2011 년 6 월호 pp.64~73 c 한국노동연구원 영국의사회보장급여개편동향 International Labor Trends 국제노동동향 3 - 영국 권병희 ( 영국셰필드대학교사회정책학박사과정, 고용노동부서기관 ) 머리말 2010년 11월보수-자민연립정부는복잡한복지

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새롬 즙
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급여수급자들의복지의존성을줄이고노동시장참여를촉진하는정책은직전노동당정부도지속적으로추진했으나, 연립정부는노동당정부의복지개혁이개인의책임성과복지정책의효과성을근본적으로개선하지못하면서복지의존성을오히려심화시켰다고비판하고있다.

1 2011 년 6 월호 pp.64~73 c 한국노동연구원 영국의사회보장급여개편동향 국제노동동향 3 - 영국 권병희 ( 영국셰필드대학교사회정책학박사과정, 고용노동부서기관 ) 머리말 2010년 11월보수-자민연립정부는복잡한복지급여체계를단순하게통합하고수급조건을강화함으로써복지제도의근로유인과효율성을높이기위해 통합급여 (universal credit) 를도입한다고발표하였다. 급여수급자들의복지의존성을줄이고노동시장참여를촉진하는정책은직전노동당정부도지속적으로추진했으나, 연립정부는노동당정부의복지개혁이개인의책임성과복지정책의효과성을근본적으로개선하지못하면서복지의존성을오히려심화시켰다고비판하고있다. 실제로지난 10년간근로연령층국민들에대한복지예산은 45% 나증가했는데도빈곤문제는더심각해졌으며, 약 500만명의실업급여수급자중에서 140만명이지난 10년간 9년이상급여를받고있다. 연립정부는이미지난 4월 156억파운드 (276조원 ) 에이르는재정적자를줄이는과정에서복지제도를대폭축소하거나폐지했는데, 중산층에대한주택급여및아동급여폐지, 세액공제, 지방세액공제비용에대한통제강화, 실업급여장기수급자에대한수급기간제한조치등이대표적이다. 영국의복지제도가 1940년대베버리지보고서와전후합의를계기로서구복지제도의큰축으로발전해왔다는점을감안할때통합급여도입을중심으로연립정부의복지개혁정책을살펴보는것은한국복지-고용정책에도의미가있을것으로보인다. 아래에서는통합급여제도를중심으로연립정부의복지제도개혁을살펴보고이에대한각계의입장을정리한다음향후전망및한국의복지-고용정책에미칠함의를간략히언급하고자한다. 64_ 2011 년 6 월호 <<

2 현행제도 1) 영국의사회보장급여는자산조사 (means-test) 실시여부및사회보험료납부여부로크게나눌수있다. 우선사회보험가입근로자가실직했을때에받는기여형구직급여 (Contribution- Based Jobseeker s Allowance) 가있다. 저소득가구를위한공적부조제도는소득보조 (Income Support), 저소득구직자들에게지급하는소득형구직급여 (Income-based Jobseeker s Allowance), 질병등으로일을못하는경우지급하는고용지원급여 (Employment and Support Allowance) 가있다. 그리고아동을양육하는모든가정에지급하는보편급여인아동급여 (Child Benefit) 가있다. 이밖에도저소득가구에대한주거급여 (Housing Benefit), 지방세액공제 (Council Tax Credit), 아동세액공제 (Child Tax Credit) 와저소득근로자에대한근로세액공제 (Working Tax Credit), 한부모가정에대한소득보조 (Lone Parent Income Support) 와장애급여 (Disability Living Allowance) 등총 30종이상의복지급여가있다. 2) 복지급여제도의문제점으로는근로인센티브가낮고시스템이너무복잡해서행정비용이크다는지적이많다. 첫째, 낮은근로인센티브때문에복지급여수급자들을노동시장에참여하도록유인하지못하고복지급여에의존하도록만들고있다는비판이제기되어왔다. 소득형구직급여 (Incomebased Jobseeker s Allowance) 의경우주당근로시간이 16시간미만인경우에도지급을하고있는데, 근로소득이늘어날경우줄어드는근로소득세액공제 (Working Tax Credit) 의비율이커서결과적으로수급자가일을전혀하지않도록유도한다는것이다. 소득이늘어날때줄어드는복지급여와세액공제액에늘어나는세금과사회보험료 (National Insurance Payments) 를합하여계산하는한계공제율 (Marginal Deduction Rate) 이 194만가구에서 60% 를초과하고, 90% 를넘는가구도 13만가구나되는것으로조사되었다. 3) 1) 현행제도및통합급여제도의개요는임완섭 (2011), 영국의복지개혁 : 일하는복지 (welfare that works) 를중심으로, 보건복지포럼, 2011년 3월 ; 한국노동연구원 (2010), 복지제도전면개편, 해외노동동향, 11월 24일 ; Department for Work and Pensions (2010a) 21st Century Welfare; Department for Work and Pensions (2010b), Universal Credit: welfare that works 등을주로참고하였다. 2) 자세한내용은임완섭 (2011) 참고. 3) 임완섭 (2011), 영국의복지개혁-일하는복지 (welfare that works) 를중심으로, p.68의 < 표 2> 참조. >> _65

