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1 2016~2020 국가재정운용계획 - 교육분야보고서 국가재정운용계획 교육분과위원회

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3 교육분과위원회 분과위원장 기획재정부 : 안일환사회예산심의관 한국조세재정연구원 : 안종석선임연구위원 분과위원 기획재정부 : 황순관교육예산과장 교육부 : 이보형지방교육재정과장 건국대학교 : 김진영경제학과교수 한국조세재정연구원 : 이상엽연구위원 영남대학교 : 김병주교육학과교수 서울과학기술대학교 : 김재훈행정학과교수 가천대학교 : 채재은행정학과교수 연세대학교 : 하연섭행정학과교수

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5 목차 제 1 부교육분야재정투자현황과정책방향 제1장최근의교육재정여건변화와시사점 3 제1절학생수변화 3 제2절재정여건 7 제3절교육여건 10 제4절정책시사점 13 참고문헌 15 제2장지방교육재정의현황과정책방향 16 제1절지방교육재정의현황과성과 지방교육재정현황 지방교육재정투자의성과 25 제2절지방교육재정의주요이슈 지방교육재정의효율화 누리과정예산편성이슈 지방교육재정의채무잔액 36 제3절정책방향 지방교육재정의효율화를위한지속적인노력 누리과정등의무성경비편성을위한이행장치마련 지방채상환을위한노력 41 참고문헌 42 제3장고등교육재정지원 43 제1절고등교육재정지원의논거 고등교육재정에서정부부담과민간부담 사적재와공공재로서의고등교육 대학에대한정부재정지원의논리적근거 47 제2절고등교육의환경변화 인구절벽의문제 48 - i -

6 제3절고등교육에대한재정지원현황과문제 고등교육재정지원현황 교육재정국제비교 58 제4절고등교육재정지원지출구조조정의방향 고등교육재정지원의기본방향 대학특성화와지출구조조정 64 참고문헌 66 제 2 부교육분야주요정책이슈 제1장지방교육재정의효율화를위한정책방향 69 제1절지방교육재정교부금의과거와현재 제도 통계상포착되는문제점들 72 제2절지방교육재정의효율화를위한교부금개편방향 78 제3절이전재원개편방안들에대한검토 현행제도의유지 교부금일부의국비전환 교부금틀을깬새방식 89 제4절소결 90 참고문헌 91 제2장지방교육재정과일반지방재정의연계강화 92 제1절지방교육재정과일반지방재정연계의의미 지방교육행정과일반지방행정의관계 지방교육재정과일반지방재정의관계 지방교육재정의환경 교육적환경 : 지방교육수요의감소 99 제2절지방교육재정과일반지방재정의연계현황 지방교육재정총괄 지방교육재정과일반지방재정의연계 102 제3절지방교육재정협력기제의현황및문제점 지방교육재정협력기제의현황 지방교육재정협력기제의문제점 106 제4절지방교육재정협력강화방안 ii -

7 1. 지방자치단체집행기능의통합 지방자치단체집행기관의연대 예산과정의연계 재정협력기제의활성화 116 참고문헌 117 제3장고등교육지원사업의문제점과개편방향 118 제1절대학재정지원사업의구조와문제점 대학재정지원사업의구조 대학재정지원의구조적문제 122 제2절대학경쟁력강화를위한재정지원의재구조화방향 정부의대학재정지원방향 정부대학재정지원의재구조화방향 129 참고문헌 134 제4장평생교육재정투자의현황, 성과및발전방안 135 제1절평생교육재정투자의현황 교육부 고용노동부 138 제2절평생교육재정투자수요및성과 평생교육재정투자의수요 평생교육재정투자의성과 143 제3절평생교육재정투자의문제점 인구구조의변화와교육투자간의연계미흡 직업훈련과학력보완교육에편중된평생교육재정투자 고령층에특화된평생교육프로그램부족 저학력, 저소득성인층을위한평생교육안전망미흡 147 제4절평생교육재정투자의발전방안 평생교육수요의증가를고려한재정투자확대 평생교육확대를위한재원의다양화 평생교육사업집행구조의보강 149 참고문헌 iii -

8 표목차 제 1 부교육분야재정투자현황과정책방향 < 표 1-1> 학령인구수변화전망 4 < 표 1-2> 고등교육기관학령인구의취학률변화추이 6 < 표 1-3> 최근의유치원, 어린이집원아수, 취원율 6 < 표 1-4> 각급학교별취학률및진학률 10 < 표 1-5> 학생 1인당교육비비교 (2012) 한국 vs OECD 평균 11 < 표 1-6> 학생수 60명이하학교수 13 < 표 2-1> 부문별예산변화추이 16 < 표 2-2> 연도별교육비특별회계세입 세출추이 17 < 표 2-3> 정책사업별교육비특별회계세출결산추이 18 < 표 2-4> 학생 1인당투자액 18 < 표 2-5> 연도별지방교육재정보통교부금교부추이 19 < 표 2-6> 주요의무성지출사업에대한보통교부금교부추이 20 < 표 2-7> 누리과정도입경과 20 < 표 2-8> 지원기준연령및금액 (2013년 3월부터적용 ) 21 < 표 2-9> 누리과정지원추이 21 < 표 2-10> 초등돌봄교실운영현황 22 < 표 2-11> 주요교육활동지원 23 < 표 2-12> 사업별시설비지원추이 23 < 표 2-13> 교육비의정부지원과민간부담비중 24 < 표 2-14> OECD 국가의초 중등교육규모비교 25 < 표 2-15> 연도별취학률추이 26 < 표 2-16> 유아교육규모 27 < 표 2-17> 누리과정대상원아수및취원율추이 27 < 표 2-18> 연도별학급당학생수및교사 1인당학생수 28 < 표 2-19> 통폐합대상학교현황및실적 29 < 표 2-20> PISA 영역별순위와평균변화추이 30 < 표 2-21> TIMSS 순위 30 < 표 2-22> 교육비지원내용 31 < 표 2-23> 교육비지원규모 31 - iv -

9 < 표 2-24> 방과후학교지원추이 32 < 표 2-25> 학교급별방과후학교참여율 32 < 표 2-26> 방과후학교참여여부에따른사교육비차이 33 < 표 2-27> 사교육현황 33 < 표 2-28> 지방교육재정의문제점과개선방향요약 35 < 표 2-29> 누리과정예산편성 ( 계획포함 ) 현황 35 < 표 2-30> 누리과정예산미편성지역세부현황 36 < 표 2-31> 채무추이 36 < 표 2-32> 최근 5년간지방채채무잔액추이 37 < 표 2-33> 연도별지방채발행현황 37 < 표 2-34> 이월액및불용액연도별규모및추이 38 < 표 2-35> 불용액항목별비율 39 < 표 2-36> 주요사업비규모추이 40 < 표 2-37> 세수추이 41 < 표 3-1> 교육과정별학생수변동 48 < 표 3-2> 서울주요대학교수임용자박사학위의국내외출신현황 (2002~2011) 52 < 표 3-3> 지방주요대학교수임용자박사학위의국내외출신현황 (2002~2011) 52 < 표 3-4> D 등급이하대학교수임용자박사학위의국내외출신현황 (2006~2015) 53 < 표 3-5> 정부의고등교육재정지원규모 54 < 표 3-6> 부처별고등교육재정지원현황 55 < 표 3-7> 사업유형별고등교육재정지원변화추이 56 < 표 3-8> 사업목적별고등교육재정지원변화추이 57 < 표 3-9> 지원대상별고등교육재정지원변화추이 57 < 표 3-10> 학제별고등교육재정지원변화추이 58 < 표 3-11> GDP 대비교육단계별공교육비구성 (2000~2012) 59 < 표 3-12> 학생 1인당공교육비 (2000~2012) 60 < 표 3-13> 재정지원방식의장 단점비교 63 제 2 부교육분야주요정책이슈 < 표 1-1> 2000 년이후의교육교부금변천과정 71 < 표 2-1> 지방교육재정의재원조달체계 96 < 표 2-2> 우리나라재정지표추이 97 < 표 2-3> 주요국의고령화속도 97 - v -

10 < 표 2-4> 통합재정수지추이 98 < 표 2-5> 지방세증가추이 98 < 표 2-6> 국가예산과지방예산의비교 99 < 표 2-7> 1970~2012 유초중고학생수추이 ( 기타학교제외 ) 100 < 표 2-8> 유치원 초 중 고등학교학생수및증가율 100 < 표 2-9> 2014 회계연도예산규모 101 < 표 2-10> 시도교육비특별회계의구성 102 < 표 2-11> 지방자치단체일반회계로부터의이전수입의구성 103 < 표 2-12> 2014 회계연도시도지역의교육경비보조금등의규모 ( 결산기준 ) 104 < 표 2-13> 경기도의교육재정협력기제 105 < 표 2-14> 재정주체에따른예 결산과정의괴리 108 < 표 2-15> 전라북도지자체와전라북도교육청간의중복투자사업현황 109 < 표 2-16> 서울시지자체와서울시교육청간의중복사업현황 110 < 표 2-17> 지방세 ( 법정 ) 이전수입 2/4분기전입누계비율및증감률시 도별현황 111 < 표 2-18> 지방자치단체에의한지방교육재정기여방식의법적근거 112 < 표 2-19> 자체수입 ( 지방세 + 세외수입 ) 으로인건비미해결단체현황 112 < 표 3-1> 주요부처별대학재정지원사업 (2014) 124 < 표 3-2> 주요대학재정지원사업개요 129 < 표 3-3> LINC와 CK의사업별비교 130 < 표 3-4> LINC와 CK의준거별비교 132 < 표 4-1> 교육부지난 5년간의재정운용추이 ( ) 136 < 표 4-2> 교육부의평생 직업교육예산 137 < 표 4-3> 연도별 ( 14~ 16년) 국가평생교육진흥원출연예산 137 < 표 4-4> 주요선진국의성인교육분야공공지출 (2009/2010년) 138 < 표 4-5> 고용노동부주관직업능력개발훈련종류 139 < 표 4-6> 직업능력개발재정투자추이 139 < 표 4-7> 2012~2014년고용노동부직업능력개발예산 ( 집행액기준 ) 140 < 표 4-8> 평생교육참여희망정도 142 < 표 4-9> 16~65세컴퓨터기반문제해결력수준분포 vi -

11 그림목차 제 1 부교육분야재정투자현황과정책방향 [ 그림 1-1] 교육단계별학령인구변화전망 (2011~2040) 4 [ 그림 1-2] 고등교육기관별학생수변화 5 [ 그림 1-3] 국세수입실적과전망치변화 8 [ 그림 1-4] 경제성장률실적과전망치 ( 경상 ) 9 [ 그림 1-5] 교육비, 학생수, 학생 1인당교육비변화 (2008~2012) 11 [ 그림 1-6] 교원 1인당학생수 초등학교, 중학교, 고등학교 (2013) 12 [ 그림 2-1] 초등돌봄교실운영현황 22 [ 그림 2-2] 연도별취학률추이 26 [ 그림 2-3] 연도별불용액추이 39 [ 그림 2-4] 누리과정특별회계편성방안 40 [ 그림 2-5] 세수추이 41 [ 그림 3-1] 고등교육재정에서정부부담 : 민간부담의비율 43 [ 그림 3-2] 고등교육총규모와정부부담 : 민간부담의비율 44 [ 그림 3-3] 주요국의인구전망 : US Census projections, in thousands of males/females 49 [ 그림 3-4] 한국의인구전망 : US Census projections, in thousands of males/females 50 제 2 부교육분야주요정책이슈 [ 그림 1-1] 지역별세입예산 ( 차입제외 ) 중교부금이차지하는비중 72 [ 그림 1-2] 명목 GDP와중앙정부이전재원의증가율비교 73 [ 그림 1-3] 2012~2015년사이지역별교육재정, 교부금, 자치단체이전증가율 75 [ 그림 1-4] 학령인구변화추이 77 [ 그림 1-5] 2015년대비학령인구 77 [ 그림 1-6] 2005~2015년사이학생수, 교사수, 교사 1인당학생수추이 80 [ 그림 1-7] 교부금증가율과학생수증가율예측 82 [ 그림 1-8] 교부율변화시나리오에따른교부금증가율 82 [ 그림 1-9] 교부율변화시나리오에따른학령인구 1인당교부금증가율 83 - vii -

12 [ 그림 1-10] 학교급별상대적 1인당교육비 ( 초등교육 =1, 2004년 ~2011년 ) 84 [ 그림 1-11] 학교급별교육비차이를고려한교육비수요증가율 (2017~40) 85 [ 그림 1-12] 총세출및교부금대비인건비비중 86 [ 그림 1-13] 학교급별학생수와교수및학교수 88 [ 그림 1-14] 학교- 학생관계의잔차 (2015년) 89 [ 그림 2-1] 지방교육재정의흐름도 94 [ 그림 2-2] 연도별시도교육비특별회계예산규모 101 [ 그림 3-1] 고등교육재정지원정책의구조 120 [ 그림 3-2] 주요대학재정지원사업의구조내용 121 [ 그림 3-3] 2011 년기준대학재정의변화 ( 송기창, 2013) 122 [ 그림 4-1] 연령대별인구구성비 141 [ 그림 4-2] 평생학습에참여하지못한장애요인 142 [ 그림 4-3] 서울특별시자치구별평생교육기관실태운영 143 [ 그림 4-4] 연도별우리나라평생학습참여율추이 144 [ 그림 4-5] 25~64세의형식 / 비형식교육참여 (2012) 144 [ 그림 4-6] 2013년 OECD 국제성인역량조사결과 145 [ 그림 4-7] 노인연령구성변화및학력변화 viii -

13 제 1 부 교육분야재정투자현황과정책방향

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15 교육분야 3 제 1 장 제 1 장최근의교육재정여건변화와시사점 안종석 ( 한국조세재정연구원 ) 본장에서는앞으로교육재정에중요한영향을줄것으로보이는여건을학생수, 재정여건, 교육여건으로구분하여여건의변화와시사점을살펴본다. 2016~2040년에학교급별로학령인구수가 12~36% 줄어들것으로전망되는데, 이와같은변화가교육재정수입과지출구조에어떤영향을주는지살펴볼필요가있다. 그리고정부의재정지원이교육재정세입에서중요한부분을차지하므로정부의재정여건이교육에주는영향에대해살펴볼필요가있다. 특히유아 초 중등교육을담당하는지방교육재정의경우정부지원이수입의대부분을차지하므로재정여건이지방교육재정에미치는영향은매우크다. 정부는지난수년간심각한세수부족현상을경험하였으며, 정부의세수부족은지방교육재정에도중요한영향을주었다. 마지막으로교육여건이어떤상황에있는지에따라교육재정의운용방향이달라질수있으므로현재의교육여건을평가해보고, 이를바탕으로향후교육투자방향을설정할필요가있다. 제 1 절학생수변화 학생수변화에결정적인역할을하는것은저출산으로인한학령인구감소이다. 그리고누리과정의도입과같은제도적인변화, 교육에대한수요변화가학령인구변화와결합하여학생수가결정될것이다. < 표 1-1> 과 [ 그림 1-1] 에서는통계청에서추계한장래인구추계자료를사용하여 2016~2040년의각급학교별학령인구수변화를정리하였다. 전체적으로보면이기간동안누리과정과초 중등교육, 그리고고등교육의학령인구가모두크게줄어들것으로전망된다. 그러나감소폭과감소가많이발생하는시기에있어서는학교급별로차이가있다. 학령인구감소폭은고등교육과정에서가장크게나타나고, 그다음이누리과정, 중등교육, 초등교육의순이다. 2016~2040년의기간에고등교육학령인구는 36% 감소하고, 누리과정과중등교육은각각 23% 와 21% 감소할것으로전망되며, 초등교육학령인구감소율은 12% 로다른교육과정의학령인구감소폭에비해서는감소폭이상당히작은편이다. 시기별로보면, 18세이상 25세이하로파악한고등교육학령인구는 2025년까지 28% 가감소하여짧은기간동안에대폭감소할것으로예상되며, 같은기간에고등학교학령인구는 16% 줄어들것으로전망된다. 한편누리과정과초등교육의경우 2016년이후 2025년까지학령인구가각각 3%, 0.004% 축소되는것으로나타났다. 즉, 누리과정과초등학교학령인구는향후 10년간은큰변화없이유지될것으로

16 4 2016~2020 년국가재정운용계획 전망된다. 이와같은학령인구감소와는대조적으로 65 세이상인노령인구는 2016 년 686 만명에서 2025 년 1,033 만명으로 51% 증가하고, 2040 년에는 1,650 만명으로 2016 년의 2.4 배가될것으로전망된다. [ 그림 1-1] 교육단계별학령인구변화전망 (2011~2040) ( 단위 : 명 ) 자료 : 통계청, 장래인구추계, < 표 1-1> 학령인구수변화전망 / 2016 ( 단위 : 천명, 배 ) 2040/ ~5세 1,388 1,356 1,342 1,313 1, ~11세 2,702 2,719 2,691 2,663 2, ~17세 3,244 2,730 2,717 2,657 2, ~25세 5,503 5,014 3,981 3,615 3, 세이상 6,864 8,084 10,331 12,691 16, 자료 : 통계청, 장래인구추계, 초 중등교육의경우학령아동이거의대부분학교에다니고있으며, 초등학교와중학교과정은의무교육이고, 고등학교도누구나교육을받는것으로인식되어의무교육과큰차이가없는것으로판단된다. 그러므로앞으로취학률은크게변화되지않을것으로전망되며, 학령인구의변화는그대로학생수변화로반영될것으로보인다. 따라서초등교육의학생수는향후 10년정도는큰변화없이유지되다가이후감소폭이커질것으로전망되며, 중등교육은 2020년까지학생수가빠른속도로줄어들고, 이후감소폭이축소될것으로전망된다.

17 교육분야 5 고등교육의경우에는학령인구감소에더하여진학률이감소하는추세를보여학생수가인구감소에비해더빠른속도로줄어들것으로전망된다. [ 그림 1-2] 에서는 1970년대이후고등교육기관별학생수변화추이를정리하였는데, 비교적최근이라고할수있는 2000년이후의변화를보면, 2011년까지는학령인구가감소하여도진학률이상승하여학생수는전반적으로약간씩증가하는추세를보여주었다. 특히전문대학과산업대학학생이일반대학으로이전하여일반대학학생수는지속적으로증가하였다. 그런데 2008년이후고등학교졸업자의고등교육기관진학률이하락하는추세로전환되었으며, 그결과 2011년이후에는학생수도감소하는추세를보여주었다. 고등교육기관전체적학생수가정점에달하였던 2011년에학생수가 374만명이었다. 2015년에는그동안증가세를보여왔던일반대학학생수도전년에비해 1만 7천명감소하였다. [ 그림 1-2] 고등교육기관별학생수변화 자료 : 한국교육개발원, 교육통계서비스, < 표 1-2> 에서는 2011년이후 2015년까지의고등교육기관취학률을정리하였다. 여기서취학률은 18~25세의인구중고등교육기관에취학한인구의비중을이야기하는것이다. 18~25세인구중대학과대학원에재학하고있는학생수가차지하는비중은 2011년 70.1% 에서계속하락하는추세를보여 2015 년에는약 5%p 낮은 65.3% 를기록하였다. 기관별로보면, 일반대학과대학원의취학률은약간씩높아지는경향을보여주었으나전문대학을비롯한기타대학의취학률이낮아졌다. 최근에경제성장률이낮아지고, 대학을졸업한청년층의실업률이높아진것이고등교육취학률을낮추는요인이된것으로판단된다. 앞으로장기적으로저성장세가지속되고, 청년취업률도빠른시일내에크게개선될것으로보이지않으므로당분간고등교육취학률이낮아지는추세가계속될것으로전망된다. 어느순간에는취학률의하락이멈추겠지만그시점을정확하게예측하기는어려운상황이다. 이상엽 안종석 (2014) 에의하면, 정확하게추정하기는어렵지만, 2012년우리나라의고등교육기관취학률이 OECD 회원국평균치에비해 20~30%p 정도높은것으로추측된다. 1)

18 6 2016~2020 년국가재정운용계획 인구변화와취학률변화를함께고려하면, 고등교육분야의학생수는향후 10년간 30~40% 줄어들것으로전망된다. 초 중등교육의경우학생수가줄어드는가운데도지방교육재정교부금을통해정부가계속재원을투입하여학교와학급수를유지하면서교육여건을개선하였으나, 등록금의존도가높은고등교육의경우에는학생수감소에따른충격의대부분을학교에서감당해야하는상황이어서학생수감소의충격이상당히클것으로전망된다. < 표 1-2> 고등교육기관학령인구의취학률변화추이 18~25 세인구고등교육기관학생수 고등교육기관취학률 전체일반대학전문대학대학원 ,332 3, ,394 3, ,455 3, ,504 3, ,525 3, 자료 : 한국교육개발원, 교육통계서비스, 통계청, 장래인구추계, ( 단위 : 천명, %) 누리과정의경우취원율상승으로인하여 2012년과 2013년에원아수가빠른속도로증가하였다. 유치원과어린이집을합하여 2012년에 6만명, 2013년에 4만명정도원아가증가하였다. 그런데 2013년에어린이집과유치원취원율합계가 91% 에도달한이후에는, 어린이집에서유치원으로의이전은계속진행되고있지만, 전체적인취원율은더이상증가하지않고정체된것으로나타난다. 한편학령인구는전반적으로감소하는경향을보이긴하지만향후 10년동안은감소율이 3% 수준으로감소폭이크지않을것으로보이며, 그이후에감소폭이커질것으로전망된다. 2040년에는학령인구가 2016년에비해 23% 정도적을것으로전망된다. 누리과정취학률이 91% 내외로유지되는경우, 학령인구의변화는그대로학생수변화로반영될것으로전망된다. < 표 1-3> 최근의유치원, 어린이집원아수, 취원율 원아수 취원율 ( 단위 : 명, %) 유치원 564, , , , ,553 어린이집 592, , , , ,821 합계 1,157,216 1,216,792 1,260,364 1,250,408 1,263,374 3~5 세아동수 1,378,526 1,394,242 1,381,726 1,377,455 1,379,695 유치원 어린이집 합계 자료 : 한국교육개발원, 교육통계연보, 각연도. 보건복지부, 어린이집및이용자통계, 통계청, 장래인구추계, ) 이상엽 안종석 (2014), p. 131.

19 교육분야 7 이상에서살펴본내용을요약하면, 전반적으로학생수가줄어들것으로전망되는가운데, 학생수감소속도는학교급별로상당한차이를보인다. 고등교육과중등교육은향후 10년간학생수가빠른속도로감소하고, 이후감소세가완화될것으로전망되는한편누리과정과초등교육의경우향후 10년간은아주완만한감소세가지속되다가이후감소폭이커질것으로전망된다. 이와같은학생수변화전망이주는정책시사점을정리해보면, 고등교육의경우빠른속도로진행되는학생수감소의충격을모두대학에서흡수해야하는상황이될것으로전망된다. 대학은수입의대부분을등록금에의존하므로학생수감소는대학의수입감소를초래할것이다. 이와같은수입감소가고등교육전체에미치는부정적인영향을최소화하면서대폭의구조조정을통해변화에대응할수있는방안을모색할필요가있다. 초 중등교육의경우에는그동안학생수가감소하는과정에서도지방교육재정교부금을통해정부지원을계속확대하여학교수와학급수를축소하지않고유지할수있었으며, 결과적으로학급당학생수, 교원 1인당학생수등으로평가한교육여건과교육환경이크게개선되었다. 한편학생수감소과정에서적절한구조조정이이루어지지않아교육비집행의효율성에대한의문이제기되며, 소규모학교의경우교육의질적인측면에서문제가제기되었다. 앞으로도학생수는계속감소할것으로전망되는바, 교육의질적개선차원에서학교규모적정화를위해노력할필요가있다. 누리과정도장기적으로아동수가계속감소하겠지만앞으로수년간은크게축소되지않고유지될것으로전망되는바, 질적인개선이향후투자에서중요한이슈가될것으로전망된다. 필요한재원을확실하게조달하고효율적으로지출하는데중점을두어야할것으로판단된다. 마지막으로인구구조의변화는성인에대한지속적인재교육을위한평생교육을강화할필요가있음을시사한다. 고령화, 빠른속도의산업구조변화에대응하기위해서는성인에대해지속적으로재교육을시킬필요가있다. 평생교육강화를통해대학구조조정의충격을부분적으로흡수할수도있을것으로판단된다. 제 2 절재정여건 최근의재정상황을보면, 년 3년간연속하여세수입실적치가예산에비해적었다. 전망치에비해매년 10조원내외의세수부족현상이발생하였으며, 그결과지방교육재정교부금도상당한영향을받았다. [ 그림 1-3] 에서는 2005년이후국세수입실적과 2013년이후국가재정운용계획에서제시된국세수입전망치가매년어떻게변화되었는지를정리하였다. 2009년이후 2012년까지빠른성장세를보여주었던국세수입이이후 2014년까지거의정체되었다. 좀더자세히보면, 2010년과 2011년, 2012년에는국세수입이전년대비 10조원이상증가하였으나, 2013년에는전년보다감소되었고, 2014년에는 2012년대비 2 조 5천억원증가하는데그쳤다. 세수입전망치를보면, 2013년에는 2012년까지의세수입증가세가계속된다는전제하에 2013~2017년기간에도국세수입이매년 10조원내외증가한다고전망하였다. 그런데, 2013년세수가전망치에비해크게축소되자 2014년에는 2014~2018년전망치를하향조정하였다. 2014년에다시한번세수입이전망

20 8 2016~2020 년국가재정운용계획 치에미치지못하게되자 2015년에다시전망치를대폭하향조정하였다. 2016년세수입에대한전망치를보면, 2013년에는 2016년에세수입이 253조원이될것으로전망하였으나, 2014년에는 238조원으로 2016년세수입전망치를하향조정하였고, 2015년에는 2013년에전망한것에비해 30조원이적은 223조원으로전망하였다. 2016년이후연도에대한세수입전망치는더욱크게하향조정하였다. 2015년세수입은 218억원으로 2015~2019년전망치 216억원에유사한수준이다. [ 그림 1-3] 국세수입실적과전망치변화 ( 단위 : 조원 ) 자료 : 전병목 (2016) 세수입실적치가전망치에비해크게미달하는현상은두가지이유에서발생하는것으로판단된다. 첫번째는경제성장률이전망치보다낮은것이고, 두번째는세수입의 GDP 대비탄성치가이전에비해낮아지는것이다. [ 그림 1-4] 에서는 2013년이후경제성장률전망치가낮아지는과정을정리하였는데, 2016년경제성장률에대해 2013년에는 6.6% 로전망하였다가, 2014년에는 6.1%, 2015년에는 4.1% 로하향조정하였다. 세수탄성치의경우지난 30년간의자료를보면세수입의 GDP 탄성치가 1.2 정도인것으로나타났으며, 이는 GDP가 1% 증가할경우세수입은 1.2% 정도증가하는것을의미한다. 그러나 2008~2014년의세수입탄성치는 0.7~0.8 수준으로크게낮아졌다. 앞으로 GDP 대비세수입의탄성치가어떻게변화될것인지에따라세수입전망이달라질것인데, 한국조세재정연구원 (2015) 에서는향후성장률이하향안정화되면세수의 GDP 탄성치도 1 수준으로안정될것으로전망하였다. 2) 이상의논의는향후세수입전망에대해두가지시사점을제공한다. 첫째, 중장기적추세를보면, 향후연도별세수입증가폭은이전에비해상당히큰폭으로축소될것으로전망된다. 둘째, 세수입실적이전망치에미치지못하는상황이발생할가능성이커졌다. 이와같은전망을하게되는근거로는경제성장률전망치와세수탄성치가이전에비해상당히낮아졌다는점과, 향후경제전망이불투명하며, 정부도계속성장률전망치를낮춰가고있다는점을들수있을것이다. 2) 한국조세재정연구원 (2015), p. 113.

21 교육분야 9 [ 그림 1-4] 경제성장률실적과전망치 ( 경상 ) ( 단위 : %) 자료 : 전병목 (2016) 한편지출전망을보면, 현행제도를그대로유지하더라도인구구조변화와복지제도의성숙으로인하여복지지출이빠른속도로증가될것으로전망된다. 65세이상인구는 2016년 686만명에서 2040년 1,650억명으로 2.4배로증가할것으로전망되며, 고령화와복지제도의성숙에따라복지지출은빠른속도로증가하여 2015년에 GDP의 10.7% 에서 2040년에 GDP의 20.4% 로증가할것으로전망된다. 3) 이와같은재정여건변화가주는시사점을정리하면, 먼저저성장세로인하여국가재정세입이전체적으로위축되는경향을보여주며, 복지등교육외의지출에대한수요가빠른속도로증가될것으로전망된다. 이는교육재정의관점에서과거와같이대폭적이며지속적인정부의투자증대를기대하기어려운상황이되었음을의미한다. 그러므로교육재정의양적확대보다는지출구조조정을통해교육재정이당면한문제를해결하고교육의효과성을제고할수있는방안을모색하는것이중요하다고할수있다. 또한세수입변동의영향을그대로받는지방교육재정의경우, 세수변동등에따른위험을감당할수있는체계를마련할필요가있다. 현행제도하에서는지방교육재정이그러한위험을자체적으로감당하기곤란하다. 자체세입이거의없어세입조정을통한위험부담이가능하지않다. 또한경기침체로인한세수입감소는지방교육재정에 2년후에반영되므로, 지방교육재정이자체적으로중장기적인시각을가지고지출을평활화 (smoothing) 하여야하는데, 4년마다교체되는교육감에게지출의평활화를기대하기는곤란하다. 3) 한국조세재정연구원 (2015), pp. 114~115.

22 ~2020 년국가재정운용계획 제 3 절교육여건 다음에서는양적인측면과질적인측면으로구분하여교육여건의변화를살펴본다. 양적인측면에서우리나라교육은세계최고수준이라고할수있다. 초등학교와중학교는의무교육이며, 고등학교취학률도 2014년 93.7% 로상당히높은수준이다. 유치원취학률은 47.3% 이나어린이집과합하면누리과정취학률이 90% 를상회한다. 그리고고등학교졸업생의상급학교진학률이 2010년 79% 에서 2014년 70.9% 로축소되고, 고등교육기관취학률도 2010년 70.1% 에서 2014년 68.2% 로낮아지는경향을보여주었으나여전히세계적으로최상위권에속하는수준이다. < 표 1-4> 각급학교별취학률및진학률 ( 단위 : %) 유치원취학률 초등학교중학교고등학교 취학률 상급교진학률 취학률 상급교진학률 취학률 상급교진학률 대학취학률 자료 : 통계청, 국가지표체계, 교육의질적인측면에서의여건또는투자의적정성을평가하는지표중하나로학생 1인당교육비를들수있다. [ 그림 1-5] 에서는초 중등교육과고등교육으로구분하여 2008~2012년의학생수변화와교육비변화, 그리고학생 1인당교육비변화를정리하였다. 초 중등교육의경우우리나라는학생수가 12% 감소하였는데, 교육비는 9% 증가하고, 학생 1인당교육비는 23.3% 상승하였다. 이기간중학생 1 인당교육비상승률이 OECD 회원국중 6위였다. 한편고등교육은학생수에변화가거의없었는데, 교육비는 12% 증가하여학생 1인당교육비는 11.6% 상승하였다. 이기간중학생 1인당교육비상승률이 OECD 회원국중 7위였다. 학생 1인당교육비가빠른속도로상승하였음에도불구하고, 절대적인규모로볼때우리나라의학생 1인당교육비는모든교육단계에서 OECD 평균치보다낮은수준이다. < 표 1-5> 에나타난바와같이초등교육의경우 2012년우리나라학생 1인당교육비는 7,395달러인데 OECD 평균치는 8,247달러이다. 중등교육의경우에는우리나라와 OECD 평균치가각각 8,355달러와 9,518달러이다. 그리고고등교육은 9,866달러와 15,028달러로격차가더크다.

23 교육분야 11 [ 그림 1-5] 교육비, 학생수, 학생 1 인당교육비변화 (2008~2012) 자료 : OECD(2015), p 그러나학생 1인당교육비는절대규모보다는 1인당 GDP에대한비율을비교하는것이타당하다. 교육비의대부분 (3분의 2 이상 ) 이인건비로서각국가의평균소득수준와밀접한관련이있기때문이다. 인건비외의비용과교육의질적개선에대한수요도소득수준과밀접한관계를가지고있다고할수있다. < 표 1-5> 의아래쪽패널에는 ( 학생 1인당교육비 /1인당 GDP) 비율을정리하였는데, 초등교육과중등교육은우리나라가 OECD 평균보다높고, 고등교육은낮음을알수있다. < 표 1-5> 학생 1 인당교육비비교 (2012) 한국 vs OECD 평균 ( 단위 : 미국달러 (ppp), %) 초등교육중등교육고등교육 학생 1 인당교육비 학생 1 인당교육비 / 1 인당 GDP 한국 7,395 8,355 9,866 OECD 8,247 9,518 15,028 한국 OECD 자료 : OECD(2015), p. 219, 221

24 ~2020 년국가재정운용계획 [ 그림 1-6] 에서는초 중 고등학교의교원 1인당학생수를 OECD 회원국과비교하였다. 초등학교는우리나라가 17명이고, OECD 평균이 15명이며, 중학교는우리나라가 18명, OECD 평균이 13명이고, 고등학교우리나라가 15명, OECD 평균이 13명으로모두우리나라가많다. 그러나그차이가심각하게큰것으로보이지는않는다. 특히, 앞으로학생수가계속축소되는과정에있으므로, 학생수감소에비례하여교원수를축소하지않는다면교원 1인당학생수는계속감소할것으로전망된다. 학생 1인당교육비 /1인당 GDP 비율이낮지않음에도불구하고교원 1인당학생수가많은이유는교원급여가비교적높기때문인것으로판단된다. 이와관련하여, 교원급여를높게책정하여질적으로우수한교원을유치하는데중점을두는것이바람직한지, 교원급여를낮춰더많은교원을채용하는것이바람직한지에대해서는연구가필요하다. OECD(2015) 에의하면, 학급규모와교육의질에대해서는상반된연구결과가있다. 학급의규모가작으면교원이교육에투입하는시간이많아지며문제학생의발생률이낮아진다는연구결과가있는한편, 학급규모와교육성과는유의적인상관관계가없으며, 학급규모보다는교원의질이중요하다는연구결과도있다. [ 그림 1-6] 교원 1 인당학생수 초등학교, 중학교, 고등학교 (2013) 자료 : OECD(2015), p 학생수가계속줄어드는과정에서도우리나라는교육투자를계속증대시켜학생 1인당교육비, 교원 1인당학생수등평균적인지표가상당히개선되는한편, 소규모학교가증가하여구도심및농산어촌지역의교육여건이악화되는결과가나타났다. 학생수 60명이하의학교수가 2001년 700개에서 2010년 1,572개, 2014년 1,753개로증대되었다. 초등학교는 700개증가하였고, 중학교는 325개, 고등학교는 28개증가하였다. 앞으로 10여년간특히고등학교학생수가빠른속도로감소할것으로전망되므로, 고등학교의소규모학교가더많이증가할것으로전망된다. 소규모학교는대부분복식학급운영, 순회교사및상치교사배치등이불가피하여정상적인교육과정운영이곤란하고, 다양한교육프로그램운영곤란하며, 학생들의사회성발달을저해하는등문제가있다. 그러므로교육부는학교규모를적정규모로유지하기위해소규모학교통폐합기준을마련하고, 교육청에통폐합인센티브를제공하는등노력을하고있다.

25 교육분야 13 < 표 1-6> 학생수 60 명이하학교수 급별 증가 (2001~2014) ( 단위 : 개 ) 초등학교 ,099 1, 중학교 고등학교 계 700 1,142 1,572 1,753 1,053 자료 : 교육부 (2015), , p. 2. 이와같은교육여건의변화가주는정책시사점을정리하면, 학생 1인당교육비규모로보아서는고등교육이초 중 고등학교보다투자우선순위가앞선다고할수있다. 한편대학의경우학생수가급감할것으로예상되어대폭의구조조정이필요하다는점과대학교육의질적개선이라는과제가적절히조화될수있도록하는방안을모색하여야할것이다. 정부의지원을증대시키지않고현재의지원규모를유지하면서대폭적인구조조정이가능하다면학생 1인당교육비는증가할것으로전망된다. 초 중등교육은전반적으로학생수가감소되는과정에도교육투자를계속증대시켜, 평균적으로교육여건이개선되었으나, 다른한편으로학교의소규모화로인해구도심및농산어촌의교육여건이악화되고, 지역간교육격차가심화되었다는문제가있다. 그러므로적정규모의학교육성을통해소외된지역의교육의질을개선하고지역간교육격차를완화할필요가있다. 제 4 절정책시사점 본장에서는인구구조와재정여건, 교육여건으로구분하여교육재정에영향을주는여건변화와시사점을살펴보았다. 각요인별로검토한정책시사점을종합하여정리하면다음과같다. 첫째, 교육재정을둘러싼여건의변화가교육재정에주는중요한시사점중의하나는앞으로과거와같은정부의교육재정지원증대를기대하기어렵다는점이다. 그동안세수입이지속적으로증가하면서, 지방교육재정교부금도증가하여초중등교육의여건을개선하는성과를가져왔다. 그리고고등교육부문에서도반값등록금등의명목으로정부의재정지원이크게확대되었다. 그러나향후전망을보면, 저성장으로인하여세수입증가세가크게둔화될것으로전망되는한편지출측면에서는고령화와각종복지제도의성숙으로인해복지지출이빠른속도로증가할것으로전망된다. 이런상황에서지금까지비교적많은투자를해온교육부문에대한정부지원을과감하게확대하기는곤란할것으로판단된다. 그러므로교육부문에서는중앙정부의투자증대를기대하기보다는, 지출측면에서의구조조정을통해교육의효과성을제고하는방안을모색하는데주력할필요가있다. 둘째, 인구구조변화와교육여건을고려할때교육부문의투자증대우선순위는평생교육, 고등교육, 유아 초 중등교육의순으로판단된다. 저출산고령화로인하여노인인구의비중이높아지고, 산업구조가빠르게재편되는상황에대응하기위해서성인에대한지속적인재교육의필요성이강조된다. 한편평생교육이교육부예산에서차지하는비중이 0.07% 규모로지금까지우리나라에서평생교육에대한투

26 ~2020 년국가재정운용계획 자는미미한수준이었다. 학교교육의경우교육여건을보면초중등교육은학생 1인당교육비의 1인당 GDP 대비비율이 OECD 회원국평균치에뒤지지않는수준까지투자가이루어졌으나아직고등교육의경우에는 OECD 회원국평균치에미치지못한다. 또한대학은교육비의대부분을학부모가부담하고정부가지원하는재원의비중이 OECD 회원국중가장낮다는점도고등교육에대한투자증대가필요한요인으로강조된다. 한편고등교육의경우향후 10년간학생수가빠른속도로감소할것으로전망되어대폭적인구조조정이필요한데, 교육여건의개선과구조조정이조화롭게진행될수있도록하는방안을모색할필요가있다. 셋째, 지방교육재정은두가지측면에서중요한도전에직면하고있다. 하나는최근수년간경험한바와같은세입변동위험성에대한대응이필요하다는점이다. 경제여건변화에크게영향을받지않고안정적으로교육서비스를제공하기위해서는안정적인재원확보가필요한데, 최근수년간의경험은세수입의일정비율로고정된재원조달방식으로는세수변동에대해적절히대응하는데어려움이있다는점을보여준다. 다른하나는교육외적인측면에서는세수여건악화, 복지지출증대에따른재정여건악화, 교육부문에서는평생교육과고등교육에대한투자증대필요성등의여건변화가지방교육재정에주는압박이다. 이러한압박에직면하여지방교육재정을무리없이운영하는데필요한재원을확보하기위해서는학생수, 교육의질적개선을위한투자등수요를고려하여적절한수준의재원이필요함을사회적으로입증해야할필요가있다. 이러한점들을종합적으로고려하여지방교육재정교부금결정방식을개편하는방안을모색하는것이중요한과제가된다. 넷째, 지방교육재정은지난 10여년간학생 1인당교육비의 1인당 GDP 대비비율이크게증가하여 OECD 평균치를상회하는수준이되었다. 이와같이평균적으로는교육여건이크게개선되었으나, 다른한편으로는학생수가많이줄어든구도심및농산어촌의경우학교의소규모화로인해교육여건이악화되고, 다른지역과의교육격차가심화되었다는문제가있다. 그러므로적정규모의학교육성을통해지역간교육격차를완화할필요가있다.

