 이하 " 市 道議員地域區 " 라한다 ) 는인구 행정구역 지세 교통그밖의조건을고려하여자치구 시 군 ( 하나의自治區 市 郡이 2 이상의國會議員地域區로된경우에는國會議員地域區를말하며, 行政區域의변경으로國會議員地域區와行政區域이合致되지아니하게된때에는行政區域을말한다 ) 을구역으로하거나분할하여이를획정하되, 하나의시 도의원지역구에서선출할지역구시 도의원정수는 1 명으로하며, 그시 도의원지역구의명칭과관할구역은별표 2 와같이한다. < 개정 , > 2 자치구 시 군의원지역구는인구 행정구역 지세 교통그밖의조건을고려하여획정하되, 하나의자치구 시 군의원지역구에서선출할지역구자치구 시 군의원정수는 2 인이상 4 인이하로하며, 그자치구 시 군의원지역구의명칭 구역및의원정수는시 도조례로정한다. < 개정 > 3 제 1 항또는제 2 항의규정에따라시 도의원지역구또는

90 로정하도록하고있기때문에그권한광역정부에있다는것을알수있다. 기초자치단체는선거구의명칭및구역에관한의사결정권한이상당히적다. 이는자율성측면에서많은제약을받고있는상황이라고볼수있다. 그러나광역지방자치단체또한그관할구역과명칭을공직선거법제26조제1항별표2로에따라규정하도록되어있어그권한이국회및중앙정부에있는것을알수있다. 즉광역지방자치단체및기초지방자치단체모두자율성측면에서지역구의명칭및그관할구역에관한권한을직접가지지못함으로인해지방의회선거구와관련한자율성이제약받고있다고볼수있다. 둘째, 의원정수결정권한에있어서도기초자치단체의권한이매우적은것으로알수있다. 지방의회의원의의원정수관계법률은공직선거법제23조와제26조제2항에규정되어있다. 제23조제1항에서는시 도별자치구 시 군의회의원의총정수는별표 3과같이하며, 자치구 시 군의회의의원정수는당해시 도의총정수범위내에서제24조의 3의규정에따른당해시 도의자치구 시 군의원선거구획정위원회가자치구 시 군의인구와지역대표성을고려하여중앙선거관리위원회규칙이정하는기준에따라정한다고규정되어있다. 제2항에서는자치구 시 군의회의최소정수는 7인으로하도록규정되어있다. < 그림 3-3> 지방의회의원선거의선거구의원정수관련법률상제약체계 공직선거법제 26 조제 2 항에서는자치구 시 군의원지역구는인구 행정구역 지세 교통 그밖의조건을고려하여획정하되, 하나의자치구 시 군의원지역구에서선출할지역구자 자치구 시 군의원지역구를획정하는경우하나의읍 면 ( 지방자치법 제 4 조의 2 제 3 항에따라행정면을둔경우에는행정면을말한다. 이하같다 ) 동 ( 지방자치법 제 4 조의 2 제 4 항에따라행정동을둔경우에는행정동을말한다. 이하같다 ) 의일부를분할하여다른시 도의원지역구또는자치구 시 군의원지역구에속하게하지못한다. < 개정 , , > 4 자치구 시 군의원지역구는하나의시 도의원지역구내에서획정하여야하며, 하나의시 도의원지역구에서지역구자치구 시 군의원을 4 인이상선출하는때에는 2 개이상의지역선거구로분할할수있다. < 신설 >

91 치구 시 군의원정수는 2인이상 4인이하로하며, 그자치구 시 군의원지역구의명칭 구역및의원정수는시 도조례로정한다고규정하고있다. 11) 이는기초의회의원선거에서선거구의의원정수산정의권한이광역자치단체에있음을나타내는것이다. 이는지방의회의원정수는선거구획정에있어핵심요인으로논의되고있지만, 기초자치단체의경우지방의회선거구획정에있어의원정수규정에관한권한이없는것으로자율성이제약받고있다고볼수있다. 셋째, 기초의회의원선거구획정에있어기초지방의회는단순히의견을제출한권한만을가지고있을뿐최종결정권한을가지지못하고있는것을알수있다. 이는공직선거법제24 조의 3에의하면시도의회는자치구 시 군의선거구획정위원회의선거구획정안을존중하여야한다고명시되어있다. 12) 즉, 기초의회의원선거의선거구획정에있어자치구 시 군의선거구획정위원회의최종안이수정 변경될수있다는의미로해석할수있다. 따라서이법률에의하면기초의회의원선거구획정에있어최종결정권한은시도의회가 1차적인결정권한을가지고있으며, 나아가이문제를해결하기위한법률의제 개정측면에서는국회가결정권한을가지고있다고볼수있다. 그리고지방자치법제29조에서도지방선거에관하여는법률로정하도록규정하고있다. 즉, 자치구 시 군의원선거구획정위원회는선거구획정 ( 안 ) 을마련하는권한을가지고이를광역자치단체에제출할의무를가지는반면, 선거구를결정하는최종의사결정권한은가지고있지않다는것이다. 따라서자율성이제약되고있다고볼수있다. 또한획정위원회의운영측면에서도광역자치단체가재정및인사권한이있기때문에기초자치단체차원에서는자율성이제약되고있음을알수있다. 2) 운영적자율성 이러한법률체계안에서의자율성에관한한계는 2018년 6.13 선거실시에있어서도문제점으로지적되는등이슈화되었다. 공직선거법 제26조제2항에따르면중대선거구제 (2~4인) 를명시하고있으나실제 4인선거구제운영이제약되며, 선거구획정위원회의안이반영되는비율도낮은것을알수있다. 기초자치단체의원의선거구획정과정에서선거구획정위원회의원안이그대로조례로반영된곳은부산, 대전, 경기, 충북, 전남등 4개의자치단체뿐이며, 4인선거구제에관한자율성이제약되고있는것으로나타났다. 특히서울, 대구, 전남, 경남의경우 4인선거구제를제시하였으나, 최종확정안에는경남이제시한 14개자치단체중 1개의자차단체만이획정되었으며, 나머지 3개자치단체는획정되지않았다. 11) 공직선거법제 26 조제 2 항자치구 시 군의원지역구는인구 행정구역 지세 교통그밖의조건을고려하여획정하되, 하나의자치구 시 군의원지역구에서선출할지역구자치구 시 군의원정수는 2 인이상 4 인이하로하며, 그자치구 시 군의원지역구의명칭 구역및의원정수는시 도조례로정한다. 12) 공직선거법제 24 조의 3( 자치구 시 군의원선거구획정위원회 ) 6 시 도의회가자치구 시 군의원지역구에관한조례를개정하는때에는자치구 시 군의원선거구획정위원회의선거구획정안을존중하여야한다

92 < 표 3-22> 6.13 지방의회선거선거구획정의자율성제약 구분 선거구획정위원회획정 ( 안 ) 시도의회최종획정결과자율성제약원안 4인 2인 3인 4인 2인 3인 4인가결 * 선거구 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 부결 전북 부결 전남 경북 경남 세종 기초의회없음 기초의회없음 제주 기초의회없음 기초의회없음 * 원안가결 =0, 변경 =1, 부결 =2 자율성부문과관련하여서는 6 13 선거구획정과정에서울시기초의회선거구획정과정을예로들수있다. 서울시의회행정자치위원회가서울시선거구획정위원회안인 4인선거구제 7개를신설하는 6 13 지방선거구획정안을다시 0개로수정하여본회의에상정하게되면서, 바른미래당과민주평화당, 자유한국당, 민주평화당소속의원이의장석을점거하는등선거구획정위원회안을수정한것에대한반대요구가나타났다 ( 뉴스원, ). 이에의회의반대시위뿐만아니라시민단체들도이에대해반발하면서서울시의회의선거구획정안에대해위헌소송을제기하였다. 전국풀뿌리시민단체들의모임인정치개혁공동행동은 2018년 4 월 18일에서울시자치구의회의원선거구와선거구별의원정수에관한조례가인구비례원칙

93 에의한투표가치평등이라는선거의기본원칙에서볼때선거구인구편차가 3대 1이넘는이번서울시의회의선거구획정은명백한헌법상평등권과선거권침해라고주장하면서위헌소송을제기하였다. 또한이러한결과가나타난이유는인구편차가심해진것은시의회의기득권정당들이 4인선거구를인위적으로 2인선거구로쪼갰기때문에발생한것이라고주장하였다 ( 내일신문, ) 3. 책임성 지방분권은자율적으로지역내통치거버넌스를구축하고, 자율적의사결정에대한책임을다하는것이다. 먼저, 주요기관으로기초지방의회선거구획정과관련된핵심기관으로는 자치구 시 시군의원선거구획정위원회 가있으며, 선거관련주요기관으로는기초자치단체, 광역자치단체, 선거구획정위원회, 국회, 중앙정부, 선거구선거관리위원회등이있다. 1) 제도적책임성 지방의회선거의선거구획정및선거제도와관련된제도개혁의주체로서국회및중앙정부가책임을가지고있는것을알수있다. 선거구획정제도와관련하여기초자치단체는위에서논의한바와같이자율권 ( 권한 ) 이매우제약되어있다. 자율권이제약된다는것은권한이없다는의미이며, 이는그권한에따르는책임이없게된다는논리구조를가지게된다. 따라서의원정수및선거구구역및명칭, 선거구획정위원회의운영등기초의회의원선거의선거구제와관련된주요결정사항에관하여최종적인의사결정의권한을누가가지는가를살펴보면중앙정부인것을알수있다. 법률상광역자치단체는기초자치단체의원선거의의원정수산정, 선거구명칭및구역, 선거구획정위원회운영의권한을가진다. 그러나광역자치단체또한기본적으로앞서자율성부문에서살펴본바와같이법률의제약아래있기때문에조례의제 개정을통한제도개혁의책임성주체로서그권한이약하다. 따라서최종적으로는지방분권친화적선거제도를구현할수수있는지방의회선거제도즉법률제 개정권한이있는국회및중앙정부가제도개혁의주체라고할수있다. 2) 운영적책임성 지방의회선거의운영적책임성은선거사무집행, 6.13 선거구획정운영사례, 선거비용측면 에서살펴볼수있다

94 첫째, 기초자치단체는선거사무집행에있어운영적책임성이낮은것을알수있다. 기초지방의회선거와관련하여선거구획정위원회와선거관리위원회가주요운영기관이며, 이들기관의권한, 운영등의특성에기반하여책임성을살펴볼수있다. 먼저, 구 시 군의원선거구획정위원회는앞에서논의한바와같이기초자치단체선거구획정안을마련하는권한만을가질뿐이며, 최종권한은없다고볼수있다. 따라서최종결정에대한책임의무를가지지않는다. 또한, 위원회의운영경비및인사권측면에서도책임을지지않는다. 이는그권한이광역자치단체에있기때문이다. 공직선거관리규칙제4조의 2( 중앙선거관리위원회규칙 ) 에의하면, 위원에게는해당시 도의예산의범위에서일비 여비그밖에필요한경비를지급할수있다. 획정위원회에그사무를처리하기위하여간사 1명을두되, 간사는해당시 도소속공무원중에서해당시 도지사가지정한다. 다음으로구 시 군선거구선거관리위원회는선거구선거사무를담당하고있다. 선거구선거사무란선거에관한사무중후보자등록및당선인결정등과같이해당선거구를단위로행하여야하는선거사무를말한다 ( 공직선거법제 13조 ). 구 시 군선거구선거관리위원회는중앙선거관리위원회의하급기관으로서, 선거사무의집행기관이자전문기관으로서의역할을담당하고있다. 그러나지방분권차원에서법률의제 개정이나선거구획정과관련된결정권한이있는것은아니며, 지방정부와독립기관으로서집행사무를담당한다고볼수있다. 따라서이역시기초자치단체가운영적책임성을갖지않는다는근거가된다. 둘째, 선거구획정운영사례에서법정시한초과문제가운영적책임성측면에서지속적으로발생하고있는것으로나타났다. 최근지방의회선거의운영적책임성문제로논의되고있는것도역시 6.13 선거과정에서국회가공직선거법개정시한을넘겼다는점이다. 국회는 2018년 6 13 지방선거에대비하여, 지방의원정수와구역표를규정한공직선거법을선거일 180일이전에처리했어야함에도불구하고법정시한을넘겨 2018년 3월 5일가결했다. 이는지방의회선거과정에서국회가그책임을다하지못한것으로지방의회선거과정에있어국회가운영의책임성주체로논의되고있음을알수있다. 국회의공직선거법처리가늦어지게되면, 이와연계되어사무를집행하게되는선거관리위원회 ( 예비후보자등록등업무 ) 및선거구획정위원회의사무집행에있어제한을받게된다. 중앙선거관리위원회는 2014년국회의지방의회선거구획정의지연으로인해기초의원예비후보등록개시일을늦추기까지했었다 ( 한국일보, ). 그러나이번 6 13 선거에서는중앙선거관리위원회는기한에맞춰 3월 2일부터지방선거예비자후보자등록을시작하였다. 이로인해지방의회예비후보자들은 3일간자신의지역구를제대로알지못한채예비후보자를등록하게되는문제점이발생하게되었다. 국회의지방의회지역구확정과관련된지연사례는중앙선거관리위원회의운영적책임성문제뿐만아니라자치구 시 군선거구획정위원회의획정안마련기한에도영향을미치게되기때문에이들에게법률이정한범위안에서도자율성을가지지못하게하는문제점이지속적으로나타난다고볼수있다. 셋째, 선거비용측면에서지방정부의책임성은자율성과불균형적인특성이있는것으로분석되었다. 지방정부의운영적책임성측면은선거비용즉, 예산부담의주체도주요하게논

95 의된다. 지방선거에있어선거비용의효율적인예산집행은운영적책임성과관계되기때문이다. 최근지방정부의재정자립도및부채문제가논의되고있는데정책집행에있어예산절감은운영적측면에서지방정부의책임성과관계되기때문이다. 우리나라의경우자치구 시군의원선거구획정위원회의예산은광역자치단체의예산으로운영되고있으며, 13) 지방자치단체의의회의원및장의선거에있어서는당해지방자치단체가부담하도록공직선거법제122 조의2에규정되어있다. 이는지방선거제도에있어기초자치단체선거제도의경우권한은중앙정부가가지고있으나운영에있어재정상의책임은기초자치단체가가지도록하고있어책임은있지만권한은없는구조라고할수있다. 공직선거법제122 조의2( 선거비용의보전등 ) 1선거구선거관리위원회는다음각호의규정에따라후보자 ( 대통령선거의정당추천후보자와비례대표국회의원선거및비례대표지방의회의원선거에있어서는후보자를추천한정당을말한다. 이하이조에서같다 ) 가이법의규정에의한선거운동을위하여지출한선거비용 [ 정치자금법 제40조 ( 회계보고 ) 의규정에따라제출한회계보고서에보고된선거비용으로서정당하게지출한것으로인정되는선거비용을말한다 ] 을제122 조 ( 선거비용제한액의공고 ) 의규정에의하여공고한비용의범위안에서대통령선거및국회의원선거에있어서는국가의부담으로, 지방자치단체의의회의원및장의선거에있어서는당해지방자치단체의부담으로선거일후보전한다. 중앙선거관리위원회가발표한자료에따르면 2018년 6.13 지방선거에투입되는비용은 1조 7000억원에이르는것으로나타났다. 구체적으로투개표등선거물품 시설 인력예산이 5,113억원, 정당에지급한국고보조금이 457억원, 그중정당의인건비, 정책개발비, 선거관련비용등으로사용할수있는선거보조금은 425억여원이책정되었다. 14) 6.13 선거에서선거보전비용은선거별보전액을보면 1 시 도지사선거 (36명) 412억여원, 2 교육감선거 (52명) 549억여원, 3 구 시 군장선거 (543명) 570억여원, 4 지역구시 도의회의원선거 (1,681명 ) 548억여원, 5 비례대표시 도의회의원선거 (46개) 72억여원, 6 지역구구 시 군의회의원 (3941명 ) 선거 966억여원, 7 비례대표구 시 군의회의원선거 (317개) 82억여원, 8 교육의원선거 (3명) 8000만여원, 9 국회의원재 보궐선거 (27명) 30억여원으 13) 공직선거관리규칙제 4 조의 2 6 위원에게는해당시 도의예산의범위에서일비 여비그밖에필요한경비를지급할수있다. 7 획정위원회에그사무를처리하게하기위하여간사 1 명을두되, 간사는해당시 도소속공무원중에서해당시 도지사가지정하는공무원이된다. 14) 숫자로보는 6 월 13 일제 7 회지방선거 ( 중앙선거관리위원회 ) -

