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1 년 가을 겨울호

2 동향과 전망 2013년 가을 겨울호 통권 89호 발행인 박영률 편집인 박영호 동향과 전망 편집위원회 편집위원장 이일영(한신대) 편집위원 남궁곤(이화여대) 남기곤(한밭대) 박규호(한신대) 유종성(UC SanDiego) 조석곤(상지대) 조형제(울산대) 홍석준(목포대) 편집자문위원 김영범(한림대) 김용현(동국대) 김종엽(한신대) 백욱인(서울과학기술대) 양문수(북한대학원대학교) 오유석(성공회대) 유철규(성공회대) 이건범(한신대) 이남주(성공회대) 이영희(가톨릭대) 이인재(한신대) 장홍근(한국노동연구원) 전병유(한신대) 전창환(한신대) 정대화(상지대) 정건화(한신대) 정해구(성공회대) 조효래(창원대) 허상수(성공회대) 홍장표(부경대) 편집간사 양예정 발행일 등록번호 출판등록 2013년 10월 1일 제1-2136호 1997년 2월 13일 서울시 마포구 연남동 청원빌딩 3층 전화 팩스 지식재산권 이 책의 지식재산권은 한국사회과학연구회와 박영률출판사가 가지고 있습니다. 이 책의 내 용과 형식을 사용하려면 지식재산권자의 동의가 필요합니다. 이 문제에 대해서는 저자, 편 집위원장, 출판사에게 전자우편으로 물어주십시오.

3 편집자의 글 박근혜 정부가 출범한 지 반년이 넘었지만 새로운 시대로 나아갈 비전 과 정책은 발목이 잡혀 있다. 정권 출범 직후 인사 문제로 인한 혼란이 계속되다가 인사체계를 안정화시키는 과정에서 미래보다는 과거를 대 표하는 세력이 득세하고 있는 것으로 여겨진다. 여권 내부에서는 대선 과정의 후유증을 정리하고 미래를 향한 비전을 개척해 갈 핵심세력을 구축하지 못하고 있다. 야권도 선거 패배의 후유증 속에서 무기력증을 보이고 있는 가운데, 통합진보당 내의 시대착오 적 행태가 표면화되었 다. 진보개혁 세력 역시 현실적이고 진취적인 정책세력이 중심이 되지 못하고 있는 상황이다. 다행히 북한의 제3차 핵실험 이후의 긴장과 개성공단의 위기는 한 고비를 넘어섰다. 그러나 큰 틀에서 보면 동아시아 질서의 재균형화 (rebalancing)는 계속 진행 중이다. 그간의 동아시아형 성장 발전모 델은 더 이상 작동하기 어렵게 되었다. 새로운 모델을 만들어 가지 않 으면 민주주의와 다수 국민의 복지를 보장하기가 어려울 것이다. 그러 나 여권과 야권 내부에서 모두 새로운 시대를 위한 비전과 정책을 중심 으로 한 세력이 강화되지 않으면, 기존 권력기관을 중심으로 한 기득권 구조와 사회적 갈등은 계속될 수밖에 없다. 이렇게 되면 대한민국은 결 국 새로운 발전 동력을 잃어버리고 말 것이다. 동향과 전망 은 지난 18대 대선을 점검하는 것이 새로운 정치 경 제모델을 만들어 내는 데 중요한 출발점이라고 판단한다. 소모적인 대 립과 갈등을 넘어서기 위해서는 18대 대선에서 발견된 쟁점들을 끈질 기게 천착하는 것이 중요하다고 본다. 18대 대선을 비판적으로 성찰함 편집자의 글 3

4 으로써 미래로 나아가는 데 필요한 이론과 실천의 지침을 발견할 수 있 다고 생각한다. 이에 동향과 전망 은 지난 87호, 88호에 이어 이번 89호 에서도 다시 한 번 18대 대선의 주요 쟁점을 점검하는 특집을 마련했다. 한귀영은 2012년 대선을 가난한 이들이 보수 세력을 지지한 선거로 그 성격을 규정했다. 18대 대선은 사회경제적 불안감이 고조되면서 진 보세력에 유리하게 작용할 것으로 기대되었지만, 실제로는 세대갈등과 결합한 계급배반투표가 행해졌다는 것이다. 진보세력을 지지한 40대 이하의 빈곤층도 정치적 정책적 지지라기보다는 반이명박 정서에 의 한 것이라는 분석이다. 김연철은 18대 대선의 통일외교 분야는 북방한 계선문제를 둘러싼 정치적 대립 때문에 정책 경쟁이 이루어지지 못했 다고 평가한다. 박근혜 후보 측은 선거 전략으로는 전통적인 색깔론을 활용했으며, 문재인 후보 측과 안철수 후보 측은 국방 공약에서 차이를 나타냈다. 유철규는 박근혜 후보의 공약이 경제민주화 요구를 상당히 수용한 것으로 평가한다. 그러나 집권 반년의 시점에서는 경제활성화 정책과 의 상충관계가 우위를 보이고 정책적 일관성이 흔들리고 있는 것으로 보았다. 경제민주화와 경제성장의 관계를 상충하는 것으로 보는 것은 역사적 과정에서 보인 반( 反 )경제민주화의 특성이라고 한다. 박기백은 18대 대선 공약을 자원배분(또는 성장), 재분배, 재정안정의 관점에서 분석했다. 세 후보 모두 복지에 대한 공약이 많고 복지지출이 재분배 효 과가 크다는 점에서 모두 성장보다는 분배에 초점을 두었는데, 복지지 출의 크기는 문재인 후보, 안철수 후보, 박근혜 후보 순으로 나타났다. 이번 호에는 일반논문으로 6편의 논문을 게재하였다. 이정은의 한 국 민주화 운동단체 연결망의 변천( ), 박태주의 토론과 조 정의 노동정치: 현대자동차 노사전문위원회 의 활동경과 및 평가, 이 병천의 소유, 통제 그리고 자본주의의 다양성: 법인자본주의론의 재구 4 동향과 전망 89호

5 성에 기반하여, 서정렬의 도시걷기 의 인문학적 접근과 도시공간의 경쟁력 강화 방안, 김양희의 아베노믹스의 이론적 메커니즘과 파급경 로의 현실적 작동 가능성, 전창환의 1930년대 미국의 금융 뉴딜 이 그 것이다. 집필하신 필자들께 감사드린다 동향과 전망 편집위원장 이일영 편집자의 글 5

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7 차례 3 편집자의 글 특집 2012년 대선을 다시 돌아본다 년 대선, 가난한 이들은 왜 보수정당을 지지했는가? 한귀영 41 18대 대선의 통일 외교 분야 정책 비교와 평가 김연철 71 경제민주화 공약과 박근혜 정부 : 중간평가와 대안적 과제 유철규 대 대선의 재정부문 쟁점 분석과 평가 박기백 일반논문 143 한국 민주화 운동단체 연결망의 변천( ) 이정은 185 토론과 조정의 노동정치 : 현대자동차 노사전문위원회 의 활동경과 및 평가 박태주 이문호

8 222 소유, 통제 그리고 자본주의의 다양성 : 법인자본주의론의 재구성에 기반하여 이병천 259 도시걷기 의 인문학적 접근과 도시공간의 경쟁력 강화 방안 서정렬 291 아베노믹스의 이론적 메커니즘과 파급경로의 현실적 작동 가능성 김양희 년대 미국의 금융 뉴딜 전창환

9 특집 [2012년 대선을 다시 돌아본다] 2012년 대선, 가난한 이들은 왜 보수정당을 지지했는가? 1) 특 집 한귀영* 한겨레사회정책연구소 연구위원 1. 들어가며 2012년 대선을 전후하여 한국 정치의 변화를 설명하는 가장 중요한 화 두로 계급배반투표가 부각되었다. 계급배반투표란 고소득층은 자기 이익에 부합하는 보수정당을 일관되게 지지하는 반면 저소득층은 자신 의 이익과 배치되는 보수정당을 지지하는 현상을 의미한다. 빈곤보수로 특징되는 계급배반투표는 이번 대선에서 새롭게 나타 난 현상이라고 보기 어렵다. 특히 민주화 이전에서는 가난한 서민층이 보수후보를 지지하는 현상이 만연했다. 하지만 18대 대선은 양극화로 인한 사회경제적 위기의 만연화로 계층 간 갈등이 고조되고 가난한 서 민들의 복지에 대한 열망이 강력히 표출된 선거였다. 가난한 이들의 절 박감이 선거를 통해 표출되고, 이로 인해 계층균열이 기존의 지역균열, 세대균열, 이념균열을 위협하면서 한국정치의 가장 중요한 축으로 부 상하리라는 전망도 설득력 있게 제기되었다. * [email protected] 2012년 대선, 가난한 이들은 왜 보수정당을 지지했는가? 9

10 하지만 2012년 대선은 이러한 기대를 무참히 깨뜨렸다. 대선을 전 후한 여론조사마다 다소 간의 편차는 있지만 그럼에도 불구하고 공통 적인 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 가난한 사람들은 민주진보 계열 연합후보인 문재인 후보보다 보수정당의 박근혜 후보를 더 열정 적으로 지지했다. 둘째, 부자들은 박근혜 후보를 지지했다. 셋째, 민주 당 문재인 후보를 지지한 층은 주로 먹고 살 만한 중간층이나 중산층 이었다. 1) 지난 대선에서는 수도권이 아닌 지방에서 보수 정당의 박근혜 후보 지지도가 높았다. 또한 방송사 출구조사에 의하면 50대 이상 중장년층 에서는 박근혜 후보가 문재인 후보보다 2배 이상의 득표율을 보였으며, 그 외 자영업, 여성, 특히 전업주부층이 박근혜 후보를 전폭적으로 지 지했다. 이러한 결과는 지역의 보수화 와 불가분 연관이 있다. 수도권 과의 격차가 더 심화되고 있는 지방, 50대, 자영업층, 전업주부 여성 등의 유권자들은 지역을 삶의 터전으로 삼아 생활하면서 정치의식 역 시 지역에서 관계 맺는 이웃들, 기층 조직들, 교회 등의 영향을 받고 있 다. 이는 제1야당인 민주당의 중산층 정당화, 서민 기반 상실과도 연관 된다. 민주진보계열 정당은 어느 정도 학력과 정치적 지식을 갖춘 식 자층과 접촉할 수 있는 공중전에서만 존재감을 나타낼 뿐 가난한 서민 들과 접속할 수 있는 수로인 지역에서는 외면당했다. 빈곤보수의 등 장, 그리고 지역의 보수화라는 상이한 흐름은 이렇게 하나의 물줄기로 합쳐진다. 이 글은 지난 대선에서 나타난 빈곤보수 현상에 주목한다. 가난한 이들이 자기 목소리를 낼 수 있는 체제인 민주주의에서 부자정당의 집 권을 위해 가난한 이들이 동원되는 현상에 주목하고자 하는 것이다. 먼 저 정확한 실태파악이 중요하다는 문제의식하에, 이것이 한국 정치에 서 오래전부터 나타나 지속되고 있는 현상인지, 근래 들어 강화된 현상 10 동향과 전망 89호

11 인지 그 역사적 과정을 살펴볼 것이다. 만일 최근의 현상이라면 한국 정치의 어떤 요인들이 빈곤층의 보수화를 가속화했는지를 규명해야 할 것이다. 아울러 빈곤보수 현상의 현재적 실태도 살펴볼 것이다. 빈곤보 수 현상이 어떠한 방식으로 드러나고 있는지, 특히 세대문제와 관련해 살펴봄으로써 빈곤보수 현상이 작동하는 방식, 그리고 변화 가능성도 검토해 보고자 한다. 특 집 2. 기존 연구 미국을 제외한 서구 민주주의 국가에서 계급은 가장 보편적인 균열 축 으로 투표 선택에 큰 영향을 미쳐왔다. 립셋과 록칸(1967)에 따르면 계 급 균열이 가장 보편적인 형태의 갈등으로 1920년대 생성된 계급균열 은 이후에도 지속되고 있다. 물론 1970년대 이후 서구의 계급 정치는 약화되고 있으며 정당 역시 특정 계급에 의존하는 계급정당에서 계급 을 넘어 다수의 지지를 추구하는 포괄정당(catch-all party)으로 변화하 고 있다. 이에 반해 한국의 선거에서 계급의 영향력은 크게 주목받지 못했 다. 기존 연구에 따르면 지역주의의 강고한 영향력으로 인해 계급, 즉 사회경제적 지위가 투표에 미치는 영향력은 미미하거나 설령 영향을 미친다 하더라도 그 방향은 서구와 반대의 방향, 즉 가난한 이들이 오히 려 보수적 선택을 하는 것으로 나타났다. 그리고 중산층이 진보적, 자 유주의적 성향을 지니고 진보정당의 주된 지지층도 노동자나 빈민층 이 아니라 이들, 중산층이라고 하는 사실은 여러 여론조사에서 확인된 바 있다. 좀 더 구체적으로 살펴보면 강원택(2003)은 1997년 대선을 분석한 2012년 대선, 가난한 이들은 왜 보수정당을 지지했는가? 11

12 결과 소득수준에 따라 투표 선택도 상이하게 나타나는데, 저소득층이 다른 층과 비교해 변화보다 안정을 지향하고 복지보다 국방비 지출을 더 선호하는 등 보수적 성향을 보였다고 결론을 내렸다. 2007년 대선을 분석한 박찬욱(2009)도 저소득층이 다른 계층보다 이명박 후보를 더 강력히 지지했다고 분석한다. 하지만 계층투표의 가능성, 즉 저소득층이 비보수 후보를 선택하는 경향이 2000년 이후 등장하고 있음에 주목하는 연구들도 있다. 박찬욱 (2000년)은 2000년 총선에서 서울 강남 아파트 지역에서의 한나라당 후보 당선이나, 울산, 창원 등 노동자 지구에서 노동자 후보가 선전한 것에 주목하면서 계층투표의 가능성에 주목했다. 신광영(2004)도 2004 년 총선 이후 노동자 밀집 지역인 울산과 창원, 그리고 서울의 강남지역 등과 같이 사회적 차원에서 계급 형성이 어느 정도 이루어진 곳에서 계 층투표 경향이 나타나고 있다고 주장했다. 손낙구(2010)는 부동산이라 는 자산에 따라 투표 선택이 상이하게 나타나고 있음에 주목했다. 소득 이 아닌 자산을 중심으로 계층 투표의 가능성이 나타나고 있다는 것이 다. 그는 계층과 투표 행태의 관계는 거의 일차함수 형태의 높은 상관 성을 나타냈으며 국민들은 자신이 가진 자산에 따라 계층투표를 하고 있다고 결론을 내렸다. 이에 대해서는 생태적 오류라는 일각의 비판도 있다. 한국의 선거에서 계층 투표 가능성은 2011년 무상급식 투표를 거치 면서 본격화되었다. 정한울(2011)은 계층에 따라 한나라당 지지 경향 도 뚜렷이 나타났음에 주목했다. 즉 상위 계층일수록 한나라당을 지지 하고 하위계층일수록 한나라당 지지가 약화되는 경향이 나타났다. 반 면 민주당에 대한 태도에서는 계층 간 차이가 나타나지 않았다. 이는 서복경(2012)의 연구에서도 확인된다. 그는 19대 총선 직전 여론조사 를 통해 정당의 사회적 기반에 대해 분석하면서 새누리당 지지에 유의 12 동향과 전망 89호

13 미한 영향을 주는 변수로 살펴본 정당의 지지기반을 고연령층, 고자산 층, 보수성향층 등이라고 보았다. 이에 반해 민주통합당의 지지 기반은 고소득층, 호남, 진보성향층 등이라고 분석했다. 야권연대의 지지 기반 은 저연령층, 호남, 진보성향층으로 더 제한되었다. 새누리당이 민주통 합당이나 통합진보당에 비해 계층의 측면에서 상대적으로 견고한 사회 적 기반을 가지고 있음을 보여 주는 결과다. 특히 재산이라는 계층변수 의 영향력, 즉 경제적 상층과 보수정당이 밀접한 관계를 형성하고 있다 는 점이 주목할 만하다. 한귀영(2012)은 계층투표와 세대를 결합해 분석하면서 계층투표가 세대별로 상이하게 나타나고 있음에 주목했다. 2010년 지방선거 전후 부터 경제활동 핵심 축이라 할 수 있는 30대와 40대에서 고학력, 고소 득층 못지않게 저학력, 저소득층에서 야권 지지가 높게 나타났으며, 이 는 30대와 40대에서는 빈곤보수와는 다른 흐름이 형성되고 있음을 의 미한다고 분석했다. 이 연령층만 놓고 보면 계층적 분화와 정치적 지지 가 조응해 가는 흐름이 형성되고 있다는 것이다. 이러한 경향은 지속되 어 2012년 총선까지도 이어졌다 세대만 따로 놓고 보면 경제적 약자층의 급진화 경향이 지속되고 있으며, 이는 민주진보정당의 주된 지지기반이 중산층에서 변화하고 있다는 것으로 이른바 강남좌파 를 대신하는 강북좌파 의 등장을 예고하는 것이라고 보았다. 하지만 19대 총선을 거치면서 20 40세대 내에서 경제적 약자층과 민주진보계열 정당간 거리가 다시 멀어졌는데, 이는 정당이 대변하는 계층과 정당의 지지기반간의 거리가 좁혀지면서 계층균열 이 중요한 갈등축으로 부상하던 흐름이 끊긴 것을 의미한다. 야권의 선거전략 실 패로 인한 결과라 할 수 있다. 즉, 새누리당은 상층이라는 확실한 계층 적 기반의 강화는 물론, 19대 총선을 거치면서 중간층까지 그 기반을 확대해가는 조짐이 나타났으나 민주통합당과 통합진보당은 2010년, 특 집 2012년 대선, 가난한 이들은 왜 보수정당을 지지했는가? 13

14 2011년 선거를 거치면서 중간층과, 하층이라는 계층적 기반을 확보할 가능성이 일부 나타났으나 19대 총선을 거치면서 오히려 기반이 허약 해졌다는 것이다. 한편, 최장집(2012)은 빈곤보수의 문제를 정당의 역할과 관련해 설 명한 바 있다. 봉제산업 등 우리사회 주변부 노동에 종사하는 이들에 대한 인터뷰에서 공식제도 밖에 존재하는 얼굴 없는 사회경제적 집단 은 정치에 대한 뿌리 깊은 불신과 냉소적 태도를 가졌고 국가권력에 대 한 피해의식도 적잖다고 서술하고 있다. 그 핵심에 정당이 존재하는데 한국에서 정당은 서민들의 생활 현실에 뿌리내리지 못하고 있으며, 무 엇보다 한국 사회를 위협하는 문제들이 정치적 사안의 범위로 들어오 지 못한 결과, 정치적 무관심, 냉소주의, 낮은 투표율 등 정치 참여의 저 조와 같은 결과로 나타났다는 것이다. 또한 민주정부의 무능력으로 인 해, 실제의 사회경제정책은 민주화 이전과 차이를 실감하기 어렵게 되 면서 가난한 서민층에게 정치적 효능감을 주지 못했고 결국 가난한 이 들이 정치에서 배제되거나 보수화되는 결과로 이어졌다는 것이다. 가난한 이들이 부자정당을 지지하는 현상은 한국 정치의 고유한 현 상은 아니다. 미국에서 과거에는 리버럴 정당을 지지하는 등 진보적 전 통을 지닌 가난한 지역이 오늘날 급속히 보수화되면서 공화당의 지지 기반이 되고 있다. 왜 가난한 사람들은 부자를 위해 투표하는가 라는 책에서 프랭크(2012)는 경제적 문제가 아니라 낙태와 같은 가치의 문 제가 가난한 이들의 정치적 선택을 결정하고 있다고 보았다. 즉, 보수 세력이 부자, 보수 기독교, 영향력 있는 언론사와 가치의 연합전선 을 구축하고 있고 가난한 서민들이 여기에 적극 호응하면서 계급배반투표 현상이 나타나고 있다고 보았다. 하이트(Heidt 2012)도 계층에 따른 경 제적 이해관계보다 사회적 질서의 유지와 같은 도덕적 이해관계가 서 민층의 분노를 자극하면서 경제적 이해관계에 의한 투표를 막고 있다 14 동향과 전망 89호

15 고 주장하고 있다. 2012년 대선을 분석한 강원택(2013) 역시 한국에서도 저소득층 유 권자들은 부의 재분배 등 개인의 경제적 이해관계보다 안보, 법과 질서 등 사회적, 문화적 가치를 중시하며 이것이 보수 정당 및 보수 후보 지 지와 관련되어 있다고 보았다. 하지만 이 같은 주장들은 아직까지 엄밀 한 실증적 분석에 의해 뒷받침되지 못하고 있다. 이렇듯 기존연구들은 계층투표와 관련해 빈곤보수화 경향에 주목 하거나 이와는 반대로 일부 세대, 지역에서는 빈곤진보 경향도 나타나 고 있음에 주목하기도 했다. 또한 사회경제적 지위를 측정하는 기준으 로 소득뿐만 아니라 자산, 주관적 경제적 지위 등 여러 변수를 도입하기 도 했다. 하지만 빈곤보수이건, 빈곤진보이건 계층투표를 강화시키는 원인에 대한 연구는 매우 제한적이었다. 이 글은 먼저 한국정치에서 계층투표와 관련한 정확한 실태파악이 중요하다는 문제의식하에 이번 대선에서 두드러진 빈곤보수 경향의 역 사적, 현재적 실태를 분석하고자 한다. 그리고 빈곤보수 현상이 나타나 게 된 원인을 살펴보기 위해 여러 측면에서 탐색적 시도를 하고자 한다. 특 집 3. 빈곤보수의 실태 1) 빈곤보수 의 등장 18대 대선은 여러모로 16대 대선과 비교된다. 16대 대선은 IMF 이후 양 극화가 본격화되면서 서민들의 고통이 심화되었던 시기다. 당시 IMF 의 직격탄을 맞아 명예퇴직 당하던 40대들이 속출하면서 사오정 오륙 도 2) 라는 신조어가 생겨나기도 했다. 먹고 사는 문제, 즉 사회경제적 이 슈에 대한 관심이 높아지고 이 문제가 우리사회가 해결해야 할 가장 중 2012년 대선, 가난한 이들은 왜 보수정당을 지지했는가? 15

16 요한 문제(Most Important Problem)로 부각되었다. 3) 그 전까지는 민 주화와 민주주의 문제가 가장 중요한 우리사회의 과제로 간주되었다. 이 같은 사회경제적 욕구에도 불구하고 정치개혁을 내세웠던 노무현 후보가 당선된 것은 탈권위주의와 변화에 대한 갈망이 노무현 이라는 인물과 만나 정치적 에너지로 분출되었던 당대의 사회적 분위기 때문 일 것이다. 18대 대선을 앞둔 시기, 시민들의 사회경제적 불안감은 그 어느 때 보다 높았다. 2008년 세계금융위기로 인해 금융자본주의에 대한 근본 적 회의가 높아지고 양극화와 중산층의 몰락 등 위기의 징후는 곳곳에 서 표출되었다. 경제적 양극화는 계층 간 갈등을 심화시키고 우리사회 의 통합까지 위협하기에 이르렀다. 이러한 상황에서 치러진 2012년 대 선은 사회경제적 이슈가 유권자들의 투표선택에 큰 영향을 미칠 것이 라는 전망이 높았다. 실제 2010년 지방선거 이후 한국 사회는 사회경제적 불안감이 전방 위적으로 고조되면서 정책적 지향은 물론 정치적 선택에도 영향을 미 치기 시작했다. 그 결과 2011년 4월 재보선, 2011년 서울시장 재보선 등 여러 선거에서 야당 후보들이 전략상의 약세에도 불구하고 당선되 었다. 복지담론 확산, 정의에 대한 관심 폭증도 이러한 시대적 분위기 에 일조했다. 그 결과 사회경제적 약자들이 자신들의 처지를 개선할 수 있는 비전을 제시한 정당 후보를 선택하는 등 적극적으로 정치적 의사 를 표출하고 민주진보계열정당들도 이에 부응하면서 정당과 정당이 대 변하고자 하는 지지층간 접속하는 선거가 될 수 있으리라고 보았다. 하지만 18대 대선 결과는 <표 1>에서 드러나듯이 저소득층의 압도 적 다수가 박근혜 후보를 지지했을 뿐만 아니라 10년 전과 비교해 이 같 은 경향이 훨씬 강화되었다. 2002년 대선에서는 저소득층에서 보수성 향의 이회창 후보가 민주진보성향의 노무현 후보보다 더 많은 지지를 16 동향과 전망 89호

17 <표 1> 18대 대선 소득별 득표율 (단위 : %) 16대 대선 18대 대선 이회창 노무현 박근혜 문재인 특 집 저소득층 중간소득층 고소득층 * 자료 : 2002년 자료는 TNS / 2012년 자료는 KSOI 대선 전 여론조사 종합 4) 얻었지만 그 격차는 5.7%P에 불과했다. 하지만 18대 대선에서는 격차 가 21%P로 대폭 확대되었다. 18대 대선에서 민주당은 좌클릭이라는 비판을 무릅쓰고 서민정당임을 강력히 표방했고 정책면에서도 이 같은 정체성이 강하게 나타났지만 막상 서민층의 지지를 얻는 데 실패한 것 이다. <표 2>는 지난 10년 사이에 가난한 서민층이 이탈한 상황을 좀 더 구체적으로 보여 준다. 2002년 대선에서 노무현 후보를 지지했던 층 중 2007년 대선에서 가장 많이 이탈한 층은 바로 저소득층이다. 2002년 대선에서 노무현 후보를 지지한 저소득층 중에서 42.3%나 이명박 지지 로 이탈했고, 정동영 지지로 움직인 층은 24.2%에 불과했다. 선거학회 데이터를 분석한 민주당 대선평가 보고서는 1997년 집권 한 이후 민주정부 10년을 거치면서 상황이 어떻게 변화했는지를 명확 히 보여 준다. 보고서에 따르면, 15대 대선 당시 새정치국민회의와 김 대중 후보는 전 연령대의 고른 지지와 저소득층, 자영업자 등 서민층 지 지기반을 자산으로 가지고 있었다. 이러한 경향은 16대 대선에서도 유 지되어 서민층과 호남이라는 사회적 기반은 일정부분 유지되었다. 다 만 20대와 30대의 젊은층의 지지가 더 강화되었다는 점이 이전과 달랐 다. 하지만 민주정부 10년을 거치면서 고통 받고 있는 가난한 이들이 민주당 지지에서 대거 이탈해 보수정당 후보를 선택하는 결과가 나타 2012년 대선, 가난한 이들은 왜 보수정당을 지지했는가? 17

18 <표 2> 소득집단별 16 17대 대선 지지이동(16대 노무현 지지 기준) (단위 : %) 저소득(200 미만) 중간소득( ) 고소득(400 이상) 정동영 대 노무현 지지 (100) 이명박 기권 기타 합계 * 자료 : 선거학회 16대, 17대 대선 자료 났다. 특히 17대 대선에서 민주당과 진보정당 등 야권은 역대 최저 득표 율을 기록했고, 과거 민주진보 계열 정당을 지지했던 다양한 유권자 집 단이 지지를 철회하면서 사실상 사회적 기반이 붕괴되었다. 그리고 유 실된 지지기반은 18대 대선에서도 온전히 회복되지 못했는데, 특히 저 소득층 유권자 집단과 자영업자 집단, 60대 이상 유권자 집단의 이탈이 두드러졌다. 민주당 대선평가 보고서의 분석에서도 드러나듯이 저소득층, 자영 업 집단의 이탈은 국민의 정부 시기 민주당과 노무현 정부 초기 민주당 이 유지했던 서민층 대변 정당의 정체성이 변했음을 의미한다. 그렇다 고 민주당이 중산층 기반 정당으로 기반이 변화했다고 보기도 어렵다. 중간층의 지지는 충성도 높은 지지라기보다는 조건적, 전략적 지지이 기 때문에 매우 유동성이 크다. 위의 분석 결과는 가난한 서민들의 계급배반투표가 한국 선거에서 오랫동안 지속되어온 현상이 아니라 17대 대선 이후 강화된 현상임을 보여 준다. 5) 민주정부 10년에 대한 평가가 담겨있음은 물론이다. 이는 서민과 중산층의 정당을 표방한 민주당의 사회적 기반 약화 및 변화와 18 동향과 전망 89호

19 <표 3> 2010년, 2011년 서울시장 세대별 투표 결과 (단위 : %) 2010년 서울시장선거 2011년 서울시장재보선 오세훈 한명숙 나경원 박원순 특 집 20대 대 대 대 대 관련을 갖는다. 진보정당도 별반 다르지 않다. 이처럼 가난한 이들이 보수정당을 지지하는 현상이 근래 들어 강화된 역사적 현상이라면 왜, 어떤 계기를 통해 이러한 현상이 나타났는지를 철저히 규명할 필요가 있다. 2) 2012년 대선의 경험적 분석: 세대와 계층 가난한 이들의 보수정당 지지가 오래전부터 탄탄하게 자리 잡은 것이 아니라 17대 대선 이후 강화된 역사적 현상이라는 사실과 더불어 주목 할 만한 것은 이러한 경향이 전 세대에 고루 퍼져있는 현상이 아니라 세 대별로 단절적인 현상일 수 있다는 점이다. 2010년 지방선거 이후 여러 차례 실시된 선거에서 40대 이하와 50대 이상 간 정치적 선택이 단절적 으로 이루어진 바 있다. 또한 2002년 대선까지 거슬러 올라가면 당시 20대와 30대의 2/3는 노무현 후보 지지로, 50대 이상은 이회창 후보 지 지로 갈린 가운데, 당시 40대는 반분되었다. 십년이 지난 후 당시 가장 진보적이었던 20대와 30대가 30 40대가 되었다는 점을 고려할 때 40 대는 이미 보수화된 지금의 50대와 다르며, 오히려 20 30대와 묶어서 볼 이유가 충분한 것이다. 그 결과 40대 이하에서는 야권, 50대 이상에 2012년 대선, 가난한 이들은 왜 보수정당을 지지했는가? 19

20 서는 여권이라는 정치적 선택뿐만 아니라 그 정치적 선택 이면의 균열 양상도 상이할 수 있다. 실제 분석 결과, <표 4>와 같이 40대 이하에서는 오히려 월평균 가 계소득 200만 원 이하인 가난한 층에서 문재인 후보 지지가 가장 높았 다. 물론 소득별로 차이가 크지 않고 소득에 관계없이 문재인 후보 지 지가 높았지만 그럼에도 불구하고 미세하게나마 계층투표 경향도 드러 난다. 즉 40대 이하에서는 가난할수록 민주당 등 야당 후보를 지지하고 부자일수록 보수정당을 지지하는 등 정당과 정당이 표방하는 지지층 간 일치가 어느 정도 나타나고 있다. 하지만 50대 이상에서는 다른 경향이 나타난다. 저소득층에서 박근 혜 후보 지지와 문재인 후보 지지율 간 격차가 다른 소득층과 비교해 가 장 크다. 물론 50대 이상에서는 소득에 관계없이 박근혜 후보 지지가 압도적이었지만 특히 저소득층, 가난한 서민층에서 이 같은 경향이 두 드러졌다. 이처럼, 가난한 사람이 보수정당을 지지하는 계급배반투표 현상은 전 연령층에 해당되는 현상이 아니라 50대 이상에서 나타나는 현상이 며 40대 이하에서는 다른 경향이 나타나고 있다. 물론 이 같은 결과는 아직까지 통계적 유의미성은 낮다. 또한 서베이 데이터마다 다소 상이 한 결과도 나타나고 있다. 하지만 이번 대선의 핵심 이슈인 계층투표와 관련해 의미 있는 흐름으로 주목할 만하다. 그렇다면 50대 이상 고연령층의 경우 가난한 층에서 박근혜 후보 지지가 압도적으로 나타나는 이유는 무엇일까? 무엇보다 65세 이상 노 인들의 빈곤율은 45.1%에 이르러 세대와 빈곤문제가 깊이 관련되어 있 다는 점을 무시할 수 있다. 또한 중장년층에서는 박정희 향수, 즉 그 시 대의 성장 신화 가 깊이 뿌리내리고 있으며 이것이 박근혜 후보에 대한 정서적 친밀감으로 이어졌을 가능성이 높다. 20 동향과 전망 89호

21 <표 4> 소득별 후보 지지도 : 40대 이하와 50대 이상 비교 40대 이하 50대 이상 박근혜 문재인 박근혜 문재인 특 집 200만 원 이하 만 원 만 원 이상 * 자료 : KSOI 2012년 대선 조사 종합 / 문재인 지지는 문재인 지지율과 이정희 지지율 합 4. 빈곤보수의 원인 분석 빈곤보수가 오래전부터 한국정치에 깊이 뿌리내린 현상이 아니라 근래 들어 강화된 현상이라면 어떤 제도적, 환경적 요인들이 영향을 주었는 지를 점검해 보아야 할 것이다. 또한 세대별로 분절적인 현상이라면 그 실태와 원인은 무엇인지 실증적으로 분석해 볼 필요가 있다. 1) 가난한 이들의 정당선택은 어떻게 이루어지는가? 한국 정치에서 가난한 서민층은 어떠한 경로를 통해 정당을 선택하는 가? 앞서도 살펴보았듯이 40대 이하와 50대 이상 연령층 간 정치적 선 택이 단절적으로 이루어지는 데, 특히 50대 이상 연령층에서 빈곤층의 보수화 현상이 나타나는 이유는 무엇인가? 이에 대한 가장 일반적 가설은 미디어 이용의 차이가 정치적 선택의 차이로 이어진다는 것이다. 그간의 경험적 분석은 정치정보를 획득하는 주된 통로로 인터넷이나 SNS를 이용하는 층보다 전통적 매체인 공중파 TV를 이용하는 층이 보수적 선택을 하는 경우가 많다는 것이다. 이는 종편을 포함해 보다 급속히 보수화되고 있는 미디어환경의 변화가 대선 에 직간접적으로 영향을 주었을 것이라는 추론에 힘을 실어준다. 2012년 대선, 가난한 이들은 왜 보수정당을 지지했는가? 21

22 두 번째 고려해 볼 수 있는 지점은 정치참여, 정치적 효능감, 정치적 결정의 능동성 여부 등과 같은 정치적 태도의 문제다. 정치적 태도는 학 력은 물론 경제적 지위와도 밀접히 관련되어 있는 변수다. 대체로 고학 력, 중산층에서 정치적 관심도 높고 정치참여에 적극적이며 능동적이다. 그 결과 정치적 효능감도 비교적 높다. 이 같은 정치적 태도의 차이가 실 제 빈곤층과 중간이상층에서 유의미하게 나타나고 있는지를 비교하는 것은 가난한 이들의 정치적 선택과 관련해 중요한 정보를 제공한다. 세 번째는 정책 이슈나 사회문화적 이슈에 대한 태도에서도 빈곤층 과 중간이상층 간 차이가 날 수 있고 이것이 정치적 선택에 영향을 줄 수 있다. 경험적 분석을 위해 19대 총선 직후 실시된(2012년 5월 5일) 여론 조사 자료를 분석했다. 2012년 4월 총선과 12월 대선이 정치 구도와 결 과라는 측면에서 비슷하게 진행되었기 때문에 총선 직후 자료를 사용 해도 무방하다고 판단했다. 본 조사에 사용한 데이터 중 총선정당 투표 는 새누리당 45.2%, 민주통합당 41.7%, 통합진보당 10.4%였고, 이를 보수계열로 진보계열 지지로 구분하면 보수계열 47.4%, 진보계열 52.6%로 나타나 실제 대선 결과와 차이가 크지 않았다. 본 논문의 데이터에서는 계층의 기준으로 가계평균 소득이 아니라 6개 구간으로 구분한 주관적경제적 지위를 사용했다. 한국사회에서 현 재 나타나고 있는 양극화 경향, 불평등 경향은 소득 보다는 부동산 등 자산에서 집중적으로 나타나기 때문에 단순 소득만으로 계층을 구분하 는 것은 적절하지 않다고 판단했다. 특히 자산이 적은 젊은 층일수록 이 같은 경향이 강하다. 다만 가계 소득과 달리 주관적 경제적 지위는 주관적 응답이라는 한계가 있으나 적어도 계층균열을 보여 주는 데 소 득수준보다 더 의미 있는 기준이라고 보았다. 분석을 위해, 40대 이하와 50대 이상 연령층 간 정치적 선택이 단절 22 동향과 전망 89호

23 <표 5> 분석틀 하위층 중간이상층 40대 이하 연령집단 40대 이하_하위층(서민빈곤층) 40대 이하_중간이상층 특 집 50대 이상 연령집단 50대 이상_하위층(서민빈곤층) 50대 이상_중간이상층 적이라는 점을 고려해 두 집단을 구분했다. 그리고 두 연령집단 내에서 빈곤층이 다른 층과 어떤 차이를 보이는지를 살펴보기 위해 주관적 경 제적 지위에서 6개 구간 중 하위 2개 구간에 속하는 하위층(서민빈곤 층)과 나머지 4개 구간에 속하는 중간이상층으로 각각 구분했다. 이를 통해 40대 이하층과 50대 이상층 내에서 하위층과 중간이상층 간 집단 비교 분석이 가능해졌다. 분석에서 굳이 하위층과 중간이상층의 두 집 단으로 나눈 것은 빈곤층의 특성을 다양한 측면에서 보다 집중적으로 파악하기 위함이다. 분석방법으로는 하위층과 중간이상층간 집단평균분석을 시도했 다. 정치적 선택을 종속변수로 하여 사회경제적 지위를 포함한 다양한 변수들이 정치적 선택에 영향을 미치는 정도를 파악하는 회귀분석이 아니라 집단평균분석을 방법으로 택했다. 그 이유는 하위층과 중간이 상층 간 여러 측면에서 비교 분석을 통해 가난한 이들의 정치적 선택과 관련한 영향요인을 탐색적으로 검토하고자 하는 본 연구의 목적에 집 단평균분석이 더 적합하다고 판단했기 때문이다. 먼저, 40대 이하와 50대 이상 연령집단 내에서 하위층과 중간이상 층간 정치적 선택을 살펴보았다. 이를 위해 총선정당 투표라는 변수와 주관적 이념성향변수를 함께 사용했다. 분석 결과 <표 6>와 같이 40대 이하 연령층에서는 하위층과 중간이상층 간 총선정당 투표에 차이가 나타났다. 중간이상층과 비교해 하위층에서 민주진보계열 정당지지가 더 높았다(유의수준 90%). 하지만 이념성향에서는 유의미한 차이가 나 2012년 대선, 가난한 이들은 왜 보수정당을 지지했는가? 23

24 <표 6> 경제적 지위별 정치적 선택_40대 이하 40대 이하 50대 이상 경제적 지위별 2012년 총선 정당투표 주관적 이념성향 2012년 총선 정당투표 주관적 이념성향 평균 중간이상층 N 표준편차 평균 하위층 N 표준편차 평균 합계 N 표준편차 유의수준 0.07# # 타나지 않았다. 반면 50대 이상 연령층에서는 하위층과 중간이상층 간 총선정당 투표 결과는 통계적 차이가 발견되지 않았다(<표 6> 참조). 그러나 이념성향에서는 하위층에서 보수적 경향이 강했다(유의수준 90%). 통계적 유의수준은 낮지만 총선정당 투표와 이념성향이라는 두 가지 변수를 동시에 고려할 때, 40대 이하에서는 빈곤진보 경향이 50대 이상에서는 빈곤보수 경향이 일정하게 나타나고 있다고 볼 수 있다. 그렇다면 40대 이하와 50대 이상 연령층에서 경제적 약자층의 선택 이 다르게 나타나는 이유는 무엇일까? 먼저 40대 이하 연령층에 주목해 분석하면, 하위층과 중간이상층은 <표 7>과 같이 미디어이용에서 별다 른 차이를 보이지 않고 있다. 공중파TV, 인터넷, 신문 등 정치정보 획득 경로에서 계층별로 별 차이가 없었다. 그리고 <표 8>과 같이 정치적 태 도와 관련된 항목, 즉 정치적 관심, 정치적 효능감, 정치적 참여, 정치적 24 동향과 전망 89호

25 <표 7> 경제적 지위별 미디어 이용 실태_40대 이하 경제적 지위별 티브 인터넷 신문 평균 특 집 중간이상층 N 표준편차 평균 하위층 N 표준편차 평균 합계 N 표준편차 유의수준 <표 8> 경제적 지위별 정치태도_40대 이하 경제적 지위별 정치관심도 정치효능감 정치참여를 통한 개입 정치적 결정의 능동성 복지효능감 평균 중간이상층 N 표준편차 평균 하위층 N 표준편차 평균 합계 N 표준편차 유의수준 년 대선, 가난한 이들은 왜 보수정당을 지지했는가? 25

26 결정의 능동성, 복지효능감 6) 등 대부분의 항목에서도 두 집단 간 차이 가 없었다. 정책지향 및 사회문화적 가치와 관련된 대부분의 항목에서 도 두 집단 간 유의미한 차이는 발견되지 않았다. 다만 복지정책의 방 향과 관련해 하위층은 보편복지보다는 선별복지를 지향하고 우리사회 가 나아가야 할 방향에 대해서는 경쟁보다는 평등주의를 선호하는 경 향이 나타났다. 7) 이렇듯 40대 이하 연령층 내에서 하위층과 중간이상층은 정치적 선 택에서는 차이를 보였지만 정치적 선택과 관련 있다고 간주한 여러 항 목들, 즉 미디어 이용, 정치적 태도, 정책적 사회문화적 가치 등에서 거 의 차이가 없었다. 특히 고학력, 중간층 이상에서 정치참여도 높고 정 치적 결정도 능동적으로 이루어지며 정치적 효능감도 높다는 기존의 가설과 달리 하위층과 중간이상층 간 차이가 거의 없었다. 40대 이하 연령층에서 경제적 지위별 정치적 선택이 왜 고연령층과 다른방향으로 이루어졌는지 추론해 볼 수 있게 하는 대목이다. 40대 이하 연령층은 <표 9> 경제적 지위별 사회경제적 가치지향_40대 이하 경제적 지위별 복지방향 우리사회 방향 한미 FTA 부자증세 도입 외국인들의 국회진출 평균 중간이상층 하위층 합계 평균 하위층 N 표준편차 평균 합계 N 표준편차 유의수준 동향과 전망 89호

27 학력수준이 대체로 높고 정보획득 경로도 개방적이고 다양하기에 하위 층이라 할지라도 과거와 같이 보수적 선택으로 일방적으로 이어지지 않고 있다고 해석된다. 그렇다면 40대 이하 연령층에서 하위층의 진보적 선택과 관련된 요 인은 무엇일까? 여기에서 우리는 40대 이하 연령층이 정치적 선택을 할 때 다른 외부 요인의 영향을 받았을 것이라고 추론해 볼 수 있다. 즉, 정 치적 효능감과 같은 보다 본질적 차원이 아니라 반이명박 등과 같은 국면적, 정치적 요인의 영향을 받았을 가능성을 고려해 볼 수 있다. 이 는 40대 이하에서 나타난 빈곤진보 경향이 매우 불안정한 현상임을 의 미한다. 향후 이 층이 민주진보세력에게 정치적 효능감을 획득하지 못 할 경우 언제든 이탈할 수 있다는 시그널로 읽을 수도 있다. 한편, 50대 이상 연령층은 하위층과 중간이상층에서 어떠한 차이를 보일까? 먼저, 미디어 이용에서도 두 집단 간 차이가 뚜렷했다. 하위층 에서는 정치정보 획득을 위해 공중파 TV에 집중적으로 의존했고 신문 이나 인터넷 의존 정도는 매우 낮았다. 이는 지난 대선에서 종편의 영 특 집 <표 10> 경제적 지위별 미디어 이용_50대 이상 경제적 지위별 티브 인터넷 신문 평균 중간이상층 N 표준편차 평균 하위층 N 표준편차 평균 합계 N 표준편차 유의수준 년 대선, 가난한 이들은 왜 보수정당을 지지했는가? 27

28 향력을 일정부분 뒷받침해 주는 결과이기도 하다. 공중파 TV와 비슷한 범주인 종편이 가난한 50대 이상 고연령층에게 영향을 미쳐 보수적 선 택으로 이어졌을 가능성이 높음을 시사하는 대목이다. 정치적 태도에서도 하위층과 중간이상층 간 차이가 나타났다. 정치 관심도나 정치효능감, 복지효능감 등에서는 두 집단 간 유의미한 차이 가 발견되지 않았으나 정치참여를 통한 개입이나 정치적 결정의 능동 성 등에서는 하위층에서 더 낮게 나타났고 통계적으로 유의미했다. 앞 서 살펴본 40대 이하 연령층에서는 하위층과 중간이상층 간 정치태도 에서 거의 차이가 없는 것으로 나타난 결과와 비교되는 대목이다. 대체 로 학력이 높고 경제적 지위가 높은 집단에서 정치참여도 높고 정치적 결정도 능동적으로 이루어지며 정치적 효능감도 높다는 기존의 가설과 일치한다. 물론 이 같은 정치적 태도로 인해 정치적 선택도 영향을 받 는다고 단정하기는 어렵다. 하지만 하위층에서 정치적 결정이 수동적 으로 이루어진다는 것은 공중파 TV등과 같은 외부적 요인에 쉽게 영향 을 받을 수 있음을 의미한다. 경우에 따라서는 정치적 조작 이 가능할 수도 있음을 보여주는 대목이다. 정책적, 사회문화적 태도에서도 하위층과 중간이상층 간 차이가 드 러났다. 우리사회의 방향에 대해 하위층에서는 평등주의를 선호하는 것으로 나타났는데 40대 이하 연령층과 유사한 결과다. 특징적인 것은 필리핀 이주노동자 출신인 이자스민의 국회진출 등 외국인 국회진출과 관련한 태도였는데, 하위층에서 부정적 태도가 뚜렷했다. 이는 다른 정 책적 측면보다 사회문화적 측면에서 하위층과 중간이상층 간 태도 차 이가 큼을 의미하는 결과다. 이렇듯, 50대 이상 연령층 내에서는 빈곤보수화 경향이 나타났는 데, 하위층과 중간이상층 간 미디어이용, 정치적 결정의 능동성과 참여, 사회문화적 가치 등 여러 측면에서 두 집단 간 차이가 뚜렷했다. 물론, 28 동향과 전망 89호

29 <표 11> 경제적 지위별 정치적 태도_50대 이상 경제적 지위별 정치관심도 정치효능감 정치참여를 통한 개입 정치적 결정의 능동성 복지효능감 특 집 평균 중간이상층 N 표준편차 평균 하위층 N 표준편차 평균 합계 N 표준편차 유의수준 <표 12> 경제적 지위별 사회경제적 가치_50대 이상 경제적 지위별 복지방향 우리사회방향 한미 FTA 부자증세 도입 외국인들의 국회진출 중간 이상층 평균 N 표준편차 평균 하위층 N 표준편차 평균 합계 N 표준편차 유의수준 년 대선, 가난한 이들은 왜 보수정당을 지지했는가? 29

30 이러한 사실이 가난한 이들의 보수정당 지지 이유, 즉 인과관계를 의미 하지는 않는다. 정치적으로 보수적이어서 사회문화적 태도에서도 보 수적일 수 있고, 그래서 더 공중파 TV나 종편 등 보수매체에 의존할 수 도 있다. 하지만 가난한 이들의 보수화가 어디에서 기인했는지 대략의 메커니즘을 살펴보는 단서는 제공해 줄 수 있을 것이다. 2) 가난한 이들은 박근혜 후보를 지지한 이유는 무엇인가? 민주진보계열 정당이 서민기반을 상실한 이유로 먼저 지구당 해체와 같은 정치제도 변화의 효과를 들 수 있다. 지구당이 해체되면서 정당과 지역과의 연계가 현저히 약화되고 정당의 지역 기반이 궤멸되었다. 그 런데 이러한 효과가 유독 민주당 계열 정당에 강력하게 작용한 것은 어 떻게 설명할 수 있을까? 지구당이 없어지더라도 보수정당은 이를 대신 하는 강력한 지역 조직을 지녔기 때문에 지역 기반이 지속될 수 있지 않 았나 추론해 볼 수 있다. 지역에서 오랫동안 작동해 온 모세혈관과 같 은 조직들은 주로 보수적이며 이 중 상당수는 여성조직들이다. 보수 여 성 세력들의 근간은 박정희 정부시기에 활성화된 농촌지역과 서울특별 시 외부의 지방 시군구의 통반 단위로 조직된 새마을부녀회 같은 조직 이다. 1970년대 새마을운동본부 회원 300만 명 중 여성이 280만 명, 최 근에는 전체 200만 명 중 여성이 180만 명이다. 새마을부녀회는 수도권 이 아니라 99%가 지방의 시도군에 분포하며 중앙집권형이 아닌 지역 중심적 조직이며 남성중심적이 아닌 여성중심적 조직이다. 8) 가난한 서 민들의 일상적인 삶의 공간인 지역에서 정당이 사라지고 그 자리를 보 수조직이 대체하면서 민주진보정당은 거의 기반을 상실했다. 2004년 이후 민주당이 분당, 합당 과정을 여러 번 거치면서 지역의 풀뿌리 조직 이 사실상 붕괴되고 지역이 보수 정치의 독무대가 되었다는 점도 중요 하다. 물론 이는 엄밀한 실증조사를 통해 검증을 해야 할 부분이다. 30 동향과 전망 89호

31 둘째, 교회 등 지역의 근간이 되는 기층 조직의 역할이다. 한국에서 기독교는 70 80년대 산업화 시기 국가의 성장과 풍요, 개인의 성공을 강조하면서 가난한 기층 대중을 적극 끌어안았고, 지역에서 서민층에게 강력한 영향을 미치고 있다. 보수정부와 정치적으로 유착한 대형교회의 보수성이 심화되면서 서민층도 자신의 경제적 이해관계와 달리 보수적 인 교회의 영향하에 보수적 가치를 자연스럽게 내면화하게 되었다. 이와 관련해 미국에서 가난한 보수주의자들의 특징을 기독교근본 주의와 연관시켜 분석한 프랭크(Frank 2011)의 분석은 시사하는 바가 적지 않다. 그는 공화당을 지지하는 가난한 이들의 특징으로 경건하고 교회에 열심히 다니고, 신앙심이 두텁다고 서술하면서 무질서하고 자 유분방한 자유주의자들과 대비시킨다. 또한 이들은 예의바르고 친절 하며, 정직하게 일하는 소박한 노동자로 민주당을 지지하는 농땡이 치 는 건방진 사무직들 과 다르다고 구분한다. 한국에서 기독교 근본주의 자들이 리버럴한 대중문화에 대해 반대하는 문화적 경직성을 보이고, 정치적으로 친미 반공의 입장을 수용하면서 종종 보수정치 세력과 친 화성을 지닌다는 사실과 크게 다르지 않는 대목이다. 셋째, 종편 등 언론환경의 영향도 크게 작용한 것으로 보인다. 종편 의 주 시청층이 50대 이상이고 이들에게 종편의 보수적 논조가 영향을 미쳤다는 것은 여러 경로를 통해 확인되고 있다. 미디어 오늘 시청률 조사 자료에 따르면 대선 직전인 2012년 11월 가장 시청률이 높았던 종편인 MBN의 경우, 20대에서는 0.1%의 시청 률을 기록한 반면, 50대에서는 0.5%, 60대 이상에서는 0.7%를 기록해 50 60대의 시청률이 20대 시청률의 5 7배를 넘는 것으로 나타났다. 중장년층의 높은 시청률은 투표 선택에도 영향을 미쳤던 것으로 보인 다. KSOI 대선 사후 조사(2013년 1월)는 종편방송이 후보 결정에 적잖 은 영향을 주었음을 보여 준다. 20대와 30대에서는 각각 22.6%, 26%만 특 집 2012년 대선, 가난한 이들은 왜 보수정당을 지지했는가? 31

32 이 영향을 받았다고 응답한 반면, 50대와 60대 이상에서는 각각 42.5%, 44.4%가 영향을 받았다고 응답했다. 민주정부 10년의 경험이 오히려 부정적으로 각인되면서 누가 되어 도 마찬가지고 자신의 삶은 별로 변화하지 않을 것이라는 정치적 효능 감 부재도 가난한 서민들의 보수화로 이어진 듯하다. 강서구 방화동 임 대아파트 주민을 인터뷰한 한겨레신문 기사(2012년 5월 15일 자)는 이를 잘 보여 준다. 가난한 사람들한테 복지가 중요하긴 하다. 그렇지만 새누리당이나 민주 당이나 뭐가 다르겠나 어느 정권이 들어와도 이 동네 사람들 사는 건 똑같다. (최영훈 48세) 뽑아주면 뭐해요. 공약을 실천하는 것도 아니고. 나한테 도움 안 되잖아 요. (유민영 29세) 예전엔 김대중 씨를 지지하긴 했는데 다 헛일이더라고. 김대중에게 속 았다. 김대중이 대통령되면 우리처럼 가난한 사람들이 잘 살게 될 줄 알 았지 누가 대통령이 되어도 똑같다 (강진철 63세) 앞서 언급했듯이 보수적 교회나 종편, 보수 언론을 통해 유포되는 보수담론은 서민들이 자신의 경제적 이해에 둔감하도록 하면서 오히려 부자정당을 적극적으로 지지하도록 하는 효과가 있다. 이에 대한 기존 의 가설은 서민층일수록 경제보다는 안보 문제에 더 민감하게 반응하거 나, 경제적 이슈보다는 사회문화적 이슈, 가치 이슈를 더 중시하고 이에 입각해 정치적 판단을 한다는 것이다. 또한 자기 긍정 담론, 자기 계발 담론 등이 만연하면서 빈곤을 야기하는 사회 구조적 원인보다는 개인의 책임을 부각시키는 사회적 분위기도 영향을 미치고 있다고 본다. 민주정부 10년의 경험은 서민층의 보수화와 관련해 무시할 수 없는 32 동향과 전망 89호

33 중요한 요인이다. 가난한 이들을 위한다는 민주정부하에서 오히려 연 대보다는 경쟁과 효율을 앞세우는 신자유주의가 가속화되고 민주정부 의 정책들로 인해 서민들의 삶이 힘겨워졌다. 경제적 위기와 양극화라 는 시대적 흐름 앞에 중산층의 불안감도 고조되고 있지만 서민층의 불 안감은 훨씬 절박한 수준에 이르렀다. 그 결과 정권교체라는 대의보다 당장 자신의 생활과 삶의 안정을 가져다 줄 후보를 선택한 것으로 볼 수 있다. 무능한 민주정부, 그 이후에도 별로 변화하지 않은 민주진보계열 정당에 대한 실망이 서민층이 민주당을 외면하고 보수정당을 지지하는 결과로 이어졌다. 특 집 5. 결론 이글은 지난 대선에서 가난한 이들이 왜 계급배반투표를 했는지 그 원 인을 규명하기 위한 탐색적 성격의 글이다. 무엇보다 이 같은 빈곤보수 현상의 실태에 대해 논란이 분분하며 어떤 데이터를 가지고 분석하느 냐에 따라 결과도 상이하다. 본 논문은 빈곤보수 현상이 지난 대선의 가장 중요한 논쟁점이라는 점에 주목해 그 실태부터 규명하고자 하는 탐색적 시도다. 빈곤보수 현상에 대한 제대로 된 규명을 위해서는 참여 관찰 등 다 양한 실증 조사에 입각한 철저한 원인 규명이 필요하며 서베이 데이터 에 입각한 분석은 제한적일 수밖에 없다. 하지만 현실적 여건상 본 논 문에서는 서베이 데이터에 입각해 분석을 시도했다. 따라서 무리하게 인과관계를 밝히기보다, 제한된 데이터 내에서나마 하위층의 정치적 선택과 관련한 제 요인을 점검해 보고자 했다. 인과관계에 대한 규명에 앞서 한국에서 빈곤보수 현상이 어떻게 나 2012년 대선, 가난한 이들은 왜 보수정당을 지지했는가? 33

34 타나고 있는지 그 역사적, 현재적 실태를 파악하고자 했다. 특히 세대 갈등의 심화 속에서 계층갈등이 어떻게 형성되고 있는지 살펴보기 위 해 40대 이하와 50대 이상으로 구분해 각 집단 내에서 빈곤층과 비빈곤 층의 정치적 선택 과정을 분석했다. 분석 결과, 50대 이상에서는 빈곤보수 현상이 나타났으나 40대 이 하에서는 이와 달리 빈곤진보 경향도 일정 부분 나타났다. 그리고 40대 이하 집단에서 하위층과 중간이상층 간 미디어이용실태, 정치적 태도, 사회경제적 가치 등에서 거의 차이가 없는 것으로 나타났다. 이는 40대 이하에서 나타난 빈곤진보 경향이 복지효능감, 정치효능감 등과 같은 보다 본질적인 요인에 입각한 것이 아니라 외부적 요인, 반MB정서 등 과 같은 사회분위기에 기인할 수 있음을 의미한다. 이들의 지지가 매우 불안전한 지지일 수 있음을 시사하는 대목이다. 그리고 50대 이상에서는 빈곤보수경향이 나타났으며, 하위층과 중 간이상층 간 미디어 이용, 정치 참여 및 능동적 선택 등 정치적 태도, 사 회문화적 가치 등에서 차이가 현저했다. 고연령층에서 빈곤보수 경향 이 여러 측면에서 구조화되어 있음을 알 수 있다. 본 논문은 빈곤보수 현상을 규명하기 위한 본격적 연구라기보다는 후속 연구를 위한 탐색적 연구에 가깝다. 따라서 여러 한계를 지니는데, 무엇보다 연구방법으로서 서베이 데이터 중심의 연구를 시도했기에 보 다 입체적 분석이 이루어지지 못했다. 또한 대선데이터가 아니라 총선 직후 데이터를 이용했다는 점도 한계로 지적될 수 있을 것이다. 아울러 계층의 지표로 주관적 경제적 지위를 이용했는데, 주관적 경제적 지위 지표는 가계 소득 중심의 단순한 경제상황보다 훨씬 풍부한 경제적 상 황을 담고 있다는 장점이 있지만 정작 자산 등 중요한 경제적 지표와 어 떠한 상관관계가 있는지에 대해서는 논란이 많다. 향후 계층을 나타내 는 지표에 대해 보다 엄밀한 연구가 필요함을 시사한다. 또한 새롭게 34 동향과 전망 89호

35 부상하고 있는 계층균열이 기존의 지역균열, 세대균열과 어떤 관계에 있는지도 규명해야 할 문제다. 특 집 접수/ 심사/ 채택 2012년 대선, 가난한 이들은 왜 보수정당을 지지했는가? 35

36 주석 1) 이는 서울대학교 한국정치연구소의 대선 사후 조사를 분석한 강원택(2013)의 글에서도 확인되는 데, 가계평균소득을 5구간으로 나누었을 때 상층, 하층과 중 하층은 박근혜 지지, 중간층과 중상층은 팽팽하거나 문재인 지지로 나타난 바 있다. 2) 사십오세 정년, 오십육세까지 남아있으면 도둑놈이라는 의미다. 3) 하승태와 조의현(2008)은 1991년부터 2006년까지 한국갤럽에서 실시한 MIP(Most Important Problem)에 대한 여론조사 자료를 활용해 한국에서 공 중의 중요한 사회적 아젠다(MIP)가 무엇인지를 살펴보았다. 연구 결과 경제 관 련 이슈들이 평균 42.3%로 가장 높게 나타났고, 복지 관련 이슈가 17.3%, 정치 이슈가 14.6%로 나타났다. 특히 노무현 대통령 시기에 경제 관련 이슈에 대한 관심이 두드러졌다. 4) 2002년 데이터는 여론조사전문기관 TNS의 2002년 대선 직전(노무현-정몽준 후보단일화부터 대선직전까지) 여론조사를 2회 종합한 데이터이고, 2012년 데 이터는 한겨레신문-KSOI의 여론조사 중 2012년 11월 문재인-안철수 후보단일 화 직후부터 대선직전까지 여론조사 2회를 종합한 데이터다. 대선 사후 조사가 실제 결과보다 당선자인 박근혜 후보 지지가 훨씬 더 높게 나타나고 있는 것과 달리 이 데이터는 박근혜 45.7%, 문재인 42.5%로 실제 결과에 거의 근접하고 있다. 5) 물론 이는 민주화 이후로 한정지을 때 타당할 수 있다. 민주화 이전 권위주의 정 부시기에는 빈곤보수 현상이 훨씬 만연했기 때문이다. 다만 빈곤보수 문제를 민 주화 이전부터 비교분석하기 어려운 것은 활용가능한 데이터의 한계 때문이다. 6) 정치적 결정의 능동성에 대한 설문은 다음과 같다. 정치적 결정을 할 때 어떻게 하시는 편입니까? 1 주변의 의견보다는 나의 판단에 따라 결정하는 편이다 2 부모님이나 배우 자 등 주변의 권고를 받아들이는 편이다 복지효능감에 대한 항목은 다음과 같다. 우리사회 복지가 확충될 경우 선생님의 삶이 나아질 것으로 보십니까? 그렇지 않습니까? 36 동향과 전망 89호

37 1 나아질 것이다 2 별로 달라지지 않을 것이다 7) 구체적 설문 항목은 다음과 같다. 향후 우리사회의 방향에 대해 다음 중 어느 주장에 더 공감이 가세요? 1 선천적인 개인차를 보완하여 평등하게 사는 방향으로 가야한다 2 선천적인 개인차를 인정하고 각자의 경쟁력을 높이는 방향으로 가야한다 특 집 8) 2013년 1월 30일 남유인순 의원이 주최한 여성의 관점에서 본 18대 대선과 전 망 세미나에서 허성우 성공회대학교 교수가 발표한 내용 중 일부를 인용했다. 2012년 대선, 가난한 이들은 왜 보수정당을 지지했는가? 37

38 참고문헌 강원택(2011). 한국에서 정치 균열 구조의 역사적 기원: 립셋-록칸 모델의 적용. 한국과 국제정치, 27권 3호, 강원택(2013). 사회계층과 투표선택. 서울대 한국정치연구소 학술대회 발표문: 2012년 대선에서 나타난 한국정치의 특성과 변화. 강원택(2010). 한국 선거정치의 변화와 지속: 이념, 이슈, 캠페인과 투표 참여. 서울: 나남. 강원택(2003). 한국의 선거정치: 이념, 지역, 세대와 미디어. 서울: 푸른길. 강원택(2000) 총선의 정치적 의의. 김용호 외 총선; 캠페인 사례연 구와 쟁점 분석 ( 쪽). 서울: 문형. 박찬욱 김경미 이승민(2008). 제 17대 대통령 선거에서 유권자의 사회경제적 특 성과 이념정향이 후보 선택에 미친 영향. 박찬욱 편 제 17대 대통령 선거를 분 석한다 ( 쪽). 서울: 생각의 나무. 서복경(2012). 2012년, 한국의 시장과 민주주의 그리고 선거. 성공회대 민주주의 연구소 심포지움. 2012년 3월. 손낙구(2010). 대한민국 정치사회 지도: 수도권 편. 서울: 후마니타스. 신광영(2004). 한국 진보정치의 존재조건. 역사비평, 68호, 정영태(1993). 계급별 투표 행태를 통해 본 14대 대선. 이남영 편. 한국의 선거 I. ( 쪽). 서울: 나남. 정한울(2011). 주민투표 이후 복지정국과 계급정치의 부상: 여당지지층의 박근혜 쏠 림현상과 문재인 신드롬. EAI 여론브리핑, 103. 최장집(2011). 노동없는 민주주의의 인간적 상처들. 서울: 후마니타스. 한귀영(2012). 2012년 총선은 왜 중대 선거가 되지 못했나. 시민과 세계. 한귀영( ). 가난한 민주주의. 한겨레신문. Frank, Thomas(2004). What's the matter with Kansas? Middle America's Thirty Year War with Liberalism. 김병순 옮김(2012). 왜 가난한 사람은 부자를 위해 투표하는가: 캔자스에서 도대체 무슨 일이 있었나. 갈라파고스. Haidt, Jonathan(2012). Why Working-class vote conservative. The Guardian, (6월 5일). -vote-conservative 38 동향과 전망 89호

39 초록 2012년 대선, 가난한 이들은 왜 보수정당을 지지했는가? 특 집 한귀영 이글은 지난 대선에서 가난한 이들의 계급 배반 투표의 실태 및 원인을 살펴보기 위한 탐색적 성격의 글이다. 민주화 이후로 한정할 때, 계급배반 투표는 2007년 대선 이후 강화된 현상이며 이번 대선에서는 세대갈등과 결합해 나타났다. 본 논 문에서는 세대갈등과 계층갈등이 어떻게 교차하는지 살펴보기 위해 유권자집단 을 40대 이하와 50대 이상으로 구분해 각 집단 내에서 하위층과 중간이상층의 정치적 선택이 어떻게 이루어지는지를 분석했다. 분석 결과, 50대 이상에서는 빈곤보수 현상이 나타났으나 40대 이하에서는 빈곤 진보경향도 일정부분 나타났다. 40대 이하에서 나타난 빈곤진보 경향은 복지효 능감, 정치효능감 등과 같은 보다 본질적인 요인에 입각한 것이 아니었다. 반이 명박정서 등과 같은 외부적 요인이 작용했던 것으로 추론된다. 그리고 50대 이상 에서는 빈곤보수경향이 나타났으며, 하위층과 중간이상층 간 미디어 이용, 정치 참여 및 능동적 선택 등 정치적 태도, 사회문화적 가치 등에서 차이가 현저했다. 고연령층에서 빈곤보수 경향이 구조화되고 있는 것이다. 주제어 계급투표, 계급배반투표, 2012대선 2012년 대선, 가난한 이들은 왜 보수정당을 지지했는가? 39

40 Abstract Why Did the Poor Vote to the Conservative Party in 2012 Presidential Election? Guiyoung Han This article aims to analyse the reason why the poor did cross-class voting in the last Korean presidential election The analytical results shows that the cross-class voting was happened among the people over 50 while the people under 50 chose class voting. However, class voting tendency of the under 50 people was not based on the essential factors for class voting such as social welfare efficacy and political efficacy, but on the external factor such as anti-incumbent president(lee Myung Bak) sentiment. The cross-class voting tendency of the over 50 people also accompanies striking differences in media use pattern, political attitude, and sociocultural value between the lower and the middle and upper strata. Key words class voting, cross-class voting, 2012 presidential election 40 동향과 전망 89호

41 특집 [2012년 대선을 다시 돌아본다] 18대 대선의 통일 외교 분야 정책 비교와 평가 2) 특 집 김연철* 인제대학교 통일학부 교수 1. 18대 대선에서 통일외교안보 분야의 의미 대통령 선거에서 정책이 차지하는 비중은 어느 정도일까? 당연한 질문 을 하는 이유는 한국의 선거에서 정책경쟁의 실종 이 지속되고 있기 때 문이다. 여러 가지 이유가 있을 것이다. 정책이 구체적이지 못하기 때문 에, 정책을 둘러싼 찬반 여론이 분명하지 않은 이유도 있다. 예를 들어 무상급식 이슈처럼, 분명한 차이를 부각시킬 수 있는 쟁점개발에 성공 하지 못하고 있다. 동시에 공약의 실현가능성이나 부분 공약 사이의 상 충가능성 등을 평가할 수 있는 공론장의 발전 수준도 높지 않다. 특히 언 론환경의 악화가 정책경쟁을 가로막는 걸림돌로 작용하고 있다. 18대 대선 또한 선거에서 정책이 차지하는 비중은 높지 않았다. 정 책의 차별성이 크지 않았고, 그래서 정책 논쟁이 부각되지도 못했다. 선거에서 정책의 출발은 기존 정책에 대한 평가와 이에 대한 대안 제시 가 핵심이다. 당연히 통일외교 분야 정책공약의 출발은 이명박 정부 5 * [email protected] 18대 대선의 통일 외교 분야 정책 비교와 평가 41

42 년의 정책에 대한 평가가 되어야 한다. 그러나 결과적으로 이명박 정부 5년의 정책 평가가 부각되지 못했다. 사실 이명박 정부 5년의 통일외교안보 정책은 탈냉전 이후 유례가 없을 정도로 심각한 문제가 있었다. 남북관계에서 당국 대화는 금강산 관광재개와 이산가족 상봉 등에 관한 실무회담을 제외하고, 거의 열리 지 않았다. 남북대화가 1971년 시작되었고, 박정희 정권부터 정권별로 남북대화가 가다 서다를 반복하는 경향이 있었지만, 이명박 정부처럼 대화 단절을 겪은 적은 없었다. 당연히 국민이 불안할 정도로 평화가 사라졌다. 남북경협도 개성공단을 제외하고, 모두 중단되었다. 중소기 업의 희망도, 최소한 노태우 정부이후 역대 정부가 강조해 왔던 남북경 제공동체의 꿈도 사라졌다. 북핵문제는 어떤가? 대화의 동력이 사라진 자리에, 북한의 핵 능력만 강화되었다. 그럼에도 불구하고 2012년 대통령 선거에서 이명박 정부 5년에 대 한 비판과 성찰이 제대로 이루어지지 않은 이유는 무엇일까? 박근혜 후 보 측은 최소한 담론 수준에서 이명박 정부와의 차별성을 강조했다. 물 론 정책은 너무 추상적이었고, 서로 상충했다. 그러나 야권은 박근혜 후 보의 철학, 의지, 방법론, 그리고 실현가능성을 문제 삼는 데 실패했다. 왜 그랬을까? 18대 대선의 또 다른 측면이 있다. 바로 보수 진영의 색깔론이다. 2007년 정상회담에서의 북방한계선(NLL) 문제 가 부각되 면서, 정책 논쟁은 뒷전으로 밀려났다. 북방한계선 문제가 제기되고, 논란이 되는 과정은 한국 민주주의의 수준을 드러내고 있다. 정상회담 합의문이 발표된 상황에서 대화의 과정, 다시 말해 설득 논리를 문제 삼 을 수 없다. 일반적으로 정상회담을 포함한 외교행위에 대한 평가 대상 은 합의의 결과다. 그리고 2007년 정상회담에서 합의한 서해평화협력 지대는 북방한계선을 인정하면서도 가능하다. 그런데도 새누리당은 대화의 과정을 문제 삼았다. 자의적인 판단이다. 더 문제가 되는 것은 42 동향과 전망 89호

43 일종의 비밀외교문서를 정치적 이유로 공개해 버렸다. 안타까운 현실 이 아닐 수 없다. 이 논문은 대선 국면에서 통일, 외교, 안보 분야의 공약과 이른바 북 방한계선 문제를 둘러싼 논란을 평가하고자 한다. 통일외교안보 분야 에서 특히 중요한 것은 대북정책이다. 북핵문제의 해법을 제외하고 한 미 한중 외교정책은 대부분 비슷하고, 공공외교와 중견국 외교전략 역시 대부분 큰 차이가 없다. 분야별로 보더라도 대북정책이 차지하는 비중이 크고, 외교 분야는 적다. 이에 따라 본 논문에서는 대북정책을 중심으로 통일외교안보 분야의 공약들을 평가하고자 한다. 평가의 기준은 미래지향성, 논리적 정합성, 공약별 상호관계, 그리 고 실현 가능성을 중심으로 살펴 볼 것이다. 대체로 박근혜 후보와 문 재인 후보 진영의 차이를 중심으로 살펴볼 것이나, 안철수 후보 측의 입 장도 주목할 것이다. 특히 문재인 후보와 안철수 후보의 단일화 토론에 서 금강산 관광 재개 문제는 대표적인 입장 차이를 보인 이슈였다. 이 문제에 대해서는 심층적 분석이 필요하다. 이 논문에서 사용한 자료는 후보별 정책 공약집, 후보들의 각종 언 론 인터뷰, 그리고 토론 등의 발언을 중심으로 하고, 각 후보 진영의 대 표적인 정책 담당자들의 발표문 등도 참고할 것이다. 나아가 대선국면 에서 관련 단체들의 공약 평가 등도 반영하고자 한다. 특 집 2. 후보별 대표공약 평가 18대 대선에서 북방한계선문제를 둘러싼 정치적 대립이 심화되면서, 통일외교안보 분야의 정책 공약들은 크게 드러나지 않았다. 내용적으 로 보면, 평화와 번영의 추구라는 미래지향적 목표를 박근혜 후보가 강 18대 대선의 통일 외교 분야 정책 비교와 평가 43

44 조했고, 이에 비해 문재인 후보와 안철수 후보는 튼튼한 안보를 강조하 면서 어느 정도 비전과 전략에서 수렴 현상이 발생했다. 박근혜 후보의 안보중시와 미래지향적 평화사이에는 논리적 충돌이 있었으나, 야권 주자들 역시 안보를 중시하면서, 그 차이는 크게 드러나지 않았다. 나 아가 그것을 근거로 평화정책의 구체성에서 차별성을 보일 수 있는 기 회 또한 야권 후보들이 스스로 차단한 측면이 있다. 여기서는 우선적으 로 각 후보별 대표공약들을 살펴보고자 한다. 1) 박근혜 후보의 한반도 신뢰 프로세스 평가 박근혜 후보의 통일 외교정책에서 가장 중요한 키워드는 신뢰였다. 새 로운 한반도를 건설하기 위해 한반도 신뢰 프로세스 를 강조하면서, 국민적 신뢰, 남북 신뢰, 그리고 국제적 신뢰를 강조했다(새누리당, 2012). 한반도 신뢰 프로세스는 외국의 외교 관련 전문잡지 포린 어 페어스(Foreign Affairs) 에 기고 형태로 처음으로 등장했다. 주요 내 용은 천안함 사건과 연평도 포격으로 북한이 남북관계에서의 신뢰를 파기했고, 우라늄 농축으로 2005년 9 19 공동성명을 파기한 상황 에 서 한손으로 박수를 칠 수 없다 는 것이고, 그래서 이른바 신뢰정책 (Trustpolitik)은 북한이 약속을 지켜야 하고, 북한의 검증가능한 행동 이 뒷받침되어야 신뢰가 만들어질 수 있다 1) 는 주장이다. 그래서 박근혜 후보 측의 핵심 정책담당자였던 최대석 교수는 한반 도 신뢰 프로세스에서 말하는 신뢰는 서로의 약속을 따를 수밖에 없게 만드는 신뢰(enforcing trust)의 개념 (최대석, 2012)이라고 주장했다. 다시 말해 박근혜 후보 측이 주장하는 신뢰는 국제정치에서 일반적으 로 논의되는 신뢰 형성 과정 과는 차이가 있다. 적대적인 상대와 신뢰 를 형성하는 것은 과정이다. 대부분의 협상은 불신 상황에서 이루어지 는 것이고, 협상이 진행되는 과정에서 신뢰가 점진적으로 만들어지는 44 동향과 전망 89호

45 것이다. 또한 남북관계나 북핵문제 등에 대해서도 관계의 성격 을 이해 할 필요가 있다. 역사적으로 관계의 악화는 어느 일방의 책임으로 돌리 기 어렵다. 상호 관계의 과정에서 관계가 악화되는 것이다. 그리고 남 북관계나 북핵문제의 경우, 우리 정부의 상황 관리 능력 도 요구된다. 그런 점에서 보면, 관계 악화의 일방적 북한책임론 은 정책 수준의 가정이 아니라, 이념적 주장에 가깝다. 물론 현실적으로 정세 악화의 상호 관계적 맥락 이 있다고 하더라도, 드러나는 것은 북한의 직접적 도발이고, 이에 대한 보수적 여론이 존재한다. 선거 국면에서 국민들의 오랫동안 지속되어 온 보수적 의식을 동원하는 것은 보수진영의 일관 된 선거 전략이었다. 그러나 북한책임론 을 전제하면, 정책 제시는 능동적이기보다는 수 동적일 가능성이 커진다. 정책 수준에서 중요한 것은 북한의 행위를 예 방하고, 협상과정을 관리하는 방법이다. 그러나 대부분의 현황 파악을 북한 책임론 으로 돌려버리면, 과거 정책의 오류를 평가할 기회도 없어 지고, 당연히 정책 개선의 근거도 약해진다. 박근혜 후보의 정책이 추 상적이거나 부분별 정책이 상충하는 이유가 여기에 있다. 구체적인 수준에서 이명박 정부의 정책을 근본적으로 변경할 의사 가 없는 상황에서, 그렇다고 이명박 정부를 계승하겠다고 할 수도 없는 상황에서, 박근혜 정부가 선택한 것은 절충이다. 정책이 아니라, 담론 수준에서 이명박 정부정책과 야권의 정책 사이에서 균형을 추구하는 것이다. 그래서 박근혜 캠프는 균형 정책을 제시하면서, 균형을 한반 도 문제에 있어 대립적 요인들을 균형 있게 조율(Alignment)하는 것을 의미하는 것으로, 안보와 교류협력, 남북대화와 국제협력, 그리고 협상 과 억지 등의 균형을 추구하는 것 (최대석, 2012: 9)으로 설명했다. 그래서 한반도 신뢰프로세스는 여러 요소들이 혼재되어 있다. 군사 적 억지에 대한 상세한 내용이 있는가 하면, 북방경제론의 필요성이나 특 집 18대 대선의 통일 외교 분야 정책 비교와 평가 45

46 동북아 안보협력에서의 한국의 적극적 역할 등의 긍정적 내용들도 포 함하고 있다. 당연히 정반대되는 공약들이 충돌하기도 한다. 그리고 대 부분 정책들의 실현 가능성이나 방법론은 없다. 예를 들어 기존합의, 즉 7 4 공동성명이나 남북기본합의서, 6 15 공동성명이나 2007년 10 4 정상회담 합의를 존중한다고 하지만, 구체 적인 정책에서는 기존합의를 부정하거나 상충되는 주장들이 적지 않 다 합의를 존중하면, 북방한계선 문제를 제기할 수 없다. 7 4 공동성명에서 체제존중이나 상호 비방 중상금지 조항이 있는데, 공약 에서 북한인권법을 주장하는 것도 상충된다. 그리고 통일문제에서 자 유 민주주의 질서에 바탕한 민족공동체 통일방안의 계승 발전을 주장 한 것도 6 15 공동선언의 2항과 충돌한다. 2) 또한 박근혜 후보 측의 공약은 구체성이 떨어진다. 금강산 관광재 개나, 사실상의 경제제재에 해당되는 5 24 조치 해제 문제와 같은 구 체적인 정책에 대한 구체적인 해법을 제시하지 않았다. 예를 들어 길정 우 새누리 의원의 경우는 현 정부가 물러나기 전에 5 24 조치를 해제 해서 차기 정부에 부담을 덜어주어야 한다 3) 고 주장했지만, 최대석 교 수는 5 24 조치의 해제가 차기정부의 과제 라고 강조하기도 했다. 그 러나 박근혜 후보가 실제로 이 문제에 대해 어떤 입장과 의지를 가지고 있는지는 밝혀지지 않았다. 오히려 문재인 후보와의 TV 토론에서 전통 적인 보수 논리인 퍼주기 론을 주장하는 것으로 보아, 대단히 부정적인 입장이라고 볼 수 있다. 2) 문재인 후보의 남북 경제 연합론 평가 문재인 후보 측은 한반도 평화구상과 남북관계의 분야별 공약들을 종 합적으로 발표했다. 그중에서도 대표 공약은 남북경제연합 구상이다. 9월 25일 도라산역에서 역대 통일부 장관을 초청해 열린 좌담회에서 문 46 동향과 전망 89호

47 후보는 평화가 곧 경제라는 관점에서 시작해야 한다. 남북경제연합은 남북이 먼저 경제공동체를 이루고 통일로 나아가야 한다는 것이다. 국민소득 3만 불 한반도 시장 8천만 명이라는 시대를 여는 구상 을 발표했다. 그리고 남북경제연합위원회 구성을 제시했다(문재인, 2012b). 남북경제연합 구상은 경제 분야 공약이 갖는 긍정적 측면과 국민들 의 일상에 영향을 미칠 수 있는 분야라는 점에서 선택된 것으로 보인다. 남북한의 화해 협력이 그리고 통일로 나가는 과정이 보수진영이 지적 하듯이 퍼주기가 아니라, 경제적으로 이익을 주는 것이고, 그 과정 자 체가 한국 경제의 성장 잠재력을 확충할 수 있다는 점을 강조하고 있다. 그러나 남북관계에 대한 경제공약을 통일방안과 연결하여 제시한 것은 아무래도 현실성이 부족해 보인다. 일반적으로 개혁 진영이 갖는 통일방안의 문제점, 즉 기능주의적 한계도 드러내고 있다. 남북경제연 합 구상은 상호의존, 화해협력의 확대로 통일이 가능하다고 보는 경 향 이나 경제 분야에서 먼저 사실상의 통일 상태로 나가겠다는 구상 으로 평가할 수 있다. 문재인 후보는 이에 대해 경제적으로 경제연합 을 먼저 이루고 나면 그 뒤에 군사, 외교, 정치, 이런 분야의 합의가 추 특 집 가되면 그것이 국가연합이 되는 것 이라고 주장했다. 4) 물론 문재인 후보 측이 남북경제연합론만 주장한 것이 아니다. 한반도 평화체제에 대해서도 전략과 구체적인 추진 방안을 제시했다. 남북관 계에 대해서도 다양한 정책들이 적지 않다. 그러나 왜 남북경제연합을 대표공약으로 제시했는지, 그러한 전략이 얼마나 효과적이었는지에 대 해서는 평가가 필요하다. 5) 남북경제연합구상의 문제점은 너무 장기적인 비전을 제시함으로 써 이 공약이 현재의 시점에서 어떤 계층에 혹은 어떤 지역에 얼마나의 경제적 이익을 줄 수 있는지가 모호하다는 점이다. 남북관계에서 경제 18대 대선의 통일 외교 분야 정책 비교와 평가 47

48 분야의 공약은 구체적일 필요가 있다. 접경지역 개발과 관련된 지역 공 약, 아니면 중소기업 육성이라는 경제정책의 방향, 혹은 구체적인 산업 별 남북경제협력 전략은 이해 당사자와의 교감을 이끌어 낼 수 있다. 선거 공약에서 경제 분야가 갖는 장점이다. 장기 비전과 전략이라면, 차라리 한반도 평화체제 구상이나 아니면 평화와 경제의 관계에 대한 구상을 제시하는 것이 더욱 효과적이었을 것이다. 3) 안철수 후보의 북방경제론 평가 안철수 후보 측이 북방경제론 을 강조한 것도 문재인 후보 측의 문제의 식과 같다. 다시 말해 한국 경제는 혁신과 성장이라는 두 바퀴가 동시 에 굴러가야 하고, 성장 동력을 어떻게 확충할 것인가 라는 문제의식 아래 우리가 해양경제권과의 협력을 통해 산업화를 이룩했다면, 이제 북방경제론으로 한국경제의 2막을 열어야 할 시점 이라는 문제의식이 다. 그런 점에서 북방경제는 남북경제협력과 대륙 국가들과의 경제협 력을 융합적으로 접근하는 구상 이다. 북방경제론은 안철수 후보 측에 서 전체 통일외교안보 분야 공약 발표에 앞서 대표공약으로 발표되었 다(안철수 캠프, 2012). 북방경제론은 박근혜 후보나 문재인 후보 모두 공약의 일부분으로 포함하고 있다. 다만 안철수 후보 측은 이 주제를 대표공약으로 강조하 고, 구체적으로 분야별 정책내용을 발표했다. 특히 남북경제협력을 통 해 종소기업들에게 새로운 기회를 부여해야 하는데, 성장률을 1% 이 상 높이고, 중소기업 11만 개 중에서 최소 1만 개 정도의 기업들이 직간 접적으로 참여하며, 이를 통해 9만 개 이상의 일자리를 얻을 수 있는 119 프로젝트 를 제안했다. 또한 접경지역을 특성별로 개발하고, 환황해, 환동해 경제권을 형 성하여 지역균형발전을 추구해야 한다는 점을 강조하고 있다. 그리고 48 동향과 전망 89호

49 북방경제와 관련 대륙철도연결과 에너지협력, 그리고 남북러 농업협력 을 구체적인 협력 분야로 제시했다. 특히 10월 9일 안철수 후보가 서울 에서 열린 세계지식포럼에서 북방경제론 구상을 제시하면서, 유라시 아 대륙철도와 연결되는 북한철도 구간을 단계적으로 현대화하여 동북 아 물류협력을 추진하겠다 는 구상을 발표하자 철도 관련주들이 일제 특 집 히 상승하기도 했다. 6) 그러나 안철수 후보 측의 북방경제론 역시 다른 공약과의 관계 속 에서 종합적으로 평가할 필요가 있다. 특히 문재인 후보 측과의 금강산 관광재개를 둘러싼 갈등에서 보여준 남북관계에 관한 보수적인 입장과 태도는 북방경제론에 관한 전략과 의지를 의심케 하는 결과를 가져왔 다. 남북관계에서의 경제 분야 공약은 정치군사적 의제들과의 연관성 에서 의미를 가질 수 있다. 북방경제론 역시 대북정책과 상충된다면, 아무런 의미를 가질 수 없기 때문이다. 3. 주요 쟁점 정책 비교와 평가 1) 한반도 평화체제의 전략과 방법 (1) 한반도 평화체제 공약의 중요성 한반도 평화체제에 대한 공약은 왜 중요한가? 첫째는 2007년 10 4 합 의 이행의 문제다 합의에서는 남북한이 평화체제 논의의 필요 성을 합의하고, 종전선언을 위한 3자 혹은 4자회담의 개최를 합의했다. 그러나 이명박 정부가 10 4 합의를 파기하고 이행하지 않음으로써 더 이상 논의가 진전되지 않았다. 남북관계 악화와 군사적 긴장 고조로 논 의할 수 있는 환경도 조성되지 않았다. 둘째, 북핵문제 해결을 위해서 중요하다. 평화체제는 북핵 문제 해 18대 대선의 통일 외교 분야 정책 비교와 평가 49

50 결을 위한 2005년 9 19 공동성명의 핵심 합의 사항이다. 북한은 핵을 포기하고, 참여국들은 외교 관계 정상화(북미, 북일), 에너지 경제지원, 그리고 평화체제 논의를 진전시킬 것을 합의했다. 북한의 핵 포기 환경 을 조성하기 위해 평화체제 논의는 불가피하다. 북한 역시 핵능력을 강 화하면서, 평화체제 논의가 개시되어야 한다는 점을 강조하고 있다. 결 국 북한이 핵을 포기할 수 있는 환경을 어떻게 만들 것인가의 문제고, 핵심은 재래식 군비경쟁 체제를 종식시키고, 한반도 냉전체제를 극복 하는 것이다. 북핵문제 해결을 위한 6자회담 개시와 더불어 평화체제 논의를 위한 4자회담을 미룰 이유가 없다. 셋째, 한반도 평화정착은 시대의 과제다. 평화는 땅이고 경제는 꽃 이라는 말이 있다. 평화가 확고하게 정착해야 경제성장도 복지도 민주 주의도 지속가능할 수 있다. 평화에 관한 철학과 의지가 분단국인 대한 민국 대통령이 지녀야 할 중요한 능력이 아닐 수 없다. 평화체제라는 비전과 전략은 이미 노태우 정부 때부터 강조해 오던 과제다. 김영삼 정부 때는 실제로 평화체제 논의를 위한 4자회담을 개 최하기도 했다. 실질적인 성과는 없었지만, 6차례의 본회담을 열었다. 김대중 정부 때에는 남북정상회담을 계기로 초보적이지만 실질적인 남 북한 군사신뢰 구축방안을 합의하고 실행했다. 노무현 정부는 미국과 평화체제에 관한 구상을 교환했고, 2007년 10 4 선언을 통해 구체적 인 방안을 밝히기도 했다. 그리고 18대 대선의 결과로 등장할 새로운 정부의 임기 첫해가 바로 휴전협정 60주년 인 2013년이라는 점도 중요 하다. 이 분야의 공약은 통일 외교 안보 분야를 포괄하는 공약이 아닐 수 없다. 항구적인 평화체제를 어떤 과정을 거쳐 만들어 갈 것인가가 중요하 다. 두 가지 차원으로 구분해서 접근할 필요가 있다. 첫째는 실질적인 남북한 신뢰구축이다. 남북관계가 후퇴하면서 2000년 남북 정상회담 50 동향과 전망 89호

