지방선거제도의문제점과개선방안 하승수( 비례민주주의연대공동대표) 1. 전반적인문제점 6월 27 일국회본회의에서는정치개혁특위를구성하는결의안이통과되었다. 국회정치 개혁특위에서는국회의원선거제도개편과함께내년 방안도논의대상이될예정이다. 6월로다가온지방선거제도개혁 한국의지방선거제도

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1 [ 자료집] 정치개혁공동행동전국간담회 " 지방선거제도, 제대로바꾸자" 때 : 2017년 7월 10일 3 시~6시 곳 : 대전 NGO 지원센터 프로그램 1. 지방선거제도의문제점과개선방안 : 하승수비례민주주의연대공동대표 2. 서울지역정치개혁의제의고민- 선거구획정을중심으로 : 김상철나라살림 연구소연구위원, 전노동당서울시당위원장 3. 민심이반영되는선거제도, 시민주권이실현되는지방자치 : 김기현부천 YMCA 사무총장 4. 전문가토론 : 안성호대전대교수 좌장 : 유창복정치개혁서울행동( 준) 주최 주관 : 정치개혁공동행동 : 정치개혁서울행동( 준)

2 지방선거제도의문제점과개선방안 하승수( 비례민주주의연대공동대표) 1. 전반적인문제점 6월 27 일국회본회의에서는정치개혁특위를구성하는결의안이통과되었다. 국회정치 개혁특위에서는국회의원선거제도개편과함께내년 방안도논의대상이될예정이다. 6월로다가온지방선거제도개혁 한국의지방선거제도는세계최악이라고할수있다. 정당득표율과의석비율이불일치 하는불비례성이심각한수준이다. 한국의광역의회, 기초의회선거에서도 비례대표 가 있지만, 지금의비례대표제는거대정당에게보너스의석을제공하는제도에불과하다. 따라서 2018년 6월로예정된지방선거를앞두고비례성을높이는방향으로선거제도를 개혁해야할필요가있다. 또한지방자치단체장결선투표제도도입할필요가있다. 지금은 2-30% 대의득표율로 도당선되는사례가발생하고있다. 막강한권한을갖는지방자치단체장의경우에는주 민과반수의지지를받아당선되는것이바람직하지만, 지금의선거제도는그것을전혀 보장하지못한다. 뿐만아니라, 거대정당에게유리한기호부여제도로인해 완전히기울어진운동장 이 되고있다. 1- 가, 1-나식으로기호를부여하는것은기호만보고투표하라고조장하 는것일뿐이다. 식으로바꾸는것이필요하다. 교육감선거처럼기호없이투표용지에기재되는순서를순환시키는방 정당설립이어렵고, 지역정당(local party) 도인정하지않음으로인해다양한정치세력 들이지역정치에참여하는데에도장벽이많다. 지방선거에참여하는것이보장되어있다. 유럽과일본등지에서는지역정당들이 높은선거권, 피선거권조항으로인해청년들의지역정치참여도봉쇄되어있다. 독일 의일부지방이나스코틀랜드에서는지방선거투표권연령을만16세로낮추고있는실 정인데, 대한민국이여전히만19 세를고집하고있는것은시대착오적이다

3 그와함께꼭짚고넘어가야하는것은만25 세로규정된피선거권연령이다. 지방의회 선거에나가려고해도만25세까지기다려야한다는것은청년들의참정권에대한심각 한침해이다. 한국의청년들은지역구중심의선거제도와선거권/ 피선거권에대한제약등으로인해 지방의회에서도대표되지못하고있는실정이다. 지방의원중에청년당선자비율은 2-3% 대에불과한실정이다. < 표1> 2014년지방선거당시청년당선자비율 제회 6 ( 당선자) 전체 당선자수 당선자연령 30세미만 40세미만 청년당선자 비율,% 시도의회 ( 광역) 광역의원비례 시군구의회 ( 기초) 2, 기초의원비례 한편여성할당제와여성의무공천제가도입되어있지만, 실효성이약하다. 그래서여성 당선자비율이광역의회의경우에 14.43%, 기초의회의경우에 25.43% 수준에머물고 있는실정이다. 여성할당제의실효성을강화하기위해서는지역구 30% 이상공천을강 제사항으로하고, 지키지않을경우에는역시강력한제재를해야한다. 지방선거에도 입되어있는여성의무공천제도실효성을강화해야한다 1). 1) 공직선거법제47조제4 항은 정당이임기만료에따른지역구국회의원선거및지역구지방의회의원선거에후보자를추천하는때에는각각전국지역구총수의 100분의 30 이상을여성으로추천하도록노력하여야한다 라고하여강제성을두지않고있다. 그리고같은조제5 항은 정당이임기만료에따른지역구지방의회의원선거에후보자를추천하는때에는지역구시 도의원선거또는지역구자치구 시 군의원선거중어느하나의선거에국회의원지역구( 군지역을제외하며, 자치구의일부지역이다른자치구또는군지역과합하여하나의국회의원지역구로된경우에는그자치구의일부지역도제외한다) 마다 1 명이상을여성으로추천하여야한다 라고규정하고있다. 여기에서군지역을제외하는예외조항을없애고, 현행처럼국회의원지역구별로광역/ 기초의원선거구가획정된다면, 광역과기초모두최소한 1 명이상의지역구후보자를여성으로공천하도록강화할필요가있다

4 < 표2> 2010년과 2014년지방선거에서여성후보및당선자비율 ** 출처 : 김명숙, 지방정치에서의여성참여현황과확대방안, 대한정치학회보 23집 2호 ( ), 93 쪽에서인용 더근본적으로보면, 전국이획일적인선거제도로되어있는것도문제이다. 의원정수, 선거구제모두획일적인기준에의해정해진다 2). 지방선거제도는지역의자율성이인정 2) 공직선거법은지방의원정수에대해아래와같이규정하고있다. 제22 조( 시. 도의원정수) 1 시 도별지역구시 도의원의총정수는그관할구역안의자치구 시 군( 하나의자치구 시 군이 2 이상의국회의원지역구로된경우에는국회의원지역구를말하며, 행정구역의변경으로국회의원지역구와행정구역이합치되지아니하게된때에는행정구역을말한다) 수의 2배수로하되, 인구 행정구역 지세 교통, 그밖의조건을고려하여 100분의 14 의범위에서조정할수있다. 다만, 자치구 시 군의지역구시 도의원정수는최소 1 명으로한다. 2 제항에도 1 불구하고 지방자치법 제조제항에 7 2 따라시와군을통합하여도농복합형태의시로한경우에는시 군통합후최초로실시하는임기만료에의한시 도의회의원선거에한하여해당시를관할하는도의회의원의정수및해당시의도의회의원의정수는통합전의수를고려하여이를정한다. 3제항 1 및제항의 2 기준에의하여산정된의원정수가 19명미만이되는광역시및도는그정수를 19 명으로한다. 4비례대표시 도의원정수는제1항내지제3 항의규정에의하여산정된지역구시 도의원정수의 100분의 10으로한다. 이경우단수는 1 로본다. 다만, 산정된비례대표시도의원정수가 3인미만인때에는 3 인으로한다. 제23 조자치구시군의회의 ( 의원정수) 1시도별 자치구시군의회 의원의총정수는별표 3 과같이하며, 자치구시 군의회의의원정수는당해시 도의총정수범위내에서제24조의 3 의규정에따른당해시 도의자치구 시 군의원선거구획정위원회가자치구 시 군의인구와지역대표성을고려하여중앙선거관리위원회규칙이정하는기준에따 - 4 -

5 될필요가있지만, 한국의지방자치에서는그런점들도철저하게배제되어있다. 이런모든문제점들에대해개혁방안을논의해야한다. 그래서노동계. 시민사회단체로 구성된 < 정치개혁공동행동> 은별첨과같이 3 대의제, 11 대과제를선정하고, 지방선거 제도의구체적인개혁방안도마련하기위해논의하고있다. 늦어도 8월까지는내년 6월 13 일지방선거에적용되어야할구체적인선거제도개혁방안을마련하고자한다. 아래에서는지방선거제도의문제점중에서불비례성의문제와선거구획정의문제에대 해좀더자세하게살펴보고, 전반적인개혁방향에대해제시해보고자한다. 2. 지방의회선거의실태 1> 광역지방의회 민의가제대로반영되지않는것은지방의회선거도마찬가지이다. 특히한국의광역지 방의회선거의불비례성은세계최악이다. 선거의불비례성을보여주는지수인갤러거지수 (Gallagher Index) 3) 로한국의광역지방 의회선거결과를평가해보면, 가장낮은제주특별자치도가 9.35 수준이고, 부산은 에달한다. 광주광역시의경우에도 에달한다. 참고로갤러거지수는 0에가까울 수록비례성이보장되는것이고, 숫자가높을수록선거의불비례성이심하다는것을의 미한다. 국가단위국회선거의불비례성이최악인경우가 수준( 세인트키츠네비스) 인것과비교하더라도, 다. 4) 대한민국광역지방의회의불비례성은세계최악이라고할수있 < 표3> 광역지방의회선거결과의불비례성(2014 년지방선거기준) 라정한다. 2자치구 시 군의회의최소정수는 7 인으로한다. 3비례대표자치구 시 군의원정수는자치구 시 군의원정수의 100분의 10 으로한다. 이경우단수는 1 로본다. 3) 갤러거지수는선거제도의불비례성을측정하는지수로개발된것이다. 4) 데이비드파렐, 전용주옮김, 선거제도의이해, 한울, 2017, 314쪽 - 5 -

6 지역갤러거지수지역갤러거지수 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 9.35 세종 ** 신나희, 비례민주주의연대내부세미나자료집(2017) 에서인용 이런결과가초래되는이유는광역의회(17 개시. 도의회) 선거방식이 90% 가량의의원을 지역구에서 1등하면당선되는소선거구제로뽑고 10% 정도의비례대표의원을덧붙이 는방식이기때문이다. 그래서광역의회는국회보다도더표의등가성이깨어지고, 특 정정당이의회내에서 90% 이상을차지하는사례까지발생해왔다. 실제로 2014년지방선거만하더라도새누리당이 50% 대의득표율로울산광역시의회와 경상남도의회에서 90% 이상의의석을차지하기도했다. 반대로전라남도의회의경우에 는새정치민주연합이 67.14% 의득표율로 89% 가넘는의석을차지해서득표율에비해 과다한의석을획득했다. 광주광역시의회에서도새정치민주연합이 71.34% 의득표율로 95.45^% 의의석을차지했다. 이런식으로특정한정당이의회내에서 90% 이상의의석 을차지하게되면, 의회기능이정상적으로발휘될수없다. < 표4> 2014년울산광역시의회선거결과 - 6 -

7 정당 득표율 의석수 의석비율 새누리당 55.46% 21 석( 지역구19석 + 비례2 석) 95.45% 새정치민주연합 23.76% 1 석비례 ( 1 석) 4.54% 통합진보당 12.10% - 정의당 3.67% - 노동당 4.98% 무소속 - 합계 22석 < 표5> 2014년경상남도의회선거결과 정당 득표율 의석수 의석비율 새누리당 59.19% 50 석( 지역구46석 + 비례4 석) 90.91% 새정치민주연합 28.87% 2 석비례 ( 2 석) 3.63% 통합진보당 5.30% - 정의당 2.51% - 노동당 2.89% 1 석지역구 ( 1 석) 1.82% 녹색당 1.25% - 무소속 - 2석 3.63% 합계 55석 < 표6> 2014년전라남도의회선거결과 정당 득표율 의석수 의석비율 새누리당 10.36% 1 석비례 ( 1 석) 1.72% 새정치민주연합 67.14% 52 석지역구 ( 48 석, 비례4 석) 89.6% 통합진보당 12.31% 1 석비례 ( 1 석) 1.72% 정의당 5.27% 노동당 3.06% 녹색당 1.82% 무소속 % 합계 58석 < 표7> 2014년광주광역시의회선거결과 - 7 -

8 정당 득표율 총의석수 의석비율 새누리당 8.73% - - 새정치민주연합 71.34% 21 석지역구 ( 19 석, 비례2 석) 95.45% 통합진보당 13.37% 1 석비례 ( 1 석) 4.54% 정의당 4.15% 노동당 2.38% 합계 22석 2> 기초의회의실태 기초의회(226 개시. 군. 자치구의회) 의경우에는지역구 1개선거구에서 2-4인을뽑는중 선거구제를택하고있고, 10% 정도의비례대표의원을덧붙이는방식이다. 그러나 4 인선거구는거의없고, 3 인선거구도부족하며, 전체선거구의 59.2% 가 2인선 거구로되어있어서, 거대두정당이의석을독점하거나과점하는양상이반복되고있 다. 선거구획정과정에서지역별로도편차가발생하기도한다. 예를들면인천광역시의경 우에는 38개기초의회선거구중에 2 인선거구(16 개) 보다 3 인선거구(19 개) 와 4인선거구 (3 개가 ) 더많다. 대전과강원도 2인선거구보다 3 인선거구가더많다. 그런데다른시. 도의경우에는 2 인선거구가압도적으로더많다. 한편전남의경우에는 9개의 4 인선거구가있고, 충남의경우에도 7개의 4인선거구가 있는데, 아예 4 인선거구가하나도없는시. 도도여럿존재한다. < 표8> 2014년지방선거당시기초의회선거구현황 - 8 -

9 시도 선거구수( 지역구) 선거구수( 비례대표) 의원정수 소계 2인 3인 4인소계 1인 2인 3인 4인 5인소계지역구비례 총계 1, ,898 2, 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 이처럼 2 인선거구중심으로선거구가획정되다보니, 광역의회보다는덜하지만기초의 회선거에서도사표가많이발생하고다양한소수정당의의회진출이봉쇄되어있다. 또한비례대표가유명무실하다보니상다수지역의경우에는기초의원비례대표가무투 표당선되는상황도발생하고있다( 기초의원비례대표가 1석인경우다른정당들이아예 입후보자체를포기하기때문이다). 예를들면경북의경우에 23 개시. 군중에서 10개 시군에서. 기초의원비례대표가무투표당선되었다. 3> 선거구획정의문제점 - 9 -

