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1 방송통신위원회정책 여론다양성과방송보도의공정성 증진방안연구

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3 이보고서는 2009년방송통신위원회방송발전기금조사연구사업의연구 결과로서보고서의내용은연구자의견해이며, 방송통신위원회의공식입 장과다를수있습니다.

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5 제출문 방송통신위원회위원장귀하 이보고서를방송통신위원회가지원하여수행한 여론다양 성과방송보도의공정성증진방안연구 의최종보고서로제출 합니다. 2009년 11월 주관연구기관: 선문대학교산학협력단 책임연구원: 황근( 선문대학교언론광고학부교수) 연구원: 최일도( 한국외국어대학교연구원) 이효복( 한국외국어대학교박사과정) 박종제( 한국외국어대학교석사과정)

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7 Contents 목 차 요약 ⅶ Ⅰ 연구목적과필요성 Ⅱ 방송보도와여론형성 1. 여론과방송보도 4 2. 여론다양성과보도공정성 7 1) 여론다양성 7 2) 보도공정성 14 Ⅲ 우리나라미디어시장의여론독점 1. 미디어시장현황 19 1) 신문시장현황및문제점 19 2) 방송시장현황및문제점 미디어시장과여론다양성 24 1) 여론독점과미디어시장 24 2) 지상파방송독과점구조와여론독점 공영방송과여론다양성 32 1) 공영방송의이념 32 2) 변화하는공영방송위상과보도공정성 36 Ⅳ 주요국가의여론다양성및보도공정성확보방안비교 1. 미국 39 - i -

8 1) 진입및소유규제 39 2) 윤리강령및보도준칙 41 3) 심의제도와규정 영국 44 1) 진입및소유규제 44 2) 윤리강령및보도준칙 45 3) 심의제도와규정 프랑스 54 1) 진입및소유규제 54 2) 윤리강령및보도준칙 56 3) 심의제도와규정 독일 59 1) 진입및소유규제 59 2) 윤리강령및보도준칙 61 3) 심의제도와규정 일본 67 1) 진입및소유규제 67 2) 윤리강령및보도준칙 68 3) 심의제도와규정 각국의보도공정성규제에대한평가 74 1) 방송보도공정성문제에대한각국의접근 74 2) 각국의방송보도공정성규제평가 76 Ⅴ 디지털방송시대의여론다양성제고방안검토 1. 공정성확보를위한정책모색 여론다양성과신규보도채널허용방안 85 1) 보도매체경쟁체제에서의여론다양성확보방안 86 2) 신규보도채널승인과여론다양성 91 (1) 보도전문채널추가승인필요성 91 (2) 보도전문채널과종합편성채널의동시승인정책 방송시장점유율상한제도의현실화 방송통신심의위원회의공정성심의및자율규제강화 96 - ii -

9 5. 기타공정성확보방안 98 Ⅵ 함의및결론 - iii -

10 Contents 표목차 < 표 1> 여론다양성과방송보도공정성확보를위한규제관계 3 < 표 2> 미디어의다양성과각각의개념 8 < 표 3> 국내외주요다양성관련연구주제및연구결과 13 < 표 4> 맥퀘일의언론사보도편견유형분류 16 < 표 5> 보도의공정성분석틀 18 < 표 6> 지상파방송시청점유율 28 < 표 7> 2008 년언론수용자의식조사 28 < 표 8> 2005 년언론수용자의식조사 28 < 표 9> 2005 년국민생활시간대조사 29 < 표 10> 2008 년언론수용자의식조사 29 < 표 11> 해외주요공영방송사구조비교( 영국, 일본, 독일, 프랑스 ) 35 < 표 12> 여론다양성과방송보도공정성확보를위한규제관계 38 < 표 13> 주요국가의진입및소유제한규제 78 < 표 14> 각국의미디어다양성정책개념 79 < 표 15> 여론의왜곡방지와다양성확보를위한규제수단 84 < 표 16> 여론다양성및보도공정성보장을위한층위별정책방안 85 < 표 17> 동시승인과별도승인의장단점 93 < 표 18> 보도전문채널과종합편성채널의차이 94 - iv -

11 Contents 그림목차 < 그림 1> 객관성의구성기준(Westerstahl, 1983) 14 < 그림 2> 미국방송정책의목표 81 < 그림 3> 미디어구조와수행에서자유의기준 83 < 그림 4> 미디어수행성과원칙으로서의평등및관련개념들 83 - v -

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13 요약문 본연구는다채널미디어환경에요구되는여론다양성및보도공정성확보에 필요한정책방안을제안하기위한목적에서진행되었다. 따라서여론독점에대한논의와여론독점실태와문제점등을검토하고, 여론다 양성제고를위한보도채널확대방안과승인정책방향을제시하였다. 더불어보도 채널확대방안과보도공정성확보를위한승인정책, 승인후공정성확보를위한 규제방안도제시하였다. 연구목적에따라여론다양성을확보하기위한구체적방안을모색하기위해주 요국가의여론다양성및보도공정성확보방안을고찰하였다. 이를통해각국의 보도공정성규제사례를통해본연구목적에바람직한정책방안을구상하기위 한근거로활용했다. 방송의여론다양성과보도공정성을확보하기위한규제정책에는구조적조건과 수행가치가복합적으로고려될필요가있음을제안하였다. 한편, 보도매체경쟁체제에서의여론다양성확보를위해서는상당기간외적복수 주의로의전환을모색하면서동시에내적다원주의에의한형평성과균형보도그리 고공정보도구현에필요한정책이보완되어야할필요가있음을밝혔다. 신규보 도채널승인을통한여론다양성확보를위해보도전문채널추가승인이필요하다 는논의도전개되었다. 이와함께방송시장점유율상한제도의현실화도필요할것으로판단하였다. 신 문/ 방송두시장의독점사업자가다른시장으로진입하는것이문제라면, 두시장의 여론지배력을별도로측정하고, 일정기준을초과하는사업자에대해서소유ㆍ겸영 을전부혹은일부제한하는방식이바람직할것으로생각된다. 방송통신심의위원회의공정성심의및자율규제강화를위해공정성심의기준을 더욱구체화하고, 필요하다고판단되었다. 각방송사의자율심의기준이나윤리규정을더욱강화하는것도 또한, 여론다양성및기타공정성확보를위해성격이다른보도종합편성채널을 대칭적으로승인해승인과정에서의외적다양성을정책목표로제시하며평가에반 영하는것도필요할것으로사료된다. 이와함께시청자들의불만처리제도를강화 - vii -

14 하여시청자에의한감사를강화할필요가있음을제시하였다. 위와같은여러방안들에따라정책방향을수립하고제도적장치등이보완된다 면여론다양성과방송보도의공정성을확보하는과정에나타나는문제들이상당부 분극복될수있을것이라생각된다. 그럼에도본연구역시구체적인정책대안을 제시하는데한계를가지고있을수밖에없다. 따라서가장바람직한방법은인ㆍ허 가과정에서여론다양성과보도공정성을확보를위해다양한정책적기준을제시 하고요구하되, 실제방송보도운영과정의공정성은방송사스스로에맡기는자율 적방법이바람직할것이다. 자율적규제를기본으로하되방송통신심의위원회의 사후내용규제를더욱구체화시키고, 그심의결과를재허가/ 승인과정에반영시킬 수있어야할것이라생각된다. - viii -

15 Ⅰ. 연구목적과필요성 21 세기에들어서면서방송환경은급속한디지털기술발달에힘입어엄청난변화 의흐름을맞이하고있다. 특히아날로그방송에서디지털방송으로진화하면서다 매체다채널시대를넘어새로운방송패러다임시대에들어서고있는것이다. 기술 적으로만본다면, 이러한방송환경변화는여론의다양성, 시청자선택의기회등 사회적다양성을증가시킬수있는기회를제공할수있을것이다. 또이러한기 술적다양성은궁극적으로공급자위주로구축되었던매스미디어시대의여론형성 시스템을재편하는계기가될것이다. 지금까지방송의여론형성기능은지상파방송중심의소수채널들에의해독점적 으로지배되어왔다. 하지만급증하고있는다양한채널들과디지털매체들로인해 얼마가지않아소수매체에의한여론독점시대는종식을고하게될것으로생각된 다. 때문에지금까지유지되어온여론형성에미치는매체의영향력과보도공정성 문제등에근거한규제중심의허가, 승인제도에대한근본적인정책패러다임의변 화가요구되고있다. 특히, 디지털케이블TV, IPTV 등양방향다채널방송플랫폼 들이상용화되면서, 보도의다양성을확대하고동시에공정성을확보할수있는새 로운규제시스템을모색해야할시점에와있는것이다. 최근정부가방송법과신 문법개정을통해대기업을비롯한다양한자본의방송시장진입규제를완화하고, 종합편성채널, 보도채널을신규로승인하겠다는정책방향은이러한환경변화에따 른규제패러다임변화를잘보여주는것이라할수있다. 실제로이제까지강력한진입규제들에의해형성된방송보도분야의독과점구조 때문에방송매체의보도내용이전체여론에막대한영향을미쳤으며, 이로인한 사회적폐해도적지않게지적되어왔다. 물론최근들어단일보도매체의영향력은 급속히약화되고있다. 이와같은맥락에서생각해볼때, 1989 년, 1990년지상파방 송만있었던시절의일부방송사파업은우리사회에큰미쳤다. 하지만, 인터넷과 같은양방향뉴스원이보도영역의상당부분을차지하고있고, 정보뉴스채널등다 양한뉴스정보원이늘어났기때문에이러한영향력은많이줄어들상태이다. 실제 로최근들어있었던 YTN과외부방송사들의파업에도불구하고일반국민들의뉴 스정보차단으로인한불편함은상대적으로매우적었던것으로평가된다. 이에따 라여러사회적쟁점들에대해서다양한시각을보여줄수있는다채널뉴스정보통 - 1 -

16 신환경을반영한보도규제모델이모색되어야할것이다. 다른나라들역시디지털미디어시대에들어서면서, 이른바 ' 내적다원주의 ' 에근 거했던채널내의다양성보다채널간다양성을추구하는 ' 외적다원주의 ' 원칙에 의해보도의공정성을모색하는방향으로규제철학이변화하고있다. 즉, 주파수희 소성에기초했던전통적인방송매체의보도공정성규제근거가디지털기술발달에 따라매체간다양성을추구하는신문매체모델로전환되고있는중이라할수있 을것이다. 그동안방송보도의공정성, 객관성에관한연구들은주로저널리즘차원에서채 널내혹은단일프로그램에서어떻게공정하게보도할것인가의문제와이를실천 하기위한보도자의윤리적규범에대한연구들이주를이루고있다. 이러한연구 결과들은대부분큰정책적함의나의미를가지고있지못했다는한계를지니고있 다. 또한케이블TV, 위성방송, IPTV 등신규다채널플랫폼들이지속적으로등장 하면서, 이른바매체의다양성문제에대해서도많은연구들이진행되었지만, 대부 분의연구들이영화, 오락, 스포츠, 다큐멘터리등보도이외의장르혹은프로그램 들의다양성문제에집중되어있었다. 그이유는보도가허용된지상파방송사들은 원칙적으로내적다양성에근거한보도준칙을고수해왔고, 보도전문채널역시승인 제에의한독과점형태로운영되어왔기때문에매체간다양성에입각한연구들이 진행될필요가없었던것이다. 하지만이제보도채널승인제도와같은강력한진입 규제를통해유지해왔던방송보도의공정성구현정책이여론시장에서의매체간 경쟁을통한보도의다양성실현정책으로전환될필요가있다. 이에따라새로운 매체환경에걸맞은여론다양성과여론독과점에대한이론적논의를바탕으로, 국 내외방송보도법ㆍ규제현황을검토해보고, 바람직한보도채널도입과규제정책을 모색해야할것이다. 이러한배경에서본연구는디지털다채널시대에걸맞는여론다양성및독점에 대한이론적논의와우리나라의여론독점실태와문제점등을검토하고디지털다 채널방송시대여론다양성제고를위한보도채널확대방안과승인정책방향제시 하고자한다. 아울러보도채널확대방안과보도공정성확보를위한승인정책, 승인 후공정성확보를위한규제방안모색해볼것이다. 한마디로방송기술의디지털 화에따라다채널시대가도래하고, 사회분화에따른여론다양화추세에맞는보도 채널추가승인및방송보도공정성에대한정책방안도모색할필요가있는것이 - 2 -

17 다. 특히지금까지연구된윤리적이고규범적인관점에서의보도공정성및여론형 성에대한연구가어떤제도와규제정책이실질적으로방송보도의공정성을도모할 수있는가를논의해보고자한다. 이러한연구목적에따라본연구는다음과같은형태로구성되어있다. 규제체계 관점에서볼때, 여론다양성과방송보도의공정성을위한규제정책은사전규제영 역과사후규제영역으로나누어볼수있다. 여기서사전규제와사후규제는다시 구조적규제와내용적규제로나눌수있다. 이중에사전규제영역은구조적으로 진입장벽, 공영방송운영이나신문방송겸영제한과같은규제들이포함된다. 또한 내용적으로는윤리강령이나보도준칙등의규제들이포함된다. 한편사후규제영역 에는구조적으로여론다양성확보를위한사후시장점유율규제등이있고, 내용적 으로는심의규정등이있다. 따라서본연구는 < 표 1> 에서제시한다양한규제들을 먼저검토해보고, 이를바탕으로여론다양성과방송보도의공정성을확보할수있 는개선방안을제시하고자한다. < 표 1> 여론다양성과방송보도공정성확보를위한규제관계 구분구조내용 규제 사전진입장벽윤리강령, 보도준칙 사후시장규제심의규정 - 3 -

18 Ⅱ. 방송보도와여론형성 1. 여론과방송보도 일반적으로여론이란 ' 중요성을지닌쟁점에대해상당히많은사람들이표명한 여러가지선호의견들' 로정의될수있다(Hennessy, 1981). 사전적으로는 '( 어떤 개인이나사회에대한) 사회대중의공통된의견, 세상사람이부르짖는의론, 세론, 공론등' 으로정의되기도한다. 즉, 국민대다수가관심있는사안에대해얼마만큼 의일치된의견이존재하고있느냐하는정도를지칭하는의미를지니고있다할 것이다. 때문에 ' 동일한사회집단의성원이특정문제에관해가지는태도' 또는 ' 특정장소에서특정집단의사람들이일반적으로가지고있는다수의견' 혹은 ' 특 정사안에대한개개인의의견과더불어그사안에대해서다른사람들이어떻게생 각하는지에대한그개개인들의지각' 까지도포함하는매우포괄적인개념인것이 다. 이러한포괄적속성때문에여론은구체성을지니고있는완료형의개념이라기보 다는진행형으로서의의미가강하다할수있다. 즉, 특정사안에대한국민들의의 견은그사안의진행방향에따라, 구체적인파악의시점에따라, 그리고이를구체 화시키는방법에따라다르게나타날수있기때문이다. 박강숙ㆍ이관열 (2004) 은여 론은 ' 일정한항상성을가진정형적현상이라기보다는끊임없이변화하는총체적인 현상을가진존재' 라고지적한바있다. 이러한의미에서여론은항상같은모습을 띠지않고수시로변형이일어나는현상으로사안과상황에따라가변적일수밖에 없다. 그러므로여론형성이란 ' 하나의사안에대해다수의의견이생성되고, 다시 몇몇공통된의견으로모아지며, 2-3개의의견이하나의의견으로모아지거나다시 여러의견으로분리되는과정' 이라고할수있다. 이같은여론형성과정에서매스미디어는개별국민들에게사실과의견을제공한 다는점에서매우중요한역할을하고있다. 문제는매스미디어는특정사건을공 정하게, 객관적으로보도하기도하지만, 직간접적으로 특정입장에대한선호를 표출하기도한다는점이다. 언론매체가특정한정치적가치나이데올로기를선전 하는편향성을보이는이유도이때문이다. 따라서미디어에의해설정된의제는 매스미디어보도가가지고있는편향성을내포한 ' 제공된사실보도( 정보나뉴스)' - 4 -