51 이후 진행된 신뢰구축 기반이 붕괴되었다. 남북 장성급 회담의 복원뿐 만 아니라, 가능하면 남북 국방 장관 회담을 정례화해서 현안에 대한 논 의뿐만 아니라, 중장기적인 군사신뢰구축 방안에 대해서도 논의해야 한다. 둘째는 국제적인 차원에서 한반도 평화체제에 대한 논의를 개시해 야 한다. 이미 2005년 9 19 공동성명을 통해 북핵문제 해결의 한 방안 으로 한반도 평화체제 논의를 위한 별도포럼 을 구성하기로 합의한 바 있다. 별도포럼은 당시 남북한과 미중의 4자회담 형식이 바람직하다는 논의가 있었다. 현재 북핵문제 해결을 위한 6자회담의 동력이 약화되 면서, 이 부분에 대한 논의도 사라졌다. 특 집 (2) 한반도 평화체제 공약비교 한반도 평화체제를 만들어가는 과정은 남북관계에서의 신뢰구축과 국 제적 논의를 병행적으로 추진할 필요가 있다. 세 후보가 평화체제에 대 한 대략적인 목표를 제시했지만, 구체적인 방법과 관련해서는 상당한 차이가 있었다. 문재인 후보는 평화체제에 관해 구체적인 로드맵을 발표했다. 정 전체제를 평화체제로 바꾸려면 시간이 많이 걸리기 때문에 관계 당사 자들이 정치적으로 종전 선언을 한 뒤 그 합의를 기반으로 평화협정 체 결을 위한 구체적 협의를 하자 고 제의했다. 그리고 문재인 후보는 상 세한 한반도 평화프로세스를 제시했다. 인수위에서 한반도 평화 프로 세스의 초안을 확정하고, 2013년 상반기에 한미 한중 정상회담을 통해 조율하고, 2013년 하반기에 남북정상회담에서 협의하고, 2013년 하반 기와 2014년 상반기에 각국과 최종 조율을 통해 이후 6개 국 정상선언 을 도출하겠다는 구상이다(문재인, 2012a). 평화체제의 필요성과 과정, 그리고 이에 필요한 관련국과의 협의 일정을 구체적으로 제시한 것이 18대 대선의 통일 외교 분야 정책 비교와 평가 51

52 다. 안철수 후보는 원칙적인 방향에서 평화체제-북핵문제-남북관계의 선순환을 강조했다. 박근혜 후보는 한반도 평화에 관해 추상적인 개념을 제외하고 구체 적인 방법론을 제시하지 않았다. 한마디로 한반도 평화체제 전략이 없 다. 보수층을 지지기반으로 하고 있기 때문에 평화보다는 안보를 중시 했다. 특히 박근혜 후보 측은 능동적 억제 라는 공격적 담론을 강조했 는데, 악화된 북한의 핵문제를 근거로 안보위기 대응 필요성을 반영하 는 정책이라고 볼 수 있으며, 그러다 보니 미사일 방어망을 비롯한 충분 한 억지력을 강조하였다. 후보별로 보면, 한반도 평화체제에 대한 전략의 구체성과 철학의 근본적인 차이가 드러났다. 평화정착의 구체적인 방법론에 관해서도 마찬가지다. 분명한 차이가 드러났지만, 왜 이것이 정책의 쟁점이 되지 못했는지에 대해서는 다양한 수준에서 검토되어야 할 것이다. 야권이 튼튼한 안보를 강조하면서, 보수적인 국방정책을 차별화 없이 제시했 기 때문에, 다시 말해 억지 전략을 공유했기 때문에, 보수진영이 갖고 있는 평화전략의 부재와 구체성 결여를 강하게 비판하지 못한 측면이 있다. 한반도 평화체제의 장기적 전망을 제시한다면, 당연히 군사적 신뢰 구축을 넘어서는 군비통제의 방향도 제시해야 한다. 그것이 논리적이 다. 평화협정을 포함하는 평화체제의 전망을 제시하면서, 안정적인 국 방비 지출을 강조하는 것은 앞뒤가 안 맞는다. 보수 세력의 억지전략과 차이를 드러낼 수 없는 평화 담론이 설득력을 갖기는 어렵다. 차이를 드러낼 수 있는 자신감을 결여했다고 평가할 수 있다. 52 동향과 전망 89호

53 2) 북핵문제와 남북관계: 연계론과 병행론 이명박 정부는 취임직후 북핵문제와 대북정책 전반을 아우르는 전략을 추진했다. 바로 비핵개방 3000 구상이다. 북한이 핵을 포기하면, 북한 의 1인당 소득을 3,000달러 수준으로 개선시키겠다는 것이 핵심 내용 이다. 실패한 전략이고, 무능한 외교의 원인이며, 북핵문제를 협상으로 해결할 수 있는 기회를 방기한 논리였다. 비핵개방 3000 구상은 극단적인 정경 연계론이다. 이명박 정부는 취임직후부터 민간의 경제협력은 말할 것도 없고, 인도적 지원까지도 핵문제 해결과 연계했다. 일반적으로 2010년 5 24 조치로 개성공단을 제외한 모든 남북 경제협력이 중단된 것으로 알고 있지만, 사실은 그렇 지 않다. 취임직후부터 민간경제협력에 대한 제재가 강화되고, 개성공 단의 현안 문제 해결에 소극적이었으며, 민간차원의 대북지원을 중단 시켰다. 대선 국면에서 남북관계와 북핵문제의 관계, 즉 병행할 것인가? 아 니면 연계할 것인가는 중요한 쟁점이었다. 북핵문제와 관련해서는 문 재인 후보나 안철수 후보는 북한이 핵을 포기할 수 있는 환경의 조성을 강조했다. 동시에 남북경협을 비롯한 남북관계를 핵문제와 분리하여 접근할 필요성을 강조했다. 두 후보는 핵문제와 남북관계가 선순환해 야 한다고 주장했다. 그러나 박근혜 후보는 남북관계의 개선 필요성도 강조하고, 경제협 력 의사도 밝혔지만, 북핵문제를 더욱 중요한 쟁점으로 강조했다. 특히 한국은 북한의 핵을 머리에 이고 있는 상태에서는 불안해서 교류 및 협력을 할 수 없다는 입장 7) 이라는 점을 강조함으로써 선핵폐기론에 가까운 입장을 제시했다. 문재인 후보는 박근혜 후보의 선핵폐기론을 비판하면서, 병행 해결 을 대안으로 제시했다. 문재인 후보는 이명박 정부의 비핵개방 3000 특 집 18대 대선의 통일 외교 분야 정책 비교와 평가 53

54 구상 에 대해 북핵문제를 먼저 해결해야 한다는 생각에 재래식 안보침 해에 대해서 아무런 대책을 만들어 내지 못하고, 엄청나게 과거로 후퇴 했다 고 지적했다. 박근혜 후보의 선핵폐기론에 대해서도 선 북핵문제 해결 후 남북관계 발전, 이런 식의 단계적 접근은 옳지 않다 고 비판했 다(문재인 2012a). 그런 점에서 남북관계-북핵문제-평화체제의 관 계를 이해하는 방식에서 세 후보의 강조점의 차이가 드러났다. 3) 서해 평화정착을 둘러싼 논란 박근혜 후보 측이 처음부터 북방한계선 문제를 들고 나온 것은 아니다. 박근혜 후보조차 선거 초기에는 언론 인터뷰에서 NLL만 존중된다면 10 4 선언에서 합의한 서해 공동어로수역과 평화수역을 북한과 논의 해볼 수 있다 8) 고 말했다. 그러나 정문헌 새누리당 의원이 10월 12일 정상회담 대화록을 근거로 2007년 남북정상회담에서 노무현 대통령 이 북방한계선(NLL) 을 포기했다 고 주장하면서, 상황이 달라졌다. 박 근혜 후보도 NLL 문제에 확실히 답도 못하는 사람들에게 국가를 맡길 수 없다 9) 고 입장을 바꾸었다. 더 이상 정책 논쟁의 수준이 아니라, 색 깔론으로 선거 전략을 변경한 것이다. 정문헌 새누리당 위원이 10 4 정상회담을 정쟁의 도구로 삼은 것 은 개탄스러운 일이다. 정상회담 대화록은 비밀로 분류되어 있고, 정해 진 절차에 따라 비밀해제 기간을 설정해 놓고 있다. 미국에서는 대부분 의 외교문서를 30년 후 공개한다. 우리도 비밀문서들의 공개와 관련된 절차를 법으로 규정해 놓았다. 특히 정문헌 의원이 이명박 정부의 통일 비서관으로 재직했다는 점에서 직무상 취득한 비밀을 정치적 목적으로 누설한 사례라고 할 수 있다. 만약 남북정상회담이든 아니면 한미 정상 회담이든 대화록을 정치적 목적에 따라 공개해 버린다면, 과연 어떤 나 라가 우리와 정상회담을 하겠는가? 언제든지 정치적 필요에 따라 공개 54 동향과 전망 89호

55 될 수 있다면, 솔직한 협상을 하기 어렵다. 한국의 외교 근간을 뒤흔든 사건이다. 10) 내용적인 차원으로 들어가면 더 심각한 문제가 있다 정상회 담의 서해평화협력 지대 구상은 기존의 해상경계선, 즉 북방한계선을 유지하면서 평화경제의 방법으로 서해에 평화를 정착시키고자 한 접근 이다. 우발적 충돌방지를 제도화하고, 경제협력을 활성화해서 평화의 바다를 만들겠다는 구상이다. 보수적 시각은 북방한계선을 양보했다 고 주장하나, 그렇지 않다. 소모적인 정쟁이고, 구체적 내용에 관한 무 지에서 비롯된 착각이다. 쟁점이 되고 있는 공동어로도 마찬가지다. 공동어로 구역 설정과정 에서 기준선을 어떻게 설정하느냐의 문제는 본질이 아니다. 2007년 당 시 공동어로 방안에 대해서는 국방부, 해양수산부, 통일부 사이에 입장 차이가 있었다. 국방부는 북방한계선을 기준선으로 해야 한다는 입장 이었으나, 다른 부처들은 그렇게 생각하지 않았다. 핵심이 북방한계선 문제가 아니기 때문이다. 사실 충돌방지에 관한 확고한 제도적 장치가 마련되면, 공동어로 방안에 대해서는 단계적으 로 또는 다른 방식으로 접근할 수 있다. 당시 충돌방지를 위해 남북한 은 국제 상선망을 통해 통신을 유지했다. 아침에 양측이 어로에 나서는 어선들을 알려주었다. 북측 어선들은 대부분 낙후되어 GPS 시설이 없 다. 그래서 간혹 NLL 근처까지 오는 경우가 있지만, 그럴 때 북측은 통 신으로 북측 경비정이 어선 인도를 위해 접근하겠다고 알려온다. 통신 이 이루어지면, 오해 때문에 발생하는 우발적 충돌을 방지할 수 있다. 정상회담 당시 노무현 대통령이 김정일 위원장에게 제시한 서해 평 화협력 지대의 지도를 보더라도 명확하다. 공동어로수역은 북방한계 선을 기존으로 등면적 원칙을 적용했다는 점을 알 수 있다. 서해에서 우발적 충돌방지를 비롯한 확고한 신뢰구축이 이루어지면, 현재 북방 특 집 18대 대선의 통일 외교 분야 정책 비교와 평가 55

56 <그림 1> 2007년 정상회담 당시 노무현 대통령이 김정일 위원장에게 제시한 서해평화협력 관련 지도 출처: 한겨레 신문. 2013년 7월 14일, 민주 NLL 유지, 어로 지도 공개-국정원 포기 주장 반박. ( 한계선 아래에 설정해 놓은 어로한계선을 좀 더 북상시킬 수 있다. 나 아가 해주 앞바다에 우리 어선들이 진출할 수 있는 방안도 있다. 중국 어선들은 이미 서해와 동해에서 어장 접근권을 경제적인 방식으로 확 보한 사례가 있기 때문이다. 공동어로 방안에 대해서도 NLL 문제를 개입시키지 않고, 일부 시범 어로지역을 설정하는 방안도 고려되었다. 당시 정상회담 이후 추진된 남북 국방장관회담에서 공동어로 방안은 핵심이슈도 아니었다. 김장 수 당시 국방부 장관은 개인의 소신을 강조하면서, 북방한계선을 지켰 다고 주장하지만, 추후 실무 협의와 경제회담을 통해 현실 가능한 방안 들을 논의할 수 있는 기회를 차단한 것도 사실이다. 해양평화공원의 사례는 말할 것도 없다. 해양평화공원은 물범 등 천연기념물이 서식하는 수역을 공동 조사하고, 공동 보존해 나가자는 구상이다. 이스라엘과 요르단이 추진했던 홍해 해양평화공원의 사례 56 동향과 전망 89호

57 에서 많은 시사점을 얻었다. 문제는 서해 평화정착에 대한 방법론이다. 새누리당이 북방한계선 문제를 정쟁화하는 것은 서해 평화정착에 대한 의지가 없음을 의미한 다. 서해 평화에 대한 확고한 의지가 없다는 것은 한반도 평화에 대한 의지도 없다는 것을 의미한다. 왜냐하면 서해가 바로 군사적 신뢰구축 의 당면 현안이기 때문이다. 당면 현안을 외면하면서, 추상적인 몇 마 디의 개념으로 평화를 유지하고 만들어 나갈 수는 없다. 박근혜 후보 측은 반복적으로 단순하게 전통적인 이념공세를 취했 다. 그 과정에서 남북관계, 북핵문제, 그리고 한반도 평화 구상이 갖는 추상성과 구체성의 결여라는 단점을 덮을 수 있었다. 이에 비해 문재인 후보 측은 여권의 북방한계선 공세에 효과적으로 대응하지 못했다. 공 개할 수 없는 정상회담 대화록의 공개여부로 논란이 확대되면서, 정당 성을 확인할 수 없게 되었으며, 그리고 이념공세를 넘어설 수 있는 다른 프레임을 제시하지 못했다. 이명박 정부 5년이 가져온 남북관계 악화 와 이 과정이 초래한 국민의 보수화가 미래담론의 설득력을 약화시킨 측면도 적지 않았다. 손에 잡히는 평화의 설득력이 부족했다는 평가도 가능할 것이다. 특 집 4. 금강산 관광재개 문제를 둘러싼 문재인 안철수 논쟁 평가 야권 후보 단일화 토론에서 문재인 후보는 안철수 후보에게 이명박 정 부와 다를 게 없다 고 비판했다. 문재인 후보의 화법으로 보면 직설적이 고 강도 높은 비판이다. 왜 이런 표현을 썼을까? 실제로 대북정책을 둘 러싼 근본적 차이가 있다고 평가할 수 있을까? 차이가 있다고 하더라도 안철수 후보 측의 입장을 이명박 정부와 다를 게 없다는 비판은 근거가 18대 대선의 통일 외교 분야 정책 비교와 평가 57

58 있을까? 사실 이 문제는 매우 중요하다. 이미 지나 간 과거의 일이지만, 안철 수 후보가 계속 정치를 하고 있고, 향후 한국정치에서 중요한 위상을 차 지하고 있기 때문이다. 그런 측면에서 남북관계를 바라보는 시각을 이 해할 수 있는 중요한 계기다. 우선적으로 11월 21일 야권 후보 TV 토론 에서의 토론 내용을 보자. 문재인: 남북관계 개선 발전을 말하는데, 보면 이명박 정부처럼 전제조 건을 달고 있다. 금강산 관광 재개 약속이 있어야 한다. 남북공 동어로 구역도 북이 NLL 인정을 선행해야 한다. 여러 가지 북의 선행조건을 제시하고 있다. 그렇다면 이명박 대통령의 5 24 조치와 다를 바 없다. 안철수: 잘 못 아는 것 같다. 저희도 어떤 조건을 걸지 않는다. 먼저 대화 를 하고, 그 대화를 통해서 예를 들어 금강산 관광은 재발방지 대 책이 꼭 있어야 한다. 대책 없이 재개하면 관광객이 우리 국민이 가기 힘들다. 그런데 먼저 사과라든지 재발 방지를 약속하면, 대 화하겠다고 나서다 보니 대화가 단절된 게 이명박 정부다. 제 입 장은 먼저 대화하고, 대화해서 사과, 재발방지, 경제교류, 인도 적 지원까지 다 협의를 하자는 거다. 문재인: 일단 재개하면서 재발방지나 관광객 신변안전을 보장받자는 데 동의하느냐? 안철수: 그렇지 않다. 먼저 대화를 통해 최소한의 방지책을 약속받은 다 음 재개할 수 있다. 현정은 회장에게 김정일 국방위원장이 구두 약속한 것으로 관광객 신변 보장이 되었나? 문재인: 북이 분명한 약속을 한 것으로 알고 있다. 지금 안 후보가 말한 것은 이명박 정부와 다를 바 없다. 11) 58 동향과 전망 89호

59 왜 이런 논쟁이 벌어졌는가? 시각의 차이가 발생하는 배경이 존재 했던 것으로 보인다. 일반적으로 양 후보의 정책 중 통일 외교 분야는 대체로 차이가 없는 것으로 예상되었다. 그러나 사실은 그렇지 않았다. 안철수 후보 측이 안보를 중시하고, 보수적인 국방정책을 발표하면서 중요한 차이가 발생했다. 특히 11월 15일 발표된 안철수 후보 측의 국 방안보정책은 이미 발표한 통일외교정책과 상당히 상충되는 내용들이 적지 않았다. 예를 들어 NLL 사수와 영토주권 수호 의 경우를 보자. 이미 새누리 당과 민주당 사이에 북방한계선 문제를 둘러싸고 논란이 벌어진 상황 에서 새누리당이 사용하는 용어, 즉 영토주권을 그대로 사용한 것은 이 해하기 어렵다. 논리적으로도 대한민국헌법에서 영토조항은 한반도와 부속도서로 규정하고 있다. 영토라는 표현은 통일을 지향하는 헌법정 신에 부합되지 않는다. 영토주권이라는 표현은 또한 남북관계를 바라보는 중요한 철학적 관점을 드러낸다. 왜 1953년 휴전협정이후 육상에서는 군사 분계선, 해 상에서는 해상경계선이라고 표현할까? 남북관계는 국가 간 관계가 아 니기 때문이다. 1992년 2월 발효된 남북기본합의서 전문은 쌍 방사이 의 관계가 나라와 나라사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수 관계 라고 규정했다. 12) 남북관계의 성격을 남북한이 합의한 것이다. 이후 남북관계의 전개는 이러한 철학적 기초 에서 출발했다. 영토주권 이라는 표현은 남북관계를 국가 간 관계로 규 정하는 것이고, 북한을 실체로 인정하지 않는 철학적 관점을 반영한다. 대체로 극우진영의 전통적 주장이다. 당연히 영토주권으로 접근하면, 서해에서의 평화협력을 근본적으로 부정할 수밖에 없다. 안철수 후보 측이 극우보수진영의 개념을 그대로 사용한 것은 주목할 만하다. 또한 북핵문제와 관련해서도 핵과 미사일에 대한 억제전략의 지속 특 집 18대 대선의 통일 외교 분야 정책 비교와 평가 59

60 발전 을 명시함으로써, 새누리당의 공약내용과 거의 일치하는 표현을 썼다. 이른바 핵우산에 해당되는 확장억지 개념을 공약으로 제시한 것 이다. 나아가 무기구매를 위한 국방비 증액의사를 피력한 것이나, 전시 작전통제권 전환이후 한미연합 작전의 효율화를 위한 신연합지휘체계 의 구축 등의 주장은 상당한 논란이 될 만한 주장이다. 가장 역설적인 것은 박근혜 후보조차 선거 막바지에 받아들인 복무기간 18개월 단축 을 안철수 후보 측만 반대했다는 점이다. 국방안보 정책만 보면, 안철 수 후보 측의 공약들은 박근혜 후보와 유사하거나 혹은 더 보수적이었 다고 평가할 수 있다. 13) 문제는 이러한 시각 때문에, 통일외교안보 분야의 정책공약을 조율 하는 데 상당한 애로가 발생했다고 한다. 문재인 후보 측에 따르면, 애 초에 이 분야는 양측의 입장차이가 크지 않다고 판단했고, 그래서 초안 을 아예 안철수 후보 측에서 이미 발표한 내용 중 몇 가지 중요한 내용 을 포함해서 작성했다고 한다. 그런데 이 분야의 협상팀 대표로 이한호 전 공군참모총장이 나서면서, 안철수 후보 측이 이미 발표한 내용들조 차 부정하거나 받아들이기 어렵다고 주장함으로써 난관이 조성되었다 는 설명이다. 14) 단일화 토론이 진행되기 직전, 문재인 후보 측은 이러 한 안철수 후보 측의 입장에 매우 당황했고, 그 과정에서 금강산 관광 재개 문제를 둘러싼 차이가 부상했던 것으로 보인다. 그러면 금강산 관광 재개 문제를 둘러싼 양측의 차이는 무엇이고, 실제로 안철수 후보의 주장은 이명박 정부와 비슷한가? 금강산 관광과 관련해서는 2008년 남측 관광객이 북한군의 총격으로 사망했기 때문 에, 재개를 위해서는 북한 측의 사과와 재발방지, 그리고 신변안전보 장 조치가 필요하다. 이와 관련 현대그룹의 현정은 회장이 2009년 8월 16일 김정일 위원장을 만난 자리에서 김 위원장이 유감을 표시했고, 앞 으로 이런 일이 일어나지 않도록 하겠다는 약속을 했다. 그리고 김대중 60 동향과 전망 89호

61 전대통령 조문을 위해 서울을 방문한 북한의 특사단, 특히 김양건 통전 부장 역시 금강산 관광 재개와 관련한 김정일 위원장의 입장을 재확인 했다. 이런 상황을 배경으로 문재인 후보 측은 현정은 회장에게 말한 김 정일 위원장의 발언을 공식적으로 확인하면 금강산 관광을 재개할 수 있다는 입장이었다. 그러나 안철수 후보는 마치 사과와 재발 방지의 과 정이 별도로 필요한 것처럼 주장했다. 특히 2012년 10월 19일 강원도 고성군 현내면을 방문한 자리에서 안철수 후보는 재발방지를 확약 받 은 다음에 금강산 관광을 재개해야 한다 고 발언했다. 2010년 2월 8일 금강산에서 끝난 금강산 관광 재개를 위한 실무회 담은 남측이 3대 선결조건을 주장하고, 북측이 조기 재가동을 주장하면 서 결국 결렬되었다. 당시 회담에서 북한은 선결조건을 거부한 것이 아 니라, 이미 해결(즉 김정일 위원장과 현정은 면담)되었다는 입장을 고 수했다. 15) 중요한 것은 이명박 정부가 관광재개 의지가 있었다면, 북한 의 이런 입장을 문서화하는 것은 어렵지 않았던 것으로 보인다. 16) 다시 말해 이명박 정부는 관광 재개 자체에 부정적이었기 때문에, 재개조건 에 관한 유연성을 발휘하지 않았다. 그것이 선행과제에 대한 강경한 협 상태도로 나타났다. 금강산 관광에 대한 시각은 매우 중요하다. 금강산 관광이 남북교 류협력의 상징사업이고, 이산가족상봉과 관련되어 있기 때문이다. 남 북관계에서 정치군사적 의미, 경제협력, 그리고 인도적 현안을 포괄하 는 대표사업이다. 그러나 이명박 정부는 기본적으로 금강산 관광대금 이 북한의 핵개발 비용으로 전용된다고 판단하는 이른바 퍼주기론에 입각해서, 금강산 관광 재개에 부정적이었다. 중요한 것은 금강산 관광재개 의지다. 안철수 후보의 입장은 금강 산 관광재개에 부정적인 태도로 해석될 수밖에 없었다. 그런 측면에서 특 집 18대 대선의 통일 외교 분야 정책 비교와 평가 61

62 이명박 정부가 금강산 실무회담에서 보여준 협상태도와 유사하게 보인 측면 또한 무시하기 어렵다. 17) 더욱 심각한 문제는 안철수 후보가 이 문제를 이념문제로 규정했다는 점이다. TV 토론에서 금강산 관광재개 문제를 둘러싼 논쟁에 대해 안 후보는 이념의 차이를 조금 느꼈다 고 언급했다. 18) 대북정책에서 방법론의 차이를 이념의 차이로 치환하는 것은 매우 위험한 사고다. 색깔론을 제기한 것으로 해석될 수 있다. 정 책의 정합성은 문제 해결 능력에 있다. 안철수 후보 측은 금강산 관광 재개를 위한 방법론을 진지하게 검토하지 않았다. 그것이 문제의 핵심 이다. 5. 결론: 박근혜 정부에서 무엇을 할 것인가? 대선은 끝났고, 박근혜 후보가 승리했다. 취임이후 박근혜 정부의 통일 외교안보 정책은 선거과정에서의 이중성을 벗어버리고, 보수본색 을 드러내고 있다. 박근혜 정부가 취임 이후 가장 강조한 것은 안보다. 2012년 북한이 장거리 로켓을 발사했고, 취임이후 북한은 3차 핵실험 을 했으며, 한반도 군사위기가 고조되기도 했다. 그런 차원에서 박근혜 정부는 안보, 그중에서도 능동적 억제 라는 공격적 담론을 강조하고 있 다. 안보위기에 대응 할 필요성을 반영하는 정책기조라고 할 수 있다. 그러나 매우 전통적인 안보관으로 표현되는 이런 기조로 문제의 근원 을 해결할 수 있을지, 나아가 협력안보 개념을 포함하지 않는 상황에서 미중을 비롯한 주변국과의 전략적 논의가 가능한지는 의문이다. 정부 출범이후 정책결정구조의 문제도 드러나고 있다. 국정원은 자 의적인 판단으로 남북정상회담 대화록을 공개했고, 통일외교안보 부처 의 조정과 협력체계는 정상적으로 작동하지 않고 있다. 남북 장관급 회 62 동향과 전망 89호

63 담이 이른바 격 문제로 무산된 것 또한 이례적이다. 19) 개성공단의 재 개는 환영할 만하다. 그러나 향후 해결해야 할 제도적 개선과제는 여전 히 모호하고, 구체성이 떨어진다. 박근혜 정부는 대북정책을 능동적이 아니라, 수동적으로 보고 있다. 대북정책이 북한의 태도에 종속되는 수 동적 정책이 되면, 다양한 전략적 목표를 추진하기 어렵다. 박근혜 정부는 안보위기를 해소하고, 남북관계의 정상화라는 과제 에 직면해 있다. 중요한 것은 남북관계의 장기적인 비전과 전략이 있어 야, 현안들을 해결할 수 있다. 그래야 주변국과의 외교협력도 가능하 다. 현재의 정책이 미래의 비전과 충돌하면, 신뢰를 얻기 어렵다. 국민 의 신뢰를 얻는 일도 중요하다. 서로 다른 의견의 차이를 존중하며, 대 화와 소통으로 합의의 영역을 확대하고자 노력하면 정책에 관한 신뢰 는 조성된다. 우리 내부의 신뢰가 정책 상대의 신뢰를 얻는 지름길임을 잊지 말아야 한다. 진보개혁 진영은 어떻게 대응해야 하는가? 대북정책은 북한문제에 대한 여론이 갖는 이중성을 정확히 파악할 수 있어야 한다. 한국의 다 수 여론은 북한은 문제가 많다고 생각하지만, 강경정책으로 남북관계 가 불안해지는 것을 원하지 않는다. 그렇기 때문에 보수적 여론에 일시 적으로 편승할 수 있지만, 국민들은 정책의 결과를 냉정하게 평가한다 는 것을 잊지 말아야 한다. 접촉을 통한 변화 정책에 대한 일정한 여론의 지지가 있고, 시대적 정당성역시 여전히 유효하지만, 악화된 대북 인식 속에서 어떻게 설득 력 있는 프레임으로 보여 줄 것인지가 과제다. 남북관계 악화시기에 보 여 준 북한의 강경한 도발과 위협적 수사로, 일반국민들의 대북인식이 악화되었으며, 북한 피로감 이 과거에 비해 확산되었다는 점을 염두에 둘 필요가 있다. 따라서 김정은 체제의 등장과 같은 달라진 환경을 반영할 수 있는 특 집 18대 대선의 통일 외교 분야 정책 비교와 평가 63

64 접근을 통한 변화 정책이 필요하다. 변화라는 것은 한반도 질서의 변 화, 즉 정전체제에서 평화체제로의 전환을 포함하는 관계의 성격 변화 를 의미하며, 남북 양측의 상호변화도 필요하다. 세부적으로 공존정책 과 공영정책의 구체적인 내용에 대해서는 이미 남북기본합의서에 항목 들이 나열되어 있고, 김대중 노무현 정부에서 진행 중이었던 사업들 이 적지 않다. 몇 가지 핵심 과제를 제시해 보면 다음과 같다. 첫째, 한반도 비핵화 선언의 회복과 북핵문제 해결이다. 6자회담의 장기교착, 북한의 3차 핵실험과 한반도 비핵화 공동선언 파기에도 불구 하고, 한반도 비핵화 공동선언의 유효성을 재확인하고, 북핵문제의 근 원적 해결을 위해 노력할 필요성이 있다. 북한의 핵개발은 우리에게 안 보 군사적인 위협을 야기하고 한반도 및 동북아 군비경쟁을 촉발하 며, 군사적 긴장고조의 악순환을 초래한다. 따라서 한반도와 동북아의 군사적 긴장과 대결구조를 해소하여 안정적이고 지속가능한 평화를 정 착시키고 이를 바탕으로 한반도와 동북아의 번영을 이룩하며 북한이 국제사회의 책임 있는 일원으로 복귀하기 위해서는 북핵문제 해결에 기초한 한반도 비핵화가 반드시 필요하다. 둘째, 한반도의 냉전적 대립 종식을 위해 불안정한 정전체제를 항 구적인 평화체제로 전환하는 것은 여전히 중요한 시대적 과제다. 군사 적 대립을 완화하고, 초보적인 군사적 신뢰구축 조치부터 추진하여 실 질적이고 지속가능한 평화정착의 기반을 마련하는 것이 중요하다. 평 화체제는 평화협정이라는 하나의 문서로서 구축되는 것이 아니라 과거 청산, 군사적 신뢰구축과 군비통제 등 다양한 현안들의 해결을 포함하 는 일련의 과정이다. 포괄적이고 점진적으로 추진될 수밖에 없다. 지속 가능한 한반도 평화정착으로 한반도와 동북아 지역의 대결구조를 해소 하고 이를 토대로 우리의 미래 성장기반을 확보하기 위한 발판을 마련 해야 한다. 64 동향과 전망 89호

65 셋째, 남북 호혜적 경제공동체 실현과 북방경제 시대를 열어야 한 다. 정치 현안과 민간의 경제 사회 문화 현안을 분리하여 접근하고, 민간부문의 적극적 역할을 제도적으로 보장하는 정경분리의 원칙이 필 요하다. 그리고 북방경제시대 개막으로 성장 잠재력을 확충해야 한다. 과거 발전에서 소외되었던 한반도 서부권역을 서해 평화정착을 계기로 환황해 경제권으로 확대 발전시키고, 한반도의 동해안과 중국의 동북3 성, 러시아의 극동시베리아, 일본을 연결하는 환동해경제권 형성을 위 해 노력할 필요가 있다. 특 집 접수/ 심사/ 채택 18대 대선의 통일 외교 분야 정책 비교와 평가 65

66 주석 1) 한반도 신뢰 프로세스의 자세한 내용에 관해서는 포린 어페어스 의 기고문, 박 근혜(Park, Geun-Hye, 2012) 기고문 참조. 2) 물론 김대중 노무현 정부에서도 통일방안은 민족공동체 통일방안이다. 다만 당시 정부에서는 통일의 최종형태를 강조하기보다는 우선적으로 교류협력과 평 화정착을 통해 통일로 나아갈 수 있는 사실상의 통일 상태 실현 을 더욱 중시했 다. 통일국가의 이념과 정치체제를 과도하게 강조할 경우, 흡수통일론으로 해석 될 수 있는 가능성이 있기 때문이다. 3) 길정우 의원의 발언은 북한정책포럼 정책 간담회( )에서 한 발언으 로 통일뉴스 2012년 11월 2일 자 참조. 4) 남북경제연합론에 대한 문재인 후보의 구상은 10.4 선언 5주년 행사로 마련된 문정인 교수와의 대담 과정을 통해 잘 드러나고 있다. 물론 이 회의에서는 한반 도 평화 구상에 대한 자세한 전략과 로드맵도 발표되었다. 이에 대해서는 민주 통합당 대변인실(2012) 참조. 5) 남북경제연합론에 대한 평가와 관련해서는 서보혁(2012) 참조. 6) 10월 10일 코스닥 시장에서는 세명전기, 대아티아이, 리노스 등 철도 관련주 일 부가 각겨제한폭까지 급등했다. 자세한 내용은 안 대륙철도 발언에 철도주 급 등, 연합뉴스, ( HTML?did=1179m) 참조. 7) 이 발언은 2012년 9월 4일 중국 전국인민대표회 상무위원회 천즈리 부위원장을 만난 자리에서 한 발언이다. 동아일보. 2012년 9월 5일 자. 8) 박근혜 후보의 2012년 9월 13일 동아일보 및 동아일보 종합 편성 TV 채널A의 제휴사인 한국지방신문협회 소속 9개 주요 일간지와의 공동인터뷰에서의 발언 이다. 관련 보도는 동아일보, 2012년 9월 14일 자 ( 참조. 9) 2012년 10월 29일 박근혜 후보의 새누리당 의원총회 발언 내용이다. 66 동향과 전망 89호

67 10) 박근혜 정부 출범이후 국정원은 대화록 원문을 공개했다. 이러한 행위는 기록물 관리에 관한 법률을 정면으로 위반한 사건으로 평가할 수 있다. 11) TV토론 발언 내용은 민중의 소리. 2012년 11월 22일 자와 오마이뉴스 사실 검 증팀, 문재인, 안철수 금강산 해법 MB와 같다 정말 그럴까? 2012년 11월 23일 자 참조. 특 집 12) 남북기본합의서의 조항별 의미에 관련해서는 통일원(1992) 참조. 13) 안철수 후보 측의 국방안보 정책에 대한 자세한 내용은 안철수 진심캠프 국방안 보 포럼(2012) 참조. 14) 통일외교안보 정책 협상팀은 문재인 후보 측에서 김기정 연세대교수와 홍익표 위원이 안철수 후보 측에서는 이한호 전공군참모총장과 이봉조 전 통일부 차관 이 나섰다. 상세한 협상과정에 대해서는 당시 참여한 협상대표들과 실무자들의 의견을 참조했다. 15) 연합뉴스. 2010년 2월 8일. 16) 2009년 8월 22일 김대중 전 대통령의 조문을 위해 서울에 온 북한의 특사단은 임동원 전통일부 장관을 비롯한 남측인사들과 오찬을 했다. 당시 필자도 그 자 리에 참여했다. 그 자리에서 연세대 문정인 교수가 금강산 관광 재개와 관련 김 정일 위원장이 현정은 회장에게 말한 내용, 다시 말해 어차피 지도자가 이미 말 한 내용을 문서화하는 것이 가능하지 않겠는가라는 의견을 제시했고, 이에 대해 김양건 통일전선부장은 긍정적으로 대답했다. 이런 배경이 있었기 때문에, 대체 로 우리 정부의 협상의지가 있으면 국민들이 납득할 수 있을 정도의 사과, 재발 방지, 신변안전 보장의 문서화가 가능하다고 보았다. 17) 그런 점에서 오마이뉴스 사실 검증팀도 안철수 후보의 금강산 관광 해법이 이 명박 정부와 다를 바 없다 는 문재인 후보의 주장을 대체로 사실 로 판정했다. 18) CBS 뉴스, 2012년 12월 5일. 19) 사실 1970년대 초부터 남북대화가 이루어져 왔지만, 격의 문제가 발생한 것은 처음이다. 총리회담이나, 국방장관회담, 체육, 문화, 경제 등 분야별 회담은 남 북 모두 해당 부처가 존재하기 때문에 격의 문제가 발생하지 않는다. 그러나 문 제는 북한에 통일부에 해당되는 부서가 없다는 점이다. 18대 대선의 통일 외교 분야 정책 비교와 평가 67

68 참고문헌 김연철(2013). 민주당 통일 외교 안보정책의 비전과 의제 민주정책연구원. 민 주당의 정책비전과 의제: 통일 외교 안보분야. 6월 3일. 문재인(2012a). 남북관계: 문재인의 한반도 평화구상 남북정상 선언 5주년 기념토론회 발제문. 10월 4일. 문재인(2012b). 도라산역 좌담회 발언. 통일뉴스. 9월 25일 자. 민주통합당 18대 대통령 선거대책위원회(2012). 미래를 여는 문: 문재인 후보 정책 종합 발표문. 11월 11일. 민주통합당 대변인실(2012). 문재인 후보, 문정인 교수 10 4 선언 5주년 기념 대담 발언록. (10월 4일) 민주통합당(2012). 사람이 먼저인 대한민국: 국민과의 약속 월 1일. 새누리당(2012). 18대 대통령선거 새누리당 정책공약: 세상을 바꾸는 약속, 책임 있 는 변화. 12월 12일. 서보혁(2012). 주요 대선 후보의 통일 대북정책 평가 평화재단 제58차 전문가 포 럼. 통일 외교 안보협력, 어떻게 추진할 것인가-대선후보의 정책 방향을 점검한다. 평화재단. 11월 16일. 안철수 진심캠프(2012). 안철수의 약속. 11월 10일. 안철수 캠프(2012). 설명자료: 북방경제의 블루오션을 열겠습니다. 10월 9일. 안철수 진심캠프 통일포럼(2012). 남북 관계를 정상화하여 평화와 공동번영의 한반 도 건설. 11월 8일. 안철수 진심 캠프 국방안보포럼(2012). 새로운 변화를 위한 비전: 굳건한 안보태세 확립으로 한반도 평화보장. 11월 15일. 정영철(2012). 대선후보 대북정책 평가 교수학술 3단체 공동주최 18대 대선 후보 정책비교 토론회. 11월 14일. 참여연대(2012). 참여연대 대선정책 이슈리포트: 주요 대선 후보 한반도 외교통 상 국방정책 비교 및 평가. 12월 17일. 최대석(2012). 박근혜 후보의 대북 통일정책 민족화해협력범국민협의회. 제18대 대통령 후보 통일 외교정책 책임자 초청토론회. 11월 7일. 통일원(1992). 남북기본합의서 해설. 서울: 통일원 통일정책실. Park, Geun-Hye(2012). A Kind of Korea: Building Trust Between Seoul and Pyongyang. Foreign Affairs, sep./oct. 68 동향과 전망 89호

69 초록 18대 대선의 통일 외교 분야 정책 비교와 평가 특 집 김연철 18대 대선의 통일외교 분야는 북방한계선 문제를 둘러싼 정치적 대립 때문에 정 책 경쟁이 이루어지지 못했다. 정책 공약 역시 여야 사이에 수렴 현상이 발생하 면서, 적극적으로 차별화되지 못했다. 박근혜 후보 측은 담론 수준에서 이명박 정부와 차별화를 시도했지만, 선거 전략으로는 전통적인 색깔론을 활용했다. 공 약은 추상적이고, 세부 공약들이 충돌했다. 이에 비해 문재인 후보는 남북경제연 합과 평화전략을 강조했다. 그러나 튼튼한 안보를 강조하면서 평화전략의 차이 를 드러내지 못했다. 남북관계-북핵문제-평화체제의 관계를 이해하는 방식에 서도 차이가 드러났다. 박근혜 후보는 연계론을 문재인 후보 측은 병행론을 주장 했다. 한편 문재인 후보와 안철수 후보는 단일화 협상과정에서 금강산 관광 재개 문제를 둘러싸고 충돌했다. 안철수 후보 측이 보수적인 국방공약을 강조하면서, 문재인 후보 측과 차이가 발생했다. 안철수 후보 측이 북방한계선을 영토주권으 로 주장한 것이나, 확장억지의 강조, 군 복무기간 등에서 가장 보수적인 입장을 취한 것은 주목할 만하다. 예상하지 못했던 통일외교 분야의 차이가 금강산 관광 재개조건을 둘러싼 논쟁의 배경이 되었다. 향후 박근혜 정부는 우선적으로 남북관계의 장기적인 비전과 전략을 정립해야 한다. 그래야 현안들을 해결할 수 있다. 진보개혁 진영 역시, 한반도 비핵화 공동 선언의 유효성을 재확인하고, 불안정한 정전체제를 항구적인 평화체제로 전환 하며, 호혜적 남북 경제공동체 실현과 북방경제 시대를 비전으로 제시해야 한다. 주제어 18대 대선, 한반도 신뢰프로세스, 남북경제연합, 한반도 평화체제, 북방 경제론, 금강산 관광재개 18대 대선의 통일 외교 분야 정책 비교와 평가 69

70 Abstract Unification Diplomacy Issue in the 18th Presidential Election in Korea Yeon Chul Kim While Political and ideological confrontations were too much, policy competitions were too little in the unification diplomacy issue of the 18th presidential Election. Especially, because of political disputes about the North limit line, campaign promises contests was replaced to traditional ideological disputes. Park Geun-hye tried to differentiated with Lee Myung-bak administration and suggested Korea peninsula s trustpolitik, but they depended on traditional conservative election strategy in the last round. Comparably, Moon Jae-in proposed the initiative for Inter-Korean Economic Union and Korean peninsula's peace strategy. These initiatives could not be distinguished because Moon also stressed the importance of security, and so converged to park s deterrence concept. On the relations between North-South Koreans relationship and North Korea s Nuclear issue, Park stressed Linkage approach, but Moon emphasized the Parallel approach. On the other hand, the condition of the reopening Kumgang Mountain tour projects were the controversial issue in the Ahn chul su-moon jae-in TV debate for the candidate unification. The dispute was stirred by the Ahn s conservative defense promises, for example NLL as the sovereignty concept, extended deterrence, the period of military service. After Election, opposition party and reformists have to develop the policy for the solution of north korea s nuclear issue, transition to permanent peace regime, and economic cooperation with northern countries. Key words 18th Presidential Election in Korea, North limit line, Korea peninsula s trustpolitik, Inter-Korean Economic Union, Reopening Kumgang Mountain tour projects, Korea peninsula s peace regime 70 동향과 전망 89호

71 특집 [2012년 대선을 다시 돌아본다] 경제민주화 공약과 박근혜 정부 중간평가와 대안적 과제 3) 특 집 유철규* 성공회대학교 사회과학부 교수 1. 서론 이 글은 2012년의 총선과 18대 대선을 전후한 시기에 경제민주화와 관 련해서 한국사회에서 진행된 논의의 갖는 역사적 흐름과 경과를 살피 고, 잠정적이지만 그것을 평가해 봄으로써 쟁점과 과제를 찾아보고자 하는 시도다. 경제민주화를 내세우면서 박근혜 정부가 들어선 지 반년이 지나고 있다. 이 시점에서 양대 선거의 평가와도 연관되어 있는 경제민주화 를 다루는 일은 너무 성급한 것일 수 있다. 그러나 현 정부의 경제민주화 조치와 관련 정책이 기본적으로 마무리된 징후가 뚜렷해졌기 때문에, 중간평가를 시도할 계기가 마련되었다고 할 수 있다. 7월 초순 대통령 이 경제민주화 법안의 마무리를 시사했고, 정부는 7월 초 국회를 통과 한 경제민주화 관련 법안의 처리로 경제민주화 조치가 일단락되었음을 * [email protected] 경제민주화 공약과 박근혜 정부 71

72 공식화하고자 했다. 따라서 7월 하순부터 8월에 걸친 시기는 당 정 청 차원에서 경제 민주화를 지지하는 논리로부터 경영권 위협과 경쟁력 약화 논리를 내 세우는 쪽으로 정책의 무게추가 기우는 하나의 기점이 될 수 있을 것이 다. 경제민주화를 마무리하고 대신에 규제 해소와 경제활성화에 나서 겠다는 정부의 입장은 경제민주화와 경제활성화를 상충( 相 衝 )하는 관 계로 이해하고 있음을 보여 준다. 그러나 복지정책을 포함하는 경제민 주화가 경제활성화를 위해 반드시 필요하다는 사고방식 또한 지난 대 선과정에서 충분한 사회적 지분을 얻었다. 여기서 경제민주화가 복지를 포함한다는 표현은 또 다른 논의를 불 러일으킬 수 있다. 왜냐하면 현 시기 한국경제에서 경제민주화가 복지 를 포함하느냐 아니면 경제민주화와 복지가 충돌하느냐하는 문제도 상 당한 사회적 영향을 미치는 파생 논제이기 때문이다. 그럼에도 불구하 고 경제민주화와 경제활성화의 관계를 상충하는 것으로 보느냐 아니면 상호 보완하는 것으로 보느냐가 입장을 가르는 더 큰 기준이 될 수 있다. 경제민주화를 다룰 때 현 시기 한국경제 를 염두에 두는 것이 중요 한데, 경제민주화라는 것 자체가 특정 시기, 특정사회를 떠나서는 다루 기가 매우 어렵고, 그렇게 하는 것이 경우에 따라서는 별 의미가 없을 수도 있기 때문이다. 현 시기 한국사회에서 경제민주화의 의제가 무엇 을 포함하는가라는 질문은 별도로 논쟁의 큰 주제이겠지만, 이 글에서 는 재벌개혁 의제, 투기적 금융자본에 대한 규제 의제, 노동권 의제(비 정규직 문제), 복지국가 의제를 중심에 둔다. 1) 글의 구성은 2절에서 경제민주화의 배경 및 경과, 3절에서 박근혜 정부의 경제민주화가 갖는 성과와 한계에 대한 잠정적인 평가, 그리고 쟁점과 향후의 과제를 다루기로 한다. 양극화와 같은 경제적 문제를 해 소하기 위해서라면 경제민주화의 내용을 어떻게 이해하는 것이 바람직 72 동향과 전망 89호

73 한가하는 문제도 4절에 포함시킨다. 5절은 결론과 전망을 제시한다. 특 집 2. 현 단계 경제민주화의 배경과 경과 1) 개관 및 국제적 배경 한국의 현대사에서 경제민주화 요구가 사회적 의제로 크게 대두된 것 은 처음이 아니다. 2) 산업화 과정에서 경제민주화는 정치적 독재에 기 반한 국가주도적 경제개발정책과 성장우선주의, 그리고 시민사회 및 시민사회를 구성하는 주요 계층 계급들에 대한 사회경제적 배제와 억 압을 문제 삼는 중요한 용어였다. 그 가운데 현재의 경제민주화 요구와 직접적인 관련을 갖는 시기는 1987년 민주화 항쟁이후 시기와 1997년 외환위기이후의 경제개혁과정이다. 1987년 민주화 운동과정에서 제기 되었던 경제민주화는 한동안 대중적 핵심의제가 되지는 못했다. 진보 적 지식인 집단 내에서 논의가 활발했지만 경제민주화가 정치적 민주 화에 함몰되면서 사회적 저변을 확대하지는 못했다. 2008년 이후 크게 활성화된 경제민주화 요구는 1987년 이후 경제민 주화 요구의 연장선상에 있으면서도 미국발 세계경제위기를 추가적인 계기로 삼아 촉발되었다. 현 경제민주화 요구의 핵심의제에는 1980년 대 이후 등장한 재벌개혁 의제, 1997년 외환위기이후의 투기적 금융자 본에 대한 규제 의제와 노동권 의제(비정규직 문제), 그리고 2008년 글 로벌 경제위기이후의 복지국가 의제가 차례로 등장하면서 포함되었다. 2012년 총선과 대선국면을 거치면서 사회적 의제로 대두한 현 경제 민주화 요구는 국제적 배경으로 첫째, 전 세계적인 반( 反 )신자유주의와 반세계화 운동의 영향을 강하게 받으면서 등장했다. 외환위기 이후 국 제적 투기금융자본에 대한 규제라는 의제가 등장하게 된 한 배경이다. 경제민주화 공약과 박근혜 정부 73

74 글로벌 금융위기 이후에는 월스트리트 점령운동과 같이 불공정한- 소수의 엘리트 세력이 엄청난 이득을 올리면서도, 자신들의 행동에 따 른 결과로 인한 부실은 납세자에게 전가하는 불공정-국제적 금융환경 과 시스템에 대한 시민적 저항이 영향을 주었다. 이런 측면에서 여의 도를 점령하자 운동 3) 을 현 경제민주화 운동의 한 기점으로 삼을 수 있 다. 둘째, 미국발 글로벌 경제위기이후 서구 주도로 이루어진 국제적 금융개혁 및 정책공조와도 관련을 갖는다. 시장에 대한 재규제(reregulation)의 필요성이 사회적, 정치적 공감대를 얻고 있는 국제적인 환경이 일정부분 형성되었다는 데 영향을 받을 수밖에 없는 것이다. 4) 주로 체제위기에 대처하기 위해, 즉 금융시장과 시스템의 안정을 회복 하려는 목적에서 금융에 대한 개혁을 모색하는 정책적 움직임이다. 그 러나 이러한 국제적 정책공조라는 배경은 한국경제의 특수성 때문에 경제민주화 요구의 일부만을 구성하게 되며, 때로는 그 한계를 설정하 는 역할도 하게 된다. 예를 들어 금융소비자보호와 같은 의제가 수입된 의제로서 내적 사회운동으로서의 추동력이 약한 경우 그 제도적 해법 에서도 형식화에 그칠 위험이 있다. 끝으로 후술하겠지만(4장) 글로벌 금융위기이후 이른바 신자유주의에 대한 대안 찾기에 관심이 집중되면 서 등장한 서구의 대안적 논의들이 사민주의적(social democratic) 지 향을 포함하고 있다는 점을 지적해 두고자 한다. 2) 국내적 배경과 경과 최근 경제민주화 요구가 분출한 국내적인 배경은 우선 정치민주화의 사회경제적 결과에 대한 실망이라고 할 수 있다. 이 실망이 복지국가 담론과 경제민주화 요구로 표현된 것으로 볼 수 있는 것이다. 이는 두 가지 복합적인 성격을 갖는데, 하나는 밥을 먹여주지 못하는 민주주의 에 대한 회의다. 이것이 이른바 민주화 세력 의 정치적 약화이며 진보 74 동향과 전망 89호

75 세력의 쇠잔으로 나타났다. 그러나 여전히 다른 표현이 아닌 경제 민주 화 이기 때문에 여전히 민주주의에 대한 기대와 민주화의 완성(밥 먹여 주는 민주주의)에 대한 열망으로 볼 수 있다. 특 집 (1) 1987년 민주화 항쟁과 재벌개혁 의제 1980년대 후반 이후 경제민주화의 주된 내용은 부정부패와 정경유착 의 근절이었다. 5) 그래서 민간기업에 대한 정부통제를 축소한다든가, 금융을 자율화하고 준조세를 폐지하는 문제가 중요하게 제시되었다. 물론 노동3권의 보장, 지역 간 산업간 격차의 해소, 사회적 기회균등 의 과제도 제시되었지만, 전체적으로 평가하면 공정한 시장질서 (시장 기구 또는 가격기구의 정상화)를 확립하는 것이 1980년대 후반 경제민 주화의 과제로 받아들여졌다. 이 시기는 시장질서의 구조적 왜곡요인 으로 재벌이 인식되고 이에 따라 재벌개혁이 경제민주화의 중심 의제 로 등장하기 시작한 시기였다. 이른바 구( 舊 )자유주의적 과제다. 이 과 제들이 현재 박근혜 정부의 경제민주화 버전에서 원칙이 바로 선 시장 경제 질서 확립 이라는 이름으로 중심을 차지하고 있다. 자본주의 시장 경제와 원리적으로 모순이 약한 낮은 단계의 고전 자유주의적 경제민 주주의 개념(사전적( 事 前 的 ) 기회균등의 민주주의)에 가깝다. 이런 의 미에서 현재 경제민주화에는 미완에 그친 1980년대 경제민주화 운동 의 흐름이 여전히 하나의 배경으로 존재한다. 1987년 이후의 체제는 한편으로는 독재 및 기득권 세력과 다른 편 으로는 자유주의 야당과 재야, 그리고 학생운동을 포함하는 민주화 운 동 세력의 타협으로 이루어 졌다. 정치적 독재권력을 몰아내고 부활을 막는데 치중한 반면, 경제체제를 포함한 사회경제적 체제개혁의 비전 을 형성하는 것에는 취약했다. 기존 체제는 용인한 채, 그 위에 사회적 약자의 몫을 개별적 방식으로 확대하는 것이 중요한 추세가 되었다. 이 경제민주화 공약과 박근혜 정부 75

76 는 공적인 방식의 해법 예를 들어 보편적 복지국가의 구축과 같은 체제 개혁의 요구가 약했음을 의미한다. 6) 따라서 이에 체제개혁에 부합하는 노동(고용), 금융, 생산(산업구조), 재정 등 하부체제의 개혁에 대한 요 구도 약했다. 물론 사회복지 확대의 필요성을 지적한 논의도 있었으나 아래로부터 대중의 요구로까지는 확산되지 못했으며 오히려 위로부터 의 복지제도 도입으로 해소되는 측면이 있었다. (2) 1997년 외환위기와 투기적 금융자본 규제 및 노동권 의제 1997년 외환위기 이후 한국경제의 특징과 최대 현안은 양극화였다. 이 것이 경제민주화 요구를 형성시킨 중요한 배경이다. 김대중 정부는 경 제민주화에 대한 나름의 개념을 민주주의와 시장경제의 병행 발전 으 로 제시해 국정목표에 포함시켰다. 그러나 시장경제의 확립을 강조하 고 경제력 집중 문제 등 시장의 실패에 대한 국가의 역할에 대해서는 비 중을 크게 두지 못했다(유종일, 2012: 10장). 즉, 민주주의와 시장경제 의 결합 보다는 병행 에 방점을 둠으로써, 신자유주의의 특징인 경제 와 정치의 분리 라는 인식에 적극적으로 대처하기 어려웠다. 이러한 약 점은 외환위기라는 상황 속에서 기득권 세력의 성장 논리 앞에 개혁이 좌절하는 요인 중의 하나가 되었다. 경제 및 금융 시스템의 측면에서 노무현 정부는 김대중 정부와 차별성을 갖지 못했다. 따라서 경제민주 화와 관련된 핵심 정책 이슈는 여전히 공정한 시장경쟁 의 차원에 머물 러 있었다. 노무현 정부에서 제기되었던 상생 과 동반성장 7) 도 이명박 정부 하반기에 등장한 공정사회 론과 차별성을 갖지 못했다. 외환위기에 대한 IMF(국제통화기금) 주도의 경제개혁은 국부유출 논란을 거치면서 투기적 금융자본에 대한 규제를 경제민주화의 새로운 의제로 등장시켰고, 비정규직 노동자의 폭발적 증가는 노동권 을 다시 경제민주화 의제로 부각시켰다. 그러나 1997년 이후 2008년까지 경제민 76 동향과 전망 89호

77 주화는 대중적 지지에 바탕한 보편적인 사회적 요구로 자리 잡지는 못했 고, 오히려 경제민주화와 상반되는 747 공약 8) 으로 이명박 정부가 집권 할 수 있었다. 1997년 이후는 신자유주의적 성공신화가 한국 사회의 이 데올로기로 안착하는 과정이었으므로, 진보학계의 거듭된 지적과 관련 사회운동에도 불구하고 양극화가 사회적인 의제로 제기되지 못했다. 특 집 (3) 2008년 글로벌 경제위기와 복지국가 의제 2008년 글로벌 외환위기 이후 중소기업과 자영업 그리고 비정규직 노 동자들로 광범하게 경제민주화 지지층이 확산되었다. 9) 이것이 현 경제 민주화 요구의 특징이다. 외환위기 이후 본격화된 사회경제적 양극화 가 한층 심화되었고 사회적 갈등이 증폭된 결과로 해석된다. 국제적인 1:99 사회 구호가 국내에서 경제민주화를 대변하는 구호로 등장한 배 경이기도 하다. 다만 서구에서는 1:99의 1 은 월가의 금융자본을 지칭 했으나 한국에서는 일단 재벌을 의미할 수밖에 없었다. 이 구호는 현 정부 들어 을( 乙 )지키기 운동 10) 으로 명맥을 잇는다. 중소기업과 자영 업자의 참여는 경제민주화 운동의 질적 변화를 의미했다. 독점대기업 (집단)을 제외한 대부분의 자본분파까지 포함하는 경제민주화 요구는 고전적 자유주의가 수용할 수 있는 범주를 벗어난다. 독점대기업(집단) 이 시장의 가격기구를 왜곡시키고 사유화할 수 있을 만큼 충분한 힘(경 제권력)을 갖고 있는 경우, 불공정과 특권과 가격왜곡을 가져 오는 원 인이 고전적 자본주의 시기의 인식과 달리 시장질서 자체라는 것을 의 미하기 때문이다. 더 이상 시장질서의 확립만으로는 시장경제의 정상 화와 경제성장을 꾀할 수 없게 되었다. 정부가 아니라 시장과 자유로운 기업이 바로 문제의 근원이 된 것이다. 그래서 보편적 복지 가 사회적 의제로 자리 잡을 수 있었으며, 11) 경제민주화는 신자유주의의 금과옥 조인 사유재산제도의 수정을 포함하는 체제 개혁요구로 발전할 잠재력 경제민주화 공약과 박근혜 정부 77

78 을 갖게 된다. 2012년 총선과 대선국면에서 경제민주화와 복지국가에 대한 요구 는 시대화두라 불릴 정도로 폭발적으로 확산되었는데, 과거의 경제민 주화 요구와는 중요한 차이점이 나타났다. 1997년 외환위기 이후 IMF 체제 혹은 이른바 신자유주의체제가 강화시킨 시장화와 불평등, 즉 재 벌 중심의 양극화 체제아래 비정규직 노동자, 영세자영업자와 상공인, 붕괴된 중산층과 중소기업의 고통을 겪고 나서 제기되었기 때문이다. 이에 더해 국제적으로도 2008년 글로벌 금융위기를 통해 금융주도 신 자유주의 체제의 세계적 붕괴를 목도하고 이에 영향 받으면서 경제민 주화 요구가 형성되었다. 이전 시기 경제민주화 요구와 달라진 점을 다 음과 같이 정리해 볼 수 있다. 첫째, 경제민주화를 지지하는 계층이 중 소기업, 소상공인, 자영업자, 소비자 등으로 대거 확대되면서, 이로 인 해 재벌기업(집단)의 지배구조개선과 같은 전통적인 재벌개혁의 의제 가 민생의 문제로 구체화되는 계기가 마련되었다. 이로써 경제민주화 의 핵심중 하나로 꼽히는 재벌개혁에 접근하는 세 가지 입지가 형성된 다. 1 주식 및 채권시장의 투자자(특히 기관투자가)가 요구하는 투자 를 위한 투명성 차원의 개혁입지 2 기업의 국민경제적으로 바람직한 지배구조를 추구해 온 진보적 개혁주의의 입지 3 앞에서 말한 민생의 입지가 그것이다. 여기서 자세히 다룰 수는 없지만 이 세 가지 입지 간 의 충돌과 연계가 앞으로 우리사회가 재벌개혁의 내용을 형성해 가는 중요한 논점이 될 것이다. 둘째, 2012년의 경제민주화 요구는 신자유주의 체제에 대한 저항의 의미를 더 크게 갖게 되었다. 따라서 경제자유화, 규제완화, 민영화, 감 세 등의 명목으로 정부의 정당한 역할을 방기해 온 흐름에 대한 문제제 기와 정부의 역할 및 규제의 정상화에 대한 요구가 나타났다. 셋째, 지난 20 30여 년간 진행되어 온 세계화와 자본이동의 자유 78 동향과 전망 89호

79 화에 대한 문제제기가 경제민주화 요구에 포함되었다. 현재의 경제민주화는 80 90년대와는 달리 더 이상 권위주의 독 재정부의 경제개입에 대한 대안이 아니다. 따라서 국가개입의 축소와 시장기능의 확대를 의미할 수 없으며, 정치적 민주주의가 시장자유화 특 집 의 결합을 어떻게 극복하느냐가 과제다. 즉 시장으로 넘어 간 권력 12) 을 민주화하는 과제다. 3) 경제민주화와 반경제민주화의 경계 현재의 경제민주화와 직접적 관련을 갖는 1980년대 후반의 시기에 경 제민주화론을 대표했던 논자들 13) 이래, 경제민주화 와 경제살리기 혹 은 형평 과 효율 이 하나를 위해 다른 하나를 희생해야 하는 상충하는 가치가 아니라는 관점이 매우 분명하게 유지되었다. 이 관점은 그 이후 (최소한 18대 대선에서 박근혜 후보가 경제민주화를 내세우기 전까지) 경제민주화론과 반( 反 )경제민주화론을 가르는 일관된 기준이었다. 대 표적인 논지를 몇 인용하면 다음과 같다. 최근 한국경제는 저기술 수준 및 국내기술개발부진, 산업공동화, 소득 불평등 및 경제력 집중의 심화, 금융자율화의 부진, 불건전한 사회기풍 등에 직면해 있다. (중략) 그리하여 경제가 활력을 잃고 있고, 미래 에 대한 전망도 불투명한 상태이다. 한국경제가 이러한 상황에 처한 것 은 그동안 지나치게 양적 성장 위주의 발전전략이 채택되었고, 그 경제성 장의 일반대중(노동자, 농민, 도시서민 등)의 소외 속에서 이루어졌다는 데 크게 기인한다. 따라서 성장을 지속하면서도 효율 에 치우쳤기 때문 에 발생한 문제를 해결하는 것이 한국경제의 중장기적 과제라고 할 수 있 으며, 이를 위해서는 효율 과 형평 을 조화시키는 것, 특히 형평 이 착실 하게 다져져 각 경제주체들의 자발적 참여를 유발하여 효율 을 제고 시 경제민주화 공약과 박근혜 정부 79

80 키는 것이 무엇보다 필요하다. (중략) 현 정부가 강력이 내세우고 있는 국가경쟁력의 강화, 규제완화 는 경제개혁을 추진할 수 있는 논리 로서는 부족하다고 생각된다. 왜냐하면 현재의 국가경쟁력의 강화, 규 제완화 는 일반대중의 희생을 바탕으로 재벌 대기업의 수익성을 회복시 키려는 것이어서 전 사회적 동의와 참여를 획득하면서 지속적으로 수행 되기 어렵기 때문이다. (변형윤, 1994: ) 현 정부의 경제정책은 성장을 지향하는 효율 의 원칙이 기조를 이룬 다고 할 수 있다. 그러나 형평 의 제고를 통해 모든 경제주체의 자발적 참 여를 이끌어 내지 않고서는 사회적, 경제적 불만만 증폭될 뿐 효율 의 제 고도 어려울 것으로 보인다. (변형윤, 1994: 276) 만약 경제민주화를 a 민주적인 노조 농민조직 소비자조직 등의 결 성 및 강화, b 실질적인 기업공개와 주식분산, c 독과점 및 경제력 집 중의 규제, d 금융자율화 등을 내용으로 하는 것으로 정의한다면, 결국 경제민주화의 달성이 곧 효율 과 형평 을 제고하는 경제개혁의 실현이 라 할 수 있다. (변형윤, 1994: 279) 경제활력이 상실되고 미래에 대한 전망이 불투명하다는 난관에 봉 착해서, 그 대안적 대응책으로 형평 을 다져 경제주체의 참여 를 유발 하여 효율 을 제고시키는 경제로 전환해야 한다는 것이 경제민주화 주 장의 전통적 특징이었다. 이것이 경제민주화가 추구하는 일관된 경제 패러다임의 변화다. 국제적으로 보면 특히 2000년대 이후 성장을 통해 고용을 늘린다 라는 정책논리로부터 고용을 통해 소득을 늘리고 이에 따라 성장을 추동한다 라는 정책 논리로의 전환이 주목받고 있는데, 14) 이와도 맥을 같이 하고 있다. 80 동향과 전망 89호

81 3. 박근혜 정부 경제민주화의 평가 1) 경제철학 대( 對 ) 선거용 공약 2012년 총선과 18대 대선의 경제민주화 공약에 대한 평가와 비교는 관 련 시민단체를 중심으로 여러 차례 시도되었다. 15) 기존 논의가 대부분 동의하는 대로, 경쟁했던 후보 및 정당들은 차별적인 경제민주화의 개 념과 내용을 국민들에게 충분히 보여주지 못했다. 물론 개별적인 정책 항목들에서 야당안과 여당안의 차이가 상당부분 나타나기도 했다. 박근혜 후보의 공약은 헌법의 포괄적인 경제민주화내용 가운데 협 소한 시장지배문제에 초점을 두고 있었고, 야당안은 재벌의 소유 지 배구조 개혁과 경제력집중문제에 무게를 더 두고 있었다. 16) 그러나 야 당은 성격과 개념 등 총론적인 차이를 부각시키지는 못했고, 자신의 전 통적인 가치를 방어하지 못했다. 여전히 정책차이가 선거 결과에 결정 적 영향을 주지 못했다는 점도 중요하지만, 다음 인용에서 보듯이 사실 상 야당, 여당, 정부까지 모두가 경제민주화론자가 되어 버린 것도 큰 원인으로 보인다. 특 집 경제민주화와 재벌개혁에 당의 명운을 걸겠다. (민주통합당 이해찬 대 표 취임 1개월 기자회견, ) 저는 경제민주화 실현, 일자리 창출, 그리고 한국형 복지의 확립 을 국 민행복을 위한 3대 핵심과제로 삼겠습니다. 국민행복의 길을 열어갈 첫 번째 과제로, 저는 경제민주화를 통해 중소기업인을 비롯한 경제적 약자 들의 꿈이 다시 샘솟게 하겠습니다. 그동안 우리 경제는 효율성을 지나 치게 강조하면서 공정성의 중요성을 간과하였고, 그 결과 경제주체 간에 격차가 확대되고, 불균형이 심화되어 왔습니다. 공정하고 투명한 시장경 경제민주화 공약과 박근혜 정부 81

82 제 질서를 확립해 경제민주화를 실현하는 일은 시대적 과제입니다. (박 근혜 후보 출마선언, ) 경제의 영역에서 민주화를 달성하기 위한 경제민주화는 이런 민주주의 원리가 작동하지 못하게 하는 재벌의 문제점을 고치지 않고서는 불가능 하다. (새누리당 경제 민주화 실천모임, ) 경제력 집중 완화 등 경제민주화와 관련해 기존 대 중소기업 동반성 장, 공정사회 등의 정책을 착실히 추진하겠다. (기획재정부, 국회 업무 보고, ) 박근혜 후보 측이 그동안 야당의 전유물로 여겨져 왔던 경제민주화, 양극화문제 해소, 복지확대를 정면으로 수용하는 형식을 취함으로써 정책경쟁에서 야당의 선명성과 차별성을 무력화시켰고, 이것이 정권재 창출의 중요한 배경이었다는 것은 동의할 수 있는 주장이다(위평량, 2013: 4). 대선과정에서 경제민주화는 재벌개혁 이슈를 중심으로 논의 되었고, 특히 순환출자 해소 문제는 경제민주화의 가장 중요한 부분인 것으로 받아들여지기도 했다(위평량, 2013: 21). 그러나 출자총액제한 제도에 대해 찬성하는가, 반대하는가, 순환출자를 전부 금지할 것인가, 신규순환출자만 금지할 것인가 같은 문제나 지주회사 지분요건 강화 여부와 같은 전문적이며 각론적 내용으로는 경제민주화간의 차이에 대 한 대중적 이해와 공감을 끌어내기 어려웠다. 대선 이후 일감 몰아주기 나 하도급 문제는 대중적 이해와 공감을 쉽게 얻었고, 이를 바탕으로 제 도화에 있어서 일정한 진전이 있었다는 점과 비교된다. 과거의 경험으로는 한국의 보수진영이 결코 수용할 것 같지 않았던 의제를 보수 후보가 자신의 것으로 내세움에 따라, 17) 복지와 경제민주 82 동향과 전망 89호

83 화는 시대정신 이라고 일컬을 정도로 사회적 의제 또는 사회개혁의 화 두가 되었다. 따라서 18대 대선의 경제 공약은 보수후보의 당선에도 불 구하고 이전의 시기와 비교하여 진보개혁진영의 이슈들이 상당부분 수 용되었다는 것은 적지 않은 의미를 갖는다. 남은 것은 이 수용 이 얼마 만한 실천력과 지속성을 갖느냐일 것이다. 대선과정에서부터 박근혜 후보 측의 경제민주화가 경제정책의 철 학인가 단순히 선거용 공약이었는가에 대한 논란이 있었다. 국정철학 으로 보고자 하는 견해는 외환위기 이후 한국경제의 최대현안이었고, 이명박 정부에서 크게 심화된 양극화를 경제민주화를 통해 해결할 것 이라는 시대적 기대를 자기 것으로 하여 박근혜 후보가 집권한 것에 무 게를 둔다. 반면에 지속성과 실천력에 의구심을 제기한 쪽에서는 공정 하고 투명한 시장경제 질서 확립 (박근혜 후보 출마선언, ) 이나 원칙이 바로 선 시장경제 질서 확립 (18대 대통령직 인수위원회, 2013) 등으로 표현되는 박근혜 정부의 경제민주화에 대한 이해가 매우 협소해서 큰 의미를 갖기 힘들다는 점, 그리고 박근혜 정부의 인사와 조직 구성이 끝난 시점에서 소명의식을 갖고 복지와 경제민주화를 추 특 집 진할 인사가 없었다는 점을 제기했다. 18) 2013년 7월 들어 박근혜대통령이 경제민주화 관련 입법이 끝났 음 19) 과 과감한 규제완화 통한 투자환경개선을 언급함에 따라 국정철학 이냐 선거용 공약에 불과했느냐는 논쟁은 일단 정리되는 모습이다. 2 장에서 언급했듯이 한국의 경제민주화 역사에서 경제민주화와 반( 反 ) 경제민주화를 가르는 경계는 형평과 효율, 분배와 성장, 경제민주화와 경제활성화 간의 관계를 상호보완적인 것으로 보느냐 아니면 상충하는 것으로 보느냐에 달려 있었다. 박근혜 정부의 양대 경제공약에 따라 표 현한다면 경제민주화가 창조경제의 조건이 되느냐 아니면 상충하느냐 의 문제다. 집권 초 경제개혁을 이야기하다가 규제완화와 재벌의 투자 경제민주화 공약과 박근혜 정부 83

84 <표 1> 경제민주화 입법 관련 주요 성과( 현재) 분류 입법통과 입법예고 내용 하도급법 개정( ), 공정위의 전속고발권 폐지( ), 일감 몰아주기 금지 ( ). 그 외 중소기업 적합업종 확대( ) 순환출자금지(공정거래법), 금융사대주주의 주기적 적격자격 심사(금융회사 지배구조 법안), 금융사 의결권 제한(공정거래법), 근로시간 단축(근로기준법), 통상임금 범위(근 로기준법), 집단소송제(공정거래법) 및 성장지원으로 전환하는 비일관성의 문제는 언제나 경제철학의 부 재가 원인이었다(변형윤, 1994: 270). 2013년 7월부터 8월의 세제개편 안 논란까지 이르는 시기는 박근혜 정부에서 복지 및 경제민주화를 경 제활성화와 모순된 것으로 보는 시각이 일단 승리한 것을 보여 주었 다. 2013년 8월 현재 박근혜 정부가 추진해 온 경제민주화와 관련된 성과는 다음과 같다. 일감 몰아주기 문제(공정거래법 시행령 입법예 고 중)나 하도급법에 관련해서 일정한 진전이 있었고, 은행법과 금융 지주회사법상의 소유규제를 대체로 이명박 정부 이전으로 되돌렸다. 반면 재벌의 지배구조 개혁은 아직 거의 진행되지 않은 상태다(일부 입법예고 중). 2) 원칙이 바로 선 시장경제질서 의 한계 현 정부는 경제민주화를 공정한 혹은 원칙이 바로 선 시장경제질서 확립이라는 말로 제시했는데, 이후 남양유업 사태를 거치면서 결국 기 업상생과 공정거래질서 확립 을 의미하는 것으로 정리되었다. 그런데 기업상생 과 공정 은 과거 정권들에서도 여러 번 등장했다. 이에 상생 과 공정 을 내세웠던 과거의 정책이 실패했던 경험을 되짚어볼 필요가 있다. 이명박 정부시기 2010년 하반기에 갑자기 공정사회 만들기 가 정 84 동향과 전망 89호

85 치적 의제를 점령한 적이 있었다. 경제적 갑과 을의 불공정한 관계 를 해소하려는 것이라 했다. 대 중소기업 상생을 위한 대기업의 책임문 제와 친서민, 친중소기업으로의 정책전환이 강조되었다. 이에 맞추어 재벌대기업도 스스로의 사회적 역할이나 협력업체와의 상생에 관한 프 로그램들을 대거 쏟아내었다. 노무현 정부시기였던 2005년에는 동반성장이 강조되었다. 20) 그해 5월에 대중소기업상생협력 대책회의가 대통령 주재로 열렸고, 같은 해 8월에는 이에 호응하여 전국경제인연합회가 대 중소기업 협력강 화를 위한 정책개선에 관한 의견 이라는 건의서까지 배포했다. 2006년 3월에 기존의 중소기업의 사업영역보호 및 기업 간 협력증진에 관한 법률 을 대체하여 대 중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률 도 제정 되었다. 이 법률의 4장에는 해서는 안 되는 행위로 납품대금지급문제 나 기술 빼앗기 문제, 그리고 온갖 종류의 대 중소기업간 불공정거래 행위들이 포함되어 있다. 그런데 2013년 남양유업사태와 같은 일들이 여전히 줄줄이 터졌다. 남양유업사태에는 매출목표 강제 부과, 명절 떡값, 휴가비 뜯어가기, 적반하장식 고소, 밀어내기 등등 나올 수 있는 대기업의 횡포가 모조리 담겨 있다. 재벌 대기업 불공정 횡포 피해사례 21) 는 그 대부분이 현 행법에서 금지하고 있으며 처벌도 가능한 내용들이다. 중소기업의 사 업영역보호 및 기업간 협력증진에 관한 법률 부터 보자면 20여 년간 법 률이 지켜지지 않았던 것이다. 박근혜 정부에 들어 하도급 문제 등에서 제도화의 일정한 진전을 있었던 점을 폄하할 필요는 없지만, 또 다시 상생 이고 공정 거래이며, 정치권의 법석과 몇 가지 법률의 제 개정, 정부차원의 실태조사, 대기 업의 참여선언 등 과거의 패턴이 그대로 반복되고 있다는 점도 염두에 둘 필요가 있다. 엄격한 법집행도 언제나처럼 강조된다. 따라서 과거 특 집 경제민주화 공약과 박근혜 정부 85

86 정부에서의 실패에 대한 분석도 없이 경제민주화가 공정 으로 격하되 면, 박근혜 정부는 이전 정부와 차별성을 잃게 될 것이다. 3) 경제민주화와 창조경제론 22) 창조경제 와 경제민주화, 두 개념 각각에 대한 논란도 컸지만, 이 둘 간의 관계에 대해서 대립적 이해방식이 대두되었다. 경제민주화와 창 조경제의 관계에 주목하는 것은 이것이 경제민주화와 반( 反 )경제민주 화를 가르는 경계선과 관련이 있기 때문이다. 창조경제는 신정부의 성장정책이다. 그리고 이것을 이전 보수정부 의 성장정책과 차별적으로 만들 수 있는 핵심요소가 경제민주화다. 경 제민주화를 수용한 것이 이전 보수정권과 가장 중요한 차별점이기 때 문이다. 창조경제에 관한 국책연구소나 민간연구소들에서 관련된 연 구성과들 가운데 합리적으로 창조경제를 분석하고 해석하려는 시도는 대통령 취임사 23) 에 따라 경제민주화를 창조경제의 제도적 인프라 로 인식했다(산업연구원, 2013). 사회 양극화, 대-중소기업 간 불공정거 래, 가계소득과 기업소득의 불균형, 비정규직 사내하청노동자에 대한 차별대우, 장시간 노동, 청년실업 및 노인빈곤 등을 그대로 두고는 이 른바 경제운용의 패러다임 변화 라는 창조경제가 가능하지 않다는 인 식이다. 그러다가 대통령의 방미를 계기로 재벌을 필두로 재계 쪽에서 정책 에 대한 해석과 호응을 내놓았는데, 가장 큰 쟁점은 경제민주화와의 관 계를 어떻게 보느냐다. 구체적으로 대통령의 신년사처럼 경제민주화 를 창조경제의 조건으로 볼 것이냐, 아니면 이 둘은 모순적인 것으로 볼 것이냐다. 모순적이라고 보는 것은 창조경제란 창조적 파괴 와 그에 따 라 불가피한 실업, 도산, 그리고 고통스러운 구조조정을 감내할 수밖 에 없는 성장정책이라고 보기 때문이다. 그렇게 보면 경제민주화를 강 86 동향과 전망 89호

87 조하는 한 창조경제는 어렵게 된다. 경제민주화와 경제활성화가 상충된다고 보는 견해가 우위를 차지 하는 한 박근혜 정부의 경제민주화는 반( 反 )경제민주화다. 특 집 4. 경제민주화의 쟁점과 과제24) 대선과정에서 경제민주화는 재벌개혁이슈를 중심으로 논의되었다. 한 편 박근혜 후보 측은 투기자본 규제와 비정규직의 노동권과 같은 경제 민주화의 다른 중요 의제에 대해서는 별다른 관심을 두지 않았는데, 이 러한 태도가 충분히 약점이 될 수 있었음에도 불구하고 오히려 쟁점으 로 부각되지 못하는 결과를 가져왔다. 1) 경제민주화의 사민주의적 지향 자본주의에도 다양한 유형이 있고, 민주주의 유형도 다양하기 때문에, 민주주의와 자본주의 시장경제간의 조응과 공존을 추구하는 경제민주 주의의 다양성은 크다. 따라서 경제민주화는 사전적인 명확한 정의를 갖기 어려우며, 어떤 특정 시기, 특정 국가나 지역의 특정 문제와 집중적 으로 관련을 맺게 됨으로써만 그 의미가 정해진다. 그럼에도 불구하고 경제민주화가 보편적으로 추구하는 것이 있다면 그것은 시장경제 자체 가 민주주의 원칙인 힘의 균형과 견제의 원칙, 책임의 원칙에 어긋나지 않게 작동되어야 한다는 것이다. 이는 곧 중소기업과 대기업간에 힘의 균형과 견제, 대등한 파트너로서 자본과 노동 간의 힘의 균형과 견제, 소 비자와 생산자간의 힘의 균형과 견제, 주주(투자자)와 노동자 간의 힘의 균형과 견제, 지역주민과 기업 간의 힘의 균형과 견제를 의미한다. 따라 서 경제민주화의 핵심은 모든 경제 분야에서 경제적 약자가 스스로 권 경제민주화 공약과 박근혜 정부 87

88 리를 주장하고 목소리를 낼 수 있는 제도적 구조를 만드는 일이다. 경제민주화를 고전적 자유주의적 관점에서 보지 않고, 신자유주의 에 대한 대안으로 받아들일 경우, 신자유주의가 모호하기 때문에 경제 민주화도 더욱 모호해질 수밖에 없다. 이런 상황에서 경제민주화의 내 용을 구체화하기 위해서는 신자유주의가 대체했던 그 이전의 시기에 대한 역사적 사례를 찾는 것이 유용할 수 있다. 그 시기란 자본주의의 역사 속에서 민주주의와 지본주의 간의 결합과 공존이 가장 많은 진전 을 보였던 이른바 전후 황금기 25) 이며, 대표적 지역은 사민주의 노선을 취한 서유럽이다. 뉴딜이후 미국과 패전이후 연합군 사령부에 의해 경 제민주화가 단행되었던 일본도 이 범주에 포함된다(변형윤, 1992). 이 는 곧 수정자본주의 혹은 혼합경제의 시기이며 지역을 가리킨다. 다음 인용에서 일부 보듯이 다수의 연구가 이 시기에 서구 전반에 걸쳐 정책 과 제도에 있어서 사민주의적(social democratic) 지향이 나타난다는 결론을 내리고 있다(졸고, 2002). 박근혜 정부와 차별적인 혹은 대안적 인 경제민주화를 구성하려면 여기에서부터 출발할 수 있을 것이다. 50년대와 60년대의 대호황은 자본주의의 전성기였다. 정치적인 견해 차이는 단일한 사회 민주주의적 합의(social democratic consensus) 속으로 가라앉았다. 이 합의를 좌우파 정당들은 대체로 적극적으로 받아 들였다. (Armstrong, et al., 1993: 16 17) 1950년대와 1960년대에는 심지어 보수주의 정권이라고 해도 사회민 주주의적 경향을 띠었다. 이와 마찬가지로 1980년대 이후에는 대부분 의 사회민주주의 정권들이 시장자유주의로 전환하였다. (Dullien. S, et al., 2012: 64) 88 동향과 전망 89호

89 안현효 류동민(2010)은 신자유주의에 대항하여 한국에서 제기된 7가지 대안논의 26) 를 검토하고, 서로간의 차이점에도 불구하고 사회민 주주주의적인 보편복지론으로 수렴하는 경향이 있다고 주장했다. 앞 의 논의 맥락에서 이 주장은 타당한 것이며, 자연스럽다. 전후 자본주 의는 경제민주화의 내용을 채우는 데 중요한 상상력의 원천이 될 수 있 다. 그러나 같은 것일 수는 없다(Rodrik, 2011). 한국의 경우에도 현재 의 고유한 과제가 무엇인가가 고찰되어야 한다. 서구의 예를 볼 때 한 국은 두 가지 과제를 동시에 안고 있다. 하나는 복지제도의 정립이고 다른 하나는 자본에 대한 동반자로서의 노동의 권리 27) 를 확보하는 것 이다. 이 과제들은 서구가 장기간에 걸쳐 때로는 단계적으로 이루어 냈 던 것이지만, 한국은 동시 해결을 요구받고 있다. 특 집 2) 경제민주화에 부합하는 재벌개혁 경제민주화를 거론할 때 가장 먼저 언급되는 것이 재벌개혁이다. 28) 한 편에서는 재벌이 권력화되었고 이 권력이 민주주의를 위협하고 파괴 할 수 있다는 이유에서이고, 다른 한편에서는 재벌이 그 공과를 따지 던 단계를 훨씬 지나 한국경제 침체의 주요인으로 변질되었다는 점 때 문이다. 현대 사회에서 어떤 형태의 권력이든 그것이 정당화될 수 있는 유 일한 길은 민주주의뿐이기 때문에, 독점적 지위를 지닌 대기업이 갖는 사회적 영향력과 권력은 저절로 정당화될 수 없다. 재벌은 독점적 대기 업으로서의 지위에 더해 총수와 같이 특정 개인의 권력화까지 이루어 졌으므로 문제는 더 커진다. 민주주의 발전은 민주주의 원칙에 부합하 지 않는 권력을 줄여나가는 것인데, 그러한 권력가운데 가장 큰 것이 재 벌이 갖는 경제권력이다. 재벌을 말하지 않고 경제민주화를 이야기할 수 있는 영역을 찾기가 어려울 정도다. 경제민주화 공약과 박근혜 정부 89

90 한국경제의 침체는 가장 보수적인 논자조차도 동의하듯이 내수의 침체에 기인한다. 내수의 침체는 중소상공인, 노동자, 자영업자의 경제 적 위기가 표현된 것이기도 하다. 중소상공인이 적절한 이윤을 획득할 수 있고, 대다수 노동자가 임금으로 보통의 생계를 유지할 수 있으며, 자영업자가 소득을 적절하게 유지할 수 있는 방도를 찾으려는 경우 언 제나 재벌문제에 부딪치게 된다. 국가의 통제로부터 시장이 자유로울 때 경제가 번영한다는 믿음이 고전적 자유주의의 특징이다. 그러나 고전적 자유주의 사상은-비록 20세기 말에 신자유주의라고 불리며 기형적인 형태로 부활하긴 했지만 -19세기 후반에서 20세기 전반기를 거치는 동안 독점자본주의가 형 성되면서 지탱하기 어려워졌다. 국가의 자의적 개입이 아니라 자유로 운 시장 스스로가 만들어 내는 독점이 시장의 작동을 막는 가장 위험한 요인으로 바뀌었던 것이다. 경제의 독과점화는 원칙적으로 모든 형태 의 특권과 차별을 허용할 수 없는 민주주의와 병존하기 어렵다. 이런 종류의 시장의 실패가 명백하게 드러나고 그것이 민주주의를 위협하여 정치적으로 용인될 수 없게 되면, 보완책으로서 체제의 붕괴를 막기 위 해 시장경제에 대한 국가권력의 개입이 허용될 수밖에 없다. 그런데 민주주의 국가에서 시장경제에 대한 국가개입이 정당화되 는 유일한 길은 민주주의 원칙에 부합하는 경우뿐이다. 그 개입이 얼마 나 투명한가, 최소한 민주적 절차에 따랐는가, 의사결정에서 민주적 성 격을 갖추었느냐 등 소위 민주적 거버넌스가 갖추어 졌느냐 하는 것이 다. 이것이 재벌개혁을 위한 국가의 경제개입이 갖추어야 할 첫째 조건 이다. 둘째 조건은 경제민주화에 부합하는 재벌개혁은 사전적이고 구 조적인 것이 바람직하다는 것이다. 새누리당이 추구하는 재벌개혁은 경제력이 집중되고 경제권력 강화되는 원인과 구조는 그대로 두고 경 제권력이 부당하게 행사되지 않도록 관리한다는 것인데, 그대로 실천 90 동향과 전망 89호

91 한다고 하더라도 무척 비용이 많이 들 것이므로 곧 한계에 다다를 것이 다. 따라서 재벌의 소유구조, 지배구조, 그리고 경제력이 집중되는 구 조를 사전적으로 교정하는 개혁이 경제민주화에 부합한다. 특 집 3) 경제민주화와 투기자본 규제 2008년의 미국발 글로벌 경제위기는 시장근본주의에 입각한 맹목적 세계화의 한계를 드러내주었다. 그러나 시장과 개방, 세계화에 대한 기 존의 지배적 신념은 여전히 꺾이지 않고 있으며, 대안적 세계화는 여전 히 난제로 남아 있다. 자본에 국적이 없다 라는 주장은 극단적인 개방론자에서부터 국민 국가 쇠퇴론자에 이르기까지 양극단에서 다 나오지만 어느 것이나 현 실적이지는 않다. 로드릭(2011: )이 잘 지적했듯이, 앞으로도 상당한 기간 동안 민주적 거버넌스와 정치공동체는 국민국가 내에서 조직될 것이기 때문이다. 반면에 세계화 자체를 거부만하는 것도 큰 설 득력을 갖지 못한다. 따라서 문제는 어떻게 하면 자본에게만 압도적인 자유가 주어져 있는 기존의 세계화를 노동과 자본에게 균형 있는 세계 화로 바꾸어 관리할 수 있는가다. 이 균형을 맞추기 위해서는 노동의 세계화를 확대하는 방안과 자본의 세계화를 억제하는 방법이 있겠지 만, 국민국가와 함께 살아야 하는 현재의 조건에서 전자는 난망하다. 그래서 후자의 길이 남는다. 자본의 세계화를 적절하게 억제하고 관리 하는 것이 경제민주화에 부합하는 이유는 그것이 국민국가 내에서 민 주적 의사결정의 공간을 넓혀 주기 때문이다. 현재의 세계화는 깊어지 면 질수록 국민국가에 기반한 민주주의와 충돌한다. 세계화의 심화는 국민국가 내에서 민주적인 의사결정을 내리고 그 결과를 실행할 여지 를 없애기 때문이다. 29) 신자유주의 세계화의 핵심은 자본이동의 자유화이고 그 정점에 투 경제민주화 공약과 박근혜 정부 91

