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1 연구총서 미국의대북정책과북한의반응 김국신 통일연구원

2 요약

3 본보고서에수록된내용은집필자의개인적인견해이며당연구원의공식적인의견을반영하는것이아님을밝힙니다.

4 본연구는클린턴행정부와부시행정부의군사 안보전략을비교검토하여미국의대북정책에대한이해를높이고자한다. 먼저클린턴행정부의국가안보전략, 국방정책, 동아시아전략을검토하고대북정책추진실태를논의하고자한다. 그리고부시행정부출범이후미국의새로운군사 안보전략과외교정책의특징을검토하고대북정책에관한입장을분석하고자한다. 아울러미국의대북정책에대한북한의반응과향후북 미협상관련문제점들을논의하고자한다. 마지막으로북 미관계개선을위한우리의대응책을논의하고자한다. 1. 클린턴행정부의국가안보전략과대외정책 클린턴대통령은출범초기대외정책의기조로서 개입과확대의국가안보전략 을제시하였다. 클린턴민주당행정부는개입 확대전략에입각하여러시아를비롯한구소련지역의개혁지원, UN의평화유지활동에적극참여, 다자간안보대화촉진, 대량살상무기확산금지, 세계적인군축등을강조하였다. 클린턴행정부는재정적자및무역적자해소등경제회복에국가정책의우선순위를부여하고국방정책을전면적으로재조정하였다. 미국방부는향후 2015년까지세계적차원에서미국에군사적으로도전할수있는국가가출현하지않을것으로평가하였다. 그리고거의동시에발생하는 2개주요지역전쟁에모두승리 (Win-Win) 할수있는군사력을유지하는것을기본전제로하여군사력규모의감축및전력구조조정을추진하였다. 그결과 1990년부터 2000년사이에미군의재래식전력규모는약 30% 가감소되어총병력수는 207만 - 1 -

5 에서 138만으로, 국방비가연방정부예산에서차지하는비율은 23.1% 에서 14.8% 로축소되었다. 1996년발표한미 일신안보공동선언은양국의협력범위를기존의필리핀이북의극동지역에서아 태지역으로확대하였다. 이에중국과러시아는탈냉전기새로운세계질서의형성과정에서미국의일방적독주를견제하고일본의군사적역할증대를저지해야한다는데공감대를형성하고전략적동반자관계를선언하였다. 중국은미 일신안보동맹이중국의안보이익을심각하게저해할것으로판단하였다. 그러나사실클린턴행정부하에서미 중관계는대만문제, 중국인권문제, 중국의미사일수출, 무역마찰등으로인한갈등이지속되었음에도불구하고양국간공동협력영역이꾸준히확대되었다. 클린턴대통령은미사일방어 (MD) 계획을국가미사일방어 (NMD) 체제와전역미사일방어 (TMD) 체제로분리하였다. 그리고러시아의미국본토공격위협이감소된반면제3세계의중 단거리미사일위협이증대되고있다는판단에따라해외미군및우방국보호를목적으로한 TMD 구축에우선순위를두었다. 1998년미국재정이흑자로돌아서는한편, 국가안보문제가차기대통령선거이슈로부각될전망을보이자클린턴대통령도민주당의정권재창출을위해국방비를증액시키고 NMD 체제구축에적극성을보였다. 그러나 NMD 체제구축에대한국내외비판이증대되는한편, 기술적한계에봉착하게되자클린턴대통령은 NMD 체제의배치여부는미국안보에대한위협의실체, 기술적가능성, 비용, 군축등국가안보에미치는전반적영향을고려하여최종결정한다는입장을표명하였다. 클린턴대통령은최종결정권을사실상차기정권에유임한것이다

6 2. 클린턴행정부의대북정책 클린턴행정부는개입 확대전략에입각하여냉전시기소련에대한봉쇄전략의일환으로유지해온북한과의적대관계를 1994년 10월제네바합의를계기로점진적으로해소하려고하였다. 미국무부는대북정책에관한클린턴행정부의공식적인입장으로제네바합의이행을통한북한핵문제해결, 남북대화를통한한반도긴장완화, 동북아지역안정을위한북한과의접촉확대등 3가지를제시하였다. 클린턴행정부의대북정책은상호주의원칙에입각하여추진되는것이었기때문에북한의경직된태도에직면하여별다른성과를거두지못하였다. 1996년부터시작된북 미미사일회담과 4자회담등군사 안보분야의협상이정체된반면, 북한의핵개발의혹및미사일개발이지속되자클린턴행정부의대북정책은미국내에서강한비판을받게되었다. 페리대북정책조정관은한국 일본 중국등을순방하여이들의대북정책에관한의향을타진한후 1999년 9월 15일포괄적접근방식에토대를둔새로운대북정책권고안을제시하였다. 페리보고서가공개된이후클린턴행정부는페리권고안에따라북한과고위급회담을통한포괄적인관계개선협상을모색하였다. 올브라이트미국무장관은 10월 23~25 일북한을방문하여미국과의관계개선을원하는김정일위원장의의사를재확인하였다. 올브라이트국무장관과김정일위원장은 2차례의회담을통해북한의테러지원국해제, 미사일개발, 외교대표부개설, 한반도긴장완화등양국간현안들을포괄적으로논의하였다. 올브라이트국무장관은이회담에서양국관계개선의최대걸림돌이었던북한미사일문제에관해중대한진전이이루어졌다고밝혔다. 북한이장거리미사일개발을중단하는대가로제3국에서북한인공위성을대리발사해주고, 경제 - 3 -

7 제재완화및경협자원지원등적절한보상이주어지면중 단거리미사일수출을포기하는방향으로해결의실마리를마련한것이다. 그러나협상안의세부사항에대해북 미간견해차가남고, 11월 7일실시된미대통령선거에서당선자를확정하기못하고혼란을겪게되자클린턴대통령의방북여부에대한결정이지연되었다. 클린턴대통령은결국북한방문계획을취소하였다. 3. 부시행정부의군사 안보전략과대외정책 2001년 1월 20일부시행정부가공식출범한이후미국은럼스펠드국방장관의주도하에군사 안보전략에대한전면적인재검토를실시하였다. 럼스펠드국방장관은 6월 21일상원군사위청문회에서신국방전략은미래의안보위협에대응, MD 구축, 군사력첨단화에중점을두는방향으로조정될것임을밝혔다. 미국방부는 10월 1일새로운국방정책의중점을국토방위에두고, 현 140만명병력유지, Win-Win 전략수정, MD 구축, 아시아중시등을골자로하는 4개년국방계획검토 (QDR) 보고서를발표하였다. 부시행정부는미국과동맹국과의차별성논란을방지하고보다많은국가들의참여를유도하기위해클린턴행정부가분리한 NMD 와 TMD 를 MD로통합하였다. 부시대통령은 5월 1일미국방대학교에서행한연설을통해불량국가에의한대량살상무기위협이심각한수준에도달했음을강조하고 MD체제구축을공식천명하였다. 그는 30년전에체결한 ABM조약은불량국의핵 미사일위협이높아진현안보상황을제대로반영하지못하고있다고주장하였다. 아울러공격용핵무기보유규모및핵전력을대폭감축할의사가있음을표명하였다

8 미국은 ABM조약개정문제를조기에해결하기위해러시아제미사일 S-300 을구입할수있다는가능성을시사하는등러시아에대해적극적인외교공세를펼쳤다. 러시아는미국이 ABM조약을일방적으로탈퇴하면핵군축관련협정을폐기하고다탄두핵미사일을배치할것이라고경고하면서도 ABM조약관련협상개최에합의하는등미국과 MD문제로극단적인대립을원치않는다는태도를보였다. 그러나부시대통령은 12월 13일일방적으로 ABM조약탈퇴를공식발표하였다. 미국의탈냉전기세계전략은군사전략의중심축을아시아지역으로이동하고있다. 아시아지역에서일본 한국 호주등우방국과기존의쌍무안보협정을강화하는한편, 중국 인도 러시아가운데어느나라도지역패권국이되지않도록세력균형을추구하고있다. 특히부시행정부의동아시아전략은일본과의안보동맹을아시아정책의요체로설정한반면, 중국을전략적동반자가아닌전략적경쟁자로규정하였다. 즉, 미 일안보동맹을바탕으로아 태지역에서민주화와자유무역을확대하는반면, 중국을사실상잠재적적대국으로설정하여미 일이공동으로견제하겠다는것이다. 부시행정부는출범초기 MD체제구축을위해 ABM조약의일방적탈퇴도불사한다는입장을표명하는한편, 중국에대한적대적인태도를표명하여미국과중국 러시아관계는신냉전체제가도래할것같다는우려가대두될정도로악화되었다. 그러나 9월 11일테러사태를계기로미국의외교 안보정책은급격한변화를보이게되었다. 미국은반테러국제연대형성을위해중국 러시아와의협력관계를복원하였다. 미국과영국연합군은 10월 7일오사마빈라덴의테러조직알카에다와이들을비호하는아프가니스탄탈레반정권에대한군사공격 - 5 -

9 을단행하였다. 아프가니스탄전쟁이마무리되어가자미국은다시 MD체제구축을강행하는등일방주의적힘의외교를구사하고있다. 부시행정부는향후유일초강대국으로서의미국의패권을공고화하기위한조치를적극추진할것으로보인다. 미국은동아시아지역에서일본과의안보협력을강화하는한편, 중국 러시아의세력확대를견제하는정책을지속적으로추진할것이다. 4. 부시행정부의대북정책 부시행정부는출범이후제네바합의에북한의핵개발중단을확실히보장하는검증장치가결여되어있음을비판하며, 향후대북정책을투명성, 검증가능성, 상호주의를기반으로하여추진한다는입장을표명하였다. 부시대통령은 6월 6일성명을통해공화당행정부출범 4개월동안진행한대북정책검토가완료됐으며, 북한과광범위한의제에관해진지한논의에착수하도록국가안보팀에지시했다고밝혔다. 부시대통령은북한과협의할의제로 1 북한의핵활동과관련된제네바합의의이행개선, 2 북한의미사일개발에대한검증가능한규제및수출금지, 3 재래식군비태세등을예시하였다. 부시대통령이대북협상재개를선언한이후미국의대북정책은점차대화를촉진하는방향으로유연하게전환되었다. 파월미국무장관은 7월 27일한 미외무장관회담에서 미국은북한이원하는시간, 원하는장소에서아무런조건없이대화를재개할준비가되어있다 고주장하며북 미대화재개여부와관련없이인도적차원에서식량지원은계속고려할것이라는입장표명하였다 테러사태이후미국무부는반테러전쟁이북한과의협상에악영향을미쳐서는안된다는입장을표명하였다. 그러나아프가니스 - 6 -

10 탄에대한공격을단행한후북한에대한미국의입장은보다강경해지는경향을보이고있다. 미국은국제원자력기구 (IAEA) 의북한과거핵조기사찰, 검증가능한미사일억제, 재래식무기감축의중요성을거듭강조하는한편, 북한의인권문제, 종교문제, 생화학무기개발문제까지언급하며북한의태도변화를촉구하고있다. 5. 미국의대북정책에대한북한의반응 1994년 10월제네바합의가체결되자북한은북 미핵협상타결을김정일의업적으로내세웠다. 그러나제네바합의이후북한의핵개발동결에도불구하고미국으로부터받은혜택이중유공급정도였을뿐별개없다는인식을갖게된북한은연락사무소개설등북 미협상에소극적인태도를취하며미국의대북정책에대한경계심을늦추지않았다. 1998년 8월미사일실험발사와더불어금창리지하시설핵의혹문제로북 미간긴장이고조되는가운데북한은경제적지원과새로운시장개척을목표로동남아지역및유럽지역국가들과는관계정상화를적극추진하였다. 북한은남한과수교한후소원해진중국 러시아와도관계복원을위한협의를긴밀히전개하였다. 2000년 6월남북정상회담을성공적으로개최한후북한은미국 일본과의관계를새롭게정립하려고하였다. 2000년 11월미국대통령선거에서대북강경책을주장해온공화당부시후보의당선가능성이논의되자북한은대북유화정책을추진해온클린턴대통령의임기내에북 미관계를정상화시키는것이유리하다는판단을하였다. 그러나북 미미사일협상에서구체적인합의가도출되지못한상태에서부시후보의대통령당선이확정됨으로써클린턴임기내미국과 - 7 -

11 관계정상화를이루려는북한의노력은무산되었다. 2001년 1월 20일부시행정부가출범한이후북한은부시행정부의대북협상자세에대해비난하면서도미국과관계개선의지를지속적으로표명하였다. 북한은북 미대화에대해다음과같은원칙적입장을밝혔다. 첫째, 대화와협상을통해북 미사이의문제를해결하자는입장에는변함이없다. 둘째, 검증이나재래식병력감축등을대화의전제조건으로내세워서는안되며, 자주성과공정성의원칙에기초하여동등한지위에서대화를해야한다. 셋째, 미국이주장하는상호주의는제네바합의에제시된 동시행동조치 의형태를의미하는것이어야한다는것등이다. 북한은미국이의제로제시한핵 미사일 재래식군비문제에대해서 일방적이고전제조건적이며의도에있어서적대적 이라고평가하고, 미국은북한이도저히받아들일수없는조건을제시하며 협상을통해우리를무장해제시키려는목적을추구하고있다 고비난하였다. 북한은부시행정부의대북협상자세가 최소한클린턴행정부집권마지막시기에취했던수준에이를때에가서야북 미대화의재개가가능해질것 이라고밝혔다. 6. 북 미관계전망 미국은아프가니스탄전쟁이마무리됨에따라 MD체제구축을강행하며반테러전쟁을이라크 소말리아등으로확대할자세를보이고있다. 따라서향후미국대북정책도더욱강경해질가능성이있다. 북한이반테러선언이외에구체적인조치를실천하지않는다면북 미관계는상당기간교착국면을벗어나지못할것이다. 부시행정부의대북정책은 2002년 11월의회중간선거결과에따 - 8 -

