외교학석사학위논문 스웨덴의규범외교전략 : 올로프팔메집권기적극적대외노선의형성 2015 년 1 월 서울대학교대학원 정치외교학부외교학전공 최은실

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2 외교학석사학위논문 스웨덴의규범외교전략 : 올로프팔메집권기적극적대외노선의형성 2015 년 1 월 서울대학교대학원 정치외교학부외교학전공 최은실

3 스웨덴의규범외교전략 : 올로프팔메집권기적극적대외노선의형성 지도교수김상배 이논문을외교학석사학위논문으로제출함 2015 년 1 월 서울대학교대학원 정치외교학부외교학전공 최은실 최은실의석사학위논문을인준함 2015 년 1 월 위원장권형기 ( 인 ) 부위원장박종희 ( 인 ) 위원김상배 ( 인 )

4 국문초록 전통적중견국으로구분되는스웨덴은개발원조, 평화유지군활동, 분쟁중개, 인권이슈등여러분야에걸쳐인도주의적이고국제주의적인정책을실천해왔고, 이를통해국제무대에서평화적이미지와명성을얻을수있었다. 이러한규범적인외교행태는 1969년올로프팔메총리집권이후본격화되었으며, 1970년대를거치며사회민주당정책결정자들은 세계의양심 (the Conscience of the World) 이라는공식슬로건하에세계의안정과평화를위한규범적역할을강조하는스웨덴식외교노선을확립하였다. 본연구는국제정치의장에서나타난독특한외교행위패턴의일환으로 1960년대후반부터나타난스웨덴의규범외교 (Normative Diplomacy) 전략의수립배경과그내용을분석하고자한다. 스웨덴의규범적외교행태가특히주목을받았던것은그와같은전략을수립할당시의국제정치환경이윤리적, 도덕적원칙을부차적인것으로인식하던냉전기였기때문이다. 1950년대냉전이라는 안보의시대 가주는구조적압력속에서스웨덴은자기절제적인외교정책을고수하였으나, 1960년대후반부터적극적외교노선으로의변화를추구하며블록정치에경도되지않으면서도 세계의양심과정의 라는가치를표방하는제 3의길을모색했다. 그렇다면올로프팔메집권과함께탄생한규범외교전략의계기는과연무엇이었는가? 기존연구들은당대스웨덴의규범적외교행태를주로스웨덴사회민주주의정치체제와그로부터파생된사회문화적가치및관습과같은내부적속성으로환원시켜설명하는경향이있었다. 이에따라냉전기스웨덴의외교노선은사회민주주의이념과관련된이타적국제주의의발현으로이상화되었다. 하지만이러한기존의인식과는달리, 스웨덴규범외교의이면에는유럽변방의상대적소국으로서제한적인역량을지닐수밖에없었던스웨덴의국가적지위를감안한팔메정부의전략적선택이있었다. - i -

5 본연구는내적속성을강조하는기존논의에대한비판적시각을전제로하고, 스웨덴규범외교의탄생을 외부구조와의상호작용속에나타난전략적판단의산물 이라는시각에서재구성하였다. 스웨덴을둘러싼외부구조는거시적냉전구조-유럽지역질서-북유럽하위지역질서로구분될수있다. 그리고규범외교전략은 1960년대에발생한외부구조의변화에상응하여구조적압력을극복하고 틈새 를모색하는과정에서발전된것으로이해할수있다. 이처럼규범외교의형성과정을새로운시각에서밝혀봄으로써본연구는스웨덴의규범적행태가이상주의적이고윤리적인성격의것이기보다, 국가이익의추구라는현실주의적측면이가미된실리기반의전략이었음을드러내고자한다. 스웨덴이냉전시기분열된세계구조를명민하게인식하고그속에서나름의틈새를찾았다는점과, 그틈새를메우는데있어타국가와달리도덕적원칙을강조하고규범자원을내세웠다는점은물질적자원이제한된국가들이어떤외교적옵션을고려할수있는지고찰해보는데함의를제공한다. 즉, 스웨덴식규범외교전략은구조적제약하에서중견국및중소국이세계무대에서어떻게영향력을제고시킬수있는지를보여주는데도움을줄것으로예상된다. 이러한분석을통해본연구는스웨덴의규범외교전략이 21세기변화하고있는세계정치환경에서도위상강화를고민하는국가에게여전히유효한모델이될수있음을제시한다. 주요어 : 스웨덴, 규범외교, 올로프팔메, 중견국, 적극적외교정책, 적극 적중립, 국제주의, 연대주의, 규범혁신가, 규범권력 학번 : ii -

6 < 목차 > Ⅰ. 서론 1 1. 문제제기 1 2. 기존연구검토 5 1) 중립정책에근거한연구 5 2) 국가내부적요인에근거한기존연구 6 3. 분석틀및핵심주장 연구방법및논문의구성 16 Ⅱ. 냉전기스웨덴대외노선의변환과규범외교의탄생 냉전기스웨덴의국가안보전략 18 1) 냉전기스웨덴중립노선의형성 18 2) 스웨덴의핵심적국가이익과대외적목표 적극적외교정책 (Active Foreign Policy) 으로의전환 24 1) 구조적경직성과자기절제적중립정책 24 2) 적극적외교정책의탄생과제 3의길 28 Ⅲ. 거시적냉전구조변환과적극적중립정책 냉전구조의가변성과데탕트 35 1) 년대동서긴장완화와냉전구조의변화 35 2) 제 3세대사민당지도부집권과 기회 로서의데탕트인식 틈새전략의모색과적극적중립으로의전환 41 1) 약소국독트린 (Small State Doctrine) 의형성 41 2) 실천으로서의규범외교와국가이익의확장 45 - iii -

7 Ⅳ. 유럽공동체형성과국가브랜드차별화전략 유럽공동체출범과도전적측면 53 1) 전후유럽경제질서와스웨덴의대외적자율성문제 53 2) 1967년유럽공동체창설과서유럽통합의정치화 남 의발견과 세계의양심 64 1) 규범적정체성강화와국가브랜드차별화전략 64 2) 제 3세계로의외교적지평확대 : 국제주의와연대주의 66 Ⅴ. 규범적정체성과북유럽지역구조의협력메커니즘 냉전기북유럽지역협력의중요성 71 1) 북유럽협력의가치와지역협력체형성노력 71 2) 북유럽이사회의창설과 노르딕밸런스 (Nordic Balance) 공통의정체성확립과협력의모멘텀 77 1) 북유럽정체성강화와북유럽모델탄생 77 2) 협업외교와 규범혁신가 로서의이미지구성 79 Ⅴ. 결론 81 참고문헌 86 Abstract 97 - iv -

8 그림목차 < 그림 1> 전후스웨덴대외정책의구조 13 < 그림 2> 냉전초기 ( 년대) 중립노선의구조 26 < 그림 3> 년대스웨덴중립노선구조의변환 29 < 그림 4> 년스웨덴정부의비판적활동 49 < 그림 5> 1973년이후유럽경제질서 61 - v -

9 Ⅰ. 서론 1. 문제제기 스웨덴은냉전을거치면서권력정치와이데올로기적경쟁에경도되지않고규범적요소를외교전략에적극적으로투사해온국가로인정받아왔다. 현재대표적인중견국으로알려진스웨덴은개발원조, 분쟁중개, 평화유지, 환경, 인권, 젠더이슈등여러분야에걸쳐인도주의적이고국제주의적인정책을실천해왔고, 이러한도덕적인행태로인해세계적으로평화적이미지와명성을얻을수있었다. 1950년대까지스웨덴은강대국사이에서엄격한중립노선을견지하며최소한의생존을보장받는것에외교적노력을집중시켰다. 하지만타게에를란데르총리이후올로프팔메가후임자로임명되면서스웨덴의외교노선은새로운전환점을맞이하게되었다. 1960년대후반팔메총리집권이후도덕적양심에호소하는규범적동기가대외정책의근간이되는스웨덴식국제주의외교노선이완성되었던것이다. 스웨덴의국제주의적외교행태가세계의주목을받게된이유는무엇보다도스웨덴이그와같은전략을수립할당시의국제정치환경이윤리적, 도덕적원칙을부차적인것으로인식하던냉전시기였기때문이다. 1960년대후반부터올로프팔메총리와사회민주노동당 (Sveriges Socialdemokratiska Arbetareparti, SAP) 1) 에의해취해진대외정책의공식슬로건은 세계의양심 (The Conscience of the World) 이었다. 당시국제정치적환경은뿌리깊은동서갈등으로분열된구조가고착화되는듯이보였고, 신생독립국및제 3세계국가들의출현으로남북불화가심화되어세계적인긴장과갈등이높아지고있었다. 이러한대외적불안정성에맞서팔메총리는동서진영사이에서균형을취하는동시에, 개도국및제 3세계국가와같은약소국들을대변하여남북갈등을해결하고세계 1) 스웨덴문자그대로 Social Democratic Workers' Party of Sweden 이며, 보통 사회민주당으로불린다. 본논문에서는이하사민당으로지칭한다

10 평화를증진하겠다는적극적인외교정책을수립하였다. 이과정에서국가내부의복지시스템을공고화하는데동원되었던 국민의집 (Folkhemmet ) 2) 전략이 전세계국민의집 이라는담론으로확장되었고, 평화적가치와정의는국내와외부와의경계가없다 는스웨덴식국제주의와연대주의가표방되었다. 이에따라스웨덴은 1960년대부터정력적으로다양한이슈에개입하여규범적기준을세우는데선도적인역할을자임하게된다. 강대국정치에대한비판, 아파르트헤이트정책반대와같은민주적가치강조, 적극적대외원조프로그램수립, 아프리카민족해방운동지원과보편적인권이슈의강조, 신국제경제질서 (NIEO) 지지및국제연합무역개발협의회의 (UNCTAD) 참여, 그리고탈핵운동 (Six Nation Initiative) 주도등을대표적인사례로꼽을수있다. 이러한스웨덴의규범적인행태는 1960년대후반올로프팔메의집권이후공식적기조하에본격적으로시작되었다. 본연구는국제정치의장에서나타난독특한외교행위패턴의일환으로서 1960년대후반부터본격적으로나타난스웨덴의규범외교 (Normative Diplomacy) 전략을분석해보고자한다. 일반적의미에서규범외교란, 외교정책수행에성공함으로서얻을수있는효과를고려하는전략적사고를배제하지않는선에서인류공통의보편적정의라는가치를추구하고이를평화적인수단을통해수행하는대외정책을의미한다. 냉전시기일국의외교전략이큰틀에서보편적규범지향과도덕성담보를전면적으로내걸고추진된사례는그리흔한것은아니다. 냉전이라는 안보의시대 가주는구조적압력이지속되는가운데스웨덴은블록정치에경도되지않으면서도 세계의양심과정의 라는새로운가치를표방하는 2) 사민당주도의복지국가건설과정에서가장핵심적인정치이념은바로 Folkhemmet 이다. 이는 인민의가정 / 집 혹은 국민의가정 / 집 등으로맥락에따라다양하게번역되고있으나 국민의집 으로지칭하는것이일반적이다. 국민의집 이념을처음주창한인물은바로페르알빈한손총리이며, 이후 44년간의사민당집권체제속에서타게에를란데르, 올로프팔메총리에의해구체적인복지정책으로발현되었다. 따라서 국민의집 은사민당고유의정치철학이자, 스웨덴의국가건설이념, 나아가구체적인경제 사회제도및정책을포괄하는넓은의미의정치적개념이다. 자세한사항은신필균 2011 참조

11 제 3의길을모색했다. 그렇다면 1960년대후반부터본격적으로시작된스웨덴의규범외교전략의계기는과연무엇이었는가? 냉전기진영논리가여전히우세한가운데어떻게이러한규범외교전략이형성되었고, 또그수행이가능하였는가? 적극적규범외교전략을통해당시스웨덴은어떤국가적이익과대외적목표를추구하고자하였는가? 스웨덴의도덕적인외교행태는사회민주주의라는내적시스템과직접적으로전쟁에휩쓸리지않았던평화로운환경을기반으로순조롭게발전된것이라는인식이강하다. 즉, 스웨덴식외교노선은냉전시기중립이라는지위로인하여블록간의경쟁에서벗어난안정적인환경속에사회민주주의적가치라는내적속성이외교정책에반영된결과라는것이다. 따라서이는다른국가들의외교정책에적용되기힘든예외적이고이상적인것이라여겨지는것이보통이었다. 하지만이러한기존의인식과는달리, 1960년대후반부터시작된스웨덴의규범외교전략의이면에는단순히내부적속성에근거한규범지향이라는이상적인성격을넘어선배경이존재한다. 1960년대와 1970년대큰틀에서외교노선의변환이발생하던당시의스웨덴내외부적상황을살펴보면, 규범외교전략은냉전구조속에서유럽변방의상대적소국으로제한적인역량을지닐수밖에없었던스웨덴의국가적지위와위협수준을감안한사민당정부의전략적선택이었음을볼수있다. 즉국가내부적속성그자체보다도, 당시의국가적이익에기반을둔사민당정책결정자들의현실주의적인판단이규범외교전략수립과정에결정적인영향을주었다는것이다. 그리고그러한전략적판단의근간에는스웨덴을둘러싼지정학적구조가자리한다. 1960년대후반부터 1970년대까지본격화된미소데탕트의움직임과유럽통합분위기속에서스웨덴의대외정책의주된장이었던지정학적구조는이전과는다르게변화의조짐을보이기시작한다. 이러한외부환경의변화에대응하여, 그리고그기회를활용하여결과적으로스웨덴의국제주의라고도불리는규범적외교행태가나타나게된것이다. 본논문은냉전기, 특히 1960년대후반부터본격적으로나타난스웨덴의국제주의적외교노선의수립과정을 외부구조와의상호작용속에나 - 3 -

12 타난전략적판단의산물 이라는새로운시각에서재해석해보고자한다. 당시스웨덴을둘러싼외부적구조는세계질서 ( 미소냉전 )-지역질서( 유럽대륙 )-하위지역( 북유럽 ) 이라는세가지수준으로구분지어이해할수있고, 규범외교는사민당지도자들에의해구조적압력을극복하고틈새를모색하여영향력을제고하려는전략의결과로서수행되었다. 따라서기존연구들의주된해석과는다르게 년대스웨덴규범외교는도덕적이고이상적인성격을지닌것이라기보다실리기반의전략에서시작된것임을밝히고자한다. 연구를위해구체적으로한정시킨시기는올로프팔메가총리로취임하고활동한집권 1기의시기, 1960년대후반부터 70년대초반까지이다. 3) 스웨덴이냉전시기분열된세계구조를명민하게인식하고그속에서나름의틈새를찾았다는점과그틈새를메우는데있어타국가와달리도덕적원칙을강조하고규범자원을내세웠다는점은물질적자원이제한된국가들이어떤외교적옵션을고려할수있는지고찰해보는데함의를줄수있을것이다. 즉, 스웨덴식규범외교전략은구조적제약하에서중견국및중소국이세계무대에서어떻게영향력을제고시킬수있는지를보여주는데도움을줄것으로예상된다. 이러한분석을통해본연구는스웨덴의규범외교전략이 21세기변화하고있는세계정치환경에서도위상강화를고민하는국가에게여전히유효한모델이될수있음을제시하고자한다. 3) 올로프팔메총리는총두번의임기를거친다. 총리보좌관으로타게에를란데르총리를가장가까이에서보조한젊은정치인으로서팔메는일찍부터유력한차기총리후보로두각을나타냈다. 1969년총리에오른그는 1976년까지정권을유지하지만, 그이후복지제도에대한회의와핵무기문제를둘러싼사회내부의논쟁으로보수당에게패하게된다. 그이후보수당에대한국내적인반동으로 1982년재집권에성공하지만, 86년암살되면서팔메시기는막을내리게된다. 이러한두번의임기기간중에본논문이주목하고자하는시기는적극적규범외교가본격적으로시작되고정력적으로추진되던집권 1기의시기, 1969년부터 1976년까지이다