92 기자본이 있다. 이 이동가능성이 권력이 되고 민주주의에 위협이 된다. 외국자본유치를 위한 투자자 권한 확대, 노동기준 악화경쟁, 법인세인 하경쟁, 보건과 안전기준 완화 경쟁, 산업정책에 대한 제약들이 다 민 주적 의사결정을 위협한다. 그래서 투기자본 규제는 재벌규제와 함께 경제민주화에 부합하는 경제개혁의 축이 되어야 한다. 재벌규제와 투 기자본규제가 서로 충돌할 수 있다는 주장은 논리적으로는 타당하나, 재벌과 투기적 금융자본의 이해관계가 결합되어 있는 것이 현실이다. 1997년 외환위기 직후 짧은 기간 동안 산업자본으로서 재벌의 이해 관계와 금융자본으로서 투기자본의 이해관계가 어긋난 기간이 있었다. IMF의 입을 빌어 투기적 해외자본이 재벌해체를 요구했던 기간이다. 그러나 외자가 재벌독점체제로부터 생기는 이득을 직접 누릴 수 있게 되면서부터는 외자 스스로가 재벌개혁에 저항하는 유인이 발생한다. 따라서 한국경제의 개혁 및 규제대상은 재벌이 아니라 금융자본이고 투기자본이라는 주장은 한시적 수명을 다했다. 자유로운 자본이동과 그로 인한 규제차익거래 의 가능성을 열어 둔 채, 국제(금융)자본과 재 벌을 분리시켜 재벌과만 타협을 이룬다는 것은 현실적이지 않다. 4) 경제민주화와 노동권 총선과 대선 과정에서 노동에 관한 문제는 별로 다루어지지 않았다. 경 제민주화의 핵심취지는 자본주의 시장경제체제가 자신이 만들어 낸 위 기와 사회적 갈등으로 파국을 맞기 전에, 시장경제 스스로가 해결할 수 없는 시장경제내부의 문제와 갈등요인을 민주주의적 방법으로 해소해 보자는 것이다. 자본주의 시장경제내부의 가장 중요한 갈등과 대립은 노동-자본 관 계에서 나오므로 노동민주화는 원론적으로 경제민주화의 핵심의제일 수밖에 없다. 뉴딜과 유럽의 사민주의, 일본의 경제민주화 등 이전의 92 동향과 전망 89호

93 경험에서도 노동민주화는 경제민주화의 핵심과제였다. 독점자본주의 단계에서 노동의 힘을 강화시키는 노동민주화는 시장내부에 거대자본 에 대한 견제와 균형의 대항력을 만든다는 의미를 갖는다. 이렇게 시장 배부에 견제력이 존재하면 국가가 개입할 필요성과 정치적 부담이 줄 어든다. 자본과 노동 간에 대등한 관계를 형성시켜 양자 간에 민주적 타협이 가능하도록 하기 위해, 노동3권의 실제적 보장, 공권력의 계급 중립적 위치 입법화, 노조운동의 활성화, 노동을 대변하는 정치세력의 형성 지원, 독점 금지법 등 자본집중의 억제 입법, 산업민주주의 기반 조성, 노동자 재산 형성 지원, 노동자 지주제의 대폭적인 확대와 이에 기반한 노동의 경영참여권과 이윤균점권 확보의 기반을 형성하는 조치 등이 시행될 필요가 있다. 현재 재벌체제라는 한국의 특수한 상황 때문 에 노동민주화가 가리워져 있는 것이다. 시장경제 내에 거대 독점 자본에 대한 견제와 균형의 힘을 만드는 또 하나의 길이 낙후 산업, 낙후 지역, 중소기업, 자영업 등 취약 자산계 층의 성장 기회를 확보하는 것이다. 30) 양극화 문제에 대한 출구는 중소 기업을 육성하는 것으로 끝날 수 없다. 목표는 중소기업에서 제대로 된 좋은 일자리를 만들어 내는 것에 두어져야 한다. 중소기업 경영진이 스 스로 늘어난 수익으로 임금을 올려주고 고용을 늘릴 리 없다. 이 연결 고리들에 대한 대책이 마련되어야 한다. 특 집 5) 경제민주화와 복지담론 복지담론은 쟁점이 되기는 했으나 박근혜 후보 측이 보편적 복지의 일 부 내용을 수용함으로써 물타기에 성공했고, 경제민주화가 재벌개혁으 로 좁게 해석됨으로 인해 진보 진영 내에서도 복지와 경제민주화 간의 관계에 대해 일관된 입장이 정리되지 못했다. 31) 이로 인해 경제민주화 없는 복지 가능한가 와 같은 질문이 제기되었다. 경제민주화 공약과 박근혜 정부 93

94 물론 경제민주화 없는 복지도 가능은 하다. 노동권 보장보다 노동 조건과 임금 등의 실질적 혜택을 주는 것으로 대신하는 일은 실제로 일 부 재벌에서 실행되고 있다. 그러나 이 경우의 혜택은 시혜성 혜택이 다. 노동자의 발언권도 없고, 집단적 교섭과 타협과정을 훈련할 수도 없다. 경제민주화의 핵심을 모든 주체가 평등하게 참여하도록 만드는 것, 힘의 균형과 상호 견제를 확보하는 것이라고 보면, 시혜성 혜택이 나 시혜성 복지는 경제민주화와 잘 부합하는 것이 아니다. 경제민주화 와 상극이라는 신자유주의를 상징하는 IMF도 개발도상국에게 구조조 정과 함께 복지확대를 권한다. 한국도 IMF 체제하에서 김대중 정부시 기에 복지확대의 속도가 매우 빨랐다. 시혜를 베푸는 측의 일방적 결정으로 철회될 수 없는 복지, 제도화 된 복지, 지속가능한 복지를 원한다면, 경제민주화 없이는 어렵다. 복 지제도가 도입되고 그것이 지속가능하려면 그 복지제도를 정당화해 줄 수 있는 사회적 가치관의 변화 즉 이념의 변화가 있어야 하며 경제민주 화는 그 이념의 역할을 담당할 수 있다. 복지제도의 조직 원리는 평등 과 참여라는 민주주의의 이념에 바탕을 둘 때 시혜가 아닌 권리로서의 복지가 만들어 질 수 있는 것이다. 소득 및 자산소유의 불평등이나 양극화와 빈곤과 같이 복지 수요를 낳는 원인은 그대로 둔 채 사후에 조세 등에 의한 재분배를 통해서만 문 제를 해소하려는 것도 경제민주화와 잘 부합하지 않는다. 원인을 그대 로 놓아두기 때문에 비용이 많이 들 수밖에 없고, 계층 계급 간 소득불 평등이 심화될수록 그 비용은 누적적으로 커질 수밖에 없다. 비효율적 이며 지속불가능하다. 이런 측면에서 보면 경제민주화와 복지는 서로 를 강화시켜주고 보완할 수 있는 동전의 양면이라고 할 수 있다. 경제 민주화 없는 복지는 지속가능하지 않고, 복지 없는 경제민주화는 공허 하다. 94 동향과 전망 89호

95 경제민주화 개혁은 재분배이전에 시장소득이 결정되는 시장구조 자체에 영향을 주려는 것이므로, 계층 간 소득불평등을 심화시키는 조건자체를 바꾸려는 것이다. 따라서 일종의 선제적 복지라고 할 수 있다. 특 집 5. 결론과 전망 경제민주화의 역사적 과정에서 제기된 재벌개혁, 투기적 금융자본에 대한 규제, 비정규직의 노동권, 복지국가 등의 주요 의제들이 각각 현 재의 경제민주화와 어떤 관계를 갖는지, 또 서로 간에는 어떤 관계가 설 정되어야 하는지 여전히 논쟁의 과제로 남아있다. 경제민주화가 신자 유주의에 대한 대안인 한 그것에는 사민주의적 지향이 포함될 수밖에 없다는 것이 서구 경제개혁의 역사적 경험이다. 박근혜 정부의 경제공약이 경제민주화 요구를 상당히 수용했음에 도 불구하고, 집권 반년을 평가하는 시점에서는 경제활성화 정책과의 상충관계가 우위를 보이고, 정책적 일관성이 흔들리고 있다. 경제민주 화 와 경제성장 혹은 형평 과 효율 간의 관계를 상호보완적인 것으로 보느냐 아니면 상충하는 것으로 보는가는 경제민주화론 과 반( 反 )경 제민주화론 을 가르는 일관된 기준이었다. 이런 점에서 역사적 과정에 서 보여진 반( 反 )경제민주화의 특성이 나타나고 있다. 그러나 경제민 주화는 일단 시대적 과제 로서 받아들여진 만큼 단순히 선거용으로 쉽 게 용도폐기는 어려울 것이다. 비록 현 정부에서 협소한 의미로 축소되 어 있기는 하지만, 경제민주화에는 사회경제구조의 변화를 의미할 수 밖에 없는 내용이 포함되어 있다. 경제민주화가 표방하는 사회적 과제 는 민주주의의 심화 발전을 통해 한국경제가 안고 있는 양극화와 신 경제민주화 공약과 박근혜 정부 95

96 빈곤, 그리고 경제력 집중문제 등 시장실패의 폐해를 해소함으로써 대 다수 국민의 이익을 도모하고자 하는 과제라고 할 수 있기 때문이다. 경제민주화는 시장경제영역에 민주주의의 원칙을 통합(결합) 32) 시키려는 것이며, 그것을 어떤 사전적으로 확정된 명확한 도달점이 아 니라 지속적인 과정(process)으로 이해하는 표현이다. 이때 경제민주 화는 민주정부(곧 정치민주화)와 시장경제를 전제로 하는 개념이다. 경제민주화를 지속가능하게 만들기 위해서는 우선 경제와 정치의 이분 법적 분리를 경계해야 한다. 재벌문제는 경제문제이지만 더 크게는 정 치문제다. 따라서 정치민주화의 발전은 경제민주화를 견인하게 된다. 다음으로 경제민주화는 대중의 생활상의 요구와 결합해야 한다. 이렇 게 해야 정치적 민주주의의 발전과 상호 보완, 강화하며 지속가능하다. 현 정부 집권 이후 전반적으로 기대보다 성과가 크지 않지만 대중의 생 활상의 요구와 결합했던 일감 몰아주기 같은 부문에서는 일정한 성과 가 있었던 이유이기도 하다. 이 때문에 사회적 약자를 대변하는 정치세 력이 형성되지 못하는 경우 경제민주화의 과제를 전반적으로 달성하기 위한 과정은 지난할 수 있다. 균형과 견제를 토대로 한 참여, 그리고 그 결과로서의 성장 패러다 임이 가능하기 위해서는 어떠한 전략적 과제가 필요하고 정책적인 조 합 및 우선순위를 어떻게 취하면 좋은가라는 문제에 대해서 이 글에서 제대로 다룰 수 없었다. 연구의 한계로 남긴다 접수/ 심사/ 채택 96 동향과 전망 89호

97 주석 특 집 1) 필자의 기존 논의(2013a; 2013b; 2013c; 2010; 2009)에서 일부 다루어졌던 내용에 바탕을 두고 있다 2) 해방정국에 나타났던 농지개혁과 노동권 요구, 4 19에 등장한 부정 축재자 처 벌과 경제적 불평등의 해결 요구 또한 경제민주화의 중요한 역사다. 아울러 역 사적으로 한국 헌법체계의 경제민주화개념은 제헌헌법 이래 서구 사민주의적 복지국가에 부합한다는 점도 강조해 둘 필요가 있다. 제헌헌법의 탄생을 주도했 던 유진오(1952)는 제헌헌법의 경제 질서를 민주적 시장경제 라고 표현했다. 제헌헌법은 국가에 의한 무역통제, 기간산업 국유화, 근로자의 이익균점권 등과 같은 사민주의(social democracy)적 요소를 갖고 있었다. 현 헌법전문의 정 치, 경제, 사회, 문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회 균등 이나 국민생활의 균등한 향상 이라는 표현은 제헌헌법에서 그대로 이어지고 있는 내용이다. 1980년대 초부터는 정부정책차원에서 다루어졌던 경험도 있으며, 김대중 정부 는 민주적 시장경제를 국정 철학으로 제시하기도 했다. 이제 민주독립국가를 재건함에 있어서 민주주의제제도를 수립하여 정치, 경제, 사회, 문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고 능력을 최고 도로 발휘케 하며 각인의 책임과 의무를 완수케하여 안으로는 국민생활의 균등 한 향상을 기하고 (제정 헌법 제1호). 3) 2011년 10월 15일의 집회가 중요하다. 4) 박근혜 대통령은 유력 대선주자로서 이미 2009년 5월 미국 스탠포드대학교에 서 공동체 이익과 기업 윤리의 강조, 정부의 기능 강화, 경제적 약자 보호를 내 걸면서 원칙이 바로 선 자본주의 를 주창했다. 그동안 한나라당이나 이명박 정 부가 내세웠던 비지니스 프렌들리 와 규제 완화와는 상당한 거리감을 보여 주었 기 때문에 파장이 있었다. 5) 80년대 후반의 경제민주화 논의에 관해서는 전철환(2002)과 학현 변형윤 박사 정년퇴임기념논문집간행위원회(1992)를 참고할 수 있다. 6) 년의 기간이 이른바 단군 이래 최대호황 이라 불릴 만큼 호경기의 시기였으므로 낙수효과로 인해 경제민주화에 대한 비전과 대중의 요구가 약했 다는 조건과 노동자 계급에 대한 의도적 분할전략 및 이에 대한 대응의 부재라 경제민주화 공약과 박근혜 정부 97

98 는 요인들을 들 수 있다. 7) 우리경제를 어렵게 하는 원인이 무엇인지는 분명히 드러나 대기업과 중 소기업, 첨단산업과 전통산업, 정규직과 비정규직, 수도권과 지방, 그리고 상하 위 계층 간의 심화된 격차는 더 이상 외면할 수 없는 시급한 과제 대한민국 공 동체의 공존과 번영을 위한 협력이 필요 바로 동반성장 (노무현 대통령은 2005년 신년사) 8) 한나라당의 세금은 줄이고 규제는 풀고 법질서를 세운다라는 줄푸세 공약은 대 표적인 자유화 공약으로서 경제민주화와는 대립한다. 9) 2008년 위기 이후 재벌기업의 납품단가 인하에 대한 중소기업 사장들의 데모는 우리사회가 겪은 특이한 경험이다. 10) 남양유업사태가 계기였다. 11) 보수진영이 복지국가, 경제민주화를 언급하기 시작한 것은 2011년 서 울시장 보궐 선거 패배 이후다. 위기의식의 표현이었다. 12) 권력은 시장으로 넘어간 것 같습니다. (노무현, 대 중소기업 상생협력시책 점 검회의, ) 13) 학현 변형윤 박사 정년퇴임기념논문집간행위원회(1992)의 논자들을 예로 들 수 있다. 14) 이른바 소득(임금)주도성장전략(income(wage)-led growth strategy) 이다. UNCTAD(2010), ILO(2012), 라봐와 스톡햄머(Lavoie & Stockhammer, 2012) 참조. 국내문헌으로는 정태인 새로운 사회를 여는 연구원(2012) 참조. 국정전략으로 내세운 중소기업의 창조경제 주역화 만 하더라도 한국경제의 주 역이 바뀌려면 한국경제를 사실상 장악하고 있는 재벌구조가 파괴되어 새로운 경제구조가 만들어진다는 것을 의미할 수밖에 없다. 그러려면 한국경제의 기본 특징인 수출의존이 약화되고 내수가 획기적으로 확대되어야 한다. 내수가 확대 되려면 수출과 대기업에 직접 의존하지 않는 내수형 중소기업이 성장해야 하고, 수출대기업의 주요 경쟁력 원천인 노동비용절감 전략이 폐기되어야 한다. 임금 과 서민의 가계소득은 비용이라기보다는 내수 구매력의 기반으로서 새롭게 해 석되어야 할 것이다. 15) 참여연대, 경제개혁연대, 경제개혁연구소, 경제민주화와 재벌개혁을 위한 국민 운동본부 등 참조. 98 동향과 전망 89호

99 16) 박근혜 당선인의 경제민주화 공약은 경제민주화 의미를 매우 협소하게 해석하 고 있다. 즉, 헌법 제 119조 제2항 국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정 과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다 중에서 경제력 남용 방지에만 초점을 맞추고 있는 것으로 판단된다. 이에 따라 한국경제의 체질 개선에 필요한 사전적 구조개혁보다는 사후적 행위 규제에 초점을 맞추고, 단기 현안문제 해결에 중심을 두고 있다. 박근혜 당선인 의 경제민주화 공약의 근본적 한계로 지적되는 부분이 바로 이것이다. (위평량, 2013: 7) 특 집 17) 2009년 4월 김상곤 경기도교육감후보가 선거공약으로 무상급식 을 걸었고, 2010년 6 2지방선거에서 무상급식은 야권이 주장한 보편적 복지의 상징이 되 었다. 일부 한나라당 후보들도 무상급식을 공약에 넣었다. 2011년 10월 서울시 장 보궐선거 패배이후 한나라당도 복지와 경제민주화에 대해 언급하기 시작한 다. 2012년 1월 27일 한나라당 비대위 산하 정책쇄신분과위는 前 文 과 10대 과 제, 24개 정책으로 이루어진 정강 정책 개정안을 마련했고, 1월 30일 비대위 전체회의를 통해 경제민주화 조항을 담은 정강 정책 개정안이 의결된다. 헌 법 119조 2항의 경제민주화 조항을 정강 정책의 앞쪽에 포함시킨 시점이다. 모든 국민이 행복한 복지국가 건설, 일자리 창출, 경제민주화 실현이 3대 공약 으로 제시되었다. 18) 때로는 평소 복지와 경제민주화에 부정적인 입장을 표명해 온 인사가 요직에 앉 기도 했다. 19) 박근혜 대통령은 2013년 7월 10일 언론사 간담회에서 경제민주화 관련 입법에 대해 중점 법안이 7개 정도였는데 6개가 이번에 통과됐다. 거의 끝에 오지 않 았나 생각한다 고 말했다. 이어 7월 25일에는 국세청이 세무조사 건수를 줄이 고 기간을 단축하겠다고 밝혔고, 그 다음날에는 공정거래위원회가 애초 올 하반 기까지 법제화를 마치기로 했던 금융보험사의 의결권 제한 강화, 지주회사 전환 촉진을 위한 금융 자회사 규제 개편, 집단소송제, 사인의 금지청구제 등과 같은 경제민주화 관련 입법 과제를 뒤로 미루었다고 했다. 대선공약이었던 신규 순환 출자 금지도 후퇴하고 있다. 8월 초에는 당 정 청 간에 7월 16일 입법 예고 되었던 상법개정안을 전면 수정하기로 하는 합의도 있었다. 상업개정안의 주요 내용은 집중투표제와 전자투표제의 단계적 의무화 등을 통해 대주주의 의결권 을 제한하고 이를 통해 소액주주의 권한을 강화하는 내용이었다. 20) 우리경제를 어렵게 하는 원인이 무엇인지는 분명히 드러나 대기업과 중소 경제민주화 공약과 박근혜 정부 99

100 기업, 첨단산업과 전통산업, 정규직과 비정규직, 수도권과 지방, 그리고 상하위 계층 간의 심화된 격차는 더 이상 외면할 수 없는 시급한 과제 대한민국 공동 체의 공존과 번영을 위한 협력이 필요 바로 동반성장 (노무현 대통령은 2005 년 신년사) 21) 재벌 대기업 불공정 횡포 피해사례발표회 ( ) 22) 졸고(2013c)에 바탕을 두고 있다. 23) 창조경제가 꽃을 피우려면 경제민주화가 이루어져야만 합니다. (박근혜대통령 취임사) 24) 졸고(2013b)에 바탕을 두고 있다. 25) 2차대전 이후 1970년대 중반 시기. 마글린과 쇼(Marglin & Schor, 1990) 참조. 26) 1 김상조 유종일 홍종학 곽정수(2007), 한국경제새판짜기, 미들하우스. 2 김형기 김윤태 엮음(2009), 새로운 진보의 길, 한울아카데미. 3 유철규 편(2006), 혁신과 통합의 한국경제모델을 찾아서, 함께읽는책. 4 사민+복 지기획위원회 엮음(2008), 한국사회와 좌파의 재정립, 산책자; 이상이 편 (2010), 역동적 복지국가의 논리와 전략, 밈. 5 진보정치연구소(2007), 사회 국가 한국 사회 재설계도, 후마니타스. 6 새로운 사회를 여는 연구원 (김문주 김병권 정명수 박세길 손석춘 정희용)(2006), 새로운 사회를 여는 상상력, 시대의창. 7 민주노총 정책연구원(2010), 1등만 기억하는 더 러운 세상을 뒤집어라, 매일노동뉴스. 27) 예를 들어 노동자의 경영참가권, 이윤분배권 등을 의미한다. 28) 야권이나 진보진영은 물론이지만, 여권에서는 새누리당의 경제민주화실천모 임의 논의를 예로 들 수 있다. 재벌개혁은 경제민주화를 위한 선결조건이다. (새누리당 경제 민주화 실천모임, ) 29) 예를 들어 국가 간 투자협정은 개별 국민국가의 입법권을 제약하며, 계층 간 갈 등을 풀어 갈 민주주의적 해법을 억압한다. 30) 미국의 지역재투자법(CRA, 1977)은 특정지역에서 예금을 수취하는 금융기관 에 대해 당해 지역 저소득층 및 소수민족, 소기업 등의 대출수요에 대응하도록 의무화했다. 그 성과에 대해서는 평가가 엇갈리지만, 이 제도의 비효율성은 금 융자유화에 기인한 바가 크다. 100 동향과 전망 89호

101 31) 재벌개혁과 복지국가 간의 상충한다는 입장에 대해서는 장하준(2010)을 참조할 수 있고, 이에 대한 핵심적 비판으로 이병천(2012a, 제2부)을 참조할 수 있다. 32) 이 통합(결합)이라는 용어를 사용하는 것은 논란의 여지가 있을 텐데, 대표적으 로 김대중 정부에서처럼 통합이 아니라 확대 라고 표현하는 입장이 있다. 통합 이냐 확대냐에 따라 자본주의시장경제시스템과 민주주의, 그리고 둘 간의 관계 에 대한 해석이 달라질 수 있다. 특 집 경제민주화 공약과 박근혜 정부 101

102 참고문헌 강정민(2013). 박근혜 대통령의 공약이행 평가 I-취임 후 6개월, 경제민주화 정책을 중심으로. 경제개혁리포트, 호( ). 김수행 장시복 외(2012). 정치경제학의 대답 -세계대공황과 자본주의의 미래. 변형윤(1994). 경제개혁과 한국경제학의 과제. 경제학연구 (1994.7). 한국경제학회. 변형윤(2012). 경제정의와 경제민주화. 학현변형윤전집간행위원회. (주)지식산업사. 변형윤(1992). 경제민주화의 의의와 과제. 학현 변형윤 박사 정년퇴임기념논문집간 행위원회( 1992). 經 濟 民 主 化 의 길. 비봉출판사. 산업연구원(2013). 창조경제론의 성장 패러다임 구조와 정책 보완과제. 월간 산업 경제, 신용옥(2007). 민주화 20년의 경제민주화, 그 굴곡과 해체. 역사비평, 2007년 겨 울호(통권 81호), 11, 대 대통령직 인수위원회( ). 박근혜 정부 국정과제. 안현효 류동민(2010). 한국에서 신자유주의의 전개와 이론적 대안에 관한 검토. 사회경제평론, 35호, 한국사회경제학회. 유종일(2013). 경제민주화: 개념, 역사, 정책. 서울사회경제연구소 엮음. 세계경제 의 변화와 한국경제의 대응. 한울. 유종일(2012). 유종일의 진보경제학. 모티브북. 유진오(1952). 헌법해의( 憲 法 解 義 ). 채문사. 유철규(2013). 금융민주화와 금융참여. 연구보고서. 민주화운동기념사업회 한국 민주주의연구소. 유철규(2013b). 경제민주화 10문 10답. 정의당 부설 정책연구소. 유철규(2013c). 창조경제론 논란의 내용과 실체. 발표문. 참여사회포럼( ). 창조경제를 묻는다. 참여연대 부설 참여사회연구소 및 경제민주화와 재벌개 혁을 위한 국민운동본부 주최. 유철규(2010). 경제개혁시민운동의 이념적 재평가. 조희연 김동춘 김정훈 엮음. 거대한 운동에서 차이의 운동들로. 한울. 유철규(2009). 정치적 탈독점화와 경제적 독점의 변화 시장권력 행사의 상황 분석과 지표 개발을 위한 시론. 조희연 김동춘 오유석 엮음. 복합적 갈등 속의 한 국 민주주의: 사회경제적 독점 의 변형 연구. 한울. 102 동향과 전망 89호

103 유철규(2002). 신자유주의. 김수행 신정완 편. 현대마르크스경제학의 쟁점들. 서울대학교 출판부. 위평량(2013). 박근혜 당선인의 경제민주화 공약 분석과 향후과제. 경제개혁리포트, 호. 경제개혁연구소. 특 집 위평량(2012). 제18대 대통령후보 3인의 경제 분야 정책 비교분석(경제민주화 관점 에서). 경제개혁이슈, 호. 경제개혁연대. 이병천( ). 경제 민주화, 끝이 아니라 이제 시작. 경제 민주화 워치시리즈 2. 프레시안. = 이병천(2012a). 한국경제론의 충돌. 후마니타스. 이병천(2012b). 재벌개혁과 경제민주화의 이중과제. 한국경제론의 충돌. 후마니 타스. 장하준(2010). 그들이 말하지 않는 23가지. 안세민 김희정 역. 부키. 전철환(2002). 경제민주화와 위기의 대응철학. 지식산업사. 정승일(2013). 공정 국가인가, 복지 국가인가?. 민주화 운동의 성찰과 복지 국가 토 론회. (사)6월 민주 항쟁 계승 사업회. 정태인(2013). 경제민주주의와 사회적 경제. 연구보고서. 민주화운동기념사업회 한국민주주의연구소. 정태인 새로운 사회를 여는 연구원(2012). 리셋 코리아. 미래를소유한사람들. 학현 변형윤 박사 정년퇴임기념논문집간행위원회(1992). 경제민주화의 길. 비봉 출판사. Armstrong, P., Glyn, A., & Harrison, J.(1991). Capitalism since Blackwell. 김수행 역(1993). 1945년 이후의 자본주의. 동아출판사. Dullien, S., Herr, H., & Kellemann, C.(2011). Decent Capitalism. Palgrave Macmillan. 홍기빈 역(2012). 자본주의 고쳐 쓰기. 한겨레출판. ILO(International Labour Organization)(2012). World of Work Report 2012: Better jobs for a better economy. Lavoie, Marc & Stockhammer, Engelbert(2012). Wage-led growth: Concept, theories and policies. Conditions of Work and Employment series 41, ILO. Marglin S & Schor J (1990). The Golden Age of Capitalism. Oxford: Clarendon Press. 경제민주화 공약과 박근혜 정부 103

104 Rodrik, D.(2011). The Globalization Paradox: Why Global Markets, States, and Democracy Can t Coexist. 고빛샘 구세희 역(2011). 자본주의 새판 짜기: 세계화의 역설과 민주적 대안. 21세기북스. UNCTAD(2010). Trade and Development Report, 동향과 전망 89호

105 초록 경제민주화 공약과 박근혜 정부 중간평가와 대안적 과제 특 집 유철규 이 글은 2012년의 총선과 18대 대선을 전후한 시기에 경제민주화와 관련해서 한 국사회에서 진행된 논의의 사회적 경제적 흐름과 경과를 살피고, 잠정적이지만 그것을 평가해 봄으로써 쟁점과 과제를 찾아보고자 하는 시도다. 박근혜 정부의 경제공약이 경제민주화 요구를 상당히 수용했음에도 불구하고, 집권 반년을 평가하는 시점에서는 경제활성화 정책과의 상충관계가 우위를 보 이고, 정책적 일관성이 흔들리고 있다. 경제민주화 와 경제성장 혹은 형평 과 효율 간의 관계를 상호보완적인 것으로 보느냐 아니면 상충하는 것으로 보는가 는 경제민주화론 과 반( 反 )경제민주화론 을 가르는 일관된 기준이었다. 경제민주화의 역사적 과정에서 재벌개혁, 투기적 금융자본에 대한 규제, 비정규 직의 노동권, 복지국가 등의 주요 의제가 제시되었다. 이들 의제가 각각 현재의 경제민주화와 어떤 관계를 갖는지, 또 서로 간에는 어떤 관계가 설정되어야 하는 지 여전히 논쟁의 과제로 남아 있다. 경제민주화가 신자유주의에 대한 대안인 한 그것에는 사민주의적 지향이 포함될 수밖에 없다는 것이 서구 경제개혁의 역사 적 경험이다. 주제어 경제민주화, 18대 대선, 재벌개혁, 투기자본규제, 노동권, 복지국가 경제민주화 공약과 박근혜 정부 105

106 Abstract Economic Democratization Pledged During the 18th Presidential Race of South Korea History, Evaluation, Task and Prospect Chul-Gyue Yoo During the 18th presidential race, the conservative Grand National Party (now the Saenuri Party), announced that economic democratization was included in its party platform. The pledged economic democratization meant to realize a fair-competition economy that protects small and mid-sized businesses and consumers from the giant economic forces(big conglomerates). By the epochal change of stance against conglomerates, even though it was suspicious, the conservative party succeeded to revitalize its image and regain public support. In this paper, first of all, the historical background of issues on economic democratization, which has gained momentum in the 2012 general elections and presidential election in Korea, is examined. Secondly, based on this historical perspective, the related economic policies of the newly established conservative government are evaluated critically. What will follow is proposals to understand economic democratization in a different way for resolving the country s social problems such as economic bi-polarization. From the western experiences, it will be argued that the alternative should have a corresponding relation with an orientation towards the social democratic welfare state. Key words economic democratization, the 18th presidential election, regulation of big conglomerates(chaebols), regulation of speculative financial capital, rights of labour, welfare state 106 동향과 전망 89호

107 특집 [2012년 대선을 다시 돌아본다] 18대 대선의 재정부문 쟁점 분석과 평가 4) 특 집 박기백* 서울시립대학교 세무전문대학원 부교수 1. 서론 18대 대통령선거에서는 보수적인 정당인 새누리당의 박근혜 후보가 당 선되었다. 18대 대통령 선거가 이전과 다른 점이 여러 가지가 있겠지만 재정 측면에서 보면 복지에 대한 정부의 역할이 강조되면서 복지에 공 약이 많고, 복지를 위한 재원 조달도 함께 부각된 점이 이전 선거와는 다른 점이다. 더 나아가 보수적인 정당인 새누리당도 복지를 강조함으 로써 선거 이후에도 복지 공약의 이행과 이를 위한 재원조달 논쟁이 지 속되고 있다. 일반적으로 재정(재원의 배분 및 조달)과 관련된 핵심적 논쟁은 성 장 vs 분배 또는 증세 vs 감세 등이지만 오랜 논쟁에도 불구하고 학문 적 또는 이념적으로 우열이 결정되지는 않은 상태다. 과학적인 원리가 없으므로 선거, 즉 국민의 의사 에 따라 재정 운영의 방향성을 결정하는 것이 민주주의 국가의 의사결정 방식이다. 물론 선거가 다양한 이슈에 대한 종합평가이므로 선거의 결과가 성장인가 분배인가 또는 증세인 가 감세인가 에 대해 국민이 답한 것으로 단정하기는 힘들다. 그렇지만 * [email protected] 18대 대선의 재정부문 쟁점 분석과 평가 107

108 선거 이후의 재정 운영은 당선된 후보의 재정정책 기조를 따라가게 된 다. 선거가 후보가 제시한 모든 공약에 대한 국민의 의사표시가 아님에 도 불구하고 개별 공약에 대한 국민의 직접적인 의사 표현으로 의제되 므로 선거가 중요한 것이기도 하다. 논쟁이 종식되지 않는 성격의 것이므로 대선 후보 공약에 대한 우 열을 평가할 수는 없다. 더 나아가 평가(evaluation)에 대한 일치된 견 해나 방법론이 존재하지도 않는다. 사전적인 평가도 있고, 사후적인 평 가도 있으며, 개별 사안에 대한 평가도 있고, 전체 사안에 대한 평가도 있으므로 평가 대상에 따라 평가자별로 매우 다른 방식으로 평가를 진 행하는 것이 일반적이다. 그럼에도 불구하고 평가가 가지는 고유한 속성은 있다. OECD (1999)가 사업에 대한 평가 를 정의한 것을 보면 사업평가는 체계적이 고, 분석적인 방법을 통하여 개별 사업의 주요한 측면과 가치를 보이며, 평가결과의 신뢰성과 유용성을 추구하는 작업으로 보고 있다. 따라서 평가는 평가의 대상이 되는 사안(사업)의 핵심적인 측면에 대하여 체계 적이고, 분석적인 방법을 사용하여 의미 있는 결과를 얻는 것이라고 할 수 있다. 따라서 평가를 하기 위해서는 평가의 대상이 되는 재정, 즉 정부의 재원 배분 및 조달의 핵심적 측면을 파악하는 것이 우선되어야 한다. 본 연구에서는 대표적인 재정학자인 머스그레이브(Musgrave, 1959)가 지목한 다음 재정의 3가지 기능을 재원 배분 및 조달의 핵심으로 본다. 첫째는 시장실패(market failure)를 해결하는 것으로 자원의 효율적 배 분(resource allocation)이다. 효율성을 제고하는 방식이므로 경제성장 률을 높이는 역할을 한다. 둘째는 재분배(redistribution)다. 사회적 형 평성을 제고하기 위하여 시장에 의해 형성된 소득이나 부를 정부가 조 세 및 정부지출이라는 수단으로 소득과 부를 조정하는 활동을 의미한 108 동향과 전망 89호

109 다. 마지막은 경제 안정(stabilization)이다. 장기적으로 안정적인 경제 성장을 이루면서 단기적으로 경기변동의 폭을 축소하는 것을 의미한 다. 다음으로는 체계적이고, 분석적인 방법을 사용하여야 하므로 경제 적 효율성 제고나 재분배 효과에 대한 기존의 연구를 참조하여 공약에 대한 분석을 시도한다. 마지막으로 이러한 분석을 바탕으로 대통령 후 보자의 지향성이나 그 안에 담겨진 이념을 살펴본다. 장지호(2010)가 정리한 기존의 공약 평가 방식을 보면 선거 공약을 평가하는 데 평가기준도 다양하고, 평가지표도 주관적인 요소가 많다. 재정분야에 대한 공약 분석이 없으므로 청소년 분야에 대한 김주일 정경은(2012)의 분석을 보면 정책 분야를 대분류 및 소분류를 한 다음 에 공약지평과 정책지평을 살펴보고 있다. 문제는 정책분야를 분류하 는 데 준거가 되는 기준이 자의적이라는 점에 있다. 따라서 본 연구에 서는 재정학자들이 일반적으로 동의하는 내용을 바탕으로 공약의 평가 대상과 판단 기준에 따라 대선 주자의 공약에 대한 평가를 시도한다. 따라서 분석결과는 다른 대선 평가와 유사할 수 있지만 체계적인 분석 방법을 사용하고, 논란이 적은 판단기준에 따라 평가하고 있다는 점에 서 본 연구가 다른 연구와의 차별성을 가지고 있다. 예를 들면, 기존의 연구가 국방, 복지 같은 분야가 중심이라면 본 연구는 역할 또는 기능 중심이라는 점에서도 차이가 있다. 본 연구는 당선 가능성을 기준으로 보아서 새누리당 박근혜 후보, 민주당 문제인 후보 및 무소속 안철수 후보의 공약에 한정하여 살펴본 다. 또한 제시한 모든 공약이 아니라 영향력이 있는 주요한 공약을 중 심으로 분석을 시도한다. 그리고 비교의 기준은 재정의 주요한 측면이 라고 할 수 있는 재원의 배분, 재분배 및 재정 안정을 사용하였다. 본 연 구의 구성은 다음과 같다. 제2장에서는 구체적인 비교의 기준에 대하 여 논의한다. 제3장은 대통령 후보의 공약 내용을 살펴본다. 대통령 후 특 집 18대 대선의 재정부문 쟁점 분석과 평가 109

110 보의 공약을 비교분석하는 작업은 제4장에서 진행한다. 마지막 제5장 에서는 논의한 내용을 요약하고, 시사점을 살펴본다. 2. 평가 방법 체계적이고, 분석적인 작업이 되려면 재정의 주요한 측면이라고 할 수 있는 재원의 배분, 재분배 및 재정 안정의 이론적, 실증적인 판단 기준 이 있어야 한다. 본 장에서는 기존의 공약 평가에 대한 연구를 먼저 살 펴보고, 다음에 재정의 기능별로 판단 기준을 살펴본다. 1) 기존 방법론과의 비교 본 연구에서는 공약집의 내용을 선거 공약으로 보고 있지만 엄밀히 말 하면 김상묵 등(2007)에 나타난 것처럼 선언적이 아닌 실천적 성격의 공약이 진정한 의미의 공약이다. 다만 후보자의 공약을 선언적인 것과 실천적인 것으로 분류하기는 어렵다. 후보자 및 후보자를 지원하는 측에서 수많은 공약을 제시하므로 다 양한 분류체계가 존재한다. 전문가 조사, 국회상임위원회, 정책공약집 내용 등이 대분류 또는 중분류의 기준이 되고 있다. 1) 이러한 분류에 따 르면 재정은 경제 분야의 한 분류가 된다. 또한 본 연구의 재정의 기능을 경제적 효율성, 재분배, 재정 안정으로 분류하는 방식을 취하고 있다. 전반적인 공약을 평가하는 기준을 보면 체계적 연관성(공약 간 충 돌이 없고, 통합성을 가질 것), 실현 가능성(구체적이고, 재원의 뒷받침 이 있는 것), 효과성(목표 달성), 능률성(경제성), 형평성, 반응성(민주 성), 창의성, 합법성 등이 있다. 그렇지만 현실적으로 공약의 평가기준 을 적용하기가 어렵다는 것을 쉽게 알 수 있다. 또한 OECD 등의 사업 110 동향과 전망 89호

111 평가에서 사용하고 있는 사업의 수요 또는 적절성(relevance), 결과 (Results), 비용 효율성(Cost-effectiveness)과도 유사하다. 이를 제대로 분석하는 것은 많은 시간과 노력이 소요되는 작업이다. 본 연구와 가장 근접한 것은 윤지웅(2010)에 나타나 있는 MPP (Manifesto Portfolio & Positioning) 방법이다. 이에 따르면 공약은 공 약의 지평, 공약의 심도, 공약의 포지션에 대한 평가가 가능하다. 여기 서 공약의 지평은 공약의 분류와 동일한 의미이며, 분류에 속하는 공약 이 있는 지를 살펴보는 방식으로 평가한다. 다음으로 공약의 심도는 공 약 형성, 이행 수단, 이행 평가로 나누어져 있는데 현실적으로 평가가 가능한 것은 재원조달 계획, 법률 근거 제시, 측정이 가능한 형태 정도 다. 본 연구에서는 재원조달 부문을 살펴보므로 공약이행 수단에 대한 평가라고 할 수 있다. 공약의 포지션은 분배 재분배, 규제 지원으로 구분하고 있다. 여 기서 분배는 공공서비스 혹은 편익을 특정 분야에 배정하는 것이라고 규정하고 있으므로 본 연구의 지출, 그중에서도 재분배와 무관한 지출 에 해당한다. 또한 규제는 재정과 무관하므로 제외되며, 지원은 본 연 구의 정부지출 증대 분야와 조세감면으로 표현된다. 본 연구에서는 분 배 대신에 경제적 효율성을 살펴보고 있으며, 지원 분야는 경제적 효율 성에서 다루고 있다고 하겠다. 또한 재원조달 계획 등은 재정안정에서 다루고 있다. 특 집 2) 경제적 효율성 일반적으로 경제적 효율성은 시장을 통해 달성된다. 시장을 중시하는 주류 경제학자들의 이론적 배경이기도 하다. 그럼에도 불구하고 시 장주의 경제학자들도 동의하는 내용은 시장이 기능하지 않는 경우에 는 경제적 효율성이 보장되지 않는다는 점이다. 정부의 개입이 필요 18대 대선의 재정부문 쟁점 분석과 평가 111

112 한 시장실패로는 공공재, 불완전 경쟁, 외부효과, 정보의 비대칭성 등 이 있다. 2) 따라서 본 연구에서는 대선 후보의 정부지출과 관련된 공약이 자원 의 효율적 분배와 부합하는가를 살펴본다. 배로(Barro, 1990), 배로와 살라이마틴(Barro & Sala-i-Martin, 1992, 1995)에서 보듯이 정부의 지 출과 조세는 생산성에 영향을 줄 수 있다. 따라서 정부의 지출은 생산 적 지출과 그렇지 않은 지출로 구분하는 것도 하나의 방법이다. 생산적 지출의 대표적인 항목으로는 의료 교육 직업훈련 등 인적자본을 형 성하는 지출, 생산성 향상을 가져오는 R&D 관련 지출, 공적인 자본을 확충하는 사회간접자본(SOC) 투자 등이 있다. 3) 그렇지만 교육의 경우 에도 교실 등 물적 인프라보다는 교육 프로그램 향상 등 질적인 측면이 중요한 것으로 알려져 있으며, 배로(Barro, 1990)가 지적하듯이 항공우 주와 관련된 R&D나 SOC는 비생산적일 수 있다. 다시 말하면 생산적인 것과 비생산적인 지출을 구분하기가 쉽지 않다. 따라서 본 연구는 정부지출의 기능별 분류를 사용한다. UN의 정부 기능 분류는 크게 일반 공공 서비스, 국방, 공공질서 및 안전, 경제, 환 경, 주택 및 지역 개발 4), 보건의료, 오락 문화 종교, 교육, 사회 보호 의 10개 분야로 나누어진다. 10개의 분류를 3개의 대분류로 압축하면 1 일반행정 분야(일반 공공서비스, 국방, 공공 질서 및 안전), 2 경제 분야, 3 사회 분야(환경, 주택 및 지역 개발, 보건의료, 오락 휴양 문화, 종교, 교육, 사회 보호)로 나눌 수 있다. 더 나아가 일반 분야는 국 방과 비국방 지출, 경제 분야는 취약 분야(농어촌, 중소기업 분야)와 미 래 분야(정보통신, 벤처 등), 사회 분야는 복지 및 비복지 분야로 재분 류할 수도 있다. 경제적 효율성 또는 성장에 주는 효과는 생산적 지출 여부로 판단한다. 재정이 성장에 주는 효과는 세입의 구조에도 영향을 받는다. 비왜 112 동향과 전망 89호

113 곡적인 조세(인두세 형태, 담배 술 등 소비세)로 재원을 조달하면 성 장에 미치는 악영향이 적은 반면 자본(법인세 등)이나 노동(소득세)에 대한 세금으로 재원을 조달하면 성장에 부정적 영향을 준다. 재원 조달 이 성장에 미치는 악영향은 한계효율비용(Marginal Efficiency Cost)이 라고 할 수 있는데 김승래 김우철(2007)의 연구에 따르면 자본과세 (29.8%), 노동과세(21.2%), 일반소비과세(15.5%), 수입과세(9.6%)의 순으로 나타나고 있다. 5) 이론적으로는 한계세율(marginal tax rate)이 경제적 악영향을 결정하므로 한계세율을 높이지 않는 방식의 자본과세 및 노동과세를 강화하는 방식은 경제에 미치는 악영향이 상대적으로 적다. 따라서 대통령 후보의 공약에서 증세 또는 감세의 대상 세목, 한 계세율의 인상 여부를 기준으로 판단한다. 특 집 3) 재분배 보드웨이와 킨(Boadway & Keen, 2000)은 재분배가 이루어지는 이유 로 다음을 지적하고 있다. 재분배가 필요한 이유는 첫째, 최대 다수의 최대 행복 을 추구하는 공리주의 이념이나 가장 열악한 상황으로부터 의 보호 가 사회적 합의이자 정의로 보는 롤스(Rawls, 1971)의 가치관 을 따르기 때문이다. 둘째, 정부의 재분배가 사회적 최적 달성에 도움 이 된다고 보기 때문이다. 소득 분배의 상태를 공공재처럼 인식하는 경 우로 시장을 중시하는 경제학자의 관점에서도 소득분배가 필요하다고 보는 것이다. 전자가 적극적인 복지정책 및 재분배를 의미한다면 후자 는 사회적 최적 수준을 달성하는 데 필요한 수준으로만 재분배를 하므 로 소극적인 복지정책 및 재분배를 의미한다. 셋째, 정치적 측면에서 농민이나 노동자 등 특정 집단의 요구에 부응하기 위해서다. 공리주의 나 시장주의적인 관점이 아닌 정치적인 관점의 재분배로 가장 바람직 하지 않은 방식이라고 할 수 있다. 18대 대선의 재정부문 쟁점 분석과 평가 113

114 <그림 1> 조세 재정의 상대적 소득분배 효과 (단위: 평균대비 배율) 주: 수평축은 소득의 분위로 숫자가 클수록 소득이 높은 것이며, 수직축은 평균적인 부담액(급여액)/소득 대비 특정 소득 계층의 부담액(급여액)/소득의 비율을 의미함 자료: Effects of Taxes and Benefits on Income Distribution in Korea, ROIW, Sung & Park, 재분배를 위해 정부가 시장에 개입하는 방식은 크게 사회보장제도 와 누진적 조세제도로 구분된다. 사회보장제도는 다시 사회보험과 공 적부조로 대별되는데 사회보험은 국민 전체 또는 대다수를 대상으로 실시되는 보험제도를 의미(국민연금 건강보험 고용보험 산재보 험)하며, 수혜자의 자격 요건을 갖추려면 부담이 전제되는 것이 일반적 이다. 반면 공적부조는 사회보험과 달리 기여금의 납부를 전제로 하지 않고, 조세가 재원이 되는 것이 일반적이다. 공적부조가 취약한 상태에 있는 사회 구성원을 지원하는 것이라면 사회보험은 고령, 실직, 질병 등 미래의 경제적 위험에 대비하는 것으로 현재의 경제적 곤경과는 관 련이 없다. 따라서 대선 후보의 정부 지출과 관련된 공약은 우선적으로 특정 집단에 특혜를 주는 지원인 가를 살펴본다. 다음으로는 롤스(Rawls, 1971) 형태의 취약 상태에 있는 사회 구성원에 대한 정부의 지원인지 114 동향과 전망 89호

115 아니면 공리주의의 주장처럼 취약상태와 무관하게 지원하는 방식인지 를 살펴본다. 이러한 관점은 사실상 보편적 vs 선택적 복지와 밀접한 관련이 있다. 조세 측면에서는 조세 부담의 형평성이 평가 기준이 된다. 무엇보 다도 동일한 소득에 동일한 조세부담이 있어야 한다. 다시 말하면, 세 원을 넓혀서 근로소득, 사업소득, 금융소득, 양도소득 등 소득 유형별 로 조세부담이 다르지 않게 하도록 하는 것이 조세부담의 형평성을 확 보하는 것이다. 다음으로는 소득재분배 효과를 살펴본다. 성명재와 박 기백(Sung & Park, 2011)의 연구에 따르면 담배세는 역진성이 강한 반 면 부가가치세(VAT)는 역진성이 약간 있고, 소득세는 상당한 누진성을 가지고 있다. 따라서 소득세를 강화하면 소득재분배 효과가 큰 반면 담 배세와 부가가치세는 소득재분배에 역행하게 된다. 그리고 교육, 의료 및 연금 등 정부지출은 소득재분배에 기여하는 정도가 큰 것으로 나타 나고 있다. 특 집 4) 경제 안정 재정의 세 번째 기능은 경기조절과 안정적인 성장을 지원하는 것이다. 그러나 경기조절은 경기 상황을 보아가며 실행하는 것이므로 대선 후 보 공약에는 경기 조정에 대한 사항이 없는 것이 일반적이다. 반면 장 기적이고 안정적인 경제 성장은 재정의 안정 또는 지속가능성이 필요 하다. 조세평준화(Tax smoothing) 이론에 따르면 항구적인 적자는 조 세로 조달하여야 하고, 일시적인 적자는 재정적자(부채)로 조달하는 것 이 바람직하다. 이는 전쟁 시점이나 외환위기처럼 재정지출이 많은 시 점에는 재정 적자(부채 누적)를, 보통 시점에는 재정 흑자를 유지하여 위기 시점의 적자를 메꾸어 나가야 한다는 것을 의미한다. 따라서 재정 흑자 또는 재정균형이 되도록 공약이 구성되어 있는지를 먼저 살펴보 18대 대선의 재정부문 쟁점 분석과 평가 115

116 아야 한다. 다음으로 재정균형이 되도록 공약이 구성되어 있어도 재정 균형의 가능성이 낮을 수 있다. 따라서 재정 균형에 대한 공약은 지출 축소와 세입 증대의 가능성을 살펴본다. 정치적인 가능성은 판단이 어 렵지만 공약의 구체성이 실현 의지 및 실현 가능성을 대표하는 것이 일 반적이다. 특히 조세는 세목, 과세대상 및 세율로 구성되므로 이에 대 한 구체성을 기준으로 살펴볼 수 있다. 5) 당면 과제 재정의 역할 또는 기능과 밀접한 관련이 있으며 중복의 가능성도 있지 만 우리나라가 당면하고 있는 과제에 대한 재정적 대책도 살펴본다. 우 리나라가 당면하고 있는 과제는 다양하고, 사람마다 다른 당면 과제를 제시할 수는 있다. 그렇지만 경제 사회적 측면에서 보면 일자리 창출 과 저출산 고령화 해소가 전반적으로 동의하는 당면과제인 것으로 보 인다. 일자리 창출은 성장동력의 확보와 밀접한 관련이 있으며, 저출 산 고령화 해소는 생명이 연장되는 추세를 억제할 수는 없으므로 저 출산 해소가 핵심이 된다. 6) 일자리 창출의 경우에는 기존의 일자리를 나누는 것인지, 아니면 새로운 일자리를 창출하는 것인지에 따라 차이 가 있을 것이다. 더 나아가 새로운 일자리가 대기업 제조업 중심인지, 아니면 중소기업 서비스업 중심인지를 살펴볼 수도 있다. 또한 R&D 처럼 지속가능한 생산성 향상 방식인지, 과다 투입된 도로 투자처럼 지 속가능성이 약한 물적 투자 중심인지로 구분하여 살펴볼 수도 있다. 116 동향과 전망 89호

117 3. 대선 후보의 공약 내용 본 장에서는 대선 후보의 공약을 분석함에 앞서서 대선 후보의 공약의 내용을 살펴본다. 특 집 1) 새누리당 박근혜 후보 7) (1) 지출 증대 분야 일반행정 분야의 주요한 공약으로는 국방과 국제협력 분야가 있다. 방 위력 개선에 14.4조 원을 투입하겠다는 것이며 여기에는 사병 월급을 2배 인상하는 데 필요한 1.4조 원이 포함되어 있다. 또한 국제협력을 강화 하기 위한 KOICA 출연금 및 저개발국에 대한 EDCF 자금 규모가 1.7조 원이다. 반면 경제 분야에서 유의미한 공약은 R&D 투자만 있으며 필요 한 재원 규모는 8.1조 원으로 나타나고 있다. 사회 분야 공약 중에서 저소득층 등 소득 형편에 따른 정부의 지원 은 주택, 기초생활보장 및 반값 등록금 지원이 있다. 재원 규모를 보면 도심에 임대주택 공급을 확충하고, 전세임대 확대를 위한 소요가 11.6조 원이다. 그리고 기초생활보장제도 사각지대 해소에 6.3조 원, 소득에 연계한 대학 반값등록금 지원이 5.2조 원으로 나타나고 있다. 보편적 복지 성격의 공약으로는 국민행복연금, 건강보험 서비스 확대, 보육 및 교육 지원이 있다. 먼저 고령자에 대한 기초연금을 월 20만 원 지급하 는데 17.0조 원, 0 5세 보육료 또는 양육수당 지원에 5.3조 원, 3 5세 누리과정 지원단가 인상에 6.5조 원, 고교 무상교육 단계적 확대에 3.1조 원, 암 등 4대 중증질환과 관련된 의료비 지원에 2.1조 원이 소요되는 것으로 나타나고 있다. 이밖에 재원이 소요되는 분야로는 새아기 장려금 지급 2.1조 원, 셋 째아이 이상에 대해 대학등록금 지원에 1.2조 원, 문화 분야에 대한 투 18대 대선의 재정부문 쟁점 분석과 평가 117

118 자 6.6조 원이 있다. (2) 조세 및 세입 증대 분야 박근혜 후보의 공약을 보면 세목의 신설 및 세율 인상 등 직접적인 증세 는 지양하는 대신에 비과세 감면 정비와 지하경제 양성화 등을 통한 세원 확대에 중점을 두고 있다. 가장 규모가 큰 것은 GDP 대비 약 20% 를 상회하는 지하경제의 약 6%p 정도를 양성화하여 세입을 증대시키 겠다는 공약이다. 이를 위하여 대기업 및 고소득 자영업자의 탈루소득 축소, 가짜 석유 역외 탈세 세금 체납 축소 등을 추구하는 한편 금융 정보분석원(FIU)의 금융자료를 세수 증대에 활용한다. 다음으로 비과 세 및 감면을 축소하여 5년간 18조 원의 재원을 마련할 계획이며, 이를 위하여 일몰제도를 엄격히 적용하고, 평가를 통하여 조세감면을 축 소 폐지하고, 세출예산과 중복 지원되지 않도록 제도를 개선할 계획 이다. 또한 금융소득종합과세의 기준금액을 현행 연간 4천만 원에서 2천만 원으로 낮출 계획이다. (3) 재정 균형 분야 공약을 위한 전체 소요 재원 규모는 134.8조 원이다. 재원대책은 세입 확충 50.7조 원, 세출절감 84.1조 원으로 구성되어 있다. 세출을 절감하 는 분야는 SOC 11.6조 원, 주택 분야 9.5조 원, 농업 분야 5.2조 원, 산 업 분야 4.3조 원으로 나타나고 있다. 세출을 줄이는 또 다른 분야는 재 정융자로 5.8조 원 규모의 융자사업을 단계적으로 이차보전으로 전환 한다. 특이한 부문은 국정과제 재투자분으로 40.8조 원에 달한다. 정확 한 설명이 없기는 하지만 경제성장에 따른 세수 증가분을 활용한다는 의미로 보이므로 공약 이외의 분야에서는 지출을 사실상 동결하겠다는 취지로 이해된다. 118 동향과 전망 89호

119 <표 1> 새누리당 박근혜 후보 소요재원 및 조달 총괄표 (단위: 조 원) 재원조달 소요재원 조달방안 규모 분 야 규모 특 집 세출 절감 84.1 과학기술 8.1 의무지출 조정 3.0 SOC 11.6 산업 4.3 농림 5.2 복지 등 13.7 이차보전 5.5 주거안정(행복주택) 11.6 교육비 부담 경감 8.7 저소득층 맞춤형 급여 7.4 노후 생활보장 18.3 무상교육 및 보육 11.8 국정과제 재투자 40.8 임신 출산 4.4 세입 증대 48.0 비과세 감면 정비 18.0 지하경제 양성화 27.2 금융종합소득세 2.9 세외수입 2.7 문화재정 6.6 국방 14.4 저개발국 지원 1.7 기타 3.4 자료: 공약가계부 합계 합계 ) 민주당 문재인 후보 8)9) (1) 지출 증대 분야 대분류를 기준으로 일반행정 분야는 공공부문 인력 증원과 국방이 주 요한 공약이다. 경찰 소방 간병인력 등 공공서비스 분야의 인력 증 원에 16.5조 원, 사병봉급 인상 등에 1.5조 원을 배분하고 있다. 10) 쌀에 대한 직불금 인상과 농어업재해보험 확대 등에 5조 원을 사용하는 것이 사실상 유일한 경제 분야의 공약이다. 다수를 차지하고 있는 복지 관련 공약이지만 자료에 나타난 재원 규모는 개별 항목에 대한 내용이 아닌 포괄적인 것이어서 저소득층 지 18대 대선의 재정부문 쟁점 분석과 평가 119

120 원과 보편적 지원이 잘 구별되지 않으므로 유형별로 살펴본다. 가장 규 모가 큰 것은 의료 분야로 의료비 상한 100만 원 및 보장성 확대 등에 소 요되는 재원이 48조 원에 달한다. 다음으로 기초노령연금 2배 확대, 기 초수급자 부양기준 완화 등 소득 지원에 34조 원이 배분되어 있다. 또 한 공공임대주택 공급 등 저소득층을 위한 주택 분야의 재원 규모는 14.5조 원이다. 비정규직 해소 지원, 사회보험 사각지대 해소 등에도 15 조 원이 배정되어 있다. 보육 및 교육 분야를 보면 무상보육, 아동수당에 23조 원, 반값등록 금 및 고등학생 무상교육에 26.5조 원, 육아휴직 지원 등에 8.5조 원의 재원이 소요된다. (2) 조세 및 세입 증대 분야 공약에 따르면 비과세 조세감면제도를 정비하여 27.5조 원의 세수를 증대시키는 것으로 되어 있다. 이를 위하여 특혜성 지원이나 실효성이 없는 감면을 폐지하고, 대기업의 최저한세율을 인상한다. 탈루 소득을 포착하여 증대되는 세수도 21.5조 원에 달한다. 이를 위하여 전자세금 계산서 확대, 역외거래에 대한 조사 강화, 금융정보분석원(FIU)의 고액 현금자료에 대한 국세청의 접근성을 높일 계획이다. 또한 이익이 많이 나는 기업을 중심으로 2 3%p 정도 법인세율을 높이는 공약을 제시하고 있다. 더 나아가 재벌 기업의 자회사 출자로 얻은 배당금을 수입으로 계산하고, 출자액에 상응하는 차입금 이자는 비용에 포함시키지 않을 계획이다. 소득세에 있어서는 최고세율이 적용되는 구간을 연소득 3억 원에 서 1억 5천만 원으로 하향 조정하고 있다. 이를 통하여 고소득자의 세 금 부담을 증대시킬 계획이지만 그 규모는 약 2조 원에 불과한 상태다. 박근혜 후보와 마찬가지로 금융소득종합과세 기준금액을 현행 연간 동향과 전망 89호

121 <표 2> 민주당 법인세 개편안 현 행 개선안 과세표준 세율 과세표준 세율 특 집 2억 원 이하 10% 2억 원 이하 10% 2억 원 초과 200억 원 이하 20% 2억 원 초과 500억 원 이하 22% 200억 원 초과 22% 500억 원 초과 25% 천만 원에서 2천만 원으로 낮추고 있다. 다만 조달되는 재원이 7조 원 으로 세수 증대 규모를 상대적으로 크게 계상하고 있다. 세금뿐만 아니라 사회보험료 조정도 제시되고 있다. 민주당안에 따 르면 건강보험료 부과기준을 현재의 근로소득에서 이자 배당 임대 소득을 포함한 종합소득으로 전환하고, 직장가입자의 고소득 피부양자 에 대해서는 별도의 건강보험료를 부과하여 14.5조 원을 조달할 예정 이다. 또한 건강보험의 재정안정을 위하여 건강보험료율을 인상하여 10조 원을 수입을 증가시킬 계획이다. 또한 정부 보유자산을 효율적 관 리하여 추가적인 수입 증대를 모색하고 있다. (3) 재정 균형 분야 공약을 위한 소요 재원 규모는 192.5조 원이며, 재원대책은 조세 수입 증대가 95조 원, 보험료 증대가 24.5조 원, 세출 절감이 77.5조 원으로 구성되어 있다. 세출을 절감하기 위한 방안은 다음과 같다. 예비타당성 조사 강화 등을 통하여 SOC 사업을 축소하고, 비연구개발사업에 대한 출연을 축소하는 등 정부 출연 및 출자를 축소할 계획이며, 복지 분야에 서도 중복 또는 낭비되는 지출요인을 억제할 계획이다. 18대 대선의 재정부문 쟁점 분석과 평가 121

122 <표 3> 민주당 문재인 후보 소요재원 및 조달 총괄표 (단위: 조 원) 재원조달 소요재원 조달방안 규모 분 야 규모 1. 재정개혁 일자리 창츌 16.5 총지출의 4.1% 절감 2. 비정규직대책 고용안정 복지개혁 28.5 복지지출 절감 4.0 건강보험료부과체계 개편 14.5 건강보험료율 조정 조세개혁 95.0 비과세 감면 정비 27.5 탈루소득 과세강화 21.5 법인세 37.0 소득세 2.0 금융종합소득세 기본소득보장 복지확대를 통한 민생지출 경감 ) 의료비 지원 ) 보육비 지원 ) 교육비 지원 ) 주거비 지원 ) 출산 육아 지원 농어민 지원 기타 1.5 합계 합계 주: 비교를 위하여 원자료를 5년 기준으로 환산함 3) 무소속 안철수 후보 11) (1) 지출 증대 분야 안철수 후보의 경우를 보면 일반행정 분야에 대한 유의미한 지출 공약 은 없다. 반면 경제 분야에 대한 지출 공약은 다른 후보에 비해 상대적 으로 많다. 우선 영세자영자 지원에 9.5조 원, 중견기업 지원에 3조 원 이 배정되어 있다. 또한 R&D 확충에 4.8조 원, 재생에너지 지원에 2.7 조 원, 사회적 기업을 지원할 사회투자금융공사에 2.5조 원을 사용할 계획이다. 다른 후보와 마찬가지로 가장 규모가 큰 분야는 사회분야 지출이 다. 먼저 기초노령연금을 지급하는 데 10조 원 및 노인일자리 창출에 122 동향과 전망 89호

123 2.6조 원이 사용된다. 또한 기초생활보장제도의 부양자 기준을 완화하 는 데 9조 원 및 의료 급여의 확대에 1.8조 원이 소요되는 것으로 나타 나고 있다. 의료 분야에서도 건강보험 보장률 80%를 달성하는 데 17.5 조 원, 간병 급여화에 6.5조 원, 공공의료에 5.5조 원, 기타 의료 관련 9.5조 원이 배정되어 있다. 보육과 교육 분야를 보면 고교무상교육을 점진적으로 확대하는데 2.8조 원, 단계적인 반값 등록금 실현에 15.1조 원, 혁신대학에 3.5조 원이 소요된다. 또한 양육보조금, 공공보육시설 등에 9.7조 원을 사용 할 계획이다. 적극적 노동시장 활성화에 12.5조 원을 사용하고, 주택 관련 지원에도 4조 원이 사용된다. 그 밖에 문화예술 분야와 관련한 기 초단체지원에 2.5조 원이 사용된다. 특 집 (2) 조세 및 세입 증대 분야 조세 측면에서 보면 금융거래정보 접근권 제공, 과학적 세무조사 강화 로 매년 1.2조 원씩 세수를 증대시켜 총 18조 원을 세수를 확충하는 것 으로 나타나고 있다. 이를 위하여 금융실명제 위반에 대한 제재를 강화 하는 한편, 사업자의 고액현금거래에 대한 보고제도를 도입하려 하고 있다. 다른 후보와 마찬가지로 금융소득종합과세의 기준금액을 현행 연 간 4천만 원에서 2천만 원으로 낮출 계획이다. 또한 일감 몰아주기에 대한 과세를 강화하여 5.7조 원을 조달하는 것으로 되어 있다. 그리고 소득세의 소득공제 상한제를 도입하여 13.8조 원의 세수를 조달할 계 획이다. 법인세에 있어서는 우선 대기업의 고용창출투자세액공제 중 기본 공제를 폐지하여 총 6.3조 원의 세수를 확충할 계획이다. 또한 대기업 의 R&D 투자세액공제를 축소하여 9.2조 원을 조달할 계획이다. 그리 18대 대선의 재정부문 쟁점 분석과 평가 123

124 고 대기업의 과도한 사내유보에 대한 과세제도를 도입하여 12.6조 원 의 세수 확보를 기대하고 있다. 이밖에 비정규직을 고용하는 대기업에 대한 고용세를 도입하여 4조 원의 세수를 확보할 계획이다. 금융기관 의 수익에 대한 과세를 강화하여 5.4조 원의 재원을 조달할 계획이다. 안철수 후보는 간접세 또는 거래세 성격의 과세도 제안하고 있다. 파생금융상품에 대한 거래세 및 외환거래세(토빈세) 도입으로 5.6조 원을 세수를 확충하고, 원자력 발전의 위험에 상응하는 세금(부담금)을 부과하여 3.7조 원을 조달할 계획이다. 문재인 후보와 마찬가지로 직장가입자의 경우에도 근로소득이 아 닌 종합소득(금융소득 2,000만 원 이상)을 기준으로 보험료를 부과하 여 2.7조 원을 조달할 계획이다. (3) 재정 균형 분야 전체 소요 재원 규모는 150조 원으로 나타나고 있다. 이를 위한 세입 확 충의 규모는 90조 원이며, 이중에서 조세가 87.3조 원으로 대부분을 차 지하고 있다. 세출을 축소하는 규모는 65조 원이다. 이를 위하여 먼저 투자효율이 낮은 SOC 사업을 축소하여 22.5조 원을 조달할 계획이다. 수도권 지방정부의 SOC 투자에 대한 재정분담을 확대하면 10조 원의 지출이 절감된다고 보고 있다. 재정력이 높은 지방자치단체에 대해 교 육부문에 대한 특별교부금을 감축하여 조달하는 재원 규모도 4.4조 원 이다. 박근혜 후보처럼 재정융자를 이차보전으로 전환하여 재원을 조 달하려 하고 있으며 추정한 규모는 15조 원으로 나타나고 있다. 조세감 면과 재정지출의 중복 방지 등을 통하여 조성하는 재원도 5.6조 원이 다. 연도 말에 시작하는 사업의 통제하여 5조 원, 예산에 대한 사전, 사 후 검증제도 강화하여 약 2.5조 원의 재원을 조성할 계획이다. 124 동향과 전망 89호

125 <표 4> 무소속 안철수 후보 소요재원 및 조달 총괄표 (단위: 조 원) 재원조달 소요재원 조달방안 규모 분 야 규모 특 집 지출 감축 65.0 경제민주화 8.3 SOC 억제 22.5 고용노동 수도권 지방정부 부담 강화 14.4 지출 효율 제고 13.1 재정융자 이차보전 전환 15.0 건강보험료 부과 개편 2.7 조세 증대 87.3 탈루소득 과세강화 18.0 고소득자 소득세 강화 23.1 대규모 법인 과세 강화 37.6 파생상품, 토빈세 5.2 원자력 발전 등 3.7 합계 중소기업, 자영업 17.8 과학기술 4.8 교육 26.4 보육 9.7 문화예술 3.9 사회복지 28.4 보건의료 24.0 환경에너지 5.0 기타 9.7 합계 공약의 비교 및 분석 본 장에서는 대선 후보의 공약을 지출 증대 분야, 세입 및 재정 균형 측 면에서 비교 분석한다. 지출 및 세입은 다시 경제적 효율성과 형평성 관점에서 살펴본다. 또한 우리나라의 당면과제 측면에서도 공약을 비 교해 본다. 18대 대선의 재정부문 쟁점 분석과 평가 125

126 1) 지출 관련 공약 (1) 지출 증대 구조 <표 5>는 저자가 지출을 유형별로 나누어 본 것이다. 물론 다수의 지출 항목이 하나의 항목으로 묶여지는 과정에서 분류가 조금 차이가 날 수 도 있고, 저자의 자의적 판단에 의해 특정 분야로 분류된 경우도 있을 것이다. 그렇지만 조금 다르게 분류하여도 본 연구의 분석에 따른 결론 과 크게 다르지는 않을 것으로 판단한다. 먼저 전체적인 지출 구성을 보면 복지가 대선 기간의 화두였다는 점을 반영하고 있다. 즉, 규모면에서 보면 세 후보 모두 복지지출에 대 한 공약이 다른 분야의 지출 공약을 압도하고 있다. 다음으로 문재인 후보의 사병 봉급인상이 국방의 강화하는 거리가 있다는 점을 감안하 면 국방이나 외교적 용도의 지출 증대는 박근혜 후보만이 제시하고 있 다. 그리고 경제 분야의 공약을 보면 문재인 후보는 특정 계층이라고 볼 수 있는 농민 지원을 내세우고 있는 반면 박근혜 후보와 안철수 후보 는 R&D 지출 확대를 약속하고 있어서 문재인 후보보다 성장 지향의 성 향이 있다는 점을 알 수 있다. 또한 안철수 후보 측은 사회적 투자, 자영 업자, 중소기업의 중견기업화 등 기업 생태계 측면에도 관심을 가지고 있다는 점을 알 수 있다. 이제 가장 규모가 큰 사회분야를 살펴보자. 의료비, 사회보장, 반값 등록금을 전면적으로 실시하는 문재인 후보의 공약이 상대적으로 다른 후보에 비해 대규모로 나타나고 있다. 따라서 복지 확충에서 문재인 후 보가 가장 적극적이며, 박근혜 후보가 가장 소극적임을 알 수 있다. 흥 미로운 점은 박근혜 후보가 출산 장려에 관심이 많았다면, 문재인 후보 는 육아휴직에 관심이 많은 것으로 나타나고 있다. 지난 대선에서 복지가 화두가 된 원인을 파악하기는 어렵다. 그렇 지만 단순히 화두를 선점하여 선거에서 유리하려는 정치적 의도였다고 126 동향과 전망 89호

127 <표 5> 지출 확대 분야의 구성 (단위: 조 원) 구 분 박근혜 문재인 안철수 일반행정 국방 5.9 대외협력 1.6 공공 인력 16.5 사병 봉급 1.5 특 집 경제 분야 R&D 8.1 쌀 직불제 등 5.0 R&D 4.8 자영자 중소기업 12.5 에너지 2.7 사회투자 2.5 의료 중증 질환 2.1 의료비 지원 등 48.0 의료비 지원 등 24.0 사 회 분 야 사회보장 교육 기초연금 17.0 기초생보 6.3 (소득 차별) 반값 등록금 5.2 고교 무상 3.1 보육 11.8 기초연금 및 부양자 기준 완화 34.0 반값 등록금 및 고교 무상 26.5 보육 23.0 육아 휴직 등 8.5 기초연금 10.0 기초생보 10.8 반값 등록금 15.1 고교 무상 2.8 보육 9.7 기타 임대주택 등 9.4 출산 장려 3.3 문화 6.6 임대주택 등 14.5 주택 4.0 적극적 노동시장 12.5 문화예술 3.9 하기에는 유권자의 호응이 많았던 것으로 보인다. 정확히 파악하기는 어렵지만 다음과 같은 원인이 있는 것으로 판단된다. 첫 번째는 소득 수준을 감안하여도 우리나라의 복지지출 수준이 낮기 때문인 것으로 보인다. OECD 기준으로 본 우리나라의 사회복지 지출은 2012년 추정 치 기준으로 GDP 대비 9.3%다. 이는 OECD 평균인 21.7%보다 낮은 상 태이며, 우리와 비슷한 규모로는 멕시코의 8.1%, 칠레 11.3%, 터키 12.8% 등이 있다. 복지 수요에 비해 공급이 적었다는 의미다. 두 번째 원인은 반복되는 경제위기로 사회보장에 대한 관심이 커졌기 때문이 다. OECD(2012)의 자료에 따르면 경제위기가 발생하면 GDP 대비 사 회지출이 증가하는 경향이 관측되고 있다. 유권자가 복지에 관심을 가 질 상황이 발생하고 있기 때문이다. 마지막으로 우리나라의 특수성이 18대 대선의 재정부문 쟁점 분석과 평가 127

128 있어 보인다. 핵심적으로는 고용부진과 고령화에 의한 소득분배의 악 화다. 이미 많이 알려진 것처럼 외환위기 이후 우리나라의 경제 사회 구조의 변화가 발생하고 있다. 개방화로 노동집약적인 산업은 해외로 이전하고, IT 중심의 R&D 투자가 확대되며 고용이 부진한 상태다. 또 한 개방화는 경쟁력 있는 대기업과 그렇지 않은 중소기업과의 격차로 나타나고 있다. 이러한 요소는 다시 임금 격차로 나타나며 소득 불평등 이 발생하고 있다. 소득 불평등의 또 다른 요소는 고령화이다. 통계청 에 따르면 우리사회는 2018년에는 고령사회(14% 이상)에, 2026년에는 초고령사회(20% 이상)에 도달할 것으로 전망되고 있다. 고령자가 증가 하고 있고, 소득이 없는 고령자가 각종 사회적 위험에 방치되어 있다. 이러한 상황은 소득 수준에 비하여 유권자의 복지 욕구를 가속시키고 있는 것으로 보인다. (2) 재분배 정부 지출을 재분배 또는 형평성 관점에서 살펴보자. 먼저 특정 계층 지원 성격은 문재인 후보의 쌀 직불제 등 농어민 관련 공약이 눈에 띤 다. 다음으로 안철수 후보의 자영자 또는 중소기업의 중견기업으로의 전환에 대한 지원이 있지만 특정 계층을 지원하는 성격은 농어민에 비 하면 약하다고 할 수 있다. 사회적으로 어려운 계층에 대한 지원의 하나인 기초생활보장의 확 대는 모든 후보가 공약하고 있으므로 커다란 차별성은 없다. 반값 등록 금도 모두가 제시하고 있다. 다만 단위 금액 대비 재분배효과를 생각하 면 소득에 따른 반값 등록금을 제시한 박근혜 후보가 소득에 따른 차별 이 없는 대학 등록금 지원을 약속한 다른 두 후보보다 소득재분배의 효 과가 클 것으로 보인다. 기초연금, 의료비 지원, 고교 무상교육, 보육 분야에서는 공약에 소 128 동향과 전망 89호

129 요되는 금액의 차이는 있어도 소득에 따른 차별이 없는 보편적 복지제 도로 판단되며 세 후보별로 특별한 차이는 없다. 전체적으로 보면 박근 혜 후보가 소득에 따른 차별을 상대적으로 더 고려하고 있는 반면 문재 인, 안철수 후보는 소득에 따른 차별이 없는 방식을 선택하고 있다. 특 집 2) 세입 (1) 세입 증대 구조 공약의 재원 조달, 특히 복지를 위한 재원조달을 위하여 모든 후보가 세 입을 확충할 대책을 내놓고 있다. 먼저 지하경제 양성화 또는 탈루소 득을 축소하여 세수를 확충하겠다는 계획은 모든 후보가 동일하게 공 약하고 있으므로 큰 차별성은 없다. 다만 그 규모에 있어서 박근혜 후 보가 가장 크고, 안철수 후보 측이 가장 작은 것으로 나타나고 있다. 금 융소득에 대한 과세 강화도 세 후보가 모두 공약하고 있으므로 차별성 이 없다. 그 규모를 보면 문재인 후보가 가장 크고, 박근혜 후보가 가장 작다. 비과세 및 감면을 축소하겠다는 공약도 세 후보가 모두 제시하고 있지만 그 내용에서는 차이가 있다. 박근혜 후보는 수시 평가, 일몰제 도의 엄격한 적용 등 비과세 감면의 효과에 따라 비과세 감면을 정 비하자는 입장이다. 반면 문재인 후보는 비과세 감면을 정비하지만 대규모 수익을 내는 법인에 대한 최저한세율을 높여서 대규모 법인의 과다한 비과세 감면을 적극적으로 축소하겠다는 생각이다. 다시 말 하면, 문제인 후보의 비과세 감면 축소의 주 대상은 대기업인 셈이다. 반면 안철수 후보는 대기업을 중심으로 일반 투자 및 연구개발 투자로 인한 조세감면을 축소하겠다는 입장이다. 문재인 후보가 대기업의 일 반적인 감면을 통제하는 방식이라면 안철수 후보는 대기업의 투자에 대한 감면을 통제하는 방식이다. 18대 대선의 재정부문 쟁점 분석과 평가 129

130 소득세에 대한 공약을 보면 박근혜 후보는 추가적인 소득세 강화가 없지만 문재인 후보는 최고 소득세율이 적용되는 구간을 낮춤으로써 소득세 세수를 확충하려 하고 있지만 세수 효과는 그다지 크지 않다. 반면 안철수 후보 측은 대기업 집단의 일감 몰아주기로 인한 주식양도 차익을 적극적으로 과세하는 방안을 제시하고 있다. 가장 눈에 띄는 차이는 법인세에 대한 각 후보의 공약에 있다. 박근 혜 후보는 법인세와 관련한 공약이 없다. 반면 문재인 후보는 법인세율 을 인상하여 37조 원에 달하는 세수를 확보하는 계획을 제시하고 있다. 안철수 후보는 법인의 과다한 유보소득에 대한 과세, 비정규직 고용에 대한 과세, 금융기관의 수익에 대한 과세 강화를 제안하고 있다. 문재 인 후보가 세율을 조정하는 방식이라면 안철수 후보는 법인의 투자, 고 용에 연계한 과세 방식을 제안하였다는 점에서 차이가 있다. 안철수 후보는 외환 및 파생상품에 대한 거래세와 원자력과 같은 전력에 대한 과세 강화도 제시하고 있는 반면 다른 후보는 관련 분야의 증세 방안을 제시하고 있지 않다. <표 6> 세입 확충의 구성 (단위: 조 원) 구분 박근혜 문재인 안철수 세정 강화 지하경제양성화 27.2 탈루소득 과세 21.5 탈루소득 과세 18.0 감면 축소 비과세감면 축소 18.0 소득세 금융소득 과세강화 2.9 비과세감면 축소 27.5 (법인 최저한세율 인상) 금융소득 과세강화 7.0 고소득층 소득세 구간 조정 2.0 소득공제 상한제 13.8 대기업 투자공제 축소 15.5 금융소득 과세강화 3.7 일감 몰아주기 5.7 법인세 법인세율 인상 37.0 유보소득 과세 12.6 고용세, 금융기관 9.4 기타 세목 토빈세,전력 등 8.9 건강보험료 건보료 인상 24.5 건보료 개편 동향과 전망 89호

131 성장에 주는 영향의 관점에서 보면 박근혜 후보의 경우는 다른 후 보도 공약한 금융소득에 대한 과세를 강화하는 것 이외에는 없다. 반면 문재인 후보는 고소득층에 대한 세율 인상 및 법인세율 인상을 제시하 고 있다. 특히, 대규모 세수 증대가 예상되는 법인세율 인상은 성장의 관점에서 보면 부정적인 공약이라고 할 수 있다. 안철수 후보도 소득세 및 법인세 인상이 있지만 한계세율이 높아지는 방식은 아니다. 그럼에 도 불구하고 기업의 고용이나 이익을 처분에 영향을 주는 것이므로 성 장에는 부정적인 영향이 있을 것이다. 재원조달에 있어서 또 다른 차이는 건강보험료에 대한 공약이다. 박근혜 후보는 관련 공약이 없지만 문재인 후보는 건강보험료 인상 및 부과체계 개편을 통하여 24.5조 원의 세수를 확보할 계획이다. 건강보 험료가 사실상 소득에 대한 과세라는 점을 감안하면 성장에 부정적일 수 있다. 더 나아가 건강보험료를 기업도 부담하며, 건강보험료 부담으 로 기업이 고용을 축소할 수도 있을 것이다. 안철수 후보는 건강보험료 체계 개편으로 상대적으로 소규모 세수 확보를 추구하고 있으므로 경 제에 대한 부정적 영향은 제한적일 것으로 판단된다. 특 집 (2) 재분배 다음으로 재분배 문제를 생각해보자. 법인세는 법인의 주주에 대한 과 세이므로 법인세의 재분배 효과를 판단하기는 어려우므로 논의에서 제 외한다. 건강보험료도 누진적 과세 방식이 아니므로 건강보험료 부과 만으로는 소득재분배 효과를 논의하기 어렵다. 12) 소득세를 보면 누진적 과세로 재분배 효과에 초점을 둔 후보는 없 다. 문재인 후보가 소규모로 소득세를 인상하고 있을 뿐이다. 다만 소 득세 관련 비과세 감면을 축소하는 경우에 간접적으로 누진도가 높아 질 것이다. 이 경우에도 각 후보의 비과세 감면에 대한 세부 내역이 18대 대선의 재정부문 쟁점 분석과 평가 131

132 없으므로 재분배 효과를 알기는 어렵다. 3) 재정 안정 세 후보 모두 재정 균형을 추구하고 있다. 더 나아가 문재인 후보의 경 우는 재원조달 규모가 197조 원인 반면 소요 재원은 192.5조 원으로 나 타나 공약기간 중에는 약간의 흑자가 나타나는 것으로 되어 있다. 안철 수 후보도 소요재원(150.5조 원)보다 조달재원(155.0조 원)이 많다. 그 럼에도 불구하고 소요 재원은 후반기로 갈수록 커지는 구조를 가지고 있으므로 재정안정이 확보되는 것은 아닌 것으로 보인다. 만약 후보들 의 공약대로 시행된다면 다음 대통령 임기 시작부터 일정 규모의 재정 적자 요인이 발생할 것이다. (1) 세입 부문 그렇다면 재원 확보 대책은 신뢰성이 있는 것일까? 박근혜 후보의 경우 에 비과세 감면 축소는 방향성만 제시하고 있고, 구체적인 대상이 없 으므로 재원 조달 규모는 불분명하다고 할 수 있다. 물론 다른 후보도 유사한 비과세 감면 축소 방안을 제시하고 있지만 문재인 후보는 대 기업에 대한 최저한세율 인상, 안철수 후보는 대기업의 일반 투자 및 연 구개발 투자라는 구체적인 대상이 있으므로 상대적으로 실현 가능성이 높다고 판단된다. 지하경제 양성화 등 세정 강화로 세수를 조달하는 계획도 사실 그 규모를 정확히 알기가 어렵다. 무엇보다도 지하경제를 양성화하면 어 떤 세목에서, 어떤 과세 대상이, 얼마만큼 증가하여 최종적으로 세수가 증가하는지를 보여 주지 못하고 있다. 그럼에도 불구하고 세 후보 모두 가 제시하는 방안이며, 그중에서도 박근혜 후보의 재원조달 규모가 큰 편이다. 따라서 재원조달 가능성도 그만큼 낮다고 보아야 한다. 132 동향과 전망 89호

133 <표 7> 지출 감축의 구성 (단위: 조 원) 구 분 박근혜 문재인 안철수 SOC (지출 효율화 포함) 22.5 특 집 복지 융자 이차보전 전환 지출 효율화 13.1 수도권 지방정부 부담 강화 14.4(교육 등) 재투자 40.8 조세 및 사회보험료 관련 다른 재원조달 공약은 구체성이 있으므로 예측과 실제가 커다란 편차를 내지는 않을 것이다. 이렇게 본다면 박근 혜 후보가 조세 분야 재원 조달의 대부분을 차지하는 비과세 감면 축 소와 지하경제 양성화의 구체성이 떨어지므로 재원 조달의 신빙성은 떨어진다고 하겠다. (2) 지출 감축 부문 다음으로 지출 축소를 통한 재원조달의 신뢰성을 살펴보자. 모든 후보 가 지출 효율화를 통하여 지출 감축을 공약하고 있으며, 그중에서도 SOC 투자를 축소하는 것이 핵심적인 재원조달 방안이다. 그러나 박근 혜 후보는 민간자본을 활용하여 SOC 투자 규모 자체는 축소하지 않겠 다는 입장이다. 어느 후보의 경우든 다수의 지역개발 공약을 감안할 때 SOC 투자를 축소하여 재원을 조달하기는 쉽지 않을 것으로 판단된다. 융자에 대한 이차보전 전환도 안철수 후보의 규모가 크게 나타나고 있 으므로 재원 조달 가능성은 상대적으로 떨어진다고 판단된다. 수도권 지방정부의 재정부담을 강화하는 것도 마찬가지다. 전체 규모에서 보면 박근혜 후보가 84.1조 원, 복지지출 절감을 포 18대 대선의 재정부문 쟁점 분석과 평가 133

134 함한 문재인 후보가 77.5조 원, 안철수 후보가 65.0조 원의 지출을 감축 하겠다는 것이므로 큰 차이는 없어 보인다. 4) 당면 과제 다소의 중복이 있겠지만 재정 측면에서 일자리 창출과 저출산에 대한 세 후보의 지향성을 살펴보자. 13) 바로 눈에 띠는 것은 문재인 후보가 경찰 소방 간병인력 등 공공서비스 분야의 일자리 창출을 공약한 반 면 박근혜 후보와 안철수 후보는 R&D 지출 확대를 약속하고 있는 점을 보면 두 후보는 성장을 통한 일자리 창출을 고려하고 있는 것으로 보인 다. 더 나아가 안철수 후보 측은 사회적 투자, 중소기업의 중견기업화 등에 대한 지출을 확대하고, 세입 측면에서도 대기업의 투자에 대한 조 세감면을 축소하는 점을 보아서 대기업보다는 중소기업을 통한 일자리 창출에 관심이 있는 것으로 보인다. 반면 박근혜 후보 측은 성장 또는 일자리 창출의 특별한 지향성을 보여 주지 않는다. 이러한 사실은 박근 혜 후보 측이 향후 대기업 위주의 성장 및 일자리 창출을 도모할 수 있 다는 것을 시사한다. 모든 후보가 사실상 비효율적인 물적 투자, 즉 SOC 사업을 축소하는 방향이므로 물적 투자를 확대하여 성장을 도모 할 가능성은 낮아 보인다. 저출산 극복을 위한 보육이나 교육에 대한 재정지원은 모든 후보가 약속하고 있다. 혼인, 출산 및 육아에 따른 비용을 줄여주는 것은 출산 을 장려하는 효과가 있다. 보육 관련 지출 규모로 보면 문재인 후보 측 이 압도적으로 많아서 실행된다면 저출산 극복에 도움이 될 것으로 보 인다. 육아 휴직을 지원하는 것도 출산에 따른 경제적 부담을 줄여 줄 것으로 보인다. 박근혜 후보는 새아기 장려금, 셋째아이 이상에 대해 대학등록금 지원 등 출산 자체를 지원하는 방식으로 재원당 출산 효과 는 상대적으로 높을 것으로 보인다. 134 동향과 전망 89호

135 5. 요약 및 시사점 본 연구는 18대 대통령선거에 나타난 각 후보의 재정 관련 공약을 분석 하였다. 이를 위하여 재정의 3가지 기능인 자원의 효율적 배분(또는 성 장), 재분배 및 재정 안정, 그리고 당면과제의 관점에서 후보의 공약을 살펴보았다. 분석한 결과를 보면 세 후보 모두 복지에 대한 공약이 많았다는 것 을 알 수 있다. 성장 vs 분배 의 관점에서 본다면 연금, 의료, 교육 등 복 지지출이 재분배 효과가 크므로 분배에 초점을 둔 재정운영이라고 할 수 있다. 따라서 세 후보 모두 시장주의와는 거리가 있고 정부의 개입 을 선호하는 성향을 가졌다고 볼 수 있다. 다만 복지지출의 규모가 문 재인 후보, 안철수 후보, 박근혜 후보 순이므로 진보적 성향이 강하다 고 할 수 있다. 박근혜 후보의 경우를 보면 유일하게 국방을 강화하는 공약을 제시 하고 있다. 따라서 안보를 중시하는 보수 성향의 일면이 보인다. 박근 혜 후보의 보수적 성향을 더 잘 나타내는 것은 지출에 대한 공약이 아니 라 조세에 대한 공약에 나타난다. 대규모 복지 지출에도 불구하고 비과 세 감면의 축소와 지하경제 양성화와 같은 일반적인 세수 확충 계획 만 있고, 소득세와 법인세를 강화하는 내용이 없기 때문이다. 세수 확 충의 구체성이 떨어지므로 재원 조달의 신빙성도 상대적으로 낮은 편 이다. 증세에 반대하는 것이 시장주의자 및 보수의 핵심적 내용이므로 다양한 복지 지출공약에도 불구하고 보수주의적인 성향으로 보아야 한 다. 더 나아가 R&D 지출 확대, 장기적인 성장을 위한 출산 장려 등은 경 제 성장과 밀접한 관련이 있다. 전체적으로 보면 박근혜 후보의 공약은 시장주의와는 거리가 있으며 취약한 복지 상황, 저출산 고령화, 저성 장 등에 정부가 개입하는 것을 선호하는 것으로 보인다. 특 집 18대 대선의 재정부문 쟁점 분석과 평가 135

