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1 ISSN 한국정당학회보 Korean Party Studies Review 제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 한국정당학회 The Korean Association of Party Studies

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3 차례 한국선거에서의 계급배반투표 와사회계층 강원택 5 한국정치과정에서의학연, 부패의시작인가?: 제19대국회의원선거 29 정당후보자공천에대한경험적분석 엄기홍 윤장원 모바일투표쟁점과평가 : 민주통합당사례를중심으로 장우영 49 비례대표국회의원여성할당제의제도적특성과정당의후보자공천 : 89 제16대총선 ~ 제19대총선을중심으로 전진영 재외선거발전을위한신고 신청제도의개선과제 조희정 113 일본민주당정권의정치주도론과제도개혁의좌절 한의석 145 민주주의에대한불만족결정요인에대한연구 : 173 이명박정부의사례 강우진

4 CONTENTS Class Betrayal Voting in South Korean Elections 5 Won-Taek Kang Is There a School Tie in Korean Politics?: 29 Empirical Analyses of Party Nominations for 19 th National Assembly Elections in Korea Kihong Eom Jangwon Yun The Issues and Evaluation of Mobile Vote: 49 In the case of Democratic Unification Party Woo-young Chang Characteristics of PR Gender Quotas and 89 Party s Candidate Nomination in Korea Jin-Young Jeon Challenges of the Application Registration System for 113 the Development of External Voting System Hee Jung Cho The DPJ Government s Seiji-shudō System and 145 the Failure of Institutional Reform Euisuok Han An Empirical Analysis of Determinants of 173 Dissatisfaction with Democracy in Korean: The Case of Lee Myung-bak Administration Woo-Jin Kang

5 한국선거에서의 계급배반투표 와사회계층 5 한국선거에서의 계급배반투표와 사회계층 강원택 서울대학교 * 논문요약 그간의한국선거정치에서나타난역설적현상중하나는계층 / 계급이투표결정에별다른영향을미치지않거나하위계급집단유권자가오히려보다보수적인성향을보였다는점이다. 특히저소득층유권자가스스로를보수적으로규정하거나보수정당에투표하는현상을두고 계급배반적인 것이라는평가를받았다. 이연구는이러한 계급배반투표 의원인과사회계층의정치적영향에대해살펴보고자한것이다. 분석결과, 이연구에서는그한가지원인을저소득층에서의세대와계층의혼합에서찾았다. 저소득층유권자가운데 60대이상의고령층유권자들이적지않은비율을차지하고있었는데, 이들의강한보수성이저소득층유권자의 계급배반적 특성을드러나게했다는것이다. 실제로이들고령층유권자를제외한분석에서는 계급배반적 속성은크게약화된것으로나타났으며, 정파적지지나이념에있어서소득계층별차이도그리강하지않았다. 이런특성은향후시간의흐름에따라계층정치가부각할가능성을시사하는것으로볼수있다. 주제어 계층, 계급배반, 2012 대선, 소득, 양극화, 계급정치 * 투고한이전원고에대해날카롭고유익한지적과비판을해준심사자들에게감사드린다.

6 6 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) I. 들어가는말 그간의한국선거정치에서나타난흥미로운현상중하나는계층혹은계급이투표결정에별다른영향을미치지않거나하위계급집단유권자가오히려보다보수적인성향을보였다는점이다 ( 박찬욱 1993; 2009; 이갑윤 1997; 강원택 2003 등 ). 특히저소득층유권자가스스로를이념적으로보수적으로규정하거나진보정당이아니라보수정당에투표하는현상을두고 계급배반적인 것이라는평가를받았다 ( 구갑우외 2008; 김윤태 2013). 즉, 자신이속한하층계층의이익을대변하는정당이나후보가아니라본질적으로기득권층이나상층등다른계층의이익을대표할수밖에없는정당이나후보에게투표한다는점에서계급이해에배치된다는것이다. 한국선거정치에서나타나는이러한현상은서구민주주의의경험과비교해보면확실히예외적이라고할수있다. 이러한 계급배반투표 의원인에대한논의는그동안학술적으로많이다뤄지지않은편이다. 그런데이런현상이새삼스럽게주목을끄는것은 2012 년대통령선거과정에서가장중요하게논의되었던이슈가바로계층과관련된것이었기때문이다. 사회적양극화, 경제민주화, 복지확대, 중산층재건 등이모두당시선거과정에서가장많은논의와관심을불러일으켰던주제들이다. 선거운동과정에서이러한이슈가유권자의주목을끌었다는것은한국사회에서계층간격차가그만큼심각해졌음을보여주는것이라고할수있다. 신광영 (2013, 69) 은 1980년대부터 1996년까지한국에서소득불평등은완화되는추세였지만외환위기를계기로소득이양극화되면서불평등이급격히심화되었으며, 한국은대단히짧은기간내에소득분배가크게악화된세계적으로매우드문사례라는것이다. 따라서현재한국사회의양극화는극단적이라고할수는없더라도대단히심각한수준에놓여있다고보았다. 이처럼현실적으로계층격차의문제가심각한상황에이르렀음에도불구하고이것이선거를통해반영되지않거나혹은 계급배반적 투표성향을보인다는것은사실이해하기어려운일이다. 더욱이부유층유권자의경우에는그들의계층적입장에맞게보수적이념성향을보이고보수정당에보다많이투표한것으로나타났다는점을고려할때 ( 강원택 2013), 유독저소득층에서 계급배반적

7 한국선거에서의 계급배반투표 와사회계층 7 속성이나타난다는점은더욱큰궁금증을낳게하고있다. 이글에서는이러한문제의식으로부터저소득층유권자의 계급배반적 투표행태의원인을찾아보고자하며, 한국선거정치에서계층이라는요인이어떤정치적특성을보이며실제투표결정에어떠한영향을미쳤는지분석하고자한다. 여기서사용하는데이터는서울대학교한국정치연구소에서 2012년대통령선거이후실시한면접조사자료이다. 1) II. 기존연구의검토와계층의구분 립셋과록칸 (Lipset and Rokkan 1967) 의연구가잘보여주는대로, 한국가의정당체계의형성에는국민국가건설이나산업혁명과같은역사적사건이중요한영향을미치고있다. 이들은여러균열가운데산업혁명과함께생성된계급균열이가장보편적인것이며전후의유럽정당체계에서계급균열은계속 동결 된형태로유지되고있다고주장했다. 이들의이른바동결명제는그진위여부를두고이후많은학술적토론의대상이되었다. 그런데립셋과록칸의주장은유럽과상이한역사적경험을거쳐온국가들의경우에는유럽국가와는다른형태의정당체계가형성될수있음을의미하는것으로도볼수있다. 예컨대, 미국에서계급정당의부재는봉건지배구조의부재, 산업화이전의대중선거권의부여, 지속적인이민자의유입으로인한높은사회적이동성등미국의고유한역사적경험을그원인으로들수있을것이다. 이와유사하게우리나라의경우에도분단과한국전쟁, 뒤늦은근대화등으로서구와는다른균열구조가형성되었고, 권위주의정권의이념적억압등으로인해계급정치가활성화되지못했다 ( 강원택 2011). 민주화이후한국선거에서나타난지역주의균열의지배적영향이나대북관계, 대미관계등안보이슈중심의이념적대립모두해방이후부터민주화이전까지전개된한국정치의역사적경험과관련이있는것이다. 1) 이조사는 2012 년 12 월 31 일부터 2013 년 1 월 16 일까지 17 일동안대면면접조사방식으로진행되었고표본의크기 1,200 이다.

8 8 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 그러나이른바 3김정치 가사라진이후지역주의는, 외형적유사성에도불구하고, 변화해가고있으며 ( 윤광일 2013; 강원택 2010), 대북정책이나대미관계역시예전에비해서는갈등의정도가완화되어가는경향을보이고있다 ( 김병로 2013; 장용석 2013). 이와같이그동안유권자의정치적선택을지배해온기존균열의약화와함께한국경제의저성장, 고용없는성장이지속되면서사회적양극화, 사회적이동성의약화등의문제점이드러나고있다. 그리고이러한사회적변화는사실이미부분적으로는정치적으로도표출되고있다. 대표적인사례가부유층이밀집해있다는서울강남지역에서의새누리당 ( 한나라당 ) 의강세를들수있을것이다. 더욱이 2004년총선이후계급정당인민주노동당이울산, 창원에서당선자를내는등처음으로의회에진출하게되면서계급정치혹은계층투표의 가능성 에주목한연구들이나타나기시작했다 ( 박찬욱 2000; 신광영 2004; 정한울 2011). 손낙구 (2010) 는주택소유여부를기준으로계층과정당지지의관계를분석하였는데, 유권자는재산정도에따라뚜렷하게계층투표를하고있으며, 따라서 계급배반투표 가아니라고주장했다. 방법론적으로생태적오류의가능성을포함하고있지만, 그의주장은 계급배반투표 라는흥미로운역설을부정한첫연구로볼수있다. 이처럼최근들어서선거에서계급, 계층과같은사회경제적지위의중요성에대한연구가꾸준히나타나고있지만, 여전히지역주의나이념갈등에비해서는실제선거에서계층적요인에의한투표결정이피부에잘느껴지지않는다는점에서아직까지계층변수의영향력의정도는그다지크지않다고볼수도있다. 오히려흥미로운것은계급정치와는반대로한국에서는저소득층이보다보수적이라는사실이다. 강원택 (2013) 은 2012년대통령선거분석에서미국에서의사례등을통해진보정당이사회적부의재분배와같이경제적이해관계에서저소득층유권자들에게보다유리한정책을펼칠수있다고해도우선적으로이들이선거에서중요하게생각하는것은개인의이익이나경제적이해관계보다사회적 문화적가치를중시하기때문이며, 한국적맥락에서이는반공이데올로기에기반한강한안보, 북한에대한적대적태도, 그리고법과질서의강조와같은것으로보았다. 한편, 이갑윤 이지호 김세걸 (2013) 은재산의정도에따라계급의식이형성되

9 한국선거에서의 계급배반투표 와사회계층 9 고있다고보았다. 이들은재산이소득만족이나공정분배및빈부격차와같은유권자의분배의식에큰영향을미치고있으며, 시장개방, 기업규제반대, 세금인하와같은경제적이슈와복지확대, 무상급식및사회적약자보호와같은사회적이슈에민감하게반응한다는것이다. 그러나이들은계급의식이정당지지나투표결정에커다란영향을미치지못하고있는데이는정당이계급이슈를강력하게제기하여이를통한지지의동원을이뤄내지못했다고보았다. 그러나최근들어서는계층변수의정치적영향력을주장하는연구들이나타나기시작했다. 이용마 (2013) 는외환위기이후한국사회가계층구조의큰변화를겪으면서신중산계층의진보성과상위계층의보수성이나타나게되었고이러한계층적투표행태는 2000년이후거의모든대선과총선에서확인되고있다고주장했다. 장승진 (2013) 은유권자의주관적계층의식을기준으로할때 2012년총선과대선에서계층에따른정치적선택의차이가존재한다고주장했다. 중하위혹은하위계층에속한다고스스로생각하는유권자는중간계층이상에속한다고생각하는유권자에비해보수정당이나보수후보에게투표할확률이상대적으로낮았다는것이다. 조기숙 (2013, 83) 역시 2012 년총선분석을통해새누리당지지에계층적지지의특성이미약하게나마나타나기시작했다고주장했다. 이런연구는한국정치에서도계층요인이정당지지에영향을미치고있다는것이다. 이러한논의를토대로 2012년대선에서사회계층의요인은선거결정에어떤영향을미쳤는지또한정말 계급배반적 투표결정을했는지에대해서살펴보기로한다. 본격적인분석에앞서우선제기될수있는문제는계층의정의, 그리고계층의구분에대한것이다. 계층구분방식은학술적으로논란의대상이될수있다. 한가지기준은직업이나신분적의미에서노동계급 (labour class), 중간계급 (middle class) 등으로나누는방안이다. 유럽적인의미에서의계급정치를설명하는데유용한개념이지만, 이는한국정치에서의계층구분에는한계를지닌다고볼수있다. 우선유럽에서의계급은단순히경제적소득의차이를넘어서는문화적 신분적의미를담고있으며세습의특성도지니고있다. 그러나우리나라에서는유럽에서와같은비교적고정적이고배타적인계급적속성을지니고있다고보기는어려울것같다. 더욱이오늘날에는노동자라고하더라도대기업노동자와중소기업노동자간의경제적소득의차이가크고, 또한고용형태역시정

10 10 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 규직, 비정규직, 시간제, 임시직등다양화되어유사한직종에종사한다고해서하나의집단으로범주화하기에는어려움이존재한다. 경험적분석에서도우리나라의경우화이트칼라나블루칼라라고해서동질적인정치적속성을갖는하나의집단으로볼수없다는연구결과 ( 강원택 2013, ) 도존재한다. 그런점을고려하여여기서는계급과계층을개념적으로구분하지않고혼용할것이며, 계층의구분은가계소득을중심으로구분하고자한다. 통계청이 2012년기준도시 2인이상가구의월소득을 10분위로나눈자료에의거하여 2) 계층을구분할것이다. 이자료를토대로계층을구분하는한이유는 < 표 1> 에서보듯이, 최저분위와최고분위간의소득차이가 10배에달하는것으로나타나거의양극화라고할만큼계층별소득의차이가대단히크기때문이다. 계층별소득격차가큰만큼그러한격차가정치적으로어떻게반영될것인지살펴보기로했다. 여기서는계층을상, 중, 하의세집단으로구분했는데, 중간집단인 5, 6, 7분위를중간소득으로잡고 1에서 4분위를저소득층, 8, 9, 10분위를고소득층으로간주했다. 한국정치연구소의데이터에서는 299만원이하를저소득층, 300~499만원을중간소득층, 500만원이상을고소득층으로분류했다. 3) 이러한계층분류를토대로한국선거에서의계층정치의특성에대해살펴보기로한다. 2) < 표 1> 10 분위로나눈가구별평균월소득 분위 소득 903 1,800 2,541 2,977 3,477 3,947 4,518 5,228 6,277 9,212 검색일 : ). 3) 강원택 (2013) 은통계청이밝힌우리나라 2012 년 3 분기평균가계소득 414 만 2,000 원을기준으로가계소득 400~499 만원집단을중간으로보고그아래를하위계층으로, 그보다소득이높은집단을상위계층으로보고, 하 (199 만원이하 ), 중하 (200~399 만원 ), 중 (400~499 만원 ), 중상 (500~699 만원 ), 상 (700 만원이상 ) 등 5 개로소득계층을구분한바있다. 여기서는저소득층의배반투표에주목하는만큼소득기준을고소득층, 중소득층, 저소득층의세집단으로보다단순화하였다.

11 한국선거에서의 계급배반투표 와사회계층 11 III. 계층과세대 계층에따른정치성향을파악하기위해서우선 2012년대선에서각계층이어떤투표결정을했는지살펴보았다. < 표 2> 에서보듯이, 소득계층별로지지후보가비교적뚜렷하게구분된다. 무엇보다저소득층유권자의박근혜후보선호가두드러진다. 저소득층유권자의 56.3퍼센트가박근혜를지지했는데, 중간소득층에서그비율은 46.1퍼센트, 고소득층에서도이와유사한 46.2퍼센트였다. 이러한투표행태의차이는통계적으로도유의미한것으로확인되었다. 저소득층이보수정당후보인박근혜에게큰지지를보낸것은앞서논의한 계급배반적 투표행태가 2012년대선에서도나타났음을보여주는것이다. 여기서흥미로운또다른점은기권율에있어서저소득층이가장낮게나타났다는점이다. 일반적으로투표참여에시간비용및정보비용이수반된다는점에서저소득층은상대적으로보다소득이높은계층에비해불리할수밖에없다 (Downs 1957, ). 그러나 < 표 2> 에서는저소득층이가장낮은기권율을보였다. 계급배반적 성향을다시확인해보기위해이번에는세소득계층별로 2012 년총선때어느정당에게투표했는지정당투표를기준으로비교해보았다. < 표 3> 에서볼수있듯이 2012 년대선에서보여준소득계층별투표패턴과매우유사한결과가나타났다. 저소득층에서새누리당에대한투표율은 50퍼센트로가장높게나타났으며, 중소득층, 고소득층과의지지율의차이는대선때와비교할때더욱큰차이를보이고있다. 흥미롭게도소득이높아질수록새누리당에대한지지는낮아지는경향을보이고있다. 한편, 기권율에있어서도앞의 < 표 2> 와마찬 < 표 2> 소득계층별대선투표 박근혜 문재인 기권 합 (n) 저소득층 (396) 중소득층 (545) 고소득층 (236) 평균 (1177) 카이제곱검정 Pearson 카이제곱 11.7 p<0.05

12 12 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) < 표 3> 계층별 2012 년총선에서의정당비례투표 새누리 민주 통합진보 기타정당 기권 합 (n) 저소득층 (346) 중소득층 (468) 고소득층 (211) 평균 (1025) 카이제곱검정 Pearson 카이제곱 17.6 p<0.05 가지로저소득층에서가장낮은것으로나타났다. < 표 3> 의결과역시 2012년대선에서뿐만아니라그이전의총선에서도저소득층유권자가보수정당에보다많은지지를보낸 계급배반투표 를행했다는사실을다시확인시켜주고있다. 그런데 < 표 2>, < 표 3> 의결과는 2012년에실시된두차례선거를토대로한것이고, 박근혜가두차례선거의중심에놓여있었던만큼저소득층의 계급배반적 성향이 2012년선거에서만나타난예외적인것이라는평가도가능할수있다. 이런점을고려하여이번에는 2007년대통령선거에서소득계층별투표패턴에대해서살펴보았다. 그결과가 < 표 4> 에정리되어있다. 여기서도앞의 < 표 2>, < 표 3> 에서본것과같은패턴이확인되었다. 저소득층에서이명박과이회창, 두보수후보에대한득표율이중소득층이나고소득층보다높게나타났다. 저소득층과고소득층간보수후보들에대한지지율의차이는 11.1퍼센트였다. 또한기권율에서도저소득층이다른소득계층에비해서낮은것으로나타났다. 따라서 2012년의두번의선거와 2007년대선결과를종합해서보면, 저소득층유권자는 < 표 4> 계층별 2007 년대선투표 이명박 + 이회창 정동영 + 문국현 + 권영길 기권 합 (n) 저소득층 (356) 중소득층 (451) 고소득층 (193) 평균 (1000) 카이제곱검정 Pearson 카이제곱 9.8 p<0.05

13 한국선거에서의 계급배반투표 와사회계층 13 상대적으로상위소득계층유권자들에비해보수정당, 혹은보수후보에대한선호도가상대적으로더높다고하는 계급배반적 특성이확인된것이다. 또한가지흥미로운점은기권의비율이상대적으로제일낮다는점으로, 저소득층유권자들이비용이나정보의상대적불리함에도불구하고정치적으로가장잘동원되고있음을보여주는것이다. 상대적으로낮은기권의비율또한 계급배반투표 만큼이나다른국가의사례와매우대조적인현상으로볼수있다. 이러한 계급배반적 특성은사실계층별로상이한경제적이해관계의중요성을강조하는시각에서볼때매우당혹스러운것이다. 왜냐하면이러한결과는일반적으로분배, 복지, 형평을강조하는진보적정파가그정책의잠재적수혜자인저소득층유권자들에게정치적으로수용되지못하고있음을말해주는것이기때문이다. 이런외형상모순적으로보이는현상을합리화하기위해서는경제적이익보다중요한다른요인이저소득층의투표결정이나정치적성향에영향을미치고있다는가정이가능할것이다. 그런점에서생각해볼수있는것이, 앞서언급한대로, 저소득층유권자가안보나법과질서와같은반공이데올로기적가치에보다큰중요성을부여할수있다는점이다 ( 강원택 2013, ). 마치미국정치에서경제적요인보다낙태, 동성애등의이슈가저소득층유권자의공화당지지에보다큰영향을미친다는주장처럼 (Frank 2012; Haidt 2012), 반공이데올로기나권위, 질서의강조가경제적합리성보다한국의저소득층유권자들에게더큰영향을미칠수있다는것이다. 그런데이런해석을그대로받아들일경우에생각해봐야할또다른요인은세대변수이다. 분단과전쟁이후한반도에서남북간의군사적대치는여전히지속되고있지만, 북한이나반공이데올로기를바라보는태도는세대별로매우커다란차이를보이고있기때문이다 ( 박원호 2013; 박명호 2009; 서현진 2008; 김형준 2004; 강원택 2003). 반공이데올로기에대한수용성은아무래도탈냉전시대에경제적으로풍요롭고민주주의적환경에서성장한젊은세대보다분단과전쟁, 냉전의경험을가진고연령집단에서보다강하게나타날것으로볼수있다. 만약저소득층유권자중고연령유권자의비율이높다면이들의 계급배반적 투표행태는계층적요인보다세대적요인의영향이큰때문으로볼수있을것이다.

14 14 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 더욱이생애소득주기의관점에서볼때도현직에서은퇴한이들이많은 60대이상연령층의가계소득이상대적으로낮으리라는점도짐작할수있는일이다. 특히우리나라의노년빈곤율은다음의기사에서보듯이상대적으로대단히높은편이다. 유엔이정한 세계노인의날 인 1일유엔인구기금 (UNFPA) 과국제노인인권단체 헬프에이지인터내셔널 등이세계 91개국의노인복지수준을수치화해발표한 글로벌에이지워치 (AgeWatch) 지수 2013 보고서에따르면 연금과노년빈곤율등을반영한소득분야지수는 8.7로 ( 한국은 ) 조사대상 91개국중 90위 4) 를차지했다. 신광영 (2013, 55-59) 역시노인의빈곤층화를한국사회가직면하고있는새로운위험이며고령화와가족관계변화로인해노인빈곤층의확대는더가속화되고있다고보았다. 이런사항들을고려하여계층을연령대별로구분해보았다. < 표 5> 에서볼수있듯이, 저소득층의 44.7퍼센트가 60대이상의노령층에밀집되어있으며중간소득층이나고소득층에서노령층이차지하는비율은그다지높지않았다. 그런데이러한분포는저소득층의정치성향분석에서세대적변인이큰영향을미칠수있는개연성을낳고있다. 다시말해기존연구에서확인된 60대이상유권자층의강한보수성이저소득층의 계급배반적 특성의원인일수있다는것이다. 즉저소득층의 계급배반적 특성은계층적원인보다세대적요인에의한영향이더클수있다는것이다. 이를위해서 60대이상을제외한경우를 < 표 5> 계층의연령별분포 저소득층 중간소득층 고소득층 19~ 대 대 대 대이상 합계 (n) 100.0(403) 100.0(555) 100.0(238) 4) 검색일 : ).

15 한국선거에서의 계급배반투표 와사회계층 15 별도로고려하여앞의 < 표 2>, < 표 3>, < 표 4> 와동일한형태로분석해보기로했다. 60대이상의고령층유권자를제외하고분석한 < 표 6>, < 표 7>, < 표 8> 의결과는앞의 < 표 2>, < 표 3>, < 표 4> 의결과와비교할때매우흥미로운차이점을나타내고있다. < 표 6> 에서알수있는대로, 우선 2012년대선에서박근혜후보에대한저소득층의지지의비율이 < 표 2> 와비교할때크게낮아졌다. 60대이상유권자들을제외하자박근혜에대한저소득층의지지율은 56.3퍼센트에서 45.2퍼센트로 10퍼센트이상낮아졌다. 이에비해중소득층이나고소득층에서의지지율의변화는상대적으로작았다. 또한통계적으로도집단간차이가유의미하게나타나지않았다. 또한가지흥미로운점은기권율이다. < 표 2> 에서는저소득층에서의기권율이 9.1퍼센트로가장낮게나타났지만, < 표 6> 에서그비율은 14.9퍼센트로높아졌으며세집단중기권율이가장높았다. 60대이상을제외하면서합리적선택이론에서예상한저소득층의높은투표불참의결과가나타났다. < 표 6> 소득계층별대선투표 (60 대이상제외 ) 박근혜 문재인 기권 합 (n) 저소득층 (221) 중소득층 (494) 고소득층 (223) 평균 (938) 카이제곱검정 Pearson 카이제곱 1.8 p=0.77 < 표 7> 계층별 2012 년총선에서의정당비례투표 (60 대이상제외 ) 새누리 민주 통합진보 기타정당 기권 합 (n) 저소득층 (187) 중소득층 (421) 고소득층 (198) 평균 (806) 카이제곱검정 Pearson 카이제곱 5.6 p=0.69

16 16 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) < 표 8> 계층별 2007 년대선투표 (60 대이상제외 ) 이명박 + 이회창 정동영 + 문국현 + 권영길 기권 합 (n) 저소득층 (185) 중소득층 (402) 고소득층 (180) 평균 (767) 카이제곱검정 Pearson 카이제곱 2.7 p= 년총선을대상으로한경우에도유사한결과가확인되었다. < 표 7> 에서보듯이, 새누리당에대한지지율이거의 10퍼센트가량낮아졌으며, 집단간차이도통계적으로확인되지않았다. 여전히새누리당에대한저소득층의지지율이제일높았지만계층별차이는 < 표 3> 과비교할때확연히줄어들었다. 기권율역시근소하게나마저소득층에서가장높게나타났다. 2007년대선에서도또다시이러한유사한패턴이확인된다. 60대이상유권자들을제외한경우, < 표 8> 에서볼수있듯이보수후보에대한저소득층의지지율은 62.9퍼센트에서 56.2퍼센트로 6.7퍼센트낮아졌다. 저소득층에서보수후보에대한지지율이제일높기는했지만그차이가크지않았고실제로집단간차이는통계적으로유의미하게나타나지않았다. 또한저소득층의기권율역시 14.6 퍼센트에서 23.8 퍼센트로크게높아졌다. 이상에서알수있듯이, 60대이상고령층유권자를제외한분석에서는, 저소득층유권자가매우보수적이고보수정당이나후보에강한일체감을갖는다는 계급배반적 특성은상대적으로그다지강하게나타나지않았다. 이런점에서볼때, 한국선거정치에서의흥미로운퍼즐이었던저소득층유권자의 계급배반적 투표성향은계층적요인보다사실세대요인의영향으로보아야할것같다. 60 대이상고령유권자의강한이념적보수성이소득수준에따른경제적이해관계를넘어서보수정당이나보수후보에대한강한정치적선호를갖게한것으로, 이런이유로인해이들의구성비율이높은저소득층에서 계급배반적 특성이나타나게된것이다. 계급배반적 정치성향에대한세대효과를다시한번확인해보기위해서선형

17 한국선거에서의 계급배반투표 와사회계층 17 회귀분석을실시했다. 종속변수는박근혜와새누리당에대한호감도의합으로, 각각의경우 0( 최저 ) 에서 100( 최고 ) 의값을갖는다. 박근혜와새누리당에대한호감도를합한까닭은이런경우에보수정파에대한선호의정도를보다분명하게측정할수있을것으로보았기때문이다. 선호도의범위는 0에서 200까지이며, 숫자가클수록박근혜, 새누리당에대한호감도가높은것이다. 회귀분석은다섯가지의모델로나눠실시했는데, 모델 1은소득계층만을포함했다. 중소득층을기준으로할때저소득층과고소득층의상대적선호의차이를확인할수있다. < 표 9> 박근혜와새누리당선호도합에대한회귀분석 고소득층 저소득층 호남 대구 / 경북 부산 / 울산 / 경남 본인이념성향 세대 _2030 세대 _60 이상 상수 모델 1 모델 2 모델 3 모델 4 모델 (-1.58) 8.82* (3.31) * (65.93) (-0.98) 9.08* (3.57) * (-7.17) 28.68* (7.62) 3.64 (1.16) * (60.29) (-0.35) 5.03** (2.06) * (-6.02) 22.91* (6.55) 6.16** (2.13) 9.06* (15.11) 65.88* (18.64) (-0.56) (-0.04) * (-7.82) 28.63* (7.94) 2.40 (0.80) * (-6.06) 18.08* (5.74) * (54.5) (-0.12) 0.25 (0.10) * (-6.54) 23.76* (6.89) 5.13*** (1.79) 7.77* (12.37) -8.87* (-3.70) 10.63* (3.40) 75.50* (18.94) 수정된 R n 1,195 1,195 1,111 1,195 1,111 소득층기준범주 : 중소득층세대기준범주 : 40~50 대 * p<0.01, ** p<0.05, *** p<0.1 계수는모두비표준화계수. 괄호안은 t 값

18 18 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 모델 2는소득계층에민주화이후한국정치에서가장큰영향을미쳐온지역주의변수를추가했다. 호남, 대구 / 경북, 부산 / 울산 / 경남등세지역의거주유권자를대상으로했다. 모델 3은모델 2에본인스스로생각하는주관적이념성향을포함했다. 정치이념역시최근한국정치에서매우중요한영향을미치는요인이라는점을감안했다. 그리고모델 4에서는이념성향을제외하고이연구에서주목하는연령변수만을추가했다. 그리고모델 5는소득계층, 거주지역, 이념성향, 연령등모든변수를모두포함하여종합적인분석을실시했다. 분석결과, 모델 1에서보듯이저소득층이중소득층보다상대적으로박근혜와새누리당에대한선호도가높은것으로나타났다. 이러한저소득층의보수정파에대한선호는모델 2에서보는것처럼지역주의요인을고려한경우에도여전히통계적으로유의미한것으로확인된다. 주관적이념요인이포함된모델 3에서도저소득층의보수정파에대한선호는여전히유의미한것으로확인되었다. 그러나연령변수를통제한모델 4와모델 5에서는소득계층의통계적유의미성은사라진다. 이는정파성에대한소득계층의효과가세대요인에영향을받고있다는사실을보여주는것이다. 즉앞의여러표에서본것처럼 < 표 9> 의분석은저소득층의강한보수성이계층적요인보다세대적요인에따른것이라는점을다시확인시켜주고있다. 이상에서의논의를종합하면, 한국선거에서나타났던저소득층의 계급배반적 특성의중요한원인은정치적으로강한보수성을지닌 60대이상고연령층이라는세대적요인의영향때문이라는것을알수있다. 이들이저소득층의다수를차지하면서이계층에서의보수성이강하게나타나게된것이다. 이들을제외하게되면, 소득계층별로정파적지지나이념성향의차이는그다지크지않은것으로나타났다. 즉, 계층별정치성향의차별성은그다지두드러지지않았으며이는적어도아직까지는사회계층이기존정당에의해본격적으로동원되고있지않다는사실을보여주는것으로해석할수있다.

