세계 에너지 환경변화와 한국의 에너지안보 전략

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1 세계에너지환경변화와한국의 에너지안보전략 ( 최종보고서 ) 수행기관 : 에너지경제연구원 지식경제부

2 제출문 지식경제부장관귀하 본보고서를 세계에너지환경변화와한국의에너지안보전 략 과제의최종보고서로제출합니다 년 12 월 수행기관 : 에너지경제연구원 연구책임자 : 김남일연구위원연구참여자 : 이은명연구위원이성규연구위원김형건책임연구원송무헌책임연구원이유수책임연구원정웅태책임연구원최성희책임연구원위탁연구자 : 김용호교수

3 참여연구진 연구책임자 : 연구위원연구참여자 : 연구위원연구위원책임연구원책임연구원책임연구원책임연구원책임연구원위탁연구자 : 교수 김남일이은명이성규김형건송무헌이유수정웅태최성희김용호

4 요약 i 요약 2003년이후수년간지속된고유가시대, 그이후 2008년말전세계가직면한금융위기속에경제성장률의둔화및이에따른유가의폭락등 21세기초반전세계는에너지안보를둘러싼매우역동적인상황에직면하고있다. 이에따라최근에너지안보의개념도상당부분변화되고있으며, 에너지의생산국과소비국모두급변하는정세에대한적절한대응책을모색해나아가고있는상황에처해있다. D. Yergin(2006) 은새로운에너지안보의개념은석유의안정적확보및다변화 (diversification) 의개념을넘어서석유 전력등을포함한모든에너지의생산 해상및육상수송 유통인프라에대한보호를포괄하는것으로확대되어야한다는점을언급하고있다. 또한이를위해서에너지수입원의다변화뿐만아니라정확한정보에기초한시장기능의중요성에대한인식, 에너지산업의기술혁신, 생산국과소비국간의국제협력이매우중요하며, 특히에너지대소비국으로부상하고있는중국과인도등을 IEA 소비국협력체계속으로편입시켜야한다는점을강조하고있다. 본보고서에서는당면한전세계적인에너지문제를다루어보기위해서에너지안보에관한이슈를크게 3가지범주로나누어고찰하였다. 첫번째로석유, 가스, 전력등주요에너지원별전세계적인동향및주요현안이슈를정리해보았다. 전통적석유부존량의분포문제 ( 약 56% 가중동지역 ), 전세계잉여생산능력의집중성 ( 대부분 OPEC지역 ), 석유부존량이없는국가의석유수요증가, 석유수송경로상의불안정성등의문제를다루었다. 석유시장에이어최근들어수급여건이빠듯해진가운데러시아등주요가스수출국간의소위 가스OPEC 의논의가구체화되고있는가스시장의동향과현안문제들을다루어보았다. 두번째이슈로서에너지안보를확보하기위한에너지신기술개발의문제를다루었다. 에너지기술은현시대가직면한여러가지에너지도전들에일정한해답을제공해줄것으로믿고있다. 우리나라도최근신정부들어서 저탄소녹색성장 (low

5 ii carbon, green growth)' 을국가정책의큰아젠다로삼고에너지기술에관련된정책을추진해나가고있다. 본연구에서는미국상원의여러상임위원회 (2007년 110차회기 ) 에서수십차례에걸쳐개최된에너지관련청문회내용중에서에너지신기술관련된내용을선별해서소개한다. 2007년은고유가가지속되면서어느시기보다도미국상원수준에서에너지신기술 ( 바이오연료, CAFE기준, 하이브리드자동차배터리, 청정석탄기술 ) 등에대한매우심도있는정책논의가이루어진한해였다. 우리나라에대해서도에너지기술정책의선택문제에관한매우훌륭한참고가될만한논의과정으로여겨진다. 세번째로본보고서에서다룬내용은지정학적이슈와우리나라의자원외교정책이나아가야할방향에관련된문제이다. 에너지안보는모든선진국및개도국들의외교정책을좌우하고있는요소로등장하고있다. 특히최근들어고유가시대가지속되면서, 에너지의안정적확보및자원외교는대부분국가들의외교관계에서가장중요한화두가되고있다. 본연구에서는한국의자원외교정책이내포하고있는다양한리스크요소들에대한분석을제공하였다. 그리스크가운데에는중장기적으로다자체제를중심으로한국제질서가형성될가능성, 오바마행정부의출범으로인한대외정책변화의리스크, 러시아와의에너지협렵관계의리스크, 북한및통일리스크등의문제를다루었다. 이상의분석을바탕으로한국의에너지안보에대한몇가지전략적시사점을정리하면다음과같다. 첫번째시사점은에너지분야에서정부의역할과시장의역할에대한구분을어떻게해야하는지의문제이다. 이미성숙된산업에대해서는구조개편등을통해서시장의기능을높이는것이필요하다. 하지만국가전략적인목표를설정하고이를추진하기위해서는정부의역할이여전히필요하다는점이강조된다. 에너지부문에정부가개입할수있는상황을크게두가지로분류하였다. 우선, 외부효과의내재화 (internalizing externality) 이론에기초한것으로서에너지안보와청정한환경문제는시장에맡겨둘경우과소공급될가능성이존재한다. 에너지안보가가지고있는외부효과는역동적인국제정세변화, 고유가의지속, 유가급변기에더욱커질수있다. 정부의개입이정당화될수있는또한가지상황은시장에획기적인변화가전략적으로필요한시기에시장참여자들의자발적인이해

6 요약 iii 관계만으로는새로운추동력이생겨날수없는경우이다. 경제학적으로말하면, 시장이소위죄인의딜레마 (prisoner's dilemma) 같은상황에빠져있는경우정부가나서서새로운기준 규칙을마련해주거나정책적지원을통해서해답을찾아줄수있다. 최근에전세계적금융위기에서촉발된경기침체로인해, 국제유가수준이폭락한상황이지속되고있다. 우리는아이러니하게도고유가가지속되던시점에는오히려정책옵션이축소되고어려운선택을할수밖에없었지만지금의저유가는새로운에너지정책을돌아볼새로운기회를제공해주고있다고할수있다. 두번째시사점은정부의신에너지기술에대한예산지원의몇가지원칙에관한것이다. 우선, 정부의신에너지기술에대한예산지원은정부가나서서승자 (winner) 와패자 (loser) 를선택하려고해서는안된다는점이다. 다음으로새로운첨단에너지기술이상업적성공을거두기위해서는생산가격의변동, 연료가격변동등새로운시장위험 (risk) 을감소시키는것이어야한다는점이다. 마지막으로정부의신에너지기술분야의자발적인대규모민간투자를유발하기위해서는단기적인상황변화에상관없이일관되고장기적인지원이보장되어야한다는점이다. MB정부가추진하고있는 녹색뉴딜 에나타난에너지관련지원정책은선택과집중의관점속에서몇몇분야예를들어 그린카, 청정에너지보급 : 하이브리드자동차, 바이오에탄올보급 분야를선정한것은좋으나, 정부가나서서승자 (winner) 와패자 (loser) 를선택하려고해서는안될것이다. 어느누구도여러가능한기술중에서어떤것이미래에가장낮은생산비용을가져다줄지알수없다는원칙을상기해야한다. 최근의 LG화학의리듐이온배터리개발 (2009년 1월 12일인터넷기사 ) 및모대학교수연구팀의 부들 에서바이오에탄올추출특허 (2009년 1월 9일자헤럴드경제 ) 등의사례는정부의지원과무관하게민간차원에서시장성과수익성이있다고판단되는분야의연구는자발적으로이루어지기마련이라는점을잘보여주는것이다. 정부가장기적으로지원할분야를선정하더라도그분야속에서연구가자발적으로이루어질수있도록큰틀에서의지원이이루어지는것이바람직하며, 어떤기술이선택되어야할지를미리정할필요가없다는것을알수있다. 세번째시사점은최근급격한유가의변동속에서해외유전개발정책이어떻게나아가야하는지에관한것이다. 현재, 한국석유시장의상황을에너지안보측면에

7 iv 서평가해보자. 하류부문에서 S-Oil과사우디 Aramco의합작, GS Caltex와 Chevron의합작은어떤면에서는우리의하류시장을개방한대신상류부문의원유를안정적으로확보하고있는효과가있음을주목할필요가있다. 즉, 우리의하류시장개방이오히려석유확보나아가에너지안보에보탬이되고있는상황이라볼수있는것이다. 물론한국에진출한외국파트너들은철저히상업적이해관계에따라움직일것이지만, 합작회사의이익이곧자신들의이익이될것이고그들의이익은우리의에너지안보이익과부합되는윈-윈상황에있다. 2008년후반기부터상대적저유가의상황이지속되면서, 해외유전에대한투자의적기를맞고있다는시각이많다. 그러나해외유전에대한투자전략은개발중인유전에대한지분매수 (Equity Oil) 의방법을택할수도있고, 아니면중규모의상류석유회사 ( 생산-운영단계 ) 를곧바로매수하는방법을택할수도있을것이다. 현재한국의석유공사 (KNOC) 와 SK가전세계로진출하고있는방법은거의전자를택하고있다고볼수있다. 그러나전자의방법은매우소극적인방안이며우리나가취해야할적극적인대안은미국혹은유럽등에서소유한중규모상류석유회사 ( 억불정도 ) 를정부가나서서직접인수하는것이바람직하다는견해가제시되고있다. 네번째시사점으로서한국의자원외교정책에관한것이다. 에너지안보정책은단기적차원뿐이아니라중장기적차원에서검토되고추진되어야한다. 국가에너지위원회도안보전문가를확충하여안보적시야를확보해야하며안보기관들도에너지전문가를충원하여에너지안보로업무영역을확대시켜야할것이다. 러시아등의국가와자원외교를추진할때상호주의원칙을잘고려해야한다. 러시아는상대적으로낙후되어있는동부지역경제개발을위해많은대규모투자사업에필요한자금을요청하고있으며, 국영에너지기업들은단순히자원만수출하는것에서탈피하여상대국의중 하류부문에직접진출하려하고있다. 러시아가스프롬의경우상대국의중 하류부문에진출하고자하는강한의지를갖고있으므로한국의경우도자원확보와시장개방을어떻게연계할지에대한전략적판단이있어야할것으로보인다. 즉, 석유분야의 S-Oil과사우디 Aramco, GS Caltex와 Chevron의합작과같이예를들어한국의가스공사와가스프롬과의전략적제휴혹은상호지분보유등을통해서상류부문의자원을안정적으로확보하는전략을검토해볼만하다고하겠다.

8 차례 i 차 례 제 1 장서론 1 제 1 절에너지안보의새로운개념 1 제 2 절에너지안보를둘러싼이슈들 6 제2장세계에너지시장동향및현안이슈 9 제1절석유시장의동향및현안이슈 9 1. 최근국제석유시장의이해 9 2. 최근 5년간국제석유시장추이및동향 10 제2절가스시장의동향및현안이슈 천연가스시장동향 세계천연가스시장의주요동향 천연가스공급안보 52 제3절전력시장의동향및현안이슈 세계전력산업의변화와추세 세계전력시장동향 현안이슈 66 제4절에너지효율정책동향및현안이슈 에너지효율의정의 에너지효율화의필요성 주요국의에너지효율화정책동향 우리나라에너지효율화정책방향 81

9 ii 제3장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 83 제1절바이오연료관련정책논의 바이오연료법안 (S.987) 청문회 바이오연료인프라개선에관한청문회 93 제2절자동차연료기준 (CAFE) 정책논의 CAFE 법안청문회 자동차연료효율성향상청문회 107 제3절하이브리드자동차배터리기술관련정책논의 111 제4절청정석탄기술관련정책논의 MIT 연구결과 ( 석탄의미래 ) 청문회 석탄의가스화청문회 기타청정석탄관련청문회정리 125 제5절에너지안보와기후변화대책의최적조합 새로운에너지 환경기술의대안적선택 에너지 환경기술의최적조합 129 제4장지정학적이슈 : 자원외교정책 134 제1절한국의에너지외교와리스크요인 국제질서변화의리스크 오마바행정부의대외정책변화의리스크 러시아와의에너지협력의중장기적리스크 다자기구형성의불확실성과리스크 북한및통일리스크 188 제2절러시아지역 러시아의에너지수급현황 에너지자원정책 주요현안 한 러에너지협력전략 218

10 차례 iii 제3절중앙아시아지역 에너지 자원현황 에너지 자원전략 230 제4절중동 아프리카지역 에너지 자원부문현황 OPEC의에너지 자원안보전략 247 제5장한국의에너지안보전략 251 제1절정부와시장의역할정립 251 제2절신에너지기술지원정책의방향 254 제3절에너지시장변동성과우리의전략 258 제4절자원외교정책 262 참고문헌 266

11 iv < 표차례 > < 표 2-1> 두바이유의연평균가격변동 9 < 표 2-2> 최근 5년간세계석유수요증가 (2003~2007년) 12 < 표 2-3> 세계정제시설용량추이 16 < 표 2-4> 지역별연간평균정제가동률추이 17 < 표 2-5> 미국정제가동률추이 17 < 표 2-6> 국제유가변동관련주요지정학적요인 19 < 표 2-7> 나이지리아외국인근로자납치및테러일지 20 < 표 2-8> 지역별천연가스매장량추이 28 < 표 2-9> 국별천연가스매장량추이 28 < 표 2-10> 지역별천연가스생산현황 29 < 표 2-11> 국별천연가스생산량 30 < 표 2-12> 지역별천연가스소비현황 32 < 표 2-13> 국별천연가스소비량 32 < 표 2-14> 국별천연가스수출량 (2007년) 36 < 표 2-15> 국별천연가스수입량 (2007년) 37 < 표 2-16> 세계천연가스수요전망 (Reference Scenario) 38 < 표 2-17> 세계천연가스생산전망 (Reference Scenario) 39 < 표 2-18> 천연가스공급의위험요인 53 < 표 2-19> 가스공급안보확보대책 56 < 표 2-20> 공급안보관련위험요인및대책 57 < 표 2-21> 부문별가스공급안보확보대책 58 < 표 2-22> 전력산업의구조개편방식분류 60 < 표 2-23> 탑러너프로그램의성과 74 < 표 2-24> 미국의민간, 상업부문의세금인센티브기준 75

12 차례 v < 표 2-25> 최종에너지부문별소비추이및전망 ( 단위 : 백만 TOE) 78 < 표 2-26> 주요국의에너지원단위 (TOE/ 천 $, 2000 년불변 PPP 기준 ) 비교 78 < 표 2-27> 주요국들의승용차평균연비기준비교 ( 현재와미래 ) 81 < 표 4-1> Global Trends 2025의내용 142 < 표 4-2> 러시아의초기에너지외교와 CIS 국가들의반응 169 < 표 4-3> 북한경제대표단의대러경협제안프로젝트 2002년4월 175 < 표 4-4> 주요에너지매장량현황 (2007년말현재 ) 201 < 표 4-5> 1차에너지소비구조 206 < 표 4-6> 주요경제지표 208 < 표 4-7> 러시아에너지정책기조 210 < 표 4-8> 에너지산업별정책 211 < 표 4-9> 최근한 중 일 3국과러시아와의정상회담결과 221 < 표 4-10> 중앙아시아국가들의석유확인매장량및생산량 224 < 표 4-11> 2007년중앙아시아천연가스의목적지별수출량 231 < 표 4-12> 2007 사우디아라비아에너지 자원현황 236 < 표 4-13> 아람코상류부문석유프로젝트 (2011년까지) 237 < 표 4-14> 원유생산및정제능력현황및전망 238 < 표 4-15> 세계주요천연가스보유국가 : 2007년 1월 239 < 표 4-16> 카타르천연가스생산량 239 < 표 4-17> 카타르주요 LNG 프로젝트현황 240 < 표 4-18> 카타르원유생산량 241 < 표 4-19> 이라크대표유전매장량 241 < 표 4-20> 이라크원유생산량 242 < 표 4-21> 이라크지역석유생산규모추정치 243 < 표 4-22> 이라크천연가스생산량 243 < 표 4-23> 알제리의주요에너지지표 244 < 표 4-24> 알제리의석유수급추이 245

13 vi < 표 4-25> 알제리의가스수급추이 245 < 표 4-26> 나이지리아원유생산량 246 < 표 4-27> 나이지리아천연가스생산량 246 < 표 4-28> 2007년 OPEC 회원국현황 247 < 표 4-29> 세계원유생산증가율및지역비중 248 < 표 4-30> 중동지역정제시설능력증대현황 250 < 표 5-1> 한국의자원외교정책고려사항 263

14 차례 vii [ 그림차례 ] [ 그림 2-1] 2000년이후세계및주요국가별석유수요증가 11 [ 그림 2-2] 중국의석유수급밸런스와수입비중추이 12 [ 그림 2-3] 기타주요국들의석유소비추세 13 [ 그림 2-4] OPEC의잉여생산능력과국제유가변동추이 14 [ 그림 2-5] 비OPEC 생산량추이 15 [ 그림 2-6] 석유수요량과비OPEC 공급량의차이 15 [ 그림 2-7] Nymex 원유투기자순매수와가격추이 22 [ 그림 2-8] Nymex 비상업거래중헷지펀드유입추이 23 [ 그림 2-9] 지역별천연가스매장량 (1997년 vs. 2007년 ) 26 [ 그림 2-10] 천연가스매장량및가채년수추이 (1980~2007) 27 [ 그림 2-11] 지역별천연가스생산량추이 (1970~2007) 31 [ 그림 2-12] 지역별천연가스소비량추이 (1970~2007) 34 [ 그림 2-13] 지역간천연가스교역전망 ( 교역형태별 ) 40 [ 그림 2-14] 액화플랜트건설 (EPC) 비용추이 48 [ 그림 2-15] 효율화로가능한에너지절감수요 73 [ 그림 2-16] 중국의 GDP 성장률과에너지소비량 76 [ 그림 2-17] 에너지원단위전망비교 79 [ 그림 2-18] 에너지효율관리제도 80 [ 그림 3-1] 에너지 환경기술의대안적선택 128 [ 그림 3-2] 에너지 환경기술의최적조합해 132 [ 그림 4-1] 석유공급중단사건 147 [ 그림 4-2] 러시아의주요석유 가스부존지역 202

15 viii [ 그림 4-3] Gazprom의러시아동부지역 UGSS 구축계획 217 [ 그림 4-4] 중앙아시아지역의주요석유수송로 228 [ 그림 4-5] 중앙아시아지역의주요천연가스수송로 230 [ 그림 4-6] OPEC의잉여생산능력과국제유가변동추이 248

16 제 1 장서론 1 제 1 장서론 제 1 절에너지안보의새로운개념 에너지안보 (Energy Security) 를정의하는방식은여러가지가있을수있다. 흔히 인용되는 IEA(2001) 1) 의정의에따르면, 에너지안보란 수용가능한가격수준에서필요 에너지공급의가용성 (availability of a regular supply of energy at an affordable price) 으로해석된다. 많은논자들이여러가지맥락에조금씩다르게에너지안보 를정의하여왔으나, 대체적으로 합리적인가격수준에서공급의중단없이적절한 에너지원을확보할수있는상태 (reliable and adequate uninterrupted supply of energy at reasonable prices) 를의미하는것으로집약되는것같다. 2) 에너지안보를석유혹은가스등주요에너지자원의확보개념으로국한해서생 각한다면에너지안보의위기는크게세가지측면으로접근해볼수있다 : 물량위 험 (volume risk), 가격위험 (price risk), 그리고정치적위험 (political risk) 등이다. 물 량위험이란공급의중단없이 (without disruption) 필요한에너지원을확보할수 있느냐의문제이다. 가격위험이란에너지원의확보를위해지불되어야할가격수 준이수용가능한 (affordable) 수준을넘어서지나치게높아지지않느냐하는것이다. 정치적위험이란몇몇지역에편재되어있는에너지원을확보하기어려운지정학적 위험 (geopolitical risk) 혹은정치적인이유로에너지공급이중단될우려가있느냐 하는것이다. 이러한세가지관점에서평가해보면, 지난 2003 년이후수년간세계각국은상 당수준의가격위험에노출되어가고있는상황에있었지만, 아주일시적인충격 ( 예 를들어, 허리케인카트리나로인한공급부족의우려 ) 이외에는공급중단의위험에 빠진적은없다고볼수있다. 또한최근에너지공급국과소비국모두에게서신자 1) IEA(2001), "Toward a Sustainable Energy Future" 2) 에너지안보의정의및여타논의는도현재 (2003), 21 세기에너지안보의재조명및강화방안 을참고할수있다.

17 2 원민족주의라고부를수있는요소들이부각되고있으나, 이로인해석유금수등의조치가실질적으로취해진적은없었다는점을주목할필요가있다. 에너지안보는최근들어전세계적인정치 경제 외교분야의화두로등장하고있다. 에너지는경제성장을이루어나가는데필수적인요소이므로, 에너지의확보는한국가의명운을좌우할만큼주요한요소로부각되고있다. 에너지 라는용어에 안보 라는단어가붙어함께사용된다는것은안보라는개념이전통적정의의범주를넘어포괄적으로사용되고있음을의미하는것이다. 에너지역시식량, 이주 (migration), 환경, 보건, 나아가인간의행복 (human security) 과같은사안들과함께국가의안위에영향을미치는요소로파악해야한다는것을의미하기도한다. 전쟁의살상과파괴력으로인해그발생의정도가현저히줄어든이유도있겠지만에너지나식량등의급작스런공급중단역시산업생산력은물론방위력의저하및국민생활의곤란등전쟁못지않은파괴력을동반하기때문이다. 경제학적으로말하면, 에너지안보는어느정도공공재 (Public Goods) 의성격을띠고있고정 (+) 의외부효과 (externality) 가존재하므로시장에만맡겨둘경우과소공급될우려가존재한다. 이에따라외부효과의내재화 (internalizing exteranality) 의차원에서정부의개입이정당화될수있다. 또한에너지안보를얻기위해지불할의사가있는프리미엄의크기는각국의안보전략에따라다르게나타날것이다. 예컨대세계패권을꿈꾸는나라나고도경제성장의시동이걸려급속한발전을이루고있는국가에게에너지안보는그렇지않은국가에서보다더가치가높게평가될것이며, 이에대해더큰프리미엄을지불하려할것이다. 에너지안보의개념은최근의역동적인국제정세변화와함께부지불식간에크게변화되어가고있다. 제1차오일쇼크이후지난 30년동안에너지안보의개념은석유의안정적확보와이를위한공급원의다변화 (diversification) 가핵심요소이었다. 그러나글로벌시대의새로운에너지안보의개념은석유의안정적확보를넘어서모든에너지의생산 수송 유통인프라에대한보호를포괄하는것으로확대되고있으며, 에너지산업의기술혁신, 에너지효율성향상등에대한새로운시각을요청하고있다. 특히세계최강대국미국의경우, 21세기초반부터에너지안보에대한심각한인

18 제 1 장서론 3 식의전환을맞게된다. 2000년여름의캘리포니아정전사태와 2001년 9.11을경험하면서새로운국면을맞게된다. 그동안미국은에너지안보문제를주로중동의정세에영향을받는석유에국한해서생각해온듯하다. 특히 2003년 8월미국동북부에서발생한정전과그이후유럽에서이어진정전사태등으로인해복잡한전력송전체계상의불안정성해결과송전망보호가에너지의안정적확보에매우중요한요소라는인식을갖게되었다. 전력망의안정적보호문제는 2005년허리케인카트리나로인해걸프만지역의정유설비와파이프라인의작동되지않았던이유는설비가파괴되었기때문이아니라전력공급중단때문이었다는사실에서도재부각되었다. 그이후, 전력인프라의현대화와전력송전망에대한테러공격가능성등에논의가여러각도에서이루어졌다. 21세기초반의변화된상황하에서에너지안보의개념을새롭게정의하고하고있는 Yergin(2006) 3) 의주장은음미해볼가치가있을것이다. 지난 30년동안에너지안보의개념은석유의안정적확보와그를위한공급원의다변화 (diversification) 가핵심요소이었다. 그러나이제는에너지안보의개념이보다넓은차원으로확대되고있다. 에너지안보는미국등전세계의경제를지원하는에너지공급의인프라전체즉, 원유생산시설, 수송파이프라인, 정제시설, 저장, 발전설비, 송전설비, 해상수송로안전등을모두포괄하는개념으로발전하였다. 에너지안보문제에접근하는데있어, 우리는경험적으로여러가지핵심원칙을배운다. 첫째, ( 윈스턴처칠이약 90년전에설파했던원칙 ) 공급원의다변화는여전히에너지안보를위한주요수단이되며, 실제로에너지안보를위한출발점이다. 오히려다변화원칙은에너지수송과인프라에도또한적용되어야한다. 둘째, 각국정책입안자들은현재전세계에는단일한석유시장이존재한다는점을인식해야한다. 거의모든국가는거대한전세계석유시장의일부로속해있다. 에너지안보는이전세계시장의안정성에의존해있다. 가까운장래에이러한의존성에서탈피할가능성은희박하다는점을인식해야한다. 3) Daniel Yergin, "Ensuring Energy Security," Foreign Affairs, Vol.85, No. 2, 2006(March/April), 69-82

19 4 셋째, 안보를위해서는 안보마진 (security margin)" 이항상준비되어있어야한다. 그의미는갑작스런공급중단에대비해서여유분이있어야한다는뜻이다. 안보마진은수요자 공급자두측면에서이루어질수있다. 공급측면에서는공급여력 (spare capacity) 을보유하는것으로지금까지는사우디아라비아등의국가가이기능을담당해왔다. 최근 2004년이후에너지수요의급증으로공급여력을통한가격조절기능은크게상실되었다. 다른하나는미국의전략적석유비축 (SPR) 등 IEA의권고사항을준수하는소비국들의비축량이그기능을수행할수있다. 4) 그러나 SPR의방출은일시적으로가격을낮추는요인으로작용할수있지만장기적인효과를가지기어렵다는것이증명되고있다. 넷째, 정보의중요성이다. 고급정보는시장을잘기능하게만드는기초가된다. 실제공급중단의징후나소문이있을때진실된정보의제공은매우중요한기능을한다. 지금까지 IEA가그러한정보의수집 제공기능을담당해왔다. 이러한기능은최근여러형태의새로운생산자및소비자국제에너지포럼에의해보완되고있다. 미국정부는민간기업과협력하여위기상황에직면했을때, 시의적절한고급정보를제공하여시장을안정시키도록노력해야한다. 특히에너지수입이급증하고있는중국과인도를전세계에너지안보개념속으로편입시키는것이중요하다. 현재 IEA의멤버가되기위해서는 OECD에속해야한다는규정이중국과인도등을에너지소비국협력파트너로하는데큰장애요인이되고있다. 5) 다섯째, 에너지안보시스템은한국가내의개념이아니라전세계적인개념으로확대되고있다. 각국은국제무역과에너지의교역에의해상호의존해있다. 6) 생산, 수송등에너지공급의전과정을보호하기위해생산국과소비국모두를참여시키는에너지안보체계를확보해야한다. 에너지수송면에서호르무즈해협, 수에즈운하, 만뎁해협, 보스포르스해협, 말라카해협등의항로를보호해야한다. 이러한 4) 2005 년허리케인카트리나발생시 IEA 와미국주도로추진한비축유방출을통해일시적으로그효과를입증한바가있다. 5) 그런의미에서 2006 년북경에서열린 5 자에너지장관급회담 ( ) 은미국, 중국, 일본, 한국, 인도등에너지대소비국의에너지장관들이함께모여에너지의제를다루었다는데의미가있었다고보겠다. 6) 시장이매우빠듯하고 (tight) 가격이높은상황에서는수입국들은공급안보를걱정하게된다. 반면, 과거공급여력이많고가격이낮은상황에서수출국들이수출선의다변화 ( 수요의안보 ) 를확보하는데관심이많았던것을상기할필요가있다.

20 제 1 장서론 5 수송로상의안보시스템은에너지를교역하는공통의이해를기반으로생산자-소비자협력관계를통해구축될수있다. 이러한상호의존성을고려하여생산자와소비자간의지속적인대화채널을구축할필요가있다. 여섯번째, 시장그자체가에너지안보의원천이될수있음을인식해야한다. 잘기능하는에너지시장은충격이발생했을때가격의적절한반응을통해수요와공급을신속하게조정할수있을것이다. 정부는그런상황에서시장에개입하거나관리하라는정치적압력을잘견뎌내야한다. 일곱번째, 에너지안보를위해서에너지산업의기술혁신이필요하며에너지효율성과절약에대해새로운시각으로접근해야한다. 석유 가스산업은환경친화적인방식으로탐사 생산을지속해나가야하며, 전력산업은청정석탄기술, 신재생, 원자력, 분산형전원등새로운발전기술을발전시켜나가야한다. 여덟번째, 투자환경자체가에너지안보의주요요소임을인식해야한다. 새로운에너지원이개발되고신기술에투자가일어나기위해서는시장형성에대한장애요인의제거를위해정부의적절한의사결정이필수적이다. 정책의장기적인투명성이보장되고시장의불확실성이최소화된다면민간자금은투자될것이다. Yergin의주장을요약하면, 새로운에너지안보의개념은석유의안정적확보의개념을넘어서석유 전력등을포함한모든에너지의생산 해상및육상수송 유통인프라에대한보호를포괄하는개념으로확대되는것이다. 또한이를위해서에너지수입원의다변화뿐만아니라생산국과소비국간의국제협력이매우중요하며, 특히에너지대소비국으로부상하고있는중국과인도등을 IEA 소비국협력체계속으로편입시켜야한다는점을강조하고있다.

21 6 제 2 절에너지안보를둘러싼이슈들 2003년이후수년간지속된고유가시대, 그이후 2008년말전세계가직면한금융위기속에경제성장률의둔화및이에따른유가의폭락등 21세기초반전세계는에너지안보를둘러싼매우역동적인상황에직면하고있다. 이에따라최근에너지안보의개념도상당부분변화되고있으며, 에너지의생산국과소비국모두급변하는정세에대한적절한대응책을모색해나아가고있는상황에처해있다. 본보고서에서는당면한전세계적인에너지문제를다루어보기위해서에너지안보에관한이슈를크게 3가지범주로나누어고찰하고자한다. 첫번째로주요한에너지원별전세계적인동향및주요현안이슈를정리해본다. 이내용이제2장의주제가될것이다. 먼저전세계석유시장의동향을분석한다. 현재까지석유가전세계의가장주요한에너지원이며, 그에따라에너지안보이슈가되고있음은부정하기어렵다. 그이유는여러가지가있겠으나, 전통적석유부존량의분포문제 ( 약 56% 가중동지역 ), 전세계잉여생산능력의집중성 ( 대부분 OPEC지역 ), 석유부존량이없는국가의석유수요증가, 석유수송경로상의불안정성등을꼽을수있다. 석유시장에이어최근들어수급여건이빠듯해진가운데러시아등주요가스수출국간의소위 가스OPEC 의논의가구체화되고있는가스시장의동향과현안문제들을다루어본다. 주요천연가스소비국들의자원확보경쟁이더욱치열해지고천연가스가격의상승압력도첨차높아져고유가와함께수입국의부담이가중될우려가있다. 그밖에세계전력시장의동향및에너지효율정책의동향및현안이슈등을함께묶어서제2장에서다룬다. 두번째이슈는에너지안보를확보하기위한에너지신기술개발의문제이다. 에너지기술은현시대가직면한여러가지에너지도전들에일정한해답을제공해줄것으로믿고있다. 정부차원이든민간기업차원이든에너지신기술개발에대한광범위한 R&D 노력을기울이고있는것이사실이다. 원론적으로보면, 민간기업의차원에서는투자에대한수익이좀더단기간에얻어질수있는부문에투자를하

22 제 1 장서론 7 게되며, 정부차원에서는투자수익이보다장기적이고공공재의기능을담당할수있는부문에집중되는경향이있다. 본보고서의제3장에서는미국상원의여러상임위원회 (110차회기 ) 에서수십차례에걸쳐개최된에너지관련청문회내용중에서에너지신기술관련된내용을선별해서소개한다. 2007년은고유가가지속되면서어느시기보다도미국상원수준에서에너지신기술 ( 바이오연료, CAFE기준, 하이브리드자동차배터리, 청정석탄기술 ) 등에대한매우심도있는정책논의가이루어진한해였다. 우리나라도최근신정부들어서 저탄소녹색성장 (low carbon, green growth)' 을국가정책의큰아젠다로삼고정책을추진해나가고있다. 따라서신에너지기술의향후추이를예측해보는데있어, 인적 물적자원이풍부한미국의최고정책의사결정주체인상원에서논의된내용을소개하는것은의미있는일이라고본다. 이와아울러제3장의마지막절에서는일정정도상충관계로보이는에너지안보와기후변화대책의수단들을어떻게조화롭게추진할것인가의문제를고민해보고자한다. 에너지절약기술이나대체연료기술이강조되는이유는에너지안보의증가와온실가스감축사이의보완관계가존재하기때문이다. 특정한부류의기술들은온실가스감축과에너지안보를동시에증가시킬수있다. 물론개별기술수준에서보면이러한보완관계가존재한다고해도, 정책결정자의입장에서보면, 두개의정책목표 ( 에너지안보, 기후대책 ) 사이에상충관계에직면해있기도하다. 여러다양한기술들은모두다른비용을갖고있으며, 두가지목표의어느하나에기여하거나혹은양쪽모두에기여하기도한다. 그결과, 어느한가지목표에가장많이기여할수있는기술들을한데모아서최적정책의조합으로선택하여야할지아니면두가지목표에모두기여하는기술이선택되어야할지의문제가중요하게된다. 두가지정책목표가잘정의되고, 그정책목표가달성되었을경우의편익이쉽게측정될수있다고가정해보자. 이런경우라도, 시장은실패하기쉽다. 그이유는에너지안보와온실가스저감이외부효과를가지고있어시장가격에반영되지않는측면이존재하기때문이다. 에너지정책은이러한외부효과에가격을부여하는방식으로이루어져야한다. 이두가지정책목표의상충관계와그주어진조건하에서최적정책의조합을어떻게찾아나가야할지를논의한다.

23 8 세번째로본보고서에서다루고자하는범주는지정학적이슈에관련된것이다. 물론우리나라의자원외교정책이나아가야할방향에관련된문제이다. 에너지안보는모든선진국및개도국들의외교정책을좌우하고있는요소로등장하고있다. 특히최근들어고유가시대가지속되면서, 에너지의안정적확보및자원외교는대부분국가들의외교관계에서가장중요한화두가되고있다. 현재우리의입장에서자원외교차원에서논의되고있는것은러시아, 남미및아프리카지역으로의자원외교다변화, 다자주의적접근추진, 러시아, 중국, 일본등역내자원외교협력관계구축등이다. 신동북아협력구상 을통해한국의자본과기술, 북한의노동력, 러시아의자원이시너지효과를낼수있는시베리아의천연가스개발은이미현정부가출범이전부터제기해왔던사안이다. 러시아와의에너지협력은시베리아횡단철도 (TSR) 를한반도에연결시키려는러시아의오랜숙원과맞물려가스파이프와철도, 북한에대한전력공급등의사안이패키지딜로논의되고있기도하다. 이에따라본연구의제4장에서는한국의자원외교정책이내포하고있는다양한리스크요소들에대한분석을제공하고자한다. 그리스크가운데에는중장기적으로다자체제를중심으로한국제질서가형성될가능성, 오바마행정부의출범으로인한대외정책변화의리스크, 러시아와의에너지협렵관계의리스크, 북한및통일리스크등의문제를다룬다. 그다음으로제4장의나머지절에서는이러한국제정치역학관계의변화와리스크분석을바탕에두고, 한국의자원외교의중심에서있는러시아지역, 중앙아시아지역, 중동 아프리카지역의에너지상황과현안문제를다룬다. 제5장은본연구의결론에해당되는것으로, 이상에서분류한에너지안보를둘러싼여러이슈들에논의를바탕으로하여, 현재시점에서한국의에너지안보전략이나아가야할방향에대해서몇가지제언한다. 정부와시장의역할의정립, 신에너지기술지원정책의원칙, 해외유전확보에대한전략적접근, 자원외교전략등에대한것등이다.

24 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 9 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 제 1 절석유시장의동향및현안이슈 1. 최근국제석유시장의이해 최근국제석유시장을대표하는핵심키워드는 신고유가 이다. 1970년대두차례석유위기이후 1980~90년대비교적안정되어있던국제유가는 2004년이후지속적이면서급격한상승세를보이고있기때문이다. < 표 2-1> 에서나타나듯이, 우리나라를비롯한아시아지역의대표국제원유인중동산두바이유의최근 5년간가격상승률이 2003년 12%, 2004년 26%, 2005년 47%, 2006년 25%, 2007년 11% 를기록하다가, 2008년 1~10월현재이미전년평균가격대비무려 52% 상승한다. 결국, 현재국제석유시장의흐름을정확히이해하기위해서는현재국제석유시장의대표적현상인 신고유가 의흐름을분석하는것이핵심이라할수있다. 따라서, 본장에서는 신고유가 의핵심배경요소라할수있는세계석유수요및공급부문의최근 5년여간의특징과추이를중점적으로살펴보고, 최근전문가들에의해빈번히언급되고있는기타시장요소들인정제부문, 지정학적불안, 선물시장투기부문등도추가적으로검토해보고자한다. < 표 2-1> 두바이유의연평균가격변동 ( 단위 : $/ 배럴, %) 구분 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 * 가격 전년대비상승률 주 : * 1~9 월평균가격

25 10 2. 최근 5 년간국제석유시장추이및동향 가. 수요부문 국제에너지기구 (IEA) 에따르면, 세계석유수요는 2004년에큰폭으로증가하여 2007년까지상승세를지속하고있다. [ 그림 2-1] 에서보여지듯이, 2004년의세계석유수요의순증가분규모는약 290만b/d로 2000~2002년의약 70만b/d에비하면거의 3배이상증가하였다. 이는 25년만에최대의소비량증가기록으로서 20년평균소비량증가수준인약 120만b/d의 2.5배에달하는수치인것으로알려진다. 문제의핵심은 2004년이렇게증가한석유수요가고유가임에도불구하고 2007년까지지속적으로상승세를유지하고있다는것이다. 2004년이후현재까지지속되는세계석유수요의증가를설명할수있는배경은국가별수요추세를통해검토해볼수있다. 국가별석유수요자료가공개되는영국의석유전문지인 PEL을통해, 세계석유수요에서가장큰역할을담당하는중국과미국의수요추세가 2004년이후세계석유수요변동을견인하고있음을확인해볼수있다. < 표 2-2> 에서정리하였듯이, 중국과미국은 2003년 ~ 2007년동안평균세계석유소비의약 33%, 수요증가분에있어서도전체의약 60% 를차지하는석유수요대국이며, 특히미국에비해더욱폭발적인수치를기록하는중국의석유소비증가율은세계석유소비증가견인의선두국가라고평가할수있다. 보다자세히살펴보면, 중국은 2004년연평균약 647만b/d에육박하면서전년대비약 97만b/d가증가하였는데, 이와같은석유소비량증가는 2004년세계전체석유수요증가분의약 35% 에해당하는규모로개별국가의경우로는전례가없는기록이다. 이후 2005 년한해마이너스증가분을기록하기도하였지만여전히 6백만b/d를넘는수요를기록하였으며, 2006년에드디어 7백만b/d를넘어섰으며 2007년이되면서 7백 60만 b/d의수요량을유지하고있다.

26 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 11 [ 그림 2-1] 2000 년이후세계및주요국가별석유수요증가 자료 : IEA, Oil Market Report 2001 년 1 월호 ~ 2008 년 3 월호 중국의이와같은폭발적인석유소비는역시중국의지속적경제성장때문이다. 제조업중심의산업발전, 2008년북경올림픽개최준비를위하여건설업활성화, 도시화를위한수송용 주거용 상업용에너지수요가급증한것이중국전체의석유소비증가를이끌고있는것이다. 1993년이후석유순수입국으로전환된중국은 2002년부터일본을능가하는세계제2위의석유소비국으로자리잡고있다. 자국내석유생산량에비해소비량이 1993년이후현저하게증가하여결국수입비중이점차증가하는것을볼수있는데, [ 그림 2-2] 에서나타나듯이 2004년이후 2007년현재까지수입비중이증폭되는것을확인할수있다.

27 12 < 표 2-2> 최근 5 년간세계석유수요증가 (2003~2007 년 ) ( 단위 : 백만 b/d) 수요량 증가분 구분 실적 전망 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008 세계 미국 중국 기타 세계 미국 중국 기타 미국 중국수요증가 기여율 (%) 자료 : PEL, Quarterly Oil Market Outlook Report, 1Q 2004 ~ 3Q/2008. [ 그림 2-2] 중국의석유수급밸런스와수입비중추이 자료 : IEA, Oil Market Report 월호 ~ 2007 년 12 월호

28 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 13 미국과중국이외에, 2003년 ~ 2007년세계석유소비를견인한기타국가로인도, 브라질, 중동및아프리카산유국, 기타신흥경제국들을언급할수있다. 즉, 세계경제호황을배경으로성장한신흥경제국과국제유가상승으로석유수출이익규모가확대된산유국들이다. [ 그림 3] 은 2000년 ~ 2007년간이들국가들의석유소비추세를보여주는데, 수요증가량인막대그래프와수요량인실선의추세가상승세를유지하고있을뿐더러, 2004년이후그러한상승추세역시한단계구조적으로상승되었음을눈으로확인할수있다. [ 그림 2-3] 기타주요국들의석유소비추세 자료 : IEA, Oil Market Report, 2000 년 1 월호 ~ 2007 년 12 월호 나. 공급부문 1980년하반기부터 1990년대까지저유가로인한경제적동기의위축으로석유탐사ㆍ개발등공급부문투자가매우부진했었다. 원유생산시설에대한투자정체는생산능력을약화시켰으며, 이는결국세계석유시장에서핵심공급자로활동하는 OPEC의여유생산능력이 2004년이후 1백만b/d 이하로급감하게된것이다 ([ 그림 2-4] 참조 ). OPEC의여유생산능력은세계석유시장에예기치못한사건의발생으

29 14 로갑작스러운공급중단사태가발생했을경우, 즉각적인시장안정화장치로활용될수있다는점에서매우중요한의미를가진다. OPEC의여유생산능력은 2004년 10월에는불과 62만b/d까지축소되었으며, 2005년에들어와약 200만b/d 수준으로회복되었으나 2006년 ~ 2007년에도여전히 2000년초반수준에머물면서안정적이라고판단하기에는미흡한실정이다. [ 그림 2-4] OPEC 의잉여생산능력과국제유가변동추이 자료 : Arab Oil and Gas 2003 년 1 월 ~ 2007 년 12 월 비OPEC의생산은 2000년이후지속적으로증가하고는있지만 ([ 그림 2-5] 참조 ), 이는과거 1990년~2000년생산량이매우저조했던시기에비하여상대적으로증가하고있을뿐, 현재수요를충족할수있을만큼충분한물량이산출되지는않고있다. 최근시장상황을고려할시비OPEC 생산량증가분이충분하지않다는주장은세계석유수요량과비OPEC의공급량차이를표시한 [ 그림 2-6] 을통해확인해볼수있다. 이렇게 2005년 ~ 2007년비OPEC의공급량증가에도불구, 석유수요증가분과의비율차이가점점늘어나고있다는것은시장에서비OPEC의기여도가상대적으로약화되고있음을증명하는것이다. 또한, 2005년 ~ 2007년이러한비 OPEC 생산량의기여도약화는 對 OPEC 석유수요 (call on OPEC) 의역할이국제석유공급시장에서점차증대되고있음을의미하는것이다.

30 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 15 [ 그림 2-5] 비 OPEC 생산량추이 주 : IEA 의 Oil Market Report 1995 년 1 월호 ~ 2008 년 3 월호 [ 그림 2-6] 석유수요량과비 OPEC 공급량의차이 주 : 자료는 IEA Oil Market Report 1995 년 1 월호 ~ 2008 년 3 월호 다. 정제부문 2000년이후, 국제유가의상승세는정제마진을개선시키고정유사의수익률도함께상승시켰으나, 유럽과북미지역 OECD 국가들에서는정제시설에대한반감이높아부지선정에대한여건이어려워짐으로써정제시설확장이활성화되지않고있다. 아시아지역은전세계에서정제시설이가장활발하게확충되고있는지역이며, 특히중국의적극적인정제시설투자가최근아시아정제시설확충추세를견인하고있다. 중국은 1990년대부터중공업중심의산업육성정책을실행해온결과석탄소비중심에서석유소비중심의경제로탈바꿈하게되었으며, 이과정에서정부가적극적으로정제시설확장을위한투자를지원하고있는형국이다. 이로인해중국

31 16 정제시설의원유처리능력은 1990년대연평균 7.2% 의높은상승률을보였으며, 2000년대들어서도연평균 4.2% 씩증가하며아시아전체정제능력의약 29% 에해당하는능력을보유한것으로파악된다. 중국의역할에도불구, 1991년부터 2007년까지세계원유정제능력은연평균 1% 수준에서증가세를유지하는것에그쳤으며, 국제유가가급등하기시작한 2004년이후에도정제능력증가는이전추세를크게벗어나지못하고있다. 이는정제시설투자가자본집약적이고의사결정과부지선정및시설건설에많은시간이소요되는특성을가지고있어단기간내에정제시설확장이이루어지기어렵기때문이다. 특히, 세계석유수요의약 30% 정도가집중되어있는북미지역의정제시설증가는 1991년부터 2007년까지연평균 0.62% 로매우저조하며정제가동률이이미 90% 수준이다. 따라서, 북미지역의정제시설이예방정비나고장으로인하여가동중단사태로전개될경우세계정제시장의불안정으로직결될수있는위험성이있다. 특히, 미국정제가동률추이를살펴보면, 2003년부터 2007년까지의 5년평균치가월별로 90% 안팎을오르내리는가운데특히수송연료소비와난방유소비가증가하는여름과겨울에는정제가동률이 90% 를상회하고있다. 미국의정제가동률이세계정제가동률수준을크게상회하고있기에, 미국내단기적인정제시설고장이나정비에따른석유제품공급감소로이어져석유시장에큰영향력을행사하고있는것으로판단된다. < 표 2-3> 세계정제시설용량추이 ( 단위 : 천 b/d) 구분 연평균증가율 (%) '91~'07 '91~'04 '04~'07 북미 19,051 19,937 20,316 20,503 20, 중남미 6,005 6,523 6,612 6,425 6, 유럽 28,089 24,837 25,036 25,170 25, 중동 4,435 6,307 6,906 7,101 7, 아프리카 2,797 3,034 3,313 3,311 3, 아시아 * 13,861 21,627 21,774 22,640 24, 전세계 74,238 82,265 83,956 85,349 87, 주 : * 오세아니아주를포함자료 : BP, Statistical Review of World Energy, 2008.

32 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 17 < 표 2-4> 지역별연간평균정제가동률추이 ( 단위 : %) 구분 북미 중남미 유럽 중동 아프리카 아시아 * 전세계 주 : * 은오세아니아주를포함함. 자료 : BP, Statistical Review of World Energy, 2007 < 표 2-5> 미국정제가동률추이 ( 단위 : %) 구분 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 1월 월 월 월 월 월 월 월 월 월 월 월 자료 : EIA 하지만, 여전히이러한정제시설부족에따른석유제품가격상승이원유가격상승으로이어질수있는지에대한논란은꾸준히제기되고있다. 실제로 2005년미국에허리케인 카트리나 (Katrina)" 가멕시코만의정제시설에피해를주어석유제품공급에차질이발생하였을때석유제품가격과함께국제원유가격도동반폭등하는현상을나타냈었다. 또한 2007년 2/4분기와 3/4분기에걸쳐미국의정제가동률부진으로휘발유생산과재고가감소추세에있을때휘발유가격뿐만아니라 WTI 가격도꾸준히상승추세를나타냈다. 7)

33 18 일반적으로정제시설병목현상은일시적으로원유의소비를감소시키기때문에원유가격은하락해야하는것이논리적으로이해될수있다. 2006년허리케인 카트리나 가미국멕시코만을강타할당시발생한가격상승현상은단지정제시설병목현상으로만해석하기는어렵다. 이기간허리케인에의한피해는정제시설뿐만이아니라멕시코만해상원유생산에도큰차질이발생했기때문이다. 카트리나 이후이듬해까지이지역원유생산차질규모는평균약 80만b/d 수준에이르고있다는것을기억할필요가있다. 따라서 2003년 ~ 2007년동안발생하였던정제병목현상이가격상승시기와맞물려정제부문이가격변동요인으로자주언급되지만, 보다신중한해석이요구되는부문임을잊어서는안될것이다. 라. 지정학적불안 지정학적불안은시장가격과직결되기보다는공급여건에영향을줌으로써시장 에파급효과를가져오는것으로판단된다. 석유공급의핵심국가들이이슬람권을형 성하고있는중동국가와정치적으로성숙되지못하여내정불안에시달리고있는아 프리카국가로구성되어있기에국제석유시장에서의지정학적불안은고질적인시 장불안변수이다. < 표 2-6> 은 2000 년 ~ 2007 년까지주요산유국에서대두되고있는주요정정불안 요인들을정리한것이다 년미국과이라크전쟁은마무리되었지만, 이란의핵 개발, 나이지리아의반군활동, 이스라엘과팔레스타인간의관계는여전히해결되지 못하고있는사안들이다. 특히, 세계석유생산규모 4 위인이란의핵개발재개는국 제석유시장의가장큰불안요소가되고있다 년핵개발을재개에따라미국을 위시한서방국가들은이란을 UN 안보리에회부하기로결정하면서이란과서방세 계와의갈등은더욱심화되었기때문이다. 이란은국가최고기구인헌법수호위원회를권력기반으로하고있으며최고종교 지도자인하메네이가수장역할을하고있다. 헌법수호위원회는이슬람혁명을통 해성립되어반미적이며보수적인성향을띠고있으며지역패권추구를통해미국 7) 1985~2005 년미국의주간데이터를이용하여휘발유도매가격과원유가격의인과관계를분석한결과, 원유가격이휘발유도매가격을선도하는것이뚜렷이나타났다. 또한정제가동률이높아짐에따라원유가격의휘발유가격반영비율이높게나타났다 (IMF, 2005).

34 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 19 을견제하기위해서는핵무기보유가필수라고확신하며핵개발을지지하고있다. 한편, 강경보수파인아마디네자드대통령이헌법수호위원회의지지를기반으로 2005년집권에성공하였으며선거공약으로핵개발을내세웠던만큼이란의우라늄농축재개는핵무기개발로연결될가능성이매우높다는것이공론이다. < 표 2-6> 국제유가변동관련주요지정학적요인 기간내용세부내용 2003 년미국 - 이라크전쟁 3 월 19 일이라크전쟁발발 4 월 4 일연합군이라크남부석유시설의 80~90% 장악과 4 월 14 일티크리트점령 4 월 30 일이라크석유산업재건을위해미국 - 이라크회담개최 5 월 1 일부시대통령대이라크전쟁종료선언 2003 년이후 2006 년 7 월 사우디정정불안 이스라엘 - 헤즈볼라분쟁 2001 년 9.11 사태발생이후사우디집권층과알카에다관계의혹으로미국과의갈등발생 2003 년이후알카에다의사우디내외국인근로자테러급증으로석유공급차질우려제기 2006 년 7 월이스라엘병사납치이유로이스라엘은헤즈볼라소탕을위해레바논침공 2006 년 8 월국제사회의중재노력과 UN 의평화유지군레바논주둔으로사태일단락 2006 년이후 2000 년대 이란핵사태 나이지리아정정불안 2006 년 1 월이란핵시설봉인제거 2006 년 7 월 UN 안보리 1 차제재안결의 ( 제재경고 ) 2006 년 12 월 UN 안보리 2 차제재안결의 ( 비군사적제재 ) 2007 년 3 월 UN 안보리 3 차제재안결의 ( 비군사적추가제재 ) 1999 년오바산조대통령집권 2005 년 9 월니제르델타해방운동 (MEND) 결성 MEND 와무장단체의석유시설공격과외국인근로자납치발생 부패정치로당파간무력충돌지속 2007 년 4 월야라두아대통령당선 자료 : 이달석, 최성희, 오세신 (2007)

35 20 연간 300만b/d의석유생산능력을보유하고있는나이지리아의정정불안역시유념해야할대표적인지정학적요소이다. 나이지리아는종족간의분쟁으로석유가집중적으로매장되어있는니제르강델타지역에서석유시설테러와외국인근로자납치가자주발생하고있어실제원유생산은연간 300만b/d에훨씬미치지못한다고전해진다. 총원유생산일자내용차질규모 월아이조종족 ( 현 MEND) 석유시설공격 80만b/d 월 Shell사의 Bonny 터미널연결파이프라인테러발생 (18만b/d 생산차질 ) 남부석유도시석유제품파이프라인테러발생 18만b/d Forcados 터미널 (10.6만b/d) 과 Shell사의 EA 1월 해상플랫폼 (11.5만b/d) 테러발생으로총 22.1만b/d 34만b/d 생산중단, EA 해상근로자 4명납치 2월 9명외국인근로자납치, Forcados 선적플랫폼및인근석유시설테러 50만b/d 3월 Tebidava에서 Brass로연결되는파이프라인사보타주발생 (7.5만b/d) 63만b/d 5월 Port Harcourt에서외국인석유회사간부살해 45만b/d 월 8 명의외국인근로자납치 47 만 b/d 7월 이탈리아 Agip사석유시설및 Shell사송유관테러발생, Chevron사생산차질 72만b/d 9월 석유노조파업으로 50만b/d의원유수출중단되었으나 3일만에파업철회 52만b/d 10월 Ekiti 주부정부패혐의로국가비상사태선포 50만b/d 11 월 12 월 영국인석유근로자 2명납치이탈리아 Agip사원유시설테러발생 (6만b/d) 외국인근로자거주지에서차량폭발테러발생 Total과 Eni사석유시설테러발생 (5만b/d) 50 만 b/d 60 만 b/d 3 월 Shell 사 Bony 수출터미널송유관파열 (19 만 b/d) 80 만 b/d 4 월 5 월 6 월 자료 : 이달석, 최성희, 오세신 (2007) < 표 2-7> 나이지리아외국인근로자납치및테러일지 우마르야라두아대통령당선부정의혹제기로무력충돌발생외국인근로자납치계속과주민들의석유시설점거농성발생 Eni 외국인근로자 24명납치무장세력 Chevron의 Flow station 점거 60 만 b/d 75 만 b/d 74 만 b/d

36 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 21 나이지리아는군사쿠데타에의한잦은정권교체로정정불안이지속되고있는국가이다. 1999년 2월올루세군오바산조가 1대대통령으로당선되면서나이지리아는과거정정불안에서벗어나는것처럼보였지만, 오바산조정권은기대와달리야당과의정쟁을통해장기집권에주력해왔으며부정부패를통해석유개발의막대한이익을착취하였다. 이로인해야당세력과오바산조정권과의무력충돌과테러가빈번하게발생하였다. 니제르델타지역에거주하는여러종족들은부패정치하에서이지역석유개발에대한혜택을받지못하게되자이에대한불만으로조직적인무장투쟁을벌이며나이지리아석유생산차질을야기시켰다. 2005년니제르델타해방운동 (MEND) 이아이조종족에의해결성되었으며, 2006년부터현재까지 MEND를중심으로여러무장단체에의한석유근로자들납치와석유시설테러가계속되고있어나이지리아의석유생산차질과정정불안은지속되고있다. 한편, 2007년 4월대선에서집권여당후보인우마르야라두아가대통령으로당선되었으나선거부정의혹이강하게제기되고있어정부와야당세력간의폭탄테러와총격전등의무장충돌이이어지고있다. 또한내정불안을틈타 MEND와다른무장단체들의석유시설공격이끊이지않기에국제석유공급여건에부정적인영향을지속적으로미치고있는것으로판단된다. 마. 선물거래부문 2003년이후빠듯해진세계석유시장의수급상황을배경으로뉴욕상품거래소 (New York Mercantile Exchange: Nymex), 런던의국제석유거래소 (International Petroleum Exchange: IPE) 등에상장된석유상품선물에대한투기성펀드자금의유입이늘어났다고전해지면서이러한투기자금이국제석유시장가격에영향을주고있는지관심이증대되고있다. 즉선물거래규모의증가가가격변동성을확대시키며, 결국기대이상으로유가를끌어올리는요인으로작용한다는논리이다. [ 그림 2-7] 에서나타나듯이, 선물시장의비상업거래자 ( 소위투기자, Speculator) 의순매수가증가할수록국제원유가격이상승한다는주장이다.

37 22 [ 그림 2-7] Nymex 원유투기자순매수와가격추이 자료 : KBC, Monthly Oil Market Outlook, 2007 년 12 월 연도별로헷지펀드와같은투기자금의유입상태를살펴보면 2003년이후급증하고있는것을 [ 그림 2-7] 을통해서확인할수있다. 미국상품선물거래위원회 (Commodity Futures Trading Commission: CFTC) 의자료에의하면비상업거래자중헷지펀드와거래소중개자 (Brokers) 등이석유선물에투입되는자금이증폭되고있음이밝혀지고있다. 하지만이러한단순상관관계만을가지고과연투기자금이국제유가상승의원인이되었다고판단할수는없다. 다시말하면이러한상관관계 (correlation) 가곧바로인과관계 (causality) 를의미하는것은아니기때문이다. 선물시장의목적과거래특징, 그리고현물시장과의관계를살펴본다면선물거래확대가국제유가에미치는파악할수있을것이다.

