통일정책연구제 10 권 1 호 2001 < 연구논문 > 부시행정부의대북정책 전략과북미관계전망 부시행정부등장이후북미관계와남북관계전망 이헌경 /1 박종철 /29 미 중관계의파동과영향이영길 /57 북한의대서방국가및 EU 관계개선과남북관계 남북한문화의 긍정적다름 이통일교육에주

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1 통일정책연구제 10 권 1 호 2001 < 연구논문 > 부시행정부의대북정책 전략과북미관계전망 부시행정부등장이후북미관계와남북관계전망 이헌경 /1 박종철 /29 미 중관계의파동과영향이영길 /57 북한의대서방국가및 EU 관계개선과남북관계 남북한문화의 긍정적다름 이통일교육에주는함의연구 전현준 /89 오기성 /115 남북한사회통합과해외동포모국수학생의역할모색을위한연구 : 중국동포모국수학생을중심으로조혜영 /147 북한이탈주민의사회적응을위한사회복지서비스역할에관한연구안혜영 /179 북한의남한문화예술인식에대한역사적고찰 북한의 신사고, 선군정치 그리고정책변화 정보화시대북한의정보통신산업과남북한교류협력 김성수 /241 이기동 /269 배성인 /293 < 서평 > 북한체제변화에관한 밑으로부터 의담론 김성철 /323

2 부시행정부의대북정책 전략과북 미관계전망 1 부시행정부의대북정책 전략과북 미관계전망 이헌경 ( 통일연구원 ) 목 차 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 대북인식의재고 Ⅲ. 부시행정부의대북정책 전략 Ⅳ. 북 미관계전망 Ⅴ. 결론 I. 서론 부시행정부의등장이후대북포용정책을지지해온온건론자들은우려를가지기시작했다. 클린턴행정부시절공화당주도의의회는대북강경론적입장을취해왔고, 미대선기간중부시후보를비롯한외교안보참모들조차이러한입장을지지해왔다. 부시행정부가들어선이후에도대통령을비롯한외교안보팀의대북관은변하지않았으며심지어북한과그지도부에대한회의감을보이고있다. 그것은다음과같은판단에의해설명하고있다. 첫째, 외부세계가북한지원에나서왔음에도불구하고북한은변화가없었다. 둘째, 북한예산의상당부분이식량난 경제난해결보다는군사력증강에사용되었다. 셋째, 미국이중유제공, 경수로건설지원에나서왔음에도불구하고북한이미사일수출 개발 시험발사 배치, 핵개발위협, 군사력증강등호전적태도를견지해왔다. 넷째, 북한의잘못된행동에대해미국이

3 2 統一政策硏究 보상 을해왔다. 북한에대한불신과함께부시행정부는클린턴행정부의대북정책이북한의핵 미사일문제를근본적으로해결하지못했다고본다. 부시행정부는전행정부의정책이결과에만집착해북한과충분한협상을하지못했으며보상식접근방식이북한에유리하게작동해왔다고판단하고있다. 뿐만아니라클린턴행정부가차후약속이행담보만으로북한에지원을했었고, 그결과북한이많은것을얻은반면미국은그렇지못했다고본다. 때문에대북강경파들중일부는북한의핵문제해결을위해제네바합의를파기하거나재협상을해야한다고주장하고있다. 그들은합의가상호주의를근간으로하고있으며, 북한이상호주의를지키지않을경우언제든지합의를파기해야한다는입장을보이고있다. 반면온건파들은합의파기는북 미관계를악화시킬뿐아니라한국 일본의대북정책에혼선을주기때문에합의를준수해야한다는입장이다. 핵문제뿐만아니라북한의미사일문제에대해서도부시행정부는심각한우려를가지고있다. 북한의미사일개발 수출은주한미군및미국의동맹국의안전을직접적으로위협하기때문이다. 따라서미국은대량살상무기 비확산 및 반확산 의새로운전략적틀 (Strategic Framework) 과함께 확고한목표 (firm in goals) 와 전술적유동성 (flexible in tactics) 1) 을가지고새로운위협으로간주되는북한의미사일위협에대처하고자한다. 이러한목표와함께미국은제네바합의이행, 북한과의관계개선등에대한전반적재검토작업을마쳤다. 그것은 포괄적접근 (comprehensive approach) 으로당근과채찍의수단을가지고 신중한개입 (cautious engagement) 을하려는것이다. 본논문은포괄적접근을시도하고자하는부시행정부의대북정책 전략을분석하고향후북 미관계를전망하고자한다. 이를위해본논문은부 1) James A. Kelly, Assistant Secretary of State Nominee for East Asian and Pacific Affiars, Confirmation Hearing before the Committee on Foreign Relations, Senate(April 26, 2001.), Kelly's Confirmation Hearing

4 부시행정부의대북정책 전략과북 미관계전망 3 시대통령의발언 연설, 외교안보팀의발언 증언 성향, 청문회발언, 언론보도, 한반도문제전문가의견해등을집중적으로분석할것이다. 비교분석적차원에서클린턴행정부의정책 전략 전술과한국의대북정책, 북한의대미정책등을함께검토할것이다. II. 대북인식의재고 1. 대량살상무기확산 부시행정부의안보전략의핵심은대량살상무기 비확산 (Non- Proliferation) 과 반확산 (Counter-Proliferation) 이다. 2) 불량국가들로부터새로운위협에대처하기위해서대량살상무기비확산과반확산을이루겠다는것이다. 비확산이외교적해결을모색하는것이라면반확산은군사적해결을찾는것이다. 따라서전자의정책은대량살상무기에대한기술이전통제와경제 외교제제 교섭에초점을맞출것이고, 반면후자의정책은상대국이대량살상무기로위협해올경우군사적대응을조치하려는것이다. 다시말해미국은불량국가로간주되는북한에대해비확산과반확산정책을동시에모색하면서핵 미사일문제를해결하려한다. 미국은제네바기본합의를통해핵동결을이끌어왔지만여전히북한의핵개발가능성에대해우려하고있다. 미국은북한이핵동결이전까지재처리를통해 1~2개의핵폭탄을제조할수있는플루토늄을확보한것으로추정하고있다. 3) 부시행정부는현재짓고있는경수로가완공되면이를통해북한이핵무기를만들수있는플루토늄을추출할수있을것으로본다. 북한이핵을개발하면한국 일본이핵무장을추진할것이고이는 2 ) 비확산 과 반확산 은 Richard Armi tage 미국무부부장관이제시한전략적틀로새로운질서를위협하는잠재적인세력에대해강력대응하고자하는부시행정부의구상을읽을수있다. 동아일보, 조선일보, 한국일보, 경향신문, ) See Remarks by the Deputy Director of Central Intelligence John E. McLaughlin to Texas A&M Conference North Korea: Engagement or Confrontation, April 17, 2001; William Perry s Interview 조선일보, May 11, 2001.

5 4 統一政策硏究 결국중국의핵확산을가져오게할것이다. 때문에미국은그근원이되는북한의핵개발을저지하고자한다. 새로운국제질서하에미국은북한의미사일위협을주한미군과동맹국한국을위협하는새로운위협으로여기고있다. 미국은북한이 Scud-B(340km), Scud-C(500km), 노동 1호 (1,300km) 등중 단거리미사일을 5백 ~6백기정도를실전배치하고있고, 대포동 1호 (1,500~ 2,200km) 를시험발사용으로몇기보유하고있는것으로보고있다. 4) 게다가미국가정보위원회 (NIC) 는북한이대포동 1호위성발사체 (space launch vehicle: SLV) 를대륙간탄도탄으로개조할경우미국의대도시를공격할정도로정확하지는않더라도생화학기제를운반할수있는소량의유도탄탄두 (payload) 를운반할수있을것으로본다. 5) 나아가대포동 2호 (4,000~6,000km) 를대륙간탄도탄으로개조할가능성이크다고본다. 이것이실현화될경우수백킬로그램급의유도탄탄두를미본토까지운반할수있을것이라예상한다. 미국은냉전종식으로핵전쟁의위험이감소했다고보지만불량국가로간주되는북한이중 장거리미사일개발을계속함으로써새로운위협을불러일으킬수있다고본다. 냉전시대미국과소련이핵탄두를탑재한미사일로상대를공격을했을때상대방의전략은계산가능한것이었다. 하지만지금은다르다. 미국은러시아를더이상적으로여기지않는다. 위협은오히려북한, 이라크, 이란등이른바불량국가로부터오며, 이들의공격은우발적, 자살적일수있다고본다. 또한미국은북한의대중동적성국에대한미사일기술 부품수출이동맹국이스라엘의안전을직접위협한다고보고이를저지해야할긴요성을가지고있다. 미국은북한이 Scud 미사일이테러용으로작용할수있다는데대한우려도가지고있다. 미중앙정보국 (CIA), 국방정보국 (DIA), 국가정찰실 (NRC) 및공군의고위관리들은북한의탄도미사일노동 1호가명중률 4) See Hun Kyung Lee, North Korea s Missile Threat, and The U.S. Strategy, a paper presented at the University of Hawaii, sponsored by Matsunaga Institute for Peace, and the Korea Institute for National Unification(June 26, 2001), p. 2. 5) National Intelligence Council, Foreign Missile Developments and the Ballistic Missile Threat to the United States Through 2015, (September, 1999).

6 부시행정부의대북정책 전략과북 미관계전망 5 이떨어지고유도자치가없어효율적인전략공습용이라기보다는테러용무기로설계된것으로본다. 6) 부시행정부는위협이냉전시대보다더분산되었다고보며, 새로운위협에대처하고세계평화와안보를강화하기위해 미사일방어체제 (Missile Defense, MD) 를포함한조치들에대해동맹국과기타이해당사자들간에협의해이를추진해나가고자한다. 미국은미사일기술의확산으로북한, 이란, 이라크와같이실패한국가가쉽게미사일을가질수있고자국을위협할수있다는명분을들어 MD 정책을추진하고자한다. 부시행정부는핵, 미사일, 테러지원이라는기존의 3대쟁점에다북한의재래식군사력문제를제기해새로운의제를쟁점화하고있다. 7) 휴전선에전진배치한거대한군사력이동맹국한국과지역의안정에위협을줄수있다는우려로비롯된것이다. 이는핵 미사일등대량파괴무기의비확산을주요목표로간주했던클린턴행정부와는전혀다른차원의문제를제기하고있는것이다. 뿐만아니라미국은북한의생화학무기확산을위협으로간주하고있다. 북한은저렴한비용으로쉽게생산할수있는생화학무기에여전히매력을가지고있으며, 이들무기를탄도미사일에장착해공격할수있다는점을미국은우려하고있다. 미국은북한이탄두미사일과생화학무기를장착한미사일로공격에나설경우한국 일본등미국의동맹국에엄청난피해를줄것으로보고있다. 걸프전에서이라크가미군을상대로화학무기를사용한것과같이북한이주한미군과한국군을상대로이무기로공격할가능성은충분히있 6) Paul Beaver, Ten Nodongs Fielded But Accuracy Is Low, Says USA, Janes Defense Weekly(May 28, 1997), p ) 미국의재래식전력감축문제제기는한 미간원할한역할분담을제의한김대중대통령의구상과배치된다. 한국정부는남북한이 군사당국자간직통전화설치, 군축협의, 무력불사용, 남북군사공동위원회설치 등한반도의냉전종식과항구적평화체제제보장을위한남북기본합의서의복원과이기반위에서군비감축문제를해결해나가려는기본구도를가지고있다. 즉한국정부의 선교류협력, 후군사적신뢰구축 구도와달리부시행정부는 선군사적신뢰구축 구도를구상하고있고북한의재래식전력감축을함께추진하고자한다. 이헌경, 한 미정상회담과대북정책방향 ( 서울 : 통일연구원, ), p. 17.

7 6 統一政策硏究 다. 미국은예상된북한의군사적행동이실현될때이를북한이미국에실제적인위협을가하는것으로간주, 즉각적인대응에나선다는방침이다. 그러나미국은공격용무기의선택에있어어려움이있을것이다. 미국은북한이한국을핵 미사일로공격할경우동무기로맞대응하겠지만, 북한이다양한운반수단을통해생화학무기로공격을감행할경우동무기로맞대응하기가실제로어렵다. 8) 따라서부시행정부는핵개발동결에주력하면서미사일및생화학무기개발, 재래식군사력확대로영향을받는동맹국한국을보호한다는명분하에북한의대량살상무기확산을저지하고자한다. 2. 제네바합의에대한인식과경수로의화전대체문제 제네바합의는북한이흑연감속로의동결, 흑연감속로및부대시설의건설중단과최종적인해체, 핵확산금지조약 (NPT) 체제복귀, 국제원자력기구 (IAEA) 의핵안전협정이행및임시 일반사찰등을받아들이고, 미국이대북핵선제공격과사용위협의포기, 경제지원및 1천 MWe 급두기의경수로공급등을약속한것을주내용으로하고있다. 클린턴행정부는북한의핵개발을대북제재나군사적행동을통해해결하기어렵다는판단과북한이대량의핵무기를생산하기힘들기때문에과거의핵활동은큰위협이되지않는다는판단에따라북한이 NPT조약탈퇴를통해플루토늄을생산할수있는원자로를재가동하지않는, 즉미래의핵동결에초점을맞추어왔었다. 9) 동결 은 5MWe 원자로재장전포기를비롯, 미완성 50MWe, 200MWe 원자로시설및관련시설의건설작업속행 개시를금지하는것을주내용으로하고있다. 합의에따라북한은플루토늄추출시설로추정되는방사화학실험실을폐쇄하는일련의핵활동동결작업을실천해왔 8 ) Hun Kyung Lee, The Clinton Administration s Engagement Policy Toward North Korea, a paper presented at the 34th International Seminar American Studies Association Korea in Chirisan Plaza Hotel(Oct. 15~17, 1999), p ) 이헌경, 클린턴 2 기미국의대북정책 ( 서울 : 통일연구원, 1998), p. 15.

