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1 년광역자치단체자살예방정책 : 제 3 차국가자살예방기본계획및지자체자살예방시행계획수립매뉴얼을기준으로한구성요소및세부과제분석 김정수 ( 연세대학교 ) 김지은 ( 연세대학교 ) 송인한 * ( 연세대학교 ) 국제연합 (UN) 과세계보건기구 (WHO) 가자살예방국가전략에대해강조한바와같이자살률감소를위해지방정부의주도적역할은핵심적이다. 특히, 지역의상황과맥락을반영하여수립된지방정부의자살예방계획은실효성있는자살예방사업을위해대단히중요하다. 효과적자살예방사업을달성하기위한핵심요소가지방자치단체자살예방계획에포함되어수립되었는지를조사하기위해, 제 3차자살예방기본정책의 3대전략에포함된 20개세부과제및지방자치단체자살예방계획수립매뉴얼의 11개구성요소를기준으로전국 17개광역자치단체의자살예방정책을전수조사하여심층적으로내용분석하고기술적통계를분석하였다. 분석결과광역자치단체의자살예방계획수립시추진체계, 추진일정, 관리계획등에서개선되어야할점이발견되었다. 이를근거로자살률감소를위한지방자치단체자살예방정책이보완되어야할점에대해논의하고향후자살예방정책수립의방향에대해제안하였다. 주요용어 : 자살률, 자살예방정책, 자살예방계획, 광역자치단체, 정책분석 본연구는보건복지부 지자체자살예방시행계획추진효율화방안 연구 ( 과제번호 ) 결과를분석하여작성되었음. * 교신저자 : 송인한, 연세대학교 (isong@yonsei.ac.kr) 투고일 : 수정일 : 게재확정일 :

2 2017 년광역자치단체자살예방정책 : 제 3 차국가자살예방기본계획및지자체자살예방시행계획수립매뉴얼을기준으로한구성요소및세부과제분석 Ⅰ. 서론 자살예방및생명존중문화확산 은 2017년집권한문재인정부에서처음으로국정운영과제중하나로명시되었다 ( 보건복지부외, 2018, p.i). 경제협력개발기구 (OECD) 가매년공표하는각국의자살사망률통계에서다른회원국들과현격한차이로 1위를유지해온지 13년만이다. 정부는이어 2018년 2월 자살예방국가행동계획 을발표해자살예방정책추진의지를보다구체화하였다. 2016년기준으로인구 10만명당 25.6명에이르는자살사망률을 2022년까지 17.0명으로낮추겠다는목표를제시했다. 이를위해보건복지부내에전담부서인 자살예방정책과 도신설했다. 역대정부들과비교하면주목할만한변화다. 하지만국가적차원의자살예방노력이효과를거두기위해서는중앙정부는물론, 지방자치단체와비정부기관, 학교및사업장등여러조직의유기적인협력이필요하다 (WHO, 2014, p.58; 이상영, 2015, pp.48-49). 특히, 지역사회의역할이매우중요하다 (WHO, 2014, p.58; 송인한등, 2016, p.1; 김정수등, 2017, p.262). 중앙정부가아무리좋은자살예방국가전략을개발하더라도자살위기에있는사람들에게직접도움을주고자살시도자를지속적으로관리하며자살유가족을지지해주는일등은지역사회에서이루어질수밖에없기때문이다. 또한, 지역사회는중앙정부가제시하는자살예방국가전략의목표와과제들에관해서도구체적인접근법과우선순위를결정하고추진하는데주도적인역할을해야만한다. 지역사회야말로그지역의욕구와우선순위를파악하고대응하는데가장적합한장소이기때문이다 ( 강혜규, 2003, p.76; 정효정, 2009, pp ; Coppens et al., 2014, p.143). 국가적차원의자살대책을적극적으로추진하고있는여러선진국과세계보건기구 (WHO) 가최근지역사회의역할, 특히지방정부의리더십과자체적인자살예방계획수립을강조하고있는것은이러한이유에서다 (Caan, 2013, p.f1529; Torjesen, 2013, p.346; Public Health England, 2016, p.4; 김정수등, 2017, pp ). 자살률을획기적으로감소시킨일본의경우중앙정부가대규모기금을만들어지역사회를중심으로접근한것이효과적이었음을알수있다 ( 정진욱, 2018, p.25). 자살예방을위한지자체의리더십과실천노력을강조하고정책경쟁을유도한것이자살률감소에주효했다는것이다 (Shiraishi, 2012, p.33). 일본의자살률은 2003년 23.3명에서 581

3 2013년 18.7명으로크게떨어졌는데, 이과정에서 < 자살대책기본법 > 제정을주도했던민간단체 LIFELINK는지자체들의자살예방사업현황을평가해공개함으로써정책경쟁을유도하고지자체들의성공사례를서로공유하도록도왔다. 또한, 일본정부는 지역자살대책긴급강화기금 100억엔을조성하여지자체들의자살예방사업시행을지원하는한편, 각지자체의자살통계를지자체장에대한평가기준의하나로이용하는등양면적정책으로지역사회의참여를촉진시켰다 ( 이상영, 2015, p.47). 우리나라보건복지부도문재인정부이전부터지자체의적극적인참여와지역맞춤형자살예방사업추진이자살예방정책의성공을위해매우중요하다는점을인식해왔다 ( 김정수등, 2017, p.265). 그러나현실적으로는모든광역자치단체가매년자살예방시행계획을세우고보건복지부에제출하여그실적을평가받도록하는 < 자살예방및생명존중문화조성을위한법률 ( 이하 < 자살예방법 >) 의책무성규정조차사문화되어있었다 ( 송인한등, 2016, p.40). 이에보건복지부는 2016년부터각지자체가자살예방시행계획을수립해중앙정부에제출하도록공식적으로요청하기시작했다. 각지자체가국가전략의맥락과지역특성을고려하여자살예방시행계획을수립하기위한표준지침으로활용할수있도록 지방자치단체자살예방계획수립매뉴얼 ( 이하, 계획수립매뉴얼 ) 도개발하여배포했다 ( 송인한등, 2016, p.1). 그결과, 2016년자살예방시행계획을제출한지자체는전국 17곳의광역자치단체중 9곳, 226곳의기초자치단체중 116곳에불과했으나 ( 김정수등, 2017, p.269), 2017년자살예방시행계획은광역및기초자치단체총 243 곳이모두제출하였다 ( 송인한등, 2017, p.5). 본연구는이렇게모든지방자치단체가제출한 2017년자살예방시행계획서가운데현행 < 자살예방법 > 에책무성이규정되어있는광역자치단체들의계획서를중심으로우리나라지자체들의자살예방정책추진체계와사업현황을살펴본것이다. 자살예방정책의성공을위해서는지자체들과중앙정부의유기적인협력이중요하며, 특히광역자치단체는중앙정부와기초자치단체의연결고리로서중요한역할을한다. 정책실현을위한기초자치단체들의욕구를중앙정부에전달하는것은물론, 중앙정부의정책적맥락을명확히이해하고기초자치단체들을이끌수있어야한다. 광역자치단체들의자살예방시행계획서는각지자체가기초자치단체단위를포함한지역의자살관련현황을얼마나파악하고있으며, 중앙정부의정책적맥락을얼마나명확히이해하고사업을추진하고있는지, 또한조직적인정책기반이잘마련되어있는지등을전반적으로살펴볼 582

4 2017 년광역자치단체자살예방정책 : 제 3 차국가자살예방기본계획및지자체자살예방시행계획수립매뉴얼을기준으로한구성요소및세부과제분석 수있는좋은문헌자료이다. 본연구는보건복지부가제시한자살예방시행계획서의표준지침에해당하는 계획수립매뉴얼 의 11개구성요소와우리나라의자살예방국가전략에해당하는 < 생명사랑플랜 : 제3차자살예방기본계획 ( 16~ 20년, 이하제3차자살예방기본계획 )> 의 20개세부과제를기준으로각광역자치단체의자살예방시행계획서들을분석하였다. 사실 < 제3차자살예방기본계획 > 은중앙정부의역할과과제들중심이어서광역및기초자치단체들과의역할구분이나유기적협력방안이구체적으로제시되어있지않다. 계획수립매뉴얼 은이러한문제점을보완하여중앙정부와광역및기초자치단체가국가전략과방향성을공유하는것을계획수립의기본원칙으로제시하고, 구체적으로는 10대과제별로중앙정부와광역및기초자치단체들의역할분담사례를들어놓았다. 이매뉴얼이보급된후광역자치단체들이수립한자살예방시행계획의체계와내용을분석함으로써각광역자치단체들의자살예방정책추진현황및문제점을파악하는것이본연구의첫번째목적이다. 이를토대로각지자체가중앙정부와의유기적인협력속에자살예방정책을보다책임감있게효과적으로추진할수있는방향을제시하고자한다. Ⅱ. 이론적논의및문헌검토 1. 효과적인자살예방을위한지역사회의역할 WHO(2014) 에따르면현재국가적차원의포괄적인자살예방전략을수립하여추진하고있는나라는 28개국정도이다. 2004년부터 5년단위의자살예방기본계획 ( 자살예방종합대책 ) 을수립해온우리나라도그중의하나다. 최근지역사회의역할에주목한일부국가들은이같은자살예방국가전략에지방정부를중심으로한지역사회의개입방안까지구체적으로담고있다. 먼저, 영국은자살예방계획수립과사업의상당부분이지역적차원에서수행될것이며국가전략은근거기반의다양한지역적접근법들을보여주는가이드라인역할을할뿐이라고강조한다 (HM Government Department of Health, 2012). 이에따라국가전 583

