제 출 문 중앙인사위원회 위원장 귀하 본 보고서를 우리나라 인사행정제도사 연구(Ⅱ)-근대시대 를 중심으로- 연구용역의 최종보고서로 제출합니다. 2004년 12월 23일 책임연구원 : 임 두 택 (전 남 대 학 교) 공동연구원 : 차 미 희 (이화여자대학교) 공동연구원

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웅재 은
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1 최종보고서 우리나라 인사행정제도사 연구(Ⅱ) -근대시대를 중심으로

2 제 출 문 중앙인사위원회 위원장 귀하 본 보고서를 우리나라 인사행정제도사 연구(Ⅱ)-근대시대 를 중심으로- 연구용역의 최종보고서로 제출합니다. 2004년 12월 23일 책임연구원 : 임 두 택 (전 남 대 학 교) 공동연구원 : 차 미 희 (이화여자대학교) 공동연구원 : 박 만 규 (전 남 대 학 교) 보조연구원 : 정 민 석 (전 남 대 학 교) 전남대학교 법률행정연구소

3 우리나라 인사행정제도사 연구(Ⅱ) -근대시대를 중심으로- [요약문] 지금까지 한국의 인사행정학 분야에서는 미국을 비롯한 선진국들의 인사행정 이 론과 기법 등을 소개하고 실증적 연구를 함으로써 현행 인사행정의 특성과 개선 방 향을 제시해왔다.그러나 현행 인사행정제도와 운영에 나타나는 특성을 역사적인 경험의 산물로 파악하는 관점이 빈약했고,연구방법론도 부족하여 행정학계에서 제 시하는 개선 방향은 일시적인 사회적 관심 내지 정부의 의지에 부응하거나 단편적 미시적인 것으로 국한되고 있다.한편 한국사학 분야에서도 인사행정에 대한 연구 는 이루어져왔으나,연구들은 관료의 임용,인사이동,보수와 행동규범 등 개별 주 제를 중심으로 특정 왕조나 시기로만 국한되었기 때문에 한국 인사행정제도의 특성 을 도출해 내기 어려웠다.결국 이것은 행정학과 한국사학 분야의 연구 성과를 유 기적으로 결합하여 한국 인사행정제도의 역사적 변천을 살펴볼 때에만 현행 인사행 정제도의 특성을 이해하여 미래의 비전을 제시할 수 있음을 의미한다. 한국 인사행정제도는 크게 전통시대와 근현대시대가 동시에 검토되어야만 그 연 구 목적을 제대로 실현할 수 있다.이러한 관점으로 한국 인사행정제도를 정리하기 위해서 1차적 작업으로 {우리나라 전통시대의 인사행정제도사 연구}라는 연구용역 이 완성되었다.본 연구용역은 이러한 기존의 연구용역의 성과를 토대로 근 현대 의 인사행정제도를 정리하고자 하였다.이는 한국 인사행정제도에 대한 역사적 검 토의 일차 작업이며,현행 인사행정제도 및 운영의 특성을 올바로 이해하기 위한 토대 구축 작업으로서,이를 통해 현행 인사행정제도의 역사적 연원과 전통적 요소 를 찾음은 물론 향후 새로운 제도의 개선에도 참고가 되고자 했다. 본 연구는 이러한 연구 목적을 실현하기 위해서 인사행정제도를 현행 인사행정제 도의 구성 요소에 따라 인사행정기관,관료의 신규 채용,관료의 승진, 관료의 보 수, 관료의 복무제도 등으로 나누어 검토하였다.아울러 본 연구는 역사학이라는 학문을 바탕으로 전개되므로 문헌 사료에 대한 해독,분석,의미부여 등의 인문학적 방법을 사용하였다.아울러 본 연구는 인사행정제도 변화를 잘 드러내기 위해서 각 종의 인사통계도 계량적으로 활용하고,인사행정과 관련된 구체적인 도표 등은 부 록으로 첨부하였다. 본 연구는 근현대의 시기를 크게 개화기( ),조선총독부시기( ), - i -

한편 한국사학 분야에서도 인사행정에 대한 연구 는 이루어져왔으나,연구들은 관료의 임용,인사이동,보수와 행동규범 등 개별 주 제를 중심으로 특정 왕조나 시기로만 국한되었기 때문에 한국 인사행정제도의 특성 을 도출해 내기 어려웠다.

4 대한민국시기( )로 3분하여 고찰하였다.개화기 인사행정제도의 변화는 두 시기로 나누어 개항 이후부터 1904년까지를 근대화 개혁 시기( ;갑오개 혁,을미개혁,대한제국기의 개혁 등)로,그 나머지를 통감부 시기( )로 나 누어 살펴보았다.한국에서의 일제 식민통치는 그 특성에 따라 1910년의 합병에서 1919년까지는 무단통치기,3.1운동 직후부터 1930년대까지는 한민족분열기,1931년 부터 1945년 패망하기까지의 전시체제기로 나누어 인사행정제도의 변화정도를 고찰 하였다.대한민국 시기는 대한민국정부수립 이전인 미군정기( ),정부수립 이후의 4기로 제1기( ),제2기( ),제3기( )그리고 제4기 ( 현재)로 나누어 살펴보았다. 개화기는 일반적으로 일본제국주의에 의해 일방적으로 조선이 일본의 식민지화되 어 갔던 시기로 알려져 있다.그러나 이 시기는 조선이 중국 중심의 세계질서로부 터 이탈하여 근대적 국제질서로 변모하는 동시에 서구열강과 일본의 제국주의 침략 에 대처하고 국내적인 모순을 해결하면서 근대민족국가를 수립하고자 노력했던 시 기였다.따라서 이 시기는 근대적인 관료제도의 틀을 갖추어 가는 과정과 맞물려 다른 무엇보다도 인사행정제도라는 측면에서 이전 전통시대와 다르게 근대적인 형 식과 내용을 갖추려고 하는 노력이 돋보이고 있다. 세계사적으로도 유례가 없는 가혹한 동화주의( 同化主義 )의 직접통치( 直接統治 )를 구사하였던 일본제국주의에 국권을 빼앗김으로써 한국민족은 통치는 물론 정치나 자치의 주체가 될 수 있는 기회를 일체 갖지 못한 채 법률적으로는 다만 그들의 통 치의 대상일 따름이었다.그러면서도 한국민족은 시기와 조건에 따라 다양한 저항 운동을 표출하였고 그것은 식민 통치의 구체적 성격에 변화를 강요하기도 하였다. 이와 같은 일제 식민통치의 일반적 성격 변화는 인사행정에도 시기마다 일정하게 투영되어 그 제도 및 운영에 영향을 미쳤으리라 추정되나 외형적인 변화의 폭은 그 리 크지 않다고 할 수 있다. 미군정과 대한민국의 시기는 격변의 시기였다.우리나라의 실정에 어두운 미군은 군정을 통해 조선총독부의 통치체제를 개혁하고 미국식의 국가체제와 국민형성을 시도한 시기였다.좌우익으로 나뉘어 이념적으로 갈등을 빚는 가운데 대한민국의 정부수립을 준비해야했다.대한민국 정부수립과 곧 이은 한국전쟁 속의 이승만정부 의 불안정,박정희 정부의 근대화 촉진과 독재화,이를 극복하여 민주화를 추진하는 세력들의 정부담당과 개혁 노력은 많은 인사행정제도의 변혁을 초래했다. 우리나라의 근대 시기 가운데서도 개화기,조선총독부시기와 미군정 이후 시기의 인사행정을 검토함으로써 현행 인사행정의 역사적 연원을 파악하는 작업의 필요성 은 우리의 근대문화 일반이 그러하듯 현행 인사행정 역시 주로는 서구 및 일본 등 - ii -

대한민국 시기는 대한민국정부수립 이전인 미군정기(1945-1948),정부수립 이후의 4기로 제1기(1948-1960),제2기(1961-1980),제3기(1981-1998)그리고 제4기 (1998-2004.현재)로 나누어 살펴보았다. 개화기는 일반적으로 일본제국주의에 의해 일방적으로 조선이 일본의 식민지화되 어 갔던 시기로 알려져 있다.