19 인경우가많다. 결국일반적으로형성된여론은매스미디어에의해전달된의제나 뉴스에반응하는사람들의의견( 주장) 이나댓글( 논평) 에의해큰영향을받을수밖 에없다. 실제로매스미디어를통해제공되는뉴스들가운데 ' 무엇이중요한쟁점' 이며또 ' 무엇에대해이야기할것인가' 를결정하는것이의제설정이라고한다면, 여론은이러한의제에대해 있을것이다. ' 많은사람들이선호하는의견들' 이라고정의될수도 ' 여론' 이라는사회적현상에대해서는다양한학문분야에서관심을끌어왔으며, 그중에서도사회학, 심리학, 정치학등사회과학영역에서많은연구가이루어져왔 다. 특히 20세기중반부터매스미디어의여론형성효과와관련해언론학에서가장 많은연구가진행되어왔으며, 더욱이매스미디어가정치와선거에서중심적인역 할을하게되는소위 ' 미디어정치' 시대에들어서면서, 여론연구는정치커뮤니케이 션연구의중심위치를차지해오고있다. 언론학에서연구되어온여론관련연구들 은크게매스미디어와관련된여론연구와그렇지않은연구로구분될수있다. 매 스미디어와의관계를고려하지않은연구들은주로여론을개인의견들의총합으로 보는시각을견지하고있다. 반면에여론을매스미디어와연관지어접근하는연구 들은여론을언론과의상호관계속에서파악되고이해되어야한다는점을강조하 고있다. 더나아가최근의연구들은개개의수용자들이여론이사실인지에대해서는신뢰 하지않아도여론이라는것을따르는경향이있다는점을강조하고있다. 즉, 일반 대중들은스스로다른의견을갖고있음에도여론을거스르기어렵기때문에의사 표현을스스로억제하게한다는것이다. 대표적인연구가노엘레노이만(Noelle Neuman) 의 ' 침묵의나선효과 (spiral of silence)' 라하겠다. 그녀에따르면여론은 편견으로가득차있고편향되어있다는것이다. 때문에 ' 다수의의견, 즉, 여론은 진실로볼수있을것인가' 라는물음에대해, 다수가믿고있는생각으로서의상식 이곧진실이아닐수있듯이여론이곧진실이아닌경우가많다있고편향다. 물 론모든사회적커뮤니케이션매체들이모두진실만을유통시킨다면, 구성원들은 바른의견을갖게될것이다. 그의견들이모여여론이형성될때, 그여론은진실 이될수있다. 곧성원실제로득하고있는다양한사회적커뮤니케이션매체들 은진실만을유통시킬수없다. 유통되는정보에는참과거짓이섞여있으며, 그속 에서진실을분별해내기가쉽지않다. 더구성원개인과공중에영향을미칠수있는 - 5 -

20 커뮤니케이터들은자신의가치와이데올로기에의해선택되고작성된정보( 의견) 를 전달하는것이다. 때문에매스미디어는판단이개입된정보를가지고개인과공중 에게영향을미치는것이다. 이것이매스미디어를통해형성된여론이항상진실이 아니게되는이유이며, 소수의의견이그사회의지배적인의견으로형성될수있 는메커니즘이기도하다. 월터리프먼(Walter Lippmann) 은그의저서 여론 에서, 수용자가주변환경에 대해아는대부분은직접적으로얻어진확실한지식이아니라간접적으로습득한 것이다. 때문에 실상이라고믿는것은무엇이든, 마치그것이환경그자체인것처 럼오인하기때문이다 라고지적한바있다. 요컨대사람들은타인에의해제공된 우리의바깥세상에대한그림에의존할수밖에없다는것이다. 즉, 사람들은실상 을보고믿는것이아니라그들의 ' 머릿속에있는그림(the picture in their heads)' 을믿고있으며, 그렇게머릿속에있는그림이바깥세상을잘못판단하게만든다고 지적한다 (Lippmann, 1922). 그이유로검열, 사회적접촉의제한, 공공문제에주의를 기울일시간의부족, 짧게압축시킨메시지에서오는왜곡, 복잡한세상을묘사하는 데부족한어휘, 그리고삶을위협하는사실에대면하기를두려워하는것들을들고 있다. 특히의사(pseudo) 환경이존재할경우, 사람들은이의사환경에따라반응한 다는것이다. 따라서그는 인간의환경적응은허구라는매체를통해서일어난다. 고까지주장한다. 리프먼에게여론이란번쩍이는이미지들의결합, 표피적인인상, 스테레오타입 (stereotype), 편견, 이기심의반영에불과한것으로인식되고있다. 그 의이러한통찰력은민주주의와언론, 여론의형성및작용에관해오늘날에도많 은점을시사해주고있는것이사실이다. 우리사회에서도소수매스미디어의의견이지배적인여론으로군림하고경우가 적지않으며매스미디어의의견은종종기득권집단의이해관계를반영하는경우가 적지않다. 또한매스미디어는소수지배집단의의견을다수대중으로하여금자기 의견으로받아들이도록하는힘을가지고있다. 특히상대적으로분별력이취약한 일반대중들은다른구성원들도매스미디어와같은의견을갖고있는것으로오인 하게되고, 그결과왜곡된여론이형성될수있는것이다. 특히자신의이해관계가 걸린사안들에대해서매스미디어가진실보도하기란결코쉽지않다. 자신의이익 에맞도록필요에따라의제를확대하거나축소, 또는누락시키면서여론을왜곡시 킬수도있다. 종종매스미디어는또이렇게조성된여론을무기로정치적위력을 - 6 -

21 발휘하기도한다. 이처럼미디어의보도가중요할수밖에없는데, 그이유는현대사회에서대중의 ' 알권리' 가매스미디어의보도에크게의존하고있기때문이다. 더구나정보접근에 서수동적일수밖에없는대중입장에서는매스커뮤니케이션보도내용을객관적인 정보로서수용할수밖에없다. 더욱이산업사회이후전통적인공동체영역의해체 로인해매스미디어는일체의정보를모든구성원들에게일률적으로제공하는독보 적존재로자리매김하고있다. 즉, 사회적시각에서볼때, 방송보도는의제설정기 능을담당하는의견지도자(opinion leader) 의역할을하게되고여론형성에큰영 향을주는존재일수밖에없는것이다. 2. 여론다양성과보도공정성 1) 여론다양성 미디어다양성(diversity) 은크게정보원의다양성(source diversity) 과내용의다 양성(content diversity), 노출다양성(exposure diversity) 등으로구분된다 (Napoli, 2001). 첫째, 정보원의다양성은다양한특성을지닌다양한미디어의존재가다양 한여론을구현한다는것이다. 이는주로프로그램제작공급원의다양성을뜻하는 것으로방송국소유회사의분포와프로그램제작인력들의다양성등을통해구현 될수있다는것이다. 둘째, 내용의다양성은미디어를통해형성된내용들이다양 한사회현상을반영하는것을의미하는것이다. 이러한내용의다양성은프로그램 유형측면과인구학적측면, 의견의다양성측면등으로다시나누어볼수있다. 셋째, 노출다양성은미디어에의해형성된여론이다양한계층에게전달될수있 는물리적다양성을의미한다. 이는또다시시간대의다양성을의미하는수직적다 양성과동일시간대에여러채널의존재를의미하는수평적다양성으로나눌수있 다. 이러한나폴리의다양성의개념은정치적다원주의 (pluralism) 사고에서비롯되는 것이라할수있다. 또한특정한미디어의정치적영향력을제한하는것을비롯해 정치적영향력이있는제작물에서정치적관점들의균형을유지하는것, 미디어전 반에대한특정한사업자의영향력을제한하는것( 소유집중문제), 사회전부문이 - 7 -

22 미디어에접근할수있도록보장하는것( 소수자, 소외계층반영문제), 미디어제작 물의다양성을보장하는것등이모두정치적다원주의발상에서나온것이라할 수있다. 그동안이러한미디어의다양성은커뮤니케이션정책차원에서공공성, 공정성, 지역성과함께공익을구현하는가장중요한핵심목표로인식되어왔다. 하지만디 지털기술진화에따른매체환경변화, 즉채널의증가, 방송및뉴미디어를통한 많은보조적ㆍ대안적매체의출현으로이러한미디어다양성개념은이제변화의 필요성에봉착하고있는것이다. 구분 미디어의다양성 (source diversity) < 표 2> 소유구조인력구성 미디어의다양성과각각의개념 개념방송국소유수와프로그램제작사소유구조방송인력의전체적구성상황 내용의다양성 (content diversity) 노출다양성 (exposure diversity) 프로그램인구학적의견다양성수직적수평적 프로그램다양성에의한선택기회확장정도 인종, 성별에의다양성고려 사회, 정치, 문화적시각의다양성 특정시간대제공되는채널의수 특정채널에편성된프로그램의수 그동안다른모든나라들은물론이고우리나라에서도정보원다양성을확보하기 위해소유제한, 내용제한, 기타콘텐츠에대한제한등다양한정책들이시행되어 왔다. 우리나라의경우, 지상파방송외주제작의무비율, 지역민방의허가, 다채널 플랫폼도입, 편성쿼터, 광고시간제한, 사후심의등매우다양하다 ( 유승관, 2004). 물론방송의다양성과관련된규정들이방송법여러부분에걸쳐산재되어있는데, 대표적으로방송법제6조 1) 라하겠다. 내용다양성측면에서는주로상업주의, 중앙키스테이션의존등으로인한채널 동질화문제가가장많이지적되어왔다 ( 홍기선강대인, 1984; 한진만, 1995). 시장 경쟁과프로그램의다양성을분석한이은미(2001) 에따르면, 1990년대지상파방송 1) 방송의공정성과공익성규정에서동법제항에서국민의알권리와표현의자유를제항에서방송은 4, 5 상대적으로소수이거나이익추구의실현에불리한집단이나계층의이익을충실하게반영해야한다고명시하고있다

23 사간경쟁으로주시간시청대의프로그램다양성이감소하고있는것으로조사되었 다. 급속한채널증가와대안미디어의등장으로양적다양성은신장되었지만, 프로 그램의질적다양성및여론다양성, 콘텐츠다양성을보장하지못하고있다는것 을뒷받침해주고있는것이다. 이는방송사간경쟁이가속화되면서문화적다양성, 다양성에대한책임의식등이위축되고있기때문이라는것이다. 한편의견의다양 성과관련해서공적담론을형성하는토론프로그램, 뉴스등과같은프로그램들의 다양성이확보되어야한다는것이다. 프로그램다양성확보를위해서는채널및미 디어등의양적다양성은물론이고, 프로그램장르, 문화적다양성과같은내용적 측면과수용자노출, 정보원다원화등다양성을보장해줄수있는다각적정책이 요구되고있다. 이와더불어다양성과관련해미디어시장구조역시미디어정책입안자나연구자 들의주된관심사가되어왔다. 시장구조가얼마나독점적이냐혹은경쟁적이냐에 따라시장에서활동하고있는사업자들의행위가달라질수있고, 그에따라최종 산출물로서의미디어상품내용이달라질수밖에없기때문이다. 반데풀프와반쿨 렌버그(2001) 는경쟁유형을과당경쟁 (ruinous competition) 과적정경쟁 (moderate competition) 으로나누어설명하고있다. 이론적으로과당경쟁이란심각한가격경쟁 이존재하는상태를말하고, 반면에적정경쟁은상품을차별화하면서지나친경쟁 이없는상태를말한다. 이렇게경쟁개념을구분하는이유는구조적경쟁환경유 형에따라기업의전략과성과가달라지기때문이다. 그러므로지금우리방송시장과같은과점적미디어시장에서의경쟁행위역시 다양한형태로나타날수있다. 이론적으로는적정경쟁하에서가격경쟁력을선점 하거나차별화전략모두가가능하다는상태이다. 다시말해서, 생산과정에서혁신을 추구하거나동일한품질의제품가격을낮추는등반영적다양성을증가시킬수있 다. 물론전략적차별화와함께가격경쟁력을선점할가능성이더높다. 때문에과 당경쟁아래서는결국가격경쟁이불가피하게되고, 전통적경쟁모델에가까운 행위를할가능성이높다. 즉, 혁신보다는가격에집중하게되고내용은획일적으로 될수밖에없다. 특히이러한현상은주로새로운진입자가생겨났을때발생하게 된다. 바로이러한이유때문에신규방송사업자의진입이방송의다양성에기여할 수있을것인가에대해서는상반된입장이대립하고있는것이다. 즉, 경쟁을도입해독점의폐해를막아야한다는입장과지나친경쟁을막아야한 - 9 -

24 다는입장이대립해온것이다. 경쟁도입이다양성을증가시킬수있다는논리에 근거해가능한많은미디어기업에기회를주어야한다는관점에서시행된정책들 은지상파방송의외주의무비율, 지역민방의채널허가, 케이블텔레비전도입정책 등이있다. 그러나지나친경쟁의폐해로상업성증대에따른프로그램의질적저 하및비슷한프로그램의양산을문제삼는시각도적지않다. 이러한경쟁상황을 야기할수있는지나친상업주의확산과저질프로그램편성에대한우려에서나온 정책들로내용사후심의, 광고시간과요금제한, 편성쿼터규제등이있다. 즉, 시장 원리에따라경쟁이도입되면더욱다양한프로그램이나서비스를제공할것이라는 시각과양적으로증가된채널과프로그램들이이념이나사상의다양성을보장할수 없다는시각이갈등하고있는것이다. 결국문제는시장경쟁이얼마나다양성을 구현하고있는가에달려있는셈이다. 스타이너 (Steiner, 1952) 에따르면, 프로그램의다양성감소와방송사들간의경쟁 심화간에밀접한연관성이있는것으로조사되고있다. 방송사입장에서는소수취 향의새로운포맷을개발하는것보다기존의인기있는방송프로그램의포맷형식을 따라가는것이더쉽게이윤을남길수있기때문이라는것이다. 그렇지만미디어 시장구조와경쟁에대한연구들간에도매우상반된결과들을보여주고있다. 도미 닉과피어스(Dominick & Pearce, 1976) 는 1953년부터 1974년까지미국의지상파프 라임타임프로그램들을분석한결과, 시장내경쟁과다양성간에정적인상관관계 가있음을지적하고있다. 리트만(Litman, 1979) 은 1976년미국지상파방송사간에 경쟁이심화되면서수평적, 수직적다양성이급격히증가함을밝혀낸바있다. 애드 워터(Atwater, 1984) 는시장내에경쟁하는방송국수가많을수록뉴스프로그램에 서다뤄지는뉴스아이템의수는증가하지만한가지기사에할애되는시간은오히 려줄어들었다고지적하였다. 와크슐락과아담스(Wakshlag & Adams, 1985) 는 PTAR( 프라임타임시간대접근법, Prime Time Access Rule) 이프로그램다양성에 미치는영향을분석했는데, 그결과시장경쟁이감소해궁극적으로는프로그램다 양성이감소했음을보여주고있다. 반면에채널수와프로그램의다양성과의관계를 분석한그랜트(1994) 는채널수의증가가프로그램다양성과정적상관관계가있음 을보고하였다. 한편챈움스테드 (Chan-Olmsted, 1996) 는케이블TV 도입에따른어 린이채널의증가로다양한어린이프로그램들이제공되고있음을밝히고있다. 또 한배현석(Bae, 1999) 은뉴스전문채널증가로인해다뤄지는뉴스의내용이차별화