5 략의 6개핵심시행영역별로효과적인지역적개입사례를제시해주고있다. 예를들면, 국가전략중 주요고위험군의자살위험감소 영역에서는청 장년층남성을주요대상으로명시하면서, 효과적인지역적개입사례로시범사업을통해효과성이입증된청년층대상의정신건강증진사업사례를보여주고있다. 의료기관보다는지역사회의일자리센터나젊은층이선호하는거리등을이용하는것이좋으며, 전문훈련을받은청년층담당자가직접찾아가는프로그램이더욱효과적이라는것이다. 영국은정부뿐아니라의회가적극적으로나서서지역사회의참여를독려해왔다. 영국공중보건국은 2014년각지자체의보건업무담당자들을위해자살예방시행계획을수립하는데필요한기본정보를담은소책자를발간한데이어, 2016년에는이를대폭보완하여지자체를위한자살예방계획수립가이드라인을만들어보급하였다. 이가이드라인의개발에는자살예방에관한범정당의정단체 (All-Party Parliamentary Group on Suicide and Self-Harm Prevention: APPG) 의보고서 (2013) 와설문조사결과 (2015) 가핵심적인역할을하였다. 미국의자살예방국가전략 (2012) 도 4개의전략적방향에맞춰연방정부가할수있는일과주정부및하위지방자치정부들이할수있는일들을구체적으로제시한다. 예를들어, 첫번째전략적방향인 개인과가족및지역사회의건강및역량강화 와관련해연방정부는연방정부인력을대상으로자살예방정보를제공하고민관협력체인자살예방국가행동연맹에참여하는등의일을할수있다면, 주정부나지역정부차원에서는민간및공공기관의이해관계자들을조율할수있는자살예방사업추진주체를파악하고관련욕구와자원을평가하며통합적이고전략적인자살예방계획을수립 시행하는역할을해야한다는것이다. 일본정부는 2016년개정한자살대책기본법을토대로 2017년제3차자살종합대책을수립해발표하였는데, 주요시책의첫번째로 지역레벨의실천적인대책마련에대한지원을강화한다 는것을명시하였다 ( 요시히데, 2017, p.26). 여기에는지역자살실태를프로파일링하고, 중앙정부가지역자살대책을유형화하여구체적인정책패키지를근거로각지자체를지원하겠다는내용도담겨있다. 핀란드가자살률감소에성공할수있었던이유도자살원인등에대한면밀한조사와자살예방국가전략의지역적실행력을강화했기때문으로분석된다 (Taylor et al., 1997, p.458). 1980년대까지만해도세계에서자살률이가장높은국가로꼽히던핀란드는 584

6 2017 년광역자치단체자살예방정책 : 제 3 차국가자살예방기본계획및지자체자살예방시행계획수립매뉴얼을기준으로한구성요소및세부과제분석 1987년대규모의심리학적부검을실시하는등세계최초로국가적차원의자살예방프로젝트를추진한결과 90년대부터는자살률이감소하는성과를거두었다. 사회보건부산하의국립보건연구원 (National Institute for Health and Welfare) 이자살에대한전반적인조사와분석결과를제공하면, 중앙정부와지자체는정책적상호작용을통해실질적인전략을수립하고법제도를개선하면서자살률감소를위해협력했다 ( 최용환, 2011, p.17). 캐나다정부가 2014년에시작한 #308conversations(308인과의대화 ) 라는명칭의캠페인은지역사회지도자들의리더십을활용해지역사회구성원들이자살예방활동에적극적으로참여하도록이끈모범적사례로꼽힌다 (WHO, 2016). 308명의국회의원및지역사회지도자들이각자의지역구에서자살예방과관련된대화의장을마련하도록하는캠페인이었다 (Mental Health Commission of Canada, 2014). 자살예방에관심을갖고있거나자살관련경험을가진지역사회구성원들과이해관계자들을한자리에모아그지역의특성에맞는자살예방활동의우선순위를파악하고참여하게만드는것이목표였다. 캐나다정신건강위원회는모임을진행하는데필요한다양한행동지침과양식들을개발해국회의원과지역사회지도자들에게제공하였다. WHO는이러한캐나다사례등을참고하여 2016년 Preventing suicide: A community engagement toolkit (Pilot version 1.0) 을펴냈다. WHO가본격적인자살예방지침서로는처음으로발간한 Preventing suicide: A global imperative (2014) 가국가적차원에서자살예방정책의시급성과전략화방법에관해설명한것이라면, 이지침서는지역적차원에서이해관계자들을참여시키고자살예방사업의우선순위를정하도록만드는방법을소개하고있다. 각지역사회가자살예방활동을주체적으로이끌며지속하는데도움이될만한실천도구들을단계별로보여준다. 여기에는한국가의자살예방정책이효과적으로추진되려면지역사회가중추적역할을해야한다는전제가깔려있다. 2. 우리나라중앙정부의자살예방전략및정책현황 우리나라는 OECD 회원국가운데자살률이가장높은수준임이처음공표된 2004 년부터 < 자살예방 5개년계획 ( 제1차자살예방기본계획 )> 을수립 추진하기시작하였 585

7 다. 자살예방을위한우리나라최초의종합적인국가전략이라할수있다. 이어 2009년 < 제2차자살예방종합대책 ( 제2차자살예방기본계획 )> 이수립되고 2011년 < 자살예방및생명존중문화조성을위한법률 ( 이하 < 자살예방법 >)> 이제정되면서자살예방정책은보다형식적인체계를갖추게되었다. 그러나정부의자살예방정책의지는이후오히려다소퇴보한모습을보였다. < 자살예방법 > 에의하면 2014년수립됐어야할 < 제3차자살예방기본계획 > 이 2016년에야수립된것이다. < 자살예방법 > 제7조 1항에 보건복지부장관은관계중앙행정기관의장과협의하고 국민건강증진법 제5조에따른국민건강증진정책심의위원회낸자살예방전문위원회의심의를거쳐자살예방기본계획을 5년마다수립하여야한다 고명시되어있다. 별도의공표과정없이 < 정신건강종합대책 ( )> 의네번째정책목표내용으로언론과대중에공개된점역시자살예방정책이국가적인우선과제로간주되지못한채보건복지부의정신건강정책중일부로추진되었음을간접적으로시사한다. 2016년 1월수립된 < 제3차자살예방기본계획 > 은 2020년까지 5년간의자살예방국가전략과정책방향을담고있다. 2014년당시인구 10만명당 27.3명이었던자살률을 2020년까지 20명으로낮추는것을목표로설정하였다. 이기본계획에제시된 3대추진전략과 10대과제및 20개세부과제, 그리고성과목표는 < 표 1> 과같다. 전략과추진과제들은 < 제2차자살예방종합대책 > 의내용과비교했을때 자살예방법제정 과같이이미달성된과제가빠지고 Gatekeeper 양성확대 등이추가된것외에는크게달라진것이없다. < 제2차자살예방종합대책 > 때전문가들이가장시급하게개선해야한다고지적했던문제점들도그내용보다는추진체계였다. 즉, 자살예방사업을별도로분리하여범부처적정책현안으로관리해야할뿐아니라, 예산을대폭확대할필요가있음을전문가들은강조했으나 ( 이상영, 2015, p.49; 이채정, 김상우, 2013, pp.65-66), 이는당시예산편성에충분히반영되지않았다. 그런측면에서 2017년문재인정부출범이후자살예방에대한정부의정책적추진의지는변화된양상을보이고있다. 자살예방에관한내용이역대정부들가운데최초로국정운영 100대과제에포함되었으며, 범정부차원의구체적인시행계획이발표되고, 보건복지부내에전담부처인자살예방정책과가신설되었다. 586