5 우리 보다 한발 앞서 근대문화를 발전시켜온 국가들의 제도와 운영을 받아들인 터전 위에 서 있다고 보기 때문이기도 하지만,또 한편으로는 우리 내부적으로 오랜 역사 속에서 형성 전개 변화하는 가운데 발전시켜온 전통 위에 서 있으리라는 가정 위에 서 그 의미가 찾아진다.이러한 가정이 2천년이후 전개된 변화와 발전에서 실증적으 로 확인된다면 앞으로 보다 성숙한 인사행정 제도와 운영을 모색하는데 활용할 수 있는 유용한 자원이 될 수 있을 것이다 제2장에서는 인사기관이 다루어졌다.개화기 갑오개혁의 의정부-8아문 체제 하에 서 인사행정을 담당한 기관은 의정부가 거느리고 있던 11개 관서 중의 하나인 전고 국( 銓考局 )이었다.이때 의정부의 총리대신과 좌우찬성,각 8아문의 대신,도찰원( 都察院 ;의정부 산하기관)의 도헌( 都憲 )은 관료의 선발은 물론 관료의 임명과 관련한 인사행정에서 절대적 권한을 행사하였다.새로이 문관,무관의 관품과 관직 체계의 개정이 있었다.갑오개혁 때에는 대체로 종래의 관품을 줄여서 12품계로 축소하고, 칙임관( 勅任官 ),주임관( 奏任官 ),판임관( 判任官 )의 세 등급으로 관직을 구분하였다. 그러다가 을미개혁 때에는 칙임관은 1등에서 4등까지,주임관은 1등에서 6등까지, 판임관은 1등에서 8등까지 모두 18등급으로 세분화하였다. 조선총독부에 인사행정을 담당한 곳은 총무부 산하의 인사국이었다.칙임관,주임 관,판임관 및 고원의 계급제를 유지했다,지방의 인사는 도 장관 관방( 官房 )의 서 무계에서 관리 촉탁원 및 고원들에 대한 인사행정을 담당하였다. 미군정의 중앙인 사관장기관으로 인사행정처에는 총무서,고시서,보임서,직제서,조사서,훈련서,은 상서 등의 부서가 있었으며 시 도에는 인사처를 설치하였다.미군정기에는 인사행 정에 관한 특별한 법령이 존재한 것이 아니고,몇 가지 군정법령 및 인사규정이 있 었을 뿐이었다.직무의 종류를 4개 15등급으로 분류하는 직위분류제적 요소를 도입 했으나 착근에 성공을 거두지는 못했다. 대한민국 건국 후에는 중앙인사관장기관으로 총무처와 고시위원회(1948),국무원 사무국의 고시과 인사과(1955),국무원사무처(1960),총무처(1963),행정자치부와 중 앙인사위원회의 이원화(1998),중앙인사위원회로의 일원화(2004)의 변천이 있었다. 정부수립과 더불어 국가공무원법과 지방공무원법 등 수 많은 인사관련법규가 정비 되고 일반직과 별정직의 공직분류에서 경력직과 특수경력직의 분류(1981)로의 변천 이 이루어졌다. 제3장은 공직의 채용을 다루었다.우선 개화기에는 과거제도를 폐지하고 새로운 선발제도를 실시하면서 1차적으로는 의정부 대신과 8아문의 대신들이 협의하여 적 합한 사람을 추천하면,전고국에서는 그 피추천자를 대상으로 시험을 실시하여 관 료(판임관자)를 선발하였다.을미개혁과 광무개혁기에는 신식 학교제와 시험제의 통 - iii -

개화기 갑오개혁의 의정부-8아문 체제 하에 서 인사행정을 담당한 기관은 의정부가 거느리고 있던 11개 관서 중의 하나인 전고 국( 銓考局 )이었다.이때 의정부의 총리대신과 좌우찬성,각 8아문의 대신,도찰원( 都察院 ;의정부 산하기관)의 도헌( 都憲 )은 관료의 선발은 물론 관료의 임명과 관련한 인사행정에서 절대적 권한을 행사하였다.

6 합노력이 이루어졌다.조선총독부시기의 관리의 임명권은 고급관리의 경우 총독이 제청권만 가졌으나 하급관리는 직접 관장했다.채용시험으로는 고등고시와 보통고 시가 있었다.관료제에서 한국인은 고위직은 물론 하위직에서도 과소대표되었다. 미군정에서는 고시서가 주관하여 미군을 포함한 미국인과 한국인을 관료로 채용했 는데 공개경쟁채용이 원칙이었지만 특히 한국인의 채용에서는 부분적으로만 이 원 칙이 지켜져 실시되고 추천제와 임시적 임명제를 광범위하게 사용하였다.대한민국 정부수립 후에는 국가공무원법이 제정되고 고시위원회가 독립성을 갖고 정치적 중 립을 표방하며 고시와 전형을 관장하는 등 공개경쟁의 실적주의를 천명했다.그러 나 정실주의를 극복하지 못했다.제2기인 제3공화국에서는 엄격한 공개경쟁에 의한 실적임용을 강화해 나갔다.제3기에서는 경제적인 어려움과 함께 감축관리를 지향 하고 제4기에서는 성과와 결과를 강조하는 한편 균형인사,개방형 임용을 중시하는 등의 채용의 다양화를 기하고 있다. 제4장은 승진제도를 다루었다. 개화기에서는 중앙은 물론 지방의 주임관,칙임관 등의 관료를 승진시키는 사안에 있어서도 의정부의 총리대신과 찬성,각 아문의 대 신,도헌이 공동으로 추천하는 것이 거의 절대적이었다. 조선총독부의 시기에는 승 진요소에서 천왕과 일본에 대한 충성과 준법이 중시되는 외에 능률과 멸사봉공을 강조하였다.한편 승진에 있어서 고등고시 합격자의 우대가 많아 연소자가 일찍이 고위직에 승진하기도 했다.미군정은 미국의 인사행정제도를 그대로 직수입해다가 군정에 적용하고 직위분류제를 적용하여 임용해 전통적인 승진제와는 다른 형태를 가졌다.대한민국 정부수립 초기에는 승진에 정실이 많이 개입됐으나 이후에는 승 진제도를 합리화시키는 방향에서 근속년수 외에 근무성적평정이나 교육훈련성적 요 소를 반영하는 조치들을 강화하고 최근에는 역량평가와 다면평가의 요소까지도 다 양하게 고려하고 있다. 제5장에서는 보수를 다루었다.개화기 관료들의 보수 수준은 상후하박( 上厚下薄 ) 이 격심하다.그러나 이러한 관료의 품봉( 品俸 )규정은 당시 국고의 재원이 없어서 규정대로 실시하기 어려운 상황이었다.을미개혁 때에는 관등이 세분화되는 변화와 맞물려 봉급 역시 세분화되었는데,보수의 지급에서는 품계(연공급)보다는 관직(직 무급)을 중심으로 삼았다.또한 동일한 관등이라고 해도 문관은 무관보다,그리고 문관이라고 해도 내각 소속의 관리가 궁내부 관리보다 많은 액수를 지급 받고 후대 받았다.이것은 그 직위나 직무의 정치적 비중을 감안한 결과였다.조선총독부 관리 의 보수는 직능급과 생활급으로 간주되고 있었으므로 생계유지 또는 관리의 계급 및 품위유지에 중점을 두고 있었다.한국에서 근무하던 일본인에게는 별도의 수당 이 지급되었다.미군정기에는 직위분류제에 입각한 보수체계를 유지하려고 했다.군 - iv -

대한민국 정부수립 후에는 국가공무원법이 제정되고 고시위원회가 독립성을 갖고 정치적 중 립을 표방하며 고시와 전형을 관장하는 등 공개경쟁의 실적주의를 천명했다.그러 나 정실주의를 극복하지 못했다.제2기인 제3공화국에서는 엄격한 공개경쟁에 의한 실적임용을 강화해 나갔다.

