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1 대총선에서나타난매니페스토정책선거의현실과한계 정회옥 동국대학교 논문요약 본연구는 19대국회의원선거에서의매니페스토운동을정당, 후보자, 유권자, 중앙선거관리위원회라는주요행위자의역할에초점을맞추어분석하였다. 분석결과, 정당의메니페스토에있어서는역사상처음으로총선정당매니페스토에소요예산과재원조달방안이제시되었다는측면에서긍정적인평가가가능하다. 그러나정당의매니페스토가선거일불과 3주전에제시되어선거용으로급조된측면이강하다는것은앞으로개선이필요한부분이다. 후보자매니페스토는개발위주의공약이상당수포함된것으로나타났는데이는정당의공약기조가일자리, 복지, 경제민주화였던것과비교했을때공약의근본적인기조가크게달라 19대국회에서얼마나실현가능성이있는지우려된다. 유권자차원에서매니페스토운동을살펴본결과매니페스토에대한유권자들의인지도가낮은것으로나타났으나, 매니페스토운동에대해알고있는유권자들은매니페스토운동을통해얻은정보를투표선택에적극적으로활용하였던것으로나타났다. 또한매니페스토운동에대해알고있는유권자들중절반은매니페스토운동이선거결과에영향을미치지못하였다고응답하였다. 덧붙여역대선거와비교했을때매니페스토운동에대한인지도, 매니페스토운동의유용성, 매니페스토운동의선거결과에서영향력등모든측면에있어서유권자들은 19대총선의매니페스토운동에대해과거선거보다부정적으로평가하고있음을알수있었다. 마지막으로선관위의매니페스토활동에대한유권자인지도는대체로낮았으나선관위의활동에대해인지하고있는유권자들사이에서선관위활동에대한만족도는높은것으로나타났다. 주제어 매니페스토, 19 대총선, 정당매니페스토, 후보매니페스토, 유권자매니페스토인지도

2 126 한국정당학회보제 11 권제 2 호 2012 년 ( 통권 21 호 ) I. 들어가는말 한국에서매니페스토운동이출범한지 7년이라는시간이흘렀다. 지난 2006년지방선거에서시민사회운동의차원으로매니페스토운동이도입된이후거의대부분의정당과후보들이매니페스토운동에동참하고있다. 1) 초기에는운동의성과에대한회의, 평가과정에서정치권의악용가능성, 평가의객관성에대한의문, 공약이갖고있는가치지향성을배제할수있다는우려, 매니페스토작성은현직자에게더유리하며신인의등장을막을수있다는지적등우려의목소리가높았다 ( 오수길 2006). 그러나한편으로는매니페스토운동이선거에서선심성공약만남발하는정치인들의행태를개선하고유권자에게선택기준을제공함으로써한국의낡은정치문화를개혁하고새로운선거문화를정착시킬수있을것이라는기대또한높았다. 본연구는매니페스토운동이소기의목적을얼마나달성하고있는지를 2012년 4월 11일실시된 19대국회의원선거를중심으로살펴보았다. 본연구는매니페스토정책선거의여러측면중에서도핵심적인세행위자에초점을맞추었다. 매니페스토정책선거의주요주체는첫째, 정당과후보자, 둘째, 유권자, 셋째, 중앙선거관리위원회 ( 이하선관위 ) 와언론및시민단체등이다 (< 그림 1> 참조 ). 본논문은 19대총선에서의매니페스토정책선거의현실과한계를이들행위자들이주어진역할을제대로했는지를통해서살펴보고자한다. 보다구체적으로첫째, 정당과후보자측면에서매니페스토정책선거를평가해볼수있다. 정당과후보자에게주어진역할은정책공약간의우선순위를결정하고각정책공약의목표, 재원마련등을구체적으로표시하여유권자가검증하고선택하기용이하도록하는것이다. 둘째, 유권자측면에서의매니페스토정책선거이다. 유권자는정당과후보자의공약에대해인지하고매니페스토운동을통해얻은정보를투표결정에적극적으로활용해야한다. 즉, 유권자는우선매니페스토운동에대해알고있어야한다. 그리고그다음단계로서매니페스토운동을통해얻은정보를활용해지지후보를 1) 선진국가들에비해한국에서의매니페스토운동의도입은다소늦은감이있다. 영국은 1997 년에최초로매니페스토운동을시작하였고일본은 2003 년지방선거에서처음으로매니페스토운동을도입하였다.

3 19 대총선에서나타난매니페스토정책선거의현실과한계 127 < 그림 1> 매니페스토정책선거의주요행위자들 정당 후보자 유권자 매니페스토인지 매니페스토투표활용 선거관리위원회, 언론, 시민단체 선택해야한다. 세번째주요행위자는선관위, 언론, 시민단체등이다. 이들은정당, 후보자, 유권자가그역할을제대로할수있도록지원하며여건을조성해야한다. 특히이들기관들은유권자들에게정당과후보자의공약에대한객관적이고공정한정보를제공하여유권자스스로판단하고현명한투표선택을할수있도록지원하는역할을해야한다. 이글은매니페스토운동에있어가장주요한행위자를유권자로간주하고, 다른어떤행위자보다도유권자에초점을맞추어서매니페스토정책선거에대한비판적평가를시도하였다. 유권자에집중하는것은매니페스토정책선거가제대로실시되었는지를평가하는데있어매우중요하다. 한국에서매니페스토정책선거는조직동원형네트워크선거, 지역주의등비합리적인정치문화를극복하고이를통해유권자와선출자관계를보다밀착시키며진정한주권자로서시민의자각을높이려한시민정치개혁운동으로시작되었다 ( 김상준 오현순 2009). 즉매니페스토는위로부터의엘리트주의운동이아니라밑으로부터의운동을지향한새로운시민운동의일환으로등장하였으며한국매니페스토운동은유권자를그핵심행위자로설정하고전개된운동이었다고할수있다. 유권자가주체가되는매니페스토정책선거가제대로이루어지기위해서는유권자들이매니페스토에대해관심을갖고충분한이해를하고있어야한다. 그러나본연구는한국의매니페스토

4 128 한국정당학회보제 11 권제 2 호 2012 년 ( 통권 21 호 ) 운동이유권자의적극적인역할이배재된채전개되고있을지도모른다는가능성을제기하고자한다. 이러한문제제기는기존의몇몇연구에서도이루어졌다. 선행연구들은유권자들의정당의정책에대한이해와매니페스토운동에대한인식이부족하다고주장한바있다 ( 이현우 2007; 최준영 2008). 또한매니페스토운동의핵심이라고할수있는공약평가등은주로학자들과일부시민운동가들이참여하는형태로유권자의참여가배제된채전문가중심으로전개되고있다는비판을받고있다. 매니페스토운동이유권자들사이에서낮은존재감을갖고있는이유로는정당정책에대한비교평가가매니페스토가아닌정당의답변을기준으로이루어지고있기때문에, 정책질의와범주와내용이어떻게설정되어있는가에대한기준제시가없기때문에, 또는모든정책범주와질의가우선순위에대한고려없이동일한정치적비중을갖는것으로간주되고있기때문이라는등다양한원인들이지적되었다 ( 조진만 2008a). 한국의매니페스토운동이 시민없는시민운동 일지도모른다는본연구의문제의식은매니페스토운동자체에대한부정을의미하지않는다. 오히려유권자중심으로매니페스토운동을평가하고자하는이연구를통해궁극적으로매니페스토운동의주요주체가유권자임을다시한번환기시키고매니페스토운동이아래로부터의, 유권자자신이주체가되는운동으로뿌리를내려민주주의를발전시키는방향으로전개되어야한다는것을주장하고자한다. 덧붙여최근선관위및시민단체를중심으로매니페스토운동이활발히전개되어매니페스토정책선거구현에관한다양한정보들을유권자에게제공하기위한노력을경주해왔다. 유권자들의매니페스토에대한인지도가어느정도인지, 실제로유권자의투표선택에있어서매니페스토운동을통해얻은정보가활용되고있는지등을살펴보는것은이들기관들이앞으로활동하는데있어나아가야할방향을점검하는데도유용한정보를제공해줄수있다. 이글은한국사회과학데이터센터 (KSDC) 가실시한 19대총선관련여론조사를주요분석자료로사용하였다. 또한일부분석에있어서는한국사회과학데이터센터의제4회지방선거, 제17대대선, 제5회지방선거관련여론조사자료를사용하여 19대총선과역대선거와의통시적인비교분석도시도하였다. 이연구의구성은다음과같다. 제2절에서는매니페스토정책선거의주요행위

