프로그램 사회 윤원배숙명여자대학교명예교수 전금융감독위원회부위원장 인사말 이학영더불어민주당국회의원 10:20 발제금융정책과금융감독체계개편방향 : 민간주도금융감독의필요성중심으로 윤석헌서울대학교경영대학객원교수 지정토론 홍일표더미래연구소사무처장 김홍범경상대학교경제학과교수 정홍

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1 정부금융정책및 금융감독체계개편방안 모색토론회 일시 년 월 일 화 오전 시 장소 국회의원회관 층제 간담회실 주최 국회의원이학영 참여연대경제금융센터

2 프로그램 사회 윤원배숙명여자대학교명예교수 전금융감독위원회부위원장 인사말 이학영더불어민주당국회의원 10:20 발제금융정책과금융감독체계개편방향 : 민간주도금융감독의필요성중심으로 윤석헌서울대학교경영대학객원교수 지정토론 홍일표더미래연구소사무처장 김홍범경상대학교경제학과교수 정홍주성균관대학교경영대학교수 국제금융소비자학회회장 조대형국회입법조사처입법조사관 종합토론 폐회 2

3 목차 인사말토론회인사말 이학영의원 발제 발제문 윤석헌서울대학교경영대학객원교수 토론 토론문 홍일표더미래연구소사무처장 토론 토론문 김홍범경상대학교경제학과교수 토론 토론문 정홍주성균관대학교경영대학교수 토론 토론문 조대형입법조사처입법조사관 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 3

4 인사말 이학영 / 더불어민주당경기군포시을국회의원, 국회정무위원회간사 안녕하십니까? 국회정무위더불어민주당간사이학영입니다. 외환위기, 저축은행사태, 개인정보유출사고, 동양생명사태, 대우조선해양, 한진해운 사태등금융시장에큰영향을미치는사건이끊이지않고있습니다. 이와함께 1999 년금융감독위원회와금융감독원을중심으로한통합금융감독체계출 범이후효율적이고안정적인금융정책및금융감독체계에대한논의도계속되고 있습니다. 특히, 한진해운사태후해상운송수지적자는 6천억원으로한국은행이 2006년부터국제수지서비스무역통계를낸이후처음으로적자를기록하는등, 실물경제에대한이해를바탕으로하지않은금융정책은천문학적인정부재원의손실과함께국가기간산업의근간을흔들고관련산업에도악영향을남긴다는결과를확인시켜주었습니다. 금융정책과감독을총괄하는금융당국의관치금융심화, 기획재정부 ( 국제금융 ) 와금 융위원회 ( 국내금융 ) 로정부조직이이원화되어있는현제도, 실물경제에둔감한금융 4

5 정책에대한우려의목소리에대책을마련해야할시점입니다. 최근국회정무위원회의원실을중심으로이와관련한논의가계속되고있습니다. 차 기정부의정부조직개편논의에는금융당국의정책과행정을평상시에관리감독하 고있는상임위중심의검토가큰비중으로다뤄져야할것입니다. 이번토론회를통해현행금융정책 - 금융감독체계의문제점을되짚어보고, 우리나라 상황에가장부합하는대안은무엇인지함께고민해보고자합니다. 준비에힘써주신모든분들께감사드립니다. 또한, 토론회에서확인된문제해결과대안의실현을위해법개정및제도개선에도 적극나서겠다는말씀을드립니다. 국회의원이학영 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 5

6 발제 금융정책과금융감독체계개편방향 : 민간주도금융감독의필요성중심으로 윤석헌 / 서울대학교경영대학객원교수 목차 서론 간단한역사 금융감독체계개편대안의검토 이슈별검토 결론참고문헌 6

7 1. 서론 박근혜정부금융정책은부실떠넘기기 - 빚내서집사라 정책으로가계부채가급등하여경기침체주요요인으로작용하고있고최근들어위기가능성우려가증가 * 가계부채증가세속에부실기업구조조정이실업자양산 * 저축은행사태, 동양그룹사태, 정보유출등으로소비자피해양산 - 문제의핵심은두가지 1 정부가금융을경기활성화및산업진흥을위한수단으로사용 2 이명박정부출범시의금융산업정책과감독업무를혼합했던감독체계개편이금융감독의국가위험관리기능약화초래 전환기한국경제재도약을위한올바른금융정책필요 - 박근혜정부 4 년간 * 전반부 : 핵신과제해결위해 4 대 TF 를운영했으나용두사미 * 후반부 : 4 대개혁과제의하나로추진한금융개혁은신관치 - 한국경제금융정책의당면과제 * 단기적위기대응 : 가계부채연착륙및기업구조조정지원 * 양극화해소 : 포용금융, 서민금융등으로외연확장 * 고령화금융 : 고령층에게안정적소득제공 * 저성장극복 : 미래성장동력육성위해벤처ㆍ창업ㆍ중소기업지원 - 바람직한금융개혁추진방향 1 관중심에서민간중심으로전환, 관치금융 ( 신관치, 낙하산 ) 을버리고금융자율화정착 2 공급자중심에서수요자중심으로 ( 금융소비자신뢰회복 ) 전환 3 돈벌기 (casino banking) 에서중개역할 (utility banking) 중심으로 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 7

8 4 금융감독은 행정체계마무리수단 에서 국가위험관리최종수단 으로변화된역 할수행 주기적으로되풀이되는감독체계개편논의 - 왜필요한가? * 금융위원회의금융산업정책과감독정책통합관장이국가위험관리약화를초래 ( 예 : 가계부채확대 ) * 금융회사건전성내지금융산업성장을소비자보호에우선하는감독정책이소비자피해양산 ( 예 : 저축은행사태, 동양사태, 정보유출 ) * 4차산업혁명시대, 수요자위주경영시대를맞아금융위험관리및소비자보호를강화하여금융에대한신뢰회복및경쟁력강화도모 - 계속되는논의가혼란만초래한다는비판 * 그간정부주도개편논의에서 올바른방향의개편 이배제 * 일부에서감독체계개편으로모든문제가해결되지않는다는주장도있으나, 현체계에문제가있다면고치는것이정수 - 왜지금인가? * 일학계 / 전문가 143인공동선언을비롯하여, IMF 이후수많은세미나, 논문발표, 입법노력등이있었고, * 그과정에서학계는대체로의견의합치를이룬것으로판단 * 대선에맞물려정부조직개편을다루게될지금이개편논의적기 8

9 2. 간단한역사 통합감독체계탄생부터오늘까지금융감독체계개편및관련논의 표 통합감독체계출범이후감독체계개편내역 김대중정부 개편작업및논의 IMF 권고 ( 금개위안 ) 1997 기획예산처 TF 2000~ 2001 내용 통합감독체계마련, 단금감위와금감원구분하고금감위사무국설치 (19 인 ) 작업반의민관혼합조직통합안기각, 현상유지하면서, 금감위사무국확대 노무현정부감사원의카드사태감사 2004 금감위와금감원간 MOU 체결 이명박정부 인수위 2008 재경부금융정책국 + 금감위 금융위, 금감원장의금융위원장겸직불허 한은법개정 TF 2011 한은목적조항에 금융안정 추가 금융감독혁신 TF 2012 금융감독의소프트웨어개선방안제시 박근혜정부 금융감독체계개편 TF 2013 금융소비자보호체계개편논의 국회 2014~ 금융소비자보호강화입법시도 - < 표 1> 의개편역사를거친현행금융감독체계는크게세가지문제 년정원 19인으로출발한 금감위사무국 이급성장하여 ( 민관혼합 ) 합의제행정기구인 금감위원회 를압도, 실질적권한행사 년초 MB정부인수위가금감위사무국을당시재경부금융정책국과통합, 금융위원회설치 금융산업정책과감독정책혼합 년카드사태, 2008년금융위기등을거치면서다양한사건ㆍ사고가발생하여, 금융소비자피해급증 - 최근금융권사건사고및금융소비자피해는크게두가지유형 * ( 유형 1) 정부가상위경제정책을무리하게추진하는과정에서금융감독을무력화하거나또는정책수단으로사용함으로써금융권위험부담을확대 ( 예 : 카드사태, 저축은행사태, 가계부채 ) * ( 유형 2) 금융회사건전성감독을소비자보호에우선하는감독정책으로인해, 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 9

10 금융권발생위험이금융소비자, 더나가서국민에게전가 ( 예 : 저축은행후순위 채발행, 동양증권특정금전신탁허용 ) 박근혜정부의금융정책 - ( 전반부는용두사미 ) 2013년상반기금융분야 4대 TF를구성, 네가지개혁과제를검토했으나최근우리금융매각외는성과미흡 1 금융회사지배구조개선 TF 2 정책금융역할재정립 TF 3 우리금융민영화 TF 4 금융감독체계개편 TF - ( 후반부는신관치 ) 2015년들어 4대개혁과제 ( 공공, 교육, 노동, 금융 ) 일환으로금융개혁을추진했는데, 핵심과제는 혼란만초래한다 고제외하고, 정부정책추진의통로로현장ㆍ마케팅중심으로추진 * 계좌이동서비스, ISA, 온라인보험슈퍼마켓, 비대면실명확인등현장ㆍ마케팅중심개혁은편의성효과인정되나과당경쟁, 불완전판매가능성도있음 * 혁신금융, 성과연봉제, 보수주의타파, 은산분리완화추진등도위험확대가능성내포 - ( 그밖의관치ㆍ정치금융 ) * 낙하산이망쳐놓은지배구조 : KB금융사태, 서금회, 거래소등 * 가계부채증가세배후에위축되는기업금융 * 책임소재불투명의사결정기제 ( 예 : 서별관회의 ) 가부실구조조정초래 대국회 금융소비자보호입법논의 - ( 소프트웨어 ) 19 대국회중다수의금융소비자보호법안제안 : 정부안, 정호준의원 안, 민병두의원안, 강석훈의원안, 이종걸의원안, 이재영의원안 - ( 하드웨어 ) 금융감독체계법안도다수제안 : 김기준의원안, 정호준의원안, 민병두 의원안, 강석훈의원안 ( 정부안 ), 이종걸의원안 10

11 - 소프트웨어법안들의경우상호간큰이견은없었으나하드웨어법안들관련이견으로통과가지연되다가 19대국회임기만료로자동폐기 * 하드웨어의경우소비자보호조직의분리에대해서는대체로합의를보았으나, 분리된두기구와금융위원회의관계, 감독규정제정권부여문제, 금융위원회사무국존치문제등에서이견존재 대국회 금융소비자보호입법논의 - ( 소프트웨어 ) 20 대국회들어소프트웨어관련법안으로정부안 ( 월 ), 박선숙 의원안 ( 월 ), 박용진의원안 ( 월 ) 이다시제안되었고, 최운열의원안과 민병두의원안이제안예정 - ( 하드웨어 ) 관련해서위의정부안은금융소비자정책위원회신설을제안했으며, 최 운열의원안과민병두의원안은제안예정 3. 금융감독체계개편대안검토 - 본절에서는과거제시되었던감독체계개편대안들을비교목적으로제시하고, 다 음절에서이슈별로구체적대안들을비교분석 민 관및행위규제이슈를모두고려한조직개편대안비교분석 표 조직개편대안분류 구분민간조직 ( 내장형 ) 민관혼합 ( 외장형 ) 공무원조직 ( 내장형 ) 쌍봉형 (Ⅰ) 민병두의원안 ( 예정 ), 윤석헌외 (2016) (Ⅳ) 이종걸의원안 (2013) (Ⅶ) 정순섭 (2012) 소봉형 (Ⅱ) 김우찬 (2012) (Ⅴ) 강석훈의원안 (2013, 정부안 ) 단봉형 (Ⅲ) 최운열의원안 ( 예정 ), 김홍범 (2016) (Ⅵ) (2008 년이전 ) 금감위ㆍ금감원 (Ⅷ) 금융부 / 금융청 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 11

