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1 표지와같은면지

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3 목차 개회사 - 김욱한국선거학회장 _ 배재대 ⅶ 환영사 - 이현출한국정당학회장 _ 국회입법조사처 ⅺ 주제발표 Ⅰ 19대총선과매니페스토선거 : 현실진단과평가, 그리고제도적개선방안모색 3 - 조진만교수 _ 덕성여대 주제발표 Ⅱ 제18대대통령선거와매니페스토정책선거정착방안 33 - 이동윤교수 _ 신라대 제 1 패널토론 토론 1 박명호교수 _ 동국대 57 토론 2 장우영교수 _ 대구가톨릭대 63 제 2 패널토론 토론 1 이만우의원 _ 새누리당 71 토론 2 정청래의원 _ 민주통합당 77 토론 3 임성호교수 _ 경희대 83 토론 4 김종철국장 _ 한겨레신문 89 토론 5 윤종구차장 _ 동아일보 95 토론 6 이광재사무총장 _ 매니페스토실천본부 101 토론 7 이태호사무처장 _ 참여연대 107 토론 8 조원봉정당국장 _ 중앙선거관리위원회 iii -

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5 개회식 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 개회사김욱한국선거학회장 _ 배재대 환영사이현출한국정당학회장 _ 국회입법조사처

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7 18 대대통령선거와매니페스토정책선거개회식 개회사 김욱한국선거학회장 _ 배재대

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9 개회사 먼저 18대대통령선거와매니페스토정책선거 학술회의를공동으로주최해주신중앙선거관리위원회와한국정당학회에감사의인사를드립니다. 더불어바쁘신와중에도학술회의에참석해자리를빛내주신발표자및토론자, 그리고참석자선생님들께도감사를드립니다. 매니페스토정책선거활동은 2006 년 5월 31일지방선거를앞두고한국선거정치에본격적으로등장하여, 1번의대통령선거와 2번의국회의원선거, 다시 1번의지방선거를거쳐왔고, 이제 2012 년제18대대한민국대통령선거를앞두고있습니다. 금번학술회의가지난매니페스토활동경험에대한성과있는평가를이루어내고, 다가올대선에서더생산적이고대중적인매니페스토정책선거활동을위한초석이되기를바라마지않습니다. 특히금번학술회의는학계뿐아니라정치계, 언론계, 시민단체와중앙선거관리위원회가한자리에서매니페스토정책선거활동을논하게되었다는점에서, 더실천적이고풍부한평가가가능하리라믿습니다. 매니페스토활동은정치와언론, 시민사회가주체가되어실천하는프로그램이며, 실천의경험을통해서더풍부해질수있기때문입니다. 아무쪼록오늘의자리가한국선거정치에정책선거가자리잡는데좋은계기를제공해줄수있기를바라며, 참석자여러분께다시한번감사의인사를올립니다. 한국선거학회회장김욱 - ix -

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11 18 대대통령선거와매니페스토정책선거개회식 환영사 이현출한국정당학회장 _ 국회입법조사처

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13 환영사 안녕하십니까? 한국정당학회장이현출입니다. 본회의일정에도불구하고기꺼이시간을내주신이만우의원님과정청래의 원님감사드립니다. 그리고바쁘신일정에도불구하고함께자리해주신중앙선 거관리위원회이종우사무총장님감사합니다. 아울러방학중임에도불구하고함께자리해주신선거학회와정당학회회원여 러분반갑습니다. 제 18 대대통령선거를 5 개월앞둔시점에중앙선거관리위원회와양대학회가 공동으로 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 를주제로한학술회의를 열게된것은매우큰의미가있다고생각합니다. 우리는오늘학술회의를통하여지난총선에서의매니페스토정책선거실태 를평가하고, 다가오는 18 대대통령선거에서정책선거가정착될수있는방안 을모색하고자합니다. 매니페스토정책선거는지난 2006 년지방선거에서처음도입되었으나 2010 년 6.2지방선거를계기로정책선거의기틀이다져지고있습니다. 최근에는신자유주의이후나타나고있는한국사회의양극화와중산층의붕괴에대한정책적대안을두고진보와보수간의정책대결이활성화되고있습니다. - xiii -

14 지난총선에도이러한정책대결의분위기가조성되는듯하였으나, 공식선거 기간중에는여야공히후보자자질논란과민간인사찰논란에함몰되어양당의 정책매니페스토를충분히검증할시간을갖지못하였습니다. 선거에서정책이실종되면선거이후국민의위임을확인할수없고, 선거결 과에대한국민의위임확인을둘러싼많은정치 사회적갈등비용을지출해왔 다는것은잘알려진사실입니다. 이러한측면에서이번대통령선거가정책선거로실시되어야한다는당위적인 측면에는모두가동의할것입니다. 오늘세미나에서그구체적인방안에대해 논의하고자합니다. 오늘로대통령선거가 5 개월앞으로다가왔습니다만, 각정당은이제야후보 선출단계에돌입하고있다는점에서이번선거에서도후보자의정책과비전을 충분히검증할시간이부족하지않을까염려됩니다. 잘아시는바와같이, 금년도에대통령선거를치르는미국의경우연초부터 각정당의예비선거를통하여후보자의정책과리더십을검증해오고있습니다. 아울러각정당의후보자가정해지면당내정책위원회가당내의다양한의견 을수렴하여본선에내놓을정책공약 (platform) 을다듬어국민앞에제시하게 됩니다. 우리의경우에는정책과리더십을검증할물리적시간이부족하다는점을감 안하여당내예비선거기간에서부터정책선거가치러질수있도록여야정당의 노력이요구된다고하겠습니다. - xiv -

15 아울러시민사회와언론역시향후 5 년간의국정비전과정책을검증하고평 가하는일에더욱관심을가져주실것을바라마지않습니다. 아무쪼록오늘이세미나가 18 대대통령선거가정책선거로정착될수있는방 안을모으고, 정책선거실천의지를다지는자리가되기를소망합니다. 바쁘신중에도발표와토론을허락해주신의원님, 교수님, 시민단체활동가 여러분, 그리고언론인여러분께진심으로감사의인사를드립니다. 마지막으로오늘학술회의가성공적으로개최될수있도록도움을주신중앙 선거관리위원회이종우총장님과정책선거문화조성을위해열과성을다하시 는관계자여러분들께심심한감사의인사를전합니다 년 7 월 18 일 한국정당학회회장이현출 - xv -

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17 주제발표제 1 패널 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 주제발표 Ⅰ 19대총선과매니페스토선거 : 현실진단과평가, 그리고제도적개선방안모색조진만교수 _ 덕성여대 주제발표 Ⅱ 제18 대대통령선거와매니페스토정책선거정착방안이동윤교수 _ 신라대 토론박명호교수 _ 동국대장우영교수 _ 대구가톨릭대

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19 18 대대통령선거와매니페스토정책선거주제발표 주제발표 Ⅰ 19 대총선과매니페스토선거 조진만교수 _ 덕성여대

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21 주제발표 Ⅰ 19 대총선과매니페스토선거 주제발표 Ⅰ 19 대총선과매니페스토선거 : 현실진단과평가, 그리고제도적개선방안모색 조진만교수 ( 덕성여대 ) Ⅰ. 서론 한국에있어서 2012 년은선거의해다. 19대국회의원선거 ( 이하총선 ) 가실시된지 3개월이넘었고, 18대대통령선거 ( 이하대선 ) 도 5개월남짓남았다. 요즘각정당에서는대선에나설최종후보자를결정하기위한논의와준비들이한창이다. 청운의뜻을품고대선출마를결심한인사들의출사표가연이어발표되고있지만뭔가알맹이가빠져있는느낌이다. 한국정치와경제의문제점들을지적하면서자신이이문제를해결할수있는적임자임을자처하고있지만그구체적인방안들이제시되지않고있다. 말로서하는선언을넘어문서로서제시되는정책적근거물들이없다. 정책적논의는실종되어있고, 정치적공방만이판을치고있다. 대선이반년도채안남았지만매니페스토를제시한정당이나후보자가없다. 대선이라는중요한정치적행사를목전에두고정당과대선에출마하는후보자들이무엇을하였는가를반문하지않을수없는이유다. 민주화이후한국은금권선거와조직선거의병폐를막기위하여다양한정치개혁을단행해왔다. 그리고이를통하여절차적민주주의의토대를확고히구축하였다. 하지만민주화이후한국에서진행된선거들의경우정책보다는지역과인물, 그리고각종사건 사고가선거결과에많은영향을미쳤다. 뿐만아니라선거과정도정책적논의와경쟁보다는네거티브선거운동이지배하는특징을보였다. 이러한이유로한국의경우정책선거와책임정치를구현함에있어많은어려움을겪어왔다. 5

22 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 대의민주주의가정책선거와책임정치에기반하여제대로구현되기위해서는우선적으로정당이유권자들에게자신의철학과비전을담은정책들을제시하여선택을받아야한다. 그리고선거에서승리한정당이공약한정책들을임기중에충실히수행한후차기선거에서이에대한유권자들의엄정한평가를받아야한다. 이와같은과정들을통하여대의민주주의하에서정책선거와책임정치가실현되는정치적순환구조가형성된다 (Downs 1957; Key 1966; 김영래 이현출 2006; 이현출 2006; 최준영 2008). 지금까지의논의를고려할때현단계에서한국의민주주의공고화문제와관련하여관심을갖고, 차분히준비를해야할필요가있는문제는정당중심의경쟁적정책선거와책임정치를어떻게정착시킬수있을것인가하는점에있다. 즉민주화이후추진한절차적민주주의의구축을넘어정당중심의정책선거와책임정치를통한민주주의공고화가향후한국정치의중요한화두가될수있다. 왜냐하면한국에서나타나고있는무원칙적이고정략적인정당정치의병폐들과이로인하여심화된정치권에대한국민들의냉소주의와회의주의를극복하기위해서는무엇보다도정당들이정책적차이를중심으로건전하게선거경쟁을하는노력이요구되기때문이다. 뿐만아니라선거이후정당의정책이행에대한유권자들의준엄한평가를토대로책임정치가실현되는모습도정착시킬수있기때문이다. 이에본연구는유권자설문조사자료를토대로 19대총선에서나타난매니페스토선거의현실을다각적으로진단하고평가하고있다. 그리고향후한국에서매니페스토선거를실질적으로구현하기위하여요구되는제도적개선방안들에대하여제안하고있다. 구체적으로본연구는다음과같은점들에초점을맞추고있다. 첫째, 19대총선에서매니페스토선거에대한유권자들의인식은어떠하였는지를다각적으로살펴보고있다. 이와관련하여본연구는매니페스토선거의필요성과정당의적극성, 매니페스토운동에대한인지도와영향력, 후보자공약의지역주민의견반영여부등을살펴보고있다. 둘째, 19대총선에서매니페스토선거가어떻게이루어졌으며, 이에대한유권자의선택과평가는어떠하 6

23 주제발표 Ⅰ 19 대총선과매니페스토선거 였는가를다각적으로분석하고있다. 세부적으로본연구는 19대총선유권자들의투표결정요인과그에따른투표선택만족도, 중요정책쟁점들과이에대한정당별해결능력평가, 그리고후보자별정책적차별성에대한평가등을살펴보고있다. 셋째, 이와같은분석들을토대로향후한국에서매니페스토에기반한정책선거와책임정치가실질적으로구현시키기위하여요구되는제도적개선방안들을제안하고있다. Ⅱ. 이론적논의 : 매니페스토선거의논리와효과 대의민주주의하에서정책선거와책임정치가실현되기위해서는정당과유권자두가지차원에서다음의조건들이만족되어야한다. 먼저정당은유권자들에게명료하고일관된정책들을제시해야하며, 정권을장악한정당은집권기간중약속한정책들을충실히수행하여차기선거에서그공과 ( 功過 ) 에대한유권자의준엄한평가를받아야한다. 다음으로유권자들은정권을장악한정당이집권기간동안얼마나선거에서공약한정책들을충실히이행하였는지, 그리고선거에서정당들이제시한정책들이어떠한차별성과적실성을가지고있는가에관심을가져야한다. 다시말해유권자들이정책에중시하여투표결정을내리는모습을보여주어야한다. 하지만이와같은대의민주주의하에서의정책선거와책임정치는정당과유권자들의자발적인의지로구현되는것은아니다. 아니오히려정당과유권자들은여러가지이유들로인하여정책선거와책임정치에대한부담을느끼고, 이를회피하고자하는유인을가질수있다. 일단정당은유권자들이정책에무관심이하고, 인물이나지역과같은비정책적요인에초점을맞추어투표결정을내린다면선거에서승리하기위한정책개발에치중할유인을갖지힘들다. 뿐만아니라정당이구체적이고실현가능한특정정책들을선거에서표방할경우필연적으로지지세력의분열과반대세력의결집을이끌수있다 (Fiorina 1989) 는점에서정치적부담이될수있다. 다시말해정권의유지와장악을최우선목적으로하는정당의입장에서는이와 7

24 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 같은정치적부담으로인하여정책선거를회피하고자하는유인을가질수있다. 즉정당은모호하고인기영합적인선심성정책과공약 ( 空約 ) 들만을남발하거나의도적으로정책에대한홍보등에소극적인모습을보일수도있다. 문제는정당이이러한모습을보일경우정책선거와책임정치를기반으로한정치적순환구조가형성되지못할수있다는점에있다. 마찬가지로유권자의관점에서정책투표를한다는것도말처럼쉬운일은아니다. 왜냐하면합리적유권자가선거에서각정당들이제시한다양한정책들을이해하고, 그정책들이자신에게어떠한손익을제공할것인지를계산하기위해서는많은비용을지불해야하기때문이다. 다시말해합리적유권자의경우각정당이제시한정책들을자세하게검토하고, 이를토대로개인의손익을계산하여투표결정을내리기에는너무도많은비용을지불해야한다. 그러므로합리적유권자는의도적으로정책에무지한행태 (rational ignorance) 를보일수있다 (Downs 1957). 이와같은대의민주주의의상황하에서정책선거와책임정치를구현할수있는중요한기제가되는것이바로매니페스토이다. 매니페스토는정당이선거에임하여집권을하게되면어떤정책들을수행할것인가를유권자들에게공식적 직접적으로표명하는문서이다 (Robertson 1976, 72). 대의민주주의는다양한의사소통의과정을통하여구현되는데, 공식적인의사소통은주로서면을통해서이루어지게된다. 이러한이유로공식적인차원에서작성된정치적문서들은대의민주주의가어떻게수행되어지고있는가를평가할수있는주요한증거가된다. 이때매니페스토는정당이제시하는가장공식적인정치적 정책적문서라는점에서그중요성이인정된다 ( 김희민 리처드포딩 2007, 22). 특히매니페스토는정의, 공정, 생산, 분배등과같은정치적개념들에대한정당들간의강조점 (saliency) 과정책적우선순위의차이를파악할수있다는점에서중요한의미를갖는다 (Caul and Gray 2002; Robertson 1976; Rose 1980; 김희민 리처드포딩 2007, 27-29) 예를들어성장과분배의문제는모든정당에게있어서중요한정책아젠다이다. 이때성장을강조하는 A정당과분배를강조하는 B정당이존재한다고가정 8