96 로나타났다. 15) 이러한선거보전비용은지방자치단체중재정자립도가낮은지차체의경우부담으로작용한다는의견이있으나, 16) 선거비용을줄이기위한시도를하는사례는아직까지나타나고있지않다. 이는지방정부가가지는권한이매우낮기때문이라고볼수있다. 지방선거제도를혁신하여운영할수있는제도적자율성이보장되고있지않은상황에서지방정부가자율적으로지방선거의재정운영을효율화하기위한유인책이없기때문이다. 따라서운영적책임성을확보하기위해책임수준에맞는권한을이양하고이를제도적으로보완할수있는자율성을지방정부에부여해야할필요성이있다. 15) 16) 안동 KBS( ). 선거비용보전역대최다... 재정열악지자체 ' 울상 '

97 제 4 장해외지방자치선거구획정사례 제 1 절미국 1. 미국지방선거제도개요 미국의지방선거제도는미국식연방제도와함께오랜역사를가지고있다. 미국지방선거제도를이해하기위해서는제일먼저미국식연방제도의탄생과발전을이해할필요가있다. 영국의식민지지배에서가장먼저탄생한정부는현재의지방정부의모태가되는타운십 (township) 형태로시작된다. 이는지역공동체형식으로지역의다수의대표혹은공청회를통해문제를공론화하고규칙을만드는등의정부형태이다. 영국과의독립전쟁이후현행미헌법에규정되어있는자치와분권의정신의근간은 1781년의연합규약 (Article of Confederation) 에의해서세워지게된다. 이규약에서각주가주권을유지하면서국방, 외교, 주화및인디언대책등에관한분야에한정되어연합한다는분권적인연방을형성하려고시도하였다 ( 차재권, 2010). 즉, 연방정부보다는주정부와지방정부가주된권력주체임을강조하고있다. 하지만 1787년 5월필라델피아에서열린제헌의회에서연방정부에게징세권과상비군보유에대한독점적권한을부여하는수정헌법이통과되었고상원의승인을위해 13개주중 9개주의비준이필요했지만뉴욕과버니지아주의반대로인행승인에난항을겪게되었다 (Ketcham, 1957). 이시기가연방정부와주정부간의법적인역할과지위에대해전사회적인토론이시작되어지는데그시작이헌법제정회의에참석했던알렉산더해밀턴, 제임스메디슨, 존제이가 1787년 10월부터뉴욕시의신문에새헌법의의미와필요성에대한글을게재한 연방주의자논집 (federalist papers) 이다. 총 85편에이르는이사설들은아직도미국연방대법원이정부들사이의이해충돌이있을경우헌법해석을위해인용하는가장권위있는주석서로사용되고있다. 사설들중제임스메디슨의논조는미국의현지방자치제도를이해하는데근간이되고있는데알렉산더해밀턴이강력한연방정부를바탕으로하는중상주의를표방한것과달리메디슨은연방정부의권력남용을우려하며 1787년도수정헌법으로인해강력해진연방정부를비판하고다시주정부를중심으로하는지방자치분권강화를주장하였다 (Ketcham, 1957). 이를위해강력한연방정부주의를주장했던해밀턴과결별하고토마스제퍼슨과손을잡으면서 1791년최초수정헌법열개조의제정에주도적인역할을하게된다. 이최초의수정헌법은연방정부의권한을제약하는 10개조약을새로넣음으로써현행미지방자치제도

98 의법률적근간이되었다. 제퍼슨은지방자치가가장바람직한정부형태이며정부관리들이유권자와격리되어있는곳에서지방의문제를소상하게파악할수없으며같은사정으로유권자가정부를감시할수도없으므로강력한연방정부는관리의부정부패, 재정의낭비를초래하게될수밖에없다고주장하였다. 따라서주정부와지방정부는그들의문제는스스로해결해야하며그를위해선거제도및정치제도또한주민들의의견을받아들여연방정부의간섭없이스스로만들어나갈수있다는주민자치역량을주장하였다 (History, com). 1791년수정헌법이미국지방자치제도의법률적독립성이보장하였다면 1900년대초반미국정치, 경제, 사회등전분양에서펼쳐진진보적인개혁운동은지방정부의정치및행정능력을향상시킬수있는좀더실질적인문제를논의하게되면서, 미국의지방자치제도는또한번의변화를맞이하게된다. 1911년위스콘신주지사인폴렛 (Robert La Follette) 은정치, 행정조직구조의변화를통한정치개혁운동을위스콘신주와그아래지방정부에게적용시키자는법안을최초로제안하게된다. 정치개혁자들의주장에따르면행정부의전문성을제고시키기위해서는정치의개입을최소화해야한다고주장하였다. 이를바탕으로한폴렛의제안서에는위스콘신주에서선출되는모든선출직공직에대해프라이머리공천을실시하며유권자의국회구성권한강화, 주민투표, 주민소환실시등을포함하고있으며이제안은 1911년주의회에서통과되었다. 이에따라지방정부수장의행정전문성이요구되어지게되고투표로선출되는시장보다는관료출신의시지배자 (city manager) 제도도입에대한논의가본격적으로시작되게되었다 (Flanagan, 2016). 1911년이후많은주들이이러한정치개혁을운동을받아들이게되고미국지방정부선거제도에다음과같은변화를가져오게된다. 첫째, 행정부의전문성강화를위한초당파적인행정전문가선임하고, 둘째, 지방의회는소선거구제가아닌대선거구제를통해선출하며비정당공천제도를실시하고, 셋째, 지방자치권강화를위해지방정부자치헌장 (city charter) 을제정한다. 그결과현재미국지방정부의형태는크게의회-지배형 (council-manager), 의회-시장형 (council-mayor), 위원회형 (comissions), 주민총회형 (town meeting) 의 4가지유형으로분류되면이중의회-지배형과의회-시장형이 90% 이상을차지하고있다. 선출직공직자선거방식의경우는크게소선거구제혹은대선거구제, 비정당또는정당공천제등으로나눌수있다 (ICMA, 2011; Smith et al,, 2005)

99 2. 미국지방선거제도및절차 1) 정부수준별지방선거제도 상향식으로발전된미국지방자치제도아래서지방선거에대해우리나라의 지방자치법 같은중앙정부법혹은제도가없으며, 선거제도또한주정부와지방정부의독립적권한으로그들의역사적, 현실적실정에맞는제도를스스로채택하고있으며필요에따라그들의제도를연방정부의최소감시와감독아래변화시키고있다. 하지만주헌법은지방정부의선거제도에대해그독립성의범위와법률적지위에대해각기다르게규정하고있으며지방정부는이러한법률적근거에따라지방자치헌장및조례에지방선거제도방식및절차를결정하고있다. 연방정부는수정헌법을통해주정부와지방정부의선거제도에대해법률적으로보장하고있으며, 주헌법은홈룰과딜리언룰을통해지방정부의선거제도에대한자율성범위를제한혹은확대하고있다. 지방정부의독립성이헌법및주법에의해보장되어있는만큼지방정부와주정부혹은지방정부와연방정부사이에그들의법률적권한제한및확대에대한소송및논쟁은끊임없이지속되어왔다. 한편, 미국은우리나라와달리중앙정부의계획아래에실시된지방자치제도가아니기때문에단일한지방정부선거법이존재하지는않는다. 하지만실질적으로주정부와지방정부가그들의선거법을규정할때가이드라인이되어주는법률은존재한다. 연방정부의선거법중투표권보장법 (Voting Rights Act) 과유권자등록법 (National Voter Registration Act) 이그것이다. 특히투표권보장법은지방정부가그들의선거제도변화를계획할때가장많이영향을받는연방법이다. 투표권보장법은미남부지역의인종차별이심한지역에서흑인의선거권을보장하기위해지방정부가투표권행사를까다롭게하는식으로선거법을임의로개정하지못하도록하는것을골자로한다. 투표권보장법의제4조가핵심내용인데제4조에따르면남부등인종차별이심한지역의주정부가선거법을개정할때연방정부의승인을받아야한다는내용을담고있다 (Department of Justice). 소수민족의투표권을보장하고자재정된투표권보장법은주정부및지방정부의선거제도변화에연방정부와의사이의갈등의씨앗이되고있다. 2006년미상원은투표권리법연장은 2032년까지만장일치로통과시켰으며 2008년미국부시대통령이이연장에대해서승인하였다. 하지만 2012년에미국앨라배마주세실카운티당국자들은투표권리법제4조가지방정부의권한을침해하고다른지방과의형평성에위배된다면위헌소송을제기, 그결과존로버츠대법원장은 2012년에이 4조조항에대해수정할필요가있다면일부위헌판결을내렸다. 이판결에대해일부시민단체들은일부주의지방정부들이소수인종을배제하는복잡한선거제도를도입할위험이있다고우려하고있으나, 한편으로는그동안연방정부의승인을받아야했던선거제도를지방정부의고유권

100 한으로돌려줌으로써그들의실정에맞는여러가지선거제도를도입할수있을것으로기대하고있다 (Schwartz, 2013). 사실지방정부의선거제도및절차의결정은연방정부보다는주정부헌법 (state constitution) 이나법령 (state law) 에더큰영향을받는다. 역사적으로주정부는지방의불간섭주의를채택하고있었지만 19세기중반산업혁명이후이민자의급격한증가와도시화의가속도로인해복잡한사회문제가발생하고공공주택, 교육및위생문제가악화되자주정부는지방정부의도시운영에간섭하기시작하였다. 이불간섭주의의침해로인해생긴갈등을해결하기위해성문법규정이필요하게되었는데이는주정부와지방정부간의법률적관계를정의하고있는홈룰 (home rule) 과딜런룰 (Dillon s rule) 로발전하게된다 ( 김석태, 2016). 예를들어지방정부는자치권이강화된 home rule city와주정보의의존이높은 general law city로구별되는데, home rule city의경우대부분지방자치헌장을가지고있으며지방자치헌장아래선거제도확정및변화에대한주권이지방자치정부와주민에게있다. 자치권이약한 general law city가자치권이강한 home rule city가되기위해서는주민청원이있어야하며주민청원후주정부는홈룰혹은딜런룰에서규정하고있는지방정부의자치권의범위에다라 home rule city 청원을인정할것인지아닌지를판단한다.( 전영편, 2008) 일반적으로학계에서는지방정부의영역에서주정부는네가지범주안에서네가지기능에대해권한을부여하게되는데어떠한기능에얼마만큼의권한을부여혹은축소할것인지에대한법률적근거를훔룰과딜리언룰을바탕으로정하게된다. 다음은주정부가법률로보장하고있는지방정부의 4가지기능이다. ⅰ) 자치조직권 (structural power): 지방정부는자신의지방정부형태와지방자치헌장 (charter) 의재정및수정할수있는권한을가진다. ⅱ) 자치사무권 (functional power): 지방정부는자신의물리적 / 행정적경계를결정하는권리를가진다. ⅲ) 자치재정권 (fiscal authority): 지방정부는세입항목및지방세종류재정및세율조정할권리가진다. ⅳ) 자치인사권 (personnel authority): 지방정부는지방공무원증원및감축그리고배정에관한권리를가진다. 이 4 가지권한중가장권한의범위가큰것은자치조직권으로써이에따라지방정부는 자신들의정부형태, 선거구제및방식을결정할수있는권한과법률적위상을갖는다. (Cities 101-Delegation of power, 2016)

101 (1) 홈룰 (Home Rule) 지방자치단체를가지는것은주민들의절대적인권리이기때문에주의회가이를폐지할수없다 (Stroud, 2014). 홈룰가치에기반이되는사상은주민의자기지배능력에있다 ( 김석태, 2016). 이러한이념을바탕으로지방정부의일은지자체와주민들간의문제로보고주정부의간섭을최소화하며앞에서언급한 4가지범주에해당하는권한을최대한위임해야한다는것이홈룰의기본골자이다. U.S. Advisory Commission on Intergovernmental Relations(ACIR, 1992) 는홈룰의법적요소를 (1) 지방에이니셔티브권한을부여하고, (2) 주의회의간섭으로부터자유로우며, (3) 주법원이지방의재량을인정하는방향으로판결을하는것으로규정한다.( 김석태, 2016) 예를들어펜실베이니아주헌법에명시되어있는홈룰에관한법률적정의는다음과같다. (Pennsylvania Constitution Article IX). 지방정부는그들의정부를구성하고지방정부자치헌장 (city charter) 을제정하는권리와권한을가진다. ( 중간생략 ) 지방정부자치헌장을가지고있는지자체는주법혹은홈룰등에위반되지않는범위내에서언제나그들의권한과권력을행사하거나수행할수있다 (Ballotpedia). (2) 딜런룰 (Dillon s Rule) 지방자치단체는주의회의창조물이자종속된관계라고보는법률이다. 즉, 지방정부의존재는주정부가부여한임무를수행하는것이라는것이딜런룰의기본골자이다. 따라서주의회는지방자치단체의권한을축소하거나통제할수있는권한을가진다고보고앞에서언급한홈룰과는반대로지방자치단체는주에의해서위임된권한만행사할수있으며위임받거나받게될권한에대해서는반드시주법원에의해엄격히해석된다. 또한지방은주의주권에대해도전할권리가없다.( 김석태, 2016) 딜런룰의가장큰장점은정책수행의효율성에있다. 주정부의가장우선적인목적은주전역의고른경제적발전과자원배분에있다. 따라서이러한자원배분을효율적으로달성하기위해지방정부의역할을감독하는것이다. 예를들어, 지방정부의고유행정권한으로여겨지는지역구획획정및지역개발계획등그리고몇몇의지방세항목등을감독하고간섭한다. 두번째장점으로는주정부와지방정부간의정책의통일성에있다. 딜런룰을이해하기가장좋은방법중하나는주정부를몸통으로본다면지방정부를그몸통에달린팔과다리로볼수있다는것이다. 딜런룰에서가장강조하는것이정책의 통일성 (Uniformity) 이다. 예를들어, 주정부가동일한세금코드와규제정책을지방정부에적용하여친기업적인환경을