136 문재인 후보는 대규모 복지 지출 공약을 함으로써 가장 진보적인 성향을 보이고 있다. 그럼에도 불구하고 누진적인 소득세를 통한 재분 배 정책은 눈에 띠지 않는다. 조세 측면에서 보면 대기업에 대한 법인 세율 및 최저한세율 인상이 주요한 세입 확충 수단이므로 대기업에 우 호적이지 않다는 점을 보이고 있다. 소득세에 대한 강화가 없고, 전반 적인 법인세율 인상이 아니므로 직접세를 강화하여 재분배를 달성하는 전형적인 진보주의는 아닌 것으로 보인다. 다만 건강보험료를 대폭적 으로 인상하여 건강보험 재원을 조달하자는 공약은 문재인 후보의 진 보주의적 성향을 일부 보여 주고 있다. 안철수 후보는 상대적으로 경제 관련 공약이 많다. R&D는 차치하 고라도 사회적 투자, 자영업자, 중소기업 등 대기업을 제외한 기업에 대한 지원 공약은 안철수 후보가 성장에 관심이 있지만 대기업 위주의 성장을 선호하지 않는다는 점을 잘 말해주고 있다. 조세 측면에서도 대 기업과 관련된 특정 감면을 축소하자는 입장이므로 소득세 및 법인세 를 전반적으로 인상하자는 진보주의적 입장과는 거리가 있다. 오히려 우리 경제의 문제점을 해결하는 방식에 관심이 있는 실용주의적 입장 으로 보인다. 문제점을 해결하자는 태도는 법인의 과다한 유보소득, 비 정규직 고용, 외환거래 및 위험한 원자력의 확대 등에 과세하자는 것에 서도 잘 나타난다. 본 연구는 대통령 후보의 공약을 비교 분석하였다. 공약이 반드시 실천되는 것이 아니므로 공약만을 가지고 대통령 후보 또는 관련 집단 의 성향을 분석하는 것은 한계가 있다. 그럼에도 불구하고 대통령 후보 간 재정 운영의 방향성이나 이념적 성향은 어느 정도 보여 준다고 할 수 있다 접수/ 심사/ 채택 136 동향과 전망 89호

137 주석 특 집 1) 저자의 개인 의견으로는 경제적 효율성에서 논의하고 있는 것처럼 정부의 기능 을 중심으로 하여 UN의 Cofog(Classification of the Functions of Government) 방식이 국제기준에 부합하는 분류 체계다. 2) 예를 들어, 공공재는 무임승차 문제로 시장에서 사회적 최적 수준으로 공급되지 않으므로 정부가 나서야 한다는 것이다. 독과점처럼 완전경쟁이 이루어지지 않 는 경우도 경제적 효율성 제고를 위해 정부가 나설 수도 있다. 갑을관계로 대표 되는 경제민주화 논의도 큰 틀에서 보면 경쟁시장 균형이 달성되지 않는 문제 다. 이밖에 경제적 보상이 없이 다른 경제주체에 영향을 주는 외부효과나 충분 한 정보가 제공되지 않아서 시장이 제대로 기능하지 않기도 한다. 3) 예를 들어, 넬러, 블리니, 젬멜(Kneller, Bleaney, & Gemmell, 1999)은 일반 공공행정, 국방, 교육, 의료, 주택, 교통 및 통신을 생산적 지출로, 사회보장 및 복지, 여가, 경제사업은 비생산적 지출로 보고 있다. 4) 주택 및 지역개발은 지출 성격에 따라 경제 분야로 볼 수도 있을 것임. 5) 법인세나 소득세 인하가 성장률을 높이지 않는다는 주장도 있지만 본 연구에서 는 일반적인 경제이론의 내용을 따른다. 6) 물론 소득계층, 대 중소기업, 제조업 서비스업, 수도권 비수도권, 남성 여 성 등에서 발생하고 있는 격차 문제도 있을 수 있다. 7) 새누리당의 재정 관련 공약은 기획재정부가 2013년 5월 31일에 발표한 공약가 계부 를 참조함. 8) 민주당의 공약이 5년 평균 기준으로 되어 있으므로 재원 규모는 새누리당과의 비교를 위하여 5년 총액 기준으로 표시한다. 9) 민주통합당 공약집 사람이 먼저인 대한민국_국민과의 약속 119 의 내용을 발 췌 요약함 10) 공공부문 인력 증원이 일자리 창출 항목에 있지만 공공부문 인력으로 한정되어 있으므로 일반공공행정으로 분류하였다. 11) 무소속 안철수 후보의 공약집인 안철수의 약속 및 재정 추계 내부자료를 참조. 18대 대선의 재정부문 쟁점 분석과 평가 137

138 12) 다만 건강보험을 통하여 현물(in-kind)로 제공되는 의료급여 재분배 효과가 크다. 13) 규제 완화나 근로시간 규제 등으로 일자리를 창출할 수도 있겠지만 본 연구에서 는 재정이 투입되는 사항에 대해서만 논의한다. 138 동향과 전망 89호

139 참고문헌 기획재정부(2013). 박근혜 정부 국정과제 이행을 위한 재정지원 실천계획(공약가계 부). 보도자료. 특 집 김상묵 송근원 장경석 최승범(2007). 대선 정책공약 평가지표 개발. 한국정책 학회 춘계학술대회 발표논문집, 김주일 정경은(2012). 2012년 총선 청소년 분야 정책공약 분석. 청소년복지연구, 14권 4호, 김승래 김우철(2007). 우리나라 조세제도의 효율비용 추정: 주요 세목간 비교를 중심으로. 한국조세연구원. 민주통합당(2012). 사람이 먼저인 대한민국_국민과의 약속 119. 윤지웅(2010). 새로운 정책공약 평가지표 및 방법에 대한 탐색적 접근. 한국정책학 회 춘계학술대회 발표논문집, 정책네트워크 내일(2012). 안철수의 약속. 장지호(2010). 기존 공약평가 및 평가지표의 고찰. 한국정책학회 춘계학술대회 발 표논문집, Barro, R.(1997). Getting It Right: Markets and Choices in a Free Society. MIT Press. Barro, R.(1990). Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth. Journal of Political Economy, 98, S103 S125. Barro, R. & X. Sala-i-Martin(1995). Economic growth. New York: McGraw-Hill. Barro, R. & X. Sala-i-Martin(1992). Public Finance in Models of Economic Growth. Review of Economic Studies, #59, Boadway, R. & M. Keen (2000). Redistribution. In Anthony B. Atkinson & François Bourguignon(eds.), Handbook of Income Distribution, 1, Kneller R., M. Bleaney, & N. Gemmell(1999). Fiscal Policy and Growth: Evidence from OECD Countries. Journal of Public Economics, 74, Musgrave, R.(1959). The Theory of Public Finance. McGraw-Hill. OECD(1999). Improving Evaluation Practices: Best Practice Guidelines for 18대 대선의 재정부문 쟁점 분석과 평가 139

140 Evaluation and Background Paper. PUMA/PAC(99). OECD(1997). Program Evaluation. PUMA/SBO(97). OECD(2012). Social Spending After the Crisis. OECD ilibrary. Rawls, J.(1971). A Theory of Justice. Cambridge, Mass: Harvard University Press. Sung, M. & K. Park(2011). Effects of Taxes and Benefits on Income Distribution in Korea. Review of Income and Wealth, 동향과 전망 89호

141 초록 18대 대선의 재정부문 쟁점 분석과 평가 특 집 박기백 본 연구는 18대 대통령선거에 나타난 각 후보의 재정 관련 공약을 재정의 3가지 기능인 자원의 배분(또는 성장), 재분배 및 재정 안정의 관점에서 살펴보았다. 복지에 대한 공약이 많고, 복지지출이 재분배 효과가 크다는 점을 감안하면 세 후보 모두 성장보다는 분배에 초점을 둔 것으로 나타났다. 다만 복지지출의 규모 가 문재인 후보, 안철수 후보, 박근혜 후보 순이므로 순서대로 진보적 성향이 강 하다고 할 수 있다. 박근혜 후보는 소득세와 법인세를 올리지 않으므로 상대적으로 보수주의적이며, 비과세 감면의 축소와 지하경제 양성화와 같은 추상적인 세수 확충 계획만 있으 므로 재원 조달의 신빙성이 낮은 편이다. 문재인 후보는 대규모 복지 지출 공약을 함으로써 가장 진보적인 성향을 보이고 있다. 다만 소득세보다는 대기업에 대한 과세가 주를 이루고 있다. 안철수 후보는 상대적으로 기업과 관련한 공약이 많지만 대기업 위주의 성장에 는 반대하고 있다. 조세도 고용, 투자, 외환, 에너지 관련 세수 확대를 도모하고 있어서 실용주의적 성향이 강하다. 주제어 지출, 조세, 평가, 재분배, 성장 18대 대선의 재정부문 쟁점 분석과 평가 141

142 Abstract Evaluation of the 18th Presidential Election Issues on Public Finance Ki-Baeg Park This paper investigates the fiscal promises in the 18th presidential election with the viewpoint of resource allocation, redistribution and fiscal balance. The analysis shows that all 3 candidates prefer redistribution rather than growth since pledges on welfare spending take majority and welfare spending improves income inequality. Considered the size of welfare spending, the progress tendency follows order of Moon, Ahn and Park. Since personal and corporate income tax are unchanged, the candidate Park can be evaluated as conservative. Her financing plan consists only of cuts on tax exemption and reduction of underground economy, which are not concrete and thus unreliable. The candidate Moon pledges relatively large scale welfare spending, which indicates his progressive position. However, his plan to tax mainly on large company contrasts to typical progressive policy which raise overall income tax. The candidate Ahn has relatively many firm-related pledges but oppose growth led by large firm. His tax plan on employment of temporary worker, cash storage of firm, currency trading and energy implies pragmatic approach. Key words public spending, tax, evaluation, redistribution, growth 142 동향과 전망 89호

143 일반논문 한국 민주화 운동단체 연결망의 변천( )* 5)6) 이정은** 캘리포니아대학교 한국학연구소 객원연구원 1. 머리말 일 반 논 문 우리나라의 민주화운동의 역할에 대해서는 그동안 다양한 학문적 연구 가 진행되어 왔다. 특히 군사정권의 종식과 함께 민주화운동에 대한 역 사적 평가가 이루어지고 기념 법률들이 제정되면서, 민주화운동은 헌 법상의 기본권을 확보하기 위해 독재권력과 공권력의 탄압에 맞서 항 거한 운동 (안병욱, 2010: 19 20)으로 인정되었다. 전반적으로 보아, 1960년대부터 활발하게 진행되었던 민주화운동은 1987년 6월항쟁으 로 정점을 이루었으며, 그 이후는 한국사회가 점차적으로 민주화로 이 행하였다는 이해가 일반적이다. 그동안 민주화운동의 기원이나 배경, 역할, 의의에 대해서는 많은 연구 성과가 축적되어 왔으므로, 이 글에 서는 보다 구체적으로 민주화운동의 전개과정에서 형성된 운동단체들 의 전체 연결망(network) 구조와 그 시계열적 변천에 초점을 맞추어 실 * 이 논문은 2011년 미국 아시아학회(Association for Asian Studies) 연례회의에서 발표한 글을 보완 한 것이다. 건설적인 심사평으로 글의 완성에 도움을 주신 세 분의 심사자분들께 진심으로 감사의 말씀 을 드린다. ** [email protected] 한국 민주화 운동단체 연결망의 변천( ) 143

144 증적으로 고찰하고자 한다. 민주화운동에 참여하였던 운동단체들 사 이의 연결망들이 어떻게 변화되어 왔고 그 과정이 민주화운동의 흐름 에 있어서 어떤 함의를 지니는지 분석하는 것이 이 글의 목표다. 이러한 목표를 위한 방법론으로는 사회연결망 분석(social network analysis) 방법론을 사용할 것이다. 사회연결망 분석은 사회적 관계를 분석함으로써 사회구조를 연구하는 방법론으로, 개체들의 관계가 사회 구조의 바탕이 된다는 관계적(relational) 접근법을 기본 출발점으로 하 고 있다. 우리나라 사회운동 연구에 있어서 사회연결망 분석 방법론을 사용한 연구는 1990년대 말부터 시작되었다. 이들은 대부분 1980년대 후반 민주화 이행 이후 시민운동이 등장하던 시기부터의 사회운동 연 결망 분석에 초점을 맞추었다. 권태환과 이재열(1998)은 1990년대 초 중반 신문기사에서 사회운동단체들을 선별하여 설문조사와 심층 면접을 수행함으로써 연결망 자료를 구축하고, 주로 신사회운동단체들 의 연결망을 자세하게 분석하여 그 위상과 역할을 평가하였다. 은수미 (2004)는 연합운동에 대한 연결망 자료를 바탕으로 1990년대 사회운동 의 연계강화, 연대약화의 특징을 분석하였고, 다른 논문(2005)에서는 전국적 노동운동의 연결망 분석을 수행하였다. 윤상철(2005)은 1990년 대의 운동단체들과 활동가들에 대한 자료를 바탕으로 사회운동의 이념 적 지형을 분석하고 활동가 세대별 운동참여 성격의 차이를 밝혀냈다. 그리고 최근의 사회운동 연구는 민주화 운동기 이후의 사회운동에 초 점을 맞추면서, 디지털 시대의 운동이 기존의 전문적이고 활동가 중심 적인 형태에서 벗어나 수평적 분산적인 풀뿌리 네트워크 운동 양상으 로 변화하고 있다고 분석한다(이항우, 2012). 본 연구는 1980년대부터 90년대 초 민주화 운동단체의 연결망에 대 한 자료를 실증적으로 분석함으로써 90년대 이후의 연구에 치중하였던 기존 연구들을 보완하고자 한다. 지도부 구성원들의 중복소속에 대한 144 동향과 전망 89호

145 자료를 바탕으로 운동단체 간 연결망을 연도별로 추적해 보고, 덧붙여 당시 민주화 운동에 참여하였던 여러 활동가들과의 심층면접 자료도 함께 활용할 것이다. 다음 장에서는 사회운동이론 내에서 사회운동 연 결망에 관한 이론을 살펴보고, 기존 이론들이 한국의 민주화라는 정치 적 맥락에서 어떻게 적용될 수 있는지를 밝히고자 한다. 그 후에는 자 료를 소개하고, 당시 민주화운동 연결망의 구조와 내용을 구체적으로 분석할 것이다. 2. 사회운동 연결망 이론과 한국의 민주화운동 일 반 논 문 사회운동 연구자들은 그동안 연결망의 중요성을 다양한 방식으로 탐구 하였다(Diani & McAdam, 2003). 사회운동 내에서는 개별 운동단체 사 이의 관계, 개인 활동가들의 관계, 그리고 운동단체와 활동가 사이의 관계 등 다양한 관계들이 형성된다(Diani, 1992: 107). 시위활동을 조직하기 이전에 이미 구성원들 사이에서 형성되어 있는 사회연결망 의 존재는 운동을 발생 유지시키는 데 필수적이다(McAdam, 1982; Morris, 1984). 기존의 실증적 연구들은 사회운동 연결망이 충원, 동원, 그리고 조직 생존에서 얼마나 중요한 역할을 하는지 강조하고 있다 (Fernandez & McAdam, 1988; Marwell, Oliver, & Prahl, 1988; Gould, 1991; McAdam & Paulsen, 1993; Nepstad & Smith, 2000; Rosenthal, et al., 1985). 게다가 운동 참여자 개인들 사이의 비공식적인 연결망은 운동의 목적을 보다 넓게 확장시켜주기도 하고(Shemtov, 2003), 단체 간 연결망은 운동을 확산시키는 역할을 하기도 한다(Hedstrom, Sandell, & Stern, 2000). 특히 사회운동단체 간의 연결망에 있어서 연대체(coalition) 1) 의 역 한국 민주화 운동단체 연결망의 변천( ) 145

146 할에 대한 연구가 주목받았는데, 이는 연대체가 사회운동단체들을 연 결시켜 주는 역할을 하기 때문이다. 연대체는 협력을 위한 장을 만들어 주고 다양한 운동단체들 간의 의사소통을 활성화시켜 주거나 갈등을 조정하는 역할을 함으로써 일종의 브로커와 같은 구실을 한다(Bandy, 2004). 단체 연결망의 중심을 형성하여 여러 운동단체들이 연대활동에 참여하게끔 독려하는 것이다. 연대체 이외에 사회운동단체 간 연결에 중요한 것은 중복 소속 (joint membership) 그리고 중재인들(mediators)의 역할이다. 활동 가들이 다양한 사회운동단체에 참여할 때 중복 소속이 발생하게 되 며, 이는 단체 간의 협력에 기여할 수 있다(Carroll & Ratner, 1996; Rosenthal, et al., 1985; Vasi & Strang, 2009). 폴란드의 사회운동 연대 체 형성과 성장에 관한 연구에 의하면, 중복 소속은 집합 행동의 역량을 증가시키는 데 긍정적인 역할을 한다(Osa, 2003). 교차되는 관계를 통 하여 사회운동의 공동체적 폐쇄(communal closure) 현상이 방지될 수 있고 운동 간 연대가 증진될 수 있기 때문이다(Ansell, 2001: 32). 다 시 말해 사회운동단체 간의 연결을 통하여 운동간 네트워킹이 활성화 되며 각종 연대 시위활동이 증가할 수 있다. 이에 덧붙여, 다양한 운동단체 사이에 교량을 놓아 주는 중재자 (mediator)의 역할 역시 연대 활성화에 중요한 역할을 한다. 중재자는 사회운동들을 잇는 브로커의 역할을 수행한다(McAdam, Tarrow, & Tilly, 2001). 사회연결망 이론의 관점에서 볼 때 중재자는 개별 파벌 (clique)들 사이에 위치하면서 그들 사이에 교량을 놓아 준다(Burt, 1992; Granovetter, 1973). 여러 연구들에서 중재자의 중요성을 지적하 고 있는데(Grossman, 2001; Rose, 2000; Obach, 2004; Mische, 2007), 예를 들어 스웨덴의 사회민주당에 관한 연구에 의하면 조직 간 중재자 들이 당 조직의 성장과 확산에 중대한 기여를 하였다(Hedstrom, 146 동향과 전망 89호

147 Sandell, & Stern, 2000). 오박(Obach, 2004)의 연구에 따르면, 연대체 중재자들(coalition brokers)의 존재는 다양한 운동단체 간 연결고리를 만드는 데 중요한 역할을 하였다. 이들은 흔히 개성이 뚜렷한 파벌들 사이에서 간극을 메워주는 위치를 점하고 있으며, 파벌들이 서로 소통 할 수 있도록 돕고, 각각의 구성원들의 요구에 맞도록 이슈들을 수렴하 여 프레임할 수 있도록 돕는다 (p.24). 이러한 교량 건설자들(bridge builders) 은 연락을 시작하고, 구성원 단체들이 소통하고, 서로 다른 운동들이 대화를 나누고, 공식적으로 공동의 목표를 정의하는 데 핵심 적인 존재다(Rose, 2000: 176). 따라서 사회연결망의 밀도와 중재자의 역할은 시위의 형태를 결정 하는 데 중요한 의미를 가진다. 그러나 기존의 연구에서는 사회운동단 체의 연결망 구조가 역사적 맥락에 따라 어떻게 달라지는지에 대한 깊 이 있는 탐구가 부족하였다. 발다사리와 디아니(Baldassarri & Diani, 2007: 776)는 민주사회와 비민주사회에서 나타나는 사회운동 연결망 을 비교해 보면 정치적 맥락에 따라 다른 결과가 나올 것이라고 예측한 바 있다. 본 논문에서 연구하는 한국의 민주화운동의 경험은 민주화 전 후의 맥락을 비교함으로써 이러한 의문을 실제로 탐구해 볼 수 있는 기 회를 제공한다. 권위주의 정권하의 운동단체 연결망은 민주주의 이행 기의 연결망과 어떻게 다른가? 민주화라는 과정에서 운동단체 연결망 은 어떻게 변화하는가? 이 논문에서는 사회운동 연결망 이론을 바탕으 로 하여 정치적 상황에 연동하여 변화하는 운동단체 연결망 구조를 분 석하고자 한다. 먼저, 연결망 간의 관계(tie) 부재와 중재자의 부재-즉, 폐쇄적 연 결망(network closure)-는 단체 간 연대보다는 각 단체의 개별적 활동 을 증가시킬 것으로 예측된다. 사회적 자본 이론에 근거하여 볼 때, 폐 쇄적 연결망, 곧 그룹 내부에 국한된 유기적 관계만 존재하는 상태의 경 일 반 논 문 한국 민주화 운동단체 연결망의 변천( ) 147

148 우, 참여하는 행위자들 간의 신뢰와 협력이 증진될 수 있는 규범적 환경 이 촉진되는 경향이 있다(Coleman, 1990; Ansell, 2001). 이런 상황에 서는 단체 내부의 이익이 전문화되고, 외부 연대체에 참여하지 않는 현 상이 나타나지만(Bernstein, 1997), 이러한 상황에서는 단체 내의 관계 가 친밀해지고 비밀이 공유 보호되기 때문에 억압적인 정치적 환경에 서 유리할 수 있다. 따라서 이런 유형의 연결망은 국가가 시민들을 철 저하게 감시하고 규제하는 억압적 사회에서 생겨날 것으로 예측할 수 있다. 하지만, 유기적인 관계망 안에서의 안전한 협력에 치중하게 되면, 풍부한 단체 간 중재 기회를 바탕으로 한 유연한 활동방식을 발전시키 기는 어렵다(Gargiulo & Benassi, 2000). 폐쇄적 연결망은 단체를 외부 로부터의 침투나 탄압에서 보호해 줄 수 있지만, 이러한 구조를 바탕으 로 한 단체는 단체 간 협력 활동에 나서기 힘들다. 이는 운동의 성공 여 부에도 영향을 미칠 수 있다. 가지울로와 베나시(Gargiulo & Benassi, 2000)의 연구에 따르면, 조직의 성공은 다양한 조직 간의 경계선을 가 로질러 효과적인 협력의 관계를 이뤄나갈 수 있는 유연성에 좌우될 수 있으며, 그러한 유연성은 유기적인 연결망이 가지는 제한적인 효과와 는 상충된다 (p. 194). 폐쇄적 연결망이 기본이 된 구조는 대규모 동원 을 이뤄내는 데에도 한계를 가진다. 그와는 대조적으로, 단체 간 관계 가 촘촘하고 중재자의 역할이 활발한 경우, 폐쇄적 연결망 상태보다는 더욱 성공적인 동원을 이루어낼 가능성이 있다. 연결망은 정치적 맥락에 따라 다르게 구조화되기 때문에, 촘촘한 연결망은 다양한 형태를 띨 수 있으며, 크게 중앙집권화와 분권화 두 가 지의 형태로 구분 지을 수 있다. 첫째, 권위주의 정권하에서 유화적인 조치가 행해지는 시기에는 비교적 중앙집권화된 형태의 연결망이 형성 될 것으로 보인다. 정부의 탄압이 약화되면서 운동단체 간의 연결망이 148 동향과 전망 89호

149 증가할 수 있는데, 그 형태는 중앙집권적인 모습을 갖출 것으로 예측된 다. 권위주의 정권에 도전하는 민주화운동은 다양하고 고차원이며 근 본적인 정치적 목표들을 주장하는 경향이 있기 때문에, 여타 작은 운동 들보다 대규모 시위의 필요성이 높아진다. 기존 연구에서도 중앙집권 화된 운동단체 연결망이 분권적인 연결망보다는 대규모 시위를 기획하 는 데 효과적이라는 점을 보여 준 바 있다(Diani, 2003). 운동 연결망이 위계적인 형태를 띠었을 때, 대규모 시위도 활성화될 수 있는 것이다 (Baldassarri & Diani, 2007: 741). 따라서 민주화 이후의 시기보다는 민 주화 이전의 유화적인 시기에 중앙집권적 형태의 운동단체 연결망이 나타날 가능성이 높다고 하겠다. 둘째, 민주화 이행이 시작되면 연결망의 분권화가 일어날 것이다. 민주화는 시민들의 정치 사회참여를 활성화시키므로 사회운동단체 의 수가 이전보다 증가하게 된다. 단체들이 늘어나면서 자연히 운동 목표도 다양화되기 때문에, 이러한 분화 현상은 단체 간 연결망의 구 조에도 영향을 미친다. 서구 민주주의 사회의 경우, 시민단체의 연결 망은 과두적인 연결망(polycentric networks)의 모습을 띠며, 강력한 사회적 유대를 기반으로 하여 다수의 단체군들을 기능적으로 연결시 킨다(Baldassarri & Diani, 2007). 그러므로 민주화 과정이 진행되면 중앙집권적 형태의 연결망은 보다 분권적인 연결망으로 변화할 가능 성이 높다. 중앙집권화와 분권화 모두 촘촘한 연결망의 형태를 띠면 단체 간 연대가 활성화된 것으로 볼 수 있지만, 양자의 구조적인 차이는 단체 간 권력 관계의 변화를 내포한 것이기 때문에 단체 간의 관계 변화에 영향 을 미칠 것으로 보인다. 이러한 변화는 연결망 내부 단체들의 중심성 (centrality) 이 어떻게 변화하는지 관찰함으로써 분석할 수 있다. 특히 민주화 투쟁 과정 속에서 주도적 역할을 했던 운동단체의 중심성은 민 일 반 논 문 한국 민주화 운동단체 연결망의 변천( ) 149

150 주화 이후에 연결망들이 분권화되면서 약화되는 모습을 보일 것으로 예상된다. 3. 연구방법론과 자료 이 연구는 두 가지의 자료를 바탕으로 하였다. 첫째, 사회연결망 분 석(social network analysis) 방법론을 사용하여 사회운동단체 간 연 결망을 분석하였다. 사용된 자료는 스탠포드 한국 민주화운동 자료 (Stanford Korea Democracy Project Dataset) 중 사회운동단체에 관한 자료다. 이 KDP 자료는 2000년대 초반 민주화운동기념사업회 내 연구 팀이 만든 사회운동단체 관련 자료를 스탠포드대학 사회학과 내 연구 팀이 계량화한 것이다. 원자료에는 노동조합이나 진보적 연구기관 등 1980년대에서 1990년대 초반의 시기동안 민주화운동에 중요하게 기여 하였다고 판단된 단체들에 대한 구체적인 정보가 기재되어 있다. 민주 화운동에 대한 기여도란 주관적인 판단이 개입될 수밖에 없으므로, 누 락된 단체들이 있을 수 있다는 점은 이 자료의 명백한 한계다. 그러나 이러한 한계점에도 불구하고, 이 자료는 단체의 창립일이나 지도부 구 성 등의 다양한 정보를 담고 있기 때문에, 당시 운동단체들의 상황을 거 칠게나마 파악할 수 있다는 점에서 우리나라 사회운동 연구에 있어서 귀중한 자료다. 우리나라 시민사회단체들을 파악한 자료로는 1997년 시민의 신문사에서 간행된 한국 민간단체 총람 이전에는 종합적인 자료가 없다는 점을 감안하면, 이 자료를 통하여 1980년대의 사회운동 단체들의 구조를 그려보는 것은 의미 있는 작업이라고 하겠다. 이 KDP 자료에는 278개의 사회운동단체들 그리고 그에 속한 1,378명의 단체원 들이 기록되어 있는데, 이 단체원들은 간부급 인물들이다. 이 글에서는 150 동향과 전망 89호

151 이들이 얼마나 다양한 단체에 중복되어 소속되어 있는가에 대한 정보 를 바탕으로 하여 단체 간 연결망을 연도별로 추적하였다. 연결망의 시 각화를 위해서는 마이크로소프트 엑셀의 부가 프로그램인 NodeXL을 이용하였다. 둘째, 연결망 분석만을 가지고서는 그 연결망에 속하였던 활동가들 의 구체적 경험을 알 수 없기 때문에, 이 자료에 더하여 1980년대에 활 동하였던 활동가 24인들을 대상으로 한 구술사/심층면접 자료 중 이 글 의 내용과 관련 있는 8인의 증언들을 함께 활용하였다. 면접 시기는 2008년이며 미국의 팔로알토, 그리고 한국의 서울과 수원 지역에서 필 자 개인이 단독으로 수행하였다. 면접은 보통 1시간에서 2시간 정도 걸 렸고, 기본적으로 당시 활동 내용을 묻는 것 이외에는 정해진 질문이나 설문지 없이 자유로운 형식으로 이루어졌다. 모든 대화 내용은 녹취되 었고, 사후에 모두 필자가 전사(transcribe)하였다. 다음에서는 단체명 은 있는 그대로 서술하였으나 인용된 면접 대상자의 이름은 모두 익명 으로 하였음을 밝힌다. 일 반 논 문 4. 한국 민주화 운동단체 연결망의 진화과정 이하 연결망 분석은 연대순으로 기술되었다. 첫 번째 절에서는 전두환 정권의 집권과 안정화 시기를 아우르는 년의 시기를 다루 었고, 두 번째 절에서는 유화조치 시기 직후인 1984년부터 민주화운동 의 정점이었던 1987년 6월항쟁기까지의 시기를 다루었다. 마지막 절에 서는 년의 민주화 이행 시기를 분석하였다. 한국 민주화 운동단체 연결망의 변천( ) 151

152 1) 권위주의 정권기의 민주화운동( ) 1979년 유신정권이 무너진 후 민주화운동은 1980년 서울의 봄 을 맞이 하여 새롭게 폭발하였지만, 전두환 정권의 집권과 광주민주화운동의 유혈진압을 계기로 곧 침체 국면에 들어가게 되었다. 전두환 정권의 혹 독한 시위 탄압으로 인하여 1980년대 초의 민주화운동은 공개 활동을 하기 어려운 상태가 되었고, 지하운동을 중심으로 재편되는 경향을 보 였다. 각 단체들의 운동 역량이 복원이 당시 가장 중요한 과제가 되었 기 때문이다. <그림 1>은 1980년부터 1983년 사이의 운동단체 연결망의 형태를 시각화한 것이다. 각 점(node)은 운동단체를 의미하며, 단체의 창립일 이후 두 개의 단체에 중복 소속된 단체원이 한 명이라도 있었던 경우 직 선으로 표현된 연결선(edge)으로 연결된다. 지도부를 한 명이라도 공 유한 적이 있다면 두 단체 사이에 일정한 유대가 있을 것으로 가정한 것 이다. 어느 단체에도 중복 소속된 단체원이 없거나 중복 소속 여부를 알 수 없는 경우는 그림에서 제외하였고, 이런 외톨이(i=isolate)의 수 를 연결망 우측 상단에 따로 기재하였다. <그림 1>을 살펴보면, 전반적으로 약한 연결망을 확인할 수 있다. 1980, 1982, 1983의 경우 두 개의 운동단체들만 연결되어 있고, 1981년 에는 네 개의 단체들이 한 쌍씩 짝을 이루고 있다. 이 그림은 1980년대 초반의 시기 사회운동단체 연결망의 취약성을 짐작하게 해 주는데, 또 한편으로는 당시 사회운동이 상대적으로 비공식적인 경로로 지하에서 이루어지는 경향을 띠었음을 반증하는 것이기도 하다. 당시 광주민주 화운동 이후 철저하게 행해졌던 시위 탄압 때문에 운동단체들의 활동 이 위축되었던 것이다. KDP 자료가 비교적 잘 알려졌던 운동단체들에 대한 정보를 담고 있기 때문에, 당시 급속하게 확산되었던 지하운동단 체들이나 대학 내 서클, 비공식적인 소규모 단체들에 대한 정보는 포함 152 동향과 전망 89호

153 <그림 1> 사회운동단체 연결망( ) 1980 (i=5) 1981 (i=4) 1982 (i=4) 1983 (i=6) 일 반 논 문 기타: i=외톨이(isolate) 하고 있지 못하다. 이러한 정보의 부재는 당시 전두환 정권하에서 사회 운동이 처했던 위기상황을 잘 보여 준다. 사실 이 시기는 탄압으로 인하여 사회운동단체들이 외부 연대를 활 성화하기보다는 소모임 형태로 내부적인 활동에 치중함으로써 나름의 방어기제를 만들어낸 시기였다(나간채, 2008: 28). 이러한 대안적 형태 의 운동주체는 주로 대학생들이었는데, 이들은 언더서클 활동을 통해 서 지하운동을 조직하였다. 정구호(1982: 276)에 따르면 1982년경 전 한국 민주화 운동단체 연결망의 변천( ) 153

154 국적으로 70여 개의 언더서클들이 활동하였다. 언더서클은 비공개적 으로 활동하였기 때문에, 알려진 것보다 더 많은 숫자의 서클들이 존재 하였을 것으로 보인다. 당시 학생운동의 추이를 자세히 살펴봄으로써, 당시 민주화운동의 중심 구조를 추측해 볼 수 있다. 기존 사회운동 이론에서도, 탄압이 심한 휴지기(abeyance)에는 적 은 수의 헌신적인 구성원들을 기반으로 한 소규모의 운동단체들이 조 직 정체성과 가치와 문화를 보존하면서 활동하는 경우가 많다고 알려 져 있다(Rupp & Taylor, 1987; Taylor, 1989). 우리나라에서도 대학생 서클을 기반으로 한 휴지기 구조(abeyance structure)가 발생하였다. 이러한 조직구조를 바탕으로, 독특한 조직 문화와 이념적인 경향이 등 장하기도 하였다. 당시 여타 운동단체들의 공개적 활동은 거의 마비상태에 있었기 때 문에, 가장 활발하게 활동한 것은 학생들이 만든 언더서클들이었다. 당 시 학생운동을 주도하였던 가 와의 인터뷰에 의하면, 비정치적인 활동 을 하기로 되어 있던 공개적인 대학 서클들도 실제로는 비밀 지하조직 을 기반으로 하였다( ). 서울대학교의 경우 1983년경에는 언 더서클이 주도하는 학생운동 구조가 깊숙이 뿌리내려 있었다. 엘리트 대학들이 학생운동에서 리더 역할을 했음을 고려하면, 이러한 운동조 직 구조가 다른 학교들에도 널리 퍼져 있었으리라고 추측할 수 있다. 기본 조직형태가 셀을 바탕으로 한 점조직 형태였기 때문에, 전체 서클 의 구조에 대해서는 각 구성원들이 알기 어려웠다. 그러나 각각의 셀 내부에서는 다양한 단체활동과 교육 프로그램을 통해서 공동체 의식과 친밀한 관계가 형성되었다. 그리고 당시 학생운동 탄압이 극심하였던 상황에서, 운동에 참여했 던 학생들은 정부 요원들에 의해 조직이 노출되는 것을 피하기 위하여 비밀보장에 총력을 기울였다. 비밀모임들이 위기상황 속에서는 안전 154 동향과 전망 89호

155 보장을 최우선시하는 것처럼(Erickson, 1981), 학생들도 조직의 안녕 을 도모하였다. 비밀 보호를 위해서 군대식 상명하복 형태의 명령구조 를 기반으로 하였고, 직접 정보를 주고받는 사람들 이외의 명령체계는 비밀로 부쳐졌다. 각각의 셀은 상위 서클들의 존재를 잘 모르는 경우도 많았다. 적은 수의 고학년 서클 지도부들이 학내에서 컨트롤 타워라고 불렸던 전체 지도부에 소속되어 있었다. 80년대 초 학번인 가 의 증언 은 다음과 같다. 언더서클은 엄청 많았어요. 하지만 과별로는 생존하기 힘들었고, 서클 의 효시들은 과 밑에 있었겠지만. 이후에는 쌓이면서 계속 잡혀가고 새 끼치고 하면서 얽혀서 저희는 문과대를 다 커버한거죠. 큰 서클은 아니 일 반 논 문 었는데, 문과쪽을 포괄해서 한거고. 법대 사범대 사회대 인문대 포괄. 숫 자는 해마다 줄어들었죠. 83학번들 계속 남은 애들이 저희서클은 열댓 명 정도. 상하질서 굉장히 강했죠. 우두머리는 몰랐죠. 왜냐면 포(PO: post의 약자)라는 개념이 있어요. 겉으로 드러나는건 학도호국단 아니 에요. 그 시절엔 포가 있어가지고 보통 가문이라고 하죠 서클들을. 중자 이상 되는 나중엔 대자 포들이 있어요. 대장이죠 각 가문의. 주로 5학년 이 많이 했어요. 5 6학년 복학생들. 4학년도 있긴 한데. 연대별로 포들 이 있어요. 포들이 모여서 각 서클 대장들이 모여서 꾸려간 거예요. 일종 의 통합시스템처럼. 서울대 전체 서클 대장들의 모임 있어서 그게 움직 여간 거죠. ( ) 그래프 이론으로 볼 때 이처럼 나무 혹은 피라미드 형태의 조직구 조는 조직의 보안을 강화시키는 역할을 했다. 통합 지도부에 소속되지 않은 이상, 각 셀의 구성원은 자신이 속한 셀 이외의 조직에 대한 정보 를 잘 모르기 때문에, 정부 요원들에게 잡혀서 고문을 당하더라도 고급 한국 민주화 운동단체 연결망의 변천( ) 155

156 정보가 누출될 위험이 적었던 것이다. 이러한 조직구조는 학생운동 연 결망을 바깥과 단절시킴으로써 조직 생존을 위한 최적의 조건을 만들 어 냈다. 이러한 측면에서 휴지기라는 구조적 조건은 캠퍼스 내에서 학 생운동의 폐쇄적 공간을 만들어 내는 데 일조하였다. 서클은 운동에 대한 강력한 헌신을 요구하였기 때문에 그 규모가 작 을 수밖에 없었다. 서클은 학생들 사이에서 인기가 많아서 학기 초에는 여러 명이 참석하지만, 그 안에서 접하는 급진적인 이론이나 정치비평, 토론 등의 문화는 이들에게 해방감을 주기도 하는 한편 부담스럽거나 위험하게 인식될 소지도 다분하였다. 이러한 조직 문화로 인해 자연스 럽게 구성원이 걸러지게 되고, 정치토론이나 훈련에 꾸준히 관심을 보 이는 학생들만 남게 되었다. 그리고 학생운동에 참여한다는 것 자체가 기타 학교생활에서의 희생을 요구하기도 하였고, 퇴학이나 투옥, 가족 의 반발 등의 장애 조건을 포함하고 있었다. 이러한 조건 속에서는 충성 심이 강하고 헌신적인 구성원들만이 생존할 수 있었다고 하겠다. 가 의 경우도 당시 학기가 지날수록 점점 더 많은 인원이 떨어져 나갔다 고 증언하고 있다( ). 이러한 폐쇄적 구조 속에서 조직 안에 남은 핵심 구성원들은 반복적인 의식화 학습을 통하여 점차 이념적으로 급진 화되는 경향을 보이기도 하였다. 80년대 초반 학번이었던 나 의 증언에 따르면, 80년대 초반은 학생운동의 잠복기로, 정권의 폭력적 사회통제 에 대한 반작용으로 무장투쟁노선이 우위를 차지하였다고 한다( ). 광주민주화운동이 80년대 혁명적 대항이념의 원천이 되면서(조 대엽, 2003; 김정한, 2010), 운동단체의 폐쇄적 문화를 바탕으로 급진적 인 이념은 각 집단 내부에서 공고화되고 재생산되었고, 이후 80년대 중 반 학생운동 내부에서의 노선 경쟁의 원천이 되기도 하였다. 156 동향과 전망 89호

157 2) 유화조치 시기부터 6월항쟁기까지의 민주화운동( ) 혹독한 탄압의 시기를 지나, 1983년 말 전두환 정권이 유화조치를 시작 하면서 민주화운동 환경에 중대한 변화가 찾아왔다. 운동단체들의 공 개 활동이 일정하게 인정되었고, 단체 간 연대활동도 그에 따라 증가하 기 시작하였던 것이다. 물론 유화조치 이전에도 비공식적인 단체 간 연 대활동이 없었던 것은 아니다. 당시에는 공개 단체들이 활동할 수 없었 기 때문에, 대안적인 형태의 공적 영역이 만들어졌다. 한 가지 실례로 는 1982년 설립된 한국공해문제연구소를 들 수 있다. 공해문제연구소 에서 환경운동가로 활동하였던 다 의 증언에 따르면, 단체 이름 중 연 구소 부분은 탄압을 피하기 위해 학문적인 부분을 강조하여 일부러 붙 인 것이었고, 연구소라는 정체성을 우산 삼아 80년대 중반까지도 재야 인사들의 사랑방 역할을 하였다고 한다( ). 상대적으로 자유 로운 위치 덕분에 이 연구소는 활동가들이 비공식적이지만 숨겨진 연 결망(submerged network) (Melucci, 1989)을 형성할 수 있는 공간을 제공하였다. 예를 들어 80년대 중반 활발하게 활동하였던 민주화운동 청년연합은 회의 장소로 이 연구소를 빈번히 사용하였다(권형택 한 영수, 2007: 204). 물론 그렇다고 연구소가 탄압에서 아주 자유로운 것 은 아니어서, 정부 요원들의 감시는 끊이지 않았다. 다 는 당시의 상황 을 다음과 같이 설명한다. 일 반 논 문 예를 들어서 공해문제 발표하면 공해문제 다루는 사람들은 친북세력이 다 그런 게 있었어요. 경제발전 발목 잡는 놈들은 체제전복 의사 없이 못 한다는 건 있었죠. 하지만 환경문제 가지고 우리가 어딜 점거했다거나 한 게 아니잖아요 조사해서 언론 발표하는 거라서 그 활동 가지고 수배를 해서 체포하는 건 없었고, 다 공개적 활동했어요. ( ) 한국 민주화 운동단체 연결망의 변천( ) 157

158 유화조치 이후 정치적 분위기가 변하면서 공개 운동단체들의 설립 움직임이 시작되었다. 이 시기부터는 운동단체 사이에서의 구성원들의 중복 소속 현상이 증가하기 시작한다. <그림 2>는 1984년부터 1987년 까지의 운동단체 연결망을 보여 준다. 이 4년간의 시기에서 주목해볼 만한 것은 연결망의 중앙집권화 현 상이다. 점점 더 많은 수의 사회운동단체들이 시간이 흐름에 따라 중복 소속으로 연결되어 있다. 이러한 형태는 단체들 간의 연결이 점차 활발 해지고 있음을 분명하게 보여 준다. 특히 이 시기에는 연대체들이 개별 <그림 2> 사회운동단체 연결망( ) 1984 (i=19) 1985 (i=28) 1986 (i=41) 1987 (i=68) 기타: i=외톨이(isolate) 158 동향과 전망 89호

159 운동단체들을 이어 주는 중심적 역할을 수행하였다. <그림 2>에서 좌 측 상단의 그림은 1984년의 운동단체 연결망을 보여 주는데, 여기에서 는 두 개의 파벌(clique)을 확인할 수 있다. 우측 파벌에서 가장 중심 위 치를 차지하고 있는 단체는 한국노동자복지협의회(노협)다. 이 단체는 노동조합들과 여성운동단체(여성평우회)에 연결되어 있다. 그 옆에, 민주화운동청년연합, 민중민주운동협의회, 민주언론운동협의회가 연 결되어 있다. 전체적으로 볼 때 단체 간 연결망은 밀도가 높지는 않지 만 증가하는 경향을 띤다. 우측 상단에 위치한 1985년의 운동단체 연결망을 보면, 더 많은 수 의 단체들이 연결망을 구성하였음을 알 수 있다. 민주통일민중운동연 합(민통련)이 그 중심에 있다. 민통련은 1984년에 나타난 두 개의 파벌 을 연결하는 역할을 하고 있는데, 이렇게 민통련이 중심이 된 연결망 형 태는 1986년(좌측 하단 그림)에도 비슷한 모습으로 나타난다. 마지막 으로, 우측 하단 그림은 1987년의 운동단체 연결망을 보여 주는데, 민 주헌법쟁취국민운동본부(국본)가 민통련으로부터 바통을 이어받아 중 심적 역할을 수행하고 있다. 많은 수의 단체들이 이 단체를 중심으로 뻗어나가는 형태로 연결되어 있다. 전체 연결망의 모습은 상대적으로 파편화되어 있던 구조로부터 보다 중앙집권적인 구조로 변천된 것이 다. 물론 중앙집권적인 연결망 형성이 반드시 단체 간의 상하 위계질서 형성을 의미하지는 않으나, 중앙집권적 연결망 형성은 동원의 효율 측 면에서 효과적인 것이었고 그 안에서 연대체는 여러 단체들을 이어주 는 교량적 역할을 수행하였다. 이 시기에는 서로 연결된 단체들의 숫자도 점차적으로 늘어났다. 단체 간의 연대는 중복 소속된 구성원을 통하여 더욱 활성화되었을 것 이다. 예를 들어, 민주통일국민회의와 민중민주운동협의회의 통합논 의가 시작되었을 때, 두 연대체에 동시에 적을 두었던 천주교, 노동, 농 일 반 논 문 한국 민주화 운동단체 연결망의 변천( ) 159

160 민 단체들이 토론의 원만한 진행에 기여하곤 하였다(민족민주운동연 구소, 1989: 353). 그렇다면 1980년대 사회운동 단체들이 연대체에 가입하게 되는 메 커니즘은 무엇이었는가? 연대체에 관한 기존 연구들은 연대체를 이끌 어나가기 위해서는 단체 간의 갈등을 해소하기 위한 협상과 타협의 과 정들이 필수적이라고 주장한다(Rose, 2000; Obach, 2004). 우리나라 의 연대체 발생 과정에서 특기할만한 점은, 많은 단체들이 큰 무리 없이 연대체에 참여하였다는 점이다. 오히려 많은 운동단체들은 연대체 참 여에 매우 적극적인 모습을 보였다. 재야단체들은 비교적 오래전부터 연대의 필요성을 강조해 왔지만, 다른 부문운동 단체들 역시 연대에 적 극적이었다. 필자가 만난 여성운동가인 라 또한 연대체의 참여가 자연 스러운 결정이었다고 회고한다. 그때만 해도 여성운동도 큰 변혁운동의 한 부분이라고 생각했어요. 사회 의 제도나 개혁이 수반되어야 여성인권도 신장된다고 봤죠. 여성단체들 다 모여라 하면 다 모여요. 여성해방, 민주화 이런 깃발 들고 했죠. 그때만 해도 당연했어요. 민주화되어야 여성이 해방된다는 게. ( ) 환경운동가인 다 역시, 당시 환경운동은 민주화운동의 한 부분으 로 생각했다고 발언하였다. 정권에 대한 분노 때문에 환경운동가들이 정치적 민주화 문제를 더욱 진지하게 고려하게 되었다는 것이다. 80년대 환경문제 생각했던 사람들을 운동하게 한 가장 큰 힘은 분노였 어요. 노동자들이 현장에서 기업주들한테 엄청난 착취를 당하고, 인간 대접 못 받고, 이런 것이 공해문제로 나타나고, 환경피해 받는 주민들한 테 가면 똑같은 형태로 존재했어요. 다 앓아눕고, 아이들이 몸 보여 주 160 동향과 전망 89호

161 는데 온 몸이 피부병 걸려 있는데 분노가 안 생길 수가 없지요. 이 상황 언론에 나와도 꿈적도 안 하고, 조사하라고 해도 안 하고, 문제없다고 발 표하고, 그런 측면하고, 당시 군사독재정권을 뒷받침한 게 독점자본이 라고 생각했어요. 독점자본의 이득을 보장해주는 정치시스템인거예요. 공해문제는 정권 입장에서 중요하게 해결할 의지가 없다고 생각한 거죠. ( ) 물론, 정권이 바뀌어 민주정권이 수립된다고 해서 여성인권 문제나 환경 문제가 전부 해결될 것이라는 보장은 없었다. 그러나 활동가들은 당시 문제의 근원은 권위주의 독재정권에 있다고 보았으며, 당면한 문 제들을 해결하기 위해서는 민주화가 수반되어야 한다고 판단하였다. 이러한 기본적인 전제를 바탕으로, 활동가들은 의식적으로 더 큰 민주 화운동이라는 틀 안에서 스스로의 위치를 설정하였고, 정치적 민주화 를 주장하는 운동에 참여하는 데 주저하지 않았다. 또한, 그렇게 함으 로써 얻어지는 이점도 없지 않았다. 대중에게 인지도를 높이고, 정당성 을 획득할 수 있다는 점이었다. 그렇지만 상대적으로 비주류의 위치에 있었던 단체들에게는 재야 운동처럼 정치적 민주화를 표방하는 단체들과 협력하는 일은 그리 쉽 지 않을 때도 있었다. 예를 들어, 재야 단체들은 당시 환경문제에 별로 관심을 보이지 않았다. 그렇기 때문에 환경운동단체는 민주화운동에 적극 참여함으로써 큰 운동의 일부분임을 증명해야 했다. 다음은 환경 운동가 다 의 회고다. 일 반 논 문 전체 민주화운동 흐름에 참여하려고 노력했죠. 5 3 인천사태 때도 적 극 참여하고. 환경문제하면 불만은, 주류운동인 농민 노동운동에서 중 요하게 전혀 생각하지 않는다는 거, 중산층 운동처럼 생각하는 데 대해서 한국 민주화 운동단체 연결망의 변천( ) 161

162 예요. 그래서 일부러 전체집회 있으면 가장 선두에 서서 깃발 날리면서 의도적으로 민중문제와 동떨어진 문제 아니라는 것 알리려고 시위했죠. 여러 운동이 모여서 하는 거리시위 같은 것은 대부분 참석했어요. 스스 로가 환경문제가 근원적 문제라 생각하기 때문에, 당장 해결하는데 있어 서 독재문제, 미국문제 봤기 때문에, 자연스럽게 환경문제에 대한 문제 의식이 민주주의 문제하고 동떨어질 수 없는 문제였어요. ( ) 이와 비슷한 맥락에서, 여성운동단체 역시 연대체 내에서 주도적인 위치를 차지하기 어려웠다. 물론 큰 연대운동에 참여한다는 것의 가치 를 인정하고 열심히 참여하였지만, 여성운동단체들은 연대체를 조직 한다기보다는 연대체 안으로 동원되는 경향이 강했다(강이수, 2003: 117). 재야인사들, 그리고 학생과 노동자로 대표되는 민중운동 분야가 80년대 민주화운동의 주류운동을 형성했기 때문에, 여타 운동단체들 은 스스로를 구별짓기보다는 민주화운동 내에 소속되어 나름의 자리를 찾고자 했다. 본연의 운동 목표를 유보하고, 다른 운동들과 협력하기 위하여 정치 민주화라는 큰 목표에 집중한 것이다. 이런 점에서, 당시 주류 민주화운동 분파들이 주도권을 잡고 또 큰 틀에서 민주화라는 목 표가 공유되는 상황에서(이정은, 2011) 여타 운동단체들을 연대체 안 으로 끌어들이는 것은 비교적 쉽게 진행될 수 있었다. 그리고 중재자 2) 의 존재는 여러 운동단체들 사이를 이어주곤 했다. 당시 종교 지도자들, 특히 기독교 활동가들은 연대체들이 만들어지는 시기, 그리고 연대체 내에서 갈등이 일어날 때 중요한 역할을 했다. 문 익환, 박형규, 계훈제 등 저명한 기독교 활동가들은 동시에 재야인사로 분류되기도 하였다. 한 가지 실례로, 1987년 국본의 창립에서 기독교 지 도자들의 중재적인 역할이 두드러졌다. 당시 국본에 참여하였던 마 와 의 인터뷰에 의하면, 이 시기 운동권 내부에서는 야당인 신한민주당(신 162 동향과 전망 89호

163 민당) 세력을 국본에 참여시켜야 하는가에 대한 논란이 있었고, 전반적 으로 재야 활동가들은 야당의 참여가 운동의 순수성을 훼손시킬 수 있 기 때문에 꺼려하는 분위기였다고 한다( ). 이런 상황에서, 천 주교 활동가들이 야당을 민통련에 끌어들이는 것을 적극 지지했고 그 이후 야당이 국본에 참여할 수 있게 되었다(박상명, 2007: ). 1980년대 중반의 민주화운동 진행과정에서는 두 가지 유형의 연결 망 중재자들을 찾아볼 수 있는데, 그 첫 번째로는 민주화추진협의회(민 추협)를 들 수 있다. 민추협은 1985년 신민당 창당에서 중요한 역할을 하였고 창당 이후에도 신민당의 외곽 단체로 존재하였다. 민추협은 국 회 바깥의 민주화 운동단체들과의 관계를 유지하고 또 재야인사들과의 대화를 지속시킨다는 목적을 가지고 있었다. 신민당 창당 이전에 재야 인사들은 야당 정치인들을 향해 민주화투쟁을 할 수 있는 정치조직을 만들어야 한다고 줄기차게 설득한 바 있었다(민주화추진협의회, 1988: 109). 따라서 창당시기부터 신민당은 재야와 긴밀한 관계를 유지했다. 이렇듯 민추협은 정당과 운동단체들 사이의 중간적 위치를 점했기 때 문에, 두 분야와의 교량 역할을 어느 정도 수행할 수 있었다. 신민당이 당시 제도정치와 민주화운동 사이에서 우왕좌왕하여 운동단체들과의 관계에 어려움을 겪을 때, 민추협의 중재자 역할은 특히 중요하였다. 두 번째의 중재적 역할은 기독교 활동가들과 단체들이었는데, 이들 은 민추협보다도 더 핵심적이었다. 이들은 두 가지 점에서 운동권 내에 서 매우 특수한 위치를 점하고 있었다. 첫째, 기독교 운동은 교회와 기 독교 운동단체를 바탕으로 하여 매우 탄탄한 조직적 기반을 가지고 있 었다. 국본의 간부급이었던 심층면접 대상자 바 는 당시의 정치적 환경 속에서 기독교 단체들이 국본의 탄생을 어떻게 뒷받침하였는지를 다음 과 같이 증언하였다. 일 반 논 문 한국 민주화 운동단체 연결망의 변천( ) 163

164 각개투쟁했고 각개격파를 당하는 상황이야. 광주에서 시위 있으면 서울 마산 창원 등 전국에서 경찰병력이 가는거야. 7 8만 명 정도. 다 깨지 고, 서울서 하면 밖에서 다 오고. 날마다 병력이 고속도로로 움직이는 상 황에서 87년에는 그 20년간 계속 당하고 감옥가고 나오면 또 하고 하는 게 어려워지니까, 86년 여름인가, YMCA 거기서 전국인권협의회 있어 서 NCC인권협의회 때 XXX 목사랑 산책하다가 언제까지 이럽니까. 우 리가 전국조직 해야겠다. 신구교가 같이. 다른 거 갖고는 안 돼. 카톨릭 이나 교회는 전국조직 상시조직이야. 얼마나 많이 만나. 주일날 수요일 금요일 연합회운동. 연합회 많잖아. 그러니까 사실 교회조직은 뭐 일주 일에도 몇 번씩 만나는 조직이지. 새벽기도까지 집어넣으면 엄청나게 많 고, 다 전국에 있고 브랜치가 되어 있잖아. 대중운동으로서는 다른 단체 는 힘 못당해. ( ) 조직적 기반을 바탕으로 기독교, 특히 개신교 활동가들은 연대체 내에서 상당한 영향력을 획득할 수 있었다. 대규모 시위를 조직해야 하 는 상황에서 대중동원력이 출중한 기독교 운동단체나 교회의 참여는 매우 중요했기 때문에, 이들은 연대체 내에서 목소리를 낼 수 있었다. 게다가 기독교 단체들은 국제 NGO 단체들과의 연결망을 통해 안정적 인 재정적 자원을 확보하고 있었다(Chu and Moon, 1997: 273). 마 의 증언에 의하면, 이런 기독교 연결망을 통해 국본 역시 상당한 재정적인 지원을 받을 수 있었다( ). 80년대 당시 재정적 측면에서 보 면 기독교 운동단체들이 타단체들보다는 비교 우위에 있었다고 할 수 있다. 둘째, 기독교 활동가들은 종교 지도자로서 공평성과 도덕성을 표상 하고 있었으므로, 이념적으로 볼 때 운동권 내에서 중도적인 위치를 점 할 수 있었다. 그리고 70년대부터 오랜 시간 동안 민주화운동에 참여하 164 동향과 전망 89호

165 여 온 배경이 있었기 때문에 이들의 주도적인 위치는 정당성을 부여받 았다. 활동가나 대중들로부터 폭넓게 존경을 받는 기독교 활동가들도 많았기에, 이들은 종종 개별 운동단체의 고문으로 추대되기도 하였고 민통련과 같은 연대체 내에서 간부급 위치를 차지하였다. 이처럼 1984년부터 1987년까지의 사회운동단체의 공식적 연결망 을 살펴보면, 연대체의 증가와 함께 중복 소속된 구성원들도 증가하였 고, 기독교 활동가/단체들의 중재자적인 위치가 연대체 내에서 두드러 지는 경향을 보였다. 이러한 모습은 지도부의 중복이라는 공식적 연결 망 자료를 통해서만 제한적으로 살펴본 것이기 때문에, 실제로 실무진 들을 포함한 일반 구성원들 그리고 다른 지도부 구성원들이 어떻게 비 공식적, 개인적으로 다른 단체들과 관계를 맺었는지에 대해서는 알 수 없다. 실제 시위를 기획하고 실행하는 데 공식적 연결망뿐만 아니라 비공식적이고 사적인 연결망도 중요한 역할을 하였을 것이다. 중앙집권적인 형태로 서서히 변모하였던 민주화 운동단체들의 연 결망은 1987년 6월항쟁기에 조직적으로 전국시위가 일어날 수 있었던 구조적 조건을 제공하였다. 산발적인 시위가 쉽게 진압되는 상황에서, 전국적인 대규모 시위를 통해 진압을 무력화하고 운동을 성공시키는 것은 운동권 내부의 중대 과제였고, 이러한 상황에서 중앙집권적 연결 망 구조는 중앙의 지도사항들이 빠르고 효율적으로 전파될 수 있는 메 커니즘을 형성하였을 것이다. 운동단체 간 연결망을 통한 동원 이외에 도, 대중들의 활발한 참여를 통해 6월항쟁은 큰 파급력을 가질 수 있었 고, 전두환 대통령의 하야와 당시 민주자유당 대통령 후보였던 노태우 의 6 29선언까지 이어질 수 있었다. 일 반 논 문 한국 민주화 운동단체 연결망의 변천( ) 165

166 3) 6월항쟁 이후 민주화 이행기의 민주화운동( ) 1987년 6월항쟁은 민주화의 분수령이라고 할 수 있다. 이후의 정치과 정은 노동자 대투쟁, 개헌, 그리고 역사적인 대통령 직선제 선거 등을 둘러싸고 급속하게 진행되었고, 그 과정에서는 지지 후보를 둘러싸고 운동권 내부에서의 갈등이 표출되기도 하였다. 야권 후보로 김영삼과 김대중 두 사람이 대립하고 각각의 정당이 주도권을 다투는 상황에서 운동권 내부도 분열될 수밖에 없었고, 이는 여당의 노태우 후보의 대통 령 당선이라는 결과로 이어졌다. 비록 권위주의 정권의 연장선상이라 는 비난에서 자유로울 수 없었으나, 노태우 정권은 각종 개혁적 조치와 탄압적인 조치를 병행하는 경향을 보였다. 이전보다 훨씬 정치적으로 자유롭고 열린 공간을 바탕으로, 수많은 사회운동 단체들이 설립되었 고 우리나라의 사회운동영역은 바야흐로 부흥기를 맞이하였다. 6월항쟁 이후, 여러 운동 분야를 연결하는 역할을 했었던 연대체들 은 정치엘리트들의 정당활동 참여권유 그리고 조직내부의 갈등 등으로 인한 변화의 시기를 맞이하였다. 한편, 여러 운동 부문별 단체들은 각 부문 내의 연대를 점차 활성화하였고, 연대체로부터는 보다 독립적인 존재로 변화해 갔다. 비록 운동조직들이 다변화되면서 조직적인 독립 성이 강화되었지만, 각 운동단체들은 여전히 다른 단체들과의 연대활 동에 관심을 가지고 있었다. 이 시기 이미 운동 간 연대활동은 하나의 문화 혹은 관습처럼 일상화되어 가고 있었던 것이다. 사회운동단체 연결망 분석을 통해, 민주화 시기 어떻게 운동단체 연결망 구조가 변화했는지를 살펴볼 수 있다. 첫째, 다른 단체들의 위 상이 높아지면서, 이전에 주도적인 위치를 차지했던 연대체의 중심성 이 약화되는 분권화 현상이 나타났다. 둘째, 민주화 시기 운동단체들은 분화하는 경향을 보였지만, 이 시기 활동했던 많은 단체들이 중복소속 을 바탕으로 한 기존의 단체 간 연결망에 의해 느슨한 연대를 유지하고 166 동향과 전망 89호

167 있었다. 그리고 연결망의 분화라는 현상은 이 시기 운동단체 연결망 구 조의 권력지형을 보여 주는 단초가 될 수 있다. 앞 절에서 설명했던 것처럼, 년 시기 운동단체 연결망 은 연대체들을 중심으로 중앙집권적인 형태를 보였다. 특히 민통련과 국본이 중심적인 역할을 하였다. 여러 단체들이 민주화라는 목표를 가 지고 연대체라는 틀 안에서 협력할 수 있었던 것이다. 그렇다면 민주화 이후 무엇이 변하였던 것일까? <그림 3>은 KDP 자료를 바탕으로 1988 년과 1992년 사이의 연결망 구조를 시각화하고 있다. 이 5년간의 시기에서 전체적인 연결망의 모습은 시간의 흐름에도 불구하고 안정적인 편이지만, 이전 시기와 비교하면 큰 차이를 보인다. 매년 하나의 큰 파벌이 다수의 운동단체를 연결하고 있는 모습인데, 이 파벌에 연결되지 않은 단체들은 고립되어 있거나 한두 개의 단체들과 만 제한적인 연결망을 가지는 형태다. 이 시기에는 크게 보아서 두 가 지의 경향을 관찰할 수 있다. 첫째, 민주화 이전에 형성되기 시작한 중 심 파벌의 크기가 점차 커졌고, 5년간의 시기동안 안정적으로 중심체 역할을 하고 있었다. 이러한 경향은 민주화 이후 생겨났던 운동단체들 도 기존의 연결망 안으로 포섭되는 현상을 보였음을 암시하는 것이다. 기존 사회운동이론에서는, 운동해소(demobilization) 과정이 사회 운동을 사방으로 분산시키는 결과를 초래할 수 있다고 예측한다 (Meyer, 1993). 이 이론은 우리나라의 경우 6월항쟁기에만 잠깐 운동 에 참여했다가 민주화 이후에는 금방 일상적인 생활로 돌아갔던 다수 의 운동참여자에게는 해당될 수 있을지도 모른다. 조희연의 연구 (2001) 역시 우리나라의 민주화 이후에는 원심적인 분화(centrifugal differentiation) 현상이 발생하였다고 서술하고 있다. 그러나 기존 연 구들은 당시 운동의 확산, 분화 현상이 어떻게 운동단체간의 연결망에 영향을 미쳤는지에 대해서까지는 초점을 맞추고 있지 않다. 민주화 이 일 반 논 문 한국 민주화 운동단체 연결망의 변천( ) 167

168 <그림 3> 사회운동단체 연결망( ) 1988 (i=103) 1989 (i=120) 1990 (i=128) 1991 (i=140) 1992 (i=140) 기타: i=외톨이(isolate) 168 동향과 전망 89호

169 후 존재했던 운동단체들이 여전히 기존부터 가지고 있던 연결고리들을 통해 서로 관계를 형성하고 있었음을 고려하면, 당시 한국의 사회운동 이 사방으로 분산되는 모습을 보였다고 보기는 어렵다. 단체수의 증가 가 곧바로 연대 부재를 의미하지는 않기 때문이다. 실제로 단체 간의 연결망은 민주화 이후에도 여러 단체들이 공통의 목표가 생길 때마다 신속하게 연대를 구성할 수 있는 기반으로 기능하였다. 게다가 민주화 이행기 생겨났던 많은 운동단체들은 이전 시기와 비교해서 아주 새로 운 인물과 조직, 이슈들로 구성되어 있지는 않았다(권태환 이재열, 1998). 이는 민주화 이전과 이후 시기 사회운동영역의 구조가 대규모 의 지각변동보다는 역사적인 연속성을 더 강하게 지니고 있었다는 의 미를 가진다. 이러한 연대의 일상화 는 운동단체들 사이의 촘촘한 연결 망을 통해서 뒷받침되고 있었던 것으로 보인다. 둘째, 운동단체의 급속한 증가는 전체 운동단체 연결망의 구조 변 화에 의미 있는 영향을 미치고 있었다. 새로 창립된 운동단체들 몇몇은 기존의 중심 파벌에 연결되지 않고 파벌 외부에서 활동하고 있었다. <표 1>은 1984년부터 1992년 사이 시기의 연결망 밀도를 수치로 나타 낸 것이다. 연결망의 밀도는 실제 나타난 연결선의 수(E)를 이론적으로 가능한 모든 연결선의 수 (N(N 1)/2(여기서 N은 전체 운동단체의 숫 자))로 나눈 것이다(Scott, 2000: 71). 많은 점들이 서로 연결될수록 전 체 연결망의 밀도가 높아지는 것이다. <표 1>을 살펴보면, 운동단체의 수 그리고 실제 연결선의 수 모두 시간의 흐름에 따라 증가하는 경향을 보인다. 그러나 1984년과 1987년 사이 연결망의 평균 밀도(=.019)는 1988년과 1992년 사이 연결망의 평균 밀도(=.008)보다 훨씬 높다는 점에 주목할 필요가 있다. 이는 전 체 단체군의 크기를 고려할 때 민주화 이후 운동단체들이 이전보다는 더 낮은 비율로 연결망 형성에 참여하였음을 보여 준다. 약술하면, 민 일 반 논 문 한국 민주화 운동단체 연결망의 변천( ) 169

170 <표 1> 운동단체 연결망의 밀도( ) 연도 운동단체 (N) 연결선 (E) 가능한 연결선의 수 연결망 밀도 주화 이후 연결망 내의 중심 파벌은 전체적으로 안정적인 형태를 가지 고 있었으나, 거기에서 분리되어 독립적으로 존재하는 단체들도 다수 였던 것이다. 1987년까지의 민주화 투쟁 과정이 보여 주었던 구심력은 민주화 이후에 약화되는 경향을 띠었다고 할 수 있는데, 이러한 현상은 사회운동영역 안에서 중심 파벌의 주도성 약화를 보여주는 것이기도 하다. 당시 연대체의 약화는 이러한 경향과 깊게 관련되어 있다. 연대체 의 중심성 변화를 살펴보기 위해, <표 2>에서는 당시 주요 연대체의 보 정된 매개중심성(normalized betweenness centrality)을 계산하였다. 매개중심성이란 연결망에서 하나의 점이 다른 점들 사이에 위치 하고 있는 정도 를 측정하는 값인데, 그 사이값 이란 행위자가 중재자 혹은 문지기의 역할을 함으로써 어떻게 잠재적으로 다른 이들을 통제 할 수 있는 힘을 지니게 되는지 를 보여 주는 것이다(Scott, 2000: 86). 다른 중심성이 상대적으로 낮더라도 연결망의 한 점이 연결망 안에서 다리를 놓는 역할을 하는 경우 영향력이 높다고 보는 것이다. 보정된 170 동향과 전망 89호

171 매개중심성은 실제 사이값을 최대의 사이값으로 나눈 값을 백분율로 표현한 것이므로, 다른 시기에 나타난 운동단체들의 중심성을 비교하 는 데 사용할 수 있다. <표 2>에서는 국본, 전국민족민주운동연합(전민련), 그리고 민주 주의민족통일전국연합(전국연합) 3단체의 중심성을 각 단체의 창립연 도를 기준으로 비교하고 있다. 이 세 단체는 각 시기에서 가장 큰 규모 의 연대체로 활동하였고, 뒷 시기에 나타난 단체가 앞 시기의 연대체를 계승하는 형태를 띠었다. 보정된 매개중심성을 비교해 보면, 시간이 흐 를수록 연대체의 중심성은 약화되는 경향을 보였다. 국본의 매개중심 성은 2.902였던 데 반하여, 전민련은.902, 전국연합은.459로 매개중 심성이 점점 약화되었다. 연결망 구조 내에서 연대체들의 매개중심성 이 감소한 것은, 민주화 과정에서 다른 운동단체와 비교할 때 상대적으 로 영향력이나 권력이 줄어들었다고도 해석할 수 있다. 게다가 연대체들의 내부 갈등 역시 중심성의 약화에 영향을 미쳤 다. 예를 들어 KDP 자료에서 보면 1991년 당시 전민련의 분파 갈등의 결과 민중당이 창당되면서 전민련의 중심성이 약화되었음을 확인할 수 있는데, 이는 제도정치 안으로의 편입 압력이 심해지면서 기존 연대체 중심의 운동구조가 흔들리기 시작하였음을 나타낸다. 이러한 변화는 사회운동의 제도화 현상이 배태할 수밖에 없는 현상이기도 하다. 정치 엘리트들이 저명한 연대체 활동가들을 제도정치 안으로 편입시킬 때 일 반 논 문 <표 2> 주요 연대체들의 보정된 매개중심성(1987, 1989, 1991) 연도 단체명 보정된 매개중심성 87 민주헌법쟁취 국민운동본부 전국민족민주운동연합 민주주의민족통일전국연합.459 한국 민주화 운동단체 연결망의 변천( ) 171

172 연대체의 주도성 약화는 수반될 수밖에 없다. 실제로 1980년대는 저항 세력이 다양하게 형성됨에 따라 비제도권 정치엘리트들이 제도권정치 로 진입할 수 있는 가능성과 기회가 확대되었던 시기였고(김두식, 2011: 194), 80년대 말 90년대 초의 시기에는 이러한 경향이 더욱 심 화되었던 것으로 볼 수 있다. 연대체의 매개중심성 약화는 당시 연대체들이 여러 운동단체들 사 이에서 중재자 역할을 하기가 점점 어려워졌던 현실을 반영한다. 80년 대 중반까지는 연대체에서 활동하였던 재야활동가들이 여러 운동단체 들을 이어주는 역할을 담당하였는데, 이들은 민주화 이후 제도화가 진 행되면서 종종 내부갈등에 휘말리곤 했다. 동시에 이러한 연결망 구조 의 변화는 연대체 이외의 운동단체들의 중심성이 상대적으로 증가는 현상과도 연관되어 있다. 예를 들어 1987년에는 연결망 내에서 국본이 가장 매개중심성이 높은 단체였으나, 1989년의 전민련은 매개중심성 순위가 4위로 밀려났고, 1991년의 전국연합은 15위에 불과하였다. 전 체적으로 이러한 변화는 연결망의 분권화 현상으로 규정지을 수 있는 데, 이는 중앙 의 약화 그리고 중심 파벌 주변부 의 상대적인 부상으로 특징 지워진다. 부문운동영역의 성장으로 인하여 상대적으로 연대체 중심의 운동은 약화되었던 것이다. 물론 80년대 후반 90년대 초의 시기에도 단체들 간의 위계적 관계 는 일정하게 지속되었다. 환경운동과 같은 비주류적인 운동들은 학생, 재야, 노동 등의 주류 민중운동에 비하면 연대체 내에서의 영향력이 여 전히 적은 편이었다. 예를 들어 사 의 증언에 의하면, 전민련은 연대시 위를 조직할 때의 공개 전술들을 사 의 환경운동단체에게는 전달해주 지 않았다고 한다. 다음은 증언의 일부다. 172 동향과 전망 89호

173 이거는 에피소드인데, 우리가 전민련하고 사무실 붙어 있었어요. 등을 돌린 건물에 있었어요. 그런데 거기가 공개택(공개 전술)을 안줬어 우리 한텐. (필자: 왜요?) 몰라. 그랬어요. 그게 자연스러워. 그러면 받으러 가. 따로. 칠판에 쓰잖아요. 우린 저 택(전술)이 을지로 2가래, 해서 들 고 와서 하고. 그런 상황. ( ) 민주화 이행기에도 주류 민주화운동 세력은 여전히 사회운동영역 내에서 상당한 헤게모니를 가지고 있었다. 그렇지만 사회운동단체 연 결망이 점차 분권화됨에 따라 이러한 관계도 점차 변화하기 시작했다. 상대적으로 비주류였던 부문운동들의 힘이 강해짐에 따라서 이들 부문 운동단체들은 연대체를 중심으로 한 활동보다는 본연의 이슈들에 더욱 집중하기 시작하였다. 환경운동가 사 의 다음 증언도 이 같은 현상을 뒷받침한다. 일 반 논 문 운동이 분화한건 사실이죠. 분화해서 과거에는 모든 운동이 한곳에 모 여서 강경대 사건 터지면 다 자기 일 제쳐놓고 이 일에 전념하는 형태였 어요. 제 윗세대는 구분 별로 없어요. 70년대 학번들. 그 사람들은 온 사 회 고민이 모두 나의 고민. 경계가 없어. 그런데 우리세대부터는 영역이 분화. 자기운동 과제하기에도 힘든 거에요. 헉헉대. 우리로 말하면, 돈 만들어 와야 돼, 살림해야 되고, 또 운동 잘 이끌고, 후배 건사하고, 운동 앞날 제시 이런 것들 무게에 짓눌려있으니 급급한 거. 그런데 다른 영역 도 그런 거. 우리사회 공통의 뭐랄까 과제들이 있을 때에는 이게 다 내 문 제가 일단 아닐 수 있잖아요. 그럴 때 연대가 구심력이 떨어지는 건 사실 이죠. 부문운동 영역 강화됨으로써 운동의 통일성 약화된 건 사실이에 요. 시대변화로 어쩔 수 없다 생각하고. ( ) 한국 민주화 운동단체 연결망의 변천( ) 173

174 그리고 비주류였던 운동단체들이 성장하고 독립적으로 변화하면 서, 이들의 연대체 참여나 의존도는 이전보다 감소하기도 하였다. 예를 들어 여성운동의 경우 1980년대에는 매우 적극적으로 연대체 운동에 비주류적인 위치에서 참여하여 활동하였지만, 민주화 이후에는 정치운 동 안에서의 여성의 역할에 대한 고민이 단체의 핵심 문제로 떠오르게 되었다. 한국여성단체연합(여연)의 경우에는 결국 따로 또 함께 라는 슬로건을 새로 만들면서, 연대운동에 적극 참여하지만 동시에 본연의 여성 문제들에 집중하겠다는 이중의 목표를 표방하였다. 그러나 실제 로 여성운동이 더욱 중심을 두게 된 목표는 정치운동에 참여하는 것보 다는 여성운동 자체를 대중화하는 것이었다(강남식, 2004: 412). 이러 한 경향의 실례로는 여연이 1991년에 설립된 전국연합에 가입하지 않 았다는 점을 들 수 있다. 여성운동가 아 의 증언에 따르면, 여연은 당시 재야 중심으로 편향된 연대운동에 대해서는 비판적인 입장을 취하게 되었다. 다음은 아 의 증언의 일부다. 전민련 가입 지속할지 논쟁도 있었죠. 탈퇴한다는 단체도 있었고, XXX 단체가 탈퇴했어요. 정치적 투쟁만 하지 말고 여성 억압문제 갖고 민족 문제 민중문제 풀어가야 한다, 큰 담론 투쟁만으론 문제다 하고 나갔죠. 여연은 그때부터도 거시적인 흐름 변화도 해야 하고 구체적인 문제도 해 야 된다, 균형 있게 해야 된다, 민주화와 성평등 균형 강조했어요. 전민련 과는 같이 하다가 전민련이 전국연합으로 바뀌면서 떠났어요. 연대방식 이 변한 거예요. 따로 또 같이 라는 개념으로. 연대하더라도 연대조직 안 들어가도 된다. 감수성 있으면. 사안별로 하고 우리 대중 많이 모아서 해 야지 명망가 중심 선수중심은 안 된다. 여성대중들 많이 만들고 민주화 대열 나가도록 하잔 입장이었어요. ( ) 174 동향과 전망 89호

175 1990년대 초반을 계기로 하여 주도적인 형태의 연대운동은 연대체 를 바탕으로 한 운동에서부터 공통 이슈를 바탕으로 한 단기적 연대로 그 성격과 방향이 변화하였다. 민주화를 촉발시켰던 1987년 6월항쟁 시기까지의 사회운동단체들은 이전의 폐쇄적인 조직구조에서 점차 벗 어나 공개활동을 하면서 연대체에 소속되어 함께 민주화운동을 전개하 였다. 이러한 흐름은 대규모의 연대시위를 가능하게 한 밑거름이었다. 그러나 민주화가 시작되자, 기존 단체 간 연결망의 권력구조나 연결 형 태는 변화의 시기를 맞이하였다. 한편으로는, 기존부터 존재하였던 단 체들의 중심적인 파벌은 비교적 안정적으로 지속되면서 조직간 연대의 기초를 만들어 주었지만, 다른 한편으로 이러한 파벌에 연결되지 않은 단체들도 늘어나면서 적은 수의 연결망을 바탕으로 독자적인 활동을 전개하였다. 민주화 항쟁이 어느 정도 소강상태에 접어들고 운동단체 들이 급속하게 증가함에 따라 이렇게 운동부문의 분화 현상이 발생하 였다. 이러한 구심력의 약화는 당시 연대체의 약화와도 밀접하게 관련 되어 있다. 중재자의 역할을 했었던 재야인사들의 영향력도 연대체의 힘이 줄어들면서 점차적으로 약화되어 갔다. 요약하면 이 시기는 이전의 민주화운동의 핵심이었던 연대체 운동 의 힘이 줄어들고 주변부 부문운동들의 위상이 높아지면서 연결망의 분권화 현상이 일어난 시기였다. 비주류 운동들은 민주화운동 과정에 서는 그 위치가 다소 주변화되어 있었지만, 민주화의 진행에 따라 연결 망 내에서의 상대적 중심성이 증가하면서 운동 본연의 목표들을 위해 활동하기가 용이해졌다. 따라서 타단체들과 어떤 형태로 연대 관계를 맺을지에 대해서도 각각의 단체의 조건과 상황에 맞게끔 조정하기가 쉬워졌다는 점에서, 당시 분권화 현상은 운동단체들을 어느 정도 균등 하게 만들어 주는 효과가 있었다고 하겠다. 그 결과 이 시기에는 연대 체라는 틀에서 활동하기보다는 특정한 이슈나 문제를 중심으로 하여 일 반 논 문 한국 민주화 운동단체 연결망의 변천( ) 175

176 단기적인 연대운동을 벌이는 형태의 시위가 증가하게 되었다. 이러한 경향은 흔히 민주주의 사회에서 발견되는 과두적 연결망 (Baldassarri & Diani, 2007)의 형태의 시효가 된다고 볼 수 있을지도 모른다. 5. 맺음말 이 글에서는 1980년대에서 90년대 초 우리나라의 민주화 운동을 분석 하기 위하여 운동단체 연결망 자료와 활동가 심층면접 자료를 활용하 였다. 정치적 환경의 변화에 조응하여, 민주화 운동단체 간 연결망은 시기에 따라 다양한 형태로 변화하였다. 연결망의 모습을 분석하기 위 하여 연결망의 밀도, 중심성, 매개성 등의 지표를 사용하였다. 먼저 탄압이 심했던 1980년대 초반의 시기에는 단체 간 연결망은 제한적이었고, 폐쇄적인 조직구조를 바탕으로 한 지하활동이 중심을 이루었다. 이러한 운동 구조는 단체 간 연대로 이어지기는 어려웠지만, 한편으로는 극심한 탄압으로부터 단체를 보호하는 기능을 하기도 하였 다. 1984년 유화조치 이후에는 정치적 환경이 제한적으로나마 개방되 면서 공개적인 운동단체 활동이 어느 정도 가능해졌고, 운동단체의 수 도 증가하였다. 정치적 민주화라는 공동의 목표 아래 점차적으로 운동 단체들이 결집하였고, 단체 간 연결망은 점차 중앙집권적인 형태를 띠 며 발전하였다. 이러한 흐름은 부문 운동들 사이를 이어주는 연대체를 중심으로 진행되었고, 중앙집권적 연결망 구조는 대규모 동원을 이전 보다 용이하게 해 주었다. 이와 같은 연결망 구조는 개헌을 통한 민주 화를 목표로 한 1987년 6월항쟁의 구조적 근간이 되기도 하였다. 이후 민주화 과정 속에서 정치적 공간이 확장되었고, 다양한 운동단체들이 급속도로 늘어났다. 절차적 민주화가 진행되었던 1980년대 말에서 동향과 전망 89호

177 년대 초반에는 운동단체들 사이의 관계망 역시 중대한 변화를 겪었다. 연대체의 중심성이 점차 줄어들고 상대적으로 부문운동 단체들의 독립 성과 힘이 커지자 운동단체 연결망의 구조는 이전보다 분권적인 형태 로 변화한 것이다. 물론 우리나라의 사회운동 단체들은 2000년대 초에도 비교적 소수 의 유명한 단체들을 중심으로 밀집된 연결망 형태를 보이기도 하였지 만(윤상철, 2004), 극소수의 연대체들이 중심적 역할을 했던 민주화 운 동 시기보다는 훨씬 다양한 유형의 단체들이 중심적 역할을 담당하고 있다는 점에서 이전과는 중요한 차이를 보인다. 다른 한편으로는, 6월 항쟁 이후의 민주화시기에 생겨난 운동단체들도 이전의 운동단체 연결 망에 편입되는 경향이 존재하였음을 고려하면, 민주화 이전과 이후 시 기의 우리나라의 사회운동 단체들 사이에는 단절성보다는 연속성이 강 할 것으로 추측할 수 있다. 이러한 결과는 90년대 사회운동 연결망에 대한 분석 결론(권태환 이재열, 1998)과도 유사한 것으로, 90년대 시 민운동이 활성화되면서 사회운동 단체들이 여러 갈래로 분화되었지만 사실상 그들의 연결망은 서로 공유되고 있었음을 재확인시켜 준다. 이 글에서는 운동단체 간 연결망을 추적하기 위하여 운동단체 지도 부 구성원들의 중복소속 자료를 기반으로 단체 간의 연결성을 파악하 였는데, 중복소속만 가지고서는 단체 간의 실질적인 연대의 강도나 빈 도를 알기 어렵다는 한계를 가지고 있다. 이는 1980년대 단체에 관한 실증적 자료의 부족에서 기인한 것이기도 하다. 철저한 문헌자료 조사 와 운동단체 성명서 등에서 나타나는 연대 양상에 대한 조사가 이루어 진다면 단체 간 연결망의 실체가 보다 더 분명하게 드러날 수 있을 것이 라고 여겨지며, 이는 추후의 연구과제로 남겨 둔다. 일 반 논 문 접수/ 심사/ 채택 한국 민주화 운동단체 연결망의 변천( ) 177

178 주석 1) 이 글에서 연대체 는 복수의 운동단체들이 단체 자격으로 구성원이 되어 활동하 는 운동단체를 의미한다. 2) 여기서 중재자 는 연결망 내의 파벌들(cliques) 사이의 간극을 메워 주고 갈등 을 조정하는 역할을 하는 연결망 구성원들(단체나 개인)을 의미하는 용어로 사 용되었다. 178 동향과 전망 89호

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183 초록 한국 민주화 운동단체 연결망의 변천( ) 이정은 사회운동 내에서 형성되는 운동단체와 활동가들의 관계를 바탕으로 한 다양한 사회연결망은 운동의 발생 유지에 필수적인 역할을 한다. 이 글에서는 1980년대 일 반 논 문 부터 90년대 초 민주화 운동단체의 연결망 자료를 분석하였다. 지도부 구성원들 의 중복소속에 대한 자료를 바탕으로 운동단체 간 연결망을 연도별로 추적하였 고, 민주화 운동 활동가들과의 심층면접 자료도 활용하였다. 먼저, 80년대 초 전 두환 정권 초기에는 탄압의 위험성이 높아 단체 간 연결망이 활발하게 형성되지 못하였고, 단체들은 주로 지하에서 폐쇄적인 조직구조를 바탕으로 제한적으로 활동하였다. 그러나 1984년 유화조치 이후에는 운동단체 간 연결망이 확산되었 고, 여러 부문운동을 망라한 연대체들을 중심으로 중앙집권적 양상을 보였다. 이 러한 연결 구조는 대규모 동원을 용이하게 해 주었고, 운동단체들의 결집은 1987 년 6월항쟁으로 그 정점을 맞이하였다. 마지막으로 1987년 민주화 이행 이후의 운동단체 간 연결망을 살펴보면, 정치적인 환경이 이전보다 개방되면서 운동단 체의 숫자가 증가하였다. 동시에 이러한 변화는 연대체의 중심성이 약화되는 결 과로 이어졌으며, 또 부문운동 단체들의 독립성이 상대적으로 강화되면서 연결 망은 이전보다 분권화되는 모습을 보이게 되었다. 주제어 사회운동, 민주화, 연결망 분석, 연결망 진화 한국 민주화 운동단체 연결망의 변천( ) 183

184 Abstract The Evolution of Social Movement Networks in South Korea( ) Jung-eun Lee Social movement theorists advocate the importance of social networks in shaping social movements. Within a movement, linkages among different social movement organizations(smos), among individual activists, and between SMOs and activists are likely to be established. Pre-existing social networks are also necessary to generate and sustain protests. Given this role, I expect that the degrees of social networks in terms of network ties and mediators roles ought to have different consequences in the evolution of protests. By analyzing the case of Korea s pro-democracy movement ( ), I argue that an absence of network ties and mediators (i.e., network closure) precludes inter-organizational alliances. In addition, my findings show that an increase in network ties and mediators increase collaborations between different SMOs. As important, my research reveals that the process of democratic transition had an important effect on social movement networks: while more centralized networks emerge after the liberalization within an authoritarian structure, movement networks become more polycentric and disperse after the democratic transition. Moreover, I argue that the centrality of the leading SMOs during the pro-democracy struggles that develop in the hierarchical, centralized network structure declines in proportion to decentralization of networks. This changing pattern of movement networks has further implications on the later development of the social movement sector in Korea. Key words social movements, democratization, social network analysis, network evolution 184 동향과 전망 89호

185 일반논문 토론과 조정의 노동정치 현대자동차 노사전문위원회 의 활동경과 및 평가 7)8) 박태주* 한국기술교육대학교 고용노동연수원 교수 이문호** 워크인연구소 소장 일 반 논 문 1. 들어가는 말 2012년 9월, 현대자동차(현대차)에서 10년을 넘게 노사 간 쟁점을 이루 었던 주간연속 2교대제 가 타결되고 2013년 3월 4일, 시행에 들어갔다. 현대차에서 주간연속 2교대제에 대한 합의는 기업차원의 실노동시간 단축을 사회적 의제로 만든 경향설정적인 단체협약 이라고 해도 과언 이 아니다(자세한 것은 박태주, 2013을 참고). 현대차의 주간연속 2교 대제의 시행과 관련하여 특이한 사항 중의 하나는 논의의 과정에서 외 부 전문가들이 전문위원 또는 자문위원 이라는 이름으로 결합하였다 는 사실이다. 현대차는 단체교섭이 파업과 동의어로 나타날 만큼 대립적이고 갈 * [email protected], ** [email protected] 토론과 조정의 노동정치 185

