중국의신형도시화배경과도시정책동향 제와에너지및환경문제해소방안이연결되면서종합적이고본질적인대책을모색해야한다는사회적요구와압력이높아지고있다. 그러나도시화라는용어앞에붙인 신형 ( 新型 ) 의의미를어떻게해석할것인가라는질문에대한대답에대해서는아직도광범위하고다양한논의가진행중이다. 나.

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서현 원
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1 기획중국의도시화와정책대응현황 1 중국의신형도시화배경과도시정책동향 박인성중국연구팀장 ispark@cdi.re.kr 충남연구원 2000 년대에들어서면서중국지역경제발전구도와형 세상의특징은지역간경쟁이더이상단일도시간의 경쟁이아니며도시권을기초로하는지역전체간의 경쟁으로양상이갈수록뚜렷해지고있다는점이다. 이 에따라지구내각도시및도시군간에분업, 합작네 트워크가전체지역경쟁력을결정하는핵심요소가되 고있다. 이중비교적성숙도가높고발전속도가빠른곳은상 하이 - 난징 ( 南京 )- 항저우 ( 杭州 ) 축을중심으로하는장 강삼각주도시군과홍콩 - 션전 ( 深圳 )- 광저우축을중 심으로하는주강삼각주도시군, 그리고베이징 - 텐진 축을중심으로하는베이징 - 텐진 - 허베이 ( 京津冀 ) 3 대 도시군이다. 또한, 중국전국을대상으로하는거시적차원의국토발 전축과베이징과상하이같은대도시내부공간및외곽 주변지역의공간구조모두주요교통간선과교통망구 조를축으로형성, 발전하고있다. 1. 머리글 중국정부는최근에 신형도시화 ( 新型城鎭化 ) 또는 중국특색의도시화 정책을추진하면서그배경과목적을도시화과정관리를통한내수확대와신성장동력을만들어내기위한것이라고설정한바있다. 그러나또다른한편에서는갈수록심각하게누적, 돌출되고있는 중국특색 의삼농 ( 三农 : 농업, 농촌, 농민 ) 문제에대한종합적이고본질적인대책을모색해야한다는과제와마주하고있다. 한편, 개혁개방이후에는사유제및시장경제적요소가확대됨에따라도시계획의임무와역할이시장 ( 市場 ) 에대한통제및개입수단으로바뀌고있다. 따라서중국의도시화와도시정책에대한올바른이해를위해서는 중국특색 의도농 ( 城乡 ) 이원구조하에누적심화되어온 중국특색 의삼농 ( 三农 ) 문제와체제전환에따른도시정책과도시계획의성격과역할변화에대한올바른이해가요구된다. 이글에서는이같은문제인식하에우선 신형도시화 정책이제출된배경과 중국특색 의농촌문제의연원을소개하고, 체제전환과정에서의중국의지역및도시발전정책과도시계획의성격및역할변화과정, 중국정부의대응정책경험을개략적으로정리했다. 그리고개혁개방이후도시정책과급속하게진행되고있는도시발전추세와도시군 ( 城市群 ) 과거시적국토발전축의형성및발전방향등을소개하고이같은중국의정책경험이서울시에주는함의를정리했다. 2. 신형도시화 와중국특색의농촌문제 가. 신형도시화의개념과제출배경중국내에서소위 신형도시화 ( 新型城鎭化 ) 란용어가등장한것은 2000년대초반부터였으나, 정책적측면에서중점과제로제기된시기는인구의도시화율이 50% 를넘어선 2011년을앞둔수년전부터였고, 중국특색의도시화, 신형공업화, 농업현대화, 도농일체화 ( 城乡一体化 ), 포용성발전 등의용어와함께사용되어왔다. 이는개혁개방이후수출과외자유치에기반을두고고속성장을유지해온총량경제가세계금융위기의충격으로경제성장이둔화되면서도시화과정관리를통한내수확대를통해서신성장동력을만들어내겠다는정책의지의표현이라할수있다 1. 그러나그배후에는이제까지의양적성장과급속한인구도시화추세의그늘에서갈수록심각하게누적되고돌출되어온삼농 ( 三农 ) 문제와민생 ( 民生 ) 문제, 그리고계층간, 도농간, 지역간격차문제가있다. 이러한문 44