25 주제발표 Ⅰ 19 대총선과매니페스토선거 해보자. 이상적으로성장과분배가동시에원활하게이루어지면좋겠지만현실적으로양자는상호교역적 (trade-off) 인특징을보이기때문에갈등이발생하게되는것이사실이다. 문제는성장을강조하는 A정당도분배문제를소홀히할수없으며, 분배를강조하는 B정당도성장을소홀히할수없다는점에있다. 그리고이러한상황속에서 A정당과 B정당이취할수있는전략은성장과분배를모두중시한다는입장을보이는것이다. 하지만성장을강조하는 A정당의매니페스토에분배관련정책들이성장관련정책들보다수적 양적인측면에서더많을수는없다. 즉 A정당과 B정당의성장과분배에대한입장차이는실질적으로많이나타나지않을수있다. 하지만정당은자신이우위를장악하고있는정책영역에대하여매니페스토상에서더욱강조하는 더많이분량을할애해서작성하는 모습을보이게됨으로써정책적우선순위나강조점이차이를보이게되는것이다. 이와같은상황속에서유권자들은다양한정책쟁점들에대한정당들간의입장차이를복잡하게고려하기보다는자신의정책적우선순위와강조점이어느정당의매니페스토와잘부합하는가를기준으로투표결정을내리게된다. 다시말해매니페스토는합리적유권자가적은비용으로정당의정책에기반하여투표결정을할수있는유용한준거를제시해준다는점에서중요한정치적의미를갖는다. 실제로정책선거와책임정치가잘구현되고있는서구민주국가들에서정당의매니페스토와실제정책사이에는매우높은상관관계가존재한다 (Robertson 1987). 즉서구민주국가들에서정권을장악한정당들은매니페스토를통하여제시한정책들을현실정치에서충실하게이행하는모습을보여준다 (Budge and Hofferbert 1990). 그리고이것은대의민주주의하에서정책선거와책임정치가어떻게이루어지고있는가를평가하는데있어서매니페스토가중요하다는점을시사한다. 다만이와같은매니페스토선거가제대로구현되기위해서는다음의두가지점이전제될필요가있다. 먼저사전적차원에서정당으로하여금자신의정책적우선순위를명확히밝히도록하는사회적압력이필요하다. 즉정당이집권 9

26 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 을목적으로오히려정책선거를회피하려는유인을가질수있다는점을인식할때정당의정책적우선순위가어떻게되는지를밝히도록요구하고, 이것이매니페스토상에제대로반영되어있는지를검토하는작업이필요하다. 정당의입장에서는특정정책에대한입장을질문받을때보다여러쟁점정책들의우선순위를어떻게설정할것인가를질문받을때더욱고민이많고괴로울수있다. 그리고정당이선택한정책의우선순위가매니페스토상에제대로반영되어있지않다는점이검증되고비판받을경우책임정치의문제와관련하여곤란한상황에직면할수있는것도사실이다. 그러므로이러한상황에서정당은사전에다양한고민과논의를통하여정책적우선순위를결정하고, 이를매니페스토에충실하게반영하고자노력할가능성이높다. 그리고이와같은정당의노력은정책선거와책임정치를제고시키는중요한요인이될수있다. 다만이러한정당의노력이자발적으로이루어질것이라고만기대하기힘든측면이존재한다. 그러므로정당이정책선거와책임정치를수행하도록만들수있는다각적이고지속적인관심과압력이요구된다. 최근학회, 언론, 시민단체, 그리고중앙선거관리위원회가주도적으로매니페스토아젠다를개발하고있다. 또한유권자들의정책수요를파악하여정당들에제시해주고, 이에대한답변을요구하고있다. 바로이와같은사전적차원의조치들이다양한차원에서이루어질때정당이정책선거를회피하려는유인을방지할수있고, 매니페스토선거가실질적으로구현될수있는길이열리게되는것이다. 다음으로사후적차원에서선거에승리한정당이집권기간동안매니페스토에기반하여정책을추진하고이행하였는가를평가하는작업이필요하다. 왜냐하면이와같은평가작업들이제대로이루어져야보상과처벌의기제를토대로한책임정치가가능할수있기때문이다. 즉다음선거가실시되기이전에집권정당이매니페스토상의정책적우선순위에따라예산을집행하였는지, 정책이당초밝힌계획에따라이행되었는지, 그리고정책의실질이행률이어느정도되는지등을면밀하게밝혀유권자들에게알려주는노력이요구된다. 이러한기제들이존재할때정당들이실현가능성이낮은장밋빛공약들을남발하는것을제어할수있다. 그리고집권정당이임기동안충실히직무수행을할수있는 10

27 주제발표 Ⅰ 19 대총선과매니페스토선거 요인으로작용할수있다. 매니페스토선거의사전적작업은학자, 매스미디어, 시민단체, 유관기관등이매니페스토선거의중요성과필요성을강조하고, 여론의힘을활용하여정치권에압력을가할때유용하게작용할수있다. 그리고매니페스토선거의사후적작업역시이들이좋은정책의기준들을다양한차원에서제시하여정당의매니페스토를평가하고공론화시킴으로써가능할수있다. 이와같은매니페스토선거의사전적장치와사후적장치가잘마련되어있을때정당들은선거에서좋은매니페스토를유권자들에게제시하여경쟁하게되고, 정책선거와책임정치가실현될수있다. 그리고이를통하여대의민주주의의발전과공고화가가능하게된다. Ⅲ. 19 대총선매니페스토선거에대한인식 19대총선에서매니페스토선거에대한유권자들의인식은어떠하였을까를다양한차원에서살펴보는작업은가장최근에진행된선거를대상으로한국매니페스토선거의현실을진단할수있다는점에서중요한의미를갖는다. 이에본연구는한국사회과학데이터센터가 19대총선직후실시한 제19대국회의원선거유권자조사 데이터를토대로매니페스토선거에대한유권자들의인식을다각적으로살펴보고자한다. 이와관련하여먼저떠오른질문은 19대총선에서유권자들은매니페스토선거의필요성에대하여얼마나공감하고있었을까하는점이었다. 이에본연구는 선생님은매니페스토선거가필요하다고생각하십니까? 라는설문에대하여유권자들이어떻게응답하였는가를살펴보았다. 그결과, 아래의 < 그림 1> 에서볼수있듯이이설문에동의한응답자비율은 82.3%, 그리고동의하지않는응답자비율은 17.7% 로나타났다. 이와같은분석결과는현재한국유권자의절대다수가매니페스토선거의필요성을인식하고있다는점을보여준다. 11

28 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 < 그림 1> 매니페스토선거필요성 그렇다면유권자들은매니페스토운동에대하여얼마나알고있을까? 다음의 < 그림 2> 는 매니페스토 ( 참공약선택하기 ) 운동에대하여얼마나알고계십니 까? 라는질문에대한응답결과를나타낸것이다. 그림에서볼수있듯이응답 자의 26.4% 만이매니페스토운동을알고있다고응답하였고, 73.6% 의응답자 는매니페스토운동에대하여잘알고있지못하다고응답하였다. 매니페스토 선거의중요성에대한공감대가형성되어있음에도불구하고실제매니페스토 운동에대한인지수준은상대적으로낮은특징을보인것이다. 한국에서매니 페스토운동은 2006 년지방선거를기점으로활발하게전개되고있다. 그리고 매니페스토운동은그효과에대한다양한논란에도불구하고정책선거와책임 정치의관점에서한국의선거문화를개선시키는데중요한기여를하였다고평 가되고있다 ( 김욱 2006; 조진만 2010; 2008; 최준영 2008). 다만매니페스토 운동을추진한시간이상당수준흘렀음에도불구하고여전히이에대한일반 유권자들의인지도가낮다는점은향후고민이필요한부분이다. 다시말해향 후좀더일반유권자들이친숙하고쉽게매니페스토운동을접할수있고, 투표 선택에도움을줄수있는방안들을다각적으로모색할필요가있다. 1) 1) 매니페스토운동에대하여알고있다고응답한유권자들을대상으로 매니페스토운동을통하여얻은정보가선생님께서지지후보를결정하는데얼마나도움을주었다고생각하십니까? 라고질문한결과, 64.0% 의응답자들이도움이되었다는입장을보였다. 반면동일한응답자를대 12

29 주제발표 Ⅰ 19 대총선과매니페스토선거 < 그림 2> 매니페스토운동에대한인지도 다음으로가질수있는의문은매니페스토선거와관련한유권자들의요구는무엇이며, 이에대한정당들의반응에대하여유권자들은어떻게평가하고있는가하는점이다. 이문제와관련하여본연구는우선적으로 19대총선출마자들이지역주민의의견을얼마나정책적으로반영하였는지에대한유권자들의평가를살펴보았다. 그결과는다음의 < 그림 3> 에서볼수있듯이 19대총선에서후보자들이내세운공약들에지역주민들의의견이반영되어있다고긍정적으로응답한비율은 49.3% 로나타나부정적인응답비율 50.7% 와비교하여다소낮은특징을보였다. 이것은 19대총선에출마한후보자들이정책과공약을제시하는과정에서지역주민들의의견을충분히수렴하는과정을거치지않는경우가많았다는점을시사한다. 2) 그리고이것은후보자공천의지연, 전략적낙하산공천, 그리고정책과공약의중요성에대한인식과준비부족등과같은요인들이복합적으로 상으로 매니페스토운동이선거결과에얼마나영향을미쳤다고생각하십니까? 라고질문한결과, 긍정적응답과부정적응답이각각 50.0% 로양분되는특징을보였다. 이와같은조사결과들을놓고보면매니페스토운동의효과에대해서는그수준에따라다양한논란들이제기될수있다고보여진다. 2) 이문제와관련하여 선생님은매니페스토선거의정착을위하여시민들의참여가필요하다는의견에대하여얼마나동의하십니까? 라는설문에동의한다고응답한비율은 84.7% 로매우높게나타났다. 이러한관점에서보면 2010 년지방선거를기점으로추진된시민매니페스토운동은선거이전에일반시민들의정책적우선순위를파악하여정당과후보자들에게제시하여주었다는점에서큰의미를가질수있다 ( 조진만 2010). 13

30 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 작용하여나타난결과라고볼수있다. 다만문제는이로인하여후보자와지역 주민간의정책적선호가일정수준차이를보이고, 이것이결국민주정치의반 응성을떨어뜨릴수있다는점에있다. < 그림 3> 후보자공약의지역주민의견반영여부 마지막으로살펴볼필요가있는점은정당들이매니페스토선거에얼마나적극적으로참여하고있는가하는것이다. 아래의 < 그림 4> 에서볼수있듯이 선생님은정당이매니페스토선거에얼마나적극적인모습을보였다고평가하십니까? 라는설문에대하여긍정적으로대답한응답자비율은단지 26.3% 에불과하였다. 이것은매니페스토선거에대한유권자들의선호와요구가높고, 이에대한유권자들의참여욕구도높다는점과비교하여정당의반응성은크게낮다는것을의미한다. 14

31 주제발표 Ⅰ 19 대총선과매니페스토선거 < 그림 4> 정당의매니페스토선거적극성 실제로대선을얼마안남겨둔현시점에서한국정당들의홈페이지를방문해보면매니페스토를제시해놓지않고있다. 뿐만아니라지난 19대총선에서도주요정당들은선거를한달도안남긴시점에서선거공약집을홈페이지에게시하는모습을보였다. 그러므로매니페스토선거의길을앞당기기위해서는좀더다양한차원에서이에대한정당의준비와노력을제고시킬수있는방안들을적극적으로모색할필요가있다. Ⅳ. 19 대총선매니페스토선거의현실과효과 19대총선에서매니페스토선거는어떻게진행되었을까? 그리고어떠한효과를이끌었다고평가할수있을까? 이질문에대한해답을구하기위하여본연구는우선적으로 19대총선에서유권자들은얼마나정책또는공약의요인을고려하여투표선택을하였는가를살펴보았다. 그결과아래의 < 그림 5> 에서볼수있듯이 19대총선에서지지후보를결정하는데정책 / 공약을고려하였는가에대한설문에대하여 76.3% 의응답자들이그렇다는입장을보였다. 이와같은조사결과는 19대총선에서매니페스토선거가제대로이루어지지못한측면이존재한다는지적에도불구하고정책과공약을고려하여투표결정을내린유권자들이적지않게존재하였다는점을시사한다. 15

32 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 < 그림 5> 19 대총선지지후보결정요인 이밖에 19대총선지지후보결정요인으로소속정당을고려하였다고응답한비율은 77.4% 였으며, 인물 ( 능력, 도덕성, 자질등 ) 을고려하였다고응답한비율은 80.8% 였다. 또한출신지역등개인적연고를고려하였다고응답한비율은 30.6% 였고, 정치경력을고려하였다고응답한비율도 54.5% 에달하였다. 19대총선지지후보결정요인에대한설문의경우하나의설문이아닌각각의요인에대하여개별적으로응답하도록하는방식으로진행되었다. 그러므로 19대총선에서유권자들이어느요인에우선순위를두고지지후보를결정하였는가를비교하는것이다소용이하지않은측면이존재한다. 다만각각의지지후보결정요인에대한응답비율을고려할때 19대총선에서정책과정당과같은요인들뿐만아니라후보자개인과관련한인물이나정치경력요인도유권자들의투표결정에중요한영향을미쳤다는점을파악할수있다. 3) 이것은한국의경우선거때마다새로운정당의출현또는기존정당의소멸을목격할수있을정도로정당체계가불안정하며, 정책적측면에대한큰고려 3) 지역주의가여전히존재하고있음에도불구하고출신지역등개인적연고를지지후보결정요인으로지적한응답자들이적었던것은이설문에일정한당위적성격이내포되어있기때문이라고볼수있다. 그리고이와동일한차원에서정책 / 공약요인도이를중시한투표결정이갖는당위성으로인하여실제보다는다소높은응답비율을기록하였을가능성이존재한다. 16