12 - < 표 2> 의용어 * ( 쌍봉형 ) 은현행감독기구로부터행위규제기구를분리함에있어행위규제업무전체 ( 시장규제업무포함 ) 를담당하도록분리 * ( 소봉형 ) 은실제로소봉ㆍ대봉형을의미하며, 현행감독기구로부터소비자보호업무만을담당하는소비자보호기구를분리 * ( 외장형 ) 은최고의사결정기구가집행조직외부에위치 ( 예 : 2008년이전금감위와금감원체제 ): 월 19명공무원으로출발한이사무국이크게확대되었고 월금융위원회로변신 * ( 내장형 ) 은최고의사결정기구가집행조직내부에위치하는구조 : 민간조직 ( 예 : 한은의금통위, 일반금융회사 / 기업의이사회 ) 또는공무원조직 ( 예 : 행정각부 ) 의경우각각내장형 - < 표 2> 의대안점검 * (Ⅰ) 이가장바람직한체계로평가됨ㆍ윤석헌외 (2016) 는민간 / 쌍봉형체계를토대로인허가및업규제, 금융소비자분쟁조정, 제재, 위반행위신고등을포함하는 모델금융감독법 의기본내용과법안을제시ㆍ (Ⅰ) 의민병두의원안과 (Ⅲ) 의최운열의원안곧제안예정 * (Ⅳ) 의이종걸의원안과 (Ⅴ) 의강석훈의원안은쌍봉형과소봉형차이외에도중요한차이를보였는데, 이종걸의원안이금융위원회감독기능을쌍봉형으로분리하는반면, 강석훈의원안 ( 정부안 ) 은금융위원회내에서소봉형체제 * 민관혼합의내장형으로금융감독조직혁신작업반 (2000, p. 28) 의 (I안) 이있는데, 당시이어진금융감독조직혁신위원회에서수용하지않았음 문헌연구 - < 표 3> 는국내연구진의견해를 < 표 2> 의분류방식에따라정리 * 여기서민간조직에대한학자들의선호가압도적임을알수있음 * 단봉형 / 소봉형 / 쌍봉형에대한선호는대체로골고루퍼져있는데, 최근들어단봉형 vs 쌍봉형논의가본격화되는모습 12

13 표 감독기구조직유형에대한국내연구진의견해 구분민간조직민관혼합공무원조직 단봉형 소봉형 쌍봉형 이태규 (2010), 김홍기 (2012), 안수현 (2012), 양기진 (2013), 오정근 (2013), 김홍범 (2016) 원승연 (2011), 김우찬 (2012), 정재욱 (2013), 김효연 (2013) 전성인 (2009), 최흥식 (2013), 윤석헌외 (2013), 정홍주ㆍ이현복 (2013), 윤석헌 (2014b), 윤석헌외 (2016) 작업반 (2000) 남주하 (2013) 정순섭 (2012) * 자료 : 윤석헌외 (2013) 의 < 표 1> 을토대로재작성 공동선언 일학자 / 전문가 143인은금융감독체계개편의기본방향으로다음세가지패키지를공동선언형식으로제안 1 금융위원회해체, 민간감독기구설립ㆍ금융산업정책업무와금융감독업무분리 : 금융산업정책은기재부로이관하여국내외금융산업정책을유기적으로운영ㆍ감독업무는민간공적기구로통합하여독립성 / 중립성확립 2 감독기구는건전성감독기구와행위규제기구 ( 또는소비자보호기구 ) 로분리하는쌍봉형 ( 또는소봉형 ) 선택ㆍ각감독기구는각각의관련업무에대한법령제ㆍ개정제안권과협의권, 규정제ㆍ개정권보유 3 감독기구간협력체계구축및시스템리스크관리를위해금융안정협의회 (Financial Stability Council) 법제화 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 13

14 4. 이슈별검토 1) 금융산업정책과금융감독업무의분리 - 그간한국에서금융산업정책이감독업무를지배한것이위험을증폭했던경험에비추어양자를분리 * 현행금융위원회는자동차의가속페달과브레이크를묶어놓은양상 * IMF(2014) 는이를, 감독당국이 금융산업육성으로기울었다 (tilted to the promotion of the financial industry) 고지적 - ( 견제와균형 ) 정부입장에서는산업과감독의두가지수단을적절히조합할수 있는현행제도의편의성과효율성을평가할것이나 ( 예 : 혼연일체 금융정책 ), 이 는견제와균형 (checks and balances) 이라는금융감독본래의기능에반하는것 - ( 금융위원회해체 ) 금융위원회의금융산업정책기능을기재부로이관하고감독정책 기능을감독기구 ( 복수가능 ) 로이관하여금융감독의정책과집행을통합함으로써 감독업무효율성제고 2) 감독기구를민간공적기구또는정부조직으로설립할것인가? - 금융산업정책과감독정책을분리하고금융감독의정책과집행업무를통합해야한 다는데대해대체로의견이합치되는반면, 금융감독업무를관과민의어느쪽이 수행할것인가에대해서는견해차이가큼 - < 표 4> 에서 ( 단봉형을기준으로 ) 금융감독의정책과집행기능통합을위한세 가지대안을살펴봄 14

15 표 정책과집행기능통합대안 단봉형기준 구분 (Ⅲ 안 ) 민간조직 (Ⅵ 안 ) 민관혼합 (Ⅷ 안 ) 공무원조직 대안의내용 ㅇ민간공적기구로통합 - 국회가특별법을제정하여무자본특수법인을설립 - 최고의사결정기구를내장형으로함 ( 예, 한은의금통위 ) - 대통령지휘감독하의민간공적기구에공권력적행정권부여 - 감독기구의장임명시국회청문회를거치도록함 ㅇ민관혼합조직으로통합 - 최고의사결정기구 ( 행정위원회 ) 를외장형으로함 ( 예 : 과거금감위 ) - 의사결정기구는공무원조직, 집행기구는민간조직 - 단의사결정기구사무보조는집행기구가담당 ㅇ공무원조직으로통합 - 가칭금융부, 금융감독청또는확대된금융위원회 - < 표 5> 에서이들세가지대안을독립성, 전문성, 책임성, 효율성등네가지기 준에비추어평가한결과민간공적기구가우월한것으로드러남 표 세가지대안의평가 독립성 전문성 책임성 효율성 (Ⅲ 안 ) 민간조직 (Ⅵ 안 ) 민관혼합 (Ⅷ 안 ) 공무원조직 - 강력한민간조직은독립성확립장치마련가능 - 관치금융단절에효과적 - 시장밀착형으로전문인력확보에유리 - 금융감독성격이직접규제에서자본금규제, 리스크중심감독, 시장규율등위험관리전문화되는추세에부합 - 시장친화적, 미래지향적감독기구는금융산업중장기발전선도 ( 예 : BIS) - 독립성에다소문제예상 - 사무국재설치가능성 - 공무원조직과민간조직의장점상호보완가능성 - 전문인력확보에비교적유리 - 과거경험상독립성훼손가능성높음 - 공무원조직확대가능성 - 공무원이침해행정주체라는주장에부합 - 그러나공무원은감독분야전문가보다유능한행정가 - 공무원의순환보직, 신분상승욕구등이감독에부정적영향 - 위기시금융감독자로는적합 - 전문성확보가책임성강화 - 공무원임용규정상책임을 에도움이될가능성 - 민간인에대해서는책임을 묻기어려움 - 민간에게오히려책임을분명히물을수있음 물을수있음 - 공무원들, 정책적판단에대해책임지지않는선례 - 법률제 개정요청권ㆍ협의권, 규제재개정권부여하여감독업무효율성제고가능 - 감독기구간경쟁체제및협조체제구축도가능 - 시장밀착형이고미래지향적정보습득에유리 자료 : 윤석헌 김대식 김용재 (2005) 를보완 - 운영방법에따라민관갈등이지속될가능성 - 민관조직통합은그방법에따라서직원사기진작에도움 - 상명하복은조직내부효율성에는도움이될것이나 - 시장과의접점에서비효율발생 - 과거지향적인정보 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 15

16 민간공적기구에대한몇가지의문사항들 1 ( 역량 ) 민간이금융감독업무를과연잘해낼수있을까? - 이런의문은그자체가오랜관치금융의타성에연유하는것이며, 실제로국내금 융역사에서, 관의개입및이에따른감독부실이오히려큰손실과부담초래 ( 예 : 종금, 투신, 저축은행, 가계부채 ) - 정부로부터의독립과실질적권한부여가관건인데, 이는결국정부의의지에달 려있음 - 다음과같은장치의도입이역량강화에기여할것임 * 감독기구장 : 국무회의심의, 국회인사청문을거쳐대통령이임명 * 감독기구에법령제개정요청권, 협의권및규정제개정권등부여하여감독업무독립성부여 (Quintyn and Taylor, 2002) * 전문성제고를위한개방형채용제도체계화 2 ( 관료화 ) 민간공적기구역시관료화되지않을까? - 향후금융감독의권위와위상은전문성에서나올것이므로민간전문가채용을확대하고전문가중심조직문화를확산함으로써공무원조직의경우보다관료화가능성을낮은것으로평가 * 이를위해개방형채용제도, 교육 연수제도, 정년보장제 ( 산하기관낙하산중지 ) 등도입 - 부패및도덕적해이발생통제를위한책임성강화장치 * 예결산관련사항국회에보고 * 감독기구감사위원회위원을감독위원회위원과별도임명 * 내부통제제도강화, 벌칙적용에서공무원의제, 보상체계에환수제도 (claw-back system) 도입등고려 윤석헌 김대식 김용재 참조 16

17 - 투명성제고를위해검사의전체과정을기록ㆍ보존하고, 일정한절차에따라공 개, 시장의고객및금융회사들과소통활성화 3 ( 법리 ) 민간공적기구, 법적으로타당한가? - ( 헌법제 66 조제 4 항 ) " 행정권은대통령을수반으로하는정부에속한다 " 를이유로 공권력적행정권한은정부의고유권한이라고하지만, 정부는정부조직법상정부에 국한되지않음 ( 김우찬, 2012) - ( 영조물법인 ) 국회가특별법을제정하여민간공적기구에게금융감독권을부여하는것은위헌의문제는아니고국가고유의금융문화, 현실적필요성및금융감독의효율성등을감안해결정할문제라는견해 ( 김상겸, 2003; 윤석헌ㆍ김대식ㆍ김용재, 2005, 정순섭, 2012) - ( 침익적행정행위 ) 우리법체계상민간공적기구에게침익적행정행위권한을부 여할수있는가라는문제가제기되지만, 이문제역시국회가특별법을제정하여 권한을부여할수있음 ( 고동원, 2012) - ( 한국은행 ) 민간공적기구의감독권은한국은행이통화정책수행과는현격한차이가있다는주장도있으나, 한국은행도사인의권리를제한하고의무를부과하는침익적행정의주체로다를바없다는견해 * 예 : 지급준비율결정, 최저지급준비미달시과태금 ( 한은법 60조 ), 통안계정예치강제, 통화정책수립을위한자료제출요구, 공동검사권발동및 ( 금감원이따라야하는 ) 시정조치요청등 3) 통합형 ( 단봉형 )/ 소봉형 / 쌍봉형검토와선택 - 금융소비자보호강화를위해금융감독기구가선택할수있는모형은쌍봉형, 소 봉형, 단봉형등세가지가있는데, < 표 6> 에서편의상민간기구기준으로비교 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 17