186 등적인 노사관계를 유지하여 왔다. 이러한 현대차에서 노사전문위원 회 모델이 처음으로 시도되고 나아가 특정의제의 합의에 기여하였다 는 사실은 그것이 노사갈등을 해결하는 하나의 방안이 될 수 있음을 뜻한다. 현대차에서 노사전문위원회 모델은 두 차례에 걸쳐 추진되 었다 년에 걸쳐 진행된 현대자동차 노사전문위원회와 년에 걸친 노사자문위원회가 그것이다. 이러한 경험은 현 장의 노사와 외부 전문가들이 오랜 기간에 걸쳐 특정한 주제에 관해 공동의 해결방안을 모색한 최초의 실험일 뿐 아니라 대안적 분쟁해결 (Alternative Dispute Resolution: ADR)의 하나라는 점에서 의미를 갖 는다(노사전문위원회와 노사자문위원회는 여러 가지 차이가 있지만 뭉뚱그려 부를 때는 노사전문위원회 로 통일한다). 이 글은 노사갈등조정에서 새로운 시도라고 할 수 있는 현대차 노 사전문위원회를 대상으로 그 의의와 한계 등을 살펴보기 위한 것이다. 그것이 실패하였거나 성공하였다면 그 원인은 무엇일까? 노사전문위 원회 모델의 성격은 어떻게 정의할 수 있으며 어떤 장점과 한계를 갖 는가? 나아가 앞으로 노사갈등을 해결하는 과정에서 그것이 하나의 대 안으로 자리를 잡으려면 어떤 과제가 필요한가? 이 글은 이러한 질문 들에 대해 해답을 추구하려는 시도다. 연구방법은 연구자가 전문위원 및 자문위원으로 참여하였다는 점에서 참여적 관철(participative observation)에 해당된다. 이를 위해 2장에서는 노사전문위원회의 성격을 둘러싼 시론적 검 토를 통해 대안적인 분쟁해결 수단으로서 노사전문위원회 모델이 갖 는 독자성을 밝혀 보고자 한다. 이어 3장과 4장에서는 노사전문위원회 와 노사자문위원회의 구성과 활동을 살펴보고, 5장에서는 그 의의와 한계를 짚어본다. 그리고 총체적 평가와 향후과제를 중심으로 글을 맺 는다(6장). 186 동향과 전망 89호

187 2. 대안적인 분쟁해결 수단으로서 노사전문위원회 모델 노사갈등이나 분쟁을 해결하는 수단은 다양하다. 여기에서는 노사전 문위원회 모델을 다른 수단의 분쟁해결(ADR), 즉 노동위원회 모델, 지 역차원의 사회적 대화, 그리고 토의민주주의 방식과 비교하면서 그 성 격을 살펴본다. 대안적 분쟁해결이란 보다 공식적이고 비용이 많이 드 는 법정에서의 해결 대신 중립적인 제3자가 분쟁당사자 쌍방을 도와 합 의에 의해 해결방안을 찾도록 하는 문제해결식 분쟁해결기법을 말한다 (원창희, 2005). ADR로서 대표적인 것은 노동위원회를 통한 조정 및 중재서비스라 고 할 수 있다. 노동위원회는 노 사 공익 3자로 구성된 합의제의 행 정기관으로서 노사 간의 권리 및 이익분쟁에 대한 판정과 조정을 주업 무로 한다. 그런데 노동위원회를 통한 조정절차는 조정전치주의라는 법률적 강제의 산물로서 원칙적으로는 노동쟁의가 발생한 이후에, 그 것도 이익분쟁에 대해서만 적용된다. 조정위원은 노사의 동의를 거 쳐 선임되는 것이 아니라 행정적으로 배정된다. 또한 조정은 민간부 문 10일, 공익부문 15일 등 기간의 제한을 받는다. 노사전문위원회는 ADR로서의 성격을 갖는다고 하나 노사의 동의 에 의해 구성되는 자발적인 모임이라는 점, 인원이나 활동기한 의제 등은 노사가 자율적으로 결정함으로써 조직운영이 매우 유연하다는 점, 그리고 사실상 사전적 예비적인 조정을 수행한다는 점에서 노동 위원회 모델과는 성격을 달리한다. 조정이라는 기능보다는 오히려 알 선의 기능에 가깝다고도 할 수 있다. 1) 또한 노동위원회에서 조정안에 대한 합의가 이루어지면 그것은 단체협약을 대체하는 효력을 갖지만 노사전문위원회는 토론을 통해 노사의 자율적인 합의를 지원하는 기능 에 머문다. 일 반 논 문 토론과 조정의 노동정치 187

188 최근에는 지역차원의 사회적 대화도 분쟁해결 수단으로 새롭게 조 명을 받고 있다. 2005년 울산건설플랜트노조의 파업(조형제, 2005; 오 문완, 2008)과 년, 현대하이스코 비정규직 지회의 파업(매 일노동뉴스 관련 기사 참조)을 지역 시민사회단체와 정부가 나서서 해 결한 경우나 서울시 투자기관 노사와 공익위원으로 구성된 서울모델협 의회는 그 대표적인 사례에 속한다. 특히 서울모델협의회는 서울시 노 사정협의회 산하의 특별협의회로서 서울시 투자기관의 근로조건 및 임 금복지 사항에 대해 집단교섭구조로서의 위상을 가지면서 동시에 개별 사업장의 노동쟁의에 대해 조정안을 제시한다는 점에서 상시적인 분쟁 해결기구에 해당된다(서울특별시 노사정 서울모델협의회, 2012). 즉 사회적 대화가 전국차원에서 정치적 교환을 통해 특정한 사안에 대해 합의를 구해가는 수단이 아니라 지역차원에서 노사분쟁을 해결하는 수 단으로 나타나는 것이다. 사회적 대화는 노동분쟁에 대해 중립적인 제3자로서 개입한다는 점이나 일종의 조정 또는 알선 서비스를 제공한다는 점에서 노사전문 위원회와 공통점을 갖는다. 공적인 조정이 기능하기 어려운 영역에 개 입한다는 점에서도 마찬가지다. 이러한 점에서 노사전문위원회 모델 은 기업차원의 사회적 대화 라고 할 수 있다. 그러나 노사전문위원회 모델이 단순히 사회적 대화의 연장은 아니다. 즉 1 분쟁조정수단으로 서 사회적 대화는 주로 분쟁이 발생한 이후에 개입(조정)하나 노사전문 위원회 모델은 사전적으로 개입한다는 점, 2 전자가 일시적이고 일회 적인 개입인데 반해 후자는 장기간 지속적으로 개입한다는 점, 그리고 3 사회적 대화는 시민단체중심이고 때로는 정부가 개입하지만 노사전 문위원회 모델은 노사가 추천한 외부전문가들이 개입한다는 점 등에서 양자는 구별된다. 사회적인 갈등을 해결하는 수단으로서 토의민주주의(deliberative 188 동향과 전망 89호

189 democracy)적인 합의형성이 제시되기도 한다. 이는 원칙적으로 의사 결정으로부터 영향을 받는 당사자들이 충분한 토론과정을 거쳐 정책을 결정하거나 투표에 참가하는 방식이다(Dryzek, 2000; 김두환, 2005). 노사관계차원에서 토의민주주의는 대의민주주의를 보완하는 참여민 주주의의 일환으로 논의되어왔다. 실제로 조효래(2008)나 바카로 (Baccaro, 2001)는 노동조합 내부에서 토의민주주의가 조합원이 갖고 있는 선호의 집합(aggregation of preferences)으로서의 투표와 구분되 는, 토의과정을 통해 조합원의 선호가 변화된다는 사실을 보여 준다. 토의민주주의를 구성하는 핵심적인 요소는 참여와 토론이다(문태 현, 2010). 토의민주주의방식은 합의 내지 의견형성을 목표로 하는 토 론을 의미하며 이는 당사자 내부는 물론 당사자 사이에도 적용된다. 이 경우 정책의 결정으로부터 직접적으로 영향을 받는 당사자가 주로 참 여하지만 제3자가 토론을 활성화시키는 계기로 참여하기도 한다. 특히 노사전문위원회는 단체교섭(또는 근추위) 석상에서의 공식적인 토론 과 단체교섭 바깥에서의 비공식적인 토론을 병행시킴으로써 이중경로 적인 토의정치(two-track deliberative politics; 오현철, 2006)를 발전시 킨다. 이러한 점에서 노사전문위원회는 합의형성과정에서 토론과 의 사소통을 통해 참여민주주의를 강화하는 기능을 갖는다. 그러나 노사 관계에서 토의민주주의는 일반적으로 내부토론의 활성화라는 조합민 주주의의 일환으로 도입되고 있다는 점에서 노사 간 토론을 통한 합의 형성을 다루는 노사전문위원회 모델과는 차이를 갖는다. 지금까지 노사전문위원회 모델은 다른 대안적 분쟁해결 수단과 구 분되는 독자적인 성격이라는 사실을 밝혔다. 동시에 노사전문위원회 모델은 다른 수단의 ADR로 나타나고 있는 노동위원회와 사회적 대화, 그리고 토의민주주의적인 방식을 일정 부분 공유하고 있다는 사실을 밝혔다. 조정이나 알선의 기능을 수행한다는 점, 공적인 조정이 개입하 일 반 논 문 토론과 조정의 노동정치 189

190 기 어려운 영역에 제3자로서 개입한다는 점, 토론을 통한 합의형성을 시도한다는 점 등이 그것이다. 이하에서는 그 구체적인 사례로서 현대 차에서 주간연속 2교대제의 논의과정에 참여한 노사전문위원회에 대 해 살펴본다. 3. 노사전문위원회의 구성과 활동 1) 토의적 협의주제로서의 주간연속 2교대 현대차에서 주간연속 2교대제는 두 가지 채널을 통해 논의되어 왔다. 하나는 단체교섭이며 다른 하나는 근무형태변경추진위원회(이하 근추 위)라는 노사공동위원회였다. 1998년 구조조정과정에서 노조가 주간 연속 2교대제의 도입을 주장한 지 5년만인 2003년, 노사는 이를 논의하 기 위해 근추위를 설치하기로 합의하였다. 근추위는 노사 대표가 참가 하는 협의기구로서 전략적인 의사결정이나 미합의 사항은 단체교섭으 로 넘기더라도 기능적인 의사결정은 자체적으로 수행하는 구조를 갖고 있다. 이러한 점에서 근추위는 단체교섭과 병행하거나 대체하는 기구 라기보다는 단체교섭을 보완함으로써 효율성을 높이는 기구라고 할 수 있다. 전문위원회는 근추위의 자문기구다. 노 사와 외부전문가로 구성되는 주간연속 2교대제 실현을 위한 현대자동차 노사전문위원회 는 한국노동교육원이 주관한 현대자동차 노사관계 진단과 대안 (한국노동교육원, 2006)이라는 보고서를 통해 처음으로 제안되었다. 2005년 9월부터 2006년 3월까지 7개월간 진행 된 프로젝트에서 연구진은 노사 모두 변화에 대한 강력한 의지가 있음 을 확인하였다. 그렇지만 노사 간의 심각한 불신으로 미루어보건대 노 사가 자체적으로 노사관계의 개선을 추진할 동력을 얻기는 어렵다고 190 동향과 전망 89호

191 판단하였다. 그리하여 제3자가 개입하여 노사가 공동으로 변화의 방향 을 논의하여 보자는 게 연구진이 3자위원회를 제안한 요지였다. 동시 에 연구진은 노사관계를 변화시킬 수 있는 계기로 당시 2009년 1월 1일 부터 도입하기로 노사가 합의한 주간연속 2교대제에 주목하였다. 교대 제의 변경은 단순히 시업 및 종업시간을 변경하는 데 그치는 일이 아니 라 작업방식이나 임금체계의 변경에 더해 설비투자나 인력충원, 일과 삶의 균형(work-life balance) 등에 대한 합의를 필요로 한다는 점에서 종합적인 작업장 변화 프로그램이었다. 이 과정에서 외국 완성차 업체 의 근무형태나 작업장 노사관계에 대한 사례연구도 필수적인 과제였 다. 따라서 주간연속 2교대제는 토의민주주의적인 협의기구의 주제로 서는 적합하다고 판단하였다(박태주, 2009 참고). 2006년 3월 31일, 연구진이 노사에 제안한 3자위원회는 노사의 비 공식적인 찬성에도 불구하고 출범이 순탄치는 않았다. 현대차의 비상 경영선언에 이어 비자금 사건으로 인한 회장의 구속, 노조의 산별전환, 그리고 임금교섭이 잇따랐기 때문이었다. 현대차와 같이 대립적인 노 사문화에서 노조가 협력적인 이미지를 띤 3자위원회의 구성을 표면화 시키기란 쉽지 않았다. 그럼에도 불구하고 주간연속 2교대제의 원활한 진행을 위해 노사동수로 추천한 전문위원회를 구성한다는 사실은 8월 에 체결된 현대차의 단체협약에 포함되었다. 현대차 노사관계에 대한 연구과정에서 연구진에 대한 노사의 신뢰가 일정 부분 쌓였기 때문이 었다. 이는 당시 연구진이 연구의 원칙으로 설정한 자율성의 원칙, 공 개성의 원칙, 그리고 공정성의 원칙이 그 바탕이 되었다고도 할 수 있 다. 2006년 단체협약의 관련조항은 다음과 같다. 일 반 논 문 토론과 조정의 노동정치 191

192 2. 주간연속2교대 관련 (1) 월급제 추진 관련 1 노사는 주간연속 2교대 시행과 연계하여 2009년 1월 1일부 생산직 월 급제를 실시한다. 2 그 전제로 노사는 기존 운영 중인 근무형태 변경 추진팀과 연계하여 노사 동수로 추천한 전문위원회를 구성하고, 노, 사, 전문위원 3주체가 참여하여 2005년 단체교섭 별도합의서(주간연속2교대 관련) 시행과 관 련된 제반 사항과 연계, 임금제도 개선(월급제 포함) 방안을 추가하여 주 간연속 2교대 시행이전까지 협의를 완료한다. 2) 노사갈등과 노사전문위원회의 구성 노사전문위원회는 2006년 11월 30일 출범하였다. 출범 이후에도 노사 전문위원회의 활동을 가로막는 노사 간의 갈등은 지속되었다. 특히 현 대차 노조는 비정규직법의 국회통과를 저지하기 위한 민주노총의 지침 에 따라 10차례에 걸쳐 파업에 참가하였다. 게다가 내부적으로는 노조 창립 기념품 관련 의혹으로 대의원대회에서 진상조사위원회가 꾸려지 고 급기야 노조 집행부는 임시대의원대회(12월 12일)에서 노조의 도 덕성을 실추시키고 조합원들의 불신을 야기한 문제 등에 대해 책임 을 지고 물러나겠다는 입장을 밝혔다. 현대차에서 노사전문위원회가 정 상화되기 위해서는 2007년 1월의 성과급 투쟁 이라는 단계를 한 차례 더 넘겨야 했다. 성과급 투쟁은 2006년 말 회사가 당해 연도 생산목표 를 달성하지 못했다는 이유로 성과급 50%를 지급하지 않겠다고 밝히 면서 시작되었다. 급기야 1월 3일, 회사의 시무식에서 경비대와 노조 간부가 충돌하는 일이 발생하고 노사 간의 갈등이 깊어지면서 노조가 파업에 들어가는 사태로까지 발전하였다. 성과급 투쟁은 2007년 1월 18일, 노조가 2006년 생산목표 미달대수를 2007년 1월 중에 만회하는 192 동향과 전망 89호

193 데 협조하고 그 시점에 회사가 목표달성 격려금 50%를 지급하기로 합 의함으로써 마무리되었다. 노사는 성과급 갈등을 마무리 지으면서 발 전적 노사문화를 조기에 정착시 킨다는 명목으로 재차 노사전문위원회 의 정상화에 합의하였다. 이는 2007년 2월 8일, 노사전문위원회의 출범 식으로 구체화되었다. 전문위원회는 노사가 각각 추천하는 5명씩으로 구성되었다. 연구 팀은 노사합의로 대표를 선임하고 대표가 추천한 전문위원에 대해 노 사가 승인하거나 배제하는 방식을 제안하였지만 이는 거부되었다. 전 문위원은 2008년 4월에 들어 2명이 추가되었다. 새로 선임된 노조 집행 부가 자신들과 성격과 맞지 않는 일부 노조 추천 전문위원의 교체를 요 구하고 나선 것이 2명의 추가선임으로 타협이 이루어진 탓이었다. 전문위원회의 구성에서 한 가지 특이한 사항은 전문위원 가운데 일 반의 통념상 친자본( 親 資 本 )으로 분류되는 인물은 없었다는 점이다. 사실 대부분이 현대차 노조나 상급단체의 프로젝트를 수행하거나 관계 를 맺은 경험이 있는 사람들이었다. 사측도 노조를 이해하고 노조와 대화가 가능한 사람으로 구성한다 는 원칙을 바탕으로 자체 추천위원 을 선임하는 한편 노조가 선임한 전문위원에 대해 아무런 이의도 제기 하기 않았다. 당시의 신문기사가 저간의 상황을 잘 나타내고 있다. 일 반 논 문 파업 후 회사는 노조에 노조의 이론을 논리정연하게 설명해 줄 수 있는 전문가 5명을 선임하라고 이야기했다. 이 위원회의 산파역할을 했던 윤 여철 현대차 울산공장 사장은 위원으로 어떤 인사도 괜찮다 고 말했다. 그 결과 노조가 선임한 위원에는 현대차 노조의 상급단체인 금속산업연 맹 노재열 정책기획실장과 이상호 민주노동당 진보정치연구소 연구위원 등 급진적 성향의 인물이 선임됐다. 노조 측이 선정한 강신준 동아대 교 수는 공산주의 이론의 토대가 됐던 마르크스 저서 자본 을 국내 최초로 토론과 조정의 노동정치 193

194 번역하기도 했다. 사용자 측도 박태주 한국노동교육원 교수를 비롯, 참 여연대 노동사회준비위원회 위원장인 이병훈 중앙대 교수 등 5명을 전 문위원으로 선임했다( 문화일보, ). 3) 노사전문위원회의 활동 (1) 정파 갈등과 노사전문위원회 노사전문위원회의 활동과정에서 우선 지적할 사항은 활동 기간 중 노 조의 집행부가 두 번이나 바뀌었다는 사실이다. 결과적으로 1년 반 남 짓 활동을 하면서 세 집행부를 상대한 것이다. 노사전문위원회가 출범 할 당시 노조는 박유기 집행부로서 이른바 중앙파의 민주노동자회(민 노회) 출신이었다. 이 집행부는 집행간부의 비리 건으로 사퇴의사를 밝 혀둔 상태였다. 2007년 1월 성과급 투쟁이 마무리된 후 치러진 금속노 조 현대차 초대지부장 선거에서는 이상욱 후보가 당선되었다. 이번에 는 현장파에 속하는 금속민주노동자투쟁위원회(민투위) 소속이었다. 신임 집행부가 바라보았을 때 전문위원회는 역할 자체도 의심스러웠지 만 전임 집행부가 추천한 전문위원들 역시 만족스럽지 못하였다. 전문 위원회로서는 활동을 채 시작하기 전에 노조 집행부 교체를 맞으면서 노조로부터 따가운 시선을 감당해야 했다. 이 문제는 결국 집행부가 추 천하는 전문위원을 2명 추가하는 것으로 봉합되었다. 이상욱 집행부 기간 동안 노사전문위원회의 활동은 순조롭게 진행 되었다. 노사전문위원회는 주간연속 2교대제 실현을 위한 노사전문 위원회 중간 결과 라는 보고서를 마감한 10월 말까지 5차례의 노사전 문위원회 본회의와 50여 차례의 분과회의, 그리고 18차례의 전문위원 자체 회의를 갖는 등 꾸준하게 의제의 개발과 노사로부터의 의견청취 및 이견조정을 시도하였다. 이외에도 조합원, 대의원, 그리고 회사의 중간관리자들과 집단심층면접(Focus Group Interview: FGI)이 이루 194 동향과 전망 89호

195 어졌으며 노조의 현장 전문위원 및 교육위원들과 간담회도 실시하였 다. 크게 보아 이 기간은 노사 간의 의견을 청취하고 쟁점을 확인하는 기간이었다. 노사전문위원회는 제2단계 활동으로 해외 자동차 업체 벤 치마킹을 실시하였다. 독일과 미국 및 일본의 자동차 업체를 방문한 결 과는 해외자동차 업체의 근무형태와 임금체계: 독일, 미국, 일본 업체 사례연구 라는 보고서로 정리되었다. 이상욱 집행부가 전임자의 잔여임기를 채우면서 집행한 기간은 아 홉 달에 지나지 않았다. 2007년 말 노조 집행부 선거과정에서 노사전문 위원회의 위상과 주간연속 2교대제 실현방안이 선거쟁점으로 등장한 것은 전문위원회의 앞날에 먹구름이 드리워진 계기였다. 전문위원회 가 정파 간 갈등구도에 휩쓸려 들어가는 것을 의미하기 때문이었다. 3명이 출마한 선거는 1차 선거에서 과반수 득표자가 없어 두 명 사 이의 결선으로 진행되었다. 당시 민주현장에 소속된 후보는 2008년 1월, 노사전문위원회 1차 결과를 바탕으로 현장조합원 간담회 등을 거 쳐 교섭요구안을 확정, 주간연속 2교대제를 확립하겠다 는 공약을 내 걸었다. 이에 대해 민투위 소속 후보는 노사전문위원회 연구결과는 이 미 예견되어 있으며 활용가치가 없다. 잘못하면 고용안정을 미끼로 배 치전환, 노동강도 강화, 생산유연화를 다 내 줄 수도 있다 며 맞섰다. 민 투위 후보는 한 걸음 나아가 선거유인물에서 민투위의 주장은 분명하 다. 노사전문위는 의견제시그룹에 불과하다 고 밝히고 나섰다(후보들 선거유인물 참조). 주간연속 2교대제의 실현방안에서도 두 후보 간의 차이는 컸다. 민 투위 후보는 실질임금 삭감 없는, 노동강도 강화 없는 그리고 고용불 안 없는 주간연속 2교대제라는 이른바 3무( 無 ) 원칙 의 실현을 공약하 였다. 1일 10시간 맞교대( 10/10 )체제를 중간단계 없이 8/8 체제로 곧 바로 이행하여야 한다는 주장도 포함되었다. 이에 반해 민주현장 후보 일 반 논 문 토론과 조정의 노동정치 195

196 는 총고용물량 200만 대(30만 대 공장신설)와 생활임금 확보, 2주의 교 대주기, 그리고 울산공장에서의 시범실시 등을 주장하였다. 결선투표 의 결과는 50.05%의 지지를 얻은 윤해모 민투위 후보의 당선이었다. 신임집행부가 출범한 이래 노사전문위원회는 예견한 대로 파행으 로 연속되었다. 노조는 노사전문위원회 본회의는 물론 분과회의조차 거부하였다. 노조가 바라보는 전문위원회는 회사 측 입장을 대폭 수용 하는 안을 마련 중 일 뿐 아니라 노동현장의 현실을 고려하지 않고 계 산적, 학자적 태도로 접근하고 있 는 조직이었다(노조 성명서, 노사전 문위원회는 몽매한 착각과 경거망동을 중단하라!, ). 노조의 입장은 한 마디로 3무 원칙 에 바탕을 두고 있었다. 이러한 상황에서 주간연속 2교대제에 대한 전문위원회의 내부 시안이 전달되 면서 전문위원회에 대한 노조의 불신은 증폭되었다. 전문위원들은 고 용불안이 없어야 한다는 원칙은 수용하더라도 노동강도의 강화를 일정 부분 수용함으로써 임금 보전의 명분을 획득하자고 제안하였다. 구체 적으로 전문위원들은 9/9 및 8/9 체제를 과도기로 배치하는 단계적 인 주간연속 2교대제의 실현, UPH(Unit Per Hour; 시간당 생산대수) 의 증대와 추가작업 시간 확보를 통한 물량의 보전, 야간근로수당을 포함한 임금의 보전, 그리고 맨아워(M/H) 2) 표준의 마련 등을 주요 내용으로 내세웠다(<표 1> 참조). 이어 전문위원들은 3자가 합의하여 4 월 25일 개최하기로 한 노사전문위원회 본회의가 취소되면서 노사에 항의 겸 본회의 소집을 촉구하는 공문을 발송하였다. 노조는 거센 표현을 섞어 전문위원회를 비난하고 나섰다. 일고의 가치도 없는 그들만의 내용들이 마치 진실인 것처럼 왜곡, 포장되면서 자신들의 주장만이 절대적 잣대인 것처럼 함부로 내뱉고 있 으며 노사 전문위원회는 사측과 노측의 추천으로 구성되었으며 별도의 독립된 기 구가 결코 아니다 는 것이었다(노조성명서, ). 연구의 내용 196 동향과 전망 89호

197 은 물론이거니와 전문위원회의 독립성과 연구의 자율성조차 인정하지 않겠다는 선언이었다. 전문위원들로서는 대응할 마땅한 수단이 없었 다. 게다가 전문위원들이 대응할 경우 이는 자칫 회사를 대리하여 노조 와 싸우는 꼴이 될 수도 있었다. 회사편향 이라는 노조의 주장에 물증 을 더해주는 모습이었다. 노사의 동의 없이는 연구결과를 대외적으로 발표하거나 토론회를 개최할 수도 없었다. 이는 출범 당시 노 사 전 문위원 간의 합의사항이었다(전문위원 위촉계약서, ). 전문위원들은 2008년 5월 말 주간연속 2교대제 시안을 마무리하였 다(현대자동차 노사전문위원회, ). 그러나 매달 한 차례씩 열게 되어있는 본회의는 열리지 않았다. 전문위원의 시안이 본회의에서 공 식적으로 보고되고 논의되지 않았다는 사실은 조합원들조차 주간연속 2교대제에 대한 논의내용을 알 수 없었다는 것을 의미한다. 노조 집행 부에 의해 조합 내부의 공론화가 봉쇄당해 버린 것이다. 이러한 상황에 서 전문위원들은 노사협의를 통해 주간연속 2교대제의 실현방안을 마 련한다는 노사전문위원회의 설립취지에 비쳐볼 때 향후의 활동은 어렵 겠다는 판단을 하게 된다. 전문위원들은 7월, 마지막 본회의 를 열어 그간의 연구결과를 노사에 전달하고 노사전문위원회를 해산할 것을 노 사에 요청하였다. 해산절차를 갖자는 것이었다. 결국 전문위원들은 계 약기간(2006년 12월 1일 2008년 12월 31일)을 채우지 못한 채 업무를 마감하였다. 노사전문위원회 본회의는 결국 개최되지 않았다. 일 반 논 문 (2) 2008년 합의안과 노사전문위원회 안 2008년 단체교섭에 들어가기 전 주간연속 2교대제에 대한 노사의 입장 차이는 뚜렷하였다. 무엇보다도 근무형태에서 노조는 8/8 형태를 주 장하는 데 반해 회사는 물량확보의 정도에 따라 단계적으로 도입( 9/9 ) 하자는 입장이었다. 물량의 보전방식에 대해서도 신규투자를 주장하 토론과 조정의 노동정치 197

198 는 노조와 시간당 생산대수(UPH)를 늘리자는 회사 측 입장이 평행선 을 그었다. 임금보전에 대해서도 입장 차이는 컸다. 노조는 10/10 임 금을 절대적으로 보전하되 이를 통상임금으로 보전함으로써 월급제로 가야한다고 주장하였지만 회사는 임금보전은 생산량 및 생산효율과 연 동시켜야 한다고 맞섰다. 특히 야간노동시간의 축소로 인해 줄어드는 야간근로수당에 대해서도 보전과 불가 사이에서 입장은 분명하게 갈라 지고 있었다. 사실상 2008년 교섭에 임하기전 노사 간에 합의된 사항은 2009년 1월 1일 자로 주간연속 2교대제를 시행한다 는 2005년 합의사 항밖에 없었다고 해도 과언이 아니었다. 2006년 단체교섭에서는 생산 직 월급제 실시가, 그리고 2007년 교섭에서는 전주공장 시범실시 등이 추가된 정도였다. 2008년 단체협약은 주간연속 2교대제의 기초협약이라고 할 만큼 근무형태 변경의 주요 원칙을 노사가 합의한 협약이었다. 물량보전과 임금보전의 교환과 이를 위한 단계적인 노동시간 단축( 8/9 의 선도입 과 8/8 이행), 신규투자와 UPH 증대를 통한 물량보전, 그리고 M/H 기 준의 수립과 임금보전의 원칙 등 주간연속 2교대제의 주요 골격이 합의 된 것이다. 이러한 단체협약은 결과적으로는 전문위원회가 제시한 안 이 노사합의 과정에서 수용된 것이었다고 할 수 있다. 노조로부터 비판 의 대상이 되었던 전문위원회의 주요 제안이 노사에 의해 받아들여진 것이다(이에 대해 자세한 사항은 박태주, 2009 참조). 노조로서는 3무 원칙 이 거부당한 상황에서 대안을 마련하지 못한 반면 회사는 전문위 원회 안을 내부적으로 깊이 있게 분석한 결과였다고도 할 수 있다. 2008년 9월에 체결된 단체협약과 같은 해 7월 전문위원회가 제안한 주 간연속 2교대제안을 비교하면 <표 1>과 같다. 2008년 단체교섭 잠정합의안은 2차 투표에서 간신히 통과되었다. 특히 노조가 M/H 표준을 도입하기로 합의한 부분에 대해 조합원의 불 198 동향과 전망 89호

199 <표 1> 주간연속 2교대제에 관한 전문위원회 안과 2008년 노사합의안 비교 전문위원회안(제1안) 2008 노사합의안 단계적 이행 ( ) 단계적 이행 ( ) 근무형태 시업시간: 06시 30분 식사시간: 45분 시업시간: 06시 30분 식사시간: 40분 교대주기: 1주 교대주기: 1주 PT부문: 별도 검토 PT부문: 별도 검토 물량보전 물량보전의 원칙 (도입시점의 생산능력) UPH 상승과 설비투자, 추가시간 확보 M/H 표준의 제정 및 생산유연성의 확보 (배치전환과 물량이동, 노동시간계좌제 등) 물량보전의 원칙 (도입시점의 생산능력) 공장별 UPH 조정방안 마련과 설비투자 M/H 위원회의 설치, M/H 표준과 적정인원 산정기준의 마련 일 반 논 문 노동의 인간화 프로그램 개발 모델공장 의 신설 모델공장, 사실상 폐기 물량보전에 연계한 임금보전의 원칙 (양적 보전 +질적 보전) 물량보전에 연계한 임금보전의 원칙 평일근무(10+10) 기준 연 총액임금보장 평일근무(10+10) 기준 연 총액임금보장 임금보전 외연적 방식: 심야할증분 보전 3시간 분 고정연장근로수당 도입 내포적 방식: 노동생산성의 향상 노동생산성의 향상분 임금과 연계 월급제의 실현: 능률급과 노동시간계좌제의 도입 추가 협의 기타 2009년 1월 1일 실시(기존 단협사항) 전주공장 별도협의체 구성, 09년 1월 중 시범실시, 09년 9월 중 전공장 확대실시 완성사 및 부품업체가 참여하는 자동차산업 교대제 개선위원회 구성 * PT(Power Train)부문은 엔진, 변속기 및 소재공장을 가리킴. 토론과 조정의 노동정치 199

200 만이 컸다. 회사는 생산의 효율성과 유연성을 위해 M/H 표준의 도입을 강력하게 주장하여 왔지만 노조는 그것이 현장권력을 약화시킬 뿐 아 니라 노동강도의 강화와 고용불안을 초래할 것이라는 이유로 반대하여 왔다. 급기야 이듬해 6월, 노조 집행부는 이 부분에 대해 책임을 지고 사퇴하였다. 4. 노사 자문위원회의 구성과 활동 1) 노사자문위원회의 구성 노사전문위원회는 2011년 1월, 노사자문위원회라는 이름으로 이어졌 다. 전문위원회가 해체된 지 약 2년 반의 공백기를 거친 다음이었다. 윤 해모 집행부가 사퇴하고 이경훈 집행부가 취임한 건 2009년 말이었다. 새 집행부는 우파 성향의 전진하는 현장노동자회(전현노) 소속이었 다. 2009년 단체교섭(임금교섭)을 마무리 한 집행부는 곧바로 주간연 <표 2> 전문위원회와 자문위원회 비교 구분 전문위원회 자문위원회 구성 12명 5명 선출방식 노사 동수 추천 노사 대표선임 대표가 위원추천 내부조직 4개 분과 통합 운영 위상 근추위 자문위원 근추위 자문위원(근추위 참관 및 발언권) 활동기간 주요활동 주간연속 2교대제 주요 원칙 및 도입 방안 마련 해외사례 수집 미해결된 주요 과제에 논의 집중 (M/H, PT부문 교대제, 여가활용 등) 노사 조정안 제시 경비(수당) 회사 부담 노사 공동부담 200 동향과 전망 89호

201 속 2교대제에 몰두하였다. 자문위원회의 구성이 논의된 건 2010년 초 였지만 그것이 구성되고 활동을 시작한 것은 이듬해 1월이었다. 자문 위원의 활동비 관련 예산이 연말에 열릴 정기대의원대회를 통과할 필 요가 있었기 때문이었다. 자문위원회의 정식명칭은 현대자동차 근무 형태변경추진위원회 자문위원회 였다. 자문위원회는 전문위원회를 이어받았지만 여러 가지 측면에서 전 문위원회가 진화한 형태였다. 우선 규모는 12명에서 5명으로 줄었다. 중요하게는 선출방식이 노사추천방식에서 노사가 합의로 대표를 선임 하고 대표가 위원을 추천하는 방식으로 바뀌었다. 자문위원의 수당은 노사가 공동으로 부담하였다. 또한 위상에서 전문위원회와 자문위원 회는 동일하게 근추위 자문위원으로서 위상을 가지지만 자문위원회의 경우 근추위 본회의 참관 및 발언권을 보장받았다. 한편 역할에서 전문 위원회가 주간연속 2교대제에 관한 포괄적인 의제에 집중하였다면 자 문위원회는 노사가 합의한 큰 틀을 바탕으로 보완적인 의제에 대한 연 구에 집중하였다. 동시에 자문위원들은 노사의 요청이 있을 경우 의견 을 제시하는 것으로 하였다. 그런데 여기에서 중요한 것은 집행부가 조합원의 참가를 중시하면 서 근추위가 확대 재편되었으며 그 결과 자문위원회의 활동공간도 넓 어졌다는 점이다. 근추위에 참가하는 노조측 인원만도 350여 명에 달 하였다(<그림 1> 참조). 이는 노사 간에는 물론 노조 내부적으로도 토 의민주주의적인 합의형성을 시도할 수 있는 공간이 마련되었다는 사실 을 의미한다. 일 반 논 문 토론과 조정의 노동정치 201

202 <그림 1> 근무형태변경추진위원회 구성(2010년) 2) 2012년 단체교섭과 노사자문위원회 주간연속 2교대제의 실현에서 2008년 협약이 기초를 놓은 기본협약이 었다면 2012년 협약은 최종 실행을 이끈 블루프린트라고 할 수 있다. 노조는 2011년 10월에 임기를 시작한 교체된 민주현장 출신의 문용문 집행부가 맡고 있었다. 신임 집행부는 주간연속 2교대제에 관한 기존 의 노사합의를 전면적으로 재검토할 것을 요구하고 나섰다. 지부는 2012년 초 기자회견을 통해 연산 30만대의 생산설비 투자(완성차 공장 신설, PT부문 증설)와 3,500명의 신규채용을 요구하는 한편 표준 M/H 문제는 주간연속 2교대제와 연계시키지 않겠다는 입장을 발표하였다 ( ). 이어 8/8 근무형태의 도입, 고정 연장근로수당의 도입, 할증수당 확대 및 교대수당 인상, 그리고 주간연속 2교대제의 2012년 연내 시행 등을 내용으로 하는 단체교섭 요구안을 회사에 발송하였다 ( ). 회사는 기존의 노사합의를 존중하여야 한다는 입장이었다. 노조가 기존의 합의를 부정하고 나서면서 주간연속 2교대제를 둘러싸 202 동향과 전망 89호

203 고 노사 간의 이해관계가 날카롭게 대립되고 있었다. 2012년 5월 15일, 현대차 노사는 단체교섭을 시작하였으나 진전은 느렸다. 심지어 논의의 출발점이라고 할 수 있는 근무형태조차 합의를 보지 못한 상황이었다. 이러한 상황에서 노사는 근추위 본회의를 통해 근무형태 변경과 관련한 주요 쟁점에 대한 자문위원회의 의견을 요청 하였다. 자문위원회의 1차 의견서는 6월 28일, 2차 의견서는 7월 19일 에 각각 전달되었다. 주간연속 2교대제와 관련한 자문위원회 1차 의견 서의 요지는 다음과 같다(현대자동차 근무형태변경추진위원회 자문위 원회, 2012). 완성차 부문과 PT 부문은 동시에 8/8+1 근무형태 및 월급제를 도입한다. 시업시간은 7시 20분을 적극 검토하되 조합원의 의견을 수렴하여 결정한다. 물량은 UPH 향상 + 추가작업시간 을 통해 보전하되 일부 물량 을 맞추지 못하는 PT 라인에 대해서는 3 교대제( 주간연속 2교대 제(8/8+1) + 상시야간조 )를 도입한다. 임금은 심야할증수당을 포함, 평일근무(10/10) 연 총액임금을 보 전하되 UPH 상승분(생산성 증대분)은 통상임금으로 보전한다. 공장간 노동강도의 평준화를 위해 배치전환을 실시하되 그 기준 으로서 노동강도 평가기준 을 마련한다(표준 M/H는 주간연속 2 교대제 세부시행계획 확정 후 설정작업에 착수한다). 일 반 논 문 이어 2차 의견서에서는 1차 의견서 이후 노사 간 쟁점으로 남은 도 입시기와 인원충원에 관한 의견을 제시하였다. 자문위원회는 4월 1일 에 시행한다는 안과 더불어 시업시간은 노조의 의견을 수용하여 6시 40 토론과 조정의 노동정치 203

204 분으로 조정하였다. 그러나 노조가 요구한 인원충원에 대해서는 비용 중립성의 원칙에 따라 현 인원을 기준으로 운영한다 를 제안함으로써 부정적인 입장을 밝혔다. 노사는 9월 5일, 단체협약에 서명하였다. 우선 근무형태는 2016년 3월까지 8/8 형태를 도입하되 그 이전까지는 8/8+1 형태를 시행하기 로 합의하였다. 시행시기는 2013년 3월 4일로 하였으나 PT부문의 3교 대제 도입과 전주 트럭공장의 2 교대제 실현은 노조의 반대로 무산되었 다. 표준 M/H는 2016년, 8/8 근무형태 도입 시부터 적용하기로 합의 되었다. 이는 표준 M/H의 수립과 주간연속 2교대제의 분리를 주장하 였던 노조의 요구가 관철되었음을 의미한다. 한편 생산량은 생산성 향 상과 추가작업시간을 통해 보전하기로 합의하였으며 임금은 평일근 무(10/10) 기준 총액임금을 통상임금으로 조정하여 보전하되 야간근 로수당은 주간연속 2교대제 근무자에 한해 전액 보전하기로 결정하였 다. 3) 인원의 충원 역시 쟁점사항이었다. 특히 교섭의 막바지까지 쟁점 이 되었던 직접생산공정의 인원충원 문제는 일단은 현 인원을 유지하 되 추후 적용 검증기간 을 거쳐 다시 협의하기로 하였다. 주간연속 2교대제를 둘러싼 노사안과 노사의 합의안, 그리고 자문 위원회 의견을 비교하면 <표 3>과 같다. 결과적으로 자문위원회가 노 사의 요청으로 단체교섭과정에 직접 개입하였을 뿐 아니라 자문위원회 의 안이 노사합의안의 골격을 이루었다는 사실을 확인할 수 있다. 자문 위원회는 2012년 12월 31일 자로 계약이 만료되었다. 204 동향과 전망 89호

205 <표 3> 노동조합안, 회사안, 노사합의안 및 자문위원회 의견의 비교(2012년) 구분 노동조합안 회사안 자문위원회 의견 노사합의안 근무형태 8/8 형태의 도입. PT부문 동시시행 8/8+1 형태의 도입. PT부문은 추후 협의 8/8+1 형태의 도입. PT부문 동시도입. 단 일부 PT부문은 3교대제 도입 8/8+1 형태의 도입. PT부문 동시도입, 일부 PT 부문은 추후협의 시행시기 2012년 내 시행 2013년 9월 1일 8/8 도입 즉시 도입 추후협의 2013년 4월 1일 (아산공장 조기시행) 노사합의로 도입 시기 명시 2013년 3월 4일 2016년 3월 물량보전 및 인원충원 UPH 상승 및 추가 작업시간 인원충원 및 설비투자 UPH 상승 및 추가 작업시간 인원충원은 불가 UPH 상승 및 추가 작업시간 (일부 PT부문) 3교대제 도입, 인원충원은 불가 완성차 및 PT 부문) UPH 상승 및 추가작업시간. 인원은 현 인원기준 시행, 추후협의 일 반 논 문 추가작업 시간 184.1시간 (2011년 의견접근) 184.1시간 (2011년 의견접근) 184.1시간 185.8시간 (잔업 20분 추가) 특근 (휴일근로) 논의 없음 논의 없음 평일근무형태 준용 논의 없음(추후 평일근무형태로 변경) 야간근로 수당 수당보전 형태 보전 보전 불가 보전 보전 통상임금 변동임금 통상임금 통상임금 M/H 기준 주간연속 2교대제와 연계 불가 주간연속2교대제 와 연계, 도입 8/8+1 도입 이후 적용 8/8 도입 시부터 적용 전환배치 공장간 전환배치 불가 공장간 전환배치 필요 전환배치 등 노동의 유연화와 고용안정이 필요 (공장내 라인간 전환배치) 상시 주간조 동시 시행, 임금보전 동시 시행, 조건부 임금보전 8.5시간 + 월급제, 임금보전 8.5시간 + 월급제, 임금보전 전주트럭 공장 주간연속 2교대제 불가 주간연속 2교대제 시행 주간연속 2교대제 시행 해당부문 노사 간 별도협의 추진(추후 주간연속 2교대제 도입) 협력업체 논의 없음 논의 없음 자동차산업 교대제개선 위원회 구성 논의 없음 토론과 조정의 노동정치 205

206 5. 노사전문위원회의 의의와 한계 1) 노사전문위원회의 의의 현대차의 노사전문위원회는 국내외를 막론하고 특이한 모델이다. 4) 학 문적 관점에서 이루어진 순수 연구활동도 아니며, 위탁자의 관점에서 문제해결을 지원하는 상업적 컨설팅도 아니다. 노사의 서로 다른 이해 관계를 파악하고 그 속에서 그들과 소통을 통해 문제점과 연구주제를 공동으로 결정하고, 그 연구결과를 갖고 다시 노사 당사자들과 토론과 정을 거쳐 갈등과 분쟁을 해결하는 실천적 소통적 연구활동이라고 할 수 있다. 그렇다면 현대차에서 구성된 노사전문위원회의 성격을 어떻게 규 정할 수 있을까? 여기에서는 앞에서 살펴본 세 가지 ADR의 성격이 중 첩되어 나타난다는 사실을 확인할 수 있다. 첫째는 근추위에 대한 자문 을 통해 노사 간의 토의민주주의적 합의 형성을 활성화시키는 기능이 다. 두 번째는 대안적 분쟁해결기구, 특히 비공식적인 조정 및 알선의 성격을 갖는다는 점이다. 세 번째로 들 수 있는 것은 기업차원의 사회 적 대화기구라는 성격이다. 그러나 노사전문위원회는 노사 간의 상설 적인 정책협의체로서 이들 수단이 갖는 성격들을 일부 수용하면서도 이들과 구분되는 독자적인 성격을 갖는다는 사실은 제Ⅱ장에서 밝힌 바와 같다. 현대차에서 전문위원회라는 이름으로 제3자의 개입이 이루어질 수 있었던 요인은 몇 가지로 정리할 수 있다. 첫째는 주간연속 2교대제는 현대차에서 국내 최초로 도입을 검토하는 교대제였다. 따라서 해외 자 동차업계의 교대제 사례를 포함하여 다양한 근무형태를 검토할 필요가 있었다. 더욱이 현대차의 노동시간 단축은 자동차 산업의 호황기에 이 루어지는 만큼 물량 및 임금의 보전이 중요하였다. 그 결과 노동시간 206 동향과 전망 89호

207 단축은 단순히 근무형태의 변경을 넘어 생산방식이나 생산성(M/H, UPH 및 편성효율 등), 임금체계(월급제 등), 후생복지 및 여가생활 등 전반적인 변화를 요구하였다. 그런데 사실상 기업별체제로서 현대차 노사는 전문적인 정책활동을 수행하기에는 한계가 있었다. 둘째는 현 대차 노사는 갈등적이고 대립적인 노사관계로 인해 대화의 단절을 경 험하고 있었다. 따라서 제3자의 개입을 통해 합리적 의사결정은 물론 논의가 벽에 부딪혔을 때 완충지대를 형성하면서 갈등을 조정할 필요 가 있었다. 경우에 따라서는 전문위원회가 교대제 관련 의견을 제시함 으로써 현장의 논쟁을 부추기는 등 토론형성의 역할을 담당할 필요가 있었다. 세 번째는 노사가 합의하는 과정에서 노사 간의 힘 관계에 의 해 일정 부분 서로의 양보가 불가피하다면 노사로서는 일종의 합리적 인 완충장치에 더해 정치적인 희생양을 필요로 하였다. 특히 노조로서 는 노조의 요구안보다 후퇴한 전문위원회의 안을 통해 조합원의 기대 를 낮추는 한편 최악의 경우 합의의 빌미를 전문위원회에 떠넘길 수 있 었다. 마지막으로는 전문위원들에 대한 노사의 신뢰가 형성되어 있었 다는 사실은 앞에서도 지적하였다. 이러한 신뢰는 전문위원회가 합리 적인 중간지대를 제시하는 것은 물론 노사의 토론을 촉진하고 대화가 교착상태에 빠졌을 때 조정의 역할을 가능하게 만든 원동력이었다. 노사전문위원회의 성과는 두 말할 나위도 없이 현대차가 주간연속 2교대제를 노사합의로 도입하는 데 기여하였다는 점이다. 뿐만 아니라 노사전문위원회는 노사가 자주적으로 문제를 해결하도록 도움으로써 노사자치주의를 촉진하고 노사의 책임성을 제고하였다고 할 수 있다. 즉 노사의 집단적인 힘에 의존하는 쟁의행위를 막지는 못하였지만 그 과정에서도 정보의 공유와 토론을 통해 대안을 모색함으로써 분쟁을 조기에 해결하도록 이끌었다는 점은 지적할 수 있다. 노사전문위원회의 운영과정에서 두드러지는 점은 전문위원회는 일 반 논 문 토론과 조정의 노동정치 207

208 서로의 필요에 의해 노사가 합의하여 구성하였다는 점이다. 즉 노사의 동의를 바탕으로 외부전문가의 개입이 이루어진 것이다. 이러한 점에 서 노사전문위원회는 노동위원회는 물론 사회적 대화와 구별된다. 노 동위원회에서 조정위원은 강제적으로 할당된다. 분쟁해결 수단으로서 의 사회적 대화에서 제3자는 시민사회단체 및 정부로 구성되는데 이는 노사의 사후적이고 기껏해야 불분명한 동의에 그친다. 노사전문위원 회는 출발 그 자체가 노사의 일정한 신뢰를 바탕으로 삼고 있었다고 할 수 있다. 이는 분쟁해결과정에서 노사의 협력적 대응을 기대할 수 있 다는 것을 의미하며 그만큼 분쟁을 해결할 수 있는 가능성이 높다는 것 을 말한다. 노사전문위원회는 때로는 단체교섭에서 갈등을 회피하는 우회로 가 되기도 하지만 다른 한편으로는 구성원들의 민주적 대화와 토론, 소 통을 통해 서로의 선호를 변화키면서 공동선을 지향한다는 점에서 토 의민주주의의 한 형태라고 할 수 있다. 이 경우 토론에는 알선, 조정, 사 실조사, 교육, 간담회 등 다양한 채널이 포함되며, 이때 전문위원들은 토론의 촉진자로서 위상을 갖는다. 이러한 토의적 방식의 합의형성은 서로에 대한 이해를 높일 뿐 아니라 각 진영에서 온건파의 입지를 강화 시킴으로써 합의를 용이하게 하는 측면을 지닌다. 특히 노동조합의 경 우 이러한 방식은 노조 내부의 민주주의와 직결되기도 한다. 노사전문위원회가 토의민주주의를 주요한 운영원리로 채택하였다 는 사실은 노사관계에서 협의(concertation)가 갖는 행동적 구조적인 장점을 활용한다는 것을 의미한다. 협의에서는 논의 대상의 확장이 용 이할 뿐 아니라 논의시간의 제약이 단체교섭에 비해 덜하다. 또한 단체 교섭이 사실상 적대적인 분위기에서 이루어진다면 협의에서는 상대적 으로 협력적인 분위기가 강조된다. 통합적 교섭이 가능한 지점이기도 하다. 통합적 교섭이란 자신의 입장만을 주장하기보다는 상대방의 이해 208 동향과 전망 89호

209 를 고려하여 쌍방의 이해를 만족시키는 창조적인 대안을 공동으로 개발 하여 합의안을 도출하는 방식이다(Walton & McKersie, 1965). 이러한 점에서 협의란 희석된 형태의 실질교섭이 아니라 다른 자원과 기술 구 조에 의존하는, 교섭과는 질적으로 구분되는 과정이다(Terry, 2003). 외부 전문가의 역할이 단순한 자문을 넘어 다양한 대화채널을 활용 하면서 단체교섭에서 조정의 역할까지 수행할 수 있었다는 점도 간과 할 수 없다. 이는 전문위원들의 특성과 관련이 있다. 전문위원의 대부 분은 자동차 산업 노사관계, 특히 현대차 노사관계를 연구한 경험이 있 는 데다 앞서 말한 현대자동차 노사관계 진단 프로젝트에 공동으로 참 여하였다. 또한 자문위원은 기본적으로 제1기 전문위원 중심으로 선발 함으로써 업무의 전문성과 연속성, 나아가 노사 관계자들과 인적 관계 망을 확보하고 있었다. 이 과정에서 노조의 임원은 물론 공장장 등 회 사의 최고경영진과도 공식 비공식 대화와 접촉이 가능하였다는 사실 은 노사 사이의 대화교량으로서의 역할과 더불어 실무적인 조율이 끊 임없이 이루어졌다는 사실을 말한다. 노사전문위원회는 자발적인 조직인 만큼 조직을 상황에 맞춰 유연 하게 운영할 수 있다는 장점을 갖고 있기도 하였다. 이는 의제나 시기, 인원, 대화의 수준이나 방식 등 제반 운영과정에 적용된다. 조직운영 의 유연성은 노사전문위원회 모델의 확장가능성을 넓히는 데 기여한 다. 노사전문위원회 모델은 사전적인 조정이나 알선, 자문이 가능할 뿐 아니라 사후적인 이익분쟁은 물론 권리분쟁에도 적용시킬 수 있다. 또한 노동쟁의가 발생할 경우 사적 조정기구로 바뀔 수 있어 진행 중 인 사건에 대한 공식적인 조정을 통해 단체교섭에 직접적으로 개입하 기도 한다. 결론적으로 노사전문위원회 모델은 다른 수단의 대안적 분쟁해결 수단, 즉 노동위원회 모델이나 사회적 대화 모델, 또는 토의민주주의 일 반 논 문 토론과 조정의 노동정치 209

210 모델과 구분되는 독자성을 갖는다. 여기에는 노사의 사전적인 동의에 의한 선임이나 조직운영의 유연성 등이 포함된다. 동시에 노사전문위 원회 모델은 다른 대안적 분쟁해결 수단의 다양한 장점을 내포하고 있 기도 하다. 토의민주주의적 의사결정이나 토론에 대한 강조, 비공식적 이고 사전적인 조정이나 알선, 제3자가 개입하는 외부적 갈등관리체계 라는 점 등은 대표적인 사례다. 노사전문위원회가 최종적인 결정을 하 기보다는 결정권한을 가진 노사에 대해 정책제언을 함으로써 노사자치 주의를 진전시킨다는 것도 마찬가지다. 2) 노사전문위원회의 한계 노사전문위원회는 그 구성이나 운영에서 여러 가지 문제를 안고 출범 한 것도 사실이다. 전문위원회는 단체협약에 의해 설립된 상대적으로 자율적인 조직 이라는 것은 노사 및 전문위원간의 합의서를 통해 확인 된 사실이었다. 전문위원들은 자체적으로 대표와 간사를 지닌 독립적 인 조직으로서 기능하며 노사는 전문위원들의 연구, 검토, 결과도출에 대하여 자율성을 인정 하기로 합의하였다(전문위원 위촉계약서, ). 계약의 해지사유도 엄격하게 제한되었다. 그렇지만 노사의 개별적인 추천에 의한 제1기 전문위원회의 구성 은 전문위원회 내부조율의 문제는 물론 전문위원의 자율성이라는 문제 를 낳았다. 우선 전문위원회가 상호 조율 없이 노사의 추천으로 구성되 었다는 사실은 전문위원회 내부의 의견결집을 어렵게 만들 소지를 안 고 있었다. 전문위원들은 자신을 추천한 조직의 이해를 우선적으로 반 영할 수 있기 때문이다. 그렇지만 전문위원회의 초기, 내부의 토론과정 에서 이러한 문제는 드러나지 않았다. 전문위원회 내부에서 토의적 합 의형성과정이 작동하였다고도 할 수 있다. 각자가 연구의 자율성과 학 문적 양심을 바탕으로 토론에 임한 결과였다. 그렇지만 노조의 집행부 210 동향과 전망 89호

211 가 바뀌면서 노조가 자신의 정파적 입장을 대변할 요량으로 추천한 2명 의 전문위원을 추가하면서 전문위원회는 양분되며 토론보다는 주장이 앞서는 분위기로 바뀌고 만다. 결과적으로 이는 전문위원회가 주간연 속 2교대제에 대해 단일안을 도출하는데 실패한 중요한 요인이 되었다. 다시 말해 노사의 추천에 의한 전문위원회의 구성은 전문위원들의 자 율성을 위축시킬 수 있다. 전문위원들이 추천주체에 대해 책임을 지는 구조가 된다면 전문위원들은 노사 간 대리전의 주체가 될 수도 있기 때 문이다. 이러한 문제는 자문위원회가 노사가 자문위원회대표를 선임 하고 이어 대표의 추천으로 자문위원을 임명함으로써 일단락되었다. 조직의 안정성이 떨어진다는 것은 또 다른 문제였다. 노사의 추천 에 의해 결성되었다는 사실은 노사 어느 당사자도 추천을 철회할 수 있 다는 것을 의미하였다. 또한 노사는 자신들의 판단에 따라 전문위원회 의 활동에 의미를 부여할 수도, 하지 않을 수도 있었다. 특히 전문위원 회를 바라보는 현장조직들의 입장이 다름에 따라 노조집행부가 교체될 때마다 전문위원회의 위상과 역할이 영향을 받았다. 노조가 추천한 전 문위원조차 집행부가 바뀌면 특정 정파가 추천한 위원 으로 인식될 정 도였다. 전문위원회가 임기도 채우지 못한 채 마무리되고 이어 약 2년 반의 공백기를 거쳐 자문위원회로 재출범하였다는 사실은 전문위원회 가 노조의 내부정치로부터 자유롭지 못하였다는 사실을 대변한다. 결국 전문위원회가 계약기간조차 채우지 못하고 중도하차한 원인 은 노조의 정파구도에서 찾는 것이 맞을 것이다. 이는 전문위원회를 바 라보는 정파 간 시각의 차이에서도 드러난다. 노사전문위원회를 출범 시킨 민노회 집행부가 당시 사업보고서에서 주간연속 2교대제는 전문 가의 지식을 빌려 그 실현가능성을 높이는 계기를 마련했다 고 평가한 데 반해(현대자동차노동조합, 2007) 이를 이어받은 민투위 집행부는 역시 사업보고서에서 주간연속 2교대제를 추진하는 과정에서 노사전 일 반 논 문 토론과 조정의 노동정치 211

212 문위원회의 역할이 무기력하고 부정적인 측면이 있다 며 노사가 마주 앉아 풀어야 하는 것이 더 효율적이라는 판단 을 하게 된다(전국금속노 동조합 현대자동차지부, 2008). 노사전문위원회를 바라보는 시각 차이 는 주간연속 2교대제의 내용과 실천방향에서의 정파 간 차이로 나타났 다. 전문위원들로서는 정파 간 갈등을 아우르는 정치적인 조율역량이 필요하였지만 사실 그럴 역량을 발휘하기에는 정파 간 갈등의 깊이나 인식의 차이는 컸으며 전문위원들은 일시적으로 결합한 외부인 에 지 나지 않았다. 결론적으로 현대차에서 제1기 전문위원회를 운영한 경험 은 전력질주 끝에 다다른 미완의 성공 이었다고 평가할 수밖에 없을 것 이다. 활동 속에서의 한계 역시 크고 많았다. 첫째로 전문위원회의 위상 을 둘러싸고 논란이 있었다. 노사에 대한 단순한 자문기구인가 아니면 논의와 협의의 주체인가라는 논란이었다. 단체협약에 따르면 외부 전 문가는 단순한 자문역할을 수행한다기보다는 노, 사, 전문위원 3주체 가 참여하여 협의를 완료한다 로 되어있어 분명히 논의 및 협의의 주체였다. 그렇지만 노조는 이를 인정하지 않았다. 물론 단체교섭을 통해 최종적으로 교대제 형태 및 이와 관련한 사실을 결정하는 주체가 노사라는 사실에 변함이 있는 것은 아니었다. 노사전문위원회는 노사 가 이미 합의한 주간연속 2교대제와 월급제 실현을 위한 촉진자 (facilitator)이자 조정자(coordinator)로서 기능하는 것을 목적으로 삼 고 있었다. 이 과정에서 물론 외부 전문가는 협의과정에서 주체로 참여 할 뿐 의사결정과정에 직접 개입하지는 않는다. 3자위원회가 전통적인 단체교섭을 대체하는 것도, 단체교섭을 우회하는 것도 아니다. 전문위 원회는 보완재일 뿐이다. 전문위원들은 노사에 대해 교섭력이 없다는 사실도 문제였다. 노사 어느 일방이 약속을 어기더라도 책임을 물을 수 있는 구조가 아니었다. 212 동향과 전망 89호

213 노사전문위원회 본회의와 실무위원회가 합의된 대로 매달 열리지 않았 다는 것은 그 대표적인 사례였다. 더욱이 노사의 동의 없이는 연구결과 의 발표가 금지되어있는 상황에서 노사 양측에 대해 사회적 압력 을 행 사할 수 있는 방안도 없었다. 노사의 동의 없이 연구결과의 발표가 허 용되지 않았다는 것은 전문위원회의 입을 막는 효과를 넘어 현대차의 교대제 변경에 대한 조합내부의 논쟁은 물론 사회적 동의와 논쟁을 끌 어내는 것도 불가능하게 만들었다. 전문위원회와 달리 자문위원회는 상대적으로 노사와의 관계가 평 탄하였다고 할 수 있다. 노조 집행부를 배출한 현장조직이 노사전문위 원회에 대해 우호적이었다는 사실이 작용한 것으로 보인다. 노사와의 의견 조율이나 토론도 활발하였으며 노사 간의 의견조율도 상대적으 로 용이하였다. 또한 이를 통해 앞서 제기한 조직의 안정성, 자율성, 노사 양측과의 관계 등의 문제도 제1기 전문위원회에 비해 개선할 수 있었다. 그렇지만 자문위원회 역시 노사 어느 한 쪽이 반대하면 재계약은 무산될 수 있다는 점에서 조직의 안정성을 확보한 것은 아니었다. 실제 로 8/8 체제 로의 이행이 남아있는 상황에서 자문위원회의 재계약은 뚜렷한 이유 없이 불발되고 말았다. 또한 자문위원회의 의견은 그야말 로 참고의견에 지나지 않았다. 노사에 대한 교섭력의 문제는 그대로 안 고 있었다. 물론 자문위원회가 상대적으로 우호적인 노조 집행부와 작 업하였다는 사실이 노조의 정파구도로부터 자유로워졌다는 사실을 의 미하는 것은 아니다. 일 반 논 문 토론과 조정의 노동정치 213

214 6. 맺음말 조직 내에서 상이한 관심사와 목표로 인해 발생하는 노사 갈등은 자연 스럽고 합리적이고 또한 불가피한 사회현상으로 간주된다. 노사갈등 은 원칙적으로 당사자 사이의 합의와 협상을 통해 자율적으로 해결하 는 것이 바람직하다. 그러나 당사자의 해결능력이 제한적일 때 제3자 를 통해 노사갈등을 해결하거나 예방하는 제도가 필요할 수 있다. 이러 한 점에서 대안적 분쟁해결, 특히 공적인 절차가 아닌 사적인 개입은 의 미를 갖는다. 이 글에서는 대안적 분쟁해결 수단의 하나로서 현대차의 노사전문 위원회 모델을 살펴보았다. 이 모델은 현대차 노사가 주간연속 2교대 제를 도입하는 과정에서 도입된 것인데, 사실상 국내에서는 최초 라고 평가될 수 있을 것이다. 노사전문위원회는 특정한 주제에 대해 노사가 추천한 외부 전문가가 결합하여 노사합의를 지원함으로써 노사갈등에 대한 조정이나 알선의 역할을 수행한다. 이러한 노사전문위원회는 노 사가 추천한 외부전문가가 참가하는 기업차원의 사회적 대화기구라는 점, 토의민주주의적인 합의형성 방식을 적극적으로 활용한다는 점, 그 리고 조직의 유연한 운영 등을 특징으로 한다. 특히 전문위원은 노사가 스스로의 비용과 판단을 바탕으로 합의에 의해 선정한다는 점에서 노 사갈등에 대한 노사의 해결의지가 반영될 뿐 아니라 전문위원에 대한 신뢰가 높다는 장점을 지닌다. 이러한 점에서 노사전문위원회는 독자 적인 분쟁해결 수단으로서 위상을 갖는다. 노사전문위원회를 통한 비공식적인 조정을 노동위원회의 사적 조 정으로 발전시키는 방안을 검토할 수도 있다. 사적 조정제도는 노동위 원회의 공적 조정이 갖는 한계를 노사전문위원회 요소를 결합시켜 극복 하는 과정이라고도 할 수 있다. 즉 사적 조정은 짧은 조정기간과 조정대 214 동향과 전망 89호

215 상(집단적 이익분쟁)의 협소성, 사후적인 조정, 그리고 해당산업에 대한 전문성의 부족 등을 극복하면서 분쟁을 예방하고 노사 스스로의 분쟁해 결능력을 높이는 수단이 된다(임상훈 외, 2003; 임경탁, 2007). 노사전문위원회 모델은 다양한 주제에 대해서도 적용될 수 있다. 특히 노사의 정책역량을 보완할 필요가 있거나 노사 간 대화의 장이 원 활하지 못한 경우, 또는 제3자의 객관적인 의견을 바탕으로 노사 간 조 율이 필요한 경우가 이에 해당된다. 여기에는 사전적인 갈등의 예방뿐 아니라 노동분쟁의 사후적인 조정도 포함될 수 있다. 노사전문위원회는 노조와 회사를 연구대상으로 포괄하고 동시에 이들과 토론하고 협의하며 연구내용을 도출하였다. 이는 달리 말해 노 조와 사용자의 관점을 동시에 고려하면서 한편으로는 연구의 자율성 과 객관적 중립성을 지켜내는 작업이자 다른 한편으로는 노사 간의 합 의를 조율하여가는 일이었다. 이러한 점에서 이는 학문의 당파성 (Parteilichkeit)을 지지하고 연구과정에서 이를 실천하여온 많은 연구 자들에게는 익숙하지 않은 경험이자 새로운 실험이었다. 뿐만 아니라 우리나라의 노사관계 연구에서 미시적 연구가 부족한 것이 커다란 흠 집이었다면 이번 연구는 그 빈 공간(gap)을 메우는 작업이기도 하였다. 다양한 학문의 경험이 모이면서 이른바 공동연구 내지 학제적 연구가 가능하였다는 점도 성과였다. 추가연구가 필요하다는 사실을 간과할 수는 없다. 현대차에서 비롯 된 주간연속 2교대제가 금속산업으로 확산되면서 노사전문위원회 모 델도 확산되고 있다. 5) 따라서 현대차를 벗어난 사례의 축적과 이를 통 한 일반성의 획득 여부가 판가름 날 수 있을 것이다. 마지막으로 이와 같은 모델에 참여하는 연구자들의 역량도 언급하지 않을 수 없다. 연구 자로서의 기능적 역량(전문성)뿐만 아니라, 대화와 조정이라는 정치적 역량도 겸비되어야 한다. 아울러 자신의 관점과 문제의식에서 출발하 일 반 논 문 토론과 조정의 노동정치 215

216 는 것이 아니라 노와 사, 현장 조직 간의 이해관계를 숙지하면서 그 속 에서 문제를 정의하고, 소통을 통해 공동으로 합의의 지점을 찾아나가 는 연구자의 열린 자세가 필요한 것이다 접수/ 심사/ 채택 216 동향과 전망 89호

217 주석 1) 조정은 제3자가 분쟁의 자율적인 해결을 유도하고 촉진할 목적으로 조정안을 제시하기도 하지만 구속력은 없다. 알선은 조정보다 조력의 정도가 약한 것으로 분쟁당사자 간의 분쟁원인을 확인하고 쟁점을 정리, 전달하는 데 그 목적이 있 다. 즉 알선은 조정안을 내지 않는다는 점에서 조정과 기능적으로 구분된다(김 홍영, 2005). 2) 맨아워(man-hour)란 정상적인 체력과 숙련을 갖춘 작업자가 1시간 동안 할 수 있는 작업량을 말하는 것으로, 작업표준시간을 설정함으로서 직업에 필요한 인 원 및 생산능력을 판단하는 기준이 된다. 3) 그간 상시주간조(1교대제) 형태로 운영되던 전주의 트럭공장은 2013년 8월부 터 주간연속 2교대제를 도입하기로 합의하였다. 이로써 현대차는 전 공장에서 주간연속 2교대제가 실시된다. 한편 2013년 3월, 주간연속 2교대제 실시 이후 노사 간 쟁점을 형성하였던 주말근로(특근)의 근무형태와 임금보전방안은 당시 논의의 대상이 아니었다. 물량과 임금의 연동을 바탕으로 노동시간이 단축된다 는 주간연속 2교대제의 취지에 따른다면 그것이 노사 간의 쟁점이 되리라고는 예상하지 못하였다. 일 반 논 문 4) 유럽에서도 연구자들이 기업의 경영전략, 기술이나 인사관리의 변화 등에 따른 조직진단이나 사후 영향 분석 등은 많이 실시하고 있다. 그러나 현대차의 노사 전문위원회처럼 독자적인 연구를 수행하는 한편 이를 바탕으로 노사의 합의과 정에 하나의 주체로 참여하여 상호 이해관계를 조정해 나가는 기업차원의 사회 적 대화모델 은 찾아보기 힘들다. 5) 주간연속 2교대제의 실현과 관련하여 노사전문위원회는 현대차 이외에도 한국 GM, 금속노조, 금속연맹 등에서 도입되었다. 한편 보건의료산업노사는 산업별 차원에서 갈등의 예방과 대안적 좋은 일자리 정책을 논의하기 위해 노사전문위 원회 형태의 보건의료산업 노 사 전문가 정책협의체 를 운영하고 있다. 토론과 조정의 노동정치 217

218 참고문헌 김두환(2005). 사회갈등해결에서 숙의적 시민참여와 대안적 분쟁해결 접근비교. 시 민사회와 NGO, 3권 1호. 김홍영(2005). 노동분쟁에 관한 노동위원회의 역할과 개선과제. 노동법학, 21호. 문태현(2010). 심의민주주의적 정책결정의 논리와 한계. 한국행정논집, 22권 3호. 박태주(2009). 주간연속 2교대제 를 둘러싼 쟁점과 과제: 현대자동차 사례를 중심으 로. 산업노동연구, 15권 2호. 박태주(2013, 미발표). 노동시간 단축과 교대제 개선의 한 사례: 현대자동차 주간연 속 2교대제 의 평가와 과제를 중심으로. 노동정책연구, 13권 2호. 서울특별시 노사정 서울모델협의회(2012). 서울특별시 노사정 서울모델 협의회 10년 발자취. 오문완(2008). 분쟁해결도구로서의 사회협약의 함의: 울산지역 건설플랜트 노조 파 업의 경우. 노동법연구, 상반기, 서울대 노동법 연구회. 오현철(2006). 토의민주주의 이론의 쟁점. 한국정치학회보, 40집 5호. 원창희(2005). 노동분쟁의 조정: 이론과 실제. 법문사. 임경탁(2007). 사적조정 제도의 법률적 보완: 개정 노동조합 및 노동관계조정법 제52조 를 중심으로. 법학연구. 임상훈 이성희 김홍영(2003). 사적조정 활성화방안. 노동부. 전국금속노동조합 현대자동차지부(2009). 사업보고. 전국금속노동조합 현대자동차지부(2010). 2010년 임투승리를 위한 통합 상무집행 위원 수련회 자료집. 조형제( ). 건설플랜트노조 파업 사태와 사회적 협약 타결, 시민포럼-대 안과실천. 울산지역 노사관계 대전환을 위한 기획토론회 발제문. 조효래(2007). 노동조합 내부정치와 토의민주주의. 산업노동연구, 13권 1호. 한국노동교육원(2006). 현대자동차 노사관계 진단과 대안. 현대자동차 노동조합(2007). 사업보고. 현대자동차노동조합 근무형태 개선을 위한 프로젝트 연구팀(2004). 현대자동차 노동자들의 주야맞교대 근무로 인한 건강장해 실태와 주간연속 2교대제 도입 방안. 현대자동차 노사전문위원회( ). 주간연속 2교대제와 월급제 도입방안에 관 218 동향과 전망 89호

219 한 연구. 현대자동차 근무형태변경 추진위원회 자문위원회(2011a). 현대자동차 조합원들의 장시간 노동실태와 일과 삶의 조화를 위한 개선방안. 현대자동차 근무형태변경 추진위원회 자문위원회(2011b). 현대자동차 맨아워 산정 체계 개선방안에 관한 연구. 현대자동차 근무형태변경 추진위원회 자문위원회(2011c). 현대자동차 PT 부문의 근무형태에 관한 연구. 현대자동차 근무형태변경추진위원회 자문위원회(2012). 현대자동차 주간연속 2교 대 관련 주요 쟁점사항에 대한 의견 (6월). Baccaro, L.(2001). Aggregative and Deliberative Decision-Making Procedures: A Comparison of Two Southern Italian Factories. Politics & Society, 29(2). 일 반 논 문 Dryzek, J.(2000). Deliberative Democracy and Beyond: Liberals, Critics, Contestations. Oxford: Oxford University Press. Terry, M.(2003). Partnership and the Future of Trade Unions in the UK. Economic and Industrial Democracy, 24, 4. Walton, R. B. & McKersie, R. M.(1965). A Behavioural Theory of Labour Negotiations. New York: McGraw-Hill. 토론과 조정의 노동정치 219

220 초록 토론과 조정의 노동정치 현대자동차 노사전문위원회 의 활동경과 및 평가 박태주 이문호 현대자동차(현대차)에서 10년 넘게 노사 간 쟁점을 이루었던 주간연속 2교대 제 가 타결되고 2013년 3월 4일부터 시행에 들어갔다. 현대차의 근무형태 변경 과 관련하여 특이한 사실의 하나는 논의의 과정에서 외부전문가들이 전문위원 이라는 이름으로 결합하였다는 사실이다. 노사전문위원회 모델은 노사와 더불 어 노사에 의해 추천된 외부전문가가 참가하는 기업차원의 사회적 대화기구라 는 점, 비공식적인 알선과 조정을 수행한다는 점, 그리고 토의민주주의적인 합의 형성 방식을 적극적으로 활용한다는 점 등을 특징으로 한다. 특히 노사가 스스로 의 비용과 판단을 바탕으로 합의에 의해 외부 전문가를 위촉한다는 점에서 노사 전문위원회에는 노사의 해결의지가 반영될 뿐 아니라 전문위원에 대한 신뢰가 전제된다는 장점을 지닌다. 이러한 점에서 노사전문위원회는 독자적인 대안분 쟁해결 수단(Alternative Dispute Resolution: ADR)으로서 위상을 갖는다. 주제어 현대자동차, 현대자동차 노사관계, 주간연속 2교대제, 노사전문위원회, 대안적 분쟁해결 220 동향과 전망 89호

221 Abstract Labor Politics of Discussion and Mediation In Search of the Tripartite Committee of Hyundai Motor Company Tae-ju Park Moon-ho Rhee 일 반 논 문 This paper compares the tripartite committee model of Hyundai Motor Company(HMC) for the implementation of a back-to-back 2 shift system, consisting of labor, management and external experts, to other means of alternative dispute resolution(adr). The tripartite committee model of HMC is characterized as a) a social dialogue on the enterprise level, b) the conduct of unofficial arbitration and mediation, c) active utilization of the deliberative democratic consensus-building method, and d) flexible operation of the organization. In particular, the external experts are appointed on the basis of the union and company s cost and judgment, which reflects the willingness of the both to settle things on the basis of trust and confidence in the experts. In that sense, the tripartite committee has the status of an independent means of ADR. Key words Hyundai Motor Company(HMC), back-to-back 2 shift system, tripartite committee model, alternative dispute resolution 토론과 조정의 노동정치 221

222 일반논문 소유, 통제 그리고 자본주의의 다양성 법인자본주의론의 재구성에 기반하여* 9)10) 이병천** 강원대학교 경제학과 교수 1. 문제의 제기 자본주의라고 해서 다 같은 자본주의는 아니다. 자본주의는 역사적 시 간에 따라 그리고 국민국가 공간에 따라 그것의 축적체제, 계급타협, 그 리고 제도형태 들은 무척 다양하다. 오늘날 우리 시대처럼 금융 분야가 탈주해 과잉 비대해지고 인간의 노동력이 자유시장의 고통 속에 빠진 탈규제 자본주의가 있는가 하면, 금융 부문의 자유화가 관리되면서 노 동자의 기본적 시민권이 상당 정도 인정되어 탈상품화가 진전되었던 자 본주의도 존재한다. 이차대전 이후 이른바 황금기 의 한 시대를 구가했 던 고삐 잡힌 자본주의와 1980년대 초이래 오늘에 이르기까지 우리의 삶을 지배하고 있는 고삐 풀린 신자유주의적 자본주의는 판이하게 다르 * 이 연구는 2012년도 강원대학교 학술연구 조성비 지원을 받았다. 귀중한 논평을 해 주신 세 분의 심사 자께 감사드린다. 이 글의 논지를 명확히하는 데는 정준호 교수의 조언이 큰 도움을 주었다. 이 글에 대 한 책임은 모두 필자에게 있다. ** [email protected] 222 동향과 전망 89호

223 다. 뿐만 아니라 황금기에 민주적으로 관리된 자본주의, 그리고 그 이후 의 신자유주의적 자본주의 내부에도 적지 않은 다양성이 나타난다. 위와 같은 자본주의의 시간적, 공간적 다양성을 연구하는 것은 학 술적으로나 실천적으로나 오늘날 제도주의 정치경제학이 수행해야 할 중요한 과제임이 분명하다. 그런데 여기서 자본주의 다양성론 또는 유 형론과 일반이론 사이의 관계 설정이 문제가 된다. 우리는 이와 같은 역사적 자본주의의 시공적 다양성을 경험적 수준, 중범위 이론 수준에 서만이 아니라 어떤 원리론적 수준에서 출발하여 파악해 낼 수는 없는 것일까? 우리에게 제기되는 문제는 자본주의 일반이론과 역사적, 국민적 다 양성론을 적절히 연결지우면서 두 이론을 통합하는 것이다. 제도주의 정치경제학의 여러 갈래들이 발전시킨 자본주의 다양성론에는 이 지점 에서 큰 공백 또는 단절이 있다고 판단된다. 1) 이 글에서 이 물음을 제기 하는 이유가 여기에 있다. 우리는 이 공백을 채울 필요가 있다고 생각 하며 이 글은 이 작업을 위한 하나의 시도로 쓰여졌다. 이 글은 마르크 스의 자본론 의 성과를 수용하되, 연구사적으로 그 시야를 넘어 진전 된 법인자본주의론을 출발점으로 삼고자 한다. 제도주의 정치경제학 의 관점에서 보면 자본론 은 자본주의 일반이론이라기보다 단순이론 적 측면을 갖고 있다. 이런 관점에서 이 글은 주식회사 법인자본주의가 보여 주는 소유, 통제의 이중화, 또는 이층 구조를 새롭게 자본주의 원 리론적 출발점으로 재구성하고 이에 근거해 자본주의 다양성론으로 나 일 반 논 문 아갈 것이다. 2) 구체적으로 본문의 제2절에서는 자본론 의 기여와 한계 지점을 지적한 후에 법인자본주의의 기본적인, 제도적 구조에 대해 설명한다. 이어 3절에서는 법인자본주의에서 자본 축적의 이중화 구조를 원리론 수준에서 설명한다. 여기서는 힐퍼딩에서 아오끼에 이르는 연구 성과 소유, 통제 그리고 자본주의의 다양성 223

224 들을 정리하면서 법인자본주의론을 비판적으로 재구성하는 문제에 대 해 지적한다. 다음에, 4절에서는 자본 축적체제가 다양한 형태를 취한 다는 것, 신자유주의도 금융주도형만으로 고정화시킬 것이 아니라 다 양한 형태로 파악되어야 함을 보인다. 마지막으로 결론에서는 이 글의 분석 결과를 간단히 요약한다. 2. 소유자 자본주의에서 법인자본주의로 1) 자본론 의 기여와 공백, 난점 우리는 자본주의라는 용어에 매우 친숙하다. 이 용어는 이미 오래전에 학계든, 공론 공간에서든 시민권을 얻었다. 근대 경제체제는 자본주의 체제라는 이름을 갖고 있으며, 특히 국가독점사회주의의 붕괴 이후 지 구상의 대다수 사람들은 좋든 싫든 자본주의 체제에서 살게 되었다. 이 는 거의 상식에 속한다. 그런데 이 자본주의란 정확히 뭘 가리키는가. 흔히 일반적 통념에서는 자본주의란 사유재산과 시장경제에 기반한 체 제라고 알려져 있다. 그러나 이런 단순한 정의는 현대자본주의의 복잡 다단한 얼굴과 마주하면 어려움에 봉착한다. 우리는 매우 분명해 보이 는 자본주의라는 말이 의외로 간단하지 않음을 알게 된다. 마르크스는 자본주의라는 용어가 지식 세계, 현실세계에서 일반적 시민권을 얻는 데 가장 크게 기여한 사람이라고 해도 과언이 아닌데, 그 는 자신의 주저 자본론 에서 자본주의를 사유 재산제를 중심으로 보 는 생각과 다른 지점을 드러냈다. 마르크스는 자본론 에서 자본주의 의 핵심을 두 가지 지점에서 포착했다. 첫째, 노동력의 상품화 라는 현 상이다. 자본론 은 살아 있는 인간 노동의 생산수단 및 생활수단 소유 로부터 분리, 그에 따른 노동력의 상품화, 그리고 노동과 노동력의 차 224 동향과 전망 89호

225 이, 즉 생산과정에서 소유=통제자( 갑 계급)에 의한 비소유 노동자( 을 계급)에 대한 지배와 잉여가치 착취를 보여 준다. 둘째, 법률적 의미로 서 소유 자본과 실제적인 경제적, 사회적 관계에서 수행하는 기능 통 제 자본 간의 간극이다. 자본론 은 그 핵심에서, 자본의 법률적 소유 보다 그 실질적 기능 및 그 기능에 기반한 통제권력 주도의 자본주의 생산양식 에 대한 연구서라고 보아야 한다. 그래서 마르크스는 기능자 본(가) 라는 말을 즐겨 사용한다. 그러나 이런 큰 기여에도 불구하고 우리가 자본론 을 가지고 현대 자본주의를 분석하려면 큰 어려움을 갖게 된다. 마르크스의 자본론 에는 중대한 빈틈이 있다. 제도주의 정치경제학의 관점에서 보자면 자본론 은 자본주의 일반이론이라기보다 오히려 단순이론적 측면을 일 반 논 문 갖고 있다. 3) 첫째, 자본론 에는 현실자본주의에서 생산의 기본 제도적 단위이 자 행위주체인 기업이 등장하지 않는다는 점에 주목할 필요가 있다. 그 리하여 기업가적 기능을 비롯해 기업경제 와 관련된 제반 문제들을 매 우 단순하게 처리했다. 4) 달리 말해 자본론 의 자본주의론은 기업가를 구조의 담지자 로 파악하는 구조주의적 거시경제 접근을 취하고 있으 며 미시적, 행위론적 기초가 취약하다(Michaelides & Milios, 2004).따 라서 우리는 자본론 을 넘어 능동적 활동과 제도, 권력의 복합체로서 기업을 이론적으로 포착해야 한다. 둘째, 분석 단위-행위주체는 아니 다-가 있다면 그것은 기업이라기보다 공장이다. 이는 자본론 의 자 본주의론의 강점인 동시에 약점이다. 강점이란 특히 주류 시장경제학 이 보이지 않게 숨기는 자본주의의 지하 비밀 을 드러낸다는 것이다. 반면 약점이란 잉여가치 생산 및 착취에 초점을 둔 나머지 전체 부가가 치 창조의 이론은 매우 단순하고 저발전되어 있다는 것이다. 5) 경영자 를 단지 기능자본가 라고만 간주하는 것은 너무 단순한 논법이다. 심지 소유, 통제 그리고 자본주의의 다양성 225

226 어 생산양식으로서 자본주의라는 개념조차 너무 단순하다. 경영자는 독자적인 기업가의 속성 및 새로운 지배계층의 속성을 함께 갖고 있다. 이 문제는 국가사회주의의 체제전환 과정에서도 핵심 이슈로 부각되었 다. 나아가 잉여노동 착취를 둘러싼 노자 간 갈등론에 치우침으로써 사 적 소유의 자연권에 대한 비판이 주변화되고 자본과 공동체 전체에 걸 친 공공의 이익 간의 갈등이 후경으로 밀려나는 경향이 있다. 6) 세째, 이와 관련된 문제인데 자본론 에서 이론적 관심의 초점은 공장에서 노동과정 및 가치증식, 잉여가치 착취 활동에 놓임으로써 미 시 기업경제 및 거시경제 수준에서 투자결정의 이론, 그리고 투자가 국 민생산 및 국민소득-국부가 아니라-의 전반적 수준에 미치는 영향과 조건에 대한 이론을 찾아보기 어렵다. 7) 이런 유량(flow)의 경제학 의 공백은 자본론 에서 케인즈-칼레츠키류의 거시 경제론과 성장체제론 발전의 공백으로 나타난다. 넷째, 자본론 에는 법적 소유와 실질적 사 용 통제의 분리 및 그 연관의 복합체로서 통합된 자본주의의 지배구 조와 성장체제, 그 다양성에 대한 이론화가 진전되어 있지 않다. 명시 되어 있지는 않지만, 주식회사를 이행형태로 파악하고 있는 생각(제3 권 23장, 27장) 등으로 볼 때 자본론 의 자본주의는 소유자와 경영자 (마르크스의 표현으로는 기능자본가 )가 일체화된 소유-경영자( 오 너 )가 주도하는 고전적인, 개인소유자 자본주의를 대상으로 하고 있 다. 따라서 자본론 은 기본적으로 주식회사 법인자본주의 8) 의 구조와 축적 동학에 대한 이론이 아니다. 현대 법인자본주의의 구조와 축적 동학은 마르크스이후 특히 힐퍼딩(Hilferding, 1923/1994), 베블런 (Veblen, 1904, 1923/1997), 커먼스(1924, 1934, 1950), 벌리와 민즈 (Berle & Means, 1932/1947) 그리고 아오끼(Aoki, 1984, 2010) 등이 새 롭게 발전시켰는데, 오늘날 우리는 이들의 연구 성과를 계승, 발전시킬 필요가 있다. 226 동향과 전망 89호

227 2) 법인자본주의의 제도적 구조 먼저, 법인자본주의가 고전적인 소유자 자본주의와 다른 중요한 지점 은 법적 소유와 사용 통제(control) 간에 분리-결코 절대적 분리는 아 니다-현상이 일어난다는 것이다. 이는 이론 계보가 다름에도 불구하 고 이 주제의 대표적 연구자에 속하는 힐퍼딩, 베블런, 커먼스, 벌리, & 민즈, 아오끼 등이 공통적으로 지적하고 있는 부분이다. 그러면 법인자 본주의에서 소유와 통제가 분리된다는 말은 무슨 말인가. 이전의 소유 자경영형 자본주의에서는 소유와 통제가 소유-경영자의 수중에 일체화 되어 있다. 그래서 소유에 기초한 통제가 이루어진다. 그리고 출자자는 기업경영에 관련된 모든 위험을 부담하고(무한책임) 모든 이윤을 가진 다. 기업활동에서 창출되는 이윤은 소유-경영자의 개인소득이 된다. 즉, 자산의 공급 및 회수 결정권(소유권), 수익의 수취권(소득권), 그리 고 자산의 실제 사용방식의 결정권(사용 통제권)이 개인 또는 가족에 통합되어 있는 것이다. 그 반면에 법인자본주의에서 소유와 통제, 잔여 청구권과 잔여통제권은 분리되면서 사용통제권과 기업 경영의 책임은 제도적으로 소유자로부터 구분된 경영자에게 주어진다. 여기서 투자 자인 주주의 소유권은 크게 제한된다. 이 같은 소유권 제한은 주식회사 제도와 주식소유의 대중화가 발전시킨 대중자본주의 아래 자본의 새 로운 책임형태인 유한책임 이라는 책임제한에 상응한다. 즉, 책임을 적 게 지면 그 만큼 권리도 적어야 공정하다. 주주의 소유권은 노동에 근 거해 사적소유권을 정당화한 로크적인 자유주의적 소유론을 따른다 해 도 제한되어야 마땅하다. 만약 우리가 자본주의적 사적 소유제를 소유 에 기초한 지배라고 본다면, 법인자본주의의 이러한 구조는 사유재산제 와 일체화되어 있던 자본주의 성격 자체의 중대한 변모가 아닐 수 없다. 우리는 주식회사 법인자본주의 기업의 구조를 일본학자 미야모토 미츠하루( 宮 本 光 晴, 2004/2005: 329)의 생각에 따라 <그림 1>과 같이 일 반 논 문 소유, 통제 그리고 자본주의의 다양성 227

228 알기 쉽게 나타낼 수 있다. 이 그림에서 기업은 법인(격) 으로서의 존재 와 회사 그 자체 로서의 존재로 이중화되어 있다. 9) 주주는 기업의 법적 인 소유자다. 그러나 이 주주의 법적 소유권은 사람, 물재, 화폐자금 등 회사 자산의 사용-통제권에는 미치지 못한다. 그런 면에서 그 소유는 형식적 소유 에 그친다. 사람, 물재, 화폐자금에 대한 실질적인 사용-통 제권은 회사 그 자체의 운영 책임을 맡아 갈등과 타협, 협력 속에서 부 가가치 창조작업을 수행하는 경영자 그리고 노동자의 수중에 놓이게 된다. 10) 그리하여 법인기업은 이해당사자들이 갈등을 조정하면서 공 동의 미래기대아래 움직이는 영속적 활동체(going concern)라는 성격 을 갖는다(Commons, 1934). 여기서 형식적 소유자와 실질적 사용 통제권자는 특수한 불완전계약 관계에 있다. 경영자와 노동자간의 계 약도 불완전성을 갖는다. 그런데 법인기업에서 주주가 제한된, 형식적 소유권만을 갖고 그 실질적 통제권을 포기하는, 소유권의 성격상 중대한 변화가 일어났다 면, 그 통제권은 누가 갖게 되는가, 아니 가져야 하는가. 이제 기업은 주 주가 아니라 경영자를 위한 조직인가. 이는 경영권 의 부당한 남용이며 어떤 논거도 이를 정당화할 수는 없다. 그렇다면 규범적으로 법인기업 은 누구를 위해, 어떤 목적을 위해 운영되어야 하는가하는 문제가 제기 된다. 이 대목에서 일본학자 아오끼(Aoki, 1984, 2010)는 주류적 주주 주권론 또는 하트(Hart, 1995)류의 소유기반 통제권론에 대항해 부가 가치 창조 활동에 종사하는 일차 이해당사자(경영자, 노동자)의 사용- 통제권(use control rights)의 자율적 주권에 초점을 두는 이론 구성을 추구했다. 그의 이론화는 특히 재벌체제 해체, 주거래은행제, 종업원의 종신고용과 개방적 승진 등을 특징으로 일본식 조정 시장경제를 염두 에 두고 있다. 아오끼가 추구하는 이론적 길은 경제민주화와 민주적 시 장경제의 미시이론적 기초로서 매우 중요한 의미를 갖는다. 그렇지만 228 동향과 전망 89호