7 정시대의 관료 보수는 직위분류제도와 상관관계가 있어 직무의 곤란도와 책임성에 따라 지급되었다.대한민국정부수립 초기에는 생활급도 제대로 지급되지 못하였으 나 제2기 이후 보수인상과 연금제도 확립에 노력했다. 제6장에서는 복무규율에 대해서 다뤘다.갑오개혁 때에도 관료들에게 청렴과 근 면,엄격한 공무 집행이라는 공직 윤리가 제시되었다.관규( 官規 )를 숙정( 肅正 )하고 위반자를 징계처분하기 위해 새로이 관원복무기율( 官員服務紀律 ) 과 관리징계령 을 제정하였다.조선총독부 시기에는 엄격한 관리복무규율을 칙령으로 제정하였다.미 군정에서는 미국식의 복무규율로 근무규정과 근무성적사정시행규정을 제정하여 근무, 휴 가와 출근에 관한 객관적 기준을 제시했다. 대한민국 수립후 제1기는 국가공무원법을 제정하고 미국식의 실적제 공무원제도를 정착시키려고 했으나 계급제의 전통과 불 합리한 정실적 인사관행의 답습으로 소기의 성과를 거두기가 어려웠다.제2기는 철 저한 실적제,직업공무원제,공무원의 정치적 중립을 실현하고자 하는 개혁조치들을 취했고 실적제와 합리적인 보수제를 유지하고자 근무평정과 교육훈련을 강화했다. 제3기는 공직자윤리법을 제정하고 재산등록제를 실시했다.제4기는 인사행정에 시 장모델을 적용하여 공무원 감축관리와 경쟁력강화에 주력하고 이에 합당한 공무원 복무규율을 지향하고 있다. 근현대를 잇는 130년의 파란만장한 우리나라의 역사에서 본 수많은 제도적 실험 과 시행착오,갈등에서의 극복시도가 주는 교훈은 인사행정의 새로운 패러다임과 제도적 지평을 열어주는 계기를 우리가 적극 모색해 가야한다는 사실이다.우리나 라가 가진 경험을 분석하고 외국의 제도를 거울삼아 한국의 인사행정이 21세기 행 정환경에 잘 적응하고 어려움을 극복하기에 필요한 제도적 혁신역량개발을 할 필요 가 있다. 현재 한국의 인사행정제도는 외형적으로는 어느 정도 갖추어져 있다. 그 러나 세계 제일의 공직사회를 만들기에 적합한 인사기관,채용제도,승진제도,보수 제도와 복무 윤리제도를 온전히 갖추고자하는 온고지신의 노력은 계속되어야 할 것 이다. - v -

대한민국 수립후 제1기는 국가공무원법을 제정하고 미국식의 실적제 공무원제도를 정착시키려고 했으나 계급제의 전통과 불 합리한 정실적 인사관행의 답습으로 소기의 성과를 거두기가 어려웠다.제2기는 철 저한 실적제,직업공무원제,공무원의 정치적 중립을 실현하고자 하는 개혁조치들을 취했고 실적제와 합리적인 보수제를 유지하고자 근무평정과 교육훈련을 강화했다.

8 A Study on the Institutional History of Public Personnel Administration in Korea(Ⅱ) -Focused on the Modern Era- <Abstract> Upuntilnow,thestudieson publicpersonneladministration in Koreamadea great contribution to the enhancement of institutions as of today, mainly introducing thetheoriesand skilsdeveloped by theadvanced countriessuch as the U.S.A.However,such studies lacked historicalperspectives in explaining how they were formed and thus, the alternatives suggested by public administration scholars,which corresponded with the needs ofthegovernment, were temporary and microscopic in theirlocus and focus.on the otherhand, earlierresearch on personneladministration in thekorean history study limited their focito the recruitment,transfer,and ethics ofbureaucrats in a certain dynasty or period and therefore was unable to suggest the propensities embedded in the personnel institutions. Thus, the systematic synthesis of research outcome in the field ofpublic administration and Korean history wil lead totheclearunderstanding oftheinstitutionalcharacteristicsin thecurrent personneladministrationsystem andtothesuggestionoffuturevision. In order to understand personnel administration institutions in Korea, a synchronic review ofthe traditional,the modern,and the contemporary period should be preceded. To that end, a preliminary study on the personnel administrationhistory ofthetraditionalperiodwasalreadycariedoutunderthe titleof"a Study on theinstitutionalhistory ofpublicpersonneladministration in thetraditionalperiod ofkorea".thecurentstudy aimsatlooking intothe institutional history of public personnel administration in the modern times. These studies articulate a rudimentary fact that historical reviews on the personnel administration system are stepping stones for understanding the institutional characteristics of personnel administration operating today. Any institutionscannotescapefrom thetimecontinuum ofpast-present-future. - vi -

However,such studies lacked historicalperspectives in explaining how they were formed and thus, the alternatives suggested by public administration scholars,which corresponded with the needs

9 This study intends to review the governmental agencies, recruitment, transfer(promotion), compensation, codes of conduct, and serving of public oficialsintheenlightenmentera,according tothecorecomponentsofpersonnel administration institutionstoday.asforthepersonneladministration institutions ofthe modern and the contemporary era,research tools ofhumanities study were employed such as interpretation, analysis, and meaning-finding of literatures.furthermore,statisticsandtablesonpersonnelsystem wereaddedto show thechangesofpersonneladministrationinstitutions. This study divided the modern and the contemporary era into three periods: theenlightenment( ),thejapaneserule( ),and therepublicof Korea( ).AsfortheEnlightenment,itwasalsogrouped intotwo:the first one is the reformation period for modernization( ),specificaly ranging from the seaport-opening to the year 1904 and the second is the Residency-Generalperiod( ).TheJapaneseruleoverKoreaisgeneraly dividedintothreeperiodsaccording toitsruling feature:theiron rulefrom the annexation(1910)to the year 1919,the ethnic dissolution from the 3.1 IndependenceMovementtothe1930,andthewartimerulefrom theyear1931tothe end ofjapanese control(1945).meanwhile,the contemporary era was grouped into five periods: The American Occupation( ), and the First period( ),the Second period( ),the Third period( ), andthefourthperiod( )afterkoreangovernmentestablishment. The Enlightenment was a period when Chosun dynasty was forced to be colonized into the Japaneseimperialism.Yet,itwas also the timethatchosun dynastywastrying toestablishanationstate,fighting againstthefoesfrom in and out.in thatsense,modern bureaucracy wasin theformation stageduring thatperiod,while thepersonneladministrationinstitutionsbeingmodernized. TheKoreanswereresistingtheruthlessdirectruleofJapan,evenifforcedto acceptthe changes ofcolonialrules.the resistance was expected to give an impact upon Japanese control style and in turn, to be reflected on the institutions and management of personnel administration by Japanese government,buttheapparentchangeswerenotasbigasexpected. The study ofthe personneladministration institutions in the modern times, particularly in the Enlightenment, the Japanese Control, and the American - vii -

asforthepersonneladministration institutions ofthe modern and the contemporary era,research tools ofhumanities study were employed such as interpretation, analysis, and meaning-finding of literatures.