25 되고있음을보여주고있다. 그밖에음반산업, 라디오, 신문등다른미디어산업에 대한연구들은대부분경쟁증가가다양성을증대시키고있음을보여주고있다 (Everett & Everett, 1989; Lacy, 1987, 1998, 1999; Roger & Woodbury, 1996; Rothenbuhler & Dimmick, 1982). 이처럼많은연구들이미디어기업들의경쟁으로보도내용의다양성이증가했음 을보여주기도하지만, 반대의결과를보여주는연구들도적지않다(Burnett, 1992; Lin, 1995a; Lin, 1995b; Liu, 1997). 특히뉴스내용에있어서도경쟁이오히려다양 성을감소시켰다는연구결과들도있다. 레이시(Lacy, 1998) 는텔레비전, 케이블, 라 디오등타매체가신문내용에미치는영향을분석한결과, 경쟁이내용에영향을 미치지않는것으로나타났다. 즉, 실제로채널용량이늘어났다고다양한프로그램 편성이이루어지는것은아니라는것이다(Webster, 1986). 한편, 아인슈타인 (2004) 의 연구에서는미국주시청시간대프로그램다양성이증가했다가감소하는등기복이 있었고, 사실상 60 년대와크게다르지않다고지적하고있다. 또한공급원의다양성 과내용의다양성간의관계를분석한연구들도있다. 케이블네트워크를대상으로 연구한그랜트(Grant, 1994) 의연구결과는특정프로그램유형의채널이증가한다 고해서프로그램유형의다양성이증대하는것이아니라고밝히고있다. 한편, 우리나라에서도방송사간채널동질화에대한문제가많이연구되어왔는데, 동질화의원인으로주로상업주의, 법규제중앙집권적경영방식등의이유가지적 되고있다( 유승관, 2004). 특히방송시장의경쟁정도는프로그램의장르다양성에 영향을주는주요한요인으로간주되어왔기때문에내용다양성과관련한국내연 구들은주로프로그램장르를중심으로이루어졌다 ( 이준호, 1998; 이은미, 2001; 박 소라, 2003; 이준호 & 조경섭, 2003; 우세경 & 김미라, 2005; 황상재 & 정영주, 2005; 박소라 & 양현모, 2006). 이러한연구결과에는새로운채널이나뉴미디어가 시장경쟁을촉발해프로그램다양성을증가시킨다는내용과도리어다양성을감소 시킨다는내용들이공존하고있다 년대지상파방송의프라임타임대편성다양성지수를분석한이은미(2001) 는 10 년동안다양성이감소했다고지적하고있다. 특히민방도입시기인 1992년과케 이블도입시기인 1995년을기준으로크게감소하여방송시장에서경쟁이심화될수 록다양성이감소되고있다고지적하고있다. 1989년부터 2002년까지주요지상파 방송사의프로그램다양성을분석한박소라(2003) 는경쟁사업자가새로이진입할

26 경우, 경쟁이심한시간대에다양성이크게감소하는경향을보이고, 경쟁에민감한 드라마의경우그성향이더욱강하다고주장한다. 민영방송 SBS의등장이후에 프로그램편성의다양성변화를분석한안정임(1995) 의연구에의하면, 새로운채널 의등장은시청자선택권을증가시키기보다프로그램유형과내용의중복편성때 문에도리어다양성이약화된것으로나타났다. 이렇게상반된연구결과가나오는이유는각각다른차원의경쟁또는다양성개 념을검토하였기때문인것으로생각된다. 반덴불프와반쿨렌버그 (2001) 의연구에서 는경쟁의정도에따라다양성이달라지는것을지적했는데, 다양성형태는내용 관련다양성과접근관련다양성으로구분되며경쟁형태에따라서다른결과가나 타난다고주장한다. 결론적으로다양성은적정수준의경쟁에서는증가하는경향이 있지만극심한경쟁상황에서는오히려감소하고있다는것이다. 결국지금우리방 송시장에서의신규매체도입을통한여론다양성증진정책은어느정도수준에서 어떤형태의경쟁을유지ㆍ운영하느냐와밀접하게관련되어있다고할수있을것 이다. 앞에서언급한다양성과관련된연구결과들은 < 표 3> 에요약되어있다

27 < 표 3> 국내외주요다양성관련연구주제및연구결과 연구자연구주제연구방법연구결과 Dominick & Pearce(1976) 정부규제와지상파방송 프로그램다양성 실증연구 강력규제와다양성의정적상관관계 Mitchell(1978) 정부규제와지상파방송 프로그램다양성 실증연구 강력규제와다양성의정적상관관계 Owen(1977) 정부규제와지상파방송 프로그램다양성 질적연구 강력규제와다양성의정적상관관계 De Jong & Bates(1991) 채널수와케이블 프로그램다양성 실증연구 채널수증가는프로그램다양성증가로이 어지지않음 Grant(1994) 채널수와케이블 프로그램다양성 실증연구 채널수증가는프로그램다양성과정적상 관관계 Ryu(2000) 정부규제와케이블 프로그램다양성 실증연구 정부규제와수직적다양성의정적상관관 계 Lee(1995) 정부규제, 경쟁, 시청률과 케이블프로그램다양성 실증연구 강력규제나탈규제보다중간정도규제가프 로그램다양성과정적상관관계를보임 Roof, Trauth & Huffman(1993) 정부규제와케이블 프로그램다양성 실증연구 규제와다양성의정적상관관계 Hurwitz(1978) 정부규제와케이블 프로그램다양성 질적연구 유의미한상관관계없음 Le Duc(1973) 정부규제와케이블 프로그램다양성 질적연구 유의미한상관관계없음 Shak(1990) 정부규제와케이블 프로그램다양성 실증연구 유의미한상관관계없음 이은미 (2001) 경쟁과지상파방송 프로그램다양성 실증연구 경쟁심화는프로그램다양성을하락 박소라 (2003) 경쟁과지상파방송 프로그램다양성 실증연구 경쟁심화는주시청시간대의프로그램다양 성을하락 Hellman & Soramaki(1994) 비디오산업의 노출다양성 실증연구 경쟁심화는노출다양성을하락 Napoli(1997) 지상파방송시청자수와 노출다양성 실증연구 시청자수와노출다양성간의정적상관관 계 Webster(1986) 케이블전문채널 시청자의노출다양성 실증연구 전문채널시청자의기본채널시청감소경 향 Youn(1994) 케이블시청자의 시청형태 실증연구 케이블가입자는비가입자보다비선호프 로그램에대한노출다양성이낮음 Waterman & Grant(1991) 케이블시청자의 시청형태 실증연구 채널증가는시청자의드라마, 스포츠등오 락프로그램에편중되는시청형태를보임

28 2) 보도공정성 언론보도와관련해미디어의다양성개념과더불어가장많이언급되는용어는 ' 객관성(objectivity)' 이다. 하지만 ' 객관성' 이라는용어는과학적으로정의된개념이 아니라 감정에서초월해사실과의견을분리하여보도하려는노력 이라고개념적 으로정의될수있을뿐이다. 마이클셔드슨(Michael Schudson) 은객관성이란 사 실을신뢰하고가치를불신하며양자를분리하는것 이라고정의한다. 따라서어떤 사람들은객관성이란하나의신화이자이상에불과하며실천불가능한개념이라고 까지말하기도한다. 이러한객관성개념에대해웨스터스탈 (Westerstahl) 은 ' 사실성' 과 ' 불편부당성 ' 차원으로나누어설명하고있다. 즉, 진실성과적절성으로구성되는 ' 사실성' 과 각 당파에똑같은양의시간이나지면을할당하느냐, 특정사안에대하여일정한입장 이있느냐, 각이해당사자에대하여긍정적이냐부정적이냐 의판단여부를말하는 ' 불편부당성 ' 개념으로나누고있다. 그리고불편부당성개념의하위개념으로 ' 균형 성(balance)' 와 ' 중립적제시(netural presentation)' 를들고있다. 그러면서그는당 파적성격을띠고있는다양한언론들이존재하는환경아래서는불편부당성문제가 크게문제되지않는다고지적한다. 한매체가특정입장에서보도하더라도다른시 각에서보도하는언론매체가있기때문이라는것이다. 반면에중립적제시는보도 자가사건으로부터일정거리를유지하는표현방식에있어서의태도로서매체환경변 화와는관계없이항상중요하다고주장한다. < 그림 1> 객관성의구성기준(Westerstahl, 1983) 객관성객관성 사실성사실성 불편부당성 진실 정보성 비례 균형 중립성 이논리에의하면비교적다양한신문사들이경쟁하고있는신문보다독점적성

29 격이강한방송에서의공정성이더중요할수밖에없다. 방송의공정성과관련해서 최대의화두가공정보도인이유도여기에있다할것이다. 한마디로공정보도란 ' 어 느한쪽의의견이나입장에치우침이없이특정인물이나사건을중립적으로보도ㆍ 논평하는자세' 를말한다( 권혁남, 2002). 이처럼공정보도가중요한이유는객관성은 실현되기어려운개념으로, 실천개념으로서의공정성개념을사용할수밖에없기 때문이다. 즉, 절대적인객관성이란존재하기도실현되기도어려울뿐아니라평가 도쉽지않다는것이다. 그러므로다양한의견들을있는그대로정확하게보여줌 으로써다양성을실현하고, 그결과로서시청자들이진실을판단할여건을조성해 주는공정성이야말로객관성을실현하는거의유일한현실적인방법이될수밖에 없는것이다. 이러한접근방법의대표적인사례로미국의 ' 동등시간원칙 (equal time law)' 이나 ' 형평성의원칙(fairness doctrine)' 을꼽을수있다. 이는미국방송정책의궁극적 목표라할수있는다양성(diversity) 실현이왜방송의공정성과밀접히관련되어 있는가를보여주는것이기도하다. 그렇지만방송매체의경우, 외적다양성추구에 한계가있고, 여전히제한된주파수를사용하는 ( 뉴스를포함하고있는전국규모의 지상파방송과같이) 방송의경우소유권다양성을의미하는다원주의 (pluralism) 에 있어한계가있다는점에서좀더적극적인다양성실현정책이요구될수밖에없다. 앞에서논한바와같이, 나폴리(Napoli, 2001) 는다양성개념을소유권의다양성인 ' 다원주의 ', ' 내용상의다양성', ' 시청자노출의다양성' 개념으로나누고, 실질적으 로수용자에게공정한정보가제공되기위해서는 ' 노출의다양성' 이가장중요하다 고주장한다. 그러므로방송의경우에는소극적의미의객관성보다적극적인의미 에서진실된사실들을정확하게보여주고, 시청자의균형있는선택을가능하게 만들어야한다는것이다. 그렇지만, 적극적인입장에서다양성구현이나심층보도같은것들은도리어보도 의공정성과객관성을훼손할수있고, 반면에소극적인객관성추구는의미없는 보도혹은알맹이없는형식주의보도에빠져시청자들에게유용한정보를제공하 지못하게될가능성도있다. 그렇게본다면보도의공정성과유용한정보제공은 상호이율배반적이기때문에목표하는바가서로충돌될수도있다. 그렇기때문에 대안으로시청자들이원하는쟁점을중심으로보도하는시민저널리즘의역할도나 름대로중요할수있고, 2) 그것은어쩌면방송보도가소극적인공정성을벗어나적

30 극적인공정성을실현할수있는하나의대안이될가능성도있다. 앞서지적한바와같이, 우리언론특히방송의공정성문제는커다란전환점에 서있다고할수있다. 즉, 언론보도의공정성을해치게되는원인이외부의직접적 인정치적통제가아닌상업적목적또는방송사자체의목적에의한것으로변화 되고있기때문이다. 따라서공정성을해치는편견(bias) 의개념역시변화되고있 다. 맥퀘일(McQuail) 은 ' 필연성(necessity)' 개념과 ' 독립성(independence)' 개념을 통해언론사보도에는객관적요소와비객관적요소가동시에포함되어있다고주장 한다. 따라서이러한내ㆍ외적인요인들에의해순수하게객관적인뉴스란생산될 수없고본질적으로편향적일수밖에없다는것이다. 즉, 보도과정에서현실을있는 그대로보도해야한다는당위론과주관적판단과평가를행사하는주관적이고자유 로운영역즉, 비객관적인영역이공존해야한다고주장하면서비객관적영역즉 편견을 < 표 4> 와같이분류하고있다. < 표 4> 맥퀘일의언론사보도편견유형분류 편견의공개여부 공개 비공개 의도성 의도적 언론매체의사시, 편집방침등 선전 ( 객관보도로호도되기도함) 여부 비의도적 언론사의내외적요인, 언론사소유구조등 이데올로기 출처 : 황근, 2002, 제16 대대통령선거와방송의선거보도평가(2) 전통적으로우리언론은정치와관련해서비의도적이고공개적편견들이지배해 왔다고생각된다. 때문에특정언론사가특정정치집단을유리하게보도하는것이 2) 미국 Poynter 연구소가제안한시민저널리즘에서다루어야할주요선거보도주제는다음과같다. 1 후보자들이제시하는의제 -> 시민들이제시하는의제 2 후보자경쟁상황에대한여론조사 -> 이슈에대한여론조사 3 선거운동전략 -> 후보자의제안또는해결방안 4 이벤트중심적보도 -> 이슈를비교하는이슈중심의보도 5 에피소드를다루는보도 -> 여러핵심요인에대한반복적인보도 6 개별적인이슈 -> 상호연관된이슈 7 언론담당자 -> 사실점검팀 8 후보자의인기 -> 후보자의적격성 9 후보자의개인적행태 -> 당면이슈와관련된후보자의행태등이다