5 19 대총선에서나타난매니페스토정책선거의현실과한계 129 자중의하나인정당과후보자의측면에서 19대총선을평가하였다. 제3절에서는유권자를중심으로매니페스토정책선거에대해논의하였으며, 제4절에서는선관위의매니페스토운동에대해평가해보았다. 마지막으로제5절은결론으로서본연구의결과가한국정치에던지는함의와앞으로매니페스토운동이나아가야할방향에대한논의로마무리지었다. II. 정당과후보자수준에서의매니페스토에정책선거에대한평가 한국에서매니페스토는정당과후보자차원에서작성되고있다. 이번총선에서도정당과후보자들이다양한매니페스토를작성하여발표하였다. 그러나정당을중심으로한책임정치의실현이라는대의민주주의의기본원리를생각할때매니페스토는정당이주체가되어작성되는것이바람직하다 ( 조진만 2008b). 정당이주체가되어작성되는매니페스토는서구의여러민주국가들에서공통적으로발견된다. 매니페스토의시조격인영국은오직정당차원에서만매니페스토가작성된다 ( 이현출 2006a). 미국의경우도마찬가지로후보자개인차원의매니페스토는존재하지않고정당차원에서만작성되어발표된다. 정당과후보자모두매니페스토를작성하여발표하는경우일관성있는정책의입안과실행이어려울수있으며정당과후보자간에정책적입장이상충되어혼란을가져올우려가있다. 이번총선에서는정당과소속후보자간의공약에있어큰공통점이발견되지않아이러한우려가현실화될가능성을보여주었다. 우선 19대총선에서발표된정당매니페스토의특징을살펴보고그다음에후보자매니페스토에대해논의하도록하겠다. 1. 정당매니페스토 정당매니페스토는첫째, 선거실시전충분한기간을두고발표되었는가, 둘째, 민주적인절차에기반하여작성되었는가, 셋째, 매니페스토의내용이어떠한가를

6 130 한국정당학회보제 11 권제 2 호 2012 년 ( 통권 21 호 ) 바탕으로평가하였다. 먼저첫번째측면인언제매니페스토가발표되었는지를살펴보면새누리당과민주통합당의총선매니페스토는선거약 20일전인 3월 21일에서야유권자에게제시되었다. 서구민주국가들에서는일반적으로선거가실시되기전 1, 2년의충분한시간을두고선거공약이토론되고매니페스토가발표된다. 매니페스토가작성되는과정에서당내의다양한목소리들을수렴하고이렇게해서작성된매니페스토는전당대회를통해공식적으로채택된다. 한국의경우매번선거에즈음하여매니페스토가발표되는바람에소속정당의후보들조차매니페스토의내용을충분히알지못한채선거에임해야하고유권자들역시매니페스토에대해이해의수준이몹시낮을수밖에없다. 이번총선역시역대선거와비슷한상황이반복되었다. 선거실시불과며칠전에정당매니페스토가발표되는관행은매니페스토를평가하는두번째기준과밀접한관련을가진다. 매니페스토는각정당이오랜기간심사숙고를거쳐당내의다양한의견을수렴하고민주적인절차를거쳐작성되고발표되어야한다. 그러나이번총선에서한국의정당들은철저한사전준비를통해매니페스토를작성했다기보다는선거용으로급조하기위해소속정당후보들의의견을충분히수렴하지않은채민주적인절차를무시하고매니페스토를작성하였다. 따라서정당공약과후보자공약간에공통점을찾기가힘들며서로상이한정책추구를하는양상이벌어졌다. 이는비록선거에서승리하더라도이후정당과소속의원간의정책적혼선으로인한부작용이야기될가능성이있음을뜻한다. 매니페스토발표시기와작성과정에서의절차적민주성의측면에있어 19대총선의정당매니페스토는많은문제점을보였다. 정당들이매니페스토를발표했다는자체는과거의한국정치와비교했을때발전한것이기는하다. 그러나 7년의역사를거치면서성장해온한국매니페스토운동은이제는정당이선거에즈음해서매니패스토를발표했다는단순한사실이아니라얼마나많은사전준비를거쳐그리고얼마나민주적인절차를거쳐매니페스토가작성되었는지가더욱중요하게간주되어야할때이다. 그렇다면정당매니페스토를평가하는세번째기준인매니페스토의내용은어떠하였는지살펴보았다. < 표 1> 은각정당이제시한매니페스토에서 10대핵심공

7 19 대총선에서나타난매니페스토정책선거의현실과한계 131 약과우선순위를정리한것이다. 이에따르면새누리당은일자리창출, 새로운취업시스템확립, 경제민주화를최우선순위로두고있는반면민주통합당은일자리창출과비정규직차별해소, 민생경제회복, 중산서민층주거안정에우선순위를두고있음을알수있다. 자유선진당의핵심공약 1순위는저출산문제해소였으며그다음을대학등록금확충, 일자리확대가잇고있다. 통합진보당의경우투기금융모델청산과재벌해체후전문기업화를최우선순위로두는매니페스토를제시하였다. 일부는정당공약의내용이서로너무유사하여차이점이없다고비판하지만핵심공약과우선순위에따라살펴본결과정당의매니페스토는각정당별로고유의특징을보여주고있는것으로평가된다. 매니페스토는선거공약의목표치를구체적이고명확하게제시하여실현을위한재정적근거와로드맵을유권자에게제공하는것이다. 따라서매니페스토정책선거가구현되기위해서는매니페스토에담긴공약의구체성과명확성, 그리고실현가능성이중요하다. 이번 4 11 총선에서는역사상처음으로총선정당매니페스토에소요예산과재원조달방안이제시되었다. 이는 19대총선의매니페스토운동에있어가장긍정적인요소로평가된다. 새누리당은단기적인재원마련방안으로세수증가 26.5조, 세출절감 48.8조, 건강보험 13.7조등재원을구체적으로밝혔으며, 민주통합당은정책이행절차와재원조달방안을연도별로제시하며재정개혁에서 56.02조, 복지개혁에서 31.98조, 조세개혁에서 86.11조등개혁을통해재원을조달하겠다고밝혀새누리당보다더욱구체적인매니페스토를제시하였다. 자유선진당의경우소요예산을 5년간약 43조원정도로설정하였으며재원조달방안으로는국고, 지방비, 국가예산, 대학자구노력등으로소요예산추계가대부분이루어지기는했으나포괄적으로추계되어있어구체성이떨어졌다. 통합진보당은다른정당과는다르게증세를통한재원확충을제안하였다. 그러나 10 개의핵심공약중단 2개 ( 공공임대확대와전월세상한제도입, 공교육정상화와학벌사회극복 ) 에만구체적인예산이적시되어있고나머지핵심공약 8개는비예산공약이거나추산불가로규정되어있어재원조달방안이다소미흡했다고평가된다 ( 한국매니페스토실천본부 2012).