18 표 행위규제모형의구분 민간기구기준 (Ⅰ 안 ) 쌍봉형 (Ⅱ 안 ) 소봉형 (Ⅲ 안 ) 단봉형 조직분리여부 건전성감독기구, 행위규제기구 ( 시장감독기구 ) 건전성감독기구 ( 대봉 ), 소비자보호기구 ( 소봉 ) 단일감독기구 감독기구목표 기구별로단일목표 건전성감독기구복합목표, 소비자보호기구단일목표 복합목표 목표상충조정금융안정협의회가조정금융안정협의회가조정내부조정 대상금융기관각각모든금융기관각각모든금융기관모든금융기관 자료 : 윤석헌 (2014a) 비교와평가 - ( 감독권한독립의중요성 ) 조직의통합 / 분리보다금융소비자보호를명시적으로 책임지는감독단위를설치하고, 그들의책무이행을위해필요한권한을부여하는 것이더중요하다는주장 (OECD, 2011) - ( 단봉형의장점 ) * 금융회사입장에서수검부담절약 ( 한사람의시어머니가낫다 ) * 감독기구입장에서업무수행상편의와시너지창출가능성 * 건전성감독업무와행위규제업무간보완성이장기적으로단기적상충을상쇄할수있다는주장 ( 김홍범, 2016) - ( 분리형의장점 ) 분리형은 ( 소봉형 + 쌍봉형 ) * 건전성감독업무와행위규제업무간이해상충문제에효과적으로대응하기위해서는서로다른시각을지닌두개의분리된기구가담당하는것이보다적절함 ( 윤석헌외, 2013; 윤석헌외, 2016) ㆍ단봉형이건전성감독과소비자보호간이해상충을감독기구안에서조정하는데반해, 분리형은감독기구각각이논리를제시하여조율을시도하되, 조율이안되는경우상위기구 ( 예 : 금융안정협의회 ) 가다루도록하는과정에서논리개발, 소통증진, 투명성제고및책임소재명확화에기여 * 금융회사와소비자간분쟁의주요소재가수익성과연관되는상황에서금융회사건전성감독을책임지는건전성감독기구가소비자보호까지취급하는것보다 18

19 수익성과직접연관되지않는행위규제를책임지는행위규제기구가소비자보호를담당하도록분리하는게보다공정하고효율적인방법ㆍ건전성감독은금융회사의재무적건전성을감독대상으로하고, 영업행위규제는재무적유인과무관하게계약상의무를감독대상으로하는게타당하므로 ( 전성인, 2009) 양자를구분 - ( 쌍봉형의장점 ) 소비자들의한국금융에대한신뢰확보를위해충분한위상과전문성을지닌행위규제기구 ( 시장감독기구 ) 바람직 * 특히금융산업경쟁력제고를위해자본시장육성을선도하기위해소비자보호기구가시장규제 ( 현재증선위소관 ) 업무까지담당하는게효과적 쌍봉형체제를기준으로감독기구들간의업무구분 예시 - 쌍봉형 (< 표 2> 의 (Ⅰ안)) 체제에서, 현행금융위원회의금융업무전체를 ( 국내 ) 금융산업정책업무와금융감독업무로구분할경우, 전자는기재부가국외금융산업정책업무와통합하여취급하고, 후자는건전성감독기구와시장감독기구가나누어담당 - 쌍봉형체제의각감독기구는법령제개정요청권ㆍ협의권및규정제개정권을보유 하며, 각각법령제개정을기재부또는총리실 ( 금융안정협의회경유 ) 에요청 * 기재부는법률제개정제안권ㆍ협의권그리고시행령ㆍ시행규칙제개정권등보유 표 민간쌍봉형전환후감독유관기구들의업무 예시 조직구분 건전성감독기구 시장감독기구 기획재정부 업무 ( 대분류 ) 건전성감독 행위규제, 시장규제 금융산업정책 ( 국내ㆍ해외 ) 소관사무 ( 예시 ) 국내 ( 금융제도, 금융중심지, 건전성감독, 영업행위규제, 정책금융, 서민금융등 ); 인허가, 제재, 사전사후소보호, 해외 ( 외환정책, 국제협력, 검사시장규제금융사해외진출등 ) 요청권, 요청권, 법률제개정제안권, 협의권, 법령제개정정책협의권협의권시행령ㆍ시행규칙제개정권 규정제개정 YES YES - 집행 YES YES NO 소관금융회사 일반금융회사 일반금융회사 정책금융기관 ( 산은, 수은, 기은, 신보, 기보, 캠코, 서민금융진흥원등 ) 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 19

20 시장감독기구 소비자보호기구 내분쟁조정기구 분리설립 - 쌍봉형또는소봉형체제내사후적금융소비자보호강화를위해서분쟁조정기구를시장감독기구 ( 소비자보호기구 ) 내에독립된산하기구로설치 ( 윤석헌외, 2016; 김상조, 2009) * 금융분쟁조정기구내에대부분외부위원으로구성된운영위원회와전담분쟁조정관 ( 상근, 10-20인 ) 으로분쟁조정위원회구성 * 개별분쟁조정은전문성확보를위해분쟁조정관이담당하고, 분쟁조정위원회가조정안최종결정권보유 4) 금융안정협의회 ( 가칭 ) 구성과운영 3) - 구성 * 기재부장관, 한은총재, 건전성감독기구수장, 행위규제 / 소비자보호기구수장및예보사장등 5인의당연직위원과 6인의비상임위원등으로구성, 의장은기재부장관 * 비상임위원은국회가정당별의석수를반영하여추천한민간인들중에서대통령이임명 - 목적및운영의기본원칙 * 목적은감독유관기구들간정보공유및협력체제를구축, 금융감독정책의일관성및실효성을제고함으로써금융안정에기여하는것 * 금융안정협의회는개별감독유관기구의고유권한을최대한존중하면서, 상호간이해상충을조정하고금융시장위기에선제적으로대응하는것을운영의기본원칙으로함 * 한은이운영에필요한업무지원 윤석헌외 참조 작업반 전성인 윤석헌 정지만 정순섭 채희율 원승연 윤석헌외 김진호 윤석헌 김홍범 등이제시하고있는금융감독유관기관협의 회 금융안정협의회또는금융안정위원회등과기본적으로유사 20

21 - 업무및실무협의체 * 금융안정협의회는금융감독관련법규제 개정의협의, 감독기구들간금융회사에대한공동검사실시, 금융감독정보공유및자료협력, 금융감독업무표준화, 보고서서식의제정및변경및금융감독공동망구축 관리등에관한정책을수립 * 금융안정협의회내에상설실무협의체로법규실무협의체, 정보공유실무협의체, 공동검사실무협의체및기타실무협의체를둘수있음 - 위기관리등 * 금융안정협의회는체제적위기징후감시및시스템위기시위기극복총괄 * 대통령및국회에위기관리단계진입보고, 대통령에게금융위기선포권고 * 복합금융그룹감독정책총괄조정 5) 금융위원회업무이관에따른정부조직개편이슈 - 홍일표 (2017) 는기재부분화를목적으로다음두가지대안을제시 * (1안) 예산, 조세, 국고등을합쳐국가재정부를설립하고, 국제금융과국내금융을결합해금융부를신설 * (2안) 예산과기획 ( 경제전략, 공공기관관리 ) 부문을분리해기획예산처를설립하고, 세제와금융 ( 국제및금융 ) 등나머지부문을묶어재정금융부를신설 - 평가 * (1안) 은관치금융을강화하는의미가있음 * (2안) 은본고의기본틀과부합하는것으로평가ㆍ향후중장기적으로정부의금융업무즉금융산업정책업무의범위와규모가줄어들전망임을고려할필요 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 21

22 5. 결론 - 본고는 1999년통합감독기구출범이후국내의금융감독체계관련주요한개편내역과개편논의들을살펴봄 * 이중에서출범당시의금감위사무국설치그리고 2008년이명박정부인수위의금융위원회설치를잘못된방향으로평가 * 이들은그간국내금융에관치금융이자리잡는데크게기여했는데따라서이를정상화하는것을금융감독체계개편의첫번째목표로삼을필요 - 최근들어국내금융권에금융위기와사건사고가이어지면서금융소비자피해가확대 * 정부의부적절한경제정책추진 ( 예 : 빚내서집사라정책 ) 이위험을수반하는상황에서감독기구가이를적절히제어하지못해금융소비자및국민들에게위험을전가 * 앞으로감독당국은정부정책을지원하는마무리행정수단이아니라국가위험관리최종수단역할에충실할필요 - 결론적으로 월 143인금융학자ㆍ전문가공동성명패키지가금융감독체계개편의기본방향으로바람직하다는점을재차강조 1 금융산업정책은기재부로, 금융감독업무는민간공적기구로분리 2 금융소비자보호강화를위해쌍봉형또는소봉형선택 3 금융안정협의회법제화ㆍ신설 22

23 참고문헌 고동원, 현행금융감독기구체제의문제점과개편방향, 성균관법학 제 24권제2 호, 성균관대학교법학연구소, 금융감독조직혁신작업반, 금융감독조직혁신방안, 공청회자료, 2000, 금융감독혁신 TF, 금융감독혁신 TF 보고서, 김상겸, 금융감독체계에관한법적고찰 - 헌법상의경제질서의관점에서, 공법연구 제31집제3호, 한국공법학회, 2003, 김상조, 금융소비자피해사후구제제도의현황과정책과제, 한국금융연구센터포럼발표자료, 김우찬, 금융감독체계개편방향과각감독기구별지배구조, 대한금융공학회 -한국금융연구원공동정책심포지엄및학술대회발표자료, 2012, 12. 김진호, 시스템리스크관리를위한금융감독기구와한국은행간거시건전성정책협력, 한국경제의분석 제19 권제3호, 2013, 김홍기, 우리나라금융감독체계의문제점및개선방안, 대한금융공학회 -한국금융연구원공동정책심포지엄및학술대회발표자료, 2012, 12. 김홍범, " 다시생각해본금융감독체계개편," 최운열의원실세미나발표자료, 김효연, 금융소비자보호감독의독립성과입법정책과제, 이슈와논점 제 687호, 국회입법조사처, 남주하, 금융감독체계개편방안, 국가미래연구원, 노태석, 금융기관임직원제재제도의문제점과개선방안, 은행법연구 제 6권제1 호, 안수현, 규제자원측면에서본금융감독개편론, 외국의쌍봉형감독모델운영경험과한국에서의시사점, 한국보험학회 2012년도정책세미나발표자료, 양기진, 금융소비자보호와쌍봉형감독기구개편논의에관한소고, 금융소비자를위한금융감독체계개편할것인가말것인가, 금융소비자보호원, 오정근, 바람직한금융감독제도개편방향, 금융소비자를위한금융감독체계개편할것인가말것인가, 금융소비자보호원, 원승연, 시스템리스크와금융감독체계의개편방향, 거시건전성규제및감독체계의개선과과제세미나, 한국금융연구원, 한국금융학회공동세미나발표자 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 23