102 조성하려고할때기업은같은주아래에서는어느지방정부에서든저비용으로행정업무를 처리할수있을것이다. 또한이러한통일성은지방정부가잘못된정책을입법및실행하는 것을막아준다. 또한주전역의정책안전성과번영에전제조건이된다 ( 김석태, 2016). (3) 홈룰과딜런룰의지방선거에미치는영향 일반적으로홈룰이딜런룰보다지방정부의자치권을법률적으로확대, 보장해주는것으로알려져있다. 하지만 1982년 U.S ACIR의연구에따르면지방정부의권력이양이가장큰 10개주중 8개가딜런룰을적용하고있다고연구발표하였다 (ACIR, 1982). 가장엄격하게딜런룰을적용하는주중에하나인버지니아의경우주헌법에지방정부의권한이양에대해다음과같이언급하고있다. 버지니아주는법률로지방정부의복지, 보안, 공공보건, 안전, 질서, 경제성장, 번영과안녕등을향상시키기에필요한권한들을지방정부에게이양하고있다 (Virginia state). 아래표는 2016년현재미국의주들이홈룰과딜런룰을어떻게적용하고있는지를보여주고있다. 이표에따르면대부분의주들이홈룰과딜런룰을동시에적용하는것을보여주고있으며따라서홈룰과딜런룰중어떤형태의주헌법이지방정부의자치권을확대시킬수있냐는이분법적인잣대로판단하는것은실질적인의미가없다고생각한다. < 표 4-1> 홈룰과딜런룰적용주 주홈룰딜런룰비고 앨라배마 특정지역부분 적용 카운티만적용 알라스카 주헌법 애리조나주헌법적용홈룰과딜런룰모두적용 아칸서스 입법령으로 제한적적용 적용 캘리포니아주헌법특정지역부분적용딜런룰 : 자치헌장도시제외 콜로라도주헌법특정지역부분적용딜런룰 : 도시정부만적용 코네티컷주헌법적용홈룰과딜런룰모두적용

103 주홈룰딜런룰비고 델라웨어입법령적용 플로리다 입법령 조지아입법령적용홈룰과딜런룰모두적용 하와이주헌법적용 아이다호적용적용 일리노이주헌법적용 인디애나제한적적용특정지역부분적용타운십만적용 아이오와 주헌법 캔자스주헌법특정지역부분적용 도시정부와타운티는적용대상 제외 켄터키입법령적용 루이지애나적용특정지역부분적용 딜런룰은 1975 년이전자치헌장 수립지방정부만적용 메인주헌법적용 메릴랜드적용적용 매사추세츠 적용 미시간주헌법적용 미네소타주헌법적용 미시시피 적용 미주리주헌법적용 몬태나 주헌법 네브래스카주헌법적용 네바다 주헌법 뉴햄프셔입법령적용 뉴저지 입법령

104 주홈룰딜런룰비고 뉴멕시코 주헌법 뉴욕적용적용 노스캘로라이나 입법령제한적 적용 적용 노스다코타주헌법적용 오하이오 주헌법 오클라호마주헌법적용 오리건 주헌법 펜실베이니아주헌법적용 로드아일랜드적용적용 사우스캐롤라이나 주헌법제한적 적용 사우스다코타주헌법적용 테네시 주헌법 특정지역부분적용 텍사스 주헌법제한적적용 적용 유타 주헌법제한적적용 홈룰적용대상이아닌지방정부만 적용 버몬트 버지니아 적용 적용 워싱턴주헌법적용 웨스트버지니아 위스콘신 주헌법 주헌법제한적 적용 적용 와이오밍주헌법적용 자료 : Federalism, Dillon Rule and Home Rule(2016) 을참고하였음. 하지만, 두헌법이어떻게지방선거법에영향을미치느냐라는질문에는답이달라진다. 홈룰의가장큰강점은지방정부자치헌장 (home rule city charter) 을인정한다는것이다

105 (Richardson, 2011). 지방자치헌장의유무는지방정부가그들의정부구성및선거방식. 선거구제도, 및선거구획정방식등을자치법에의해규정되는지아니면주법에의해서제한되는지를결정하는큰기준이되게때문이다. 위에서언급한것처럼주헌법에따라지방정부의자치조직권의범위와한계가정해지게된다. 이러한범위와한계는지방정부의자치헌장 (charter) 과조례 (ordinance) 를통해법적효력을갖게된다. 자치헌장이란지방정부의기관구성형태와권한을규율하는지방정부단위의헌법이라고이해할수있다. 이헌장에는지방정부의구성및선거구제도변경및선거구획정과절차등을지방정부고유권한으로규정하고있다. 예를들어몇명의의원을선출할것인지, 소선거구제인지대선거구제로선출할것인지, 선출직에대한임기년도및선출횟수제한등을법률로규정하고있는것이다. 이러한헌장에는일반헌장 (general charter) 이나분류헌장 (classified charter) 과같이주정부가일방적으로지방정부의구성방식을결정함으로써자치조직권을제한하고있는법률도있으나, 지방자치헌장 (home rule charter) 의경우지방정부스스로구성방식과형태를결정할수있는강력한지방분권을성문법화시킨헌장도있다. 이러한지방자치헌장아래에서주민들은자신의헌장을제안, 채택, 수정할수있으며앨라배마, 인디애나등몇주를제외하고대부분의주들이이러한헌장을주헌법을통해인정하고있다 ( 김석태, 2016). 지방정부의지방자치헌장제정유무에따라자치도시인 charter city와 general law city로구분되어지는데가장큰차이점은지방정부의운영이자치헌법이우선인지아니면주정부법이우선으로따를것인지에있다. 아래의표는홈룰과딜런룰을모두적용하고있는캘리포니아주의 charter city와 general law city의차이점을나타낸것이다. 그중선거방식및선거구제도와획정에관한절차결정이지방정부의법적위상이다름에따라어떻게차이를보이는지만서술하였다 (Straud, 2014)

106 < 표 4-2> Charter city vs. General law city 특징 General Law City Charter City 정부형태구성 주법이규정하는대로지방정부를구성한다. 예를들어정부코드섹션 에따르면 general law city 들은 5 명의의회의원, 각한명의 city clerk, city treasurer 17), 경찰서장, 소방서장으로구성되며일반행정공무원의채용방식과수를법률로제한한다. 혹은조례규정에따라지방의회의원들의수를규정할수있다. 캘리포니아정부섹션 에따라의회 - 시지배인형도허용할수있다. 지방정부자치헌장은시장의회형이나의회 - 시지배인형을포함한어떠한지방정부형태도인정한다. 캘리포니아주헌법 XI, 5(b). 정부코드 선거절차 지방정부의선거절차는캘리포니아선거위원회에서규정하고있는절차를따라야한다. ( 캘리포니아선거코드법 10101) 캘리포니아선거규정법에제한받지않는다. 지방정부는그들의자치헌장에따라선거절차를규정할수있다 ( 캘리포니아헌법 XI, 5(b); 캘리포니아선거코드법 10101) 선거구획정 자료 : Stroud, 2014 를참고하였음 일반적으로대선거구제를채택한다. 혹은조례에따라소선거구제에따라선출하기도하며이러한조례규정은유권자투표에의해서결정된다. ( 캘리포니아정부코드법 34871) 시장은지방의회에서선출되거나유권자의직접투표로선출된다. ( 캘리포니아정부코드법 34902) 자치헌장은선거구획정을규정할수있다. 소선거구제혹은대선거구제등자유롭게선택한다. ( 캘리포니아주헌법 XI, 5(b)) 2) 선거구획정방식 미국의지방자치단체는선거구를전체하나의선거구로획정하는대선거구와선거구를다수로분할한소선거구로나눌수있으면최근은이둘을병합하여채택하는혼합형형태를채택하기도한다. 하지만, 어떠한선거구방식도완벽한풀뿌리민주주의를이룰수없기때문에이세가지제도를기반으로여러가지장치를도입하여의회의주민대표성과주민에대한책임성을높이기위해노력하고있다. 또다른제도적차이로는정당참여여부인데일반적으로는대선거구일경우일반적으로비정당공천제도를채택하고있다. 하지만이러한차이점도지방정부의다양한형태와수만큼이나일반화할수없으므로본보고서는단순히소선거구제와대선거구제로만나누어보지않고다양한선거제도장치를통해좀더세분화된선거구방식으로미국의지방선거제도를분류하도록하겠다. 17) 시의재무를담당하는최고관료

107 (1) 소선거구제 (by district (wards) system) 지역구의대표성이강조되는소선거구제는각지역구의이해와이익을대표하는것이지방의회의원들의최우선과제라는점을강조하고있다. 다양한인종, 민족, 소득계층등서로상의한문화가공존하고갈등하는지역에서그들의이익을대표하는것을가장최고의목적으로하고있는시스템이다. 선출방식으로는지역구에서최고득표한후보를기초의회의원으로선출하는방식이다. 이러한소선거구제를통해선출된의원은자신의지역구문제에민감하게반응하며자신의정치적, 정책적책임감이높다. 이러한이유로과거많은선거구제도재결정을위한소송에서주대법원 (state supreme court) 은중 대선거구에서소선거구제로전환을판결하였는데판례에따르면소선거구제가사회적약자및소수인종을적극적으로대표하여그들의목소리를의회에반영할수있다는이유에서였다. 또한, 소선거구제의장점으로는시민참여를활발히이끌어낼수있다는점이다. 하지만소선거구제로선출된의원을경우정쟁에쉽게휘말릴수있으며다수의이익보다는지역구의이익을우선적으로대변한다는단점을가진다. 이러한단점때문에많은지방정부들이소선거구제도에여러가지장치를도입하여의원들의대표성과책임성을높이기위해노력하고있다. 현재미국에서실시하고있는몇가지변형된소선거구제를소개하고자한다. 1 소선거구제 -단순다수제 (Single-Member District-plurality, SMP) 지역주민의비율에따라선거구를획정하고선거구당최다득표한한명의의원을뽑는가장일반적인소선거구제방식이며대표적으로뉴욕시가채택하고있다.(Borman and Golder, 2013) 소선거구제 -절대다수제 -단순결선투표제도 (Single-Member District-majority-separate runoff: SMR) 는소선거구제방식과같지만최다득표자가 50% 이상을얻지못했을경우최다득표 2명이다시결선투표제를실시한다. 대표적으로 LA와시카고시가이제도를선택하고있다 (City council election methods). 소선거구제 -절대다수제 -즉시결선투표 (Single-Member District-Majority-instant runoff: SMI) 는 SMR과같이결선투표로한선거구에서한명의의원을뽑는방식은동일하다. 단, 첫번째투표에서후보자에대한선호도에따라순위를매기고일등선호로뽑힌후보자가 50% 의득표를넘지않을경우최소득표한후보자를제외시키고그후보자가얻은표를다른후보자들이순위에따라나누어갖는다. 이런방식으로최다득표자의득표수가 50% 를넘을때까지계속한후한후보자를선출한다. 샌프란시스코시가이제도를선택하고있다 (City council election methods)

108 (2) 대선거구제 (at large system) 앞에서도언급했듯이대부분의미국의기초의회의경우중선거제도가아닌대선거구제를바탕으로하고있다. 대선거구제는소수의이익및의견보다는지역전체의이익을강조하고있다. 모든기초의회의원들을한선거구에서선출하는방식으로다음과같은세가지를장점을갖는다. 첫번째, 지역구가없기때문에정책반영에있어서지역구의이익보다는지역전체의이익을대변할수있는정책을입안할수있다. 두번째, 의원들간의투표담합이적다. 세번째, 후보자군의인적풀 (pool) 이넓어져서좀더유능하고입증된의원을선출할수있다 (Troustine & Valdini, 2008). 하지만이러한대선거구제에서선출된의원들을경우사회적약자와같은소수의견을반영하지못한다는단점이지적된다. 또한주민과의원간직접적인접촉을어렵게하여주민의소외와무관심을낳게하는등의낮은주민참여등의문제를야기할수있다. 대표성의문제때문에위헌의소지가있다는논란에휩싸였지만많은지자체들이위헌적소지를불신시키기위해서대선거구제도다음아래와같은선거장치들을선별적으로선택하고있다. 첫째, 대선거구제 -최다득표제 (City-wide at large-plurality: CAP) 는가장일반적인대선거구제방식이다. 시전체가하나의지역구이며모든의원들의이지역구안에서선출된다. 선출된의원들이득표수가 50% 가넘는지아닌지에대해선고려하지않는다. 대표적으로오하이오주의신시내티시나, 미시간주의디트로이트시가이제도를실행하고있다 (Williams, 1998). 둘째, 대선거구제 -지정좌석제 -최다득표제 (City-wide designated seats-plurality: CDP) 는조례에따라분할된지역구없이하나의시를하나의선거구로설정하고시의원을뽑지만, 후보자들은자신이선호하는지역에대해서는유권자들에게자신의정보를제공할수있다. 일반적으로자신이살고있는지역을자신의정보를제공할지역구로설정한다. 이제도는과반수득표율에대해서는고려하지않는다. 대표적으로워싱턴주의시애틀시와텍사스주의오스틴시가이러한선거구제도방식을선택하고있다 (City council election methods). 셋째, 대선거구제 -대수제 -결선투표제 (City-wide At large-majority by separate runoff: CAR) 는대선거구제에결선투표제도를결합시킨것으로과반이넘는후보자가부족할경우선출되지않은상위 4명의후보자를다시결선투표에붙여부족한자리를채우는것이다. 대표적으로애리조나주의스캇데일시가이제도를실행하고있다 (City council election methods). 넷째, 누적투표제-대선거구 (Cumulative-at large: CUA) 는전통적인 1인 1투표라는방식에서벗어난투표방식으로유권자에게주어진투표권수만큼후보자 ( 들 ) 에게투표하는방식이다. 예를들어 1인 2투표일경우선호하는후보자에게 2표를모두투표할수도있고 2명의

109 후보자에게각각한표씩투표할수도있다. 이러한투표방식의가장큰장점으로소수인종혹은사회소외계층의대표성을일반적인대선거구제보다더적극적으로반영할수있다는점에있다 (Guinier, 1994). 이러한누적투표제는미국의투표권리법 (Voting Right Acts) 의가치를가장잘반영하고있는선거방법으로알려져있으며일리노이주 (Illinois State) 의의회선거에서 1870년시작되었고현재미국의 80개지방정부에서실행하고있다. 대표적인지방정부로는앨라배마 (Alabama State) 의칠리톤카운티 (Chiliton County) 가선거방식으로누적투표제를선택하고있다 (City council election methods). 다섯째, 제한된대선거구제 (Limited-at Large: LAL) 는배정된의원수보다유권자들이선택할수있는후보자의수를적게배정하는방식을의미한다. 예를들어 7개의의원을뽑는투표에서유권자는 7명보다는적은 5명혹은 4명 ( 때에따라 1명 ) 정도의후보에게투표할수있다. 이러한제도는동일한정치적사회적배경을가진후보군들이의회를장악하는것을막고사회, 경제적, 인종적으로소외된계층이의회에진출할수있도록제도적장치를설치해놓은것이다. 펜실베니아주의필라델피아시가혼합선거구제에서이런제도를실행하고있다 (City council election methods). 여섯째, 선호선택투표제- 대선거구제 (Choice-at large, CHA) 는유권자는자신의선호에따라후보에게순서를매겨투표한다. 이러한선호선택투표제는가장완벽하게소선거구제와대선거구제의단점을보안할수방법으로평가받고있다. 투표방식이복잡하게보이지만간단히설명하자면다음과같다. 유권자는자신의선호도에따라후보자들에대해순위를매길수있다. 만약선호하는후보자가 5명중 2명이라면두명에대한순위또는 5명모두라면제일선호하는후보자부터가장덜선호하는후보자까지순위를매긴다. 순위에서 1위를한후보자의득표수가조례에서정하고있는최소득표율을넘었다면이후보자 ( 들 ) 가선출된다. 예를들어 3자리의의원석중조례에서정해진최소득표율인 25% 를넘은후보자가한명이라면그후보자는선출된다. 그후에사표를방지하기위해 1위후보자가 25% 이상을득표한후남은표에대해서 2순위를선택한후보자에게표를나누어주고제일득표수가적은후보를제외시키다. 이러한방식으로남은 2자리의후보가선택되어질때까지계속하면서가장적게득표한후보를제외시켜의원을선출하게된다. 현재미국 20개지방의회가이러한투표방식을선택하고있으며 1941년매사추세츠주캠브리지시가제일먼저실행하였다 (City council election methods). (3) 혼합선거구제 (hybrid system, mixed system) 소선거구제와대선거구제를혼합한형태 (hybrid system) 는소선거구제지역주의와대선거 구제의지역배제의단점을모두극복할수있는모형으로이미미국에서 1929 년애리조나 주 (Arizona), 투산시 (City of Tucson) 에서실행되어많은대도시들이최근까지도이러한혼합