13 2. 기존연구검토 1) 중립정책에근거한연구 스웨덴의외교전략과관련해서가장많은주목을받은것은중립노선이다. 스웨덴의중립적지위는 19세기부터이어온역사적전통이라는배경하에양차대전이후스웨덴의국가적지위와사회적정체성을지탱하는부분이되었다. 그이후에중립노선이란스웨덴의본격적인정책으로서정립되어외교안보의핵심으로자리잡으면서많은연구자들의관심을끌었다. 4) 스웨덴내부에서전통적중립노선은국가적생존을보장하는국방, 안보정책과함께다양한하위정책을포괄하는것으로이해되었다. 이러한논의의연속선상에서본연구가집중하고자하는스웨덴의국제주의적인외교행태또한중립노선의연장선상에서나타났다는주장이있다. 스웨덴의중립은단순한정책이아닌하나의 모델 로서, 그성격은자국의안보추구와더불어세계평화유지를위한다양한하위프로그램을포괄하고있었다는것이다. 따라서이러한입장은세계적차원의균형과평등을추구하는국제주의또한중립노선이추구하는가치에따라자연스럽게파생될수있는하나의정책프로그램이라는입장을취한다. 즉, 스웨덴의자애로운외교행태는새로운차원의대외전략혹은정책이라기보다 중립 의일환으로이해되어야한다는논지이다. 5) 4) 스웨덴의중립정책과관련한연구들은다음을참고. Bengt Sundelius (ed), The Committed neutral: Sweden's foreign policy (Boulder, San Francisco, and London: Westview Press, 1989). Katarina Brodin, Kjell Glodmann and Christian Lange, The Policy of Neutrality: Official Doctrines of Finland and Sweden, Cooperation and Conflict Vol. 3, No. 1 (March 1968): pp Mikael af Malmborg, Neutrality and State-building in Sweden (New York: Palgrave, 2001) 5) 구성주의적시각에입각하여, 스웨덴의중립정책은시기별로다양하게 구성 될수있다는입장으로는다음을참조. Christine Agius, Sweden s post-war neutrality doctrine: active internationalism and credible neutrality, The social construction of Swedish neutrality (Manchester: Manchester - 5 -

14 실제로스웨덴의다양한대내외적정책은전후시기에서부터형성된중립노선과깊게연관이되어있었다. 이러한점에서 1960년대후반형성된규범외교전략또한중립정책과맞물려형성된것은사실이나, 중립정책의하위정책으로서혹은단순한변형으로자연스레나타난것은아니다. 이는달리말하면스웨덴이중립적지위를통하여얻고자했던핵심이익과가치가규범외교전략에반영되기는하지만, 1940년대부터시작된중립정책자체의논리구조와 년대본격화된규범외교의논리구조는동일한것은아니며, 기존중립정책으로는설명되지않는새로운움직임이었다는점이다. 후술하겠지만, 중립노선은 년대에국가적생존이라는안보적의미로만한정되다가 1960년대후반부터규범적외교정책이시작되면서적극적중립 (Active Neutrality) 라는좀더포괄적인형태로진화하면서다양한내용을갖추게되었다. 따라서중립노선을처음부터상위에있는것으로두고국제주의적외교정책을하나의파생된프로그램으로서바라보기에는무리가있다. 오히려이러한주장은큰틀의스웨덴중립노선에대한성격을규명한다는차원에서사후적인설명에가까우며, 이러한점은본논문이진행되는가운데구체적으로드러나게될것이다. 1960년대후반부터나타난규범적외교행태를중립정책과의연관성만을강조하여설명한것과는달리좀더새로운차원에서바라볼필요가있다. 이러한전제하에주의깊게살펴봐야할기존연구는국가내부적요인 (internal factors) 에의하여스웨덴의규범지향적인대외정책을설명하려는다음과같은연구이다. 2) 국가내부적요인에근거한기존연구 1960 년대후반부터본격화되어 국제주의 라고일컬어지는스웨덴의 University Press, 2006), pp ; 중립정책은자국을위한측면, 그리고타국 -즉세계-를위한두가지차원 (national과 international) 이결합되어있는것으로그려진다. Kjell Goldmann, The Swedish model of security policy, West European Politics, Vol. 14, No. 3 (December 2007) pp

15 대외정책을이해하려는연구들은대부분스웨덴국가내부적요인 (internal factor) 과연관시켜설명한다. 여기서국가내부적요인을강조하는접근법은스웨덴고유의국가적, 사회적특징이스웨덴의국제주의적대외노선에근간이된다는점을전제하는데, 이러한연구들은본연구가살펴보고자하는시기의스웨덴의외교전략을이해하는데대표적인설명으로자리잡아왔다. 이러한연구들은주로스웨덴의 사회민주주의체제 라는특정정치시스템과결부시켜정의및평등과같은사민주의적가치 (value) 혹은이상 (ideal) 의발현으로규범적외교행태를이해하려는경향이강하다. 스웨덴내부적요인으로꼽히는것들은구체적으로 1) 지도자의개인적신념, 2) 사회민주주의정치제도및그로파생된사회문화, 3) 북유럽차원의지역정체성공유이렇게세가지갈래로구분될수있다. 첫번째설명은스웨덴의규범적외교패턴이올로프팔메의개인적신념에영향받아적극적인방향으로나타났다는주장이다. 이는스웨덴식적극적외교정책이뚜렷하게나타나던시기가 1969년팔메총리취임이후와시기적으로맞물렸다는점을들어올로프팔메라는지도자변수를중요하게다룬다. 보통올로프팔메총리의젊은시절의경험으로부터형성된개인적인믿음과정치적신념이스웨덴의국제적역할에대한의식에작용했다고전제한다. 그리고이러한개인적신념에더해팔메의카리스마적지도력이스웨덴식외교노선을완성했다는입장을취하고있다. 여기서사회민주주의체제변수자체는두드러지게강조되지는않지만, 올로프팔메총리또한오랜경험의사회민주당의정치인으로서사민당기본적노선과이념에합의를이루고있었고, 이를반영한형태로대외정책을수행했다는점에서연관성을지니고있다. 이러한연구들은주로팔메의개인적신념과정치적행보를분석하는형태로진행되었다. 올로프팔메는사회민주당의당수로서사회민주주의적가치를충실히구현하는동시에, 이전총리들과는차별적으로좀더과감하고극단적 (radical) 인, 혹은좌파적인 (left) 이상을대외정책에투사했다는점이강조된다. 6) 실제로올로프팔메총리는정치인으로서스웨덴내에서높은명성 - 7 -

16 을차지하고, 세계무대에서도그나름의위상을가지고있는것이사실인데, 이는집권당시외교적무대에서올로프팔메가보여준정치적행보에기인한것이기도하다. 따라서이러한접근은스웨덴내부대외원조정책의정립에있어서, 혹은유엔차원의다양한활동에있어서팔메총리의활동을보여주는등사례별로검증되면서나름의설득력을가지는것으로받아들여지고있다. 하지만스웨덴의대외정책은합의제의전통에따라개인지도자의의지만으로결정되기는어려우며, 이러한점에서외교정책수행의동기와과정전체를개인지도자의신념과역량으로만환원시켜설명한다는점에서한계가있다. 두번째는스웨덴규범외교의가장대표적이고도직접적인설명으로써, 사회민주주의체제및전통과외교정책과의연관성을강조하는것이다. 이러한논의에서는스웨덴내부의사회민주주의정치제도의강력한영향력하에평등, 정의, 도덕적가치및합의의문화가스웨덴사회전반에확산되었다는점이중요하게다뤄지며, 이러한고유한내적특성이국제주의와세계연대의식의기본출발점이되었다고주장한다. 즉, 이러한설명은스웨덴이내부적으로복지국가체제를완성하고, 그에따라평등과정의의가치를중시하는정책과제도를정착시킨것이세계관의정립과외교정책의기본방향에영향을주었다는논지이다. 이러한주장에는사실 사회민주주의 제도의확립과사회민주주의적관념의확산이가장핵심적이다. 그에따른근거로 1960년대부터 국민의집 이라는국내적이념이 전세계국민의집 이라는담론으로확장되면서, 스웨덴시민이가지고있는기본적인권리의보장은스웨덴시민이아닌전세계시민들도평등하게함께누려야한다 는인식이공식적언급에서나타났다는점을들고 6) Ann-Marie Ekengren, How Ideas Influence Decision-making: Olof Palme and Swedish foreign policy, Scandinavian Journal of History Vol. 36, No. 2, (May 2011) pp ; Ann-Sofie Nilsson, "Swedish Foreign Policy in the Post-Palme Era." World Affairs Vol. 151, No. 1 (Summer 1988) pp ; H. H. A. Cooper and Lawrence J. Redlinger, The murder of Olof Palme: a tale of assassination, deception and intrigue. (New York: Edwin Mellen Press, 2003); 하수정, 올로프팔메 : 스웨덴이사랑한정치인 ( 서울 : 후마니타스, 2013) - 8 -

17 있다. 이와함께각연구들은사민주의와연관되어구체적으로어떠한정책들이나타났는지를보여주는데, 결국스웨덴의대외정책은국내적인책임과의무가국제적인책임과의무가맞물려구성적으로상호작용을한결과로서설명된다. 7) 마지막논의는스웨덴의도덕적외교행태를북유럽지역차원에서바라보는시각이다. 이러한시각은앞서살펴보았던연구와마찬가지로사회민주주의적전통을중요시하고있다. 조금다른점은, 앞선논의와이어져서사회민주적정치체제와문화적전통과깊이관련된외교행태는단순히스웨덴에서만나타나는것이아니라같은정치제도를유지하고있었던북유럽국가들에게서동시에나타난다는점이지적된다는것이다. 주된논지는북유럽지역국가들은유사한구조적배경을가진것과동시에사회민주주의정치제도와내적으로통용되는윤리적가치를기반으로공통의국제주의적외교노선을취하게되었다는설명을골자로하고, 이는북유럽모델 (Nordic Model) 의성격을다양한각도로살펴보고자하는논의와연관된다. 이러한논의를통하여스웨덴을포함한북유럽국가는대외원조, 분쟁중개, 환경문제등에개입하면서북유럽 ( 혹은스칸디나비아 ) 예외주의라는개념을만들어낸동시에규범혁신가 (norm entrepreneurs) 라는명성을얻게되었다. 나아가북유럽사례는그자체로국제정치의장에서모범적인세계시민국가 (Good International Citizenship), 선한국가 (the Good State) 가존재할수있음을보여주는사례로도언급되었다. 8) 7) Annika Bergman, Co-Constitution of Domestic and International Welfare Obligations: The Case of Sweden s Social Democratically Inspired Internationalism Cooperation and Conflict Vol. 42, No. 1, (March 2007) pp ; Eliasson. Speech by the Swedish Minister for Foreign Affairs at the Swedish Institute of International Affairs, Stockholm, (14 June 2006); 손혁상 문경연. " 국제규범의내재화와정치환경 : 스웨덴 독일의 개발을위한정책일관성 (PCD) 도입사례를중심으로 " 세계지역연구논총 30집 (1) 호, (2012) pp ) 김준석 " 중견국가와인도적국제주의외교정책 : 스칸디나비아국가들의대외원조정책을중심으로 세계지역연구논총 제 28집 (1) 호, (2010) pp ; Christopher S. Browning, "Branding Nordicity: Models, Identity and the - 9 -

18 이러한연구들은북유럽지역차원의공통성과집합적이미지및북유럽모델자체에대한차별성을강조하고있다. 따라서이런접근법은어떠한과정을통하여북유럽고유의특색이나타났는지를규명하기보다는북유럽국가들을통하여세계무대에서 "Global Good Samaritan States" 의존재여부와그독특한성격을규명하는문제에방점을찍고있다. 결과적으로스웨덴은북유럽지역국가들과공통의규범적외교노선을공유하는국가의사례로서만설명되었고, 논의의특성상스웨덴의대외정책을독립적으로다루지못하고있다. 기존연구들은공통적으로사회민주주의체제적문화및가치를논의의전제로하면서스웨덴내적속성을중시하는접근법을취하고있다. 이러한기존연구의틀은스웨덴외교의고유한정체성을보여준다는점에서는가치가있으나, 본연구의핵심질문인 왜그리고어떻게규범외교전략이형성되었는지 를다루기에몇가지한계를지적해볼수있다. 먼저, 스웨덴의외교노선은 년대를거치면서생존을도모하는엄격한의미의중립노선에서국제문제에높은개입필요성을주장하는적극적인대외정책으로변모하였다. 이러한면에서기존연구들은사민당의장기집권하에사민주의적제도와관념이지속되고있었음에도불구하고 년대에는이러한규범적인대외정책이왜발현되지못했고, 또왜이러한외교노선의변환이발생하게된것인지를답해주지못한다. 기존연구들은대체로명확한시기구분없이스웨덴이고유의내적인특성으로인하여규범적인외교행태를보였기때문에, 도덕적인행위자로서대외 Decline of Exceptionalism." Cooperation and Conflict Vol. 42, No. 1, (March 2007) pp Christine Ingebritsen. "Norm Entrepreneurs: Scandinavian's Role in World Politics." Cooperation and Conflict Vol. 37, No. 1, (March 2002a) pp , The Scandinavia Way and Its Legacy in Europe Scandinavian Studies Vol. 74 No. 3, (Fall 2002b) pp ; Heikki Patomaki, "Beyond Nordic Nostagia: Envisaging a Social/Democratic System of Global Governance." Cooperation and Conflict Vol. 35 No. 2, (June 2000) pp ; Mikko Kuisma, "Social Democratic Internationalism and the Welfare State After the 'Golden Age,'" Cooperation and Conflict Vol. 42 No. 1, (March 2007) pp.9-26; Peter Lawler, Scandinavian Exceptionalism and European Union, Journal of Common Market Studies Vol. 35, No. 4 (December 1997), pp

19 정책을수행하고명성을얻게되었다는결과론적인입장을취하고있다. 따라서스웨덴의외교전략은사회민주주의에기반을둔내부적정치 문화의산물로여겨지면서선한, 혹은정당하고옳은것으로이상화되는경향을보이고있다. 결과적으로냉전기당시스웨덴의안보적고려와현실적인목표추구라는전략적측면이이러한국제주의적외교행태와어떠한관련을가지고있는지를비중있게다루지못하는것이다. 그렇다면사민당지도자들이기존대외정책에서방향을틀어규범외교전략을수립하고수행하는데어떤외교적동기와이해관계를고려하였는가? 기존논의들은규범외교전략수립이라는외교노선의변환과정과그로인해얻을수있다고기대되는국가적이익과목표가무엇이었는지를설명하지못한다는점에서큰한계에봉착하고있다. 또한사회민주주의정치문화와복지국가시스템의정립을통해국가내부적으로양심과정의, 평등을강조하는가치가아무리확산되어있다하더라도여러외교적선택지중에왜규범적역할을강조하는노선이선택되었는지를설명하려면추가적인논의가필요하다. 사회민주주의정치제도를선택하고복지시스템을잘마련한국가들모두가스웨덴이추진한방식의외교전략을고수하지않기때문에반증가능성이존재하기때문이다. 국가내적인제도와가치, 그리고대외정책간의관계는그자체만으로인과관계가명확하지않으며, 현단계의연구들도마찬가지로이상호관련성을설득력있게제시하고있지못하다. 따라서당시스웨덴의규범적외교전략의탄생을보다면밀히검토하기위해서는다른분석적논의가필요하다. 3. 분석틀및핵심주장 앞서언급하였듯이주목해야할기존연구는스웨덴의국가형성에서부터시작된 태생적인기질, 즉사회민주주의를매개로하여뿌리내린내부적특성이국제주의적인정책결과를만들어냈다고주장하는연구들이다. 본논문은내적속성만을강조하는입장으로부터차별화된지점에서스웨

20 덴규범외교전략의수립과정과구체적인정책의내용을살펴보게될것이다. 실제로국내적정치제도및사회문화는대외정책을수립하는데있어특정한 방향 혹은 선호 를결정지을수있다는점에서외교정책분석에서중요한변수로다루어진다. 마찬가지로전후사회민주주의체제의성공과그로부터파생된국가내부적전통이스웨덴의대외정책에일정한영향을미쳤다는점은무시할수없는사실일것이다. 하지만더욱중요한것은스웨덴사회민주주의체제수립과함께사민당의집권이 44년동안지속적이었고, 년대에도체제내부적갈등및경쟁이두드러지지않았다는점, 또한사회전반에서복지국가의이념이나가치가크게도전받지않고있었음에도불구하고스웨덴의외교전략이큰틀에서변화가있었다는사실자체이다. 스웨덴고유의정치제도와사회문화적가치만을강조하다보면 1960년대부터 왜, 그리고 어떻게 규범과도덕성, 양심을강조하는외교전략을추진하게되었는가를총체적으로살피지못한다. 이는스웨덴대외노선의변환과규범외교전략형성의요인을다른각도에서고찰해야하며, 단순히내부적요인에만초점을두는것을넘어서당시외부적컨텍스트라는보다넓은맥락에서살펴볼필요가있다는문제의식을가능하게한다. 본연구는내적속성과가치를우선적으로강조하는기존논의의한계에대한비판적시각을전제로하고, 스웨덴의규범외교수립과구체적정책수행과정을 외부구조와의상호작용속에나타난전략적판단의산물 이라는시각에서재구성해보고자한다. 1960년대후반과 1970년대에스웨덴이처한외부적환경은무엇이었고, 사민당지도자들은이를어떻게인식하고있었는가? 냉전기당시스웨덴의핵심적국가이익은무엇이었고, 당면한외부현실과이익기반의전략적사고는새로운외교전략수립에어떠한영향을끼치게되었는가? 특히현실적인국가이익추구와전략적판단이어떻게도덕적행위자로서자리매김하고자하는규범외교와연관되었는가? 본논문은이러한질문에대한답을제시하고자한다. 그렇다면우선적으로스웨덴이대외정책을수립하고수행하는데있어중요하게고려되어야하는외부적구조가무엇인지살펴볼필요가있다