31 일상적으로이루어져왔다. 그러다보니우리언론의보도는선전유형에해당되는 의도적이면서공개되지않은편견이지배하고있다. 법적으로언론사는특정정치 인과정파를지지할수없는공정성의책무를부여받고있지만, 실질적으로모든 언론사들이내면적으로자신들의이해득실에적합한후보자나정당을지지하는편 향성을가지고있는것이사실이다. 방송의경우에는공식적으로공개적이고의도적인입장보도가허용되지않는다. 그러나주파수희소성이나사회적영향력과같은근거가약화되고매체가급증하면 서상업적이해와같은내ㆍ외적압력은더욱커지고있다. 따라서여전히강한공 정성을요구하는법적ㆍ윤리적사회분위기는방송사로하여금파행적으로의도적 이면서은밀한편견을강요하고있는것도사실이다. 이러한의도적이고비공개적 인편견즉, 편향보도는선전이가지고있는속성상교묘하게이루어질수있다는 점에서더많은문제를야기할수있고, 겉으로는공정성을표방하고있기때문에 수용자들을현혹할수도있다. 이러한이유에서방송보도역시최소한의공정보도 원측을지키면서지금까지고수해온내적다원주의가아닌외적복수주의에의한 보도균형성구현방법을모색해볼때가되었다고생각된다. 이와같은보도공정성문제는어떻게구체적으로평가할수있을것인가의문제 로이어진다. 그동안이와관련해구체적인평가연구들이진행되어왔다. 이민웅 (1991) 은공정성의하위개념으로진실성, 적절성, 균형성, 다양성, 중립성, 이데올로 기를들고있는데, 우선진실성이란정확한정보의제공으로서의정확성과부분적 사실의정확을넘어종합적으로맥락적정보를제공해야하는완전성을포함한다. 둘째, 적절성이란특정아이템이선택되느냐의여부와기사로선택된이후어떻게 처리되느냐의두가지측면을포함한다. 셋째, 균형성이란시간배분, 아이템순서, 인터뷰음성, 영상처리의측면에서양적인균형을이루었는가와상반된이해당사자 의주장을균형있게제공하는하는질적균형을모두포함하는것이다. 넷째, 다양성 이란사회적으로중요한이슈에대해다양한입장이나정보가제공되는가의측면과 다양한사회계층들의입장과관심사가골고루반영되고있는가를포함한다. 다섯 째, 중립성( 불편부당성 ) 은양시양비론적입장을취하면서궁극적판단을시청자에게 맡기는소극적중립성과이슈에접근하는데있어서는중립적자세를취하지만충실 한취재를통해진실에근거해판단을유도하는적극적중립성모두를포함한다. 마지막으로이데올로기는세계관또는계급적으로추상화할수있는비교적중립적

32 이고분명한의미, 가치, 신념체계를의미한다. 참고로강태영(2000) 이제시한분석 유목은아래 < 표 5> 와같다. < 표 5> 보도의공정성분석틀 공정보도의조건공정성하부개념분석유목 정확한보도 진실성 기초자료의정확성신뢰할만한정보원추측보도가아닌사실보도 질적ㆍ양적균형보도 적절성 - - 아이템선정과배제선정된아이템의배치 누락되지않은적절한정보 종합적정보 다양한정보/ 견해반영 양비양시론의지양 불편부당한보도 균형성( 양적) 다양성 중립성( 질적) 종합성 - 방송시간의균형 - 꼭지제시순서의제시 - 보도형식의균형 - 보도유형의균형 - 다양한계층의입장ㆍ정보 - 이슈에대한다양한입장ㆍ정보 - 보도태도의중립성 - 보도논조의중립성 - 대안제시및심층보도

33 Ⅲ. 우리나라미디어시장및여론독점 1. 미디어시장현황 미디어시장규제완화를통해여론다양성확보가가능한가를알아보려면, 우선방 송시장과신문시장의현황과문제점을면밀히검토할필요가있다. 그래야만매체 시장의규제완화가미디어시장의여론형성기능을개선하는수단이될수있는가 살펴볼수있기때문이다. 2008년한국언론재단이전국의시민 5천명을 1:1면담으로조사한언론수용자의 식조사에의하면, 우리나라사람들은지상파방송을가장영향력있는매체로생각 하고있음을알수있다. 구체적으로 KBS(32.5%), MBC(21.7%), 네이버(17.1%), 다 음(4.2%), 조선일보 (3.7%) 를꼽았고, 가장신뢰하는매체로는 KBS(31.1%), MBC(21.6%), 네이버(13.5%), 조선일보 (4.5%), 다음(3.2%) 을꼽아전체적으로는방 송이 54.2% 의영향력과 52.7% 의신뢰도를가지는것으로조사되었다. 이러한조사결과는인터넷등다양한매체등장에도불구하고, 신문과방송이여 전히우리사회에서가장중요한여론형성의매체역할을하고있음을볼수있다. 그렇지만미디어경영이라는측면에서보면우리언론사들은낮은생산성과경영난 등으로어려운처지이다. 또다른문제는모든언론사들이정치적지형이다. 독과점 폐해등으로언론기관으로서의정상적기능수행에많은장애를받고있는것도사 실이다. 이처럼주요언론사들이경영난을겪게될경우정상적인구조속에서올 바른보도및프로그램편성이가능할수있겠느냐는의문이제기되는것은너무나 당연한일이기도하다. 특히신문시장은다양한매체들이등장하면서경영난이더 욱가중되고있으며이로인해구조적인생존문제까지제기되고있는것이현실이 다. 이같은상황을전제로, 우리나라의신문과방송시장의현황및문제점을살펴 볼필요가있다. 1) 신문시장현황및문제점 우선신문시장은지속적인감소추세에도불구하고사업자가증가하고있다는특 성을보여주고있다. 정기간행물은크게일간신문, 통신, 인터넷신문, 주간, 월간, 격

34 월간, 계간, 격년, 기타일간지로구분될수있는데, 2003년등록된정기간행물은 6,689 개였으나 2005년 7,536 개, 2006년 8,551 개, 2007년 9,464 개, 2008년에는 9,641 개 로계속증가하는추세다. 특히인터넷신문은 2005년첫해 286 개, 2006년에는 626 개, 2008년에는 1,040 개가등록되어 2005년대비 3.5배이상증가한것으로나타나고있 다. 일간신문사업자수도 2000년 119개가등록된이후 2006까지매년증가하여 2006 년 193 개, 2007년 281 개로대폭증가하였고, 2008년기준으로 288개가등록되어있 다. 때문에신문사업자수가구독자대비포화상태를넘어선것으로평가되기도 한다. 이같은추세로구독자수는정체되어있는반면지속적으로증가하는사업 자수때문에경쟁력은더욱약화되고경영난이가중될수밖에없다는것을위미하 는것이라하겠다. 때문에신문이생존할수있는방법은다양한미디어시장으로 의진출이나연계등의방법밖엔없다는지적이타당해보이는것도이때문이다. 한편신문종사자수의변화도신문시장의특성을잘보여주고있다. 신문종사자 는 2006년에는 12,679 명으로감소했지만, 2007년과 2008년각각 17%, 23% 씩증가하 여 14,897 명, 18,329 명이되었다. 그렇지만전국일간지종사자수는 1988년 6,601명에 서 1993년에는 1.5배인 9,702 명까지증가하더니, 1997년이후계속감소하여 2007년 에 4,871 명, 2008년에는 4,903명으로 1990 년대중반의절반수준으로줄어들었다. 여 기서주목할부분은신문사업자특히, 일간신문사업자수는지속적으로증가하고 있음에도불구하고종사자수는꾸준히감소하고있다는것이다. 이것은신문의전 문취재, 보도인력이감소하고있다는것을의미하는것이기도하다. 이는언론의 공정성과다양성확보에도심각한문제를야기할수있음을보여주는것이라하겠 다. 이같은구조적문제점은신문의매출액증감을보면더욱명확히드러난다. 신문 시장의전체매출액은 2007년에 3조 2,305억원을기록하여 1999년의 2조 3,667억원 보다 54.4% 증가하였다. 그중에전국일간신문이전체신문시장의 56.9% 를차지하 여 2007년에 1조 8,387 억원을기록하였으나, 1999년의점유율 73.2% 보다는크게감 소된것이다. 사업자별로살펴보면, 2007년기준전국일간신문중조선일보가 4,031 억원으로가장큰매출을기록하였고, 중앙일보와동아일보가각각 3,420 억원, 2,803 억원으로 2위와 3 위를기록했다. 그나마전국일간신문중조선일보, 중앙일보, 동아 일보등만이평균이상의매출액을기록했을뿐이다. 일반일간신문, 특수일간신문,

35 외국어일간신문, 일반주간신문, 특수주간신문을포함한광의의신문시장에서조 선일보, 중앙일보, 동아일보 ( 이하 신문 3 사 라함) 등의매출액기준점유율은 2007 년기준으로 36.9% 이다. 이비율은 1980년의 74.4% 는물론이고, 2003년의 69% 보다 크게낮아진것이다. 이처럼외형적으로신문시장은증대된것처럼보이지만실질적인경영환경은급 속도로악화되고있는것이현실이다. 그이유는다양한매체다양화와신문사간 과당경쟁때문인것으로보인다. 이러한이유로신문시장의사양화는더욱가속화 될것으로전망된다. 특히, 인터넷발달로인터넷신문이늘어나고, 다양한무가지와 포털사이트뉴스가새로운매체로부각되면서젊은층을중심으로신문매체의기능 을대체하고있다는것도무시할수없다. 또한여기에다양한방송채널들이신문 독자의폭을계속잠식해오고있는것도문제다. 따라서신문시장의생존을위해 서는소유나겸영등의규제완화를통한활로모색이시급한상황이다. 또신문사업자간의과대경쟁도신문시장축소의원인이되고있다. 특히신문시 장이축소되면서구독자확보와광고수주를위한신문사간경쟁이극심해져무가 지, 경품살포등과도하고불공정한경쟁이계속되면서신문사간에도부익부빈 익빈현상이심화되고있다. 이렇듯과도한경쟁으로원가는상승하고, 지나친광고 의존도와낮은구독료및구독료매출저하로수익구조는더욱악화되고있는실정 이다. 결론적으로자본력이있는신문사는그나마현상을유지할수있지만, 중소신 문사들은존폐의임계점에직면해있는것이사실이다. 특히신문사간과다한경쟁은단순히영업이나광고수주에서의경쟁자가아니라 보수와진보이념성향까지섞이면서특정신문을보수, 진보양대구도로분열되어 공정보도와올바른여론형성에더욱부정적영향을미치고있다. 이같은신문의 위기는신문기업의존폐문제는물론이고, 신문시장의실패와함께여론다양성과 민주주의의위기를초래할가능성이있다. 때문에신문시장의안정과활성화를통 해언론보도의공정성과여론다양성을확보하기위해서는정부의정책적대응이 필요한상황이다. 2) 방송시장현황및문제점 방송사업은크게지상파방송, 유선방송, 위성방송, 방송채널사용사업, 기타방송으

36 로구분되는데, 2008년 495 개가등록되어있는데, 이중에지상파 TV는 33 개, 라디 오는 11 개이다. 특히 2006년부터위성및지상파 DMB(Digital Multimedia Broadcasting) 사업자가새롭게등장해그범위는더늘었다. 한편 1999년 29개였던 방송채널사용사업자는매년꾸준히증가하여 2008년기준 188 개가등록되어있다. 또한 2009년에는 IPTV 가상용화되어기존의케이블방송등과경쟁하고있다. 이같은방송시장환경변화는지상파방송을중심으로구조화된방송시장환경 에커다란변혁을불러올것으로예측되고있지만, 아직까지콘텐츠수급부족등 으로부진을면치못하고있는실정이다. 지상파방송사의방송시장지배력이여전 히견고하게유지되고있기때문이다. 이러한방송시장의독과점구조는방송종사 자, 매출액, 규제제도등방송환경요인을통해서도쉽게알수있다. 방송매체종사 자수는 2000년 1만 9,711명이었다가 2001년큰폭으로상승하여 2만 8,749명이되었 지만, 2003년이후감소추세를계속하여 2007년기준 2만 8,913 명이다. 이중에지상 파사업자가가장높은비율을차지하여 2000년이후 1만 3천명수준을유지하고있 고, 유선방송종사자수는 2001년 1만 402명이었다가이후계속감소하여 2007년 기준 5,401 명이다. 방송채널사업종사자는 2000년이후계속증가하여 2007년기준 9,102 명이고, 위성방송종사자수도 2002년이후꾸준히상승하여 2007년기준 513 명이다. 구체적으로 KBS에 5,294 명, MBC에 3,861 명, EBS에 599명으로지상파방송종사 자의 70% 정도인 9,754 명이여기에소속되어있고, 민영방송인 SBS 종사자수는 884 명이며, 지역민영방송을포함한전체민영방송종사자수는 2,511 명으로전체지 상파종사자의 17% 에불과하다. 한편종교, 교통방송의종사자수는 1,496 명이다. 매출액규모에서도방송시장의불균형은그대로나타나고있다. 2007년기준방 송시장전체매출액은 10조 5,343 억원으로 2000년 5조 574억원에대비두배이상 신장되었다. 사업자별로살펴보면, 방송채널사용사업자는 3조 9,843 억원의매출로 방송시장매출액의 38% 를차지하고있다. 다음은지상파방송이 3조 8,901 억원의 매출을기록하여전체매출액의 36.9% 를차지하고, 3위는유선방송이 2조 1,527억원 의매출로전체매출액의 20.4% 를차지하고있다. 한편위성방송은 2002년 635억원 매출을기록한이후매년상승하여 2007년에는 5,071 억원의매출을기록하고있다. 한편중요한점은 2007년기준으로 KBS, MBC, EBS 등 3개공영혹은공적구조의 방송이전체지상파방송매출액의 69.2% 를점유하고있다는점이다. 이중 KBS는

37 1조 3,007 억원으로전체지상파방송매출액의 33.5% 를차지하고, MBC 는 1조 2,199 억원으로 31.4% 이고, 거의매년 10% 씩증가해왔다. 한편 EBS는 1,672억원매출 을기록했다. 민영방송은전체지상파방송매출액의 22.8% 를차지하고있는데, SBS가 2000년이후매년평균 7.8% 씩증가하여 2007년 6,353 억원의매출을기록해 전체지상파방송매출액의 16.4% 를차지하고있다. 나머지지역민영방송은 2,496 억 원, 특수방송은 3,085억원으로각각지상파방송매출액의 6.4% 와 8% 씩차지하고 있다. 이같은편중된매출구조는방송시장이신문시장과그성격은다르지만소수지 상파방송사의독과점시장구조임을잘보여주고있다. 최근매체의양적, 질적분 화로방송사간의경쟁이계속가열되고있기는하지만, 안정적독과점구조를통 해공익을구현한다는명분아래지상파방송사들이방송시장을지배하고있는형 태다. 이러한상황에서민영방송들도역시공익성을강요받으면서, 공영방송과상업 방송간에차별이없는방송구도를유지하고, 방송산업의활성화와방송의공익성 모두위축되고있는것이다. 이러한공익성을앞세운강한진입장벽과소유ㆍ지분 제한규정들이기존사업자들의기득권을유지하기위한반경쟁적이념과구조에 의해고착되어왔다. 더욱이독과점구조에따른협소한저가시장이고착되면서투 자활성화를통한시장개선이불가능한상황이라는데더큰문제가있다. 이같은구조는지상파방송의상업적성향을억제하면서경쟁력높은지상파방 송, 네트워크체제를유지할수있다는장점은있지만, 공영방송의공영성이침해되 는결정적인취약구조를가지고있다고할수있다. 또한 KBS 2TV나 MBC 와같 이상업방송의형태로운영되면서공적소유구조를가지고있는정체성문제도제 기되고있다. 이러한우리방송시장의문제점은비효율적인규제제도에도기인한다. 특히자본의공익성과사업자의공익적의지를방송진입의요건으로하고있는지 나치게형식적인공익적방송규제체계는모든매체들이지상파방송사를축으로지 상파콘텐츠를재전송하는형태의수직적인구조에편입하도록만들고있다. 이와같은여러문제점들로인해공익성을앞세운견고한진입장벽은방송사업의 자본유연성을취약하게했고방송시장에콘텐츠유연성마저약화시키고있다. 이 로인해뉴미디어방송은독자적생존이불가능하고, 공영방송역시현실적으로국 민들에게수신료인상의정당성을설득하기가쉽지않은상태이다. 이로인해모든 방송사업자들이광고수입에매몰되고있기도하다. 한편지역방송은재정적으로나