8 2017 년광역자치단체자살예방정책 : 제 3 차국가자살예방기본계획및지자체자살예방시행계획수립매뉴얼을기준으로한구성요소및세부과제분석 표 1. < 제 3 차자살예방기본계획 > 의 3 대전략 10 대과제 20 개세부과제 3 대전략 10 대과제 20 개세부과제사업내용 법사회적자살예방환경조성 맞춤형자살예방서비스제공 자살예방정책추진기반강화 자살관련사회인식개선 자살예방을위한사회적지지체계마련 자살위험환경개선 생애주기별자살예방대책추진 자살고위험군지지체계강화 자살위기대응및사후관리체계마련 지역사회자살대응역량강화 정신건강인프라확충 Gatekeeper 교육등자살예방인력확충 근거기반자살예방연구체계마련 생명존중문화조성및자살예방홍보강화 자살관련언론보도개선 자살예방사회복지안전망강화범부처자살예방협력체계구축 자살수단의접근성차단 온라인상의자살유해정보차단강화 아동 청소년자살예방 청년 중장년층자살예방 노인자살예방 자살고위험군대상별자살예방대책추진 24시간자살위기대응체계구축자살시도자사후관리체계마련 지역사회자살예방연계체계마련 1 차의료기관자살예방역량강화 지역사회정신건강서비스전달체계강화국가차원의공공정신건강서비스기능확대 Gatekeeper 양성확대 전문가교육강화 자살추적관찰체계구축 생명존중및정신건강캠페인, 생명존중교육등 자살보도권고기준준수사업, 자살보도모니터링등 복지사각지대해소및사회안전망강화, 통합사례관리체계구축등 자살예방정책및실무협의회구성및운영등 번개탄 농약 니코틴 주류, 위험시설등자살수단관리등 유해정보자단법제도강화, 유해정보모니터링등 학교내및학교밖자살예방사업등 대학, 직장, 군부대 특수직역, 여성등자살예방사업등 고위험군자살예방사업, 생명사랑마을 사회참여활성화등 자살유가족, 정신 신체질환자, 실직자 빈곤층자살예방사업등 자살위기전화사업, 긴급출동사업등 응급실기반자살시도자사후관리사업, 기관별자살위기대응매뉴얼제작 교육등 자살예방상담사업, 전문치료프로그램개발 보급등 우울증 자살위험스크리링및정신칠환치료활성화사업등 지역사회정신건강연계체계구축사업, 유관기관 MOU 체결등 국립정신건강센터공공서비스강화, 중앙자살예방센터역량강화등 전국민게이트키퍼양성체계마련, 보고 - 듣고 - 말하기 교육등 의료인전문인력교육, 자살예방서비스제공자심리지원등 자살시도자및자살사망자현황통합관리등 근거기반의조사 연구추진자살유가족대상심리부검, 자살예방연구강화등 587

9 2018년 1월 23일관계부처합동회의를거쳐발표된 < 자살예방국가행동계획 ( 18~ 22, 이하 < 국가행동계획 >)> 은기존의 < 제3차자살예방기본계획 > 을보다실질적인성과에초점을맞춰재구성하고보완한것이다 ( 보건복지부등, 2018). 자살의진행과정에따라원인분석과고위험군발굴체계구축, 고위험군에대한적극적개입 관리, 자살사건의사후관리 지원강화등에관한총 6개분야 54개과제로구성하고, 2022년까지인구 10만명당자살률을 2016년 (25.6명) 대비 30% 감소 (17.0명) 시키는것을목표로제시하였다. 이를위해무엇보다총리실주도의범정부추진체계구축과범부처의협조를강조해놓았다. 또한, 2018년 2월 자살예방정책과 를보건복지부건강정책국내에신설하였다. 정신건강정책과의업무중일부에불과하던자살예방정책에대해전담부서를만든것은자살예방에대한정부의적극적인의지를보여주고효율적인정책추진기반을마련한것으로볼수있다. 3. 우리나라자살예방정책추진체계내광역자치단체의역할 가. 자살예방사업전달체계내광역자치단체의위상 앞서살펴본우리나라의국가적자살예방전략과과제들은 2018년 4월을기준으로 [ 그림 1] 과같은협력체계를통해수행되고있다 ( 송인한등, 2017, 부록, pp.1-44). 중앙의경우 2018년보건복지부건강정책국내에신설된자살예방정책과가자살예방정책의수립및조정을맡아국가자살예방사업을총괄하며, 중앙자살예방센터 국립정신건강센터 중앙심리부검센터가역할을분담하여실제사업을수행하고있다. 여기에전국 17개광역자치단체는광역자살예방센터 (7개소) 및광역정신건강복지센터 (16개소) 를기반으로, 시 군 구단위의기초자치단체는지역자살예방센터 (24개소) 및지역정신건강복지센터 (220개소) 를기반으로해당단위자살예방사업을기획 수행하고있는체계이다. 아직까지광역단위의자살예방센터가없는곳은정신건강복지센터가주요업무를함께수행하고있다. 그런데산하기초자치단체들은물론다양한공공및민간조직과의협력이필요한자살예방사업의특성상이러한센터의조직이나권한만으로는추진하기어려운일들이많다. 따라서각광역자치단체는국가적전략에대한명확한이해를토대로지역사회자살예방사업의중추로서보다주도적인역할을해야한다. 588

10 2017 년광역자치단체자살예방정책 : 제 3 차국가자살예방기본계획및지자체자살예방시행계획수립매뉴얼을기준으로한구성요소및세부과제분석 그림 1. 중앙정부와지방자치단체및유관기관들의자살예방협력체계 출처 : 보건복지부외 (2018). 나. 광역자치단체의자살예방관련법적책무 자살예방에있어서지방정부를중심으로한지역사회의적극적인참여를이끌어내는것은무엇보다예산과법적근거의힘이다 (All-Party Parliamentary Group on Suicide and Self-Harm Prevention, 2015; WHO, 2016). 일본의경우 2006년제정된 < 자살대책기본법 > 을토대로대규모의지역자살대책지원기금을조성할수있었고, 이기금과법에명시된지자체의협력의무는지자체들의주도적인자살예방활동을촉진시켰다 ( 정진욱, 2013, p.19). 영국의자살예방의정단체인 APPG(2013) 도지속적인지역자살예방활동을어렵게하는주요요인으로지자체의자살예방계획수립에대한법적근거가아직없다는점을지적했다 (p.13). 우리나라의경우자살예방과관련된지방자치단체의역할과책무는 2011년제정된 < 자살예방법 > 에명시되어있다. < 자살예방법 > 의제4조는 국가및지자체는자살의위험에노출되거나노출될가능성이있다고판단되는자를위험으로부터적극구조하기위하여필요한정책을수립하여야한다 (1항), 국가및지방자치단체는자살의사전 589

11 예방, 자살발생위기에대한대응및자살이발생한후또는자살이미수에그친후사후대응의각단계에따른정책을수립 시행해야한다 (2항) 고규정하고있다. 또한, 광역자치단체의장 ( 시 도지사 ) 은매년정부의기본계획에따라자살예방시행계획을수립해보건복지부장관에게제출하고추진실적을평가받도록하고있다 ( 제8조 ). 지자체들도자살예방관련조례를제정해정책추진의기반으로삼고있다. 지자체의조례는지역정책에계속성과체계성을부여하고, 지방정치에지역특성을반영하고활성화시키며, 다른지자체와의정책경쟁을확산하는역할을한다 ( 이기우, 2008, pp ). 2017년 12월현재전국 17개광역자치단체 ( 특별시 광역시 도 특별자치도 ) 모두자살예방에관한조례를갖고있으며, 226개기초자치단체중에서는 164곳이관련조례를제정하였다. 각조례의구성과내용은자살예방법과비슷하다. 자살의위험으로부터도움과정책적지지를받을수있고지자체의자살예방정책에협조해야할지자체주민의권리와의무, 그리고주민의자살예방을위해필요한시책을수립 시행해야할지자체장의책무등이규정되어있다. 또한, 지자체장은자살예방시행계획의수립 시행, 자살예방및생명존중위원회와같은지역사회협력체계의구축 운영, 자살통계의수집 관리, 자살예방센터의설치 운영등을수행해야할책무를가진다. 일부지자체의조례는그러한내용을매우구체적으로기술하고있다. 예를들어, 충청남도의 < 생명종중문화조성및도민자살예방에관한조례 > 는생명존중및자살예방위원회의위원으로도의원과언론분야전문가도포함시키도록규정하고있다. 또한, 조례만갖고있는대부분의다른광역자치단체들과달리시행규칙을별도로제정하여충남도지사및관할기초자치단체의시장 군수가경찰서 소방서 응급의료기관에각각자살자발생통보서와자살시도사건발생통보서, 자살시도자내원통보서를요청할수있도록하였다 ( 시행규칙제7조 ). 또한, 서울특별시의 < 자살예방및생명존중문화조성을위한조례 > 는자살예방시행계획에성 연령 계층 자살동기를반영한자살예방대책과자살자의가족상담및지원에관한내용도포함되도록하고, 자살예방위원회는시의원과판사 검사나변호사자격을가진인권분야전문가등으로구성하도록명시하고있다. 이처럼구체적인역할과기능을밝혀놓은조례의존재는다른지역사회건강증진사업들과비교할때 ( 김익두, 2013), 자살예방에대한각지자체의적극적인개입의무가더욱크다는것을의미한다. 590