110 형선거구제도모형을채택하거나고려하고있다. 혼합선거구제의최대장점은소수인의대표와자치단체전체의이익과발전간에상호보안을이룰수있다는점이다. 2013년시애틀의경우주민투표를통해현행대선거구제를통해뽑던 9명의시의원을 7명을소선구제로두명은대선거구제로뽑는선거구획정을통과시켰다. 혼합형선거구제도의경우조례에따라소선거구와대선거구를뽑을지역을나누고의원수도분배하여투표를실시한다. 앞의두제도와마찬가지로결선투표제도를선별적으로선택하고있는지방정부도있다. 일반적인혼합선거구모형은대표적으로매사추세츠의보스턴시가실행하고있다. 이러한혼합선거구제도앞에언급한결선투표 (runoff), 누적투표 (cumulative), 선별투표 (choice) 등의장치들의선택하여다양한변형된형태를보여줄수있다 (MacManus, 1988). 3. 지방정부의선거구획정사례 앞에서도언급했듯이미국의경우일관된지방자치선거에대한법률조항을따로두지않고있다. 따라서미연방선거관리위원회도각지자체선거에대해개입을할수있는권한이없으며각주정부와지방정부의선거관리위원회가선거를관리 감독하고있다. 미국의연방제도특성에의해주헌법및법률에따라주정부선거관리위원회가지방정부의선거에개입이불가한경우도있다. 따라서본보고서는주및지방정부의선거관리위원회에대해일반화하기보다는뉴욕주와뉴욕시선거관리위원회의구성및역할에대해서술함으로써지방정부선거구획정기준및절차에관한법규정을설명하고자한다. (1) 뉴욕주선거관리위원회 뉴욕주선거관리위원회 (the New York State Board of Elections) 는뉴욕주행정부소속으로초당파적인성격을갖고있다. 뉴욕주선관위의가장큰역할은 공정선거관리법 (Fair Campaign Code) 에명시된모든선거활동에대한규제와감독에있다. 또한지방단위의선거관리위원회 ( 예 : 뉴욕시선거관리위원회 ) 를지원하고선거법에명시된위반행위에대한조사권을갖는다. 뉴욕주법 에따르면위원회는총 4명의위원으로구성하며주의회에서선출되며주지사에의해임명된다 (New york State Board of Elections). (2) 뉴욕시선거관리위원회 지방정부의선거권리위원회의경우큰도시정부를제외하고는카운티정부소속아래에

111 설치되어있다. 그이외에뉴욕시나 LA시같이큰시단위정부의경우자체선거관리위원회를설치하여독립적으로자치단체선거를관리하도록하고있다. 뉴욕주의경우뉴욕주선거법 에는지방자치단체선거를관할하는지방선거관리위원회의구성및위원의자격등을법률적으로명시하고있다. 법에따르면뉴욕주의지방정부는뉴욕시를제외하고는카운티정부아래지방선거관리위원회를설치하며관할지역에서행해지는모든지방선거의관리 감독에대한책임을부여받고있다. 이법조항은뉴욕시에대한독립적인선거관리위원회를인정하고있으며다른지방선거관리위원회와같이위원들의선출및자격조건그리고법률적역할등에대해명시하고있다. 뉴욕시선거관리위원회 (the board of elections in the city of New York, NYCBOE) 는뉴욕시자치에관련된모든지방선거를관리 감독하고있다 (New York City Board of Elections). 뉴욕시선거관리위원회의구성은 10명의위원들로구성되어있으며뉴욕시를구성하고있는 5개의자치구 (boroughs) 에서두명씩선출된다. 각정당에서선출된두명의위원은최근실시된주지사선거에서가장많은득표를한후보에서선발된다. 선출된위원에대해서는뉴욕시의회에서임명하게된다. 임명된 10명의위원들은매주한번뉴욕시에있는선거관리위원회에서회의를갖게된다. 또한각위원들은선거관리위원회업무를수행할조직원들에대한임명권을갖는다. 매주갖는공식적인회의에서의논되어지는모든의제및토론들은공식문서로기록되어지면이회의내용은뉴욕시선거관리위원회공식홈페이지에공개되어유권자들의알권리를보장한다 (New York City Board of Elections). 또한뉴욕시선거관리위원회는뉴욕주선거법 에따라다음과같은법적역할과책임이부여된다. 유권자등록, 교육및절차 유권자수기록및정보갱신 후보자신청및신원확인 선거비용감사및감독 선관위직원채용및교육 개표소운영 선거일에관련된모든시설에대한설치및관리등 각유권자와부재자투표자들의선거권확보 선거운동및선거권관리 유권자들에게선거교육및선거정보제공 지역구위치에대한지도제공 (New York City Board of Elections)

112 (3) 선거구획정위원회및조정사례 대도시의경우독립적인선거구획정위원회를구성하여특정정당에유리할수있는선거구개편 (Gerrymandering) 을막고있는데그대표적인사례가뉴욕시의선거구획정위원회 (Districting Commissions) 이다. 대부분의중소단위의시정부는카운티정부단위의선거관리위원회들을통해서선거구획정절차를실행한다. 하지만뉴욕혹은 LA와같은대도시의경우시자치헌장을통해법적독립성이보장된별도의선거구획정위원회를설치하고운영하고있다. 뉴욕시는현재 51개의선거구에서시의원을선출하고있으며연방헌법에명시하고있는 1 인 1투표원칙에따라소선거구제를채택하고있다. 하지만소선거구제의대표성문제와특정정당독점에대한우려때문에 10년에한번씩인구변동에따라선거구를재획정하여야만한다고시자치헌장에명시하고있다 (New York City Districting Commission). 뉴욕시선거구획정위원회의구성은뉴욕자치헌장 2장 50조에서는선거획정위원회의위원의선정절차및자격요건과시의회와행정부와의관계에대해명시하고있다. 선거획정위원회는시장이 7명위원을시의회가 8명위원을임명하여총 15명으로구성된다. 그중 5 명의위원은시의회제1정당에서임명하고 3명은소수정당그리고나머지 7명은시장이임명한다. 위원을구성할때는지리및인종적특성을반영하여구성하도록한다 (New York City Districting Commission). 뉴욕시자치헌장에따르면뉴욕시전체지역구를대상으로전체인구수, 인종및성별과같은인구변화에따라시의회의원들의선거구를조정해야하는것을법률로규정하고있다. 예를들어독립적인권한을가진선거구획정위원회는뉴욕시의 51개선거구를미국인구통계 (US census) 에서발표하는인구변화통계와선거구획정에대한연방법, 그리고뉴욕시자치헌장등법률에정한기준및절차에따라 51개의선거구의크기를줄일수도늘릴수도있는권한을가진다. 위원회가구성된직후부터, 위원들과위원회에소속된직원들은관련법, 규제및인구통계검토를시작해야만한다. 선거구획정조정에대한제안서작성후주민공청회와공식회의를거쳐시의회와연방법무부에최종안을제출해야한다. 선거구조정에관한모든권한이시의회혹은카운티정부에이양되어있음에도불구하고최종안을연방법무부에제출하는이유는선거구조정의목적및절차, 최종안의내용이연방투표권보장법 2항과 5항 (Section 2 and 5 of the Voting Rights Act) 을위반하였는지를검토하기위해서이다. 제2항은모든선거의절차는특정인종혹은사회계층에게불리하게작용해서는안된다는조항이다. 제5항의경우선거의결과에영향을미칠수있는선거절차및방식의변화에대해서는법무장관의사전승인이필요하다는법률이다 (New York City Districting Commission). 선거구획정절차에대해서는뉴욕시자치헌장 2장 51조와 52조에서법률적으로명시하고

113 있다. 자치헌장 51조는선거구획정위원회의법률적권한과선거구획정을위한공청회개최, 계획서제출및승인에대한모든법적절차에대해규정하고있다. 이조항에서가장강조하고있는것은선거구조정에대한초안은시의회의심의를거쳐야하며주민공청회를주최하여선거구조정에대한민주성과투명성을확보해야한다는점이다. 그외의공청회및선거구획정계획서대한세부적규정은다음과같다 (New York City Districting Comission). ㆍ 10 년동안의인구통계조사결과에따라위원회는시의원선출을위한선거구획정 계획서를준비해야한다. 본계획서는 52 절에제시된기준을반드시따라야한다. (the City Charter. N.Y. CITY CHARTER, ch. 2-A, Section 51(a) 2004) ㆍ위원회는계획서가의회에제출되기한달이내에최소한한번이상의공청회를개최해야한다. 위원회는첫번째공청회가열리기한달이내에작성된계획서를시민들에게공개하고동의와조언을구해야한다. (N.Y. CITY CHARTER, ch. 2-A, Section 51(b) 2004). ㆍ위원회는시의원선거가있기 1 년전에계획서를시의회에제출해야한다. (N.Y. CITY CHARTER, ch. 2-A, Section 51(c) 2004). ㆍ본조항의 c항목에따라제출된계획서는 3주안에시의회가본계획서반대에대한결의안과반대에대한의견을위원회에 3주이내에제출하지않을경우본계획서는채택된것으로한다. (N.Y. CITY CHARTER, ch. 2-A, Section 51(d) 2004). ㆍ반대의결안과반대의견을받을경우, 위원회는지방선거최소 10달전에계획서를수정하고수정된계획서를의회와주민들을위해완성해야한다. 위원회는수정된계획서에대해공청회를열고주민들의의견을수렴해야한다. (N.Y. CITY CHARTER, ch. 2-A, Section 51(e) 2004). ㆍ본조항의 e 항에의거하여수렴된주민의의견에대해위원회는지방선거최소 8 달 전에는최종계획서를완성하고제출해야한다. (N.Y. CITY CHATER, ch. 2-A, Section 51(f) 2004) ㆍ d 와 f 항의규정에도불구하고, 위원회가최소 9 명의위원회의위원이승인한최종안 사본을 City clerk 에게제출할때까지채택된게아닌것으로간주된다. (N.Y. CITY CHATER, ch. 2-A, Section 51(g) 2004)

114 ㆍ위원회가 City clerk에게규정된절차에따라최종안을제출한후, 위원회는최종안의이행에필요한모든절차에대해명확히해야하며미국연방투표권법의위반에대한미국법무부사전심의에대한모든절차에대해서도이행해야한다. (N.Y. CITY CHATER, ch. 2-A, Section 51(h) 2004) 이러한선거구조정제안서는자치헌장 52 조에서제시하는기준을바탕으로작성되어야 한다. 그기준은다음과같다 (New York City Districting Commission). ㆍ인구수 (population): 최소인구와최대인구는평균인구수와비교하여 10% 이상의차 이를보이면안됨 (the City Charter. N.Y. CITY CHARTER, ch. 2-A, Section 52(a) 2004) ㆍ공정하고효과적인대표성 (Fair and effective representation): 뉴욕시에거주하고있 는소수인종을공정하고효과적으로그들의대표성을의회에서보장해야함 (N.Y. CITY CHARTER, ch. 2-A, Section 52(1)(b) 2004). ㆍ공공이익 (communities of interest) 보장 : 선거구경계는역사적, 인종적, 경제적, 종교 적기반등을바탕으로발전된공동체의식이형성되어있는근린지역혹은지역사 회를기반으로설정함 ㆍ밀집성 (compactness): 각각의선거구는세밀하게세분화되어있어야하며그크기는 넓이의 2 배를넘기못함 ㆍ접근성 (contiguity): 각선거구들은다리, 터널, 트램, 혹은페리서비스를통해거리적 으로서로인접해야함 (N.Y. CITY CHARTER, ch. 2-A, Section 52(2) 2004). ㆍ정치영역 (political boundary): 선거구는보러 (borough) 또는카운티의영역을벗어나 서는안됨. (N.Y. CITY CHATER, ch. 2-A, Section 52(3) 2004)

115 < 표 4-3> 2013 년선거구재획정절차 일정 절차 2012 년 6 월 뉴욕시장은 6 월 5 일까지선출된위원들을공식으로임명한다. 위원회일정과소수인종에대한인구조사와선정을통해투표권법에서규정한소수인종의공정한대표권보장을위한선거구획정계획을세운다 년 9 월 위원회는선거구조정계획안을주민에게발표하여점검과의견을반영하도록한다 년 10 월 위원회는최소한한번의공청회를연다 년 11 월 위원회는선거구조정안을시의회의승인을위해제출하다. 시의회는초안에대해반대의견을수렴하고반대의견들표결에붙이며반대사유와대안에대해서는위원회에게전달한다 년 1 월 2013 년 3 월 위원회는개정된선거구조정안을시민과시의회에의조언을얻기위해다시한번제출하고. 위원회는이조정안에대한주민들의의견을반영하기위해공청회를반드시열어야한다. 위원회는최종안을제출하고의회의승인을기다린다. 의회를이최종안을사전승인을위해연방법무부 (the Department of Justice) 에제출한다. 이는연방법무부가새롭게획정된선거구가정치적으로특정소수인종을배제하고있지않는지혹은그들의대표성을강화시키는지를심사한다. 연방법무부로부터승인이있기전까지최종계획서는효력을발생할수없다 년 7 월 후보자들신청서접수를시작하고후보자를신청을위해지역주민의 5% 혹은 900 명의서명을받아야한다 년 9 월 예비선거실시한다 년 11 월 본선거를실시한다. 자료 : New York City Districting Commission

116 4. 미국지방선거획정제도평가 1) 선거구획정방식종합평가 어떤선거방식도완벽하게민주주의가치를반영할수는없다. 하지만현재실행되고있는선거방식의평가를통해최적의대안을선택할수는있다. 이를위해다양한학술연구들이현재미국지방정부에서실시하고있는다양한선거구제도를평가하고있으며, 평가결과를통해가장최적의대안을찾으려하고있다. 본보고서에서는 The Center for Voting and Democracy 에서실시한선거구평가결과를소개하고자한다. 이평가방법은 18가지평가항목을통해미국에서실시되고있는지방선거구제도를 2부터 +2까지의스케일로평가하고있다. 숫자의단위가 1씩늘어날수록그항목에대한평가가 2배정도훌륭하다는것을의미한다. 우선평가항목들을간단히소개하자면다음과같다. (1) 유권자의선택의폭 (Voter voice): 유권자의선택의폭을의미한다. 소선거구제의경우유권자의후보자선택의폭이좁을것이며그에비해대선거구는넓다. (2) 후보자간경쟁 (Competitive races): 후보자들간의경쟁의정도를의미한다. (3) 표분리위험요소방지 (Preventing Spoiler and Sponge problems): 소수의군소후보가과반수의표를가름으로써많은다수의유권자가선호하는후보를떨어뜨릴수있는위험을의미한다. (4) 사표방지 (Minimizing Wasted Votes): 얼마만큼사표를방지할수있는지에대한평가항목이다. (5) 다수결의법칙 (Majority Rule): 다수결의법칙을뜻하며다수의유권자가선택한후보가선택되고의회가그것을반영하여야한다는것을의미한다. (6) 대표성 (Representativeness): 의석수가정당혹은후보자의득표율을정확하게반영하고있는지를평가하는항목이다. (7) 소외계층반영 (Minority Inclusion): 대표성과연계되는개념으로경제, 사회적, 인종, 종교적소외계층을의회좌석수로의회가반영하고있는지를평가하는항목이다. (8) 게리맨더링방지 (Resistance to Gerrymandering): 특정정당에유리하게선거구획정하는것을방지할수있는지에대한평가항목이다. (9) 선거진입장벽 (Opportunity to serve): 지역구거주와상관없이자격을갖춘후보자들이선거에나갈수있는기회보장하고있는지를의미한다. (10) 의회와의거리감 (Constituent connection): 유권자들과의회와의심리적거리감이얼마나가까운지에대한평가항목이다