19 한국선거에서의 계급배반투표 와사회계층 19 IV. 소득계층과정책적선호 저소득층의보수정파에대한상대적으로강한선호가세대적요인에의한것이라면이들의연령효과를제외하면계급배반적특성이사라질까? 이에대한본격적인분석에앞서우선안보, 경제, 사회, 복지, 탈물질주의등이념과관련된다섯가지구체적인정책분야에대한연령집단별태도에대해살펴보았다. 안보영역은안보, 국방및반공이데올로기와관련된이슈들이며, 경제영역은국가개입대시장자율이라는상반된태도를측정한이슈들이다. 사회영역은개인적자율이나인권등을강조하는자유지상주의적 (libertarian) 태도와권위, 질서, 전통을강조하는권위적태도간의시각차이를측정했다 ( 강원택 2010). 복지관련지출증대는복지서비스확대대증세 ( 增稅 ) 라고하는상반된입장에대한태도를측정했다. 탈물질-물질에대한태도는세계가치조사 (World Value Survey) 에서사용해온항목중하나를그대로활용하여측정한것이다. 5) 분석결과 < 표 10> 에서보듯이, 전반적으로비교적분명한집단별차이가확인된다. 60대이상노령층유권자는안보영역, 사회영역에서강한보수성을보이고있으며특히젊은세대와커다란시각의차이를보이고있다. 또한노령층유권자들이상대적으로매우물질주의적태도를취하고있다는사실도주목할만하다. 이에비해서구에서계급정치의핵심적대립축인국가개입대시장자율이라는경제적차원의좌-우의대립축에대해서는, 다른항목들과달리, 연령별태도의차이가통계적으로유의미하게나타나지않았다. 경제분야의계수값도안보나사회영역에비해진보적성향이상대적으로강하게나타났다는점도흥미롭다. 전체적으로볼때, 주요정책분야에대한세대간의시각차이는분명하게존재하는것으로나타났다. 이글에서주목하는 60대이상유권자들의경우안보영역, 사회영역, 탈물질영역에서젊은세대와커다란시각의차이를보이지만, 계층변수와긴밀하게관련되어있을것같은복지관련지출증대나경제정책에대해서는그차이가상대적으로크지않은것으로나타났다. 계급배반 이안보등과같은비경제적이슈에대한고연령층유권자의강한선호와관련된것이라는 5) 참조.

20 20 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) < 표 10> 정책방향에대한연령집단별성향 복지관련지출증대 안보이슈 경제이슈 사회이슈 탈물질-물질 19~ 대 대 대 대이상 ANOVA F=2.88 p<0.05 F=10.49 p<0.00 F=1.78 p=0.13 F=6.19 p<0.00 F=28.20 p<0.00 복지관련정부지출증대 : 보건 / 의료비, 교육, 실업급여, 노인연금, 복지등 5 개항목응답의합. 5- 지출매우늘려야한다, 25- 지출매우줄여야한다안보영역 : 한미동맹강화반대, 국가보안법폐지, 한미 FTA 재협상, 대북지원확대등의응답의합. 4- 가장진보, 16- 가장보수경제영역 : 성장보다복지, 비정규직기업자율반대, 고소득자증세, 공기업민영화반대등의응답의합. 4- 가장진보, 16- 가장보수사회영역 : 체벌허용반대, 대체복무제허용, 사형제폐지, 집회시위자유보장등의응답의합. 4- 가장진보, 16- 가장보수탈물질 - 물질 6) : 높은경제성장, 개인의참여 / 발언권확대, 방위력증강, 환경개선중 1 순위, 2 순위. 언론자유, 물가 / 인플레억제, 국민의견수렴, 질서유지중 1 순위, 2 순위. 경제안정, 인간적사회, 범죄소탕, 돈보다아이디어중시중 1 순위, 2 순위. 1 순위에 2 점, 2 순위에 1 점부여. 탈물질응답 x 2, 물질응답 x 가장물질적, 18- 가장탈물질적 < 표 11> 정책방향에대한소득계층별성향 전연령층 50 대까지 (60 대이상제외 ) 복지관련지출증대 안보이슈경제이슈사회이슈탈물질 - 물질 저소득층 중소득층 고소득층 ANOVA F=0.29 p=0.75 F=3.42 p<0.05 F=2.43 p<0.1 F=2.84 p<0.1 F=9.90 p<0.01 저소득층 중소득층 고소득층 ANOVA F=0.34 p=0.71 F=1.66 p=0.19 F=2.81 p<0.1 F=0.79 p=0.16 F=4.08 p<0.05

21 한국선거에서의 계급배반투표 와사회계층 21 점을 < 표 10> 의결과는시사해주고있다. 그렇다면 60대이상유권자들을제외하게되면, 주요정책이슈에대한소득계층별선호는어떻게나타날까? < 표 11> 은앞서논의한다섯가지정책분야에대한소득계층별응답의비율을보여주고있다. 전연령층을대상으로한분석에서는복지관련정책에대한정부지출증대에대한항목을제외한다른네영역에서계층별로분명한차이를보이고있다. 그러나탈물질-물질항목을제외하면그패턴은계층별로일관된형태가나타나지는않았다. 중간소득층의태도가흥미로운데안보, 사회영역에서는이들이다른소득계층에비해진보적인입장을취하는반면, 경제영역에서는가장보수적입장을보이는것으로나타났기때문이다. 한편, 60대이상의고연령층을제외한분석에서는전연령층을대상으로한분석과달리경제영역과탈물질-물질영역에서만통계적으로유의미한결과가나타났다. < 표 11> 의결과는두가지점에서주목할만하다. 첫째는경제관련분야에서계층별차이가확인되었다는점이다. 국가개입대시장자율, 성장대분배는경제적차원에서가장고전적인좌-우의이념간의시각차이를보여주는것이며, 물질-탈물질항목역시성장, 질서, 안보등의물질적가치와삶의질, 자아구현, 환경등의탈물질적가치에대한태도를측정하는항목이다. 안보나사회영역에서차이가입증되지않았고오히려이와같은경제영역에서계층별차이가나타났다는것은계층정치, 계급정치의등장가능성과관련하여주의깊게지켜볼부분이다. 두번째주목할점은중간소득층이이두영역에서가장보수적인태도를보였다는점이다. 국가개입과시장자율에서 8.70으로가장강한보수적성향을보였고, 탈물질-물질항목에서도가장물질주의적태도를보였다. 이는경제성장에대한중간소득층의강한선호를보여주는것으로볼수있다. 7) 저소득 6) 잉글하트의원래연구 (1971; 1977) 에서는각항목중순서와무관하게같은성격의것을묶어물질주의자와탈물질주의자로구분했다. 그러나여기서는응답순서에의미를부여했다. 또한두개의응답이서로상이한성격의것이라고해도각각을합계에포함시켰는데, 이글에서는응답의일관성보다전체항목중응답자가선택한항목의수를중요하게고려했다. 7) 이들이유독경제성장과물질주의에강한선호를보이는지그원인은자료의부족으로분명하게밝히기어려웠다. 다만 60 대이상을제외했을때중소득층중에서연령별로 40 대가

22 22 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 층이가장분배지향적이고물질주의적성향이강할것이라는예상과는다른결과가나타났다. 이처럼정책영역에대한소득계층별태도가서구의계급정치에서나타나듯이일관된패턴을보이고있지는않지만, 고령유권자층을제외하는경우, 유독경제관련이슈에대한태도에서계층별로상이한태도를보이고있다는점은흥미롭다. 앞의 < 표 10> 에서는 60대이상유권자들이안보, 사회, 탈물질등의이슈에서이념적으로강한보수성을보이는것으로나타났다. 그렇다면만약이들을제외하게되면, 이러한이슈의영향이약화되고대신서구의계급정치에서처럼경제적요인이이념적태도에중요한영향을미치게될까? 이에대해알아보기위해서유권자가스스로생각하는주관적이념에미치는소득계층및주요이슈에대한 < 표 12> 선형회귀분석 : 주관적이념성향에대한영향 전체 비표준화계수 B 60 대이상제외 비표준화계수 B 고소득층 (-0.64) (-0.13) 저소득층 0.44 (3.59)* 0.05 (0.34) 안보이슈태도 0.23 (7.38)* 0.23 (6.78)* 경제이슈태도 0.05 (1.52) 0.06 (1.65)*** 사회이슈태도 0.07 (2.02)** 0.04 (1.03) 탈물질이슈태도 (-2.64)* (-1.50) 복지확대와증세태도 0.03 (1.29) 0.02 (1.15) 상수 2.07 (2.89)* 1.89 (2.46)** 수정된 R 2 = 0.12 수정된 R 2 =0.09 n 1, 종속변수 : 본인이념성향 (0- 가장진보, 10- 가장보수 ) 소득층기준범주 : 중소득층괄호안은 t 값 *p<0.01, **p<0.05, ***p< 퍼센트를차지하여, 상층 24.4 퍼센트, 하층 25.1 퍼센트보다높았다. 노동시장에서의중요한연령층이고경제적부담이크다는점에서이런경향이나온것으로그원인을추정해볼수는있을것이다.

23 한국선거에서의 계급배반투표 와사회계층 23 태도의영향에대해서분석했다. < 표 12> 는소득별계층과앞서논의한안보, 경제, 사회, 탈물질, 복지이슈에대한태도를독립변수로하고, 주관적이념성향을종속변수로삼아선형회귀분석을실시한결과를정리한것이다. 전체표본을대상으로한분석과 60대이상고령유권자들을제외한분석을비교하고있다. 전체표본을대상으로한분석에서는저소득층의상대적보수성이확인되었고, 안보이슈, 사회이슈및탈물질이슈등이주관적이념에영향을미치는것으로나타났다. 그러나경제이슈나복지확대문제는통계적으로유의미하게나타나지않았다. 한편, 60대이상고령유권자들을제외한분석에서는전체표본을대상으로한경우와상이한결과가나타났다. 안보이슈의영향력은여기서도확인되었지만사회이슈나탈물질이슈는통계적으로유의미한값이나타나지않았으며, 중소득층을기준으로한고소득층과저소득층간의계층별차이도확인되지않았다. 앞서본대로, 자유지상주의나탈물질이슈가세대적차이와긴밀한관련이있음이다시확인되었다. 그런데 60대이상을제외한경우, 뜻밖에도경제이슈에대한태도가주관적이념성향에영향을미치는것으로나타났다. 이런결과는 60대이상유권자층을제외하면, 시장대국가, 혹은효율대형평이라는경제정책에대한태도가이념적요인에영향을미치고있다는사실을보여주는것이다. 안보이데올로기는 50대이하연령층에서도이념에영향을미치는것으로나타났지만, 동시에경제정책을둘러싼시각의차이역시보수와진보를가르는중요한요인이되고있는것이다. 최근한국정치에서이념과정당지지가긴밀하게맞물려있다는점을감안할때경제정책에대한가치의차이가이념적차이와연계되어있다는것은향후사회계층의정치가보다 계급정합적 형태로나아갈수있다는가능성을보여주는것이라고할수있다. V. 결론 이글에서는그동안한국선거에서나타난계층투표의역설, 곧저소득층이보수정당이나보수후보를지지하는 계급배반적 경향의원인을찾고자했다. 여기서는그한가지원인을저소득층에서의세대와계층의혼합에서찾고자했

24 24 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 다. 저소득층유권자가운데적지않은비율이 60대이상의고령층유권자들이었는데, 이들의강한보수성이저소득층유권자의 계급배반적 특성을드러나게했다는것이다. 실제로이들고령층유권자를제외한분석에서는이념적성향이나정파적지지의패턴에서 계급배반적 속성은나타나지않았으며, 소득계층별차이도그리강하지않았다. 이런점에서볼때, 고령층유권자들을제외한경우, 아직까지계층의정치가그다지활성화되었다고보기는어려울것같다. 이갑윤 이지호 김세걸 (2013) 의주장대로, 그간지역주의나보수-진보의이념을통한정치적동원에의존해온기존정당이계층이라는균열에의한동원을시도하지않은것과관련이있을것으로보인다. 또한편으로는현행단순다수제선거제도가지역주의와결합하여새로운정당의출현가능성을크게낮추고있기때문에, 계층의정치적동원을통한갈등, 균열의치환 (Schattschneider 1960) 의시도를어렵게만들고있기때문일것이다. 그렇다고하더라도소득계층별로주요정책이슈나이념적정향에서차이가발견된것은향후계층정치의활성화와관련하여주목할만한부분이다. 특히 60대이상고령층유권자를제외한경우, 경제영역에서의이념과탈물질-물질주의영역에서중간소득층의보수성이나타났고, 주관적이념평가에서도경제이슈가영향을미친것으로나타난것은흥미로운결과이다. 저소득층이보다진보적성향의정당이나후보를지지하고, 고소득층이보다보수적인성향의정당이나후보를지지하는것과같은 계급정합적 패턴이발견된것은아니더라도, 경제이슈에대한태도가사회계층별로상이하게형성된다는것은계층정치, 계급정치의활성화라는점에서유의해봐야할변화로보이기때문이다. 더욱이 계급배반적 경향이고령층유권자의성향때문이고그러한정치적성향이분단, 전쟁, 냉전, 빈곤등그세대가살아온삶의궤적과연관되어있는것이라면, 시간이흐름에따라세대교체가발생하면, 예컨대이미 50대로접어들기시작한이른바 386 세대 의독특한세대적정서의지속 ( 노환희 송정민 2013) 을고려한다면, 변화는불가피해보인다. 그렇다면향후에는더이상저소득층유권자가그들의계층적이해관계와상이한정파적지지를하지않는수준을넘어, 각사회계층이경제적으로 계급정합적 투표결정을내리는때가올수있을것이다.

25 한국선거에서의 계급배반투표 와사회계층 25 참 고 문 헌 강원택 사회계층과투표선택. 박찬욱 강원택편. 2012년대통령선거분석. 나남, 한국에서정치균열구조의역사적기원 : 립셋-록칸모델의적용. 한국과국제정치 27권 3호, 한국선거정치의변화와지속 : 이념, 이슈, 캠페인과투표참여. 나남 한국의선거정치 : 이념, 지역, 세대와미디어. 푸른길. 구갑우 김민영 안병진 장석준 정상호 [ 좌담 ] 18대총선평가와진보의새길찾기. 시민과세계 13호, 김병로 북한에대한인식. 서울대학교통일평화연구원 통일의식조사발표 : 박근혜정부대북정책에대한국민의평가와기대. ( ) 발표문. 김윤태 계급배반투표 의오류를피하려면 프레시안 (1월 9일 ). pressian.com/article/article.asp?article_num= 김형준 대총선과세대 : 정당지지분석을중심으로. 사회연구 2호, 노환희 송정민 세대균열에대한고찰 : 세대효과인가, 연령효과인가. 박찬욱 강원택편. 2012년대통령선거분석. 나남, 박명호 총선에서나타난세대효과와연령효과에관한분석 : 386 세대를중심으로. 한국정당학회보 8권 1호, 박원호 세대균열의진화 : 386 세대의소멸과 30대유권자의부상. 박찬욱 김지윤 우정엽편. 한국유권자의선택 1: 2012 총선. 아산정책연구원, 박찬욱 Effects of Social and Ideological Cleavages on Vote Choice in the Korean Presidential Election of December 19, 현대정치연구 2권 1호, 총선의정치적의의. 김용호외 총선 : 캠페인사례연구와쟁점분석. 문형, 제 14대국회의원총선거에서의정당지지분석. 이남영편. 한국의선거 I. 나남, 서현진 대대통령선거의투표참여와세대에관한연구. 의정연구 14권 2호,

26 26 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 손낙구 대한민국정치사회지도 : 수도권편. 후마니타스. 신광영 한국사회불평등연구. 후마니타스 한국진보정치의존재조건. 역사비평 68호 ( 가을호 ), 윤광일 지역주의투표. 박찬욱 강원택편. 2012년대통령선거분석. 나남, 이갑윤 이지호 김세걸 재산이계급의식과투표에미치는영향. 한국정치연구 22집 2호, 이내영 세대정치와이념. 계간사상 가을호, 이용마 한국사회계층균열의등장과정당재편성 : 2000년대선거를중심으로. 서울대학교정치외교학부정치학박사논문. 장승진 년양대선거에서나타난계층균열의가능성과한계. 한국정치학회보 47집 4호, 장용석 대북정책. 서울대학교통일평화연구원 통일의식조사발표 : 박근혜정부대북정책에대한국민의평가와기대. ( ) 발표문. 정한울 주민투표이후복지정국과계급정치의부상 : 여당지지층의박근혜쏠림현상과문재인신드롬. EAI 여론브리핑 103(8.29). 조기숙 정당지지 에기초한선거예측종합모형. 한국정치학회보 47집 4호, Downs, Anthony An Economic Theory of Democracy. New York: Harper. Frank, Thomas What s the matter with Kansas? Middle America s Thirty Year War with Liberalism. 김병순옮김 왜가난한사람은부자를위해투표하는가 : 캔자스에서도대체무슨일이있었나. 갈라파고스. Haidt, Jonathan Why Working-class vote conservative. The Guardian(6.5). te-conservative( 검색일 : ). Inglehart, Ronald The Silent Revolutionin Europe: Intergenerational Change in Post-Industrial Societies. American Political Science Review 64: 4, The Silent Revolution. Princeton: Princeton University Press. Lipset, Samuel, and Stein Rokkan Cleavage Structures, Party Systems and

27 한국선거에서의 계급배반투표 와사회계층 27 Voter Alignments: An Introduction. In Lipset and Rokkan, eds. Party Systems and Voter Alignments. New York: Macmillan, pp Schattschneider, E. E The Semisovereign People. New York: Holt, Reinhart, and Winston. 투고일 : 2013 년 10 월 7 일, 심사일 : 2013 년 11 월 4 일, 게재확정일 : 2013 년 11 월 18 일

28 28 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) ABSTRACT Class Betrayal Voting in South Korean Elections Won-Taek Kang Seoul National University The major issue in the 2012 presidential election was about the economic democratization and better provision of welfare services for resolving economic and social polarization. These issues are related to social class. However, a conventional wisdom in South Korean politics is that class politics does not work. Low income class voters tend to cast their ballots towards a conservative party. They are ideologically more conservative in comparison with middle and high income class voters, which is in contrast to the voters in many industrial countries. I challenge this notion, and suggest two major findings. First, analyzing the 2012 presidential election, the voters in their 60s and older consist of the lion s share among the low income class voters. They are usually most conservative and keen of security issues and anti-communism ideology. When this age group was removed, the differences in partisan and ideological inclination between the classes are not statistically significant. That is, low income class voters in their 50s and younger are not comparatively much conservative. Second, differences between the classes are found in attitudes of economic issues such as state versus market and material versus post-material values. Besides, voters attitude to the economic policies influenced their ideological self-placement. In sum, class politics in South Korea is gaining its political significance though it is not much related to labour politics. KeyWords class voting, class betrayal, South Korea, the 2012 presidential election, generation

29 한국정치과정에서의학연, 부패의시작인가? 29 한국정치과정에서의학연, 부패의시작인가?: 제 19 대국회의원선거정당후보자공천에대한경험적분석 * 엄기홍 경북대학교 윤장원 경북대학교 논문요약 본논문은한국국회의원선거공천과정에있어서학연의중요성을경험적으로분석하고, 이를통해학연이부패의고리로서기능할개연성이있는지를논의하고자한다. 구체적으로본논문은공천심사위원회위원들과후보자간의출신고등학교와대학교간의학력일치도를파악하고, 이를기준으로학력일치도와공천여부를분석하고자한다. 제19대국회의원선거예비후보자들을대상으로한분석결과를보면, 첫째제19대국회의원선거에서공천심사위원회위원과예비후보자간의학력일치정도는공천여부에영향을미치지못하고있었다. 둘째, 이러한경향은전략공천선거구그리고공천심사위원회결정선거구모두에서나타나고있었다. 끝으로현직국회의원의재공천가능성은도전자에비하여높은것으로나타났다. 이와같은발견들을근거로볼때, 본논문은한국공천과정에서일반적인식과달리학연의가능성은그다지높지않다는결론을내리고있다. 주제어 연고주의, 학연, 공천, 부패, 공천심사위원회 * 본논문은 2013 년 The World Congress for Korean Politics and Society 에서발표된논문을바탕으로작성된것임을밝힙니다. 또한이논문은 2012 년정부 ( 교육부 ) 의재원으로한국연구재단의지원을받아수행된연구임 (NRF-2012S1A5A2A ) 을밝힙니다.

30 30 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) I. 문제제기 한국에있어서정권이교체될때마다가장이슈가되는사항중하나는누가인수위원회에들어가는지, 청와대는어떻게구성되는지, 장관내정자는누구인지이다. 그이유는이와같은정권에대한인사곧대통령의역량과리더십을평가해주며, 앞으로국정의방향을보여주는청사진이기때문이다. 그렇지만이와같은이슈의저변에는특정인맥에의존한코드또는연고에편중된인선에대한경계와우려의시각도존재한다. 이러한경계와우려는한국의역대정권들의인선사례들을통한경험적회고의결과이기때문이다. 예를들어, 김영삼정부때는군인출신들을각종인사에서배제하고 민주산악회 와 나라사랑운동본부 등사조직출신인사들이대거기용되었으며, 정부요직에는부산 경남출신인사를배치하여 경남고동문회인사 라는지적을받았다 ( 노병만 1997). 김대중정부는첫내각인사에서지역균형적안배에신경을썼지만, 정부요직에는호남인사를기용했다는비판을피할수없었다. 또한정권창출의동반자인자민련과 나눠먹기인사 라는비판도피할수없었다 ( 윤민재 2009). 노무현정부는 386 운동권출신, 진보성향시민사회단체인사들을대거기용해 코드인사 라는비판을받았다. 또한친노성향인사들이정부요직을돌고돌아 회전문인사 라는말이회자되기도하였다. 이명박정부또한고려대-소망교회-영남출신을의미하는 고소영 과강남땅부자를의미하는 강부자, 서울시장재직시절관료들인 S라인, 영일 포항의 영포라인 과같이많은조어와유행어를남기면서학연과지연등연고에의존한인사를보여주고있다 ( 주간한국 ) 출범한 18대박근혜정부의인선도이러한경계와우려를피해가지못하고있어, 성균관대-고시출신-경기고출신을의미하는 성시경내각 이라는조어가회자되고있다 ( 동아일보 ). 이와같은연고주의에대한인식은사회전반에팽배하고있으며, 이로인해해당집단에소속되지못한사람들은자신의능력과관계없이사회의주류에서소외되고부당한결과를얻는것으로인식되고있다. 그중에서도학연은그영향력이가장큰것으로지적되고있다 ( 김용학 2003). 연고주의, 특히학연에기반을둔연고주의의가능성은국회의원선거에서도제

31 한국정치과정에서의학연, 부패의시작인가? 31 기되고있다. 물론국회의원의선출은유권자에놓여있지만, 정당의후보자공천권은소수의사람들에게놓여있다는인식이존재하기때문이다. 이러한이유로국회의원선거를비롯한지방선거에있어서도학연을비롯한연고주의에대한우려는지속적으로제기되고있다 ( 황아란 2002; 경북일보 ). 특히당선이확실시되는지역, 소위지역주의지역선거에서는이러한우려가더욱크다. 왜냐하면후보자공천결정에있어서후보자의경력과능력보다는다른요소가고려될수있고 ( 신진 2008), 이중주요한요소로서당에대한충성도와신뢰정도가지적되고있다 ( 홍득표 2000). 학연은이와같은충성도와신뢰에대한불확실성을줄여줄수있는고리로서작용하고있으며, 따라서학연의중요성이공천에있어주요한요소로서부각되고있다. 본논문은이와같은문제의식하에한국국회의원선거공천과정에있어서학연의관계성을경험적으로분석하고자한다. 구체적으로본논문은공직심사위원회구성위원들과후보자간의출신고등학교와대학교간의일치도를파악하고, 이를기준으로일치도와공천여부를분석함으로써정당의공천결정과정에있어서학연의존재여부와그영향력을경험적으로파악하고자한다. 본논문의구성은다음과같다. 먼저연고주의, 특히학연에대한이론과이의부정적영향을살펴보고자한다. 이후, 공천과정에있어서학연의영향력을설명하는이론과가설을제시하고자한다. 나아가이러한가설을경험적으로분석할수있는데이터와방법론을논의한후, 가설을경험적으로분석하고자한다. II. 기존문헌검토및이론 연고주의란 혈연, 지연, 학연등각종연결고리를기초로하여집단을형성하는사회적관계및행동양식의한유형 ( 이종한 1994, 84) 이다. 연고에소속된집단의구성원은이러한연결고리를통하여본인의노력과는관계없이사회의상층부를편파적으로차지하게된다. 이중학연은소수의일류학교출신들이출신학교에대한배타적인태도를견지하고, 이를기반으로정치 경제등전반적인사회의상부구조를독점하는것을일컫는다 ( 이종한 1994). 이와같은연고주의는

32 32 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 사회적흐름을차단하는부정적개념으로서사용되고있다. 그렇지만연고주의는사회적거래비용을줄인다는긍정적기능또한지적되고있다. 예를들어, 연고주의는경제발전정책추진에있어의사소통의통로역할을할수있으며 ( 김용학 2003), 기업인사에있어서동향, 동문출신고용으로피고용인에대한감시비용을줄일수있고, 동향 동문의집단의연결망을통해검증받은인원을고용할수있게해주는긍정적인역할도할수있다 ( 김용민 박기성 2004). 그럼에도연고주의는일반적으로한국사회에서지양되어야할사항으로인식되고있다. 왜냐하면연고주의는혈연과학연, 지연등의고리로형성된집단을중심으로편파적으로권익을추구하며, 폐쇄적이고배타적인간관계를형성하기때문이다. 이의결과연결고리가없는사람들은개인의능력과관계없이소외되는결과를유발하며, 이로인해불만을가진소외집단이형성되기때문이다 ( 이종한 1994). 또한연고주의는사회의부패를유발시키는주요원인으로지적되고있다. 예를들어, 연고주의의문화적특성을분석한조은경와이정주 (2006) 는연고주의가강한국가일수록부패의정도가심각한것으로주장하면서, 연고주의가부패의통로로서작용할수있음을지적하고있다. 연고가한국공천과정에서역할을할수있는가능성은유권자의후보자선택요인중정당이차지하는위치그리고정당의위계적체제에서비롯된다 ( 신진 2008). 즉, 유권자의투표행태를보면, 유권자의후보자선택요인중가장중요하고지속적인요인은후보자의소속정당이었다 (Cho and Eom 2012). 특히이와같은영향력은지역주의가강한지역에서보다뚜렷하게작동하고있는것으로지적되고있다 (Shin, Jin, Gross and Eom 2005). 정당의영향력은한국정당체제의속성과결합되어연고의중요성을높인다. 한국의정당체제는보스중심의소수지배정당체제를유지해왔다 ( 홍득표 2000). 따라서정당의보스는정당에대한충성도와신뢰에대한불확실성을줄이고자노력하며, 이와같은노력은연고를통해어느정도달성될수있다. 왜냐하면연고, 특히학연은해당학교의자부심과이에기반을둔해당학교출신자의능력에대한잠재력과연관되어있기때문이다. 또한학연은이른바 선배 를통한 후배 의감시가가능하기때문에정당의충성도와신뢰에대한확실성을높이는

33 한국정치과정에서의학연, 부패의시작인가? 33 데효율적인기제로작동할수있다 ( 김용민 박기성 2004). 나아가한국의정당공천과정은일반적으로지명모형을띠고있는하향식권위주의공천과정모형이다. 따라서한국의정당은공천과정에서국민의참여를배제하고정당지도부의독단적인공천을가능하게해줌으로써연고주의가공천결정에작용할수있는가능성을제도적으로보장해주고있다 ( 홍득표 2000). 물론제 19대국회의원선거를앞두고각정당들은공천권을국민에게돌려주겠다고약속하고, 공직후보자결정제도를수정하여당원과국민의참여를보장하는경선과절충모형을혼합한모습을갖추었다. 그러나제19대국회의원선거공천결과를살펴보면공천을받은국회의원후보자의대다수가당원과국민의참여가배제된정당지도부의독단적인결정으로임명하는지명모형아래에서이루어졌다 ( 이동윤 2012). 이상의논의를정리해보면, 한국과같이중앙당지도부와공천심사위원회의결정으로국회의원후보를선정하는폐쇄적공직자후보결정구조에서는학연의존재가능성이있다. 따라서본논문은공천심사위원회위원과후보자간에존재하는학연이공천에영향을미치는지의여부를파악하고자한다. 이상의논의를가설로정리하면다음과같다. < 가설 > 공천심사위원회위원들과후보자간의출신고등학교, 대학교가일치할수록, 후보자의공천가능성은높아질것이다. 지금까지본논문은연고주의와정당간의관계를논의하고, 이를경험적으로검증할수있는가설을도출해보았다. 다음장에서는이와같은가설들을검증하는데사용된데이터와방법론을논의해보고자한다.

34 34 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) III. 데이터및방법론 앞에서는연고, 특히학연이공천과정에서작동할가능성이제기되었다. 본절에서는학연의공천영향력을경험적으로검증하고자한다. 1. 데이터 본논문은공천심사위원회위원들과공천후보자들간의출신고등학교또는대학교의학연일치도를통하여공천과정상에존재할수있는학연의가능성을검증하고자한다. 본논문의공간적범위는제19대국회의원선거공천후보자들중에서공천심사위원회의결정으로공천을받게된선거구이다. 새누리당은총 246곳의선거구중에서 162곳 (66%) 이공천심사위원회의결정으로공천을받았으며, 민주통합당은총 246곳의선거구중에서 72곳 (20%) 이공천심사위원회의결정으로공천을받았다. 여기서공천심사위원회에서의공천결정이라함은공천심사위원회에서전략공천지역으로지명하여공천을결정한선거구또는공천사유를공천심사위원회결정으로하는선거구를의미한다. 1) 공간적범위를새누리당과민주통합당, 그리고공천심사위원회로한정시킨이유는다음과같다. 먼저분석대상을공천심사위원회로한정시킨이유는연구주제와의조응성때문이다. 즉, 본논문은공천과정에있어서학연이공천에영향력을행사하는지여부를검증하는데목적이있으며, 이를위하여학연이존재할수있는공간인공천심사위원회를분석의대상으로선정하였다. 또한분석대상을새누리당과민주통합당으로한정한이유는두정당이한국의주요정당이기때문이다. 실제로제19대국회의원 300명중새누리당국회의원은 152명그리고민주통합당국회의원은 127명으로서전체의 93% 를차지한다. 본논문의시간적범위는 1) 공천심사위원회결정선거구정보는새누리당과민주통합당의홈페이지를통해획득하였다. 새누리당공천의경우, 공천심사위원회가전략공천지역으로선정한선거구와공천위원회가전체회의를열어결정한선거구로구분된다. 민주통합당의경우, 최고위원회의의결을통해전략공천지역으로선정한선거구와공천심사위원회의결정으로공천을결정한선거구로구분된다.