33 주제발표 Ⅰ 19 대총선과매니페스토선거 없이정당들간의이합집산이빈번하게일어난다는점이작용한결과라고볼수있다. 즉한국에서정책 / 공약과정당의준거가투표결정요인으로매력적이지못한측면이존재하기때문에유권자들은대안적차원에서인물과관련한준거를고려하여투표결정을내리는성향을보이고있는것이다. 이점은 19대총선에서지지후보결정요인에따라만족도가얼마나차이를보이는가를통하여일정수준파악할수있다. 다음의 < 그림 6> 은 19대총선지지후보결정요인에따라실제지지한후보에대한만족도가어떠한차이를보이는가를분석하여제시한것이다. 이그림을보면 19대총선지지후보결정요인으로인물을고려한응답자들의 70.8% 가지지한후보에대하여만족하고있다고대답함으로써가장높은응답비율을기록하고있다는점을파악할수있다. 물론정책 / 공약과소속정당을 19대총선지지후보결정요인으로지적한응답자들의지지한후보에대한만족도가 66.1% 와 65.3% 로적지않게나타났다. 하지만이결과를놓고볼때정책 / 공약과소속정당요인뿐만아니라인물요인이한국의선거에서중요한투표선택기준이되고있고, 이에대한유권자들의만족수준도높다는점은부인하기힘들것으로사료된다. < 그림 6> 19 대총선지지후보결정요인에따른만족도 17

34 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 그렇다면 19대총선에서매니페스토선거는어떠한방향에서이루어졌을까? 일단이문제에대한해답을구하기위해서는 19대총선에서유권자들이어떠한정책적지향을가지고있었는가를파악할필요가있다고판단된다. 다음의 < 그림 7> 은 선생님께서는현재우리사회가가장시급하게해결해야할과제가무엇이라고생각하십니까? 라는설문에대한응답결과를제시한것이다. 이그림을보면 19대총선에서유권자들은경제와관련한성장 (41.3%), 복지 (23.1%), 재벌개혁 (6.5%) 의과제들에대하여많은관심을가지고있었다는점을쉽게파악할수있다. 4) 이것은경제침체와실업증가, 사회경제적양극화와이에따른복지확대의중요성제기, 그리고재벌의사회적책무요구등과같은요인들이복합적으로작용한결과라고볼수있다. < 그림 7> 한국사회국정과제 이때중요한점은이와같은한국사회국정과제에대한정당의해결능력을 유권자들이어떻게평가하고있는가하는것이다. 다음의 < 그림 8> 은 현재우 4) 한국정당학회가전문가델파이조사와시민정책수요조사를통하여선별한 19 대총선 10 대매니페스토아젠다도이와유사한맥락적특성을보인다 ( 조진만 2012; 한국정당학회 2012). 구체적으로한국정당학회조사결과, 경제 - 민생분야의서민경제활성화와일자리창출아젠다는각각 1 위와 2 위를기록하였다. 그리고전체응답자들중 60.5% 가이들아젠다를 19 대국회에서가장중점을두고추진해야할매니페스토아젠다로지적하였다. 18

35 주제발표 Ⅰ 19 대총선과매니페스토선거 리사회가가장시급하게해결해야할과제를어느정당이가장잘해결할것으로생각하는가? 에대한응답결과를제시한것이다. 이그림을보면여당인새누리당을지적한응답자비율이 51.8% 로가장높게나타났다는점을확인할수있다. 반면제1야당인민주통합당의경우동일한설문에대하여 36.4% 만이동의하는모습을보였다. < 그림 8> 한국사회국정과제해결정당 왜 19대총선에서한국사회국정과제를해결할수있는정당으로다수의유권자들이새누리당을선택하였는가에대해서는다양한해석들이가능할수있다고보여진다. 다만이와같은결과는이명박정권에대한불만과야권연대로인하여당초고전이예상되었음에도불구하고 19대총선에서새누리당이승리한것과무관하지않다고보여진다. 다시말해야당들이정치공학적차원에서연대를강조한것과달리새누리당의경우당명을변경하고정책적으로좌클릭함으로써개혁과변화의모습을보여준것이일정수준 19대총선에서유권자들의표심에영향을미친것으로볼수있다. 또한야권의경우경선과정에서나타난다수의선거부정문제와선거후반불거진김용민후보막말파문등과같은악재들도 19대총선에서의유권자투표선택에적지않은영향을미쳤을것으로판단된다. 19

36 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 다음의 < 표 1> 은유권자들이선택한한국사회국정과제를분야별로분류하여그문제를해결한능력이있는정당으로어느정당을선택하였는지를파악하여제시한것이다. 이표를보면새누리당의경우경제성장, 정치개혁, 교육분야에서한국사회국정과제를해결할능력이가장큰정당으로유권자들의평가를받았다는점을파악할수있다. 반면민주통합당의경우유권자들은복지확대, 재벌개혁, 환경분야에서한국사회국정과제해결능력이큰것으로평가하였다. 한편남북관계개선문제의경우유권자들은새누리당과민주통합당의해결능력이차이를보이지않는것으로평가하였다. < 표 1> 한국사회분야별국정과제해결정당 국정과제정당새누리당민주통합당자유선진당통합진보당기타정당합계 경제성장 227 (71.2) 81 (25.4) 2 (0.6) 7 (2.2) 2 (0.6) 319 (100.0) 복지확대 62 (35.8) 89 (51.4) 1 (0.6) 19 (11.0) 2 (1.2) 173 (100.0) 정치개혁 52 (49.1) 37 (34.9) 2 (1.9) 12 (11.3) 3 (2.8) 106 (100.0) 재벌개혁 8 (15.1) 26 (49.1) 1 (1.9) 18 (34.0) 0 (0.0) 53 (100.0) 남북관계개선 13 (43.3) 13 (43.3) 2 (6.7) 2 (6.7) 0 (0.0) 30 (100.0) 교육환경기타 24 (43.6) 18 (32.7) 1 (1.8) 11 (20.0) 1 (1.8) 55 (100.0) 1 (10.0) 9 (90.0) 0 (0.0) 0 (0.0) 0 (0.0) 10 (100.0) 3 (42.9) 1 (14.3) 0 (0.0) 1 (14.3) 2 (28.6) 7 (100.0) 이와같은결과는전체적으로보았을때 19대총선에서유권자들은주요정당인새누리당과민주통합당이지향하는정책적차이점들에대하여비교적명확하게인식하고있었다는점을시사한다. 그리고이에기반하여분야별국정과제에대한정당의해결능력에대한평가가상당한차이를보였다고볼수있다. 그러므로이와같은현실을고려하면각정당들이유권자들이생각하는정책적지향에부합하여차별화된정책적입장과우선순위, 그리고세부내용을토대로 20

37 주제발표 Ⅰ 19 대총선과매니페스토선거 경쟁한다면정책선거는비교적용이하게구현될수도있다고판단된다. 하지만문제는실질적으로각정당이차별화된정책적입장과우선순위, 그리고세부내용을토대로선거경쟁을하였는가하는점에있다. 이점에대한유권자들의평가는부정적인것으로나타났다. 아래의 < 그림 9> 는 선생님께서는이번선거에서후보자간에정책적차이가얼마나있었다고생각하십니까? 라는질문에대한 18대총선과 19대총선유권자들의응답을비교하여제시한것이다. 이그림을보면 18대총선 (26.1%) 과비교하여 19대총선 (51.0%) 의경우후보자간정책적차이가없다고응답한비율이거의두배가까이크게올라갔다는점을목격할수있다. 즉유권자들은각정당들의정책적지향, 그리고특정정책문제를해결할수있는정당의능력에대한기대감이차이를보임에도불구하고 19대총선에서이에부합하는정당과후보자들의노력은상대적으로부족하였다고평가하고있는것이다. < 그림 9> 18 대총선과 19 대총선후보자정책적차별성비교 물론이것은경제성장, 일자리창출, 복지확대등과같은경제적쟁점들에대한사회적요구수준이높았고, 이로인하여정당간의정책적차별성이줄어들었다는점을시사할수도있다. 하지만정당들의경우동일한정책적쟁점들에대해서도그접근방법과세부적인내용들은차이를보일수밖에없다. 그리 21

38 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 고결국정당들은이와같은차별성을토대로선거에서정책적경쟁을하게되는것이사실이다. 그러므로향후각정당과후보자들이세부적인차원에서어떻게정책적차별성을부각시키고, 이를토대로유권자의지지를획득할것인가의문제는매니페스토선거와관련하여중요한화두가될수있다고판단된다. Ⅴ. 매니페스토선거정착을위한제도적개선방안 오늘날한국은민주주의공고화단계에서공명선거의정착을넘어정책선거의구현을위하여다양한노력을전개하고있다. 그리고그핵심에는매니페스토운동이자리를잡고있다. 매니페스토운동은정당과유권자간의문서적계약을토대로대의민주주의를원활하게, 그리고책임감있게운영하는데도움을줄수있다는점에서중요한정치적의미를갖는다. 하지만매니페스토선거는단순히수사적인차원에서달성될수있는것은아니다. 매니페스토선거를달성하기위해서는다양한부분들에대한고려와준비가필요하다. 즉매니페스토선거가제대로구현되기위해서는매니페스토선거의중요성을강조하고, 단순한정책정보들을제공하는수준을넘어실질적으로유권자의정책적선택을도울수있는내용들을개발할필요가있다. 이문제와관련하여몇가지제도적개선방안들을제시하면다음과같다. 첫째, 정당의매니페스토작성기구를상설화하도록하고, 매니페스토의작성과승인등과관련한절차들을공식화하는노력이요구된다. 예를들어각정당마다매니페스토작성위원회를구성하도록하고, 정당의매니페스토를홈페이지등을통하여상시게시하는것을의무화하는방안을고려해볼수있다. 한국의경우정당들의홈페이지를방문해보면매니페스토를제시해놓지않고있으며, 이에대한상설기구도존재하지않는다. 주요정당들의경우국고보조금을받아정책연구소를운영하고있지만그운영과성과에도많은문제점을보여주고있다 ( 김형준 김도종 2011). 그러므로이문제와관련하여중앙선거관리위원회가정당에정책개발비와관련한국고보조금을지원할때매니페스토작성위원회와같은상설기구에일정비율을지원하도록하는규정을마련할필요도 22

39 주제발표 Ⅰ 19 대총선과매니페스토선거 있다. 또한정당의매니페스토내용수정등을전당대회와같은당원들의의견을수렴하여이루어지도록하고, 그수정사항을중앙선거관리위원회에통보하고정당의홈페이지등을통하여공지하도록규정하는것도긴요할수있다. 그리고만약이러한절차와과정을무시한정당에대해서는국고보조금삭감등의제재조치를마련하게된다면더욱효과적일수있다. 또한정당들간에선거공조나연합이이루어질경우통합된형태의매니페스토제출을규정할경우정당들간의원칙없고사전준비없는이합집산을방지하고, 정당체계의안정을도모할수있을것으로기대된다. 둘째, 정당의매니페스토작성시기를앞당기고정례화할수있는방안들을모색할필요가있다. 매니페스토에기반한정책선거가제대로이루어지기위해서는선거이전에매니페스토에대한충분한논의가진행되어야한다. 즉최소한선거가실시되기일년이전에는정당의매니페스토가작성되고발표되어야다양한해설과분석, 그리고정치적논쟁등이가능할수있고, 선거에서유권자들이매니페스토에기반한정책투표를할수있다. 물론앞서지적한바와같이정당들에매니페스토관련상설기구가마련될경우이문제는어느정도개선이될여지가있다. 하지만좀더제도적인차원에서정당의매니페스토작성과제출시기를정례화하고앞당기는조치들을마련할필요가있다. 5) 특히이문제와관련하여한국과같은대통령제하에서는정당의매니페스토는대선과총선중어느선거에초점을맞추어작성할것인가에대한논쟁이제기될수있다. 미국의경우이문제는동시선거가실시되는대선을중심으로매니페스토를작성함으로써해결하고있다. 하지만한국의경우대통령과국회의 5) 이문제와관련하여한국의경우대통령제를채택하고있다는점에서미국과마찬가지로대통령후보자의선호가매니페스토작성과정에많은영향을미칠수있다는점이지적될수있다. 그리고이문제를해결하기위해서대통령후보자경선시기를앞당기는방법을고려할수있다. 하지만이역시대통령단임제문제등과관련하여많은논란이제기될수있다. 또다른차원에서고려할수있는방안은정당중심의매니페스토를사전에작성하여발표한이후대통령후보자경선을진행하는것이다. 이렇게된다면대통령후보자들은정당의매니페스토에준하여자신들의정치적소견과정책적비전등을피력하게될것이다. 그리고결과적으로정당의이데올로기적특성과정책적지향을가장잘대변하는후보자가당선될가능성이높아질것이다. 더욱이이경우자연스럽게영속성이떨어지는대통령에의한인물중심의정치가개선될수있고, 매니페스토선거의토대가되는제도화된정당중심의책임정치를구현하는데에도기여할수있을것이다. 23

40 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 원의임기가차이를보인다는점에서어떠한방식으로이문제를해결할것인가에대한다양한논란이제기될수있다. 하나의방법으로개헌을통하여대통령과국회의원의임기를조정하여동시선거를실시하고, 그시기에맞추어정당이매니페스토를발표하는것을생각해볼수있다. 하지만이방법은많은논란을야기할수있으며, 현실적으로달성되기힘든측면이있다. 다만정당의매니페스토는후보자개인차원에서제시되는선거공약 (personal compaign promise) 과는분명한차이를보인다 ( 김희민 리처드포딩 2007, 5) 는점을고려할때정당이적절한시간적간격 예를들어매년또는 2년 을두고공식적으로매니페스토를발표한다는것이큰문제가되지는않을것이다. 즉매니페스토위원회와같은당의기구를정기적으로운영하면서매니페스토의주요내용을검토하고수정하도록하고, 매년또는 2년에한번전당대회가열리는시점에서대의원의승인을받아확정하는것이큰문제가되지는않을것이다. 정당이매니페스토작성에대한사전준비를철저히하고, 선거때만이아니라정기적으로국민들에게주요수정사항등을홍보한다는것이매니페스토선거를구현하는데있어장애가될이유는하나도없다. 그리고이럴경우법정선거기간이짧아정책선거를진행시키는데어려움이많았다는정치인들의변명을들을필요도없고, 법정선거기간을늘리는방향으로선거법을개정해야한다는주장도크게제기되지않을것이다. 매니페스토의작성주체는기본적으로정당이다. 이점을고려할때대선, 총선, 지방선거의차원에서산발적으로정당의매니페스토가발표될경우정책적혼선이야기될수있다. 그리고이럴경우유권자들이정당과정책을연결시켜투표결정을할가능성은낮아질수있다. 그러므로이와같은방식은충분히도입을고려해볼수있다. 셋째, 정당이국가적차원의정책적요구와유권자들의정책적수요를고민하여매니페스토를작성할수있도록관련기관들이사전적도움을줄필요가있다. 정당들의입장에서도매니페스토관련정책개발을위하여다각적인노력들을전개할것이다. 하지만지금까지정당들이보여준모습에는다소실망스러운부분이적지않다. 정당들이매니페스토를중시하고, 정책지향적인모습을보이도록유도하기위해서는이에대한다양한사회적압력이중요하다. 최근학계 24