8 132 한국정당학회보제 11 권제 2 호 2012 년 ( 통권 21 호 ) < 표 1> 19 대총선정당별 10 대핵심공약과우선순위분석 새누리당 (44 조 5,635 억원 ) 민주통합당 (48 조 7,900 억원 ) 1 일자리창출 5,795 억원 일자리창출과비정규직차별해소 1 조 1,400 억원 2 새로운취업시스템확립 7,350 억원민생경제회복비예산공약 3 경제민주화비예산공약 중산서민층주거안정및주거복지확충 3 조 2,000 억원 4 국회파행방지및정치개혁비예산공약 0~5 세아동무상보육실현 2 조 4,000 억원 5 저출산대책 27 조 4,815 억원대학생반값등록금실현 3 조 3,000 억원 6 고령화대책 1 조 4,500 억원재벌개혁으로경제민주화실현비예산공약 7 의료비부담완화 12 조 8,436 억원무상의료실현 37 조 5,000 억원 8 학교폭력방지및인성교육강화 1 조 4,739 억원초 중등교친환경무상급식 1 조 2,500 억원 9 대북정책비예산공약 평화 공영의새로운한반도시대개막 비예산공약 10 FTA 보완대책의차질없는시행비예산공약검찰개혁, 정치 국회개혁비예산공약 자유선진당 (43조4,920억원) 통합진보당 (100조5,000억원) 1 저출산해소 6조원투기금융모델청산비예산공약대학등록금확충및군제대자 2 16조7,000억원재벌해체후전문기업화비예산공약사회복귀촉진 3 일자리확대및비정규직의단계적축소 2 조 6,920 억원 공공임대확대, 전월세상한제도입 40 조 5,000 억원 4 자영업 ( 소상공인 ) 지원비예산공약 OECD 수준노조조직률실현비예산공약 5 6 중소기업고유업종지정, 출자총액제한제도도입 주택대출금리인하, 공공임대주택확대, 전월세가격안정 비예산공약독일식정당명부제도입비예산공약 5 조원 한반도비핵 평화체제조기실현 비예산공약 7 복지디딤돌제도조성비예산공약믿음가는복지국가건설추산불가 장애인노인복지확대, 여성친화적사회조성 한미 FTA 농어업보완대책 10 조원추가확보 대통령권력을분산, 실질적인지방분권추진 3 조 1,000 억원 10 조원 추산불가 국가가책임지는무상의료실현 공교육정상화와학벌사회극복 2030 핵발전소폐쇄, 에너지전환 추산불가 60 조원 추산불가 * 출처 : 한국매니페스토실천본부 (2012), 19 대총선정당공약비교분석결과 를바탕으로재구성

9 19 대총선에서나타난매니페스토정책선거의현실과한계 후보자매니페스토 19대총선후보들의공약은재개발등개발위주의공약이상당수였다. 이는정당의공약기조가일자리, 복지, 경제민주화였던것과비교했을때공약의근본적인기조가크게달라 19대국회에서얼마나실현가능성이있는지우려된다. 정당과소속후보자의핵심공약의기조가다를때정당정치에기반하고있는한국사회의특징을고려하면승리한정당보다후보자의공약이지켜질가능성이더욱낮을수밖에없다. 따라서후보자매니페스토는선거용으로만작성되었다는비판으로부터자유로울수없다. 후보자매니페스토의부실에는주요정당의공천이지연되고전략공천이이루어짐에따라후보자들도정책에대한홍보보다는개인에대한홍보에초점을맞추어선거캠페인을할수밖에없었다는데도그원인을찾을수있다. 보다구체적으로 19대총선후보자들의 5대핵심공약을 6대분야별로분석한결과를살펴보면다음과같다. < 표 2> 가보여주듯이민생관련공약이총 546건으로전체의 46.1% 를차지한반면, 개발관련공약은총 638건으로 53.8% 를차지해후보자들은민생관련공약보다개발관련공약을더많이제시한것으로나타났다. 가장많은비중을차지한공약분야는복지분야로 22.1% 를차지했으며국책사업유치, 산업단지조성, 건립등의공약이 22.0% 로그뒤를이었다. 서민경제 (12.2%) 나일자리 (11.8%) 보다도로를새로만들고확장하겠다는공약이 20.5% 로훨씬많아 19대총선후보자들의공약이민생보다는개발에치우쳐있음을알수있다. 각지역들이국책사 < 표 2> 19 대총선후보자들의핵심공약분야별분류 민생관련공약 개발관련공약 서민경제 12.2%(144건 ) 재개발재건축 11.3%(134건 ) 일자리 11.8%(140건 ) 유치, 조성, 건립등 22.0%(261건 ) 복지 22.1%(262건 ) 도로 20.5%(243건 ) 총계 46.1%(546건 ) 총계 53.8%(638건 ) * 출처 : 한국매니페스토실천본부 (2002), 19대총선후보공약비교분석결과 를바탕으로재구성

10 134 한국정당학회보제 11 권제 2 호 2012 년 ( 통권 21 호 ) 업유치, 산업단지조성과건립, 도로건설등을둘러싸고불필요한경쟁을벌여그로인한예산낭비등의문제점이 18대국회에서도지적된바있다. 그럼에도불구하고이에대한신중한고려없이 19대총선에서도선심성공약이똑같이남발된것이다. 후보자매니페스토에나타난개발위주의선심성공약의남발이라는현상이소속정당별로차이를보이는지살펴보았다. < 표 3> 은 19대총선후보자공약을소속정당별로분류한결과인데정당별로공약에뚜렷한차이가있음을알수있다. 굵은글씨체로표시된것은 20% 가넘는높은비중을보인분야의공약을나타내는데새누리당의경우도로관련공약이 28.7%, 유치, 조성, 건립관련공약이 25.1% 로개발관련공약의비중이다른정당보다높게나타났다. 민주통합당과자유선진당, 그리고무소속후보들은개발관련공약의비중도 20% 를넘었지만이와더불어복지관련공약도 20% 를넘어새누리당보다는상대적으로민생과개발사이의균형을맞추려노력한것으로평가된다. 통합진보당과진보신당소속의 < 표 3> 19 대총선후보자공약의소속정당별분류 민생관련공약 개발관련공약 서민경제 일자리 복지 재개발, 재건축 유치, 조성, 건립 도로 새누리당 7.2% (30 건 ) 8.5% (35 건 ) 18.1% (75 건 ) 12.3% (51 건 ) 25.1% (104 건 ) 28.7% (119 건 ) 민주통합당 13.8% (58 건 ) 9.8% (41 건 ) 21.9% (92 건 ) 9.3% (39 건 ) 24.3% (102 건 ) 21.0% (88 건 ) 자유선진당 18.9% (10 건 ) 7.5% (4 건 ) 28.3% (15 건 ) 13.2% (7 건 ) 20.8% (11 건 ) 11.3% (6 건 ) 통합진보당 21.8% (19 건 ) 27.6% (24 건 ) 29.9% (26 건 ) 6.9% (6 건 ) 4.6% (4 건 ) 9.2% (8 건 ) 진보신당 7.8% (4 건 ) 39.2% (20 건 ) 35.3% (18 건 ) 7.8% (4 건 ) 7.8% (4 건 ) 2.0% (1 건 ) 무소속 16.8% (20 건 ) 11.8% (14 건 ) 27.7% (33 건 ) 11.8% (14 건 ) 19.3% (23 건 ) 12.6% (15 건 ) 총계 * 출처 : 한국매니페스토실천본부 (2002), 19 대총선후보공약비교분석결과 를바탕으로재구성

11 19 대총선에서나타난매니페스토정책선거의현실과한계 135 후보들은일자리와복지관련한공약이모두 30% 에가깝거나이를상회하여다른정당소속후보들보다민생관련공약의비중이훨씬높았다. 앞절에서논의한것처럼 19대총선에서새누리당과민주통합당모두복지, 일자리, 경제민주화를정책의기조로설정하였다. 그런데소속정당의후보들은자신이몸담은정당과는다른정책기조를보였다. 새누리당후보들은정당의정책기조와는달리도로관련공약을가장많이제시하였으며, 민주통합당역시국책사업유치나산업단지조성등의개발위주공약을가장많이제시해소속정당의매니페스토와는그근본기조가다르다. 이렇게정당과소속후보의공약이다른이유는후보가정당의공약을미리파악할수있도록정당의매니페스토가충분한시간을두고앞서서제시되어야하는데그렇지못했다는점을들수있다. 또한후보들은국가의대표인동시에지역을대표하기도하기때문에지역유권자들의표를얻기위해지역민원성공약을내세울수밖에없는실정이작용하기도했을것이다. 정당과후보자의매니페스토가모든분야에서똑같을수는없겠지만이번총선처럼두행위자가제시한매니페스토의근본기조가크게다르다는것은유권자에게혼란을줄수있고당선후제시된공약들의실현가능성도높지않다는점에서앞으로한국매니페스토운동이개선해나가야할문제점이라고본다. III. 유권자수준에서의매니페스토정책선거에대한평가 매니페스토정책선거는유권자들이매니페스토에대해관심과이해를갖고매니페스토를통해얻은정보를투표선택에적극적으로활용할때실현될수있다. 이절에서는매니페스토인지도와매니페스토유용성이라는두가지측면을중심으로유권자수준에서 19대총선의매니페스토운동에대해평가하도록하겠다. 본격적으로유권자수준에서의매니페스토정책선거를평가하기에앞서이번선거에서유권자들은정당과후보자들이내놓은공약과정책에대해전반적으로어떠한평가를내리고있는지검토해보았다. 먼저 19대총선에서유권자들이투표결정에있어정책과공약을얼마나중요하게생각했는지살펴보았는데그결과가 < 표 4> 에제시되어있다. 23.8% 의응답자가후보자의정책과공약을 매우