8 부시행정부의대북정책 전략과북 미관계전망 7 다. 또한북한은 1996년 5월 1일부터 IAEA 감독하에미에너지부전문가및민간용역회사 (NAC 社 ) 관계자들이북한측에협력하는형태로 5MWe 원자로에서꺼낸 8,000여개의사용후핵연료봉 10) 을밀폐보관하는작업에착수해이를완료한상태이다. 북한의핵투명성을보장하려면제네바합의와 IAEA 가요구하는핵안전조치를이행하여야한다. 그러나북한은동결시설에대한감시만을허용할뿐핵개발계획의과거를알아보기위한 IAEA 의조사활동, 즉연료봉시료채취를불허해왔다. 시료채취없이북한이동의하는봉인만으로핵의혹을해소하기가어려워 IAEA는제네바합의이전에추출했을수있는플루토늄에대한정보를얻지못하고있는상태다. 대북강경공화인사들은북한의핵개발동결을위해경수로공급지원과 1기경수로가완공될때까지매년 50만톤의중유를제공하기로한합의는북한의협박을보상하는나쁜선례를남겼다고본다. 이러한합의가북한의붕괴를전제로이루어졌다하더라도근본적으로북한의핵문제를해결할수없다고보기때문이다. 그런데다미국은합의에따른중유제공비용이국제유가상승으로 1995년에비해 4배가올라재정적부담을안고있는실정이다. 동시에부시행정부는경수로의안정성문제를염려하고있다. 이는클린턴행정부때이미염려된사항이다. 일례로경수로원자로사업에입찰한미국의제너럴일렉트릭 (GE) 은 1999년부터 북한의기술력으론원자력발전소의안전성을보장할수없다 11) 고단정지으면서미국정부에보증을요구할정도였다. 이와함께부시행정부는북한의빈약한전력시스템으로경수로가건설된다하더라도전력공급에문제가있음을결론짓고, 안전한전력제공방법을찾기시작했다. 근원적해결차원에서합의를어떻게바꿀지도검토하기시작하였다. 여러면에서제네바기본합의는불안요인을안고있다. 합의는북한의핵활동동결및관련시설해체는명시되어있으나, 또다른핵시설건 1 0 ) 8 천개의연료봉으로부터플루토늄 25~30kg 이추출될수있어핵폭탄 4~5 개를만들수있다. 1 1 ) 중앙일보,

9 8 統一政策硏究 설을금지하는조항이포함되어있지않다. 게다가기존시설해체시기도막연해두기의경수로가완공될때까지원자로나재처리시설을해체하지않을수도있다. 더군다나합의는경수로공사지연에대한대비책이전혀마련되어있지않다. 합의에따르면 1기경수로는 2003년, 2기는 2004년에완공되기로되어있다. 그러나경수로완공은 5년이상의지연이예상된다. 때문에공사지연에따른보상문제와보관장소및핵시설해체에드는비용 처리문제가제기되고있다. 또한합의는 1기경수로핵심부품이인도되는시점에서봉인된사용후핵연료를제 3국으로이전할것과 IAEA 로부터특별사찰에해당되는철저한사찰을받도록하고있다. 그러나지금까지북한은합의의동결대상이아닌시설에대해서제한적인사찰활동만을허용해왔을뿐이다. 이러한상황에서경수로공사지연은북한에특별사찰지연의이유를제공하고있다. 일각에서는북한의경수로전용가능성과감독방법에대해우려하고있다. 전자는북한에건설중인경수로에서핵물질을추출할가능성이다. 12) 부시행정부는북한이당장플루토늄을추출하기는어려우나언제가는상당양을추출할수있을것이라본다. 이는북한이특별사찰을받기전에경수로에서의플루토늄추출가능성에대한우려로비롯된다. 13) 후자는미국이생각하는점검과검증체제에적합한가에관한것이다. 북한의핵문제해결방안의하나로경수로대신화력발전소를짓자는의견이제시된바있다. 그러나화력발전소건설역시쉽지않다. 화력발전소는비용면에서경수로 2기의건설비용인 46억달러보다 10억달러정도적게들지만, 연료비는원전의경우 kw당 3원 50전인반면화전의경우중유는 35원 21전, 유연탄은 14원 51전이든다. 14) 화력발전소건설은미국 한국 일본 유럽국가들의참여가필요한만큼건설비용과완성된뒤연료제공 1 2 ) 클린턴행정부는제네바합의에따른경수로제공이무기급플루토늄을추출할수있는고도의재처리시설을갖추기어렵다는판단을가지고있었다. 1 3 ) 사찰은현장답사와실험자재구비를위해 2~3 년이소요된다. 때문에미국은경수로공사지연에따라북한이사찰을받기전경수로에서플루토늄을추출할수있다는우려를가지고있다. 1 4 ) 중앙일보,

10 부시행정부의대북정책 전략과북 미관계전망 9 을누가담당할것인가에대한문제가뒤따른다. 보다심각한문제는북한이경수로의화전대체에대해절대적으로반대하고있는것이다. 3. 북한에대한회의적시각 1) 김정일국방위원장에대한회의 한 미정상회담 ( ) 에서부시대통령은 북한의지도자에대해약간의회의심 (skepticism) 을갖고있다 15) 는의견표출을통해김정일위원장에대해회의적시각을보인바있다. 유사한평가는파월국무부장관을통해서도수차례표출된바있다. 그는상원외교위원회청문회및세출청문회에서김정일국방위원장을 독재자 (despot) 로지칭하고북한을한사람이지배하는독재정권이라단정지은바있다. 16) 파월장관이의미하는독재자는믿을수없는통치자로해석할수있다. 파월장관이남북대화를긍정적으로평가하면서그당사자중한명인김정일위원장을독재자로취급한것은 전술적유동성 을가지고있는북한의지도자와지도부 17) 에대해정확한평가를하겠다는것이며, 여전히신뢰가가지않기때문에신뢰를보여달라는메시지를던지고있는것이다. 파월장관못지않게라이스 (Condoleezza Rice) 백악관안보보좌관은김정일위원장에대해불신감을가지고있다. 그녀는김위원장을 신뢰할수없다 고단적으로표현하면서그는 국제공동체에동참하려는것이 1 5 ) Remarks by President Bush and President Kim Dae-Jung of South Korea(March 7, 2001) 16 ) Colin L. Powell, Secretary of State Nominee, Confirmation Hearing before the Committee on Foreign Relations, Senate(January 17, 2001), Powell s Confirmation Hearing, Colin L. Powell, Testimony at Budget Hearing before the Senate Foreign Relations Committee (hereafter Powell's Testimony at Budget Hearing, Senate), March 8, ) Text: Deputy CIA Director Examines Challenges Posed by North Korea, Washington File, April 23, 2001.

11 10 統一政策硏究 아니라체제를유지하려고하는것이매우분명한것같다, 그리고 과거수년동안무엇인가하겠다고위협하고실제로무엇인가하는행동에익숙해져있으며, 그럴경우모든사람이그를앞다퉈진정시키려함으로써반대급부를받았다. 때문에부시대통령은 그같은북한의행동을다른방식으로바꿔야한다 18) 고강조하고있다. 김정일위원장에대한파월장관과라이스안보보좌관의평가는미국내강경론자들의입장을반영한것이다. 하지만김대중대통령이 김정일위원장은머리가대단히좋은사람이며이쪽말이납득이가면그자리에서받아들였다 19) 고평가한북한의지도자를직접비판한것은예상이상의강도높은지적이라볼수있다. 2) 북한의변화에대한회의감 강경공화인사를포함해부시외교안보팀모두북한에대해선회의적견해를가지고있다. 그들은북한이선군정책의지속, 대량살상무기를비롯한군사력증강, 전쟁위협상존등한반도의안보환경이별로나아진게없다고판단하고있다. 따라서북한이상호주의를지키지않고군사적위협을제거하지않는한한반도지역의평화와안정을확신할수없다고본다. 뿐만아니라주민의생활수준향상에들어가야할자원과노력이군비유지에투자되고있으며, 북한이체제전환과경제개혁 개방을하지않는한미국의개입정책이성공을거두기어렵다고본다. 이와관련파월장관은북한이국제사회밖에있는존재며 붕괴하지않으려면어떻게해서든지개방을시작해야하는실패한사회 20) 라고규정짓고있다. 연계적으로그는 북한은그들을도울수있도록외부를향해매우작게문을열기는했 18 ) Remarks by Condoleezza Rice, 조선일보, May 17, 2001 에서재인용 19) Speech by President Kim Dae-Jung to the American Enterprise Institute(AEI) and the U.S. Council on Foreign Relations(CFR) Meeting on Toward the End of the Cold War on the Korean Peninsula and the Era of Reconciliation and Cooperation, (March 9, 2001) 20 ) Powell's Testimony at Budget Hearing, Senate(March 8, 2001)

12 부시행정부의대북정책 전략과북 미관계전망 11 지만체제가유지되기를원하며체제붕괴를상당히두려워하고있다 21) 고본다. 대북강경인사들은남북정상회담과관련해서도회의적시각을가지고있다. 북한은미국과의협상이양측의입장차이와미국대선등의영향으로답보상태를면치못하게되자한국에접근, 경제난해결을모색함과동시에남북화해분위기를이용하여북한의대량살상무기포기를목표로한 페리프로세스 를약화시키려는의도에서정상회담을활용하였다는것이다. 22) 북한이미국과의미사일협상이미진전상태에머무르고이로인해미국으로부터얻을대가에대한회의적시각이들자남한으로부터그돌파구를찾으려는전략적선택에서비롯되었다고볼수있다. 이와함께부시행정부의한반도관련소식통은현대그룹이금강산관광개발허가취득명목으로제공한 3억달러에달하는자금이북한의군사력향상에기여했었다고본다. 구체적으로북한이현대가제공한자금으로 1999년카자흐스탄으로부터미그 21 전투기 40대를구입하고, 1999년겨울과 2000년여름대규모군사훈련에필요한석유를구입했다는것이다. 23) Ⅲ. 부시행정부의대북정책 전략 1. 현실주의외교지향 부시행정부는공화당의전통이념인 미국적국제주의 (American Internationalism) 를지향하고있다. 미국적국제주의 는미국익에기초한국제주의를의미하며힘을통해평화를유지하고자하는것이다. 신국 21) Colin L. Powell, Testimony at Budget Hearing before the Committee on International Relations Committee, House of Representative(March 7, 2001), Powell's Testimony at Budget Hearing, House of Representative 2 2 ) 김성한, 미국부시행정부의대한반도정책, 한 미안보연구회한국국제정치학회주최 2001 년춘계학술회의발표논문, p ) 産經新聞,

13 12 統一政策硏究 제질서하에서평화는힘과함께그리고군대는평화유지의강력한방패 이자확실한칼임을보다분명히하면서 현실주의외교, 힘을통한평 화, 우방의신뢰유지 를강조하고있는것이다. 이러한미국적국제주의노선과함께부시행정부는국제사회에서적과 동지를분명히구별해대처하겠다는의지를가지고있다. 미국의힘과권 위를세계무대에과시하고, 위기시효과적인대처를위해동맹국을도우며 그들과의긴밀한협력체제를형성하려한다. 반면중국과같은잠재적적 대국과북한, 이란, 이라크등소위불량국가에대해서는접근방식을달 리하고자한다. 이러한이분법적구분과함께부시행정부는민주세계를위해, 평화와 번영을위해, 그리고법의원칙에따라살려고노력하는국가들을후원하 고자한다. 24) 다시말해미국의이상에동참하는국가들에대해서는도울 것이며그렇지않은국가들에대해서는돕지않겠다는의지를알리는것 이다. 연장선상에서국제사회에서원칙을제시하고이에따르면협상을하 되불응하면응징을가하는 공격과나쁜신조에대해단호하고강하게대 응할것 25) 임을분명히하고있다. 대외문제와관련, 부시행정부는미국의개입을선택적으로하고자한 다. 미국은 자유를지향하는권력의균형을형성하면서, 역사적으로또 선택에의해세계문제에계속관여하고자한다. 26) 그동안미국이지구촌 경찰국가역할을하면서다른국가의문제에일일이개입하였지만앞으로 이를지양하고미국익과관련된우선순위를고려하면서확실한결과를 보장할수있을경우에만개입하려한다. 그렇다고 고립주의의섬이나보 호주의의성채에갇힐생각은없다. 27) 이러한선택적개입노선에의해미국의전략목표의최우선순위를지역 별, 특히중동과동북아지역에서의적대세력등장에철저히대비하는데 24 ) Colin L. Powell, Statement before the Committee on Foreign Relations, Senate (January 17, 2001) 25) President George W. Bush s Inaugural Address(January 20, 2001), Bush s Inaugural Address 26 ) Bush's Inaugural Address(January 20, 2001) 27 ) Powell's Confirmation Hearing(January 17, 2001)

14 부시행정부의대북정책 전략과북 미관계전망 13 두어야하며, 비인도적사태에대한개입은 최소한 에머물러야한다고본다. 28) 지구상의국제문제와모든분쟁에일일이개입하지않고명백한국제주의원칙에따라미국익과지정학적우선순위에따라선택적으로개입하려는것이다. 현실주의노선을지향하는데있어부시외교안보팀은부처별방향을제시하고있다. 대체로국방부는강경론, 국무부는온건론적시각을가지고있다. 강경론자들은안보위협상황을최악으로전제하고최대의군사력확보가최고의안보전략임을강조하고있는데비해, 온건론자들은군사력의제한적사용을주장하고있다. 체니 (Dick Cheney) 부통령및국방부참모들은냉전종식을가져다준과거공화당의강경한외교정책을선호하고있다. 한편국무부라인은국제문제에있어힘의사용을최후의선택으로보면서시험적인단계를계속밟아나가려는의지를가지고외교정책을추진하는데있어우방과의협조를강조하고있다. 따라서부시행정부는미국의이상과국익을실현시켜나가는데있어현실주의노선을지향하면서강경파와온건파그리고중도파의역할을효과적으로접목시켜최대한의성과를얻으려한다. 2. 현실주의적노선에입각한대북정책 부시행정부는현실주의적노선하에대외정책의우선순위를설정하고그순위에부여된사안에대해힘을바탕으로개입하려할것이다. 현재미국은중동평화협상, 대이라크추가제재여부, 중국 러시아와 MD 분쟁, 발칸반도에대한평화유지군지원문제, 대만에대한무기판매, 콜롬비아내전, 북한문제등을현안으로삼고있다. 그중최우선적으로취급하는현안이중동평화협상과이라크의무기개발저지등이다. 때문에대북문제는우선순위다음으로취급될가능성이크다. 그동안부시행정부의외교안보팀은대북정책에공통기반을서로나누지못했다. 대북정책에대한혼선은백악관, 국무부, 국방부등국가안전 2 8 ) 김성한, 미국부시행정부의대한반도정책, p. 2.