21 일반론적으로외부환경은그속에속해있는모든행위자에게영향을주며, 대외정책도이러한구조속에서탄생하게된다. 9) 이후에좀더상세히다루어지겠지만, 스웨덴또한대외정책을입안하고수행하는데있어내부적요소그이상으로중요하게고려되었던것은외부적환경이었다. 따라서본논문에서스웨덴의대외전략의형성을살펴보기위한분석적프레임은 외부구조 (external structure) 라할수있고, 제 2차세계대전후스웨덴대외정책을둘러싼구조를보다세분화하여살펴보면다음 < 그림 1> 과같다. < 그림 1> 전후스웨덴대외정책의구조 < 그림 1> 에서보듯이전후시기외부적환경은구체적으로냉전 - 유 럽지역 - 북유럽지역이세가지층위로세분화해볼수있다. 이는탈냉전 9) 외부적구조는그양태에따라특정행위자의외교적행위에제약적요소를주는데, 이는모든행위자에게마찬가지로적용이되지만특히상대적으로열세의위치에있는국가들의경우에는제한적인요소가더욱두드러진다. 상대적열세의국가들은대외정책을수행함에있어내부적인고려보다현존하는구조에더욱취약하다. Anders Wivel, Alyson J.K. Bailes and Clive Archer, Setting the Scene: Small states and international security, in Clive Archer, Alyson J.K. Bailes and Anders Wivel (eds.), Small States and International Security: Europe and beyond (New York: Routledge, 2014) pp. 5-9; Ronald P. Barston, The External Relations of Small States, in August Schou and Arne O. Brundtland (eds.), Small States in International Relations, Nobel Symposium 17 (New York: John Wiley & Sons, 1971) pp

22 기가도래하기전까지스웨덴대외정책이주요하게수행되는장 (arenas) 인동시에전후외교전략수립에서중요하게고려해야하는제약적인구조이기도했다. 10) 이러한외부구조는스웨덴을둘러싸고있는지정학적인구조로치환될수있는데, 실제로스웨덴의외교적행위는이러한지정학적구조의강력한영향을받아수행되었고, 내부적발전 (internal development) 도이에따라여러차례변화를겪었다. 11) 냉전은전후세계질서의주요한작동원리를지배하는거시적구조였다. 큰틀에서모든국가행위자들은이러한질서에영향을받았고, 스웨덴을둘러싼각지역구조전반에지배적인분위기를형성하였다. 유럽지역은소련의지리적위치와그영향권이직접적으로서구권과맞닿아실질적인갈등과대립이발생한구조다. 가장가까이에서진영논리에따라냉전을체화한공간으로서유럽은동서갈등의무대로기능하여실제거시적냉전의분위기와보조를맞춰진행되는경향이있었다. 12) 하지만 년대부터는 EU 역사의출발이라고일컬어지는새로운통합과정이본격화되면서정치 군사 안보적분야와는또다른경제적질서가창출되었는데, 이는스웨덴에게보다많은도전을제기하게된다. 따라서냉전과유럽지역구도는 따로또같이 상대적열세에있던스웨덴에게압력을주는구조였다. 마지막으로북유럽지역구조 (Nordic sub-region) 는실제로유럽지역 (mega-region) 에속해있는하위단위이다. 하지만북유럽지역은타구조와달리스웨덴에게압박을주는공간이기보다는스웨덴과마찬가지로냉전기구조에동일한도전을받았다. 후술하겠지만, 북유럽지역은중립국스웨덴이최우선적으로고려하고중요성을부여하고자노력한구조였다. 전후스웨덴의외부환경은각각의작동원리가존재하는것으로그 10) Nils Andrén, Sweden s Security Policy, Cooperation and Conflict Vol. 7, No. 1 (March 1972), p ) Ian Ronald Barnes, Swedish Foreign Policy: A Response of Geopolitical Factors, Cooperation and Conflict Vol. 9, No. 1 (March 1974) pp ) 이러한점에서 < 그림 2> 냉전기유럽지역구조를거시적냉전구조와구분할때실선대신점선을사용하였다

23 림처럼세가지층위로나뉠수있지만, 실제로이는완벽하게구분되기보다서로긴밀하게맞물려다이내믹스를형성하였다. 그리고가장거시적차원에서부터북유럽하위지역단위, 마지막으로스웨덴내부까지영향력의방향은가장큰원에서부터안으로투사되었다. 하지만중요한점은대외정책이수행되는가운데이러한구조의압력에도불구하고스웨덴의외교전략이일방적으로결정되지는않았다는점이다. 따라서구조는경직되어있기보다는가변적이고, 행위자들이그나름대로대외적활로를모색할수있는공간으로이해해야한다. 13) 따라서스웨덴의외교전략은상존하는지정학적구조, 국제정치구조에단순히종속적으로혹은반응적으로나타난것이아니라서로상호작용을하는가운데발현되었다. 향후논의에서는스웨덴고유의이익과인식의기반이 < 그림 1> 에서나타나는구조속에서어떻게틈새를찾아새로운형태의대외노선으로발전되는지를밝히게될것이다. 본논문에서이러한스웨덴대외정책을둘러싼구조를하나의분석적프레임으로사용하여강조하고자하는것은 년대창출된규범외교전략이단지이상적으로, 내부적으로발현된것이아니라외부적구조와의관련속에서탄생하였다는점이다. 따라서냉전기형성된스웨덴의외교정책은큰틀에서외부환경과의상호작용속에서내부적으로합의된국가적이익에충실한형태로수행되었다는실리기반의접근에서이해되어야하고, 규범외교또한마찬가지로적용될것이다. 결과적으로본논문은기존연구와차별적으로당시외부구조와의관련속에서 년대규범외교전략의형성과구체적내용을분석하여냉전기스웨덴외교정책의독특한양상을드러내는동시에, 스웨덴외교 13) 본논문에서는외부적환경의중요성을강조하지만신현실주의에서상정하는거시적구조개념을차용하지는않는다. 월츠식의구조개념은국가행위자에게일반적인영향력을행사하여특정한행위를하도록결정한다고전제한다. 국가행위에있어부정부성이라는구조자체의원리가주요한변수인것이다. 하지만설명한대로, 본논문에서언급하고자하는외부구조혹은구조적환경이란스웨덴에게거시적으로혹은지정학적으로 주어진것 으로서제약적인측면을가지는것은사실이나, 스웨덴의외교적패턴전부를일방적으로결정하는구조를뜻하는것은아니다. 따라서본연구에서는신중하게외부구조와의 상호작용 이라는단어를선택하였다

24 사례를중견국혹은중소국이취할수있는하나의일반화된모델로서제시하고자한다. 즉외부구조와내부구조의상호작용이라는틀을통해냉전기스웨덴의대외노선에대한정확한이해를도모하고독자성을강조하는한편, 구조적제약속에놓인국가가하나의외교전략으로선택가능한옵션중하나로스웨덴의사례를보여줌으로써 규범외교 에대한통찰력을제공하는일반화의가능성을드러내고자한다. 4. 연구방법및논문의구성 본연구에서는당시스웨덴을둘러싼구조를거시적차원의냉전구조, 중범위적차원의유럽구조, 그리고하위지역단위로서의북유럽구조로해체하여, 사민당정치지도자들이어떻게 규범 을강조하는방향으로대외적활로를모색했는지를살피고, 스웨덴식의규범외교는당시발생한외부구조의변화속에서틈새를모색하려는노력의일환에서탄생한것임을보여줄것이다. 이를위하여당시총리를비롯한사민당정치인들의연설자료및정부공식외교문서와같은 1차문헌과관련 2차문헌을폭넓게활용하고자한다. 우선외부구조를분석하기에앞서제 Ⅱ장에서는전후질서에서스웨덴의핵심적국가이익과대외적목표가무엇이었는지를살펴본다. 그리고 년대에나타난소극적인대외정책의이유를간략하게살펴보고, 1960년대후반부터본격화된적극적대외노선으로의전환, 즉규범외교의탄생을다뤄볼것이다. Ⅱ장에서다뤄진스웨덴의국가이익과대외적목표는이후다뤄질외부구조와공명하여특정한방식의활로를찾아나갈수있게하였다는점에서중요하다. 그다음부터는 1960년대후반과 1970년대초반의시기를한정하여앞서구분한세가지외부구조를각장으로나누어살펴보고, 이에대응하는스웨덴의전략을살펴본다. 제 Ⅲ장에서는스웨덴에게가장높은압력을주었던거시적인냉전구조가 1960년대부터어떠한변환을겪었는지

25 를다루고, 이에따라스웨덴에게나타난외교적기회를포착해내고자한다. 그리고이러한상황에서스웨덴정치인들의담론과인식을살펴보고, 그에상응하여강조된정책은무엇이었는지, 그리고과거와비교하여어떤방식으로국가이익이확대되어갔는지를살펴볼것이다. 제 Ⅳ장에서는유럽질서차원의변환을통하여제기된도전적인요소를다룰것이다. 그리고냉전질서에서포착된기회와더불어스웨덴이어떻게제약적인유럽지역구조에서자국만의브랜드를강화시키고탈지정학적인공간으로틈새를찾아나갔는지를보여줄것이다. Ⅳ장에서는외교적지평의확대를보여줌으로써스웨덴의국제주의와연대주의가어떻게공고화되었는지그과정을분석해보고자한다. 제 Ⅴ장의북유럽지역은이전구조들과는다르게스웨덴에게압박을주기보다는연대를모색할수있게하는공간이자전후시기부터지속적으로중요성이강조된구조이다. Ⅴ장에서는 1960년대부터나타난거시적냉전과유럽질서의변환속에서사민당정치인들이공통의정체성을강조하여어떻게북유럽지역내의협력을이끌어냈는지를살피고자한다. 그리고이러한과정에서스웨덴이어떻게자국의규범외교전략을공고히하고, 규범적행위자로서이미지를굳힐수있었는지를논하고자한다. 마지막결론에서는앞에서다루어졌던내용들을정리하는동시에외부구조와의상호작용이라는분석틀로냉전기스웨덴의규범외교전략이더욱효과적으로설명될수있음을강조하고자한다. 나아가스웨덴의규범외교는 21세기변화하고있는세계정치환경에서도유효한모델이될수있음을주장하면서일반적차원의함의를도출해볼것이다

26 Ⅱ. 냉전기스웨덴대외노선의변환과규범외교의탄 생 앞의분석틀에서언급하였듯이스웨덴대외정책은외부적구조에민감하였고, 외부환경의변화에따라 년대와 년대스웨덴의대외노선은상이하게나타났다. 본논문은이러한구조적변화를다루기에앞서대외전략의방향을설정하는데우선적으로중요한스웨덴내부적이야기를다루고자한다. 하지만기존연구에서처럼사회민주주의적인정치제도및사회문화적가치라는측면을다루기보다전후질서에서스웨덴이대외정책을통해얻어내고자하였던핵심적국가이익은과연무엇이었고, 구조적압력속에서도지키고자하는목표가무엇이었는지를살펴보고자한다. 그리고 1960년대후반대외노선의변화를큰틀에서검토해볼것이다. 특정상황 (structure) 하에서대외적목표 (goal) 와목표추구를통해기대되는이익 (interest) 은한국가의외교전략과구체적인정책수행의내용을 1차적으로규정짓는핵심요소이다. 이러한점에서냉전기스웨덴의국가이익과대외적목표를담보하던핵심은 중립노선 과 자율성유지 이다. 1. 냉전기스웨덴의국가안보전략 1) 냉전기스웨덴중립노선의형성 전후질서에서동서진영의대립은스웨덴의외교전략수립에있어서최우선적인고려사항이자, 대외정책의향방을규정짓는가장거시적인차원의압박구조였다고할수있다. 스웨덴은북유럽지역의가운데에위치하면서도발트해와가까운전략적요지를차지하고있었기때문에미소강대국정치의위협을몸소경험해야했다. 앞서언급하였듯이특히지리적으로소련과가깝다는점때문에냉전은거시적차원을넘어지정학적으

27 로체화된구조이기도했다. 따라서냉전기스웨덴정책결정자들은의식적으로이러한위치에서오는위협요인을최소한으로줄이고자노력하였다. 유럽을휩쓴두번의전쟁에서스웨덴은중립노선을탄력적으로조정하며가까스로전쟁의참화에서빗겨나갈수있었다. 하지만 2차대전이끝나고도래한새로운냉전질서또한스웨덴에게새로운도전이었다. 진영논리가공고화되는속에서, 스웨덴또한다른국가들과마찬가지로선택을강요당한것이다. 미국과소련양진영으로나뉜구도에서어느블록에편입될것인가하는문제는직접적으로스웨덴의운명을결정짓는예민한사안이었다. 이러한선택의기로는특히스웨덴의국가적위치때문에매우논쟁적이었다. 사민당지도자들은정치적으로는민주주의적체제를비롯해자유진영의이데올로기에가까웠고, 서구세계 (the Western world) 와의직접적으로강력한경제적연결고리를가지고있었지만, 동시에지정학적으로는소련과가까이있음을자각하고있었다. 따라서각영향권을확대하는것을추구하는초강대국의전략적이해관계속에서스웨덴의위치를설정해야했기때문에스웨덴국가적지위와대외노선의향방은굉장히중대한문제일수밖에없었다. 14) 당시동서경쟁으로인해유럽또한냉전적분열구도에깊이영향을받았다. 서유럽은브뤼셀협약에따라북대서양조약기구 (NATO) 가결성되었고, 동유럽은소련과함께바르샤바조약기구 (the Warsaw Pact) 라는군사동맹이창설되었다. 이러한구도는세계적차원의질서를반영하는정치적, 안보적고려에서만들어진것이었다. 적대적인동맹및블록형성의상황에영향받아스웨덴내부에서도대외노선에대한본격적인토론이일어났다. 하지만 1950년대에를란데르총리는전시에서와마찬가지로스웨덴은어느블록정치에도가담하지 14) Svenker Åström, Swedish Neutrality: Credibility Through Commitment and Consistency in Sundelius (ed.) 1989, p. 17; Nils Andren and Gylfi P. Gislson, "The Nordic Countries between East and West," in Erik Allardt, Nils Andren and Erik J. Friis (eds.), Nordic Democracy: Ideas, Issues, and Institutions in Politics, Economy, Education, Social and Cultural Affairs of Denmark, Finland, Iceland, Norway, and Sweden. (Copenhagen: Det Danske Selskab, 1981), pp

28 않을것을공식적으로선언하였다. 이는한진영에포함되어상대진영에적대적자세를취하는것은결국스웨덴의안정을해칠것이라는판단때문이었다. 에를란데르총리는중립적인자세를취하는것이스웨덴대외정책의관례였다는점을지적하면서, 중립노선을유지하는것, 그리고이를지켜내고자하는스웨덴의능력과의지는잠재적인군사적갈등, 혹은전쟁에휩쓸리는것을궁극적으로방지하는유일한길이라고언급하였다. 15) 중립고수 에대한결정은스웨덴의역사적경험에서기인하는바가컸다. 전술하였듯이스웨덴사회는여전히 19세기부터지켜왔던중립노선에대한확고한믿음이있었다. 그리고그러한믿음에결정적으로작용한것이바로두번의세계대전에직접적으로휘말리지않을수있었다는역사적사실이었다. 정확하게는스웨덴영토가전장이되지않을수있는행운을누리게된것은단순히중립정책때문만은아니었지만, 중립이라는지위가필요조건중의하나였다는것엔의문의여지가없었다. 따라서전후새로운질서속에서사민당정부는자연스레중립노선을채택하게되었고, 이는비사민주의계열의정치인들뿐만아니라대중들사이에서폭넓은지지를받았다. 중립에대한선택은단순히스웨덴국가공식노선의지향점을의미하는것을넘어서스웨덴사회를지켜주는 안전망 (the safety net) 혹은 평화정책 (peace policy) 혹은 평화를사랑하는정책 (peace-loving policy) 등으로동일시되었다. 중립의가치는스웨덴사회를지켜주는과거의유산으로서재론의여지가없는것으로합의를이루게된것이다. 16) 중립노선은스웨덴국가안보정책의가장핵심적인사안이었고, 실제로국가적이익과대외적목표그자체를의미하기도했다. 1945년이후그공식적내용은 전시중립을위한평시비동맹 (non-alliance in peacetime aiming at neutrality in the event of war) 으로요약될수있다. 17) 따라서블록정치에가담하지않을것이라는약속은미소진영 15) Samuel Abrahamsen, Sweden's Foreign Policy (Washington D.C.: Public Affairs Press, 1957) pp ; Barnes, 1974, p ) Barnes, 1974, p. 244; Sundelius (ed) 1989, pp. 3-4; Åström, 1989 p