10 지방의회선거구획정은여러가지문제점을안고있다. 헌법재판소판례가국회의원선거구에대해서는 2:1 의인구편차를허용하고있는데, 지 방의회선거구에대해서는 4:1 의인구편차를허용하는것도문제이다. 이부분에대해 서는다시헌법재판소에헌법소송을제기할필요성도있다. 인구편차를최소화하는것 이바람직하다면, 지방의회에대해서도국회의원과같은기준을적용하는것이옳을것 이다. 그리고선거구획정과정에서지역주민들의의견을수렴하는과정이미비한것도문제이다. 지역구시. 도의원선거구의경우에는인구 행정구역 지세 교통그밖의조건을고려하여자치구 시 군을구역으로하거나분할하여이를획정하도록되어있다. 문제는획정주체인데, 공직선거법별표2를통해구체적인선거구역이정해지므로국회가획정주체라고볼수있다. 국회의획정과정에서지역주민들의의견을수렴하는과정은없다. 기초의회선거구획정과정에서도지역주민들의의견을수렴하는과정은없다. 시. 도별로구성되는선거구획정위원회에서안을만들고, 최종적으로시. 도의회에서조례로확정하는절차만이있을뿐이다. 5) 더근본적으로는국회의원선거구를쪼개서시. 도의회선거구로만들고, 시. 도의원선거 구를쪼개서기초의원선거구를만드는방식이다. 이처럼국회의원- 시. 도의원( 광역의 원)- 시. 군자치구의원. ( 기초의원) 을서열화하는것은, 비민주적인공천권행사와맞물려 서지방의원을철저하게중앙정치에종속된존재로만든다. 5) 공직선거법은자치구. 시. 군의원선거구획정위원회에대해아래와같은규정을두고있다. 제24조의3( 자치구 시 군의원선거구획정위원회) 1 자치구 시 군의원지역선거구( 이하 " 자치구 시 군의원지역구라 " 한다의 ) 공정한획정을위하여시도에 자치구시군의원선거구획정위원회를 둔다. 2 자치구 시 군의원선거구획정위원회는 11 명이내의위원으로구성하되, 학계 법조계 언론계 시민단체와시 도의회및시 도선거관리위원회가추천하는사람중에서시 도지사가위촉하여야한다. 3 지방의회의원및정당의당원은자치구 시 군의원선거구획정위원회의위원이될수없다. 4 자치구 시 군의원선거구획정위원회는선거구획정안을마련함에있어서국회에의석을가진정당과해당자치구 시군의 의회및장에대하여의견진술의기회를부여하여야한다. 5 자치구 시 군의원선거구획정위원회는제26조제 2 항에규정된기준에따라선거구획정안을마련하고, 그이유나그밖의필요한사항을기재한보고서를첨부하여임기만료에따른자치구 시 군의원선거의선거일전 6개월까지시도지사에게 제출하여야한다. 6 시도의회가 자치구시군의원지역구에 관한조례를개정하는때에는자치구시군의원선거구획정위원회의 선거구획정안을존중하여야한다. 7 제24조제8 항및제9 항은자치구시군의원선거구획정위원회에 관하여이를준용한다. 8 자치구 시 군의원선거구획정위원회의구성및운영, 그밖에필요한사항은중앙선거관리위원회규칙으로정한다

11 영국런던광역의원의경우에는지역구의원정수가 14 명으로, 런던에서선출하는영국 국회의원 73 명보다도숫자가적다. 런던광역의원 1명이대표하는인구수는영국국회의 원 1 명이대표하는인구수보다더많은것이다. 국회와지방의회를상- 하관계로설정하는것은지방분권에반하는것이다. 근본적으로는국회의원선거구를중심으로지방의회선거구를획정하는것자체에대해재검토를해야한다. 3. 지방선거제도개혁의기본방향 첫째, 지방의회선거도비례성을높이는선거제도로전환하는것이합당하다. 독일의 경우에는지방의회선거에서도득표율과의석비율을일치시키는비례성이보장되는선 거제도를택하고있다. 국회의원선거처럼지역구후보에게 1 표, 정당에게 1표를행사하 는 1인 2 표제를하되정당득표율에따라전체의석을배분하는방식을택한주도있고, 지역구투표없이정당투표 식비례대표제를택한주도있다. 1표에따라전체의석을정당별로배분하는순수정당명부 구체적으로살펴보면, 광역지방의회의경우에는국회의원처럼연동형비례대표제를도 입하는것이필요하다. 지역구선거와정당투표를 1인2 표방식으로지금처럼하되, 지 방의회전체의석을정당( 아래에서언급하는지역정당포함) 별로할당하고, 각정당들 은할당받은의석내에서지역구당선자부터채우고, 는것이다. 모자라는부분을비례대표로채우 영국런던시의회선거가좋은사례를보여주고있다. 영국의경우에국회의원선거제도 를비례성이보장되는선거제도로전환하자는것이오래전부터논의되고있는데기득권 세력의저항때문에바뀌지않고있다. 그러나스코틀랜드자치의회, 웨일즈자치의회, 런던시의회등은 연동형비례대표제 로선거를하고있다. 런던시의회는 2000년부터 이방식으로선거를하고있다. 총 25 석의의원을뽑는데, 14 명은지역구선거로뽑고, 11 명은비례대표로뽑는것이다. 그런데전체의석은정당득표율에따라일단할당을 하고, 각정당은자기가할당받은의석내에서지역구당선자부터인정하고, 나머지를 비례대표로채우는방식이다

12 2016 년에있었던런던광역의회결과를보면, 이방식을적용하는방법에대해쉽게이 해할수있다. 아래의표에서보는것처럼, 각정당은정당득표율에따라의석을할당 받고, 할당받은의석범위내에서지역구당선자부터채우고, 남는부분을비례대표로 채우는것이다. 예를들면노동당은 40.3% 를얻어 25석중에 12 석을할당받았는데, 노 동당의지역구당선자가 9 명이었으므로, 모자라는 3 명을비례대표로채우는것이다. 녹 색당의경우에는 8.0% 를얻어 2 석을할당받았는데, 지역구당선자가없으므로비례대 표로만 2석을채우는것이다6). < 표9> 2016년런던광역의회선거 정당정당득표율할당의석지역구당선자비례대표 (A) (B) (A-B) 노동당 40.3% 보수당 29.2% 녹색당 8.0% 2 2 영국독립당 6.5% 2 2 자유민주당 6.3% 1 1 기타정당 ** 9.7% 합계 100% ** 5% 이상득표한정당만의석배분 당선자 지금한국의지방의회선거에서도비례대표가있지만, 본래의비례대표제와는상반되는 개념의 엉터리비례대표 이다. 지역구에서충분한의석을차지한정당에게 비례대표 라 는이름으로또다시의석을추가배정해주는것( 보너스의석을주는것) 에불과하기때 문이다. 따라서광역지방의회선거는국회의원선거와동일하게 연동형비례대표제 로 전환해야한다. 광역지방의회를 연동형비례대표제 로전환하려면지역구2 : 비례1의비율을맞추는 것이필요하다. 그러기위해서는현재의지역구광역의원의석을줄이든지, 아니면전 체의석을늘리는것이필요하다. 어떤방안을택할것인지와관련해서는추가적인논 의와검토가필요하다. 만약지역구광역의원의석을줄이는방안을택한다면, 현재국 회의원선거구 1개당대체로 2 명의광역의원을선출하도록되어있는기준을조정하여, 6) 연동형비례대표제 에서는특정한정당이할당받은의석보다지역구당선자가많은경우가간혹발생할수있다. 그런경우를초과의석이라고하는데, 비례대표의석숫자가 30% 정도되면초과의석이많이발생하지는않는다. 그래서큰흐름에는지장이없기때문에, 그냥초과의석이발생한부분을인정해주는방법도쓰고있다. 그럴경우다른정당이본래할당받은의석보다의석이줄어들면서약간의불이익을받게된다고생각하면된다

13 지역구를줄이는것이필요하다. 앞서언급한것처럼, 광역의원이국회의원에종속된 존재가아니어야하는데, 국회의원선거구를쪼개서광역의원선거구를만들필요가없 다. 기초의회의경우에도비례성이보장되는선거제도로전환해야하는것은분명하다. 다 만, 방법과관련해서는검토할점이있다. 현행기초의회의원정수는최대 43 인( 경남 창원시) 부터최소7 인까지다양하다. 최소7인의의회로는지역구투표와정당투표를하는 1인2 표방식의연동형비례대표제를도입하기에는어려움이있다. 그래서아래와같은 방안들에대해검토할필요가있다. 1 안) 연동형비례대표제를도입하고, 지역구는중선거구제를유지하되 2-4인선거구제 를 3 인이상(EX. 3인에서 5 인) 선거구로한다. 그럴경우최소의회의석은 7석에서 9석 으로늘릴필요가있다. 이렇게하면비례대표비율을 3분의1 이상으로할수있다. < 표10> 중선거구제유지- 연동형비례대표제도입시지역구/ 비례정수( 예시) 기초의원정수 지역구정수 비례대표정수 9석인경우 6 인(3인선거구 2 개) 3 10석인경우 6(3인선거구 2 개) 4 11석인경우 7(3인선거구 1 개, 4인선거구 1 개) 4 12석인경우 8(4인선거구 2 개) 4 13석인경우 8(4인선거구 2 개) 5 14석인경우 9(3인선거구 3 개) 5 15석인경우 10(3인선거구 2 개, 4인선거구1 개) 5 2 안) 지역구를없앤전면비례대표제를도입하여, 정당( 지역정당포함) 별득표율에따라 기초의회의석을배분하는것이다. 이경우에명부는구속형이아닌개방형명부방식을 도입하는것도검토해볼수있을것이다. 3 안) 전국을획일적인방식으로하지않고, 앞서언급한 2 가지방안( 또는추가되는방 안도있을수있다) 중에각지역에서자율적으로선택할수있도록하는방안도있을 수있다. 실제로미국, 독일등많은국가들의경우에는각지역별로선거제도가다르 다. 참고로 227 개노동. 시민사회단체들로구성된 < 정치개혁공동행동> 은 8월까지지역의 의견을수렴하여지방선거제도개선을위한구체적인방안을마련할예정이다. 어떤방법을택하든간에가장중요한원칙은광역의회선거, 기초의회선거모두득표

14 율에따른의석배분이이뤄짐으로써, 표의등가성을높이고, 득표율에따른의석배분 이이뤄지도록해야한다는것이다. 둘째, 지방자치단체장선거에서도결선투표제도입이필요하다. 만약 2차례에걸쳐서 투표를하는것이부담된다면, 한번에결선투표의효과를얻는제도도있다. 런던시장 은결선투표제와유사하지만, 1차투표와 2 차투표를한번에치르는방식으로한다. 보완 투표제(Supplementary Vote) 라고하는방식이다. 이것역시 2000년에도입한새로운제 도이다. 보완투표제에서는유권자가제1선호와제2선호를표시하는방식으로투표를한 다. 그리고첫번째계산에서제1 선호로표시된표의과반수를획득한후보가없다면, 1,2 위후보만남겨두고나머지후보들은제거한다. 그리고제거된후보가얻은투표용 지를그용지에 2 순위로표시된후보에게각각이양한다. 이것은같은날에 1차투표와 2 차투표를한꺼번에실시하는것과동일한효과를낳는다. 이와같은투표방식을도입하는것도검토할필요가있다. < 그림1> 영국런던시장투표용지 셋째, 정당설립요건의완화와지역정당인정이논의되어야한다. 지금의정당법은정당

15 의설립요건에대해너무엄격하게규정해서문제가되어왔다. 5 개이상시. 도에서각 각 1,000 명이상의당원을모집해야정당을설립할수있다는요건은지나친것이다. 그래서정당설립요건의완화가필요하다. 한편그동안지방선거에서 정당공천제폐지 가쟁점이되어왔지만, 그보다더보편적 으로택할수있는방법은지역차원의정치결사체(local party) 를인정하는것이다. 독 일의경우유권자단체( 선거인단체) 가지방선거에서는후보를낼수있도록되어있다. 지역차원의정치결사체가전국정당과나란히후보를내고경쟁하게되면, 지역차원의 정책경쟁이치열해질수밖에없고, 고여있는물 처럼되어있는지역정치에도새로운 활력이생기게될것이다. 그래서앞으로는 정당공천제폐지 보다는지역차원의정치결 사체인정쪽으로논의를해나갈필요가있다 년원혜영의원이대표발의한정당법개정안도참고할필요가있다. 원혜영의원 ( 안은 ) 정당법을개정하여자치정당이라는개념을인정하고, 자치정당이지방선거에서는후보를공천할수있도록하자는방안을발의한바있다. 넷째, 2018 년지방선거를앞두고선거권, 피선거권연령하향조정등참정권확대를위 한조치가시급하다. 만약지금처럼만19 세선거권연령이유지된다면, 내년 2월에고 등학교를졸업하는청년들중에서생일이 6월 13일이후인사람들은내년지방선거에 서도투표권을행사할수없는사태가벌어지게된다. 또한지방의원선거에출마하려 고해도만25 세까지기다려야한다는현행피선거권연령조항은너무나문제가많다. 유권자들의표현의자유를침해하는독소조항들도문제이다. 내년지방선거때까지참정 권확대문제도반드시풀어야한다. 여성할당제강화도당연히이뤄져야한다. 다는문제가있다. 지금의여성할당제조항들은실효성이약하 정당별로일률적으로부여하는기호부여제도도폐지해야한다. 1- 가, 1-나이렇게부 여되는기호부여제도는세계적으로예를찾을수없는방식이다. 이처럼다뤄야할과제들은많다. 그래서 < 정치개혁공동행동> 은별첨2와같은 3대의 제/11대과제를선정하고올해하반기에열릴국회정치개혁특위에서선거제도개혁을 이뤄내기위해최선을다하려고한다. < 별첨1> 정당법일부개정법률안 ( 원혜영의원대표발의 )