41 주제발표 Ⅰ 19 대총선과매니페스토선거 와시민단체들이선거이전에전문가델파이조사와시민정책수요조사등을활용하여매니페스토아젠다들을제시하고분석하는경향을보이고있다 ( 조진만 2012; 2010). 그리고이러한작업들을통하여정당들에게주요매니페스토아젠다에대한입장들을요청하여받은후유권자들에게관련정보들을제공하고있다. 이러한매니페스토선거와관련한사회적압력이제대로기능하기위해서는학계, 언론, 시민단체, 그리고중앙선거관리위원회가유기적으로연계하여정례화된매니페스토자문기구를운영할필요가있다. 즉기존에다양한차원에서진행된매니페스토운동은여전히유효하게진행되겠지만상시적으로, 그리고안정적으로이와관련한기능을전반적으로수행할수있는기구를마련할필요가있다. 넷째, 정당들의매니페스토를적실성있게분석하고평가할수있는연구기구의마련도필요하다. 매니페스토선거가제대로구현되기위해서는정당의매니페스토에대한내용분석을수행하여수사적 비공식적인차원이아닌문서적 공식적인차원에서적실성있게파악된정당의정책적입장과우선순위 ( 강조점 ) 를유권자들에게알려줄필요가있다. 즉이와같은작업을토대로유권자들이정책적으로반응하게될때비로소정당들도매니페스토의중요성을인식하게되고, 모순되거나상충되는정책들을주장하는일도없어지게된다. 또한선거이후정권을장악한정당이매니페스토의내용을얼마나충실히이행하였는가를적실성있게평가할수있는기준들을마련함으로써매니페스토에기반한책임정치를구현하는데에도도움이될수있다. 문제는이러한작업의경우연구자개인수준에서안정적으로진행하기어려운측면이존재한다는점에있다. 그러므로중앙선거관리위원회에서이와같은내용분석을수행할수있는연구기구나팀을운영하는것이필요하다. 6) 다시말해정당에매니페스토관련상설기구의설립을일정수준의무화하게된다면이와연계하여매니페스토선거의문제를전담할수있는행정기구와연구기구 6) 이문제와관련하여매니페스토내용분석의경우유럽의비교매니페스토프로젝트 (CMP) 와연계하여진행하는것을고민할필요가있다. 또한매니페스토내용분석이가능한컴퓨터프로그램의개발도필요한부분이다. 뿐만아니라정당정책의비용과편익, 그리고효과등을분석할수있는팀도필요하다. 25

42 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 를별도로마련할필요가있다. 이러한것들이구비될때궁극적으로정당과중앙선거관리위원회가매니페스토정책선거와관련한항시적인논의와소통이이루어질수있을것이다. 다섯째, 선거공보에후보자에대한이력및경력과더불어정당과후보자의주요정책공약을우선순위에따라제시할필요가있다. 왜냐하면이럴경우유권자들이합리적무지에서벗어나좀더손쉽게정책선거를할수있게되기때문이다. 구체적으로정당차원에서는전국공약 10개정도, 그리고후보자차원에서는지역공약 5개정도를우선순위별로중앙선거관리위원회가사전에받아선거공보에넣는방안을고려해볼수있다. 그리고지금까지매니페스토작성과정에서정당의재원마련에초점을맞추는경우가많았는데그것보다는이정책에대하여얼마만큼의예산을사용할것인지에대하여밝히도록하는것이정책선거에서는더욱중요하다. 왜냐하면매니페스토정책선거의기본논리에는우선순위가높은정책에보다많은예산을사용할것이라는점이내포되어있기때문이다. 중앙선거관리위원회가이처럼정당의매니페스토정보들을사전에받도록규정할경우정당의매니페스토작성과후보자공천등도좀더앞당겨지고내실화될수있을것으로기대된다. 왜냐하면지정된기한내에매니페스토정책공약을제출하지못한정당이나후보자들은선거공보상에서백지형태로나가게되고, 이것은유권자들의입장에서볼때성실성과정책성의문제로간주될것이기때문이다. 또한정당이이러한자료를기한내에제출하지못할경우중앙선거관리위원회가정책개발과관련한국고보조금삭감이나지원제한등과같은조치들을사용한다면보다효과를볼수있을것이다. 마지막으로매니페스토정책선거와관련한공직선거법개정도이루어질필요가있다. 한국의공직선거법은선거에영향을미칠가능성이있는요인들에대한봉쇄를통하여오히려선거사범을양산하고선거의자유가심각하게침해받는문제를양산하고있다 ( 임성호 2008). 이번 19대총선에서도기획재정부의복지공약비용-편익분석에대하여중앙선거관리위원회가선거법위반경고를 26

43 주제발표 Ⅰ 19 대총선과매니페스토선거 내린바있는데향후에도이와같은논란들은지속적으로제기될가능성이높다. 왜냐하면언론과시민단체도매니페스토공약을분석하여발표하는상황에서정책의시행기관인정부가소관사항에대한의견개진을못하도록하는것이큰설득력을가질수없기때문이다. 특히이번 19대총선의경우과거와달리언론에서비용-편익분석을통하여유권자의정책선거를용이하게하는발전적모습을보였다. 또한유권자들에게각정당이제시한정책들에대한비용 -편익을온라인시스템을활용하여적실성있게분석하여확인하게해줄수있다면정책선거가더욱활성화될수있다. 그런데정부기관의경우정보보유문제와관련하여해당정책에대한비용-편익분석을가장적실하게수행할수있기때문에어떠한형태로든그역할을재조정할필요가있다. 만약공무원이선거에영향을미칠수있는정책의비용-편익분석을발표하는것이부적절하다면학계, 언론, 시민단체들이해당정책에대한비용-편익분석을적실성있게할수있도록관련자료들을정리하여공개하는제도등을고려해볼수있다. 왜냐하면매니페스토정책선거는단순히선언적인차원이아니라실질적인차원에서특정정책이유권자에게어떤비용과편익을제공하는가에대한적실성있는정보들을제공할때보다용이하게구현될수있기때문이다. Ⅵ. 결론 한국의선거는정책보다인물이나지역과같은비정책적요인들이선거결과를결정짓는데더중요하게작용한다고인식되고있다. 하지만대의민주주의가이상적으로운영되기위해서는정당이유권자들에게명료하고일관된정책을문서인매니페스토를통하여제시한후선택을받아야한다. 왜냐하면매니페스토는정당들의정책적우선순위와강조점을파악할수있게해주고, 합리적유권자들로하여금의도적무지에서벗어나적은비용으로정책투표를할수있도록해주기때문이다. 그리고집권에성공한정당은약속한정책들을임기동안충실히수행하여차기선거에서그공과에대한유권자들의준엄한평가를받아야한다. 이와같이매니페스토를기반으로한정책선거와책임정치의정치적 27

44 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 순환구조가형성될때진정한의미에서의민주주의공고화가실현될수있다. 이문제와관련하여본연구는가장최근에실시된 19대총선을대상으로한국매니페스토선거의현실을다각적으로진단해보고평가해보았다. 그리고이를토대로매니페스토에기반한정책선거와책임정치를구현하기위하여요구되는제도적개선방안들을제안해보았다. 연구결과, 한국의유권자들은매니페스토선거의필요성에대하여충분한공감대를형성하고있는것으로나타났다. 하지만다른한편으로매니페스토운동에대한인지도는떨어지는것으로나타났다. 매니페스토선거의필요성을인지하고있음에도불구하고이와관련하여다양하게진행되고있는매니페스토운동에대한인지와활용수준이떨어진다는점은향후매니페스토선거의구현문제와관련하여면밀한고민이필요한부분이다. 특히정당이매니페스토를작성하는과정에서일반시민들의의견을적극적으로반영하지않고, 실제선거에서도매니페스토선거를구현하고자하는의지가약하다는점에대해서는향후의미있는개선이요구된다. 더불어 18대총선과비교하여 19대총선에서후보자간정책적차별성이크게떨어졌다는유권자들의지적에대하여정당들이자숙하고향후적극적으로반응하는모습도필요하다. 19대총선에서정당들이매니페스토선거에소극적인모습을보임에따라유권자들은정책 / 공약의요인보다인물요인을중시하여투표결정에내리는모습을보여주었다. 그리고정책 / 공약요인보다인물요인을중시하여투표결정을내린유권자들이지지후보선택에대한만족도가더욱높은특징이나타났다. 하지만본연구는이와같은상황속에서도유권자들의매니페스토선거에대한욕구와기대감을목격할수있었다. 즉 19대총선에서유권자들은각정당의정책적지향에대한차이를비교적명확하게인식하고있었으며, 이에따라정책분야별정당의해결능력에대한평가도상당수준차이를보였다. 이것은정당들이유권자들이생각하는정책적지향에부합하여차별화된정책적입장과우선순위, 그리고세부내용을매니페스토를통하여제시할경우정책선거와책임정치의구현이가능할수도있다는점을시사한다. 대선을얼마안남겨둔현시점에서매니페스토를제시하고홍보하고있는정 28

45 주제발표 Ⅰ 19 대총선과매니페스토선거 당은없다. 이러한한국의정치현실을고려할때앞서제안한바있듯이매니페스토선거를정착시키기위하여요구되는것들은여전히많은것이사실이다. 하지만이문제와관련하여무엇보다도중요한것은유권자들의정책적선호와요구들에대하여정당이진정으로반응하는모습을보이는것이다. 정당과정치인들의인식과행동과무관하게정책적으로분열되어있는유권자들이존재하고, 이들이이번대선에서의미있는선택들을할가능성이높다는점을정치권이간과해서는안된다. 이러한의미있는유권자들의정책적균열과선택에반응하지않는정당과후보자들이이번대선에서승리할가능성은낮아질수밖에없다. 얼마남지않은대선을앞두고정당과후보자들이매니페스토선거와관련하여어떠한반응을보일지, 그리고그에대한유권자들의평가와선택은어떻게이루어질것인지궁금하다. 다만한국의민주주의가지속적으로공고화되고있는상황속에서정책선거와책임정치를강화시키는방향으로의반응과선택은필연적일수밖에없을것으로판단된다. 29

46 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 참고문헌 김영래 이현출편 매니페스토와지방선거 : 일본의경험과한국의실험 서울 : 논형. 김욱 매니페스토정책선거와과제. 지방행정 제55권 633호. 김형준 김도종 한국정당정책연구소운영성과분석및발전방안모색. 현대정치연구 제4권 1호. 김희민 리처드포딩지음 / 조진만 김홍철옮김 매니페스토의올바른이해와사용 : 서구 25개국의매니페스토연구 서울 : 오름. 이현출 매니페스토와한국정치개혁 서울 : 건국대학교출판부. 임성호 규제중심선거관리의패러독스 : 18대총선과한국대의민주주의. 현대정치연구 제1권 2호. 조진만 대국회의원선거매니페스토아젠다분석. 의정논총 제7권 1호 시민매니페스토운동의성과와한계에대한탐색적고찰. 한국정치학회보 제44집 2호 한국매니페스토정책선거의과제와제도적개선방안. 한국정당학회보 제7권 2호. 최준영 " 매니페스토를통한정치개혁은가능한가? 국가전략 제14권 3호. 한국정당학회 제19대국회의원선거매니페스토정책아젠다및평가지표개발에관한연구 중앙선거관리위원회용역보고서. Budge, Ian and Richard I. Hofferbert "Mandates and Policy Outputs: U.S. Party Platforms and Government Expenditures." American Political Science Review 84: Caul, Miki L. and Mark M. Gray "From Platform Declarations to Policy Outcomes: Changing Party Profiles and Partisan Influence over Policy." Russelll J. Dalton and Martin P. Wattenberg. Parties without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies. New York: Oxford University Press. Downs, Anthony An Economic Theory of Democracy. New York: Harper & Row. 30

47 주제발표 Ⅰ 19 대총선과매니페스토선거 Fiorina, Morris P Congress: Keystone of the Washington Establishment. New Haven: Yale University Press. Key, V. O The Responsive Electorate. Cambridge, MA: Harvard University Press. Robertson, David "Britain, Australia, New Zealand and the United States , An Initial Comparative Analysis." Ian Budge, David Robertson, Derek Hearl. eds. Ideology, Strategy and Party Change: Spatial Analyses of Post-War Election Programmes in 19 Democracies. Cambridge: Cambridge University Press A Theory of Party Competition. London: Wiley. Rose, Richard Do Parties Make a Difference? New Jersey: Chatham House Publishers, Inc. 31

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49 18 대대통령선거와매니페스토정책선거주제발표 주제발표 Ⅱ 제18대대통령선거와매니페스토정책선거정착방안 이동윤교수 _ 신라대

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51 주제발표 Ⅱ 제 18 대대통령선거와매니페스토정책선거정착방안 주제발표 Ⅱ 제 18 대대통령선거와 매니페스토정책선거정착방안 *7) 이동윤교수 ( 신라대 ) Ⅰ. 문제제기 2012년 12월 19일실시될제18 대대통령선거를앞두고벌써부터선거에출마할정치인들이저마다출마를선언하고중앙선거관리위원회에예비후보를등록하고있다. 1) 그러나현실적으로대통령선거출마를선언한이들예비후보들의주요출마의변 ( 辯 ) 을살펴보면, 그들이대통령에당선되었을경우어떤정책을통해어떻게국정을운영하겠다는구체적인내용보다는단순한정치적구호나이슈만을제기할뿐이다. 사실상대의민주주의를기반으로하는현대정치의선거과정에서정치권력을획득하고자하는정당과정치인들은자신들의정치적구상과비전을담은정책공약을구체화하여유권자들에게지지를호소하고, 유권자들은이들의정책공약이자신들에게어떤혜택을줄것인지를꼼꼼하게고려하여투표를결정하는것이상례이다 (Downs 1957; 조진만 2008, 113 재인용 ). 특히각정당과후보들이선거과정에서자신들의정책공약을발표하고유권자들에게지지와투표를호소하는것은단순히선거과정의단계별절차의문제일뿐만아니라정치과정을책임정치로이끄는필수적요소로간주되고있다 (Brady et. * 이논문은 2012 년 7 월 18 일한국선거학회와한국정당학회가대한상공회의소에서개최한 제 18 대대통령선거와매니페스토정책선거학술회의 의발표를위해작성되었으며, 필자가기존에발표한각종논문들의주요내용을발췌하여정리한것으로아직은미완성된논문임을밝힌다. 1) 2012 년 4 월 23 일부터실시된중앙선거관리위원회예비후보등록접수현황은 7 월 8 일현재 9 명 ( 새누리당 4 명, 민주통합당 3 명, 무소속 2 명 ) 이접수를완료한상태이며, 지속적으로늘어날전망이다. 35