27 교육분야 15 참고문헌 교육부, 적정규모학교육성 ( 소규모학교통폐합 ) 및분교장개편권고기준 ( 안 ), 이상엽 안종석, 교육재정수요의장기전망및정책방향, 한국조세재정연구원, 한국교육개발원, 교육통계연보, 각연도한국조세재정연구원, 중장기조세정책운용계획연구, 제1편총괄편 : 조세부담률, 세수입구조, 한국조세재정연구원, OECD, Education at a Glance 2015, 통계청, 국가지표체계, 장래인구추계, 보건복지부, 어린이집및이용자통계, 117&tblId=DT_15407_NN005&conn_path=I3 한국교육개발원, 교육통계서비스,

28 ~2020 년국가재정운용계획 제 2 장 제 2 장지방교육재정의현황과정책방향 이상엽 ( 한국조세재정연구원 ) 제 1 절지방교육재정의현황과성과 1. 지방교육재정현황 가. 유아 초중등교육예산변화추이 2016년유아및초중등교육부분의예산은약 41조 5,533억원으로전체교육예산 51조 2,825억원의약 81% 로가장큰비중을차지하고있다. < 표 2-1> 의교육분야별예산추이를살펴보면, 유아및초중등교육분야의예산규모는 2013년약 41조 5,236억원으로전년대비 2조 7,188억원증가하였으나이후점차적으로줄어들어 2015년약 39조 5,656억원으로감소하였다. 하지만 2016년에는유아및초중등교육 분야예산은 41 조 5,533 억원으로 2013 년수준으로증가하였다. 한편, 유아및초중등교육분야예산이 전체교육예산에서차지하는비중은대체적으로감소하고있는추세이며이는상대적으로과거투자가 적었던고등교육, 평생교육, 직업교육등에대한투자가증가한결과인것으로보인다. < 표 2-1> 부문별예산변화추이 계 유아및초중등교육 고등교육 평생직업교육 교육일반 ( 단위 : 억원, %) ,814 (21.9) 388,048 (17.4) 58,308 (2.6) 3,203 (0.1) 1,206 (0.1) 496,439 (20.6) 415,236 (17.3) 71,671 (3.0) 4,521 (0.2) 929 (0.0) 499,865 (20.2) 414,654 (16.8) 81,826 (3.3) 2,382 (0.1) 1,003 (0.0) 503,256 (19.5) 395,656 (15.3) 104,173 (4.0) 2,435 (0.1) 992 (0.0) 주 : 괄호안은전체예산대비비율, 2016 년자료는 2016 년도예산안첨부서류 ( 대한민국정부, 2015) 자료자료 : 교육통계서비스, 검색일자 ) ; 대한민국정부 (2015), 2016 년도예산안첨부서류 512,825 (19.1) 415,533 (15.5) 93,141 (3.5) 3,048 (0.1) 1,103 (0.0) 4) 교육통계서비스 ( 의통계간행물 교육통계연보 ( 각연도 ) 주요업무통계 교육재정의정부예산규모대교육부세출예산 ( 각연도 ) 과교육부소관세출예산 ( 각연도 ) 자료사용, 검색일자 :

29 교육분야 17 나. 교육비특별회계세입세출변화 최근 3개년의연도별교육비특별회계세입 세출추이는 < 표 2-2> 에정리되어있다. 교육비특별회계의세입재원의약 70% 가중앙정부로부터지원되는중앙정부이전수입인것으로나타났다. 구체적으로세입중중앙정부이전수입의비중은 2012년 71.7% 에서 2014년 67.7% 로감소하였고, 2014년기준지방자치단체이전수입과자체수입의비중은각각 16.9% 와 2.5% 로나타났다. 한편세입예산중지방교육채의비중이 2012년 0.1% 에서 2014년 6.3% 로약 6.2%p 증가한것으로나타났다. < 표 2-2> 연도별교육비특별회계세입 세출추이 ( 단위 : 억원, %) 금액구성비금액구성비금액구성비 세입결산액 549, , , 중앙정부이전수입 지방자치단체이전수입 394, , , , , , 기타이전수입 자체수입 15, , , 지방교육채 , , 기타 48, , , 세출결산액 504, , , 인건비 299, , , 물건비 21, , , 이전지출 11, , , 자본지출 52, , , 상환지출 , 전출금등 119, , , 예비비및기타 자료 : 지방교육재정알리미, 검색일자 ) 한편, 정책사업별교육비특별회계세출액추이를살펴보면, 유아및초 중등교육에대한세출이 90% 이상으로세출결산액의대부분을차지하고있음을알수있다. 구체적으로유아및초 증등교육사업의세출결산액은 2012년약 48조 3,177억원으로전체세출결산액의 95.8%, 2014년약 52조 7,246억원으로전체세출결산액의 92.8% 을차지하고있다. 세부적으로는인적자원운용에대한지출이유아및초중등교육사업세출결산액의 50% 이상으로대부분을차지하고있으며, 기타평생 직업교육사업세출결산액의비중은약 1% 미만으로매우낮은수준으로나타났다. 교육일반사업의세출결산액의비중은 2012년 3.8% 에서 2014년전체세출합계의 6.9% 로크게증가한것으로나타났다. 5) 지방교육재정알리미 ( 의 - 지방교육재정추이 - 교육비특별회계세입과교육비특별회계세출자료사용, 검색일자 :

30 ~2020 년국가재정운용계획 < 표 2-3> 정책사업별교육비특별회계세출결산추이 ( 단위 : 억원, %) 금액 구성비 금액 구성비 금액 구성비 세출합계 504, , , 유아및초중등교육 483, , , 인적자원운용 260, , , 교수-학습활동지원 44, , , 교육복지지원 1) 29, , , 보건 급식 체육활동 12, , , 학교재정지원관리 94, , , 학교교육여건개선시설 41, , , 평생 직업교육 1, , , 평생교육 1, , , 직업교육 교육일반 19, , , 교육행정일반 4, , , 기관운영관리 5, , , 지방채상환및리스료 9, , , 예비비및기타 주 : 1. 구성비는세출합계대비해당항목금액의비율 2. 교육비특별회계세입세출결산은천원단위에서반올림한값으로각항목의합이총계와다를수있음 1) 2012 회계연도까지교육격차해소항목자료 : 교육통계서비스, 검색일자 ) 교육의질적수준을나타내는지표중하나인학생 1인당교육비는꾸준히증가하는추세를보인다. < 표 2-4> 의학생 1인당투자액은교육비특별회계세출결산액을학생수로나누어산출한것으로 2011 년 620.5만원에서 2014년 818.1만원으로약 31.8% 증가하였다. 이를인건비투자와시설비투자로나누어살펴보면, 학생 1인당인건비투자액은 2011년약 371.2만원에서 2014년약 476.2만원으로약 28% 증가하였고, 학생 1인당시설비투자액은 2011년약 64.1만원에서 2014년 66.7만원으로약 4.1% 증가했다. 이는학생수감소로인한학생 1인당교직원수가증가함에따라인건비가증가한결과로판단되는반면동기간학교수가조금증가한것을고려하면시설에대한투자는큰변화가없었던것으로보인다. < 표 2-4> 학생 1 인당투자액 ( 단위 : 만원 ) 학생 1 인당투자액학생 1 인당인건비투자액학생 1 인당시설비투자액 주 : 1. 1 인당투자액은학교회계를제외한교육비특별회계세출결산액을학생수로나누어산출 2. 공립유치원포함자료 : 지방교육재정알리미, 검색일자 ) 6) 교육통계서비스 ( 의통계간행물 - 교육통계연보 ( 각연도 ) 주요업무통계 교육비특별회계세입세출결산 (1)( 각연도 ) 자료사용, 검색일자 : ) 지방교육재정알리미 ( 의테마통계 학생 1 인당투자규모자료사용, 검색일자 :

31 교육분야 19 다. 지방교육재정보통교부금교부추이 지방교육재정보통교부금교부추이를살펴보면, 기준재정수요는꾸준히늘어나고있음을알수있다 (< 표 2-5> 참조 ). 기준재정수요총액은 2014년 49조 8,764억원에서 2015년 53조 2,526억원, 2016년 54조 937억원 ( 예상 ) 으로늘어나고있는추세이다. 다음으로항목별지방교육재정보통교부금교부추이를살펴보면, 교직원인건비항목이기준재정수요에서가장큰비중을차지하는것으로나타났다. 교직원인건비에대한교부금액은 2014년 31조 6,301 억원에서 2016년예산안을기준으로 34조 5,757억원으로증가하였으며, 기준재정수요총액대비비중역시 2014년 63.4% 에서 2016년 63.9% 로증가했다. 다음으로학교 교육과정운영비약 7.7조원, 유아교육비약 4.3조원으로순으로나타났다. 한편, 유아교육비에대한교부금액은 2010년에 8,592억원으로전체기준재정수요의 2.1% 에불과했으나누리과정도입으로 2012년에는기준재정수요대비 4.6%, 2013년 6.7%, 2016년 8.0% 로그금액과비중이늘어나고있다. < 표 2-5> 연도별지방교육재정보통교부금교부추이 ( 단위 : 억원, %) ( 예정 ) 금액구성비금액구성비금액구성비 기준재정수요총액 498, , , 교직원인건비 316, , , 학교 교육과정운영비 69, , , 교육행정비 9, , , 교육복지지원비 12, , , 학교시설비 29, , , 기준재정수요 유아교육비 37, , , 방과후학교사업비 9, , , 재정결함보전 7, , , 자체노력수요등 3, , , 세종시보정 감사결과 배정유보 1, 기준재정수입총액 107, , , 지방교육세전입금 53, , , 시도세전입금 22, , , 기준재정수입 담배소비세전입금 4, , , 수업료및입학금 17, , , 학교용지매입비용일반회계부담금 1, , 지방교육재정교부금보전금 7, , , 자료 : 감사원 (2015), 감사결과처분요구서 - 지방교육재정운용실태 - 에서재인용 ; 교육부 (2015) 내부자료참조저자작성

32 ~2020 년국가재정운용계획 주요의무성지출사업에대한교부금교부추이는 < 표 2-6> 에서볼수있듯이유아교육비 보육료지원, 교원명예퇴직사업에대한교부금규모가증가하고있다. 유아교육비 보육료지원사업에대한보통교부금은 2013년약 2조 6,148억원에서 2015년약 3조 8,851억원으로늘어난반면, 초등돌봄교실에대한교부금규모는 2013년 2,518억원에서 2015년 2,163억원으로감소하였다. 한편, 교원명예퇴직과교육환경개선비사업은 2015년소요액전액을보통교부금이아닌지방교육채로조달하였으며, 소요액은각각 1조 1,000억원과 1조 4,200억원인것으로나타났다. < 표 2-6> 주요의무성지출사업에대한보통교부금교부추이 ( 단위 : 억원 ) 유아교육비 보육료지원 26,148 33,689 38,851 초등돌봄교실 2,518 3,288 2,163 교원명예퇴직 4,846 6,465 11,000 1) 교육환경개선비 14,700 19,200 14,200 2) 주 : 1) 소요액 1 조 1,000 억원전액은지방교육채발행 2) 소요액 1 조 4,200 억원전액은지방교육채발행자료 : 교육부내부자료 (2016) 참조저자작성 라. 주요사업별지원규모추이 1) 누리과정 누리과정은 2012년에도입된사업으로만 3~5세유아에게공정한교육기회를보장하기위해부모의소득수준과관계없이교육 보육비를지원한다. < 표 2-7> 과 < 표 2-8> 에서볼수있듯이공 사립유치원및어린이집에취원중인원아를대상으로학비 보육료및방과후과정비를지원하며, 2013년 3월부터기존만 5세에서만 3~5세로지원대상이확대되었다. 한편, < 표 2-9> 에나타난것처럼누리과정지원규모는꾸준히증가하여 2012년약 1.2조원에서 2014년약 3.4조원으로늘어났으며, 전체교육비에서차지하는비중도 2012년 2.4% 에서 2014년 5.9% 로약 3.5%p 증가하였다. 지원유형별비중을살펴보면누리과정예산중유치원에대한지원이차지하는비중은 2012년 65.9% 에서 2014년 52% 로하락한반면, 어린이집에대한지원이차지하는비중은 2012년 34.1% 에서 2014년 48% 로증가했다. < 표 2-7> 누리과정도입경과 구분 5세누리과정 3~4세누리과정 계획발표 2011년 5월 2일 2012년 1월 18일 법령개정 2011년 9월개정 2012년 8월 ~ 2013년 2월개정 영유아보육법시행령 유아교육법시행령 지방교육재정교부금법시행령 제도시행 2012년 3월 1일 2013년 3월 1일 자료 : 보건복지부 교육부 (2016), 누리과정예산주요내용및방향 8)

33 교육분야 21 < 표 2-8> 지원기준연령및금액 (2013 년 3 월부터적용 ) 구분 유아학비 ( 유치원 ) 보육료 ( 어린이집 ) 연령만 5세만 4세만 3세 ( 단위 : 원 ) 지원액 ( 원 / 월 ) 국 공립유치원 사립유치원 어린이집 60, , ,000 방과후과정비만 3~5 세 50,000 70,000 70,000 주 : 국 공립유치원은 2013 년 3 월부터입학금및수업료면제자료 : 교육부, 유아학비지원계획, 각연도 9) < 표 2-9> 누리과정지원추이 ( 단위 : 억원, %) 지원규모 전체교육비 대비비중 지원유형별지원규모및비중유치원 ( 공, 사립 ) 어린이집금액구성비금액구성비 , , , , , , , , , 자료 : 지방교육재정알리미, 검색일자 ) 2) 초등돌봄교실 초등돌봄교실은저소득층학생, 맞벌이부부자녀등을대상으로한방과후돌봄서비스로, 사교육비경감필요및보육수요증가등으로인해 2004년시범도입되었다. 현정부의공약사항으로최근확대 강화되고있으며국고와보통교부금을통해초등돌봄교실사업에지원하고있다. < 표 2-10> 에따르면초등돌봄교실에대한예산지원액은대체적으로증가하고있으며운영학교와참여학생도증가하는추세임을알수있다. 구체적으로보통교부금에서의예산지원은 2012년 2,288억원에서 2015년 3,515억원으로 53.6% 늘어난것으로나타났다. 특히 2014년에는보통교부금에서의지원액이 4,735억원으로크게늘어났을뿐만아니라국고에서도 1,008억원의지원이이루어진것으로나타났다. 초등돌봄교실운영학교수는 2012년 5,652개교에서 2015년 5,972개교로 5.7% 늘어났으며, 운영교실수는 2012년 7,086개에서 2015년 12,380개로 74.7% 가량증가한것으로나타났다. 또한돌봄교실에참여한학생도 2012년약 16만명에서 2015년약 24만명으로약 51% 증가하였다. 8) 보건복지부 교육부 (2016), 누리과정예산주요내용및방향 ( 9) 교육부, 유아학비지원계획, 각연도 10) 지방교육재정알리미 ( 의테마통계 누리과정자료사용, 검색일자 :

34 ~2020 년국가재정운용계획 < 표 2-10> 초등돌봄교실운영현황 예산지원 ( 억원 ) 운영학교수 5,652 5,784 5,938 5,972 운영교실수 7,086 7,395 10,966 12,380 참여학생수 159, , , ,798 주 : 2012 년부터 2015 년 5 월까지의자료자료 : 교육부내부자료 (2016) 참조저자작성 국고 - - 1,008 - ( 단위 : 개, 명, 억원 ) 보통교부금 2,288 2,518 4,735 3,515 [ 그림 2-1] 초등돌봄교실운영현황 주 : 2012 년부터 2015 년 5 월까지의자료자료 : 교육부내부자료 (2016) 참조저자작성 3) 주요교육활동사업 다음으로교육과정, 학력신장사업등의교육활동지원사업에대한투자를살펴보면, < 표 2-11> 에나타난주요교육활동지원사업들중교육과정에대한지원을제외한모든분야에서지원규모의비중이감소하였다. 첫째, 교육과정에대한지원은교육과정운영및학습자료개발등을위한지원으로지원규모비중이 2013년 0.17% 에서 2014년 0.23% 로약 0.06%p 증가하였다. 둘째, 학력신장사업은기초학습부진아지도와학생학력향상등을위한사업으로지원규모비중이 2013년 0.2% 에서 2014년 0.18% 로약 0.02%p 감소하였다. 셋째, 창의인성교육운영및특색교육과정운영사업은창의적체험활동과특색교육과정운영등을위한사업으로지원규모비중이 2013년 0.28% 에서 2014년 0.15% 로약 0.13%p 감소하였다. 넷째, 특수교육사업은특수학급운영및특수교육대상자교수학습활동지원등을위한사업으로지원규모비중이 2013년 0.49% 에서 2014년 0.47% 로약 0.02%p 감소했다. 다섯째, 외국어교육사업은원어민교사지원, 영어체험교실운영등외국어교육활동지원등을위한사업으로지원규모비중이 2013 년 0.92% 에서 2014년 0.72% 로약 0.2%p 감소하였다. 마지막으로, 특성화고교육사업은특성화고운영지원, 특성화고교육과정내실화, 마이스터고운영, 취업역량강화등을위한사업으로지원규모비중이 2013년 0.49% 에서 2014년 0.38% 로약 0.11%p 감소하였다

35 교육분야 23 < 표 2-11> 주요교육활동지원 교육과정 904 (0.17) 1,326 (0.23) 학력신장 1,072 (0.2) 994 (0.18) 창의인성및특색교육 1,480 (0.28) 852 (0.15) 주 : 1. 괄호안은세출결산액대비비중 2. 특성화고교육지원은특성화고장학금을제외한금액자료 : 지방교육재정알리미, 검색일자 ) ( 단위 : 억원, %) 특수교육외국어교육특성화고교육 2,635 (0.49) 2,678 (0.47) 4,922 (0.92) 4,081 (0.72) 2,637 (0.49) 2,174 (0.38) 4) 교육시설지원 학교신설등시설확충을통한교육활동지원의효율성측면에서시설비세출추이를살펴볼필요가있다. 구체적으로시설비의단위사업으로는학생수용시설, 학교일반시설, 교육환경개선시설, 교육행정기관시설, 기타시설이있다. < 표 2-12> 에따르면전체세출결산액중시설비가차지하는비율은 2011년에 5.9% 로하락했으나점차적으로늘어나 2014년에는 2010년수준으로증가하였다. 첫째, 학생수용시설지원사업은학생수용을위한학교신설등시설확충을위한지원사업으로지원규모가 2010년약 9,733억원에서 2014년약 2.6 조원으로늘어났다. 둘째, 학교일반시설지원사업은학교다목적강당, 기숙사, 특별교실등의확충을위한지원사업으로지원규모가 2010년약 7,066억원에서 2014년약 5,010원으로감소하였다. 셋째, 교육환경개선시설지원사업은학교화장실개선, 노후창호교체, 냉난방시설등학습환경개선을위한지원사업으로지원규모가 2010년약 1.1조원에서 2014년약 9,153억원으로감소하였다. 마지막으로교육행정기관시설지원사업은본청, 지역교육청, 사업소시설비지원사업으로지원규모가 2010년약 1,022억원에서 2014년약 2,077억원으로증가하였다. < 표 2-12> 사업별시설비지원추이 시설비총계 학생수용시설 학생일반시설 교육환경개선시설 교육행정기관시설 기타시설 ( 단위 : 억원, %) ,352 27,848 30,564 47,314 46,426 (8.0) (5.9) (6.1) (8.9) (8.2) 9,733 7,557 9,533 19,903 25,940 (2.3) (1.6) (1.9) (3.7) (4.6) 7,066 4,988 4,568 7,260 5,010 (1.6) (1.1) (0.9) (1.4) (0.9) 11,475 10,450 11,222 11,504 9,153 (2.7) (2.2) (2.2) (2.2) (1.6) 1, ,472 2,685 2,077 (0.2) (0.2) (0.3) (0.5) (0.4) 5,057 (1.2) 3,956 (0.8) 주 : 괄호안은전체세출결산액대비비율, 금액은결산액기준자료 : 한국교육개발원, 2012 지방교육재정분석종합보고서, pp. 16, 149; 한국교육개발원, 2013 지방교육재정분석종합보고서, pp. 16, 141; 한국교육개발원, 2014 지방교육재정분석종합보고서, pp. 18, 162; 한국교육개발원, 2015 지방교육재정분석종합보고서, pp. 102, 118 3,769 (0.7) 5,962 (1.1) 4,245 (0.7) 11) 지방교육재정알리미 ( 의테마통계 주요교육활동지원자료사용, 검색일자 :

36 ~2020 년국가재정운용계획 마. 국제비교 1) 교육비의정부지원과민간부담 교육비의정부지원과민간부담정도를살펴보면, < 표 2-13> 에나타나있듯이우리나라의정부지원비중은 OECD 평균보다낮은수준이다. 교육비내정부지원비중은 2008년약 77.8% 에서 2012년약 83.9% 로늘어났으나 OECD 평균인 90.6% 에는미치지못하는수준이다. 정부지원비중수준을국가별로비교했을때는정부지원자료가제공되지않은두개국가 ( 그리스, 노르웨이 ) 를제외한 32개국중 28위로나타났다. < 표 2-13> 교육비의정부지원과민간부담비중 ( 단위 : %) 정부재원민간재원민간재원중정부보조금 한국 OECD 평균 한국 OECD 평균 한국 OECD 평균 한국 OECD 평균 한국 OECD 평균 주 : 해당국제통계는초등 (primary), 중등 (secondary), 중등후비고등교육 (post-secondary non-tertiary ) 과정에대한자료임자료 : OECD(2011), Education at a Glance 2011: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris, p. 248; OECD(2012), Education at a Glance 2012: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris, p. 245; OECD(2013), Education at a Glance 2013: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris, p. 206; OECD(2014), Education at a Glance 2014: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris, p. 258; OECD(2015), Education at a Glance 2015: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris, p ) 학생 1 인당공교육비 우리나라의초 중등교육비규모를 OECD 평균과비교해보면학생 1인당교육비규모는초 중등모든수준에서 OECD 평균보다낮은것으로나타났으나 1인당 GDP 대비 1인당교육비비중과 GDP 대비교육비비중은 OECD 평균보다높은것으로나타났다. < 표 2-14> 에따르면우리나라의초 중등교육에대한학생 1인당교육비는꾸준히상승하고있는것으로나타났다. 구체적으로살펴보면, 초등교육에대한학생 1인당교육비지출은 2012년기준 OECD 평균 ( 약 8,247달러 ) 보다낮은약 7,395달러로교육비지출자료가제공되지않는그리스를제외한 OECD 33개국중 20위, 중등교육역시 OECD 평균 ( 약 9,627달러 ) 보다낮은약 7,008달러로캐나다, 그리스, 이스라엘을제외한 31개국중 24위인것으로나타났다. 한편, 2012년기준우리나라 1인당 GDP 대비학생 1인당교육비는초등교육은 23.1%, 중등교육은 21.89%

37 교육분야 25 수준으로초등교육은 OECD 평균보다높고중등교육은낮은것으로나타났다. 마지막으로 GDP 대비교 육비비중을살펴보면 GDP 대비초 중등교육비비중은 2008 년 2.7% 로 OECD 평균인 2.47% 보다높은 수준이었으나 2012 년 2.41% 로하락하여 OECD 평균 (2.49%) 과비슷한수준인것으로나타났다. < 표 2-14> OECD 국가의초 중등교육규모비교 ( 단위 : PPP로환산한 US 달러, %) 학생1인당교육비 1인당교육비 /1인당 GDP 교육비 /GDP 초등중등초등중등초중등 한국 5,420 6, OECD 평균 7,153 8, 한국 6,658 7, OECD 평균 7,719 8, 한국 6,601 6, OECD 평균 7,974 8, 한국 6,976 6, OECD 평균 8,296 9, 한국 7,395 7, OECD 평균 8,247 9, 자료 : OECD(2015), Education at a Glance 2015: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris, p. 219, 221, 233; OECD(2014), Education at a Glance 2014: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris, p.215, 218, 230; OECD(2013), Education at a Glance 2013: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris, p. 174, 177, 192; OECD(2012), Education at a Glance 2012: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris, p.228,231,245; OECD(2011), Education at a Glance 2011: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris, p.218, 221, 지방교육재정투자의성과 가. 교육기회의확대 - 누리과정으로인한유아교육확대 1) 학교급별취학률 의무교육과정인초 중등교육은이미양적으로성숙하여취학률이 100% 에가까운것으로나타났다. < 표 2-15> 의 2015 년도취학률은초등학교 98.5%, 중학교 96.3% 수준이며, 고등학교취학률도 90% 이상 을유지하고있는것으로나타난다.

38 ~2020 년국가재정운용계획 < 표 2-15> 연도별취학률추이 구분 초등학교 중학교 고등학교 ( 단위 : %) 주 : 1. 취학률 = ( 취학적령재적학생수 / 취학적령인구 ) 취학적령인구는통계청 (2010) 의 장래인구추계 를기준하였음 년까지는확정인구이며, 2011 년이후는잠정추계치이므로다음추계시변경될수있음 3. 취학적령은초등학교는 6~11 세, 중학교는 12~14 세, 고등학교는 15~17 세, 고등교육기관은 18~21 세임 4. 고등학교에는일반고, 특수목적고, 특성화고, 자율고가포함 5. 전체고등교육기관재적학생수에는연도및기관에따라 17 세이하의학생이포함자료 : 교육통계서비스, 검색일자 ) [ 그림 2-2] 연도별취학률추이 ( 단위 : %) 주 : 1. 취학률 = ( 취학적령재적학생수 / 취학적령인구 ) 취학적령인구는통계청 (2010) 의 장래인구추계 를기준하였음 년까지는확정인구이며, 2011 년이후는잠정추계치이므로다음추계시변경될수있음 3. 취학적령은초등학교는 6~11 세, 중학교는 12~14 세, 고등학교는 15~17 세, 고등교육기관은 18~21 세임 4. 고등학교에는일반고, 특수목적고, 특성화고, 자율고가포함 5. 전체고등교육기관재적학생수에는연도및기관에따라 17 세이하의학생이포함자료 : 교육통계서비스, 검색일자 ) 12) 교육통계서비스 ( 의테마통계 - 주요지표 - 각급학교개황 - 연도별취학률자료사용, 검색일자 : ) 교육통계서비스 ( 의테마통계 - 주요지표 - 각급학교개황 - 연도별취학률자료사용, 검색일자 :

39 교육분야 27 2) 누리과정취학률 한편, 유아교육은누리과정등으로인해그규모가꾸준히늘어나고있는추세이다. < 표 2-16> 에나타나있듯이어린이집수와어린이집보육아동수, 유치원수와유치원원아수가대체로늘어나고있음을알수있다. 특히, 2012년누리과정이시행된후누리과정대상인만 3~5세영유아의어린이집및유치원이용원아수와취원율이상승하였다. < 표 2-17> 의연도별추이를살펴보면, 어린이집또는유치원을이용하는만 3~5세영유아수는 2011년약 116만명에서 2015년 126만명으로, 취원율은 2011년약 82% 에서 2015년약 88% 로증가한것으로나타났다. < 표 2-16> 유아교육규모 ( 단위 : 개, 명, %) 어린이집수 39,842 42,527 43,770 43,742 42,517 어린이집보육아동수 1,348,729 1,487,361 1,486,980 1,496,671 1,452,813 유치원수 8,424 8,538 8,678 8,826 8,930 유치원원아수 564, , , , ,553 자료 : 국가지표체계, 검색일자 ) ; 보건복지부 (2016), 보육통계, p. 2, 3, 233 < 표 2-17> 누리과정대상원아수및취원율추이 ( 단위 : 명, %) 계만 3 세만 4 세만 5 세 원아수 1,156, , , ,073 취원율 원아수 1,215, , , ,419 취원율 원아수 1,259, , , ,703 취원율 원아수 1,249, , , ,086 취원율 원아수 1,262, , , ,822 취원율 주 : 취원율은연령별원아수 / 연령별인구수로계산하였으며, 연령별인구수는행정자치부주민등록인구통계자료를사용연령별원아수는보육통계의연령별어린이집보육아동수와교육통계연보의유치원연령별원아수자료를합하여사용 ( 단, 유치원자료에는만 3 세미만원아수가포함되어있음 ) 자료 : 보건복지부, 보육통계, 해당연도 ; 교육부 한국교육개발원, 교육통계연보 ; 행정자치부, 주민등록인구통계, 검색일자 ) 14) 국가지표체계 ( 의지표보기 사회 교육 - 교육기회 - 육아교육규모, 검색일자 : ) 행정자치부, 주민등록인구통계 ( 검색일자 :

40 ~2020 년국가재정운용계획 나. 교육의질적제고 교육여건의수준을반영한지표인학급당학생수와교원 1인당학생수를살펴보면교육여건은크게개선되고있음을알수있다. 하지만소규모학교통폐합등적정규모학교육성실적이부진하여교육의질이저해될위험이있다. 한편, 학생들의학업성취도수준에대한국제비교연구인 PISA와 IEA TIMSS 결과에따르면우리나라학생들의학업성취도는최상위수준인것으로나타나교육의질과성과는매우높은것으로보인다. 1) 학급당학생수 학생 1 인당교원수 학급당학생수및교사 1인당학생수는꾸준히감소하여 OECD 평균에근접하고있다. < 표 2-18> 을보면학급당학생수는초등의경우 2009년 28.63명에서 2013년 24.05명으로감소하였고, 중등의경우에도 35.10명에서 32.81명으로감소했다. 교사 1인당학생수또한초등학교는 22.46명에서 17.31명으로, 중학교는 19.93명에서 17.51명으로감소했다. 이러한감소추이로보아한학생이누릴수있는교육여건이크게개선되었음을알수있다. < 표 2-18> 연도별학급당학생수및교사 1 인당학생수 ( 단위 : 명 ) 학급당학생수 교사 1인당학생수 초등 중등 초등학교 중학교 고등학교 한국 OECD 평균 한국 OECD 평균 한국 OECD 평균 한국 OECD 평균 한국 OECD 평균 자료 : OECD(2015), Education at a Glance 2015, OECD Indicators, OECD Publishing, Paris, p. 423, 424, OECD(2014), Education at a Glance 2014, OECD Indicators, OECD Publishing, Paris, p. 450, 451, OECD(2013), Education at a Glance 2013, OECD Indicators, OECD Publishing, Paris, p. 374, 375; OECD(2012), Education at a Glance 2012, OECD Indicators, OECD Publishing, Paris, p. 450, 451, OECD(2011), Education at a Glance 2011, OECD Indicators, OECD Publishing, Paris, p. 402, ) 적정규모학교육성실적부진 앞에서살펴본것처럼, 우리나라의학급당학생수와교원 1인당학생수는꾸준히감소하여전반적으로교육의질적제고가이루어졌다고평가할수도있다. 그러나소규모학교가교육의질적제고를훼손할수있다는문제제기도꾸준히이루어지고있다. 소규모학교는여러학년의학생이같은교실에서

41 교육분야 29 수업을받는복식수업이이루어지는경우가많으며, 일정수이상의학생이필요한구기종목이나토론수업이제대로이루어지기어렵다. 또한또래집단간의경쟁부족으로인한학업성취도저하와학생들의사회성발달측면에서도문제가제기되고있다. 교원측면에서도전공이아닌과목을가르치는상치교사문제및과도한업무부담으로수업의질이낮아질수있으며, 교육환경에대한소극적투자로인해교육환경이열악해질수있다. 이에따라적정규모학교육성이필요하나 < 표 2-19> 에나타난것처럼지난 5년간전국소규모학교통폐합실적은약 2.8% 로부진했다. 전체통폐합대상학교수는 9,629개교이었으나이중분교장개편또는통폐합된학교수는 266개교에불과한것으로나타났다. < 표 2-19> 통폐합대상학교현황및실적 통폐합대상학교수 통폐합학교수 통폐합추진실적 ( 학년도기준 ) 분교장개편학교수 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 세종 경기 강원 1, 충북 충남 전북 1, 전남 1, 경북 1, 경남 1, 제주 주 : 2015 년기준최근 5 개년현황및실적자료자료 : 한국교육개발원 (2015), 2015 지방교육재정운영성과평가보고서, pp. 62~63. ( 단위 : 개교 ) 3) 국제학업성취도평가 (PISA) PISA와 IEA TIMSS에서측정한학생학업성취도는 OECD 35개국중에서상위수준을유지하고있다. < 표 2-20> 의 OECD 국제학업성취도평가 (Programme for International Student Assesmmnet; PISA) 결과에따르면 2015년 PISA 순위는 OECD 내읽기 3~8위, 수학 1~4위, 과학 5~8위를기록했다.

42 ~2020 년국가재정운용계획 < 표 2-20> PISA 영역별순위와평균변화추이 영역읽기수학과학 순위 순위 순위 연구주기 ( 참여국수 ) PISA 2000 (43 개국 ) PISA 2003 (41 개국 ) PISA 2006 (57 개국 ) PISA 2009 (75 개국 ) PISA 2012 (65 개국 ) ( 단위 : 점, 순위 ) PISA 2015 (70 개국 ) 평균 OECD ~2 1~2 3~8 전체 ~4 3~5 4~9 평균 OECD 2 2 1~2 1~2 1 1~4 전체 3 3 1~4 3~6 3~5 6~9 평균 OECD 1 3 5~9 2~4 2~4 5~8 전체 1 4 7~13 4~7 5~8 9~14 주 : 1. 주영역 : PISA 2000( 읽기 ), PISA 2003( 수학 ), PISA 2006( 과학 ), PISA 2009( 읽기 ), PISA 2012( 수학 ), PISA 2015( 과학 ) 2. PISA 영역별점수의변화추이는영역별로주영역인주기를기준으로파악할수있음. 영역별점수변화추이를파악하기위한기준연도는읽기 PISA 2000, 수학 PISA 2003, 과학 PISA 2006 임 3. PISA 2000(43 개국 ) 은 PISA 2000(32 개국 ) 과 PISA 2000 PLUS(11 개국 ) 를합한자료임. PISA 2000 PLUS 는 OECD 회원국만을대상으로시행하였던 PISA 2000 의평가도구를활용하여 2001 년에 PISA 연구에참여하기를원하는 OECD 비회원국을대상으로시행되었음 4. PISA 2009(75 개국 ) 는 PISA 2009(65 개국 ) 와 2010 년에 PISA 연구에참여하기를원하는 OECD 비회원국 (10 개국 ) 을대상으로 PISA 2009 의평가도구를활용하여시행한결과를합한자료임자료 : 교육부보도자료 (2016), 대한민국, OECD PISA 에서상위성취수준유지 - OECD, 학업성취도국제비교연구 (PISA 2015) 결과발표 -, p. 5 4) 수학 과학성취도추이변화국제비교연구 (TIMSS) 한편, < 표 2-21> 의만 13 세학생을대상으로한수학 과학성취도수준을나타내는 TIMSS 결과를보 면, 2015 년 TIMSS 순위는수학, 과학영역의순위가각각 2 위, 4 위로중등학생의학업성취도도매우높 은수준임을알수있다. < 표 2-21> TIMSS 순위 ( 단위 : 점, 순위 ) 구분 한국일본싱가포르미국 수학 과학 수학 과학 수학 과학 수학 과학 주 : 위순위는중학교 2 학년기준자료 : 교육통계서비스, 검색일자 , 16), 교육부보도자료, 수학 과학성취도추이변화국제비교연구 (TIMSS 2015) 결과발표 ( ) 16) 교육통계서비스 ( 의통계간행물 2015 간추린교육통계 4. 국제비교 주요국제지표국제비교의라. IEA TIMSS 순위자료사용, 검색일자 :

43 교육분야 31 다. 교육비지원의확대 앞서국제비교에서살펴본바와같이우리나라의공교육비민간부담률은다른 OECD 국가에비해상대적으로높다. 이에따른가계의부담을줄이고자저소득층학생을대상으로교육비지원사업을확대시행하고있다. < 표 2-22> 에따르면현재교육부는교육지원사업으로초 중등학생에게는급식비, 방과후학교자유수강권, 교육정보화용 PC 및인터넷통신비를지원하고있다. 지원대상은국민기초생활수급자, 한부모가족보호대상자, 법정차상위대상자등의저소득층이며, 소득기준은 2015년까지는최저생계비를기준으로했으나 2016년부터기준중위소득으로변경되었다. < 표 2-22> 교육비지원내용 구분고교학비급식비 초등 - 중등 - 입학금고등수업료학교운영지원비 학기중중식비전액 ( 무상급식학교제외 ) 방과후학교자유수강권 연 60 만원내외지원 PC 가구별컴퓨터 1 대 교육정보화지원 인터넷 가구별인터넷통신비월 19,250 원이내지원 지원방식학교납부액감면직접설치통신사 주 : 고교학비지원의경우, 교육급여로입학금 / 수업료를지원받는경우학교운영비만지원학년별로지원항목이달라질수있음자료 : 교육부 (2016), 2016 교육비교육급여지원안내리플릿, p. 2. 한편, 교육비지원규모도꾸준히증가하는추세를보인다. < 표 2-23> 에나타난무상급식과지자체지원예산을포함한급식비지원금액은 2013년약 2조 3,916억원에서 2014년약 2조 6,364억원으로늘어났다. 이와더불어방과후학교자유수강권지원금액은 2010년약 1,212억원에서 2014년약 1,921억원으로확대되었고, 교육정보화지원도 2010년 476억원에서 2014년 534억원으로증가했다. < 표 2-23> 교육비지원규모 고교학비 급식비 방과후학교자유수강권 ( 단위 : 천명, 억원 ) 교육정보화 인원 금액 4,379 3,453 1, 인원 420 1, 금액 3,867 4,787 1, 인원 407 1, 금액 4,239 5,583 2, 인원 409 4, 금액 4,164 23,916 2, 인원 388 4, 금액 4,050 26,384 1, 주 : 2013 년도와 2014 년도급식비는무상급식, 지방자치단체지원예산포함 ( 13 년 9,176 억원, 14 년 1 조 505 억원 ) 자료 : 교육부보도자료 ( ), 2013 학년도저소득층초 중 고학생교육비를신청하세요!, 교육부보도자료 ( ), 14 학년도초 중 고학생 465 만명교육비지원

44 ~2020 년국가재정운용계획 한편고등학교무상교육은현정부의국정과제에포함되어있으나전국단위의사업이나대규모재정소요가발생한다는점을고려할때점진적으로확대할필요가있어보인다. 교육부 (2015) 에따르면 2018년까지고교무상교육사업을완료하는데소요되는재정규모는약 2.05조원수준이다. 현재지방교육재정의세입여건을고려할때고교무상교육예산을지방교육재정으로충당하기어렵다. 최근에도누리과정, 초등돌봄교실등대규모예산소요가발생하고있으며, 지방교육채의발행이증가하고있다는점을고려하면, 점진적인확대가필요하다. 라. 방과후교육및초등돌봄교육확대 현재우리나라초 중등학생및학부모의요구에맞춰비정규교육프로그램인방과후학교와초등돌봄교육이확대실시되고있으며, 사교육비경감및여성의경제활동참여를장려하고있다. < 표 2-24> 에나타난방과후학교지원규모는 2010년약 4,889억원에서 2013년 9,412억원으로증가하였고세출결산액대비비중도 1.1% 에서 1.8% 로증가하는추세를보이고있다. < 표 2-24> 방과후학교지원추이 지원규모 전체세출결산액대비비중 , , , , ( 단위 : 억원, %) 주 : 금액은결산액기준이며구성비는전체세출결산액대비비율자료 : 한국교육개발원, 2011 지방교육재정분석종합보고서, p. 182, 2012 지방교육재정분석종합보고서, p. 247, 249, 2013 지방교육재정분석종합보고서, p. 262, 2014 지방교육재정분석종합보고서, p. 286 그럼에도불구하고 < 표 2-25> 의 2015년방과후학교참여율을살펴보면초등학교는전년대비 0.7%p, 중학교는 4.5%p 감소하였다. 무상방과후학교를제외하여도초등학교는 1.4%p, 중학교는 1.1%p 감소하였다. 한편 < 표 2-27> 을보면, 사교육비총액은초 중등학교에서모두감소하는추세를보인다. 반면초등학생 1인당월평균사교육비는 2011년 24.1만원에서 2015년 23.1만원으로감소하였으나, 중학생 1인당월평균사교육비는 26.2만원에서 27.5만원으로증가하였다. < 표 2-25> 학교급별방과후학교참여율 유 무상방과후학교참여율 유상방과후학교참여율 ( 단위 : %, %p) 전체 초등학교 중학교 고등학교 자료 : 통계청 (2016), 2015년초 중 고사교육비조사결과, p. 17.

45 교육분야 33 가계의사교육비부담을경감시켜주기위해방과후학교에대한지원에도불구하고최근방과후학교교육참여율은소폭감소한것으로보인다. 그러므로적절한원인분석을통한방과후학교의참여율을제고하는방안을마련할필요가있어보인다. 한편, 방과후학교를사교육비규모감소의원인으로단정지을수는없지만 < 표 2-26> 의방과후학교참여여부에따른사교육비차이를비교해보면방과후학교참여가사교육비규모감소에어느정도영향을미쳤을가능성을배제할수는없다. 초등단계의경우방과후학교참여학생의연간사교육비는약 246만원인데반해방과후학교에참여하지않는학생의연간사교육비는약 298만원으로연간 52만원가량더많은것으로나타났다. 중학교와일반고등학교에서도방과후학교참여학생의사교육비가방과후학교에참여하지않는학생보다낮은것으로나타났다. < 표 2-26> 방과후학교참여여부에따른사교육비차이 ( 단위 : 연간, 만원 ) 구분 참여 미참여 차이 전체 초등학교 중학교 일반고 자료 : 교육부보도자료 ( ), 2015년초 중 고사교육비조사결과발표재인용 사교육현황을살펴보면사교육비총액과사교육참여율은감소하고있으나 1인당월평균사교육비는늘어나고있음을알수있다. < 표 2-27> 에나타난것처럼, 사교육비총액은초 중등학교에서모두감소하는추세를보인다. 초등학생 1인당월평균사교육비는 2011년 24.1만원에서 2015년 23.1만원으로감소하였으나, 중학생 1인당월평균사교육비는 26.2만원에서 27.5만원으로증가하였다. 고등학생의 1인당 < 표 2-27> 사교육현황 전체 초등학교 중학교 고등학교 ( 단위 : 억원, 만원, %) 사교육비총액 201, , , , ,346 1인당월평균사교육비 사교육참여율 사교육비총액 90,461 77,554 77,375 75,949 75,287 1인당월평균사교육비 사교육참여율 사교육비총액 60,006 61,162 57,831 55,678 52,384 1인당월평균사교육비 사교육참여율 사교육비총액 50,799 51,679 50,754 50,671 50,675 1인당월평균사교육비 사교육참여율 주 : 1. 학원, 개인과외, 그룹과외, 방문학습지, 인터넷및통신강좌등의수강료를의미하며방과후학교, EBS 교재비, 어학연수비등은제외 2. 학생 1 인당월평균사교육비는우리나라초 중 고교전체학생 ( 사교육을받지않은학생포함 ) 을대상으로한평균금액 3. 사교육참여율은전체학생중유료로사교육에참여한학생의비율 4. 사교육비금액은물가상승분이포함된명목금액 5. 통계표의숫자는반올림된수치자료 : 통계청 (2014), 2013 년사교육비조사결과, 통계청 (2016), 2015 년초 중 고사교육비조사결과.

46 ~2020 년국가재정운용계획 월평균사교육비역시 2011년 21.8만원에서 2015년 23.6만원으로늘어났다. 한편, 사교육참여율을살펴보면초 중 고등학교모든수준에서사교육참여율이낮아지는것으로나타났다. 초등학생의사교육참여율은 2011년 84.6% 에서 2015년 80.7% 로약 3.9%p 감소하였고, 중학생의사교육참여율은 2011년 71% 에서 2015년 69.4% 로약 1.6%p 감소하였다. 마지막으로고등학생의사교육참여율은 2011년 51.6% 에서 2015년 50.2% 로약 1.4%p 감소하였다. 제 2 절지방교육재정의주요이슈 1. 지방교육재정의효율화 지방교육재정의효율화는지속적으로추진해야할핵심이슈중하나이다. 2015년국가재정운용계획에서도지방교육재정의문제점과개선방향에대해서논의하였고, 2015년에도일부개선하기위한노력을하였다. 먼저, 2015년국가재정운용계획에서언급한지방교육재정의문제점과개선방향은 < 표 2-28> 에요약된것과같다. 첫째, 교육재정수요를고려하지않은현행교육비규모결정방식은재원이수요를반영하지못하는문제가있기때문에교육비규모결정방식을개선할필요가있다는것이다. 내국세수입의 20.27% 와교육세전액으로결정되는현제도는단기적변화에대한대응력이부족하고학생수변화, 경제상황과같은교육환경변화를반영하지못하는한계가있다. 따라서, 이런교육환경변화, 교육발전목표등을고려하여교육비규모를결정하는제도로변화가필요하다. 둘째, 재정운영주체와조달주체가달라지방교육재정의효율성을통제할수있는수단이부족하므로지자체와의연계, 의무지출규정개선등을통한통제수단마련이필요하다. 지방교육재정재원의대부분인교부금과전입금은법률에의한것으로재원조달책임은정부에집중되어있는한편, 재원의한계비용이교육서비스공급에반영되지못할수있음에도불구하고중앙정부가교육서비스를공급하는시도교육청을통제할수있는수단이없다. 따라서지자체재정과연계하여주민을통한통제강화또는국고보조금비율조정및의무지출규정개선등을통한중앙정부의통제력강화등의방안을고려할필요가있다. 마지막으로, 재원배분의효율성을저해하는요소의비중을축소하고학생수비중을확대하여교부금배분의효율성을제고해야할필요가있다. 교육부도 2015년지방교육재정의효율화를위해국가재정운용계획에서제안한방안들중다음과같은방안은실제추진하였다. 학생수중심의수요를반영한지방교육재정교부금배분방식을개선하였고, 교부금교부시소규모학교통폐합에대한인센티브강화하였다. 또한지방교육재정알리미를통한지방교육재정의투명성제고를위해노력하였다.