12 2017 년광역자치단체자살예방정책 : 제 3 차국가자살예방기본계획및지자체자살예방시행계획수립매뉴얼을기준으로한구성요소및세부과제분석 Ⅲ. 연구방법 1. 분석자료 본연구는보건복지부의지방자치단체자살예방계획평가사업에서취합한전국의지방자치단체자살예방시행계획서를 2차분석하였다. < 자살예방법 > 과각지자체의조례가지자체장의주요책무로규정하고있는것중의하나가자살예방시행계획의수립이다. 시행계획은정책의추진목표와중장기적기본계획에따라세부적인사업들을실행하고자할때수립된다. 따라서지자체의자살예방시행계획은자살예방국가전략이제시하고있는지자체의역할을자체적인정책방향, 세부사업내용과예산, 추진인력등을통해보여줄수있어야한다. 영국의경우지자체를위해발간한자살예방시행계획수립안내서 (2016) 에지자체의자살예방시행계획서의기본적인구성요소를구체적으로제시하고있다. 이를테면지자체의공중보건국장이나지방의회의보건복지위원회소속의원등지자체의자살예방정책과관련된상급책임자의인사말, 지자체의자살통계와고위험군및위험요인에관한분석자료, 지자체의자살예방정책방향과목표, 성과관리및측정방법, 중년남성이나자살시도자및자살유가족등국가전략에따른자살예방우선순위대상, 지역특성에따른자살예방우선순위대상등과함께각세부사업의내용과대상, 시행주체, 가용자원, 일정, 관리계획등이시행계획서에명시되어야한다는것이다. 이에본연구는 2017년도광역자치단체의자살예방시행계획서를분석자료로사용하였다. 전국광역및기초자치단체가보건복지부에제출한자살예방시행계획서총 243 건중광역단위의계획서전체 17건이다. 전국의광역자치단체는총 17곳으로, 행정적특성을기준으로특별시 1곳, 특별자치시 1곳, 특별자치도 1곳, 광역시 6곳, 도 8곳이다 (< 표 2> 참조 ). 591

13 표 2. 광역자치단체의행정적특성및지역 행정적특성 지역수 지역 특별시, 특별자치시 도 3 서울, 세종, 제주 광역시 6 인천, 대전, 대구, 광주, 울산, 부산 도 8 경기, 강원, 충북, 충남, 전북, 전남, 경북, 경남 전체 분석도구및방법 본연구는중앙정부가추진하는국가적자살예방전략의맥락에서광역자치단체들의전반적인자살예방정책추진방향과체계, 사업현황등을조사하기위해보건복지부가 2016년 12월전국지방자치단체에배포한 계획수립매뉴얼 과 2016년 1월전국에공표한 < 제3차자살예방기본계획 > 을분석도구로이용하였다. 가. 지방자치단체자살예방계획수립매뉴얼 의계획서 11 개구성요소 계획수립매뉴얼 은보건복지부가지방자치단체의자살예방계획수립을돕기위해개발 배포한대표적인자살예방관련지침서이다. 이매뉴얼은영국보건부가 Local Suicide Prevention Planning (2016) 에서제시한지역자살예방전략및시행계획서구성요소들과우리나라지방자치단체자살예방조례들을근거로하고있다 ( 송인한등, 2016, pp.15-19; 김정수등, 2017, p.270). 본연구는광역지방자치단체가보건복지부의 계획수립매뉴얼 에제시된자살예방시행계획의구성요소를얼마나반영하였는지파악하고자매뉴얼의자살예방시행계획작성서식주요항목을기준으로계획서들을분석하였다. 작성서식은자살예방시행계획의형식적인틀이자계획수립시반드시고려해야할사항들을의미한다. 자살예방시행계획의구성요소는 1) 계획수립배경, 2) 지역의자살현황, 3) 추진방향및전략, 4) 추진체계, 5) 중장기계획, 6) 전년도평가, 7) 세부사업계획, 8) 추진일정, 9) 예산, 10) 관리계획, 11) 평가계획이다. 분석방법은내용분석으로, 각광역지방자치단체계획서에 11개구성요소에해당하는내용이있는지여부를 포함 (2), 일부포함 (1), 592

14 2017 년광역자치단체자살예방정책 : 제 3 차국가자살예방기본계획및지자체자살예방시행계획수립매뉴얼을기준으로한구성요소및세부과제분석 미포함 (0) 으로측정하여빈도를분석하였다. 각구성요소의유 무기준은 계획수립매뉴얼 의지침을중심으로판단하였다. 대부분유 무를명확하게분류할수있었으나, 구체적이고명확하게수립이되지않거나부분적이고일부만수립되었을경우 일부포함 으로분류하였다. 연구자 3인은먼저개별적으로각항목을평가한후, 그결과에따라공통적으로 포함 과 미포함 으로평가한항목을제외하고다음기준으로 일부포함 여부를판단하였다. 첫번째매뉴얼에서요구하는내용의일부만을포함한경우, 두번째다른항목과중복되어경계가모호한경우, 세번째정보가부족하여구체적인내용파악이어려운경우등이었다. 구성요소들에대한세부분석기준은다음과같다. 먼저, 수립배경은해당지자체의대략적자살현황이나 OECD 통계등을사용하여자살예방계획의필요성에대해언급하고, 자살예방법및조례등법적근거에대해언급하고있는지를보았다. 지역의자살현황은각지역의자살현황및특성이모두언급되어수립된경우는 포함, 둘중하나의사항이명시되어있지않은경우에는 일부포함 으로분석하였다. 추진방향및전략은해당지자체의자살예방비전과자살문제를해결하기위한전략및목표를중점적으로보았다. 추진체계는각지자체의총괄적자살예방사업추진체계의구체적구성여부를중심으로분석하였다. 각지자체의전체적인추진체계를도표형식등으로간략하게소개하였거나자살예방위원회 ( 혹은생명존중위원회 ) 등의자문위원회체계가있는경우, 계획의주요추진인력의구성, 계획을추진함에있어협조관계에있는유관민관조직의현황중한가지영역이라도명시되어있을경우 포함 으로분석하였다. 중장기계획과관련해서는 2년이상의중 장기적목표를함께제시하거나사업에대한연도별추진목표를제시하였을경우를 포함 으로분류하였다. 전년도평가는해당계획서의직전혹은그이전년도시행사업에대한평가와개선방향을중점적으로보았다. 정신건강증진사업에대한평가등자살예방사업에대한직접적평가가아닌경우와구체적사업평가와개선방향이논의되어있지않은경우는 일부포함 으로보았다. 세부사업계획은일단유 무를확인하고, 보다구체적으로는다음장에설명하는바와같이 < 제3차자살예방기본계획 > 의 20대세부과제를기준으로분석하였다. 예산항목은전체예산이제시되어있으나투입출처혹은투입대상이구체적이고명확하게제시되어있지않은경우를 일부포함 으로분류하였다. 관리계획은세부사업시행과정에서중간점검이나평가등을반영할수있는계획의여부나공개방법에대한구체적명시여부를기준으로분석하였다. 평가계획은하급지자체들에대한평가또는포상 593