29 하에만들어진어떠한적대적인동맹에도가입하지않는정책을의미한다. 전후외교정책의방향에상당한영향력을지니고있었던외무장관운덴 (Östen Undén) 18) 또한공공연하게이러한중립노선을엄격하게지지하였고이는스웨덴식전통적외교안보독트린을대표하고있다. 19) 2) 스웨덴의핵심적국가이익과대외적목표 1940년대이후스웨덴의안보정책은언제나미소대립으로인한유럽대륙혹은북유럽의잠재적인전쟁혹은군사적갈등의위협을상정하고있었다. 이는 19세기부터유럽대륙내의무력충돌, 갈등, 그리고세계대전을경험한국가로서자연스러운것이었다. 따라서유사시강대국의점령혹은개입을방지하고균형을유지하는것은이전의경험에서처럼평시비동맹중립정책으로인해가능하다고여겨졌다. 그이유는동맹으로부터의자유 ( Freedom from alliances ) 가곧다른국가와의무력충돌에서공동으로특정한조치를취해야하는, 그럼으로써자연스럽게갈등에끌려들어갈수밖에없는 의무 를피할수있는최선의방법이라여겨졌기때문이다. 20) 17) Ulf Bjereld and Ann-Marie Ekengren, "Cold War Historiography in Sweden," in Thorsten B. Olesen (ed.), The Cold War and the Nordic Countries: Historiography at a Crossroads (Odense: University Press of Southern Denmark, 2004), p ) 사민당출신인 Östen Undén의재임기간은 1945년부터 1962년까지였는데, Undén은오랜시간외무장관을담당하면서스웨덴의전후외교정책의큰틀을만든인물로꼽히고있고, Undén의영향을받은냉전초기스웨덴대외노선은 the Undén Line" 이라고도불린다. 이기본노선에대한자세한사항은다음절에서후술될것이다. Bjereld and Ekengren, 2004, p ) Alf W. Johansson and Torbjӧrn Norman, "Sweden's Security and World Peace: Social Democracy and Foreign Policy" in Klaus Misgeld, Karl Molin, and Klas Amark (eds.) Creating Social Democracy: A Century of the Social Democratic Labor Party in Sweden. (University Park, Penn: The Pennsylvania State University Press, 1992) pp ) Bjereld and Ekengren 2004, p. 147; On the Official view of the World" (Government Statement in the Riksdag foreign affairs debate 23 March 1972) Cooperation and Conflict Vol. 7, No. 1, (March 1972), p. 208;

30 따라서 비동맹중립정책 은외교안보정책의핵심이되었고, 이를통해서사민당정부의목표는구체적으로첫째, 전쟁상황에서스웨덴영토가전장이되는것을피하고잠재적적국의직접적인공격을받지않는것, 둘째, 유사시어떤강대국의전진기지로도사용되는것을막는것, 이두가지였다. 21) 이를요약하면평시의비동맹을통해전시에도중립을유지하겠다는것이었고, 당면한질서에서최우선적국가목표는군사적갈등이나긴장에휩쓸리지않는 적어도휩쓸리지않을수있는 외부환경을만들어내는것이었다. 이렇게스웨덴영토를완전하게지켜내고, 잠재적갈등을최소한의수준으로유지할수있는안정적인환경을만드는일은곧스웨덴의 국가적자율성 과 독립성 을유지하기위한기본조건으로그려졌다. 1) 군사적갈등을피하고, 2) 외세의개입없이국가적독립성과행동의자율성을담보하는것은탈냉전기가도래하기전까지스웨덴국익의가장핵심을이루고있었고, 이러한국익을담보하는 중립유지 외교전략이추구하는제 1의목표가되었다. 22) 중립적지위는국가적의지 (will) 를넘어능력 (capability) 의문제로인식되면서, 스웨덴정부는총력방위 (Total Defence Policy) 라는 강력한군사력 구축에합의를이루었다. 스스로를지킬군사력을보유한다는것은중립이라는지위로인해전쟁시어떠한군사적원조를받지못하는시나리오에대비한것이자강대국이쉽게스웨덴의영토를침범할수없도록하려는의도의발현이기도했다. 나아가일정수준의군사력을유지하는것은스웨덴이자신의중립적지위를지키기위해평시에도노력하고있음을보여주는장치로기능하였다. 따라서스웨덴이스스로정한국가적지위는바로강력한국방력을기본으로하는 무장중립 이었고, 중립이라는 안보정책 은자연스럽게 국방정책 과도깊은연관을지니고있는것이었다. 그리고강대국사이에서제기될수있는의심을불식시키면서중립 Abrahamsen, 1957, pp , ) 여기서실질적으로스웨덴영토를침략할수있는잠재적적국이란소련이다. 진영간대립으로발생할수있는전쟁자체에휩쓸리지않는것이중요했지만, 유사시에정치적, 이념적, 문화적으로가까운서구세로부터의공격보다소련에의한침공이당면한안보적과제중가장높은위협요소였다. 22) Åström, 1989, pp ; Barnes, 1974 pp

31 정책을효과적으로, 탄력적으로유지시키고자하는것이대외정책의기본본방향으로설정되었다. 23) 스웨덴의중립은국제법적으로나, 다른국가들에의해서공식적으로보장된체계로서기능한것이아니라자기규정적인측면이있었기때문에언제든지외부적요소에의해침해당하고와해될수있는가능성이있었다. 이러한점은언제나스웨덴정책결정자에게중립노선을방해하는잠재적불안요소로남아있었다. 따라서타국으로부터중립정책에대한신용 (credibility) 과존중 (respect) 을어떻게얻어낼것인지가중요한문제였다. 사민당정치지도자들은 스웨덴은어떠한상황에서도특정한블록, 혹은강대국의편에경도되지않고중립을지킬것 이라는원칙이자국의의지만큼이나타국의 신용 에실질적으로는더욱의존하고있음을잘인식하고있었다. 24) 외무장관운덴의후임인토르첸닐슨 (Torsten Nilsson) 은 1965년중립정책의신뢰성에관해다음과같이설명하였다. Our foreign policy must not be drawn up so as to give rise to suspicions in the country of one great power or expectations in the country of another. It must be possible to rely on the policy we have chosen. Thus in this respect our foreign policy aims at gaining and retaining the confidence of the great powers. 25) 이러한기조는기존에를란데르총리와운덴외무장관시대부터확립된원칙과동일한것이며, 1970년대에도여전히유효한것으로그려지고있다. 신용의문제는스웨덴이중립노선을견지하고있는한시대를막론하고언제나일정수준유지해야하는것으로서, 자기선언적중립의대 23) Sweden (Utrikesdepartementet, Sverige Säkerhetspolitiska utredningen), Peace and Security: Swedish Security Policy : abridged version and translation of SOU 2002:108 : report from the Inquiry on Security Policy (Stockholm, Fritzes offentliga publikationer 2004) pp ; On the Official view of the World", 1972, p ) Bjereld and Ekengren, 2004, pp ) On the official view of the world," 1972, p 에서재인용

32 내적확신이라는측면과타국의인정을기반으로하는대외적측면을연결해주는핵심이라할수있다. 따라서대외정책상에서정치적대립이나타날때주요쟁점이됐던것은중립그자체라기보다는중립노선과상충적으로보이는대외적행동에어떻게타국으로부터 중립이라는지위에서현상변경을시도하는것이아니라는 사실을인식시키고, 신뢰를유지할것인지였다. 신뢰성의문제는결국스웨덴주변환경을어떻게안정적으로유지할것인가로귀결된다. 따라서이는 년대냉전구조가고도로경직되고있는상황속에당시사민당정부의대외노선의성격을규정지은신중함과자기절제의이유가되었다. 26) 환 2. 적극적외교정책 (Active Foreign Policy) 으로의전 1) 구조적경직성과자기절제적중립정책 초기냉전체제의압력과신용문제와는별개로, 국가내부적요소는전후스웨덴대외정책의소극적인성격에얼마나영향을미쳤는가? 여기서스웨덴사회발전과정을간략하게살펴보고소극적대외노선과의관계를고찰해볼필요가있다. 1936년에집권한사민당은내부적인결속을다지고사회민주주의이념에기반을둔정부주도의국가건설 (state-building) 을수행하기시작했다. 직접적으로세계대전을겪지않아사회적혼란은그리크지않았지만, 스웨덴에서도대외적인 생존 문제를뒷받침할수있는국내적통합과사회발전이라는 번영 과 안정 의문제가대두하였다. 27) 26) Åström 1989 pp ) 사민당정부는 1936년에연합정부를구성하여민주적인정치이념과제도를구축하고, 1938년노사대타협을통해합의에기초한정치사회적문화를창출해냈다. 그리고권력을안정화시키는과정에서사민당은적극적인복지프로그램을시작하였는데, 이때당시도입된정책이스웨덴모델을대표하는 국민의집 이라는전략이었다. 국민의집 정책을통해사민당정부는모든국민의평등과보편적복지를지향하는사회민주주의체제를발전시키게되었다. 토니그리피스. 차혁역. 스칸디

33 전후생존과번영의측면에서, 사민당정부는국외로투사되는외교정책에집중하여자원을투자하기보다는우선적으로사회내부에큰관심을쏟을수밖에없었을것이다. 즉, 사민당지도자들은자신들이지향하는가치를확대시키는사회내부적개혁과권력안정화를전후시기의최우선과제로삼을수밖에없었고, 이는곧당시스웨덴국가적역량이대외적으로권력을투사할수있는정도로강력하지않음을뜻하기때문에 년대대외정책은자연스럽게소극적성격으로귀결되었다는주장이가능하다. 즉규범적자원을중심으로적극적인행위의동기를부여하는규범외교전략이담론화되고수행되기에는그내부적여건이충분히성숙되지못했다고할수있는것이다. 하지만이런내부적역량의측면은소극적대외정책의결정적인변수가되지못한다. 그이유는규범외교전략의단초로서세계에대한도덕적인책임과사명에대한언급은냉전초기부터지속적으로나타나고있었지만구체적인외교정책으로발전될수가없었기때문이다. 28) 몇몇사민당정치인들은세계속에서갈등과긴장을완화할수있는국제사회의출현을위해서스웨덴이평화를촉진하는가교역할을해야하고, 그또한스웨덴의목표가되어야함을빈번히언급하였다. 이는정부공식연설이나성명에서도공공연하게드러나고있었다. 소극적대외노선을형성하는데큰기여를한운덴외무장관또한 1952년과 1959년에각각 갈등적인세계에서화해무드조성을위하여스웨덴의이상을표현할수있으며, 중개자로서역할을할수있는여지가있음 을언급하였다. 29) 또한각각의개별인사들도세계적무대에서두각을드러내며분쟁을중개하거나평화의수호자로서활동하면서스웨덴의평화로운이미지 나비아 : 우리가몰랐던또하나의유럽 ( 서울 : 미래의창, 2006); 김인춘 김욱. 유럽통합과스웨덴중립노선 : 역사, 성격, 진화 한국과국제정치 제 24집 (4) 호, (2008), pp ) Johansson and Norman, ) Bo Huldt, Sweden, the United Nations and Decolonization: A Study of Swedish Participation in the Fourth Committee of the General Assembly (Lund: Essenlte Studium, 1974) p. 27. 운덴외무장관연설재인용. 이는 년대올로프팔메총리의담론과매우유사한측면을보이기도한다

34 형성에도움을주기도하였다. 스웨덴적십자총재를지냈던폴셰베르나도테 (Folke Bernadotte) 나, 유엔의제 2대총장을지낸다그함마르셸드 (Dag Hammarskjold) 등이그예다. 30) 하지만개별적인사의활동은특정한외교전략으로이어지기보다개인적신념을기반으로당위적인성격에그칠수밖에없었고, 스웨덴정치인들의언급은항상중립그이상의의미를주지않도록신중한방식으로표현되었다. 31) 결과적으로 1950년대까지의소극적인외교정책의성격은스웨덴사회내부적발전과정에영향받았기보다앞서 1장에서상술한대로전세계적으로도래한냉전질서의출현이라는국제정치현실에기인한바가크다. 이와같이냉전초기스웨덴의중립노선은앞서 1절에서언급한내용과종합하여다음 < 그림 2> 와같은구조로이해될수있다. < 그림 2> 냉전초기 ( 년대 ) 중립노선의구조 스웨덴의중립노선은냉전초기상황과맞물려국가적생존을위한 안보정책 의의미가두드러졌고, 그러한중립지위는대내적으로방어적 30) 베르나도테는 1948년이스라엘-팔레스타인갈등의조정관을맡아유엔과함께평화플랜 ( 베르나도테플랜 ) 을입안하였고, 이는최초의평화적합의문이라는의미를지니고있다. 함마르셸드는개발협력이슈개입, 수에즈운하사태해결등다양한분야에서인류복지를실현하고유엔을적극적인기관으로한층강화시켰다. Alison Brysk, Global Good Samaritans: Human Rights as Foreign Policy. (New York: Oxford University Press, 2009), p. 46 이렇게주요인물의역할이외에도스웨덴정부차원에서유엔과같은국제기구를통해일찍부터평화유지군활동과분쟁중개, 각종이슈에대한규범형성의시도가이루어기도하였다. 이와관련된논의로는 Swedish Institute of International Affairs (1956) 참조. 31) Johansson and Norman, 1992, p. 340,

35 인 (defensive) 무장이라는국방정책과대외적으로신용과신뢰의획득을목표로하는외교정책을기반으로이루어진것이었다. 안보-국방-외교이세가지층위는깊은연관을지니며이루어졌는데, 여기서외교정책과국방정책은중립이라는안보적보장을가능하게하는주요한 수단 으로인식되면서위계적인구조를이루고있었다. 따라서중립노선 ( 혹은중립안보정책 ) 은외교정책과국방정책의내용을결정지었지만, 반대로외교정책과국방정책, 특히효과적중립을구현해야하는안보적과제를안고있는외교정책은부차적인혹은종속적인것으로인식되어정치인들사이의주된이슈로부상하지못했다. 실제로 1960년대에이르기까지외교정책자체의내용은전면적인논의혹은협상의대상도아니었다. 32) 국가적생존과직결되는것으로서중립정책은 1940년대와 50년대동안가장엄격한형태를띠고있었고, 이는냉전질서형성당시의경직성에기인한바가크다. 냉전초기초강대국의질서속에자신의위치를결정해야했던상대적소국들과마찬가지로국가적생존이라는일단의이익을담보해내기위해서사민당정책결정자들은대외정책에서많은옵션을가지지못했다. 이는당시거시적인국제정치질서가부과한압력그자체였다. 즉, 안보상의고려, 중립유지이외의새로운외교적역할과확장된정책수행에대해서는큰관심을기울일수없는상황이조성된것이다. 단적인예로 1950년대후반운덴과에를란데르총리는 다른국가의정책에대한무절제한비판은궁극적으로스웨덴이고수하고자하는중립정책을훼손시킬수있다 는입장을공식적으로발표했다. 즉신뢰할수있는외교정책이란타국의정책과이념과관련한입장표현 (the expression of opinion) 에제한을필요로한다는것이었고, 대외적노선에있어비동맹원칙과함께엄격한표현의중립성, 이념적중립성까지요구되었다. 33) 그결과, 필연적으로스웨덴의외교정책은외부구조의압박 32) Johansson and Norman, 1992, p ) 운덴장관은만일스웨덴정부가공식적으로일방 (one party) 의편을드는입장을드러낸다면, 이는평화적공존과화해를위한노력을저버리는것과마찬가지라는공식입장을천명하였다. 표현에있어서의엄격한중립고수 와신중한접근은 the Undénesque formulation 이라고불린다. Johansson and Norman, 1992, pp 이역시타국에의한중립적지위인정이라는신용의문제와직결된다

36 속에서행동과표현상에서의중립을고수하여생존을도모한다는최소한 의목표를추구하는형태로발전될수밖에없었다. 34) 2) 적극적외교정책의탄생과제 3 의길 하지만스웨덴의대외노선은지정학적으로중립적생존을도모해야하는 안보 적상태에서벗어나올로프팔메총리집권이후보편적가치와 규범 을강조하는것으로그성격이변화되었다. 상대적열세속에서대외정책의지향이국가의안보적이익만을강조하던것을넘어보편을이야기하는, 보다세계적인것으로확장하게되는계기가존재한것이다 (national international). 외교분야에있어서이러한획기적인전환은이전의논의들이세밀하게잡아내지못하고있는부분이다. 스웨덴내부에서도 1960년대후반부터외교전략에대대적인전환이발생했다는점에합의를이루고있다. 2차세계대전직후부터 1960년대이전까지사민당정책결정자들은자국을두개의강대국 ( 미소 ) 사이의완충국가로서규정짓고엄격한의미의중립정책을고수하였다. 그리고국제무대에서저자세 (low profile) 를유지하려했는데, 이러한특징들때문에냉전초기스웨덴외교정책은자기절제적이고소극적인것으로그려진다. 앞서언급하였듯이사민당지도자들은중립국가로서의생존확보에최우선적인목표를두고신중함 (caution) 과자기억제 (self-restraint) 를실천하려고하였으며, 이러한태도로인하여스웨덴의목소리는국제무대에서그리두드러지지않았다. 이는 1960년대후반외교정책상에서규범을강조하면서발전시킨적극적인대외노선과는질적으로차이를보이는것이었다. 35) 1950년대까지대외정책의소극적성격은팔메총리집권이후적극 34) Ake Sandler, "Sweden's postwar diplomacy: Some problems, views, and issues" The Western Political Quarterly 13-4 (Dec 1960) pp ; Bjereld and Ekengren 2004, pp ; Herbert Tinesten, "Issues in Swedish Foreign Policy" Foreign Affairs. (April 1959) pp ; Barnes, 1974, pp ; Johansson and Norman, 1992, p ) Bjereld and Ekengren 2004, pp