16 의안번호 발의연월일 : 발의자 : 원혜영ㆍ김성곤ㆍ배재정신정훈ㆍ이개호 ㆍ이학영장하나ㆍ전해철ㆍ조정식 황주홍의원(10 인) 제안이유 현행법에따르면, 정당은수도에소재하는중앙당과 5 개이상의시 도당으로구성하 도록하고있음. 임. 이에따라각지역의다양한이해관계를대변하는정치결사체의등장이어려운실정 한편, 영국, 일본, 독일등의경우전국정당외에지방선거참여를전제로하는지 역정당을허용하고있음. 이에현행법상의정당과는별개로지역밀착형주장이나정책을추진하고, 해당지역 의정치적의사결정에지역주민들의적극참여를제고하는지역정당을 자치정당 으로 하고성립근거를마련하고자함. 주요내용 가. 2 개이상의읍면동을 관할구역으로하는자치정당을성립할수있고, 법정당원 수의요건을갖추어중앙선거관리위원회에등록하여야함( 안제18조의2제1 항신설). 나. 자치정당은관할구역내에중앙지부를두어야하며, 각읍 면 동별로마을지부를 둘수있음( 안제18조의2제2 항신설). 다. 자치정당은관할구역안에주소를둔 30 인이상의당원을가져야함( 안제18조의4 신설 ). 라. 자치정당은 공직선거법 제47조에따라해당관할구역내의지방의회의원및 지방자치단체의장의선거에후보자를추천할수있음( 안제18조의5 신설). < 별첨2> 정치개혁공동행동에서다뤄나갈 3대의제 11대과제

17 ** 아래내용은 2017년 6월 8일 220 여개노동. 시민사회단체들이모여발족한 < 정치 개혁공동행동> 에서정한 3대의제 11 대과제임. 3대의제 11대과제 1> 국회의원선거연동형비례대표제도입 민심그대로선거제도개혁 정치장벽을깨자, 여성정치확대 다양성과 누구나정치 가가능한참 정권확대 정당의공천개혁병행 2> 국회의원특권폐지와의원정수확대 3> 지방의회연동형비례대표제도입및기초의원 3인이상선 거구제 4> 대통령, 지방자치단체장결선투표제 1> 정당설립요건완화및지역정당인정 2> 여성할당제강화 3> 정당별기호부여제도폐지및기탁금/ 선거비용보전기준하 향조정 1> 만18 세선거권과피선거권, 청소년정치활동보장 2> 유권자정치적표현의자유보장 3> 교사, 공무원등의정치적기본권보장 4> 투표시간연장, 선거일법정유급휴일화, 사전투표소확대, 장애인투표소접근권보장 방향1. 민심그대로, 선거제도개혁 1) 국회의원연동형비례대표제도입 - 정당득표율대로의석을배분하는연동형비례대표제도입 - 비례대표의석은최소 100 석이상으로늘려, 지역구 : 비례대표의석은최소 2:1로맞춤 - 정당의공천개혁도함께진행될필요 2) 국회의원특권폐지와의원정수확대 - 국회의원특권폐지, 특수활동비등불필요한예산삭감등을통해국회전체예산을유지 하면서의원정수를확대(OECD 국가평균은인구 99,469명당 1 명, 대한민국은인 구 17만 2천명당 1 명)

18 - 의원정수를정하는기준을법제화 ( 인구 14만명당 1 명으로, 약 360 명) 3) 지방의회연동형비례대표제도입및기초의원 3인이상선거구제 - < 표의등가성> 이현저히깨어져있는지방의회선거에서도비례성이보장되는선거제도 도입 인중선거구제로되어있는기초의회( 시. 군. 자치구의회) 지역구선거구를최소 3인이 상선거구제로함. 4) 대통령, 지방자치단체장결선투표제도입 - 과반이상득표자가없을경우, 1위와 2위간결선투표제시행 방향2. 정치장벽을깨자, 다양성과여성정치확대 5) 정당설립요건완화, 지역정당허용 - 중앙당이수도에소재해야한다는규정삭제 - 5개광역시도당에시도당별로 1천명이상당원을요구하고있는정당설립요건을대폭완화하고지방선거에후보를낼수있는지역정당허용. 6) 여성할당제강화 - 국회의원비례대표교호순번제미이행시등록거부 - 지역구 30% 이상공천미이행시정당국고보조금삭감등실질적제재, 지방자치단체장 여성공천확대및지방의회여성의무공천제강화 7) 정당별기호부여제도폐지및기탁금 선거비용보전기준하향조정 - 정당별기호부여제도폐지하고전면적추첨을통해정당명명기하는방식도입( 특히기 초의회선거 ) - 후보자등록시기탁금과선거비용보전기준을대폭하향조정함. 방향3. 누구나정치가가능한참정권확대 8) 18 세선거권과피선거권, 청소년정치활동보장 - 선거권및피선거권연령을 18세로하향조정 - 청소년의정당가입, 선거운동허용

19 9) 유권자정치적표현의자유보장 - 선거 6개월전부터표현의자유를포괄적으로제약하는 93조1항등독소조항폐지 - 정책비교평가서열화금지하는조항삭제 10) 교사, 공무원등의정치적기본권보장 - 교원과공무원의정당가입허용함. 정치적기본권제약하는정치자금법, 국가공무원법, 지방공무원법과각각의시행령도동시에개정 - 일부제한이필요할경우, 직무상의중립의무 에한정하도록함. 11) 투표시간연장, 선거일법정유급휴일화, 사전투표소확대, 장애인의투표소접근권보 장 - 투표시간을오후 9 시까지연장, 선거일을법정유급휴일로지정, 사전투표소확대 - 장애인의투표소접근권보장

20 서울지역정치개혁의제의고민 7) -선거구획정을중심으로- 김상철 ( 나라살림연구소연구위원, 전노동당서울시당위원장) 1. 들어가며 게임을결정하는것이무엇일까. 다시예를들어, 축구와야구를구분하는것은 무엇인가. 공의크기가문제라면, 축구를야구공으로하면그것이야구가되는 가. 경기를결정하는것은룰, 즉규칙이다. 비슷한논리는정치에도적용된다. 뒤베르제의법칙이라불리는오래된정치학의상식을들먹이지않더라도선거제 도와정치제도특히정당제도의상관성에대해서는별도의증명이불필요한상 식에속한다. 그리고정당제도는곧해당국가가채택하고있는민주주의의형 식이아니라내용을결정한다. 따라서어느나라든선거제도의논의에있어서선거구논의가핵심적인쟁점이 되는것은당연하다. 선거구로한다는것이라단순화할수있다. 소위비례대표제라는선거제도역시선거구를전국단일 그런데현행한국의선거구는고양 이가제목에방울을다는격이다. 국회의원선거구는국회가결정하고, 지방의 원선거구는지방의회가조례로결정한다. 물론형식적으로선거구획정위원회를 거치도록하지만현재까지선거구획정위원회의제안이그대로존중된사례는극 히드물다. 그렇기때문에선거구획정의문제는기존의기득권정당의양보에 의한것이거나혹은주권자인시민들의정치제도개혁운동을통해서관철될수 밖에없다. 실제로민주주의역사에서보통선거권의획득은기존의정치기득권 에의해스스로변한사례는없다. 그런점에서현재논의되고있는정치개혁은 그자체로당대의민주주의경험하는시민들의 불만 에근거할수밖에없다. 7) 이발제문은지난월일정치개혁서울행동준에서준비한토론회에서발표한자료를부분적으로 7 3 ( ) 수정한것임을밝힌다

21 기득권정당에의한정치혐오는역설적이게시민들의정치개혁을불필요하게만든다. 그리고현재한국사회의정치개혁이봉착한최고의한계는정치기득권의저항이아니라, 주권자인시민들의 필요 가충분히만들어지지못했다는점이다. 따라서선거구를둘러싼투쟁은정치기득권과의싸움이자시민들 안에서 개혁의필요를구축하는동시적인운동이필요하다. 아래의분석은서울시의모든선거구를다루지는않는다. 오히려예비적으로이제까지선거구획정이라는문제를둘러싼쟁점들을검토함으로서우리의전략을어떻게수립하는것이정치기득권을공략하는데, 시민들의필요를만들어내는데유리할것인지에대한탐색적분석에가깝다. 이를통해서내년에예정된지방선거가한국의정치제도를바꿀수있는지렛대가되는운동을함께만들어갔으면한다. 2. 선거구획정의두가지기준: 지역적대표성과표의평등성 현행 < 공직선거법> 과선거구획정논의에있어기준은선거인수가아니라인구 수다. 하지만알다시피모든인구가곧선거인수가아니다. 전체인구중선거 인수의비율은통상 20% 정도의차이가난다. 하지만농촌지역은인구수대비 선거인수율이 85% 를보이고, 도시지역의경우에는 75% 정도를보이는것으로 나타난다. 이는상대적으로도시에선거연령이되지않은만 18세미만의인구 가많기때문이다. 이미선거인수의평등성이아니라인구수의평등성을고려하 는순간, 도시지역의선거인들은농촌지역의선거인들에비해실질적인표의 가치가크다( 산술적으로만보면도시에서의선거인 1명은 13% 의차이가난다). 이는역으로보면, 인구수기준의선거구획정은결과적으로 도시에서더적은 선거인으로대표자를선출한다 = 도시에서의선거인이더과잉대표되어있다 는 것을의미한다. 즉, 이런구조를고려했을때헌법에서정한표의등가성, 즉평등성의문제는 도시와농촌지역이상이하다는것은분명해보이며비례적으로볼때, 표의등

22 가성문제는도시지역에서더욱중요할수밖에없다는것을의미한다. 구별인구수의격차가 즉선거 1.3이라고한다면이것의실질적인효과는선거인비율에 따라더가중된다는뜻이다. 하지만현재까지선거구획정의주요한헌법적쟁 점은이런상식과다르게결정되어왔다. 거제도개혁의방향으로만든 주되게연동형비례대표제를주된선 2014년헌법재판소의판결을참조해지방선거에 서의선거구문제를검토하는쟁점을도출해보고자한다. 구와관련해헌법재판소의주된논거가된 이를위해우선선거 2 개의헌법재판소판단을살펴본다. 1) 1995 년헌법재판소의판례: 선고 95헌마224결정 1995년 12월 27일헌법재판소는인구편차의기준으로서전국단위에서선거구평균 인구의상하 60%( 최소 최대선거구간인구편차 4:1) 를이탈하는선거구는투표가치 평등의원칙에위배된다고판결했다(9인중 5 인의견). 합리적인기간이경과한후 에는선거구간인구편차가 2:1 로설정되어야한다는의견도제시된바있다(5인의 견에대한 3 인보충의견). 전국단위에서최소 최대선거구간인구편차가 4:1을넘거 나, 도시의각선거구간또는농어촌의각선거구간인구편차가 3:1을초과할경우 위헌이며, 향후모든선거구간인구편차가 2:1이되도록조정되어야한다는의견도 제시되었다(5인의견에대한 1 인보충의견). 2) 2001 년판결: 선고 2000헌마92결정 전원합의부에서 7대 2로 1995년헌법재판소판결에서제시된상하 60% 편차(4:1) 를위헌으로결정하고, 상하 50% 편차(3:1) 를위헌여부의기준으로제시하였다. 인 구편차상하 33 ⅓%(2:1) 는바람직하지만행정구역및국회의원정수를비롯한인구 비례의원칙이외의요소를고려함에있어적지않은난점이예상되고, 또이에대 한논의가이루어진지 5년밖에되지않은현실을감안하여앞으로상당한기간이 지난후에선택할수있을것이라는입장을밝혔다. 1995년과 2001년의헌법재판소판단은원리상인구편차가 2:1로맞춰져야하나 한국의현실 에비춰불가피하게이런원리적원칙을유보한다고결정한것이 다. 다만 1995년의 4:1이 2001년에는 3:1 로줄어들었다. 여기서주되게논의된

23 한국의현실은, 지역간인구편차이고선거구의근거가되는행정구역의난맥이 다. 이런상황에서 2014 년헌법재판소의판단을살펴본다. 1995년에서 20년이 지난시점이고 2001년에서도 13 년이지난시점이다. 헌법재판소는 2014년 10월 30 일, < 공직선거법제25조제2항별표 1> 에대한 위헌확인판결을통해서현행선거구획정에대해청구인의선거권및평등권을 침해하는지판단했다. 헌법재판소는기존까지유지되던상하 50% 가 33% 로맞 췄다. 판결문에서 국회를구성함에있어국회의원의지역대표성이고려되어야 한다고할지라도이것이국민주권주의의출발점인투표가치의평등보다우선시 될수는없다. 특히현재는지방자치제도가정착되어지역대표성을이유로헌법 상원칙인투표가치의평등을현저히완화할필요성이예전에비해크지아니하 다고 명시8) 했다. 즉국회의원선거구획정에있어이제까지한국적현실을고려하여표의평등성 을유보해왔던입장에서벗어나표의평등성을헌법적가치로확인한것이고, 국회의원선거와지방선거의역할을분명히구분함으로서각각에서표의평등성 을요구할수있는가능성이만들어졌다. 이판결문에서주의할부분은현행선 거구가국회의원선거구> 광역의원선거구> 기초의원선거구등으로동일선거구의 분할방식으로행렬화하는것이반드시필수적인것은아니라고본부분이다. 판결문에는 선거구획정과정에서국회의원지역선거구구역표와지방의회의원지 역선거구구역표사이에불일치가발생하였다는사정만으로이것이입법재량을 일탈한것이라고볼수도없다 고명시하고있다. 즉, 기초의원선거구역시표 의평등성이라는헌법적가치의보호를위해서는기존의광역선거구에종속되었 던선거구분할을굳이따질이유가없다는것을보여준다( 그렇다고해서인접 행정구역에서벗어나편성할수있다는취지는아닐것이다 ). 이와관련하여지방선거의선거구와관련된판례를살펴보자. 2009년에나온헌 법재판소의판례(2006헌마72 전원재판부) 는 1) 4인선거구대신 2인선거구를 8) 판결문에는전체 246개선거구중에서 56개의선거구가조정대상이며이후인구변화를고려하더라도 60 개의선거구가개편되어야하나, 1년 6 개월의시간이있는점, 선거구획정위원회로부터의전문적인정책지원이가능하다는점을들었다