38 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 23 [ 그림 2-8] Nymex 비상업거래중헷지펀드유입추이 선물거래란현재시점에서가격이나공급의안정성을확보하고가격변동의위험을회피하기위해미래에인도될상품의거래내역을약정하는것이다. 예를들면지금부터 12개월이후에휘발유를구매하기로하였는데, 가격과물량을현재시점에서미리정하는것이다. 상품의가격은수요와공급즉구매자의매입및판매자의매도의상호작용에의해서결정된다. 이러한선물거래를통해현물시장에공급되기이전에그들이필요로하는석유제품에대해안정된가격을확보할수있다. 선물시장의이러한가격선정기능을통해가격변동에따른위험을회피하는것을 헤징 (hedging) 이라고한다. 헤징은크게두가지로, 매도헷지 와 매입헷지 로나눈다. 매도헷지란미래에상품을판매하기위해상품을보유하고있거나보유하려는사람이그상품을숏매도함으로써가격변동의위험을전가시키는것이다. 숏매도 (short sale) 는미래의어느시점에그상품을인도하거나그계약을재구매할것을약속하는것이다. 만일한계약이 70달러에매도되었다면, 매도자의경우, 해당상품을인도하거나그계약을재매입하기전에가격이하락한다면이익을얻을것이다. 만일해당가격이 70달러에서 50달러로하락할경우매도자는 50달러에그계약을재매입하면 20달러의이익을얻는다. 헷져가 숏매도 를하였을때, 그는두개의포지션을가진다. 현물의매입포지션과선물의매도포지션이그것이다. 현물과선물

39 24 의가격이같은방향으로이동하기때문에상품의가격이하락한다면현물포지션의가치는하락하지만, 매도선물포지션의가치는증가할것이다. 메입헷지란미래의어느시점에서상품의사용이나판매를위한상품을구입해야할사람은선물계약의구매를통하여가격변동의위험을전가시킬수있다. 롱매입 이란미래의어느시점에상품을인수하거나, 계약을재판매할것을목적으로선물계약을매입하는것이다. 선물계약의소유자는계약물에대한소유권을이전하는것이아니다. 소유권은상품이인도되어지불금이납부되었을때이전된다. 만일한계약이 70달러의가격에매입한경우매입자는그가계약물을인수하기전또는계약을재판매하기전에가격이상승한다면이익을얻게될것이다. 만일가격이 70달러에서 90달러로상승한다면, 구매자는 90달러에그계약을재판매할수있고그는 20달러의이익을볼것이다. 헷져가 롱매입 을한경우, 그는두개의포지션을갖는다. 매도현물포지션 ( 후에실제상품을소유할것을요구 ) 그리고선물의매입포지션이그것이다. 만일가격이상승하면그는현물과선물가격이같은방향으로움직이는경향때문에현물포지션에서손실을입을것이나선물포지션에서는이익을얻을것이다. 헷징을통해서상품생산자와사용자는대략적인범위내에서받아야할또는지불하여야할가격을결정할수있다. 뜻하지않게당면하는시장의변동요인을감소시킴으로써그들은보다정확한생산과효율적인계획을세우는것이다. 그렇다면이렇게헷져들만의활동으로선물시장이운영될수있는것일까? 선물시장이운영되기위해서, 즉헷져가활동하기위해서헷져와의반대포지션을위하여가격변동의위험을감수하는투기자가필요하다. 투기자는매입포지션의경우가격이상승할때, 매도포지션의경우는가격이하락하면이익을얻을수있다. 즉가격변화로부터의손실위험은헷져가선물을투기자에게판매함으로써그의현물시장에서의손실을선물시장에서의이익으로상쇄할수있게된다. 이렇게선물시장에서투기자의역할은헷져가전가시키고자하는위험을인수하고, 시장에유동성을제공하는것이다. 시장에많은참여자가존재할경우모든특정한가격선에서구매자와판매자가존재할수있다. 시장에보다많은투기자가존재한다는것은시장의유동성이크다는것을의미하고, 거래가보다쉽게이루어진다는것을의미한다. 결국, 앞서제시한선물시장의투기자금증가가유동성을높여가격상승을유발

40 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 25 한다는것은선물시장의메커니즘을제대로이해하지못한불완전한해석의결과이다. 선물시장의구조상투기자금이독립적으로가격상승을유발할여지는미약하다. 현물시장이불안하면헷져들이위험을회피하기위해선물시장에서의매도가늘어나고헷져들의위험을기꺼이인수하기위해투기자들의매입이늘어나는상황에서가격상승이반영되는것일뿐, 선물시장의투기자가독자적인행동으로매입을늘리고가격상승을선도하는것은아니기때문이다. 따라서, 국제석유시장에서빈번하게언급되는선물거래자금의유입은시기적으로가격변동과연관성을보이는것처럼보일수있어도명확한인과관계를가지고있는지는아직증명된바가없다. 오히려선물거래의증가는시장의유동성을풍부하게함으로써가격변동성을감소시키는순기능을가져오는것이일반적인재무경제이론일뿐, 그반대의관계를가져온다는주장은석유선물시장이효율시장이아니라는것을증명해야하는선행연구가필요하다. 제 2 절가스시장의동향및현안이슈 천연가스는석유와석탄에이어세계 1차에너지소비의 24% 정도를담당하는청정에너지원으로서, 고유가와환경규제강화등으로인해수요가꾸준히증가하면서 1차에너지중비중도견조한증가세를유지하고있다. 천연가스의소비는앞으로도계속늘어날전망인데, 국제에너지기구 (IEA) 는 2006~2030년기간중천연가스의연평균소비증가율은 1.8% 정도로서, 증가분의상당부분은발전부문이차지할것이며, 중동및아시아지역에서높은소비증가를보일것으로전망하고있다. 8) 최근들어천연가스의수급여건이빠듯해지는가운데주요가스수출국간카르텔결성논의가구체화되고있고, 지역간교역규모의확대에따라시장의글로벌화가진행되는등천연가스시장의환경이크게변화하고있다. 이에따라주요천연가스소비국들의자원확보경쟁이더욱치열해지고천연가스가격의상승압력도점차높아져고유가와함께수입국의부담이가중될우려가있으므로, 천연가스시장동향의면밀한파악과아울러정책적대응방안의모색이필요하다. 8) IEA, World Energy Outlook 2008, Nov

41 26 1. 천연가스시장동향 가. 세계천연가스수급현황 BP 통계 (BP Statistical Review of World Energy) 상의 2007년실적치를중심으로하여세계천연가스수급및교역현황에대해살펴보기로한다. 1) 매장량 2007년말현재세계전체의천연가스확인매장량은 177.4조m3이고가채년수 (R/P) 는 60.3년이다. 매장량을지역별로보면, 중동지역이전세계매장량의 41.3% 를차지하고있고, 이어서유럽 유라시아의점유율이 33.5% 로서, 이들두지역에서만세계전체매장량의 3/4을차지하고있어일부지역에편중되어부존되어있음을알수있다. [ 그림 2-9] 지역별천연가스매장량 (1997 년 vs 년 ) 자료 : BP, BP Statistical Review of World Energy, 세계전체매장량은 1980 년의 82.5 조m3에서 2007 년에는 조m3로 2 배이상증가 하였는데, 80 년대에는연평균 4.5% 정도로증가해 1990 년의매장량은 조m3에 이르렀으며, 그후 90 년대에는연평균증가율이 2.2% 정도로낮아져 2000 년말의매

42 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 27 장량은 조m3에달했다 년에는전년대비 8.4% 증가해 조m3에이르렀 으나, 2002 년이후에는연평균증가율이 0.5% 수준으로정체상태를보이고있다. [ 그림 2-10] 천연가스매장량및가채년수추이 (1980~2007) 자료 : BP, BP Statistical Review of World Energy, 년부터 2007년까지의지역별매장량추이와점유율을보면, 아시아 태평양, 중동및중남미등세지역에서의증가세가현저하고, 이들지역에서는동기간중 3배전후로증가하였다. 동기간중유럽 유라시아지역의매장량증가율은 1.7배로서세계평균을밑돌아세계전체에서차지하는점유율도크게낮아진반면, 중동지역의점유율은 1980년의 30% 에서 2007년에는 41% 로증가하여현재는중동지역이최대의천연가스부존지역이다. 한편북미지역의매장량은지속적으로감소하고있어, 매장량점유율도 1980년의 12.1% 에서 2007년에는 4.5% 로급격히줄어들었다.

43 28 < 표 2-8> 지역별천연가스매장량추이 ( 단위 : 조m3 ) 구분 1980년 2007년연평균증가율 1990년 2000년지역별매장량점유율매장량점유율 (1980~2007) 북미 % % -0.8% 중남미 % % 4.0% 유럽 유라시아 % % 2.0% 중동 % % 4.1% 아프리카 % % 3.4% 아시아 태평양 % % 4.4% 세계전체 % % 2.9% 자료 : BP, BP Statistical Review of World Energy, 국별매장량을보면, 러시아가 44.6 조m3로서세계전체의 25.2% 를차지하고있고, 매장량상위 3 개국 ( 러시아, 이란, 카타르 ) 이세계전체의 55.3% 를차지하고있으며, 상위 10 개국의점유율은 76.3% 에이르고있다. < 표 2-9> 국별천연가스매장량추이 ( 단위 : 조m3 ) 순위 국별 1997년 2006년 2007년매장량점유율매장량점유율매장량점유율가채년수 1 러시아 % % % 이란 % % % * 3 카타르 % % % * 상위 3개국계 % % % * 4 사우디 % % % UAE % % % * 6 미국 % % % 나이지리아 % % % * 8 베네수엘라 % % % * 9 알제리 % % % 이라크 % % % * 상위 10개국계 % % % 84.8 세계전체 % % % 60.3 주 : * 가채년수 100년이상 자료 : BP, BP Statistical Review of World Energy,

44 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 29 2) 천연가스생산 2007년의세계전체의천연가스생산량은 2조9,400억m3에달하였다. 지역별로는유럽 유라시아지역이 1조757억m3로서전체의 37% 를차지하고있고, 북미지역은 7,758억m3 (26%) 로서이들 2개지역의점유율이 63% 에이르고있다. 그외의지역은아시아 태평양 (13.3%), 중동 (12.1%), 아프리카 (6.5%), 중남미 (5.1%) 의순이었다. < 표 2-10> 지역별천연가스생산현황 ( 단위 : 십억m3 ) 구분 1990년 2000년 2007년 연평균증가율 지역별 물량 점유율 물량 점유율 물량 점유율 90~00 00~07 북미 % % % 1.8% 0.3% 중남미 % % % 5.4% 6.2% 유럽 유라시아 % % 1, % -0.2% 1.7% 중동 % % % 7.4% 8.1% 아프리카 % % % 6.6% 6.0% 아시아 태평양 % % % 6.0% 5.2% 세계전체 1, % 2, % 2, % 2.0% 2.8% 자료 : BP, BP Statistical Review of World Energy, 각지역별매장량과생산량을비교해보면, 중동지역은매장량에서는세계전체의 41.3% 를차지하고있지만생산량에서는 12.1% 에지나지않는데비하여, 북미지역은매장량비율이세계전체의 4.5% 에불과하지만생산량비율은 26.4% 에이르고있어매장량과생산량의차이가크다. 이에따라가채년수는중동지역이 100년이상인데비하여북미지역은불과 10년에지나지않는다. 세계전체의평균가채년수는 60.3년이지만, 중동과아프리카지역만이평균가채년수를상회하고있어, 향후천연가스의생산을확대할수있는잠재력을가지고있는것은이들두지역이라고말할수있다. 국가별생산량을보면, 최대생산국은러시아로서 2007년의생산량은 6,074억m3에달했고, 제2위는미국으로서이들양국이전세계천연가스생산량의 40% 가까이를차지하고있다. 천연가스생산량상위 10개국중이란, 노르웨이, 중국, 투르크메니스탄은최근 10년간생산량이 2~4배증가한반면영국은 2000년을정점으로생산량이크게감소하고있다.

45 30 < 표 2-11> 국별천연가스생산량 ( 단위 : 십억m3 ) 구분 1997년 2007년 순위 국별 생산량 점유율 국별 생산량 점유율 1 미국 % 러시아 % 2 러시아 % 미국 % 3 캐나다 % 캐나다 % 상위 3개국계 1, % 1, % 4 영국 % 이란 % 5 알제리 % 노르웨이 % 6 네덜란드 % 알제리 % 7 인도네시아 % 사우디 % 8 우즈베키스탄 % 영국 % 9 이란 % 중국 % 10 사우디 % 투르크메니스탄 % 상위 10개국계 1, % 1, % 세계전체 2, % 2, % 자료 : BP, BP Statistical Review of World Energy, 년에 1조m3를넘어선천연가스생산량은그후계속증가세를보여 2007년에는 1970년대비 3배가까이증가한 2조9,400억m3의생산량을기록하였다. 더욱이 2000년대들어서는매년 3% 내외의증가율을보여 90년대를웃도는증가율을나타내고있다. 지역별생산량추이를보면몇가지의큰특징을볼수있다. 1970년세계천연가스생산중 2/3는북미에서, 나머지 30% 는유럽 유라시아에서생산되어그외지역의생산량은아주미미하였다. 그후북미의생산량은 6~7천억m3수준을유지해온데비해, 유럽 유라시아지역의생산량은 70년대부터 80년대에걸쳐큰폭으로증가하여 1981년에는북미를앞질렀고, 80년대후반에는전세계생산량의 50% 정도를차지하였다. 그러나유럽 유라시아지역의생산량은 90년대이후미미한증가세를보이는데그쳐, 2007년의세계점유율은 37% 수준까지낮아졌다. 한편, 1970년에생산점유율이불과 2% 에도미치지못했던아시아 태평양및중동지역은, 90년대들어생산량이급속히증대하였고특히최근몇년간은매우높은생산

46 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 31 증가를보여왔다. 그이유는이들두지역이지금까지천연가스소비지에서멀리떨어져파이프라인에의한공급이곤란했지만, 최근에는 LNG 시장이확대됨으로써, 이들지역에서의천연가스전의개발과생산이활발하게진행되었기때문으로볼수있다. [ 그림 2-11] 지역별천연가스생산량추이 (1970~2007) 자료 : BP, BP Statistical Review of World Energy, ) 천연가스소비 2007년의세계의천연가스소비량은 2조9,219억m3에달하였다. 지역별로는유럽 유라시아지역이 1조1,557억m3로서세계전체의 40% 를차지하였고, 북미지역은 8,010억m3 (27%) 로서이들두지역에서만세계전체소비량의 2/3 정도를차지하였다. 그외의지역은아시아 태평양 (15.3%), 중동 (10.2%), 중남미 (4.6%), 아프리카 (2.9%) 의순이었다.

47 32 < 표 2-12> 지역별천연가스소비현황 ( 단위 : 십억m3 ) 구분 1990년 2000년 2007년 연평균증가율 지역별 물량 점유율 물량 점유율 물량 점유율 90~00 00~07 북미 % % % 2.2% 0.2% 중남미 % % % 5.0% 5.1% 유럽 유라시아 % 1, % 1, % 0.2% 1.9% 중동 % % % 6.9% 7.1% 아프리카 % % % 3.8% 6.0% 아시아 태평양 % % % 6.5% 6.1% 세계전체 1, % 2, % 2, % 2.1% 2.6% 자료 : BP, BP Statistical Review of World Energy, 국가별로보면, 최대의천연가스소비국은미국으로서 2007년의소비량은 6,529억m3에달했으며, 이는전세계소비량의 22.3% 에상당한다. 주요소비국중중국, 이란, 사우디등은최근들어높은소비증가를보이고있으며, 미국, 독일, 영국등의소비는정체상태를보이고있다. 구분순위 < 표 2-13> 국별천연가스소비량 ( 단위 : 십억m3 ) 1997년 2007년 국별 소비량 점유율 국별 소비량 점유율 1 미국 % 미국 % 2 러시아 % 러시아 % 3 캐나다 % 이란 % 상위 3개국계 1, % 1, % 4 영국 % 캐나다 % 5 독일 % 영국 % 6 우크라이나 % 일본 % 7 일본 % 독일 % 8 이태리 % 이태리 % 9 이란 % 사우디 % 10 우즈베키스탄 % 중국 % 상위 10개국계 1, % 1, % 세계전체 2, % 2, % 자료 : BP, BP Statistical Review of World Energy,

48 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 년에 9,972억m3에달했던천연가스소비는, 이후매년증가세를보여왔다. 1971년에는 1조m3, 1991년에 2조m3대를넘어섰고 2007년의소비량은 1970년의 3배에가까운 2.9조m3에달하였다. 천연가스의경우는수송방식이파이프라인혹은 LNG의형태로서생산국과소비국이직결되어있는점이석유와는다르며, 이들수송시설을갖추기위해서많은시간과비용이소요되고, 일단설비가가동하면장기적으로는수요가늘어나는경향이있다. 천연가스의소비량이과거에일관해서증가하고있는것은이러한천연가스산업의특성에의하는것으로해석할수있다. 지역별천연가스소비량추이를살펴보면몇가지큰특징을알수있다. 1970년의세계의천연가스소비량중 65% 는북미지역이, 30% 는유럽 유라시아지역이차지하였고, 그외지역인아시아 태평양, 중남미, 중동및아프리카를합하여도불과 5% 에지나지않았다. 이후북미의소비량은미미한증가를보인반면, 유럽 유라시아지역은 1970년이후소비가급속히증가하여 1980년에는북미를추월하였고, 80년대중반부터 90년대초반까지는세계전체소비의 50% 이상을동지역이차지하고있었다. 동지역의소비량은 2000년에 1조m3를넘어 2007년에는 1조1,557억m3에이르렀지만, 세계전체에서차지하는점유율은점차하락하여 2007년에는 40% 로낮아졌다. 아시아 태평양지역의 1970년의소비량은불과 147억m3로서중남미 (181억m3), 중동 (162억m3) 보다도적었지만, 1980년경부터뚜렷한증가세를보였고특히 1990년이후에는소비가급격하게증가하였다. 동지역의 2000년의소비량은 2,961억m3로서세계전체의 12% 를차지하였고, 2007년에는소비량 (4,478억m3) 및점유율 (15.3%) 이크게높아졌다.

49 34 [ 그림 2-12] 지역별천연가스소비량추이 (1970~2007) 자료 : BP, BP Statistical Review of World Energy, 북미, 유럽 유라시아및아시아 태평양지역의소비량증가추이의차이는앞서본바와같이수송설비의확충이소비의증대를가져온결과로볼수있다. 즉북미에서는 1970년이전에이미주요한파이프라인이완성되어있었던데반해, 유럽 유라시아에서는높은수요증가에대응해 1970년이후러시아방면에서서유럽전용의파이프라인의능력이증강됨으로써서유럽지역에서의수요증가를촉진시켰고, 이는또다시러시아및중앙아시아지역국가등천연가스생산국에서새로운가스전의개발을촉진시켰다. 아시아 태평양지역의경우는, 일본을선두로하여한국, 대만이 LNG를도입하기시작하였고, 최근에는인도와중국도 LNG를도입하기시작함으로써이지역에있어서의천연가스의소비가확대되고있다. 국가별로보면, 최대의천연가스소비국은미국으로서 2007년의소비량은 6,529억m3에달했으며, 이는전세계소비량의 22.3% 에상당한다. 주요소비국중중국, 이란, 사우디등은최근들어높은소비증가를보이고있으며, 미국, 독일, 영국등의소비는정체상태를보이고있다.

50 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 35 4) 천연가스교역천연가스의교역형태에는파이프라인과 LNG의두종류가있다. 전통적으로는러시아로부터서유럽으로, 혹은캐나다로부터미국으로의수출은파이프라인에의해서가스상태로이루어지고있었지만, 최근에는천연가스를극저온으로액화한 LNG를전용운반선으로수출하는교역이증가하고있다. 1998년에 4,461억m3이었던천연가스교역량은그후지속적으로증가하여 2007년에는 1.7배인 7,761억m3이었으며, 연평균증가율은 6.0% 에달하였다. 같은기간중세계의천연가스소비량연평균증가율 2.7% 과비교할때, 천연가스의국제간무역이급속히확대하고있는것을알수있다. 천연가스교역량을파이프라인과 LNG로구분하여비교해보면, 파이프라인에의한교역량이 1998년의 3,331억m3에서 2007년에는 1.65배인 5,497억m3로증가한것에비해, LNG 교역량은동기간중 1,130억m3에서 2,264억m3로 2배증가함으로서 LNG 교역이빠른속도로확대하고있는것을알수있다. 그결과전체천연가스교역량에서 LNG가차지하는비중은, 1998년 25% 에서 2007년에는 29% 로증가하였다. 2006년에 13개국이었던 LNG 수출국수는, 2007년에노르웨이와적도기니가새롭게 LNG 수출을시작함으로써 2007년말현재 LNG 수출국은 15개국, 수입국은 17 개국에달하고있다. 향후천연가스의국제간교역이더욱확대될것으로예상됨에따라 LNG 교역의비중도점차증대할것으로예상된다. 2007년의최대천연가스수출국은러시아로서 1,475억m3을수출하였으며, 제2위는캐나다로서 1,073억m3을수출하였다. 양국의경우는모두파이프라인을통해수출하고있고, 세계총교역량에서차지하는비율은각각 19% 및 14% 로서, 이들 2개국이세계전체교역량의 1/3을차지하고있다. 알제리는전량을유럽으로수출하고있으며, 그중 58% 는지중해를횡단하는파이프라인으로, 42% 는 LNG로수출하고있다. 카타르는천연가스수출량으로서는세계 6위이지만, 전량을 LNG로수출하고있어 LNG 수출에서는세계 1위이다. 그밖의 LNG 수출국중말레이시아, 인도네시아, 나이지리아, 호주등은주요소비국으로부터멀리떨어져있든가또는섬나라여서파이프라인에의한인접국에의공급이어렵기때문에 LNG 형태로천연가스자원의수출활로를찾고있다.

51 36 < 표 2-14> 국별천연가스수출량 (2007년) ( 단위 : 십억m3 ) 구분 파이프라인 LNG 천연가스계 순위 국별 물량 구성비 국별 물량 구성비 국별 물량 구성비 1 러시아 % 카타르 % 러시아 % 2 캐나다 % 말레이시아 % 캐나다 % 3 노르웨이 % 인도네시아 % 노르웨이 % 4 네덜란드 % 알제리 % 알제리 % 5 알제리 % 나이지리아 % 네덜란드 % 6 미국 % 호주 % 카타르 % 7 독일 % 트리니다드 % 인도네시아 % 8 볼리비아 % 이집트 % 말레이시아 % 9 영국 % 오만 % 미국 % 10 미얀마 % 브루나이 % 나이지리아 % 세계전체 % 세계전체 % 세계전체 % 자료 : BP, BP Statistical Review of World Energy, 년에천연가스를가장많이수입한국가는미국으로서 1,307억m3의천연가스를수입하였는데, 파이프라인을통한캐나다로부터의수입이 82% 이고트리니다드토바고와아프리카국가 ( 알제리, 이집트, 나이지리아등 ) 로부터의 LNG 수입이 17% 이다. 제2위의수입국은일본으로서 888억m3 ( 전량 LNG) 를수입하였고, 아시아국가 ( 인도네시아, 말레이시아, 브루나이 ) 들로부터의수입이절반을차지하고있다. 그다음은독일, 이탈리아, 프랑스, 터키, 스페인의순인데, 스페인은약 70% 정도를 LNG 형태로수입하고있다. 우리나라는 2007년에 344억m3의 LNG를수입하여 LNG 수입에있어일본에이어세계제2위의수입국이다.

52 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 37 < 표 2-15> 국별천연가스수입량 (2007년) ( 단위 : 십억m3 ) 구분 파이프라인 LNG 천연가스계 순위 국별 물량 구성비 국별 물량 구성비 국별 물량 구성비 1 미국 % 일본 % 미국 % 2 독일 % 한국 % 일본 % 3 이탈리아 % 스페인 % 독일 % 4 프랑스 % 미국 % 이탈리아 % 5 터키 % 프랑스 % 프랑스 % 6 영국 % 대만 % 터키 % 7 벨기에 % 인도 % 스페인 % 8 네덜란드 % 터키 % 한국 % 9 캐나다 % 중국 % 영국 % 10 스페인 % 벨기에 % 벨기에 % 세계전체 % 세계전체 % 세계전체 % 자료 : BP, BP Statistical Review of World Energy, 나. 세계천연가스수급전망 9) IEA는세계전체의천연가스수요는 2006년 ~2030년기간중 2,916bcm에서 4,434bcm으로 52% 증가하여, 연평균증가율은 1.8% 에이를것으로전망하고있다. 1980년 ~2006년기간중연평균수요증가율이 2.6% 이었던것과비교하면증가세가크게둔화되는것인데, 이는천연가스가격이석유나석탄에비해상대적으로높은상승세를보이고주요소비국인 OECD국가의경제성장률이낮은수준을보일것으로 전망되는데서기인하는것이다. 또한 1 차에너지소비에서차지하는천연가스의 구성비는 2006년 21% 에서 2030년 22% 로약간증가하는데그칠것으로예상된다. 천연가스수요는, 대부분의 1차에너지원과마찬가지로비 OECD국가에서가장빠르게증가할것으로전망되며, 매장량이풍부한중동지역과중국, 인도를중심으로한아시아지역에서의수요증가가가장클것으로예상된다. 반면러시아를포함한동구권국가들의연평균수요증가율은 1% 이하에그칠것으로전망되는데, 이는높은가격수준과이용효율의향상에기인하는것이다. OECD 국가의수요점유율은 9) IEA, World Energy Outlook 2008(2008 년 11 월 ) 의전망치 (reference case) 를정리한것임.

53 년 50% 에서 2030 년에는 41% 수준으로하락하는반면, 비 OECD 국가의수요 점유율은 2006 년 50% 에서 2030 년에는 59% 로크게늘어날것으로전망된다. < 표 2-16> 세계천연가스수요전망 (Reference Scenario) ( 단위 : 십억m3 ) 년도 실적 전망 연평균 지역 증가율 * OECD 958 1,407 1,465 1,645 1, % 북미 % - 미국 % 유럽 % 아 태 % - 일본 % 비OECD 559 1,135 1,451 1,867 2, % 동구권 % - 러시아 n.a % 아시아 % - 중국 % - 인도 % 중동 % 아프리카 % 남미 % - 브라질 % 세계총계 1,517 2,541 2,916 3,512 4, % 주 : * 2006년~2030년기간중연평균증가율자료 : IEA, World Energy Outlook 2008, 전망기간중수요증가분의절반이상은신규가스복합발전소의수요가차지할것으로예상되어수요점유율이 2006년 39% 에서 2030년에는 45% 에달할것이다. 가스화력발전소는석탄이나원자력발전에비해건설비가싸고발전효율이높으며, 또한가스는석탄이나석유에비해공해를적게유발하고, 특히이산화탄소배출량이적어선호되고있다. 그러나신규발전소건설시발전연료와기술의선택은타발전방식대비가스의가격경쟁력에달려있는바, 최근수년동안의높아진가스가격은신규발전소에대한투자를주저하게하고있다. 한편최종수요부문에서의수요는연평균 1.0~1.4% 의비교적낮은증가율을보일것으로전망된다. 전망기간중세계전체의가스생산은 OECD 유럽을제외한대부분의지역들에서증가할것으로예상된다. 중동지역은전망기간중가장큰폭의생산량증가가

54 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 39 예상되어 2030년의생산량은 2006년의세배에달하는것으로 999bcm에이를것이며, 아프리카와남미지역도높은생산증가세를보일것으로전망된다. 북미지역에서는비재래식공급원 ( 특히, 셰일가스 ) 으로부터의천연가스공급증가로현재와비슷한생산수준을유지할것이나, 유럽은북해지역의매장량이점차줄어듦에따라 2030년의생산량은 2006년생산량의 60% 정도로크게감소할것이다. 석유와마찬가지로, 가스생산전망치는일반적으로매장량규모와주요소비시장과의근접성을반영하여결정된다. 주요천연가스자원보유국들이증가하는수요에어떻게반응할것인지는매우불확실한측면이있다. < 표 2-17> 세계천연가스생산전망 (Reference Scenario) ( 단위 : 십억m3 ) 년도 실적 전망 연평균 지역 증가율 OECD 889 1,107 1,117 1,149 1, % 북미 % - 미국 % 유럽 % 아 태 % 비 OECD 634 1,425 1,842 2,363 3, % 동구권 , % - 러시아 n.a % 아시아 % - 중국 % - 인도 % 중동 % 아프리카 % 남미 % - 브라질 % 세계총계 1,522 2,531 2,959 3,512 4, % 주 : * 연평균증가율자료 : IEA, World Energy Outlook 2008, 지역간천연가스교역량 (inter-regional natural gas trade) 은 2006년 441bcm에서 2030년 1,022bcm으로 2배이상증가할것으로예상되는데, 이는천연가스부존지역과소비지역이차이가나기때문이며, 이로인해역내가스시장의통합이촉진되고 LNG 교역량이크게증가할것으로보인다.

55 40 OECD 아 태지역을제외한, 현재가스순수입지역들의수입의존도는 2030년까지더커질것으로전망된다. EU 국가의순수입량은 2006년 305bcm에서 2030년 582bcm으로가장크게증가함에따라수입의존도도 57% 에서 86% 로증가하게될것이다. 최근들어 LNG를수입하기시작한북미지역도생산량의정체로인해수입량이크게늘어나게될것이다. 전망기간중지역간수출량증가분의대부분은중동및아프리카지역이기여하게될것이며, 이들지역의수출량점유율은 2030년에 59% 에달할것이다. 아프리카의순수출량은 2006년 99bcm에서 2030년 284bcm으로, 중동의순수출량은 2006년 55bcm에서 2030년 323bcm으로크게늘어날것이다. LNG 교역량은지난 10년간 2배증가하여세계전체수요의 7% 정도를차지하고있다. 지역간교역량에서 LNG가점하는비율은전망기간중꾸준히증가하여 2006 년 52% 에서 2030년에는 69% 에이르게될것이다. 10) LNG 교역량은 2006년 201bcm 에서 2015년에는 340bcm, 2030년에는 680bcm으로증가할것으로전망되어, 전망기간중총교역량증가분의 80% 를차지하게될것으로예상된다. [ 그림 2-13] 지역간천연가스교역전망 ( 교역형태별 ) 자료 : IEA, World Energy Outlook 2008, ) 역내교역 (intra-regional trade) 은대부분파이프라인을통해서이루어지기때문에, 지역간교역 (inter-regional trade) 과역내교역을합한총교역량중 LNG 의비율은훨씬낮은수준임. LNG 는 4,000 km를넘는장거리수송에있어파이프라인에비해저렴하며, 또한 LNG 는수송측면이나정치적측면에서파이프라인가스보다유연한면을지니고있음.

56 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 세계천연가스시장의주요동향 가. 천연가스보유국의자원통제움직임 최근중남미국가를중심으로자원민족주의가확산되면서천연가스부문에서도자원보유국을중심으로자원통제경향이강하게나타나고있다. 중남미최대의에너지자원보유국인베네수엘라는중 남미에너지동맹을주도하는등최근자원민족주의흐름의시발점이되고있다. 베네수엘라차베스대통령은 2007년 4월 1일부터모든자원에대해국유화를선언하였다. 베네수엘라정부는국내의모든에너지및광물과관련해국내외기업이과거에맺은모든계약을무효화시키고정부를통해지분을임대받는방식으로재계약을체결하도록하였다. 남미국가중천연가스매장량 2위인볼리비아는석유와가스산업시설에대한국유화조치를발표하고, 2006년 5월에다국적기업들이보유한자원에대한통제권을볼리비아국영에너지기업으로이양하는조치를단행하였다. 세계최대천연가스보유국이자생산국인러시아도가스산업의국영화확대및벨로루시등구소련국가에대한천연가스공급통제정책을취하고있다. 러시아정부는국영가스회사인가즈프롬을통해국내외석유 가스자산을획득하는방법을통해에너지통제를하고있다. 나. 천연가스카르텔형성움직임 1) 가스 OPEC 결성동향최근유가및가스가격이급락함에따라, ' 가스 OPEC' 에대한논의가급진전되고있다. 글로벌금융위기에따른석유 가스수요감소로미주와유럽의가스현물가격이하락하는상황에서카타르는자국의 LNG 수출가격하락을우려하고있고, 러시아는최근 LNG 사업에적극적으로나서고있음에따라, LNG 교역조건조율을위한카타르와의협력이중요하다는생각을갖고있다. 이와같은 가스 OPEC 결성에대한논의는 2007년에도언급된사항으로서, 이란, 러시아, 알제리, 베네수엘라

57 42 등일부가스수출국포럼 (GECF) 11) 회원국들사이에서 2007년초카르텔결성에대한논의가대두되었다. 즉, 2007년 4월 GECF회의에서공식적인카르텔결성가능성이제기되었고, 추가검토를위해가스가격에대한고위급조율기구설치에합의한바있다. 2008년 10월 21일, 이란에서러시아가즈프롬사장, 이란석유장관, 카타르에너지산업장관이참석한 3자회의개최하고, 회의직후기자회견에서, 이란석유장관은 3국이가스 OPEC 결성에합의하였다 고발표하였다. 반면, 가즈프롬사장은가스 OPEC이라는용어를회피하며, 가스 G3가공통의관심사논의를위한정기회의개최하기로합의하고, 가스 OPEC 결성의제를차기 GECF에서제안할계획 임을밝혔다. 가스 G3 간주요합의사항은, 가스시장개발의주요이슈를협의하는정기회의 ( 연간 3~4회 ) 를개최하고, 12) 3국의전문가가참여하는기술위원회 13) 설치한다는것이다. 2) 가스 OPEC 결성관련국가별입장 10월 22일유럽위원회 (European Commission) 는화석연료를포함한모든제품의판매카르텔결성에대한강력한반대의견을표명하고, 러시아, 이란, 카타르 3국이가스수출을위한연합을결성하면, EU는에너지정책을재검토할것임을경고하였다. 한편, 2007년미국하원은석유및가스의카르텔결성을불법으로간주하는법안채택하였다. 14) 또한미국상공회의소등은다른국가에대한이러한행동이 석유공급중단이나가스가격상승 과같은보복조치를야기할우려를표명하였다. 11) GECF(Gas Exporting Countries Forum) 는가스수출국간협력을목적으로 2001 년발족된모임으로 15 개회원국으로구성되어있음. 12) 3 국은이러한협의가 " 세계에너지수요충족을위한안정되고지속가능한에너지공급촉진 " 을표방하는 GECF 의목적과임무에기여하며, 동시에 GECF 를영구적인기구로조속히개편할필요에부합한다는입장임. 13) 기술위원회 (Supreme Technical Committee) 는가스의탐사, 생산, 수송, 공동마케팅등가스프로젝트의모든단계를조율 14) NOPEC(No Oil Producing and Exporting Cartels Act of 2007) 은미국의석유 가스시장, 공급, 가격에영향을미칠수있는석유 가스생산이나판매부문에서카르텔기구또는다른협회를결성하려는해외국가들을미법정에제소할권리를명문화

58 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 43 러시아외무부는미의회의이러한법안발의가국제관계의핵심원칙에위배됨을들어불법으로규정하였다. 기타가스생산국들은, 이러한카르텔의협력방식및구체적인효력이불분명하여, GECF의다수회원국은관망적인입장을취하고있다. 인도네시아 Pertamina 회장 Ari Soemarno는국제가스교역은석유에비해경직적이며, 가스시장을통제하거나영향을미치려는노력은효과가없을것이라는의견표명하였고, 리비아국영석유회사 CEO인 Shokri Ghanem는가스와관련한어떠한협력도환영하지만, OPEC과같은형태는지양해야한다고밝혔다. 그러나가스부문협력방안의유효성이구체화되면, 노르웨이등서방생산국을제외한다수의생산국이동조할분위기이다. 베네수엘라, 알제리, 볼리비아등일부 GECF 회원국들은카르텔결성에동조할것으로예상된다. 15) 3) 가스 OPEC의효력진단및시사점가스와석유간기술 경제적차이로 OPEC 방식의카르텔출현가능성은낮은것으로평가되고있다. 즉, 장기계약위주의가스교역특성으로인해단기적인공급물량조절을통한가격조정은실효성이낮을것이다. 16) 그러나 LNG의경우는 PNG에비하여시장신축성이높아수출국의영향력이작용할수있어가스 OPEC 을통한결속가능성은내재되어있다. LNG 현물거래물량및가격의조율, 수출국간의정보공유, 수출시장안배및물량스왑, 장기계약가격수준의협의, 프로젝트우선순위선정, 공동프로젝트추진등의결속행위를통해수익성제고를추구할가능성이높다. 가스 OPEC 결성시 LNG는 PNG보다더큰영향을받을것으로보인다. LNG 교역에서 1년이하의단기계약및현물거래 17) 비중은 1990년대말 1~2% 에서최근 16% 로급증하였으며, 우리나라도연간소비물량의 10% 정도를현물도입에의존하 15) 베네수엘라, 볼리비아, 아르헨티나는 남아메리카가스생산국 수출국기구 창설협약을체결하였고 ( ), 2007 년초반알제리는가스카르텔에대해호의적인입장을표명한바있으며, 트리니다드토바고는카르텔에대한논의에참여할의사표명. 16) 가스는석유에비해높은생산비와수송비가소요되기때문에투자비의안정적회수를위해장기계약의거래비중이 80~90% 에달함. 17) 계약기간이 1 년이하의계약을말하며, 일반적으로가스현물시장 ( 거래 ) 이라고할때중 장기기간계약과대비되는의미에서단기거래도포함하여지칭한다.

59 44 고있다. 또한 LNG는 PNG에비해수요처변경이용이하여, 공급자는차익거래 (arbitrage trading) 를통한수익성제고가가능하다. 우리나라는가스수입을전량 LNG에의존하고있어, 가스 OPEC에대한면밀한동향파악과정책대응이필요하며현재 LNG 일변도에서탈피하는도입형태의다변화를추구할필요가있다. 또한가스OPEC 참여에소극적인생산국및소비국과의협력강화필요한바, 가스 OPEC 결성에반대하는서방국가들및중국, 인도, 일본등대규모소비국과의신중한공조추진모색필요하다. 다만호주등은가스 OPEC에는반대하지만기후변화관련비용을수입국의 LNG 가격에전가할가능성이있다. 다. 국제 LNG 교역시장동향 세계 LNG 시장은최근몇년간빠르게성장하면서여러변화를보이고있다 년대에들어서면서 LNG 시장은액화기술의발전과공급자간경쟁으로인해 낮은가격과유연한계약조건으로대변되는 구매자시장 (buyer's market) 의양상을 띠기시작하였다. 그러나최근중국, 인도등대규모신흥 LNG 수입국의등장과 미국, 유럽의급격한 LNG 수입확대전망등수요증가요인들이 LNG 프로젝트개 발비용의상승및인도네시아의 LNG 공급감소등의공급측요인들과맞물려향 후몇년간공급압박이예상되면서, LNG 시장은도입협상에서판매자가상대적 우위에있는판매자시장 (seller's market) 으로급반전되었다. LNG 프로젝트개발비용은기술발전과프로젝트대형화에힘입어계속감소하다 가, 2003 년을저점으로다시증가하는추세를보이고있다. 이러한개발비용의상승 은계획된 LNG 프로젝트에대한투자를지연시키는부작용을낳고있다. 프로젝트 개발비용의상승과함께 1990 년대말이후하락세를보이던 LNG 장기계약가격의 수준도 2003 년경을저점으로다시상승하고있다. 최근체결된아 태지역수요처 들의장기매매계약가격은전례없이높은수준에서결정되었으며, 고유가의영향 을상쇄시킬수있는가격상한이나 S-curve 18) 등의가격조건들이삭제되어구매자 18) 원유가에연동되는장기계약의가스가격공식에서, 유가에따라변화하는가스가격의정도를나타내는기울기가전구간에서동일하지않고, 낮은유가구간과높은유가구간의기울기가중간유가구간에비해낮아전체적으로알파벳 S 자형태를보이는가격공식구조를지칭한다.

60 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 45 에게불리한내역을담고있다. 한편거래조건에서는도착지제한조항 (destination clause) 19) 의삭제나의무인수 (take-or-pay) 20) 수준의감소등경직적인조건들이완화되는경향을보이고있다. 이러한유연성확대는미국과유럽의시장개방및현물시장확대에따른자연적인변화라할수있다. 과거 LNG 시장에서는장기매매계약을기반으로특정공급자와수요자간의안정적이고경직적인공급형태가 LNG 거래의주류를이루었지만, 2000년대에접어들어서는공급원및수요처가다변화되고미국과영국등유동적인대서양시장이출현하면서, 21) 현물거래와차익거래의기회및그에따른수익이높아지면서이를위한전제조건인거래조건의유연성이높아지고있다. 1) 프로젝트개발의패러다임변화 LNG 프로젝트의개발은가스전의개발, 생산된가스를액화플랜트로보내기위한파이프라인의건설, 가스를처리 액화하는액화플랜트의건설, 액화된가스를수요지까지수송하기위한 LNG 수송선의건조, 수요지에서 LNG를인수 재기화하는 LNG 터미널의건설에이르는막대한설비투자를필요로한다. 가스의개발에서액화, 수송, 재기화및공급에이르기까지 LNG를공급하는전과정을 LNG 체인 (chain) 이라고하며, 통상가스의탐사 개발 액화까지를상류부문, 액화된가스의해상수송을중류부문, LNG의인수에서재기화및수요처로의공급을하류부문으로분류한다. 전통적인 LNG 프로젝트개발방식하에서는장기매매계약을근간으로 LNG 체인의대규모투자와관련된위험을공급자와수요자가분담한다. 공급자는가스자원보유국정부로부터가스전의개발권을획득하여가스를생산, 액화, 수출하는역할을하며, 수요자는액화된가스를인수, 재기화하여직접소비하거나최종소비자에 19) LNG 매매 ( 도입 ) 계약 (sales and purchase agreement: SPA) 에하역항 (unloading port) 또는하역국가를명시하여다른지점이나국가로도착지를변경하는것을제한하는조항이다. 20) 구매자가연간도입하기로약정한물량을인수하지못하는경우에도약정물량에대한대금을지불해야하는조항으로, take-or-pay 수준이 90% 라면실제인수물량이약정물량의 90% 에미달하더라도약정물량의 90% 에해당하는대금을지불하여야한다. 21) 미국과영국은최근들어서 LNG 수입을확대하고있지만, 파이프라인가스 (PNG) 를기반으로한유동적인가스현물시장을가지고있다. 미국과영국의대표적현물시장으로각각 Henry Hub 과 NBP(National Balancing Point) 를들수있다.

61 46 게공급하는역할을담당한다. 공급자와수요자가각기상류와하류부문의설비투 자및위험을감수하는구조하에서 22) 보통 20 년이상의장기간에걸친가스매매계 약은공급자에게는수요이탈위험을방지하고수요자에게는공급이탈위험을방지 하는기능을수행하였으며, 대규모투자비용의안정적회수를위해계약내용에의 무인수 (take-or-pay) 나도착지제한과같은경직적인조항들을포함하게되었다. 이렇게공급측과수요측이수직적으로투자위험을분담하던기존의 LNG 프로 젝트개발방식이최근보다복잡하고유연하게변화하고있으며, 이에따라전통적 인공급자 ( 판매자 ) 와수요자 ( 구매자 ) 의관계도달라지고있다. 가장큰변화는 LNG 프로젝트개발행태가공급자와수요자간의수직적으로분리된위험분담 (risk-sharing) 에서, 수직통합및위험감수 (risk-taking) 의형태로변화하고, 계약조건 의유연성이확대되고있다는점이다. 여러요인들이이러한변화를야기하였으며, 주요요인들로 LNG 프로젝트개발비용의하락, LNG 시장참여자의다변화, 전력 가스산업의개방화를들수있다. LNG 체인전반의비용하락은과거경제성이결여되었던프로젝트들의개발을 가능하게하였고, 프로젝트간경쟁을촉진하는요인이되었다. 23) 또한액화, 수송, 재기화등의기술발전과비용구조의변화는사업자들이보다큰수익을얻을수있 도록사업구조를변경하는요인으로작용하였다. 영국과미국의 LNG 수입재개 확대및중국, 인도와같은대규모 LNG 수요자 의등장에따라시장이확대되어사업자가새로운시장으로의공급에필요한발판 을마련하고, 미국과같은장기계약의체결이어려운시장환경에적합한방식으로 프로젝트개발을추진하도록만드는계기가되었다. 또한전력 가스산업의개방화로발전사업자를비롯한새로운 LNG 구매자들이 출현하여공급자와직접매매계약을체결하였으며, 그들은자신들이처해있는사업 환경을기준으로구매물량및가격조건의유연성을요구하게되었다. 이에따라과 거 20~25 년의일반적인장기계약의기간이다변화되어 10~15 년의장기계약이나 22) LNG 체인의중류부문인수송선확보의책임은계약상의물량인도조건에따라달라지는데, 목적지항에서 ( 본선상 ) 물품인도가이루어지는 Ex-ship 조건에서는공급측이, 선적항에서 ( 본선선적으로 ) 물품인도가이루어지는 FOB(free on board) 조건에서는수요측이담당하게된다. 23) 2000 년대초반의구매자시장 (buyer's market) 상황은이러한비용저감에따른공급프로젝트간의경쟁에따라발생하였다고볼수있다.

62 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 47 5~8년의중기계약도나타났으며, 의무인수기준도약화되었다. 기존의주요구매자였던독점유틸리티사업자와는달리, 개방된에너지시장에서의새로운구매자들은매매계약체결시공급량을확보해야할필요성보다는가격및계약조건의유연성에더큰주안점을두었다. 그결과판매자가가격위험을떠안고구매자가물량위험을떠안는과거장기계약의수직적위험분담의행태에서, 물량의유연성확대등으로하류부문의위험이판매자에게로이동하는경향이나타났다. 이러한변화에대응하여공급자들은수직통합및유동성있는시장에서의위험감수라는사업행태의변화를보이게된다. LNG 시장의유동성확대에따라, 공급자들은물량인도 (off-take) 의불확실성을완충하고수익이극대화되는수요처로 LNG 를판매하기위해, 수요국의 LNG 터미널을건설하거나용량계약을통해수요처에대한접근성 (accessibility) 을확보하고판매부분에진출하는등하류시장의부가가치획득을추구하고있다. 또한물량과가격위험의분산을위해여러프로젝트물량으로공급포트폴리오를구성하여여러시장에 LNG를공급하는 포트폴리오접근방식 이출현하였고, 이과정에서 LNG 체인전체에대한일원화된재원조달구조가아닌, 단계별로독립적인재원조달과상업적이용계약으로프로젝트가운영되는유연한형태의 상업적 LNG(Commercial LNG) 모델이출현하게되었다. 24) 그리고수요가부분적으로만확보된상황에서도프로젝트개발에착수하는사례가나타나, 액화프로젝트의파트너사가스스로구매자가되는 자가계약 (self-contracting) 25) 이확산되고있다. 또한경쟁적이고유동성이있는미국과유럽시장에 LNG를공급하기위해, 계약가격이현물시장가격에연동되고특정프로젝트에귀속되지않은 LNG 수송선의발주가증가하였다. 이모든변화는다시또유동성을확대시킬것이므로, 향후 LNG 시장의유동성은급속히확대될것으로예상된다. 24) 예를들어, 트리니다드토바고의 Atlantic LNG 나이집트의 Egyptian LNG 의경우와같이, 액화플랜트가가스의처리 액화서비스를제공하고이용료를받는톨 (tolling) 구조의모습이 상업적 LNG 모델의하나의특징이다. 상업적 LNG 라는용어는 Nissen(2004) 에의해처음사용되었다. 25) Jensen(2005) 은전통적인계약형태를 목적지계약 (destination contract) 이라고지칭하고, 이와대비되는의미에서 시스템계약 (system contract) 을 자가계약 이라는용어대신쓰고있다.

63 48 2) LNG 프로젝트개발비용추이기술발전과액화플랜트의대형화에따른규모의경제효과로인해설비의대형화가가능해지면서, LNG 프로젝트개발비용은 2000년대초반까지지속적으로감소하여왔다. 가스의탐사, 채굴, 액화, 수송및재기화에이르는 LNG 체인전반의비용이감소하였지만, 특히액화플랜트트레인 (train) 의규모의경제실현으로단위투자비의하락이두드러지게나타났다. 1970년대초의트레인 1기의규모는 100~150 만톤 / 년이었으나, 2000년대에는 350~500만톤 / 년수준으로증가하였고, 최근에는카타르에서 780만톤 / 년규모의초대형트레인을건설중에있다. 이같은대형화로액화플랜트의단위당평균투자비는 1960년대의톤당 550달러에서, 1970년대와 1980년대에는 350달러수준으로하락하였으며, 1990년대말에는 250달러수준까지하락하였다. [ 그림 2-14] 액화플랜트건설 (EPC) 비용추이 자료 : LNG in World Markets( )

64 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 49 이후 2000 년대에접어들어서는톤당 200 달러를밑도는수준으로하락한후, 2003 년 을저점으로다시상승하기시작하여최근가동이개시된액화플랜트의평균투자비용 은 1990 년대후반과동일한수준을보이고있다 년초반가동을목표로하는신 규프로젝트들은수년전에비해투자비용이 2~3 배증가하는추세를보임에따라, 액화프로젝트에대한최종투자결정 (final investment decision: FID) 이지연되고있으 며, 개발자들은프로젝트경제성의재검토및비용절감방안을모색하고있다. 이러한투자비용의상승은 LNG 프로젝트및타에너지시장의활황에따른원자 재및장비가격의상승과전문기술인력부족에기인한다. 26) 철강, 니켈, 알루미늄 등액화플랜트의필수자재가격은 2003 년초부터 2004 년말까지 2 년동안 130% 의 인상률을기록하였으며, 시멘트가격도크게상승하였다. 또한초저온펌프, 컴프레 서및터빈등액화플랜트장비의수요도공급능력을초과하고있으며, 석유 가스 상류부문, GTL 생산및석유화학부문에서도장비수요의증가로인해 2010 년경까 지는액화플랜트장비의공급압박과가격인상이예상되고있다. 여기에기술능력이 검증된 EPC(Engineering, procurement and construction) 27) 업체및전문기술인력 의공급부족도프로젝트개발비용의상승에기여하고있다. EPC 시장의상위 3 개 사인 Chiyoda, Bechtel 및 KBR/JGC 는, 모두합쳐 2003 년까지는연간 1~2 기정도의 LNG 트레인을제작하였으나, 근래에는그숫자가 3~4 기로증가하였으며, 2009 년 한해에만 10 기의 LNG 트레인이제작 완료될예정이다. 이와같은 EPC 자원의부족과프로젝트개발비용의불확실성증대로 EPC 계약 방식도과거의일괄정액수주 (lump-sum turnkey contract) 방식에서, EPC 입찰시등 락이심한비용항목을조건부로설정하거나건설기간동안정기적으로비용수준을 재조정하는 open book" 계약방식을채택하는경향을보이고있다. 한편이러한프 로젝트개발비용의상승은 LNG 가격의상승, 인수터미널건설의지연및축소효 과도수반하기때문에, LNG 의공급측과수요측의반응으로시장균형에도달하기 까지는시간이걸릴것으로전망되고있다. 26) 또한러시아사할린 II 프로젝트에서의환경비용및노르웨이의 Snohvit 프로젝트에서의경험미숙에의한프로젝트비용의과소추정등개별프로젝트의특성에의한비용인상 (cost-overrun) 현상도나타나고있다. 27) 계약자 (contractor) 가엔지니어링설계, 자재구매, 시공업무까지전체적으로책임을지고수행하는경우를말한다.

65 50 3) 현물거래의확대 LNG 프로젝트개발의패러다임이변화하고시장의유연성이증대되면서, LNG의단기거래및현물거래가급격한증가를보이고있다. 2006년의교역량을기준으로세계 LNG 교역에서현물거래가차지하는비율은약 16% 로, 그규모가약 31.5 bcm에달한다. 불과 10년전만해도전체 LNG 거래의약 1~2% 에지나지않던현물거래가 1999 년이후급증하고있다. 이는과거단기적인수급불균형의해소나일시적잉여물량의판매를위해제한적으로이루어지던현물거래가, 이제는계약조건의유연성증가와미국, 유럽의가스현물시장으로인해하나의중요한 LNG 교역형태로서그체계를갖춰가고있으며, 수요변동에대한대처능력을향상시키기위해그역할이증대되고있음을단적으로보여준다. 현물거래는계절간및지역간수급불균형의해소를위한현물도입및스왑거래, 소비국에서의규제완화에따른수요변동폭의증대등으로그필요성이높아져왔다. 주요 LNG 수입국인한국은계절간수요격차해소의많은부분을현물거래와스왑거래에의존해왔으며, 2001년인도네시아 Arun 액화플랜트의조업중단사태와같은예상치못한공급차질이나, 2003년과 2007년일본의원자력발전소가동정지와같은 LNG 수요증가상황도현물거래의필요성을증대시켰다. 28) 미국과유럽의가스 전력시장의자유화는 LNG 계약의유연성을증대하여현물거래를활성화하는요인으로작용하였으며, 유럽과미국시장간의가격차이에따라 LNG의수요처가변경되어재판매되는차익거래의유인도현물거래를확대시켜왔다. 특히 2000~2001년이래미국의가스가격급등에따라대량의 LNG 현물이미국으로유입되고있다. 현물거래가가능하려면공급측면에서일시적인단기거래에투입될수있는잉여물량과이를수송할수있는수송여력이필요한데, 1990년대후반부터 LNG 공급프로젝트들이크게증가하면서잉여물량이증가하기시작하였고, 이와함께 LNG 28) 또한액화플랜트의고장및사고에의해서도현물수요가증가하였는데, 2005 년에만사고 고장에의한생산손실은 9~10 백만톤에이른다. IEA(2006. pp 54~55) 및 World Gas Intelligence ( ) 참조

66 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 51 수송선및잉여수송능력도증가하기시작하였다. 현물거래에투입될수있는물량은주로 build-up 29) 기간의잉여물량, 매매계약기간의만료, de-bottlenecking 30) 에따른여유공급능력발생등에의해가능하게된다. 1990년대후반에는다수의신규 LNG 프로젝트및확장프로젝트들이가동을개시하여이들프로젝트들로부터잉여물량이발생하였고, 이와더불어 1997~1998년의아시아외환위기에따른경기둔화의여파로수요가감소하면서중동지역의잉여공급능력이현물거래확대의계기로작용하였다. 최근에는미국, 유럽의 LNG 수요확대로공급자들이 LNG 프로젝트에서일정물량을장기계약을통해판매하지않고현물거래용으로유보해놓은사례도나타나고있어, 향후현물거래는더욱확대될것으로예상된다. 대서양지역의 LNG 현물수요가나타나기이전의현물거래는주로기존수요처의계절간수급불균형또는일시적공급부족을해소하는차원에서이루어졌기때문에, 잉여공급능력이있더라도장기계약가격에서크게벗어나지않는수준에서기존수요처들에판매하였다. 그러나최근미국과유럽의현물시장의가격변동성이커지고 LNG 수입이확대되면서, 공급자들은현물수요를체계적인수익창출의기회로활용하는전략을추구하고있다. 신규프로젝트의일정물량을미국, 유럽의현물시장판매용으로지정하여차익거래를함으로써현물판매수익을제고하고, 현물시장가격을상회하는수요가발생하면이를전용하여고수익을얻는전략을추진하고있다. 29) 일반적으로 LNG 장기매매계약에서최초 2~3 년정도는구매자가연간계약량에해당하는수요를갖추도록공급량을증가시키는데, 이기간을 'build-up' 기간이라고하며, 이후본격적으로연간계약량을공급하는기간을 'plateau' 기간이라고한다. LNG 프로젝트가최초조업개시후최대생산능력을공급하기까지수년간의 build-up 기간에는잉여물량이발생하게된다. 30) 기존설비혹은공정의개선을통해액화능력을증설하는것을의미한다.

67 52 3. 천연가스공급안보 가. 천연가스산업의특성과공급위험요소 천연가스공급안보는광의의에너지안보에포함되는것으로볼수있는데, IEA는 에너지안보 를 시장자체만으로는균형달성이불가능한시장외적충격을일정기간동안관리할수있는능력 으로정의하고, 개방된에너지시장에서에너지안보를확보하기위한시장과정부의역할을위험관리의관점에서가스및전기의공급안보에대하여취급하고있다. 에너지원으로서의천연가스가갖는특성으로말미암아천연가스공급안보를확보하기위해서는타에너지원과는다른위험요인들을다루어야한다. 1) 천연가스산업의특성천연가스는부존량이유한하며, 개발, 생산, 수송, 이용을위해막대한인프라투자가소요된다. 또한가스전내균등압력유지시스템에따른단일운영자의일관관리체계필요하고, 부존형태에따라다수의공급자가존재하거나 ( 미국 ) 독과점적공급시장이형성되어있다. 파이프라인건설에는막대한민간 / 공공소유의토지가필요함에따라자연히공권력이개입되며, 가스전에대한지대, 가스전고갈속도등에따라, 가스수출등정부의개입이불가피하다. LNG 플랜트및파이프라인의건설에있어서는규모의경제가작용하게된다. 부문별공급능력에제한을주는투자들로이루어진파이프라인공급체인특성상특정부분의능력이전체공급체인의능력을제한한다. 파이프라인보다상대적으로작은규모의경제및수송선항로변경의용이성으로 LNG 공급은상대적으로신축적이다. 2) 천연가스공급의위험요인천연가스상업의특성상천연가스공급에는여러가지위험이따르게되는데, 내내용은다음표에서보는바와같다.

68 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 53 < 표 2-18> 천연가스공급의위험요인 위험요인기술적위험정치적위험규제위험경제적위험환경위험구조적위험우발적위험장기적위험단기적위험 내용극한기상상황에따른설비고장등공급국의정치적상황에따른공급중단등규제제도상문제에따른공급중단등가스수출국이현재의시장가격및공급조건하에수출용가스개발을 추진하지않으려하거나투자가부진할경우등수용불가한수준의온실가스배출등독과점시장구조, 투자지연및회피, 타수요국에서의수요급증, 국제 적환경규제전쟁, 자원국유화, 테러, 파업, 사보타주, 공급설비사고및고장등일반적으로정치 경제적인이유에의한공급차질을포괄. 신규공급 을위한생산 수송부문투자부진, 정치적이유에의한공급중단등기술적문제, 사고, 일시적인극한기상상황등에의한공급중단 나. 주요국의천연가스공급안보확보대책 1) 미국 (1) 천연가스공급안보에대한검토배경환경규제, 저렴한가격, 경제성장등으로 1990년대후반부터수급상황열악화, 이에따라가스가격이큰폭으로등락함에따라천연가스의공급안정에대한우려가제기되었다. 이에따라 2002년에너지성 (DOE) 은 National Petroleum Council에천연가스의수급, 가격등을전망하고, 향후공급안정성을확보하기위해필요한정책대안을제시하도록요청하였다. (2) 분석결과및정책대안수요측면에서보면, 수급상황의변화는있으며당분간지속될것으로예상되나점차완화될수있을것이고, 이용효율의개선이장 단기가격안정화에매우중요하다. 또한가격변동에대응한발전부문의연료전환능력이부족하며, 가격에민감한산업용수요의해외이전가능성이있는것으로분석되었다. 따라서수요의신축성과효율성제고가필요하고, 시장지향적수단과소비자교육을통해효율적소비를유도하여야하며, 산업및발전부문에서대체연료의전환능력을제고시켜야한다.

69 54 공급측면에서는, 인프라확충에막대한비용이소요될것으로예상되고, 수송 저장용량의장기계약이규제장벽으로작용하여투자를저해하고있다. 장기적으로국내생산은수요의 75% 정도를충족시킬수있을것으로예상되며, 부족분은 LNG 의도입이나극지방천연가스자원개발로보충이가능하나장시간이소요되고개발에대한장애가존재한다. 이러한문제들을해소하기위해서는원가보상, 장기계약에대한규제완화등을통해투자환경을조성하고, 프로젝트승인절차를간소화하여야한다. 또한국내가스전개발사업에대한장애요인을제거하고, 극지자원개발및 LNG 프로젝트추진에대한지원을강화할필요가있다. 시장운영측면에서볼때, 시장기능에의한가격등락은수급관리에중요하므로시장참여자들에게물량및가격등락위험을관리하는수단이필요하며, 이를위해서는가격정보공개의투명성을개선하고천연가스시장자료의확보및공개절차의개선이필요하다. 2) EU (1) 새로운에너지안보전략수립의배경예상수요충족을위한대규모투자의필요, EU 회원국의수입의존도의지속적증가, 석유와가스가격의상승, 환경문제의해결필요, 역내시장단일화의일관된추진필요등과같은에너지시장의환경이변화로인해, 지역간경제의존도가심화됨에따라에너지안보, 경제성장, 환경문제에대해상호의존하면서해결해야하는상황이전개되었다. 이에따라 2006년 3월에 Green Paper( A European strategy for sustainable, secure and competitive energy ) 를통해새로운통합에너지정책방향을제시하였다. (2) 회원국이공동보조를취할분야 EU는에너지안보전략의수립을위해회원국들이공동보조를취해야될분야를다음과같이제시하였다. 역내단일시장의일관된추진 : 이는지속가능하고경쟁력이있으며공

70 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 55 급의안정을확보하기위한필요조건으로서 European grid code의마련, 국가간망의연결, 판매와설비의분리등시장환경을조성 안보를위한회원국의단합 : 유럽에너지공급통제국의설립, 네트워크안보강화, 공통기준에근거한인프라확충, 에너지비축의투명성제고 에너지믹스의조화 : 회원국의자율적에너지믹스, 전략적 EU 에너지리뷰를통한개별국의에너지믹스결정지원 통합된기후변화협약대처 : 에너지효율 Action Plan을통한에너지이용효과극대화추진, 재생에너지로드맵마련, 탄소저장 전략적기술계획의마련 : 국가간기술프로그램의조화와합의된기술의개발에집중하기위한전략적에너지기술계획의마련 대외에너지정책의마련 : 공급다변화를위한명확한정책, 생산자 통과국등과의파트너십및협력강화, 외부위험에대한효율적대응, 정치 경제적대외정책과의조화, 개도국의에너지부문지원 3) 영국영국의가스및전력시장은유럽에서가장먼저완전개방된시장으로서가스수요는발전부문에서의국내생산가스의이용증가로지속적으로증가해왔다. 그러나국내대륙붕지역에서의급격한생산량감소로 2004년부터가스순수출국에서순수입국으로전환되었다. 가스공급안보는기본적으로시장에서유효경쟁이이루어짐으로써확보가능하며, 이를통해시장참여자들에게정확한시그널을제공하도록하여야한다. 발생확률은낮지만영향력이큰사고발생시에대비한 보험적 성격의대책을마련하고, 가스공급의신뢰도를높이기위한포괄적이고투명한모니터링체계를구축하여상황에따라필요한조치를적시에시행토록하였다. 예상되는위험요소및공급안보확보대책은다음표에서보는바와같다.