12 136 한국정당학회보제 11 권제 2 호 2012 년 ( 통권 21 호 ) < 표 4> 지지후보결정에있어서정책과공약의중요성 응답항목 빈도 (%) 매우고려하였다. 179(23.8%) 다소고려하였다. 415(55.1%) 별로고려하지않았다. 128(17.0%) 전혀고려하지않았다. 31(4.1%) 합계 753(100%) 고려하였다 고응답했으며 다소고려하였다 는응답자는 55.1% 로나타났다. 즉응답자의 3분의 2를넘는 78% 의유권자들이투표선택에있어서정책과공약을중요하게고려하였음을알수있다. 반면 별로고려하지않았다 거나 전혀고려하지않았다 는응답은 21% 에그쳤다. 이러한결과는이번총선에서많은유권자들이후보자의공약과정책을중요한요소로간주했으며투표선택에있어서정책과공약이중요한영향력을미쳤음을알수있다. 그렇다면정치환경은유권자가정책에기반한투표를하는데있어얼마나우호적이었는가? 이질문에대한답을찾기위해다음과같은두설문항을사용하여간단한통계분석을실시하였다. 첫번째질문은 이번선거에서후보자간에정책적차이가얼마나있었다고생각하십니까? 로서 후보자간에정책적차이가있었다 고답한응답자는 49%, 정책적차이가없었다 고답한응답자는 51% 로나타났다 (< 표 5> 참조 ). < 표 5> 후보간의정책적차이의정도 응답항목 빈도 (%) 매우차이가있었다. 43(5.0%) 다소차이가있었다. 377(44.0%) 별로차이가없었다. 381(44.5%) 전혀차이가없었다. 56(6.5%) 합계 857(100%)

13 19 대총선에서나타난매니페스토정책선거의현실과한계 137 < 표 6> 후보자공약에유권자의견반응성 응답항목 빈도 (%) 매우반영되었다. 16(1.8%) 다소반영되었다. 429(47.5%) 별로반영되지않았다. 387(42.9%) 전혀반영되지않았다. 71(7.9%) 합계 903(100%) 두번째로 후보자들이내세운공약들에지역주민들의의견이얼마나반영되었다고생각하십니까? 라는설문항에대한응답비율을살펴보았다 (< 표 6> 참조 ). 매우반영되어있다 는응답은 1.8% 에지나지않았으며 다소반영되어있다 는응답은 47.5% 로나타났다. 별로반영되지않았다 는응답은 42.9%, 전혀반영되지않았다 는응답은 7.9% 였다. 즉응답자의절반정도가후보자들이내세운공약에자신의의견이제대로반영되지않았다고답하였다. 두설문항의분석결과는 19대총선에서유권자가처한정치환경은정책투표를하기에그다지우호적이지않았음을암시한다. 정책투표를하기위해서유권자는후보간의정책적차이의정도를명확히인지할수있어야하는데이번총선에출마한후보들의공약은정책적차이의정도가크지않아유권자들이차이를이해하는데어려움이많았던것으로보인다. 또한유권자들은후보자들의공약이유권자들의의견을제대로반영하지않은것으로인지하여공약에대한만족도또한떨어지는것으로나타났다. 이처럼우호적이지않는정치환경에서도 3분의 2를넘는 78% 의유권자들이투표선택에있어서정책과공약을중요하게고려했다는사실은유권자들의정책투표에대한열의가높았다는것을의미한다. 즉정치환경이개선된다면한국유권자의정책투표의가능성은더욱높아질것이라는예측이가능하다. 그렇다면유권자들이정책과공약을기준으로투표결정을하는데있어매니페스토운동이얼마나도움을주었을까? 유권자들이정책을중요시여겼다는것자체가매니페스토운동의효용성을증명하는것은아니다. 즉매니페스토운동에대한인지수준은낮으나정책을중요한투표의기준으로삼은유권자들이존재할

14 138 한국정당학회보제 11 권제 2 호 2012 년 ( 통권 21 호 ) < 표 7> 유권자의매니페스토인지도 응답항목 빈도 (%) 매우잘알고있다. 40(4.8%) 다소잘알고있다. 178(21.6%) 별로잘알지못한다. 292(35.4%) 전혀잘알지못한다. 315(38.2%) 합계 825(100%) 수있으며매니페스토운동을통해얻은정보가지지후보를결정하는데아무런영향력을미치지못했으나정책을중요한투표선택의기준으로삼은유권자들이있을수있다. < 표 7> 은 19대총선에서유권자들이매니페스토운동에대하여어느정도인지하고있었는지를보여준다. 매니페스토 ( 참공약선택하기 ) 운동에대하여알고계십니까? 라는질문에대해응답자의 38.2% 가매니페스토운동을 전혀알지못한다 고응답하였고 35.4% 가 별로잘알지못한다 고답하였다. 즉 73% 의응답자가매니페스토에대한낮은인지도를보였다. 단지 4.8% 의극소수의응답자만이매니페스토운동에대해매우잘알고있는것으로나타났으며 21.6% 의응답자는매니페스토운동에대해대략적인이해만을하고있는것으로나타났다. 이러한결과는 19대국회의원선거에서대다수의유권자들이매니페스토운동에대해큰관심을갖지않았으며낮은인지수준을보였음을뜻한다. 더나아가이는 19대총선의매니페스토운동이가장중요한행위자인유권자를배제한채전개되었다는것을뜻하기도한다. 이러한결과를통시적으로해석해보기위해이전선거를대상으로한여론조사자료를토대로유권자의매니페스토인지도의변화를살펴보았다. < 표 8> 은 2007 년 17대대통령선거와 2010년제5회동시지방선거때매니페스토에대한유권자인지도를분석한결과이다. 2) 2007년도실시된 17대대선의경우, 응답자의 66.8% 2) 본연구는통시적비교를위해서로다른유형 ( 대선, 총선, 지방선거등 ) 의선거를직접비교하는방법을사용하였다. 그러나다른유형의선거들은나름의고유한특성을지니므로