3 둘째, 복지급여제도가너무복잡하다. 복지급여및세액공제의종류가많을뿐만아니라고용연금부 (Department for Work and Pensions), 국세청 (HM Revenue & Customs), 지방자치단체등여러기관이담당하고있기때문에행정상비효율및부정수급, 과다지급문제가크다. 더큰문제는수급조건과절차가복잡하기때문에복지급여를받는것보다일자리를찾는것이더유리한지여부를수급자들이판단하기어렵다는것이며, 이는근로유인을더떨어뜨리고복지의존을심화시키는원인으로작용하고있다. 통합급여제도 첫째, 통합급여제도는소득보조, 소득형구직급여, 주택급여, 아동세액공제, 근로세액공제를 모두통합한급여다 ( 그림 1 참고 ). 급여액은소득, 자산등가구별여건을기초로가구구성원 숫자에따른생계비를반영하는 Personal amounts 와장애, 가족돌봄, 주거비, 아동등의추가 [ 그림 1] 현행복지급여와통합급여의구성 장애인생활급여 (Disability Living Allowance) 소득보조 (Income support) 소득이증가하면 Universal Credit 은감소. 그러나장애인생활급여와같은급여는영향을받지않음. 구직급여 (Jobseeker's Allowence) 고용 지원급여 (Employment and Support Allowance) 주거급여 (Housing Benefit) 근로세액공제 (Working tax credit) Universal Credit 아동세액공제 (Child tax credit) 가구소득 (Household Earnings) 자료 : 임완섭 (2011), 영국의복지개혁 - 일하는복지 (welfare that works) 를중심으로, p.70, [ 그림 1]. 66_ 2011 년 6 월호 <<

4 < 표 1> 제도변경에따른한계공제율변화비교 ( 단위 : 만명 ) 한계공제율 현행제도 통합급여 차이 60% 미만 ~70% ~80% ~90% % 이상 자료 : DWP(2010b), Universal Credit: Welfare that works. p.55, Table 2. 적인사정을고려하는 Additional Amounts 로구성된다. 현재는근로시간이주 16시간미만인경우에만구직급여를지급하는데, 이요건도폐지된다. 근로소득이늘어날경우의복지급여및세액공제감소비율 ( 절감률, withdrawal rate) 을 65% 로단일하게설정하여 (single taper) 급여수급자들이인센티브를쉽게이해할수있도록설계하였다. 다만, 자산조사를하지않는급여들은그특성을고려하여통합급여에포함되지않는데, 기여형구직급여, 장애급여, 아동급여, 상병급여, 출산휴가급여등이이에해당된다. 정부는이와같이통합급여도입을통해늘어나는근로인센티브로인해저소득복지급여수급자의노동시장참여가늘어날것으로기대하고있다. 현재최저소득근로자는한계공제율이 96% 나되는데통합급여도입이후에는이값이 76% 로떨어지게되며이로인해약 70만명이추가적으로노동시장에참여할것으로전망하고있다 ( 표 1 참조 ). 새통합급여제도는고용연금부 (DWP) 가총괄관리할예정이다. 4) 이렇게되면수급자들은앞 4) 고용연금부는고용, 연금, 장애인, 복지정책을총괄하는부처로영국정부기관중가장규모가크다. 2001년당시교육고용부 (Department for Education and Employment) 의고용정책부서와사회보장부 (Department of Social Security) 가통합되면서설립되었다. 산하집행기관인고용지원센터 (Jobcentre Plus) 역시별도기관이었던급여관리청 (Benefit Services Agency) 과고용서비스청 (Employment Services Agency) 을통합한기관으로지역차원에서도사회보장급여사무소와고용지원센터 (Jobcentres) 를통합해서운영하고있다. 황덕순 이소정 (2004), 영국의고용보험제도연구, p.52 참조. >> _67