229 우리는 오래 전에 미국 자본주의를 대상으로 한 벌리 &민즈(Berle & Means, 1932/1947)의 연구가 있음을 알고 있다. 그들은 당대 미국 법 인자본주의 기업조직은 이미 주주의 것도, 그렇다고 경영자의 것도 아 니라고 하면서 다음과 같이 말한다. 제3의 가능성이 존재한다. 한편으로 수동적 재산의 소유자들은 능동적 재산에 대한 통제와 책임을 포기함으로써 기업이 오로지 그들을 위해 운 영되도록 하는 권리를 포기했다. 즉 소유자들은 엄격한 사유재산권 원리 에 내포된 완전한 정도까지 그들의 이익을 보호할 의무로부터 공동체를 해방시켰다. 동시에 통제그룹들은 기업권력을 확대해 그들 자신의 이익을 위해 기업이 오로지 수동적 재산의 소유자 이익을 위해 운영되어야 한다 일 반 논 문 는 전통의 장애물을 무너뜨렸다. 그러나 수동적 소유자의 독존적 이익을 제거한다고 해서 반드시 새로운 권력이 통제그룹의 이익을 위해 사용되어 야 하는 기초가 만들어지는 것은 아니다 어떠한 명제도 이를 지지하지는 않는다. 오히려 통제집단은 소유자나 통제자보다 훨씬 넓은 집단의 권리 를 향한 길을 열었다. 공동체는 현대주식회사로 하여금 소유자만도 통제 자만도 아니고, 전사회에 대해 봉사하도록 요구하는 위치를 갖게 되었다. 이 제3의 대안이 기업활동에 대해 완전히 새로운 개념을 제공한다. 소유 권의 주장, 통제권의 주장 그 어느 것도 공동체라는 최상의 이익에 반할 수 는 없다 설득력 있는 공동체의 의무체계가 만들어지고 일반적으로 받아 들여지게 되면, 오늘의 수동적 소유권은 사회의 더 큰 이해를 위해 길을 내 어주어야 한다. 예컨대 기업 지도자들이 수동적 소유자로부터 이윤의 일 부를 전환해 공정 임금, 종업원 복지, 공중에 대한 합리적 봉사, 그리고 사 업의 안정화 등을 포함하는 계획을 수립한다면, 그리고 공동체가 일반적 으로 그 계획을 논리적이고 인도적인 산업문제 해결책으로 승인한다면, 수동적 재산 소유자들의 이해는 그기에 길을 내어 주어야 한다. 11) 소유, 통제 그리고 자본주의의 다양성 229

230 위에서 벌리와 민즈는 주식회사 법인기업체라는 것이 소유자 자본 주의 시대를 지배한 사고처럼 소유자=주주의 전유물(주주주권론)이 아니며, 그렇다고 새로 실질적 통제권을 장악한 경영자가 전횡권을 행 사할 수 있는 것도 아니라고 지적하고 있다. 그것은 성격상 소유의 대 상(object of property)이 아니라 국가와 유사한 하나의 공적 집단체, 사회적 제도(social institutions)라는 것 그래서 그 활동에 영향 받는 모 든 공동체 구성원들의 이해에 종속되어야 한다고 보고 있다. 법인기업 의 성격과 목적에 대한 이런 벌리와 민즈의 규범적 해석은 오늘날에도 여전히 귀중하며 큰 의미를 갖는다. 그들의 견해는 기업의 직접적(내 적) 이해당사자의 이해까지도 넘어서는 법인기업의 공공적 사회 제도 로서 성격을 짚어내고 있다. 이로부터 우리는 법인자본주의의 경제민 주화를 위한 중요한, 규범적 근거를 제공받을 수 있다. 12) 그렇지만 벌리와 민즈의 경제민주화론은 주로 규범적 수준에 머물 러 있다. 주주자본주의 또는 경영자전횡 자본주의에 대한 그들의 비판 은 경제적 분석보다는 많은 부분 법적 분석에서 나오고 있다. 13) 우리는 그들에게서 아오끼에서 보는 바와 같이 기업의 가치창출 과정에 대한 정교한 미시적 논리를 보기는 어렵다. 또 소유자 자본주의에 비해 법인 자본주의 체제가 어떻게, 얼마나 거대한 새로운 정치경제 지배체제를 작동시키고 있는지를 잘 해명하고 있지 않다. 많은 경우 특히 유럽에서 소유구조는 매우 집중되어 있으며, 소유와 통제의 분리 및 미국식 강한 경영자 자본주의의 발전은 제한적이다. 유럽이 아니라 해도 일반적으 로 자본의 집중과 소수 주주에 의한 지배가 진행된다. 주식소유가 분산 될수록 적은 지분으로도 얼마든지 실질적 지배가 가능해진다(minority control). 주식소유가 분산되고 비인격적, 기관적 소유가 확대되는 경 우에도 이해집단 연관에 의한 지배(control through a constellation of interests) 가 나타난다. 14) 마지막으로 그들의 경우, 법인자본주의 지배 230 동향과 전망 89호

231 <그림 1> 법인자본주의의 제도적 구조 주주 법인 경영자 노동자 회사 그 자체 (회사자산) (사람 물재 자금) 시장 일 반 논 문 체제를 경영자의 사익 추구 또는 경영자와 주주의 결탁 이해에 내버려 두지 않고 절차적으로나 실질적으로 민주화하는 구체적 개혁 방안과 경로는 어떤 것인지 하는 논의는 비어 있다. 그들의 제안은 대기업의 통제가 순수 중립적인 기술체 로 발전되어야 한다는 것으로 결론을 맺 는다. 이러한 여러 문제들에서 우리는 벌리와 민즈의 논의를 넘어서야 한다. 3. 법인자본주의에서 자본 축적의 이중화와 그 두 얼굴- 힐퍼딩과 그 너머 1) 힐퍼딩의 기여 그러면 법인자본주의 제도형태에 대한 위와 같은 기본 이해 위에서 이 제 자본 축적의 구조가 어떻게 달라지며 그것이 갖는 의미는 어떤 것인 지에 대해 논의를 진전시켜 보자. 우리는 법적 소유와 실질적 통제의 소유, 통제 그리고 자본주의의 다양성 231

232 분리 또는 광의의 의미에서 소유의 이중화, 그리고 법인과 기업 그 자 체 의 이중화에 대해 말했지만 힐퍼딩에 따르면 이 이중화는 다시 자본 의 축적 구조 측면에서 풀이해 볼 수 있다. 즉, 법인자본주의에서 자본 축적의 구조는 한편으로 주식자본 또는 의제자본 과 다른 한편으로 산 노동의 지배와 협력에 기반해 부가가치 생산 활동에 들어가는 현실자 본 으로 이중화된다. 그리고 이 자본형태의 이중화 또는 이층 구조화 에 따라 자본 축적의 구조도 산업적 축적과 금융적 축적이라는 두 가 지 중심축과 그것들의 얽힘에 의해 재배열된다. 연구사적으로 주식회 사 법인자본주의에서 이러한 자본형태와 축적구조의 이층 구조화를 선구적으로 잘 이론화한 사람은 힐퍼딩(Hilferding, 1923/1994)이 다. 15) <그림 2>는 바로 그의 대표 저작, 금융자본론 으로부터 가져온 것이다(Hilferding, 1923/1994: 152).여기서 현실자본의 축적운동, 즉 산업적 축적은 [M 1 C (MP, LP)... P...C- M 1 ] 으로 표시되어 있고, 소유 (주식)자본의 축적운동, 즉 금융적 축적은 [S-M 2 -S ]로 표시되어 있다. 보다 구체적으로 보면, 법인기업에서 주식(S)이 발행되어 화폐로 판매 된다. 이 화폐의 한 부분(m 1 )은 창업자 이득을 형성해 창업자에게 귀속 되어 자본순환으로부터 이탈한다. 또 다른 부분(M 1 )은 생산자본 으로 <그림 2> 자본(축적)의 이중화 232 동향과 전망 89호

233 전환되어 산업자본의 순환에 들어간다. 다른 한편, 발행된 주식은 자신 의 특수한 유통시장에서 주가가 등락하면서 매매된다. 이는 현실자본 의 순환과 별개의 순환 운동을 구성한다. 나아가 힐퍼딩의 경우, 법인자본주의는 사회주의로의 이행이라는 관점에서 두 가지 양면적 얼굴을 갖고 있는 것으로 파악된다. 그것은 한편으로 소유자 자본주의에 비해 우월한, 보다 높은 형태로 조직된 자본주의이며(Hilferding, 1923/1994: 429), 또 다른 한편으로 소수의 대규모 자본가에 의한 고도의 독점적 지배 자본주의다. 그는 다음과 같이 말하고 있다. 주식회사의 경영자들은 가능한 한 큰 이윤을, 가능한 한 빨리 얻으려는 일 반 논 문 자본소유자의 관심, 모든 자본가의 정신에 깃들려 있는 횡재에 대한 열망 을,어느 정도까지는 생산의 순기술적 요구 다음으로 고려할 수 있다. 경 영자들은 개인기업가들보다 정력적으로 공장을 발전시키고 낡은 설비를 근대화하며 새로운 시장을 개척하는 경쟁에 참가한다(비록 이러한 목적 을 달성하는 과정에서 주주들이 희생을 입는다 하더라도). 타인자본을 관리하는 사람들은 자기 자신에 대한 고려로부터 보다 자유롭기 때문에 보다 정력적이고 보다 대담하며 보다 합리적인 정책을(특히 이 정책이 영향력 있는 대주주들의 동의를 얻는 경우) 추구한다 이처럼 주식회사 에서는 순전히 경제적 상황과 요구가 개인적인 요구조건(이것은 어떤 경 우에는 기술적 경제적 요구와 모순될수 있다)에 우선한다는 점에서 개인 소유기업보다 우월하다. (pp ) 위의 인용문에서 힐퍼딩이 경영자(또는 소유경영자)가 자기 자신 에 대한 고려로부터 보다 자유롭다 고 한 부분은 현실과 크게 다르지 만, 16) 전반적으로 법인자본주의 조직의 기술적, 조직적인 합리화 추구 소유, 통제 그리고 자본주의의 다양성 233

234 경향과 제도적 능력을 잘 짚고 있다. 그렇지만 힐퍼딩은 또 이렇게 말 한다. 기업의 주식회사 형태의 확대에 따라 자본가적 소유는 점점 더 제한된 형태의 소유로 된다. 동시에 이러한 소유권의 제한은 다수주 소유자에게 는 소주주에 대한 무제한적인 지배권을 주는데, 따라서 대부분의 소자본 가들이 생산에 대해 소유권과 무제한적인 통제권을 행사하는 것은 제거 되며, 생산을 지배하는 사람들의 범위는 끊임없이 좁아진다. 자본가들은 하나의 결합체를 형성하는데 그것의 방향에 대해서는 대부분의 자본가 들이 아무 말도 할 수 없다. 생산적인 자본에 대한 현실적인 통제권은 (그 자본의 일부밖에 실제로 기여하지 않은)사람들의 수중에 들어간 다. (p. 177) 더 나아가 산업의 은행에 대한 의존이 심화되고 은행이 자기 자본 을 점점 더 산업에 투자함으로써 현실적으로 산업자본으로 전환되는 은행 자본, 이른바 금융자본 이 발전하게 되는데 이에 따라 국민총자 본에 대한 통제권 은 점점 더 집적, 집중된다(pp ). 금융자본 은 사회적 생산의 통제권을 소수의 대규모 자본가 연합의 수중에 점점 더 많이 넘겨주며, 생산의 경영을 소유로부터 분리해 생산을 (자본주의 아래에서 가능한 정도까지) 사회화한다 (p. 519). 그리하여 금융자본 은 적대적 형태의 사회화 (p. 519)를 고도로 진전시킨다. 금융자본은 소수의 자본가의 수중에 경제력은 물론 정치적 통제력도 집중시키는 최고단계이자 절정에 달한 대자본가들의 독재다(p. 523). 그리고 이 자 본 형태와 축적의 경향은 자본투자 및 시장의 새 영역의 개척과 대외적 팽창을 부단히 추구한다. 234 동향과 전망 89호

235 이처럼, 주식회사 법인자본주의에서 자본 축적의 이중화 구조 그리 고 적대적 형태의 사회화 또는 독점적 조직화 에 대한 힐퍼딩의 이론 화는 마르크스의 자본론 이후 전개된 비판적 현대자본주의론의 중요 한 성과가 아닐 수 없다. 그것은 현대 법인자본주의에서 자본의 소유/ 통제구조와 축적구조를 산업적 축적과 금융적 축적의 이중화로 파악하 고 그 새로운 생존, 성장 능력과 함께 구조적 모순 및 축적경향을 함께 간파하는 이론적 기초를 제공했다. 크게 보면 힐퍼딩의 금융자본론 은 마르크스가 자본론 에서 전개한 자본주의의 비판적 거시경제학을 계승하는 가운데 그기에 비어 있는 미시경제학을 새로이 접목시켰 다. 17) 그리하여 자본주의의 미시-거시 통합론을 법인자본주의의 축적 구조와 모순적 경향론으로 구체화했다고 볼 수 있다. 일 반 논 문 2) 힐퍼딩을 넘어서 그러나 법인자본주의의 축적구조와 모순적 경향에 대한 힐퍼딩의 이론 화는 큰 기여와 함께, 분명한 한계도 갖고 있다. 먼저, 힐퍼딩의 금융 자본론 에서는 마르크스가 자본론 에서 발전시킨 바 노동과정과 가 치증식과정에 대한 분석이 주변적으로 처리되어 있다. 나아가 그가 제 시한 자본의 이중화 구도, 특히 현실자본의 축적운동에는 현실 자본에 의한 노동 지배 및 착취라든가 노자 간 계급 충돌이나 타협, 협력 같은 것이 분석의 중심 무대에 등장하지 않는다. 이 문제는 자본의 집적, 집 중과 은행자본, 산업자본의 융합에 따른 금융자본 형태의 발전과 그 축적모순을 해명한다는 저작의 목적과도 관련되어 있는 것이지만, 중 요한 결함임은 분명하다. 18) 둘째, 힐퍼딩은 산업자본이 은행자본에 종 속되는, 양자의 관계에 대한 특수 독일적 형태를 과잉 일반화하고 자본 주의 단계론으로 고정화시키는 경향을 보인다. 셋째, 본 논문의 주제와 직결되는, 매우 중대한 이론적 문제가 있다. 그것은 힐퍼딩이 마르크스 소유, 통제 그리고 자본주의의 다양성 235

236 의 생산양식론과 자본론 의 축적론 및 노동가치론의 사고틀을 충실하 게 따라서 항상 산업적 축적이 금융적 축적보다 우위에 있는 것으로 간 주하고 있다는 것이다. 물론 힐퍼딩이 법인자본주의에 투기적 축적 요 소가 내재되어 있음을 간과하고 있는 것은 결코 아니다. 그렇지만 그 의 산업적 축적 중심론, 나아가 축적의 미래 시간지평 및 자산의 자본 화(미래 기대치의 현재가치화)에 대한 인식이 빠진 이론틀로는 결코 오늘날 미국에서 보는 바와 같은 금융주도형 자본주의나 금융화 (financialization) 현상을 설명할 수 없다. 19) 따라서 자본의 이중화 축 적구조론은 산업적 축적을 금융적 축적 논리에 종속시키고 노동 대중 의 삶도 시장화시키는 금융주도 축적 또는 금융화 현상을 설명할 수 있도록, 힐퍼딩적 한계를 넘어 개방적으로 재구성되어야 한다. 20) 넷째, 위와 밀접히 관련된 것으로 힐퍼딩은 마르크스를 넘어 현대 자본주의 미시경제학의 길을 내디디면서 거시론과 접목시키긴 했으나 이 또한 여전히 미숙한 수준에 머물러 있다. 앞서 아오끼, 벌리와 민즈 의 연구에 대해 지적했듯이, 현대 법인자본주의는 이미 순수한 자본주 의가 아니라 경영자주의와 혼합되어 있다. 이는 곧 소유와 통제의 조합 이 결코 순수한 자본형태의 이중화가 아니라 다층적 원리 및 진화경로 앞에 개방되어 있음을 말한다. 따라서 주주주권론 및 경영자 주권론에 대항해 경영자, 노동자를 중심으로 하는 다양한 이해당사자의 사용 통 제권, 그들의 공정한 참여와 협력, 성과 공유에 기반한 기업지배구조론 과 이해당사자 혁신자본주의론을 발전시켜야 한다. 여기에는 오늘날 크게 진전된 미시적 통치(governance) 양식(시장, 위계, 네트워크, 결 사 등)론을 수용해야 한다. 그리고 비판적 미시-거시 통합경제학을 구 성함에 있어 특히 기업 및 거시경제의 투자수요 결정론을 어떻게 구성 할 것인지가 중요한 문제로 제기되는데 케인즈-칼레츠키-조절이론 적 흐름에서는 투자결정에서 장래 예상수익을 고려한 시간지평이 결정 236 동향과 전망 89호

237 적으로 중요하다. 조절이론에서 말하는 축적 체제란 바로 이 지점을 포 함하는 개념이다. 다섯째, 금융자본론 시기의 힐퍼딩은 금융자본 의 지배를 자본주의의 적대적 모순과 위기가 심화되는 자본주의의 최종국 면으로 간주하고 혁명을 통한 사회주의로의 이행을 전망했다. 즉 자본 주의의 민주적 개혁 경로와 그 가능성을 과소평가했다. 따라서 우리는 법인자본주의에서 자본(축적)의 이중화와 그 모순 적 경향에 대한 힐퍼딩의 이론 성과를 계승하되 이상과 같은 한계들을 넘어서야 한다. 이와 관련해 특히 주목할 필요가 있는 것은 후기 힐퍼 딩이 견해를 수정하여 조직자본주의 론을 제기했다는 사실이다. 조직 자본주의론은 국가독점자본주의론처럼 자본주의의 혁명적 타도론 및 국유화론이 아니라 점진적 민주개혁의 담론이다. 21) 그것은 나프탈리( F.Naphtali)에 의해 수용되어 경제민주주의론으로 발전된다. 또 이후 스웨덴에서 기능사회주의론과 결합하는 등 사회민주적 개혁 담론의 일 부로 수용되기도 한다. 22) 나아가 법인자본주의에서 법적 소유권이 실 질적 통제권과 반드시 일치하지 않고 통제권의 행방이 자본 축적 동학 및 경제민주화의 진로에 지극히 중요한 의미를 갖게 된 이상 통제권 및 통제관계의 발전을 이론화할 필요가 있다. 경제민주화는 형식적 소유 권의 민주화와 더불어, 실질적 사용 통제권 배분의 민주화와 권력 재 분배라는 경로를 요구하기 때문이다. 스웨덴 사회민주주의자들과 그 친화적인 학자들은 소유권이 한 덩어리가 아니라 일련의 권리다발들로 구성되어 있으며 따라서 분할가능하다는 생각, 그리고 실질적 통제권 이 일련이 정책결정권으로 구성되어 있다는 생각을 발전시켰다. 이런 이론화는 자본주의와 사회주의간의 이분법을 넘어, 자본주의의 사민주 일 반 논 문 의적 개혁론을 구성하는 핵심요소가 아닐 수 없다. 23) 소유, 통제 그리고 자본주의의 다양성 237

238 4. 자본 축적의 이중화, 계급타협 그리고 신자유주의 1) 축적체제의 다양성 지금까지 우리는 법인자본주의가, 고전적인 소유자자본주의와는 달리 소유와 통제의-상대적인-분리에 기반해 산업적 축적과 금융적 축적 의 이중화 축적체제로 구조화된다는 것에 대해 살펴보았다. 그러나 이 제 우리는 단지 법인자본주의의 자본 축적 이중화 또는 두 갈래 구조에 대한 인식에 멈출 것이 아니라 이중화의 다양성 으로, 즉 이중화의 역 사적 국민적 다양성과 그 상이한 경로에 대한 인식으로 더 나아가야 한다. 24) 이를 위해 우리는 여러 대목에서 마르크스-힐퍼딩적 이론 지평 도 넘어선 새로운 법인자본주의 다양성론을 전개해야 하는데, 법인자 본주의의 역사적, 국민적 형태들은 자본 축적의 이중화가 구조화되는 상이한 방식들, 그 기초로서 계급 타협을 중핵으로 하는 헤게모니 블록 및 제도적 조절양식에 따라 다양하게 나타날 것이다. 새롭게 재구성된, 열린 자본 이중화론에 따를 때, 자산을 실질적으 로 사용 통제하는 가장 중요한 이해당사자인 경영자와 노동자의 관계 및 이해 조정은 법인자본주의를 떠받치는 핵심적 사회관계다. 그렇지 만 투자자와 경영자 간의 관계 또한 법인자본주의 축적 구조에서 중심 을 이루는, 기본적 사회관계라는 것도 분명하다. 이 관계는 경영자-노 동자 관계에도 지대한 영향을 미친다. 나아가 경영자도 소유 자본에 상 대적 자율성을 갖고 있지만, 그 기반 위에 서 있다고 봐야 하며 그 자신 소유 자본가로서 혼성적 성격을 가진 경우도 많다. 따라서 노동자 및 여타 이해당사자들은 단지 경영자만이 아니라 소유자-경영자 지배복합 체와 마주하게 된다. 그리고 자신들을 일방적으로 지배, 착취하며 법인 기업을 냉혹한 영리추구기구로 만드는 치열한 시장경쟁과 금융접근을 비롯한 선별 규율의 부단한 압력을 받는다. 이 때문에 경영자가 노동자 238 동향과 전망 89호

239 를 고용하고 잔여통제권을 갖는 형태가-그 반대가 아니라- 지배적이 게 된다. 이 지점을 놓쳐서는 안 된다. 바로 이렇게 세 가지 축의 복잡한 연관 방식과 열린 가능성으로부터 이중화 축적체제의 역사적, 국민적 다양성에 대한 새로운 설명틀을 이끌어 낼 수 있다. 법인자본주의에서 자본 축적 이중화의 다양성은 그 핵심 기초에서 주주, 경영자, 그리고 노동자 삼자의 역학 관계와 계급타협 방식의 다양성에 의해 규정된다 고 볼 수 있다. 25) 다소 도식적으로 말해서, 우리는 이중화 축적체제의 다양성과 관련하여 다음과 같이 대표적인 두 가지 축적체제 유형과 계 급타협 유형을 제시할 수 있다. A. 주주 자본의 자유, 더 일반적으로 자본의 상품화에 고삐를 물린 관리된 금융체제 아래, 경영자-노동자의 계급타협 및 산업적 축적을 중 심으로 하는 생산주의형 축적체제. 26) 그러나 같은 생산주의형 축적체 제 유형이라 해도,경영자-노동자 타협 방식 및 관리된 금융의 형태에 따라, 은행기반 합의주의형(A-1, 독일, 스웨덴), 자본시장 기반 뉴딜형 (A-2, 미국), 은행기반-성장지향 개발주의형 (A-3, 일본, 한국) 등으로 다양하다. B. 주주-경영자의 지배적 계급타협아래 금융체제의 자유화와 자 본의 시장화가 개화됨으로써 산업적 축적이 금융적 축적에 종속되고 노동시장이 유연화된 금융주도형 축적체제 또는 간단히 금융화 (financialization) 된 축적체제. 이는 글로벌 신자유주의 시대 미국, 영 국 모델이 대표적이다. 일 반 논 문 독일, 스웨덴을 비롯해 유럽 자본주의가 합의주의- 생산주의형으로 나아간 것은 여러 요인이 있지만 강한 노동조합과 사민당 등 좌파정당 소유, 통제 그리고 자본주의의 다양성 239

240 의 힘에 크게 규정된 것이다. 경영자와 노동자간의 민주적 계급타협위 에 서는 사민주의는 역사적으로 주주가치를 통제하는 경향을 보였다. 반면 일본, 한국 등 동아시아 자본주의가 개발주의-생산주의형으로 나 아간 것은 중장기 성장을 우선시하는 추격발전형이라는 점에 주로 기 인한다. 미국의 뉴딜형은 강력한 자본시장 금융체제 속에서도 이를 일 정하게 관리하고 대기업 집단이 발전됨으로써 유럽, 동아시아와는 또 다른 민주적 생산주의형을 유지, 발전시켰다. 그러나 미국에서 약한 노 동과 결합된 자본시장 중심의 금융체제는 생산주의형 축적체제의 중대 한 약한 고리이기도 했다. 이후 미국이 금융주도형 축적체제로 전환하 게 된 데는 역사적으로 이 요인이 깔려 있었던 것 같다. 27) 2) 전후 황금기와 생산주의형 축적체제 이차대전이후 금융 세계화 시대가 도래하기 이전에 세계자본주의는 성 장과 분배 복지의 두발로 걷는 보기드문 황금기 시대를 연출했다. 이 시기에 유럽, 미국, 아시아 나라들을 모두 관통하는 그 축적체제의 공 통된, 핵심적 특성은 위에서 말한 생산주의형이라는 데서 찾을 수 있다. 물론 그것들은 합의주의형, 뉴딜형, 개발주의형 등으로 매우 다양하다. 특히 독일, 스웨덴으로 대표되는 유럽 모델은 합의주의-생산주의형 축 적체제를 실현했는데 그것은 적어도 다음과 같은 세 가지 조건위에서 실현 가능했다. 첫째, 노동의 요구를 대폭 수용했다. 황금기 자본주의의 중심축은 자율적인 경영자 주도 아래 노동자와 계급 타협을 이룬 것이었다. 그 바탕에는 강한 노동의 역량이 존재했으며, 그에 따른 타협과 협력의 임 노동관계가 포드주의적 성장체제, 즉 노사협력 생산성 상승 실질 임금 상승 내수 확대-고투자 일자리 창출의 호순환을 작동시켰다. 240 동향과 전망 89호

241 둘째, 또 다른 조건은 관리된 금융체제다. 금융자본의 자유에 고삐 를 물리고 그 지배를 억제함으로써 비로소 법인자본주의의 자본(축적) 이중화 또는 두 갈래 구조에서 금융적 축적의 지배를 누르고, 재량권을 확보한 경영자가 장기 시계를 갖는 산업적 축적 주도 성장체제가 작동 할 수 있었다. 또한 경영-노동의 생산주의 동맹 도 성립할 수 있었다. 셋째, 세계적으로 전후 황금기는 브레튼우즈 체제-또는 타협-의 기본기조였던 착근된 자유주의(embedded liberalism) 에 기반하고 있 었는데, 그 핵심은 금융자본의 이동을 국경 안에 묶어 둔 것이었다. 금 융의 요구는 국민경제수준에서 뿐만 아니라 세계적 수준에서 통제되었 다. 이것이 글로벌 수준에서 금융적 축적에 대한 산업적 축적의 우위, 경영-노동의 계급 타협과 협력, 성과 공유를 가능케 하고 유럽 선진복 지국가를 꽃피우게 한 기초가 되었다. 나아가 한국을 포함해 동아시아 의 권위주의적, 성장지향 개발주의도 글로벌 수준의 이 제도적 기초위 에서 발전할 수 있었던 것이다. 일 반 논 문 3) 신자유주의와 그 다양성 (1) 권력이 시장으로 넘어가다 1980년대 초 이래 사람들은 신자유주의 지배시대와 마주하게 되었다. 이 시대는 앞서 지적한, 황금기를 떠받쳤던 국내외 기둥이 모두 무너짐 으로써 도래했다. 국내적으로는 경영자가 주도했던, 관리된 금융하의 경영자-노동자 타협이 해체되었다. 고삐가 물려 있던 금융체제가 국민 국가 수준은 물론 전 지구적 규모에서 자유화됨으로써 금융세계화 시 대가 도래했다. 자본-노동 간의 계급균형이 급속히 자본 쪽으로 이동하 면서 지배적 계급타협은 주주-경영자 타협으로 변모했다. 위기는 성장 이 정체되었을 뿐더러 인플레이션이 심화되는 형태로 나타났다(스테 그플레이션). 소유, 통제 그리고 자본주의의 다양성 241

242 주목해야 할 것은 미국, 영국이 세계자본주의의 신자유주의화 재편 을 주도했다는 사실이다. 이들 두 나라는 금융의 축, 노동의 축 모두에 서 큰 취약점을 가지고 있었고 황금기 성장체제를 지속적으로 끌고 갈 산업적 경쟁력도 미약했다. 레이건의 미국, 대처의 영국의 향방은 단지 그들의 일을 넘어 전 세계적으로 심대한 파급력을 미쳤는데, 특히 패권 국 미국이 금융 자유화와 세계화를 선도하고 다른 나라들이 이를 경쟁 적으로 추종하며 글로벌 신자유주의 시대에 휘말려 들어갔다. 신자유주의 정치경제를 비판하는 것만으로는 부족하다. 우리는 그 것이 황금기 자본주의의 위기 타개를 위한 보수적 대안의 성격을 가졌 다는 점에 유의해야 한다. 나라안팎으로 관리된 금융의 고삐가 완전히 풀리고, 일하는 또 일하고 싶은 대중들의 삶이 야만적인 유연한 시장 의 바다 속으로 침몰하고, 공공부문이 대대적으로 사유화되고, 감세와 복지축소가 단행되고, 혹독한 재정금융적 긴축정책이 강행되는 등 계 급적, 사회적으로 거대한 보수혁명의 물결이 일어났다. 그야말로 권력 이 시장으로 넘어간 것이다. 그리하여 신자유주의는 심각한 빈곤과 배 제, 불평등의 심화, 두 국민 분열 로 이야기되는 경제력 집중과 양극화 를 초래하면서 부채경제와 금융 부동산거품에 기반한 위태로운 축적 체제를 작동시켰다. 그럼에도 불구하고 이런 일들이, 노동 세력을 비롯 해 진보세력이 적절한 위기 극복능력을 보이지 못하는 상황에서 공급 측면(supply side)에서 경쟁력을 강화해 위기를 극복하고 경제를 활성 화시킨다는 이름 아래 진행되었다. 또 신자유주의는 노동시장의 유연 화 속에서도 금융과 부동산 분야의 시장화를 통해 자산적 개인주의 또 는 대중적인 재테크 욕망 추구를 추동했다. 이것은 신자유주의로 하여 금 상당 정도 대중적 동의 기반-신자유주의자들이 말하는 이른바 대 중자본주의 와는 거리가 먼 것이지만-도 갖게 해 주었다. 242 동향과 전망 89호

243 (2) 신자유주의의 다양성 신자유주의 체제는 새로운 반민주적 축적체제임과 동시에 계급타협의 형태이기도 한데, 그것은 종래 관리된 금융하의 경영자-노동자 타협을 심각하게 오른쪽으로 이동시키는 것이었다. 종래 경영자-노동자 및 경 영자-주주 관계로 대표되던 두 타협의 보수, 반동적 재편의 한 가운데 에는 노동자를 비롯한 서민 대중의 삶의 조건의 시장화, 그에 따른 바닥 을 향한 삶의 추락과 불안이 존재한다. 그런데 여기서 신자유주의의 이 해 방식과 관련하여 한 가지 중요한 논점이 제기될 수 있다. 우리는 흔 히 신자유주의적 축적체제와 계급 타협을 금융주도형 또는 금융적 축 적의 우위형으로 간주하는 견해를 본다(<그림 3> B 참조). 한국 학계의 경우는 장하준 등(2007, 2011)이 대표적이다. 그러나 이 견해는 국제학 계에도 널리 퍼져 있다. 확실히 신자유주의 시대를 선도한 미국, 영국 이 이런 금융주도형 축적체제형태를 보였고, 그들은 금융의 세계화를 통해, 또 국제기구를 통해 자신들의 모델을 글로벌 스탠더드 로 승격시 킴으로써 전 세계에 강제했다. 그런 점에서 자유화된 금융권력이 주도 권을 가지면서 경영자와 지배적 계급타협을 이루고 노동자를 유연한 자유시장속에 집어넣는 금융주도형 자본주의를 신자유주의의 주도적 형태로 파악하는 것은 적절하고 특별히 이의를 제기할 것이 없다. 그러나 신자유주의를 반드시 금융주도형으로만 고정화시켜 바라 일 반 논 문 볼 필요는 없을 뿐더러 그렇게 해서는 안 된다는 것이 나의 생각이다. 28) 그것은 의식하든 않든 간에 영미형 모델 중심주의 또는 영미형 일극 수 렴의 사고에 빠져 있으며, 축적체제, 계급타협, 제도형태 등에서 신자 유주의의 다양성을 무시하는 사고다. 영미형 신자유주의는 자본의 유 동화와 노동의 유연화가 모두 극단에 치우친 유형이다. 금융주도형은 미국이 세계자본주의 패권국의 위치에 있기 때문에 주도적 유형이긴 하나 동시에 극단적인 유형이며, 전형적 형태라기보다 오히려 특수한 소유, 통제 그리고 자본주의의 다양성 243

244 유형이라는 생각이 필요하다. 생각해 보자. 미국, 영국과 같은 금융주 도형 체제가 전 세계적으로 얼마나 일반화되었고 하나의 지속가능한 체제로 뿌리를 내렸는가? 아이슬란드, 아일란드, 헝가리 등이 미국, 영 국 등 지배적 금융형을 좇아 종속적 금융형을 추구하긴 했지만 세계적 으로 이런 유형은 예외적이다(Boyer, 2009/2011: 340, 349).이 물음과 관련해서는 대표적 조절이론가인 브와예의 다음과 같은 지적이 적절 하다. (미국방식을 채용하려는) 이 구상은 소박했다. 왜냐하면 미국경제의 구 조는 결국 매우 특수한 것이며 미국의 구도에 가까운 것은 영국뿐이기 때 문이다. 실제로, 다른 모든 나라들 특히 일본, 독일, 프랑스에서 우세한 것은 비금융기업에 의한 부가가치의 창조라는 생산주의의 논리이다. 그 곳에는 주주가치나 금융화보다 이 생산주의 논리 쪽이 경제활동을 규정 하고 있다 이들 나라는 미국 모델을 채용해도 이익을 얻을 수 없었다. 왜냐하면 이들 나라들의 성장과 국제경쟁력의 원천은 다른 곳에 있기 때 문이다. (Boyer, 2009/2011: 224) 이처럼 브와예는 생산주의가 우세한 나라가 곧바로 성장체제의 성 격을 금융주도형으로 바꿀 수는 없는 노릇임을 지적하고 있다. 그는 심 지어 미국예외주의 라는 말까지 한다(Boyer, 394). 성장체제 또는 축 적체제 측면뿐만 아니라, 계급타협의 측면에서도 마찬가지다. 황금기 자본주의가 그러했듯이 신자유주의도 다양한 혼성형태를 띨 수밖에 없 다(Brenner & Theodore, 2002; Peck, et al., 2012 ).산업자본과 금융자 본은 노동자와 서민대중의 삶을 재상품화하는 기획에 대해 총자본의 관점에서, 지배계급으로서 이해관계를 같이하면서도 그들 간의 역학관 계에 따라 상이한 방식으로 타협형태와 전략을 가질 수 있다.그 타협형 244 동향과 전망 89호

245 태와 헤게모니 기획은 각국의 계급적 정치적 사회적 조건, 성장체 제의 특성, 그 경로의존적 힘과 관성 등에 따라 달라진다. 세계자본주의 역사에서 금융적 축적이 영미형 자본주의 모델처럼 깊이 진전된 형태는 일반적이기보다 오히려 특수한 경우다. 금융주도 형 신자유주의는 오랜 자본시장 중심형의 전통을 가진 미국, 영국의 경 로로 출현한 것이다. 앞서 말한 것처럼 독일, 스웨덴과 같은 유럽의 은 행기반 합의주의형(A-1)이나 일본, 한국과 같은 은행기반-개발주의형 (A-3)은 생산주의형의 경로의존적 관성이 강하게 지속되고 있다. 따라 서 생산주의형의 신자유주의화 경로를, 금융주도형과 별개로 설정해야 한다. 29) 유럽의 경우는 특히 강한 노동의 힘에 기반한 민주적 견제력이 주주가치의 전면화를 저지했고, 30) 일본이나 한국의 경우는 개발주의 적 성장 지향과 기업조직 형태가 금융주도형의 전면 개화를 억제했다. 성장주의-생산주의 관성이 강하면서도 노동의 힘이 약한 아시아 나라 들의 경우는, 금융 자유화/개방화속에서도 여전히 경영자/산업적 축적 의 우위 아래 경영자와 주주가 지배계급 타협 또는 유산계급 동맹을 이 루는 형태를 취할 수 있다. 그런 형태로 노동자 및 서민 대중을 자유 시 장 속에 밀어넣고 삶의 불안을 일반화시키는 경로를 우리는 생산주의 형 신자유주의 체제로 개념화할 필요가 있다(<그림 3> C 참조). 이는 신자유주의 B형이라 불러도 좋다. 그러나 또 다른 한편, 신자유주의는 포괄적 축적체제로 전면화될 수도 있지만, 부분적 경향으로만 나타날 수도 있다는 생각이 필요하 다. 31) 독일을 비롯한 유럽 대륙이나 스웨덴을 비롯한 북구의 경우, 신 자유주의는 포괄적, 전면적 체제로서보다는 부분적 경향으로 파악하 는 것이 적절하다. 특히 중심적인 민주적 견제력으로서 조직된 강한 노동의 역량, 뿌리내린 복지국가 체제라는 이들 나라의 특성들이 신자 유주의 시장화 경향을 포괄적 체제로 개화하지 못하도록 제어하면서 일 반 논 문 소유, 통제 그리고 자본주의의 다양성 245

246 <그림 3> 경영자, 주주, 노동자 간의 계급타협 형태 A. 경영자-노동자 타협 B. 주주-경영자 타협 C. 경영자-주주 타협 (생산주의형 민주적 자본주의) (금융주도형 신자유주의) (생산주의형 신자유주의) 슘페터적 근로국가 성격을 갖게 했다고 볼 수 있다. 브와예(Boyer, 2009/2011: )는 2008년 미국발 세계경제위기 후 각국별 진로 를, 지배 금융형(미국, 영국), 종속금융형(헝가리, 아이슬랜드, 아일랜 드), 혁신/수출형(독일, 일본), 지대형(러시아, 베네주웰라, 사우디 아 라비아), 대륙경제형(중국, 인도, 브라질), 불리한 국제적 편입으로 제 도형태들이 탈구화된 유형(아르헨티나, 멕시코), 세계시장 단절형(아 프리카) 등으로 유형화한다. 여기서 지배금융형과 종속금융형을 제외 한 다수 유형들에서 신자유주의적 특성은 전면적 체제라기보다 부분 적 경향으로 보아야 하지 않을까 생각된다. 5. 결론 이 글에서 우리가 의도한 것은 법인자본주의에서 자본 축적의 이중화 또는 두 갈래 구도를 원리론적 출발점으로 삼아 현대 자본주의 특히 신 자유주의의 역사적, 국민적 다양성을 설명하는 것이었다. 이 글의 분석 결과를 요약하면 다음과 같다. 246 동향과 전망 89호

247 첫째, 마르크스의 자본론 에는 생산의 주체이자 제도, 권력형태인 기업론이 빠져 있다. 소유자, 경영자가 일체화된 소유자 자본주의론에 멈쳐 있다. 제도주의 정치경제학의 관점에서 보면 자본론 은 자본주 의 일반이론이라기보다 단순이론적 측면을 갖고 있다. 법인자본주의 에는 법률적, 형식적 소유와 실질적 통제가 범주적으로 분리되면서 자 본주의 사적 소유제에 중대한 변모가 일어난다. 사람, 물재, 화폐자산 에 대한 사용-통제권은 경영자와 노동자라는 일차 이해당사자의 수중 에 놓인다. 나아가 법인기업은 규범적으로 공공적 사회제도로서의 성 격을 갖게 된다. 둘째, 법인자본주의에서 소유와 통제의 분리 현상은 다시 자본 형 태 및 축적의 구조라는 각도에서 바라볼 수 있다. 자본 축적 체제는 산 업적 축적과 금융적 축적이라는 두 가지 중심축과 그것들의 얽힘에 의 해 재구조화된다. 그러나 소유와 통제의 조합은 결코 순수한 자본형태 의 이중화가 아니라 다층적 원리 및 진화 경로 앞에 개방된다. 우리는 이를 힐퍼딩의 한계를 비판적으로 극복하는 법인자본주의론을 구성하 면서 제시했다. 셋째, 법인자본주의에서 자본 축적 이중화 양식은 매우 다양하다. 그 다양성은 기본적으로 주주, 경영자, 그리고 노동자 삼자의 역학 관 계와 계급타협 방식의 다양성에 의해 규정된다. 금융주도형은 미국이 세계자본주의 패권국의 위치에 있기 때문에 신자유주의의 주도적 유형 이라고 볼 수 있다.그러나 그것은 동시에 매우 특수한, 극단적 유형이 기도 하다. 따라서 생산주의형의 신자유주의화 경로를, 금융주도형과 별개로 설정해야 한다. 일 반 논 문 접수/ 심사/ 채택 소유, 통제 그리고 자본주의의 다양성 247

248 주석 1) 나는 이병천(2000: 19 20; 2011: )에서 이 점을 지적한 바 있다. 자본주의 다양성론을 검토한 선행연구로는 이병천 외(2008)가 있다. 이 글은 선행연구를 한 걸음 더 발전시키려는 것이다. 2) 참고로 마르크스 자본론 및 우노코조 원리론을 그 내부로부터 파열시키는 방 식을 통해 자본주의 원리론 수준에서 자본의 이층구조 를 제기하고 있는 주목할 만한 연구로는 일본 우노학파계열의 오바타 미찌아키( 小 幡 道 昭, 2012, 2013) 가 있다. 이 학자를 비롯해 일본 측 연구에 대해서는 이병천(2011: 152 주10) 에서 간단히 언급한 적이 있다. 3) 나는 이병천(2007: 41)에서 이 점을 지적한 바 있다. 4) 이는 마르크스 자본론 의 근본적 맹점의 하나이며 이 맹점을 해결하는 것이 사 회민주주의 (혼합) 경제학 발전의 한 가지 중요한 목적이기도 하다(Carlsson & Lindgren, 1996/2009: 20, 88). 5) 라조닉(Lazonick, 1990: 68 77) 6) 이병천(2004, 48; 2007, 39 40) 7) 칼레츠키(Kalecki, 1968: 465), 세바스치아니(Sebastiani, 1994: 109). 할레 비와 타우일(Halevi & Taouil, 2002), 이병천 외(2008). 조절 이론은 마르크스 의 생산양식론을 넘어 축적체제와 조절양식을 새롭게 개념 구성했는데 축적체제 의 구성 요소안에는 자본의 가치증식의 시간 지평 이 들어 있다(Boyer, 1990). 브와예는 조절이론에서 특히 칼레츠키적 유산을 강조한다. 마르크스적 투자이론 을 재구성하고 있는 다른 시도로는 크로티(Crotty, 1993)를 볼 수 있다. 8) 이하 서술에서 주식회사 법인자본주의 는 법인자본주의 로 줄인다. 9) 독일에서 회사 그 자체, 또는 기업 자체(Unternehmen an sich)라는 사고의 발전 과정에 대해서는 오오스미 켄이치로( 大 隅 建 一 郞, 1987: )를 보라. 독일학자 라테나우(W. Rathenau)에서 비롯된 기업 자체의 사상에서는 미야모토 미츠하루( 宮 本 光 晴 )보다 더 넓게 기업의 공적, 사회적 제도로서의 성 격이 강조된다. 248 동향과 전망 89호

249 10) 미야모토 미츠하루( 宮 本 光 晴 )는 사용-통제자에서 노동자는 빼놓고 있다. 11) 벌리와 민즈(Berle & Means, 1932: ) 12) 최근 벌리 & 민즈의 기여를 적극적으로 평가, 수용하고 있는 진보적 제도경제학 쪽 연구로는 아글리에타와 레베리우(Aglietta, M. & A. Reberioux, 2005)를 들 수 있다. 13) 아글리에타와 레베리우(Aglietta & Reberioux, 2005: 262) 14) 스콧(Scott, 1997). 그의 책은 정치사회학분야에서 벌리 & 민즈의 한계를 넘어 서고자 한 대표적 연구로 손꼽힌다. 15) 현대자본주의론에서 힐퍼딩의 금융자본론을 계승, 발전시킨 대표적 흐름으로는 일본의 우노학파가 있다. 이에 대해서는 이병천(2011)을 참조. 16) 멀리 갈 것 없이 민주화 이후 한국 재벌집단에서 총수가 자행하고 있는 사익추 구행위와 온갖 횡포를 생각해 보라. 힐퍼딩의 진술은 독일 기업집단과 한국 기 업집단의 차이를 보여 준다고 생각할 수도 있을 것이다. 일 반 논 문 17) 이는 미셀리데스와 밀리오스(Michaelides & Milios, 2004)의 지적이다. 18) 이 공백지점은 특히 조절이론이 발전시켰는데 법인자본주의의 축적구조와 조절 양식에 대한 종합적 이론화는 이 성과를 가져와야 할 것이다. 19) 한편, 조절이론은 금융 주도 축적체제론을 선도적으로 발전시켰으나 그것의 축 적체제나 조절양식 론에는 자본의 소유 및 축적구조에 대한 총체적 이론화가 빠 져 있다(이병천, 2000: 19 20). 축적체제의 구성요소인 자본의 가치증식의 시간지평 이라는 소중한 생각은 내가 이 글에서 제시한 자본(축적)의 이중화론 과 이해당사자 자본주의론으로 발전되지는 못했다. 이 대목에서 자본과 자산 개 념 자체를 새롭게 재구성한 베블런(1923/1997)과 커먼스(1924, 1934, 1950) 의 혁신적 기여를 인정할 수 있다. 베블런에 기초한 금융화 현상의 이론화 및 힐 퍼딩에 대한 비판은 홍기빈(2008; 2009: 152, 177)을 참조하라. 그러나 베블 런의 자본 이해는 영리활동(business)과 산업활동(industry)의 이분론이라는 문제점을 갖고 있으며 이는 함께 구제도주의 경제학파 에 속하는 커먼스도 비판 하는 대목이다. 베블런식 이분론에 따르면 자본은 산업의 생산적, 기술적 과정 과는 아무 관련이 없게 된다. 이런 일면적 이해는 산업적 활동 자본의 축적 및 그기에 응축된 권력-계급관계, 그 모순적 동학에 대한 논의를 어렵게 한다. 20) 그럴 경우, 우리는 힐퍼딩이 제시한 자본(축적)의 이중화 도식도 상당히 다르게 소유, 통제 그리고 자본주의의 다양성 249

250 읽게 될 것이다. 21) 이 점에 대해서는 코카(Kocka, 1974/1989) 참조 22) 조직자본주의론은 당시에 대공황과 나치즘이라는 현실에 대응하지 못한 한계를 보였다. 또 이 이론은 기업 간 개방적인 네트워크 협력과 학습, 이를 통한 수익 체증의 외부경제 발전문제를 이론화하지 못하고 있다. 미국식 반독점 공정경쟁 정책도 당연히 이 이론의 시야밖에 있다. 이는 흥미롭게도 마르크스, 힐퍼딩, 슘 페터에 공통된 결함이기도 하다. 그들에게는 중소기업론을 찾기 어렵다. 23) 스티븐즈(Stephens, 1979/1991: ) 참조 24) 이는 조절이론에 고유한 사고틀이기도 하다. 25) 여기서 우리는 법인기업이 사람(자연인)과 동일한 권리를 가짐으로써 초래되는 반민주적 효과 문제에 대해서는 논의하지 않고 있다. 이는 별도로 다루어야 할 주제다. 계급타협 형태를 중심으로 한 자본주의 유형화는 뒤메닐과 레비 (Dumenil & Levy, 2011), 잉햄(Ingham, 2008/2013) 그리고 아오끼(1988, 2012)에 크게 의존한다. 그런데 뒤메닐과 레비, 잉햄에서는 아오끼에서 보는 바 와 같이 사용통제권에 기반한 기업지배구조론은 존재하지 않는다. 또 그들에서 는 조절이론이 발전시킨 축적체제론이나 제도형태론을 찾기 어렵다. 그리고 스 웨덴 사민주의자들이 발전시킨 기능사회화론이나 임노동자 기금제와 같은 민주 개혁주의 이행론을 보기도 어렵다. 26) 자본주의 유형을 생산 자본주의와 금융자본주의로 대비시킨 연구로는 라이너 트(Reinert, 2007), 라이너트와 다아스톨(Reinert & Daastol, 2011), 허드슨 (Hudson, 1998) 참조. 이런 사고틀은 일찍이 베블런(Veblen, 1904, 1923/1997)에서도 볼 수 있다. 라이너트와 라이너트(Reinert & Reinert, 2005: 3)는 중상주의자들에서도 생산주의자 와 화폐주의자 라는 두 유형의 대 조적 이론가들이 존재했음을 보여 준다. 27) 전창환(2013)은 뉴딜의 금융개혁이 금융의 확장과 성장을 억제한 금융억압이 아니라 금융시스템의 안정과 그것에 대한 대중적 신뢰 회복을 도모한 것으로 파 악한다. 그리고 금융 뉴딜이 노동자계급과 중산층의 금융부문으로의 통합을 촉 진하는 계기가 되었음을 강조한다. 28) 이병천(2012: ) 29) 국제학계에서 신자유주의의 대표적 연구에 속하는 뒤메닐과 레비(Dumenil & 250 동향과 전망 89호

251 Levy, 2011: 96)에서도 신경영자 자본주의 에 대해서는 언급하고 있으나 생산 주의형 신자유주의의 경로는 빼놓고 있다. 30) 로우(Roe, 2003)에 따르면 사민주의는 경영자로 하여금 주주가치를 억제하고 노동자와 이해관계를 같이하도록 압력을 가한다. 즉, 사민주의의 길은 기본적으 로 주주가 감수하는 대리인 비용이 높다. 31) 이에 대해서는 펙 등(Peck, et al., 2012)을 보라. 일 반 논 문 소유, 통제 그리고 자본주의의 다양성 251

252 참고문헌 신정완(2012). 복지자본주의냐 민주적 사회주의냐. 사회평론. 이병천 김주현 편역(1993). 사회민주주의의 새로운 모색-스웨덴의 경우. 백 산서당. 이병천(2000). 세계자본주의 패권 모델로서의 미국경제, 사회경제평론, 15. 이병천(2004). 공화국과 자본주의-무책임자본주의에서 시민자본주의로. 시민과 세계, 6, 하반기. 이병천(2007). 민주화 이후 20년 한국사회경제학회 20년-전환시대 한국 진보경제 학의 길. 사회경제평론, 29권 1호. 이병천 옥우석 정준호(2008). 제도, 권력 그리고 자본주의의 다양성. 한국사회경 제학회 봄 학술대회. 이병천(2011). 우노코조의 단계론과 현대자본주의론. 사회경제평론, 35. 이병천(2012). 한국경제론의 충돌. 후마니타스. 이병천(2013). 어떤 경제/민주화인가-시장사회/경제에서 시민사회/경제로. 시민 과 세계, 22, 상반기. 이성형(1991). 사회민주주의 연구 1. 새물결. 이우진(1991). 사회민주주의적 이행전략의 검토. 경제와 사회, 11. 장석준(2011). 신자유주의의 탄생. 책세상. 장하준 외(2007). 쾌도난마 한국경제. 부키. 장하준 외(2011). 무엇을 선택할 것인가. 부키. 전창환 조영철 편(2001). 미국식 자본주의와 사회민주적 대안. 당대. 전창환(2013). 1930년대 미국의 뉴딜 -금융 뉴딜을 중심으로. 이병천 전창환 편. 자본주의 민주화의 경제학. 돌베게.(출판 예정). 조영철(2007). 금융세계화와 한국경제의 진로-민주적 시장경제의 길. 후마니타스. 주성수(1992). 사회민주주의와 경제민주주의. 인간사랑. 한국사회민주주의연구회 편(2002). 세계화와 사회민주주의. 사회와 연대. 홍기빈(2008). 금융화의 이론적 규정을 위한 시론. 동향과 전망, 73호. 홍기빈 역(2009). 소스타인 베블런, 자본의 본성에 관하여 외. 책세상. 홍기빈(2010). 자본주의. 책세상. 252 동향과 전망 89호

253 홍기빈(2011). 비그포르스, 복지국가와 잠정적 유토피아. 책세상. 大 隅 建 一 郞 (1987). ( 新 版 ) 株 式 會 社 法 變 遷 論. 有 斐 閣 宮 本 光 晴 (2004/2005). 企 業 システムの 經 濟 學. 新 世 社. 정안기 역. 일본 기업시 스템의 경제학. 한울. 小 幡 道 昭 (2012). マルクス 経 済 学 方 法 論 批 判 : 変 容 論 的 アプローチ, 御 茶 の 水 書 房. 小 幡 道 昭 (2013). 價 値 論 批 判. 弘 文 堂. Adler-Karlson G.(1967). Functional Socialism. Prisma. Aglietta M. & A. Reberioux(2005). Corporate Governance Adrift-A critique of shareholder value. Edward Elgar. Aoki M.(1984). The Cooperative Game Theory of the Firm. Clarendon Press. Aoki M.(2010). Corporations in Evolving Diversity-Cognition, governance and institutions. Oxford University Press. Berle A. & G. Means(1947/1932). The Modern Corporation and Private Property. Macmillan. Boyer R.(1990). Regulation Theory. Columbia University Press. Boyer R.(2009/2011). Finance et Globalization-La crise de l absolutisme du marche, roneotype( 山 田 銳 夫 外 譯, 金 融 資 本 主 義 の 崩 壞, 藤 原 書 店 ) Brenner N. & Theodore N.(2002). Cities and geographies of actually existing neoliberalism. Antipode, 34. Carlsson I. & Lindgren A-M. L.(1996/2009). What is Social Democracy-A Book about Social Democracy. Stockholm. 윤도현 역. 사회민주주의란 무엇인가. 논형. Carnoy & Shearer(1980). Economic Democracy-The challenge of the 1980s. M.E.Sharpe. Commons J.R.(1924). Legal Foundations of Capitalism. The Macmillan. Commons J.R.(1934). Institutional Economics. The Macmillan. Commons J.R.(1950). The Economics of Collective Action. The Macmillan. Crossland C.A.R(1964). The Future of Socialism. Cape. Crotty J. R.(1993). Rethinking Marxian Investment Theory: Keynes-Minsky Instability, Competitive Regime Shifts and Coerced Investment. Review of Radical Political Economics, 25. 일 반 논 문 소유, 통제 그리고 자본주의의 다양성 253

254 Crotty J. R.(1993). Neoclassical and Keynesian approaches to the theory of investment. In P.Davidson(ed.), Can the free market pick winners?- What determines investment. M.E. Sharpe. Dumenil G. & D.Levy(2011). The crisis of neoliberalism. Harvard University Press. Esping-Anderson G.(1985). Politics against Market. Princeton UP. Halevi J.& R. Taouil(2002). The exogeneity of investment:from systemic laws of accumulation and growth to effective demand conditions. In M. Setterfield, The Economics of Demand -Led Growth - Challenging the Supply -side Vision of the Long Run. Edward Elgar, Hart O.(1995). Firms, Contracts and Financial Structure. Clarendon Press. Hilferding R.(1923/1994). Das Finanzkapital. Dritter Band, Wiener Volksbuchhandlung,Wien. 김수행 김진엽 역. 금융자본. 새날. Ingham,G.(2008). Capitalism. 홍기빈 역. 자본주의 특강. 삼천리. Kalecki M.(1971). Political Aspects of Full Employment. In Selected Essays on the Dynamics of the Capitalist Economy Cambridge University Press. Kalecki M.(1968/1991). The Marxian Equation of reproduction and modern economics. in Collected Works of Michal Kalecki, 2. Kocka J.(1974). Organisierter Kapitalismus oder Staatsmonopolistischer. Kapitalismus? Begriffliche Vorbemerkungen. in Winkler H. A.(Hrsg.)(1974). Organisierter Kapitalismus, Voraussetzungen und Anfänge. Göttingen: Vandenhoeck& Ruprecht. 保 住 敏 彦 外 譯 (1989). 組 織 された 資 本 主 義, 名 古 屋 大 學 出 版 部. Lazonick W.(1990). Competitive Advantage on the Shop Floor. Harvard University Press. Lazonick W.(2011). The Innovative Enterprise and the Developmental State: Toward an Economics of Organizational Success. The Academic-Industry Research Network & University of Massachusetts, April. Michaelides, P. & Milios, J.(2004). Hilferding's Influence on Schumpeter: A First Discussion, European Association for Evolutionary Political Economy. Murray R.(1987). Ownship, Control and the Market. New Left Review, 164. Aoki M.(2010). Corporations in Evolving Diversity. Oxford University Press. 254 동향과 전망 89호

255 Peck, et al.(2012). Neoliberalism Resurgent. The South Atlantic Quarterly, Spring. Przeworski, A.(1988/1999). Capitalism and social democracy. Cambridge University Press. 최형익 역. 자본주의와 사회민주주의. 백산서당. Roe M. J.(2003). Political Determinants of Corporate Governance Political context, Corporate Impact, Oxford University Press. Scott J.(1997). Corporate Business and Capitalist Classes. Oxford University press. Screpanti E.(2001). The Fundamental Institutions of Capitalism. Routledge. Sebastiani M.(1994). Kalecki and Unemployment Equilibrium. St.Martin s Press. Stephens J.(1979). The Transition from Capitalism to Socialism. Macmillan. Streeck W.(2011). The Crises of Democratic Capitalism. New Left Review, 71, Veblen T.(1904). The Theory of Business Enterprise. Transaction Books. Veblen T.(1923/1997). Absentee Ownership- Business enterprise in recent times. New Brunswick: Transaction Publishers. 일 반 논 문 소유, 통제 그리고 자본주의의 다양성 255

256 초록 소유, 통제 그리고 자본주의의 다양성 법인자본주의론의 재구성에 기반하여 이병천 이 연구는 법인자본주의에서 소유, 통제의 이중화를 일반이론적 출발점으로 삼 아 자본주의 다양성론과 원리론의 통합을 시도한다. 그런 이론적 기반위에 이차 대전후 현대자본주의, 특히 1980년대 초 이래 신자유주의의 역사적, 국민적 다 양성을 설명한다. 마르크스의 자본론 에는 생산의 제도적 주체인 기업론이 빠져 있다. 소유자, 경 영자가 일체화된 소유자 자본주의론에 멈추어 있다. 제도주의 정치경제학의 관 점에서 보면 자본론 은 자본주의 일반이론이라기보다 단순이론적 측면을 갖고 있다. 법인자본주의에는 법률적 소유와 실질적 통제가 범주적으로 분리되면서 자본주의 사적 소유제에 중대한 변모가 일어난다. 사람, 물재, 화폐자금에 대한 사용 통제권은 경영자와 노동자 등 이해당사자의 수중에 놓인다. 나아가 법인기 업은 규범적으로 공공적 사회제도로서의 성격을 갖게 된다. 법인자본주의에서 소유와 통제의 분리는 다시 자본 축적 구조라는 각도에서 바 라볼 수 있다. 자본 축적 체제는 산업적 축적과 금융적 축적이라는 두 가지 중심 축과 그것들의 복잡한 연관 관계에 의해 재구조화된다. 그러나 소유와 통제의 조 합은 결코 순수한 자본형태의 이중화가 아니라 다층적 원리 및 진화경로 앞에 개 256 동향과 전망 89호

257 방된다. 이에 따라 법인자본주의에서 자본 축적의 이중화는 매우 다양하게 나타난다. 그 이중화 방식의 다양성은 기본적으로 주주, 경영자, 그리고 노동자 삼자의 역학 관계와 계급타협의 다양성에 의해 규정된다. 금융주도형은 미국이 세계자본주 의 패권국의 위치에 있기 때문에 신자유주의의 주도적 유형이라고 할 수 있다. 그러나 금융주도형 신자유주의는 동시에 매우 특수한 유형이기도 하다. 따라서 생산주의형의 신자유주의화 경로를, 금융주도형과 별개로 설정해야 한다. 주제어 자본주의 다양성, 법인자본주의, 소유와 통제의 분리, 자본축적의 이중 화, 생산주의형 축적체제, 금융주도형 축적체제, 신자유주의의 다양성 일 반 논 문 소유, 통제 그리고 자본주의의 다양성 257

258 Abstract Two-Pronged Structuration of Ownership, Control and Varieties of Capitalism Based on the Critical Reformulation of the Theory of the Corporate Capitalism Byeong Cheon Lee This paper attempts to link and combine the theory of the varieties of capitalism with the principle of capitalism in general, based on the reformulation of the theory of the corporate capitalism. And thereafter it explains the historical and national varieties the contemporary capitalisms after the 2nd world war, particularly those of neoliberalism. In the corporate capitalism, the ownership rights and the control rights is separated each other. And more importantly, the regime of capital accumulation has the two-pronged movements with the two poles of the industrial accumulation and the financial accumulation. The forms of the two-pronged movements of the capital accumulation regimes becomes pretty much various. Basically, the varieties of them depend on the power relations and the class compromises between three classes, i.e. shareholders, managers and labourers. Finance-led regime of accumulation, which U.S. takes the lead in the age of global neoliberalism, is the main type and also very particular one. Therefore, it needs to consider the different path of the productionist neoliberalism, which is distinguished from the finance-led type. Key words varieties of capitalism, corporate capitalism, separation between ownership and control, two-pronged structuration of capital (accumulation), productionist regime of accumulation,,finance-led regime of accumulation, varieties of neoliberalism 258 동향과 전망 89호

259 일반논문 도시걷기 의 인문학적 접근과 도시공간의 경쟁력 강화 방안* 11)12) 서정렬** 영산대학교 부동산 금융학과 부교수 1. 문제제기 일 반 논 문 도시공간의 경쟁력은 다양한 요소에 의해 형성되고 결정된다. 도시 내 특정 장소 또는 공간의 경쟁력은 작게는 해당 도시의 경쟁력이기도 하 지만 크게는 도시 브랜드를 통해 특정 국가의 경쟁력으로 확대 평가 된다. 이런 이유로 도시 공간(urban spatial)의 경쟁력 제고를 위한 도 시 및 국가 차원의 다양한 시도가 이루어지고 있다. 최근에는 도시 공 간에서의 걷기 와 이를 통한 도시(지역)의 사회 경제적 효과가 도시 경쟁력 제고 차원에서 긍정적이라는 평가 1) 를 받고 있다. 도시 공간을 걷는(walking) 다는 것은 관찰자 입장에서는 도시 공 간을 읽는(legible) 다는 것을 의미한다. 도시 내 블록(block)을 작게 만들어 모퉁이를 만들고 안전하게 걷을 수 있는 보도(sidewalks)에 보 행자가 많을 때 도시가 활력을 갖는다는 제인 제이콥스(1961)의 제언 * 이 논문은 2010년도 정부재원(교육과학기술부 인문사회연구역량강화사업비)으로 한국연구재단의 지원을 받아 연구되었음(NRF A00194). ** [email protected] 도시걷기 의 인문학적 접근과 도시공간의 경쟁력 강화 방안 259

260 은 다름 아닌 도시에서는 걷기 와 관련된다. 도시 읽기와 관련해 심혜 련(2009)은 후기 산업사회 또는 고도 과학기술사회라고 할 수 있는 현 대의 삶은 주로 대도시를 중심으로 형성되고 이를 중심으로 모든 것들 이 소통된다고 해도 과언이 아니다. 대도시는 확실히 양가감정 2) 을 제 공해 주는 공간이다. 확실히 대도시는 매혹이다. 동시에 대도시는 혼란 과 혼탁의 공간이기도 하다. 대도시는 애증의 도시이자, 추함과 아름다 움, 그리고 진보와 보수를 동시에 안고 있는 공간이다. 그렇기 때문에 현재 다양한 학문적 또는 문화적 방법론을 동원해서 도시를 해석하려 는 작업들이 활발하게 이루어지고 있다. 문화 철학적 또는 미학적으로 도시를 읽을 때 가장 중심이 되는 것이 바로 도시가 주는 문화적 미적 체험이다 라고 언급하고 있다. 걷기 를 통한 도시 공간에 대한 문화적 체험과 이를 통한 도시경쟁 력으로서의 성과는 단순히 물리적인 도시 공간의 다른 대상과 식별되 는 차별성 으로서의 도시경관(urban landscape)의 차이에 국한되지 않 는다. 걷는 행위자, 즉 관찰자의 경험과 지식 그리고 개별적인 흥미와 만족도에 따라 결과는 다양하게 나타날 수 있다. 그런 이유로 도시 공 간에 대한 인문학적 모색이 요구되는 것은 도시 공간이 인간의 삶을 만 들어 가는 곳, 인간의 가치와 꿈, 유토피아적 상상력이 작동하는 곳, 정 체성과 기억과 감정이 녹아 있는 장소로서 뿐만 아니라 실존적 경험이 누적된 현상학적 공간 3) 이기 때문이다. 이에 본 연구에서는 현상학적 공간으로서의 개별적 정체성을 갖는 도시 공간이 도시걷기(city walk) 를 통해 어떻게 도시경쟁력을 확보할 수 있고, 도시 걷기 를 통한 도시 경쟁력에 제고에 인문학적 접근이 어 떻게 기여할 수 있는지에 대해 살펴보고자 한다. 목적통행이 아닌 걷 기 로서의 여가통행이 도시공간의 정체성과 어떻게 연관되며 이러한 문화적 미적체험으로서의 도시 이미지가 어떻게 도시경쟁력을 제고 260 동향과 전망 89호

261 시킬 수 있는지에 대해 파악하고자 한다. 이를 위해 이론적으로는 도시 공간에 대한 융합(convergence)적 시도로서 최근 관심이 증대되고 있 는 인문학적 접근 4) 의 필요와 유용성을 검토하고자 한다. 도시걷기 의 인문학적 접근과 이를 통한 도시 공간의 경쟁력 강화 방안 모색을 위한 실증적인 분석을 위해 본 연구에서는 도시걷기 에 반영된 인문학적 접 근 사례로써 서울시에 운영하고 있는 도보관광 사례와 부산시의 산복 도로 르네상스 사업의 일환으로 추진되고 있는 감천동 문화마을 조성 사례와 이바구길 사업을 중심으로 살펴보고자 한다. 2. 도시걷기 와 도시공간의 정체성과 인문학적 접근 일 반 논 문 1) 도시공간과 도시 정체성 도시 공간을 걷는 다는 것은 걷는 곳의 장소를 경험한다는 것이고 장소 의 경험은 그 공간이 갖고 있는 정체성의 체험이라는 점에서 도시의 정 체성은 문화적, 미적 체험으로서의 걷기 와 상관된다. 정체성은 우리가 누구인가에 대한 믿음, 타자와의 관계, 그리고 우 리가 세계에서 행동할 수 있는 기반 5) 으로 일반적으로 정의되나 도시 공간에서의 정체성은 최근 장소마케팅의 하나로 지역발전전략으로서 의 지역 및 공간의 정체성 복원 또는 새로운 형성과 연관된다. 즉, 문화 적 이미지 만들기로서의 정체성 형성으로 지역 간 상호 모방과 중첩으 로 인해 정체성이 문화 상품화되는 경향이 있음을 지적한다(최병두, 2009: ). 도시 정체성은 개별 도시의 전통이나 특성으로서의 정체성 (identity)이 물리적인 도시공간을 통해 장소 및 지역에 대한 정체성 과 사람들의 정체성 이 결합된 인지적 결과라고 할 수 있다. 따라서 도시 도시걷기 의 인문학적 접근과 도시공간의 경쟁력 강화 방안 261

262 <그림 1>정체성의 전개 및 활용 자료 : 이석환(2001: 509) 계획 분야에서의 정체성은 심리학으로부터 규정된 개인의 정체성보다 물리적 건조 환경으로서의 도시공간을 통한 장소성을 주요한 매개로 한다. 그에 따라 도시의 정체성은 반복적인 접촉과 복합적인 연상 작용 들을 통한 기억 및 애착으로 구축되는 장소정체성 을 의미하며 연속성, 동일화로서의 동일성과 특이성, 수월성으로서의 개별성(최병두, 2009: )을 갖추어야 한다(<표 1> 참조). 도시는 인간으로부터 도시 자체의 정체성을 얻고 또한 인간은 그 도시로부터 자신의 정체성을 얻는다. 도베이(Dovey)는 정체성이 사 람과 장소의 결속 또는 몰입 을 의미하며 우리 자신이 누구인가 그리 고 그 곳에서 어떻게 하고 있는가라는 질문을 던지게 한다고 주장한 다. 공간과 장소의 차이점의 요체로서 렐프(Relph, 1976: 49)는 외부에 대한 내부의 경험이라고 강조하면서 내부로의 깊숙한 경험을 통해 장 소와의 동일성을 담보할 수 있다고 주장(이석환, 2001: 515)하는 것은 이러한 이유에 근거한다. 262 동향과 전망 89호

263 <표 1> 지역(도시) 정체성의 내용 구성 구분 주요 내용 동일성 연속성 동일화 특이성 한 지역(도시)이 그 지역(도시)답다는 것은 시간의 추이에 따라 발생하는 변화 에도 불구하고 기본적인 그 무엇인가는 변함이 없음을 의미 함 그 지역(도시)에 사는 개인이나 혹은 시민으로서의 집단은 그 지역(도시)과 동 일하다는 감정을 가진다. 또는 그 지역(도시)에 사는 개인이나 시민들은 주위 의 사람들과 환경에 대해 잘 어울린다는 귀속감을 갖음 그 지역(도시)은 다른 지역(도시)과는 다름 개별성 수월성 그 지역(도시)은 다른 지역과 다르면서 무언가 뛰어난 요소를 지니고 있음. 또 는 다른 지역(도시)에도 있는 공통 요소(예: 도로)를 비교해 볼 때 더 낫거나 또 는 다른 지역(도시)에는 없는 고유한 요소가 있되, 질적으로 양호함 자료 : 최병두(2009: 195)의 내용을 참고하여 재작성 일 반 논 문 2) 도시공간에 대한 인문학적 접근 도시정체성은 어떤 도시에 대하여 내부인(insider)으로서의 시민이나 외부인(outsider)으로서의 방문객이 도시 환경에 대하여 인식하는 공 통된 이미지를 의미한다. 모든 도시는 어떤 이미지를 가지고 있으며, 좋은 이미지를 가진 도시란 참다운 이미지(authentic image) 와 더불 어 바람직한 이미지(desirable image) 를 가진 도시를 의미한다. 6) 또한 사회적 차원에서, 장소 정체성은 어떤 한 장소를 배경으로 이루어지는 사회공간적 관계의 상호 유대감 또는 이에 소속감을 부여하고, 나아가 이를 통해 공동체 의식과 생활양식을 발전시킬 수 있도록 한다. 장소 (또는 지역)는 장소 자체가 가지는 물리적 성격과 사람들이 일상생활을 통해 부여하는 사회문화적 성격을 가진다(최병두, 2009: 197). 이런 이 유로 도시공간은 의미의 공간 이다. 공간을 의미로 본다는 것은 공간의 인문학적 이해에 기초한다. 인문학적으로 의미의 공간 은 현상학적 공 간 이기도 하다. 그렇다면 삶을 담는 현상학적 공간 으로서의 도시가 독자적인 정체성을 확보하기 위해서는 어떻게 조성되는 것이 바람직한 도시걷기 의 인문학적 접근과 도시공간의 경쟁력 강화 방안 263

264 지에 대한 논의가 필요하다(서정렬, 2010b: 36). 인문학 또는 인문학적 접근 방법이 현재 야기되고 있는 공간 문제 를 직접적으로 해결할 수는 없다. 그러나 우리가 어떻게 할 것인가, 왜 그렇게 해야 하는가에 대한 물음에 답하기 위해서는 인문학의 도움이 반드시 필요하다. 왜냐하면 인문학이란 인간은 무엇이고, 삶의 의미는 어디에 있으며 나는 어떻게 살 것인가라는 질문에 답하기 위한 노력 이 라고 할 수 있기 때문이다. 7) 도시공간에 대한 인문학적 접근의 필요성에 대해 서도식은 도시공 간을 하나의 텍스트, 그러니까 수많은 의미와 해석의 연관으로 간주 하는 일련의 이론을 현상학적-해석학적 도시 이론 이라 부른다. 이러 한 현상학적-해석학적 도시 이론의 특징을 김왕배(2001)는 도시 경관 읽기와 관련하여 다음과 같이 묘사하고 있다. 다양한 의미들로 구성 된 텍스트로서의 도시, 이 텍스트를 어떻게 읽을 것인가? 넒은 의미에 서 텍스트는 상징을 표현하는 것 모두 를 지칭한다. 의미들로 가득 찬 도시경관(urban landscape) 역시 텍스트이다. 즉 인간주택의 산물인 표현체로서의 도시 경관에는 다양한 의미들이 담겨 있고, 이 다양한 의미구조의 복합체로서 경관은 읽혀질 수 있는 텍스트인 것이다. 도시 공간은 또한 담론, 상징, 은유 등을 포함한 상상의 환경(imagined environment) 이다. 그리고 이 담론이나 상징에는 역사적으로 형성된 의미 들이 퇴적되어 있다 8) 고 언급 하고 있다. 즉 역사 층위학적 (historical stratigraphy) 도시공간이 곧 현상학적-해석학적 도시경관 과 중첩된다는 점에서 도시공간에 대한 인문학적 접근의 필요성을 강 조했다고 할 수 있다. 264 동향과 전망 89호

265 3) 도시걷기 를 통한 도시재생차원의 도시경쟁력 제고 방안 도보관광을 통한 도시걷기 와 이를 통한 도시경쟁력 제고 방안과는 다르 게 보행환경 개선 및 보행자 중심의 도시 만들기를 통한 도시경쟁력 제고 방안이 최근 구도심의 활성화라는 도시재생차원에서 주목받고 있다. 최근의 도시계획적 특징은 뉴어버니즘(new urbanism)이며 그 실 천적 전략으로 강조되고 있는 것이 워커블 어버니즘이다. 워커블 어버 니즘은 미국의 도시 만들기와 관련된다. 글로벌 트렌드라고 할 수 있는 미국의 보행자 중심의 도시 만들기(walkable urbanism) 가 출현하게 된 배경에는 미국 주택시장의 가격 하락과 관련된다. 미국의 경우 1960년대부터 교외지역의 주택가격이 도시지역의 주 택가격을 앞서기 시작했다. 그렇게 교외지역의 주택가격은 그 이후 도 시지역의 주택가격을 상당 수준 앞서왔다. 그러나 2010년대 보행자 중 심의 도시 만들기는 결과적으로 2000년대 교외지역의 주택가격이 도 시 중심지역보다 25 50% 정도 높았던 수준을 역전시키는 배경으로 작용한다. 보행자 중심의 도시 만들기는 오히려 교외의 하이엔드 지역 보다 50 70% 정도 가격이 오르는 데 기여했다. 이런 배경에는 다음과 같은 요인이 작용했다. 첫째, 기존 도시 인프 라 및 수요 기반의 부각이다. 도시는 인구, 교육 및 문화, 스포츠 시설이 집중되어 있으며 수익 창출이 용이한 레스토랑, 리테일 숍, 문화 이벤 트 등이 보행 범위 내에 있다. 이러한 여건이 구도심 활성화 차원의 각 종 개발 사업 및 보행 환경의 개선을 통해 부각되기 시작한 것이다. 둘 째, 교외지역의 도시화된 도심이 보행자 중심 도시공간으로 변모하고 있다. 기존 도심이 상업시설의 부활을 통해 중심성이 살아나고 있지만 워싱턴 보행자 중심 도시 만들기의 약 70%는 교외지역(예를 들면 볼스 톤(Ballston), 클라렌던(Clarendon), 크리스탈 시티(Crystal City), 레스 톤 타워 센터(Reston Town Center) 등) 중심에 위치한다. 셋째, 대중교 일 반 논 문 도시걷기 의 인문학적 접근과 도시공간의 경쟁력 강화 방안 265

266 <그림 2>런던 walk London 홈페이지와 walk finder 사이트 및 Capital Ring 상세 266 동향과 전망 89호

267 일 반 논 문 통 이용의 편리성이다. 워싱턴 내 주요 35개 보행 중심 도시의 90%는 전철을 통한 교통 이용이 가능하다. 나머지 10% 지역도 향후 5년 내 전 철 이용이 가능해질 전망이다. 이것은 기존 도심으로의 인구 유입 등 재도시화(re-urbanization)를 촉진하는 배경으로 작용할 소지가 크다 고 할 수 있다. 넷째, 보행자 중심 도시개발의 긍정적 효과다. 승용차를 중심으로 한 교외지역으로의 확산이 오히려 생활의 질을 떨어뜨린다는 사실에 대해 많은 사람들이 공감하게 되었으며, 보행자 중심의 도시개 발이 오히려 개발 밀도를 높여 직주근접을 용이하게 하고 리테일 숍, 교 통 환승 등 생활의 질을 높일 수 있다는 점이다. 그러나 민간자본의 유 치를 통한 미국의 보행자 중심의 도시 만들기 사업이 모두 성공적이지 않았다는 점은 민간자본 유치를 통한 PPP(Public Private Partnership) 도시걷기 의 인문학적 접근과 도시공간의 경쟁력 강화 방안 267

268 형태로 추진되는 유사 사업을 신중하게 추진해야 한다는 점을 시사한 다. 또한 뉴어버니즘(new urbanism)의 기본적인 문제의식은 석유생산 정점(peak oil) 이후의 도시의 지속가능성에 대한 고민, 신자유주의적 도시화가 초래한 개인주의 심화에 따른 공동체 해체에 대응하기 위해 제시된 것이기 때문에 뉴어버니즘 자체가 도시걷기를 통해 도시경쟁력 을 제고 시킨다고 할 수 없으며 다만, 본고에서는 보행 중심의 도시설계 전략의 제시가 도시걷기를 유도하며 이러한 설계전략이 도시경쟁력 제 고에 효과가 있을 수 있다는 점을 제한적으로 언급하고자 한다. 이와 관련된 수범 사례로 소개할 수 있는 것이 영국 런던의 walk London 프로젝트다. 런던은 보행환경 개선을 통한 도시이미지 제고 차원에서 도시걷기 활성화를 위해 walk London 홈페이지 등을 개설 하고 도보와 관련된 도보코스와 소요시간 등 다양한 정보를 제공하고 있다. 런던 전체를 도보로 보행할 수 있도록 보행로를 개설하였고 주요 지역마다 보행로를 연결시켰으며 중심에 위치한 테임즈강을 중심으로 총 7개의 도보코스를 개설했다. 7개의 코스는 테임즈강을 중심으로 한 테임즈 경로(Thames Path)와 캐피탈 링(Capital Ring), 외곽의 루프 워 크(Loop walk) 등으로 이를 통해 런던시를 2015년까지 세계적 수준의 보행도시(walking city)로 만든다는 계획을 수립하고 있다. 또한 각 코 스마다 흥미로운 장소(interesting places)를 소개하고 있으며, 여기에 런던 내에 소재하는 주요 역사 문화 자원을 소개하고 보행과 연계시 켜 건강과 관광 그리고 힐링으로서의 도시걷기가 충분히 인문학적으로 접목될 수 있도록 배려한 점은 도보를 통한 도보관광 내지는 도시걷기 와 관련해 참고할 만한 시사점을 준다고 할 수 있다. 268 동향과 전망 89호

269 3. 인문학적 접근으로서의 도시걷기를 통한 도시경쟁력 제고 방안 1) 도시공간과 도시걷기 최근 여행패턴의 변화와 관광객 행태 등의 변화에 따라 도시내부(또는 탐방로)를 걷는 도보관광에 대한 관심이 증대되고 있다. 현재로서는 이 에 따라 지역문화 체험과 웰빙으로서의 정신적 건강 증진 차원에서 도 보관광의 현황과 실태 파악을 통한 활성화 방안 9) 으로서의 관련 연구가 진행되고 있다. 도시공간에서 도시걷기 로서의 도보관광이 확대되는 이유는 건강 등을 위한 걷기가 자연경관이 양호한 외곽에서의 트레킹으로도 가능하 일 반 논 문 지만, 그러한 여건이 되지 않을 경우 도시걷기를 통해 접하게 되는 도시 자체가 관찰과 재미의 대상이기 때문에 가능하다. 도시는 일상을 유지해야 함과 동시에 꾸밈을 통해 또 다른 예술 체 험의 장으로 자신을 드러내기도 한다. 자연스러움의 유지와 꾸임 사이 에서 도시는 딜레마에 빠질 수밖에 없다. 일상을 유지해야 한다고 하면, 일차적으로 그곳에서 생활을 하는 거주민들의 중심이 되어야 하고, 또 예술 체험의 장이 되어야 한다면 구경꾼들을 중심으로 볼거리 또는 체 험할 거리들을 제공해야 한다. 10) 도시는 일상생활을 영위하는 단순한 공간이 아니다. 도시는 문화적 기억과 흔적을 고스란히 드러내는 공간 이다. 뿐만 아니라, 도시는 문화적 기억과 흔적을 은밀하게 감추고 있 다. 즉 도시는 문화적 기억과 흔적을 은유적인 방식으로 드러낸다. 은 유란, 보이는 그대로 읽어서는 안 된다. 은유라는 것이 내면에 감추어 져 있는 의미를 해석해야만 하는 것이라고 할 때 바로 도시가 그렇다 (심혜련, 2009: 17). 황기원(1995, 2009)은 도시 또한 길, 땅, 필지, 가구, 가게, 이미지, 도시걷기 의 인문학적 접근과 도시공간의 경쟁력 강화 방안 269

270 경관 등 풍부한 문화적 자원성을 가지고 있음을 보여 준다. 도시의 문 화적 자원성은 대부분 인공적인 것으로서 역사적, 산업적 유산을 포함 하며(강동진, 2012), 도시의 가로망 패턴에서 건물의 디테일에 이르기 까지 도시변화의 시간적 흔적을 담아낸다(Lynch, 1972). 와이트 (Whyte, 1980)는 도시의 가로와 광장을 활력 있게 만드는 요소는 다름 아닌 사람 자신이라는 사실을 보여 주였다. 강홍빈(1985)은 도시의 가 로라는 연극의 무대에서 사람들은 관객인 동시에 배우가 된다. 사람이 모인 가운데 이벤트가 있고 퍼포먼스가 있으며, 소비와 휴식이 함께 있 다(김광중, 2010). 11) 도시의 가로는 다른 것들이 교류되면서, 활력과 매력이 넘치는 문화공간이 된다 고 도시가로의 문화적 자원성으로서 의 매력을 언급하고 있다. 따라서 걷는 행위는 장소에 따라 목적이 다르고 이에 대한 계획적 목표와 전략 또한 상이하다. 다만, 최근 들어서는 업무 중심의 목적 통 행만이 아닌 시민과 관광객 그리고 도시를 방문하는 이방인들에 의한 도시 내 여가 통행이 많아지고 있다는 점에서 도시 공간 또는 도시 가로 의 문화적 자원성에 대한 관심은 지속적으로 높아지고 있는 추세라고 할 수 있으며 이러한 맥락에서 도보관광의 활성화를 통한 지역경제 활 성화와 도시경쟁력의 확보가 강조되고 있다고 할 수 있다. 도보관광은 신체활동과 관광활동 그리고 정신활동을 함께하는 것 으로 문화체육관광부(2010)는 길을 따라 종교 문화 역사자원이나 자연 생태자원 등 매력물을 체험하고 감상하며 학습하기를 즐기는 걷 는 여행 으로 정의하고 있다. 도보관광은 탐방로 자체가 관광의 주체라 는 점에서 점( 點 ) 보다는 선( 線 ) 의 구조로 이루어지며, 유형으로는 문 화중심형(서울 성곽순례, 인천 구도심 도보관광, 대구도심문화 탐방 골 목투어 등)과 자연중심형(제주 올레, 지리산 둘레길, 전북 마실길 등) 그리고 문화와 자연이 복합적으로 구성된 혼합형(스페인 산티아고, 강 270 동향과 전망 89호

271 <표 2> 걷기 의 목적에 따른 계획적 목표와 전략 장소 (Place) 활동 (Behavior) 목적 (Purpose) 계획적 목표 (Target) 전략 (Strategy) 도시 (City) 산 (Mountain) 걷기 (Walking) 쇼핑/업무 등 (Shopping/Biz Etc.) 사색/운동 등 (Thinking/Exercise Etc.) 도시활력 (Vitality) 환경보전 (Conservation) 읽기 쉬운 (Legible) 안전 (Safety) 자료: 서정렬 김현아(2008: 58) 화 나들길 등)으로 구분된다. 2) 도시걷기 관련 사업 추진 현황과 실태: 서울시 도보관광 서울시의 도보관광 코스는 4가지 유형으로 구분된다. 첫 번째는 도시 내 역사 문화공간과 시가지 경관을 걸으며 함께 체험할 수 있는 사전 예약제로 운영되는 서울시 도보관광코스로 2012년 현재 외국인 2만여 명을 포함 총 10만여 명이 이용하였다. 두 번째는 주로 자연공원을 중 심으로 한 트레킹 형태의 걷고 싶은 서울 길 사업과 세 번째로 청소년 단체 대상의 한강 역사여행 8대 코스 등이 있다. 네 번째로는 유일하게 자치구(종로구)에서 운영하고 있는 지역주민이 참여하고 해설사로도 참여하는 종로구 골목길 투어로 운영 형태는 틀리지만 구도심의 기존 역사 문화자원을 매개로 한다는 점에서 대구 도심 골목길투어와 유사 하다고 할 수 있다. 이 가운데 문화관광해설사와 함께하는 서울시 도보관광 코스의 경 우 역사 문화자원을 주요 테마로 코스를 개발하여 전문 해설사의 해 설을 들으며 도보로 이동하며 도심 시가지 경관을 함께 체험 또는 조망 할 수 있다는 점에서 주로 산 등 경관자원을 매개로하는 걷고 싶은 서 울 길 등 탐방로(트레일, trail) 형태의 도보관광과는 구별된다고 할 수 일 반 논 문 도시걷기 의 인문학적 접근과 도시공간의 경쟁력 강화 방안 271

272 <표 3> 서울시 도보관광 관련 추진사업 현황 추진사업 특징 주관부서 문화관광해설사와 함께하는 서울시 도보관광 코스 해설사를 동반하여 서울의 주요 역사적 장소들을 둘러보는 단거리 코스(사전예약제) 영어, 일본어, 중국어 해설사를 배치하여 외국인 관 광객도 이용 가능 문화관광디자인 본부 관광과 걷고 싶은 서울 길 서울둘레길 (서울성곽길, 북한산 둘레길 등) 서울자락길 서울의 내외사산을 연결하여 서울을 한 바퀴 도는 순환코스 내사산(서울성곽길)과 외사산(북한산 둘레길+ 서울자락길)을 포함 주거지 부근의 보행약자, 장애인, 유모차 등에게 보 행 편의(무장애숲) 제공을 주목적으로 조성된 등산 코스 공원녹지국 생태문화길 한강 역사여행 8대 코스 종로구 골목길 투어 자연생태계를 소재로 하여 개발한 도보관광 코스 전문 해설사를 동반하여 청소년 단체를 대상으로 한강과 주변의 역사문화유적지를 소개하는 도보 관광 코스 지역 주민들의 참여를 통해 만들어진 종로구 골목 길 투어 코스 지역주민들이 해설사로 참여하여 운영 한강사업본부 종로구청 자료: 반정화 강미선(2012). 서울시 도보관광 활성화 방안 수립, 서울연구원. 26. 있다. 따라서 탐방로보다는 역사 문화자원과 관련된 인물, 문학, 건 물, 장소, 사건 등 다양한 인문학적 요소를 활용한 스토리텔링이 접목 된 형태로 도보관광 참여자들의 인문학 소양을 넓힐 수 있다는 측면에 서 다른 도보관광 사업에 비해 만족도 차원 등에서 효과적일 수 있다고 할 수 있다. 또한 사전예약제 실시로 실제 이용객수 집계가 용이해 월 별, 코스별, 연령대 등 이용객의 이용 및 만족도 실태 등을 파악할 수 있 는 장점이 있다. 문화관광해설사와 함께하는 서울시 도보관광 코스는 서울의 주요 관광명소를 역사 문화 중심지역, 전통문화 중심지역, 근대문화중심 지역, 생태복원지역, 전통마켓 지역, 주말운영 테마코스의 6개 테마로 272 동향과 전망 89호