35 한국정치과정에서의학연, 부패의시작인가? 35 19대국회의원선거이다. 그이유는가장최근치러진공천후보자선정과정으로서자료를구하기가용이하고자료의정확도가높기때문이다. 또한현재한국정치영역에서나타나고있는학연을발견하고이를연구하는것이시사적관점에서의미가크기때문이다. 새누리당과민주통합당의 19대국회의원선거공천심사위원회위원에관한데이터는각정당의홈페이지에서획득하였다. 또한각정당의예비후보자명단은각정당의홈페이지, 공천결과명단, 그리고중앙선거관리위원회에등록된최초예비공천후보자명단을통해구축하였다. 각정당의홈페이지에서제공하는명단에는구성원들의성명과경력을간단히기록하고있는반면, 중앙선거관리위원회선거정보시스템상의후보자명부에는후보자의소속, 성명, 성별, 생년월일, 주소, 직업, 최종학력, 경력등비교적상세한정보를기록하고있다. 본논문은기본적으로공천심사위원회구성원과공천후보자의명단과소속, 학력을사용했지만, 자료상에공천심사위원회구성원과공천후보자의출신고등학교와출신대학교에관한정보가누락되어있을경우, 조선일보인물정보데이터베이스 (db.cho sun.com) 에서출신대학교과출신고등학교에관한개인정보를추가적으로수집하였다. 본논문의종속변수는후보자공천의당락이다. 이데이터는각정당의공고와중앙선거관리위원회역대선거정보사이트에등록되어있는 19대국회의원선거후보자명단과각당홈페이지를통해발표한공천명단을통하여수집하였다. 공천변수 는예비후보자가공천을받았을때 1, 공천을받지못했을경우 0 값을부여하였다. 본논문의독립변수는공천심사위원회위원들과공천후보자들간의출신고등학교와대학교의일치도이다. 학력일치도 변수는예를들어, 서울동대문갑선거구에공천예비후보자 A, B, C 세명이등록을했을때, 새누리당공천심사위원회위원들의출신고등학교, 대학교를비교한다. 이때예비후보자의출신고등학교, 대학교가일치하는경우가없을경우는 0, 고등학교혹은대학교가일치할경우 1, 둘다일치할경우 2 로처리하였다. 2) 2) 또한본논문은공천심사위원회위원들과공천후보자학력일치도를고등학교의일치여

36 36 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 또한본논문은학연과공천간의허위관계를방지하기위하여, 두가지변수를통제변수로사용했다. 첫번째통제변수는예비후보자의현직국회의원여부이다. 현직국회의원은인지도측면, 선거경험의측면등다양한측면에서비현직국회의원보다당선가능성이높다. 따라서현직국회의원일수록공천가능성이클것으로예측할수있다. 현직자 변수는예비후보자가현직국회의원일경우 1 로, 그렇지않을경우 0 으로처리했다. 또다른통제변수는선거구유형에대한변수이다. 도시보다는농촌지역일수록지역공동체의존재가능성이높으며, 이러한지역공동체에는공동체에영향력을행사하는집단이존재할가능성이높다고간주할수있다. 이의결과, 도시보다는농촌에서학연의영향력이강할것으로예측할수있으며, 또한특정세력의후보자가지속적으로공천을받고가능성도높다고볼수있다. 도시 변수는선거구가도시 ( 예를들어, 서울특별시, 부산광역시등 ) 에위치할경우 1 로, 그렇지않을경우 ( 예를들어, 경기도, 충청남도등 ) 0 으로코드했다. 2. 통계모델 공천심사위원회위원들과공천예비후보자들의출신고등학교및대학교일치도와공천여부를검증하는통계적모델은로지스틱회귀분석이다. 일반적으로전통적선형회귀분석 (classical linear regression model) 은평균을향한회귀현상을분석하는방법으로종속변수가연속변수일때주로사용된다. 그러나공천의당락과같이종속변수가이항분포일때는일반적으로로지스틱회귀분석이사용될수있다. 낙천될확률 (1-p) 에대비되어공천될확률 (p) 로표현되는로지스틱회귀분석은다음과같이표현될수있다. 부, 대학교의일치여부, 그리고고등학교와대학교의일치여부와같은세가지유형으로구분하여분석해보았다. 이와같은분석은학연의존재유무를검증함과동시에만약학연이존재한다면과연어떠한유형의학력일치도가학연형성에큰영향을미치는지를검증하기유리하다. 그러나후술하는바와같이, 이와같은시도또한공천과정에학연의영향력이존재하지않는것으로나타났기때문에단순함이있는본문상의학력일치도변수를사용하고자한다.

37 한국정치과정에서의학연, 부패의시작인가? 37 ln 공식 1) 본연구에서종속변수는공천의당락으로서공천을받지못하는경우 0 과공천을받은경우 1 의값을가지는이항분포를따른다. 공천당락에영향을미칠수있는독립변수 는학연을나타내는공천위원회위원들과예비후보자간의일치도, 현직국회의원여부, 도시와농촌등이다. 이를공식 1) 에따라재정리하면공식 2) 와같다. 공천 ln 절편 학력일치도공천 도시 현직자 공식 2) 여기서 β는각변수가종속변수에미치는영향력을의미하는기울기계수이며, ε는모델에의하여설명되지않은잔차 (residuals) 이다. 이어서는공식 2) 를통하여공천위원회위원들과예비후보자간의학연이공천당락에어떠한영향을미치는지분석하고자한다. IV. 경험적분석 본연구는한국의공천과정에서공천심사위원회위원들과예비후보자간의학력일치도와공천여부를분석하고, 이를통해공천과정에서학연이존재하는가를찾는데목적이있다. 먼저각정당의공천심사위원회명단과출신학교의구성을살펴보자. 새누리당과민주통합당의 19대국회의원선거공천심사위원회의구성은 < 표 1> 과같다. 새누리당은정홍원위원장, 내부인사 3명, 그리고외부인사 7명총 11명으로구성되어있으며, 민주통합당은강철규위원장, 및내부인사 7명, 그리고외부인사 7명총 15명으로구성되어있다. 각정당의공천심사위원회위원들의학력은 < 표 2> 와같다. 공천심사위원회위원들의출신고등학교는중복되는곳이없는반면, 출신대학교의경우새누리당은서울대출신위원들이 4명으로가장많았고, 민주통합당은고려대, 서울대,

38 38 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) < 표 1> 19 대국회의원선거새누리당과민주통합당의공천심사위원회명단 새누리당 민주통합당 위원장 정홍원 ( 전대한법률공단이사장 ) 강철규 ( 우석대총장 ) 내부인사 외부인사 권영세 ( 국회의원 / 사무총장 ) 현기환 ( 국회의원 ) 이애주 ( 국회의원 ) 정종섭 ( 서울대교수, 부위원장 ) 한영실 ( 숙명여대총장 ) 박승오 ( 한국과학기술원교수 ) 홍사종 ( 미래상상연구소대표 ) 박명성 ( 신시뮤지컬컴퍼니대표 ) 서병문 ( 중소기업중앙회수석부회장 ) 진영아 ( 패트롤맘중앙회회장, 사퇴 ) 노영민 ( 국회의원 ) 박기춘 ( 국회의원 ) 백원우 ( 국회의원 ) 우윤근 ( 국회의원 ) 전병헌 ( 국회의원 ) 조정식 ( 국회의원 ) 최영희 ( 국회의원 ) 김호기 ( 연세대교수 ) 도종환 ( 시인 해직교사 ) 문미란 ( 국제변호사 ) 이남주 ( 성공회대교수 ) 조선희 ( 전한겨레기자 / 씨네 21 편집장 ) 조은 ( 동국대교수 ) 최영애 ( 여성인권을지원하는사람들대표 ) 출처 : 새누리당홈페이지 ( 검색일 : ), 민주통합당홈페이지 ( 검색일 : ) < 표 2> 새누리당과민주통합당공천심사위원회위원들의출신고등학교및대학교 구분 고등학교 새누리당 민주통합당 학교 명 학교 명 경북고 강릉여고 광주고 광동종합고대전고 대동고 동국대사대부고 배재고 부산여고 서석고 각1명 살레시오고상문고 각1명 영광고 원주고 인일여고 이화여고 인천여고 진명여고청주고 진주사범고 휘문고

39 한국정치과정에서의학연, 부패의시작인가? 39 대학교 경희대 1명 경복대 1명 단국대 1명 고려대 3명 서경대 1명 서울대 3명 서울대 4명 연세대 3명 성균관대 1명 이화여대 3명 숙명여대 1명 전남대 1명 연세대 1명 충북대 1명 출처 : 조선인물 DB( 연세대, 이화여대출신위원들이각각 3명씩중복된학력사항을가지고있다. 다음으로전략공천지역과공천심사위원회의결정에따라공천을결정한각정당선거구의수는 < 표 3> 과같다. 새누리당의경우, 전략공천선거구는 47곳, 공천심사위원회결정선거구는 115곳이었다. 그리고전략공천지역으로선정된선거구에등록한예비후보자는 155명이었고, 공천심사위원회결정선거구로선정된지역에등록된예비후보자는 288명이었다. 민주통합당의경우, 전략공천선거구는 16곳, 공천심사위원회결정선거구는 56곳이었다. 그리고전략공천지역으로선정된선거구에등록된예비후보자는 45명이었고, 공천심사위원회결정선거구로선정된지역의예비후보자 109명이었다. 본논문의분석대상선거구는중복된선거구를감안하여전략공천선거구 57곳과공천심사위원회결정선거구 149곳이며, 예비후보자수는새누리당 443명, 민주통합당 154명으로총 597명이다. 분석대상인 597명의공천예비후보자의학력은그대상이많은만큼다양하 < 표 3> 전략공천과공천심사위원회공천결정지역과예비후보자수 전체 새누리당 민주통합당 선거구 예비후보자 선거구 예비후보자 선거구 예비후보자 전략공천 57곳 200명 47곳 155명 16곳 45명 공천위 149곳 397명 115곳 288명 56곳 109명 출처 : 새누리당홈페이지, 민주통합당홈페이지, 중앙선거관리위원회국회의원선거예비후보자명부

40 40 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 게분포되어있었다. 예비후보자의출신고등학교는미기재예비후보자 141명을제외할때총 257학교에달한다. 456명예비후보자중경복고 17명, 경기고 16 명, 장훈고 12명으로많았으며나머지예비후보자들의출신고등학교의동문정도는 10명을넘지못했다. 출신대학교의경우, 미기재예비후보자 76명을제외한예비후보자들의출신대학교는총 87학교였다. 총예비후보자 521명의대학교는서울대 115명, 고려대 60명, 연세대 33명으로많았으며, 나머지예비후보자들의출신대학교의동문정도는 30명을넘지못했다. 학력일치도와공천여부간의예비적분석은 < 표 4> 와같다. 전체 는새누리당과민주통합당예비후보자를모두합하여분석한것을의미하며, 새누리당 은새누리당소속예비후보자에대한분석을의미하며, 민주통합당 은민주통합당소속예비후보자에대한분석을의미한다. < 표 4> 에나타나는첫번째특징은새누리당과민주통합당예비후보자모두를합한 전체 분석, 그리고새누리당소속예비후보자에대한분석에서는학연이존재할가능성이있다는점이다. 즉, 공천심사위원과예비후보자간의학력일치도가높을수록, 예비후보자가공천을받을확률이높은것으로나타났다 ( 전체 의경우, 기울기계수 0.518, 새누리당 의경우기울기계수 0.538). 그렇지만민주통합당만의분석에서는학연이존재하지않을가능성이높은것으로나타났다. < 표 4> 공천위원회위원과예비후보자간학력일치도와공천여부 학력일치도 절편 전체새누리당민주통합당 0.518** (0.178) ** (0.126) 0.538* (0.209) ** (0.147) (0.348) (0.255) N Likelihood Pseudo R 주1: 전체샘플에서인물자료부재혹은학력사항미기재후보자들은누락시킴주2: 괄호안은표준오차. ** p<0.01; * p<0.05

41 한국정치과정에서의학연, 부패의시작인가? 41 < 표 5> 학력일치도, 도시그리고현직자 학력일치도 도시 현직자 절편 전체새누리당민주통합당 (0.102) (0.208) 1.771** (0.269) 0.453* (0.179) (0.231) (0.244) 1.841** (0.291) ** (0.205) (0.395) (0.448) 2.668* (1.058) (0.398) N Likelihood Pseudo R 주 1: 전체샘플에서인물자료부재혹은학력사항미기재후보자들은누락시킴. 주 2: 괄호안은표준오차. ** p<0.01; * p<0.05 그러나 < 표 5> 에제시된바와같이, 통제변수의영향력이고려될경우학연과공천간의관계는사라지게된다. 즉, 선거구가도시에있는지아니면농촌에있는지, 또는선거구에현직국회의원이출마하는지아닌지에관한사항들이통제된후에는, 학연의공천에대한영향력은상실하게된다. < 표 5> 에제시된바와같이, 새누리당과민주통합당을합한전체공천의경우학력일치도는공천여부에통계적으로유의미한영향력을행사하지못하고있었다. 즉, 공천심사위원회위원과공천후보자간의학력이전혀일치하지않는경우에비하여, 고등학교또는대학교의학력이일치하는경우, 그리고고등학교그리고대학교의학력이일치하는경우에도공천에통계적으로유의미한영향을미치지못하고있었다. 공천과정에학연이존재하지않는경우는전체에관한분석을새누리당공천에관한분석그리고민주통합당공천에관한분석으로나누었을경우에도같은것으로나타났다. 새누리당의경우, 학력일치도변수의로지스틱기울기계수는 0.538에서 0.307로낮아졌으며, 표준오차또한 0.209에서 0.231로높아짐으로써통계적유의미성을상실했다. 한편민주통합당의경우에는, 예비분석과마찬가지

42 42 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 로본격적인분석에있어서도통계적유의성이확보되지않았다이에반해, 예비후보자가현직국회의원인지여부를나타내는현직자변수는여전히공천당락과밀접한관계를나타내고있다. 예비분석에서도보다본격적인분석에있어서현직자변수의기울기계수는증가했으며, 전체에대한분석보다새누리당 / 민주통합당만의분석에있어서기울기계수가큰것을알수있다. 그렇다면학연의정치적영향력은존재하지않는것일까? 혹자는당선을우선시하는전략공천지역이분석에포함되었기때문에학연의영향력이나타나지않았다고지적할수있다. 즉, 전략공천지역은당선가능성이첫번째로고려되는선거구로서학연등의사항은다음고려사항으로미루어질수있다는지적이다. 이러한가능성을검증하기위하여, < 표 6> 은선거구를전략공천지역과공천심사위원회결정지역으로구분하여분석해보았다. < 표 6> 은선거구를전략공천선거구와공천심사위원회결정선거구로구분하여학력일치도, 도시, 현직자의영향력을분석한결과이다. < 표 6> 에서가장눈 < 표 6> 공천유형별분석 구분 학력일치도 도시 현직자 절편 전략공천공천심사위원회결정전체새누리당민주통합당전체새누리당민주통합당 (0.322) (0.374) (0.487) * (0.335) (0.376) (0.433) (0.522) * (0.393) (0.671) (0.775) (0.653) (0.257) (0.208) 2.314** (0.358) (0.215) (0.313) * (0.315) 2.613** (0.397) * (0.245) (0.525) (0.582) 2.216* (1.081) (0.523) N Likelihood Pseudo R 주 1: 전체샘플에서인물자료부재혹은학력사항미기재후보자들은누락시킴주 2: 괄호안은표준오차. ** p<0.01; * p<0.05 주 3: 민주통합당의전략공천의현직자는 1 명으로그분석결과가생략되었음

43 한국정치과정에서의학연, 부패의시작인가? 43 에띄는점은선거구가전략공천선거구이든공천심사위원회결정선거구이든에상관없이, 학연의영향력이나타나지않는다는점이다. 예를들어, 전략공천선거구의경우, 전체에대한분석, 새누리당에대한분석그리고민주통합당에대한분석모두에있어서학력일치도는예상된방향을가리키고있었지만, 통계적유의성을획득하지못하고있었다 ( 전체 의경우 0.425, 새누리당 의경우 0.629, 민주통합당 의경우 0.020). 이와같은경향은공천심사위원회결정선거구에서도마찬가지로나타났다. 예를들어, 전체에대한분석, 새누리당만에대한분석, 그리고민주통합당만에대한분석모두에있어서공천심사위원회위원과후보자간의학력일치도는공천에영향력을행사하지못하고있었다 ( 전체 의경우 0.361, 새누리당 의경우 0.149, 민주통합당 의경우 0.707). V. 결론및함의 소속정당에따라당선이결정되는한국에서정당은공천결정에서후보자의경력과능력보다는다른요소를고려할수있다 ( 신진 2008). 보스중심의소수지배정당체제성향을지니고있는한국정당들에있어서는이러한경향이보다강화될수있다. 따라서정당의소수지배세력은정당에충성도와신뢰정도를담보할수있는기제가필요하며, 이러한기제중하나로서학연이등장할수있다. 본논문은한국의정치과정에있어서학연의가능성을검증하고자했다. 이와같은시도는학연으로대표되는연고주의가부패의시작으로기능할수있기에더욱의미가있다. 이와같은연구주제를위하여, 본논문은제19대국회의원선거당시, 새누리당과민주통합당의공천심사위원회와예비후보자들간의학연을토대로공천여부에대한경험적분석을시도하였다. 본논문의연구결과는다음과같이요약될수있다. 첫째, 제19대국회의원선거에서공천심사위원회위원과예비후보자간의학력일치정도는공천여부에영향을미치지못하고있었다. 둘째, 이러한경향은전략공천선거구그리고공천심사위원회결정선거구모두에서나타나고있었다. 셋째, 본논문에서유일하게발견되고있는변수는예비후보자가현직국회의원인지여부를측정하는현직자변수

44 44 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 였다. 이와같은발견들을토대로볼때, 한국의국회의원공천과정에있어서학연의가능성은일반적인식과달리그다지높지않을수있다. 그렇지만혹자는다음과같은본논문의한계점으로인하여학연의존재에대한결론이섣불리내려져서는안될것이라고주장할수있다. 예를들어, 첫째본논문은각정당의공천과정에보이지않는손을고려하지않고있다. 이때보이지않는손이란정당내당대표와같은특정한직위를유지하고있지는않지만, 정당의실세로서언급되는세력이다. 이러한보이지않는손이공천심사위원회구성을비롯하여국회의원정당후보자공천과정에개입할수있다. 그러나이러한보이지않는손이존재한다할지라도, 보이지않는손의학연은소수인반면, 공천후보자의학력은다양하게분포되어있기때문에학연의가능성은여전히존재하지않을가능성이높다. 두번째한계점은분석대상이된공천심사위원회위원들그리고예비후보자들의출신대학이특정대학교에집중되어있다는점이다. 이와같은특정대학에집중현상으로인해독립변수의변량이제한되고, 이의결과통계적유의성이확보되지않을수있다. 그러나이러한경우에있어서도학연이존재한다면, 그차별성은통계적유의성을확보할수있을것이다. 나아가학연의진정한영향력이대학교보다는고등학교에있다는논의에비추어볼때, 출신고등학교의분포가널리퍼져있고, 이러한고등학교학연이공천에영향을미치지않고있다는점은본논문의결론에무게를실어주고있다.

45 한국정치과정에서의학연, 부패의시작인가? 45 참 고 문 헌 김용민 박기성 한국대기업최고경영자의지연과학연. 산업관계연구 제14권 2호, 김용학 한국사회의학연 : 사회적자본의창출에서인적자본의역할. 전통과현대 통권 23호, 노병만 김영삼정권권력엘리트의특성분석. 한국정치학회보 제31권 2호, 민준기 국회의원의충원에관한연구 : 15-16대국회의원을중심으로. 경희대학교사회과학연구 26, 신진 한국의지방선거와정당공천에관한연구 : 정당공천의문제점과개선방안. 대한정치학회보 제16집제2호, 유승익 대국회의원의인구사회적인배경분석 : 역대국회와의비교. 의정연구 제12권제1호, 윤민재 정부인재등용의분배와균형 : 김대중정부출범시의인사정책과지역주의. 담론 201 제12권 3 4호통권 36호, 윤종빈 대총선후보공천의과정과결과, 그리고쟁점. 한국정당학회보 제11 권제2호, 이동윤 한국정당의후보공천과대표성 : 제19대국회의원선거를중심으로. 정치 정보연구 제15권제1호, 이종한 연고주의가한국사회의발전에미치는부정적영향과이에대한대안의모색. 한국사회문제심리학회지 1권 1호, 조은경 이정주 부패친화적연고주의문화의국가별비교분석. 한국행정학보 제40권제4호, 홍득표 정당의공직후보결정모형에관한연구 : 한국정당을중심으로. 한국정치학회보 제34권제3호, 황아란 지역주의와지방자치 : 기초자치단체장의정당공천. 한국행정학보 제36 권 2호 : Cho, Jinman, and Kihong Eom Generation Effects, To Be or Not To Be:

46 46 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) Empirical Analyses of Korean National Assembly and Presidential Elections. Asian Perspective 36: Shin, Myungsoon, Youngjae Jin, Donald A. Gross, and Kihong Eom Money Matters in Party-Centered Politics: Campaign Spending in the Korean Congressional Election. Electoral Studies 24(1): 투고일 : 2013 년 9 월 26 일, 심사일 : 2013 년 10 월 31 일, 게재확정일 : 2013 년 11 월 14 일

47 한국정치과정에서의학연, 부패의시작인가? 47 ABSTRACT Is There a School Tie in Korean Politics? Empirical Analyses of Party Nominations for 19 th National Assembly Elections in Korea Kihong Eom Kyungpook National University Jangwon Yun Kyungpook National University This paper attempts to examine whether or not a school tie affects a party nomination, thereby testing one of the links for corruption. Utilizing 19th National Assembly elections in Korea, the findings show that a school tie between party election commissioners and a hopeful party candidate did not lead to his or her luck. The only variable affecting a party nomination was an incumbency. Therefore, this paper concludes that a school tie is not a sufficient condition in Korean politics. KeyWords Cronyism, School Tie, Nomination, Corruption, Party Election Commission

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49 모바일투표쟁점과평가 49 모바일투표쟁점과평가 : 민주통합당사례를중심으로 * 장우영 대구가톨릭대학교 논문요약 이연구는 18대대선후보경선을중심으로민주통합당의모바일투표실험의쟁점과문제점을분석한다. 이연구는기본적으로평가적시각에서진행된다. 그이유는첫째, 대개의전자투표연구들이 배경 (input) 에대한논의에치중한반면, 효과 (output) 에대한분석은거의찾아볼수없기때문이다. 둘째, 특히모바일투표는최고도의기술논리가구현된전자투표방식으로서쟁점의범위와강도가매우크기때문이다. 셋째, 실제로민주통합당등국내정당들의모바일투표는새로운정치실험으로서첨예한정치갈등의출원으로주지되었기때문이다. 나아가이연구는도출된함의를바탕으로모바일투표시행여부를넘어서는정책지향점을간략히논하고자한다. 현재전자투표정책의경우공직선거도입에대한사회적합의및선거법제와정치문화개선이요청되는시점이다. 그리고이러한정책실행을기반으로기대이익과전환비용을고려한중장기전자투표로드맵을설계해나가야한다. 주제어 대선후보경선, 대의민주주의, 모바일투표, 민주통합당, 전자투표 * 이논문은필자가참여한민주통합당 19 대대선평가의보고서를대폭보완하여작성하였음.

50 50 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) I. 서론 사회현상이면에는빛과그림자가공존한다. 그렇지만선험적이해와경험적인식의차이로빛과그림자는배타적으로강조되는경향이있다. 정보화현상도그러한예로서 ICTs(Information Communication Technologies) 발전이파생한사회변화의빛과그림자를둘러싸고무수한논변이야기되어왔다. 정보화가낙관적인미래를선물할것인가, 디스토피아로이끌것인가와같은초기논쟁은진부하기까지하다. 이같은단선적인대립에서출발한정보화의제는이후정보의유통, 소유, 이용을포괄하는다차원의이슈를양산해왔다. 그런데이러한문제들에접근하는데있어기술중심적논리에서벗어나성찰적시각을정립해야한다는제언은유념할필요가있다. 즉정보화가내포하는사회변동론적성격을이해하기위해서는기술의변모에대한추적을넘어, 기술이창출되는역사적배경과사회적동기를비판적으로탐색해야한다. 아울러기술의발전 활용에개입된추진체들간의동학을분석함으로써, 기술의영향력과사회의미래상을조망할수있어야한다 ( 전석호 2002). 이연구는사례분석을통하여정보화가매개하는정치과정의빛과그림자를고찰하고자한다. 구체적으로이연구는 18대대선후보경선을중심으로민주통합당의모바일투표실험의쟁점과문제점을평가적시각에서분석한다. 분석사례로서의민주통합당모바일투표는다음과같은의의와특징을가지고있다. 첫째, 모바일투표의기술적위상과영향력이다. 모바일투표는현재국내외공공부문에제도화된투표방식중에서최고도의기술적논리가구현되어있으며투표소를벗어나사적공간에서시행되는선거기제이다. 따라서유권자편의성과동원의잠재력이매우큰반면, 기술적절차적오류 부정가능성이취약점으로지적된다. 특히후자의경우선거결과에대한불신과정치적정당성의붕괴라는치명적인문제로파급될수있다. 둘째, 사례의희소성과정치적유인이다. 이처럼투표편의성과기술적고위험성간의강한트레이드오프 (trade off) 관계로말미암아, 모바일투표는극소수국가만이공직선거에도입하고있다. 오히려정보화강국으로불리는우리나라는세계적으로보편화된초보적방식의전자투표조차도입하지못하고있는실정이

51 모바일투표쟁점과평가 51 다. 가령세계 40여개국공직선거에서시행되고있는터치스크린투표가그것으로이에대해서는후술하기로한다. 반면이런탓에모바일투표는공직선거를우회하여정치과정에수용되는역설적유인 (ironic incentive) 을제공하고있다. 이는강력한정치적동기와기대이익에서비롯되었는데, 민주통합당의모바일투표실험이전형적인예이다. 민주통합당은 2007년 17대대선후보경선부터 2012 년 18대대선후보경선까지모바일투표를다섯차례시행해왔다. 그런데모바일투표를통한정당의당직 공직후보선출또한예외적이어서, 이러한민주통합당의실험은세계최초이자희소한사례로관측되고있다. 셋째, 이같은사례에대한실증적분석과정책적함의이다. 이연구는대상집단에대한관찰과인터뷰및조사자료검토와미디어내용분석 (content analysis) 을토대로수행된다. 이는기술중심적논리를탈피하여정치적이해, 제도적맥락, 관습적행태를체계적으로포착하려는의도에따른것이다. 왜냐하면모바일투표는특화된기술체계 (technological specification) 를넘어, 정치적규범과행동을정의하는제도적실체로서의속성을가지고있기때문이다. 나아가이연구는대의정치에서정보화기제를합리적으로활용하기위한정책적함의를제시하고자한다. 모바일투표를비롯한전자투표정책은정파적이해를넘어사회적차원에서논의되어야한다. 단적으로공직선거에서는초보적인터치스크린투표도도입하지못하는상황에서, 정당의공직후보선출에서는급진적인모바일투표실험을감행하는아이러니는한국정치에고민과과제를안겨주고있다. 따라서중장기적정책설계를위한논의의장을열어야할필요가있다. 이연구는이와같은논쟁적사례에대한실증분석을통하여쟁점과문제점을진단하고정책적지향점을논의해보려는목표를가지고있다. 이연구는기본적으로평가적시각에서진행된다. 그이유는첫째, 대개의전자투표연구들이 배경 (input) 에대한논의에치중한반면, 효과 (output) 에대한분석은거의찾아볼수없기때문이다. 둘째, 특히모바일투표는최고도의기술논리가구현된전자투표방식으로서쟁점의범위와강도가매우크기때문이다. 셋째, 실제로민주통합당등국내정당들의모바일투표는새로운정치실험으로서의족적을남겼을뿐아니라, 그과정에서비상한관심은물론첨예한정치갈등의출원으로주지되었기때문이다. 이러한분석시각과함께이연구는도출된함의를바탕으로모바

52 52 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 일투표시행여부를넘어서는정책지향점을간략히논하고자한다. 무릇정보화를비롯한제반사회환경은대의민주주의의보편적가치와역동성을구현하는데이바지해야한다. 따라서전자투표정책의경우공직선거도입에대한사회적합의및선거법제와정치문화개선이요청되는시점이다. 그리고이러한정책실행을기반으로기대이익과전환비용을고려한중장기전자투표로드맵을설계해나가야한다. II. 분석의시각 한국은단기간에후발산업사회에서선진정보사회로급격하게도약한예외주의국가로일컬어진다. 주지하듯이고도산업화이후경제성장동력을상실한 IMF 관리체제하에서, 국가주도의강력한정보화추진은일시에한국을정보사회강국의반열에올려놓았다. 이를기반으로 2000년대에들어정보화는산업을넘어공공부문과생활세계전반의변화를촉진하였다. 정보화에따른변화는정치과정에서도두드러져서 ICTs를매개한정치실험들이매우역동적으로진행되어왔다. 그리고그실험의주역인시민과정당은참여와대표라는대립적지향과길항관계를고조시켰다. 여기에서 ICTs는양자관계를재구조화하는촉매재로서, 두집단간의시공간적대면간극을현격하게좁히고상호작용범위와밀도를증강하였다. ICTs 활용을통한시민-정당관계변화의핵심은비대칭적권력의이동 (power shift) 현상이다. 즉 ICTs는이용자의정보통제권을강화함으로써기성정치집단이전유한권력을시민에게로분산시키는데기여하였다 ( 윤성이 2009). 이에따라대의정치의담지자인정당의입장에서시민참여의증대는상당한압력으로작용하고있다. 참조하자면 UN 경제사회국이 190여개의회원국들을대상으로조사한온라인정치참여지수에서한국은 2008년 2위에이어 2010년과 2012년 1위를기록하였다 ( 연합뉴스 2012/02/29). 나아가개인수준으로원자화된시민참여는사회균열구조를더욱중층화하면서 (over-determined), 정당정치가고정된계급 계층기반으로부터탈피하도록촉진하였다.

53 모바일투표쟁점과평가 53 한편정당이자신의입지를강화하기위하여전략적으로시민참여를촉진하는경우도활발해지고있다. 부패와정책능력결핍, 사회적신뢰의저하, 유권자의유동성증대및투표율하락등대의정치의위기가그원인이다. 이러한위기에대한대의정치집단의적응 (adaptation) 은제도화된양태로나타나고있는데, ICTs 기반의경선제도나투표방식도입이그예이다. 현황을살펴보면미국과유럽의주요정당들이 UCC(User Created Content) 나 SNS(Social Network Service) 를활용하여개방형공직후보선출을꾀하고있고, 세계 40여개국이공직선거에다양한형태의전자투표를도입한것으로보고되고있다. 1) 이러한정당과국가차원의기획은선거현대화 (electoral modernization) 라는거시정책으로확산되고있다. 국내정당들의공직후보선출개방또한정치적위기에서비롯되었다. 김대중정부후반기집권당의위기의식은국민참여경선을도입하게된직접적인동인이었다. 2001년새천년민주당은 16대대선후보경선에서우편, 전화, 인터넷등을통해국민선거인단을모집하여국내최초로개방형경선을시행하였다. 이같은제도변화와 ICTs의만남은극적인정치극을연출하였다. 주지하듯이당시군소후보에불과했던노무현은노사모의온라인-오프라인캠페인에힘입어대선후보로선출되는이변을불러일으켰다. 김용호의분석 (2004) 에따르면, 노사모는전체선거인단후보의 20% 를차지하는 40만명을동원하는성과를거두었다. 대통령당선으로이어진소위노무현드라마는이후 2007년대선후보선출에서양대정당이모두국민참여경선을시행하게된유인으로작용하였다. 이러한변화에서는두가지특징이주목된다. 첫째, 대선후보선출제도의개방과맞물려 ICTs가시민들을대규모로연계 동원하는배후기제로역할하였다는것이다. 2001년새천년민주당대선후보경선에서인터넷은선거인단모집의핵심채널로활용되었다. 나아가노사모를중심으로인터넷상의정치커뮤니티와저널리즘매체들이기존선거운동방식을잠식하며온라인선거캠페인을주도하였다. 2007년대선후보경선에서는양당모두터치스크린기기를활용한전자투표를도 1) 미국과유럽정당들의오픈프라이머리등개방형공직후보경선에서의 ICTs 활용현황분석으로는이원태 (2007), 장우영 차재권 (2011) 과조희정 (2013) 을참조. 그리고전세계전자투표현황분석으로는조희정 (2007) 과류석진외 (2009) 를참조.