52 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 al. 1984; Page et. al. 1992; Backstorm 1977). 그럼에도불구하고우리의선거과정에서아직도정책선거를치르기위한정당과정치인들의의지나국민적인식이많이부족한것은매우유감스러운현상이라고아니할수없다. 한국에서정책선거와책임정치를구현하기위한매니페스토 (manifesto) 운동이본격적으로시작된것은 2006년 2월 1일제4회전국지방동시선거를앞두고 5 31 스마트매니페스토정책선거추진본부 가출범하면서부터이다 ( 김영래 2006, 135). 지난 2000년과 2004년국회의원선거에서낙천 낙선운동을통해선거과정에참여했던일부시민단체들은보다책임있는정책선거를지향하고건전한선거문화를정착시키기위해매니페스토운동을추진하였다 ( 오수길 2006, 149). 이후매니페스토운동은 2007 년제17 대대통령선거와 2008 년제 18대국회의원선거, 2010년제5회전국동시지방선거와 2012년제19대국회의원선거를거치면서그조직과운영방법의많은발전이이루어졌으며, 한국의선거과정에서중요한시민운동의하나로자리잡게되었다. 그러나한국의매니페스토운동은 2006 년지방선거를앞두고출범할당시부터정당과정치인들의자발적참여를통해이루어진것이아니었으며, 그나마각종선거가연이어치러지는과정에서각정당의잦은이합집산과후보선정및공천에따른제반문제점들이발생하면서각정당과후보자들마다충분한시간적여유를갖고제대로된정책공약을준비하지못한채 정책없는선거 를치러왔다고평가할수있다 ( 가상준외 2009, 121). 현실적으로정치과정에서정책선거를통해책임정치를구현하기위해서는매니페스토운동이매우중요한기능적역할을수행할수밖에없다. 라틴어의 마니페스투스 (manifestus) 에서유래된 매니페스토 는 정당과후보들이선거이후정권을담당할경우반드시입법화하겠다고약속한정책개요를공식적으로문서화하여선거기간중공표하는대국민서약서 ( 이현출 2006b, 16-17) 인동시에 정당이나후보들이선거에임하여집권을하게되면, 어떤정책을수행할것인지를유권자에게공식적 비공식적으로표명하는문서 (Robertson 1976, 72) 로서책임정치를지향하는정치과정에서중요한의미를지니고있다. 특히매니페스토는정당과후보자들의일상적인정책공약과달리정책공약의목표치 36

53 주제발표 Ⅱ 제 18 대대통령선거와매니페스토정책선거정착방안 를구체적으로명확하게명시하고, 이러한목표를실현하기위한재정적근거와정책적로드맵을체계적으로제시한다는점에서정당과후보들의정책적책임성을부여하고있다 ( 이현출 2006b, 17; 최준영 2007, 65). 따라서우리의정치과정에서정책선거를통한책임정치가올바르게구현되기위해서는매니페스토운동의활성화와제도화가필연적인과정이라고이해할수있다. 그렇다면정책선거와매니페스토운동, 그리고책임정치사이에는어떤상관관계가있으며, 이번 2012년 12월 19일실시될제18대대통령선거를정책선거로이끌고책임정치를구현하기위해서는무엇을어떻게준비해야하는가? 한국의역대선거과정에서정책선거를치르기위한매니페스토운동은어떻게진행되어왔으며, 제반문제점은무엇인가? 향후제18대대통령선거를앞두고정책선거와매니페스토운동을성공적으로이끌기위해서는무엇을어떻게개선하고, 어떤노력들을추진해야하는가? 이러한의문점들에기초하여이연구는매니페스토와정책선거, 그리고책임정치에대한이론적논의들을개괄적으로살펴보고, 제18대대통령선거를앞두고한국의역대선거과정에서나타난정책선거와매니페스토운동의제반문제점들을포괄적으로점검하고자한다. 또한이연구는제18대대통령선거에서정책선거를위한매니페스토운동이성공적으로수행되기위한제반노력과방안들을제도적 구조적차원과수요자 공급자차원에서모색하고자한다. Ⅱ. 이론적논의 : 매니페스토와정책선거, 그리고책임정치 일반적으로 정책선거 는 정당이나후보들이자신이쌓아온경력과능력, 그리고앞으로의국정운영에대한구상과비전을자신의정견과정책공약을중심으로상대후보와경쟁하는선거형태 ( 박명호 2003, 217) 이며, 그핵심적토대에는매니페스토가자리잡고있다. 대의민주주의를기반으로하는현대정치에있어서선거를통한민주적정치참여와정부구성은주인인주권자와대리인인공직자사이의민주적책임성확보가전제되어야하며 ( 임혁백 2000, ), 여기서우리는정책선거에주목하게된다. 대의민주주의체제의선 37

54 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 거과정에서제시되는각정당및후보들의정책공약은그들의정책적의지를유권자들에게전달하는매개체이며, 공직자에게선거이후정책집행의정당성을부여해주는정치적기능을담당하기때문이다. 정당과공직후보는정책공약을제시하고시민은이것을판단하여선거과정에서투표를결정함으로써권한을위임한다는것이다. 그리고선거와투표결과를통해표출된시민들의선호와투표결정에정당이나국회, 나아가정부가적절히반응하는지여부를판단하여유권자들이차기선거에서책임을묻는선거과정이반복된다. 즉, 유권자인시민은산출된정책의결과가자신들의정치적요구나선호를반영하였는지여부를평가하여투표과정에서회고적으로현재의정부에대해책임을묻기도하고, 향후전개할정책비전을두고전망적으로대리인의책임성을확보하기도한다 ( 이현출 2006a, 50-51). 정책선거에서정당및후보자와유권자사이의관계는수요자와공급자차원으로구분하여살펴볼수있는데 ( 박명호 2003, ), 합리적선택이론 (rational choice theory) 에서논의되는 회고적투표 (retrospective voting) 와 전망적투표 (prospective voting) 는정책선거를둘러싼정당및후보자와유권자인시민들사이의관계를포괄적으로설명해주고있다. 즉, 현직대통령또는현직국회의원이재직시절에수행했던업적이나발생했던사건에대한평가를기반으로이루어지는투표행태 를 회고적투표 라고한다면, 과거정책적이행의결과에기반을두고선거시기에제시되는정책공약을평가하고, 유권자의정책적입장과유사한정책공약을제시하는정당과후보에게투표하는것 이 전망적투표 라는것이다 ( 엄기홍 2009, ). 선거과정과결과에서정책공약의차이가선거승리에얼마나영향을미치는가에대한연구는아직도다양한논의가진행중이다. 2) 그러나정책공약에대한유권자들의태도는정당이나후보자가제시하는그들의매니페스토와정책 2) 선거과정과결과에서정당과후보자의정책공약이선거승리에영향을미친다는연구결과로는 Brady et. al. (1984), ; Page et. al. (1992); Backstorm (1977), 등이있으며, 선거과정에서유권자에대한관심은주로후보자의경력, 업적, 홍보활동등에있으며, 정책문제는부차적이라는연구결과로는 Mann et. al. (1980), ; Abramowitz (1980), 등이있다. 38

55 주제발표 Ⅱ 제 18 대대통령선거와매니페스토정책선거정착방안 공약에대한개인적요인들에따라차이가나타날수있으며 (Evans 2004, 27), 따라서적어도각정당과후보들이제시하는정책공약은선거과정에서이슈를제공하고, 유권자들의투표결정에있어서고려의대상이되는중요한요인으로자리잡고있다 ( 송원근 1994, 8). [ 그림 1] 정책선거와매니페스토운동 정책공급자 제도 / 구조 정책수요자 개발 / 제시 선거운동 정당 / 후보자 정책공약 유권자 지지 / 투표 인지 / 평가 참여지향성 공정성 정책적실성 정책수행에대한평가와환류 (Evaluation and Feed Back) 그렇다면정책선거를실현하기위한매니페스토운동은어떻게전개되고이해될수있는가? [ 그림 1] 에서보는바와같이정책선거를위한매니페스토운동에서정당및후보자와유권자사이의관계는매니페스토운동의제도적 구조적틀속에서정책공약의수요자와공급자차원으로구분하여논의할수있다. 우선정책선거를위한매니페스토운동이정상적으로작동하고활성화되기위해서는제도적 구조적으로각정당과후보자가제시하는정책공약의실현가능성과적실성을합리적으로평가할수있는평가기준이마련되어야하고, 이를통한매니페스토평가자체의신뢰성과공정성이확보되어야한다. 현실적으로매니페스토를측정하고평가하는기준과방법은각국가마다지니는정치적환경과사회 문화적구조에따라매우다양하게제시될수있으며 ( 서재영외 2008, 33-35; 조진만외 2008, ; 채인원 2012, 2-15), 매니페스토운동을주관하는기관이나추진기구자체가정치적중립성을지니고공정하게각정당및후보자의정책공약을평가할수있어야한다. 일반적으로 39

56 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 정부기관으로서각국가의선거관리위원회가주관하는매니페스토운동의경우선거관리위원회자체의정치적중립성이매우중요하며, 시민단체가주도하는매니페스토운동의경우정치적중립성과더불어국민들로부터신뢰와공정성을인정받아야한다. 다음으로정책공약의공급자차원에서각정당과후보자는유권자에게보다명료하고일관된정책공약을제시하고, 유권자들이자신들의정책공약에따라정당과후보자를선택하도록유도해야한다. 그리고선거에승리한정당과후보는집권이후자신들이제시한정책공약을올바르게실천하고성과를나타냄으로써차기선거에서도유권자들이자신들을지속적으로지지할수있도록노력해야한다 (Janda et. al. 1992; 고경민외 2007, 308; 이동윤 2010, 108 재인용 ). 정당과후보자는선거과정에서보다많은유권자들의지지를받기위해정책공약의주요내용을가급적개괄적으로구성하고애매모호하게표현함으로써다양한혹은심지어서로상충되는내용들을포괄하는 모호화 (ambiguity) 전략을추진할수있다. 그러나보다장기적차원에서정책선거를통해책임정치가구현되기위해서는각정당과후보자가제시하는정책공약의실현가능성과적실성이확보됨으로써유권자들의평가를받아야한다. 정책공약의적실성은정당이나후보자가공약한정책이실제상황에적합하다는것을경험적으로증명하는것을의미하며, 정책공약의구체성과예산규모및재원계획, 정책의우선순위나시행범위와절차를규정하는시의성과파급성등을통해평가할수있다 ( 허범 2002, 489; 김영하 2006, 18-19). 반면정책공약의수요자차원에서유권자는각정당및후보자사이의정책적차이를인지하고어떤정책이실현가능한정책인지를합리적으로평가하여투표를결정해야한다 ( 최준영 2008, 175). 유권자들이확고한주인의식을갖고선거과정에서정책공약을꼼꼼하게평가하여투표하고, 선거가끝난이후에도공약이행을추적 감시하며, 당선자의임기까지공약결과를분석 평가하는참여지향성이높게나타난다면, 그선거과정은정책선거로전환될수있다 (Cobb et. al. 1972, 1-17; 남승하외 2008, 475). 정책선거를위한매니페스토운동에서 40

57 주제발표 Ⅱ 제 18 대대통령선거와매니페스토정책선거정착방안 유권자들의참여지향성은정책공약에대한관심도를의미하며, 유권자들의투 표가인물중심적이기보다는정당 정책중심적으로이루어질수록참여지향성이 높은것으로평가할수있다. 정책선거를둘러싼정당및후보자와유권자사이 의관계는과거업적에대한회고적판단을통해투표를결정하는 보상과처 벌 (reward and punishment) 3) 의원리가작동하며, 미래에대한약속으로서 정당이나후보자들의정책공약이서로확연한차이를보일때유권자들이반응 하는 메아리방효과 (echo chamber effect) 4) 도작용하기때문이다. 결국유권자들이선거과정에서참여의식을공유하고, 자기나름대로문제의 식을구성하여다양한경로와방법을통해정책공약에관심을갖고꼼꼼하게평 가한다면, 정책공약에대한참여지향성이높은것으로평가할수있다. 또한이 러한일련의과정과운동이일회성으로끝나지않고장기간에걸쳐지속적으로 진행될수록참여지향성은높게나타날수있다 ( 허범 2002, ; 이동윤 2010, 108). 그리고이러한모든과정들은선거과정이끝난이후에도정책공약의이행과 관련된주요내용들이지속적으로평가되고환류 (feed back) 되는것이중요하 다. 현실적으로정책선거를위한매니페스토운동은 PDCA 사이클 을통해설 명될수있는데, 즉정당과후보자는정책을계획 (Plan) 하고, 구체화 (Do) 하며, 점검 (Check) 하여실시 (Action) 하는일련의순환과정을통해유권자들로부터대 표성과정통성을확보하고책임정치를구현하게된다는것이다 ( 김영래 2008, 140; 박경미 2009, 339). 정책선거를지향하는매니페스토운동은기본적으로정당또는후보자의정 책공약제시로부터출발하여유권자의정책공약비교 평가와투표, 집권당또 는당선자의정책공약이행, 정책이행결과에대한유권자의평가, 그리고이 3) 보상과처벌 의원리는정권을장악한정당은집권기간동안자신들이선거에서표방한정책들을얼마나잘수행했는가에대한평가를통해차기선거에서유권자들의준엄한심판을받는다는것이다. 즉, 차기선거에서자신이표방한정책들을잘수행한정당의경우유권자들로부터포상을받게되지만, 그렇지못한정당은유권자들로부터처벌을받게된다 (Fiorina 1981; 송근원 1994, 11; 조진만 2008, 114 참조 ). 4) 메아리방효과 는정당과후보자들이미래에대한판단기준으로서정책공약의뚜렷한차이를나타내고보다구체적이고명확한정책적대안을제시할경우유권자들은반드시그에대해메아리처럼화답한다는것이다 (Key 1966; 최준영 2009, 153 참조 ). 41