24 료, 윤석헌 (2014a), 올바른금융감독체계개편방향 : 독립성과쌍봉형, 모피아개혁과독립적인금융소비자보호기구의필요성, 민병두의원실세미나발표자료, 윤석헌 (2014b), 금융소비자보호를위한감독체계개편, 금융소비자연구 제 4권제 1호, , 윤석헌ㆍ고동원ㆍ김상조ㆍ Eunice K. Kimㆍ원승연ㆍ전성인, 모델금융감독법의구조 - 기본내용과법안의제안, 은행법연구, 제9권제1호, , 윤석헌ㆍ고동원ㆍ빈기범ㆍ양채열ㆍ원승연ㆍ전성인, 금융감독체계개편 : 어떻게할것인가? 금융연구 제 27권제3호, 윤석헌ㆍ김대식ㆍ김용재, 금융감독기구지배구조의재설계, 상사법연구 제 24권제 2호, 윤석헌ㆍ정지만, " 시스템리스크와거시건전성정책체계," 금융연구, 제24권제2호, 한국금융학회, 2010, 이태규, 거시건전성감독체계강화논의와정책적시사점, 연구보고서, 한국경제연구원, 전성인, 유인부합적금융감독체계구축방안, 서울대금융경제연구원심포지엄발표자료, 정순섭, " 금융감독체계의구성원리," 대한금융공학회 -한국금융연구원공동정책심포지엄및학술대회발표자료, 정재욱, 금융감독개혁의출발점은 금융소비자보호, 주간하나금융포커스, 정홍주ㆍ이현복, 금융감독기구의독립성, 책무성, 투명성강화방안, 금융소비자연구 제3권제2호, 한국금융소비자학회, 2013, 조대형, 금융소비자보호기구설립관련논의 : 쟁점과과제, 이슈와논점 제 1224 호, 국회입법조사처, 채희율, 시스템리스크와금융정책과제, 금융 Working Paper , 한국금융연구원, 최흥식, Ⅶ장: 금융감독체계의변천에대한정치경제적분석, 금융백서 : 한국금융의변화와전망, 서울대출판문화원, 홍일표, 제대로된정부 를위한차기정부조직개편 : 원칙ㆍ방향ㆍ대안, 2017년이후의대한민국 대선핵심아젠다연속토론회 08 발제, 김현미의원실주관, 24

25 IMF, Republic of Korea, Financial Sector Assessment Program - Detailed Assessment of Compliance on the Basel Core Principles for Effective Banking Supervision, October OECD, G20 High-Level Principles on Financial Consumer Protection, October Quintyn Marc and Michael Taylor, Regulatory and Supervisory Independence and Financial Stability, IMF WP/02/46, The Group of Thirty, The Structure of financial supervision: Approaches and Challenges in a Global Marketplace, Washington, DC, USA, World Bank, Good Practices for Financial Consumer Protection, June 2012; 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 25

26 토론 1 차기정부의정부조직개편과금융감독체계 홍일표 / 더미래연구소사무처장 1. 인수위없는다음정부 정부조직개편의일반적필요성 대통령선거를앞둔상황에서학계와전문가, 이해관계자집단의정부조직개편논의는항상있어왔음 * 정부조직개편은 행정적요구 와 정치적요구 에의해이뤄지게됨 * 한국의경우민주화이후 5년마다있는대통령선거의 정치적주기 에맞춰비교적자주조직개편이있었음 지나치게잦은정부조직개편의문제점지적이언론과학계, 관계등에서계속제기 그러나시대상황변화에따른조직개편의필요성역시동시에강조됨 * 조기대선이치러질경우정부조직개편논의와준비는과거에비해오히려늦음 부처들은정부조직개편에연구용역, 언론작업, 인사배치등을통해이미대비하고있음 26

27 차기정부조직개편의특수한상황 헌법재판소가 3월 9일전후로탄핵인용결정할경우 19대대통령선거는 5월 9 일전후 * 조기대선으로당선된대통령은 궐위로인한선거에의한대통령의임기는당선이결정될때부터개시된다 는공식선거법 ( 제14조1 항 ) 에따라인수위를구성하지않고바로취임 그간에는당선자신분인 70일정도기간동안차기정부출범에필요한주요한준비를인수위원회에서진행해왔음 : 인수위법 7조 ( 업무 ) 1. 정부의조직 기능및예산현황의파악, 2. 새정부의정책기조를설정하기위한준비, 3. 대통령의취임행사등관련업무의준비, 4. 그밖에대통령직인수에필요한사항 * 정부조직개편작업역시인수위기간동안진행되고인수위가방향과내용을발표하면정부조직법개정이나개별설치법제 개정, 폐지등의형태로국회에서이를다루게됨 비단인수위원회부재때문만아니라 박근혜- 최순실게이트 과정에서확인된대한민국정부조직과관료사회의붕괴적상황을극복해야하는상황 * 새로운시대를준비하고대응할역량과의지가있는가에대한근본적회의와불신 * 기획재정부를중심으로정부부처차원에서 4차산업혁명 에대응하는위원회를꾸리는등각종대책을내놓고있으나새롭거나, 다르지않고 관행화된접근 이라는비판 설령인수위원회가꾸려지는정상적대선이었다고하더라도지난 10년간보수정부집권기간의정부조직에대한평가와방향전환이모색되었을것임 * 김대중, 노무현대통령이이끌었던 민주정부 1기 에대한성과지우기과정에서기존정부조직과운영방식에대한과도한비난과개편이있었음 * 작은정부론 에서한걸음더나아가이명박정부에서부터강조된 대부처주의 의적절성 * 소통과투명, 참여등 민주정부 1기 가강조했던정부조직운영원칙과가치또한 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 27

28 후퇴 2. 차기정부조직개편의원칙과방식 차기정부조직개편의원칙과방향 차기정부가 제대로된정부 가되기위해서는개방성 대표성 책임성 투명성 전문 성 효율성의원칙에입각한정부조직개편이이뤄져야할것임 개편원칙개방성과정투명성효율성대표성결과책임성전문성 주요내용국민과국회를향해열린정부철저한기록관리와충분한정보공개문제해결능력과그것에기반한성과선출된권력이갖는민주적정당성설명책임 (accountability) 와응답책임 (responsibility) 의구현시대적요구에부응하는정부역량 정부의일 과 민간의일 에대한근본적고민과구체적해법이담긴정부조직개편이어야할것임 * 공공성 과 공익성 의중요성 * 민간 역시시장과구분되는시민사회까지구분해살필필요 차기정부조직개편의방향 * 청와대, 검찰, 기획재정부, 행정자치부등권력기관과일부부처에집중된권한을축소 분산시킬것 * 3권분립, 특히국회와정부의견제와균형원리가작동하도록해야할것 그간정부조직개편은당선자캠프가중심인인수위원회가주도하고, 조직개편의대상인행정부관료들이그과정에참여하여취지와결과를왜곡시켜왔음 ( 특히행정자치부 ) 집권여당조차정부조직법개정안처리과정에서 거수기 노릇이상을하기어려웠고, 국회에서의치열한검토과정은 발목잡기 로치부되곤했음 정부조직개편의결과는행정부공무원만아니라국회 ( 의원 ) 과국민일반에고 28

29 루영향을미치며직접적이해당사자이기도함 * 비공식적이고급하게진행되는정부조직개편은지양되어야할것임 인수위원회가있었던박근혜정부조차지나친 비밀주의 와 밀어붙이기 에야당이반발해정부출범후 51일이지나서야정부조직법개정안이국회통과 : 미래창조과학부신설, 방송통신위원회의및원자력안전위원회위상과역할등 그런점에서인수위원회없는다음정부의조직개편은 위기 인동시에 기회 * 하드웨어 개편과 소프트웨어 개혁의균형중요 부처의잦은이합집산이목표한성과를거뒀던가에대한여러차원의문제제기 인위적정부조직개편을필요범위내에서최소화하고정부운영과관료업무행태, 인사제도등에대한개혁이함께이뤄지도록해야할것임 차기정부조직개편의방식 조기대선이치러질경우인수위없이출범할다음정부의정부조직개편은전혀다른방식으로진행될수밖에없음 * 캠프-인수위 -행정부중심으로 대선이후, 정부출범직후 에비밀스럽고집중적으로이뤄지던정부조직개편이아니라캠프-당 -입법부중심으로 대선이전 부터집권기간전체에걸쳐공개적이고, 체계적으로이뤄지는조직개편이될가능성높음 * 각캠프차원의조직개편방안준비와당차원의정부조직개편방안마련병행 상임위원회별로정부조직개편관련논의진행 ( 토론회와간담회, 자료제출, 설명요구등 ) 당정책위원회차원에서상임위별논의정리하고, 경선이후후보캠프논의와종합 * 대선이후우선순위에따라정부조직개편추진하고, 경우에따라국회에특위설치 집권초기에 밀어붙이기 식정부조직개편은지양 ( 사실상불가능 ) 국회에정부조직개편특위를설치하는등의방법을통해중장기적차원의정 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 29

30 부조직개편을체계적으로논의하고준비 ( 개헌일정과도연계 ) 3. 차기정부금융감독체계개편의방향과주요내용 정부조직개편과연동된금융감독체계개편 박근혜정부초기정부조직개편에서기획재정부는논의자체가제외되었음 * 금융감독체계개편에서항상강조되는 정책 과 감독 의분리등주요이슈는금융위원회의문제이며, 이는결국기획재정부를포함한정부조직개편을통해실현될수있는것임 * 발제자가정리한바와같이박근혜정부에서금융감독체계개편논의에서금융위원회에관한내용이일부있었음에도주로금융소비자보호기구의설립및금융감독원과의관계에국한되었음 * 이는기획재정부와금융위원회의관계정리를통해금융감독체계개편에관한근본적논의와실행을할수있는기회를놓쳤기때문임. 차기정부에서금융감독체계개편이발제자의주장처럼이뤄지기위해서는결국정부조직개편이라는맥락속에서진행되어야할것임 2008년이명박정부와더불어출범한기획재정부는현재모든정부부처는물론국회에대해서조차사실상 상왕 노릇을하고있다는것이일반적평가 * 박근혜정부는기획재정부장관을부총리를겸하도록해위상과권한을더욱높였음 * 국회선진화법에따라회계연도개시 30일전까지예산안에관한여야합의가이뤄지지않을경우정부안이자동으로부의되도록되어있어기획재정부의위력은배가된상황 * 2013년국회 < 예산 재정개혁특별위원회 > 에서 예결위상설화 등을논의했으나정부조직개편이 마무리 되었다는이유로기획재정부개편논의가더이상이뤄지지않았음 * 차기정부정부조직개편에서는기획재정부와행정자치부등핵심부처의개편까지이뤄져야한다는주장이제기되고있는상황. 이와연동해금융감독체계개편이시도되어야할것임 30

31 기획재정부 - 금융위원회가정부조직개편과정에서제외될경우의금융감독체계개 편방안에대해서는본토론에서상세히언급하지않도록하겠음 기획재정부 금융위원회 금융감독원 금융소비자보호기구의개편 안 검토단계 기획재정부의과도한권한과위상을조정하는맥락속에서금융감독체계개편진 행 금융위원회의금융산업정책기능을재정경제부 ( 신설 ) 에통합 * 기획재정부를기획예산처와재정경제부로분리 * 기획예산처 : 예산, 국고, 재정기획 / 관리, 미래경제전략, 공공정책 기획및전략기능을담당하는정부부처로서의역할 * 재정경제부 : 세제, 경제정책, 정책조정, 금융 (= 국제금융 + 국내금융 ) 금융위원회의금융산업정책기능을결합 금융감독정책을담당하는금융감독위원회를신설하고, 이를금융감독원내부에두도록함 ( 단봉형 일경우 ) * 한국은행금융통화위원회와같이금융감독원내부의사결정구조인금융감독위원회를설치 ( 별도사무국설치불필요 ) * 이경우금융감독원을민간공적기구인무자본특수법인으로국회가특별법으로제정 민간공적기구가금융감독권을행사할수있는가에대한법적논란해결필요 금융소비자보호기구 ( 소위 금융소비자보호원 ) 의분립 * 건전성감독기구 ( 건전성감독원 ) 와소비자보호를포함한행위규제기구 ( 금융소비자보호원 ) 를분리를제안 ( 소위 쌍봉형 ) * 이경우 (1안) 금융감독위원회와같은형태의금융소비자보호위원회를별도로설치해금융소비자보호위원회내부에두거나 (2안) 금융감독위원회산하에증권선물위원회를대체하는금융소비자보호위원회를두는방식 * (1안) 의경우금융소비자보호기능이강화되는장점이있는반면금감위와금융소 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 31