2 중국의신형도시화배경과도시정책동향 제와에너지및환경문제해소방안이연결되면서종합적이고본질적인대책을모색해야한다는사회적요구와압력이높아지고있다. 그러나도시화라는용어앞에붙인 신형 ( 新型 ) 의의미를어떻게해석할것인가라는질문에대한대답에대해서는아직도광범위하고다양한논의가진행중이다. 나. 중국특색농촌문제의연원중국공산당 ( 이하 중공 ) 정권출범초기에는 사회주의신중국 의보통인민들사이에혁명의열정과공산풍 ( 共産風 ) 의영향이남아있었다. 이로인해중국인민들에게농촌에대한인상이낭만적색채로치장된기간이있었다. 그러나오래가지는못했다. 농촌을근거지로삼고혁명전쟁을하던시기에중공은농민군중에게도시는매국노, 매판자본가, 부패관료의거주지였고, 부패와타락의상징이라선전했다. 반면에농촌은그러한도시를타도하기위해전쟁을수행하는혁명기지이고사회주의 신중국 의희망이고근거라고홍보해왔다. 이는중공지도부의주요인물대부분이농촌출신이라는점에도기인했다. 그러나국민당과의내전에서승세가굳어지면서도시의지원없는운동전이불가능한상황이되고, 보급병참기지로서도시의역할이중시되면서중공지도부의도시에대한인식이변화하기시작했다. 혁명전쟁승리후에는농촌근거지에서투쟁하고생활하던중공의간부들이거주지를베이징과각지방중심도시로이전하게되면서이들의도시에대한인식도바뀌기시작했다. 이후중공통치하에서도도농이원구조안에서 수차례에걸쳐서수천수백만명이농촌으로 하방 ( 下放 ) 되고, 다시도시로복귀 ( 回城 ) 하는경험과기억이누적되었다. 이러한과정을통해서대부분의 신중국 인민들에게도도시생활과도시인, 그리고농촌생활과농민에대한인식과기억이선명하고확고한상식으로다시각인되었다. 즉, 도시 ( 城市 ) 는상등국민의신분과기본적인생존과생활을보장해주는곳이고, 반면에농촌과농민은그와대조되는장소와신분을상징하게되었다. 도시와농촌에대한이같은인상은농민희생과농업잉여를기초로추진한도시공업화건설, 사회주의신농촌건설구호와도시청년실업문제가연관된상산하향 ( 上山下乡 ) 운동 2, 그리고농촌인구의자유이동을금지한호적제도에기초한도농이원사회구조속에 도시호구 ( 城市戶口 ) 에부수되어시민에게만제공된배급경제하의각종생활및복지혜택과이에따라형성된시민자격과신분에대한심층의식형태를기초로하고있다. 중공은농민을기초로혁명에성공하여대륙의권력을거머쥐었으나, 혁명이후치국 ( 治國 ) 단계와국가현대화를추진하는과정에서는농민과농촌의희생을요구해왔다. 당면한농민공과삼농문제의근원은중공이채택고수하고있는공업화와부국강병정책기조가도농이원구조하에농민에대한수탈과희생을전제로하고있기때문이다. 농촌은도시보다낙후하고, 농민은도시민보다가난한상황, 그리고공업화와도시화과정에서돌출되는농업, 농촌, 농민문제는중국에서만의문제는아니다. 그러나 중국특색 의삼농 ( 三农 ) 문제는개혁개방이전계획경제체제시기부터형성, 심화되어왔다. 이중에서도핵심문제는 시민 과 농민 을구분하고있는호적제도와농민의토지사용권 ( 경작권 ) 에대한 ( 재산권행사의 ) 제한이라할수있다. 따라서중국정부가목표로하는 신형도시화 또는 중국특색의도시화 추진을위한선결과제는 삼농 문제안에내재된호적제도와농민의토지사용권문제가될것이다. 다. 농민공과호적제도도농이원구조가유지된채로개혁개방정책이농촌과농업에서도시와공업으로확대추진되면서도농간격차가급속하게확대되었고, 농촌, 농업, 농민, 즉삼농문제가돌출 심화되었다. 이중대표적인문제가 농민공 ( 農民工 ) 문제다. 농민공 이란농촌잉여노동력이도시로진입하여, 주로도시내건설현장의잡부나보모, 유흥업소종업원등비공식부문의비 1 중국정부는개혁개방추진 30 년이지날무렵부터이미소강사회 ( 小康社會 ) 의전면적실현을위한추진단계에진입했다고공표했다. 인민모두에게소강사회의실현을느끼게하려면, 양적성장외에도농간, 계층간, 지역간격차를뛰어넘는공평한분배와거주및생활환경의질, 환경보호와에너지절약등질적측면에서의정책과노력이요구되는바, 신형도시화 ( 新型城镇化 ) 는중공과중국정부가이같은맥락속에서설정한 중국특색의도시화의길 이자실천전략이라고할수있다. 2 중공이대약진과문화대혁명시기에도시의지식청년들에게산으로올라가고 ( 上山 ), 농촌으로내려가 ( 下鄕 ) 농업생산에종사할것을장려한운동. World & Cities Vol.10 45