12 라크게영향을받게될것으로예상된다. 중간선거결과민주당이상 하원의다수당지위를확보할경우미의회는부시행정부의대외강경정책을강력히견제할것인바, 대북정책도보다유연한방향으로선회할가능성이높다. 한편, 공화당이상 하원다수당지위를확보할경우대북정책은강경기조를유지할것이다. 한국은반테러전쟁을북 미관계개선의기회로활용할수있도록북한측의적극적인태도변화를촉구해야한다. 그리고남북대화가실질적으로진전되는모습을보여야북한의대화의지에대한미국의의구심이해소될수있다고설득해야한다. 북 미대화재개가불투명한상황에서이산가족상봉, 경의선복원등남북장관급회담합의사항을이행하는것은미국측의대북인식을개선시키기위해매우중요한일이다. 아울러미국에대해서는대북포용정책의성과에대한홍보를강화하고, 반테러전쟁에적극기여하여한 미유대를더욱강화함으로써정부가추진하고있는대북포용정책에대한적극적인지지를확보해야한다. 한편, 테러와의전쟁을계기로형성된동북아지역의국제연대를활용하여대북정책에관한국제공조체제를강화해야한다

13 목차 Ⅰ. 서론 1 Ⅱ. 클린턴행정부의국가안보전략과대외정책 3 1. 국가안보전략과국방정책 3 2. 동아시아안보전략 6 3. 국가미사일방어체제 10 Ⅲ. 클린턴행정부의대북정책 클린턴행정부의대북정책기조 제네바합의이후북 미관계진전 16 Ⅳ. 부시행정부의군사 안보전략과대외정책 안보전략과국방정책 미사일방어체제 동아시아안보전략 반테러전쟁과대외정책변화 35 Ⅴ. 부시행정부의대북정책 미국공화당의대북정책성향 부시행정부출범이후대북정책 41 Ⅵ. 북한의대미정책 클린턴행정부시기대미정책 48 가. 미국에대한기대와경계 48 - i -

14 나. 전방위실리외교추구 부시행정부출범이후대미정책 54 가. 북 미협상관련반응 55 나. 향후북 미협상전망 대미관계우회전략 63 가. 북 미대화와남북대화연계 63 나. 중국 러시아와반MD 연대 66 Ⅶ. 결론 69 참고문헌 71 - ii -

15 서론 1 Ⅰ. 서론 1993년 1월출범한클린턴 (William J. Clinton) 민주당행정부는북한에대해포괄적개입전략을추진하며북 미관계개선을추진하였다. 1994년 10월 21일제네바에서북 미기본합의서를체결한이후클린턴행정부는대북경제지원, 경제제재완화등의조치를취하며북한의핵합의이행을촉구하였다. 아울러북한과미사일협상, 4 자회담등을추진하며한반도긴장완화를모색하였다. 당시비교적우호적인동북아 4국간의상호관계와미국의유화적인대북정책은 2000년 6월남북정상회담이개최될수있는국제적환경을제공하였다. 남북정상회담이후미국과북한은고위급인사의상호교환방문을통하여관계정상화를모색하였다. 그러나 2001년 1월미국에서보수성향이강한부시 (George Walker Bush) 공화당행정부가출범한이후북 미관계는급격한변화를겪게되었다. 부시행정부는미사일방어 (MD) 체제구상을강력히추진하는한편, 일방주의적인힘의외교를추구함으로써북 미대화는단절되었다. 미국의대외정책은 9.11 테러참사를계기로유연한방향으로전환되었지만북 미관계는어떠한방향으로전개되어갈지여전히불투명한상태이다. MD 문제를둘러싼미국과중국 러시아의갈등또한향후남북관계에어떠한파급효과를미치게될지예측하기어려운상황이다. 부시행정부가출범한이후미국은군사 안보문제를중시하는세계전략의틀속에서대한반도정책을추진하고있다. 따라서미국의정권교체에따른대북정책변화를이해하기위해서는군사 안보전략에관한민주당과공화당의입장차이에대한분석이필수적인과제로등장하고있다. 본논문은클린턴행정부와부시행정부의군사 안보전략을비교검

16 2 미국의대북정책과북한의반응 토하여미국의대북정책에대한이해를높이고자한다. 먼저제2장에서클린턴행정부의국가안보전략, 국방정책, 동아시아안보전략을검토하고제3장에서대북정책의기조및북 미관계진전실태를논의하고자한다. 그리고제4장에서부시행정부출범이후미국의새로운군사 안보전략과외교정책의특징을검토하고, 제5장에서는부시행정부의북한에대한인식및북 미대화에관한기본입장을분석하고자한다. 제6장에서는미국의대북정책에대한북한의반응과향후북 미협상의문제점들을논의하고자한다. 마지막으로결론부분에서북 미관계개선을위한우리의대응책을논의하고자한다.

17 클린턴행정부의국가안보전략과대외정책 3 Ⅱ. 클린턴행정부의국가안보전략과대외정책 1. 국가안보전략과국방정책 클린턴대통령은집권초기대외정책의기조로서 개입과확대의국가안보전략 을제시하였다. 1) 개입과확대의안보전략은탈냉전기새로운환경에서핵무기를비롯한대량살상무기의확산, 지역분쟁에의한국제정세의불안정, 러시아를비롯한구사회주의권의민주화개혁실패위험성, 국가안보와직결된경제적어려움이라는 4대위협에대한인식에기초하였다. 그핵심내용은강력한군사력과미군의해외주둔을바탕으로한안보능력제고, 경쟁력강화를통한미국국내경제회복, 그리고구사회주의권으로의민주주의확산등이었다. 즉튼튼한안보를바탕으로국제관계에적극개입 (engagement) 하며, 자유시장경제와민주주의를전세계적으로확대 (enlargement) 한다는것이다. 클린턴행정부는개입 확대전략에입각하여러시아를비롯한구소련지역의개혁지원, 유엔의평화유지활동적극참여, 다자간안보대화촉진, 대량살상무기확산금지, 세계적인군축등을강조하였다. 당시국가안보전략의이론적기반을제시한레이크 (Anthony Lake) 백악관안보담당보좌관은클린턴행정부의대외정책을실용주의적신윌슨주의 (neo-wilsonianism) 라고설명하여현실주의적성향과이상주의적성향을절충하고있음을분명히하였다. 2) 1) The White House, A National Security Strategy of Engagement and Enlargement (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, July 1994). 2) Douglas Brinkley, "Democratic Enlargement: The Clinton Doctrine," Foreign Policy, Spring 1997, pp. 111~127; 이범준, 탈냉전기의미국 외교정책 : 클린턴독트린의이론과실제, 이범준공저, 미국외교정책:

18 4 미국의대북정책과북한의반응 탈냉전초기미국지식인들사이에향후국제관계에서군사 안보문제보다경제 기술적인문제가더큰비중을차지하게될것이라는생각이널리확산되었다. 3) 클린턴민주당행정부는당시사조에동조하여재정적자및무역적자해소 4) 등경제회복에국가정책의우선순위를부여하고국방정책을전면적으로재검토하였다. 미국방부는소련붕괴이후위협요인및소요전력을재평가하여 1993년 10월 국방계획상향식검토 (Bottom Up Review: BUR) 를발표하였다. 5) BUR은세계안보질서를안정적으로관리하기위해서미국은거의동시에발생하는 2개주요지역전쟁에모두승리 (Win-Win) 할수있는군사력을유지하는것을기본전제로하였다. 아울러해외미군전진배치, 다양한소규모군사작전들의효과적수행, 미국과우방에대한대량살상무기사용위협억제등을고려하여탈냉전기미군소요병력을 140만으로산정하였다. 그후클린턴행정부는 BUR에의거하여군사력감축을단행하였다. 1994년 11월중간선거에서공화당이의회다수당의지위를확보한이후미국내에서클린턴행정부의국가안보전략과국방정책에대한논란이지속되었다. 민주당인사들은병력규모의양적감소에도불구하고미군의전력은질적으로향상되고있다고주장한반면, 공 이론과실제 ( 서울 : 박영사, 1998), pp. 1~25 참조. 3) 역사상강대국들은군비경쟁에몰두하여산업기반이취약해짐으로써몰락하게되었다는폴케네디의주장이이러한사고형성에큰영향을미쳤다. Paul Kennedy, The Rise and Fall of the Great Powers (New York: Vintage Books, 1987). 4) 클린턴대통령의집권첫해인 1993 년미국의무역적자는 1,300 억달러, 재정적자약 2,500 억달러에달했으며대외순채무는 5,000 억달러이상이나되었다. 임양택, 아시아대예측 ( 서울 : 매일경제신문사, 1999), pp. 42~43 참조. 5) U.S. Department of Defense, Report on the Bottom-Up Review, October 1993.

19 클린턴행정부의국가안보전략과대외정책 5 화당인사들은클린턴행정부의경제우선국가전략및이상주의적인안보정책이미군전력을약화시켰다고비판하였다. 특히보수성향이강한공화당의원들은국방비증액및국가미사일방어 (NMD) 체제조기구축을강력히촉구하였다. 그리고 1997회계년도국방예산수권법안을통과시키면서미국방부에 4년마다국방계획을재검토하여그결과보고서를제출할것을의무화하였다. 1997년 5월미국방부가발표한 4개년국방계획검토 (Quadrennial Defense Review: QDR) 는 Win-Win전략의타당성을재확인하였지만이에소요되는병력은 136만으로좀더축소할수있다고발표하였다. 6) 그리고병력감축, 기지폐쇄, 기구통 폐합등을통해확보된재원을무기체계와장비현대화에투자함으로써미군을첨단장비로무장한정예군으로발전시킬것을제안하였다. 당시 QDR은향후 2015년까지세계적차원에서미국에군사적으로도전할수있는국가가출현하지않을것으로평가하고있었다. 그러나 2015년이후에는세계적차원에서군사적으로대항할수있는국가들이출현할수있다는가능성을인정하고그후보로서러시아와중국을들었다. 미국은탈냉전이후군사력규모의감축및전력구조조정을지속적으로추진하였다. 그결과 1990년부터 2000년사이에육군전투사단은 18개에서 10개로, 전함은총 546척에서 316척으로, 항공모함은 16척에서 12척으로, 공군전투비행단은 24개에서 12개로축소되었다. 즉, 지난 10년동안미군의재래식전력규모는약 30% 감소되어총병력수는 207만에서 138만으로, 국방비가연방정부예산에서차지하는비율은 23.1% 에서 14.8% 로축소되었다. 미국의전략 6) U.S. Department of Defense, Report of the Quadrennial Defense Review, May 1997.

20 6 미국의대북정책과북한의반응 핵전력은통상전력보다더욱급격히감축되었다. 1990년부터 2000년사이에전략적공격핵무기의 3대지주라고일컬어지는대륙간탄도미사일 (ICBM) 은 1,000기에서 550기, 잠수함발사탄도미사일 (SLBM) 은 568기에서 432기, 전략폭격기는 324대에서 113대로축소되었다. 2. 동아시아안보전략 탈냉전기에접어들어협력과견제속에유동성을보이던동북아질서는 1990년대중반에들어미국 일본대중국 러시아를축으로하는느슨한대립구도를형성하게되었다. 클린턴대통령은 1996년 4 월도쿄를방문하여하시모토일본총리와정상회담을개최하고, 미 일안전보장공동선언 : 21세기를향한동맹 (Japan-U.S. Joint Declaration on Security - Alliance for the 21st Century) 을발표하였다. 7) 미 일신안보공동선언은동아시아지역의유사시에대비하는방위협력과아 태지역의평화와안정을공동으로도모하는것을주요내용으로한것인데, 양국의협력범위를기존의 필리핀이북의극동 에서아 태지역으로확대하였다. 따라서일본의군사적역할은한반도를포함한아 태지역의안보상황에따라탄력성을가지고확대될수있게되었다. 이에중국은미 일신안보동맹이중국을가상적으로하여결성된것이며, 미 일간방위협력지침의개정이중국의안보이익을심각하게저해할것이라는판단을하게되었다. 중국과러시아는탈냉전기새로운세계질서의형성과정에서미국의일방적독주를견제하고일본의군사적역할증대를저지해야한다는데공감대 7) 배정호, 탈냉전시대의미일동맹 : 국제사회에서의일본의역할증대, 김성철편, 미일동맹외교 ( 서울 : 세종연구소, 2001), pp. 45~77 참조.

21 클린턴행정부의국가안보전략과대외정책 7 를형성하고전략적동반자관계를선언하였다. 그러나미국과의관계가악화되는것을원치않는중국과러시아는양국관계가제3국을겨냥한군사동맹의성격을띠지않고있다는점을강조하였다. 미 일신안보공동선언에기초하여클린턴행정부의대외정책을평가해보면일본을중시하고중국을배척할것으로기대되었다. 그러나사실클린턴행정부는군사전략보다는경제안보에보다큰비중을두고동아시아정책을추진하였다. 국제정치의권력게임 (power game) 보다부의게임 (wealth game) 을더중시한클린턴행정부는일본을진정한동맹으로신뢰하지않은반면, 중국을잠재적위협세력으로크게우려하지도않았다. 8) 클린턴행정부가미국경제의무역적자를감소하기위해세계각국을상대로무차별적인시장개방압력을가함에따라미국과일본은자동차 금융시장개방및방위비분담문제등으로빈번한외교적마찰을겪었다. 미 일경제마찰이확대되자일부학자들은냉전시대의공감대가사라진상태에서미 일안보동맹이계속유지되기어렵다고주장하며클린턴행정부에대해미 일안보조약을평화적으로해체하거나대폭수정하기를권유하였다. 9) 1997년 7월태국에서금융위기가발생하여확산되어가자미국은아시아국가들의정부주도의경제운영방식이위기를초래했다고주장하며국제통화기금 (IMF) 구제금융을받는조건으로통화 재정 금융분야의개혁과시장개방을요구하였다. 10) 한편, 일본은미국이주도 8) Jim Mann, "China for Gore, Japan for Bush," (Los Angeles Times Service) Korea Herald, October 27, ) Chalmers Johnson and E. B. Keehn, The Pentagon's Ossified Strategy, Foreign Affairs, Vol. 74, No. 4 (1995), pp. 103~ ) 아시아금융위기를둘러싼경제전쟁에서 펜타곤역할은미국재무부가맡았고, 주력부대항공모함역할은 IMF 와미국대형투자은행및신용평가기관 이대신하고있다. 최정규, 동아시아경제위기와팍스아메리카나 ( 서울 : 넥서스, 1999), pp. 116~132 참조.