15 14 統一政策硏究 보장회의 (NSC) 를이끄는멤버들의시각조율이제대로되지않았기때문이다. 대북정책에서노출된불협화음은관련부서의실무라인이구성되지않은상태에서행정부내강온파의갈등과주요관리들간의대북인식및전략에대해공감대가형성되지못한데서비롯된것이다. 그동안켈리 (James A. Kelly) 국무부동아태담당차관보를주축으로백악관과국방부의한반도담당외교안보팀을참여시킨검토반이본격적으로운영되면서대북정책을전반적으로재검토하였다. 재검토가완료되기전까지미국은 바우처 (Richard Boucher) 미국무부대변인을통해밝힌 6대원칙 - 1 한 미 일정책공조, 2 한반도긴장완화지지, 3 북정권정확히인식, 4 대북정책전반재검토, 5 대북점검 -모니터링, 6 북무기확산우려 29) -을토대로대북정책을추진해왔다. 마침내부시대통령은한 미 일 2차대북정책조정감독그룹 (Trilateral Coordination Oversight Group: TCOG) 에서합의된사항과 30) 그동안의정책검토를정리해미국의대북정책을밝혔다. 우선적으로미국은아무런조건없이북한과대화에나서겠다는입장을표명하였다. 또한미국은대북협상의제로제네바합의이행개선, 북한의미사일개발프로그램에대한검증가능한규제및미사일수출금지, 재래식군사위협감소등을제시하였다. 31) 부시행정부의대북정책재검토는현실주의적외교노선에입각한힘의우선정책이그대로반영된것으로핵 미사일, 재래식군사력문제해결에강한의지를담고있다. 이를통해미국의대북정책이한반도의평화와안정그리고대량살상무기확산저지에초점이맞춰져있음을알수있다. 이를구체적으로살펴보면다음과같다. 첫째, 한반도전쟁예방을위한정책의지속이다. 미국은동맹국가의생 29 ) U.S. Department of State Daily Press Briefing(March 9, 2001) 30) 자세한내용은 Colin L. Powell, Remarks with Foreign Minister Han of The Republic of Korea after their Meeting, (June 7, 2001), Text: May 26 U.S.-South Korea-Japan Joint Press Statement, Washington File, May 31, 2001 참조. 31 ) Text: Bush Statement on Undertaking Talks with North Korea, Washington File(June 7, 2001), President Bush s Statement

16 부시행정부의대북정책 전략과북 미관계전망 15 존보장을위한정책의일환으로한반도의비상사태에대비하고, 대북억지력강화를통해한반도전쟁을예방하려는정책을지속하고자한다. 동북아시아의안보환경이격변의와중에있는탓에, 한반도에서의사태전개는얼마안있어워싱턴에게커다란새위협또는새로운기회를떠안기게할것이기때문에만약의사태에대비하고자한다. 32) 미국은이러한사태대비및전쟁예방이일차이익이걸친일본의안전과동북아지역의평화와안정에결정적역할을하고이것이미국가안보에직결되고있음을충분히인지하고있다. 경제적이유에서도한반도전쟁예방은필수적이다. 미국의세계경제의중심이태평양으로이동하고있으며동북아지역은미국무역 (4,000억달러 ) 의 36% 이상과미국수출의약 30% 이상을차지하고있다. 미국은이지역에대한자국의수출액이어느지역보다급속히증가하고있고 3 백만에이르는일자리를미국인에제공하고있어지역의안정과평화를기원한다. 다시말해동맹국한국의안정이동북아지역의평화와번영에기여하며이는결국동북아지역에서미국의경제적이익에도움을주는것이다. 둘째, 북한의대량살상무기확산저지다. 미국은대량살상무기 비확산 과 반확산 의새로운전략적틀과함께핵 미사일및그운반수단의전면적인확산으로비롯되는위협을포함한새로운형태의위협에대처하기위해적극적인비확산외교, 방어체계및여타관련조치등다양한조치를포함하는광범위한전략을추진하고자한다. 미국은핵개발가능성과중 장거리미사일개발그리고다량의생화학무기및가공할만한재래식군사력을보유하고있는불량국가북한이미국및동맹국의안전을위협한다고간주하고북한의대량살상무기확산을저지하려한다. 셋째, 한국의화해 협력정책의지지다. 부시행정부는 김대중대통령의햇볕정책이북한의실질적인변화를가져올것인가에대해확신감을가지지못하고있으며, 그것이북한의군사력증강을포함해북한체제를강화시킬수있다는우려를가지고있다 33) 고보며, 북한의변화없이화해 협 32) Nick Eberstadt and Richard J. Ellings, The Next Hot Spot, Washington Times, May 23, 2001.

17 16 統一政策硏究 력정책과대북정책이성공을거두기어렵다고본다. 하지만미국은한반도의평화, 지역의안정, 남북화해촉진, 한 미간의건설적인관계유지등을추진해야하며 34) 이를위해서는한국과의정책공조를고려해야한다. 또한한반도의화해 협력분위기가미국의개입에의해상실될경우가져올부담이너무크기때문에남북관계진전을지지하면서북한의태도를주시하고자한다. 넷째, 북 미간제네바기본합의준수다. 부시행정부는합의그자체에불만족하고있지만외교적전례를존중하는차원에서합의를깨뜨리지는않을것이다. 한 미정상회담직후미국무부는 북한이준수한다는조건하에제네바기본합의하의약속들을이행한다는것이미국의입장 35) 임을밝힌바있다. 다만북 미간합의를전제로수정을모색해나갈것이며그골격은지켜나갈것이다. 36) 다만제네바합의유지와관련 향후발생할수있는일에대해논하는것이적합치않다 37) 는태도를보이고있기때문에북한이핵사찰에부정적으로나올경우제네바합의재검토등적절한조치를취할가능성이있다. 3. 전략 협상방향 부시행정부의대북정책방향은한반도전쟁예방, 대량살상무기확산저지, 한국의화해협력정책지지, 제네바합의준수등에초점을맞출것이다. 미국의최우선정책목표인한반도의전쟁예방을위해남북한화해 협력을지지하고제네바합의준수및대량살상무기확산저지를통해북한의침략위협을최대한줄이려할것이다. 이러한정책방향에대한전망과함께미국은현실주의적노선에입각해다음과같은전략 협상을추구할것으로전망된다. 33) Asia Times, May 18, ) President Bush s Statement, (June 7, 2001) 35 ) U.S. Department of State Daily Press Briefing(March 9, 2001) 36 ) Kelly s Confirmation Hearing(April 26, 2001) 37) Remarks by James A. Kelly, Tramscript: U.S., Japan, S. Korea Share Views on North Korea, Washington File, May 30, 2001.

18 부시행정부의대북정책 전략과북 미관계전망 17 한반도전쟁예방과관련, 미국은전쟁과같은최후수단의사용을자제할것이다. 현실주의적외교노선에서나타나듯미국은군사력이전략적국가이익과일치할때사용할것이다. 한편미국은북한이미사일시험발사를강행하거나대량살상무기를수단으로미국과동맹국을직접위협할경우반확산의전략에입각해강력한대응조치를취할것이다. 약한조치로는정부적차원의지원중단, 경제제재조치등을생각할수있다. 중간조치로는이라크, 쿠바등을상대로실시했던봉쇄 (embargo) 이다. 매우강력한조치로그리고최후의선택으로북한의미사일기지를공격할수있을것이다. 부시행정부는주로북한의과거핵활동규명, 미사일개발 수출문제, 재래식군사력문제등을협상대상으로고려하고있다. 휴전선부근에전진배치된재래식무기의감축을통해한반도의전운을감소시키고자하며북한의미사일개발사업에대한검증가능한규제와미사일수출금지를통해새로운위협에대처하고자한다. 그러나미국은 MD 체제개발명분 38) 을잃지않는수준에서협상을이끌어가려하기때문에당분간북한의재래식무기감축문제를부각시키면서미사일협상의속도를늦추는방향으로끌고나갈가능성이크다. 미국은 MD 추진을위해서북한의장거리탄도미사일개발문제를부각시킬필요가있다. 한편미국은남북한화해 협력정책을지지하는차원에서남북관계진전및정상회담을지지할것이다. 다만미국은 1차회담때와달리 2차회담에서는미국과의협의를통해남북간합의를도출할수있도록하고자할것이다. 부시행정부는남북관계와북 미관계진전이동시에진행될때한반도정세가보다안정될수있음을인지하고있다. 과거북한의 通美封南 전략은남북관계에부정적으로작용했으며결국이는북한에실익을준반면미국에는어떠한의미있는실익을가져주지못했기때문이다. 제네바합의와관련, 부시행정부는합의의틀은유지하나개선해야한 3 8 ) 공화당이군산복합체로부터민주당보다 3 배이상의지원을받고있는상태에서부시행정부는군산복합체의이익을고려해북한과의미사일협상에서그들이요구하는것을쉽게들어주지않을가능성이있다.

19 18 統一政策硏究 다는입장이다. 그것은경수로건설이지연됨에따라경수로의핵심부품이제공되기되기전에실시하기로되어있는북한의과거핵에대한사찰이희석될가능성에대한우려와경수로에서의플루토늄추출가능성을제거하기위해 IAEA의사찰을먼저받는방향으로합의가개선되어야한다는것이다. 한편북한은미국이제네바합의의이행에성실하게임하지않고있다는이유를들어조기사찰에부정적인입장을취하고있다. 미국은사찰수용을위해북한주민지원, 전력공급등을당근으로제시할가능성이있다. 만일평양이연료봉제거와 IAEA 의무제한적인사찰과 IAEA의 강화된안전기준 (enhanced sageguards) 에동의한다면, 미국과그동맹국들은대규모의대북지원과 단기간안에기술적으로경제적으로실현가능한전력공급에나설수 39) 있을것이다. 이와함께미국은경수로한기를화전발전소로대체하거나두기모두를대체하는방안그리고추가로화전발전소를건설해주는방안등을검토할것이다. 첫째안, 둘째안은제네바합의를수정하는내용임으로북한과의합의가필요하다. 셋째안은북한이 IAEA 사찰을수용하는대가로줄수있는엄청난당근이며전력문제해결에상당한도움을줄것이다. 부시행정부는 북한체제에대해어떠한환상을가지지않고있으며 40) 김위원장이불량하게행동하면보상받지못할것이며그가선량하게행동하면보상받을것 41) 임을분명히하고있다. 따라서 북한이긍정적으로응하고적절한조치를취한다면, 미국은북한주민을돕고제재를완화하는한편기타정치적인조치를취하기위한노력을확대해나갈것이다. 42) 다시말해북한이열망의진지성을보여줄때그리고현실적으로될때미국은기회를제공할수있고북한은외부의지원을받을수있다는것이다. 39) Morton Abramowitz et al, Report of the Independent Task Force on Korea, Sponsored by the Council on Foreign Relations(June 11, 2001) 40) Powell s Testimony at Budget Hearing, House of Representative(March 7, 2001) Powell s Testimony at Budget Hearing, Senate(March 8, 2001) 4 1 ) Remarks by Condoleezza Rice, 조선일보, May 17, 2001 에서재인용 42 ) President Bush s Statement, June 7, 2001.

20 부시행정부의대북정책 전략과북 미관계전망 19 때문에전략적으로클린턴행정부의방식대로북한을달래고북한의페이스대로북 미협상을추진해나가지않을것이며, 미국의대응수위는한반도지역의평화와번영이란기준에의해조절될것이다. 이를위해부시진영은북한의구체적약속이행을확인한후에다음협상으로넘어가는단계적방식을지향할것이며 투명성 (transparency) 확보와 철저한검증 (complete verification) 을토대로협상에임할것이다. 비밀에싸이고, 자유와언론이보장되지않은나라와의협정체결시준수여부를확인하는차원이다. 이는곧북한이변화했다는확신을안기려면협상이든협정이든투명성을보이고검증할수있는체제를확보해야한다는것이다. 북한과의협상시미국협상팀은대북정책의기조와원칙을준수하면서거래형식의정치적협상을지양하려할것이다. 부시팀은협상의틀을타결한뒤실무자들에게검증문제를맡기려했던클린턴행정부와달리미사일문제, 핵사찰및안전기준이행, 재래식군사력감축을위한협상에서감시, 투명성, 상호주의에비중을두면서그이행까지검증하려할것이다. 이는대량살상무기확산저지란확고한목표를실현시키기위한것이며, 전술적유동성을가지고협상에임하려는북한의지도부에대해미국이단호하게대응하려는것이다. IV. 북 미관계전망 부시행정부는대북정책검토를끝마친뒤북한과의대화에나서고있다. 향후북 미관계는양측간대화 협상여부에달려있다. 핵 미사일문제와관련양측이합의에도달하면북 미관계는급진전을이룰것이다. 반면그렇지못할경우많은난관이예상된다. 1. 정치군사면 향후북 미간대화는북한의핵 미사일, 재래식군사력등의주요현안에 초점이맞춰질것이다. 미국은대량파괴무기추방이라는세계전략을북한 에게적용시키려하며, 북 미대화의진전여부에따라관계개선을결정하

21 20 統一政策硏究 려할것이다. 부시행정부는북한과의관계진전에앞서미사일문제가먼저해결되어야한다는입장을보이고있다. 따라서북 미대화는북한의미사일문제에상당한비중을둘것이다. 클린턴행정부때거둔성과에구애받지않고북한의미사일개발 수출 배치 생산등전과정에걸쳐철저한검증을토대로한대화 협상에나설것이다. 김정일위원장은평양을방문한페르손 (Goran Persson) 스웨덴총리를통해북한이 2003년까지미사일시험발사를유예 (moratorium) 하겠으며미사일기술 수출은외화획득을위해계속하겠다는의사를전달한바있다. 43) 이는북 미간외교협상에서 2년반이란시간이제공되는것이다. 북한당국은미국이 2003년까지넘겨주기로한 200만 kw 경수로의건설지연에따른전력손실분을보상하지않을경우, 흑연감속로 ( 원자로 ) 를되살리는정황이조성되지않을수없다 44) 는강력한의지를미국에나타낸바있다. 이는북한과핵 미사일문제를논하자는메시지로 미국과의거래 를원하고있는것이다. 동시에전력손실보상을요구하고있는것이다. 하지만미국은거래형식의정치적협상을지양하고자국의주도하에협상을이끌어가려하며, 북한의당근을얻기위한전술적행동에끌려가지않으려한다. 또한미국은대북전력제공이북한군의전력증강에이용될수있으며, 북한이 IAEA 와협조할동기를희석시킬수있다는판단하에전력제공에부정적인태도를보이고있다. 협상에서미국은북한의 미사일기술통제체제 (MTCR) 가입에초점을둘것이다. MTCR 은사정거리 300km, 탑재중량 500kg 을초과한미사일완제품이나무인항공시스템과그생산설비의수출이전을허용하지않는다. MTCR 가입을전제로한협상이타결되기전까지미국은우선적으로북한의미사일수출저지에주력을다할것이다. 미국은북한의대중동적성국미사일기술 부품수출이동맹국이스라엘의안보를직접위협하고, 불량국가들로간주되는이란, 이라크로의미사일기술이전에대해특 43) Washington Post, July 5, ) 조선중앙통신, 경수로공급지연에대한미국의책임을북한이거론한적이있으나이번처럼흑연감속로재가동이란표현을사용한것은처음이다.