38 내용적으로더욱취약한상태로전락해존폐위기를맞고있다. 이같은추세가계 속될경우경쟁력있는콘텐츠생산과공급이사실상불가능해진상태에서모든방 송매체들이광고재원에절대적으로의존하게되어저가경쟁은더욱가열될수밖에 없을것이다. 즉, 지금과같은지상파방송콘텐츠에모든매체들이수직적으로편승 하는왜곡된구조가더욱고착될가능성이높은상황이다. 결국지금처럼공익성에 경도된방송규제정책이나규제기구로서는경직된방송시장에서정책혼선만유발하 여방송시장에서의경직성만더심화시키게될것이다. 2. 미디어시장과여론다양성 1) 여론독점과미디어시장 시장내경쟁형태를살펴볼때, 시장내에단하나의공급자만있어경쟁이전혀 없는 ' 독점(monopoly)' 은하나의극단적인경쟁형태이고그반대의극단에는한 시장안에수많은공급자와수요자가경쟁을벌이는 ' 완전경쟁시장(perfect competition)' 이존재한다. 또한소수의공급자와수요자가경쟁하는체제인 ' 과점 (oligopoly)' 은양극단의중간에위치하는경쟁형태라고할수있다. 그리고많은 공급자와수요자가경쟁하고있는점에서완전경쟁과비슷하나, 각공급자가약간 씩차이나는상품을생산, 공급하는 ' 독점적경쟁' 형태도있다. 독과점시장을판단하는기준은다음과같은몇가지로구분될수있다. 첫째, 상 품의성질이동질적인가, 이질적인가하는문제이며둘째, 시장의진입과탈퇴가가 능한가에대한문제이고셋째, 시장에참여하고있는경제주체가완전한정보를 갖고있는가에대한문제등이다. 여기서독점은대체재가존재하지않아야완전한 독점이될수있다. 예를들면우리나라에서철도가독점시장이라분류되지만, 버 스와택시라는대체제가존재하기때문에완전한독점이라보기어렵다. 때문에, 독 점시장보다는과점시장이일반적으로현실에서더많이존재할수밖에없다. 독과점시장은다음과같은특징을가지고있다. 첫째, 독점기업은한상품의유 일한공급자이므로시장수요가곧한기업의상품에대한수요가된다. 경쟁기업 은개별공급곡선의합계가시장공급곡선이지만독점시장은공급자가한기업 에의해이루어지므로개별공급곡선이시장공급곡선이되어이기업은수요곡

39 선에따라상품의공급량을결정할수있다. 둘째, 독점기업은공급량을변동시킴 으로서가격에영향을끼쳐최대이윤을보장하는수준에서가격을결정할수있다. 즉, 경쟁시장보다가격은높고생산은적게하는것이가능하다는것이다. 그이유 는경쟁에대한압력이경쟁시장보다적기때문이다. 한편, 과점시장의특징은과점기업간의의존관계가크다는것이다. 과점의본 질은한기업의영리행위가타기업의영리행위에현저한영향을줄수있는가 의문제이다. 예를들면, 방송사가두개밖에없다고가정하고각회사가시장총 수요의반씩공급하고있다고할때, 만약 A라는방송사가수신료를인하한다면프 로그램의품질이유사하다는조건에서 한시청자를 B방송사는자기도수신료를인하하지않는 A 방송사에빼앗기게되고, 따라서영리상태에중대한영향을미칠것 이라는판단을하게되고동반인하를하게되는것이다. 이러한상태에서는어느기업도타기업의눈치를보지않고자기의행동을결정 할수없다. 다시말하면한기업의결정은타기업의결정에의존하게될수밖에 없다. 때문에과점기업간에는경쟁보다는담합하는현상이발생하게된다. 그리고 이러한행위로말미암아생산량은적게, 가격은높게형성되게된다. 결론적으로, 독과점의의미는시장을소수의사업자들이독점내지과점하고있는 상태를말하는데, 우리나라에서시장지배적사업자( 독과점사업자) 판단의근거가 되는법률은 1980 년제정된 독점규제및공정거래에관한법률 ( 이하공정거래법 ) 이 다. 공정거래법은제1조에서독과점폐해를규제하고시장경제체제의기본원리인사 업자간의자유롭고공정한경쟁질서를확립하기위한경제활동의기본질서를규정 하고있다. 즉, 공정거래법은사업자의시장지배적지위의남용과과도한경제력의 집중을방지하고, 부당한공동행위및불공정거래행위를규제하여공정하고자유로 운경쟁을촉진함으로써창의적인기업활동을조장하고소비자를보호함과아울러 국민경제의균형적발전을도모함을목적으로명시하고있다. 때문에공정거래법은 독과점으로인한경쟁감소와이로인한가격인상등으로소비자피해가발생하는 것을막기위한경쟁법(competition law) 이며, 경제활동의전분야에걸쳐적용되는 포괄적속성을가지고있다고할수있다. 해 독점규제및공정거래에관한법률( 이하공정거래법 ) 에서시장지배적사업자에대 일정한거래분야의공급자나수요자로서단독으로또는다른사업자와함께 상품이나용역의가격, 수량, 품질기타의거래조건을결정, 유지또는변경할수있

40 는시장지위를가진사업자를말하고, 시장지배적사업자를판단함에있어서는시장 점유율, 진입장벽의존재및정도, 경쟁사업자의상대적규모등을종합적으로고려 한다 라고규정하고있다( 동법제2조제7 호). 하지만이것은제품시장에적용될경우명확하지만여론시장에대해서는이러한 독과점/ 과도한지배력기준을설정하는것이사실상어렵다. 특히특정의견이사회 여론으로집중되는현상을 ' 여론의수렴' 이아닌 ' 여론독과점' 이라부를수있는지 에대한논란의여지도있다. 특히우리나라의경우방송은허가ㆍ승인제로제한된 채널들로여론독과점이발생할가능성이매우높다. 최근에인터넷등의대안미 디어사용이증가하고있는것은사실이지만, 여전히 TV를가장많이이용한다는 점이좋은예가될수있다. 또한오랜기간독과점틀내에서안정된사업구도를 영위해온방송사업자들이신규미디어도입에대해 ' 방송의공익성침해', ' 거대자 본침입', ' 방송상업화' 등을이유로적극반대한다는점에서( 황근, 2008) 지상파 방송사를중심으로하는여론독과점이여전히매우높은것이사실이다. 또한다 른매체들이잘만들어진 (well-made) 지상파방송사및계열사의콘텐츠를재활용 ( 혹은재송신) 하고있다는점에서동일한메시지의반복으로인한여론독과점현 상도발생할수있기때문에미디어에의한여론독과점현상은매우복잡한문제 인것이다. 2) 지상파방송독과점구조와여론독점 앞에서설명한공정거래법상의독과점규제와무관하게, 방송법에서는지배적사 업자에대한규제조항이있지만, 방송법상의독과점규제조항은그실효성이거의 없는실정이다. 그원인을살펴보면다음과같다. 첫째, 전체방송시장의 70% 이상을 차지하고있는 KBS와 MBC 가독과점규제대상에서제외되어있기때문이다. 즉, 방송법상 20~30% 정도에불과한나머지지상파방송과뉴미디어다채널TV 방송만을 규제대상으로하고있어규제의실효성즉, 정책목표를실현하는데큰효과를못보 고있는것이다. 그러므로방송법상에전체매출액제한규정에서두지상파방송사 업자에대한제외규정이삭제될필요가있다. 둘째, 실질적으로방송시장에서의독점사업자를규제하기위해서는지금과같은 매출액시장점유방식이나사업자수에의한규제방식은합리적이라고할수없다

41 특히외부효과가강하게나타나는방송사업의특수성을감안해볼때, 시장에서의 실질적독점상태를매출액만으로는명확히평가할수없다. 더욱이사전규제성격 이강한진입규제형태의사업자수에의한규제는규제완화추세에도맞지않는다. 그러므로 ' 시청시간점유율' 에의한독점규제방식을도입해야할것이다. 그나마이 런방송법개정안에사후 ' 시청점유율규제' 방식을도입한것은바람직한개선이 라할수있다. 셋째, 현재우리방송시장의독점적폐해가더욱문제되는이유는시장의불투명 성때문이다. 지상파방송사의매출액은물론이고케이블TV 사업자의가입자수, 매 출액, 영업별매출구조, 계약관계가매우불투명해제대로된시장독점규제가불가 능한상황이다. 따라서시청률, 시청점유율등을명확하게평가할수있는 ' 시장조 사위원회 ' 같은상설기구의설립이요구된다. 이론적으로독과점관련방송정책은절대선의문제가아니다. 때문에방송시장의 독과점과공익성문제를연계시키는것은결코바람직하지않다. 더구나지상파3 사 의독과점적시장점유율을공익성과연관해논의한다면, 본질적인문제해결이더 어려워질수밖에없다. 결국방송시장구조조정에대한논의는방송시장구조의불 합리성에대한문제제기라하겠다. 그러므로우리나라방송산업이구조적으로문제 가있다면, 결국은가장큰비중을차지하고있는지상파3 사에대한규제한계로부 터이문제를풀어나가야할것이다. 이런측면에서우리나라의여론독점실태들도중요하게살펴보아야한다. < 표 6> 3) 에서나타는것처럼전반적으로지상파방송의시청점유율은완만하게줄어드는 추세이기는하지만, 여전히 62.3% 의점유율을보이면서독점적구조를보이고있다. 이는지상파방송의영향력이여전히압도적이라는점을보여주는것이라하겠다. 이와같은지상파방송에의한독과점상황은여론수용자들의각매체별일일평 균이용시간을통해서도명확하게들어나고있다. 우리국민들은전체여가시간 중약 6 시간정도를매체이용에할애하고있으며, 그중 32.9% 정도를지상파방송 TV 시청에할애하는것으로나타났다. 2005년과비교하여 2008년에그정도가다소 감소하였지만, 전반적으로는여전히지상파방송 TV 시청이여가시간을주도하고 있는것으로볼수있다. 특이점으로 2008년의경우뉴스를포함하고있는뉴미디 어방송과인터넷이용시간이급증하고있다는점이다. 이는우리나라수용자들의 3) TNS 미디어코리아의한국방송( 지상파, 뉴미디어 ) 시청점유율조사

42 매체별이용에있어뉴스시청에할애하는시간이늘어났다는점과관련하여생각 해볼때, 지상파방송의정치적여론독점력과직접관련은없지만, 여론매체의독과 점상태를추정해볼수있다. < 표 6> 지상파방송시청점유율 ( 단위 : %) KBS1 KBS2 MBC SBS EBS 지상파방송 * 뉴미디어방송 ** 기타 *** 출처 : TNS미디어코리아 * 지상파방송 = KBS1 + KBS2 + MBC + SBS + EBS ** 뉴미디어방송 = 케이블TV + 위성방송( 총 202개채널중에상위 115 개채널) *** 기타 = 소규모뉴미디어방송채널 + TV 를이용한게임 + DVD + 기타 지상파 TV < 표 7> 2008년언론수용자의식조사 뉴미디어 방송 신문 생활 전체 정보지라디오인터넷 매체이용시간 시간 1시간57분 1시간13분 24분 3분 40분 1시간22분 5시간55분 점유율 32.9% 20.6% 6.8% 0.8% 11.4% 23.1% 100% 지상파 TV < 표 8> 2005년언론수용자의식조사 뉴미디어 방송 신문책라디오인터넷컴퓨터 게임 전체 매체이용시간 시간 2시간22분 15분 2분 6분 17분 12분 16분 6시간16분 점유율 37.8% 4.1% 0.7% 1.7% 4.6% 3.3% 4.3% 100% 우리나라수용자들의여가생활에서그비중을늘려가고있는뉴스시청과관련해 각매체별일일평균뉴스이용시간을살펴보면다음과같다. 2005년에는지상파방 송이 KBS1 22 분, KBS2 4 분, MBC 11 분, SBS 7분으로총 44 분인반면, 케이블보도

43 전문채널의경우 YTN 6 분, MBN 3분으로총 9 분이며, 이는지상파방송의 1/4 수준 에도못미치고있다. 신문의경우 2분으로지상파방송의 1/10 수준에도못미치고 있다. 2008년에는지상파방송 28 분, 뉴미디어방송 12 분, 신문 24 분, 라디오 6 분, 인터 넷 16분으로 2005 년에비해지상파방송이용시간이줄어들고, 인터넷이뉴스공급 매체로급부상하고있다는점을특징으로들수있다. 하지만, 새롭게성장하고있 는인터넷뉴스가전통적인뉴스매체 ( 지상파방송, 신문등) 의콘텐츠를기본으로하 고있다는점에서기존독과점체제를유지한다고도볼수있을것이다. 지상파방송 KBS1 KBS2 MBC SBS < 표 9> 2005년국민생활시간대조사 지상파 합계 케이블보도전문채널 YTN MBN 합계 22분 4분 11분 7분 44분 6분 3분 9분 2분 신문 < 표 10> 2008년언론수용자의식조사 지상파 TV 뉴미디어방송신문라디오인터넷 28분 12분 24분 6분 16분 신문과인터넷의비중이급격히증가한 2008년의언론수용자의식조사의경우미 국산쇠고기수입과관련된촛불집회가한창인시기에조사된자료로쇠고기및촛 불집회와관련된쟁점에대해지상파방송보다는인터넷에서많은콘텐츠가생산ㆍ 유통되었고, 신문의사설을통해다양한의견이표출되었다는점에서생각해볼때, 특정이슈및쟁점에대한매체의특성이반영된결과로볼수있다. 즉, 특별한쟁 점및이슈와관련해매체에의한콘텐츠생산ㆍ유통의특성이반영되지않는다면 여전히우리여론시장에있어지상파방송의독과점형태는여전히지속되고있는 것으로볼수있다. 하지만, 이러한지상파방송독과점부분에대해서는상반된시각이존재하고있 다. 그렇기때문에우리나라의방송과신문시장을포함한여론독과점문제에대한 명확한판단이요구된다. 우선전체여론시장이얼마나되는가의문제이다. 전통적 인신문과상송, 그리고최근에급신장하고있는인터넷미디어까지포함한여론시 장에대한평가가전제되어야한다. 이경우에단순한독자크기나시청률혹은인

