민주사회를위한변호사모임 - 프리드리히에버트재단공동토론회 한반도평화와동서독의경험 동서독기본조약과남북합의서의비교분석

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1 민주사회를위한변호사모임 - 프리드리히에버트재단공동토론회 한반도평화와동서독의경험 동서독기본조약과남북합의서의비교분석 ( 수 ) 오후 14:00~17:00 티마크호텔티마크홀

2 민주사회를위한변호사모임 - 프리드리히에버트재단공동토론회 한반도평화와동서독의경험 동서독기본조약과남북합의서의비교분석

3 목차 인사말 06 프로그램 10 발제자및토론자프로필 11 발표문 1 독일연방공화국 ( 서독 ) 과독일민주공화국 ( 동독 ) 간의기본조약 ( ) 에 관한법적의견서 ( 한스 - 요아힘하인츠교수 ) 14 발표문 2 남북기본합의서와동서독기본조약의비교분석 ( 이석범변호사 ) 56 참고자료 1 동서독기본조약 84 참고자료 2 남북관계주요법적문서 92

4 인사말 평화의인사를드립니다! 2018년에는한반도에참으로많은일들이일어났습니다. 평창동계올림픽을계기로남과북은다시대화와교류를시작하였고, 4월 27일과 9월 19일에는남북정상이판문점과평양에서만나공동선언을발표하는성과까지이뤄냈습니다. 그뿐아니라, 6월 12일에는싱가포르에서역사상최초로북한과미국의정상이만나회담을열고공동선언을발표하는획기적인일까지일어나기도했습니다. 진정 2018년은한반도에항구적이고공고한평화체제가구축되는초석이된한해였다고할수있을것입니다. 비록최근에는남북간의교류와협력이유엔과미국의대북제재로인해제대로속도를내지못하고있고, 북미간의대화와협상역시교착상태에빠져있지만, 이미물꼬가터진민족화해와평화번영의새로운시대를향한큰물줄기는흔들림없이앞으로나아갈것이라고믿어의심치않습니다. 특히, 이는온겨레의염원이기에그어떤세력도거스를수없는흐름이라고생각합니다. 한편, 향후남북간의교류와협력이본격화되고활발해지면, 그에따라남과북은많은합의와협정들을체결하게될것입니다. 그런데, 남북간의합의와협정에는남북관계의특수성때문에일반국제조약과는다른특성이존재하고, 그때문에국내에서는남북간의합의와협정의법적성격과국내법적효력을둘러싸고많은논쟁들이있어왔습니다. 따라서, 앞으로남북간의교류와협력이활발해지면서많은남북간의합의와협정이체결되면, 국내에서는또다시이를둘러싼논쟁들이활발해질것으로예상되는바, 그렇다면현시점에서이를심도깊게다뤄보는것은참으로뜻깊고의미있는일이라고생각합니다. 그리고, 독일은한반도에앞서이미동서독간의교류와협력에관해많은협정들을체결하였을뿐만아니라, 그와같은협정들의법적성격과국내법적효력에관해심도깊은논의가이미많이이뤄졌으며, 그를통해많은경험과지식이축적돼있는것으로알고있습니다. 이러한축적된독일의경험과지식은한반도에도소중한자산이자매우큰힘이될수있을것으로보이고, 이를통해한반도는민족화해와평화번영의새로운시대를향해한걸음더나아갈수있을것으로믿고있습니다. 이에독일의경험과지식을공유할수있는훌륭한토론회를마련해주신프리드리히에버트재단한국사무소에다시한번진심으로감사드리며, 먼독일에서소중한경험과지식을공유해주시기위해이곳한국까지와주신한스요하임하인츠교수님께도진심으로감사의말씀을드립니다. 아울러, 한국측발제자로서동서독기본조약과남북합의서를비교분석해주실이석범변호사님과사회자와토론자로서심도깊은토론을이끌어주실하주희변호사님과이동원교수님, 김판임교수님께도깊이감사드리며, 무엇보다민족화해와평화번영의새시대를염원하는마음으로토론회를찾아주시고또활발한토론을펼쳐주실청중여러분께도진심으로감사의말씀을올립니다. 마지막, 2019년에는한반도에진정으로항구적이고공고한평화체제가구축되기를기원하며제인사말을마치겠습니다. 민주사회를위한변호사모임회장김호철 06 07

5 인사말 Discussing the relevance of the German Basic Treaty from 1972 for the evolving situation on the Korean Peninsula Recent intensification of dialogue and summit meetings between the DPRK and RoK as well with the USA and the PRC opened the perspective for contractual settlements in the relations with the DPRK. Discussions about such contractual relations both in RoK and well as in the international community at large indicate that there is a vast array of opinions on which legal form can or cannot be given to such contractual arrangements. In this, both constitutional question of the RoK as well as questions of international law are at stake. This also explains why politicians, diplomats and intellectual both in Seoul and other capitals of the world are interested in this debate. At the same time it is clear that these are not merely questions of legal nature. Rather the international political dimensions of the issues that are subject to the dialogues and summits constitute the essential part of the current argument and do frame the legal discussion. Such interlinkages between the national question and the interests of the international community were also characteristic for the division of Germany and the development of inter-german relations. In the case of Germany handling these dependencies through purely legal analysis turned out to lead into a situation where the space for political initiatives narrowed ever more to a point where initiatives to deal with the deteriorating relations were no longer possible. It was rather the search for political room for maneuver which ultimately determined the development of a new policy and subsequently guided the search for a specific legal formula which is at the heart of the German Basic Agreement of I am well aware that the specific conditions prevailing on the Korean peninsula will require a specifically Korean formula for these sought after legal and contractual arrangements with the DPRK. However, you might find that though a discussion about the German experience there could be some useful insights which also contribute to the debate and reflections in the RoK. For us todays discussion will also be very important in our own considerations on how to further support the unfolding process of seeking contractual arrangements which would establish a peace regime on the Korean peninsula. Introductory comments by Sven Schwersensky, Resident Representative FES Korea 08 09

6 프로그램 발표자및토론자프로필 14:00 ~ 14:15 개회및인사말 (Welcoming Remarks) 사회 : 하주희변호사 ( 민주사회를위한변호사모임사무차장 ) 인사말 : 김호철 ( 민주사회를위한변호사모임회장 ) 인사말 : 사문걸, Sven Schwersensky ( 프리드리히에버트재단한국사무소소장 ) 14:15 ~ 14:45 발표 1 (1. Presentation) 독일연방공화국 ( 서독 ) 과독일민주공화국 ( 동독 ) 간의기본조약 ( ) 에관한법적의견서한스-요아힘하인츠 (Hans-Joachim Heintze) 교수 ( 보훔루르대학교국제평화유지법및국제인도법연구소 ) 사회 : 하주희변호사 - 現민주사회를위한변호사모임사무차장 - 現법무법인향법파트너변호사 - 前민주사회를위한변호사모임미군문제연구위원장발표 1. : 한스요아힘하인츠교수 (Dr. Hans-Joachim Heintze) - 現보훔루르대학교교수 ( 국제법 ) - 前 NOHA (Network on Humanitarian Action) Director for Germany - 前 Head of the Marie Curie Training Site in Bochum, head of the EDEN Programme - 前 President of the International Association for the Study of the World Refugee Problem 14:45 ~ 15:15 발표 2 (2. Presentation) 남북기본합의서와동서독기본조약의비교분석이석범변호사 ( 민주사회를위한변호사모임통일위원회 ) 15:15 ~ 15:30 쉬는시간 (Coffee Break) 15:30 ~ 16:20 패널토론 (Panel Discussion + Answer) 16:20 ~ 16:50 청중질의응답 (Q&A) 16:50 ~ 17:00 맺음말 (Closing Remarks) 발표 2. : 이석범변호사 - 現민주사회를위한변호사모임통일위원회위원 - 現대한변호사협회통일문제연구위원회위원 - 現법무법인한샘파트너변호사 - 前민주사회를위한변호사모임부회장 - 박사학위논문 : 남북관계발전을위한남북기본합의서의실효성확보방안연구 토론 1. : 이동원교수 - 現선문대학교전임연구교수 ( 국제법, 국제관계법분야등 ) - 現한국외국어대학교 명지대학교 가천대학교외래교수 ( 국제법, 국제관계법 ) - 現사단법인통일교육협의회등기이사 - 現사단법인아시아사회과학연구원등기이사겸사무총장토론 2. : 김판임교수 - 現세종대학교교양학부교수 - 前독일괴팅엔대학교쿰란문서연구소조교 - Visiting Scholar in Ecole Biblique et Archaeologie en France in Jerusalem 10 11

7 발표문 발표문 1 발표문 2 독일연방공화국 ( 서독 ) 과남북기본합의서와독일민주공화국 ( 동독 ) 간의동서독기본조약의기본조약 ( ) 에비교분석관한법적의견서

8 발표문 1 독일연방공화국 ( 서독 ) 과독일민주공화국 ( 동독 ) 간의기본조약 ( ) 에관한법적의견서 한스-요아힘하인츠 (Hans-Joachim Heintze) 법학교수보훔루르대학국제평화유지법및국제인도법연구소 (Ruhr Universtität Bochum, Institut für Friedenssicherungsrecht und Humanitäres Völkerrecht) 2018월 11일보훔 I. 조약의배경 a) 독일제국의무조건항복과점령체제 (1945) 2차세계대전은유럽에서 1945년 5월 8일독일제국의무조건항복으로종전되었다. 승전4국 ( 소련, 미국, 영국, 프랑스 ) 은오데르강동쪽의독일영토를폴란드와소련에할양하고독일제국의나머지영토는 4개의점령지역으로구분하였다. 이 4개점령구역에서승전국은최고권력을보유하게되었으며 (1945년 6월 5일의베를린선언 ) 포츠담협정의결정사항을이행하는주체가되었다. 점령통치의행정적조율은 4개승전국이설치한베를린내연합국공동관리위원회에서맡았으며, 점령체제는평화협정이체결되는경우에종료하는것으로하였다. b) 국가주권이완전히보장되지않은두개의국가형성그러나연합군공동관리위원회는냉전으로인하여 1948년이후로는소집된적이없었고, 서방국들은 1949년독일연방공화국 ( 이하서독 ) 의개국과동시에포츠담협정의전향을지지하였다. 이에맞서소련의주도로독일민주공화국 ( 이하동독 ) 이라는또하나의독일국가가세워졌다. 그러나양국가의주권은여전히점령국에있었고 1955년이되어서야양독일은공식적으로국가주권을회복하며서구권혹은동구권동맹의일원이되었다. 그러나독일전체에대한승전 4개국의책임은여전히존속하였다. 동독과서독이 1973년에야 4개승전국의동의를얻어유엔에가입할수있었다는사실은양독일의국가주권의제한성을가장대표적으로보여준다. 동독은이보다훨씬이전인 1966년에유엔가입을시도했으나소련을제외한나머지승전국의반대로실패하였다. c) 독일문제 (deutsche Frage) 의유보서독은독일국민이자유자결권을행사하여스스로선택한평화협정이체결될때까지는 독일문제를유보 한다는노선을고수하였으며이러한맥락에서독일전체에대한승전 4개국의책임도사라지지않고존속하였다. 소련은 50년대에이미평화협정체결에관한다양한제안을제시하며서독이서구권동맹에통합되는것을막고자하였다. 그러나서독정부에서는이러한제안들을정치선전이라는이유로반려하였으며서구진영에잔류하겠다는표현으로나토가입을지속적으로추진하였다. 또한서독은동독에대해강경한불인정정책 (Nichtanerkennungspolitik) 으로대응하였으며 ( 단독대표권 ; Alleinvertretungsanspruch) 할슈타인독트린에서그의지를분명히하였다. 이에따라타국이동독을국가로인정하는것은서독에대해반호의적인행위로해석되어서독과의관계가단절되는결과를낳기도하였다. 일례로유고슬라비아에서동독을인정한결과 1957년유 14 15

9 고슬라비아와서독간의외교관계가중단된적이있었다. 당시보수성향의기민당이이끌던서독정부는훗날서구권의정세가변화하고서독내여론도등을돌렸던시기에도이노선을고수하였다. 한편동독은제 3세계의반식민지화를지지하며많은우방국을가지게되었으며이에더욱힘을얻어단독국가로서인정받기위한시도를이어오고있었다. 서독은서베를린접근성과같은현실적인문제들을점차제기했고, 이문제에대한해결방안을요구하였다. 당시서독국민들은이사안의추이에큰관심을보였다. d) 동서독관계에관한실질적인문제해결의필요성기본조약은서독의사민당 / 자민당정부에서 70년대초반에새롭게펼쳤던 동방정책 (Ostpolitik) 과같은맥락에서보아야한다. 기민당 / 기사당이지배적이었던서독내오래된권력관계가해체되고사민당 / 자민당정부가구성된것이기때문이다. 서독연방정부는선린관계구축을위하여동구권국가들과의관계를정비하고실질적인문제해결이필요하며, 이를위해서는단독대표권의문제를먼저다루어야한다는사실을깨달았다. 1970년당시정부는독일분단과독일국경에관한기본적인사안들은서독과동독이단독으로접근할문제가아니라는것을알고있었다. 서독이소련과폴란드와체결한동방협약 (Ostverträge)( 은 ) 1972년 5월 17일비준되었고, 이후사민당이이끄는서독정부는동독과의관계에눈을돌렸다. 동독과 1972년 6월 15일분단기간동안의양국관계를규정하는기본조약에관한협상을시작하였고, 1972년 11월 8일에는조약의초안이마련되었다. 이렇게빠른기간내합의에이를수있었던것은서독의연방하원선거가 1972년 11월 19일로앞당겨졌기때문이었다. 이선거에서사민당은최초로선거에서승리를거두었고이는 동방정책 에기인한결과였다. 양국은이후 1972년 12월 21일기본조약에서명하였다. e) 소련의이해관계소련은서독과여러조약을체결함으로써유럽내국경분쟁을해결하고자하였다. 소련은 2차세계대전이종식된후다른승전국들을인정하는대신독일영토의일부 ( 동프로이센지역 ) 를할양받았다. 이때폴란드도독일의영토를할양받았고이에대한법적근거로는포츠담협정이인정되었다. 동독정부는동독이건국된직후에영토할양을인정하였으나서독의전후정부는이에동의하지않았으며할양에대한동의를독일전체국민의자결권으로결정해야할사안으로규정하였다. 그러나독일전체국민의동의란동독에서자유선거가실시되지않는한애초에얻기불가능한것이었다. 서독은이에관해독일문제를유보하겠다는입장을밝혔다. 소련은이불가능한조건에도불구하고소련과폴란드의영토소유권을확보하기위해노력하였고목표를달성하기위해실질적인사안 ( 베를린으로의접근 ) 들에관해어느정도의타협과인간적고통경감 (menschliche Erleichterungen) 을감수할의향이있었다. II. 협상초기의양국입장 a) 동서독관계동독의목표 : 동독의최우선적목표는서독의포괄적인법적인정이었다. 동독은동서독간의특수관계 (Sonderbeziehungen) 를부정하는입장이었고독일국민은더이상현존하지않는것으로보았다. 오히려동독은독일국민보다는동독의인민, 즉자결권을행사하여동독이라는국가를세운인민을강조하였다. 동시에동독은양독일국가의현실적인문제들을해결하고자하였고서독과의원만한관계를통해경제적이득을얻고자하였다. 동독의사회주의체제는서독에비해줄곧경제적취약점을드러냈기때문이다. 서독의목표 : 서독은접근을통하여독일국민의결속을다지고, 통일구상을유지하고자점령 4개국의독일전체에대한책임권한범위내에서사용할수있는법적재량권과기본법활용을목표로하였다. 동독이점차세계사회에서인정받는추세였고이를막을방도가없었기때문에서독은자국의정치적재량영역 (Spielraum) 이계속좁아지고있음을인지하였다. 따라서서독은동독이국제적인인정을얻는과정자체를완전히저지할수는없으므로단지그속도를늦추고자하였다. 승전 4국의독일전체및베를린에관한책임으로인해형성된동독과서독간의특수한관계 ( 세명의승전국외교관들이독일연방총리에게 1952년 5월 26일에보낸서안 ; 1995년 9월 20일동독과소련간의국가조약전문 ) 를명문화하고자하였다. 1971년 9월 3일체결된 ( 베를린에대한 ) 베를린협정을바탕으로서독이서베를린에가진구속력을분명히하고서베를린의소유권을명확히할것. 서독과동독은세계모든국가에각기국가주권을가진국가로서행동하나, 단지그관계에서는승전국의후견 (Vormundschaft) 을받는다는사실을명시하고자하였다. 사실상양국은법적으로서로를외국으로인정할수있는위치에있지않았으며완전한주권을보유하지못한양국은이외에도실질적으로승전국의점령지역인베를린이라는제 3의영토가존재한다는문제를안고있었다. 분단으로인해갈수록이질화되어가는독일국민들은인간적고통경감 ( 특히이산가족상봉 ) 을통해국민의소속감을강화하고자하였다

10 III. 기본조약의결정적규정사항 조약의명칭에주목할필요가있다. 서독과폴란드간의조약과는달리관계정상화가아닌 기본조약 이라는표현을사용했다. 서독측은정상화라는개념을생략함으로써본조약은양독일국가간의외교적, 국제법적관계에대한조약이아님을드러내고자하였다. 기본조약은포괄적인조약의일부로서, 전체조약은다음으로구성되었다. 1972년 12월 21일조약본문 조약에대한추가의정서 재산문제에관한조약의정서부록 국경위원회, 행정교류, 국적에관한의정서에대한성명 승전국에관한서한교환 독일통일 에관한서한 조약서명시양국대표의구두협의사항조약에는이외에도다음의부속문서가존재한다. 유엔및국제기구가입현황에관한문서 경감조치에관한양정부의서한교환조약의본문이외에도다수의부속문서가존재한다는점에서양독일국가가각자상이한입장을고수하면서도실질적인사안 ( 정상적관계, 교류, 소통, 인간적고통경감 ) 들을해결할수있도록조약의본내용에서국가지위에관한사안들을피해갔다는것을볼수있다. 조약은법적관점에서두부분으로나눌수있다. 제 1조부터제 7조까지는물질적, 실질적내용의기본적인사안들을다루었다면제 8조는제도적, 제 9조는보존적, 제10조는절차적성격을띤다. 국가들에대해심한압박을가해왔기때문에특히나호혜평등에큰비중을두었다 ( 할슈타인독트린 ). 서독측입장 : 선린이란두개의독자적인국제법의주체 ( 즉선린 ) 가존재한다는것을전제하므로서독은선린이라는개념을기피하였다. 조항의평가 : 서독은동독주민에대한권리를법적으로뒷받침할수없었으므로그대신동독의선린으로서살아갈것을약속하였다. 동독내의인권침해와독-독국경지대에서의발포명령자체가동서독의선린관계를위반하는행위로간주되지는않았으나, 동독기관이국경지대에서발포를하거나탄환이서독영토에닿았을경우에한해관계에대한위협으로여겼다. 또한서독측에서는동독의국경보초병들을도발하지못하도록하였다. 선린관계란단순한법적명령이아닌실질적인행동으로실현된다는것을경험하였기때문에이조약에서는선린관계의 발전 을명시하였으며이로써어느정도의시간적여유를두었다. 본조항의가장주요관점은 호혜평등 의강조이다. 국제법은호혜평등을요구하고있으므로일반적으로양자간조약에서는별도로명시하지않는다. 그럼에도불구하고동독이이표현을고집한것은서독이동독의존재를거부해왔다는역사적인배경에그이유가있다. 실질적인결과 : 기본법에따르면서독은동독주민의국적을인정해야할의무가있었다. 서독은이러한사태를방지하기위하여별도의의정서를마련하였다. 호혜평등원칙에따라동독은독일제국의재산일부에대한권리를행사할수있다는결론을도출할수도있었으나재산문제에대한유보조항으로이사안은보류되었다. 본조항으로인해서독은동독의법질서를평등하지않은 불법질서 (Unrechtsordnung) 로칭할수없게되었다. c) 제2조유엔헌장 a) 전문조약은최고조약체결당사자들의평화유지책임과유럽내긴장완화및안보를위한기여를강조한기념적성격의의정서형식으로작성되었다. b) 제1조선린관계와호혜평등서독과동독은상호간호혜평등을바탕으로정상적인선린관계를발전시킨다. 동독측입장 : 다른국가와마찬가지로서독과도선린관계를발전시키고자하였다. 선린이란양국의대외적관계이며각국의대내적존중을의미하는것이었다. 서독은동독을수십년간거부해왔으며동독과수교한여러 서독과동독은국제연합헌장에규정된목표와원칙, 특히모든국가의주권적평등, 독립성과자주성및영토적완전성의존중, 자결권, 인권수호및무차별원칙을따른다. 동독측입장 : 주권적평등, 독립성존중, 영토적완전성등국제법상원칙을조약에포함시키기위해서는제 2조에서유엔헌장을명시할필요가있었다. 또한독일인민이독자적인자결권을가져야한다는것을전제로자결권도마찬가지로언급할필요가있다고보았다. 서독측입장 : 동 서독이외의기타국가와의관계에대한사안인경우에한해동독은평등한국제법상의주체로인식되었다. 그러나서독은동서독의관계를특수관계로보았고주권, 독립성, 자주성등의표현은국제법상의특수관계에해당하는표현이아니라는견해였다

11 조항의평가 : 서독과동구권국가들간의기타조약에서는상호관계에서유엔원칙을따른다는조항이있었으나동 서독간기본조약에서는이조항이생략되었다는점에서동구권조약과는차이점을보인다. 서독측에서독-독관계를국제법상의관계로간주하지않겠다는의도를관철시킨것이다. 국제법은보충적인용도로만참고되었다. 주권적평등에서도출된원칙 ( 예 : 자주성 ) 들은독-독관계의특수성으로인해그의미가약화되었으며서독은협상에서바로이점을강조하여요구사항을관철시켰다. 서독은결국전문에언급된국내상황에관한내용이외에도제 7조의실질적규정, 제 8조의양국상주대표부의교류, 제 9조의기존조약들의존속, 승전국들의권리및독일전역의상황에관한서신교환, 국적및재산문제의해결유보, 독일통일에관한서신등을기본조약에포함시켰다. 동독의요구에도불구하고개입금지조항은마련되지않았다. 개입금지는국제관습법적성격을가지지만동 서독간의관계는국제법의범위에해당하지않았기때문이었다. 서독으로서는개입금지명시란용납할수없는일이었고이는후에대내적사안및국제법에관해서독측에서보인태도에서도나타난다. d) 제 3조무력포기및국경서독과동독은국제연합의헌장에따라양국간의분쟁을오로지평화적수단으로해결하며무력을이용한위협또는무력행사를배제한다. 양국은양국간존재하는국경의불가침을현재와미래에인정할것을다짐하며양국간영토의완전성에대한무제한의존중의무를다하기로한다. 동독측입장 : 무력포기는국경선존중에서도출된결과였다. 동독은유럽내모든국경의인정을포함하는조항을요구했다. 서독측입장 : 국경선존중은무력포기에서도출된결과였다. 서독은단지동독과서독간의경계만을명문화할용의가있었다. 폴란드와의국경문제는기본조약에서다룰사안이아니라는견해였다. 가설립되었다. 국경위원회의임무는국경표시의검토, 국경선과관련한기타사안들의조율등이었다. 동독은국경위원회에서정치적으로중요한국경문제 ( 예 : 탈출시도 ) 가다뤄지는상황을막고자하였으며따라서기술적사안 ( 수자원관리, 에너지, 피해복구 ) 만을공식임무로명시하였다. 국경위원회는 1978년에잠정적으로활동을종료하였으나엘베강의국경선문제는미해결상태로남겨두었다. 이에대해연합군 ( 영국과소련 ) 측에서도최종결정을내리지않은상태였기때문이다. 영토적완전성 이란무력을사용한국경의변동을뜻하는것으로, 자발적인합의를기반으로한국경변경은이에해당하지않는다. 본조항에서영토권주장에관한사안은다루어지지않았다. 영토분쟁은소련이나폴란드와의관계에서만크게다루어졌고오히려내독관계에서는서독측이일체의영토권을주장하지않았으며그저독일국민의자유자결권을요구하였다. e) 제4조국제적대표성서독과동독은양국어느쪽도상대국을국제적으로대표하거나상대국의이름으로행동할수없음을전제로한다. 동독측입장 : 동독은멸망한독일제국의법적계승국 (Rechtsnachfolger) 이다. 서독측입장 : 기존의단독대표권정책에대해명시적또는암시적으로비난해서는안된다. 또한서독은독일제국을계승하는국가이다. 조항의평가 : 본조항은양국중어느국가라도상대가원하지않는대리행위를금지하였으나권리위임 (Beauftragung) 은허용하였다. 본조항에따라서독은동독을대리하는행위를포기해야만했다. 이로써서독은 1954년 10월 3일 3개승전국이서명한런던의정서제1조에따라 독일을위해독일국민을대표하여국제적으로발언할 권리를잃게되었다. f) 제5조유럽내평화 조항의평가 : 본조항에는독-독국경의성격을규정하지않았으며그에관한설명도없다. 대신점령지역의국경문제를다룬 1944년 9월 12일의런던의정서규정에관한동 서독공동성명을참고할것을지시하였다. 이에따라서독은국경을내독간국경으로, 동독은국제적국경으로해석하였다. 중요한것은국경인정의무를문서로확정했다는사실이다. 국경의성격에대한상이한해석에도불구하고추가의정서와의정서에대한성명에서국경지대관계정상화에대한합의가도출되었고그결과로양정부의특임관으로구성된 국경위원회 (Grenzkommission) 서독과동독은유럽국가들사이의평화적관계를촉진시키며유럽내안전과협력에기여한다. 서독과동독은관련국의안보에손실이발생하지않는범위내에서유럽내의군대및군비축소를위한노력을지원한다. 서독과동독은효과적인국제적통제하에서일반적이고완전한군비감축을목표로세계적안전에기여하는군비제한및감축, 특히핵무기및기타대량살상무기의제한및감축노력을지원한다