22 부시행정부의대북정책 전략과북 미관계전망 21 히우려하고있다. 북한은미사일개발이체제유지의수단, 군사력증강및외화획득에절대적으로필요해미국과의미사일협상에서쉽게양보하지않을것이다. 이때북한이미사일개발을주권사항임을주장할때미국이적절한대응논리를마련하기가어렵다. 또한미사일이안보의문제이지합법성의문제가아니기 45) 때문에북한의미사일개발을저지할국제법적근거를마련하기가현실적으로어려운점도문제다. 미국은협상시탄도미사일개발중단을전제로한맞교환식해법을제시할가능성이있다. 이때미국은클린턴행정부시모색된 장거리미사일개발포기 -인공위성대리발사 방식은선호하지않을것이다. 그이유는북측에제공하는위성발사기술이시애틀을향해미사일을발사하는데이용될수있기때문이다. 따라서미국은북한이발사체자체에접근하지못하게하고대신인공위성을대리발사하는방식을채택할가능성은있다. 그러나클린턴행정부시모색되었던 중 단거리미사일수출중단 -국제경제기구를통한간접지원 식의맞교환방식은성사될가능성이있다. 이안을북한이받아들이면미국은북한을테러지원국명단으로부터삭제할것이다. 이어미국은국제금융기구로부터의대북차관을지원할것이며국제경제기구를통한간접지원에적극적으로나설것이다. 추가적으로미국은대규모식량지원에나설것이며국제금융기관가입지원, 미수출입은행의대북한여신제공허용, 수출입제한조치의포괄적완화에이어전면철페등추가경제제재완화조치를취할것이다. 부시행정부는재래식무기감축문제를의제에포함시키고있다. 이에대해북한은 대북무장해제기도 라비난하면서주한미군철수를군축의선결조건으로내세우고있다. 46) 때문에미국이재래식무기감축문제를제기할때협상은더욱어렵게될것이다. 북한은재래식전력감축을체제수호차원에서민감하게여기고있고미사일보다더강하게주권사항임을내세울것이다. 북 미간협상이타결되지않는한북한의군사력을강제할수단과방법은한계가있다. 재래식전력감축의대상이남북한의전 45) Morton Abramowitz et al, Korea Task Force Report, (June 11, 2001) 4 6 ) 로동신문,

23 22 統一政策硏究 력이기때문에미국이직접협상하기에는많은제한이있다. 북한이재래식전력감축에동의한뒤주한미군철수를고집할때이에대한적절한대안이없는것도문제다. 북 미대화에서양측은핵문제에대해서도상당한비중을두고논할것이다. 미국은제네바합의에따라대북연료용중유제공과경수로공급지원을계속할것이다. 그러면서미국은동결대상에서제외된민감한시설에대해 IAEA 의사찰재개를허용할것을북한당국에촉구할것이다. 그것은주로재처리폐기물저장소로의심받는 위장공원시설 과일명 5백호건물 이될것이다. 47) 이와함께 1 8MWe 의실험용열증식로 ( 영변에있는동위체생산과연구용연자로 ), 2 영변에있는핵연료봉저장시설, 3 북한내산재된소량의핵물질이있는약 30개지점, 4 영변에있는동위체생산용의 임계집합체 와평양에있는 임계미만집합체 2개시설 48) 등에대해서도사찰을요구할것이다. IAEA 의특별사찰의조기실시는매우중요한사항이나미국이이를강제하기에는한계가있다. 뿐만아니라경수로한기를화전발전소를대체하는방안과두기모두를대체하는방안을추진시키기에도상당한어려움이있을것이다. 그럼에도불구하고미국이구상한안을강제로밀어부칠경우북한은제네바합의를미국이파기하는것으로간주할것이다. 이를근거로북한은폐연료봉반출을연기하면서체제수호를위한핵카드를미국을대상으로재사용할가능성이있다. 이로인해북 미는대결 갈등국면에놓이게될것이다. 하지만북한이핵개발계획의과거를알아보기위한 IAEA의연료봉시료채취를허용하고미사일개발과기술 부품수출을중단한다면미국은전력공급과송배전망건설등을제공할가능성이있다. 나아가대규모식량지원, 경제지원, 관계개선, 국교정상화까지가능할것이다. 북 미간협상을진행하는동안양국은정치적사안에있어민감한반응 4 7 ) 위장공원 은핵폐기물시설위에흙을덮고나무를심어공원으로만들었다고 IAEA 는의심하고있다. 5 백호건물 은 IAEA 가 1993 년 1 월사찰을요구했다가군사시설이라며거부당했던곳이며, 높이 18m, 폭 24m, 길이 67m 의건물로액체 고체폐기물이저쟁돼있다는의심을받고있다. 중앙일보, ) 世界週報,

24 부시행정부의대북정책 전략과북 미관계전망 23 을보일것이다. 특히미국은북한의테러행위에대해서강도높은조치를취할것이다. 테러는세계화의어두운측면이며미국이벙커와철책뒤에웅크리고있는태도를취한다면테러리스트들이승리를거두게될것 49) 이라면서미국은어떠한형태의테러에대해서절대적으로용납하지않겠다는단호한자세를보이고있다. 미국은테러행위뿐만아니라마약수출에대해서도새로운안보위협으로간주하고북한의해당행위에대해강력한조치를취할것이다. 미국은북한이모르핀, 코카인, 마약등독물및국제적으로거래가금지된마취약을불법거래하고있음을직시하고있다. 부시행정부가북한을계속해서테러지원국명단에포함시킬것임을공표한만큼성사직전까지갔던평양연락사무소설치는단기적으로어려울것이다. 연락사무소는북한의군사적위협방지및한반도평화정착과경제교류 협력, 사회 문화교류등상호관계개선을위한폭넓은대화의장으로모색되었다. 그러나북한에서의실종미군유해발굴작업은계속될것이다. 실종미군발굴작업은북 미간갈등여부와관계없이인도주의적차원에서진행될수있다. 미국은미군유가족및재향군인단체들의유골발굴압력에부응하면서대북정책에대한입지를강화할수있다. 북한은이작업을허용함으로써인도주의적태도를부각시킬수있고미국의대북식량지원과경제제재완화조치를유도할수있다. 2. 비정치면 단기적으로정치군사면에서북 미간진통이예상되지만비정치적분야에서의북 미간대화 접촉은계속될것으로전망된다. 미국은북한지도부와변화에대해회의감을가지고있지만심각한식량사정을고려해인도주의적대북지원은계속할것이다. 이러한지원은빈궁한국가를돕는다는명분하에정치적의미가담긴인도주의적차원에서추진될것이다. 따라서 4 9 ) Colin L. Powell, Hearing Testimony before the Senate Appropriations Subcommittee on Commerce, Justice, State and the Judiciary(May 8, 2001)

25 24 統一政策硏究 북 미간정치적갈등이재연되더라도북한이핵동결중단이나침략위협등 극단적행위를일으키지않는다면미국은대북식량지원에나설것이다. 그과정에서미국은식량배분상의투명성을강도높게요구할것이다. 부시행정부는외부세계의대북식량지원이인도주의적목적이외로전용 되어왔다는점을문제시하고있으며때문에앞으로는투명성확보를전 제로식량지원에나서려할것이다. 투명성확보차원에서향후대북식량 지원은 1997년미하원국제관계위원회소속공화 -민주당 30여명의원 전원이합의한내용의일부가강조될것이다. 그것은 1 지원쌀의군량미 전용금지, 2 북한의군량미를식량난해소에사용, 3 지정된수혜자에 만제공, 4 북한에농업개혁촉구 50) 등을전제조건으로하는것이다. 같은맥락에서미국은대북식량지원과북 미간합의사항을연계시키려 할것이다. 식량을지원하되 북한이지켜야할합의사항을준수하고있다 는것 51) 을미국이검증하려는것이다. 이는즉, 북한이해당사항을이 행해야함을강조하는것이다. 당분간미국은북한의식량문제해소에도움을주는차원에서북한의 광물 ( 아연 납 마그네사이트등 ) 과미국의곡물을교환하는바터거래를위주 로교역에나설것이다. 하지만북 미간활발한교역은북한이미사일문제 해결을위한성의를보이지않는한어려울것이다. 이미미국은경제제재완화조치를통해미기업의실질적인대북교역과 투자진출의길을터놓았다. 추가경제제재완화조치에의해미재무부가 미국기업 금융기관들이대북상품 금융거래에대한규제를풀었기때문에 북 미간교역은가능하다. 그러나북한상품의미국수입을위해서는미수 입업자가재무부에신고하고허가를받아내야한다. 일부미국상품들의경 우, 예를들어반도체 컴퓨터 통신장비 방산상품등의대북수출은상무부 의수출허가나사전승인을받아야한다. 더군다나미국무부가북한을테러지원국으로계속해서지명하고있기 때문에미의회는수출입은행 해외민간투자공사 무역개발청등미정부기관의 50) The Committee of International Relations, House of Representatives, A Reform Bill of Foreign Policy, chap. 7, sec. 574 (May 1, 1997). 51 ) President Bush's Interview on New York Times, January 14, 2001.

26 부시행정부의대북정책 전략과북 미관계전망 25 대북지원이나자금공여에제동을걸것이다. 또한테러지원국에대한세계은행, 국제통화기금등국제금융기구로부터의지원 차관에있어미국은찬성을할수없도록되어있다. 이들금융기구에미국은상당지분을갖고있기때문에대북자금지원에반대할경우이를이루기어렵다. 북 미간사회문화교류는미미하나마전개될것이다. 특히미국은북한의농업기술향상, 에너지개발, 시장경제학습등건설적발전을위한방미에대해서이를받아들일것이다. 국제사회로의참여를위해북한이노력한다면미국은북한과의인적교류를확대할것이다. 예상할수있는인적교류는북한의학자 전문가 정치인들이참여하는세미나와예술, 체육, 종교등사회문화분야의교류가될것이다. 북한은미국과의관계개선차원에서그리고정치군사적위기시이를완화시키는지렛대로서비정치적분야의교류를장려할것이다. 이러한경제 사회 문화분야에서의교류는북 미관계가순조롭게진행될때가능한것이다. 남북관계가최악의상태에접어들거나북한이핵동결파기행동이나미사일시험발사와같은극단적행동을취할경우북 미간비정치적분야의교류가지속되기는어려울것이다. 그것은비정치적분야에있어북 미관계역시남북관계와같이정치군사적요인에영향을받기때문이다. V. 결론 부시행정부의대북정책은한반도전쟁예방, 북한의대량살상무기확산저지, 제네바합의준수등기존의틀을벗어나지않고있다. 하지만정책추진과정에있어미국은일관된원칙관철을전제로한북한과의대화를재개하면서상호주의에입각해협상을추진하고자하며검증과투명성을확보하고자한다. 대북지원은도와주되검증한다는태도로나서고자하며합의사항에대해서는검증을보장받으려한다. 또한미국의일방적인양보로보이는정책대안의선택을제한하려는식의상호주의를선호하면서주고받는매단계마다검증을강화하려한다. 일부참모와공화당일각에서는부시대통령에대북강경노선을권유하

27 26 統一政策硏究 면서제네바합의파기또는재협상을주장하고있다. 그렇다고대북공격이나봉쇄, 경제제재, 원조중단등과같은막다른대안을제시하는것은아니다. 한편온건보수론자들은포용정책을지지하면서도와주되믿을수있는장치를마련하려한다. 북한을포용하기위해서는감시와철저한검증을거쳐야한다는것이다. 이와같이대북정책에대한혼선이제기되었지만외교안보팀과실무라인에강경론이지배적이지않아대북정책은강 온기류를균형있게반영하고있다. 부시행정부출범초기미국은북한에대해초강경태도를보였으나한국의정책과 TCOG에서제기된의견들을수렴하는유연성을보였다. 포용정책지지, 제네바합의준수등을예로들수있다. 그럼에도미국은북한의재래식군사력감축, 무기급플루토늄이추출되는경수로의화전대체를위한대안을모색하고있다. 전자를거론할때북한은주한미군철수를주장할것이다. 후자는제네바합의를수정하는것으로협상을필요로한다. 추가화전건설은합의수정없이가능하고북한에게엄청난실리를주는것이지만북한이핵사찰과미사일개발 수출을중단하여야만가능할것이다. 북 미간대화 협상의시작은부시행정부이후막혔던장벽의문을여는서곡이되고있다. 부시진영은클린턴진영이마련한대북협상의기본틀을참고할것이지만미국의정책하에보다분명한태도를가지고협상에임할것이다. 하지만협상과정에서북 미모두상대의의도를정확히파악하는데는많은시간이필요할것이다. 따라서향후 1년간은서로에대한탐색과의중확인그리고전략적대안마련을위해노력을기울일것이다. 그뒤부터는각각최적의대안을가지고협상에임할것이다. 협상은주로북한의핵안전조치와미사일문제등북한의군사적위협을감소시키는데초점을맞출것이다. 북한은미국이구상하는핵사찰과화전대체안에대해절대적으로반대할것이다. 제네바합의를북한이위반하고있다는증거가아직없는상태에서북한은미국의화전대체안에대해합의파기로맞대응할가능성이있고, 핵사찰에대해선핵심부품인도와함께이뤄질철저한사찰을강제할근거가없기때문에미국으로서는한계가있을것이다.