5 으로가까운고용지원센터 (Jobcentre Plus) 에가서한번만급여지급을신청하면된다. 근로소득변동에따른복지급여액변화가자동계산되기때문에근로인센티브를단순하고명확하게알수있게되어근로유인효과가높아질것으로기대된다. 현재한해사회복지예산의약 3% 에해당하는약 52억파운드 (9조 2천억원 ) 가부정수급또는수급액계산잘못으로과다지급되고있는데통합급여도입으로제도의투명성과효율성이크게높아질것으로전망하고있다. 아울러정부는복지급여를통합하면고용지원센터의실업자취업지원서비스도향상될수있을것으로기대하고있다. 둘째, 정부는사회보장급여의수급조건 (conditionality) 을강화할계획이다. 즉일할능력이있는수급자들은구직활동을해야급여를받을수있는데, 만약구직활동요건을채우지못할경우받게되는금전적제재가현재보다한층강화된다. 특히논란이되고있는것은의무근로활동 (mandatory work activity) 도입여부다. 이것은고용지원센터에서장기실업자등을일정기간사업장에배치하여정시출퇴근, 동료및상사들과의공동작업등을통해작업장의일상규율과습관을익히도록하여이들의고용가능성을높이려는제도다. 만약수급자가적절한일자리또는구직지원활동을거부하거나의무근로활동에참여하지않을경우, 최소 3개월간급여지급이중단된다. 두번째위반때부터는제재가가중되어지급중단기간이 6개월로늘어나게되며, 고의또는상습적으로위반할경우에는최대 3년간지급이중단된다. 평가 복지제도의근본적변화를예고하는통합급여제도가발표되자다양한의견이나왔다. 5) 경 영계는대체로찬성하고있지만, 노동조합은일자리부족문제가심각한현실에서장기수급자 에대한제재강화로는실업문제를해결할수없다고비판하고있다. 특히긴축재정으로공공 5) 통합급여제도에대한전반적평가는 2011년 2월정부가의회에제출한복지개혁법안 (Welfare Reform Bill) 에대한의회전문위원들의검토보고서인 Kennedy et al. (2011), Research Paper: Welfare reform bill, Universal Credit Provisions의 pp.1~2를참고하였다. 68_ 2011 년 6 월호 <<

6 부문일자리를대폭줄인정부가오히려실업자들을공격한다고비판하고있다. 복지급여수급자단체, 전문연구기관등에서는복지급여와세액공제시스템을단순화하고근로인센티브를높이고빈곤을줄인다는정부의개혁목표에대해서는대체로공감하고있다. 그러나몇가지주요쟁점에대해서는구체적내용이제시되지않은점을비판하면서정부안에대한명확한지지를유보하고있는단체도많다. 첫째, 제도개편에따라수혜를보는집단 (winner) 과손해를보는집단 (loser) 이크게갈릴것으로보인다. 공익연구기관인재정정책연구소 (Institute for Finance Studies: IFS) 는새로운제도도입시급여수급자들의근로인센티브가전반적으로높아질것으로평가하고있다. 6) 특히대부분실업상태인최저소득수급자들의한계공제율이크게낮아질것으로봤다. 반면현재일을하고있는급여수급자들의경우한계공제율이더올라가게되며, 특히금융자산을 1만 6천파운드이상갖고있는가구는급여혜택이폐지된다. 또한아이를양육하는양부모가구는혜택을보지만, 한부모가구는손해를입을것으로추정하고있다. 이에대해아동복지단체인 Child Poverty Action Group은경제불황으로가장어려운처지에놓인한부모가정의어린이들이통합급여도입으로더큰고통을받을것이라고비판하고있다. 7) 한부모가정을지원하는단체인 Gingerbread 역시복지예산감축으로가장큰타격을받은한부모가정이통합급여도입으로더큰불이익을겪을것이라고비판하고있다. 8) 또다른복지단체인 Family Action은근로인센티브가오히려줄어드는 135만가구를고려하여급여절감률 (withrdrawl rate) 을당초 65% 에서 55% 로더낮출것으로제안하고있다. 9) 둘째, 정부는제도변경에따라급여가줄어드는가구에대해서는추가로보충급여 (top-up) 를지급하겠다고약속했는데, 여러단체에서이점에대해의문을제기하면서지지를유보하고있다. 특히제도변경이후복지급여를처음지급받는신규수급자들의경우보충급여가적 6) Brewer, B., Browne, J. and W. Jin, (2011), Universal Credit: A preliminary analysis. 7) Child Poverty Action Group (2011), Universal Credit Flaws and IT Glitch must not Damage Children and Families, Press Release Published on 12th January ) Gingerbread (2010), Single Parents Lose out from Universal Credit, Gingerbread News, 12 January ) Family Action (2010), The Universal Credit: Marginal returns? >> _69