12 동독측입장 : 본조항은동독이유럽안보협력회의 (CSCE) 에동등한국가로서가입할권리를강조하였다. 동독은경제적인이유에서도군축에관심을보였다. 서독측입장 : 서독은역사적이유로 1949년부터지속적으로유럽내평화에대해특별한책임을가졌음을공언해왔다. 동구권국가들과조약을맺음으로써서독은자발적으로유럽내평화를장려할의무를지게되었다. 조항의평가 : 본조항은유럽국가들의다자간협력증진을통제체계의구축을요하는군축과연관지었다. 특히중유럽, 그중에서도독일국가들과직접적연관이있는핵무기감축목표가강조되었다. g) 제6조영토원칙서독과동독은양국의국권이자국의영토에한정된다는원칙을전제로한다. 서독과동독은대내적및대외적사안에서양국의독립성과자주성을존중한다. 동독측입장 : 서독은단독대표권을즉각포기하며서독의입법, 행정, 판결을동독의영토까지확장적용하는행위를중단하고동독의주권을존중해야한다. 서독측입장 : 입법과판결에대한국민의신뢰보존과행정적혼란을방지하기위해단독대표권의법적, 행정적규정은단계적으로폐지한다. 독일전체에대한책임, 재통일원칙 (Wiedervereinigungsgebot), 국적에관한기본법의규정은유지한다. 독일전체의주권, 독일전체에대한승전국들의책임등에대한구상이존재하기때문에동독의주권은명시하지않는다. 동독은독일통일에관한서신에서규정된통일정책을존중해야한다. 조항의평가 : 특정명제의허용이나금지를명시하지않고단지양측에서 전제로한다 고표현하였고단독대표권을배제하지않았다. 결과적으로향후정책은구체적인규범이아닌 원칙 을기준으로삼게되었는데, 다만이원칙이라는것은본래법적으로그근거가약하며예외도허용한다는단점이있다. 예외를허용할경우공서 (ordre public) 원칙, 즉양국가의헌법질서와기본법과의합치여부를기준으로삼아야하며특히독일통일에관한서신에명시된내독관계의특수성을고려한다. 본조항은고권적국가권력을제한하나, 국가의민법적활동이나사적인행위는제한하지않았다. 여기서고려해야할점은동독이공영기업이나대중매체와의거래를고권적활동으로간주하였다는점이다. 존중 이라는개념은 인정 의개념보다는약한표현이었으며결국단지수용을뜻했다. 서독은 통일에관한서신 에서양국의독립성과자주성을지향하는정책이행을유보할의사를밝혔다. 이는본조항을위반하는것이며단순한해석의문제로이해할만한사안이아니었다. 따라서동독이유보를뜻하는이 서한 을수용할의향이없었다는것은놀랍지않다. 그러나관련문헌에는독일전체에대 한연합군의권리로이미 유보재량권 이주어진상태였다는주장이있다. h) 제7조협력서독과동독은양국의관계를정상화시키는과정에서실질적인사안및인도적사안들을규정할의지를표명하는바이다. 서독과동독은이조약을기반으로상호간의이익을위해경제, 과학기술, 교통, 법적공조, 통신, 의료, 문화, 스포츠, 환경보호및기타영역에서협력을도모하고장려하기위한협약을체결하기로한다. 상세한사항은부속의정서에서규정한다. 동독측입장 : 동독은사회주의적계획경제체제가초래한경제적취약점으로인해모든분야에서의경제적및기술적협력에지대한관심을보였다. 그러나서독으로출국을신청하는동독주민의수가꾸준히증가하는상황이었기때문에동독측에서는인도적사안들을피해가고자하였다. 이뿐아니라동독은이러한출국신청을위법행위로보았으며처벌로위협을가하였다. 서독측입장 : 서독측에서는인간적고통경감을목적으로협력을도모하였다. 또한동독과의접촉은대독일정책상바람직한것이었다. 조항의평가 : 본조약에서는특정사항에대한구체적인규정이아니라단지양측이관련사안에대한규정마련의지가있다는사실만명시하였다. 이는일반적인기본조약의성격과도부합하는것이다. 그러나본조약에서는이에그치지않고실질적이며인도적규정협약체결의의무를명시하였다. 양국의많은국민들이이규정에특히나큰관심을가지고있었는데, 국가행정이개인의생활까지개입하여발생하는모든문제들이이규정에해당하였기때문이다. 동독은오로지교통이나무역등의실질적인사안들을다루면서인도적사안주제는피해가고자하였다. 따라서본조항에실질적인사안에대해규정할것을지시하는것만으로는충분치않았고, 때문에구체적이고실질적사안외에도인도적인사안에대한규정마련을요구한것이다. 인도적사안은전문에따라 양독일국가주민들의안녕을위하여 규정하도록하였다. 본조항에서는각분야의상세한협력규정을담는후속협약을명령하였다. 이규정이얼핏보기에는복잡해보이나, 본기본조약은양국관계의가장기초적인사항만규정하는용도였으므로일반조항으로남겨두기에는그의미가불확실할것을우려하여반드시필요했던조치이다. 동독의제안으로수용된 상호간의이익 이라는표현은자국에이익이되는것이무엇인지는각국가가판단할사안이었던만큼사실상의미가없었다. 후속협약의평가 : 경제및무역 : 양국은 유럽경제공동체협약에따른내독간무역에대한의정서 로수혜를누렸고의정서에따라양국간의무역은해외무역으로간주되지않았다. 동독은이를경제적인이유에서받아들임으로 22 23

13 써독자성원칙을포기하였다. 후속협정은이규정의존속을승인하였다. 또한동독에제공되던무이자당좌대월대출제도인스윙 (Swing) 도계속유지되었다. 서독과파트너관계에있었던유럽경제공동체의많은가입국의반대와질투가있었으나경제관련후속협정규정은결국힘겹게승인되었다. 그러나동독측의무조건스윙요구는받아들여지지않았는데, 베를린으로의접근성제고방안을먼저해결할것을요구받았기때문이다. 독일제국의재산문제유보 : 양국은각영토에책정된독일제국의재산가치를인계하였으며서독의경우 1954년런던부채협정에의해독일의해외부채까지도인수하였다. 그러나동독은독일제국의해외재산, 서독내재산, 국유화된재산가치에대한소유권을주장하였고서독은이를위법행위로보았다. 이문제는결국상이한법적입장에따라해결되지못했으므로기본조약에서도다루지않았다. 교통 : 교통부문에서양측은이미 1972년에체결된교통조약을기초로삼았으며해당조약에서합의한해결안을확장하고심화하는방안을선택하였다. 우편 : 서독은일체의제한이없는우편발송을주장하였으나동독은이에반대하였다. 동독은또한기존에는서독이독일전체를대표하여단독으로가입되어있었던만국우편연합과국제전기통신연합의가입을요구하였다. 결과적으로양국간우편교류는국제우편으로인정되었다. 환경보호 : 양국은환경보호분야의협력과환경피해및위험예방의무를다하기로하였다. 사법공조 : 동독은절차를형식화하고외교대표부를통해처리할것을희망하였으나서독은가능한한하급법원들간의직접적교류를추진하고자하였다. 이러한부분은사법공조협약체결을함으로써명확히규정하고자하였으나사법공조협약을체결하기에는국적관련문제로인해많은어려움이있었다. 공무협조 : 독일제국시절부터특히생계유지, 후견제도, 신분, 사회보험등과관련한사안에서행정기관간의직접적인교류가지속되어왔으나동독의분리정책 (Abgrenzungspolitik) 으로인해갈수록그빈도수가줄었으므로공무협조의촉진을목표로하였다. 보건 : 의약품지급과진료서비스혜택은각국에서 가능한범위내에서 개선하기로하였다. 스포츠 : 동독은서독운동선수들과의접촉을국제활동으로보았던반면, 서독은국내활동으로여겼기때문에양국간의교류는자주실패하였다. 또한이문제는서베를린의운동선수들의거취문제로인해더욱어려움을겪었다. 학문및기술 : 동독은경제적인이유 ( 기술이전 ) 로이분야의협력에관심을보였다. 그러나동독은서독에서개최되는학술대회에동독기술자들의참가를허용하지않았기때문에협력은자주무산되었다. 동독측에서는서독으로출국한동독전문인력들이다시동독으로귀국하지않을것을우려하였다. 문화 : 서독은독일공동의민족문화보존에중점을두었으므로특히문화교류를중요시여겼다. 이에반해동독은동독의독자적인사회주의적민족문화를서독에알리는데에중점을두었다. 이러한이유로문화교류분야는중요하게다루어졌다. 그러나동독이제2차세계대전시전쟁으로인해서독으로이전되었던다수의문화재반환을요구하면서어려움을겪게되었다. 이에관한규정은곧마련될예정이었으나, 동독측에서는오히려관련규정이존재하지않는다는핑계로문화협력을거부하였다. 서적및미디어 : 서독의라디오및 TV는거의모든동독지역에서수신할수있었고이는동 서독국민들의결속감을유지하는데크게기여하였다. 동독정부는서독미디어가미치는영향을눈엣가시로여기 고, 수많은정치선전을펼쳤음에도불구하고막을수는없었다. 그에비해정기적인인쇄매체간의교류는없었다. 그러나양국작가들의서적은상당히많이교환되었는데, 동독이서적으로인한영향을그나마덜우려했기때문이다. 기타분야 : 이조항은향후위의분야가아닌기타분야에서포괄적인협력이있을경우에조약에추가할수있도록마련한것이다. i) 제8조상주대표부서독과동독은상주대표부를교환한다. 대표부는상대국의수도에설치한다. 동독측입장 : 양국은정상적인외교적대표부 ( 즉대사관 ) 를필요로하는순수한국제법상의관계를형성하고대사관은동독의수도인베를린에설치할것을요구하였다. 서독측입장 : 독-독간의특수관계로인해국제법적관계는차등적인것으로여겼다. 베를린의지위에대해서는논란이있었는데서독에서는동베를린을베를린내소련의점령구역으로여겼다. 따라서동베를린에설치된서구권승전국의대사관들은 동독의정부소재지 에설치된것으로보았다. 조항의평가 : 본조항은특히여론과대중매체에서큰관심을보였다. 기본적으로상이한양국의입장을고려했을때공식적인수교를맺기위해서는특수한외교적장치가필요했기때문이다. 결국대사관의기능을가졌으나대사관이라는명칭을갖지않는대표부를만들어냈다. 이에관해특수한규정들이마련되었다. 상주대표부의지위 : 상주대표부 라는명칭은국가간교류에잘사용되지않는중립적인표현이다. 본조항은수도라는표현을자제함으로써베를린의특수지위를존중하고있다. 서독연방하원은법안을마련하여동독 상주대표부 에속한인력에게일반적허용범위내에서외교공관을지어주거나편의, 특권, 면제보장부여권한을허용하였다. 외교관계에대한빈협약 (Wiener Konvention) 은 적절한 범위에서적용하도록하였다. 본에설치된동독대표부와서독대표부는동독외교부에서관리하였고, 베를린에설치된상주대표부및그와관련된업무는서독연방총리실이담당하였다. 동독의상주대표부는본에위치한연방총리실에서관리하였다. 양국상주대표부의대표는각국가원수가임명하였다. 이로써서독이피해갈수없는외교법과의유사성이발생하였다. 기본조약은두개의국가간관계를규정한것이지정부간의관계를규정한것이아니었기때문이다. 그러나기본법 ( 제259조제 1항3호 ) 에서독일연방대통령이오로지외교사절만을영접하고신임할것을규정하지는않기때문에대통령의상주대표부대표임명이반드시외교적성질의관계를정의하는것은아니었다. 외교협의의경우와같이상주대표부대표의임명은상대국정부의동의를필요로하였다

14 본에위치한동독상주대표부의지위를법적으로규정할필요가있었다. 동독상주대표부의인력들은외국인이아닌독일국적자였기때문이다.( 예 : 병역의무면제 ) 동독에설치된서독상주대표부직원들의근무법규정을위해별도의연방법이필요했다. 서독상주대표부는기본법효력범위가벗어난지역에서운영되었으나해외공관이나영사관은아니었기때문이다. 결과적으로기존의공무집행자의해외체류규정을적용할수는없었다.( 예 : 해외근무추가수당 ) 상주대표부의업무 : 업무는별도의의정서에규정하였다. 의정서에따라상주대표부는각파견국의 이해관계 를대변하였던것에반해외교공관은파견국을대변했다. 이러한내용상의수정은동베를린과서베를린의특수지위로인해필요한것으로, 상주대표부는상호간의견해에따르면동독이나서독어느쪽에도속하지않기때문이었다. 국적에대한합의가도출되지않아의정서에구체적으로규정하지않은인물들을지원하고조력한다. 서독은이들이서베를린주민들도대표할수있다고전제하였다. j) 제9조비영향조항 : 서독과동독은본조약체결이전에양국에의해체결되었거나양국과관계가있는양자간혹은다자간조약및협정이이조약에의하여영향을받지않는다는점에합의한다. 양측은과거에기본조약의정신에부합하지않는조약및협정을체결하였을수도있다는점에동의하였다. 이러한사항이발견될경우당사국은본조약과일치하는방향으로해석하기로하였다. 본조약과관련해교환된각서와서신에비영향조항이존재했다. 여기에서동독과서독은각자의보호국에독일전체에대한승전국들의권한과책임, 또한관련된협약, 선언, 실무등은기본조약에의해아무런영향을받지않음을알렸다. 교환된각서와서신은승전국의권한이어느지역에미치는지언급하고있지않다. 소련의견해에따르면서구권승전국의권한은오로지서베를린과서독에만국한되며동독은제외되는것으로보았다. 하지만서구권승전국들은서독, 동독, 베를린전역에자신들의권한이적용되는것으로해석하였다. 결국서구권승전국의견해가관철된것으로보이는데, 관련서류에서 권한들 에대해언급하고있기때문이다. k) 제10조최종규정본조약은비준을필요로하며, 비준서를교환한다음날부터효력을가진다. 동독측입장 : 동독은조약체결형태를가장성대하게할것을주장하였고비준과체결발표장소를 동독의수도베를린 으로할것을요구하였다. 서독측입장 : 독-독관계에서가장중요한기본조약이발효하는데에는정치적국가기관이관여해야하므로독일연방정부는협상과서명을, 의회와연방대통령은승인과작성을담당할것을요구하였다. 또한이러한절차는국가간조약체결시일반적이며이절차자체를비준으로본다는입장이었다. 조항의평가 : 본조약이비준을요한다는이유만으로자동적으로국제법적조약으로이해해도되는것은아니다. 국제법상의조약만이비준을필요로하는것이아니기때문이다. 연방체제의소속국가나소속국가와연방정부간의조약또한비준받는경우가있다. 따라서비준이라는법제는국제법상의조약에만존재하는것이아니다. 기본조약의체결장소는 베를린 이었다. 이는동베를린이별도의도시가아닌베를린의일부였기때문에가능한표현이었다. 본조약은무기한효력을가진다. 기본조약에서는조약의종료권한을규정하지않았다. 동독이기본조약으로획득한지위의혜택을누리고난후, 조약을종료하여제7조에따른지속적의무회피상황을방지하기위한것이었다. 서독은본래기본법제146 조와동일한조항을기본조약에포함시키고자하였다. 이경우, 기본조약은당사국간의합의혹은평화조약이성사될시법적효력을잃게된다. 그러나 ( 소련의압박에따른 ) 동독의반대로결국이조항은수용되지못하였다. 서독은조약에서통일을언급한다면그어떠한내용이라도동독이반발할것을알고있었다. 그러나서독은동시에조약당사국간의상호합의에따라조약을폐기할수도있다는사실또한알고있었으며독일이통일된다면바로이경우에해당할것이라고보았다. h) 독일통일에관한서신동독측입장 : 독일통일을논할의향없음서독측입장 : 기본법에따라통일을도모하고이목표를상대국에알릴의무가있었다. 서신의평가 : 조약서명당일서독은동독측협상대표자에전달한서신에서기본조약은독일국민의자유자결권으로통일을다시이룩하고, 유럽의평화를도모한다는서독의정치적목표와상충하지않는다는사실을분명히하였다. 서신의내용과수령형식은조약협상당시이미논의되었다. 동독은이서신을조약에포함할것에동의하였다. 서신은서명직전에동독각료회의우편실에송달되었다. 이는동독측협상대표가서명식도중언론과의접촉시자신은해당서신에대해아는바없다고발표할수있도록하기위한조치로서, 협상대표의체면을세워주고자한것이다. 주요내용은다음과같다. 통일의목표 : 회복되어야할대상은독일국가가아닌독일민족의통일이다. 이요구사항에서서독은스스로독일제국과동일시했으며독일제국이전쟁으로영토적손실을입었다는견해를여실히드러낸다

15 독자성 : 동독은더이상서독의국가권력이적용되지않고서독에소속된국토로간주할수없게되었다. 독일통일에관한서신자체가동독의독립성과자주성을존중하는것이었고, 그렇지않았다면서신의수신자를동독국가로지정하기란불가능했을것이다. 그러나그렇다고해서이러한상태를지속적으로 ) 추구한다는뜻은아니었으며이는통일에관한서신을통해서도확인할수있다. 개입금지 : 동 서독간특수관계에서는개입금지가적용되지않았다. 즉, 서독의동독주민을위한조치나제3국에서의통일홍보활동및통일정책상의활동은동독의허가를요했다. 국적 : 국적과관련한이견이특히심각했다. 이규정은 1913 년의독일제국입법으로거슬러올라가는것으로, 기본법 116조로이관되면서헌법이되었다. 동독은처음에독일국적을사용했다가 1967년에서야동독국적에관한법률을도입하면서규정이중첩되었다. 서독은이부분을지적하였고동독은기본조약에서해결방안찾기를희망한다는의사를보였다. 실제로서독의주장은근거가상당히빈약했다. 국제법에의하면모든국민에게자국의국적을부여하는행위는과도기기간에만고려해볼수있는사항이었기때문이다. 따라서효력이나실질적인구속력이부족하였다. IV. 대중의수용 a) 동방정책 (Ostpolitik) 에대한여론 : 기본조약체결은서독정부가빌리브란트총리와발터쉴대통령의집권하에동구권국가들과맺은조약과같은맥락으로동독과의관계정상화라는결과를가져왔고실질적인사안을국민들과함께차츰접근할수있게되었다. 국민들은더이상기민 / 기사당연합에서 1949년도부터지속적으로행사해온단독대표권정책을지지하지않았고독-독관계에서반복적으로발생하는긴장에피로감을느꼈다. 특히친지및가족을동독에둔국민들은동독에대한사안으로고통경감을원하였다. 따라서대부분의국민들은정부의동방정책을지지하였고이는 1972년선거에서사민당이승리하는결과로이어졌다. 다만국민들은소련이동독국민의자결권을인정하지않았기때문에동 서독간관계에서기본사안들을동 서독이단독으로해결할수없다는사실은수용하였다. b) 독일연방헌법재판소의판결 선거에서패한기민 / 기사당은기본조약을거부하였다. 자결권, 국적법, 국가통일등의기본사안들이기본조약에서다루어지지않거나중의적으로표현되었기때문이었다. 또한서베를린에관한문제도충분히반영되지않았다는주장이었다. 그러나기민 / 기사당의원내교섭단체의반대에도불구하고독일연방하원은 1973년 5월 11일기본조약에동의하였고 1973년 6월 21일독일연방상원의승인을얻어발효될수있었다. 기본조약을거부한다는입장이었던기민 / 기사당의원내교섭단체는독일연방헌법재판소에소를제기할수도있었으나의견에일치를보지못하였다. 뒤이어바이에른주정부는기본조약이기본법의재통일원칙에위배된다는주장으로헌법소원을제기하면서규범통제절차 (Normenkontrollverfahren) 를청구하였다. 1973년 7월 31일독일연방헌법재판소는기본조약이분단조약 (Teilungsvertrag) 이아니므로기본법에합치한다고판결하였다. 기본조약은특수한 조약으로서, 형식은국제법상의조약을따랐으나내용적으로는내독간관계를규정한다고보았다. 이로써독일연방정부는재통일원칙을고수할수있게되었고, 헌법기관들은계속해서독일통일재달성의무를지게되었다. 또한조약으로인해동독을국제법상주체로인정하게되는것은아니며, 독-독간국경은서독내두연방주간의국경과동일한국법상의국경으로보았다. 다만동 서독간국경지대는기본조약에위배되는상태였으므로판결에서독일연방정부에이를개선할것을요구하였다. 독일의국적법도동독국민들의권리청구를허용하고있다고판결하였다. 헌재의판결은모든정당에서환영하였다. 특히집권당이었던사민당과자민당은이판결로자신들의정책이옳았음을인정받은셈이었다. 기민당과기사당은이판결이기본조약의해석에거의재량권을두지않는다는점을강조하였다. 이판결은법적관점에서독일제국을행위불능상태의국가로보면서도독일제국의존속을전제로했다는점에서많은비판을받았다. 판결에따르면서독의건국을통해새로운서독국가가세워진것이아니라, 독일의일부가새로개편된것이었다. 서독은따라서독일제국을계승한국가가아닌독일제국과동일한국가이며, 공간적확장이라는관점에서는부분적으로동일한국가이며동시에주권을기본법의효력범위로제한하고있다고보았다. 판결에따르면동독은독일에속하며따라서외국으로간주할수없었고재통일원칙과관련하여서독의기관들은정치적재량권이크다고보았다. 동독은서독의인정과관계없이하나의국가이므로국제법상의주체임에도불구하고기본조약체결로인해서독으로부터 특수한형태의사실상인정 을받았을뿐이라고보았다. V. 평가요약 승전 4국의규정적역할 독일양국의지위는 1949년이후 ( 승전 3국의동의로서독건국, 소련의동의로동독건국 ) 법적으로명확하지않았고독일양국과 4개승전국들이포괄적으로다루어야할사안이었다. 독일국민의삼분할 독일국민들은 1949년이후동 서독및특수지역인베를린 (4개승전국의점령지역 ) 까지 3개지역으로개편된분단환경에서살게되었다. 동독은 1961년베를린장벽이세워지기전까지자국민들간의접촉수단을제한하였고이로인해동독주민들의서독방문은거의불가능했다. 서독이단독대표권을행사하면서 1973년까지동독과동독민은비공산주의진영에서고립되었다. 독일문제의유보 서독은동 서독관계에대한결정을내릴때독일국민 ( 동 서독국민 ) 스스로가자유자결권을통한경우가아니고서는양국간지위규명에관심이없었다. 서독은지속적으로독-독문제의해결을유보할것과독일전체에대한 4개승전국의책임을강조하였다. 서독은자유선거로얻은민주주의적당위성으로 1973년까지독일국민을대표할권한이있다고주장하였으며기타국가들에이를존중할것과동독과의수교자제를요구하였다 ( 단독대표권 ). 공산주의체제의강화, 실체의규범적힘 28 29