58 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 를통해차기선거에서유권자가지지여부를결정하는일련의과정을거치게된다 ( 고경민외 2007, 311). 정책선거를위한매니페스토운동이단순히일회성으로그치지않고책임정치를구현하기위해서는하나의선거주기를중심으로정책공약의이행과평가가반드시이루어지고, 이를통한환류작용이확보되어야한다. 마지막으로매니페스토운동은정책선거를위한방법론적가치를뛰어넘어정당에의한책임정치를구현하는중요한유인요소이다 ( 안철현 2006, 132; 고경민외 2007, 311). 일상적으로매니페스토운동을통한정책선거는정당과후보간정책경쟁을내실화하며, 선거이전부터유권자들의정책적욕구를수렴함으로써정책결정의민주성을도모하고, 결과적으로정당의이익집약과표출기능을강화함으로써반응성과책임성을확보하여정당정치의강화와정책의효율성을증진시킨다 ( 이현출 2006b, 54-64). 매니페스토는정당의이념적정체성과정책적선호도가강하게반영되기마련이며, 따라서정당들사이의주요한정치적쟁점들에대한우선순위와입장차이가분명하게드러남으로써유권자들의정치적관심과논쟁을불러일으킬수있다 (Rose 2008, 1980; 조진만 2008, 115). 그리고매니페스토를통한정책선거는선거과정에서정당이일관된정책공약을제시하고, 그들이승리하면그들이제시한정책공약을충실하게수행하도록만드는일련의순환과정을지속적으로유지함으로써궁극적으로정당정치를중심으로한 책임정치 (accountable government) 를구체화시킬수있다 (Carry et. al. 2007, 12-13; 이동윤 2010, 110). Ⅲ. 역대선거과정에서정책선거를위한매니페스토운동의성과 2006년제4회전국지방동시선거부터본격적으로진행된한국의매니페스토운동은지난 6년여의짧은기간동안지방선거 2차례, 국회의원선거 2차례, 그리고대통령선거 1차례를겪으면서나름대로점진적인성장과발전이이루어졌다고평가할수있다. 우선가장대표적성과는제도적 구조적차원에서 [ 표 1] 에서보는바와같이 42

59 주제발표 Ⅱ 제 18 대대통령선거와매니페스토정책선거정착방안 지난 2007 년 1월공직선거법개정을통해각정당과후보자들에게정책공약의제시를강제할수있는법제적기반을마련하였다는점이다. 개정된공직선거법에따르면, 각정당과후보자들은공직선거에서 선거공약서 를작성 배부토록하는조항 ( 공직선거법제66조, 제79조, 제138 조의 2) 이신설되었으며, 2008년 2월매니페스토운동과관련하여 2차로개정된공직선거법에도선거관리위원회의정책선거촉진을위한적극적활동 ( 공직선거법제7조제2항신설 ) 과대통령선거및지방자치단체장선거의예비후보자홍보물에서 100분의 50 이상까지정책내용을담도록하는규정 ( 공직선거법제60조의 3 제1항제4호신설 ), 대통령선거및지방자치단체의장선거에서예비후보자는 예비후보자공약집 을 1종발간하고, 통상적판매를허용하는규정 ( 공직선거법제60조제4항 ), 대통령선거후보자는 32면, 시 도지사후보자는 16면, 시 군 구의장후보자는 16면의 선거공약서 를작성 배부토록하는규정 ( 공직선거법제66조 ) 등이새롭게마련되었다 ( 임성호외 2012, 19). 공직선거법의이러한개정내용은각정당과후보자들의정책공약제시를법제적으로의무화함으로써유권자들의정책공약에대한토의와비교 평가를활성화시킬수있는기본토대를마련해주었다는점에서그의미를높게평가할수있을것이다. 43

60 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 [ 표 1] 매니페스토정책선거관련공직선거법개정사항 주요내용 1 차개정 (2007 년 1 월 3 일 ) 2 차개정 (2008 년 2 월 29 일 ) 정책선거촉진활동 예비후보자홍보관련 예비후보자공약집발간 선거공약서작성 정당의정책공약집판매 지방자치단체의장선거에서후보자는선거공약서 1 종을작성 배부할수있도록규정 ( 제 66 조 ). - 시 도지사선거 : 32 면 - 자치구, 시, 군의장선거 : 16 면 정당의정책공약집을통상적방법으로판매할수있도록규정, 선거사무소와연락사무소, 연설대담장에서도판매가능 ( 제 79 조, 제 138 조의 2) 공약평가관련 - 출처 : 유문종 2010, 4; 임성호외 2012, 19 재인용. 각급선거관리위원회는정책선거의촉진을위해필요한사항을적극적으로홍보하도록규정 ( 제 7 조제 2 항신설 ) 대통령선거및지방자치단체의장선거에서예비후보자홍보물의 100 분의 50 이상까지정책적내용담도록규정 ( 제 60 조의 3 제 1 항제 4 호 ) 대통령선거및지방자치단체의장선거에서예비후보자는 예비후보자공약집 1 종을발간하고통상적판매를허용 대통령선거에도선거공약서를작성 배부토록규정 ( 제 66 조 ) - 대통령선거 : 32 면 - 시 도지사선거 : 16 면 - 자치구, 시, 군의장선거 : 12 면 - 공정한평가결과를발표할수있도록규정 ( 제 108 조의 2 신설 ) 한편정책선거를지향하는매니페스토운동을추진함에있어서중앙선거관리위원회 ( 이하중앙선관위 ) 의적극적지원과협력은비교적빠른기간내에매니페스토운동이제자리를찾는데많은도움이되었다. 우선중앙선관위는매니페스토운동을추진하는시민단체들과함께매니페스토운동의법제화를위해다양한노력을경주한결과, 공직선거법개정을통해매니페스토정책선거가제도화되는데주요한역할을수행하였다. 실질적으로중앙선관위는매니페스토운동이추진되던초기과정부터정책선거토론회를개최하였으며, 각정당과후보 44

61 주제발표 Ⅱ 제 18 대대통령선거와매니페스토정책선거정착방안 들의매니페스토참여를유도하였고, 특히매선거시기마다각정당과후보들이참여하는매니페스토정책선거협약식을체결하여정책선거분위기를형성하는데노력하였다. 또한중앙선관위는매선거마다 매니페스토실천가이드 책자를발간하여국민들에게홍보하는등정책선거활성화를위한제반노력을경주하였다. 5) 이러한중앙선관위의노력은그동안후보등록과선거투 개표집계, 선거운동규제등선거관리와관련된행정사무중심의기본업무에서벗어나유권자들과소통하는모습을보여주었다는점에서그의미를높게평가할수있으며, 결과적으로중앙선관위의매니페스토운동참여와제반노력들은매니페스토운동의공신력을높이고그중요성을강조하여매니페스토정책선거에대한관심이확산되는데공헌하였다. 다음으로정책공약의공급자인정당과후보자차원에서매니페스토운동은각정당과후보자들의정책공약개발과정책선거참여를유도하는데기여하였다. 현실적으로한국의선거과정에서각정당과후보자들이제시하는정책공약의중요성이크게부각된것은그렇게오래된일이아니며, 정당과후보들역시매니페스토에대한기본인식이크게부족하였다. 이러한가운데지난 2006년지방선거부터시민단체들을중심으로매니페스토운동이확산되면서선거에임하는정당과후보자들은정책공약에대한유권자들의관심과이목이집중됨으로써지지와득표를위해정책공약의개발과제시를무시할수없는상황이되었다. 특히특정지역을기반으로한지방선거에서광역자치단체장이나기초자치단체장선거에임하는정당과후보자들은유권자들의평가와지지를의식하여정책공약을제시하고, 당선이후에도이것을이행하는데많은노력을경주하게되었으며, 제17 대대통령선거에서도보는바와같이대통령후보의정책공약과아젠다는선거과정에서언론과유권자들에게주요한선거이슈를제공하기도하였다. 이에따라각종공직선거에서정당과후보자들은정책공약에대한 5) 특히중앙선관위는매선거시기마다정당 정책정보시시템 ( 을운영하여정당과후보자들의정책공약에대한유권자들의관심을불러일으키는데노력하였으며, 특히지난제 19 대국회의원선거에서는 아름다운실천매니페스토 운동을전개하고, 정당 정책정보시스템에 공약은행 을신설하여유권자들의정책제안을수렴하였으며, 각정당별 10 대공약과각후보별정책공약을접수하여게재하고 e-book 형태로제공하였다. 45

62 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 구체적목표와추진일정, 재원확보방안등을마련하는데많은신경을쓸수밖에없게되었으며, 특히이러한현상은정책수행의사후평가를대비하여정책적적실성과실현가능성이낮은구호성공약 ( 空約 ) 을자제시키는데많은도움이되었다 ( 임성호외 2012, 20 참조 ). 또한이러한과정에서정책선거를유도하기위한언론보도는정당과후보자들을압박하는주요한수단이되었으며, 이에따라선거에임하는정당과후보자들도자체적으로정책연구소를운영하여매선거시기마다정책공약을개발하는데노력을기울이게되었다. 아울러매니페스토운동은정책공약의수요자로서각정당과후보들의정책공약에대한유권자들의관심과인식을증대시키는데크게기여하였다. 기본적으로한국유권자들의투표행태는정당과정책중심적이기보다는인물중심적투표행태가다수를형성하여왔다. 그러나매니페스토운동이추진된이후한국유권자들의투표행태는과거경향과비교하여정책중심적투표행태가점진적으로증가되어온것이사실이다. 6) 물론한국의유권자들의투표행태는아직까지인물중심적투표행태가보다높게나타나고있으며, 유권자들의투표기준을묻는설문조사의응답역시지극히당위적인답변일뿐이라고하더라도많은유권자들이이제는후보자의인물보다정책을중심으로투표를결정해야한다는사실을자각하고있다는것자체도나름대로의미있는일이라할것이다. 현실적으로정책선거를위한매니페스토운동은매선거시기마다중앙선관위나시민단체, 언론의적극적인홍보에힘입어유권자들의정책공약에대한관심과투표인식을점진적으로확산시키는데기여하였으며 ( 서인덕 2009, 15), 이러한홍보와운동이지속되는한정책선거를지향하는유권자들의인식과태도도점진적으로향상될것이라전망된다. 6) 제 19 대국회의원선거에서중앙선관위와코리아리서치는 2012 년 3 월 19 일 ~20 일전국유권자 1,500 명을대상으로투표선택기준을묻는설문조사를진행한결과, 정책공약 34.0%, 인물 능력 30.8%, 소속정당 13.8% 순 ( 順 ) 에뒤이어기타항목으로주위평가 7.6%, 정치경력 4.4%, 개인연고 1.2%, 출신지역 0.8% 등의응답이나온바있다. 연합뉴스뉴스검색 ( 검색일 : ). 46

63 주제발표 Ⅱ 제 18 대대통령선거와매니페스토정책선거정착방안 Ⅳ. 정책선거를위한매니페스토운동의문제점과개선방향 한국의과거선거과정은정책선거나매니페스토와는거리가먼선거가진행되어왔다고평가할수있으며, 2006년제4회지방선거부터매니페스토운동이시작된이후에도그실효성에대해끊임없는의문이제기되어온것이사실이다 ( 김영태 2006; 김영래 2008, 148). 그러나한국의매니페스토운동은그동안의선거과정에서사조직과공조직을총동원하던조직형동원선거, 지역주의와비방 흑색선전이난무하던네거티브선거, 수천억원의정치자금이동원되던금전선거와부패 타락선거를억제하고보다건전한방향으로선거문화를확산시키는데많은도움이되었던것으로평가할수있다 ( 서재영외 2008, 31-52). 물론최근까지치러진선거과정에서도정책경쟁보다는네거티브선거운동이나타나고, 매니페스토운동을통해각정당및후보자와유권자사이의정책공약에대한충분한토의나공감대가형성되었다고보기어려우며, 각정당및후보자들사이의정책공방이진행된다고하더라도이에대한충분한검증과평가가제대로이루어지지못하고있지만, 이러한문제점들또한매니페스토운동이지속적으로추진되는한점진적으로개선되리라평가된다. 그렇다면제18 대대통령선거를앞두고한국의선거과정에서매니페스토운동을통해정책선거와책임정치가제대로자리잡히기위해서는어떤대안이모색될수있는가? 우선첫째로제도적 구조적차원에서정책선거와매니페스토운동의활성화및제도화를위한법제적개선이지속적으로이루어져야한다. 물론지난 2007 년과 2008 년개정된공직선거법을통해정책선거와매니페스토운동에관련된사항은많은부분개선이이루어져정책선거의조기정착을위한제도적기틀이마련되었다. 그러나아직도일부정당과후보자들은 선거공약서 를부실하게작성하여제출하거나선거홍보물작성도구체적인정책공약이나정책실행을위한로드맵과재원조달방안등구체적으로명시하지않고있어서이에대한의무규정이보다명확하게규정될필요가있다. 선거방송및정책토론회를거부하여불참하는후보자에대한규정도보완되었다고는하지만, 현실적으로각종선거방송이나정책토론회가정책없는단순홍보나토론으 47

64 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 로이어지는현상또한제도적으로시정되어야한다. 특히최근선거과정에서발생하고있는문제점은각종선거에서정당의후보공천이늦어지면서각정당및후보자들의정책공약도뒤늦게제출되고있다는점이다. 따라서시기적으로각정당및후보자들의후보공천및매니페스토작성이보다앞당겨질수있도록규정하는법제적개정이요망된다. 아울러각정당의후보경선이나선거운동기간동안이루어지는정책토론회역시형식적틀과규정에서탈피하여진정한정책대결과경쟁이이루어질수있도록변화되어야하며, 정책선거와책임정치를활성화할수있는매니페스토운동에대한법제적보완이지속적으로이루어져야할것이다. 두번째로매니페스토운동의전반적구조와방향이재조정되어야할필요가있다. 현실적으로현행매니페스토운동은주요시민단체가주축이되어시민활동가나전문가중심으로운동이진행되다보니일반대중과시민들의실질적참여가아직도매우저조한실정이다. 7) 또한일부시민단체들이주도하는매니페스토운동은그평가방법의공정성과객관성, 신뢰성차원에서근본적인의문이나반발이제기되기도하였다. 아울러현재진행되고있는매니페스토운동은매니페스토사이클에있어서정책공약에대한평가가지나치게강조되어정책공약의개발및작성과정책공약이행여부에대한평가영역에서아직도많은부분방법론적개발과보완이요구되고있다. 물론지난제19대국회의원선거에서중앙선관위는한국정당학회를지원하여 정책아젠다및평가지표 를개발하여발표하였으며, 한국매니페스토실천본부또한지난제18대국회의원들의정책공약이행여부를평가하여공개한바있다. 8) 그러나현재의매니페스토 7) 제 19 대국회의원선거에서유권자들의정책선거와매니페스토운동참여를위해한국매니페스토실천본부는선거기간동안공정선거를위한정보취재 등록임무를수행할 4 11 총선 SNS 대학생기자단 을모집하여발대식을갖고매니페스토운동을전개했으며, 경제정의실천시민연합 ( 이하경실련 ) 은 경실련정책선거도우미 (vote.ccej.or.kr) 사이트를개설하여유권자가 20 개의사회적현안과관련된질문에응답하면, 최종적으로자신의정책성향에가장일치하는정당을알려주는프로그램을운영한바있다. 8) 지난제 19 대국회의원선거에서한국매니페스토실천본부는그들의홈페이지에 1948 제 18 대국회의원공약시민검증센터 를개설하여각선거구별제 18 대국회의원의선거공약정보와자체평가보고서를게재함으로써지난제 18 대국회의원들의정책공약실행여부와평가 검증작업을함께추진하였다. 48