24 채택하여평등권을침해했는지 2) 강동구의일부기초의원선거구가게리멘더링 을했는지 3) 1선거구 2인선출제를채택하여청구인들의정당활동을제약했는 지가헌법재판의내용이었다. 이에대해헌법재판소는 1) 평등권을침해했는지 여부를판단하기위한비교대상이존재하지않는다 2) 강동구의선거구가 35% 를보일정도로편차가크나 1인당평균인구수로부터상하 60% 를넘어서 지않기때문에문제가없다 3) 국가가소수정당의지방의회진출을반드시보 장하여야하거나진출하도록할의무를가지지않는다고판단했다. 이중선거구내의편차와관련해서 자치구시군의회의원선거구획정에서는 국회의원선거구획정에서요구되는기준보다더완화된인구편차허용기준을 적용할수있다고보는것이타당하고, 인구비례지역대표성등을고려할필요 성이있다는점에서유사성이있는시도의회의원선거구획정에서의선례또한 평균인구수로부터상하 60% 의편차를허용기준으로삼은바있으므로, 이사건 에서도이와동일한기준에의하여판단하는것이상당하다할것이다 고명시 한부분은특기할만하다. 우선국회의원선거와동일하게지방의원선거의기준 도 전국적평균 이라고할수있어야의미가있을테지만, 이미헌법재판소는 강동구의선거구별편차를비교할때강동구의원의평균인구수를기준으로제 시한바있다. 그렇다면동일한자치구, 시, 군내의편차기준은해당지역내 의평균치로한정되는데, 이것이전국적인국회의원선거에서고려할지역대표 성보다더강화해서고려할지역대표성이있다는이유가되는지의문이다. 개인적으론헌법재판소가상대적으로국회의원선거에비해지방의원선거를사소 하게여기는편견이드러난것이아닌가싶다. 아무튼헌법재판소는 2인부터 4 인까지선출할수있는선거구의획정에대해명확한기준을제시하지않고있 으며이를 입법재량의범위 로보는듯하다. 하지만이럴경우, 애초헌법재판 소가선거구획정의핵심적인요소로잡았던표의평등성에대한가치를무시하 게된다. 즉, 1995 년, 2001 년, 2014년의헌법재판소는지속적으로지역대표성 보다는표의등가성에기초를둔평등성을우선하는판결을꾸준히해왔다는점 을고려할필요가있고, 여기의핵심적인가치는평균인구수와해당선거구의 인구수간의편차라고할수있다. 그렇다면서울시지방의원선거구획정의문

25 제점을살펴볼때가장중요한핵심적인근거는표의평등성문제로간주하는 것이타당할것이다. 3. 서울시지방의원선거구현황: 제6대지방동시선거의사례 (1) 지역적대표성과분리되는비례대표성의과소보장 2001 년헌법재판소에서총선의비례대표가지역구출마자의득표합산으로분 배되는것에대해위헌판결을내렸고이에따라 1인 2 표제도가도입되었다. 헌법재판소의취지는, 지역적대표성을뽑는지역구출마자와정당의선호를통 해서뽑는비례대표성은차별적으로다루어야한다는취지라고할수있다. 지만현재 < 공직선거법> 상의규정에따르면기초의원선거구의기초의원은전 체의원수의 못하는한계가드러난다. 10% 로한정되어있어사실상비례대표제로서의효과를발휘하지 하 < 공직선거법> 제23 조( 자치구 시 군의회의의원정수) 1 시도별 자치구시군의회 의원의총정수는별표 3 과같이하며, 자치구시군의회 의의원정수는당해시 도의총정수범위내에서제24조의3 의규정에따른당해 시도의 자치구시군의원선거구획정위원회가 자치구시군의 인구와지역대표성을고 려하여중앙선거관리위원회규칙이정하는기준에따라정한다.< 개정 > 2 자치구 시 군의회의최소정수는 7 인으로한다. 3 비례대표자치구 시 군의원정수는자치구 시 군의원정수의 100분의 10 으로한다. 이경우단수는 1 로본다. 통상적으로단체장과지역구기초의원의선거가사실상동조현상을보이는것이 일반적이기때문에단체장과기초의원을별도로선출하도록함으로서견제와균 형을보장하려는헌법의취지에비추어볼때, 이를막을수있는방안이필요 하며이것은지방의원비례성을강화하는것이유일한방법이다. 하지만지방의 원의비례의원수가 10% 에불과한이유는 2005 년 < 공직선거법> 개정을통해서 지방의원수를일괄해서 20% 줄인데서원인을찾을수있다. 당시지방의원정 수를 20% 줄인것은지방의원유급제를도입하기위한방안이었는데최대한

26 지역구의원수를유지하기위해비례의원수를최소화했고, 중대선거구제를도입 한것이다. 즉, 국회에서법개정을통해서중대선거구제를도입한것은지방의 원들의대표성등을고려한결정이라기보다는유급제도입에따라정수를줄이 고, 이들을기존의 1인선거구제로포괄할수없으니임시방편으로다수선출선 거구를만든것 9) 이다. 문제는이런 10% 의비례대표제로는최소한의비례대표제의특징도갖추지못하 고있다는데있다. 즉, 현행비례대표의분배방식은분배의최소기준인 5% 를의미없게만든다. 즉아무리 5% 이상의정당득표를해도현재의비례대표 의석수로는실질적으로 10% 이상의문턱을만드는것이다. < 거제시의사례> 이번 6 4 지방선거기초의원비례대표선거에서가장두드러진성적을낸정당은노 동당이다. 노동당은거제시의원비례대표선거에서정당득표율 14.38% 를기록한다. 하지만거제시의회비례대표는새누리당과새정치민주연합에 1 명씩돌아갔다. 역시계산방식은같다. 비례대표후보를낸새누리당(52.3%), 새정치민주연합 (33.31%), 노동당(14.38%) 등 3 당은모두최소기준인 '5% 이상득표율' 을만족한 다. 다음순서는세정당이얻은득표율을더하는것으로 99.99% 가나온다. 이수 치를각정당득표율에나누면각정당이얻는값은 0.523( 새누리당), 0.333( 새정치 민주연합), 0.143( 노동당) 이된다. 각수치에거제시의원비례대표의원정수 2를곱 하면각각 1.04( 새누리당), 0.66( 새정치민주연합), 0.28( 노동당) 을기록한다. 새누리 당은정수에해당하는 1 석을먼저차지한다. 마지막으로소수를비교하면새누리당 0.04, 새정치민주연합 0.66, 노동당 0.28로마지막 1석은새정치민주연합차지가된 다. 이런현상은 3 명의비례후보를뽑는선거구에서가장결정적인문제를낳는데, 지난지방선거에서울노원구과관악구의경우로노원구의경우통합진보당의 경우 5.25% 의득표로배분대상이되었으나새누리 1.32, 새정치 1.53 통합진보 0.15 로후순위분배에서배제되는결과를낳았다. 이경우제3당이최소 18% 를 9) 중앙선거관리위원회의보고가있었던 2004년 11월 24 일국회정치개혁특별위원회(2 차) 회의록에는지방의원정수변경이나선거구변경에대한논의가다루어지지않는다. 비슷하게공청회가진행된 2005년 2월 16 일국회정치개혁특별위원회(3 차) 에서도주요하게지방선거제도개편에대한이야기가핵심적인주제가아니었다. 그런데이후정개특위제출용 < 공직선거법> 개정안을논의하는 2005년 6 월 24 일회의에서갑자기지방의원의석수축소, 비례수축소, 중대선거구제도입의내용이제시된다. 즉현재의지방선거제도는광범위한국민적합의에기반했다고보기는힘들다,

27 얻어야한석의비례대표를얻을수있다. 관악구의경우에는정의당의비례득 표가 7% 나되었으나마찬가지로배분되지못했다(0.21). 이에따라제3당이비 례후보에출마했다고하더라도비례대표선출보다 3인선거구의지역후보보다 더많은득표를얻어야의석 1 석을획득할수있는것이다. 즉구조적으로현행 지방의원비례대표는비례대표제의기본적인속성조차갖지못한형식적인비례 대표라할수있다. < 제6 회기초의원비례출마현황> 자치구 비례 정수 / 총수 종로구 2/11 중구 1/9 성동구 2/14 광진구 2/14 동대문 2/18 중랑구 2/17 성북구 3/22 강북구 2/14 도봉구 2/14 결과 (%) 새누리 46 새정치 54 새누리 48 새정치 52 새누리 46 새정치 49 통합진보 4 새누리 45 새정치 55 새누리 47 새정치 53 새누리 46 새정치 51 통합진보 4 새누리 44 새정치 51 통합진보 4 새누리 45 새정치 51 통합진보 4 새누리 47 새정치 49 통합진보 4 자치구 비례 정수 / 총수 노원구 3/21 서대문 2/15 마포구 2/18 양천구 2/18 강서구 2/20 구로구 2/16 금천구 1/10 영등포 2/17 동작구 2/17 결과 새누리 44 새정치 51 통합진보 5 새누리 45 새정치 55 새누리 42 새정치 58 새누리 46 새정치 54 새누리 45 새정치 55 새누리 45 새정치 55 새누리 44 새정치 56 새누리 46 새정치 49 통합진보 4 새누리 44 새정치 56 자치구 비례 정수 / 총수 관악구 3/22 서초구 2/15 강남구 3/21 송파구 3/26 강동구 2/18 * 중앙선거관리위원회선거정보에 용산구 와 은평구 가누락되어있음. 결과 새누리 38 새정치 51 통합진보 4 정의당 7 새누리 57 새정치 43 공화당 1 새누리 59 새정치 41 새누리 50 새정치 48 새정치당 1 새누리 48 새정치

28 만약광역과기초에있어비례대표제를강화하면어떤결과가나올까. 서울시의 원선거의경우에는새누리당과민주당이각각 29석과 77석을차지하지만 100% 비례대표로선출할경우각각은 48석과 48 석으로같아지고, 대신진보당 4 석, 정의당 4 석, 노동당, 녹색당, 한나라당이각각 1 석씩가지게된다. 현재의 2정당체계가최소 7 개정당체계로확대되는것이다. 서울시의원선거의경우에는선거구개편을통해서급격하게구성이바뀌지만 기초의원의경우에는상대적으로변화의폭이크진않다. 적어도 5% 룰을국회 의원기준으로 행 3% 로조정한다면복수의소수정당이진입할가능성이있지만현 5% 룰하에서는현재와비교해큰변화는없을것이다10). < 광역/ 기초의원 100% 비례( 일부)> 광역 정당새누리당 의석수 (%) 득표률 민당 주 진보당 정의당 국제녹색당 노동당 녹색당 새정치당 29(27) 77(73) ㅡㅡㅡㅡㅡㅡㅡ 한나라당 % 비례 기초 무소속 성동 8(57) 5(36) ㅡㅡㅡㅡㅡㅡㅡ 1(7) 득표률 % 관악 12(55) 10(45) ㅡㅡㅡㅡㅡㅡㅡ (2) 득표률 ㅡㅡㅡㅡㅡ 100% 기초의원선거구제개편의방향 따라서광역의원선거외에기초의원의경우에는비례대표제냐단순다수대표제 냐는쟁점보다는오히려현재도입된중대선거구제의취지를적극적으로살리는 것이필요하다. 현재기초의원당선거인수의편차가상당히심한데, 이유는행 정동구조탓과게리멘더링이작동했기때문이라는두가지이유가있어보인 다. 그런데해결책을모색한다면, 더쪼개는것보다는오히려통합해서선출정 수를늘리는것이낫다. 이를테면행정동의구조때문에발생할수밖에없는 10) 물론현재와같이비례기초의원의정수가작은상태에서봉쇄조항의완화가산술적인효과를가진다고보긴힘들다

29 불비례성에대해서는행정동의분할이아니라오히려중선거구제의특징을살려 최대 4인선거구까지확대하는방식으로정리하고잔여의석은비례의석으로 돌리면된다. 지역대표성의조정을비례의석수를통해서보완하는것으로, 이를 위해서는비례대표정수를현행 10/100으로한다는규정을 100/3 이상으로한 다로바꿔서비례의석수를활용하여지역구기초의원간비례성을맞추는것이 좀더합리적일것이다. 또한특정구의의원 1 인당인구수를기준으로삼아위, 아래로편차를적용하는 방식은적절하지않다. 왜냐하면실질적으로선거를통해서뽑힌의원들간에 발생하는대표비례성이중요하기때문이다. 따라서현재와같이의원 1인당인 구수를기준하기보다는획정된선거구내에서최소선거인수를기준으로 0.3이 내의비례대표성을맞추도록하는것이합리적일것으로보인다( 헌법재판소의 기준은 1995 년헌법재판소의판결이라는기준밖에는없음). 즉결과에서의평 등성이중요하지가상의기준점을가지고평등성을고려하는것은전혀합리적 이지않다. 이를테면강동구의경우에는강동구전체의원 1인당인구수는 26812로이를기준으로선거구별의원 1 인당인구수의편차를고려하면나, 라 선거구만이 33% 에위반되지만, 최소인구수선거구를기준으로하면다선거구 를제외하고모두 33% 의기준에서벗어나게된다. 즉, 핵심은실질적인표의 등가성이가상의기준치에준수하는것이핵심은아니다. 강동구기초선거구 최소선거구대비전체선거구대비비율비율 차이 가 나 다 라 마 바 사 서울시기초의원선거구중 3인선거구로편성된지역과 2인선거구로편성된 지역간에선거구별기준차의차이를보면, 2인선거구로짜진지역일수록대표 성의기준차에큰격차가발생하고있다는것을보여준다. 실제로 4개의선거구

30 가 3인선거구로구성된광진구의경우에는인구수기준과선거인수기준으로 봐도최대편차가 34% 에불과하다. 인구수기준으로보면라선거구가가장작 고다선거구가가장큰데이두선거구의차이는 34% 다. 특히선거인수기준으 로보면오히려기준차가작아져서 31% 를보인다. 그만큼선거구별기초의원의 대표성간에편차가적다는것을알수있다. 반면 8개선거구를모두 2인선거 구로획정한동대문구의경우에는인구수기준으로보면마선거구가가장작은 데, 가장큰다선거구와비교할때 92% 의차이를보인다. 인구수로보면 12,785명이어서사실상가장작은마선거구기초의원 1인당인구수에근접하다 는것을알수있다. 이를선거인기준으로비교해도가장작은마선거구와가 장큰사선거구의차이가 에근접하고있다. 12,317명이어서가선거구의원당선거인수인 13,833 자치구 인구 선거구 의원당 최소인구 선거인 총수 인구수 인구수 기준차 총수 369, 선거구 선거인 의원당 선거인 최소선거인 기준차 가 (3) 89, 광진구 나 (3) 97, 다 (3) 104, 라 (3) 77, ,318 가 (2) , 나 (2) , 다 (2) , 동대문구 라 (2) , 마 (2) , 바 (2) , 사 (2) , 아 (2) , 이런특징은현행서울시내기초선거구가사실상더욱효과적으로표의등가성