10 Occupation issignificantin that,likethegeneralmodern culturesofkorea,the personnel administration institutions of today were founded on the system importedfrom thedevelopedstatesbut,on theotherhand,theyareexpectedto bebasedonthehistoricaltraditionsthathavegonethroughthethinsandthicks onitsway.ifthisassumption wereconfirmedtobepositivethrough thestudy, then,itwould work as usefulresources for devising more mature personnel administrationinstitutionsandtheirmanagementsystem. Thechaptertwo describespersonnelagencies.personnelagency ofthegabo Reform in the Enlightenment was Chungoguk among 11 agencies under the Eujungbu-eightA-Moonssystem,inwhichthecabinetwithoneprimeminister, two Chansungs(rightand left),ministersof8 A-Moons,Dohyun ofdochalwon wielded their wide discretion rights from the selection to the appointmentof oficials.there were reforms in the position and ranks ofciviland military oficials.the Gabo Reform also shortened the previous ranks into 12 oficial ranks,mainly classifying them into three representative levels: Chikimgwan, Juimgwan,andPanimgwan.Later,intheEulmiReform theywereclassifiedinto 18ranks. Thevery personneladministration agency in thechosun Government-General wasthepersonneldepartmentofgenerala fairsministry.thehierarchialranks ofthe previous system were stilkeptand the generalafairs section ofthe Gwanbang under the provincial governor was in charge of local personnel administration. ThePersonnelAdministrationAgency,oneofthecentralgovernmentagencies in the American Occupation,consisted ofseveralpersonnel-related departments and personneldepartments were established in the cities and provinces.the period didn't have any special laws regarding the personnel administration except for severalmilitary-rule statutes and personnelstipulations.the Job ClassificationSystem wasnewly introducedwith4jobsand15ranksbutfailed tosetledown. AstheRepublicofKoreawaslaunched,therewerevariouschangesofcentral personnel agencies : The General A fairs Agency and Civil Service Exam Commitee(1948),CivilService Exam PersonnelSection under the Secretariat ofthe State A fairs Ministry(1955),the A fairs Agency ofthe State A fairs - viii -

ifthisassumption wereconfirmedtobepositivethrough thestudy, then,itwould work as usefulresources for devising more mature personnel administrationinstitutionsandtheirmanagementsystem.

11 Ministry(1960), The Personnel Agency(1963), the separation between the Ministry ofgovernmentadministration & Home A fairs and the Republic Of Korea CivilService Commission(1998),and unified into the Republic OfKorea CivilServiceCommission(2004).Along withthem,many personnel-relatedlaws were enacted,including laws on nationaland localcivilservants and a sea changein thepublicposition classification from thesystem ofthegeneraland the privileged to the system of the career-oriented and the special career-oriented(1981)wasalsomade. The chapter three presents public recruitments.first of al,the old civil service exam was terminated as a new one was introduced in the Enlightenment. The ministers in the Cabinet and 8 A-Moons in joint consultations recommended qualified candidates in the firstplace and then,the candidatehad topassthetestadministered by thechungoguk.theeulmiand Gwangmu Reforms drove the integration ofthe newly styled schooland test system.in the Chosun Government-General,the governor-generalhad only a recommendation right of public servant candidates, but in the case of street-levelbureaucrats,he was directly involved.there were two selection testsin thatperiod:thehighercivilserviceexam andthegeneralcivilservice exam.theamerican GIsand Koreanswereselected aspublicoficialsthrough the open and competitive tests administered by the civil service exam departmentin the American Occupation.Yetthe schemewas applied partly in recruiting Korean oficials,and temporary appointmentwas the mostemployed way ofrecruitment.the NationalCivilServantLaw enacted rightafter the inauguration ofr.o.k stipulated the open and competitive merits system but couldn'tovercome the barriers ofpatronage.the Third Republic strengthened strict merits system.the third period initiated downsizing due to economic dificulties,and the fourth the varied recruitment system by means of the balancedandopenappointmentonthebasisofperformanceandresults. Thefourthchapterlooksintothepromotion system.asforthepromotionsof oficials, the ministers of the Cabinet in joint consultations recommended candidates in the Enlightenment.Blinded loyalty to the Japanese emperorand law-obeying pluseficiency andselflessdevotion tohisnation wereprerequisite components ofpromotion in the Chosun Government-General.The successful - ix -

Along withthem,many personnel-relatedlaws were enacted,including laws on nationaland localcivilservants and a sea changein thepublicposition classification from thesystem ofthegeneraland the

12 applicants who had passed the highercivilservice exam were favored to the high ranking positions even aged young.the government of the American Occupation tried toapply theamerican promotion system buthad toovercome manystumblingblocks.patronageintervenedthepromotioninthefirstrepublic butsincethan,morerationalinstitutionshavebeeninitiated. Compensation isdescribed in chapterfive.thecompensation ratewassetup in considerable favor ofthe high ranking oficials,butthe lack of financial resourcesresultedinthefailureofthecompensationsystem topay according to the rankings ofoficials in the Enlightenment.The EulmiReform had more classified compensation rates depending on the subdivided ranking ofoficials. Forexample,civiloficials were paid more than military oficials even in the samerankandtheworkersinthecabinetwerepaidhigherthanworkersinthe Palace.This practice reflects theirpoliticalweights in the compensation.the oficialsin thechosungovernment-generalgottheircompensation on thebasis of life-supporting,and ranking or dignity-keeping.the American Occupation used the job classification system for compensation, thus, taking job and accountability into consideration first.the dificulties afterthe liberation from thejapaneseruleblockedappropriatepayment,butsincethethirdrepublic,the situationshavechanged. The chaptersix deals with the ethics ofpublic servants.even in the Gabo Reform,probity,diligence,and rigid conductswere majorethicsofoficials.in ordertopunishtheviolators,new lawsandregulationswereenacted.thecodes of conduct in the Chosun Government-General were extremely strict while autonomy and accountability were major codes favored in the American Occupation.TheFirstPeriodintheR.O.K enactedthenationalcivilservantlaw andamericanstyledmeritssystem butfailedtoestablishthesystem duetothe irationalpatronage practices.the second was the period that rigid merits system,career-oriented public servants,politicalneutrality as welas rational payments,performance appraisal,education,and training were reinforced.the Third Republicintroduced theethicslaw forpublicservantsand registration of personal assets, while the Fourth Republic gave priority to the policy of downsizingandcodesofconductstopromotecompetitivepower. Themodern andcontemporary timesofkoreahavegonethroughmany trials - x -

patronageintervenedthepromotioninthefirstrepublic butsincethan,morerationalinstitutionshavebeeninitiated. Compensation isdescribed in chapterfive.