32 비자위간의권학충돌과감독중복, 혼란초래위험성 ( 건전성감독원과금융소비자보호원관계에서도해결필요 ), (2안) 은금융소비자보호위원회와보호원의독립성이상대적으로약한반면상기문제점해결에용이할것임 * 재정경제부 ( 신설 ) 가주재하는금융안정협의기구를운영함으로써기관간의문제해결 기획재정부에서국제금융을분리해금융위원회와통합해금융부신설하는방안도 가능할것으로보임. 그러나 정책 과 감독 의분리원칙과다시충돌하는등여 러문제점들이지적되고있어추가적인검토가필요 ( 신 ( 新 ) 관치 의문제점포함 ) 32

33 토론 2 토론문 4) 김홍범 / 경상대학교경제학과교수 1. 토론의개요 발제문이제시한감독체계개편의 대이슈 윤석헌 - 발제문은감독개편 4 대이슈를다음과같이제시 ( 이슈 1) 금융정책 ( 산업정책 ) 과금융감독 : 현행 vs. 분리 ( 이슈 2) 감독기구 : 현행 vs. 민간공적기구화 ( 이슈 3) 감독모형 : 현행 vs. 소봉형 vs. 쌍봉형 ( 이슈 4) 거시건전성정책및위기관리기구 : 금융안정협의회신설 대개편이슈의우선순위와각이슈에대한토론자의의견 김홍범 ž ž - 4 대이슈가운데 ( 이슈 1) 과 ( 이슈 2) 는감독개편의핵심을구성하는최우선선 결과제 이글은 년 월 일국회의원이학영의원실및참여연대경제금융센터주최로국회의원회관 층제 간 담회실에서열리는 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 의발제문 윤석헌 에대한토 론자료로작성되었습니다 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 33

34 동 ( 이슈 1) 과 ( 이슈 2) 는, 우리나라가어떤감독모형에기초한감독시스템을채택하든그시스템의정상적작동을가로막는모형외적구조요인에관한이슈이기때문 두이슈는특정감독모형과는무관하게우리나라감독체계가지난근 20년간안고온고유의만성적과제임. 본토론자는 ( 이슈 1) 과 ( 이슈 2) 에대한발제문의개선방안을적극적으로지지 - 나머지 ( 이슈 3) 과 ( 이슈 4) 는특히글로벌금융위기이후세계다수국이지난수 년간검토했거나검토중인중요한과제에해당 ( 이슈 3) 은수년전진행되었던감독개편논쟁 (2012.6~2013.6) 에서초미의사회적관심사로급부상했던사안이었음. 본토론자는소비자보호강화와모형선택간에이렇다할관련성이없다는의견과함께, 소비자보호강화는금융ADR 기구신설이관건이라는의견을제시 ( 이슈 4) 는위기이전 ( 평상시 ) 의사전적위기예방을위한거시건전성정책과위기이후의사후적위기관리정책을둘다관장하는단일협의체신설을제안하는내용 본토론자는거시건전성정책과위기관리정책은각업무의고유한특성상이를다루는별도의기구가각기신설되어야한다는의견을제시 34

35 2. 발제문이제시한 4 대이슈각각에대한검토 금융정책 산업정책 과금융감독 현행유지 동시관장 분리개편 이슈 금융정책과금융감독의 분리 는학계및정치계 국회 의일반적견해 - 분리근거는 금융정책과금융감독의목표가상이한데에따른이해상충 [ 및유인 왜곡 ] 에있음 [ 김홍범 2013, p.139] 금융산업의발전단계로보아우리나라의금융정책은대체로규제완화를지향하게되므로시장이환호하는 인기업종 이지만, 금융감독은아무도알아주지않는 3D업종 [ 김홍범 2008, p.346] 회전문인사 (revolving doors) 관행을감안할때, 금융감독자는평소금융감독보다는금융정책에주력하게되는유인을보유 ; 감독독립성이훼손될가능성 금융정책은효율을지향하지만금융감독은안정을지향 [ 김홍범 2011] - 다만, 학계에서는금융정책과금융감독간상호보완가능성을지적하는정순섭 (2012) 과양자가중첩되는개념이라는채희율 (2011) 등소수의견도존재 [ 김홍 범 2008] - 정치계에서는제19대국회에제출된관련의원입법안총 6건 ( 김기준의원안, ; 정호준의원안, ; 민병두의원안, ; 강석훈의원안, ; 이종걸의원안, ; 이재영의원안, ) 가운데 4건 ( 김기준ž 정호준ž민병두 ž이종걸각의원안 ) 은분리를, 나머지 2건 ( 강석훈ž 이재영각의원안 ) 은현행 ( 금융위에의한금융정책및금융감독동시관장 ) 유지를주장 [ 금융감독원내부자료 ] - 우리나라이외에금융감독당국이금융정책까지관장하는사례는 2000 년 7 월이후 의일본금융청에서관찰되며, 이에대해 IMF 는일찍이비판적시각을제시 [IMF 2003] 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 35

36 감독기구의유형 정부기구화 공적민간기구화 이슈 금융위 금감원으로분리되어있는현행이원구조의단일화및공적민간 기구화 - 현행이원구조는지난 20 년간우리나라의감독시스템을옥죄어온태생적한계에 해당하므로, 금융감독의머리 ( 정책수립 ) 와몸통 ( 정책집행 ) 은단일구조내로통합 될필요 [ 김홍범 2004ž2006ž2016a] 이원구조는, 1997 년말외환위기로관치금융철폐를요구하는사회적분위기속 에서도금융감독과같은공권력적행정작용은정부만의영역이라는시각이수용 된결과 하지만문화적으로이질적인금융위 - 금감원의두조직이대외적으로는하나의 금융당국으로행동하도록기대되는가운데, 현행이원구조는지난근 20 년동안 상시적감독비효율과두기관사이의갈등및책임불명확의근본원천으로작용 금융감독과유사한공권력적행정작용인통화정책의수립과집행이공적민간기 구 ( 단일공법인 ) 에의해이루어지는한국은행사례를모델로현행금융감독의 이원구조를단일화함으로써, 우량감독지배구조확립의토대를마련할필요 우리나라금융관료조직의제도적 ž 문화적특징과금융감독 김홍범 ž ž - 제도적특징 : 공무원인사제도 ( 계급제 ) 에따른순환보직 감독의비전문성 - 문화적특징 : 상명하복 ž 응집력 ž 엘리티즘 (elitism) 감독의불투명성 ž 폐쇄성 ž 경직성 특히상명하복은법률조항에도명시됨 : 공무원은직무를수행할때소속상관 의직무상명령에복종하여야한다 ( 국가공무원법 제 57 조 ( 복종의의무 )) 36

37 - 이와같은금융관료조직의제도적 ž 문화적특징은결국금융감독에서의 관치 로 집약됨 관치감독은, 감독독립성및책임성을핵심으로하는감독지배구조의취약을가져오는동시에정부전반에만연된단기시계 (short horizon; myopia) 와감독시스템의이원구조와의상호작용을통해감독비효율및감독실패에중요하게기여 사례 : 대표적으로카드사태 (2003~04) 와저축은행사태 (2011) 이외에도 [ 김홍범 2004ž2006], 최근가계부채급증의단초가되었던 2014년 7월 새경제팀 의 LTVžDTI 비율규제완화조치전ž후로관찰되는현행거시건전성정책당국 ( 서별관회의와거시경제금융회의및그참여기구들 ) 의무대응 (inaction)[ 김홍범 2016b] 지난 15년넘는기간동안 주기적으로되풀이 [ 되었던 ]... 감독체계개편논의... 에서 올바른방향의개편 이대체로배제 되었던이유도매번개편논의가 정부주도 로이루어졌기때문 [ 윤석헌 2017, p.2] 정부주도로는근본적감독개혁이불가능 < 참고 1> 노르딕 3 국의금융감독경험 - 노르웨이, 덴마크, 스웨덴 ( 이하노르딕 3 국 ) 에서는일찍이 20 세기초부터각국정부조직이금융을감독해왔으며, 1990 년대를전후한시기에각기기존의금융부문별감독체계에서현행통합감독체계로이행 [ 김홍범 2003] - 노르딕 3 국에서는정부조직이금융감독을수행한다는사실이이슈가되지않는데, 이는이들국가가정치문화와감독행정측면에서우리나라와는큰차이가있기때문 정치문화 : 개방성 (openness) 과투명성 (transparency) 이존중되는정치문화그리고의사결정자가자신의의사결정에대한공개적검토를정당한것으로인정하는정치문화 [Tayor and Fleming 1999, p.29] 감독행정 : 비밀로해두어야할특별한이유가없는한, 정부 [ 의감독 ] 행정과관련된모든사안을공개 [ 김홍범 2006, p.173] 이와관련하여, 다음과같은 Matheson, et al.(2007, p.20) 의언급을반추할필요 뉴질랜드나스웨덴과같은일부국가에서는 [ 정치인인 ] 장관에게 자유롭고솔직한 (free and frank) 조언을제시하는원칙을정치적비당파성의한특징으로지지하는전통이있 [ 지만,]... 멕시코나한국과같은국가에서는오히려그와는정반대의관행이있다. [ 금융 ] 관료가 [ 정치인인 ] 장관의의도에반하는조언을하면안되는것이다 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 37

38 3) 감독모형의선택 : 통합모형 vs. 쌍봉모형 [ 김홍범 2013ž2016až2017] ( 이슈 3) 통합모형은실패했다 실패한것은금융감독이며 통합 모형이아님 - 우리나라감독체계개편의필요성은통합모형자체의실패에서나온것이아님 예를들어, 윤석헌외 (2013, pp.86~88) 의 4 개개편 ( 안 ) 은통합모형의공과 ( 功過 ) 와는무관 : ( 이슈 1) 금융의정책업무와감독업무분리로감독기구의독립성확립 통합모형자체와무관 ; 모형바깥의구조적문제를개선하자는취지 ( 이슈 2) 감독기구의독립성확보와전문성강화를위해공적민간기구로설립 통합모형자체와무관 ; 모형바깥의구조적문제를개선하자는취지 ( 이슈 3) 쌍봉형감독체계도입으로건전성감독과행위규제간이해상충완화 소비자보호강화에는모형변경아닌, 감독실질개선이핵심 (Myth 2 참조 ) ( 이슈 4) 금융안정위원회신설로감독유관기관간정책공조및협력체제구축 통합모형자체와무관 ; 위기이후중요해진정책공조의강화취지 소비자보호강화를위해쌍봉모형을택해야한다 FACT: 감독실질이변하지않는한, 쌍봉모형이소비자보호강화를보장하 진않음 - ( 검토 1) 쌍봉모형은통합모형보다고비용모형 (costlier model) [ 김홍범 2013] 쌍봉모형이란미시건전성감독과소비자보호감독 ( 시장행위감독 ) 의목표간상충을 중시, 두감독접근을별개기구가각기관장하는체계 [Kremers and Schoenmaker 2010] 38