15 계획, 자체평가계획을구체적으로평가기간, 목적, 방법등이구체적이고측정가능하게포함되었는지를기준으로분석하였다. 또한, 본연구는추가로자살예방시행계획의수립주체를분석하였다. 지방자치단체가자살예방시행계획의수립주체로서역할을하고있는지확인하기위해서이다. 계획서표지및추진체계에표기된기관명또는담당부서명을기준으로 지자체행정부처, 자살예방센터, 정신건강복지센터, 미표기 로분류하였다. 나. < 제 3 차자살예방기본계획 > 의 20 개세부과제 본연구는광역지방자치단체가국가전략에따른자살예방사업을어느정도포함하여수행하고있는지, 어떠한사업을중점적으로시행하고있는지파악하고자 20개세부과제를기준으로계획서의세부사업계획을분석하였다. 20개세부과제는 3대전략과 10대과제에따른구체적인과제들로, 20개세부과제별사업의예시들은앞의 < 표 1> 과같다. 20개세부과제는 1) 생명존중문화조성및자살예방홍보강화, 2) 자살관련언론보도개선, 3) 자살예방사회복지안전망강화, 4) 범부처자살예방협력체계구축, 5) 자살수단의접근성차단, 6) 온라인상의자살유해정보차단강화, 7) 아동 청소년자살예방, 8) 청년 중장년층자살예방, 9) 노인자살예방, 10) 자살고위험군대상별자살예방대책추진, 11) 24시간자살위기대응체계구축, 12) 자살시도자사후관리체계마련, 13) 지역사회자살예방연계체계마련, 14) 1차의료기관자살예방역량강화, 15) 지역사회정신건강서비스전달체계강화, 16) 국가차원의공공정신건강서비스기능확대, 17) Gatekeeper 양성확대, 18) 전문가교육강화, 19) 자살추적관찰체계구축, 20) 근거기반의조사 연구추진이다. 분석방법은내용분석으로, 각광역자치단체계획서의세부사업계획을확인하여 20 개세부과제에해당하는내용의포함여부를 포함 (2), 일부포함 (1), 미포함 (0) 으로측정하고빈도를분석하였다. 일부포함 분류기준은 < 제3차자살예방기본계획 > 에서제시한사업내용의일부만을포함한경우, 다른사업과중복되어경계가모호한경우, 사업에대한명확하고구체적인내용이부족한경우등이었다. 594

16 2017 년광역자치단체자살예방정책 : 제 3 차국가자살예방기본계획및지자체자살예방시행계획수립매뉴얼을기준으로한구성요소및세부과제분석 Ⅳ. 연구결과 1. 계획수립매뉴얼 에근거한광역자치단체자살예방계획서구성요소분석 광역자치단체자살예방계획서를 계획수립매뉴얼 11개구성요소에따라분석한결과는 [ 그림 2] 및 < 표 3> 과같다. 그림 2. 계획서내 계획수립매뉴얼 11개구성요소별해당내용을포함한광역자치단체의비율 ( 단위 : %) 595

17 표 3. 광역자치단체자살예방계획서내 계획수립매뉴얼 11 개구성요소포함여부 ( 단위 : %, (n)) 계획서내해당구성요소 (N=17) 번호 구성요소 포함 일부포함 미포함 1 계획수립배경 94.1 (16) 0.0 (0) 5.9 (1) 2 지역의자살현황 94.1 (16) 5.9 (1) 0.0 (0) 3 추진방향및전략 100 (17) 0.0 (0) 0.0 (0) 4 추진체계 88.2 (15) 11.8 (2) 0.0 (0) 5 중장기계획 94.1 (16) 0.0 (0) 5.9 (1) 6 전년도평가 94.1 (16) 5.9 (1) 0.0 (0) 7 세부사업계획 (17) 0.0 (0) 0.0 (0) 8 추진일정 88.2 (15) 0.0 (0) 11.8 (2) 9 예산 (17) 0.0 (0) 0.0 (0) 10 관리계획 88.2 (15) 11.8 (2) 0.0 (0) 11 평가계획 94.1 (16) 5.9 (1) 0.0 (0) 전체광역자치단체가모두포함한구성요소는 추진방향및전략, 세부사업계획, 예산 이었다. 이세가지구성요소는자살예방사업을계획하는데필수적으로고려하는핵심적인요소들로보인다. 전체적인사업의방향을정하고 무엇을, 어떻게 할것인지에대한계획이가장중요하게다루어지고있었다. 다음으로주요하게포함된구성요소는 계획수립배경, 지역의자살현황, 중장기계획, 전년도평가, 평가계획 으로, 17 개광역자치단체중 1개지역만을제외한지자체 (94.1%) 가 2017년자살예방시행계획에해당내용을포함하였다. 이구성요소들은추진방향이나전략, 세부사업계획, 예산을세우는데근거가될수있는요소들이었다. 계획수립배경은자살예방사업의법적인토대들을확인하도록돕고, 지역의자살현황은각지역에맞는자살예방추진방향과전략을세우는데체계적인근거를제공한다. 중장기계획과전년도평가는해당년도에집중해야할세부사업들을선명하게보여주며, 평가계획은차년도계획을준비하도록한다. 상대적으로 2017년광역자치단체의자살예방시행계획에적게반영된구성요소는 추진체계, 추진일정, 관리계획 이었다. 전체 17개광역자치단체중 3개지역은계획서에자살예방사업의추진체계와추진일정, 관리계획을포함하지않았다. 추진체계와 596

18 2017 년광역자치단체자살예방정책 : 제 3 차국가자살예방기본계획및지자체자살예방시행계획수립매뉴얼을기준으로한구성요소및세부과제분석 추진일정은 누가, 언제 사업을진행할지, 관리계획은 어떻게진행되고있는지 를점검하는데도움이된다. 이같은구성요소들을누락할경우계획의구체성이저하되고, 실효성있는계획추진이제한될수있다. 일부지자체는 계획수립매뉴얼 이권고한계획서서식을거의적용하지않았다. 이때문에해당지자체의계획서는자살예방계획의구성요소를파악하고시행계획내용을분석하는데어려움이있었다. 계획수립매뉴얼 11개구성요소를어떠한형식으로든계획서내용안에포함하면자살예방시행계획의질을높이는데도움이된다. 표준화된계획서서식을통해외형적인틀까지맞추면, 중앙정부-광역지방자치단체-기초지방자치단체 가자살예방정책을수립하고시행하는데유기적인연계성과효율성을높일수있다. 광역자치단체자살예방계획서의수립주체를분석한결과는 < 표 4> 와같다. 전체 17개지역중 13개지역 (76.4%) 은도청이나시청등지자체행정부처가계획서수립의주체였다. 2개지역은계획서수립주체가각각자살예방센터 (5.9%) 와정신건강복지센터 (5.9%) 였다. 나머지 2개지역 (11.8%) 은계획서의표지나추진체계에서계획수립주체를확인할수없었다. 표 4. 광역자치단체자살예방계획서의수립주체 (N=17) ( 단위 : %, (n)) 지자체행정부처자살예방센터정신건강복지센터미표기 계획수립주체 76.4 (13) 5.9 (1) 5.9 (1) 11.8 (2) 2. < 제 3 차자살예방기본계획 > 에근거한광역자치단체자살예방사업분석 < 제3차자살예방기본계획 > 20개세부과제에따라광역자치단체자살예방사업을분석한결과는 [ 그림 3] 및 < 표 5> 와같다. 광역자치단체가가장높은비중으로계획한과제는 24시간자살위기대응체계구축 과 Gatekeeper 양성확대 였다. 전체 17개광역자치단체 (100%) 는자살위기전화사업이나긴급출동사업과함께 보고듣고말하기 교육등의게이트키퍼양성교육사업을공 597

19 통적으로포함하였다. 자살위기전화사업과긴급출동사업은모든지역에서자살위기상황에필수적으로제공되는기본사업으로계획되었다. 이사업은소방서, 경찰서, 지역의료기관등과의연계를중요하게고려하였다. 게이트키퍼양성교육은자살예방에효과가있는대표적인자살예방사업으로, 일반시민을포함하여의료인, 자살예방관련종사자, 공무원등다양한직종을대상으로하였다. 그림 3. 계획서내 제3차자살예방기본계획 20개세부과제별해당내용을포함한광역자치단체의비율 ( 단위 : %) 598

20 2017 년광역자치단체자살예방정책 : 제 3 차국가자살예방기본계획및지자체자살예방시행계획수립매뉴얼을기준으로한구성요소및세부과제분석 다음으로높은비율로포함된과제는 생명존중문화조성및자살예방홍보강화, 자살고위험군대상별자살예방대책추진 이었다. 이두과제는 1개지역을제외한 16개지자체 (94.1%) 에서계획되었다. 생명존중및정신건강캠페인이나생명존중교육등은자살예방인식을높이는보편적사업으로, 자살예방의날 행사나 TV, 라디오, SNS 등을통한홍보활동, 대중을대상으로하는교육등이포함하였다. 자살고위험군에대한자살예방대책은지역에따라자살유가족, 암환자, 실직자, 빈곤층등다양한고위험군을포함하였으며, 사업내용은자조모임지원, 정신건강교육, 치료비지원등다양하였다. 생애주기별과제는 노인 을대상으로하는자살예방사업을계획한지역의비율이 88.2% 로가장높았다. 아동 청소년 과 청년 중장년층 을대상으로하는자살예방사업은 82.4% 의지역에서계획하였다. 노인대상자살예방사업은생명사랑마을사업, 노인정이나노인복지관등을통한정신건강교육이나상담등이었다. 아동 청소년자살예방사업은지역에따라학교내사업또는학교밖사업을계획하였으며, 청년 중장년층사업은대학생, 직장인, 군인, 임산부등다양한대상을포함하였다. 이외 80% 이상의광역자치단체에서계획서에포함한과제는 범부처자살예방협력체계구축 (88.2%), 자살시도자사후관리체계마련 (82.4%), 자살추적관찰체계구축 (82.4%) 이었다. 599