3 기획중국의도시화와정책대응현황 정규직이나계절성노동에종사하면서도시내그늘지대에거주하며떠돌고있는군체 ( 群體 ) 를가리킨다. 2013년말중국내농민공수는 2억 6,900만명으로전년대비 2.4% 증가했고, 지역별로는중부지구와서부지구는각각 9.4%, 3.3% 증가했고, 동부연해지구는 0.2% 감소했다. 도시호구와농촌호구를분리하는호적제도는계획경제체제하에식량과생필품, 복지의배급을위한기초제도로형성되었고, 또한편으로는중공이식량생산과공업화추진을위한농업잉여확보를위해농민을농촌에잡아두고수탈하기위한기제 ( 機制 ) 로작동되어왔다. 농촌호구와도시호구를구분하는호적제도는농촌과도시간의인구유동을제한하는것외에, 도시에각종혜택을편향제공하는것을보장했다. 즉, 도시주민에게만주택, 식량및부식공급, 교육, 의료, 취업, 보험, 노동보호등각방면의복지제공을보장하는제도적근거가되었다. 반면에농민은도시주민이누리고있는이같은복지제도와사회보장제도와무관할뿐만아니라, 수시로도시의공업발전을지원하기위해, 굶주림속에서도더허리띠를조이고, 국가와집체에더많이상납할것을강요받았다. 예를들어, 소위 3년재해시기 에발생한대규모아사자등비정상적사망자의대부분이양식을직접생산하는농촌의농민들이었고, 직접양식을생산하지않는도시주민들중에는아사자가거의없었다. 당시에호적제도는농민들이농촌을떠나지못하게막았고, 그결과농민들은속수무책상태에서굶주렸고굶어죽었다. 현재까지도중국에서호적제도는농민 ( 農民 ) 과시민 ( 市民 ) 의신분을구분, 고정화하고나아가그신분을후대로까지세습시키고있다. 즉, 농민공 이장기간도시에거주한다해도도시호구를획득하기는매우어렵다. 게다가도시에서태어나고성장한 농민공 자녀들은 신생대 ( 新生代 ) 농민공 이란호칭과함께농민공신분을이어받는다. 이들은같은일을해도도시호구를가진시민노동자보다보수가적고, 사회보장대상자범위에서도제외되어있다. 오히려 농민공 이기때문에깔보는시선과차별대우까지감수해야하고, 도시민앞에서스스로움츠려들고, 자신이 ( 도시민보다 ) 비천한신분임을스스로자각하고인정하게된다. 이들은스스로도시호구를가진사람들을 그들도시사람 이라부르고, 자신은 우리외지농민 이라부른다. 스스로자신을도시의국외자로여기고, 종종자조적으로 우리는농민아니냐? 라고말하면서의사표현이나행동에도소극적이다. 노동계약조차체결하지못하는게보통이고, 농민공스스로도형식적인노동계약은필요없다고말하는이도적지않다. 이들의실제노동시간은노동법이규정한시간을많이초과한다. 상하이의 4개건설공사장노동농민공을대상으로조사한결과에의하면, 1년 365일휴일없이일하고, 하루노 동시간이 10시간을넘고, 야간작업도자주있다. 이외에도작업장안전보장, 임금체불, 보험 ( 의료보험은물론이고공상보험조차 ) 등의조건측면에서도부족한점이많다. 도농이원제호적제도에대한비판과반발이갈수록빈번해지고사회, 정치적문제로확대되면서중국정부는각급지방정부와도시정부가도농이원제호적제도를자주적으로취소또는변경할수있도록허용하고있다. 이에따라최근에허베이, 랴오닝, 산동, 광시, 총칭 ( 重慶 ) 등 12개성 ( 자치구, 직할시 ) 급지방정부가농업호구와비농업호구이원제호구성격구분을취소하고, 도시와농촌의호구등기제도를통일하여 거민호구 ( 居民戶口 ) 라통칭하고있다. 이외에베이징과상하이는농업인구를비농업인구로전환하겠다는의견을하달하고, 제한조건을완화했고, 광동성의포산 ( 佛山 ), 선전, 중산등지에서는도시화수준이비교적높은농촌지구의주민을통일적으로비농업호구로전환해주었다. 도시정부입장에서는도시노동자들이꺼리고기피하는일을저임노동력으로해결해야할필요성때문에농민의도시진입에대한규제를완화하고심지어는통로나구멍을열어두기도한다. 농촌정부입장에서도농민공들이도시로가서벌어오는돈이지역경제에도움이되므로농민의도시로의유출을적극적으로규제할이유가없다. 한편, 농촌토지집체소유제하에서농촌토지유전 ( 流轉 ) 문제의핵심은공업화와도시화가가속화되는추세속에농업과비농업부문간의산출가치차이증대로인해이전하고있는지대 ( 地代 ) 증가분에대한처리문제이다. 즉, 그것을여하히지방정부의재정수입으로귀속시킬것인가라는문제와동시에그과정에서 ( 특히도농결합부에서 ) 토지사용권을핵심으로하는농민의권익을어떻게보호할것인가라는문제다. 46