15 19 대총선에서나타난매니페스토정책선거의현실과한계 139 < 표 8> 유권자의매니페스토인지도 : 역대선거와의비교 응답항목 17 대대선 (2007 년 ) 빈도 (%) 제 5 회지방선거 (2010 년 ) 제 19 대총선 (2012 년 ) 매우잘알고있다. 100(8.5%) 80(8.1%) 40(4.8%) 다소잘알고있다. 219(24.9%) 216(21.9%) 178(21.6%) 별로잘알지못한다. 423(36.2%) 294(29.8%) 292(35.4%) 전혀잘알지못한다. 356(30.4%) 397(40.2%) 315(38.2%) 합계 1170(100%) 987(100%) 825(100%) 가매니페스토운동을 별로잘알지못한다 또는 전혀잘알지못한다 고답한반면, 33.4% 가 다소잘알고있다 또는 매우잘알고있다 고답하였다. 2010년제5회지방선거의경우, 70% 의응답자가매니페스토운동에대해낮은인지도를갖고있는것으로나타났다. 매니페스토운동에대해 다소잘알고있다 또는 매우잘알고있다 라는응답은 30% 에그쳤다. 지난두선거와이번 19대총선을비교해보면매니페스토에대해 매우잘알고있다 는응답자의비율은 2007년 8.5%, 2010년 8.1%, 2012년 4.8% 로시간이지남에따라감소한것으로나타났다. 다소잘알고있다 는응답역시 2007년도 24.9%, 2010년 21.9%, 2012년 21.6% 로계속감소하는추세를보였다. 2006년매니페스토운동이처음도입된이래 7년이흘렀지만매니페스토에대한유권자인지도는증가가아니라오히려감소하고있는것이다. 영국의경우약절반의유권자들이선거에서제시된보수당과노동당의매니페스토를 제대로읽는다 고응답할정도로매니페스토에대한시민들의인지도가높다 ( 카나이타츠기 2006). 한국유권자의매니페스토에대한저조한관심은향후 이러한분석방법은잠재적으로문제를야기할수있다. 가장적절한방법은 19 대총선을과거의총선과비교하는방법일것이다. 그러나본연구는자료의한계상대선과지방선거자료를활용할수밖에없었다. 예를들어, < 표 8> 에정리된결과는 17 대대선과제 5 회지방선거의결과를이번총선과비교한것인데, 한국사회과학데이터센터의 2006 년제 4 회지방선거여론조사와 2008 년제 18 대총선여론조사에는매니페스토관련설문항이포함되어있지않아본연구의분석에서 2006 년과 2008 년선거는포함될수없었다.

16 140 한국정당학회보제 11 권제 2 호 2012 년 ( 통권 21 호 ) 매니페스토운동을전개하는데있어무엇보다도유권자를중심으로하는운동방식의전환이절실히필요함을제시한다. 매니페스토운동에대한유권자의낮은인지도는매니페스토운동의실질적인효과와는별도로한국의매니페스토운동이 시민없는시민운동 의성격을띠고있음을강하게암시한다. 또한이러한결과는 19대총선의매니페스토운동을긍정적으로평가하기어렵게만든다. 왜유권자들사이에서매니페스토운동의인지도가낮은것일까? 우선생각해볼수있는원인으로는매니페스토운동의다른주요주체인정당이나선관위가매니페스토선거에그다지적극적이지않았기때문일수있다. 3) 그가능성을경험적으로검토해보기위해 정당이매니페스토선거에얼마나적극적인모습을보였다고평가하십니까? 라는설문을사용해유권자의응답분포를살펴보았다. 그결과는다음의 < 표 9> 에제시되어있다. 정당이매니페스토선거에 다소소극적이었다 는응답이 48.7% 로가장높은비중을차지하였고그다음이 매우소극적이었다 는응답으로 25% 를차지하였다. 매우적극적이었다 는응답은 2.2% 에불과했으며 다소적극적이었다 는응답도 24.2% 에그쳤다. 이러한결과는유권자들이 19대총선의매니페스토운동이전개되는과정에있어정당이소극적인역할밖에하지못했다는부정적인평가를내리고있음을의미한다. 즉매니페스토정책선거의주요행위자중의하나인정당이적극적인역할을하지못했다는것이며이는곧유권자에게정당의매니페스토가효과적으로전달되지못했음을의미하기도한다. 결과적으로이는유권자사이에서매니페스토에대한 < 표 9> 매니페스토선거에있어정당의역할 응답항목 빈도 (%) 매우적극적이었다. 11(2.2%) 다소적극적이었다. 122(24.2%) 다소소극적이었다. 246(48.7%) 매우소극적이었다. 126(25.0%) 합계 505(100%) 3) 선관위의매니페스토활동에대한평가는다음절에서별도로분석하였다.

17 19 대총선에서나타난매니페스토정책선거의현실과한계 141 < 표 10> 매니페스토운동의필요성 응답항목 빈도 (%) 매우필요하다. 140(22.0%) 다소필요하다. 384(60.3%) 별로필요하지않다. 87(13.7%) 전혀필요하지않다. 26(4.1%) 합계 637(100%) 낮은인지도를야기했을수있다. 매니페스토운동에대한인지도가낮다고유권자들이매니페스토운동이불필요하다고생각하는것은아닐수있다. 유권자들에게 매니페스토선거가필요하다고생각하십니까? 라는질문을한후그응답분포를살펴본결과, 대다수의유권자들 (82.3%) 이매니페스토선거의필요성에동의하였으며 필요하지않다 고답한응답자는 17.8% 에그쳤다 (< 표 10> 참조 ). 즉한국의유권자들사이에서매니페스토운동의당위성은높은수준으로합의되고있음을알수있다. 다음으로매니페스토운동에대해인지하고유권자들사이에서매니페스토운동이실제적으로투표선택에있어서얼마나유용했는지를살펴보았다. 매니페스토운동은유권자들이매니페스토에기초하여후보자를선택함으로써책임정치와정책선거를정착시키자는운동이다. 이번총선에서유권자들이실제로매니페스토에기초하여후보자를선택하였다면이는매니페스토운동을긍정적으로평가할수있는중요한근거가되는것이고유권자의투표선택이매니페스토에기초하지않았다면이는매니페스토운동이유권자가소외된채정당과후보들만의잔치에불과하다는것을뜻하게된다. < 표 11> 에따르면매니페스토운동에대해알고있다고응답한사람들중매니페스토운동을통해얻은정보가지지후보를결정하는데있어 매우도움이되었다 는응답자는 2.8%, 다소도움이되었다 는응답자는 61.2% 로나타났다. 반면 별로도움이되지않았다 는응답자는 29.4%, 전혀도움이되지않았다 는응답자는 6.6% 로나타났다. 매니페스토를인지하고있는유권자들중 64% 가매니페스토운동이실제투표선택에있어유용했다고답한결과는매니페스토운동이유권자들의정책투표에있어도움을주고있다는뜻으

18 142 한국정당학회보제 11 권제 2 호 2012 년 ( 통권 21 호 ) < 표 11> 매니페스토운동의투표선택에서의유용성 응답항목 빈도 (%) 매우도움이되었다. 6(2.8%) 다소도움이되었다. 131(61.2%) 별로도움이되지않았다. 63(29.4%) 전혀도움이되지않았다. 14(6.6%) 합계 214(100%) 로고무적인결과이다. 매니페스토운동이유권자들에게널리알려져서인지도를높이게된다면실제로투표선택에있어시민들이적극적으로활용할것이라는예측이가능하고그렇다면매니페스토운동이목표하고있는정책선거의실시는가능하게된다. 향후매니페스토운동을전개하는데있어유권자들의낮은인지도를높이는쪽으로운동의방향성이맞춰져야함을시사하는결과이다. 그런데 19대총선에서의이러한결과는역대선거의경우와비교할때어떠한의미를가질까? < 표 12> 는 2007년 17대대통령선거와 2010년제5회지방선거에서매니페스토운동이투표선택에얼마나도움을주었는지묻는질문에대한유권자응답분포를정리한것이다. 2007년 17대대선에서매니페스토운동을통해얻은정보가지지후보를결정하는데 매우도움이되었다 또는 다소도움이되었다 고답한응답자는 71.9%, 2010년제5회지방선거의경우에는 79.6% 로나타났다. 이러한결과는 19대총선의 64% 와비교했을때상당히높다. 반면매니페스토운동이투표선택에 별로도움이되지않았다 또는 전혀도움이되지않았다 는응답은 2007년 17대대선의경우 28.1%, 2010년제5회지방선거의경우 20.4% 로나타나 19대총선의 36% 보다상당히낮다. 즉매니페스토운동이투표선택에도움이되지않았다고부정적으로평가한응답자의비율은이번 19대총선이역대최고치를기록했다. 요컨대, 19대총선에서의매니페스토의유용성은매니페스토에대한인지도에비해상당히높다는측면에서는긍정적이다. 그러나매니페스토운동이도입된이후의역대선거들과비교했을때 19대총선에서매니페스토인지도와유용성은역대최저로나타나 19대총선의매니페스토운동이과거보다진보한것이아니