44 터넷접속률등을어떻게동일선상의가치로전환할수있는가의문제가존재한다. 여론지도자층에높은영향을미치는신문보도, 동영상에의한즉각적효과를가 진방송(TV) 의영향력, 양방향접속매체로서특정계층에게급속한파급효과를지 닌인터넷매체등도서로다른잣대가적용될수있기때문이다. 또한여론에영 향을미치는정치보도와사설ㆍ논평을다루는매체와그렇지않은매체를구분하는 것이용이하지않다. FCC 가제시한미국의다양성지수(Diversity Index) 가문제점 으로지적받는것도바로매체간가중치부여문제였다는점은이를잘말해주고 있다. 이러한이유로신문과방송각각의시장에서의여론독점정도를판정하는것이 중요하다. 즉, 신문시장에서의여론독점력과방송시장에서의여론독점력을각각평 가하여어디가더독점상태인가를판단하는것이다. 이렇게본다면, 신문과방송모 두소수신문사와방송사에의해독과점형태의여론시장을형성하고있지만, 앞에 서언급한바와같이, 방송시장내에서의여론독점력이신문시장보다더집중되어 있다는것을알수있다. 미디어의여론독과점은 특정미디어사업자가사회적현안에대한일정의견을 강화하고, 의견의자유로운경쟁을저해하는것 이라정의할수있다. 즉, 미디어시 장에서특정한미디어가일방향적인여론을형성시키는상태라할수있다. 실제 2004 년탄핵보도, 2008 년촛불및미국산쇠고기관련보도등을분석해보면, 특정 미디어에의해서사회적현안에대해특정방향의의견을지속적으로강화하는등 지배적미디어에의한여론독과점이발생하고있다고볼수있다. 전체적으로미디어의여론독과점은미디어의상업적영향력과구분되는특정미 디어의과도한정치적영향력행사, 또는여론형성과정에대한과도하고일방적인 효과( 의제설정, 프레이밍, 프라이밍 ) 로볼수있다. 이경우여론독과점규제의목 표를특정미디어의과도하고일방적인효과로제한할수있지만, 전체적으로미디 어의여론독과점의의미는여전히정의하기어려운부분이다. 일반적으로미디어소유집중은여론독과점을초래한다고가정하지만, 시장차원 에서효율성증진이라는장점과시장지배력의확대라는단점을모두지니고있다. 효율성증진은사회적자원의활용도를개선해줌으로써전체경제에이득이되지 만시장지배력증강은경쟁사와소비자에위협을가하며공익을훼손하게된다. 결국시장차원의장점을부각시키기위해서미디어소유집중을인정할경우, 독

45 과점문제와함께, 윤리, 보도의공정성등의문제가야기될수있다. 즉, 특정여론 을형성할수있고, 게이트키핑을통하여정보자체를조작할수있는문제로이어 질수도있다. 결과적으로미디어에의한여론의독과점을정의하기는어렵지만, 분 명히존재하는부분이고해결해야할문제라하겠다. 그렇기때문에여론다양성을 추구하는방안에대한적극적논의및정책적방안이모색되어야할것이다. 특히우리방송정책이혼선을빚고규제의실효성이떨어지는가장큰원인은불 투명한공/ 민영이원체제때문이라고도할수있다. 특히광고수입에의존하는공영 방송의상업적전략은전체방송구도에혼선을야기하고있을뿐만아니라, 상업적 성격의뉴미디어방송매체정착에도심각한부정적인영향을미치고있다. 이때 문에모든방송영상시장에서공/ 민영구분없이지상파방송과상업적다채널방송들 간에무차별경쟁이벌어지고있다. 이로인해방송매체전반에걸쳐공공성이크게훼손되고있는것이사실이고, 실 제그런현상이문제시되고있다. 또한모든방송매체들이상업적경쟁에매몰되어 있어매체간에차별화된공공성과구현방법을요구할수도없는상황이다. 또한 다채널TV 시장내에서의독과점화와이로인한불공정경쟁역시급속히확산되고 있다. 따라서시장에서열세할수밖에없는후발사업자를위한비대칭규제는엄두 조차내지못하고있는실정이다. 결국미디어의다양성은 ' 정보원의다양성', ' 내용의다양성' 이나 ' 노출의다양성' 등여러형태로구현될수있다. 하지만우리방송구조는불합리한규제체계때문 에좀처럼미디어의다양성을구현하지못하고있다. 이런문제를해결하기위해서 는다양한보도채널들의추가등장과경쟁력있는자본과자원을가진채널진입을 통해채널의다양화를꾀하여독과점구조를약화시킬필요가있다. 다시말해다 양한시각을가진매체들이경쟁하도록함으로써시청자의선택성을증가시켜야할 것이다. 즉, 방송시장역시다양한스펙트럼간경쟁이이루어져시청자선택에근거하는 것이공정경쟁이고, 누구든지신문이나방송산업에진입할수있게하여미디어의 다양화로사람들이각자의견해를표출할통로가다양하게하는것이여론시장의 다양화방안이라고할수있다. 그래야만현재처럼진입이차단되어기존방송사들 의영역이보장된경직된지상파방송구조를탈피할수있을것이다. 이와같은맥락에서볼때, 다양한매체가상용화되고있는현재와같은상황에서

46 미디어에대한통제는사전진입규제가아니라사후내용규제방식으로전환되어야 할것이다. 신문의의제설정능력을감안할때, 두개의매체가결합할경우의나타 날수있는막대한영향력을차단하기위하여사회적합의에따라일정부분사후 규제도필요할것이다. 또한특정자본에의한미디어의독점적소유로인해취약 한매체들의정부비판기능을보호하는제도적장치도마련되어야할것이다. 실제로독일헌법재판소에서는방송이특정집단에장악되지않도록함과동시에 제반사회세력이의사를표출할수있는예방조치가취해진경우에만민영방송의 도입이가능하다고판결한바있다. 이러한예방조치는주파수희소성과고도의비 용을요하는방송의특수성이기술발전에도불구하고여전히남아있다는점을인 정한것이라할수있다. 그러므로특정미디어특히방송매체의여론독점문제는사 전적진입규제로해결할문제가아니라, 여론다양성을보장해줄수있는제도적장 치들이마련된상태에서규제완화를통한외적복수주의를구현하는방식으로전환 되어야할것이다. 3. 공영방송과여론다양성 1) 공영방송의이념 공영방송은나라에따라다른형태로발전해왔으며, 그기능과역할도각기다르 게정의되어왔다. 독일의공영방송은건전한여론의형성이라는정치적인기능과 함께국민들에게보편적인방송서비스를제공한다는방송복지적기능을일차적인 목표로하고있다. 프랑스에서도공영방송은최대한의시청자를위한 ' 공공서비스 ' 또는 ' 공공영역 ' 에해당하는것으로간주되고있다. 영국의공영방송인 BBC 역시 공영방송으로서구체적인목표가급변해왔지만, 일차적인목적을 ' 유효경쟁 (effective competition) 을통한소비자혜택극대화(benefiting consumer)' 로규정하 고있다. 우리나라의경우에도지난방송법제44조에공영방송인 KBS가방송의공 정성과공익성을추구하며, 양질의방송서비스를제공하고, 공익에기여할수있는 방송프로그램, 서비스및기술을연구개발하도록그책임을부여하고있다. 이처럼국가별로다양한목표를가지고있는공영방송들에대해블루머 (Blumer, 1992) 의주장을통해일반적인특성을유추해볼수있을것이다. 블루머는서구공

47 영방송의특성을첫째, 포괄성윤리(ethic of comprehensiveness) 둘째, 일반화된규 정(generalized mandates) 셋째, 다양성(diversity), 다원성(pluralism), 광범위성넷 째, 문화적역할다섯째, 정치적공간(place in politics) 여섯째, 비상업성 (non-commercialism) 등으로정리한바있다. 한편영국의 ' 방송연구소 '(Broadcasting Research Unit, 1986) 는공영방송의이념 으로다음의여덟가지기준을제시한바있는데, 그것은다음과같다. 1 보편성 (Universality) : 방송프로그램은전체인구가접근할수있어야한다. 2 소구의보편성 (Universality of appeal) : 방송프로그램은모든이해와기호에부응해야한다. 3 소수자보호 (Particular provision for minorities) : 소수자, 특히장애인들은특별한보호를받아야한다. 4 국가정체성및공동체의식 (Sense of national identity and community) : 공영방송사는국가정체성과공동체의식에주의를기울여야한다. 5 이해집단에서의독립성 (Distance from all vested interests) : 공영방송은모든이해집단, 특히현정부에서독립되어야한다. 6 부담의보편성 (Universality of payment) : 공영방송사의주요기구는수혜자전체에의해서재정이지원되어야한다. 7 질에대한경쟁 (Competition in good programming) : 공영방송은수가아니라질적프로그램에대한경쟁을독려하는방향으 로구조화되어야한다. 8 제작자의자유 (Liberation of programme makers) : 공영방송에대한공적규제는제작진을제한하기보다는그들을자유롭 게해야한다. 이러한공영방송의이념은영국정부의그린페이퍼에대한응답으로 BBC(2005) 가 BBC 의공적목적(public purpose) 을구체적으로밝힌바있는데, 구체적인내용 은다음과같다. 첫째, 최신의사상들에대한뉴스, 정보, 분석을통하여시민의식을유지하고둘

48 째, 광범위한주제와이슈들에대한내용을공식또는비공식적으로접근가능하도 록함으로써교육과학습을촉진하고셋째, 뛰어난독창적프로그램을통하여창의 성, 재능, 문화참여를고취시킴으로써창의성과문화적수월성을촉진하고넷째, 다 양한수용자에게봉사하는동시에영국의다양한문화를반영함으로써국가로서의 영국, 영국내의지역과공동체들을반영하며다섯째, 세계에대한이해를확산시키 고세계의모든사람에게영국의고품질콘텐츠를가져다주어세계로의영국과영 국으로의세계를가능케한다

49 < 표 11> 해외주요공영방송사구조비교( 영국, 일본, 독일, 프랑스 ) 구분영국일본독일프랑스 공영 방송사 BBC NHK ARD, ZDF France Televisions 성격공공법인특수법인공공기관지주회사 소유구조국가특수법인국가국가가지분 100% 근거법령칙허장과협정서방송법 ARD 국가협약, ZDF 국가협약 1986년 9월 30일방송법 지배구조 BBC 트러스트 경영위원회 ARD, ZDF 방송위원회 / ARD, ZDF 경영이사회 경영위원회 ( 의회, 정부, CSA, Francec Televisions 이임 명 ) 재원구조 수신료 : 77.6% 정부보조금 : 6.5% 상업활동 : 15.2% 기타 : 0.7% 수신료 96.6% (2007 년도예산) - ARD: 수신료83.6% 광고3.2%, 기타:13.2% - ZDF: 수신료 86.6% 광고2.6%(2006 년기준) 수신료 : 64 광고 : 29 기타 : 7 수신료 135.5파운드 (2007년 4 월이후) 컬러 위성컬러 14,910엔 25,520엔 TV & 라디오합산: 월 유로 116 유로 예ㆍ결산과정 DCMS( 문화미디어스포츠 부) 장관이최종수신료 결정, 연차보고서의회 제출, 국가감사청의감사 예산은총무대신을거쳐국회승인, 결산은총무대신을거쳐국회보고 각공영방송사경영이 사회및방송위원회 / KEF 문화부와재경부가공동으로예산안상정, 의회에서예산과결산심의와승인 규제기관 Ofcom, DCMS 총무성 ARD, ZDF 공영방송위원회 / 주지사협의회 CSA 면허 (Lice nse) 10년마다칙허장갱신 5 년( 전파법) 법에의해설립된공공기관이므로각공영방송사는면허교부의무없음 국가와 France Televisions 사이에 3-5년단위의사 업목적계약이갱신. 현재 는 2007~2010년의 3년계 약기간중 콘텐츠에대한공적임무 Ofcom 내용 위원회 규 제, BBC 트러스트규제, Ofcom 방송규약, 독립제 작사 프로그램 쿼터 준 수 재해보도, 국제방송, 각종조사연구 독일어권과 유럽연합에 서제작된극영화, 방송 용영화, 텔레비전연속 극, 다큐멘터리를일정 비율방영하도록권고 정치, 종교, 문화프로그 램의의무방송, 사회통합, 장애인을위한의무방송 출처: 방송위원회(2007). 공영방송정체성확립방안연구

50 2) 변화하는공영방송위상과보도공정성 앞서밝힌공영방송의이념과목적에도불구하고최근공영방송의존재의의는크 게위협받고있다. 로우랜드와트레이시 (Rowland & Tracey, 1990) 는공영방송의 위기가첫째, 전세계적으로시장및경쟁원리의도입을주장하는신보수주의의득 세로인한공공서비스및공공문화의존립위기둘째, 공적재원의실질적인감소와 상업방송과의경쟁에따른수입감소로인한재원의위기셋째, 다매체다채널화에 다른공영방송의시청자감소로인한공영방송의정당성위기등과같이세가지 차원에서발생하고있다고지적하고있다. 특히전파자원의희소성이라는공적규제 논리의상실, 다양한매체의등장으로인하여공영방송에대한기대감소등의원 인은공영방송무용론의근거로지적되고있다. 이러한위기로인하여공영방송은 새로운매체들이속속등장할때마다, 공영방송에대한정치적입장들의변화에따 라그위상이흔들리고있는것이다. 실제로다매체다채널시대에공영방송이위기에대처해나아가기가그렇게쉽지 만은않은것이사실이다. 하지만방송을시장자율에내버려둘경우다양성이보 장되는것이아니라, 집중화로인한독점이가속화될우려또한존재한다. 이같은 결과는결국다양성의축소로연결되며, 외형적으로늘어난채널의수도다양성을 보장하는것이아니라유사한방송프로그램들만이늘어나는상황을초래할수도있 다. 따라서상업적민영방송들이수행하지못하는공익적역할과프로그램제공을 공영방송이수행할수있다면공영방송의존재의의를찾을수있을것이다. 하지만 자칫상업적민영방송이외면하는방송장르와프로그램분야로공영방송의역할과 기능이축소될가능성도적지않다. 때문에공영방송은본연의역할을충실히수행할수있도록노력함으로써공공부 문의존재가치를부각시키는것이필요하다. 즉, 상업채널과의시청률경쟁에집중 하기보다는공영방송이아니면방송시장에서제공될수없는프로그램들도개발ㆍ 제공함으로써그존재의의를부각시켜야할것이다. 특정장르, 특정분야의프로그 램, 특정역할에한정지어공영방송이축소되서는안된다. 이를위해서도현재주 어져있는공영채널들을축소하기보다는급속히늘어나고있는상업적방송채널들 에대응해고품질의프로그램을제공할방송으로구조화시켜야할것이다. 또한방 송정보서비스가유료화되는시장환경속에서도공적재원으로운영되는공영방송은