31 을확보할수있는방법이있음에도불구하고사실상양당의기득권을지키기 위해게리멘더링이되었음을추정해볼수있다. 즉선거구의획정은입법의재 량권으로맡겨놓을수없는헌법적가치에대한것이므로, 현재와같이 2인선 거구보다 3인선거구가결과적으로표의평등성을더욱강화한다고한다면마 땅히이방향으로개편되어야할필요성이있다. 그리고이런구조를만들어내 는것이실제선거의실효성과는전혀상관이없는 전체인구수기준평균의 원당인구수 라는기준으로, 실제선거의결과에서보이는선거구간격차를고 려하지않고구조적인게리멘더링을하도록부추기고있는것이다. 이런피해는고스란히지역주민들이질수밖에없는데, 특히 2인선거구제의 특징으로사실상양당의기득권구조가고착되는것은물론이고이들이의석수 를분점하는결과를낳아지방의회의비효율을증대시킨다. 대표적인것이상하 반기의회의장및상임위원장선출을둘러싼갈등이나단체장의주요공약사업 에대한무리한발목잡기와같은현상이대표적이다. 특히이런 헝의회hung parliament 의상황11) 이비례대표제의독특한정치유형이라는점을감안한다면 현행서울시기초의회의 2인선거구제는사실상지방의회의무능을댓가로지 역정치의기득권구조를지키는정치담합이라고할수밖에없다. 실제로지난 제6회지방동시선거의결과를놓고보면이와같은헝의회상황이발생할수 밖에없는구조적인조건을확인할수있다. < 서울시기초의회중동수/ 준동수의회현황> 동수의회 준동수의회 자치구 구성 자치구 구성 자치구 구성 자치구 구성 강동구 9:9 마포구 9:9 동작구 10:9 금천구 5:4 도봉구 7:7 송파구 13:13 서대문구 8:7 은평구 10:9 동대문구 9:9 영천구 9:9 영등포구 9:8 중랑구 9:8 용산구 7:6 중구 5:4 * 중앙선거관리위원회자료재구성 이에따르면서울시내 25개자치구중에서여야동수인의회가구성된곳은 6 11) 소수파국회라고도불리며균형국회라고도하는데의회제도국가중의회내절대다수를차지하는한정당이없는것을가리킨다. 이러한상황의대부분은비례대표제도국가에서나타나며 Single-seat, single-vote system 국가에선비교적드물게나타난다. 일단균형국회가나타나면연합정부, 소수파정부조직또는국회해산으로문제를해결한다

32 군데로 24% 에달하고, 여기에단 1명의차이로사실상동수의회와마찬가지인 곳도 8군데에달해동수의회와준동수의회를더하면전체 25개자치구의 56% 에달하는의회가사실상동수의회가된다. 자치구의선거인들의투표는 인선거구를통해서 의회의구성이강제되는것이다. 이는앞서살펴본것처럼실제 50%:50% 가나올수도없고나온적도없으나 2 1, 2위를선출하는방식으로운영하다보니결과적으로 5:5 이런동수의회는주요한의제결정을담합에의해결정할개연성을높인다. 표적인것이의정비로실제동수의회/ 준동수의회의경우의정비를높이는경향 이크다. 2012년대비 2016년에 6% 이상의정비를높인지방의회 13곳중에서 동수의회, 준동수의회가 8곳으로사실상동수의회가의회자체이익을위해의 사결정을할개연성이높다는것을보여준다. 대 자치구 상승률 노원구 3,776 4,020 4,020 4,151 4, 강북구 3,846 3,846 3,846 4,070 4, 동대문구 3,846 3,846 3,846 4,065 4, 금천구 3,864 3,864 3,864 4,164 4, 성북구 3,888 3,888 3,888 4,070 4, 중랑구 3,678 3,810 3,810 3,852 3, 송파구 4,350 4,350 4,350 4,659 4, 서대문구 3,840 3,840 3,840 4,011 4, 영등포구 4,110 4,110 4,110 4,277 4, 동작구 3,959 3,959 4,048 4,157 4, 은평구 3,858 3,858 3,858 3,993 4, 구로구 3,834 3,923 3,923 3,967 4, 관악구 3,780 3,780 3,893 3,893 3, 성동구 3,816 3,816 3,816 3,928 4, 강서구 4,008 4,128 4,128 4,176 4, 마포구 4,036 4,036 4,197 4,197 4, 서초구 4,600 4,600 4,600 4,655 4, 양천구 4,100 4,100 4,100 4,147 4,

33 강동구 4,083 4,083 4,083 4,130 4, 용산구 3,998 3,998 3,998 4,044 4, 광진구 3,898 3,898 3,898 3,942 4, 도봉구 3,887 3,887 3,887 3,930 4, 중구 4,500 4,500 4,500 4,554 4, 종로구 4,118 4,118 4,118 4,118 4, 강남구 4,950 4,950 4,950 4,950 4, 이상의분석에서현재논의중인 연동형비례대표 에대한분석은배제했다. 유는연동형으로고민하는데몇가지부분을고려해야하는데실제광역의원이 나기초의원의정수가정해져있는상황이라는점, 그리고 1, 2 당의집중현상 이선거제도의개편만으로는개선이어려워사실상지역구선출의석수가편중 될개연성이크고( 실제기초의원의기존데이터를통해서분석하면그렇다) 럴경우초과의석수가발생할수밖에없다. 즉, 전반적으로지방의원의정수가 확대되고, 초과의석이 1, 2, 당으로분배될개연성이커해당선거제도만으로완 전비례대표제와단순다수제간의 중간정도의결과 를낳는다는예측을하기 힘들다. 그럼에도불구하고연동형모델이어떻게세부적으로설계되느냐에따 라새로운결과가나올수있는만큼이에대해서는각지역별분석을통해서 실증적으로검토해볼필요가있겠다. 이 이 4. 서울의지방자치와민주주의를위한제안 선거제도개혁을위한운동은일차적으로표의평등성12) 을강화하는방식으로접근하는것이헌법의취지에서도그동안한국의선거제도가변해온흐름에도부합하는것이라할것이다. 그리고위에서살펴보았듯이현재지방자치선거중선거구의문제는헌법에서정한표의평등성을침해하는결과를낳고있으며또한지방자치의강화해도부정적인효과를보이는것으로나타났다. 따라서현행지방선거에있어서각종선거제도를바꾸는것은매우절실한문제 12) 헌법은제41조및제67 조를통해서각각국회의원과대통령에대한선거를진행함에있어보통, 평등, 비밀, 직접투표를한다고정함으로서투표에대한 4 대원칙을명시하고있으며, 이중평등선거의취지는모든국민이행사는표의가치가균등한가치를가져야한다는것을의미한다

34 임에틀림이없다. 하지만이를전면적인사회운동으로펼쳐나가는데다음과같 은점에대한고민이필요해보인다. 첫번째는제도의변화가곧기대하는효 과를만드는것은아니라는점으로, 서울지역의경우에는그동안소수정당이나 무소속후보들이광범위하게출마한데이터가없어거의모든기초의원선거구 에서 90% 이상이양당에집중되는결과를보인다. 즉, 이런경향성을모두선 거제도의문제라고부를수있을지의문이다( 또한 2인선거구와 4인선거구의투 표율등의지표에서도유의미한차이가보이진않는다 ). 두번째요소는자칫 선거구를둘러싼논의가지나치게산술적인측면에서의선거구획정문제로집 중될경우시민들의관심을불러오기힘든측면이있다는점이다. 기본적으로 2 인선거구에서 4인선거구로확대하는것과비례의석수를증가시키는것은거 의전혀다른제도개혁운동의논리를갖는다. 단적으로앞의문제는정당의 문제를결부시키지않아도되지만, 후자의문제는필연적으로정당의문제를불 러온다. 즉, 연동형이든전면비례대표제든그것의골간은정당체제와관련이 된다. 따라서후자의논리는 정당법 의개정이라는문제와연동될수밖에없 다. 세번째는지방의회에대한실효성을제대로느끼지못한경험적한계가지 방의회를중심에둔선거제도개혁운동에실질적인걸림돌이될수있다는점 이다. 즉합리적으로는선거제도의개혁에동의할수있어도이것이곧 괜찮은 지방의회를만들것이라는기대와자동적으로연결되지않을수있다. 따라서 국회정개특위를매개로하는하향식의제도개혁운동과별도로시민들의필요 에의해만들어지는상향식제도개혁운동의지지가광범위하게만들어질수 있을지의문이다. 이를전제로몇가지현시점에서선거제도개혁을위한사회운동의의제로내 세울수있는가설들을제안하고자한다. 각각제도변화의방향성이다르다는점을전제로한다. 라할수있는 우선선거구문제와투표제도문제는 즉선거구의정수문제 1개선거구내의석수와선거의방식이라고할수있는단순다 수제/ 비례대표제는반드시일치하는것이아니다. 합역시다음과같은다중선택지가만들어진다. 이에기초해보면대안의조 < 광역의원의경우>

35 의원구성( 지역: 비 례 ) 단순다수제연동형비례제완전비례제 96:10 71:35 0:106 * 현재상황에선 1, 2 당에대한과다의석이생길가능성이큼. 광역의원의경우에는현재 10석에불과한비례의석수를늘리는방안으로연동 형비례제를도입할수있다. 이러면비례의석수는최대 35석까지늘어나며이 를통해서정당투표율을바탕으로소수정당의의회진입이상대적으로용이해 진다. 다만문제가될수있는것은지역구를편재하는방식이다. 이를테면현 재국회의원 광역의원 기초의원의관계는앞의선거구를기본으로분할하 는방식이며, 이를통해서각각정량적대표성의계층성을전제로하고있다. 그런데만약광역의원정수를조정하면서특정선거구의경우국회의원의선거 구와광역의원의선거구가일치하게되면문제가발생할수있다. 현행선거구 편성은행정동을중심단위로하고극히예외적인경우가아니면행정동의분할 은허용되지않기때문에지역선거구를줄이는과정에서불가피하게국회의원 선거구 = 광역의원선거구가같은곳이나올수있다. 이에따르면, 서울시의회 개혁의방향은 (1) 전면비례대표제의도입 (2) 연동형비례대표제와광역의원 중대선거구제도입으로구분될수있다. 국회의원 -> A시의원 -> a 구의원 b c d B시의원 -> a b c d 구의원 구의원 구의원 구의원 구의원 구의원 구의원 - 현행선거구획정은국회의원선거구를기준으로시의원선거구를획정하고, 이를다시구의원선거구획정의기준으로삼는다. 기초의원의경우를살펴보면, 좀더복잡해진다. 현행제도에서자치구마다연 동형비례대표제를도입하게되면, 기존기초의원의선거구를통합해야한다. 통 상한명의광역의원선거구에서 4 명의기초의원선거구가나온다( 전체광역의원 정수가 96 명이고, 기초의원정수가 419명으로산술적으로는 4.3 명이다). 만약

36 현재보다선거구를줄여서통합한다면, 광역의원선거구를벗어나선거구를편성할수밖에없는일도생길여지가크다. 특히앞서분석한대로선거구별편차를고려하면더더욱그렇다. < 기초의원의경우> 단순다수제 연동형비례제 완전비례제 2인선거구 3인선거구 3인선거구 4인선거구 자치구전체 4인선거구 따라서이는더욱복잡한산술적인문제를낳을개연성이있다. 지역별로별도의분석을통해서확인할필요가있다. 이부분은각 물론이는발제자의역량 이나시야의한계로인한우려일수있으므로더욱체계적이고실증적인현황을 분석해서검증해봐야하는가설이라고할수있다. 하지만이경우도, 자치구 전체를하나의선거구로비례의석수를제외한나머지지역의석수를중대선거구 로푸는방법이가능하다. 이를테면, (1) 100% 비례대표제도입 (2) 5:5 혹은 2:1 비례 + 중대선거구제확대등으로구분해서접근해볼수있다. 그런데만 약자치구단위를하나로중대선거구로활용한다면, 그것이비례대표와어떤차 이가있는지에대한의문이생긴다( 물론비례대표는명부를작성할수있는정 당이, 지역구는무소속의참여가가능하다는점이있지만, 유권자의입장에선 구태여동일한스케일의투표를두번이나해야하는문제가생길수있다. 그 렇기때문에자치구전체를선거구로하는비례보다는시의원선거구보다 이더많은최소 을하는것이적당해보인다. 1곳 3개선거구를기본으로해서인구편차를줄이는방식의분할 이런상황에서서울지역의선거제도개혁운동은어떤방향으로진행하면좋을지 에대한개인적인의견을밝힌다. (1) 100% 민주주의운동: 지방의회부터전면적비례대표도입운동을진행한 다. 이후운동과정에서최소 < 공직선거법> 의규정을 3인선거구이상으로바꾼 다