54 54 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) < 표 1> 2001 년 2007 년대선후보경선제도비교 새천년민주당 (2001 년 ) 대통합민주신당 (2007 년 ) 한나라당 (2007 년 ) 선거인단총수 70,000명 160만명 184,000명 선거인단구성 당원 ( 대의원 )+ 국민 당원 ( 대의원 )+ 국민 당원 ( 대의원 )+ 국민 선거인단구성비 (%) 50 : : 30 : 30 선거인단인구비례 반영 미반영 반영 여론조사반영 미도입 전체득표수의 10% 전체득표수의 20% 현장투표 기표소투표 터치스크린투표 터치스크린투표 모바일투표 미도입 선거인단 23 만 8 천여명별도모집 미도입 경선의성격반개방형완전개방형반개방형 출처 : 윤종빈 (2008) 을보완하여작성 입하였다. 이후양당의전당대회장투표방식은중앙선거관리위원회 ( 이하 중앙선관위 ) 가위탁관리하는터치스크린투표로완전히대체되었다. 그리고온라인캠페인은웹사이트를넘어 UCC, 블로그, SNS 등 1인미디어단계로발전하였다. 1인미디어는정당을우회하여후보와시민을개별적으로연결함으로써정치적사인주의를촉진하였다. 둘째, 경선방식과 ICTs 활용에서진보정당이보다급진적인실험을시도하였다는것이다. 새천년민주당과대통합민주신당은 16대대선후보경선에서국민선거인단비율을 50% 로구성한반개방형경선을도입한데이어, 17대대선후보경선에서는선거인단구성비율을제한하지않고전체참가자를수용한완전개방형경선을도입하였다. 반면한나라당은 17대대선후보경선에서국민선거인단비율을 30% 로제한한소극적인반개방형경선을도입하였다. 그리고대통합민주신당은세계정당사상최초로대선후보선출에모바일투표를도입하였다. 그결과한나라당선거인단규모의약 9배에달하는 160만명이대선후보경선에참가하는대흥행을누릴수있었다. 이는집권가능성에서열세에처한진보정당이대중동원을통하여돌파구를찾는절박감을역설하였다. 아울러비우호적인언론환경에서대안적인온라인채널을활용하여진보층과젊은세대에적극적으로소

55 모바일투표쟁점과평가 55 < 표 2> 비공직선거부문터치스크린투표시행현황 ( 단위 : 회, 명 ) 선거수 선거인수 투표자수 2006년 16 53,828 23, 년 96 1,137, , 년 , , 년 1,364 1,005, , 년 , , 년 , , 년 , ,019 합계 3,153 4,671,129 2,420,880 출처 : 중앙선거관리위원회 (2013) 구하는전략을방증하였다. 이후모바일투표는경로의존적 (path-dependent) 맥락을조성하며민주통합당의당직 공직후보선출기제로제도화되었다. 정당내경선에서의역동적인 ICTs 활용과는달리, 공직선거에서는세계적동향과배치되는흐름이고착되었다. 즉우리나라는세계최상위의전자투표기술력 터치스크린부문 을보유하고있음에도공직선거도입에실패하였다. 2) 소위 정보화의역설 로불리는이러한현상은기술선택의정치를보여주는한예이다. 2005년중앙선관위의전자투표로드맵발표와함께이를추진하는거버넌스기구로전자선거추진협의회가운용되기시작하였다. 3) 그리고정당내경선외에각종 2) 한국은전자투표와전자정부주요수출국이다. 전자투표의경우디브이에스, 삼보컴퓨터, 수프리마등중소기업들이전자투개표단말기와솔루션수출을주도하고있으며, 전자투표가공직선거에도입될경우중앙선관위의공신력을바탕으로수출실적이대폭증가할것으로예상된다. 그리고전자정부부문에서는 UN 과국제전기통신연합 (ITU) 평가에서세계 1 위를유지하고있는데다, 안전행정부가전략적인수출업종으로지원하여삼성 SDS 등주요기업들의실적성장세가가파르게나타나고있다. 안전행정부의보고에따르면 2002~2012 년전자정부수출실적은 34 개국 8 억 7,498 만달러로집계되고있다. 3) 전자투표로드맵은 2006 년지방선거와 2007 년대선에서유권자가속한선거구내에서터치스크린투표를시행하고, 2008 년총선에서통합명부시스템을구축하여선거구로부터자유로운터치스크린투표를시행한후, 2012 년선거에서는투표소를탈피한인터넷투표시행

56 56 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 조합을비롯해서학생회와대학의장등제반영역의선거에도터치스크린투표가확산되어종이투표방식을대체하였다. 그러나정당의이해득실타산과불신의선거문화로인해정작공직선거에는터치스크린투표가도입되지못하였다. 따라서터치스크린투표가공직선거에도입되지못한상황에서민주통합당이시도해온모바일투표는대단히급진적인실험이라할수있다. < 표 3> 에정리되어있듯이기술적측면에서터치스크린투표는초보적시스템인반면모바일투표는고난이도시스템이다. 더욱이터치스크린투표는 PSV(Poll Site Voting) 방식인데반해, 모바일투표는 RVEM(Remote Voting by Electronic Means) 방식으로개인의투표행위가전혀통제받지않기때문에선거부정이나오류가능성이상 < 표 3> 전세계공직선거의주요전자투표방식 단계유형기술시스템 PSV RVEM optical scan touch screen voting pc based voting kiosk voting (static or mobile) telephone voting mobile voting Internet voting interactive digital TV voting 출처 : 장우영 (2006) 을보완하여작성 카드를이용하여투표용지에검정색잉크로후보를표시하면스캔리더기에서내용을읽어투표기로전송하는시스템 현금자동입출기 (automatic teller machine) 처럼키패드없이터치스크린기기의해당부분을눌러투표하는시스템으로가장대중화된방식 컴퓨터스크린과키패드의조합을활용하여투표권등록을하고투표하는시스템 투표소를벗어나선거구내의편리한장소에고정식또는이동식으로설치된키오스크의키패드나터치스크린을활용하여투표하는시스템 ARS 기능을이용하여유선전화나이동전화로투표하는시스템 문자메시지와투표자인증플랫폼을이용하여모바일로투표하는시스템 인터넷을이용하여선거인등록 인증을하고투표하는시스템 리모콘을이용하여양방향디지털 TV 로투표하는시스템 을목표로하였다. 이를추진하기위하여국회의원, 중앙행정부처의차관급인사, 한국정보사회진흥원장및기타연구기관, 학계, 시민단체등의대표급인사 15 인이내로구성된전자선거추진협의회가운용되었다.

57 모바일투표쟁점과평가 57 존한다. 정의하자면모바일투표는 모바일기기상에서문자메시지송수신을통하여선거플랫폼을탑재한후유권자스스로본인을인증하고후보나정책을선택하는투표방식 을뜻한다. 따라서기술적난이도나보안등선거관리상의이유로세계각국의전자투표방식은터치스크린투표를중심으로 PSV 방식이주종을이루고있다. 한편 RVEM 방식은소수국가들에서국지적이고단속적 ( 斷續的 ) 으로시행되는동향을보이고있다. 인터넷투표는 2000년미국애리조나주민주당예비선거를효시로 2002년 ~2008년영국지방선거, 2003년 ~2011년스위스지방선거, 2007년필리핀총선부재자투표및 2005년 ~2011년세차례의에스토니아총선및유럽의회선거에서시행된바있다. 그리고모바일투표는 2002 년 ~2003 년영국지방선거와 2005 년스위스지방선거및 2007 년에스토니아총선에서제한적으로시행되었으며, 양방향디지털 TV 투표는 2003년영국지방선거가대표적인사례로보고된다 ( 조희정 2008; 2013; 류석진외 2009; 장우영 2009). 그러나인터넷투표와모바일투표는에스토니아를제외하고전국적단위에서시행된바가없다. 즉일부지역에서시범투표 (pilot scheme) 형식으로진행되었으며유권자참여도제한적이었다. 또한가지유념할점은각국의인터넷투표와모바일투표시행이후치열한사회적논쟁이불거졌다는것이다. 논쟁은주로 RVEM 방식의기술적불완전성과실질적효과 투표율제고와선거관리혁신등 여부를둘러싸고벌어졌다. 그결과에스토니아와스위스외의국가들에서 RVEM 방식은제도적정체또는철회에직면하였다. 가령미국과필리핀은해외부재자대상인터넷투표논의를중단하였고, 선거현대화선도국으로일컬어진영국은 2008년런던시장선거를마지막으로 RVEM 방식을비롯한일체의전자투표시행을보류하였다. 이러한국내외전자투표시행동향은두가지시사점을제공한다. 첫째, 기술결정론 (technological determinism) 의반명제로서기술의사회적구성 (social construction) 논리를확인시킨다. 기술결정론은기술을자율적이며중립적인유기체로간주하고내재적발전을통해자연스럽게사회에수용된다고이해한다. 이러한사관은탈맥락적으로기술의보편적합리성을주장하는편향을드러낸다 (Gorz 1985; Dosi 1988). 가령기술결정론은 PSV 방식보다발전된 RVEM 방식이철회되는현상이나, 국내의경우최상위의기술력을보유하고있음에도공직선거에

58 58 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) PSV 방식조차도입되지못하는현상을설명할수없다. 반면사회적구성론은기술형성과정은사회적이며채택된기술은합리적기술이라기보다는 승리한기술 이라고인식한다 (Mackenzie & Wajcman 1999). 바이커등 (Bijker, Huges & Pinch 1987) 에따르면기술형성과정은관련이해집단들이기술의속성과가치를상이하게파악하는 해석적유연성 (interpretative flexibility) 단계및이해갈등과조정을수반하여제도적인공물을산출하는 안정화 (stabilization) 단계를경과한다. 그렇지만기술선택은선형적이지만은않으며제도적으로퇴행할수도있다. 이런점에서넬슨 (Nelson 1988) 은기대이익이나효용을충족시키지못할경우임계시점에서제도화된기제가정체또는철회될수있다는가변성을부연한다. 이러한제도적퇴행은외부로부터의충격이나제도의내적모순이라는두차원의요인들로부터발생한다 ( 장우영 2004). 사회적구성론은특히 RVEM 방식과같이해석적유연성이큰기술을선택하는데있어사회별로어떻게상이한맥락과결과가도출되는지를이해하는데유용하다. 가령민주당의모바일투표와같이가장급진적인기술적투표방식이공직선거를우회하여정당경선에도입되는현상이그예이다. 둘째, 전자투표의도입과성패가사회적으로구성된다고할때, 그러한기술선택에영향을미치는요인을고찰해야한다. 노리스 (Norris 2002; 2003a) 는전자투표를비롯한디지털정치의선순환은기술의합리성을비롯해서제도적완충능력과정치문화의수용성에좌우된다고강조한다. 즉 제도-기술-정치문화 의유기적상호작용과상보적효과 (complementary effect) 가요체이다. 이러한시각은특히전자투표제도화분석관련연구들 (Norris 2003b; Maaten 2004; Braun & Brändli 2006; Trechsel 2007; Stein 2008; Alvareza1 Halla & Trechsel 2009) 에서폭넓게준용되고있다. 우선제도는처벌과보상을정의하는규칙으로서인간행동의범위와양태를규율한다. 전자투표의경우각국의헌법과선거법제를비롯해서정부의공공정책, 공직후보선출규칙, 선거관리기구의집행절차등이제도적프레임을조형한다. 이러한각층위의제도간의위계적병렬적정합성및이에기반한정치적대표성과정체성그리고선거관리역량의확보가전자투표제도화의근간이라할수있다. 전자투표도입국가들은대개 ICTs 기반의선거현대화기획과그에수반되는정치적조율및선거법제유연화를정책적으로선행하였다. 다

59 모바일투표쟁점과평가 59 음으로기술은정치적목표를구현하는도구로서, 현대사회에서는그위상이비약적으로제고되어기술은그자체로일종의제도로서의역할을담당한다. 전자투표시행은주로투표율증대, 선거신뢰도제고, 선거관리비용절감을목표로한다. 그렇지만어떠한기술도무결성을담보하지못하기때문에, 고난이도보다는안전한기술이선호될수밖에없다. PSV 방식의전자투표가주를이루는것도이때문이다. 마지막으로정치문화는제도와기술의취약점을보정하여사회통합을담보하는장치이다. 특히전자투표오류에대한사회적관용성이정치문화의가늠자이다. 나아가예외적으로 RVEM 방식이제도화되는경우에서볼수있듯이, 높은수준의정치문화는고난이도의기술을수용할수있는탄력성을부여한다 ( 고선규 2005; 조희정 2007; 장우영 2009; 이용규 이두호 2011). 이논문은상술한분석의시각을토대로민주통합당의모바일투표를평가한다. 정치 ( 정책 ) 과정에대한평가는선험적목표의집행과결과에대한회고적이고체계적인평정 (retrospective and systematic assessment) 활동을뜻한다 (Poister 1979; Chelimsky 1985). 이러한면에서이연구는노리스가강조한세요인 제도 기술 정치문화 을준거로, 민주통합당의 17대대선후보모바일투표를체계적으로평가하고정책적함의를논하기로한다. III. 민주통합당모바일투표개황 세계적으로당직및공직후보선출에모바일투표를제도화한사례로는민주통합당이유일하다. 4) 민주통합당 5) 의입장에서모바일투표는당내외의지지를결집하여당직 공직후보를선출하는새로운정치실험을추동해온견인차라할 4) 통합진보당이 19 대총선후보경선에서모바일투표를시행한바있으나제도화단계에이르지는못하였으며, 오히려부정경선사태로인해주요정파가진보정의당으로분당되는파국을겪었다. 5) 주지하듯이민주통합당은전신인대통합민주신당으로부터유래하여현재민주당으로당명이개정되었다. 이절에서는편의상세개의당명을구분하지않고민주통합당으로통칭하기로한다.

60 60 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 수있다. 민주통합당은 2007년 17대대선후보경선을시발로 2012년 1 15 전당대회, 19대총선후보경선, 6 9 전당대회및 18대대선후보경선에이르기까지역동적인모바일투표실험을진행해왔다. 특히 17 18대대선후보경선은세계최초의모바일투표대선후보경선사례로자리매김하였다. 그리고민주통합당은 2013 년 7월정책결정부문에모바일기반의전당원투표제를도입하여기초지방선거정당공천제를폐지하는당론을채택하기도하였다. 이러한지난수년간의모바일투표실험은한국선거정치사에의미있는한획을그었다. 반면모바일투표는기술시스템과선거관리의불안정성을지속적으로노출하였으며, 19대총선에서는광주동구을선거구사태등으로선거부정의진원으로각인되기시작하였다. 6) 더욱이 19대총선에서대규모온라인선거부정이발생했던통합진보당의부정적이미지가민주통합당에도덧씌워져모바일투표는진보정당부패의온상으로낙인찍혔다. 나아가민주통합당 18대대선후보경선과정에서모바일경선규칙을둘러싼후보간대립과함께, 기술적문제및취약한선거관리로인해국민적불신을가중시키는기폭제로작용하였다. 이러한탓에민주통합당은대선패배후모바일투표를둘러싼극심한계파대립을겪었다. 그렇다면민주통합당의모바일투표는어떤방식으로진행되었는지, 18대대선후보경선사례를중심으로살펴보기로한다. 우선민주통합당이모바일투표를도입한목표는다음의네가지로요약된다. 첫째, 완전개방형경선실현을통한국민참여극대화이다. 둘째, 기존에발생했던모바일투표불안정성의기술적보완이다. 셋째, 투표편의성제고를통한젊은층중심의참여민주주의확대이다. 넷째, 경선의성공을통한정권교체이다. 7) 이를위해서민주통합당은소위 완전개방형국민경선 을도입하고, 투표소투표와함께모바일투표및부분적으로는인터넷투표를시행하였다. 18대대선후보경선에서민주통합당의선거인단은 < 표 4> 와같은규모로구성되었는데이에대하여부연하면다음과같다. 첫째, 6) 19 대총선에서당내예비후보경선이치열했던광주동구을, 서구갑, 북구을, 광산구갑선거구에서선거인단명부누락의혹이제기되었고, 전남고흥 보성, 나주 화순선거구에서는선거인단불법동원의혹이제기되었다. 이선거구들에서는고소 고발사태가잇달았으며광주동구을의경우선거인단모집관계자가자살하는사건이발생하기도하였다. 7) 민주통합당대선경선준비기획단관계자인터뷰.

61 모바일투표쟁점과평가 61 < 표 4> 대선후보경선선거인단구성현황 8) ( 단위 : 명 ) 대의원 권리당원 국민 전국대의원 14, 시민선거인단 77,037 재외국민당원 437 일반선거인단 879,790 권리당원 111,614 소계 956,827(88.3%) 기타 4 소계 126,752(11.7%) 총계 : 1,083,579 전체선거인단중국민비율이 88.3% 를차지하여당원표심의출로가현격히제약되는완전개방형구조가착근되었다. 2012년 1 15 및 6 9 전당대회에서도국민경선인단비율이압도적이었으나, 당시에는연령 지역별인구가중치및대의원득표반영률을적용하는제도적보정이이루어졌다는점에서이와는차이가확연하다. 둘째, 대의원을제외한당원과국민경선인단은투표소투표와모바일투표중에서택일할수있었다. 경선이 17개광역시 도를 23일간순회투표하는방식으로치러지긴하였지만, 이는사실상모바일투표에의해대선후보가결정된다는것을의미하였다. 실제로전체유효투표중에서 95.4% 가모바일을통하여이루어진것으로나타났다. 대의원의경우투표소투표권만주어졌으며, 재외국민당원을위해서는이메일안내를통한인터넷투표가시행되었다. 이렇듯모바일투표는완전개방형국민경선의성패를좌우하는기축으로역할하였다. 17대대선후보경선에서도민주통합당은모바일투표를시행하였으나, 모바일선거인단규모가전체 190여만명중약 24만명에불과하여 18대대선후보경선과는현격한차이가있다. 특히민주통합당은 17대대선과 19대총선에서잇달아패배하였기때문에, 모바일투표는 19대대선에서당의명운을좌우할수있는전령이었다. 그러나모바일투표가민주통합당의목표를충족시켜줄것인지는의문의여지가컸다. 왜냐하면모바일이라는도구가반전을일으키기위해서는 8) 경선선거인단중권리당원은 2012 년 4 월 30 일까지입당한당원중 1 회이상의당비를납부한당원 으로정의되며, 6 9 선거인단은 2012 년 6 9 전당대회투표에참가한국민들중에서 18 대대선후보경선참가에동의한자 를뜻한다.

62 62 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 그에상응하는제도, 기술, 정치문화의유기적작동이관건이기때문이었다. 이제민주통합당모바일투표의시행절차와방식을살펴보기로한다. 모바일투표는크게선거인단신청과데이터베이스화 (1단계) 및모바일투개표 (2단계) 의과정으로진행되었으며, 이과정에보안을비롯한제반기술적논리가시스템에구현되었다. 먼저 1단계의선거인단신청은 2013년 8월 8일부터 9월 4일까지이루어졌다. 모바일투표신청은콜센터나인터넷을통해인증번호를받은뒤선거인단에등록하는방식으로진행되었다. 콜센터접수는신청자의휴대전화로콜센터 ( ) 에전화를걸어인증번호를받은뒤선거인단에등록하는방식이다. 그리고인터넷접수는민주통합당홈페이지나선거인단신청사이트 ( 2012win.kr) 로접속한뒤공인인증절차를거쳐등록하는방식이다. 그밖에중앙당이나시 도당을방문하여서류를접수한경우는투표소투표를신청한것으로간주되었다. 이상의절차를거쳐등록된신청자는선거인단의자격을갖추어관리업체시스템에데이터베이스화되었다. < 그림 1> 대선후보경선선거인단신청절차

63 모바일투표쟁점과평가 63 < 그림 2> 대선후보경선모바일투표진행절차 다음으로모바일투표는 < 그림 2> 의절차로진행되었다. 즉지역별순회경선기간에투표안내메시지가발신되면, 수신자가주민등록번호를통한본인인증과함께 ARS로투표한뒤그결과를확인하는방식이다. 투표안내메시지는 5회까지발신되었으며, 이횟수안에수신에실패하면무효표로간주되었다. 모바일투표는기술적으로 3G 스마트폰급이상에서만구동하였는데, 기기나지리적문제등의통신장애로투표가이루어지지않을가능성이적지않았다. 선거인단의투표결과값은투개표관리업체시스템에고유치로저장 집계되었다. 대선후보경선결과전체선거인단의 56.7% 인 61만여명이투표에참가하였다. 투표방식별투표율은모바일투표가투표소투표에비해 4배가까이높았다. 그리고유효투표수또한모바일투표가투표소투표에비해 20배이상많은것으로나타났다. 이는투표편의성이제고되면투표율이높아질수있다는일반적인기대효과를충족시키는결과이다. 따라서모바일투표를정당의정책결정에도입할경우유용하게활용할수있으리라여겨진다. 한편소수의대의원을제외한권리당원의충성심은그리높지않은것으로나타났다. 투표소투표의상당수가권리당원으로알려졌는데, < 표 5> 의결과는이들의투표율이매우저조하였음을암시한다.

64 64 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) < 표 5> 대선후보경선선거인단투표방식별투표참가현황 ( 단위 : 명, 건 ) 구분 선거인단수 유효투표수 투표율 모바일투표 908, , % 투표소투표 ( 투표소투표중대의원분 ) 174,924 (14,697) 28,249 (7,661) 16.2% (52.1%) 재외국민온라인투표 % 총계 1,084, , % 주 : 대선후보경선과정에서주소지불일치자와마감후신청자등이선거인단에추가반영되어 < 표 4> 의선거인단수보다증가하였음 대선후보경선결과각후보별총득표율은모바일투표득표율과근사하게나타났다. 즉투표소투표비중이매우낮아순회경선을통한후보간경쟁에거의영향을미치지못했다고할수있다. 문재인후보의경우당원대상으로는과반수득표에실패한것으로예단되나, 국민선거인단이절대다수인모바일투표득표에힘입어손쉽게승리를거두었다. 그런데만약기존과같이당원가중치를보정하는경선규칙 (< 표 7> 참조 ) 을적용하였다면, 손학규후보와결선투표에돌입했을가능성을전혀배제할수는없다. 이럴경우선거연합구도에따라 1차선거에서승리한후보가최종후보로결정될것이라고단정할수없는셈이다. 즉완전개방형국민경선과이제도의기축인모바일투표의시행은상대적으로문재인후보에게더많은수혜를안겨주었다. < 표 6> 대선후보경선득표율 문재인손학규김두관정세균 모바일투표득표율 ( 인터넷투표포함 ) 57.5% 21.8% 14.0% 6.7% 투표소투표득표율 37.1% 29.6% 19.8% 13.6% 총득표율 56.5% 22.2% 14.3% 7.0%

65 모바일투표쟁점과평가 65 IV. 민주통합당모바일투표평가 1. 제도 전술하였듯이전자투표의제도적가치는크게세측면에서논할수있다. 그것은공직후보선출을정의하는상위규칙과의정합성, 정치적대표성과선거인단정체성및견실한선거관리역량이다. 이를준거로민주통합당모바일투표시행을평가하면다음과같다. 첫째, 헌법과공직선거법은우리나라공직후보선출의대전제이다. 현행헌법 41조 67조와공직선거법 146조는각각선거의 4대원칙인보통 평등 직접 비밀선거를공직후보선출에서준용해야할투표방식으로규정하고있다. 9) 그런데이와는어긋나게모바일투표는특히직접 비밀투표의침해가능성을원천적으로내포하고있다. 모바일투표는선거관리기구의감독에서벗어나개인의사적공간에서이루어진다. 따라서의도적부정행위혹은기술적절차적오류에의해직접 비밀투표가침해될소지가적지않아위헌적행위의문제가제기될수있다. 구체적으로선거부정의경우매표및대리접수와대리투표등부적격투표의가능성이대두된다. 그리고기술적절차적오류의경우서비스거부공격 (DDOS) 를비롯해서해킹, 서버데이터조작, 시스템관리상의정보누출, 취약한이용자리터러시 (literacy) 에의한사표발생과검표불가능성이노정된다. 뒤에서살펴보겠지만실제로민주통합당 18대대선후보경선 ( 이하 대선후보경선 ) 과정에서이와관련한실체적잠재적문제사례들이지속적으로논란을야기하였다. 그리고민주통합당선거관리위원회 ( 이하 당선관위 ) 의평가또한 아무리보완장치를마련한다하더라도선거 4대원칙에위배되는행위를차단하기어렵다 고인정하고있다. 또한민주통합당으로부터선거관리사무를위탁받은바있는중앙선거관리위원회 ( 이하 중앙선관위 ) 도 모바일투표가선거의 4대원칙 9) 헌법 41 조 1 국회는국민의보통 평등 직접 비밀선거에의하여선출된국회의원으로구성한다. 헌법 67 조 1 대통령은국민의보통 평등 직접 비밀선거에의하여선출한다. 공직선거법 146 조 2 투표는직접또는우편으로하되, 1 인 1 표로한다.

66 66 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 에부합한지여부가결론이나지않은상태에서, 중앙선관위가적용할법령이나근거가전혀없으므로사무위탁을할수없다 고수차례회신한바있다 ( 내일신문 2012/07/02; 문화일보 2012/09/12). 반면세계각국에서다양한투표기제가공직선거에도입됨으로써선거의 4대원칙은점차가변성을가지게된것도현실이다. 가령대리투표 (proxy voting) 와 RVEM 방식의경우, 제도적으로허용된범위에서직접 비밀투표원칙이완화되는추세이다. 이러한면에서개별정당내에서시행하는모바일투표의위헌성은문제되지않는다는반론이제기될수있다. 그렇지만이경우다음의전제요건들이제도적으로충족되어야한다. 첫째, 모바일투표오류가선거결과에영향을미치지않을정도의안정적기술시스템과선거관리역량이담보되어야한다. 둘째, 모바일투표부정과오류에대한선거관리상의강력한예방체계및상응한책임이제도화되어야한다. 셋째, 모바일투표결과에대한정치적관용과승복의문화가당내는물론사회적으로정착되어야한다. 민주통합당의모바일투표와관련해서또하나의쟁점은대선후보경선의성격과관련되어있다. 이와관련해서 2007년 10월 11일전국의헌법학교수 52명에대한국민일보의민주통합당모바일투표의견조사를참조할수있다 ( 국민일보 2007/10/11). 의견조사결과명백한위헌 9명 (17.3%), 경선과정상의부작용등에따른조건부위헌 16명 (30.8%), 자율성을가진정당의고유활동으로합헌 24명 (46.2%), 입장유보 3명 (5.8%) 으로나타났다. 위헌과합헌양론이비등한가운데, 위헌론은정당의대선후보선출을공직후보선거의일환으로, 그리고합헌론은절차상다소의문제가있더라도정당활동범위내의업무로인식하는상반된경향을드러냈다. 이러한법리적논쟁에도불구하고대선후보경선의본질이 국가의최고리더십을쟁취하기위한공직후보선출 이라는점은명확하게유념되어야한다. 즉공직후보선출의정당성을담보하기위하여민주주의선거의 4대원칙이최대한지켜져야하는데, 민주통합당대선후보경선의모바일투표가이러한원칙에충분하게부합한것은아니었다. 둘째, 모바일투표선거인단대표성과정체성이확립되지않아정당정치를제약하는결과를초래하였다. 세계적으로오픈프라이머리 (open primary) 는정당의문호를개방하여유권자의동력을흡인함과동시에, 당내민주주의를활성화하여

67 모바일투표쟁점과평가 67 정당정치를개혁하려는의도에서비롯되었다 (Mair 1989). 따라서공직후보선출에있어서대표성과정체성을적실하게담보하는제도와절차는경선규칙의전제라할수있다. 그러나민주통합당의대선후보경선규칙은선거인단구성분포나득표배분에서제도적인보정을취하지않음으로써대표성의훼손을초래하였다. 즉 < 표 7> 과 < 표 8> 에서확인되는바와같이선거인단비중이당원 11.7%, 국민 88.3% 로구성된데다, 연령 지역별인구가중치를폐지하고득표반영률을 100% 로함으로써당원의표가치는사실상사장되었다. 10) 부연하면국민선거인단중에일반당원들이포함되긴했지만, 그규모가크지않을뿐더러대개페이퍼당원으로서권리행사를적극적으로주장할수없는집단이었다. 그리고일반선거인단의투표방식비중이모바일투표 91.2%, 투표소투표 < 표 7> 민주통합당모바일투표시행경선규칙비교 (2012 년 ) 선거인단 투표방식 투표반영률 투표가중치 1 15 전당대회 6 9 전당대회대선후보경선 국민 권리당원대의원국민 권리당원대의원국민 권리당원대의원 모바일투표투표소투표 투표소투표 ( 경선장 ) 모바일투표투표소투표 투표소투표 ( 경선장 ) 인터넷투표 ( 재외국민 ) 모바일투표투표소투표 투표소투표 ( 경선장 ) 인터넷투표 ( 재외국민 ) 70% 30% 70% 30% 100% 100% 모바일투표 : 39 세이하, 40 세이상인구비례따른가중치투표소투표 : 16 개시 도별인구비례에따른가중치 없음 모바일투표 : 39 세이하, 40 세이상인구비례따른가중치투표소투표 : 16 개시 도별인구비례에따른가중치 없음없음없음 10) 18 대대선후보경선당시의민주통합당당규 16 호제 18 대대통령선거후보자선출규정 42 조 2 항은 투표는모든선거인공히 1 인 1 표단순다수제로하며투표결과를보정하지아니한다 고규정하고있다.