16 동독의경제적강화, 동구권진영에서의입지강화, 반식민지화에대한강한지지등으로 6-70년대에동독은국제적으로점차힘을얻었다. 서독의단독대표권행사는갈수록관철하기어려워졌으며이외에도경제적 ( 무역, 서베를린의접근성등 ), 인도적사안 ( 인간적고통경감, 정보교류, 동독의국경통치 ) 에관한규정을마련할필요가있었다. 독일분단의고착화위험 동독은부분적으로나마독자적인국민의식을수립하는데성공하였다. 동독의많은이들은분단을항구적인것이자동-서진영간대립, 나치정권의범죄의결과로보았다. 따라서동독의고립을체념하고받아들였다. 그러나동독주민들은라디오와 TV을통해서독의생활을다방면으로접하고있었다. 한편서독국민들에게통일이란단순한수사학적표현에불과했고, 오히려통일보다여행자율화로인해동일한경제체제인서구진영과의통합에더관심을가졌다. 서독주민들의변화에대한동경 6-70년대기민당 / 기사당의독일정책이정체기를맞으며사민당 / 자민당정부는독일국민의분단고착화를막기위해동독정책을포함한새로운동구권정책의필요성을인지하였다. 또한인구밀도가높은유럽대륙중심에서살아남기위해서는실질적인문제들을해결해나갈필요도있었다. 기본사안들의생략 - 반대를위한찬성 (to agree to disagree) 실질적인문제들은동 서독관계의기본사안들을다루지않고는해결할수없었다. 즉다음의사안들이다. 독일국민의자결권 동독의국제법상의인정 승전 4국의독일에대한책임 독일의국경 평화조약 동방정책에서의소련과의관계 동독정책 (DDR-Politik) 은거의소련에의해조정되었다. 따라서기본조약은 60년대말부터서독과소련, 폴란드, 체코슬로바키아간체결되어서독과이들국가간의관계정상화를최초로가능하게한 동구권조약 과같은맥락으로보아야한다. 이러한관계정상화는독일양국에 기회의창 (window of opportunity) 이었다. 정치경제적협력과군축의연계 기본조약을 유럽안보협력회의 와연계시킬필요가있었다. 독일양국은유럽의중심부에위치하여경제, 군사적으로중요한국가였고근접국가들은과거의경험으로인해양국의관계개선을관찰하면서도의심을거두지않았다. 따라서내독간관계를지역정세와연관시키고정치의투명성을보이며목표하는군축과연계시킬필요가있었다. 양진영사이의신뢰구축을위한도구로이용한것이다. 경제와정치의연계 국가주권과독자적국가성 (Eigenstaatlichkeit) 을지속적으로강조해온동독은경제적인이점을위해동 서독간의무역을국내무역으로간주하고유럽경제공동체의가입체제를수용하면서기존까지주장해왔던원칙을포기하였다. 파트너국과의교류및신뢰성 기본조약이체결되기전인 1972년 5월 26일에동독과서독간의실질적사안해결을위한교류협약이맺어졌다. 양국의대표단은이로써서로를알아가면서신뢰도검토기회를얻은것이었다. 서독에행해진국제정치적압박 70년대사민당 / 자민당의연정은동독을국제적으로인정하라는압박에시달리고있었다. 그러나당시기본법은재통일원칙과독일연방하원내거의절반에달하는야당의원의수적우세로독일정부에게허락된행위여지 (Handlungsspielraum) 가제한적이었다. 결국서독은결정적으로중요했던인도적분야에서동독의승인을얻기위해경제적지원을제공하였으며이로써동독의경제적붕괴시점은뒤로미루어졌다. 공산주의적불법국가의평가절상? 기본조약은동 서독관계의포괄적인정상화를가져왔으나동독의불법체제를잠시나마강화하는결과를낳았다. 그러나장기적으로는 접근을통한변화 가찾아왔고결국이는동독의공산주의정권붕괴로이어졌다. 조약및의정서 기본조약으로양국간협력의큰틀을마련하고기본조약의부속의정서에서세부사항을다룬것은현명한선택이었음을확인할수있었다. 이러한방식의장점은특정분야에서문제가발생하더라도모든분야의협력전체가중단되지는않는다는점이다. 체면유지 독일통일, 내독간관계의기본사안에서절충불가능한두가지반대입장이존재하였다. 그럼에도불구하고서독의대표단은기본법에대한구속력으로이문제를아예언급하지않을수는없었다. 그러나동독은이에관한서독의입장수용을거부함으로양측의체면을유지하는외교적해결책을마련하였다. 이에따라서독의 통일에관한서신 은동독의협상대표에게직접전달되지않고동독각료회의의우편실로송달되었으나법적으로는수신한것으로인정되었고서신도계약의일부로인정될수있었다

17 발표문 1 Rechtsgutachten zum Grundlagenvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland (BRD) und der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) vom Prof. Dr. iur. Hans-Joachim Heintze Ruhr Universität Bochum, Institut für Friedenssicherungsrecht und Humanitäres Völkerrecht I. Hintergrund des Vertrages a) Bedingungslose Kapitulation des Deutschen Reiches 1945 und Besatzungsregime Der Zweite Weltkrieg endete in Europa am durch die bedingungslose Kapitulation des Deutschen Reiches. Die vier Siegermächte (Sowjetunion, USA, Großbritannien, Frankreich) übertrugen östliche deutsche Territorien jenseits des Flusses Oder an Polen bzw. die UdSSR und teilten den verbliebenen Teil des Deutschen Reiches in vier Besatzungszonen auf. In den vier Besatzungszonen übernahmen sie die Oberste Gewalt (Berliner Deklaration vom ) und sollten die Beschlüsse des Potsdamer Abkommens durchsetzen. Koordiniert wurde die Besatzungsdurchführung durch den von den vier Mächten eingesetzten Alliierten Kontrollrat in Berlin. Das Besatzungsregime sollte durch einen Friedensvertrag beendet werden. b) Bildung zweier nicht völlig souveräner Staaten Allerdings wurde der Alliierte Kontrollrat seit 1948 infolge des Kalten Krieges nicht mehr einberufen und die Westmächte unterstützten mit der Bildung der BRD 1949 die Abkehr vom Potsdamer Abkommen. Die Sowjetunion veranlasste daraufhin die Gründung des zweiten deutschen Staates, der DDR. Beide Staaten blieben aber unter der Hoheit der Besatzungsmächte. Erst 1955 wurden beide Staaten formal souverän und Mitglieder der westlichen bzw. östlichen Bündnisse. Gleichwohl bestand die Vier-Mächte-Verantwortung für Deutschland als Ganzes fort. Beispielhaften Ausdruck fand diese eingeschränkte Souveränität beider deutschen Staaten in dem Umstand, dass sie nur durch die Zustimmung der Vier-Mächte 1973 Mitglied der Vereinten Nationen (VN) werden konnten. Der vorherige Versuch der DDR (1966), VN-Mitglied zu werden, scheiterte am Widerstand der drei Westmächte. Bochum, November 2018 c) Offenhalten der Deutschen Frage Der fortbestehenden Verantwortung der Vier- Mächte für Deutschland als Ganzes entsprach die westliche Konzeption vom Offenhalten der Deutschen Frage bis zum Abschluss eines Friedensvertrages, über den vom deutschen Volk in freier Selbstbestimmung entschieden werden sollte. Angebote zum Abschluss eines Friedensvertrages wurden von der Sowjetunion in den fünfziger Jahren gemacht, um die BRD von einer 32 33

18 Einbindung in das westliche Bündnis abzuhalten. Von der BRD-Regierung wurden sie aber als Propaganda abgewiesen und die Zugehörigkeit zu der NATO als Ausdruck der Westbindung vorangetrieben. Gegenüber der DDR wurde eine strikte Nichtanerkennungspolitik betrieben (Alleinvertretungsanspruch), die ihren Ausdruck in der Hallstein-Doktrin fand. Demnach wurde die Anerkennung der DDR durch andere Staaten als unfreundlicher Akt gegenüber der BRD angesehen, auf die mit dem Abbruch der Beziehungen mit der BRD reagiert werden konnte. So wurden 1957 die diplomatischen Beziehungen mit Jugoslawien abgebrochen, weil es die DDR anerkannt hatte. Die CDU-geführte konservative Regierung der BRD hielt an dieser Konzeption fest, obwohl sich die weltpolitische Lage und die öffentliche Meinung in der BRD geändert hatten. Einerseits war die DDR erstarkt und hatte sich durch ihre massive Unterstützung der Dekolonisierung in der Dritten Welt viele Freunde gemacht, die auf eine Anerkennung der DDR hinarbeiteten, andererseits stellten sich praktische Fragen wie der Zugang nach Westberlin von Seiten der BRD, die einer Lösung bedurften und die die BRD-Bevölkerung angegangen wissen wollte. d) Notwendigkeit der Lösung praktischer Fragen im Verhältnis BRD-DDR Der Grundlagenvertrag ist im Zusammenhang mit der von der SPD/FDP-Bundesregierung Anfang der 70er Jahre betriebenen neuen Ostpolitik zu sehen. Vor diesem Hintergrund kam es zur Ablösung der alten von der CDU/CSU dominierten Machtverhältnisse in der BRD und zur Bildung einer SPD/FDP- Regierung. Diese sah die Notwendigkeit, die Beziehungen zum Ostblock im Interesse guter Nachbarschaft zu regeln und praktische Fragen zu lösen, was die Aufgabe des Alleinvertretungsanspruchs voraussetzte. Dabei war sich die Regierung 1970 bewusst, dass die Grundfragen wie die deutsche Teilung und die deutschen Grenzen nicht einseitig durch die BRD und die DDR angegangen werden konnten. Nach der Ratifizierung der Ostverträge mit der UdSSR und Polen ( ) wandte sich die SPDgeführte deutsche Regierung den Beziehungen zur DDR zu und nahm am Verhandlungen mit der DDR über einen Grundlagenvertrag auf, um die Beziehungen beider Staaten zueinander für den Zeitraum der Teilung Deutschlands zu regeln. Bereits am wurde ein Vertragsentwurf vorgelegt. Die schnelle Einigung ist auf den Umstand zurückzuführen, dass für den vorgezogene Bundestagswahlen angesetzt worden waren. Aus diesen Wahlen ging die SPD erstmals als stärkste Partei hervor, was auch auf die Ostpolitik zurückzuführen war. Der Grundlagenvertrag wurde daraufhin am unterzeichnet. e) Interessenlage der Sowjetunion Die Sowjetunion wollte durch den Abschluss von Verträgen mit der BRD eine Klärung der Grenzfrage in Europa erreichen. Am Ende des Zweiten Weltkrieges hatte die Sowjetunion mit Duldung der anderen Siegermächte deutsches Gebiet (Ostpreußen) in ihr Territorium übernommen. Polen übernahm ebenfalls deutsches Gebiet. Als Rechtsgrundlage dafür wurde das Potsdamer Abkommen angenommen. Die DDR- Regierung hat die Gebietsabtretungen kurz nach der Gründung dieses Staates anerkannt. Die BRD- Nachkriegsregierungen haben den Gebietsabtretungen nicht zugestimmt, sondern die Zustimmungen von einer Entscheidung des gesamten deutschen Volkes in freier Selbstbestimmung abhängig gemacht. Eine solche Zustimmung konnte aber nicht erreicht werden, solange es keine freien Wahlen in der DDR gegeben hatte. Die BRD sprach diesbezüglich von der Offenhaltung der Deutschen Frage. Die Sowjetunion musste daher versuchen, trotz dieses unlösbaren Problems eine Absicherung ihres und des polnischen territorialen Besitzstandes zu erreichen. In Verfolgung dieses Zieles war die Sowjetunion bereit, in praktischen Fragen (Zugang nach Berlin) Zugeständnisse zu machen und sich menschlichen Erleichterungen gegenüber offener zu zeigen. II. Positionen bei Beginn der Verhandlungen a) Beziehungen BRD-DDR Ziel der DDR: Das erste Ziel der DDR war ihre umfassende De- jure-anerkennung durch die BRD. Die DDR stand irgendwelchen Sonderbeziehungen zwischen der DDR und BRD ablehnend gegenüber und sah die deutsche Nation als nicht länger bestehend an. Vielmehr sprach sie von einem Volk der DDR, das sich im Rahmen seines Selbstbestimmungsrechts die DDR als Staat geschaffen habe. Zugleich wollte die DDR praktische Fragen der Nachbarschaft der zwei Staaten klären und aus guten zwischenstaatlichen Beziehungen zur BRD wirtschaftliche Vorteile erzielen, da sich das sozialistische System der DDR im Verhältnis zur BRD als ökonomisch immer schwächer erwies. Ziel der BRD: Der juristische Spielraum einer Annäherung an den Staat DDR in den Grenzen des Grundgesetzes und der Vier-Mächte-Verantwortung für Deutschland als Ganzes sollte genutzt werden, um den Zusammenhalt des deutschen Volkes zu fördern und das Konzept der Einheit zu erhalten. Man sah, dass der politische Spielraum geringer wurde, weil die DDR zunehmend weltweit anerkannt wurde und dieser Prozess nicht mehr aufzuhalten war. Daher musste versucht werden, den Prozess der Anerkennung der DDR zu verlangsamen, unterbinden konnte man ihn nicht. Die besonderen Beziehungen zwischen der DDR und der BRD sollten festgeschrieben werden, die aus der Vier-Mächte-Verantwortung für Deutschland als Ganzes und Berlin (Schreiben der drei Hohen Kommissare an den Bundeskanzler vom ; bezüglich der UdSSR Präambel zum Vertrag vom ) resultierten. Auf der Grundlage des am abgeschlossenen Vier-Mächte-Abkommen (über Berlin) sollten die Bindungen der BRD an Westberlin gefestigt und seine Zugehörigkeit zur BRD bekräftigt werden

19 Festzuschreiben war, dass die BRD und die DDR in Bezug auf alle Staaten der Welt souverän auftreten, in ihren Beziehungen aber der Vormundschaft der Vier-Mächte unterstanden. Folglich waren sie juristisch nicht in der Lage, sich gegenseitig als Ausland anzuerkennen. Die beiden nicht völlig souveränen Staaten sahen sich zudem dem Problem gegenüber, dass noch eine dritte territoriale Einheit in Deutschland existierte, nämlich Berlin, das praktisch noch Besatzungsgebiet der Vier-Mächte war. Da sich das deutsche Volk, das in zwei Staaten lebte, immer mehr voneinander entfremdete, sollte durch menschliche Erleichterungen (insb. Familienbegegnungen) das Zusammengehörigkeitsgefühl gestärkt werden. III. Entscheidende Bestimmungen des Grundlagenvertrages Beachtung verdient der Titel des Vertrages. Anders als der Vertrag BRD-Polen wird nicht von der Normalisierung der Beziehungen gesprochen, sondern nur vom Grundlagenvertrag. Von der BRD-Seite wurde dies so ausgelegt, dass durch die Auslassung des Begriffs der Normalisierung der Eindruck von diplomatischen und völkerrechtlichen Beziehungen zwischen beiden deutschen Staaten vermieden wurde. Der Grundlagenvertrag ist Teil eines Vertragswerkes, das aus dem eigentlichen Vertrag vom einem Zusatzprotokoll zum Vertrag einem Protokollvermerk zu Vermögensfragen Protokollerklärungen zur Grenzkommission, Verwaltungsverkehr und Staatsangehörigkeit Briefwechsel zu den Vier-Mächte-Rechten Brief zu Deutschen Einheit Mündlichen Erklärungen beider Delegationsleiter bei der Paraphierung und Unterzeichnung des Vertrages besteht. Zum Vertragswerk gehören auch die Dokumente, die sich auf die Mitgliedschaft in UN und internationalen Organisationen beziehen Briefwechsel der beiden Regierungen über Erleichterungen. Die zahlreichen zum Vertragswerk gehörenden Dokumente machen deutlich, dass der eigentliche Vertrag die Stratusfragen umging, sodass beide Seiten auf ihren unterschiedlichen Positionen beharren konnten und praktische Fragen (normale Beziehungen, Verkehr, Kommunikation, menschliche Erleichterungen) dennoch lösen konnten. Der Vertrag besteht juristisch aus zwei Teilen. Art. 1-7 umfasst grundsätzliche Fragen mit materielloperativen Inhalt, während Art. 8 institutionellen, Art. 9 verwahrenden und Art. 10 prozeduralen Charakter hat. a) Präambel Der Vertrag wurde in der feierlichsten protokollarischen Form abgefasst, indem von den Hohen Vertragschließenden Seiten gesprochen wird, ihre Verantwortung für die Erhaltung des Friedens unterstrichen und ihr Beitrag für die europäische Entspannung und Sicherheit hervorgehoben wird. Damit wird der völkerrechtliche Charakter der Beziehungen zwischen den beiden Staaten unterstrichen. b) Art. 1: Gutnachbarliche Beziehungen und Gleichberechtigung Die BRD und die DDR entwickeln normale gutnachbarschaftliche Beziehungen zueinander auf der Grundlage der Gleichberechtigung. Haltung der DDR: Es sollten gutnachbarliche Beziehungen wie zu jedem anderen Staat entwickelt werden. Damit ist für beide Staaten die Nachbarschaft ein Außenverhältnis und ihre inneren Angelegenheiten sind zu respektieren. Großer Wert wurde auf die Unterstreichung der Gleichberechtigung gelegt, weil die DDR durch die BRD jahrzehntelang boykottiert wurde und andere Staaten von der Aufnahme von Beziehungen zur DDR mit massivem Druck abgehalten wurden (Hallstein-Doktrin). Haltung der BRD: Die BRD wollte den Begriff der Nachbarschaft vermeiden, weil sie die Existenz zweier unverbundener Völkerrechtssubjekte eben der Nachbarn voraussetzt, die in separaten Bereichen leben. Bewertung des Artikels: Die BRD konnte ihren Anspruch, sich für die Menschen in der DDR zuständig zu fühlen, nicht rechtlich untermauern. Vielmehr versprach sie, als guter Nachbar mit der DDR zu leben. Die Menschenrechtsverletzungen in der DDR und der Schießbefehl an der deutschen Grenze verletzten nicht die gute Nachbarschaft. Diese wurde nur gefährdet, wenn an der Grenze durch DDR-Organe geschossen wurde und Kugeln auf BRD-Gebiet einschlugen. Allerdings durfte von der BRD-Seite ein aggressives Verhalten der DDR-Grenzsoldaten nicht provoziert werden. Es zeigte sich, dass gute Nachbarschaft nicht verordnet werden konnte, sondern gelebt werden musste. Deshalb bestimmte der Vertrag, diese Beziehungen zu entwickeln, wodurch eine gewisse zeitliche Elastizität gegeben war. Der wichtigste Aspekt des Artikels ist die Hervorhebung der Gleichberechtigung. Da das Völkerrecht die Gleichberechtigung gebietet, ist ihre Nennung in einem bilateralen Vertrag unüblich. Dass die DDR dennoch auf dieser Formel bestand, hat ihren Hintergrund in der Geschichte des Boykotts der DDR durch die BRD

20 Praktische Konsequenzen: Aus dem Grundsatz ist auch abzuleiten, dass die BRD die Staatsangehörigkeit der DDR-Bürger anzuerkennen hat. Diese Konsequenz wurde durch einen Protokollvermerk der BRD vermieden. Weiterhin hätte aus der Gleichberechtigung auch ein Anspruch der DDR auf Teile des Deutschen Reichsvermögens abgeleitet werden können. Durch einen Vorbehalt zu Vermögensfragen wurde diese Frage allerdings offengehalten. Der Artikel bedingt, dass die BRD die DDR-Rechtsordnung nicht als nicht gleichberechtigte Unrechtsordnung bezeichnen kann. c) Art. 2: VN-Charta Die BRD und die DDR werden sich von den Zielen und Prinzipien leiten lassen, die in der UN-Charta niedergelegt sind, insbes. der souveränen Gleichheit aller Staaten, der Achtung der Unabhängigkeit, Selbständigkeit und territorialen Integrität, dem Selbstbestimmungsrecht, der Wahrung der Menschenrechte und der Nichtdiskriminierung Mächte-Rechten und der Lage Gesamt-Deutschlands, Vorbehalte zu Staatsangehörigkeits- und Vermögensfragen und dem Brief zur Deutschen Einheit. Das Einmischungsverbot wurde nicht genannt, obwohl die DDR sich dafür ausgesprochen hatte. Das Einmischungsverbot hat völkergewohnheitsrechtlichen Charakter. In den Beziehungen DDR/ BRD kam es aber nicht zur Anwendung, weil sie unterhalb des Völkerrechts angesiedelt sind. Für die BRD war seine Nennung deshalb nicht akzeptabel, wie die Haltung zur nationalen Frage und das Staatsangehörigkeitsrecht belegten. d) Art. 3: Gewaltverzicht und Grenzen Entsprechend der UN-Charta werden die BRD und die DDR ihre Streitfragen ausschließlich mit friedlichen Mitteln lösen und sich der Drohung mit Gewalt oder der Anwendung von Gewalt enthalten. Sie bekräftigen die Unverletzlichkeit der zwischen ihnen bestehenden Grenze jetzt und in der Zukunft und verpflichten sich zur uneingeschränkten Achtung ihrer territorialen Integrität. Haltung der DDR: Wichtig war die Nennung von Art. 2 der UN-Charta, um die Völkerrechtsprinzipien der souveränen Gleichheit, der Achtung ihrer Unabhängigkeit und der territorialen Integrität zu nennen. Auch das Selbstbestimmungsrecht sollte genannt werden, wobei dabei davon ausgegangen wurde, dass das Volk der DDR ein eigenständiges Selbstbestimmungsrecht haben sollte. Haltung der BRD: Die DDR war als ein gleichberechtigtes Völkerrechtssubjekt anzusehen, soweit es sich um Beziehungen zu dritten Staaten handelte. Die DDR/BRD-Beziehungen waren allerdings besondere. Darum passen die Begriffe Souveränität und Unabhängigkeit/Selbständigkeit nicht zu den Sonderbeziehungen unterhalb der Schwelle des Völkerrechts. Bewertung des Artikels: Der Grundlagenvertrag unterscheidet sich von anderen Ostverträgen, denn dort lassen sich die Partner in ihren gegenseitigen Beziehungen von den UN-Prinzipien leiten. Diese Passage fehlt im Grundlagenvertrag, womit sich die BRD-Seite durchgesetzt hat, die die Beziehungen unterhalb des Völkerrechts verstanden wissen will. Auf das Völkerrecht wird nur subsidiär zurückgegriffen. Die aus der souveränen Gleichheit abgeleiteten Prinzipien (z. B. Selbständigkeit) wurden durch die Besonderheit des deutsch/deutschen Verhältnisses relativiert, was von der BRD in die Verhandlungen eingebracht und geltend gemacht wurde. Durchgesetzt hat die BRD den Verweis auf nationale Gegebenheiten in der Präambel, praktische Regelungen in Art. 7, Austausch ständiger Vertretungen nach Art. 8, Fortgeltung früherer Verträge nach Art. 9, Briefwechsel zu den Vier- Haltung der DDR: Der Gewaltverzicht ist eine Folge aus der Grenzachtung. Die DDR wollte eine Formulierung, die die Anerkennung aller Grenzen in Europa einschloss. Haltung der BRD: Grenzachtung ist eine Folge des Gewaltverzichts. Die BRD war nur bereit, einen Artikel über die Grenze zwischen der DDR und BRD festzuschreiben. Die Frage der Grenze zu Polen sollte nicht in dem Grundlagenvertrag behandelt werden. Bewertung des Artikels: Der Artikel äußerte sich nicht zum Charakter der deutsch/deutschen Grenze und beschrieb diese nicht. Stattdessen verwies eine gemeinsame Protokollerklärung der BRD und DDR auf die diesbezüglichen Festlegungen des Londoner Protokolls vom über die Grenzen der Besatzungszonen. Dies erlaubte der BRD, die Grenze als innerdeutsche Grenze anzusehen, und der DDR, sie als international zu betrachten. Entscheidend war allerdings, dass die Verpflichtung zur Achtung der Grenze festgeschrieben wurde. Trotz der unterschiedlichen Meinungen über den Charakter der Grenze wurde in einem Zusatzprotokoll und einer Protokollerklärung eine Normalisierung der Verhältnisse an der Grenze vereinbart und dazu eine Grenzkommission aus Beauftragten der beiden Regierungen geschaffen. Sie wurde mit der Überprüfung der Markierung der Grenze und zur Regelung sonstiger mit dem Grenzverlauf bestehender Probleme beauftragt. Die DDR wollte vermeiden, dass sich die Kommission mit schwerwiegenden politischen Grenzproblemen (z. B. Fluchtversuchen) befasst und 38 39

21 hat deshalb beispielhaft technische Fragen (Wasserwirtschaft, Energie, Schadensbekämpfung) in ihr Mandat aufgenommen. Die Grenzkommission hatte 1978 ihre Arbeiten vorläufig abgeschlossen, ließ die Frage des Grenzverlaufes auf der Elbe jedoch offen, da diese von den Alliierten (England und UdSSR) nicht abschließend geklärt worden war. Die Bezugnahme auf die territoriale Integrität bezog sich nur auf die gewaltsame Veränderung von Staatsgrenzen. Freiwillige und auf Vereinbarungen basierende Grenzänderungen wurden nicht erfasst. Der Artikel äußerte sich nicht zur Frage von Gebietsansprüchen. Dieses Problem hatte in den Beziehungen zur UdSSR und Polen eine große Rolle gespielt. Im deutsch/deutschen Verhältnis hingegen bestand von Seiten der BRD kein Gebietsanspruch, sondern die Forderung einer freien Selbstbestimmungsentscheidung des deutschen Volkes. e) Art. 4: Internationale Vertretung Die BRD und die DDR gehen davon aus, dass keiner der beiden Staaten den anderen international vertreten oder in seinem Namen handeln kann. Haltung der DDR: Die DDR betrachtete sich als Rechtsnachfolger des Deutschen Reiches, das untergegangen sei. Haltung der BRD: Die frühere Alleinvertretungspolitik durfte weder ausdrücklich noch implizit verurteilt werden. Die BRD betrachtet sich weiterhin als Fortsetzung des Deutschen Reiches. Bewertung des Artikels: Der Artikel verbot eine nicht gewollte Stellvertretung des anderen Staates, ließ aber eine Beauftragung zu. Die BRD musste darauf verzichten, für die DDR zu handeln. Damit wurde auch der Anspruch aus Ziffer 1 der Londoner Erklärung der drei Westmächte vom für Deutschland als Vertreterin des deutschen Volkes in internationalen Angelegenheiten zu sprechen hinfällig. f ) Art. 5: Frieden in Europa Die BRD und die DDR werden friedliche Beziehungen zwischen den europäischen Staaten fördern und zur Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa beitragen Sie unterstützen die Bemühungen zur Verminderung der Streitkräfte und Rüstungen, ohne dass dadurch Nachteile für die Sicherheit der Beteiligten entstehen dürfen. Die BRD und die DDR werden mit dem Ziel einer allgemeinen und vollständigen Abrüstung unter wirksamer internationaler Kontrolle der internationalen Sicherheit dienende Bemühungen um Rüstungsbegrenzungen und Abrüstung, besonders auf dem Gebiet der Kernwaffen und anderen Massenvernichtungswaffen, unterstützen. Haltung der DDR: Dieser Artikel bekräftigte den Anspruch der DDR auf die gleichberechtigte Teilnahme an der bevorstehenden Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE). Zugleich war die DDR nicht zuletzt aus wirtschaftlichen Gründen an der Abrüstung interessiert. Haltung der BRD: Die BRD hatte sich nach 1949 immer wieder dazu bekannt, dass sie aus der Geschichte heraus eine besondere Verantwortung für den Frieden in Europa trägt. Mit den Ostverträgen verpflichtete sie sich zu handeln, um den Frieden in Europa zu fördern. Bewertung des Artikels: Der Artikel verbindet die Verbesserung der multilateralen europäischen Zusammenarbeit mit der Abrüstung, für die ein Kontrollsystem geschaffen werden sollte. Besonders hervorgehoben wurde das Ziel der Abrüstung der Kernwaffen, die sich in Mitteleuropa, insbesondere den deutschen Staaten, direkt gegenüberstanden. g) Art. 6: Territorialprinzip Die BRD und die DDR gehen von dem Grundsatz aus, dass die Hoheitsgewalt jeder der beiden Staaten sich auf sein Hoheitsgebiet beschränkt. Sie respektieren die Unabhängigkeit und Selbständigkeit jeder der beiden Seiten in seinen inneren und äußeren Angelegenheiten. Haltung der DDR: Sofortige Beendigung des Alleinvertretungsanspruchs der BRD und Beendigung der Ausdehnung der BRD-Gesetzgebung, -Verwaltung und -Rechtsprechung auf DDR-Gebiet. Achtung der Souveränität der DDR. Haltung der BRD: Nur schrittweise Abkehr von den gesetzlichen und administrativen Regelungen der Alleinvertretung zur Aufrechterhaltung des Vertrauens der Bürger in Gesetzgebung und Rechtsprechung, zur Vermeidung eines administrativen Durcheinanders. Aufrechterhaltung der Festlegungen des Grundgesetzes bezüglich gesamtdeutscher Verantwortung, Wiedervereinigungsgebot und Staatsangehörigkeit. Keine Festschreibung der Souveränität der DDR, denn es herrschte das 40 41