51 방송복지의관점에서어떠한매체에서도손쉽게접할수있도록해야만할것이다. 이는공영방송이모든영상관련플랫폼에서무료혹은가능한저렴하게제공되어야 한다는것을의미한다. 예를들어영상을수신할수있는단말기를보유할경우에 는위성 DMB에서도기본패키지의가입혹은그렇지않더라도공영방송수신이이 루어질수있도록해야한다는것이다. BBC가디지털기술을모든이들이손쉽게 향유할수있도록노력하는것을정책목표로삼고있는것처럼우리나라의공영방 송도빈부격차로인해발생하는디지털디바이드를최소화할수있어야할것이다. 더불어공영방송의시청자감소로인한공영방송의정당성위기는공영방송프로 그램이재미없다는공식을벗어남으로써개선될수있을것이다. 여기서공영방송 프로그램들이재미없는것은대부분의경우적은예산으로좋은프로그램을만들려 는무리한노력에서발생하는것이다. 따라서제작에충분한시간과예산이지원될 수있도록하는것이필요하다. 아울러공영방송이상업방송이나다른매체와수용 자를둘러싸고경쟁하는방식보다수용자에미치는영향력을염두에두고경쟁해 나가야할것이다. 결국, 공영방송의위기는공영방송의존재가치를다시확인하는 계기가되고거기에따른새로운지향점을모색하는계기가될것이다. 이러한존재이유와정책목표가재정립된상태에서공영방송의보도공정성및 여론다양성을위한새로운방향이모색될수있을것이다. 재정적으로안정되지 못한공영방송이나정치적으로영향받는공영방송사에게보도공정성이나여론다 양성을기대하기는어려울것이기때문이다

52 Ⅳ. 주요국가의여론다양성및보도공정성확보 방안비교 방송의사회적역할과요구되는규범수준에있어각나라마다적지않은차이가 있지만여론다양성과방송보도의공정성을제고하기위하여모든나라들이다양한 법ㆍ제도적장치들을가지고있다는점에서는동일하다. 하지만모든나라들의보 도공정성확보를위한법ㆍ제도들은나름대로의독자적인경험을바탕으로두고있 다는점에서차이가있다. 이러한이유에서우리방송환경의여론다양성과보도 공정성제고를위해우리보다오랜방송역사와경험을가지고있는다른나라들이 여론다양성과보도공정성을담보하기위하여어떤법ㆍ제도적장치들을가지고 있는지살펴볼필요가있다. 이중에시장및공공성차원에서여론다양성과보도 공정성을면밀히검토하고법ㆍ제도적장치를발전시킨미국, 영국, 프랑스, 독일및 일본의제도들을중심으로배교해보고자한다. 본장에서는각국의여론다양성및보도공정성확보를위한여러제도적ㆍ윤리 적장치들을앞에서제시했던사전적ㆍ사후적규제와구조적( 경제적) ㆍ내용적규제 로나누어살펴볼것이다.(< 표 12> 참조) 이미언급한바와같이사전적구조규제 는주로진입및소유규제와관련된것들이고, 사후규제는진입이후시장규제들 이라할수있다. 여기에서는이두가지규제를통합하여진입및소유규제로함 께설명하였다. 또한사전적내용규제는주로규제기구혹은방송사스스로정한 자율적윤리강령침보도준칙들이라할수있다. 그이유는외부의사전적내용규 제는표현의자유문제와관련해문제가야기될수있기때문이다. 마지막으로사후 적내용규제는주로심의제도및심의규정으로서방송보도의다양성및공정성과 관련한외부심의체계를의미한다. 이러한틀내에서각국의방송보도의다양성 및객관성과관련된제도적장치들을비교ㆍ검토해보고자한다. < 표 12> 여론다양성과방송보도공정성확보를위한규제관계 구분구조내용 규제 사전진입장벽윤리강령, 보도준칙 사후시장규제심의규정

53 1. 미국 1) 진입및소유규제 미국의경우전통적으로미디어에대해 ' 기본적으로동일지역방송사소유의상 한을정하는복점규칙(Duopoly Rule)', ' 전국시장에서방송사소유의상한에대한 복수소유(Multiple Ownership) 의제한', ' 동일지역에서신문의 TV 방송소유금지 ', 'TV 네트워크의케이블방송소유금지 ', ' 전화회사에대한해당서비스지역에서케 이블방송의소유금지 ' 등의소유규제원칙들이존재한다. 1941년 FCC 는 ' 방송연합보고서 (Report on Chain Broadcasting)' 를발표한이래, Network 에의해소유될수있는방송사의수를제한하는정책을펴왔다. 이에따라 NBC(RCA) 가 NBC-Blue( 추후에 ABC 가됨) 를처분가능하게되었고, 1945년에는 95% 의방송사들이 3개의주요 network 와제휴되게된다. 이후 1975년 FCC는동일 지역내일간신문과방송사(TV 및라디오) 의교차소유를금지하도록하는규칙을 제정하였고, 그이후 FCC는이에저촉되는종래의신문- 방송겸영사업자들에게신 문이건방송사건어느한쪽을처분하도록했다. 그렇지만 2000 년대에들어서면서, FCC 는미디어소유규제완화정책을본격적으로추진해오고있다. 이러한소유정 책변화에따라미국의주요미디어기업 ( 타임워너디즈니뉴스코퍼레이션베텔스만 바이어컴등) 이 4 대네트워크 (ABC, NBC, CBS, FOX-TV) 를소유하게되었고, 동 일지역을제외하고는다양한교차소유를통해모든미디어기업들이다른미디어영 역으로진출하고있다. 마찬가지로신문시장역시 10개신문기업이신문시장의절 반이상을소유하는구조로변화하게된다. 그후 1996 년개정된통신법(Telecommunication Act) 을통해방송과통신시장을 개방하고, 소유권제한을완화하여매체간경쟁을촉진시켰다. 물론이러한소유제 한완화는미디어대기업내의제작사와지상파네트워크, 그리고케이블사업자나 위성방송의내부거래가능성을증가시켜다른미디어기업에의프로그램공급을제 약하는부작용도야기하게된다. 또한주요미디어기업들은지상파네트워크와방 송사, 영화제작사, 케이블네트워크와사업자, 위성방송등을함께소유하고, 프로그 램의제작에서유통, 배급에이르는수직적통합을이루어독립적인미디어기업이 시장에진입하기어렵게하는장벽(barrier to entry) 으로기능하면서다양성

54 (diversity) 에부정적인영향을미치기도하였다. 그럼에도불구하고 FCC는다양한채널의증가와인터넷같은뉴미디어의등장으 로정보원이다양해졌다는이유에서지역시장에서의교차소유규제완화를지향해왔 다. 하지만, 미국의회는소유의다양성이여론의다양성을촉진시킨다는기존입장 을고수하면서, 2003년 FCC가 TV 네트워크의시청자도달률상한을 45% 까지확 대한법안에대하여상한을 39% 로하향조정하는등 FCC와는다소상이한시각을 보여주고있다. 이에따라 2003년 FCC는동일지역내에 3개이하의방송사가있는경우에종전 대로교차소유를제한하지만, 동일지역내에 4-8개의방송사가있는경우제한적으 로교차소유허용하는정책을발표했다. 또한 9개이상의방송사가있는경우교차 소유금지를폐지하도록했다. 하지만이러한 FCC 개정안은 2004년법원에서패소 (Prometheus Radio Project v FCC) 하여기각되었다. 당시 FCC는신문과방송교차 소유를허용하면서, 최소한의다양성확보를위하여이종매체간교차소유를판단 할수있는기준으로 ' 특정시장에서의다양성지수(Diversity Inde챸소유라는개념을 도입했다. 하지만연방항소법원 ( 필라델피아제3 순회심판소 ) 은뉴스를전혀보도하지 않는라디오방송사를하나의의견을가진정보원으로간주하거나, 뉴욕의시민대 학(Community College) 의텔레비전방송사와 ABC의가맹사를동등한것으로취급 하는등개별적시장상황을고려하지않고모든미디어를일률적으로다룬것은잘 못되었다는이유로거부하게된다. 그후 2007년 12월 FCC는또다시미국내상위 20 대미디어시장 (DMA) 에한하 여 4 대네트워크 (ABC, CBS, NBC, FOX) 를제외한방송에대해서는교차소유이후 그지역의주요일간신문과종합편성지상파채널의숫자의총합이 8개이상존재하 는것을조건으로교차소유를허용하는정책을결정하게된다. 즉, FCC는군소지 상파방송이없어지게되면해당지역의방송다양성이훼손될수있으므로한지역 의신문과군소지상파방송이합쳐군소지상파방송을살릴수있다면방송의다양 성이확보될수있다고판단한것이다. 하지만, 2008년 5월에재정난을겪는군소지 상파방송사들이신문사에의해소유될가능성을염려한상원의반대로무산되게된 다. 이와같은과정을거쳐현재시행되고있는미국의미디어진입규제의틀은첫째, 동일지역내가아닌이상원칙적으로모든미디어기업간의교차소유가허용된다

55 둘째, TV 방송국의 A 등급권역, 혹은라디오방송국의주요서비스지역이신문 발행지역과전부중복되는경우에는한기업의일간신문과종합서비스방송국 ( 지상 파 TV 방송이나라디오방송 ) 에대한소유는금지된다. 셋째, 한편, FCC는여론의다 양성을보장하기위하여주요네트워크들이다른네트워크를소유할수없도록한 복수네트워크규칙(Dual Network Rule) 을 1946 년이후유지하고있다. 그내용은 4 대네트워크즉, ABC, CBS, NBC, Fox 간합병을금지하는것이다. 다만, 이들네 트워크들이신생네트워크인 WB나 UPN 을소유하는것은허용된다는것등이다. 이러한제한은미디어집중과여론다양성침해, 지역성및소수자보호, 편집권독립 과미디어독립성의위기, 뉴스의오락화등에따른저널리즘의위기도래, 검열의 강화, 음란하거나외설스러운콘텐츠가범람할가능성을배제할수없다는점등에 근거하고있다. 2) 윤리강령및보도준칙 미국의방송윤리강령및보도준칙으로는 FCC에의해제정된공정성원칙이있 다. 그내용을살펴보면다음과같다. 공익에따라방송국을운영하여하는방송사 업자는사회에서논쟁적인공공문제에관하여충분한프로그램및시간을배분하여 야하고, 그것에관하여반대관하여지고있는사람들에게그들의견해를표명할 상당한기회를제공하여야할의무를부담하며, 이를이행하지아니하는것은방송 허가갱신불가의사유가된다. 뱘송사업그후방송사자율에의한사전심의가권장 되고, FCC가사후규제중심으로규제방침으로변화시키면서방송사마다사전심의 에해당하는윤리강령및보도준칙이제정되어, 1987년이후사실상유명무실하게 되었다. 현재미국의방송사들이보편적으로적용하고있는 'FCC 의공정성원칙' 은 다음과같다. 1 방송국은공동체의중요하고논쟁적인문제를확인해이를방송으로제 2 시할의무가있다. 이러한문제들은정규뉴스방송에서주로다루되, 특정한견해를가진 사람이출연하는다큐멘터리, 패널토론회, 특별인터뷰혹은전화참여 프로그램등에서도추가적으로취급할수도있다

56 3 이러한프로그램은다른의견을가진사람들에게성실한기회를제공해 야한다. 이것은동시에모두이루어질필요는없으나, 합당한시간내 에꼭이루어져야한다. 4 방송국은다양한견해를가진사람들을찾아균형잡히고공정한방송 을하기위해합당한뉴스판단을해야한다. 5 방송국은논쟁적인공공문제에관해특정견해를옹호하는사람들에게 6 방송시간을팔수있다. 그러나만약그럴경우에방송국은다른견해를 가진사람들에게방송시간을팔거나프로그램에다른견해를제시함으 로써균형을유지해야한다. 방송국은또한공공문제에대해특정한해결책을지지하는논평을할 수있다. 만약그럴경우방송국은다른견해를가진사람들에게방송시 간을제공해야한다. 7 FCC 의결정에불만을제기할수도있다. 8 공정성원칙을따르는지여부는방송국면허를갱신할때참고할요소 9 들중하나이다. 이론적으로방송국이공정성원칙을심각하게위반하게 되면면허권을잃을수있다. 논쟁적인공공문제에대한토론중에인신공격을받은사람은신고를 통해답변할기회를가지고있다. 그렇지만공정성원칙에따라방송에 대한개인의액세스권은엄격하게제한한다. 이와같이 FCC가제시하고있는보도의공정성원칙은방송국에이중의의무를 부여하고있는것으로평가된다. 첫째, 방송국은공공의문제를다루는데합당한방 송시간을할애해야하고둘째, 공공문제를다루는데있어대립되는견해를가진사 람들에게도상당한방송기회를가질수있게균형을유지해야한다는것이다. 전자 의의무는수정헌법제1 조에따른방송의표현의자유를구현하고자하는 ' 적극적 의무(affirmative obligation)' 이고, 후자의의무는 ' 방송인의균형의무 (broadcaster's balance obligation)' 라할수있다. 하지만지금까지는주로첫번째의무를 FCC가 강력하게요구하지않았기때문에느슨하게적용되어오고있다. 반면에두번째 의무는위원회에서다루는대부분의쟁점들이집중될정도로강하게적용되고있다

57 3) 심의제도와규정 미국에서방송은 직접또는기지국의개입을통해공중에게수신될것을의도하 여배포되는무선통신 (radio communication) 으로정의하고있어심의역시연방통 신위원회 (FCC) 의심의규정에근거하고있다. FCC가가지고있는규제기능은구조 적차원과내용적차원으로나눌수있는데전자는방송의구조적상황에대한규 제권한을의미하고, 후자는주로프로그램내용에대한원칙들이다. 원칙적으로수정헌법에서는 FCC가방송내용물을검열하거나표현의자유를침 해하는것을금지하고있고, 개별라디오및 TV 방송국에게독립적으로방송내용 및무엇이지역사회에기여할것인가를결정하는모든재량권을부여하고있다. 이 에따라방송국들은오락프로그램뿐만아니라뉴스, 지역이슈, 공공문제, 지역, 종교문제관련프로그램들도자율적으로결정하며, 이는편집과편성에도적용된 다. FCC는방송되는프로그램및광고에대하여방송국에자신의판단을강요하거 나예술적기준, 포맷, 언어, 프로그램의질등에대하여충고할수없다. 다만선 거기간중의후보자광고에대하여는예외이다. 하지만 FCC는방송내용이서비스 하고있는공동체의요구를충족시키는가에대하여사후감독권을행사할수있다. 방송공공성의측면에서 FCC 가가지고있는원칙은 ' 동시간법칙(equal-time law)' 과 ' 형평의원칙(fairness doctrine)' 이다. ' 동시간법칙(equal-time law)' 은 방 송국면허소지자가민선공직을갖고자선거에출마한합법적인자격을갖춘후보자 에게방송국을이용하도록허가한경우, 같은민선공직을갖고자선거에출마한다 른모든합법적자격을갖춘후보자들에게도동등한자격을부여해야한다( 연방통 신법 315 조) 는것이다. ' 형평의원칙(the fairness doctrine)' 은 1969년제315 조예외 조항을마련하면서성문화된것으로, 공공의이익을위해운영하고또중요한공공 의문제에관한상반된견해의토론을위해적당한기회를제공해야한다 는내용 이다. 그러나레이건행정부시절형평의원칙은방송사들로하여금오히려공공의 문제를다루는것을회피하게만든다는이유로폐지되었다. 그렇지만아직까지도유사한내용의원칙이각방송사들에게권고되고있다. 여 전히정치후보자나공무원이방송을하도록허가받았을경우에는법에의거하여 모든후보자에대한동일한기회제공 의원칙이요구되고있으며, 각방송사는후 보자가방송하는내용에대하여어떠한검열도할수없고, 특정후보자를지지혹