71 56 < 표 2-19> 가스공급안보확보대책 위험요소수입의존도증가 (2020년 : 80~90%) 돌발사고의발생가능성가스처리시설의집중 (St. Fergus와 Bacton 터미널이 60% 담당 ) 가스저장시설부족 ( 연간소비량의 4% 수준 ) 수입량증가에따른가스품질문제가스발전비중의급증 (2020년 : 60~70%) 대책 신규인프라투자 : 제2의 European interconnector, LNG 인수기지 NTS( 전국배관망 ) 확장 : 새로운공급패턴에부응하고, 가스공급의신축성확보 전략비축시설및여유배관능력확보 보험적 성격의투자에대한인센티브제공 터미널운영자와 Transco 간상호정보교환및협력 조정체제구축 새로운 LNG 인수기지의건설 육상 / 해상저장시설의증설 계절적수요충족을위한저장시설건설 북해폐가스전을저장시설로활용 열조설비건설 또는가스공급자에게열량조절의무부과 타연료 ( 경유 ) 로전환가능한가스발전설비확대 석탄발전설비를예비발전설비로확보 4) 일본 (1) 가스시장의환경변화와정책과제전력, 가스시장에서자유화의진전에따라사업자간경쟁이격화되고있고, 신흥 LNG 시장 ( 북미, 중국, 인도, 영국등 ) 의수요가크게증가하는등 LNG 수급상황이악화됨에따라, 이와같은가스시장의환경변화에대처하기위한주요정책과제로서 경제성을수반한가스공급안보의확보 와 LNG 조달교섭력의제고 를들고있다. 가스공급안보와관련된위험요인및대책은다음의표와같이정리할수있으며, 이를위한정부의역할을보면, 상류부문에서는공급선다변화 수출국과의포괄적관계강화 상류부문개발체계지원의강화등을들수있고, 중류부문에서는수송경로국과의관계강화 국내 LNG 수송활성화를들수있으며, 하류부문에서는배관망및저장설비등인프라확충을들수있다

72 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 57 < 표 2-20> 공급안보관련위험요인및대책 구분 상류부문 중류부문 하류부문 위험요인 자원민족주의 정치적불확실성 테러 금수조치 전쟁, 해적 해상수송로문제 해난사고 기후조건증가 급격한수요증가 배관망사고 기후변화 자연재해 ( 지진 ) 구미지역수요증가 대책 공급선다변화 지분취득 저리융자제공 장기계약 유연한계약형태 수송경로국과의유대강화 도착지조항완화 인프라정비 ( 배관망, 저장설비 ) 공급중단가능계약 혼소설비 (2) 가스공급안보확보대책가스공급안보를확보하고조달력을높이기위한대책을상류부문, 중류부문및하류부문으로나누어살펴보면다음과같다. 상류부문에서의대책은공급선다변화가기본이되는데여기에는 PNG 도입이포함되고특히사할린자원개발이중요성을가진다. 지분취득을통한 Equity LNG 비율을제고시켜야하며, 이와관련하여 JBIC 31) 등정책금융이무엇보다중요하다. 장기계약이기본이나거래조건의유연성을추구하여야하며, 천연가스부문이외에서도수출국과의포괄적인관계강화가중요하다. 중류부문에서는수출경로국과의관계강화가무엇보다중요하며도착지조항완화를통한융통과 swap거래의활성화가필요한데, 이들대책은상류부문대책보다즉각적인효과가기대되는대책들이다. 하류부문대책의기본은인프라정비로공급불안정성에대한저항력및국내가스거래의유동성을제고하는것이며, 초대형선박 (Q-Flex, Q-Max) 에의한수입이가능한항만시설을확충하여야한다. 또한공급중단가능계약, 혼소설비, 에너지절약등을통한수요관리와차세대고압저장기술및지하저장기술의개발및적용이필요하다. 31) 일본국제협력은행 (JBIC : Japan Bank for International Cooperation) : 1950 년수출금융지원을통한전후일본경제의재건을위해일본수출입은행으로설립되었으며, 1999 년 10 월해외경제협력기금을통합하여일본국제협력은행으로확대 개편되었음.

73 58 다. 천연가스공급안보확보대책 천연가스공급안보의정의및주요국의대책을살펴보면천연가스공급안보를확 보하기위해서는천연가스를포함한모든에너지원의공급측면, 수요측면, 시장운 영측면, 기술및인프라구축등이합리적이고유기적으로관리되어야한다. < 표 2-21> 부문별가스공급안보확보대책 부문별공급측면수요측면시장운영기술및인프라 대책 경제성을수반한가스공급의안정적확보 천연가스조달교섭력의제고 PNG를포함한천연가스공급원의다변화 Equity gas 등자주개발률제고 거래조건 ( 도착지조항, TOP, swap 등 ) 의유연성제고 천연가스수출국 통과국과의포괄적인외교강화 에너지자원부존개도국의에너지부문지원 수요의신축성및이용효율제고, 에너지절약등수요관리 발전 산업용연료전환능력제고 적정에너지 mix 추구 시장기능에의한가격등락은수급관리에중요 중단가능공급계약등수급균형을위한상업적거래관행육성 가격정보의투명성제고필요 저열량가스도입증가에따른열량및품질제도의확립 인수기지및배관망등인프라확충을통해적정예비력을보유하여공급불안정에대한저항력및국내가스거래의유동성제고 초대형선박을위한하역시설확충 차세대고압저장기술및지하저장기술개발 적용 보험적투자 에대한인센티브제공

74 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 59 제 3 절전력시장의동향및현안이슈 1. 세계전력산업의변화와추세 1990년대영국을비롯하여북유럽국가, 호주, 미국등많은국가들이전력산업에대한규제완화와자유화를추진하면서세계전력산업에대한많은변화를가져왔다. 전통적으로발전, 송전및배전, 소매공급등부문별로수직통합된독점적전력산업은규모의경제가작용함에따라자연독점산업으로서운용될때보다효율적이었다. 그러나전력산업에대한기술수준의향상과정보및통신등의발달로인한전력산업환경의변화는작고효율적인발전소에대한유인과거래비용의하락등기존의전력산업구조를변화시키는계기를마련하였다. 이에따라기존의수직통합적전력산업의부문별분리를통하여발전및판매등경쟁도입이가능한부문에경쟁을도입하여효율성증대를가능하게하였다. 이와함께송전및배전을포함한망부문은독점을유지시키고효율적으로규제하여경쟁부문과유기적조화를이루게함으로써산업전반의효율성을증대시키는것이가능하게되었다. 전력산업의시장구조가변화하면서가장큰문제로대두되는것중의하나가전력의안정적공급에대한우려이다. 전력산업의구조개편은기존의독점적전력산업에경쟁을도입함으로써효율성을제고할수있는반면, 시장의자유화에따른전력의가격이나공급의변동을어느정도수용해야하는체제로변모하게된것이다. 그럼에도불구하고전력을안정적으로공급하면서경쟁부문과독점부문의조화속에서산업전반의효율성을증진할수있어야한다. 새로운환경하에서도전력의공급이제대로이루어지지않을경우그파급효과가상당히크기때문에어느정도공급의안정성이보장되어야할필요성이있기때문이다. 세계각국의전력산업은역사적, 경제적, 정치적배경의차이로인하여전력산업의형태와운영방식에차이가존재하지만구조개편의과정속에서나타나는공통적인추진목적은경쟁도입을통한효율성제고와고품질의전력서비스제공이다. 궁극적으로전력산업구조개편의목적은전력산업의경쟁도입과효율성제고로인

75 60 하여나타나는가격인하및품질향상등의편익을통하여최종소비자의후생을증대시키는것이다. 이러한목적을달성하기위한구조개편의방식을살펴보면, 구조개편의초기에는주로수직적및수평적분할을통하여발전부문의경쟁을도입하는한편, 전력도매시장을개설하여현물거래와선물및선도계약을통한장단기계약을병행하는시스템을통하여도매거래에주력하였다. 그리고소매시장의개방을단계적으로추진하여최종적으로는소비자선택권을확대해나가는과정으로구조개편을진행하였다. 그러나 1990년대후반및 2000년대초반을거치면서도매시장에서의가격급등과정전우려등의공급불안이제기되면서또다른방식의구조개편형태가나타나기시작했다. 기존의수직통합적독점기업의존재를인정하면서진입장벽을완화하여새로운기업의진입을촉진하여경쟁을도입하는한편, 소매시장을중심으로하는개방을우선적으로도입하는방식이었다. 전자의경우인도매거래중심의구조개편방식이든후자인소매시장을중심으로하는구조개편방식이든간에점차시간이경과하면서다소변화된모습을보이기시작했다. 이것은초기의시장설계에서비롯되는문제점을다소보완또는수정하기위한과정중의하나로서구조개편을통하여효율성을제고하되시장자유화에서비롯되는전력가격및공급의변동성을제도적장치를통하여보다완화시킬수있는방안을마련하기위한것이다. < 표 2-22> 전력산업의구조개편방식분류 시기구분도매시장중심의전력거래소매시장중심의전력거래 구조개편초기 구조개편후기 부문별분리, 수평분할 도매시장개설및운영 단계적소매시장개방 현물거래보다계약중심 현물거래는실시간수급균형 전력기업의결합추세 기존의수직통합체제유지 진입장벽완화, 신규기업진입 소매시장중심개방 망부문의분리 제 3 자의비차별적망접속 일부국가의거대기업육성 자료 : 이유수, 전력및가스산업의기업결합에대한경제적효과분석, 에너지경제연구원기본연구보고서, 2007.

76 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 61 우선도매시장중심의전력거래를위한구조개편은도매시장의현물거래보다는장단기계약을통한전력거래의비중을점차증대하고있으며, 현물거래는실시간의전력수급의균형을위해서필요한것으로인식되는방향으로변화되었다. 그리고분할된전력기업들이인수 합병을통하여기업의규모를증대하여시장의위험을분산하고, 예전의공급지역을확보하기위하여경쟁력을강화하는방향으로움직였다. 특히발전회사들이배전및판매회사와결합하여시장의지배력을점차증대하려는움직임이나타났다. 한편, 소매시장중심의전력거래를위한구조개편은소매시장의개방을위해서망접속에대한투명하고, 공정한절차가이루어지도록규제하는방향으로이루어져전자의경우와마찬가지로망부문의분리는진행되었다. 프랑스, 독일등일부유럽국가에서는자국기업의경쟁력을갖추기위해서하나또는두개의거대기업을육성하는정책을추진하기도하였다. 결국이러한전력산업구조개편방식의차이는국가별로직면하고있는산업여건과고유한특성등여러가지요인이복합적으로작용하고있는데따른차이에서나타나고있기때문에자국의상황에맞는구조개편방식을선택한결과로인식된다. 그런데어떤방식을선택하더라도전력시장의자유화에따른가격및공급의변동성문제는존재하였다. 국가별로이문제를비교적순조롭게대처하여극복한국가들이있는반면, 미국캘리포니아주의에너지위기와캐나다온타리오주의가격급등등큰위기를경험한국가들도있었다. 전자의예로서영국이나북유럽국가들에서도가격및공급량을입찰하는도매시장을운영하면서전력가격상승의위험이있었다. 그러나영국의경우 Pool 체제에서대부분의전력거래를장단기계약으로충당하는전력거래체계 (NETA) 로변화하였고, 북유럽국가들의경우 Nord Pool에서의도매가격을소매가격과의연계를통하여소매가격증가에따른수요반응을통하여적절하게대처한사례로볼수있다. 그러나캘리포니아주나온타리오주의경우에는시장설계의결함에서부터시장운영에이르기까지그문제를적절하게대처하지못한과정에서큰에너지위기를경험하게된사례로볼수있다. 결국이러한경험은전력산업의구조개편을계획하거나진행했던국가들이구조개편

77 62 방향을수정하게하는계기로작용하였다. 그러나전력산업의구조개편과정에서시간이지남에따라나타나는가격과공급의불안은어느정도전력시장의설계와제도적장치의보완으로해소될수있다는경험도초기의전력산업구조개편의방식과는다소다른형태로구조개편을진행하도록하는데영향을미쳤다. 최근에는도매전력거래에서현물거래의비중을줄이고계약의비중을높임으로써시장지배력행사에따른가격및공급의불안정성을완화할수있는전력거래형태를더선호하게된것이다. 그리고산업의효율성제고를위해서는소매시장을중심으로소비자선택권의범위를확대해나감으로써경쟁을촉진할수있는환경을조성해나가는데중점을두게되었다. 즉, 도매시장의현물거래를줄이는대신소비자의공급자선택을통하여기업들간의경쟁을촉진할수있는방향으로세계적전력산업의구조개편방향이변화되고있는추세이다. 결과적으로보면, 전력산업의구조개편은전력산업의시장자유화와규제완화를통하여효율성을추구하는과정에서나타나는가격및공급의변동성을보다완화하여안정적으로전력거래시스템을운영하는데더욱주력하고있다. 2. 세계전력시장동향 세계각국은전력산업에대한구조개편과정속에서지속적으로자국에적합한형태의전력시장운영모델을찾는데주력하고있다. 아직도전력시장의안정적운영을위해여러형태의구조개편모델을실험하고있는중이라고보여진다. 이러한가운데각지역별로전력시장의운영에있어서다소차이점이나타나고있다. 먼저유럽지역에서는 EU를중심으로하여역내에너지시장에대한단일화노력의일환으로전력시장의자유화가추진되었다. 유럽위원회는 1996년과 2003년두차례에걸쳐서 EU의전력지침을발표하여유럽전력시장의규제완화와자유화의기틀을마련하였다. 그이후 2007년 9월에발표된 EU의제3차전력지침은유럽전력산업구조개편의완결편으로전력시장단일화에대한박차를가하고있다. 1996년의제1차전력지침은 EU 전력시장단일화의근간이되는것으로유럽국

78 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 63 가의전력시장에대한단계적개방을추진하는데중점을두었으며, 2003년의제2 차전력지침은유럽국가들에대한소매자유화의구체적일정을제시하고있다. 구체적으로는제1차전력지침의발전및송배전에대한회계상분리의무부과에서법적분리를요구하였으며, 협상이나규제에의한제3자망접속을모두허용했던것을규제에의한제3자망접속만을허용하는한편, 2004년 7월까지모든비주택수용가에대한고객을유자격고객으로하며, 2007년 7월부터모든수용가각유자격고객이되도록자유화일정을공표하였다. 한편, 제3차전력지침에서는송전부문과발전및판매부문의소유권분리를강화하고, 이것이여의치않으면독립계통운영자제도를도입하여송전계통기능을분리하여독립된기관에이양하도록하고있다. 이뿐만아니라회원국가별로규제기관의독립성과법적지위및의무를강화하도록하는것이주요내용이다. 또한각국규제기관간의협력증대를강조하고, 궁극적으로는시장관련규제를통일함으로써역내의단일전력시장을위한방향으로나아가고있다. 그런데이과정에서프랑스, 독일등일부유럽국가들에서는 EU의전력지침에대해소극적인태도를보였다. 이경우는전력산업에서기존의독점기업을그대로유지한채신규기업의진입을허용하는방식으로전력산업구조개편에미온적인태도를보였다. 대개의경우에너지공급의안보또는공급의안정성을강조하면서기존의거대독점기업들의인수또는합병을통하여자국의전력산업을보호하려는측면이강하게작용하였다. 이에따라외국기업의시장진입을저지하기위한방편으로자국의전력및가스회사를통합하여국가의거대에너지일류기업으로육성하려는노력을기울였다. 그러나이와같은상황에도불구하고전력부문의시장자유화와규제완화에대한세계적인흐름을역행할수없기때문에결국프랑스는국영전력회사인 EDF에서송전부문을분리하는한편, 2007년 7월부터는소매전력시장을완전히개방하는단계에이르렀다. 한편, 북미지역을살펴보면우선미국의경우, 주로민간의수직독점적체제로운영되어온전력산업은 1996년송전선개방명령인 FERC Order 888이제정되면서

79 64 발전부문에실질적경쟁이도입되었다. 그이후 1998년에캘리포니아와 PJM 지역에서전력도매시장이개설되면서본격적인전력산업의구조개편과규제완화가시행되었다. 그뒤를이어뉴욕및잉글랜드전력도매시장, 텍사스주의전력자유화, 2005 년 4월에는중서부전력시장이개설되어운영되고있는상태이다. 그사이광역송전망기구 (RTO) 의구성에대한 Order 2000을제정하는한편, 2002년에는도매부문에대한표준전력시장설계 (Standard Market Design, SMD) 를도입하여전국적으로표준화된시장운영방안을적용하려하였으나실현가능성에대한회의와반대의견으로 2005년에폐지되기에이르렀다. 그러나 2005년에너지정책법 (Energy Policy Act) 의개정으로전력회사간의인수및합병을억제하는조항이폐기되고, 공익사업규제정책법과공익지주회사법이폐지됨에따라다른주내에있는전력회사간의인수및합병도가능하게되었다. 캐나다는 1993년알버타주에서민영화법을제정하여전력산업의구조개편을단행하여그동안지역독점체제로운영되어온전력산업의변화를유도하기시작하였다. 그이후 2007년엘버타주는대부분의전력회사가민영화되어있다. 이에비해서캐나다에서가장큰주인온타리오주는 1999년 4월주영전력회사인 Ontario Hydro사를 Ontario Power Generation(OPG), Hydro One, 독립적전력계통운영자, Ontario Power Authority, Ontario Energy Board 등 5개사로분리하여민영화에착수하였다. 그러나 2000년 5월도매및소매시장을동시에개방하면서전력가격이급등하면서안정적전력공급에문제가발생하였다. 이에따라온타리오주정부는당초의전력산업구조개편안대로실행하지못하였고, 그여파로전력시장의불확실성이더욱증가됨으로써민간기업들이투자를회피하는결과에이르렀다. 이와함께주영전력회사의민영화추진마저도다소지연되고있다. 마지막으로비교적전력산업의구조개편에있어서선도적인입장을견지하고, 구조개편을적극적으로추진한호주를살펴볼필요가있다. 호주의경우에도미국과같은연방국가로서각주정부의상호협력을필요로하였고, 영국과마찬가지로초기에전력산업을분할하여도매거래에대한현물시장참여를의무화하였다. 32) 호주 32) 한국전력거래소, 해외전력산업동향 (Ⅰ), , p. 379

80 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 65 의전력산업구조개편의가장큰특징은각주별로구조개편의추진방식과속도에있어서차이가있었다는것이다. 빅토리아주가가장먼저구조개편과민영화를시작하였고, 그이후뉴사우스웨일즈주가민영화없이분할을통한구조개편을단행하였다. 1997년두주의전력시장을통합하는국가전력시장이개설되면서다른주를포함하는본격적인구조개편이진행되었던것이다. 호주의전력산업구조개편은비교적성공적인것으로알려지고있음에도불구하고연방정부는여전히지속적으로개혁을추진하는것이전력산업의효율성과에너지안보에도움이될것을확신하고있다. 이에따라연방정부는경쟁적이고효율적인국가에너지시장을달성하되공급의안정성이확보되는방향으로추가적개혁에매진하고있다. 이처럼호주의전력산업구조개편이순조롭게진행되고있는이유는무엇보다연방정부의구조개편유인에대한제공과주정부간의협조가잘이루어진것으로파악되고있다. 이상에서살펴본바와같이세계주요국들은전력산업에대한구조개편과규제완화를추진하면서지속적으로시장의경쟁도입을추진하고있다. 국가별로그과정상에서나타나는가격급등과공급불안정등의문제를해결하는방식에서는차이가있지만시장경쟁을통하여효율성을제고하려는근본적인목표에서는다르지않다. 따라서어떤방식으로전력산업의시장자유화를추진하더라도효율성제고를염두에두면서가격및공급의안정성을실현시킬수있는방안을찾고있다고보인다. 특히유럽이나북미대륙에서처럼전력수급의안정과전력계통의효율적이용을위하여국가간또는지역간계통연계와전력거래가확대되는상황을주목할필요가있다. 과거수직통합적독점체제하에서의전력산업은지역적으로독립적인계통운영에치중하였으나현재의전력산업은규제완화및시장자유화가추진되면서보다광역화된계통망운영을추진하면서공급안정성확보에더큰중점을두고있다는점에서도차이가나타나고있다.

81 66 3. 현안이슈 최근전력산업의구조개편은전력시장의규제완화및자유화추세와이로인하여나타나는가격및전력공급에대한변동을어떻게안정화시킬것인가에초점이맞춰지고있다. 특히전력공급의안정성문제는전력공급이제대로수행되지않을경우사회적으로큰파장이우려되기때문에큰현안이슈가되고있다. 이는곧전력부문에대한에너지안보문제와직결되는것이다. 전력산업에경쟁도입이진행되고있는발전및판매부문에서는적정전원의구성과유효한경쟁환경의조성, 설비투자의유인조성, 소비자선택권의확대등경쟁촉진과공급의안정성을어떻게조화시키는가의문제가핵심사안이다. 한편, 독점적사업으로유지되는송전및배전을포함하는망사업의경우에는소매시장의개방과더불어공정한경쟁을유도하기위한제3자망접속의차별금지등의효율적규제와광범위한계통망의연계로전력공급의안정성을확보하고자노력하고있다. 우선전력산업의구조개편으로인하여나타나는전력공급의안정성문제와관련되는사항은설비투자문제이다. 이것은장기적으로전력수요증가와관련한적정한발전설비의확보문제와다양한발전기술의적정믹스문제와관련되어있다. 전체설비투자의적정수준을보장하기위해서는새로운설비에대한비용과이를지불하고자하는의사가일치되어야한다. 설비에대한과잉투자가이루어질경우에는새로운투자설비에대한비용이편익을상회할것이고, 과소투자가이루어질경우에는그반대가될것이다. 또한발전기술을적정하게믹스하는것이전력의소비수준을만족시키기위해서비용을최소화할수있다. 왜냐하면고정비가높고, 변동비가낮은기저부하용발전기와고정비가낮고, 변동비가높은첨두부하용발전기의건설을적정하게혼합함으로써비용을가장적게지불할수있기때문이다. 전력산업의구조개편이전에는전력수요를미리예측하고, 수직통합적독점기업이설비투자를계획하게되는데투자비용을포함한모든비용을보상해주기때문에효율적설비투자보다는규모를확대하기위하여비효율적으로과잉투자할가능성이높다. 이에반해서구조개편이후에는기업들이시장의가격에따라장기적

82 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 67 설비투자에대한의사결정을자유롭게함에따라자율적인설비투자가이루어지는체제이다. 실례를들어보면, 영국의 NETA 체제와 Nord Pool의경우에에너지단일시장을운영하기때문에전력공급자들의경우시장가격의변화에따라설비투자계획이이루어진다. 즉, 발전사업자가시장에서받는 kwh당에너지가격으로고정비와변동비를모두회수해야하는전력시장체제로이루어져있다. 현재로선전력공급상의큰문제는발생하지않고있으나시장에서의몇가지이유때문에발전설비의과소투자가발생할가능성이있다. 첫째, 현실적으로발전설비의투자와고정비를회수하는데에는오랜시간이필요하기때문에실시간으로변화하는전력가격에대응하여투자의사를결정하기어려운경향이있다. 둘째, 미래에대한전력수요예측과시장의가격기구에의한가격및물량의변동성등미래에대한불확실한요인들이크게작용하고있다. 최근세계적인전력산업의구조개편추세는궁극적으로는전력공급의안보문제와연관되어있기때문에설비투자에대한적절한투자를유도하기위해서는제도적장치의필요성이존재한다. 장기적인전력수요의변화에대처하기위해서는우선최종전력공급자에게발전설비용량을확보하도록하는의무를부과하는용량시장제도를운영하거나설비용량을거래할수있게하는것이하나의방법일것이다. 미국 PJM에서시행하고있는용량시장제도는그대표적인예가될수있고, 이러한제도의시행을통해서비교적전력을안정적으로공급하고있다. 또한전력거래에대한장기계약을활성화하여발전사업자들이전력가격의변동에관계없이안정적인현금흐름을확보하여설비투자를안정적으로하도록유도할수있다. 이밖에도전력가격에대한수요반응과장기적인수요관리방안을마련하여전력소비의절약을유도함으로써설비투자의필요성을줄이는것도한가지방법이될수있다. 국가별로전력산업의구조개편을추진하면서전력공급의안정성을확보하기위해서어떤전력공급체계와제도적장치를마련하느냐가가장중요한문제로나타나고있는셈이다. 둘째, 지역간또는국가간서로다른수급상황을고려하여전력계통을연계함으로써전력공급에대한안보를강화할수있는기반을구축하는문제이다. 국가별로

83 68 가용할수있는에너지자원은각국이처한자연적환경이나지리적위치등에따라차이가있기때문에전원구성에있어서도비용을고려하여달라질수있다. 이경우가용자원에의존하여그자원을연료로하는발전소건설에지나치게의존할경우에너지안보문제는심각해질수있다. 그러나인접국가와의계통망연계를통하여보다비용이저렴한전력을공급받거나부족한전력공급을보완해줄수있는경우라면국가간에상호혜택을누릴수있다. 대표적인경우가노르딕국가의전력계통망의연계를통한전력융통을들수있다. 노르웨이와스웨덴등은수력자원이풍부한반면, 핀란드는화력발전중심국가이기때문에계통망의연계에따른전력융통은적정한전원구성에따른공급안정성확보와동일한효과를누리고있다. 이를구체적으로살펴보면, 화력발전중심국가에서는저렴한석탄발전을일정출력으로운전하고, 심야시간에남는전기를수력중심국가에수출한다. 한편, 피크시간대에는수력발전중심국가로부터심야시간에저장한유량을활용하여생산된잉여전력을공급받음으로써가스발전을억제할수있는등상호전력생산을효율적할수있게된다. 따라서전력계통망의연계를통한전력융통은전력공급의안정성확보뿐만아니라비용을절감할수있는유인도되고있다. 이와함께유럽연합 (EU) 는 3차례에걸쳐서전력지침을발표하면서유럽전력시장을단일시장으로통합하려는움직임을보이고있다. 결국이것은전력망연계를어떻게할것인가에달려있다고할수있다. 이것이계획대로진행되어유럽각국이전력망연계를통하여전력공급의안정성을확보할수있다면각국의전력설비투자등기존의전력시장운영에도영향을미칠것이다. 이와함께지역별로전력시장가격의차이가평균적으로수렴할가능성이높다. 즉, 전력가격이높은지역은낮아지고, 낮은지역은다소높아질가능성이있으나전력공급의안정성확보에는크게기여할것으로전망되고있다. 그러나계통망을연계함으로써나타날수있는문제는특정지점의정전문제가계통망이연계된광범위한지역으로순식간에확산될수있기때문에전력의공급안정성에큰문제가될가능성도배제할수없다. 그대표적인예가 2003년 8월 14

84 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 69 일미국의북동부와중서부일원, 그리고캐나다온타리오주에이르는광범위한정전사태이다. 33) 미국의회는이사건과관련하여 2005년에너지정책법에서연방에너지규제위원회 (FERC) 로하여금국가전력계통의신뢰도를확보하기위한규정을시행하도록권한을부여하였다. 이에따라연방에너지규제위원회는의무적인계통망의신뢰도기준에따라보다철저하게계통망의관리에서오는공급의불안정성을최소화하고있다. 이와같이계통망의연계는어떻게효율적으로관리하느냐에따라서공급안정성에있어서이익이될수도있으나한편으로공급안정성의불안요인이되기도한다. 그러므로송배전망부문은경쟁적전력시장환경의변화에대응하여공정한경쟁을조성하는데기여하되보다철저한관리와효율적규제가요구된다고하겠다. 셋째, 적절하게다양한전원구성이전력공급의안정성에기여하는바가크지만기저전원의비중이다소큰경우에도가격및전력공급의안정성에기여하는부분이있다. 이와관련하여최근기저전원으로서공급의안정성뿐만아니라기후변화대응에따른 CO 2 저감에크게기여하는발전원으로서각광을받고있는원자력발전에대한확대문제이다. 우선공급의안정성측면에서원자력발전을살펴보면, 연료로서우라늄의가격및수급불안요인이상대적으로적고, 경제성측면에서도가장저렴하기때문에전력공급의안정성을확보하는데있어서현실적인대안으로대두되고있다. 우선원전연료의공급은천연가스, 석탄등타연료에비해안정적이고, 연료가격이상승할때에도발전원가에미치는영향도가장적게나타나고있다. 즉, 원자력발전은연료비가차지하는비중이낮아우라늄원광의가격이상승하더라도발전원가에미치는영향은작은것으로나타나고있다. 34) 2007년 IAEA에보고에의하면, 우선세계우라늄의확인매장량은약 547만톤으로서향후약 82년간사용이가능한것으로파악되고있으며, 추정매장량이약 33) 미국연방에너지규제위원회 (FERC) 는정전사태의원인을조사한결과수목관리의미비로인하여송전선에발생한문제가연계된계통망으로인하여광범위한지역으로확산된것으로파악하였음. 34) 발전원가중연료비의비중을살펴보면, 원자력은 17%, 유연탄은 61%, 중유 81%, LNG 85% 등가장낮은연료비비중으로인하여우라늄가격인상에대한영향은크지않을것임.

85 70 1,054만톤이있는것으로조사되고있어총 240년이상사용이가능한것으로되어있다. 그리고 2003년이후상승세에있던우라늄의시장가격도 2007년 6월파운드당 136달러까지급격하게상승한이후하락추세로서최근 60~70달러에서안정상태를유지하고있다. 그러나세계각국의우라늄광산개발이활발하게진행되고있는상황으로보아우라늄의공급과가격은더욱안정될것으로전망되고있다. 한편, 기후변화대응과관련하여 CO 2 배출문제도원자력발전에서는상대적으로큰장점을가지고있다. IAEA 자료에따르면, 원자력발전을운영하는과정에서는이산화탄소를배출하지않고, 우라늄의채굴및농축과발전소의운영및해체등전과정에서발생되는배출량을고려하더라도다른화석연료의 1~2% 에불과하여신재생에너지와같거나낮은수준으로보고되고있다. 또한 IAEA는 Energy Technology Prospective 2008에서이산화탄소의배출을감소하기위해서는신재생에너지, 이산화탄소포집및저장 (CCS) 와함께원자력발전소가대규모로보급되어야한다고강조하였다. 세계적으로현재건설중또는준비중인원전은총 96기규모로운영중인원전용량의약 23% 이다. 2004년에서 2007년간영구적으로정지된원전은총 19기로서현재건설중이거나건설계획중인원전용량이훨씬큰상황이다. 현상황하에서고유가와온실가스감축관련논의가확대되면, 전세계적으로신규원전에대한수요는더욱커질것으로보인다. 그러나원자력발전의가장큰문제는원자력발전소에대한신규건설부지의확보와사용후핵연료의처리에관한것이다. 즉, 신규원자력발전소건설을위한부지확보와방사성폐기물에대한처리문제와관련하여다양한계층의사회적합의도출이가장큰사회적이슈이다. 이문제가순조롭게해결된다면, 연료조달측면이나비용측면을고려해볼때전력부문에서공급의안정성을확보할수있는현실적대안으로서는원자력발전이크게부각될것으로보인다. 이상에서살펴본바와같이전력부문에서에너지안보와관련된문제는전력산업의구조개편과규제완화등시장자유화추세에따른환경변화와함께그중요성이더욱커졌다. 전력부문의시장자유화이전에전력공급은대체로수직통합적체제하

86 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 71 에서독점적으로이루어짐에따라비교적변동성이크지않았다. 그러나시장자유화이후전력공급체계는경쟁도입으로인한시장의자율적기능에따라공급의변동성이커졌을뿐만아니라연료조달에있어서도비용의상승등과거와는다른시장환경에처하게된것이다. 이러한시장환경변화에대응하여전력공급의안정성을확보하기위해서는효율적인전력시장의설계, 송배전망에대한효율적규제, 적정한전원구성등을근간으로하는전력산업의시장자유화추세에걸맞는공급안보시스템의개발이필요할것으로보인다. 제 4 절에너지효율정책동향및현안이슈 1. 에너지효율의정의 에너지효율 (Energy Efficiency) 이란동일한에너지서비스를얻기위해투입되는에너지의사용량으로정의된다. 이때동일한에너지서비스를얻기위해최소한의에너지가사용된다면효율적이라고할수있다. 에너지효율화는에너지생산성 (productivity) 또는에너지절감과같은개념으로볼수있다. 에너지생산성은한단위의에너지를사용해서얻을수있는결과물의크기로정의되는데보통자동차의효율기준으로사용되는연비 (fuel economy) 도생산성과같은개념이다. 에너지절약은기존의에너지소비량과같거나적은양의에너지를써서더많은양의재화나용역을생산할경우를의미한다. 따라서에너지생산성이높으면효율적이라고말하며효율이향상된것을에너지절감이라고표현한다. 에너지효율성은보통에너지집약도 (intensity) 로표현된다. 에너지집약도란일정한결과물을얻기위해어느정도의에너지가투입되었는가를나타내며, 국가적차원에서효율성을비교하기위해동일한경제적생산물인 GDP 대비에너지사용량이라는방식이널리통용되고있다.

87 72 2. 에너지효율화의필요성 꾸준히증가하는에너지수요와고유가등에너지가격상승에대비하기위해서는에너지안보적차원에서지속적이고안정적인에너지공급이필요하다. 하지만이러한에너지공급확대만으로는꾸준히늘어가는에너지수요와보조를맞출수없다. 자원개발면에서도자원보유국들의자원민족주의의심화로해외자원개발이더욱더어려워지고있으며화석연료의고갈이얼마남아있지않는상황에서심해및극지자원개발이나새로운대체연료의개발이필요한데이를위해서는고도의기술개발과수많은재원이소요될것이다. 35) 결국, 에너지공급확대의한계와또한이로인한에너지안보문제를해결하기위해서는에너지수요를절감하는대안이부각되고있으며이중에너지절약및에너지효율화가가장합리적인해결책이되고있다. 자료에의하면에너지사용의효율화를통해에너지수요의약 50% 까지절감가능하다고한다. ([ 그림 2-15] 참조 ) 또한에너지효율은온실가스배출을줄여환경문제를해결할수있는방안중의하나로부각하고있다. 고효율제품을사용하면에너지사용이줄어들게되어그만큼에너지사용에따른이산화탄소배출이줄어들게된다. 따라서국가적차원에서의고효율제품이나시설사용에대한유인을증가시키고연비기준을강화하는에너지효율화정책은기후변화협약에대응하기위한가장비용절감적인정책대안이라할수있다. IEA 보고서에따르면에너지효율향상은온실가스저감목표도약 78% 달성이가능하다고전망 36) 하고있다 35) IEA 의 World Energy outlook 2006 에의하면에너지인프라구축필요비용이 2005 년부터 2030 년까지 2005 년달러가치기준으로 20.2 조달러가소요될것으로예상했으며이중전력분야가전체 56% 를차지하는 11.3 조달러또한신재생에너지보급을위하여서는추가적으로 1.2 조 2 조달러가필요하다고언급하였다. 36) IEA, Avoiding Lost Opportunities in Energy Efficiency, 2008

88 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 73 [ 그림 2-15] 효율화로가능한에너지절감수요 출처 : 이원희, 해외에너지효율화기술과정책동향, 주요국의에너지효율화정책동향 가. 일본 일본은강력한에너지효율화정책과산업부문의에너지효율화달성으로인해에너지저소비형국가로의전환을성공적으로하였다. 그럼에도불구하고 2007년개정된신국가에너지전략을통해 2030년까지 30% 에너지원단위를개선하는목표를수립하였으며이를위해민간과수송부문에서가전기기와연비기준강화에주력하였다. 민간부문에서는 Top-Runner 제도를통해비효율적제품의퇴출을유도하고에너지효율관련기술개발을유도하였으며정책수립사전과사후에그효율성평가및기준강화와관리를통해효율화성과를극대화하였다. Top-Runner 제도란 24 개제품들을품목별로에너지효율이최고인제품을그제품군의최저효율기준으로설정하고일정기간동안이설정된목표효율을달성하도록의무화하는제도이다. Top-Runner 프로그램의대상몇개상품에대한성과는다음표와같다. 건물의에너지효율화를위해서는대규모건물에에너지효율화계획을제출할의무를부여하거나고효율제품을설치할경우이를정부가지원해주는보조금제도가있다.

89 74 < 표 2-23> 탑러너프로그램의성과 제품명 기간 효율목표 실제달성률 TV 1997~ % 25.7% VCR 1997~ % 73.6% 에어컨 1997~ % 67.8% 전기냉장고 1998~ % 55.2% 전기냉동고 1998~ % 29.6% 가솔린자동차 1995~ % 22.8% 컴퓨터 1997~ % 99.1% 형광등 1997~ % 35.6% 수송분야에서는앞에서언급했던 TOP-Runner 프로그램을자동차뿐아니라화물 차와같은대형차에도적용하였으며하이브리드카, CNG, 전기자동차등친환경자 동차의시장확대보급을위해중량세와취득세를경감해주는세제지원혜택이있다. 나. 미국미국은일본이시행하고있는규제적방식보다는자발적참여와시장매커니즘을통해효율화를달성하고자하였다. 2005년에개정된에너지정책법에따라산업부문에서는, 2007~2016년까지매년에너지원단위를 2.5% 감축하기위한미국에너지부 (DOE) 와에너지집약산업부문의기업들간의자발적협약관계를구축하여에너지효율화기술이나프로젝트그리고연료효율개선생산시설에대한미에너지부의대출보장제도 (Loan Guarantee Program) 를시행하였다. 시장친화적인정책으로에너지공급업자들에게에너지효율개선의인센티브을제공해이를시장에서거래하도록하는에너지효율향상의무화제도 (Energy Efficiency Resources Standard, EERS) 를도입하였다. 이는미국주정부차원에서에너지효율개선목표를전력이나가스공급업자들에게배분하여그목표를달성하도록의무화하고이를지키지못할경우시장에서목표를달성한기업들에게발행되는에너지효율증서 (Credit) 를구매하여정해진목표를달성하게끔하는제도이다. 에너지스타제도는에너지효율을획기적으로개선한제품이나. 자동차, 빌딩등에에너지효율인증마크를부착하는제도이다. 이제도는유럽과일본에서도미국과

90 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 75 의협력관계를통해활용되고있을만큼국제적기준이되고있다. 건물이나가전제 품의효율을높이기위해고효율제품을구입하거나건물에효율시설을설치할경 우적절한세금인센티브를제공하고있다. < 표 2-24> 미국의민간, 상업부문의세금인센티브기준 부문 기준 적용내용 기간 상업용건물 50% 효율개선 $1.8/ 제곱피트 06~ 07 신규주택 30~50% 개선 $1000~$ ~ 07 기존주택 창문, 대문, 에어컨, 보일러, 온수기 10% 또는 $150~300 06~ 07 가전제품 60~70% 개선 $50~100 06~ 07 출처 : 김현진, 2006 " 국가에너지전략시대 삼성경제연구소 다. 중국 중국은 2006 년최종에너지수요가 11 억 TOE 로제조업과가정용이전체의 44% 와 14% 를각각차지하고있는에너지다소비국이다. 지속적인경제성장에따른소비증 가와다소비에너지업종산업의급속한성장이이러한에너지소비를증가시키는요 인이되고있다. 에너지효율은다른선진국들에비해크게뒤지고있는데중국이 동일한 GDP 창출을위해필요한에너지소비량은미국의 3.3배, 독일의 7배그리고일본의 9배에달하고있다. 중국정부는에너지효율을제고하기위한대표적정책으로는 11차 5개년계획 ( ) 을수립하였다. 이를통해 2010년까지에너지원단위 (TOE /GDP천달러) 를 2005년대비 20% 를감축하겠다는목표를내놓았다. 이를위해에너지가격제도를통한올바른에너지수요시그널을제공하고재정적인센티브를통해다소비에너지산업부문에서효율화기기및시설도입으로효율화를유도그리고에너지절약제품이나효율화기술에대한차별적세금우대정책을통해사회전체의효율성을극대화하는시책을제시하였다.

91 76 [ 그림 2-16] 중국의 GDP 성장률과에너지소비량 출처 : 김현진, 2006, 국가에너지전략의시대 하지만중국의에너지효율성과를보면 2006년에 1.3% 그리고 2007년에는 2.7% 에너지원단위개선이그치고있어목표달성이불확실하게되었다. 이는에너지효율화시책의평가나통제역할이미비하고효율화기술적기반이부족하며또한중국정부의경제성장정책과효율화정책상의정책충돌이발생하기때문으로해석된다. 라. 인도 인도는에너지효율을담당하는에너지효율국 (Bureau of Energy Efficiency,BEE) 에서통합에너지정책법에따라에너지원단위개선을 20% 달성하는목표안을수립하였다. 주요시책으로는냉장고, 백열전구를포함 6개제품에라벨부착의무화를도입하고빌딩규약 (Building Code) 계획안을작성하고그구체적실행안을수립중이다. 마. 영국 민간부문에서의에너지효율을달성하기위한주요정책중의하나는에너지효율책임제 (Energy Efficiency Commitment) 를들수있다. 이는전기나가스소매공급업체에게주택용에너지효율향상목표달성을의무화하는정책으로미국의 EERS 제도와유사하다. 고객 5만명이상의전기나가스소매공급업자에게고객수에따

92 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 77 른목표절감액을부과하고이를달성하도록의무화하는제도이다. 의무대상자들인전기, 가스소매공급업자들은소비자들의에너지절감을위해에너지절약전문기업 (ESCO) 를통해주택단열이나고효율기기보급등을추진해에너지절감목표를달성하게된다. 특이한점은목표달성내용중에목표달성 50% 는저소득층및중산층주택을가지는집단을의미한 Priority Group에서달성하도록의무화하고있다 ~2005년에수행했던 1차 EEC에서연간이산화탄소배출저감은 40만톤이었으며전체에너지절감은 62TWh 였지만 2005~2008년까지의 2차 EEC 실적과전망을보면 60만톤의이산화탄소배출저감이있을것이며전체에너지절감량도이전 1차때의 2배나달성된 130Twh 로예상된다 37). 바. 한국 섹터별에너지소비추세를보면산업부문에서는에너지다소비업종의성장에기인하여높은증가율을지속하다가외환위기이후인 1998년이후부터는증가세가둔화되었다. 저에너지소비형과고부가가치산업인첨단기술및정보통신사업으로의전환이그원인으로앞으로도산업부문의에너지소비는완만한증가세를유지할것으로전망된다. 수송부문도 2000년대초반까지는최종에너지의소비증가를주도할만큼소비증가율이컸으나 2002년이후부터는고유가의영향으로소비증가율이크게둔화되었다. 반면가정 / 상업부문은상업부문의에너지소비증가와고소득에따른가전제품소비가많아짐에따라꾸준한증가세를보이며이에따라 2030년까지가장빠른수요증가가예상된다. 에너지효율적인면에서우리나라의에너지원단위는 OECD 평균에도못미칠정도로비효율적인국가라고말할수있다. < 표 2-26> 에서보는것처럼 1990년부터 2006년까지의에너지원단위개선은거의되지않는데반해다른나라의경우 1% 이상씩의개선을보여주었다. 따라서에너지원단위개선을위해서는강력한에너지효율화정책시행의필요성이제기되었다. 37) Ofgem.2005, "CO 2 emissions from Fuel Combustion", IEA

93 78 < 표 2-25> 최종에너지부문별소비추이및전망 ( 단위 : 백만 TOE) 구분 연평균증가율 (%) 90~06 06~10 10~30 06~30 산업 수송 가정상업 공공기타 계 출처 : 국가기본에너지계획 ( ) < 표 2-26> 주요국의에너지원단위 (TOE/ 천 $, 2000 년불변 PPP 기준 ) 비교 구분 1990년 2000 년 2006년 연평균증감율 (%) '90~'00 '00~'06 '90~'06 한국 미국 일본 OECD 중국 * EU 주 : 구매력지수 (PPP) 는국가별로동일한상품이나서비스를구매비용을각국의통화로나타낸가격비로서각국통화구매력을같게한통화비율로국가간효율수준비교시널리이용되고있음. * : 홍콩미포함자료 : Energy Balances of OECD, NON-OECD Countries, IEA, 2008 체계적인에너지효율화정책수립을위해 1980년에에너지합리화이용법을제정하였고최근 2008년 12월 15일에제 4차에너지이용합리화기본계획 (2008~2012) 이확정되었다. 핵심내용은에너지효율향상을통해에너지절감, 온실가스감축을통해국가에너지효율을 11.3% 개선해서 2030년에는주요선진국수준의에너지원단위까지낮추겠다는것이다. 이를위한주요시책으로는백열전구를 2013년까지퇴출하고일본의 Top-runner 방식을벤치마킹한에너지효율목표관리제를도입하여

94 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 79 강력한효율규제를수행한다는내용이담겨져있다. 이외에도 7 대부문의핵심, 원 천기술같은에너지효율기술개발을위한 R&D, 건물이나수송부문의효율증대를위 한기준기준의상향및인센티브제도도입등다양한시책등을담고있다. [ 그림 2-17] 에너지원단위전망비교 출처 : 국가에너지기본계획 ( ) 에너지효율을증진시키기위한제도적장치로는에너지관리공단이운영중인효율관리제도가있다. 효율관리제도는에너지소비효율등급표시제도, 에너지절약마크제도, 고효율에너지기자재인증제도, 건물에너지효율등급인증제도등 4가지의제도를통하여에너지절약형제품의보급확대를도모하고자운영되고있다.

95 80 [ 그림 2-18] 에너지효율관리제도 에너지소비효율등급표시제도는의무적표시제도로에너지절약을위해 1992년 9 월부터실시하고있는것으로소비자들이에너지절약상품을구매하도록유도하고제조업자들은생산단계에서부터에너지절약제품을생산. 판매하도록도입하기위한목적이다. 소비효율등급은승용차, 조명기기, 에어컨, 등에너지를많이소비하면서도소비자들이많이사용하고있는제품들을대상으로 1등급에서 5등급으로구분해표시하고있다. 에너지절약마크제도는정부가에너지효율이높은기기에에너지절약마크를부여하는자발적인증제도로전자제품의에너지절약을유도하기위해 1999년 4월부터실시되고있다. 이는소비자가에너지절약마크를보고에너지효율이높은에너지절약제품이나에너지를절약하는상품제조업자들을쉽게판단하기위한목적이었다. 현재 TV, 컴퓨터. 프린트등 21개품목에부착하고있다. 고효율에너지기자재인증제도는고효율기기의보급을위해효율이좋은제품에인증마크와인증서를부여하는것으로 1996년부터실시되고있다. 현재보일러펌프, 조명기기등 34개

96 제 2 장세계에너지시장동향및현안이슈 81 품목이그대상이다. 건물에너지효율등급인증제도는정부가건물의에너지절감 성능을평가하고등급을매기는인증제도로서신축공동주택 (APT, 오피스텔 ) 이나 공공기관에서실시하고있다 4. 우리나라에너지효율화정책방향 해외의사례에서보면최근의에너지효율화정책의중점분야는에너지수요가지속적으로증가하고있는주택같은가정용건물과상업용빌딩에서의에너지절감에있다. 이를위해건물부문에서는세계적으로친환경설계기준도입이라든지단열기준을보다더강화할필요가있다. 수송부문에서는연비효율기준을강화할필요가있다. < 표 2-27> 에서보더라도다른나라들에비해현재나미래계획에서도연비기준은낮다. < 표 2-27> 주요국들의승용차평균연비기준비교 ( 현재와미래 ) 국가 연비기준 (km/ 리터 ) 기준연도 미국 11.7(27.5mpg) 현재 14.9(35mpg) 2020 EU (140g Co 2 /Km) (120g Co 2 /Km) 2012 일본 중국 ( 리터 /100km) ( 리터 /100km) cc 이하 한국 1600cc 이상 cc 이하 cc 이상 이기준의강화를위해서는외국의사례에서볼수있는것처럼타이어의압력이나구름저항 (Rolling Resistance) 과같은신규항목을연비효율기준테스트에추가하여연비효율기준을재정비할필요가있으며또한에어컨이나네비게이션과같이차량보조제품을사용하는데소비되는연료를줄일수있는방안을연구할필요가있다.

97 82 에너지효율정책은에너지소비자에게에너지사용을합리적으로할수있도록정확한정보를제공해야하고올바른에너지효율유인을제공해야하며에너지효율의평가와관리를통해제품및시설의에너지효율지속성이유지되게끔해야한다. 이를위해다음세가지를고려해야할것이다. 첫째, 투명하고원가에기초한에너지가격체제를통해에너지소비자들에게올바른에너지소비를하게끔유도할필요가있다. 따라서용도별요금을통한교차보조나전기요금보조금대신가격왜곡이없는저소득층소득공제나현금지원같은사회적보조금제도도입으로전환이필요할것이다. 둘째, 효율화정책수립시정책입안자인정부와이해당사자간의충분한논의가있어야할것이다. 에너지정책의성공은얼마나추진목표를달성할수있느냐에달려있는데이를위해서는이목표달성을위한민관합동의노력들이필요하며에너지효율과절감의필요성에대한의식제고가반드시갖추어져야할것이다. 셋째, 에너지효율달성을위한국제적협력관계구축이필요하다. 유럽과미국그리고일본은이미에너지스타협약을통해실제에너지효율화정책에반영하고있다. 이러한국제적협약을통해비용절감과정책적실효성이증대될수있을것이다.

98 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 83 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 본장에서는에너지안보를확보하기위한가장유력하고미래지향적인대안인신에너지기술개발에관한정책논의를살펴보고자한다. 신에너지기술에관해서미국, 일본, EU 등각국이발표하고있는중장기적정책목표나비전등은여러자료를통해소개되고있지만, 이러한정책목표와구체적인실행계획이마련되었던논의과정에대해서는거의알기가어려운상황이다. 그러나, 미국의에너지정책에있어최고의사결정기구중하나로볼수있는상원의에너지 자원상임위청문회내용중상당부분이인터넷을통해서공개되고있다는점에서그논의과정은매우흥미로운분석대상이될수있다. 본보고서에서는 2007년한해동안미국상원에서개최된에너지관련청문회중에서신에너지기술개발과관련되는주제를선별하여정리를해보았다. 38) 2007년은고유가가지속되던시점이어서어느해보다도활발하게신에너지기술에관한논의가전개되었던해로볼수있다. 그와관련되는주제는바이오연료 ( 에탄올 ), 연료효율성 (CAFE) 및하이브리드자동차, 청정석탄기술등에관한것이다. 이하에서는이에관련되는청문회증언및대화내용을정리해본다. 출석한증인들의증언내용은제출된문서자료가존재하므로이를참고하여핵심내용을요약한것이며, 상원의원들과의질의 응답 (Q&A) 내용은전부를녹취하기는어려워상당부분요약하였으며, 일부내용은전체맥락에맞게재구성한부분도있다는점을밝혀둔다. 본장에서신에너지기술관련청문회내용에구체적으로들어가기전에상원의에너지청문회전체적인주제및분위기를전하면다음과같다. 일련의청문회를전체적으로조망해보면에너지시장을크게수송시장과전력시장으로나누고논의가전개되고있다는점을알수있다. 수송분야의대체에너지로서바이오연료에관한청문회는생산되는원료문제와 38) 다른분야의청문회내용을보기위해서는김남일 (2007) 을참조할수있다.

99 84 인프라를구축하는문제가주요이슈가되었다. 바이오매스 (Switch Grass 등 ) 를원료로하여생산하는셀룰로오스에탄올이대안으로부각되기이전까지, 넓은국토를보유한미국에서는옥수수 (corn) 에서연료를추출하는바이오에탄올에투자가크게관심을끌어왔다. 39) 그러나최근옥수수를기초로하는바이오에탄올산업은두가지도전에직면해있다. 곡물가격의급상승과유가의움직임에대한민감한반응등이그것이다. 기존에탄올산업의이익은원유가격과곡물 ( 옥수수 ) 가격에곧바로좌우된다. 어떤제품의수요량이원료가격과대체재의가격에영향을받는다는경제학원리가바이오에탄올에그대로적용되고있다. 2007년현재의예측으로는곡물이 $2/ 부셀에서유지된다면원유가격 $30/ 배럴이마지노선이자만, 곡물이 $5/ 부셀이라면원유가격이적어도 $80/ 배럴이넘어야경제성이있는것으로보고있다. 이러한이유때문에최근에미국에서논의되는바이오에탄올은대부분바이오매스를원료로한것으로초점이옮겨져있으며, 2006년부시대통령의선진에너지구상 (Advanced Energy Initiatives) 에서도셀룰로오스에탄올기술개발에대한지원을언급한바가있다. 다음으로수송분야의또다른이슈가되고있는자동차관련된문제로서 plug-in 하이브리드자동차에관련된배터리기술, 그리고새로운 CAFE 법안청문회등을정리한다. 에너지기술분야에서가장큰도전중의하나는전기에너지의저장이극히어렵다는것이다. 이런특성은크게두가지문제를낳게되는데, 우선재고를활용하여생산의평활화 (smoothing) 를이룰수없으므로첨두부하를기준으로한예비력을보유해야하여, 이로인해설비투자비가높아진다. 전기에너지의수요관리가특히중요한것은이때문이다. 두번째도전은전기를저장하는배터리기술의한계로인해, 수송분야에서가솔린및경유를대체할수있는전기자동차의등장이지연되고있다는점이다. 이러한상황에서현재전통적인니켈류대신리듐-이온배터리의개발과이것의하이브리드자동차에대한응용등의기술적인문제가몇몇청문회에서다루어졌다. 39) 바이오에탄올의발열량은가솔린의약 2/3 정도로알려져있다. 이에따라에탄올가격은 30% 정도싸야시장경쟁력이있을것이다. 실제로현재브라질에서바이오에탄올의주유소판매가격은가솔린의약 1/2 정도이다.

100 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 85 이를정리해볼것이다. 미국은 석탄의사우디 로불리울만큼매우풍부한석탄에너지를보유하고있다. 상대적으로매장량이풍부한석탄은석유를대체할미래의에너지원으로주목받고있지만, 석탄에너지사용시 CO 2 배출을어떻게감소내지제거할수있느냐의문제가남아있다. 그런의미에서청정석탄 (clean coal) 기술은미국의발전부문및수송부문의대안연료개발에매우중요한초점이되고있다. 청정석탄기술을둘러싼여러차례의청문회를통해서미국의상원의원들이에너지안보를보는시각과새로운기술의현수준, 석탄이풍부한주출신상원의원들의정치적발언등을감상할수있을것이다. 제 1 절바이오연료관련정책논의 1. 바이오연료법안 (S.987) 청문회 상원의에너지 자원상임위에서는 에너지안보와운송을위한바이오연료법안 (S the Biofuels for Energy Security and Transportation Act of 2007) 에관한청문회를 2007년 4월 12일에개최하였다. 40) 이때증인으로출석한에너지부차관보 (Assistant Secretary for Energy Efficiency and Renewable Energy) 인 Alexander Karsner는동법안 (bill) 이 2007년 1월부시대통령이의회시정연설에서언급한바가있는가솔린소비를향후 10년이내에 20% 줄이는이른바 Twenty in Ten 계획을달성하기위해필요한대체연료사용을촉진하는것으로적극찬성하는입장을개진하였다. 부시대통령은 2007 년의회시정연설 (State of the Union Address) 에서향후 10 년 이내에가솔린소비를 20% 줄이려는계획을갖고있다고발표하였다. 이를위해대 40) 이법안은상원의에너지 자원상임위를이끌어가고있는 Jeff Bingaman( 상임위의장, 민주당 ) 과 Pete Domenici(Ranking member, 공화당 ) 이 EPACT 2005 를준거로두고 2007 년 3 월 27 일공동으로발의한것이다. 이법안은나중에 CAFE 법안과함께 EISA(Energy Independence and Security Act) 로통합되어 2007 년 12 월 19 일부시대통령의사인을받게된다.

101 86 통령은 2017년까지 350억갤런의신재생 대체연료목표를달성할수있도록강력한 대체연료기준 (Alternative Fuel Standard) 마련을요청하였다. 이는 EPACT 2005의 ' 신재생연료기준 (Renewable Fuel Standard) 에따른 2012년까지 75억갤런보다거의 5배에달하는것이다. 이를통해서 15% 의가솔린소비를줄일수있으며, 나머지 5% 는현재 DOE가제안해놓고있는 CAFE 기준의개혁을통해서실현해나갈수있다고보고있다. 그는 DOE 입장에서 S.987 법안에대해다음과같은몇가지사항에대해조언하 였다. 첫째, 대통령이제안한 2017년까지 350억갤런목표를법안에삽입할필요가있다. 또한행정부의입장에서볼때, 대체연료와인프라보급의일정표가나와있어야하며, 10개년목표정도를갖는것이적절하다고본다. 또한보다광범위한연료를포함하는것에찬성하며, 여러신재생또는대체연료의선택은시장을중심으로이루어져야한다. 둘째, 본법안은 EPACT 2005의제17장지급보증안 (Loan Guarantee Program) 에대한수정안을담고있는데이에대해서는우려가있다. 특히, 지급보증의승인혹은비승인을 DOE가 90일이내에결정하도록한것은제약이심한것같다. 이렇게되면, 시간부족으로비승인으로결정날경우가많아질수있다. 또한관련된프로젝트의정의와영역에대한변경은지급보증안에대한 DOE의실행을지연시키는결과를초래할수도있다. Alexander Karsner 는바이오연료의보급을확산하기위해 DOE 가취하려고하는 계획에대해언급한다. 대통령의 Twenty in Ten 제안을지원하고보다장기적인청정에너지목표를 달성해나가기위해서우리부는바이오연료분야의연구개발과상업화활동의적 절한조화를생각하고있다. 특히바이오연료가성장하는데장애가되는여러기술

102 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 87 적인문제, 특히인프라구축문제를극복하기위한노력에집중하고있다. 이를위 해서민간분야와비용분담협력체제를만들어나갈것이다. 동청문회에서재미있는대목은증인으로출석한미국석유 가스산업협회 (API) 의회장인 Red Cavaney의입장이다. 그는미국내에서바이오연료가석유에대한대안으로부상하고있는흐름을인정하면서도현재진행중인바이오연료정책과 S 바이오연료법안 2007 에대해조심스런태도를취하면서몇가지전제조건을달고있다. IEA가예측하고있듯이 2030년까지전세계의에너지소비가 50% 이상증가한다면, 앞으로수십년간기존의화석연료와대체에너지원등상업적으로가용한모든에너지원이함께이용되어야한다. 우리가목표로하는에너지안보 (energy security) 를확보하기위해서미국은전세계의다양한자원에접근할수있도록모든노력을해야한다. 그런의미에서요즘흔히회자되는에너지자립 (energy independence) 이란개념은적합하지않다. 우리의진정한공급안보는국제무역에의존해있다. 그는특히 EPACT 2005 의대체연료기준 (Renewable Fuel Standard) 이정하고있 는 E-85 에대해극히유보적인태도를보이면서이것이본법안에서강화되는것을 경계하고있는듯하였다. 가장경제적이고실용적인에탄올의사용은 E-10 이다. E-10 은자동차엔진구조를 바꿀필요가없다. 또한주유소의탱크와주유장치를크게바꾸지않아도된다. 반 면, E-85 의확산이이루어지려면, 셀룰로오즈에탄올생산에대한기술적 경제적 장애가극복된이후라야한다. 에탄올의유통인프라는소비자들의수요확대와병행 해서진행될것이다. 41) 지금단계에서소비자들은 E-85 의마일리지벌칙제도에크 게불만족하게될것같다. 41) 에탄올공급의유통인프라문제는소위치킨 - 에그 (chiken-egg) 논쟁의범주에속하는것으로보인다. 다량의수요가현존하거나, 미래에지속될것이라는예상이있으면공급인프라를갖추게될것이다. 그러나, 인프라없이는현재의수요자가사고싶어도살수가없게되는순환고리가존재한다. 뒤에이어지는바이오연료인프라에관한 2007 년 7 월 31 일청문회에서는이용어가자주등장하였다.

103 88 동청문회의증인으로출석한 Daniel A. Lashof 42) 는 바이오연료법안 2007 이 안고있는문제점에대해다음과같이지적한다. S.987은바이오연료의생산이가져올수있는토지, 삼림, 물, 야생동물, 위생및기후에대한영향을고려하고있긴하지만, 이에대한적절한기준과인센티브를명시하고있지못하다. S.987은 전통적인바이오연료 ( 옥수수에서추출된에탄올 ) 와 첨단바이오연료 즉, 다른형태의바이오매스에서추출된연료를구분하고있다. 이법안 (bill) 은 전통적바이오연료 로부터추출될수있는총량을전체신재생연료기준 (renewable fuel standard) 중 150억갤런으로제한하고있긴하다. 이것은바이오연료생산을위한원료다변화를위해좋은방식이지만, 여러가지미비한점이존재한다. 우리가생각하기에 S.987속에포함되어야할원칙은다음과같은것이다. 43) 1 바이오연료의사용은온실가스배출을감소시키는것이어야한다. 전통바이오연료는 15%, 첨단바이오연료는적어도 50% 정도는전주기 (lifecycle) 온실가스배출을감소시킬수있어야한다. 2 바이오에너지생산을위해사용되는바이오매스는재생가능한 (renewable) 한것이어야한다. 3 바이오에너지원료 (feedstocks) 는환경적으로민감한지역에재배되어서는안된다. 4 자연생태계의변환이있어서는안된다. 5 환경규제의예외또는면제조항이바이오매스생산및활용을위해사용되어서는안된다. 6 농경법 (Farm Bill) 에의한보존및습지보호계획은잘준수되어야한다. 7 독립적인승인서, 시장인센티브, 최소성과조건등은꼭필요한것이다. 8 연방정부토지 ( 야생동물서식지, BLM토지, 자연림, 초지등 ) 로부터나온원료로바이오에너지를생산하는경우엄격한안전장치가마련되어야한다. 42) 그는천연자원보호위원회 (NRDE, Natural Resources Defense Council) 기후센터의 Science Director 로재직중이다. 43) 이원칙은 12 개주요환경단체의동의하에, 2007 년 3 월 27 일의회에보내진편지속에도명시되어있다는점을그는강조한다.