117 (11) 책임성 (Accountability): 유권자들이투표를통해의원들의성과및행태에대한책임감을고취시킬수있다는심리적만족감을의미한다. (12) 안정성과반응의균형 (Balancing Stability and responsiveness): 현행의회운영의안정과주민의요구에대한반응이어떻게균형을잘이루고있는지에대한평가항목이다. (13) 지역이익과전체이익의반영균형 (Balancing neighborhoods and the city): 지역구의이익과도시전체의이익의균형을이루고있는지를의미한다. (14) 이슈중심선거운동 (Issues focused campaigns): 이슈중심의선거운동을하고있는지에대한평가항목이다. (15) 선거비용 (Manageable campaign costs): 적정수준의선거운동비용을사용할수있도록선거구가획정되어있는지를평가하는항목이다. (16) 선거방식의용이성 (Ease of voter use): 누구나쉽게이해할수있는선거방식및투표용지작성법을가지고있는지를평가하는항목이다. (17) 투표율 (Voter participation): 투표율높이기에적합한선거구인지를평가하는항목이다. (18) 선거방식의단순성 (Ease of administration): 단순선거방식과낮은행정비용이드는선거구방식인지를평가하는항목이다. < 표 4-4> 선거구평가점수표 SMP SMR SMI CAP CDP CAR CUA LAL CHA 유권자의선택의폭 후보자간경쟁 표분리위험요소방지 사표방지 다수결의법칙 대표성 소외계층반영 게리멘더링방지 선거진입장벽 의회와의거리감

118 SMP SMR SMI CAP CDP CAR CUA LAL CHA 책임성 안정성과반응의균형 지역이익과전체 이익의반영균형 이슈중심선거운동 선거비용 선거방식의용이성 투표율 선거방식의단순성 총합 자료 : The Center for Voting and Democracy 전체적으로소선거구제에해당하는제도들이대선거구제보다총합계가더낮은것을알수있다. 이는단순하게소선거구제보다대선거구제가더나은제도라고단순히말할순없지만대체적으로소선거구제도들이능력있는후보자들에게있어선거에진입하는장벽이높으며특정정당에게유리한쪽으로선거구를획정할수있는기회가높은것으로나타났다. 모든 18개의항목에대해서자세히살펴볼수없어현재우리나라지자체선거제도에있어서이슈가되고있는사표방지 (minimizing wasted votes), 대표성 (representativeness), 선거진입장벽 (opportunity to service), 투표율 (voter participation) 등을위주로설명하고자한다. 가장먼저, 사표방지에대해소선거구제대선거구제에대부분이효과가없었지만 선호선거구대선거구제 (CHA) 의경우후보자들에대해선호를등급으로매기고최소득표율을정함으로써후보자에대한사표를최대한줄임으로써선출된의원의다수와소수유권자에대한대표성을모두반영할수있는제도로평가받고있다. 여기서주목해야할점은같은대선거구제라고해도일반적으로최다득표자로선출하거나결선투표로선출하는방법들은의회의대표성의정도가소선거구제와별반다르지않다는것을알수있다. 하지만대선거구제에서누적투표제나선호투표제를실행할경우의회의대표성이상승한다는것을알수있다. 또한소선거구제보다는대선거구제의경우가다양한후보들의선거진입장벽을낮춰줄수있다는것을본연구가보여주고있으며, 투표율의경우에도대선거구제가전반적으로소선거구제도보다높여준다는것을볼수있다 (The Center for Voting and Democracy)

119 2) 선거구방식과의회의다양성과의상관관계 학계에서가장오랫동안연구되어온이슈중에하나는선거구제도와의회의대표성에대한상관관계이다. 과거연구들이지방의회의사회적약자혹은소외계층의목소리를대변할수있는의회구성원들선출을위한선거제도발전에대한연구가활발했다면근래에와서는다양한과학적분석방식으로현재실행되고있는선거구방식들이실질적으로의회구성원들의다양성을이끌어왔는지에대한연구가활발히진행되어왔다. 이러한주제에대한대부분의연구들은 International City/County Management Association (ICMA) 18) 에서 4년마다한번씩실시하는설문을통해데이터를구축하여양적연구를실행하고있으며따라서종합적으로그결과들을고려하기에문제가없다고생각된다. (1) 소수인종 소선거구제를선택하는많은지방정부들이그들의합리적근거로인구비율에따른다양한인종들의지방의회진출을들고있다. 이러한그들의주장은다양한사례연구와최근의양적연구들의결과들을바탕으로하고있다. 소선거구제가대선거구제보다소수인종들의지방의회진출기회를넓혀주는요인으로는크게세가지로정리할수있다. 첫번째로는소수인종들은어느특정지역의거주하는행태를보이고있으며이를 지역적집중화 (geographical concentration) 라고표현하고있다. 두번째로는유권자의크기이다. 그동안의연구에따르면소수인종유권자의수가중간크기 (midsize group) 이라면소선거구제를통한지방의회진출이유리할것이라고결론짓고있다. 마지막요인으로는유권자의양극화이다. 이러한요인들로인해소선거구제가소수인종들을대변하는의회를구성하기에는대선거구제보다유리하다고결론짓고있다 (Guinier, 1994). (2) 선거제도와여성의원비율과의관계 대부분의연구에서지방의회의여성의원비율증가와소선거구제는유의미한상관관계를 가지지못하거나부정적인영향을주는것으로나타나고있다. 소수인종과다른결과를나타 18) 미국지방정부연구기관중하나로미국지방정부의형태, 주요정책이슈에대해연구하고그결과를제공하는기관이다

120 낸요인으로많은연구결과들이다음과같은 2가지를지적하고있다. 첫번째, 여성유권자들은특정지역에모여거주하는비율이낮다. 따라서소선거구제의가장큰특징인최다득표자의의회진출이라는장점을달성하기에는그집단의투표집중력이낮은것이다. 또다른이유로는여성유권자집단은그크기가중간사이즈보다크기때문이유권자의집중도가떨어질수밖에없어여러후보자로표심이갈라질수있다. 이러한두가지요인이여성유권자의행태를결정짓기때문에소선거구제보다는대선거구제의경우여성의원의지방의회진출을높이는것으로여러연구들이보여주고있다 (Bullock & MacManus, 1991). 3) 선거구제도평가사례 2018년 11월지방선거를앞두고있는캘리포니아주의몇몇의지방자치단체들이현재실행하고있는선거제도가캘리포니아주와연방법이명시하고있는투표권리법을위반하고있다는소송에휘말려그결과가주목되고있다. 예를들어, 산타모니카시정부는자치헌장에따라 1946년부터대선거구제를통해모든 7 명의시의원들을선출해왔다. 하지만 2016년 4월산타모니카에서활동하고있는시민단체중하나인피코네이버후드연합회 (PNA) 19) 는현행대선거구제도가지역구에거주하는라틴계열주민들의의견이소수의견이라는이유로제대로반영하고있지못하다며캘리포니아주대법원에산타모니카시정부를상대로투표권리법위헌소송을제기했다. 하지만산타모니카시정부는현재대다수의유권자가현행대선거구제를유지하기를원하고있으며 2002년과 2016년사이의통계를보면라틴계들의지지를받은후보자가선출된확률이 71% 가된다며현행대선거구제를유지할것을주장했다 (City of Santa Monica). LA 타임스에의하면 2001년이후인구만명이상이거주하는지방정부중캘리포니아주 115개의지자체가산타모니카와같은소송에휘말려대부분의지방정부가패소하거나스스로대선거구제에서소선거구제로바꾸었다고전하고있다. 하지만소선거구제로바뀐뒤소수인종의의회진출이높아질지는의문이라고평가하고있다 (Winterer & Davis, 2018). 4) 미국지방선거선거구획정현황 ICMA 는 1982 년부터 4 년에한번씩지방정부의정부형태및선거구에관한설문조사를 실시하고있으며설문조사의주요주제는지방정부의형태및정치제도에관한것이지만그 19) 캘리포니아주산타모니카를기반으로활동하는시민단체중하나로지역의안정과주택문제, 시정부감시등을주된목적으로한다

121 외에도지방정부공공서비스제공실태, 지속가능한발전, 지역경제발전등그시대가지방정부에게요구하는문제에관한설문조사도제공하고있다. 설문조사대상은인구 2천 500명이상의지방정부를대상으로하고있으며약만천개의미국지방정부가이해해당된다. 이러한 ICMA 설문조사결과는연구적가치뿐아니라실무적가치도포함하고있는것으로평가되고있다. 이에본보고서에서미국지방정부선거구획정에관한현황을 ICMA 데이터분석을통해알아보고자한다. 여기서인용된데이터는 2011년도자료를사용하였으며 3566개의지자체가응답에참여하였으며전체응답률은약 32% 이다. 가장먼저살펴볼것은미국지방정부의자치권의법률적위상에관한것이다. 표X에따르면지방정부구조의변화에있어서지방정부가독립적인법적권한을가지고있느냐는질문에응답자의 54.6% 가자치헌장을통해지방정부구조의변화에대한지자체가법적권한을가진다고응답하였다. 이는주법 (general state law, 24.3%) 보다높은응답률로홈룰을바탕으로한자치헌장이지방정부의구조및선거제도에대한모든독립적인법적권한을가지며주정부의간섭을최소한으로배제하고있다는것을의미한다. < 표 4-5> 지방정부구조변화의법적권한 법적위상 빈도수 퍼센트 자치헌장 (charter) % 주법 (state law) % 조례 (ordinance) & 결의문 (resolution) % 기타 % 총합 3488 다음으로선거구제도선택에있어서 2011 년현재가장많이실행하고있는선거구제도는 대선거구제도로약 64.1% 의지자체가선택하고있다. 그다음으로는간소한차이로소선거 구제 (16.0%) 보다혼합형선거구제 (16.7%) 를선택하고있는것으로나타났다

122 < 표 4-6> 선거구획정현황 선거구획정제도 빈도 퍼센트 대선거구제 % 소선거구제 % 혼합형선거구제 % 총합 3450 부가적으로혼합형선거제도를선택한지자체를대상으로대선거구제와소선거구제에각각배당된의원석을알아보면대선거구제에배당하는의원석수는평균 2.13이며소선거구제의경우평균 4.88의의원석을배당하는것으로나타나대선거구제보다소선거구제에더많은의원수를배정하는것으로나타났다. 그렇다면 2006년이후선거구획정변화는어떻게변하였을까? 본설문조사에따르면전체응답한지자체중지방정부제도변화를계획하거나승인한지자체는 237개로전체응답한지방정부중 6.6% 가이에해당하며 237개의지자체중선거구제도변화를계획혹은승인한지방정부는 114개로약 48.1% 였다. 아래표에따르면대선거구제에서소선거구제로변화를계획혹은승인한지자체가약 57.9% 이며소선거구제에서대선거구제로의변화는약 32.5% 로나타났다. < 표 4-7> 선거구재획정 선거구제도 빈도 퍼센트 대선거구제 -> 소선거구제 % 소선거구제 -> 대선거구제 % 대 / 소선거구제-> 혼합형선거구제 % 총합 114 이러한결과는캘리포니아주의산타모니카시의경우와같이대선거구제가연방투표관리법위반하고있다는소송에따른결과혹은대선거구제의경우소수민족혹은사회소외계층의의견을대변하는기회가배제된다는약점때문에많은지자체들이대선거구제에서소선거구제에로돌아가는경향을볼수있다. 또한본설문조사에는실행되지않았지만다른문헌연구에따르면소선거구제를선택한지자체의경우에도단순다수제가아닌결선투표제도등의제도를도입하여소선거구의최

123 대약점인지역이익우선주의를최소화를위한노력을하고있는것으로나타났다. 마지막으로후보자들의정당공천제도에대한현황을알아보면, 앞에서나온결과처럼많은미국지방정부들이정치색을최소화하고지역의전체이익을대변하기위해비정당공천제도를실행중이며이또한아래의표의결과와일치하는것을알수있다. < 표 4-8> 정당공천제도 후보자의정당가입여부빈도퍼센트 정당공천제도 % 비정당공천제도 % 총합 3437 다. 앞도적인 76.7% 에해당하는지자체들이비정당공천제도를실시하고있는것으로나타났 5. 미국지방선거선거구획정제도가가지는시사점 문재인정부출범 100일기념연설에서문재인대통령은연방제도에버금가는지방분권을언급하며새로운차원의강력한지방분권시대를약속하였다. 이는제9차지방자치법과지방의회의원선거법이개정된이후펼쳐진지방자치시대와는다른의미를갖는다. 현정부는헌법을개정을통해지방정부의법적독립성과행정적역할을강화하려는목적을가지고있으며궁극적으로는지방정부와중앙정부가주인-대리인관계가아닌파트너로써때로는행정성과를비교할수있는경쟁자로써의역할을변화시키는데있겠다고할수있다. 이에새로운지방자치분권시대를열어가는이시점에미국의지방자치선거제도가가져다주는함의는크게두가지로볼수있겠다

124 1) 선거제도및선거구획정에대한지방정부의독립성 미국의연방제도가다른나라와가장구별되는차이점중에하나는지방정부가가지는정치적행정적권한과독립성이연방과주헌법에의해강력하게보장되고있다는것이다. 이는미국의지방정부가가지는다양한행정및입법부의구성만봐도알수있다. 지역적인차이는있으나전반적으로미국지방정부가행정부와입법부의구성, 선거제도, 그리고선거구획정및절차에대해결정하는독립적권한을가짐으로써주민자치를강화할수있는정부구성을채택할수있다. 정부조직권에대한권한은주민의자율권행사및행정에대한주민통제를강화할수있으며정치 행정적행태에서의유연성을보장할수있다. 특히, 뉴욕주와뉴욕시의선거관리위원회의관계가시사하듯중앙선거관리위원회는지방정부의선거방식, 선거절차및선거운동및자금에대한직접적인감독을하기보다는지방선거관리위원회의자문및감사에대한역할을담당하는방안을생각해볼필요가있다. 2) 주민의다양성과대표성을높이기위한다양한선거구획정에대한논의 미국의선거제도는우리나라와는달린많은지자체들이대선거구제도를채택하고있다. 이선거제도는비정당공천제도를함께실시함으로써다수정당의횡포와특정지역이익집단을대표하는지방의회가아닌지역전체의이익을반영하여주민자치를이루어나가는데공헌을해왔다. 하지만캘리포니아주의사례에서도알수있듯이올해지방선거를앞두고있는많은지방정부혹은시민단체들이대선거구제도에대한위헌소송을제기하거나이미일부위헌판결을받아대선거구제도에서소선거구제도로의변화를앞두고있다. 여기서우리가주목해야할점은소선거구제도가사회적약자및소수인종등의대표성을지방의회에반영하기위한더나은제도라는것이아니다. 이사례가우리에게시사한바는선거구제도및획정에대한절차의투명성과주민들의참여에있다. 현행선거제도의불합리성과시대정신의불일치를주민들의청원혹은지방정부의회및행정부의수장이반영함으로써풀뿌리민주주의가치를실현하기위해노력하고있으며또한위헌제청에대한재판과정을모두공개하고서로상이한입장에대한법률적사회적여론을스스로형성함으로써일반주민들의관심과참여를이끌고있다. 이는정치 / 당파적이익을위해선거구획정을결정하는우리나라에지방자치제도를통한풀뿌리민주주의의달성이라는근본적인목적을생각해보는기회라고하겠다