4 중국의신형도시화배경과도시정책동향 3. 중국의지역및도시계획체계 가. 중국의국가계획체계와도시계획의위상 중국에서도도시계획은총체적국가계획체계의중요한일부분이다. 즉, 국가가총체적인전략에근거해서각도시의발전방향과위상, 성격을 안배, 확정했고이에근거해중앙에서지방까지를층층으로분해하고이 를서로연결하는 국민경제및사회경제발전 5 개년계획 을수립, 추진한 다. 도시계획의임무는사회, 경제, 정치활동이집적되어있는도시토지 의사용관계에대한안배를통해도시의인구, 사회, 경제관련내용에대 해 ( 질적부문이아닌 ) 수량부문을순차적으로조정, 인도하면서계획목표 를실현하는것이다. 도시계획의검토주기도 사회경제발전 5 개년계획 과 보조를맞추기위해 5 년으로했다. 현재중국에서도시계획을포함한모든계획체계는전국의경제와사 회발전을총체적으로지도하는계획으로 5 년단위로수립되는 국민경제 및사회발전계획 ( 國民經濟和社會發展規劃 ) 체계안에포함된다. 현행 국민경제및사회발전계획 의계획체계는행정단위와계획대상 및역할에따라 3 급 3 류 (3 級 3 類 ) 로할것을제시하고있다. 3 급 이란국 가급, 성 ( 省 ). 자치구. 직할시급, 시 ( 市 ). 현 ( 縣 ) 급계획을, 3 류 란 총체 계획 ( 總體規劃 ), 전문항목계획 ( 專項規劃 ), 구역계획 ( 區域規劃 ) 을가리킨 다 ( 그림 1 참고 ). 그림 1 중국의국토 지역계획체계 토지이용계획 도시농촌계획 국가급성급시현급 도시계획 향촌계획 산업발전계획 총체계획 구역계획 전문항목계획 농업계획 공업계획 서비스업계획 사회발전계획 국가급성급시현급 교육계획 과학기술계획 문화계획 위생계획 계획 자원개발이용계획 환경보호계획 계획 자료 : 박인성 조성찬, pg 220 나. 중국도시계획의성격과역할개혁개방이전에도시계획의주요임무와역할은국가계획의틀안에서중점건설사업을체계적으로시행하기위한기술적수단이었다. 고도의집권식지령성계획경제체제하에서는계획의역할이생산목표량의설정과생산물의배분에관한정액 ( 定額 ) 을결정및하달하는데에집중되어있었고, 이정액 ( 定額 ) 을공간적으로배분하고, 구체적인하부건설사업항목과연결시키는것이도시계획의주요임무였다. 이시기에는시장기제 ( 市場機制 ) 가없거나매우취약했으므로시장에대한카운터파트로서의계획의역할도존재하지않았다. 그러나그러한정책하에서는만성적인재원부족현상이야기될수밖에없었고, 도시내의신규시설건설공급은물론기존시설의유지관리측면에서도구조적인문제들이누적, 심화되었다. 개혁개방이후에는시장요소의영역과영향이확대강화되면서시장에대한거시적규제라는측면에서도시계획의역할이갈수록강화되고있다. 특히토지사용제도개혁이진전되면서, 국유토지의사용권이소유권으로부터분리되고, 상품화가진행됨에따라서, 국유토지사용권의양도 ( 出讓 ) 3 조건과도시계획상의요구를연계시키면서따라서도시계획의임무와역할이더욱중시되고있다. 즉, 개체의행위와영향을중시하고다양한선택대안과적용범위를인정하는방향으로변화가진행되고있다. 가장두드러진특징은토지국공유제하의도시재정에서토지재정의비중이커지면서, 정부가토지사용권양도시에개발업자의개발계획내용에대한사전심사비준과사후관리, 감독절차에서도시계획상의요구반영및이행가능성을중요한판단기준으로삼고있고, 도시 3 국유토지를정부가부동산개발업자등민간에게최초로양도하는것을 출양 ( 出讓 ) 이라부르고, 출양받은토지를다시재양도하는것을 전양 ( 轉讓 ) 이라부른다. World & Cities Vol.10 47