21 표 5. 광역자치단체계획서내 < 제 3 차자살예방기본계획 > 20 개세부과제포함여부 ( 단위 : %, (n)) 번호 20 개세부과제 1 생명존중문화조성및자살예방홍보강화 계획내해당자살예방사업내용 (N=17) 강포함일부포함미포함원 경기 경남 경북 광주 94.1(16) 5.9(1) 0.0(0) 2 자살관련언론보도개선 47.1(8) 5.9(1) 47.1(8) 3 자살예방사회복지안전망강화 35.3(6) 29.4(5) 35.3(6) 4 범부처자살예방협력체계구축 88.2(15) 5.9(1) 5.9(1) 5 자살수단의접근성차단 64.7(11) 0.0(0) 35.3(6) 6 온라인상의자살유해정보차단강화 23.5(4) 5.9(1) 70.6(12) 7 아동 청소년자살예방 82.4(14) 5.9(1) 11.8(2) 8 청년 중장년층자살예방 82.4(14) 5.9(1) 11.8(2) 9 노인자살예방 88.2(15) 0.0(0) 11.8(2) 10 자살고위험군대상별자살예방대책추진 94.1(16) 0.0(0) 5.9(1) 시간자살위기대응체계구축 100.0(17) 0.0(0) 0.0(0) 12 자살시도자사후관리체계마련 82.4(14) 0.0(0) 17.6(3) 13 지역사회자살예방연계체계마련 58.8(10) 17.6(3) 23.5(4) 14 1 차의료기관의자살예방역량강화 41.2(7) 5.9(1) 52.9(9) 지역사회정신건강서비스전달체계강화국가차원의공공정신건강서비스기능확대 58.8(10) 17.6(3) 23.5(4) 23.5(4) 0.0(0) 76.5(13) 17 Gatekeeper 양성확대 100.0(17) 0.0(0) 0.0(0) 18 전문가교육강화 52.9(9) 0.0(0) 47.1(8) 19 자살추적관찰체계구축 82.4(14) 0.0(0) 17.6(3) 20 근거기반의조사 연구추진 76.5(13) 0.0(0) 23.5(4) 주 : 계획서내해당구성요소 : 포함, : 일부포함, : 미포함. 대구 대전 부산 서울 세종 울산 인천 전남 전북 제주 충남 충북 600

22 2017 년광역자치단체자살예방정책 : 제 3 차국가자살예방기본계획및지자체자살예방시행계획수립매뉴얼을기준으로한구성요소및세부과제분석 반면, 가장적은비율로계획된과제는 국가차원의공공정신건강서비스기능확대 와 온라인상의자살유해정보차단강화 였다. 이두과제는 17개지역중 4개지역 (23.5%) 만이계획하였다. 공공정신건강서비스기능확대과제는광역자치단체의의지와노력만으로시행하기어렵고중앙부처의역할이중요하기때문으로분석된다. 온라인상의자살유해정보차단강화과제는온라인상의방대한정보로인하여지속적인인력과예산의투입이요구되는과제로, 자살예방사업들중가장낮은순위로나타났다. 또한광역자치단체중 3분의 1 가량만계획한과제로는 자살예방사회복지안전망강화 (35.3%) 와 1차의료기관의자살예방역량강화 (41.2%) 가있었다. 이과제들은지역의전반적인복지및보건정책과도관련이있어, 정신건강서비스를주로제공하는자살예방센터나정신건강복지센터보다는광역자치단체의역할이강조된다. 자살관련언론보도개선 (47.1%), 전문가교육강화 (52.9%) 과제또한그중요성에도불구하고, 전체 17개지역중절반가량의지역에서만계획되었다. 자살관련언론보도과제관련사업을포함한광역자치단체의경우지역언론인들을대상으로간담회나자살보도권고기준준수사업등을계획하고있었다. 전문가교육강화와관련된사업들은주로종사자들의전문성및역량강화를통해궁극적으로자살예방서비스질향상에기여하는목적으로계획된것들이었으며, 자살관련트라우마에노출된서비스제공자들에게제공할심리지원프로그램도일부계획되었다. Ⅴ. 결론및제언 한국정부는세계에서가장높은수준의자살률을낮추기위해 2004년부터국가적차원의종합대책을수립하며다양한자살예방정책을추진해왔다. 그럼에도불구하고 2013년기준우리나라자살률은인구 10만명당 28.7명으로, 경제협력개발기구 (OECD) 회원국평균인 12.1명에비하면여전히 2배이상높다. 이에정부는지역사회의역할에주목하고있는 WHO의자살예방관련지침 (2014; 2016) 이나일본의사례등을참고하여지자체들의자체적인자살예방정책추진역량을파악하고이를강화하는방안을모색하기시작했다. 2011년제정된 < 자살예방법 > 에명시되어있으나거의사문 601

23 화되어왔던광역자치단체의자살예방시행계획수립및제출의무를근거로전국지자체들로하여금 2017년지자체자살예방시행계획서를모두제출하도록한것은그첫단계라고볼수있다. 이에앞서, 보건복지부는용역연구사업을통해지자체의자살예방계획수립에필요한가이드라인을개발, 각지자체에보급했다 ( 송인한등, 2016, p.1). 지자체들의현황을정확히파악해상호유기적으로사업을수립 수행할수있도록하려면가능한한표준지침에따라계획서를구성하고세부사업들을분류하도록이끌필요가있다고판단했기때문이다. 그결과, 2016년자살예방시행계획을제출한지자체가전국광역자치단체 17곳중 9곳, 기초자치단체 226곳중 116곳이었으나 2017년에는 243곳모두제출하였다. 본연구는이런과정을통해보건복지부에제출된 2017년지자체자살예방시행계획서가운데전국 17개광역자치단체의계획서를전수분석하였다. 이계획서에는각지자체의자살관련통계나자살예방정책추진체계및사업내용등이일목요연하게담겨있어광역자치단체들의전반적인자살예방정책추진현황을살펴볼수있기때문이다. 분석은크게각지자체가추진하고있는자살예방시행계획의체계성과자살예방사업들의주제를중심으로진행되었다. 먼저보건복지부가배포한 계획수립매뉴얼 을기준으로각지자체의자살예방시행계획서구성요소들을분석한결과, 2016년지자체자살예방시행계획서에관한연구결과 ( 김정수등, 2017, pp ) 와비교했을때구성이훨씬체계화되었음을알수있었다. 아무런표준지침이없이자살예방시행계획서를제출했던 2016년과달리 2017 년에는대부분 계획수립매뉴얼 의지침에따라자살예방시행계획서를작성해제출했기때문으로보인다. 다만, 추진체계, 추진일정, 관리계획 에관한내용은부실하게작성한지자체가여전히상대적으로많았다. 이는실제로해당지자체의자살예방정책추진체계나관리계획자체가부실하거나, 자살예방에있어서추진체계나관리계획이갖는중요성에대한인식이낮기때문인것으로풀이할수있다. 특히, 한광역자치단체의경우계획서구성을 계획수립매뉴얼 의지침과는매우다른형식으로작성하였는데, 이는국가전략이나매뉴얼의취지를충분히공유하지못했기때문으로추정된다. 또한, 계획서문건으로확인된광역자치단체의자살예방시행계획수립주체는전체 17곳중 13곳 (76.4%) 이도청이나시청내의행정부처였다. 또, 2곳 (11.8%) 은자살예방센터와정신건강복지센터가계획수립의주체로분석되었다. 나머지 2곳 (11.8%) 은계 602