37 적인것으로전환했다는것이일반적인평가이다. 여기서나타난 적극적 이라는표현은과거스웨덴의국가적목표와이를위한대외정책수행의범위에서나타나는소박함과대비되는것으로, 적극적외교정책 (Active foreign policy 혹은 Activism) 은팔메이후의외교정책을설명하기위한공식적표현으로사용되었다. 이렇듯 1960년대후반부터새로운차원의외교전략이모색되었는데, 이는 1960년대의세계정세의변화와맞물리는것이었다. 1969년올로프팔메의총리취임이후부터, 스웨덴은하드파워로뒷받침되는경쟁구도속에서경제력이나군사력대신규범지향이라는새로운외교적자원을가지고국제무대에개입하고자하였다. 변화된정세에맞춰좀더확장된국가적목표를위한달성하기위한전략으로적극적규범외교가본격적으로시작된것이다. 이러한변환은과거안보정책을떠받치던하위개념으로외교정책을이해하던것에서벗어나, 그목표와범위를확장하여하나의개별적인 축 으로설정하면서가능해졌다. 대외정책의목표와범위가달라졌다는것은, 외교정책의영역이이전과는달리중립노선의성격과성격도확장시킬수있는하나의독립적인영역으로, 그리고적극적으로것으로발전되었다는것을의미한다 ( 중립 적극적중립 ). 따라서 < 그림 2> 와비교하여 년대스웨덴노선을도식화해보면다음 < 그림 3> 과같다. < 그림 3> 년대스웨덴중립노선구조의변환 과거에는안보적의미로만한정시킨협소한중립노선을대외정책이 하나의 수단 으로서지지하고있었다면, 이제는적극적대외정책이한축 으로설정되어중립의 내용 을재규정할수있는보완적이고상호작용의

38 기능을하는역할로자리잡았다. 즉, 중립유지라는대전략을보장하기위한안정적인환경을만들고타국의신뢰를보장받는것에만외교적노력을집중했던것에서벗어나새로운국가적 전략 차원에서외교정책의역할이좀더확장된것이다. 여기서의미하는스웨덴식적극적외교정책이란앞서언급하였듯이기존대외정책의영역을넓히고, 새로이규범적차원을강조하는것이다. 1960년대부터사민당지도자들은대외원조정책, 유엔평화유지군활동비율, 환경표준설정, 분쟁중개, 난민정책등에서두각을드러내기시작하였다. 그리고과거부터참여하고있었던 UN과같은다자적제도내활동을더욱활발히하였고, 이에따라국제법준수를통한세계평화를강조하였다. 팔메총리집권이후 1970년대이러한활동들이더욱정력적으로추진되면서 규범적역할 (normative role) 은스웨덴외교정책에서빠질수없는한축으로자리잡았다. 세계적으로 선한국가 모범국가 36) 혹은 Global Good Samaritans 37) 의명칭이붙을만큼스웨덴의규범외교는전방위적으로나타났고, 국가적위신을제고하는데큰도움이되었다. 물론여기서중립노선자체와중립이라는국가적지위를통해서얻고자하는핵심이익은변하지않았다. 앞에서언급하였듯이중립을통한자율성과독립성, 즉행동의자유 (freedom of action) 을보장받고자하는것은냉전기국가이익의핵심으로기능하였다. 따라서새로운차원에서대외정책이확대되고강조되었다는것은이러한중립적지위와핵심이익 36) 선한국가 (the Good State) 의개념은특정국가는자국의이익을넘어서서도덕적인이상과목표를가지고, 국제주의 (internationalism) 라는외교정책적철학을실현하는국가로정의된다. 대체적으로스웨덴은다른북유럽국가및네덜란드등과이러한선한국가군에속해있다고여겨진다. 이와관련한논의로는 Peter Lawler, "The Good State: in Praise of 'classical' internationalism" Review of International Studies Vol. 31, No. 3, (July 2005). pp ; Peter Lawler, "The Good State debate in international relations" International Politics Vol. 50, No. 1, (2013), pp ) 실제로 "Global Good Samaritans" 로구분되는국가군들사이에서스웨덴은그기준을가장잘충족시키고있는국가로평가받고있다. Brysk, 2009, pp 저자가스웨덴을 "the Gold Standard" 로칭하는것이이점을잘나타내주고있다

39 을추구하는방식이좀더 적극적인 방향으로, 그리고규범적자원을활용하는방식으로나아갔다는것이다. 나아가이를통해또다시중립지위와국가적이익이다차원적으로안보적의미를넘는포괄적인형태로변했다는것이다. 올로프팔메집권 1기, 즉 년대의세계는 1950년대와마찬가지로냉전구조가큰틀에서지속되고있었고, 물질적자원이제한적인국가들은여전히외교적자율성을누리는것이어려운구조였다. 이당시스웨덴의외교전략은 그것이규범외교의틀이든아니든간에 다른국가의대외정책과마찬가지로당시국제정치적구조라는외부적환경과분리될수없었을것이다. 따라서국내적인여건의영향력을배제하지않는선에서, 팔메와사민당지도자들의규범외교라는전략적선택과외부구조와의연관성을살펴보는것이필요하다. 하지만본논문의주장은단순히구조적압박에상대적열세에있던사민당정부가비자발적으로, 혹은강제적으로그와같은대외전략을선택할수밖에없었다는것이아니다. 오히려 1960년대부터본격화된규범적외교정책은여전히지속되고있는위계적구조속에서스웨덴의제약요인을감안하면서나름의존재적위상을찾고자한시도에서출발한것으로서, 지정학적인고려와그속에서의영향력증대라는 신중한 전략적측면에서재해석될수있다. 여기에물론내적속성과사회문화적가치가영향력이전혀없었던것은아니다. 스웨덴규범외교의이념과철학은분명스웨덴사회내부적속성에영향을받았다는점을부인하기힘들것이다. 38) 하지만특정구조하에서사민당의현실적이해에기반을둔전략적판단, 그리고실리기반의 (interest-based) 틈새전략 을부차적인것으로다룬다면스웨덴규범외교의전체상을보기는힘들것이다. 스웨덴의규범외교전략과그에따른구체적정책은냉전기불평등한세계구조를개선하고전세계인들의복지를증진하겠다는기치하에 38) 사민당정치지도자들은대외정책에있어사회민주주의이념이최우선적가치가되 어야함을공공연히드러냈는데, 이는스웨덴정치제도와문화가부분적으로반영 된결과라볼수있다. Johansson and Norman, 1992, pp

40 적극적으로수행되었다. 특정한이념적가치, 즉동서진영의이데올로기에경도되지않으면서세계적차원의보편적정의실현과평등을지향한다는규범적가치는 년대스웨덴특유의외교노선으로구체화되어스웨덴에게새로운정치 외교적의미가가미된 제 3의길 (the Third Way) 을열어주었다. 39) 이는냉전기그리고탈냉전기를지나현재까지일관적으로유지되었다고평가받으면서하나의국가적전통으로인정받고있다 년대는이전시기와다르게스웨덴을둘러싼구조적환경에새로운변화가일어나고있던시기였다. 스웨덴을둘러싸고새롭게전개되는외부구조적맥락은기존에고수하고있던중립노선유지, 그리고자율성담보라는목표와맞물리며새로운차원의외교전략을탄생시켰다. 그리고향후논의의전개과정에서드러나겠지만, 스웨덴식규범외교전략은당시스웨덴이처하고있던외부환경의변환과정속에서그틈새를찾아전개된것이다. 팔메집권기스웨덴외교전략에영향을주었던구조적인상황은전 39) Ole Eglstrom and Magnus Jerneck. "From Adaptation to Foreign Policy Activism: Sweden as a Promoter of Peace?" in A. M. Kacowicz et al (eds), Stable Peace Among Nations (Lanham: Rowman & Littlefield, 2000), pp ; 스웨덴식제 3의길, 혹은중도의길 (the Middle Way) 이라는개념은원래사회경제적측면에서사용되었던용어로, 평등과균형을근본으로하는국가즈도적계획의자본주의체제를뜻하는스웨덴식혼합경제를지칭하는것이었다. 구체적으로 1960년대이전스웨덴에서주창된중도의길이란정부, 기업 ( 혹은생산자 ) 과소비자가합리적인방식으로자본주의적시스템이잘작동할수있게끔개입하는경제를뜻함으로써미국의자유주의적자본주의체제와소련의집단적사회주의체제사이에있는중간의위치를점하는개념으로자리잡았다. 이러한제 3의길은민주주의와정의에기초한정치사회적문화를배경으로성립된경제정책이라는점에서세계의주목을끌었고, 곧스웨덴의사회발전을대표하는스웨덴모델 (the Swedish Model) 창출과깊은연관을지닌다. 이와관련해서는 Marquis W. Childs, Sweden: the Middle Way (New Haven and London: Yale University Press, 1936) 참조. 이렇게중도의길로대표되었던제 3의스웨덴식경제모델은 1960년대부터스웨덴의외교전략을설명하는것으로그의미가확장되었다. 즉, 1960년대이후스웨덴의제 3의길이란경제 사회 문화적측면을넘어동서진영어디에도경도되지않는독자적노선으로서, 그리고세계의평화와정의를지지하는정치 외교적함의를지니는포괄적인것으로이해되었다. 이는본논문에서자세하게후술될것이다

41 후질서와마찬가지로세계적차원의미소갈등구조, 유럽지역질서, 그리고북유럽이라는하위지역적매커니즘이렇게세가지차원이었다. 다음장에서는앞서상세히다룬전후스웨덴의중립정책과국가적이익이 년대변화된외부환경과맞물리면서어떻게평화, 정의, 균형과연대주의를강조하는새로운외교전략을탄생시킬수있었는지그과정을면밀히살펴보도록하겠다

42 Ⅲ. 거시적냉전구조변환과적극적중립정책 전후질서에서스웨덴에게가장압력을주었던구조는세계적차원에서진행된미소냉전이다. 상이한정치시스템을지닌미국과소련의대립은단순히체제적측면을넘어군사적, 경제적영역전반을포괄하여나타나고있었다. 따라서 2차세계대전직후부터탈냉전기가도래하기전까지냉전대립구조는스웨덴의안보및국방정책을넘어국내적정치, 경제, 문화전반에영향력을끼칠수있는상수로서존재하였다. 스웨덴은국제법적으로보장받지않은 자기규정적 중립국가였기때문에, 이러한지위를보장받기위하여어떠한진영과도불화를일으키지않으려고노력했다. 그리고앞서언급하였던것처럼유사시에도현구도의밸런스를깨지않고중립노선을유지할것이라는신뢰를얻기위해부단히노력하였다. 결국스웨덴의국가적생존과지위는거시적인진영논리, 그리고지정학적으로체화된철의장막에크게영향받았다. 하지만이러한냉전구조는경직되었다기보다는단계적인변화를거듭하고있었다. 진영구도가확립되고핵무기개발과같은군비경쟁으로인해안보적긴장이극에달해가고있던냉전질서는 1962년쿠바미사일위기를기점으로데탕트무드가형성되어 1970년대중반까지일시적긴장완화의시기에돌입하게된다. 이러한분위기에맞춰냉전의최전선이던유럽지역또한변화를맞이하게되었으며, 스웨덴또한이러한변화를예민하게인식하게되었다. 이장에서는데탕트하에거시적으로어떠한질서변화가나타났는지, 그리고그러한분위기속에서사민당정부가어떠한영향을받았는지를검토할것이다. 1969년팔메총리를중심으로집권한 3세대사민당지도부는본격적으로형성된데탕트질서속에새로운틈새 (niche) 를발견하고대외전략상의수정을꾀하게된다

43 1. 냉전구조의가변성과데탕트 1) 년대동서긴장완화와냉전구조의변화 앞서언급한것처럼탈냉전기가도래하기전까지초강대국진영으로나뉜갈등구도는거시적으로지속되고있었기때문에이데올로기상의균열과군사적갈등의가능성은여전히스웨덴의국가적목표와대외노선에강력하게영향을줄수밖에없었다. 하지만 1960년대후반부터스웨덴이표방하고있는중립적지위와자율성및독립성을담보하려는국가적목표를추진하는데있어, 이전과는다른 적극적외교정책 이추구되기시작하였다. 이러한대외노선상의전환이가능하게된것은스웨덴을압박하고있던냉전구조가 1960년대부터서서히변화하기시작했기때문이다. 냉전구조는큰틀에서제 1세계와 2세계의분할과경쟁이라는면에서고정된성격을지녔지만, 실질적인내용에서는지속적으로변화하고있었던, 가변적인구조였다. 이는 1960년대부터시작된 데탕트 라는냉전의흐름이잘보여주고있다. 1960년대부터어떻게미국과소련사이에데탕트가조성될수있었는지그과정에대한내용은본논문의연구범위를벗어나는것이기에상세하게다루지않는다. 대신당시어떠한거시적차원에서발생하였던객관적인변화가팔메총리를비롯한사민당지도자들의인식과전략에어떻게영향을미쳤는지를다룬다. 1960년대후반의시기는미국과소련사이의군사적경쟁이협상과조약등을통해관리되고, 그로인해갈등수준이완화될수있는가능성을보이는시기였다. 당시국제정치적배경에서 1962년쿠바미사일위기가하나의분수령이되었는데, 그이유는핵전쟁의극적위기가타결되고난후미소양국사이에극단적으로치달을수있는갈등수준을일정정도관리해야한다는인식이나타났기때문이다. 이에따라미소양국사이에핫라인이개설되는등이전보다새로운대화의창구가열리게되면서일종의상대적안정기가도래하였다. 이러한분위기에힘입어 1955년부터진행되어오던핵실험금지조약 (Test Ban Treaty) 가 1963년에타결되었다. 또한 1967년에핵확산금지조약 (Nuclear Non-proliferation Treaty)

44 에대한미소기본합의가이루어지면서핵보유-미보유국가들과본격적인교섭이시작되었다. 40) 이러한분위기에더해 1960년대후반에들어미국과소련사이의핵무기전력이양적으로나질적으로동등해졌다. 그리고지속되는군비경쟁과전지구적영역에서의군사개입으로인한경제적문제, 국내외의여론악화등으로미소양국의국내정치적인부담이가중되었다. 따라서미국과소련사이에서는큰틀에서전략상의수정이발생하였고, 그결과신중하게군비제한및신뢰구축조치가이루어졌다. 1972년은 1960년대부터지속된화해와협상의무드가결실을이룬해로꼽히는데, 먼저, 군사전략상의합의에서제 1차전략무기제한협정 (Strategic Arms Limitation Talks, SALT Ⅰ) 이체결되었기때문이다. 이협정에서탄도요격미사일제한조약 (Treaty between the USA and the USSR on the limitation of anti-ballistic missile system, ABM Treaty) 이합의됨에따라탄도탄요격미사일시스템의상호제한등이가능해졌고, 미소양국의전략무기발사체의숫자또한제한되었다. SALT Ⅰ과동시에취해진일련의조치들은미소양국의전략적타격능력 (strike capability) 의경쟁을억제하면서상호확증파괴 (Mutual Assured Destruction) 원리를유지할수있도록하였다. 이는미국과소련사이에제한적형태로나마전략적안정을가능하게한요소로꼽힌다. 41) 군사안보적전략수정과더불어미국과소련과의관계개선, 그리고 1972년닉슨대통령의중국방문은거시적차원에서동서진영간의대화와협력의가능성을확대시켰다. 이러한데탕트의분위기는다른어느지역보다도유럽질서에직접적인영향을끼쳤다. 먼저 1967년초반부터 NATO 동맹국들은소련으로부터제기되는위협의억지라는전략상의목표를수정하여데탕트분위기에상응하는정치적목표를새로이설정하였다. 따라서 NATO의정책은소련과동맹국가들과의관계개선의여지를 40) Geir Lundestad, East, West, North, South: Major Developments in International Politics Since 1945 (London: SAGE Publications Ltd, 2010) pp ) Lundestad, 2010, p. 68; SOU 2002:108 pp