22 Konzept des gesamtdeutschen Souveräns und die Vier-Mächte-Verantwortung für ganz Deutschland. Respektierung der im Brief zur Deutschen Einheit vorgegebenen Einigungspolitik. Bewertung des Artikels: Keine Festschreibung eines Gebots oder Verbots, stattdessen gehen beide Seiten davon aus. Keine Verurteilung des Alleinvertretungsanspruchs; die künftige Politik richtete sich nicht an einer konkreten Norm aus, sondern nach einem Grundsatz, was juristisch schwächer ist und auch Ausnahmen zulässt. Die Zulässigkeit von Ausnahmen musste sich nach dem ordre public richten, also der Verfassungsordnung beider Staaten, der Vereinbarkeit mit dem Grundlagenvertrag und der im deutsch/deutschen Verhältnis gegebenen Besonderheiten, wie sie insbesondere im Brief zur Deutschen Einheit niedergelegt worden sind. Der Artikel beschränkte die hoheitliche staatliche Gewalt, nicht aber das privatrechtliche Tätigwerden des Staates oder privates Handeln. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die DDR z. B. Handel mit staatlichen Unternehmen und Massenmedien auch als hoheitliche Aktivitäten betrachtete. Der Begriff der Respektierung war schwächer als der der Anerkennung und bedeutete letztlich nur die Hinnahme. Die BRD hatte sich im Brief zur Deutschen Einheit vorbehalten, eine Politik der Überwindung der Unabhängigkeit und Selbständigkeit der beiden Staaten zu betreiben. Dies widersprach dem Artikel und ließ sich auch nicht als bloße Auslegungserklärung verstehen. Es verwunderte daher nicht, dass die DDR nicht bereit war, diesen Brief, der ein Vorbehalt war, entgegenzunehmen. Argumentiert wurde in der Literatur jedoch, dass mit den alliierten Rechten in Bezug auf Deutschland als Ganzes ein Vorbehaltsraum geschaffen wurde. h) Art. 7: Zusammenarbeit Die BRD und die DDR erklären ihre Bereitschaft, im Zuge der Normalisierung ihrer Beziehungen praktische und humanitäre Fragen zu regeln. Sie werden Abkommen schließen, um auf der Grundlage dieses Vertrages und zum beiderseitigen Vorteil die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Wirtschaft, der Wissenschaft und Technik, des Verkehrs, des Rechtsverkehrs, des Post- und Fernmeldewesens, des Gesundheitswesens, der Kultur, des Sports, des Umweltschutzes und auf anderen Gebieten zu entwickeln und zu fördern. Einzelheiten sind in dem Zusatzprotokoll geregelt. Haltung der DDR: Aufgrund ihrer durch die sozialistische Planwirtschaft bedingten wirtschaftlichen Schwäche bestand großes Interesse an Zusammenarbeit auf allen wirtschaftlichen und technischen Gebieten. Die DDR wollte humanitäre Fragen umgehen, da sie stets mit dem Ausreisewunsch einer großen Zahl von Menschen nach der BRD konfrontiert war, die sie als ihre Staatsbürger betrachtete. Mehr noch, sie betrachtete den Ausreisewunsch als rechtswidrig und drohte Bestrafungen an. Haltung der BRD: Die Zusammenarbeit sollte der humanitären Erleichterung dienen. Des Weiteren war jeder Kontakt zur DDR deutschlandpolitisch erwünscht. Bewertung des Artikels: Der Vertrag enthielt keine Festlegungen sondern stellte lediglich die Bereitschaft der Seiten zur Regelung fest. Das entsprach dem Charakter eines Grundlagenvertrages. Allerdings begründete er eine Vertragsabschlusspflicht zur Regelung praktischer und humanitärer Fragen. An dieser Bestimmung waren die Menschen in beiden Staaten besonders interessiert, da sie sich auf alle Fragen bezog, in denen die staatliche Verwaltung in die Lebensführung des Einzelnen eingreift. Da die DDR das Thema der humanitären Fragen umgehen und nur praktische Fragen wie Verkehr und Handel regeln wollte, war es nicht hinreichend, nur die Regelung praktischer Fragen anzusprechen, sondern expressis verbis auch auf humanitäre Fragen zu verweisen. Letztere sollten entsprechend der Präambel zum Wohle der Menschen in den beiden deutschen Staaten geregelt werden. Der Artikel verweist auf Folgeabkommen, die detaillierte Regelungen zu den einzelnen Feldern der Zusammenarbeit erbringen sollten. Diese auf den ersten Blick umständlich erscheinende Bestimmung war notwendig, weil der Vertrag sich nur auf die Grundlagen der Beziehungen bezog und eine mögliche Generalklausel zu vage gewesen wäre. Die auf Vorschlag der DDR aufgenommene Formel des beiderseitigen Vorteils ist nichtssagend, weil jeder Staat für sich entscheidet, was für ihn vorteilhaft ist. Bewertung der Folgeabkommen: Wirtschaft und Handel. Beide Staaten profitierten vom Protokoll zum Innerdeutschen Handel zum EWG-Vertrag, wonach der Handel zwischen BRD und DDR nicht als Außenhandel betrachtet wurde. Die DDR akzeptierte dies aus wirtschaftlichen Gründen und verzichtete somit auf ihre Eigenständigkeitsdoktrin. Das Folgeabkommen bestätigte die Fortgeltung dieser Regelung. Auch der Swing, ein zinsloser Überziehungskredit für die DDR, wurde fortgesetzt. Die wirtschaftlichen Vereinbarungen des Folgevertrages wurden von den EWG-Partnern der BRD mit Zähneknirschen und Neid akzeptiert. Allerdings setzte sich die Forderung der DDR nach einem bedingungslosen Swing nicht durch, denn sie musste Verbesserungen im Berlin-Verkehr erbringen. Vorbehalt zu Vermögensfragen des Deutschen Reiches. Beide Staaten haben die auf ihrem Territorium belegenen Vermögenswerte des Deutschen Reiches übernommen, die BRD mit dem Londoner Schuldenabkommen von 1954 auch die deutschen Auslandsschulden. Die DDR erhob Ansprüche auf Auslandsvermögen des Reiches und Vermögen in der BRD und verstaatlichte 42 43

23 Vermögenswerte, was von der BRD als rechtswidrig angesehen wurde. Diese Fragen konnten durch den Grundlagenvertrag nicht geklärt werden, sodass sie wegen unterschiedlicher Rechtspositionen nicht geregelt wurden. Verkehr. Hier konnten die Parteien auf den bereits 1972 geschlossenen Verkehrsvertrag zurückgreifen und die dort erreichten Lösungen sollten erweitert und vertieft werden. Post. Während die BRD für ungehinderte Versandmöglichkeiten eintrat, setzte die DDR auf Abgrenzung. Zugleich forderte die DDR die Mitgliedschaft im Weltpostverein und in der Internationalen Fernmeldeunion, in denen die BRD bislang Deutschland allein vertreten hatte. Im Gefolge wurde der Postverkehr zwischen beiden Staaten internationalisiert. Umweltschutz. Die Staaten verpflichteten sich zur Zusammenarbeit auf diesem Gebiet und zur Abwendung von Schäden und Gefahren. Rechtshilfe. Die DDR wollte die Verfahren formalisieren und über die diplomatischen Vertretungen abwickeln, während die BRD so weit wie möglich am unmittelbaren Verkehr auch nachgeordneter Gerichte festhalten wollte. Diese Materie sollte in einem Rechtshilfeabkommen geregelt werden, welches durch die Staatsangehörigkeitsfrage erschwert wurde. Amtshilfe. Aus der Zeit des Deutschen Reiches gab es noch direkten Verkehr von Verwaltungsbehörden vor allem in Bezug auf Unterhalts-,Vormundschafts-, Personenstands- und So zialversicherungsangelegenheiten, der aber wegen der Abgrenzungspolitik der DDR immer mehr zurückging. Diese Zusammenarbeit sollte beschleunigt werden. Gesundheitswesen. Der Bezug von Medikamenten und die Behandlungsmöglichkeiten im jeweils anderen Staat sollten im Rahmen der Möglichkeiten verbessert werden. Sport. Der Austausch scheiterte oftmals daran, dass die DDR Kontakte mit BRD-Sportlern als internationale Aktivitäten, die BRD sie als nationale, betrachtete. Erschwert wurde das Problem durch die Frage der Einbeziehung Westberliner Sportler. Wissenschaft und Technik. Die DDR war aus wirtschaftlichen Erwägungen (Technologietransfer) an sich um Zusammenarbeit in diesem Bereich interessiert, die Durchführung scheiterte aber oftmals daran, dass sie ihre Spezialisten nicht zu Kongressen im Westen fahren ließ, weil sie ihre Flucht fürchtete. Kultur. Für die BRD ging es um die Erhaltung der gemeinsamen deutschen Nationalkultur, deshalb legte sie besonderen Wert auf den Austausch auf diesem Gebiet. Demgegenüber ging es für die DDR um die Präsentation ihrer eigenständiger sozialistischer Nationalkultur. Daher spielte dieses Feld eine große Rolle. Schwierigkeiten ergaben sich aber daraus, dass es zahlreiche Rückgabeforderungen der DDR in Bezug auf Kulturgut gab, dass im Zweiten Weltkrieg kriegsbedingt nach Westen verlagert worden war. Eine diesbezügliche Regelung stand noch aus, wurde aber vielfach als Begründung für die Verweigerung kultureller Zusammenarbeit seitens der DDR genutzt. Bücher und Medien. Rundfunk und Fernsehen aus der BRD waren nahezu in der gesamten DDR zu empfangen und hatten viel zur Aufrechterhaltung des Gemeinsamkeitsgefühls der Deutschen in beiden Staaten beigetragen. Der DDR war der Einfluss der westdeutschen Medien stets ein Dorn im Auge, verhindern konnte sie ihn jedoch trotz zahlreicher Kampagnen nicht. Demgegenüber gab es keinen Austausch von periodischen Printmedien. Bücher von Autoren beider Seiten wurden jedoch umfangreich ausgetauscht, da die DDR von Büchern weniger Einfluss auf die breiteren Bevölkerungskreise befürchtete. Andere Gebiete. Dieser Titel wurde aufgenommen, um gegebenenfalls andere Gebiete umfassender Zusammenarbeit in das Vertragswerk einfügen zu können. i) Art. 8: Ständige Vertretungen Der BRD und die DDR werden ständige Vertretungen austauschen. Sie werden am Sitz der jeweiligen Regierung errichtet. Haltung der DDR: Es sind rein völkerrechtliche Beziehungen herzustellen, die normale diplomatische Vertretungen, also Botschaften, erfordern. Die Botschaft ist in der Hauptstadt der DDR, Berlin, zu errichten. Haltung der BRD: Wegen der deutsch/deutschen Sonderbeziehungen sind die völkerrechtlichen Beziehungen nachgeordnet. Der Status Berlin ist umstritten, Ostberlin ist als sowjetischer Sektor des Besatzungsgebiets Berlin zu betrachten. Die Botschaften der westlichen Siegermächte in Ostberlin wurden folglich am Amtssitz der Regierung der DDR errichtet. Bewertung des Artikels: Dieser Artikel fand in der Öffentlichkeit und den Massenmedien besondere Aufmerksamkeit, weil die Aufnahme von offiziellen Beziehungen angesichts der grundsätzlich verschiedenen Positionen der beiden Staaten besonderes diplomatisches Geschick erforderte. Letztlich schuf man Vertretungen, die Funktionen wie Botschaften hatten, aber nicht so genannt wurden. Dafür wurden einzigartige Regelungen gefunden. Status: Die Benennung ständige Vertretung ist ein neutraler Ausdruck, der im zwischenstaatlichen Verkehr unüblich ist. Der Artikel vermeidet den Ausdruck Hauptstadt und respektiert damit den Sonderstatus Berlins. Der Bundestag ermächtigte durch Gesetz die Bundesregierung, den Angehörigen der ständigen Vertretung der DDR Erleichterungen, Vorrechte und Befreiungen bis zu dem Umfang zu gewähren, wie sie diplomatischen Vertretungen zustehen oder eingeräumt werden können. Die Wiener Konvention über Diplomatische Beziehungen findet entsprechend Anwendung

24 In der DDR wurde die BRD-Vertretung wie die DDR-Vertretung in Bonn vom Außenministerium betreut. In Bonn war das Bundeskanzleramt für die Ständige Vertretung der BRD in Berlin zuständig. In Bonn war das Bundeskanzleramt für die Ständige Vertretung der DDR zuständig. Die Leiter beider Ständigen Vertreter wurden beim jeweiligen Staatsoberhaupt akkreditiert. Damit tat sich eine Parallele zum Diplomatenrecht auf, die die BRD nicht umgehen konnte, weil der Grundlagenvertrag die Beziehungen zwischen zwei Staaten und nicht nur zwischen Regierungen regelte. Da das Grundgesetz (Art. 59 (I) 3 aber nicht bestimmt, dass der Bundespräsident nur diplomatische Vertreter empfängt und beglaubigt, bedeutet seine Akkreditierung nicht zwingend eine Feststellung der diplomatischen Qualität der Beziehungen. Wie beim diplomatischen Agrèment wurde die Ernennung des Leiters der Ständigen Vertretungen in Einvernehmen mit der aufnehmenden Regierung herbeigeführt. Der Status der Ständigen Vertretung der DDR in Bonn war Gegenstand einer gesetzlichen Regelung, denn die Angehörigen der DDR-Vertretung waren zugleich auch deutsche Staatsangehörigen und nicht Ausländer. Daher waren sie z. B. von der Wehrpflicht freizustellen. Für die Regelung des Dienstrechts der Mitarbeiter des Ständigen Vertretung der BRD in der DDR war in eigenes Bundesgesetz notwendig, da sie einer Bundesbehörde angehörten, die außerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes tätig wurde und keine diplomatische oder konsularische Vertretung war. Folglich waren die Festlegungen nicht anwendbar, die sich auf Auslandsaufenthalte von Angehörigen des öffentlichen Dienstes bezogen (z. B. Auslandsbezüge). Aufgaben: Die Aufgaben waren in einem Protokoll geregelt. Demnach vertrat die Ständige Vertretung die Interessen des Entsendestaates. Demgegenüber vertritt eine diplomatische Vertretung den Entsendestaat. Die Änderung war wegen des Sonderstatus von Ost- und Westberlin nötig, denn sie gehörten nach wechselseitiger Auffassung nicht zur DDR bzw. BRD. Hilfe und Beistand für Personen, die nicht näher bezeichnet werden, weil man sich über die Staatsangehörigkeit nicht einigen konnte. Die BRD ging davon aus, dass sie auch Westberliner Bürger vertreten konnte. j) Art. 9: Die Unberührtheitsklausel: Die BRD und die DDR stimmen darin überein, dass durch diesen Vertrag die von ihnen früher abgeschlossenen oder sie betreffenden zweiseitigen oder mehrseitigen internationalen Verträge und Vereinbarungen nicht berührt werden. Beide Seiten waren sich einig, dass sie früher Vereinbarungen abgeschlossen haben können, die dem Geist des Grundlagenvertrages nicht mehr entsprachen. Sollte sich Derartiges herausstellen, so wurde erwartet, dass der Vertragspartner eine harmonisierende Auslegung der inkongruenten Vereinbarung vornahm. Eine Unberührtheitsklausel enthalten auch die Noten- und Briefwechsel im Zusammenhang mit dem Vertrag. Darin teilten die DDR und die BRD ihren jeweiligen Schutzmächten mit, dass der Grundlagenvertrag die Rechte und Verantwortlichkeiten der Vier-Mächte sowie die diesbezüglichen Vereinbarungen, Beschlüsse und Praktiken nicht berührt. Es wird in den Noten- und Briefwechseln nicht genannt, auf welches Gebiet sich die Vier-Mächte- Rechte beziehen, da sie nach der Auffassung der Sowjetunion eine Geltung für die DDR ausschloss und Rechte der Westalliierten nur für Westberlin und die BRD annahm. Für die Westmächte bezogen sie sich die Rechte auf die BRD, DDR und Berlin. Es ist davon auszugehen, dass sich die westliche Auffassung durchsetzte, da in den Dokumenten von den Rechten gesprochen wird. k) Art. 10: Schlussbestimmungen Dieser Vertrag bedarf der Ratifikation und tritt am Tage nach dem Austausch der entsprechenden Noten in Kraft. Haltung der DDR: Sie bestand auf der feierlichsten Form des Abschlusses und forderte die Ratifizierung und die Nennung des Abschlussortes Berlin-Hauptstadt der DDR. Haltung der BRD: An dem Inkrafttreten dieses wichtigsten deutsch/deutschen Vertrages sollten die politischen Staatsorgane mitwirken, so die Bundesregierung beim Aushandeln und Unterzeichnen, das Parlament und der Bundespräsident durch Genehmigung und Ausfertigung. Dieses Verfahren ist zwischenstaatlich üblich und wird als Ratifizierung bezeichnet. Bewertung des Artikels: Der Vertrag bedurfte der Ratifikation, was aber nicht automatisch bedeutet, dass es sich um einen völkerrechtlichen Vertrag handelt, weil nicht nur völkerrechtliche Verträge ratifiziert werden. Auch Verträge zwischen den Gliedstaaten einer Föderation oder zwischen einem Gliedstaat und der Bundesregierung können einer Ratifikation unterzogen werden. Folglich existiert das Rechtsinstitut der Ratifikation nicht nur in Bezug auf völkerrechtliche Verträge. Der Vertrag enthält die Ortsangabe Berlin. Dies war akzeptabel, weil Ostberlin keine eigene Stadt war, sondern ein Teil Berlins. Der Vertrag ist auf unbestimmte Zeit geschlossen. Der Vertrag enthielt kein Kündigungsrecht, um zu vermeiden, dass die DDR die Statusvorteile des Vertrags genießt, sich den dauernden Verpflichtungen z. B. des Art. 7 später aber entzieht. Die BRD hatte ursprünglich versucht, eine Klausel wie die des Art. 146 Grundgesetz aufzunehmen, 46 47

25 wonach der Vertrag bei einer Vereinigung der beiden Vertragspartner oder bei einem Friedensvertrag außer Kraft trete. Dies ließ sich aber gegenüber der DDR (die auch auf Druck Moskaus handelte) nicht durchsetzen. Die BRD war sich bewusst, dass jede Erwähnung der Wiedervereinigung durch die DDR abgelehnt worden wäre. Gleichwohl war sie auch bewusst, dass Vertragspartner einvernehmlich einen Vertrag aufheben können, ein Fall der bei einer Wiedervereinigung eintreten würde. h) Der Brief zur deutschen Einheit Haltung der DDR: Keine Bereitschaft, über die deutsche Einheit zu sprechen. Haltung der BRD: Man war nach dem Grundgesetz verpflichtet, auf die Wiedervereinigung hinzuwirken und dieses Ziel der Gegenseite zur Kenntnis zu geben. Bewertung des Briefes: Am Tag der Unterzeichnung stellte die BRD in einem Brief an den DDR-Verhandlungsführer fest, dass der Grundlagenvertrag nicht im Widerspruch zu dem politischen Ziel der BRD stehe, auf einen Zustand des Friedens in Europa hinzuwirken, in dem das deutsche Volk in freier Selbstbestimmung seine Einheit wiedererlangt. Der Text und die Form seiner Zustellung waren bei den Vertragsverhandlungen erörtert worden. Die DDR hatte akzeptiert, dass der Brief zum Vertragswerk gehört. Der Brief war kurz vor der Unterzeichnung in der Poststelle des DDR-Ministerrates abgegeben worden. Dies ermöglichte dem DDR-Verhandlungsführer während der Unterzeichnungszeremonie gegenüber der Presse zu argumentieren, er kenne den Brief nicht. Damit wahrte er sein Gesicht. Der wesentliche Inhalt: Ziel der Einheit: Wiederhergestellt werden soll nicht der deutsche Staat, sondern die Einheit des deutschen Volkes. Diese Forderung berücksichtigt, dass sich die BRD als identisch mit dem Deutschen Reich betrachtet und dass das Deutsche Reich mit dem Kriegsausgang territoriale Verluste erlitten hat. Eigenständigkeit: Die DDR wird nicht mehr als ein der BRD-Staatsgewalt entzogenes, ihr aber letztlich zustehendes Staatsgebiet betrachtet. Auch der Brief zur Deutschen Einheit respektiert die Unabhängigkeit und Selbständigkeit der DDR, sonst hätte er nicht an die DDR adressiert werden können. Aber dies ist nicht statisch gemeint, und das wird mit dem Brief zur Einheit ausgedrückt. Einmischungsverbot: Dies gilt nicht, insoweit es die deutsch/deutschen Sonderbeziehungen betrifft, d. h. einigungspolitische Aktivitäten der BRD müssen gestattet sein, so z. B. Maßnahmen zugunsten von DDR-Bürgern und Werben für die Einigung in Drittstaaten. Staatsangehörigkeit: Diesbezüglich waren die Meinungsverschiedenheiten besonders schwerwiegend. Die Regelung geht zurück auf die Reichsgesetzgebung von 1913 und erhielt mit Art. 116 Grundgesetz Verfassungsrang. Auch die DDR bekannte sich anfänglich zur deutschen Staatsangehörigkeit und änderte dies erst 1967 mit einem Gesetz über die DDR- Staatsangehörigkeit. Damit gab es nunmehr eine Überlappung in der Regelung, die nicht aufgehoben werden konnte. Dies wurde ausdrücklich von der BRD artikuliert, während die DDR die Hoffnung ausdrückte, dass man mit dem Grundlagenvertrag einer Lösung des Problems näher kommen könnte. In der Tat war die BRD- Position schwach, denn nach Völkerrecht ist die Belehnung eines ganzen Staatsvolks mit der eigenen Staatsangehörigkeit nur für einen Übergangszeitraum denkbar. Es fehlt hier an Effektivität und einer tatsächlichen Bindung an die BRD. IV. Öffentliche Akzeptanz a) Beziehung zur Ostpolitik: Der Grundlagenvertrag, der im Zusammenhang mit den Ostverträgen der Regierung Brandt/ Scheel zu sehen ist, brachte eine Normalisierung der Beziehungen zur DDR mit sich, so dass nach und nach praktische Fragen, die die Bürger beschäftigten, wenn nicht gelöst so jedoch angegangen werden konnten. Die Fortführung des von der CDU/CSU seit 1949 vertretenen Alleinvertretungsanspruchs wurde von der Bevölkerung nicht mehr getragen und die Menschen waren der an- und abschwellenden Spannungen müde und wollten Erleichterungen im Umgang mit der DDR, nicht zuletzt wegen familiärer Bindungen. Die Mehrheit der Bevölkerung unterstützte daher die Ostpolitik der Regierung, was in dem Wahlsieg der SPD 1972 zum Ausdruck kam. Akzeptiert wurde, dass Grundfragen der Beziehungen DDR/BRD von den beiden Staaten nicht geklärt werden konnten, weil die Sowjetunion der Bevölkerung der DDR das Selbstbestimmungsrecht verweigerte. b) Urteil des Bundesverfassungsgerichts Die CDU/CSU, die die Wahlen verloren hatte lehnte den Grundlagenvertrag jedoch ab, weil ebendiese Grundfragen des Selbstbestimmungsrechts, des Staatsangehörigkeitsrechts und der Einheit der Nation in dem Vertrag nicht geregelt oder zweideutig formuliert worden waren. Zudem sei Westberlin nicht in der erforderlichen Weise berücksichtigt worden. Trotz des Widerstandes der CDU/CSU-Fraktion stimmte der Bundestag am dem Vertrag zu, sodass er nach der Zustimmung des Bundesrates am in Kraft treten konnte. An sich hätte die CDU/CSU- Fraktion, die nahezu geschlossen gegen den Vertrag gestimmt hatte, das Bundesverfassungsgericht 48 49