47 교육분야 35 < 표 2-28> 지방교육재정의문제점과개선방향요약 문제점 개선방향 < 수요와무관한교육비규모 > 내국세수입의일정규모국가재정운영의경직성과도한지출우려단기적변화에대한대응력부족 < 교육비규모결정방식개선 > 학생수변화경제성장교육발전목표등고려 < 재정효율화를위한통제장치미비 > 주민에의한통제장치부재 재원조달주체인중앙정부의통제장치미비 < 지자체를통한주민통제 > 일반지자체재정과연계강화 < 중앙정부의통제 > 국고보조금비율조정의무지출규정개선등 < 교부금배분방식의문제 > 재원배분의효율성을저해하는요소 < 교부금배분방식개선 > 효율성저해요소비중축소 학생수비중확대 자료 : 2015~2019 년국가재정운용계획 - 교육분야보고서. 2. 누리과정예산편성이슈 2016년 3월기준 17개교육청중 6개교육청이누리과정예산을전액편성하였으나여전히일부교육청에서는누리과정예산을편성하지않고있다. 광주, 경기, 강원전북 4개교육청은어린이집누리과정예산을전액미편성하였다. < 표 2-30> 에나타난것처럼, 이들 4개지역의어린이집지원소요액은약 7,700억원규모로향후예산이편성되지않을경우상당한혼란이지속될것으로보인다. 누리과정예산편성문제는 보육대란 과같은사회적갈등으로이어져심각한혼란을초래하고있으며, 이에대한근본적인해결책이요구되는상황이다. 이와같은문제가발생한원인중하나는중앙정부가의무성경비에대한예산편성을강제할수있는통제장치가미비하기때문인것으로판단된다. < 표 2-29> 누리과정예산편성 ( 계획포함 ) 현황 전액편성 일부편성 대구, 대전, 울산, 경북, 충남, 세종 서울 ( ), 부산 (8-6), 충북 (12-6), 인천 (6-5), 전남 (8-5), 경남 (12-2), 제주 (12-2) 어린이집전액미편성광주 (12-0), 경기 (4-0), 강원 (12-0), 전북 (12-0) 주 : 2016 년 3 월 23 일기준괄호안은유치원 - 어린이집편성개월수자료 : 교육부내부자료 (2016) 참조저자작성

48 ~2020 년국가재정운용계획 < 표 2-30> 누리과정예산미편성지역세부현황 ( 단위 : 억원 ) 광주전북강원경기 계 1,376 1,524 1,113 10, 년소요액 유치원 ,100 어린이집 ,459 교육청예산편성및 편성계획포함 유치원 어린이집 편성액 ,646 편성월 편성액 편성월 자료 : 지방교육재정알리미, 검색일자 ) 3. 지방교육재정의채무잔액 최근지방교육재정에서눈에띄는것중하나가채무잔액이크게증가하고있다는것이다. < 표 2-31> 을보면채무잔액이 2011년 9.6조원에서 2014년 11.5조원으로증가했으며세입결산액대비연도말채무액비율도 18.6% 에서 19.1% 로늘어남을알수있다. 또한재정건전성을나타내는지표로세입과세출을비교하는통합재정수지는 2014년기준 6,227억원으로재정활동이적자임을나타내고있다. 지방채발행은지방교육재정채무잔액에영향을미친요인중하나로 < 표 2-33> 에따르면세수감소에도불구하고학교및유치원신 증설, 누리과정운영등과같은교육수요에대응하기위해지방채를발행하였다. 이에따라지방채규모는 < 표 2-32> 에서볼수있듯이 2011년약 2조 1,339억원에서 2014년 4조 7,187억원, 2015년 10조 7,169억원으로꾸준히늘어나고있다. 지방교육재정의채무는세수변동성으로인한문제로이를해결하기위해서는교육재정수요에따른교부금을편성할필요가있다. 이는교부금제도의근본적인개선을통해가능할것으로보인다. 하지만현제도하에서는교육재정수요에따른교부금편성이이루어지기어려워지방교육재정의채무문제가해소되기어려운실정이다. < 표 2-31> 채무추이 ( 단위 : 억원, %) 채무잔액채무비율통합재정수지 , , , , , , , ,227 주 : 채무비율은세입결산액대비연도말채무액 ( 지방교육채, BTL 사업포함 ) 의비율자료 : 지방교육재정알리미, 검색일자 ) 17) 지방교육재정알리미 ( - 자료실 - 최신분석자료 - [ 지방교육재정알리미시리즈 ] 제 4 호교육청의누리과정예산편성현황은? 의지방교육재정알리미테마별분석 설명자료 4 16 년시 도교육청별 누리과정 예산편성현황분석참조, 검색일자 : ) 지방교육재정알리미 ( 의테마통계 채무현황자료사용, 검색일자 :

49 교육분야 37 < 표 2-32> 최근 5 년간지방채채무잔액추이 ( 단위 : 억원 ) 구분 지방채 21,339 20,769 29,697 47, , ,948 주 : 일부교육청의조기상환분반영한시 도교육청채무잔액현황 ( 기준조사결과 ) 다만, 16 년도말채무잔액은확정교부시지방채규모를감안하여작성자료 : 교육부내부자료 (2016) 참조저자작성 < 표 2-33> 연도별지방채발행현황 ( 단위 : 백만원 ) 승인 연도 구분사업명승인 ( 예정 ) 액발행액상환조건비고 08 금융채 교원명퇴 250, , 공자기금 학교시설여건개선 2,131,638 2,131, 금융채 학교신설 844, , 금융채 학교신설 958, , 금융채 학교신설 1,822,448 1,822,448 2년거치 3년균등상환 5년거치 10년균등상환 2년거치 3년균등상환 2년거치 3년균등상환 5년거치 10년균등상환 금융채 학교신 증설비 2,249,352 명예퇴직수당 1,100,000 교부금차액보전 999,999 4,313, 계 4,349,351 유치원신증설비 373,234 5 년거치 10 년균등상환 공자기금 교육환경개선비 1,440,000 계 1,813,234 1,813,234 계 6,162,585 6,127,147 학교신 증설비 1,195,158 금융채 교부금차액보전 1,320,000 발행예정 승인예정액은 16 공자기금 계 2,515,158 유치원신증설비 185,560 교육환경개선비 1,228,694 발행예정 5 년거치 10 년균등상환 교육청통보액기준으로교육청의실제발행승인요청에따라변동 계 1,414,254 예정 계 3,929,412 자료 : 교육부내부자료 (2016) 참조저자작성

50 ~2020 년국가재정운용계획 제 3 절정책방향 1. 지방교육재정의효율화를위한지속적인노력 2015년국가재정운용계획에서언급된지방교육재정의효율화방안을지속적으로추진할필요가있다. 먼저, 재원의효율적배분을위해서교부금교부방식을학생수중심으로확대해나갈필요가있다. 2015년교부금시행령개정을통해학생수에따른교부비중을 30.7% 에서 2016년 36.7% 를확대하였는데이를지속적으로확대해나갈필요가있다. 이와더불어적정규모육성을위한소규모학교의통폐합에대한인센티브를강화함으로써소규모학교운영에따른교육의질적저하를방지할필요가있다. 다음으로학생수변화등을감안하여교직원수급계획을마련하고이에따른교직원정원을조정함으로써지방교육재정의가장큰비중을차지하는인건비의불필요한낭비를축소할필요가있다. 마지막으로최근까지도전체예산의상당부분을차지하는이월 불용액을축소하기위한구체적인대응방안을모색할필요가있다. < 표 2-34> 에서볼수있듯이불용액규모는감소하고있으나여전히예산대비불용액비중은높은수준으로 2014년약 1조 2,795억원 2015년약 1조 6,911억원규모이다. < 표 2-34> 이월액및불용액연도별규모및추이 ( 단위 : 억원, %) 구분 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 2015년 예산현액 (A) 484, , , , , ,220 이월액 (B) (B/A) 29,631 (6.1) 23,991 (4.7) 23,760 (4.3) 25,705 (4.5) 23,300 (3.9) 37,330 (6.0) 불용액 (C) (C/A) 23,917 (4.9) 23,792 (4.6) 19,935 (3.6) 15,824 (2.8) 12,795 (2.1) 16,911 (2.7) 이월 불용액누계 (B+C)/A 53,548 (11.0) 47,783 (9.3) 43,695 (7.9) 41,529 (7.3) 36,095 (6.0) 54,241 (8.7) 주 : 2015 년자료는 에듀파인추출가결산자료기준자료 : 지방교육재정알리미, 검색일자 ) 한편, 불용액항목별로그규모와비중을살펴보면 < 표 2-35> 에나타나있듯이시설비불용액이 2013 년 4,172억원, 2014년 4,187억원으로가장많은비중을차지하고있음을알수있다. 인건비불용액은 2013년 3,680억원으로전체불용액의약 23.3% 를차지하였으나 2014년전체불용액의약 15.5% 인 1,977 억원으로감소하였다. 19) 지방교육재정알리미 ( - 자료실 - 최신분석자료 - [ 지방교육재정알리미시리즈 ] 제 2 호교육청의이월액및집행잔액은얼마나될까요? 의지방교육재정알리미테마별분석 설명자료 2 지방교육재정이월액및불용액 ( 집행잔액 ) 분석결과참조, 검색일자 :

51 교육분야 39 [ 그림 2-3] 연도별불용액추이 ( 단위 : 억원, %) 주 : 2015 년자료는 에듀파인추출가결산자료기준비중은예산현액대비비중자료 : 지방교육재정알리미, 검색일자 ) < 표 2-35> 불용액항목별비율 ( 단위 : 억원, %) 회계연도예산현액계인건비시설비예비비등기타 ,487 15,824 (2.8) 3,680 (23.3) 4,172 (26.4) 3,808 (24.1) 4,164 (26.3) ,988 12,795 (2.1) 1,977 (15.5) 주 : 불용액총계항목의비율은예산현액대비불용액총액의비율이며, 불용액각세부항목에서의비율은불용액총액대비각세부항목의비율자료 : 한국교육개발원 (2015), 2015 지방교육재정분석종합보고서, p ,187 (32.7) 2,799 (21.9) 3,831 (29.9) 2. 누리과정등의무성경비편성을위한이행장치마련 최근일부교육청이누리과정예산편성을하지않아사회적문제가되었기때문에이런문제가재발되지않기위한제도적장치를마련해야할것으로보인다. 먼저, 의무성경비편성을하지않거나축소편성한경우에는차년도교부금교부시감액정산하는방안과같은예산미편성에대한법적제재장치를마련할필요가있다. 구체적으로누리과정미편성등의경우재정적불이익을부과하는등예산편성과연계하는방안을모색해야한다. 그러나누리과정과같은의무성경비를편성하지않을경우처럼사후적으로페널티를부여하더라도사전적으로방지할수 20) 지방교육재정알리미 ( - 자료실 - 최신분석자료 - [ 지방교육재정알리미시리즈 ] 제 2 호교육청의이월액및집행잔액은얼마나될까요? 의지방교육재정알리미테마별분석 설명자료 2 지방교육재정이월액및불용액 ( 집행잔액 ) 분석결과참조, 검색일자 :

52 ~2020 년국가재정운용계획 없다면사회적으로큰혼란을초래할수있기때문에교부금의틀내에서일부재원을이용하여사용처를지정하는방식을고려할필요가있다. 최근교육부 (2016) 가발표한것처럼, 교부금의재원으로사용되는교육세를재원으로특별회계를설치하여누리과정, 초등돌봄교실, 방과후학교등의안정적인지원이필요한사업에예산을지원하는방식을고려해볼수있다. 누리과정, 초등돌봄교실, 방과후학교예산은 < 표 2-36> 에나타난것처럼 2015년약 4.3조원으로교육세세수로운영가능할것으로보인다. < 표 2-36> 주요사업비규모추이 유아교육비 보육료지원 26,148 33,689 38,851 초등돌봄교실 2,518 3,288 2,163 방과후학교 5,751 6,078 1,896 계 34,417 43,055 42,910 주 : 방과후학교사업비는방과후학교지원금액자유수강권지원금의합 2015 년자유수강권지원금은 0 원으로수요액은특별교부금및목적예비비등을활용자료 : 교육부내부자료 (2016) 참조저자작성 ( 단위 : 억원 ) [ 그림 2-4] 누리과정특별회계편성방안 자료 : 교육부내부자료 (2016) 참조저자작성 이는단기적으로사용처를지정하여특별회계를운영하는것으로현재논란이되고있는누리과정예산미편성문제를해결할수있는장점은있다. 그러나교육세의경우개별소비세액, 주세액, 교통에너지환경세액등변동성이높은세목에부가세형태로과세되고있어재원의안정적인운영이어려울수있는단점이있다. < 표 2-37> 과 [ 그림 2-5] 의세수변화추이를살펴보면, 교육세의변동성이내국세보다크다는점을알수있다. 특히, 2011년도의경우내국세는전년도에비해증가한반면교육세는감소하였는데이는교육세가재원의안정성측면에서는적절하지않다는점을보여주고있다. 따라서교육세로한정하여누리과정특별회계를편성하는방안외에도현재교부금재원을누리과정과초중등교육의재정수요비율대로나눠서교부금을구분하는방안등의새로운대안을모색하는것이필요하다.

53 교육분야 41 < 표 2-37> 세수추이 ( 단위 : 억원 ) 내국세 1,435,061 1,596,018 1,697,713 1,688,458 1,741,119 교육세 46,427 42,445 46,339 45,091 46,052 자료 : 국세청, 2015년국세통계연보. [ 그림 2-5] 세수추이 자료 : 국세청, 2015 년국세통계연보. 3. 지방채상환을위한노력 2절에서언급한것처럼최근교부금의재원이되는내국세규모의변동에따라긴급한재정수요에대응하기위하여지방채를발행하면서, 2012년 2조원에불과했던지방교육재정부채가현재 14조원에육박하여 2020년이후에는연간상환액이 1조원이상이될것으로예상되고있다. 따라서불용액등을축소하고낭비적지출을최소화는등의재정효율화를적극적으로추진하여지방채발행을최소할필요가있다. 교육청의지방채는교부금을재원으로이를상환하기때문에현행교부율수준에서는신규사업을늘리기는어려울것으로예상된다. 그럼에도불구하고중장기적인교부금전망과교육재정수요전망을통하여중장기적인상환계획을수립하여이행할필요가있다. 과거단기적으로교부금의여유가생기면신규사업을신설하거나기존사업을확대하였는데경기악화등으로인하여세수입이감소하더라도사업을축소하기어려워지방채를발행하여부채가증가한것이다. 이를반복하지않기위해서는중장기적인전망과정책우선순위를고려하여지방채상환계획을수립하고이를이행하기위한노력이필요하다. 이는지방교육재정의건전성에기여할것으로보인다.

54 ~2020 년국가재정운용계획 참고문헌 감사원, 감사결과처분요구서 - 지방교육재정운용실태 -, 교육부내부자료교육부, 2016년도예산 ( 안 ) 주요사업비설명자료, 2016, pp. 240~246., 2016년도초 중 고학생교육비지원안내, 2016., 보도자료, 2015년초 중 고사교육비조사결과발표, , 2015년도초 중 고학생교육비지원안내, 2015., 2016년도교육부소관예산및기금운용계획개요 (BTL 한도액및정부지급금포함 ), 2015., 2015년도교육부소관예산및기금운용계획개요 (BTL 한도액및정부지급금포함 ), 2014., 2014년도교육부소관예산및기금운용계획개요 (BTL 한도액및정부지급금포함 ), 2014., 보도자료, 14학년도초 중 고학생 465만명교육비지원, 교육과학기술부, 보도자료, 2013학년도저소득층초 중 고학생교육비를신청하세요!, , 2013년도교육과학기술부소관예산안및기금운용계획안개요, 교육과학기술부 경기도교육청, 2012 학교교육비지원안내, 국가재정운영계획교육분과위원회, 2015~2019년국가재정운영계획 -교육분야보고서, 국세청, 2015년국세통계연보, 대한민국정부, 2016년도예산안개요, 2015., 2016년도예산안첨부서류, 보건복지부, 보육통계, 2011~2015. 이혜영외, 농산어촌소규모학교통폐합효과분석, 한국교육개발원, 통계청, 2013년사교육비조사결과, 2014., 2015년초 중 고사교육비조사결과, 한국과학기술기획평가원, 우리나라과학기술논문 (SCI) 발표현황, K-브리프 2016년제05호, 2016, pp. 4. 한국교육개발원, 지방교육재정분석종합보고서, 2011~2015. KDI 경제정보센터, 나라경제, 월호 pp. 11. OECD, Education at a Glance, 2011~2015. < 웹사이트 > 교육통계서비스국가지표체계지방교육재정알리미행정자치부, 주민등록인구통계

55 교육분야 43 제 3 장 제 3 장고등교육재정지원 하연섭 ( 연세대학교 ) 제 1 절고등교육재정지원의논거 1. 고등교육재정에서정부부담과민간부담 고등교육재원조달에있어서정부부담과민간부담의패턴은 OECD 회원국사이에서도매우다양하게나타나고있다. 핀란드의경우는정부부담이민간부담에비해 25.3배높은반면, 한국의경우에는이비율이 0.4에불과하다. 고등교육재원조달에있어서 정부부담 : 민간부담 의 OECD 평균은 1.5로나타나는데, [ 그림 3-1] 에서 OECD 평균보다매우높은비율을보이고있는국가들은핀란드, 노르웨이, 오스트리아, 룩셈부르크, 아이슬란드, 벨기에, 스웨덴으로서북유럽국가들이대부분여기에속한다. 평균보다낮은 정부부담 : 민간부담 비율을보이고있는국가들은한국, 일본, 칠레, 미국, 호주, 뉴질랜드등으로서대학등록금이도입되어있는국가들이여기에해당한다. [ 그림 3-1] 고등교육재정에서정부부담 : 민간부담의비율 ( 단위 : %)

56 ~2020 년국가재정운용계획 그런데고등교육재원조달에있어서정부부담과민간부담의상대적크기는고등교육재정의전체규 모와는무관하게나타나고있다. 정부부담 : 민간부담 의비율과고등교육총지출간상관계수는 0.17 에불과하다 ([ 그림 3-2] 참조 ). [ 그림 3-2] 고등교육총규모와정부부담 : 민간부담의비율 그렇다면, 고등교육재정에서정부부담과민간부담에영향을미치는요소는무엇인가? 고등교육이갖는내재적특성, 즉공공재와이로운외부효과의크기가고등교육에대한정부부담의크기를결정짓는가? 고등교육의내재적특성이정부부담의크기를결정짓는다면 [ 그림 3-1] 에서나타나는매우큰변이 (variation) 를설명하기는불가능하다. 공공재는비경합적인동시에배제불가능한재화를의미하지만, 고등교육은경합적혹은비경합적일수있으며, 배제불가능할수도있고배제가능할수도있다. 즉, 고등교육의성격이재화의내재적특징에따라결정되는것이아니라 정책적선택 에따라달라지는것이다 (Marginson, 2007: 312~13). 2. 사적재와공공재로서의고등교육 가. 사적재로서의고등교육 고등교육에의해서생산되는사적재는개별화된지위편익 (individualized status benefits) 혹은지위재 (positional good) 라할수있다. 대학 ( 특히, 명문대 ) 의가장중요한기능이바로우수한학생을충원해서이들로하여금지위재를향유하도록하는것이다 (Marginson, 2007: 317). 따라서이들대학에게는브랜드파워 (brand power) 가가장중요하며, 이를가능케하는것이바로대학이갖는명성 (reputation) 이다. 명성을유지하기위한가장중요한수단이연구영역에서의경쟁력확보이며, 이를통해명문대학으로서의지위를계속해서유지하고, 우수한학생을유치하며, 우수한졸업생을배출하고, 궁극적으로사회적위신 (prestige) 을유지하는것이다. 등록금수입이중요하긴하지만, 이것자체가목적이아니며지위와위

57 교육분야 45 신유지라는궁극적인목적을달성하기위한수단이라고보는편이보다적절하다. 또한지위재의생산자로서의대학의위치가등록금수입을올리는데매우유리한환경을조성해준다. 무상교육을실시하는공립대학의경우에는사적편익에대한접근가능성을높임으로써대학교육이갖는사적재의의미를낮추는데에기여할수있지만, 본질적으로명성과위신그리고우수한학생유치를위해경쟁한다는측면에서모든대학은사적재를생산하고있다고할수있다 (Marginson, 2007: 318). 우리나라에서도정부의재정지원이대학의재정문제를해소하는중요한수단이긴하지만, 그보다더중요한것은정부로부터의재정지원규모가대학의브랜드파워를유지하는데결정적변수가된다는사실이다. 이러한측면에서볼때, 정부의고등교육재정지원을둘러싼개별대학의목표함수와정부의정책목표는사뭇다를가능성이존재한다. 나. 공공재로서의고등교육 고등교육이생산해내는대표적인공공재로서는 지식, 교양, 문화 를들수있다. 순수공공재에가장가까운예가바로지식이다 (Stiglitz, 1999: 308). 수학의공식이나정리는아무리많은사람들이활용한다고해도그가치를잃지않는다 ( 비경합적 ). 또한수학의공식이나정리의혜택이특정사람들에게만국한되지는않는다 ( 배제불가능성 ). 지식이한시적으로는사적재일수는있으나, 지적재산권보호가끝나거나혹은일반적으로활용되기시작하면배제가불가능해진다. 즉, 지식은비경합적이며한시적으로만배제가능한재화이다. 고등교육에의해생산되는교양과문화도공공재의예이며 ( 이또한개별화된재화인동시에공공재인것이다 ), 고등교육에의해제공되는사회적기회 (social opportunity) 도공공재의또다른예라고할수있다 (Marginson, 2007: 318~19). 다. 고등교육재원조달에있어사적부담에대한논쟁 고등교육재원조달에있어사적부담의증가에대한논거는다음과같다. 첫째, 재정적부담때문에지속적인정부부담을기대하기어렵다. 둘째, 사적지출의증가는경쟁요소를강화시켜주며, 이는궁극적으로교육체제의생산성과성과를높이게될것이다. 셋째, 고등교육으로부터의편익은대부분개인에게귀속되므로, 사적부담의증가가공평한것이다. 다른한편, 사적부담의증가에대한반대논리는다음과같다. 첫째, 교육은기본적으로공공재이다. 둘째, 사적부담이증가하면교육기회의불평등이심화될것이다 (Wolf, 2009: 53~54). 결국, 고등교육의성격을규정하는것은법적소유권이나재화의내재적특성이아니라고등교육기관의목적과의도, 그리고정책적선택이라고할수있다 (Marginson, 2007: 320). 궁극적으로고등교육에대한부담주체의문제는가치와사회적선호의문제이다 (Wolf, 2009: 54). 그러므로고등교육재정에관한국가간정책전이와학습의가능성은매우낮다고할것이다 (Wolf, 2009: 68).

58 ~2020 년국가재정운용계획 라. 주요국의경향 미국, 영국, 호주, 뉴질랜드등영어사용권국가에서는고등교육을사적재로보는경향이강하다. 따라서고등교육의수혜자를위해일반납세자가비용을부담하는역진적분배의형태를띠기때문에고등교육에대한국가지원을줄이고등록금을도입하는정책전환이나타났던것이다. 이경우납세자들이고등교육으로부터받는공공재적혜택을무시하는경향이나타난다 (Marginson, 2007: 322). 영국에서의고등교육재정정책은고등교육을사적재로인식하는것을반영하고있다. 영국에서는정부와대학간관계가계약관계로개념화되며, 이에따라대학은서비스공급자로서의의미를지니고있다. 이와는달리, 독일에서는고등교육을공공재로인식한다. 이에따라고등교육은모든사람에게보편적으로접근가능해야하는보편적공공재로인식하기때문에대학재정에대해정부가책임을지는것이다 (Graf, 2008: 31~33). 북유럽의경우학부모나학생이고등교육비용을부담할이유가없다는생각이뿌리깊다. 고등교육을포함한광범위한사회서비스가국가에의해제공될것이라는전제하에높은세부담이용인되는것이다. 이러한높은세부담그자체가사회적, 정치적결정인것이다. 국가들마다대학생을독립된성인으로간주하는가그렇지않은가하는서로다른문화적전통을가지고있지만, 많은경우학부모들이등록금은아니더라도자녀의생활비는지급하는것을당연하게여기고있다. 그러나북유럽의경우에는대학생을학부모와는독립된성인으로간주하는문화적전통을가지고있기때문에, 생활비도학생본인이부담해야한다 (Santiago, et al., 2008: 179). 스웨덴을비롯한북유럽에서는학부모의고등교육비용부담이문화적으로용인되지않는다. 고등교육비용부담주체로서학부모가아예제외되기때문에, 납세자의대안은학생본인일수밖에없으며, 등록금이없기때문에학생스스로생활비를조달하는것이당연한것으로받아들여진다. 스웨덴에서학부모의고등교육비부담은오직납세자로서만이루어지는것이특징이다. 학부모가납세자의자격으로고등교육비를부담하는북유럽식모형은고등교육참여율이높고상대적으로균등하게이루어져있으며, 학자금대출 ( 생활비대출 ) 이광범위하게가능하고, 소득분배상태가균등하게이루어져있는경우, 안정적이고경제적으로정당화할수있는정책이다 (Johnstone & Marcucci, 2010: 52). 이러한이유로, 북유럽의경우등록금은없지만생활비를지원하기위한학자금지원제도는발달되어있다. 고등교육에대한정부지원은기회균등과사회적형평성이라는사회적가치를반영하고있다. 북유럽의경우, 고등교육은개인적편익으로이해되는것이아니라개인이갖는권리로서인식되는것이특징이다 (Santiago, et al., 2008: 186). 마. 대학등록금과고등교육재정 등록금에대한문화적수용은고등교육을공공의업무 (public enterprise) 로인식하기훨씬전에등록금에의해운영되는대학을가지게된역사적배경을가지고있다. 또한등록금에대한수용은정치적이데올로기에영향을받는다. 따라서대학등록금을당연하게받아들이는시장지향적인국가에서는등록금의수준도높다 ( 캐나다, 영국, 미국등 ). 반면, 복지국가를지향하면서등록금자체에대해사회적논쟁이있는국가에서는 ( 프랑스, 독일등 ) 등록금의수준이매우낮다 (Johnstone & Marcucci, 2010: 111). 공립대학이라할지라도미국에서는상대적으로높은등록금을부과하는데, 그이유로서는다음의세

59 교육분야 47 가지를들수있다. 첫째, 등록금에의존하는광범위한사립대학이존재하던역사둘째, 시장과시장에의해결정되는가격및등록금의이데올로기적적절성에대한정치경제적수용셋째, 광범위한장학금및학자금대출제도의존재 (Johnstone & Marcucci, 2010: 116). 다른한편, 부유층자녀들이주로대학교육을이수하는반면이를지원하기위한조세수입은주로중산층이나저소득층에서나올경우대학교육은매우역진적인것으로인식된다. 고등교육참여율이낮을경우비용공유를통한형평성문제는매우심각하게제기되지만, 고등교육참여율이높으면 ( 특히, 고등교육참여가전계층에서상대적으로균형있게나타날때 ), 형평성주장은상당히약해진다. 북유럽의경우거의모든계층이대학교육을이수하기때문에등록금부과를통해형평성을증진시킬수있다는주장이설득력을갖지못한다는것이다 (Johnstone & Marcucci, 2010: 225). 3. 대학에대한정부재정지원의논리적근거 가. 대학교육에대한비용공유의논리 교육의전체단계에서고등교육은공공재 (public good) 보다는사적재 (private good) 의비중이가장큰단계라고할수있다. 따라서고등교육에있어서는학생, 학부모, 납세자 ( 정부 ) 로구성되는부담의주체간적절한비용공유 (cost sharing) 비율이가장중요한이슈가된다. 고등교육의사적재적성격이강할수록비용부담은학자금대출 (loan) 로이루어지는것이타당하며, 금융시장의실패와평생소비패턴의안정화를위해서는이른바소득연계학자금대출제도 (Income Contingent Loans: ICL) 가가장적절하다. 그리고순수이론적인차원에서볼때장학금지원은집단단위가아니라개인단위로이루어지는것이타당하다. 나. 집단모형대학재정지원사업의논거 개인단위의재정지원은우리나라대학의경쟁력을전체적으로끌어올리는파급효과가매우제한적일뿐만아니라투자의회임기간이매우길다는한계가있다. 대학원수준에서, 개인단위의재정지원은매우우수한대학원생에한해선별적으로지원하는형태로지원범위와규모를재조정하되, 대학원연구및교육의현실을적절히반영하고심화되는글로벌경쟁환경에서우리대학의국제경쟁력을시급히확보하기위해서는집단형재정지원사업이지속될필요가있다. 집단형재정지원사업이필요한가장중요한이유는사업단을중심으로한인력양성과연구가갖는이로운외부효과 (positive externalities) 에서찾을수있다. 대학원교육을통한외부효과의크기는그사업단의국제경쟁력에정비례한다 ( 사업단의국제경쟁력이낮으면우리사회에파급하는외부효과의크기도작을수밖에없다 ). 또한집단형재정지원사업에서국제경쟁력이중요한판단근거가되지못할경우나눠먹기라는도덕적해이 (moral hazard) 가발생할가능성이높다. 결국학문적우수성 (excellence) 과국제적경쟁력 (global competitiveness) 이집단형대학원재정지원사업이필요한이유이자궁극적목적이라고할수있다. 학부수준에서집단형재정지원이필요한이유는다음과같다.

60 ~2020 년국가재정운용계획 우리나라대학의문제점은모든대학이차별성없이연구와교육을동시에추구한다는점이며, 그중에서도사회적위신을극대화할수있는 연구 에초점을맞출가능성이매우높다는점이다. 특히, BK21 도입이후연구중심의편향이현실화되었다고할수있다. 따라서대부분의대학으로하여금교육중심, 산학협력중심, 직업능력중심으로방향전환을하도록유도하기위해서는개인 ( 교수, 학생 ) 에대한유인구조설계만으로는미흡하다. 교육의단위가집합적으로기능전환을하도록유도하는것이필요한데, 바로이를위한유인구조가사업단단위의재정지원이라고할것이다. 제 2 절고등교육의환경변화 1. 인구절벽의문제 저출산문제가우리사회곳곳에그림자를드리우고있지만, 그직접적인영향은학령인구감소로나타나고있다. 우리나라교육의전환점이라할수있는 5.31 개혁이시작된 1995년과비교할때초등학생은약 120만명, 중학생은약 76만명, 그리고고등학생은약 33만명이감소하였음을 < 표 3-1> 에서볼수있다. 앞으로고등학교졸업자수의감소와대학진학률감소가겹쳐지게되면대학입학자원규모가크게감소하여, 상당수대학의존립자체가위태로워지는사태가올것으로예상된다. < 표 3-1> 교육과정별학생수변동 ( 단위 : 명 ) 유치원 529, , , , ,546 초등학교과정 3,905,313 4,020,141 4,022,895 3,299,113 2,728,509 중학교과정 2,482,217 1,860,836 2,100,878 1,974,998 1,718,854 고등학교과정 2,184,683 2,092,067 1,779,355 1,978,769 1,852,534 특수학교 21,607 23,605 23,566 23,858 25,317 대학과정 1,643,032 2,217,078 2,408,845 2,553,803 2,545,291 전문대학과정 569, , , , ,020 대학원 113, , , , ,872 주 : 중학교고등학교, 전문대학, 대학과정의학생수에서각종학교수치는제외함. 출처 : 한국교육개발원, 교육통계연보.

61 교육분야 49 [ 그림 3-3] 과 [ 그림 3-4] 는 U.S. Census Bureau에서마련한주요국의 2012년대비 2050년의인구규모와구성의변화를보여주고있다. [ 그림 3-3] 의가운데에나와있는미국과인도의경우에는저출산, 고령화영향을거의받지않는국가라고할수있다. 미국은출산율이낮아진다하더라도이민자의나라이기때문에인구규모가모든연령대에서늘어날것으로예측되고있으며, 인도의경우에는높은출산율덕분에거의모든연령대에서인구가증가할것으로전망되고있다. 왼쪽에나와있는러시아의경우는저출산보다는고령화의영향이훨씬심하게나타나는사례이며, 유럽의경우에는저출산의영향으로거의모든연령대에서인구가줄어들긴하지만, 상대적으로양호한편이라할수있다. 그런데오른쪽의중국과일본의경우는훨씬심각한상태를보여준다. 중국의경우, 고령화와저출산이빠르게진행되어노인층에서는인구가빠르게증가한반면, 50세이하의연령대에서는인구가빠르게줄어들고있음을볼수있다. 최근중국정부가왜산아제한정책을포기할수밖에없었는지그이유를극명하게보여준다고할것이다. 일본의경우에도고령화와저출산의위협이상당한수준임을볼수있다. 그러나 [ 그림 3-4] 를보면, 우리나라의인구전망과비교할때중국과일본의인구전망은그나마양호한편이라고할것이다. 2012년과비교할때 2050년에는 54세이하의인구는전연령대에서줄어들며, 55세이상에서는전연령대에서인구가증가함을볼수있다. 그결과 2050년이되면 90세이상의노인인구수가 5세미만의아동수보다많아지는나라가될것으로예상되고있다. 특히, 문제가심각한연령대가윗세대를힘겹게떠받치면서도아래세대의숫자는점점줄어드는것을목도할수밖에없는 50~54세의연령대인데, 바로이연령대가 2016년현재대학을다니고있는연령대인것이다. 이러한인구구조의변화는고등교육정책에대해서도여러가지시사점을던져준다. 그중가장중요한것만정리하면다음과같다. [ 그림 3-3] 주요국의인구전망 : US Census projections, in thousands of males/females 출처 : Barry Anderson(2013)

62 ~2020 년국가재정운용계획 [ 그림 3-4] 한국의인구전망 : US Census projections, in thousands of males/females 출처 : Barry Anderson(2013) 가. 교육의작동원리변화필요 첫째, 교육의작동원리가근본적으로변할필요가있다. 우리사회는해방이후팽창하는인구와성장하는경제에익숙해져있었고, 교육시스템또한인구와경제의성장을당연한것처럼받아들이는가운데설계되어있었다. 그러나인구구조의변화는우리교육의작동원리 (modus operandi) 가완전히바뀌어야함을시사한다. 무엇보다도팽창지향의교육체제로부터감축관리체제로의전환과함께, 이러한환경변화를반영해서고등교육단계에서는재정지원방식또한변화가필요하다고할것이다 ( 하연섭, 2015). 특히, 향후대학구조개혁촉진을위한고등교육재정지원은, 고등교육재정지원범위를명확히함으로써, 정부의재정지원을통해부실대학의연명가능성을사전에차단하는동시에, 고등교육체제의경쟁력과효율성제고를동시에달성하는방향으로진행되어야할것이다. 나. 대학교육의사회적부응도향상필요 학령인구감소에따라기존의논의는하드웨어적인측면에서의구조개혁에만집중되어있지만, 대학의위기를타개하기위해서는대학교육의내용에대한구조개혁이반드시함께진행되어야한다. 앞의 [ 그림 3-3] 에서보았듯이저출산문제가심각하게나타날미래사회에서는중견숙련 (middle skill) 을가진숙련노동자의공급이부족해질가능성이매우높다. 또한노동력부족사태가현실화될가능성이매우높은바, 이러한상황에서는대학교육이수자들의직업능력을극대화시킬수있는교육체제로의전환이요구된다.

63 교육분야 51 따라서앞으로우리고등교육의기본틀을공급자위주에서수요자위주로과감하게전환시킬필요가있다. 현재도산업현장에직접응용가능한지식의창출과인재육성에대한요구가증대되고있음에도불구하고, 대학교육은여전히공급자위주로진행되고있는문제점을드러내고있다. 따라서향후한국대학의과제는직업세계의변화에대학이능동적으로대처하면서학생시각에서교육과정을어떻게개편할지에모아진다고할것이다. 나아가졸업생의전반적인취업역량강화를위해서필요하다면산업계수요에대응할수있는과감한정원조정까지도고려해야할것이다. 다. 대학원개혁필요 학령인구감소의여파가이른바하위대학에만집중될것으로생각하고있지만, 하위대학들이타격을받을경우이들의교수요원을배출하던상위권대학의대학원이직격탄을맞게될것임은자명하다. 대학구조개혁에서살아남을수있는대학의교수진은대부분외국박사학위소지자로채워져있기때문에우리나라대학원이받을충격은매우클수밖에없음을미리인식할필요가있다. 학문후속세대를양성하는대학원시스템의붕괴는우리대학전체의경쟁력약화로이어질위험성이매우높다. 21세기지식기반경제를끌고갈창의력을갖춘고급인재를우리대학들이스스로양성하기위해서는대학원교육의혁신과함께소수연구중심대학에대한집중지원이반드시필요하다고할것이다. < 표 3-2> 는서울주요대학에서 2002~2011년 10년간이공계분야와사회과학분야에서신규채용한교원들이국내대학과국외대학중어디에서박사학위를취득했는지를보여주고있다. 대학간편차가있긴하지만, 전체적으로보았을때외국박사학위소지자가약 65%, 국내박사학위소지자가약 35% 의비중을차지하고있음을볼수있다. < 표 3-3> 은지방거점국립대학등지방주요 10개대학에서 2002~2011년 10년간이공계분야와사회과학분야에서신규채용한교원들이국내대학과국외대학중어디에서박사학위를취득했는지를보여주고있다. 대학간편차가있긴하지만, 전체적으로보았을때외국박사학위소지자가 35%, 국내박사학위소지자가약 65% 의비중을차지하고있음을볼수있다. 국외박사학위소지자 : 국내박사학위소지자의비중이서울주요대학과비교할때정확히역전되고있음을알수있다. < 표 3-4> 는 2015년교육부에서발표한대학구조개혁평가결과 D 등급을받은대학에서 2006~2015 년 10년간신규채용한이공계분야와사회과학분야교수들이국외대학과국내대학중어디에서학위를받았는지를보여주고있다. 대학간편차가존재하지만전체적으로볼때, 국내대학박사학위소지자가전체의약 85% 정도를차지하고있음을볼수있다. < 표 3-2>, < 표 3-3>, < 표 3-4> 가의미하는바는대학구조개혁의대상이될가능성이높은대학일수록교수요원중국내대학박사학위소지자의비중이높다는사실이다. 이는곧대학구조개혁이현실화될경우, 그영향이하위대학에만집중되는것이아니라소위명문대학의대학원까지도미칠가능성이매우높다는것을시사한다. 이러한상황을타개하지못하면우리나라대학들은학문후속세대를양성할교수요원을거의전적으로외국대학에의존하는매우우스꽝스러운 OECD 회원국으로전락할가능성이매우높다. 연구중심대학에대한집중적인지원이반드시필요한이유라고할것이다.

64 ~2020 년국가재정운용계획 < 표 3-2> 서울주요대학교수임용자박사학위의국내외출신현황 (2002~2011) ( 단위 : 명, %) 박사 학위 서울대연세대고려대건국대경희대서강대 성균 관대 이화 여대 중앙대 한양대 해 전 외 (71.4) (71.3) (65.3) (66.7) (65.1) (72.0) (63.5) (68.6) (62.6) (65.6) 체 국 내 (28.6) (28.7) (34.7) (33.3) (34.9) (28.0) (36.5) (31.4) (37.4) (34.4) 이 공 계 해외국내 131 (65.5) 69 (34.5) 116 (66.3) 59 (33.7) 111 (60.3) 73 (39.7) 109 (62.6) 65 (37.4) 86 (58.9) 60 (41.1) 34 (64.2) 19 (35.8) 55 (57.9) 40 (42.1) 45 (63.4) 26 (36.6) 50 (52.1) 46 (47.9) 115 (58.7) 81 (41.3) 사회 해외 99 (81.1) 80 (80.0) 100 (71.9) 83 (72.8) 69 (75.0) 25 (86.2) 39 (73.6) 73 (72.3) 74 (72.5) 78 (79.6) 과학 국내 23 (18.9) 20 (20.0) 39 (28.1) 31 (27.2) 23 (25.0) 4 (13.8) 14 (26.4) 28 (27.7) 28 (27.5) 20 (20.4) 자료 : 최중길 권동일외 (2012), WCU-BK21 후속사업세부계획수립연구, 한국연구재단. < 표 3-3> 지방주요대학교수임용자박사학위의국내외출신현황 (2002~2011) ( 단위 : 명, %) 학교명강원대경북대부산대전남대전북대충남대충북대영남대 전 해외 63 (36.0) 80 (35.9) 66 (35.1) 83 (40.5) 83 (42.6) 72 (46.5) 47 (37.6) 103 (58.2) 체 국내 112 (64.0) 143 (64.1) 122 (64.9) 122 (59.5) 112 (57.4) 83 (53.5) 78 (62.4) 74 (41.8) 이공계 해외국내 42 (36.5) 73 (63.5) 53 (37.3) 89 (62.7) 42 (34.7) 79 (65.3) 46 (35.1) 85 (64.9) 57 (42.9) 76 (57.1) 51 (49.0) 53 (51.0) 30 (41.7) 42 (58.3) 58 (58.6) 41 (41.4) 사회 해외 21 (35.0) 27 (33.3) 24 (35.8) 37 (50.0) 26 (41.9) 21 (41.2) 17 (32.1) 45 (57.7) 과학 국내 39 (65.0) 54 (66.7) 43 (64.2) 37 (50.0) 36 (58.1) 30 (58.8) 36 (67.9) 33 (42.3) 자료 : 최중길 권동일외 (2012), WCU-BK21 후속사업세부계획수립연구, 한국연구재단.

65 교육분야 53 < 표 3-4> D 등급이하대학교수임용자박사학위의국내외출신현황 (2006~2015) ( 단위 : 명, %) 구분 A B C D E F G H I J 인문계사회과학 국내해외전체국내해외전체 (71.4) (100.0) (0.0) (33.3) (71.4) (0.0) (100.0) (45.8) (72.2) (57.1) (28.6) (0.0) (100.0) (66.7) (28.6) (0.0) (0.0) (54.2) (27.8) (42.9) (77.8) (82.6) (61.5) (88.9) (64.6) (90.0) (100.0) (76.5) (71.4) (52.6) (22.2) (17.4) (38.5) (11.1) (35.4) (10.0) (0.0) (23.5) (28.6) (47.4) 국 내 (87.5) (75.0) (33.3) (85.7) (50.0) (95.0) (83.3) (81.8) (55.6) (63.6) 이공 해 계 외 (12.5) (25.0) (66.7) (14.3) (50.0) (5.0) (16.7) (18.2) (44.4) (36.4) 전체 자료 : 한국연구재단자료를바탕으로저자작성 라. 대학간역할분담 우리나라대학교육의질을향상시키기위해서는대학들간의명확한역할분담이필요하다. 우리나라대학들은교수요원의상당수를외국대학으로부터수입에의존하면서도, 동시에대부분연구중심대학을표방하는아이러니한상황이전개되고있다. 이러한현상이생겨나게된원인의하나로서 교육개혁이후대학에대한재정지원과평가를연계시키기로하면서첫번째로시행한사업이연구중심대학지원사업인 BK21이었기때문이었음을지적할수있다. 즉, 대학에대한평가가연구역량위주로이루어지면서, 전국의대부분대학들이 연구중심 에대한과잉동조화 (over-conformity) 현상을보이게되었다는것이다. 이에따라많은대학에서교수들에대한평가가연구성과위주로이루어지게되면서교육에대한관심이낮아졌고, 그결과대학교육의질이떨어지게되었다고해도큰과장은아니다. 그러나앞으로산업수요에대응해서학생들의취업역량을강화시키기위해서는교육중심대학들을더욱과감하게육성할필요가있으며, 이를위해서는연구중심대학과교육중심대학간역할이분명하게구분되어야할것이다. 특히, 정부의재정지원이대학간역할분담을촉진하는방향으로재편되어교육중심대학, 산학협력중심대학으로역할을정의하더라도정부의재정지원에서는전혀불이익을받지않는다는확신을주어야만대학의기능재편과역할분담을기대할수있을것이다.