13 anderorsinexperimentingpersonneladministrationinstitutionsforthepast130 years.the historicallesson from this study surely envisions a new paradigm and an institutionalhorizon ofpersonneladministration.by analyzing the past experiences and adopting theforeign systems,we should makeevery efortto develop anew,innovativepublicpersonneladministration to meettheneedsof the21stc'sadministrativecircumstances.thecurrentpersonneladministration system ofkoreaiswelformedoutwardly.nonetheless,morestudy isawaiting us in orderto provide the system ofthe personneladministration institutions, recruitment,promotion,compensation,andcodesofconducttofitforoneofthe bestpublicservicecommunityintheworld. - xi -

by analyzing the past experiences and adopting theforeign systems,we should makeevery efortto develop anew,innovativepublicpersonneladministration to meettheneedsof

14 <목 차> [요약문] ⅰ <Abstract> ⅵ 제 1 장 서 론 1 제 1 절 연구의 필요성 및 목적 3 제 2 절 연구방법 및 범위 4 제 2 장 근대시대 인사행정기관 7 제 1 절 개화기 관제와 인사행정기관 9 1.근대개혁기 9 2.통감부 시기 21 3.내용 정리 및 이후 시기와의 연결 28 제 2 절 식민지 통치체제와 인사행정기관 30 1.조선총독부의 통치체제 30 2.조선총독부의 인사행정기관 38 3.내용 정리 및 이후 시기와의 연결 41 제 3 절 미군정 정부수립 이후의 인사행정기관 43 1.미군정기의 중앙인사관장기관 43 2.정부수립 이후의 중앙인사관장기관 변천 46 3.주요 인사행정기관 48 4.현행 인사행정과의 관련성 54 - xiii -

내용 정리 및 이후 시기와의 연결 28 제 2 절 식민지 통치체제와 인사행정기관 30 1.조선총독부의 통치체제 30 2.조선총독부의 인사행정기관 38 3.

15 제 3 장 근대 인사행정의 채용제도 59 제 1 절 개화기 관료의 임용 61 1.근대개혁기 61 2.통감부 시기 66 3.내용 정리 및 이후 시기와의 연결 71 제 2 절 일제강점기 관료의 임용 73 1.무단통치기의 관료 임용 74 2.한민족 분열통치기의 관료 임용 85 3.전시체제기의 관리 임용 92 4.일제하 관리 임용의 특징 97 5.내용 정리 및 이후 시기와의 연결 100 제 3 절 미군정 정부수립 이후 관료의 임용 미군정기의 관료의 임용 제1기 관료의 임용 제2기 관료의 임용 제3기 관료의 임용 제4기 관료의 임용 현행 인사행정과의 관련성 123 제 4 장 근대 인사행정의 인사이동 125 제 1 절 개화기 관료의 인사이동 근대개혁기 통감부 시기 내용 정리 및 이후 시기와의 연결 137 제 2 절 일제강점기 관료의 인사이동 무단통치기의 인사이동 한민족 분열통치기의 인사이동 xiv -

내용 정리 및 이후 시기와의 연결 100 제 3 절 미군정 정부수립 이후 관료의 임용 102 1.미군정기의 관료의 임용 102 2.제1기 관료의 임용 105 3.제2기 관료의 임용 107 4.제3기 관료의 임용 114 5.

16 3.전시체제기의 인사이동 내용 정리 및 이후 시기와의 연결 154 제 3 절 미군정기 정부수립 이후의 인사이동 미군정기의 인사이동 제1기 공무원의 인사이동 제2기 공무원의 인사이동 제3기 공무원의 인사이동 제4기 공무원의 인사이동 현행 인사행정과의 관련성 169 제 5 장 근대 인사행정에서 관료의 보수 171 제 1 절 개화기 관료의 보수 근대개혁기 통감부 시기 내용 정리 및 이후 시기와의 연결 178 제 2 절 일제강점기 관료의 보수 무단통치기 관료의 보수 한민족 분열통치기 관료의 보수 전시체제기 관리의 보수 내용 정리 및 이후 시기와의 연결 211 제 3 절 미군정기 정부수립 이후 관료의 보수 미군정기 관료의 보수 제1기 관료의 보수 제2기 관료의 보수 제3기 관료의 보수 제4기 관료의 보수 현행 인사행정제도와의 관련성 xv -

내용 정리 및 이후 시기와의 연결 178 제 2 절 일제강점기 관료의 보수 179 1.무단통치기 관료의 보수 180 2.한민족 분열통치기 관료의 보수 188 3.전시체제기 관리의 보수 201 4.

17 제 6 장 근대 인사행정에서 관료의 복무와 윤리제도 231 제 1 절 개화기 관료의 복무와 윤리제도 개화기 관료의 복무와 윤리제도 내용 정리 및 이후 시기와의 연결 236 제 2 절 일제강점기 관료의 복무와 윤리제도 무단통치기의 복무와 윤리제도 한민족 분열통치기의 복무와 윤리제도 전시체제기의 복무와 윤리제도 내용 정리 및 이후 시기와의 연결 247 제 3 절 미군정기 정부수립 이후 관료의 복무와 윤리제도 미군정기 공무원 복무제도 제1기 공무원 복무제도 제2기 공무원 복무제도 제3기 공무원 복무제도 제4기 공무원 복무제도 현행 인사행정제도와 관련성 270 제 7 장 요약 및 결론 273 [보론] 중국(청나라 말기) 과거제도의 폐지 299 <참고문헌> 304 [부록 1] 313 [부록 2] xvi -

전시체제기의 복무와 윤리제도 244 4.내용 정리 및 이후 시기와의 연결 247 제 3 절 미군정기 정부수립 이후 관료의 복무와 윤리제도 249 1.미군정기 공무원 복무제도 249 2.

18 <표 목차> <표 2-1> 1차 갑오개혁기 의정부-8아문의 소속 부서 11 <표 2-2> 1차 갑오개혁기 의정부-8아문,궁내부의 관직 임명 상황 12 <표 2-3> 2차 갑오개혁기 내각-7부와 그 소속 부서 14 <표 2-4> 2차 갑오개혁기 내각-7부,궁내부의 중요 관직 임명 상황 15 <표 2-5> 통감부 시기의 대한제국 관제(내각-6부제) 23 <표 2-6> 총무처 정원 49 <표 3-1> 통감부 재판소 법관의 국적 현황(1909년) 71 <표 3-2> 보통문관시험 합격자의 최초 임용 관청 89 <표 3-3> 보통문관시험 합격자의 임용상황 94 <표 3-4> 일제하 대한제국 관리출신과 직접충원 관리출신의 시기별 군수 임용 유형 96 <표 3-5> 미군정청 공무원현황 104 <표 3-6> 제2기 응시연령의 변천연혁 109 <표 3-7> 제2기 학력제한의 변천연혁 110 <표 3-8> 제3기 응시연령의 변천연혁 115 <표 3-9> 제3기 학력제한의 변천연혁 116 <표 3-10> 제4기 채용시험의 응시연령표 120 <표 4-1> 대한제국 내각-6부 관료의 국적 현황(1908년 1월) 133 <표 4-2> 내각-6부 관료의 관등별 국적 현황(1908년 1월) 134 <표 4-3> 내각-4부,궁내부 관료의 국적 현황(1909년 12월) 135 <표 4-4> 내부( 內部 )관료의 국적 현황(1909년 8월) 136 <표 4-5> 칙임증감원표 150 <표 4-6> 전시체제기 행정기구의 변화와 내용 151 <표 4-7> 미군정기 임용권자 변천연혁 157 <표 4-8> 제1기 임용권자 변천연혁 157 <표 4-9> 제2기 임용권자 변천연혁 160 <표 4-10> 제3기 임용권자 변천연혁 164 <표 4-11> 근무성적평정 배점비율 168 <표 4-12> 제4기 임용권자 변천연혁 169 <표 5-1> 1912년 문무고등관 관등표 xvii -

응시연령의 변천연혁 109 <표 3-7> 제2기 학력제한의 변천연혁 110 <표 3-8> 제3기 응시연령의 변천연혁 115 <표 3-9> 제3기 학력제한의 변천연혁 116 <표 3-10> 제4기 채용시험의 응시연령표 120 <표 4-1> 대한제국 내각-6부 관료의 국적 현황(1908년 1월) 133 <표 4-2> 내각-6부 관료의 관등별 국적