125 제 2 절일본 1. 지방선거제도의개요 ( 지방선거의전반적현황 ) 1) 지방선거제도 지방의회의원의선거권은 18세이상의일본국민으로 3개월이상기초자치단체에주소를두고있는자이다. 2016년 6월에선거권의연령이 20살에서 18세로하향조정되었다. 피선거권은 25세이상의선거권을지닌국민이다. 의원의임기는 4년이며, 보궐선거로선출된경우에는남은임기를수행하도록한다. 지방선거는몇가지선거구제도로구성되어있다. 광역자치단체, 대도시 ( 정령지정도시 ) 는시구정촌, 행정구등을단위로하는중선거구제혹은소선거구제 (1인구) 로선출하고, 기초자치단체는자치단체전지역을하나의선거구로하는대선거구제를채택하고있다 ( 地方議会 議員に関する研究会報告書, 2017:2). 투표방법은단기비양식 (single non-transferable vote: SNTN) 이다. 1의선거구에복수의후보자들이복수의당선자를두고경쟁하는데유권자들은 1명의후보자에게만투표한다. 다수의득표로당선자가결정된다. 선거구에따라당선자의수가달라진다. 일반적으로대선거구제중에의원정수가적은경우에는다수대표제의성격을나타내지만, 그수가많은경우에는비례대표적인성격을띠게되어소수지지만으로도당선가능성이높기도하다. (1) 광역의회 ( 도도부현 ) 및대도시 ( 정령도시 ) 선거 현행도도부현의회선거에서는시구정촌의구역을단위 ( 시, 정촌, 또한그조합을기본단위로함 ) 로하여선거구를설치하고있다. 각선거구의의원정수는원칙, 인구에비례하여조례로규정한다. 현재 1인구가약 4할, 2인구가약 3할, 3-4인구가약 2할, 5-17인구가약 1할의상황이다. 투표방법은선거구를단위로하여 단기비이양식투표제 이며, 정수에따라서상대다수득표자가당선된다. 몇가지지적되는문제점이있다. 첫째선거구별로정수가크게다르며선거의성격이혼재되어있다. 둘째일부대선거구에서는유권자가지닌정보비용이높으며, 셋째선거구간에서 1표의격차가큰경우가있다는점이다 ( 地方議会 議員に関する研究会報告書, 2017:3)

126 < 그림 4-1> 가와사키시선거구 : 가나가와현현의회선거구 ( 광역 )/ 가와사키시 시의회 ( 정령시 )

127 가와사키시는정령지정도시로인구약 150만명이거주하는대도시이다. 행정구로총 7구가있으며이를단위로하여선거구로분류되어있다. 먼저가와사키시가위치한광역단체인가나가와현의회의원을선출할경우, 행정구단위로배정된의원수를선출한다 ( 약한파란색 ). 둘째가와사키시의회의원도행정구를단위로시의원을뽑는다 ( 짙은파란색 ). 선거구에서정한숫자만큼주민득표순으로당선자를배출한다고볼수있다. (2) 기초의회선거 현행기초의회선거제도는원칙적으로시구정촌전역을구역으로실시하고있다. 하지만앞에서처럼기초이지만대도시인정령지정도시에서는행정구를선거구로하고있다. 다만, 두가지문제점이제기된다. 첫째지정도시이외의시구정촌선거구는조례로선거구설치가가능하지만, 선거구설치는거의이루어지지않았다. 둘째각시구정촌 ( 선거구가있는경우는선거구 ) 의의원정수는현재 5-50명으로단체별로상당한차이가있다. 2) 지방의회의원수 지방의회의의원정수와관리는지방분권과행정개혁, 재정수준의동향그리고주민감정 등과밀접하게관련이있다. 일본의지방의원총수는전반적으로감소하고있으며, 우리나라 인구비율과비교해볼때광역의원의수는비슷하나기초의원은상당히많은편이다. (1) 지방의회의원수 2016년현재 ( 총 1741의자치단체 : 47도도부현 /791시/198 구 /744정/183 촌, 2016년 ), 일본의지방의회의원수는정원이 3만 3436명이고현원은 3만 2991명이다. 1998년 ( 정수 6만 4712명, 현원 6만 3140) 기준대비절반이상이감소되었다 ( 총 3252곳 :47도도부현 /671시/151 구 /1991정 /567촌,2000 년 ). 이는저출산과대도시이동으로지방인구가줄어들면서지방의원정수가축소된것을알수있다. 또한 2001년-2005 년사이에전개되었던시정촌통합정책으로기초자치단체자체가대폭감소하였기때문이다. 주로몇몇의소규모자치단체가시로통합되었다

128 (2) 광역의원 (2017 년 12 월기준 ) 광역의회의원 ( 도도부현 ) 은모두 2614 명이다. 소속정당별로살펴보면자유민주당이전체의 절반에가까운 1266 명을차지하고있다. 2 위권인민진당과공명당과는큰격차를보인다. 무 소속도높은비율을차지하고있다 (19.2%). < 표 4-9> 소속정당광역의원의분포 소속정당 명수 전의원중의비율 (%) 자유민주당 민진당 공명당 제파 일본공산당 사회민주당 일본유신의회 자유당 자료 : 総務省보도자료 (2018:1) 20) 참고 20)

129 < 그림 4-2> 지방자치단체의회의원및장의소속당파별인원조사 (3) 기초의원 (2017 년 12 월기준 ) 기초의회의원 ( 시구정촌 ) 은총 30,101 명이다. 시구의도심부는 1만 9000여명, 농어촌지구인정촌은 1만 1000여명으로시정촌이통합되는시점을전후로시구의의원수가정촌보다확대되었다. 공명당이가장많고일본공산당이근소한차이로뒤를따르고있다. 자유민주당역시 6.7% 를차지한다. 국회나광역의회와는달리진보계열정당이상대적으로큰영향력을발휘하고있다

130 < 표 4-10> 소속정당기초의원의분포 소속정당 명수 전의원중의비율 (%) 공명당 일본공산당 자유민주당 민진당 제파 사회민주당 일본유신의회 입헌민주당 자료 : 総務省보도자료 (2018:2) 조사 21) 자유당 지방의회별소속정당의특징을종합적으로살펴보면, 광역의회의경우, 자유민주당의의석비율이과반이상을차지하여압도적으로강한면모를보이고있고, 민진당과공명당도 10% 수준으로대체로기성정당들이의석을차지하고있다. 기초의회의경우, 시구등의도심부는무소속이 61% 를차지하고있으며, 그외에는공명당과일본공산당등조직력을갖춘정당이다수를점하고있다. 정촌에서도무소속이대부분이며, 진보계열의일본공산당이우위를점하고있다. 21)

131 < 그림 4-3> 지방의회의원의소속정당 자료 : 地方議会 議員に関する研究会 (2017) 조사 22) 3) 투표율 일본지방선거의투표율은지속적으로저하되고있다. 1990년에 60% 이하로떨어진이후 2015년에는 40% 대를기록하였다. 흥미로운점은기초가광역보다투표율이높다는점이다. 광역단체장선거가 2000년대에상대적으로상승하기도하였으나대체로단체장이나의원모두기초선거가광역선거보다투표율이지속적으로우위에있었다는것이주목할만하다. 그만큼상대적으로주민들이지역의쟁점에관심을가지고있다고볼수있다. 23) 22) 23)

132 < 그림 4-4> 지방선거별투표율의추이 자료 : 2017 년눈으로보는투표율총무성선거부 2. 선거구획정제도및절차 선거구는의원을선출하는단위가되는구역이다. 여기에서는선거구획정제도에대해살펴 보도록한다. 1) 선거구획정제도 (1) 법적규정지방의회선거구획정과관련된법률조항은지방자치법과공직선거법그리고공직선거법시행령이다. 공직선거법제4조제3항에서는지방자치법이지방의회의원정수를, 지방자치법에서는의원정수를조례에서규정한다고제시하고있다. 즉광역의회 ( 지방자치법제90조제1 항 ) 와기초의회의의원정수 ( 제91조제1항 ) 는각자치단체의조례가정한다

133 공직선거법에서는지방의회선거구설정의방식과원칙들을규정하고자치단체가이를토 댈조례에서명문화하고있다. o 지방자치법 < 일본의선거구획정제도와관련된법조항 > 제 89 조 ( 의회의설치 ) 보통지방공공단체에의회를둔다. 제90조 ( 도도부현의회의원정수 ) 도도부현의회의의원정수는조례로정한다. 2 전항의규정에따른의원의정수변경은일반선거의경우가아니면서이를할수없다 3 제6조의2제1항의규정에따른처분으로두드러진인구의증감이있었던도도부현에서는전항의규정에관계없이의원의임기중에서도의원의정수를증감할수있다. 4 제6조의2제1항의규정에따라도도부현의설치를하려는경우, 그구역전부가해당하여새롭게설치되는도도부현구역의일부가되는도도부현 ( 이하본조에서 설치관계도도부현 이라고함 ) 은그협의로미리새롭게설치되는도도부현의회의의원정수를정하지않으면안된다. 5 전항의규정에따라새롭게설치되는도도부현의회의의원정수를규정할때설치관계도도부현은즉시해당정수를고시하지않으면안된다. 6 전항의규정에따라고시된새롭게설치된도도부현의회의의원정수는제1항의규정을토대로해당도도부현의조례로정해진것으로간주한다. 7 제4항의협의에관하여설치도도부현의의회의의결을거치지않으면안된다. 제91조 ( 시정촌의회의원정수 ) 시정촌의회의의원정수는조례로정한다 2 전항의규정에따른의원의정수변경은일반선거인경우가아니라면이를실시할수없다. 3 제7조제1항또는제3항의규정에따른처분으로, 두드러진인구증감이있었던시정촌에서는전항의규정에관계없이의원의임기중에서도의원정수를증감할수있다. 4 전항의규정에따라의원의임기중에그정수가감소한경우에, 해당시정촌의회의의원직에있는자의수가감소된정수를넘을경우, 해당의원의임기중에는그수를정수로한다. 단의원에결원이발생할경우, 이에맞게그정수는해당정수에이르기까지감소하도록한다. 5 제7조제1항또는제3항의규정에따라시정촌의설치를가져오는시정촌의폐치분합을하려고할경우, 그구역전부또는일부가해당폐치분합으로새롭게설치되는시정촌구역의전부또는일부가되는시정촌 ( 이하본조에서 설치관계시정촌 이라고함 ) 은설치관계시정촌이둘이상일때설치관계시정촌의협의로, 설치관계시정촌이하나일때는해당설치관계시정촌의회의의결을거쳐미리새롭게설치되는시정촌의회의의원정수를정하지않으면안된다. 6 전항의규정에따라새롭게설치되는시정촌의회의의원정수를규정할때설치관계시정촌은즉시해당정수를고시하지않으면안된다

134 7 전항의규정에따라고시된새롭게설치된시정촌의회의의원정수는제 1 항의규정을토대로 해당시정촌의조례로정해진것으로간주한다. 8 제 5 항의협의에관해서는설치관계시정촌의회의의결을거치지않으면안된다. o 공직선거법 제4조중의원의원정수는 465명으로하고, 그중 289명을소선거구선출의원, 176명을비례대표선출의원으로한다. 2 참의원의원정수는 242명으로하고, 그중 96명을비례대표선출의원, 146명을선거구선출의원으로한다. 3 지방공공단체의회의원의정수는지방자치법에규정에따른다. ( 선거사무의관리 ) 제5조이법률에서선거에관한사무는특별한규정이있는경우를제외하고중의원 ( 비례대표선출 ) 의원또는중의원 ( 바례대표선출 ) 의원선출에는중앙선거관리위원회가관리하고, 중의원 ( 소선거구선출 ) 의원, 참의원 ( 선거구선출 ) 의원, 도도부현의회의원또는도도부현지사선거에서는도도부현선거관리위원회가관리하고, 시정촌의회의원또는시정촌장의선거에서는시정촌의선거관리위원회가관리한다. 제 3 장선거에관한구역 ( 선거의단위 ) 제12조중의원 ( 소선거구선출 ) 의원, 중의원 ( 비례대표선출 ) 의원, 참의원 ( 비례대표선출 ) 의원, 참의원 ( 선거구선출 ) 의원및도도부현의회의원은각선거구에서선출한다. 2 참의원 ( 비례대표선출 ) 의원은전도도부현구역을통해선출한다. 3 도도부현지사및시정촌장은해당지방공공단체구역에서선거한다. 4 시정촌의회의원은선거구가있는경우에있어각선거구에서선거구가없는경우에는그시정촌구역에서선거한다. ( 지방자치단체의회의원의선거구 ) 제15조도도부현의회의원의선거구는하나의시의구역, 하나의시의구역과인접하는정촌의구역을합친구역또는인접하는정촌구역을합친구역의어느것을기본으로하여조례로규정한다. 2 전항의선거구는그인구가해당도도부현인구를해당도도부현의회의원의정수로나누어얻은수 ( 의원 1인당인구 ) 의반수이상이되지않으면안된다. 이경우, 하나의시의구역의인구가의원 1인당인구의반수에달하지않을대인접하는타시정촌의구역과합쳐 1선거구를설치하도록한다. 3 하나의시의구역인구가의원 1 인당인구반수이상이어도의원 1 인당인구에달하지않을때 는인접하는타시정촌의구역과합쳐 1 선거구를설치할수있다

135 4. 하나의정촌구역의인구가의원 1 인당인구반수이상일때해당정촌구역으로 1 선거구로 할수있다. 5. 하나의시정촌에있어도, 구 ( 종합구를포함 ) 의구역이 2 이상의중의원의원선거구에속하는 구역에나누어지는경우에전각항의규정적용에대해서는해당각구역을시정촌구역으로간 주할수있다. 6. 시정촌은특히필요할때그의회의원의선거에대해조례로선거구를설치할수있다. 단지 정도시에대해구의구역으로선거구로한다. 7. 제 1 항에서제 4 항까지또는전항규정에따라선거구를설치하는경우에, 행정구역, 중의원 ( 소 선거구선출 ) 의원의선거구, 지세, 교통사정을종합적으로고려하여합리적으로실시하지않으면 안된다. 8. 각선거구에서선거해야만하는지방자치단체의회의원의수는인구에비례하여조례로정하 지않으면안된다. 단특별한사정이있을때대략인구를기준으로지역간균형을고려하여규 정할수있다. 9 지정도시에대하여제 1 항에서제 3 항까지의규정을적용하는경우, 시의구역은해당지정도시 구역을둘이상의구역으로나눈구역으로한다. 이경우, 해당지정도시의구역을나눌때제 5 항의경우를제외하고구의구역을분할하지않도록한다. 10 전각항에서규정된것이외에지방자치단체의회의원의선거구및각선거구에서선거해야 만하는의원의수에관한필요한사항은정령으로정한다. ( 지정도시의구및종합구에대한이법률의적용 ) 제269조중의원의원, 참의원의원, 도도부현의회의원및장의선거, 지정도시의회의원과장의선거에관한법률규정의적용은정령으로규정하여지정도시에서구및종합구를시로간주하고, 구및종합구의선거관리위원회와선거관리위원을시의선거관리위원회와선거관리위원으로간주한다. 이경우제22조제1항및제3항규정의적용에대해서는동조제1항중 가지고있는자 또는 가지고같은날에해당구의구장이작성한주민기본대장에기록된자, 동조제3항중 가지고있는자 또는 가지고해당선거시등록기준일에해당구의구장이작성한주민기본대장에기록된자로한다. 선거관리는자치단체가관리한다. 도도부현의회의원이나지사선거는도도부현의선거관 리위원회가관리하고있다. 시정촌의회의의원과단체장선거는시정촌의선거관리위원회 가담당하고있다