66 ~2020 년국가재정운용계획 제 3 절고등교육에대한재정지원현황과문제 1. 고등교육재정지원현황 가. 고등교육예산 2000년이후지식경제의발달이가속화됨에따라고급인재양성과연구개발을담당하는고등교육에대한투자도확대되고있다. 고등교육이영향을미치는범위가넓기때문에대학교육지원을담당하는교육부외에도미래부, 산자부, 고용부, 복지부등정부부처와지자체에서도고등교육을지원하고있다. 이에따라 < 표 3-5> 에서볼수있듯이 2008년부터 20014년까지고등교육재정지원규모는지속적으로증가되어왔다. 2014년기준으로교육부가 71.3% 를지원하고있고, 그다음으로기타중앙부처 (26.0%), 지자체 (2.7%) 의순으로지원하고있다. 2011년이후매년 1조원정도의규모로교육부의고등교육재정이증가하고있는데, 이는 대학학자금지원 이대폭적으로확대되고있기때문이다. 이와같이고등교육재정지원규모가늘어나면서 GDP 대비고등교육재정지원비율도 2008년 0.6% 에서 2014년 0.78% 까지확대되었다. < 표 3-5> 정부의고등교육재정지원규모 구분 교육부 타부처 지자체 2008년 35,613(61.7) 19,117(33.1) 3,009(5.2) 2009년 43,916(64.2) 21,401(31.3) 3,051(4.5) 2010년 42,792(60.1) 24,301(34.2) 4,070(5.7) 2011년 51,018(58.6) 32,805(37.6) 3,296(3.8) 2012년 61,801(62.1) 34,635(34.8) 3,087(3.1) 2013년 74,227(67.7) 31,530(28.8) 3,819(3.5) 2014년 83,307(71.3) 30,193(26.0) 3,197(2.7) ( 단위 : 억원, %) 합계 (GDP 대비비율 ) 57,739(100) (GDP 0.6) 68,368(100) (GDP 0.6) 71,163(100) (GDP 0.7) 87,119(100) (GDP 0.65) 99,523(100) (GDP 0.71) 109,576(100) (GDP 0.76) 116,697(100) (GDP 0.78) 자료 : 교육부내부자료 나. 중앙부처별재정지원현황 2014 년기준중앙부처별로지원된사업수와지원액은 < 표 3-6> 과같다. 29 개중앙부처에서총 349 개 사업을통해 11 조 3,500.8 억원을지원하였으며, 이중교육부에서 94 개사업에 8 조 3,307.7 억원을지원하 여중앙부처고등교육재정지원금액의 73.4% 를차지하고있다 년에 31 개부처에서총 391 개사업

67 교육분야 55 을지원했던것과비교하면 2014 년에는 29 개부처, 총 349 개사업으로사업이상대적으로간소화되었음 을볼수있다. 특히, 교육부의사업수는 2013 년 107 개사업에서 2014 년 94 개사업으로대폭줄어들었다. < 표 3-6> 부처별고등교육재정지원현황 구분 2014 사업수지원금액비율 (%) 교육부 94 8,330,774, 미래창조과학부 52 1,505,808, 고용노동부 ,722, 산업통상자원부 ,124, 중소기업청 ,592, 보건복지부 ,771, 국토교통부 ,370, 농촌진흥청 11 95,335, 농림축산식품부 11 75,544, 문화체육관광부 21 50,249, 해양수산부 14 41,453, 국가보훈처 2 36,294, 환경부 9 32,615, 문화재청 8 18,292, 기상청 8 17,257, 산림청 2 12,668, 소방방재청 6 11,793, 외교부 4 9,188, 원자력안전위원회 2 7,645, 통일부 1 3,695, 법무부 1 3,520, 특허청 3 1,549, 여성가족부 1 863, 식품의약품안전처 1 805, 방송통신위원회 1 470, 안전행정부 1 381, 국방부 1 133, 공정거래위원회 3 108, 법제처 2 57, 합계 ,350,083, 주 : 1. 공시대학기준 2. 고등교육기관에실지원된금액기준 3. 간접지원사업의경우, 총사업비를포함

68 ~2020 년국가재정운용계획 다. 사업유형별고등교육재정지원변화추이 사업유형별고등교육재정지원변화추이는 < 표 3-7> 과같다. 재정지원사업의유형은일반지원사업, 학자금지원사업, 그리고국 공립대경상운영비지원사업, 고등교육발전을위하여계획및실행되었으나실제대학또는전문대학에지원액이투입되지않는간접지원사업으로구분된다. 2011~2014년간변화추이를보면, 일반지원사업은 2011년, 2012년, 2013년에비해사업수및지원금액의비중이감소되는추세를보이고있으며, 학자금지원사업은 2011년 8.7% 에서 2012년 21.8%, 2013년 27.8%, 그리고 2014년에는 32.2% 로크게증가하였다. 이는 2012년부터국가장학사업이시행되었기때문이다. 국 공립대경상운영비지원사업은 2011~2013년동안에는사업수에서는큰변동은없으나 2014년에오면사업수가 31개로급격하게늘어남을볼수있다. 지원금액은 30.9%, 23.2% 22.7% 로감소하다가 2014년에오면 29.7% 로증가하고있다. 간접지원사업의경우사업수는큰변동이없으나지원금액의비중이다소감소하다가 2014년에오면다시늘어나고있음을볼수있다. < 표 3-7> 사업유형별고등교육재정지원변화추이 ( 단위 : 십억원, %) 구분 사업 지원 비율 사업 지원 비율 사업 지원 비율 사업 지원 비율 수 금액 (%) 수 금액 (%) 수 금액 (%) 수 금액 (%) 일반지원사업 360 4, , , , 학자금지원사업 , , , 국 공립대 경상운영비지원사업 20 2, , , , 간접지원사업 합계 409 8, , , , 주 : 1. 공시대학기준 2. 고등교육기관에실지원된금액기준 3. 간접지원사업의경우, 총사업비를포함 라. 사업목적별고등교육재정지원변화추이 사업목적별고등교육재정지원변화추이는 < 표 3-8> 과같다. 재정지원사업의목적은크게인력양성을목적으로하는 HRD 사업, 연구개발을목적으로하는 R&D 사업, HRD와 R&D를모두포함하는공통사업과국 공립대경상운영비지원사업으로구분할수있다. 2011~2014년간변화추이를보면, HRD 사업은지속적으로지원금액의비중이증가되는추세를보이고있으며, R&D 사업은 2011~2014년간지속적인하락세를보이고있다. HRD 및 R&D( 공통 ) 사업은 2014년에들어그비중이약간줄어든상태이며, 국 공립대경상운영비지원사업은 4년간큰변동이없다.

69 교육분야 57 < 표 3-8> 사업목적별고등교육재정지원변화추이 ( 단위 : 십억원, %) 구분 사업 지원 비율 사업 지원 비율 사업 지원 비율 사업 지원 비율 수 금액 (%) 수 금액 (%) 수 금액 (%) 수 금액 (%) HRD( 인력양성 ) 79 1, , , , R&D( 연구개발 ) 267 3,759, , , , HRD 및 R&D( 공통 ) , , 국 공립대경상운영비 지원사업 20 2, , , , 합계 409 8, , , , 주 : 1. 공시대학기준 2. 고등교육기관에실지원된금액기준 3. 간접지원사업의경우, 총사업비를포함 마. 지원대상별고등교육재정지원변화추이 지원대상별고등교육재정지원변화추이는 < 표 3-9> 와같다. 재정지원사업의지원대상은대학, 집단, 개인으로나뉘는데, 대학대상사업은대학전체를대상으로재정지원이이루어지는사업, 집단대상사업은대학내사업단, 연구실, 연구집단등을대상으로하는사업, 개인대상사업은학생및교수개인에게직접재정지원을하는사업을의미한다. 2011~2014년간변화추이를보면, 개인단위지원사업은사업수는약간감소했으나지원액은 2011년에비하여 2배이상증가하여, 전체재정지원에서차지하는비중도 2011년의 28.0% 에서 2014년에는 44.0% 로증가하였음을볼수있다. 이는 2012년도입된국가장학금의영향이큰것으로해석할수있다. 집단단위지원사업은사업수가 2012년에크게증가했다가 2013 년과 2014년에는다시감소하였으며, 2014년지원금액의비중은 2011년에비해 4.0%p 감소한것을알수있다. 대학단위지원사업은 2014년을 2011년과비교할때사업수는동일하지만, 전체재정지원에서차지하는비중은 56.1% 에서 44.0% 로감소하였음을볼수있다. < 표 3-9> 지원대상별고등교육재정지원변화추이 구분 사업 수 ( 단위 : 십억원, %) 지원 비율 사업 지원 비율 사업 금액 (%) 수 금액 (%) 수 지원 비율 사업 지원 비율 금액 (%) 수 금액 (%) 대학 162 4, , , , 집단 136 1, , , , 개인 97 2, , , , 합계 395 8, , , , 주 : 1. 공시대학기준 2. 고등교육기관에실지원된금액기준

70 ~2020 년국가재정운용계획 바. 학제별고등교육재정지원변화추이 학제별고등교육재정지원변화추이는 < 표 3-10> 과같다. 학제는 4년제대학, 2,3년제전문대학그리고대학원대학과대구경북과학기술원 ( 대학원 ) 을포함한기타로구분하였으며, 지원된사업수는중복하여계산하였다. 2011~2014년간변화추이를보면, 4년제대학에지원된사업수와지원액이타학제에지원된사업수와지원액에비해월등히높긴하지만, 점차그비중이줄어들며전문대학과기타에대한지원이점차늘고있는추세이다. 특히전문대학에지원된지원액은 2011년에비하여 2014년 2배이상증가하였음을볼수있다. < 표 3-10> 학제별고등교육재정지원변화추이 구분 ( 단위 : 십억원, %) 지원 비율 사업 지원 비율 사업 지원 비율 사업 지원 비율 학제학교수재학생수사업수 금액 (%) 수 금액 (%) 수 금액 (%) 수 금액 (%) 대학 229 2,078, , , , , 전문 대학 , , , 기타 44 7, 합계 423 2,582, , , , , 주 : 1. 공시대학기준 2. 고등교육기관에실지원된금액기준 3. 사업수는중복카운트함 4. 기타는대학원대학및대구경북과학기술원 ( 대학원 ) 을포함 2. 교육재정국제비교 연도별로 GDP 대비공교육비를살펴보면, 2000년부터 2012년까지우리나라가 OECD 평균보다매년높은편이다. 우리나라의경우 GDP 대비공교육비비율이 2000년 7.1% 에서 2012년 6.7% 로감소하였으며, OECD 평균값은 5.5% 에서 5.3% 로감소하였다. 대부분의 OECD 국가들이 2008년금융위기를극복하는과정에서발생한재정위기를극복하는과정에서지출구조조정에들어가면서교육예산을줄였기때문에이러한현상이나타난것으로해석할수있다. 우리나라의경우에는 2011년과 2012년의차이가뚜렷하게나타나는데, 2011년 GDP 대비 7.6% 였던 GDP 대비공교육비비율이 2012년 6.7% 로급격하게하락했는데, 이는초 중등단계에서공교육비비율이 0.4%p 감소했고고등교육단계에서 0.3%p 하락했기때문에나타난현상이다. 특히, 고등교육단계에서는정부부담은 0.1%p 상승했지만민간부담은 0.4%p 하락한것을볼수있는데이는대학에대한등록금규제가강화되면서나타난현상으로해석할수있을것이다.

71 교육분야 59 < 표 3-11> GDP 대비교육단계별공교육비구성 (2000~2012) 전체초 중등교육과정고등교육과정 ( 단위 : %) 구 분 정부 부담 민간 부담 계 정부 부담 민간 부담 계 정부 부담 민간 부담 계 2000 (2003) 2006 (2009) 2007 (2010) 2008 (2011) 2009 (2012) 2010 (2013) 2011 (2014) 2012 (2015) 한국 OECD 평균 한국 OECD 평균 한국 OECD 평균 한국 OECD 평균 한국 OECD 평균 한국 OECD 평균 한국 OECD 평균 한국 OECD 평균 주 : 1. GDP 대비공교육비 ( 계 )={( 정부부담금액 + 민간부담금액 )/GDP} 100 정부부담 ={( 정부에서교육기관에직접지출한총액 + 학생 가계에대한장학금보조 ( 수업료지원 )+ 정부에서민간에지원한이전금 )/GDP} 100 민간부담 ={( 민간이교육기관에직접부담하는금액 ( 등록금등 )+ 종교단체및기타비영리조직 ( 학교법인등 ) 이교육기관에직접부담하는금액학교법인등 )/GDP} 전체교육단계 에는 초중등및고등교육단계 와 교육행정기관의교육비 가포함됨. 3. 구분된연도는 회계연도 이며, 괄호안의연도는자료 발표년도 임. 자료 : OECD( 해당연도 ), Education at a Glance: OECD Indicators. 그런데고등교육과정의경우우리나라의학생 1인당공교육비와 GDP 대비비율이모두 OECD 평균보다낮은것으로나타나고있는바 (< 표 3-12> 참조 ), 이는초 중등교육과정과는매우대비되는현상이다. 초등학교과정의경우 2000~2012년간매년우리나라의학생 1인당공교육비는 OECD 평균보다낮지만 GDP 대비학생 1인당연간공교육비비율은 OECD 평균과같거나다소높은편이다. 특히, 2012년의경우 1인당 GDP 대비비율이 OECD 평균은 22% 인반면, 우리나라는 23% 로나타나고있다. 중등학교과정의경우도우리나라의학생 1인당공교육비는 2009년을제외하고 OECD 평균보다낮은편이지만, GDP 대비학생 1인당연간공교육비비율은 OECD 평균보다지속적으로높게나타나고있다. 이는초 중등교육에비교하여상대적으로고등교육에대한학생 1인당공교육비투자가작기때문에나타나는현상이다.

72 ~2020 년국가재정운용계획 < 표 3-12> 학생 1 인당공교육비 (2000~2012) ( 단위 : 미국달러의구매력지수 (PPP) 환산액, %) 초등교육단계중등교육단계고등교육단계 기준 연도 구분 학생 1 인당 공교육비 1 인당 GDP 대비비율 학생 1 인당 공교육비 1 인당 GDP 대비비율 학생 1 인당 공교육비 1 인당 GDP 대비비율 2000 (2003) 2006 (2009) 2007 (2010) 2008 (2011) 2009 (2012) 2010 (2013) 2011 (2014) 2012 (2015) 한국 3, , , OECD 평균 4, , , 한국 4, , , OECD 평균 6, , , 한국 5, , , OECD 평균 6, , , 한국 5, , , OECD 평균 7, , , 한국 6, , , OECD 평균 7, , , 한국 6, , , OECD 평균 7, , , 한국 6, , , OECD 평균 8, , , 한국 , , OECD 평균 8, , , 주 : 1) 학생 1 인당공교육비 ={PPP 로환산된경상비 + 자본비 }/ 학생수 2) 국민 1 인당 GDP 대비학생 1 인당연간공교육비비율 =( 학생 1 인당공교육비 /PPP 로환산된국민 1 인당 GDP) 100 3) 구분된연도는 회계연도 이며, 괄호안의연도는자료 발표년도 임. 자료 : OECD( 해당연도 ), Education at a Glance: OECD Indicators. 제 4 절고등교육재정지원지출구조조정의방향 1. 고등교육재정지원의기본방향 가. 고등교육재정의트릴레마와재정지원범위의명확화 21) 고등교육재정이갖는트릴레마 (trilemma) 란고등교육이추구하는세가지기본적인목표를동시에달성할수는없으며, 셋중하나는어쩔수없이희생해야하는상황을의미한다. 고등교육이추구하는세가지목표란 1 고등교육참여의확대, 2 고등교육의경쟁력강화 ( 혹은질제고 ), 그리고 3 고등교육비용부담상승억제를의미하는데, 고등교육재정의트릴레마란이세가지목표중한가지를포기해야하는상황을의미한다. 하연섭 (2014) 은고등교육재정이갖는트릴레마를해결하는방안으로서재 21) 가 ) 와나 ) 의내용의상당부분은하연섭 (2015) 을활용하였음을밝힌다.

73 교육분야 61 정지원범위명확화, 전략적재원배분, 특성화촉진, 그리고고등교육의질관리를제시한바있다. 이중에서우리나라의경우고등교육재정의트릴레마를해결하기위해선행되어야할조건은바로재정지원범위의명확화라고할수있다. 즉, 고등교육의경쟁력을강화하면서도동시에정부의예산부담을최소화할수있는방안이바로정부로부터재정지원을받을수있는대학의범위를분명하게제한한다는것을의미한다. 이명박정부시절고등교육재정지원의대표적사업인 교육역량강화사업 의수혜범위가 4년제대학의 60% 였다는점을감안하면, 고등교육재정지원수혜의범위는전국 4년제대학의 50% 이내로제한할필요가있다고할것이다. 나. 지출구조조정을위한사업의단순화 고등교육재정지원에대해사업간유사 중복, 불충분한성과관리등의문제가끊임없이제기되는이유는고등교육재정지원사업의종류와수가지나치게많을뿐만아니라사업들이모두비슷비슷한목적을추구하고내용이복잡하기때문이다. 따라서고등교육재정지원사업지출구조조정의출발점은사업의단순화에서찾아야한다. 이를위해서는현재의개별사업들을과감하게통폐합하여큰사업의틀안에서세부사업들을질서있게재배치할필요가있다. 박근혜정부들어서서추진한고등교육재정지원사업에대한대학들의불만은평가가지나치게많고, 정부의정책유도가지나치게세밀하다는것이다. 세부사업들을통 폐합하게되면대학들은평가의부담에서상당정도벗어날수있을것이며, 개별사업을단순화시키면대학의자율을상당정도신장시킬수있을것이다. 지출구조조정을위한사업의단순화는전체재정지원사업의단순화, 재정지원사업내용의단순화, 정책유도지표의최소화, 그리고중복지원의최소화를그내용으로한다. 1) 전체재정지원사업구성의단순화 무엇보다도사업내용및지원대상에있어서중복을최소화하기위해서는전체재정지원사업이단순화될필요가있다. 그런데교육분야뿐만아니라우리나라거의모든사업이복잡다기한목적을갖고다양한내용을포함하고있는이유는예산당국의예산배분에대한예측가능성이매우낮기때문에, 특정사업에대한예산이확보되는경우그와관련된거의모든목적을달성하기위한세부사업들을단일재정지원사업에포함시키기때문이다. 그러므로재정지원사업구성의단순화를위해서는고등교육예산의총액에대한예측가능성을높일필요가있다. 어쨌건, 사업구성의단순화는고등교육분야에서배분적효율성을확보하기위한전제조건이라고할수있다. 다시말해서, 전략적우선순위에입각한재정지원이이루어지기위해서는전체재정사업이단순화될필요가있다고할것이다. 2) 재정지원사업내용의단순화 재정지원사업의구성뿐만아니라개별재정지원사업의내용또한단순화할필요가있다. 재정지원의효과를극대화하기위해서는개별사업의대상 (targeting) 을분명히할필요가있다. 현재고등교육예산을보면하나의재정지원사업에연구, 인력개발, 지역균형등모든요소가포함되어있는경우가있다. 그러나다양한목적을가진사업에대해서는제대로된성과관리를하는것이불가능하다.

74 ~2020 년국가재정운용계획 사업의구성과사업의내용면에서재정지원사업이복잡해지는가장큰이유는다른재정지원사업이시행될수있다는확신이없기때문이다. 즉, 일단예산을확보하면하나의사업에교육부의숙원과제를모두포함시키기때문이다. 따라서기술적효율성을제고하기위해서는사업내용을단순화해야한다. 3) 정책유도지표의최소화 현재고등교육재정지원사업에대해유사 중복지적이끊임없이제기되는가장큰이유는개별사업들이공식적으로추구하는목표는각기다르지만, 실제선정지표는대동소이하기때문이다. 이렇게된가장큰이유는새로운재정지원사업이시행될때마다교육부가추구하는다양한정책목표를선정지표형식으로개별재정지원사업에포함시키고있기때문이다. 향후고등교육재정지원사업의선정지표는사업의핵심목표만반영해서단순화해야할것이며, 이렇게해야만사업간역할분담이분명해질것이다. 4) 중복지원의최소화 특성화를촉진하는동시에비교우위에입각한재정지원을위해서는동일한대상에대한중복지원을최소화할필요가있다. 재정지원의효율을극대화하기위해서는대학들이연구중심대학, 교육중심대학, 산학협력중심대학으로분명한역할분담을할필요가있는데, 이를위해서는연구중심대학육성사업과교육중심대학육성사업의동일한대상에대한지원을최소화해야한다. 예를들면, 학부와대학원으로구분되어있다할지라도동일한학사단위에서 BK21-PLUS와 CK 사업을중복수혜하는것은가능한한억제할필요가있다. 이러한원칙하에현재단계에서는동일학사단위에서 BK21-PLUS와 CK 사업을지원받는경우, 각사업의사업비를동일한목적이나용처에집행하지못하도록엄격히금지할필요가있다. 그리고중장기적인과제로서, BK21-PLUS와 CK 사업의후속사업기획단계에서연구중심사업과교육중심사업의중복수혜를최소화할수있는방안을모색할필요가있다. 다. 재정지원방식의비교 예산을통해정부가대학교육의방향을유도할수있는방법으로대학 ( 교 ) 전체에대해재정지원을하는기관단위지원, 특정학사단위혹은프로그램에대해지원하는사업단단위지원, 그리고교수혹은학생개인에대해지원하는개인단위지원으로나눌수있다. < 표 3-13> 은이러한세가지재정지원방식의장 단점을비교해놓고있다. 기관단위지원사업이갖는장점으로서는대학에대한인프라구축이용이하다는점, 대학전체의자율적발전을유도하는것이가능하다는점을들수있다. 그러나기관중심사업의가장큰문제점은성과관리가곤란하고대학별특성화유도가불가능하다는점이다. 사실, 동일한대학내에도수십개에달하는학과가존재하며이들간경쟁력의격차도상당한편이다. 그러므로재정지원의효율성을극대화하는동시에대학의경쟁력을제고하기위해서는경쟁력을갖추고있는사업단에대해서만예산이지원되고이를바탕으로개별사업단중심으로특성화가이루어져야한다. 기관단위지원은자칫대학내의특성화를오히려저해할위험성이있다. 그런데개별사업단중심의특성화가대학전체의특성화로연결되기위해서는대학본부의전략적우선순위설정, 지원및

75 교육분야 63 조정기능이매우중요해진다. 바로이러한이유로현재 BK21-PLUS 사업과특성화사업의예산배분에서본부지원금과사업단지원금이분리되어있는것이다. 이렇게볼때현재 15% 수준에머무르고있는 BK21-PLUS의본부지원비율은향후 30% 수준으로상향조정되어야할것이며, 현재긍정적으로평가받고있는 CK 사업의대학본부지원비율도현재의 30% 에서향후 40% 수준으로상향조정할필요가있다. < 표 3-13> 재정지원방식의장 단점비교 장점단점사업설계방향 기관단위 - 인프라구축 - 대학전체의자율적발전유도 가능 - 성과측정곤란 - 성과유인부족 - 평가피로감 - 특성화곤란 - 대학서열화 - 교육인프라지원중심 - 학부교육내실화를위한방향으로설계전체재정지원사업과의정합성확보 사업단단위 - 학문분야별특성화유도 - 성과측정용이 - 사업수행의책임성확보 - 정부의과잉개입 - 지나치게다양한목적추구 - 성과유인상대적으로미약 - 평가피로감 - 사업단특성화유도 - 연구중심, 교육중심, 산학협력중심으로분명한역할분담 - 기본틀은 top-down 방식이나세부적인내용은 bottom-up 방식 - 평가지표의단순화와최소화 개인단위 - 형평성제고 - 수요자의선택을통한대학간경쟁유도 - 개인연구자의자율성보장성과측정용이 - 인프라구축어려움 - 특성화유도어려움 - 학자금지원사업 ( 든든학자금과 국가장학금 ) - 개인단위연구비지원의확대 자료 : 하연섭 (2014) 의내용을일부수정 사업단단위지원사업은학문분야별특성화를유도할수있고상대적으로성과측정이용이하여사업수행주체의책임성을확보할수있다는것이장점이다. 그러나정책유도지표등을활용한정부의과잉개입그리고지나치게복잡한목적추구등이사업단단위지원사업의문제점으로나타날가능성이높다. 어쨌건사업단을단위로하여성과와책임성을확보하는가운데대학의특성화를유도하기위한방법으로활용할수있으며, 이를위해서는연구중심, 교육중심, 산학협력중심으로분명한역할분담이필요하다고할것이다. 그런데사업단단위지원사업을시행한다할지라도구체적인사업의내용구성에있어서는대학혹은사업단의자율성을보장해주는것이필요하다. 왜냐하면대학을둘러싼외부환경이빠르게변화하는경우에의사결정에따른위험을최소화하기위해서는개별의사결정주체의자율성을최대한확보해주는것이필요하기때문이다. 따라서사업의기본틀은정부가지정해주는 top-down 방식을따르되사업의세부적인내용은사업단이결정하도록하는 bottom-up 방식을따를필요가있다. 그리고사업단단위지원방식의성공적인수행을위해서는사업단의자율을최대한보장해주는동시에엄격한성과관리를통해궁극적으로책임을물을수있어야할것이다. 작금에대학들은대학의자율을보장해줄수있는새로운형태의재정지원사업을요구하고있으나,

76 ~2020 년국가재정운용계획 사실상 CK 사업이이를가능하게하는기본틀을갖추고있다. 이렇게기본틀을갖추고있음에도대학의자율적방향설정으로연결되지못한이유는선정지표에지나치게많은요소들과정책유도지표가포함되어있기때문이다. 향후 CK 사업의선정지표를과감히단순화한다면, 개별대학의자율적방향설정이가능하리라고본다. 개인단위지원사업은크게학생에대한학자금지원과교수에대한연구비지원으로구성된다. 학생에대한학자금지원은교육기회의균등화를통해형평성을제고하는동시에고등교육수요자의선택의폭확대를통해간접적으로대학의경쟁력을확보할수있는방법이다. 그리고개인에대한광범위한연구비지원을통해대학경쟁력의자율적기반을조성할수있다. 따라서고등교육에대한재정지원을늘린다면개인단위지원부터늘리는것이순서이다. 그러나개인단위지원사업은인프라구축이어려울뿐만아니라대학의특성화를유도하기어렵다는한계를지니고있다. 개인지원사업의경우학생에대한학자금지원은고등교육에대한가격기능을담당할수있는학자금대출이기본이되는가운데교육기회균등화를위한장학금지원이보조적으로활용되는방향으로개편할필요가있다. 유아교육, 초 중등교육등다른교육단계에비교할때고등교육은외부효과 (externalities) 의크기가상대적으로작은교육단계라고할수있다. 따라서고등교육단계에서의학생에대한지원은장학금보다는대출을활용하는것이필요하며, 저소득층에대한교육기회보장을위해서는장학금이등록금뿐만아니라생활비도포함하는형태로개편할필요가있다. 교수연구비지원의기본방향은사업단을통한인재양성이아닌경우에는개인지원을기본으로해야하며, 지원의내용에대한과도한정부개입은최소화하는것이필요하다. 특히, 개인지원의경우에는집단형사업을사전적으로정의하는목적형사업보다는연구자들의자율성을대폭인정하는방향으로사업을개편할필요가있다. 2. 대학특성화와지출구조조정 가. 지출구조조정과유사 중복해소의원칙 고등교육예산지출구조조정에서두가지축은수직적특성화와수평적특성화라고할수있다. 수직적특성화란연구중심대학과교육중심대학간위계적특성화라고할수있는데, 우리나라에서이방향의특성화는 BK21-PLUS 사업의수혜범위를과감하게축소함으로써달성할수있을것이다. 지출구조조정과유사 중복사업해소에있어서의관건은교육중심사업내에서수평적특성화를어떻게달성할것인가에달려있다고할것이다. 이러한수평적특성화를위한기본원칙으로서는다음의세가지를들수있다. 첫째, 수혜자중심으로사업을통폐합하여야한다. 사업의중복여부를판단하는것은동일한대상집단 (target group) 에서로다른사업들이중복지원되고있는가의여부이다. 따라서유사 중복을해소하기위해서는서로다른사업이상호배타적으로 (mutually exclusively) 설계되어야할것이다. 특히, 유사성이지적되고있는사업들의경우에는하나의사업내에통합시키고, 그내부에서세부유형별로사업을재설계해서수혜자의상호배타성이유지되도록해야할것이다. 둘째, 선정및평가지표의단순화와차별화가필요하다. 교육부의재정지원사업에대해유사 중복지적이끊이지않는이유중의하나는사업의목표와방향은다르게설정되어있는데도불구하고, 모든

77 교육분야 65 사업의선정지표는대동소이해서, 사업간차별성이훼손되고있기때문이다. 이러한현상이발생하는근본적이유는사업의선정지표설계과정에서교육부의숙원사업들이모두포함되기때문에, 지표가복잡해질뿐만아니라특성화에도실패하게되는것이다. 따라서선정및평가지표의단순화와차별화를통해유사 중복문제를상당정도해결할수있을것이다. 셋째, 사업구성의변화에따른전체사업의정합성을확보할필요가있다. 세부사업만검토해서는사업의유사 중복여부를판단할수없으며, 세부사업간유사 중복여부를판단하기위해서는단위사업혹은프로그램수준까지분석의단위를올릴필요가있다. 이과정에서고등교육분야에대한사업의구성이지난몇년간변화했다면개별사업들의내용도전체사업과의정합성을확보하는방향으로변화시킬필요가있다. 나. 고등교육재정지원사업지출구조조정의기본방향 고등교육재정지원사업지출구조조정의기본방향은엄격한수직적특성화와수평적특성화의실현에서찾아야한다. 수직적특성화는기본적으로연구중심대학사업과교육중심대학사업의분명한역할분담이다. 이경우에도지원의대상은전체대학 ( 기관 ) 이아니라사업단이기때문에, 개별사업단이 BK21-PLUS와 CK 등을중복해서지원받지못하도록하는것이무엇보다도중요하며, BK21-PLUS의수혜범위를현재보다대폭축소해야할것이다. 이렇게대상범위는축소하면서도지원액은오히려증가시킴으로써소수의경쟁력있는연구중심대학의사업단이세계적경쟁력을가질수있도록유도하는동시에정부는제반조치를통해혁신생태계를조성해나가야할것이다. 수평적특성화는교육중심사업간유사 중복의해소에서기본방향을찾아야한다. 현재문제가되고있는것이 CK, LINC, ACE 사업간역할분담이므로개편의기본방향은 ( 가치 ) 학부교육특성화사업 (BEST: Bachelors level Educational Specialization initiative) 내에현재의 CK, LINC, ACE를세부사업으로위치시키는것이다. 이렇게세사업을위치시킴으로써개별사업단이두개이상의사업에동시신청하지못하도록함으로써자연스럽게유사 중복문제를해결할수있을것이다. 이때 ACE는전체대학단위를대상으로하는학부교육내실화사업으로기능전환을시키는것이필요하다.

78 ~2020 년국가재정운용계획 참고문헌 박정수외 (2014), 2014~2018년국가재정운용계획교육분야보고서, 국가재정운용계획교육분과위원회, 최중길 권동일외 (2012), WCU-BK21 후속사업세부계획수립연구, 대전 : 한국연구재단, 하연섭 (2010), 정부예산과재무행정, 서울 : 다산출판사, 2010., 고등교육재정정책의정치경제 : 비교제도분석, 한국정책학회보, 22(2): 1~29, 외, 고등교육재정지원사업현황분석및추진계획수립연구, 서울 : 한국대학교육협의회, 2013., 2014년학부교육특성화사업사업설계연구. 서울 : 한국대학교육협의회, 2014., 대학경쟁력강화를위한재정지원의방향, 안종석외 2015~2019 국가재정운용계획 : 교육분야보고서, 국가재정운용계획교육분과위원회, 2015., 미래사회대비교육제도의변화방향, KISTEP 미래포럼발제원고, Anderson, Barry., Increasing Mandatory Spending and Fiscal Soundness. NABO International Forum, Ansell, Ben W., From the Ballot to the Blackboard: The Redistributive Political Economy of Education, New York: Cambridge University Press, Archibald, Robert B. and David H. Feldman, Why Does College Cost So Much?, New York: Oxford University Press, Baumol, William J., Macroeconomics of Unbalanced Growth: The Anatomy of the Urban Crisis, American Economic Review, 62: , Graf, Lukas., Applying the Varieties of Capitalism Approach to Higher Education: A Case Study of the Internationalization Strategies of German and British Universities, Social Science Research Center Berlin(WZB) Discussion Paper SP I , Johnstone, D. Bruce and Palmela N. Marcucci, Financing Higher Education Worldwide: Who Pays? Who Should Pay?, Baltimore: Johns Hopkins University Press, Marginson, Simon., The Public/Private Divide in Higher Education: A Global Revision, Higher Education, 53: 307~33, Santiago, Paulo, Karine Tremblay, Ester Basri, and Elena Arnal, Tertiary Education for the Knowledge Society, Vol. 1. Special Features: Governance, Funding, Quality, Paris: OECD, Stiglitz, Joseph., Knowledge as a Global Public Good, in I. Kaul, I. Grunberg, and M. Stern(eds.), Global Public Goods: International Cooperation in the 21st Century, pp. 308~325, New York: Oxford University Press, Wolf, Frieder., The Division of Labour in Education Funding: A Cross-National Comparison of Public and Private Education Expenditure in 28 OECD Countries, Acta Politica, 44(1): 50~73, 2009.

79 제 2 부 교육분야주요정책이슈

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81 교육분야 69 제 1 장 제 1 장지방교육재정의효율화를위한정책방향 김진영 ( 건국대학교 ) 이장에서는교육교부금의가능한개편방안들을중심으로지방교육재정의효율화를위한정책방향및방안에대해논의한다. 현재교육교부금은내국세대비로고정되어있어학령인구감소에대응하지못하는한편, 경기변동에크게의존할수밖에없는구조로교육예산의안정성을저해하는문제점이있다. 다른한편으로는누리과정을둘러싼교육자치단체와중앙정부사이의갈등에서보는바와같이교부금예산편성에있어교육감의자율권이어느정도인지를놓고갈등의소지도안고있다. 이러한현실문제들을고려하면서미래의지방교육재정효율화를위하여생각해야할요소들에대해논의할것이다. 제 1 절지방교육재정교부금의과거와현재 1. 제도 22) 지방교육재정교부금제도를보자면, 1958 년에시작된교육재정교부금의기본골격은 1971 년지방교 육재정교부금법제정을통해형성된것으로알려져있다 년이후교육재정교부금법은 2010 년까지 총 22 차개정을거쳐왔는데이하에서는 2000 년이후의중요변화에대해살펴본다 년의개정에서는교부율이내국세의 11.8% 에서 13% 로인상되어 2001 년부터적용된다. 주목해야 할점은 2000 년초반만하더라도봉급교부금이존재하여교원봉급은별도로관리되고있었다는것이다. 이외에도특별교부금과증액교부금이있었으며지방교육양여금도별도로주어지고있었다. 교육예산운 용에서이렇게교부금을여러형태로분리하는것은각기장점과단점을가진다. 우선단점을지적하자면이후에여러형태의교부금이보통교부금으로통합된과정에서도알수있 듯이많은칸막이가예산운용에서효율성을저해한다는점을들수있겠다. 기본적으로용도가지정된 예산배분항목들이있을경우각항목별로수입과지출사이에차이가발생할여지가있으므로항목이 많을수록비효율이발생할가능성이커지게된다. 하지만이러한칸막이가전혀비합리적으로형성된것은아니라는점도지적할수있다. 봉급교부금 의경우교육공무원인교사의봉급을책임지는것은기본적으로중앙정부의의무라고할수있다. 단적 22) 이하지방교육재정교부금변천에대한논의는손기창외 (2010) 의연구에의거해정리한 2015 년국가재정운용계획 의자료를정리하면서최근의논점사항을추가한것이다.

82 ~2020 년국가재정운용계획 으로교사들은모두국가공무원이지지방공무원은아니다. 따라서교사의봉급부분을별도로떼어놓은것은교육재정중중앙정부가책임진부분을분명히하여, 나머지이전재원에대해서는교육감이지출에대한책임과권한을가지도록한다는의미가있다. 즉재정지출의무자를분명히한다는의미도있는것이다. 그러나좀더엄밀히따져보자면봉급교부금총액은교사수에의해결정되는것이고교사수의결정에는중앙정부가아니라교육감의영향이더크다고할때는봉급교부금을보통교부금에포함시킬수도있을것이다. 2000년대초반의우리정책결정은칸막이를줄이고보통교부금으로통합하는방식으로이루어졌다. 앞서언급한바와같이봉급교부금을보통교부금으로통합하는의미는칸막이를줄인다는점과함께교육감의책임이나권한을확대한다는의미도있다. 장기적으로보면교사의임용을포함하는인사에대한책임까지도교육감에게지운다는의미를갖는것이다. 이러한통합과정으로 2004년에는교부율이 19.4% 로크게오르고이교부율이 2005년부터적용된다. 2000년대이후교육교부금제도의변화중에는여러교부금들을통합하고교부율을높인이때의변화가가장크다고볼수있으며기본적으로는이후에도지방교육재정은이틀에서벗어나지않고있다. 한편 2006년에개정된법을바탕으로 2008년부터적용된교부율은 20% 로상향조정된다. 이러한상향조정은유아교육비와방과후학교교육비등의국고지원사업이지방교육자치단체의소관으로이전되면서이루어진것이다. 2000년대중후반은학령인구의감소가매우큰폭으로이루어지는중이었다. 즉초중등교육에대한지출은중장기적으로감소하리라예상할수있는시점이었다. 그럼에도불구하고교부율이증가한것은유아교육비지원의큰확대를전제로한대책이었을것이다. 다만이당시에는유아교육비지원사업이현재와같이폭넓게확대되기이전이었으며누리과정의도입도완전히이루어지지않은상황이었으므로, 현시점에서본다면상승폭이나상승시점에대해서는좀더신중한것이나았으리라는아쉬움을남긴다. 유아교육지원이라는정책결정이중앙정부에의해주도된것이고기본적인지원내용이전국적으로동일한것이었기때문에업무분장상으로는교부금에포함되는것보다는국고지원이더합리적인측면도있기때문이다. 하지만유아교육에대한책임과권한이교육감에게주어진다는전제하에서는유아교육비지원이교부금내에서이루어지는것이충분히가능한선택이었다고주장할수도있다. 2010년에있었던교부율의 0.27%p 인상은교부금수요를반영한변화가아니라지방소비세도입에따른내국세수입의감소에따른교부금감소요인을보정하기위한조치라할수있다. 이러한변화를거쳐 2016년현재지방교육재정교부금은내국세의 20.27% 로고정되어있다. 종합적으로 2000년대의변화를정리해보자면두가지로정리할수있다. 첫째는봉급교부금, 경상교부금, 양여금등으로분절되어지원되던방식에서하나의교부금이라는단일틀로포함하는변화이다. 다른하나는중앙정부의사업이교육청의소관으로이전되면서학생수감소라는요인에도불구하고교부율의인상이지속적으로이루어진변화이다.

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84 ~2020 년국가재정운용계획 2. 통계상포착되는문제점들 2015년의중기재정운용계획에서도지적된바있지만교육교부금이라는중앙정부의이전재원은전체지방교육예산에서절대적인비중을차지한다. 2015년예산기준으로교부금은전체세입예산의 70.2% 에달하고있다. 차입금을제외한수입대비교부금이차지하는비중은전국기준으로 77% 까지올라간다. 그러나이수치역시도중요한측면에서교부금의비중을과소평가한다고볼수있다. 이비중이 70% 이하로가장낮은두지역세종과서울특별시를제외한다른지역들만놓고보면이비중의평균값은 80% 에달한다. 광역시지역이조금낮은반면경기를제외한도지역은이비중이특히높다. 따라서교부금예산의적절한배분은거의전적으로교부금에의존하는많은지방교육자체단체들에게매우중요한의미를갖는다. 교부금의절대적인비중을염두에두고이제교부율이인상된 2005년이후에교부금이보였던변화의중요한측면들을좀더자세히살펴보자. [ 그림 1-1] 지역별세입예산 ( 차입제외 ) 중교부금이차지하는비중 자료 : 교육통계연보 (2015) 가. 교부금예산의안정성 우선교육교부금의안정적측면을살펴본다. [ 그림 1-2] 는지난 2005년이후교육교부금의증가율진폭을명목 GDP 증가율진폭과비교하여보여주고있다. 그림에서도뚜렷하게나타나듯이교부금은명목 GDP에비해그증가율진폭이큰모습을유지해왔다. 특히경기가나빴던해에는교육교부금의증가가훨씬큰폭으로떨어져서 2005년이후 2010년과 2014년두차례전년대비감소를경험하기도했다. 이러한교육교부금전체규모의변화에못지않게주목해야할사실은지역별로보이는교부금액의변화다. [ 그림 1-3] 은각각 2013년에서 2015년사이 3년간지방교육재정의총지출증가율과지방교육재정에서중요한축을차지하고있는지방교육재정교부금및자치단체이전재원의증가율을함께제시하고있다.

85 교육분야 73 [ 그림 1-2] 명목 GDP 와중앙정부이전재원의증가율비교 주 : 명목 GDP 의증가율은이전연도의증감율을의미함자료 : 교육통계연보 ( 각연도 ), 한국은행통계시스템 우선지역별교육재정총액의증가율을살펴보자. 2012년에서 2013년사이에는모든지역에서교육재정이높은증가율을보이고있다. 또한총액의증가율이가장높은지역은전남, 광주, 경기, 울산순으로나타나고있다. 그런데바로다음해인 2013년과 2014년사이를보면전해에높은증가율을보였던광주, 전남지역의교육재정증가율이음 (-) 으로돌아선것을비롯하여많은지역에서증가율이크게둔화된모습을보인다. 유사한변화는 2013년과 2014년, 그리고 2014년과 2015년사이에서도찾을수있다. 2013년과 2015년사이에교육재정증가율이가장높은편에속했던경남강원지역은이듬해에증가율이가장낮은쪽으로이동하고있다. 이렇게증가율의편차가심하게변하는것은교육재정이안정적으로증가율을유지하는것에비해서는바람직하지못하다고평가할수있을것이다. 이제지방교육재정의중요한구성요소인교부금의지역별변화율을살펴보자. 2012~2013년사이에는충남지역을제외하면전지역에서교부금증가율이양 (+) 의값을보이고있으며전남지역과같이 15% 가넘는증가율을보인지역도나타나고있다. 하지만 2013~2014년사이에는음 (-) 의증가율을보이는지역들이나타나고있다. 특히전남지역의경우이전해에는증가율이가장높은지역이었지만다음해에는가장낮은지역으로떨어지고있다. 앞서살펴본바와같이전남지역은교부금의비중이세번째로높은지역이다. 이러한지역에서교부금의급격한증감은교육재정운영에어려움으로작용할가능성이높다. 한편모든지역의교부금증가율이음 (-) 으로돌아선 2014~2015년사이가장큰폭으로교부금이떨어진지역은인천인데이지역은 2013~2014년사이에는교부금의증가율이가장높았던지역이다. 전남지역의경우이전해에이어연속으로큰폭의교부금하락을겪고있다. 재정을안정화하고기준재정수요에접근시키기위해존재하는교부금의변화진폭이크다는사실은교부금이존재하는중요한목적을실현하고있는지에대한의문을제기하고있다. 과거우리가경험했던고도성장기와같이지속적인증가가예상되는상황에서라면, 즉지속적인양 (+) 의증가율이예상되는상황에서라면어느정도의진폭은감내할수도있을것이다. 하지만저성장상

86 ~2020 년국가재정운용계획 황에서전년대비교부금이감소하는상황이때때로벌어지며어떤이유에서든증가율의변화가크다는것은안정성이중요시되어야할교육재정운영에는부담이될수밖에없다. 이전과같이높은경제성장률이유지되리라는예측을할수없는상황에서경기변동에연계되어큰폭의변화를보이는교부금수입은앞으로도교육재정운용에어려움을줄가능성이높다. 요컨대내국세의고정된비율로확보한교육교부금은과거에국가재정운영에서교육부문에대한우선순위를반영했다면, 미래에는우선순위의반영이라기보다는경기변동의위험에노출시키는재정운용이될수도있는것이다. 따라서어떠한형태의제도개선이든교부금액변동의진폭을줄이는방향으로이루어지는것이바람직할것이다.

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88 ~2020 년국가재정운용계획 마지막으로자치단체이전의증가율을살펴보자. 자치단체이전은금액상으로는교부금만큼크지는않지만증감의진폭은매우크다. 예를들어자치단체이전금증가율의지역별분포는 2012~2013년사이에는 -8%~15%, 2013~2014년사이에는 -15%~20%, 2014~2015년사이에는 0~32% 등으로가장큰지역과작은지역사이의차이는 30%p 이상에이르는경우도있다. 동일지역의연도별차이역시매우크게나타난다. 인천과경기지역의예를보자. 인천지역은 2012~2013년사이의자치단체이전금의증가율이약 -9% 로전국에서가장낮은지역이었다. 하지만 2013~2014년사이에는거의증가가없어전국에서중간정도까지올라섰다가 2014~2015년사이에는전국에서세번째로높은증가율을보이고있다. 경기지역의경우 2012~2013년사이에는증가율이높은지역에속했었지만 2013~2014년사이에는 -15% 로전국에서가장낮은지역으로떨어진다. 2014~2015년사이의증가율은거의 20% 에가깝게올라서고있다. 자치단체의이전이전체교육재정에서차지하는비중이높지는않지만지역수준에서이러한증가율의연도별변화가안정적인재정운영에부담이되리라는것은예상할수있다. 이상에서살펴보았듯이최근의교육재정변화는교부금의안정적확보에서문제가발생했음을보여준다. 특히지역단위에서살펴보면불안정성은더커져서교육재정을구성하는교부금과자치단체이전이모두연도별변화폭이매우크게나타나고있다. 교육재정의안정적확보라는역할이기대되는교부금의역할이경제상황에따라서충분히이루어질수없음을보여주는결과이다. 이러한변화가최근 2~3년의특수한상황이라고단정할수있을지는의문이다. 나. 학령인구의감소 다음으로고려해야할사항은학령인구의감소이다. 이문제는여러번지적되어왔지만과거와미래의학령인구변화추이에대해서는다시한번살펴볼필요가있다. [ 그림 1-4] 에서보듯이학령인구의큰감소는주로 2005년에서 2015년사이에이루어져왔다. 즉향후 10년학생수감소가예상되는가운데서교부율이인상되었던것이다. 이에반하여 2015년이후 2040년까지의학령인구감소추이는지난 10 여년에비하면낮은수준이다. 하지만 2015년이후의학령인구감소세도결코무시할수없는수준이라는것또한사실이다. [ 그림 1-5] 에서도나타나지만 2015년의학생수를 1로잡을경우 2040년에이르면유아와중학교학령인구는약 0.8 내외, 초등학교는약 0.9, 고등학교의경우 0.7까지떨어지게된다. 지난 10여년간의추세보다는약하지만이는결코작은변화라고하기는어렵다. 학령인구가적어진다는것은 1인당교육비가증가할수있는기회임을의미한다. 이러한기회를맞아교부금의새로운용도를찾기보다는안정적인운용속에서교육의질을높일수있는방안들을모색하는것이바람직할것이다.