19 <표 5-2> 1912년 고등문관 연봉표 183 <표 5-3> 1912년 주임문관 연봉표 184 <표 5-4> 1912년 주임문관 봉급상당표 185 <표 5-5> 1912년 학교 교원 봉급표 185 <표 5-6> 1912년 판임관 봉급표 185 <표 5-7> 1912년 가봉율 186 <표 5-8> 1914년 가봉율 186 <표 5-9> 1917년 가봉율 187 <표 5-10> 1914년 가봉 이외에 가급( 加給 )하는 근무지 187 <표 5-11> 1912년 한국인 문관 봉급표 187 <표 5-12> 1921년 고등문관 연봉표 188 <표 5-13> 1921년 주임문관 연봉표 189 <표 5-14> 1921년 기타 주임문관 연봉표 190 <표 5-15> 1921년 판임관 등급표 190 <표 5-16> 1921년 판임관 봉급표 190 <표 5-17> 1921년 가봉율 191 <표 5-18>1921년 가봉 이외에 본봉의 1/10에 해당하는 금액을 가급( 加給 )하는 근무지 191 <표 5-19> 판임관중<표5-18>이외에본봉의1/10에해당하는금액을가급( 加給 )하는근무지 192 <표 5-20> 1922년 주임 판임대우 감옥직원 봉급표 193 <표 5-21> 1921년 주임 판임대우 감옥직원 봉급표 193 <표 5-22> 1923년 주임 판임대우 감옥직원 봉급표 194 <표 5-23> 1921년 주임 판임대우 감옥직원의 관등등급 배당표 194 <표 5-24> 1924년 주임 판임대우 감옥직원의 관등등급 배당표 195 <표 5-25> 1928년 철도국 철도의와 철도약제사 관등배당표 195 <표 5-26> 1928년 철도국 철도의와 철도약제사 봉급표 196 <표 5-27> 1921년 우편소장 수당금 연액( 年額 ) 196 <표 5-28> 1924년 지방대우직원 봉급표 197 <표 5-29> 1924년 지방비리원( 地方費吏員 )의 직명과 봉급 일람표 198 <표 5-30> 1924년 부리원( 府吏員 )의 직명과 봉급 일람표 199 <표 5-31>1921년 육접( 陸接 )국경지방에서 근무하는 직원 임시특별수당 월액정액( 月額定額 ) 200 <표 5-32> 1931년 육접( 陸接 )국경지방에서 근무하는 직원 임시특별수당 월액정액표 200 <표 5-33> 1922년 한국어 장려수당 월액정액표 201 <표 5-34> 1922년 조선총독부 도경부보로 통역을 겸장하는 자에 대한 특별지급표 xviii -

1921년 판임관 봉급표 190 <표 5-17> 1921년 가봉율 191 <표 5-18>1921년 가봉 이외에 본봉의 1/10에 해당하는 금액을 가급( 加給 )하는 근무지 191 <표 5-19> 판임관중<표5-18>이외에본봉의1/10에해당하는금액을가급( 加給 )하는근무지 192 <표 5-20> 1922년 주임 판임대우 감옥직원 봉급표 193 <표

20 <표 5-35> 1933년 문무고등관 관등표 202 <표 5-36> 1933년 친임 칙임문관 연봉표 203 <표 5-37> 1933년 주임문관 연봉표 204 <표 5-38> 1933년 기타 주임문관 연봉표 205 <표 5-39> 1933년 판임관 등급표 205 <표 5-40> 1933년 판임관 봉급표 205 <표 5-41> 1931년 주임 판임대우 감옥직원 봉급표 206 <표 5-42> 1931년 철도국 철도의와 철도약제사 봉급표 206 <표 5-43> 1933년 전매국 판매소장 수당 207 <표 5-44> 1938년 전매국 전매의와 전매약제사 봉급표 207 <표 5-45> 1931년 지방대우직원 봉급표 208 <표 5-46> 1933년 지방비리원( 地方費吏員 )의 직명과 봉급 일람표 209 <표 5-47> 1933년 부리원( 府吏員 )의 직명과 봉급 일람표 210 <표 5-48> 미군정의 정규직 봉급표 213 <표 5-49> 현행 공무원보수 관련법령 현황표 226 <표 5-50> 공무원 보수 관련법령 226 <표 5-51> 연봉제 도입형태 및 적용대상 228 <표 5-52> 성과상여금제의 지급기준 228 <표 6-1> 경조사별 휴가일수표 255 <표 6-2> 징계양정기준 268 <표 6-3> 년도별 징계현황 xix -

5-45> 1931년 지방대우직원 봉급표 208 <표 5-46> 1933년 지방비리원( 地方費吏員 )의 직명과 봉급 일람표 209 <표 5-47> 1933년 부리원( 府吏員 )의 직명과 봉급 일람표 210 <표 5-48> 미군정의 정규직 봉급표 213 <표 5-49> 현행

21 <그림 목차> [그림 2-1]행정자치부 인사담당부서 52 [그림 2-2]중앙인사위원회 조직도 53 - xx -

22 제 1 장 서 론

23 제 1 장 서 론 제 1 절 연구의 필요성 및 목적 인사제도는 역사의 시간성과 밀접하게 얽혀져 있고 관련되어 있다.인사행정제도 의 역사적 전개는 국가의 역사와 함께 발달하였다.역사를 구성하는 모든 사건은 적어도 어떤 형태로든지 인사행정제도에 영향을 미치기 때문이다.일반적으로 역사 상 뚜렷한 흔적을 남겨 놓고 있는 정치적 경제적 사회적 및 문화적 요인은 적어도 간접적으로나마 인사제도의 발달과 그 역사적 성향에 영향을 끼쳐왔다.동서고금을 막론하고 여러 나라의 역사를 살펴볼 때 공통적으로 우수한 인사제도와 그 적절한 활용을 바탕으로 역사발전을 추구하였다.이러한 인사제도는 한 나라의 정치,경제, 사회,문화의 질서 있는 발전을 가능케 해주고 있다고 할 수 있는바 우리나라의 발 전을 위한 인사제도의 측면 즉 인사행정기관,관료의 신규 채용,관료의 승진 등의 인사행정제도사의 연구가 중요한 면을 가진다 할 것이다. 한국의 행정제도사 전개는 고조선사회의 부족국가시대(B.C.3000년 내지 2000년 경)부터 고대국가(B.C.400년에서 삼국시대),통일신라시대,고려조의 중세국가,조선 조 근세국가(14세기말에서 19세기 중반까지)를 거쳐 한말 개화기의 근대화 기간,일 제신민지시대의 왜곡된 근대화 기간,미군정의 근대화 기간,대한민국의 근대화 기 간으로 진행되고 있다.우리나라에 있어서 근대적 행정제도의 성립은 1894년 갑오 경장을 출발점으로 한다.한국 근대 인사행정은 한국 특유의 개화기의 정치적 배경 과 역사 문화적 변동의 영향을 받아 순탄한 계속과정이라기보다는 외부의 타율적 압력과 내부의 자율적인 힘의 작용이 교차하면서 변혁과정을 치러온 시련기이었다. 행정사의 여러 국면을 분석하는데 있어서도 각 시기에 따라 행정문화와 관료조직의 변혁과정에서 전통적 요인과 외래적 요인이 다양하게 혼합되고 또는 근대화과정이 왜곡되는 등 여러 가지 문제를 초래하였다.이런 문제점에도 불구하고 1894년 갑오 경장 이후 근대시기의 역사적 규명은 선학들의 연구로 많이 발표된바 있으나,갑오 경장 이후 근대시기 인사행정사적 연구는 아직도 드물고 체계화되지 못한 형편이라 하겠다. 지금까지 한국의 인사행정에 대해서 행정학 분야에서는 인사행정에 관한 이론 적 실증적 연구를 축적하고,미국을 비롯한 선진국들의 인사행정 이론과 기법 등 을 소개함으로써 현행 인사행정의 특성과 개선 방향을 제시해왔다.그러나 현행 인 사행정제도와 운영에 나타나는 특성을 역사적인 경험의 산물로 파악하는 관점이 빈 - 3 -