19 19 대총선에서나타난매니페스토정책선거의현실과한계 143 < 표 12> 매니페스토운동의투표선택에서의유용성 : 역대선거와의비교 응답항목 17 대대선 (2007 년 ) 빈도 (%) 제 5 회지방선거 (2010 년 ) 제 19 대총선 (2012 년 ) 매우도움이되었다. 51(13.3%) 47(16.2%) 6(2.8%) 다소도움이되었다. 225(58.6%) 183(63.4%) 131(61.2%) 별로도움이되지않았다. 78(20.3%) 50(17.3%) 63(29.4%) 전혀도움이되지않았다. 30(7.8%) 9(3.1%) 14(6.6%) 합계 384(100%) 289(100%) 214(100%) 라오히려퇴보한운동이었다고평가된다. 흥미로운것은매니페스토운동에대해인지하고있는유권자들에게매니페스토운동이선거결과에얼마나영향을미쳤다고생각하느냐고물었을때, 정확히 50% 의유권자는 영향을미쳤다 고대답한반면또다른절반의유권자는 영향을미치지못했다 고답했다는분석결과다 (< 표 13> 참조 ). 이러한결과는매니페스토에대해잘알고있는유권자들은스스로는매니페스토를통해얻은정보를투표선택에유용하게사용하고있지만매니페스토운동이선거결과에미치는영향력에대해서는다소유보적인입장을견지하고있는것으로해석된다. 19대총선에서매니페스토운동의선거결과에의영향력을이전선거와비교해서살펴본결과가아래의 < 표 14> 에정리되어있다. 2007년실시된 17대대선의경우 60.2% 의유권자는 영향을미쳤다 고대답한반면 39.8% 의유권자는 영 < 표 13> 매니페스토운동의선거결과에의영향력 응답항목 빈도 (%) 매우큰영향을미쳤다. 5(2.4%) 다소영향을미쳤다. 99(47.6%) 별로영향을미치지못했다. 85(40.9%) 전혀영향을미치지못했다. 19(9.1%) 합계 208(100%)

20 144 한국정당학회보제 11 권제 2 호 2012 년 ( 통권 21 호 ) < 표 14> 매니페스토운동의선거결과에의영향력 : 역대선거와의비교 응답항목 17 대대선 (2007 년 ) 빈도 (%) 제 5 회지방선거 (2010 년 ) 제 19 대총선 (2012 년 ) 매우큰영향을미쳤다. 35(9.5%) 32(11.7%) 5(2.4%) 다소영향을미쳤다. 186(50.7%) 167(60.9%) 99(47.6%) 별로영향을미치지못했다. 120(32.7%) 70(25.6%) 85(40.9%) 전혀영향을미치지못했다. 26(7.1%) 5(1.8%) 19(9.1%) 합계 367(100%) 274(100%) 208(100%) 향을미치지못했다 고답했다. 3년뒤에실시된제5회지방선거에서는 72.6% 의유권자가매니페스토운동이선거결과에영향력을갖는다고응답한반면 27.4% 가그렇지않다고답하였다. 이번총선에서 50% 가량의유권자가매니페스토운동이선거결과에영향을미치지않았다고답했다는앞의분석결과와비교해보면 2007년보다는약 10% 가량많은, 2010년보다는약 23% 가량많은유권자가 19대총선의매니페스토운동의영향력에대해부정적으로인식하고있음을알수있다. 이절의결과를종합하자면, 19대총선에서유권자들은후보자들간의정책이명확한차이를갖지않으며공약에지역주민의의견이많이반영되지도않은비우호적인정치환경에도불구하고정책과공약을투표결정의중요한기준으로삼았다. 그러나정책과공약에대한정보를제공하는매니페스토운동에대한유권자들의인지도는낮아유권자들은매니페스토운동이아닌다른경로를통해정당들과후보자들의공약에대한정보를얻었던것으로추측된다. 한편매니페스토운동에대해알고있는유권자들은매니페스토운동을통해얻은정보를투표선택에적극적으로활용하였던것으로나타났다. 또한매니페스토운동에대해알고있는유권자들중절반은매니페스토운동이선거결과에영향을미치지못하였다고응답해매니페스토운동의영향력에대한자신감이부족했던것으로보인다. 덧붙여역대선거와비교했을때매니페스토운동에대한인지도, 매니페스토운동의유용성, 매니페스토운동의선거결과에서영향력등모든측면에있어서유권자들은 19대총선의매니페스토운동에대해과거선거보다부정적으로평가

21 19 대총선에서나타난매니페스토정책선거의현실과한계 145 하고있음을알수있었다. IV. 선거관리위원회수준에서의매니페스토정책선거에대한평가 매니페스토정책선거의성공적인실시를위해서는정당, 후보자, 유권자뿐만아니라선관위, 시민단체, 언론등기타행위주체들의적극적인역할도필요하다. 특히매니페스토정책선거가구현되기위해서는선관위의역할이중요하다. 선관위는정책선거의중요성을유권자들에게알리며유권자들이보다쉽게정당과후보자의매니페스토를접하며이해할수있도록다양한정보를제공할필요가있다. 이번선거에서선관위는체계적이면서도광범위한매니페스토운동을전개하였다. 보다구체적으로선관위는매니페스토공약작성자료지원, 유권자의알권리충족을위한정책, 공약정보제공, 정책공약실천담보를위한사회적관심확산, 정책선거정착을위한 정책, 공약바로알기주간 운영등다양한사업의실시를통해정책선거를추진하기위해노력했다. 그렇다면유권자들은 19대총선에서선관위의매니페스토운동에대해얼마나인지하고있을까? 여론조사자료를사용하여살펴본결과 매우잘알고있다 또는 다소잘알고있다 고답한응답자는각각 1.5% 와 15.1% 로나타났다 (< 표 15> 참조 ). 반면 별로잘알지못한다 또는 전혀잘알지못한다 는응답은각각 42.7%, 40.7% 로나타났다. < 표 15> 선관위의매니페스토운동에대한인지도 응답항목 빈도 (%) 매우잘알고있다. 12(1.5%) 다소잘알고있다. 117(15.1%) 별로잘알지못한다. 332(42.7%) 전혀잘알지못한다. 316(40.7%) 합계 777(100%)

22 146 한국정당학회보제 11 권제 2 호 2012 년 ( 통권 21 호 ) 이러한결과는선관위의매니페스토운동에대한유권자의인지도가극히낮음을알려준다. 전체응답자 10명중 8명이선관위의매니페스토운동에대해잘알지못한다고응답했다는것은앞으로선관위의매니페스토운동이더적극적으로유권자들에게홍보될필요가있음을뜻한다. 또한선관위가적극적으로매니페스토운동관련활동을했음에도불구하고유권자들에게제대로알려지지않고있다는것은향후선관위의활동방향성에있어다소변화가필요하다는것을의미한다. 다음의 < 표 16> 은매니페스토운동의인지도에영향을미치는변수가무엇인지를살펴본로지스틱회귀분석결과이다. 가장주목되는것은바로인터넷이용이많은사람일수록매니페스토에대한인지도가높다는것이다. 이러한결과는향후선관위가매니페스토관련활동을하는데있어다른경로보다도인터넷을통한홍보활동에더욱초점을맞추는것이효과적일수있음을말해준다. 다음으로선관위가매니페스토운동을펼친사실에대해인지하고있는유권자들은선관위의활동이지지후보를결정하는데얼마나많은도움을주었다고평가 < 표 16> 매니페스토에대한인지도에영향을미치는요인들 변수 회귀계수 ( 표준오차 ) 연령.014*(.008) 성별.031(.174) 학력.014*(.008) 소득.218**(.032) 선거관심.430***(.119) 민주정치만족도.127(.138) 이념성향.059(.039) 신문 / 텔레비전이용 -.135(.097) 인터넷이용.239***(.087) N 498 χ Nagelkerke R *p<0.1, **p<0.5, ***p<.01(two-tailed)