24 2017 년광역자치단체자살예방정책 : 제 3 차국가자살예방기본계획및지자체자살예방시행계획수립매뉴얼을기준으로한구성요소및세부과제분석 획서의표지나추진체계만으로는수립주체를확인할수없었다. 각광역자치단체가중앙정부에제출하는공식문건에서조차계획수립의주체가명시되어있지않다든지정신건강복지센터나자살예방센터를주체로내세웠다는것은해당지자체가자살예방사업에대해그만큼주도적인역할을하고있지않거나중요하게인식하고있지않을가능성을보여준다. 다음으로, < 제3차자살예방기본계획 > 의 20개세부과제를기준으로각광역자치단체의사업주제들을분류해본결과우리나라광역자치단체들은 24시간자살위기대응체계구축, Gatekeeper 양성확대, 자살고위험군대상별자살예방대책추진, 생명존중문화조성및자살예방홍보강화 와관련된사업들을가장활발히추진하고있었다. 반면, 국가차원의공공정신건강서비스기능확대 (23.5%), 온라인상의자살유해정보차단강화 (23.5%), 자살예방사회복지안전망강화 (35.3%), 1차의료기관의자살예방역량강화 (41.2%), 자살관련언론보도개선 (47.1%) 사업비중은낮은편이었다. 이러한분석결과를토대로중앙정부및각지자체의자살예방정책과관련해다음과같은제언을하고자한다. 먼저, 보건복지부가 계획수립매뉴얼 등을통해각지자체가중앙정부가제시하는자살예방국가전략과방향이라는큰틀에서지자체사업들을보다체계적으로계획할수있도록지원한것은어느정도성공적으로보인다. 자살예방국가전략과지자체의자살예방정책이상호유기적이고효율적으로추진되기위해서는무엇보다각지자체의핵심인력이자살예방정책의중요성을인식하고국가전략에대해명확히이해하고있어야한다. 다만, 지자체담당자들을위해 계획수립매뉴얼 이좀더실질적으로활용될수있도록내용을수정 보완할필요가있다. 이를테면자살예방시행계획서에도수립주체를명확하게표기하도록더욱강조해야한다. 수립주체를명시하는것은지자체장과행정부처가자살예방계획수립및시행의주체로서책무성을강화하게만드는요인이될수있다. 중앙정부에는자살예방정책전담부처가이제생겼지만현재각지자체에는자살예방정책전담공무원이거의없거나잦은업무변경으로인해전문성을갖기어려운것이현실이다 ( 송인한등, 2016, p.37). 담당자들이자살통계자료들을활용 분석하여지역특성에맞는자살예방계획을수립 추진하는일이쉽지않다. 따라서, 지자체의책임성을강화하고담당자들이자살예방사업을계획하고수행하는데활용할수있는여러가지표준지침을개발하여제공하는것은물론, 이에대한실무자교육이정기화되 603

25 어야한다. 또한, 일부광역자치단체는계획서형식은물론사업분류또한 계획수립매뉴얼 의표준지침을따르지않고자체적으로하였는데, 지역적특성을토대로맞춤형사업을추진하는것도좋지만국가전략이제시하고있는과제들의내용과의미를숙지하지못한상태에서정책이나사업을추진하게될경우정부로부터그성과를제대로인정받기어려울수있을뿐아니라, 필요한정보나자원을공유하지못할가능성도생긴다는점을고려할필요가있다. 중앙정부로서는각지자체의현황을정확히파악하기어려워지며, 이는정책의효율성을떨어뜨릴수있다. 중앙정부는각지자체가자살예방의중요성및자살예방국가전략에대해숙지할수있는기회를충분히제공해야한다. 특히, 지도자의공감과이해수준이정책추진의가장든든한기초가된다는점에서각지자체의중간관리자급이상인력에대한자살예방관련교육이필요하다. 이러한교육을통해지자체장을비롯한관리자들은자살예방에대한인식을높일수있으며, 그들의의지는자살예방사업추진뿐만아니라부서간협력을증진시키는동력이될수있다. 자살예방사업은그특성상정신건강뿐만아니라의료, 사회복지, 행정, 안전, 교육등다양한부서가담당해야할역할이있으며, 민간지역사회자원과의협력이필수적이다. 이과정에서담당실무자의역량으로다양한부서와주체들을묶기에는현실적인어려움이있으므로지자체의책임있는관리자가이를조직하고정기적으로각각의역할에대해협의하고조율해갈필요가있다. 일본의경우, 지자체내부서간협력을증진하기위하여 자살종합대책 에사업별로담당부처를명시하여역할을분명히하였으며, 각지자체가자살예방계획을수립할때행정수장의결정에따라관청내다른부서의사업중자살예방관련사업을조사하여자살예방관점을접목시켜사업을보완하도록하였다 ( 일본후생노동성, 2018). 또한자살예방계획에각사업의담당부서와실시시기를명확하게명시하여, 자살예방담당자가관계부서에개별적으로협조를구하지않고도추진정도만파악하도록하였다. 다음으로, < 제3차자살예방기본계획 > 20개세부과제들중각지자체가독자적으로추진하기어렵거나추진자원이열악한사업들에대해서는중앙정부의보다적극적인지원이필요하다. 최근정부가발표한 < 자살예방국가행동계획 > 은이러한문제점을다소해결해줄수있을것으로기대된다. 본연구에서광역자치단체들이가장추진하지못하고있는과제로나타난 온라인상의자살유해정보차단강화 의경우 < 자살예방국가행동계획 > 의역점과제중하나로정부가 2018년 6월부터온라인상의자살유해정 604

26 2017 년광역자치단체자살예방정책 : 제 3 차국가자살예방기본계획및지자체자살예방시행계획수립매뉴얼을기준으로한구성요소및세부과제분석 보유통금지및처벌근거를마련할계획이다. 국가차원의공공정신건강서비스기능확대 도정신건강복지센터의인력을확충하고국가검진의우울증검진을확대하는등의대안이제시되어있다. 또한, 자살예방사회복지안전망강화 를위해서는사회복지서비스제공기관간연계강화를추진하고, 자살관련언론보도개선 을위해방송및언론사대상세미나와교육을강화하겠다는계획이담겨있다. 이러한 < 자살예방국가행동계획 > 이얼마나실현될것인지는예산과인력등정책추진의물적자원확보에달려있다. 2017년까지우리나라의자살예방정책은보건복지부정신건강정책과의 2명이담당하였으며, 2017년보건복지부소관자살예방사업예산은 104억 4천3 백만원에불과했다. 최근눈에띄는자살률감소성과를거두고있는일본의경우총리실산하에자살대책추진본부와자살대책추진실이있어서 11명의전담인력이 7,633억원의예산을가지고자살예방정책을추진하고있는것과비교된다 ( 이인준, 2017). 지자체자살예방사업담당자들도인력과예산부족을자살예방사업추진의가장큰장애요인중하나로꼽았다 ( 송인한등, 2016, p.55). 중앙정부 ( 보건복지부 ) 의자살예방사업비로는지역자살예방센터의인건비일부를충당하는정도이기때문에대부분지자체자체예산을통해사업을진행해야하는데, 지자체장의관심에따라인력과예산의지역별편차가매우크다는것이다 ( 송인한등, 2016, p.26). 이러한물리적환경의조성은보건복지부나개별지자체의노력만으로는이루기어려운문제로, 정부의의지가중요하다. 또, 2018년에야보건복지부내에자살예방과를신설되었는데, 각지자체에도자살예방전담인력이최소한 1인이상배치될필요가있다. 이러한물리적환경조성과함께 < 자살예방법 > 에서명시되었음에도불구하고 2017 년에서야본격적으로시작된지자체의자살예방계획추진실적평가가체계적으로지속되어야한다. 어떠한정책이든객관적인평가를통해수정 보완되는과정을거쳐야만실질적인성과를기대할수있기때문이다. 따라서추진실적평가는단순히지자체들을성과에따라줄세우는방식이아니라실제지지체의정책추진에도움이되는방향으로이루어져야할것이다. 이를위해서는지자체의자살예방시행계획이각지역의자살현황을얼마나잘반영해수립된것인지, 그에따라얼마나합리적인성과목표를설정하고추진하였는지등을살펴볼만한평가지표가마련되어야할것이다. 본연구는광역자치단체의자살예방계획서만을분석했다는점에서한계가있다. 계획서에는실제정책추진현황이충분히반영되지못했을수있으며, 기초자치단체의현황 605

27 을살펴보지못하였기때문이다. 지자체별자살특성의차이와지역적맥락의차이가존재함에도불구하고일괄적으로자살예방시행계획추진실적을평가하는것은지자체특성을충분히반영하지못하는본질적한계를가질수있다. 광역자치단체의자살예방정책에대한본연구결과를근거로다음단계의연구에는중앙정부가제시하는자살예방정책의구성요소를기초로하되, 각지자체의행정특성에따른자체노력정도, 지역의자살특성, 인구사회적특성, 산업및경제적특성등을고려한다차원적인분석이이루어지길기대한다. 이를통해지자체특성을반영한중앙정부와의협력방안을모색하고, 효율적인자살예방사업추진을위한구체적인대안을제안할수있을것이다. 이러한한계에도불구하고본연구는우리나라광역자치단체의자살예방정책현황을국가전략의맥락에서체계적으로점검해보고실질적인대안을제시한첫연구라는점에서의의가있다. 정부의자살예방국가전략이지역사회에서구체적인정책및사업의형태로구현되고추진되는과정을자살예방시행계획서를통해살펴봄으로써현재우리나라자살예방정책의지역적현황과문제점을파악하고대안을모색하였다. 자살예방정책은중앙정부와지방정부가상호협력하며유기적으로만들어지고, 각지역의특성을반영한맞춤형정책으로수립되어야만자살예방을위해실제로작동할것이다. 김정수는연세대학교에서사회복지학석 박사학위를받았으며, 현재연세대학교와가천대학교에서강사로재직중이다. 주요관심분야는정신보건및보건사회복지이며, 현재자살예방, 암경험자의사회복귀와삶의질등을연구하고있다. ( 김지은은연세대학교에서사회복지학석 박사학위를받았으며, 현재연세대학교에서강사및연구원으로재직중이다. 주요관심분야는정신보건및보건사회복지이며, 현재자살예방, 의료사회복지, 여성정신건강, 학제간융합연구방법론등을연구하고있다. ( 송인한은미국 Washington Univ. 에서석사학위를, Univ. of Chicago 에서사회복지학박사학위를받았으며, 현재연세대학교사회복지대학원정교수로재직중이다. 주요관심분야는정신보건및보건사회복지이며, 현재자살예방, 보건의료복지통합, 학제간융합연구방법론등을연구하고있다. ( 606