5 기획중국의도시화와정책대응현황 계획도이러한요구에부응하며발전하고있다는점이다. 즉, 시장경제체제로전환되면서토지의사용권과소유권이분리되고, 투자결정주체가다원화되면서계획경제체제하에서억압되어있던경제적잠재력이돌출하고있다. 개혁개방이후도시계획분야에서실시된주요실험은다음과같다. 첫째, 다양한유형의개발구 ( 開發區 ) 계획수립을통해서도시계획을발전시켜왔다. 도시신구 ( 新區 ) 는개발규모가크고상대적으로독립성이강하고, 또한권력예속관계가간단해서선전, 항저우등많은지방정부가투자회사에위탁해통일적으로배치, 부분양도하는개발모델을채택했다. 여기서중시해야할점은토지사용권출양수입이다. 계획경제체제하에서는국유토지로부터나오는수익이음성수익으로변형되어그대부분을해당토지의사용권한을실질적으로확보하고있는부문이나단위 ( 單位 ) 가장악했으나, 개혁이후에는토지사용권양도에따른수익대부분을도시재정수입으로귀속시키고도시기반시설건설자금등으로사용하고있다. 즉, 토지에 상품 개념을도입한후에는공공성토지가제공하는고품질의공공상품이해당토지와주변토지의가치를증대시키는게가능해졌다. 이과정에서상세계획은양호한환경과경관효과를만들어내고, 장애요소를감소시키면서, 전체도시계획의효율을높이는역할을담당하게되었다. 둘째, 계획의규제기능을강화했고, 또한 건축성상세계획 ( 修建性詳細規劃 ) 수립을지도하는규제성상세계획 ( 控制性詳細規劃 ) 을도입하고적용범위를확대했다. 규제성상세계획은계획에서집행으로이어지는단계이므로계획 의수립및집행과정에서대상토지사용자등으로부터격렬한문제제기와저항에직면했다. 셋째, 개념성계획 의도입이다. 2000년 6월광동성광저우 ( 廣州 ) 시는중국내의저명한 5개도시계획관련기구에새로운도시총체계획에대해 도시총체발전개념계획 수립을통해자문을해달라고요청했다. 중국도시계획분야에서 개념성계획 은개혁개방초기인 1980년부터출현, 운영되고있었으나, 시장경제의부정확성과미래의도시경제발전수요에전략적으로대응해야할필요성이갈수록높아졌기때문이다. 4. 중국의지역및도시발전동향 가. 중국지역발전전략의흐름개혁개방이후현재까지중공이추진해온지역발전전략의주요흐름은다음과같이 3단계로구분할수있다. 첫번째단계에서는 1980년대부터 1990년대후반까지거시적효율과국민경제발전의총체적속도확보를목표로동부연해지구에각종특구를설치하고, 생산력을집중배치하는불균형거점발전전략을추진했다. 이에따라동부연해지구와의경제성장격차가심화되면서, 중서부내륙지구의불만이경제문제에서사회, 정치, 민족문제로까지확대, 돌출되었다. 두번째단계에서는 1990년대말부터동부연해지구에편중된불균형발전과지역간격차문제를해소하고자생산력배치의중점을동부지구에서중서부내지 ( 內地 ) 로이전하면서, 서부대개발, 동북진흥, 중부굴기 ( 中部崛起 ) 4 전략을연이어추진했다. 또한편으로는중서부지구 향진기업 ( 鄕鎭企業 ) 을지원 육성했다. 중국국무원은 1993년 2월, 중서부지구및소수민족지구각급지방정부에향진기업의지원발전을최우선목표로할것을지시했다. 동시에 향진기업동서협력사업계획 ( 東西協力事業計劃 ) 을수립하고, 동부와중서부향진기업간횡적경제연합을적극장려했다. 2007년 11월에개최한중공 17차당대회이후에는 과학적발전관 과 조화사회 ( 和諧社會 ) 목표를확정했다. 즉, 경제성장방식의전환 ( 轉變 ) 과질적발전을강조하면서, 경제체제와정치체제개혁, 사회영역과문화영역의개혁은종합성, 연계성 ( 配套性 ), 협조성을확보하면서동시에추진해야한다는점과, 지역간협조발전, 도농통합발전, 자연과의조화 4 농촌의잉여노동력을이용해농촌소재공장에서공업생산활동을하는기업을가리킨다. 소위 농토는떠나되농촌은떠나지않고 ( 離土不離鄕 ), 공장에들어가되도시에는들어가지않는 ( 進廠不進城 ) 란말로상징되었다. 48

중국의신형도시화배경과도시정책동향 ( 和諧 ) 등의정책기조를더욱강조했다. 이어서 2010년 10월, 중공 17차 5중전회에서통과된 12차 5개년계획 (2011 2015) 건의에서는 동부연해지구의발전을승계하면서서부를발동시킨다 는 승동계서 ( 承東啓西 ) 와 포용성발전 을정책기조로채택했다.