68 68 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 8.8% 로구성되고, 모바일선거인단역시인구통계학적으로편포된것으로예단되어대표성의왜곡이나타났다. 가령지역적으로호남선거인단규모가수도권선거인단에육박할정도로과대대표된것은모바일이국민일반이아니라특정지역의지지를과대수용하는장치로활용되었음을드러낸다. 아울러선거인단의인구통계학적분포가파악되지않아, 어떤세대 성 계층의유권자들이모바일투표에참가했는지를확인할수없다. 11) 즉 20~30 대젊은층중심으로참여민주주의를촉진했다는식의민주통합당의주장은사실상추정으로서객관적근거가없다는것이다. 다만완전개방형국민경선의취지상참가의사를표명한국민들을모두수용해야한다는점에서, 모바일선거인단의대표성은크게문제되지않는다는반론도제기된다. 이와같은완전개방형국민경선과모바일투표는표의등가성을왜곡하거나, 모호한선거인단정체성에따른정치적역선택의문제를내포하고있다. 먼저전자의경우모바일투표에비해투표소투표의거래비용이더크기때문에표의 < 표 8> 대선후보경선일반선거인단지역별규모 ( 단위 : 명 ) 지역 일반선거인단수 모바일투표자비중 지역 일반선거인단수 모바일투표자비중 서울 140, % 인천 37, % 경기 139, % 대전 29, % 전북 101, % 충남 24, % 광주 81, % 울산 20, % 전남 68, % 대구 20, % 경남 51, % 경북 16, % 부산 51, % 강원 7, % 제주 40, % 세종 % 충북 39, % 총계 : 879,790(91.2%) 11) 이같은문제는선거관리시행세칙에따른선거인명부파기에서비롯되었다. 선거인정보보관및관리에관한시행세칙제 5 조 ( 시민명부의보관등 ) 1 시민명부는중앙당이보관하되, 당무위원회의의결이있는때에는이를파기할수있다. 2 시민명부에포함된자를제외한선거인명부는당내경선이종료된후지체없이선거관리위원장이파기한다.

69 모바일투표쟁점과평가 69 가치가다르다는주장이제기된다. 가령 발품을팔지않고선거라는공동체의축제를즐길수없다 는캔톤민주주의 (Canton Democracy) 12) 가이와같은입장이다 (Mendez 2007). 아울러선거인단중에서대의원에게는모바일투표권을부여하지않은것도형평에위배되었다. 대의원투표율이모바일선거인단투표율보다낮은것은이런문제에서비롯되었다. 반면뉴미디어환경의등장으로선거채널이다변화되는상황에서, 거래비용만으로표의등가성왜곡을논하는것은현실적의미가떨어진다는반론도제기된다. 다음으로후자의경우정체성이확인되지않은선거인단의존재로정치적역선택이초래되었을것이라는주장이제기된다. 완전개방형국민경선은기본적으로지지층을대상으로하는경쟁방식이기때문에, 선거인단의정체성확인이전제되어야한다. 최근의예로 2011년프랑스사회당 (PS) 좌익급진당 (PRG) 연합의완전개방형국민경선을참조할수있다. 이경선에서양당당원과유권자등 300만명의선거인단은좌파의가치를공유한다는서약과함께, 1유로이상의분담금을내고 1만여개의투표소를통해경선에참가하여세계적으로주목을끌었다. 이와같은범례는오픈프라이머리가지향해야할하나의모델인바, 정체성이확인된선거인단의규모가임계치를넘어설때궁극적으로정치적역선택논란이해소될수있는것이다. 셋째, 취약한선거관리역량으로인해모바일투표갈등을제어하는데실패하였다. 민주통합당은 18대대선후보경선이전까지모두네차례의모바일투표를시행하였다. 그럼에도문제상황에대한사전인지와예방결여, 외부선거관리업체에대한감독미비, 당선관위의책임성부족, 경선갈등에대한실질적인봉합실패등취약한선거관리역량을노출하였다. 만약중앙선관위가관리하는공직선거에서이러한문제사례들이발생하였다면, 회복하기어려운정치적갈등으로파급되었을것이자명하다. 이는집권역량의한계로인해모바일이라는수단을목표시함으로써, 당은선거머신 (electoral machine) 화되고경선은흥행몰이에경 12) 이는공동체 ( 캔톤 ) 구성원으로서의자율적인정치적책무감을강조하는스위스민주주의의전통을빗댄표현이다. 스위스는낮은투표율을극복하기위하여 2003 년도부터전자투표시범프로젝트를시행하였는데, 당시회의론자들은전자투표가선거의공공성과시민책무감을감퇴시킬것이라고거세게반대하였다 ( 한영빈 2008).

70 70 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 도되는관행이만연하였기때문이다. 아울러공직선거법상의법제화실패 13) 및중앙선관위의위탁사무거부로모바일투표의시행취지가적지않게훼손되었음에도, 사전적예방관리가아니라사후적검증에의존하는선거관리체계를탈피하지못하였기때문이다. 부연하면문제는조기투표나터치스크린투표광역화와같은대안적선거방식을고려하지않은관성적인모바일투표시행에서비롯되었다. 다음절에서살펴보겠지만우선선거인단데이터베이스화및모바일투개표단계에서기술적문제사례들이발생하였다. 이는불가피한측면도있었으나선거인단모집 관리업체에대한체계적인관리 감독이이루어지지않아오류나부정의가능성이상존하였다. 그리고예견되는쟁점들에대한사전인지및쟁점별위기관리가부재하여효율적인대응을실기하였다. 그리고문제사례들로인해경선중단등파행이현실화되었지만당선관위가책임을지거나관계집단에대한책임을적극적으로소구하지않았다. 결국경선초기부터불거진선거관리공정성논란과더불어후보간의갈등봉합이미봉에그쳐, 경선이후단합된선거운동을펼치지못하였음은물론심각한계파대립으로악화되었다. 2. 기술 다음으로모바일투표의기술적측면의문제를고찰하기로한다. 결론적으로선거인단모집 데이터베이스화및모바일투개표의양단계에서문제가발생하여모바일투표의시행취지가퇴조하였다. 그결과경선이일시중단되는사태가빚어졌으며모바일투표에대한부정적인식의확산과더불어대선이후에는계파갈등으로파급되었다. < 표 9> 는경선과정에서불거진문제사례의개요를정리한것으로, 현실화된문제와잠재적문제로구분할수있다. 여기에서현실화된문제란실체가가시화된논란을, 잠재적문제는개연성차원의논란을뜻한다. 13) 2012 년국회정치개혁특별위원회가가동되던당시에한명숙민주통합당대표가 1 월 25 일과 2 월 6 일모바일투표의공직선거법도입을한나라당에거듭촉구하였다. 그러나한나라당이모바일투표가부정선거로얼룩져대의민주주의의가치를훼손한다고거부함으로써도입이좌절되었다.

71 모바일투표쟁점과평가 71 < 표 9> 기술적측면의모바일투표문제사례 현실화된논란 잠재적논란 ( 선거인단모집 데이터베이스화단계 ) 선거인단모집시스템오작동 선거인단명부열람의혹 ( 모바일투개표단계 ) 투표안내프로그램에따른사표발생 투표안내전화미수신 투표자인증오류 투개표시스템불안전성 부정투개표가능성 모바일디바이드 우선선거인단모집및데이터베이스화단계에서의문제사례를분석하면다음과같다. 첫째, 선거인단모집단계에서신청시스템이오작동하였다. 즉선거인단신청시스템이오류를일으켜모바일투표를신청한 450여명이현장투표신청자로등록되는사태가발생하였다. 민주통합당은대리투표행위를차단하기위해인터넷공인인증서로선거인단신청을받았는데, 모바일투표신청자들이현장투표신청자로등록된것이었다. 이중일부는콜센터통화를통해모바일투표선거인단으로재신청하였으나, 현장투표신청자로중복접수되는오류가재차발생하였다. 이는콜센터 DB 시스템과선거인단모집 DB 시스템간의통신오류에기인한것이었다. 이후당선관위가모바일투표신청자와의개별통화를통해서직접신청을받는방식으로문제가해소되었다. 이문제는의도하지않은기술적오류에의해발생하였으며, 경선초기부터신청시스템의불안정성을노출하였다. 둘째, 선거인단모집업체가투표신청자개인정보를저장하면서암호화조치를하지않고, 명부를관리하는과정에서도적절한정보보호조치를하지않는문제가불거졌다. 이와더불어업체관계자가선거인단명부를수시로열어보았다는의혹도제기되었다. 이로인해선거인단명부가특정후보에게유리하게활용되었을개연성이논란을증폭시켰다. 이에대해당선관위는 DB 관리를위해초기에는개인정보를암호화할수없었으며, 선거인단신청자의의의제기에대응하는과정에서선거인단명부확인이불가피하였다고주장하였다. 선거인단모집 관리에서선거인단명부유출이나정보가공등부정행위가발생하였는지를사후적

72 72 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 으로규명하기는불가능하다. 다만업체의로그히스토리를파악할수있는접속관리대장이존재하지않으며, 당선관위의관리매뉴얼과체계적인감독이결여되어논란을불식시키기가어려웠다. 다음으로모바일투개표단계에서의문제사례를분석하면다음과같다. 첫째, 미비한투표안내프로그램으로인해무효표가발생하였다. 즉투표과정에서투표자가음성안내를끝까지듣지않고후보를선택한뒤전화를끊게되면무효로처리되어, 결과적으로문재인후보 (4번) 가유리하다는주장이제기되었다. 덧붙이면투표프로그램상기호 1 3번후보안내만을청취하고투표하면기권처리되기때문에, 손학규 김두관 정세균후보에게불리하게작용하였다. 사실이문제는기술적인오류라기보다는투표자의텔레커뮤니케이션행태를간과한투표프로그램설계상의문제였다. 그럼에도경선규칙제정과정에서투표안내프로그램효과를면밀히점검하지않아후보간분란을자초하였다. 둘째, 투표안내전화미수신으로인해투표권이박탈되는사태가발생하였다. 경선규칙은모바일투표신청자에게 5회의전화통화를시도하도록되어있었으나, 14) 제주 울산경선에서 3,653명이 5회의전화를수신하지못했다는주장이제기되었다. 이에대하여당선관위는선거인단모두에게 5번전화를걸었지만, 통신장애나수신자문제 ( 꺼짐 수신불가능 거절등 ) 로인해투표가성립되지못했다고변론하였다. 그러나손학규 김두관후보측은모바일투표진행도중통화가끊기거나, 리서치회사기록에는있지만통신사기록에는실종된선거인단이투표권을박탈당했다는주장을굽히지않았다. 이는짧은신호음에의한미수신과통화끊김 ( 통신장애 ) 및기기오작동 ( 이용자리터러시 ) 이주된사유로판단된다. 즉이러한문제는모바일투표가지불해야할불가피한대가라할수있다. 다만수신이아니라발신을기준으로경선규칙을제정하였던점, 그리고모바일투표가성립하지못한경우에대한대체채널을제공하지않았던점이투표권박탈의원인이었다는것을부정할수없다. 셋째, 투표인증오류로인하여무효표가발생하였다. 즉모바일투표본인인증 14) 2012 년 7 월 18 일제 10 차당무위원회의에서제정된당규제 16 호 < 제 18 대대통령선거후보자선출규정 > 의제 45 조 ( 모바일투표 ) 에서는 모바일자동응답체계발송을통해전수하향식전화투표방법으로총 5 회발송한다 고규정하고있다.

73 모바일투표쟁점과평가 73 단계에서주민등록번호뒷자리입력절차가생성되지않아일시적으로 400여표의무효표가발생하였다. 이는구조적인기술오류가아니라투개표관리업체의인증시스템작동실수에따른것이었다. 이논란은추후기술적보완조치를통하여재투표기회를부여함으로써대부분해소되었다. 그러나이과정에서일부투표포기자가발생하였으며, 다른형태의투표인증오류가능성도배제할수없다는것이여전히문제로남았다. 마지막으로모바일투개표에서직접적인문제를야기하지는않았으나, 개연성차원에서잠재적논란이끊이질않았다. 우선시스템안정성에관련해서핵티비즘 (hacktivism) 15) 등외부공격으로부터의방어및백업시스템의보완능력에대한회의가제기되었다. 이러한문제는실제로발생하지는않았으나이미중앙선관위와정당웹사이트에대한디도스공격과해킹이수차례감행된바있어경선기간내내사회적논란을자아냈다. 그리고민주통합당내에서도시스템안정성에대한정밀한진단과대책이충족되지않았다는우려가팽배하였다. 16) 이어서선거인단대리접수나대리투표및선거결과조작 ( 관리자가은폐된접속루트를통해서 DB 를수정하는방식등 ) 가능성도제기되었다. 이러한부정행위또한확인된바는없으나발생할소지가있는문제인데다, 후보간의반목이노골화되면서그럴듯한의혹으로확산되었다. 마지막으로논쟁적이슈는아니었으나모바일디바이드 (mobile divide) 문제도제기되었다. 앞에서모바일투표본인인증실패나수신실패사례를논구한바있다. 사실이러한오류의원인은모바일기기, 통신환경, 관리업체등다양한측면에걸쳐져있으나, 이용자리터러시 (literacy) 수준에따라일정하게통제할수있는여지가있다. 따라서노장년층과같은리터러시취약계층의경우투표권을박탈당할소지가더크다는비판이맹목적이지만은않았다. 기술의문제는기술을통해서는원천적으로해소할수없으며, 오히려기술의불완전성은기술혁신의동인으로작용한다는것이과학기술사회학의보편적인명제이다 (Bijker Huges & Pinch 1987). 즉기술의문제는사회적수용성수준에 15) 핵티비즘은개인의만족이나이해가아니라, 사회정치적인목표를실현하기위하여정부와기업등의사이트나온라인시스템을불능화시키는행위를뜻한다. 16) 민주통합당대선경선준비기획단관계자인터뷰.

74 74 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 따라해소정도가좌우되며, 선행기술에대한사회적통찰이새로운기술의발전을촉진한다는것이다. 이러한면에서민주통합당모바일투표문제로부터얻을수있는몇가지함의가있다. 첫째, 대개의문제사례가사전에예방가능한범주내에서발생하였다는것이다. 가령선거인단모집시스템오작동, 선거인단명부열람의혹, 투표안내프로그램의비형평성, 투표인증오류는천재라기보다는인재에가까운문제사례이다. 즉이문제들은원천적으로기술상의오류라기보다는대개취약한선거관리능력의문제로귀착된다. 따라서선거관리능력의제고정도에따라모바일투표의회복가능성을고려할수도있다. 둘째, 그럼에도구조적으로회피할수없는기술적인문제들이상존한다. 가령안정적인모바일통신환경이나완전한이용자리터러시는장기적으로해소하기어려운문제이다. 따라서이러한경우에대한정치적관용성이제고되어야하며, 아울러대체재도입을통하여문제를최소화할필요가있다. 보다원천적인문제는외부침입에의한투개표시스템불능화나내부자부정투개표와같은잠재적인위협들이다. 이러한문제는현실화되지는않았지만, 전체선거과정과결과를근본적으로부정할수있는행위들이다. 또한이러한위협에대한완전무결한기술적대응이이루어질수없는것도현실이다. 따라서종합하건대모바일투표에서기술적위협을최소화하면서, 최대의정치적실익을산출하는최적균형지점의설정은항구적인딜레마로남을수밖에없다. 3. 정치문화 민주통합당의모바일투표는제도적기술적으로취약성을가지고있었지만, 당내기율이나합의적정치문화를통해극복할수있는소지도매우컸다. 예컨대, 한명숙지도부를선출한 1 15 전당대회에서경선규칙제정과선거관리가순조롭게진행된바를참조할수있다. 이는 19대총선승리가예고되는상황에서계파대립이완화되고당의기율이비교적강건하게작동했기때문이었다. 여기에 88 만명에이르는역대최대규모의선거인단이충원됨으로써모바일투표는흥행몰이의견인차로역할하였다. 17) 그러나 19대총선에서패배한뒤에치러진 6 9 전

75 모바일투표쟁점과평가 75 < 표 10> 2012 년 6 9 전당대회득표결과 순위후보대의원투표득표율국민 권리당원투표득표율최종득표율 1 이해찬 2 김한길 19.6% (16,326) 22.5% (18,748) 26.3% ( 모바일투표 50,136 / 현장투표 1,195) 24.3% ( 모바일투표 46,343 / 현장투표 1,096) 대의원투표 30% 및국민 권리당원투표 70% 의반영률을적용한개표결과임 24.2% (67,658) 23.8% (66,187) 당대회에서비주류의당권장악이좌절되자모바일투표회의론이비등하기시작하였다. 당대표선출에서비주류의김한길후보가대의원득표에서앞섰으나, 모바일득표및반영률적용에서역전당해이해찬후보에게불과 0.4% 차이로석패한것이었다. 이로부터모바일투표를둘러싸고소위 국민중심론 ( 주류 ) 대 당원중심론 ( 비주류 ) 이라는계파대립이노골화되기시작하였다. 모바일투표는이와같은맥락속에서대선후보경선에도입되었다. 그렇다면모바일투표를둘러싸고각후보진영은어떤전략과행태를보였을까? 첫째, 경쟁구도는선출이유력한문재인후보대열세의비문 ( 손학규 김두관 정세균 ) 후보들간의대결양상을띠었다. 양자간대립은경선규칙형성에서부터불거졌다. 문후보는모바일투표를앞세운완전개방형국민경선을, 비문후보들은모바일투표축소또는폐지를주장하였다. 양자간대립은거듭된룰미팅끝에결선투표제도입 18) 이라는절충안으로매듭지어졌다. 사실경기에임박해서선수들이자신의이익에따라규칙을거래하는행위는후진적인정당정치수준을드러내는것임에다름아니었다. 둘째, 대선후보선출이라는최대경쟁의국면에서모바일선거인단이 91.2% 에달하여, 모바일투표는사실상당락을결정짓는지배적요인이되었다. 이에따라후보별로사활적인조직동원은물론이었거니와, 그과정에서새누리당지지자들도유입되어정치적역선택이허용되었다. 이는완전개방형 17) 민주통합당대선경선준비기획단관계자인터뷰. 18) 비문후보진영이모바일투표를수용하는조건으로결선투표제가도입되었다. 결선투표제는경선최다득표자득표율이 50% 미만인경우 1 2 위후보간에결선투표를시행하는방식으로결정되었다.

76 76 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 경선의성격상불가피하였지만, 정체성의공유없는대중동원으로인해정당정치를왜곡하는맹점을드러냈다. 셋째, 기술적문제사례들이불거지면서경선이파행되는사태가발생하였다. 첫경선지였던제주순회경선에서부터모바일투표집계오류등제반문제점이드러나자, 비문후보들은경선을보이콧하고재투표를요구하였다. 이사태는가까스로봉합되었으나연이어선거인단관리업체선정및당선관위의문재인후보지원의혹이제기되는등경선은사실상파국으로마감되었다. 그리고경선이후에도갈등이치유되지못하여선거운동에폐해를입혔다. 이러한일련의흐름은합의와승복이결여된민주통합당의정치문화를고스란히드러내며모바일투표회의론을가중시켰다. 결과적으로모바일투표갈등은국민일반의민심이반은물론, 지지층내부에서조차심각한균열을촉발하였다. 특히안철수후보의등장국면에서모바일투표갈등이표출됨으로써무당파와소극적지지층이탈에영향을미쳤을것으로여겨진다. 즉모바일투표가지지층의외연확대보다는내포균열을촉진했을가능성을배제하기어렵다. 소셜매트릭스 (SNS 트래픽분석기관 ) 에의뢰하여분석한결과, 모바일투표와관련해서 2012 년 8월 8일부터 9월 20일까지총 139,451 건의트위터 블로그메시지가발생한것으로집계되었다. 이중내용분석이가능한 < 그림 3> 대선후보경선모바일투표에대한 SNS 여론동향

77 모바일투표쟁점과평가 77 35,755건을추출하여분석한결과, 부정적메시지가 82.25% 로압도적으로많은분포를보였다. 이는진보의바다라고할수있는 SNS 공간에서조차모바일투표갈등에지지층여론이크게악화되었으며, 특히제주경선결과논란, 경선중단, 모바일검증단구성, 통화횟수논란등파행국면에서트래픽이급상승함으로써모바일투표회의론이고조되어갔음을방증하였다. 아울러대선후보경선당시의언론보도또한모바일투표갈등에대하여매우 < 표 11> 대선후보경선모바일투표에대한신문보도분석 ( 단위 : 건 ) 이슈입장 유형 건수 옹호 비판 단순사실보도 기사 사설 칼럼 기타 합계 98 3(3.1%) 61(62.2%) 34(34.7%) < 표 12> 대선후보경선모바일투표에대한진보매체보도분석 ( 단위 : 건 ) 이슈입장 신문 유형 건수 옹호 비판 단순사실보도 기사 경향신문 사설 칼럼 기타 기사 한겨레신문 사설 칼럼 기타 기사 오마이뉴스 사설 칼럼 기타 합계 32 1(3.1%) 21(65.6%) 10(31.3%)

78 78 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 비판적인것으로나타났다. 한국언론진흥재단의언론보도검색섹션카인즈와포털사이트네이버검색을통하여취합한신문기사를분석한내용은 < 표 11>, < 표 12> 와같다. 2012년 8월 1일 ~9월 30일의신문보도 98건중모바일투표를옹호하는보도물은 3건에불과한반면 61건이부정적인보도물이었다. 특히 3개진보매체보도물조차 1건만이모바일투표에우호적이었으며 21건이부정적이었다. 이는 SNS 공간의지지층여론과궤를같이하는결과로서, 이러한보도현황처럼국민여론도악화되었을것으로추론할수있다. 그렇다면당내여론은어떻게나타났을까? 민주통합당대선평가위원회가 2013 년 2월한국리서치에의뢰하여당내주요인사들을대상으로실시한설문조사 19) 결과도 SNS와언론매체의여론과일맥상통하고있다. 구체적으로모바일투표의부작용이커서차기전당대회에서이를사용해서는안된다는의견이 53.5%, 모바일투표의부작용을개선하는개선책이필요하다는의견이 74.7% 로나타났다. 이렇듯모바일투표의부작용과이에따른개선을요청하는당내여론이확인되었다. 결국민주통합당은 2013년 5 4 전당대회에서국민대상모바일투표를폐지한데이어, 8월당혁신위원회가모바일경선을완전히폐지하는안을제출하는제도철회국면에이르렀다. < 표 13> 민주통합당주요인사설문조사결과 문항찬성비율 (%) 100 점만점 ( 점 ) 모바일투표의부작용이크기때문에차기당대표경선에서이것을사용해서는안된다. 국민참여를늘리기위해모바일투표의부작용을극복하는새로운개선책이필요하다. 출처 : 민주통합당 19 대대선평가보고서 (2013) ) 설문조사는웹서버방식을통해민주통합당주요인사 1,75 명을대상으로진행되었으며응답률은 37.6% 였다. 응답자는지구당위원장 ( 국회의원포함 ) 112 명, 당직자 100 명, 국회의원비서직 226 명, 광역의원및기타관계자 154 명으로분포되었다.

79 모바일투표쟁점과평가 79 Ⅴ. 결론및제언 민주통합당의모바일투표를통한당직 공직후보선출은세계정당사에유례가없는진보적실험이었다. 민주통합당으로서도당의문호를완전히개방함으로써대규모유권자를동력으로확보하고국민여론에부응하는후보를선출하는성과를거두었다. 또한최고도의전자투표방식을선도적으로실험함으로써그것이어떠한정치적손익을초래하는지를실증적으로보여주었다. 나아가정보화와대의정치가선순환적으로교호하기위해서는그에상응하는조건들이충족되어야한다는교훈을일깨워주었다. 이러한측면은모바일투표실험이빚어낸빛이라할수있다. 반면분석을통하여확인했듯이모바일투표가드리운그림자의크기는훨씬크다. 우선제도적측면에서직접 비밀투표원칙의위배, 당원의소외와대표성의침해, 정체성의왜곡과정치적역선택, 취약한선거관리의문제점이나타났다. 다만선거현대화과정에서전통적인선거원칙이완화되는추세와완전개방형경선의취지상불가피한면들은논쟁의여지가있다. 그럼에도정당강화론의입장에서이러한문제들은정당정치에대한부정으로여겨질수있다. 다음으로기술적측면에서는투표시스템의불안정성, 절차적오류와의혹, 균질적이지못한이용자리터러시의문제점이나타났다. 사실대개의문제사례는예방할수있었으나, 그럼에도근본적으로회피할수없는잠재적위협이상존하였다. 그리고보다중요한문제는민주통합당내에만연된기술만능주의사고로서, 이때문에당의체질은모바일흥행몰이에경도된선거머신으로쇠락하였다. 마지막으로정치문화의측면에서는정략적인계파이해, 경선규칙의비제도화, 갈등과불신의게임, 결과에대한승복결여의문제점이나타났다. 이러한문제점은고스란히국민과지지층의모바일투표회의여론으로전이되었다. 사실정치문화는제도와기술의취약점을보완할수있는유력한방편이었으나, 민주통합당의정치문화수준은그것을허용하지않았다. 이와같은분석함의를토대로우리나라전자투표정책의지향점을논의해보기로한다. 전술하였듯이우리나라는최상위의기술력에도불구하고전자투표를시행하지못하고있는예외국가이다. 우리나라는 2011년 ITU의정보통신발전지수

80 80 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) (ICT Development Index) 1위국가로서, 현재전세계전자투표도입국가중우리나라보다상위의국가는없다. 이러한가운데전자투표기술수출국이정작전자투표를시행하지못하는역설에처해왔다. 뿐만아니라헌법및공직선거법과의충돌을빚으며, 정당이우회적으로급진적인전자투표실험을감행하는또다른역설을초래하였다. 물론기술력의담보가전자투표정책추진을정당화할수는없다. 그런데여기에서고려해야할몇가지가있다. 첫째, 2005년중앙선관위의로드맵발표이후전자투표시행목표가공유되고, 이를위한정치적협의와제도화작업이상당히진척되었다는점이다. 즉투표율제고, 선거비용절감, 선거관리효율성증진을목표로, 정당 시민사회 전문가가참여하는거버넌스기구가운용되어왔다. 그리고 2000년공직선거법 278조 ( 전산조직에의한투표 개표 ) 의규정이후, 터치스크린방식을전제한전자투표방법이공직선거관리규칙에제도화되었다. 20) 나아가 2013년 4월재보궐선거에서부터통합선거인명부시스템이도입됨으로써, 사실상전자투표시행의제도적기반이완성되었다. 둘째, 비공직선거부문및정당전당대회에대한중앙선관위의위탁사무를통하여터치스크린투표가확산되고기술적안정성이충분하게검증되었다. 중앙선관위는 2006 년에서 2012년동안 3,153 회의터치스크린투표를비공직선거부문에서시행하였다. 이러한규모의장기간의시범투표는해외에서도유례를찾아볼수가없다. 그리고기술상의치명적인결함이드러나거나선거결과가부정되는사례가보고된바도없다. 특히 2007년부터중앙선관위가정당전당대회의터치스크린투표를위탁관리함으로써공신력이충분하게축적되어왔다. 셋째, 터치스크린투표참가자에대한그동안의의견조사는매우고무적인결과를보여주고있다. 전자투표가목표로하는투표편의성과투표율제고에대하여참가자들은상당히높은만족도를나타냈다. 그리고전자투표의공직선거도입에도높은찬성률을확인시켜준다. 이러한결과는전자투표를경험할수록그것에우호적일개연성을드러낸다. 특히의견조사가터치스크린방식에대하여이루어 20) 공직선거관리규칙의관련조항을요약하면다음과같다. 전자투표및개표의정의 (148 조 ), 전자투표기송부방법 (149 조 ), 전자투표기기표방법 (153 조 ), 전자투표기및투표집계저장디스켓과기록지보관함개봉 (156 조 ), 전자투표수와투표용지교부수대조 (156 조 ).

81 모바일투표쟁점과평가 81 < 표 14> 중앙선관위위탁전자투표참가자의견조사결과 구분 열린우리당지도부선출 ( ) 한나라당제주도지사후보선출 ( ) 지방선거모의투표 ( ) 한나라당지도부선출 ( ) 순회체험투표 (2008.9~10) 이두호 (2012) 조사대상 전당대회참가자 (1,140 명 ) 경선참가자 (500 명 ) 지방선거투표자 (7,150 명 ) 전당대회참가자 (1,170 명 ) 지방의원및유권자 (15,316 명 ) 투표편의만족도 조사결과 투표율기여도 공직선거도입찬성 조사기관 96.3% 94.3% 95.5% 한국정치학회 90.2% 88.4% 89.8% 월드리서치 88.2% 81.2% 90.6% 월드리서치 97.9% 92.9% 89.7% 월드리서치 85.0% 78.9% 75.8% 월드리서치 졌다는점에서, 모호한 전자투표개념보다는 명확한 터치스크린투표개념으로유권자에게소구하는정책이필요하다. 이러한동향은공직선거에터치스크린투표를도입하는데있어제도나기술이장애요인이아니라는것을시사한다. 그렇다면정치문화에서단서를찾을수있을까? 이와관련해서비극적이라고할수밖에없는일화를돌이켜보기로한다. 16대대선에서예상을뒤엎고노무현후보가승리하자일부에서전자개표부정의혹을제기하였다. 지지하지않은자를대통령으로인정할수없다는것이었다. 이에한나라당이반전을기대하며헌정사상처음으로당선무효소송을제기함으로써, 전국 80개개표구 1,104만여표에대한재검표가실시되었다. 그러나후보간득표증감은 920표에지나지않았다. 이러한비극은반복되어 18대대선뒤에는문재인후보지지자일부가전자개표부정의혹을제기하였다. 결국민주통합당의요구에의해국회에서중앙선관위의개표과정시연회가이루어졌다. 그럼에도현재그일부는대선무효소송을진행하고있다. 사실그동안우리나라의전자투표정책은제도보완이나기술합리성에경도되

82 82 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 어보다근본적인요인을간과하였다. 요컨대정치적승복이결여된정치문화를도외시한것이었다. 아울러같은맥락에서공공의이익보다정치적이해타산을우선한정당의행태도지적하지않을수없다. 과거한나라당의경우젊은층유입과투표율의상승을우려하여전자투표도입에반대해왔다. 반면민주통합당등진보정당들은상반된입장에서모바일투표와같은급진적투표방식의시행을주장해왔다. 결국전자투표거버넌스가이러한정치적이해의조율에실패한탓에정책을진전시킬수없었던것이었다. 여기에서전자투표수용영향요인을분석한최근의연구를참조하기로한다. 이두호 (2012) 의연구는필자의주장을뒷받침하는경험적분석결과를제시하고있다. 즉유권자의경우정치적성향보다는정치적신뢰가클수록전자투표수용성이높게나타났다. 그리고정치인의경우정치적성향에따라, 전자투표수용에서보수의 회피 와진보의 과잉 이나타났다. 이런면에서그는정당간합의를도출한후, 이를토대로유권자의신뢰를증진시키는전자투표제도화전략을제시한다. 이러한전략을전제할경우두개의선택지를고려할수있다. 즉 PSV 방식을경유하여점진적으로 RVEM 방식으로이행하는전략과, 전자투표전환비용을상쇄하기위하여곧바로 RVEM 방식을도입하는전략이그것이다. 그런데절대다수의국가가 PSV 방식을경유하는현황과우리나라의정치문화수준을감안하면응당앞의전략이타당하다. 이전략의정책지향점을부연하면다음과같다. 첫째, PSV 방식이안정화단계에이르기전까지는현재의종이투표와병행하여실시할필요가있다. 통합선거인명부시스템이운영되는상황에서전자투표의효율성이체감되면종국에는종이투표가사라질수도있을것으로예측된다. 둘째, 추후 RVEM 방식은공직선거에바로도입하기보다는, 비공직선거부문에서시행가능성을충분히검증하고문제요인을타개해야한다. 그동안의터치스크린시범투표경과처럼성공의경험과신뢰의축적이제도화의첩경인것이다. 이단계가진전되면법제개선을통해서중앙선관위가정당의모바일투표를위탁관리할수도있다. 셋째, 궁극적으로제도정비가완결되고정치적신뢰가공고해지는시점에서 RVEM 방식을공직선거에도입될수있다. 이경우에도전면적인도입보다는투표소기반의인터넷투표와재외국민인터넷투표등을통해서점진적

83 모바일투표쟁점과평가 83 활성화할필요가있다. 이와같은정책실행에서유념해야할것은전자투표정책의성패는 제도-기술-정치문화 의상보적작동여부에달려있다는것이다. 그리고대의민주주의발전에복무하는것이전자투표를시행하는근본목표라는점도잊지말아야한다.