22 8 미국의대북정책과북한의반응 하는 IMF가금융위기에직면한동남아국가들에대해잘못된처방을제시하여세계적으로경제위기를악화시키고있다고주장하며, IMF 체제에대한대안으로 1997년 9월아시아통화기금 (AMF) 구상을제시하였다. 그러나미국은 1947년이후세계금융질서를주도해온 IMF체제가흔들릴수있다는이유로일본의제안을묵살하였다. 이와같이미국은금융위기를계기로아시아국가들의무역및금융시장을큰폭으로개방시키고, 1980년대후반일본이경제대국으로부상함으로써상실했던동아시아지역에대한경제적패권을회복하였다. 클린턴행정부하에서미 중관계는대만문제, 중국내인권문제, 중국의미사일수출, 무역마찰등으로인하여갈등이지속되었다. 그러나클린턴행정부는중국에대해서포괄적개입정책 (comprehensive engagement) 을실시하여양국간공동협력영역을꾸준히확대하였다. 클린턴도 1992년선거기간중에는부시 (George Herbert Walker Bush) 행정부의대중국정책을신랄히비난했었다. 즉, 중국이민주화운동을억압하고있음에도불구하고부시행정부는중국에대해유화정책을추구하고있다고비판했었다. 그러나대통령에취임한후중국의전략적가치에대한인식이바뀌게된클린턴대통령은 1996년하반기부터경제협력을위주로중국과의관계개선을모색하였다. 11) 클린턴대통령과장쩌민 ( 江澤民 ) 국가주석은 1997년 10월정상회담을개최하여미국과중국이 21세기를향한건설적전략동반자관계 임을선언하고정상회담정례화, 군사분야협력, 워싱턴과베이징간핫라인설치등에합의하였다. 미국과중국은 1998년 6월 11) 중국은미국의반대에도불구하고 1993~94 년핵실험연속실시, 파키스탄과이란에핵 미사일기술지원, 1995 년 7 월과 1996 년 3 월대만해협에서미사일발사훈련등을단행하여클린턴집권 1 기기간의미 중관계는갈등과협력이지속되었다. 신상진, 중 미관계와한반도 : 외교안보및통일문제를중심으로 ( 서울 : 통일연구원, 2000), pp. 9~13 참조.

23 클린턴행정부의국가안보전략과대외정책 9 정상회담을통해전략적동반자관계구축을재확인하고그실천적조치로서전략핵미사일상호조준해제에합의하였다. 아울러한반도평화안정을위한상호협력및대량살상무기확산방지등에합의하여양국이함께설수있는공동의기반을확대하였다. 미국내보수인사들은중국이경제성장을지속하면향후 15~30 년내에강대국으로부상하여미국의패권에도전하게될것이라는점을지적하며클린턴행정부의중국에대한포괄적개입정책을비판하였다. 12) 공화당의원들은중국이미국으로부터최첨단기술을도입하여핵 미사일개발에박차를가하고있으며, 핵 미사일기술을파키스탄 이란 북한등불량국가에제공하고있는상황에서클린턴행정부의대중국유화정책은미국의안보를위태롭게한다고주장하였다. 그들은특히클린턴행정부가허용한미국기업들의중국에대한통신위성판매를철회할것을강력히촉구하였다. 13) 그러나클린턴행정부는중국이경제적손실에도불구하고위안화 ( 元貨 ) 의평가절하를거부함으로써아시아금융위기의확산을막았다고중국의역할을오히려높이평가하였다. 아울러중국이미국의요구에호응하여북한으로하여금핵 미사일개발을포기하도록영향력을행사한점을높이평가하고, 이를중국에대한우호적인정책을유지하는근거의하나로제시하였다. 12) Kim R. Holmes & James J. Przystup, eds. Between Diplomacy and Deterrence: Strategies for U.S. Relations with China (Washington D.C.: The Heritage Foundation, 1997). 13) 공화당의원들은클린턴대통령이 Loral Space & Communications 와 Hughes Electronics 두회사에게중국에대한통신위성판매권한을허용하고그대가로이들로부터정치자금을받았다고비난하였다. Bill Gertz, Betrayal: How the Clinton Administration Undermined American Security (Washington D.C.: Regnery Publishing Inc., 1999, pp. 163~165.

24 10 미국의대북정책과북한의반응 3. 국가미사일방어체제 미국은 1972년 5월소련과탄도탄요격미사일제한 (ABM) 조약을체결하였다. 조약체결당시규정은미국과소련에게수도권과 ICBM 기지 2곳에각각 100기의요격미사일배치를허용하였다. 그러나 1974년 7월 ABM조약의정서를서명할때요격미사일설치장소를 2곳에서 1곳으로축소하였다. ABM조약은어느한쪽이먼저핵공격을감행해도상대방의핵보복능력에의해종국적으로서로확실하게망한다는상호확증파괴 (Mutual Assured Destruction: MAD) 의논리에입각하여핵무기경쟁을억제하기위한협약이었다. 이러한 MAD로상징되는보복형억제전략은 1983년 3월레이건대통령이별들의전쟁이라고불리는전략방어구상 (Strategic Defense Initiative: SDI) 을발표함으로써전환점을맞게되었다. SDI는방어체계의증강을자제함으로써군비경쟁을통제하고안정을달성한다는입장에서벗어나서상대방의핵공격을최대한막아내겠다는적극적방어개념이었다. 14) 레이건행정부가구상한 SDI는막대한비용이소요되는데반해그실효성이의심스러웠다. 따라서 1990년 1월부시행정부는 SDI 를축소하여한정된핵공격을대상으로한핵전략즉, 제한공격에대한전지구적방위 (Global Protection Against Limited Strikes: GPALS) 를구상하였다. GPALS은 SDI의축소판으로서사업규모가축소되고체계의논리가약간수정된것이었다. SDI가소련의대규모핵도발에대한미국의방호를목표로한반면, GPALS는전면적핵공격보다는일부국가에의한우발적인공격으로부터미국과동맹국 14) 전성훈, 미 일의 TMD 구상과한국의전략적선택 ( 서울 : 통일연구원, 2000) 참조.

25 클린턴행정부의국가안보전략과대외정책 11 을방호하는것을주요목적으로한것이었다. 1993년집권한클린턴대통령은미사일방어체제구축에소요되는비용을더욱축소하기위해 GPALS 구상을폐기하였다. 미사일방어계획을탄도미사일방어 (BMD) 로바꾸고 SDI 기구의명칭도탄도미사일방어본부 (Ballistic Missile Defense Office: BMDO) 로변경하였다. BMD 는불량국가의제한적미사일공격시주요지역에대한방어를목적으로계층별차단수단을강구하는구상으로서국가미사일방어 (NMD) 체제와전역미사일방어 (TMD) 체제로분리되었다. 즉, 사정거리 5,000km 이상의 ICBM 의미국본토에대한공격을막기위한 NMD 체제와사정거리 3,500km 이하의중 단거리미사일공격으로부터해외주둔미군및우방국을보호하기위한 TMD 체제로구성되었다. 그리고러시아의미국본토공격위협이감소된반면제3세계의중 단거리미사일위협이증대되고있다는판단에따라해외미군및우방국보호를목적으로한 TMD 구축에우선순위를두었다. 공화당의원들은클린턴행정부의축소지향적인국방정책을반대하며 NMD 의조기구축을강력히촉구해왔다. 1996년대통령선거기간중공화당은 NMD 구축을정강정책으로내세웠으나, 당시공화당대통령후보밥돌 (Bob Dole) 은미국의재정적자가해소되지않은상태에서 NMD 조기구축에대한옹호는오히려감표요인으로작용할것이라는판단에서이를적극홍보하지않았다. 15) 그러나 1998년공화당의원들은이란 이라크 파키스탄 북한등불량국가들의미사일기술이미국본토를공격할수있는수준에도달했다는럼스 15) 공화당내부에서도연방정부의재정적자해소를강력히주장하는의원들은국방예산증액에적극반대하였다. Jeremy D. Rosner, The New Tug-of-War: Congress, the Executive Branch, and National Security (Washington, D.C.: A Carnegie Endowment Book, 1995), pp. 20~21.

26 12 미국의대북정책과북한의반응 펠드 (Rumsfeld) 보고서를제출하였다. 16) 럼스펠드보고서가제출된직후북한이대포동미사일을실험 발사하였다. 이에공화당의원들은미국의안보가클린턴집권이후불량국가들의핵 미사일위협에더취약해졌다는점을집중적으로부각시켰다. 1998년미국연방재정이흑자로돌아서는한편, 국가안보문제가차기대통령선거이슈로부각될전망을보이자클린턴대통령도민주당의정권재창출을위해국방비를증액시키고 NMD 체제구축에적극성을보였다. 1999년 1월클린턴행정부는 2000회계년도국방예산으로전년도보다 120억달러늘린 2,805억달러를의회에요청하고, 2005년까지향후 6년간국방비를총 1,120억달러증액한다는계획을발표하였다. 아울러불량국가들의미사일위협으로부터미국을보호하기위해 2005년까지 NMD 를구축할것을선언했다. 이에미의회는동년 6월국가미사일방어법을채택하고 1999~2005년 NMD 체제예산으로 127억달러를배정하였다. 클린턴행정부의 NMD 구상은불량국가들의제한된미사일공격 (1회 30여기이내 ) 과착오에의한미사일발사등으로부터미국본토를보호하는것을목표로하였다. 17) 당시계획한 NMD 는위성감지장치를통한미사일발사확인, 캘리포니아 알래스카 매사추세츠등에있는조기레이다를통한비행경로추적, 알래스카에소재한지상레이더를통한적국미사일조준, 시속 2만 5천마일의요격미사일을발사, 지구대기권에서의요격등 4단계로구성되었다. 요컨대클 16) 럼스펠드보고서는총 307 쪽에달하지만비밀문서로분류되어공개되지않고있으며단지간략한요지만공개되었다. Bill Gertz, Betrayal: How the Clinton Administration Undermined American Security, pp. 69~73. 17) 김기옥, 미국의미사일방어 (MD) 체계에대한소개, 해양전략 제 112 호 ( ), pp. 137~177 참조.

27 클린턴행정부의국가안보전략과대외정책 13 린턴행정부가구상했던 NMD 는불량국가들의미사일위협또는우발적공격으로부터미본토를방위하기위한지상배치미사일을이용한단일방어체계였다. NMD 체제배치방침을결정한후클린턴행정부는 ABM조약개정을위해러시아와협상을진행하였다. 그러나러시아와중국은미국의 NMD 계획에강력히반발하였다. 미국이제시한 NMD 체제구축명분은불량국가들의제한적공격에대한방호이지만, 미국이 NMD 를실전배치하게되면러시아와중국의핵보복능력이크게약화되어미국은핵공격능력에서절대적우위를확보하게되는효과가발생된다. 특히, 20여기의 ICBM 을보유하고있는중국의경우핵공격능력이사실상완전히무력화되는결과가초래되는것이다. 따라서러시아와중국은미국이미사일방어망을구축하면이를파괴할수있는첨단무기를개발하겠다고공언하였다. 클린턴대통령은 NMD 개발이그가추진해온세계적인군축노력에역행되는결과를가져온다는점을우려하는한편, NMD 배치에관건이되는기술적인문제들이해결되지않았기때문에 NMD 실전배치에망설이고있었다. 즉, NMD 미사일요격실험은 1999년 10 월 1차실험에서는성공했으나, 2000년 1월에실시한 2차실험및 7월 3차실험이실패하였다. 이와같이 NMD 체제구축에대한국내외비판이증대되고기술적문제가한계에봉착하게되자클린턴대통령은 NMD 체제의배치여부는미국안보에대한위협의실체, 기술적가능성, 비용, 군축등국가안보에미치는전반적영향을고려하여최종결정한다는입장을표명하였다. 그러나 2000년말클린턴대통령의임기가만료됨에따라 NMD 배치에관한최종결정권은결국차기정권에유임되었다.

28 14 미국의대북정책과북한의반응 Ⅲ. 클린턴행정부의대북정책 1. 클린턴행정부의대북정책기조 클린턴행정부의대북정책은 개입과확대의국가안보전략 에입각하여추진되었다. 미국은개입 확대전략에입각하여냉전시기소련에대한봉쇄전략의일환으로유지해온북한과의적대관계를 1994년 10월제네바합의를계기로점진적으로해소하려고하였다. 윈스턴로드 (Winston Lord) 미국무부동아 태차관보는대북정책에관한클린턴행정부의공식적인입장으로제네바합의이행을통한북한핵문제해결, 남북대화를통한한반도긴장완화, 동북아지역안정을위한북한과의접촉확대등 3가지를제시하였다. 18) 미국은북한과의관계를개선해가는과정에서개혁 개방을유도하였지만, 북한의연착륙 (soft-landing) 은미국무부가공식적으로표명한대북정책의목표가아니었다. 클린턴행정부는북한의조기붕괴나연착륙보다는 4자회담, 미사일회담등을통한한반도평화정착에더많은관심을가지고있었다. 클린턴행정부의대북정책은상호주의원칙에입각하여추진되는것이었기때문에북한의경직된태도에직면하여별다른성과를거두지못하였다. 1996년부터시작된미사일회담과 4자회담등군사 안보분야의협상이정체된반면, 북한의핵개발의혹과미사일개발이지속되자클린턴행정부의대북포용정책은미국내에서강한비판을받게되었다. 1998년 8월금창리지하시설핵의혹및미사일실험발 18) Winston Lord, U.S. Policy toward the Korean Peninsula, Hearing before the Subcommittee on Asia and the Pacific of the Committee on International Relations, House of Representative, March 19, 1996.