104 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 89 그는한편, RFS 를실행하는역할을누가해야하는가의이슈에서 EPA 에위임된 것은타당하다는언급을하고있다. EPACT 2005의일부로서제정된 RFS (Renewable Fuel Standard) 를실행할최종규칙이이번주초 (2007년 4월 12일주 ) 에발표되었다. 의회는적절하게도 EPA에그책임을부여했었는데, 그이유는 EPA가대기환경법 (Clean Air Act) 하에교통연료를규제하는당국이며배출권거래제도를실행해본경험을갖고있었기때문이었다. 그와유사하게 RFS가확대실시된다면이는 EPA에의해실행되어야하며, 기존의신재생식별번호 (RIN, Renewable Identification Numbers) 체계하에서이루어져야한다. 동청문회의증인으로출석한 Iogen Corporation 44) 의회장이자 CEO 인 Brian Foody 는다음과같이증언하였다. 우리는최근 DOE의셀룰로오스에탄올보조금심사에서수혜자 (winner) 중의하나로선택되었음을자랑스럽게생각한다. DOE와최종협약을잘마무리지을수있기를기대하고있다. Iogen은 2004년부터오타와의시범공장에서셀룰로오스에탄올을생산하고있다. 나는이청문회에출석하기위해연료전환자동차인 E-85 Chevy Impala에셀룰로오스에서추출된에탄올을주유하여공항까지드라이브하였다. 우리회사는셀룰로오스에탄올을밀짚 (wheat straw) 에서추출하며, 캐나다정부의차량에이를공급하고있다. 그는셀룰로오스에탄올산업계종사자들은정부의정책의투명성과확실성을원하고있다고말한다. 그리고애초에설정한목표가정치적인이유로용도폐기되거나, 완전히달성할수없게된상황이오는경우에어떤보장을해줄것인지에대한질문을던진다. 44) 셀룰로오스에탄올을생산하는기업으로이분야에서전세계의선두주자로알려져있다.

105 90 셀룰로오스에탄올산업계와투자자들은정부가설정하고있는목표치만큼공급하기위해투자된것이미래의정책변화로인해좌초 (stranded) 되지않을것이라는점을확실히알고싶어한다. 즉, 민간부문은이계획이사라지거나급격히변경되지않을것이라는확신이필요하다. 셀룰로오스에탄올에대한야심찬목표를설정하는것만으로는자본형성에충분하지않다. 규정만으로는투자자에대한위험이여전히존재한다. 투자자들은다음과같이질문할수있다. 법안에상정된목표치의 80% 만이달성된다면정부는어떻게대응할것인가 이미건설된용량이하로목표수준을낮추라는압력이있다면어떻게할것인가 미래의가솔린가격수준이셀룰로오스에탄올에대한규정의정지를가져오는상황이없으라는법이있을까 등의질문이있을수있다. 투자업계에서는이런불확실성은리스크프리미엄으로달리표현된다. 이는물론정부의목표를달성하기위한에탄올생산비용을높이는요소이다. 반대로확실성이높아지면비용이낮아지고정책의실현가능성이더높아지는것이다. 그경우에, 목표를향한분명한진보가있었지만, 처음목표로한계획을지속하기에충분치않은결과를얻었다. 정부정책을믿고투자한사람들이바보로보였고, 그렇지않은사람이오히려현명했다. 우리의생각은어떠한상황의변화나정치적압력에의해정책그자체가용도폐기될경우라도, 처음의야심찬목표를향한작은진보라도보상해야하며, 보호해야한다고믿는다. 나아가그는바이오에탄올이보급되기위해서는자동차업계가 FFV를생산하는것이전제되어야함을강조한다. 우리입장에서말할수있는다른주제는자동차업계가어떻게하는지이다. 의회에서 E-85의목표를정하고, 셀룰로오스에탄올업계가이를추진해나가려해도자동차가이를사용할수없다면에탄올이판매될수없다는점을고려해주기바란다. 동청문회의질의 응답은주로 DOE 에서출석한 A. Karsner 에게집중되었다. 우선, 상원에너지 자원위원회위원장인 Jeff Bingaman (D, NM) 의질문과이에 대한 A. Karsner 의답변이다.

106 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 91 Q : 우리가제안해놓은 Renewable Fuel Standard와대통령이지난연설에서제안한 Alternative Fuel Standard가다른데, 대통령은 2017년까지 350억갤런을줄인다고했다. AFS에서는얼마만큼이신재생연료에의해줄고얼마만큼이다른연료에의해충족되는것이냐? 그리고이계획을실현하기위한구체적인계획은무엇이냐? A : 내개인견해이지만, 대부분이에탄올또는셀룰로오스에탄올에의한것이될것이다. 정부가확실하고 (certain) 예측가능한 (predictable) 정책목표를제시하면, 민간측에서여러기업들, 기술제공자등이파트너쉽을형성하면서올바른기술경로를향해갈것이다. Q : 내가원하는것은큰그림 (grand vision) 이아니라정부의시나리오를묻고있다. 제출된자료에보면, 90일의기간이충분치않다고했는데, 그러면어느정도의시간이충분한것이냐? 만일목표치달성이어려우면에탄올의수입도고려대상이되는가? A : 90일시간이불충분하다고한이유는프로젝트의성격에따라성숙정도 (maturity) 가다르기때문에검토시간이더필요한것도있다는말이다. 에탄올수입문제는, 여러가지신재생에너지포트폴리오를구성하고있고이를통해서국내생산으로달성될것으로본다. 하지만, 수입을반드시배제하고있는것은아니다. Ranking Member 인 Pete Domenici (R, NM) 의이어진질문과답변은다음과같다. Q : 우리가지난번만들어낸 EPAC T2005에서 Loan Guarantee Program은중요한것이었다. 행정부는이를잘실행해나가야하는데, 최근에이것이중단되고있다는말을들었다. 수소 (hydrogen) 는대통령의 20 in 10에서중요한것이냐? A : Loan Guarantee Program은 20 in 10 등우리목표를달성하기위해가장중요한것중의하나이다. 실행되기위해서는관련법령등의후속조치가필

107 92 요하다. ( 재무부등다른부서에서 ) 좀지연되고있다. 10 년이란기간은관리 가가능한시간범위라서이시간을목표로잡은것으로본다. 수소는향후 10 년이내에충분히발전할것으로보지않는다. 다음에이어진 Ken Salazar (D, CO), Craig Thomas (R, WY), Bernard Sanders (D, VT), Bob Corker (R, TN), Jim Bunning (R, KY) 등의질문에공통적인것은 RFS의목표치설정에액화된석탄 (coal-to-liquid) 연료가포함될수있는지, 양자의온실가스배출량비교등에관한것이었다. 이하에서는이들의질문과이에대한답변을한꺼번에묶어서정리한다. Q: 최근 Princeton 대학의연구에따르면 CCS와바이오매스를결합한 coal-to-liquid가전통적화석연료에비해 30% 적게 CO 2 를배출할수있다고한다. 이것은현존하는기술일뿐만아니라상업적으로가능한것이다. 이연구에관해들어본적이있느냐? (Jim Bunning (R, KY)) A : Princeton 연구에관해서는들어본적이없다. Q : 조금전에말한기술로모든 CO 2 를흡수할수있다면 350억갤런목표보다더많아져도되지않는가? 그런데 EIA가전망한자료는 2030년까지 150억갤런을이야기하고있는데, EIA는합리적이고권위를가진기관이냐? (Jim Bunning (R, KY)) A : EIA에모인구성원은매우어려운작업을잘수행하고있다. 예측작업을하는데권위있는기관으로보고있다. Q : 바이오연료는인프라의구축이문제된다. zero-emission을달성할수있는 Carbon Sequestration 기술이나와있는반면, 바이오연료는 zero-emission을얻을수없다. 그렇다면, 정부가목표기준 (mandate) 을정할때 coal-toliquid와바이오연료의밸런스를고려해야한다. (Craig Thomas (R, WY))

108 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 93 Q : 에너지포트폴리오의여러가지조합이있다. 리듐배터리의개발을통해전기자동차가개발되면, 가솔린소비가줄어들수있다. 또한에탄올을얼마만큼섞느냐 (blending) 에따라달라진다. 에탄올의원료가무엇이냐에의해서도달라진다. 밸런스가중요하다고보는데? (Bob Corker (R, TN)) A : 옥수수에서나오는에탄올은자연적인한계가있을것이다. 그러나우리는각개별사항에대한한계를정하지않으려하는것이고최종적으로시장이균형 (equilibrium) 을결정할것으로본다. 또그렇게되어야한다. 2. 바이오연료인프라개선에관한청문회 상원의에너지 자원상임위의에너지분과위 (Energy Subcommitte) 에서는 2007년 4 월 22일에이어 7월 31일바이오연료에관한청문회를개최하였다. 이청문회의주제는바이오연료의인프라개선에관한내용이었다. 이청문회에서는바이오연료의보급을가장앞서추진하고있는미네소타주상원의원 ( 민주당 ) 인 Amy Klobuchar가 Regarding Renewable Fuels Infrastructure 라는제목으로제일먼저발언하였다. 그녀가발언한내용의핵심은다음과같다. 석유수입에 1분당 $40만을지출하고있는미국의에너지안보를위해우리미네소타의경작자들은신재생연료를생산할준비가되어있다. 그러나신재생연료가우리의에너지안보와농촌경제를위해분명한잇점을가지고있음에도불구하고우리는지금치킨-에그류의문제 (a chiken-and-egg type of problem) 에직면해있다. 자동차메이커들은주유소가 E-85펌프를갖추지않으면연료전환자동차 (FFV) 를공급하기어렵다는것이고, 반면주유소들은 FFV가별로없는데 E-85펌프를설치하기어렵다는주장이다. 미네소타주는 E-85 인프라면에서제일앞서가고있다. 국가전체의 1,250 개의 E-85 펌프중에서 320 개가미네소타에있다. 미네소타가이렇게앞서가게된이유 는뛰어난리더쉽덕분이었다. 우선, 미네소타주정부는주차원의에탄올기준 45) 을

109 94 정하고 E-85 펌프에대한보조금을지급하였다. 미네소타옥수수재배업자들은에탄올자동차연합회등과공동보조를취하면서 E-85 보급에앞장섰다. 에탄올생산자들은혁신적인시장제도를개발해냈었다. 그들은 E-85를오일회사의중간상인을거치지않고곧바로주유소와거래하였다. 그에따라현재미네소타에서는 E-85를판매하는주유소의 2/3는에탄올생산자로부터직접구매하고있으며, 그에따라소비자가격도매우좋게형성되고있다. 미네소타의교훈으로부터연방차원에서우리가배워야할점은무엇인가? 첫째, 가능하다면에탄올생산자들이주유소에직접판매할수있도록해야한다. 미네소타이외의지역에서는에탄올은오일회사소유의파이프라인시스템의일부인터미널에장기계약을맺고판매된다. 그터미널에서주유소로에탄올을재판매한다. ( 아이러니하게도 ) 소비자들이지불하는가격은에탄올의가장큰경쟁자인오일회사에의해결정되고있다. 이유통시스템은미네소타주벤선 (Benson) 에있는 Chippewa Valley Ethanol 회사가창안한것으로, 그들이운영하고있는약 100개의주유소는가솔린가격보다약 60센트싼값으로 E-85를판매하고있다. 이성공사례를근거로나는 Ethanol Education and Expansion Act 를발의한바있다. 둘째로, 오일회사가자신들이프랜차이즈로운영하는주유소가 E-85 등바이오연료를판매하는것을금지하도록허용해서는안된다. 미네소타의몇몇주유소로부터내가듣기로는프랜차이즈계약때문에에탄올과바이오디젤은판매하기어렵다고한다. 나는우리의 2005 EPACT에 재생연료소매권 (Right to Retail Renewable Fuel 을삽입하도록제안한다. 셋째, 연방정부의작은지원이큰결과를가져올수있음을배웠다. E-85 펌프사업은 DOE로부터 $25만의지원을받는것으로시작하였다. 결론적으로지금현재신재생연료가보급되는데가장큰장애가되고있는요소중의하나는오일회사들이경쟁하기를거부하고있기때문이다. 미국내의모든운전자들이 E-85 혹은바이오디젤에접근할수있도록보장해야한다. 45) 연방기준보다 2 배에달하는기준을설정하였다.

110 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 95 DOE 의 Alexander Karsner 는 2007 년 4 월 22 일열린바이오연료청문회에이어, 바이오연료수송인프라에관한동청문회에도출석하였다. 그는 4 월 22 일증언의 맥락에서한걸음더나아가다음과같이발언하였다. 대통령이올해초제안한 2017년까지 350억갤런의신재생연료목표달성을위해대체연료기준 (AFS) 을확립하는것이바이오연료인프라에대한투자를촉진하는데무엇보다선행되어야한다. 최근에우리나라에서바이오연료의성장이가속화되고있다. 한해 10억갤런이상의설비가증설되고있으며, 셀룰로오스에탄올 RD&D에대한투자활동도매우활발해지고있다. 2006년우리부 (DOE) 는바이오연료 R&D 자금으로 1조달러를확보했었다. 향후 3~5년사이에예산이허락한다면여러사업을진행시키려고한다. 예를들어, 향후 4년에걸쳐캘리포니아, 플로리다, 조지아, 아이다호, 아이오와, 캔사스중에있는 6개의셀룰로오스에탄올공장건설에 3억 8500만불을지원하고, 3개의신규바이오에너지센터를설립하는데 3억 7500만불을지원하려고한다. 우리부가셀룰로오스에탄올 RD&D에투자하는데있어중점적으로두는목표는 2012년까지비용경쟁력을갖추도록하는것이다. 그는치킨-에그논쟁이벌어져있는바이오연료인프라에대해다음과같이언급한다. 국가적인논쟁은신재생연료의생산에대부분초점을맞추어왔고, 인프라문제에는큰관심을기울여오지못했다. 그러나최근 DOE에소집된 Government Accountability Office의보고서에서는바이오연료의생산과유통간의연계문제를제기하고있다. 특히전국석유협회 (National Petroleum Council) 가발표한 2007년 7 월 18일보고서 ( Facing the Hard Truths about Energy ) 를보면, 바이오연료수송인프라의제약이대체연료를촉진하는데상당한장애가되고있음을보여주고있다. 따라서현재우리부 (DOE) 는바이오연료성장의장애를제거하고대규모유통망을구축해나아가기위해민간기업과전략적비용분담공조체제를만들어가고있다. 최근에는 DOE의에너지효율 신재생에너지실 (the Office of Energy Efficiency

111 96 and Renewable Energy, EERE) 내에 바이오연료인프라팀 (biofuels infrastructure team) 을신설하여자동차와바이오매스프로그램등을전담하게하고있다. 그는또한현재의바이오연료의보급인프라가부족한상황이며특히 E-85 주유 소의신설이매우느리게진행되고있다는점을증언하고있다. 정부의예산만가지고서는현재의에너지포트폴리오를변화시키기어렵다. 향후 10년간바이오연료펌프, 자동차, 여타인프라가빠르게성장하지않으면소비자들이국내의신재생에너지원에접근하게만들수없다. 현재, 미국에는 17만개의주유소가있는데이중에서 E-85를공급하고있는곳은 1,183곳에불과하다. 우리가추정하기에는 E-85를가용하게만들기위해서는전국에약 5만~6만개의 E-85 주유소가필요하며이와동시에관련인프라도완전히갖추어야한다. 기존의주유소를개조하여 E-85를공급하기위해서는약6만불정도의비용이드는것으로추정된다 EPACT에서는총비용중 3만불까지는지원해주는것으로되어있다. 하지만, 지난 12개월동안 E-85가신설된곳은 440개에불과하다. 이런추세라면우리의목표치에이르기까지 110년이걸려도안된다. 즉, 현재의보급률은국내의바이오생산 보급 사용이라는국가적비전을이루기에턱없이부족한것이다. 그는연료전환자동차 (Flexible Fuel Vehicles) 의보급을위해서는기술적인장애보다는바이오연료공급주유소확보가문제라는점을강조한다. 내가부임하던첫주에, 보드만 (Bodman) 장관과디트로이트를방문하였다. 거기서자동차산업의리더들과여러대화를나누었는데, 우리가받은인상은연료전환자동차가시장에나오기위한아무런기술적인문제도없다는것이다. 그들은 2012 년까지는생산되는차량의 1/2이연료전환이가능하도록하겠다는것을부시대통령에게약속했었다. 이러한약속이실현되기위해서는 E-85 인프라가실질적으로존재해야한다. 그는바이오연료의보급및사용을위해 DOE 는새로운법령 (codes), 시행규칙

112 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 97 (standards), 지침 (regulations) 등을기존의법령및규칙과조화를이룰수있도록 하는작업을진행중임을증언하였다. 우리부는여러해동안대체연료 (alternative fuels) 에대한법령과규칙신설을위해산업계와함께작업해오고있다. 이와유사한노력을바이오연료 (biofuels) 관련법령과규칙마련을위해자동차및 E-85 제조업자등산업계이해당사자들그리고관련부서와함께작업을진행중이다. 2007년 7월 31일동청문회에출석한전국에탄올자동차연합회 (National Ethanol Vehicle Coalition, NEVC) 46) 상임이사 (Executive Director) 인 Phillip J. Lampert는에탄올자동차회사들을대표하여 E-85 인프라의중요성에대해다음과같이증언하였다. 현재우리나라에서생산 판매되고있는모든차량은 10% 까지는에탄올사용을허용하도록설계 제작되고있다. 하지만 10% 가넘어서는혼합에대해서는 FFV만이가능하다. 이 FFV는에탄올 85% 까지작동된다. 최근기존차량에 E-12나 E-15등의사용이논란이되고있는데, FFV는어떠한개조도필요없이 E-15, E-30, E85에사용이가능하다는점을상기하면좋겠다. NEVC의예상으로는 2007년말에는미국내에 600 만대이상의 FFV가운행될것이다. 자동차3사의약속이지켜지려면, 그차량들의잠재적인수요에대응하기위해적절한 E-85 인프라가제공되어야한다는점이다. 이상에서본대로, 치킨 - 에그논쟁에서자동차회사와정유회사에그공이넘어가 있다. 자동차회사의입장을들어보자. 동청문회에출석한 DaimlerChrysler 회사의 부회장 (Vice President) 인 Deborah L. Morrissett 은대체연료의가격경쟁력이핵심이 라는점을강조한다. 46) 전국에탄올연합회는 1995 년연료전환자동차 (FFV) 의에탄올사용촉진을위해출발한이래, 현재매우다양한구성회원들로이루어져있다. 4 개메이저자동차회사, 주 전국옥수수재배업자연합회, 에탄올생산업자, 장비제조업자및공급업자, 에탄올중개업자, 주지사에탄올연합회 (Governors' Ethanol Coalition), 농업협동조합 (farmer cooperatives), 석유중개업자, 화학업체및종자업체등이다.

113 98 자동차회사들이기울이고있는노력은벌써그증거가나타나고있다. 현재미국도로에 500만대이상의 FFV가운행되고있다. 크라이슬러도, E-85를연료로운행되는차량을 150만대이상생산했다. 이것은지난 9년동안생산된총차량의 10% 가넘는숫자이다. 오늘날가장큰장애요소는가격과가용성문제이다. 단순하게말하여, 에너지등가성을기준으로하여신재생연료가격이전통적인가솔린이나디젤보다싸지않으면소비자들이사지않을것이다. 만일대체연료의가격이경쟁력이생기면소매유통시스템은너도나도소비자요구에부응하게될것이다. 다음으로치킨-에그논쟁의다른축인정유업계의증언을들어보자. 전국석유화학 정유협회 (National Petrochemical & Refiners Association, NPRA) 의부회장으로있는 Charles T. Drevna의증언속에는매우재미있는내용이들어있다. 그는에탄올은발열량이상대적으로적고그물리적인특성상파이프라인으로수송하기에는기술적어려움이존재한다고말한다. 에탄올의문제점은가솔린보다발열량이적어서 ( 약 67%) 경쟁력이있으려면가솔린에비해적어도 30% 는가격이싸야한다. 또한바이오연료에인위적인수요를창출하면같은원료를사용하는다른산업에큰악영향을줄우려가있다. 최근우리가알듯이에탄올수요때문에옥수수가격이많이올랐다. 에탄올은물에녹는성질때문에파이프라인을통해수송되는동안연료성분이분리되어기준치이하의연료가될수있다. 또한가솔린이나디젤과는달리, 에탄올은부식문제때문에파이프라인을통해서운송되기어렵다. 에탄올의부식성때문에파이프라인의밸브와연결부위를상하게할수있다. 따라서에탄올이파이프라인을통해서수송되려면가능한소비자와가까운곳혹은터미널에서가솔린이나다른연료와혼합되어질수밖에없다. 혼합의전단계까지는에탄올은트럭, 레일카, 바지선등보다값비싼수단으로수송될수밖에없다. 또한각터미널은새로운에탄올저장탱크설비를갖추어야한다. 그는또한현재정유업계가추진하고있는정제설비확장계획에미치는파장에

114 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 99 대해서언급한다. 종종유가인상을악화시킨원인중의하나로미국의정제설비부 족이거론되어온것을상기하면, 이발언은매우주목할만한것이다. 부시대통령의구상은 2017년까지신재생대체수송연료 ( 주로에탄올 ) 을 350억갤런으로확대한다는것이다. EIA 추정에따르면 2017년가솔린소비는 1,610억갤런인데, 이수치의 20% 를취하면 322억갤런이다. 2006년현재미국국내가솔린생산량이 1,360억갤런에해당된다. 행정부의구상에따라계산해보면 2017년의가솔린사용량은지금현재미국생산량에못미치는것이다. 정유업자들은향후 10-15년을보고독립적인재투자계획을세운다. 그러나바이오에탄올계획때문에설비확장에대한위험에직면해있다. 또한몇몇외국정제업자들은미국에정제설비투자계획을연기하거나취소한상태에있다. 게다가가솔린과는별도로미국은디젤과제트유도순수입의위치에있는데, 설비확장이되지않으면더많은디젤과제트유를수입에의존하게될것이다. 우리가생각하기에 ( 현시점에서 ) 미국의에너지안보를위해서미국정제설비확장은장려되어야한다고믿는다. 제 2 절자동차연료기준 (CAFE) 정책논의 2007 년 11 월 30 일, 미의회양원합동위원회는 2020 년까지승용차와경트럭의연 비를갤런 (3.8l) 당평균 35 마일 (56 km ) 로의무적으로끌어올리도록요구하는획기적 인새로운 CAFE(Corporate Average Fuel Economy, 자동차업체별평균연비기준 ) 법안을승인했다. 47) 이법안은자동차의무연비를현재보다 40% 개선하도록하는것이다. 이전의기 준은승용차의경우갤런당 27.5 마일, 경트럭과 SUV 는 22.2 마일로차등적용이되 어왔으나, 이법안에따라연비규정이갤런당 35 마일로공통적용되게되었다. 47) CAFE 프로그램은미국자동차제조회사및수입회사의미국내판매차량의생산량기준가중평균연비기준치를설정하고, 해당기준을만족시키지못하는업체에대해과태료를부과함으로써출시자동차의평균적인연비를개선하기위한목적에서 1978 년부터시행되어온제도이다. 이법안은 2007 년 6 월상원, 11 월하원을통과한데이어바이오연료법안 (S.987) 과함께 Energy Bill 로통합되어 2007 년 12 월 19 일부시대통령의사인을받았다.

115 100 이법안의심의과정에서고용감소, 비용증가등을우려하는자동차업계의강력 한반발이있었으나, 석유소비감소를통한에너지안보의증진과지구온난화방지 라는큰목표하에여러반대를무릎쓰고법안이통과되었다. 48) 1. CAFE 법안청문회 2007년 5월 3일에상원의통상 과학 교통상임위에서이새로운 CAFE 법안에관한청문회를개최하였다. 이법안에찬성하는사람들은에너지안보와기후변화대응책으로서연비기준이높아져야한다는공통된입장을보였다. 49) 이하에서는증인으로출석한각계의대표자들중에서반대입장에있는사람들의증언을중심으로정리해본다. 노동계, 자동차제조업계 ( 국내회사, 해외회사 ) 대표들의반대논리속에서승용차 (passenger car) 에대한 CAFE 기준에서국내 / 해외분리 (separate fleet) 요구조건에대한미묘한입장차이를보이고있는점이흥미롭다. 우선, 미국자동차 항공기 농기계노동자연맹 (UAW) 50) 의법무국장인 Alan Reuther 는다음과같이증언한다. UAW 는현재심의중인 CAFE 법안들 (S.357, S.183, S.767, S.1118) 51) 등에강하 48) 의회는자동차업계가요구했던 30mpg 를무시하고 35mpg 를그대로적용하기로하였다. 이법안은마일리지기준이외에도 E85 기종을생산하는업체에는마일리지크레디트를 2020 년까지부여하기로했다. E85 는가솔린 15% 와에탄올 85% 를혼합한바이오에너지로, 미국정부는 E85 연료를사용하는자동차개발과보급에각종조세혜택을제공하고있다. 49) 찬성하는입장으로참석한증인은 David Friedman(Research Director, Clean Vehicle Program Union of Concerned Scientists), Dennis Blair(Admiral, Retired), Dennis McGinn(Vice Admiral, Retired) 등이다. 이중에서 Friedman 은최근뉴욕타임즈의여론조사에따르면 90% 가 CAFE 에찬성하는입장을보였으며, 특히자동차생산등이해관계가걸린미시간주의주민들도대다수가찬성하는것으로나타났다는언급을하였다. 50) 정식명칭은 International Union, United Automobile, Aerospace & Agricultural Implement Workers of America (UAW) 이다. 51) S.357(Ten-in-Ten Fuel Economy Act, sponsored by Sen. Feinstein), S.183(Improved Passenger Automobile Fuel Economy Act of 2007, sponsored by Sen. Stevens), S.1118(Fuel Efficiency Energy Act, sponsored by Sen. Dorgan), S.767(Fuel Economy Reform Act, sponsored by Sen. Obama) 등이다.

116 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 101 게반대한다. 첫째이유는기준강화로인해자동차제조업체의공장개조비용이막대하게소요될것이므로 GM, Ford, DCX 등우리자동차회사에과도한부담이지워질것이기때문이다. 최근자동차회사들의경영상태가좋지않아여러공장이가동중단되고있으며, 거의 9만명이일자리를잃고있는상황에있다. 동 3사는현재 55만명에이르는퇴직근로자및그가족에게건강보험료로매년 50억불이상의자금을지불하고있다. 일본, 독일, 한국의자동차회사들의경영상태는우리보다좋은상태에있고이들국가들은상대적으로퇴직근로자의숫자가적고, 건강보험의보조가미국보다더많이이루어지고있다. 따라서, CAFE의강화된기준으로인해, 더많은공장이문을닫을것이고, 수만명이일자리를잃게될것이고국가의경쟁력이약화될것이다. 둘째로현재의 CAFE 법안은여러가지구조적인문제점을안고있다. 더높은마일 / 갤런기준을승용차 (passenger car) 와경트럭 (light truck) 에동일하게적용하는것은지금현재경트럭에더큰비중을두고자동차를생산하고있는회사를차별하게되는결과를가져올것이다. NHTSA(National Highway Traffic Safety Administraion, 미국고속도로교통안전청 ) 에승용차에속성기준 (attribute-based) 52) CAFE 체계를채택할권한을부여한다고해도, 적절한퇴행금지규칙 (anti-backsliding rule) 이마련되지않으면미국내소형차생산및일자리에큰위협이되는요소이다. 현재의승용차에대한 CAFE 프로그램은두가지요소즉, 회사전체평균 (fleet wide averaging) 과국내 / 수입차분리 (separate fleet) 53) 가핵심요소이다. 이로인해미국내생산을하는회사들은연료가많이드는중형승용차를상쇄하기위해소형승용차를생산해야만했다. ( 그것을통해미국내고용이유지되었다.) 그러나새로운법안에따라속성기준 CAFE 체계가도입되면소형승용차를해외에서수입하게될가능성이높다. 다음으로자동차제조업자연합 (Alliance of Automobile Manufacturers, AAM) 54) 의 52) 자동차의시장부류, 크기, 무게등에따라 CAFE 기준을달리부과하는것으로 NHTSA 가이미시행해오고있는것이다. 53) 기존의법에따르면승용차에대한연비기준을국내생산과수입차로나누어각각에대해충족시켜야한다. 경트럭에대해서는이분리기준이적용되지않았다. 54) AAM 은미국내자동차산업계선두주자인 9 개제조업체즉, BMW, 다임러크라이슬러, Ford,

117 102 회장인 Dave McCurdy 의증언을들어보자. 그에따르면에너지안보라는큰목표를 달성하기위해 CAFE 제도는매우작은수단에불과하며, 오히려 E-85 나 FFV 의보 급이더중요한것이라는언급을하고있다. 우리자동차제조업자들은에너지안보를증진시키고 CO 2 배출을감소시키는것이현재우리나라가가장우선순위를두고해야할일임을잘알고있고또그를위해노력하고있다. 지난 3월 14일하원의에너지 통상위원회 (House Energy and Commerce Committee) 청문회에서 Ford, GM, 다임러크라이슬러, Toyota의 CEO 들은모두기후변화와연비향상을위한새로운방안을모색하겠다는약속을한바가있다. 우리제조업자들은에너지안보의확보와 CO 2 감축을위한가장좋은방안은 E-85와 FFV( 연료전환자동차 ) 라고믿고있다. CAFE 만으로에너지안보목표를달성할수없다. 소비자들은연비뿐만아니라, 안전성, 기능등다양한특성으로자동차를평가한다. CAFE는일차원적이고불완전한프로그램이다. 자동차회사뿐만아니라경제의모든분야에서석유감축을위한노력이있어야한다고본다. 이에따라우리 AAM은자의적인 CAFE 목표와임의로정해진시한을가진현재의 CAFE 법안은기술적으로실행가능하지않다고보고반대한다. 특히, S.357에나타난승용차와경트럭을결합한 CAFE 기준에대해서반대한다. 현재의연방법은양자를올바로분리하여규정하고있다. 하지만, 속성기준 (attribute-based) 접근법에대해서는우리는찬성한다. 또다른증인으로나온국제자동차제조협회 (Association of International Automobile Manufacturers, AIAM) 55) 회장인 Michael J. Stanton 은다음과같이증언한다. AIAM 은그동안연료경제성, 에너지안보, 기후변화대책등의문제에매우적 극적인입장을취해왔다. 지난날 NHTSA 가속성기준 (attribute-based) 접근법을 GM, 마쯔다, 미쯔비시, 폴쉐, 토요다, 폭스바겐등으로구성된협회이다. 55) AIAM 은 14 개국제자동차제조업자를대표하는협회로서현재미국에서판매되는자동차 ( 승용차, 경트럭 ) 의약 40% 를공급하고있다.

118 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 103 채택할때도찬성하는입장을견지하였다. 그러나우리는제안된법안의균일한연비개선계획에반대한다. 현재다양한차량의생산조합을가지고있는회사들에대해균일한기준을적용하게되면차별적인결과를가져올수밖에없다. 새로운기준이충족되어야할시한 (lead time) 도문제라고생각한다. DOT가 18개월이내에기준을설정하도록되어있다. 이것은충분한시간이아니라고본다. 우리는 NHTSA이 3년정도의시한을두고설정하도록할것을제안한다. AIAM은승용차에대한국내 / 수입분리 (separate fleet) 요구조건의철폐를지지한다. 이조건은원래국내제조업자가연비기준을맞추기위해단순히소형승용차를수입하는것을막기위한조치였다. 그런데이조건은외국에기반을둔회사로하여금미국제조자동차의비중을 75% 이상이되지못하게하는역인센티브를주고있다. 이는미국의일자리가줄어드는결과를초래한다. 또한속성기준 (attribute-based) 제도는미국기반의제조업자들이단순히소형승용차를외국에서수입하여기준을맞추려는시도를막을수있을것이다. 이하에서는동청문회의질의 응답내용을간단히정리한다. 동청문회에는관련된법안을발의한 Feinstein(D, CA) 의입장표명이있은이후에이해관계가걸려있는미시간주 ( 디트로이트가미시간주에있음 ) 의상원의원인 Stabenow(D, MI) 와 Levin(D, MI) 의코멘트가있었다. (Q: 질문, A: 답변, C: 코멘트, S: 상원의원의서두입장표명 ) S : (Levin(D, MI)) 여기있는우리모두는우리가다른나라의기업과경쟁하는것이아니라다른나라와경쟁하고있다는것을알아야한다. 나른나라들은수출에대한장벽이나환율유지와 R&D 투자등에서국가가나서고있다. 우리나라의제조업체가잘될수있는방법을찾아야한다. 나는 2가지포인트를지적하고자한다. 첫째, 지금제안된 CAFE 관련법안은지금부터 4% 씩연비를개선하는것인

119 104 데, 이것으로 CO 2 배출감소에매우적은영향만을준다는것이다. 현재미국의세계 CO 2 배출에서차지하는비중과교통분야의비중등을고려할때, CAFE 법안관련된승용차와경트럭을합쳐서약4.2% 가세계의 CO 2 배출에관련된것이다. 이분야가 CAFE 대로 2019년까지 40% 줄인다고하더라도세계의 CO 2 감소에기여하는분야는미약한것이다. 오히려더좋은방법은연료전지와개선된디젤, 하이브리드자동차에투자하는것이낫다는것이다. 둘째, 한가지환상을지적하고자한다. 일본의자동차가우리것보다더연료효율적이라는환상이다. 이것은전혀그렇지않다. 우리는사실에주목해야한다. 연료효율성을고려할때는차량의동일한무게를기준으로해야한다. 예를들어 Buick Terraza, Dodge Caravan, Honda Odyssey, Nissan Quest 등 4종의차량은비슷한무게를가지는것이다. 이들의마일 / 갤런을비교하면놀랍게도거의비슷하거나거의정확하게동일한결과를얻는다. 또다른예로서 Ford의 Freestyle과 Toyota의 Highland를비교하면포드의프리스타일이 2마일 / 갤런더효율적인것으로계산된다. 물론하이브리드차량은다른문제이다. 현재의 CAFE에제안된내용은보다무거운차량, 경트럭을많이생산하고있는국내의자동차제조업자에게차별적인것이다. 우리는제조업자별로연비를규정해서는안되며, 부류나크기별로이것을해야한다 (not by fleet, but by class or size). 그래서 NAS(National Academy of Sciences, 국립과학아카데미 ) 의결과가보여주듯이속성기준 (attribute-based) 혹은부류기준 (class-based) 기준이필요하다고생각한다. S : (Feinstein(D, CA)) 어제 Levin 상원의원의보좌관들과나의보좌관들이법안에대해서논의를한것으로안다. 현재내가제안한법안뿐만아니라여러개의관련법안이제안된상태에있다. 부시대통령도올해초에의회연설에서해마다 4% 씩연비를개선해나가야한다고말했다. 우리법안과동일한맥락에있는것이다. 우리가제안하고있는것이국가안보, 기후변화대응에적합한방안으로보고있는것이고현재의여론도그러하다.

120 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 105 우리법안의내용은국내와해외기업에대한차별은없다고생각한다. 또한모든제조업자, 자동차구매자에게공정한것으로생각한다. 2002년 NAS가발표한자료를보면법안에포함된목표는향후 10년간기술적으로달성가능한숫자이다. 현재미국의 CO 2 배출에교통부문이 1/3 정도차지하고있는데, CAFE의강화로상당부분감축을달성할수있다. 페르시안걸프로부터의석유수입도줄일수있다. S : (Stabenow(D, MI)) Feinstein 의원의법안의취지에공감한다. 그것에반대하지않는다. 그러나이것은목표 (goal) 가아니라어떻게달성하느냐로접근해야한다. 또한우리의제조업체와일자리에영향이있느냐하는문제가중요하다. 현재 GM, Ford, 다임러크라이슬러등우리의자동차회사는어려운상황이다. 특히건강보험에대한지급액이매우크다. 다른외국을보면새로운기술에정부가돈을쏟아붓고있다. 새로운배터리기술에우리보다 5배많은돈을투자하고있다. 작년에일본은 5천만달러를투자했고, 한국의경우향후 6년간 7천만달러를투입한다는공약을하고있다. 우리의예산은겨우 1,100만달러이다. 그러면어떤방법으로접근할수있는가? 더깨끗하고, 더훌륭한기술이존재한다. 핵심은배터리기술일것이다. 그리고연비가 20~40% 좋은바이오디젤기술도있다. GM 등여러회사에서이런방향으로나가고있고최근의성과도좋은것으로나타나고있다. 훨씬강력하고확실한방법으로향후 5 년이내 40억배럴을줄일수있는데, 효과가적은 CAFE를고집할필요가없다. CAFE는 1970년대방식이다. Q : (Kerry (D, MA)) 10년의기간 (window) 이중요하다고본다. 현재 1갤런당 22 파운드의 CO 2 가배출되는것으로알고있다. 법안에서 35마일 / 갤런을규정하고있는데, plug-in 하이브리드시대가되면 100마일도가능할것으로본다. A : (McGinn) CAFE 기준은출발점이다. plug-in 하이브리드와배터리기술은매우중요하다. 이것은가솔린과함께할수있지만나중에바이오를사용하는

121 106 것도가능할것이다. 옥수수로만들어지건바이오매스에서만들어지건상관없을것이다또한바이오디젤도가능하다. Q : (Kerry (D, MA)) 그처럼가능한기술이있는데그동안왜자동차 3사는이것을시장에내놓지않았나? A : (McGinn) 인센티브의문제이다. 소비자들은가솔린가격의인상에반응한다. 카트리나가오고, 테러의문제가있고, 정치적인엠바고등은단기적인영향을주는것이고, 보다장기적으로기후변화의문제가있고, 또장기적으로가솔린가격이높을것이라고예상하면사람들이실질적으로연비문제를심각하게이해하게될것이다. CAFE는이에동기를부여하는것이다. A : (McCurdy) 런던에가보면현재 $6.17/ 갤런이다. 에너지세금이많기때문이다. EU의자동차 53% 는 clean 디젤차이다. 중요한사실은종합적인접근 (comprehensive approach) 을해야한다는것이다. 소비자들이현재의가솔린가격이충분히높다는인식을해야자동차의선택에서연비가좋은차를선택할것이다. Q : (Kerry (D, MA)) 우리가소비자의반응을기다릴것이아니라소비자를이끌어가야한다. 10년의윈도우를고려할때이행기에어떻게해야하는가? A : (Friedman) 인센티브가필요하다. 소비자들의구매패턴은그동안연비보다는더좋은차, 값비싼차를원했다. 연비개선에업계는투자해야한다. 이를위해정부가도와야한다. 결국자동차산업에이익이될것이다. 10년윈도우를보면, 우리가지금당장해야할일은자동차의기계적측면의개선, 엔지니어링의개선으로연비를높일수있다. 우리가지금당장배터리기술이있는것이아니고, 지금당장하이브리드차가대량으로존재하는것이아니다. 이것들이대규모로상용화되려면 20~30년이걸리는것이다. <Amy Klobucher (D, MN) 상원의원은질문의서두에재미있는비유를해서여기서소개한다. 자신의 11살난딸이태그보드 (tag board) 에얼굴만내밀고손가락으로두눈에동그랗게대면서밑으로내려가는모습을보이고있어 무얼하고있니? 물어보니 drowning penguin' 놀이를하고있다고했다. 그딸은 global warming 에대한학교숙제를하는중이었다.>

122 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 107 Q : (Amy Klobucher (D, MN)) 바이오매스, 바이오에탄올이이슈가되고있다. CAFE가바이오연료에미치는영향은무엇이라고생각하는가? 디젤은더효율적이다. 높은 CAFE 기준은바이오디젤을더많이사용하게될까? A : (Friedman) CAFE는연비만규정할뿐이지어떤연료를사용하라고규정하고있지는않다. 여러가지기술적인옵션이존재한다. 어떤방식이선택될지는아직모른다. 56) 결국, 2007년 6월상원을통과한이법안은 2007년 11월말하원을통과하였고 12 월 19일 EISA 법의형태로부시대통령의사인을받았다. 57) 2. 자동차연료효율성향상청문회 아래에언급하는청문회내용에는자동차연비에대한소비자들의반응과이에대한자동차회사들의사업적판단등에관한아주흥미있는연구결과가제시되어있어, 서면으로제출된증언자료의내용을중심으로정리한다. David L. Greene 58) 은 2007년 1월 30일상원의에너지 자원위청문회에서자동차연료효율성을향상시키기위한정책에관해증언하였다. 그는아주흥미있는서베이결과를제시한다. 소비자들은연료경제성을과소평가하는경향이있다. 한서베이결과에따르면, 설 문대상이된가계의반 (1/2) 에게질문하기를연간연료비용 $400 을절약하기위해연 비개선을위해지불할의사가있는금액은얼마인가라고했고, 나머지반에게는한 해연비가얼마만큼절약되면자동차가격을 $1,200 더지불할의사가있느냐라고질 문했다. 어떤방식의질문인지에상관없이이에대한답변은대개의소비자들은자동 차를구매할때약 2 년정도에해당되는연비에만신경을쓴다는것이다. 56) 동청문회가민주당의원중심으로진행된것처럼보이지만, 동위원회내의공화당의원들의분위기는상원의원들중제일먼저질문권을받은 Ted Stevens (R, AK) 이 국가에너지안보를위해이법은필요하다 는간단한언급에서어느정도짐작할수있을것같다. 57) 2007 년 12 월 2 일자 Financial Times 를참조하라. 파이낸셜타임즈는, 미자동차업계가결국 CAFE 법안을찬성하게된이유는적용된 평균 개념때문이라고보도하였다. 58) 그는현재 Oak Ridge National Laboratory 의 Engineering Science and Technology Division 에서 Corporate Fellow 로재직하고있다.

123 108 이처럼소비자들은연비에큰관심이없는데반해서, 제조업자의관점에서보면, 갤런당 28마일에서 40마일로전환하기위해서는모든생산라인을재설계해야하며, 이것은수조원의비용이들고, 8~10년의오랜기간이소요되는고통스런일이될것이다. 그러나소비자들의연비에대한인식은가솔린가격에대한연속함수라기보다는스텝함수 (step function) 의성격을띤다고보여진다. 최근의지속적인가솔린가격인상으로연비에대한인식이크게변화되었고, 이를반영하여최근미국에서는토요다프리우스 (Prius) 가선풍적인인기를끌었던것이좋은사례이다. 이런상황에대해서는동청문회의다른증언자의증언이잘설명해주고있다. 그의견해를살펴보자. Walter McManus 59) 는 2007 년 1 월 30 일청문회에서자동차연비에대한소비자들 의태도에관해매우재미있고직관이넘치는견해를제시하고있다. 단순히시장이알아서하도록해야한다고말하는많은사람들이있다. 자동차메이커들은소비자들이원하는차를만들기원한다. 지금까지소비자들은연비가좋은자동차를그리원하지않았다. 최근가솔린가격이오르면서소비자들은연료경제성이높은차를선호하는쪽으로바뀌고있다. 우리가연구 60) 한바에따르면지난 10년간왜시장이제대로역할을하지못했는지, 왜시장이소비자들이사기를원하는만큼의연료경제성을제공하지못했는지에대한해답이나온다. 시장이왜작동하지못했을까? 올해자동차쇼 (LA에서개최됨 ) 를근거로판단해보면, 디트로이트의자동차메이커들은소비자들이이제는연료경제성을원한다고인식하는듯하다. 허리케인카트리나, 리타, 다른공급교란요인들때문에가솔린 59) 그는현재미시간대학교통연구소 (Transportation Research Institute) 자동차분석실실장 (director) 으로재직중이다. 60) 이연구결과는 2007 년 1 월 Business Economics 에게재되었다고한다. 핵심주제는 2002 년부터 2005 년까지판매액, 실제거래가격, 자동차속성등의자료를사용하여, 가솔린가격이연료경제성에대한소비자수요에미친영향을조사한것이다. 사용된통계기법은헤도닉분석 (hedonic regression) 이다.

124 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 109 가격이지난해크게오르면서소비자들이반응하기시작하였고, 연비가높은 SUV 나픽업트럭의구매가주춤한상태에있다. 시장이작동하고있는것이다. 우리연구결과를보면, 지난 10년동안소비자들은연비가좋은차를원했지만디트로이트의메이커들이그렇게하지않았다는것이다. 왜그랬을까? 1990년대이래, 디트로이트에퍼져있는통념 (conventional wisdom) 은소비자들은연료경제성에대해그리높게지불하지않으려할것이라는것이며, 이를부인하는어떤증거도줄곧무시되는상황에있어왔다. 디트로이트자동차회사들은디자인등소비자들의기호를파악하기위해수백만달러를들여수요조사를하곤했다. 그런데이들은그자료들로부터소비자기호가변화였음을간파하지못한듯하다. 그들의입장에서는소비자들이큰 SUV를계속구입하고있는데, 어차피연료소비가많을것을예상한것이아닌가라고반문한다. 61) 또한이들회사들은가솔린가격과자동차판매액사이의관계에서새로운패턴이보이고있음을인식하지못한듯하다. 우리의연구가발견한것은소비자들은가솔린가격의인상과더불어연료경제성에더욱큰가치를부여하고있다는사실이다. 이런경향을상쇄시키는어떤조치가없었더라면, 2003년부터벌써큰 SUV 소비는크게줄어들었을것이다. 그런데디트로이트자동차회사들은 SUV 가격을계속줄여왔다. 연료의경제성이떨어지는자동차일수록더욱큰가격인하가있었음이확인된다. 즉, 소비자들은일찍부터연비가좋은차로소비를이동시킬수있었으나, 2002년에서 2005년사이에가솔린가격이오르면서자동차회사들이더좋은오퍼를했기때문에소비를전환시키지않았다는것이다. 그결과자동차회사들은판매액이겉보기에는좋아보이지만, 속으로는큰손실을경험하고있었다. 위의증언에서 Walter McManus 가말하고있는바는시장이작동하지않은것이 아니라제대로작동하고있었다는것이다. 소비자들은가격에제대로반응한것이 고, 다만자동차업체들이소비자기호의변화에대한확신을갖지못한채, 일시적 61) 한편자동차업체들은 8,500 파운드가넘어가는 SUV 는 CAFE 기준을준수할의무가 2011 년까지는없기때문에, 오히려더중형 SUV 를공급하는경향을보였다.

125 110 인대증요법으로대응하였다는것이다. 그는이런상황이오게된이유를미래가 솔린가격이계속높은수준으로유지되고, 소비자기호가확실히바뀔지에대한 불확실성으로설명한다. 미국에서현재 2.4억대의승용차와경트럭이운행되고있고, 이자동차들이한해에 2.9조마일을달린다. 자동차메이커들은보통약5년이후에출시될모델에대해지금의사결정을내린다. 즉, 새로운자동차가첫차가선보이기전에적어도 10 억불의투자와 5년정도의개발기간을거치게된다. 최근에가솔린가격이한때내림세를보였을때, 디트로이트자동차메이커들은소비자들이연료경제성이높은차를크게선호하지않을것이라는우려를보이기도하였다. 그의결론은온실가스저감, 에너지안보등을위해연비가좋은자동차로생산을전환하는것이절실하며, 이를위해서정부의리더쉽이요구된다는것이다. 또한미국자동차회사들이주저하게되면, 오일의존성에서 ( 일본등의연비가좋은차를생산하는나라에 ) 기술의존성을증대시키는결과를초래할것이라는경고를하고있다 년 1 월 30 일연료경제성에관한청문회에서 FedEx 의 William J. Logue 62) 는 FedEx 가배달용차량에연료소비가적은차량을도입하게된사례를소개한다. 2006년에 FedEx Express는 13억갤런이상의연료를소비했다. 우리는연료절감조치덕분에차량연료면에서 2005년에비해 3% 절약을달성해냈다. 수년전부터 FedEx는역사적인프로젝트에착수하여연료절감과환경편익을이룰수있는하이브리드트럭 (hybrid truck) 을설계 제조하였다. 실제로 FedEx Express Opti-Fleet E700 하이브리드전기차량 ( 현재 93대가있으며이차량은겉보기에보통의배달용 FedEx 픽업트럭과유사해보인다 ) 워싱턴DC를포함한전국의여러지역에서운행되고있으며, 이를통해 40% 의연료비절감, 90% 분진배출감소, 25% 이상의온실 62) 그는 FedEx Express 의 Executive Vice President 로재직중이다.

126 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 111 가스감축을실천하고있다. 이차량의가격은보통픽업보다 2배정도로매우비싸지만우리는확대할계획으로있다. 이외에도우리는또한향후 10년에걸쳐수송비행단을현대화할계획이다. 보잉 727를퇴장시키고효율성이높은 757로대체할계획을갖고있다. 757은 20% 더크지만연료는 36% 적게사용한다. 거기에더하여현재의기종에비해더많은유효화물을실어나르면서도 18% 정도연료비를절감할수있는장거리용 777 화물수송기를추가로도입하려한다. 제 3 절하이브리드자동차배터리기술관련정책논의 Menahem Anderman 63) 은 2007년 1월 31일상원의에너지 자원위청문회를위해 Statue and Prospects of Battery Technology for Hybrid Electric Vehicles, Including Plug-in Hybrid Electric Vehicles 라는제목의증언자료를제출하였다. 이자료는매우유익한의미있는정보를제공해주고있어서관심있는부분을발췌하여정리를해보면다음과같다. 현재미국, 유럽, 아시아등지에출시되고있는하이브리드자동차의종류는 15 가지이다 년에만전세계에서판매된새로운하이브리드자동차는 35 만대정도 로이는전체신규자동차 ( 여기서는가정용승용차, 경트럭, 밴, SUV 등을말함 ) 판 매의약 0.7% 에해당되는것이다. 이중미국시장에서판매된것이 60% 를차지하 며, 미국전체신규자동차판매의 1.3% 에이르고있다. 하이브리드자동차는자동차의기동에사용되는전기량이어느정도인지에따라 크게구분된다. 스펙트럼의한쪽끝에는 소규모하이브리드 (micro-hybrid) 가있는 데자동차가정지되어있을때연료가저장되며, 브레이크를밟고있는동안기계 적에너지를축적하여구동하는특징 (beefed-up starter) 을지닌다. 다른끝에는 plug-in hybrid 가있는데, 40~100kW 급전기모터를장착하고 5~50 마일을그힘 63) 그는배터리산업계에 24 년간종사해오고있으며, 현재는 Advanced Automotive Batteries 의회장 (president) 으로재직중이다. 이회사는첨단자동차의에너지저장기술에대한컨설팅서비스를제공하는업체이다.

127 112 으로운행할수있다. 이종류는모터의구동력크기에따라 mild, moderate, strong 하이브리드급으로분류된다. 현재까지상업적으로가장성공한모델은 strong ( 또는 full) hybrid로서 30~ 70kW급전기모터가운전사이클의중간중간에구동이되도록첨단하이파워배터리를장착한것이다. 이배터리는내연엔진에의해서또는감속하거나브레이크를밟을때축적된운동에너지에의해충전된다. 그는이어서현재생산비용때문에하이브리드의수준을줄이는방향의움직임이 있다는흥미있는언급을하고있다. 올바른하이브리드수준에대한논쟁이뜨겁다. 그런데, 현재많은자동차생산자들은비용문제때문에하이브리드수준을낮추려는 ( 전기력의크기를줄이려는 ) 경향을보이고있다. 물론정부, 환경단체, 공익사업체, 언론등에서강조되는것과는정반대의흐름이다. 그는하이브리드배터리기술과시장상황에대해서다음과같이증언한다. 하이브리드자동차성공의열쇠는배터리기술이다. 하이브리드장치의무게, 부피그리고비용의 25~75% 는배터리가좌우한다. 현재상업화되어있는하이브리드장치의 kwh로측정되는배터리저량용량은 0.6~2 kwh 범위에있다. 차량크기에따라조금씩차이가나겠지만, 중형자동차크기를상정할때, 1마일을기동하기위해 0.2~0.4 kwh의에너지가필요하다. 즉, 1 kwh의전기로 2.5~5마일을운행할수있다. 현존하는거의대부분의하이브리드장치는 NiMH 배터리 ( 니켈사용 ) 를사용하고있다. NiMH 배터리팩은 kwh 당 $900~$1,500 정도의비용으로이것이자동차에반영되는가격은대당 $600~$3,000 정도가된다. 2006년현재이배터리시장은 $6 억불정도로추정되고있다. 현실적으로지금현재는 NiMH 배터리가유일하게증명된경제적인배터리이지

128 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 113 만, 최근니켈가격의급상승등으로생산비용을줄이기어려운상황이다. 반면, 리듐이온배터리 (Lithium-ion batteries) 는 NiMH 배터리보다단위무게나부피당더큰전기에너지를공급할수있고충전효율성이높다. 즉, 리듐이온배터리가사용되면더가볍고, 더작고, 수명이오래가는장치를만들수있다. 그럼에도불구하고, 자동차용리듐이온배터리는아직까지그신뢰성이증명되지않았다. 또한현재의생산비용은 NiMH 배터리보다높다. 지난 5년동안, 대부분의자동차회사들이리듐이온배터리를테스트해온것으로알고있다. 일본의경우두자동차회사가이미상당한규모의리듐이온배터리개발프로젝트에착수한것으로알고있다. 미국은첨단배터리컨소시엄 (U.S. Advanced Battery Consortium: DOE, 자동차산업계, 배터리개발업자등 ) 의후원하에연구개발이진행되고있다. 내예상으로는 2~3년이내에리듐이온기술에근거한하이브리드자동차가시장에등장할것으로본다. 그러나현재는전통적인하이브리드기술이유일하게증명된기술로서향후 10년간시장에서주로사용될것으로보이며, 배터리기술이크게진보한다는전제하에 plug-in hybrids 자동차는 10년이후정도에주된상품으로자리잡을것이다. 한편연료전지 (fuel-cell) 로구동되는자동차는 20년이내에대량생산방식으로생산될가능성은거의없다고본다. 현재, 전세계리듐이온배터리수요의 60% 이상을일본이공급하고있으며, 나머지 40% 는한국과중국이담당하고있다. 일본의두배터리공급업자 64) 가 6억 $ 하이브리드전기자동차배터리시장의 95% ( 현재거의 NiMH) 를담당하고있다. 유일한미국공급자인 Cobasys는 2007년형 Saturn Greenliner에 NiMH 배터리를공급하였다. 조금전에말한일본의두업체는 HEV 시장을겨냥하여리듐이온배터리를개발하고있는중에있다. 그외에 10여개의다른업체들 ( 일본, 한국, 미국 ) 이리듐이온배터리개발에경쟁하고있는양상이다. 북미와유럽은재료및전기화학분야의배터리기초연구에강점을보이는반면, 일본과최근한국은첨단배터리제조분야에서앞서나가고있다. 64) Panasonic EV Energy( 토요다와파나소닉배터리의합작회사 ), Sanyo 등이다.

129 114 Elizabeth Lowery 65) 는 2007년 1월 30일에너지 자원위청문회증인으로출석하여현재 GM이추진하고있는신기술개발상황에대해다음과같이증언하고있다. 전기자동차분야에서 GM은다양한스펙트럼의전기자동차를연구 개발하고있다. GM EV1은순수배터리-구동차량이다. 벨트발전기시동기 (belt alternator starter) 를사용하는 Saturn VUE Green Line, 이번 LA 자동차쇼에서선보인것으로리듐이온 (lithum-ion) 배터리를사용하는 Saturn VUE plug-in hybrid, 수소 연료전지를사용하는 Chevrolet Sequel 등이개발될예정이다. 66) Elon Musk 는 2007 년 3 월 7 일에너지 자원위청문회증언에서자신이 CEO 로있 는회사 (Telsa Motors) 에서 2009 년출시될예정으로있는전기자동차 (Roadster) 에 관해다음과같이소개하고있다. 석유자동차에대한대안으로서선진기술이이미존재하고있다는증거중의하나가 Telsa가제작한전기자동차이다. Telsa는 1단계로서 Roadster로불리는고성능전기충전식스포츠카를생산하려한다. 2단계는가격이저렴한패밀리형전기자동차생산을계획하고있다. Telsa의 Roadster는환경친화적인자동차와관련된모든전통적인개념에도전한다. Roadster의특징은 3.9초이내에 60mph로증속 250마일 (EPA( 환경청 ) 고속도로기준 ) 135마일/ 갤런 (EPA 전환율 ) 충전료 (full charge) : $3 교통부요건충족 ( 충돌테스트, 에어백등 ) 가격 : $92,000/ 대 65) 그녀는현재 GM 의부사장으로재직중이다. 66) 그녀는 GM 이개발하고있는바이오연료분야에대해서도언급하였다. GM 은 E-85 에탄올로기동되는자동차생산을약속하고있다. 현재는약 200 만대의 GM E-85 자동차가운행되고있다 년까지이숫자를 2 배로증가시킬계획으로있다. 그러나연료전환자동차의생산만으로는부족하다. 현재미국내약 17 만개의주유소가있는데, 이중 E-85 펌프를가진곳은약 1000 개에불과하다 년 5 월이후, 11 개주에서 175 개의 E-85 주유소를추가해왔다. E-85 주유소인프라구축을위해서정부, 연료공급자, 주유소등이모두합심해야한다.

130 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 115 Telsa의 Roadster는포르쉐 (Porsche) 나페라리 (Ferrari) 같은휘발유스포츠카와겨루려는계획으로출시될것이다. 이것은토요다의프리우스 (Prius) 보다연료의효율성이 2배이상이다. 현재사람들이제기하는의문은스포츠카의형태로얼마나연료소비를줄일수있겠는가하는것이다. 이에대한우리의답은다음과같다 : 어떤새로운기술도최적의조건에서생산되기전에는초기의단위비용이높을수밖에없다. 전기자동차도마찬가지다. Telsa의전략은일단소비자들이프리미엄을지불할용의가있는고가의시장을먼저공략한이후, 시장의규모가확보되면추가모델로대량생산및저가보급목표를향하여나아가고자한다. Telsa의두번째모델은 $50,000 정도의패밀리형자동차이며, 세번째모델은보다작은세단형자동차가될것이다. 그는 Telsa Motors 같은회사가발전하고민간투자자들이이분야에진입하도록촉 진하기위해서동위원회에몇가지요청을하였다 : 자본비용의감소를위한지급보 증, 소비자수용성제고를소득세감면등이다. 아래의인용은그가증언한내용이다. 위원회 ( 상원의에너지 자원위원회 ) 가가장주목해야할분야는신기술분야에대한자금조달방안이다. 최근그린테크놀로지분야에서여러형태의투자가크게증가하고있지만, 이분야의자본비용은매우비싸고변동이심하다. 사업성공에위험이크게존재하는한사채발행을위해서정부의지급보증 (loan guarantee) 이나여타의신용보증장치가없으면그비용은매우높다. 이런의미에서에너지부 (DOE) 의지급보증제도 (Loan Guarantee Program) 는괜찮은조건의이자율수준에서생산자본에접근하도록해주는이상적인장치로여겨진다. 그러나이지급보증제도가연기되고있어안타까운생각이든다. 67) 두번째로위원회는최근출현하고있는대체에너지기술에대해소비자들의수용성을제고할수있도록인센티브를주는방안을고려해야한다. 하이브리드자동차나태양광설비의도입에서이미증명되었듯이신에너지기술제품의구매에대해소득세를감면해주는방안이적극검토되어야한다. 67) 지급보증제도의집행이연기되고있는것에대해서는재무부등의후속법규가아직정해지지않아서그렇다는답변이있었다.

131 116 제 4 절청정석탄기술관련정책논의 청정석탄기술에대한높은관심을반영하여미국상원의재정위원회와에너지 자원위원회에서는수차례에걸쳐서청정석탄관련청문회를개최하였다. 특히에너지 자원위에서는일련의흐름을갖고 3차례에걸쳐석탄관련청문회를개최한바있다. 2007년 3월 22일 MIT 연구결과인 석탄의미래 (The Future of Coal) 에관해서, 그리고 5월 22일에는 석탄의가스화 (Coal Gasification), 8월 1일에는 청정석탄 (Clean Coal) 이라는주제로청문회가이어졌다. 3차례청문회의진행속에서발견할수있는것은동주제에대한정책적 정치적공론화가매우효율적으로한단계씩진전되고있음을알수있다. 1. MIT 연구결과 ( 석탄의미래 ) 청문회 2007년 3월 22일개최된청문회는석탄의미래에관해서발표한 MIT연구 68) 결과에대한논의였다. 증인으로출석한두교수 (Deutch와 Moniz) 는연구결과에기초하여정부에대해다음과같이권고하였다. 우리연구는 CO 2 감축이라는제약조건하에서석탄이에너지원으로활용될수있는지에초점을맞추었다. CCS는이목적을달성하는데매우유용한기술이라는점을말하고싶다. 그래서우선순위를두고추진되어야할사업은 CCS의대규모시범사업 (large-scale demonstration) 이다. 대규모시설에대한운영을성공하면민간의신뢰 (public confidence) 를확보할수있고나아가부지확보등의문제가쉽게해결될수있다. 이를위해서부지선정등격리 (sequestration) 사업을위한규제체계가빨리정비될필요가있다. 68) MIT 의 John M. Deutch ( 화학과교수 ) 와 Ernest J. Moniz ( 물리학, 공학교수 ) 등이 The Future of Coal : Options for a Carbon-Constrained World 라는제목의연구결과를발표하였다.