28 부시행정부의대북정책 전략과북 미관계전망 27 미사일협상에서도북 미간많은난관이예상된다. 북한은미사일수출 개발이외화획득, 군사적수단, 체제유지등을위해절대적으로필요하다고인식하고있기때문에미국과의협상에서쉽게양보하려하지않을것이다. 자위권을내세운미사일개발과자금마련을위한미사일기술 부품수출을저지할강제력을미국이가지고있지못하기때문에미국의일방적인구상하에협상을타결하기는많은어려움이있을것이다. 협상시미국은재래식군사력감축문제를의제에올리겠지만이문제가본격적으로거론될경우협상이더욱어려워질것이다. 이문제는남북한이군사적신뢰구축의토대하에진행되는것이더바람직할것이다. 핵 미사일문제에있어미국은현금보상이아닌이에상응하는보상을통해해결책을모색할수있다. 사안별로보상할것인가아니면일괄적으로할것인가에대해선충분한검토가있을것이다. 사안별단계적해결방안이시간만끌뿐핵 미사일문제해결에결정적으로도움이되지못했음을전례를통해알수있다. 북한이핵개발카드이후미사일카드를들고나온전례는미국에사안별해결보다는일괄타결을제시한다. 북한역시일괄타결에매력을느끼고있는듯하다. 그동안북한이전략적으로취한조치에대해클린턴행정부는대북지원과경제제재완화조치등을취했다. 하지만이는북한의식량난및경제난해결에단기적도움만주었을뿐경제회생에결정적인기여를하지못했다. 따라서본논문은북한의대량살상무기확산저지와북한문제해결을동시에해결하는차원에서일괄타결을제시하고자한다. 구체적으로그것은북한이동결대상에서제외된시설에대한 IAEA의무제한적인사찰과강화된안전조치이행을허용하고미사일개발 생산 수출 배치를중단한다. 그리고생화학무기생산을중단하고재래식군사력을감축한다. 이에대한대가로미국이대규모식량지원, 사회간접자본건설을위한차관, 농업개발지원, 테러지원국지명해제에이어전면적경제제재완화조치등의조치를취하며이어전력공급, 송배전망제공, 화력발전소추가건설, 인공위성대리발사등을제공한다. 나아가미국은북한과의수교및다방면에걸친교류 협력의확대등을통해북한의국제사회참여를이끌고이를통해연착륙의성공과한반도의평화와안정을위해노력한다.

29 28 統一政策硏究 미국의보상과전면적경제제재완화조치는종국적으로북한의경제발전에도움을줄것이다. 북한은핵 미사일개발을체제수호, 군사적수단, 협상카드등으로활용하고자하지만, 이를포기함으로써미국, 한국, 일본그리고서방세계로부터의경제지원및투자진출을얻을수있어북한의경제발전에기여하고이를바탕으로체제를안정시킬수있을것이다. 하지만일괄타결이 1~2년안에이뤄질것이라고는예측하기어렵다. 미국은 MD 추진을위해북한을미사일로무장한위협국가로계속해서부각시킬필요가있다. 개방 개혁이체제위협으로연결될것이라믿고있는북한의경우 2년후있을미국의총선에서대북포용정책을지지하는민주당의대승리를기대하면서좀더기다리려할것이다. 따라서북 미간은서로의실리를위해시간을조절할것이고최선의대안을가지고협상에임하려할것이다.

30 부시행정부등장이후북 미관계와남북관계전망 29 부시행정부등장이후북 미관계와남북관계전망 박종철 ( 통일연구원 ) 목 차 Ⅰ. 머리말 Ⅱ. 부시행정부의대북정책과북한의반응 Ⅲ. 북 미관계의현황과전망 Ⅳ. 남북관계전망 Ⅴ. 맺음말 Ⅰ. 머리말 남북문제는남북한당사자간의문제일뿐만아니라국제적문제이기도하다. 특히남북관계는한반도문제에대해서중요한영향력을행사하고있는미국의대북정책과밀접하게관련되어있다. 남북관계는남한, 북한, 미국이빚어내는복잡한삼각관계의전개방향과연계되어있다. 남북관계는북 미관계와한 미관계로이루어진세쌍의양자관계와길항관계를맺으면서전개되고있다. 특히북한핵문제대두이후북 미대화가진행되면서남북관계와북 미관계의상호관계가초점이되어왔다. 북 미핵협상이진행되는동안남북관계는전면중단되었으며, 한국은북 미협상의뒷전에서협상결과가미칠영향에대해서촉각을곤두세워야했다. 김대중정부의출범이후대북포용정책은클린턴행정부의대북포용정책과순조로운협조관계를유지하였다. 클린턴행정부는협상에의해북한핵문제를해결하기위한제네바합의를도출한데이어북한미사일문제도평화적방법에의한해법을마련하고자하는한편, 여러분야에서북한과동

31 30 統一政策硏究 시다발적으로회담을전개하였다. 김대중정부의대북포용정책은클린턴행정부의대북정책과보조를유지하는가운데남북정상회담을성사시키는성과를거두었다. 남북정상회담을계기로남북관계는국제적제약요인으로부터자율성을확보하고독자적인동력을지닌것으로여겨졌다. 그러나부시행정부출범이후미국의대북정책이조정됨으로써남북관계와북 미관계간에간격이생기고있다. 이상적으로보았을때, 남북관계, 북 미관계, 한 미관계가상호균형적관계를이루는이등변삼각형과같은관계가가장바람직하다. 남북관계가진전되고북 미관계가긴장상태에놓이게되면한 미간불협화음이발생할수있다. 반면북 미관계가진전되고남북관계가답보상태에놓이게될경우, 마찬가지로한 미간불협화음이발생할수있다. 따라서한국과미국이대북정책의기본방향, 원칙, 협상방식등에대한입장차이를좁히고대북정책에있어서평행성과대칭성을회복하는것이필요하다. 이를위해부시행정부의대북정책과이에대한북한의반응을조망하고이에따른북 미관계와남북관계의전개방향을점검하고자한다. 첫째, 부시행정부의대북정책과이에대한북한의입장을정리하고자한다. 둘째, 북 미관계를전망하고자한다. 셋째, 북 미관계의전개방향을염두에두고이와관련하여남북관계의전개과정을예상하고자한다. 결론적으로북 미관계와남북관계의병행발전을위한한 미공조의기본방향을제안하고자한다. Ⅱ. 부시행정부의대북정책과북한의반응 1. 부시행정부의대북정책 1) 기본방향 21 세기미국의대외정책에대해서공화당과민주당은목표, 기본방향, 안보개념, 외교수단, 우선순위등에있어서상당한차이를보인다. 공화

32 부시행정부등장이후북 미관계와남북관계전망 31 당과민주당의이러한대외정책상의차이는대통령선거기간동안부분적으로드러났다. 1) 부시행정부의대외정책은다음과같은점에서클린턴행정부의대외정책과차별성을보인다. 첫째, 부시행정부는현실주의적정책노선을취하고있다. 클린턴행정부는다자주의와협력을강조하는자유주의정책노선을택했다. 부시행정부는힘과경제적실리를강조하는현실주의정책노선을강조한다. 2) 부시행정부는현실주의에입각하여힘과경제적실리를바탕으로미국의헤게모니를유지하고자한다. 둘째, 부시행정부는다자관계보다양자관계및동맹국과의협력관계를강조한다. 3) 클린턴행정부는국제분쟁을해결하는데있어서유엔, NATO 등다자기구의역할을통한지지확보를중시했다. 그러나부시행정부는미 일동맹, 한 미동맹등동맹관계에기초하여국제질서를관리하고분쟁을해결하고자한다. 부시행정부에서무역대표부대표인로버트졸릭 (Robert B. Zoellick) 이나국방부장관럼스펠드 (Donald Rumsfeld) 는동맹관계의중요성을역설한다. 이러한맥락에서한 미 일동맹의연계도강조된다. 4) 셋째, 부시행정부는전통적군사안보를강조한다. 클린턴행정부는환경, 인권, 테러등을포함하는포괄적안보를강조하였다. 그러나부시행정부는포괄적안보위협보다전통적인군사적위협을강조한다. 부시행정부가지구온난화방지에관한교토의정서를거부한것도포괄적안보에대한관심결여를시사하는것이라고할수있다. 넷째, 부시행정부는핵 미사일등대량파괴무기의확산방지를위해외 1) 민주당과공화당의정강정책에대해서는다음을참조 2) Condoleezza Rice, Promoting the National Interest, Foreign Affairs, Vol. 70, No. 1. (January and February, 2000) 3) Robert B. Zoellick, A Republican Foreign Policy, Foreign Affairs, Vol. 79, No. 1. (January/February, 2ooo) 4) Robert B. Zoellick, A Republican Foreign Policy, Foreign Policy, Vol. 79, No. 1 (January/February, 200o); Donald Rumsfeld, Strategic Imperatives in East Asia, The Fourth Annual B.C. Lee Lecture of Heritage Foundation, March 3, 1998.

33 32 統一政策硏究 교적협상보다미사일방어체제구축및군사력에바탕한압박정책을선호한다. 클린턴행정부는북한의핵 미사일개발을중단시키기위해제네바합의 (1994) 와북한의미사일발사중단에관한모라토리엄 (1999) 을이끌어냈다. 그러나부시행정부는대량파괴무기위협에대해협상전략을택하기보다는미사일방어계획에의해방어망을구축하고자한다. 부시대통령은 2001년 5월 1일미국방대학연설에서탈냉전시대의새로운안보위협에대처하기위해서는미사일방어계획을구축해야하며, 이를위해탄도탄요격미사일개발을금지하기위해 1972년구소련과체결한 ABM조약을폐기하는한편, 핵무기를감축할것임을선언했다. 5) 부시행정부는기술적불완전성, 고비용, NATO 회원국및러시아 중국의반발, 미사일위협을과장한다는비난여론등에도불구하고미사일방어계획을추진하고자한다. 6) 다섯째, 부시행정부는단극체제 (unipolar system) 에서미국의우위를유지하기위해서가상적을설정하고이를위한군비확장을시도할것이다. 부시행정부는중국, 이라크, 북한등을가상적으로설정하고자할것이다. 그리고의회및국민여론의지지를받기위해국제적긴장요인을강조할것이다. 여섯째, 부시행정부는미국방정책의전략적중심축을아시아로설정하고미래전에대비하여전력을재배치할것이라는입장을표명하였다. 아미티지 (Richard Armitage) 미국무부부장관은한국방문시 ( ) 미국방정책의중심축의아시아로의이전, 해외기지를포함한전방배치병력의의존도약화, 신속배치전력강화, 정보시스템의절대우위유지, 과학기술의발전에따른전력의기동성향상및경량화등새로운전략원칙을밝혔다. 7) 한편, 부시행정부는아 태지역에서급속한경제성장을바탕으로국제적 5) Remarks by the President to Student and Faculty at National Defense University, May The White House, Office of the Press Secretary. 6) Jack Ruina, Missile Defense, Part VI, The Washington Post, March 4, ) 조선일보, 2001 년 5 월 11 일.

34 부시행정부등장이후북 미관계와남북관계전망 33 위상증대를추구하는중국을견제하고자할것이다. 탈냉전기미국의대중정책에대해서포용정책과봉쇄정책이대두하였다. 대중포용정책은중국을세계경제와국제적협력틀속으로끌어들여서전략적동반자관계를형성한다는것이다. 클린턴행정부는대중포용정책의기조에입각하여중국을전략적동반자로설정하고중국의인권과민주주의문제를상대적으로강조하지않았다. 반면대중봉쇄정책은중국의경제적잠재력과군사력증강을미국의우위에도전하는요인으로인식한다. 대중봉쇄정책은대중무역규제를유지하고중국의인권및민주주의의개선을강조하며, 중국의근본적인개혁없이중국과공존하기어렵다고전제한다. 부시는대중봉쇄정책의기조에입각하여중국을전략적동반자 (strategic partner) 가아니라전략적경쟁자 (strategic competitor) 로인식하고있다. 8) 2001년 4월초미국 Ep-3 정찰기와중국전투기의충돌사건은부시행정부출범이후미 중관계의첫시험대가되었다. 미국정찰기충돌사건은대만해협지역에서중국의군사력증강활동과이에대한미국의우려가누적되어발생했다. 미국과중국은미국정찰기충돌사건에대해서타협안을택했지만, 양국간잠재적갈등요인들이도처에잠복해있다. 미 중간긴장은천슈이벤타이완총통에대한미국방문비자발급과달라이라마티벳지도자의방미등을둘러싼중 미간신경전에서도나타났다. 미 중간갈등은타이완독립문제및타이완에대한미국의무기판매문제와도관련되어있다. 파월 (Colin Powell) 미국무장관은미국이하나의중국정책을지지하되, 중국이타이완에무력으로개입할경우미국은타이완편에서겠다는입장을밝힌바있다. 9) 부시대통령은 4월 25일 ABC 방송과의인터뷰에서타이완이중국의공격을받을경우, 미국은타이완을방어하기위해 미국이할수있는무엇이든 (whatever it took) 할것이라는입장을표명하였다. 이것은클린턴행정부가타이완문제에대해서지 8) Kim Sung-han, U.S.-China Relations after Spy-plane Incident, Korea Herald, April, 17, ) Statement of Secretary of State-Designate Colin L. Powell prepared for the Confirmation Hearing of the U.S. Senate Committee on Foreign Relations, January 17, 2001.