89 교육분야 77 [ 그림 1-4] 학령인구변화추이 자료 : 통계청지역인구추계 [ 그림 1-5] 2015 년대비학령인구 자료 : 통계청지역인구추계

90 ~2020 년국가재정운용계획 제 2 절지방교육재정의효율화를위한교부금개편방향 앞서약 10여년간교부금에서보이는불안정한측면과지역간차이, 그리고미래의학령인구감소등을살펴보았다. 이제최근의이러한변화들을감안하면서지방재정효율화를위한교부금개편방안에대한논의를해보자. 이미 국가재정운용계획 을통해서도교부금개편에대한많은논의가있어왔지만쉽게제도화되지못한이유는무엇보다도교육재정전체의축소를우려하는목소리가힘을얻었기때문으로생각된다. 따라서미래의교부금혹은이전재원의개편방안에대한논의가제도로현실화되기위해서는 (1) 지방교육재정의축소에대한우려를불식시키면서 (2) 재원의변동성을낮추고 (3) 지역의수요를반영하고지방교육청의권한을보장하면서도책임성을높일수있는방안들을모색해야할것이다. 이를위해서우선예산운용의경직성을깨는방법들을모색할필요가있다. 지금과같이내국세의일정비율로고정된재원으로는지역의수요반영도어려울뿐더러재원의안정적확보도어려울수있다. 물론교부율의변동을주기적으로하는방안도생각해볼수는있으나법령을자주바꾸면서그때마다적정교부율을둘러싼갈등의소지를남길수있을것이다. 따라서안정적인확보를위해서는내국세에연동하는방식보다는오히려과거예산에비해줄어들지않는수입을확보할수있는방안을모색하는새로운방안들도생각해볼수있다. 그리하여논의는자연스럽게지방교육재정축소에대한우려를불식하는방안에대한논의로이어진다. 이러한방식에는여러가지를생각해볼수있다. 즉지방교육재정의축소여부를판단하는기준으로 1인당교육예산을생각해볼수있는반면특정시점, 이를테면 2015년의지방교육재정예산규모를생각해볼수도있다. 2015년의지방교육재정예산규모가미래의예산규모를결정하는하나의기준이될수있는근거는교육여건자료로부터도찾을수있다. [ 그림 1-6] 은 2005년에서 2015년사이학생수, 교사수, 그리고교사 1인당학생수를학교급별로보여주고있다. 23) 이그림을통해초중고모두교사 1인당학생수로파악한교육여건이 10여년간큰개선을이루었음을확인할수있다. 우선초등학교부터살펴보자. 초등학교학생수는 2005년부터지속적으로하락해왔다. 하지만교사의수는 2005년부터 2011년까지상당히큰폭으로증가하고있다. 2011년이후에는증가세가둔화되었다. 이렇게줄어드는학생수와늘어나는교사수는당연히교사 1인당학생수를크게감소시키게되는데 2005년에서 2015년사이의 10년동안국공립초등학교의교사 1인당학생수는 25명에서 15명으로무려 10명이줄어들었다. 물론지역별차이는적지않을것이나적어도국가전체로보자면교사수를증가시켜야할이유는찾기어렵다. 중학교의경우에도학생수는 2005년에서 2006년사이에증가했을뿐 2006년이후지속적으로줄어들고있다. 이에반하여교사수는 2009년에서 2010년사이를제외하면지속적으로증가해오다가 2014 년과 2015년사이에줄어들었다. 이러한변화는초등학교와마찬가지로교사 1인당학생수에큰변화를가져왔다. 중학교의교사 1인당학생수는 2005년에 19명을넘는수준에서 2015년에는 14명으로줄어들었다. 고등학교의경우는학생수감소추세가더늦게찾아와서 2009년부터시작된다. 이후로는학생수가급격히감소하고있으며초등학교와중등학교의감소세가반영되면서앞으로도학생수감소는지속될 23) 초등학교의경우는국공립으로만한정하였다. 이는교사의보수를지불할책임이중앙정부인경우로만한정하기위해서이다.

91 교육분야 79 것이다. 한편교사수는지속적으로증가하였다. 이런변화를반영하여교사 1인당학생수는 2009년에정점을이룬후에는지속적으로감소하여 2015년현재 13명을약간넘는수준이다. 이상에서살펴본바와같이지난 10여년간학생수감소와교사수증가가동시에이루어진결과 2015년에이르면교사 1인당학생수로평가한교육여건은초 중 고모든학교급에서큰폭의개선이이루어져왔다. 향후있게될학령인구의변화까지고려한다면이제는교사수의증가없이도교사대비학생수라는면에서교육여건의개선이악화되는상황은오지않으리라판단할수있다. 예산측면에서보자면그간상당정도로교육여건개선을이루어온결과인 2015년에비해예산감소가이루어지지않는다면전체교육예산이나학생 1인당교육예산등으로표시되는전반적인교육재정악화는발생하지않으리라예상할수있다. 이런상황에서국세수입의일정부분을교육비로확보하는방식이적절한지에대해서는의문을제기할수있다. 가능성은희박하지만경제성장률이높고국민소득에대한세수탄력성이높은경우라면교육재정확보는충분히이루어질수있을것이다. 하지만수요를능가하는재정수입의증가는비효율적인예산운영의우려를항상가지고있다. 반면더높은가능성으로경제성장이여의치않고국민소득에대한세수탄력성이낮은경우교부금은교육재정의안정적확보라는이상과는반대의결과를가져올수도있다.

92 ~2020 년국가재정운용계획

93 교육분야 81 이제재정규모가아닌지방교육재정운용의효율성이라는측면에대해생각해보자. 지방교육재정운용의효율성제고는지역의수요를반영하고지방교육청의권한과책임을동시에높이는방안을통해찾을수있다. 책무성을높이는근본적인방식은투표등으로나타나는주민의의사반영이다. 현재우리는교육감을주민직선으로선발하고있다. 그러나교육감에게는과세권이없으며, 누리과정을둘러싼갈등에서보듯이그들이동의했다고는하나직접제도화하지않는의무지출을해야하는등지출에대한권리도제한받고있다. 원칙적으로교부금은지출용도가지정되어있지않다. 따라서교부금의범위는교육감에게지출에대한권한이일임된범위로주어지는것이원칙에부합할것이다. 물론이는교부율의감소를동반하게된다. 하지만교부율이높더라도교육감의재량에관계없이지출되는금액의비중이높을경우에는실제로예산운용에대한교육감의권한이나재량이명목적인교부율과는무관할수있다. 따라서전체예산규모에만집착하기보다는교육자치라는취지에부합하는교부금제도의운용에대해서도고민하는것이더합리적이라고생각된다. 24) 제 3 절이전재원개편방안들에대한검토 이제가능한이전재원개편방안들에대해예산운영원칙상의합리성을평가해보고미래세수추계를바탕으로예산의규모의적절성등에대해생각해보자. 여기서고려해보는교부금의개편방안들은다음과같다. 첫번째는현재와같이내국세의일정비중으로고정하는방식이다. 다음으로의무지출중중요한부분들을중앙정부지출로정하고나머지에대해서교부율을재산정하는방식이다. 마지막으로교육예산이절대적으로혹은상대적으로줄어들지않는제한하에서현행의교부금의틀을탈피하는방식이다. 각방안에대해서도세부적인논의사항들이적지않다. 이하에서는각방안들에대해논리적인타당성과장단점등을검토하고세부적으로고려해야할사항들에대해생각해본다. 1. 현행제도의유지 우선교부금을국세의일정비중으로고정하는방식에대해생각해보자. 이경우논의는매우단순하 기는하지만 일정비율 을어떻게결정할것인가하는문제가남는다. 교부율이항구적으로고정될수 는없으며, 실제로교부금제도가정책된이후에교부금제도와교부율은변화를겪어왔다. 즉정책으 로인해새로운수요가발생할때는교부율이증가하였으며, 교육감의권한과책임범위에따라교부금 이분리되기도했고통합되기도했다. 즉교부율은수요의변화를반영할수밖에없다. 그럼우선장기적으로현재와같은 20.27% 의교부율이지속될때의변화를장기세수예측자료를바 탕으로살펴보자. [ 그림 1-7] 은현행제도유지시 2040 년까지교부금의증가율과초중고학령인구증가 율의관계를보여주고있다. 잘알려진바와같이학령인구증가율은음으로예측되는반면장기세수전 망에서는명목교부금의증가율이향후몇년사이에는높은수준으로유지되다약 4% 수준에서안정되 어갈것으로예측하고있다. 25) 이러한예측은학생 1 인당지출을약 5% 이상지속적으로증가시킬것 24) 이상의논의는교육자치와일반자치의통합이라는문제는감안하지않은논의이다. 교육자치가반드시지켜야할지고의가치인지에, 또한현재의교육자치운영이바람직하다고판단할수있는지에대해서는충분히의문을가질수있다.

94 ~2020 년국가재정운용계획 으로예상된다. 물론학생수감소에비례하여총교육비감소요인이발생한다고보기는어렵기때문에 학생수감소에비례하여그대로줄이는것은바람직한방식이아니다. [ 그림 1-7] 교부금증가율과학생수증가율예측 ( 단위 : %) 하지만국세의일정부분을확보하는교부금의성격상교부율이감소되더라도교부금의증가율은국세의증가율과같은수준을유지할수있다는성격을감안한다면긴박하면서도큰폭의수요변동이없는상태에서교부금인상이몇해동안이루어진이후에는교부율을낮추더라도재정의큰축소는막을수있을것이다. 예컨대교부율을장기적으로. 18.5% 로인하하되, 단계적으로 2020년에 19.5%, 2025년에 19%, 2030년에는 18.5% 로감소시키는경우를생각해보자. [ 그림 1-8] 교부율변화시나리오에따른교부금증가율 ( 단위 : %) 25) 교육재정교부금의추세는기획재정부의 2060 년장기재정전망 자료에의거하였다. (2015 년 12 월의보도자료참조 ) 이자료는재정건전성을점검하기위하여 2060 년까지의 GDP 와국세수입등을전망하고있다. 하지만현시점에서보면경제성장률이지나치게낙관적으로전망되고있다고평가할여지가있는것도사실이다. 예컨대 2016 년에서 2030 년사이의명목 GDP 성장률전망치가 5.9% 에서매해 0.1%p 씩감소하는것으로전망하고있는데이는최근의경제상황으로볼때지나치게낙관적인수치로판단된다. 국회예산정책처의장기재정전망은이보다다소낮은값으로 2014 년예측치에비해하향조정되었다. 예산정책처의전망치를따른다면이하에서제시된성장률관련값들을약 1%p 가량차감해야한다. 학생 1 인당지출액의증가율예측치도이하에서제시된값들에서 1%p 차감해야한다.

95 교육분야 83 이경우 [ 그림 1-8] 에서보듯이교부율이감소되는해의교부금증가세가둔화되는것은불가피한현 상이지만교부금자체가줄어들지는않을것으로예측되고있다. 특히학령인구 1 인당교부금의증가율 을계산해보면 [ 그림 1-9] 에서보이는바와같이교부율이줄어드는해에도 2% 이하로떨어지지는않는다. [ 그림 1-9] 교부율변화시나리오에따른학령인구 1 인당교부금증가율 ( 단위 : %) 앞에서는단순히학령인구의증가율만으로학생 1인당교부금액의변화를계산하였지만학생수의변화를그대로교육수요변화로예측하기는어렵다. 학교급간의교육비의비율이다르고초중고학령인구의증가율도차이가나기때문이다. 이제논의를좀더정교화하기위하여초중고및유아교육비사이의비율까지고려한지방교육수요를예측해보자. 우선학교급간의교육비차이에대해서생각해본다. 우리나라의학교급간 1인당교육비의비중은일정정도수렴하는추세를보이고있다. OECD의 Edcuation at a Glance자료를바탕으로추적해보면상대적인교육비에서중학교교육비는줄어들고유아교육비는늘어나는추세를보이고있으며 2010년과 2011년에는상대적인교육비가대략안정화되는경향을보이고있다. 2004년우리나라유아 1인당교육비는초등교육비의절반을약간넘는수준이었던반면고등학교의교육비는초등교육비의 1.6배가넘는수준이었다. 하지만시간의흐름에따라이러한 1인당교육비의비율은큰변화를거쳤다. 우선초등학교교육비와비교한중학교교육비는 2004년 1.3이넘는값에서서서히떨어져서초등교육비와거의같은수준에이르렀으며, 초등학교교육비의 60% 에못미치던유아교육비는서서히증가하여역시초등학교교육비와거의동일한수준까지올라왔다. 초등교육비에대비한고등학교교육비는처음에높은수준으로올라 1.8배수준까지이르렀으나이후지속적인감소가이루어져 2011년기준으로약 1.4배수준까지떨어졌다.

96 ~2020 년국가재정운용계획 [ 그림 1-10] 학교급별상대적 1 인당교육비 ( 초등교육 =1, 2004 년 ~2011 년 ) 이제이런학교급별 1인당교육비의상대적변화를감안한교육비수요증감을계산해보자. 이계산에서는 2016년을기준으로유아교육과초등학교, 중학교는 1인당교육비가동일하다고가정하였고고등학교교육비는초등학교의 1.4배로가정하였다. 따라서고등학생한명이증가할경우는초등학생 1명이증가할때보다 1.4배의교육비가더드는것으로상정한것이다. 계산에따르면 2022년까지는교육수요의증가가이루어지지않을것으로보인다. 그리고 2023년과 2024년에두해동안은교육수요의증가가이루어지지만이후에는 2028년의매우낮은양 (+) 의값을제외하면초중등교육에서교육수요의증가는이루어지지않고있다. 유아교육의경우는수요자에대한지원이중심이되므로현재와같이월 27만원의지원이이루어진다는가정하에서유아교육기관이용률이포화상태에이르렀다는가정하에서교육비증가율을계산하였다. 결과적으로 3~5세아동인구의증감률이그대로유아교육비의증감률이된다고가정한것이다. 이러한가정하에서예상되는유아교육비의증가율은 2020년과 2021년에 0과가까운값인것을제외하면모두음 (-) 의값을구현할것으로예상된다. 마지막으로현재지방재정에서유아교육과초중등교육이차지하는비중이약 1:9이므로이를적용하게되면인구구조와 1인당교육비까지고려한향후의지방교육재정수요의증감율을계산해낼수있다. 이계산에따르면 2023년 (0.32%) 과 2024년 (0.28%), 그리고 2028년 (0.03%) 를제외하면교육비수요가증가하는해는 2040년까지없을것으로예상된다. 교육비의증가가예상되는해에도그증가율은매우낮다. 물론유아교육비지원을증가시키고자한다면장래의교육비수요는더증가할수도있겠으나향후교육비증가요인은크지않으리라는것이다시한번확인된다. 즉교부율의인상요인은정책적으로만들지않는한거의없다고판단된다.

97 교육분야 85 [ 그림 1-11] 학교급별교육비차이를고려한교육비수요증가율 (2017~40) 이상에서보이고자한것은교부율의변화혹은유지가교육재정규모의변화, 혹은학생 1인당교육재정규모의변화에어떤영향을주는지를살펴본것이다. 이상의분석에서얻을수있는시사점을정리해보면학령인구감소와그에대비되는교사수의증가에힘입어교육의여건이꾸준한개선이이루어져왔기때문에이제특별한제도적변화가없는한추가적인재정수요증가요인은없다고보는것이타당할것이다. 따라서현재와같은제도를유지한다고할때장차학령인구의변화에따른수요변동을고려해교부금의규모를주기적으로변경할수있는여지는남겨두어야할것이다. 이상에서행한분석에서활용한장기예산자료의정확성에는문제가제기될수있으므로앞으로의장기적경제상황에대한다양한예측치를근거로분석이진행될필요가있다. 이러한한계에도불구하고향후교부금의중장기적변화및지방교육재정수요에대한예측을바탕으로교육교부율의증가요인을찾기는어려웠다는사실은지적할수있겠다. 2. 교부금일부의국비전환 다음으로현행교부금을의무성지출중일부를국고에서지원하고나머지부분만을교부금으로지정하는방식을고려해보자. 앞서언급한바와같이우리나라는과거에도봉급교부금을분리하여교부한경험이있다. 변형된방법으로는교부율은현행수준으로고정하되의무성지출에대한지출의무를강제하는방식도생각해볼수있겠으나이는근본적인개편으로보기어렵다. 특히의무지출의범위를어떻게둘것인지, 지방교육청에서의무지출이행을거부할경우제재는어떻게결정할것인지등미래에문제의소지가있는부분들을남겨놓게된다. 즉최근의누리과정편성에서보인것과같은중앙정부와교육감사이의갈등의소지도존재하는것이다. 그런면에서애초에국고지원과교부금을분리하는방식이교부금내의의무지출을강제하는방식보다는불필요한분쟁의소지를없애는면에서우월하다고판단된다. 즉, 국가가정해서모든지역에공통으로통용되는제도에대해서는국고부담을원칙으로

98 ~2020 년국가재정운용계획 하고교육감에게자율이부여되는부분에대해서는교부금을재원으로하도록분명한선을긋는것이다. 물론국고의무성지출의범위에대해서는누리과정예산만을포함할지이전과같이봉급까지포함 해야할지등논의가필요한부분이있다. 누리과정은제도도입자체가국가에의해도입되었으며지역 에차이없이전국에동일하게적용되는의무지출의성격을가졌다는점에서현재교부금에서분리를 충분히고려해볼수있을것이다. 다만만약 4 조원이넘는누리과정예산만을국고지원으로분리할경우 에는현행교부금에서역 10% 의감액이필요할것이다. 26) 이제교원인건비를국고지원에포함시킬경우를생각해보자. 여기서는인건비를국비로할경우생 기는변화에대해서살펴보자. [ 그림 1-12] 는인건비가총세출및교부금에서차지하는비중을보여주고 있다. 지난 10 년간의추세를보면총세출대비로는 60% 를넘는수준에있다가점차줄어들었으며 2015 년예산기준으로는약 55% 를차지하고있다. 한편교부금대비로계산하면지난 2005 년이후 2015 년까 지의비중이약 80% 에이르고있다. 교부율이인상된이후로는다소낮아지다가최근의세수부족으로 인해다소올라간추세이다. 최근추세에비추어본다면인건비는교부금의약 3/4 에달하고있다. 교부금수입이크게감소했던 2014 년과 2015 년을예외적인현상으로간주한다면인건비가교부금의 70% 에달하였던 2013 년을기준으로교부율조정을생각해볼수있을것이다. 즉인건비가분리될경우 의교부금은현행교부금의약 30% 수준에서결정되어야할것이다. 27) 28) [ 그림 1-12] 총세출및교부금대비인건비비중 ( 단위 : %) 자료 : 교육통계연보 26) 정부가지방교육재정교부금에서교육세를따로떼어내누리과정용특별회계를신설하는방안을검토하고있음이언론에보도된바있다 ( 예를들어 4 월 22 일자의조선비즈기사참조, 이러한방안은두예산을분리하는데있어편리함은있겠지만재정수요와분리된지방이전재원이하나에서둘로늘어난다는면에서바람직하지못한면도있어신중한검토가요구된다. 27) 2013 년을기준으로지역별교부금배부액을살펴보면인건비를제외하게될경우지역별배분액의순위에서다소차이가나며대체로형평성을증진시키는방향임을알수있다. 예컨대인건비를분리하지않을경우서울의교부액은경기에이어전국에서두번째지만인건비를국비로분리할경우서울의교부액은중간정도에머무른다. 28) 이상에서제시된수치는교육통계연보의수치를활용해개략적인계산을한것으로교사인건비와관련한자료들을통해더정밀한분석이가능할것이다.

99 교육분야 87 현실적으로보자면지방교육예산에서의무지출항목을정하고교육감들에게이의집행을강제하는것이나중앙정부에서의무지출항목을책임지고나서나머지부분을교부금으로배분하는것이나큰차이는없을것이다. 하지만교부금을근간으로하는교육자치라는측면에서보자면차이가있다. 우리나라의교육교부금은무조건교부금 (unconditional grant) 이라고할수있다. 즉재원은중앙정부에의존하는것이지만지출에대해서는교육감에게완전한자율성이있기때문에교부금은교육자치를뒷받침하는재원으로간주할수있는것이다. 만약이러한자율권을행사할수없다면교육자치는훼손될수밖에없다. 즉, 교육자치의정도는교부금의명목적규모에의존하는것이아니라교부금사용의자율성에의존한다고보아야할것이다. 이런측면에서보자면교부금중교육감에게완전한자율권을줄수없는부분을분리하는것은나름의의미를지닌다고볼수있다. 만약교부금중일부를국비로전환하자면일차적으로고려할수있는부분은누리과정이라고판단된다. 원칙적으로교사인건비의경우는지역별교사정원의결정권이어디있느냐에따라서재원의결정이이루어져야할것이다. 그런데현실적으로는지역별교사수는지역별학생수에거의완벽하게비례하는경향이있으므로학생수를중심으로교부금을배분할경우실상교사인건비도지역수요에맞게분배하는효과가발생할수있다. [ 그림 1-13] 은이점을잘보여준다. [ 그림 1-13] 은 2015년의지역별학생수와교사수, 그리고학생수와학교수와의관계를학교급별로회귀식에서얻은추세선과함께제시하고있다. 그림에서분명히나타나듯이모든학교급에서지역별학생수와교사수의관계는직선으로나타나고있으며모든지역이추세를보여주는직선근방에모여있다. 이러한패턴은적어도 2015년이라는시점을기준으로보자면지역별교육비중교사인건비에의한소요재원은학생수를통해상당정도예측가능하다고할수있으며지역별편차도적기때문에학생수기준으로이전재원을전달할경우에지역별형평성의문제는발생하지않으리라는점을시사하고있다. 이와는대비되게학생수와학교수의관계는역시추세가직선으로나타나기는하지만지역들이추세선근방에몰려있지는않으며추세선아래위로상당정도분산되어있다. 학교수는지역별편차가큰데, 인구밀도가낮은지역에서는학생수에비해학교수가많은것은어느정도자연스러운현상이다. [ 그림 1-14] 는중학교학생수와학교수사이의회귀분석잔차를보여주고있다. 즉지역별학생수와학교수사이의관계를보여주는추세선에서의거리를그래프로제시한것이다. 우선추세보다아래에있는, 즉학생수에비해학교수가적은지역들은특별광역시와경기, 충북, 제주지역이다. 추세선위에있는지역, 즉학생수에비해학교수가많은지역들을살펴보면전남, 경북지역이특히학교수가많아서추세에서예상되는수보다 100개이상이많다. 그다음이전북과경남으로추세에서예상되는것보다 50~60개더많으며, 이들보다는덜하지만강원과충남지역도추세에서예상되는것보다 40개정도학교수가많다.

100 ~2020 년국가재정운용계획 [ 그림 1-13] 학교급별학생수와교수및학교수 ??????????????????????????????????? ??????????????????????????????????????????? ???????? ???????????????? Fitted values es_pub Fitted values ??????????????????????????????????? ??????????????????????????????????????????? ???? ????????? Fitted values???? Fitted values ?????????????????????????????? ?????????????????????????????????????????? ????? ?????????? Fitted values????? Fitted values 지금까지현행교부금에서일부항목을국비로돌리고나머지부분을교육감에게지출권한을전적으로맡기는개편방안에대해생각해보았다. 교부금에서제외하여국비지원으로돌릴수있는항목은중앙정부에서정책을결정하고모든지역에동일한기준의재정지출기준이요구되는누리과정과교사봉급이대표적이라고할수있다. 누리과정에대한지원은국비가더바람직하다고생각되나교사봉급의경우는학생수를기준으로한지역별보조금의형식을취할수도있을것이다. 누리과정을제외할경우현재의교부금의약 10% 정도가전국차별없이아동 1인당동일한기준에따라국비로지원되며, 교사인건비의경우라면현재교부금의약 70% 정도가국비로지급되는것이다. 이경우자치단체이전재원은현격히줄어들지만이전되는재원에대한지출항목의결정은전적으로교육자치단체에게부여된다는점에서교육자치의이상에더부합하는측면도있을것이다.

101 교육분야 89 [ 그림 1-14] 학교 - 학생관계의잔차 (2015 년 ) Residuals ????????????????????????????? ???????? 3. 교부금틀을깬새방식 마지막으로교부금의틀을벗어나는경우에대해생각해보자. 이경우해마다지방교육예산을결정하는여러방식들을생각해볼수있겠지만기본적으로는학생수가중요한지원기준이되는포괄보조금으로매해교육자치단체에지원되는형식을취하게될것이다. 여기서는교육예산의우선순위를높이두어총액이결정되는방식에대해서생각해보자. 지방교육예산을일정수준이상으로확보하는방법으로는대략세가지를생각해볼수있다. 첫째는지방교육재정규모자체를줄이지않고증가시키는방법이다. 예컨대연간증가율의하한으로 0~2% 를지정할수있다. 이러한규칙이강제력을지닐수있게실현될수있을지는의문이다. 특히경기침체가있을경우에다른모든분야의예산이줄어드는데도불구하고교육예산의안정성만확보한다는비판을피할수없다. 다음으로학생 1인당예산을감소시키지않는방식도고려해볼수있다. 이는학령인구감소를반영할수있다는면에서는전체예산에대한제약보다우월한방법이다. 예컨대 1인당예산하한을 0~2% 로결정하는방식이다. 이러한방안은경기가좋지않은상황에서도일정한교육예산을확보하겠다는의지를반영하는것이라할수있다. 이경우교육재정수요가학생수에비례하여기계적으로감소하는것이아니라면하한이 0% 일경우에는교육재정운영에부담을줄가능성도배제할수는없다. 하지만약 2% 정도의하한을둔다면교육예산의급격한하락을방지할수는있으리라판단된다. 또다른방식으로는전체예산에서지방교육예산이차지하는비중을줄이지않는다는운영원칙도생각해볼수있다. 이는다른모든예산분야와함께경기변동의위험을나누되다른분야에비해서예산편성에서우선권을부여받는다는의미를지닌다. 교육재정의안정적확보라는면에서는아쉬움이있다는평가도가능하지만, 다른각도에서보자면전반적으로국가경제의어려움이있는경우에도교육예

102 ~2020 년국가재정운용계획 산의중요성을감소시키지는않는다는의지의표명이라고평가할수도있다. 이상에서제시한방안들은교부금이라는틀을깰경우자연스럽게제기될지방교육예산감소우려를덜기위해생각해볼수있는몇가지예로보다구체적인방안들에대해서는앞으로더정밀한논의를진행할수있을것이다. 한편위의어떤방식을적용하더라도교사인건비와누리예산등의무성지출을이전재원에포함할수도있고인건비와누리예산을제외하여포괄보조금형식으로지방에교부되는예산에만적용할수도있을것이다. 이상과같은방식은현재와같이낙관적인장기전망을바탕으로한미래수입을가정한다면내국세의일정부분을확보하는형식의교부금과비교할때지방교육재정규모라는측면에서는불리하게보일수있다. 하지만적어도두가지면에서새로운방식의도입에대해진지하게고려해볼필요가있다. 첫째는재정운용원칙이라는측면에서그동안상당히개선된교육여건을감안할때교육부문만지속적으로교부금이라는형식의특별한대우를요구하는것이바람직한가하는의문이다. 안정적인예산을확보하는방안들을대안으로제시할수있다면재정운용전반에경직성을주는교부금방식에대한집착에서벗어나유연한자세로대안들을검토할필요가있다. 둘째로현실적인측면에서낮은성장률과세수탄력성이라는조건하에서는교부금이재정확보에우월한방식이아닐수도있다는사실도감안해야할것이다. 이미최근두차례의교부금감소를경험한바있다. 교육예산의중요성을진정으로우려한다면과거의방식에집착하기보다는안정성의확보라는전제하에서전반적인재정운영의효율성제고에도부합하는방식들을고려하지않을이유가없다. 제 4 절소결 이상에서 2000년대이후교육재정교부금의제도적변화와최근에나타나는현상들을살펴보고이를바탕으로미래의지방교육재정의운영의큰틀에대해몇가지대안들을제시하며짚어보았다. 여기서제시된방안들은향후생산적인논의를위한초기제안으로비판적인검토의대상이되어야할것이다. 우리나라여러부분의발전을이끌어왔던교육부문에대한예산확보는어느정부도소홀히할수없으리라생각된다. 중요한과제는각지역의재정수요와교육예산사이의부합도를높이는일이다. 넓게보면교육자치도이러한목표에더가깝게가기위한수단이라고할수있다. 기본적으로는이러한재정수요와재정지원사이의부합도를각지역단위에서높일수있는방안으로향후제도개선논의가이루어져가기를기대한다.

103 교육분야 91 참고문헌 국회예산정책처, 2016~2060년 NABO 장기재정전망, 기획재정부, 2060 장기재정전망, 송기창외, 지방교육재정변동추이분석및분석지표개발연구, 교육과학기술부위탁연구보고서, 안종석외, 2015~2019 국가재정운용계획 교육분야보고서. 국가재정운용계획교육분과위원회, 통계청, 지역인구추계 한국교육개발원, 교육통계연보, 각연도

104 ~2020 년국가재정운용계획 제 2 장 제 2 장지방교육재정과일반지방재정의연계강화 김재훈 ( 서울과기대 ) 제 1 절지방교육재정과일반지방재정연계의의미 1. 지방교육행정과일반지방행정의관계 재정은행정을지원하는기능을하기때문에지방교육재정과일반지방재정간의관계는지방교육행정과일반지방행정간의관계에불가피하게종속될수밖에없다. 우리나라의교육행정은해방후미군정의영향을받아서 1948년정부수립과함께일반행정과분리되어수행되는미국식시스템을도입하였다. 29) 이때의시스템은별다른변화없이아직까지유지되어서현재까지도지방에서는일반행정을담당하는지방자치단체와교육행정을담당하는지방교육청이동일한관할권에서동일한주민을대상으로각각일반행정서비스와교육행정서비스를제공하고있다. 우리나라의 지방자치법 제 121조는 지방자치단체의교육 과학 체육에관한사무를분장하기위하여별도의기관을둔다 고규정하고, 지방교육자치법 제 2조는 지방자치단체의교육 과학 체육그밖의학예에관한사무는특별시 광역시및도의사무로한다 고규정하고있다. 또한 지방교육자치법 제18조는 시도의교육 학예에관한사무의집행기관으로시도에교육감을둔다 고규정하고있다. 지방교육자치법 은 시도의회에교육 학예에관한의안과청원등을심사 의결하기위하여상임위원회 ( 교육위원회 ) 를둔다 고규정하고있다. 교육위원회는현재는의회의상임위원회의하나로서기능하고있지만, 1949년에제정된교육법에따르면시교육위원회는합의제집행기관, 시의회는일반의결기관이었다. 그러다가 1962년교육법개정에따라교육위원회가교육및학예에관한 1차적의결기관으로서지위를부여받고 1963년교육법개정에서합의제집행기관으로그지위가변경되었다. 그러나, 당시지방자치와함께교육자치도폐지되었기때문에실제로그제도의변경이의미를갖지못하였다. 민주화이후인 1991년 지방교육자치에관한법률 이시행되면서지방교육자치가재개되었고, 의결기관으로는교육위원회가, 집행기관으로는교육감이설치되었으며, 교육위원과교육감은교육관련경력을가진인사들이교육관련인사들로구성된선거인단의투표에의해서선임되었다. 2010년에는교육위원회가시도의회내상임위원회로전환되고이때부터교육관련경력을갖는교 29) 이는미군정당시미국식의분리시스템도입안이거부된일본의사례와는대비된다.

105 교육분야 93 육위원과일반의회의원이주민의투표에의해서교육위원회를구성하게됨으로써교육자치에주민의참여가허용되게되었다. 2014년에는교육위원회에교육경력을갖는교육의원을별도로선거하지않고일반지방의원으로상임위원회인교육위원회를구성하는것으로변경됨으로써교육위원회는종래의심사 의결기관으로서의지위를상실하게되었다. 교육감에대해서는 2010년 지방교육자치법 의개정을통해서교육관련경력의요건을완화했다가 2014년법개정으로다시교육관련경력요건을추가하였다. 이처럼유독교육에관련해서만시도와같은일반지방자치단체와는별도의기관인교육위원회와교육청을인정해온것은헌법제31조제4항에서규정하고있는교육의자주성 전문성 정치적중립성등을보장하기위한것으로이해되고있다. 지방정치인인시도및시도의회의원들이교육행정에관한의사결정및집행을담당할때, 교육행정의정치화가불가피해지고, 이는헌법이규정하고있는교육의자주성 전문성 정치적중립성의확보가어렵게될것이라는것이다. 그러나, 물론이러한주장에대해서다양한반론이개진되고있다. 교육의정치적중립성은선거를통하여교육감과교육위원을선출하는자체가정치적행위이기때문에여기에참여하는후보들도당연히정치인으로인식되어야한다는점과, 사실상무상급식등정치적이슈에대한교육감의의사결정이서울시장의사퇴등다양한정치적파장을불러일으키고있다는점에서그러한주장은설득력이떨어진다는주장도있다 ( 이기우, 2007). 헌법이요구하고있는교육의정치적중립성은교육행정의정치적중립성보다는교육내용의정치적중립성이고, 교육의전문성은교육감이나교육위원의전문성보다는교육행정가, 즉교육청의관료들의전문성이라는점에서일반지방자치단체와는별도의기관을통한교육행정의논리가미흡하다는것이다. 지방행정의종합성과지방교육재정의원활한공급을위해서도별도기관을통한교육행정이바람직하지않다는주장은사실교육자치제가실시된지얼마되지않은 1953년에시작되었다 ( 송기창, 2015). 즉, 교육행정이지방행정과분리됨으로써종합적인교육행정서비스를제공하기어려워지고, 교육세징수에협조하지않을가능성이제기된것이다. 이외에도최근에는시도지사와교육감간의갈등으로인하여교육관련사업의파행이이루어지는등의문제가실제로발생하고있다. 지방자치단체의대부분의행정기능을관할하는시도지사와교육행정기능만을담당하는시도교육감이모두주민의직접선거에의해서선출되기때문에대등한관계로인식되어양자간의협력이반드시이루어지는것은아니다. 시도지사와시도교육감이서로동일한유권자들에대해서경쟁적으로지지를얻어야하고, 시도지사의교육관련행정적재정적지원이시도교육감의정치적입지를강화시키는결과를가져오기때문이다. 이러한문제는시도지사의소속정당과시도교육감이지지하는정당이서로다를때매우악화될수있다. 이처럼집행기관은분리되어있으나, 현재구성이나기능등을볼때교육위원회는지방의회를구성하는상임위원회의하나로서여타상임위원회와동일한지위를갖는다는점에서교육행정에있어서의의결기관은하나로통합되어있다. 이는최종적인정책결정에있어서지방의회가일반행정과교육행정모두를종합적으로고려할수있는제도적기반을갖추고있음을의미한다. 결국지방교육행정과일반지방행정간의분리로인한다양한문제점은모두집행기관의업무수행에있어서필요한협력이원활하게이루어지지않기때문에발생하고, 이러한문제는의회의예산심의 의결, 조례및규칙의제정, 감사등의과정에서일부해결될수있는여지를갖는다고볼수있다. 물론, 의결기관의특성상집행과정상의모든문제를해결하기는한계가있을수밖에없다. 이연구는현재의분리체제가비효율적이라는전제하에지방교육재정과일반지방재정간의연계협

106 ~2020 년국가재정운용계획 력강화를통한효율성강화에목적이있다. 이는최근우리나라의재정현실이이러한비효율을용인하기어렵다는인식에근거하고있다. 지방교육재정을포함한지방재정의효율화를통해서재정의건전성을제고시키고자하는노력의일환이다. 그러나, 이부분에대해서연계협력의강화가교육의자주성과전문성을해칠수있다는우려가존재한다. 재정의효율성과건전성이라는정책목표보다교육의전문성과자주성이더욱중요하다는것이다. 정책이추구하는목표의충돌이발생하는것은서로다른시각이존재하는현실에서는오히려당연하다고할수있다. 2. 지방교육재정과일반지방재정의관계 앞에서논의한바와같이지방교육의집행기관을시도와구분하여시도교육청으로규정함으로써지방행정과지방교육행정을분리하여시행하도록하고있다. 이에따라교육 학예를담당하는시도교육청의재정을시도의일반재정과구분하기위하여 지방교육자치법 제 38조는 시도의교육 학예에관한경비를따로경리하기위하여당해지방자치단체에교육비특별회계를둔다 고규정하고있다. [ 그림 2-1] 지방교육재정의흐름도 지방교육재정교부금 국가 국고보조금 국가 시 도시 군 구시 도교육청 법정전출금 시 도교육청 시 도 비법정전출금 법정전출금비법정전출금학교용지부담금 예산지급 시 군 구 교육경비보조금 학 교 교육경비보조금 시 도보조금 이처럼지방교육은지방교육청의자치사무이기는하지만, 재정적으로국가와지방자치단체로부터의 지원을받고있으며, 단순한형태이기는하지만위의 [ 그림 2-1] 에제시되어있다. 교육감이집행을담당

107 교육분야 95 하는교육비특별회계는국가로부터는지방교육재정교부금과국고보조금을교부받고있으며, 시도및시군구로부터는전출금을받고있다. 시도및시군구는교육청을통하지않고직접교육경비보조금을학교회계로교부하기도하고, 흔한경우는아니지만, 교육청이시도로전출하여시군구를통해서지출하기도한다. 이러한내용을보다구체적으로보면, 지방교육자치법 제 39조 1항은 국가는예산의범위안에서시도의교육비를보조한다 고규정하고있고, 제36조는교육 학예에관한경비를충당하기위한재원으로자체수입인 교육에관한특별부과금 수수료및사용료 와 해당지방자치단체의일반회계로부터의전입금 과국가로부터의 지방교육재정교부금 도함께규정하고있다. 뿐만아니라, 이와는별도로 지방교육재정교부금법 제 11조 7항은 시 도는관할지역내의교육 학예의진흥을위하여제2항각호외에별도의경비를교육비특별회계로전출할수있다 고규정함으로써용도에제한없이지방교육재정을지원할수있도록하고있다. 이는지방교육사무수행을위한경비는시도교육청뿐만아니라국가와시도의일반회계도함께부담하여야한다는것을의미한다. 일반회계로부터의전입금은아래 < 표 2-1> 이제시하는바와같이지방교육세, 담배소비세전입금, 시도세전입금, 학교용지일반회계부담금, 비법정전입금, 지방교육재정교부금보전금등이있다. 지방교육세는취득세, 등록면허세, 재산세, 자동차세, 주민세균등분, 담배소비세, 레저세등의일정비율로구성되며부가세적성격을갖는다. 담배소비세전입금은특별시와광역시의담배소비세액의 45% 에해당하는금액을일반회계에서전입한다. 시도세전입금은목적세를제외한시도세총액의 3.6~10% 를지방자치단체의종류또는지역에따라지방교육비특별회계로전출한다. 지방교육재정교부금보전금은 2014년취득세영구인하에따른지방교육재정교부금감소분에대하여납입관리기관인서울시가지방소비세증가분에서직접전출한다. 시도는이처럼교육비특별회계로의재정전출을통하여지방교육에다양한형태의재정지원을할수있을뿐만아니라직접관내학교에지원할수있다. 지방재정교부금법 제 11조제6항은 지방자치단체 ( 시도및시군자치구 ) 는대통령령이정하는바에따라관할구역안에있는고등학교이하각급학교의교육에소요되는경비를보조할수있다 고규정함에따라시도뿐만아니라시군자치구까지지방교육에재정지원을할수있도록하고있다. 이외에도시군자치구가법적근거없이시도교육비특별회계로자금을전출하여관내학교에지원하는경우도있다. 이처럼교육비특별회계로전입되었다가지출되는세입 세출에한정한경우를협의의지방교육재정, 시도및시군자치구가직접관내학교에직접지출하는교육경비보조금과기타개별법령에근거한경비보조까지확대한경우를광의의지방교육재정이라고할수있다. 실제지방교육재정을정확하게파악하기위해서는광의의지방교육재정으로파악하는것이보다적절하다.

108 ~2020 년국가재정운용계획 < 표 2-1> 지방교육재정의재원조달체계 지방교육재정교부금 내국세분교부금내국세총액의 20.27% 중앙정부이전재정 교육세분교부금 국세교육세전액 ( 금융 보험업자수입금액의 0.5%, 특별소비세액 30%, 교통세액의 15%, 주세액의 10%) 국고보조금 국고사업 ( 중앙 지방이해관계사업 ) 에대한보조금 지방교육세 조정된취득세액의 20%, 등록면허세액의 20%, 재산세액의 20%, 자동차세액의 30%, 주민세균등분세액의 10~25%, 담배소비세액의 44.39%, 레저세액의 40% 담배소비세전입금 특별시및광역시담배소비세액의 45% 지방교육재정 지방자치단체이전재정 ( 일반회계전입급 ) 시 도세전입금 시 도세총액 ( 목적세제외 ) 의 3.6%~10% ( 특별시 10%, 광역시 경기도 5%, 기타도 3.6%) 학교용지일반회계부담금 학교용지확보등에관한특례법 제 4 조제 4 항에의거 개발사업 에의한학교용지확보소요경비의 1/2 를시 도가부담 비법정전입금 지방자치단체의비법정전입금 지방교육재정교부금보전금 2014 년취득세영구인하에따른지방교육재정교부금감소분에대하여납입관리기관인서울시가지방소비세증가분에서직접전출 자체수입 학생납입금, 주민부담수입 차입재정 지방채발행수입 자료 : 구균철 (2015), 지방정부교육재정부담구조의합리성분석교육재정경제연구.