84 84 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 참 고 문 헌 고선규 일본의전자투표와정치적함의. 일본학보 통권 64호, 김용호 네티즌포퓰리즘이냐, 새로운형태의정치참여인가?: 노사모 사례연구. 정보화정책자료집 서울 : 한국정보화진흥원. 김재선 공직선거에서의전자투표제도도입을위한단계적접근. 중앙법학 13(2), 류석진외 전자투표와민주주의. 서울 : 인간사랑. 윤성이 정보화시대에있어서대의제의적실성탐색. 21세기정치학회보 19(2), 윤종빈 년대선과정당의후보선출 : 대통합민주신당과한나라당을중심으로. 세계지역연구논총 26(1), 이용규 이두호 전자투표수용에영향을미치는요인에관한연구. 한국지역정보화학회지 14(3), 이두호 전자투표수용영향요인에관한연구. 중앙대학교대학원박사학위논문. 이원태 동영상 UCC와대통령선거 : 미국과한국의인터넷캠페인사례와쟁점. 사이버커뮤니케이션학회보 22, 장우영 정보기술의정치적제도화. 한국정치학회보 38(3), 국가정책과거버넌스 : 영국의선거현대화전략을중심으로. 21세기정치학회보 16(3), ICTs와정당의 적응 : 정치인팬클럽의역할을중심으로. 국제정치논총 47(1), 영국의선거현대화와정책실패. 한국정책분석평가학회보 19(2), 장우영 차재권 소셜미디어와선거정치 : 오바마웹캠페인의연계와동원전략. 한국정당학회보 10(2), 전석호 정보사회론. 서울 : 나남. 조희정 해외의전자투표추진현황연구. 사회연구 통권 13호, 전자민주주의와인터넷투표. 한국정당학회보 7(2), 민주주의의기술. 파주 : 한국학술정보.

85 모바일투표쟁점과평가 85 중앙선거관리위원회 중앙선관위위탁전자투표참가자의견조사결과. 한영빈 스위스의전자투표 : 도입배경, 현황및전망을중심으로. 유럽연구 26(1), Alvareza1, R. M., T. E. Halla, & A. H. Trechsel Internet Voting in Comparative Perspective: The Case of Estonia. Political Science & Politics 42(3), Bijker, W. E., T. P. Huges, & T. F. Pinch The Social Construction of Technological Systems. Cambridge, Mass: MIT Press. Braun, N., & D. Brändli Swiss E-Voting Pilot Projects: Evaluation, Situation Analysis and How to Proceed. R. Krimmer (ed.). Electronic Voting nd International Workshop Co-organized by Council of Europe. ESF TED, IFIP WG 8.5 and E-Voting. CC August, 2nd 4th, 2006 in Castle Hofen, Bregenz, Austria. Chelimsky, E Program Evaluation. Washington: Patterns and Directions. Washington D.C.: American Society for Public Administration. Dosi, D The Nature of the Innovative Process. G. Dosi & C. Freeman (eds.). Technical Change and Economic Theory. London: Pinter Publishers. Gorz, A Path to Paradise. London: Pluto Press. Maaten, E Electronic Voting in Europ: Technology, Law, Politics and Society. A. Prosser & R. Krimmer (eds.). Workshop Proceedings of the ESF TED Programme together with GI and OCG. July, 7th 9th, 2004 in Schloß Hofen/Bregenz, Lake of Constance, Austria. Mackenzie, D., & J. Wajcman The Social Shaping of Technology. Philadelphia, Pa: Open University Press. Mair, P Continuity, Change and the Vulnerability of Party. Western European Politics 12(4), Nelson, R Institutions Supporting Technical Change in the United States. G. Dosi & C. Freeman (eds.). Technical Change and Economic Theory. London: Pinter Publishers. Norris, P Democratic Phoenix. Cambridge: Cambridge University Press a. Digital Divide. Cambridge: Cambridge University Press.

86 86 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ). 2003b. Will New Technology Boost Turnout? Annual Meeting of the American Political Science. Poister, Public Program Analysis: Applied Research Methods. Baltimore: University Park Press. Stein, R. M Voting Technology, Election Administration, and Voter Performance. Election Law Journal 7(2), Trechsel, A. H Report for the Council of Europe Internet Voting in the March 2007 Parliamentary Elections in Estonia. Florence: European University Institute. < 언론보도 > 국민일보, 2007/10/11. 내일신문, 2012/07/02. 문화일보, 2012/09/12. 연합뉴스, 2012/02/29. 투고일 : 2013 년 10 월 7 일, 심사일 : 2013 년 10 월 31 일, 게재확정일 : 2013 년 11 월 14 일

87 모바일투표쟁점과평가 87 ABSTRACT The Issues and Evaluation of Mobile Vote In the case of Democratic Unification Party Woo-young Chang Catholic University of Daegu This study analyzes issues and problems of the mobile vote focusing on the Democratic Unification Parties 18th presidential nomination. This research is performed on the basis of evaluative perspective. This research overcomes technological determinism, and pays attention to the interaction of institution, technology, and political culture as a valuation basis. The reasons are as follows. Firstly, Most of e-vote research focused on the discussion of the background (input), while the analysis of the effect(output) can hardly be found. Secondly, Mobile vote has a technological logic of very high level, so its issue range is very wide and issue strength is very strong. Thirdly, Mobile vote brought about severe conflict. Furthermore, this study suggests the challenges of the e-vote policies based on the implications of analysis. KeyWords Democratic Unification Party, e-vote, mobile vote, presidential nomination, representative democracy

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89 비례대표국회의원여성할당제의제도적특성과정당의후보자공천 89 비례대표국회의원여성할당제의제도적특성과정당의후보자공천 : 제 16 대총선 ~ 제 19 대총선을중심으로 전진영 국회입법조사처 논문요약 이연구는 2000년제16대총선에서처음으로도입된여성할당제중에서도비례대표여성할당제를중심으로제19대총선까지제도변화와그에따른정당의비례대표후보자결과를분석하는것을목적으로한다. 비례대표여성할당제는법적의무할당제에속하지만각정당에대해서할당제의이행을강제할수있는실질적인제재수단이없다는제도적특성을갖고있다. 그리고제16대, 제17대, 제18대총선에적용된비례대표여성할당제는할당의크기와후보자공천순위에대한규정등이상이하게조합되어있었다. 분석결과는다음과같다. 첫째, 네차례의총선에서 1석이라도획득한모든원내정당이후보자공천에서여성할당규정을지킨총선은한차례도없었다. 이는강제이행규정이없는여성할당제의한계를잘보여준다. 그럼에도불구하고둘째, 50% 여성할당제가실시된제17대총선이후세번의총선에서한정당 ( 제18대총선에서창조한국당 ) 을제외한모든정당의비례대표당선자중에서여성당선자비율은모두 50% 를넘었다. 이는정당들이당선가능순위에서교호순번제를잘지켰기때문으로, 후보자순위규정의중요성을잘나타낸다. 셋째, 전체의석에서비례대표의석비율이 18% 에불과하다는선거제도상의특징은여성할당제의효과를반감시키는근본적인원인이다. 마지막으로제16대총선의경우정당의이념이진보적일수록여성후보자공천비율이높은것으로나타났으며, 이후의총선에서도진보정당은할당비율을어긴적이없었다. 반면보수정당은전반적으로여성할당제의이행에상대적으로소극적이었다. 이를통해서정당의이념성향이여성할당제의이행에어느정도영향을미친다고볼수있다. 주제어 여성할당제, 법적의무할당제, 비례대표, 후보자공천, 남녀교호순번제, 할당크기, 강제이행규정

90 90 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) I. 서론 국회의원선거제도에여성할당제를도입한목적은오랫동안남성이지배해온정치의영역에서여성의정치적대표성을높이기위한것이었다. 일반적으로여성은남성에비해서선출직정치인이되는데필요한조직이나자금등다양한정치자원을동원하는데열세에있다고평가받는다. 정치적야망을가진여성이선출직정치인이되기위해서넘어야할여러관문 1) 중에서정당공천이라는관문을보다용이하게통과하도록제도적으로보장해주는것이여성할당제인것이다. 여성할당제의우선적목표는여성의원의수를증가시켜서, 여성이일정규모로대표될수있도록보장하는것이다. 이는여성의원의수적증가라는기술적대표 (descriptive representation) 의제고를통해서실질적대표 (substantial representation) 가확보될수있다는기대에기반한다. 즉여성의원의증가는여성의제의적극적인발굴과논의를통한입법, 그리고그를통한여성의정치적대표성을제고시킬것이라는기대가여성할당제시행의당위성을구성하는것이다. 한국에서여성할당제가 2000년제16대총선에서처음제도화된이래로총 4차례의총선이실시되었다. 제15대국회까지여성국회의원은전체의석의 5% 를넘지못할정도로적었다. 그러나여성할당제가도입된제16대국회부터여성의원의증가세가두드러지며, 특히비례대표후보에대한정당투표제가도입되고, 비례대표후보자공천에서 50% 여성할당제가도입된제17대국회부터여성의원의비율은이전에비해서 2배이상증가해서 13% 를상회하고있다. 이처럼여성의원의증가에따라서여성친화적이거나양성평등적인정책의제가제기되고입법에성공하는사례가증가하였다. 그런데각총선에서시행된비례대표여성할당제의제도적특성은할당비율이나후보자공천순위에대한규정등에서조금씩상이하였다. 지역구후보자에대한여성할당제는 30% 권고적할당제로제16대총선부터제19대총선까지대동소 1) 여성이국회의원이되기위해서넘어야할관문이네단계가있다고한다. 첫째, 국회의원직에출마할자격이있어야한다. 둘째, 국회의원에출마하고자하는정치적야망을갖고있어야하고, 셋째, 정당으로부터국회의원직에공천을받아야하고, 마지막으로선거에서유권자에의해선출되어야한다 (Krook 2010).

91 비례대표국회의원여성할당제의제도적특성과정당의후보자공천 91 이했지만, 비례대표후보자에대한여성할당규정은각총선마다조금씩강화되어왔다. 즉, 제16대총선에서 30% 였던할당비율은제17대총선부터는 50% 로높아졌고, 여성후보자를매홀수에공천하도록하는남녀교호순번제는제18대총선에서부터처음으로적용되었다. 그런데한국에도입된여성할당제는법률에그근거규정을두는법적의무할당제 (legislative quota system) 임에도불구하고, 각정당에대해서할당제의이행을강제할수있는실질적인제재수단이없다는제도적특성을갖고있다. 현재지방의원선거에서여성후보자비율이나순위를지키지않을경우후보자등록자체가불가능한것이대표적인제재수단이다. 공직후보자여성추천보조금이 2002년제도화되긴했지만, 그내용적인측면에서각정당으로하여금여성할당제의이행을강제할정도로제재수위가높다고하기는어렵다. 이연구는각총선에서시행된여성할당제의상이성과공통점에주목하여, 실제로정당의후보자공천결과를분석하는것을목적으로한다. 여성할당제의제도변화에따라서총선별정당의비례대표후보자공천결과가상이할것이라는기대가가능한동시에, 강제이행조항의부재라는근본적인한계는일관되게있었기때문에할당제도차이가각총선별로큰차이를가져오기는힘들것이라는예측도가능하다. 모든정당이할당비율이나교호순번제를준수한다면정당의여성후보자공천비율과당선자비율에는큰차이가없을것이다. 그러나강제이행규정의부재로인해서여성할당제의이행정도가정당별로차이를보인다면, 모든정당에공통적으로적용된할당제자체의변화보다는, 이념성향과같은정당차원의변수가여성후보자의공천비율을결정하는중요한변수가될수있기때문이다. 한국에서여성의정치참여수준은민주주의지수나경제발전정도에비해서턱없이낮게평가받고있다는점에서여성의정치적대표성제고에중요한역할을하고있는여성할당제에대한엄밀한평가는필수적이다. 여성할당제가시행되는지여부가아니라, 어떤내용의여성할당제가시행되는지가할당제의성과에절대적인영향을미친다. 따라서할당제의제도적특징에대한객관적분석은여성의대표성제고를위한실천적방안을모색하는데있어서중요한준거를제공해줄수있을것이다.

92 92 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 1. 기존연구의검토 II. 이론적논의와연구방법 국회의원선거에여성할당제가도입된지 10년이지나면서여성할당제에대한연구가활발해졌다. 여성할당제에대한연구는몇가지유형으로구분할수있다. 첫째는여성할당제의제도화과정과그성과에대한연구이다 ( 전진영 2013; 조희원 2011; 김현희 오유석 2010; 조현옥 김은희 2010). 이연구들은한국에서여성할당제가처음제기되어서제도화되기까지의과정을설명하고, 여성할당제의채택요인, 그리고할당제가여성의정치참여확대에미친영향등을분석하고있다. 양성평등에대한국제규범의압력과여성계의동원, 정치엘리트들의전략적선택등은여성할당제가채택에서중요한요인으로작용하였다. 그리고여성할당제채택에따른여성의원의증가는국회내에서여성친화적의제의확대를가져왔다. 여성할당제에대한기존연구의두번째유형은외국사례를대상으로여성할당제의정치적효과를분석한것이다 ( 박채복 2012; 김민정 2006; 손혜현 2009). 이연구들은독일과프랑스, 아르헨티나등할당제를시행하고있는국가를대상으로할당제의채택과정과할당제의제도적특성및그정치적효과를분석하고, 한국의할당제운영에대한시사점을논의하고있다. 그리고마지막유형은정당의여성후보자공천과정에대한보다광범위한연구로, 주로지역구후보자공천에서여성할당제의영향력을논의하고있다 ( 김민정 2012; 2009; 박경미 2012; 오미연 김기정 김민정 ). 제19대총선의경우지역구후보자의공천과정에서여성할당제의적용요인에대한분석결과여성할당제의적용은정당의이념적위치에따라서차이가있는것으로나타났다. 또한각정당의후보자공천과정에서는공천심사위원회구성의특성, 여성지역구후보에대한우대조치의명문화, 여성가산점제의도입여부등에따라서여성할당제의적용이상이한것으로나타났다 ( 박경미 2012). 이처럼정당의후보자공천과정에서여성할당제의적용에대한분석은주로지역구후보자공천에집중되어있는반면, 비례대표후보자공천과정에대한연구는상대적으로빈약하다. 그이유는지역구후보자공천에적용되는할당제는권

93 비례대표국회의원여성할당제의제도적특성과정당의후보자공천 93 고적할당제인반면, 비례대표후보자공천에적용되는할당제는의무적할당제라는점에서찾을수있다. 권고적할당제는의무적할당제에비해서후보자공천에서정당이행사할수있는재량권이더많기때문에정당별할당제이행의차이를비교하기가더용이하다. 다시말해서, 비례대표국회의원후보자공천에적용되는할당제는법적의무할당제 2) 로서할당비율이나후보자공천순위에대한규정등이정해져있기때문에정당별로할당제이행정도에차이가없을것이라는예상이가능하며, 이런판단은정당의비례대표후보자공천과정과그성과에대한낮은학문적관심을초래했을것이다. 그런데한국에도입된비례대표여성할당제는비록법적의무할당제임에도불구하고, 강제이행규정을결여하고있다는점으로인해서비례대표여성할당제의준수를낙관하기만은어렵다. 즉, 정당이후보자공천에서여성할당제를이탈할수있는여지가있는것이다. 이런측면에서여성할당제의제도적특성에대한논의와, 할당제의성공적인시행을위한요인에대한논의가필요하다. 할당제를선구적으로시행한서유럽국가들을대상으로한연구들은이와관련해서참조할만한다양한정치학적함의를제공한다. 여성할당제에대한서구의비교국가연구는정당으로하여금여성할당제를채택하고시행하도록결정하는요인이무엇인지를밝히는데집중되어왔다 (Krook 2009; Caul 2001; Matland 1998; Matland and Studlar 1996). 특히코울 (Caul 2001) 의비교국가연구는주목할만하다. 그는의회의여성의원비율, 정당별여성의원비율, 정당지도부에서여성비율, 선거제도의비례성, 여성할당제를최초로채택한연도, 좌파이데올로기, 후보자지명의중앙집중화정도등의요인들중에서각정당의여성할당제채택에영향을미친요인을통계분석을통해서검증하였다. 분석결과정당지도부에서여성이차지하는비율, 여성할당제를최초로채택한시기, 그리고좌파이데올로기의세가지변수가여성할당제의채택가능성에강한영향을미치는것으로나타났다. 2) 여성할당제는크게정당자율할당제 (party quota system), 법적의무할당제 (legislative quota system), 지정의석할당제 (reserved seats system) 의세유형으로구분할수있다. 각유형의사례와특징에대해서는 Krook(2009) 의연구를참조한다.

94 94 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 이같은분석결과는여성할당제의효과와관련해서매우중요한함의를갖는다. 왜냐하면여성할당제자체의특징뿐만아니라여성할당제가도입될당시의정치적맥락에따라서여성할당제의효과성이달라진다고볼수있기때문이다. 즉여성할당제의효과가국가별로차이가있는것은할당제자체의특성이할당제도입이전의요인들과서로다르게결합되어서나타나는것이다. 구체적으로할당제의이행성과에서의차이, 즉성공과실패에대한설명은크게세가지로구분할수있다 (Krook 2009, 37-42). 첫번째설명은할당제자체의세부적인내용차이에주목한다. 할당제유형에주목하는연구도여기에속한다. 많은연구자들이여성의대표성제고에대한영향력이지정할당제가가장떨어진다는사실에는동의하지만, 정당자율할당제와법적의무할당제중에서어느제도가더효과적인지에대해서는논란이있다 ( Jones 1998; Krook 2006). 최근의연구들은할당제의성패가구체적인문구 (wording), 즉할당제의이행과관련된모호성의유무, 여성후보자순위규정의유무, 제재규정의유무등에있음을밝혀왔다 (Schmidt and Saunders 2004; Murray 2004; Baldez 2004). 할당제관련규정이다르게해석될여지가전혀없이명료하고, 여성후보자순위규정이명시적으로존재하고, 여성할당제의이행여부를감독하거나강제하는기관이있거나, 불이행에대한처벌규정이나시정조치가있을경우에여성할당제가성공할가능성이더큰것이다. 두번째설명은할당제의효과성이할당제와다른정치제도간의정합성에따라달라진다고본다. 이는특히선거제도가여성할당제에미치는영향과관련된것으로, 폐쇄형정당명부식비례대표제와대선거구제에서여성할당제의효과가극대화된다 (Matland 2006; Caul 1999). 할당제의성패는정당체계의특징과도관련되는데, 거대정당이군소정당에의해시작된정치개혁적조치들에반응하는다당제정당체계에서더욱효과적이다 (Kittilson 2006). 그리고정당의이데올로기와같은정당자체의특성도중요하다. 좌파정당일수록평등주의적이데올로기를더옹호하고, 여권운동과역사적으로연계되어왔기때문에여성할당제의효과가크게나타날수있다 (Opello 2006; Caul 2001, 1999). 그러나정당의좌파이념은과거처럼여성할당제의채택여부를설명하는강력한예측변수가더이상아니라는반론도제기되었다 (Lovenduski & Norris 1993;

95 비례대표국회의원여성할당제의제도적특성과정당의후보자공천 95 Matland and Studlar 1996). 왜냐하면여성할당제가다양한이념스펙트럼의모든정당들에게확산되면서, 더이상좌파정당만이이를제도화한유일한정당이아니게되었기때문이다. 세번째설명은여성할당제를지지하거나반대하는활동가들과, 할당제의이행과정에서그들의역할에초점을맞춘다. 활동가중에서도정당엘리트는여성할당제의성패를결정하는데있어서직접적인영향을미친다. 왜냐하면할당제의효과적인적용은여성후보자를충원하고자하는정당엘리트들의의지에달려있기때문이다. 또한정당내 외부의여성조직이나법원, 일반시민들이할당제의채택과정에서수행한직접적이거나간접적인역할등도할당제의성공여부에중요한영향을미친다. 한편여성할당제의유형이법적의무할당제라고할지라도, 할당제의구체적인내용의특징에따라서할당제의효과가상이하게나타난다는슈빈트-바이어 (Schwindt-Bayer 2009) 의연구결과는여성할당제의제도변화연구에매우유용한분석적함의를제공한다. 이연구는할당제유형중에서헌법이나법률에할당제를규정하고있는, 26개의 법적의무할당제 채택국가를대상으로할당제의성패요인을분석하였다. 비록같은법적의무할당제에속한다고할지라도, 할당의크기 (quota size), 여성후보자공천순위의강제조항유무 (placement mandate), 강행규정의유무 (enforcement mechanism) 에따라서할당제의효과는달라진다. 이세가지요인중에서할당제의효과에영향을미치는가장중요한요인은쿼터의크기로나타났다. 즉, 할당제관련법에공천순위강제조항이나강행규정이없다고하더라도쿼터의크기는여성의의석비율에영향을미쳤으며, 앞의두조항이있으면쿼터크기의영향력이더커지는것으로나타났다. 법적의무할당제의제도적구성요소를할당크기, 후보자공천순위규정유무, 강행규정유무로구분하고, 이세가지요소의조합에따라서할당제의효과가달라진다는슈빈트-바이어의가설은동일한국가내에서제도변화에따른할당제의성과를분석하는데도적용될수있다. 한국에서시행된여성할당제의경우강행규정은일관되게없었지만, 할당크기나후보자공천순위관련규정의요소는각총선에서상이하게조합되었기때문이다.

96 96 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 2. 연구대상과연구방법 이연구의분석대상은제16 대총선부터제19대총선당시의비례대표여성할당제도와그에따른각정당의비례대표후보자공천현황이다. 여성할당제는지역구후보자공천에도시행되고있지만, 이연구는비례대표여성할당제로연구대상을제한한다. 그이유는앞에서논의하였다시피, 지역구공천여성할당제는처음도입된이후로제19대총선까지 30% 권고적할당제라는제도내용에차이가없어서제도변화에따른할당제의성과를비교하기에적합하지않기때문이다. 또한지역구후보자공천보다는비례대표후보자공천에서여성할당제의효과가더크게나타났다는점도하나의이유이다. 네차례의총선에서후보자를등록한정당은제19대총선에서 20개, 제18대총선과제17대총선에서 25개에이를정도로많다. 3) 이연구는이중에서총선결과비례대표원내의석을 1석이라도획득한정당만을분석대상으로하였다. 이기준에따르면분석대상정당은제16 대, 제17대와제19대국회의경우에는 4개이고, 제18대국회는 6개이다. 이연구의 1차적인연구자료는각원내정당의비례대표후보자공천명부이다. 각정당의비례대표후보자수나당선자수는중앙선거관리위원회의선거통계시스템에있는후보자관련통계나당선자관련통계에서확인할수있다. 그러나실제로정당의후보자순위에서교호순번제를준수하였는지, 당선가능순위에서남녀후보자의배치를어떻게했는지를파악하기위해서각정당별비례대표후보자공천명부를확인하였다. 비록주된분석대상은각정당의비례대표후보자와당선자이지만, 여성할당제가지역구에서당선된여성의원의증가에미친영향을파악하기위해서지역구여성후보자와당선자관련자료도참고하였다. 한편각총선에서정당의이데올로기가여성할당제의이행정도, 즉여성후보자의공천비율과어떤관련성을갖는지를분석하기위해서는정당의이데올로기지수가필요하다. 여기에서는매총선이끝난후정당학회가국회의원이념조사를 3) 중앙선거관리위원회선거통계시스템 (

97 비례대표국회의원여성할당제의제도적특성과정당의후보자공천 97 실시한자료를활용하였다 ( 강원택 2010, 179). III. 비례대표여성할당제의제도적특성과정당의비례대표후보자공천 1. 비례대표여성할당제의변화 한국의국회의원선거제도에도입된여성할당제는법률에그근거규정을두는법적의무할당제이다. 2000년제16대총선에서처음채택될당시에여성할당제관련법적근거규정은정당법제31조제4항으로, 정당은비례대표전국선거구국회의원선거후보자와비례대표선거구시 도의회의원선거후보자중 100분의 30 이상을여성으로공천하여야한다 고되어있었다. 여성할당제를헌법이나법률에서규정하고있다고하더라도, 그효과는할당제의구체적인내용적특성에따라서상이하게나타난다. 즉, 법적의무할당제라고하더라도할당비율이어느정도인지, 여성후보자공천순위에대한강제규정의유무, 할당제를지키지않을경우제재할수있는강제이행규정의유무에따라서할당제의시행효과는다르다는것이다. 지역구대표후보자공천에대한여성할당제는처음도입된이후로큰틀에서별다른제도변화가없었다. 즉, 제16대총선부터제19대총선까지여성후보자에대한 30% 권고적할당제가유지되어왔다. 그리고 2002 년부터 30% 여성할당비율을준수하는정당에대해서는공직후보자여성추천보조금을지급하도록하고있다. 지역구대표후보자공천에대해서 권고적 할당제라고하는이유는법률규정에서후보자의 30% 를여성으로 공천하여야한다 가아니라, 공천하도록 노력하여야한다 고규정되어있기때문이다. 반면에비례대표여성할당제의경우, 제16대국회부터제18대국회까지적용된세부적내용, 즉할당비율과공천순위에대한의무규정등에서변화가있었다. 이두요인은정당의여성후보자공천에직접적인영향을미침으로써할당제의효과를결정짓는중요한요인이다. 특히후보자명부에서당선가능한순위에여성

98 98 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 을공천하는것은여성할당제의실질적인성공을담보하기위해서필수적인측면이라는점에서관련규정의유무는매우중요한변수라고할수있다. 비례대표여성할당제의구체적인내용변화는 < 표 1> 에나타나있다. 할당의크기, 즉할당비율은제16대총선에서만 30% 였고, 제17대총선이후로는 50% 로높아졌다. 그러나 50% 의무할당비율이적용되는비례대표의석이전체의석에서차지하는비율이제16대국회에서 16.9%, 이후로도 18% 정도에불과하다는점을고려하면 50% 할당크기의효과가제한적일수밖에없음을알수있다. 4) 여성후보자공천순위에대한규정은제16대총선과제17대총선에서는명문화되지않았다. 이경우정당은 50% 할당비율은준수하되, 여성을당선이불확실한후순위에공천하는방식으로여성할당제를이행하는것이가능하다. 일명지퍼시스템 (zipper system) 으로불리는교호순번제는제18대총선에서부터적용되어서 매홀수 순번에여성을공천하도록되었다. 한편정당으로하여금할당제의이행을강제할수있는벌칙규정이나제재규정이명문화된적은한번도없다. 가장강력한제재규정은여성할당제를준수하지않을경우정당의후보자등록자체를불가능하게하는것이다. 대표적인사례가비례대표지방선거에서여성후보자의공천비율이나순위를위반할경우에는후보 < 표 1> 비례대표여성할당제세부내용의변화 구분 할당크기 ( 비례의석비율 ) 비례대표여성할당제세부내용 여성후보자공천순위의무규정 할당제강제이행규정 근거법률 제16대 30%(16.9%) 없음 없음 정당법 제17대 50%(18.1%) 없음 없음 정당법 제18대 50%(18.1%) 있음 없음 공직선거법 제19대 50%(18%) 있음 없음 공직선거법 4) 한국의선거제도가단순다수소선거구제로선출하는지역구대표와정당명부식비례대표제로선출하는비례대표가혼합식선거제도이며, 비례대표의석비율은 18% 라는사실을간과하면여성할당제의중요한특징을놓치게된다. 실제로슈빈트 - 바이어 (Schwindt-Bayer 2009) 는세계각국의여성할당제관련법의특징을설명하면서한국의여성할당비율이 50% 이며, 후보자순위규정과할당제강제이행규정이없다고만설명하고있다.