39 미시건전성감독의근접목표는금융기업건전성, 최종목표는소비자보호임 소비자보호감독의근접목표는시장의원활한작동과소비자의공정한대우, 최 종목표는소비자보호임 미시건전성감독과소비자보호감독은최종목표가같은데에서나오는장기적보완성이, 근접목표가다른데에서나오는단기적상충을상쇄하고도남는다는논리적추론이가능 World Bank(2012) 와 FSB(2011) 는동추론이경험적으로사실임을확인 요컨대, 미시건전성감독과시장행위감독간기관분리 ( 쌍봉모형채택 ) 의근거는강력하지않으며, 분리하는경우에는시너지를상실하지않기위해두감독접근간상시적조정비용이증가할우려 ( 통합감독기구내쌍봉구조구현은고려가능 ) - ( 검토 2) 감독모형 - 소비자보호체계간연계성은경험적으로관찰되지않음 [ 김홍범 2015] 영국이통합모형에서쌍봉모형으로이행 (2013.4) 한이후에도소비자보호체계는불변 쌍봉모형채택에따라기존 FSA( 통합감독자 ) 가 FCA( 시장행위감독자 ) 와 PRA( 미시건전성감독자 ) 로분리된점이외에는, 금융교육기관 (MAS), 금융분쟁조정기구 (FOS), 예금자 / 투자자보상기관 (FSCS) 등이어떤변경도없이그대로가동중 독일 ( 통합감독국 ) 에서는통합모형시기의영국과는상이한소비자보호체계를운 영해오고있으며, 위기이후최근에는감독전반의실질을변화시켜소비자보호 를강화함 - 결국, 현행통합모형은감독실질의변화를가로막는요인이아니며, 쌍봉모형으 로의이행이감독실질의변화를보장하는것도아님 ( 오히려조정비용증가가우 려됨 ) 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 39

40 발제문이제시한금융소비자피해의유형구분은실제로는불명확한측면 이있음 - 발제문은상기금융상품의불완전판매로빚어진소비자피해사례를 감독기구가 금융회사건전성을소비자보호에우선 한데에기인한소비자피해 ( 유형 2) 로파 악 [ 윤석헌 2017, p.3] 건전성감독과소비자보호감독간상충을부각 그럼으로써발제문은상기유형의소비자피해를 정부가상위정책을무리하게추진하는과정에서금융감독을무력화하거나... 정책수단으로사용 한데에기인한소비자피해 ( 유형 1: ex. 카드사태, 저축은행사태, 가계부채 ) 와구분하고있음 [ 윤석헌 2017, p.3] - 하지만, 감독당국의독립성이훼손된현실에서결과적으로초래된소비자피해의유형을그원인에따라명확히구분하기는곤란 소비자피해에궁극적으로책임을져야할진정한장본인 (real culprit) 은누구인가 의답은그리명확하지않을수있음 예를들어저축은행사태에서와같이금융감독당국자체가외부로부터 금융정책적ž경기정책적 ž정치적관점의영향을직ž간접적으로받은 경우 [ 김홍범 2013, p.141, fn.16],* 그로인해감독당국의건전성감독이느슨해진탓에금융회사건전성이취약해지고, 이를감안하여감독당국이소비자보호감독을느슨하게수행했다면? 소비자보호감독을소홀히하게된원인의일단을감독당국이금융회사건전성을우선한데에서찾을수는있겠지만, 이때에도금융회사건전성을취약하게만든외부적요인의작용으로소비자감독에실패했다는근본적인측면을간과할수는없음 * 저축은행사태가 2011년초불거지기이전에이미 10년동안감독당국에의해취해진주요조지들중상당수가당정회의나청와대회의에서다루어졌 음 [ 김홍범2013, p.141, fn.17] 예를들면 : 소액신용대출활성화조치 (2001.7): 당정간경제상황정검대책회의 40

41 88 클럽안 (2006.6): 청와대서별관회의 (2005.3) 및청와대토론회 (2006.2) 저축은행자율 M&A 인센티브허용안 (2008.9): 청와대서별관회의 (2008.7) 우리나라에서는관치와정치가금융감독전반에영향을미치는가운데 감독당국 ( 금융위ž 금감원 ) 이자신의본분인규제ž감독을미루고... 경기부양과금융정책 ( 규제완화 ) 을우선시하 다가건전성감독과소비자보호감독에모두실패하는일이잦음 [ 김홍범 2014a] 우리나라에서건전성감독과시장행위 ( 소비자보호 ) 감독사이의단기적상충가능성은실제보다과도하게강조된측면이있음 < 참고 2> 호주쌍봉감독의옹호론자인 [Schmulow 2015ž2016] 의시각 [ 김홍범 2017] - 호주쌍봉모형 ( 실은 RBA, APRA, ASIC으로구성된삼봉모형 ) 의우수성 최선ž최적감독체계 가되도록기여한요인들 (Schmulow 2015, p.48) 감독기구간목표와책임의명확한배분 감독목적별모형의고유장점 감독기구간효과적조정 각감독기구의투명성과책임성 효과적감독권과집행권 ( 행정부로부터 ) 각감독기구의운영상독립성 건전한거버넌스시스템과충분한자원 모형의장점과는무관한호주금융감독의성공요인 ( 모형의해외이식가능성?) 금융감독기구협의회 (CFR) 에의한 감독기구간협력 (Schmulow 2016, p.2) 공직자 (public servants) 의전문성및청렴성 (Schmulow 2016) 감독기구의 [ 감독 ] 문화및리더십, 그리고난제와... 기득권을제대로해결하려는의지 (Schmulow 2015, p.48) 업계압력으로부터정치인이격리된정도 (Schmulow 2015, pp.48~49) 감독기구에대한정부의자금및자원의제공정도 (Schmulow 2015, p.49) - 쌍봉모형은만능약인가? 쌍봉모형은금융시스템위기를막지도못했고 (ex. 네덜란드 ), 금융기업의시장부정행위 (market misconduct) 도막지못했음 (ex. 호주 ) 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 41

42 우리나라의금융소비자감독강화를위한방안 금융 기구신설 < 참고 3> 금융소비자보호의두가지차원과접근의차별화 ( 김홍범 2014b) - 소비자일반 ( 집단 ) 에대한공공정책적보호 (collective consumer protection as public policy) 공익 (piblic interest) 을도모해야하는감독당국 ( 공적기구 ) 의책무에해당 소비자집단에대한보호의필요성 (Lévesque 2010) 금융거래 (ex. 기술, 금융상품구입결정, 계약조건및용어 ) 의복잡성 금융소비자의금융이해력 (financial literacy) 부족 소비자- 제공자 ( 판매자 ) 간정보비대칭 소비자- 제공자간시장지배력불균형 (market power imbalances) 소비자의행태적비합리성 (Campbell, et al. 2011) - 소비자개인에대한보호 (individual consumer protection) 소비자개인에대한보호는내용상사익의조정에해당하므로감독당국 ( 공적기구 ) 의책무가아니라공평무사한독립적금융ADR 기구가다뤄야할영역 소비자개인에대한보호의필요성 (Bäckström 2010) 금융행위의개별성 : 개별소비자의 소득, 교육, 연령, 태도 에따라 수요하는금융서비스도, 보호의필요성도서로크게차이 가발생 - 소비자보호의각차원에따른접근의차별화 : 금융감독 vs. 분쟁조정 금융감독 ( 과금융교육 ) 소비자집단의공익보호 예를들어, 독일의 BaFin은 소비자집단의보호 를 [FinDAG Section 4(1a)] 를도모 ; 이는공공기관인 BaFin이 공익만을 추구하기때문 금융분쟁조정 ( 과예금자및투자자보상 ) 소비자개인의사익보호 영국에서도분쟁조정은소비자보호감독당국이아닌금융옴즈만서비스가담당 - < 참고 3> 의맥락에서볼때, 우리나라의금융소비자강화의첫걸음은감독당국에 게서금융분쟁업무를떼어내신설금융 ADR 기구로이관하는데에서시작될필요 현행금융감독원의금융분쟁업무수행이바람직하지않은이유 [ 김홍범 2016a] 42

43 금융감독당국의이해상충 [ 김홍범 2014b]: 감독목적 vs. 불만처리 ( 분쟁조정 ) 금융회사의유인약화 [ 김상조 2009]: 금융회사가감독자의분쟁조정을규제로인식하는경우, 회사의자발적소비자보호유인이약화될가능성 금융감독당국의유인약화 : 강제집행권을갖는금융감독당국으로서는공정한분쟁조정유인이약화될가능성 금융감독당국의사익보호는부적절 [ 김홍범 2014b; Kay 2011; Lévesque 2010] 현행금융감독원의금융분쟁조정기능을떼어내독립형금융 ADR 기구를신설 현재금융감독원의동기능은제도적으로통합형 / 행정형 / 합의형 / 재판상화해형 /IDR비전치형에해당 [ 서희석 2013] 신설 ADR기구는완전통합형 / 독립형 / 편면적구속형 / 재판상화해형 /IDR전치형인영국 FOS를벤치마크할필요 [ 김명아외 2012] 거시건전성정책및위기관리정책을둘다관장하는금융안정협의회의신설 이슈 위기예방을목적으로하는거시건전성정책기구와위기관리를목적으로하 는위기관리정책기구는각기별도로신설되어야 - 효과적으로위기를예방하기위해서는평상시에거시건전성정책을통해시스템리스크의효과적으로평가ž감시하고적시에대응할필요 이를위해거시건전성정책기구에게는대응역량 ( 전문성과권한 ) 은물론, 대응의지가특별히긴요 ; 이는, 정책의특성상거시건전성정책기구는무대응및지연대응편의에취약한점에기인 [ 거시건전성 ] 정책고유의특징인시간비일관성, 목표및성과의정량화곤란성, 재분배효과와여타정책과의조정필요성등에서연원하는무대응및지연대응편의로인해정책자체가무력화될 가능성이있기때문 [ 김홍범 2016b, p.70] 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 43

44 - 그런까닭에, 거시건전성정책기구내에서정부의존재가강력하면올바른정책의 적시수립및대응자체가불가능해질수있음 LTVžDTI 비율규제완화조치 (2014.7) 의사전및사후경과는그런좋은사례를 제공 우리나라의현행거시건전성정책기구는법적회의체가아닌서별관회의및거시경제금융회의로알려져있음 ; 다만, 거시건전성변수인 LTVžDTI 비율규제의이행전ž후로동회의체가그조치를사전적 / 사후적으로정식의제로검토한적은없었다고관찰됨 [ 김홍범 2016b] 이러한현실은적어도지난수년동안경기부양을최우선으로지향하는정치와 관치로인해거시건전성정책체계가 ( 거의 ) 작동하지않고있음을시사 - 반면, 위기관리정책은그정의상, 정부주도의강력한리더십이핵심 - 거시건전성정책과위기관리정책은각각을관장하는전담기구설치가원칙 [IMF 2014; Nier, et al. 2011] 두정책을관장하는단일기구는 트로이목마 로전락할우려 [Viňals 2011] 거시건전성정책기구의설계와위기관리기구의설계 김홍범 ž ž - 거시건전성정책기구의모형 ( 안 ) [ 김홍범 2016b] 한국은행과감독당국 ( 금융위원회ž 금융감독원 ) 으로구성된법정 2자협의체 최소접근법 (Minimalist Approach) 에따라협의체에참여하는정책당국수효를최소한으로유지 거시건전성정책에참여해야할두핵심정책당국인중앙은행과감독당국으로협의체를구성 ( 의장 : 한국은행총재 ) 44