23 19 대총선에서나타난매니페스토정책선거의현실과한계 147 < 표 17> 선관위의매니페스토운동의투표선택에서의유용성 응답항목 빈도 (%) 매우도움이되었다. 5(3.9%) 다소도움이되었다. 85(66.9%) 별로도움이되지않았다. 33(26.0%) 전혀도움이되지않았다. 4(3.1%) 합계 127(100%) 하는지살펴보았다. < 표 17> 에따르면 매우도움이되었다 고답한응답자가 3.9%, 다소도움이되었다 는응답자가 66.9% 로나타나약 70% 가량의응답자들이선관위가펼친매니페스토운동을통해얻은정보들이지지후보를결정하는데도움이되었다고생각하고있는것으로나타났다. 반면 별로도움이되지않았다 또는 전혀도움이되지않았다 는응답은 29.1% 에그쳤다. 이러한결과는선관위의매니페스토운동에대해알고있는응답자들사이에서선관위의활동에대한만족도가높음을뜻하며선관위의매니페스토운동이매니페스토에대한인지도가높은유권자들사이에서효과적으로활용되고있음을의미한다. 선관위는 2006년제4회지방선거에서매니페스토운동이처음으로전개된이래꾸준히매니페스토관련활동을해오고있다. 선관위의활동에대한유권자평가가통시적으로어떻게변화하고있는지를여론조사자료를활용하여살펴보았다. 사용한자료는 2006년제4회지방선거관련여론조사와 2010년제5회동시지방선거관련여론조사자료이다. 4) < 표 18> 을보면시간에지남에따라선관위의매니페스토운동에대해유권자의긍정적인평가는증가하는반면부정적인평가는감소하고있음을알수있다. 선관위매니페스토운동이 매우도움이되었다 또는 다소도움이되었다 는응답자는제4회지방선거에서 49.9%, 제5회지방선거에서는 41.3% 로나타났다. 그런데이번총선에서그비율은 70.3% 로 2년전에 4) 한국사회과학데이터센터가실시한 2007 년제 17 대대선여론조사와 2008 년제 18 대총선여론조사에는선관위의매니페스토활동에대해묻는설문항이포함되어있지않다. 따라서본논문에서이들두선거에대한분석은이루어지지않았다.

24 148 한국정당학회보제 11 권제 2 호 2012 년 ( 통권 21 호 ) < 표 18> 선관위의매니페스토운동의투표선택에서의유용성 : 역대선거와의비교 응답항목 제 4 회지방선거 (2006 년 ) 빈도 (%) 제 5 회지방선거 (2010 년 ) 제 19 대총선 (2012 년 ) 매우도움이되었다. 50(5.1%) 63(6.5%) 5(3.9%) 다소도움이되었다. 444(44.8%) 340(34.8%) 85(66.9%) 별로도움이되지않았다. 337(33.9%) 337(34.6%) 33(26.0%) 전혀도움이되지않았다. 161(16.2%) 236(24.2%) 4(3.1%) 합계 993(100%) 976(100%) 127(100%) 비해무려 30% 가량급증하였다. 반면 별로도움이되지않았다 또는 전혀도움이되지않았다 는응답은 2006년에 50.1%, 2010년에 58.8% 였으나이번선거에서는 29.1% 로급감하였다. 이러한결과는선관위가펼친매니페스토운동에대해인지하고있는유권자들은선관위의활동을통해서얻은정보를지지후보를결정하는데적극적으로이용하고있으며이러한행태는통시적으로도대체로발견됨을뜻한다. 특히이번총선은선관위활동에대한유권자의긍정적인평가의비율이이례적으로높았던선거로서선관위가매니페스토운동의주요한행위자로서그역할을제대로하고있다고유권자는평가하고있음을알수있다. 향후선관위의매니페스토운동관련한활동에서다음과같은사항이고려된다면정책선거의실시라는매니페스토운동의목적이달성되는데도움이될것으로판단된다. 첫째, 유권자들에게정당과후보자의공약에대한객관적이고공정한정보제공이이루어져야하고유권자입장에서정보의획득이쉽고신속하게이루어수있도록제도적인장치가마련되어야한다. 영국이나일본등선진국의경우처럼선거법을개정하여매니페스토를책자로만들어자유롭게유권자에게판매할수있어야한다. 또한유권자들의매니페스토에대한인지도를높이기위해서매스미디어나인터넷등다양한루트들을통하여보다활발한홍보활동이있어야한다. 영국의경우공영방송인 BBC에서각정당의매니페스토에대해분석하고이를유권자에게알리는역할을하고있다 ( 이현출 2006b). 정당과후보들이아무리좋은매니페스토를제시해도유권자가이에대해관심을갖지않는다면궁극적

25 19 대총선에서나타난매니페스토정책선거의현실과한계 149 으로매니페스토운동은성공할수없다. 따라서선관위를비롯한정부기관과시민단체는유권자가매니페스토에더욱관심을가질수있도록노력해야할것이다. 둘째, 유권자들은정당과후보들이구체적인매니페스토를제시한다고하더라도이를실제로투표선택에서활용하지않을가능성이있다. 대다수의유권자들은정치일반에대한지식도부족하며복잡한정책사안에대한이해력이떨어지는것이사실이다 (Converse 1964; Delli Carpini and Keeter 1996). 따라서다수의유권자들은정당과후보들이제시하는매니페스토에서어떠한정책이자신에게이득이되는지또는손해가되는지를계산하기가힘들것이다. 특히매니페스토에서제시되고있는정책들은다소어려운주제들을담고있어유권자가매니페스토에근거한정책투표를하기힘들가능성이있다. 유권자가부딪히는이러한어려움은선관위의적극적인역할로어느정도극복될수있다. 매니페스토의내용을일반인도쉽게이해할수있도록풀이하여제공하는역할을선관위가한다면매니페스토운동은한국의정치문화를한단계높일수있는의미있는사회적도구로자리잡게될것이다. 예를들어, 앞으로제도개선을통해시민단체의자의적인평가보다는선관위가중심이되어정당과후보자의매니페스토를평가하고발표하는것을제안하고자한다. 선관위가주도하여유권자에게적극적으로매니페스토관련정보를제공한다면유권자의매니페스토인지도는높아질수있을것이다. 셋째, 정당의매니페스토작성시기를앞당길수있는방안들이모색되어야한다. 선거가실시되기적어도몇달전에는매니페스토에대한충분한논의를거쳐매니페스토가작성되고발표되어야한다. 이러한정치환경이구축되어야유권자들이매니페스토에대해접할수있는시간적여유를갖게되고매니페스토에대한인지도도높아지며이를활용한투표선택도가능하게된다. 예를들어, 선관위가정당과후보자의매니페스토작성에대한강력한권고규정을마련하고이를정당과후보자에게주지시키며준수할것을요구할수있을것이다. 선관위가이부분에있어적극적인역할을한다면매니페스토를통한정책선거의구현이가능할것이다.

26 150 한국정당학회보제 11 권제 2 호 2012 년 ( 통권 21 호 ) V. 맺음말 매니페스토운동은선거과정에서정책공약의검증을통해대의제민주주의를정상화하고성숙한민주주의를이룩하고자하는데그목적이있다 ( 김상준, 오현순 2009). 2006년 5 31 지방선거에서처음소개되어 17대대통령선거, 18대국회의원선거, 그리고 19대국회의원선거를거치면서한국의매니페스토운동도이제 7년이라는역사를가지게되었다. 여러차례의선거를거치면서매니페스토운동에대한다각적인평가가이루어졌다. 매니페스토를학문적으로접근한연구들은주로외국사례를소개하면서제도적기능에초점을맞추거나 ( 이현출 2006a; 김영래 2007; 김욱 2007), 매니페스토가지방정부의예산구조에미치는영향을분석하거나 ( 유현종 최연태 2010), 지방선거과정에서매니페스토운동이전개되는과정과행태를검토하였다 ( 조진만 2008b). 본연구는 19대국회의원선거과정에서전개된매니페스토운동을정당과후보자, 유권자, 선관위라는주요행위자별로살펴보았다. 특히유권자가가장중요한행위자라는판단하에유권자차원에서 19대총선의매니페스토운동이어떠한의미를갖는지를비판적으로검토해보았다. 여론조사자료를분석하여유권자가매니페스토운동에대해얼마나알고있는지, 매니페스토운동이유권자들의투표선택에있어서의실제적으로얼마나활용되고있는지, 후보자의공약에대해유권자는어떻게평가하는지, 선관위의매니페스토활동에대해유권자는얼마나인지하고있는지등을살펴보았다. 분석결과, 매니페스토운동이유권자차원에서어느정도의성과는거두고있으나아직도많은과제가남아있음을알수있었다. 19 대총선에서의매니페스토운동은정책선거의기반을다지는데기여한점도있지만대체적으로유권자의저조한관심과인지도로인해많은한계를노정한운동이었다. 10명중에 7명이넘는유권자가매니페스토운동에대해모른다고응답했다는것은 19대국회의원선거의매니페스토운동은수동적대상으로서의유권자의현위치를명확히보여주었다고평가된다. 유권자의낮은매니페스토인지도와투표선택에서의유용성은이번총선에서매니페스토운동이시민의주체역량을강화시키는형태로진행되었다기보다는오히려시민을더욱대상화하는운동의형식을띠었다는것을암시한다.