132 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 117 현재정부와민간에서추진되고있는격리 (sequestration) 사업은대규모의실제프로젝트를위한시범사업의역할을하기에불충분 (inadequate) 하다고본다. 우리의연구는 MIT가개발한 EPPA 모형을활용하여대규모격리사업의경제성을분석하였다. 여기서가장중요한가정은 CO 2 배출가격수준이다. 여러석탄기술의대안들을검토한결과이기술들이경제성을갖기위해서는약 $30/CO 2 정도는유지되어야한다는것이다. 만일 CO 2 배출가격이이기준에비해아주낮게유지되면 CCS 기술은실행되기어렵다. 우리가의회와정부 (DOE) 에권고하는바는빨리격리시범사업 (sequestration demonstration program) 을개시하여야한다는것이다. 정부는 CCS를사용하는여러가지석탄연소및전환기술에인센티브를제공해야하며 RD&D 사업도크게지원해야한다. 한가지주의해야할것은정부의 RD&D 사업은누가기술의승자 (technology winner) 가될것인지를미리예단해서는안된다는것이다. 그이유는두가지다. 우선, 기술진보를통해서모든석탄기술의비용이하락할것은분명하지만, IGCC, PC(pulverized Coal), 여타신기술 ( 산소분리기법 ) 등어떤방식이가장낮은비용의기술이될지는누구도모른다는것이다. 다음으로석탄의유형 ( 습기, 재성분등 ) 과입지조건에따라기술선택의경제성이달라질수있다는점때문이다. 현재의 EPACT 2005는석탄관련첨단기술에대한연방지원조항을포함하고있는데, 그것의문제점은 CCS를포함한것이건아니건모두지원한다는점이다. 우리가생각하기에새로운시설이든기존시설의개체 (retrofit) 이든간에 CCS가포함될때에만지원되어야할것으로본다 MIT의연구결과에대해논평하기위해출석한증인인 EPRI( 미국전력연구원 ) 의 Bryan Hannegan 69) 은다음과같이주장하고있다. 미국에서석탄은전력생산의약1/2을담당하고있다. EIA에따르면 2030년까지미국의전력소비는현재수준에서약40% 정도증가될것으로예상되고있다. 주어진온실가스저감이라는과제를생각하면, 석탄으로부터 CO 2 를감소시키는기술은 69) 그는 EPRI(Electric Power Research Institute) 의환경담당부원장으로재직중이다.

133 118 매우중요한것이고우리가직면한에너지문제의해결책중의하나가될것이다. 사실우리 EPRI에서는발전분야에서의 CO 2 저감기술이다른분야의저감기술보다훨씬비용이적게드는것이라는점을지속적으로주장해왔다. 우리는 MIT 연구의주요부문에대해거의동의를한다. 특히 CCS 기술이 CO 2 를감소시키면서도석탄사용을지속하게해주는매우중요한기술이라는발견에동의한다. 또한대규모 ( 연간 100만톤이상 ) CCS 시범사업 ( 연소전혹은연소후포집에상관없이 ) 이매우중요한우선순위를갖는것이라는주장에동의한다. 대규모수준에서 CCS 시범사업의성공적인수행경험없이는미래전력생산에서석탄의비중은줄어들수밖에없을것이다. 또한여러석탄기술옵션을정부가미리선택하는것에반대한다는입장에생각을같이한다. EPRI에서최근에추정한바도이를입증한다. CCS를가진 IGCC는 bituminous 석탄에서, CCS를가진 SCPC (supercritical pulverized coal) 는 lignite 석탄에서더선호되는것으로나타나석탄의성분에따라선호기술의결과가달라진다. 한편 sub-bituminous 석탄을연료로사용하는경우, SCPC와 IGCC는비슷한비용이드는것으로추정된다. 부분적으로 MIT 연구와다른견해를가지고있는것이있다. MIT는현존하는 DOE의모든 CCS 관련프로그램이 전적으로불충분 하다는평가를하였지만이에동의하지않는다. 이프로그램의범위를확대하고시기를앞당길수있다고본다. 동청문회에출석한상원의원들은주로석탄을많이생산하고있는주인 Jim Bunning (R, KY), Craig Thomas (R, WY), Ken Salazar (D, CO) 등이었다. (Q: 질문, A: 답변, C: 코멘트 ) Q : (Bingaman(D, NM), Chairman) 석탄의 Capture보다는 Sequester가어렵다고이해하는데, 미국에현재지리적으로 sequester할수있는곳이충분하다고보는가? A : (Hannegan) 미국의지리적인성상에저장시설을할수있다. Deep Saline Aquifier에가능하다. 현재 CO 2 capture 경험도아직충분치않는것이어서 sequester 뿐만아니라 capture도아직중요하다.

134 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 119 C : (Domenici(R, NM)) 전력의생산에석탄이매우중요하고앞으로도그럴것같다. 그런의미에서청정석탄은중요한데, CO 2 를 CCS 기술로포집하는문제에서중국이나인도와함께가야한다. 중국은지난해엄청나게많은전통적방식의석탄발전소를지었다. 2025년까지중국의 CO 2 가 2배가될것이라고하는데, 우리만감축한다고 Global 한기후변화문제가해결되지않는다. 이들과해결책을함께찾아야한다. 또한이런기술의선택이우리나라를경제적으로어려움에몰아넣거나경쟁력을떨어뜨리는결과를가져와서는안된다. Q : (Jim Bunning (R, KY)) 켄터키와와이오밍은미국에서대표적으로석탄을많이생산하는주이다. 석탄액화 (coal-to-liquid) 기술에대해서질문하고싶다. 이기술은논란이되고있는것같다. 어떻게생각하느냐? A : (Dan Lashof 70) ) 청정석탄기술중에서전력생산에사용되는기술, 예를들어 CCS를가진 IGCC 혹은 supercritical PC 등은지지한다. 그러나석탄액화기술 (CTL) 은환경적인면에서조금문제가있다. CCS와함께하더라도 CO 2 배출이가솔린보다많거나기껏해야비슷한수준이다. Q : (Bob Corker(R, TN)) 앞으로도전력의발전은석탄에크게의존할것같다. CCS 기술을채택한청정석탄설비와원자력발전의비용을비교할수있는가? A : (Deutch) 현존하는세대의기술수준에서보면, CCS를가진석탄발전소보다원자력발전이더싸다. 원자력은지금짓는다면 21세기중반까지향후 50년은그대로사용한다. 비용비교가조금어려운점이있다. 중국은향후 10년동안 20개의원자력발전소를짓겠다는계획을가지고있다. A : (Hannegan) 비용을비교하는것은조금복잡하다. 우리 EPRI에서추정한것에따르면, CO 2 의비용이 $10이상만되어도원자력발전이유리해지는결과를얻었다. Q : (Craig Thomas(R, WY)) CCS 기술은 mine-mouth 석탄공장에도그대로적용 70) 그는천연자원보호위원회 (NRDE, Natural Resources Defense Council) 기후센터의 Science Director 로재직중이다.

135 120 될수있는가? 향후 동안전력사용이계속증가될것인데, 보다장기적인 (long-term) 기술플랜과당장우리가사용해야될 (short-term) 기술사이에어떤밸런스를고려해야한다고본다. A : (Hannegan) 물론양자모두가중요한역할을해야한다. 지금당장은 CCS를가진 IGCC나 supercritical PV 모두상업화는물론이고대규모시범단계에도못간것이다. 이상태로월스트리트에가면자금조달에엄청난리스크프리미엄이붙을것이다. 신뢰할만하고경제성이생길때까지여러인센티브가필요하다는것이다. 2. 석탄의가스화청문회 2007년 5월 24일개최된청문회는석탄의가스화 (Coal Gasification) 에관한주제였는데, 이전의청문회주제였던 MIT 연구결과가자주인용되곤했다. 이전청문회를바탕으로석탄의가스화및석탄액화 (CTL) 등에대한보다진전된논의가이루어지고있다. 특히석탄액화에대한부정적인견해도나오고있다. 그리고석탄 (coal) 과바이오매스 (biomass) 를결합하는경우 CO 2 감축에큰역할을할수있다는결과도제시되었다. 동청문회의증인으로나선천연자원보호협의회 (Natural Resources Defense Council) 기후센터소속과학자인 Antonia Herzog는석탄의가스화사업은기후변화대책의하나가될수있다는언급을하고있다. 미국에서전력공급의약 50% 는석탄발전소에서이루어진다. 그런의미에서전력생산은오늘날미국에서지구온난화문제의가장큰원인제공자로볼수있다. 따라서온실가스감축문제의해결책은전력부문에서의감축을반드시포함해야한다. 석탄의가스화를통해서전통적인석탄연소기술을대체할수있다면이는전력부문의온실가스배출을감소시킬수있는유효한수단이될것이다. 특히 CCS를가진 IGCC는 CO 2 배출량의 90% 까지포집할수있어매우훌륭한수단이된다.

136 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 121 그의증언자료에는현재미국내 IGCC 발전소현황과포집된 CO 2 를근처의유 전지역에파이프라인으로보내는사업에대한언급이나온다. 지금미국의전력회사들이가스화기술을채택하는속도는매우느린상태에있다. 현재인디아나주와플로리다주등두군데의발전기에서운전되고있는데, TECO에의해운영되고있는플로리다발전기가가장신뢰성있고경제적인것으로알려져있다. AEP와 Cinergy 등두발전회사들은석탄가스화발전기를건설할의향을최근공표하였다. CCS 기술을가진석탄가스화발전기로서최초의것은 2006년 2월 BP와 Edison Mission Group이공표한것이다. 이발전소는남부캘리포니아에지어질것이고, 거기서포집된 CO 2 는근처의유전지역에파이프라인으로보내져유전지대의땅속으로주입될것이다. 그는석탄액화 (coal-to-liquids) 계획에대해서는미국의석유의존도를낮추는역할 은할수있으나환경적인측면에서부정적인평가를한다. 석탄이수송용으로사용되기위해액체연료로전환되는경우전생애주기 (life-cycle) 배출에대해생각해볼필요가있다. 우선석탄액화공장에서의배출, 다음으로그연료를사용하는자동차의배기가스등이다. 원유를정제하여가솔린, 디젤, 제트유등을생산할때갤런당배출되는총생애주기 (well-to-wheel) CO 2 의양은 27.5파운드정도이다. 반면, 여러정보를종합해보건대석탄액화시배출되는총 CO 2 량은갤런당 49.5 파운드로원유정제시보다약2 배의 CO 2 가대기에방출된다. 더욱이석탄액화공정에서 CO 2 가포집되는경우라도여전히원유정제시보다더많은 CO 2 가배출된다. 71) 그는천연가스공급에대한보완으로서석탄가스화를통해합성천연가스를생산하는문제에대해서는천연가스가격을낮출수있는요인으로작용할수는있으나, 환경적인영향면에서는부정적인평가를내린다. 71) 그의자료에서는 NRDC 에서 Argonne 연구소의 GREET 모형을사용하여여러원료 (feedstock) 와전환과정의조합에대해시뮬레이션한결과를제시하고있다.

137 122 천연가스에비해석탄가스화를통한합성가스는 CO 2 의포집이없는경우에는두배이상, 포집이있는경우에는 12% 정도더 CO 2 가배출된다. North Dakota주의 Beulah시에소재한 Basin Electric 소유의 Dakota Gasification Company의 Great Plains Synfuels 공장은 900MW 설비를갖추고있으며, 하루 150mcf의합성가스를생산하고있다. CO 2 대부분을포집하여, 파이프라인을통해 200마일떨어진캐나다 Saskatchewan주의 Weyburn시근처의유전으로보낸다. 이노후화된유전의지하로 CO 2 를주입하여오일생산을돕는다. 이유전의운영자인 EnCana는그 CO 2 에대해월 2500만불을지불하고있다. 동청문회에출석한 Tennessee 대학환경연구소의 W. Fulkerson 교수는 Bob Williams 가연구한석탄 (coal) 과바이오매스 (biomass) 를결합하여가스를생산하는 기법에대한매우재미있는연구결과를증언하고있다. 72) 나는지난 4월 Bob Williams와석탄과바이오매스를결합하여가솔린과디젤을생산하는방법에대한아이디어를교환하였다. 잘알고있는대로석탄액화 (coal-to-liquids) 방법은석유보다두배의 CO 2 를배출하며, 안정화 (sequester) 된다고해도거의비슷하거나조금더배출하게된다. 그러나 Williams는같은용기에석탄과바이오매스를동시에가스화시키는경우훨씬좋은결과가나온다는점을지적했다. 그이유는바이오매스에있는탄소의대부분이 CO 2 로포집 격리되며, 연료를태울때방출되는탄소를상쇄하기때문이다. 이연구결과에기초하여 Williams는다음과같은정책제언을하였다. 첫째, 온실가스의외부효과는어떤형태로든비용에반영되어야한다. 둘째, 캘리포니아주에서개발되고있는저탄소연료기준은전국적으로채택되어야하며, 저탄소보조금은폐지되어야한다. 셋째, 어떠한새로운석탄합성연료공장도 CCS 없이는짓도록허용해서는안된다는등이다. 72) 그는청문회서두에, 관련된연구를수행했던 Princeton 대학의 Bob Williams 교수가원래출석하기로되어있었으나, 자신이대신핀치히터로출석했다고말했다.

138 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 123 동청문회의다른증인인 Jay Ratafia-Brown 도또한석탄과스위치그라스 (switch grass) 등바이오매스를결합해서가스화하면거의 0 에가까운 CO 2 방출수준을가 능하게한다는점을주장한다. 73) 동청문회에증인으로나선 Eastman Gasification의 David Denton 74) 은석탄의산업용가스화 (Industrial gasification) 과정에대한자신들의경험을자세히설명하면서, 에너지안보와환경보호를동시에달성할수있는기술이라는점을강조하였다. 그러나그는이기술의상용화가잘진행되고있지않은이유와해결책에대해서다음과같이증언한다. 석탄의산업용가스화가아주유망하고정부정책목표에부합하는여러장점을가지고있음에도불구하고아직상업용으로보급되고있지못한상황에있다. 우리 Eastman은이곳 Kingsport에서 20년이상의경험을가지고있지만, 이것만가지고서는리스크프리미엄을낮추도록금융회사를설득하기가어렵다. 현재그프리미엄은 20% 정도더높은것으로보인다. 일단어떤프로젝트가상업적으로성공하게되면프리미엄은상당히낮아지게될것이다. 이런의미에서정부가제도적으로 최초의채택자 (first adopter) 에게여러인센티브를부여하는것이바람직하다. 현재 EPACT 2005의 48조A와 48조B의조세감면혜택은꼭필요한것이다. 그러나이러한혜택은가스화기술의최초의채택자에게직접돌아가는것이아니다. 전세계와경쟁하는상황에서최초로그기술을선택한기업이더많은비용과위험을떠안지않도록제도적장치가마련되어야한다. 5 월 24 일청문회에서는상당히기술적인내용의발표와질의 응답이이어졌다. 특히바이오매스와석탄을결합한기술의환경측면의문제에대한공방이오고갔다. 73) 그는 Science Applications International Corporation 소속 Senior Engineer 이다. 그의증언자료는상당부분기술적인내용을포함하고있어본문의서술에서는생략하기로한다. 관심있는독자는청문회제출자료를참고하기바란다. 74) 그는 Eastman Gasification Services Company 의 Director 이다. 이회사는 Eastman Chemical Company 의자회사로서 1983 년에석탄시설에서화학제품을상용화시킨최초의미국기업이다.

139 124 여기서는기술적인내용은크게생략하고몇몇상원의원이제기한국가안보와산림 보호 ( 산불예방 ) 75) 에관한독특한관점을중심으로정리한다. Q : (Jeff Bingaman (D, NM)) Dr. Fulkerson, Bob Williams와공동연구를하였는데, 석탄과바이오매스를결합한것도반드시 CCS 기술이덧붙여져야하는가? A : (Fulkerson) 반드시그렇다. 석탄과바이오매스를결합한것에 CCS를더하면 (-) emission을가져오는것이다. A : (Herzog) 그렇지만, zero로만들기위해서는그만큼바이오매스를많이써야하는것이고다른환경적인문제를야기할수도있다. Q : (Jeff Bingaman (D, NM)) 석탄과바이오매스를결합한방식이현재사용되고있는곳이있나? 시범사업이진행되고있는것이있나? 상용화되려면어느정도의기간이필요한가? A : (Brown) 네덜란드에서도석탄과바이오매스를결합하여 co- gasification 사업을성공적으로진행하고있는사례가있다. 미국에서도플로리다와인디아나주의 IGCC에바이오매스를테스트해볼수있을것으로생각한다. Q : (Jim Bunning (R, KY)) 관점을국가안보 (national security) 문제로돌려보자. 석탄과바이오매스를결합하고 CCS 기술을더하여항공유 (aviation fuel) 나디젤을생산할수있는가? A : (Fulkerson) 물론이다. Q : (Jim Bunning (R, KY)) 그기술에서생산된연료로공군비행기를운행할수있다면, 우리의안보측면에서매우중요한것이다. CO 2 가배출되지않는매우깨끗한연료를가지고중동의석유에의존하지않고우리의공군력을증강시킬수있다. A : 한가지주의할점이있다. 석탄과바이오매스를결합한기술은매우위험이적은선택 (low risk option) 이다. 그러나아직은큰규모의상용화를해본 75) 뒤에인용하는한상원의원의산불에관한발언은동청문회몇달뒤에있은미국 LA 및샌디애고지역의산불을고려하면, 한번생각해볼만가치가있는것이었다.

140 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 125 경험이없다. 큰규모로테스트를거쳐야만민간기업들이수십억달러의투자를할것이다. Q : (Jim Bunning (R, KY)) 의장님! 우리의옵션에 coal-to-liquid를넣지않고배제한다면우리의안보를제한하는것이고중동에계속의존하게하는것이다. 왜모든옵션을우리의테이블에올려놓지않는것이냐? A : (Herzog) 우리에게는기술의승자 (winner) 를미리선택해서는안된다는전제가있다. 방금말씀한내용은선택하려는의도가있는것같다. 정부가특정기술을선택해서는안된다. 정부는탄소배출에대한기준을정하고규범을설정하고인센티브의범위를정하는일만하면된다. Q : (Jim Bunning (R, KY)) 우리는 zero-emission을추구하지만, 에너지를많이쓰는중국과인도가이것에국제적으로동의한적이있느냐? 이것을생각해야한다. Q : (Larry Craig (R, ID)) 나는다른관점에서큰그림을그려보겠다. 우리정부는 5억불을학교예산으로, 화재예방에 5억불정도를쓴다. 또 10억불정도를토지와산림보호에사용한다. 그럼에도죽어가는숲과나무가많다. 특히작년에는산불때문에역사상가장많은 CO 2 가대기에방출되었다. 그런데, 지금우리가논의하고있는문제에사용되는예산은이것보다훨씬큰것이다. ( 오히려산림보호와산불예방에더많은예산을투자하는것이 CO 2 를줄이는방안이지않을까?_ 인용자삽입 ) 나의이러한그림에무엇이잘못되었는지말해보라. A : (Herzog) 환경적인관점에서의원님말씀을찬성한다. A : (Brown) 동의한다. 그러나석탄과나무는에너지밀도측면에서크게차이난다. 바이오매스는그종류에따라다양하다. 3. 기타청정석탄관련청문회정리 2007 년 8 월 1 일에개최된청정석탄기술 (clean coal technologies) 에관한청문회 는주로동기술에대한특허권을보유하고있거나, 이기술을채택하여생산또는

141 126 생산을계획하고있는기업체의고위경영자들이출석하여증언하였다. 여기서는이들의면면을살펴보기로하고, 자세한내용을증언자료를참조하기바란다. Great Point Energy의 CEO이자공동창업자중의한사람인 Andrew Perlman이출석하였다. 이회사는 Massachusetts 주의 Cambridge에기반을두고있는첨단가스화기술회사로서석탄을직접질높은메탄가스로전환할수있는기술을보유하고있다. 이기술을바탕으로 Advanced Technology Ventures, Draper Fisher Jurvetson, Kleiner Perkins, Vinod Khosla 등유수의미국의벤처캐피탈회사들로부터자금을제공받고있다. 대규모상용화프로젝트는 2011/2012에가동될예정으로있다. PacifiCorp Energy의회장인 Bill Fehrman이출석하였다. 이회사는서부의 6개주 (Utah, Oregon, Wyoming, Idaho, California, Washington) 에전력공급을하는회사이다. 이회사는석탄, 가스, 수력, 풍력, 지열발전설비를보유하고있으며, 원자력도시작하려고계획하고있다. Bobcock and Wilcox Company의부회장 ( 기술담당 ) 인 Don Langley가출석하였다. 이회사는 Ohio주의 Barberton에본사를두고있으며 supercritical pulverized coal 보일러기술공급자이며, 발전설비에대한환경제어장비공급업자이다. Powerspan Corp의 CEO이자공동창업자인 Frank Alix가증인으로출석하였다. 이회사는 New Hampshire에본사를둔청정에너지기술회사이다. SO2, NOx, Hg, PM2.5 등의오염물질을하나의시스템에서감소시키는기술인 ECO 기술개발및상업화에성공하였다. Dow Chemical Company의 Jim Rosborough가증인으로출석하였다. Dow는 1897년창립한이래현재미국의가장큰화학회사이다. 최근에는혁신적으로에너지효율성을높이고대체원료를개발하는데힘을쏟고있다.

142 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 127 제 5 절에너지안보와기후변화대책의최적조합 현재세계각국이목표를정하고실행해나가고있는에너지정책은온실가스저감이라는기후변화대책과동시에진행되고있다. IEA(2007) 가발표한것을보면, 세계에너지전망에대한비관적인내용이담겨있다. 각국이자국의에너지사용정책을변화시키지않는다고할때, 석유및가스수입량, 석탄사용량, 온실가스배출량이 2030년까지크게증가할것이라는전망이다. 이비관적인전망이실현된다면세계의에너지안보는크게위협받게될것이며기후변화도가속화시키게될것이다. 미국 EIA(2007) 도유사한전망을내놓고있다. 세계의에너지소비는 2030년까지 1.8% 증가할것이며 OPEC의전통적석유생산은연평균 2.0% 증가될것으로전망하고있다. 에너지절약기술이나대체연료기술이강조되는이유는에너지안보의증가와온실가스감축사이의보완관계가존재하기때문이다. 특정한부류의기술들은온실가스감축과에너지안보를동시에증가시킬수있다. 물론개별기술수준에서보면이러한보완관계가존재한다고해도, 정책결정자의입장에서보면, 두개의정책목표 ( 에너지안보, 기후대책 ) 사이에상충관계에직면해있기도하다. 본절에서는두가지정책목표의상충관계와그주어진조건하에서최적정책의조합을어떻게찾아나가야할지에대한논의를기초적인수준에서전개해보고자한다. 1. 새로운에너지 환경기술의대안적선택 아래 [ 그림 3-1] 은현재거론되고있는여러다양한기술의선택이에너지안보와기후변화대책으로서다르게작용하는사례를보여주고있다. 그림의원점은현재의기술및정책이그대로있는경우 (BAU) 미래의에너지안보수준과온실가스배출수준을나타낸다. 에너지안보는원점으로부터수직선을따라올라감으로써개선될수있으며, 기후대책은수평선을따라서오른쪽으로이동하면서더나아질수

143 128 있다. 에너지안보는한국가가에너지공급중단에따른위험에적게노출될수록증가되며, 기후변화의대책은온실가스배출수준을감소시킬수록높아지는것으로나타난다. 어떤기술들은주로에너지안보의차원에서만작용한다. [ 그림 3-1] 에서 SPR( 전략석유비축 ) 은수직축으로나타내었다. 공급중단시기 ( 예를들어, 허리케인카트리나 ) 에석유방출은에너지안보를증진시킨다. 하지만, 동일한에너지소비량이주어지면, 온실가스감축에는거의영향을미치지않을것이다. [ 그림 3-1] 에너지 환경기술의대안적선택 에너지안보증대 S 바이오디젤 Cellulosic Ethanol Plug-in hybrids CTL, Oil Sands, Oil Shale CAFE 기준 원자력, RPS BA U LNG 증대 Q 온실가스감축 다른한편기후변화대책으로만작용하는기술들도존재한다. 바이오에탄올혹은바이오디젤은석유를대체하는기능도있지만작물재배-생산-소비의전과정을고려할때온실가스감축의효과도지닌다. CAFE 기준의강화같은조치는석유를대체하는효과를지니면서동시에온실가스감축의효과를갖는다. 원자력이나 RPS 는전력부문에서석탄혹은가스발전을대체하는것이다. 이것의사용이에너지안

144 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 129 보에작용하는비중은나라마다다를수있다. 석탄공급이풍부한미국같은나라의경우에는에너지안보에큰영향을미치지않을수있고, 반면석탄발전의비중이높으면서연료탄을거의전량수입하는한국의경우에는에너지안보에미치는효과가매우크다고볼수있다. [ 그림 3-1] 은예시적인의미만지니고있음을유의해야한다. 다양한여러기술대안들을총망라한것이아닐뿐더러국가별상황과부존자원의정도, 가용한기술의발전단계에따라서상대적인위치가달라질수있다는점을고려해야한다. 또한, 그림에서보듯이 1상한의범위내를벗어나는기술이존재할수있음을주목할필요가있다. 예를들어서 CTL( 석탄액화 ), 오일샌드, 오일쉐일등의기술은에너지안보에는도움이되지만 CCS와함께개발되지않을경우온실가스발생의증가를유발할수있다. 이내용은수직축을좌측으로벗어나는선으로표시되어있다. 한편, 발전력으로서석탄을가스로대체하는경우에는온실가스를절감하는효과를가질수있지만, 가스의공급을수입에의존하는경우에너지안보에는부정적인효과를가질수있다. 물론, 국내의부존가스를이용한발전을하는국가의경우에는다른설명이가능하다. 2. 에너지 환경기술의최적조합 가. 이론적접근 에너지안보와환경보호사이의상충관계 (tradeoff) 를바라보는올바른관점에대해서살펴보자. 어떤하나의기술이에너지안보와환경편익모두를가지는경우와에너지안보또는환경편익어느하나에전적으로유리한기술들의조합이존재하는경우, 정부의최적정책은어떻게구사되는것이바람직한가의질문이있을수있다. 이하에서는주어진비용하에서최적정책 (optimal policy) 과에너지안보및기후변화대응사이의상충관계문제를이론적인측면에서접근해본다. n개의에너지절약기술및대체연료기술이있다고가정하자 ( 에서 ). 각각의기술은에너지안보를증진시키거나온실가스배출을감소시킨다. [ 그림 3-1] 에서

145 130 본대로, 개별기술들은이두가지목표를다른비율로달성한다. 에너지안보총량, S 는각각의에너지절약기술혹은대체연료기술 ( ) 에연관된개별에너지안보증분 ( ) 의합이다. 이것은다음과같이표현된다. (1) 여기서각기술의사용은분석의목적상상호분리가능 (separable) 하다고가정한 다. 이와유사하게온실가스경감분 Q 는각각의 에연관된개별경감분 의합계 이다. (2) 이와함께, 동기술프로그램의총비용 C 는각기술 에연관된개별총비용 의 합계이다. (3) 여기서, 각각의개별기술을더많이사용하면할수록비용은체증적으로증가한다고가정된다. 즉,. 주어진에너지안보수준 (S) 및온실가스방출수준 (Q) 을달성하기위한비용극소화문제는각각의 i 에대해서다음과같은 1차조건을충족시켜야한다. for i= 1, 2,...,n (4) 여기서 는에너지안보의증분가치, 는온실가스저감의증분가치이다. 정책적인판단이필요한부분이 와 의적절한값이다. 그크기는경제- 환경모형등을통해서보다엄밀하게연구되어야할값으로볼수있다. 위의식 (4) 가보여주듯이정책의최적조합 (optimal mix of policy) 은각기술이그

146 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 131 기술수준의한계비용과추가적인에너지안보증분가치및온실가스저감가치의합과일치하는수준에서이루어질수있다. 현재의기술수준에서판단해보면, 최적조건을충족시키기위해서는전체비용의극소화는어느한방향으로만편익을제공하는전통적기술을채택하는것이, 두가지목표모두에편익이되는기술 ( 예를들어, cellulosic ethanol) 을선택하는것보다쉽게달성될수있을것같다. 이최적조건을살펴보면, 상반된목표에기여하는두기술에대한정책을어떻게수립해야할지에대한방향을이해할수있다. 석유수입대신 CTL( 석탄액화 ) 기술을사용하는것은에너지안보를증가시키지만온실가스배출은오히려증가시킨다. 식 (4) 에기초해서보면, CTL은 는큰 (+), 는작은 (-) 를부여하는기술옵션이다. 이에비해서특히미국의경우를보면 LNG를석탄대신사용하는선택은 에작은 (-), 에대해큰 (+) 를주는기술옵션이될것이다. 양자를결합하는정책은수입 LNG를수입석유 (imported oil) 대신사용하는것과유사한것이다. 나. 정책상충관계 : 최적조합의도출 에너지안보의증가와온실가스감축사이에보완관계를주는비용효과적인기술일지라도, 정책당국자의입장에서보면상충관계에직면하는수가있다. 최적조건을통해서주어진비용하에서, 에너지안보증가와온실가스감축의최적의조합을가져다주는최적해 (solution surface) 를그려볼수있다. 여러다른 와 의값이주어진비용표면 (cost surface) 상의위치들을결정한다. 높은 와낮은 는높은에너지안보와낮은온실가스저감을가져온다. 유사하게낮은 와높은 는낮은에너지안보와높은온실가스저감을가져온다. 만일정책당국자가온실가스저감에 0의가치를부여하면, ( 모든기술이에너지안보에대해서는 (+) 의작용한다고가정하고 ), (4) 식은다음과같이된다. for i= 1, 2,...,n (5)

147 132 주어진비용하에서, 에너지안보를극대화하기위해서, 각기술은추가적인한계비용이모든기술에대해동일한점까지사용되어야한다. [ 그림 3-2] 에서그러한점들의궤적은 max S 선으로표현되어있다. 이선을따르는점들은각기술이활용되는정도는온실가스감축과는무관하며, 다만에너지안보를증진시키는데유용한지여부에따라결정된다. 그림에서 는가장큰에너지안보증가를가져오는정책이다. 에너지절약및대체연료기술은에너지안보증진과온실가스배출감소측면에서여러다른속성을갖고있으므로, 어떤주어진비용하에서에너지안보를극대화하는전략은온실가스저감에초점을맞춘정책보다도온실가스저감효과는적게마련이다. [ 그림 3-2] 에너지 환경기술의최적조합해 S Max S S* Solution Surface for a given C Max Q* Q Q 정부의정책비중이에너지안보쪽에주어진다면, 가장적은비용으로에너지안보를극대화할수있는기술이가장비중있게실행되어야한다. 마찬가지로, 정책당국자가에너지안보증진에 0의가치를두고있으며, 모든기술이어느정도의온실가스저감효과를지니고있다면 (4) 식은다음과같이된다.

148 제 3 장에너지안보의대안 : 신에너지기술개발 133 for i= 1, 2,...,n (6) 이식이의미하는바는주어진비용하에서온실가스저감을극대화하기위해서는온실가스저감의추가비용이동일하게되는점까지각기술을사용해야한다. [ 그림 3-2] 에서 max Q는그런점들의궤적을보여주고있다. [ 그림 3-2] 의비용표면에서 가온실가스저감을극대화시키는정책들이다. 에너지절약및대체연료기술은에너지안보증진과온실가스배출감소측면에서여러다른속성을갖고있으므로, 어떤주어진비용하에서온실가스저감을극대화하는전략은에너지안보증진에초점을맞춘정책보다도안보증진효과는적게마련이다. 정부의정책비중이온실가스저감쪽에주어진다면, 가장적은비용으로온실가스저감을극대화할수있는기술이가장비중있게실행되어야한다. 따라서, 우리는주어진비용하에서에너지안보와온실가스저감사이의상충관계가있음을알수있다. 이상충관계는두목표를추구하는기술의믹스를선택할경우에발생된다. 주어진비용에서어떤한기술의사용은다른기술의포기를의미한다. 우리는종종정책에관한토의과정속에서어떤기술 -예컨대에탄올혹은가솔린절약기술 -은에너지안보와기후대책양측면에서모두유용하다는주장이제기되는수가있다. 이러한두마리토끼를한꺼번에잡는 (two-for-one) 수단이매력적이긴하지만정부정책전체를놓고보면, 낮은비용으로동일한수준의에너지안보와기후대책이될수있는정책조합이따로존재하는경우가많다. 본절에서논의된최적조합의선택은양목표의종합적인후생을높이는정책수단의선택이이루어져야함을의미한다.

149 134 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 제 1 절한국의에너지외교와리스크요인 76) 현재자원외교차원에서논의되고있는대안들은러시아, 남미및아프리카지역으로의자원외교다변화, 다자주의적접근추진, 러시아, 중국, 일본등역내자원외교협력관계구축, 비화석연료에너지의개발및연구협력등으로집약될수있다. 신동북아협력구상 을통해한국의자본과기술, 북한의노동력, 러시아의자원이시너지효과를낼수있는시베리아의천연가스개발은이미현정부가출범이전부터제기해왔던사안이다. 러시아와의에너지협력은시베리아횡단철도 (TSR) 를한반도에연결시키려는러시아의오랜숙원과맞물려가스파이프와철도, 북한에대한전력공급등의사안이패키지딜로논의되고있기도하다. 우리나라의에너지안보는한마디로취약하다. 중동지역에대한에너지수입의존율이 80% 를넘는수입원의편중성이그한원인이다. 또한에너지가격상승에따른리스크를안고있을뿐아니라자원의소비가자원의개발및생산을훨씬초과하는소비형구조를이루고있어에너지안보의취약성은상당히심각한수준이다. 그렇다면현재중동지역에대한에너지수입편중현상을해소하기위하여러시아와의자원협력이나다자기구협력체제의구축을추구한다는대안에는리스크가내포되어있지는않는가? 에너지문제를단순히에너지가아닌에너지안보로부르는것은에너지의수급과개발, 협력이국가안보에영향을준다는사실을의미하는것이다. 에너지 라는용어에 안보 라는단어가붙어함께사용된다는것은안보라는개념이전통적정의의범주를넘어포괄적으로사용되고있음을의미하는것이다. 에너지역시식량, 이주 (migration), 환경, 보건, 나아가인간의행복 (human security) 과같은사안들 76) 본절은김용호교수의위탁용역 ( 한국의에너지외교와리스크요인분석 ) 에의해수행된연구결과를재정리한것이다.

150 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 135 과함께국가의안위에영향을미치는요소로파악해야한다는것을의미하기도한다. 전쟁의살상과파괴력으로인해그발생의정도가현저히줄어든이유도있겠지만에너지나식량등의급작스런공급중단역시산업생산력은물론방위력의저하및국민생활의곤란등전쟁못지않은파괴력을동반하기때문이다. 북한주민의남한으로의이탈과같은갑작스런이주, 황사피해에서어느정도엿볼수있듯이환경의변화, 조류독감이나질병의발생등도국가안보를위협하는요소로서관리되어야하는시대가되었다. 에너지안보의논의는에너지와관련된정책들이단순한에너지의수급이라는수준을넘어에너지공급체제의취약성극복, 에너지수급의위험성최소화, 비화석에너지개발및재생가능한에너지원이확보등을포괄하는범위로확대되었다. 에너지가격의변화와그로인한에너지활용의제한, 생산성및국가경쟁력의재력의저하를의미하게된것이다. 이는에너지문제가경제적, 과학적차원을넘어외교적, 나아가안보적이슈로확대되었음을의미하는것이다. 안보개념의확산은안보적사안으로취급되어야하는사안들의확대를의미하는것이지만동시에이들사안들이전통적안보정책의범주에서도진단되고처방되어야함을의미하기도하는것이다. 전통적무기와같은물리력을동원하지않더라도에너지와식량의공급등을또다른무기로활용할수있기때문이다. 정치와경제, 사회와같은학문적영역을뛰어넘어다른나라에미칠수있는영향력을얼마나확보할수있는가, 다른나라의영향력으로부터벗어나생산력과방위력을어느정도확보할수있는가의여부로국가간의관계영역이설정되기때문이기도하다. 이연구에서는현상황에대한진단과함께현재논의되고있는에너지외교의대안들이내포하고있는리스크요소들에대한분석을제공하고자한다. 이론적일반화나연역적추론이아닌, 국제정치현황과이론에기초하여현국제정세의진단과우리에너지안보에의리스크요소들을분석하고자하는것이다. 정책결정자가국제관계이론으로부터얻고자하는것은현상황에대한분석틀과그틀을구성하는주요변수를규명하여그로부터전략을추출하는일이기때문이다. 때문에정책결정자는국제관계이론의일반적개념들을특정한전략으로전환시켜야하며상대방과상대방의세계관, 상대방의전략에대해정확히인식해야하는것이다. 77)

151 136 이를위하여우선국제질서의중장기적변화전망에대한분석을선행하고자한다. 이작업은크게국제질서의변화에대한일반적전망과에너지안보에의리스크요소들에대한전망으로나뉘어있다. 국제질서변화에대한일반적전망에대하여는미국의백악관산하국가안보위원회 (National Intelligence Council) 가 2008년 11월20일발표한보고서의내용을중심으로한국의국제환경변화를유추하여소개하고있다. 전망한 2025년경의국제질서변화를에너지안보와관련된부분에한하여소개하고있다. 또한에너지안보의중요성을오랜기간동안역설해온상원외교위원회의루가 (Richard Lugar) 의원이제시한에너지안보에의리스크요소들에대한분석도포함되어있다. 또한에너지안보리더십위원회가에너지안보와관련하여미국정부에제언한내용들도덧붙였다. 1. 국제질서변화의리스크 가. 국제질서의전반적변화 중장기적으로다자체제를중심으로한국제질서의변화는불확실성을수반한다. 향후국제관계의전개양상은미국의실용주의외교노선의등장과상대적인영향력의감소, 기존강대국의상대적영향력증가, 중국이나인도, 러시아와같은신흥경제대국의등장으로인하여 1극체제에서다극체제로전환될가능성이농후하다. 역사상다극체제가처음등장하는것은아니다. Concert of Europe 시대의국제관계가그러하였고 19세기서세동점상황하에서의동북아가그러하였다. 향후전개될다극체제는세가지점에서지금까지존재해왔던다극체제와차이가있다. 첫째는체제를이끌어가는강대국이나강대국그룹이존재하지않는다는점이다. 독일, 영국, 오스트리아, 프랑스등이각기돌아가며주도권을향유하던근대유럽의국제질서나미국과소련이주도하던냉전체제의국제질서와는판이하게다른양상이전개될것으로판단된다. 미국이여전히영향력강한강대국으로존재하겠지만전통적인강대국들과신흥강대국들의영향력이상대적으로강화되어그 77) Miroslav Nincic and Joseph Lepgolf (eds), Being Useful: Policy Relevance and International Relations Theory (Ann Arbor: The University of Michigan Press, 2003), p. xi.

152 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 137 어떤국가나그룹도세계체제의흐름을주도할수없게된다는점이다. 2008년11월, 미국워싱턴D.C. 에서개최된 G20국가들의구성에서도이같은흐름을엿볼수있다. 통상적으로선진국그룹으로인식되던국가들이외에도브라질, 멕시코, 아르헨티나등남미국가, 한국, 중국, 인도, 인도네시아등아시아국가, 러시아와터키등유럽국가들이현재의금융위기해결을위한논의의장에모습을드러냈다는것자체가다극체제로의전환기를시사하는것이다. 둘째는비국가단체들이특정국가나국가그룹과연계되지않은상황하에서도하나의세력을구축하거나혹은독자적으로강대국들과같은수준의영향력과혹은그이상의파괴력으로하나의행위자를구성한다는사실이다. 알카에다와같은테러단체는유일강대국인미국이거의 8년간괴멸시키기위한노력을경주했지만아직도명맥을유지하고있다. 여러다자기구들역시지역화경향을나타내면서국가들의결정에제한요소로등장하고있다. 이점에대해서는오바마행정부의대외정책이수반할리스크요소들에대한검토에서다시논의하기로한다. 셋째는국제적인영향력의증가나감소가군사력이나경제력에서기인하기보다는석유나천연가스등자원의보유와접근여하에의해결정된다는것이다. 적지않은미정부보고서들은향후국제질서전개에있어미국의영향력감소를원유수입에대한지나친의존때문으로지적하고있다. 그런가하면자원의보유가외교적인영향력으로연계되면서러시아는 CIS 국가들에대한영향력확대를모색하고있기도하다. 이같은전망은 2008년 11월20일, 미국의백악관산하국가안보위원회 (National Intelligence Council) 가발간한 Global Trends 2025에서언급된것들이다. 78) 이위원회가작성한내용들은 2025년경전개될국제질서에대한미국의견해를집약하고있어미국의대외정책및동북아정책, 그리고특히에너지정책의향후전개방향에대한미국의입장이정리되어있다고볼수있어자세히살펴보기로한다. 우선가장커다란그림으로국제체제의근본적인변화를예상하고있는데변화의동인으로무게중심의서에서동으로의이동을하고있는현재의추세가지속되리라 78) National Intelligence Council, Global Trends 2025: A Transformed World, released on November 19, 2008.

153 138 는내용을내놓고있다. 특히이같은변화의결과로서다극체제가부상할것으로예견하고있어미국의영향력이감소될것임을스스로인정하고있어주목된다. 유가및생산가의인상으로인해중동의산유국과러시아의상대적국부증가추세가지속되는한편아시아국가들의국가계획경제식자본주의와낮은노동력비용으로인한경쟁력증가를주원인으로지목하고있다. 비국가단체 (NGO) 의국제적영향력의증대와함께이들이글로벌기업이나종교및부족단체, 범죄조직등비국가행위자도엄연히국제질서의하나의행위자로등장하게될것이라고보고있다. 많은신흥강대국들이등장하는와중에서도사하라남부의아프리카지역국가들과볼리비아나베네주엘라와같이인기영합주의정책을구사하는국가들과하이티의경제적쇠락을점치고있기도하다. 그결과 2차대전이후에생성된국제체제가 2025년경에는완전히새롭게구성된다는것이다. 다극체제하에서의다자행위자의등장이국제체제를견고하게만들수도있겠지만동시에국제협력의분산등부정적영향을동반할수도있다고전망하고있는데아무래도후자쪽에더무게를싣고있는듯한경향이있다. BRICs국가들의부상이 19세기와 20세기의독일과일본의예처럼국제체제에의도전세력의부상으을의미하지는않겠으나이들의국제무대에서의영향력과자율성의확대는얼마든지예견가능한일이기때문이다. 우선중국과인도가경제및군사적인측면에서강대국으로부상할것을기정사실로예견하고있으며브라질, 인도, 중국및러시아등소위 BRICs국가의 GDP가 2040년에서 50년경에는 G7국가들이차지하는비중과같은규모로성장하게될것으로전망하고있다. 현재의추세가지속된다는전제를달기는했지만중국이 2025 년경세계에서두번째의경제대국으로등장하게될것과군사대국 (leading military power) 으로부상하게될것이란전망을명시하고있다. 인도역시국제질서의한축으로등장하게되어중국과함께국제체제에서의역할과기능의범위에대한국내외적입장의정리가필요하게될국면이도래할것또한지적하고있다. 러시아도중국과인도와같은대국화의잠재력을가지고있긴하지만저유가 ($50-$70선) 가지속되거나경제다원화및인적자원에대한투자에서실패할경우경제둔화의위험을안고있다고지적하고있다.

154 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 139 그럼에도불구하고 2025년경에는동아시아가유럽과북미와함께세계무역의 3대지역경제블록으로등장할것을예견하고있다. 만일이러한동아시아경제블록화가가시화된다면정보화기술, 화학기술및나노기술과지적재산권등의 new economy 분야에서의생산기준설정등유리한고지를선점하기위한블록간경쟁이치열해질수있다고전망하고있다. 그러나경제블록화에실패할경우중국과인도, 일본의경쟁구도가가시화된다는것이다. 이모든전망이미국을비롯한전통적강대국의입지가약화되거나영향력이감소되는것을전제로하고있어특별한이변이없는한다국체제의등장및지속을전망하는데무리가없어보인다. 이같은전망의배경에는현재미국의경제불황이반영된측면도없지않아보인다. 그러나여기서주목할것은미국의영향력약화가상대적맥락에서거론되고있다는점이다. 2025년에도미국은국제무대에서가장강력한국가로서의지위를지속할것이고군사적으로도가장강력한능력을보유하고있을것을전제로하고있다. 다만현재와비교할때다른국가들이과학기술과비정규전전술의개발, 중장거리대량살상무기및사이버전술의습득을통해군사적능력을향상시켜미국의일방적행동의자유를억제할것으로예상할뿐이다. 그럼에도불구하고아시아와중동에서의균형자로서의역할은지속될것이며기후변화나에너지와같은분야에서의미국의지도력역시계속필요시될것으로전망하고있다. 한편인구의변화로인한국가역량의변화도언급되어있다. 특히아시아와아프리카, 남미지역이향후 20년동안전세계의인구증가대부분을차지하게될반면서구의인구증가율은 3% 대에그칠것으로예상하고있다. 이같은인구의증가가국제질서형성에특히중요한것은인구의구성에영향을주기때문이다. 특히유럽과일본의급격한인구감소는노동인력의감소로이어져지속적인경제성장의저해요소로등장하게된다는것이다. 반면아프카니스탄이나나이제리아, 파키스탄및예멘과같이생산층인구비가증가하면서실업문제를겪고있는국가들의정치불안정및경제파탄의가능성도언급되고있다. 미국은출산율과이민의증가로인구감소현상을겪지는않을것이란예상도덧붙여져있어미국의이민억제정책과맞물려눈길을끄는대목이다. 다만에너지, 식량및수자원문제에대한우려가반영되어있다.

155 140 다극체제의등장으로국제사회의화두역시변화할것으로예상되는데자원, 식량, 수자원등의문제가테러, 금융위기, 민주화등현재의화두를대체하게될것으로전망하고있다. 특히에너지자원에대한전략적접근을중심으로새화두가형성될것으로이보고서는예상하고있다. 중동이외의지역에서의원유생산은수요에부응할정도로성장하지못할것이며중국과인도, 멕시코의생산량도이미정점에도달한것으로분석하면서결국원유의주요생산지는대부분정치적으로불안정한지역에집중되어있다는사실을부각하고있다. 그만큼에너지자원과관련한리스크요소가증대되었음을의미하는것이다. 에너지자원이외에도식량과수자원문제가새화두로등장할것이라고전망하고있다. 인구의증가와생활수준의향상, 서구식식생활의보급등으로식량수요는 2030년경까지 50% 정도증가할것이라는 World Bank의분석을인용하고있다. 이와함께수자원문제의심각성을제기하고있다. 현재 21개국 6억명정도의인구가수자원결핍지구에서생활하고있지만 2025년경에는 36개국의 14억명가량이수자원의결핍속에놓여질것이란전망을내놓고있다. 또하나의화두로기후변화가등장할것인데수자원의결핍과농작물생산의감소와직결되면서지역별경제격차의확대로연계될가능성을제기하고있다. 이러한환경하에서획기적인대체에너지개발을위한기술혁신이새로운화두로등장하게될가능성은농후하다. 현존하는기술체계가새로운에너지로의전환을유도하기에는부적합하다는판단하에 2025년까지비화석에너지가완전히대체되기는힘들것으로예견하고있다. 적극적인에너지정책에도불구하고청정석탄이나 biofuel, hydrogen과같은신개념에너지로의전환에는최소한 25년이상의시간이필요할것이란전망을제시하고있다. 결국새로운기술은채개발되지않은상황에서에너지자원은정치적으로불안정한지역에국한해서생산되면서그마저고갈되는상황을묘사하고있는것이다. 이처럼새로운화두의등장에도불구하고여전히국제무대에어두운그림자가드리워질것으로예견되고있는데테러와핵확산, 국제분쟁과같은사안들을지속적으로평화를위협할것으로예상되기때문이다. 특히테러리즘은 2025년까지소멸

156 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 141 되지않을것으로전망하고있다. 그러나중동지역의경제상황이호전되고젊은층의실업인구가감소한다면테러리즘에의기대효과나테러리스트들의충원이현재처럼여의치않을수도있다고전망하고있다. 문제는고용문제가계속해결되지않고정치적표현을위한적정한경로의부재상황이지속된다면불만세력들은지속적으로테러그룹화할가능성이있다는것이며이들은대개의경우폭력화되기쉬워서기존의테러그룹과새로부상하는테러그룹들이혼재한상황하에서테러가지속적인위협요소로잔존할가능성을점치고있다. 특히첨단기술의발달과확산으로말미암아테러그룹들이생화학혹은핵기술등위험한파괴기술을획득하게될경우테러공격은더욱파괴적일수있음을경고하고있다. 특히이문제는북한과같은약소국가들이핵보유관리능력을보유하고지속할수있을지에대한우려와도연계된다고언급하고있다. 이란의핵무장을이미기정사실화하고있으나그로인한후폭풍은하나의리스크를구성하고있다. 이란의핵무장으로인한주변중동국가들로의핵확산은우려시할만하다. 냉전시대강대국간에유지되어오던핵의균형이핵확산의소용돌이에휘말릴중동국가들사이에서도생성될지미지수이기때문이다. 주지하다시피중동지역에서는간헐적으로지엽적분쟁이발생해왔다. 그러나핵보유국가들간의레드라인이확실히설정되지않은상태에서의소규모분쟁은핵확산이후의도치않은상승곡선을그리며대규모분쟁으로발전될가능성도있다는것이다. 파키스탄과인도간의분쟁이재현되었을경우를한예로들고있기도하다. 이보고서에서가장주목해야할것은국제체제의변화를예상함과동시에무역과투자, 기술혁신과사용을둘러싼전략적경쟁이치열하게전개되리라는예상과 19세기말과같은군비경쟁, 영토확장및군사대결과같은리스크요소들의등장도배제하지않고있다는점이다. 그중에서도자원을둘러싼분쟁이다시재현될수있다는점은에너지외교의중요성을부각시키는대목이기도하다. 앞서언급한바와같이에너지자원의고갈과에너지수요의증가가맞물려자원분쟁의개연성을그어느때보다도높은것은사실이다. 에너지분쟁은실제그같은분쟁의발생여부를떠나그가능성만으로도적지않은지정학적의미를내포하고있다. 우선에너지수송을위한해로안보의확보를위해

157 142 서중국과인도가대양함대체제를구축할것으로예견되고라이벌국가들의연쇄적 인군비증강으로연계될수있기때문이다. Global Trends 2025 에서언급된내용들을종합, 정리하면다음표와같다. < 표 4-1> Global Trends 2025 의내용 예상가능상황 예상임팩트 중국과인도등의부상으로국제질서가다극화될것으로예상되며세계적기업들, 종교단체, 부족단체, 범죄조직등과같은비국가적단체들의국제영향력역시증가할것으로예상됨. 2025년경에는민족국가단위로형성된국제사회는더이상존재하지않을것이며국제적인힘은더욱새로운행위자들에게분배됨과동시에전통적강대국의영향력이감소되어전혀다른국제역학관계가조성될것으로예상됨. 이들신흥강대국들은서구식정치경제발전모델을따르기보다는중국식의국가자본주의식경제발전방식을따르게될것이유력함. 현재서방에서동방으로진행중인부와경제력의이동이지속될것으로전망됨. 경제적윤택을추구하는국가들의증가추세가지속되면서지정학적안정을추구하는경향역시증가할것으로예상되나이같은경향은러시아와같이서구식질서에도전하는국가의영향력을증대시킬것으로우려됨. 미국의유일강대국지위는지속되겠지만현재와같은지배적영향력은감소될것임. 경제불황과군사적영향력의감소등으로인하여대외정책과국내정치적요소들간의우선순위가조정될것으로전망됨. 2025년경 12억인구와지속적경제성장으로에너지, 식량및수자원문제가대두될것임젊은층의인구비가높은국가들은감소하겠으나몇몇국가에서는높은젊은층의인구비가경제성장에장애요소로등장가능 기술혁신의성공여부가이문제의해결향배를결정할것임. 현존하는기술들로 2025년의수요를감당하기에는역부족임. 아프카니스탄이나나이제리아, 파키스탄과예멘과같이젊은인구비가높은국가에서의실업문제가극적으로타결되지않는한이들국가의지속적인불안정과국가파탄가능성은지속될것임.

158 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 143 예상가능상황 예상임팩트 중동지역역학관계의급변과치명적살상능력의확산으로분쟁가능성이증대되고있음. 러시아와중국, 인도등의영향력이현재보다증가될것이지만여전히미국의지역균형자로서의역할이필요 2025년에도테러의위험은상존하겠지만중동지역의경제발전과젊은층의실업문제가해결될경우테러의설득력은점차줄어들수도있음. 그러나테러리스트들이치명적살상능력을보유한채활동할가능성도상존 생화학이나핵무기를활용하여대량살상을노리는테러공격의가능성은무기기술과핵프로그램의확산으로인하여증가될것으로예상됨. 특히그같은공격으로인한실제적및심리적폐해는세계화가증대된 2025년에는더욱심각한결과를초래할것임. 주요불확실요소 잠재적결과 (Potential Consequences) 자원비축이나화학연료, 청정석탄등에대한기술진전으로석유와천연가스가 2025년경까지주에너지원으로서의지위를상실할것인가의여부 유가와천연가스비의상승은러시아와이란의국력증가 를초래할것이며특히러시아는영국이나프랑스에근접 하는수준의경제력을보유하게될것으로전망됨. 대체에 너지기술의진전으로유가와천연가스비를억제한다면장 기적으로산유국들의영향력감소가예상됨. 기후변화가진전속도및가장심각한피해지역중상주의의쇠락과국제시장의쇠퇴 자원결핍, 특히수자원결핍이위협요인으로등장할것임. 자원민족주의의대두로강대국간분쟁가능성대두 중국과러시아에서의민주주의진전여부 경제적다양화 (economic diversification) 가선행되지않는다면러시아에서의정치적다원화 (political pluralism) 는기대하기힘들것임. 중국에서의중산층의확대는정치적자유가보장될기회를증대시킬것이지만잠재적으로민족 주의의확산가능성도존재함.

159 144 주요불확실요소 잠재적결과 (Potential Consequences) 이란의핵무장에대한위기의식의고조로중동지역에서의군비경쟁과군사화진전가능성 핵우산의존재하에발생하는저강도분쟁이나테러등은의도치않은상승효과로인해분쟁의확산으로연계가능 이라크의안정화와이스라엘-아랍간의분쟁해결, 보다광범위하게는중동전역의안정화여부 대부분의시나리오들은현재의정치적요동상황 (turbulence) 이심화될것으로예상함. 경제성장으로의복귀와보다발전한이라크, 이스라엘-팔레스타인문제가해결될경우지역안정이가시화될수있으나군사강국으로발돋음하려는이란과원유및천연가스로부터의에너지원전환이라는과제역시존재함. 유럽과일본이인구증가로부터파생되는경제적및사회적문제를해결할수있는지의여부 유럽에서의무슬람계통합의성공은사회적위기를회피할수있게해줄뿐아니라경제생산능력의확대를가져다줄것임. 그러나유럽과일본이인구문제에소극적으로대처한다면장기적인쇠퇴에직면하게될것임. 강대국들이변화된국제질서의구조와역할에적응하기위해국제기구와협력할지의여부 신흥강대국들은 UN이나 IMF와같은국제기구에대해이중적태도를견지해왔으나국제사회에서의지위가상승한다면이같은태도역시변화가능함. 아시아에서의통합은보다강력한지역기구로발전가능함. NATO는유럽의군사력감소로말미암아점차역외지역에서발생하는사태해결과정에서난관에봉착하게될것이며전통적인동맹은 약화될것임.