24 약했고,연구방법론도 부족하여 행정학계에서 제시하는 개선 방향은 일시적인 사회 적 관심 내지 정부의 의지에 부응하거나 당위론적 추상적인 것으로 국한되고 있 다.한편 한국사학 분야에서도 인사행정에 대한 연구는 이루어져왔다.그러나 연구 들은 관료의 선발,임용,인사이동,보수와 경제적 기반,행동 규범 등 개별 주제로 나뉘어졌고,특정 왕조나 시기로만 국한되었기 때문에 한국 인사행정제도의 특성을 도출해 내기 매우 어려운 상황이다.결국 이것은 행정학과 한국사학 분야의 연구 성과를 유기적인 결합하여 한국 인사행정제도의 역사적 변천을 살펴볼 때에만 현행 인사행정제도의 특성을 이해할 수 있음을 의미한다. 한국 인사행정제도의 역사는 크게 전통시대와 근현대시대로 나누어 검토해야만 그 연구 목적을 제대로 실현할 수 있을 것이다.우선 전통시대(또는 전근대시대;삼 국시대~조선시대)의 인사행정제도는 전통시대 나름의 시대적 상황 속에서 만들어 운영되면서도 그 역사적 연원과 전통적 요소가 현행 인사행정의 특성으로 이어지고 있다.또한 근 현대(개화기,일제 식민지시대,해방 이후 미군정시기,대한민국 정 부 수립 이후부터 현재까지를 포함)의 인사행정제도는 외부에 의해 인사행정체제가 이식되고,이로 인해 초래된 제도와 운영상의 문제를 해결하기 위해,그리고 새로운 시대적 상황의 요구를 수용하기 위해 노력함으로써 현행 인사행정제도의 특성과 직 결되고 있기 때문이다. 이러한 문제의식을 절감한 중앙인사위원회에서는 한국 인사행정제도사를 정리하 기 위해서 1차로 {우리나라 전통시대의 인사행정제도사 연구}라는 연구용역을 위탁 하여 완성하였다.본 연구용역은 이러한 기존의 연구용역의 성과를 토대로 근 현 대(개화기,일제 식민지시대,해방 이후 미군정시기,대한민국 정부 수립 이후부터 현재까지를 포함)의 인사행정제도를 정리하고자 하였다.이는 한국 인사행정제도에 대한 역사적 검토의 일차 작업이며,현행 인사행정제도 및 운영의 특성을 올바로 이해하기 위한 토대 구축 작업으로서,이를 통해 현행 인사행정제도의 역사적 연원 과 전통적 요소를 찾음은 물론 향후 새로운 제도의 개선에도 참고가 되고자 한다. 제 2 절 연구방법 및 범위 본 연구는 근대인사행정제도의 특성을 파악하여 현행 인사행정제도의 역사적 연 원을 찾고 인사행정의 개혁의 시사점을 얻고자 한다. 따라서 이러한 연구 목적을 실현하기 위한 연구내용은 현행 인사행정제도의 구성 요소에 따라 근대시대 인사행 정기관,근대시대 관료의 신규채용,근대시대 관료의 인사이동,근대시대 관료의 보 - 4 -

25 수 및,근대시대 관료의 윤리와 복무제도로 나누어 검토하고자 한다.인사행정기관 에 관한 연구는 근대시대 인사행정의 제도적 기반을 검토하기 위한 것으로,현행 인사행정의 제도적 기반(인사행정의 관계 법규,인사행정 기관,공직의 분류)에 해 당된다. 근대시대 관료의 신규 채용은 현행 인사행정의 신규 채용(또는 외부 임용) 에 해당된다.인사이동은 현행 인사행정 내부 임용(승진 강임 등의 수직적 이동)에 해당한다.보수는 현행 인사행정의 보수와 연금제도에 해당된다. 윤리와 복무제도 는 현행 인사행정의 행동규범(행정윤리와 공무원 부패,공무원 근무규율,공무원의 신분 보장과 징계)에 해당된다. 연구 범위는 근대시기의 범위를 크게 3기로 나누어 근대화의 시발점인 갑오경장 (1894년)부터 한일합방(1910년)을 제 1기,한일합방부터 8 15해방(1945년)까지를 제 2기,미군정(1945)부터 대한민국 노무현정부시기(2004)까지를 제 3기로 분류한다.제 1기는 갑오경장이후의 대한제국의 통치시기로 근대화 개혁시기와 통감부시기로 나 누었다.제2기는 다시 한일합방부터 광복이전의 조선총독부 통치시기로 식민통치전 반부와 후반부로 나눈다.제3기는 미군정을 거쳐 대한민국 정부에 이르는 시기로 근대화가 추진되는 미군정기( ),제1기( ),제2기( ),제3 기( ),제4기( 현재)의 시기로 나누어 연구한다. 한국 근대시대의 인사행정제도사를 검토하는 본 연구는 행정조사를 통한 자료분 석,문헌조사를 통한 해석,분석,의미부여 등의 인문학적 방법을 사용한다.아울러 각종의 논문,저술,그리고 정부자료들을 정리하고 분석한다.아울러 본 연구는 인 사행정제도 변화를 잘 드러내기 위해서 각종의 인사통계도 계량적으로 활용하고자 하며,인사행정과 관련된 구체적인 통계적 자료,구체적인 도표와 용어 해설들을 부 록으로 첨부하여 활용한다.근대시대 인사행정제도의 현대적 인사행정에의 함의를 찾기 위해 인사전문가간의 논의가 가능한 담론접근을 보완적으로 사용하고자한다

26 제 2 장 근대시대 인사행정기관

27 제 2 장 근대시대 인사행정기관 제 1 절 개화기 관제와 인사행정기관 1. 근대개혁기 1) 관제 개혁 조선시대의 관제는 의정부-육조를 중심으로 만들어진 중앙집권적 양반관료체제였 다.그리고 이러한 큰 틀은 개항 이후에도 지속되었지만,변화한 시대 상황에 맞추 어 관제를 개혁되어야 한다는 지적이 계속되었다.<부록 1>에서 알 수 있듯이,조 선왕조의 관제는 권력이 미분화된 전제국가적 성격이 강했다.국정의 최고정무기관 인 의정부와 그에 소속된 육조는 행정은 물론 입법 사법의 사무까지 관장하였으며, 지방의 관찰사와 수령 등도 행정과 사법을 겸하였다.또한 중앙은 물론 지방제도가 모두 국왕에게 직결되어 있어서 행정기구들이 서로 상하의 명령계통이 확연하지 않 았던 것이다.여기에 1876년의 문호개방 이후 근대화정책의 일환으로 새로운 중앙 행정 기구인 통리기무아문( 統理機務亞門 )이 1880년에 추가로 설치되면서 새로운 관 제의 변화가 나타났으며,한편으로는 여러 문제점도 드러나게 되었다. 조선시대 몇 차례의 대일본시찰단과 대청국영신사의 파견,특히 우리나라를 둘러 싼 국제관계에 대한 수신사 김홍집( 金弘集 )의 보고와 황준헌( 黃遵憲 )의 조선책략 ( 朝鮮策略 ) 의 소개,그리고 일본사신의 내왕과 청나라 이홍장( 李鴻章 )등의 권고 에 따라서 개항 이후의 여러 외국과의 외교 및 통상 등의 업무를 관장하게 하기 위 하여 중앙관제에 아문 한 개를 설치한 것이 통리기무아문이다.이 새로운 기구의 설치는 우리나라가 최초로 세계 열강과 접촉,교섭하는 제도적 장치로서,그리고 뒤 이어 갑오개혁 때에 전반적인 관제 개혁이 있을 때까지 그 동안의 제반 개혁의 시 발점으로서의 의의가 크다고 하겠다. 통리기무아문의 편제는 개화파와 개화를 반대하는 위정척사 세력 간의 다툼을 배 경으로 빈번하게 개폐되어 왔으나 대체로 세 단계로 나누어 살펴볼 수 있다.첫째, 1880년 12월에 최초로 설립된 통리기무아문은 사대,교린,군무,변정( 邊政 ),통상,군 물( 軍物 ),기계,기선( 機船 ),어학,전선( 典選 ),이용( 理用 ),군함 등 12개의 사( 司 )로 편 성하여 통상,군무,기술도입 등을 전문적으로 관장하는 한편 내외의 군국기무를 총괄 하였다.이어 1881년 11월에 동문( 同文 ),군무,통상,이용,전선,율례( 律例 ),감공( 監工 )등 7개의 사( 司 )로 압축하는 동시에 각 사의 담당기능과 관계도 조정하였다