109 교육분야 지방교육재정의환경 30) 일반지방재정과지방교육재정의연계는기본적으로현재의 two-track으로이루어지고있는지방재정이비효율적이라는인식에서출발하고있고, 이러한비효율은제도도입시기부터제기된비판에도불구하고지방교육의특수성을인정하는차원에서용인되어왔다고볼수있다. 그러나, 국가와지방을불문하고불어닥친작금의재정위기는더이상비효율성을유지하기어렵다는인식을확산시켰다. 게다가학생수의감소로인한지방교육재정수요의감소와복지재정수요의한축을담당해야하는지방재정수요의급증은지방재정차원에서의배분적효율성의필요성을제기하는또다른논거를제공하였다. 여기서는지방교육재정을둘러싼환경적변화로서저성장기조의정착으로인한국가재정의어려움과부동산경기침체와복지정책수요의급증으로인한지방재정의어려움및학생수감소에관해서논의한다. 1) 국가재정의어려움 우리나라는급증하는복지수요로인한국가예산의대폭적인구조조정이필요한시점이다. 아래표에서보는바와같이, 글로벌금융위기이후지속되는경기침체로인하여, 복지정책강화기조가정착되었으나세입은이를충당하기에충분히증가하지않았다. 2009년부터 2015년총수입증가율이 36.7% 이고, 총지출증가율이 24.4% 인데비해서복지예산증가율은 69.7% 에달한다. < 표 2-2> 우리나라재정지표추이 ( 단위 : 조원, %) 2007~2015 증가율 총수입 총지출 복지예산 1) 주 : 1) 복지예산은보건복지부 (2009 년은보건복지가족부 ) 일반회계예산임자료 : 보건복지 ( 가족 ) 부일반회계예산은 나라살림 ( 예산개요 ) 각년도를참고함총수입 총지출은국회예산정책처의재정통계사이트인 를참고함 게다가아래표에서보는바와같이우리나라는세계에서가장빨리고령화가진행되고있기때문에 앞으로도급격히증가하는노년층의복지수요에대비할필요가있다. < 표 2-3> 주요국의고령화속도 구분 7% ( 고령화사회 ) 도달년도 14% ( 고령사회 ) 20% ( 초고령사회 ) 소요년수 7%->14% 14%->20% 한국 일본 프랑스 미국 자료 : 통계청, 장래인구추계 ) 이부분은김재훈 (2015) 의 지방교육세의환경 에서가져왔음

110 ~2020 년국가재정운용계획 2014 년현재우리나라의통합재정수지는 GDP 대비 -2.0% 로비교적양호한편이나, 2004 년이후대체 로악화되는추세를보이고있다. 이러한추세는앞으로고령화속도와공적연금제도의성숙도진전으 로인하여더욱강화될것으로보이며, 이는재정수지에상당한악영향을미칠것으로보인다. < 표 2-4> 통합재정수지추이 ( 단위 : 조원 ) 통합재정수지 (GDP대비, %) 관리대상수지 (GDP대비 %) 자료 : 통계청 e-나라지표 2) 지방재정의어려움 지방세에서부동산위주의재산과세가차지하는비중이높기때문에최근들어서부동산경기의침체로인하여지방세증가세도상당히약해졌다는점도지방재정에큰어려움을주고있다. 2004년부터 2008년까지 4년간의지방세증가율은 33.0% 에달한반면에, 2009년부터 2013년까지 4년간의지방세증가율은 19.0% 에불과해서, 그이전기간보다무려 13.9% 포인트나낮아졌다. < 표 2-5> 지방세증가추이 지방세수 ( 부과기준 ) 34,201 35,978 41,294 43,524 45,480 전년대비증가율 3.2% 5.2% 14.8% 5.4% 4.5% 지방세수 ( 부과기준 ) 45,168 49,160 52,300 53,938 53,779 전년대비증가율 -0.7% 8.8% 6.4% 3.1% -0.3% ( 단위 : 십억원 ) 2004~2008 증가율 33.0% 2009~2013 증가율 19.1% 자료 : 2014 지방세연감 행정안전부 4 쪽. 국가와지방자치단체및시도교육청의예산및지출을비교해도이러한현상은쉽게발견된다. 예산규모기준으로볼때, 2010년국가의예산규모는 225.9조원으로전체의 55.5% 를차지하였고, 지방자치단체는 139.8조원으로 34.4% 를차지하였으며, 시도교육청은 41.1조원으로 10.1% 를차지하였다. 그러나, 2015년에는국가는그비율이 2010년보다 0.2% 포인트높은 55.7% 가되었으나, 지방자치단체는 2010년보다 0.7% 포인트낮은 33.7% 가되었고, 시도교육청은 2010년보다 0.8% 포인트높은 10.9% 가되었다.

111 교육분야 년부터 2015년까지의재정사용액추이를보면복지보조금의증가로인하여국가는 0.5%p 낮아진반면, 지방자치단체는 0.3%p 높아졌고, 시도교육청은 0.9%p 높아졌다. 결국, 재정사용액기준으로볼때, 지방자치단체는 2013년까지그비중이낮아지다가 2014년부터약간반등한반면, 지방교육재정은 2013 년까지그비중이높아지다가 2014년부터소폭하락했다고할수있다. 비록지방교육재정의비중이최근에소폭하락하기는했으나, 지방재정의복지보조금부담으로인한재정수요증대와후술하는지방교육재정수요의감소를고려할때여전히주목의대상이된다. < 표 2-6> 국가예산과지방예산의비교 ( 단위 : 조원, %) 구 분 2010 년 2011 년 2012 년 금액비중금액비중금액비중금액비중금액비중금액비중 2010~2015 비중차이 중앙 %p 예산 규모 기준 지방 %p 지방 교육 %p 중앙 %p 재정 사용액 기준 지방 %p 지방 교육 %p 자료 : 2015 년도지방자치단체통합재정개요 ( 상 ), 행정안전부, 2015, 24 쪽 4. 교육적환경 : 지방교육수요의감소 우리나라지방교육재정수요는지방교육수요로파악할수있고, 지방교육수요는지방자치단체의유치원, 초등학교, 중학교및고등학교재학생숫자로파악할수있다. 우리나라지방교육의대상이되는유초중고학생수는 1980년의 1,004만명에서 2010년에는 718만명으로 30년동안무려 22.1% 나하락하였고, 지방교육세가신설된 2001년부터 2013년까지만해도 14.7% 하락하였다. 이러한추세는지속되어우리나라는 2013년에도출산율 1.3명이하를기록함으로써 12년째최장기초저출산국가의기록을갖는심각한상태로, 2010년현재 8,677천명인초 중 고학생수가 2030년에는 6,633천명으로, 15.2% 하락할것으로예측되고있다. 그러나, 지방교육세의세수는 2001년의 3조 4,777억원에서 2012년에는 5조 2,551억원으로무려 51.1% 나증가하여, 이는같은기간동안유초중고학생수가 12.4% 나하락한것과는매우대조적인현상이다.

112 ~2020 년국가재정운용계획 < 표 2-7> 1970~2012 유초중고학생수추이 ( 기타학교제외 ) 구분 ) ) 증감률 1980~ ~2020 학생수 10,045 9,966 8,550 7,823 6,805 6, % -15.2% 주 : 1) 예측치자료 : 2012 년교육기본통계조사결과발표보도자료 교육과학기술부. ( 단위 : 천명 ) 학생수감소의정도는지방자치단체마다다르다. 특별시 광역시는전국총계와마찬가지로연평균 3.4% 감소를보였고, 도는이보다는약간적은 2.3% 감소를보였다. 시도가운데가장높은감소율을보인곳은부산광역시로학생들이 3년간 4.15% 감소한것으로나타났다. 다음으로서울특별시가 3.76% 의감소가있었고, 전라남도와대구광역시및울산광역시가 3.3% 이상의감소를보였다. 나머지자치단체들은대부분 2% 대의감소율을보였으나, 유일하게경기도만 1.60% 로상대적으로매우낮은감소율을보이는것으로나타났다. < 표 2-8> 유치원 초 중 고등학교학생수및증가율 ( 단위 : 천명 ) 시도계 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 ,877 1, ,632 1, ,395 1, ,179 1, 연평균증가율 -3.4% -3.8% -4.2% -3.5% -2.7% -2.4% -2.4% -3.3% 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 , , , , 연평균증가율 -1.6% -2.7% -2.9% -2.7% -2.8% -3.5% -2.9% -2.8% -2.3% 자료 : 각교육청홈페이지자료 제 2 절지방교육재정과일반지방재정의연계현황 1. 지방교육재정총괄 2014 회계연도의지방교육재정규모는 57 조 8,283 억원으로 2013 회계연도의 55 조 727 억원보다 2 조 7,556 억원 (50.0%) 증가하였다. 지방교육채차환액 2 조 115 억원을제외할경우, 순수예산규모증가액은

113 교육분야 101 7,441 억원으로이는최근 10 년간평균증가율보다현저하게낮은것이며, 이는경기침체로인한지방교 육재정교부금의증가율하락에기인한바크다. < 표 2-9> 2014 회계연도예산규모 ( 단위 : 억원, %) 구 분 14 회계연도 (A) 13 회계연도 (B) 금액 증감 (A-B) 비율 예산규모 578,283 (558,168) 550,727 27,556 (7,441) 5.0 (1.4) 주 : ( ) 는지방교육채차환제외시금액및비율자료 : 교육부 (2015) 최근 10 년간시도교육비특별회계의예산규모는매년연평균 6.3% 씩성장하였으며, 한해도마이너 스성장을보이지않는모습을보이고있다. 특히경기가호전되었던 2007 년과 2008 년및 2012 년에는각 각 10.3%, 17.5% 및 7.8% 의증가율을보인바, 연평균증가율 6.3% 보다높은증가율을나타내고있다. [ 그림 2-2] 연도별시도교육비특별회계예산규모 ( 단위 : 억원 ) 자료 : 교육부 한국교육개발원 (2014) 지방교육재정의세입을보다자세히살펴보면, 중앙정부와지방자치단체로부터의이전재원이 2014 회계연도에는 51조 611억원으로전체 57조 8,283억원의 88.3% 를차지하였으며, 이는전년도의 50조 4,735억원 (91.6%) 보다 1.2% 증가한것이다 회계연도의자체재원은 2조 8,634억원으로전체의 5.0% 를차지하였으며, 이는전년도의 3조 5,636억원 (6.5%) 보다 19.6% 나감소한것이다. 이처럼지방교육재정의이전재원비중이 90% 내외나되고, 자체재원의비중은 5% 내외에불과하다는점은지방교육재정및그로인한지방교육행정의자주성에대한비판의근거로작용한다.

114 ~2020 년국가재정운용계획 < 표 2-10> 시도교육비특별회계의구성 ( 단위 : 억원 ) 14회계연도(A) 13회계연도(B) 증감 (A-B) 재원별 구성비 구성비 비율 합 계 578, , , 이전재원 510, , , 자체재원 28, , , 지방교육채 38, , , 주민 ( 기관 ) 부담등기타 자료 : 교육부 한국교육개발원 (2014). 2. 지방교육재정과일반지방재정의연계 지방교육재정과일반지방재정간의연계는주로지방자치단체의일반회계로부터교육비특별회계로의전입의형식으로이루어진다 회계연도의지방자치단체이전수입은 10조 2,581억원으로전체교육비특별회계의수입가운데 17.7% 를차지하고있는데, 이는전년도의 9조 3,025억원보다 10.3%(9,555억원 ) 증가한것이다. 교육비특별회계의지방자치단체이전수입은법률에의해서의무적으로이루어지는의무적이전수입과법적인의무가없음에도불구하고매년시도혹은시군구의예산결정을통해서재량으로이루어지는재량적이전수입으로구성된다. 의무적이전수입은지방교육세전입금, 담배소비세전입금, 시도세전입금, 학교용지매입비, 지방교육재정교부금보전금으로구성된다. 이가운데 2014 회계연도기준으로지방교육세가가장비중이높은데, 교육비특별회계의 9.7% 인 5조 4,069억원이고, 다음으로시도세전입금이 3.7% 로 2조 1,214억원에달했다. 다음으로는담배소비세전입금이 1.0% 로 5,514억원에달했다 회계연도에비해서시도세전입금이 10.8% 로가장높은증가율을보였고, 다음으로담배소비세전입금과지방교육세전입금이각각 4.0% 와 3.4% 로높은증가율을보였다. 재량적이전수입은광역자치단체전입금과기초자치단체전입금으로구성되는데, 2013 회계연도에는광역자치단체전입금과기초자치단체전입금이 4,600억원을상회하는수준으로비슷했으나, 2014 회계연도의경우기초자치단체전입금이 4,720억원으로 3,027억원인광역자치단체전입금보다더많았다 회계연도에비해서기초자치단체전입금이 2.1% 소폭증가한반면, 광역자치단체전입금은 35.3% 대폭감소하였는데, 이는광역자치단체가교육비특별회계로전출하는대신학교로전출하는등일부사업에대한집행방식을전환한것에기인한다. 예컨대, 서울시의경우, 2014 회계연도부터무상급식비 (2,630억원) 를학교로직접교부함에따라전년대비예산액이감소하였다 ( 교육부, 2014 교육비특별회계세입 세출예산분석서 ).

115 교육분야 103 < 표 2-11> 지방자치단체일반회계로부터의이전수입의구성 ( 단위 : 억원 ) 재원별 14 회계연도 (A) 13 회계연도 (B) 증감 (A-B) 구성비구성비비율 합 계 578, , , 이전재원 510, , , 지방자치단체이전수입 102, , , 의무적이전수입 94, , , 지방교육세전입금 55, , , 담배소비세전입금 5, , 시도세전입금 21, , , 학교용지매입비 4, , 지방교육재정교부금보전금 7, ,777 순증 재량적이전수입 7, , , 광역자치단체전입금 3, , , 기초자치단체전입금 4, , 자료 : 교육부 한국교육개발원 (2014). 광역자치단체와기초자치단체로부터교육비특별회계로전입되는의무적및재량적이전수입외에도이들지방자치단체들이직접학교회계로전출하는교육경비보조금등 31) 이있다. 교육경비보조금등은시도와시군구에의해서학교회계로전출되는데, 시지역의경우 2014 회계연도결산기준으로 5,116억원이었고, 도지역의경우 8,017억원으로지방자치단체전체로는 1조 3,133억원이었다 회계연도결산기준으로교육경비보조금의시지역합계가 1,037억원이었으며, 도지역의합계는 4,196억원으로도지역의교육경비보조금의합계가 3,159억원더많았다. 기타개별법령에입각해서지방자치단체로부터학교회계로전출된금액은 2014 회계연도결산기준으로시지역은 4,079억원으로교육경비보조금보다 3,042억원더많았으며, 도지역의기타개별법령에입각해서전출된금액인 3,821억원보다 258억원더많았다. 시지방자치단체가운데에서는서울특별시가 3,437억원으로가장교육경비보조금등이많았고, 도지역에서는경기도가 5,522억원으로가장많았다. 경기도와강원도를제외한도지역의교육경비보조금등의규모가대체로편차가적은반면, 서울을제외해도시지역은가장큰인천이 868억원인데비해서광주나세종시는각각 23억원과 29억원에불과하여상당히큰편차를보였다. 부산, 대전, 강원, 전남, 경남등은기타법령에입각한지원보다교육경비보조금을더많이사용하는반면, 다른대부분의자치단체들은기타법령에입각한지원을교육경비보조금보다더많이하는것으로나타났다. 31) 교육경비보조금은시도및시군구의일반회계에서 지방자치단체의교육경비의보조에관한규정 에따라각급학교로지원하는경비와 학교급식법, 도서관법, 한부모가족지원법, 국민기초생활보장법 등개별법률을근거로각급학교에지원하는경비를포함한다.

116 ~2020 년국가재정운용계획 < 표 2-12> 2014 회계연도시도지역의교육경비보조금등의규모 ( 결산기준 ) ( 단위 : 억원 ) 교육경비보조금등 교육경비보조금등 시지역 교육경비 보조금 기타법령계도지역 교육경비 보조금 기타법령 계 서울 615 2,822 3,437 경기 2,658 2,864 5,522 부산 강원 대구 충북 인천 충남 광주 전북 대전 전남 울산 경북 세종 경남 시계 1,037 4,079 5,116 제주 시도계 5,233 7,900 13,133 도계 4,196 3,821 8,017 자료 : 교육부 한국교육개발원, 2015 지방교육재정분석종합보고서. 제 3 절지방교육재정협력기제의현황및문제점 1. 지방교육재정협력기제의현황 우리나라지방교육자치및지방교육재정관련법률들은지방교육재정과일반지방재정의효율적인협력을위하여다양한기제를두고있다. 우선 지방교육재정교부금법 제 11조는교육감이시도가교육비특별회계로전출하는지방교육세전부, 담배소비세의 100분의 45 및시도세의일부로충당되는세출예산을편성할때에는미리당해지방자치단체의장과협의할것을의무화하고있다. 또한, 지방교육재정교부금법시행령 제 8조는시도지사가이러한협의를요청받을경우, 20일이내에그에대한의견을회신하여야할것을규정하고있다. 동규정의 2항은세출예산의편성협의를위하여시도에교육정책협의회를둘수있도록규정하고있다. 즉, 교육감과시도지사는시도일반회계로부터교육비특별회계로부터전출되는법정전출금의예산편성관련해서교육정책협의회라는제도적장치를마련하고있는것이다. 경기도는 2015년에 경기도교육재정지원및협력에관한조례 를제정하여경기도교육정책협의회를설치하였다. 동조례에따르면, 도지사, 교육감및의회의장을공동의장으로하여이들을포함한 9명의위원으로구성하며, 도의행정1 부지사, 사회통합부지사와도교육청의제1부교육감, 제2부교육감이되며, 도의회의여성가족교육협력위원회위원장과교육위원회위원장이경기도교육정책협의회위원이된다. 이협의회에상정되는안건선정과의견조정등실무협의를처리하는실무협의회를두고, 여기에는도의기획조정실장, 교육협력국장과도교육청의기획조정실장, 정책기획관을위원으로둔다. 이협의회에서는법정전입금에관한사항, 법정전입금으로충당되는예산의편성에관한사항, 지방교육세및지방교육재정부담금징수 교부 집행 정산에관한사항을협의대상으로한다.

117 교육분야 105 이와는별도로 지방교육자치법 제 41조는지방자치단체의교육 학예에관한사무를효율적으로처리하기위하여지방교육행정협의회를둘것을의무화하고있으며, 그구체적인사항은조례로위임하고있다. 경기도의교육행정협의회를예로들면, 교육감과도지사로만구성되는대표협의회와대표협의회에앞서서이루어지는도교육청과도청간의실무협의및의견조정, 안건의선정등의사무를처리하는실무협의회로구분된다. 실무협의회에서는도교육청의제1부교육감과도청의행정1부지사가공동의장이되고도교육청의기획조정실장, 정책기획관과도청의기획조정실장과교육협력국장이위원이된다. 교육행정협의회는학교설립및교육시설확충등학교교육여건개선에관한사항, 학교용지의확보및경비의부담에관한사항, 학교급식여건의개선에관한사항, 학교관련도시기본계획및도시관리계획등도시개발계획수립에관한사항, 교육유해환경 시설의개선에관한사항, 교육격차해소에관한사항, 평생교육에관한사항, 지역전략사업과연계한인력양성에관한사항, 우수인재양성에관한사항, 교육사업지원에관한사항, 과학 기술교육의진흥및직업교육여건개선에관한사항, 교육시설의개방및지원에관한사항, 공공도서관설립및운영에관한사항등을협의한다. < 표 2-13> 경기도의교육재정협력기제 구분경기도교육정책협의회경기도교육행정협의회 인원 경과 기능 위원 9 명 경기도교육재정지원및협력에관한조례 2015 년 8 월 3 일제정및시행 1. 법제 11 조제 2 항의규정에의한교육비전입금에관한사항 2. 지방교육재정교부금법시행령 제 8 조 1 항에의한경기도교육청 ( 이하 도교육청 이라한다 ) 세출예산안에대한경기도교육감과 ( 이하 교육감 이라한다 ) 도지사와의협의에관한사항 3. 균등한교육기회제공을위한사업 4. 우수인재육성및창의력양성사업 5. 직업교육활성화를위한사업 6. 교육복지증진사업 7. 학교시설개선사업 8. 그밖에도지사가교육환경개선을위하여필요하다고인정하는사업 < 협의회 > 1 협의회의공동의장은도지사와교육감, 경기도의회 ( 이하 도의회 이라한다 ) 의장이된다 2 협의회위원은공동의장을포함하여 9 명의위원으로구성한다. 3 위원은도의행정 1 부지사, 사회통합부지사와도교육청의제 1 부교육감, 제 2 부교육감이되며, 도의회의여성가족교육협력위원회위원장과교육위원회위원장이된다. 4 간사는도와도교육청의업무소관담당과장이된다. 5 협의회는각각의공동의장이소집 주재하며, 협의 조정이필요한사항에대하여수시로개최한다. 대표협의회 2명실무협의회 6명이내경기도교육행정협의회설치 운영조례 2014년 12월 31일개정 시행 1. 학교설립및교육시설확충등학교교육여건개선에관한사항 2. 학교용지의확보및경비의부담에관한사항 3. 학교급식여건의개선에관한사항 4. 학교관련도시기본계획및도시관리계획등도시개발계획수립에관한사항 5. 교육유해환경 시설의개선에관한사항 6. 교육격차해소에관한사항 7. 평생교육에관한사항 8. 지역전략사업과연계한인력양성에관한사항 9. 우수인재양성에관한사항 10. 교육사업지원에관한사항 11. 과학 기술교육의진흥및직업교육여건개선에관한사항 12. 교육시설의개방및지원에관한사항 13. 공공도서관설립및운영에관한사항 14. 그밖에경기도교육감 ( 이하 교육감 이라한다 ) 과경기도지사 ( 이하 " 도지사 " 라한다 ) 간협의 조정이필요한사항 < 대표협의회 > 1 대표협의회는교육감과도지사로구성하며, 경기도교육행정협의회를대표한다. 2 대표협의회의사무를처리할간사 2 명을둔다. 3 간사는경기도교육청 ( 이하 " 도교육청 " 이라한다 ) 및경기도청 ( 이하 " 도청 " 이라한다 ) 소속 4 급이상공무원중에서교육감과도지사가각각지명하는 2 명으로한다. 4 간사는회의주재등역할배분을통하여회의가원활하게진행될수있도록회의개최전에서로협의하여야한다.

118 ~2020 년국가재정운용계획 구분경기도교육정책협의회경기도교육행정협의회 6 회의는재적위원과반수의출석으로개의하고, 출석위원과반수의찬성으로의결한다. < 실무협의회 > 1 실무협의회는협의회에상정되는안건선정과의견조정등실무협의를처리한다. 2 실무협의회의위원은도의기획조정실장, 교육협력국장과도교육청의기획조정실장, 정책기획관이된다. 3 간사는도와도교육청의업무소관담당사무관이된다. 법적근거 지방교육재정교부금법 제 11 조및동시행령제 8 조 지방교육자치법 제 41 조 < 실무협의회 > 1 실무협의회는대표협의회안건심의에앞서도교육청과도청간실무협의및의견조정, 안건의선정, 그밖에대표협의회로부터위임받은사무를처리한다. 2 실무협의회는공동의장 2 명을포함한 6 명이내의위원으로구성한다. 3 공동의장은도교육청의제 1 부교육감과도청의행정 1 부지사가된다. 4 위원은도교육청의기획조정실장 정책기획관과도청의기획조정실장 교육협력국장이된다. 5 실무협의회의사무를처리할간사 2 명을두며, 도교육청과도청의경기도교육행정협의회업무담당사무관이된다. 규정의성격 재량규정 의무규정 상임위여성가족교육협력위원회교육위원회 이외에도시도와시도교육청간의인적교류를통하여재정협력을추구하고있다. 예컨대, 경기도는 경기도교육재정지원및협력에관한조례 제15조에 도지사와교육감은교육협력지원사업의원활한추진을위하여필요하다고인정하는때에는관계법령이정하는바에따라상호소속공무원 ( 이하 교육협력관 이라한다 ) 을교육협력부서에근무하게할수있다. 고규정하고있다. 이때교육협력관은교육협력지원사업의계획수립 집행의지원, 교육청및중앙정부등유관기관과의협력관계유지, 그밖에교육관련사항에대한자문등의기능을수행한다. 또한, 시도와시도교육청은교육협력지원사업기본계획을수립하고, 교육협력지원사업의평가를실시하여그결과를교육협력지원사업기본계획에반영한다. 경기도의경우 경기도교육재정지원및협력에관한조례 에서규정하고있다. 2. 지방교육재정협력기제의문제점 1) 구조적기반 : 지방자치단체집행기능의기능분리 앞에서논의한바와같이 지방자치법 과 교육자치에관한법률 은교육 학예에관한사무의집행을시 도지사로부터분리하고있으며, 그기능을시도교육감에게부여하고있다. 그런데, 지방교육사무를수행하는데있어서시 도의협조를필요로할뿐만아니라시도지사의직무로부터지방교육을떼어놓기어렵기때문에효율적지방교육행정을위해서는양기관의협력이필수적이다. 이는지방교육이지역주민들이매우중요하게생각하는행정서비스가운데하나이기때문이기도하지만, 그로인하여주민의정치적지지확보를최우선으로추구하는시 도지사가지방교육에관심을갖지않을수없기때문이다. 비록교육 학예에관한사무의집행기능이교육감에게부여되어있음에도불

119 교육분야 107 구하고, 시 도지사는주민의관심사인지방교육에기여함으로써정치적지지를얻으려하며, 실제로여러시도에평생교육국, 교육협력국등교육관련행정을수행하는국단위의조직이설치되어있고, 교육행정을위한예산도매년증가되는것도이러한이유때문이다. 2) 시 도와시 도교육청간의재정협의미흡 시 도에의한교육지출이상당함에도불구하고시 도교육청간의재정협력이체계적으로이루어지지않고있다. 현재 지방교육재정교부금법 제 11조 4항은시 도가조례로교육정책협의회를두고법정전출금예산편성에있어서시 도와시 도교육청간에협의하도록허용하고있다. 많은시도가교육정책협의회의조례를제정하여이를재정협력기제로활용할수있으나, 시 도가필요에따라설치할수있는재량규정으로되어있어서조례로제정한경우가많지않다. 또한, 교육정책협의회를조례로설치한시 도의경우도법정전출금을과거의봉급전입금으로이해하고시 도의예산관여를인정하지않으려는교육청의소극적자세로인하여협력기제가거의작동하지않음으로써유명무실하게운영되고있다. 32) 재정협력을위한협의회임에도명칭이모호해서그의미를정확히전달하지못하고있다. 그리고, 지방자치단체가지방교육을위하여지출하는항목가운데법정전출금을제외한항목들의지방자치단체와시 도교육청간의체계적협력을위한기제가설치되어있지않고있다. 비법정전출금이나교육경비보조금의경우, 교육청사업과연계하여추진하는경우에더큰효율을달성할수있음에도, 비법정전출금은그때그때임시적인비공식적협의를거치고있으며, 교육경비보조금은아예협의가이루어지지않고있다. 유사한목적을위하여지출되는비법정전출금과교육경비보조금등이교육청의교육비특별회계예산과시도의예산과의연계가부재하기때문에시도차원에서배분적효율성을확보하기는사실상불가능하다. 3) 시 도지사와시 도교육감의인센티브문제 시 도지사와시 도교육감은 4년마다동일한유권자들로부터선출되는중복관할권문제를갖게됨으로써각각담당하는사무에대해서는동일한주민대표권을보유하고있기때문에원활한협력관계를맺는것이구조적으로쉽지않다. 대부분의교육행정서비스가시교육청을통해서이루어지고, 교육청을통하지않는교육행정지원도결국에는선거과정에서그공로가교육감에게돌아가기때문이다. 현재시 도가시 도교육청에지원하는 8조원가까운법정전출금의사용에대해서지방교육재정교부금법이허용하는시 도의관여권한을행사하지못하고있기때문에시 도지사의적극적인협력은기대하기어렵다. 이러한구조적인모순에더하여시 도지사와교육감간에지방교육에대한이념적성향이서로다른경우에는문제가더욱악화되기쉽다. 과거에서울과경상남도에서큰이슈가되었던무상급식문제는당시서울시장과경상남도지사는우파성향을띠고있었던것과는달리당시서울시교육감과경상남도교육감은좌파성향을띠고있기때문에갈등이발생한것이다. 이처럼이념적지향이다른교육감이이끄는교육청에예산을지원해서좋은성과를올리도록하는것이시 도지사의정치적이익에반할가능 32) 일부에서는 시도의법정전출금이당초교육에대한지방자치단체의책임을전제로지방교육재정의확보를위하여마련되었던교육세, 봉급전입금, 공공택지조성에따른학교신설책임의필요성등으로애초에지방에서부담해야할몫이며다만, 교육감에게과세권이없으므로시도지사가대신징수하여넘겨주는것에불과하다 ( 김병주교수의서면응답, 2016 년 4 월 ) 는시각을가지고있다. 그러나, 이는 지방재정교부금법 제 11 조 4 항에규정되어있는시도의법정전출금에대한협의강제규정을설명하지못한다. 즉, 만일징수대행을한것에불과하다면, 동법이법정전출금의용도에관하여시도지사와교육감의협의를강제할이유가없는것이다.

120 ~2020 년국가재정운용계획 성이높기때문에시 도지사가비법정전출금혹은교육경비보조금을필요한만큼증액시킬유인이적다고볼수있다. 4) 일반자치와교육자치의이원화에따른예결산분리운용 현재일반행정자치와교육자치, 일반지방재정과지방교육재정간에칸막이가놓여져있어서, 양자간의협력관계가원활하게작동하지않게되고, 그결과예산의편성이분리되어운용되고있다. 일반행정과교육행정의예산편성과집행, 심의와결산체계가각각분리되어운용되고있어, 종합적이며 (comprehensive) 체계적인 (systematic) 관리와운용에한계가나타나고지방자치단체의교육재정에대한협조와연계유인이존재하지않기때문이다. 이는국가재정에서입법부 사법부등정부의독립기관에대해서도 33) 예산편성및결산안작성이기획재정부로일원화되어있어, 국가재정전반을종합적으로고려한효율적인재원배분및관리가가능하다 ( 국가재정법 제 40조, 제59조등 ) 는점과는많이다르다. < 표 2-14> 재정주체에따른예 결산과정의괴리 구분주체예산편성예산심의집행결산안작성결산승인 중앙부처중앙부처국가재정기재부국회기재부독립기관독립기관지방재정시도시도지사시도시도지사시도의회교육재정교육청교육감교육청교육감 국회 지방의회 일반재정과교육재정이별개의시스템으로운영되는상황에서는국가와지방의재정자원이효율적이고책임성있게활용되기어려우며, 동시에몇몇지자체에있어서는일부과당경쟁적교육재정지원현상이나타나기도하였다. 지방자치단체간의선심성과당경쟁적교육재정지원현상이문제로, 최근에상당수의자치단체들이교육에대한사회적관심을적극적으로반영하기위해, 전에없이자기지역의교육서비스향상을위해재정을적극적으로지원하려는움직임을보이고있다. 예를들면방과후학교지원, 급식 교육정보화 체육 문화공간설치등인데, 최근논란의대상으로부각된무료급식문제도정책의타당성을떠나지방자치단체간의과열경쟁내지동료압박 (peer pressure) 현상을내포하고있다. 지역의교육여건을개선하기위한지방자치단체의재정적지원은 1996년 시 군및자치구의교육경비보조에관한규정 의제정과함께가능해졌지만, 실제교육경비지원이급격하게증가한것은민선 3 기가출범한 2002년이후부터이다 ( 하봉운, 2009). 지방자치와교육자치가독립 운영되고있는현체제에서는시 도교육청과일반자치단체 ( 광역 기초지방자치단체 ) 에서특정사업에중복투자되는경향이발생하고있다. 특히학교시설, 학교환경, 학교인프라, 평생학습운영, 지방공무원교육, 직업진로교육, 주민교육등은중복가능성이높은것으로지적되고있다 ( 이효 김성주, 2014). 이처럼예산편성의분리로인하여중복적인예산사업의편성이초래됨으로써시도의관할구역전체에있어서최적의배분적효율성을확보하고있다고보기어렵다는비판의근거로작용하게된다. 33) 독립기관 ( 국회 대법원 헌재 선관위 ) 의예산편성시사전협의하고, 예산감액시국무회의에서독립기관의장으로부터의견을청취하는등독립기관의의견을최대한존중

121 교육분야 109 일부시도와시도교육청간의중복투자사업현황을제시하면아래와같다. < 표 2-15> 전라북도지자체와전라북도교육청간의중복투자사업현황 정책사업 학력지원 전라북도지자체전라북도교육청익산시지자체 단위사업금액세부사업금액세부사업금액 소계 3,462,281 소계 194,042,877 소계 으뜸인재육성 1) 1,516,830 교육환경조성 1,945,451 창의인성교육운영 2,783,450 기숙형학교지원 2,576,000 원어민교사및보조강사운영 학교체육시설여건개선 10,234,059 8,563,880 학교신증설 60,107,900 학교시설증개축 13,023, 교육프로그램지원 ( 자체 ) 교육프로그램지원 ( 보조 ) ( 단위 : 천원 ) 523, ,800 학교시설교육환경개선 96,753,943 학교시설지원 ( 보조 ) 207,521 소계 413,000 소계 3,625,698 소계 79,470 평생교육 평생교육진흥사업 413,000 평생학습운영지원 3,202,977 평생교육시설및운영지원 422,721 평생학습정책개발및홍보 평생교육협의회운영 평생교육프로그램운영및지원 2,200 3,260 22,000 평생학습센터운영 52,010 소계 10,065,992 소계 35,074,661 소계 633,274 진로진학교육 2,226,481 학교폭력예방 16,220 학생수련활동지원 1,165,522 청소년수련관운영 178,074 공공청소년수련시설프로그램운영지원 3,076 청소년육성보호 청소년건전육성및보호활동지원 2) 10,065,992 학교폭력예방지원 3,500,440 청소년방과후 아카데미운영 방과후학교운영 24,004,249 청소년상담복지센터지원 300, ,698 청소년진로탐색및학교폭력예방교육 6,250 학생상담활동지원 4,177,969 청소년진로 직업체험프로그램 지원 6,500 주 : 1) 세부사업중기숙형학교지원에대한사업이존재함 2) 방과후아카데미운영, 청소년시설및단체지원, 학교폭력예방, 진로탐색과관련된세부사업들이존재함

122 ~2020 년국가재정운용계획 < 표 2-16> 서울시지자체와서울시교육청간의중복사업현황 정책사업 학교지원및우수인재양성 다양한평생교육환경조성 건전한청소년육성및복지서비스증진 친환경급식정책실현 서울시지자체교육청강남구지자체 단위사업금액세부사업금액세부사업금액 소계 64,735,479 소계 284,572,336 소계 7,475,880 학교교육지원 54,579,451 창의적우수인재양성 1) 10,156,028 학력향상지원 705,820 학교폭력예방지원 3,003,409 교육복지우선지원 43,395,618 학교시설교육환경개선 직업진로교육과정운영 학부모및주민교육참여확대 저소득층자녀학비지원 233,465,809 1,945,100 2,056,580 학교교육여건개선 7,202,045 학교보안관운영 117,980 33,235,969 교육급여지급 155,855 소계 10,574,855 소계 12,015,080 소계 2,753,233 평생교육사업효율적추진 10,574,855 평생교육시설및운영지원 7,967,403 평생학습운영지원 4,047,677 평생학습관위탁운영 강남평생학습활성화 2,180, ,608 소계 67,645,192 소계 22,331,431 소계 4,877,742 청소년시설확충및운영개선추진 유해환경으로부터청소년보호지원 청소년수련프로그램운영지원 51,490,794 학생상담활동지원 11,187,107 진로진학교육 2,857,980 15,187,978 대안교육운영지원 3,857,231 강남청소년쉼터운영 강남청소년수련관운영 역삼청소년수련관운영 공공청소년수련시설운영지원 강남구청소년상담복지센터운영 강남구진로직업체험지원센터운영 청소년운영위원회지원 청소년방과후아카데미운영 2,590, ,738 1,053,676 28, , ,000 4,000 99, ,420 학생수련활동지원 4,429,113 청소년복지지원 153,065 소계 140,081,323 소계 35,611,522 소계 7251,843 친환경 급식 140,081,323 학기중급식비지원 35,611,522 운영지원 2) 아동급식지원 1,831,225 초 중학교무상급식지원 ( 단위 : 천원 ) 5,420,618 주 : 1) 세부사업중서울시장학사업에저소득층자녀에대한장학사업이포함되어있음 2) 세부사업중저소득층학교급식지원이포함되어있음

123 교육분야 111 5) 전출시기의문제 지방자치단체로부터의법정전입금은분기별로균등하게전입되는것이가장바람직하다. 전입시기의적절성을평가하기위하여법정전입금의 2/4분기전입누계비율을측정할때, 50% 가가장바람직한수치가될것이나, 2014년의실적을분석한결과를보면, 모든자치단체가여기에미달하는것으로나타났다. 2014년의전국평균은 24.1%, 시지역평균은 27.5%, 도지역평균은 20.0% 로그값이매우낮은것으로나타나고있다. 또한, 지방자치단체에따라큰편차가있는것으로나타나고있다. 이는시도와시도교육청간의협력관계의원활한정도에따라전출시기가크게달라질수있을것이라는추정을가능하게한다. 종전에도이비율이매우낮았었기때문에자치단체들이조례로전입시기를엄격하게규정하였다. 예컨대, 경기도는 경기도교육재정지원및협력에관한조례 제7조제2항에 도지사는제2조제1호의규정에따라도가부담하는지방교육재정을다음각호에따라교육비특별회계로전출하여야한다. 1. 매월도금고입금액은 100분의 90 이상을익월말까지전출 ( 다만, 12월 1일부터 12월 20일까지의도금고입금액의전액을 12월 31일까지전출 ) 2. 제1호의 1월내지 6월의미전출금은 7월말까지전출하고, 7월내지 11월의미전출금은 12월말까지전출하여야한다 고규정하고있으나, 여전히그효과는제한적인것으로나타나고있다. < 표 2-17> 지방세 ( 법정 ) 이전수입 2/4 분기전입누계비율및증감률시 도별현황 구분 시지역 비율비율순위증감률순위구분 도지역 순위 증감률 서울 25.7% 31.3% % 2 경기 22.0% 17.0% % 7 부산 24.9% 27.3% 4 9.6% 4 강원 13.3% 23.6% % 1 대구 21.2% 18.7% % 5 충북 17.0% 20.9% % 2 인천 47.8% 13.8% % 7 충남 28.4% 22.5% % 6 광주 34.7% 38.5% % 3 전북 15.3% 7.6% % 9 대전 16.7% 31.6% % 1 전남 13.6% 13.0% 8 4.4% 4 울산 28.9% 22.8% % 6 경북 32.2% 34.9% 2 8.4% 3 세종 0.0% 0.0% 경남 38.9% 21.6% % 8 제주 44.0% 37.2% % 5 자료 : 교육부교육개발원, 2015 년지방교육재정분석종합보고서. 순위 6) 시 군 구의시 도교육청에대한보조금지급의법적근거미흡 시 군 구의경우, 관할지역의학교에보조금을지출하고있는데, 이는지역교육지원청과의협의후교육청에보조금을교부하여교육청을통하여학교지원사업을하는경우와직접학교에다양한보조금을지급하는경우로구분할수있다. 전자의경우, 시군구가특정학교를지정하여지원하는것이곤란한경우에사용될수있으며, 구체적으로는 1) 적은돈으로여러학교들을지원하는경우, 행정관리비용을생각하면시군구가지원하는것이비효율적이고, 2) 무엇보다도시도교육청의대응자금을받아서사업규모를키울수있다는점들이고려된것으로보인다. 시도가지방교육비특별회계로비법정전출금을보내거나학교에교육경비보조금을교부하는것은각각 지방교육재정교부금법 제 11조제7항과 지방

124 ~2020 년국가재정운용계획 교육재정교부금법 제 11조제6항에근거를두고있다. 반면에, 시 군 구가학교에직접보조금을지원하는것은 지방교육재정교부금법 제 11조 6항및 교육경비보조에관한규정 제 2조를근거로이루어지고있으나, 교육청에대한보조금교부는이러한법적근거없이이루어지고있다. 특히, 시 군 구가광역자치단체인교육청의교육비특별회계로보조금을교부하는것은 지방자치법 과 지방재정법 이규정하고있는보조금체계와불일치하는문제가있다. < 표 2-18> 지방자치단체에의한지방교육재정기여방식의법적근거 비법정전입금 교육경비보조금 시도 지방교육재정교부금법 제 11 조 7 항 지방교육재정교부금법 제 11 조 6 항 시군구 - 지방교육재정교부금법 제 11 조 6 항 현행 지방자치법 제 166조 2항은 국가나시 도는지방자치단체가그지방자치단체의사무를처리하는데에필요하다고인정하면재정지원이나기술지원을할수있다 고규정하고있고, 지방재정법 제23조 2항도 시 도는정책상필요하다고인정할때또는시 군및자치구의재정사정상특히필요하다고인정할때에는예산의범위에서시 군및자치구에보조금을교부할수있다 고규정하고있다. 이러한규정들로미루어볼때, 시 군 구가시도교육비특별회계로재원을전출하거나시 도혹은시 군 구가중앙정부에보조금을교부하는것을허용하고있지않으며, 이러한점에서기초자치단체인시 군 구가광역자치단체의회계인시도교육비특별회계로자금을전출하기위해서는별도의명시적인법적근거가필요한것으로해석할수있다는점에서시군구의교육청에대한보조금의법적근거가미흡하다. 7) 미자격시 군 구의교육경비보조금지원 많은시 군 구들이 지방자치단체의교육경비보조에관한규정 이규정한요건에해당하지않음에도교육경비보조금을학교에지원하고있다. 동규정제3조는재정이열악한지방자치단체들이학교에교육경비보조금을지원함으로써재정이더욱악화되는것을막기위하여지방채를발행하여보조사업에대한보조금의재원을마련하고자하는경우, 국고보조금또는특별시 광역시 도보조금의지원에따라법령또는조례의규정에의하여시 군 자치구가부담하여야할경비의미부담액이있는경우그리고, 당해연도의일반회계세입에계상된지방세와세외수입의총액으로당해소속공무원의인건비를충당하지못하는경우에는교육경비보조금을지원하지못하게규정하고있다. 자체수입으로인건비를해결하지못하는시 군 구들이 2015년에 74개단체에이르고있는데, 여전히인제군등재정력이약한일부기초자치단체들은개별법률에근거하여단위학교에교육경비보조금을지원하고있는것으로알려지고있다. < 표 2-19> 자체수입 ( 지방세 + 세외수입 ) 으로인건비미해결단체현황 구분 계 시도 시 군 구 계 해결 169(69.5%) 17(100.0%) 69(92.0%) 23(28.0%) 60(87.0%) 미해결 74(30.5%) - 6(8.0%) 59(72.0%) 9(13.0%) 자료 : 행정자치부, 2015년도지방자치단체통합재정개요.

125 교육분야 113 종래에는시 군 구들이결산을하게되면세계잉여금등이세외수입으로계상되어결산기준으로는세외수입을포함한자체수입으로인건비등을해결할수있다는점에서형식적으로는동규정을정면으로위반하는것으로볼수없었다. 그러나 2014년도세입예산과목편제전면개편으로 보전수입등 ( 잉여금 이월금 융자금원금회수 ) 및내부거래 ( 전입금 예수금및예탁금 ) 가세외수입에서제외되어자체수입으로인건비미해결단체들이급증하게되었다. 제 4 절지방교육재정협력강화방안 1. 지방자치단체집행기능의통합 재정은행정을지원하는기능을하기때문에지방교육행정이분리된상태에서는지방교육재정이일반지방재정으로부터분리되어운영되는것은불가피하며, 그로인하여나타나는문제점들또한불가피한현상으로이해될수있다. 따라서, 이러한문제점들을근본적으로해결하기위해서는가장극단적인방법으로지방교육행정과일반지방행정의구조적인통합이효과적인방안이될수있다. 이는교육재정의칸막이를제거함으로써예산편성단계에서재원의배분적효율성의극대화가가능하게하는효과가있다. 보다구체적으로는시 도지사가교육전문가중에서교육부지사 ( 부시장 ) 를인선한뒤지방의회의동의를얻어임명하는것이바람직하다. 이방안은교육의전문성과자주성, 특수성을확보할수있으면서동시에주민의교육에대한통제가가능하여교육에대한지방자치단체장및교육부지사 ( 부시장 ) 의책임을강화시킬수있다. 또한지방의회도임명동의권을통해시 도지사의교육부시장 ( 부지사 ) 의임명권에대한통제를할수있어, 2권분립의지방자치에근접한방식이며민주적인방식이라고할수있다. 이렇게할경우에시도지사가교육부시장 ( 부지사 ) 를통하여교육행정에영향력을행사함으로써교육행정의전문성과독립성을침해할수있다는우려가있을수있다. 정치인인시도지사가교육부문의예산배분이나교원및교육행정직원의인사혹은교육과정의결정등에관련해서정치색을드러낼수있다는것이다. 그러나, 이미현제도하에서도교육감들이정치적인결정을통하여예산편성, 인사그리고교육내용등에영향을미쳐서사회적인물의를빚은경우도많이있다는것은주지의사실이다. 이러한점을고려할때지방행정과지방교육행정의통합이가져오는부작용에대한우려는과도하다는비판을받을소지도있다. 34) 교육부지사 ( 부시장 ) 는교육의전문성을고려하여교육경력 3년이상, 비정당인등의일정한자격조건을갖춘전문가중에서선발하도록함으로써이러한우려를어느정도불식시킬수있을것이다. 시도지사에의해서임명된교육부지사들은도지사의지휘를받을뿐만아니라, 동일한교육이념을갖는후보자들일가능성이높고, 그만큼교육행정수행에있어서의협력가능성이높으므로, 시도전출금의용도결정에있어서시도지사의의사가반영될가능성이높다. 이는시도법정전출금에대한시도지사의책임성을제고시키고, 시도지사와시도교육감간의법정 34) 대부분의교육감후보들은정치적인이념에의해서어느한편에서있지않으면, 사실상선거에서당선되기어렵다는점도이러한비판에추가적인근거를제공한다.