160 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 145 나. 에너지안보의일반적리스크 그렇다면이같은전반적인국제질서의전개속에서에너지안보는어떤리스크요소 들의위협하에놓이게될것인가? 결국에는원유와천연가스의매장량이고갈되어 가는과정에있다는것은틀림없는사실이지만경제성장을지속해야하는국가들의 에너지수요역시지속적인증가추세에있는것또한사실이다. 79) 이를인지한국가 들이대체에너지개발에착수한것역시사실이다. 이는대체에너지의개발에어느 정도의시일이소요되는지현재로서정확한예측이존재하지는않지만언젠가는원 유와천연가스가주에너지원으로서의지위를상실하게된다는것을의미하는것이 다. 대체에너지의개발까지의과도기에극심한에너지난이도래할수도있고에너 지에의접근그자체가국가의능력을좌우하는요소로등장하게될것이다. 오바마차기미대통령이후보시절제시한새로운에너지정책 ( New Energy for America') 의틀역시이러한리스크요소들을고려하고있음을알수있다. 미국이 직면해있는에너지위기의단기적해결책의제시, 환경친화적에너지체제의구축을 위한 500 만개이상의일자리창출, 중동과베네주엘라로부터수입하고있는에너지 의양을초과하는에너지절약, 하이브리드차의보급확대, 재활용가능한전기의생 산, 온실가스의감축등을골자로하고있기때문이다. 80) 청정석탄활용기술의개발 과알래스카천연가스파이프라인의건설등에우선순위를둔다는점등미국의대 외에너지의존도를중장기적으로축소하겠다는의지가표명되어있다. 사실이러한 정책들은부시대통령이 2006 년연두교서에서발표한 Advanced Energy Initiative 의 내용과크게차이가없는내용들로구성되어있다 년까지중동에서의원유수 입량 75% 감축, 청정석탄을활용한화력발전, 풍력및원자력발전의활용, 탈석유 기조와더불어전력소비개선과자동차연료기술개발등은이미천명된바있는정책 들이다. 그만큼이러한공약들이정권교체와관계없이실제정책으로추진될가능 성이높다는것을의미하기도한다. 한편미상원외교위원회의 Richard Lugar 의원은미국의자원외교에있어 6 가지 79) 이같은현상은 'seeking more, finding less' 로표현되기도한다. Michael T. Klare, Rising Powers, Shrinking Planet: The New Geopolitics of Energy (New York: Metropolitan Books, 2008), p )

161 146 의위협요인을제시한바있다. 81) Lugar 의원의지적은미국의차기대통령인오바마당시상원의원이상원외교위원회소속이었다는점이외에도한국의에너지외교에시사하는바가크다고판단된다. Lugar 의원이가장먼저지적하고있는것은석유에대한의존도가크면클수록유전지대의안보적취약성을배가된다는것이다. 이는유전지대에서자연재해가발생할경우나전쟁으로인하여유전지대의안전이위협받을경우, 혹은주요유전시설에대한테러공격으로인한파괴, 손상혹은테러분자들에의한점령등은심각한안보문제를유발할수있다는사실을시사하는것이다. 뿐만아니라한국이러시아로부터의천연가스유입경로로구상중인파이프라인이나원유수송을위한해로의안전또한대단히중요하고민감한안보문제로부상했음을의미하는것이기도하다. 실제로 1차걸프전당시사담후세인은쿠웨이트에서철수하면서유전에불을붙인바있으며 2006년 2월에는사우디아라비아의주요유전시설에대한테러공격시도가있었음을고려한다면시기적절한지적임을알수있다. 이후알카에다를비롯한테러단체들이유전지대나시설에대한테러를공언하고있는상황이어서주요유전과정유시설, 발전소, 댐, 에너지의수송시설및수송로등에대한안전의확보가필요시되고있는시점이다. 이들시설에대한테러는경제적으로커다란파장을불러일으킬수있기때문이다. 원유수송을위한해로역시테러의위험에노출되어있으며해적과범죄, 도서분쟁등으로인해위협요소가존재하는실정이다. 82) 특히유전지대의안보를우려하는것은대체생산능력의감소내지는부재에대한것이다. 주요유전지대에대한자연재해, 전쟁혹은테러로인한피해가발생되어생산량의감소가예상될경우감소된양만큼생산해낼수있는능력을지닌대체유전지대가점차감소추세에있으며그생산능력역시감소되고있기때문에유전지대에대한안보가더더욱취약해진다는지적이다. 아래그림은석유공급의중단을초래한사건들과그임팩트를정리한것이다. 81) U.S. Senate Foreign Relations Committee Chairman, Richard G. Lugar, "U.S. Energy Security--A New Realism," addressed at the Brookings Institution on March 13, 2006 from Energy Diplomacy and Security: A Complilation of Statements by Witnesses before the Committee on Foreign Relations, United States Senate (109th Congress, second session, June 2006), pp. x-xvii. 82) Bernard D. Cole, Sea Lanes and Pipelines: Energy Security in Asia (Westport: Praeger Security International, 2008), pp

162 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 147 [ 그림 4-1] 석유공급중단사건 BTC송유관테러 (8/2008) 베네주엘라파업 (12/2002-3/2003) 이란-이라크전쟁 (10/1980-1/1981) 6일전쟁 (6/1967-8/1967) million barrels 5 6a 7 day C1 주요사례 즉, 대체유전이감소하면할수록, 대체원유의생산량이감소하면할수록유전지대에대한공격은더욱그파장이커질수밖에없다는것이다. 러시아로부터의파이프라인에의존하면할수록파이프라인의안보적취약성역시커진다는것을시사하고있다. Lugar 의원이두번째로지적하고있는것은원유매장량의전반적인고갈을피할수없다는점이다. 유전지대에대한안전이확보되고파이프라인과원유수송라인에대한안전이확보된다고가정하더라도원유매장량이차츰감소된다는사실은어쩔수없는현실이기때문이다. 더욱이중국과인도, 브라질등의경제성장에따른원유와천연가스수요의급증으로이러한현상은더욱가속화될전망이다. 이들국가들의성장과기존경제대국들의지속적인자원수요는충분한원유를확보하기위한갈등요소를내재하고있다고볼수있어에너지안보에대한커다란위협요소로등장한다는것이다. 결국원유매장량의고갈은원유에대한접근자체가무기화될가능성을의미하는것이기도하다. 세번째는산유국들이에너지를무기화한다는점을지적하고있다. 석유와천연가스는산유국들이에너지수입의존도가높은국가들에대해영향력을행사할수있는현금 (currency) 과같은기능을하게되었다는것이다. 이란은자국에대해경제제재가부과될경우원유금수조치를취하겠다고경고한바있으며베네주엘라의휴

163 148 고차베스대통령역시미국에대한석유금수라는위협을사용한바있다. 후에논의하겠지만러시아역시 CIS국가들과중앙아시아국가들에대한영향력확보의일환으로천연가스금수라는카드를활용하고있는것또한사실이다. 네번째로언급되고있는것은대부분산유국들의국내정치적불안정이다. 대개의경우산유국들은민주화의정도가낮은권위주의정부인경우가대부분이어서민주주의로의전환을도모하기보다는국내적인불만을대외적인위협을통해무마하려는경향을띠게된다는것이다. 외부로부터의위협에대항하는모습을연출하면할수록국내적인지지를유도할수있다는계산에서이다. 때문에자원의무기화를통한자원소비국들과의대결국면을고의적으로유도할경우자원안보는더더욱위협받게된다고지적하는것이다. Lugar 의원이다섯번째와여섯번째로지적한것은불량에너지의사용으로인한기후변화의위협과유가상승으로인해테러와의전쟁에필요한에너지공급의감소이다. 특히후자는한국에게도의미있는지적으로유가상승으로인한에너지공급부담이북한에대한기동전력및항공전력의우위를점하는데에위협요소로작용한다는점에서더욱그러하다. 이같은자원외교의위협요인을제거하기위한또다른연구 83) 는에너지안보리더십위원회 (Energy Security Leadership Council) 에서작성된것인데에너지안보를우려하는기업인과군부엘리트들에의해구성된민간위원회이다. 현재는 Fedex그룹의 CEO인 Frederick Smith회장과전미국해병대사령관인 P.X. Kelly 장군이공동위원장을맡고있다. 이위원회는교통에너지의전기동력화, 환경친화적국내원유개발, 새로운에너지관련기술개발의촉진, 에너지효율성의제고를통한원유의존성감소등과함께전지구적차원에서의위기관리를주문하고있어주목할만하다. 이보고서는우선에너지부로하여금전략원유비축량에대한실질적인가이드라인을개발하고그기준에따라적정비축량을산출할것을주문하고있다. 또한각국의연료보조금제거를위한외국정부와의협력, 백악관내에국가에너지 83) Energy Security Leadership Council, A National Strategy for Energy Security: Recommendations to the Nation on Reducing U.S. Oil Dependence (September 2008), pp

164 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 149 위원회의설립을통한에너지전략의조율과대통령에대한조언, 국무부및법무부와의협조를통해미국내및국외의주요에너지시설에대한방호, 국가정보위원회의에너지안보취약성에대한평가등을권고하고있다. 뿐만아니라미국 GDP의 20% 에불과하면서도에너지소비에있어이산화탄소배출량이미국을앞지른중국과의협력을통해이산화탄소배출의억제를권고하고있다. 이보고서는에너지안보와관련된정부부처들에대한다양한정책제언을담고있는데국방부와국무부, 정보당국에대한권고사항이골자를이루고있다. 우선미해군에게는관련국가와의협력을통해테러리스트나해적들의공격으로부터취약한수송경로에서유조선을보호하기위한조치를, 국방부에게는에너지안보와관련된주요전략적지역에대한체계적인방어시스템을동맹국들과함께구축토록, 정보당국에게는에너지공급에의잠재적저해요소들에대한정보수집과분석능력을배가할것과특히국영석유기업들의생산능력과비축량에대한정보획득을주문하고있다. 국무부역시에너지안보에영향을주는에너지관련분규에항시외교적영향력을행사할수있는역량을구비토록권고하고있다. 2. 오마바행정부의대외정책변화의리스크 오바마행정부의대외정책은클린턴행정부시대의대외정책으로의회귀를밑그림으로하는커다란변화를예고하고있다. 부시행정부의대외정책변화가커다란폭의변화를수반한만큼그이전으로의회귀역시유사한폭의변화를동반하지않을수없는것이다. 오바마행정부의대외정책상의커다란과제는다음과같이집약해볼수있다. 대외정책의변화와지속적인테러위협견제의병행 실용외교의추진과기존동맹과의안보협력지속의병행 중러의안보협력관계에대한대처

165 150 가. 대외정책의변화와지속적인테러위협견제의병행 오바마행정부가대아시아정책의기조로전반적인 ABB (All but Bush) 를추진할것으로예상되지는않지만부시행정부의일방주의적외교가초래한외교적부담을해소하는데에주력할것임은틀림없다. 2008년6월, 오바마진영의싱크탱크라는평가를받고있는미국진보센터 (Center for American Progress) 에서발표한연구보고서 84) 에따르면오바마행정부의대외정책은 sustainable security" 개념에입각하여추진될것으로보인다. 빌클린턴행정부의대외정책을전지구적차원에서의상호의존으로집약하면서긍정적으로평가하고있어오바마행정부의대외정책이어느정도클린턴행정부의정책과수렴할가능성을열어두고있었다. 이보고서는반면 자유를향한긴여정 (the long march to freedom)", 인간존엄성에기초한양보할수없는요구 (non-negotiable demands of human dignity)" 등부시행정부가내걸었던대외정책의슬로건들을 구호 로폄하하는등부시행정부의일방주의정책에대해서는지극히부정적인평가를내리고있다. 이보고서는이라크와아프카니스탄의불안정, 파키스탄의취약성, 이란의불거지는반미정책, 수단에서의인종학살, 북한의핵보유, 아랍-이스라엘간의분쟁가능성고조등을미국이당면한가장심각한대외정책상의문제로평가하고있다. 이보고서에따르면 sustainable security은미국의안전을골자로하는국가안보, 인간의복지및안전을골자로하는인간안보, 그리고전지구적차원에서의공동이익에기초한집단안보 (collective security) 의세요소로구성되어있다. Sustainable security는우리말로는 유지가능한안보 를의미하는것으로최소안보의확보를골자로하는것으로풀이된다. 부시행정부의대외정책노선에서커다란인식의전환을도모하는것이다. 그만큼부시행정부대외정책에대한거부반응이반영되어있다고볼수있다. 부시행정부의대외정책에가장커다란영향을미쳤던사건은 2001년에발생했던 9.11 테러임이틀림없다. 미국의심장부가테러공격의대상이되었다는사실자체만으로도안보의취약성이그대로드러난사건이었으며그 84) Gayle E. Smith, "In Search of Sustainable Security: Linking National Security, Human Security, and Collective Security to Protect America and Our World," June, 2008.

166 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 151 만큼커다란위협요소가새로등장한것을의미하는것이었다. 그위협을제거하기위한전방위적전략을구사한것이부시행정부대외정책의주요내용을구성했다고보아도무방할만큼미국이그어느때보다도자국안보에중점을두었던시기였던것역시사실이다. 즉미국안보에영향을줄수있는사안은전부통제하겠다는것이었다. 이러한차원에서알카에다와같은테러집단에대량살상무기를넘겨줄가능성이있는모든국가를잠재적인공격대상으로설정한것이다. 이같은부시행정부의대외정책은 2004년대선에서의논의를안보국면에국한 (frame) 시키는데크게기여하였고부시대통령은 미국식민주주의의세계로의확산 이라는가슴벅찬상징적구호를내세워재선에성공할수있었다. 당시짐케리후보는당시미국이당면한대외정책과제를어떻게풀어나갈것인지에대한전문적해결책을제시하였지만미국국민들에게커다란설득력으로다가서는데에는실패했다. 하지만 2004년대선의결과임기말의부시대통령은대통령에대한신뢰도 (approval rate) 조사가실시된이래가장최저의신뢰도를기록하는대통령으로오명을안고백악관을떠나게되었다. 여기서한가지주목해야할것은 2001년의 9.11테러는클린턴행정부시절에구상되었고실천에착수된사건이라는점이다. 9.11테러는 2001년 1월출범한부시행정부가국정을인수한지 7개월여만에발생한사건이기때문이다. 항공기를이용한테러공격을기획하기위해서테러범들은이미부시행정부출범이전에미국에서비행기조종교육을받고있었다. 그렇다면 9.11공격을초래한것은클린턴행정부와부시행정부의대외정책상의차이라고만볼수없다는것이다. 때문에 sustainable security, 즉광범위하고전방위적인안보를추구하여미국의국력을소모하기보다는유지가능한안보만을추구하겠다는소극적발상은반드시테러세력의척결이라는과제와병행추진되어야하는지유심히관찰할필요가있다. 9.11이후 7년이흐르는동안부시행정부의대외정책과경제실정에식상한나머지미국국민들은테러에대한위협인식이둔화된것으로해석된다. 이번대선에서가장중요한이슈로대외정책보다는경제문제가등장했다는사실도이같은점을시사하는것이다. 알카에다의영향력이감소되었다는평가는여기저기서나오고있

167 152 는실정이지만아직까지미국이테러공격으로부터의취약성을완전히극복하였다는 분석은찾아보기힘든실정이다. 나. 실용외교의추진과전통적동맹과의안보협력병행 한편오바마의당선자체는미국의독립, 노예해방과더불어커다란상징적의미를띠는것이지만그가선거운동과정에서밝힌대외정책의기조는철저히경제적실리에둘것으로보인다. 중국과의무역불균형에대한부정적입장을분명히밝힌것도실리적맥락에서였다. 부시대통령은 2004년선거에서이라크전쟁등미국의대외정책을풀어나갈청사진을제시한짐켈리상원의원과는달리미국적민주주의의확산이라는명분으로재선에성공한바있다. 실리와명분의선택은역대미국행정부대외정책의성격을판가름하게해주는기준이되어왔다. 전후미국외교에가장커다란논쟁거리를제공했던대통령중한명이었던닉슨 (Richard Nixon) 은분명실리보다는명분에무게가실린대외정책을추진하였다. 자유주의자들은외교정책에도덕적가치가부여되어야한다는입장을견지하고있었고보수주의자들은외교를이념적틀안에서만인식하고있었기때문에, 결국도덕과이념이라는명분에외교안보정책이종속되어있었다. 그결과닉슨이중국과의관계개선을통한세력균형을추구하자보수주의자들뿐만아니라자유주의자들의반발에직면하게되었다. 자유주의자들은닉슨이소련의위협에직면한국가이익을지나치게강조한나머지도덕성을포기하면서까지비도덕적인공산주의와의관계개선을추구했다며비난했고, 소련과의대결을이념적시각으로만바라보던보수주의자들역시이념보다는지정학적고려를우선시했던닉슨의실리적외교노선에반기를들었다. 보수주의자들은데탕트를지나치게유화적인정책으로, 나아가소련에대한이념적무장해제라며비판했고, 자유주의자들은세력균형을위한미국의군비지출이지나친수준이라고반대하였다. 85) 결국닉슨의외교정책은명분론적차원에서는보수와진보양진영에서모두비난의대상이된실리위주의정책이었다고평가할수있다. 카터 (Jimmy Carter) 의인권외교역시미국외교사의한획을긋는정책변화였는 85) Henry Kissinger, Diplomacy (New York: Touchstone, 1994), pp 와 p. 742.

168 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 153 데, 실용보다는명분을중시한것으로해석된다. 흑백차별이당연시됐던남부조지아에서유년기를보낸카터는자신이경험했던차별을없애는수준에서그치지않고전세계적인인권의존중을외교정책의근간으로설정한것이다. 86) 그러나그이면에는미국국민들이진정으로추앙하며자부심을느낄수있는상징 (banner) 을세우는것, 외교정책에도덕적가치를반영하여국내적지지를유도한다는것, 인권을전면에내세움으로써수세에몰려있던외교노선갈등에서이념적이니셔티브를되찾는것, 개도국에서미국의영향력을확대하는것등원칙적인외교적목표가상정되어있었다. 87) 때문에그는국가안보와동맹이라는명목으로인권을탄압하는정권들에대해미국의실리차원의지원이지속되는현상에종지부를찍으려하였다. 88) 그러나카터의도덕적외교는브레즈네프의공세적전략으로전략적요충인아프가니스탄을옛소련에내주게된다. 때문에군사우위마저옛소련에빼앗긴카터의외교가치킨게임의전형적예로회자되는결과가초래되었고, 인권외교에대한평가는그속에파묻힐수밖에없었다. 닉슨이실리외교노선을추구하면서보수와진보양진영으로부터비난을받았던것과는달리레이건 (Ronald Reagan) 은실리가반영된명분론을추구함으로써탈냉전을유도해낼수있었다. 그는인권외교뿐만아니라닉슨행정부이래추진되어왔던데탕트의종말을선언하면서, 이제는긴장의완화가아니라민주주의의확산을통해공산주의를종식시키겠다는명분을외교정책노선으로확립하였다. 89) 이는그의선거공약이기도하였다. 소련과의무원칙적데탕트나인권위주의외교를추구하기보다는소련의모험주의와군사력을제어하여소련체제를변화시키겠다는실리노선을, 선과악의대결에서승리해야한다는명분론과융합시킨것이었다. 90) 레이건은비록키신저가회고하듯외교정책에대한지식이가장적은대통령이었 86) Jimmy Carter, Keeping Faith: Memoirs of a President (New York: Bantam Books, 1982), pp ) Joshua Muravchik, The Uncertain Crusade: Jimmy Carter and the Dilemmas of Human Rights Policy (New York: Hamilton Press, 1986), p ) William M. LeoGrande, "A Splendid Little War: Drawing the Line in El Salvador," International Security, Vol. 6, No. 1 (1981), pp ) Ronald Reagan, An American Life (New York: Simon and Schuster, 1990), p. 265; Henry Kissinger (1994), p ) Kissinger (1994), p. 769 와 p. 771.

169 154 지만, 직관적판단을일관성과끈기로밀어붙여미국외교의한획을그은리더십의소유자로평가된다. 91) 국가안보에대한레이건의입장은간결했다. 그것은강력한군사력을통해평화를도모한다는것이다 (peace through strength, not peace through a piece of paper). 그는베트남전쟁패배의충격 (post-vietnam syndrome) 에서탈피하여미국의국익을위해서라면과감히해외파병을강행해야한다는입장을견지했고, 이러한입장을소련에게확실히인식시키려면말보다는행동으로표현되어야한다는점도강조했다. 92) 사실레이건식보수주의의뿌리는냉전초기의급진보수주의, 뉴딜정책, 그리고나아가고전적자유주의와도접목되어있었다. 20세기중반을거치면서미국사회에는종교및가치관의혼란과붕괴, 사회발전논리의이데올로기화현상, 뉴딜정책으로인한거대화된정부의개입과획일화된분배주의가고착되었고, 이에대한부정적반응을공유하는그룹으로네오콘이형성되었다. 93) 즉네오콘은전통적가치관의붕괴, 뉴딜정책에따른사회보장제도의확장과개인생활에대한관료주의적억압, 시민적평등주의에대한반발에서유래되었다. 94) 게다가원래민주당원이었던레이건은민주당의창시자인토마스제퍼슨 (Thomas Jefferson) 이나우드로윌슨 (Woodrow Wilson) 과같은민주당원의영향을받아국민위에군림하기보다는국민의종을자처하는가장작은정부가자유사회 (free society) 의근간이라는신념을갖고있었다. 따라서그는당시미국사회의정치적가치를대체하기위해그보다더오래된미국적전통으로회귀할것을주장했고, 이점에서그는 19세기의자유방임주의를원용하여 20세기의자유주의를공격하는아이러니를만들어냈다. 95) 그는사회경제분야에대한정부의규제와계획을 선포안된공산주의 (silent form of socialism)' 로인식하고있었고, 국가안보분야에서는재앙이도래했다는표현도서슴지않았다. 96) 클린턴 (Bill Clinton) 은외교정책보다는국내문제에, 안보보다는경제협력과같은 91) Kissinger (1994), p ) Reagan (1990), pp. 133, , 267, 289, 294, ) 이봉희, 보수주의 ( 서울 : 민음사, 1996), p. 326 과 pp ) Irving Kristol, "What is a 'Neo-Conservative'?" Newsweek, vol. 87 (January 19, 1976), p ) 정연식역 (1994), p ) Reagan (1990), pp , p. 135, p. 205 와 p. 217.

170 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 155 분야에보다더치중했던대통령이었던만큼실용적측면이두드러진지도자였으나, 그의외교정책은나름대로의명분에기초하고있었다. 세계유일의초강대국으로등장한미국의지도자로서위협에대한인식에구애받지않는행운아였다고도평가할수있다. 외교에대한그의기본적인시각은전지구적인상호의존의증가로말미암아외교정책과국내정책의차이가거의무의미해졌다는것이었으며, 유럽과일본의국내경제정책을미국과조화시키는방향으로조율함으로써경제성장과일자리창출을동시에도모하려는명분에기초한것이었다. 97) 또한그의외교정책의기저에는세계각지에서확산되고있는민주주의가종국에는세계평화를앞당겨줄것이란신념이깔려있었는데, 소련의해체와공산권의붕괴가유럽전역에역사상첫민주화를가져다줄것이란희망이나, 옐친이선거에서승리할수있도록지원했던정책도그같은견해를반영한것이었다. 그럼에도불구하고그는소말리아에서의아이디드 (Aidid) 체포작전이나코소보에대한인도주의적개입 (humanitarian intervention), 그리고전쟁위험을무릅쓰고단행한북한에대한제재논의 98) 에서는단호한모습을보여주기도했다. 미국진보센터의보고서를배경으로오바마행정부의대동북아정책의큰그림을그려보면북한과의대화를통한핵포기유도, 중국과의협력관계구축, 일본과의동맹지속강화, 한국과의동맹강화라는안보가한축을구성하고또다른한축은무역수지의개선이라는실리적차원에서중국과한국, 일본에통상요구의수위를높이는내용으로구성할가능성이있다. 즉오바마행정부의대외정책은 대화와협력, 다자안보체제와파트너십을통한국제문제의해결 을추진하는가운데무역불균형의시정이라는두마리토끼를동시에추진한다는부담을안고있다. 이과정에서가장주목해야할것은경제회복이라는국내정치적목표에대외정책이종속되지않을수없을것으로보인다는점이다. 이를위해힐러리클린턴상원의원의국무장관임명을통해향후미국의대외정책기조가클린턴행정부시절로돌아간다는메시지를세계에전달하면서대내적으로실직율의감소와금융시장불안정의해소에주력한다는의미를내포하는것으로해석해볼수있다. 경제문제 97) Bill Clinton, My life (New York: Knopf (2004), p. 502 와 p ) Clinton (2004), p. 502, pp , p. 552, p. 591, p. 603 과 p. 707.

171 156 해소가오바마행정부의첫과제가될것임은명백하다. 오바마당선자가자신의백악관비서실장으로 Rahm Emanuel 하원의원을선택한것도미국이직면해있는경제문제해결에그의탁월한식견때문이라는점역시오바마행정부가경제문제해결에최대역점을둘것이란점을설명해주는것이다. 99) 오바마행정부의실리적대외정책은미국중심의양자협력관계를중심으로안보의큰틀을유지해왔던동북아에게는커다란불확실성을던져줄가능성이존재한다. 오바마행정부의실리적대외정책이기존동맹과의지속적인협력강화보다는경제적실리에무게중심이옮겨갈경우미국의영향력은더욱빠른속도로감소될것으로예상되며그만큼다자체제국제질서로의전환역시가속화될것으로보이기때문이다. 이같은측면은다음에논의할중국과러시아의안보협력관계를다룸에있어서도미국의부담으로작용할가능성이존재한다. 다. 중러안보협력에의견제 100) 오바마행정부가또하나감수해야할외교적부담은중국과러시아의안보협력관계에대한견제와방치의선택기로에놓이게될것이라는점이다. 9.11이후테러와의전쟁이라는명분하에일방주의정책을펼친부시행정부는아시아에서미국의영향력을확대해놓았고그결과러시아와중국이전략적협력관계를더욱공고하게구축하였기때문이다. 9.11이후미국이테러와의전쟁및이라크전쟁을수행하는과정에서부시행정부가러시아와중국의지정학적요충지를잠식해간것은사실이다. 우선미군의아프가니스탄장기주둔은러시아와중국의지정학적이해관계에직결되는사안이다. 101) 아프카니스탄은예로부터실크로드가지나가던요충지로서냉전시절중국과 99) 100) 중국과러시아와의안보협력관계에대한부분은김용호, 허재영, 중국과러시아의대미연성균형과 6 자회담, 신아세아 14 권 4 호 (2007) 에서논의된해당부분을수정및보완하여첨가하였음. 101) Avery Goldstein, The Diplomatic Face of China s Grand Strategy: A Rising Power s Emerging Choice, The China Quarterly 168 (2001), p. 846.; David Kerr, The Sino-Russian Partnership and U.S. Policy Toward North Korea: From Hegemony to Concert in Northeast Asia, International Studies Quarterly 49:3 (2005), pp ; A. Voskressenski, Russian-Chinese Partnership in a New Global Context, in Woodrow Wilson International Centre for Scholars, Asia Program Special Report 99 (2001); Quansheng Zhao, "Beijing's Dilemma with Taiwan: War or Peace," Pacific Review 18:2 (2005), p. 231.

172 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 157 옛소련이이지역의전략적통제를두고첨예하게대립하였던지역이기도하다. 인권외교에주력하던카터행정부가집권한 1977년이후아프카니스탄에대한영향력유지를등한시하자브레즈네프가점령하였던바로그곳이며이는당시중동지역에의영향력균형점이옛소련으로기울어지는것을의미하는것이었고나아가미소간의군사균형이옛소련쪽으로기울게되는시발점이된사건이었다. 9.11이후테러와의전쟁이라는명분하에미국이아프카니스탄을점령하고이지역에미군을주둔시킨것은고르바초프의아프카니스탄철군이후영향력의공백을미국이다시차지한무시할수없는지정학적의미를띠는것이다. 사실부시행정부가취임초부터동맹국들과의관계강화를강조해온것은이론적배경이나내용의구체성결여 102) 를떠나결국힘의배분에따른세력균형을유리하게이끌어나가려는의도가깔려있었다고볼수있다. 이는전형적인현실주의논리이기도하다. 동북아에서미국은일본및한국과동맹을체결하고여기에대만에대한안보협력까지포함해중국과북한, 북한과러시아, 그리고러시아와중국간의안보협력과대결구도를형성하고있다. 결국동북아안보관리의주요수단은이지역에주둔하고있는 10만명이상의미군병력이다. 이미일본과신안보협력지침에따른협력구도를다져왔으며이제미사일전역방위체계 (MD) 로그무게중심을옮기려는과정에놓여있으며대만에대한방어의지도이미전략적모호성 (strategic ambiguity) 을벗어나보다적극적인형태로탈바꿈할것임이천명되었다. 미행정부가일본및한국과의동맹을강화하면서대만에대한안보지원의사를보다명확히밝힌그이면에는중국의부상을지속적으로견제해온지속성이내재되어있다. 태평양전쟁발발을계기로본격적으로이지역에개입하기시작한미국은 2차대전종전과중국의공산화, 한국전등을거치면서꾸준히중국을봉쇄하는전략을추구하기시작하였다. 한국전쟁에서의북진과그에대한중국의개입은중국과미국간의지정학적이해관계가충돌한첫사례로기록되게되었다. 미국의정책이궁극적으로중국을봉쇄하려는의도를내포하고있다는중국의주장 103) 과중 102) Jeffrey W. Legro and Andrew Moravcsik, "Faux Realism: Spin versus Substance in the Bush Foreign-policy Doctrine," Foreign Policy (July/August, 2001) 참조. 103) Joseph S. Nye, China's Re-emergence and the Future of the Asia-Pacific," Survival, Vol. 39, No. 4 (Winter ), p. 73.

173 158 국의군사강국부상을염려하는미국, 특히국방부의입장 104) 은이미 1990년대중반부터평행선을그어왔다. 미국이동아시아의지역안보가불안정하다고지적하는가장커다란근거는바로중국의부상이종국적으로미국에대한도전으로귀결될것이란현실주의적추론이다. 역사적으로동아시아의맹주였던중국의현국제체제에대한불만이미국에대한도전을유도할것이란세력전이이론적결론이기도하다. 특히오바마행정부의중국에대한인식은미국의대동북아정책의성격을규정짓는중요한요소이기도하다. 중국의부상이라는가정은동아시아의군사, 경제적현실을반영한것이라기보다는미국적가치의전세계적확산이라는미국대외정책의명분에중국이걸림돌로작용할수있다는계산때문이었다. 특히 9.11이후미국을세계유일강대국이며경찰국가의지위에올려놓은부시행정부는테러와의전쟁이라는명분하에아프카니스탄을확보하고인도와의핵기술협력등을추진하는과정에서중국을떠오르는도전자로, 스스로를이를방어해야만하는패권국 (defending hegemon) 으로인식하였을것이다. 사실중국의부상이라는신드롬은국내정치와경제에대한미국의염려에기인한것이기도하다. 위협에대한인지는국내정치와경제상황에의해형성된의도된편향 (motivated biases) 에의해영향을받는다. 클린턴행정부와부시행정부사이에존재하는중국의위협에대한인식의차이역시이같은측면을반영하고있는것이다. 인식의차이는결국서로다른정책을채택하게한다. 국가이익이란자신이인지한위협과그위협을극복하기위해선택한수단의정치적결과를책임져야할개인에의해선택되기때문이다. 개인의인지가다를경우선택역시달라진다는것이다. 105) 미국에게중국위협이라는신드롬을초래한또하나의이유는중국이지역패권을획득할경우등장할새로운지역질서는 104) Office of International Security Affairs, Department of Defense, The United States Security Strategy for the East Asia-Pacific Region (East Asian Security Report 1998), p. 31; White House, A National Security Strategy for a New Century (May 1997); Center for Naval Analyses, Department of Defense, Peoples War at Sea: Chinese Naval Power in the Twenty-First Century (CRM , March 1996); Center for Naval Analyses, Department of Defense, China and Security in the Asian Pacific Region Through 2010 (CRM , March 1996). 105) Benjamin Fordham, The Politics of Threat Perception and the Use of Force: A Political Economy Model of U.S. Uses of Force, , International Studies Quarterly, Vol. 42 (1998), pp

174 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 159 결국미국의국익에손실을입히게될것이라는계산이다. 2 차대전이발발하기전 일본의부상을미국은지역불안정으로간주하지않았었다. 미국의국익이침해되지 않았기때문이다. 결국미국의이같은가정은여러공식문서를통해공개되었고 9.11 이후테러와의전쟁및이라크전쟁을수행하는과정에서중국과러시아에대 한위협요소를생성해낼수밖에없었다. 한가지주목해야할것은미국의중국 에대한위협이이론적가정에기초하고있는것과는달리중국과러시아의미국에 대한위협의인지는현실적인변화에기초하고있다는점이다. 러시아는 9.11 이전부터유라시아에서가장강대한국가로의재부상을골자로하 는대외정책의새로운틀을마련하였다. 때문에러시아는미국과의동반자관계를 추구하는동시에미국에대한견제를병행해왔다 이전에도러시아는꾸준히 중국과인도에게미국의영향력을제어할수있는지역협력체의구성을제의해왔 었다. 프리마코프총리가 1998 년인도를방문한자리에서러시아와중국, 인도간의 전략적삼각협력관계를형성해야한다고주장했지만중국과인도의호의적인반응 을이끌어내지는못했다. 이후 2002 년에러시아, 중국, 인도의외교부장관들은 UN 에서만나이문제를다시논의하게된다. 106) 러시아, 중국, 인도간의전략적협 력관계는 2002 년푸틴의중국, 인도방문과 2003 년 6 월, 인도총리바제피에 (Vajapyee) 의중국, 러시아방문으로급격히발전했다. 이는또한러시아가중국과 인도양국에게가장큰방위상품공급자로등장한계기가되기도했다. 인도총리로 는 10 년만에베이징을방문한자리에서그는중국이더이상인도에게안보위협이 아님을명백히밝히기도했다. 107) 이방문에서양국은더욱가까운문화적, 교육, 과학적, 기술적그리고군사적협력을추구하자는데에의견을모았다. 108) 인도와의 이러한전략적협력을통해중국은필리핀과베트남등다자간접근을선호해온몇 몇 ASEAN 국가들의호응을얻어남중국해에서미국의영향력을보다효율적으로 차단할수있다는계산을하였을것이다. 109) 푸틴정부의대외정책은철저히실용주의에뿌리를두고있으면서전통적인유럽 106) Harsh V. Pant, "The Moscow-Beijing-Delhi 'Strategic Triangle': An Idea Whose Time May Never Come," Security Dialogue 35:3 (2004), p ) Pant (2004), p ) Pant (2004), p ) To (2003), pp

175 160 중심외교정책과아태지역을중심으로한제도주의적외교의병행을골자로하고있다. 이는옛소련시절냉전외교의그늘에묻혀있던러시아짜르시대에추진되던국가이익중심외교정책의부활을의미하는것이었다. 110) 중국과인도가러시아의적극적인외교공세에미온적인태도를보이던 9.11 이전, 푸틴정부는한반도로눈길을돌려에너지와수송을매개로한동북아경제공동체를추구하려는구상을추진하기시작하였다. 푸틴의실용주의외교정책은소비에트이전시기의짜르러시아가추구하던전통적이해를추구하면서도전략적이며실리적인미국과의파트너십을병행추진함을의미하는것이다. 이는중국과의관계개선못지않게미국과의관계개선이러시아의대외정책에있어우선순위를차지하고있음역시의미하는것이기도하다. 111) 실제로푸틴정부의러시아는북한, 중국, 인도, 이란, 이라크, 리비아, 쿠바, 베트남과의외교관계를재설정하여사실상의반 ( 反 ) 미국주의연대를구성하였으며옛소련지역의국가들에대한영향력확보에도주력하였다. 112) 러시아가 안전보장과경제성장을촉진해주는역할 을성공적으로맡아준다면중앙아시아의각국은러시아가세계패권국으로재도약하기위한발판이될수있기때문이다. 중국에게있어서도아프카니스탄에서의미군주둔은전략적으로달갑지않은것이사실이다. 여섯번째로큰지역이면서동시에전략적완충지대이며석유매장량이많고특히핵실험을실시하는지역이기도한신강성과국경을맞대고있는곳이바로아프카니스탄이기때문이다. 113) 9.11이후중국은미국의일방주의외교를견제하는데에우선순위를부과해왔다. 아시아, 특히대만문제에있어서미국의영향력감소, 미국과일본의미사일방어체제를견제할수있는핵능력의보유및정보전 ( 戰 ) 과우주의군사적이용에있어미국의우월적지위견제등이중국외교에서우선순위를차지하게되었다. 114) 중국이가장우려하는것은미국과일본이추진중인미사일방어체제 (MD) 이다. 미국과일본이방어무기라고규정하는 MD를중국은러 110) Igor Ivanov, "New Prospects for Diplomacy," International Affairs 48:6 (2002), p. 2 and ) David Kerr, The Sino-Russian Partnership and U.S. Policy Toward North Korea: From Hegemony to Concert in Northeast Asia, International Studies Quarterly 49:3 (2005), p ) William E. Odom, Realism about Russia, The National Interest 65 (2001), p ) Denny Roy, "China and the War on Terrorism," Orbis 46:3, pp ) Jonathan D. Pollack, "China and the United States Post-9/11," Orbis 47:4 (2003), pp

176 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 161 시아와함께공격적무기체계로인식하고있다. 115) 중국은특히일본이막대한예산을할애하며 SM-3와이지스함을중심으로 MD구축을구체화하고있는것에대해거듭우려를표시하고있다. 2001년 12월 15일, 미국이 ABM 협정에서탈퇴하자중국은다자대화를요구하며 MD의구축을지연시키려했으며 2002년 12월에도 MD 가지역안보를손상해서는안될것이라고비난하기도했다. 2003년 9월, 중국카오강촨국방장관이일본의시게루이시바방위상을만난자리에서도 MD가역내군사균형을손상시킬것이며군비경쟁을유발할것이라는경고를잊지않았다. 116) 2004년 11월 1일, 중국의치앤치천부수상은부시행정부를 독단적이고거만하다 고표현하면서미국의이라크전개전결정이 9.11 이후각고의노력으로가까스로완성된국제적인반 ( 反 ) 테러연합을하루아침에파괴했다고비난한바있다. 117) 왕이부부장역시중국의새로운안보개념을더많은사람들이수긍할수있는다자주의적안보제도, 즉 포괄적이고일반적이며협력적 인체제라고주장하면서 118) 중국이미국의영향력을다자주의적인체제를통해저지할것임을천명하기도했다. 부시행정부의지속적인일방주의정책은중국과러시아의전략적이해관계의지속적인잠식을의미하는것이었고중국과러시아의대미관계에있어공통분모를생성해주는결과를초래했다. 러시아와중국이 UN의깃발아래상호신뢰와이해, 평등을추구함으로써새로운안보체계를구성하려는움직임을구체화하였기때문이다. 119) 중국과러시아는중앙아시아에대한미국의영향력을제어하기위해상하이협력기구 (SCO) 를발족시키고미국을제외한실제적인지역협력체를발동시켰다. 특히 SCO가설립명분인 중국과러시아간국경분쟁의해결 과는명백히동떨어진방향으로발전되고있다는점에서더욱주목된다. 120) 2005년 6월, 중국과러시아의묵시적지도하에 SCO 회원국들은이지역에서미군기지의철수나이전등을요구하게된다. 115) Kori Urayama, "China Debates Missile Defence," Survival, 46:2 (2004), pp ) Kori Urayama, "China Debates Missile Defence," Survival, 46:2 (2004), p ) Peter Hays Gries, "China Eyes the Hegemon," Orbis 49:4 (2005), p ) Quansheng Zhao, "Moving Toward a Co-management Approach: China's Policy Toward North Korea and Taiwan," Asian Perspective 30:1 (2006), p ) I. Rogachev, The Russia-China Summit in 2005, International Affairs: A Russian Journal of World Politics, Diplomacy & International Relations 51:5, pp ) Stephen G. Brooks and William C. Wohlforth, Hard Times for Soft Balancing, International Security 30:1 (2005), pp

177 162 러시아의회방위위원회의장인니콜라예프 (Andrei Nikolayev) 와러시아외교부대변인야코벤코 (Alexander Yakovenko) 가 NATO의확장을견제하기위해러시아, 중국이인도와함께아시아전략트라이앵글을형성해야한다고언급한것도이와맥락을같이한다. 이처럼미국에대한러시아와중국의전략적협력은미국이 사실상의전략지정학적동맹 이라고까지표현한인도와의관계를재설정하는과정에서두드러지게나타났다. 121) 중국과러시아는역사상처음으로공동군사훈련 Peace Mission 2005 을 2005년8 월에성공적으로실시했다. 동북아시아에서미국과일본의해상협력에대항한중국과러시아의사상첫공동군사훈련이라는점에서가히획기적인사건이었다. 양국에서각각만명에달하는병력이동원되었으며훈련의전개영역도블라디보스톡에서산동반도에이르기까지광범위하였다. 카이강촨국방장관은군사 안보영역에서의상호신뢰를강조했고, 러시아의세르게이이바노프국방상도이훈련이아시아- 태평양지역의평화를보증하게될것이라고화답하면서도애써이훈련이제3국을겨냥한것은아니라고강조했다. 122) 중국은훈련이끝난뒤에도러시아군사장비전시회를열고러시아는청도에정박한러시아군함에중국국민들이승선할수있도록허가하면서양국의협력관계를과시하였다. 인민해방군은대만해협의서쪽끝부분인동산에서 18,000명의병력을동원한군사훈련을실시하기도했다. 123) 이후양국은공동군사훈련의정례화에합의하였다. 124) 이바노프국방상은 중국과러시아군은동일한목표와의무를갖고있으며외부의위협에대해공동으로대처할것 이라고까지했다. 125) 결국이들의공동군사훈련은미국에게확연한메시지를전달해주었다. 2007년 8월에도중국과러시아는 SCO 가입국가인카자흐스탄, 키르기즈스탄, 타지키스탄, 우즈베키스탄과함께 Peace Mission 2007 을실시했다. 중국과러시아는 121) National Intelligence Council, Global Trends ) Xinhuanet, August 26, 2005 from < 27/content_ htm> accessed on September 8, 2006 and from com.cn/site2/special-reports/ /27/content_ htm>accessed on September 8, ) Quansheng Zhao, "Beijing's dilemma with Taiwan: war or peace," Pacific Review 18:2 (2005), p ) 신화통신, 2006 년 3 월 21 일자 125) 인터내셔널헤럴드트리뷴, 2005 년 8 월 25 일자

178 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 163 이들의군사훈련이테러집단, 민족분열집단, 극단적종교집단의돌발행동에대한대처하기위한평화적인성격을띠고있다고주장했으나 126), 규모면이나훈련에동원된장비의면면을살펴보면단순한테러진압훈련의수준을넘어중앙아시아지역으로세력을확장하고있는미국을견제하기위한것으로파악할수있다. 이러한입장은 2007년 8월 16일막을내린 SCO 회원국가정상회담의 중앙아시아의안정과안보는해당지역국가들에게맡겨질때가장확실히담보될수있다 127) 는공동성명을통해서도확인할수있었다. Global Trends 2025도 2015년경에 SCO가 NATO와동등한차원에서대화를시작할것으로전망하고있다. SCO의대표 (Head) 가 NATO의사무총장에게보내는서한의양식을빌어 SCO의영향력확대를기정사실화하고있는것이다. 128) "I know we meet tomorrow to inaugurate our strategic dialogue, but I wanted to share with you beforehand my thoughts about the SCO and how far we have come. Fifteen to 20 years ago, I would never have imagined the SCO to be NATO s equal if not (patting myself on the back) an even somewhat more important international organization. Just between ourselves, we were not destined for greatness except for the West s stumbling." 이서한에서는미국이결국아프카니스탄에서탈레반세력을완전히통제하지못한채철군할것이란전망을내놓고있으며중앙아시아의불안정과그에따라 SCO 의 peacekeeping 기능까지를언급하고있다. 서한의형식과역설적인표현들을동원하면서까지국가정보위원회가전달하려했던메시지는결국미국의대중정책여하에따라 SCO의블록화가현실화될것인지의여부가결정된다는것이다. SCO외에도중국과러시아의협력은경제분야에서도활발히전개되고있다 년 3월, 중국을방문한푸틴대통령은후진타오총리와함께에너지공급과무역, 투자에관한 15개협정을포함한공동선언서에서명하여전례없는협력관계를과시하였다. 126) 동아일보 }, 2007 년 8 월 9 일, p ) { 한겨레신문 }, 2007 년 8 월 18 일, p ) National Intelligence Council, Global Trends 2025:A Transformed World,, pp

179 164 러시아는중국에게연간천만톤의석유와 800 억m3의천연가스를공급하기로했 고 129) 중국은 2006 년을 러시아의해 로, 러시아는그후년을 중국의해 로지정함 으로써긴밀한양국관계를상징적으로보여주었다. 130) 9.11 이후러시아와중국의대미견제는군사적이기보다는외교적부담을가중시 키는측면에서진행되고있음을주지해야한다. 그러나여기에서유의해야할것은 중국과러시아의대미견제가냉전시대의군사적대결과는상당히다른양상을보인 다는것이다. 냉전시대의안보가군사중심의고전적, 전통적개념에서부터에너지, 식량, 환경, 이주의범주까지확대된것과마찬가지로외교적견제가반드시군사적 대결로만점철되지는않는다는것이다 이후의국제관계에있어서는고전적의 미의대미세력균형은커다란위험부담을동반하기때문이다. 131) 이러한행태를 연성균형 (soft balancing) 이라는개념으로설명할수있는데하나 의패권국에대해공동의이해관계를갖는두국가이상이패권국을견제하기위해 제한된군비확장, 지역및국제기구를활용한협력증진, 연합군사훈련등을통해협 력을증진시켜나가는행위를지칭한다. 132) 연성균형의개념이등장하면서고전적 의미의세력균형은상대적으로강성균형 (hard balancing) 으로불릴수있지만사실 세력균형은강성균형과연성균형을모두포괄하는의미로해석해야한다. 단지기 존의세력균형이론에서는현실주의가강조하는능력 (capability) 에주안한나머지연 성균형은강성균형을보조하기위한, 혹은강성균형의전주곡정도로간주한경향 이없지않다. 강성균형이군사력의증강과동맹의결성을통한균형능력의증대를 추구한경향이있다면연성균형은패권국가를능력으로위협하기보다는패권국가의 비용증가에주력하는경향이있다. 전략으로서연성균형은패권국과대립구도하에놓여져있는국가들이나도전국가 들에겐매력적인대안이될수있다. 국제기구의복잡한절차와질서를활용해패 권국의전쟁계획을연기시키거나도전국가상호간의경제협력증대나경제블록의형 129) 인민일보, 2006 년 3 월 22 일자 130) 신화통신, 2005 년 6 월 131) David Kerr, The Sino-Russian Partnership and U.S. Policy Toward North Korea: From Hegemony to Concert in Northeast Asia, International Studies Quarterly 49:3 (2005), pp ) T. V. Paul, Balance of Power: Theory and Practice in the 21st century (California: Stanford University Press, 2004), p. 23.

180 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 165 성등패권국의외교적비용을증가시키면서도패권국에홀로대항하는것보다위 험부담이적기때문이다. 133) 연성균형자체는리스크의요소를동반하지는않지만연성균형정책은미국의정 책여하에따라강성균형으로변화할가능성을내포하고있어주목해야한다. 제한 적인군사력증강, 이를위한협력기구의구성, 국제기구에서의협력등은미국의위 협이군사적으로현실화될때, 고전적의미의균형전략 (hard balancing) 으로전환될 수도있기때문이다. 134) 때문에현재의연성균형은패권국의능력이외교의범위를넘어군사위협으로현 실화될경우경성균형으로전환될수있다. 이는경성균형역시패권국이군사력을 쉽게행사할수없는환경이조성된다면연성균형으로변화할수있음을의미하는 것이다. 연성균형현상은패권이도전국들의위협이없는상태에서형성되었거나패 권국가가이미경제적으로나안보적으로대체될수없는지위를차지했을때, 또는 강대국간의군사적보복조치가쉽지않을경우일어나기때문이다. 135) 탈냉전과 9.11 이후의국제관계에있어동유럽으로세력을확장해가는 NATO 와 그지역에대한영향력을지키려는러시아의대립, 이라크전쟁을강행한미국과 이를저지하려했던프랑스나러시아및중국간의대립, 미국 - 인도와중국의대립, 중국 - 러시아와미국의대립등무력을동반하지않은긴장관계를이범주에넣어 분석해볼수있을것이다. 136) 그렇다면, 미국의이라크전개전에대해반대입장을표명한것은사담후세인을 살리고개전을저지하려고한것이기보다는연성균형을통해미국을제외한또하 나의축 (axis) 을구성함으로써다자주의적인국제질서를형성하려고한시도로풀이 해볼수있다. 만약에이러한축 (axis) 이다양한정책이슈를통해미국을견제할 수있다면미국의입지나정책수행능력은감퇴하고일방주의적패권역시약화될 수밖에없다. 더구나안보에대한초국적도전들, 즉조직화된범죄, 테러, 마약밀매 등으로인하여미국은더더욱중국및러시아와의협력필요성이증대되고있었으므 133) Robert A. Pape, "Soft balancing against United States, International Security 30:1, pp ) Stephen G. Brooks and William C. Wohlforth, Hard Times for Soft Balancing, International Security 30:1 (2005), p ) T. V. Paul, "Soft balancing in the age of U.S. primacy, International Security 30:1, p ) Paul (2004), p. 14.

181 166 로미국의입지는더더욱축소될수있었다. 137) 이때문에미국이중국의군사력을미국의안보에대한위협으로간주하면서도동시에중국을전략적파트너로상정한것이다. 138) 2003년 12월, 원자바오총리가워싱턴을방문하는자리에서부시대통령은중국을 외교에있어서의파트너 라고언급했으며 139) 2005년 9월 21일, 미-중관계에대한국가위원회 에서죌릭 (Robert Zoellick) 역시중국을현재국제질서의 동업자 (stakeholder) 로표현한것은이러한맥락에서이다. 결국중국과러시아는미국의일방주의를견제하기위한공동보조를취하는것과미국과의관계를강화하는것이라는두대안사이에깊은딜레마에빠져있다고볼수있다. 140) 비록미국에반대하는것이국내정치적으로유리할지는몰라도국가이익을고려한다면최적의대안은아니라는지적도설득력있는주장이다. 141) 1995년과 1996년두차례의미사일실험을통해 호전적정책은미국의강경대응을불러온다 는것을깨닫게된이후중국은 호전적이고강제적인전략 대신 인내와온건 을택하게됐으며주변국가들과의온화하고친근한관계를강조하게되었다. 142) 이는중국이아편전쟁이후서세동점의세계질서속에서의희생자멘탈리티를버리고대국멘탈리티를추구하는것으로해석해볼수있다. 150년간의수치와굴욕 이라는세계관을이제는떨쳐버리겠다는의미이기도하다. 143) 특히주목해야할것은러시아와중국이각각미국의패권을제어할만한군사력이나효율적인국제적역량을결여하고있더라도고전적세력균형이론에서는볼수없는다양한수단을통해미국의외교비용을증가시킴으로써미국의영향력을견제할수있다는것이다. 144) 러시아와중국이 NATO의코소보개입과미국의이라크 137) Brooks and Wohlforth (2005), p ) DoD, Annual Report to Congress: The Military Power of the People s Republic of China ) Peter Hays Gries, "China Eyes the Hegemon," Orbis 49:4 (2005), p ) Urayama (2004), p ) Brooks and Wohlforth (2005), p. 80; Roland Dannreuther, "Can Russia Sustain Its Dominance in Central Asia?," Security Dialogue Vol. 32, no. 2 (2001), p ) Evan S. Medeiros and Fravel M. Taylor, "China's New Diplomacy," Foreign Affairs 82:6 (2003), pp ; Zhao (2006), p ) Evan S. Medeiros and Fravel M. Taylor, "China's New Diplomacy," Foreign Affairs 82:6 (2003), p. 32.; Lee Lai To, "China, the USA and the South China Sea Conflicts," Security Dialogue 34:1 (2003), p. 26.

182 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 167 전쟁에대해반대입장을표명한것역시이러한맥락속에서이해할수있을것이다. 특히동북아시아라는지역구도에서본다면세계질서하에서의미국의패권이이지역에서는중국과러시아간의협력구도에의해상대적으로억제되어있다고볼수있다. 145) 러시아와중국은미국이주장하는핵확산방지나역내평화유지에원칙적으로는동의하면서도이란과북한에대한군사적압박에는반대입장을분명히밝히고있다. 146) 북핵문제에있어서도중국과러시아는다자적해결을줄곧주장해온것역시같은맥락에서파악해볼수있다. 이러한측면에서오바마행정부의대외정책은한국의자원외교추진에있어중요한고려대상이된다. 오바마당선자가 NATO의지역안보기능강화에주안점을두고있다는사실은중앙아시아에주둔하고있는미군병력과함께사실상유럽과아시아에서러시아를봉쇄하는축을지속시키겠다는의지로해석될수있다. 147) 특히중국과러시아의협력관계에대하여견제와방치사이의균형점을찾지못할경우러시아와중국의연성균형이지속되거나카터행정부시절과같이미국에잠식당한지정학적이해를만회하기위한정책이추진될가능성도있기때문이다. 3. 러시아와의에너지협력의중장기적리스크 포스트석유 (Post-Petroleum) 시대에있어서가장확실한사실은산유국가들의대내정치적변화와그에따른불안정이예상된다는것이다. 석유수출을통한부를통해비민주적통치를정당화해온사우디아라비아, 이란, 베네주엘라, 볼리비아등산유국들은석유이외의산업에의투자를확대하면서산업구조의개편과경제다원화를추진하게될것이다. 대체에너지의등장으로유가가하락하면더이상석유수출을통한인기영합주의로비민주적통치를정당화할수없게된다는의미이다. 결국이들국가들은중국이현재추진하고있는것과같은경제개혁을추진하게될것이 144) Brooks and Wohlforth (2005), p. 80.; Harsh V. Pant, "The Moscow-Beijing-Delhi 'Strategic Triangle': An Idea Whose Time May Never Come," Security Dialogue 35:3 (2004), p ) Kerr (2005), p ) M. Ehsan Ahrari, "Iran, China, and Russia: The Emerging Anti-US Nexus?," Security Dialogue 32:4, p ) Roland Dannreuther, "Can Russia Sustain Its Dominance in Central Asia?," Security Dialogue 32:2 (2001), pp

183 168 고이는이들국가들이에너지수출국가에서에너지수입국가로전환하게된다는것을의미한다. 148) 산유국들이자원을무기로활용하는경향은이미수년전부터나타나기시작한현상이다. 원유와천연가스는이제자원의수준을넘어자원수입국가들에게영향력을행사할수있는효과적인무기와동일시되게된것이다. 실제로이란은자국에대한경제제재가단행될경우가담국들에대한원유공급중단을천명한바있다. 또한베네주엘라의휴고차베스대통령도미국에대한원유수출중단을협상카드로활용한바있다. 한국이자원외교의새활로로기대를걸고있는러시아는천연가스를이미외교적압력수단으로활용하고있는국가임을주목해야한다. 러시아의에너지외교는최근에급부상한러시아의새로운외교수단이아니라옛소련의붕괴이후접경국으로새로이등장한옛소비에트연방국가들에대한영향력회복차원에서추진되기시작한전형적인외교적압박수단으로이해해야한다. 한국에대한에너지외교역시그연장선상에있음을주지하고자하는것이다. 2002년 1월푸틴당시러시아대통령이투르크메니스탄, 카자흐스탄및우즈베키스탄등과유라시아가스동맹 (Eurasian Gas Alliance) 의구성을제안한것은경제적목적이외에도중앙아시아에대한다른지역국가들의에너지공급을차단하여이지역을러시아의영향력하에묶어둠과동시에이지역에대한독점적에너지공급지위를활용하여세계시장에서의경쟁력을확보한다는계산이깔려있었다. 세계에서가장큰에너지공급국가로서의독자적지위를유지하고이를국제경쟁력으로활용한다는것이다. 149) 러시아의에너지외교는단순히에너지의공급을조종함으로써영향력을확대하는수준이아니라수입국가의정책결정과정에영향을미침으로써수입국가를전략적으로조종할수있는역량 (strategic manipulation) 을목표로하고있음을주목할필요가있다. 150) 러시아는에너지수요가증가추세에있고국내정치적제도가불안정한신생독립국가를대상으로에너지공급을통해그국가의정책결정의틀을규정 148) National Intelligence Council, Global Trend 2025, p ) Stulberg (2007), p. 93 and p ) Adam N. Stulberg, Well-Oiled Diplomacy: Strategic Manipulation and Russia's Energy Statecraft in Eurasia (Buffalo: SUNY Press, 2007).

184 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 169 하고러시아에의순응에대한보상과위험을인식케하는정책을구사해왔다는것이다. 특히경제적으로활발하면서도정치적으로불안정한국가들에대한영향력확대의일환으로에너지를활용한다는것이다. 소연방의붕괴이후소련과국경을맞대고있는신생독립국가들을사실상의실지 ( 失地 ) 로간주하던러시아가이들에대한종주국적영향력을복원하고이지역에대한러시아의전략적야심을도모하기위한수단이에너지였다. 1992년경러시아정계에서보기드문합의가이뤄진부분이러시아의광활한에너지자원을활용하여옛소련지역에서의기득권을찾겠다는발상이었다. 151) 이러한발상을현실로옮기는과정에서러시아는천연가스와석유, 원자력등에너지자원을무기로활용하는양상을보였다. 천연가스를활용한에너지외교는대체로성공을거둔반면석유외교는에너지외교대상국가들의반발에부딪히는등답보상태를거듭하였다고한다. 원자력외교에있어서는상호간의타협에도달하는양상을보였다는것이다. < 표 4-2> 러시아의초기에너지외교와 CIS 국가들의반응 에너지자원 국가 반응 천연가스 Turkmenistan, Kazakhstan, Ukraine, Belarus 순응 석유 Azerbaijan, Georgia, Kazakhstan, 발트해연안국가 도전 / 반발 원자력 Kyrgyzstan, Kazakhstan, Ukraine, Armenia 타협 출처 : Adam N. Stulberg, Well-Oiled Diplomacy: Strategic Manipulation and Russia's Energy Statecraft in Eurasia (Buffalo: SUNY Press, 2007), p. 15. 먼저러시아의천연가스에의존하는국가들은주로러시아의압력에순응하는반응을보였다고한다. 천연가스공급계약에서러시아가선호하는조건을수용하면서러시아가천연가스공급을독점할수있는체계를받아들인것이다. 이과정에서러시아는가스공급독점국영기업인가즈프롬 (Gazprom) 사의영업방향을러시아의에너지외교와부합하는방향으로조종하기까지했다는것이다. 예를들어투르크메니스탄은미국이지원하는 1,300마일의환카스피해파이프라인 (Trans-Caspian Pipeline) 을통해자국의가스를아제르바이잔과그루지아로다시, 터키와유럽으로 151) Stulberg (2007), p. 14.

185 170 보내는방안과이란과터키, 불가리아를거쳐유럽으로보내는두가지옵션, 아프카니스탄을거쳐파키스탄에이르는 765마일길이의파이프라인, 중국과일본으로연결되는파이프라인, 북부이란으로연결되는 175마일길이의비교적짧은파이프라인등천연가스수출에있어서모두다섯가지의대안을가지고있었지만결국러시아의에너지외교에순응하고말았다. 러시아가가즈프롬을이용, 자국의천연가스를낮은가격에유럽으로공급함으로써투르크메니스탄천연가스의경제성을낮춤과동시에파이프라인의위험요소를가중시켰기때문이다. 152) 우크라이나도 2006년1 월이같은경향에서탈피하려다가스공급중단을불사한러시아의국수주의적에너지외교에굴복한전례가있다. 이와는달리러시아의오일외교는심한저항에부딪혔다고한다. 러시아의석유에만의존치않고옛소련영역밖에서석유산업에의투자자와공급및시장을확보한국가들이러시아에유리한일방적인계약체결에응하지않았던것이다. 투르크메니스탄, 카자흐스탄, 우크라이나및벨라루시같은국가들이이그룹에속했었다. 또한러시아의석유외교는 2002년 9월, BTC (Baku-Tbilisi-Ceyhan) 파이프라인의개통으로카스피해석유가러시아를돌아유럽에도달함으로써커다란타격을입었다. 특히아제르바이잔과카자흐스탄과같이러시아에의수출을골자로원유생산체제를갖춘국가들이러시아를제치고유럽시장과직접연계되었다는사실은러시아에너지외교의커다란실패가아닐수없다. 153) 이는또한러시아로하여금동북아시장으로새로운활로를모색케하는요인으로작용하였을것으로판단된다. 러시아의원자력은천연가스와는달리상품화된경쟁력을갖추지못한것으로평가된다. 때문에러시아의원자력외교는대상국가들의전적인순응을이끌어내지는못했지만협력적타협에도달할수있었기때문에대상국가들의심각한저항또한없어상호간의경제적이득을확보하는데에주력하였다고한다. 특히키르키지스탄과카자흐스탄에대한협력적태도로이들국가에대한서방국가의원자력유입을방지할수있었다. 154) 한국의대러시아에너지외교에있어또한가지염두에두어야할것은러시아의 152) Stulberg (2007), pp ) Stulberg (2007), pp ) Stulberg (2007), pp

186 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 171 가스파이프관건설을이용한에너지외교의패턴이다. 러시아는자국의에너지이해 에저해되는파이프관건설을포기시키기위해교묘히상대국가의위험요소를가중 시키거나조작하는방법을구사하는가하면해왔다. 앞서언급한바와같이러시 아는 2006 년 1 월우크라이나에대한천연가스수출을중단하겠다고위협한바있다. 천연가스가격을네배가까이인상하려는의도에서였다. 러시아는한겨울에우크라 이나에대한가스공급을위협함으로써우크라이나를거쳐서천연가스를공급받는 서유럽국가들 ( 오스트리아, 프랑스, 이탈리아 ) 에게까지간접적위협을시사한것이다. 결국두배가까운가격인상에합의한러시아는러시아에우호적인국가들에대해 서는가격을인상하지않아천연가스를외교무기로사용하고있다는사실을명백히 확인시켜준바있다. 155) 시베리아원유파이프라인의건설을둘러싸고도러시아는일본과중국의경쟁관계 를교묘히이용하여왔다. 동시베리아유전으로부터의원유와천연가스의안정적 공급이필요한중국과일본은 2003 년부터파이프라인건설루트를둘러싸고치열한 경쟁을벌여왔다 년 5 월후진타오주석과푸틴대통령과의정상회담에서중국측 이요구하는루트가합의되자일본은 75 억불제공이라는물량공세를통해러시아로 하여금바이칼호근처의타이쉐트 (Taishet) 에서동해의나홋카 (Nakhodka) 에이르 는태평양연안루트를발표하게하였다. 이루트는일본이선호하는루트이기도했 지만중국이라는 1 개소비국을대상으로하기보다는일본과한국, 나아가미국시장 까지를고려한포석이기도하였다. 156) 러시아는다시대미견제를위해중국과의협 력이필요시되자일본이선호하는루트를일부수정, 중국과의접경지대인스코보로 디노 (Skovorodino) 까지파이프라인을선건설하고중국에대한원유의우선공급을 천명한바있다. 157) 2006 년 3 월후진타오주석과의정상회담에서푸틴대통령은시 제리아천연가스를중국서부의신장위구르자치구에대량공급가능한파이프건 설에합의했으며 2008 년완공될동시베리아송유관을통해서연간 3 천만톤을공급 155) U.S. Senate Foreign Relations Committee Chairman, Richard G. Lugar, "U.S. Energy Security--A New Realism," addressed at the Brookings Institution on March 13, 2006 from Energy Diplomacy and Security: A Complilation of Statements by Witnesses before the Committee on Foreign Relations, United States Senate (109th Congress, second session, June 2006), p. xi. 156) 이형근, 동북아에너지개발현황과협력과제, 세계경제 2004 년 11 월 ( 서울 : KIEP), p ) 김형국, 백훈, 다자주의에너지협력의동북아적용가능성, 한국동북아논총 42 집 (2007), p. 164.