45 열어두었는데, 이는개별국가들이 NATO의기본정신을침해하지않는한동구권과의협력에있어보다능동적으로행동할수있도록허용을해주었다. 이에따라 1969년부터빌리브란트총리의동방정책 (Ostpolitik) 을계기로유럽의 정상화 (normalization) 가본격화되기시작했다. 42) 1975년 7월핀란드에서는모든유럽국가와미국, 그리고캐나다가참여한유럽안보협력회의 (Conference on Security and Cooperation in Europe, CSCE) 라는다자협의체가창설되면서범유럽적범위에서안보질서를논의할수있는새로운장이열리게되었다. 이회의를통하여미국을포함한유럽참여국가들은헬싱키협약 (the Finland Act) 을체결하였는데, 그핵심내용은영토불가침, 영토보전, 주권불간섭, 현국경선의안정, 군사적긴장완화와기술및정보협력, 민간교류 (human contact) 의확대와보편적인권보호의무등이다. 이는유럽질서내의안전을보장하고, 동서진영간의폭넓은교류의장을확대하고신뢰를쌓고자한것이었다. CSCE는국경선문제부터시작하여기술정보및민간교류까지포함하는포괄적인이슈를다룸으로써범유럽적으로협력을확대시키는동시에궁극적으로는유럽냉전구도를종결시킬것이라는기대를받았다. 43) 이로 42) 서독의동방정책 (Ostpolitik) 은동독을포함한동구권과의관계정상화와동독의변화를위한유화적접근이라는목표를가지고있다. 브란트총리는독일문제의해결과동방정책의궁극적성공을위하여소련의협력이최우선적으로중요하다고인식하였으며, 그에따라소련과의협상에돌입하게된다. 그결과 1970년소련과의기본조약 (the Moscow Treaty) 체결에성공하였고, 내부적으로비판받기는하였지만당시유럽과독일의국경선을인정하였다. 그리고나치독일의만행에대해공식사과하면서같은해폴란드와도조약 (the Polish-German Warsaw Treaty) 을맺었다. 그이후로베를린문제에대한네강대국협약, 동독과의기본조약을각각 1972 년, 1974년이끌어내면서서독의동방정책은유럽데탕트에결정적으로공헌하였다고평가받고있다. 스웨덴의회공식성명에서도미소간의대화와 SALT 같은군사적협정이데탕트의계기를형성해준것은사실이지만, 여전히미소교착상태가지속되고있음을지적하며, 이와반대로서독의동방정책은데탕트질서에더많은기회와희망을안겨준것으로표현되고있다. Government statement in the Riksdag foreign affairs debate, Documents on Swedish Foreign Policy (1971/3/31); SOU 2002:108 pp ) 유럽안보회의체에관한구상은 1950년대 ESC라는이름으로소련에의해계획되었는데미국을비롯한서구권국가들, 그리고유럽의중립국들사이에서큰호응을얻지못하였다. 하지만 1960년대핀란드가본격적으로 CSCE로발전시켜적극적

46 써전후부터스웨덴을압박하고있던거시적냉전구조는데탕트가형성되 면서변화되었고, 사민당정부에게새로운대외적활로를열어주는계기를 제공하였다. 2) 제 3 세대사민당지도부집권과 기회 로서의데탕트인식 미소관계의발전으로시작된데탕트가초강대국간의경쟁수준을낮추고유럽정치구도의해빙무드를조성하자스웨덴정치지도자들또한이러한분위기에영향받을수밖에없었다. 특히데탕트분위기속에서 1969년올로프팔메총리의집권과함께 3세대사민당지도부가탄생한것은향후새로운정책디자인을그리는데있어이전과달리보다긍정적으로외부구조를해석할여지를남기는것이었다. 실제로팔메총리의집권시기인 1969년은데탕트의출발에있어중요한진전이이루어진해였다. 1969년은 1972년에타결된미소간전략무기제한협정 (SALT Ⅰ) 의협상이본격화된시기이자 1970년비준된핵확산금지조약 (NPT) 이유엔에서공식적인결의안으로채택되어통과된해이기도하다. 또한서독브란트총리가동방정책을공식적으로시작한해이기도하며, 동시에핀란드에서유럽안보회의 (CSCE) 를위한준비협상이이뤄지던해였다. 1960년대들어서서히긴장이완화되고있었지만실제로 1969년은냉전의전반적인경직성에숨통을트이게하는분기점이된해였던것이다. 이에더해 1년뒤인 1970년에서독의소련, 폴란드, 동독과의관계정상화와조약비준이잇따르면서냉전구도, 특히유럽의냉전구도가더욱긍정적으로평가되었다. 따라서팔메총리의연설이나대외노선에대한공식적의회성명등에서는이러한구조변화에대한언급이빈번이나타나게된다. 대표적으로 1970년의회에서발표된정부공식성명은 1960년대후반 이니셔티브를주도하였으며, 데탕트의분위기에따라이안보협력회의는범유럽적으로데탕트를상징하는것으로받아들여져 1975년에결실을이루게되었다. Aryo Makko, Multilateralism and the Shaping of an Active foreign Policy, Scandinavian Journal of History Vol. 35, No. 3 (September 2010) pp ; SOU 2002:108 pp

47 부터이뤄져온세계질서의변화를다루는데많은부분을할애하고있다. 특히미국과소련의전략적무기에관한협상이이뤄져오고있음을지적하면서이는단지미소간의안정을가져올뿐만아니라, 궁극적으로세계평화에기여할수있음을언급하며긍정적인논조를펼치고있다. 또한 서독의본격적인동방정책과핀란드에서이뤄지고있는유럽안보회의를위한협상과정은궁극적으로유럽대륙에서평화와안정을가져다줄수있기때문에희망적 이며, 스웨덴은이러한움직임을전폭적으로지지할것을밝히고있다. 전반적인논조는담담하고도신중하지만, 현단계의냉전구조변화가무엇보다도중요하며, 이러한화해무드가다시갈등으로치닫지않도록노력할것 을공식성명전반에강조하고있다. 44) 이는데탕트로요약되는당시국제정세가스웨덴에게중요한변화였음을간접적으로보여주고있다고할수있다. 미소데탕트의움직임과화해무드의조성은스웨덴이그간상정했던높은수준의위협인식- 즉북유럽지역에서의직접적전쟁위험과소련에의한스웨덴영토침략혹은기지화-과두려움을완화시킬수있는환경적토대를마련해주었다는점에서매우중요하다. 미소갈등과진영대립사이에서어느한극에의지할수없었던스웨덴의중립적위치는세계정세가안보화될때마다취약해질수밖에없었다. 블록정치가심화되고있는상황에서 중립 이란것은전략적가치를인정받기보다는모호한것으로여겨져각진영에서의의심을사는일이빈번했기때문이다. 45) 하지만이렇게동서진영간의대화가시작되면서가교로써중립국의가치가높아지게되었다. 유럽안보협력회의에서중립국가들의역할이적극적으로권장되고, 중립국의존재가과거보다긍정적으로인식된것이단적인예다. 미소뿐만아니라전통적유럽강대국들이진영간대화와협력을위하여스웨덴을비롯한핀란드, 스위스와같은중립국을적극적으로초대하고자했던것이다. 46) 이러한대화분위기에더해임시적이고불완전한형태로 44) Government statement in the foreign affairs debate in the Riksdag, DSFP, (1970/4/29) 45) Bjereld and Ekengren, 2014, pp ) Makko, 2010, pp

48 나마미소간전략무기관리체제가도입되었기때문에엄격한형태의기존중립노선과신중한대외정책에새로운전기가마련되었다. 중립적지위의불안요소가과거에비해완화되면서, 사민당내부에서는생존에만몰두하던안보적이익을추구하던것에서벗어나현유럽에서탄생하고있는데탕트의질서를세계적차원으로확대하고자하는대외적목표를새로이설정하였다. 이에따라기존안보정책의의미가강했던중립의성격또한세계속의중립으로서세계평화와데탕트를지지할수있는정책으로서활용되었다. 새로운목표를설정한적극적외교정책이 적극적중립 (Active Neutrality) 으로확장된것이다. 47) 1970년대사민당지도부는중립적지위를지키면서도원칙에위배되지않는선에서데탕트의아이디어를지지하고자하였다. 이는세계의평화적발전은궁극적으로스웨덴을둘러싸고있는지정학적위협을최소화하여중립적지위를위한안정적인환경을만들고자하는이익을충족시키는것이었기때문이다. 하지만스웨덴은과거에비해좀더적극적인태도로자국의생존과번영문제를세계적차원의평화와연결시켰다. 이는데탕트의분위기가무르익을당시의배경에서자연스러운것으로여겨졌다. 48) 1970년스트롤리엔연설에서팔메총리는 우리의대외정책에서중립을지키기위한사활적인이익을가장먼저고려해야하지만, 우리또한나머지세계로부터고립되어있지않다는점을기억해야한다 고언급하면서과거에비해스웨덴사회가점점더세계와얽혀들어가고있고, 스웨덴의국가적역할과책임또한단순히국내적인것에머무는것이아니라세계적차원으로이어질수밖에없음을강조하고있다. 49) 이렇게팔메와사민당정치인들은 1960년대부터본격화된냉전구조의변화를 1970년대에도그리고전망가능한미래까지지속 발전시키는데기여해야한다는인식을보이기시작한다. 따라서동서갈등완화라는의제에이해관계를같이하는국가들과함께보조를맞춰야한다는인식에 47) Ulf Bjereld and Ann-Marie Ekengren, 2014, p ) SOU 2002:108 p ) Olof Palme, Foreign Policy and National Defence Address, the "People and Defence" Conference Storlien. (February 2, 1970) pp

49 따라본격적으로대외적역할을확장할필요성을느끼게되었다. 이는 1969년취임연설에서팔메는 우리는 1970년대가여전히갈등의시기, 혹은폭력의시기가될것임을알고있다. 그럼에도불구하고 1970년대는여전히기회와전환점의시기이다 라고언급하면서 우리는이제보다넓은차원의공동체의일부분이기에, 미약하게나마보다나은 1970년대를위하여기여해야만한다 라고주장한것에서잘드러나고있다. 이러한과정에서, 다가올 1970년과그이후의시대는사민당지도자들에게새로운책임과의무를떠안게하지만, 이는동시에국가적 기회 로작용할수있을것이라는기대가표출되었다. 50) 기회의측면에서데탕트의시대가중립국가, 특히상대적열세에있는국가들에게좀더행동의자율성을부과한것이다. 51) 따라서스웨덴내부에서는기존의구조적인제약을받아들이면서도중립노선을해치지않는새로운 제 3의길 을모색하려는시도가본격적으로이루어졌다. 2. 틈새전략의모색과적극적중립으로의전환 1) 약소국독트린 (Small State Doctrine) 의형성 1960년대를지나면서스웨덴은데탕트무드로인한협력과교류, 긴장완화로인해기회를부여받았지만, 여전히유럽국가이지만여전히결정적인영향력을미치지못하는상대적열세의국가로서불안정의요소를지속적으로겪었다. 이러한양면적인인식은사민당국가지도자들사이에서두드러지게나타났다. 실제로경직되어있던 1950년대까지의냉전구조또한변화하였듯이 1960년대부터시작된데탕트또한다시갈등적상황으로갈수있는임시 50) Palme, 1969, pp ) Ann-Marie Ekengren, "How Ideas Influence Decision-Making: Olof Palme and Swedish foreign policy, " Scandinavian Journal of History Vol. 36, No. 2 (May 2011), p

50 적이고가변적인것이었다. 즉, 이러한화해무드는상대적안정화를통해세계질서에대한긍정적인전망을낳았지만, 이는달리말하면현재의균열구조를하나의 균형 으로서유지하겠다는것으로불안의요소와위협인식은상존하고있는것이었다. 또한유럽질서에서데탕트가정력적으로추진되면서실질적이고도상징적인조치가취해지긴하였지만, 이러한것은유럽적차원에서국한되었을뿐타지역-아시아, 중동, 아프리카-에서는여전히군사적대치가더욱확대되고있는실정이었다. 결국이러한불안요소가다시냉전구조의경직으로나타나면스웨덴의국가적입지는또다시위기상황에놓이게될수있었다. 이는데탕트분위기의아이러니였다고할수있다. 따라서사민당정치지도자들은데탕트라는세계적분위기가제공하는확대된외교적역할을기회로받아들이면서미래의잠재적불안요소를완화하기위한노력을기울이는틈새전략을추구하게된다. 데탕트에서파생된가능성과상존하는불안요소가결합되어스웨덴의대외정책은특정한형태로발전되었다. 즉제 3세대사민당지도부는 1950년대처럼안보적인상황에억눌려더이상자기절제적인대외정책을수행할필요가없어졌고, 데탕트및평화유지라는보다확장된대외적목표를위해적극적인역할을모색하는것이가능해졌다. 하지만동시에냉전구조자체의원리를결정짓거나변화시킬수없는열세인상황에서스웨덴이포착할수있었던틈새는스웨덴이처한환경자체를활용하는것에서부터시작되었고, 이는결과적으로스웨덴식제 3의노선을위한돌파구로인식되었다. 여기서주목해야할것은과거사민당지도자들에의해발전되어온 약소국 (Small State) 정체성 담론이다. 팔메와사민당정치인들은기존의약소국정체성을활용하여스웨덴의지정학적위치를새로이해석하고, 년대에이전과는다른의미의 약소국독트린 (the Small States Doctrine) 이라는외교정책적비전을만들어냈다. 52) 52) 중견국가로구분되는스웨덴이제 3세계국가들과같은약소국 (Small States) 으로분류될수있는가에대한질문이있을수있다. 하지만여기서 약소국정체성 혹은 약소국담론 에서사용되는 약소국 이란기존의약소국개념이나 취약국가 (weak state) 와는다르며, 스웨덴이당시스스로자국의위상을어떻게인식하고있는지에대한표현으로서사용된다. 후술하겠지만스웨덴은당시미소열강과서유

51 실제로 1,2차대전부터냉전기에걸쳐스웨덴정치엘리트들은자국을지속적으로유럽변방의약소국이라인식해왔기때문에약소국정체성은새로운개념이나담론은아니다. 2차대전당시엔독일, 그리고전후질서에서는소련, 미국등시기상으로는다른대상을비교하였지만, 스웨덴정치지도자들은강대국에의해영토혹은주권을침해당할가능성을염두에두면서강대국 (Great Power) 과약소국 (Small Power) 이라는이분법을사용했고항상거시적인세계정치의변화에민감할수밖에없는자국의지위를의식했다. 이러한인식은 1960년대까지도마찬가지로지속되었고, 팔메총리의담론속에서도드러난다. 1969년취임직후의회연설에서팔메총리는 스웨덴은강대국도아니고, 세계의운명 (fate) 에결정적으로영향을미칠입장도아니 라는점을언급하면서세계무대에서스웨덴이차지하고있는위치에대한인식을드러내고있다. 나아가스웨덴내부의자원은그리대단한것이아니며 (modest), 세계적무대에서할수있는역할은언제나제한적이라는점을지적하면서팔메는다시금스웨덴이상대적 소국 임을상기시켰다. 53) 사민당정치지도자들에의해지속적으로회자되어온약소국정체성과관련담론은스웨덴의위상에대한자기인식을대표하는동시에대외정책을수행하는데있어수사적기능뿐만아니라실질적인방향을제시해주는핵심이었다. 구체적으로 1950년대까지의소극적대외정책이바로 럽으로구체화되는유럽국가들에비하여스스로를 소국 이라고설정하였다. 하지만 소국 대신 약소국 으로용어를사용하는것은스웨덴스스로가영향력면에서미소, 유럽강대국과보다는 약하다 고인정하였기때문이다. 하지만본연구의표현대로, 약소국으로서스웨덴은당시제 3세계나여타아시아, 아프리카국가들과같은약소국과는다를수밖에없다. 이는 객관적인 물질적능력면에서, 그리고타행위자들에의한인식면에서차이가나기때문이다. 결론적으로, 어느시각에서바라보냐에따라서 누가약소국인가? 라는정의는상대적인시각으로, 그기준이다다를수밖에없다. 본논문에서사용되는 약소국의정체성 은당시스웨덴이당시국제체제내에서타국가와의비교를통해상대적위상을스스로인식함으로서결정된것임을다시금밝혀둔다 ; Alison Brysk, "Global Good Samaritans?: Human Rights Promotion as Foreign Policy-the Case of Sweden" GPACS Working Paper (September 2005) pp ) Olof Palme, "Policy for the 70's" Speech held at the Swedish Social Democratic Party Congress, (October 4, 1969). 원문제공 :