126 ~2020 년국가재정운용계획 전출금및학교용지부담금의전출시기에관한분쟁도제거하며, 시도지사의비법정전출금증가에대한적극적태도를유발시켜서궁극적으로지방교육재정증대에상당한기여를할것으로보인다. 현재불필요하게중복적으로설치되어있는유사한기능의교육정책협의회, 교육행정협의회, 교육지원협의회등이필요하지않으며, 시도지사수준에서모든지방교육예산관련이슈의조정이가능하다. 현재교육청과시도가서로독립적으로교육사업을시행함으로써지역내학교들및사업들간예산의최적배분이원천적으로불가능한상황인데반해서, 하나의컨트롤타워가교육재정전체를대상으로예산배분을할수있게되므로, 예산배분의효율성을제고할수있다. 2. 지방자치단체집행기관의연대 이러한집행기능의통합보다는약간낮은수준으로시도지사와교육감의러닝메이트직선제와같은집행기관의연대가또하나의대안이될수있다. 교육감직선이이루어지고있는현실을감안하여집행기관의일원화를단계적이며순차적으로추진하기위해서는단기적으로현재의시도교육청 / 교육감체제를유지하여지방선거에서시 도지사와러닝메이트로주민직선에의해선출해나가는방식이다. 러닝메이트제의도입으로교육의전문성, 특수성, 자주성을고려하여교육사무를관장하는교육감을직선하여급격한변화로인한부작용을방지하는효과와더불어시 도지사와교육부지사 ( 부시장 ) 간의일관된지방교육정책을추진할수있는제도적기반을구축할수있다는장점이있다. 이때교육감은교육의전문성과비정치성을위하여교육경력 3년이상등일정한자격조건을갖춘전문가중에서선발하도록하고, 여기에비정당인등의자격조건을검토할필요가있다. 그러나러닝메이트제는어느한쪽이임기를채우지못하는경우에보궐선거의문제가발생할수있어이에대한대비가이루어져야한다. 이처럼러닝메이트로당선된시도지사및시도교육감들은동일한교육이념을갖는후보자들일가능성이높고, 차기선거에서의이해관계도일치하는만큼교육행정수행에있어서의협력가능성이높으므로, 시도전출금의용도결정에있어서시도지사의의사가반영될가능성이높다. 이는시도법정전출금에대한시도지사의책임성을제고시키고, 시도지사와시도교육감간의법정전출금및학교용지부담금의전출시기에관한분쟁도제거하며, 시도지사의비법정전출금증가에대한적극적태도를유발시켜서궁극적으로지방교육재정증대에상당한기여를할것으로보인다. 이러한방안은현재보다효율적인재정협력이가능할것이지만, 선출된교육감이시도와는별도의조직인교육청을독자적인권한을가지고운영하기때문에전술한부지사임명제에비해서재정협력을위한다양한노력은여전히필요하다는한계를갖는다. 3. 예산과정의연계 시 도교육청과시 도와시 군 구등지방자치단체의중복적이며경합적인교육투자의비효율성을제거하기위해서는현행의시도교육비특별회계의관리주체및계획 편성과관리운영방식에서통합적운영을모색할필요가있다. 즉, 시 도가일반행정예산및교육예산을일괄편성하여시의회에제출하고, 시 도교육청은편성한교육예산을시 도에제출하고, 시 도는이를시도전체적인시각에서예산을

127 교육분야 115 조정하여시도의회에제출한다. 시 도교육청이예산을제출하는시점은시 도의예산과정에따라시 도각부서가예산부서에예산요구안을제출하는때로하는것이적절할것으로보인다. 이때시도가시군구의교육경비보조사업에대한검토도함께수행하는것이필요하다. 시도가시도, 교육청의각종사업과시군구의교육경비보조사업간의중복을거를필요가있다는것이다. 시군구사업의조정의견을제시하는것이아니라시군구사업을고려하여중복성을제거하는방향으로시도및시도교육청의지방교육관련사업의내용을조정하도록유도하는것이다. 이러한방식을채택할경우, 시군구의자주재정권침해등의논란을야기할가능성은그다지높지않을것으로보인다. 이러한방식은시 도교육청사업전반에대한시 도의검토가이루어질수있으므로, 시 도전체차원에서교육예산의배분적효율성을제고할수있다. 이러한통합적예산편성은법정전출금및비법정전출금에대한조정은시 도및시 도교육청이지출하는지방교육예산전반에대한효율성을강화시킬수있다. 또한, 비법정전출금예산이나법정전출금예산은이미현재도시 도와시 도교육청간의협의에의해서결정되기때문에자치권침해논란은없을가능성이높다. 그리고, 시 도가단위학교에지출하는교육경비보조금도예산편성과정에서함께결정될것이므로, 지방교육예산의효율성제고에기여할것이다. 그러나, 이처럼예산편성과정에서시도가교육청이편성한예산에관해서의견을제시하도록기회를부여하는것은정치인인시도지사가시도의회의심의과정에서부당한영향을미칠수있다는비판이있을수있다. 즉, 헌법및지방교육자치법이규정하고있는교육의자치권이예산측면에서훼손될수있다는것이다. 현재 국가재정법 제 40조는헌법상의독립기관들인국회, 대법원, 헌법재판소, 감사원, 중앙선거관리위원회의예산요구액을기획재정부에제출하도록하고있다. 행정부가금액을감액할때에는국무회의에서해당독립기관의장을참석시켜그의견을구하고, 행정부가독립기관의예산요구에반하여그요구액을소멸하였을때에는그요구액소멸이유서와당해기관의의견서를국회에제출하는예산서에첨부하도록하고있다. 이처럼법률에불과한 국가재정법 이헌법상의독립기관에대한예산조정권을행정부에부여하고있다는점에서예산편성에있어서의금액조정권이이들기관의헌법상의독립성을침해하고있다고보지않고있다고유추할수있다. 예산편성에있어서는헌법상의독립기관들의독립성이어느정도침해받을수있다고해석한다고하더라도, 시도교육청의독립성이헌법상의독립기관의독립성보다더보호받아야한다는주장은받아들이기어렵다. 게다가중앙정부의예산안편성에있어서독립기관의예산삭감결과를예산 ( 안 ) 에반영하고, 국회제출시소멸이유서만을첨부하는것과는달리, 시 도는조정의견만을첨부하여시 도의회의예산심의에고려할수있도록하는것이므로, 편성에있어서시 도의영향을최소화할수있다. 이러한점을고려할때, 시 도가시 도교육청의예산요구에대해서감액등을하지않고단순히조정의견을첨부하여시도의회에제출하는것이시 도교육청의교육자치를침해한다고보기에는무리가있다. 위에서논의한예산과정상의연계방안은지방교육의자주성침해논란이있을수있으므로, 이를피하기위해서는예산협의를강화하는방법이있다. 즉, 앞에서소개된재정협력기제가운데, 정책협의회나행정협의회를활용하여중복적인사업을걸러내는것이다. 서로협의가되지않는경우에는교육청이나시도가각각상대기관의예산내용에관해서의견서를지방의회에제출하도록하는것도가능할것이다. 최종적인판단은역시지방의회에맡긴다는점에서바람직하다.

128 ~2020 년국가재정운용계획 4. 재정협력기제의활성화 지방교육재정교부금법 상의지방교육정책협의회와 지방교육자치법 상의지방교육행정협의회의법령상의통합이필요하다. 현재 지방교육재정교부금법 제 11조 4항이규정하고있는시도지사와시도교육감간의법정전출금편성전협의의활성화를위하여교육정책협의회의설립및운영을고려해볼수있겠다. 경기도가 2011년 1월 10일에제정하고시행중인 경기도교육정책협의회설치 운영조례 와같이시도와시도교육청간예산협의를위한협의회의설치조례를각시도가제정하여동법률의취지를살릴수있어야한다. 이는지방교육청에교부되는시도세, 담배소비세, 지방교육세등의징수주체인시도의의사가해당재원의사용에반영될수있다는점에서시도법정전출금의재정책임성을제고할수있다. 이처럼시도지사의의사가법정전출금의예산에반영될수있다면, 법정전출금이전에시도지사들이보다적극적인자세를보일것이고, 따라서법정전출금의지연교부등의문제가상당부분완화될수있을것이다. 그러나, 이기능을모든지방자치단체가설치하고있는교육행정협의회로통합해서수행하도록하는것을고려할필요가있다. 실제로법정전입금과비법정전입금관련내용만교육행정협의회규정에추가한다면실제로교육행정협의회에서논의되는내용가운데예산이수반되는사업들이상당히많이있을것이기때문에소기의목적을보다효과적으로달성할수있을것이다.

129 교육분야 117 참고문헌 교육부, 2014 회계연도교육비특별회계세입 세출예산분석결과, 지방교육재정분석 평가팀보고서, 구균철, 지방정부교육재정부담구조의합리성분석, 교육재정경제연구, 24(2), 2015, pp. 87~109. 김재훈, 지방교육재정수요변화에따른지방교육세의재설계, 지방재정논집, 20(2), 2015, pp. 35~69. 송기창, 지방교육자치제에대한역사적고찰과미래방향모색, 교육행정학연구 33(2), 2015, pp. 105~127. 이기우, 한국지방교육자치제도의개정과향후과제 : 주민의자결권을중심으로, 지방자치법연구, 2007, pp. 27~53. 이효 김성주, 지방자치단체교육재정지원실태및개선방안, 한국지방행정연구원연구보고서, 하봉운, 지방자치단체교육경비보조의전략적확보방안, 교육법학연구, 21(1), 2009, pp. 231~254.

130 ~2020 년국가재정운용계획 제 3 장 제 3 장고등교육지원사업의문제점과개편방향 김병주 ( 영남대학교 ) 제 1 절대학재정지원사업의구조와문제점 1. 대학재정지원사업의구조 정부는최근들어대학에대한재정지원을늘리고있다. 대학에대한재정지원은크게개인지원과기관지원으로구분할수있다. 개인지원은학생에대한국가장학금및교수에대한연구비지원이포함되며, 기관지원은국립대학에대한재정지원및국공사립대학에대한각종사업비지원이포함된다. 정부는 2012년부터한국장학재단 (Korea Student Aid Foundation) 을통해소득분위하위자인사회적약자에대한소득연계맞춤형국가장학금지원을시작하였다. 학생과학부모의소득수준별로국가장학금을차등지원하고, 대학의교내외장학금및등록금인하등자체노력을더해대학의실질등록금총액을절반수준이하로줄이고자한것이다. 2016년도국가장학금예산은 3조 9,446억원으로, 2015년대비 990 억원 (2.6%) 증가하였다. 한국장학재단은 2009년 5월설립되었으나, 2012년에기존의저소득층장학금을국가장학금사업으로통합하고, 규모를확대하여등록금부담이큰저소득층에대한재정지원을강화한것이다. 기존장학금과차별화하여초기에는국가장학금 Ⅰ유형과 Ⅱ유형으로나누었다. 국가장학금 I유형이란대한민국국적을소지한소득하위자를대상으로지원하는것이며, 국가장학금 Ⅱ유형은대학의등록금부담완화를위한대학의자체노력 ( 등록금인하및내부장학금확충 ) 과연계하여지원하는것이다. 소득수준별지원이란기초생활수급자 ~ 8분위까지각소득분위에따라국가장학금지원기준금액의 100% ~ 13% 수준에서차등지원하는것이다. 즉저소득자 ( 기초생활수급자에서소득분위 2분위까지 ) 는국가장학금을기준금액의 100% 지원하고고소득자는국가장학금을전혀지원하지않거나 (9~10분위) 13% 수준 (7~8분위) 까지만지원하는것이다. 국가장학금수혜의요건을갖추기위해서는직전학기 12학점이상이수자로 100점만점기준 80점이상성적을획득하여야한다. 다만, 저소득층의경우생활비마련을위한아르바이트등으로인하여학업성적이낮아질수도있기때문에기초 ~ 2분위이하에대해서는 C 학점 (70점) 경고제를실시하고있다. 이는직전학기성적기준으로 70점이상 ~ 80점미만인경우에도 1회에한해경고후국가장학금수혜가가능하도록한것이다. 장애인의경우에는이수학점제한없이 100점만점의 70점이상이면국가장학금수혜가가능하다 ( 김병주 김진영 남수경 이정미 이필남 이희숙, 2014).

131 교육분야 119 이와함께한국장학재단은저소득층대학생생활비지원을위해근로장학금을운영하고있다. 근로장학사업은경제적으로곤란한가정의학생들이학업을중도에포기하는것을방지하기위한것이다. 저소득층대학생의등록금과생활비를지원하여안정적인학업여건을조성하고, 직업체험기회를제공하여취업역량을제고하는국가근로장학사업의지원대상은대학에재학하고있는대한민국국적의정규학생으로기초생활수급자, 차상위계층, 건강보험료납부금액이전국평균이하인세대의학생등, 경제적으로곤란한학생이다. 대학별지원금배분은대학의재학생수 (60%), 등록금인상률 (20%), 내부장학금지급실적 (20%) 으로결정되며대학은정부로부터지원받은금액의 25% 이상을대응투자하도록하였다. 2015년에는장학생지원범위확대및재단타사업과의동일성유지를위해소득 3분위까지였던우선순위 1순위를소득 4분위까지확대하고기존의 7분위선발기준을 8분위로완화하였다. 또한사회적배려계층지원강화를위한장애대학생도우미지원을확대하여장애대학생의학업생활을지원하여균등한교육기회확산을추진하고저소득층가정의초중고학생에대한교과목지도, 특기적성교육, 진로상담기회를지속지원하고있다 ( 김미란, 서영인, 김병주, 주휘정, 2015). 한국장학재단은소득연계형학자금대출사업도운영하고있다. 특히든든학자금대출이라고불리는취업후상환학자금대출사업은 2010년 1학기부터도입된제도로대학생이학자금을대출받아이자부담없이학업에전념하고, 취업 창업등에의해소득이발생한후소득수준에따라대출원리금을상환하는 ICL(Income Contingency Loan) 이다. 취업후상환학자금대출은국내고등교육기관대학생 ( 학부생 ) 으로등록금 ( 실소요액전액 ) 및생활비 ( 연간 300만원 ) 를지원하는것으로 2014년까지는소득분위 7분위까지로제한하였으나 2015년부터소득분위 8분위까지로확대하여교육비부담경감을도모하고있다 ( 교육부, 2015). 정부는 취업후학자금상환특별법 개정 ( ) 을통해채무자의졸업전발생한사업소득, 또는근로소득에대해의무상환을유예하여재학기간중의무상환부담을줄이고있다 ( 한국장학재단, 2015a). 이같이대학생의경제활동주기에맞추어학자금상환부담경감을통한연체예방이외에도학자금상환조건변경, 군이자면제, 프리워크아웃, 저금리전환대출, 저소득층이자지원등의맞춤형지원을통한상환능력을제고하고, 취업연계신용회복지원, 신용유의정보등록유예, 분할상환및손해금감면등신용유의자에대한회복지원과같은학자금취약계층에대한지원제도를운영하고있다 ( 한국장학재단, 2015b). 기관지원으로는매년각각 2,000억원을훨씬초과하는금액이투입되는 LINC와 CK사업, 특성화전문대학지원사업, BK21+ 사업, 그리고도입 5년차학부교육체질개선을이끈 ACE사업, 고교교육정상화기여대학지원사업, 그리고최근논란의중심에있는프라임사업등이대표적인대학재정지원사업이다. 산학협력선도대학 (Leaders in Industry-university Cooperation, LINC) 육성사업은지난 2012년시작되었으며, 교육부가이전에시행했던광역권선도산업인재양성사업과산학협력중심대학, 지역거점연구단사업을통합개편한사업으로서대학의산학협력체질개선에기여하고있다. 2016년도예산은 2,468억원으로, 2015년대비 2억원 (0.07%) 증가하였다. 2014년에도입된대학특성화 (University of Creative Korea, CK) 사업은지방대 CK사업 (CK-Ⅰ) 과수도권 CK사업 (CK-Ⅱ) 으로나뉜다. 재원은 2008년부터 2013년까지지원된교육역량강화사업의사업비를이어받아, 대학이지역산업체와의협력을강화한지역특성화산업에기여하고이를바탕으로지방경제를살리자는취지를가진다. 특성화전문대학지원사업은전문대학의체질개선을통해국가발전기틀

132 ~2020 년국가재정운용계획 을다지고자하며, 5년간 1조 5,000억원이지원된다. BK21 플러스 ( 두뇌한국21: Brain Korea 21 Program for Leading Universities & Students) 사업은지난 1999년부터 14년간교육부가 3조 1,400억원을투입해지원해온 BK21 사업의후속사업으로글로벌인재양성사업과특화전문인재양성사업, 미래기반창의인재양성사업으로나뉜다. 매년 1만 5,000여명의석박사대학원생과신진연구인력에대해 2013년 2,526억원을포함해 2019년까지 7년간지원하는사업이다. 학부교육선도대학 (Advancement of College Education, ACE) 육성사업은 2010년에도입되어 1주기 4년을성공적으로마무리하고, 2015년에 2주기에접어든대표적인대학교육지원사업이다. 그간연구분야에집중되었던교육부의대학재정지원사업의관심을교육분야로돌리는데기여한사업이다. 고교교육정상화기여대학지원사업은 2014년 610억원, 2015년 510억원이지원된사업으로서대입전형간소화등공교육정상화에국비를지원하는사업이다. 사회수요맞춤형인재양성사업은다양한사회수요에부응하는대학의맞춤형인재양성역량강화를통해대학주도의교육개혁및창조경제실현에기여하고자한것이다. 총 3년 ( 16~ 18년) 지원사업으로서 2016년도예산은 3,504억원이다. 산업연계교육활성화선도대학 (PRIME: PRogram for Industrial needs-matched Education) 사업은사회수요중심의학과개편및정원조정등을통해인력공급이유연해지도록대학의선제적인체질개선을유도한다 ( 학교당 50~ 최대 300억원, 19개교내외, 16년총 2,012억원지원 ). 대학인문역량강화사업 (CORE) 은대학이기초학문으로서인문학을육성하고, 사회수요를반영한학과 교육과정개편지원하는것이다 ( 학교당평균 27.2억원, 22개교 ). 평생교육단과대학지원사업은후진학활성화를위하여성인학습자대상학위과정, 학점인정과정및비학위평생교육과정을전담하는평생교육단과대학을신설하는것이다 ( 학교당 37.5억원, 8교내외 ). [ 그림 3-1] 고등교육재정지원정책의구조 기본원리효율성평등성 정책목표 재정투자확대및효율성제고 대학자체재정수입구조다양화 규제완화및세제지원 재정지원전략 대학특성화및교육역량강화 대학질관리 학생 연구자지원확대 대학경쟁력강화 정책수단 재정지원사업및정책 CK 전문대특성화 BK21 플러스 ACE 사업 LINC 사업 PRIME, CORE 대학구조개혁평가 인증평가 대학등록금정책국가장학금학자금대출제도연구비지원 규제완화정책 재정지원 운용정책 < 재정지원정책 > < 재정운용정책 > 주 : 나민주 (2002). 대학재정지원정책의구조를토대로재구성

133 교육분야 121 [ 그림 3-2] 주요대학재정지원사업의구조내용 2013 년 2014 년이후 < 신규 > 지역선도대학육성사업 ( 대학지원 ) 교육 학부교육선진화선도대학사업 (ACE, 대학지원 ) < 개편 > 학부교육선진화선도대학 (ACE, 대학지원 ) 교육역량강화사업 ( 대학지원 ) < 개편 > 특성화분야육성사업 ( 사업단지원 ) 대학 연구 BK21( 사업단지원 ) WCU( 사업단지원 ) < 개편 > BK21 플러스 ( 사업단지원 ) 산학 산학협력선도대학육성사업 (LINC, 사업단지원 ) < 지속 > 산학협력선도대학육성사업 (LINC, 사업단지원 ) < 신규 > 사회수요맞춤형인력양성사업 전문대 교육 산학 전문대교육역량강화사업 ( 대학지원 ) 산학협력선도전문대학육성사업 (LINC, 사업단지원 ) < 개편 > 전문대학특성화 100 개교집중육성 ( 평생직업교육대학육성포함, 대학지원 ) < 신규 > 산업기술명장대학원 ( 대학지원 )* * 법안국회게류중 < 지속 > 산학렵력선도전문대학육성사업 (LINC, 사업단지원 ) 해외산업체연계교육선도전문대학육성 < 확대 개편 > 세계로프로젝트 ( 사업단지원 ) 개인연구비지원사업 국가장학금지원 - 교육분야 : 대학특성화사업 (CK, 사업단지원 ), 지역선도대학육성사업 ( 컨소시엄지원 ), 특성화전문대학육성사업 (SCK, 대학지원 ), 학부교육선도대학육성사업 (ACE, 대학지원 ), 사회수요맞춤형인력양성사업 (PRIME, 대학지원 ) - 연구분야 : BK21 플러스사업 ( 사업단지원 ) - 산학분야 : 산학협력선도대학육성사업 (LINC, 사업단지원 ) 세계로프로젝트 ( 사업단지원 ) - 개인연구비지원사업 - 국가장학금지원사업

134 ~2020 년국가재정운용계획 2. 대학재정지원의구조적문제 가. 대학재정확보의불안정성및국가책임의제한 초중등교육재정과달리고등교육재정의확보는임의적이다. 초중등교육재정은 지방교육재정교부금법 과 교육세법 등을통하여매년내국세총액의일정률이안정적으로확보되지만, 고등교육재정의경우사업별로국고에의해확보하는방식이며, 대학에대한국가의책임은다소임의적이며재량사항에속한다. 고등교육법 에서도국가와지방자치단체의고등교육재정확보및지원의의무와책임을재량권화하고있어고등교육재정확보는국가의경제적상황에따라유동적일수있음을시사하고있다. 고등교육법 7조에서 국가및지방자치단체는학교가그목적을달성하는데필요한재원을지원 보조할수있다 고규정하여대학에대한국가의재정지원을규정하고있지만, 역시임의규정에불과하다. 국립대학에대한재정지원을제외하고는, 대학교육에대한국가재정지원의법적근거는다소임의적이다. 고등교육의재원은지금까지수익자부담의원칙에의한사적지원에크게의존해왔는데, 이제는학생납입금, 재단, 사회적기부등어느것에도대학재정을기대하기힘든상황에서국가지원의필요성이제기된다. 대학구조개혁평가, 대학평가인증제등을통하여대학의옥석을가리고있으니, 이제는 지원할만한 대학에대해서는정부의 경상적 재정지원이이루어질필요가있다. 나. 대학재정총량규모의감소 2009년이후교육부의교육분야예산은 36.7조원 ( 09년) 에서 50.9조원 ( 15년) 으로연평균 5.6% 증가하였다. 유초중등교육은 31.1조원 ( 09) 에서 39.7조원 ( 15) 으로연평균 4.2% 증가한반면, 고등교육부문은 5.0 조원 ( 09) 에서 10.5조원 ( 15) 으로연평균 13.1% 로크게증가하였다. 이는교육분야전체예산의증가율을크게넘어서는것이다. 그러나, 여기에는중요한문제가있다. [ 그림 3-3] 에서와같이 2012년소득연계맞춤형국가장학금지원이시작되면서, 정부의고등교육재정규모는크게증가하였지만, 대학의입장에서보면대학재정규모는오히려감소하였다는것이다. [ 그림 3-3] 2011 년기준대학재정의변화 ( 송기창, 2013) 등록금인하 동결 0.3% 민간부담 1.9% 민간부담 1.9% 민간부담 1.2% 추가정부부담 0.4% 정부부담 0.6% 정부부담 0.6% 정부부담 0.6% GDP1% 추가정부부담 0.4% 추가정부부담요구 0.4% GDP1% 대학의상황 (2011) 대학의요구정부의정책목표 (2014)

135 교육분야 년국가장학금지원액은 4조원에달한다. 학생에대한직접지원액의증가는대학재정의확충에는영향을미치지않는반면, 학생의등록금부담만경감시킨다. 대학교육접근기회의형평성측면에서는바람직하겠지만, 적지않은문제점을유발한다. 국 사립이나규모, 유형등대학간등록금차이를고려하지않고소득분위에따라서만국가장학금을지원하는데따르는불만이있다. 이는학생들의만족도가낮은이유이기도하다. 국가장학금 II유형은대학의자구노력을요구함으로써이미 4년간등록금을동결혹은인하한대학은이제한계상황을넘어선상태이다. 궁극적으로고등교육재정총량을적당히늘린채국가장학금을확충하는것은대학재정의어려움을가중시킨다. 국가장학금은결국학생에대한지원이므로고등교육재정을국가장학금에집중할경우대학재정의축소는불가피하다. 학생에대한직접지원액의확대에따른대학재정직접지원액의축소는결국연속적인등록금동결로힘들어하고있는대학재정의어려움을가중시킨다. 특히정부는반값등록금문제의해결을위해대학의부담을강요함으로써최근대학들은등록금의동결혹은인하기조속에서심각한재정적어려움을겪어왔다. 대학의회계투명성이나적립금및이월금제한등으로일정부분등록금인하가가능할수는있다. 그러나대학의적립금및이월금등을통한등록금부담완화는지속적일수없다. 그럼에도불구하고이러한상황이 2015년까지지속되어옴으로써결국대학교육의 질 적하락을초래하고있다. 대부분의대학들은 2009년부터등록금을동결혹은인하해왔다. 2012년에만도 4.5% 정도등록금을인하였으므로 GDP 대비비율로 2008년기준 2012년소비자물가지수 112.5를적용하면, 등록금은 17% 정도인하효과된셈이다. [ 그림 3-3] 에의하면 GDP 대비민간부담비율은 1.9% 에서약 1.6% 로감축되었으며, 고등교육재정확충분의대부분이국가장학금이므로 GDP의 0.4% 정도가등록금에서국가장학금으로전환된셈이다. 고등교육재정규모를 GDP 대비 1% 로증액하여고등교육비총규모를 GDP 2.9% 로확대하려던교육계의기대는실질적으로고등교육비총규모를 2.2% 로낮추는결과를초래한것이다. 적은규모에도불구하고, 고등교육예산에서국가장학금을제외하면그중 60% 이상은국립대인건비와운영비, 대학생학자금으로지원되고, 대학정책관련지원사업예산은 40% 미만이다. 우리나라대학교육비의공공부담비율은 27% 로서 OECD 국가평균 (72%) 의 1/3에지나지않는다 (OECD, 2015). 낮은공공부담비율은곧민간부담교육비의과중을의미한다. 전체대학의 87%( 학생수기준 75%) 를차지하는한국사립대학의재원중등록금이차지하는비중은 70% 에달하며, 국 공립대학에서조차그비중은 40% 를넘어선다. 반면국고지원금은국립대 53%, 사립대 9% 에머무르고있다 ( 한국교육개발원, 2014). 이는우리대학들이선진국만큼의교육의질을담보할수있는여건을갖추고있지못함을말해주는것이다. 다. 재정지원주체의다양성및부처간사업의중복가능성 우리나라고등교육재정지원사업은정부부처간유사한사업을추진함으로써중복투자의비효율성을초래할가능성이높다. 교육부, 미래부, 고용노동부, 복지부등이부처와상관없이산 학협력과지역전략산업과의연계성에초점을맞춘대학재정지원사업들을추진한다. 각정부부처사업들이궁극적으로는예산배분의주체만다를뿐중복사업인경우가많다 ( 반상진외, 2006). 이러한대부분의사업이상호상승효과를불러일으킬수도있지만, 유사한사업들이동시에진행

136 ~2020 년국가재정운용계획 될경우행정적과부하는물론비효과적인사업성과가나타날수있다. 유사한성격의사업이개별적으로추진됨에따라대학입장에서는사업별지원액의과소로인해대형연구및교육과정혁신등장기적인사업을추진하기가어렵고, 유사한성격의사업계획서반복작성, 개별적사업관리등으로인한운영상비효율문제가발생하는한편, 사업별로각기다른분야를응모하여한정된대학자원의집중을통한대학특성화를저해하는결과를초래할우려가있다. 실제로대학관계자를대상으로설문조사를실시한결과, 특성화추진의장애요인중하나로 정부재정지원사업간의연계부족으로인한투자효율성저하 를들고있으며, 대학특성화촉진을위해대학에대한정부재정지원확대, 대학특성화에대한각부처의재정지원간연계강화를우선해결해야할문제로보고있다 ( 김병주외, 2011). < 표 3-1> 주요부처별대학재정지원사업 (2014) ( 단위 : 개, 억원, %) 부처명 대학재정지원액재정지원사업수재정지원액비율 교육부 83 61, 미래창조과학부 54 17, 산업통상자원부 26 3, 보건복지부 65 2, 중소기업청 12 1, 문화체육관광부 28 1, 고용노동부 10 1, 기타 124 5, 합계 , 라. 대상간형평성의문제 고등교육재정지원의대상간즉, 기관지원, 교원지원, 학생지원, 국 사립간지원의형평성문제가제기될수있다. 특히사립대학지원비중은 10% 미만에불과하다. 국가재정지원의상당부분은국립대학만을위하거나, 국사립공통의재정지원사업이다. 효과적인재정지원을위해서는기관, 교원, 학생간의이상적인지원비율은어떠한수준인지, 고등교육의 4/5를차지하는사립대학에대한재정지원은지금보다확대될필요가있는지, 확대된다면어느정도가바람직한지에대한해답이없다. 학생단위지원의확대는국가재정의한계와대학재정의규모를감안하여지원해야할것이다. 대학에대한직접지원을희생하면서학생단위지원을확대할경우학생들의부담은줄어들겠지만, 자칫대학재정의어려움을가중시킬수있다. 특히사립대학운영수입중등록금의존도가매우높으며, 국고보조는매우부족하다. 사립대학은근본적으로등록금수입에의존하는재정구조를가진다. 대학재정수입이국립대는국고보조금 (53.2%) 에, 사립대는등록금 (66%) 에편중되어있다. 이러한상황에서반값등록금으로인한등록금동결및인하로사립대학은대단히어려운상황이다.

137 교육분야 125 마. 사업단지원방식에따른문제 현재모든사업은사업단의평가방식에의하고있다. 2008년부터 2013년까지교육역량강화사업이라는이름으로변형된포뮬러펀딩에의한재정지원이있었으나, 성과측정에대한비판이이어지면서 CK 사업으로전환되었다. 그런데사업별재정지원을평가에의해차등적으로지원하는체제가과연효율적이냐하는문제가있다. 평가에의한차등적재정지원방식에대해대학에대한교육부의간접적인통제라는인식이강하고, 이에대한대학내정책저항의인식도사실이다 ( 반상진외, 2006). 또한그동안의사업지원들은대부분대학전체의질제고보다는분야별특성화를지향하는경향이있었다. 이에따라일부대학의경우정부의재정지원사업에따라특성화의방향을달리하는모순을보이기도하였다. 사업단지원방식은다양한사업공고이후각대학들의보고서작성에따른피로감을누적시킨다. 다양한사업이공고될때마다지원대학들이보고서를작성하지만, 선정되는대학은소수에불과하다. 결국시간적재정적낭비를유발하는것이다. 사업단지원방식은재정운영의낭비를가져오기도한다. 해당사업단내에서만집행이가능하기때문에연말에무리한집행을하는경우가종종발생하게된다. 바. 재정지원의낮은예측가능성 재정지원의예측가능성이높지않다. 그동안평가와사업단을통한재정지원으로인하여대학들이재정지원의규모를예측하기가어려웠다. 물론일단사업에선정되면해당사업기간동안에는재정지원이지속되지만, 동사업의선정여부가불투명하며, 선정된후에도중간평가후탈락이라는장벽이남아있다. 물론효율성측면에서대학의노력을유도할필요가있기는하지만, 재정지원의예측가능성이낮기때문에해당사업비지원이대학재정운영에실질적인도움이되기어려운구조이다. 사. 어긋난사립대학재정책무성강조 최근들어정부와사회는대학의법정부담금부담의무충족, 수익용기본재산의확보및학교운영경비부담비율 법정기준수익률충족을강조하고있다. 그러나이는사립대학의책무성이낮아서개선되지않는다기보다는사립대학법인들이수익용기본재산을기준대로확보하지못하고있기때문이다. 학교법인의수익용기본재산이기준에미치지못하는것은법인의책무성이부족하거나도덕성이떨어져서라기보다는사립대학을설립인가할때낮은기준을적용한정책탓이다. 확대된대학교육수요가대학입학단계에서병목현상이발생하자정부는낮은설립인가기준을적용하여사립대학을인가하였고, 수익용기본재산을추가로확보하지않아도사립대학의정원증원을허용하였다. 특히오래된사립대학들은설립당시에법정부담금부담능력이설립조건이아니었을뿐만아니라연간수익률과관계없이수익용기본재산으로인정하였다. 공공적인사립대학들은수익용기본재산의상당부분을교육용기본재산으로변경하였다. 그러나일단교육용기본재산으로변경된것은수익용기본재산으로환원이불가하다. 이러한상황에서대학의여건과관계없이사후에정해진법에따라대학의책무성을강조하는것은바람직하지못하다.

138 ~2020 년국가재정운용계획 제 2 절대학경쟁력강화를위한재정지원의재구조화방향 1. 정부의대학재정지원방향 가. 관련법령에대학재정지원의명시화 교육기본법 이나 사립학교법, 고등교육법 어디에도대학재정에대한국가의책임을명시한규정은없다. 그저 보조할수있다 는규정뿐이다. 특히사립대학에대한재정지원을명시적으로규정한조항은더욱없다. 초중등학교를포함하여 사립학교를지원 육성해야한다 ( 교육기본법 제 25조 ), 보조를신청한학교법인또는사학지원단체에대하여보조금을교부하거나기타의지원을할수있다 ( 사립학교법 제 43조 1항 ), 학교가그목적을달성하는데필요한재원을지원 보조할수있다 ( 고등교육법 제7 조 ) 등의임의규정만이있을뿐이다. 현재고등교육에대해서는포괄적으로지원할수있다는규정만있기때문에, 특히국가가설립하지않은대학에대해서는재정지원여부와지원규모가국가의재량사항에속한다. 따라서대학에대한안정적인지원을위해서는사립학교법과고등교육법에다음과같이사립대학에대한명시적인지원규정이마련되어야한다. - 고등교육법 제 7조 ( 교육재정 ) 1항 : 국가와지방자치단체는학교가그목적을달성하는데에필요한재원 ( 財源 ) 을지원하거나보조해야한다. - 사립학교법 : 제43조의2 35) ( 사립대학에대한지원 ) 국가는보조를신청한사립대학에대하여보조금을교부하거나기타의지원을해야한다. 나. 형평성과수월성의균형을맞춘재정지원 정부의대학재정지원은형평성과수월성을모두고려해야한다. 형평성확보를위해서는모든대학운영의질적내실화를통한대학수준향상을중점평가하여조성적 ( 助成的 ) 차원에서균형있게지원해야하며, 수월성제고를위해서는대학의특성화와교육 연구의질개선을중점평가하여집중지원해야한다. 열악한대학교육여건을고려할때조성적차원의재정지원은반드시필요하다. 우수한몇몇대학을더우수하게만드는것도중요하지만뒤쳐진대학을지원하여대학교육의전반적수준을끌어올리는일도중요하기때문이다. 형평성확보를위해서는확보된재정을수식에의해균형배분하는방식이필요하다. 대학정보공시자료를활용함으로써평가에따른추가적인업무부담이생기지않도록하고, 수식에따라배분함으로써모든대학에재정지원금을균형있게배분해야한다. 다만, 이경우각종평가를통해일정수준이상의대학에대해서만지원한다는전제가있어야할것이다. 반면대학의책무를강화하고수월성을제고하기위해서는평가에의한선별적인재정지원도필요하다. 어떤방식에의한재정지원이든, 재정지원금은용도의목적을지정하지않고, 대학이최대한효율적 35) 당초 제 43 조의 2( 기부금에대한면세 ) 학교법인에증여하는기부금에대하여는그해당액에대한소득세는이를면제한다. 는조항은 신설되어 삭제되었음

139 교육분야 127 으로사용할수있도록자율성을부여하되, 사용내역을명확히할필요가있다. 용도를지정하여재정지원을할경우, 대학들이국고보조금의용도에해당하는예산항목을자체편성하지않거나축소하기때문에실효성이없고, 대학의실정을반영하기어려워비효율적으로예산을집행할가능성이높다 ( 박종열외, 2003). 다. 장기적으로사업단지원의축소및포뮬러에의한기관지원의확대 그동안대학에대한재정지원은꾸준히증가하고, 다양한대학재정사업을확대해왔지만, 재정지원에도불구하고사업의효과는미흡하였다. 기관 ( 대학본부 ), 교육중심 ( 대학 ) 에대한지원이상대적으로부족하였고, 개별대학이자율적으로집행할수있는여지가부족하였다. 일부사업의경우사업이중단된이후역효과가발생하였다. 사업지원비는대부분대학평가에의한차등적재정지원방식에의한다. 이는그동안정부가추진해온선택과집중원칙과맥을같이한다. 선택과집중은형평성과효율성에서효율성에치우친원칙이다. 사업형태의고등교육재정지원에서는사업과사업간중복이불가피하게발생한다. 각부서에서고등교육재정사업을각각추진하다보니사업설계과정에서중복이발생하는것은물론, 사업추진과정에서사업의취지를설명하고이해시키는데어려움을겪어왔다. 사업단위주의다양한재정투자사업이병렬적으로지원되면서엄격한집행기준으로재정의효율적집행이곤란하였다. 하나의사업단이교육부와타부처의재정을중복지원받아재정낭비논란을유발하기도하며, 임시적조직인사업단에대한지원으로사업이종료된후에교육및연구조직의변화로이어지지못하는문제도발생하였다. 가장중요한것은사업단조직에비해상대적으로기존조직인학부 학과 전공에대한지원이부족하여사업의결과로대학교육의변화를유도하지못하였다는점이다. 사업지원비등의기관평가에의한차등적재정지원은지원효과에대한검증이용이하지않고, 평가과정에서도대학의규모나명성등이평가결과에직 간접적으로작용하여빈익빈부익부라는부작용이발생하게된다 ( 송기창외, 2007). 따라서근본적으로고등교육의 사업비 보다는고등교육 재원 을늘려야한다. 사업비와교육비는다르다. 사업비가늘면 사업 의성과는나타날지몰라도 교육 은달라지지않을수있다. 지금대학에필요한것은 사업비 가아니라, 자율적인집행이가능한 교육재원 이다. 장기적으로는대학에대한신뢰를바탕으로공식 (formula) 에의한지원이필요한것이다. 사업단지원사업이불가피한경우지원비의일부를간접경비로대학본부에지원하는금액을확대하는방안이필요하다. 즉각사업들의기관단위 ( 대학본부배정 ) 지원금을확대하는것이다. 이러한기관지원의확대를통하여각대학이자율적으로집행할수있는여지를확대하고, 정부의요구에맞추어특성화방향을바꾸어나가는것이아니라대학스스로자율적이고지속적인특성화와발전을가능하게할것이다. 라. 장기적으로사립대학재정지원의이원화및평가인정사립대학에대한경상비지원 국립대학에비하여상대적으로사립대학에대한국고지원이부족한것이현실이다. 다양한이유와 근거에의해사립대학에대한국고지원이확대되어야함은당연하다. 사립대학에대한지원은장기적으로경상비지원의형태로이루어져야한다. 물론그전에사립대학

140 ~2020 년국가재정운용계획 의책무성이확보되어야함은당연하다. 부실사학에대한지원논란을잠재우기위해서는평가인정사립대학에대한경상비지원의형태로운영되는것이바람직하다. 사립대학에대한경상비지원사업은기존고등교육재정사업과별도로신설하여추진할필요가있으며, 장기적으로일본 36) 의경우와같이전체사립대학재정의 10% 수준 (3조원) 까지확대해야한다. 경상비를지원받는사립대학은평가인정을받아야하며, 대학거버넌스에대한투명성및신뢰성을확보하고, 대학에지원조건 ( 등록금인상률, 교수당학생수, 학생선발방식등 ) 을제시하여국가의고등교육정책방향을준수하도록요구할수있다. 평가인정사립대학에대한재정지원방식등에의하여사립대학에대한재정지원을제한하는것에더하여사립대학에대한재정지원을이원화하는방안을고려할필요가있다. 이것은평가인정사립대학을다시국고지원을받는사립대학 ( 준국립대학 ) 과국고지원을받지않는사립대학 ( 완전사립대학 ) 으로구분하는것이다. 국고지원을받는사립대학에대해서는국립대학수준으로교육부의지도와감독을허용하되충분한재정지원을하는것이다. 반면에국고지원을받지않는사립대학에대해서는국고지원을하지않되, 등록금인상등다양한재원확보노력에대하여간섭을하지않는것이다. 이는한정된국고재원을집중투자할수있도록하면서, 사립대학의운영의안정성을도모하고, 우수한사립대학의질적발전을도모할수있게해준다. 최근사립대학에대한재정지원은안정적이지못하였다. 재정지원의규모와대상이자주바뀌면서재정지원사업구조의안정성이매우취약하였다. 이러한상황에서 등록금부담감소 가중요한정책목표이기는하지만, 모든대학에대해일률적으로인상률을억제하는방식은바람직하지않을수있다. 사립대학, 특히완전사립대학의경우, 등록금수준에초점을둘것이아니라제공되는교육서비스의질적수준과연계하는비용- 수익의관점, 대학교육비분담구조의적정성차원에서접근해야한다. 완전사립대학에대해서는정부정책에맞추기위해등록금을무리하게낮추고운영비등을최소화하기보다, 더나은질적서비스를제공하려는노력을유도해야한다. 대학등록금규제가등록금뿐만아니라대학의질적수준을하향평준화하는의도하지않는결과를초래할수도있다는우려에귀를기울여야한다. 대학등록금의존도가높은사립대학재정구조에서대학등록금인상을규제하는동시에최소한의대학재정국고지원마저줄이면서사립대학이세계수준의대학과경쟁하여우수한대학으로발전하는것은불가능하다. 이제국고지원사립대학에대해서는충분한재정지원과동시에등록금인상규제등의지도와감독을철저히하고, 국고지원을받지않는사립대학에대해서는완전한자율성을부여하여진정세계대학과경쟁할수있는체제를갖출수있도록해야할것이다. 사립대학은설립목적에부합하는교육과역할을하는것이타당하며, 정부의정책방향으로모든사립대학들이동일하게노력하는것이고등교육발전에바람직한방향인가에진지한논의가필요하다. 세계적수준의수월성을지향하여정부의재정지원에의존하기보다는다소높은등록금을부과하더라도질높은교육을제공하는사립대학도존재할필요성이있다. 마. 장기적으로대학에대한정부지원금의통합관리 교육부와타부처간고등교육재정지원이별도로운영됨으로써유사한성격의예산이교육부와타 부처에서동시에편성될가능성이높다 ( 송기창외, 2007). 즉, 고등교육재정지원이사업형식으로이뤄짐 36) 일본의경우, 사립대학전임교원과전임직원인건비의 50% 와시간강사인건비의 40% 를지원하고있으며, 교직원복리후생비의 40%, 교육연구경상비와후생지도비와연구여비의 50% 를지원하고있다.