65 주제발표 Ⅱ 제 18 대대통령선거와매니페스토정책선거정착방안 운동이정책선거차원에서조기정착되기위해서는일단학자와전문가 시민운동가중심의활동에서벗어나보다포괄적인시민참여가이루어질수있는방안이마련되어야할것이며, 특히지역주민들의정책주창및제안활동등주민참여의활성화방안이준비되어야할것이다. 9) 또한각언론기관과시민단체마다복잡하고다양하게제시하고있는정책공약평가방법의통합및개선이이루어져야하며, 매니페스토운동의진정한목적이평가그자체가아니라평가라는수단을통해정치인과유권자사이의정책적매개와상호작용에있다는점을고려하여매니페스토운동의목표와방향이재정립되어야할필요가있다. 즉, 매니페스토는그존재유무나형식이중요한것이아니라이것이어떤과정과절차를거쳐만들어지며, 이것의사후관리나평가는어떻게이루어지고있는가에대한종합적이고지속적인평가와포괄적인모델개발이요망된다는것이다. 세번째로정책선거를위한매니페스토운동이보다활성화되기위해서는정책공약의공급자차원에서정당및정치인, 후보자들의정책선거의식과태도가더욱제고되어야할필요가있다. 구조적차원에서당내민주화는고사하더라도명사정당이나무이념정당으로대변되는한국정당정치의고질적문제점들이개선되지않는한, 정책선거의조기정착은앞으로도힘들다는것이다. 정당정치의민주화수준은시민들의정치적요구에반응하고, 시민들의이해관계를 통제가능하고일관된 정책패키지로취합할수있는정치능력에달려있다. 즉, 정당은당원은물론일반유권자들을포함한지지계층의의견과이해관계를절충하여정책공약에반영하는것이기본적인역할이라고할수있다 (Lawson et. al. 2004; 가상준외 2009, 119 재인용 ). 이를위해정당의정략적이합집산이나후보공천을비롯한당내의사결정및정책공약개발에있어서비민주적요소들이최소화되어야할것이며, 정당의정책적기능이강화되기위해당내구성원들의참여가확대되어야할필요가있다. 특히정당의정책공약개발에있어서유권자들의실질적참여를상시적으로활성화시킬수있는근본 9) 제 19 대국회의원선거에서중앙선관위는유권자들의정책제안을수렴할수있는 공약은행 을정당 정책정보시스템홈페이지에개설하여운영하였으며, 일부정당들도그들의홈페이지에정책공약을제안하는란을만들어운영하였으나, 이에대한유권자들의참여도는크게부족하였다. 49

66 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 적대책이마련되어야하며, 아울러한국정당들이정책정당으로서전문성을갖추기위해서는당내정책연구소가적극적으로활용되어야한다. 그리고보다장기적차원에서각분야의전문성을갖춘인재들이정당에충원되어국가미래의중장기적정책개발과국민적요구를정책적으로수렴할수있는정당자체의제반능력이갖추어져야할것이다. 네번째로한국의선거과정이보다공정하고정책선거중심으로이루어지기위해서는선거관리기관이나정당및후보자뿐만아니라정책공약의수요자차원에서도유권자들의높은시민의식을함양할수있는제도적기제와교육방안이함께만들어져야할필요가있다 ( 신두철 2008, 38-39). 정책선거의조기정착과정치선진화를위해무엇보다중요한것은대다수유권자들이정책선거의필요성을스스로인식하여실천하는것이다. 이러한당위성에도불구하고, 한국의정치현실과매니페스토의효율적시행은아직도회의적일수밖에없는데, 그것은유권자들의팽배해진정치불신과함께권력구조의수많은문제점들이함께해결되어야하기때문이다 ( 박경미 2009, ). 일단유권자와정치권사이의정책선거를위한정치의식의변화가요구되며, 이러한변화를매니페스토운동을통해추진해나가는실천방안이마련되어야한다. 이를위해언론과방송매체의선거보도는매우중요한역할을수행할수있으며, 특히선거과정에서각정당과후보들간무의미한정쟁이나비판적행태에대한보도보다는정책선거나매니페스토와관련된보다적실성있는평가가보도됨으로써유권자들의인식과태도를전환시켜줄필요가있다. 또한현실적으로중앙선관위와매니페스토시민단체, 정당및후보자, 그리고유권자사이를포괄적으로연계하여공동으로정책공약을개발하고, 이행하며, 사후평가할수있는포괄적구조와모델이제시됨으로써정치적불신이높은한국유권자들의정치의식과효능감을제고시킬수있는제도적방안이모색되어야할것이다 ( 장우영 2008, 140). 마지막으로정책공약의공급자와수요자차원모두에서지속적이고상시적인매니페스토운동의운영이요망된다. 단순히선거시기에만강조되는정책선거나매니페스토운동은결과적으로선거과정에서정책선거와책임정치의조기 50

67 주제발표 Ⅱ 제 18 대대통령선거와매니페스토정책선거정착방안 정착을유도하기어려우며, 각선거단위별정책공약을상시주기적으로평가하여발표하는지속적인운영체계가요망된다. 매니페스토는단순히잡동사니식으로여러가지정책공약들을모아놓고선전한다고해서진정한의미의매니페스토가되는것은아니다. 매니페스토는한사회를바라보는각정당및후보자의정치철학과비전이함께내재되어있어야하며, 정책공약의구상으로부터계획, 제안, 평가, 이행등실천의일관성이보장되어야한다. 정당이얼마나민주적절차를거쳐오랜시간을통해매니페스토를계획하고작성하였는가의문제는매우중요하다. 정당과후보자의충분한준비나숙의없이선거용으로급조한정책공약은비록이를통해선거에승리했다고하더라도이후정책적오류와혼선으로인해정치적어려움에봉착할가능성이크다. 이러한차원에서한국정당들의잦은이합집산과통 폐합은정책선거와책임정치, 그리고매니페스토차원에서가장큰걸림돌로작용하고있으며, 대통령선거에서정당이무시된채후보자중심으로선거캠프가운영되고정책공약이개발되는것도바람직하지못한현상일수있다. 즉, 대통령선거에서정당이소외된채후보자중심으로정책공약이제시되고대통령에당선된이후정책공약을제대로이행하지못한결과를정당이책임져야하는현실은정당정치발전이나책임정치구현에있어서도결과적으로부정적인영향을미칠수있다는것이다. 유권자차원에서도정당과후보자의헛된공약에현혹되어투표를결정하는잘못을범하지않기위해정책공약에대한지속적관심과합리적비교 평가가요구된다. 결국진정한의미의정책선거와매니페스토운동이활성화되고정착되기위해매니페스토운동의지속성이보장되도록공급자와수요자차원모두에서꾸준한노력이필요하다. Ⅴ. 맺음말 2006 년제 4 회전국동시지방선거를앞두고정책선거를치르기위해처음으로 도입된매니페스토운동은한국의선거정치와문화를변화시키기위한새로운 패러다임을제공했다고평가할수있다. 즉, 동원선거와금권선거로물들었던 51

68 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 과거의선거과정과행태를정책선거로치르기위해도입된매니페스토운동은기존의선거문화를혁신적으로변화시키기위한일종의정치 사회운동이었던것이다. 그로부터 6년여의기간이지난현재적시점에서한국의정책선거와책임정치, 그리고매니페스토운동은점진적발전에도불구하고아직도걸음마단계를간신히벗어난 현재진행형 이며, 보다다양한관점에서개선되어야할많은문제점들을내포하고있다. 대부분의전문가와일반시민들이한국의정치발전과선거과정개혁을위해매니페스토운동의유용성을인정하면서도현실적차원에서매니페스토운동의실효성에대해아직도많은의문을제기하고있는이유가바로그것이다. 그러나매니페스토운동을통한정책선거는정치과정에서정당과후보의대표성과집권의정통성, 그리고정책적효율성을증진시키고더나아가책임정치를구현한다는차원에서더욱활성화되어야할필요가있다 (Katz 1980, 3). 2012년 12월 19일실시될제18대대통령선거를앞두고정책선거와책임정치구현을위해추진되고있는매니페스토운동을현재시점에서다시한번점검해야하는이유는바로이번대통령선거를통해보다확실하게한국의정치과정에서정책선거와책임정치를정착시키기위함이다. 현실적으로한국의최근선거과정은역대선거와비교하여점진적인발전이이루어진것으로평가되고있으나, 아직도정책선거와매니페스토운동차원에서개선되어야할문제점들이내포되어있다. 우선정책공약과매니페스토의공급자차원에서정당과후보자들의문제인식및정치적태도는아직도개선되어야할여지가많은것으로평가된다. 정당의당내민주화를포함하여선거시기에즈음한정당과정치인들의잦은이합집산은정책공약개발과정책선거자체를저해하는가장주요한장애요인으로작용하고있으며, 매니페스토운동에직면한정당및후보자들의정책선거의지와태도도더욱개선되어야할것이다. 매니페스토운동자체의기본목표와방향등도포괄적차원에서매니페스토의본원적목적과추진전략에맞추어재정비할필요가있으며, 매니페스토운동을접하는정책공약의수요자로서유권자나일반시민들의정치의식과태도도더욱제고되어야할필요가있다. 현실적으로정책선거와매니페스토는그것의제도적 구조적문제나방법론 52

69 주제발표 Ⅱ 제 18 대대통령선거와매니페스토정책선거정착방안 적문제가아니라그것을직접적으로인식하고실천하는행위자, 즉정당과후보자, 유권자자신의인식과태도가중요하다는점을다시한번강조하지않을수없다. 결론적으로정책선거와책임정치구현을위한매니페스토운동은선거에임하는정당및후보자들이검증가능하고, 실천가능하며, 책임있는정책공약을유권자들에게제시하고, 유권자들은선거과정에서이러한정책공약들을꼼꼼하게평가하여그들의투표결정에반영함으로써정치과정의대표성과정책의책임성, 효과성을높이는일련의정치과정이라고설명할수있다. 선거과정에서매니페스토운동의도입은정책에대한다수통제를가능하게함으로써정책중심의책임정치를강화시킬수있다. 이러한의미에서한국의선거과정에도입된매니페스토운동은정책선거의정착과제도화를통해민주적정치발전을기약하는밑거름이될것이다. 또한이러한매니페스토운동이활성화되고그실효성이보다빠르게포괄적으로확산되기위해서는선거과정을관리하는중앙선관위나매니페스토운동을전개하는시민단체의지속적인역할과활동이요망되며, 특히선거과정에서주요한행위자이자정책공약의공급자와수요자로서각정당및공직후보자, 그리고유권자와일반지민들의지속적인관심과적극적참여가요구된다. 53

70 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 참고문헌 가상준 윤종빈 정당정치와책임정당정치. 2009년도한국정당학회 한국정치사회학회공동학술회의 한국사회변동과정당정치 : 전망과과제 (Ⅰ) 발표논문. 김영래 지방선거와정치발전. 김영래 이현출 ( 편 ). 매니페스토와지방선거 : 일본의경험과한국의실험. 서울 : 논형출판 한국의매니페스토운동과정치문화의발전과제연구. 서석사회과학논총 제 1집 2호. 김영태 매니페스토운동의비판적검토. 시민과사회 제 9호. 박경미 매니페스토를통한책임정치 : 정치선진화의제도적처방. 의정연구 제15권 1호. 박명호 정책선거실현을위한방안. 한국정당학회보 제2 권 1호. 서인덕 매니페스토선거에서선거관리위원회의역할. 중앙선거관리위원회정책연구자료. 서재영 권영주 매니페스토평가점수가득표율에미친영향 : 제4회전국동시지방선거시 도지사선거를중심으로. 한국지방자치학회보 제20권 1호. 신두철 제18대총선의올바른방향과정책선거. 지방행정 3월호. 안철현 년지방선거에서의매니페스토운동의의의와한계. 21세기정치학회보 제16집 2호. 엄기홍 합리적선택이론과투표행태 : 경제학적관점. 전용주외. 투표행태의이해. 서울 : 한울아카데미. 오수길 매니페스토운동의의의와시민운동의전망. 시민사회와 NG O 제4 권 2호. 유문종 정책중심지방선거가능한가? 한국매니페스토운동의제도화와과제. 정책 & 지식 제 491회. 이동윤 정책선거와매니페스토운동 : 2010년제5회전국동시지방선거평가. 동서연구 제22권 2호. 이현출. 2006a. 한국의지방선거와정책정당화과제. 김영래 이현출 ( 편 ). 매니페 54

71 주제발표 Ⅱ 제 18 대대통령선거와매니페스토정책선거정착방안 스토와지방선거 : 일본의경험과한국의실험. 서울 : 논형출판 b. 매니페스토와한국정치개혁. 서울 : 건국대학교출판부. 임성호 채진원 년양대선거정책선거추진방안연구. 중앙선거관리위원회정책연구과제보고서. 임혁백 세계화시대의민주주의 : 현상 이론 성찰. 서울 : 나남출판. 장우영 사이버공간의매니페스토캠페인. 한국지역정보화학회지 제 11권 3호. 조진만 한국매니페스토정책선거의과제와제도적개선방안. 한국정당학회보 제7 권 2호. 최준영 정책선거와매니페스토. 2007년도한국정치학회연례학술회의 제 17대대통령선거과정평가 발표논문 매니페스토를통한정치개혁은가능한가? 국가전략 제 14권 3호 선거이슈와투표행태. 전용주외. 투표행태의이해. 서울 : 한울아카데미. Abramowitz, Alan I A Comparison of Voting for U.S. Senator and Pepresentative in American Political Science Review, Vol. 74, No. 3. Backstorm, Charles H Congress and the Public: How Representative is the One of the Other? American Political Quarterly, Vol. 5, No. 4. Brady, David and Babara Sinclair Building Majorities for Policy Changes in the House of Representatives. Journal of Politics, Vol. 46, No. 4. Carry, John and Andrew Reynolds Parties and Accountable Government in New Democracies. Party Politics, Vol. 13, No. 2. Downs, Anthony An Economic Theory of Democracy. New York: Happer & Row. Evans, Jocelyn A. J Voters & Voting: An Introduction. London: Sage. Fiorina, Morris P Retrospective Voting in American National Elections. New Haven: Yale University Press. Janda, Kenneth, Jeffrey M. Berry, and Jerry Goldman The Challenge of Democracy: Government in America. Boston and Toronto: Houghton Mifflin, Co. Katz, Richard S A Theory of Parties and Electoral Systems. Baltimore and 55