7 용되지않을것으로보이며이경우수급조건이같은기존수급자들과의형평성문제가대두될것이다. 물가상승률의반영여부역시분명하지않다고지적되고있다. 10) 셋째, 기존복지급여에서많은비중을차지하는아동양육비용 (Childcare Cost) 이통합급여계산에포함될지여부가문제된다. 11) 이에대해 Ian Duncan Smith 고용연금부장관은지난 3월 28 일의회법안심의때긍정적으로검토하겠다고했으나여전히분명한입장을밝히지는않고있다. 지방세액공제 (Council Tax Benefit) 가포함될지여부도쟁점이다. 넷째, 현행제도에서는실제어린이양육을책임지는어머니에게아동급여가주로지급되고있다. 그런데앞으로가구단위로통합급여를지급하게되면아동의어머니가아닌다른사람에게도지급될가능성이더높아지는데, 이경우아동급여가실제양육에사용되지않을수도있다는지적이제기되고있다. 12) 다섯째, 연립정부의복지개혁정책에대한근본적비판이다. 연립정부가재정적자감축을계기로이미복지예산을 180억파운드 (3조 1,857억원 ) 나깎았기때문에앞으로통합급여를도입한다고해서그부작용이해소되지않는다는지적이다. 노동당예비내각의고용연금부장관인 Douglas Alexander는통합급여제도의잠재적기대효과는인정하지만연립정부의복지예산삭감으로세액공제혜택과아동수당이크게깎인점을강조했다. 13) 여섯째, 200만명이상이실업상태인노동시장상황을감안할때수급조건과재제를강화하는것은효과를볼수없다는비판이다. 14) 이점에대해연립정부는현재복지의존에빠진수급자대신외국인근로자들이수많은빈일자리를메우고있다고반박하고있다. 15) 10) Family Action (2010), 위의글. 11) Citizens Advice (2011), Universal Credit_ An Exploration and Key Questions; Family Action (2010), The Universal Credit: Marginal Returns?; Kennedy et al. (2011) 위의글. 12) Child Poverty Action Group (2011), 위의글 13) Press Association (2011), Welfare Reforms will Make 1.4m Families Worse Off, says IFS. The Guardian. Wednesday 12 January ) Shackle, S. (2010), What will the Universal Credit Actually mean for the poor? The New Statesman. 06 October :57. 15) Ian Duncan Smith 장관의 3월 28일의회법안심의발언. 16) 의회전문위원들의검토보고서인 Kennedy et al. (2011). 70_ 2011 년 6 월호 <<

8 마지막으로현재각기관에분산되어있는정보통신시스템을효과적으로연계, 통합해야만 통합급여제도가성공할수있다는지적이다. 정부가충분한사전준비없이섣불리제도시행 을하면안된다는것이다. 16) 최근동향및전망 지난 2월 16일정부는통합급여제도의도입을포함한연립정부의복지제도개편방향을담은복지개혁법안 (Welfare Reform Bill ) 을의회에제출했다. 17) 하원전체회의에서법안제1독회및제2독회을마쳤고, 18) 복지개혁법안소위원회 (Welfare Reform Committee) 에서두차례의공청회와 11회의법안축조심의를진행해왔으며, 5월 24일위원회보고서를채택할예정이다. 19) 제도의단순화, 근로유인의강화라는통합급여제도의방향은대체로긍정적평가를받고있다. 다만, 연립정부의복지예산삭감에대한비판여론이크고최근지방선거이후연립정부내 17) 법안과법안에대해고용연금부가작성한법안설명자료는영국의회인터넷사이트에서확인할수있다. 18) 영국의회는상하양원에서각각삼회독제 (Three Reading) 로심의를한다. 하원의심의절차는사무총장의법안낭독및법안배부등형식적절차인제1독회 (First Reading), 법안에대한정부의취지설명과의원들의대체토론이진행되는제2독회 (Second Reading), 각조항별축조심사와법안수정을하는위원회단계 (Committee Stage), 위원회심의사항을전체회의에보고하고쟁점에대한추가토론및수정을하는보고단계 (Report Stage), 그리고법안에대한마지막논의단계인제3독회 (Third Reading) 로구성된다. 하원심의절차가끝나면상원에서도유사한절차가진행되며, 국왕의승인 (Royan Assent) 을거쳐법률이확정된다. 김진수외 (2008: 45~52) 및영국의회홈페이지 Guide to the passage of a Bill ( 참조. 19) 3월 22일및 24일개최된위원회의법안공청회에서는주요공익연구기관, 학계전문가, 공익자선단체및이익단체, 노동조합, 지방자치단체, 정부관계자등이참석하여의견을개진하고의원들의질의에답변하였다. 의회법안심의내용은의회방송사이트 ( 에서모두시청또는청취할수있으며, 공청회에출석한증인들이제출한자료와법안수정내용등주요자료는위원회사이트 ( 에서열람할수있다. >> _71