28 2017 년광역자치단체자살예방정책 : 제 3 차국가자살예방기본계획및지자체자살예방시행계획수립매뉴얼을기준으로한구성요소및세부과제분석 참고문헌 강혜규. (2003). 지방자치단체사회복지계획수립의과제와활성화방안. 보건복지포럼, 75, pp 김익두. (2013). 지역사회통합건강증진사업의현황과과제. 이슈와논점, 서울 : 국회입법조사처. 김정수, 김영래, 정아원, 송인한. (2017). 지방자치단체의자살예방정책추진현황과개선방향 : 전국지자체자살예방계획서의내용분석. 비판사회정책, 55, pp 김정수, 송인한. (2013). 자살예방국가전략비교 : WHO 프레임워크로분석한뉴질랜드 미국 아일랜드 잉글랜드 스코틀랜드 호주및대한민국의국가전략. 보건사회연구, 33(1), pp 박영미, 김병규. (2015). 지방정부의자살예방정책이자살률에미치는영향. 한국정부학회학술발표논문집. 서울 : 한국정부학회, pp 보건복지부외관계부처합동. (2018). 자살예방국가행동계획. or.kr/new/sub01/sub06_view.php?kind=0501&code=05&no=11444&no2=1 1444&Thread=A&Type=edit&Next=view&Category= 에서 인출. 보건복지부, 연세대학교, 중앙자살예방센터. (2018). 2018년도지방자치단체자살예방시행계획수립매뉴얼. 서울 : 중앙자살예방센터. 보건복지부. (2016). 생명사랑플랜 : 제3차자살예방기본계획 ( 16~ 20년). 세종 : 동기관. 보건복지부. (2016). 지방자치단체자살예방계획수립매뉴얼. 세종 : 동기관. 소리마치요시히데. (2017). 일본의자살예방법개정과예방체계. 한 일자살예방심포지엄자료집 누구도자살로내몰리지않는사회를위하여. 공주 : 충청남도 충청남도광역정신건강복지센터, pp 송인한, 김정수, 권세원, 김지은, 김영래, 정아원. (2016). 지자체자살예방계획수립매뉴얼개발. 세종 : 보건복지부. 송인한, 김정수, 이은정, 김지은, 권세원, 정아원, 김은실, 이은진. (2017). 지자체자살예방시행계획추진효율화방안. 세종 : 보건복지부. 이기우. (2008). 조례활성화를위한지방의회의역할강화. 지방자치법연구, 20(8), 607

29 pp 이상영, 정진욱, 김영택, 윤시몬, 채수미, 채희란, 등. (2014). 자살위험도결정요인및지역간격차요인분석. 세종 : 한국보건사회연구원. 이상영. (2015). 우리나라자살예방대책의문제점과개선방안. 보건복지포럼, 229, pp 이인준. ( ). 자살률은 OECD 1위, 예방예산은일본의고작 1.3%. 뉴시스. 이재완. (2006). 지역복지환경변화에따른지역사회복지계획수립의과제. 한국지역사회복지학, 19, pp 이채정, 김상우. (2013). 자살예방사업의문제점과개선과제. 서울 : 국회예산정책처. 일본후생노동성. (2018). 시정촌자살대책계획수립지침서. Suicide Policy Research, 2(1), pp 정진욱. (2013). 일본의제2차자살예방종합대책. 보건복지포럼, 200, pp 정진욱. (2018). 일본의자살예방대책. 국제사회보장리뷰, 4, pp 정효정. (2009). 지역사회복지계획수립의과제와방향. 한국지역사회복지학, 31, pp 최용환. (2011). 자살의사회경제적진단. 이슈 & 진단, 3, pp 최윤영, 최승원. (2014). 자살예방및생명존중문화조성을위한법률 의법적쟁점과과제. 행정법연구, 40, pp All-Party Parliamentary Group on Suicide and Self-Harm Prevention. (2013). The Future of Local Suicide Prevention Plans in England. London: Author. All-Party Parliamentary Group on Suicide and Self-Harm Prevention. (2015). Inquiry into the State of Local Suicide Prevention Plans in England. London: Author. Caan, W. (2013). Urgent need for proactive leadership in local suicide prevention plans, British Medical Journal, 346, p.f1529. Coppens, E., Van Audenhove, C., Iddi, S., Arensman, E., Gottlebe, K., Koburger, N. et al. (2014). Effectiveness of community facilitator training in improving knowledge, attitudes, and confidence in relation to depression and suicidal behavior. Results of the OSPI-Europe intervention in four European countries. Journal of Affective Disorders, 165, pp

30 2017 년광역자치단체자살예방정책 : 제 3 차국가자살예방기본계획및지자체자살예방시행계획수립매뉴얼을기준으로한구성요소및세부과제분석 HM Government Department of Health. (2012). Preventing suicide in England: A cross-government outcomes strategy to save lives. publications에서 인출. Mental Health Commission of Canada. (2014). #308conversations Report. mentalhealthcommission.ca/english/initiatives/11884/308conversations에서 인출. Organization of Economic Cooperation and Development (OECD). (2017. Dec. 10 인출 ). OECD Health Data 2017: Frequently Requested Data. org/index.aspx?datasetcode=health_stat 에서 인출. Public Health England. (2014). Guidance for developing a local suicide prevention action plan. London: Author. Public Health England. (2016). Local suicide prevention planning: A practice resource. London: Author. Shiraishi. Y. (2012). Impact of Safe Community Model in Suicide Prevention in Japan. British Medical Journal, 18, pp Taylor, S. J., Kingdom, D., Jenkins, R. (1997). How are nations trying to prevent suicide; An analysis of national suicide prevention strategies. Acta Psychiatrica Scandinavica, 95, pp Torjesen, I. (2013). Local authorities must have suicide prevention plans, says parliamentary report. British Medical Journal, 346. U.S. Department of Health and Human Services (HHS) Office of the Surgeon General and National Action Alliance for Suicide Prevention. (2012). National Strategy for Suicide Prevention: Goals and Objectives for Action. Washington, DC: Author. WHO. (2016). Preventing suicide: A community engagement toolkit (Pilot version 1.0). Geneva: Author. World Health Organization (WHO). (2014). Preventing suicide: A global imperative. Geneva: Author. 609

31 2017 Suicide Prevention Policies of Metropolitan Local Governments in Korea: Analysis of Core Components and Detailed Plans Based on the 3 rd National Suicide Prevention Master Plan and the Local Government Suicide Prevention Plan Kim, Jung-Soo (Yonsei University) Kim, Ji Eun (Yonsei University) Song, In Han (Yonsei University) As the United Nations and the World Health Organization emphasized on suicide prevention national strategies, the local government's leading role in reducing suicide rates is a key factor. Especially the local government's suicide prevention plan, which has been established in accordance with the local situation and context, is very important for effective suicide prevention projects. To investigate whether the core components for achieving effective suicide prevention programs were included in the local governments suicide prevention plans, suicide prevention policies of all 17 metropolitan local governments in Korea were investigated based on the 20 detailed tasks in the 3 strategies of the National Suicide Prevention Policy and the 11 core components of the Local Governments Suicide Prevention Plan Implementation Manual for in-depth contents analysis and descriptive statistics. The results show that the planning system, schedule, management plan need to be improved when establishing the metropolitan governments suicide prevention plan. Based on these findings, we discussed the need to supplement the local governments suicide prevention policy to reduce the suicide rate and propose the future direction of suicide prevention policy. Keywords: Suicide Rate, Suicide Prevention Policy, Suicide Prevention Plan, Metropolitan Local Government, Policy Analysis 610