29 클린턴행정부의대북정책 15 사를계기로클린턴대통령은동년 11월 12일페리 (William Perry) 전국방장관을대북정책조정관으로임명하여대북정책전반에걸친재검토작업을시작하였다. 페리대북정책조정관은한국 일본 중국등을순방하여이들의대북정책에관한의향을타진한후 1999년 9월 15일포괄적접근방식에토대를둔새로운대북정책권고안을제시하였다. 19) 페리보고서는제네바합의가여전히유효하며, 클린턴행정부의대북포용정책이타당한방법이었음을인정하고이를지속적으로추진할것을권고하였다. 아울러한반도냉전구조종식을위한 3단계방안을제시하였다. 단기적으로, 북한은미사일재발사를자제해야하며, 미국은이에상응하여대북경제제재를완화하고한국 일본도적절한조치를취해야한다. 중 장기적으로, 북한으로부터핵 미사일개발계획을중단하겠다는보장을받아야한다. 그리고마지막으로한국 일본과북한의협력하에한반도에서냉전을종식시켜야한다는것이다. 즉, 북한이제네바합의이후핵물질생산을중단했는바, 제네바합의의연장선상에서미사일개발도제한하되반대급부로서미 북국교정상화등적절한대가를제공한다는것이다. 페리는이러한대북정책목표를원활하게달성하기위한 5개정책건의를제시하였다. 첫째, 대북정책은포괄적이고통합된접근방식으로추진되어야한다. 둘째, 미국정부내에부처간대북정책을조정하기위한대사급고위직을임명할필요가있다. 셋째, 현재추진되고있는미국 한국 일본의고위정책협의회인 3자조정 감독그룹 (Trilateral Coordination and Oversight Group: TCOG) 을계속존속시켜야한다. 넷째, 미의회는대북정책을초당적으로추진해 19) William J. Perry, Review of United States Policy Toward North Korea: Findings and Recommendations (Unclassified Report) Washington, D.C., October 12, 1999.

30 16 미국의대북정책과북한의반응 야한다. 다섯째, 최근상황을볼때심각한문제는아니지만, 대북포용정책이뿌리를내리기전에북한의도발에의한긴급상황이발생할가능성도있으므로이에대비해야한다는것이다. 페리보고서가공개된이후클린턴행정부는페리권고안에따라북한과고위급회담을모색하였다. 포괄적협상을논의하게될고위급회담을준비하기위한회담이카트먼 (Charles Kartman) 미국무부한반도평화회담특사와김계관북한외무성부상사이에개최되었으나남북정상회담이개최될때까지북 미관계는새로운전기를찾지못한채소강상태를보이게되었다. 20) 2. 제네바합의이후북 미관계진전 < 제네바핵합의이행 > 클린턴대통령은북한과핵문제해결을위한고위급회담을성공적으로이끌기위해 1994년 4월 7일미국무부정치 군사문제담당차관보갈루치 (Robert Gallucci) 를팀장으로한한반도정책조정팀을신설하였다. 21) 북한핵문제에관한실질적정책결정기관인한반도정책조정팀의팀장이된갈루치는핵확산금지조약 (NPT) 체제유지를 20) 남북정상회담이전김계관 - 카트먼사이에고위급준비회담은 1999 년 11 월 15~19 일베를린, 2000 년 1 월 22~28 일베를린, 3 월 7~15 뉴욕, 5 월 24~30 일로마에서개최되었다. Wendy R. Sherman, North Korea: Progress After Perry (Test of Ambassador Wendy R. Sherman, Counselor of the Department of State), Hearing before the Subcommittee on East Asia and Pacific Affairs of the Committee on Foreign Relations United States Senate, March 21, ) 한반도정책조정팀은백악관, 국가안전보장회의, 국무부, 국방부등의차관급인사들로구성되었는데, 갈루치차관보는북한핵담당대사라는명칭하에이회의를주관하였다.

31 클린턴행정부의대북정책 17 대북협상의최우선목표로정하고북한을 NPT체제에묶어놓기위해서는어느정도의양보도불가피하다는협상태도를취했다. 그리고점차북한핵개발의과거투명성확보보다는미래핵동결에중점을두어협상을진행시켜북한과타협점을찾게되었다. 1994년 10월 21일제네바에서북 미기본합의문이타결되자클린턴대통령은대북경수로건설과대체에너지보장에필요한자금조성및그이행을확약하는담보서한을김정일앞으로보내미국이제네바합의문을성실히이행할것임을약속하였다. 미국무부인사들은제네바합의에따른북한의핵개발동결이이루어지지않았을경우 5 년이지난시점에는북한이수십개의핵무기를보유하고있었을것이라면서북한의핵동결은일단성공적이라고평가하였다. 22) 그리고북한이제네바합의에따라국제원자력기구 (IAEA) 의특별사찰을수용할것이라는낙관적인태도를취했다. 미국무부는 1995년 1월 20일제네바합의에따라여행 언론취재 통신, 금융거래, 특정품목교역, 원자력분야사업등과관련된제1단계대북경제제재완화조치를취했다. 하지만제1단계경제제재완화조치는관련법규를개정하지않고대통령의행정명령만으로가능한부분에국한되어상징적수준에그쳤다. 즉, 적성국교역법에의한전반적인수출금지는여전히유효하였기때문에미국의시민권자나영 22) 북한의핵보유여부는신빙성있는정보가부재하기때문에명확한 판단을내릴수없지만, 미 CIA는북한이 1989년영변핵단지에있는 5MW 원자로에서핵무기 12개를제조하기에충분한양인 12kg의플 푸토늄을 추출했다고 추정한 바 있다. Larry A. Niksch, North Korea's Nuclear Weapons Program, CRS Issue Brief (Updated June, 1995), pp. 3~4; Nonproliferation Center CIA, The Acquisition of Technology Relating to Weapons of Mass Destruction and Advanced Conventional Munitions, 1 January through 30 June, 1988.

32 18 미국의대북정책과북한의반응 주권자는해외체류중이더라도재무부의허가를받지않는한북한과상업거래를할수없으며, 미국은행을이용한대북송금을할수없었다. 미국무부는 1995년 4월발간한 연례국제테러보고서 에서북한을이라크 이란 리비아 시리아 쿠바 수단등과함께국제테러지원국으로재지정하고기존제재를지속할것을표명하였다. 23) 미국은대북식량지원과경제지원을기본적으로인도적차원의문제로인식하여왔다. 그러나사실클린턴행정부는식량지원및경제제재완화조치를제네바합의이행, 4자회담, 미사일회담등대북협상에서북한측의적극적인태도를유인하는방법으로사용하였다. 1998년 8월금창리지하핵의혹시설문제가제기되자미국무부는북한이금창리지하시설에대한사찰을허용하지않을경우제네바합의를파기할것이라고경고하는등단호한태도를보였다. 이후미국은북한과금창리지하시설성격규명을위한협상을진행하여 1999 년 3월 16일최종합의에도달하였다. 북한은미국대표단이동년 5 월금창리시설을방문하도록초청하였으며, 미국은북한의사찰수용에대한대가로세계식량계획 (WFP) 을통해서 50만t, 미국민간기구를통한씨감자 1,000t 및식량 10만t 을지원하기로약속하였다. 미국무부는 1999년 5월과 2000년 5월에실시한현장사찰을바탕으로핵개발흔적이없다는성명을발표하였다. 한편, 북한은 2000년 4월 5MW 원자로의폐연료봉인작업을완료하였다. 23) 테러국가지정해제시에는대통령이해당국가지도부및정책기조에근본적인변화가발생하여해당국가가현재국제테러행위를지원하지않고향후에도지원하지않겠다고보장하였음을증명하고, 테러지원국지정해제발효후희망일 45 일전까지해당국가가최근 6 개월간국제테러행위를지원하지않고향후지원하지않겠다고보장하였음을증명하는보고서를의회에제출하여야한다. 외무부, 한반도문제주요현안자료집 ( 서울 : 외무부, 1998), p. 129 참조.

33 클린턴행정부의대북정책 19 < 미사일협상 > 북한은 1980년대초소련제 SCUD-B 를개량한탄도미사일개발에착수하여 1987년부터이를이란 리비아 시리아등중동국가에수출하였다. 1990년에는한반도전역을사정권내에두는사정거리 500km에이르는 SCUD-C 를자체생산하고, 1993년에는주일미군을타격할수있는사정거리 1,300km인노동-1호를시험발사하였다. 북한은 1998년 8월사정거리 2,000~2,500km에달하는대포동-1호미사일을인공위성발사라는명목으로시험발사하였다. 미국은북한의미사일개발 수출을억제하기 1996년 4월 20~21 일제1차북 미미사일회담이개최하였다. 미국은미사일협상을통해북한의이란 시리아등중동지역에대한미사일수출을중단할것을요구하는한편, 북한이미사일기술통제체제 (MTCR) 에가입할것을촉구하였다. 미국은 MTCR 에가입하면북한을테러국가명단에서제외하고추가적인대북경제제재완화조치를취할것임을시사하였다. 그러나북한은미사일개발 생산 배치는자위권에속하는문제라고주장하며미국측요구를모두거부하였다. 미국과북한은 1997년 6월 11~13일제2차, 1998년 10월 1~2일제3차, 1999년 3월 29~ 30일제4차미사일회담을진행하였지만구체적인성과를거두지못하였다. 단지제3차협상에서북한은향후 3년간해마다 10억달러를보상할경우미사일수출을중단할수도있다는입장을표명한바있다. 미국은 1999년 9월 7~12 일베를린회담에서미 북관계개선협상을계속하는동안미사일시험발사를동결하겠다는북한측의약속을받아냈다. 그리고북한의미사일시험발사동결약속에대한대가로 1999년 9월 17일적성국교역법 방산물자법 수출관리법등 3개법에근거하여행정부처가재량으로결정할수있는범위내에서대북

34 20 미국의대북정책과북한의반응 한경제제재완화조치를발표하였다. 24) 이에따라북한상품의미국내반입과미국상품의북한수출이대부분허용되고, 민간및상업용자금의송금과선박과항공기를이용한여객및화물운송이가능해졌다. 이와함께미국기업의북한에대한농업 광업 석유화학 도로 항만 공항등사회간접자본건설에대한투자가허용되었다. 그러나군사용및이중용도사용이가능한민감한품목과기술의대북수출및이를위한미국측의자금지원은완화조치에서제외되었다. 또한의회의승인이필요한사항들역시규제대상으로남게되었다. <4자회담 > 미국과직접평화협정을체결할것을집요하게요구해온북한은 1996년 2월 22일평화협정의전단계조치로미 북간잠정협정을체결하고군사정전위원회를대신할미 북공동군사기구의설치를제의하였다. 평화협정에관한북한측의주장을일방적으로무시하기보다는이를적절한협상절차를통해해결하는것이바람직하다고느낀한 미양국은 1996년 4월 16일정상회담에서한반도평화체제를구축하기위해남북한 미국 중국대표간의 4자회담을개최할것을공동제의하였다. 1997년 12월 9~10 일제네바에서 4자회담제1차본회담이개최되었다. 제1차본회담에서는차기회의의장국을중국 한국 북한 미국순으로결정하는등회의진행방식에관한합의를보았다. 1998년 3 월 16~20일 2차본회담에서는회담운영및분과위원회구성방법에관해논의하였고, 1998년 10월 21~24 일제3차본회담에서는 평화체제구축 과한반도 긴장완화 를각각논의하는 2개분과위원회 24) The White House, Briefing Room, Press Briefing by Joe Lockhart, September 17, 1999,

35 클린턴행정부의대북정책 21 를구성하는데합의하였다. 그후 1999년에들어 1월 19~22일제 4차, 4월 24~27일제5차, 8월 5~9 일제6차본회담이개최되었다. 25) 연속적으로개최된 4자회담에서한반도상황에적합한긴장완화조치및평화체제구축방안을논의하였으나, 북한측이주한미군철수, 미 북평화협정체결등을분과위의제로채택해야한다는입장을고수함에따라실질적인진전을보지못했다. < 북 미고위급회담 > 미국무부는남북정상회담직후 2000년 6월 19일클린턴대통령이 1999년 9월 17일발표하였던대북경제제재완화조치를공식발효시켰다. 또한북한을 불량국가 로부르지않고 우려대상국 으로바꿔부름으로써북한에대한평가를달리하고있음을보여주었다. 미국과북한은 2000년 7월 10~12일콸라룸푸르에서제5차미사일회담을개최했으나성과없이끝났다. 이회담에서도북한은미사일개발문제가자주권에관한것으로서어느누구도간섭할수없다는입장을고수하는한편, 미사일수출은연간 10억달러씩보상하면중단할수있다는주장을반복하였다. 미 북간입장차이만을재확인해오던미사일협상과테러지원국해제협상은 9월 27일~10월 2일뉴욕에서개최된김계관- 카트먼회담에서돌파구를마련하였다. 양측은이회담에서모든형태의테러리즘에반대하며, 미국은북한이미국법률요건을충족시키는대로북한을테러지원국명단에서제외하는데협력한다는 국제테러에관한미 북공동성명 에합의하였다. 26) 아울러조명록북한국방위원회제 1부위원장의미국방문일정을논의하였다. 25) 통일부, 2000 통일백서 ( 서울 : 통일부, 2000), pp. 166~176 참조. 26) 김장한, 북한에대한테러지원국해제의경제적효과, 대한무역투자진흥공사, 북한뉴스레터 ( ), pp. 1~5 참조.