9 자유민주당의입지가다소유동적인점을고려할때실제법안심의결과가어떻게될지는지켜봐야할것같다. 지난해총선에서정권을잃은노동당은에드밀리반드신임당수취임이후지지율을회복하면서지난 5월지방선거에서좋은결과를얻었고, 정부의복지예산삭감에대해서도비판수위를계속높이고있다. 반면연립정부의한축인자유민주당은대학등록금인상, 복지재정삭감등에동참하면서지지율이많이떨어졌고, 이점이연립정부의향후행보에어떤형태로든영향을줄것으로보인다. 한편다수당인보수당은이번지방선거에서비교적선전했는데, 캐머런현수상은자유민주당을최대한설득해가면서복지개혁정책을주도할것으로전망되며, 이때문에통합급여제도가의회에서어떤결론을맺을지주목된다. 마지막으로, 영국의통합급여도입은우리나라복지및고용정책에도의미하는바가크다. 한국은아직복지제도의수준이서구선진국에비해발전되지않은상태지만지금도복지-고용정책의소관부처와집행체계가분리되어있어서그효과성에대한논란이지속되고있다. 복지수급자의노동시장참가와빈곤탈출을촉진하기위하여복지-고용정책의효과적연계방안을지속적으로연구하고논의해야할것이다. 참고문헌 김진수 김정아 조진권 (2008), 주요국의세법령개정절차, 한국조세연구원. 임완섭 (2011), 영국의복지개혁 : 일하는복지 (welfare that works) 를중심으로, 보건복지포럼, 2011년 3월. 한국노동연구원 (2010), 복지제도전면개편, 해외노동동향, 11월 24일. 황덕순 이소정 (2004), 영국의고용보험제도연구, 한국노동연구원. Brewer, B., Browne, J. and W. Jin (2011), Universal Credit: A Preliminary Analysis, London: Institute for Fiscal Studies. Child Poverty Action Group (2011), Universal Credit Flaws and IT Glitch must not Damage Children and Families, Press Release Published on 12th January 2011, London, Child Poverty Action Group. 72_ 2011 년 6 월호 <<

10 Citizens Advice (2011), Universal Credit_ an exploration and key questions, London: Citizens Advice. Department for Work and Pensions(DWP) (2010a), 21st Century Welfare, Consultation Document, London: DWP. DWP(2010b), Universal Credit: Welfare that works, London: Department for Work and Pensions. Family Action (2010), The Universal Credit: Marginal returns? London. Gingerbread (2011), Single Parents Lose out from Universal Credit, Gingerbread News,12 January Institute for Fiscal Studies (2011), Press Release - Universal Credit: Much to welcome, but impact on incentives mixed, London: Institute for Fiscal Studies. Kennedy, S., Jarrett, T., Thurley, D. and W. Wilson (2011), Welfare Reform Bill: Universal credit provisions, Bill No. 154 of Session RESEARCH PAPER 11/24. 7 March London: House of Commmons Library. Press Association (2011), Welfare Reforms will Make 1.4m Families Worse Off, says IFS, The Guardian, Wednesday 12 January 2011, GMT. Shackle, S. (2010), What will the Universal Credit Actually mean for the Poor? The NewStatesman, 06 October :57. UK Parliament (2011), Explanary Notes to Bill: Welfare reform bill, London: UK Parliament. (2011), Welfare Reform Bill, London: UK Parliament. >> _73

210 법학논고제 50 집 ( )

210 법학논고제 50 집 ( ) 경북대학교법학연구원 법학논고 제 50 집 (2015.05) 209~236 면. Kyungpook Natl. Univ. Law Journal Vol.50 (May 2015) pp.209~236. 주제어 : 산업재해보상보험, 급여지급체계, 업무상재해, 휴업급여, 장해급여, 상병보상연금, 중복급여, 급여의조정 투고일 : 2015.04.30 / 심사일 : 2015.05.15