26 anrufen können, konnte sich aber nicht dazu entschließen. Daraufhin reichte die Bayrische Staatsregierung eine Klage gegen den Grundlagenvertrag ein und verlangte ein Normenkontrollverfahren, weil der Vertrag gegen das Wiedervereinigungsgebot des Grundgesetzes verstoßen würde. In seinem Urteil vom stellte das Gericht fest, der Vertrag sei mit dem Grundgesetz vereinbar, weil er kein Teilungsvertrag ist. Er sei ein besonderes Abkommen, weil er in der Form zwar ein völkerrechtlicher Vertrag sei, aber innerdeutsche Beziehungen regle. Das erlaube der Bundesregierung, am Wiedervereinigungsgebot festzuhalten, sodass die Verfassungsorgane weiterhin verpflichtet seien, auf die Wiederherstellung der deutschen Einheit hinzuwirken. Eine völkerrechtliche Anerkennung der DDR käme nicht in Betracht und die innerdeutsche Grenze sei nur eine staatsrechtliche, wie die zwischen zwei Ländern der BRD. Die Zustände an der DDR/BRD- Grenze verstießen gegen den Vertrag, weshalb die Bundesregierung angehalten sei, diese zu ändern. Das deutsche Staatsangehörigkeitsrecht erlaube es weiterhin den Bürgern der DDR. in Anspruch genommen zu werden. Das Urteil wurde von allen Parteien begrüßt. Die SPD/FDP sah ihre Regierungspolitik bestätigt. Von der CDU/CSU wurde hervorgehoben, das Urteil setze der Auslegung des Vertrages enge Grenzen. Aus juristischer Sicht wurde das Urteil vielfach kritisiert, weil es vom Fortbestehenden des Deutschen Reiches ausgehe, das aber als Gesamtstaat nicht handlungsfähig sei. Mit der Errichtung der BRD sei nicht ein neuer westdeutscher Staat gegründet worden, sondern ein Teil Deutschland neu organisiert worden. Die BRD sei also nicht Rechtsnachfolger des Deutschen Reiches, sondern mit ihm identisch, hinsichtlich der räumlichen Ausdehnung teilidentisch. Sie beschränke ihre Hoheitsgewalt auf den Geltungsbereich des Grundgesetzes. Die DDR gehöre zu Deutschland und könne daher nicht als Ausland angesehen werden. Hinsichtlich des Wiedervereinigungsgebots hätten die Organe der BRD einen breiten Raum politischen Ermessens. Da die DDR unabhängig von ihrer Anerkennung ein Staat sei, sei sie ein Völkerrechtssubjekt. Allerdings sei sie durch die BRD durch den Abschluss des Grundlagenvertrages nur durch eine faktische Anerkennung besonderer Art anerkannt worden. V. Zusammenfassende Bewertung Bestimmende Rolle der Vier-Mächte Der Status der beiden deutschen Staaten nach 1949 (Bildung der BRD mit Billigung der drei Westmächte und der DDR mit Billigung der UdSSR) war rechtlich ungeklärt und hätte umfassend nur durch die zwei deutschen Staaten und die Vier-Mächte geklärt werden können. Dreiteilung des deutschen Volkes Das deutsche Volk war nach 1949 in zwei Staaten und der besonderen Einheit Berlin (Besatzungsgebiet der vier Siegermächte) organisiert, was zu einem Auseinanderleben des Volkes führte. Die DDR schränkte bis zum Mauerbau 1961 immer mehr die Kontaktmöglichkeiten der Menschen ein. Danach waren sie für DDR-Bürger, die nicht im Rentenalter waren, nahezu unmöglich. Der Alleinvertretungsanspruch der BRD bedingte bis 1973 eine Isolierung der DDR und ihrer Bürger außerhalb der kommunistischen Staaten. Deutsche Frage offenhalten Die BRD war nicht an einer Klärung des Status der beiden Staaten interessiert, solange das deutsche Volk (BRD und DDR) nicht in freier Selbstbestimmung über die Klärung des Verhältnisses entscheiden konnte. Die BRD unterstrich stets die Offenheit der Deutschen Frage und die Vier-Mächte Verantwortung für Deutschland als Ganzes. Die BRD leitete aus ihrer durch freie Wahlen erzielten demokratischen Legitimation bis 1973 ihren Anspruch ab, für das ganze deutsche Volk zu sprechen und verlangte von anderen Staaten, dies zu respektieren und keine Beziehungen zur DDR aufzunehmen (Alleinvertretungsanspruch). Erstarkung des kommunistischen Regimes. Normative Kraft des Faktischen Das wirtschaftliche Erstarken der DDR, ihre feste Einbindung in den Ostblock und ihre aktive Rolle bei der Unterstützung der Dekolonisierung führten in den 60/70er Jahren zu einer wachsenden Akzeptanz der DDR. Der Alleinvertretungsanspruch war nicht mehr durchsetzbar und die Zeit arbeitete gegen die BRD. Zudem mussten wirtschaftliche (Handel, Zugang nach Westberlin etc.) und humanitäre Fragen (menschliche Erleichterungen, Informationsaustausch, Grenzregime der DDR) geregelt werden. Gefahr der Vertiefung der Teilung Deutschlands Der DDR gelang es teilweise, ein eigenes Nationalbewusstsein zu entwickeln. Viele Menschen in der DDR sahen die Teilung als dauerhaft, als Konsequenz des Ost-West-Gegensatzes und der Verbrechen des Nazi-Regimes an. Daher nahmen sie das Eingemauertsein in der DDR resigniert hin. Allerdings nahm die DDR-Bevölkerung durch den Rundfunk und das Fernsehen intensiv am BRD-Leben teil. In der BRD verkam die Wiedervereinigungsrhetorik zu bloßen Übung und die Menschen waren aufgrund des gleichen Wirtschaftssystems und der freien Reisemöglichkeiten mehr an der Westintegration interessiert. Veränderungswunsch der Bevölkerung der BRD Nach der Stagnation der CDU/CSU-Deutschlandpolitik in den 60/70 Jahren erkannte die SPD/ FDP-Regierung die Notwendigkeit einer neuen Ostpolitik einschließlich einer DDR-Politik, um das Auseinanderleben des deutschen Volkes zu stoppen. Auch bedurften die praktischen Fragen des Überlebens in der Mitte des dichtbevölkerten europäischen Kontinents einer Bearbeitung. Auslassung von Grundfragen: To agree to disagree 50 51

27 Die praktischen Fragen mussten gelöst werden, ohne dass die Grundfragen angesprochen werden konnten: das Selbstbestimmungsrecht des deutschen Volkes, die völkerrechtliche De- jure-anerkennung der DDR, die Vier-Mächte-Verantwortung für Deutschland die Grenzen Deutschlands und der ausstehende Friedensvertrag. Einbindung in die Ostpolitik gegenüber der Sowjetunion Die DDR-Politik wurde weitgehend durch die Sowjetunion kontrolliert. Daher ist der Grundlagenvertrag in Verbindung mit den Ostverträgen zu sehen, die seit dem Ende der 60er Jahre zwischen der BRD und der Sowjetunion, Polen und der CSSR geschlossen wurden und eine erstmalige Normalisierung der Beziehungen dieser Staaten mit der BRD bedingte. Diese Normalisierung war ein window of opportunity für die beiden deutschen Staaten. Verbindung politischer und wirtschaftlicher Zusammenarbeit mit Abrüstung Sinnvoll war, den Grundlagenvertrag mit einer Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa zu verbinden. Beide deutsche Staaten lagen in der Mitte Europas und verfügten über großes wirtschaftliches und militärisches Gewicht. Die Nachbarn beobachteten das verbesserte Verhältnis beider Staaten nicht zuletzt aufgrund historischer Erfahrungen mit Argwohn. Deshalb war die Einbindung der deutsch-deutschen Beziehungen in den regionalen Kontext, die Transparenz der Politik und die Verbindung mit der angestrebten Abrüstung notwendig. Hier setzte eine Toolbox der Vertrauensbildung zwischen der Blöcken an. Verbindung Wirtschaft und Politik Die DDR, die ständig ihre Souveränität und Eigenstaatlichkeit unterstrich, verzichte im Zusammenhang mit wirtschaftlichen Vorteilen auf ihre Dogmatik, indem sie den Handel zwischen der BRD und der DDR als innerdeutschen Handel betrachtete und die EWG-Zugehörigkeit akzeptierte. Kennenlernen der Partner und Vertrauenswürdigkeit Vor dem Abschluss des Grundlagenvertrages wurden mit dem Verkehrsvertrag vom praktische Fragen zwischen der DDR und der BRD geregelt. Die Vertreter der beiden Staaten hatten die Möglichkeit sich kennenzulernen und die Vertrauenswürdigkeit zu überprüfen. Weltpolitischer Druck auf die BRD Die BRD-Regierung der sozial-liberalen Koalition der 70er Jahre handelte unter dem Druck einer wachsenden internationalen Anerkennung der DDR. Zugleich war ihr Handlungsspielraum durch das Wiedervereinigungsgebot des Grundgesetzes und einer starken Opposition im Bundestag (nahezu 50%) eingeschränkt. Schlussendlich mussten Zugeständnisse der DDR im humanitären Bereich, der für die BRD entscheidend war, durch wirtschaftliche Unterstützung der DDR erkauft werden. Insofern wurde der wirtschaftliche Zusammenbruch der DDR hinausgezögert. Aufwertung des kommunistischen Unrechtsstaates? Der Grundlagenvertrag führte zu einer weitgehenden Normalisierung der Beziehungen BRD/ DDR, hatte aber kurzfristig eine Stärkung des Unrechtsregimes der DDR zur Folge. Langfristig trat aber ein Wandel durch Annäherung ein, der schließlich zum Zusammenbruch des kommunistischen Regimes der DDR führte. Vertrag und Protokolle Als klug erwies sich, mit dem Grundlagenvertrag den Rahmen der Beziehungen abzustecken, die Einzelfragen der Zusammenarbeit aber durch Protokolle zu dem Vertrag zu regeln. Der Vorteil dieser Herangehensweise ist, dass bei Schwierigkeiten in einem Teilgebiet nicht der gesamte Prozess der Zusammenarbeit zum Stillstand kommt. Wahrung des Gesichts Hinsichtlich der deutschen Wiedervereinigung, der Grundfrage des deutsch/deutschen Verhältnisses, bestanden zwei gegensätzliche Positionen, die auch nicht angenähert werden konnten. Dennoch konnte die BRD-Delegation aufgrund ihrer Bindung an das Grundgesetz nicht zu diesem Problem schweigen. Gleichwohl weigerte sich die DDR eine diesbezügliche Stellungnahme der BRD entgegenzunehmen. Man fand eine diplomatische Lösung, die beiden Seiten erlaubte, das Gesicht zu wahren. Der BRD- Brief zur deutschen Einheit wurde nicht dem DDR-Verhandlungsführer übergeben, sondern in der Poststelle des DDR-Ministerrats übergeben, sodass er im juristischen Sinne als zugestellt galt und zum Vertragswerk gehört. Anmerkung: Aus Platzgründen wurden die Abkürzungen DDR und BRD verwendet. Der Formulierungen der zitierten Artikel wurden nicht 100% wörtlich wiedergegeben, sind aber sachlich korrekt. Ausgewählte grundlegende Literatur: Doehring/Ress, Die parlamentarische Zustimmung von Verträgen zwischen der BRD und der DDR, Völkerrecht und Aussenpolitik. Bd. 10, Karlsruhe Doehring/Ress, Gutachten über die Rechtsnatur des Briefes zu deutschen Einheit, Karlsruhe Dolzer/Papadimitriu, Rechtslage Deutschlands, ZaöRV H. Schiedermair, Der völkerrechtliche Status Berlins nach dem Viermächte-Abkommen, Jochen A. Frowein, Legal Problems oft he German Ostpolitik, ICLQ Berichte und Urkunden Deutsche Völkerrechtspraxis 1973, ZaöRV Georg Ress, Die rechtslage Deutschlands nach dem Grundlagenvertrag, Benno Zündorf, Die Ostverträge, Beck: München Presse und Informationsamt der Bundesregierung (Hrsg.), Der Grundlagenvertrag vor dem 52 53

28 Bundesverfassungsgericht, Karlsruhe Jochen A. Frowein, Die Rechtslage Deutschlands und der Status Berlins, Jens Hacker, Grundlagenvertrag, in: Handbuch zur Deutschen Einheit , Bonn Bundesministerium des Innern (Hrsg.) Dokumente zur Deutschlandpolitik, VI Reihe/Bd.2, München 2004 Andreas Grau, Gegen den Strom. Die Reaktion der CDU/CSU-Opposition auf die Ost- und Deutschlandpolitik der sozial-liberalen Koalition , Düsseldorf Tono Eitel, Schnee von gestern, Münster

29 발표문 2 남북기본합의서와동서독기본조약의비교분석 변호사이석범 ( 법학박사, 민주사회를위한변호사모임 ) Ⅰ. 서론 1. 남북한은 1945년 8월 15일분단 1) 된이후각각대한민국 ( 이하, 편의상 남한 이라한다.) 과조선민주주의인민공화국 ( 이하, 북한 이라한다.) 을수립한이래치열한체제경쟁을벌여왔다. 즉, 남한은 1948년 7월 17일제헌헌법을제정한후 8월 15일대한민국정부를수립하였고, 북한도 1948년 9월 9일조선민주주의인민공화국이라는나라를세운결과한반도는남북한의분단국 2) 으로정립되었다. 한편, 남북한은 1953년 7월 27일정전협정을체결한이후 대결있는대화시대 를거치면서 7 4 공동성명 과 남북기본합의서 를채택하였다. 그러나남북기본합의서는그내용을이행하기도전에 1994년발생한제1차북핵문제로인하여곧바로사문화되었다. 그러다가 2000년김대중정부의 6 15 선언 과 2007년노무현정부의 10 4 선언 으로남북기본합의서는일시적이나마정치적위상을회복하였다. 그러나이명박정부와박근혜정부에서북핵실험과장거리미사일발사시험을이유로남북관계는단절되었고, 2015년 2월 10일급기야개성공단이전면폐쇄됨에따라위합의들은모두무용지물이되고말았다. 2017년 3월 10일박근혜전대통령이헌법재판소에서탄핵된이후문재인대통령이당선되면서남북관계는변화의계기를마련하였다. 즉, 2018년 2월남한의평창에서개최된동계올림픽을전환점으로 2018년 4월 27일문재인대통령과김정은국무위원장은분단의상징인판문점에서역사적인남북정상회담을성공적으로개최한후 한반도의평화와번영, 통일을위한판문점선언 ( 이하, 판문점선언 3) 이라한다 ) 과이에대한후속정상회담을거쳐 2018 년 9월 19일 평양공동선언 을전세계에공표하였다. 1) 1945년 8월 15일연합국최고사령부의일반명령제1호에의하여한반도의 38도선을경계로남반부는미군이, 북반부는소련군이 전시점령 (belligerent occupation) 하여각각군사통치를실시함으로써사실상국토분단과민족분단의비극이잉태되었다. 이후 1950년 6월 25일부터 1953 년 7월 27일정전협정까지동서진영의냉전에따라국제전과내전의성격을지닌 3년간의한국전쟁은지금까지도한반도의남북한주민들에게깊은분단의상흔을남기고있다. 2) 분단국이란, 국제사회에서현실적으로두개의국가로인정받아활동하고있지만, 각자의입장에서는서로원래 하나의국가 라고주장하면서자기체제의우월성을과시하는방법으로상호치열한체제경쟁을통하여자기중심의통일을추구하는특수한형태의국가 로정의된다. 분단국의개념과관련하여국제법주체의하나인 분단체 (divided entities) 의개념을살펴볼필요가있다. 분단체 란국가로서의요건을갖추었으면서도특정한이유로타방분단체가그국가성을부인하는정치적실체이다. 현재남북한은개별적으로볼때, 대외적으로충분한국제법적주체이지만정치적이유로인하여대내적으로는민족내부관계에있는분단체의관계이다. 3) 양정상은 ( 남과북의 ) 새로운역사는이제부터, 평화의시대역사의출발점에서 ( 김정은위원장방명록 ) 남북의평화와공동의번영과민족의염원인통일을이루기위해담대한발걸음을시작했습니다.( 문재인대통령발언 ) 라고공표함으로써남북합의의철저한이행을강조하고있다

30 과 남북정상회담과 북미정상회담그리고 남북정상회담이후한반도에서새롭게전 개되고있는한반도정세의급변은우리에게남북관계에대한법률적적용과해석에있어이전의패러다임자체 를근본적으로전환시키고있다. Ⅱ. 남북기본합의서의개관 1. 채택배경과채택의의의 그러한인식전환의실례로발제자는남북관계를논의함에있어남북관계가 3중적지위에있다는점을강조하고싶다. 다시말하면, 남북관계는단순히 1차원관계가아니라 유엔동시가입으로국제사회에서국제법적용을받는독립된국제법주체로서의국가지위, 한반도의남반부와북반부를실효적으로각지배함으로써독자적인통치권을지니기때문에가지는독립적인국내법을적용할수있는지위, 그리고위와같은국제법적지위와국내법적지위가아닌남북사이에공통적으로적용되는것을전제한남북한특수관계의지위라는 3중의지위가그것이다. 이러한남북관계의 3중적지위는이미 1990년대초반우리학계와실무계에서 1973년서독연방헌법재판소에서확립한 동서독특수관계 이론을수용한결과 남북한특수관계론 이라는유용한개념으로정리되었다. 즉, 법적으로남북한관계는 ( 분단국으로서 ) 나라와나라사이가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성된특수관계 라는것이다. 이같은개념은남북기본합의서서문과남북관계발전에관한법률 ( 이하, 남북관계발전법 이라한다 ) 제3조에명시하는방법으로입법화되었다. (1) 남북기본합의서채택의배경남북기본합의서가채택되는과정을이해하기에앞서채택당시국제정세의시대적배경과남북관계의역사적배경을먼저살펴보아야한다. 당시국제정세의시대적배경으로는냉전질서의두축이었던동서양진영의붕괴를들수있다. 1980년대말소련의고르바쵸프가개혁 개방정책을전면에내세우자이에영향을받은동유럽의공산주의국가가체제전환을하게되었다. 그러자제2차대전이후동서의국제냉전질서가종식되어정치적이념의대립과군사적긴장이해소됨에따라국제사회는점차화해와협력, 개방과세계화, 정보화의새로운국제질서가정착되기시작하였다. 냉전질서의변화는한반도에도변화를요구하였는데미 중 일 러등한반도주변의 4강들은서로간에실리를취하는 전략적동반자관계 (Strategic Cooperation Partnership) 를형성하여갔고한반도의평화와안정이공동의이익에긴요하다는공감대가만들어졌다. 3. 한편, 동서독은 1972년 12월 21일동서독기본조약을체결한지 18년이지난 1990년 10월 3일통일을이루어냈다. 그러나한반도의남북한은 1991년 12월 13일남북기본합의서를채택한지 27년이지나도록여전히세계유일의분단국으로남아있고, 최근의정세변화에도불구하고아직한반도의평화와번영, 통일의길은멀기만하다. 그럼에도불구하고한반도의평화와번영, 통일을위해우리는동서독의통일경험에서무엇을배울수있는가? 이러한문제의식하에서발제자는먼저, 남북이공식적으로합의한남북기본합의서 4) 의채택배경과의의및합의서의내용과주요법적쟁점 (Ⅱ) 을개관하고, 남북기본합의서의헌법규범적의미와남북간합의서와의관계 (Ⅲ) 를살펴본후, 남북기본합의서와동서독기본조약의비교분석 (Ⅳ) 을통하여한반도의평화와번영, 통일을위한교훈과시사점 (Ⅴ) 을도출하고자한다. 이러한국제정세의변화로말미암아우리사회내부에서도남북분단의현실을인정하고평화공존을유지해야한다는정책이대두되었다. 이러한정책에따라남한은중국과러시아와의경제협력과관계개선을통하여국교를수립함으로써새로이사회주의권으로외교활동범위와시장이확대되어가자더이상남북한만이냉전질서의이념대립과체제경쟁에만머물수없는국제환경이조성되었다. 5) 국내정세의상황으로서는오랜금기를깨고민족통일의과제가대중적으로제기된점을들수있다. 즉, 국제정세의변화로나타난냉전종식의분위기는남북간에평화공존과평화통일을모색하도록강제하는외부요인으로작용하였다. 동시에이러한외적강제는내부적으로민족간의불신과군사적긴장을해소하고민족통일을이루어야한다는요구가다양한부문에서강력히나타나기시작하였다. 남북문제는더이상국민동원과체제유지이데올로기또는정권의안보치적을선전하기위한수단으로머물수없었다. 요컨대남한내에서군부독재를철폐시키고자하는민주화투쟁의이행과정에서나타나기시작한통일운동의압 력 6) 에대응하여정권의취약성을보완하기위한정책적성과가필요했던노태우정부가신데땅트의국제정세의 변화국면을활용한정책적산물이바로 북방정책 이었다. 4) 1991 년 12월 13일남북사이에채택된 남북기본합의서 는남북관계를법적으로규율할것을합의한최초의공식문서였다. 이기본합의서는 남과북은통일을지향하는민족내부의특수관계에있다. 고합의함으로써분단된현실을인정하였을뿐만아니라분단을극복하기위하여남북관계개선과평화통일을위한기본틀을제시한한민족의기본장전의의미를가지게되었다.( 남북기본합의서해설 (1992), 통일원, 17쪽 ) 북한은 당제6기제19차전원회의에서남북기본합의서를 획기적인평화통일촉진강령 으로격상시켰다. 5) 남북기본합의서의불이행과이행가능조건을남북관계와북미관계를중심으로분석한논문은국제정세의변화가남북기본합의서채택에어떠한배경이되었는 지를엿볼수있다. 6) 1988 년 2 월 29 일발표된 민족의통일과평화에대한한국기독교교회선언 (KNCC 통일선언 ) 이그대표적인사례이다