52 자국의물질적능력및영향력의한계를인식하고나타난약소국정체성의대표적결과라고할수있다. 이와같은언명은 1970년대에도팔메및사민당지도자들에의해서도사라지지않고유지되고있음을볼수있다. 그예로, 1970년연설에서팔메는초강대국이운영하는세계질서는항시충돌의위험이있으며, 소국으로서스웨덴은이러한질서자체를변화시킬수없음을언급하고있는것을들수있다. 나아가팔메는이러한지위때문에언제나 신중한자세로외교적노력을행해야한다 라고강조하였는데, 이는상대적약소국으로서스웨덴이갖는외교적어려움을잘드러내고있다. 54) 하지만과거부터이어오던 약소국정체성 은 년대재해석되면서공식적으로 약소국독트린 (Small State Doctrine) 으로발전되었다. 그리고이에따라약소국의능력과대외적역할에대한의미가변화되었다. 이독트린의저변에깔려있는 약소국정체성 은여전히자국의지위를약소국으로한정시키고있지만, 이는역설적으로국제무대에서스웨덴이할수있는역할을발견하고확대시키는방향으로발전되었다. 실제로 1969년이후팔메총리가 스웨덴은여전히상대적인소국임 을재확인한것도과거와는완전히톤이달랐다. 스웨덴은상대적소국으로서언제든지강대국정치에희생당할수있었고, 이는타약소국과서로공감대를형성할수있는지점이었다. 따라서스웨덴이처한상황은여러균열점이있는세계에서구조적압력, 특히강대국에시달려야만하는상대적소국들의입장을대변할수있는것으로그려졌다. 또한약소국은강대국과구분되는, 그리고강대국이할수없는소국만의고유한대외적역할이존재하며, 스웨덴스스로가약소국을대표하여이러한역할을수행할수있음이강조되었다. 따라서스웨덴이할수있는새로운역할이란, 이전처럼단순히자국의 생존 만을추구하는소극적인것에만머무르는것이아니라세계의다수를차지하고있는비강대국혹은소국을위해강대국정치혹은세계질서를불안정하게하는모든행위에대한문제제기를하고, 국제관계의평등과정의를구현하 54) Palme, 1970, p 원문제공 :

53 는모범을실천하는것이었다. 따라서 약소국의정체성 을여전히유지하면서도강대국정치가핵심원리인국제정치구조에취약하여소극적으로이러한운명을받아들여야하는, 혹은비자발적으로행동에제약을가진약소국을규정한것이아니라적극적인의미로해석한것이다. 55) 이렇게약소국의위치로부터출발한역할은세계에대다수를차지하고있는비강대국들과의공감대형성을요구하는선언적메시지로서기능하는동시에유럽의변방이라는지정학적구도에서, 그리고데탕트라는호기에서취할수있는 틈새전략 으로인식되었다. 팔메는 1970년대초대외정책노선에서보다적극적인자세를취할것을표명하면서, 강대국들의공세적외교전략이나개입에반하는높은도덕수준을가진규범을외교적자원으로삼겠다 고주장했는데, 이는과거의소극적인외교노선으로부터의대대적전환을요구하는것이었다. 56) 2) 실천으로서의규범외교와국가이익의확장 올로프팔메집권기, 특히 1969년부터 1976년까지정력적으로추진된 약소국독트린 은적극적대외정책의가장중요한기반이되었다. 왜냐하면이는스웨덴의국가적이익을대변하면서대외정책의방향을결정짓는전략기조로서기능했을뿐만아니라스웨덴식 규범외교 의시작을알렸기때문이다. 이독트린에깔려있는약소국에대한새로운해석은정체성의재구축을통해세계에대한보다적극적인역할을요구하였고, 이후외교정책의내용을결정지었다. 그리고 높은도덕수준을가진규범을외교적자원으로삼겠다 는팔메의언급처럼외교정책의내용은보다세계전반을위한규범적인역할을추구하는방향으로설정되었다. 55) Sunniva Engh, The Conscience of the World?: Swedish and Norwegian Provision of Development Aid. Itinerario Vol. 33, No. 1 (July 2009) pp ; Palme, ) Palme, 1970; Olof Palme, "World peace, super powers and national independence." Speech at the Congress of the Union of Christian Social Democrats in Sweden in Pitea. (August 4, 1974). 원문제공 :

54 앞서언급하였듯이약소국독트린은약소국의대변인격으로세계의다수를차지하는소국들에게도안정과번영의기회를제공하는구조를만들기위한역할을담당할것을약속하고있다. 그리고궁극적으로이러한역할은국제관계의진정한평등과정의를가져올수있다는인식에기반을둔것이었다. 중요한것은지정학적위치에한정되어자국의생존을지향하는대외정책을펼쳤던이전의외교와는달리 세계 속의약소국의권리를유지하겠다는보다넓은범위로대외정책의장을넓혔다는점이다. 약소국독트린의핵심논리는지리적으로아무리멀리떨어져있는약소국이라할지라도, 국가적권리가심각하게침해당했을때이에적극적으로대응 ( 혹은대항 ) 하거나목소리를내야한다는것이다. 특히약소국의권리는강대국정치혹은권력다툼으로인하여피해를입거나쉽게손상될수있었다. 따라서스웨덴이할수있는역할이란강대국정치에대하여국제적여론을형성 (international opinion-building) 하는일이었다. 이렇게적극적목소리를내는외교적행위는만일스웨덴스스로가그러한역할을하지않는다면, 세계어디에서도스웨덴과같은약소국의권리가존중받지못하는패턴을만들어낼수밖에없다는논리로뒷받침되었다. 그러한상황은세계적불안정을존속시키고, 혹은더욱심화시킬수있는것으로여겨졌다. 57) 물론여기서강대국권력정치의부당함과불합리에대한문제제기는현상태의균형을깨고미국혹은소련일방에게불리한정책을취하거나, 그러한제재조치에참여하는것을의미하지는않았다. 이는중립노선이라는중요한국가적지위를손상시키는행위였기때문이다. 따라서약소국독트린으로나타난첫번째대외정책의내용은강대국정치혹은강대국에의한무절제한권력정치, 나아가세계적안정을깨는행위자들의강압적이고폭력적인정치에대한비판자의역할로나타난다. 따라서 1960년대말부터권정정치의부당함을지적하는비판적담론을형성하여오피니언리더로서의활동이강화되었다. 세계적차원의논쟁적인이슈에대해의견을피력한다는것은과거의행보와비교해봤을 57) SOU 2002:108, p

55 때매우중요하고도큰변화였다. 1950년대까지중립의신용을위하여타국의정책에대한평가나무절제한비판을제한하고이념적으로어느당파에도속하지않아야한다는기본원칙은이제스웨덴이가진 표현할수있는권리 (the Right to speak out) 를주장하는것으로바뀌었다. 즉, 모든민주적인국가는, 그리고중립을지지하는국가는세계적차원의이슈에대해자유롭게의사를표현할권리가있으며, 이는어떤강대국에의해서도저지되지않아야한다 는주장이공식적기조에포함된것이다. 58) 동시에민주적가치나인간의기본권리를위하여목소리를내는스웨덴의중립에대한정당화도지속적으로이루어졌는데, 이는팔메집권직전부터시작된움직임이었다. 1968년에를란데르총리는 우리 ( 스웨덴 ) 스스로가가생각한바에따라의견을표현하는데있어망설임이없다는사실은오히려우리중립에대한존중을얻는데에더욱기여할것이다 59) 라고언급하며중립노선과신용의문제를새롭게해석하였다. 또한대외노선에대한정부공식성명에서 스웨덴의중립은종종소극성 (passivity) 과동일시되어왔지만, 이러한것은잘못된해석 임이지적되었다. 또한 스웨덴의중립은과거에도그러한의미를가진적이없었으며앞으로도그렇지않을것 이라는언급과함께 스웨덴의중립은의견의중립과동일하지않다 고주장하였다. 60) 동시에스웨덴고유의가치에따라특정사건에대해의견을표현할수있는자유혹은 권리 는이제더나은세계를위한스웨덴의공식적 의무 (duty) 로이해되었다. 61) 이러한언명은약소국독트린이정력적으로추진되는팔메집권기동안보다정교화되었고, 적극적으로발전되었다. 따라서대외노선에관한연설이나공식적기조에이러한표현이빈번하게나타난다. 58)Fredrik Logevall, "The Swedish-American Conflict over Vietnam" Diplomatic History Vol. 17, No. 3, (July 1993), pp ; Palme, 원문제공 : 59) Extract from a speech by the Prime Minister (1968/3/4), DSFP ) Government statement in the Riksdag foreign affairs debate (1968/3/21), DSFP ) Huldt, 1974 p

56 이러한기조하에서나타난비판자의역할은가장먼저미국과소련을목표로하였다. 현세계의불안정과지역적차원의갈등은실제로미국과소련이만들어낸질서에그원인이있었기때문이다. 따라서미국의베트남전개입과소련의프라하및아프가니스탄침공등은팔메와다른사민당지도자들에의해서가장강렬하게비판받았다. 62) 하지만아무리데탕트라는분위기가호기로작용했다고하더라도어떻게타국의인정, 특히주변강대국의신뢰가중요한중립국스웨덴이이러한비판적역할을담당할수있었는가? 이는당시사민당정책결정자들의신중한전략에서비롯된것이기도하였다. 사민당정부는 옳은것을위해표현하는행위 가실제로친서구적인이데올로기를기반으로하며, 평등한세계를지향하기위한비판적활동이서구권을대표하는자유민주주의적가치를옹호하는것이라주장하였다. 그리고소련을비판하는동시에서방진영의대표인미국을비판하는활동을들어어디에도경도되지않는진정한중립을구현하고있다는것을공산권, 그리고소련에보여줄수있었다. 63) 따라서스웨덴정치인들에의해강대국정치나권력정치, 혹은군사적긴장을심화시킬수있는모든행위는덜도덕적 (less moral) 이고옳지못한것 (wrong) 한것으로그려졌다. 이러한구도와함께사민당지도부는자국을스스로를도덕적이고규범을지향하는행위자로규정해낼수있었다. 이러한역할을하는데있어스웨덴이내세울수있었던자원은지정학적으로항상위협을받을수밖에없었던구조적위치와그럼에도불구하고스웨덴이진영논리에빠지지않고중립국가로서누려왔던안정과평화라는이미지였다. 블록정치의대립구도에서중립을유지해왔다는사실은스웨덴이평등을지향하고균형을유지한다는 (impartiality) 이미지를창출했다. 이는당시의강대국이자처할수없었던역할로냉전시기의틈새였다. 강대국사이에발생할수밖에없는구조적틈새는스웨덴이야말로채울수있는것이었다. 사실군사적긴장과갈등의기지가되지않으면서도자율성을확보하고번영을이뤄냈다는점, 그리고이에기반을 62) Logevall, 1993, pp. 63) Bjereld and Ekengren, 2004, p

57 두어민주주의적, 인도주의적가치를담보하겠다는것은당시에그어떤가치나대안보다도긍정적인것으로여겨졌고, 규범적으로우월한 (morally superior) 한것이었다. 따라서몇몇정치인들사이에서는 도덕적인면에서스웨덴은초강대국 (the moral superpower) 이라는언급이나타났는데, 이는자국의위치에대한강한자신감을반영하고있는것이다. 64) 이러한규범적이고도덕적인역할에대한강조는결과적으로대립되는극사이의중개역할, 가교의역할도자처할수있도록하였다. 도덕적행위자로서의자기규정은앞서언급하였듯이단순히강대국만을비판하는것을넘어세계의불안정요소에대한의견을피력하는것으로나아갔고, 어느지역이라도스웨덴대외정책이미칠수있는범위로인식되었다. 대표적으로유럽국가인그리스군사정권비판이나아프리카국가인남아공아파르트헤이트정권등민주적인가치를무시하고인권을탄압하는등의불합리한구조를지닌국가가있다면지정학적위치와동맹관계, 그어떤것을막론하고이또한비판의대상이되었다. 65) < 그림 4> 년스웨덴정부의비판적활동 출처 : Ulf Bjereld 1995, p.28 에서재인용 64) Ann-Sofie Dahl. "Sweden: Once a moral superpower, always a moral superpower?" International Journal (Autumn 2006) pp ) Bejereld and Ekengren, 2004, p

58 위의 < 그림 4> 은 1960년대이후부터이전보다두배가넘는수치의비판적활동이두드러지게나타나고있음을보여준다. 여기에서나타나듯이, 냉전의구조적경직성이두드러지고그에따라스웨덴내부에서도표현의중립혹은이념의중립이강조되던 1960년대중반까지스웨덴의비판적활동은그이후의수치에비해매우낮았음을볼수있다. 1960년대후반부터급격히늘어난비판적활동은데탕트라는냉전구조의변화와맞물려있음을볼수있고, 미국과소련등강대국정치를비판하는것을포함하여전세계적이슈를포괄하게되었다. 비록해마다비판의횟수와정도는상이하게나타나고는있지만, 60년대말형성된이러한비판자로서의기능은하나의전략으로서동력을얻어지속되었음을볼수있다. 66) 이와함께 UN에서의활동이과거에비해더욱두드러졌다. 앞서언급한비판적활동, 혹은국제여론을형성하는외교적행위는실제로해당국가간측면에서개별적으로이루어진것이아니라국제연합 (United Nations) 차원에서이루어졌다. 여기서다자협의체를중시하는스웨덴적극적외교정책의중요한특성이두드러진다. 전후시기부터스웨덴은특정한동맹이나지역협력체에가담하기보다는모든국가들이참여하여세계질서를관리할수있는다자협의체를선호하였고, 이에따라 UN에가입하게되었다. 그이유로는, UN는특정한동맹관계, 특정한정치체제, 경제적, 군사적능력의보유와상관없이모든국가가참여할수있기때문에상대적으로열세에있는국가라할지라도그들의이해관계를반영할수있다는믿음에서파생된것이다 년대보다적극적으로대외적활동을추구하게되자다시 UN의가치가강조되었다. 따라서 UN 내에서국제법을준수하고군축등과같은다양한분야에규범을선도하려는활동을본격화하였다. 이로인하여사민당정부는단기적인국가이익, 생존으로정의되는협소한국가이익을넘어보다장기적이고전세계평화에기여함으로써얻을수있는 66) 비판이대상이된국가들은미국, 소련, 그리스, 이스라엘, 포르투갈, 칠레등다양하게나타나는데민주주의가치를위협하거나소국의권리를침해하는행위자들이었다. Ulf Bjereld, "Critic or mediator? Sweden in world politics, " Journal of Peace Research Vol. 32, No. 1 (Febrary 1995) pp

59 확장된이익을추구하기시작하였다. 결과적으로냉전적질서에서파생된약소국독트린은규범외교전략의큰기틀이되었고, 이후의외교정책의성격이나내용에많은영향을끼치게되었다

60 Ⅳ. 유럽공동체형성과국가브랜드차별화전략 냉전기유럽은미소진영으로양분된세계질서에따라서분열되어있었다. 그리고러시아와그영향권이지정학적으로함께위치하고있었기때문에유럽은냉전질서를그자체로체화한지역이되었고, 3장에서살펴본것처럼유럽질서도거시적냉전대립의최전선에서함께보조를맞추며진행되었다. 하지만미소의직접적인정치 군사 안보적갈등과는분리되어유럽지역질서또한개별적인작동원리가분명하게존재하였다. 즉, 냉전이라는정치적인고려가존재하는동시에경제적인통합의요소가얽혀다차원적인질서를창출하는복합적공간이었던것이다. 스웨덴의관점에서 유럽 은고정된단위체가아닌다양한범위에서이해되었는데, 특히전후질서와냉전기동안크게네가지의미로규정되었다. 첫번째는정치 군사 안보적의미를지닌 NATO 그룹, 두번째는경제적의미를갖는유럽경제공동체 (EEC, European Economic Community) 소속여섯국가 ( 프랑스, 서독, 이탈리아, 벨기에, 네덜란드, 룩셈부르크 ) 이다. 67) EEC 국가들모두는 NATO에속한다. 이두가지범위는서유럽중심국가를중심으로한좁은의미의유럽이다. 세번째는범유럽적의미를가졌으나, 자유민주주의적 (free democratic) 국가로형성된유럽회의 (Council of Europe), 그리고마지막으로는대서양에서부터영국, 그리고러시아를포함한전범위적유럽 (the Whole Europe) 이다. 이러한다양한정의속에서본논문의 4장에서주목하고자하는유럽지역은첫번째, 두번째의미에국한된구조이다. 68) 각 1949년, 1958년에설립된 NATO와 EEC는공통적으로정치적 이념적 문화적으로친화적인서유럽국가들로구성되었다. 중립적지위에있던스웨덴은냉전기서유럽뿐만아니라동구권국가와도상호우호협력 67) 이국가들은 ECC 형성단계부터참여하던국가들로가장핵심을이루는행위자들이었으며, 그러한의미에서 Inner Six라고불리기도한다. 따라서 Inner Six와 ECC는혼용되어쓰이기도한다. 68) Nils Andren, Sweden and Europe, Cooperation and Conflict, Vol. 10, No. 1 (March 1975), p