187 172 하기로했다. 뿐만아니라중국석유화학공사는러시아의로스네프트사와합작하여 러시아유전개발에참여하기로하기도하였다. 158) 뿐만아니라러시아는국제적영향력확보와강화를위해사실상에너지를무기 로활용하여왔다. 국제에너지시장에서의러시아의입지를강화하고수출능력의최 대화를위한생산시설을확대하며, 에너지수출을위한인프라구축및이를위한 CIS 국가들과의공동에너지공간확립, 동, 서시베리아에너지망의통합등을골자로 하는에너지전략 2020 을추진하고있다. 159) 유럽에대한천연가스공급을통하여유 럽에서의영향력확보를노린포석이기도하다. 특히 CIS 국가들의친러성향에따라가스공급량을조절함으로써에너지의무기화 를구체화하고있기도하다. 친러성향의벨로루시와아르메이나등에대해서는반 러성향의우크라이나, 그루지야, 몰도바등에비해상대적으로낮은가격에가스를 공급하였을뿐아니라앞서언급한바와같이우크라이나에대해서는한때가스공 급을중단하기까지하였다. 뿐만아니라상하이협력기구 (SCO) 내에서의에너지클럽 을구성하여에너지를무기로한국제영향력강화에박차를가하고있기도하다. 160) 이같은러시아의에너지정책은실용주의노선을넘어미국에대한견제와세계헤 게모니장악의욕구에서비롯된에너지민족주의로해석되기도한다. 특히가스프롬 을 강한러시아 의상징으로신화화하여패권국가로서의이미지를되찾으려는듯 한행태를보이는것또한그같은경향을반영하고있는것이라고해석된다. 161) 러시아의 Petro-politics 가가장먼저갈등을빚을대상은중국이다. 카스피연안의 천연가스를확보하여유럽및다른국가들과의공급계약을차질없이수행해야하는 러시아로서는향후중앙아시아국가들을자국의영향력하에묶어두려는행보에더 욱박차를가할수밖에없을것이다. 중앙아시아지역은중국의전략적이해와깊 이연관되어있는지역이기도하다. 때문에중국이 SCO 라는틀안에서러시아와함 께이지역국가들과의대미견제라는공동전선을구축하고있지만중장기적으로는 158) 정형곤, 나승권, 동북아에너지협력 : 대외에너지환경변화와우리의대응, KIEP 세게경제, 2006 년 6 월호, p ) 현재러시아는석유의약 80%, 천연가스의약 90% 에육박하는분량을서시베리아에서생산하고있지만점차생산량의주축을동시베리아로이전할가능성이높다. 160) 고재남, 푸틴정부에너지전략의국제정치적함의, 주요국제문제분석 ( ). 161) 이경완, 신자유주의적세계화와러시아의자원민족주의 : 러시아 -EU 의새로운에너지협력방안보색, 러시아연구 17 권 1 호, p. 276.

188 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 173 러시아와이지역에의영향력을두고대립각을구성할가능성이농후하다고볼수있다. 중국으로서도지속적인경제성장을위해서도원유공급에의존할수밖에없어사우디아라비아를비롯한중동지역국가들과의관계개선을통해이지역에서의주주로서의역할을확보하려할것이다. 이란역시늘어만가는중국의원유수요를중국과의관계개선의계기로활용할공산이크며이경우이란은러시아와중국의국제정치적후원을확보하게되는것이다. 인도역시미얀마와이란, 중앙아시아로부터의에너지공급을확대하려할것이고이들지역으로부터인도로연계되는파이프라인이지나는곳의크고작은분쟁에인도가개입할가능성을의미하는것이다. 인도의개입은인도의전략적가치로보아중국과러시아의개입과이들간의분쟁으로연계될가능성도존재한다. 세계 2위의에너지소비국으로부상한중국은전략석유의비축을 10차 5개년경제계획의핵심부분으로규정하고절강성과산동성, 요녕성등지에석유비축기지를건설하는등에너지확보에총력을기울이고있다. 이미일본과동중국해의가스를둘러싼분쟁을겪고있는중국으로서는러시아로부터의안정적에너지공급이경제성장의더욱절실한조건이되어있다. 텐와이텐, 춘샤오, 돤차오, 핑후등 4개의가스전이자리잡고있는동중국해역은폭이 400해리에채못미쳐중국과일본의 200해리배타적경제수역이서로겹쳐있는구간이기도하다. 일본은겹쳐진수역의중간선을양국의경게선으로설정하고있기는하지만해역의해저광맥이서로연계되어있어중국이가스를생산할경우일본측에있는가스마저빨려들어갈수있다는우려를제기하고있는반면중국은중간선자체를인정하지않은채해군함대를동원하면서까지자국의자원채굴권을주장하고있기도하다. 162) 중국은전방위에너지외교의전략으로지도급인사들의정상회담을통해앙골라등자원보유국들과의자원외교를강화하고있다. 이같은중국의에너지확보외교는무차별외교로명명되기도하지만이는중국의대미견제라는차원을도외시한것이다. 앙골라등아프리카국가들과의자원외교를통해앙골라는이미중국에대한 162) 박홍영, 동북아에너지문제의현황과전망 : 협력의필요성과갈등요인, 한국동북아논총 38 집 (2006), p. 307.

189 174 제2원유수출국으로부상하였으며이집트, 가나등에대한차관제공및무관세대우, 나이지리아, 수단및적도기니, 베네수엘라등에대한철도, 도로, 통신시설및인프라건설제공등무차별접근등을통해에너지확보외교를전개하고있기도하다. 163) 이결과중국은볼리비아로부터금을, 필리핀으로부터는석탄을, 에콰도르에서는석유를, 호주에서는천연가스등을확보할수있었다. 특히다르푸르지역에서의대량학살사건으로불량국가로지목받은수단과의에너지외교를통해중국은수단의대규모유전개발컨소시엄의지분 40% 를확보했고석유수출터미널을건설했으며이대가로무기를지원하였다고전해진다. 뿐만아니라차드, 가봉, 나이지리아와도에너지공급계약을체결하여중국내수요의 25% 를아프리카지역에서확보하는데에성공하였다. 이란으로부터도 30년간 2억5천만톤의 LNG를확보할수있었다. 164) 현재구상되고있는러시아와의에너지협력은 신동북아협력구상 하에서한국의자본과기술, 북한의노동력을러시아의자원과연계시킨다는구상하에서진행되고있다. 북한지역을통과하는파이프라인을통해동시베리아지역의천연가스를도입하고북한지역에전력을공급하는논의가진행되고있다. 시베리아횡단철도의한반도연결과맞물려서러시아가한반도의주요한경제파트너로등장하게되는발판이마련되는것이다. 러시아와의에너지협력을북한과연계시키는것은파이프라인과철도의연계등경제적시너지를창출할수있는구상이지만한반도통일을염두에둔국제정치적관점에서는중장기적리스크요소임에틀림없다. 우선북한지역의대부분의공업시설들이옛소련의지원하에건설된것으로이들노후된시설의복구를둘러싸고이미북한은러시아의지원을요청한바있다. 러시아와의에너지협력의성공은미국과중국의첨예한전략적이해관계가상충하는한반도통일에또하나의주요행위자가등장한다는것을의미한다. 러시아의에너지외교가정치적으로불안정한주변국가들에대한에너지공급과러시아영향력 163) 손성환, 동북아지역의에너지협력방안, 주요국제문제분석 ( 서울 : 외교안보연구원, 2006), pp. 3~4. 164) 오경택, 에너지자원을둘러싼동북아국가들의경쟁과협력, 세계지역연구논총 24 집 1 호, p. 163.

190 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 175 의거래를골자로하고있음은주지의사실이다. 한국은정치적으로불안정한지역은아니지만에너지수요가지속적으로증가하는상황하에서통일을맞을경우의정치적혼란을고려한다면러시아로서는충분히투자할가치가있는지역임에틀림없다. 러시아로부터의에너지공급에의의존도가높아지면높아질수록그만큼한반도에대한러시아의에너지공급이유용한외교적압력카드의일환으로대두될가능성역시커지는것이다. < 표 4-3> 북한경제대표단의대러경협제안프로젝트 2002 년 4 월 지역프로젝트내용 연해주 하바롭스크 승리화학공장시설현대화전력교환나진항개발 Yakutia 석탄공급공동벌목및목재가공무역, 건설, 원유가공, 목재 옛소련기술과자본으로건설된공장설비의현대화 러시아의유휴전력공급 나진항확장개발 야쿠치야지역석탄북한공급 북한벌목인력공급 목재생산, 의약품산업분야협력, 관광산업개발, 평양 - 하바롭스크항공노선재개 아무르농업협력북한노동력활용한농지개발 출처 : 김삼식, 2003 년북한의대외경제관계전망, KOTRA 심층기획조사 ; 박정민, 북핵문제와남북러삼각에너지협력," 한국과국제정치 24 권 2 호 (2008), p. 52. 러시아가원유및천연가스를외교적압박수단으로활용하는 Petro-politics의경향은또다른갈등요소를내포하고있다. 원유공급의중단은군사무기의유동성에직접적으로영향을미치는요소이며군사적으로필요한비축량의고갈은무장해제를의미하는것이기도하다. 따라서비축량이고갈되기이전에필요한자원을확보하기위한선제공격을유도할수도있다. 프랑스의로렌지방이나수에즈운하의전략적가치가모두자원과연계되어있었음을상기할필요가있다. 뿐만아니라러시아가비록중국과인도와같은대국화의잠재력을가지고있긴하지만저유가

191 176 ($50-$70선) 가지속되거나경제다원화및인적자원에대한투자에서실패할경우경제둔화의위험을안고있음도주목해야할것이다. 한반도와의철도연결에있어서도러시아는중국이한반도로부터의철도연결을선점할것을우려했다고전해진다. 165) 에너지를무기화하고있는러시아, 경제성장을위해지속적인에너지수요증가가예상되는중국간의잠재적경쟁관계가러시아와중국의안보협력관계와맞물려어떤파장을일으킬것인지에대한판단과주요요소들에대한관찰이필요하다. 특히오바마행정부의정책여하에따라중국과러시아의안보협력관계가이완되어에너지분야에서두나라의경쟁관계가형성될소지는충분하다. 4. 다자기구형성의불확실성과리스크 가. 다자기구형성의필요와현실 앞서국제관계의향후전개양상이전통강대국과신흥강대국의혼재양상하에서자원부국과국제기구등많은행위자가등장할것이란전망을내놓은바있다. 국제관계의행위자가많아지면많아질수록, 즉국제질서가다극체제로흐르면흐를수록다자기구에서의정책결정이나집행은더욱어려워진다. 특히미국등다자기구에서의지도력을행사해온국가들의일방주의외교와자원의존으로의한영향력감소로국제분쟁의다자기구적해결은더더욱어려워질것이다. 특히현존하는국제기구들은변화된국제질서하에서의주요구성원들의변화와재구성, 새롭게요구되는기능에적응하는데에한계를노출할수밖에없어더더욱그역할과기능이축소될것으로보인다. NGO 역시특화된분야에서의전문적역할과기능을목표로하고있어변화된국제질서하에서능동적인역할을수행할수있을것인지에대해서는의문시된다. 특히새로운국제질서행위자의등장은국제기구내에서이들의영향력의강화를의미하는것이고그만큼국제기구에서의의사 165) Alexandre Mansourov, "Russian-North Korean Relations in the 2000s and Prospects for Multilateral Conflict Resolution on the Korean Peninsula," 박정민, 북핵문제와남북러삼각에너지협력," 한국과국제정치 24 권 2 호 (2008), p. 56 에서재인용.

192 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 177 결정이다원화, 분산화됨을의미하는것이다. 166) 그럼에도불구하고에너지교역의특수성으로말미암아에너지교역을관리하기위한다자기구적시도는각지역에서진행되고있다. 유럽에서의역내에너지시장 (Internal Energy Market) 과에너지현장조약 (The Energy Charter Treaty), 북미지역에서의 NAFTA Energy Working Group, 동남아에서의 ASEAN을중심으로에너지협력이추진되고있다. 한국에서도과거유럽공동체가석탄및철강분야의협력에서발단된것처럼동북아의공동체를에너지실크로드를통해구성하겠다는구상역시활발히논의되고있다. 이러한현상은다양한에너지자원마다물리적특성이달라그자원이국경을통과할때의방식에따라에너지를상품으로분류할것인가서비스로분류할것인지에대한 WTO규정적용의문제, 환경문제가개재되어에너지교역을무역과시장의원칙에의해서만풀어나갈수없다는점, 파이프라인이나전력망의연계가대개의경우 2개국이상의국가간의논의를필요로한다는점등을반영하고있는것이다. 167) 특히에너지산업이국영기업인경우가많아국가간에너지의교역자체가민간차원이라기보다는국가차원이라는점또한주목해야한다. 실제로러시아의경우에너지정책은사스프롬과트란스네프트, 100% 국영회사인로스네프트등의삼두체제로운영되지만이들의결정구조는사실상크렘린으로직결되어있어사실상러시아의정책결정에좌우된다고볼수있다. 이러한사정은중국도마찬가지로 SINOPEC이나 ChinaPetro와같은회사역시중국중앙정부의결정으로부터자유롭지못하다, 다자주의에대한기대와시도는탈냉전이시작되면서끊임없이진행되어왔지만동북아지역에내재하는종교적, 문화적이질성등을감안한다면유럽에서의나토의확장과같은안보적다자기구의구성을동북아시아에서기대하기는무리라는결론에도달하게된다. 물론다양한경제및무역기구들이성공적으로운영되고있지만안보분야에서의다자기구의활약은그에훨씬미치지못할뿐아니라구성자체도난관에봉착하는경우가대부분이기때문이다. 단적으로말하자면일본과중국이 166) National Intelligence Council, Global Trends 2025, p. xi. 167) 김형국, 백훈, 다자주의에너지협력의동북아적용가능성, 한국동북아논총 42 집 (2007), pp. 147~148.

193 178 공동으로참여하는안보다자기구가성공적으로운영된사례를찾아보기힘들다. 특히국가간의에너지교역은에너지의안보화로말미암아국가주권, 환경, 복지와관련되어더욱복잡하게전개되는양상을띤다. 우선미국역시다자기구에무조건적인지지를보내지는않는다. 주지의사실이지만자국의이익이보장될때에만다자적접근을취해왔기때문이다. 오바마당선자가대외정책의기조중하나로다자기구를들고있는것은다시금다른나라들로부터존경받는미국을만들겠다는의지의표명이기도하다. 동시에양자관계중심의동맹체제로는미국이동북아시아의무력분쟁발생시효과적인대처를하지못하게될것이란점때문에미래의동북아시아안보질서구축과정에서다자주의적지역안보협의체를구성하는방향으로논의가진행되어야한다는점을지적해준다. 걸프전당시미국은다국적군을구성하였었다. 소말리아와보스니아에서는유엔평화유지군을조직해유엔의깃발아래미군을보냈다. 코소보에서는나토라는지역안보공동체의간판을이용했다. 물론이들작전의주된역할은미국이담당하였지만미국은단독군사개입을회피하려는의지를분명히보여준셈이다. 하지만이라크전쟁개전에있어서는유엔의동의를구하지못했고러시아와프랑스를비롯한많은국가들의반대에직면했었다. 그결과미국은대다수동맹국으로부터반미의대상이될수밖에없었다. 한반도주변에서도사정은마찬가지이다. 지난 10여년간한반도는다자기구구성의실험장과같았다. 4자회담과한반도에너지협력기구 (KEDO), 6자회담등이북한문제의해결을위해구성되었었다. 우선 4자회담의실패는한 미와북 중의역학구도아래에서참여국들의이해관계를수렴시키지못한것에원인을찾을수있다. 4 자회담은한반도평화라는안보사안을해결키위해클린턴당시미대통령과김영삼전대통령이 1996년4월16일제주에서제의한회담으로한국전쟁당사국들인남북한과미국, 중국이한국전쟁의공식종전을통해한반도긴장완화와신뢰구축을도모한다는목적을갖고있었다. 그런데이목적을달성키위해실질적인논의보다는제도적틀을마련하는데에만주력한경향이발견된다. 6차본회담에이르기까지 2개의분과위원회를설치하기위한논의가 4자회담의전부였다해도과언이아닐것이다. 주요합의사항도이를뒷받침한다. 2차본회담 (1998년 3월16-21일, 제네

194 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 179 바 ) 에서분과위설치가합의됐고 3차본회담 (1998년 10월21-24일, 제네바 ) 에서는 분과위설립및운영에관한각서 가별도로합의되었다. 4차본회담 (1999년 1월18-22 일, 제네바 ) 부터 2개의분과위원회가실질적으로가동되었다. 그러나 4자회담은제도의틀에만골몰한나머지정작한반도에서의평화와신뢰구축이라는공동의목표를실현하기위한공동의규범이나원칙, 의사결정과정등을제도화하는데에는실패하고말았다. 한반도에너지협력기구역시 1994년북미간의핵합의이후북한에대한경수로건설, 중유제공등을골자로하는활동을활발히전개했었지만부시행정부출범이후북한의핵투명성에의혹을제기하면서결국활동을중단하고말았다. 클린턴행정부시절의중유제공은부시행정부출범초기에중단되었고경수로건설역시중단되고말았다. 경수로건설에소요된비용이모두물거품으로사라져버린것이다. 한편 6자회담은한반도평화와같은포괄적인주제를다루기보다는북핵문제의해결이라는구체적사안을다루고있다. 때문에무에서유를만들어내려했던 4자회담과는달리맺힌매듭을풀기위한줄다리기의양상으로진행되었다. 6자회담은 2003년 8월 27일 1단계회담이개최되어 2007년 10월현재 6단계회담까지진행되었다. 1단계부터 2단계 (2004년 2월25~28일 ), 3단계 (2004년 6월23일 ~26일 ) 회담을거치면서 6자회담은완벽하고검증가능한, 그리고돌이킬수없는포기 (complete, verifiable, irreversible dismantlement, CVID) 를내용으로하는미국의선핵포기요구와중유및인도적식량지원, 불가침조약조인, 미국및일본과의관계정상화, 한국및일본과의경제협력증대, 그리고경수로건설의재개등을 말대말, 행동대행동 원칙에따라보상해줄것을요구하는북한의입장이팽팽히맞선양상이계속됐다. 3단계회담이아무성과없이막을내린뒤 8개월뒤인 2005년 2월, 북한은미국의고립압살정책에맞서자위를위해핵무기를만들고핵무기고를늘리겠다는핵무기보유선언을한다. 168) 북한의핵무기보유선언이후중국과남한, 미국이북한을 4단계 6자회담으로이끌어내기위한외교력을총동원한다. 결국 2005년 9월19 일북한은모든핵무기와핵프로그램을포기하고조속한시일안에 NPT에복귀하여 IAEA의사찰을받을것을내용으로하는공동성명에서명하여북핵문제는일단락 168) 로동신문, 2005 년 2 월 12 일. p. 5; 2005 년 2 월 13 일. p. 5.

195 180 되는듯하였다. 169) 그러나곧이어발생한마카오소재뱅코델타아시아은행 (Banco Delta Asia, BDA) 의 북한계좌동결로다시북한핵문제는원점으로돌아가게되었다. 북한은 2 천 4 백만불 에달하는금액이입금되어있는계좌들의동결이풀리지않는한 6 자회담에복귀 하지않을것이란입장을밝혔다. 170) 아울러미국의계좌동결은 9.19 공동성명의정 신을위배한것이라며맹비난하였다. 미국역시북한이 BDA 계좌동결을문제시하는 것은 6 자회담공동성명의이행을지연시키기위한술수로비난하였다. 북한이공동 성명을이행하면미국으로부터매년 2 억불상당의중유 50 만톤을얻을수있고남 한으로부터 10 억불상당의전기, 9 억불상당의쌀과함께 4 천만불상당의비료를공 급받을수있는데도고작 2 천 4 백만불에집착하는것을이해할수없다는입장이 었다. 171) 2006 년 7 월 5 일, 북한은 7 기의미사일을실험발사했고 3 개월뒤인 10 월 9 일, 성공적 인핵실험사실을공표했다. 핵실험을 력사적사변 으로표현하면서핵무기보유국 가로서의지위를스스로천명함은물론그누구의위협에도굴복하지않을것임을 강조하였다. 172) 국제사회의압력에직면한북한은핵실험후 22 일만에 6 자회담복 귀를선언했고그로인해 12 월 6 자회담이열렸지만 BDA 계좌동결해제가다시관건 으로등장했다. 173) 2007 년 2 월에속개된 5 단계 3 차 6 자회담에서는북한이 60 일이내에핵관련시설 을폐쇄하고 IAEA 사찰을받는대신 5 만톤의중유를공급받고관계정상화논의를개 시한다는합의가도출되었다. 뿐만아니라북한이추가조치로서모든핵프로그램과 핵시설을신고할경우테러지원국명단에서제외해주는것은물론중유 95 만톤상 당의에너지지원도합의되었다. 174) 이와같은합의는김계관과힐차관보의뉴욕회 담에서도확인되었다. 175) 이후 2007 년 8 월 16 일부터 17 일까지양일에거쳐중국센 양에서진행된 6 자회담비핵화실무그룹회의에서는핵불능화에대한의견교환이 169) 조선중앙통신, 2005 년 9 월 19 일. 170) Korea Herald, March 9, ) Korea Times, September 18, ) 조선중앙통신, 2006 년 10 월 9 일과 17 일. 173) Korea Herald, December 23, ) Korea Times, February 13, ) Korea Times, March 10, 2007.

196 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 181 있었는데, 북한이진지한자세로핵신고와핵불능화처리방안에대해관련국들의 입장차이를조율하려는의지를보였다는평가를받았을뿐이다. 176) 냉각탑을폭파 하는장면을 CNN 을통해전세계로중계하는선전전까지구사한북한이지만현재 까지북한의핵문제가완전히해결될기미는보이지않고있다. 안보를다자기구중심으로풀어나가자는구상은탈냉전이후나토 (NATO) 의확장 의경험에서파생된다고볼수있다. 오바마당선자도대외정책의기조중하나로 나토가다자기구로서안보적역할을확대해야한다는것을명시하고있다. 냉전의 종식과더불어이론적으로는사라졌어야할나토의확장은러시아라는공동의위협 앞에맞아떨어진구성국가들의전략적이해관계의결과혹은구성국가들간의협력 관계가정형화된산물이라는현실주의와자유주의적논리로설명될수있을것이 다. 구성주의는이양대이론의틈바구니에서정체성에초점을맞춘대안적설명을 가능케하였다. 나토라는범주안에서진행되었던국가간교류 (interaction) 의확 대가공동의정체성 (identity) 을일궈내고이정체성에의해국가의이해관계 (national interests) 가설정됨으로써나토의확대가가능했다고보는것이다. 177) 이같은논리는국제관계이론의한축인구성주의 (contructivism) 이론의근간을 구성하는것이다. 학자에따라다소입장의차이가존재하기는하지만구성주의의 내용을크게 현실의사회적구성 이라는인식론적측면, 주체 - 구조의상호구성 의 존재론적측면, 정체성과이해관계의재구성 에초점을맞춘비판이론적측면의세 부류로나눠볼때 178) 비판이론적측면에서의논지를활용하여나토의확대를분석 하고있는것이다. 구성주의에서국제기구란국제사회의상식 (appropriateness) 과기준에의해생성 되어그에따라목표와절차가정해지는존재로서이해될뿐특정한목표를위해 국가의행위를구속하는존재로비춰지지는않는다. 구성원국가들의정체성과가 치, 이해관계를형성하는데기여함으로써결과적으로는구성원들만의독특한정향 (definitions of member characteristics) 을공유케하는기능의존재라는것이다. 179) 176) 조선일보, 2007 년 8 월 18 일, p ) 이에대한대표적사례로는 Frank Schimmelfennig, NATO Enlargement: A Constructivist Explanation, Security Studies, Vol. 8, no. 2/3 (Winter 1998/99-Spring 1999) 참조. 178) 신욱희, 구성주의국제정치이론의의미와한계, 한국정치학회보, 32 집 2 호 (1998 여름 ), p ) Schimmelfennig (1998/1999), pp

197 182 나토라는집단안보체의목표에구성원들의행위를종속시켰다면체코, 헝가리, 폴란드등동유럽 3국의가입이불필요했던가혹은동유럽국가들에대해무차별적인영입을가능케했을것이다. 그러나이들이우선적으로받아들여진것은서구화, 보다구체적으로는민주화라는기준에가장근접한국가들이었기때문이다. 즉탈냉전기나토라는기구의집단적정체성은민주주의라는구심점을통해형성된다고보는것이다. 나토의확산을곧민주주의의확산으로동일시할수있는논거는바로여기에서기인된다. 결국구성주의적논의가동북아시아안보에던져주는다자주의적함의는이지역국가들에공통되는정체성을형성함으로서평화를구축할수있다는방향으로집약된다. 공통의정체성형성을위해교류 (interaction) 를증가시켜궁극적으로이해관계의구심점을마련함으로써이지역에서의안보질서를구축할수있다는시사점을제공해주는것이다. 한중일 3국의협력을상징하는베세토 (BeSeTo) 라든가한국의일본문화개방, 중국의한류 ( 韓流 ) 와같은문화교류를통해공동의정체성을형성해나가면이정체성에의해역내국가들의이해관계를수렴하여보다안정적인안보질서를구축할수있다는논리들이다자주의적구상이면서구성주의적견해에해당된다고볼수있다. 이러한견해들이동북아에적용되어다자기구적안보기구를생성하기에는여러가지걸림돌들이등장한다. 그중하나는 -- 유럽문화의다양성을도외시하자는의미는아니지만 -- 동북아시아라는지역이여러문명의다양성속에놓여져있다는점이다. 헌팅턴의문명충돌론도한예가되겠지만중국과일본은분명각기다른문명권을구축하고있다. 여기에서구문명권의미국과슬라브문명권의러시아가어우러져동북아안보구도를형성하고있어나토의확대과정에서형성된공동의정체성이과연동북아에서도발견될수있을것인지에대한의구심을불러일으킨다. 공동의정체성을통해다자기구를구성한다는구성주의이론은결국서구문명이라는실험적무대를배경으로하고있어이질적문명의동북아시아에적용될경우설명력의한계를표출할가능성이높다. 2025년경에는그어떤정치적정체성도지배적인영향력을행사할수없다는견해는이미미국에서도공식언급되고있는실정임을주목해야한다. 180)

198 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 183 다자기구는 1차대전이후국제연맹의창설이후이론적으로각광받아왔지만미국의이라크전쟁개전에서보듯안보분야에있어서는엄연히한계를드러내고있다. 공동의정체성을형성하는과정을이론적으로투영할것이아니라역사적으로투영하게된다면더더욱커다란걸림돌들이등장한다. 유럽은 1648년베스타팔렌조약이후근대를거치면서엇갈린동맹관계를거듭하는과정을거쳤다. 어제의적이오늘의동맹파트너가되고오늘의동맹파트너는내일의적이되는과정이반복된역사적경험을공유하고있다. 그러나동북아에서의분쟁사는대륙세력과해양세력, 중국과일본의대결로점철되어왔다. 단한차례도중국과일본이연합하거나동맹을체결한상태에서분쟁이발생한경우는없다. 과거의경험이현재의정책결정과정에미치는영향에대한수많은연구결과를언급하지않더라도공동의정체성을형성해나가는과정은이같은역사적경험의걸림돌을극복하지않고서는불가능하다. 이들난관을극복한다고가정해도과연동아시아국가들간의정체성이형성되는데에소요되는시간적요소를고려하지않을수없다. ASEAN이 AFTA (ASEAN Free Trade Area) 를추진하기시작한것은설립이후 25년이지난 1992년부터였다. 2015년에이르러서야모든회원국간에효력이발생할것으로전망되고있다. 현재 2020년까지모든파이프라인의통합을목표로 Trans-ASEAN Gas Pipeline (TAGP) 를추진중이다. 이같은사실들은세계에너지소비량의 3분의 1에육박하는한국과중국, 일본세나라가 ASEAN 에너지협력의틀을확대하여새로운에너지협력기구를구성하는것은또다른짧지않은기간을필요로한다는사실을시사하고있는것이다. 180) National Intelligence Council, Global Trends 2025, p. xi.

199 184 나. 동북아역내국가들의현실주의적경향 동북아시아지역에서의다자안보기구구성에있어등장하는또하나의난관은동북아국가들의현실주의적정책경향에서파생된다고볼수있다. 현재동북아시아의안보질서는다자기구적이라기보다는양자간동맹네트워크의형태로운용된다고볼수있다. 다자기구에의사결정의권한을위임하기보다는무정부상태에서개별국가가자국이익의극대화를위해정책결정을하는경향이강하게나타나기때문이다. 따라서실제로다른국가를공격하겠다는의도가없는경우에도모든국가들은각자의안보극대화를추구한다는가정하에서는미사일방어체제와같은능력이중시되므로위협을느낄가능성이크다. 또한국내정치변화에따라외교정책이좌우되는경향역시강하게나타나는것역시역사의교훈이아닐수없다. 때문에이지역국가들은절대적이익보다는상대적이익을, 의도보다는능력을, 보다포괄적으로는제도화를통한다자적평화보다는복잡하게얽힌동맹체계를통해안보를추구하는경향을보이고있다. 181) 다자적평화로인해얻어지는파이가공평하게분배되지않을것이란의구심에서절대적이익보다는동맹을통한상대적이익의선호는다분히현실주의적경향으로간주할수있다. 불균형한이익의배분이결국다른국가의이해관계를침해하게될수도있고경제력의성장도상호의존보다는국력의상승으로이어져결국에는군사력의증가와결부될수있기때문이다. 182) 이지역국가들은에너지문제를비롯한안보문제에있어서상호포괄적호혜성 (diffuse reciprocity) 의인식을공유하기힘들다. 포괄적호혜성이란양자관계에서분명한상대가있고그로부터의이해득실이구체적인반면불특정인다수의상대로부터여러형태로존재하는호혜성을의미하는것인데현재의양보가추후에보상 181) David A. Baldwin, "Neoliberalism, Neorealism, and World Politics," in David A. Baldwin (ed), Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate (New York: Columbia University Press, 1993), pp. 4-8; Yongho Kim, "Neorealism, Neoliberalism, Constructivism & Peace on the Korean Peninsula," Asian Perspective, Vol. 24, no. 2 (2000), pp ; 정진영, 국제정치이론논쟁의현황과전망 : 새로운이론적통합의향방, 국제정치논총, 40 집 3 호 (2000), pp ) Andrew Mack and J. Ravenhill (eds), Pacific Cooperation: Building Economic and Security Regimes in the Asia-Pacific Region (Boulder: Westview Press, 1995), p. 13; Kenneth Waltz, Theory of International Politics (New York: Random House, 1979), p. 105.

200 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 185 될수있는시간적차원, 국가 A에대한양보가국가 B에대해보상될수있는공간적차원, 사안 A에대한양보가사안 B에대한양보로보상될수있는사안적차원의호혜성등으로구성된다. 183) 따라서동북아국가들간의포괄적호혜성을담보하기위해서는우선상대적이득을중심으로형성된동북아지역국가들의안보인식의전환이필요시된다고볼수있다. 국가안보위원회의보고서에서도 BRICs국가들이테러리즘, 기후변화, 핵확산및에너지안보에있어서도서구의규범에따른정책을추진하기보다는나름대로의경제정책을지속시킴으로써이들사안에대한근본적인부담은다른국가에떠넘길가능성을언급하고있기도하다. 184) 다자기구구축논의에있어서도중국은중국나름대로상해로부터광동성, 복건성, 마카오, 홍콩및싱가포르와대만까지를포함하는중화경제권의복원을염두에두고있는반면 1980년이후에너지개발에 600억불이상을투자한일본은동남아시아에대한경제적영향력을배경으로동아시아엔화경제권을구상하면서 Asian Energy Partnership을통해아시아국가로부터의원유비축강화, 석유및 LNG현물및선물시장육성, 역내국가간 FTA체결을통한에너지확보등을추진 185) 하고있어구상단계부터평행선을긋고있는실정이다. 이미형성된 ASEAN으로의확대개편또한여의치않다. 동북아에서의에너지협력에대한논의가 ASEAN+3의차원에서간헐적으로이뤄지기도하지만대부분의구제적이면서실천적인실무논의는 ASEAN 10개국고유의구도하에서만진행된다는사실도이지역국가들이상대적이익을중시하는경향을반영하는것이다. 186) 2004년 ASEAN+3회의에서천연가스, 석유시장, 석유비축, 에너지안보및신재생에너지의 5개중점과저별협력방안이집중논의된바있으나실천적조치는미흡했었다. 특히긴급사태에대응하기위한원유비축이나에너지및인프라공동개발차원에서의성과는거의없었으며역내에너지부국인러시아의참여가이뤄지지않아시너지면에서제한성을안게되었다. 187) 이러한맥락에서한반도중심의한반도경제권을형성하겠다는정책역시이같은 183) John Ruggie (ed), Multilateralism matters: The Theory and Praxis of an Institutional Form (New York: Columbia University Press, 1993), pp. 페이지번호.. 184) National Intelligence Council, Global Trends 2025, p. x. 185) 손성환, 동북지역의에너지협력방안, 주요국제문제분석 ( 서울 : 외교안보연구원, 2006), p ) 김형국, 백훈 (2007), pp. 148~ ) 손성환 (2006), p. 11.

201 186 인식을내포하고있다고밖에볼수없으며그만큼다른국가들로부터지지를받는데에는한계를드러낼수밖에없다. 이지역국가들의양자주의적경향은다자주의의이론적배경이되는신자유주의적이론의가정들의예견과는동떨어진현상임에틀림없다. 신자유주의적입장에서의논의는동북아시아의안보가불안정한이유를다자적협력의결핍 (low density) 에서찾고있다. 이논의의핵심은안보관리 (security governance) 로집약될수있는데지역국가간의초보적인논의를통해안보관리체제를출범시킴으로써지역안보를운영할안보공동체를지향한다는것이다. 신자유주의혹은제도적자유주의에따르면개별국가들은보다낳은이익을위하여관리체제를선호하게된다는것이다. 개별적인이해추구는결과적으로공동의손해를초래할뿐이며공동노력을통해부가가치를창출해낼수있는기회를잃게되기때문이라는것이다. 188) 즉보다낳은이해관계의추구를위해국가들이서로협력하게된다는것이다. 이런측면에서안보관리는다분히계약적 (contractarian) 성향을띠고있다. 이러한과도적노정을거쳐안보공동체가형성되게되면자연히계약적성격도규범적 (constitutive) 으로전환되어역내안보체제가완성된다는논지이다. 결국다자기구구성의가장커다란약점은강대국들이자신들의이해관계가신장될수있을때에만국제협력을모색하고국제기구의형성을도모한다는점이다. 189) 특히강대국중에서도미국의국익과상충할경우다자기구는무력해진다는것이다. 유엔이미국의이라크전개전을방지하지못한예를들수있다. 동아시아지역의안보적불안정의원인중하나로지적되어온것이바로낮은국제기구의분포 (low density) 이지만이역시서구중심적사고의귀결일뿐이다. 사실동아시아에서안보문제를취급하는국제기구의수가유럽지역에비해적은것은사실이다. 지극히위험하다는평가를받는안보환경에처해있음에도불구하고중국과일본이모두참여하는다자안보협의체가이지역에는존재하지않는다. 그럼에도불구하고이러한지적을서구중심적사고에서파생된편향으로간주할수있는것은국제기구의분포도가높다고해서그지역이반드시안전하다는것을 188) Oran A. Young, Governance in World Affairs (Ithaca: Cornell University Press, 1999), p ) Robert O. Keohane & Lisa L. Martin, "The Promise of Institutionalist Theory," Inernational Security, Vol. 20, no. 1 (Summer 1995), pp

202 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 187 의미하는것은아니기때문이다. 유럽지역에안보문제를협의하기위한많은국제기구들이존재해왔음에도불구하고탈냉전이후분쟁이끊이지않는사실만으로도국제기구의수와평화가비례하지않는다는사실이뒷받침된다고볼수있다. 반면동아시아의경우국제분쟁이론에서지적하는바와같이 1,000명이상의전사자를동반하는국제분쟁은 1953년한국전쟁종전이후발생하지않았다. 집합적정체성의결여역시불안정을판가름짓는토대가되기에는부적합하다. 구성주의자들의논의처럼나토의확대가집합적정체성의역할로보다수월하게이뤄졌다는점에대해서의견이분분하기때문이다. 특히냉전시기부터나토를구성하고있던국가들이나토의확대에맹렬히반대했었다는연구결과도제시되고있다. 190) 그렇다면집합적정체성이국가간의협력을유도한다는구성주의자들의주장역시과대평가된측면을부정할수없다. 오히려나토의확대가구성국가들간의전략적및지정학적이해관계가맞물려성사될수있었다거나혹은미국의지도적역할때문이었다는분석이설득력을갖추고있다고분석되기도한다. 따라서동아시아지역에서집합적정체성의결여가반드시불안정으로직결되는것은논리의비약일수있다. 에너지가안보의범주에포함되고에너지가국가간영향력행사의도구로, 나아가무기의일환으로취급되고있다는사실은에너지협력을위한다자기구의생성이모든문제를해결해줄것으로기대하거나생성자체를낙관적으로볼수없음을의미하는것이다. 미국에대한중국과러시아의견제, 미국정책여하에따른중국과러시아의분쟁요소내재, 북한에대한영향력확보및통일을상정한에너지수급등을고려한다면다자기구적접근이분쟁해결의만병통치약은결코아니라는점을지적하지않을수없다. 따라서상대적이익을추구하는양자적협력과병행하여야만리스크를줄일수있다고판단된다. 190) Williams and Neumann (2000), pp

203 북한및통일리스크 가. 북한핵리스크 북한핵문제역시오바마행정부의대북정책에의해크게좌우될것이지만부시행정부 2기에있어이미유화적대북정책이추진되기시작한점, 부시행정부 1기의강경정책하에서북한이지속적으로클린턴행정부말기의북미관계로돌아갈것을희망했던점등으로미루어북핵변수가한국의에너지외교에큰변수로등장할것으로예상되지는않는다. 이같은예상은북한이비록도발적외교행태를보이기는하지만위험부담의지는그리높지않다는사실에기인하는것이다. 실제로두차례의북핵위기시북한이보여주었던도발적외교행태를분석해보면도발적언사가실질적인도발적행태를동반한경우는드물다. 아래표 191) 들은북한의도발적언사와도발적행태를코드화한것이다. Figure 1. North Korea's Criticisms toward the United States, /4 '93 2/4 '93 3/4 '93 4/4 '93 1/4 '94 2/4 '94 3/4 '94 4/4 '94 191) Yongho Kim and Yurim Yi, Security Dilemmas and Signaling During the North Korean Nuclear Standoff, Asian Perspective, Vol. 29, no. 3 (2005).

204 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 189 Figure 2. North Korea's Behavior toward the United States COPDAB /4 '93 2/4 '93 3/4 '93 4/4 '93 1/4 '94 2/4 '94 3/4 '94 4/4 '94 mean median Figure 3. Frequency & Percentage of Commentaries Criticizing the United States Frequency /4 '98 3/4 '98 4/4 '98 1/4 '99 2/4 '99 3/4 '99 4/4 '99 1/4 '00 2/4 '00 3/4 '00 4/4 '00 1/4 '01 2/4 '01 3/4 '01 4/4 '01 1/4 '02 2/4 '02 3/4 '02

205 190 Figure 4. North Korea's Behavior toward the United States /4 '98 3/4 '98 4/4 '98 1/4 '99 2/4 '99 3/4 '99 4/4 '99 1/4 '00 2/4 '00 3/4 '00 4/4 '00 1/4 '01 2/4 '01 3/4 '01 4/4 '01 1/4 '02 2/4 '02 3/4 '02 mean median 위의도표들은북한의도발이실제적으로는대부분언어적수준에서상징화된것일뿐도발적언사가실제적인도발행위를동반하는경우는드물다는사실을보여주고있다. 북한의대미핵외교는미국의입장여하에따라정형화된반응을보여왔다. 먼저김정일에대한비난이나김정일정권의생존에영향을줄만한사안이발생할경우협상의진전상황에관계없이가장호전적인반응을보인다는것이다. 이는절대권력자에대한과잉충성이나전체주의적속성이반영된것으로볼수도있지만북한이해구도의최우선시되는김정일의생존과결부된사안에대한반응으로파악해야할것이다. 협상테이블에서도김정일에대한언급은북한협상가들을경직시키는전술로활용될수있으며그에대한적절한공식호칭을사용하지않을경우그에대한사과가있을때까지회담이연기되는경우도있다고한다. 192) 2002년 5월17일, 미의회는북한에게가장민감한사안인인권문제를거론하기시작했다. 탈북자의북한송환을항의하는서한이상원의언 19명의서명하에중국주재미국대사에게전달되었고 6월에는중국정부및 UNHCR이탈북자송환및안전한망명을보장하는조치를취해달라는결의안이하원의원 35명에의해제출되었 192) 정세현전통일부장관과의인터뷰 (2005 년 4 월 16 일 ).

206 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 191 다. 193) 이와중에서부시대통령이김정일을피그미로지칭한사실이보도되었다. 194) 미하원이북한인권법을통과시킨것이 2004년 7월21일의일이고다시하원의동의를거쳐 10월4일에상원이이법을통과시키면서북한을자극한다. 이에따라탈북주민을돕는개인이나민간단체의지원, 탈북자에대한이민비자발급및북한지역에대한라디오방송을지원하기위해 2천만불의예산이확보되었다. 195) 라이스국무장관의 폭정의전초기지 (Outpost of Tyranny) 발언은 2005년 1월, 그녀에대한상원의청문회과정에서나왔다. 2005년의부시대통령연두교서에서북한을자극할만한발언이없었음에도불구하고북한은라이스국무장관의발언을문제삼고나섰다. 2월10일북한은외교부성명을통해이발언이 2기부시행정부대북정책의적대성을나타내는것이라며비난했는데 2개월뒤이발언의취소와사과가 6자회담지속의전제조건으로등장한다. 196) 이로부터북미간의설전이시작된다. 2005년 3월라이스장관의서울방문을앞두고북한외교부대변인은그녀를가리켜 세계최대의폭정독재국가의하수인에불과 하다고표현했으며사과를거부한로이터통신과의인터뷰를 망발 로표현했다. 197) 4월16일북한은다시라이스장관의사과를요구했으며그녀는진실을말한것에대해사과를할수없다며북한의요구를일축했다. 198) 4월29일부시대통령은김정일을지칭하며자신의국민을굶주림속에허덕이게하는위험한인물로묘사하자북한은부시대통령을 정상적인인간의체모도갖추지못한불망나니이며애당초우리가상대할대상이못되는도덕적미숙아, 인간추물 로표현하였으며, 무고한인민들의피가묻은손을내흔드는세계의독재자 라고비난했다. 199) 5월1일에는백악관비서실장인카드 (Andrew Card) 도가세해김정일을비난했으며그다음날라이스국무장관이북한에대한억제력에대해언급하여군사제재가능성을 193) 조선일보 2002 년 5 월 18 일자 1 면, 5 월 24 일자 2 면과 6 월 12 일자, 1 면. 194) Newsweek, May 27, 2002, p ) < < 참조. 196) 로동신문, 2005 년 2 월 11 일자, 2 면과 4 월 26 일자 4 면. 197) 조선중앙통신 2005 년 3 월 16 일. 198) 한겨레신문, 2005 년 4 월 18 일자, 3 면 ; 조선일보, 2005 년 4 월 30 일자, 31 면. 199) 조선중앙통신 2005 년 4 월 30 일.

207 192 시사했고체니부통령은김정일을무책임한지도자로표현하였다. 이에대해북한은체니부통령을가리켜 세계를피바다에잠기게한최대의악마이며피에굶주린야수 로표현했다. 200) 북미간의설전은부시대통령이김정일을 Mr. 로호칭하면서일단락짓게된다. 조선중앙통신은이호칭에상당히고무된듯다음과같이보도하였다. 보도에서북한은 이번에부쉬대통령이한발언이대조선정책을혼미한상태에빠뜨린미국내강온파사이의싸움에종지부를찍게된다면 6자회담분위기를조성하는데기여하게될것 이라고평하였다. 201) 15일뒤, 김정일은평양을방문한정동영통일부장관에게 6자회담복귀의사를내비쳤다. 북한의 6자회담복귀는단순히 Mr. 란호칭하나때문이라기보다는 Mr. 란호칭을붙였다는것은김정일의지도자로서의위상을인정한다는의미가담겨있기때문이었다. 그만큼김정일의정치적생존에긍정적인변화를의미하는것이기때문에 6 자회담에복귀했다는해석이가능하다. 반대로김정일에대한비난은그만큼북한의정권안보를위협하는미국의입장을시사하는것으로인식되어졌을것이다. 또한가지북한핵문제에대해주목해야할점은미국의군사제재움직임이가시화된이후북한이협력적태도로전환했다는점이다. 1994년6월클린턴행정부는유엔에대북제재를요청하였고주한미군은서울에살고있는미국시민들의소개계획을공개하였다. 202) 북한과의핵협상에미국측대표로나섰던갈루치대사도 1994 년6월9일상원청문회에서주한미군을강화하기위한모종의조치들이있었음을시인했고페리국방장관도항모인디펜던스 (Independence) 호를한반도로부터하루위치에이동할것을명령했다고보도되었다. 며칠뒤남한에군사증파를요구하는의회결의안도 93대3으로상원을통과했다. 203) 이당시미국의전쟁부담에대한결연 200) AFP, May 3, 2005 from Herald Tribune, May 31, 2005 from korea.php KCNA, June 2, ) 조선중앙통신 2005 년 6 월 3 일. 202) New York Times, June 3, 1994, p. A1; 서울신문, 1994 년 6 월 2 일자 4 면. 203) 세계일보, 1994 년 6 월 11 일자, 2 면 ; Bill Gertz, "Pentagon Plans for Buildup in the South," Washington Times, June 14, 1994, p. A1; Michael R. Gordon, "Clinton May Add G.I. s in Korea While Remaining Open to Talks," New York Times, June 17, 1994, p. A1; Art Pine and Jim Mann, "Clinton Weighs List of Military Options for Korea Buildup," International Herald Tribune, June 20, 1994, p. 7; 조선일보, 1994 년 6 월 12 일자 2 면 ;

208 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 193 한의지는클린턴대통령의회고록에도잘나타나있다. 204) 결국북한은카터전대통령의평양방문을계기로돌파구를찾게되고 6월22일, 클린턴대통령은북한이 3 단계핵회담에응할것이라고밝히게된다. 이같은경향은 2차북핵위기시에도이어졌다. 북한이 6자회담에복귀하는등핵외교구사에있어서협력적태도를보일경우를분석해보면미국의제한된군사위협이라는독립변수를찾아볼수있다. 남한과의합동군사훈련이나 F-117 스텔스폭격기의남한배치, 항모의한반도수역이동배치등의군사적조치들이북한의협력적태도로의전환이전에취해졌다는사실은강압적외교가항상위기인식을유발할수있는도구와함께수반되어야효과적이라는것을시사해준다. 합동군사훈련과같은사안은과거북한이진행중이던협상을중단할때그명분으로활용하였던사안이었다. 2002년 4월2일북한이한반도에너지개발기구 (KEDO) 와의협상을재개한것은한미군사합동훈련이실시된후였는데이같은훈련은 93년이래처음으로재개된것이며특히미국이아프카니스탄을공격한이후처음있는대규모훈련이라는점에서북한이인식할위협의수준을가늠해볼수있다. 1년뒤북한이고농축핵개발프로그램을시인한뒤미국및중국과의 3자회담에임했던 2003년3월31일은미국이 F-117 스텔스폭격기와 F-15E 전폭기를남한에한시적으로배치 (3월19일부터 4월2일 ) 한지 1주일반뒤였다. 이라크에서사담후세인을찾기위해벙커버스터폭탄을떨어뜨리고있는바로그스텔스폭격기가 10년만에처음으로한반도에배치된사실역시북한의강압적협상력을제고해준위협의근원이되었다고볼수있다 년6월23일북한의 6자회담복귀역시같은달스텔스폭격기가남한에파견된직후였다. 2005년 6월북한의 6자회담복귀역시 5월 15대의스텔스폭격기가한국에배치된이후였다. 2007년 2월 6자회담에서합의가도출된것역시 1월10일 300명의공군병력과함께 20대의스텔스편대가한국에배치된이후였다. 북한이핵실험과미사일실험을실시했던 2006년은스텔스편대의한국배치가없었다. 북한은클린턴행정부의대북정책에커다란신뢰를갖고대미관계에임했었다. bdquery/z?d103:sp01799: 204) Bill Clinton, My Life (New York: Alfred A. Knopf, 2004), p. 591.

209 194 오바마행정부의대북정책은북한이핵문제해결에성의를보인다는전제만확보된다면클린턴행정부의대북정책과유사한내용으로구성될것이다. 이는김정일의가장신뢰하는군부인사인조명록이백악관에들어가클린턴대통령과회담을했던바로그순간으로북미관계의시침이돌아간다는것을의미하는것이다. 힐러리클린턴상원의원의국무장관임명도이같은견해를뒷받침하는것으로해석해볼수있다. 나. 북한의권력승계와통일리스크 1990년대소련의해체와독일통일, 동구권의붕괴로한국사회에통일연구에대한붐이형성된적이있었다. 북한이곧붕괴할것이라는가정하에정부에서도급변사태대비계획을준비하고정치, 경제, 사회, 문화등각분야에서통일이진행될경우예상되는통합의유형과대두될문제점등에대해열띤연구가진행되기도했었다. 당시정부산하연구원들에서는통일과관련된연구보고서가쏟아져나왔고통일을주제로한학술세미나가봇물처럼늘어나기도했다. 1,2년내통일이될것처럼느껴졌지만통일은이뤄지지않았고통일연구붐은한풀꺽이는듯싶었지만 94 년김일성사망을계기로다시활기를띠기시작했다. 심지어북한이 1년안에붕괴될것이란예측이나오기도했다. 그로부터 10여년이지난지금, 김정일의건강악화소문을계기로다시북한의붕괴나통일에대한관심이증가하기시작했다. 그러나사실전문가들사이에서는김정일이 60세를넘어서던 2002년부터그의후계구도에대한관심이증폭되기시작했다. 김정일의건강여부는후계구도의유무, 후계자의신상및후계형태와관계없이향후남북한관계및통일에커다란요소로작용하게될것임이틀림없다. 북한은이미수년전부터제 2의권력승계과정을진행하고있는것으로분석된다. 김정일이중앙정치무대에사실상의후계자로서공식수순을밟기시작한 1974년의정치위원회위원선임은사실 1972년부터그물밑작업이진행되어왔던사안이었다. 당선전선동부와조직지도부부장이라는핵심포스트를두자리나차지하면서북한정치를움직이는당을장악하기시작한것이 1972년부터였다. 205) 1972년은또한 205) 이종석, 현대북한의이해 ( 서울 : 역사비평사, 1995), p. 291.

210 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 년생인김일성이 60세로환갑을맞는해이기도했다. 그런가하면중국에서는모택동의후계자림표가옛소련으로망명하던중비행기추락으로사망하던해이기도했다. 북한의부자지간승계는네단계로진행되었다. 첫단계는김정일이 32세의나이로정치국격이었던당정치위원회제5기중앙위원회 8차회의에서위원으로선출되던 1974년마무리되었다. 그때김일성의나이는 62세였다. 두번째단계는 1980년대에마무리되었다. 제6차당대회에서김정일이당정치국서열 4위, 당비서국서열 2위, 당군사위원회서열 3위로호명되면서사실상김일성후계자로서의지위를공식화한것이다. 206) 세번째단계는김일성이사망하기 1년전인 1993년국방위원회위원장에추대되면서마무리되었다. 1991년이미조선인민군최고사령관직에올랐던김정일의국방위원장추대는군에대한장악이마무리되었음을시사하는대목으로해석해볼수있다. 1960년대말부터진행되어왔던김정일로의권력승계는 1998년북한이헌법개정을통하여국가주석직을폐지하고국방위원장에게권력을집중시키면서제도적으로완성되었다고분석된다. 이미 1997년당총비서에취임했던김정일로서는헌법개정을통해김일성이갖고있던마지막한자리에오를필요가없게되었으며외교의전상의국가원수는최고인민회의상임위원회위원장직이수행하도록하였다. 1942년생인김정일의현재나이는 66세이다. 자신이아버지의후계자자리를 20 년이상지켜오면서숙부 ( 김영주 ) 및계모 ( 김성애 ) 와의권력투쟁을겪어온장본인으로서후계과정이자신의권력이건재한상황에서진행되어야한다는사실은김정일자신이누구보다도더잘알것으로판단된다. 북한의핵위기가최고조에달했던 1994년카터전대통령의북한방문시그를위해김일성이베푼선상연회에모습을나타냈던김성애는 1963년김일성과결혼했다고알려지는데권력승계과정에서현재스웨덴대사로나가있는그녀의아들김평일을지원했다고알려져있다. 모택동의처강청과대비되기도하는그녀는한때김정일의생모인김정숙의기록을역사에서지워버리고자하는움직임을벌이기도했다. 특히김일성의사랑을업고무소불위의권력을휘두른것으로귀순자들은전한다. 2000년북한의장성으로는최초로백악관을방문했던조명록도김정일과김성애간의권력투쟁에서김정일을도와그 206) 로동신문, 1980 년 10 월 11 일자 2 면과 10 월 13 일자 1 면.

211 196 의후계자지위를지켜준인물이었다. 황장엽전당비서는김일성이김정일을후계자로선택하기전까지김영주가김정일과심각한권력투쟁을벌였다고증언하고있다. 김정일이당정치위원회위원이되던바로그회의에서김영주는비판을받음과함께좌천되는운명을맞아야했다. 최근언론등에서김정일의아들들이후계자가되었다는보도역시이러한맥락에서무관하지않다. 한편권력승계와연계된숙청작업이진행중이란관측도권력엘리트의재편움직임과맞물려설득력있게받아들여진다. 한때남한의언론들이김정일의후계자로까지지목하였던매제장성택의실각후복귀역시후계구도와모종의관계가있을것이란추측도제기되고있다. 장성택은황장엽전북한노동당비서가김정일체제붕괴시후계자로유력한인물로지목한바있으며장성택의큰형이평양의방위를맡는 3군단장이고작은형도군단장급으로알려지고있다. 게다가본인역시조직지도부 1부부장의요직을맡고있어 사실상북한의제2인자역할 을했던인물 207) 이어서추이가주목되고있는실정이다. 또한북한이 2003년 8월3일실시한최고인민회의 11기대의원선거에서는선출된 687명의의원중반수에해당하는 343명이교체되었는데 55세이하가 52.3%, 초급대학졸업학력을가진의원이약 98% 로역대가장젊고가장학력이높은최고인민회의가구성되었다. 이미 1998년7월의 10 기대의원선거에서 64% 를교체하였음을고려한다면상당히큰폭의세대교체가이뤄지고있음을알수있다. 208) 내각역시 31명중 8명이교체되었는데 70대인홍성남총리와박남기국가계획위원장등이퇴진하고 64세의박봉주화학공업상이총리로발탁되었으며 50대후반의최용수인민보안상이국방위원회에진출하여빨치산세대인이을설원수와백학림차수등의빈자리를메웠다. 209) 북한의권력승계에주목해야하는또하나의이유는흡수통일에대한무조건적낙관을경계하기위함이다. 삼성경제연구소가통일실현과관련하여통일문제전문가 20명에대해설문조사를벌인결과통일의형태는유도형이 50%, 자멸형이 45% 로서 95% 라는압도적다수의전문가들이 ' 흡수형 ' 통일의가능성을낙관하고있는것으로지적된다. 210) 통일이실현되는형태가흡수형이라고해서반드시통일한국 207) 중앙일보, 2003 년 7 월 5 일자. 208) 통일부, 주간북한동향, 제 655 호 ( ), p ) 이교덕, 북한의후계자론 ( 서울 : 통일연구원, 2003), pp

212 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 197 이남한의주도하에놓일것으로낙관하기에는여러가지변수가뒤따를수있다. 최근북한이신의주지역에경제특구를설치한것은비록양빈이라는첫단추가 잘끼워지지않은측면이있지만북한의개혁개방의지만큼은충분히표현된사례 로받아들여진다. 북한의개혁개방의지는이미김정일의 2000 년 5 월과 2001 년 1 월 의중국방문에서엿볼수있었다. 김정일은이두차례의방문을통해중국에대해 상당히우호적인자세를드러냈으며 2000 년 5 월방문에서는그간김정일이부정적 혹은평가를유보해왔던중국의개혁개방에대해긍정적인방향으로사고를전환 하였다는사실을확인할수있었다. 중국의개혁개방정책이중국의상황에따른올 바른선택이었다는점과함께북한은북한식대로, 중국은중국식대로사회주의를 건설해나갈것이라고언급함으로써중국의자본주의식개혁개방정책에대한비판 일변도의자세에서일보후퇴한자세를보여주었다. 211) 심지어는등소평의판단이 옳았다고언급한것으로보도되기도한다. 212) 중국의개혁개방에대한김정일의긍정적평가는불과수년전까지지속되어오던 그의입장을바꾼것이어서주목된다. 김정일은 1990 년대초반부터부정적입장을 피력해왔기때문이다. 김정일은자신의저작을통해중국의경제개혁과개방을우 회적으로비난했던경우도적지않다. 자본주의식개혁개방을통해개인주의와이 기주의를조장하여사회주의자로서의책무를져버린사회주의의배신자기회주의자 라는비난을하는가하면반사회주의자, 반혁명주의자라는극단적용어를구사하기 도했었다. 213) 1993 년 3 월에발표된김정일의글은심지어중국지도부를겨냥하고 있기도했다. 사회주의에대한훼방은허용될수없다 라는제하의글에서김정일 은중국의지도부를경제개혁을위해사회주의를버린부패주의자로표현하면서공 산주의운동과노동운동상층부의배신자들이당과국가의주요지위를맡긴당원과 인민들의신망을던져버린비도덕적행위를하고있다는비난을쏟아부은것이 다. 214) 때문에김정일이중국의경제개혁을긍정적으로평가한다는것은발상의전 210) 삼성경제연구소편, 남북한통일시나리오, pp ; 박영호외, 통일시나리오와통일과정상의정책추진방안 : 이론적모델과전문가인식조사 ( 서울 : 통일연구원, 2002), p. 14 에서재인용. 211) 人民日報, 2000 년 6 월 2 일자, 1 면. 212) 한국일보, 2000 년 6 월 4 일자, 14 면. 213) 김정일, 사상을앞세우는것은사회주의위업수행의필수적요구이다, 로동신문, 1995 년 6 월 21 일자, 1 면 ; 김정일, 혁명과건설에서주체성과민족성을고수할데대하여, P 로동신문, 1997 년 6 월 21 일자, 2 면.

213 198 환으로평가해볼수있는것이다. 김정일의후계자가대내적인권력기반유지, 대미관계와함께가장역점을둘분야는경제가될것이다. 김정일의후계자가한국이나미국이바라는대로중국수준으로경제를끌어올린다면신격화된북한의리더십에경제적발전이라는실적까지겹쳐질경우북한주민들의절대적인지지를받을수있을것이다. 김정일의후계자가아들중에서나올지혹은제3의인물로낙점될지는좀더관측을요하는사안이지만후계자가부상하는과정에서이같은신격화가대물림될가능성은상당히높다고분석된다. 새로부상하는후계자가젊은엘리트의보좌를받으면서경제성장을일궈낼경우신격화된이미지를업고절대적지지를확보할가능성은통일과정에서커다란파장을불러일으킬수있다. 북한후계구도에대한논점은바로이대목에서남한의국내정치와연계된다. 대북정책에대한찬반은친북과반공을나누는잣대가되어버렸으며나아가신세대와구세대, 빈과부, 신문과 TV, 친미와반미, 안보지향과통일지향, 친노와반노를가르는잣대와같은기능을하게되었다. 북한에대한적대적이미지의변화는이미국방백서에도반영되었으며이와함께대북지원의비용과효과의균형에대한논의도개재된매우복합적이면서도복잡한담론화현상이진행되고있음을목도하고있다. 이러한시대조류와함께남한사회의세대교체와그로인한안보의식의변화도북한의권력승계와맞물려통일과정에서예상치못한변수로등장할가능성이있다. 386세대의부상으로상징되는남한사회의세대교체는유권자구성비의변화를초래했다. 386세대가 20대에서막 30대로진입하려는시기였던 1992년대선에서 20대와 30대가차지하는비중은 30.5% 와 26.7% 로 57.2% 를차지했고 5년뒤인 1997년대선에서는 20대와 30대가 26.9% 와 26.7% 를차지해서 53.6% 로나타났다. 386세대가 40 대로접어들기시작한 2002년대선에서는 20대가 23.5%, 30대가 25.4%, 40대가 22.1% 로총유권자의 71% 를차지하고있어 215) 향후선거에서 386세대나그보다젊은유권자들의표향방이선거의결과에결정적인영향을미칠수있다는점을시 214) 로동신문, 1993 년 3 월 4 일자, 1-2 면. 215) 조선일보, 1992 년 11 월 21 일자, 2 면 ; 조선일보, 1997 년 12 월 13 일자, 7 면 ; 동아일보, 2002 년 10 월 8 일자, 8 면.