31 한편, 분단이후계속된남북관계의진전이남북기본합의서가채택된역사적배경이라는사실을주목할필요가있다. 분단이후비록남북은더디지만여러차례에걸쳐남북적십자회담과 7 4 남북공동성명을위한회담등의경험을유지하여왔는데바로그연장선에서 1990년대의고위급회담이가능했던것이다. 분단이후 1970년대초까지남북한은동서양진영의냉전체제에기속된결과서로의체제를부정하기위하여정치 경제 군사 사상등모든측면에서극렬하게대립하였기때문에한반도에서의군사적긴장이매우빈번하였다. 그러나 1970년대초에접어들면서닉슨독트린의발표를계기로국제사회에는긴장완화와평화공존의분위기가나타났다. (2) 남북기본합의서채택의의의첫째, 남북기본합의서는통일을결과가아닌과정으로전제하고, 남북관계개선과평화공존, 나아가통일을향한기본틀을제시하였다는점에핵심적의의가있다. 남북기본합의서서문에는쌍방관계를 통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수관계라는것을인정하고평화통일을성취하기위한공동의노력을경주할것을다짐한다. 고천명하였다. 이는남북한이화해와불가침그리고교류 협력을통해점진적으로평화통일을지향해나가는관계로발전시키자는데합의한것으로서통일과정과접근방법에대해남북한이명확히합의한것이다. 이합의는노태우정부의 한민족공동체통일방안 에언급된점진적 단계적방법론과같은것이다. 1970년대의남북관계는 1970년 8월15일박정희대통령이제25주년광복절경축사에서남북간선의의경쟁을촉구하는 남북통일에관한 8 15선언 을시작으로 1973년 8월 12일대한적십자사총재가남북가족찾기회담을제안하였고북한적십자사가이를수락하면서분단 26년만에최초의남북대화가개시되었다. 이때, 당국자간비공개적인상호방문이지만남북사이에는최초의공식합의문서인 7 4 남북공동성명 7) 이서울과평양에서각각발표되었다. 1980년대의남북관계는 1982년 1월 22일전두환대통령이새해국정연설에서정부의새로운통일방안인 민족화합민주통일방안 을발표 8) 함으로써적극적인대북정책을전개하였다. 1984년 9월 8일북한이제의한대남수해물자제공을남한당국이수용한것을계기로 1984년 11월 15일남북경제회담과이후의적십자회담, 국회회담, 그리고체육회담들이연속적으로열리게되었다. 또한, 1985년 5월에는남북이산가족고향방문과예술공연단교환이합의된결과, 그해 9월각 50명규모의이산가족이서울과평양을방문하여서로상봉함과동시에예술공연단의방문공연도이루어졌다. 1990년대의남북관계는대외적으로국제냉전체제의해체와국내적으로노태우정부의주도적인 북방정책 의시행과성공, 경제성장과민주화의진전에힘입어 1988년 12월 28일남한의강영훈총리가남북간현안문제를해결하기위해남북고위급회담의개최를북한에제의하였다. 이에대하여 1989년 1월 16일북의연형묵총리는역으로남북고위정치 군사회담을수정제의하여 1989년 2월 8일제1차남북고위급회담예비회담을시작으로 8 차례의예비회담을개최하였다. 그결과, 마침내 남북사이의정치적 군사적대결상태를해소하고, 다양한분야에서의교류와협력을실시하는문제 를주요의제로하는남북고위급회담이성사되었다. 둘째, 남북기본합의서는제3자의개입이나중재또는조정없이남북한당국이독자적으로공식적인협의를거쳐채택한최초의합의문서라는점에그의의가있다. 남북기본합의서는남북의분단상황을극복하기위하여남북한이주체적으로해결하려는의지의표현이었고, 이러한의지가쌍방총리를대표로하는책임있는당국간회담을통해표출되었다는데의의가있다. 즉, 이후락중앙정보부장의밀행으로표상되는 7 4 남북공동성명 과달리남북기본합의서는정식국호와서명당사자의직함을명시하고, 양측모두발효에필요한절차를거침으로써상호실체를인정하였다. 뿐만아니라남북사이의화해와불가침그리고교류 협력을공식화함으로써종전의비정상적인인관행에서벗어날수있는단초를제공하였다. 특히, 남북기본합의서제5조에서남북은 현정전상태를남북사이의공고한평화상태로전환시키기위하여공동으로노력하며 라고규정하였는데, 이는남북이바로한반도문제의해결당사자이고, 또남북이해결당사자로서한반도의평화상태를위해직접노력할것이라는분명한의지를천명한것이다. 셋째, 남북기본합의서와그부속합의서의내용을살펴보면, 남북관계의발전에서예상되는모든부문의합의를포괄하고있다는데그의의가있다. 즉, 남북기본합의서와그부속합의서는정치적화해와군사적불가침, 그리고경제를포함한다양한부문에서의교류와협력이그것이다. 또한, 이러한포괄적인합의내용에는남북사이에쟁점이되어왔거나앞으로해결되어야할모든사안을담고있다. 다시말하면, 이합의서에포함된것이외에는더이상남북관계에서문제점이발생할것으로예견하기어려울만큼남북관계의제반사항이전부명시되어있다. 따라서남북기본합의서의내용이행 실천되기만한다면남북관계는새로운화해 협력단계로진입할수있을것이다. 다만, 분야별부속합의서에 부기 로처리된미합의사항은향후남북관계진전에장애요인으로작용할수가능성이많은쟁점사항이라는점에서여전히한계가남아있다. 9) 넷째, 남북한쌍방은남북고위급회담을통해본회담이외에 3 개분과위, 핵통제공동위, 4 개부문별공동위, 남북 연락사무소, 2 개실무협의회등총 12 개협의기구를구성하였다. 이들기구들은남북관계의발전을종전의 비제 도적관례 에서벗어나 제도적틀 내에서추진해갈수있는기반을마련하였다는데그의의가있다. 즉, 남북관 7) 이 7 4 남북공동성명에서 자주, 평화, 민족대단결 의조국평화통일 3원칙이천명되었다. 심연수, 7 4 남북공동성명과남북기본합의서의배경에관한체계론적분석, 국민윤리연구 52호, 한국윤리학회, ) 이방안에서주목할만한핵심내용은 남북기본합의서 의초안이라고할수있는 남북한기본관계잠정협정 의체결이제안되었다는점이다. 법무부편, 통일법무기본자료 ( 남북관계 ) ( 법무부, 2008), 422면. 9) 예를들어화해분야의미합의사항인 1 단일의석 명칭으로국제기구가입, 2 유일대표단구성등은북한이 하나의조선 논리를고수하고있음을드러내는것이다. 또한, 북한이타국과체결한조약 협정의개정 폐기를주장하는것은 내부문제불간섭 조항과배치된다. 뿐만아니라, 이러한북한의주장은한 미상호방위조약을염두에둔것으로이의목표는한 미동맹관계의균열을지속적으로시도하는것이다. 한편, 교류 협력부문가운데핵심쟁점사항의하나로북측이주장하는법률적 제도적장치의철폐는바로남한의국가보안법철폐와연관된다

32 계를일회성이아닌규범적인제도의틀내에서지속적으로발전시킬수있도록가능하게하는법제도적장치를 확고히정립하였다. 2. 내용과이행기구 관할구역의명시, 제12조불가침의이행과보장을위한남북군사공동위원회의구성 운영과협의 추진사항명시, 제13조쌍방군사당국자간직통전화설치, 제14조남북군사분과위원회구성등을규정하고있다. 제2장남북불가침은제1장에따라남북간에정치적화해가된것을전제로이것을지속적으로보장하기위한 군사적신뢰조치 의장치마련방안이다. (1) 남북기본합의서의내용서문 남과북은조국의평화적통일을염원하는온겨레의뜻에따라, 7 4 남북공동성명에서천명된조국통일 3대원칙을재확인하고, 정치군사적대결상태를해소하여민족적화해를이룩하고, 무력에의한침략과충돌을막고긴장완화와평화를보장하며, 다각적인교류 협력을실현하여민족공동의이익과번영을도모하며, 쌍방사이의관계가나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수관계라는것을인정하고, 평화통일을성취하기위한공동의노력을경주할것을다짐하면서, 다음과같이합의하였다. 그특수관계의대표적인예로합의서제7조에서주권국가간에교환되는대사관대신에 남북연락사무소 를, 제15 조에서남북간의경제교류를무역이아닌 민족내부교류 라고명문화하였다. 10) 제1장남북화해제1장부분은제1조체제 11) 인정과존중, 제2조내부문제간섭금지, 제3조비방 중상금지, 제4조파괴 전복일체금지, 제5조현정전상태의평화상태를위한공동노력과현군사정전협정준수, 제6조국제무대에서협력및민족의존엄과이익을위한공동노력, 제7조남북연락사무소설치, 제8조남북정치분과위원회구성등 8개조항으로이루어졌다. 제1장은과거냉전시대의상호적대관계를종결짓고, 평화공존의관계를법적으로구축하는공동의노력에합의한것이다. 그결과남북한은상호실체를잠정적으로존중 인정함으로써상호를교차승인 12) 하고, 통일지향적평화공존체제를제도화하는길을터놓았다. 동서독과달리우리는남북간에전쟁을치른관계이므로전쟁의일시적중단을뜻하는정전협정에의한불안한관계는정리되어야한다. 제3장남북교류협력제3장에서는남북간의교류 협력을통해민족전체의복리향상과민족공동체의회복발전을위한실천조치로제 15조자원의공동개발, 물자교류, 합작투자등의경제교류와협력실시, 제16조과학, 문화, 보건, 체육등여러분야에서의교류와협력실시, 제17조자유로운인적왕래및접촉실현, 제18조이산가족의서신거래, 왕래와상봉및방문실시와재결합실현, 제19조철도 도로의연결과해로 항로의개설, 제20조우편 전기통신교류와비밀보장, 제21조국제무대에서다각적인교류와대외공동진출, 제22조남북경제교류협력공동위원회를비롯한부문별공동위원회구성 운영, 제23조남북교류 협력분과위원회구성등을규정하고있다. 제3장은제1장에따라남북상호간의적대관계가청산되고평화공존단계가수립된것을제2장이이에대한지속적보장장치의역할을하는바탕위에서, 각부문의구체적인남북교류 협력의내용을합의한것이다. 제4장수정및발효제24조에서는쌍방의합의에의한합의서의수정 보충을, 제25조에서는남과북이각기발효에필요한절차를거쳐그문본을교환한날로부터합의서의효력이발생한다는발효절차와발효시기를각규정하고있다. 그런데 1992년남북기본합의서를채택하고발효할당시, 학계에서는남북기본합의서의법적성격에관하여그조약성또는법적구속력을인정할것인지에대한논란이치열하였다. 그러나남북기본합의서의조약성을인정하는견해를취하든아니면부인하는견해를취하든지간에양쪽견해모두이제4장의규정으로말미암아남북기본합의서가일응국제법상조약으로서의성립요건및효력발생요건을충분히구비하였음을부인하기는어렵다고보아야할것이다. 13) (2) 주요부속합의서 14) 제2장남북불가침제2장에서는상호불가침에대한확실한이행을국내 외에천명하면서, 그이행을보장을위한구체적인실천조치로제9조무력불사용과무력침략포기, 제10조의견대립과분쟁문제의평화적해결, 제11조불가침경계선과 10) 이외에제2조국내문제가아닌 내부문제, 제11조국경선이아닌 경계선, 제25조비준서가아닌 문본 이라고규정한점을들수있다. 통일원, 앞의책 43면, 59 면, 71면각해설참조. 11) 북측합의서에서는 체제 대신에 제도 라는말을명시하고있다. 12) 다만, 통일원은제1조의체제인정 존중이국제법상국가승인을의미하는것은아니며남북이상대방을국가로승인하지않으면서사실상정치적실체로인정한다는의미로해석하고있다. 통일원, 앞의책, 면. 1992년 2월 19일남북고위급회담분과위원회구성 운영에관한합의서가전문과 7개조로발효되었다. 1992년 5 월 7일남북군사공동위원회구성 운영에관한합의서가전문과 6개조항으로, 남북교류 협력공동위원회구성 운영에관한합의서가전문과 6개조항으로, 남북연락사무소설치 운영합의서가전문과 7개조항으로각발효되었다. 13) 1992 년 2월17 일남북기본합의서의법적성격은 국제법적강제력을인정할수없는일종의신사협정 이라는성명을발표했던법무부도위성명의후단에서이제4장의규정때문에 법적성격이부여되어야할문서로봄이상당하다. 는견해를피력하였다. 14) 남북기본합의서관련부속합의서의구체적인내용에관하여는법무부, 통일법무기본자료( 남북관계 ) (2008), 면 평양에서개최된 8차남북고위급회담에서채택 발효된이부속합의서들은남북기본합의서가실효성을확보하기위하여실질적으로이행 실천되기위한세부합의내용이었다

33 1992년 9월 17일 남북사이의화해와불가침및교류 협력에관한합의서 의제1장남북화해의이행과준수를위한부속합의서가전문과제8장제28개조항및부기로, 남북사이의화해와불가침및교류 협력에관한합의서 의제2장남북불가침의이행과준수를위한부속합의서가전문과제6장제19개조항으로, 남북사이의화해와불가침및교류 협력에관한합의서 의제3장남북교류 협력의이행과준수를위한부속합의서가전문과제4 장제20개조항및부기로, 남북화해공동위원회구성 운영합의서가각발효되었다. 다시말하면, 1992년 9월 17일평양에서개최된제8차남북고위급회담에서남북기본합의서의 화해, 불가침, 교류 협력 등 3개분야부속합의서가채택 발효되었다. 분야별부속합의서는기본합의서에서개괄적으로합의한내용을실질적인이행 실천을위해보다세부적으로규정한것이다. < 표1> 남북기본합의서체제 3. 남북기본합의서의 법적성격 에대한비판적검토 (1) 신사협정설 과 조약설 의대립 1991년 12월 13일남북기본합의서가채택될당시법적구속력을인정하는 조약성 여부에관하여학계와실무계에서는 정치적선언 또는 신사협정설 과조약설 로나뉘어그법적성격이큰논란이되었다. 15) 그러나 1999년 7 월 23일대법원은, 남북기본합의서가법적구속력이있는것이아니어서국가간의조약으로볼수없다. 고판결함에따라학계에서의논란은일단잠복되었다. 그러다가 2000년김대중대통령과김정일국방위원장이직접만나합의한 6 15 남북공동선언이후남북관계가급진전됨에따라남북간의합의서의체결이급증하면서남북합의서의법적성격이재론되었다. 이후노무현정부에서남북관계의제도적안정성을위해법적근거가필요하다는인식하에 2005년 12월 29일 남북관계발전에관한법률 이제정되었다. 명칭 합의일자 발효일자 조문수 서명자 1 남북사이의화해와불가침및교류 협력에관한합의서 전문, 25개조 총리 2 한반도의비핵화에관한공동선언 전문, 6개조 총리 3 남북고위급회담분과위원회구성 운영에관한합의서 전문, 7개조 총리 4 남북사이의화해와불가침및교류 협력에관한합의서 의 개조, 부기 총리 제1장남북화해 의이행과준수를위한부속합의서 5 남북사이의화해와불가침및교류 협력에관한합의서 의 개조 총리 제2장남북불가침 의이행과준수를위한부속합의서 6 남북사이의화해와불가침및교류 협력에관한합의서 의 개조, 부기 총리 제3장남북교류 협력 의이행과준수를위한부속합의서 7 남북화해공동위원회구성 운영에관한합의서 개조 총리 (2) 학계의다수설과정부의입장인 신사협정설 에대한검토 1) 남북한특수관계 의이론적배경간과정부가국제법상일반적인조약체결절차를준수하지않은것은사실이지만남북한쌍방이별도의내부절차에따라남북기본합의서를발효하기로한이유는남북한특수관계론에따른당연한귀결이었다. 즉, 남과북은고위급회담을진행하면서각각 통일을지향하는잠정적특수관계 라는문언과 나라와나라사이의관계가아닌관계 라는문언의수용을강력히주장하여쌍방은이를수용하였다. 따라서남북기본합의서의발효에있어조약체결절차가아닌특별한내부절차를거치기로합의하였기때문에남북기본합의서를조약이아닌신사협정으로의도하였다는주장은이런역사적인연혁을간과하고있다는점에서부당하다. 2) 남북한최고위당국자의의사 8 남북군사공동위원회구성 운영에관한합의서 개조총리 9 남북교류 협력공동위원회구성 운영에관한합의서 개조총리 10 남북핵통제공동위원회구성 운영에관한합의서 개조총리 신사협정설을지지하는일부연구자와통일부는북한헌법상조약의비준권자인김일성국가주석이남북기본합 의서를비준한적이없다고주장하고있다. 그러나통일부는 1992 년 3 월발간한 남북기본합의서해설 에서 북 측이발효직전에김일성주석이이를최종적으로 비준 한것으로발표하였다. 고분명히기술하고있다. 11 남북연락사무소설치 운영에관한합의서 개조총리 12 남북고위급회담개최에관한합의서 개조예비회담 대표 로동신문 1991 년 12 월 17 일및 27 일자기사에의하면남북기본합의서가발효되기직전에김일성주석이이를 최종적으로비준한것으로발표하였다. 그리고김정일은 1997 년 8 월 4 일 위대한수령김일성동지의조국통일 유훈을철저히관철하자 라는논문을발표하면서 이미세상에공포된북남불가침합의 ( 남북기본합의서 ) 를재확 15) 우리학계의다수설과정부는남북기본합의서의법적성격과효력에관하여정치적선언또는신사협정에불과하다는견해를취하고있고, 그주된근거로남북 간에남북기본합의서의효력에대하여 국제법적법률효과를창출할의사 가없었다는점을들고있다

34 인하고철저히이행하여야한다. 고강조했다. 16) 또김용순대남담당비서는 1998년 4월 6일개최된 전민족대단결 10대강령 발표 5돌기념평양시보고대회에서 우리는온민족의지지와찬동을받고있는이러한남북기본합의서가하루빨리이행되어야하며그러기위해서는북남사이의대화가조속히열려야한다고인정합니다. 라는발언을하였다. 17) 3) 국회의비준동의를받지못한실제의이유최호중통일원장관은 1991년 12월 16일제156회국회외무통일위원회에출석하여위원들과질의답변을하면서국회의비준동의대신지지결의안을요청하였다. 통일원장관이이와같이소극적태도를보인이유는신사협정설에서주장하는것처럼남북기본합의서에국제법적규율을받지않으려는국제법적입장때문이라기보다오히려총선등국내의정치상황과신법우선원칙과과관련한국내법사이의상충문제등대부분국내문제때문이었다. 4) 합의내용을이행하지않았을경우에대한법적효과신사협정설은남과북이남북기본합의서의내용을이행하지않았을경우그에대한제재나불이행에대한법적효과에아무런규정을두지않았다는점과이행을보장하기위한법적수단을두지않았다는점을근거로남북기본합의서체결당시국제법적효과를창출할의사가없었다고주장한다. 그러나이러한주장은남북기본합의서의제10조의취지를간과한것이다. 다시말하면, 남북기본합의서제10조는 남과북은의견대립과분쟁문제들을대화와협상을통하여평화적으로해결한다. 라고규정되어있다. 이규정은남북사이에분쟁이발생하였을경우원칙적으로남북이자주적으로해결하되, 만약해결되지않으면남북한모두유엔회원국이므로국제연합헌장제93조제1항의규정에따라법적분쟁을국제사법재판소에제소하여해결할수있도록하기위함이었다. 18) 5) 남북기본합의서의법적효력부여에대한당사자의의사 19) 특정한국제문서에대한법적구속력이있는지의여부를판단하는기준은당해문서를채택한 당사자의의도 가결정적인기준이된다. 남북기본합의서는남북쌍방이상대방에대한국가승인을하지않고있고, 채택당시남북한사이에정치적, 군사적신뢰구축이결여되어있었다. 이러한점에서살펴보면, 남북쌍방은남북기본합의서에국제법상법적구속력있는효력을부여하기보다는구속력없는정치적합의의의도로채택하였다고주장하는견해 20) 가있다. 이견해가어떤근거에서채택당사자의일방인북측이남북기본합의서에국제법적구속력을부여하지않았다고주장하는지는명확하지않다. 6) 북한의입장에서본남북기본합의서의법적성격신사협정설의일관된논거에의하면, 남북은공통적으로남북기본합의서에국제법적법률효과를부여할의사가없었다고한다. 이러한신사협정설이주장하는논거의타당성을판단하려면합의당사자의일방인북한의입장을살펴볼필요가있다. 조약과관련된국제법적논의와관련하여북한의문헌들을보면북한역시유엔에가입된국제사회의일원으로활동하기때문에일반적인국제법상조약론에관한논의인조약의당사자, 성립요건, 효력발생시기와요건등에대하여우리와차이가없다. 한편, 북한은 조약법에관한비엔나협약 의당사국이아님에도불구하고위협약의내용을수시로인용하고있는점을고려하면, 북한역시위협약의다수규정이국제관습법화되었음을인정하고있다. 위와같은국제법에관한북한의입장을볼때북한도남한을남북기본합의서에대하여조약체결의당사자로보고있고, 남북기본합의서를법적구속력의창출을의도하여체결한조약으로보고있다고분석하는것이타당하다. (3) 통일부의입장변경 오늘날국제사회의분쟁에서는유엔헌장제2조제4항에따라국제법상무력사용자체가금지되고, 유엔헌장제2조제3항과제33조제1항에따라분쟁의평화적해결의무가회원국들에게주어져있기때문에남북간에도분쟁해결의일반적인국제관례를적용하기로한것이다. 이렇게남북한이남북기본합의서제10조와같이합의한이유는남과북이 나라와나라사이가아닌특수관계 에있다는점을고려한것이다. 민주사회를위한변호사모임 은 1998년 7월 16일통일부장관을상대로대법원상고심 (98두14525 호북한주민접촉신청불허처분취소 ) 과헌법재판소에헌법소원 (98헌바 63호 ) 을각제기하였다. 이에대하여통일부는 1998년 11월대법원과헌법재판소에의견서를제출하였는데, 통일부는위의견서에서초기의입장과모순된주장을하고있다. 즉, 1993 년통일부의입장은국제법상조약의성립요건을충족하였기때문에남북기본합의서의조약성을인정 하는입장이었다. 그런데이때제출한의견서에서는 국제법규율을받을의사가없었다. 고조약성을부인하는 15) 우리학계의다수설과정부는남북기본합의서의법적성격과효력에관하여정치적선언또는신사협정에불과하다는견해를취하고있고, 그주된근거로남북간에남북기본합의서의효력에대하여 국제법적법률효과를창출할의사 가없었다는점을들고있다. 16) 남북기본합의서관련부속합의서의구체적인내용에관하여는법무부, 통일법무기본자료 ( 남북관계 ) (2008), 45-78면 평양에서개최된 8차남북고위급회담에서채택 발효된이부속합의서들은남북기본합의서가실효성을확보하기위하여실질적으로이행 실천되기위한세부합의내용이었다. 17) 통일부, 주간북한동향 제377 호 ( ), 7면. 18) 통일원, 앞의책, 58면. 19) 박정희정부에서는 1972 년경이미남북적십자회담을앞두고남북분단해소를위해어떠한법논리로접근해야하는것인지또남북접촉에어떠한법적문제가뒤따르는지를검토한연구보고서가국토통일원조사연구실에서진행되어왔다는자료가있다. 장기붕, 남북한분단해소의법논리 ( 국토통일원조사연구실, 1972), 이수성 백충현, 남북접촉에따르는법적제문제 ( 서울대법학연구소, ) 20) 통일부가헌법재판소에제출한의견서의내용에의하면, 대한민국이기본합의서의국제법적구속력을명백히부인하는근거로 당사자의의도 로판단해야한다

35 입장을진술하였다. 통일부는그근거로아래와같은사유를들었다. 첫째, 남북기본합의서의서문에 나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성된특수관계 로규정하고민족내부문제를자주적인원칙에따라해결할것을천명하고있다. 둘째, 체결당사자와관련하여정식국호를사용하지않고남과북이라고만표기하고있다. 셋째, 합의서의명칭을 조약 이라하지않고종전의관례대로남북사이의 합의서 라고명기하였다. 그러면서통일부는자신의입장을보충하는의도에서법무부가 1992년 2월 17일자로배포한 남북사이의화해와불가침및교류협력에관한합의서의법적성격 의보도자료 21) 내용을언급하였다. Ⅲ. 남북기본합의서의헌법규범적의미와남북간합의서와의관계 1. 헌법규범적의미통일부는 1992년 3월 14일발행한 남북기본합의서해설 에서아래와같이평가하고있다. 24) 법체계상규범적으로분석할때이와같은평가는남북한헌법 25) 에명시한 조국의평화적통일 이라는헌법상근본결단에대하여남북한이남북사이의화해와불가침, 교류 협력을통하여통일국가를지향하고있다는점에합의하였기때문에헌법규범적의미를갖는다고보아야한다. 특히, 통일부는위의견서 22) 의 5. 남북기본합의서의법적성격과효력 부분에서, 우리정부는기본적으로남북한이 국제법의규율을받을의도 내지 국제법상의법적효과를창출할의도 가없는상태에서남북기본합의서를체결하였습니다. 따라서남북기본합의서는신사협정으로서유효하며, 남북한은이를성실하게이행 준수할정치적 도덕적의무를진다고할것이나, 이는법적구속력을지는의무는아닐것입니다. 라고주장하였고, 대법원과헌법재판소는통일부의위주장을비판적검토없이그대로인용하였다. (4) 대법원판결과헌법재판소결정에대한검토 23) 남북기본합의서의법적성격과효력에관하여판시한대법원판결을보면네가지로정리할수있다. 첫째, 남북기본합의서에서는남북관계가 나라와나라사이가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수관계 임을전제로하고있다. 둘째, 남북기본합의서는조국의평화적통일을이룩해야할공동의정치적책무를지는남북한당국이채택한합의문서이다. 셋째, 남북기본합의서는남북한당국이각기정치적책임을지고상호간에그성의있는이행을약속한것이기는하나법적구속력있는것은아니어서이를국가간의조약또는이에준하는것으로볼수없다. 넷째, 그결과남북기본합의서는국내법과동일한효력이인정되는것이아니다. (1) 남북관계의기본틀제시남북기본합의서는통일을한민족의공동번영을위한과정으로전제하고, 남북관계발전과평화통일을향한 기본틀 을제시하고있다는데그의의가있다. 그동안북한이결과로서의통일을명분으로하여공세를취해온데반해, 남한은통일정책의일차적목표를남북화해 협력과평화체제구축에두고, 이를달성하기위해꾸준한노력을경주하여왔다. 즉, 서로다른체제와이념으로인해민족적이질화가심화되고남북이상호불신 반목하여온현실상황에서자유 인권 행복이보장되는통일민족국가를하루아침에이룰수없다는인식하에우리는그동안단계적인통일정책을수립 추진해왔다. 이에따라남북기본합의서는서문에서현재의남북한관계를통일과정의 잠정적특수관계 라고규정함으로써남북한이당장통일을이룩할수없는현실을감안하여서로상대방의체제를인정하고, 군사적으로침범하거나파괴 전복하지않으며교류 협력해나가야한다는약속을내외에천명한것이다. 바꾸어말하면기본합의서가발효됨으로써남북한은이제 한민족공동체통일방안 에서밝히고있는 남북연합 을이룩하기위한준비단계인 화해 협력단계 로진입하게될것이다. 위와같은대법원과헌법재판소의판시내용은신사협정설을취하는통일부의주장을그대로받아들인것인데, 대법원은남북기본합의서의조약성이나법적구속력을부인하는법리적근거에관하여구체적인설시를전혀하고있지않다. 하지만대법원이 원심이남북기본합의서에법적인구속력이없다고판단하여 조치는수긍이간다. 라고판단한것을보면원심법원의판결을제대로심리하지않은채그대로인용한것임을알수있다. 따라서대법원도객관적인증거없이잘못된법리적추론을근거로남북기본합의서의법적구속력을부인한원심판결을전혀시정하지못하였다는비판을면할수없다. (2) 자주적해결원칙남북기본합의서는 7천만온겨레가지켜보는가운데제3자의개입없이남북간의공개적인협의를거쳐채택 발효된최초의공식문서라는점에서의의가크다. 즉, 남북기본합의서는쌍방총리를수석대표로하는책임있는당국간의회담을통해현분단상황을우리민족스스로해결해나간다는의지와가능성을보여주었다는점에서높이평가할만하다. 아울러남북기본합의서는그형식과절차, 내용면에서 7 4 남북공동성명과는달리공개적인협의절차를거쳤고, 남북간의정식국호와서명자의직함을명시하였으며실천에필요한구체적인절차와내용을담고있다는측면에서한층더기대를갖게하였다. 21) 법무부는위보도자료에서 남북기본합의서가국제법적강제력을인정할수없는일종의신사협정에준하는성격을갖는다. 고명기함으로써남북기본합의서의조약성및법적구속력을공식적으로부인하였다. 22) 민주사회를위한변호사모임통일위원회, 통일과법률Ⅰ ( 서울 : 민주사회를위한변호사모임, 2001), 면. 23) 대법원 선고 98두14525 판결과헌법재판소 헌마240, 92헌바6, 선고 98헌바63 전원재판부결정 24) 통일부, 앞의책, 면. 25) 대한민국헌법제4조 ( 평화통일정책 ) 대한민국은통일을지향하며, 자유민주적기본질서에입각한평화적통일정책을수립하고이를추진한다. 조선민주주의인민공화국사회주의헌법 (2016) 제9조 조선민주주의인민공화국은북반부에서인민정권을강화하고사상, 기술, 문화의 3대혁명을힘있게벌려사회주의의완전한승리를이룩하며자주, 평화, 민족대단결의원칙에서조국통일을실현하기위하여투쟁한다