6 중국의신형도시화배경과도시정책동향 ( 和諧 ) 등의정책기조를더욱강조했다. 이어서 2010년 10월, 중공 17차 5중전회에서통과된 12차 5개년계획 ( ) 건의에서는 동부연해지구의발전을승계하면서서부를발동시킨다 는 승동계서 ( 承東啓西 ) 와 포용성발전 을정책기조로채택했다. 즉, 동부지구의발전을계승하면서중 서부지구와 조화 ( 和諧 ), 협조 ( 協調 ), 포용 ( 包容 ) 한다는정책을추진하고있다. 또한서부 동북 중부지구의풍부한에너지자원개발과농공업생산기지및교통운수망건설, 그리고내수시장확대를추진하고있다. 세번째단계로최근에는양적성장을통한자본축적과풍부한외환보유량을바탕으로해외진출 ( 走出去 ) 을추진하고있다. 특히시진핑주석-리커창총리체제출범후에는 일대일로 ( 一帶一路 ) 건설, 해외경제특구개발, 아시아기초시설투자은행 (AIIB) 조직등을추진하면서경제권과연계기반시설건설사업영역을국제적으로확대하고있다. 이같은해외진출 ( 走出去 ) 과 일대일로 ( 一帶一路 ) 건설전략추진을통한경제권의세계화추진에따라지역발전정책의거시적틀도 4개대구역 ( 四大区域 ) 과 3개지지구 ( 支撑区 ) 로바꾸었다. 4개대구역 은동부, 중부, 서부, 동북구역이고, 3개지지구 는 일대일로 ( 一带一路 ), 장강유역경제지대 ( 长江流域经济带 ), 그리고베이징-텐진-허베이 ( 京津冀 ) 수도권지구의협동발전 ( 协同发展 ) 과일체화발전을가리킨다. 나. 도시발전및도시군형성동향 2000년대에들어서면서중국지역경제발전구도와형세상의특징은지역간경쟁이더이상단일도시간의경쟁이아니며, 도시권을기초로하는지역전체간의경쟁양상이갈수록 그림2 중국의주요도시군분포현황자료 : 박인성, 2009, p. 314 뚜렷해지고있다는점이다. 이에따라지구내각도시및 도시군 ( 城市群 : Urban Agglomeration) 간에분업, 합작네트워크가전체지역경쟁력을결정하는핵심요소가되고있다 ( 孙久文. 彭薇,2009. pg 53). 이중비교적성숙도가높고발전속도가빠른곳은상하이-난징 ( 南京 )-항저우( 杭州 ) 축을중심으로하는장강삼각주도시군과홍콩-션전 ( 深圳 )-광저우축을중심으로하는주강삼각주도시군, 그리고베이징-텐진축을중심으로하는베이징-텐진-허베이 ( 京津冀 ) 3대도시군이다. 중국정부도경제의세계화및지역일체화추세에대응하고, 국가경쟁력을제고하기위해거시적차원의도시공간계획과도시군발전전략을추진하고있다. 상술한 3개도시군 의특징을보면첫째, 주강삼각주지구는개혁개방이후션전, 주하이, 산터우경제특구의주도하에가장먼저발전하기시작했으며, 향후에도광저우-션전 ( 广州 - 深圳 ) 축을중심축으로홍콩, 마카오와지역경제일체화를실현하는방향으로발전해가면서, 배후지역에대한파급효과가더욱강화될것으로전망된다. 둘째, 장강삼각주지구는배후지를지속적으로확대하면서저장성 ( 浙江省 ) 대부분, 장쑤성 ( 江苏省 ) 대부분, 안후이성 ( 安徽省 ) 일부분지구를도시군범위에포함시킬것이다. 셋째, 베이징-텐진-허베이지구는베이징과텐진두대도시의특색과우세가매우강해서이들중심대도시와지구내여타중소도시간의수평적연계는미약하고수직적연계가강하다. 베이징은정치, 문화, 그 World & Cities Vol.10 49

기획중국의도시화와정책대응현황 리고고급과학기술의우세를지니고있고, 텐진은항구와제조업의우세를보유하고있다. 특히 2008년 3월에국무원이텐진시가제출한 빈하이신구종합연계개혁시험방안 ( 滨海新区综合配套改革试验方案 ) 을비준한후에텐진시의경제발전속도가가속화되고있다.