58 은반대하는정치사설을방송하는경우방송시간을명시하고방송내용을기록으 로남겨야하며, 후보자에게반박의기회를주어야한다는것등이다. 한편개인이나집단, 제도에대한공격및희화화에대해서도규제하고있다. 특 히인종, 종교, 국적, 성등의개인적특성에대한편견이나모욕등의내용을방송하 는것은금지되고있으며, 정부및공무원을포함하여인정되는관습이나제도를 비방하는것도금지되고있다. 한편 명백하고현저한위험 이있을경우에언론의 자유를축소할수있다는대법원의결정에근거해, 방송을통해위험한활동을촉 발하려하거나그러한결과를유발할수있는경우에는형법에의하여방송내용을 규제할수있도록하고있다. 2. 영국 1) 진입및소유규제 영국의방송시스템은전통적으로전파의희소성에근거한공영방송을축으로강 력한공공독점구조를유지해왔다. 이같은엄격한규제를통해다양성을확보하 려는기존정책은 1996년과 2003년두차례에걸쳐방송관련법이개정되면서변화되 게된다. 특히 1996 년방송법은규제기준을기존의지분(Interest) 중심에서시청자 점유율(Audience Share) 중심으로바꾸면서동종미디어기업이나이종미디어기 업들간의교차소유를허용하게된다. 더나아가 2003년의커뮤니케이션법에서는 방송을방송만의독립적존재가아니라커뮤니케이션이라는포괄적인개념으로규 정해소유규제를보다더완화하였다. 이런규제완화흐름에따라 1996년방송법개정직후부터합병을추진해왔던상 업방송 ITV는 2003년커뮤니케이션법을통하여단일 ITV( 채널 3) 로통합되었다. 그후채널4 가광고방송을시작하고, 채널5 까지등장하면서광고시장에서의독점적 지위는다소약화되었으나, ITV는여전히광고주들에게강력한존재로영향력을행 사하고있다. 케이블TV 산업도 1992년 29개의사업자에서 1997년에 13 개로줄었고, 2003년 NTL(National Transcommunications Limited) 과 Telewest 두개의메이저 사업자로집중되었다가 2005 년에는하나의사업자로통합되었다. 이같은소유규제완화로인한공정경쟁이나여론다양성위축에대한우려를

59 감안하여, 공익성심사제도등을통해서다양성과공익성을견지하고있다. 전체커 뮤니케이션영역을규제하는 Ofcom 역시 3년에한번씩시장변화에대한보고서를 제출하면서지속적인감시활동을유지하고있다. 특히 2003년커뮤니케이션법은 특정미디어기업( 혹은소유자) 이시장에서일정기준점유율을초과하지못하도록 규제하고있다. 이를위해각미디어소유자별로시장점유율을측정하기위해이용 시간, 가중이용시간, 수용자점유, 수입, 수입에비중을둔수용자점유, 도달정도 등여러기준들이제시되고있다. 하지만이기준들에는모두장, 단점이존재하여 아직까지도논란이되고있다. 현재영국의소유/ 진입규제내용을살펴보면, 첫째, 신문과지상파방송간겸영 이나결합은일반적으로허용되며동일지역내에서신문과특정지상파 TV방송사 간의겸영은금지된다. 둘째, 시장점유율이 20% 이상인전국일간지는상업방송 (Channel 3) 에대한면허를취득할수없고, Channel 3는시장점유율 20% 이상인전 국일간지의지분을 20% 까지만취득할수있다. 셋째, 신문과다른유료플랫폼( 위 성, 케이블 SO, IPTV 등), 그리고 PP 간겸영에는제한이없다등이다. 2) 윤리강령및보도준칙 2004 년허튼청문회직후, BBC는편집기준을점검할목적으로 BBC 보도담당 이사를역임한로날드닐(Ronald Neil) 을위원장으로하는패널을만들었다. 그이 후에이른바 ' 닐패널' 은 BBC저널리즘을강화하기위해몇가지권고와지침을제 시하게된다. 닐보고서에서는우선 ' 영국에서가장많은기자를고용한 BBC는보 도기법의훈련을강화하고, 언론의기준과방송윤리논쟁을주도할의무가있다' 고지적했다. 이에따라닐보고서는다음과같은저널리즘의 음과같다. 5기준을제시하였는데내용은다 1 진실성과정확성 (Truth and Accuracy) 의견(opinion) 보다는맥락(context) 상의사실(fact) 에근거하며, 이를위 해정보출처를명확히하고, 적절한증거자료에기반하여, 철저하게검 증된보도를행한다. BBC 가알지못하는것에대해정직하게개방하고,

60 근거가없는추측은회피한다. 2 공익을위한봉사 (Serving the Public Interest) 수용자에게적절한중요성을갖고있는내용들을우선순위에따라나누 어보도하면서충분한정보에배경을둘수있도록한다. BBC의뉴스 및시사저널리즘은캠페인을하는것이아니라저널리즘에적합한이 슈와이야기들을추구하며어느특정한의제에부당한우선성을부과하 지않는다. 3 의견의불편부당성과다양성 (Impartiality and Diversity of Opinion) BBC 에게' 불편부당성 ' 은법적인요구사항이다. BBC 언론인들은사실을 우선적으로보도하면서, 그것의맥락을이해하고설명할것이며, 필요한 지점에서는전문가적인판단을제공할것이지만, 그들개인의견해를조 장하지는않을것이다. 언제나일정한증거를갖추고있는상황에서여 러가지의견들을점검하여수용자들이그날의이슈에대해그들스스 로판단할만한최대한의기회를제공할것을목적으로한다. 4 독립성 (Independence) BBC 는국가는물론제반의당파적이익(partisan interest) 으로부터도 독립적이며, 강력한권력을갖고있는기구와개인들을독립적으로감시 하는조직이다. 따라서부적당하게정치적혹은상업적압력이나개인적 인편견의결과가아니라, 건전한편집상의이유에근거하여저널리즘적 인판단을내릴것이다. BBC 외부의어떠한조직이나개인이 BBC로 하여금보도하게하고싶어하는것을보도하는것이아니라, 수용자를 대신하여, 오로지 BBC 의편집상의가치에근거한결정을내릴것이다. 5 책임성 (Accountability) BBC가가장일차적인충성도를보여야하는대상은 BBC의수용자이 며, 바로그들이야말로 BBC 가책임을지고답변해야하는대상이다. BBC 언론보도에대한수용자들의지속적인신뢰야말로수신료지불자 로서의수용자들과맺고있는계약의핵심적인부분이다. BBC는실수 가발생했을경우에그것을인정할것이고, 그에관해사과하는것에서 모호함이없을것이며, 그것으로부터교훈을도출해내는것이주저함이 없는문화를촉진시킬방침이다

61 이러한지침은세계적공영방송임을자처하고있는 BBC의자조적가치관이반 영된방송저널리즘방향을명시한것이라할수있다. 이에근거하여 BBC Editorial Guideline(2005) 에서는 ' 불편부당성 ' 을 BBC 의핵심가치로규정하고, ' 적절 한불편부당성 ' 에대해 ' 공정하고열린마음을갖고관점들의범위와논쟁들을조 사하여모든중요한의견들을반영하기위해노력해야한다' 고명시하고있다. 또한 ' 공공정책이나정치적혹은산업적논쟁에대해적절한경우에전문가적인판단을 할수있지만, 특정관점을절대홍보하지는말것' 을명시하고있다. 구체적인 BBC의 Editorial Guideline(2005) 은진실성, 정확성, 불편부당성, 공정성등에대해 다음과같은자체가이드라인을제시하고있다. 1 진실성과정확성 (Truth and Accuracy) BBC 는정확하고무슨일이생겼는지에대해진실을밝히려고노력한다. 정확성(accuracy) 은속도보다더중요하며사실을정확하게얻었는지에 대한질문이상을의미한다. BBC는진실에다가가기위해모든관련 사실들과정보를심사숙고할것이다. 우리의프로그램은정확한증거에 기반하고있으며깊이검증했으며명확하고정확한언어로제시될것이 다. BBC는 BBC가모르는것에대해서는정직하고열려있는자세를취 해서불필요한억측을피할것이다. 2 불편부당성과의견의다양성 (Impartiality and Diversity of Opinion) BBC 는관점들의범위와갈등을살핌으로써공정하고열린자세를갖고 모든중요한의견들을반영하기위해노력한다. 우리는주제접근에있 어서객관적이고공평할것이다. BBC는필요하다면전문적인판단을 할것이지만공공정책혹은정치적, 산업적논쟁과관련된사안에대해 특정관점을지지하지는않을것이다. 3 균형성 (Fairness) BBC 의프로그램은공정성, 개방성, 객관성에기초하고있다. 프로그램 에서참여자들은정직하게다뤄질것이며존중받을것이다. 4 실천의관점에서불편부당성의의미 BBC 는적절한시간안에우리의모든프로그램들을통해서넓은범위

62 의주제와관점으로이루어진균형잡힌서비스를제공하려고노력한다. 특히정치적혹은산업적논쟁이나공공정책과관련된주요사안을다 룰때주의한다. 이러한저널리즘가이드라인기준에근거해 BBC의보도방침은광범위한의견을 반영하고관점들간의갈등과범위를공정하게설정하도록노력하고있는것으로 평가되고있다. 특히의도적으로어떤사상들이반영되지않을것을강조하고있지 만, BBC 에게어떤주제에관해서도나름대로편집권자유를허용하고있다. 이에 따라 BBC 는이슈의특정부분을살펴보거나보도할수있고, 단일관점을표현할 기회도갖고있는것이다. 그렇지만그과정에서 BBC가반대견해를호도하지않 도록하고있는데, 이는반대의견들역시응답할권리를요구할수있다고보기 때문이다. 더불어 BBC는논쟁적주제들에대해편견이나관점들의불균형을피하려노력하 도록하고있다. 이에 BBC 의기사구성방식이나톤(tone) 은 BBC의 editorial 가치 를반영해야만하며, 사회자, 리포터들과특파원들은공인이고 BBC의목소리로서 불편부당성에주요한영향을미칠수있다는사실을주지시키고있다. 즉, 뉴스와 시사프로그램부분에서일하는 BBC의저널리스트들과사회자들에게전문가적판 단은허용되지만, 공공정책사안이나정치적혹은산업적논쟁과관련해서자신의 의견을표현할수없도록하고있다. 또한시청자들의반감을불러일으킬수있는관점을가진사람들을인터뷰하거나 보도할경우에는적절한출처를밝힌뒤사후에유발될수있는반감보다공공의 이익이더중요하다는확신을전제로방송할것을강조하고있다. 따라서인터뷰 동안에논쟁적관점을표현하는방송참여자들에게충분한응답을할수있는공정 한기회를주면서, 동시에엄격하게시험하는과정을거칠것을요구하고있다. 아 울러다른기관에속한학자들이나저널리스트들의의견이특정관점과관련되어 있을경우, 반드시외적타당성과검증을완료한후에방송하는것을원칙으로하 고있다. BBC 가이드라인은불편부당성적용(achieving impartiality) 에있어, 프로 그램유형별로다음과같은구체적인원칙을제시하고있다. 첫째, 국가혹은지역에중요한영향을미칠수있는 ' 논쟁적인주제 (controversial subjects)' 이다. 이는정치적혹은산업적문제나지역정부에의해

63 이미결정되었거나논쟁중인주제혹은심층토론의주제를포함하고있다. 특히 국제분쟁에대한보도에있어서는역사적맥락에서이들국가의분쟁을심층적으 로이해할필요가있으며, 뉴스에서사용하는언어에도주의를기울여야한다고지 적하고있다. 또한국제보도에있어서의왜곡을줄이기위해서숙련된전문가들의 판단과정을권고하고있다. 물론사실과의견은명확하게구분되어야한다고명시 하고있다. 특히매우논쟁적인사안이거나사안에대한결정이필요한경우에는, 모든관점들이프로그램에반영할것을강조하고있다. 따라서공공혹은정치적 논쟁과관련된정부부처의공식적인메시지나영상(information films) 을방송하려고 할때는반드시 Chief Adviser Politics 에게보고하도록하고있다. 둘째, 'BBC 가내용의주체' 일경우에는정확하고공정하고불편부당한태도를유 지해 BBC 의불편부당성이의심받아서는안되며, 리포터나프로그램진행자가향 후논란에빠져서도안된다고규정하고있다. 또한프로그램에서 BBC 를 우리, BBC 의콘텐츠를 우리의것 이라고지칭해서도안되며, BBC가관련된쟁점에대 해서는관련된사람들과책임을지는사람들간에는구분이있어야한다고명시해 최대한의공정성과공공성을확보하려노력하고있다. 셋째, ' 시리즈물 ' 의불편부당성에대해서도역시보도와동일한공정성의원칙을 적용하고있다. 즉, 적절한기간동안에명확하게연결되어서같은혹은관련된이 슈를다루는프로그램들또는공통된제목을가진여러개혹은두개의프로그램 들( 예를들어드라마와드라마와관련된토론프로그램 ), 같은주제에관한시리즈 물은시리즈간혹은시리즈내의여러개의프로그램들내에서도불편부당성을공 통적으로준수할것을원칙으로한다. 특히, 여러개의프로그램들간에서불편부당 성을준수하려면사전에계획되어야하며, 일반적으로첫번째프로그램이방송될 때시청자들에게공시되어야한다고규정하고있다. 즉, 한프로그램에서다른프로 그램으로넘어갈때다른이슈를다루지만, 공통의제목을갖는관련된프로그램 들의경우시리즈를전체로서보기보다는개별프로그램내에서혹은편집적으로 연결된프로그램차원에서불편부당성을준수해야한다는것이다. 넷째, ' 드라마' 의경우에는현재살아있는사람이나현재상황을논쟁적인방법으 로그릴때정확해야하며, 주요사실들에대해서공정성의무를갖도록하고있다. 정확하지만편파적이거나논쟁적인주제의일부분만을다룰경우에는프로그램의 객관성과타당성이보장될때만프로그램을진행하도록하고있다. 이경우에도사