27 19 대총선에서나타난매니페스토정책선거의현실과한계 151 매니페스토정책선거의정착을위하여시민들의참여가필요하다는데에는유권자들의상당수가동의하고있다. 한국사회과학데이터센터가실시한 19대총선여론조사에포함된 매니페스토선거의정착을위하여시민들의참여가필요하다는의견에대해얼마나동의하십니까? 라는설문을사용하여응답분포를살펴보았다. 그결과, 매우동의한다 는응답자가 20.2%, 다소동의한다 는응답자가 64.4% 로 85% 에달하는유권자들이매니페스토선거의정착을위해서는시민들의참여가필수적이라고생각하고있는것으로나타났다. 이는많은유권자들이참여의필요성에대해인식하고있다는것으로정치권과시민단체등이시민의참여가좀더쉽게이루어질수있도록정치환경을제공해준다면매니페스토운동에서유권자가보다주체적인역할을할수있는준비가되어있다는뜻이기도하다. Judith Bara(2005) 는매니페스토를 민주주의의 4~5개년계획 이라고칭하였다. 즉매니페스토는공식적인선거운동기간에국한되지않고정당의정책선전의이정표역할을수행해야한다. 한국정당의매니페스토는선거일당일불과 2~3주전에발표가되는고질적인병폐를매선거마다재연하고있다. 김형준 (2008) 은시민들이충분한시간을갖고공약을검증할수있는기간을확보하는것이중요하다고주장하면서이를위해후보자선출시점의법제화를제안하였다. 공천시기를앞당겨국회의원선거는 3개월, 대선은 6개월이전에공직후보선정을확정짓도록의무화하여매니페스토에기반한선거준비를해야한다는것인데우리나라매니페스토운동의발전을위해귀담아들을만한제안이다. 본논문은 19대국회의원선거기간에전개된매니페스토운동에대한평가에초점을맞추었지만, 일단선거가끝난이시점에관심을가져야할부분은선거에승리한정당과후보자가자신의매니페스토에담겨있는정책적사안을실현시키기위해노력을하느냐하는문제이다. 매니페스토에제시되어있는정책들의우선순위에따라재정을확보하기위해국회에서합의를도출해내야하고정책실행을위한전문팀을구성해야하며실제적으로행정부에서정책을집행해야하는등많은과제들이남아있다. 이단계에서도유권자들의많은관심과감시의눈길이필요하다. 매니페스토의씨앗은뿌려졌으나아직새싹이나오지는않은걸음마단계의한국의매니페스토운동, 한국에서도정책선거실시가가능하다는새로운지평을

28 152 한국정당학회보제 11 권제 2 호 2012 년 ( 통권 21 호 ) 열었다는점에서매니페스토운동은큰의미를가지고있고앞으로계속추진되어야한다. 매니페스토정책선거가성공적으로정착되기위해서는시민단체및전문가를중심으로한운동방식에서유권자를중심으로한운동방식으로의전환이필요하다. 유권자가관심을갖고적극적으로참여하는유권자중심의매니페스토정책선거의실시를다음선거에서는기대해본다.

29 19 대총선에서나타난매니페스토정책선거의현실과한계 153 참 고 문 헌 김상준 오현순 매니페스토운동과심의민주주의 : 한국의경험에대한평가와대안. 시민사회와 NGO, 7(2): 김영래 한국의매니페스토운동과지방선거에대한영향평가연구. 한국동북아논총 제45집 : 김욱 매니페스토정책선거와과제. 지방행정 7월호 : 김형준 매니페스토정책선거평가토론회. 중앙선거관리위원회 한국매니페스토실천본부주최 < 토론회자료집 >. 오수길 매니페스토운동의의의와시민운동의전망. 시민사회와 NGO, 4(2): 유현종 최연태 지방선거매니페스토제도도입의실효성평가 : 지방정부예산구조변화여부를중심으로. 지방정부연구 14(4): 이현우 매니페스토정책선거에대한국민의식조사. 중앙선거관리위원회 서강대학교현대정치연구소매니페스토토론회발표논문. 이현출. 2006a. 매니페스토와한국정치개혁. 서울 : 건국대학교출판부 b. 한국의지방선거와정책정당화과제. 김영래 이현출편. 매니페스토와지방선거 : 일본의경험과한국의실험 서울 : 논형. 조진만. 2008a. 18대총선과매니페스토정책선거의과제. 한국정치학회춘계학술대회발표논문집 b. 한국매니페스토정책선거의과제와제도적개선방안. 한국정당학회보 7(2): 최준영 매니페스토를통한정치개혁은가능한가? 국가전략 14(3): 카나이타츠기지음. 이홍천 김재용옮김 매니페스토의탄생. 서울 : 다산초당. 한국매니페스토실천본부 대총선정당공약비교분석결과 대총선후보공약비교분석결과. 한국사회과학데이터센터 제4회지방선거관련유권자의식조사 제17대대통령선거관련유권자의식조사 제5회지방선거관련유권자의식조사 제19대국회의원선거관련유권자의식조사.

30 154 한국정당학회보제 11 권제 2 호 2012 년 ( 통권 21 호 ) Converse, Phillip The Nature of Belief Systems in Mass Publics. In David Apter, ed. Ideology and Discontent. New York: Free Press. Delli Carpini, Michael, and Scott Keeter What Americans Know about Politics and Why It Matters. New Have: Yale University Press. Bara, Judith A Question of Trust: Implementing Party Manifesto. Parliamentary Affairs 58(3): 투고일 : 2012 년 5 월 25 일, 심사일 : 2012 년 6 월 19 일, 게재확정일 : 2012 년 7 월 1 일

31 19 대총선에서나타난매니페스토정책선거의현실과한계 155 ABSTRACT The Reality and Limitations of Policy-Oriented Elections Based on Manifestos in the 19th General Election Hoi Ok Jeong Dongguk University This study analyzed the reality of policy-oriented elections based on manifestos in the 19th general election focusing on parties, candidates, voters, and the National Election Commission that were core actors. As for the party manifesto, the positive evaluation is possible in respect that the necessary budget and financing plan were presented to party manifesto in the general election for the first time ever in history. However, it showed the negative aspects that the party manifesto was presented only three weeks before the Election Day, and the manifesto was improvised for election by ignoring democratic procedures. When it comes to the candidate manifesto, there were quite a few development-oriented promises and they differ markedly from the key note of the party manifesto. A review of the manifesto movement at voter level reveals that the voters recognition about the manifesto is low, but voters who have known the manifesto movement actively apply data from the movement to their vote choice. Moreover, half of the voters who have known the manifesto movement answered that the movement did not affect the election results. Compared to previous elections, the voters evaluated negatively the manifesto movement of the 19th general election in all respects, including the recognition, usability, and influence over the election results of the manifesto movement. Finally, it showed that the voters recognition about the National Election Commission manifesto movement is generally low, however, the voters satisfaction about the National Election Commission activities is high. KeyWords manifesto, the 19th General Election, party manifesto, candidate manifesto, the voters recognition about the manifesto