45 동협의체는권고권을보유하되, 권고권발동시그권고대상에게원칙준수 / 예 외설명의무를부과 2- 단계최소접근법 (Two-Step Approach) 제1단계 : 한국은행은 위기예방차원에서거시건전성정책을위해활용할수있는이렇다할별도의사전적수단을... 갖고있지않 은상태로 ( 김홍범 2016b, p.93, fn.48), 두정책당국이협의체의권고에따라상호작용하며각기성과ž평판을축적하는단계 제2단계 : 거시건전성정책수단가운데일부경기적정책수단을한국은행에배정함으로써, 수단측면에서한국은행과감독당국이거시건전성정책을각기비교우위에따라분장하는단계 ( 일부수단은한은독자소유, 다른일부는공동소유 ) 협의체의의사결정방식 : 정책수단을거의갖지않은한국은행이협의체를통해대부분의정책수간을보유한감독당국과효과적으로협력ž견제할수있도록, 협의체는 협의 (consultation) 와 승인 (positive endorsement) 을적절히활용하는독특한의사결정방식을채택하는것으로설계 - 위기관리기구의설계 [ 김홍범 2013ž2016a] 설계의기본원칙. 금융안정관련정책당국들로구성된가칭 금융안정위원회 ( 위기수습및관리를위한법정다기구의사결정체 ) 설치 비상시가동하게될동금융안정위원회 ( 의장 : 기획재정부장관 ) 에서정부 ( 기재부 ) 가의제설정자및리더역할을수행 위기여부의객관적판단및의결절차마련 ( 금융안정위원회에참여하는전문공공기관이전문성을발휘하고정부가책임성을부담하도록, 동판단및의결절차는추후감사원과국회의검토대상이됨 ) 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 45

46 3. 토론의결론 [ 김홍범 2013ž2015ž2016až2016b] 우리나라현행감독체계의 대문제와각각의해법 감독체계의 5 대문제 해법 1 금융위 ( 감독정책 )ž 금감원 ( 감독정책 ) 이원구조 금융위 ž 금감원통합에의한단일공법인화 2금융감독 ž금융정책의금융위집중구조 3금융소비자보호의취약성 4비공식거시건전성정책체계 5비공식위기관리체계 감독당국 ( 공법인 ) 에서금융정책분리 금융옴부즈만기구신설 한국은행 -감독당국간법정협의체신설 정부주도위기관리체계의공식화 감독체계 대문제와감독모형선택과의관련성 - 향후감독개편논의에서는무엇보다도 모형선택의함정 에서빠져나오는것이 긴요 선결핵심과제에는우리나라특유의기관구조적결함인문제 과 가포함 문제 1 과 2 는모형선택과무관 문제 3 은글로벌금융위기이전에도국내적으로문제였지만, 위기이후그중요 성이새롭게부과된과제로, 소비자보호와특정감독모형간이론적 ž 경험적관련 성을발견하기곤란 문제 3 은모형선택과거의무관 문제 4 와 5 는글로벌금융위기로각국에대두된새로운과제 문제 4 와 5 는모형선택과무관. 46

47 참고문헌 김명아ž 고동원ž 양만식, 한ž중ž일금융ADR 에관한비교법적연구, 비교법제연구 , 한국법제연구원, 김상조, 금융소비자피해사후구제제도의현황및정책과제, 한국금융연구센터 (FiREC) 2009년하반기정례정책심포지엄발표논문, 금융소비자보호 : 현안과정책과제, , pp.79~119. 김홍범, 통합금융감독체계의이론과실제, 한국경제연구, 제10권, , pp.5~45. 김홍범, 한국금융감독의정치경제학, 지식산업사, 김홍범, 한국금융감독개편론, 서울대학교출판부, 김홍범, 한국의금융감독과공공부문지배구조, 함정호편저, 한국금융의새로운패러다임, 제6장, S&R경제경영연구원, , pp.329~411. 김홍범, 이슈& 뉴스 : 저축은사태언제까지... 말뿐인감독쇄신 중인터뷰멘트, KBS1TV 저녁 9시뉴스, 김홍범, 우리나라금융감독체계개편 : 주요논점과해법, 한국경제연구, 제31권, 제4호, , pp.133~186. 김홍범, 기본이바로서야금융이산다, < 시론 >, 서울경제, 2014a 김홍범, 금융소비자보호체계 : 주요국현황과시사점, 금융감독원외주연구용역보고서 ( 미발표 ), 2014b.11. 김홍범, 위기이후금융개혁 : 영국ž독일 ž호주의경험과시사점, 금융연구, Vol.29, No.4, , pp.1~52. 김홍범, 다시생각해본금융감독체계개편, 국회의원최운열의원실주최 < 금융감독체계개편을위한정책세미나 > 발제자료, 2016a.9.8. 김홍범, 한국의거시건전성정책체계설계 : 2-단계최소접근법, 금융연구, Vol.30, No.4, 2016b.12, pp.63~118. 김홍범, 금융감독체계개편방안 ; 바뀐현실과담대함의조화, 금융감독원동우회주최 < 우리나라금융감독개편을위한세미나 > 발제자료, 서희석, 한국형금융ADR 의제도모델 : 특징과개선방향, 금융소비자보호의법적과제와전망, 제2부발표논문, 국회입법조사처ž 서울대학교금융법센터공동주최세미나자료집, , pp.51~92. 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 47

48 윤석헌, 금융정책과금융감독체계개편방향 ( 민간주도금융감독의필요성중심으로 ), 국회의원이학영의원실및참여연대경제금융센터주최 < 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 > 발제자료, 윤석헌ž 고동원ž 빈기범ž 양채열ž 원승연ž 전성인, 금융감독체계개편, 어떻게할것인가?, 금융연구, Vol.27, No.3, , pp.71~126. 정순섭, 금융감독체계의구성원리, 대한금융공학회세미나발표자료, 채희율, 금융발전을위한정책방향, 한국금융의과거, 현재그리고미래, 한국금융학회 20주년기념컨퍼런스세션1 발표논문, Bäckström, Hans, Financial Consumer Protection Goals, Opportunities and Problems, Economic Review, 2010:3, Sveriges Riksbank, December 22, 2010, pp.48~68. Campbell, John Y., Howell E. Jackson, Brigitte C. Mandarin, and Peter Tufano, Consumer Financial Protection, Journal of Economic Perspectives, Vol.25, No.1, Winter 2011, pp.91~114. Financial Stability Board, Consumer Finance Protection and with Particular Focus on Credit, October 26, International Monetary Fund, Japan: Financial System Stability Assessment and Supplementary Information, IMF Country Report No.03/287, September International Monetary Fund, Staff Guidance Note on Macroprudential Policy, IMF Policy Paper, December Kay, John, A Flawed Approach to Better Consumer Protection, The Financial Times, June 28, Kremers, Jeroen, and Dirk Schoemnmaker, Twin Peaks: Experiences in the Netherlands, Special Paper No.196, Financial Markets Group, London School of Economics, December Lévesque, Bruno, Addressing Financial Consumer Protection Deficiencies in the Post Crisis Era, OECD Working Paper, DAF/CMF(2010)6, March 31, Matheson, Alex, Boris Weber, Nick Manning, and Emmanuelle Arnould, Study on the Political Involvement in Senior Staffing and on the Delineation of Responsibilities between Ministers and Senior Civil Servants, OECD 48

49 Working Papers on Public Governance 2007/6, OECD Publishing, Nier, Erlend W., Osínski, L. Jácome, and P. Madrid, Towards Effective Macro-prudential Policy Frameworks: An Assessment of Stylized Institutional Models, WP/11/250, International Monetary Fund, November Pan, Eric, Structural Reform of Financial Regulation, Transnational Law & Contemporary Problems 19, 2011, pp.796~867. Schmulow, Andrew D., Approaches to Financial System Regulation: An International Comparative Survey, Research Working Paper Series No.053/2015, Project No.E018, Center for International Finance and Regulation, January Scmulow, Andrew D., Doing It the Australian Way, Twin Peaks and the Pitfalls in Between, Columbia Law School s Blog on Corporations and the Capital Markets, March 31, Taylor, Michael W., and Alex Fleming, Integrated Financial Supervision: Lessons from Northern European Experience, Policy Research Working Paper No.2223, World Bank, November Viňals, J., The Do s and Don ts of Macroprudential Policy, Speech delivered at the European Commission and ECB Conference on Financial Integration and Stability held in Brussels, Belgium, May 2, The World Bank, Good Practices for Financial Consumer Protection, June 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 49

50 토론 3 토론문 정홍주 / 성균관대학교경영대학교수, 사단법인국제금융소비자학회회장 1. 개관 - 세계적인관점에서볼때한국금융은경쟁력과소비자보호양측에서모두낙후되 어있는것으로평가되는바 5), 과다한정부개입및규제가문제원인으로제기됨. - 즉, 일반적으로경쟁촉진을통해산업경쟁력과소비자보호를달성할수있는바, 한국의경우경쟁제한을통해그양자모두를훼손한것으로평가되며, 정부통제 하의금융감독체계도여기에상당한기여를한것으로사료됨. - 금융은정권을유지, 관리하는지배계층이손쉽게단기적성과를낼수있는수단 으로인식되어적극활용되고, 그하위시스템으로금융감독체계의중립성이확보 되지못함. - 오늘날권한이지나치게집중된대통령중심제의의폐해를절감하고이를축소하 기위한국가지배구조개선이요망되는가운데, 금융민주화와금융감독의정치적 독립성제고가요망됨. 전경련외국계금융사대상조사 50

51 2. 관치금융의폐해 - 오늘날 WTO 규범에의해대부분의산업에대한정부의개입이나지원이축소중 인가운데, 유독한국의금융업은그런대세에예외처럼보임. - 한국이세계적경쟁력을가진 ( 일부 ) 산업은개방형경쟁모델을통해이를달성해 온반면, 금융은폐쇄적, 비경쟁체제하에서경쟁력과소비자보호중그어느목 적도달성한바없음. - 이에따라건전성감독이나영업행위감독모두 금융소비자보호 를위한것임에 도불구하고, 금융소비자감독강화, 금융소비자보호원독립 등의부적절한표 현이상용화되는상황에이름. - 기본적으로금융과실물은상호독립적으로 ( 상호 check and balance) 발전해야 하는바, 이를위해금융부문에대한과다한정부개입도지양하여야할것으로보 임. 3. 금융감독개선 독립성과전문성강화 - 통화정책의독립성강화가세계적추세인것처럼, 금융감독의독립성강화도마찬 가지 (Gadinis,2013, California Law Review) 이며, 경제민주화와안정화에기여 - 더불어전문성강화를위해서는소위쌍봉형감독체제를기본으로하는건전성감 독과영업행위감독의분화가요망됨 ( 기관간조정문제는부수적 ) - 기존의금융업보호를통한금융소비자보호에서금융소비자보호를통한금융업 발전으로패러다임전환요망. 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 51

52 토론 4 토론문 조대형 / 입법조사처입법조사관 1. 논의배경 오늘토론회주제인정부금융정책및금융감독체계개편에대한논의는현재의금융감독시스템이구축된 2008년 2월금융위원회를신설하는정부조직개편이후지속적으로제기되고있는문제라고할수있습니다. 6) 2008년이전에는금융정책과금융감독업무가재정경제부와금융감독위원회로분리되어있었으나, 정부조직개편으로금융정책과금융감독업무가금융위원회로단일화되었습니다. 금융감독업무를보다세분화해서보면금융위원회는감독정책기능을수행하고, 금융감독원이감독집행기능을담당하고있습니다. 한편미국의서브프라임모기지사태로시작된 2007년글로벌금융위기가잘못된금융감독및금융규제의문제에서기인했다는지적이제기되었습니다. 헤지편드, 장외파생상품거래, 대형금융회사 (SIFIs) 등에완화된규제와감독을한것이금융위기의복합적인원인으로지목되었기때문입니다. 이에따라미국, 영국등주요선진국들은변화된금융환경에보다적합한새로운금융감독체계를구축하고금융소비자보호기능을강화하였습니다. 정부조직개편으로금융감독위원회와재정경제부의금융정책기능을통합하여금융위원회로확대개편하여금 융위원회가금융시장안정 금융관련법령의제 개정 금융감독법령제 개정등금융감독업무를수행하고 재 정경제부는기획예산처와합해져기획재정부로확대개편되었음 52