72 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 London: The Johns Hopkins University Press. Key, Jr. V. O The Responsible Electorate: Rationality in Presidential Voting, 193 6~1960. Cambridge: Harvard University Press. Lawson, Kay and Thomas Poguntke (eds.) How Parties Respond? Internet Aggregation Revisited. Abingdon: Routledge. Mann, Thomas E. and Raymond E. Wolfinger Candidates and Parties in Congressional Elections. American Political Science Review, Vol. 74, No. 3. Page, Benjamin I. and Robert Y. Shapiro The Rational Public. Chicago: University of Chicago Press. Robertson, David A Theory of Party Competition. London: Wiley. Rose, Richard Do Parties Make a Difference? New Jersey: Chatham House Publishers, Inc. 56

73 18 대대통령선거와매니페스토정책선거토론 토론 1 19 대총선과매니페스토선거 박명호교수 _ 동국대

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75 토론 1 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 M E M O 59

76 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 M E M O 60

77 토론 1 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 M E M O 61

78 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 M E M O 62

79 18 대대통령선거와매니페스토정책선거토론 토론 2 제 18 대대통령선거와매니페스토 정책선거정착방안 장우영교수 _ 대구가톨릭대

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81 토론 2 제 18 대대통령선거와매니페스토정책선거정착방안 토론 2 제 18 대대통령선거와매니페스토정책선거정착방안 장우영교수 ( 대구가톨릭대 ) 1. 매니페스토운동의성과 매니페스토운동이진행된지난 6년간소위정책선거의개념은당위적언명에서현실적샐행의차원으로정착되어왔고, 정책선거에대한유권자반응성과대의정치집단의정치적책임성이상호조응하는선순환메커니즘이일정하게작동하기시작하였다. 구호성공약의퇴조, 정책공약비중확대, 유권자들의변화된투표선택기준등은매니페스토운동의가시적성과로인식되며, 공직선거법개정을통하여매니페스토운동의법제적기반이확립된것또한매니페스토의제도적실천을확립한의미있는성과로인식된다. 2. 매니페스토운동주체의문제 매니페스토운동주체를다변화하는문제가심도있게논의되어야한다. 현재중앙선관위를중심으로학계 ( 한국정당학회등 ), 언론, 한국매니페스토실천본부등제도적영역의공적주체들이운동의이니셔티브를행사하고있다. 이는매니페스토운동의권위적구심을정립하였다는면에서긍정적으로평가할수있으나, 탑다운식운동방식과유권자의다원적이해의제약이라는문제를내포하고있다. 65

82 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 매니페스토운동주체의다변화와관련해서투트랙전략을검토할필요가있다. 우선중앙선관위와기존운동주체들을중심으로중립적이며표준화된평가모델을지속적으로발전시키는것이다. 이는중앙선관위의행정사무가선거관리형에서정치발전형으로나아가는방향성의강화와맞물려있다. 이모델에서중앙선관위는주도자의역할을점한다. 다음으로가치와지역차원에서다원적이익들이경합하는매니페스토시장을활성화시키는것이다. 즉다양한이해를가진다양한유권자계층과시민단체들이독자적인평가모델을운용함으로써정당과후보의정책적차별을드러내고유권자선택의근거를제시해야한다. 이모델에서중앙선관위는지원자의역할을점한다. 3. 대의정치의책임성문제 정당과후보의책임성을강화하기위한실효적방안을마련해야한다. 발표문의지적처럼정당의후보공천스케줄이정책평가를무력화하는우를낳고있다. 정책공약제출시점을법률적으로규정할필요가있다. 아울러선거이후공약에대한단계별평가를수행하여유권자들에게다음선거에서의판단근거를제공해야한다. 이를통하여회고적투표의맥락이조성될수있다. 그리고평가내용은정당이후보를선출하는데있어참조자료가될수있을것이다. 4. 정보통신기술과소셜미디어의활용문제 매니페스토의저변과심층을확대하는데있어정보통신기술과소셜미디어는매력적인도구이다. 19대총선의경우개념시민, 총선미디어연대, 폴리티즈등이웹사이트와소셜미디어를통하여후보자신상 정책정보를제공한바있으며, 부산시선관위, 경북대사회과학연구원, 새누리당, CGN, Looker 등은모바일어플리케이션을통하여매니페스토캠페인열기를고조시켰다. 66

83 토론 2 제 18 대대통령선거와매니페스토정책선거정착방안 1 인미디어환경으로의변화에따라소셜매니페스토운동이더욱활성화되 어야하며, 소셜의성공적인구현은오프라인매니페스토운동의보완재로활용 될수있을것이다. 선관위의공약은행게시판은온라인매니페스토의구심임에도활성화정도가매우낮았다. 금년 3월 29일현재공약은행게시판의공약건수는 402건이었는데, 서울 경기가절반을차지하는반면제주 세종의역우 0건으로지역적편차가크게나타났다. 또한공약을매개로유권자들의쌍방향소통을진작시키지못하여정보제공창구에머물렀다. 뉴미디어를기능적으로활용할것이아니라, 유권자들이매니페스토주체로역할하고소통할수있도록, 플랫폼과콘텐츠의접근성과창의성제고를경주해야할것이다. 67

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85 토론제 2 패널 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 토론이만우의원 _ 새누리당정청래의원 _ 민주통합당임성호교수 _ 경희대김종철국장 _ 한겨레신문윤종구차장 _ 동아일보이광재사무총장 _ 매니페스토실천본부이태호사무처장 _ 참여연대조원봉정당국장 _ 중앙선거관리위원회

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87 18 대대통령선거와매니페스토정책선거토론 토론 1 이만우의원 _ 새누리당

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89 토론 1 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 토론 1 18 대대선매니페스토정책선거토론문 이만우의원 ( 새누리당 ) 1. 매니페스토정책선거의중요성 매니페스토는목표, 우선순위, 절차, 기한, 재원등의요건을구체적으로명시한공약을통해유권자들에게후보자의공약과정책에대한판단기준을제공함으로써선거에서의선택을도와준다. 따라서매니페스토정책선거가정착될경우정당차원에서의책임정치가구현될것이고, 유권자는후보자에대한객관적이고합리적인선택기준을갖게된다는점에서의의가있다. 또한매니페스토정책선거는후보자나정당의차별성을정책적차이로부터찾기때문에흑색선전이나동원선거, 상대후보에대한네거티브공세등으로얼룩진부정적인선거이미지에서탈피하여긍정적인선거문화를창출할수있다는장점이있다. 이미영국이나일본등에서는매니페스토정책선거가정착단계에들어섰지만우리나라의경우 2006 년에실시된제4회전국지방동시선거에서처음도입되었으니이제시작단계라고할수있다. 당시일부시민단체를중심으로정책선거및건전한선거문화정책을위해매니페스토운동이전개되었으며, 이후두번의지방선거와두번의국회의원선거, 한번의대통령선거에서매니페스토운동이전개되었으나아직체계적으로정착되었다고보기는어렵다. 하지만기존의지역주의선거가점차정책중심의선거로변화되고있으며, 지난 2010 년지방선거이후무상급식이나공교육문제등정책적이슈를중심으로정당간차별성이드러나고있다는점에서정책선거의중요성이더욱커지고있음을알수있다. 특히대통령선거의경우지방선거나국회의원선거에비해 73

90 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 정당차원에서의정책과비전의차별성이중요하다. 그런점에서이번 18 대대 통령선거는매니페스토정책선거가정착되는계기가될수있다 대총선매니페스토평가 이제선거에서정책공약을제시하는것은당연한일로받아들여지고있다. 19 대총선에서도다수의후보들이의정활동계획서를제출하였으며, 정당차원에서의공약과별개로후보자개인의공약을제시하였다. 과거유권자들의선택이지역주의나인물에따라좌우되었다면, 이제는후보자의공약이나정책지향의중요성이점차커지고있다. 19대총선의경우정당차원에서는새누리당이나민주통합당공히복지, 일자리, 경제민주화가주된정책공약이었다. 최근경제적양극화가심화되면서서민경제가침체되고점점살기어려워지면서복지정책의중요성이새삼강조되고있기때문이다. 또한몇년째지속되는청년실업문제와더불어지속적인실업율상승은비단우리사회뿐아니라전세계적인문제로떠올랐다. 지난해에는미국을비롯하여전세계적으로양극화문제가정치경제분야의이슈가되었으며, 최근실시된프랑스대선에서도실업문제와경제침체는중요한쟁점이었다. 19대총선에서새누리당또한이러한국민들의요구에따라서민경제안정화와일자리창출, 공공복지의확중을중요한정책방향으로제시하였다. 하지만실제후보자공약사항을살펴보면재개발이나재건축유치, 도로건설등지역의민원성공약이많은부분을차지하고있었다. 이는국회의원선거의경우정당차원에서의공약과후보자입장에서의공약이불일치할수밖에없음을보여준다. 국회의원의경우국민을대표하기도하지만지역을대표하기도한다는점에서지역주민들의숙원사업이나지역경제활성화를외면할수는없기때문이다. 지역주민들의경우거대담론인복지나실업율해소등도중요하지만공공기관이나기업체유치, 도로확충, 재건축문제등이더욱피부에와닿기때문이다. 또한기업체나생산시설을유치할경우이는지역의일자리창출과경제활성화로이어진다는점에서복지나일자리창출을강조하는중앙정치의담론과도맥 74

91 토론 1 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 을같이한다고볼수있다. 19대국회개원이후새누리당은총선공약으로제시했던정책들을현실화하고있다. 만 3~4 세전계층에대한보육비지원과지원단가인상, 노인틀니항암제등필수료행위및중증질환관련건강보험급여확대, 전세자금이자부담경감 등이그것이며, 차후로도공약사항을실천하기위해노력할것이다 대대선과매니페스토정책선거 이제 18대대통령선거가 5개월앞으로다가왔다. 정당은대선후보자를선출하는절차에돌입했으며, 국민들은정당의움직임을예의주시하고있다. 정당은대통령으로서의임무를훌륭하게수행할수있는준비된후보를선출하는것도중요하지만향후 5년간국정을이끌어갈정책방향과비전을제시하는것이필요하다. 18대대선에서제기될정책아젠다는복지, 양극화해소, 일자리창출, 공교육정상화, 삶의질향상등이될것이다. 우리국민대다수는우리사회의양극화현상이심화되고있으며, 서민경제가침체되어있다고생각한다. 청소년과노인층의자살율이 OECD 국가가운데 1위를차지하고있다는것은우리사회의삶의질이높지않다는것을보여준다. 이번대선에서는우리사회가직면하고있는이러한문제들을인식하고이를해결하기위한정책과대안을제시할필요가있다. 어떤이슈를제기하는가못지않게중요한것은문제점에대한구체적인해결책을제시하는것이다. 매니페스토정책선거가필요한것이바로이런이유에서이다. 현행공직선거법은대통령선거의경우선거공약서를작성하여배부토록하고있으며, 예비후보자또한예비후보자공약집을발간할수있도록하고있다. 또한시민단체등에서는선거공약서에대한공정한평가결과를발표할수있도록규정하고있다. 따라서정당과후보자는공약서를통해당선될경우 5년동안실행하게될정책들을구체적으로제시하고이를검증받아야할의무가있다. 75

92 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 새누리당은이번대선이어느때보다정책선거가될수있도록하기위해노력할것이다. 후보자뿐아니라정당입장에서국민들이필요로하는정책을개발하기위해다양한계층들로부터의의견을수렴할것이다. 특히청년, 소외계층, 취약지역에사시는분들을대상으로한정책간담회를수시로개최하여이분들의의견이정책이반영될수있도록할것이다. 또한모바일과온라인등을통한소통채널을확대함으로써정책형성과정에보다많은국민들이참여할수있도록해야할것이다. 지난서울시장보궐선거에서도나타났듯이우리국민들의상당수는정당을신뢰하지않는다. 이처럼국민들의신뢰를잃어버린것은정당의책임이다. 국민들의목소리를듣지않고, 국민들과의약속을지키지않을때정당에대한국민들의신뢰는약화될수밖에없다. 새누리당은이번 18대대통령선거를통해국민과소통하는정당, 국민이원하는것을정책으로실현하는정당, 국민과의약속을지키는정당으로거듭나고자한다. 76

93 18 대대통령선거와매니페스토정책선거토론 토론 2 정청래의원 _ 민주통합당

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95 토론 2 18 대대통령선거와매니페스토정책선거 토론 2 대선매니페스토정책선거학술회의토론문 정청래의원 ( 민주통합당 ) 1. 매니페스토정책선거의의의와평가 매니페스토도입은선거가지역주의, 연고주의가중심이된조직중심의선거에서정책중심의선거로의전환되도록하였다는점에서긍정적으로평가함 도입된지얼마되지않고, 아직완전히정착되지못하고있다는점에서이번대통령선거가정책선거로뿌리내릴수있을지주목을받고있음 그러나개인적으로지난 2010 년 6.2지방선거를기점으로한국선거에도정책이중심이된진보-보수대결이본격적으로이루어지고있음에주목할필요가있음 무상급식논쟁을통하여보수와진보간정책의차이가뚜렷이나타나고, 이를통하여유권자를동원할수있었다는점에서지방선거와작년서울시장보궐선거는정책선거의새로운가능성을보여준선거였다고볼수있음 이러한이면에는신자유주의이후우리사회에양극화가심화되는상황에서복지와사회안전망에대한요구가급증하게된결과나타난현상이라고이해할수있음 이러한측면에서이번대통령선거의매니페스토는총선의연장선상에서우리사회가안고있는문제점에대한진단에기초한대안을경쟁하는장이되어야할것임 79