36 22 미국의대북정책과북한의반응 김정일위원장은북 미관계의획기적인전환을모색하기위하여조명록국방위원회제1부위원장을특사로미국에파견하였다. 조명록특사는 10월 10일클린턴대통령과의회담에서관계정상화를요구하며, 북한로켓의제3국발사를위해국제사회가재정지원을할경우장거리미사일개발을포기할용의가있다고정식제안하였다. 조명록특사는올브라이트 (Madeleine A. Albright) 국무장관, 코언 (William S. Cohen) 국방장관등과회담을개최한후 10월 12일북 미공동성명을발표하였다. 27) 그내용의핵심은크게네가지로요약된다. 첫째, 북한이사실상장거리미사일개발포기선언을함으로써북한미사일문제의해결실마리를찾았다. 둘째, 양국이상호적대관계를포기하고경제교류 협력을확대하기로함으로써북한은미국으로부터체제보장및경제지원을약속받았다. 셋째, 정전협정체제를평화체제로전환하기위해 4자회담을비롯한여러가지방안을활용한다고합의함으로써앞으로한반도평화체제구축을위한 4자회담이본격적으로진행되게되었다. 마지막으로클린턴대통령의북한방문을준비하기위하여올브라이트국무장관이조만간평양을방문하기로합의하였다. 올브라이트국무장관은 10월 23~25일북한을방문하여미국과의관계개선을원하는김정일위원장의의사를재확인하였다. 올브라이트국무장관과김정일위원장은 2차례의회담을통해북한의테러지원국해제, 미사일개발, 외교대표부개설, 한반도긴장완화등양국간현안들을포괄적으로논의하였다. 28) 올브라이트국무장관은이 27) U.S. Department of State, U.S.-D.P.R.K. Joint Communique, October, 12, 2000, jointcom.html. 28) U.S. Department of State, Secretary of State Madeleine K. Albright, Press Conference, October 24, 2000, secretary.state.gov/www/statements/2000 /001024b.html.

37 클린턴행정부의대북정책 23 회담에서양국관계개선의최대걸림돌이었던북한미사일문제에관해중대한진전이이루어졌다고밝혔다. 북한이장거리미사일개발을중단하는대가로제3국에서북한인공위성을대리발사해주고, 경제제재완화및경제협력확대등적절한보상이주어지면중 단거리미사일수출을포기하는방향으로해결의실마리를마련한것이다. 미국과북한은 11월 1~3일말레이시아콸라룸푸르에서제6차미사일회담을개최하여장거리미사일대리발사및중 단거리미사일수출중단에대한보상문제에관해일부진전을이루었다. 그러나미사일개발규제범위, 인공위성대리발사시북한기술자참여여부, 그리고검증방법등협상안의세부사항에대해서이견을좁히지못했다. 클린턴대통령은미사일회담결과를토대로북한방문여부를결정할것이라고밝혔으나미사일회담이만족할만한성과를도출하지못한반면, 11월 7일실시된미대통령선거에서당선자를확정하기못하고혼란을겪게되자방북결정을지연시켰다. 공화당후보부시의당선이확정된이후에도클린턴대통령은방북계획을추진할의사를표명하였다. 그러나임기내에미사일협상을마무리지을시간적여유가없고, 29) 퇴임직전대통령이방북하는것에대해미국내여론이비판적인태도를취하자클린턴은결국북한방문계획을취소하였다. 29) The White House, Statement by the President, December 28, 2000,

38 24 미국의대북정책과북한의반응 Ⅳ. 부시행정부의군사 안보전략과대외정책 1. 안보전략과국방정책 공화당은 2000년 7월전당대회를개최하고부시 (George Walker Bush) 텍사스주지사와체니 (Richard Cheney) 전국방장관을정 부통령후보로선출하였다. 당시부시진영의외교 안보팀은레이건 (Ronald Reagan) 행정부및부시 (George Herbert Walker Bush) 행정부에서일한강경파들로구성되었다. 즉부시후보는외교 안보분야에서럼스펠드 (Donald Rumsfeld), 라이스 (Condoleezza Rice), 파월 (Colin Powell), 월포위츠 (Paul Wolfowitz) 등의자문을받았으며, 이들은힘을통한국익확보기치하에미국식국제주의를대외정책의기조로천명한공화당정강정책을제시하였다. 30) 부시는후보수락연설을통해민주당집권기동안저하된미국의힘과영향력을회복하여강력한미국재건을추진하고, 불량국가들의공격과협박으로부터미국을보호하기위해 NMD 체제조기배치에주력하겠다고밝혔다. NMD 체제구축을위해러시아와 ABM조약을개정하기위한협상을추진하되, 러시아가조약개정에합의하지않을경우 ABM조약의일방적탈퇴도불사한다는입장을표명하였다. 당시공화당정강정책은중국을전략적동반자가아니전략적경쟁자라고규정하고러시아에대해서는명백한입장을표명하지않았지만사실상전략적경쟁자로간주하여중국과함께견제하겠다는태도를보였다. 30) Condolzza Rice, "Promoting the National Interest," Foreign Policy, January/February 2000, pp. 45~62; The Republican National Committee, Republican Platform 2000: Renewing America's Purpose. Together. August

39 부시행정부의군사 안보전략과대외정책 25 부시후보는국방예산을대폭증액하여혁신적인첨단무기개발사업을적극추진하고군인들의처우를개선하여미군의위상을강화시키겠다고공언하였다. 그는클린턴대통령이병력을무분별하게해외에파견하여군의사기를저하시키고미군전력을약화시켰다고주장했다. 따라서미국국익에중요하지않은분쟁지역에대한군사개입을자제하고, 확실한정책우선순위에따라선별적으로군대를파병한다는입장을보였다. 즉, 미국의사활적인국익과연계된분쟁에한정해미군을투입하며, 평화유지등비필수적작전에대한역할은축소한다는것이다. 부시진영은대외정책개입에신중한입장을보였지만, 국제기구및다자간안보협정등은미국익과정책목표를달성하기위한수단에불과하므로필요한경우에는이를무시하고미국의일방적인개입도가능하다는입장을표명하였다. 2001년 1월 20일부시행정부가공식출범한이후미국은럼스펠드국방장관의주도하에군사 안보전략에대한전면적인재검토를실시하였다. 5월초한국을방문한아미티지 (Richard L. Armitage) 국무부부장관은새로운국방정책은 1 유럽에서아시아로전략중심축이동, 2 해외기지등전방배치전력감축, 3 정보력절대우위유지, 4 군사력기동성강화및경량화등 4대원칙에기초하여작성되고있다고밝혔다. 또한새로운전략틀 (strategic framework) 로서대량살상무기의비확산 (non-proliferation) 과반확산 (counter -proliferation), 미사일방어 (MD), 일방적인핵무기감축등네가지를제시하였다. 31) 럼스펠드국방장관은 6월 21일상원군사위청문회에서신국방전 31) 남문희, 미국, 소형핵무기사용선제공격가능성암시, 시사저널 ; 조선일보, 참조.

40 26 미국의대북정책과북한의반응 략은미래의안보위협에대응, MD 구축, 군사력첨단화에중점을두는방향으로조정될것임을밝혔다. 32) 그는불량국들의대량살상무기보유확산및예측불가능성등으로미국의대한안보위협이증대하고있다고강조하였다. 그러나불량국가들에게는정상적인외교적노력이나국제사회의규범이적용되지않을뿐만아니라, 상호확증파괴 (MAD) 에의한억지도불가능함으로 MD체제의조기구축이필요하다는점을역설하였다. 한편, 클린턴행정부하에서미군은윈-윈전략 (win-win strategy) 에입각한군비태세를갖춤으로써소규모분쟁에군사력을빈번히사용하는등부작용이발생하였다고주장하였다. 따라서하나의대규모전쟁수행능력을강화하는한편, 소규모분쟁에효율적으로대응할수있는방향으로군비태세를조정할것을시사하였다. 걸프전이후미군은새로운정보통신기술과첨단군사과학기술을혁신적으로적용하고이에맞추어교리 작전 조직개념을갱신하는군사혁신 (Revolution in Military Affairs) 을실험해오고있다. 육군은디지털전장, 신전격전기갑부대등의개념을발전시키고있으며, 해군은항공모함을대체할수있는새로운함선및잠수함을개발하고있고, 공군은무인비행대대창설등우주전쟁시대에대비한무기체계를연구 발전시키고있다. 미군합동참모본부는육 해 공군이개별적으로개발하고있는군사혁신에통합성을높이는한편, 각군의현역및예비역부대로구성되는합동군을발전시키기위해 1996년 Joint Vision 2010을발표하였다. 33) 이합동비전 (Vision) 은평화 32) Donald H. Rumsfeld, Prepared Testimony of U.S. Secretary of Defense, Senate Armed Services Committee, June 21, 2001, usembassy.state.gov/ircseoul/wwwh5042.html. 33) U.S. Department of Defense, John M. Shalikashvili, Chairman of the Joint Chiefs of Staff, Joint Vision 2010, 1996

41 부시행정부의군사 안보전략과대외정책 27 유지, 소규모군사작전, 전면전등모든형태의군사작전에서압도적인우세를유지하기위해 4가지분야를중점적으로발전시키는것을제안하고있다. 즉, 정보우위와기술혁신을바탕으로기동 타격 조달 방호능력을장차압도적기동, 정밀교전, 초점화군수지원, 전차원방호능력으로변환한다는것이다. 사실럼스펠드장관이구상한새로운국방전략의핵심은첨단과학기술에기반을둔군사혁신이었다. 그는군사력의첨단화 경량화를목표로군비태세를전면개편하기를원했다. 병력감축, 기지폐쇄, 윈- 윈전략폐기등을통하여절감한예산을 MD 구축, 우주방위력증강, 첨단무기개발에전용할의도를갖고있었다. 그러나군부장성들은군체제를급진적으로변화시키는것에대해반대하는한편, 민주당의원들은 MD체제의실효성에의문을제기함으로써미국방부는신국방전략을구체적으로확정짓지못하고있었다. 34) 이러한상황에서 9월 11일테러사태가발생하자획기적인군개혁안을제시하기보다는현상유지에주력하는내용을담은국방전략을발표하였다. 미국방부는 10월 1일새로운국방정책의중점을국토방위에두고, 현 140만명병력유지, 윈-윈전략수정, MD 구축, 아시아중시등을골자로하는 4개년국방계획검토 (QDR) 보고서를발표하였다. 35) 국토방위 (homeland defense) 의목표는다양한형태의기습공격에대한신속대응능력의강화이다. 특히테러 생화학무기 사이버공격 미사일등비대칭적위협 (asymmetric threats) 에대한대응에초점을두었다. 윈-윈전략은원-플러스 (one-plus) 전략으로수정하였다. 즉, 1개대규모분쟁지역에서신속 확실한승리를거두고, 여타소규모분 34) 변창섭, 별들의의견무시하다혼쭐난실세장관 : 미국럼스펠드의군개혁방안, 군부 의회저항불러, 시사저널, 참조. 35) U.S. Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report, September 30, 2001.

42 28 미국의대북정책과북한의반응 쟁은현상유지등제한된작전수행능력을유지한다는것이다. 원- 플러스전략은장차미군의해외전진배치기지가축소될가능성이있다는인식과더불어향후미군전략은원거리전력투사에크게의존하게된다는전제에입각하여제시된것이다. 한편, 현역 140만, 예비역 130만병력과육군 10개사단, 해군 12개항모전단, 공군 46개전투비행단, 해병 3개사단등현재수준의군사력은계속유지하기로하였다. 신국방전략은잠재적국으로서중국을상정해서태평양지역에항모전단을추가배치하는등아시아역내군사력증강을강조하고있다. 아울러국내외미군기지보호및대량살상무기위협에대처하기위해 MD체제를구축하고, 우주작전수행능력을제고한다는방침을제시하고있다. 2. 미사일방어체제 부시행정부는미국과동맹국과의차별성논란을방지하고보다많은국가들의참여를유도하기위해클린턴행정부가분리한 NMD 와 TMD 를 MD로통합하였다. 부시대통령은 5월 1일미국방대학교에서행한연설을통해불량국가에의한대량살상무기위협이심각한수준에도달했음을강조하고 MD체제구축을공식천명하였다. 36) 또한 30년전에체결한 ABM조약은불량국의핵 미사일위협이높아진현안보상황을제대로반영하지못하고있다고주장하였다. 아울러그는공격용핵무기보유규모및핵전력을대폭감축할의사가있음을표명하였다. 부시대통령은 MD체계구축방침을천명한후각군 36) The White House, Remarks by the President to Students and Faculty at National Defense University, May 1, 2001,

43 부시행정부의군사 안보전략과대외정책 29 이관장하던 MD체제관련업무를미사일방어기구 (BMDO) 로이관하여보다체계적으로 MD체제개발을추진하고있다. 부시행정부는 6 월 27일 2001회계년도보다 326억달러늘어난 3,289억달러규모의 2002회계년도국방예산안을의회에제출하였다. 여기에는전년대비 57%(30 억달러 ) 증액된 83억달러규모의 2002년 MD체제예산이상정되었다. 37) 부시대통령의연설은 MD체제구축에필요한비용, 개발범위및시기등에대해분명히언급하지않았다. 그러나제한된위협에대응하여탄도미사일의추진단계 (booster phase), 중간단계 (mid-course phase), 종말단계 (reentry phase) 요격을위하여지상뿐만아니라해상과우주에탐지및요격체배치를고려하고있다고밝혔다. 클린턴행정부가구상했던 NMD 체제는지상배치미사일을이용한단일방어체계였던반면, 부시행정부가제시한 MD체제는지상 해상 우주배치요격체계를갖춘 3단계다층방어체계인것이다. 부시행정부는 MD체제규모에대한구체적인내용을발표하지않고있지만부르킹스연구소의오한론 (Michael E. O`Hanlon) 은약 200여기핵탄두를동시요격할수있는규모의수준이될것으로추정하고있다. 이와같은규모의미사일방어망을구축하기위해서는지상 6개기지에총 750기의요격미사일을배치해야하고, 우주에도 1,000기의요격체가필요하다고주장하고있다. 그리고 MD체제개발비용은향후 25년동안지상요격체제구축에약 800~1,000억달러, 우주요격체제구축에 400억달러등총 1,200~1,500억달러 ( 연평균 70억달러 ) 가소요될것으로예측하고있다. 38) 한편, 일 37) 미국상원은 12 월 8 일 3,180 억달러규모의 2002 년국방예산안을채택했다. 이번국방예산안은테러전쟁비용등이포함돼지난회계년도보다 270 억달러나증액되었다. MD 체제구축비용에 70 억달러가배정되었다.