99 비례대표국회의원여성할당제의제도적특성과정당의후보자공천 99 자등록자체가불가능하도록한것이다. 또한프랑스에서남녀동수법, 일명빠리테법 (la parité) 을어길경우정당에대한선거보조금을삭감하는것도그사례이다 ( 김민정 2006). 원칙적으로는정당의자율적인사항이어야할후보자공천과관련된사항을법규정을통해서제약한다는것은정당이이를따라야한다는강제성을부여한다는의미를갖는다. 이런측면에서법적할당제의실효성을위해서반드시필요한것이할당제를이행하지않는정당에대해서불이익이나제재를가하는것이다. 한국의여성할당제가이와관련된장치를갖고있지못하다는점은정당의여성할당제이행에중요한영향을미치는요인이될수있다. 바로이점으로인해서한국의여성할당제가형식적으로는법적의무할당제이지만, 실질적으로는정당할당제와크게다르지않다는주장이제기되는것이다. 여성할당제이행을위한강제규정이없다는점은네번의총선에서공통된상수라는점에서결국각총선에서상이하게적용된여성할당제의제도적특성은할당의크기와후보자공천순위에대한규정의유무로집약된다. 각정당들이실제로후보자공천에서이두요인을얼마나잘준수하였는지를구체적으로살펴보기에앞서서, 여성할당제가시행된총선의결과를 < 표 2> 를통해서살펴보기로한다. 각총선에적용된할당비율은제16대총선에서만 30% 였고, 나머지총선에서는 50% 였다. < 표 2> 에나타난비례의석의규모와할당비율을고려하면제16대총선의경우여성의원이 14석을차지해야비례의석의 30% 를충족시킨다. 제16대총선에서여성당선자는 11인으로, 그에미치지못했다. 그런데이때는교호순번제 < 표 2> 대표유형별여성국회의원의규모변화 구분 의원정수여성의원수여성의원당선자수 ( 지역구 / 비례 ) 지역구비례 ( 의석비율 ) 16대 273(227/46) (5.9%) 17대 299(245/54) (13%) 18대 299(245/54) (13.7%) 19대 300(246/54) (15.7%)

100 100 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 가제도화되기이전이었기때문에, 만약각정당이 30% 할당비율을지켰다고하더라도당선가능성이낮은후순위에여성을집중적으로공천했다면여성당선자가 30% 를차지하기어려울수있었다. 제17대총선부터제19대총선까지할당비율은모두 50% 였는데, 비례대표여성당선자는각각 29인, 27인, 28인으로모두절반을넘었다. 이는정당의후보자공천에서 50% 여성할당제를전반적으로지켰고, 특히교호순번제가채택되기이전인제17대총선에서여성당선자수가오히려제18대총선이나제19대총선보다도더많았다는점은주목할만하다. 비례대표의석이 54석일경우, 50% 할당제에따르면 27석의여성의석이확보된다. 또한매홀수순위에여성후보자를공천하는교호순번제가준수되고, 각정당별로홀수번까지당선자가결정될경우에는 27+α까지여성의석이증가할수있다. 이 +α로인해서각총선별로여성의석수에차이가나타나는것이다. 결국제17대총선부터적용된 50% 여성할당제는이전에비해서여성의원의수를급격히증가시킨주된요인이라는점은 < 표 2> 에잘나타나있다. 앞서살펴본한국에도입된여성할당제의제도적특성은서로다른제도가적용된총선간의비교뿐만아니라, 정당별로할당제의실제이행수준을비교할수있는여지도제공한다. 즉, 강제이행규정의부재는모든정당이할당제를반드시준수할것으로기대하기어렵게하며, 만약정당별로할당제이행정도에차이가있다면그차이의원인에대한분석도필요하다. 다음절에서는네차례의총선에서정당별로후보자공천비율이나공천순위와관련된당시규정을잘준수했는지, 만약할당제이행정도에차이가있다면그차이를어떻게설명할수있는지를살펴보기로한다. 2. 정당의비례대표후보자공천분석 2000년실시된제16대총선은여성할당제가제도화되고실시된첫선거였다. 당시정당법제31조제4항에따르면, 정당은비례대표전국선거구국회의원선거후보자와비례대표선거구시 도의회의원선거후보자중 100분의 30 이상을여성으로공천하여야한다 고규정하고있었다. 비례대표와지역구대표후보자공

101 비례대표국회의원여성할당제의제도적특성과정당의후보자공천 101 < 표 3> 제 16 대비례대표국회의원여성후보자공천및당선현황 정당 비례대표여성후보자공천비율 ( 여성후보 / 비례후보 ) 비례대표당선자여성비율 ( 여성당선자 / 비례당선자 ) 한나라당 22.2%(10/45) 23.8%(5/21) 새천년민주당 32.6%(14/43) 26.3%(5/19) 자유민주연합 19.4%(6/31) 0%(0/5) 민주국민당 10.5%(2/19) 100%(1/1) 천에서모두 30% 여성할당제를규정한것이다. 5) 제16대총선에서비례의석을확보한정당은한나라당, 새천년민주당, 자유민주연합, 민주국민당등총 4개였다. 이정당들의여성후보자공천비율은 < 표 3> 에나타나있다. 이에따르면제16대총선에서당시의규정대로비례대표후보자 30% 여성할당제를준수한정당은새천년민주당밖에없다. 새천년민주당은비례대표후보자의 32.6% 인 14인을여성으로공천하였다. 반면총선결과가장많은의석을차지한한나라당의비례대표여성후보자공천비율은 22.2% 였으며, 자유민주연합은 19.4%, 민주국민당은 10.5% 를비례대표여성후보자로공천하였다. 비례대표당선자중에서여성비율이 30% 이상인정당은하나도없었다. 30% 할당비율을지킨새천년민주당의경우에도비례대표당선자중에서여성비율은 26.3% 로나타났는데, 이는제16대총선에서여성후보자공천순위에대한규정이없었음을반영한다. 실제로새천년민주당의비례대표후보자공천순위 1번부터 10번까지중에서여성은 2인밖에없었다. 즉남 남 남 남 여 남 남 여 남 남과같은방식으로순위를배정했기때문에, 당선가능순위에남성이훨씬많이배정되어있었다. 45인의비례대표후보자중에서 10인을여성으로공천한한나라당역시후보자순위 10위이내에는여성을 2인밖에공천하지않았다. 즉 1번부터 10번까지성별후보자배정을보면남 남 여 남 남 남 남 남 여 남이었다. 총선결과총 21 5) 지역구대표후보자공천의경우 30% 는고사하고, 3% 를넘게공천한정당도하나도없었다. 즉제 16 대총선에서지역구여성후보자공천비율은한나라당 2.3%, 새천년민주당 2.7%, 자유민주연합 1.8%, 민주국민당 2.4% 에불과하였다 ( 중앙선관위선거통계시스템에서계산 ).

102 102 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 인의비례대표당선자중에서 5인이당선되어서비례대표의원중여성의원은 23.8% 를차지하였다. 자유민주연합은후보자순위 1번부터 7번까지를모두남성으로공천하였는데, 5번까지만당선되었기때문에여성후보자는 1인도당선되지못했다. 원내정당중여성후보자공천비율이가장낮게나타난민주국민당의경우비례후보자 1번에여성을공천한유일한정당이었는데, 비례당선자가 1번까지만당선되었다. 제16대총선에서각정당의후보자공천비율및공천순위에대한분석결과가주는함의는할당의크기뿐만아니라, 교호순번제와같은후보순위와관련된의무규정의존재여부도매우중요하다는점이다. 아무리 30% 할당비율을지키더라도여성을당선가능성이낮은후순위에집중적으로배치한다면여성의대표성을제고시키고자하는여성할당제의목표를달성하기는어렵기때문이다. 그렇다면정당별로여성할당제의이행정도에서나타나는차이는어떻게설명할수있을까? 정당의지지기반이나정당지도부의분권화정도, 후보자공천과정의특징등여성할당제의이행에영향을미치는정당별변수는다양할수있다. 그러나여기에서는정당의이념성향과여성할당제의이행정도에주목할필요가있다. 제16대총선이후실시된정당별이념성향을보면, 원내정당중에서민주국민당이가장보수적이고, 새천년민주당이가장진보적인것으로나타났다. 6) 각정당의이념적진보성과여성후보자공천비율간의상관관계를보면정 ( 正 ) 의상관성이있음을알수있다. 즉이념적으로진보적인정당일수록여성후보자공천비율이높았다. 진보적인정당일수록여성할당제의실행에적극적임은서구의사례뿐만아니라한국의경우에서도입증된바있다 (Caul 1999; 박경미 2012). 요컨대, 제16대총선직전각정당들이입법했던비례대표여성할당제를지킨정당은새천년민주당밖에없었으며, 그나마도여성후보공천은후순위에집중되었다. 이처럼정당의여성할당제이행정도가낮았던근본적인원인으로는강제이행규정이없었다는점을들수있지만, 그외에도후보자공천순위에대한규정도 6) 정당별이념성향은한나라당 5.4, 새천년민주당 4.03, 자유민주연합 6.36, 민주국민당 7.0 이다. 이념성향은 0 에서 10 까지의분포를보이며, 10 에가까울수록보수적성향을의미한다 ( 강원택 2010, 179).

103 비례대표국회의원여성할당제의제도적특성과정당의후보자공천 103 < 표 4> 제 17 대비례대표국회의원여성후보자공천및당선현황 정당 비례대표여성후보자공천비율 ( 여성후보 / 비례후보 ) 비례대표당선자여성비율 ( 여성당선자 / 비례당선자 ) 열린우리당 52%(26/50) 52.2%(12/23) 한나라당 48.8%(21/43) 52.4%(11/21) 민주노동당 50%(8/16) 50%(4/8) 새천년민주당 57.7%(15/26) 50%(2/4) 없었고, 여성공직후보자공천보조금등할당제관련인센티브제도도입법화되기이전이었다는점을들수있다. 그렇다면여성공직후보자공천보조금이제도화되고, 비례대표여성할당비율이 50% 로높아진제17대총선에서각정당의비례대표여성할당제이행은제16대총선과두드러진차이를보였을까? 제17대총선결과열린우리당, 한나라당, 민주노동당, 새천년민주당등총 4개의정당이비례대표의석을확보했다. 각정당의비례대표여성후보자공천현황은 < 표 4> 에나타나있다. 제17대총선에서비례대표후보자 50% 여성할당제를준수하지않은정당은한나라당이유일하다. 한나라당은 43인의비례대표후보자중에서남성을여성보다 1인많은 22인을공천함으로써여성후보자공천율이 48.8% 로 50% 에조금미치지못했다. 그러나후보자당선순위인 21위까지는매홀수순위에여성을공천했기때문에비례대표당선자중에서여성당선비율은다른정당보다높은 52.4% 로나타났다. 반면, 원내정당들중에서여성후보자공천비율이가장높은정당은 57.7% 를여성으로공천한새천년민주당이었고, 그다음이열린우리당 (51%), 민주노동당 (50%) 의순서였다. 주목할만한점은제17대총선에서는교호순번제 (zipper system) 가법률에명문화되기이전이었음에도불구하고, 7) 한나라당 열린우리당 7) 남녀교호순번제는 2005 년여성할당제의근거규정을정당법에서공직선거법으로바꾸는법개정당시에처음으로명문화되었다. 따라서국회의원총선에처음적용된것은제 18 대총선이었다. 관련규정은공직선거법제 47 조제 3 항으로, 정당이비례대표국회의원선거및비례대표지방의회의원선거에후보자를공천하는때에는그후보자중 100 분의 50 이상을

104 104 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 민주노동당 새천년민주당은모두당선순위내의후보자공천에서교호순번제를준수하였다는점이다. 이로인해서비례대표의원중에서여성의원의비율은모든정당이 50% 를넘을수있었다. 교호순번제의제도화이전임에도불구하고원내정당들이교호순번제를전반적으로지킨배경으로는 2002년제도화된여성공직후보자공천보조금의영향도있겠지만, 그보다는당시의정치개혁분위기에따른사회적압력이크게작용했을것이다. 제17대총선당시한국사회를휩쓸었던정치개혁의담론에여성할당제가포함되어있었고, 여성할당제를지키지않을경우반개혁적인정당으로낙인찍힐부담이있었기때문이다. 8) 각정당의비례대표후보자공천순위를구체적으로살펴보면민주노동당은교호순번제를완벽하게준수하였다. 반면, 한나라당은후보순위 40위와 41위를모두남성으로, 열린우리당은 25위와 26위를모두여성으로공천했기때문에, 두정당의여성후보공천비율에차이가난것이다. 반면새천년민주당은여성후보자공천비율은가장높았지만교호순번제준수정도는가장낮았다. 즉, 후보공천순위 10위부터남 남 여 여 남 여 남 여 여 여와같은방식으로공천하였다. 제17대총선에서처럼정당별로여성후보자공천비율에큰차이가없고, 전반적으로교호순번제준수정도도높아서당선자비율에서도차이가없을경우에는정당의이념성향에따른비례대표할당제의준수정도를논의하기가쉽지않다. 이런한계에도불구하고정당별이념성향과비례대표여성후보자공천비율의상관관계를살펴보면가장보수적인정당인한나라당의여성후보자공천비율이가장낮은것으로나타났다. 9) 그러나가장진보적인민주노동당의여성후보자공천비율보다 여성으로공천하되, 그후보자명부의순위의매홀수에는여성을공천하여야한다 는것이다. 8) 2003 년에불법정치자금사건이터지면서 고비용저효율의정치 를개선해야한다는사회적공감대가형성되었다. 이에국회의장은범국민정치개혁협의회 ( 범개협 ) 을구성하고정당제도, 선거제도, 정치자금제도등정치개혁논의를주도하였다. 범개협이제안한정치개혁안은비례대표의석을 100 석, 지역구의석을 199 석으로조정하고, 비례대표후보자에대한 50% 여성할당제를도입할것을포함하고있었다 ( 전진영 2013). 9) 정당별이념성향은열린우리당 4.01, 한나라당 5.4, 민주노동당 2.0, 새천년민주당 4.0 으로나타났다 ( 강원택 2010, 179).

105 비례대표국회의원여성할당제의제도적특성과정당의후보자공천 105 새천년민주당의여성후보자공천비율이더높게나타났다는점에서제16대총선의경우처럼정당의이념성향과여성후보자공천비율이정 ( 正 ) 의상관성을찾기는어려웠다. 반면지역구대표여성후보자공천율을보면한나라당 3.7%, 열린우리당 4.5%, 새천년민주당 4.4%, 민주노동당 9.8% 로나타나서, 진보정당일수록여성후보자공천에적극적임을알수있다. 여성할당제가처음도입된것은제16대총선이었지만, 실질적인성과를거둔원년은제17대총선이었다고할수있다. 왜냐하면원내의석을확보한정당들이대부분 50% 할당비율을지켰고, 비례대표당선자중에서여성비율은모든정당에서 50% 를넘었기때문이다. 제18대총선이나제19대총선에서여성할당제의실제성과가제17대총선에서의성과를뛰어넘지못하고있다는점에서도 2004 년은사실상 할당제원년 으로서의의미를갖는다. 2008년실시된제18대총선은남녀교호순번제가 공직선거법 에명문화된후실시된첫선거였다. 50% 할당비율과강제이행규정의부재등할당제의다른특성들은제17대총선에서적용된여성할당제와동일했다. 그런데앞서본대로제17대총선에서도대부분의정당들이교호순번제를지켰다는점에서제18대총선과제17대총선에서각정당의여성할당제이행성과에큰차이가없을것이라는예측이가능하다. < 표 5> 에는제18대원내정당들의비례대표후보자여성공천비율이나타나있다. 이에따르면가장많은비례의석을획득한양대정당인한나라당과통합민주당은모두여성후보자공천비율이 50% 에미치지못함을알수있다. 한나라당은 49위까지, 통합민주당은 31위까지후보자를공천하였는데, 매홀수번호에여성을공천하도록되어있는교호순번제를준수하고홀수순위까지공천하면여성후보자가남성후보자보다 1인이더많아야하는데, 두정당모두남성후보자를 1인더많이공천하였다. 그이유는한나라당은 40위와 41위를연달아서남성후보자를공천하였고, 통합민주당은 31위에여성이아닌남성후보자를공천했기때문이다. 그외에친박연대나자유선진당, 민주노동당은모두 50% 여성후보자공천할당제를준수하였지만, 창조한국당은여성후보자공천비율이 25% 에불과하였다. 즉총 12인의후보자중에서여성은 3인밖에공천하지않았으며, 그나마후보자순

106 106 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) < 표 5> 제 18 대비례대표국회의원여성후보자공천및당선현황 정당 비례대표여성후보자공천비율 ( 여성후보 / 비례후보 ) 비례대표당선자여성비율 ( 여성당선자 / 비례당선자 ) 한나라당 49%(24/49) 50%(11/22) 통합민주당 48.4%(15/31) 53.3%(8/15) 친박연대 50%(7/14) 50%(4/8) 자유선진당 50(10/20) 50%(2/4) 민주노동당 50%(5/10) 66.7%(2/3) 창조한국당 25%(3/12) 0%(0/2) 위도 5위, 7위, 8위였기때문에당선순위인 2위안에는여성이 1인도없었다. 비록할당비율과교호순번제에서이탈한정도는이전총선에비하면매우약하기는하지만, 양대정당인한나라당과통합민주당조차도 50% 할당비율과교호순번제를지키지않았다는점은주목할만하다. 이는아무리할당비율을높이고교호순번제를법률에명문화하더라도강제이행규정이미비할경우법적의무할당제도분명한한계를갖는다는점을잘보여주는증거이다. 반면에제18대국회의사례는할당비율이나교호순번제에서조금이탈한다고하더라도, 당선가능순위에서는교호순번제를엄격하게지킨다면여성당선비율 50% 의목표를달성하는것이가능하다는점을보여준다. 또한창조한국당의경우처럼여성할당제를거의지키지않는정당이있다고하더라도, 원내의석비중이매우낮은군소정당일경우에는국회전체적인차원에서여성의석의비율에미치는영향력이작다는점도주목할만하다. 마지막으로 2012년에실시된제19대총선에서적용된비례대표후보자여성할당제는제18대총선의여성할당제도와같은내용이었다. 즉 50% 할당비율, 남녀교호순번제, 공직후보자여성추천보조금, 그리고비례의석규모등여성할당제의제도적특성이모두같았다. 제19대총선에서각정당의비례대표후보자공천현황을살펴보면 < 표 6> 과같다. 제19대총선에서원내정당들의여성후보자공천비율을보면, 통합진보당만 50% 공천비율을지켰고, 나머지정당들은모두여성후보자를 50% 할당비율을지

107 비례대표국회의원여성할당제의제도적특성과정당의후보자공천 107 < 표 6> 제 19 대비례대표국회의원여성후보자공천및당선현황 정당 비례대표여성후보자공천비율 ( 여성후보 / 비례후보 ) 비례대표당선자여성비율 ( 여성당선자 / 비례당선자 ) 새누리당 47.7%(21/44) 52%(13/25) 민주통합당 47.4%(18/38) 52.4%(11/21) 통합진보당 50%(10/20) 50%(3/6) 자유선진당 37.5%(6/16) 50%(1/2) 키지못했다. 그러나새누리당과민주통합당모두여성의원을 1인만더공천했더라면 50% 할당비율을충족시킬수있었다. 즉총선결과가장많은의석을차지한새누리당은 44인의비례대표후보자중에서 21인을여성으로공천해서여성공천비율이 47.7% 로나타났다. 민주통합당역시 38인의비례대표후보자중에서여성을남성보다 2인적은 18인 (47.7%) 공천해서 50% 할당비율을지키지못했다. 반면자유선진당은비례대표후보자 16인중에서 6인 (37.5%) 만을여성후보자로공천해서가장낮은여성공천비율을보였다. < 표 6> 에서주목할만한점은통합진보당을제외한새누리당이나민주통합당, 자유선진당모두할당비율 50% 를어겼음에도불구하고, 여성후보자당선비율은 50% 가넘었다는점이다. 이는세정당들이공통적으로당선가능순위에서는남녀교호순번제를준수하다가후보자명부의마지막순위에서집중적으로남성을공천했기때문이다. 예컨대새누리당은후보자순위 41번까지는교호순번제대로여 남의순서를지키다가, 42번부터 44번까지연이어서남성후보자를공천하였다. 민주통합당도 38위까지발표한후보자순위중에서 36위부터 38위까지를남성으로공천하였다. 자유선진당은 16위까지발표한후보자순위중에서 11위까지는교호순번제를준수하다가, 12위부터 16위까지는모두남성후보자로공천하였다. 제18대총선과제19대총선결과가장많은원내의석을확보한양대정당인새누리당 ( 한나라당 ) 과민주통합당 ( 통합민주당 ) 이모두 50% 할당제를지키지않았음에도불구하고, 당선된비례대표여성의원은모두 50% 를넘었다는점은몇가지측면에서중요한함의를갖는다. 두정당의의석을합칠경우전체의석의 80% 정도를차지할정도인주요정당조차할당비율을준수하지않았다는점은할당제

108 108 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 의강제이행성이낮다는점을상징적으로보여준다. IV. 결론 제16대총선에서처음으로도입된비례대표여성할당제는한국정치에서여성의대표성제고에서중요한의미와한계를동시에갖는다. 권고적할당제의특성을갖는지역구후보자에대한여성할당제와달리, 의무적할당제라할수있는비례대표여성할당제는여성국회의원을증가시키는데절대적공헌을하였다. 비례대표국회의원선거는지역구선거와달리정당공천을받는것이당선에서결정적인역할을하기때문에, 여성의원의증가는비례대표의원의증가에힘입은것이었다. 그러나정당으로하여금할당제의이행을강제할수있는수단을결여하고있는여성할당제의제도적특성은네차례의총선에서모든원내정당이후보자공천비율과공천순위규정을준수한경우가한번도없었다는사실로나타났다. 그럼에도불구하고주목할만한점은주요정당이 50% 할당비율을지키지않은경우에도당선가능순위내에서는 50% 공천비율과교호순번제를대체적으로지켰다는점이다. 그결과제17대총선이후로원내진입에성공한모든정당의비례대표당선자중에서여성의원의비율이 50% 를넘지못한경우는제18대국회에서창조한국당이유일했다. 그리고제17대총선이후세차례의총선에서는모두비례의석의절반인 27석이상에서여성의원이당선되었다. 이는여성공천비율이 50% 에못미치더라도당선가능순위에서교호순번제만지키면여성할당제의실효성이확보됨을의미한다. 그러나여성할당이적용되는비례의석규모가전체의석의 18% 정도에불과하다는선거제도자체의특성은여성할당제의효과가제한적일수없음을나타낸다. 비례의석확대와같은선거제도의변화가없는한, 비례대표여성의원의증가에의존한여성의원증가는더이상기대하기어렵다는점은 50% 여성할당제가적용된제17대총선이래로비례대표여성의원의수가정체되어있다는사실을통해서도입증된다.

109 비례대표국회의원여성할당제의제도적특성과정당의후보자공천 109 한편제16대총선에서처럼정 ( 正 ) 의상관성을갖는것은아니지만, 진보적인정당이여성후보자공천에적극적인경향성을보였다는점도주목할만하다. 50% 할당제가시행된세차례의총선에서민주노동당 ( 제17대, 제18대총선 ) 과통합진보당 ( 제19대총선 ) 은모두 50% 여성할당비율을준수했다. 반면상대적으로보수정당인새누리당 ( 한나라당 ) 은네차례의총선에서한번도여성할당비율을지키지않았다는점에서대조적이었다. 비례대표여성할당제의성과는단순히비례대표여성의원의증가에만한정되는것은아니다. 제17대총선부터제19대총선까지지역구에서당선된여성의원의절반이상은비례대표의원으로활동한전력이있다. 이사실은비례대표여성할당제가지역구여성후보자의정치적충원통로로기능했음을의미한다. 여성할당제채택이전국회의여성의석비율과비교하면제19대총선결과여성의석이 15.7% 를차지한것은상당한발전이다. 그러나아직도여성의원규모는세계 100위정도에불과하다. 적극적조치를통한실질적양성평등의실현 이라는추상적인여성할당제의목표를보다구체적으로구현하기위해서는, 여성할당제와정합성이높은선거제도, 즉비례성이높은선거제도로의개혁이모색되어야할것이다. 선거제도의개혁에앞서서가장우선적으로그동안시행되어온여성할당제의성과와한계에대한객관적분석이선행되어야할것이며, 이연구는바로그점에서의미를갖는다고하겠다.

110 110 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 참 고 문 헌 강원택 한국선거정치의변화와지속. 서울 : 나남김민정 상향식공천제와여성의대표성. 아시아여성연구 제51권 1호, 제18대총선에나타난여성정치인의충원. 사회과학연구 17권 1호, 여성할당제의정치적효과 : 프랑스시의회를중심으로. 21세기정치학회보 제16집 1호, 박경미 여성할당제의적용요인연구 : 제19대총선의여성지역구후보의정당공천. 의정연구 통권 37호, 박채복 독일정당할당제와한국여성의정치적대표성. 한국동북아논총 제64 호, 손혜현 제도가여성의정치대표성확대에미치는영향 : 아르헨티나여성할당제법을중심으로. 국제정치논총 제49집 1호, 오미연 김기정 김민정 한국정당의여성국회의원후보자공천과한국의여성정치 : 제 대국회에대한비교분석. 한국정치학회보 39집 2호, 전용주 후보공천과정의민주화와그정치적결과에관한연구 : 제17대국회의원선거를중심으로. 한국정치학회보 39집 2호, 전진영 국회의원여성할당제채택의정치적동인분석. 한국정치연구 22집 1 호, 조현옥 김은희 한국여성정치할당제제도화과정 10년의역사적고찰. 동향과전망 79호, 조희원 한국여성의정치적대표성증가와여성정치할당제의제도화. 평화학연구 제12권 4호, Baldez, Lisa The Gender Quota Law for Legislative Candidate in Mexico. Legislative Studies Quarterly 29(2): Caul, Miki Political Parties and the Adoption of Candidate Gender Quotas: A Cross-national Analysis. Journal of Politics 63(4): Women s Representation in Parliament: The Role of Political Parties.

111 비례대표국회의원여성할당제의제도적특성과정당의후보자공천 111 Party Politics 5: Jones, Mark P Gender Quotas, Electoral Laws, and the Election of Women: Lessons from the Argentine Provinces. Comparative Political Studies 31(1): Kittilson, Miki Caul Challenging Parties, Changing Parliaments: Women and Elected Office in Contemporary Western Europe. Columbus: Ohio State University Krook, Mona Lena Why are Fewer Women than Men Elected? Gender and the Dynamics of Candidate Selection. Political Studies Review 8: Quotas for Women in Politcs: Gender and Candidate Selection Reform Worldwide. Oxford: Oxford University Press. Krook, Caul, Miki Reforming Representation: The Diffusion of Candidate Gender Quotas Worldwide. Politics & Gender 2(3): Lovenduski, Joni, and Pippa Norris Gender and Party Politics. London: Sage Matland, Richard E Women s Representation in National Legislatures: Developed and Developing Countries. Legislative Studies Quarterly 23(1): Matland, Richard M., and Donley T. Studlar The Contagion of Women Candidates in Single-Member District and Proportional Representation Electoral Systems: Canada and Norway. Journal of Politics 58(3): Opello, Katherine A. R Gender Quotas, Party Reform and Political Parties in France. New York: Lexington Books. Schwindt-Bayer, Leslie A Making Quotas Work: The Effect of Genda Quota Laws on the Election of Women. Legislative Studies Quarterly 34(1): 투고일 : 2013 년 9 월 30 일, 심사일 : 2013 년 11 월 4 일, 게재확정일 : 2013 년 11 월 18 일

112 112 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) ABSTRACT Characteristics of PR Gender Quotas and Party s Candidate Nomination in Korea Jin-Young Jeon National Assembly Research Service The purpose of this research is to analyze the change of the gender quota system in Korea, from 16 th to 19 th general election and its effect on the PR candidate nomination. The types of quota policy of Korea is the legislative quotas, which is instituted through amendment of law or constitution. I examined three specific characteristics of quota laws, the size of quota, placement mandate, presence of strong enforcement mechanisms to determine the effect that change of quota rule have on the party s PR candidate nomination. The findings are as follows. First, due to the absence of the enforcement mechanism, I cannot find the general election in which all legislative parties abide by the quota rule. Second, in spite of this noncompliance of the parties, women s rate among those PR elected has been over 50% after 17 th general election, except only one case(create Korea Party in 18 th election). This shows the quotas effectiveness is strongly related with the placement mandates. Third, the effectiveness of the gender quotas has been constrained by the characteristics of the electoral system which only 18% of all seats is allocated to the PR. Finally, in all elections left party has been more supportive of the gender quota rules than right parties. This means ideology of the party has something to do with the compliance of the gender quotas. KeyWords gender quota system, legislative quota, PR(proportional representation), zipper system, candidate nomination, quota size, placement mandate, enforcement mechanism

113 재외선거발전을위한신고 신청제도의개선과제 113 재외선거발전을위한신고 신청제도의개선과제 * 조희정 서강대학교 논문요약 이글은현행재외선거제도의경험적 이론적쟁점을분석하고, 이가운데투표과정으로의진입을원활하게하는신고 신청제도의제도및기술적개선방안을제시함으로써, 투표제도의발전방안을검토한다. 연구결과제도적개선방안으로는신고 신청간소화, 신고 신청기간의연장, 신고 신청유효기간적용, 우편신청방식도입을고려할수있다. 다음으로기술적개선방안은다양한인증방안에대해고려할수는있지만현재로서는곧바로도입하기는매우어렵다는사실이나타났다. 즉, 아이핀, 공인인증서등은국내에서도논란이많이제기되고있는방법이며, 특히모바일통신환경이보편화된결과다각적인인증방법의필요가높아지고있고효율적인인증제도의관리방안이논의되고있는상황이기때문에신고 신청시바로적용하기어려운상황이라는것이다. 따라서투표시에본인을정확히확인한다는원칙이명확히지켜진다면, 대리투표등투표부정을방지할수있고, 타인이신고를한다해도타인은투표할수없는원칙의강화가더욱효율적이라고할수있다. 주제어 재외선거, 인터넷신청, 우편신청, 선거관리, 인증 * 이글은중앙선거관리위원회의 2013 년도연구용역보고서 인터넷을활용한재외선거인등신고 신청방법도입에관한연구 의일부를수정 보완한것이다.

114 114 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) I. 문제제기 이글은현행재외선거제도 (External Voting 혹은 Overseas Voting) 의경험적 이론적쟁점을분석하고, 이가운데투표과정으로의진입을원활하게하는신고 신청제도의제도및기술적개선방안을제시함으로써, 투표제도의발전방안을검토한다. 전세계 143개국이채택하고있는재외선거제도의국내도입은 2009년 2월 공직선거법 개정에따라 2012년 4월제19대국회의원선거부터가능해졌는데, 제18대대통령선거까지두차례실시되었다. 이로써, 재외국민 300만명 1) 의시대에우리나라는 OECD 국가가운데가장마지막으로재외선거제도를도입하였다. 재외선거는 국외에거주하는선거권자가해당거주국가, 즉국외에서자국의선거권을행사할수있는제도 로서, 재외국민의보다고차원적인권리이자참정권을보장하도록국민의기본권을신장하는획기적인제도이며, 민주주의사회에서국내외를막론하고국민의참정권을보장한다는점에서중요한의미를가지고있다. 여기에서재외국민이란 외국에거주하는대한민국국민 ( 재외국민교육지원에관한법률 제2조1) 혹은외국에거주하거나체류하는대한민국국민 ( 재외국민등록법 제1조 ) 을의미한다. 재외국민은대한민국국적을가진자라는점에서외국국적자를포함하며우리민족전체를의미하는재외 ( 혹은해외 ) 동포보다는좁은개념이다. 그러나 2010년두차례모의재외선거시뮬레이션및새로운제도도입을위해많은준비를하였음에도불구하고실제재외선거투표율은매우낮게나타났으며, 국민의인지도부족및제도도입 시행에대한법적 정치적논란은여전히지속되고있는상황이다. 정치적으로재외선거는이전까지의선거제도가담보하고있는민주적정당성의범위를대외적으로더욱확장할수있는계기로주목받고있으며, 역사적으로는, 국내에서최초의재외선거가이루어진 1967년만해도재외 부재자 로제한적으로평가되던재외국민이, 45년만인 2012년에는비로소포괄적의미의재외 국 1) 이가운데한국국적보유자는약 240 만명으로추정된다 ( 중앙선거관리위원회, 선거정보 호 ).