7 기획중국의도시화와정책대응현황 리고고급과학기술의우세를지니고있고, 텐진은항구와제조업의우세를보유하고있다. 특히 2008년 3월에국무원이텐진시가제출한 빈하이신구종합연계개혁시험방안 ( 滨海新区综合配套改革试验方案 ) 을비준한후에텐진시의경제발전속도가가속화되고있다. 이지구는베이징-텐진을중심축으로산동반도와랴오닝성 ( 辽宁省 ) 중남부도시밀집구를포함한보하이만 ( 渤海灣 ) 연해지구의경제발전을주도하고있다. 이외에도랴오닝중남부, 산동반도도시군과같이성정부가성회 ( 省会 ) 도시를주변도시들과연계시키면서추진하는유형과푸지엔성샤먼 ( 厦门 )-취엔저우( 泉州 ), 저장성타이저우 ( 台州 )-원저우( 温州 ) 지구와같이자생적상향식경제발전동력이더욱강하게작동하면서형성되고있는중소도시밀집지구도시군이있다. 다. 주요발전축의형성및발전전망개혁개방이후, 효율우선의거점개발전략이중시되면서연해지구, 특히, 항구도시들의발전이촉진되었고, 그결과연해지구에서도시및지역간연결교통망이빠르게형성 발전되었다. 이중에서도대표적인곳이광동성광저우-션전 ( 深圳 ) 경제특구-홍콩특별행정구를중심축으로하는주강삼각주지구와상하이-난징 ( 南京 )-항저우( 杭州 ) 를중심축으로하는장강삼각주지구, 그리고베이징-텐진 ( 京津 ) 축을중심으로하는베이징-텐진-허베이성 ( 京津冀 ) 그림3 중국의 양횡삼종 ( 兩橫三縱 ) 발전축자료 : 박인성, 2009, p. 314 지구이다. 또한, 중국전국을대상으로하는거시적차원의국토발전축과베이징과상하이같은대도시내부공간및외곽주변지역의공간구조모두그발전방향은주요교통간선과교통망구조를축으로형성, 발전하고있다. 한편, 도시발전과공간구조변화는국유토지의사용에대한엄격한통제와계획의틀속에서추진, 실현되었다. 2014년중국정부가공식발표한 국가신형도시화계획 ( 国家新型城镇化规年 ) 에서는 2020 년에 8억 5,000만명에달할것으로추정되는도시인구를수용하기위해도시화의배치및형태를특화시킨다고밝혔다. 또한대륙교 ( 大陸橋 : land bridge) 통로 ( 通道 ) 와연장강 ( 沿長江 ) 통로를두개의횡축 ( 橫軸 ) 으로, 연해, 베이징-하얼빈-베이징-광저우 ( 京哈京廣 ), 바오터우-쿤밍 ( 包斗 - 昆明 ) 통로를 3개의종축 ( 縱軸 ) 으로하고, 축선상의도시군과결절점도시에의지하고, 기타도시화지구를중요구성부분으로하여대중소도시와소성진이협조발전하는 양횡삼종 ( 兩橫三縱 ) 국토발전축을제시했다 ( 그림3 참고 ). 5 소위 일대일로 ( 一帶一路 ) 란중국이유라시아및아프리카대륙의각국가주요도시들과교역로를건설하면서, 기반시설건설, 교역및금융협력활성화, 과학기술교류및문화교류를강화하겠다는것이다. 일대 ( 一帶 ) 는베이징 - 시안 - 우루무치 - 중앙아시아 - 유럽을잇는내륙의교통로와그연선에형성될경제지대를가리키며 육상실크로드경제벨트 라고도부른다. 일로 ( 一路 ) 는취안저우 ( 泉州 )- 푸저우 ( 福州 )- 광저우 - 하이커우 ( 海口 )- 베이하이 ( 北海 ) 에서동남아사아의베트남, 말레이시아그리고인도와아프리카나이로비를거쳐지중해로이어지는해상교역로를가리키며, 21 세기해상실크로드 라고도부른다. 이는한나라시기개척된이래당나라때번성했던중국과고대서역을잇던내륙교역로, 즉실크로드와명나라정화 ( 鄭和 ) 의남해원정역사를떠올리게한다. 6 中國共産黨 11 届中央委員會 3 次全體會議 50

8 중국의신형도시화배경과도시정책동향 5. 서울시에대한시사점 이글이서울시도시정책에주는정책적함의 ( 含意 ) 를요약해보면다음과같다. 첫째, 중국의도시정책경험과주요대도시와도시군 ( 城市群, Urban Cluster) 의발전동향과발전축형성동향에대한올바른이해는대 ( 對 ) 중국투자및중국내수시장개척을위한투자환경파악의기초가될것이다. 중국의도시정책기조는소성진 ( 小城镇 ) 에중점을둔균형중시에서대도시를중시하는효율중시정책경험을절충및포용하면서 중국특색 또는 신형 도시화의길을탐색하고있는단계이고, 경제발전방식전변 ( 转变 ) 과다원화와종합성, 연계성 ( 配套性 ), 협조성, 포용성확대를정책기조로하고있다. 