35 34 統一政策硏究 니고있었던전략적모호성 (strategic ambiguity) 과는대조된다. 10) 또한부시행정부는대만에대해서잠수함, 구축함, 헬리콥터, 대잠수함초계기등을포함하는군사무기를판매하기로결정하였다. 부시행정부의타이완지원정책은아 태지역에서중국을견제하고전략적우위를점유하기위한것으로미 중간갈등요인이되고있다. 미국의이러한대외정책의전반적기조속에서미국의대북정책의골격이형성되었다. 한 미정상회담 ( ) 은미국의대북정책점검을촉진하는촉매가되었다. 한 미정상회담결과발표된한 미공동발표문 ( ) 은전통적인한 미동맹관계를재확인하고, 대북포용정책에대한지지, 북한핵 미사일문제의해결등을강조하였다. 11) 그리고한 미정상회담후발표된미국무부의대북정책 6대원칙 ( ) 은한 미 일공조를바탕으로북한정권에대한현실적분석을통해대북정책을재검토하겠다는것으로서클린턴행정부의대북정책과차별화를시도하였다. 12) 그리고부시행정부의대북정책은한 미 일 3자조정감독회의 (TCOG)( ) 에서제임스켈리 (James A. Kelly) 미국무부아 태담당차관보에의해서설명되었다. 부시행정부의대북정책의기본방향은부시대통령에의해서 2001년 6 월 6일발표되었다. 부시대통령은대북회담을재개하되, 회의의제로서제네바합의의이행개선, 북한의미사일개발및수출문제해결, 북한의재래식군사력의위협감소를설정하였다. 그리고부시대통령은이러한의 10) David E. Sanger, Bush Tells Beijing the U.S. Is Ready to Defend Taiwan, The New York Times, April 26, ) 한 미공동성명은한 미동맹의재확인, 대북포용정책에대한지지와 2 차남북정상회담기대, 1994 년제네바합의의유지와합의이행을위한북한의동참촉구, 대북정책에있어한 미, 한 미 일공조, 대량파괴무기및운반수단의확산방지를위해적극적인비확산외교와방어체계강구등을포함하였다. Joint Statement by U.S. President George W. Bush and ROK President Kim Dae-jung, March 7, ) 미국무부는대북정책의 6 대원칙을한 미 일정책공조, 한국의한반도긴장완화지지, 북한정권에대한현실적인식, 대북정책전반재검토, 점검 (monitoring) 과검증 (verification), 북한의무기확산우려등으로정리하였다. US State Department Spokesman Richard Boucher, State Department Noon Briefing, March 9,

36 부시행정부등장이후북 미관계와남북관계전망 35 제들을남북관계, 한반도평화정착, 북 미관계개선, 한반도의지역안정등의문제와관련하여포괄적으로접근할것임을밝혔다. 또한북한의긍정적인호응에상응하여대북지원, 제재해제, 북 미관계개선등을추진할것임을표명하였다. 13) 이상을통해서나타난부시행정부의대북정책의골격은북한에대한인식, 협상원칙, 합의결과이행, 한국의대북포용정책에대한지지등에있어서다음과같은특징을지니고있다. 첫째, 부시행정부는북한의현실과변화전망에대해서부정적인평가를하고있다. 이점은클린턴행정부에서작성된페리보고서가북한의변화와체제전환을기대하기어렵다는판단하에 있는그대로의북한 (North Korea as it is) 과협상할수밖에없는현실을받아들인것과는대조적이다. 14) 특히부시대통령은한 미정상회담시김정일에대해개인적인의구심 (skepticism) 을갖고있으며북한에대해환상 (illusion) 을갖고있지않음을분명히하였다. 둘째, 부시행정부는대북협상의원칙으로엄격한상호주의를강조한다. 북 미제네바합의와북한미사일발사중단에관한모라토리엄은미국과북한의상호의무사항이행에관한상호주의원칙에입각해있다. 그러나부시행정부는북한의의무이행이만족스럽지못하며, 대북관계진전을위해서는북한이정치, 경제, 안보등각분야에서보다철처하게상호주의원칙을수용해야한다고주장한다. 셋째, 부시행정부는합의사항이행의원칙으로점검 (monitoring) 과검증 (verification) 을강조한다. 특히부시대통령은북한체제의폐쇄성으로인해북한과의합의내용에대한투명성확보가어렵기때문에북한과의협상에서는합의에대한완전한검증절차 (complete verification) 가필요하다고역설한다. 15) 13) Statement by the President George W. Bush, The White House, Office of the Press Secretary, June 6, ) Review of United States Policy toward North Korea: Findings and Recommendations, Unclassified Report by William J. Perry. October 12, ) Joint Press Conference by US President George W. Bush and ROK President Kim Dae-jung, March 7,

37 36 統一政策硏究 넷째, 부시행정부는북 미협상에관한클린턴정부의대북정책을이어받을의도가없으며, 모든문제를처음부터재검토하겠다는입장을표명하였다. 특히부시행정부는클린턴정부의업적인 1994년제네바합의에의한북한핵동결및 1999 년북한미사일발사중단합의를재검토하고자한다. 16) 다섯째, 부시행정부는한국정부의대북포용정책을지지하고남북정상회담이후의성과를긍정적으로평가하고 2차남북정상회담에대한기대도표명하였다. 그럼에도불구하고구체적으로포용정책의성과, 북한의변화평가등에있어서는미국이한국정부의입장과견해차이를보이는측면이있다. 17) 2) 사안별대북정책 (1) 제네바합의문제 부시행정부등장이후제네바합의의틀이전반적으로재검토대상이되었다. 미국의일부전문가들이경수로 2기건설계획에대해의문을제기하고이를전면재검토하여화력발전소로대체해야한다고주장하기도하였다. 이것은제네바합의의기본틀을전면적으로수정하는것을의미한다. 이들의주장은우선기술적 재정적어려움에도불구하고북한이경수로에서풀로토늄을추출할수있는가능성을완전히배제할수없다는것이다. 또한북한송배전망의낙후로경수로에서생산된전력의이용이불가능하기때문에북한에게전력공급을할수있는화력발전소가실용적이라는것이다. 그리고미국이매년북한에공급하기로한중유 50만톤의가격이 5년동안 3배이상상승하여 1억달러가되었기때문에화력발전소건설을통해대북중유제공비용을경감할필요가있다는것이다. 18) 그러나 16) 콜린파월미국무장관은북한의위협을평가하고대북정책을재검토하고있음을밝히고있다. Colin Powell's Remarks to the Pool after Meeting with South Korean President, Kim Dae-jung, March ) 김성한, 미국부시행정부의대한반도정책, 한 미안보연구회, 한국국제정치학회, 2001 년춘계학술회의발표논문,

38 부시행정부등장이후북 미관계와남북관계전망 37 경수로를화력발전소로대체하는것도비현실적이며, 미국이중유공급대신북한의발전시설보수및대체에너지개발을지원해야한다는견해도제기되었다. 이러한견해는북한의에너지난해소를위해배전망수선, 발전소및보일러복구, 연료공급시설재건설, 대체에너지개발지원, 에너지효율성향상등이효과적이라는것이다. 19) 이문제를둘러싼논란은한 미 일 3자조정감독회의 ( , 5. 28) 에서제네바합의유지방침이확인됨으로써일단락되었다. 20) 부시행정부는제네바합의를유지하겠다는입장을표명하였지만이행과정에대해서는보완이필요하다는입장을시사하였다. 부시대통령이한 미정상회담 ( ) 에서제네바합의이행을재확인하였음에도불구하고, 3월 8일파월국무장관은상원외교위원회에서경수로의전용가능성과감독방법, 감시및검증방법등제네바합의중일부를재검토할것이라고하였다. 부시행정부는북한이제네바합의를위반하였다는결정적증거를갖고있지는않으나, 북한의합의사항준수를신뢰하지못하고있다. 제임스켈리미국무부아 태차관보는제네바합의를준수하는것이필요하되앞으로개선이필요할지도모른다는점을시사하였다. 21) 미의회도북한핵활동의철저한검증이필요하며, 이를위해제네바합의를재검토할것을제안하였다. 제시헬름스 (J. Helms) 미상원외교위원회위원장은 3월 9일부시대통령에게북한의핵확산방지를위해서제네바합의를파기할것을촉구하는서한을보냈으며, 헨리하이드 (Henry Hyde) 미하원국제관계위원회위원장은북한의제네바합의이행에관한철저한검증이필요하다고주장하였다. 22) 18) Don Kirk, U.S. Doubts Rise on North Korean Deal to Build Nuclear Reactors, International Herald Tribune, February 26, 2001; 경수로건설사업은이외에도건설일정의지연, 건설비증가와재원조달문제, 핵심부품을제공하기로한 GE 사의참여포기, 북한근로자의임금인상요구와철수등의문제를안고있다. 19) David Von Hippel, Peter Hayes, and Timothy Savagel, Modernizing the US-DPRK Agreed Framework. AF.PDF 20) TCOG Meeting Joint Press Statement, March 26, 2001, May 26, ) Press Briefing following the TCOG Meeting, May 26, ) 하이드의원은공화당과민주당을포함한 Bipartisan Accord on North Korea, 를

39 38 統一政策硏究 미국이제네바합의에서특히문제시하고있는것은북한경수로건설의지연으로인해과거핵활동규명이지연되고있다는것이다. 미국은북한핵동결에관한제네바합의가철저하지못했으며, 제네바합의의개정에의해북한핵시설에대해보다철저한사찰이이루어져야한다고여기고있다. 과거핵투명성규명문제는경수로사업일정과도관련되어있다. 제네바합의에의하면경수로핵심부품의북한전달시점을전후하여북한이핵안전협정의모든임시 일반사찰을받도록되어있다. 또한북한의과거핵활동이규명되어야원자력에너지법 (Atomic Energy Act) 및핵비확산법 (Nuclear Nonproliferation Act) 에근거한대북제재해제와원자력기술이전에관한미 북원자력협정이체결되어경수로핵심부품이북한에게제공될수있다. 부시행정부는북한의과거핵투명성을확보하기위해북한에대해특별사찰을포함한여러가지방안들을요구할것이다. (2) 북한미사일문제 클린턴행정부는 1999 년 9월북한미사일발사중단에관한합의를도출하고이후북한미사일의수출및개발문제에대해서협상을진행하였으나이문제를완전히해결하지못했다. 그러나 2000년 10월울브라이트미국무장관의김정일면담시미사일문제에관한타협이시도된것으로알려졌다. 김정일은미국의인공위성대리발사, 10억달러에해당하는식량 석탄등현물지원등을조건으로사거리 300마일이상의미사일개발포기, 부품 기술 중개를포함한미사일수출과관련된모든활동의중단등을수용할의사를밝혔다고한다. 단, 검증문제와이미배치된미사일의처리문제는미합의사항으로남겨졌다고한다. 이후쿠알라룸푸르에서개최된미사일협상 ( ) 에서미국은북 미정상회담시서명될기본협정초안과양측의세부의무사항을명시한비공개서한을북한에전달했다고한다. 23) 물론협상이진행되었을경우장애요인이있으며완전한타 구성하여대북정책을전면재검토할것을제안했다. Representative Hyde on North Korea, March ) Michael R. Gordon, How Politics Sank Accord on Missiles With North Korea,

40 부시행정부등장이후북 미관계와남북관계전망 39 결이이루어질때까지상당한시일이소요되었을가능성이있다. 24) 그럼에도불구하고미사일문제에관한큰틀이접근되었다는것은중요한의미가있다. 콜린파월미국무장관은 3월 6일클린턴정부의대북정책가운데유망한요소 (some promising elements) 를검토할것이라고언급함으로써북 미미사일협상의성과를이어받을가능성이있음을시사하였으나, 25) 다음날입장을선회하여대북정책을전면적으로재검토할것이라는입장을밝혔다. 그리고제임스켈리미국무부아 태차관보는클린턴행정부말기에진행된북 미미사일협상은매우불완전하였으며마무리되지않았다고지적하였다. 26) 부시행정부는클린턴행정부말기에이루어진북 미미사일협상의성과를계승하기보다이문제에대한북한의양보와철저한검증을요구할것이다. 부시행정부와공화당의회는미사일수출중단에대한금전적보상과미사일개발중단에대한인공위성발사등보상조치에대해서부정적인입장을취할것이다. 미국이북한에대해보상을제공하더라도그부담을일본, 한국등관련국가에게전가시키려고할것이다. 북한미사일문제는부시행정부의미사일방어계획과밀접하게관련되어있다. 북한미사일개발은부시행정부가미사일방어망을구축하려는중요한이유의하나이다. 부시행정부는북한미사일문제가협상에의해해결될경우, 미사일방어계획을구축하려는명분가운데하나가손실되는것을감수해야한다. 이러한이유에서민주당의원인토마스앨런, 바니프랭크, 엘런토셔등 5명은부시행정부가 MD 추진을위한명분으로북한미사일개발을과장하고있다고비판하고클린턴행정부의대북포용정책을지속할것을촉구하였다. 27) The New York Times, March 6, 2001; Wendy R. Sherman, Talking to the North Koreans, The New York Times, March 7, ) William Drennan, U.S. Foreign Policy in the New Century, 통일연구원간담회, ) Steven Mufson, Bush To Pick Up Clinton Talks on North Korean Missiles, The Washington Post, March 7, ) Press Briefing following the TCOG Meeting, May 26, ) 동아일보,

41 40 統一政策硏究 부시행정부의고민은최소한의비용으로북한미사일개발을중단시키면서도미사일방어계획을추진할수있는근거를확보하는것이다. 이와관련하여클린턴행정부에서대북정책조정관을지내고북 미미사일회담에관여했던웬디셔먼 (Wendy Sherman) 은미사일방어계획과북 미미사일협상을동시에추진할것을제안한다. 셔먼에의하면미사일방어계획을추진하는데에는많은시일이소요되며, 대북미사일협상을타결하고이행하는데에도많은시간이소요된다는것이다. 따라서북 미미사일협상과미사일방어계획을병행추진하되, 북 미미사일협상에서성과가있으면미사일방어계획을수정할수있다는것이다. 미사일방어계획을추진하더라도적은비용으로외교적방법을통해서북한미사일개발을중단시킬수있는대안을포기하는것은비합리적이라는것이다. 28) (3) 한반도평화와주한미군문제 미국은한반도평화체제전환보다는한반도의긴장완화와신뢰구축에대해서보다많은관심을지니고있다. 미국은한반도평화체제전환과정에서한반도불안이야기되거나미국의안보이익이손상되지않기를희망한다. 특히부시행정부는한반도평화체제의여건조성을위해서북한의전방배치병력의후방이동, 군사력감축등한7반도의군사적긴장완화조치이행을강조하고있다. 부시행정부출범이후토머스슈워츠한미연합사령관과데니스블레어미태평양사령관은미상원에출석하여북한의군사력이최근증강되었다고증언하였다. 29) 앞으로미국은한반도평화체제정착에서체제전환방식이나절차문제보다실질적인군사적긴장완화조치및점검 (monitoring) 과검증 (verification) 에대해서높은관심을보일것이다. 미국의이러한입장을감안하여김대중대통령은 2001년 3월방미기간 28) Wendy R. Sherman, Past Progress and Next Steps with North Korea, Presentation at the United States Institute of Peace, March ) 동아일보, 2001 년 3 월 31 일.