37 - 황아란(2007) 에따르면, 지방선거중대선거구제도입직후의 2006 년지방선 거결과에서전혀중대선구제효과가나타나지않았는데그이유로, 현행중 대선거구제가사실상비례대표의성격이강하지도않은상태의변화이기때문 에결국 소수파진입, 지역주의및정당독점완화, 사표발생감소등기대효 과를실현시키지못했고, 정당들도기존의구조화된선거환경을이용하여기 득권을유지하려는행태를보여주었다는점에서총체적으로실패한제도개혁 이라고지적한다. - 그런데이문제를단순히 3, 4인선거구획정문제로시작하면결국 3 위권, 4 위권의이해관계를위한운동으로보일공산이크다. 오히려지방의회에서부 터전면비례대표제도입이라는방향으로단순하고선명한정치운동을벌이는 것이더효과적일것이라본다. - 개인적으로는 100% 비례대표제+3인이상선거구로의개편이선후관계를가 지는요구안의결합으로매력적이라고생각하지만, 경우에따라선 100% 비례 대표제와 5:5, 2:1 연동형비례대표제+ 중대선거구의결합도생각해볼수있 다. 이런방법은이후총선에서의유사한정치개혁을이끌수있는일관된과 제로접근할수있다는점에서의미가있겠다. (2) 새롭게헌법재판소의판결을유도한다: 선거구내인구편차에대해 33% 규정의도입과더불어, 기준을선거구평균인구수가아니라최소/ 최고선거구편차를기준으로하도록한다. < 중앙선거관리위원회공지사항> 3. 시도의회의원 지역선거구획정 시도의원 지역선거구의획정에는인구외에행정구역지세교통 등여러가지조건 을고려하여야하므로, 그기준은선거구획정에있어서투표가치의평등으로서가 장중요한요소인인구비례의원칙과우리나라의특수사정으로서시 도의원의지역 대표성및인구의도시집중으로인한도시와농어촌간의극심한인구편차등 요소를합리적으로고려하여결정되어야합니다. 3개의 따라서시 도의회의원선거구획정은인구비례의원칙이외에행정구역 지세 교통등

38 2 차적요소들을적절하게고려하여선거구들사이에인구비례에의한투표가치평 등의원칙을완화하고, 이를통해서합리적인인구편차기준을설정하는것이과제라 고할것입니다. 헌법재판소는시 도의원지역선거구획정에있어인구편차의허용기준에대하여 시점에서는상하 현 60% 의인구편차( 이경우상한인구수와하한인구수의비율은 4: 1) 를헌법상허용되는인구편차기준으로삼는것이가장적절하다. 고하여국회 의원지역선거구보다인구편차의허용한계를다소완화할수있다고보았습니다. 4. 자치구 시 군의회의원지역선거구획정 자치구 시 군의원선거구획정시고려할사항은시 도의회의원선거와같습니다. 인구 편차의허용한계와위헌여부판단기준에관하여도상하 60% 동일합니다. 다만, 1선거구당 2인내지 4 인의의원을선출하는방식인지역구자치구 시 군의회의 원선거의특성상인구편차의비교방식은해당선거구의의원 1인당인구수를그선 거구가속한자치구 시 군의회의원 1 인당평균인구수를기준으로판단합니다. - 위와같이현재국회의원보다더욱완화된편차를용인하는것은헌법재판소 나선거관리위원회가지방선거를국회의원선거에비춰 상대적으로가치평가 한결과에불과하다. 하지만선거일정을달리하고헌법에보장한지방자치의 취지에비춰보면, 지방의회의구성원리를국회의구성원리에 종속적 으로규 정하는것은적절하지않다. - 그럼에도불구하고위와같이헌법재판소의판단이법률적규정으로서가아니 라 해석적규정 으로규정력을발휘하고있기때문에이를바꾸는것이필요 해보인다. 즉, 일차적으로는헌법재판소가표의평등성을우선적으로고려해 선거구를획정하도록하는명시적인해석을하도록하면서, 33% 의편차로조정되는것이타당하는해석을이끌어내야한다. 지방의회역시 이를위해 헌법소원을매개로헌법재판소를대상으로하는시민청원을지속적으로할수 있다. (3) 우리가만드는기초의회선거구: 지역단체들이모여서 우리가만드는선 거구 운동을진행한다. 이를바탕으로 시민선거구획정위원회 를구성하고하반 기정세에대응한다

39 - 현재구성중인선거구획정위원회와병립하여시민선거구획정위원회를병렬하 여선거구획정위원회에대한감시와더불어, 다. 별도의획정안을제시하도록한 < 현행공직선거법상선거구획정위원회규정> 제24조의3( 자치구시군의원선거구획정위원회 ) 1 자치구시군의원지역선거구 ( 이하 " 자치구 시 군의원지역구" 라한다) 의공정한획정을위하여시 도에자치구 시 군의원 선거구획정위원회를둔다. 2 자치구 시 군의원선거구획정위원회는 11 명이내의위원으로구성하되, 학계 법조 계언론계시민단체와 시도의회 및시도선거관리위원회가 추천하는사람중에서시 도지사가위촉하여야한다. 3 지방의회의원및정당의당원은자치구 시 군의원선거구획정위원회의위원이될 수없다. 4 자치구 시 군의원선거구획정위원회는선거구획정안을마련함에있어서국회에의 석을가진정당과해당자치구 시 군의의회및장에대하여의견진술의기회를부 여하여야한다. 5 자치구 시 군의원선거구획정위원회는제26조제2항에규정된기준에따라선거구 획정안을마련하고, 그이유나그밖의필요한사항을기재한보고서를첨부하여임 기만료에따른자치구 시 군의원선거의선거일전 6 개월까지시 도지사에게제출하여 야한다. 6 시도의회가 자치구시군의원지역구에 관한조례를개정하는때에는자치구시군 의원선거구획정위원회의선거구획정안을존중하여야한다. 7 제24조제8항및제9 항은자치구 시 군의원선거구획정위원회에관하여이를준용한다. 8 자치구 시 군의원선거구획정위원회의구성및운영, 선거관리위원회규칙으로정한다. 그밖에필요한사항은중앙 제26 조( 지방의회의원선거구의획정) 1시도의회의원지역선거구 ( 이하 " 市 道議員地域 區 " 라한다) 는인구 행정구역 지세 교통그밖의조건을고려하여자치구 시 군( 하나

40 의 治區 市 郡이 2 이상의國會議員地域區로된경우에는國會議員地域區를말 하며, 政區域의변경으로國會議員地域區와 政區域이合致되지아니하게된 때에는 政區域을말한다) 을구역으로하거나분할하여이를획정하되, 하나의시 도의원지역구에서선출할지역구시 도의원정수는 1 명으로하며, 그시 도의원지역구 의명칭과관할구역은별표 2 와같이한다. < 개정 , > 2자치구 시 군의원지역구는인구 행정구역 지세 교통그밖의조건을고려하여획정 하되, 하나의자치구 시 군의원지역구에서선출할지역구자치구 시 군의원정수는 2인 이상 4 인이하로하며, 그자치구 시 군의원지역구의명칭 구역및의원정수는시 도 조례로정한다. < 개정 > 3제1항또는제2 항의규정에따라시도의원지역구 또는자치구시군의원지역구를 획정하는경우하나의읍 면( 지방자치법 제4조의2제 3항에따라행정면을둔경 우에는행정면을말한다. 이하같다) 동( 지방자치법 제4조의2제4항에따라행정 동을둔경우에는행정동을말한다. 이하같다) 의일부를분할하여다른시 도의원 지역구또는자치구 시 군의원지역구에속하게하지못한다. < 개정 , , > 4자치구 시 군의원지역구는하나의시 도의원지역구내에서획정하여야하며, 하나 의시 도의원지역구에서지역구자치구 시 군의원을 4인이상선출하는때에는 2개 이상의지역선거구로분할할수있다. - 현재서울시선거구획정위원회구성을위한절차가진행되고있음으로이에대 하여사회적공론화를시작할필요가있다. 또한이과정에서 1) 위원으로참 여할수있도록구성권을가지고있는서울시장에대한청원을진행하고 2) 이후선거구획정위원회의경과에대해지속적으로모니터링및문제제기를한 다. (4) 광역/ 기초단체장의결선투표제를도입한다: 결선투표제가실질적인내용상지역내다양한연합과연대를가능하게하는것이라면지역정치의다양성을확보하는방법으로지방선거에서의단체장선거에서결선투표제를도입하는것이타당하다. - 점차단체장의선거에있어양당간 교체 에의한기득권현상이심화되고있

41 으며이런현상이광역단체장-광역의원-기초단체장에이르기까지구조화되 는경향을보인다. 2010년이전의지방선거와 2014년지방선거비교 - 특히 2010 년이후, 광역단체장의경우에는정당의후보임에도불구하고내부 경선과별도의 후보단일화 라는일련의연대연합흐름이가시적으로나타나 는경향을보이고있는데이를후보자거래에따른 야합 으로만들지않고 공식적인정치연합으로만들기위해서는결선투표제도입을통해서양성화하 는것이바람직하다. 이제 11개월앞으로다가온 2018년지방선거는지금까지와다른정치환경을가 지고있고, 전반적으로시민들의정치화가높아진상황에서치러지게된다. 따 라서전국적인공동행동도중요하지만한지역에서만이라도구체적인변화를 만들면예시적인효과가광범위하게나타날수있는조건을가지고있다. 개인 적으로는전국적수준의공동행동은지역별운동의다양성을전제로구성할필 요가있다고생각한다. 또한단순히선거구개편의논의뿐만아니라지역차원의지방선거참여에대한 광범위한합의역시필요하고이를위해서는기존지방자치에대한냉정한평가 가필요하다. 짧은기간동안낮은수준의문제의식으로분석한터라, 오랫동안 이문제에천착해온분들의기대나생각에미치지못한측면이크겠다. 다만이 발제를준비하면서현재의정치개혁운동이이를통해서제도정치에진입하고자 하는주체의요구와별개로지방정치의효용감을느끼지못하는시민들을대상

42 으로펼치는정치운동이라는점의고민이필요하며, 소수정당의당사자와무소 속로컬파티를 ( 준비하는것을포함하여) 운동의당사자들이 함께 할필요가있 다는점에서세부적인차이보다는합의가능한포괄적인차원에서의접근이필요 한것이아닌가라는고민이들었다. 특히기초의원정당공천체폐지등과관련 한문제가전면에등장할가능성역시배제할수가없다. 이렇게되면기초의원 의비례대표확대운동은그자체로근거를잃게될지도모른다. 따라서현재의 상황에서는정치제도변화의다양한변수들을검토해일관성있는주장을하는 것이필요한데, 그런점에서기초의원의경우에는 중대선거구의취지를강화하 는것 을상수로놓고, 비례대표의제를탄력적으로접근하는것을한축으로 광역의원과관련해서는비례대표성을강화는방식으로접근하는것이현시점에 서최소한의공통적이고지속적인과제로합의가될수있지않을까싶다. [ 끝]

43 민심이반영되는선거제도, 시민주권이실현되는지방자치 김기현( 부천Y 사무총장) 기막힌지방자치현실 1993 년 수도권주민자치연구모임 간사로지방자치에대한연구와실천을병행하 기시작했고, 1996년한국YMCA 전국연맹에서일하기시작하면서부터본격적으로 지방자치운동에뛰어들었다. 1998년부터 2002 년까지 한국시민사회단체연대회의 주민자치위원회책임간사를역임하면서전국의지방자치운동가, 학자들과함께 2001년 3월 22일에는 지방자치헌장 을선포(400 여개시민단체, 200여명의학 계인사참여 ) 하기도했고, 마을만들기, 자치분권과관련된다양한활동을전개하 면서주민투표, 주민소환등주민참여제도의제정에일정한역할을하기도했 다. 하지만그로부터 15 년이흐른지금, 부천시의상황을보면오히려 지방자치 무용론 에고개를끄덕이게된다. 김만수부천시장의첫번째임기만해도지속 가능발전협의회, 주민참여예산등다양한영역에서민관협치가이루어지고, 문예 회관건립으로지역갈등이형성되자 문예회관건립협의위원회 를구성하여그 논의결과를존중하기도했다. 하지만재임하자마자인구밀도전국 2 위, 녹지 전국최하위도시, 부천에서각종초대형개발문제를강행하여 3년내내지역갈 등으로시끄럽다. 2015년에는 1 년내내 부천시청옆시민의땅 1만평매각문 제 13) 로갈등이격화되었고, 2016 년부터지금까지는상동영상문화단지내 신 세계복합쇼핑몰건립문제 14) 로갈등이부평. 계양으로까지확대되더니, 작년말 부터는 대장동산업공단 15) 을추진하고있다. 더심각한문제는부천시민의삶 에엄청난영향을미치는초대형개발사업들이제대로된설문조사, 공청회, 토 론회도한차례없이( 동주민자치센터에서주민설명회만개최) 되고있다는점이다. 일방적으로강행 이것은단지개발로인한피해만이아니라위임된권력이민주주의본질을훼 13) 최종적으로 1만평중 4,600여평이매각되어 49층고층아파트 6 개동이들어서고있다. 14) 당초 2만 3 천평매각계획에서, 논란이격화되자부천시는 매각규모를반으로줄이고, 이마트트레이더스를제외한다. 고했지만주민소송이제기되어있고, 신정부들어서 유통법개정 등을이유로신세계에서부천시에 3 개월계약유예를요청한상태이다. 15) 김포공항에인접하여그나마지금까지논지역으로보전되던대장들녘 110만평중 70만평을산업공단으로개발하는계획을부천시에서추진중이다

44 손하는심각한문제이다. 다양한가치와생각의공존( 共存 ) 이민주주의이고, 그 렇기때문에토론과공론( 公論 ) 이민주주의핵심이다. 그런데이런절차와과정 을무시하는독선과독단이민주당시장, 민주당다수의회의독점적구조속에 서반복적으로자행되고있다. 민심그대로, 선거제도개혁 왜곡된선거제도의결과 : 일당독점, 단점정부, 깜깜이선거 ( 별첨자료) 정치개혁국민행동이발족하면서 3 대의제, 11 대과제 를선포하였다. 이것을 기초로기초지방자치단체입장에서바라보면, 1. 국회의원연동형비례대표제도입 과동시에 광역의회 기초의회 에도연동 형비례대표제가도입되어야한다. 독일과같이지역구 : 비례대표 1:1 구조 가되어야하나최소한 2:1 비율은관철시켜야한다. 몇년전모정당시의 원후보선출대의원대회에참여한적이있는데한시의원후보의공약이 000 위원장님을국회로보내겠습니다. 였고, 비례대표선출기준역시 충성 도가 최우선순위에위치한다. 이것이우리지방자치수준으로공천개혁도 철저히되어야한다. 2. 의원정수를늘리면서특권폐지도함께진행되어야한다. 대부분의시의회에 서상반기, 하반기의장단을구성할때마다내홍과갈등으로의정활동이정 지되곤한다. 부천시의회의장은비서와차량이제공되고, 월 288만원의업 무추진비를, 부의장은월 138 만원, 상임위원장(4 명) 은월 100만원의업무추 진비를지급받는데투명하게관리. 운영되고있지않다. 차장주차료도면제받는다. 시의원의경우공영주 3. 기초의원 3인이상선거구제는반드시도입되어야한다. 부천시의경우 10개 기최의원선거구중 5개가 3 인선거구이고, 5개가 2 인선거구이다. 2014년 선거결과거대양당 가 번후보는한곳을제외하고모두당선되었다. 그나 마무소속시민후보 1인이 3 인선거구에서당선되었고, 소수정당당선자는 전무했다.( 부천시의회 28명중새정치민주연합지역 14 명, 비례 2 명/ 새누리 당지역 10 명, 비례 1 명/ 무소속 1 명) 여성의원은 8 명( 지역 5 명, 비례 3 명) 으 로 30% 에근접하지만여성성을기대하기힘들다