214 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 199 사하고있다. 통일은우리가예상치못한시점에우리가예상치못한형태로우리가예상치못할위험을안고다가올것이다. 그러나한가지확실한것은한반도의분단이그렇듯한반도의통일역시주변강대국들의첨예한이해관계와결부되어있는사안이라는점이다. 독일의통일당시중부유럽의강화라는우려가제시되었던점또한시사하는바가크다. 우선한반도의통일과정에서가장커다란영향력을행사할국가는미국과중국이다. 미국과중국은현재의패권국가와새로이부상하는강대국이라는점이외의의미를띤다. 미국은해양세력을대표하고있고중국은대륙세력을대표하고있다. 한반도의분단이후지난 60여년은우리역사에서가장독특한기간으로볼수있다. 우선한반도의반쪽에불과하지만한국이해양세력과연계를맺은것은삼국시대백제가일본과군사적협력관계를유지했다는주장을사실로받아들이더라도상당히이례적인기간으로볼수있다. 한반도의안보는전통적으로대륙세력과연계되어있었기때문이다. 또한가지이례적인점은역시한반도의반쪽에불과한한국이지만중국보다경제적으로윤택한시기를향유하고있다는점이다. 현재의북한처럼한반도는중국의앞선문물을받아들이며지내왔기때문이다. 현재의반미감정은한국에서의미국영향력이그만큼크다는것을반증하는것이며또한중국에대한막연한친밀감이나반발감은중국보다경제적으로앞서고있다는점을인식한결과로볼수있다. 그러나앞서언급하였던것처럼중국의경제력이가파른성장세를보이고있으며통일이도래할시점에는지금보다성장한국력을보유하고있을가능성이크다. 중국은한반도북부지역이적대세력의영향권하로들어가는것을용납하지않았다. 삼국통일을이룬 7세기에서조차당은신라와의접경으로대동강과원산만을잇는선을관철시켰었다. 이선이단순히편의상설정한선이아님은나당전쟁을통해확보되었다는사실을통해서도알수있지만역사적사실을통해서도그의미가전달된다. 임진왜란에서도명은평양까지진군한왜군을막기위해이여송으로하여금 5만대군을보내조선을원정케했으며이같은현상은한국전쟁시에도그대로재현되었기때문이다. 주한미군이주둔하고있는상황하에서통일을맡게될가능성

215 200 이큰만큼통일과정에서중국의입장을어느정도반영하고미국의영향력을어느수준까지유지하느냐의문제는통일과정전반의흐름에영향을미칠수있는사안임에틀림없다. 여기에등장하는것이러시아이다. 러시아는앞서살펴본바와같이이미동북아시아에서의영향력회복을통해강대국지위의회복을도모해왔다. 러시아도한반도의통일과정에서하나의주주로서영향력을행사하려할것이분명하다. 미국과중국의틈바구니사이에서통일의과도기를운영해야하는와중에러시아라는또하나의강대국을상대하는것은분명벅찬과제임에틀림없다. 4자회담에서는러시아를완전히배제하였었고 6자회담에서도러시아는주역을맡지못했다. 이같은전례에따라통일과정에서도러시아의입김을어느정도제한할수있을까? 현재의러시아와의에너지협력관계가지속발전된다면러시아는북한지역에대한전력공급원이되어있을것이다. 뿐만아니라통일이후건설과정에서필요한막대한량의에너지공급원이기도할것이다. 러시아가통일시기에있어한반도에대한에너지주요공급원이라는지위를가지고있다면한반도의통일과정에서결코배제되는것을원치않을것이다. 적지않은경제학자들이통일과정에대한연구를진행하였고통일비용을산출하는프로젝트를진행하기도하였다. 아직까지진행되지않은상황에대한예상이므로편차가있을수있겠지만통일비용의규모는다양하게계산되어있고그편차또한크다. 국방비용의부담과상쇄하는경향도발견된다. 그러나통일의도래는북한이라는특정상대를상정한국방력에서주변국가의위협이라는불특정상대를상정한국방력으로의전환을의미하는것이기때문에통일의도래가반드시국방비수준의저하를수반하지는않는다. 통일과정에서통일비용의산출못지않게중요한것이통일과정에서필요한적정량의에너지비축규모의산출이다. 현재북한의전력수요와남한의전력수요, 그리고통일이후건설및사회적수요, 그리고통일국방력을유지하기위한에너지증가분을고려한에너지수요량은통일의도래이전에산출되어있어야할것이다. 그에따른에너지공급원의포트폴리오를미리구성해놓아야하기때문이다.

216 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 201 제 2 절러시아지역 1. 러시아의에너지수급현황 가. 대규모에너지공급잠재력 2007년말현재석유확인매장량은세계점유율 6.4% 수준인 109억톤이며 ( 세계 7위 ), 천연가스확인매장량은세계점유율 25.2% 인 44.65조 m 3 ( 세계 1위 ), 석탄확인매장량은세계점유율 18.5% 수준인 1,570.1억톤 ( 세계 2위 ) 이다. 지리적으로석유는주로내륙에매장되어있고 ( 전체 3/4), 가스는육지와대륙붕에각각균등하게매장되어있다. < 표 4-4> 주요에너지매장량현황 (2007년말현재 ) 구분확인매장량생산량 ( 증가율 ) 전세계비중 (%) 석유 109 억톤 억톤 (2.2%) 천연가스 조m ,074 억m3 (-0.8%) 석탄 1,570.1 억톤 억톤 (2.1%) 자료 : BP, Statistical Review of World Energy 2008 지역적으로우랄지역과시베리아지역에러시아전체석유매장량의 60%, 가스매장량의 40% 가각각매장되어있다. 극동지역에는석유의경우 6%, 가스의경우 7% 각각매장되어있다. 러시아정부는신규매장지역으로동시베리아지역, 극동지역, 티만-페초라지역, 카스피해지역, 그리고대륙붕지역을개발할계획으로있다. 현재이들지역에대한탐사활동이활발히전개되고있다. 그러나북극해, 오호츠크해, 카스프해, 사할린지역등의대륙붕의경우, 부존량은많으나개발비용이많이들고첨단기술을필요로하기때문에외국기업과의협력이필요한실정이다. 현재사할

217 202 린지역내대륙붕광구들은외국기업과러시아기업간의합작형태로탐사 개발활동이이루어지고있다. 러시아석유 가스자원은서시베리아지역에가장많이매장되어있고, 그다음이동시베리아지역, 우랄-볼가지역, 극동지역순이다. 이들부존지역가운데대규모소비지와가까운서부지역과인접해있는우랄-볼가지역과서시베리아지역이우선적으로개발되었다. 대륙붕과북극해연안북서지역, 동시베리아 극동지역은최근에들어서탐사 개발되기시작하고있다. 서시베리아지역에서석유 가스자원이오랜채굴활동으로인해최근들어빠르게고갈되고있다. [ 그림 4-2] 러시아의주요석유 가스부존지역 자료 : 러시아에너지시스템연구소

218 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 203 나. 석유 석유매장량은고유가상황에접어든 1998년 558억배럴에서 2003년 725억배럴로큰폭으로증가하였다가최근들어정체현상을보이고있다. 매장량정체원인은외국기업에대한진입제한, 석유부문에대한과중한조세부담등으로신규매장지에대한탐사 개발투자부진등에기인한다. 현재신규매장지역으로동시베리아지역, 사할린지역, 티만-페초라지역, 카스피해지역, 캄차트카지역등에대한탐사 개발이이루어지고있다. 그러나현재와같이개발부문에대한러시아국내투자여건이좋지않은상황에서탐사단계가곧바로개발및생산단계로이어질지는의문으로제기되고있다. 이들신규매장지역은해상지역이거나아니면개발을위해사회간접시설을새롭게건설해야되고, 대규모소비지역과멀리떨어져있어장거리파이프라인을부설해야하는악조건을갖고있다. 석유생산증가율도최근들어둔화 정체되고있는데, 2002년에전년대비 11% 의증가율이 2007년에 2.2% 로크게떨어졌다. 2007년에석유생산량은 491.3백만톤으로, 규모면에서전세계적으로사우디아라비아에이어 2위를차지하고있다. 러시아국내외석유전문가들은향후러시아석유증가율이 2% 대를계속유지할것으로전망하고있다. 장기적으로석유생산은 2020년을기점으로정점을이루다가 2030년부터본격적인감소세로돌아설것으로전망되고있다. 최근고유가상황의지속으로러시아석유의해외수출은높은신장세를보이고있다. 지역별로 CIS역외지역에대한수출은증가하는대신역내지역에대한수출은감소하는추세이다. 러시아연방통계청 (Federal State Statistics Service: FSS) 자료 (2006) 에따르면, 2004년러시아의원유수출은총 258백만톤이며, 이중 CIS역내수출이 40.1백만톤, CIS역외수출이 218백만톤이다. 석유제품수출은총 82.4백만톤이며, 이중 CIS역내수출이 4.1백만톤, CIS역외수출이 78.3백만톤이다. 지역별주요수출대상국은서유럽지역에서네덜란드, 독일, 이탈리아등이며, 동유럽지역에서폴란드, 슬로바키아등이며, 아시아지역에서중국, 일본, 그리고북미지역에서미국, 캐나다등이다. 현재러시아석유수출증대의최대장애요인은수출용수송능

219 204 력부족에있다. 송유관을독점운영하고있는트랜스네프트는러시아기업들이요 구하는수출물량을모두처리하지못하고있다. 이에트랜스네프트는수출용송유 관건설계획을내놓고있으나투자자금확보에어려움을겪고있다. 다. 가스 천연가스의경우, 경제성이높고, 채굴조건이좋은매장지는점차감소하고있으며, 가스생산의중심지역이채굴조건이좋지않은지역 ( 동시베리아, 극동, 야말반도, 바렌츠해, 카라해 ) 으로점차옮겨가고있다. 현재가스생산지역인서시베리아내주요가스매장지 ( 메드베지에, 우렌고이, 얌부르그등 ) 는이미 55~75% 정도채굴되었고, 채굴량이점차감소하고있으며수년내에고갈상태에들어갈것이다. 러시아가스생산과소비는 90년대이후커다란하락없이정체상태를유지하고있는데, 이는정부의가격정책과높은가스사용비중으로인해국내가스가상당히안정적이기때문이다. 그러나최근들어러시아내주요가스생산지의생산정체현상이뚜렷하게나타나고있다. 2007년에가스생산량은 607.4bcm으로전년대비 0.8% 감소한것으로나타났다. 2003년에가스생산량증가율은 4.3%, 2004년에 2.1%, 2005년에 0.9% 를기록하여점차하락하는추세이다. 러시아전체가스생산에서가스프롬이 85.1% 를차지하고있다. 가스프롬은 2005 년에약 5,438억m3을생산하여전년대비 0.3% 의낮은증가율을기록했다. 독립계가스생산기업들은비록국내가스생산에서적은비중을차지하고있지만 10% 대의높은생산증가율을기록하고있다. 최근몇년동안독립계가스생산기업들의높은생산증가율은가스프롬이이들회사들에게 UGSS( 통합가스공급시스템 ) 와해외소비자들에대한접근을자유화시켰고자유로운가격으로가스를판매할수있는권한을부여한데기인한다. 한편, 러시아정부의지역가스화사업은러시아동북지역 UGSS 구축사업의지체로원활하게추진되지못하고있다. 가스전개발과수송망구축사업에대규모투자자금이요구되고, 이러한자금을러시아정부와가스프롬이제대로확보하지못하고있기때문이다. 최근전세계적으로천연가스소비는빠르게증가하고있다. 세계최대가스생

220 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 205 산기업인가스프롬은부동의가스수출 1위를차지하고있다. 러시아천연가스의주요한수출판로는서유럽, 특히독일과이탈리아등으로되어있다. 현재유럽은전체에너지수입중에서러시아로부터석유 30%, 천연가스 50% 를수입하고있다. 러시아산가스는 PNG형태로 CIS국가 ( 우크라이나, 벨로루시, 몰도바등 ) 들을경유해서동 서유럽시장으로수출되고있다. 러시아통계청 (2006) 자료에의하면, 2004년러시아의가스수출은총 2,000억m3이며, 이중 CIS역내수출이 551억m3, CIS역외수출이 1,450억m3이었다. 최근들어가스프롬은천연가스수출선다변화를위해새로운수출시장개척및 LNG사업진출을계획하고있으며, 또한유럽시장에대한공급안정성을확보하기위해러시아와유럽을직접연결하는가스관건설을계획 추진하고있다. 라. 석탄 러시아는대규모석탄매장량을갖고있다. 2007년말석탄의확인매장량은 1,570억톤 ( 전세계비중의 18.5%) 이다. 그러나석탄매장량은지역별로상당히불균등하게분포되어있으며, 전체매장량의 80% 이상이시베리아지역에집중되어있다. 석탄종류별로는갈탄이 51.2%, 유연탄이 45.4%, 무연탄 3.4% 정도이다. 상업성이높은점결탄은대부분 300m 이상의지층에집중되어있어채굴비용이많이드는편이다. 러시아서부지역에위치에있는석탄매장지들은심층탄광으로개발여건이좋지않은반면, 러시아동부지역에있는매장지들은심도가깊지않고탄층도얇아노천채굴법을이용하고있어상대적으로저렴한비용으로석탄이생산되고있다. 러시아석탄생산량은 2007년현재세계석탄생산량의 4.7% 를차지해생산규모면에서세계 6위, 수출규모는세계 8위를기록하고있다. 석탄생산량은 90년대중반까지큰폭으로감소하다가 1999년부터증가세로반전되었다. 석탄감소원인은국내석탄수요감소, 석탄산업효율성저하, 투자자금부족등에서비롯되었다. 그러나 1999년국내경기회복과함께그동안추진되었던석탄산업민영화및구조조정작업이마무리되면서석탄생산은증가세로돌아섰다. 향후러시아국내석탄생산량은 2010년에 3억~3.3억톤에이르다가 2020년에는

221 206 4억~4.3억톤까지증가할것으로전망되고있다. 국내코크스생산량은에너지용석탄생산량보다더낮은증가세를보일것으로예상되고 2010년 7,000만톤, 2020년에는 7,500~8,000만톤에달할것으로전망된다. 석탄수출은 1990년급격히감소하였지만 2000년들어 3,500만톤으로회복된이후점차증가하는추세에있다. 러시아통계청 (2006) 자료에따르며, 2004년러시아의석탄수출은총 72.0백만톤이며, 이중 CIS역내수출이 9.4백만톤, CIS역외수출이 62.6백만톤이다. 주요석탄수출국은터키, 영국, 키프로스, 핀란드등과아시아지역에서중국, 일본, 한국등이다. 러시아내에서생산된석탄은철도를통해수출터미널을갖춘항구로운송되어여기서선박을통해유럽과동북아지역으로수출되고있다. 현재낮은석탄품질과수출항구의적재능력부족이수출증대의최대장애요인으로되고있다. 마. 에너지소비구조 러시아는미국과중국에이어세계 3위의에너지소비대국이다. 2007년 1차에너지소비는 692.0백만 Toe로전년에비해 0.6% 증가하였다. 1차에너지소비에서천연가스소비비중은세계평균치 (23.8%) 에비해상당히높은 57.1% 를기록하고있는데, 이는정부의저가스가격정책과동시베리아 극동지역에대한가스화정책에기인한다. 이러한천연가스비중은 1990년에 43.3% 에서계속증가하는추세를보이고있다. < 표 4-5> 1 차에너지소비구조 ( 단위 : 백만 Toe) 구분석유천연가스석탄원자력수력합계 전세계 러시아 3, , , , % 23.8% 28.6% 5.6% 6.4% 100.0% % 57.1% 13.7% 5.2% 5.9% 100.0%

222 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 207 천연가스다음으로석유 18.2%, 석탄 13.7%, 수력 5.9%, 원자력 5.2% 순으로소비되고있다. 1990년과비교해서석유와석탄비중은감소한반면수력과원자력비중은증가하고있다. 향후에너지소비는지속적인경제성장전망으로계속증가하겠지만, 정부의경제구조개혁과에너지절약정책등으로증가속도는둔화될것으로전망된다. 또한러시아정부는국내에너지가격수준을서유럽수준으로인상시키려하고있다. 한편, 러시아정부는 장기에너지전략 2020 을통해 1차에너지소비에서신재생에너지의비중을높이려하고있다. 1차에너지소비에서신재생에너지가차지하는비중은 장기에너지전략 2020 에서 12% 로잡고있다. 2. 에너지자원정책 가. 메드베제프신정부의정부조직개편과경제정책기조 2007년러시아경제는오일머니유입및내수시장확대, FDI 유입에힘입어 8.1% 성장률을기록하였으며, 2008년에도고유가에따른상품수지확대, 내수시장성장, 투자호조등으로 7.2% 의성장을기록할것으로전망되고있다. 그러나러시아경제는대규모외화자금유입과확대재정 통화정책등으로심한인플레압력을받고있으며, 경제부문에서에너지산업의과도한비중은개선될기미를보이고있지않고있다. 러시아전체수출에서지하자원 ( 에너지자원포함 ) 제품의수출비중은 1995년에 43% 에서 2007년에 64.7% 로계속증가추세에있다.

223 208 < 표 4-6> 주요경제지표구분경제지표단위 2004년 2005년 2006년 2007년 e 2008년 f G D P 억달러 5,920 7,650 9,890 12,900 16,910 국 1인당 G D P 달러 4,110 5,340 6,930 9,060 11,920 내경제성장률 % 경재정수지 /GDP % 제소비자물가상승률 % 환율 ( 달러당, 연중 ) RUB 경상수지억달러 대상품수지 " 858 1,183 1,392 1,320 1,461 외수출 " 1,832 2,436 3,039 3,555 4,464 거수입 " 974 1,253 1,647 2,234 3,003 래서비스수지 " 자본수지 " 외환보유액 " 1,208 1,759 2,956 4,644 5,896 외총외채잔액 " 1,968 2,291 2,511 3,412 3,780 채단기외채 " 현총외채잔액 /GDP % 황 D S R % * 2007년은추정치, 2008년에전망치임. 자료 : 한국수출입은행 (2008.8) 한편, 지난 2008년 5월 7일러시아대통령으로취임한드미트리메드베데프 (Dmitry Medvedev) 는 5월 12일푸틴을총리로하는내각을발표하였다. 조각의핵심슬로건은경제의견고한성장과 푸틴플랜 216) 의현실화에두고있으며, 이에따라부총리보직이과거 5개에서 7개로, 행정부조직이과거 16개부에서 18개부로확대개편되었다. 에너지부문에서의변화를보면, 이고르세친부총리 ( 전대통령행정부실장 ) 가에너지산업전체를총괄하고, 그산하에에너지부와천연자원환경부를관할하게하였다. 과거산업에너지부는산업통산부와에너지부로각각분리되었고, 또한과거천연자원부는천연자원환경부로확대되었다. 신임대통령체제를구축하는측면에서보면매우소폭의변화를준조각 216) 푸틴플랜은명확히서류화된계획이라기보다는푸틴의일반적인경제정책 ( 지역균형발전, 비교우위강화전략, 산업활성화전략등 ) 을포괄적으로일컫는말임.

224 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 209 이라할수있으며, 이는푸틴총리의영향력이메드베제프대통령체제하에서도그대로지속되고있음을의미한다. 예를들면, 총 24명의부총리및장관중에서과거푸틴정부시절 14명이유임되었고, 특히과거푸틴대통령행정실에근무했던인사들이부총리로승진되었다. 푸틴총리의정책들을지속하는수준에서메드베데프정부의성격이규정될것으로보이지만, 그러나대통령으로서의고유권한을인정하지않을수없기때문에필연적으로분야별권력배분이향후지속될것으로전망되기도한다. 메드메데프정부의사회 경제 에너지정책은다음과같이개략적으로설명될수있다. 먼저사회 경제분야에서보면, 지난 2008년 2월 15일당시대통령당선자였던그는크라스노야르스크에서열린경제포럼에서향후 4년동안의경제 사회정책방향으로 4I (Institution, Infrastructure, Innovation, Investment) 를제시하였고, 이후 Inflation을추가하였다. 먼저제도화 (Institution) 부문에서는부패청산을위해각부분을제도화시키고관료제도및행정과법률제도를개혁하며, 인프라 (Infrastructure) 부문에서는교통인프라, 에너지인프라를현대화시키고새로운통신인프라를구축하며, 혁신 (Innovation) 분야에서는장기고도성장에따른인플레이션의압력과소득불평등의문제를개선하기위해서정부주도하에경제구조를개편하며, 투자 (Investment) 분야에서는생산성증대와경쟁력강화를위해에너지개발부문, 인프라구축및현대화등에투자를증대시키며, 마지막으로인플레이션 (Inflation) 부문에서는루블화환율안정과독점가격인상억제등을통해물가를안정시키는것으로되어있다. 나. 에너지정책 다음으로에너지정책분야에서첫째, 기존산업에너지부를산업통상부와에너지 부로 217) 각각분리함으로써국내외에너지관련업무를강화하였다. 둘째, 에너지자 원을이용한국내권력기반을강화하고, 국외적으로강대국의위상을되찾으려는 전략을계속해서추진하려고한다. 그러나푸틴시대에러시아의 국가주의에너지 217) 신임에너지부세르게이슈마트코장관은핵잠수함장교출신으로 2005 년부터국영원자력회사 ' 아톰스트로이엑스포트 ' 사장역임, 2008 년 1 월에는러시아내민간핵시설을총괄하는국영 ' 아톰에네르고프롬 ' 의부사장을역임했음.

225 210 정책 또는 러시아자원민족주의 로표현되는에너지정책은러시아국내외적으로많은문제점을보이기도하였다. 특히, 자국의이익을위해에너지자원을외교적수단으로이용하는형태는주변국가로부터우려와경계의대상이되고있다. 러시아에너지정책은 러시아에너지전략 2020 을발표한 2003년이후일관된방향으로진행되고있다. 러시아연방에너지전략 2020 에서는에너지정책목표로러시아경제의지속가능한발전과주민생활향상을위한에너지자원의효율적사용과에너지산업잠재력의최대한활용및산업경쟁력향상등으로되어있으며, 정책과제로는에너지소비구조에서천연가스소비비중감소, 에너지산업개혁및국제경쟁력강화, CIS국가들과의에너지협력재구축, 전국을하나로묶는에너지수송시스템구축, 에너지소비효율성향상, 에너지개발과정에서환경파괴최소화등으로되어있다. < 표 4-7> 러시아에너지정책기조 구분중앙집권적통제강화양자협력강화공급자중심의시장유지상호주의원칙 내용 - 정부통제및행정규제강화 - 외국기업에게개발권제공불허 - 국영기업중심의개발 - 국가별로차별화된전략 - 장기공급계약 - 석유, 가스, 석탄, 전력사업의포괄적협상시도 - 상 하류부문교차투자 자료 : Russian Institute of Energy Strategy(2007), 에너지장기전략 2030( 안 ) 러시아정부는에너지산업별로다음과같은장기정책목표를설정하고있다.

226 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 211 < 표 4-8> 에너지산업별정책 구분석유산업가스산업석탄산업전력산업 주요내용 - 정유산업, 석유화학산업육성 - 기존유전에서회수율증대, 신규매장지개발 - 신규매장지개발 - 해외소비시장에하류부문진출확대및통합된수송판매망구축 - LNG 사업진출 - 기술개발을통해안전성확보및환경오염최소화 - 석탄경쟁력유지 : 화력발전에서석탄비중증대 - 석탄기술개발및석탄제품품질규정 - 인접국가들과통합전력망구축 - 신기술도입을통한전력시스템개선및효율성향상 - 환경오염최소화 - 원자력에너지발전 : 전력생산에서원자력비중증대, 원자력발전시설효율성증대, 원자력산업경쟁력제고및해외시장진출확대 러시아정부는에너지자원의해외수출을통해벌어들인외화자금에많은세금을부과하여경제발전, 소득수준향상, 사회간접시설건설등의재원으로지출하려고한다. 이를위해에너지자원및그가공품에대해지하자원채굴세, 수출세, 물품세등을부과하고있으며, 조세부담이큰수출세율은국제시가와연동되어조정되고있다. 또한국제가격변동에따른거시경제불안정가능성을예방하기위해안정화기금을운영하고있다. 러시아정부는에너지분야의투자, 생산및기업의성격등을규정하는다양한방향에서국가의역할과기능을강화하는수단으로에너지정책을수립 추진할것이다. 이러한정책적기조는메드베데프대통령체제하에서도과거푸틴정권과본질적으로다르지않기때문에그대로유지될것으로전망된다. 국가주의경제정책을시행하는국가에서정치엘리트의변화가담보되지않는이상기존정책의변화는거의없다고단정지울수있을것이다.

227 212 다. 대외에너지정책 대외적으로러시아는에너지자원을적극적으로이용하여세계열강으로부상하려고하며, 이과정에서철저한실용주의와지정학 지경학적이해관계에따라지역별또는국가별로차별화된대외에너지정책을추진하고있다. 2006년 1월 1월우크라이나사태를시작으로에너지자원을전략적으로이용하여구소련지역에서러시아영향력확대를시도하고있다. 러시아는 CIS국가들에대한자원공급가격을국제시장수준으로상향조정하고, 친러시아적노선을걷는국가들에대해서만선별적인지원을하고있다. EU국가들과는양자주의 (bilateralism) 와상호주의 (reciprocity) 원칙을요구하여에너지자원공급국으로의경제적이득을극대화하는전략을추진하고있다. 이에따라러시아는자국하류시장을개방하는유럽국가들에대해서만에너지자원의안정적공급을보장하고자국내상류부문진출을허용하고있다. 또한유럽국가들의러시아에너지자원의존도를낮추려는움직임을외교적수단을통해무력화시키려하고있다. 특히, 가스부문에서러시아는양자협상을통해서가스장기도입계약을체결하며, 장기적으로러시아-구소련지역-유럽지역을단일하게묶는통합가스수송 판매시스템 (unified transport and trade system) 구축하는전략을취하고있다. 러시아는주변경제권 (EU, 동북아등 ) 과상호호혜적인분업체제를구축하려하고있다. 러시아서부지역은 EU경제권에, 러시아동부지역은동북아경제권에편입시켜지역경제를발전시키려하고있다. 러시아는 EU국가들과동북아국가들이자국을단순한에너지자원공급국으로생각하지않고, 지역경제성장을위한협력적동반자로여겨줄것을요구하고있다. 라. 에너지부문의투자환경 2000년이후고유가상황지속으로러시아경제는연평균 7% 대의높은경제성장과재정수지및경상수지흑자등을달성하였다. 이러한거시경제지표의큰개선에도불구하고러시아에너지부문의투자환경은개선되지않고오히려악화되는양상을보이고있다. 러시아정부는에너지산업에대한정부통제를다시강화하고,

228 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 213 외국인투자를제한하는등의자원민족주의적정책을추진하고있다. 외국기업주도의개발사업에대해환경규제를비롯한각종행정규제를가하고있으며, 무리한비용지출을요구하기도한다. 러시아의외국인직접투자는유럽지역내다른체제이행국가들과비교해서여전히낮은수준이다. 러시아연방통계청자료에의하면, 2005년에외국인투자규모는 536.5억달러에불과하였다. 외국인투자자들의투자관심대상은에너지부문, 특히원유채굴업에집중되어있는데, 러시아전체외국인투자가운데 20% 정도가원유채굴부문에집중되어있다. 지역별투자분포에서도모스크바시와상트페쩨르부르그시등대도시를제외하곤주요석유 가스매장지역 ( 사할린주, 서시베리아지역등 ) 에집중적으로투자되고있다. 러시아전체외국인투자에서시베리아연방관구에투자된비중은 12.7%, 극동지역에투자된비중은 11.1% 였다. 극동지역에투자된 59.3억달러가운데약 92% 정도가사할린지역에집중되었다. 러시아의외국인투자환경개선을위해투명성개선, 경쟁적 효율적인법률시스템, 기존독점산업 ( 전력, 가스 ) 개혁, 지역사회의서비스개선, 금융시스템개혁, 사적소유권의법적보호장치마련등이요구된다. 또한정부관료들의부정부패와업무처리의비효율성은구소련시대이후지금까지커다란문제점으로지적되고있다. 최근외국기관에의한러시아경제보고서에의하면, 러시아내부정부패가더욱심각해지고있는것으로나타났다. 또한유코스사태이후외국기업들은러시아사법제도에대한강한불신을갖고있다. 유코스사태는정부의정책적의지에따라사법권이크게영향을받을수있음을분명하게보여주는단적인예라고할수있다.

229 주요현안 가. 전략광구지정을통한외국기업참여제한 러시아정부는외국자본의대러시아에너지자원개발진출을제한하는자원민족주의정책을지속 강화하고있다. 과거 90년대실시되었던각종외국인투자유치들이수정되었는데, 외국기업에게제공되었던각종특혜제도가철폐되었으며, 지하자원법과 PSA법을개정하여러시아내에서외국기업주도로자원개발사업이추진될수없게하였으며, 기존에외국기업주도로추진되고있는개발사업에대해서는각종행정규제를통해개발권을러시아기업에게이양하도록압력을행사하였다. 지난 2008년 5월 5일러시아정부는전략산업에대한외국인투자를제한하는새로운외국인투자법을발표하였으며, 이에근거해서그다음날일정한조건을갖춘지하자원매장지를전략광구로지정하고외국기업이획득할수있는지분한도를규정하는정부명령을발표하였다. 이에따라우라늄, 금강석등과같은희귀금속광과석유매장량 7,000만톤이상의유전, 가스매장량 50bcm 이상의가스전, 내해및대륙붕내에서석유 가스전, 그리고 군사보호지역에있는광구 등이각각전략광구로분류 지정되었다. 이들전략광구들은러시아천연자원부환경부에의해공개입찰절차를거치지않고정부와의수의계약형태로러시아기업에게제공될수있다. 물론외국기업들은상기와같은전략광구에대해 50% 를넘지않는지분을소유할수있으며, 경우에따라서개발권도보유할수있다. 지난 08년 9월메드베데프대통령은전략산업에대한외국인투자제한조치와관련해서 외국인투자자들이러시아국내투자관련법만잘준수한다면러시아는전략산업에대한외국인투자를환영한다고 발표하기도하였다. 이러한규정에따라가즈프롬은전략광구로등록된가스전 9개를정부로부터획득하였다. 218) 218) Antipayutinskoe( 야말네네츠지역, 가스 ), Zapadno-Tambeyskoe( 야말네네츠지역, 석유 가스콘덴세이트 ), Kruzinshternskoe( 야말네네츠지역, 가스 ), Malyginskoe( 야말네네츠지역, 가스콘덴세이트 ), Severo-Tambeyskoe( 야말네네츠지역, 가스콘덴세이트 ) Tasiyskoe( 야말네네츠지역, 가스콘덴세이트 ), Semakovskoe( 카라해, 가스 ), Tota-Yakhinskoe( 야말네네츠지역, 가스콘덴세이트 ),

230 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 215 또한 2008년 9월 16일푸틴총리는외국기업이탐사권과개발권을통합해서갖고있으면서러시아내탄화수소매장지역에서탐사하는과정에서전략광구를발견할경우, 동광구를전략광구로지정하고이후외국기업에게부여했던탐사 개발권을취소시킬수있는규정을발표하였다. 나. Gazprom 의대아태지역가스시장진출전략 가즈프롬은 1990년대초사유화대상으로심각하게검토되기도하였으나가스의공공재적성격과거대한기업규모의분할에따른커다란위험부담등이쟁점화되면서사유화논의는큰힘을얻지못했다. 정부의사유화작업이지지부진한사이에가즈프롬은경제적 정치적으로자신의독점적지위를더욱공고히해나갔다. 가즈프롬은경제적측면에서세계 1/4의가스매장량과약 90% 에이르는가스수송관을보유하고있으며, 정부예산수입의약 25% 를담당하고있다. 또한그산하에석유부문에서 Gazprom Neft, 전력부문에서 Gasenergy Co., 그리고금융및언론 통신부문에도대규모자회사를두고있다. 해외사업으로가즈프롬은유럽지역에가스하류부문과중앙아시아지역에상류부문의자산을매입하고있다. 그리고가즈프롬은가스산업을포함한에너지산업의방향을결정하는정책결정기관으로서의역할도수행하고있다. 러시아정부는가즈프롬의유럽지역에대한막대한영향력을국가이익을위한외교적무기로이용하기도한다. 한편, 가즈프롬은동부가스프로그램을추진하기위해러시아동부지역내주요육상가스전의개발권을러시아정부로부터획득하고있다. 가즈프롬은 2008년상반기에사하공화국에있는차얀다가스전 ( 추정매장량 1.24tcm), 하반기에사할린-III 의개발권을획득하였다. 가즈프롬은러시아정부에 80억루블 ( 약 3억달러 ) 의저렴한비용을지불하고차얀다가스전의개발권을발급받았다. 이미가즈프롬은생산단계에접어든사할린-Ⅱ의지배지분을지난 2007년 4월에매입하였고, 또한사할린 -Ⅰ의운영사인 ExxonMobil에게생산물량의전부를자신에게매각할것을요구한상태에있다. 또한가즈프롬은최근천연자원환경부로부터탐사권유효기간연장허락을받지못한서캄차카해상광구의탐사권도정부에게요구하고있다. 서캄차 Kirinskoe( 오호츠크해 사할린 -3, 가스 ) 등임.

231 216 카사업의탐사권발급은러시아정부에의해 2008년말까지이루어질예정으로있다. 또한가즈프롬은동북아지역에서최대가스전인코빅타가스전의개발업자인 RUSIA Petroleum' 사의지분 62.8% 를 TNK-BP로부터매입하는협상을오랫동안벌이고있는데, 양사간의심한의견차이로인해난항을빚고있다. 현재가즈프롬은러시아국내외모든해상광구의개발권을갖게될 Gazprom Dobycha Shelf" 설립을추진중에있다. 동회사가설립되면, 우선쉬토크만가스전의개발권을양도받게될것이다. 가즈프롬은해상광구의모든유 가스자원의절반이상 ( 약 700억톤 ) 을개발한다는계획하에 29개광구에대해천연자원환경부에개발권신청서를제출하였다. Gazprom은동부가스프로그램 (Eastern Gas Program) 에따라동부지역내에가스수송망을구축하려고한다. 2011년까지사할린에서블라디보스톡까지가스관을연결하고, 2015년까지차얀다가스전에서하바로프스크지역까지가스관을연결할계획으로있다. 또한 2016년이후부터코빅타가스전에서차얀다가스전까지가스관연결을검토 추진하며, 가즈프롬은하바로프스크지방과프리모르스키지방 ( 일명 연해주 ) 의주요가스공급원으로사할린-Ⅲ로생각하고있으며, 동가스전이개발되기이전까지사할린-Ⅰ,Ⅱ 가스를동지역에공급할방침이다. 한편, 가즈프롬은블라디보스톡지역을아 태지역시장을겨냥한석유 가스화학제품수출기지로개발할계획이다. 블라디보스톡은부동항을보유하고있어석유화학단지및 LNG 액화플랜트건설시아태지역으로석유화학제품등의수출이용이할것으로보고있다.

232 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 217 [ 그림 4-3] Gazprom 의러시아동부지역 UGSS 구축계획 자료 : Gazprom 다. ESPO 송유관 2 단계사업추진계획 ESPO 송유관 1단계사업완공은당초 2008년에서 2009년으로연기될것이확실시되고있다. 러시아정부의환경기준강화에따른문제, 건설과정에서의기술적문제에따른공기지연, 높은인플레에의한단가상승등이주요원인으로지적되고있다. 전문가들은푸틴총리가 ESPO의기간내완공을강력하게주문한이후 2009년 ESPO 제1단계사업이완료될것으로분석하고있다. ESPO 송유관 1단계사업이진행중인가운데 2단계사업설계착수를준비중인데, 2008년 3월 Transneft는아무르주, 유대인자치주, 하바로프스크지방, 연해주등을경유하는 2단계사업노선을발표하였다. 2단계노선은총연장 1,963km로아무르강등 70여개의하천을통과하게되며, 09년중에시작하여 2014~2015년에완

233 218 공될예정이다. 최근까지 ESPO 송유관 2단계사업은러시아동부지역내에서의원유공급물량확보어려움으로추진자체가불명확한상태에있었다. 과거 ESPO 송유관 1단계사업이환경단체의주장으로노선이전격변경된사례를볼때, 2단계사업도유사한이슈제기등으로사업이지연될가능성이있다. Transneft는 2단계사업을 2011~2012년완공할계획이라고하지만, 러시아국내외전문가들은완공시기를대체로 2014~2015년경으로보고있다. 한편, 러시아에너지부스베틀리츠키차관은 ESPO 송유관을통해수송 판매되는원유에새로운브랜드를만들계획이라고발표하였다. 동지역의새로운원유브랜드는현재유럽지역으로공급되고있는 우랄유 보다품질면에서앞설것으로보고있다. ESPO송유관에공급될원유물량은기본적으로동시베리아및극동지역내에매장지에서충족될것이며, 일부부족한물량은서시베리아지역내에기존유전에서공급될것이다. 당초계획에따르면, ESPO송유관을통해연간총 8,000만톤 ( 중국으로 3,000만톤, 아태지역으로 5,000만톤 ) 의원유가수송될예정이다. 4. 한 러에너지협력전략 가. 한 중 일 3 국과러시아와의에너지협력 2008년에동북아국가들에서는새로운정권이들어섰으며, 이로인해여러차례양자간정상회담이개최되었었다. 이과정에서한 중 일 3국은러시아와에너지부문에서다양한협력사업을협의 추진한것으로나타났다. 중국은러시아와넓은지역에걸쳐국경을접하고있어매우활발한교역및투자활동에참여하고있다. 에너지부문에서양국간협력관계는 06.3월베이징정상회담을통해구체적인사업단계로발전되었다. 당시양국은러시아시베리아및극동지역의석유와가스를중국으로파이프라인을통해공급하는사업에대해합의하였고, 또한중국의대규모원자력발전소건설사업에러시아기업의참여, CNPC-Rosneft간에석유상하류부문의합작기업설립등이합의되었었다. 이에근거해서중국은 2006년에 CNPC와로스네프츠간에설립한합자회사 (49%:51%)

234 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 219 Vostokenergy" 를통해이르쿠츠크주의 2개매장지경매에서개발권을획득하였으며, 또한 2007년에는러-중동부석유화학회사를설립하여중국에최소 1,000만톤석유를정제할석유정제공장을건설하기로하였다. 일본의경우, JOGMEC은 일러시아의 EN+ 그룹자회사 ONG(United Oil Group) 와합작회사를설립 (JOGMEC 49%, ONG 51%) 하고, 석유탐사및탄화수소채굴에관한협정체결하였다. JOGMEC은 ONG와의합자회사를통해크라스노야르스크지방, 이르쿠츠크주및사하공화국중심의매장지경매에참여할수있게되었다. JOGMEC의이러한적극적행보는 2009년에 ESPO 제2단계의착공발표와무관하지않은것으로분석된다. 양국간합작기업의첫번째사업으로 ESPO로부터약 150km 떨어진북부모그딘스크매장지개발사업이계획되고있는것으로알려지고있다. JOGMEC은 08.4월에이미이르쿠츠크석유회사 INK-Sever 와석유탐사및개발을목적으로합작회사를설립한바있고, 동년 5월에는로스네프츠와동시베리아또는사할린대륙붕석유탐사및개발을위한합자회사설립에합의하였다. 또한 JOGMEC은사하공화국의사하트란스네프쩨가스 (Sakhatransneftegas) 와 08년말까지합자회사를설립하고동지역의석유및가스매장지에대한탐사활동을하기로합의하였다. 한국은지난 08.9월모스크바에서한-러정상회담을개최하였는데, 여기서양국정상은에너지 자원부문에협력사업을지속 발전시키기로합의하였다. 이번협상에서가장괄목한만한성과로는러시아 PNG의대한반도공급사업에서찾을수있을것이다. 러시아는 2015년 ~2017년내에동시베리아지역과사할린지역에서생산된가스의공급을개시하며, 연간최소 10bcm( 약 750만톤 ) 을 30년동안공급하기로하였고, 한국은러시아블라디보스톡지역에대규모석유가스화학단지건설및 LNG생산기지건설, 그리고지역개발사업에참여하기로하였다. 한국으로의천연가스공급을위한배관건설에있어서한국, 러시아및북한의자재, 기술, 인력및자본을상호이용하는방안도검토할예정이다. 러시아천연가스도입및석유화학단지 LNG 액화플랜트사업에총 1,000억불이상의자금이소요될것으로예상되고

235 220 있다. 여기서생산된석유가스화학제품은러시아국내외로수출될것이며, LNG도한국 미국등아태지역으로수출될것이다. 한국은 2007년현재 1차에너지소비의 14% 를차지하는필수에너지원이지만대부분의천연가스를해외에서수입하고있다. 219) 07년에 2,550만톤의 LNG 수입을위해 127억불지출하였으며, 카타르, 오만, 말련, 인니등 4개국이약 93% 공급하고있다. 우리나라는향후천연가스수급에심한차질이있을것으로예상되고있는데, 2010년이후장기계약상당물량이종결되며, 신규계약의어려움예상되고있다. 이에한국은러시아천연가스도입으로중동 동남아중심의천연가스도입선을다변화하고안정적공급원을확보할수있게될것이다. 특히러시아가스를 PNG 형태로도입시, 전량 LNG형태로도입하는방식에서벗어나근거리에서경제적인 PNG 방식으로다변화도가능하며, 220) 또한러시아의 UGSS(Unified Gas Supply System) 와연결을통해해외에너지망과최초로연계되는효과도기대된다. 러시아천연가스도입을매개로석유화학, LNG 액화플랜트, 배관건설등한 러간의경제협력관계가보다심화될가능성도높다. 특히러시아가중점추진중인 극동 동시베리아개발 을한국기업이선점하는효과도기대된다. 219) 동해가스전에서연간 40 만톤의천연가스생산 220) 전세계천연가스거래량의 75% 는 PNG 로거래되고, 25% 만 LNG 형태로거래되는반면, 우리의경우 100% LNG 방식으로도입중임. 일반적으로 PNG 방식은 3,000 km이하의근거리에서는 LNG 에비해생산비용이낮음. 따라서블라디보스톡에서한국으로공급하는경우 ( 블라디보스톡에서남한까지거리약 700km) PNG 가 LNG 보다유리할수있음. 또한유럽으로공급하는 PNG 가격 ( 07 년약 8$/mmbtu) 이우리나라 LNG 가격 ( 약 9.6$/mmbtu) 보다저렴

236 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 221 < 표 4-9> 최근한 중 일 3 국과러시아와의정상회담결과 구분한 - 러정상회담중 - 러정상회담일 - 러정상회담 일시 2008 년 9 월 2008 년 5 월 2008 년 4 월 면담자 외교관계 에너지부문 장애요인 모스크바대통령 / 총리회담 전략적협력동반자관계체결 가스도입 (PNG) 가스하류부문협력우라늄광공동개발합의 베이징대통령회담 대통령취임후해외순방첫번째국가, 푸틴시절전략적협력동반자관계유지 발전 부총리급에너지회담지속합의 ( 세친, 장더장 ), 기존양국간에너지협력사업계속추진 모스크바대통령 / 총리회담 아태지역안정과번영에기여할수있는관계구축 JOGMEC-Irkutsk Oil Co. 합작기업설립및 Severo-Modinsk 유전공동개발, 생산된원유 ESPO 를통해일본으로공급, 일본금융기관사할린 -2 에자금지원협의 북한핵에너지가격협상북방영토 나. 경제협력과자원개발을연계한진출 2004년이후연방정부및자국국영기업중심의에너지정책을추진한러시아정부는에너지산업에대한경제의존도를낮추며자국의경제적이득을극대화하는차원에서러시아자원개발에참여하려는외국의정부및기업들에게상대국시장개방또는자국의비에너지부문의투자진출을요구하고있다. 즉, 러시아정부는상대국정부와포괄적협력협정을요구하고있으며, 러시아국영기업들은상호주의원칙에입각해상대방기업과전략적제휴또는상 하류부문의교차투자를요구하고있다. 특히, 러시아천연가스, 석탄등의자원을필요로하고있는동북아국가들에대해지역경제개발사업과연계한투자진출을원하고있다. 러시아는상대적으로낙후되어있는동부지역경제개발을위해많은대규모투자사업을계획 추진하고있다. 이러한대규모투자사업에외국기업들의투자진출및금융기관에의한신용

237 222 제공도요구하고있다. 러시아국영에너지기업들은단순히자원만수출하는것에서탈피하여상대국의중 하류부문에직접진출하려하고있다. 이에한국은러시아와긴밀한협력관계를유지하고러시아측에서요구하는상호주의원칙을긍정적으로수용하여러시아상류부문에대한진출을확대시켜나가야할것이다. 즉, 정유기술 플랜트전수, IT산업진출, 발전소건설등을자원개발과연계해야할것이다. 이를위해먼저러시아동부지역경제개발프로그램과우리나라기업들이참여가능한유망자원개발사업들에대한구체적인분석을통해경제 에너지부문의포괄적협력방안을마련해야할것이다. 러시아는연방 지방정부 민간기업 ( 외국기업포함 ) 등이참여하는 극동 자바이칼경제 사회개발연방특별프로그램 을수립 추진 (2007년 11월 21일공포 ) 하고있다. 중점분야는에너지수급안정, 사회간접시설현대화, 가공산업발전, Mega-Polis ( 인구 1백만규모복합도시 ) 조성등이다. 또한지역경제의성장기반을구축하기위해에너지연관산업 ( 정유, 석유화학, 가스화학, 자원개발관련기계설비등 ) 을중점적으로육성하려고한다. 그러나이러한계획들은연방정부예산을적기에받지못하면사실상사업자체수행이불가능하다. 이에지방정부는민간투자특히외국인투자를적극적으로유치시켜사업의안정성을확보하려고노력하고있다. 2007년 11월발표된 극동 자바이칼경제 사회개발연방특별프로그램 은당초 1996년 4월에수립되었으나, 연방정부의예산미집행으로원활히추진되지못하였다. 또한러-중, 또는러-일간에에너지사업들이어떠한방식과내용으로추진되는지를상시적으로모니터링해서이를한-러간사업추진시에충분히반영시켜야할것이다. 장기적으로러시아의자원민족주의정책강화, 에너지자원의전략적이용등에대응하기위해동북아지역에서도 EU와같은다자간협력틀을마련하기위한노력들이계속해서전개되어야할것이다. 앞으로러시아에너지자원의본격적인도입에따라동북아지역의러시아에너지자원에대한의존도가높아지게되면, 다자간협력틀에대한필요성은더욱커지게될것이다.

238 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 223 제 3 절중앙아시아지역 중앙아시아지역 221) 의국가들은카스피해안을중심으로막대한에너지 자원의매장량을가지고있는것으로추정되나구소련으로부터의독립직후정치적불안과투자부진등의문제들로인해한동안개발이미진한상황이었다. 하지만생산지다각화를간절히원하고있는유럽, 미국, 중국그리고동지역에너지 자원에대한독점적공급자로서의지위를유지하려는러시아등주변국들의치열한에너지 자원확보경쟁으로인해최근동지역에너지 자원의탐사및개발은점차활발해지고있다. 본연구에서는중앙아시아국가들이보유하고있는여러에너지 자원중에가장중요하다고여겨지는석유와천연가스그리고동지역의지정학적특성으로인해에너지 자원전략에가장큰영향을미치고있는수송관을중심으로중앙아시아의에너지 자원의현황과동지역국가들의전략에대해살펴보고자한다. 1. 에너지 자원현황 222) 가. 석유 중앙아시아지역의국가중, 가장많은석유매장량을가지고있는국가는카자흐스탄이다. 카자흐스탄은중앙아시아지역의가장큰석유매장지인텡기즈 (Tengiz), 카라챠가낙 (Karachaganak), 카샤간 (Kashgan), 쿠르만가지 (Kurmangazi) 등의대형석유매장지들을보유하고있어 2007년기준확인매장량이 300억배럴, 일일생산량이 144.5만배럴에달해 2007년에일일평균 119만배럴이상을수출했다. 이는구소련으로부터의독립이후정체되어있던 2000년대초반에비해두배가량증대된생산량으로향후개발여부에따라더욱크게증대될여지가있어국 221) 중앙아시아지역의국가로는카스피해를둘러싼국가들과러시아의남쪽, 중국의서쪽국경에접하고있는국가들을포함하게된다. 흔히구소련에포함되었던카자흐스탄, 키르키즈스탄, 타지키스탄, 투르크메니스탄, 우즈베키스탄이이지역의국가로지칭되는데본연구에서는에너지 자원부문에서중요한입지를차지하고있는카자흐스탄, 투르크메니스탄, 우즈베키스탄, 그리고카스피해를접하고있는아제르바이잔, 이 4 개국가를중앙아시아국가로지칭한다. 222) 특별히언급되지않은생산량과전망은모두 IEA 의자료를참조하였다.

239 224 제석유공급지로서카자흐스탄의역할은앞으로더욱부각될것으로예상되어진다. 223) IEA의전망에따르면, 카자흐스탄의석유생산량은 2013년이후크게증대되어 2015년까지일일 250만배럴, 2020년까지 300만배럴이상의석유를생산할수있을것으로예상된다. 하지만향후카자흐스탄의석유생산량증산은국제석유시장으로의원활한수송이이루어진다는보장과이를토대로한성공적인개발이이루어져야만가능한것이다. < 표 4-10> 중앙아시아국가들의석유확인매장량및생산량 ( 단위 : 배럴 ) 구분 확인매장량 (2008년기준 ) 일일생산량 향후예상생산량 카자흐스탄 300억 144.5만 (2007년) 2020년까지 300만이상 아제르바이잔 70억 87만 (2007년) 2015년까지 100만 우즈베키스탄 5.94억 16만 (2006년) - 투르크메니스탄 6억 5.9만 (2006년) - 자료출처 : IEA, Oil & Gas Journal 석유매장량이나생산량에있어서는카자흐스탄에비해떨어지지만 2006년에상업운영을시작한 BTC(Baku-Tbilisi-Ceyhan) 의성공적인개통으로인해유럽등의주요석유소비시장으로판매루트를확보하고있는아제르바이잔은이미 1800년대중 후반에석유개발을시작한중앙아시아지역의대표적인석유생산국이다. 현재서구기업들의활발한개발투자로인해바쿠인근카스피해상에위치해있는아제르바이잔최대의유전 ACG(Azeri-Chirag-Guneshli) 를비롯하여다수의해상, 육상유전의개발이진행중에있다. 아제르바이잔의석유생산량은 2006년일일 65만배럴, 2007년일일 87만배럴의생산량을보이며꾸준한상승세를보이고있다. 향후에도이러한생산량의증대는당분간계속될것으로예상된다. BP가개발 운영중에있는 ACG 광구는현재일일 73.5만배럴의석유를생산하고있고, 2009년초에일일 100만배럴의석유를생산할것으로전망되고치라그 (Chirag) 와아제리 (Azeri) 223) EIA 자료를참고하였다 ; EIA 에따르면, 텡기즈의생산량은 2011 년이후두배이상증대될것으로추정되어지고카라샤가낙의생산량은일일 100 만배럴이상이추가될것으로보인다.

240 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 225 인근의광구에서도 2015 년까지일일 100 만배럴의석유를생산할수있을것으로 보인다. 나. 천연가스 중앙아시아의 4개국은모두천연가스순수출국들로서다량의천연가스를보유 생산하고있어국제천연가스시장에서수요가가장많다고할수있는유럽이나최근에너지수요의급증과더불어천연가스수요가급증하고있는중국그리고유럽국가들의천연가스수요의대부분을파이프라인을이용한 PNG의형태로공급하고있는러시아간의관계에복잡하게얽혀있다. 이는국가간의국경을통과해야하는천연가스파이프라인의특성과구소련의일부였던동지역국가와러시아와의정치적, 문화적관계등이동지역의천연가스개발에커다란영향을미치기때문으로향후중앙아시아천연가스개발과전망은이들국가의입장과정책적방향에따라크게변화하게될것으로전망된다. 파이프라인의건설과관계되는천연가스수송과국가간의이해관계에대한부분은뒤에서자세히다루기로하고우선중앙아시아국가들의천연가스생산량현황과전망에대해서먼저살펴보기로한다. 우선중앙아시아의 4개국중가장많은천연가스를부존하고많이생산하는국가는투르크메니스탄이다. 투르크메니스탄은 2007년 723억입방미터의천연가스를생산하고 180억입방미터의천연가스를국내에서소비하여 543억입방미터를순수출하였다. 현재의생산량만으로도중앙아시아의국가중에서가장많은천연가스를생산하고있는투르크메니스탄의천연가스생산량은향후개발여부에따라크게증대될것으로예상되어지는데아직매장량에대해서는의견이분분한상황이다. 2008년 6월 BP의 Statistical Review of World Energy에따르면, 투르크메니스탄의천연가스확인매장량은 2조6700억입방미터에불과해세계총매장량의 1.5% 를차지하는것으로평가되고있으나영국의컨설팅회사 GCA (Gaffney, Cline & Associates) 의조사에따르면투르크메니스탄의남동부에위치한욜로타-오스만 (Yoloten-Osman) 가스전의매장량이최소 4조에서최대 14조입방미터의천연가스가매장되어있는것으로평가된다고발표하였다. 이는투르크메니스탄이자체적으로평가하고있는최대 20조입방미터의매장량에는미치지못하지만 2008년 8월에

241 226 발견된남거틀야약 (South Gutlyayak) 가스전의매장량을포함하였을때는상당한양의천연가스가매장되어있는것으로예상되어진다. 투르크메니스탄의천연가스매장량은투르크메니스탄이이미체결한러시아, 중국으로수출물량공급과나머지의물량의유럽수출에상당한영향을미치게될것으로예상되고특히유럽과미국이적극추진하고있는나부코 (Nabucco) 사업에도큰영향을주게될것이다. 투르크메니스탄에이어동지역에서두번째로많은천연가스를생산하고있는국가는우즈베키스탄이다. 우즈베키스탄은 2007년 653억입방미터의천연가스를생산하고 506억입방미터를국내소비하여 147억입방미터를순수출하였다. 우즈베키스탄은중앙아시아의국가중에 2670만의상대적으로큰규모의인구수를가지고있고다른구소련의국가들과마찬가지로천연가스의가격이저렴해우즈베키스탄국내의천연가스소비가큰편이다. IEA에따르면, 우즈베키스탄의천연가스매장량은 1조 7,000억에달하지만향후국내천연가스증가를고려하였을때에의순수출량은연간 200억에서 250억입방미터에못미칠것으로예상된다. 카자흐스탄은천연가스의대부분이석유와함께동반하여생산되고그에따른생산량대부분이석유생산에다시활용되고있어상업적인목적의생산량은그리많지않은편이다. 2007년카자흐스탄은 129억입방미터의천연가스를생산하여 106억입방미터를국내소비를위해이용하고 23억입방미터를순수출하였다. 향후에도이러한추세는크게변하지않을것이라예상되어카자흐스탄국내의소비를고려했을때는수출될물량이많지않을것으로예상된다. 마지막으로아제르바이잔은 2007년 110억입방미터의천연가스를생산하여 93억입방미터를수출하여 17억입방미터의천연가스를처음으로순수출하게되었다. 아제르바이잔의천연가스확인매장량은 1조 2,800억입방미터로알려져있고샤데니즈 (Shah Deniz) 가스전 1단계의성공적인개발과 2013년이후추가생산될수있는 2단계의개발로인해 2030년까지 500억에서 650억입방미터의천연가스를생산할수있을것으로예상된다.

242 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 227 다. 수송관 중앙아시아지역의국가들이막대한에너지 자원을보유하고있음에도불구하고최근에야그중요성이부각되기시작한중요한이유중에하나는이들국가들이모두에너지 자원을국제시장에판매하기위한수송로의확보가어려운내륙국가라는점이다. 또한구소련시대의수송로개발은모두러시아지역으로의공급을중심으로설계되어있어독립이후의경제침체에따른개발미진과설비의노후화로인해에너지 자원의개발을위한시장확보에어려움이있었다. 하지만최근급격하게상승했던국제에너지 자원의국제가격으로인해러시아에의해거의독점되던동지역의에너지 자원개발에유럽과미국이본격적으로참여하면서국제시장으로의수출을위한동지역에너지 자원수송로확보는더욱더중요하게부각되었다. 동지역의주요수출수송로를석유와천연가스로나누어살펴보게되면, 우선석유의수송관이주요수출국인카자흐스탄을중심으로러시아와인근의국가들로뻗어있음을볼수있다. [ 그림 4-4] 에서보는바와같이러시아지역으로의수출을제외하게되면중앙아시아지역의석유수출은크게흑해로이동되어우크라이나, 루마니아, 불가리아를통한육로수출이나보스포러스 (Bosporus) 를경유하여지중해로나가는경로와터키남부지중해의세이한 (Ceyhan) 에서출발하는경로그리고이란남부의페르시안해협으로향하는세가지경로가있을수있다. 이중국제석유시장으로의수출을위한수송경로를확보하기위해가장중요한석유수송로중의하나는 2001년 11월에개통되어카자흐스탄의텡기즈 (Tengiz) 와러시아의노보로시스크 (Novorossiysk) 를잇는 Caspian Pipeline Consortium(CPC) 이다. CPC는총길이 1,510 킬로미터의송유관으로카자흐스탄의주요유전인카사간과카라챠가낙의석유의수송을목적으로하며일일 65만배럴에서 134만배럴의석유를수송하고있다. CPC의개통으로인해카자흐스탄은최초로인근국가가아닌국제석유시장에직접적으로석유를수출할수있는수송로를확보하게되었다. 하지만이송유관역시러시아의영토를지나게되고컨소시엄의러시아지분이

243 228 24% 에달해러시아의수출통제력이남아있는수송관이라고할수있다. 실제러시아는러시아를경유하는석유에대한관세의인상이나불가리아의보우어가스 (Bourgas) 에서그리이스로향하는수출경로의개발등을주장하며카자흐스탄을압박하고있다. [ 그림 4-4] 중앙아시아지역의주요석유수송로 자료출처 : IEA 중앙아시아의국가들과국경을접하고있는러시아, 중국, 이란등의국가들을경유하지않고곧바로세계시장으로나갈수있어미국과유럽등의서구국가들이가장공을드린수송로는아제르바이잔의바쿠 (Baku) 에서터키의세이한 (Ceyhan) 을연결하여지중해로나가는 Baku-Tbilisi-Ceyhan(BTC) 이다. BTC는총길이 1,768 킬로미터의수송관으로아제르바이잔에서출발하여그루지아를지나터키의세이한항구를통해세계시장으로수출이가능하기때문에중앙아시아지역의러시아의영향력에서자유로울수있는유일한수송로이다. 2006년에개통되어현재일일 100만배럴의석유를수송할수있는 BTC는최근카스피해의석유개발이활발히진행됨에따라향후일일 120만배럴의수송능력을가질수있도록확장할계획이다. 카

244 제 4 장지정학적이슈 : 자원외교정책 229 스피해를건너카자흐스탄의석유가 BTC를사용하여수출될수있기때문에향후카자흐스탄이이용할될추가석유물량에따라 BTC의중요성을더해질수있다. 석유의수송로와는달리아직중앙아시아의천연가스는러시아의영향력에서벗어난유럽으로의경로를확보하지못한상황이다. 현재미국과유럽은터키, 불가리아, 루마니아, 헝가리를지나오스트리아로향하게되는나부코 (Nabucco) 프로젝트를진행중에있는데나부코프로젝트의성공여부는카자흐스탄과투르크메니스탄의풍부한천연가스를바쿠로수송할수있는트랜스카스피안 (Trans-Caspian) 의성사여부와투르크메니스탄이수출에충분한천연가스매장량을보유하고있는지에달려있다고할수있다. [ 그림 4-5] 에서보는바와같이중앙아시아지역의천연가스수출은인근국가들을제외하고는모두러시아를경유하는경로를가지고있는데이로인해유럽과같은천연가스대소비국들이천연가스독점공급자로서의러시아로인해에너지안보에상당한부담을가지고있다. 러시아는현재 CAC(Central Asia Center) 파이프라인을통해중앙아시아의천연가스생산량중대략 92% 에달하는양을받아들이고있다. 70년대에건설된 CAC 파이프라인은현재연간 500억입방미터의천연가스를수송할수있는용적을가지고있는데러시아는이를향후 900억입방미터의수송능력을확보할수있게확충할계획에있다. 유럽과러시아등의중앙아시아공급지확보노력과는별도로중앙아시아와국경을접하고있는중국역시이들국가들로부터의에너지 자원확보에노력을기울이고있다. 중국의 CNPC/PetroChina는이미카자흐스탄의유전개발을성공적으로확보하여카자흐스탄의동 서부를이어중국을향하게되는파이프라인을내년에완공시키는것을목표로하고있고, 또한투르크메니스탄과연간 400억입방미터의천연가스를구매하는조약을체결하고투르크메니스탄과중국을연결하는파이프라인의건설을진행중에있다.

245 230 [ 그림 4-5] 중앙아시아지역의주요천연가스수송로 자료출처 : IEA 2. 에너지 자원전략 가. 러시아의영향력을고려한전략 중앙아시아의국가들은모두구소련으로부터독립한신생국들로서아직경제적으로나정치적으로불안정한상황이다. 특히, 정치적으로는정보, 경찰등권력공안기관의장악과언론통제등을통한소비에트식철권통치를통해독재권력을유지하고있다. 그러므로현재독재권력을안정적으로유지하기위해서는비민주적인정치체제, 불공정선거, 야당및언론탄압, 인권탄압등에대해비판적인미국이나유럽과같은서구의국가들보다는러시아나중국과의관계가긴밀해질수밖에없다. 특히러시아와의러시아어를비롯하여구소련시대부터공유하였던경제 사회적유산들이많기때문에긴밀한관계를유지하고있다. 역사적인유산이외에도러시아는중앙아시아의에너지 자원의주요수입국으