61 을유지하고자노력해왔지만, 동유럽국가들은실질적위협을제공하고있는소련의영향권하에있었다는점에서외교적관계수립에한계가있었다. 따라서정치문화적유사성및깊은경제적연계로인하여냉전기사민당지도자들은주로서유럽국가들과의교류를 유럽질서 의참여라는맥락으로이해하였다. 유럽질서에서정치 안보적으로데탈드무드가형성되었던것과는개별적으로 1960년대말부터서유럽중심의통합과정이본격화되면서유럽의경제질서가변화되기시작했다. 중립국가로서이미존재하는정치, 군사안보적협력 (NATO) 에가담하지않았던스웨덴은실제로서유럽과의관계, 즉유럽질서로의참여에서정치적의미가부여되지않는 경제적요소 를가장중요한매개로여겨왔다. 스웨덴지위에대한서구권의암묵적지지와중립보장만큼이나서유럽국가들과의경제적협력은스웨덴의번영을담보하고자율성을유지하는핵심적인부분이었기에새로이진화하고있는유럽통합과정에대응할필요성이있었다. 그리고결과적으로이에대응해나가는과정중에데탕트질서하에서공고화된 약소국독트린 과만나면서스웨덴식의규범외교의내용이완성되었다. 1. 유럽공동체출범과도전적측면 1) 전후유럽경제질서와스웨덴의대외적자율성문제 범유럽적데탕트무드와는별개의논리로전후시기부터유럽질서에는통합과관련된경제적질서가창출되고있었다. 위에언급한대로유럽내에서탄생한경제통합의원리는스웨덴내부의정치경제적문제와깊이연관되는것이었다. 69) 69) 여기서는경제상호원조회의 (Council for Mutual Economic Assistance) 라는공산권의경제협력질서를논하기보다는서구권에서출범한경제통합체에관한논의로한정하도록하겠다. 그이유는위에서언급한바와같이당시스웨덴과긴밀한연관을갖고스웨덴의대내외적정책에영향을주었던것은서구권국가들이었기

62 논의의출발을위해서스웨덴과유럽경제질서와의관계를간략하게살펴보아야한다. 우선적으로스웨덴내경제문제는경제적이익획득이라는기본적인목표이상으로국내사회의번영과안정이라는의미를지니고있었다. 먼저, 복지국가의이념과관련사회정책을떠받치기위해서는활발한무역과대외교류를통한경제의활성화가핵심이었다. 복지국가로서의국가적정체성과이념은스웨덴사회의근간을떠받치고있다는점에서무엇보다중요했다. 특히스웨덴경제구조의특성상내수시장은복지국가로서유지해야하는비용을감당하기에는작은규모였기때문에수출을비롯한국제거래를통한이윤창출은스웨덴내부적번영을위해서는필수적이었다. 두번째, 경제적활성화는중립정책의유지와깊은연관을지닌다. 그이유는경제력의뒷받침이사실상무장중립으로서필요한군사력유지를위해서도중요한요소였기때문이다. 앞서언급하였던것처럼강력한군사력의필요성, 그에따르는경제적비용의투입은중립적지위자체를가능하게하는요소로서궁극적으로스웨덴제 1의목표인대외적자율성과독립성을유지하는기본틀이었다고할수있다. 전후경제력을보장하는교류에있어서유럽대륙은스웨덴에게가장중요한지역이었다. 제 2차세계대전당시전쟁을직접적으로겪지않아대부분의산업이파괴되지않은환경속에서스웨덴은군수산업을통해막대한이윤을창출하고내부사회를안정적으로유지할수있었다. 마찬가지로스웨덴은전후에도침체를겪지않고대내외적자율성과번영을유지하기위해유럽과의경제적연계를지속시켜야만했다. 하지만전쟁후에는수출을주도했던군수산업이비활성화되고, 더욱중요하게는, 실질적인무역파트너였던유럽국가들의경제시스템이파괴되자스웨덴경제에공백이발생하였다. 따라서전후페르알빈한손총리는미국주도의유럽경제재건프로그램인마셜플랜과유럽경제협력기구 (Organization for European Economic Cooperation, OEEC) 에참여하여유럽경제의복구와부흥을위해기여할것을결정하였다. 이러한결정으로인해스웨덴은자국의재정시스템및경제정책을안정화시킬수있는방안을찾아내었고, 냉전기유럽국가들과의지속적인교류협력을매개로서유럽범위의경제때문이다

63 에상당부분통합되었다. 70) 하지만 1950년대서유럽내부에서경제통합체가논의되면서새로운차원의도전이제기되었다. 유럽재건에참여한이래서방세계와경제적으로긴밀한관계를유지하게되었음에도불구하고단순히협력을유지시키는것과특정한연합체에가입하는것은다른문제였기때문이다. 실제로 1958년로마조약을통하여유럽경제공동체 (ECC) 가형성되면서이에스웨덴이참여해야하는가에관한내부적논쟁이격렬하게일어났다. EEC에참여해야한다고주장하는측은이미스웨덴경제가 ECC 국가들의경제와상당한수준으로통합되어있다는사실을근거로, EEC로의불참은궁극적으로스웨덴을고립시켜부정적인영향을낳을것이라는점을강조하였다. 하지만당시에를란데르총리를비롯한사민당지도자들은 1950년대창설된서유럽경제통합체를 미국식유럽질서구축 이라는이유로응하지않기로결정하였다. 이는 1950년대당시엄격한중립노선에서기인하는바가컸다. 즉, 공통의기구에가입하게되면구속력이발생해중립국가인스웨덴의지위가불안해질것을우려한결정으로써궁극적으로행동의자유를보장하는스웨덴전통적안보라인에근거하였다고할수있다. 71) 1961년 EEC문제와중립간의관계를언급한에를란데르의유명한연설에서이러한입장은재천명되고있다. 서유럽과의문제는중요한 ( 경제적 ) 이해관계라는측면뿐만아니라대외노선을포함한스웨덴의국가적지위를포괄하여검토되어야하고, 그결과 EEC의가입은우리의중립정책과는양립할수없다 는것이그핵심내용이다. 72) 서유럽국가들과활발한경제적교류를지향하고협력관계를유지시키는것은스웨덴에게중요하지만, EEC를통한 경제적블록화 는서유럽경제권에만한정된 보호주의적고립주의 를촉진하는것으로이해되었다. 73) 70) Ary Makko, Sweden, Europe and the Cold War: A Reappraisal, Journal of Cold War Studies Vol. 14, No. 2 (Spring 2012) pp ) Makko, 2012, pp ) Andren, 1975, pp ) 이는나아가서유럽의보호주의적고립주의대스웨덴의경제적분야의국제주의 (internationalism) 간의긴장으로인식되었다

64 따라서스웨덴의전통적무역통상정책은자유무역 (free trade) 의가치를강조하고유지하는것이었다. 스웨덴무역정책의핵심은세계적차원의관세및장벽을제거하여서유럽을포함한모든북반구의선진공업국들뿐만아니라개도국들과의경제적교류를지향하여최대한넓은시장을확보하는것이었다. 전후시기동맹균열과함께경제질서도공산권과서구권으로나뉘게되었지만, 스웨덴은아주미약한이득을얻더라도이념에관계없이동구권혹은심지어개도국까지자유로이교역을확대하고자노력하였다. 서유럽과의경제적관계에서실질적으로얻는것은더많았으나, 이러한자유무역의가치는결정적으로중립정책과양립할수있는것으로상징적인의미를지닌것이었다. 74) 스웨덴이자유무역을고수하면서도경제적교류를유지할수있는새로운대안은 EEC와별도로 1960년에창설된유럽자유무역연합 (European Foreign Trade Association, EFTA) 이었다. 당시 EEC에참가하지않은유럽경제협력기구 (Organization for European Economic Cooperation) 내의국가들, 특히영국과북유럽국가들은 1959년에스톡홀름에모여새로운자유무역지대를창설할것을협의하면서 EFTA를설립하였다. EFTA는프랑스와의유럽내주도권싸움의주인공이었던영국이주요국가로참여하고, 서유럽과정치군사적으로차별적인노선을걷고있던북유럽국가들이뜻을같이하면서 EEC에대한대항적성격을지녔다. 그리고이는스웨덴에게 EEC로부터소외되는것을방지하고무역을활성화시킬수있는새로운활로가되었다. 이는서유럽경제협력체에참여해야한다는국내의불만의목소리를잠재우는한편, 중립노선과양립하는경제정책을가능하게하는타협지점이었다. 비록서구권이 EEC와 EFTA 라는두시장으로분리되었지만, 스웨덴은 EFTA의창설멤버로서 1961년 EEC과공식적으로제휴 (association) 을맺어서유럽권과의경제적고리도유지할수있게되었다. 75) 74) B. Trade-Policy Section in Government statement in the Riksdag foreign Affairs debate, DSFP (1971/3/31) p ) Andren, 1975, pp ; Makko, 2012, p

65 2) 1967 년유럽공동체창설과서유럽통합의정치화 전후서유럽경제통합의문제는앞서언급한대로실질적이해관계가얽혀있는경제적측면과중립노선과연관된정치적측면사이를오가는미묘한문제였다. 특히 1967년은유럽통합과관련되어새로운분기점이되는해였는데, 유럽경제공동체 (EEC) 가기존의성격을넘어한층심화된성격의공동체로진화하게되었기때문이다. 유럽경제공동체 EEC는유럽석탄철강공동체 (European Coal and Steel Community, ECSC) 와원자력공동체 (European Atomic Energy Community) 와통합하면서유럽공동체 (European Community, EC) 로발전되었고유럽지역통합의가능성에대한낙관적인전망을낳으면서스웨덴내부에서가장큰논쟁거리로떠오르게되었다. 76) 1967년에출범한유럽공동체 EC도사실상 EEC 출범당시와비슷한문제를내포하고있는것이었다. EC가창설되면서, EFTA가이에대해가지는취약성과미미한영향력, 그리고좀더본격화된유럽통합움직임때문에스웨덴내부에서는적극적으로유럽질서에의개입을추구해야한다고주장하며기존정책에대한반발이일어났다. 사민당정부는유럽내부의공동체형성으로안정적인유럽질서가창출되고있는것에긍정적인입장을표하는반면, 여전히 EC의가입과긴밀한경제적협력에관해서는유보적이었고 EC 가입여부를두고고민을거듭하게되었다. 내부적으로기존정책을지지하는세력과 EC 가입을찬성하는세력들간의분열된요구는사민당의선택을어렵게하였다. 하지만 EEC가 EC로진화되어도여전히경제적협력의문제는행동의자유와독립성확보, 그리고중립정책과얽혀들어갔다. 스웨덴의정책적고민은이전과다를바가없었지만그로부터 2년뒤, 1969년 EC 국가들사이에서헤이그정상회담이열리면서새로운도 76) Lars Tragardh, 2002, pp ; Anders Widfeldt, Sweden and the European Union: Implication for the Swedish party system, in Lee Miles (ed.), The European Union and the Nordic Countries. (London and New York: Routledge, 1996) pp

66 전이제기되었다. 기존 EEC에참여하고있던 6개국가는헤이그에서모여 EC 참여국가의확대를공식적으로승인하게되었고, 이에따라영국과아일랜드및덴마크, 노르웨이와같은다른북유럽국가들이 EC가입에관심을보이게되었다. 이에따라 EFTA 내의협력과그가치가이전보다줄어들게되었다. 그결과, 기존의중립정책을보다확고히하여 EFTA의동력이떨어진다하더라도 EC와같은경제블록에가입하지않을것인지, 아니면이전통적중립노선에약간의수정을가할지가당시사민당지도부에게보다현실적인문제로다가왔다. 1969년당시기존 EEC 국가들과의수출입을포함한총교역량은덴마크와노르웨이의교역량을합친것의두배에달했다. 그리고스웨덴은 EEC 국가들에게도 EFTA내부에서영국, 스위스다음세번째순위의무역파트너였다. 이러한사실들은그무엇보다확대된 EC 협력에가입할동인이충분하였음을보여준다. 77) 그리고영국과덴마크, 노르웨이의 EC에대한관심으로인하여 EFTA의내부지형이변화할조짐이보이면서팔메를비롯한사민당지도자들은이전보다확대된 EC가스웨덴에게줄수있는다양한이득을검토하기시작하면서협상을시작할것이라는긍정적인반응을보이기도하였다. 78) 하지만 1970년대들어서 EC내부에다비뇽플랜과베르너플랜이공식적으로입안되면서새로운차원의문제가대두되었다. 첫째로, 1970 년 10월 27일자로발표된다비뇽보고서에는정치적통합에대한내용이삽입되었는데, 이는스웨덴이 EC에대해가지고있었던기존위협인식을더욱증폭시키는것이었다. 나아가다비뇽플랜은 EC의공식적외교정책을대변하는것으로서, 그내용으로 EC 가입국은공통의외교안보노선을지지할것과필요한경우집단행동까지를보장하는정치적통일을주골자로하고있었다. 다비뇽플랜과함께공통화폐의기초를담고있는베르너플랜까지 EC 내부에서공식적으로채택되자스웨덴정부는경제적영 77) M. Donald Hancock, Swedish Elites and the EEC: Models of the Future, Cooperation and Conflict Vol. 9, No. 1, (March 1974), p ) Ann-Marie Ekengren, "How Ideas Influence Decision-Making: Olof Palme and Swedish foreign policy, " Scandinavian Journal of History Vol. 36, No. 2 (May 2011), pp : Hancock, 1974, pp

67 역을넘어한층심화된공동체성격의 EC에참여하기가어려워졌다. 물론그이유는화폐의통일, 외교안보정책상의일치 ( harmonization ) 는역시중립노선과양립할수없는것이었으며스웨덴과같은소국의자율성을크게해치는것이라여겨졌기때문이다. 1970년 3월과 11월, 사민당정부는구속력을전제하고공통의경제 외교안보정책을궁극적인목표로하는어떤협력에도가담하기힘들다는입장을표명했다. 또한이전처럼경제분야에만한정된협력만이유효하며이또한자유무역의형태만이가능할것이라는공식발표를내놓았다. 79) 1971년의회내부토론뒤발표된정부공식성명은더욱완고한입장을보이고있다. 다비뇽플랜과베르너플랜의내용은 회원국의이익에위배되는결정이내려졌을때스웨덴과같은소국, 그리고중립국의비토권을허용하지않을것이다. 그리고실질적인거부권이있다하더라도그영향력의정도는제한적으로나타날수밖에없다 는점을언급하고있다. 이는결과적으로행동의자율성, 대외적독립성을훼손시킬것이자명하며, 스웨덴은시작부터이러한종류의의심이일게하는, 혹은유보적인입장을취할수밖에없는불확실한협력은받아들이기어렵다 고단호하게주장하였다. 80) 이러한과정중에새로운변화가또다시발생하였다. 1969년헤이그정상회담을통하여영국, 아일랜드, 그리고덴마크가 1972년 EC의공식회 79) Andren 1975, pp ; "On the official view of the world(government statement in the Riksdag foreign affairs debate, on 23 Marsh 1972)," "On Sweden and the European Economic Community (Swedish Government memorandum, 18 March 1971)" Cooperation and Conflict Vol. 3 No. 4, (March 1972); Makko pp. 80, 85-86; DSFP p ) The Swedish Government cannot accept the idea of participating in a form of co-operation when even at the outset we are uncertain whether we shall be able to participate fully. We should accede to international co-operation only when we are convinced that we shall ourselves be able to make a constructive contribution to its development and can fully accept its aims and goals. It would not be right to join in the work on the economic an monetary union on the understanding that we must limit our participation by having recourse, if necessary, to the right of veto. DSFP 1971, p

68 원국으로참여될것이결정된것이다. 기존회원국 (The Six) 과더불어이세국가들은후보국으로서 the Nine 으로불려졌다. EFTA 내에서스웨덴과함께가장적극적으로활동하던영국과덴마크의노선변화는사민당정부에게충격을안겨주었다. 이에더나아가아홉국가들사이에 1970년유럽정치협력 (European Political Cooperation) 이공식설립되면서공통의외교정책에관한논의가본격화되었다. 1972년영국, 아일랜드, 덴마크가새롭게회원국이되면서열린파리회담에서는그들의관계를경제통화동맹의성격을지닌포괄적인유럽연합 (European Union) 로변환시킬것이라는결정을내렸는데, 이는과거와는다른공동체적성격을부여하는것이었고, 곧 새로운유럽 이라는상징을지니는것이었다. 81) 1973년영국, 아일랜드, 그리고덴마크가 EC의회원국이되고난후의유럽경제질서는다음 < 그림 5> 와같다. 81) Daniel Möckli, European foreign policy during the Cold War: Heath, Brandt, Pompidou and the dream of political unity. (London: IB Tauris, 2008), pp. 2-3,

69 < 그림 5> 1973 년이후유럽경제질서 < 그림 5> 는 1973년영국과덴마크의 EC 공식가입이후유럽경제블록을필자가재구성하여그린것이다. 영국과덴마크가 EC 공식적인회원으로참여하기전에서유럽경제질서는 EFTA와 EEC 이양대축으로나뉘어져있었다고할수있다. 그리고 EEC와비견되는 EFTA 그룹이존재한다는것은스웨덴이중립적지위를보증하면서경제적이윤을창출할수있다는상징적인의미를가지고있었다. 하지만결과적으로는가입에실패하였지만노르웨이의 EFTA 이탈시도, 그리고영국과덴마크의 EC 가입은유럽경제질서의주도권이완전히서유럽쪽으로넘어간것을의미하면서유럽경제질서의근본적인재편을야기하였다. 이러한충격속에더욱중요하게여겨져야하는부분은 EC의참여국과 NATO의참여국이거의일치하게되는사실에있었다. < 그림5> 는경제통합체와더불어당시동서진영으로나뉘어져있던군사안보동맹의