141 교육분야 129 으로써사업과사업간에중복이불가피하게발생하였다. 각부처에서고등교육재정사업을각각추진하다보니사업설계과정에서중복이발생하는것은물론, 사업추진과정에서사업의취지를설명하고이해시키는데어려움을겪어왔다 ( 송기창외, 2007). 따라서정부부처간고등교육재정지원사업을통합관리할수있는체제의마련이필요하다. 이는고등교육재정지원의낭비적요소를줄임으로써고등교육재정지원의효율화를가능하게할것이다. 2. 정부대학재정지원의재구조화방향 정부의대학재정지원재구조화의방향은앞에서언급한다섯가지의기본방향즉, 재정지원의근거확립, 형평성과수월성을고려한재정지원, 사업단지원과포뮬러지원의균형유지, 사립대학재정지원의이원화, 정부지원금의통합관리등의원칙에근거하여이루어질필요가있다. 학생에대한직접지원인국가장학금과교수에대한직접지원인연구비등을제외할때, 대학에대한주요재정지원사업을정리하면다음 < 표 3-2> 와같다. 이들재정지원사업은일부를제외하고는대부분 2018년에종료되게된다. 따라서 2018년이후대학재정지원사업을어떻게재구조화하여효율성과적절성을높일것인가하는논의는시의적절하며필요한것이다. 여기서는 < 표 3-2> 에정리되어있는사업들을중심으로재구조화를위한기본방향을논의하고자한다. < 표 3-2> 주요대학재정지원사업개요 사업 예산 ( 억원 ) 기간지원규모비고 지방대학특성화사업 2,031 14~ 18 (2+3) 70 교내외교육및산합협력 수도권대학특성화사업 ~ 18 (2+3) 30 교내외교육및산합협력 학부교육선도대학육성사업 (ACE) ~ (2+2) 25 교 ( 13) 교육 LINC 2,388 12~ 16 (2+3) 17~18 51 교 ( 13) 57 교 ( 14) 산학협력및교육 BK21 플러스 2,973 13~ 19 (3+4) 74 교, 550 개사업단 팀 ( 13) 대학원교육및대학원생지원 15 년중간평가 ( 전면재평가 ) 및 16 년신규선정 특성화전문대학육성사업 2,696 14~ 18 (2+3) 78 교내외 ( 특성화 70 교, 평생 8 교 ) 교육및산학협력 사회수요맞춤형인력양성사업육성사업 3,504 16~ 교내외 ( 특성화 70 교, 평생 8 교 ) 교육및산학협력

142 ~2020 년국가재정운용계획 < 표 3-3> LINC 와 CK 의사업별비교 구분 LINC 사업 CK 사업 선정사업단수 수도권 11 개, 지방대학 46 개 ( 대학별 1 개사업단 ) 수도권 77 개, 지방대학 261 개 사업비규모대학별 20 억 ~ 58 억원정도사업단별 1 억 ~ 20 억원정도 대상학생 기술혁신형 LINC 사업대학 - 참여학과학부생 + 대학원생 현장밀착형 LINC 사업대학 - 참여학과학부생 사업단소속학부생 + 전체학부생 ( 본부사업 ) 가. ACE 사업의개편방향 정부는 2010년부터학부교육의선진모델창출을위한학부교육선도대학육성사업 (Advancement of College Education: ACE) 을추진해오고있다. ACE 사업은기존의 Top-down 방식의일률적이고획일적인지원방식에서벗어나대학의자발적인교육과정, 학사구조개편및교육지원시스템의총체적개선을지원하는사업으로자리잡고있다. 향후, ACE 사업은정체성재확립이가장중요한과제이다. 그동안정부의재정지원사업이대규모화 / 종합대학, 연구중심사업지향적으로이루어졌으며, 대학평가에서도연구업적에대한평가를중시하다보니수혜여부또는평가순위에민감한대학에서는교육에대한투자에집중하는데한계가있었다. 이에교육중심으로의혁신및전환을대표적인교육중심재정지원사업인 ACE 사업을통해구현할수있을것이다. ACE 사업은타사업과차별화하여학부교육육성에초점을맞추어왔으며, 앞으로도기초 교양교육및비교과교육과교수 학습질개선에초점을맞추어 ACE 사업만의독자적인정체성을확립해나갈필요가있다. 이는대학의특성을불문하고모든대학은고등교육기관으로 기초교육, 교양교육, 비교과교육, 진로교육 등기본적으로갖추어야할교육역량을확립해야하므로이에대한지원사업으로성격이조정되어야하며, 궁극적으로이러한조정을통해타재정지원사업과의차별성을제고할수있을것이다. 따라서 ACE 사업의기본방향을유지하되, 재정지원사업재구조화방안에따라기초 교양교육및비교과교육과교수 학습질개선에집중할필요가있다. 특히, ACE 사업의정체성확립, 타사업과의중복방지, 재정지원의효과성및효율성제고를위해서향후 ACE 사업은기초교양, 비교과, 교수-학습질제고에초점을두어타사업과의차별성을확보해야할것이다. 전공관련특정학과 전공의내용에대한지원은 CK사업에서진행하고있으므로 ACE 사업은대학의전체교육과정의구성및운영체계구축지원을위해교육품질관리체제, 역량중심평가제도, 전공교육지원시설개선등에초점을맞추어야한다. 장기적으로, ACE 사업은양질의여건을갖춘대학을대상으로학부교육의내실화를가능하게하는방향으로기능전환을할필요가있다. ACE 사업이향후고등교육기관의기초교육토대구축지원을목적으로좀더많은대학을지원할수있는보편적성격의재정지원사업이되기위해서는운영비확대를통해적극적인기관단위재정지원을실시할필요가있다. 즉, 그동안 ACE 사업이 교육중심 이라는목적에따라교육과정및교육프로그램개발에주력한재정지원이었다면장기적으로는고등교육기관으로서기본적인역량구축을지원하는사업으로서대학에운영비를확대지원하는방안을모색할필요가있다는것이다.

143 교육분야 131 나. BK21-PLUS 의개편방향 BK21 플러스사업의경우, 글로벌경쟁력을갖춘연구중심대학을육성하기위해소수의대학에대한선택과집중을강화할필요가있다. 국가간우수인재이동이증가되는현실에서글로벌수준의연구중심대학집중육성이절실한상황이다. 특히, 글로벌연구중심대학의육성을위한기관단위 ( 대학본부배정 ) 지원금의확대 증액이필요하다. 개인단위나사업단단위연구지원사업의확대만으로는글로벌수준의연구중심대학육성에한계가있으므로기관단위로활용할수있는지원금 ( 예컨대대학특성화지원사업의본부배정예산, 각종연구지원사업의연구간접비등 ) 을확대할필요가있다. 또한대학전체 ( 기관 ) 차원에서글로벌연구역량을기르고시스템을정비할수있도록지원하고, 글로벌스탠다드에준하여대학운영의자율성을보장할필요가있다. 그리고석사및박사과정의학문후속세대가학술연구에전념할수있도록학비, 생활비등을확대지원할필요가있다. 연구활동이왕성한신진박사후연구원 (Post-doctor) 에대한연수지원을통해연구활동의지속성유지, 국내 외박사후연구비지원확대를통한학문후속세대양성지원사업이확대될필요가있다. 특히, 국내박사학위취득자를대상으로하는 BK+α( 가칭 ) 사업신설, 필요시국제적연구경험확대를위해 1 2년간해외박사후연구지원을할필요가있다. 그리고국내에서경쟁력있는학문후속세대양성을위한선순환구조를구축하기위하여국내학위취득자교수임용시일정기간인건비, 정착연구비및간접비지원등대학에대한인센티브부여도심각하게고려해야할것이다. 다만, 글로벌수준의연구중심대학이아니라하더라도대학에따라글로벌수준의연구중심학과는존재하기때문에이에대한배려는필요할것이다. 다. CK 와 LINC 의개편방향 박근혜정부출범후대학특성화를위한 CK 사업이도입되었으나, 사업시행초기부터기존에존재하고있었던 LINC 사업과의중복문제가대두되기시작하였다. 그러나두사업간중복문제는각사업의내용과성과를문제시하는것은아니다. CK와 LINC 모두각각소기의성과를내고있는것으로평가할수있다. 특히, 대학들로하여금산학협력에초점을맞추도록했다는점에서 LINC 사업의성과를결코과소평가할수없다. 그러나이러한성과에도불구하고수혜자 (target group) 측면에서두사업은중복의시비로부터자유스럽지못하다. 일단사업목표에있어서 LINC사업은산학협력친화형대학체제구축과산학협력활성화를통한지역대학과지역산업의공생발전을추구하는반면, CK 사업은대학및참여학부 ( 과 ) 의강점을살린각대학고유분야의특성화촉진을통한대학경쟁력제고를추구한다. 몇가지준거를토대로 LINC와 CK 사업의중복성을검토해보면, < 표 3-4> 와같다. 우선과거에는대학의주요기능을교육, 연구로보았으나, LINC사업을통하여현재대학의기능을교육, 연구, 산학협력으로확대하는데기여하였다. LINC사업은대학의연구기능을산학협력의영역으로확대하고, 산학협력활성화를통하여지역의발전과지역산업체의경쟁력을높이며, 지역의발전과산업체에부합하는인재양성, 산학협력활성화, 기업지원에주안점이된프로그램을수행하는사업이다. CK사업의경우에는교육분야의활성화를통해학문간다양성이있는부분을최대한장점으로살려특성화시킴으로써우리나

144 ~2020 년국가재정운용계획 라대학들의학문적경쟁력제고와그러한교육과정을거친학부생양성을하는사업이다. 다양한준거 에의해비교해보아도알수있듯이 LINC 와 CK 는사업별로추구하는목표가차이가있으며, 사업수행 에따른결실또한많은차이점을보여주고있다. < 표 3-4> LINC 와 CK 의준거별비교 구분 LINC 사업 CK 사업 제도개선 / 대학체제 산학협력친화형대학체제개편 - 산학협력친화형교원인사제도구축및운영 ( 산학협력중점교수도입및확대, 산학협력실적업적평가반영비율확대 - 산학협력친화형학사조직구성 / 운영 산학협력단역량강화 - 산학협력단조직및전문인력강화등 산학협력인프라확충 - 공용활용장비구축및운영집적화 - 대학내기업지원시설구축및운영 학부생교육과정내실화를위한체제구축 - 학생경력통합관리시스템구축및운영 - 통합강의지원시스템구현등 특성화와연계한선택과집중 - 구조개혁및학과통폐합 - 정원감축 학부생등록금부담완화 - 장학금지원 교육과정 산학협력친화형교육과정개편및운영 - 산업체수요를반영한교육과정개편 - 산업체현장친화형캡스톤디자인프로그램 ( 융합 CDP, 산업체제안 CDP 등 ) 및현장실습교육 * 산업체수요를반영한창의인재육성 특성화학부 ( 과 ) 교육과정개발및지원 - 특성화신규교과목개발 - 특성화교육과정편성 / 이수체제구축 전공실무역량개발지원 - 자격증, CATIA, SW 교육 비교과과정 산학협력친화형비교과과정운영 - 산업체현장견학 - 글로벌산학협력을위한통상역량강화지원프로그램등 학문분야에부합하는비교과과정특성화예시 ) 지구촌상생인재양성사업단 - 해외파견교육및학생주도국제개발사업등 취업 창업지원 산학협력활성화 산업체요구취업역량강화프로그램운영 - MOS, ISO 26262, TRIZ, 6 시그마, SAP, SAS 교육등 창업교육및지원 - 창업정규교과목운영 - 창업캠프, 경진대회개최 - 해외창업네트워크 - 창업동아리발굴및육성 * 체계적인취 창업지원체제구축 가족 ( 지역 ) 기업지원주요프로그램 - 현장애로컨설팅 - 시제품제작지원사업 - 산학공동기술개발과제 - 산학협력연구실사업 - 산업체제안 CDP - 글로벌시장개척지원사업 기술개발활성화 - 산학공동연구활성화 기술사업화활성화 - 특허출원, 등록증대 - 산업체대상기술이전확대 지역창조경제혁신센터와연계한산학협력활성화프로그램시행 진로및취업프로그램 - 취업지원시스템구축 - 진로멘토링 - 전문가현장교육 START-UP 교육지원사업 산업맞춤형동아리지원 예약취업사업 해외유급인턴십및현장탐방

145 교육분야 133 그럼에도불구하고보는시각에따라 LINC와 CK의중복성에대한주장은가능하다. 각사업의취지를충분히살리면서도두사업간중복의문제를해결할수있는방법은두사업이상호배타적인관계를갖도록하는것이다. 이를위한가장효과적인방법이두사업을하나의사업으로묶고그사업내에서세부사업으로분리하는것이다. 선정과정에서부터두세부사업에개별사업단이동시에신청하지못하도록하게되면, 두사업의중복문제는자연히해소될것으로보인다. 그러나이렇게하기위해서는두사업의수혜범위를조정할필요가생긴다. 현재 LINC의경우에는사업참여범위가 3개단과대학이상을포함하도록되어있기때문에, 하나의세부사업에세부사업으로두사업이포함될경우대학내부에서조정에상당한어려움을겪을것으로예상된다. 그러므로향후 LINC 사업의범위조정을포함하여현재의 CK와 LINC과하나의사업틀내에서새롭게사업내용을정비해야할것이다. 무엇보다중요한것은다양한사업단지원의통폐합및포뮬러지원방식으로의전환을통하여둘간의균형을유지하는것이다. 그동안사업단위주의다양한재정투자사업이병렬적으로지원되면서엄격한집행기준으로재정의효율적집행이곤란하였다. 대학에대한재정지원의필요성에대해동의한다면, 근본적으로고등교육의 사업비 보다는고등교육 재원 을늘려야한다. 사업비와교육비는다르다. 사업비가늘면 사업 의성과는나타날지몰라도 교육 은달라지지않을수있다. 지금대학에필요한것은 사업비 가아니라, 자율적인집행이가능한 교육재원 이다. 장기적으로는대학에대한신뢰를바탕으로공식 (formula) 에의한지원이필요한것이다.

146 ~2020 년국가재정운용계획 참고문헌 교육부, 학자금부담경감을위한 2015년도 1학기학자금대출기본계획, 김미란 서영인 김병주 주휘정, 국가장학금지원제도개선방안연구, 한국교육개발원, 김병주, 사립대학에대한국고보조는확대되어야한다, 대학교육, 84, 한국대학교육협의회, 김병주 박정수 이영 나민주, 대학재정지원을위한포뮬러지표개발및재정운용의자율성확대방안연구, 한국학술진흥재단, 김병주, 소득연계형반값등록금정책의성과와과제, 교육부 / 한국장학재단 / 청년위원회, 김병주 김진영 남수경 이정미 이필남 이희숙, 소득연계맞춤형장학금의효과적추진방안연구, 한국장학재단, 김병주 나민주 송경오 정성수, 교육역량강화지원사업, 3개년성과분석및 2011년도사업설계, 한국연구재단, 김소정, 대학등록금지원사업평가, 국회예산정책처, 나민주, 국민의정부 고등교육재정정책의분석, 교육재정경제연구, 11(2), 2002., 시장 정부 대학 : 대학재정지원정책의이해, 서울 : 한국학술정보 ( 주 ), 박종열 송기창 박남기 서민원, 사립대학평가 재정지원체제개선방안연구, 교육인적자원부, 반상진 김환식 오호영 채창균, 고등교육재정지원제도개선방안, 2005년도교육인적자원부정책연구, 송기창, 대학특성화및재정지원확대와교육행정의과제, 한국교육행정학회, 송기창 김병주 박정수 정태화, 고등교육재정사업재구조화방안연구, 교육인적자원부, 윤정일 송기창, 김병주 나민주, 신교육재정학, 서울 : 교육과학사, 이정미 김병주 나민주 이영 이필남 권기석, 고등교육재정확충및효율적운영방안연구, 한국교육개발원, 한국교육개발원, 교육통계연보, 한국장학재단 (2015a), 취업후상환학자금대출상환편리해진다., 보도자료, 한국장학재단 (2015b), 한국장학재단논단, 제3호 (2015-3분기) OECD, Education at a Glance, 2015.

147 교육분야 135 제 4 장 제 4 장평생교육재정투자의현황, 성과및발전방안 채재은 ( 가천대학교 ) 제 1 절평생교육재정투자의현황 우리나라는 2000년에이미고령인구비중이 7% 이상인고령화사회로진입하였고, 2018년에는고령인구비중이 14% 가넘는고령사회로, 2026년에는그비중이 20% 이상인초고령사회가될것으로예상되고있다 ( 이정석, 2012: 49). 이에따라출산율제고, 생산성향상외에도중고령층의역량개발, 사회문화활동참여확대, 삶의질제고등이중요한국가사회적과제로서대두하고있다. 그러나 2013년 OECD 국제성인역량조사 (PIAAC) 결과에따르면, 우리나라는조사대상국중연령간성인역량편차가가장큰국가인것으로나타났다. 즉연령이높아질수록언어능력, 수리력, 컴퓨터기반문제해결력이낮은것으로나타났다 ( 교육부 고용노동부, 2013: 10). 유사한문제가평생학습참여율에서도발견된다. 25~35세의평생학습참여율은 48.0% 인데비하여 ( 교육부 한국교육개발원, 2015: 44). 65세이상의평생교육 ( 복지관, 평생교육원 ) 참여율은 13.7% 에불과하다 ( 보건복지부, 2015: 5). 이러한결과는중고령층역량개발에대한사회적요구와실제역량개발간에깊은간극이존재함을보여주는것으로평생학습에대한국가적차원의체계적인지원의필요성을시사한다. 이러한맥락에서평생교육에대한재정투자의확대는불가피한시대적요구라고할수있다. 요람에서부터무덤까지 일생동안이루어지는모든형태의정규 비정규교육 을의미하는평생교육은정부차원에서는주로 교육부 와 고용노동부 에의해서추진되고있다. 전자는성인문해교육, 학력보완사업 ( 학점은행제, 독학학위제 ). 지역단위의평생학습활성화, 대학평생학습활성화사업을담당하고, 후자는고용보험기금등을활용하여실업자및재직자등을대상으로직업역량강화사업을담당하고있다. 이와같이교육부는학력보완및일반시민대상평생교육을추진하고있는반면에, 고용노동부는직업교육훈련중심의평생학습을추진하는차이가있다. 양부서의평생교육예산및집행구조를살펴보면다음과같다. 1. 교육부 교육부예산을영역별로살펴보면, 유아및초 중등교육 비중이가장높고, 그다음으로고등교육, 평생 직업교육, 교육일반의순으로높다. < 표 4-1> 에서알수있듯이 2010~20014 년간 유아및초 중등

148 ~2020 년국가재정운용계획 교육 예산은평균 4.80% 가증가한반면에, 같은기간에고등교육은평균 12.46% 가증가하였다. 이는현정부의 반값등록금정책 추진으로인해대학생학자금지원등이확대되면서고등교육예산증가비율이상대적으로컸기때문이다. 반면에평생 직업교육은같은기간동안에평균 1.27% 만이증가하였다. 이는초중고와대학에재학하는학생이감소함에불구하고, 고령화사회에대비한성인을위한평생교육투자는극히미미함을보여준다. < 표 4-1> 교육부지난 5 년간의재정운용추이 ( ) 구분 10 예산 11 예산 12 예산 13 예산 14 예산 ( 단위 : 억원, %) 연평균 증가율 계 417, , , , , 예산 379, , , , , 기금 37,942 37,550 39,067 40,322 40, 교육분야 379, , , , , 유아및초 중등교육 325, , , , , 고등교육 48,102 47,019 60,290 75,647 86, 평생 직업교육 5,055 6,238 5,649 7,433 5, 교육일반 , 과학기술분야 3,297 3,578 3,876 4,082 - 순감 기술개발 2,986 3,175 3,343 3,520 - 순감 과학기술연구지원 순감 사회복지분야 34,916 34,724 36,572 37,887 38, 공적연금부문 34,916 34,724 36,572 37,887 38, 주 : 연도별실적기준자료임. 자료 : 교육부 ( 해당년도 ), 연도별예산및기금운영계획. 이중평생 직업교육세출예산을상세히살펴보면 < 표 4-2> 와같다. < 표 4-2> 에서나타나듯이평생 직업교육예산은 2014~16년간매년교육부전체예산의 0.07% 를차지하고있다. 특히대학중심의평생학습활성화지원사업 (18,425백만원) 과국가평생교육진흥원출연금 (10,001백만원 ) 이평생 직업교육예산의 70.9% 를차지하고있다. 이러한특성을갖는평생 직업교육예산은국가평생교육진흥원 ( 정부출연기관 ) 에기관출연금과국고보조사업비형태로집행된다. 출연금에의해서운영되는사업은 < 표 4-3> 과같이학점은행제및독학학위제운영, 평생교육진흥지원조사, 평생교육양성연수, 평생교육연계체제구축, 평생교육정보시스템구축운영, 온라인평생학습지원체제구축 ( 평생교육포털 ), 한국형온라인공개강좌 (K-MOOC) 운영등이다. 동사업들을위한재원은출연금과자체수입 ( 학점은행제와독학학위제운영등 ) 으로구성된다.

149 교육분야 137 < 표 4-2> 교육부의평생 직업교육예산 사업구분 14 년 15 년 16 년 ( 단위 : 백만원 ) 평생학습진흥지원 ,339 평생학습계좌제도입 국가평생교육통계구축 대학중심의평생학습활성화지원 18,083 17,008 18,425 선취업후진학지원시스템구축 2,400 2,400 - 성인문해교육프로그램운영지원 2,835 3,843 3,859 국가평생교육진흥원출연 5,768 7,332 10,001 지역평생교육활성화지원 (4050 뉴스타트지원 ) 5,001 5,831 5,539 계 39,482 38,709 40,105 주. 교육부의평생 직업교육예산에는평생교육과직접관련성이낮은예산 ( 국제교육협력증진, 산학연협력활성화, 정보활용활성화지원등 ) 도다수포함되어있어이를제외하고 평생교육 과직접관련있는항목만을표기하였음. 자료 : 교육부 ( 해당년도 ), 연도별예산및기금운영계획안. < 표 4-3> 연도별 ( 14~ 16 년 ) 국가평생교육진흥원출연예산 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 14년 15년 16년 국가평생교육진흥원출연 5,768 7,332 10,001 ㅇ인건비 4,569 4,833 5,060 ㅇ경상운영비 3,103 3,103 3,103 ㅇ사업비 11,905 13,205 15,955 - 학점은행제운영 5,690 5,690 6,690 - 독학학위제운영 3,099 3,099 3,099 - 평생교육진흥지원조사 평생교육양성연수 평생교육연계체제구축 평생교육정보시스템구축운영 온라인평생학습지원체제구축 ( 평생교육포털 ) 한국형온라인공개강좌 (K-MOOC) 운영 - 2,268 4,018 ㅇ자체수입 13,809 13,809 14,117 자료 : 교육부 ( 해당년도 ), 연도별예산및기금운영계획. 이외에도교육부의평생 직업교육예산은국가평생교육진흥원의국고보조사업으로집행되는데, 사업성격에따라집행구조를달리한다. 지자체주민들의평생교육기회확대와관련이있는 성인문해교육프로그램지원사업, 지역평생교육활성화지원사업 은 기초자치단체 를통해서집행이이루어지고, 대학의평생학습과관련있는 대학중심의평생학습활성화지원사업, 선취업후진학지원시스템구축사업 은기초자치단체의참여하에 대학 을통해서집행된다. 이와같은평생학습사업에참여하는지

150 ~2020 년국가재정운용계획 자체들은 매칭펀드제공, 학습자모집 등의역할을담당한다. 이와같이초중등교육과비교할때, 교육부의평생교육예산은총액이극히미미하여평생교육프로그램개발및운영을위한투자는국가차원에서는거의이루어지지못하고있다. 이러한상황은평생학습이활성화되어인구고령화에대비한교육안정망을체계적으로구축하고있는 북유럽국가들 과는상당히대조를이룬다. < 표 4-4> 에서알수있듯이 2012년현재한국의경우전체교육분야공공지출대비 성인교육 ( 직업훈련제외 ) 지출비율 은 0.078% 에불과한데비하여, 그비율이노르웨이, 덴마크, 핀란드, 뉴질랜드의경우 3% 이상을상회하고있다. < 표 4-4> 주요선진국의성인교육분야공공지출 (2009/2010 년 ) 국가명 성인의교육참여율 1) (2012 년기준 )(%) 교육분야공공지출성인교육분야공공지출 2) GNP(2010 년기준 ) 대비비율 (%) GNP(2010 년기준 ) 대비비율 (%) 교육분야공공지출대비비율 (%) 한국 3) 노르웨이 덴마크 룩셈부르크 스웨덴 핀란드 뉴질랜드 주 : 1) 성인의교육참여율은 25 세부터 64 세성인의형식, 비형식교육참여율을포괄하는의미임 2) 성인교육분야공공지출은성인교육과성인문해교육분야에대한공공지출의총액을의미함. 성인교육 (adult learning and education) 은직업교육훈련 (vocational education and learning) 과는구분되는개념임 3) 한국의경우, 실지출액이아닌 2016 년기준예산편성액을기준으로산출하였음출처 : 교육부 (2015), 2016 년교육부소관예산안주요사업요약설명자료, 세종 : 교육부, OECD(2015), Education at a glance, Paris: OECD, UNESCO Institute for Lifelong Learning(2013). Global Report on Adult Learning and Education, Hamburg: UNESCO Institute for Lifelong Learning, pp. 81~82 일부수정. 2. 고용노동부 고용노동부에서는직업교육훈련중심의평생교육을 1995년에도입된고용보험제도에기반하여실시하고있는데, 그근거가되는법은 근로자직업능력개발법 이다. 동법에의해실시되는직업능력개발사업은크게실업자직업능력개발사업과재직자직업능력사업으로구분할수있다 ( 고용노동부, 2015: 493). 이중 실업자직업능력개발사업 은다시내일배움카드제 37), 국가기간전략직종훈련, 취업사관학교, 지역실업자지원사업으로구분된다. 그리고 재직자직업능력사업 은사업주훈련, 국가인적자원개발컨소시엄, 중소기업핵심직무능력향상, 근로자직무향상사업으로구분된다. 이들사업별훈련대상및재원을제시하면다음과같다. 37) 내일배움카드제는상담을거쳐훈련의필요성이인정된구직자에게훈련비를 1 인당 200 만원상당의가상계좌를통해지원하고, 월최대 11.6 만원의훈련장려금을추가로지급하는제도임. 훈련직종에따라훈련비의 30~50% 를훈련생본인이부담해야함 ( 고용노동부, 2015: 493).

151 교육분야 139 < 표 4-5> 고용노동부주관직업능력개발훈련종류 구분사업명 ( 훈련대상 ) 재원비고 내일배움카드제 ( 신규실업자, 전직실업자 ) 실업자 직업능력 개발 국가기간전략직종훈련 ( 실업자 ) 취업사관학교 ( 위기청소년 ) 일반회계, 기금 내일배움카드제 (24.3만명) 국가기간전략직종훈련 (4.1만명) 취업사관학교 (148명) 지역실업자 (776명) 지역실업자 사업주훈련 (311 만명 ) 재직자 직업능력 개발 사업주훈련국가인적자원개발컨소시엄중소기업핵심직무능력향상근로자직무향상 고용보험 기금 국가인적자원개발컨소시엄 (20.9만명) 중소기업핵심직무능력향상 (5.4만명) 근로자직무향상 (20.9 만명 ) 자료 : 고용노동부 (2015), 2015 년고용노동백서, p. 492 지식기반경제의고도화와더불어노동유연성에대한요구가증대하면서직업능력개발에대한재정 투자는지속적으로확대하고있는중이다. < 표 4-6> 에서알수있듯이 2011 년 15,576 억원에이르던직업 능력개발재정투자는 2014 년 17,837 억원까지증가하였다. < 표 4-6> 직업능력개발재정투자추이 ( 단위 : 억원 ) 구분 2011년 2012년 2013년 2014년 전체 15,576 16,167 17,134 17,837 고용보험기금 ( 근로자복지진흥기금포함 ) 일반회계 ( 농특, 광특포함 ) 12,589 12,713 13,724 14,617 2,987 3,454 3,410 3,220 자료 : 고용노동부 (2015), 2015 년고용노동백서, p 직업능력개발예산은 2016년 21,755억원으로, 고용노동부총예산 기금 (172,920억원) 의 12.6% 를차지한다 ( 고용노동부, 2016, pp. 5~6). 이와같은직업능력개발재정을통해서실행되는사업을살펴보면 < 표 4-7> 과같다. < 표 4-7> 에서나타나듯이고용보험기금 ( 근로자복지진흥기금포함 ) 이전체직업능력개발예산의약 82.2%(2014년기준 ) 를차지하고있다. 고용보험기금은학위취득과정이수 ( 한국폴리텍대학능력개발사업지원사업, 한국기술교육대학교능력개발사업지원사업 ) 도지원하지만, 대부분은단기간의직업훈련프로그램을지원하는한계가있다.

152 ~2020 년국가재정운용계획 < 표 4-7> 2012~2014 년고용노동부직업능력개발예산 ( 집행액기준 ) ( 단위 : 백만원 ) 사업명 2012년 2013년 2014년 총계 1,374,250 1,589,007 1,627,148 일반회계 ( 농특, 광특포함 ) 292, , ,310 실업자직업능력개발지원 64,659 80,992 52,162 한국산업인력공단출연 81,164 60,339 55,531 한국폴리텍대학출연 124,22 136,39 143,180 한국기술교육대학교출연 19,588 35,918 37,456 중장년취업아카데미 - - 3,224 특별회계 2,813 2,770 1,981 ( 농특 ) 농어민지역실업자훈련 ( 광특 ) 신규실업자등직업훈련 1,676 1, ( 광특 ) 직업능력개발 ( 제주도이관 ) 고용보험기금 ( 근복기금포함 ) 1,081,805 1,272,592 1,336,838 사업주능력개발지원금 325, , ,375 실업자및근로자능력개발지원 217, , ,552 국가기간 전략직종훈련 167, , ,322 중소기업능력개발지원 109,800 75, ,578 기타능력개발지원 4,932 5,704 8,107 자영업자직업능력개발지원 한국산업인력공단능력개발사업지원 33,004 63, ,261 한국폴리텍대학능력개발사업지원 102, , ,748 한국기술교육대학교능력개발사업지원 30,653 33,769 33,537 능력개발융자지원 87,973 87,587 35,188 기타 ( 운영비, 직능원 ) 1,980 1,971 1,801 자료 : 고용노동부 (2015), 2015년고용노동백서, pp. 498~499. < 표 4-7> 에있는각종의직업능력개발사업은주로전국에산재한고용센터등과같이고용노동부의 지도감독을받는직속기관이나예산지원을받는산하기관 ( 한국산업인력공단, 한국폴리텍대학, 한국기 술교육대학교등 ) 을통해서집행되고있다.

153 교육분야 141 제 2 절평생교육재정투자수요및성과 1. 평생교육재정투자의수요 의료기술발달등으로인한인간수명이급격히연장되면서고령인구비율은지속적으로높아지고있다. 2015년 65세이상인구는전체인구의 13.1% 로 662만 4천명이며, 2060년에는 40% 까지늘어날것으로전망되고있다 ( 통계청, 2015: 17). 이러한변화는고용률에도반영되어 2015년 60~64세의고용률은 31.3% 로, 20대고용률을추월하고있다 ( 통계청, 2015: 17). 이와같이고령인구가증가함에따라경제활동에종사하는비율도늘어나고있어서향후평생교육재정수요도지속적으로증가할것으로예측된다. 실제최근언론보도 (KBS 뉴스, 일 ) 에의하면, 노인증가에따라노인복지관프로그램신청자가증가하고있지만, 운영되는프로그램수가그에미치지못하는문제가발생하고있다. 38) [ 그림 4-1] 연령대별인구구성비 자료 : 통계청 (2015), 2015 고령자통계, p 한국성인의평생학습실태조사결과 에의하면, 우리나라성인 (25~64세) 의평생교육참여희망정도는 39.1% 에달하며, 이중본인이희망하는평생교육프로그램에참여한응답자는 42.0% 에불과한것으로나타났다 ( 교육부 한국교육개발원, 2015: 106~107). < 표 4-8> 에서나타나듯이남자 (30.4%) 보다여자 (47.7%) 의참여희망률이높았으며, 학력과월가구소득이높을수록평생교육참여희망정도가높은것으로나타났다. 연령대중에는 35~44세 (41.0%) 의참여희망률이가장높은것으로나타났는데, 조사대상이 25~64세이하로한정됨에따라 65세이상의평생교육참여희망정도는파악되지못한문제가있다. 38) KBS 뉴스 갈곳없는노인들의긴 새벽줄서기 (KBS ).. 추운날씨에요즘노인복지관은각종교육프로그램을신청하는노인들로하루종일북새통이라고합니다. 이사람이어제새벽 3 시에나왔어요. 그전에나온사람많아요... 추첨제를도입한한복지관의컴퓨터강좌는마흔명이신청해절반이탈락했습니다. ( 자료 ://news.kbs.co.kr/news/view.do?ncd= &re f=a)

154 ~2020 년국가재정운용계획 표 4-8 평생교육참여희망정도 참여하고싶었던프로그램여부 성연령학력월가구소득 구분없음원하는프로그램있음참여율 전체 남 여 세 ~44세 ~54세 ~64세 중졸이하 고졸 대졸이상 만원미만 ~300만원미만 ~500만원미만 만원이상 자료 : 교육부 한국교육개발원 (2015), 2015 한국성인의평생학습실태, pp. 106~107. 평생학습참여를 저해 하는요인으로는 시간이없어서 ( 가족부양책임때문 ) 가 117.0% 로가장높게나타났으며, 다음으로 동기 / 자신감부족 (14.5%), 교육훈련비용이너무비싸서 (13.4%), 가까운거리에교육훈련기관이없어서 (10.9%) 의순으로나타났다 ([ 그림 4-2] 참조 ). 이러한결과는시간부족이나동기부족등과같은개인적요인외에 교육훈련비용 과 교육훈련기관공급 등과같은정책적요인도영향을미치고있음을시사한다. 따라서공공재정이지원되는평생교육프로그램이확대되고, 인프라도늘어날경우에평생학습에대한가수요가실수요로전환될가능성이높다고할수있다. [ 그림 4-2] 평생학습에참여하지못한장애요인 주. 중복응답이가능한문항에대한조사결과임. 자료 : 교육부 한국교육개발원 (2015), 2015 한국성인의평생학습실태, p. 113.

155 교육분야 143 이와같이인구의고령화와고학력화등에따라평생교육에대한수요는증대하고있으나, 평생교육인프라와여건은지역별로상당한편차가있다. 예를들어, [ 그림 4-3] 과같이 2015년현재고령자수가경기도 (1,280,067명) 다음으로전국에서두번째로많은서울특별시 (1,187,432명) 의경우자치구별로평생교육기관수와프로그램수면에서상당한차이가있다. 예를들어, 2014년현재서울특별시자치구중에서 65세이상인구수가가장많은은평구 (66,864명) 의경우 55개평생교육기관에서 1,818개의프로그램을제공하는반면에, 65세인구수가 57,291명인 강남구 의경우 292개평생교육기관에서 18,093개의프로그램을제공하고있다 ( 서울특별시, 2014a; 서울특별시, 2014b). 이와같은평생교육기회의불균형은자치구별재정자립도와상관관계가높다고할수있으며, 따라서불균형해소를위한국가의재정지원이요구된다. [ 그림 4-3] 서울특별시자치구별평생교육기관실태운영 강동구송파구강남구서초구관악구동작구영등포구금천구구로구강서구양천구마포구서대문구은평구노원구도봉구강북구성북구중랑구동대문구광진구성동구용산구중구종로구 평생교육기관수 강동구송파구강남구서초구관악구동작구영등포구금천구구로구강서구양천구마포구서대문구은평구노원구도봉구강북구성북구중랑구동대문구광진구성동구용산구중구종로구 평생교육프로그램수 강동구송파구강남구서초구관악구동작구영등포구금천구구로구강서구양천구마포구서대문구은평구노원구도봉구강북구성북구중랑구동대문구광진구성동구용산구중구종로구 평생교육학습자수 자료 : 서울특별시 (2014b), 2014 년도평생교육기관실태조사결과, p 평생교육재정투자의성과 앞서살펴본바와같이우리나라의평생교육재정투자는 OECD 국가들에비해상당히미흡하지만, 성인들의평생학습참여율은개선되고있다. 아래 [ 그림 4-4] 에서나타나듯이 2008년과 2013년을제외하고, 만 25세이상성인의평생학습 ( 형식 비형식교육 ) 참여율은지속적으로상승세를보이고있다 년현재평생학습 ( 형식 비형식교육 ) 참여율은 40.6% 로, 이는전년도 (36.8%) 에비해 3.8%p가높은수치이다. 평생학습유형중에비형식교육참여율이 39.1% 로가장높고, 다음으로직업관련비형식교육 (27.7%), 형식교육 (3.5%) 의순으로높다.

156 ~2020 년국가재정운용계획 [ 그림 4-4] 연도별우리나라평생학습참여율추이 자료 : 교육부 한국교육개발원 (2015), 2015 한국성인의평생학습실태, p. 41. OECD 교육통계작성기준 에의하면우리나라의평생교육참여율은 2012년기준 50% 로, OECD 회원국평균 (51%) 과거의유사한수준이다 ([ 그림 4-5]). 그러나지식기반경제와복지사회실현에선도적인국가라고할수있는핀란드, 덴마크, 스웨덴의높은평생학습참여율 (66%) 과비교할때, 우리나라의평생교육참여는더욱활성화될필요가있다. [ 그림 4-5] 25~64 세의형식 / 비형식교육참여 (2012) 자료 : OECD(2014), Education a Glance 2014, p 이와같이평생학습참여율면에서우리나라는 OECD 평균수준의성과를달성하고있지만성인역량 개발면에서추가적으로개선할부분이있다. OECD 가수행하는 2013 년국제성인역량조사 (Program

157 교육분야 145 for the International Assessment of Adult Competencies; 이하 PIAAC) 결과에의하면, 한국 16 65세성인의언어능력은 OECD 평균 (273점) 수준이고, 수리력은 263점으로 OECD 평균 (269점) 보다다소낮은편이다 ([ 그림 4-6] 참조 ). 반면에, 우리나라성인중컴퓨터기반문제해결력이상위수준 (2수준과 3수준 ) 에속하는사람의비율은 OECD 평균 34% 에못미치는 30.4% 로나타났다 ( 교육부 고용노동부 한국직업능력개발원, 2013: 8). 그리고컴퓨터를사용한경험이없어서컴퓨터기반문제해결력을평가하지못한사람이전체의 15.5% 로서 OECD 평균 9.3% 보다높은것으로나타났다 (< 표 4-9> 참조 ). [ 그림 4-6] 2013 년 OECD 국제성인역량조사결과 ( 단위 : 점수 ) (16~24 세언어능력평균점수 ) (16~24 세수리력평균 ) 자료 : 교육부 고용노동부 한국직업능력개발원 (2013), 2013 년 OECD 국제성인역량조사주요결과, pp. 6~7. 또한우리나라의경우성인간성별, 연령대별로역량편차가상당히나는문제가있다. 남성 이여성보다 3개의하위성인역량면에서모두 OECD 평균보다높은것으로나타났고, 연령층별로는 세의경우 3개의하위성인역량이모두상위연령층보다높은것으로나타났다 ( 교육부 고용노동부 한국직업능력개발원, 2013: 44). 그리고학력이높을수록 3개의하위성인역량이모두높은것으로나타났다 ( 교육부 고용노동부 한국직업능력개발원, 2013: 44). 이러한결과는중고령층, 여성및저학력층에대한평생학습지원이강화되어야함을시사한다.

158 ~2020 년국가재정운용계획 표 ~65 세컴퓨터기반문제해결력수준분포 컴퓨터경험 역량수준 국가명 컴퓨터 경험없음 컴퓨터 시험거부 컴퓨터 사용법실패 수준 1 이하 수준 1 수준 2 수준 3 한국 OECD 평균 자료 : 교육부 고용노동부 한국직업능력개발원 (2013), 2013 년 OECD 국제성인역량조사주요결과, p. 16. 제 3 절평생교육재정투자의문제점 1. 인구구조의변화와교육투자간의연계미흡 인구고령화에따라중고령층이급격히늘어나고있지만, 여전히학령기학생중심의교육예산편성이이루어지고있다. 교육부예산의약 85% 이상이유 초중등교육에집중되어있고, 평생교육에대한지원은약 0.07% 에불과하다. 2016년 3.1일기준으로 30세이상의성인비율이 67.2% 임에도불구하고 ( 행정자치부주민등록통계홈페이지, 검색일 : ), 교육예산은여전히 30세이하인구의교육 ( 유아교육, 초중등교육및고등교육 ) 에만집중되어있다. 앞으로학령인구의감소와고령화가진전됨에따라 경제활동기간의확대와생산성제고 가국가경쟁력에미치는영향은증대할수밖을것이다. 따라서학령인구감소로인해절감되는교육예산을성인인구의평생학습을위해서활용하는발상의전환이요구된다. 2. 직업훈련과학력보완교육에편중된평생교육재정투자 평생교육법 에국가와지방자치단체가진흥해야할평생교육영역으로서 6대평생교육 ( 학력보완교육, 성인문자해득교육, 직업능력향상교육, 인문교양교육, 문화예술교육, 시민참여교육 ) 이제시되어있음에도불구하고, 그동안평생교육에관한정부의재정투자는 학력보완교육 ( 성인문해교육지원사업, 학점은행제, 독학학위제사업 ) 과 직업훈련 ( 고용보험기금활용 ) 에치중되어왔다. 이에따라인문교양교육, 문화예술교육, 시민참여교육성격을지닌평생교육은경제적여유가있는성인들이스스로 구매 해야하는사적소비재로서간주되어왔다. 그러나현재간과되는평생교육영역 ( 인문교양교육, 문화예술교육, 시민참여교육 ) 은연령이높아질수록삶의질에많은영향을미치는교육이라는점을고려할때, 그동안간과된 3대영역을확대하기위한재정투자가필요하다고할수있다.

159 교육분야 고령층에특화된평생교육프로그램부족 고령층비율이높아짐에따라고령인구에특화된평생교육프로그램이확대될필요성이커지고있으나, 아직은노인복지관에서기초교양, 건강강좌, 컴퓨터교육위주의프로그램이주를이루고있다. 이에따라고령층의평생학습욕구를충족하는데있어서프로그램의양적측면이나질적측면에서많은한계가있다. 65세이상노인의경우평생교육 ( 복지관, 평생교육원 ) 참여율은 13.7% 에불과하고, 여가활동이 TV 시청인비율은 82.4% 에달한다는조사결과 ( 보건복지부, 2015: 5) 를고려할때, 평생교육확대는노인복지향상을위한중요한정책과제라고할수있다. 이와더불어고학력노인이증가하는점도기존의노인복지관위주의평생교육공급체계를혁신할필요성을제기한다. [ 그림 4-7] 에나타나듯이 1994~2014년간전문대이상학력을소지한노인비율은 2.1% 에서 7.8% 로 4배가까이증가하였다. 지난 1970~90년대대학진학률의급격한상승을고려할때, 고학력노인비율은향후지속적으로증가할것으로전망된다. [ 그림 4-7] 노인연령구성변화및학력변화 ( 연령구성의변화 ) ( 교육수준의변화 ) 자료 : 보건복지부 (2015), 2014 노인실태조사결과발표, p 저학력, 저소득성인층을위한평생교육안전망미흡 국민들의평균학력이빠른속도로높아지고있지만, 여전히고등학교를이수하지못한저학력성인비율이높은문제가있다. 2012년현재 20~64세연령인구중 중학교이하학력소지자 비율은 18.0% 에달한다 ( 국가지표체계홈페이지, 검색일 : ). 의료기술의눈부신발달에따라수명연장과더불어생애근로시간이길어지면서고령이되어도생계유지를위해서경제활동에참여해야하는저학력성인들도많아지고있다. 그러나현재젊은성인과중장년층을주대상으로하는평생교육체제하에서저소득, 저학력성인들의역량개발기회는상당히제한적이라고할수있다. 실제 2015년성인의평생학습실태조사 ( 교육부 한국교육개발원, 2015) 결과에의하면, 학력이높을