273 <표 4> 문화관광해설사와 함께하는 서울시 도보관광 코스 년도별 월별 이용객 구분 합 계 1월 2월 3월 4월 5월 2012 이용인원 2011 이용인원 총계 80,744 3,235 3,428 4,906 7,563 11,657 외국인 23,761 1,035 1,024 1,826 1,788 2,073 총계 76,145 5,330 6,859 5,453 9,638 8,562 외국인 25,378 1,485 2,274 2,131 2,435 2,440 구분 6월 7월 8월 9월 10월 11월 12월 2012 이용인원 총계 7,613 5,980 5,100 6,090 10,108 8,896 6,168 외국인 1,974 2,399 2,196 2,194 3,002 2,404 1,846 총계 5,819 5,775 5,346 5,767 7,779 5,383 4, 이용인원 외국인 2,280 2,640 2,471 1,933 2,100 1,507 1,682 자료 : 서울시 관광정책과 내부자료( ) 일 반 논 문 분류하여 경복궁, 창경궁, 창덕궁, 경희궁, 북촌한옥마을, 청계천, 남산 성곽, 몽촌토성, 성균관 등 2013년 3월 현재 총 20개 코스에 4개 상설코 스를 운영하고 있다. 12) 2012년 이용객수를 살펴보면 연간 총 109,525명 (외국인 23,761명 포함)이 이용하였으며 월별로는 5월과 10월에 내외 국인 이용객이 가장 많은 것으로 나타났다. 서울시 도보관광의 활성화 차원에서의 문제점으로 관련연구에서 는 서울시 도보관광 이용객 및 잠재 이용객 대상의 온라인 설문조사(유 효설문 892부)를 토대로 도보관광 코스 및 테마차원에서는 코스의 통 일성 및 체계적 시스템과 연계성 부족 등을 문제점으로 지적하고 있으 며 운용 및 관리측면에서 주관부서 및 관리 체계가 상이함에 따라 전체 적 통합관리 및 안내체계 구축의 미비와 일부 도보관광 코스의 홍보 및 안내 부족에 따른 효율성과 도보관광 코스에 대한 부정확한 정보 제공 과 보행환경의 불편, 도보관광 문화 프로그램 및 주변 관광자원과의 연 계 프로그램 부재 등을 지적하고 있다(반정화 강미선, 2012: 43 48). 도시걷기 의 인문학적 접근과 도시공간의 경쟁력 강화 방안 273

274 특히, 서울시 도보관광에서 이루어지는 주요 활동에 대한 조사에서 3가 지 중복응답으로 받은 결과 걷기 등의 신체활동 (79.9%)이 1위를 2위 로는 주변경치 관람 (70.4%), 3위로는 동반자와의 대화 (43.0%)로 나 타나 개인적인 신체활동이외에 주변 관광자원이 도보관광 코스 선택 시 중요한 의사결정 요인일 수 있다는 점에서 주변 경치로서의 역사 문화자원의 연계성과 이에 대한 스토리텔링 기법이 가미된 인문학적 호기심으로서의 관심 유발이 중요할 것이라는 것을 조사결과로부터 유 추할 수 있다. 3) 부산시 산복도로 르네상스 사업 13) (1) 감천동 문화마을 부산의 산복도로( 山 腹 道 路 )는 산( 山 )의 중턱( 腹 )을 지나는 도로 를 뜻하 며, 행정적으로는 부산시 망양로, 엄광로, 대티로 등을 말한다. 하지만 현지에서 통용되는 산복도로 란 기존 도로만이 아닌 일제강점기 이후 부터 6 25동란을 겪으면서 형성된 부산시 중구, 동구 일원의 산비탈 등에 형성된 불량주거지를 통칭한다. 따라서 산복도로는 일제강점기 와 한국전쟁기 그리고 경제개발기를 거치면서 형성되었다고 할 수 있 다. 행정구역상 부산시 중구 및 동구 일원의 대청동, 신창동, 동광동, 광 복동, 남포동, 중앙동 등은 일제강점기 근대적인 도시 시설이 들어선 일본인 밀집 지역이었다. 이들 지역을 제외한 외곽지역이 조선인 거주 지역이었는데 대신동, 남부민동, 초장동, 아미동, 영주동, 초량동, 수정 동, 좌천동, 범일동, 청학동, 동삼동 등이 이에 해당되며 이곳이 산복도 로의 중심이라고 할 수 있다(부산발전연구원, 2010: 20). 위와 같은 이유로 산복도로는 역사 층위학적 실체로서의 독특한 지 역적 정체성을 형성한다. 산복도로에는 일제강점기 이전부터 존재했 던 초가집과 일제강점기의 적산가옥 등의 흔적이 남아 있다. 여기에 다 274 동향과 전망 89호

275 시 하꼬방, 판잣집 등이 들어서고 산업화, 도시화의 진전에 따라 새로 운 집과 골목이 생기면서 산복도로의 독특한 지형적 형태적 특성인 부정형의 도시구조를 만들었다. 감천동 문화마을은 산복도로로 연결되는 행정적으로는 사하구에 속하는 낙후된 집단 취락지 형태로 형성된 곳으로 공공미술의 성공적 사례로 시작해 현재는 자립형 마을 만들기 등 도시재생 차원에서 수범 사례로 언급되는 곳이다. 감천동 문화마을의 면적은 0.62km2(사하구의 1.5%)로 4,429세대 10,110명이 거주하며, 65세 이상이 거주 주민의 19%인 1,877명으로 2012년 말 현재 부산의 다른 지역에 비해 상대적으 로 높은 고령화 비율을 보인다. 총 4,571가구에 단독주택 거주 3,889가 구, 공동주택은 거주 682가구로 구성되어 있다. 빈집은 전체가구의 5% 수준인 230여 동에 이른다. 그동안 감천동은 한국의 산토리니, 태극 마을 등으로 불리며 많은 외부 관찰자(블로거 등)들이 사진 등을 통해 알려졌다 마을미술 프로젝트 에 선정돼 사하구 감천2동 산복도 로 일대에 꿈을 꾸는 부산의 마추픽추 14) 라는 이름의 길섶미술로( 路 ) 꾸미기 를 통해 10점의 조형물이 기 설치된 바 있다. 이후 선정된 미로 미로 프로젝트 는 문화관광부에서 실시한 2010 콘텐츠 융합형 관광협 력사업 이며 선정된 전국 10개 사업 가운데 부산에서는 유일한 사업이 다. 프로젝트의 구성은 공공미술을 기반으로 하되 테마가 있는 빈집 프 로젝트 와 골목길 프로젝트 등 두 가지로 진행되었다. 공가로 남아 있 는 빈집을 구청에서 매입해 디자인 기반 요소로 활용했다. 빈집 5곳이 평화의 집, 빛의 집, 어둠의 집, 사진갤러리, 북카페 등 각각의 의미 가 부여된 예술 공간으로 조성되었으며 관광안내소와 전망대가 있는 하늘마루 가 만들어졌으며 도보를 통해 걷는 골목길에는 벽화와 예술 작품이 설치되었다. 예산은 문화관광부 공모사업비 2억 2,000만 원과 희망근로사업비 2억 일 반 논 문 도시걷기 의 인문학적 접근과 도시공간의 경쟁력 강화 방안 275

276 <그림 2> 감천동 빈집 프로젝트 사진갤러리 와 전시장 내부 6,000만 원을 합해 총 4억 8,000만 원의 예산이 투입되었다. 2010년 10월 30일 준공된 감천동 문화마을은 5곳의 빈집과 전망대를 둘러보면서 각 각의 장소에서 스탬프를 찍을 수 있게 해 걷기 를 통해 감천동 문화마 을 전체를 도보로 체험할 수 있도록 유도하고 있다는 점이 단순 방문을 276 동향과 전망 89호

277 <그림 3> 감천동 문화마을 리플릿과 스탬프 투어 맵(Map) 일 반 논 문 유도하고 있는 다른 유사 공공미술사업 사례와 다른 차별적인 요소라 고 할 수 있다. 도보로 빈집 프로젝트 를 통해 빈집(공가)에 설치된 공공미술을 보 고, 골목길 프로젝트 를 통해 마을 전체를 돌아보는 스탬프 투어 형태 로 프로젝트가 계획되었기 때문에 도보 동선을 따라 걷게 된다. 이러한 도보 체험을 통해 방문객은 산복도로라는 부산지역만의 독특한 지역적 정체성을 경험할 수 있으며 실제 살고 있는 주민들의 주거형태와 감천 항과 북항 등 도시 주거경관을 체험할 수 있어 지역의 정체성 과 사 람의 정체성 을 통해 지역성 을 이해할 수 있게 된다. 산복도로에 대한 인문학적 이해가 도보를 통해 구체적으로 체험되는 사례라고 할 수 있 다. 산복도로에 대한 인문학적 접근이 산복도로에 내재된 층위적 역사 성에 대한 이해라고 할 때 걷기(walking city) 15) 를 통해 접하게 되는 이미지를 개인의 깊이로 의미(meaning)를 파악할 수 있다는 점에서 도 도시걷기 의 인문학적 접근과 도시공간의 경쟁력 강화 방안 277

278 보를 통한 걷기 는 산복도로를 이해하는 데 가장 유효한 방법이라고 할 수 있고 그러한 도보를 접목시킨 의도는 감천동 문화마을이 도보관광 을 목표로 하지 않았음에도 도보관광과 관련해 수범적이라고 할 수 있 는 점이다. 감천동 문화마을의 스탬프 투어는 일정한 도보 동선을 통해 도보관 광을 유도한다. 가장 먼저 시도된 사례는 아니지만 공공미술에 근거한 마을 만들기 사업으로는 도보 와 공공미술 을 접목시켜 도보관광 코스 로 개발된 최초의 사례라고 할 수 있다. 또한 스탬프 투어는 현재 북한 산둘레길과 서울성곽길 등에서도 도입을 계획하고 있거나 추진하고자 한다는 점에서 다른 유사 공공미술사업 및 도보관광 사업의 성공적 추 진과 관련해 유용한 시사점을 준다고 할 수 있다. 사하구청 자료에 따르면 감천동 문화마을을 찾은 관광객은 2011년 에 2만 5천 명 수준이었으나 2012년에는 9만 8천 383명이었으며 2013년 1분기에만 10만 명이 방문한 것으로 파악되고 있다. 또한 이에 따른 경 제유발효과는 계량적으로 집계되지는 않았지만 골목길을 따라 동네가 게, 스몰하우스 등 음식점, 카페, 건축수리업 등 17개 점포가 개업했거 나 개업을 준비 중인 것으로 확인됐다. 마을기업 형태로 운영 중인 커 피숍인 감내 카페 매출이 2012년 대비 현재 2배 증가한 것으로 조사되 었다. 또한 주민들의 창업을 돕기 위해 감내어울림터에서는 창업 컨설 팅 교육을 운영하고 있다. 현재 20여명의 주민이 창업절차, 자금조달 방안, 점포운영 등을 교육받고 있다. 관광객의 증가와 이에 따른 가시적 경제유발효과는 감천동 문화마 을 에 대한 도시브랜드를 형성시키는 데 효과적이며 지역성으로서의 정 체성을 향상시키는 요인으로 작용하고 있다. 이에 따라 2011년부터는 부 산시에서 지원되는 주택정비기금을 활용하여 주거환경개선사업을 비롯 한 생활환경 개선사업을 통해 문화마을 조성 사업을 시행하고 있다. 278 동향과 전망 89호

279 <표 5> 감천동 문화마을 생활환경 개선사업 추진 현황 사업명 사업비 사업내용 샛바람 신바람 사업 (2011년) Home my Home 사업 ( 년) 방가방가 사업 16) ( 년) 17억 원 8억 원 15억 원 경로당, 공동작업장, 보안등, 골목길 정비 등 추진 저소득층 가구 주택 리모델링(50동), 순환주택 조성(5동) 마을주민 일자리 활용 공동화장실 및 골목길 정비, 쌈지 공원 조성 등 추진 자료 : 부산시 사하구청 창조도시기획단 내부자료( ) 독특한 지역적 정체성 장소성으로서 감천동 문화마을 을 통한 도 시차원의 경쟁력 확보에도 불구하고 역사적 층위로서의 근 현대사적 가치로 보전되기를 바라는 외지 사람들의 관심이 키치(kitsch)적 발상 이라는 지적을 받고 있기도 하다. 단순히 그들 자신의 생활환경 및 수 준은 향상시키지 못하면서 키치적 발상 에 의한 자본주의적 시도가 기 존의 문화적 가치를 퇴색시키거나 자칫 그러한 시도가 이웃을 와해시 킬 수도 있다는 지적이다. 도시재생전략에서 정체성은 오랜 전통 속에서 점진적이고 자발적 으로 이루어지는 것이 아니라 세계화 과정 속에서 급격하게 변화하는 문화적 환경에 조응하는 이미지 만들기(imagineering)에 의해 급조될 수 있다는 지적(최병두, 2009: 218)은 수범적인 사례로 소개되고 있음 에도 유사사례들이 추진될 경우 이러한 지적의 위험성을 간과해서는 안 될 것으로 보인다. 결국 공간에 대한 공공미술의 설치 등을 통한 개 선사업들이 산복도로에서 일상을 살아가고 있는 내부인들에게는 생활 의 질 향상 을 담보하는 것이 아닌 상태에서 오히려 기존의 생활공간이 훼손될 수 있다는 점을 지적한다는 점을 유념해야 할 것으로 판단된다. 일 반 논 문 도시걷기 의 인문학적 접근과 도시공간의 경쟁력 강화 방안 279

280 (2) 이바구길 조성 사업 이바구길 은 산복도로 르네상스 계획의 일환으로 비교적 최근인 2013년 5월 준공된 도보 관광 상품이다. 부산시 중구 초량동에 있는 부산역에 서부터 망양로(산복도로)에 이르기까지 1.5km 골목길을 이바구길 17) 로 명명하고, 최근 특허청에 상표등록을 출원했다. 이바구길 시설물 곳곳 에는 해설을 겸한 이야기꾼 들을 배치하고 KTX 등과 연계한 관광 상품 을 조성할 계획이다. 또한 이 사업은 마을 만들기의 일환으로 마을기업 등과 함께 추진할 예정이다. 이바구길 은 부산 최초의 근대식 종합병원이었던 옛 백제병원 건물 과 인근에 역시 부산 최초의 물류창고인 남선창고, 김민부 전망대 등 근 현대의 역사 인물자원 등을 이야기가 있는 도보 관광 상품으로 구성 했다. 또한 골목갤러리, 이바구공작소, 황순원서재, 디오라마 전망대와 까꼬막 산복도로 체험센터 18) 등의 시설들을 코스에 배치했으며 이들 시설은 모두 이바구길이 설치된 지역과 관계된 인물, 문학 예술인들 이라는 점에서 부산시 근현대역사를 살펴볼 수 있는 인문학적 소재와 요소들을 갖고 있다고 할 수 있다. 부산시의 근현대 역사 문화자원이 주목받는 이유는 6 25동란 당시 뺏기지 않고 유일하게 지켜낸 곳이며, 이런 이유로 이곳에 많은 문 화예술인들이 거주했고 그들과 관련된 장소, 건물, 이야기가 있기 때문 이다. 마찬가지 이유로 부산시에 브라운 필즈(brown fields)로서의 쇠 퇴 산업지, 건물 등이 존재한다. 최근 이들 근현대건축물에 대한 보전 필요성이 크게 강조되고 있다. 이바구길 에 위치하는 백제병원과 남선 창고터 등이 이러한 맥락의 대표적 건조물들이라고 할 수 있다. 이바구길은 서울시에서 운영하고 있는 문화해설사가 있는 도보관 광 코스와 유사한 형태라고 할 수 있다. 운영상 다른 점이 있다면 사전 예약제로만 운영되는 서울시 사례와는 달리 사전예약과 더불어 현장접 280 동향과 전망 89호

281 수가 가능하다. 사전예약자 또는 현장 접수자는 열차처럼 사람들이 줄 을 지어 탐방하는 초량 이바구 열차 를 통해 도보관광을 시작한다. 부 산역 맞은편 횡단보도 앞에서 집결해 남선창고터를 출발, 백제병원 담장갤러리 동구 인물사 담장 우물터 168계단 (기다리는마 음 작사가)김민부 전망대(정거장) 이바구공작소 더나눔(한국의 슈바이처)장기려 기념관 유치환 우체통(정거장) 까꼬막 체험센 터를 둘러본 뒤 해산하는 프로그램으로 부산시 동구 노인종합복지관 전문노인해설봉사단이 2인 1조로 안내를 맡는다. 이바구길 의 활성화를 위해서는 기존 동구 1.5킬로미터의 시범가 로외에 중구 등 인접 자치구의 근현대역사 문화자원 간 연계를 통해 걷기관련 코스를 추가로 개발할 필요가 있다. 이러한 연계과정을 통해 이바구길 이라는 자체 브랜드로 특화시키는 방안이 검토될 수 있는데 이때 도보관광 코스의 연계와 개발이 지역주민을 배제하거나 급속하고 조작적으로 이루어져 지역성이 훼손된 상징적 조작으로서의 이미지 만 들기가 되지 않도록 유념할 필요가 있다. 일 반 논 문 4. 결론 본 연구에서는 도시걷기 를 통한 인문학적 접근이 도시경쟁력을 제고 시 킬 수 있는 것인지, 어떻게 도시의 경쟁력을 제고 시킬 수 있는지에 대해 알아보고 하였다. 이를 위해 서울시의 도시걷기로서의 도보관광을 관련 추진사업과 부산시의 산복도로 르네상스 사업의 일환으로 추진되고 있 는 감천동 문화마을 사업과 이바구길 사업을 주요 사례로 살펴보았다. 이를 통해 도출된 내용을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 도시걷기 로 서의 도보관광이 당해 도시의 도시경쟁력 제고에 효과가 있다는 점이 도시걷기 의 인문학적 접근과 도시공간의 경쟁력 강화 방안 281

282 다. 서울시 도보관광에 대한 조사결과에서도 나타났듯이 서울시 도보 관광에 대한 만족도가 49.8%로 높게 나타났다는 점과 도보관광 이미지 에 있어서도 개인 신체의 건강과 관련된 스트레스 해소 및 긴장완 화 (3.71)나 나를 되돌아 볼 수 있는 기회 (3.65)보다 아름다운 경 관 (3.72)이 더 높게 나타나 당해 도시의 이미지 제고에도 효과가 있다 는 것을 확인할 수 있다. 또한 부산시 감천동 문화마을 사업 등을 통해 서도 경제유발효과에 대한 계량적인 수치는 아직 조사가 이루어지지 않아 부족하지만 골목길 중심으로 신규 점포개설 건수와 마을기업의 수익이 전년대비 2배 이상 상승하는 등의 긍정적 효과가 있었음을 확인 할 수 있었다. 둘째, 도시걷기에 있어 인문학적 접근의 필요성에 있어서는 서울시 도보관광 실태조사에서도 나타났듯이 도보관광에서 이루어지는 주요 활동에 대한 조사에서 중복응답 결과 주변경치 관람 (70.4%)이 2위로 나타나 1위인 개인적인 신체활동 이외에 주변 관광자원이 도보관광 코 스 선택 시 중요한 의사결정 요인일 수 있다는 점에서 주변 경치로서의 역사 문화자원과의 연계성이 중요할 수 있다는 점을 유추할 수 있다. 이것은 장소의 정체성에 대한 관찰자 입장의 체험이 도보관광 및 도시 걷기에 대한 만족도와 이미지에 영향을 미칠 수 있다는 측면에서 도보 관광 코스에 존재하거나 발굴 가능한 근현대 역사 문화자원의 적절한 연계 및 활용이 중요하다는 것을 의미한다고 할 수 있다. 셋째, 본 연구에서 도시 걷기의 사례로 살펴본 서울과 부산의 도보 관광 사례의 경우 이용자들의 만족도가 높다는 측면에서 도시경쟁력 제고에 효과적이라는 점이다. 이러한 긍정적 효과 이외의 사례 간 차이 점으로 서울의 도보관광 사례가 부산에 비해 도심의 역사 문화적 유 적의 활용과 관련 스토리 연계 그리고 코스를 통해 도심지 경관으로서 의 도시 경관(Landscape Urbanism)을 경험할 수 있다는 측면에서 보 282 동향과 전망 89호

283 다 효과적이다. 따라서 서울시 도보관광 사례의 많은 문제점에도 불구 하고 도보관광 코스 개발과 이를 통한 도시경쟁력 제고 측면에서 역사 와 문화 그리고 도심지 경관의 활용은 인문학적 도시 걷기 와 관련한 주요 벤치마킹 요소라고 할 수 있다. 넷째, 도시걷기 는 구도심 활성화 차원에서도 바람직하며 역으로 걷기 편한 도시가 재도시화(re-urbanization)를 통한 인구의 유입이나 상권 활성화에 도움이 될 수 있음을 미국의 보행자 중심의 도시 만들기 (walkable urbanism) 와 영국 런던의 walk London 을 통해 확인할 수 있었다. 따라서 이상의 결과를 종합해 볼 때 도시걷기 는 도시경쟁력 제고에 긍정적이며 특히 당해 도시의 근현대 역사 문화자원의 활용과 연계를 통한 걷기 좋은 도시를 위한 보행환경의 개선 및 도보관광코스 의 개발은 효과적이라는 것을 알 수 있다. 도시걷기 가 도시의 경쟁력 제고에 효과적일 수 있다는 위와 같은 결론에도 불구하고 도시경쟁력 제고를 위한 걷기 관련 사업의 전략적 모색에 있어 첫째, 지역 및 도시이미지 제고를 위한 소위 도시 만들기 가 지역성 있는 진정한 정체성을 형성하는 것이 아니라 경제적 효과 측면의 의사적( 擬 似 的 ) 정체성을 형성하는 것이고 이것이 도시발전 전략으로서의 정체성 형성이어서는 안 된다(최병두, 2009)는 점과 둘 째, 경쟁력 제고라는 측면에서 세계화 과정 속에서 급격하게 조응하는 이미지 만들기(imagineering)로 시도되는 모방과 중첩으로서의 도시 정체성 형성과 이를 통한 도시 미화(cosmetics) 전략은 비판받을 수 있 다는 점을 간과해서는 안 된다. 이런 이유로 도시걷기 에 의한 도시 경 쟁력 제고를 위한 개별 사업 또는 도시개발 전략은 착근될 수 있는 지역 성에 근거해 제시되어야 할 것으로 판단된다. 일 반 논 문 접수/ 심사/ 채택 도시걷기 의 인문학적 접근과 도시공간의 경쟁력 강화 방안 283

284 주석 1) 도시공간에서의 걷기 와 관련해서는 서울시의 도보관광( net)이 대표적이며 총 20개 코스에 2012년 말 현재 내국인 80,744명, 외국 인 23,761명 등 총 104,505명이 내방한 것으로 조사됐다. 2) 양가가치라고도 한다. 애정과 증오, 독립과 의존, 존경과 경멸 등 완전히 상반 되는 감정을 동일 대상에 대해 동시에 갖는 것을 말한다. 3) 이와 관련해서는 서도식(2009), 공간의 현상학 과 최병두(2009)의 도시발 전 전략으로서 정체성 형성과 공적 공간의 구축에 관한 비판적 성찰. 서울: 메이데이. 서울시립대학교 도시인문학연구소를 참고하였다. 4) 이와 관련된 최근의 연구는 다음과 같다. 오성훈 성은영(2009). 공간정책의 인문학적 기초조성을 위한 연구(Ⅱ). 건축도시공간연구소. 최병두(2009). 도시발전 전략으로서 정체성 형성과 공적 공간의 구축에 관 한 비판적 성찰. 도시공간의 인문학적 모색.서울: 서울시립대학교 도시인 문학연구소. 심혜련(2009). 문화적 기억과 도시 공간, 그리고 미적 체험. 도시적 삶과 도시문화. 서울 : 서울시립대 도시인문학연구소. 서도식(2009). 공간의 현상학. 도시공간의 인문학적 모색. 서울: 메이데 이. 서울시립대학교 도시인문학연구소. 5) K. Tajbakhsh(2001). The Promise of the City: Space, Identity and Politics in Contemporary Social Thought, Berkeley: University of California Press 의 내용이나 최병두(2009). 도시발전 전략으로서 정체성 형성과 공적 공간의 구축에 관한 비판적 성찰. 도시공간의 인문학적 모색. 서울시립대학교 도시인문학연구소. p. 191에서 재인용하였다. 6) 이석환(2001). 부산의 도시정체성 연구 의 내용이나 사이트를 참조하였다. 7) 정수복(2009). 파리를 생각한다. 서울: 문학과지성사. p ) 김왕배(2001). 도시, 공간, 생활세계-계급과 국가권력의 텍스트 해석. 서 284 동향과 전망 89호

285 울: 한울 의 내용이나 서도식(2009)에서 재인용. 9) 반정화 강미선(2012). 서울시 도보관광 활성화 방안 수립. 서울연구원. 10) 심혜련(2010). 구경꾼을 위한 도시공간 또는 산책자를 위한 도시공간. 걷기 의 재발견 (서울대학교 환경계획연구소 창립 30주년 심포지엄). 서울: 서울 대학교 환경계획연구소. p ) 김광중(2010). 걷기와 도시설계. 걷기의 재발견 (서울대학교 환경계획연구 소 창립 30주년 심포지엄). 서울: 서울대학교 환경계획연구소. p. 64의 내용 을 일부 수정하여 재인용하였다. 또한 여기에 언급된 저작들은 다음과 같다. 강홍빈(1985). 길은 도로가 아니다. 서울: 심설당. 황기원(1995). 책같은 도시 도시 같은 책. 서울: 열화당. 12) 서울시 도보관광 관련 웹 사이트는 다음과 같다. dobo.visitseoul.net 13) 부산시 산복도로 르네상스사업은 부산 10대 비전사업의 하나로 난개발과 압 축성장으로 인해 부산시에서 가장 낙후된 지역으로 인식되고 있는 동시에 역 사성이 있는 산복도로 일원에 대한 내생적 발전전략을 수립하는 일련의 사업 이다. 2010년 이에 대한 마스터 플랜이 작성되어 지역별, 부분별 계획이 진행 되고 있다. 일 반 논 문 14) 인터넷 카페를 통해 관련 정보를 공개하고 있다 ( 15) 런던은 가로 개선뿐 아니라 더 나아가 읽기 쉬운 런던 프로젝트를 더불어 시 행하고 있다. 정확하고 다양한 보행 정보 제공을 통해 관광객이나 시민이 걸 으면서 도시를 즐길 수 있도록 하기 위해 런던 교통부(Transport for London)와 런던 개발국(London Development Agency), 웨스트민스터 구( 區 ) 등과 함께 2015년까지 런던시를 세계적인 수준의 보행 도시 (walking city) 로 만들겠다고 밝혔다. 이 사업은 관광객이나 런던 시민이 지 하철 노선도인 Tube Map 에만 의존해 보행정보를 얻고 있는 점에 착안한 것으로, 보행 정보를 다양하게 제공할 수 있는 방안을 모색하기 위함이다. 16) 방가방가( 放 家 芳 家 ): 버려야 할 집을 아름다운 집으로 바꾼다는 의미 17) 경상도 사투리로 이야기 를 의미한다. 18) 산복도로 방문객들을 위한 관광안내소와 휴식공간인 종합체험센터 까꼬막 (경상도 사투리로 산비탈을 의미)은 2011년 산복도로 마을기업 공모에 선정 도시걷기 의 인문학적 접근과 도시공간의 경쟁력 강화 방안 285

286 되었다. 산복도로의 다양한 자원을 활용하여 지속가능한 일자리를 만들고 발 생하는 수익을 다시 지역에 환원하는 지역수복형 마을경제 회복 프로그램을 운영할 예정이다. 까꼬막 은 서구 서대신동 꽃마을 문화예술 전시관 과 사하 구 감천동 감천문화마을 감내카페 에 이어 세 번째로 만들어진 산복도로 마을 기업이다. 286 동향과 전망 89호

287 참고문헌 강동진(2012). 쇠퇴산업지, 도시의 새로운 가능체. Urban Review, 27호. 김광중(2010). 걷기와 도시설계. 걷기의 재발견 (서울대학교 환경계획연구소 창립 30주년 심포지엄). 서울: 서울대학교 환경계획연구소. 김성진(2010). 도보여행; 현상과 과제. 걷기의 재발견 (서울대학교 환경계획연구소 창립 30주년 심포지엄). 서울: 서울대학교 환경계획연구소 김왕배(2001). 도시, 공간, 생활세계-계급과 국가권력의 텍스트 해석. 서울: 한울 반정화 강미선(2012). 서울시 도보관광 활성화 방안 수립. 서울연구원. 부산발전연구원(2010). 산복도로 르네상스. 서도식(2009). 공간의 현상학. 도시공간의 인문학적 모색. 서울: 메이데이. 서울시 립대학교 도시인문학연구소. 일 반 논 문 서정렬 김현아(2008). 도시는 브랜드다: 랜드마크에서 퓨처마크로. 서울: 삼성경 제연구소. 서정렬(2010a). 산복도로의 인문학적 이해와 접근에 관한 연구. 부산학연구 (2010 부산학 연구논총). 부산: 부산발전연구원. 서정렬(2010b). 인문학적 접근사례를 통한 도시공간의 정체성과 도시경쟁력 확보 방 안. 한국문화공간건축학회논문집, 31호. 심혜련(2009). 문화적 기억과 도시 공간, 그리고 미적 체험. 도시적 삶과 도시문화. 서울: 서울시립대 도시인문학연구소. 심혜련(2010). 구경꾼을 위한 도시공간 또는 산책자를 위한 도시공간. 걷기의 재발 견 (서울대학교 환경계획연구소 창립 30주년 심포지엄). 서울: 서울대학교 환 경계획연구소. 오성훈 성은영(2009). 공간정책의 인문학적 기초조성을 위한 연구(Ⅱ). 건축도 시공간연구소. 정수복(2009). 파리를 생각한다. 서울: 문학과지성사. 최병두(2009). 도시발전 전략으로서 정체성 형성과 공적 공간의 구축에 관한 비판적 성찰. 도시공간의 인문학적 모색.서울: 서울시립대학교 도시인문학연구소. 홍성태(2004). 서울에서 서울을 찾는다. 서울: 궁리. E. Relph(1976). Place and Placelessness. London: Pion Ltd. 도시걷기 의 인문학적 접근과 도시공간의 경쟁력 강화 방안 287

288 Frank, L. & Engelke, P.(2005). Multiple Impacts on Built Environment on Public Health: Walkable Places and Exposure to Air Pollution. International Regional Science Review, 28-2, Jackson, J. B.(1980). The Discovery of the Street in the Necessity for Ruins. Amherst. MA: The University of Massachusetts Press Jane Jacobs(1961). The Death and Life of Great American Cities. Newyork: The Modern Library. K. Tajbakhsh(2001). The Promise of the City: Space, Identity and Politics in Contemporary Social Thought. Berkeley : University of California Press 동향과 전망 89호

289 초록 도시걷기 의 인문학적 접근과 도시공간의 경쟁력 강화 방안 서정렬 본 연구의 목적은 워커블 어버니즘(Walkable Urbanism)으로서의 도시걷기(City 일 반 논 문 Walk) 의 인문학적 접근과 이를 통한 도시경쟁력 제고 방안을 모색하는 데 있다. 인문학적 접근이 현실적인 도시 공간의 문제를 직접적으로 해결해 줄 수는 없다. 그러나 우리가 어떻게 할 것인가, 왜 그렇게 해야 하는가에 대한 물음에 답하기 위 해서는 인문학적 성찰이 요구된다. 도시 공간(또는 장소)의 이용주체인 개개인이 도시 공간(또는 장소)에 대한 가치판단과 고민을 가능하게 하는 사유의 기반을 제 공한다는 점에서 인문학적 접근은 중요하다. 하지만 기존의 건축 도시 공간 분야 에서 시도된 인문학적 관련 연구들의 주제는 위의 성찰적 질문에 대해 구체적인 결론을 도출하는 데 일정한 한계가 있음을 지적할 수 있다. 이에 본 연구에서는 최 근 조성된 탐방로와 부산시 산복도로, 감천동 문화마을 사례를 중심으로 도시 공 간의 경쟁력 제고를 위한 인문학적 접근의 필요성에 대해 살펴보고자 한다. 또한 본 연구에서는 도시경쟁력 제고 방안으로 인문학적 접근 방법으로서 워커블 어버 니즘 을 통해 도시계획 및 설계차원에서 도시걷기 로서의 가로 조성과 도보관광 코스 개발을 통한 도시경쟁력 제고 방안 관련 시사점을 제안하고자 하였다. 주제어 도시걷기, 인문학적 접근, 도시경쟁력, 워커블 어버니즘 도시걷기 의 인문학적 접근과 도시공간의 경쟁력 강화 방안 289

290 Abstract A Study on Humanistic Approach of City walk and Promotion of Urban Competitiveness Jeong Yeal Suh The purpose of this study is to examine and analyze the Humanistic Approach for Competitiveness of Urban Spatial by City Walk as a Walkable Urbanism. It may not directly solve the urban spatial problems of real life with humanism or humanistic approach. However we need humanism to answer the questions; how we do and why we do so. Importance of humanism is emphasized because it provides basis of thinking that individuals, the users of the urban spaces(or place) enable to decide value and to concern about the urban space(or place). However, most themes of related researches and developed project about existing humanism in the architecture and the urban space field have not reached reflectional questions yet. So, this study mentions necessity of much more Humanistic approach for Urban Competitiveness in national scenic trail and from some cases studies(sanbokdoro and GAMCHEONGDONG MUNWHAMAEUL). Also, this study suggested creations of walkable streets and walking tourism courses through the urban design for Urban Competitiveness by 'City Walk' as a Walkable Urbanism. Key words City Walk, Humanistic Approach, Urban Competitiveness, Walkable Urbanism 290 동향과 전망 89호

291 일반논문 아베노믹스의 이론적 메커니즘과 파급경로의 현실적 작동 가능성* 13)14) 김양희** 대구대학교 경제학과 조교수 1. 서론 일 반 논 문 아베노믹스에 대한 국내 연구는 크게 아베노믹스 자체에 대한 분석과, 그 경제적 파급효과 중 하나인 엔저 효과에 초점을 맞추는 분석의 두 가 지 갈래로 나뉘는데, 전자보다는 후자에 더 많은 연구자의 관심이 쏠리 고 있다. 아베노믹스 자체에 대한 분석으로는 정성춘 이형근 서영경(2013) 을 들 수 있는데, 이들은 아베노믹스에 대해 개괄하고 거시경제적 문제 점을 간략히 언급한다. 김선태(2013)는 아베노믹스의 거시경제적인 위 험요소 중 소비제약 가능성을 지적하는 데 초점을 맞추고 있다. 김동환 (2013)은 아베노믹스와 같은 제로금리하의 비전통적 금융완화정책의 문제점을 분석한다. 황나영(2013)은 미국의 양적완화와 비교하여 아베 노믹스의 성공 가능성을 검토하는데, 성공적인 안착을 위해서는 실물 * 이 논문은 2011학년도 대구대학교 학술연구비 지원에 의한 연구임. ** [email protected] 아베노믹스의 이론적 메커니즘과 파급경로의 현실적 작동 가능성 291

292 경기의 개선 여부가 중요하며 이 관점에서 성장전략의 중요성을 지적 한다. 아베노믹스의 중요한 파급효과인 엔저의 영향과 전망에 대한 연구 로는 허인 강은정(2013), 신현수 이원복 이상호 강두용 김재덕 (2013) 등 적지 않은 분석이 선행되었다. 이처럼 국내의 아베노믹스 관 련 연구가 적잖게 엔저효과에 관심을 보이는 것은 주요 수출시장에서 국내제품과 일본산 제품의 경합도가 높고 항상적 대일무역적자 상태에 처해 있는 한국 입장에서는 엔저의 지속 여하에 당연히 이목이 집중되 기 때문이다. 그러나 엔저효과의 원인과 전망을 파악하기 위해서라도 먼저 아베노믹스를 정확히 이해할 필요가 있다. 이 논문은 기존 국내 연구와 달리 아베노믹스가 어떤 메커니즘과 파급경로를 통해 노동부문에 어떠한 효과를 가져올지 주목한다. 그 배 경에는, 현 상황이 당시의 데자뷰라 할 만큼 여러 모로 유사한 2000년 대의 선례가 있다. 일본이 2002년 2월부터 2008년 2월까지 73개월간 누린 전례 없는 최장기 호황은 당시 신흥시장 부상과 미 중 경기 호조 라는 양호한 대외 여건을 배경으로, 정규직 고용삭감과 임금감소 그리 고 엔저가 이끄는 수출확대에 기인한 것이었다. 그러나 고용환경 악화로 인해 건실한 내수회복은 결여된 수출주도 호황이 장기화되면서 일본의 수출의존적 체질이 심화되었다. 1) 당시 이 와는 동전의 양면이던 가계소비 둔화는 장기호황의 그늘에 가려 표면 화되기 어려웠다. 고용불안과 임금감소가 기업의 수익률 회복에 기여 하는 정도만큼 내수시장에서는 소비심리를 위축시키고 있었다. 결국 2008년 9월 이후 글로벌 경제위기가 닥치면서 일본이 직면한 100년만 의 경기침체 는 거대 내수시장을 지닌 경제대국이 GDP의 15% 전후에 불과한 수출에 과도히 의존한 구조적 한계가 노정된 것과 다름없다(김 양희 김은지, 2009). 292 동향과 전망 89호

293 그런 비근한 사례에 비추어 보건대 아베노믹스 이후 일본경기가 서 서히 회복기미를 보이고 있는 것은 사실이나 무엇보다도 주목해야 하 는 것은 아베노믹스가 노동부문에 미칠 실질적인 작동 메커니즘과 파 급효과 여부다. 이에 본 연구는 일본경제가 아베노믹스 라는 비전통적 (unconventional)인 금융정책과 팽창적 재정정책 그리고 산업정책을 종합한 긴급처방으로 장기 디플레이션을 극복하기 위해서는 고용과 임 금 증대에 따른 내수 활성화 여부가 관건이라고 본다. 아베노믹스가 시작된 지 8개월여 시간이 경과했으나 그 주요 내용 과 작동 가능성에 관한 분석은 적지 않다. 그럼에도 기존 연구와 다른 이 연구의 차별점을 꼽자면 노동부문에 초점을 맞춰 아베노믹스의 메 커니즘과 파급경로의 현실적인 작동 가능성을 다룬다는 점이다. 이 연구의 문제의식의 타당성은 후카오 교지( 深 尾 京 司, 2012), 하 일 반 논 문 마다 코이치 이와타 기쿠오 하라다 유타카( 浜 田 宏 一 岩 田 規 久 男 原 田 泰 編, 2013), 노구치 유키오( 野 口 悠 紀 雄, 2013) 등 권위 있는 일본경제 연구자들의 적지 않은 문헌에서 확인이 가능하다. 특히 후카 오 교지( 深 尾 京 司, 2012: 46 47)는 고용창출을 간과한 그간의 금융완 화정책의 문제점을 명확히 지적하고 있으며 노구치 유키오( 野 口 悠 紀 雄, 2013)는 임금인상을 동반하지 않는 한 아베노믹스는 실패할 수 밖 에 없다고 경종을 울린다. 김양희 김은지(2009)도 과거 수출호황기가 건실한 실물경제 회복으로 이어지지 못한 수요측면의 최대 문제점으로 고용배제적 환경조성을 꼽는다. 기실 누구보다도 고용여건 개선의 중요성을 잘 알고 있는 것은 아 베노믹스를 주창한 일본 정부다. 일본 정부는 디플레이션 탈피 과정에 서 기업수익 개선에 따라 그 성과가 적절히 근로자에 분배되고 임금이 지속 상승하는 것이 중요하다는 인식하에 2013년도 세제개정 시에는 급여 등 지급액을 증가시킨 기업에게는 법인세액의 일정 비율을 세액 아베노믹스의 이론적 메커니즘과 파급경로의 현실적 작동 가능성 293

294 공제해 주는 소득확대촉진세제 를 도입하였다. 아베 총리는 2013년 2 월 12일 디플레이션 탈피를 위한 경제계와의 의견 교환회 에 참석하여 업적이 개선된 기업부터 솔선하여 노동자 임금을 인상해 줄 것을 요청 했다. 농림수산성과 국토교통성도 2013년도 공공공사설계노무단가를 약 15% 인상하기로 하였다( 內 閣 府, 2013: 61). 여기서 그치지 않는다. 심지어 아소 타로 재무성 장관은 2013년 3월 1일 게이단련( 經 團 連 ) 회장과의 간담회에서 자민당이 일본 최대 상급 노조단체인 렌고( 連 合 )를 대신하여 임금협상을 하고 있다며 지난 10년 간 노동분배율이 하락하여 물가하락율 이상으로 임금이 하락했으니 디 플레이션 탈피를 위해 일시금과 상여금을 인상해 줄 것을 요구하였다. 그도 모자라 렌고에 대놓고 지난 3년간 춘투에서 임금인상을 못했으니 분발하라며 선동 에 나서기도 하였다( 産 経 ニュース, ). 이처럼 일본정부의 디플레이션 타개를 위한 적확한 방향 설정과 문 제의식에도 불구하고 임금인상의 주체는 기업이지 정부가 아니므로 정 부가 이를 위한 강제력을 발휘하는 데는 한계가 자명하다. 결국 그것이 작동 가능한 메커니즘과 파급경로를 만들어야 하는데 현실적으로 가능 하겠는가 하는 의문점이 제기되는 것이다. 이에 본 연구는 시행 이래 약 8개월이 경과했고 앞으로도 2014년 말까지 지속될 예정인 아베노믹 스가 과연 소기의 목표를 달성할지 검토하는 데 있다. 2. 아베노믹스의 작동 메커니즘과 파급경로의 이론적 토대 1) 아베노믹스의 구성 요소-세 개의 화살 아베노믹스는 소위 세 개의 화살 이라고 불리는 금융완화정책, 재정정 책 그리고 성장전략의 세 구성요소를 지닌다. 이들을 통합적으로 강력 294 동향과 전망 89호

295 추진하여 인플레이션율의 2년 내 2% 인상과 향후 10년간 연평균 명목 GDP 3%, 실질 GDP 2% 상승 이라는 목표를 달성하겠다는 것이다. 아베노믹스의 구성요소 중 중핵을 이루는 것은 비전통적인 금융 완화정책으로, 일본정부와 중앙은행인 일본은행(일은)은 2013년 1월 22일에 일본경제 재생을 위한 긴급경제대책 제하의 공동성명에서 일본 최초로 명시적인 물가안정목표제를 도입하고 이를 위해 사용 가 능한 정책수단을 총동원한다고 밝혔다. 이어서 2013년 4월 4일에 이 를 위해 보다 구체적으로 과거에 비해 대대적인 양적 질적 금융완화 (Quantitative and Qualitative monetary Easing) 추진을 표방한다. 종래에 일은은 금융완화만으로는 디플레이션 탈피에 한계가 있어 금융부문과 실물경제가 상호작용을 일으켜야 경기가 회복되는데, 실물 경제 활성화는 정부와 민간의 역할이 중요하지 중앙은행의 역할은 제 한적이라는 입장을 줄곧 견지해 왔다. 일은의 이러한 시각을 잘 드러내 는 것이 일은의 안정적인 물가수준 제시방식으로, 일은은 그간 이를 이해( 理 解, understanding), 지향점(めど, goal), 목표( 目 標, target) 라는 각기 다른 정책적 함의를 지닌 용어로 구분해 왔다. 그러나 양적 완화를 주저하는 중앙은행의 독립성이 위협받는 상황에 이르자 일은은 일 반 논 문 원치 않던 물가안정목표제(inflation target) 를 단행하게 된 것이다. 2) 아베노믹스의 제2화살로 불리는 것은 확장적 재정정책이다. 일본 경제 재생을 위한 긴급경제대책 ( )을 통해 일본 정부는 지진 피해 복구, 성장에 의한 부의 창출, 생활 안심과 지역 활성화의 세 분야 에 중점 투자할 것을 표명하였다. 투자규모는 사업규모 기준 20조 엔 (재정지출 13조 엔)이 넘는데 이 중 공공투자가 5조 5,000억 엔으로 가 장 많다. 이를 통해 조기 디플레이션 탈피를 위한 강한 의지와 책임감 을 보여 미래의 디플레이션 기대심리 불식을 노린다는 것이다. 세 번째 화살이라 할 수 있는 성장전략은 가장 늦은 2013년 6월 14일 아베노믹스의 이론적 메커니즘과 파급경로의 현실적 작동 가능성 295

296 <표 1> 아베노믹스의 구성 요소-세 개의 화살 대담한 금융정책(제 1 화살) 기동성 있는 재정정책 (제 2화살) 성장전략(제 3화살) 근거 정책 디플레 탈각과 지속적인 경제성 장 실현을 위한 정부 일본은행 의 정책연대에 대해 ( ) 양적 질적 금융완화(QQE) ( ) 일본경제 재생을 위한 긴급경제대책 ( ) 일본재부흥전략 ( ) 목표 물가안정 목표 도입( 15까지 전년비 CPI 2% 상승)(1. 22) 본원통화 증대(조 엔):138( 12) 200( 13) 270( 14) 정책 운용목표: 콜금리 본원통화 향후 10년간 연평균 명목 GDP 3%, 실질 GDP 2% 성장 10년후 1인당GNI 150만 엔 이상 증대 수단 기대 효과 장기국채 매입액 확대(조 엔): 89( 12) 140( 13) 90( 14) 매입 장기국채의 만기확대: 3.5 7년 ETF 및 J-REITs 각각 14까지 3.5조엔, 1700 엔으로 확대 CPI2% 때까지 무기한 자산매입 장기국채 매입확대로 실질금리 인하 풍부한 자금공급으로 위험자산 운용 및 대출 촉진(자산운용 재조 정 효과) 예상 물가상승률의 직접적인 상승 환율인상으로 수출 및 생산 증대 세 분야에 적절하게 중점 투자 - 지진피해 복구, 성장에 의한 부의 창출, 생활 안 심과지역 활성화 투자: 재정지출(조 엔) 13.1,사업규모 20.2 (공공투자 5.5) 조기 디플레 탈피를 위한 강한 의사와 명확한 책임 감 표출로 미래의 디플레 이션 기대심리 불식 선택과 집중, 대량의 적시 투입으로 재정지출 효과 극대화 세 개의 액션 플랜 - 일본산업재부흥: 산업기 반 강화 - 전략시장 창조: 국내시장 개척 - 국제전개 전략: 해외시장 개척 투자촉진 기업수익 개선 고용증대 및 임금 상승의 선순환 출처: 각종 자료를 토대로 필자 작성 에 일본재부흥전략 ( )으로 발표되었다. 여기에서 향후 10년 간 연평균 명목 GDP 3%, 실질 GDP 2%성장, 10년 후 1인당 GNI 150만 엔 이상 증대 라는 야심찬 목표를 내걸고 일본산업재흥 플랜: 산업기반 강화, 전략시장 창조 플랜: 국내시장 개척, 국제전개 전략:해외시장 296 동향과 전망 89호

297 개척 이라는 세 개의 액션 플랜을 제시하였다. 일본 정부는 이러한 제반 사업 추진을 통해 투자촉진 기업수익 개선 고용증대 및 임금상승 의 선순환을 기대하고 있다. 그러나 참의원 선거(7/20)를 목전에 두고 발표된 성장전략은 전통 지지기반의 반발을 사지 않고자 선언적 수준 에 머물렀고 과거 유사정책의 짜깁기라는 인상을 주었다. 이를 반영하 듯 성장전략 발표직후 시장은 주가 및 엔화가치 하락이라는 냉담한 반 응을 보였다. 성장전략이 발표된 날 동시에 확장적 재정정책에 따른 대내외의 재 정악화 우려를 불식시키려는 의도로 경제재정운영과 개혁의 기본방침 -탈디플레 경제재생- ( )이라는 제하의 재정건전화 방안 도 제시되었다. 여기에서는 2010년도 GDP 대비 기초재정수지 적자를 2015년도까지 반감하고 2020년까지 흑자화하며, 2020년 이후에는 GDP대비 국가채무 비중도 안정적으로 인하하기로 하였다. 또한 세출구조 개선을 위한 주요 분야의 중점화 효율화 방안도 제 시하였다. 이를 세출 면에서 보면, 사회보장 분야에서는 생활보호 개 선, 고령자 의료비 자기부담률 인상을 도모하고, 그 외 분야에서는 사 회자본지출 중점화 효율화를 추구하며, 지방재정에서는 중앙과 보조 맞춘 지방재정 개혁 추진을 골자로 한다. 세입 면에서는 지진피해지역 을 위한 부흥특별세 도입 등 복구재원 마련과 세제근본개혁법( 시행)에 의한 소비세 인상이 중핵을 이룬다. 소비세는 현행 5%를 8% ( ), 10%( )로 단계적으로 인상하여 전액 사회보장재원 으로 사용할 예정이다. 그러나 2013년 8월 8일 각료회의에서 발표한 재정건전화방안의 액 션플랜인 중기재정계획 에서는 기초재정수지적자를 2015년도까지 3.3%로 맞추는 것까지는 가능하나 2020년도에도 여전히 2.2% 적자로 추산되어 있어, 현 시점에서 이미 목표 달성이 어려움을 시인하였다. 일 반 논 문 아베노믹스의 이론적 메커니즘과 파급경로의 현실적 작동 가능성 297

298 더욱이 이러한 중장기 경제재정전망은 소비세 인상을 전제로 하나 2014년, 2015년, 2016년에 각기 3.1%, 3.7%, 3.8%의 높은 명목성장률 을 가정하고 있어 현실성이 떨어진다는 지적을 면하기 어렵다. 2) 아베노믹스의 이론적 토대-금융완화정책을 중심으로 장기 디플레이션이 일본경제에 미치는 폐해로는 실질금리 상승, 디플 레이션과 엔고의 상승작용, 생산거점의 해외이전, 고용조정 등을 꼽을 수 있다( 內 閣 府, 2013: 81). 가계가 장래 지속적인 물가하락이 예상되면 소비를 꺼리게 되어 기업의 판매부진으로 이어지고 이는 결국 고용조 정이란 부메랑으로 돌아와 다시 임금소득 감소로 인해 소비를 주저하 게 만드는 악순환이 반복된다. 따라서 오랜 기간 일본 정부는 디플레이션 타개를 위해 다양한 정 책을 총동원했으나 별 효과를 거두지 못했다. 과거 케인즈 경제학에 기 댄 재정정책은 일본에서 무수한 비판에 직면했다. 정치적 의도로 남용 된 대규모 건설투자와 상품권 배포 등에 막대한 재정을 투입한 결과는 선진국 최고 수준의 국가채무를 떠안는 데 기여하였다. 금융정책은 제 로금리 상태에서 유동정 함정에 빠져 별 효과가 없었다. 무기한의 통화 량 확대가 다소 경기회복을 도왔을 뿐이다. <그림 1> 1990년 이후 소비자물가지수(CPI) GDP 성장률 엔/달러 환율 추이(%) 출처: 엔/달러 환율은 은행간 중심 환율, GDP는 내각부 국민경제계산, CPI는 총무성 소비자물가지수 주: 엔/달러 환율 중 2002년 이전은 영업일 평균 환율, 2003년 이후는 월차계수의 단순평균 298 동향과 전망 89호

299 <그림 1>이 보여 주듯이 일본경제는 버블 붕괴 직후인 1993년부터 2012년까지 지난 20년간 CPI의 연평균 성장률은 0.0%( 년 간 연평균 0.3%)에 불과하여 일반적인 가격수준의 저하 로 정의되는 디플레이션이 장기화되었고 명목 GDP와 실질 GDP 각각의 연평균 성 장률은 -0.1%, 0.8%에 그치는 저성장을 경험하게 되었다. 아베노믹스의 이론적 지주로 불리는 하마다 코이치( 浜 田 宏 一 ) 예 일대학교 명예교수를 위시한 아베노믹스 옹호론자들은 평소 일은의 소 극적인 양적완화정책이 디플레이션 타개의 최대 요인이라고 인식하는 금융학자들과 구조개혁론자들이 대부분이다. 3) 이들을 지탱하는 경제 학 사조는 케인즈 경제학으로 특히 전통 케인지안에 비해 통화주의적 시각이 강해 이들은 디플레이션이 곧 화폐현상이라고 간주한다. 이들 은 아베노믹스에 대한 스티글리츠의 찬사를 인용하며 미국의 주류 경 제학계에서 상식으로 통용되는 통화주의가 일본 학계에서 간과되거나 의도적으로 무시되는 풍토가 일은 때문이라고 주장한다. 일은이 그것 을 시인하는 순간 적절한 금융통화정책을 펼치지 않은 자신들의 직무 유기를 인정하는 것이 되므로 이를 회피한다는 것이다. 일 반 논 문 하마다 코이치 이와타 기쿠오 하라다 유타카( 浜 田 宏 一 岩 田 規 久 男 原 田 泰 編, 2013) 및 하마다(Hamada, 2013)에 따르면 일은의 독립성을 강화한 신일본은행법 이 제정된 1998년 이래 일은 때문에 디 플레이션이 장기화되고 과도한 엔고, 과잉설비, 산업 공동화와 고실업 이 지속되었다. 그런데 실물경제에서 상품가격의 지속적인 하락, 곧 화폐의 재화에 대한 상대가격 상승 현상인 디플레이션과 화폐가치의 고평가, 즉 엔화의 외국 통화에 대한 상대가격 상승 현상인 엔고야말 로 핵심적인 화폐적 현상이라는 것이 이들의 진단이다. 따라서 이에 대 한 정책처방은 자연히 QQE로 귀결된다. 즉 제로 금리하에서는 중앙은 행이 (화폐와 거의 차이가 없는) 단기국채만이 아니라 장기국채와 해외 아베노믹스의 이론적 메커니즘과 파급경로의 현실적 작동 가능성 299

300 자산도 적극 매입하는 QQE로 디플레이션과 불황도 탈피하고 엔고의 폐해도 해결해야 한다는 것이다. 하마다 코이치( 浜 田 宏 一, 2013)는 제로 금리에 현금유동성이 넘쳐 나 전통적인 금융정책이 무용지물인 유동성 함정(liquidity trap) 상황 에서도 QQE와 같은 비전통적인 금융정책은 예상 실질금리를 인하시 켜 투자와 소비를 촉진시키고 자산가치 상승과 명목소득 증대를 가져 오며 기대 인플레이션율을 올리므로 디플레이션 탈피와 화폐가치 하락 을 통한 수출 증대도 가능케 한다고 본다. 나아가 필립스 곡선 이 보여 주듯이 디플레이션이 실업을 초래하므로 고용확보를 위해서는 디플레 이션 타개를 위한 금융정책이 매우 중요하다는 것이다. 이들에 따르면 일은이 국제적으로 너무 적은 규모의 금융완화정책을 펴 소기의 성과 를 낼 수 없었다. 또한 금융완화정책은 실질적인 자산의 담보가치를 상 승시켜 대출을 용이하게 한다고 본다. 이들은 먼델-프레밍 효과 를 들 어, 변동환율제도하에서는 고정환율제도하에 비해 재정정책보다 금융 정책의 경기확대효과가 크다고도 주장한다. 일본에서는 이를 리플레(reflation) 정책 이라 부르며 그 옹호자들 을 리플레파 라고 한다. 이 개념을 일본에 처음 도입한 것으로 알려진 이와타 기쿠오는 이것이 물가안정목표제로의 정책운용 목표 변동과 무 제한의 장기국채 매입 둘 다를 포함한다고 본다( 岩 田 規 久 男, 2004: 301). 하마다 코이치 이와타 기쿠오 하라다 유타카( 浜 田 宏 一 岩 田 規 久 男 原 田 泰 編, 2013)는 이를 디플레이션 탈피를 위해 온건하 고 안정적인 인플레이션율을 지향하여 고용과 생산을 회복시키고 안정 화시키는 정책 이라고 밝힌다. 이를 위해 일본은행법 개정(중앙은행의 독립성 완화)이나 물가안정목표 도입 혹은 둘 다를 통해 장래 인플레이 션율을 안정시키는 정책운용목표의 적절한 변경이 필요하다는 것이다. 아베노믹스 전체의 작동 메커니즘과 파급경로를 종합하면 <그림 2> 300 동향과 전망 89호

301 <그림 2> 아베노믹스의 작동 메커니즘과 파급경로 출처: 각종 자료를 토대로 필자 작성 일 반 논 문 와 같다. QQE라는 금융정책을 통해 기대인플레이션 상승을 유도한다. 이는 명목금리 상승 혹은 실질금리 하락을 가져온다. 먼저 실물경제에 서는 엔화가치 하락을 통해 수출증대를 가져와 이에 따른 공급확대와 기업의 수익개선과 투자를 촉진한다. 기업의 수익개선은 명목임금 상승 으로도 이어진다. 성장전략은 기업의 투자촉진 및 생산성 증대에 기여 하며 노동수요 증가를 통한 명목임금 상승으로 연결되어 QQE 효과를 배가시킨다. 임금상승과 고용증대에는 성장전략이 관건이라는 시각은 이러한 인식에서 출발한다. 기대인플레이션 상승의 또 다른 효과는 자 산효과로 소비를 촉진하며 총수요 증가와 GDP 갭 축소로 연결되는데 여기에 상승작용을 일으키는 것이 재정정책이다. 이처럼 세 정책은 서 로 밀접한 연관을 맺으며 상승작용을 일으키도록 설계되어 있다. 그렇다면 과연 현실도 위와 같은 설계도대로 작동될 것인가? 이하 에서는 현실 속의 일본경제에 기반하여 그 작동 가능성에 대해 점검해 보기로 하자. 아베노믹스의 이론적 메커니즘과 파급경로의 현실적 작동 가능성 301

302 3. 아베노믹스의 메커니즘과 파급경로의 작동 가능성 1) QQE 효과는 발생할 것인가? <그림 3>에서 보듯이 일본에서는 1990년대 초반 버블 붕괴 이후 CPI가 한번도 아베노믹스의 목표치인 2.0%를 기록한 적이 없어 아베노믹스 의 목표치 달성이 결코 쉽지 않다는 점을 확인할 수 있다. 오히려 본원 통화 증가에 의한 M2 평균잔고 증가에도 불구하고 1995년까지 하락세 를 이어갔다. 이후 상승세로 전환된 CPI는 1997년을 정점으로 성장세 가 둔화되더니 1999년부터 2003년까지는 마이너스를 이어가다 2004년 에 가까스로 0.0%로 회복되었다. 그 후로는 보합세를 보이던 CPI가 글 로벌 금융위기의 영향으로 2009년에는 마이너스가 된다. 내각부( 內 閣 府, 2013)는 이에 대해 금융완화로 준비예금이 증가해도 이것이 민간의 대출증가로 이어지지 않아 시중예금이 충분히 증가하지 않고, 경기악 화 등으로 화페유통속도(명목 GDP/M2)가 하락했기 때문이라고 분석 한다( 內 閣 府, 2013: 69). 일본은행은 공식적으로 2년 내 CPI 2% 상승 목표는 달성이 곤란하 <그림 3> 1990년 이후 통화량 장기금리 소비자물가지수(CPI) 추이(%) 출처: 국채금리와 M2평균잔고 증가율은 일본은행 금융경제통계월보, CPI 증가율은 총무성 주: 국채금리는 신규발행 10년물국채 유통수익률, M2평균잔고 증가율은 2002년 이전은 M2+CD, 2003년 이후는 M2 302 동향과 전망 89호

303 다는 견해를 제시하고 있다. 즉 일본은행 정책위원회는 지난 4월에 이 미 2013년도와 2014년도에 각각 CPI(정책위원 추정치의 중앙값)가 0.7%, 1.4% 증가할 것이라고 전망한 것이다. 대표적인 민간연구기관 인 일본경제연구센터는 동 기간에 각각 0.5%, 0.6% 증가라는 더 보수 적인 전망치를 내놓았다( 愛 宕 伸 康, 2013). 현 시점에서는 본원통화가 증가하고 실질금리가 낮아져도 시중은 행으로부터의 기업대출이 적어 유동성 함정 상태가 이어지고 있다. 이 렇듯 민간은행에서 대출이 증가하지 않는 것은 신용창조를 통해 시중 의 화폐 유통량을 증가시키는 메커니즘이 일본경제 현실에선 쉽사리 작동하지 않는다는 것을 의미한다. 실제 2013년 1분기 국채금리는 2012년 평균치인 0.79%에 비해 낮은 수준인 0.56%임에도 본원통화는 2012년 12월 이래 7월까지 월평균 23.3% 증가한 반면 동기간 시중 통 화량은 M2 기준 3.2 % 증가에 그친다. 4) 이는 금리인하로 기업이 대출 보다 주식/사채로 자금조달방식을 바꾼 것 때문이기도 해 일정 정도 금 융완화 효과가 발생했다고도 볼 수 있으나 자금공급 확대에 의한 경제 활동 활성화 효과는 아직 두드러지지 않다는 뜻이 된다. QQE가 의도하는 명목금리 상승 혹은 실질금리 하락도 아직은 뚜렷 하게 보이지 않는다. <그림 3>에서 과거 금리(10년물장기국채 금리) 추 세를 보면 버블 붕괴 직후 5%에서 꾸준히 하락하여 1997년부터 2010년 까지는 1 2% 사이에서 횡보하다가 2011년에는 급기야 1% 미만으로 떨어졌다. 이처럼 지난 20여 년간 금리수준이 어느 정도 통화량 변동에 연동되면서도 저금리 수준을 좀처럼 벗어나지 않았다. 그러던 것이 2012년 들어 연초부터는 0.7% 전후로 하락하였다. 이후 QQE 발표 로 0.44%를 기록하다 5월말에 중앙은행의 과도한 국채매입이 재정에 미 칠 악영향에 대한 우려의 시선이 커지면서 실질금리가 0.93%까지 급상 승해 시장에 위기감이 감돌았다. 그러나 이는 다시 0.8%대 후반에서 안 일 반 논 문 아베노믹스의 이론적 메커니즘과 파급경로의 현실적 작동 가능성 303

304 정적으로 움직이고 있다. 이처럼 향후 우려되는 아베노믹스의 부작용은 일은의 과도한 국채 매입으로 재정적자에 대한 시장의 우려가 커져 예상 수준을 벗어나 과 도하게 금리가 상승하는 시나리오다. 급격한 금리상승이 일본경제에 미칠 영향은 정부의 국채이자비용 상승으로 인한 재정 악화, 국채 대량 매입 금융기관의 손실 발생과 그로 인한 금융 시스템 불안 야기, 기업의 자금조달비용 상승 및 자금순환 악화에 따른 기업경영 압박, 가계의 주 택담보대출의 변제 증가 등이다. 일본의 2011년도 기초재정수지(일반정부 기준) 적자는 GDP의 6.2%이며 국가채무 총액(일반정부 기준)은 GDP의 225%, 국채 이자비 용은 GDP의 2.5%(약 12조 엔)다. 일본의 재정적자 주요인은 사회보장 비 증대(고복지/저부담)로, 세출은 증대일로이나 세입은 1991년을 정 점으로 감소하고 있다. 주 세수원인 소득세가 장기에 걸친 저금리와 불 황에 따른 소득 정체, 경기진작을 위한 감세정책 등으로 감소했기 때문 이다. 이러한 재정상황을 감안할 때, 장기금리 1% 인상 시 국채의 이자 비용은 2014년, 2015년, 2016년에 각각 1조 엔, 2.4조 엔, 4조 엔으로 늘 어나고, 2% 인상 시에는 2조 엔, 4.9조 엔, 8.2조 엔으로 늘 것으로 추산 된다( 內 閣 府, 2013: 131). 단, 현재 가계부문의 자산이나 기업의 내부유보를 배경으로 대부분 국내에서 국채매입물량이 소화되고 있어 외국인의 국채보유비율은 9.1%에 불과해, 이것이 높은 그리스와 같이 재정위기가 외환위기로 전 이될 가능성은 당분간 높지 않다( 熊 谷 亮 丸, 2013: 85). 이호리 토시히 로( 井 堀 利 宏, 2012)는 일본에서 재정위기가 현실화되지 않는 이유로, 국내인의 높은 국채보유비율 외에도 장기에 걸친 저금리와 경상수지흑 자를 꼽는다. 그러나 한 때 20%를 넘던 가계저축률이 2012년에 2.3%로 급락한 상황을 감안할 때 아슬라날프와 츠다(Arslanalp & Tsuda, 2012) 304 동향과 전망 89호

305 <그림 4> 1990년 이후 엔/달러 환율 주가 수출입 추이 출처: 엔/달러 환율은 은행간 중심 환율, 동증주가지수는 도쿄증권거래소 동증통계월보, 수출액 및 수입 액은 일본은행 국제수지통계월보 주: 엔/달러 환율 2002년 이전은 영업일평균환율, 2003년 이후는 월차계수 단순평균. 동증주가지수는 연 말종가 일 반 논 문 가 지적하듯 향후 국가채무위기 우려에 민감한 해외투자자의 국채보유 비중이 높아질 것이며 그럴수록 재정악화가 디플레이션 타개에는 별 도움이 못되는 금리상승으로 이어질 가능성도 높아질 것이다. 아슬라 날프와 츠다(Arslanalp & Tsuda, 2012)는 외국투자자들이 급격히 국채 를 매각하고 자본이 유출되는 경우, 이를 만일 국내 금융기관이 사들인 다면 자칫 일본국채의 25%를 보유한 국내 금융기관의 금융위기로 비 화될 가능성도 제기한다. 동증주가지수(TOPIX, 동경증권거래소 제1부 상장 주식의 주가지 수)는 2012년 초부터 포인트에서 움직이다가 11월 중반부터 상승하기 시작해 2013년 4월 19일에는 1,629포인트로 정점을 찍은 뒤 전년에 비해 변동폭이 확대되고 있으나 여전히 상승세를 이어가고 있 다. 이러한 주가 상승세가 계속될 경우 우려되는 부작용은 실물경제 회 아베노믹스의 이론적 메커니즘과 파급경로의 현실적 작동 가능성 305

306 <그림 5> 글로벌 금융위기 이후 엔/달러 환율 추이 출처: 일본은행 주요시계열통계데이터표 주: 환율은 월중 평균, 수출액 및 무역수지는 2010=100 기준 복을 동반하지 않는 자산 버블이다. 아타고 노부야스( 愛 宕 伸 康, 2013) 와 시마 요시노리( 志 馬 祥 紀, 2013)에 의하면 일본의 주가상승국면을 지금까지 견인해 온 주요 투자주체는 해외투자자들이며 특히 헷지펀드 들은 아베총리가 집권하고 대대적인 양적완화 전개를 예고한 작년 말 부터 적극적으로 일본주식을 매수하는 한편 엔화를 매각하는 기민한 움직임을 보였다. 아타고 노부야스( 愛 宕 伸 康 ) 5) 는 이들 외국인 투자자들 대부분이 일 본경제와 무관하게 시세차익을 노리는 헷지펀드 등 투기자본이었다는 점을 예의 주시한다. 그에 따르면 헷지펀드들은 지난해 연말에 유럽재 정위기가 진정되자 유로를 매각하고 다음 투자처를 물색하던 중 때마 침 주가상승과 엔저가 예상되는 일본시장이 눈에 띈 것이다. 이에 미국 헷지펀드 등이 주도적으로 매수세에 가담했고 일본 국내 투자자와 개 인은 오히려 매도세를 보였던 것은 아타고 노부야스( 愛 宕 伸 康, 2013) 에서도 확인된다. 만일 주가상승이 일본의 실물경제 회복의 결과로 나 타난 현상이라면 다행이나 현재로선 실물경제와의 연관성이 약해 이것 이 자산버블로 비화될 위험성을 안고 있다는 것이다. 306 동향과 전망 89호

307 <그림 6> 최근 무역 추이 출처: 재무성 무역통계 엔/달러 환율은 금융완화정책을 도입하기 이전인 2012년 11월 중 의원이 해산되고 아베정권으로의 교체가 확실해지면서 이미 상승세를 보이기 시작했다. 이어서 아베 정권이 발족한 12월 이후 엔저기조가 정 착해 QQE를 발표한 4월 4일에는 96.33엔이 되더니 5월 22일에는 엔까지 올랐다. 이러한 엔저 기조는 일은의 대대적인 양적완화 뿐 아니라, 원전사고 이후 에너지 수입 증대에 기인하는 일본의 무역수 지 적자화 지속, 미국경제 회복 등으로 인해 당분간 유지될 전망이다. 수출액은 미국경기 호조와 엔저에 힘입어 증가세를 이어가고 있으 나 아직 수출수량지수는 마이너스권에 머물러 있는 수준으로 감소세는 일 반 논 문 올 2월을 저점으로 꾸준히 둔화하고 있다. 일본종합연구소( 日 本 総 合 研 究 所, )의 시산에 따르면 엔/달러 환율이 1 6월 평균 전년대 비 18.8% 하락하면 수출수량은 5.2% 포인트 증가한다. 그러나 동 연구 는 일본기업의 해외생산비율이 높아진 탓에 수출수량에 대한 가격탄성 치가 저하경향을 보이고 있어 엔저의 수출증대 효과도 제한적일 것으 로 예상한다. IMF(2013)는 해외경기가 불투명해 엔저에도 불구하고 앞 아베노믹스의 이론적 메커니즘과 파급경로의 현실적 작동 가능성 307

308 으로 일본의 수출증가에는 한계가 있을 것으로 전망한다. 2) 금융완화정책의 효과는 실물경제로 파급될까? 일본 경제는 2012년 말을 저점으로 회복기조가 이어지고 있다. 2013년 실질 GDP는 2분기에 전기대비 0.6%(연율 2.6%) 증가하여 시장의 기 대와는 달리 전기(0.9%)에 비해서는 낮은 수준이나 3분기 연속 플러스 성장을 이뤘다. 예상치를 밑돈 것은 설비투자와 재고증가가 의외로 감 소했기 때문이다. 가계최종소비지출은 실질고용자보수의 2분기 연속 증가에 뒷받침되어 2012년 4분기 이후 3분기 연속 플러스를 시현하였 다. 올 2분기 성장은 수출과 추경예산 집행에 따른 공적고정자본형성 으로, 민간주택은 성장세가 주춤해졌고 기업 설비투자는 마이너스 폭 은 줄어들고 있어나 여전히 부의 성장세에 머물러 있다. 일본 민간연구 소들은 대부분 3분기에도 성장세가 이어질 것으로 전망한다. 2012년 말 본격화된 엔저효과가 시차를 두고 수출증가로 나타나며 그에 따른 기업수익과 가계소득 증가, 소비세인상을 앞둔 개인소비 증대 등이 기 대되기 때문이다. 내수는 주가상승에 따른 자산효과가 발생하였고 소비세 인상에 대 비한 자동차, TV 등의 고가 내구재 수요도 늘어 저점을 벗어나 반등하 고 있으며 주택 착공호수도 증가하고 있다. 그러나 주가상승에 따른 소 비증대를 세대별로 살펴보면 고액연금 수령자 중 주식보유 비중이 높 은 일부 고령자 고소득층에 제한되어 있어 개인소비에 명암이 엇갈린 다( 日 本 総 合 研 究 所, 2013). 다만, 주가상승이 경기선행지표 역할을 담 당해 소비자심리를 개선시키는 긍정적인 기능을 하고 있어 그 결과 개 인소비가 증대하는 측면도 존재한다. 문제는 엔저에 힘입어 수출이 증가하고 기업실적이 호전되어도 이 것이 실제 CPI 상승을 가져오고 고용 및 임금 증가로 이어질 것인가 하 308 동향과 전망 89호

309 <표 2> 일본의 GDP 성장률 추이(전기 대비, %) 12. 3Q 12. 4Q 13. 1Q 13. 2Q 명목 실질 가계최종소비지출 민간 주택 민간기업설비투자 정부최종소비지출 공적고정자본형성 재화/서비스 수출 재화/서비스 수입 내수 기여도 일 반 논 문 외수 기여도 GDP디플레이터 출처: 내각부 국민경제계산 는 점이다. 수출에서 엔저효과가 제대로 발휘되지 않는 것은 부진한 세 계경기에 더해 수출의 GDP 대비 비중이 15% 전후에 불과해 외수의 성 장기여도에 한계가 존재하고 해외생산비율이 꾸준히 증가해 왔기 때문 이다. <표 2>에서도 보듯이 아베노믹스가 본격화된 올 1분기 이후에도 수출보다 내수의 성장 기여도가 높게 나타나고 있음에 주목할 필요가 있다. 반면 엔저의 부정적인 영향인 수입물가 상승은 그 긍정적인 영향의 최대 수혜자인 수출관련 업종에 비해 더 광범위하게 가계에 전파될 수 있다. 현재 엔저로 인한 수입물가 상승은 큐수( 九 州 )전력과 간사이( 關 西 )전력의 전기요금 인상, 원유가 상승 등 수입 에너지 가격 상승과 같 은 일부 품목의 가격에 전가되고 있으나 그 외의 품목은 디플레이션 심 아베노믹스의 이론적 메커니즘과 파급경로의 현실적 작동 가능성 309

310 리가 완전히 해소되지 않은 상황에서 국내가격으로의 전가가 곤란하 다. 그로 인해 전년대비 CPI는 2012년 11월 이후 6개월간 이어진 감소 세를 벗어나 2013년 5월에서야 가까스로 0.0%를 기록했고 6월에는 0.4% 상승했다. 수입물가 상승이 임금상승을 매개로 국내물가상승으로 이어질지 도 눈여겨봐야 한다. 내각부(2013: 104)가 기업을 대상으로 실시한 설 문조사에서 향후 경제성장과 물가상승을 전망한 기업은 각기 73.5%, 58.5%에 이르나 따라서 자사 상품 가격을 인상할 계획이 있는 기업은 18.3%에 지나지 않았다. 이처럼 수입물가 상승을 좀처럼 제품가격에 전가하지 못하는 경향은 중간재보다 최종재 생산기업에서 더 강하게 나타난다. 이런 상황에서는 매출증대와 경기회복이 오히려 내수기업 과 중간재 수입업체의 수익을 압박할 가능성이 높다. 수입물가가 상승해도 기업경영이 악화된다면 이는 임금상승으로 이어지지 않아 CPI는 잠시 상승하더라도 다시 원점으로 돌아오고 소비 감소로 이어질 수 있다( 斎 藤 太 郎, 2013). 즉 수입물가 상승 기업 수 익 개선 고용 증대 및 임금 상승 소비 확대 의 선순환이 아니라 수 입물가 상승 기업 수익 악화 고용 감소 및 임금 하락 소비 위축 의 악순환이 초래될 수 있다. 사이토 타로( 斎 藤 太 郎, 2013)의 실증분석 에 의하면 과거 40년 이상의 실적에 비춰볼 때 위와 같은 물가상승의 선 순환이 발생할 가능성은 25%인 반면 악순환이 발생할 가능성은 75%에 달한다. 3) 아베노믹스로 고용 및 임금 확대는 가능할까? 1990년대 이후 과거 4회의 경기회복국면의 특징을 보면 경기회복 견인 차는 수출증가(특히 2002, 2009년의 경기회복국면)였고, 경기가 바닥 을 친 뒤 약 2 3분기 후 설비투자와 재고투자 증가가 두드러졌다. 특히 310 동향과 전망 89호

311 수출의존적 가공조립산업에서 이러한 특징이 강하게 나타났다. 반면, 개인소비, 공공투자, 주택투자의 경기회복 효과는 이전에 비해 크게 저 하하였다. 특히 2002년부터 글로벌 금융위기로 극심한 침체에 빠진 2008년까지 장기간의 경기회복을 실감할 수 없었던 것은 비정규직 고 용 확대와 임금억제로 기업부문의 수익은 개선되었으나 이것이 임금상 승을 통해 가계로 파급되는 흐름은 미약했기 때문이다. <그림 7>을 보 면 2003년에 기업 경상이익은 전년대비 무려 12.6% 증가하여 이후 글로 벌 금융위기 직전인 2007년까지 5년간 연평균 13% 증가( 년 간 연평균 17.4% 증가)하였다. 그러나 동기간 고용자수는 0.4% 증가에 그쳤고 현금급여총액은 2006년과 2007년에만 1.0% 성장하고 나머지 기간에는 오히려 감소하여 5년 평균 제로성장에 머물렀다. 그러나 경 상이익의 변동폭에 비해 대체로 현금급여총액 변동폭이 좁고 가장 평 활적인 추이를 보이는 것이 고용자수로서, 일본에서는 과거 가급적 고 용보다는 급여조정에 주력해 왔음을 알 수 있다. 일본의 총고용자 수는 1997년을 정점으로 답보 상태이나 고용형태 별로는 1980년대 중반 이후 정규직은 꾸준히 감소해 온 반면 정규직에 비해 임금수준이 낮은 비정규직은 2012년까지 증가해 왔다. 그 결과 1985년에 83.6%를 점했던 정규직은 2012년에 역대 최저수준인 64.8% 를 점하고 동 기간 비정규직은 16.4%에서 35.2%로 역대최고 수준을 보 이고 있다. 그로 인해 <그림 7>에서와 같이 현금급여총액은 줄어도 고 용자수는 미약하나마 늘어나는 상황이 나타나는 것이다. 단적으로, 2013년 1분기에도 고용자 수는 0.3% 증가했으나 현금급여총액은 0.8% 감소했다. 비정규직의 대부분을 점하는 것이 파트타임노동자(이하 파트)로 이는 제조업의 정규직 감소와 고령화를 배경으로 하는 의료복지 서비 스의 파트 증가에 기인한다. 그 결과 전반적인 소정내급여(기본급여) 일 반 논 문 아베노믹스의 이론적 메커니즘과 파급경로의 현실적 작동 가능성 311

312 <그림 7> 고용자수 현금급여총액 기업경상이익률 성장 추이(%) 출처: 고용자 수는 총무성 노동력조사 현금급여총액은 후생노동성 매월근로통계조사, 기업경상이익률은 재무성 법인기업통계년보 감소가 나타나, 아베노믹스가 내수회복의 선순환으로 이어지려면 동 분야의 고용 증가와, 특별급여만이 아닌 기본급여 상승이라는 안정적 인 임금상승이 긴요하다( 斎 藤 勉, 2013). 현 시점에서도 개인소비가 견고한 성장세를 보이기 위해서는 현재 와 같이 자산효과가 잘 반영되는 고급 고가품을 포함하는 사치재뿐 아 니라 소비지출의 약 60%를 점하는 필수재의 소비 증가가 필요하나 이 를 위해서는 그와 상관관계가 높은 소득환경의 개선이 불가피하다. <그림 8>을 보면 일반노동자의 6월 급여총액은 5개월 만에 전년대비 증가로 나타났으나 이는 아직 기본급여는 감소세에 머물러 있고 잔업 증가에 따른 특별급여가 증가했기 때문이다. 특히 파트타임노동자의 경우 지금까지는 잔업증가에 따른 기본급여의 미미한 상승세가 주목된 다. 이처럼 경기회복국면의 소득환경 개선효과가 비정규직 고용이나 특별급여 증가 등 경기변동에의 임시방편적 성격이 강한 부문의 개선 이 주를 이루고 있는 반면 정규직 고용이나 기본급여의 개선 기미는 미 약하다. 일본 정부도 공공연히 강조하는 아베노믹스 성공의 최대 관건인 노 312 동향과 전망 89호

313 <그림 8> 취업형태별 임금 노동시간(전 산업의 5인 이상 사업소) (2000년 평균=100) 출처: 후생노동성( ) 매월근로통계조사 2013년 6월분 결과속보 일 반 논 문 동부문에서 만일 이런 최근 추세가 지속된다면 개인소비의 안정적인 성장세는 기대하기 어려울 전망이다. 이제 겨우 회복기미의 개인소비 도 소비세가 인상되는 2014년도에는 크게 감소할 전망이다. 4. 결론 QQE를 중핵으로 하는 아베노믹스의 메커니즘과 파급경로가 지닌 나 름의 이론적인 정합성에도 불구하고 아직은 그 성공 여부를 섣불리 예 단하기 어려운 게 사실이다. 현재까지의 경제지표에서는 일정 정도 QQE의 성과가 드러나고 있는 것이 사실이다. 특히 비정상적으로 높은 수준이었다고 평가되는 엔고의 시정과 주가 상승은 가시적으로 확연히 드러난 바다. 그럼에도 불구하고 아베노믹스가 궁극적인 목표로 설정한 2015년 아베노믹스의 이론적 메커니즘과 파급경로의 현실적 작동 가능성 313

314 의 전년대비 CPI 2% 상승이라는 인플레이션 목표 달성은 기대하기 어 렵다는 전망이 우세하다. 차원이 다른 대대적인 QQE에도 불구하고 아 직 일본경제는 유동성 함정에서 벗어나지 못하고 있으며 그로 인해 CPI 상승으로도 이어지지 않고 있는 상황이라 좀 더 추이를 지켜봐야 할 듯 하다. 아베노믹스의 부작용으로는 과도한 고금리 상태로 전환될 경우 재 정악화를 부추길 위험성을 지적할 수 있다. 다만 외국인투자자의 낮은 국채 보유비중과 경상수지 흑자 등을 고려할 때 아직까지는 감내할 수 준이라 하겠다. QQE에 따른 또 다른 부작용은 출구전략을 실기할 경 우에 발생할 자산버블이다. 이미 외국인투자자를 중심으로 일본경제 의 건실한 회복과는 괴리된 자산버블의 전조가 보이고 있다는 점에 유 의하지 않으면 안 되는 상황이다. 엔/달러 환율의 상승이 일본의 수출증가를 견인하고 있는 것은 사 실이나 대외 불확실성 엄존, 해외생산비중 증대, 높지 않은 수출의존도 등으로 인해 그 효과는 제한적일 전망이다. 작금의 소비지출은 고소득 층 고령자들이 주도하는 수준이어서 이것이 근로자세대의 안정적인 소 비지출 증대로 착근되기까지는 좀 더 시간이 필요하다. 나아가 설령 엔저에 따른 수출 증대폭이 크더라도 그것이 실물경제 회복으로 이어질지 의문이다. 아직 예단은 금물이나 지금까지의 현황 을 살펴보건대 자칫 기업의 수익개선이 가계부문으로 환류되지 않았던 2000년대 호황기의 역사가 반복될 증후가 곳곳에 잠복해 있다. 주지하 듯이 일본정부도 과거에 대한 학습효과를 얻어 고용 및 임금 증대의 중 요성을 누차 강조해 왔으며 이를 위한 경제적 유인을 기업에 제공하는 메커니즘을 아베노믹스에서 발현시키고자 한 것이다. 그럼에도 현실 속에서 일본 기업의 대응양식은 미래 불확실성에 대비해 개별적으로 고용과 임금 삭감에 나서고 있는데 이 또한 나름 경제적 합리성을 지닌 314 동향과 전망 89호

315 다. 그러나 그런 개별적 대응이 일본경제 전체의 디플레이션 장기화를 초래하고 이것이 다시 개별기업의 수익을 압박하는 이른바 합성의 오 류(fallacy of composition) 가 나타나고 있는 것이다 접수/ 심사/ 채택 일 반 논 문 아베노믹스의 이론적 메커니즘과 파급경로의 현실적 작동 가능성 315

316 주석 1) 이에 관한 상세한 분석은 김양희 김은지(2009)를 참고하라. 2) 일은은 전통적으로 안정적 물가수준 에 대한 판단은 그때그때의 경제상황에 따 라 달라 이를 특정 수치로 제시하는 것을 꺼려해 그간 기관 공식 입장이 아닌, 금융정책결정회의의 9명 위원이 안정적인 물가수준이라고 이해하는 인플레율 (CPI) 의 중간값인 전년대비 CPI 1% 상승 전후를 안정적인 물가수준 으로 제 시해 왔다. 그러나 2012년 2월 14일에 기관 공식 입장으로 특정 수치를 안정적 물가수준 으로 제시하는 물가안정 지향점 을 전년대비 CPI 1% 상승으로 표현 하였다. 즉 구로다 신임총재가 들어서기 이전부터 사실상 물가안정 목표제 를 도입한다. 여기서 한 발 더 나아가 2013년 1월 22일에 정부와의 공동성명 발표 시점부터 명시적으로 물가안정 목표를 전년대비 CPI 2% 상승률로 함 으로 재 차 변경하여 물가안정목표제를 도입하게 된다. 3) 하마다(Hamada, 2013)에 따르면 처음으로 아베노믹스 라고 이름 지은 사람은 나카가와 히데나오( 中 川 秀 直 ) 전 자민당 간사장이고 아베 수상에게 아베노믹 스의 경제학적 토대를 전파한 사람은 이와타 키쿠오( 岩 田 規 久 男 ) 일본은행 부 총재, 야마모토 코조( 山 本 幸 三 ) 자민당 참의원, 재무성 출신의 다카하시 요우 이치( 高 橋 洋 一 ) 가에츠( 嘉 悦 )대학교 교수와 마찬가지로 재무성 출신의 혼다 에츠로( 本 田 悦 郎 ) 시즈오카( 静 岡 )현립대학교 교수 등이다. 하마다 교수는 현 재 총리의 경제고문격이라 할 수 있는 내각부 내각관방참여직을 맡고 있다. 4) 日 本 銀 行 主 要 時 系 列 統 計 データ 表 ( 月 次 ) 5) 도쿄에서 실시한 인터뷰 316 동향과 전망 89호

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320 초록 아베노믹스의 이론적 메커니즘과 파급경로의 현실적 작동 가능성 김양희 본 연구의 목적은 아베노믹스 의 이론적인 작동 메커니즘과 파급경로와 현실적 인 작동 가능성을 고찰하는 것이다. 2000년대의 최장기 수출주도 호황은 고용배 제적 성격으로 인해 건실한 경제회복으로 이어지지 못했다. 이에 비추어볼 때 아베노믹스의 궁극적 목표인 소비자물자 2% 달성을 위해서는 양질의 고용 및 임 금 증대를 통한 내수 회복이 관건이 될 것이라는 문제의식에서 출발한다. 이를 입증하고자 첫째, 아베노믹스의 작동 메커니즘과 파급경로의 이론적 토대를 파 악한다. 둘째, 일본경제의 현실에 입각해 아베노믹스의 현실적인 작동 가능성을 고찰한다. 셋째, 아베노믹스가 양질의 고용 및 임금 증대를 통해 내수 회복을 촉 진할지 여부를 분석한다. 주제어 아베노믹스, 일본경제, 금융완화정책, 디플레이션, 고용, 임금 320 동향과 전망 89호

321 Abstract A Study on the Mechanism and Transmission Channels of Abenomics Theory and Reality Yang-Hee Kim 일 반 논 문 This study s purpose is to investigate the mechanism and transmission channels of Abenomics in theory and reality. The longest export-driven economic boom in 2000s in Japan could not meet to sound recovery due to employment-excluded nature. In this context, this study begins with awareness that expansion of domestic demand through high-quality employment and wage growth are likely to be the key to achieve ultimate goal of Abenomics, CPI 2% increase within 2 years. To prove this, first of all, theoretical foundation of mechanism and transmission channels of Abenomics will be identified. second, based on the reality of Japan s economy Abenomics work possibility wil be analysed. Third, it will be addressed if Abenomics allows to facilitate domestic demand by means of high-quality employment and wage increase. Key words Abenomics, Japanese Economy, monetary easing, deflation, employment, wage 아베노믹스의 이론적 메커니즘과 파급경로의 현실적 작동 가능성 321