42 부시행정부등장이후북 미관계와남북관계전망 41 동안 4자회담을통해한반도평화체제전환을추진하는한편, 남북회담을통해한반도긴장완화와신뢰구축을추진할것임을밝혔다. 이것은남북한이군사적긴장완화에대해서협의하되, 한반도안보상황의변화를초래할한반도평화체제전환에대해서는미국과의협의하에국제적해결방안을모색하겠다는것이다. 부시행정부는남북한이평화문제에관한회담을함으로써한 미동맹과주한미군의위상에변화가초래될가능성을우려한다. 미국은한반도평화문제에관한논의가북한과미국및남한에서주한미군철수론으로이어질것을염려한다. 주한미군의위상변화는필연적으로주일미군의위상변화와연결되며, 이것은미국의아시아 태평양전략의변화를예고하는것이다. 특히미국은한반도평화체제전환과정에서주한미군의위상변화에대해서민감한반응을보이고있다. 남북정상회담후미국이여러경로를통해서주한미군의역할을강조한것은미국의이러한관심을반영한다. 미국은 6 15 남북공동선언의자주원칙이주한미군철수를의미하는것으로해석될가능성에대해서높은관심을표명하였다. 미국은통일과정및통일후에도동북아지역의안정을위해서주한미군이계속필요하다는입장을견지하고있다. 30) 부시행정부가출범한후에번스리비어 (Revere) 주한미대사대리는 2차정상회담에서남북합의문이채택될경우, 한 미동맹과주한미군에관련된부문은한 미간협의되어야한다는견해를피력하였다. 31) 30) 남북정상회담후주한미군의필요성에대해서언급한미국의관료및전문가들은다음과같다. 케네스베이컨미국방부대변인 주한미군은한반도통일후에도안정세력으로남을것, ; 리처드바우처미국무부대변인, 주한미군은한국과미국간의문제이며양국이필요로하는한주둔할것, ; 매들린올브라이트미국무장관, 주한미군철수나감축은시기상조이며, 이를고려하고있지않다, ; 스티븐보스워스주한미대사, 북한의위협이존재하는한주한미군이계속주둔할것임, ; 반면, 향후주한미군의철수가능성에대한언급도있다. 제시헬름스미상원외교위원장, 남북한관계개선이진정한것이라면미국은주한미군철수계획을세워야한다, ; 월리웜코언미국방장관, 미래의어떤시점에서는주한미군의규모가어느정도가되어야하는지에대해검토해보아야할것, 중앙일보, ) 조선일보,

43 42 統一政策硏究 한편, 미국이세계전략을재편하는과정에서주한미군의위상과역할이조정될가능성도있다. 파월미국무장관은해외주둔미군사력의재배치 (military realignment) 에대해서언급하였다. 미랜드연구소는미국이안보정책의중심축을아 태지역으로이동하고미 일동맹을강화하는한편기동성있는군사력을괌과오스트레일리아등으로배치하여중국의군사적위협에대처해야한다는전략을제안하였다. 32) 이러한점들을감안할때, 앞으로해외주둔미군전력의전면적배치조정과정에서주한미군의배치조정문제가대두할가능성도배제할수없다. (4) 남북관계와한국의대북포용정책 부시행정부는원칙적으로는한국의대북포용정책의성과를지지한다. 그러나부시행정부는한반도문제해결을위한남북대화의중요성을인정하되, 구체적인성과를바탕으로남북관계가진전되는것이바람직하다는입장을지니고있다. 미국은한반도긴장완화나실질적인성과없이남북대화의당위성이지나치게강조되는것을바람직하게여기지않는다. 부시행정부는북 미관계의진전없이남북관계만진전될경우, 미국의대북협상력이약화될것을우려한다. 특히부시행정부는남북경협, 군사적신뢰구축등에있어서남북관계진전이미국의대북영향력을감소시키지않을것을희망한다. 예를들면, 미국은남한의대북전력지원이제네바합의에대한북한의준수의무를약화시킬것이라는가정하에대북전력지원이경수로사업을고려한포괄적인대북에너지사업의틀속에서진행되어야한다고여긴다. 또한미국은금강산관광등남북경협으로인한경제적이익이북한의군사력강화에전입될가능성을우려한다. 또한미국은남북한의군사적신뢰구축이정전체제관리에관한유엔사및주한미군의관할권을침해하지않기를희망한다. 그리고 2차남북정상회담의추진과정, 예상의제, 남북공동발표문의내용등에대해서도미국은민감한관심을보일것이다. 32) Zalamy Khalilzad, David Orletsky, et al., The United States and Asia: Toward a New U.S. Strategy and Force Posture (Rand 2001)

44 부시행정부등장이후북 미관계와남북관계전망 43 한편, 미국은남북관계진전을위한국제적협력망구축이한 미동맹의결속력을이완시킬가능성을우려한다. 미국은한반도평화정착과북한의국제사회진출을위해서한국이대중 러에대해협력외교를실시함으로써한 미공조의중요성이감소될상황을우려한다. 2001년 3월초한 러정상회담시 ABM조약준수에대한한국의지지입장표명에대해미국이강력하게반발했던것은한국의대주변국균형외교에대한미국의견제라고할수있다. 2. 북한의반응 북한은클린턴행정부하에서이루어졌던북 미제네바합의와미사일발사동결을토대로북 미관계가계속개선되기를희망한다. 이것은대미관계개선을통해서체제안보, 경제난극복, 국제사회진출등을달성하고자하는북한의정책적목표에서연유한다. 북한의개방과대외관계개선도궁극적으로대미관계개선을위한포석이라고할수있다. 따라서부시행정부의등장은북한에게매우난감하지않을수없다. 부시행정부의대북강경정책에대해서북한은한편으로는강하게부정적인반응을보이고있다. 북한외무성대변인성명 ( ) 은부시행정부의상호주의, 단계적접근, 경수로사업의지연, 미사일방어체제구축등을비난하고, 미사일문제에대한북한의제안이수용되지않을경우, 미사일발사를재개할수도있음을시사하였다. 33) 또한북한은경수로지연에대한보상이제공되지않으면핵동결을중단할수있음을언급하였다. 34) 북한이한반도군축을위해서는주한미군철수가선행되어야한다는주장을제기한것도부시행정부의대북정책에대한반응이라고할수있다. 35) 미국이북한의재래식군사력감축문제를제기함에따라북한은주한미군철수가재래식군축과연계되어야한다는입장을표명한것이다. 이것은북한이미국을상대로한반도평화안보를논의하겠다는기존입장 33) 북한외무성대변인담화, 조선중앙통신, ) 조선중앙통신, 2001 년 5 월 16 일. 35) 로동신문, 2001 년 4 월 16 일.

45 44 統一政策硏究 을반복한것이라고할수있으며, 북 미회담을위한협상지렛대를확보하기위한것일수도있다. 한편, 북한은부시행정부의대북강경정책을비난하면서도대북협상을위한여지를남겨놓고있다. 36) 북한 로동신문 사설 ( ) 은북 미대결해소와관계개선을희망하며, 클린턴행정부하에서여러가지대화와공동합의문이발표되었음을상기시켰다. 북한은아세안지역안보포럼 (ARF) 고위관리회의의의장보고서에 북 미제네바합의 ( ) 와 북 미공동선언 ( ) 을포함시켰다. 이것은북한이클린턴행정부하에서이루어진북 미관계진전의성과를바탕으로부시행정부와대화를재개하기를희망하는것이라고할수있다. 37) 김정일위원장은페르손 (Goran Persson) 스웨덴총리와의면담 ( ) 에서미국에게대화를희망하는유화적인메시지를보냈다. 김정일위원장은미국을적으로간주하지않는다고함으로써미국과의화해의사를피력하였다. 또한김정일위원장은미국의대북정책검토가남북대화중단의이유라고언급함으로써한 미공조에대한불만을표출했다. 아울러김정일위원장은 2003년까지미사일발사유예를유지할것이라고밝힘으로써부시행정부의대북정책을보다유화적방향으로유도하려는의도를나타냈다. 그러나김정일위원장은 미사일기술수출은무역이며, 살사람이있다면팔겠다 고언급함으로써미사일수출은미국의보상을전제로협상하겠다는점을밝혔다. 38) 북한은미국의대북강경정책을정당화시킬수있는미사일발사재개는자제하되, 미국과의대화재개를통해경제적실리를대가로미사일수출을양보할수있다는이중적신호를보낸것이다. 6월초북 미대화가재개된후북한의대미정책은양면적으로나타났다. 2001년 6월 18일발표된북한외무성대변인성명은일단북 미대화재 36) 조선중앙방송, 2001 년 3 월 14 일, 2001 년 3 월 17 일 ; 로동신문, 2001 년 3 월 17 일, 2001 년 3 월 18 일, 2001 년 3 월 20 일 ; 37) 동아일보, 2001 년 5 월 25 일. 38) 중앙일보, 2001 년 5 월 4 일, 5 월 5 일 ; 북한은연간 1 백여기의스커드미사일생산능력을보유하고있으며, 지금까지이란 시리아 파키스탄등중동국가를주축으로 4 백여기의미사일을수출한것으로판단된다. 파키스탄의가우리, 이란의샤하브 -3 미사일도북한의노동미사일기술 부품을바탕으로제조된것으로추정된다.

46 부시행정부등장이후북 미관계와남북관계전망 45 개에대해서는긍정적인입장을나타냈다. 그러나북한은미국이의제로설정한핵문제, 미사일문제, 재래식군사력문제등이회담의전제조건으로설정될수없다는입장을밝히는한편, 재래식군사력문제를논의하기위해서는주한미군철수가선행되어야한다고주장하였다. 반면북한은북 미제네바합의와북 미공동커뮤니케 ( ) 가준수되어야함을강조하였다. 그리고주목할사항은북한이경수로사업지연에대해전력손실을보상해야한다고주장한것이다. 이것은미국의핵사찰요구에대해북한이전력손실보상이라는협상수단을제기한것이라고할수있다. 39) 이처럼북한은부시행정부등장이후기존에이루어진북 미합의의틀위에서북 미대화를재개하고실리확보를대가로핵 문제와미사일문제를해결하고자하는입장을표명하였다. 그리고이를위해상황에따라대미비난의수위를조절하는한편, 핵동결중단등을위협수단으로활용하고자한다. Ⅲ. 북 미관계의현황과전망 1. 북 미대화중단 부시행정부의대북정책검토가진행되는동안북 미고위급회담과북 미미사일회담이중단되었다. 이에따라북한을테러지원국가명단에서제외하는것을포함한미국의대북경제제재해제가지연되고, 북 미연락사무소설치도지체되었다. 부시대통령은한 미정상회담시 ( ) 클린턴정부의대북정책을이어받을의도가없으며, 미국이빠른시일안에 (anytime soon) 북한과의미사일회담에나서지않을것이라는입장을표명하였다. 그러나그후미국은대북정책검토가마무리되는대로북 미대화를재개할것이라는기본적인입장을밝혔다. 40) 북 미대화가중단됨에따라북 미진전의실질적지표의하나인북한의 39) 중앙방송, 2001 년 6 월 18 일. 40) 2001 년 5 월 14 일콜린파월미국무장관의 CNN 인터뷰, 동아일보, 2001 년 5 월 16 일.

47 46 統一政策硏究 테러지원국명단도지속되었다. 북한과미국은 2000년 3차례 (3월, 8월, 10월 ) 에걸쳐테러지원국문제에대해서협의하였으며, 2000년 10월테러지원국문제에관한북 미공동성명이발표되기도하였다. 북 미공동성명에서북한은반테러리즘입장을표명하고반테러리즘조치를위해협력하기로하였으며, 미국은북한을테러지원국명단에서제외하는것을고려하기로하였다 41) 그러나 2001년 5월미국은일본적군파테러리스트에게은신처를제공하고있으며, 필리핀의테러집단에게무기를판매했다는것을근거로북한을테러지원국명단에서제외하지않았다. 42) 북한이국제금융기구에가입하여국제차관을도입하기위해서는테러지원국에서해제되는것이선결조건이다. 북한이테러지원국으로계속지정됨으로써북한의국제기구가입및차관도입이실질적으로불가능하게되었다. 북한은 2000 년 8월아시아개발은행에가입신청을제출하였으며 2001년 5월총회에참석하기를희망하였다. 아시아개발은행은그동안가입신청을제출한국가에대해서연차총회에옵서버로참석하도록허용해왔다. 그러나미국의반대로북한의아시아개발은행연차총회참석은거부되었다. 43) 북 미대화가단절되고있는동안북한은미사일발사유예를지속함으로써미국의대북강경정책을완화시키려고노력하는한편, 북 미접촉창구를가동하기위해노력하였다. 또한북한은대유럽외교를통해국제사회에대해북한의변화와대외관계개선에대한긍정적인이미지를제고함으로써북 미대화를위한국제적분위기를조성하고자하였다. 스웨덴총리이자유럽연합의장인페르손총리의북한방문은북한의대유럽외교의상징적성과였다. 북 미대화가지연되는동안미국은북 미관계경색이남북관계진전의걸림돌이되고있다는지적을감수해야했다. 북한은부시행정부의출범이후미국의대북정책및한 미공조가남북대화교착상태의원인이라는입장을직 간접적으로표명하였다. 44) 북한은남북대화중단의원인이미국 41) Joint U.S.-DPRK Statement on International Terrorism, October 6, ) 미국은북한, 쿠바, 이란, 이라크, 리비아, 수단, 시리아를테러지원국으로지정하였다. U.S. Department of State, Patterns of Global Terrorism, 2000, April, ) 동아일보, 2001 년 4 월 30 일.