44 30 미국의대북정책과북한의반응 부전문가들은지상 해상 우주등에 3단계요격시스템을설치하여전지구적미사일방어망을구축하기위해서는약 2,400억달러가소요될것으로예측하고있다. 39) 즉, 클린턴행정부가구상했던지상배치 NMD 비용은 600억달러로추산되는데반해부시행정부는이보다 2~4배가더많은개발비용을투입하려는것이다. 이러한방대한예산은록히드마틴 (Lockheed Martin), 보잉 (Boeing) 사등미군수업체들에게향후 10년이상안정적인수입을보장하게하는바, 부시행정부의 MD 구상은군산복합체의이익을대변하고있다는비판이제기되고있다. MD체제개발은아직까지기술적인문제를완전히해결하지못한상태이다. MD체제의심각한기술적문제점중하나는진짜핵탄두와교란장치를정확히구분할수없다는점이다. 탄두와교란체를완벽하게구분하지못하면요격에필요한요격미사일수는기하급수적으로늘어날수밖에없기때문에소요비용을정확하게산출할수없는실정이다. 따라서민주당의원들은성급한 MD체제실전배치를반대하고있다. 그들은미국에대한안보위협, 예산제약, 기술적문제점등을감안하여 MD 구상을대폭축소하고, 그대신테러등다른안보위협에대한대응능력을강화하는방안이바람직하다고주장하고있다. 부시행정부는 5월 MD체제설명사절단을우방과러시아에보내어이들을설득하려는노력을펼쳤다. 그러나대부분국가들로부터 38) Michael E. O'Hanlon, Beyond Missile Defense: Countering Terrorism and Weapons of Mass Destruction, Policy Brief #86, The Brookings Institution, August 2000, policybriefs/pb86.htm 39) 정욱식, 미국의미사일방어체제의개념과추진배경, 이삼성 정욱식, 한반도의선택 : 부시의 MD 구상, 무엇을노리나 ( 서울 : 삼인, 2001), pp. 59~96 참조.

45 부시행정부의군사 안보전략과대외정책 31 적극적협조의사를받아내지못했다. 다만인도 호주 대만만이긍정적인입장을취했다. 미국의 MD 구축에대해러시아 중국 북한이특히강하게반발하고있다. 중국과러시아는 7월 16일정상회담을개최하고 MD 반대, ABM조약유지등을내용으로하는공동선언을채택하였다. 북한도러시아와정상회담을개최하고 8월 4일 ABM조약이전략적안정과전략무기감축의초석임을강조하는모스크바공동선언을발표하였다. 미국은 ABM조약개정문제를조기에해결하기위해러시아에대해적극적인외교공세를펼쳤다. 한편, 러시아는미국이 ABM조약을일방적으로탈퇴하면핵군축관련협정을폐기하고다탄두핵미사일을배치할것이라고경고하면서도 ABM조약관련협상개최에합의하는등미국과 MD문제로극단적인대립을원치않는다는태도를보였다. 부시대통령과푸틴대통령은 7월 22일제노바 G-8 정상회의을계기로미 러정상회담을개최하고 MD 구상과핵무기감축문제의연계협상및전략적안정화방안을마련하여신전략안보체제를구축하기로합의하였다. 그후양국정상은 11월 12~15일워싱턴과텍사스에서정상회담을개최하고양국관계를새로운동반자적협력관계로규정한공동성명을발표하였다. 당시부시대통령은미국이향후 10 년안에핵탄두를현재의 2/3 수준으로까지감축해 1,700~2,200기정도를유지할것이라고밝혔으며, 푸틴대통령도장거리핵미사일보유량을현재의 1/3 수준으로감축, 2,000기이하로줄일것을시사하였다. 그러나부시대통령은 12월 13일일방적으로 ABM조약탈퇴를공식발표하였다. 40) 부시대통령이 MD체제구축에확고한의지를보임에따라미국방부는 2002년 4월부터알래스카의포트 40) The White House, President Discusses National Missile Defense, December 13, 2001, / html.

46 32 미국의대북정책과북한의반응 그릴리 (Fort Greely) 기지에요격미사일발사시험장공사를시작할예정이다. 포트그릴리시험장은 2004~2006년부터초보적인미사일방어기지로활용될것이다. 3. 동아시아안보전략 미국의탈냉전기세계전략은군사전략의중심축을아시아지역으로이동하고있다. 미국은아시아지역에서일본 한국 호주등우방국과기존의쌍무안보협정을강화하는한편, 중국 인도 러시아가운데어느나라도지역패권국이되지않도록세력균형을추구하고있다. 41) 특히부시행정부의동아시아전략은일본과의안보동맹을아시아정책의요체로설정한반면, 중국을전략적동반자가아닌전략적경쟁자로규정하였다. 즉, 미 일안보동맹을바탕으로아 태지역에서민주화와자유무역을확대하는반면, 중국을사실상잠재적적대국으로설정하여미 일이공동으로견제하겠다는것이다. 아미티지미국무부부장관은 2001년 5월 MD 설득외교의일환으로일본을방문하여미 일동맹을미 영동맹수준으로끌어올리기를희망한다고밝혔다. 그리고일본이평화헌법을개정하여집단적자위권을행사할수있어야한다고주장하였다. 42) 일본고이즈미총리는미 일동맹강화명분하에자위대의역할확대를모색하였다. 미국과영국연합군이아프가니스탄에대한공격을감행하자일본은 10월 29 일자위대의활동범위를대폭확대한 테러대책특별조치법 을제정하 41) 이상우, 21 세기미국의세계전략, 오기평편저, 21 세기미국패권과국제질서 ( 서울 : 오름, 2000), pp. 213~229 참조. 42) 일본헌법 9 조는전쟁포기, 전력불보유, 교전권부인등을명시하고있어자위대의다국간공동군사훈련참가등해외활동에제약을가하고있다.

47 부시행정부의군사 안보전략과대외정책 33 였다. 이로써자위대의미군지원활동을공해 비전투외국영토로확대하고, 주일미군기지에대한경비및일본영해에불법침입하는선박에대한사격이허용되었다. 그리고일본은 11월 25일정보수집및미군에대한물자보급활동을전개하기위해구축함 보급함등을인도양에파견하였다. 한편, 일본정부 자민당은미국의중국견제전략과공동보조를취하여자위대의주력군을북방에서규슈 오키나와등남방지역으로이동하는계획을포함한새로운 방위계획대강 을 2003년까지수립할예정이다. 부시행정부는중국의군사 경제적팽창을아시아지역에서미국의이익을침해할수있는가장큰요인으로간주하고있다. 미국랜드 (RAND) 연구소가발표한보고서는중국의군사대국화를경고하면서동북아에집중된미군을일본최남단및괌 (Guam) 등으로재배치할것을권고하고있다. 43) 유사시대만을지원하기위해미공군기지를일본오키나와남단시오지시마 ( 下地島 ) 에전진배치하는방안을제시하고있으며, 남중국해와동남아지역에서의미군의기동력을증대시키기위해괌을아시아전략의중추기지로활용할것을권고하고있다. 아울러필리핀과의안보협력도재개하는한편, 장기적으로베트남에미군재배치도고려해야한다고주장하고있다. 부시행정부출범이후미국과중국의갈등이심화되었다. 미군이중국해안지역에대한정찰활동을강화함으로써 4월 1일미군정찰기와중국전투기가충돌하는사태가발생하였다. 정찰기충돌사건이후미 중관계는점차개선되었지만중국에대한미국의고압적인자세는지속되었다. 부시행정부는 4월 24일대만에대해디젤잠수함8 척, 키드급구축함 4척, P-3 대잠초계기 12대등 50억달러상당 43) Zalmay Khalilzad, et. al., The United States and Asia: Toward a New Force Posture (Santa Monica: RAND, 2001), pp. 63~78.

48 34 미국의대북정책과북한의반응 의무기판매방침을결정하였다. 그리고다음날부시대통령은기자회견에서미국은중국의세계무역기구 (WTO) 가입과 하나의중국 원칙을지지하며, 대만의독립선언등중국을자극하는행동에반대한다고밝혔다. 그러나중국이대만을공격하는등양안문제의평화적해결원칙을훼손할경우, 대만방어를위해가능한모든군사적수단을동원할계획이라고주장하였다. 부시행정부는중국과극단적인대립을원하지않지만군사적으로견제하는한편, 중국내인권문제, 대만 티벳문제등을활용하여중국을길들이고있는것이다. 파월국무장관은 7월 28~29일강택민국가주석등중국지도부와연쇄회담을개최하고미국은중국을적으로간주하지않으며우호관계유지를희망한다고밝혔다. 중국측도건설적협력관계발전을희망하는등상호협력의필요성에공감하였다. 그러나파월국무장관은미국은하나의중국원칙을지지하며대만의독립을지지하지않는다는입장을재확인하면서도대만에무기판매를지속한다는방침을강조하였다. 44) 부시대통령은상해아시아 태평양경제협력체 (APEC) 정상회담을계기로 10월 19일미 중정상회담을개최하고중국을전략적경쟁자가아닌지역강대국으로존중할것임을천명하는한편, 하나의중국원칙을지지한다고선언하였다. 이와같이부시행정부의대중정책이일면모순된양상을보이는것은중국의협조없이는지역문제해결이어렵고, 대량살상무기확산을방지하기곤란하다는것을잘인식하고있기때문이다. 또한중국의무한한시장잠재력도인정하고있다. 따라서미국은대만 인도 동남아국가들과의안보협력을강화하여중국의잠재적위협을사전에억제한다는전략을추구하는한편, 중국과의협력관계도발전시키고있는것이다. 45) 44) U.S. Department of State, Secretary Colin L. Powell, Press Conference Following Meetings With Chinese, July 28, 2001,

49 부시행정부의군사 안보전략과대외정책 반테러전쟁과대외정책변화 부시행정부는출범초기 MD 구상강행을위해 ABM조약의일방적탈퇴도불사한다는입장을표명하는한편, 중국에대한적대적인태도를표명하여미국과중국 러시아관계는신냉전체제가도래할것같다는우려가대두될정도로악화되었다. 한편, 지구온난화방지를위한교토의정서탈퇴, 생물무기금지협약 (BWC) 및포괄적핵실험금지조약 (CTBT) 에대한비준거부등다자간국제협약을무시하는행태를보임으로써우방국들로부터도비난을받게되었다. 부시행정부의일방주의적힘의외교는국제사회의반발을초래하여미국은 5월유엔인권위이사국지위를상실하고또한국제마약통제위원회이사국선거에서도탈락하는수모를겪었다. 일방주의적힘의외교에대한국내외비판이증대하자부시행정부는대외정책을점차유연한방향으로전환하였다. 46) 그러나 9월 11 일테러사태가발생하자미국의외교 안보정책은다시급격한변화를보이게되었다. 미국은 9.11 테러참사직후유엔분담금문제해결등유엔과의협력관계를복원하였다. 그리고반테러국제연대를구축하기위한외교활동을적극전개하여유럽 중동 아프리카 아시아 40여 45) 중국은미국의대중정책을 반달형중국봉쇄 로인식하고인도와파키스탄및남북한등의아시아국가들과의관계강화를통한돌파전략을이미마련하여실행에옮기고있다. 김구섭, 미국의새로운동북아전략, 국제문제 ( ), pp. 23~35 참조. 46) 제퍼드 (James Jeffords) 상원의원이 5 월 24 일공화당을탈당하고무소속으로남을것을선언함에따라상원의석분포가공화 50, 민주 50 에서민주 50, 공화 49, 무소속 1 로바뀌게되었다. 원내다수당의지위를차지한민주당이상임위원회위원장직을모두맡게됨으로써부시행정부의국내외정책은견제를받게되었다. 중앙일보, 참조.

50 36 미국의대북정책과북한의반응 개국으로부터반테러전쟁에대한지지를확보하였다. 미국은중국 러시아에대해테러관련정보제공등협력을요청하였고, 중 러양국은이를미국과의관계개선의기회로활용하였다. 또한파키스탄 인도에대해 1998년핵실험실시이후취해온경제제재를해제하고, 테러지원국으로지정된이란 수단등에대해서도관계개선을모색하였다. 미국과영국연합군은 10월 7일부터테러리스트오사마빈라덴의테러조직알카에다와이들을비호하는아프가니스탄탈레반정권에대한군사공격을단행하였다. 아프가니스탄반탈레반세력인북부동맹은미국 영국의공습과함께탈레반에대한대대적인공세를펼쳤다. 미국이아프가니스탄에대한공격을시작한지두달만에탈레반정권은붕괴되고 12월 4일북부동맹등아프가니스탄 4개정파는과도정부구성안에최종합의했다. 수도카불에대한다국적평화유지군의배치에도동의했다. 미군의희생이거의없는상태에서탈레반정권을궤멸시키자부시행정부내에서대외정책강경파들의입지가더욱강화되었다. 이들은이라크 필리핀 소말리아등지로반테러전쟁을확대할움직임을보이고있다. 미국내강경파들은이라크를완전히제압하지않으면미국이생화학테러공포로부터벗어날수없다고주장하며이라크에대한무력응징을첫번째로고려하고있다. 그러나아랍연맹 중국 러시아는물론영국 프랑스 독일등도이라크공격에반대하고있어이를실천에옮기지못하고있다. 따라서이라크보다상대적으로부담이적은필리핀 소말리아등지에산재한테러조직에대한군사적공세를감행할가능성이높아지고있다. 47) 아프가니스탄전쟁이마무리되어가자미국은다시 MD체제구축을 47) Fareed Zakaria, Let Iraq Wait. Finish Al Qaeda, Newsweek, December 10, 2001.