136 (2) 광역의회 ( 도도부현 ) 의선거구와의원정수 도도부현의회의의원정수는조례로정한다. 도도부현의선거구는시의구역, 시와인접한정촌을합친구역, 인접한정촌을합친구역으로구분되며광역자치단체의규모에따라달라진다. 구체적으로광역자치단체의선거구를살펴보도록한다 ( 총무성자치행정국선거부, 201 4) 24) 선거구의총수는 2013년 9월현재 1139이며이는 2003년 3월의 1249, 2008년 4월의 1155에비하여지속적으로감소하고있다. 시단독으로구성된선거구가전체의 70% 에가까우며, 군단독과합구는거의비슷한비율을보이고있다. 점차시군통합과도시화에진행되면서기초자치단체에서시가비율이높아져가고있다. < 표 4-11> 광역의회선거구의총수와형태 2003 년 3 월 2008 년 4 월 2013 년 9 월 2013 년과 2008 년과비교 2013 년과 2003 년과비교 총수 시단독선거구 699 (56.0%) 759 (65.7%) 779 (68.4%) +20 (+2.7%) +80 (+12.4%) 군단독선거구 435 (34.8%) 232 (20.1%) 185 (16.2%) -47 (-3.9%) -250 (-18.6%) 합구에의한 선거구 (9.2%) (14.2%) (15.4%) (+1.2%) (+6.2%) 자료 : 総務省자치행정국선거부 (2014:1) 25) 다음과광역자치단체별의원정수와선거구의수이다. 의원의정수는 2013년 9월기준으로 2735명이다. 이는 2003년 3월에는 2885명이며, 2008년 4월에는 2784명과도비교할때조금씩감소하는추세이다. 광역자치단체내의시정촌합병, 재정압박등이작용하여의원수가줄어들고있다. 한편상기전체선거구중시의선거구비중이높아지고있는것과마찬가지로시단독선거구의의원비중도커지고있다. 24) 都道府県議会議員の選挙区等の状況, 平成 25 年 9 月 1 日現在 25)

137 < 표 4-12> 광역의회의원정수 2003 년 3 월 2008 년 4 월 2013 년 9 월 2013 년과 2008 년과 비교 2013 년과 2003 년과 비교 총수 시단독선거구 1801 (62.4%) 1924 (69.1%) 1955 (71.5%) +31 (+2.4%) +154 (+9.1%) 군단독선거구 759 (34.8%) 359 (20.1%) 276 (16.2%) -83 (-3.9%) -483 (-18.6%) 합구에의한 선거구 (11.3%) (18.0%) (18.4%) (+0.4%) (+7.1%) 자료 : 総務省자치행정국선거부 (2014:3) 26) 아래의표는 47 개광역자치단체별의원정수와선거구의숫자이다. 광역단체별로의원수와 선거구는지역사정에맞게각각다른것을알수있다. 예를들어 104 명의홋카이도의회에 는 48 개의선거구가있는데, 109 명의오사카부의회는 62 개의선거구로이루어져있다. < 표 4-13> 광역단체별의원정수와선거구수 광역 ( 도도부현 ) 인구 (2010국세조사) 의원정수 ( 명 ) 선거구 1 홋카이도 550만 아오모리 137만 이와테 133만 미야기 235만 아키타 109만 야마가타 117만 후쿠시마 103만 이바라기 297만 도치기 201만 군마 201만 사이타마 719만 치바 622만 도쿄 1316만 가나가와 905만 니가타 237만 도야마 109만 이시가와 117만 )

138 광역 ( 도도부현 ) 인구 (2010국세조사) 의원정수 ( 명 ) 선거구 18 후쿠이 81만 야마나시 86만 나가노 215만 기후 208만 시즈오카 376만 아이치 741만 미에 185만 시가 141만 교토 264만 오사카 887만 효고 559만 나라 140만 와카야마 100만 돗토리 59만 시마네 72만 오카야마 195만 히로시마 286만 야마구치 145만 도쿠시마 79만 가가와 100만 에히메 143만 고치 76만 후쿠오카 507만 사가 85만 나가사키 143만 구마모토 182만 오이타 120만 미야자키 114만 가고시마 170만 오키나와 139만 합계 1억 2806만 2735명 (2013년) 1139곳 자료 : 総務省자치행정국선거부 (2014:19) 홋카이도의경우, 1 인선거구가 19 곳, 2 인은 13 곳이며, 6 인선거구도 2 곳이있다

139 < 그림 4-5> 광역단체별선출선거구의유형 자료 : 総務省자치행정국선거부 (2014:10)

140 광역의회전체선거구 1139 곳가운데 1 인선거구가전체의 40.4% 로가장많고 2 인선거구 가 343 곳, 3 인선거구가 13.0%, 4 인선거구가 13% 를차지하고있다. 전체의 70% 정도가 1-2 인선거구, 3-4 인선거구는 20% 정도를차지하고있다. (3) 기초의회 군및시구의총수는 2013 년 9 월현재 1293 곳이며 2003 년의 1321, 2008 년의 1300 에비교하 여조금씩감소하고있다. 1 시구 ( 市區 ) 도심지역인시구를중심으로살펴보자. 2017년 12월현재일본의시는 814개이며시의원수는 1만 9100명이다. 1시당 23.5명의의원으로구성되어있다. 이는 2016년전년도에동일하지만의원수는 1만 9348명으로 156명이줄어들었다 ( 全国市議会議長会, 2018). 인구단계별로살펴보면다음과같다. 5만미만에서지방의원수는 17명수준이고 50만이상은 46명, 지정도시인 100만전후의단체는 59명수준의의원들로구성되고있다. < 표 4-14> 인구수준별시의회의원의수 (2017년 12월기준 ) 인구단계 시구수 1시당평균의원 ( 명 ) 5만미만 만이상-10만미만 만이상-20만미만 만이상-30만미만 만이상-40만미만 만이상-50만미만 만이상 지정도시 자료 : 全国市議会議長会 (2018:2) 2 정촌농어촌중심의정촌을살펴보자. 2017년 7월정촌의수는 927곳 ( 정744, 촌183) 으로 2016년에비해 1곳이줄었다. 자치단체수로는 5천미만이가장많았고, 1정촌당평균인구는 1만 1952명이었다 ( 全国町村議会議長会, 2018)

141 < 표 4-15> 인구별정촌의수 인구단계 2017년 2016년 5천미만 천이상-1만미만 만이상-1만 5천미만 만 5천이상-2만미만 만이상 인구관련 자료 : 全国町村議会議長会 (2018:3) 총 1 천 1079 만 891 명 1 정촌당 1 만 1952 명 총 1 천 1309 만 457 명 1 정촌당 1 만 2187 명 정촌의의원정수는 1 만 1197 명이며 1 정촌당평균 12.1 명이다. < 표 4-16> 정촌의회의인구별의원의수 인구단계 2017년 2016년 5천미만 2315( 명 ) 천이상-1만미만 만이상-1만 5천미만 만 5천이상-2만미만 만이상 자료 : 全国町村議会議長会 (2018:4) 2) 선거구획정관련제도의변화 (1) 일본지방분권개혁추진의개요 일본에서는 1990년대초반부터 20여년동안지방분권개혁이추진되었다. 1993년 6월지방분권추진결의가국회중의원과참의원에서이루어졌고 1995년에지방분권추진법이제정되었다. 동법을통해지방분권추진위원회가발족되면서 5차례의권고안과최종보고서가제출되었다. 일본정부는이러한권고안을바탕으로 1998년 5월에지방분권추진계획을, 1999년 3 월에제2차지방분권추진계획을작성하였고내각의최종결정 ( 각의결정 ) 을통해 지방분권일괄법 으로국회에제출하였다. 동법은 1999년 7월에제정되었다. 이러한 5년간의기간을제1차분권개혁이라고부른다. 이시기에서는첫째기관위임사무의폐지, 둘째중앙정부의

142 통제와관여방식의명문화, 셋째중앙과지방의역할분담의명확화등의성과를낳았다. 이후의시기는개혁연계기로불릴수있다. 크게기초자치단체의규모와재정을다루는개혁이추진되었다. 평성의대합병 으로불린시정촌통합으로소규모자치단체들이합쳐지면서자치단체들이지닌규모의경제를향상시키고자하였다. 삼위일체개혁 으로불린재정부문의재원개편으로지방자치단체의재정건정성을확보하고자하였다. 국고보조부담금의폐지와축소, 지방교부세의총액억제, 세원이양의로드맵이제시되었다. 최근에는제2차분권개혁이추진되었다. 이시기동안에는정권교체가두차례이루어졌으나분권개혁은단절되지않고대체로지속적으로실행되었다고볼수있다. 2006년 12월 지방분권개혁추진법 이통과되면서본격적으로시작되었다. 동법은종전의지방분권성과를바탕으로제1차분권개혁의추진체계와동일한방식으로 3년이내에새로운성과를산출하고자하였다. 분권의내용을협의하는지방분권개혁추진위원회는 2007년 4월에발족하였고 4차례의권고안을제출하였다. 위원회가운영되는과정에서 2009년 8월에실시된중의원선거에서자민당에서민주당으로정권교체가이루어졌다. 민주당은 지역주권 이라는용어로지방분권을주요공약으로제시하였고지역주권전략회의를설치하는등지방분권개혁추진위원회가제시한각종권고안을일괄법형식으로통과하였다. 2012년 12월에다시민주당에서자민공명연립정권으로정권이교체되었다. 하지만이후에도제3차, 제4차등의일괄법형태로개혁의성과를이어나갔다. < 표 4-17> 일본의지방분권개혁 1. 제1차분권개혁 1993년 6월 지방분권의추진에관한결의 ( 중참양원 ) 1993년 10월 임시행정개혁추진위원회 ( 제3차행혁심 ) 답신 1995년 7월 지방분권추진법 시행, 지방분권추진위원회출범 1996년 3월 지방분권추진위원회, 중간보고 1996년 12월 ~ 1997년 10월지방분권추진위원회제1차 ~ 제4차권고 1998년 5월 지방분권추진계획, 각의결정 1999년 3월 지방분권일괄법 국회제출 1999년 7월 지방분권일괄법 성립 2000년 4월 지방분권일괄법 시행 2001년 6월지방분권추진위원회의최종보고 2. 개혁연계기 : 삼위일체개혁 / 시정촌통합 2001 년 7 월지방분권개혁추진회의출범 2002 년 5 월 지방재정의구조개혁과세원이양 ( 카타야마시안 ) 을발표 2002 년 6 월 경제재정운영과구조개혁에관한기본방침 2002 ( 기본방침 2002] 을각의결정 ( 삼위일체개혁추진을처음으로결정 ) 2002 년 10 월지방분권개혁추진회의 사무 사업방식에관한의견 을보고 2003 년 6 월 기본방침 2003 각의결정 (4 조엔의보조부담금개혁을결정 ) 2004 년 6 월 기본방침 2004 각의결정 (3 조엔의세원이양을목표로지방에개혁의구체방안정리를요청 )

143 2004년 8월지방6단체, 개혁방안을정부에제출 2004년 11월 삼위일체개혁에대해서, 정부 여당합의 2005년 6월 기본방침 2005 각의결정 (2006 년까지삼위일체개혁실현을위한대책결정 ) 2005년 11월 삼위일체개혁에대해서 의정부 여당합의 3. 제 2 차분권개혁 2006 년 12 월 지방분권개혁추진법 제정 2007 년 6 월 지방재정건전화법 제정 2007 년 4 월지방분권개혁추진위원회발족 2007 년 5 월지방분권개혁추진위원회, 지방분권개혁추진에서의기본사고 ( 地方分権改革推進にあたっての基本的な考え方 ) 2007 년 11 월지방분권개혁추진위원회, 중간정리 ( 中間的な取りまとめ ) 2008 년 5 월제 1 차권고 ( 生活者の視点に立つ 地方政府 の確立 ~) 2008 년 12 월제 2 차권고 ( 地方政府 の確立に向けた地方の役割と自主性の拡大 ) 2009 년 9 월민주당으로의정권교체 2009 년 10 월제 3 차권고 ( 自治立法権の拡大による 地方政府 の実現へ ) 2009 년 11 월제 4 차권고 ( 自治財政権の強化による 地方政府 の実現へ ) 2009 년 11 월지역주권전략회의의설치 2009 년 12 월지방분권개혁추진계획, 각의결정 2010 년 6 월지역주권전략대망각의결정 2011 년 4 월국가와지방의협의의장의법제화 2011 년 4 월제 1 차일괄법제정 ( 地域の自主性及び自立性を高めるための改革の推進を図るための関係法律の整備に関する法律 ) 2011 년 8 월제 2 차일괄법제정 ( 地域の自主性及び自立性を高めるための改革の推進を図るための関係法律の整備に関する法律 ) 2013 년 6 월제 3 차일괄법제정 ( 地域の自主性及び自立性を高めるための改革の推進を図るための関係法律の整備に関する法律 ) 2014 년 5 월제 4 차일괄법제정 ( 地域の自主性及び自立性を高めるための改革の推進を図るための関係法律の整備に関する法律案 ) 2014 년 6 월지방분권개혁전문가회의, 지방분권개혁의총괄과전망 ( 個性を活かし自立した地方をつくる ~ 地方分権改革の総括と展望 ~) 자료 : 하동현 (2017), 일본지방분권개혁의성과와한계 : 자치입법권을중심으로 에서발췌 제2차지방분권개혁의성과는다음으로정리될수있다. 첫째지방에대한규제의완화이다. 지방분권개혁추진위원회가법률에서조례로이양되거나제약의범위를낮추어야한다고지적한 1316의법률조항중 3차례로개정으로 975조항을개정하였다. 이후에도일괄법이지속적으로채택되고있다. 둘째사무와권한의이양이다. 제4차일괄법에서각부처와지방이상호조정을하여권한이이양되었다. 셋째중앙지방간대화의장이법제화이다. 국가와지방의협의의장 로불리는중앙지방협력회의는정부와 6대지방협의회가매년 3-4차례소통채널을가동하여지방정책을논의하는자리를정례화한것이다