322 일반논문 1930년대 미국의 금융 뉴딜* 15)16) 전창환** 한신대학교 국제경제학과 교수 1. 문제제기 1929년 10월 24일 목요일, 뉴욕 증권시장(NYSE)에서 주식가격이 대폭 락(Great Crash)한 것을 계기로 미국 경제는 전대미문의 대공황( )에 빠져들었다. 주가대폭락에 이은 산업생산의 대폭적인 감소, 실업률의 급상승, 도산은행 수의 급증, 그리고 대대적인 은행인출사태 에 따른 전국은행 공휴일(National Bank Holiday: 은행 일시 강제 폐 쇄) 선포가 그 끔찍했던 대공황의 단편들이었다. 대공황의 최고 절정기 에 미국의 주가는 주가 대폭락 직전 1920년대 미국 주가가 최고치를 기 록했을 때에 비해 무려 86%나 떨어진 수준이었다. 공식 집계된 실업률 만 무려 25%에 달했으며 15%대 이하로 떨어진 해가 별로 없었다. 위기적 양상은 실물경제영역에만 국한되지 않았다. 한때 은행수가 무려 30,000개에 달했지만 년 대공황기에는 매년 1,700개 * 본 논문에 오류가 있다면 그것은 전적으로 필자의 책임입니다. 본 연구는 2013년 한신대학교 연구비 지원을 받았습니다. 이 글에 대해 아주 꼼꼼히 읽고 논평해 주신 논평자에게 진심으로 감사드립니다. ** [email protected] 322 동향과 전망 89호

323 은행이 파산했다. 은행파산이 좀처럼 수그러들 조짐을 보이지 않자, 은 행예금자들의 예금인출이 동시 다발적으로 이루어졌다. 설상가상으로 은행고객들의 자금 및 금 인출이 자금 및 금의 해외 유출로 이어지면서 미국의 국제수지도 급속히 악화되어 갔다. 사태가 이처럼 악화되어 가고 있었음에도 불구하고 후버(H. Hoover) 대통령은 별다른 조치를 내놓지 못했다. 당시 후버 대통령은 주가급락에도 불구하고 작은 정부와 균형재정정책기조를 유지했다. 뿐만 아니라 그는 1차 세계대전 이후 부활한 금본위제를 계속 고수했 다. 한마디로 말해 후버대통령의 경우, 빈약한 감세를 제외하면 이렇 다 할 만한 경기부양책을 실시한 게 거의 없었다. 이런 후버 대통령의 태도는 이미 등을 돌린 미국 국민들의 마음을 다시 사로잡기에는 역부족이었다. 결국 1932년 11월에 실시된 대통령 선거에서 후버 대통령은 재선에 실패하고 민주당 출신의 루즈벨트 (FDR: Franklin Delano Roosevelt)가 대통령으로 당선되었다. 루즈벨트 대통령에게 부여된 책임과 의무는 실로 막중했다. 무엇 보다도 시급히 해결해야 했던 과제는 은행의 연쇄도산과 고객들의 은 행자금인출 나아가 국외 자금유출 등 은행 금융위기(Banking and Financial Crisis)를 진정시키는 것이었다. 하지만 이런 비상위기 사태 를 수습한다는 것은 정말로 쉽지 않았다. 1929년 10월 주가대폭락 이후 연이어 발생한 은행위기와 이를 반영한 년 초 극도의 금융 불안이 과연 어떻게 진정되었을까? 바로 여기서 우리는 1932년 대통령 선거에서 승리하여 1933년 3월부터 정식 집권한 루즈벨트(FDR)의 긴 급경제대책과 그 후속 구조개혁정책(New Deal)을 접하게 된다 년 미국발 금융위기, 글로벌 금융위기(Global Financial Crisis)가 발발하기 전까지만 하더라도 뉴딜정책의 주요 핵심내용과 관 련해서는 공공사업추진을 통한 일자리 및 유효수요창출, 농업 및 제조 일 반 논 문 1930년대 미국의 금융 뉴딜 323

324 업에서 과잉생산공황에 따른 가격폭락사태를 막기 위한 정부의 적극적 인 개입과 계획인 농업조정법(AAA: Agricultural Adjustment Act)과 전 국산업부흥법(NIRA: National Industry Recovery Act), 노사관계 개혁 (전국노사관계법(NLRA: National Labour Relation Act)의 제정), 사회 보장(Social Security)제도의 도입 등에 주로 관심이 집중되었다. 중요한 것은 루즈벨트의 뉴딜에는 이런 구조 개혁정책 이외에 금 융 뉴딜(financial new deal)이 존재한다는 점이다. 1933년의 은행법 (Glass-Steagall Act of 1933), 1933년 증권법(Securities Act of 1933), 1934년 증권거래소법(Securities Exchange Act of 1934), 1935년 은행 법(Banking Act of 1935) 등의 금융규제개혁(financial regulatory reform)이 바로 그것이다. 일부 논자들(Morrison & Wilhelm, 2007: viii)은 뉴딜의 핵심은 금융시장규제라고 주장하기까지 한다. 이 금융 뉴딜은 은행부문 개혁과 증권부문 개혁에만 그치지 않고 예금보험제 도의 도입, 그리고 연준의 강화와 현대화에 기초한 전국 차원의 자기완 결적인 금융시스템의 확립 등을 포함한 금융시스템 전반에 걸친 포괄 적인 금융개혁이었다. 더 놀라운 것은 공적 주택금융기관의 설립(Fannie Mae, 1938), 1940 년의 투자회사법(Investment Company Act of 1940), 1940년 투자자문 가법(Investor Advisor Act of 1940) 등 금융의 주요 영역을 아우르는 총 괄적이고 종합적인 제도개혁도 바로 이 뉴딜의 일환이었다는 점이다. 우선 패니매(Fannie Mae)의 설립은 자가보유(home- ownership)의 확 산을 가능케함으로써 미국 노동자 및 중산층으로 하여금 아메리칸 드림 을 실현하도록 하는 데 결정적으로 기여했다. 1940년에 이미 SEC에 등 록되어 규제를 받아 온 미국의 투자회사는 타의 추종을 불허할 정도로 일찍 발달해 이제는 전 세계에서 독보적인 지위를 차지하고 있다. 블랙 락(BlackRock), 피델리티(Fidelity), 밴거드(Vanguard) 등 미국의 주요 324 동향과 전망 89호

325 뮤추얼 펀드들이 21세기 미국자본주의에서 주요기업의 최대주주로 부 상함(Davis, 2012)과 동시에 전 세계 뮤추얼펀드산업을 주도하게 된 것 도 1930년대 뉴딜하에 이루어진 관련 제도개혁과 정비에 힘입은 바 크 다고 하면 과도한 논리설정일까? 루즈벨트 정부하에서 실시된 각종 금융개혁에 대해서는 (금융)경 제학, (금융)경제사, 금융법 나아가 역사학 영역에서 지금까지 헤아릴 수도 없을 정도로 많은 연구와 분석이 쏟아져 나오고 있다. 본 연구에 서는 이러한 연구 성과들을 기반으로 하여 1930년대 루즈벨트 대통령 하에서 확립된 일련의 금융 뉴딜이 어떤 정책자문집단에 의해 주도적 으로 마련되었는지, 그들 개혁의 철학과 논리는 무엇이었는지, 그리고 정책제안을 둘러싼 치열한 경쟁과 갈등이 어떻게 귀결되었는지 등에 주목해 다음과 같은 연구 과제를 설정했다. 우선 본 연구에서는 루즈벨트 정부하에서 추진되었던 금융 뉴딜이 뉴딜의 성격을 특징짓는 핵심요소라고 보고 그것의 구체적 내용과 21세 기 현대적 의미를 집중적으로 살펴볼 것이다. 2절에서는 루즈벨트 정 부하에서 주요 뉴딜정책을 제안했던 주요 정책자문그룹의 성격, 각 그 룹이 지향했던 핵심적인 정책방향과 개혁논리를 비교 평가할 것이다. 끝으로 30년대 금융 뉴딜이 은행부문, 증권부문 그리고 연준 부문에서 각각 어떻게 구체화되었는지를 살펴보면서 각 개혁안들이 무엇을 궁극 적으로 지향했는지를 추적할 것이다. 일 반 논 문 1930년대 미국의 금융 뉴딜 325

326 년대 뉴딜의 정책적 토대와 이념 루즈벨트(FDR)는 1933년 3월 4일 혹독한 대공황기에 대통령으로 취임 했다. 루즈벨트는 대통령선거에서 취임까지 4개월 동안 아무런 준비도 없었다고 해도 틀린 말은 아닐 정도로 이렇다 할 만한 경제회복계획이 없었다(Badger, 2012: 104). 실제 대공황에 대한 해법이나 경제회복대 책을 구체적으로 준비하고 실행할 수 있을 정도의 역량을 갖춘 경제참 모가 그다지 많지 않았다. 이런 상황에서 루즈벨트 대통령과 그 주변 보좌관들은 기존 재무부와 연준 관료들에게 도움의 손길을 요청하지 않을 수 없었다. 그 결과 루즈벨트 집권 초기 100일 동안 이루어진 비상 대책은 실로 엉망이었고 급조된 부실정책이었다. 초기 각료 중에는 반 케인즈주의자, 월가 투기꾼도 포함되어 있었다(Hiltzik, 2011). 그럼에 도 불구하고 루즈벨트 대통령이 뉴딜을 추진할 수 있었던 데에는 루즈 벨트 주변에 존재했던 주요 정책자문 집단의 역할이 컸다. 여러 영역에서 10여 년에 걸쳐 이루어진 루즈벨트의 뉴딜정책을 전 체적으로 아우르고 관통하는 공통의 끈은 과연 존재했는가? 만약 그랬 다고 한다면 그것의 본질은 무엇이었을까? 이 질문을 던지는 주된 이유 는 여러 부문에서 실시된 루즈벨트의 뉴딜정책이 아주 다종 다기했을 뿐만 아니라 심지어 개혁원리와 철학에서 서로 상충하는 요소들도 존 재했기 때문이다. 이제 루즈벨트 대통령의 뉴딜 정책을 제시한 핵심세력은 누구이며 이들의 정치 경제적 개혁 원리와 철학이 무엇이었는지 살펴보기로 하 자. 바일즈(Biles, 1991)가 적절히 지적한 바와 같이, 뉴딜 입법 정책은 우연한 정책들의 혼합이 아니라 질서정연하고 상호 관련된 논리적 요 소들의 결합이다 1) (Biles, 1991: ). 루즈벨트 대통령의 뉴딜 정 326 동향과 전망 89호

327 책은 크게 서로 다른 네 가지 집단에 의해 제공되었다. 첫째, 브랜다이 스(Louis D.Brandeis)라는 반독점개혁인사를 중심으로 하는 브랜다이 스 추종 법조계인사들이다. 브랜다이스는 유태인 출신의 법조계 인사 로서 윌슨 정부 때 가장 왕성한 활동을 했다. 루즈벨트 정부하에서 그 는 대법원 판사까지 역임했다. 브랜다이스는 진정한 제퍼슨주의자 (Jeffersonian)(Pape, 1935: 229)로 거대기업과 거대금융기관으로의 경 제력 집중에 대해 아주 근원적인 적대감과 거부감을 가지고 있었다. 그 의 모든 관심은 거대기업과 거대은행의 폐해를 최소화하는 데 있다고 해도 과언이 아니었다. 거대기업과 은행들의 민주적 책임성 강화, 경 영 회계 투명성 강화, 반독점 시정 조치 발동 등이 그의 활동의 산물이 었다. 브랜다이스 주변의 핵심 인물로는 프랑크푸르터(Felix. Frankfurter), 홈즈(Oliver. Holmes), 랜디스(James.Landis), 코코란 (Tomas G. Corcoran), 프랭크(Jerome. Frank), 더글라스(William Oliver. Douglas), 코헨(Benjamin. Cohen) 등이 포진해 있었다. 이들 모두 하버드 법대 출신의 법조계 전문가들이었다. 이중에서도 프랑크 푸르터가 루즈벨트 대통령과 아주 긴밀한 관계를 유지하면서 시의적절 한 정책과 제도를 틈틈이 제안했다. 이들이 집중적으로 자문해 준 분야 는 금융 부문, 그중에서도 증권 및 증권시장과 관련된 분야였다. 특히 이들은 증권법과 증권거래소법 제정에 크게 기여했다. 랜디스는 프랑 크푸르터의 휘하에서 1933년의 증권법을 만드는 데 큰 기여를 했다. 뿐 만 아니라 이 그룹들이 1934년 증권거래소법의 제정에 집단적으로 가 담했다. 이런 활동의 결과 1930년대 중후반에는 이들이 1934년 증권거 래소법의 결과 설립된 증권거래위원회(SEC)의 위원장 자리를 거의 독 차지하게 되었는데 당시 SEC가 시행했던 제반정책들이 거의 이들에 의 해 만들어졌다고 해도 과언이 아니었다(Nicholas, 2004: ). 일 반 논 문 1930년대 미국의 금융 뉴딜 327

328 이들은 노동 사회문제에까지 관심을 넓혀 자신들의 세력을 넓히 고자 했다. 일례로 프랑크푸르터는 퍼킨스(F.Perkins) 2) 라는 여성 사 회사업가를 내각의 일원(노동부장관)으로 추천했는데 루즈벨트 대통 령이 이를 흔쾌히 수락했다. 이로써 퍼킨스는 미국 최초의 여성 내각 (노동부장관)의 일원으로 기록되었다. 전국노사관계 법 일명 와그너 법도 바로 이 여성 노동부 장관 시절 제정 통과된 개혁법이다. 상당 히 진보적이고 개혁적이며 특히 급진 좌파세력과도 상당한 연분이 있 었던 퍼킨스 노동부장관은 노동부문개혁에만 그치지 않고 홉킨스(H. Hopkins) 등과 함께 1935년 사회보장제(실업보험 포함)를 도입하는 데 결정적으로 중요한 역할을 했다. 둘째는 터그웰(Rexford Guy Tugwell: 뉴딜 초기 농무 차관), 몰리 (Raymond. Moley:국무 차관), 벌(Adolf Berle:부흥금융공사 특임이사, 1938년 몰리를 이어 국무차관을 역임)을 중심으로 한 브레인 트러스트 (brain trust) 3) 다. 왤러스(Henry. Wallace: 뉴딜 초기 농무 장관)도 브 레인 트러스트들과 거의 유사한 정책방향을 유지했던 것으로 평가된 다. 이들이 주목한 미국경제의 가장 주요한 특징은 거대기업의 출현에 따른 독과점화와 독과점기업들에 의한 가격지배력의 형성이었다. 이 들은 미국 경제의 이런 구조적 특성하에서 미국 정부가 취할 수 있는 가 장 합리적인 정책은 정부주도의 민주적 공공계획(planning)이라고 믿 었다. 터그웰은 당시 소련의 신경제(NEP)하에서 이루어고 있었던 소련 의 계획모델에 크게 감동을 받아 이에 대해 많은 관심을 보이기도 했다. 20대에 일찍 컬럼비아대학교 교수직을 맡았던 터그웰이 루즈벨트 대통령과 만날 수 있었던 것은 몰리의 적극적인 소개와 주선 덕분이었 다. 루즈벨트 대통령은 이들 그룹의 정책대안과 아이디어를 과잉생산 과 가격폭락으로 막대한 타격과 손실을 보고 있는 농업 분야, 나아가 제 조업 분야에 적용함으로써 미국 전역 차원에서 과잉생산의 해소와 경 328 동향과 전망 89호

329 기부양을 꽤했다. 브랜다이스 그룹이 거대기업의 폐해를 집중적으로 부각시켜 반독 점정책을 수립 강화하려고 했던 데 비해 터그웰 등의 브레인 트러스 트들은 독과점화의 장점을 인정한 위에서 정부 주도의 주도면밀한 계 획을 통해 대공황에서 벗어날 수 있을 것으로 보았다. 루즈벨트 집권초 기 100일 내 실시된 농업조정법(AAA), 전국산업부흥법(NIRA) 등은 바 로 이 그룹이 주도적으로 마련한 것이었다. 셋째, 금융 뉴딜의 핵심이라고 해도 과언이 아닌 1933년의 은행법 중 글래스-스티걸 조항(Glass-Steagall Provisions of Banking Act of 1933), 1935년 은행법 등을 주도적으로 제정했던 글래스(Carter. Glass) 뉴딜 당시 버지니아(Virginia)주 출신 민주당 상원의원과 그의 핵심 자 문관이었던 윌리스(H. Parker Willis) 등에 주목해야 한다. 특히 글래스 의원의 문제의식과 개혁방안이 아주 중요했다. 글래스 의원은 20세기 초 진보주의 시대(Progressive Era) 이래 루 즈벨트의 금융 뉴딜에 이르기까지 미국의 금융구조개혁에 절대적인 영 향을 미친 정치가이자 당대 최고의 금융전문가였다(Perino, 2010: 60). 그는 이미 우드루 윌슨 대통령하에서 재무부장관을 역임한 바 있었다. 흥미롭게도 루즈벨트가 1932년 대통령선거에서 이기면서 제일 먼저 재무부장관직을 맡기려고 했던 사람이 바로 글래스 의원이었다. 루즈 벨트의 이런 간곡한 요청에도 불구하고, 글래스 의원은 재무부 장관직 을 사양했다(Smith & Beasley, 1939). 이미 앞에서 지적한 바대로 글래스 의원은 뉴딜 이전에 이미 미국 금융사에 굵직한 획을 긋는 개혁을 단행한 바 있다. 무엇보다도 중요 한 것은 그가 1913년 미국의 연준설립법 제정에 주도적 역할을 했다는 점이다. 그 당시 글래스는 민주당 버지니아주 하원의원이었다. 이로부 터 정확히 20년이 지난 1933년에는 은행법의 글래스-스티걸 조항의 입 일 반 논 문 1930년대 미국의 금융 뉴딜 329

330 안에 결정적인 역할을 했으며 1935년의 은행법 등에 직간접적으로 관 여했다. 이렇게 볼 때, 글래스가 20세기 초 미국의 금융시스템과 그것 을 뒷받침하는 금융규제의 틀을 확립했다고 해도 과언이 아니었다. 그 런 면에서 글래스와 그의 측근 및 추종세력들이 뉴딜 시기에 추진했던 각종 금융개혁은 여러 가지 면에서 아주 중요한 의미를 갖는다. 글래스 와 그의 핵심 자문관이었던 윌리스 4) 가 1930년대 뉴딜 개혁시대에서 추 진했던 여러 시도가 결정적으로 중요한 이유는 그것이 당시 개혁담론 의 틀을 근본적으로 바꾸는 것이었기 때문이었다. 뉴딜 이전 진보주의 시대(Progressive Era)의 핵심개혁 담론은 거대 금융기관 및 거대기업에 대한 깊은 불신(거대금융기관은 자유와 민주 주의에 대한 위협)에 기초하여 금융자본세력과 그 주도하에 형성된 거 대기업 네트워크를 사회적 공적 민주적으로 통제할 수 있는 제도 적 정책적 틀을 확립하는 것이었다. 이에 비해 글래스와 윌리스, 그리 고 글래스-스티걸(Glass-Steagall)법 지지세력들의 핵심 논리는 거대금 융기관과 거대기업의 탐욕을 억제한다는 도덕화되고 민주화된 담론보 다는 은행업과 증권업의 분리(상업은행과 투자은행의 분리)를 통한 상업은행과 투자은행 간의 이해상충 억제, 비생산적 투기의 억제를 통 한 경제적 생산성 제고, 나아가 생산적인 경제활동의 강화 촉진이 훨 씬 더 중요하다는 것이다(Rahman, 2012: ). 즉 진보주의시대의 개혁세력(19세기 말 20세기 초 미국의 포퓰리 스트와 진보주의자들)이 거대금융기관(과 거대기업)의 집중화된 권력 을 억제하고 이들에게 민주적 책임성(democratic accountability)을 강력하게 요구한 데 비해, 글래스와 윌리스는 거시경제의 안정적 관리 와 생산성 제고를 통한 경제성장에 더 관심을 집중했다. 요컨대 글래 스는 금융개혁의 목표를 투기(speculation)와 이해상충을 억제함으로 써 생산적인(productive) 시장경제(market economy)를 확립 강화하 330 동향과 전망 89호

331 는 데 두었다(Rahman, 2012). 전자를 민주적(democratic) 개혁담론이 라고 한다면 후자는 기술관료적(technocratic) 개혁담론이라 할 수 있 을 것이다. 불행하게도 글래스-스티걸법의 제정과 이를 통한 금융개혁은 현대 경제와 정책목표에 대한 기술관료적 이해가 보다 급진적 개혁가들의 민주적 진보적 틀을 대체하는 역사적 계기라는 것을 잘 보여 준다. 글 래스-스티걸법 통과를 계기로 진보적 민주적 개혁담론이 투기억제를 통한 건전한 경제성장, 소비자후생 증대 등을 위한 기술관료적 관리를 중시하는 기술관료적 정책담론으로 이전하고 있음을 잘 보여 준다. 금 융개혁담론에서 금융규제의 동기가 권력에 대한 견제와 책임성강화에 서 경제적 생산성제고로 방향 전환함에 따라, 글래스-스티걸 금융개혁 법은 규제완화의 여지를 훨씬 더 넓히는 계기로 작용했다. 이상과 같은 점에서 글래스 의원 주도의 은행개혁은 브랜다이스주 의자들이 주도한 증권개혁과는 상당한 차이를 보일 수밖에 없게 된다. 뒤에서 다시 언급할 것이지만, 1935년 은행법에서 연준 강화 내지 현대 화를 둘러싸고 브랜다이스주의자들과 글래스-윌리스 그룹 간에 커다란 견해차이가 존재했다. 브란다이스주의자들이 1933년 증권법과 1934년 의 증권거래소법에서 공시(disclosure)와 투명성강화를 아주 핵심적인 것으로 보았던 데 비해 글래스와 윌리스는 브랜다이스적 접근에서 벗 어나 거대한 법인기업들과 금융기관으로의 경제력집중 문제보다 비생 산적인 투기 억제와 경제적 생산성 향상에 모든 관심을 집중했다. 글래스와 윌리스는 금융부문의 과잉과 비생산적인 투기를 억제함 으로써 경제적 생산성 향상을 도모하려면 전국은행시스템과 연방금융 규제가 필수불가결하다는 결론에 다다랐다. 글래스가 보기에, 브랜다 이스와 반독점개혁가들이 주장하는 분권화된 지방은행시스템으로는 현대 미국경제의 요구를 충족시킬 수 없다. 글래스는 지방과 주의 중소 일 반 논 문 1930년대 미국의 금융 뉴딜 331

332 지방은행시스템으로는 미국경제를 뒷받침할 수 없다고 보고 국법은행 (National Bank) 지점망을 확대하여 전국은행시스템을 복원할 것을 제 안했다. 결국 글래스 의원에게 진정으로 중요한 것은 상업은행과 투자 은행의 분리보다는-물론 이것도 중요하지만-집중화된 연방금융규 제를 통해 완결된 금융시스템을 확립하는 것이었다. 연방금융규제 강화(연준의 강화)와 국법은행 지점망확대를 통한 전국은행시스템 복원이라는 글래스의 개혁안에 대해 브랜다이스주의 자들은 당연히 비판적이었다. 왜냐하면 이들에 따르면 정부든 기업이 든 거대함(bigness)이 늘 엄청나게 많은 부작용과 폐해를 낳기 때문이 다(Rahman, 2012: ). 특히 연준에 과도한 권한과 권력이 집중 되면, 결국 국민전체의 이익보다는 은행가들의 이익을 더 많이 대변하 게 된다. 이런 면에서 글래스-스티걸법이 브란다이스주의자들에게는 월가에 대한 항복으로 비친다. 브랜다이스 주의자들이 제퍼슨의 분권 화와 민주적 자치를 철두철미하게 신봉하는 이상, 연준의 권한을 더 강 화하는 방안은 도저히 수용할 수가 없었다. 또한 그것은 엘리트은행가 들이라는 특수계급에 제공된 독점의 면허를 더 강화하는 것으로 결국 은 헌법의 정신을 위배하는 꼴이 된다. 브랜다이스주의자들과 같은 반 독점주의자들이 글래스-스티걸 조항에 최종 동의했던 것은 은행업-증 권업(상업은행-투자은행) 분리가 그나마 독점완화에 기여할 것이라고 판단했기 때문이다. 끝으로 뉴딜의 초기와 중기에 일자리 창출과 경제회복을 위한 공공 구호사업을 주도했던 사회사업가들이 있다. 이키즈(Harold Ickes),홉 킨스(Harry. Hopkins), 윌리암스(Aubery. Williams) 등이 이 분야 업 무를 주도했으며 공공사업청(PWA), 토목사업청(CWA), 공공사업촉진 청(WPA) 등을 이끌었다. 특히 뉴딜 초기 내무장관을 지낸 이키즈는 인 프라 투자 등 대형 공공투자를 관장했다. 이들의 공공구호사업들은 대 332 동향과 전망 89호

333 공황으로 일자리를 잃게 된 수많은 실업자들에게 상당한 도움을 주었 다. 이들 중 홉킨스는 프랑크푸르터가 루즈벨트 대통령에게 노동부장 관으로 추천한 퍼킨스 노동부장관과 함께 당시 사회보장위원회를 주도 했으며 마침내 사회보장 및 사회정책 전반에 대해 정책제언을 보고서 로 제출했다. 1930년대 중반 미국의 사회보장제도 및 각종 노동 및 사 회정책의 대부분이 이들에 의해 제시되었다. 1935년 사회보장위원회 의 보고서에는 전국민을 대상으로 하는 의료보험제도의 실시도 채택되 었으나 루즈벨트 대통령이 의료계의 강력한 반대를 수용해 보고서에서 이 안을 삭제 폐기할 것을 요청했다. 일 반 논 문 년대 금융 뉴딜의 주요 내용과 정책적 함의 1) 은행부문개혁 (1) 1933년 긴급 은행법(The Emergency Banking Act of 1933 March 15th) 1933년 3월 4일 루즈벨트 대통령이 집무를 시작하자마자 국가비상조 치에 다름 아닌 굵직한 조치를 취했다. 루즈벨트는 1933년 3월 5일 긴 급의회를 소집하여 전국 은행공휴일(National Bank Holiday)을 선포 했다(Perino, 2012). 그는 은행 파산을 막기 위해 3월 6일부터 금을 포 함한 귀금속 해외유출과 외환거래의 전면금지, 4일간 은행의 강제휴업 을 실시했다(1933년 3월 9일 목요일까지 지속). 루즈벨트는 전국은행 강제휴업 조치를 실시하는 과정에서 은행 영 업개시 및 중단에 대한 권한을 주(State)에서 연방(Federal)으로 이전했 다. 이 조치와 선언으로 외환거래 등 모든 은행거래가 중단되었다. 은 행 준비금유출과 개인들의 화폐 및 금 축장을 억제하기 위해, 루즈벨트 는 금 수출과 인출을 금지했다. 또한 그는 통화를 금으로 전환하는 것 1930년대 미국의 금융 뉴딜 333

334 을 금지함으로써 궁극적으로 금본위제에서 공식적으로 이탈했다. 루 즈벨트의 금본위제이탈 선언은 주요 경제정책이 금의 제약으로 벗어남 과 동시에 금융 재정정책에서 정책당국의 재량이 이전보다 훨씬 커지 는 것을 의미했다( 秋 元 英 一, 2009: 53 54). 모든 법안이 1933년 3월 9 일에 의회로 넘어 왔지만 별 토론 없이 통과되었다(Badger, 2012). 1933년 3월 12일 일요일에는 루즈벨트 대통령이 그 유명한 라디오 연설을 통한 노변대화(fire chat)를 실행했다. 여기서 루즈벨트는 패닉 (panic)에 빠진 미국인을 진정시키기 위해, 은행이 어떻게 운영되는지, 또 어떻게 업무를 재개할 것인지를 쉽고 상식적인 용어로 차분하게 설 명했다. 또한 그는 페코라(F.Pecora) 청문회에 기대어 거대은행들이 다른 사람(국민) 돈을 취급하는 과정에서 여러 가지 부정(misconduct) 과 무능을 보였다는 것을 조목조목 지적했다. 이로써 거대금융기관들 이 국민의 돈을 투기와 비생산적인 대부에 사용했다는 것이 만천하에 드러났다(Perino, 2012: 12). 그렇다고 루즈벨트 대통령이 거대금융기관의 비리만 부각시킨 것 은 결코 아니었다. 오히려 그는 금융시스템의 동요를 막고 금융기관에 대한 국민들의 신뢰를 복원하기 위해 금융기관의 비리 및 부정이 극소 수의 금융기관에 국한하여 발생한 것이라는 점을 분명히 했다. 그는 이 런 전제하에 더 노골적으로 국민들로 하여금 돈을 담요 밑에 두지 말고 영업을 재개한 은행에 맡길 것을 촉구했다. 루즈벨트 대통령이 금융시스템의 안정화와 금융기관 신뢰회복을 위해 다각도로 노력을 기울이는데 연준이 수수방관한 채 가만있을 수 는 없었다. 연준은 금융감독기관답게 국민들에 대해 축장한 사람들의 명단을 공개하겠다는 협박성 성명도 서슴지 않았다. 루즈벨트 대통령 과 연준이 이렇게까지 나선 것은 1929년 10월 주가대폭락 이후 금융패 닉에 따른 화폐 축장이 얼마나 미국경제에 치명적인 피해를 미치고 있 334 동향과 전망 89호

335 는지를 단적으로 보여 주었다. 결국 당시 미국 금융시스템의 안정과 금 융기관의 신뢰회복은 정책당국이 국민들로 하여금 유동성에 대한 맹목 적이고 집단적인 선호를 어떻게 하면 최대한 자제하도록 할 수 있을 것 인가에 달려 있었다. 놀랍게도 이런 조치들이 일정한 효과를 거두면서 은행을 위시한 금 융기관에 대한 신뢰가 서서히 회복되기 시작했다. 그러자 은행 고객들 이 다시 은행에 돈을 맡기기 시작했다. 이와 동시에 금 유출이 중단됨 으로써 최악의 위기는 피할 수 있었다. 루즈벨트의 이런 신속하고도 확 신에 찬 대응의 결과 금융시스템이 어느 정도 안정을 되찾자, 집권 초기 부터 루즈벨트는 비교적 빨리 국민대중들로부터 지지와 호응을 얻을 수 있었다. 당시 이런 지지와 호응은 전혀 예상치 못했던 결과였다. 뉴 딜 행정부와 의회가 본격적으로 뉴딜구조개혁에 착수할 수가 있었던 것은 루즈벨트 집권 이후 일련의 긴급비상조치로 미국경제가 아주 빠 른 시간 내에 파국적 상황을 피할 수 있었기 때문이었다. 일 반 논 문 (2) 1933년 은행법과 글래스-스티걸 조항 긴급은행법 통과 이틀 이후, 글래스 상원의원과 스티걸 하원의원이 이 전 의회에서 계류되었던 법안을 재상정했다. 이렇게 해서 통과된 법이 바로 1933년 은행법(Banking Act of 1933)이다. 흔히 1933년 은행법을 글래스-스티걸법(GSA: Glass-Steagall Act)로 부르는데 엄격히 말하면 그 명명법은 틀린 것이다. 우리가 흔히 알고 있는 글래스-스티걸법은 은행행법 중 16조(Section16), 20조(Section20), 21조(Section21), 32조 (Section32) 네 개 조항만을 의미한다. 따라서 통상 알려진 글래스-스티 걸법은 은행법 중 아주 적은 부분에 불과하다. 따라서 글래스-스티걸법 은 전체 은행법 중 글래스-스티걸 조항(provisions)으로 이해하는 것이 올바르다 하겠다. 글래스-스티걸 조항을 포함한 1933년 은행법은 루즈 1930년대 미국의 금융 뉴딜 335

336 벨트 정부 출범 100일 이내(1933년 6월 16일) 이루어진 최초의 금융개 혁이었다. 1933년 은행법 제16조는 상업은행으로 하여금 증권의 발행 인수 를 금지한 조항이었다. 둘째, 제20조는 상업은행이 증권자회사를 보유 하지 못하도록 했던 조항이었다. 셋째, 제21조는 투자은행으로 하여금 일반고객으로부터 예금을 수취 유치할 수 없도록 했다. 마지막으로 제32조는 상업은행과 투자은행의 임원겸직을 금지한 조항이다. 1998년 그램-리치-블라일리법(GLBA:Gramm-Leach-Bliley Act)에 의해 폐지된 것은 글래스-스티걸 조항 중 제20조와 제32조일 뿐 제16조 와 제21조는 그대로 남아 있다. 요컨대 은행본체는 증권의 발행 인수 업무를 겸영할 수 없으며, 다만 은행지주회사, 금융지주회사, 국법은행 의 증권자회사를 통해서만 영위할 수 있게 되었다. 상업은행이 보험업무를 겸영하지 못하도록 한 것은 1864년 국법 은행법의 제24조로까지 거슬러 올라간다. 이를 계기로 상업은행은 비 은행업(non-banking)으로서 보험업을 하지 못하게 되었다(Carow & Heron, 2002: 457). 하지만 이보다 더 중요한 것은 상업은행과 투자은 행의 분리 문제였다. 당시 소수의 거대상업은행과 투자은행업무를 수 행했던 이 상업은행의 증권 자회사 간(Securities Affiliates) 5) 의 이해상 충과 이들 간의 내부거래가 1920년대 주식거품형성과 1929년 주가 대 폭락의 주범으로 확인되었다. 상업은행과 투자은행의 분리 제안은 20세기 초 민간 거대 금융 집 단에 대한 푸조 위원회(Pujo Committee)의 조사청문회( ) 까지 거슬러 올라간다. 이미 이때부터 상업은행이 보유하던 증권자회 사의 투자은행업무 수행에 따른 각종 폐해가 학계, 언론, 정치 차원에 서 빈번히 지적되곤 했다. 상업은행과 투자은행 분리의 이론적 토대를 제공한 사람은 글래스 336 동향과 전망 89호

337 상원의원이었다. 특히 그의 진성어음주의(real bill doctrine)라는 사고 가 아주 중요했다. 진성어음주의란 대부와 신용거래는 생산과 판매에 기초해서만 이루어질 수 있게 한 것이다. 그는 진성어음주의를 신봉함 으로써 신용을 불필요하게 팽창시키는 독일식 겸업은행모델을 정면에 서 거부했다(Ramirez & de Long, 2001: ). 이 글래스-스티걸 조항이 실시되면서, 상업은행은 증권자회사로부 터 1년 이내에 철수해야만 했다. 우선 상업은행은 정부채를 예외로 하 여 자기계정의 증권 매매 인수, 자기계정의 주식보유를 할 수 없게 되 었다. 또한 상업은행은 증권 업무를 영위하는 손회사 자회사를 설립 할 수 없게 되었다. 끝으로 상업은행은 증권업을 영위하는 회사의 임원 을 겸임하지 못하게 했다. 이에 비해 투자은행에 대해서는 고객으로부 터 예금을 받지 못하도록 했다. 이 법에 따라 기존의 사실상의 겸업업무를 수행했던 금융기관들은 1934년 6월 16일까지 둘(상업은행, 투자은행) 중 하나를 선택해야 했 다. 개인은행의 2/3는 투자은행으로 남았지만, 제피 모건(JP Morgan) 상회, 브라운 브라더스(Brown Brothers), 해리만(Harryman) 상회 등 은 투자은행을 포기하는 대신 상업은행업무에만 전념하기로 했다. 특 히 JP Morgan 상회는 한편으로 상업은행으로 전환하기로 결정함과 동 시에 다른 한편으로 앞으로 영위할 수 없게 된 투자은행(증권) 업무는 신설하기로 한 새 투자은행 모건 스탠리(Morgan Stanley)로 넘겼다. 이 와는 대조적으로 골드만 삭스(Goldman Sachs)사와 리먼 브라더스 (Lehman Brothers)사는 상업은행업무를 포기하고, 투자은행업무만을 계속하기로 했다. 하지만 년 글로벌 금융위기를 계기로 기존 5대투자은 행의 운명은 또 한 차례의 변화를 겪게 되었다. 6) 리먼브라더스는 파산 해 완전히 사라졌고 메릴린치는 상업은행기반 금융지주회사인 BoA 일 반 논 문 1930년대 미국의 금융 뉴딜 337

338 (Bank of America)에 인수되었고 베어스턴스(Bear Stearn)도 상업은 행기반 금융지주회사인 제피 모건 체이스(J.P.Morgan Chase &Co)에 인수되었다. 마지막으로 투자은행 기반 금융지주회사였던 남은 골드 만 삭스(Goldman Sachs)와 모건 스탠리(Morgan Stalney)는 년 글로벌 금융위기시 연준과 재무부로부터 유동성지원과 공적자 금 지원을 받는 과정에서 산업융자회사(ILC)를 중심으로 하여 상업은 행기반 금융지주회사로 변신했다. 이 두 투자은행이 언제 다시 본래의 모습으로 돌아올지는 현재 상태로는 예측을 불허한다. 1933년 글래스-스티걸 조항이 도입되었을 때, 이에 대한 금융계의 저항과 반대가 만만치 않았을 것이라는 것은 충분히 짐작할 수 있었다. 특히 제피 모건 Jr는 글래스-스티걸 조항이 미국기업에 대한 금융기관 의 자금 제공 능력을 현저히 제약할 것이라고 맹비난하면서 저항했다. 당시 주요 금융자본가들의 반발과 저항을 잠재운 핵심 주역은 바로 청 문회 조사관이었던 페코라(F.Pecora) 검사였다. 1933년 은행법(상업은행과 투자은행의 분리)의 통과가 투자은행과 상업은행에 어떤 영향을 미쳤는지에 대해서는 다음과 같은 몇 가지 점 들을 확인할 필요가 있다. 우선 거대 투자은행과 명성이 높은 투자은행 에게는 글래스-스티걸 조항이 커다란 선물이자 혜택이 아닐 수 없었다. 왜냐하면 경쟁대상에서 상업은행 특히 상업은행의 증권자회사가 제거 되었을 뿐만 아니라 거대상업은행의 증권자회사의 주요 경쟁우위가 사 라졌기 때문이다(Mahoney, 2001: 25). 그렇다고 상업은행이 글래스-스 티걸법의 일방적 피해자이고 희생자라고 보기는 어렵다. 비인가 사설은 행(private bank)들은 그들의 예금수집기능을 포기해야 했고 더 이상 상업은행 업무를 할 수 없었다. 쿤앤랩(Kuhn, Loeb & Co)은 글래스-스 티걸 법 이전만 하더라도 양자 업무를 다 영위했지만 법 통과 이후에는 증권(인수)업과 투자은행업만 영위할 수 있게 되었다(Mahoney, 2001). 338 동향과 전망 89호

339 1933년 은행법(Banking Act) 중 글래스-스티걸 조항을 제외할 경우 가장 논쟁적인 조항은 연방 예금보험공사(FDIC)의 설립이었다(Perino, 2012: 12). 동부의 거대은행들은 연방예금보험공사의 설립에 대해 강 력하게 반대했는데 주된 논거로는 연방예금보험공사의 설립이 중소은 행에게 보조금을 제공하는 꼴이 되어 건전한 은행경영에 위협이 된다 는 것이었다. 중요한 것은 글래스 상원의원과 루즈벨트 대통령도 초기 에는 연방예금보험공사 설립 안에 아주 적대적이었다는 사실이다. 심 지어 루즈벨트는 이 안에 거부권을 행사할 생각까지 했다. 이에 비해 많은 수의 단점은행들(unit banks)을 가진 주의 입법가들이 예금보험 공사의 설립을 강력히 주장했다. 이들의 요구를 집약적으로 대변한 사 람이 바로 스티걸 하원의원이었다. 단점은행들이 많았던 대부분의 주들이 중서남부 농업기반 주들이 었으며 포퓰리스트들의 전통이 아주 강했다. 이들은 연방예금보험공 사의 설립으로 지방 중소 은행들이 그들의 존립가능성을 확대 강화할 수 있을 것으로 기대했다. 특히 스티걸 하원의원이 예금보험공사도입 을 가장 적극적으로 주장했는데 그 이유는 그가 당시 농촌 포퓰리스트 들의 이해와 요구를 최대한 반영하고자 했기 때문이다. 양 진영 간 이 견차가 좀처럼 좁혀지지 않아 입법에 이르기까지 교착상태가 상당히 오래 지속되었다. 반대의견을 좀처럼 굽히지 않았던 글래스 상원의원 과 루즈벨트 대통령이 일정한 양보를 얻는 선에서 연방예금보험공사설 립안을 최종적으로 수용했다. 요컨대 1933년 은행법은 연방예금보험 일 반 논 문 공사의 창설을 준비한 것이다. 7) 끝으로 1933년 은행법 중 글래스-스티걸 조항과 연방예금보험공사 설립안 못지않게 중요한 것이 바로 연준시스템의 개혁안이었다. 1933년 은행법을 글래스-스티걸법과 완전 동일시하는 잘못된 명명법 때문에, 1933년 은행법 내에 연준시스템의 강화안이 포함되어 있다고 하면 다 1930년대 미국의 금융 뉴딜 339

340 소 의아해 할지 모른다. 하지만 은행법 내 연준시스템 강화 조항은 아 주 중요하다. 그렇다면 뉴딜개혁에서 연준시스템의 강화가 중요했던 이유는 무엇이었을까? 글래스-스티걸 법조항이 제 기능을 발휘하여 의도했던 대로 금융시 스템을 개혁하려면 일관되고 통합된 금융시스템이 필수불가결한데 그 것은 원리상 제대로 확립된 연준에 의해서만 가능하다. 하지만 당시 연 준이 설립된 지 20년 밖에 되지 않아 연준이 중앙은행으로서의 기능을 온전히 수행하기에는 여러 가지 제약과 결함이 있었다. 따라서 중앙은 행이 명실상부하게 본연의 임무를 충실하게 수행하기 위해서는 이런 결함과 걸림돌을 제거할 필요가 있었다. 1933년 은행법에 담겨 있는 연준 구조개혁의 기본방향은 주로 글래 스 상원의원에 의해 설정되었다(Perino, 2012). 글래스 상원의원이 설 정한 방향이란 워싱턴 D.C에 소재한 연방준비제도 이사회(Board)의 역할을 강화하는 대신 지역 연방준비은행(regional reserve bank)의 힘을 약화시키는 것이었다(Perino, 2012: 13 14). 특히 12개 지역 연 방준비은행 중에서도 유달리 막강한 권한과 영향력을 행사하고 있었 던 뉴욕 연방준비은행의 힘을 약화시키는 것이 결정적으로 중요했다 (Westerfield, 1933: ). 그렇다면 1933년 은행법에 담겨 있는 연준 강화의 구체적 내용은 무엇일까? 8) 우선 글래스-스티걸은 연방준비제도 이사회가 해외의 중앙은행과 교섭할 수 있는 배타적 권한을 보유하도록 함과 동시에 공개시장조작 에 대해 더 많은 권한 부여했다. 원래 공개시장위원회는 지역 연방준비 은행 간의 활동을 조정하기 위해 1923년 연준이사회에 의해 설립되었 지만, 공개시장위원회의 법적 지위는 1933년 은행법에 의해 비로소 확 립되었다. 또 하나 더 중요한 사실은 공개시장위원회의 위원 전부가 지 역 연방준비은행 총재로 구성되었다는 점이다. 이런 구성하에서는 지 340 동향과 전망 89호

341 역 연방 준비은행이 공개시장위원회가가 설정한 방향에 이의를 제기하 거나 반대할 경우 얼마든지 공개시장위원회 참여를 거부함으로써 공개 시장위원회를 압박할 수 있었다(Bradford, 1935: 665). 둘째, 연방준비 제도이사회 이사들의 정치적 독립성을 강화하기 위해 임기를 10년에서 12년으로 연장했다(Westerfield, 1933: 729). 이 밖에 연방준비제도이 사회는 은행지주회사에 대한 감독권한을 가지고 있었으며 회원 은행들 의 투기적 대출에 대해서는 더 많은 통제권을 갖게 되었다(Perino, 2012: 15). 루즈벨트 대통령은 글래스-스티걸 법의 연준 강화방안이야 말로 연준을 통한 통합되고 일관된 금융 은행시스템을 확립하는 길- 진정한 의미의 중앙은행을 확립하는 길-이라고 생각했다. 일 반 논 문 (3) 1935년 은행법: 연준의 현대화 연준 설립 당시만 하더라도 연준이 정부의 강력한 영향력하에 놓여 있 었기 때문에 금융정책의 독립성을 보장받지 못했다. 1913년 연준법에 의해 설립된 연방준비제도는 대공황을 맞아 상당한 대수술을 겪게 되 는데 이것이 바로 뉴딜 금융개혁 중의 한 요소인 것이다. 그렇다면 1933년 은행법 제정에서 연준 강화 방안이 포함되어 있다는 것은 이미 앞에서 지적한 바 있는데, 1935년에 와서 추가적으로 은행법을 제정하 면서까지 연준의 강화-연방준비제도 이사회의 강화-를 강행한 이유 는 무엇일까? 1935년의 은행법의 입법취지와 핵심내용을 이해하려면 1933년 은 행법 제정 이후 생긴 일련의 정치경제적 정세변화를 이해할 필요가 있 다. 우선 1933년 글래스-스티걸 조항을 포함한 은행법이 통과된 이후 은행위기가 다소 진정되자, 민간금융기관들이 다시 결집하여 워싱턴의 연방준비국에 권력을 집중하는 금융시스템개혁에 불만을 제기하면서 저항했다. 자칫 민간 금융기관의 이런 반발과 저항을 방치할 경우, 그 1930년대 미국의 금융 뉴딜 341

342 동안 추진해 왔던 금융개혁이 수포로 돌아갈 가능성도 전혀 배제할 수 없었다. 둘째 더 중요한 정세변화는 1934년 11월 매리너 에클레스 (M.Eccles)라는 유타주 출신 은행가이자 재무부 보좌관이 의회비회기 에 전격적으로 연방준비국총재로 임명되었다는 사실이다. 에클레스는 글래스 의원보다 훨씬 더 워싱턴 DC의 연방준비국의 권력을 강화해야 한다고 생각하는 중앙은행가였다. 그에게서 특히 경계의 대상은 역시 뉴욕 연방준비은행이었다. 그는 어떻게 해서든 지역 연방준비은행의 권한을 약화시켜야만 중앙은행이 실질적으로 화폐공급에 대한 통제력 을 확보할 수 있을 것으로 생각했다. 이런 에클레스의 연준개혁안에 가 장 강력하게 반기를 든 사람이 공교롭게도 이제는 글래스 상원의원과 뉴욕 지역연준, 뉴욕소재 금융기관들이었다. 에클레스가 1934년 루즈벨트에 의해 전격적으로 연방준비국 총재 로 임명된 과정도 참으로 흥미롭다. 우연하게 에클레스가 1934년 연준 개혁안을 만들어 루즈벨트 대통령에게 제안서로 제출하자, 이에 감동 받은 루즈벨트 대통령이 그를 의회비회기를 틈타 전격적으로 연방준비 국 총재로 임명하였다. 특히 1935년 은행법의 기본 틀은 에클레스가 제 시했다고 해도 과언이 아니었다. 에클레스의 은행법의 기본틀이 최종 법안에 100% 다 반영되지 못했던 이유는 글래스 상원의원이 에클레스 안에 대해 격렬하게 반대했기 때문이다. 에클레스는 R. 터그웰과의 긴밀한 인연으로 워싱턴 DC, 재무부 정 책보좌관, 연방준비국총재에 오른 특이한 경력의 소유자다. 9) 앞에서 잠시 언급했던 것처럼 그는 연방준비국 총재이면서도 경기침체일 때에 는 확실히 적자재정을 실시해 경기를 부양하고 일자리를 창출해야 한 다는 입장을 지니고 있었다. 그래서 그는 일명 미국화된 케인즈주의자 로 불리는 이단적 중앙은행가였다. 그렇다면 일거에 루즈벨트 대통령의 마음을 사로잡았던 에클레스 342 동향과 전망 89호

343 의 연준개혁안이란 도대체 어떤 내용을 지니는 것일까? 연준 관련 에클 레스의 가장 중요한 문제의식은 뉴욕 소재 민간은행의 이해가 연방준 비국을 좌지우지함으로써 연방준비국이 공적이고 일관적 통화관리를 하는 데 많은 어려움이 있다는 점, 둘째, 연방준비국이 공개시장조작을 제안할 수 있으나 지역 연방준비은행이 여기에 따르지 않아 시의적절 하고 일관된 통화 신용정책을 취할 수 없게 되는 경우가 발생할 수 있다 는 점이다. 이에 따라 그는 연방준비국이 확실하게 화폐정책에 대한 공 공적 통제권을 확보해야 한다고 보았다. 12개 지역 연방준비은행도 연 방준비국 통제를 받아야 한다는 것을 1935년 법안에 기필코 반영하고 자 했다. 요컨대 통화신용정책에 대한 책임과 권한은 워싱턴 DC의 연 방준비국으로 집중하는 것이 바람직하다는 것이다. 그렇게 되면 자연 스럽게 뉴욕 연준의 역할이 상대적으로 약화된다. 12명의 지역연방준 비은행총재들로 구성되었던 기존의 연방공개시장위원회 구성에 대해 서도 이제는 12개 지역연방준비은행 총재가 모두 위원이 되는 방식 대 신 연방준비국이 12명의 연방공개시장위원회 위원을 뽑을 수 있도록 하고자 했다. 에클레스의 연준개혁안에 대해 글래스 의원의 반응은 실로 적대적 이고 냉담했다(Moe, 2103: 21 23). 글래스 의원이 에클레스 연준개혁 안에 대해 반대하는 가장 큰 이유는 에클레스안이 지역 연방준비은행 의 힘을 너무 약화시킨 대신 중앙권력인 연방준비국의 권한을 극단적 으로 비대하게 한다는 것이다. 체이스 내셔널 은행(Chase National Bank) 등 주요 거대은행들도 에클레스의 연준개혁안에 일제히 반대성 명을 내었다. 뉴욕 지역 연방준비은행의 주주가 민간은행들이기 때문 에, 뉴욕 지역 연방준비은행의 힘을 약화시키는 에클레스의 안에 대해 민간거대은행이 강력하게 반대했다는 것은 지극히 자연스러운 현상이 었다. 하지만 흥미롭게도 뉴욕 이외 지역의 은행들과 지역 연준들은 에 일 반 논 문 1930년대 미국의 금융 뉴딜 343

344 클레스안에 찬성했다. 에클레스와 글래스 간의 의견이 팽팽히 맞서 조 정안 내지 타협안을 도출해 내지 못할 경우 루즈벨트 대통령이 나서 정 리를 했다. 이런 논쟁과 조정과정을 거쳐 탄생한 법이 1935년 은행법이 었다. 1935년 은행법 10) 의 주요 내용을 보면 다음과 같다. 우선 1장에서 연방예금보험공사의 설립을 항구적인 것으로 재확인했다. 그간 잠정 적으로 운영되어 왔던 연방예금보험공사가 1935년 7월 1일부터 정식 으로 운영을 개시할 수 있도록 한다는 것이었다. 1935년 은행법 2장에 서 주로 다루는 핵심내용은 연방준비국(1935년 은행법제정 이후 연방 준비제도이사회)이 화폐정책에 대한 공공적 통제를 확보하고 발휘해 야 한다는 것이다. 이를 위해 우선 7명의 연방준비제도 이사회 이사 멤 버에서 그동안 당연직 이사였던 재무부장관과 통화감독청 감독관을 배 제하기로 했다(Johnson, 1999: 46). 이는 연준이 정부(재무부)로부터 의 독립성을 강화해 가는 신호탄이기도 했다. 그 다음으로 1935년 은행 법(Banking Act of 1935)에서 연방준비국(Federal Reserve Board)을 폐 지하고 이것을 연방 준비제도이사회(Board of Governors of Federal Reserve System) 11) 로 대체하기로 했다. 이를 계기로 미국의 Fed는 연 방준비제도이사회(FRB), 연방공개시장위원회(FOMC), 그리고 12개 지 역의 연방준비은행으로 구성되는 현재 틀을 처음으로 갖추게 되었다. 결국 1935년 은행법(연준법 개정을 포함) 제정으로 연방준비제도 이사회의 권한과 위상이 대폭 강화되었다. 일례로 그 이전 재무부장관 동의를 필요로 했던 예금준비율의 변경이 동법 제정 이후로는 전적으 로 FRB의 재량에 맡겨졌다. 이 밖에 연방공개시장위원회(FOMC)는 7명의 연방준비제도이사 회 이사와 5명의 지역 연방준비은행 대표로 구성되도록 했다(Perino, 2012: 18 19). 이 법이 도입되기 전까지만 하더라도 연방 공개시장위 344 동향과 전망 89호

345 원회 위원 모두 12개 지역 연방준비은행총재로 구성되어 있었다는 점 을 감안한다면, 1935년 은행법 제정에 따른 연방공개시장위원회의 위 원 구성의 변경은 획기적인 조치임에 틀림없다. 에클레스는 연방준비 제도 이사회를 강화하고 지역연준을 약화시키기 위해 연방공개시장지 위원회 12명을 모두 연방준비제도 이사회에서 임명하려 했으나 지역 연방준비은행의 반발과 글래스의 반대 등으로 7명은 연방준비제도이 사회로부터 충원하고 나머지 5명은 12명의 지역 연방준비은행 총재로 부터 선임하기로 한 것이다. 결국 이 조치는 지역 연방준비은행의 권한 을 대폭적으로 축소 박탈하는 의미를 지녔다. 또한 동시에 이것은 연 방공개시장위원회의 운영에서 연방준비제도이사회의 권한을 대폭적 으로 강화하는 결과를 초래했다 이상을 통해 연방준비제도 이사회가 통화정책에 대한 최종적인 통제권을 확보할 수 있게 되었다. 이런 면에 서 1935년 은행법은 연준을 현대화하는 데 필수불가결한 경로였던 것 으로 평가된다. 이미 앞에서 지적한 바와 같이, 1933년 은행법 제정 시에 거대은행 과 글래스 상원의원이 연방예금보험공사안에 반대했던 것도 글래스 의 원이 도시의 민간거대은행의 이해를 철저하게 대변했기 때문이다. 글 래스 의원은 에클레스의 연준개혁안에 의해 공개시장조작에 대한 민간 통제력이 상실되고 그 대신 연준의 정치적 통제력이 과도하게 강해지 고 적자재정이 심각하게 커질 수 있을 것으로 우려한 것이다. 하원에서는 스티걸 의원 등을 비롯한 대부분의 의원들이 에클레스 안에 대해 호의적이었지만 글래스 의원이 버티고 있는 상원에서는 분 위기가 완전히 달랐다. 결국 에클레스는 글래스의 요구를 일정하게 반 영하기 위해 원안의 몇몇 사소한 부분은 삭제했다. 그럼에도 불구하고 좁혀질 수 없는 양자 간의 입장 차이는 결국 루즈벨트 대통령에 의해 최 종 조율되었다. 일 반 논 문 1930년대 미국의 금융 뉴딜 345

346 중앙은행의 업무를 수행하는 것은 연방준비제도 이사회 산하 12개 의 지역 연방준비은행이다. 각 지역 연방준비은행은 주식을 발행하며 발행된 주식은 각 연방준비은행에 의해 관할되는 개별 금융기관에 의 해 보유된다. 따라서 이 민간 금융기관이 지역 연방준비은행의 출자자 가 된다. 특기할 것은 정부나 비금융 법인 나아가 개인은 이 주식을 보 유할 수 없게 되어 있다는 점이다. 개별금융기관에 의한 출자액은 금융 기관의 자본규모에 비례하지만, 연방준비은행 이사를 선출할 때 투표 권은 자본규모에 관계없이 1표만 부여된다. 이런 면에서 자본규모가 큰 거대은행이 주도권을 장악하기는 어렵게 되어 있다. 주주의 영향력 은 극히 미미하고 그 역할도 상당히 제한되어 있었다. 실제 주주는 9인 의 이사 중 6명의 이사를 선출할 수 있을 뿐, 나머지 3명은 연방준비제 도이사회가 임명하도록 했다. 이 6명의 이사 중 3인(A Class 임원)은 가 맹은행의 대표자 자격으로 선출되었으며, 나머지 3인(B Class)은 은행 이외의 민간기업 대표자 자격으로 선출된 것이다. 2) 자본시장 및 증권 관련 법 개혁 (1) 1933년 증권법 1920년대 증권거래가 활성화되는 차원을 넘어 과열양상을 보이자, 증 권관련 사기, 주가조작 등 금융 비행에 대한 규제 감독의 목소리가 커졌 다. 하지만 후버 대통령 시대만 하더라도 본격적인 증권규제의 목소리 가 큰 힘을 받았다고 보기는 어렵다. 1933년 증권법은 1933년 은행법이 통과되기 3주 전인 1933년 5월 27일에 통과되었다. 그렇다면 왜 연방 차원에서 증권법이 도입되었을까? 대공황 이전 증권업에서는 연방 차원에서의 규제가 전무했다. 증 권거래업자의 자율규제가 대부분이었다. 만의 하나 증권 관련 규제가 있었다면 주차원의 규제였다. 블루-스카이법( blue-sky law) 12) 이라 346 동향과 전망 89호

347 는 주차원의 법은 주마다 다 달랐지만 크게 증권거래에서의 반사기법 (antifraud act)과 증권발행 인허가법(liscensing act)으로 범주화될 수 있었다(keller, 1988: 331). 반사기법에 따르면, 증권판매에서 사기가 저질러졌다는 증거가 나타나지 않으면 이 반사기법이 발효되지 않는 다. 다음으로 증권인허가법 관련해서는 주정부 관리들에게 증권거래 에 대한 통제를 맡겼는데, 이들이 발행자에 의해 제공된 정보를 심층 조 사하여 증권공모의 건전성에 대한 판단을 내리기전까지는 증권판매를 금지한다. 증권들이 법정 요구조건을 충족하면, 발행자가 증권을 주내 에서 팔 수가 있다. 하지만 이런 블루-스카이법은 증권거래에서 사기를 금지하고 투명하고 공정한 거래를 유도하는 데는 불충분했다. 왜냐하 면 주 당국의 감시 통제능력이 현저히 취약했을 뿐만 아니라 각 주들 이 증권발행을 유치하기 위해 증권 발행관련 규제를 앞 다투어 관대하 고 느슨하게 하려고 했다. 결국 주차원의 증권법은 전혀 효력을 발휘하 지 못했다. 1930년대 전만하더라도 공개기업의 정보는 거의 기업 내 소수 내부 자들에 의해 독점되어 있었다고 해도 과언이 아니다. 즉 공개기업의 정 보는 경영자, 이사, 투자은행, 자본공급자 등 내부자들만 접근할 수 있 었고 그 외에는 접근이 불가능했다. 이에 따라 1930년대 이전 미국 증 권(자본)시장의 최대 문제는 법인기업의 주요 정보가 투자자 다수에게 제대로 공개(공시)되지 않았다는 점이다. 증권시장에서 상장되어 거래 되는 주식의 경우, 그 주식을 발행한 기업이 자신의 기업과 관련된 주요 정보를 정기적으로 공표하지 않았다. 설사 기본정보가 공표된다고 하 더라도 그 자료의 신빙성에 심각한 문제가 있었다. 요컨대 일반 투자가 들이 이용할 만한 믿을 만한 정보가 거의 부재했으며 설사 정보가 공개 되었다고 하더라도 허위 정보가 많았다. 이에 비해 제피 모건은 주식을 상장시켜 거래하는 기업들에 대한 일 반 논 문 1930년대 미국의 금융 뉴딜 347

348 자세한 정보를 거의 독점적으로 보유했다. 국민대다수가 보유한 정보 가 극히 불충분한 상태에서 제피 모건을 위시한 소수의 투자은행이 효 율적으로 정보를 생산 보유하기 때문에 더 막강한 영향력을 발휘했 다. 다시 말해 투자은행은 건전한 금융결정에 필요한 정보를 독점하고 있는 데 비해 일반 민간인들이 보유한 정보는 양과 질의 두 측면에서 아 주 불완전하고 불충분했다. 1933년 연방정부 차원에서 증권법이 도입 된 것도 바로 이런 배경하에서였다. 1933년 증권법 제정의 일차적인 추동자는 루즈벨트 대통령이었고 페코라의 조사청문회가 증권법 도입을 위한 대중적 분위기를 잡는 데 크게 기여했다. 그리고 증권법의 실질적인 기안자들은 프랑크푸르터, 코헨, 프랭크, 랜디스, 코코란 등으로 구성된 브랜다이스(L.Brandeis) 사단 멤버들이었다. 이 중 세부지침을 마련한 주역은 프랭크였고 법안 의 핵심 기초자는 랜디스였다(Mahoney, 2001). 이들은 영국의 공시철 학이 철저하게 반영된 1908년, 1929년 영국 회사법(British Company Act)을 벤치마크했다. 1933년 증권법은 기본적으로 신규증권발행을 규제하기 위해 마련 되었다. 즉 신규로 증권을 발행하는 기업에 대해 대차대조표, 손익계산 서 등 기업의 주요 세부정보를 일반투자가들에게 정확히 공시하도록 함과 동시에 공시된 세부 재무정보를 독립적인 감사에 의해 확증하도 록 했다. 13) 이에 따라 독립적인 회계사가 해당 법인기업의 재무제표를 확증해야만 했다. 이 밖에 신규증권발행에 대한 감독업무는 연방거래 위원회(FTC)가 담당하도록 했다. 이 업무는 1934년 증권거래소법 제정 이후에는 신설된 증권거래위원회(SEC)로 이관되었다. 전체적으로 볼 때, 회계법인( 회계사)이 규제시스템에서 핵심이라고 해도 과언이 아니 었다. 1934년 증권거래소법에 따라 새로 신설된 SEC는 금융공시를 개 348 동향과 전망 89호

349 선 강화하기 위해 통일적 회계기준을 권장했다. 법인기업 고객으로 부터 회계법인(사)이 독립적이어야 함은 두말할 필요가 없다. 하지만 그 이후 21세기 지금까지 많은 회계법인(사)들이 법인기업고객과의 이 해상충 때문에 완전히 독립적으로 제 기능을 하고 있다고 보긴 어렵 다. 14) 어쨌든 이런 한계와 결함에도 불구하고 증권법의 제정을 통해 제 피 모건의 정보독점과 이에 기초한 전횡을 어느 정도 제어할 수 있었다. 이런 면에서 증권법은 아주 유용한 사회적 목적을 달성했다. 1933년 증권법에서 제시된 증권개혁은 매우 온건했다. 증권개혁의 주된 방향은 진실고지, 즉 공시를 강화하는 쪽으로 가닥이 잡혔다. 뉴 딜 정부는 브랜다이스가 증권시장에서 최고의 규제수단이라고 강조해 왔던 공시 강화를 곧바로 정책에 반영하였다. 바로 이런 측면에서 뉴딜 증권개혁의 기본방향은 자유시장자본주의의 폐해를 공격하기보다는 금융시장의 효율성을 제고하는 것이었다(Kennedy, 2009). 증권법의 궁극적인 목적은 기존 미국 경제 질서 특히 자본시장질서에 신뢰를 복 원시켜 아메리칸 드림의 상징을 지속적으로 유지 존속하는 것이었다 (Merino & Mayper, 2001: 507). 1933년의 증권법은 뉴딜 금융 법 중 가 장 성공적 사례 중 하나로 손꼽힌다. 일 반 논 문 (2) 1934년 증권거래소법 1933년 증권법이 제정된 지 1년이 조금 지난 시점에서 연방 차원의 증 권규제법인 증권거래소법이 추가로 제정되었다. 연방 차원의 증권규 제법이 연이어 입안된 이유는 어디에 있을까? 우선 앞에서도 잠깐 지적 한 바대로 1933년 증권법은 아주 짧은 시간 내 급하게 만들어졌다. 그 렇다 보니 여러 가지 허점과 공백이 군데군데 발견되었다. 우선 1933년 증권법은 증권의 신규발행에 관해서만 정보공개와 공시를 규정했을 뿐, 이미 증권이 발행되어 거래되는 회사의 경우 정보를 업데이트해야 1930년대 미국의 금융 뉴딜 349

350 하는 것에 대해서는 아무런 규정이 없었다. 다시 말해 1933년 증권법은 공모 중인 투자에 대한 정보를 투자가에게 고지하도록 하는 공시를 지 향한 것일 뿐, 증권발행자의 현재 및 미래정보를 지속적으로 제공하도 록 한 것은 아니었다(D Alimonte, et al., 2001: 54 55). 이에 따라 증권 법에 따르면 일단 공모가 끝나면 더 이상 추가 공시가 필요 없게 된다. 이런 문제를 해결하기 위해 추가적인 연방입법이 필요했다. 더 중요한 것은 1933년 증권법을 시행하고 감독할 수 있는 독립적인 기구를 설립 할 필요성이 생겼다는 점이다. 루즈벨트와 하원은 연방거래위원회가 그 임무를 수행해야 한다고 생각했지만 상원은 신설기구를 만들어야 한다고 주장했다. 1934년 6월 6일 서명된 증권거래소법은 시세조작거래 관행을 엄격 하게 금지함과 동시에 1933년의 증권법의 공시철학을 거래소 등록 기 존기업으로까지 확장하여 세부정보를 주기적으로 공시하도록 했다. 다시 말해 1933년 증권법에서 명시했던 등록과 공시의무를 신규로 주 식을 거래소에 상장하는 기업뿐만 아니라 이미 증권을 발행했던 모든 기존상장기업에 확장하여 적용하기로 했다(Acharya, et al., 2011). 즉 상장기업에게 연간재무제표(대차대조표와 손익계산서)와 분기별 실적 보고서(earnings statement)를 제출하도록 했다. 또한 이 정보가 표준 회계절차를 사용하는 독립감사에 의해 인증되도록 의무화했다. 이 외 에 의결권 대리행사(proxy rule) 그리고 이사와 임원들의 주식거래에 대해서도 연방법으로 규제하기로 했다. 1934년 증권거래소법의 초점 역시 투자가보호에 맞춰져 있었다. 1934년 증권거래소법의 중요한 의미 중 현재까지 큰 영향력을 미 치고 있는 조항이 바로 의결권대리행사(proxy rule)제도의 개혁을 다 룬 증권거래법 제14조다. 이 14조는 의결권대리행사(proxy rule) 제도 를 개혁함으로써 법인 기업 내에서 주주(소액주주)들이 주주제안을 350 동향과 전망 89호

351 보다 적극적으로 행사할 수 있도록 했다. 당시만 하더라도 소유와 통 제가 분리된 전문경영인체제하에서는 CEO 등이 소액주주의 제안이 나 의견에 거의 귀를 기울이지 않았다. 대부분의 제조업 법인기업, 투 자은행, 증권거래소 등 증권관련업계 모두 주주제안룰의 강화에 반대 했다. 하지만 다행스럽게 후기 뉴딜 시기의 SEC 직원들은 주주제안= 적극적 의결권 행사를 강화하는 방향으로 제도를 개혁했다. 결국 강력 한 회계기준의 권장과 주주권한의 강화를 위한 SEC의 일련의 조치는 경제력 집중을 완화하는 수단으로 간주되었다. 이런 면에서 주주 제안 룰은 최후의 뉴딜의 성공적 시도였다고 평가된다. 중요한 것은 이 당 시 만들어진 의결권대리행사 규칙(proxy rule)이 그 이후 주주-경영진 관계에 항구적인 영향을 미쳤다는 점이다. 요컨대 증권거래법 14조는 관련업계의 반대를 무릅쓰고 소액주주가 적극적으로 발언할 수 있는 제도적 틀을 정비했다는 점에서 주주 민주주의의 기틀을 마련했다고 평가된다(Nicholas, 2004). 1934년 증권거래소법의 최대 성과는 루즈벨트가 궁극적으로 새로 운 규제기관으로 증권거래위원회(SEC)를 신설했다는 점이다. 이제 자 본시장 및 증권과 관련하여 새로운 규칙을 제정할 수 있는 권한은 이 증 권거래위원회(SEC)로 넘어가게 되었다. 하지만 우리가 절대 놓쳐서는 안 될 것은 1933년 증권법, 1934년 증권거래소법의 제정으로 연방 차원 의 규제법과 연방감독기관이 신설되었음에도 불구하고 미국 증권 산업 의 기본적인 가버넌스틀인 업계 중심의 자율규제틀(Self-Regulatory Organization: SRO)에 근본적인 변화가 생긴 것은 아니라는 점이다. 1934년 증권거래소법의 1938년 개정법인 일명 멀로니(Maloney)법에 따르면 전미증권거래인협회(NASD: National Association of Securities Dealers)를 이 산업의 초대자율규제조직으로 확립하고 이를 SEC 감시 하에 두기로 한 것이다(Szyliowicz, 2012: 139). 일 반 논 문 1930년대 미국의 금융 뉴딜 351

352 끝으로 1934년 증권거래소법에서는 1990년대 기업들의 주가부양 수단으로 광범위하게 이용되었던 자사주 매입(Repurchase: Buyback) 이 주가조작으로 간주되어 금지되어 있었다는 점이 흥미롭다. 자사주 매 입이 주가극대화 수단으로 비일비재하게 사용되기 시작한 것은 1982년 SEC법 개정을 계기로 해서였다. 1982년 개정법에 따르면 일일 공개시 장 매입액이 주식의 일일평균거래량의 25%를 넘지 않을 경우, 그리고 최초거래일과 최종거래일에는 자사주매입을 자제하도록 했다. 증권거 래소법 18b-10은 자사주매입을 주가조작 혐의 없이 더 용이하게 했다. 1930년대 월가 사람들은 1933년 증권법 및 1934년의 증권거래소법 등 증권관련 개혁법을 몹시 싫어했다. 증권업계는 증권법의 통과를 끔 찍한 패배로 생각했으며 행정소송을 통해 이 제한과 규제를 해체할 기 회를 추구했다. 하지만 장기적으로 볼 때 증권 및 자본시장개혁은 월가 사람에게 큰 혜택이자 축복이었다. 왜냐하면 이 법들은 금융 자본시 장에 대한 신뢰를 회복하는 데 큰 기여를 했기 때문이었다. 종합적으로 볼 때, 1930년대 금융 뉴딜을 계기로 투자은행의 지위가 19세기 말 20 세기 초에 비해서는 현저히 약화되었다. 스위지(P.Sweezy)가 1930년대 뉴딜이 1920년대까지의 투자은행의 전성시대를 종식시켰다(Sweezy, 1981: 248)고 보았던 것도 바로 이런 측면을 주목했기 때문이다. 4. 결론에 대신하여 뉴딜 구조개혁, 특히 금융 뉴딜이 30년대 대공황 탈출에 직접적이고 가 시적 영향을 미쳤다고 보는 사람은 별로 없는 듯하다. 아주 예외적으로 1933년 루즈벨트가 집권하자마자 실시한 긴급은행법은 은행파산 및 은행인출쇄도, 화폐 퇴장 등 최악의 경제상황에서 벗어나는 데 적지 않 352 동향과 전망 89호

353 은 기여를 했다. 미국이 30년대 대공황으로부터 벗어나게 된 가장 결정 적인 계기는 1930년 말 1940년대 초 미국의 제2차 세계대전 참전과 그에 따른 전시경제수요였다. 그렇다면 금융 뉴딜이 무용지물이었던가? 전혀 그렇지 않다. 기본 적으로 뉴딜은 대공황의 시기에 경제회복을 위한 고정된 정책틀이라기 보다는 민주적 정치경제를 뒷받침하는 일련의 새로운 제도적 장치다 (Niemi & Plante, 2011: 420). 전체적으로 뉴딜은 전후 30년 미국경제 의 황금기와 금융시스템의 안정을 이끄는 데 결정적으로 기여했다. 대 공황 이전의 미국식 금융자본주의는 뉴딜에 의해 완전히 단명에 끝남 과 동시에 금융자본가의 영향력은 급격히 쇠퇴했다(Davis, 2008). 뉴딜 을 계기로 큰 정부, 상대적으로 강력해진 노조, 제조업 분야의 전문경 영인들이 이들에 대한 길항력으로 작용하면서 미국경제는 전후 사반세 기 동안 탄탄대로를 걸어왔다. 더 중요한 것은 30년대 금융 뉴딜이 70년대 미국의 전성시대가 종 언을 고한 이후의 신자유주의적 금융화 시대에서 미국이 주도적 역할 을 하는 데 큰 역할을 했다는 사실이다. 이로써 21세기 미국 자본주의 에서는 금융부문의 변화가 다른 제도영역에서의 변화를 추동하는 주 요인으로 작용함으로써 미국자본주의모델을 결정한다(Deeg, 2012: ). 뉴딜 전체로 볼 경우, 19세기 말 20세기 초 포퓰리즘운동과 진보주 의운동이 지향했던 반독점주의=분권주의=제퍼슨주의=자유주의가 아주 중요했다. 브랜다이스, 프랑크푸르터, 프랭크, 랜디스 등을 중심 으로 한 반독점 분권적 자유주의가 1930년대 증권부분 개혁의 기본 틀과 방향을 틀어쥐고 있었다. 균형재정론자 내지 재정보수주의자였 던 루즈벨트 대통령이 시작부터 끝까지 가장 오랫동안 지속적으로 기 댔던 정책자문 집단이 바로 브랜다이스 추종세력들이었다. 일 반 논 문 1930년대 미국의 금융 뉴딜 353

354 뉴딜 금융부문 개혁 중 1933년 은행개혁은 예금보험공사의 설립 등 과 같이 포퓰리스트들의 요구가 반영된 것도 있지만 이보다 더 중요한 것은 글래스-윌리스 등 금융관료 금융전문가들이 제시한 개혁방향이 다. 1933년 은행법에는 상업은행 투자은행의 분리와 같이 반독점정 신이 부분적으로 녹아 있지만, 오히려 이것보다는 연준을 중심으로 한 연방금융규제 강화=일관적이고 자기완결적인 금융시스템의 확립이 더 중요했다. 글래스 등은 이를 통해 투기적 금융 및 투기경제의 억제, 생산성 제고를 통한 생산적 시장경제의 확립이 가능하다고 보았다. 뉴딜개혁을 뒷받침했던 세 번째 핵심자문그룹은 브레인 트러스트 들이고 이들의 핵심정신은 민주적 계획이었다. 농업과 제조업분야의 가격폭락과 과잉생산을 해결하기 위해서는 큰 정부와 대기업 주도의 민주적 계획이 결정적으로 필요하며 경기부양, 일자리 창출을 위해서 는 적극적인 정부개입과 적자재정지출을 통한 공공구호사업의 추진이 필수불가결했다. 농업조정법(AAA), 전국산업부흥법(NIRA)이 대표적 으로 브레인 트러스트들이 주도적으로 추진했던 핵심뉴딜이었다. 균 형재정론자이자 반독점주의적 자유주의자에 가까운 루즈벨트 대통령, 모겐소 재무장관등이 적자재정을 야기하고 대기업을 활용하는 개혁안 을 호의적으로 수용할 리가 없었다. 루즈벨트 대통령이 이들을 부담스 럽게 생각하면서 양자 간의 관계는 점점 더 소원해졌다. 그럼으로써 뉴 딜 개혁의 한 축으로서의 브레인 트러스트의 존재가치는 점점 약화되 었다. 마지막으로 뉴딜개혁 정책을 뒷받침했던 정책자문그룹은 사회사 업가 등으로 이들은 경기부양과 일자리 창출을 위해 적극적인 공공구 호사업을 추진할 것을 제안했다. 이들은 공공사업청(PWA), 토목사업 청(CWA), 공공사업촉진청(WPA)을 중심적으로 이용하여 각종 공공구 호 사업을 추진했다. 공황탈출과 관련하여 이들 부문의 뉴딜정책이 기 354 동향과 전망 89호

355 여한 바를 깡그리 무시할 수는 없지만 전체뉴딜의 구도에서 본다면, 그 리고 21세기 현재적 관점에서 보다면 그 영향력은 상대적으로 미미했 던 것으로 이해된다. 30년대 금융 뉴딜 중 아메리칸 드림의 실현을 위한 각종 주택복지 금융제도, 뮤추얼펀드, 각종 연기금 등의 포트폴리오투자 관련 1940년 투자회사법, 투자자문법 등 각종 증권자본시장 개혁법은 80년이 지난 현재시점에서 미국의 금융화=증권화 등을 통한 21세기 판 금융자본주 의로 가는 길에 결정적으로 유리한 제도적 토대를 제공한 것으로 판단 된다 접수/ 심사/ 채택 일 반 논 문 1930년대 미국의 금융 뉴딜 355

356 주석 1) 이론적으로는 베블렌(Veblen)과 코몬스(Commons)의 영향이 컸다(Tilman, 1988). 2) 퍼킨스는 1909년 생물학을 가르치는 것을 포기하고 뉴욕에서 사업사회가로 활 동했다. 그녀는 루즈벨트 대통령 재임 시절 12년간 노동부장관 직을 수행했다. 이 기간 동안 사회보장법과 와그너법 이외에도 1938년 공정노동기준법, 1935 년 실업보험법, 아동노동법제정에도 깊이 관여했다. 그녀는 미국의 사회보장제 도를 설립하는 데에도 결정적으로 기여함으로써 사회보장제도의 어머니로 불린 다. 그녀는 20세기 초 미국의 사회정책을 수립하는 데 기념비적 역할을 담당했 다(Cobble, 1988: ). 3) 터그웰을 중심으로 한 브레인 트러스트들의 경제사상에 대해서는 니시카와( 西 川 純 子, 1999: )를 참조. 바버(Barber, 1996)는 이들을 구조주의적 개혁가 그룹으로 칭했다. 4) 윌리스는 은행활동이 공동체와 밀접히 연관되어 있다고 보면서 은행이 공익에 봉사해야 할 것을 강력히 주장했다. 5) 당시 최대의 거대상업은행 중의 하나로 내셔널 시티 은행(First National City Bank)이 있었는데 이 상업은행의 증권자회사가 바로 내셔널 시티 증권자회사 (National City Company)였다. 이 증권 자회사는 2천 명에 달하는 브로커를 보유하고 있었다. 이들이 증권매각과 남미대출의 재편성 등을 주도했다. 6) 이에 대해 더 자세한 내용은 전창환(2009: )을 참조 7) 1934년 1월부터 연방예금보험공사가 잠정적으로 업무를 개시하기로 했다. 1억 5천만 달러의 운영자금을 연방자금과 예보가입은행의 예금보험료로 조달하기로 했다. 8) 이에 대해서는 웨스터필드(Westerfield,1933: )를 참조. 9) 에클레스는 1934년 9월15일에 취임하여 1948년 1월 31일까지 이사회의장직 을 수행해 왔다. 루즈벨트 대통령과 거의 같이 움직였다고 해도 과언이 아니었 다. 대공황탈피, 공공사업확대, 일자리 창출 등 국가가 적자재정을 편성할 필요 356 동향과 전망 89호

357 가 있을 때, 에클레스가 연준을 통해 이 적자재정을 다 뒷받침했다. 10) 1935년 은행법의 구성 및 장별 주요내용에 대해서는 브래드포드(Bradford, 1935)를 참조. 11) 연방준비제도이사회(Board of Governors of the Federal Reserve System) 또는 연방준비제도이사회(Federal Reserve Board: FRB)는 14년 임기의 이사 7명으로 구성되고, 이사 중에서 의장과 부의장이 4년의 임기로 임명된다. 의장 과 부의장 그리고 이사는 대통령이 상원의 조언과 동의에 기초하여 임명한다. 12) 주(state) 차원의 증권규제법이 얼마나 느슨하고 무기력했으면 이런 규제하에서 는 금융 해적이 주의 창공(푸른 하늘)을 제외하고 주내 시민들의 모든 것을 다 내다 팔아 처분했을 정도라는 것이다. 13) 이런 면에서 1933년 증권법은 증권법에서의 진리(truth in securities law)로 알려졌다. 일 반 논 문 14) SEC가 통일적 회계기준을 확립하는 데에도 별로 성공적이지 못했다. 1930년대 미국의 금융 뉴딜 357

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362 초록 1930년대 미국의 금융 뉴딜 전창환 본 연구에서는 루즈벨트 정부하에서 입안 추진되었던 금융 뉴딜이 루즈벨트 (FDR)의 뉴딜의 성격을 특징짓는 핵심요소라고 보고 그것의 구체적 내용과 그 것의 21세기 현대적 의미를 집중적으로 살펴보았다. 우선 2절에서는 루즈벨트 대통령 하에서 뉴딜정책을 제안했던 주요 정책자문그룹인 터그웰 중심의 브레 인 트러스트, 브랜다이스를 중심으로 한 반독점 제퍼슨주의자들, 글래스를 중심 으로 한 관료적 개혁세력의 핵심적인 정책방향과 개혁논리를 비교 평가했다. 다 음으로 이것이 30년대 뉴딜 정책의 전개과정에서 어떻게 실현되었는지를 살펴 보았다. 브레인 트러스트의 뉴딜개혁이 해가 갈수록 주변화되는 대신, 브랜다이 스 중심의 반독점 제퍼슨주의자들이 증권=자본시장개혁에서 주도적 역할을 했 으며 글래스 등의 금융관료 중심 자문그룹들이 은행부문개혁과 연준개혁을 주 도적으로 추진했다. 주제어 대공황, 루즈벨트, 금융 뉴딜, 글래스-스티걸, 브랜다이스 362 동향과 전망 89호

363 Abstract The Financial New Deal of 1930s in the United States Chang Hwan Jun This study examines financial reform policies in the Roosevelt Administration s New Deal, enacted in the U.S. since early 1930s. The financial reform policies, as the core of the New Deal, have greatly contributed to forming the basis of the financial structure in the contemporary America. That is the reason why this study highlights the contents and role of the financial New Deal. The critical upshot of this research is as follows: The financial New Deal should not be characterized as a means of financial repression following the Great Crash. Instead it functions as a crucial mechanism of restoring the confidence in the financial and capital market and expanding the financial market eventually in the U.S. 일 반 논 문 Key words New Deal, Roosevelt, Banking Act, Securities Act, C.Glass, L.Brandeis 1930년대 미국의 금융 뉴딜 363

364 회원 안내 회원가입을 신청하실 때는 연구소로 전화나 팩스로 연락해 주시기 바랍니다. 가입을 신청하시면 곧바로 지로용지를 보내드립니다. 구분 혜택 가입 자격 특별회원 연감, 계간지, 연구소 발간물, 자료실 이용 1년:10만 원 이상 동향과 전망 회원 계간 동향과 전망, 각종 행사 참여,자료실 이용 1년:7만 5천 원 은행계좌 국민 우리 조흥 예금주:(사)한국사회과학연구회 한국사회과학연구회 ( ) 경기도 성남시 분당구 백현로 105, 로얄팰리스하우스빌 A동 910호 (사)한국사회과학연구회 전화 02) 홈페이지 동향과 전망 89호

365 동향과 전망 투고요령 논문 제출 방법 1. 동향과 전망 은 한국연구재단 등재 학술지로, 3인의 논문심사 위원의 심사 를 거쳐 게재 여부를 결정한다. 논문은 다른 학술지에 출판되지 않은 원고로 한정해 수시로 편집위원장(표지 안쪽 참조)에게 제출한다. 논문의 분량은 200자 원고지 기준 120매까지이며 그 이상의 원고에 대해서는 추가 게재료 를 부담하되 150매를 넘지 않도록 한다. 2. 논문과 함께 (1)저자 성명(국문, 영문). (2)논문제목(국문, 영문). (3)주제어 (3개 이상, 국문, 영문). (4)국문초록( 자). (5)영문초록( 단어). (6)소속기관, 현직, 연락처, 전자우편 주소, 주민등록번호를 표지에 기재하여 제출한다. 논문 작성 방법 1. 서지 사항 및 초록 (1) 논문 제목, 필자 이름, 소속, 현직의 순으로 중앙정렬 방식으로 배치한다. 부제를 달 경우, 본제목과 부제목 사이에 콜론(:)을 넣는다. (2) 연구 지원기관이나 감사의 말은 논문 제목 옆에 *표를 하여 각주로 기재한 다. 저자의 이메일 주소는 저자 이름 옆에 **표를 하여 각주로 처리한다. (3) 국문, 영문 초록은 단락 구분 없이 작성한다. 초록은 제목 아래에 성명, 소 속과 직책을 함께 표기하고[예: Kil-Dong Hong(Professor, Hankook University)] 초록 내용 뒤에 주제어(Keyword)를 3개 이상 제시한다. 동향과 전망 투고요령 365

366 2. 본문 (1) 본문 제목들의 번호는 상위제목부터 하위제목까지 다음의 용례를 따른다. 예) 1. 1) (1) 1 가. (2) 한자나 외국어(용어, 고유명사)를 쓸 경우, 먼저 한글로 적고 괄호 안에 한 자나 외국어를 병기한다. 본문에 한 번 사용한 외국어를 다시 쓸 때에는 한 글로만 표기한다. (3) 각주는 본문 내용에 대한 부연이 필요할 때에만 사용하는 것을 원칙으로 하 며, 인용이나 참고한 문헌의 출처는 각주로써 밝히지 않는다. (4) 인용이나 참고한 문헌의 출처는 본문의 괄호 속에 저자의 이름과 출판연도, 쪽 번호만 밝힌다. 인용 또는 참고한 문헌이 되풀이될 때에도 같은 방식으 로 한다. 예) 윌리암스와 몰리는 문화는 정치 라고 주장했다(Williams & Morley, 1990, 7 8). (5) 표와 그림은 < > 속에 별도의 일련번호를 부여하고, 표와 그림 위에 제목 을 붙인다. 표 제목은 해당 표의 위에, 그림 제목은 해당 그림의 밑에 위치시 킨다. 관련된 표와 그림을 본문에서 언급할 때도 < >를 붙인다. 예) <표 1> 국내 컴퓨터 보급현황 (6) 표 그림의 출처는 표 그림 밑에 참고문헌의 용례를 따라 적는다. 표 그림 에 대한 주는 일반주(주:). 개별주(a). b). c). 확률주(*p<.01, **p<.001). 출처 순으로 배열한다. 3. 참고문헌 (1) 참고문헌은 본문 다음에 참고문헌 이라는 제목 아래 나열하되, 본문에서 인용하거나 언급한 문헌만을 제시한다. (2) 한글문헌, 동양어 문헌(일본어, 중국어). 서양문헌 순으로 배열하되, 번역 서(예컨대, 한글로 번역된 영문서)는 해당 원어 문헌으로 분류한다. 한글 366 동향과 전망 89호

367 한자 일본어로 된 저자명은 한자의 한글식 표기에 따라 가나다 순으로, 서 양 문헌 저자명은 알파벳 순으로 나열한다. 같은 저자의 문헌은 출판연도가 오래된 순서대로 배열하되, 같은 연도의 것이 두 편 이상일 때에는 연도 다 음에 a, b, c, 등을 넣어 구별한다. (3) 저자가 1 5명인 문헌은 이름을 모두 밝히고, 저자가 6인 이상일 때는 외,, et al. 로 표기한다. 저자가 없는 문헌은 문헌 제목을 저자 위 치에 두고 그 다음에 발간연도를 밝힌다. (4) 특히 단행본의 연도는 문헌이 인쇄된 연도가 아니라 저작권 표시(c)된 연 도를 쓴다. 발간연도가 불분명한 문헌은 (n.d.)라고 쓴다. (5) 단행본, 논문, 번역서, 기사의 경우 다음의 예를 따른다. 홍길동(1990). 한국언론학사. 서울: 새나라. 홍길동 이몽룡(1990). 홍길동전과 춘향전의 비교연구. 한국고전 문학연구, 34권 2호, Knapp, M., Ellis, D., & Williams, B.(1980). Reliability of content analysis: The case of nominal scaling coding. Public Opinion Quarterly, 51(3), Seidman, S.(1998). Contested knowledge: Social theory in the postmodern era(2nd ed.). 박창호 역(1999). 지식논쟁: 포스트모던 시대 의 사회이론. 서울: 문예출판사. 홍길동( ). 관료부패는 고질병인가. 한국일보, 5. (6) 인터넷 자료를 참고한 경우, 실제 참고 자료의 이름과 주소를 모두 표기한 다. 맨 끝에 마침표는 찍지 않는다. Author(date). Title of article. Name of Periodical, 호수, Available: 웹 사 이트 주소 동향과 전망 투고요령 367

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