45 경기도총 31개기초의회선거결과역시총 376명의기초의원당선자중새 누리당 184 명(48.9%), 새정치민주연합 182 명(48.4%), 통합진보당 1 명, 정의 당 2 명, 무소속 7 명으로정치다양성은무시되고, 거대양당독점구조가공고 하다. 2006년중선거구제를도입할당시에는 4인선거구가꽤되었으나선거구획정 과정에서 2 인선거구로쪼개버렸다. 현행과같이광역의원선거구와동일하게 될경우 3~4 인선거구로만들어야한다. 4. 대통령과함께 지방자치단체장 결선투표제도도입되어야한다. 현재와같은 인위적이고, 정치공학적인후보단일화는정치혐오만불러일으킨다. 정책을가 지고당당히경쟁하여득표율을통해시민들의정치지형을확인하고, 근거한결선투표제가되어야한다. 이에 5. 지역정당 이가능해야한다 년대초반독일전문가와토론하다가 독일 의한도시에서청소년들이교육환경개선을요구했는데기성정치인들이다 무관심하자스스로청소년정당을만들어 2명의청소년이시의회에진출했 다. 는이야기를듣고, 그것이가능하냐? 피선거권이언제부터냐? 고놀란 적이있는데필요에따라정치를쉽고, 어져야한다. 가볍게할수있는정치구조가만들 가나가와네트 생활정치가오래전에소개된바있으며최근도쿄도의회선거에서파란을일으킨 도민퍼스트 역시지역정당이다 년국회에제출된지역정당관련법안의주요내용은 2 개이상의읍 면 동 을관할구역으로하는자치정당을성립할수있고, 법정당원수의요건을갖 추어중앙선거관리위원회에등록하여야함 자치정당은관할구역내에중앙 지부를두어야하며, 각읍 면 동별로마을지부를둘수있음 자치정당은관 할구역안에주소를둔 30 인이상의당원을가져야함 자치정당은 공직선 거법 제47조에따라해당관할구역내의지방의회의원및지방자치단체의 장의선거에후보자를추천할수있음 로되어있다. 가나가와네트워크운동 (NET) 헌장 에명시된 3 가지정치이념, 5가지정치 활동원칙은언제봐도감동적이다

46 <3 가지정치이념> 시민사회를튼튼하게한다 정치참여를확대한다. 생활자정치를추진한다. 시민민주주의를정착시킨다. <5 가지정치활동의원칙> 1) 모금과자원봉사를중심으로정치활동및선거에임한다. 2) 의원과멤버모두활동을널리공개한다. 3) 문제가있다 고생각되면미니포럼을개최한다. 4) 의원보수는시민의활동비로한다. 5) 의원은 2기 8 년으로교대한다. 6. 정당별기호부여제도폐지와기탁금. 선거비용보전기준역시하향조정되 어야한다. 정당별기호부여제도는시민들의선택권을제한하는거대양당 기득권을강화하는수단에불과하다. 추첨으로번호를부여해도되고, 이름 만명시해도된다. 대통령 3 억, 국회의원 1,500 만원, 시. 도지사 5 천만원, 기초단체장 1 천만원, 시 도의원 300 만원, 기초의원 200만원의기탁금은전반적으로내려서누구나정 치가가능해야한다. 기탁금조정보다더급한것이선거비용보전기준을낮추 는것이다. 현재는득표율 15% 전액보전, 10% 반액보전으로되어있어 누 구나정치에참여하기 에는장벽이너무높다. 석이배분되는 대다수나라에서비례대표의 5% 를넘기면선거비용전액보전이되어야한다 세선거권, 25세피선거권은권위주의시대의잔재로반드시바뀌어야한 다. 즐겁고, 가벼운시민참여, 시민주권이지방자치에서부터실현되어야 참자치란무엇인가?( 미국의지방자치이야기) ( 문영훈저) 는워싱턴주스노콜 미시에서 1년 6개월간근무했던우리나라공무원이쓴책으로서문에는이렇 게쓰여있다. 그들은획일성을거부했다. 일사분란함 을혐오했고, 내앞의사람이그리고 바로옆의시가자기자신과자기가속해있는시와다르다는것을즐길줄 아는여유가바로참자치의요소였다... 자치는커뮤니티구성원들이참여를

47 해야하고, 참여가가능하기위해서는지방정부가몸집이가벼워야함을알고 있었다... 시장, 시의원, 시관료, 기업또는언론그어디에도권한을집중시 키지않고있었고, 철저하게분권화시켜놓고있었다. 그리고이해당사자들 이원칙을벗어나는행동을하는경우에는해당커뮤니티가용납하지않았 다. 스노콜미시는인구 1 만명정도의작은시이다. 하지만시민참여라는말이굳 이필요하지않을정도로참여는일상의정치. 행정의문화로자리하고있었 고, 시민참여없이어떤결정을내리는권위주의는상상할수없다고한다. 물론지방자치역사가오래되어자치와참여가일상생활에자리잡은선진국에비해우리나라는지방자치역사도짧고, 기초자치단체규모역시너무크다. 하지만그렇다고하더라도중앙정치뺨치는귄위주의와획일주의, 시민서비스만운운하지정작중요한정책결정과정에서는시민을배제하는독선과독단의지방자치현주소는지방자치의장점을살려내지못하고있다. 촛불혁명의열기가남아있는올하반기에이런폐단을제도적으로막아야한다. 1. 도시생태현황지도 를만들고, 철저히관리해야16) 수많은지방자치단체에서개발로인한갈등이격화되고있다. 문재인대통령 의공약대로지방분권, 지방자치가강화될경우시민. 환경단체에서가장우려 하는부분이기도하다. 이러한문제를해결하기위해서는도시의미래상에대 해지방자치단체, 시민사회, 전문가와시민들이함께하는시민적합의와제도 적견제장치가필요하다. 이를위한수단이도시생태현황지도또는비오톱지도17) 작성이다. 현재전국 의약 32 개의지방자치단체가도시생태현황지도를작성했고, 도시생태현황지 도의중요성을인식한중앙부처에서도 2013년 3월자연환경보전법을개정18) 하여별도조례제정없이도도시생태현황지도를작성할수있게되었다. 16) 2014 년지방선거 부천Y 정책제안 중일부 ( 부분수정) 17) 도시생태현황지도또는비오톱지도(Biotope Map) 는비오톱들을지도상에표현한것으로, 비오톱이란특정한식물과동물이하나의생활공동체즉군집을이루어지표상에서다른곳과구분되는독립된서식지를의미한다. 18) 시도지사는 환경부장관이작성한생태자연도를 기초로하여관할도시지역의상세한생태자연도 ( 이하 도시생태현황지도 라한다) 를작성할수있다. 그밖에도시생태현황지도의작성에관하여필요한사항은환경부령으로정한다 ( 자연환경보전법 제34조 6 항)

48 <그림 - 독일 함부르크, 도시생태현황지도> 위 그림은 독일 함부르크 시의 도시생태현황 지도인데, 독일의 경우 이를 기 초로 도시의 녹지와 생태계를 철저히 관리하고, 특히 도시개발계획을 수립할 때도 이를 근거로 생태계에 미치는 영향을 철저히 평가한다고 한다. 물론 도시생태현황지도를 작성하였다고 자연환경이 개선되는 것은 아니다. 하 지만 서울시의 경우 도시생태현황지도를 통해 자연의 가치를 평가하여 친환경 도시계획에 반영한 바 있으며 모든 산림녹지를 1등급으로 평가하여 도시계획 조례에 의해 산림녹지에서는 개발사업을 허가하지 않고 있다. 이러한 부분이 법적으로 강제되어야 한다. 2. 제왕적 지방자치단체장의 권한 축소로서 공정한 인사 시스템 마련19) 지방자치단체장은 인사권 (공무원 임용, 승진 등), 예산편성 집행권을 거의 독 점하여 행사하고 있다. 현재 인사권은 공무원뿐 아니라 산하 공기업, 재단법 인 등도 포함한다. 이런 이유로 지방 공무원은 지방자치 단체장의 의중에 따 라 업무를 처리할 밖에 없고, 지방자치단체장에게 줄 서기를 하고 있는 것이 현실이다. 지방자치단체장이 행사할 수 있는 각종 인허가권이나 도시계획 관 련 권한도 거의 통제받지 않는다. 아울러 지방공기업 및 산하기관의 장 임명과 관련하여 낙하산 인사 및 측근 인사 비리를 막고 전문성 있는 인사를 보장하기 위해서는 인사청문회 제도가 19) 는 19대 대선 한국Ｙ전국연맹 정책제안 중 일부 (부분 수정 )

49 마련되어야한다. 현재제주특별시와경기도, 서울시, 광주시, 성남시등에서 자치단체장이자율의지와조례등에의해추진되고있지만이제는지방자치법 을개정해투명한인사제도확보차원에서지방공기업및산하기관임원에대 한인사청문회를실시해야한다. 인사혁신을위해인사위원회를독립적으로구성하고운영해야한다. 이를위해서는당연직인사위원인공무원은최소화하고, 시민단체와공무원노조의추천을받아임명한민간위원을확대해인사권남용의소지를원천적으로차단해야한다. 아울러지방공기업등산하공공기관의경우인사청문회제도를도입해낙하 산인사구조를개선해야한다. 3. 지방의회권한강화 제도적으로현재의지방의회는권한이약하다. 지방자치단체장의인사권을견 제할권한도없고, 예산및결산에대한승인권을가지고있지만제도적한계 ( 심의시간부족, 증액편성불가등) 와역량의한계때문에실제로는일부예 산의액수를줄이거나조정하는역할만하는경우가대부분이다. 지방의회가제정한조례역시국회의법률보다는하위에있다해도, 중앙행정 부에서만드는시행령, 시행규칙보다하위에있는것역시문제이다. 지방자 치법제22 조에의하면지방자치단체는 법령의범위안에서 만조례를제정 할수있고, 주민의권리제한또는의무부과에관한사항이나벌칙을정할 때에는법률의위임이있어야만하도록규정하였다. 법령 에는국회에서제 정하는법률뿐만아니라대통령령과각중앙부처에서만드는부령( 部令 ) 까지 도포함된다. 따라서각중앙부처는부령의제정을통해지방자치단체의사무 에개입하고통제할수있도록되어있어개선이필요하다. 지방의회권한강화와함께열린의회를지향하기위하여상임위원회를생중 계하는시스템을갖추고, 예산심사의경우도의회방청을허용하도록해야한 다. 또한 100일로되어있는회기역시 150일정도로늘려야실질적인역할을 할수있다

50 사무국인사권독립문제, 지방의회의인사견제기능강화문제, 지방의회에서 의위증을처벌하는문제, 지방재정에대한통제기능을강화하는문제, 자치 입법권을강화하는문제등이국가차원의법제도를개선해서풀어야할과 제이다. 4. 일상적인시민참여기회보장및주민참여예산제권한강화 주민참여예산제는 2011년지방재정법개정이후의무화되어전국에서실시되 고있다. 하지만의무시행 6년차에접어들었지만각지역의상황과여건에따 라그내용에큰차이를보이고있다. 주민들의실질적인참여를높이기위해 선사업심의자에서사업제안자로주민참여예산위원들의적극적인역할변화 와예산제안권한이확대되어야한다. 그외에도각종위원회의투명하고, 민주적인운영을비롯해주민참여마을만들기및도시계획의확대, 공표제도대상범위확대등정보공개제도의확대등현재제도적으로마련되어있으나형식적으로운영하고있는다양한주민참여정책을개선해참여예산과연계함으로써실질적인주민참여가확대되어야한다. 마을계획및도시계획등지역발전계획수립에주민들이주체적으로참여하고, 주민참여예산을통한예산결정권한을확대및주민참여제도법제화. 이를통한주민참여지방자치제활성화

51 < 별첨자료> 지방선거개혁과제 1. 광역의회의현실 윤병국( 부천시의회의원/ 무소속) 가. 현상 <2006 년광역의회선거지역구당선자> 주 지역전체의석제1당비율지역전체의석제1당비율 경기도 ( 한) 강원도 36 34( 한) 94.4 서울특별시 96 96( 한) 충청북도 28 25( 한) 89.2 부산광역시 42 42( 한) 울산광역시 16 13( 한) 81.3 인천광역시 30 30( 한) 전라남도 46 43( 민) 93.5 대구광역시 26 26( 한) 광주광역시 16 16( 민) 대전광역시 16 16( 한) 충청남도 34 19( 한) 55.9 경상북도 50 47( 한) 94.0 전라북도 34 20( 열) 58.8 경상남도 48 44( 한) 91.7 제주도 29 19( 한) 65.5 : 한= 한나라당열= 열린우리당민= 민주당 2006년선거에서 16개광역지방의회중간신히양당제라부를만한곳은충청 남도, 전라북도, 제주도등세곳뿐이다. 충청남도는지역구정원 34명중한나 라당 19 명, 국민중심당 13 명, 열린우리당 2 명이당선이됐으며, 전라북도는역 시 34명정원중열린우리당 20 명, 민주당 12 명, 무소속 2 명의당선자를냈다. 제주도는 29명정원중한나라당 19 명, 열린우리당 7 명, 기타 3 명이었다. 지역전체의석제1당비율지역전체의석제1당비율 경상북도 54 48( 새) 88.9 충청남도 36 28( 새) 77.7 경상남도 50 47( 새) 94.0 충청북도 28 19( 새) 67.8 부산광역시 42 42( 새) 강원도 40 36( 새) 90.0 대구광역시 27 27( 새) 인천광역시 31 21( 새) 67.7 울산광역시 19 19( 새) 경기도 ( 민) 62.1 전라남도 52 48( 민) 92.3 서울특별시 96 72( 민) 75.0 전라북도 34 32( 민) 94.1 제주특별자치도 광주광역시 19 19( 민) 세종특별자치시 13 8( 민) 61.5 대전광역시 19 14( 민) 73.7 주: 새= 새누리당민= 새정치민주연합 <2014 년광역의회선거지역구당선자>