115 재외선거발전을위한신고 신청제도의개선과제 115 민 으로서투표를하게되었다는의미를가지고있다. 2) 한편, 사회적으로는국내의정치적의제나인물에대한평가가정당성을획득해야한다는점에서재외국민의 의견 이중요해지고이에따라국내외적으로사회의범위가확장되는계기가마련되었다고도볼수있다. 그러나이와같이정치 역사 사회적인의미를가지는재외선거가안정적인제도로서시행되고있으며, 장점만있다고평가하기는어려운것이현실이다. 이글에서는이와같은문제의식에기반하여유권자의재외선거진입을위한중요한선결요건인신고 신청제도의개선과제에대해검토한다. 현재제시되고있는재외선거제도의대표적인개선요청과제는투표율제고, 효율성제고및편의성증진및관리비용절감등이제시되고있는데, 선거과정에서신고 신청과정이라는첫단계의편의성을높이는것은효율성및투표율제고의기회가될수있으며무엇보다투표의첫번째진입장벽을낮춰정치참여공간을확장하는데있어서매우중요한작업이기때문이다. 아울러, 2000년대초, 인터넷의보편적확산이후정보환경이급격히확산됨에따라정치 행정운영과서비스도다양화되고있는현실에서재외선거제도영역에서도 ICT(Information Communication Technology) 의적극적인도입을통한제도적개선방안이논의되고있다. 헌법재판소의결정에서도기존에제시되고있는재외선거도입시의문제점은재외국민등록제도, 재외국민거소신고제도, 투표자신분확인제도, 특히정보기술의활용을통해극복될수있다고제시하고있으며 (2004헌마644), 다수의연구자들도신기술로인한제도적문제의극복가능성을기대하고있다 ( 권영호 송서순 2009; 정극원 2009; 진희관 2007). 재외선거는선거운동이나투표참여가대부분외국에서실시되는것이기때문에시공간의측면에서많은한계와문제가발생할수있으며, 국민의투표권이라는중요한헌법적요소에대한해석의차이등으로인해많은논란이발생할수 2) 1967 년에는현재의재외국민과다른의미의한정된범위에서해외부재자투표를 4 년이라는제한적인기간동안실시한것에불과하였다. 또한, 최초로실시한것은 1967 년제 6 대대선이었지만, 당시에는현재의재외국민선거개념과달리제한적인의미에서재외부재자선거라고보는것이더정확하다. 당시부재자신고인수 47,024 명가운데베트남주둔국군부재자수는 41,631 명에달했기때문이다 ( 김대근 주승희 2012, 24).

116 116 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 있지만제도의당위성과법원칙에대한분석만큼중요한것은실제추진과정과시행결과를바탕으로사실적인해석이이루어져제도의공과를논의하고나아가제도를개선할수있는방안을모색하는것이다. 따라서, 이글에서는재외선거의쟁점을경험적 이론적으로검토한후재외선거의편의성을높일수있는신고 신청제도의개선방안및원칙을제시한다. 먼저, 2절에서는경험적쟁점을파악하기위해재외선거제도도입의결정적인계기가된 2007년헌법재판소의잠정적용헌법불합치결정부터 2012년두차례의선거실시까지 5년간국내에서진행된재외선거제도의추진과정을개괄적으로정리하고, 중앙선거관리위원회추진자료에대한검토를통해이미진행된경험적사실에서도출할수있는분야별쟁점을정리한다. 이어서 3절에서는재외선거에대한연구분야에서의논란을파악하여이론적쟁점을정리한다. 여기에는재외선거제도도입자체에대한찬반, 헌법재판소결정에따라이루어진법개정에대한법학과정치학분야에서의이견, 두차례모의실험결과에서발생한문제점및두차례의실제선거실시과정에대한평가등을반영하였다. 4절에서는이미제시된경험적 이론적쟁점가운데신고 신청제도의개선방안을제도및기술적개선방안으로구분하여제시한다. 연구자료로는중앙선거관리위원회의실무자료와 60여편의법학 정치학분야에서의관련연구등이미수행된연구의주요내용을주제별로검토하고, 재외국민을대상으로실시된총 7차례의의식조사결과를참고하였다. 1. 실시현황 II. 재외선거실시현황과경험적쟁점 국내재외선거는 2012년 4월제19대총선에서최초로실시되었다. 그이전인 1967년의제도가 1972년에폐지된후로 25년동안은재외선거도입에대한찬반논의가지속되었다. 재외선거도입의반대논리로는첫째, 북한주민이나조총련계

117 재외선거발전을위한신고 신청제도의개선과제 117 재일교포에대해선거권을인정하게되므로국가안보에위협이될수있으며 ( 안보요인 ), 둘째, 외국에서의불법선거운동단속이어렵기때문에선거의공정성확보가어려우며 ( 선거관리요인 ), 셋째, 재외선거를위해선거기간을연장해야하는데, 이는선거비용증가의원인이되어그로인한국가적부담이가중될수있고 ( 비용요인 ), 넷째, 국가에대한납세, 병역과같은의무이행을하지않는재외국민에게선거권을인정하는것이부당하며 ( 선거권요인 ), 다섯째, 외국거주자들은투표권행사가장애가되는사유를스스로초래한것이므로, 국내거주자와달리부재자투표를인정하지않더라도합리적인차별로볼수없다는것이다 ( 형평성요인 ). 안보, 선거관리, 비용, 선거권, 형평성요인을중심으로한제도도입의반대논리에대항한찬성논리로는첫째, 민주주의국가에서선거권의중요성을고려할때, 선거권을제한하는입법은 헌법 제24조에의해곧바로정당화될수없고, 헌법 제37조제2항의규정에따라엄격히심사하면된다. 둘째, 선거권의제한은불가피하게요청되는개별적 구체적사유가존재함이명백할경우에만정당화될수있고, 막연하고추상적인위험이나국가의노력에의해극복될수있는기술상의어려움이나장애등을이유로그제한이정당화될수없는데, 반대논거가들고있는여러논거들은여러가지수단을통해극복이가능하다. 셋째, 납세나국방의무와선거권간에필연적인관계가인정되지않는다. 넷째, 직업이나학문등의사유로자진출국한자들의선거권행사를제한하는것은 헌법 이보장하는해외체류자의국외거주 이전의자유, 직업의자유, 공무담임권, 학문의자유등의기본권을희생하도록강요한다는점에서부적절하며, 오늘날국제화시대에외국으로이주하여살가능성이높아지고있는상황에서, 자발적계기를이유로선거권행사를부인하는것은타당하지않다는것이다 ( 김대근 주승희 2012, 35). 찬반논쟁과정에서 1997년부터 2005년까지 8년동안외국의재외국민들은지속적으로헌법소원을제기하였다. 이에최종적으로 2007년 6월 28일, 헌법재판소는미주, 캐나다거주한인회총연합회의헌법소원에대해잠정적용헌법불합치판결을내리게되었다. 3) 이어재외선거도입을위해서는많은조건의충족이필

118 118 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 요하다 4) 는헌법재판소의잠정적용헌법불합치판결이후 2년간중앙선거관리위원회의개정의견제출 (5회) 과부분적인내용개정에이어 2009년 2월 공직선거법 개정이이루어졌다. 대표적으로이루어진개정내용은다음과같다. 첫째, 후보자등록기간을연장하였다. 즉, 재외선거와관련하여국회의원선거의후보자등록기간을앞당겨재외국민의후보자에대한알권리를보장하였으며, 재외관리위원회설치및운영, 재외선거절차사무등을합리적으로개선하였다 (2011.7, 법률제10981호 ). 둘째, 본인확인강화및선거시간을연장하였다. 즉, 재외선거인등록신청시불법적복수국적여부에대한확인을강화할수있도록관련조문을정비하여재외선거인등록신청첨부서류원본확인이포함되었으며, 투표참여편의를위해재외투표시간을오전 8시부터할수있도록개선이이루어졌다. 또한공관에파견된중앙선거관리위원회직원이선거범죄등을조사할경우중앙선거관리위원회의지휘 감독을받도록규정하였다 (2011.9, 법률제11070호 ). 셋째, 대상선거를조정하였다. 즉, 종래국내거소신고를한영주권자에게아무제한없이지역구국회의원선거와지방선거의선거권을인정하던것을양선거가지역대표자를선출한다는특성을고려하여영주권자는선거인명부작성기준일현재 3개월이상계속하여국내거소신고인명부에올라있는경우에만선거권을부여하고, 영주권자가국외에체류하는경우에는지역구국회의원선거에서국외부재자투표를할수없도록개정하였다 ( , 법률제11071호 ). 넷째, 선거관리과정을합리화하였다. 즉공정한재외선거를위해공무원이재외선거사무종사공무원등에게재외선거사무처리와관련하여부당한영향력을행사한경우이를처벌하는규정을신설하였으며, 재외공관의선거관리출납절차와재외선거관리위원회위원정수등을현실에맞게보완하는등원활한재외선거관리를도모하였다 (2012.1, 법률제11207호 ). 다섯째, 국외에서중대한선거범죄를행한자에대하여여권발급등을제한하고, 국외에서 공직선거법 위반행위를한외국인에대한국내입국을금지하는 3) 2004 헌마 644, 2005 헌마 360( 병합 )( ). 4) 헌법재판소가제시한도입의전제조건은공정한선거관리방안제시, 국내거주재외국민의자격요건에대한검토등이다.

119 재외선거발전을위한신고 신청제도의개선과제 119 등재외선거의공정성확보를더욱강화하였다. 또한재외선거사범등에대한수사편의를위해영사조사제도및인터넷화상조사제도를도입하였다 (2012.2, 법률제11374호 ). 이상과같은제도도입, 헌법소원, 판결, 법개정, 실시에이르는재외선거의전체추진과정을간략히요약하면다음의 < 표 1> 과같다. < 표 1> 재외선거도입및실시과정 시기 1967~ 1971 내용 대통령선거법 에서국외부재자투표제도도입 ( ) 제 6 대, 7 대대선, 제 7 대, 8 대총선에서실시 통일주체국민회의법 제정으로해외부재자투표제도폐지 ~ 2011 일본, 프랑스거주재외국민의헌법소원제기 공직선거및선거부정방지법 합헌결정 (1999 년 ) 일본, 미국, 캐나다거주재외국민헌법소원제기 헌법재판소의헌법불합치결정 (2004헌마 644) 재외국민의선거권및평등권침해, 보통선거원칙위반 ( 공직선거법 제37조 1항 ) 과국내거주자에한하여부재자신고허용 ( 공직선거법 제38조제1항 ) 에대한헌법불합치결정 중앙선거관리위원회의재외선거제도도입개정의견국회제출 2003, 2005, 2006, 2008, 2011년 (5회) 공직선거법 개정을통해재외선거제도도입 차모의재외선거실시 차모의재외선거실시 ~ 공직선거법 개정 후보자등록기간연장 (2011.7) 재외선거인등록신청첨부서류원본확인, 재외투표시간연장 (2011.9) 대상선거조정 ( ) 선거관리과정합리화 (2012.1) 전자우편이용신고 신청, 순회접수및가족의등록신청서대리제출도입 ( ) 제19대총선에서최초실시 투표율 : 45.7%( 총재외선거권자 2,233,193명가운데 54,456명참여, 추정재외선거권자대비투표율 2.5%) 제18대대선에서실시 투표율 : 71.7%( 총 158,225명참여, 추정재외선거권자대비투표율 7.1%) * 투표율 : 확정선거인명부상선거인수대비투표자수비율

120 120 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 2. 경험적쟁점 1) 의식조사에서제시된개선과제이론적인쟁점에이어, 유권자및선거관리실무자들이현장에서제시하는쟁점들은여전히재외선거제도의개선이많이이루어져야한다는사실을반영하고있다. 재외선거실시전인 2007년부터 2012년까지 5년간진행된 7차례의의식조사 5) 에서는다음의 < 표 2> 와같은특징이제시되었다. < 표 2> 재외국민조사결과비교 (2008~2012 년 ) 조사주체 윤인진외 (2008) 박상철 (2011) 박범종 (2012) 김종갑외 (2011) 강경태 (2013) 조사시기 2007 년 2009 년 2010 년 2010 년 2012 년 조사규모와지역 투표의향 선호신청방법 선호투표방법 602 명 (LA, 뉴욕 ) 83% ( 영주권자 76%, 시민권자 60%) 611 명 (LA 카운티, 오렌지카운티 ) 63.7% - - 1,048명 94명 238명 (LA, 베이징,(LA, 베이징,(LA, 베이징, 도쿄 ) 도쿄 ) 오사카 대선 (49%). 대선 + 비례대표총선 (35%), 대선 + 총선 (10%) 인터넷신청, 우편신청, 직접신청순 - [ 인지도 ] 모른다 (58%) 인터넷투표, 직접투표, 인터넷투표, 우편투표, 직접투표, 직접투표 + 직접투표, 인터넷투표, 인터넷투표, 우편투표, 우편투표순직접투표순우편투표우편투표순 [ 참여여부 ] 참여 (73%) [ 등록방법 ] 직접방문, 순회접수순 선관위 (2012.5) 2012 년총선후 2,167명 ( 아주, 미주, 구주, 중동, 아프리카 ) [ 관심도 ] 85.2% [ 대선의향 ] 93% 선관위 (2013.4) 2012 년대선후 2,130명 ( 아주, 미주, 구주, 중동, 아프리카 ) [ 관심도 ] 92.9% ) 전체 7 차례의의식조사가운데실제투표자를대상으로이루어진조사는 3 차례이루어졌다. 그이전에는 2012 년실제재외선거실시전까지이루어진 4 차례의의식조사는미국, 중국, 일본등재외선거인이많은대표적인지역에서한정적으로이루어졌다.

121 재외선거발전을위한신고 신청제도의개선과제 121 먼저, 2007년 12월설문조사에서는재외선거에서의참여의사를밝힌비율이 83% 로매우높게나타났으며, 이가운데영주권자는 76.3%, 시민권자는 60% 로나타났다. 다음으로, 선호하는투표방식은인터넷투표, 직접투표, 직접투표와우편투표병행, 우편투표순으로나타났다. 이에근거하여직접투표와우편투표를병행하는것이효과적이라는분석이제시되었다 ( 윤인진 이철우 김제완 2008, 65). 2009년두번째조사에서는투표의향에대해서는 63.7% 가투표하겠다고응답하였다. 과거의유사조사를참조할경우실제투표율은 반드시 투표한다고밝힌응답자의비율과대략일치한다는결과가있는데, 이에근거할경우이조사를기준으로보면재외선거의실제투표율은 20% 를상회하기어렵다는분석이제기되었다. 다음으로선호투표방법에대해서는인터넷투표 (36.2%), 직접투표 (31.8%), 우편투표 (28.6%) 순으로선호도가높게나타났다. 2010년조사에서는투표의향을선거별로확인해본결과대선, 대선과비례대표국회의원선거, 대선과국회의원 ( 비례대표 + 지역구 ) 선거, 대선 + 국회의원 ( 비례대표 + 지역구 )+ 지방선거순으로투표에참여하겠다는의사가높게나타났다 ( 박범종 2012). 신청방법은인터넷신청 (40%), 우편신청 (34.3%), 재외공관신청 (17.9%) 순으로선호하는것으로나타났으며, 투표방법은우편투표 (34.7%), 인터넷투표 (32.5%), 재외공관투표 (27.5%) 순으로선호한다고응답하였다. 2010년 11월조사에서재외선거에대한인지도는 모의투표참여자를대상으로했음에도불구하고 높지않은것으로나타났다. 응답자들은인지도를높일수있는대안으로서현실적이고지속적인홍보의필요성을지적하였으며, 인터넷홍보와이메일리스트를통한홍보도필요하다고응답하였다. 학업이나생업에종사하고거리상으로도멀리떨어져거주할수밖에없는것이재외국민의특성이라는것을감안한다면재외선거에대한홍보방안의혁신이이루어져야한다는것을알수있는대목이다 ( 김종갑 이창호 이현출 2011, 23-25). 선호투표방법은응답자의거주지역별로차이가나타났는데, 이는거주지역의정치사회환경을감안한것으로평가된다. 지역별로보았을때, 일본은투표열망이높고, 투표소접근성도높은편이고, 중국이나미국은공간적거리가멀고단기체류자가많기때문에투표율이낮을수있다는것이다. 아울러선거공정성확보

122 122 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 를위해서는직접투표가적합하지만직접투표에의한참여율제고는어려운상황일경우, 직접투표와우편투표를병행하는것이좋다는의견이제시되었다 ( 김종갑 이창호 이현출 2011, 20-22). 또한 2007년조사와마찬가지로직접투표, 우편투표, 인터넷투표에대한선호도가높게나타난것은공통된특징이다. 제18대대선이후재외국민의여론조사에서는등록방법으로는공관방문 (40.7%), 순회접수 (24.7%) 순으로선호한다고응답하였다 ( 강경태 2013). 이와같은결과는새로이도입된이메일, 우편, 순회접수, 가족등록등의방법이투표율향상에기여했다는분석으로이어진다. 투표참여여부를묻는질문에대해서는 72.6% 가투표했다고응답하여실제투표율과유사한결과를보이고있다. 중앙선거관리위원회에서는 2012년총선과대선에서실제투표자를대상으로의식조사를실시하였다. 이조사에서재외선거에대한관심도는총선 82.%, 대선 92.9% 로매우높게나타났으며, 양선거에서모두후보자를 3주전에결정했다는높은관심도를나타냈다. 그러나신고 신청후투표를하지않은이유에대해서는거리와개인적인문제등의사유가높게나타났는데, 이는신청하지않은경우역시마찬가지문제인것으로나타나투표장소나신청장소까지의거리가큰문제인것으로나타났다. 특히, 18대대선에서재외선거등록신청 신고및투표참여에관한현행제도에대해서는개선되어야한다는응답이 53.6% 로, 현행제도가적정하다는응답 (31.9%) 보다높게나타났고, 투표참여를위해가장시급히개선해야할사항으로서공관외의장소에추가투표소운영등투표편의확대 (55.5%), 우편등록등 < 표 3> 향후재외선거의개선및건의사항 조사시기 개선및건의사항 ( 응답률 ) 투표방법다양화 (31.7%) 투표소확대 (22.6%) 다양한홍보 (10.9%) 홍보확대 (8.8%) 다양한정보제공 (8.0%) 공정한선거관리 (5.0%) * 자료 : 중앙선거관리위원회 (2012.5; ) 투표소확대 (23.8%) 투표방법다양화 (16.9%) 적극적홍보활동 (12.1%) 신청절차간소화 (6.6%) 투표편의제공 (6.3%) 신청방법다양화 (4.7%)

123 재외선거발전을위한신고 신청제도의개선과제 123 도입을통한등록신청방법확대 (19.1%) 라고꼽았다. 이는 19대총선의각각 18.7%, 20.1% 보다훨씬높은응답률을보이고있어투표편의성과등록제의다양화가절실하다는것을타나내는지표이다. 2) 참여절차개선제19대총선에서는공관방문신청만을인정하여선거참여를포기하는결과를초래하였으며, 따라서등록신청을간이화하며순회접수, 대리접수, 인터넷접수, 팩스접수, 우편접수를허용할필요가있다는의견이제시되었다 ( 김대근 주승희 2012, 45). 제19대총선에서나타난재외선거의저조한투표율을개선하고자 2012년 10월에 공직선거법 을개정하여, 기존의국외부재자신고에만허용되었던전자우편이용이재외선거인에게도허용되고, 순회접수및가족의등록신청서대리제출이도입되어기대를모았지만기대만큼상승효과가크게나타나지는못하였다. 제18대대선에서는전체 22만여명의신고 신청자가운데약 7.2% 에해당하는 1만 6천여명이전자우편을통해접수하였지만, 전자우편신고 신청은신고 신청서를직접내려받아작성하여야하고여권및국적확인서류를스캔하여저장후이메일에붙임파일로보내야하는복잡한과정을거쳐야하며, 본인의이메일로만접수가능하기때문에이메일계정이없는경우는새로계정을신설해야하는불편이나타났다. 3) 디지털접근성확보현재까지재외국민신청현황을보면 20~40대가 70% 를이루는등디지털접근성의해결에문제가없는것으로생각할수도있지만각국이처한디지털환경은우리나라보다상대적으로매우낮은수준이다. ITU(International Telecommunication Union, 이하 ITU) 의정보화발전지수 (IDI: ICT Development Index) 에의하면우리나라가계속 1위를차지하고있고, 그외국가들은모두우리나라보다정보접근성이낮은것으로평가되고있는상황이다. 또한익스플로어와크롬등다양한브라우저에맞는시스템을구축해야하는것도디지털접근성을높이기위한전제조건이다. 특히, 국내의많은홈페이지가익스플로어의존성이외국에

124 124 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) 비해너무높기때문에원활한사이트접근이어렵다는문제도언제나제시되는문제점가운데하나이다. III. 재외선거의이론적쟁점 2007년헌법재판소의헌법불합치결정을전후로하여 2013년현재까지약 60 여편의재외선거에대한연구가진행되었다. 주로법학분야와정치학분야에서이루어진기존의재외선거에대한연구에서는도입의타당성, 선거권적용범위, 운영 관리의합리화, 기술적용확대, 재외선거구제도입등이쟁점으로제시되고있다. 첫째, 근본적으로문제가되는것은재외선거의도입과반대를제시하는원칙론에대한상이한입장이다. 재외선거도입지지자들의논거는적극적인참정권보장, 보통선거원칙실현, 모국과의연계를통한국익확대, 민족정체성정립, 인적자원으로서재외국민의활동을들고있으며, 6) 이에비해반대론자들의논거는투표방법, 선거권자와대상선거, 등록신청방법, 국외선거운동과선거비용및선거단속의실효성확보의문제로요약된다 ( 김종갑 2011). 그러나두번의재외선거가실시된후에는이러한도입당위성에대한논란보다는실제제도개선과제를모색하는방향으로연구주제가전환되고있는상황이다. 둘째, 선거권의범위에대한문제로서현행법에서대선과비례대표국회의원선거에의도입은실시하고있지만지역구국회의원선거에도입하지않는것, 7) 즉재외선거를제한적으로적용하는것은보통선거와평등선거원칙에위배된다는입장이다. 한편에서는복수국적자에게도선거권을부여해야한다는주장이있으며, 반면지역구국회의원선거에의참여를제한해야한다는입장도대립하고있다. 이에대한논의는 2013년 6월 27일, 새누리당의 해외거주대한민국국민에 6) 이외에선거기술상의어려움, 공정성확보문제, 국내유권자와의형평성, 동포사회갈등조장등의문제는참정권부여가갖는본질적인정당성에비하면정치적합의와기술적문제에불과하다는주장도도입지지입장에포함될수있다 ( 김종갑 2011, 137). 7) 단, 국내거소신고자는지역구선거참여가가능하다.

125 재외선거발전을위한신고 신청제도의개선과제 125 대한거주국의지방참정권부여촉구결의안이국회를통과하면서, 8) 참여확대의방향으로전개되고있다. 이결의안에는정주외국인에대한지방참정권보장및재외국민의지방참정권보장에대한요구가포함되어있다. 셋째, 도입을전제로하여, 선거운영합리화와공정한관리 감독의필요성을강조한주장이다수를이루고있다. 특히, 정확한재외선거인명부작성, 부족한투표소설치확대, 선거공정성확보, 신청기간연장, 신청유효기간도입 (1년내에한하여초기신청을 2회인정 ), 단속강화 9) 및우편투표허용과우편투표와인터넷투표의대리선거가능성경고등이강조되고있는부분이다. 넷째, 재외선거구도입과나아가외국비례대표도입주장도제기되고있지만이는소수의견으로제시되고있다. 이탈리아의경우 2003 년법개정에의해 2006 년 4월총선에전세계에서가장먼저직접선거에의한해외국회의원을선출하는외국투표구제도를실시하였는데, 해외의주요거점을 6개권역으로나누어 4개지역의선거구를설정하여양원제를채택하고있는이지역에서하원 12석, 상원 6석의국회의원투표를실시하였다 ( 권영호 송서순 2009, 134; 김종법 2012). 프랑스는이탈리아에이어외국선거구제도를실시하였는데외국선거구에배당된 11 명의하원의원을선출하며, 재외프랑스인연합위원에의해간선제로실시되는재외국민에게할당한 12명의상원의원선출도시도될전망이다 ( 김종법 2012, 101). 그러나이와같은제도는매우파격적인것으로좀더면밀한제도적검토가필요한부분이다. 다섯째, 현재의신청방법을개선하고, 인터넷신청과투표를도입해야한다는선진적인주장이제시되고있다. 특히이부분은현행신고 신청제도의편의성, 정확성, 비용, 효율성등에대한평가와문제점분석이필요하다는것을강조한다. 한편, 2007년헌법재판소의헌법불합치판결이내려진이후국회에서는 5건의 8) 이결의안은새누리당원유철재외국민위원장이대표발의하여 2012 년 11 월 23 일국회에제출된결의안을자구수정하여통과시킨것이다. 9) 재외선거에서는국내선거사범과달리비방 흑색선전죄의사례가한건도없었다. 재외선거사범의적발건수는총 8 건이었으며, 그가운데수사의뢰조치는 2 건에불과했다. 이는재외선거인의경우지역구국회의원선거권이없기때문에특정후보자에대한비방이나흑색선전이필요없다는것이원인이라고평가되었다 ( 김대근 주승희 2012, 4).

126 126 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) < 표 4> 재외선거에대한기존연구에서의쟁점 쟁점연구자및주요내용김제완 (2008), 김종갑 (2010), 김주영 (2011), 박명호 송일호 (2012), 박진우 (2008), 박채순 (2008), 방승주 (2008), 방승주 (2011b), 서성철 (2007), 이부하 (2011), 정균회 (2007), 정극원 (2009) 원칙강조 원칙으로서보통선거와평등선거침해에대해서는엄격하게적용, 방법으로서직접선거와비밀선거의경우에는적용완화 국회의원제출법안평가 모의선거평가권영호 송서순 (2009), 김재수 (2005), 김제완 (2008), 김종갑 이창호 이현출 (2011), 류시조 (2010), 박진우 (2008), 방승주 (2008), 방승주 (2011b), 송석원 (2008), 양관수 (2008), 윤종빈 (2010), 이부하 (2011), 이상윤 (2010), 이종훈 (2002), 정극원 (2009), 제성호 (2008), 진희관 (2007) 선거권범위 지역구총선참여제한의위법가능성 ( 평등 보통선거원칙위반 ) 복수국적자에게선거권부여김종갑 (2010), 김종갑 (2011), 성낙인 (2008), 최유 (2011) 지역구총선참여제한권영호 송서순 (2009), 김종갑 (2010), 김종갑 (2011), 성낙인 (2008), 이부하 (2011), 이부하 (2012), 이상윤 (2010), 진희관 (2007) 기술적용 인터넷신청및투표도입 신청방법개선김병록 (2011), 김병철 (2011), 김종갑 (2010), 김종갑 (2011), 김종갑 (2012), 김종갑 이창호 이현출 (2011), 김종법 (2012), 김종세 (2012), 김주영 (2011), 박명호 송일호 (2012), 박채순 (2008), 방승주 (2008), 방승주 (2011b), 성낙인 (2008), 송석원 (2008), 양관수 (2008), 양창영 (2009), 윤종빈 (2010), 윤인진 이철우 김제완 (2008), 이부하 (2011), 이부하 (2012), 이상윤 (2010), 정훈교 (2008), 진희관 (2007) 정확한재외선거인명부작성 수시명부제가아닌영구명부제도입선거운영합리화 투표소설치확대 선거공정성확보 우편투표허용 우편투표와인터넷투표의대리선거가능성 인센티브제공 신청기간연장 신청유효기간도입 (1년내선거에한하여초기신청을 2회인정 ) 단속강화해외선거구도입, 권영호 송서순 (2009), 김대근 주승희 (2012), 김종세 (2012) 해외비례대표배정강성훈 (2010), 고선규 (2010), 권영호 송서순 (2009), 김종갑 이창호 이현출 (2011), 김종법 (2012), 박기갑 (2011), 박범종 (2012), 외국사례연구박상철 (2011), 박진우 (2008), 성낙인 (2008), 손영우 (2012), 손형섭 (2011), 송석원 (2009), 이상윤 (2010), 정병기 (2011), 진희관 (2007)

127 재외선거발전을위한신고 신청제도의개선과제 127 중요한국회의원법안이제출되었다. 이들법안에서는공관이없는국가에파견한군인에대한거소투표허용, 우편및인터넷투표허용, 현행법상국회의원선거후보자등록마감일이선거일전 14일로되어있는데도재외투표가개시되는기간이선거일전 14일로규정되어있어후보자등록마감전에투표가이루어질우려가있기때문에재외투표기간을선거일전 13일로변경, 재외선거인등록신청의대리허용그리고영구명부제의도입을주장하고있다. 특히, 2009년 2월 12일이후발의된투표방법의원입법안에서는공관투표의개선방안으로투표편의성을높일수있도록우편투표의도입을내용으로하는발의안이다수를이루고있다 ( 김종갑 2011, 137). 즉, 제출법안의내용역시기존연구에서제시하는쟁점범위내에있다. 1. 신고 신청절차 IV. 재외선거의신고 신청개선방안 재외선거의등록신청기간은선거일전 150일부터선거일전 60일까지약 91일간이며, 등록신청서를본인이직접신청하거나가족 ( 배우자와본인 배우자의직계존비속 ) 이대리로신청그리고전자우편으로신청하는방법이있다. 통상적으로는현지공관을방문하거나순회하는공관직원에게신청하는절차로진행되는데, 반드시여권사본과거주지관할공관의재외투표관리관이공고한국적확인서류의사본을첨부해야하며원본을함께제시하지않은경우에는접수할수없다. 의무적인원본제출사항은가족의경우에도해당된다. 다만, 파병군인이나군무원은국방부장관또는부대장의확인 ( 인 ) 을받은것으로여권사본제출을대신할수있다. 신청서란의성명은여권에적혀있는성명을적어야하는데, 여권의성명과가족관계등록부 ( 호적 ) 상의성명이다른경우에는가족관계등록부상의성명을적는다. 국외거소주소에서우편물을받아보기어려운사람은공관을거소지로신고할수있다. 또한국적확인서류에는사진이첨부되어야한다. 단, 전자우편접수의경

128 128 한국정당학회보제 12 권제 3 호 2013 년 ( 통권 25 호 ) < 그림 1> 재외선거등록신청절차 * 자료 : 중앙선거관리위원회재외선거 ( ng=ko) 우에는일단사본을제출하고, 투표시에원본을제출하도록한다. 또한재외투표관리관은재외선거인등록신청기간개시일전 30일까지비자 영주권증명서 장기체류증또는거류국의국외인등록증등재외선거인의국적확인에필요한서류의종류를공고한다. 허위기재또는자신의뜻에따라신고된것으로인정되지아니하는경우에는 공직선거법 제247조에따라 3년이하의징역또는 500만원이하의벌금을받을수있다. 국외부재자역시신고기간은선거일전 150일부터선거일전 60일까지이며국내거주자는시장 군수 구청장에게, 국외에머물거나거주하는사람은공관을경유하여시장 군수 구청장에게신고할수있다 ( 직접신고및대리제출가능 ). 신고서에는여권사본을첨부해야하며우편및전자우편을통해접수할수있다. 접수가되면이의신청절차는동일하고, 시장 군수 구청장은구 시 군선거관리위원회에명부사본을전송한다. 중앙선거관리위원회는선거일전 49일부터 40일까지 10일간재외선거인등록신청서에따라재외선거인명부를작성하며, 선거일전 39일부터 5일간인터넷을통해이명부를열람할수있게하여명부에대한이의신청을받는다. 이의신청은본인이나가족이할수있으며, 가족이아닌것으로확인되면등록신청을한사람은명부에서삭제된다. 이의신청에대한처리가완료되면재외선거인명부는선거일전 30일에확정되고, 해당선거에한하여효력을가진다.