144 (2) 지방분권개혁과지방선거제도의변화 지방분권개혁이추진되면서지방의대표를선출하는지방선거제도가이에맞게개편되기 시작했다. 크게 3 차례에걸친선거제도가개편되었는데지방스스로자신들의대표를선출하 는방식으로진행되었다. < 표 4-18> 지방분권개혁에따른일본지방선거제도의변화 구분내용조항 1999 년 의원정수의법정정수의폐지 ( 조례제정수제도의도입 ) 법정정수제도를폐지하고지자체스스로의회의의결을거쳐조례에따라의원정수를규정하도록함 지방분권일괄법 시구정촌의회에관련된의원정수의인구구분의큰묶음과상한수의설정 시구의회의원의정수는인구구분이큰묶음화됨 (18 구분에서 11 구분으로변경 ) 2 만이상 5 만미만은 26 명으로하고, 시구는인구구분에따라원칙 4 명씩증가되고, 정촌은인구구분에따라 4-2 명씩감소되도록하였음 2011 년 ( 지방자치법 개정 ) 의원정수의법정상한의 철폐 의원정수는인구구분에맞게상한수를법정하고그수를넘지않는범위에서조례로정수를정하도록하는제도를폐지하였음 2013 년 ( 공직선거법 개정 ) 선거구설정방식의변화 이 군시의구역에따른다. 는행정구획주의중군의구역을방기하고시정촌을단위로도도부현의자주적인판단에따라조례주의로이행시켰음. ( 구 ) 제 15 조 1 도도부현의회의원의선거구는郡市의구역에따른다. ( 개정됨 ) 제 15 조 1 도도부현의회의원의선거구는 1 의시의구역, 1 의시의구역과인접하는정촌구역을합친구역또는인접하는정촌의구역을합친구역어느쪽을기본으로조례로정한다. 첫번째로는제1차분권개혁의산물인 1999년지방분권일괄법에서두가지내용이개정되었다. 먼저의원정수에대한법정정수의폐지이다. 공직선거법에서규정한지방의회의법정정수를폐지하고지방의회의의결을거쳐자치단체스스로조례로의원정수를설정하도록하였다. 둘째기초의회의인구유형구분및상한수의변경이다. 종래에는지방의회의상한을결정하는인구구분이 18구분이었으나 11구분으로줄어들었다. 즉 2만이상 5만미만은 26명으로하였고, 인구구분에따라시구는 4명씩, 정촌은 2-4명씩변화가있도록하였다

145 < 표 4-19> 종래의광역의회의원상한선 인구 75 만미만 40 명 인구 75만부터 100만미만 인구 70만을넘는수가 5만씩증가하면서 1명을 40명에추가한수 인구 100만이상 인구 93만을넘는수가 7만씩 1명을 45명에추가한수 ( 단, 120명이최대한도 ) 도쿄도는특별구가존재하는구역의인구를 100만명아래의수를상기의수에추가할수있음 ( 단, 130 명이최대한도 ) < 표 4-20> 종래의지방의회의원상한선 인구 2 천미만정촌 12 명 인구 5 만이상 10 만미만의시 30 명 인구 10 만이상 20 만미만의시 34 명 인구 2 천이상 5 천미만정촌 14 명인구 20 만이상 30 만미만의시 38 명 인구 5 천명이상 1 만미만정촌 18 명인구 30 만이상 50 만미만의시 46 명 인구 1만명이상 2만미만정촌인구 5만미만의시, 2만이상의정촌 22명 인구 50만이상 90만미만의시 56명 인구 90만 인구 50만을넘는수가 40만증가할 26명 이상의시 때 8명을 56명에추가한수 ( 단 96명이 최대한도 ) 두번째로는 2011년에의원정수의법정상한선이철폐되었다. 종래의의원정수는인구구분에맞게법률로상한수를두었고, 그수를넘지않는범위에서조례로정수를규정하는제도였다. 지방자치법을개정하여법정상한자체를폐지하게된것이다. 지방이스스로자신들의상황에맞게의원수를둘수있게되었다. 세번째로는선거구설정방식의변화이다. 일본의지방선거제도는역사적으로존재했던군 ( 郡 ) 을단위로하는선거구가지속적으로존재해왔다. 하지만실제행정단위와불일치되면서다양한문제들을발생했다. 2013년지방자치법이개정되면서선거구를획정하는방법이변모하였다. 군시 ( 郡市 ) 의구역에따른다. 는행정구획주의속에서시정촌을단위로광역의자유로운판단아래조례로정하도록하였다. 지방자치법제15조 1항이관련내용이다

146 3. 지방정부의선거구획정사례 일본자치단체별로이루어지고있는의원정수와선거구획정사례를광역과기초로나누어 살펴보자. 1) 광역의회 : 치바현의사례 27) (1) 치바현의회의개요 치바현은도쿄의오른편에위치한약 626만 (2018년 4월 ) 의인구를지닌수도권의광역자치단체이다. 현재치바현의회에서는 46곳의선거구에서 95명의광역의원이선출되고있다. 자민당이 54명으로과반수이상을차지하고있고민주당과공명당이소수당으로그뒤를따르고있다. < 표 4-21> 치바현의회소속회파의구성 (2018 년 8 월 ) 회파명 의원수 소속정당 자유민주당치바현의회의원회 54 자유민주당 치바민주의모임 12 국민민주당 / 무소속 공명당치바현의회의원단 8 공명당 일본공산당치바현의회의원단 5 일본공산당 시민네트 / 사민 / 무소속 4 시민네트워크치바현 / 사회민주당 입헌민주당치바현의회의원회 7 입헌민주당 호헌보수의모임 1 무소속 치바현민의소리 1 무소속 인바무소속의모임 1 무소속 카토리무소속의모임 1 무소속 아비코무소속의모임 1 무소속 합계 95 정수 95 자료 : 치바현지방의회홈페이지 28) 27) 28)

147 (2) 현의회의의원정수및선거구의개편논의방식 현의회에서의원정수와선거구를개편하는방식은 치바현의회의원정수검토위원회 ( 千葉県議会議員定数等検討委員会 ) 를설치하여논의하고있다. 동검토위원회에는정당비율별로위원들을구성하고각회파의안을제시한다. 29) 위원회에서검토하여합의안을도출하거나그렇지않을경우본회의에의결하도록한다. 현재의검토위원회는 2015년 10월 7일설치되었다. 2019년 4월에실시예정인지방의회선거에적용되는의원정수와선거구를조정하고자구성되었다. < 표 4-22> 치바현의회의원정수검토위원회의구성 (2015 년 10 월 22 일이후 ) 소속 구성 위원장 (1 명 ) 자민당위원중 1 명 부위원장 (1 명 ) 민진당위원중 1 명 자유민주당 9 명 민진당 3 명 공명당 1 명 일본공산당 1 명 시민네트 / 사민 / 무소속 1 명 호헌보수의모임, 치바현민의목소리, 인바무소속의모임, 카토리무소속의모임, 아소코무소속의모임자료 : 치바현지방의회홈페이지 1 명 29) 일본의지방의회에서는의회내에서활동하는정파의단위를회파라고부른다. 단독혹은정파간의결합을통해지방의회에서활동한다

148 (3) 검토위원회에서의검토측면 의원정수및선거구를검토하는방향은다음의 3가지이다. 첫째 역전선거구 ( 逆転選挙区 ) 를다룬다. 인구가변화하면서다른선거구와비교할때의원수는많지만유권자가적은선거구를의미한다. 정기적으로이루어지는인구현황조사인국세조사를근거로이루어진다. 이번에는 2015년조사가그기준이다. 인구가적은선거구와인구가많은선거구의의원정수가뒤바뀐것을어떻게변경시킬것인가의여부를검토한다. 둘째 1표의격차 를다룬다. 선거구에따라인구가증가하거나감소하는편차가발생한다. 특히도시부와농어촌간의인구편차비율이커지면서유권자 1표의의미에차별이발생하고있다. 정기적인확인하면서선거구별유권자 1표의격차를시정하도록한다. 셋째 의회의의원총수 를다룬다. 역전선거구나 1표의격차를개선하여의회전체의적정한의원총수를살펴본다. 각회파들의수정안들도상기의측면에서제시되고상호검토된다. (4) 최근의개편사례 치바현의회에서는현재 2019년 4월에실시될현의회선거의의원정수와선거구를조정한다. 지금까지의경과를살펴보면 2015년 10월에검토위원회가시작되었고 2015년 10월에서 2016년 12월까지논의가이루어졌으며, 2017년 3월에의회에서조정안이자민당안으로본회의에서의결되었다. < 표 4-23> 치바현의회의의원정수검토및조례개정일정 연도의회일정개최내용 2015 년도 2 월정례 10 월에설치 6 월정례 치바현의회의원정수검토위원회 2016 년도 9 월정례 12 월정례 -각회파로부터의제안 / 협의 (2016 년 10월 ) 2015년국세조사확정치공표치바현의회의원정수검토위원회선거관리위원회로부터설명 : 국세조사확정치에의한정수현상 각회파로부터의제안 / 협의 2 월정례 위원장으로부터의장에 검토결과보고서 를제출

149 연도의회일정개최내용 6 월정례 개정조례제출 의결 2017 년도 9 월정례 12 월정례 2 월정례 6 월정례 개정내용에대한주민에의홍보기간 2018 년도 9 월정례 12 월정례 자료 : 치바현지방의회홈페이지 2 월정례 2019 년도 4 월 개정조례의시행 : 통일지방선거 치바현의회에서는 2015년 10월 7일에치바현의회의원정수검토위원회 ( 이하위원회 ) 가설치되었다. 같은해 10월 22일부터총 6차례의검토위원회가개최되었는데 30), 초반에는기존의제도 (2014년 10월개정치바현의회의원정수및선거구에관한조례부칙 ) 및현황 (2015년국세조사결과 31) ) 을바탕으로의원정수관련수정안이각각제시되었다. 인구변화에따른선거구별의원정수, 선거구간유권자들의 1표의격차, 동일선거구임에도분리된지역등을각각검토하였다. 6회파에서는개별수정안을아래처럼제시하였다. < 표 4-24> 치바현의회의각회파별의원정수및선거구수정안 회파 현황 자유민주당 주요내용 역전선거구 : 8선거구 1표의격차가최대 2.88:1 하나의선거구가분리 ( 飛地 ) 된곳 : 3선거구 의원정수 : 현행 95명에서 1명준 94명으로함 선거구 : 선거구를통합, 현행 46구에서 4선거구를없애 42구로함 1표의격차 : 2.44:1 역전선거구와선거구분리지역의해결 민진당 의원정수 : 현행 95 명에서 16 명이준 79 명으로함 선거구 : 선거구를통합, 현행 46 구에서 19 선거구를없애 27 구로함 30) 치바현의회의원정수검토위원회개최상황 : 제 1 회검토위원회 (2015 년 10 월 22 일 ): 위원장의호선, 제 2 검토위원회 (2015 년 12 월 8 일 ): 공직선거법개정및현의회의원정수현황검토, 제 3 검토위원회 (2016 년 3 월 1 일 ): 2015 년국세조사속보치와현의회의원정수현황, 제 4 검토위원회 (2016 년 6 월 9 일 ): 각회파의정수입장, 제 5 검토위원회 (2016 년 10 월 3 일 ): 각회파의정수입장, 제 6 검토위원회 (2016 년 12 월 6 일 ): 각회파의최종안 31) 국세조사는 5 년마다 10 월 1 일오전 0 시를기점으로실시하고있다 년조사가되었고다음은 2020 년이예정임

150 회파 주요내용 1 표의격차 : 1.79:1 역전선거구와선거구분리지역의해결 공명당일본공산당시민네트 / 사민 / 무소속치바현민의소리 의원정수 : 현행 95명에서 11명을삭감하여 84명으로함 선거구 : 선거구를통합, 현행 46구에서 16구를삭감하여 30구로함 1표의격차 : 1.64:1 역전선거구와선거구분리지역의해결 의원정수 : 현행 95명으로한다 선거구 : 선거구를통합, 현행 46구에서 19구를없애 27구로함 1표의격차 : 1.79:1 역전선거구와선거구분리지역의해결 의원정수 : 현행 95명에서 1명을삭감하여 94명으로함 선거구 : 선거구를통합, 현행 46구에서 7구를삭감하여 39구로함 1표의격차 : 1.88:1 역전선거구와선거구분리지역의해결 의원정수 : 현행 95명에서 16명을삭감하여 79명으로함 선거구 : 선거구를통합, 현행 46구에서 17구를삭감하여 29구로함 1표의격차 : 1.53:1 역전선거구와선거구분리지역의해결

151 <4-6> 치바현의회자민당의조례개정안 자료 : 千葉県議会議員定数等検討委員会 (2017) 32)

152 위원회에서검토한결과, 각회파의수정안들은그편차가컸었다. 의원정수는 79명에서 95명까지, 선거구는 27곳에서 42곳까지상이한입장을보였다. 따라서위원들간의의견이일치되지못하면서합의안을마련하지못하였다 (2017년 1월 19일 ). 이후, 2017년 3월 1일의 2월정례회마지막날, 치바현의회에서현의회정수및선거구관련조례안이가결되었다 ( 산케이신문 2017년 3월 2일 ) 33). 자민당과민진당이각각수정안을제출하였다. 자민당은현의회정수를현행 95명에서 94명으로줄이고선거구를일부통합하여 42곳 ( 현 46곳 ) 으로줄이고자하였다 (1표의격차는 2.88배에서 2.44배로축소되었다 ). 앞서제출된민진당은 의원정수 79명, 27선거구로 1.79배 에담긴수정안이었다. 본회의에서자민당臼井正一의원은타당의개정안은수치변화가크므로지역주민의목소리를반영되기어렵고주민과의회간의거리가멀어지므로신중을기해야한다고주장하였다. 공명, 공산등은자민당안은 1표의격차시정이불충분하므로채택할수없다고하였다. 이러한질의, 토론등을거쳐본의회에서채결이이루어졌다. 현의회과반수를차지하고있는자민당안이찬성다수로가결되었다. 이번의개정조례안은차기현의회선거에적용된다. 2) 기초의회 : 기후현세키시의사례 34) 의원정수는지방자치법에따라시정촌의조례로규정된다. 기후현의세키시 ( 関市 ) 는인구 8만 9143만명 (2018년 ) 의소도시로시의회의의원정수는 23명이다. 단일선거구로실시되며출마자의다득표순으로당선이확정된다. 아래표는 2015년 4월 26일실시된세키시의회의당선자들이다. 유권자 7만 2101명중, 투표자수는 4만 1524명로투표율은 57.6% 였다. 개표결과는동일밤 11시 32분에확정되었고별도의선거구로구분되지않고하나의선거구로당선자를선출하였다. 출마자의득표수를기준으로상위권에서당선자들이나열되고있고, 하위 4명의후보자들은당선되지못하였다. 과거 1951년부터 1975년까지는시의회의의원정수는 30명이었다. 이는지방자치법에서규정한정수였다. 1975년의국세조사에서인구가 5만명을넘어서면서법정상한이 36명이되었으나, 의원정수를줄이는조례를제정하여종래처럼 30명을유지하였다. 1983년에 4명을줄이는조례안이개정되어정수는 26명으로감소하였다. 1999년에지방자치법이개정되면서 2003년 1월이후에실시된시의회의원선거부터시정촌의조례규정이적용되면서정수조례 ( 関市議会議員定数条例 ) 하에서 23명이되었다. 2005년 2월 7일시정촌이합병되면서 2007년 4월까지일시적으로통합된지역의원들의수를유지하는조치가취해지기도했다. 즉시정촌합병특례가적용되면서武芸川지역을 2명, 洞戸 板取 武儀 上之保지역을각 1명을인정하여총 29명의의원수가구성하기도했다. 32) 33) 34) 세키시지방의회홈페이지에서정리

153 2006년 9월에는의원정수가감소하였다. 구세키시의정수가 4명줄어들면서 25명이되었다. 2007년 4월에구성된의회는새로운조례 ( 関市議会議員の定数並びに選挙区及び各選挙区において選挙すべき議員の数に関する条例 ) 가적용되었다 ( 旧関市 19 名, 武芸川지역 2명, 洞戸 / 板取 / 武儀 / 上之保지역은각 1명씩 ) 2010년제1회정례회에서새로운의원정수조례 ( 関市議会議員定数条例 ) 가가결되면서 2011 년통일지방선거에적용되었다. 2011년에는총 6선거구로구분되어실시되었지만, 다음선거부터는대선거구로합친다는방침이었다. 또 2015년제1회정례회에서차기선거의의원정수를 23명으로하도록결정하였다

154 < 그림 4-7> 2015 년세키시의회선거결과 자료 : 세키현지방의회홈페이지