52 나. 일당독점, 단점정부의반복 제1당이 2/3를넘는의석차지 2010년에치러진 5대동시지방선거결과광역의회에서제1당이전체의석의 2/3 에미달한곳은경기도, 제주도, 충청남도울산광역시등 4 곳에불과했다. 2002년의 3 대동시지방선거때는대전, 충남, 제주등 3 곳, 1998년의 2대동 시지방선거때는강원, 울산, 제주등 3곳을제외하고는모두제1당이전체의 석의 2/3를넘었다 지배정당의고착 수도권과제주도를제외한모든지역에서독점정당이거의바뀌지않았다. 호남지역에서는정당의명칭이바뀌긴했지만그성격을보면제1당이한번 도바뀌지않았다. 부산, 대구, 울산, 경남, 경북등영남지역 5개광역의회에 서는새누리당계열의정당이항상압도적 1 위였고, 광주, 전남, 전북등호남 지역 3개광역의회에서는항상민주당계열의정당이압도적 1위를차지한것 이다. 복잡했던중앙정치사정이반영된 1995 년선거를제외하면영, 호남권 8 개광역의회선거 40회중제1당이지역구의석의 2/3를차지하지못한경우 는단 3 회( 울산 2 회, 전북 1 회) 뿐이다. 영 * 6번치러진광주광역시의회선거에서 5번은특정정당이 100% 당선을했 다. 단한번있었던예외도 19개선거구중단 1 개선거구만놓쳤다(2010년 광주광역시의원선거에서서구제4선거구에출마한민주노동당강은미후보 가 41.51% 로당선). 단점정부가지속 1998 년, 2002 년, 2006년선거에서 1개지자체를제외한모든광역지방자치단 체가단점정부였으며, 영호남은 1995년대구와 2010년경남에서무소속자치 단체장이당선된경우를빼고는예외없이모두단점정부였다. < 광역의회다수당과광역단체장일치현황> 구분 일치현황 1995년 1998년 2002년 2006년 2010년 2014년 9/15 15/16 15/16 15/16 10/16 12/17 (60%) (93.75%) (93.75%) (93.75%) (62.5%) (70.59%)

53 2. 기초의회의현실 가. 2인선거구가대부분 2006 년선거를앞두고전국의시 도선거구획정위원회가제출한선거구획정 결과를살펴보면 2인선거구가 40%(366 곳), 3인선거구가 42%(379 개) 를차지 했고, 4인선거구는겨우 18%(161 곳) 에지나지않았다. 그러나이마저도최종 확정단계에서 4인선거구는단 4%(39 개) 만남기고모두 2인선거구 2개로 분할. 선거구획정위원회안에 제외한전지역에서문제가발생했다. 무법천지였다. 4인선거구가없었던울산과원안을통과시킨광주를 선거구결정을위한회의는그야말로 다수의석을가진정당혹은주요정당간의담합으로공권력 을동원하여의회방청을금지하고, 사전공지도없이기습적으로본회의를개 최하는가하면, 안건설명과토론도없이통과하는비상식적인과정을통해 4 인선거구를 2인선거구 2 개로분할했다. 2005년경상남도의회는항의를피 하기위해버스안에서본회의를열어선거구분할을의결했으며, 대구시의회 는한밤중에날치기통과로물의를빚었다. 4인선거구분할은 2010년지방 선거를앞두고도여전히자행되어 4인선거구는강원 3 곳, 경남 4 곳, 경북 1 곳, 전남 9 곳, 충남 5 곳, 충북 2곳등 24 곳에불과했으며서울, 경기, 인천, 대전, 대구, 부산, 울산, 광주, 전북은 4인선거구가한곳도남지않는결과 로이어졌다. 나. 영호남일당독점, 수도권양당분할 영호남일당독점 <2014 년도영호남권기초의원선거결과( 비례대표제외)> 구분총당선자새누리당새정치민주연합 기당선자수 타비고 부산광역시 (58.2) 58(36.7) 8 무소속 7 대구광역시 (75.5) 9(8.8) 16 무소속 13 울산광역시 43 30(69.8) 2(4.7) 11 통합진보당 9 경상남도 (67.1) 21(9.3) 53 무소속 45 경상북도 (74.9) 2(0.8) 60 무소속 59 광주광역시 (79.7) 11 통합진보당 9 전라남도 (73.5) 56 무소속 51 전라북도 (68.8) 54 무소속

54 - 영남권 5개시도에서부산을제외하고는 1위정당이 2/3 의석을넘고있다. 국회에서제1야당인새정치민주연합은부산에서만 36.7% 의의석을차지했 을뿐다른 4개시도에서는 10% 에도미치지못했다. 반면무소속당선자는 경상북도, 경상남도의경우 20% 를넘고있다. - 호남지역에서새누리당은광주광역시광산구의회선거에서단 1석을얻었을 뿐. 무소속당선자비율이높았는데, 전라북도의경우무소속당선자비율이 무려 30% 를넘었다. - 무소속이야당역할 수도권등양당분할 <2014 년도비영호남권기초의원선거결과( 비례대표제외)> 구분 총당선자 새누리당 새정치민주연합 기타당선자수비고 서울특별시 (46.7) 191(52.2) 4 무소속 3 경기도 (48.9) 182(48.4) 10 무소속 7 인천광역시 (53.0) 44(43.6) 4 정의당 2 대전광역시 54 26(48.1) 28(51.9) 0 충청남도 (58.3) 49(34.0) 11 무소속 11 충청북도 (57.9) 38(33.3) 10 무소속 9 강원도 (58.9) 44(30.1) 16 무소속 16 - 성남시의회, 시흥시의회사례 - 서울시사례 : 인선거구가대부분인자치구에서는여야동수, 또는 1~2석 차이의헝의회발생( 소수의회, 불안정) <2014 년도서울시구의원선거사례> - 지역구당선자 366명중새누리 171 명, 새정치 191 명, 노동당1, 무소속 3-3인선거구 48 개, 2인선거구 111 개(69.8%) - 2인선거구에는예외없이 1번 1 명, 2번 1명당선 - 25개구의회중지역구선거에서 1 번, 2번동수인구의회는 7 개 / 1석차이는 10 개 / 2석차이는 3 개, 3석이상차이는 5개 * 1석이내로차이나는의회가 17 개(68%)

55 다. 정당지명제선거 < 역대선거기초의원무소속당선자수> 전국 영호남 영호남제외 구분무소속무소속무소속당선자당선자수당선자수당선자당선자당선자 2006년 2, (9.1) 1, (14.2) 1,294 55(4.25) 2010년 2, (12.1) 1, (21.2) 1,293 47(3.63) 2014년 2, (11.0) 1, (18.5) 1,308 52(3.98) 주1. 당선자수는비례대표를제외한지역구당선자임 주2. 영호남은영남지역 5 개시도와, 호남지역 3 개시, 도를말함 서울, 경기, 인천등 3개수도권지역의경우 2014년기초의원선거에서무 소속당선자는전체지역구당선자 843명의 1.2% 에불과한 11 명뿐이고, 거 대양당을뺀소수정당소속의지역구당선자는 7 명뿐. 단 18명을뺀 98% 가거대양당의공천을받은후보. 가번 만당선되는깜깜이선거 2014년경기도의기초의회의원선거에서새누리당은 133개의선거구에복수 후보를공천했지만 가 번이자기당의다른후보에게진곳은한군데도 없었고, 새정치민주연합의경우 84곳중 3 곳이었다. 합치면 217곳중 3곳으 로 1.38% 에불과. 3. 기초선거제도적개선방안 연동형비례대표제도입 단체장결선투표제도입 여성비례확대 선거구제개편 : : 설명생략 : 설명생략 설명생략 공직선거법제26 조( 지방의회의원선거구의획정) 1시도의회의원지역선거구이하 ( " 市 道議員地域區 " 라한다) 는인구 행정구역 지세 교통그밖의조건을고려하여자 치구 시 군( 하나의自治區 市 郡이 2 이상의국회의원선거구로된경우에는국회의 원선거구를말하며--- 생략) 을구역으로하거나분할하여이를획정하되, 하나의 시도의원지역구에서 선출할지역구시도의원정수는 1 명으로하며, 그시도의원지 역구의명칭과관할구역은별표 2 와같이한다. < 개정 , > 2자치구 시 군의원지역구는인구 행정구역 지세 교통그밖의조건을고려하여획

56 정하되, 하나의자치구 시 군의원지역구에서선출할지역구자치구 시 군의원정수는 2인이상 4 인이하로하며, 그자치구 시 군의원지역구의명칭 구역및의원정수는 시도조례로 정한다. < 개정 > 3제항 1 또는제항의 2 규정에따라시도의원지역구 또는자치구시군의원지역구 를획정하는경우하나의읍 면 동의일부를분할하여다른시 도의원지역구또는 자치구 시 군의원지역구에속하게하지못한다. < 개정 , , > 4자치구 시 군의원지역구는하나의시 도의원지역구내에서획정하여야하며, 나의시 도의원지역구에서지역구자치구 시 군의원을 4인이상선출하는때에는 2 개이상의지역선거구로분할할수있다. < 신설 > 하 - 농촌지역은소선거구제요구가있으므로도시지역과분리하여논의가필요할 것임 : 중선거구제로인한읍면동간의갈등조장, 인구많은읍면동이유리. 그러나의원정수가늘어나야하는문제가있고, 역과인구편차가더벌어질수있음 의원정수가늘어나면도시지 - 도시지역은행정동수와의원수를맞출수없으므로소선거구제불가(2006 년도유급제를실시하면서의원정수를 20% 감축할때이문제때문에중선 거구제도입). 2~3개행정동에서한명의의원을선출하는것은인구편차가 맞지않고게리멘더링이될수도있음. 피. 현재와같은중선거구방식이불가 - 그러나현재와같이 2인선거구제위주로짜여져정당지명제선거가되는 것은바람직하지못함. 최소한 4인선거구를분할하지못하도록하는조치 가필요 년선거당시전국적으로 2인선거구 610 개, 3인선거구 379 개, 4인선거 구 39개 년선거당시전국적으로 2인선거구 629 개, 3인선거구 386 개, 4인선거 구 24개 년선거당시전국적으로 2인선거구 612 개, 3인선거구 393 개, 4인선거 구 29개 - 이를넘어서모든선거구가 3 인이상선거구가되도록재조정요구. 현재는 - 광역의원선거구와연동이되도록되어있으나반드시연동이돼야할이유 는없음. 인구편차가생기지않도록행정동을나누어 3 인~4인선거구제로개 편 기초의원선거구를광역의원선거구와연동하지않고국회의원선거구로맞

57 추면최소한 3인선거구는확보되고비례대표비율도 20% 이상확보가능 (7인으로구성되는의회는단일선거구로하여지역구에서 4명선출하고비 례대표 3 명, 혹은 5명-2 명) 지역정당허용혹은정당공천제폐지 현행의정당결성요건이지방자치와배치 정당결성의자유를확대한다는측면에서시ㆍ도당요건과당원요건을완 화할필요는있지만이로써는전국정치에진출할목표로활동하는지역 주의정당만활성화시킬수있다. 지역정당은지방선거에만후보를낼수있도록하고설립요건을대폭완 화(2015년원혜영의원이대표발의한정당법개정안이있지만임기만료로 폐기됐다. 이법안에서는지역정당을 자치정당 이라칭하고관할구역내 30 명이상의당원을두도록했음) 전국통일기호폐지 - 후보이름과정당만표시 - 교호순번제인쇄 동시선거분리 : 일본의예 선거운동비용하향 - 선거비용반환기준하향, 선거비용제한액하향 - 선거운동방법개선 : 선거운동원폐지, 문자메세지폐지, 공약집배부허용 - 후원회조직허용 4. 결론 반드시바꿔야할절호의기회. 촛불의요구 전망은아득 - 개혁의의지가식음 : 정권교체에대한만족감 - 새정부출범후조각, 추경등자체의제로힘겨루기하는정치권분위기인 데다총선은아직 3년남았으니국회의원들은급할것없는의제 - 개헌( 권력구조개편) 에집중하느라논의소홀우려 지방선거가임박했음을강조하고, 지방선거를통해선거제도개혁실험이가 능함을설득하는것도방안이될듯

58 4인선거구제를분할하지못하도록하는것은반드시얻어야할일 ( 야당들도반대하지않을것으로예상) 국회정개특위뿐아니라개별사안에대해서는시도에마련한자치구선거 구획정위원회에의견을내는것도필요할것 제24조의3( 자치구 시 군의원선거구획정위원회) 1 자치구 시 군의원지역선거구( 이하 " 자치구 시 군의원지역구" 라한다) 의공정한획정을위하여시 도에자치구 시 군의원 선거구획정위원회를둔다. 2 자치구 시 군의원선거구획정위원회는 11 명이내의위원으로구성하되, 학계 법조 계언론계시민단체와 시도의회 및시도선거관리위원회가 추천하는사람중에서시 도지사가위촉하여야한다. 3 지방의회의원및정당의당원은자치구 시 군의원선거구획정위원회의위원이될 수없다. < 이하생략> 정치개혁을위해서는선거제도의개편도중요하지만시민들의주체적인노 력도병행돼야 ( 지역정당이허용돼도주체적노력이없으면풀뿌리보수의지역장악-일본 의사례, 2014년인천의기초의원선거에 4인선거구 2개가생겼으나 1 번, 2번각 2 명씩당선 )