51 부시행정부의군사 안보전략과대외정책 37 강행하는등일방주의적힘의외교를구사하고있다. 부시행정부는향후유일초강대국으로서의미국의패권을공고화하기위한조치를적극추진할것으로보인다. 미국은동아시아지역에서일본과의안보협력을강화하는한편, 중국을견제하는정책을지속적으로추진할것이다. 48) 미국의 MD체제구축강행과더불어중국을견제하는전략은동아시아에군비경쟁을촉발하고미 일대중 러의느슨한대립구도를좀더경직화시킬것이다. 그러나동아시아지역에서군사적긴장이급격히고조될것으로는보이지않는다. 미국은중 러양국에대해 MD체제구축을기정사실로받아들이도록외교적압력을가하면서도핵무기감축, 경제지원확대등을지렛대로사용하여이들의협력을유도해낼것이기때문이다. 한편, 중국 러시아는미국의패권질서에정면으로도전할만한역량이결여되어있다는점을현실적으로잘인식하고있는바, 미국을견제하면서도테러 통상 외교등사안에따라각기미국과협력관계를강화해나갈것이다. 48) 황병무, 탈냉전시대동북아전략환경의변화와전망, 한국해양전략연구소편, 동북아시아전략환경변화와우리군의발전방향 ( 서울 : 한국해양전략연구소, 2001), pp. 9~37 참조.

52 38 미국의대북정책과북한의반응 Ⅴ. 부시행정부의대북정책 1. 미국공화당의대북정책성향 미국상 하원의보수 강경파공화당의원들은클린턴행정부의대북정책을유화정책이라고비판해왔다. 제네바합의에대해서는북한이핵확산금지조약 (NPT) 을위반하고불법적으로핵개발을추진했음에도불구하고이를동결시키기위해막대한반대급부를약속한것은다른불량국가들에대해나쁜선례가된다고비난하였다. 공화당주도의회는클린턴행정부가제네바합의이행과정에서북한측에대해남북대화재개, 한반도비핵화공동선언이행, 비무장지대북한군병력후방이동, 중거리미사일배치금지, 핵 미사일기술수출금지등의요건들을준수하도록요구할것을촉구하는합동결의안을채택하였다. 49) 아울러대북지원및한반도에너지개발기구 (KEDO) 50) 관련예산지출을의회의승인사항으로규정하고, 북한의핵 미사일관련의무준수, 남북관계진전노력등을상호연락사무소설치이상의미 북관계격상을위한선결조건으로제시하였다. 미국공화당의원들은북한이중유와경수로 2기를얻기위해핵개발을완전히포기할것이라고기대한다는것은지나치게순진한발상이라고생각해왔다. 51) 그들은금창리지하시설사찰에대해서도북 49) 합동결의안 (Joint Resolution) 은법률안 (bill) 의경우와같이양원을통과하여대통령의서명을요한다. 이러한과정을거친합동결의안은법적효력을갖는다. 104th Congress, 1st Session H. J. Res ) 한국 미국 일본은 1995 년 3 월 9 일대북경수로제공을위해국제컨소시엄인한반도에너지개발기구 (Korean Peninsula Energy Development Organization: KEDO) 설립협정에서명하였다. KEDO 회원국은집행이사국인한국 미국 일본 EU 4 개국과일반회원국인캐나다 호주 뉴질랜드 핀란드 인도네시아 칠레 아르헨티나 폴란드등으로구성되어있다.

53 부시행정부의대북정책 39 한측이핵관련시설을다른곳으로이전할수있는충분한시간을갖고있었기때문에결국텅빈지하시설만사찰했다고논평하였다. 그리고북한은우라늄농축시설등을이용한새로운방법으로핵개발을비밀리에계속하고있다고주장하였다. 그증거로서북한이외국으로부터우라늄농축기술을들여오면서핵관련고폭실험을했다는점을지적하는한편, 유럽과일본등으로부터핵기술로전용할수있는이중용도의설비등을국제적인밀수네트워크를이용하여수입한것을들었다. 52) < 아미티지보고서 > 공화당계열의보수적견해를비교적체계적으로제시한대북정책건의서로서는 1999년 2월 26일리차드아미티지 (Richard L. Armitage) 전국방차관보등한반도문제전문가 11명이작성한북한에대한포괄적인접근방안, 일명 아미티지보고서 가있다. 53) 아미티지보고서는미국의대북정책목표를북한의핵 생화학 미사일및재래식무기에의한군사위협제거에두어야한다고주장하였다. 그리고북한이지하핵의혹시설해소, 미사일개발 수출중단, 재래식군사위협감소에긍정적인반응을보일경우에는대북지원을지속하 51) Benjamin A. Gilman, "Reality required for North Korea policy," The Washington Times, October 21, ) North Korea Advisory Group, Report to The Speaker, U.S. House of Representatives, (November 1999), relations/nkag/report.html. 53) 아미티지보고서는 Johannes A. Binnendijk, Peter T. R. Brookes, Carl W. Ford, Kent M. Harrington, Frank S. Jannuzi, Robert A. Manning, Michael A. McDevitt, James J. Przystup, Robert W. RisCassi, Paul D. Wolfowitz, Paul H. Nitze 등이참여하여작성하였다. Richard L. Armitage, "A Comprehensive Approach to North Korea," Strategic Forum, No. 159 (March 1999), pp. 1~8.

54 40 미국의대북정책과북한의반응 며경제제재완화조치를취하고세계은행 아시아개발은행을통해한반도재건기금을창설할것을권유하였다. 만약외교적노력이실패할경우에는북한의미사일수출을공해상에서저지하겠다는의지를표명하고, 북한의핵 미사일시설에대한선제공격가능성도고려해야한다고주장하였다. 아미티지보고서의핵심내용은대북포용정책의한계선을설정하고, 새로운포괄적인대북정책이억지와외교조치를병행추진하되그중에서도군사적억지력강화를우선시하여야한다는것을강조한것이다. 즉, 유인책과더불어더센채찍을병행하여대북협상에서미국이주도권을확립해야한다는것이다. < 대통령선거공약 > 2000년대통령선거기간동안공화당대통령후보부시의외교 안보팀은북한을국제체제밖에존재하는불량국가로규정하고힘에의한압박정책을통해순응시키겠다는강경입장을표명하였다. 대북포용정책에회의적인공화당은남북정상회담의성과및남북정상회담이후남북관계개선에대한언급을회피하였다. 조명록특사의워싱턴방문, 올브라이트국무장관의평양방문등을통한미 북관계개선에관해서도핵 미사일문제, 테러문제등본질적인현안에대한진전이이루어지지않았다며부정적인반응을보였다. 부시후보의외교 안보팀은클린턴행정부의대북정책을일방적인유화정책이라고비판하였다. 라이스 (Condoleezza Rice) 는힘의우위를바탕으로한대외정책을추진해야한다고강조한바있다. 54) 그녀는미국은김정일의비위를맞춰가면서그가생존을위해이익 54) Condoleezza Rice, Promoting National Interest," Foreign Affairs, Vol. 79, No. 1 (January/February 2000), pp. 45~62.

55 부시행정부의대북정책 41 만을추구하도록내버려둘수는없다며, 우리가추구하는이상과목표에김정일이참여하도록끌어내기위해서는북한의근본적인변화, 내부의변화를위해노력해야한다 고주장하였다. 55) 월포위츠 (Paul Wolfowitz) 는클린턴행정부의대북핵 미사일협상방식에강한거부감을표명하였다. 그는제네바합의를준수할경우에도경수로지원대신화력 수력발전소등전통적인방식으로북한에대한전력지원사업을추진할것을주장하였으며, 북한의조건부미사일개발포기설에대해서는미사일기술을얻으려는목적이라고일축하며미사일개발 수출대가로한현금보상은있을수없다는입장을표명한바있다. 56) 2. 부시행정부출범이후대북정책 2001년 1월정권을인계하는과정에서클린턴대통령과올브라이트국무장관을비롯한미국무부실무자들은차기행정부가그들이추진해온대북정책의성과를이어받아북 미미사일협상을타결지을것을권유하였다. 로스 (Stanley O. Roth) 국무부동 아태차관보는올브라이트국무장관이북한을방문한후동북아지역안보에가장큰위협요인이극복되고있다고주장하는한편, 한반도의긴장완화가주한미군의위상변화를초래하는등미국국익에부정적인영향을미칠수있다는견해가타당하지않다고지적하였다. 57) 그러나파월국무장관지명자는 1월 17일상원외교위원회인사청문회에서북한 55) 조선일보, 참조. 56) 중앙일보, 참조. 57) Stanley O. Roth, U.S. Policy toward Asia: Where we've been, where we need to go, (To the Asia Society), January 11, USKOREA@PD.STATE.GOV.

56 42 미국의대북정책과북한의반응 이자위수준을넘어선재래식군사력을유지하며미사일개발을중단하지않고있다고주장하고북한과의관계를전면재검토할것을천명하였다. 58) 한편, 럼스펠드국방장관과월포위츠국방부부장관등국방부인사들은북한등불량국가들의미사일위협으로부터미국본토를방어하기위한것이라는명분을내세워미사일방어 (MD) 체제구축을정당화하였다. 59) 2001년 3월 7일개최된한 미정상회담에서부시대통령은남한의대북포용정책을지지한다고밝혔다. 그러나회담직후기자회견에서자신은북한김정일위원장에대해서는회의적인생각을가지고있다는점을분명히밝히고북한과미사일회담을조만간개최할계획은없다고밝혔다. 파월 (Colin Powell) 국무장관은북 미관계개선의조건으로북한의핵 미사일의개발중단과더불어재래식무기의감축도전제조건으로제시하였다. 60) 미국무부는 3월 9일대북정책 6대원칙을한 미 일정책공조, 한반도긴장완화지지, 북한정권에대한정확한현실적인식, 대북정책전반재검토, 대북협상검증및점검, 북한의대량살상무기확산우려등으로정리하였다. 61) 이와같이부시행정부는투명성, 검증가능성, 상호주의를기반으로하여대북정책을 58) Colin L. Powell, Statement of Colin L. Powell, Secretary of State-Designate, Hearing before the Committee on Foreign Relations, U.S. Senate. January 17, frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin /getdoc.cgi?dbname=107_senate-h...:71536.wai. 59) Paul D. Wolfowitz, Prepared Testimony of Deputy Secretary of Defense, Senate Armed Services Committee, July 12, 2001, 60) Colin L. Powell, Testimony at Budget Hearing, Senate Foreign Relations Committee, March 8, 2001, frwebgate.access.gpo.gov/ cgi-bin/getdoc.cgi?dbname_107_senate_hearings&docid=f:72227.wais. 61) U.S. State Department Spokesman Richard Boucher, State Department Noon Briefing, March 9, 2001, usinfo.state.gov

57 부시행정부의대북정책 43 추진한다는입장을정하고북한의아시아개발은행 (ADB) 총회참석거부, 테러지원국재지정등의조치를취함으로써북한을태도변화를촉구하였다. 미국은대북정책재검토기간중북한과대화를단절하였으나점차대북개입정책의기조하에북 미협상을재개할의사를표명하였다. 아미티지국무부부장관은 5월 9일서울을방문하여김대중대통령과면담하였다. 그는김대통령에게한국의대북포용정책지지, 대북정책재검토과정에서김대중대통령의견해최대한반영, 제네바합의의계속유지를표명한부시대통령의친서를전달하고, 미국의대북정책재검토작업은 6월초에최종마무리될예정이라고밝혔다. 한편, 켈리 (James Kelly) 국무부동 아태차관보는 5월 26일하와이에서개최된한 미 일 3자조정 감독그룹회의 (TCOG) 에서, 미국은 6 월중북한과의대화를재개하되핵 미사일그리고재래식무기를포함한현안들에대해철저한검증을전제로원점에서협상을시작하기로대북정책의기본방침을정했다고밝혔다. 미국은특히철저한검증을강조하면서단계별 이슈별로한국정부와협의하며대북협상을진행한다는입장을표명하였다. 즉, 북한과대화는재개하되대량살상무기인핵 미사일의비확산을선결과제로인식하고협상을단계적으로검증해가면서전개한다는방침이다. 부시대통령은 6월 6일성명을통해공화당행정부출범 4개월동안진행한대북정책검토가완료됐으며, 북한과광범위한의제에관해진지한논의에착수하도록국가안보팀에지시했다 고밝혔다. 62) 부시대통령은북한과협의할의제로 1 북한의핵활동과관련된제네바합의의이행개선, 2 북한의미사일개발에대한검증가능한 62) The White House, Statement by the President, June 6, 2001,

58 44 미국의대북정책과북한의반응 규제및수출금지, 3 북한의재래식군사력에의한위협완화등을예시하였다. 그는이어 이런논의를포괄적접근의틀에서추진하겠다 며 북한이이에긍정적으로반응하고필요한조치를취할경우우리는북한주민을돕기위한노력을확대하고제재를완화할것이며기타정치적조치를할것 이라고강조하였다. 부시대통령이대북협상재개를선언한이후미국의대북정책은점차대화를촉진하는방향으로유연하게전환되었다. 럼스펠드 (Donald Rumsfeld) 미국방장관은김동신국방장관과의 6월 21일회담에서한국정부가추진하는대북포용정책에대한지지를재확인하고남북한군사적신뢰구축문제는한 미양국이긴밀히협의하여실행하기로합의하였다. 63) 그후허바드 (Thomas C. Hubbard) 주한미대사는재래식군사력감축협상은한 미양국이함께해야한다고주장하였다. 미국은재래식군사력감축협상이쉽지않을것을의식하여북 미협상에서이문제에관한융통성을보일수있음을시사한것이다. 파월미국무장관은 7월 27일한 미외무장관회담에서 미국은북한이원하는시간, 원하는장소에서아무런조건없이대화를재개할준비가되어있다 고주장하며북 미대화재개여부와관련없이인도적차원에서식량지원은계속고려할것이라는입장표명하였다. 64) 즉미국은국제원자력기구 (IAEA) 의북한과거핵조기사찰, 검증가능한미사일억제, 재래식무기감축의중요성을거듭강조하고있지 63) U.S. Department of Defense, News Transcript: SecDef Media Availability at the Pentagon with MoD of Korea, June 21, 2001, 64) U.S. Department of State, Secretary Colin L. Powell, Remarks With Republic of Korea Minister of Foreign Affairs and Trade Han Seung-Soo, July 27, 2001, cfm?docid=4325.