36 특히 남과북은의견대립과분쟁문제들을대화와협상을통하여평화적으로해결한다. 고규정 ( 제10조 ) 하고있다. 이는한반도문제의당사자해결원칙을천명한것으로서이제남북한이주변환경변화를보다능동적으로활용하여한반도통일에장애가되는문제를스스로해결해나갈수있는초석을마련한것이다. 26) (3) 대남혁명전략의포기 다섯째, 남북사이의여러분야에서교류 협력의길이트이고통행 통신시설이연결될수있게됨으로써민족적유대감형성과동질성회복에기여할수있게되었다. 따라서남북기본합의서는남북의평화를제도화하는기초로서통일의기반을달성하는데결정적으로기여할수있는역사적인장전이라고평가된다. 남북기본합의서는서문에서남북관계를민족내부특수관계라고인정하였다. 제1조에서상호상대방의체제를인정 존중한다고규정하고있고, 서명란에서는남북한의정식국호를사용하고있다. 이와같이남북한이상호체제인정 존중을약속하였다는사실은상대방을국제법상완전한 국가 로인정함을의미하지는않으나, 남북한이각기상대방의 실체성 을인정한것으로해석될수있다. 따라서기본합의서가발효된후성실하게실천에옮겨진다면, 남조선해방논리 에입각한북한의기존대남전략이수정되고우리의평화통일정책기조에입각한통일과정이전개될수있는가능성이높아졌다고볼수있다. 북한이직면한대내외정책상의전술적변화의필요성에따라기본합의서의채택에응하였다하더라도상호체제의인정 존중, 내부문제불간섭, 비방 중상중지및파괴 전복행위금지를성실히이행한다면기존의대남혁명노선을부분적으로나마수정하지않을수없을것이다. 27) 또한, 이와함께기본합의서에는남북간의인적 물적교류와협력이강조됨으로써정치 군사문제해결우선론을고집하여온북한의입장이상대적으로약화되고민족내부의교류협력을통하여궁극적으로북한사회의개방과변화를유도할수있게되었다. 2. 남북기본합의서와그후남북간합의서 ( 정상간선언 ) 들과의관계 (1) 남북기본합의서와 6 15 선언과의관계남북기본합의서와 6 15 선언의특징을심도있게분석하면, 남북관계를바라보는관점과추진전략에대한남북한의입장에근본적인차이가내재되어있음을알수있다. 즉, 북한은남북기본합의서에서합의한균형주의, 제도화, 구체화에대하여반대하는반면 6 15 선언이지니는불균형주의, 비제도화, 비구체화를선호하였다. 그렇지만남북합의의실질적내용과이행실천이라는측면에서보면, 6 15 선언은남북기본합의서의내용가운데즉각실천가능한매우현실적인방안을선택한것이고, 남북한이우선적으로관심을보이고있는사항을중점적으로합의함으로써결과적으로 6 15 선언의이행과실천은남북기본합의서가이행되는효과를가져왔다. 구체적으로두합의의내용을비교해보면, 이산가족과비전향장기수문제와관련된인도적문제의해결방안으로합의한 6 15 선언의 3항은남북기본합의서의제17조와제18조와동일하다. 또한, 남북간경제협력을통한민족경제의균형적발전과사회, 문화, 체육, 보건, 환경등제반분야의협력과교류에관한 6 15 선언 4항은남북기본합의서의제15조와제16조, 제22조를그대로적용한것이다. (4) 평화체제의제도화 (2) 남북기본합의서와 10 4 선언과의관계 남북관계의측면에서볼때합의서서명은첫째, 비정상적인남북관계를청산하고평화통일기반구축의기틀을이라고할수있는 평화체제의제도화 의기초, 즉평화공존에관한원칙에합의한것이다. 둘째, 타의에의해초래된분단을남북한이자주적노력에의하여해결하기위한첫결실인동시에분단 46년만에처음으로책임있는쌍방당국간에관계개선에관한합의를창출한것이다. 셋째, 군사적측면에서는현정전상태를남북간의공고한평화상태로전환시키기위한토대를마련함으로써대결과긴장완화에크게기여할수있게되었다. 넷째, 이산가족문제의해결과돌파구를마련함과아울러남북경제교류 협력의물꼬를틀수있는계기를조성하였다. 26) 특히기본합의서는제5조에 현정전상태를남북사이의공고한평화상태로전환시키기위하여공동으로노력한다. 라고규정하고있는바, 이는한반도문제의당사자해결원칙을천명한것으로서 한반도문제의한국화 정도를제고하는효과를낼것이라고평가하였다. 정세현, 남북기본합의서의법적성격과정치적의의, 통일문제연구 제4권제1호, 평화문제연구소, , 20면. 27) 북한은기본합의서채택후 1992 년 4월에개최된최고인민회의제9기 3차회의에서 인민공화국의당면과제를종래의남조선혁명을통한조국통일이라는적화통일노선을수정하여 7 4공동성명의 3원칙에입각한조국통일의실현 이라고새롭게규정하였고, 1992 년개정헌법제9조에서 자주, 평화통일, 민족대단결의원칙에서조국통일을실현하기위하여투쟁한다. 라고규정하였다. 이것을두고종래의북한사회주의를남한까지확대한다는남조선혁명정책을공식적으로수정한최초의문건이라고볼수있다는평가도있다. 이장희, 앞의논문, 228면. 또한최고인민회의제9기 5차회의에서대의원전원찬성을얻어 1993 년 4월6일발표된 조국통일을위한전민족대단결 10대강령 에서도대남적화노선을포기하였다는견해도있다 년 9월18일헌법재판소에제출된최창동교수의견서참조 선언은 6 15 선언과달리남북기본합의서를각분야별로실천사업들을체계화하고또구체화하였다는데그의의를부여할수있다. 따라서 10 4 선언에서합의된사업들을구체적으로실행해나간다는것은남북기본합의서와부속합의서에포괄적으로합의한내용들을각부문별로지속적으로확대 발전시켜나가는것을의미한다. 구체적으로두합의의내용을비교해보면, 남북관계의상호존중과신뢰관계와관련된 10 4 선언제2항은남북기본합의서제1장 남북화해 의제1조와제2조에해당된다. 한반도에서의긴장완화와평화체제구축과관련된 10 4 선언의제3항과제4항은남북기본합의서제5조와제2장 남북불가침 제9조와제10조, 제11조, 제12조를적용한것이다. 남북간경제협력에관련된 10 4 선언의제5항은남북기본합의서의제15조와제22조를확대 발전시킨것이고, 역사, 언어, 교육, 과학기술, 문화예술, 체육등사회 문화분야의교류와협력에관한 10 4 선언의제6항은남북기본합의서제16조와제22조를적용한것이다. 또한, 이산가족상봉과영상편지교환사업추진의인도주의협력 70 71

37 사업에관한 10 4 선언의제 7 항은남북기본합의서제 17 조와제 18 조를구체적으로확대 발전시킨것이다. 한편, 국제무대에서민족의이익과해외동포들의권익강화를위한남북협력에관한 10 4 선언의제 8 항은남북 기본합의서제 21 조를구체적으로확대 발전시킨것이다. 문재인대통령과김정은국무위원장이합의한판문점선언과평양공동선언은노무현대통령과김정일국방위원장이합의한 10 4선언을한반도정세의변화를수용하여한반도비핵화를포함하여발전시킨것 32) 이고, 10 4선언 33) 은김대중대통령과김정일국방위원장이합의한 6 15 선언중군사분야합의를보완한남북간의사업을다양한분야에서구체화한것이다. (3) 6 15 선언과 10 4 선언과의관계 2007년 10월 4일남과북사이에체결된 남북관계발전과평화번영을위한선언 은명칭자체에서분명하게드러난것처럼 6 15 선언을계승하고, 남북관계의확대와발전그리고평화번영을위한것임을서문과제1항에서명백히규정하였다. 또한, 10 4 선언제1항에서 통일문제를자주적으로해결해나가기로한것 은 7 4 공동성명에서합의한조국통일 3대원칙과이원칙을재확인한남북기본합의서의정신을그대로승계한다는점을밝힌것이다. 그러므로이러한합의들의정신과취지, 내용들을분석해보면, 논리적으로나내용적으로 2007년의 10 4 선언은 2000년의 6 15 선언을, 6 15 선언은 1991년의남북기본합의서를국내 외정세의변화를반영하여확대 발전시킨것임을충분히알수있다. 오히려 2007년의 10 4 선언에서남북간의평화정착분야와군사적분야에서의합의가없었던 2000년의 6 15 선언의한계를극복하고구체적이고실천가능한다방면의사업들을이행 실천하기로합의한것은비록 10 4 선언의위헌성문제 28) 와대북퍼주기논란에도불구하고남북관계발전과민족의공동번영이라는역사적대의와헌법정신에가장접근한것이라할수있다. (4) 이전남북합의서들과판문점선언 29) 과의관계판문점선언은정전협정 30) 이후남북사이에체결된 7 4남북공동성명, 남북기본합의서, 6 15선언, 10 4선언을계승한것이고, 더나아가 2018년 9월 19일합의된평양공동선언은군사분야에관한판문점선언의내용을보다구체화하고있다. 31) 그런데이러한합의들은이미 1992년 2월 19일발효된남북기본합의서의제1장남북화해, 제2장남북불가침, 제 3장남북교류와협력사업에상당부분포함되어있고, 또위합의들의정신이되는자주, 평화, 민족대단결의조국통일 3대원칙 34) 은이미 7 4 남북공동성명에서합의한것이다. (5) 판문점선언과평양공동선언의역사적위상양선언의역사적의미를올바로이해하기위해서는이선언의내용이 과 양정상이서명함으로써맨처음나타난것이아니라해방이후전개된남북관계의변천에따른남북간합의의역사적맥락에기인함을인식해야한다. 발제자가이러한역사적맥락을강조하는이유는판문점선언과평양공동선언이 진보정부 라는문재인정부만의독창물이아니라이미 1972년박정희군사정부, 1991년노태우정부의 보수정부 가체결한남북간의합의뿐만아니라 2000년김대중정부, 2007년노무현정부가체결한남북간의합의를확대 발전적으로승계하고있다는역사적사실을분명히인식할필요가있다고보기때문이다. 우리는 1969년경부터서독사민당 / 자민당연립정부의빌리브란트수상이이전정부의동독고립정책인 할쉬타인원칙 을버리고과감히대동독화해 협력정책인 신동방정책 을채택하였고, 이정책의상당부분을기민당정부의헬무트콜수상이그대로승계한결과마침내 1990년 10월 3일통일을이루어낸동서독의사례를교훈삼을필요가있다. 3. 남북합의서사이의법체계상지위 (1) 헌법규범적지위 28) 10 4 공동선언의위헌성여부, 강경선, 10 4 공동선언의위헌성여부, 10 4 공동선언의위헌성토론회, 국가비상대책협의회, , 자 ) 판문점선언은조약법적으로볼때그법적성격은 조약 이고, 분단국인남북관계의특수성을고려하면일종의 특수조약 으로보아야한다. 발제자는판문점선언이현재국제법학계와실무계에서조약의주된성립요건으로드는 국제법적창출효과를의도 를분명히하였다고보기때문이다. 그런데만약이선언의국제법적규율의도, 즉조약성설을부인하고이를신사협정이나정치적선언에불과하여법적구속력이없는것으로취급한다면향후남 북 미사이에완전한한반도비핵화 (CVID) 와관련된그부속합의서나의정서로체결되는하위합의문서에대하여어떻게국내법적효력, 즉법적구속력을부여할지모순되는결론에이른다. 30) 정전협정은남북간의합의가아니라유엔등국제관계에서형성된국제법의규율을받는합의인점에서이후의남북간의합의와다르다. 31) 실제로남북의국방부장관들은 2019 년 9월 19일 판문점선언이행을위한군사분야합의서 를평양공동선언의부속합의서로채택하였다. 최협의의남북기본합의서체제를놓고보더라도남북사이의화해와불가침그리고남북교류 협력에관한합의는 1972년이전남북당국과이에준하는단체들이진행하여온남북관계나법체계의패러다임을뛰어넘는고도 32) 이는판문점선언의 1 6 민족경제의균형적발전과공동번영을이룩하기위하여 10 4선언에서합의된사업들을적극추진해나가며 라는조항에서명백히알수있다. 33) 이는 10 4 선언의 1. 남과북은 6 15 공동선언을고수하고적극구현해나간다. 라고표현한데서명백해진다. 34) 남북기본합의서서문에는 7 4 남북공동성명에서천명된조국통일 3대원칙을재확인하고 라고명시적으로표현하였다

38 의정치적결단이었다. 비록남북기본합의서의직접적인주체는남북한정부당국자에의한것이었지만, 법규범 적으로볼때이러한남북합의는남북한지역에서의주권자이자수범자인남 북한주민 35) 의근본결단에해당된 다. 그리고우리헌법제 4 조의평화통일조항에의하여대통령을비롯한모든국가기관들은평화통일정책을수립하 고이행할의무가있으므로법의작용이라는측면에서보면이들남북기본합의서및 6 15 선언과 10 4 선언, 판 문점선언과평양공동선언들은 촉진법 의성격도갖는다고볼수있다. 그러므로이러한근본결단은 조국의평화적통일 이라는헌법상근본규범에서유래하는헌법적규범에해당된다. 남북기본합의서와그부속합의서의구체적내용들은헌법규범단계상 헌법률 에해당되거나최소한법률적효력을가진규범내용 36) 에해당된다고볼수있다. 남북기본합의서를확대 발전시킨남북정상들이 6 15 선언에서합의한 1. 남과북이통일문제를자주적으로해결해나간다. 는점과 2. 통일방안에합의한점 그리고 10 4 선언에서합의한 1. 통일문제를자주적으로해결해나가고, 민족의존엄과이익을중시한다. 는점과 4. 항구적인평화체제를구축 하기로한점은현행남한과북한의헌법에명시적으로규정되어있기때문에헌법규범상근본결단에해당되는 조국의평화적통일 에서유래하는구체적인근본규범의내용들이라고할수있다. 또한, 남북기본합의서와판문점선언과평양공동선언들과의법체계상지위는기본법과개별법또는집행법관계에있다. 한편, 평양공동선언은그서문에언급된바와같이 판문점선언을철저히이행하여남북관계를새로운높은단계로진전시켜나가기위한제반문제들과실천적대책을허심탄회하고심도있게논의 한것이므로국제법상 의정서 로서의성격을가진다. 4. 판문점선언과평양공동선언상 민족자주와민족자결의원칙 의국제법적함의비록남과북은한국전쟁이후체제경쟁을통한치열한대립을벌여왔음에도불구하고정전협정이후남북간합의의기저에면면히흐르는정신은 7 4공동성명에합의된자주, 평화, 민족대단결의조국통일 3대원칙이다. (2) 기본법과집행법관계헌법규범단계론에비추어볼때, 최광의의남북기본합의서체제에속하는 6 15 선언과 10 4 선언의구체적인내용들과그내용들의적용내지위임인후속합의서들은헌법상의최고규범에해당된다고보기어렵다는견해가있을수있다. 그럼에도불구하고국회에서이행법률의제정등을통하여위후속합의서들이국내법적인효력을가질수있다면최소한법률적효력의규범을갖는다고보아야한다. 37) 실제로남북기본합의서와부속합의서의세부합의서라고볼수있는 4대경협합의서 들은 남북관계발전법 에정해진절차를거쳐이미법률적효력이부여된남북간합의서들로서그대표적인사례라고할수있다. 이정신은남북기본합의서서문 ( 남과북은분단된조국의평화적통일염원하는온겨레의뜻에따라 ), 6 15선언의제1항 ( 남과북은나라의통일문제를그주인인우리민족끼리서로힘을합쳐자주적으로해결해나가기로하였다 ), 10 4 선언의제1항 ( 남과북은우리민족끼리정신에따라통일문제를자주적으로해결해나가며, 민족의존엄과이익을중시하고모든것을이에지향시켜나가기로하였다 ) 에구체화되었고, 판문점선언의 1 1 ( 남과북은우리민족의운명은우리스스로결정한다는민족자주의원칙을확인하였으며이미채택된남북선언들과합의들을철저히이행함으로써관계개선과발전의전환적국면을열어나가기로하였다 ) 과평양공동선언서문 ( 양정상은민족자주와민족자결의원칙을재확인하고 ) 에명시적으로승계되었다. 따라서남북한헌법에명시되어있고, 또한헌법규범이론상근본결단에해당되는 조국의평화적통일 과 민족공동의번영과이익 과관련한남북기본합의서체제의주요합의는남북한의법체계상 기본법 의지위에있고, 그의구체적적용인 6 15 선언과 10 4 선언및판문점선언과평양공동선언들의구체적인내용들은 개별법 또는 집행법 의지위에있다. (1) 국제사회에서제기하는한반도문제의당사자해결원칙또는민족자결원칙확보 1) 민족 ( 인민 ) 자결의원칙 은일정한영토에사는민족 ( 인민 ) 이그들스스로의국가를세우든지아니면다른나라의일부로편입되는방법을택하든지그영토의정치적, 법적체제를결정할수있는권리를말한다. 민족자결권에는대외적으로자신들의국제적지위를자율적으로결정할수있는외적민족자결권과외부의간섭없이자신들의정치 경제적발전을자율적으로추구할수있는내적민족자결권이포함된다. 35) 헌법이론적으로볼때, 현재또는미래에한반도에거주하거나거주할남북한주민은남북한통합과정에서제기될가능성이많은남북한헌법의개정권력자이자또한통일한국헌법의제정권력자로보아야할것이다. 36) 실례로남북기본합의서의서문과그내용은, 남한에서는 2005 년 남북관계발전법 의제정에상당부분반영되었고, 북한에서는 2005 년 7월 6일최고인민회의상임위원회정령제1182 호로제정된 조선민주주의인민공화국북남경제협력법 에반영되었다는점을들수있다. 37) 이와유사한취지의대표적인논문으로는제성호, 남북간세부합의서의법적성격과실효성확보방안, 국제법평론 통권제3호, 국제법평론회, 1994, 제성호, 남북합의서에대한국내법적효력부여문제, 법조 통권제571 호, 법조협회, 유엔헌장은제1조에서민족자결의원칙에기초하여국가간의우호관계를발전시키는것을유엔목적의하나로천명하고있다. 1960년유엔총회에서채택된 식민지국가들과식민지에대한독립부여선언 은유엔헌장에서사용하고있는 민족자결의원칙 이라는표현대신 민족자결권 이라는표현을사용하고있다. 이선언제2항은 모든민족은민족자결권을갖는다. 민족들은민족자결권으로자신들의정치적지위를자유롭게결정하고자신들의경제적, 사회적및문화적발전을자유롭게추구한다. 고규정하고있다

39 2) 1966년에채택된 2개의국제인권규약, 즉경제적 사회적 문화적권리에관한국제규약 ( 일명 사회권규약 ) 과시민적 정치적권리에관한국제인권규약 ( 일명 자유권규약 ) 은공히제1조에서민족자결권을규정하고있다. 또한, 1970년 10월 24일유엔총회는 제국가간의우호협력에관한국제법의제원칙에관한선언 (2625 ⅩⅩⅤ) 을유엔의관행에의해민족의평등과자결의원칙존중이민족과국가의권리및의무라고결의함으로써민족자결권이국제법임을선언하였다. 유엔총회결의에규정되어있는민족자결권의내용이다자조약인유엔의국제인권규약과우호관계선언이유엔총회결의로규정되었다는점은민족자결권의법규범화측면에서큰의미가있다. 다시말하면 민족자결권 의개념은모든유엔회원국이준수해야하는국제법상강행규범 (jus cogens) 이된것이다. (2) 전체로서의한국 이론의정립 1) 전체로서의한국 이론은근대적의미의국가성을갖춘단일한한국이일제강점기이전부터존재했고, 미군정시기와남북한분단정부출범, 한국전쟁및현재의분단상태에이르기까지중단없이하나의존재로지속된다는의미이다. 이이론에따르면남북한의통일은 전체로서의한국 을회복하여새로운통일국가를건설해야하는것이민족의당연한과제가된다. 실제로통일전서독에서는 전체로서의독일 이론에관한다양한논쟁이있었고, 이러한학계와실무계에서의논쟁은동서독통일추진당시통일의중요한이론으로작용했다. 민족자결권행사의주체인 전체로서의한국 주민에관하여도볼때, 분단으로인해근대적의미의 전체로서의한국 이두개의부분국가로나뉘게되었는데이는완전히개별적인두개의국가의성립이아닌 전체로서의한국 이각기두부분으로존재하는것일뿐이므로북한주민을포함한대한민국의국민개념의형성에법적장애를주지않는다. 2) 이와같이민족자결권행사를통한통일국가의건설은남과북, 한반도모든민족 ( 인민 ) 의염원이고, 한반도의평화와안전, 민족경제의균형적발전을통하여민족공동의번영을지향하는것은국제법상보장된우리민족의당연한권리이자의무이다. Ⅳ. 남북기본합의서와동서독기본조약비교분석 1. 개관 (1) 동독과서독은 1972년 12월 21일동서독기본조약 ( 전문과 10개조 ) 을체결하면서, 제10조에서 이조약은양독의회의비준을요하며비준후비준서의교환과함께효력이발생한다. 라고규정하였다. 동서독기본조약에대하여는동독의법적지위와동서독의특수관계에대하여논란이있었지만서독의연방의회는 1973년 5월 11 일, 연방참사원은 5월 25일동서독기본조약비준법률을통과시켰다. 동독인민회의도같은해 6월 13일동서독기본조약을비준동의하고, 6월 30일동독과서독이비준서를교환함으로써효력을발생하게되었다. 남북기본합의서와동서독기본조약은양자모두통일을지향하는과정에서잠정적으로형성된분단국내부의특수관계에대한기본규범이라는점에서는유사하지만, 동서독과남북한이겪어온분단의원인과통일정책의추진과정등많은역사적경험의차이로인하여양자사이에는성격과내용에다소차이점이있다. (2) 우선, 남북기본합의서가남북이통일을지향하는과정에서 화해ㆍ협력 의단계를규율하는기본규범이라고한다면, 동서독기본조약은동서독간의 평화공존 의단계를규율하는기본규범이라는점에서양자는통일단계에서의기본적성격을달리하고있다. 우리정부의 민족공동체통일방안 에의하면, 통일의단계는 1 화해ㆍ협력, 2 남북연합 ( 평화공존 ), 3 통일국가의 3단계로예정되고있고, 남북기본합의서는그중제1단계인화해ㆍ협력시기의기본규범이다. 이에비하여동서독의경우는통일의단계를 1 평화공존, 2 통일국가의 2단계로만구분했던것으로보여진다. 이러한차이는분단의배경과분단으로인한상호불신과반목의정도에있어서남북한과동서독이현격한역사적경험의차이에서기인하는것이다. 38) (3) 위와같은기본적인성격차이는구체적내용의비교를통해서도확인할수있다. 남북기본합의서는전문ㆍ 4장ㆍ25 조로구성되어있는데, 제1장남북화해 (1조 8조 ), 제2장남북불가침 (9조 14조 ), 제3장남북교류ㆍ협력 (15조 23조 ), 제4장수정및발효 ( 제24조 25조 ) 로구성되어있으나그주된내용은 화해와협력 에관한사항을규정한것이라고볼수있다. 이에비하여동서독기본조약은전문과 10개조로구성되어있으며그내용은전체적으로보아동독과서독의주권평등에입각한선린관계의증진에관한사항을규정하고있다. 즉, 동서독기본조약은동독과서독간의평화공존에관한사항을규정하고있다. 남북정상들이합의를통하여한반도의평화와번영, 통일을위해 민족자주의원칙과민족자결권의행사 를전 세계와인류에게극명하게천명한최근의합의가바로 판문점선언 제 1 조와평양공동선언의서문이다. 38) 김성오, 남북기본조약체결에관한연구, 석사학위논문, 연세대학교, 1994, 48 면, 신인아, 냉전기동서독관계와현재남북관계의비교 : 서독의신동방정책을중 심으로, 유럽연구 제 26 권 2 호, 한국유럽학회, 2008 년여름, 면