한편, 최근중국정부가건설구상에따라육상 ( 一帶 ) 과해상 ( 一路 ) 의신 ( 新 ) 실크로드를건설한다는 일대일로 ( 一帶一路 ) 5 구상을추진하면서, 중국내의남부와서부지구와중앙아시아와동남아시아, 그리고서방국가의시장을연결하는에너지와원자재, 상품물류통로를따라주요거점도시들에중국정부와기업이주도하는자유무역구와해외특구건설이시작, 진행되고있다. 이는우리정부가추진하고자하는 유라시아이니셔티브 와도밀접하게연결될것이다. 둘째, 중국의도시화및도시발전정책관련정책경험은남북한교류및통일지향의노력과실천과제추진과정에서북한의도시화와농촌문제를올바로파악하고전망하기위한매우유용한거울이될수있을것이다. 우선통일이전에는북한노동당정권이개혁개방정책을확대하면서중국과같이전면적인개혁개방의길로나가도록유도해야할것이다. 단, 북한정권은비록개성과금강산, 나선지구등에 중국의경제특구와비슷한개념의 자유경제무역지대 등특구 ( 特區 ) 를설 치, 운영하는등중국식개혁개방노선을채택, 시행하고는있으나아직까 지도중국과같이개혁개방정책채택과실시의지를대내외에공식선포 한적이없다. 이점이 1978 년말중공 11 기 3 중전회 6 에서 대내개혁대외개 방 방침을선언하고전국적전면적으로확대해온중공정권의태도와근 본적으로다른점이다. 북한정권이 자유무역지구 등특구를설치한주 요목적은당면한경제난을타결하기위한외화벌이였다. 북한당국은아 직까지도특구를개혁개방정책을전면적으로확대하기위해서운영하는 것같지는않아보인다. 그러나북한정권도어떠한형태로건중국식개혁 개방모델을수용하고확대해나갈수밖에없을것이다. 이경우 북한특 색의 정책과제도를올바로이해, 진단하고, 향후북한의개혁방향을예 측하고대응방안을모색하는작업에 중국특색의 정책경험이매우유용한 함의를제공해줄수있을것이다. 한편, 통일후일정기간동안은장기간의분단체제하에서이질적인정 치, 경제, 사회기초를형성해온북한지역의특성을고려하여중국이홍 콩과마카오지구에시행하고있는 일국가양체제 ( 一國兩制 ) 와같은과도 ( 過渡 ) 체제의틀속에서북한지역의특성을고려한지역발전전략과정책 을수립, 시행해야할것이다. 참고문헌 - 박인성, 2014, 중국특색농촌문제의연원과신형도시화, 성균차이나브리프, 통권 32 호. pp.139~145 성균관대학교성균중국연구소 - 박인성, 2013, 중국쓰촨성청두시의도농통합정책실험, 지역과발전 11 호, 지역발전위원회 - 박인성 조성찬, 2011, 중국의토지개혁경험, 서울 : 한울아카데미 - 박인성, 2009a, 중국의도시화와발전축, 서울 : 한울아카데미 - 박인성, 2009b, 체제전환기중국도시계획의성격과역할고찰, 한중사회과학연구제 7 권 3 호 ( 통권 15 호 ) pp.311~329, 한중사회과학학회 ( 서울 ) - 林挺進外, 2015, 中國新型城镇化發展報告, 北京大學出版社 - 陈映芳, 2012, 城市中國的逻辑, 上海 : 三联书店 - 张宗益主编, 2011, 重庆统筹城乡发展实践, 重庆 : 重庆大学出版社 - 孙久文彭薇,2010, 我国城市化进程的特点及其与工业化的关系研究, 区域与城市经济 2010 年第 4 期, 北京 : 中国人民大学书报资料中心 - 国务院发展研究中心课题组, 2010, 中国城镇化 : 前景, 战略与政策, 北京 : 中国发展出版社 - 徐東, 2008, 關于中國現行規劃體系的思考, 經濟問題探索 ( 北京 ) 2008 年 10 號 - 樊纲武良成, 2009, 城市化 : 一系列公共政策的集合, 北京 : 中国经济出版社 World & Cities Vol.10 51

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allinpdf.com 이책은북한에대한이해를돕기위해통일교육원에서발간한교재입니다. 각급교육기관등에서널리활용하여주시기바랍니다. 차례 Ⅰ. 북한이해의관점 Ⅱ. 북한의정치 차례 Ⅲ. 북한의대외관계 Ⅳ. 북한의경제 Ⅴ. 북한의군사 Ⅵ. 북한의교육 차례 Ⅶ. 북한의문화 예술 Ⅷ. 북한의사회 Ⅸ. 북한주민의생활 차례 Ⅹ. 북한의변화전망 제 1 절 북한이해의관점 Ⅰ. 북한이해의관점 Ⅰ. 북한이해의관점