59 부시행정부의대북정책 45 만 3대의제가대화의전제조건은아니라는점을분명히하고있는것이다. 그러나파월국무장관은미국이북한을대화로유도하기위해어떤특별한조치를마련하고있지않다는점도분명히밝혔다. 미국무부는부시대통령이북 미대화재개를선언한이후북한이외무성대변인성명을통하여보이고있는반응을북한의공식대답으로간주하지않는다면서북한측의직접적인응답이있기를기대한다고촉구하였다. 65) 그리고북한측이요구하는경수로건설지연에대한경제적보상에대해서는근거없다고일축하였다 테러사태이후미국무부는반테러전쟁이북한과의협상에악영향을미쳐서는안된다는입장을표명하였다. 미국무부는 10월 5일 2년마다갱신하는외국테러단체 28개의명단을새로발표하면서일본적군파를제외하였다. 66) 그러나테러지원국명단에들어있는북한의지위에는변함이없다고발표하였다. 한편, 허바드주한미대사는테러참사이후북한이발표한테러반대성명을환영한다고밝히면서북한이단순한성명발표를넘어서국제테러조직에대한정보제공, 일본요도호납치범추방등실질적인조처를취하며반테러전쟁에적극동참하기를원한다고언급하였다. 67) 미국무부는조건없는북 미대화재개를지속적으로강조하고있지만아프가니스탄에대한공격을단행한후북한에대한미국인들의입장은보다강경해지는경향을보이고있다. 레이건행정부당시국방차관을역임한아이클 (Fred Ickle) 을위원장으로한 미국북한 65) U.S. Department of State, Richard Boucher, Spokesman, Daily Press Briefing, July 3, 2001, /index.cfm?docid= ) U.S. Department of State, 2001 Report on Foreign Terrorist Organizations. October 5, 2001, index.cfm?docid= ) 한겨레신문, 참조.

60 46 미국의대북정책과북한의반응 인권위원회 가 10월 25일창립선언을채택하였다. 북한인권위원회는북한에원조되는식량의분배에대한검증, 중국내탈북자정치난민자격인정, 북한주민에대한외부정보개방방안모색등을활동과제로제시하였다. 68) 한편, 미국국무부는 10월 26일 국제종교자유에관한연례보고서 에서북한을종교의자유가없는특별관심대상국 (particular concern) 으로지정하였다. 69) 미국무부볼튼 (John R. Bolton) 군비통제및국제안보담당차관은 11월 19일스위스제네바에서개막된생물무기협약 (BWC) 제5차평가회기조연설에서북한을빈라덴의테러조직알카에다및이라크에이어세번째로국제안보를위협하는생물무기개발국으로지목하면서생물무기개발계획을폐기할것을촉구했다. 70) 한편, 부시대통령은 11월 26일아프가니스탄이후테러와의전쟁확전방향을묻는기자회견에서미국은북한이대량살상무기개발을해왔는지여부를판단하기위한사찰단의입국을수용하기를바란다고답변하였다. 71) 미국무부리커 (Philip T. Reeker) 부대변인은 11월 29일 68) 조선일보, 참조. 69) 미국국무부는 1998 년제정된국제종교자유화법안 (International Religious Freedom Act) 에따라 1999 년부터연례국제종교자유보고서발간하고있다. 이번보고서는북한외에미얀마 중국 이란 이라크 수단등을특별관심대상국으로재지정하였다. U.S. Department of State, Annual Report on International Religious Freedom, /www/global/human_right/irf/.../irf_northkor. 70) 볼튼차관은이라크 이란 북한 리비아 수단 시리아등이세균전무기를계속개발 생산하고있다고주장했다. Jenni Rissanen, "Acrimonious Opening for BWC Review Conference," Biological Weapons Convention(BWC) Review Conference Bulletin, November 19, 2001, 71) The White House, President Welcomes Aid Workers Rescued from Afghanistan, November 26, 2001, releases/2001/11/ html..

61 부시행정부의대북정책 47 외신기자들을위한브리핑에서 IAEA 가다른나라에서경험한바에따르면검증절차에 3년이상걸린다고밝혔다. 그리고 KEDO에의해북한에건설중인경수로의핵심부품공급시기와일정을맞추어핵사찰이완료되기위해서는북한이당장 IAEA 의핵사찰을수용해야한다고주장하였다. 72) 미국은북한에대해대량살상무기개발중단및핵사찰수용을촉구하면서도북 미대화및인도적차원의대북지원에대한기존의입장이변함이없음을강조하고있다. 11월 26~27일샌프란시스코에서열린한 미 일 3자대북정책조정 감독그룹 (TCOG) 회의에참가한켈리동아 태담당차관보가이끄는미국대표단은북한과의진지한대화를재개할준비가돼있으며, 언제어디서나북한측과만날용의가있음을거듭밝혔다. 한편, 미국무부대변인은미국은국제기구요청에호응하여북한에대한식량지원을계속해나갈것이라고밝히고, 최근세계식량계획 (WFP) 이제시한지원계획을면밀히검토해이를인도적차원의문제로다룰것이라고말했다. 73) 72) 조선일보, 참조. 73) U.S. Department of State, Daily Press Briefing. Richard Boucher, Spokesman, November 28, 2001, index.cfm?docid=6494.

62 48 미국의대북정책과북한의반응 Ⅵ. 북한의대미정책 1. 클린턴행정부시기대미정책 가. 미국에대한기대와경계 1989년동구사회주의권몰락과 1990년동독의서독에의한흡수통일은폐쇄적인체제를유지하고있던북한지도층에게커다란심리적충격을주었다. 체제생존의불안을떨칠수없었던북한은자위책의일환으로핵무기개발을추진하는한편, 경제난해결과외교적고립에서탈피하기위해미국 일본등서방국가들과관계개선을추진하였다. 한편, 미국은북한의핵개발포기를북 미관계개선의전제조건으로제시하였다. 미국의압력하에 1992년 1월국제원자력기구 (IAEA) 의핵안전조치협정에가입한북한은동년 5월 IAEA 에핵개발실태에관한보고서를제출하였다. 그러나북한이신고한플루토늄추출량과 IAEA 의추정치간에불일치가발견되자 IAEA 이사회는 1993년 2월북한이신고하지않은 2개의의심장소에대한특별사찰을요구하는결의안을채택하였다. 이에북한은 2개의미신고시설이군사시설로서 IAEA 의사찰대상이아니며제3국의정보를사찰에이용하는 IAEA 의행위가불공정하다고주장하며, 미국과의직접협상을통한핵문제해결을주장하였다. 74) 북한은 1993년 3월 9일인민군에준전시상태를선포하고 3일후핵확산금지조약 (NPT) 탈퇴를선언하였다. 그리고 5월 29일에는동 74) Michael J. Mazarr, North Korea and the Bomb: A Case Study in Nonproliferation, (New York: St. Martin's Press, 1995); 길정우외, 북한핵문제와남북관계 ( 서울 : 민족통일연구원, 1994) 참조.

63 북한의대미정책 49 해에서일본의수도도쿄를표적으로하여노동미사일을시험발사하였다. 당시북한의이러한행태는국내적으로는김정일이군부강경파들에대한지지기반을구축하기위한것이었으며, 대외적으로는한반도에서전쟁이발발할경우그피해가한반도에국한되지않고일본및주일미군에도미칠수있음을과시하기위한것이었다. 북한은강경책을추구함으로써미국의양보를기대하였고, 사실북한의벼랑끝외교전술이미국으로하여금북 미고위급회담에임하게하였다. 1994년 10월제네바합의가체결되자북한은미국과핵협상타결을김정일의업적으로내세웠다. 1995년신년사대신에발표한 로동신문 조선인민군신문 로동청년 등 3개신문공동사설은 1994 년북한이역사적인기본합의문을체결하는커다란성과를거두었다고평하였다. 북 미기본합의문은 조선반도의평화와평화통일을촉진하고아세아와세계의평화와안전을보장하는데서중대한의의를가지는획기적사변 이라는것이다. 75) 이같이북한은제네바합의가북한의안보 외교역량을강화하며김정일체제의안정에기여할것으로기대하였다. 그러나북한은 1995년 1월 20일미국이취한대북한경제제재완화조치의폭이매우제한적인데실망하였고, 1~2 월사이공화당주도의미국의회가제출한대북결의안을보고미국의제네바합의이행태도에의구심을갖게되었다. 당시미의회는상호연락사무소수준이상의관계개선은북한의인권문제, 재래식군사력감축, 미사일수출포기등과연계시키겠다는의사를분명히하였다. 제네바합의이후북한의핵개발동결에도불구하고미국으로부터받은혜택이중유공급정도였을뿐별개없다는인식을갖게된북한 75) 위대한당의령도를높이받들고새해의진군을힘있게다그쳐나가자, 로동신문, 참조.

64 50 미국의대북정책과북한의반응 은연락사무소개설등북 미협상에소극적인태도를취하며미국의대북정책에대한경계심을늦추지않았다. 76) 대미관계정상화추진및경계태세확립이라는북한의이중적인태도는김정일노동당총비서가 1997년발표한이른바 8.4노작 에잘나타나있다. 77) 김정일은 우리공화국과미국은아직도일시적인정전상태에놓여있으며우리나라에서전쟁의위험은가셔지지않고있다 면서 우리는우리의사회주의를철옹성같이지킬것이며나라의자주권과민족의존엄이침해당하는것을허용하지않을것 이라는강경한입장을표명하였다. 이와함께한반도에서 긴장상태를완화하고전쟁의위험을제거하는문제는무엇보다도미국이우리공화국에대한적대시정책을버리고조 미사이에평화협정을체결해야해결될수있다 면서북 미평화협정을통한북 미관계개선의의지를표명하고있다. 북 미간평화협정체결문제는어떠한반대급부를바라며진행시켜온경수로협상과는달리유엔군사령부해체, 주한미군철수등과밀접하게맞물려있는군사적인문제임과동시에남북한의국제적위상및정통성문제와맞물린정치적사안이기때문에북한은이를집요하게요구하고있는것이다. 78) 76) Salig S. Harrison, The US-DPRK Nuclear Agreement and the US-ROK Alliance: View from Pyongyang, The Institute for Far Eastern Studies of Kyungnam University and the Strategic Studies Institute of the US Army War College (The International Workshop on the US-ROK Alliance ~7), pp. 1~6. 77) 김정일, 위대한수령김일성동지의조국통일유훈을철저히관철하자 ( ), 로동신문, 참조. 78) 이동복, 통일의숲길을열어가며 ( 서울 : 삶과꿈, 1999), pp. 107~ 116 참조.

65 북한의대미정책 51 나. 전방위실리외교추구 1998년 8월김정일은강성대국건설이라는구호를내세우고, 강성대국건설의상징으로서 8월 31일 광명성 1호 인공위성발사라는명목하에대포동미사일시험발사를단행하였다. 79) 북한의대포동미사일시험발사는대내외에국력의건재함을과시하는한편, 미국주도의국제질서에순응하지않겠다는도전적인성격을내포하고있었다. 북한이미사일실험발사를단행한후미의회는클린턴행정부에대해대북강경책을추진할것을촉구하였다. 이와같이미사일시험발사와더불어금창리지하시설핵의혹문제로북 미간긴장이고조되는가운데북한은경제적지원과새로운시장개척을목표로동남아지역및유럽지역국가들과는관계정상화를적극추진하였다. 그결과동남아지역에서는 1998년태국과광산개발, 누에산업관련합작회사설립에합의하고말레이시아와투자보장협정을체결하였으며, 1999년 1월브루나이와수교하였다. 한편유럽지역에대해서는 1998년 12월브뤼셀에있는유럽연합 (European Union) 각료회의사무국본부에서 EU와실무급정치회담을처음으로개최하였다. 80) 북한의끈질긴요청에의해성사된이회담에서북한은 EU측에식량지원확대를요청하며관계강화필요성을역설하였다. 북한은 EU와의관계강화와는별도로유럽의개별국가들과도빈번한초청 방문외교를통해외교관계를증진시켰다. 81) 79) 전현준, 북한의 강성대국 건설실태평가 ( 서울 : 통일연구원, 1999) 참조. 80) 통일부, 2000 북한개요 ( 서울 : 통일부, 1999), pp. 220~221 참조. 81) 북한은 2000 년 1 월 4 일이탈리아, 5 월 8 일호주, 7 월 12 일필리핀, 12 월 12 일영국과대사급외교관계수립에합의하였다 년에는 1 월 15 일네델란드, 1 월 23 일벨기에, 2 월 6 일캐나다, 2 월 7 일스페인과대사급외교관계를수립하였다. 한편, EU 는 5 월 14 일북한과수교를결정하고이를북한에공식통보하였다.