40 2. 법적성격의차이 분단의영구고착화를법적으로용인하는결과가될수있다는점을신중하게고려한결과라고할수있다. (1) 남북기본합의서 3. 공통점과차이점 남북기본합의서의법적성격에대하여는조약설과신사협정설, 정치적선언설등의여러견해가대립하고있으나, 학계의다수설과정부의입장은국가간의조약이아니라는입장을취하고있다. 즉, 남북기본합의서를신사협정이나정치적선언으로보는견해가다수설이나위합의서를조약으로보는경우에도엄밀하게국제법상국가간의조약이아니라분단국내부의국제법주체사이에체결된 광의의조약 이나 특수조약 으로보고있다. 비록남북기본합의서가 합의서란명칭을쓰고있고, 서문과본문에 정식국호 를사용하고있지않음에도불구하고채택배경과형식에비추어볼때남북기본합의서는조약성을인정할수있으므로일종의 준조약 또는 특수조약 이라고보아야한다. 실제로발제자가전국의변호사들을상대로설문조사한결과에의하면, 법적구속력있는조약이라고보는견해가 6.1%, 국가간의조약은아니지만분단국사이의특수조약이라고보는견해가 61.7% 였다. 단지, 법적구속력없는신사협정이라고보는견해는 32.2% 에불과했다. (1) 남북기본합의서와의공통점양자모두분단국가의평화통일을위한기본원칙을제시한이후남북간또는양독간합의서와조약의기준과준거틀로서의의미를가진다. 그내용면에서도분단국가의법적지위와관련하여대내적인특수관계를적극적으로인정하여기본합의서와기본조약에이를반영하였다. 그형식을보더라도양합의모두서문과조문형식의본문으로구성되었다. 기본합의서는남한의정원식국무총리와북한의연형묵정무원총리가서명하였으며, 기본조약은서독의수상청차관에곤바르와동독내각청차관미카엘콜이서명하였다. 또한기본합의서와기본조약은그효력발생에대하여그절차를구체적으로규정하였다. (2) 남북기본합의서와의차이점 (2) 동서독기본조약이에반하여동서독기본조약은다음과같이명시하였다. 첫째, 그자체의명칭을 조약 (Vertrag) 으로표시하고있다. 둘째, 동서독중어느한국가도다른국가를대표할수없다. 고규정하고있다 ( 제2조 ). 셋째, 전문과본문에동독과서독을각자의정식국호인 독일연방공화국 (die Bundesrepublik Deutschland) 과 독일민주공화국 (der Deutsche Demokratische Republik) 으로표시하고있다. 넷째, 동서독은 양국주권을각기그들자신의국가에국한시킨다. 그리고각기두나라의독립과주권을존중한다. 고규정하였다 ( 제6조 ). 이와같이동서독은쌍방을각기국제법상별개의국가로볼것을전제로하는규정을명시적으로두고있다는점에서남북기본합의서와차이가있다. 이러한전제는동서독기본조약을국제법상국가와국가사이의 국제조약 이라고보는유력한근거가된다. 동독은이근거를원용하여기본조약을국제법상국가와국가사이의조약으로간주하여왔음에비하여서독의경우는기본조약의조약성을부인한것은아니나기본조약의성격에관하여다른견해를표명하였다. 이러한대표적인사례가서독연방헌법재판소의기본조약에대한결정내용이다. 서독연방헌법재판소는위결정이유에서기본조약이이중적성격을가진것이라는점을지적하였다. 즉, 기본조약은그법적형식으로는국제법적조약이지만, 그내용으로보면전체독일국가내부의특수한관계를규율하는조약이라고판단하였다. 이처럼서독연방헌법재판소가기본조약을국가간조약으로서의법적형태를갖추고있는유효한국제조약으로보면서도, 동서독사이에서는그내부관계적인특수성을동등하게강조하였다. 이와같이연방헌법재판소가결정내용에서내부관계의특수성을강조한이유는동서독관계를아무런유보없이국가와국가의관계로볼경우 1) 남북기본합의서에서는 남과북은쌍방사이의관계가나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수관계 라고직접적으로명시하였음에반하여, 동서독기본조약은 양독은정상적인선린관계 라고규정하였다. 다만, 서독정부는성명서, 연방헌법재판소의결정등후속합의문들과사법적판단을통하여동 서독특수관계를간접적으로확인하였다. 2) 남북기본합의서가동서독기본조약에비하여평화통일을위한기본원칙과이를구체적으로조문화한내용을훨씬많이담고있어보다강화된법규범형식을취하고있다. 즉, 남북기본합의서는총25개조문에걸쳐남북화해 남북불가침 남북교류협력등의내용을포괄적으로규정하고있다. 또한남북기본합의서는합의문건의효력발생에대하여구체적인의미와내용이불명확하고 합의서 라는용어를사용하였다. 이에비해, 동서독기본조약은비준후비준서의교환과함께효력을발생한다는국제법적발효절차를명확히규정하고, 그명칭에서도 조약 이라는용어를사용함으로써그법적성격을명백히하였다. 3) 남북기본합의서는체결의주체에대해국가로서의실체를가진국제법적주체의공식적인대표성을인정하지않고있으나, 동서독기본조약은 독일연방공화국 과 독일민주공화국 이라는정식국호를사용하여공식적인대표성을인정하고있다. 4) 우리헌법재판소와대법원은남북기본합의서에대해조약성을인정하지않음으로써법적구속력을부인하였지만, 서독연방헌법재판소는기본조약에대해국제법상국제조약으로서의성격을인정하여법적구속력을인정하였다

41 Ⅴ. 결론 - 동서독의경험이한반도평화에주는시사점 1. 서독의모든국가기관은연방헌법재판소의결정내용을존중하는일관된통일정책을견지했기때문에독일통일이성취된 1990년까지기본법의규범적효력을훼손하지않고도동독과의관계개선에성공하였다. 우리정부와북한이상호간의관계를외국간의관계로보지않고있다는점에서서독연방헌법재판소가동 서독의관계에관해서취한입장과기본적으로같다. 그래서우리가북한과체결하는조약은원칙적으로양면성을갖게된다고평가할수있다. 국제조약으로서의성격과내부관계를규율하는조약으로서의이중성이바로그것이다. 또한, 독일의경우 4개전승국과의조약체결과정이기본조약의내용과해석에서중요한의미를가졌던것처럼우리의경우도정전협정과종전선언에따른평화체제의구축문제등이남 북한사이의합의나조약체결과정에충분히고려되어야할것이다. 2. 정전협정을대체한평화협정의체결은 10 4 선언에합의된항구적평화체제의구축과판문점선언에서채택된한반도비핵화를여는첫걸음이다. 정전협정체결이후 65년의오랜기간과그동안의국제정세변화, 한미관계에있어서한국역할의증대, 동북아의항구적평화와안정을위해서는법규범력을가지는평화협정체결은시대적요청이다. 장래체결될평화협정의내용으로, 남북한특수관계의인정과존중, 한국전쟁의법적종결과평화상태회복, 남북미당사자의평화의지와이행의지확인, 전쟁등불행한과거사정리와미래지향적통일을위한공동노력병기, 비무장지대의평화지대화및평화적이용추진, 남북한평화지대관리기구의설치, 불가침의무확인과이행보장, 불가침경계선 ( 육상, 해상, 공중 ) 설정및군사분계선의경계선대체, 3통분야의남북협력의지및원칙확인, 우발적무력충돌해결위한군사적신뢰조치, 주요남북합의서의전면적이행과실천및분야별공동위원회정상화, 국제평화감시단의설치및감시방안마련등 을포함시킬수있다. 또한, 통독과정에서동독주민들의구호가 Wir sind das Volk ( 라이프찌히시위 ) 에서 Wir sind ein Volk, Deutschland einig Vaterland ( 라이프찌히월요시위 ) 로바뀌었다는점은완전한주권을회복한독일인들이진정한유럽의평화와안전, 통일을위하여스스로 민족자주의원칙과민족자결권 을행사한것으로볼수있다한반도분단은우리민족의내부분열에도그원인이있었다고보지만, 오히려동서냉전의서막을드리운한반도주변 4국의외부요인- 일본제국주의의한국주권강제침탈과미국과소련의한반도전시점령, 그리고중국의한국전쟁개입과동서냉전의지속등- 도분단의장기화에상당한책임이있음을부인하지못할것이다. 이제남북한은한반도의평화와번영, 통일을이루기위하여지난 70년간의남북대결을끝내고자한다. 이같은의지를담아문재인대통령과김정일위원장은동북아와세계인류의평화와공동번영을위해유엔회원국이자평화애호국의일원으로서 남북간의화해와협력을통한관계발전과한반도비핵화 (CVID) 를전세계에공언하였고, 실제로이미합의의일부는그이행을진행하고있다. 그렇다면국제사회도진정으로한반도의평화와번영, 통일을지지 성원한다면이러한남북한의노력에대하여 남북한경제협력을위한유엔과미국의대북제재해제, 적대관계청산을위한국교정상화와체제안전보장 (CVIG) 으로답해야할것이다. 이러한시사점을얻기위한우리의지난한노력에동서독의통일경험, EU 각국의관심과지원은한반도의평화와번영, 통일을넘어동북아와세계평화를이룩하기위한담대한전진에결코작지않은위대한발걸음이될것이다. 참고문헌 그런데이런내용은그동안남북간주요합의에상당부분포함되어있으므로, 판문점선언과평양공동선언을실제이행된다면이미 사실상의평화협정 을체결한효과를거둘것이다. 3. 2차대전패전국인독일이전승국인미 영 불 소에의하여주권이제한되어분단되었음에도불구하고동서독통일을이루게된주된동인은유렵연합의일원으로서서독기본법에명시된 전체로서의독일과재통일사명 을망각하지않고일관된통독정책과교류 협력으로지혜롭게냉전의어두운터널을통과하였기때문이라고발제자는평가한다. 남북기본합의서해설 (1992), 통일원, 통일법무기본자료( 남북관계 ) ( 법무부, 2008), 김성오, 남북기본조약체결에관한연구, 석사학위논문, 연세대학교, 1994 민주사회를위한변호사모임통일위원회, 통일과법률Ⅰ ( 서울 : 민주사회를위한변호사모임, 2001) 신인아, 냉전기동서독관계와현재남북관계의비교 : 서독의신동방정책을중심으로, 유럽연구 제 26권 2호심연수, 7 4 남북공동성명과남북기본합의서의배경에관한체계론적분석, 국민윤리연구 52호제성호, 남북간세부합의서의법적성격과실효성확보방안, 국제법평론 통권제3호, 국제법평론회, 1994, 남북합의서에대한국내법적효력부여문제, 법조 통권제 571 호, 법조협회, 동서독은 1973년 9월 18일에유엔에동시가입하고, 또한 1975년 7월 30일유럽안보협력회의 (CSCE) 에가입함으로써유럽과세계에평화애호국으로신뢰를주었다. 그처럼국제사회의일원으로신뢰를쌓는한편으로서독은통일에대한의지의상징으로민족내부거래성 (inter-se-beziehungen) 을인정받기위하여연합국군정법 (MRG) 53호인외환관리법 (Devisenbewirtschaftungsgesetz) 의 전독일단일경제권 을근거로 1951 년 GATT 가입시 Torquay 의정서와 1957년 EEC조약의정서에서 동서독특수관계 를인정받았다. 정세현, 남북기본합의서의법적성격과정치적의의, 통일문제연구 제 4 권제 1 호, 평화문제연구소 80 81

42 참고자료동서독기본조약 참고자료 1 참고자료 2 남북관계주요법적문서

43 참고자료 1 동서독기본조약 독일연방공화국과독일민주공화국간관계의기본원칙에관한조약 (1972 년 11 월 8 일조인 ) 전문조약체결쌍방은평화유대에대한그들의책임을유의하여유럽의긴장완화와안전보장에기여하려는노력의일환으로현존하는국경선을기준으로한모든유럽국가들의국경불가침및그들의영토보전과주권존중이평화를위한기본적인전제조건이라는확신을가지고양독은그들상호관계에있어서무력에의한위협이나무력사용을마땅히포기하여야한다는것을인식하고민족문제를포함한여러가지기본문제들에대하여견해의차이가있음에도불구하고역사적인현실에입각하여양독주민들의복지향상을목적으로독일연방공화국과독일민주공화국간의협조를위한전제조건을충족시키려는의도로다음과같이합의한다. 제 1 조독일연방공화국과독일민주공화국은동등한권리의토대위에서정상화된선린관계를발전시킨다. 제 2 조독일연방공화국과독일민주공화국은유엔헌장에명시되어있는제반목표와원칙, 특히모든국가의주권 평등 독립 자주 영토보전의존중, 인권보호및차별대우금지등을지향한다. 제 3 조유엔헌장의정신에따라독일민주공화국과독일민주공화국은그들의분쟁문제를오로지평화적인수단을통해해결하며무력위협과무력사용을포기한다. 쌍방은현재존재하며또앞으로도존속할쌍방간의경계선불가침성을강조하고각기영토보전을무제한으로존중할의무를지닌다. 제 4 조독일연방공화국과독일민주공화국은양국의어느일방이상대방을국제적으로대표하거나또는자국의명의로상대방을대신하여행동할수없다는데의견을같이한다. 제 5 조독일연방공화국과독일민주공화국은유럽국가들간의평화적관계의발전을촉진시키며유럽의안전보장및협력에기여한다. 쌍방은관련국가의안전보장을저해하지않고유럽에서병력및군비를감축하려는노력을지지한다. 독일연방공화국과독일민주공화국은효과적인국제통제아래전면적이고도완전한군비축소를달성할목적으로세계의안전보장에기여하는군비제한과군비축소의노력, 특히핵무기와기타대량살상무기분야의군비축소노력을지지한다. 제 6 조독일연방공화국과독일민주공화국은각국의국가권력이각자의영토내에서만행사될수있다는원칙을고수한다. 양국은국내및대외문제에있어서상대방국가의독립과자주성을존중한다. 제 7 조독일연방공화국과독일민주공화국은양국의관계정상화과정에서현실적인인도적문제들을타결할용의가있음을천명한다. 양국은이조약의원칙에입각하여상호이익을도모하기위하여경제 학문 기술 통행 법률부문의교류, 우편 전화 보건 문화 스포츠 환경보호등의분야에서협력을촉진시키고발전시키는협정을체결하기로한다. 이에대한세부사항은추가의정서에서정한다

44 제 8 조독일연방공화국과독일민주공화국은상주대표부를교환한다. 대표부는각기상대방의정부소재지에설치하기로한다. 대표부설치에관계되는실제적인문제들은별도로해결한다. 제 9 조독일연방공화국과독일민주공화국은과거양국이각기체결한조약또는양국에관계되는이국간및다국간의조약은이조약의저촉을받지않는다는데합의하였다. 제 10조이조약은비준절차를밟아야하며비준각서를교환한후에효력을발생한다. 위의내용들을확인하기위하여조약체결쌍방의전권대표는이조약문에서명한다. 추가의정서 i 독일연방공화국과독일민주공화국은서로상대방에대한피해와위험을방지하기위하여환경보호분야의약정을체결하기로한다. j 독일연방공화국과독일민주공화국은상대방의서적 정기간행물 라디오 텔레비젼제작물을구입하기위한협상을더욱확대시킨다. k 독일연방공화국과독일민주공화국은관계자들의이익을도모하기위하여비상업적인지불및청산에관한거래를틀수있도록협상을벌인다. 이협상에서쌍방은일차적으로사회적인안목에서필요한약정을조속한시일내에체결하는데주력한다. 1) 제 3 조의추가사항 독일연방공화국과독일민주공화국은양국정부가위임한대표들로위원회를구성하기로합의하였다. 이위원회는양국간에존재하는경계선의표지를재조사하고필요한경우에는그표지를갱신하거나보완하며경계선에관한필요한기록문서를작성한다. 이밖에이위원회는경계선에관련되는문제들, 예를들면치수문제 에너지공급 재해대책에관한해결책을강구한다. 이위원회는조약비준이후에활동을개시한다. 2) 제 7 조의추가사항 a 독일연방공화국과독일민주공화국사이의교역은현재실시되고있는협정의기초위에서계속발전시킨다. 양독은경제관계의계속적인발전을추진하고시대에뒤떨어진규정들을제조정하며교역구조를개선시킬목적으로장기적인약정을체결하기로한다. b 독일연방공화국과독일민주공화국은쌍방의이익을위하여경제및기술분야의상호협력을촉진시키고이에필요한조약을체결할용의가있음을천명한다. c 1972년 5월 26일자조약과함께시작된통행분야의협력관계는더욱확대심화시킨다. d 독일연방공화국과독일민주공화국은법률연구가들을위하여특히민법과형법분야에서교류를실시하는데필요한절차를가능한한감소시키고유용한조약의형태로마련한다. e 독일연방공화국과독일민주공화국은국제우편연맹과국제전기통신연맹의규약을바탕으로우편협정과전화협정을체결한다. 양국은이협정들을국제우편연맹과국제전기통신연맹에통고한다. 현존하는약정들과현재쌍방에유용하게사용되고있는규정들은새로체결되는협정속에흡수된다. f 독일연방공화국과독일민주공화국은보건분야에대한관심을표명한다. 양국은이에대한조약을체결하기위하여가능한범위내에서의약품의교환과특수병원및요양소에서의치료문제를해결한다. g 독일연방공화국과독일민주공화국은문화분야의협력을증대시킬의도를가지고있다. 이러한목적을달성하기위하여양독은정부간협정체결에관한협상을벌이기로한다. h 독일연방공화국과독일민주공화국은조약비준이후해당스포츠단체들이스포츠관계의증진에관한협상을벌일때이를지원할용의가있음을천명한다

45 이산가족의재결합, 여행절차의간소화, 비상업적인물품교환절차의개선에관한서신교환 1 2 독일연방공화국수상실국무상에곤바르귀하양독관계의기본원칙에관한조약의조인을계기로본인은귀하에게다음사항을통지하게된것을영광으로생각합니다. 독일민주공화국은양독관계정상화노력의일환으로조약발효이후에다음분야의제반문제를해결하기위한조치를취할것입니다. 1 가족의이산으로야기된제반문제의해결 년 5월 26일부터시작된서신교환을계속하면서국경선을왕래하는여행 가족방문 관광의절차를더욱개선하는조치. 3 독일민주공화국과독일연방공화국간의비상업적인물품교환절차의개선. 국경선을통과하는선물소하물및소포의왕래절차개선. 국경선을통과하는여행및가족방문시에비상업적인휴대물품통과절차의개선 현행수출입규정의재검토. 이삿짐과상속물품에대한허가절차의간소화. 독일민주공화국각료회의국무상미하엘콜박사귀하. 귀하가오늘보낸다음과같은내용의서신을잘받았기에이를확인합니다. 양독관계의기본원칙에관한조약의조인을계기로본인은귀하에게다음사항을통지하게된것을영광으로생각합니다. 독일연방공화국은양독관계정상화노력의일환으로조약발효이후에다음분야의제반문제들을해결하기위한조치를취할것입니다. 1 가족의이산으로야기된제반문제의해결 년 5월 26일부터시작된서신교환을계속하면서국경선을왕래하는여행 가족방문 관광절차를더욱개선하는조치. 3 독일민주공화국과독일연방공화국간의비상업적물품교환절차의개선. 국경선을통과하는선물소하물및소포의왕래절차개선. 국경선을통과하는여행및가족방문시에비상업적인휴대물품의통과절차개선. 현행수출입규정의재검토. 이삿짐과상속물품에대한허가절차의간소화. 독일민주공화국각료회의국무상미하엘콜 독일연방공화국수상실국무상에곤바르 88 89

46 서신교환, 이산가족재결합, 여행절차간소화, 비상업적인물품교환절차개선에관한서신교환의주해 양독관계의기본원칙에관한조약발효이후실제로개선될분야는다음과같다. 1) 이산가족재결합문제의해결 이산부부의재결합. 자식의부양을받지않으면안될부모의이주, 특히배우자를잃은부또는모의이주, 손자녀에게돌아가야 할조부모의경우도위와같다. 특별한예외의경우로결혼의허가. 2) 경계선을통과하는여행및가족방문절차의개선. 긴급한가족적인사유 의확대. 이에따라은혼식과금혼식이있을때독일민주공화국의주민이독일연방 공화국을방문할수있다. 긴급한가족적인사유에의한여행시방문신청을할수있는독일민주공화국주민의범위를의붓아버지의 형제자매 ( 어머니는동일 ) 까지확대한다. 독일연방공화국과서부베를린사이의통행에적용하는통행사증발급규정을철도및수로선박통행에도 확대적용한다 ( 문서상의발급신청절차는생략 ). 월경여행을도중에서중단할경우에는독일민주공화국의관광당국이해당사항을기재하기만하면된다. 독일민주공화국의항구에기항한화물선에서내린승객들의상륙과지정된항구도시에서당일낮동안의 체류를보장한다 ( 독일민주공화국의관광당국의요청이있을때는숙박도가능 ). 독일연방공화국의접경지역주민이독일민주공화국의접경지역에서당일낮동안체재하는문제는부록에 수록된독일연방공화국지역의주민들이당일낮동안의체재를위하여부록 2 에수록된독일민주공화국의 도시와지방을방문할수있는 1 년간총일수는 30 일로하되, 1 회의방문신청으로 9 회의방문을실시할수 있다. 그러나이때 9 회의방문은 3 개월이내에완료되어야한다. 방문신청은접경지역에사는독일민주공화국쪽의친척또는지인이하거나독일연방공화국의지정된지 역에사는주민이방문예정지를관할하는인민경찰지부에문서로신청할수있다. 방문허가시에는 사증발급허가증명서 1 장을발급한다. 이증명서는각각당일낮동안의체재를허가하는 9 장의사증을발급받는데사용된다. 이증명서를국경검문소에제시하면출입여행을허가하는사증이발 급된다. 허가증명서에는방문희망지역이기재된다. 사증이발급되기전에반드시관계법규에따라최소한의독일마르크를교환하는수속을밟아야한다. 사증이발급할때마다허가증명서의이면에 사증발급 이라는스탬프를찍는다. 9 번째의사증이발급된이 후또는유효기간이끝났을때에는허가증명서를회수한다. 관광을목적으로당일낮동안독일민주공화국의접경지역을방문하는독일연방공화국의주민은반드시경찰에신고할필요는없다. 특별한경우 ( 예를들면질병사고등의경우 ) 에는필요한시기에독일민주공화국의접경지역을방문할수있도록, 인민경찰의관할지부는이에필요한사증과체재허가서를발급한다. 3) 비상업적인물품교환절차의개선월경여행시에지금까지휴대할수있었던커피의최고량을 500그램에서 1,000그램으로늘인다. 지금까지독일연방공화국과서베를린을왕래하는여행에적용해온필름 사진 건판 투명양화 인화지및레코드의휴대금지조치를해제한다. 4) 선물및소포의월경왕래독일민주공화국의섬유류에대한전면적인수출금지조치를해제한다. 앞으로는 1회발송시에 60마르크 ( 독일민주공화국중앙은행 ) 어치로제한하여수출할수있다 ( 유아복 아동복 직업상의복장등특정종류는제외 ). 지금까지실시되어온선물발송최고한도액인 30마르크를 100마르크로인상한다 ( 독일민주공화국중앙은행마르크로계산 ). 레코드의반입 반출에관한일반금지규정을폐기한다. ( 부록생략 ) 90 91

47 참고자료 2 남북관계주요법적문서 대한민국헌법 [ 시행 ] [ 헌법제10호, , 전부개정 ] 전문유구한역사와전통에빛나는우리대한국민은 3 1운동으로건립된대한민국임시정부의법통과불의에항거한 4 19 민주이념을계승하고, 조국의민주개혁과평화적통일의사명에입각하여정의 인도와동포애로써민족의단결을공고히하고, 모든사회적폐습과불의를타파하며, 자율과조화를바탕으로자유민주적기본질서를더욱확고히하여정치 경제 사회 문화의모든영역에있어서각인의기회를균등히하고, 능력을최고도로발휘하게하며, 자유와권리에따르는책임과의무를완수하게하여, 안으로는국민생활의균등한향상을기하고밖으로는항구적인세계평화와인류공영에이바지함으로써우리들과우리들의자손의안전과자유와행복을영원히확보할것을다짐하면서 1948년 7월 12일에제정되고 8차에걸쳐개정된헌법을이제국회의의결을거쳐국민투표에의하여개정한다. 제1장총강제1조 1대한민국은민주공화국이다. 2대한민국의주권은국민에게있고, 모든권력은국민으로부터나온다. 제2조 1대한민국의국민이되는요건은법률로정한다. 2국가는법률이정하는바에의하여재외국민을보호할의무를진다. 제3조대한민국의영토는한반도와그부속도서로한다. 제4조대한민국은통일을지향하며, 자유민주적기본질서에입각한평화적통일정책을수립하고이를추진한다. 제5조 1대한민국은국제평화의유지에노력하고침략적전쟁을부인한다. 2국군은국가의안전보장과국토방위의신성한의무를수행함을사명으로하며, 그정치적중립성은준수된다. 제6조 1헌법에의하여체결 공포된조약과일반적으로승인된국제법규는국내법과같은효력을가진다. 2외국인은국제법과조약이정하는바에의하여그지위가보장된다