48 부시행정부등장이후북 미관계와남북관계전망 47 의대북강경책때문이라는것을지적함으로써남한으로하여금미국에게대북접촉을제안하도록하였다. 북 미대화가중단되는동안북한은한 미균열을시도하고, 이것이한 미의대북협상력을약화시키는결과를초래하였다. 이러한점을감안하여리처드바우처 (Richard Boucher) 미국무부대변인은 2차남북정상회담을포함한남북대화를지지하며, 미국의대북정책검토가남북대화의속도에영향을주지않기를바란다는입장을표명하기도하였다. 45) 2. 북 미대화재개 미국은대북정책검토가마무리됨에따라 2001년 6월 13일뉴욕에서북 미대화가재개되었다. 북 미회담은잭프리처드미한반도평화담당특사와이형철유엔주재북한대표부대사간에이루어졌다. 클린턴행정부말기에조명록북한특사의방미와올브라이트미국무부장관의방북이있었던점을감안하면북 미대화는실무급회담에서재개된것이었다. 46) 북 미대화의결과공식적인발표문이발표되지않았다. 그러나그동안발표된미국의대북정책을감안할때, 미국은북한의핵사찰의무이행, 북한미사일의수출및개발중단, 북한의재래식군사력위협등을제기하였을것이다. 그리고북한은미국의강경한대북정책을비난하는한편, 전력손실보상, 미사일수출중단에대한물질적보상, 주한미군철수등을요구했을것으로짐작된다. 앞으로북한과미국은상대방의의사를탐색하면서각자이익을최대화하기위한줄다리기를할것이다. 북한핵 미사일문제가가장첨예한쟁점이기때문에이문제의해결양상에따라북 미관계의전반적범위와속도가결정될것이다. 앞으로전개될북 미대화의형태로는북 미관계의전반적틀에대해서논의하는고위급회담과함께미사일문제, 미군유해송환 44) 북한은 ARF 에제출한연례보고서에서도미부시행정부의대북강경정책때문에미 북관계남북관계가진전되지않고있다고주장하였다. 조선일보, 2001 년 5 월 22 일. 45) 조선일보, 2001 년 5 월 7 일. 46) 동아일보, 2001 년 6 월 14 일.

49 48 統一政策硏究 등세부의제에관한분야별회담이개최될수있다. 북한미사일문제의해결이가장첨예한문제이기때문에북 미미사일회담이초점이될것이다. 북 미미사일회담은수출, 개발, 검증, 배치미사일의처리등의문제를둘러싸고전개될것이다. 협상결과, 미사일문제의각이슈별로단계적으로합의가도출될수도있고, 관련이슈들을망라하여일괄타결이이루어질수도있다. 북한의미사일수출 개발포기에대해물질적보상과기술적보상을마련해주는것이최대쟁점이될것이다. 북한에대한보상방안을마련하는데있어서미국은직접적경제적부담을최소화하려고할것이며, 한국, 일본, 유럽연합등에게부담을분담시키고자할것이다. 한편미국이사찰의무강화등을포함한제네바합의의수정을제기할경우, 북 미핵협상이또다시개최될수있다. 미국이제네바합의의수정을제기할경우, 북한은일차적으로반대의사를표명할것이다. 그러나북한이추가전력제공, 송배전망건설등추가보상을얻기위해제네바합의의수정에응할수도있다. 또한제네바합의의수정을위해서는한국, 일본, 유럽연합등의동의가필요하다. 47) 북 미제네바합의가타결된이후, 북한경수로사업은 KEDO 가주관해왔기때문에, 북 미핵협상이재개될경우, 북한- 국제원자력기구, 북한-KEDO, 미국-KEDO 간의상대적관계가복잡해질것이다. 따라서제네바합의의수정은미국, 북한, 남한, 일본, 유럽연합, 국제원자력기구, KEDO 등이포함된다차원적인복합협상이될것이다. 3. 북 미관계악화와긴장고조 북 미협상이재개되더라도북한핵 미사일문제등을둘러싸고첨예한의 47) 미외교협회가부시대통령에게제안한서한은북한핵시설해체의지연, 심각한기술적 법적장애요인등을고려하여북 미제네바합의를재검토하되, 미국이한국, 일본, 유럽등과함께검토작업을할것을제안하였다. 제네바합의를신중하게재검토해야함. A Letter by Council on Foreign Relations' Korea Task Force to U.S. President George Bush, March

50 부시행정부등장이후북 미관계와남북관계전망 49 견대립이예상되기때문에회담이결렬되고긴장이고조될가능성을배제할수없다. 북 미핵협상과정에서나타난협상, 회담결렬, 긴장고조, 협상재개과정이반복될수도있다. 48) 특히부시행정부가대북정책에있어서상호주의, 검증, 점검등을강조하고있으며, 북한에대한물질적보상에대해서비판적입장을지니고있기때문에협상이순조롭지않을것이다. 북한도핵 미사일을체제수호의최후보루로인식하고있기때문에쉽게양보하려고하지않을것이다. 이상과같은점들을고려할때, 북 미회담이결렬되고위기가조성될가능성도있다. 그러나미국이대북경제제재를강화하거나무력제재를동원하기는어려울것이다. 미국의대북경제제재는실효성이적으며, 중국과일본, 유럽연합의반대에직면할것이다. 더욱이대북무력제재는북한의반격가능성으로인해많은위험을수반한다. 특히중국과한국은대북무력제재를강력하게반대할것이다. 북한도핵동결파기나미사일발사재개와같은극단적조치를취하기어려울것이다. 북한은대외개방과국제관계확대를송두리째무산시킬극단적조치를취하기어려울것이다. 또한대내적으로볼때, 공화당출신상원의원인제임스제퍼즈 (James Jeffords) 의원의탈당으로상원에서다수를차지한민주당의원들이부시행정부의대북강경책에대해제동을걸고자할것이다. 보수주의자인공화당의제시헬름즈 (Jesse Helms) 의원대신외교위원장직을맡은조지프바이든 (Joseph Biden) 의원은부시행정부의대북강경책을견제하는입장을지니고있다. 또한공화당존워너 (John W. Warner) 위원장으로부터상원군사위원회장직을인수받은민주당의칼레빈 (Carl M. Levin) 의원은미사일방어와펜타곤의예산지출증액등부시행정부의핵심적인정책현안에제동을걸것으로예상된다. 49) 따라서북 미대화가결렬되고긴장국면이조성되더라도일정기간동안의냉각기를거친후북한과미국이협상을재개하여최대의공통이익을모 48) 북 미협상의결렬, 긴장고조, 재협상의반복적과정에대해서는다음을참조하기바람. Leon U. Sigal, Disarming Strangers: Nuclear Diplomacy with North Korea (Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1998) 49) Chair Changes Likely to Alter Priorities, Washington Post, May 27, 2001.

51 50 統一政策硏究 색하기위해노력할것이다. 북 미대화가교착상태에빠질경우, 카터전미대통령이북한핵문제해결의돌파구를열었듯이고위급인사가국면전개를위한비공식역할을수행할수도있다. 50) Ⅳ. 남북관계전망 남북관계는다차원적인성격을지니고있다. 남북관계는세계적차원의안보문제, 그리고한반도안보문제와밀접하게관련을맺고있다. 세계적안보문제는대량살상무기및운반체계의확산방지, 미사일방어계획등에대한것이다. 한반도안보문제는한반도평화체제, 한 미동맹의역할, 주한미군의위상등에관한것이다. 그리고남북관계는대북포용정책의지속, 2차남북정상회담, 남북협력사업의진전등에관한것이다. 북한핵 미사일문제의해결양상은남북관계에영향을미치는중요한외적요인이다. 또한한반도평화체제전환과주한미군의위상변화등도남북관계에영향을미치는외적요인이다. 한편각차원별로주요행위자가다르다. 세계적차원의안보문제인북한핵 미사일문제의주요행위자는북한과미국이다. 한반도평화문제의주요행위자는남북한과 4자회담이다. 남북관계의주된행위자는물론남북한이다. 각차원별행위자는상호독립적으로행동하기보다는구조적으로다른차원의행위자들과직 간접적으로연결되어있다. 특히남북관계는남한, 북한, 미국의삼자간역학관계로부터많은영향을받고있다. 남북관계는북 미관계, 한 미관계의세쌍의양자관계와연계된틀속에서전개되고있다. 따라서북 미관계의시나리오와밀접한관련을맺고전개될남북관계의전개양상을세가지유형으로전망할수있다. 50) 예를들면, 임동원통일부장관은호놀롤루에서개최된한반도민간전문가회의에서남북한, 미국, 일본의비정부 4 자회의를추진하기위한방안의일환으로페리전미대북정책조정관의북한방문이논의되었다고했다. 조선일보, 2001 년 6 월 1 일.

52 부시행정부등장이후북 미관계와남북관계전망 남북관계의답보상태 남북정상회담이후획기적인진전을이룩했던남북관계가 2001년들어답보상태를보이고있다. 5차남북장관급회담 (3. 13일예정 ), 세계탁구단일팀구성, 적십자회담 (4.3 예정 ) 등이무산되었다. 또한남북관계개선의물꼬를텄던금강산관광사업이난항을겪고있으며, 경의선연결사업도지연되고있다. 무엇보다도남북관계의또하나의모멘텀이될 2차정상회담이지연되고있다. 이런가운데서도남한은인도적차원에서비료 20 만톤을북한에게지원함으로써남북화해의끈이유지되고있다. 남북관계가정체상태에놓여있는이유는여러가지이다. 대북포용정책에대해서비판적인남한의보수적견해와대북지원의경제적부담이남북관계진전의걸림돌이되고있다. 북한이부시행정부등장이후대미정책조정에초점을두고남북관계를북 미관계의틀속에서접근하고있는것도남북관계를정체시키고있는요인이다. 그러나남북관계정체의가장큰이유는북한에대해서강경책을구사하고있는부시행정부의등장이다. 부시행정부의등장으로인한북 미관계의소강상태가남북관계정체의가장큰요인이되고있는것이다. 부시행정부의대북강경정책은남북관계진전에대해서다음과같은영향을미치고있다. 첫째, 부시행정부의등장으로인해한반도문제의국제적성격이강화됨으로써남북한의주도적역할이제약되었다. 남북정상회담은한반도문제의한반도화영역을확대시켰으나, 부시행정부의등장으로인해한반도문제에대한국제적규정성이커지고있다. 51) 둘째, 이슈를기준으로하면, 부시행정부의등장이후핵 미사일문제의비중이커짐에따라남북화해 협력의영역이제약되게되었다. 이것은핵 미사일문제의전개양상이남북화해협력에영향을미치는독립변수의역할을하고있다는것을의미한다. 셋째, 남북한, 미국의 3자관계에서북 미관계의비중이남북관계에비 51) 김기정, 미국신행정부의한반도정책과남북한관계, 동아일보 21 세기평화연구소국제학술회의, 동북아시아의평화와협력,

53 52 統一政策硏究 해커졌다. 북 미핵협상기간동안남북대화는단절되었으나남북정상회담이후남북관계가북 미관계를앞서는현상이나타났다. 그러나부시행정부의등장으로인해북 미관계의진전없이남북관계가진전되기힘든상황이발생하였다. 넷째, 한반도평화문제에있어서도북 미대화의중요성이증대하였다. 김대중대통령은한 미정상회담 ( ) 시남북한이한반도긴장완화방안을강구하되한반도평화체제전환은 4자회담에서추진할것이라는입장을밝혔다. 또한부시행정부가한반도긴장완화와북한의재래식군사력의군축을강조하고있기때문에한반도군사안보문제에서북한과미국의입장이중요해지고있다. 다섯째, 한 미동맹의구속력이강조됨에따라남북관계의자율성이제약되고있다. 남북화해 협력과한반도평화체제정착은필연적으로한 미동맹의성격을변화시킬것이다. 그러나부시행정부는남북관계진전과한반도평화체제전환이한 미동맹과주한미군의위상에영향을미치는것을바라지않고있다. 따라서남북관계와한반도평화정착에있어서남북한의자율적영역보다한 미동맹의규제력이강해졌다. 여섯째, 미국의대북경제제재해제지연은북한의경제개방및차관도입, 남북경협을제약하고있다. 북한의경제개방과남북경협을활성화하기위해서는국제사회의대북투자가필요하다. 특히남북합작생산품의대미수출을위해서는테러지원국에서생산된제품의미국수입을규제하고있는미국의대북경제제재가해제되어야한다. 첨단산업분야에서남북경협이이루어지려면테러지원국에대해서자국기술의이전을금지하고있는바세나르협정의규제대상에서북한이제외되어야한다. 더욱이북한이 IMF, IBRD, ADB 등국제금융기구에가입하고이기관으로부터차관을도입하기위해서는북한이테러지원국명단에서제외되어야한다. 52) 따라서미국의대북경제제재해제지연은실질적으로북한의개방및남북경협을제약하고있다. 52) 박종철, 북 미경제관계 : 적성국관계에서경협관계로의변화전망, 통일문제연구, 제 11 권제 2 호 (1999 하반기 ), pp. 139~148.