53 우리나라의경우금융정책과금융감독이일원화된통합형금융감독체계에대한문제가제기되어왔으나동시에긍정적인평가도있었습니다. 일원화된금융감독체계가금융시장의개방화와겸업화, 금융의불안정성증가등급변하는시장환경에보다유연하고강력하게대처할수있는장점이있기때문입니다. 글로벌금융위기직후금융감독체계개편이이루어졌던해외주요국과는달리우리나라에서는 2011년저축은행사태가발생하면서금융감독체계개편에대한논의가본격화되기시작하였습니다. 2. 금융감독체계개편관련논의쟁점 지난 2011년저축은행사태로금융감독체계개편논의가본격화되었는데, 재정정책과금융정책이기획재정부와금융위원회로분리되면서조화와균형을갖추지못하고금융정책과금융감독업무를금융위원회가함께수행하면서이해상충문제가지적되었기때문이었습니다. 7) 이에따라금융감독체계개편을위해 2011년 5월총리실산하에 금융감독혁신 TF 가설치되는등논의가활발하게이루어져왔으며, 현재까지금융감독체계개편과관련된논의쟁점들은크게다음과요약할수있습니다. 첫째, 금융위원회로일원화된금융정책과금융감독업무의분리여부에대한논의가있었습니다. 이는금융정책업무를종전과같이기획재정부로다시이관하고금융위원회의금융감독업무와금융감독원의감독집행업무를통합하자는의견입니다. 이러한지적은기획재정부가담당하는재정정책, 외환정책등경제정책과금융위원회의금융정책이서로조화를이루지못하고단절되어경제운영의비효율성을초래할수있다는것입니다. 또한금융정책은규제완화방향으로결정될가능성이높아엄격한금융감독이소홀해지기쉽고, 금융정책과금융감독기능간에도이해상충문제가발생할여지가있다는것입니다. 이와함께금융위원회가감독정책기능을수행하고금융감독원이감독집행기능을 담당하면서금융감독의효율성이감소되었다는지적이있었습니다. 이에따라금융 이는금융감독이금융정책에밀려독립성확보가되지못한다는지적으로예를들면 적기시정조치의발동권 한이상시감독기구인금융위원회에부여된결과적기시정조치가적기에발동되지못하고그실효성이훼손될 수있다는지적임 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 53

54 위원회의감독정책업무와금융감독원의감독집행기능을통합한독립된금융감독기구의설립이논의되었습니다. 이러한논의는 1 금융감독위원회라는공무원기구와민간기구인금융감독원을설립하자는의견, 2 민간금융감독원내에금융감독위원회라는의사결정기구를설립하자는의견 ( 한국은행과같은체제 ) 3 공무원기구인금융감독청을설립하고동기구에금융감독위원회라는의사결정기구를설치하자는의견등이제기되었습니다. 둘째, 금융감독의목적에따라건전성감독기구와영업행위감독기구로구분하여운영하는쌍봉모형 (twin peaks) 을채택할것인지, 아니면현재와같은통합감독모형을유지할것인가에대한논의가있었습니다. 쌍봉형체제로전환하는경우금융정책업무를기획재정부로이관하고, 금융감독에대한의사결정의주체로서정부부처형태의금융감독위원회를설치할것인지, 아니면이들건전성감독기구와영업행위감독기구에각각소관위원회를설치하고의사결정권한을부여할것인지에대한논의와함께연계되어있습니다. 셋째, 금융소비자보호기능을강화하기위해이를전담하는독립된금융소비자보호위원회또는금융소비자보호원을설치해야한다는논의가있었습니다. 영업행위규제업무와금융소비자보호업무가하나의금융감독기구에속하는경우분쟁조정이나민원처리등금융소비자보호업무가보다실효적으로이루어질가능성이있으나, 영업행위규제를수행하는금융감독기구가사후적인금융소비자보호업무는소홀히할우려가있으므로금융소비자보호에대한사후적인구제기구는독립시켜야한다는의견입니다. 8) 금융소비자보호기구설립을찬성하는입장에서는 건전성감독과영업행위감독의이해상충 현행금융소비자보호기능의실효성부족 금융감독체계개편을추진중인해외사례등을주요논거로제시하고있으며 이에반대하는입장에서는 감독기구의이원화로인한규제의중복 감독기관간혼선과책임소재불분명등을주장하고있음 54

55 3. 금융소비자보호기구관련쟁점사항 9) 금융소비자보호기구의설치형태 현재금융소비자보호기구의설립에대해서는어느정도의견이일치가되어있지만설치형태에대해서는다소이견이있는상황입니다. 이러한이유는금융소비자보호기구의설치형태와관련된논의가금융감독체계의개편방향과연계되어있기때문입니다. 실제로지난제19대국회에서논의된금융소비자보호기구의설치에대한대부분의법안들이금융감독체계개편과관련되어있습니다. 예를들면, 현행통합금융감독체계를금융정책과금융감독을분리하면서 1 별도의독립된금융소비자위원회를설치하는방안, 2 금융감독기구내에금융소비자위원회를설치하는방안, 3 금융감독기구내에금융소비자보호원을설치하는방안, 4 별도의독립된금융소비자위원회와금융소비자보호원을설치하는방안등이논의되었습니다. 금융소비자보호기구의독립성 금융감독기구는금융시장및금융산업을감독하면서금융회사의건전성제고와금융시스템의안정에중요한역할을수행합니다. 하지만금융감독기구가정부, 금융회사, 금융소비자등이해관계자로부터독립적으로운영되지않는경우금융감독이부실화될가능성이매우높습니다. 다양한이해관계속에서금융감독업무가제대로수행되기위해서는금융감독기구의독립성이무엇보다중요하다고할수있습니다. 특히, 금융감독기구가수행하는금융회사의건전성감독업무와금융소비자보호업무는이해상충문제가발생할가능성이있기때문에금융소비자보호기능의독립적인운영이필요합니다. 10) 금융소비자보호기구의독립성에대한평가는국제통화기금 (IMF) 이제시하고있는기 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 55

56 준을참고할수있습니다. 11) 국제통화기금은금융감독기구의독립성을평가하는 4가지기준으로기구운영의독립 (institutional independence), 법규제정권의독립 (regulatory independence), 감독업무의독립 (supervisory independence), 예산의독립 (budgetary independence) 을제시하고있습니다. 한편금융소비자보호기구의설립과정에서독립성강화와함께금융소비자보호기구의책임성강화, 금융감독기구간의협조체계구축방안등도병행해서함께논의해야할중요한과제라고할수있습니다. 금융소비자보호기구의업무범위 금융소비자보호기구의설치형태가입법정책적으로결정된이후에는금융소비자보호기능이효과적으로달성될수있도록금융감독기구간의업무범위및권한등에대한조정이중요합니다. 일반적으로금융소비자보호업무의범위는민원처리, 금융교육, 분쟁조정, 영업행위관련감독 검사및제재등을포함할수있습니다. 금융소비자보호기구의업무범위는기본적으로동기구의설치형태에따라서도달라지겠지만, 다음의 3가지로크게구분해볼수있습니다. 첫째, 금융소비자보호기구의업무범위를민원처리, 금융교육, 분쟁조정등협의의금융소비자보호기능으로한정해볼수있습니다. 둘째, 금융소비자보호기구의업무범위를협의의금융소비자보호기능을포함하여금융상품판매와관련된영업행위에대한감독권한을부여하는방안을생각해볼수있습니다. 셋째, 소위쌍봉형체계를도입하여금융감독기구를건전성감독과영업행위감독으로구분하고, 금융소비자보호기구에금융회사의영업행위전반에대한감독, 검사및제재권한을모두부여하는방안을검토해볼수있습니다. 분쟁조정업무의분리운영 금융분야의분쟁조정은금융감독기구, 금융회사, 금융소비자간에이해상충발생가능성이높기때문에독립성과공정성이매우중요합니다. 이러한점에서세계은행이 2012년 6월발표한 금융소비자보호모범규준 에서도분쟁조정기구는금융당국, 금융회사, 금융소비자, 소비자협회등으로부터독립적이고공정하게운영되어야한다는 56

57 것을강조하고있습니다. 따라서향후금융소비자보호기구가수행하는분쟁조정업무의분리운영에대해서도논의가필요합니다. 실제로금융감독기구내에서금융소비자와금융회사간의분쟁조정을처리하는사례는해외에서도찾아보기어렵습니다. 금융소비자보호와관련된분쟁조정이성공적으로운영되는대표사례로서언급되는영국을보면, 분쟁조정기구 (FOS) 가영업행위감독기구 (FCA) 의자회사형태로분리되어독립적으로운영되고있습니다. 향후금융소비자보호기구의설립과정에서분쟁조정업무의분리운영등을포함하여독립성과공정성을담보할수있는방안을논의하는것은매우중요한과제라고할수있습니다. 4. 추가논의과제 현재국내금융안전망체계는기획재정부, 금융위원회, 금융감독원, 한국은행및예금보험공사로구성되어있습니다. 기획재정부는실물경제와국제금융 외화자금상황점검 대응, 금융위원회와금융감독원은금융정책수립과금융시장및금융회사감독 검사, 한국은행은통화정책, 예금보험공사는예금보험기금관리와부실금융회사정리를각각담당하고있다. 하지만, 해당기관별로금융안정을위한업무를수행하면서일부기능이서로중복되거나상충될가능성이있으며, 금융안정에대한책임관계가명확하지않다는한계를지적할수있습니다. 특히최근조선 해운업의기업구조조정과정에서효과적인위기대응과투명한정책결정을위한컨트롤타워기능의부재가지적되었습니다. 그동안학계등에서여러차례제안된바있는금융안전망기구들이참여하는법적기구로서컨트롤타워기능을가진금융안정협의체운영을검토할필요가있다고생각합니다. 동기구의구성, 운영형태, 업무권한등에대해서는세부적인검토가필요하겠지만, 우선적으로는미국과같이금융안정감시위원회와같은기구를신설하는방안을생각해볼수있다고생각합니다. 이와함께금융안정기능제고를위해서는상시감독기구와위기감독기구간의업무기능조정도필요합니다. 금융위원회와금융감독원은상시감독기구로서금융회사의유동성위기가금융시스템위기로확산되지않도록금융회사의건전성을감독하면서사전적인금융소비자보호역할을수행합니다. 반면, 한국은행과예금보험공사는위기감독기구로서금융회사의지급불능위기시최종대부자와최종출자자의역할을수행 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 57

58 하면서사후적인금융소비자보호기능을담당하고있습니다. 하지만국내금융감독체계는상시감독기구인금융위원회 금융감독원에금융감독권한이집중되면서한국은행과예금보험공사는위기감독기구로서의기능이제한된현실입니다. 한국은행에금융안정이라는책무를부여하고있지만, 한국은행법에이와관련된세부적인정책이나수단들은명확하게규정하고있지않고있습니다. 또한예금보험공사의경우에도부실우려금융기관에대한조사권한이사실상부실이객관적으로이미확인된적기시정조치대상에해당하는경우등에한정되어있습니다. 금융안정을위한정부정책이효과적으로수행되기위해서는금융감독기구간의업무와기능을재조정하면서금융안정협의체등과같은관련기관간의협력체제를구축하는것이필수적이라고생각합니다. 58

59 메모 정부금융정책및금융감독체계개편방안모색토론회 59

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