28 1882년 개화를 반대하는 세력들이 모두 일어나 일으킨 임오군란( 壬午軍亂 )으로 인하여 개혁주도세력인 개화파들이 밀려나자 통리기무아문은 일시 폐지되고 흥선대 원군에 의하여 삼군부( 三軍府 )가 부활되었다.그러나 청나라의 도움으로 민비가 재 집권하자 통리기무아문은 통리교섭통상사무아문( 統理交涉通商事務衙門,약칭 외아 문)과 통리군국사무아문( 統理軍國事務衙門,약칭 내아문)으로 나뉘어 부활되었다.전 자는 정가( 征稼 ),장교( 掌交 ),부교( 富敎 ),우정( 郵政 )의 4개 사( 司 )로 편성되어 독판 ( 督辦 ),협판( 協辦 ),참의( 參議 ),주사( 主事 )등을 두었다.후자는 삼군부과 비변사의 후신으로서 군국기무는 물론 내정 전부를 관장했으며,이용,군무,감공,전선,농상 ( 農桑 ),장내( 掌內 ),농상( 農商 )등의 7개 사를 분치하고 총리,독판,협판,참의,주 사 등을 두었다. 이와 같은 1882년의 개혁으로 조선 왕조의 관제는 갑오개혁 때까지 10여 년간 내 외의 두 아문으로 대체로 일관되었다.그러나 내외의 두 아문을 비롯한 새로운 관 제는 기존의 관제를 정비 간소화하지 않은 채 그대로 벌여 놓았기 때문에 업무의 분화 및 명령계통의 면에서 많은 문제점과 혼란을 초래하였다. 1880년에 설립된 통리기무아문은 초기에는 그 업무가 새롭고도 기존 업무에 대하여 이질적인 것이기 때문에 일단 기존 관제(의정부- 육조)와 별도로 그 외곽에 설립할 수밖에 없었다.그럼에도 그 업무가 기존 관제의 그것과 중복되는 점이 많으며,옥상 옥의 폐단이 많은 점에 비추어 언젠가는 통합 정비되어야 할 것이었다.그러나 기존 관제 자체가 업무가 명백히 분화되지 않고 명령계통이 확연하지 않은 등 전근대적인 것이기 때문에 현 상태로는 통합 정비가 거의 불가능하였다.그리하여 갑오개혁 이전 에도 몇 차례 통합의 시도가 있었지만 곧 원상복귀하고 말았다.따라서 근본적이며 전 반적인 통합 정비는 1894년 갑오개혁기의 근대적 행정개혁을 통하여 이루어졌다. 갑오개혁은 우리나라 근대화의 기점으로서 획기적 의의를 지니고 있다.이 개혁 은 조선후기부터 계속되어온 내재적인 요구와 자주적인 근대화 세력의 점차적인 성 숙을 배경으로 이루어졌지만,한편으로는 한반도에 대한 일본의 세력이 강화되는 가 운데 1894년 6월 23일 일본의 경복궁 쿠데타를 통해서 친일적 개혁세력이 정권을 잡 아 개혁을 이끌었다는 점에서 이후 타율적 개혁이라는 평가를 받아야 했다.그러나 1894년 7월부터 대략 3개월 동안 전개된 1차 갑오개혁은 적어도 일본이 청일전쟁에서 승리하여 본격적인 내정 개혁을 추진하였던 2차 갑오개혁과 달리 개혁이 조선의 친일 적 개혁세력이 본래 의도했던 대로 추진되었다는 점을 분명히 해두고자 한다. 1차 갑오개혁의 중추기관은 군국기무처( 軍國機務處 )였으며,이때에 이루어진 관제 개혁은 근대 법치국가의 내각 제도를 모방한 새로운 것으로서 우선 의정부 관제와 궁내부 관제를 구별하였다.<부록 2>를 통해서 알 수 있듯이,중앙 정부는 의정부

29 및 내무 외무 탁지 군무 법무 학무 공무 농상무의 8개 아문으로 구성되고, 의정부 산하에는 군국기무처,도찰원( 都察院 ),중추원,기공국( 紀功局 ),기록국,전고 국( 銓考局 ),관보국( 官報局 ),편사국( 編史局 ),회계국,기로서( 耆老暑 )등 10개의 기관 이 부속되어 있으며,의정부의 장관으로는 총리대신을 두어서 그가 내각 수반으로 서 각 아문을 통할하게 하였다.각 아문은 종래의 육조를 기초로 하면서도 보다 확 충된 것이다.외무아문은 1880년에 창설된 통리기무아문의 후신이고,농상아문은 일 본 관제를 모방하여 신설한 것이며,내무는 이조,탁지는 호조,군무는 병조,법무는 형조,학무는 예조,공무는 공조를 각기 계승한 것이다.특히,오영( 五營 )이 모두 폐 지되고,그 소속 장졸과 군관영리( 軍官營吏 )등은 군무 아문에 통합되었다. 그리고 의정부 및 각 아문에 부속된 처( 處 ) 원( 院 ) 국( 局 ) 소( 所 ) 청( 廳 ) 사 ( 司 )등의 편제는 구( 舅 )관제의 각 조 속아문 및 각 독립관청이었던 원 사 등을 정 리 폐합하지 않고 이에 분속시키고,또 시대적으로 필요한 약간의 처 국 청 등 을 증설,분속시키고 있어 중복되거나 유명무실한 기구가 적지 않았다.각 아문마다 총무국 회계국 및 기록국 등의 보조기관을 병설하는 등 편제상 불합리하고 비경제 적인 것이 많았다.이상의 내용을 정리하여 8개 아문과 그것에 소속된 부서들을 알 기 쉽게 정리하면 다음과 <표 2-1>과 같다. <표 2-1> 1차 갑오개혁기 의정부-8아문의 소속 부서 부서 소속 부서 군국기무처( 軍國機務處 ),도찰원( 都察院 ),중추원( 中樞院 ),기공국( 紀功局 ),기록 의정부 국( 記錄局 ),전고국( 銓考局 ),관보국( 官報局 ),편사국( 編史局 ),기로서( 耆老暑 ),회 ( 議政府 ) 계국( 會計局 ) 외교아문 총무국( 總務局 ),교섭국( 交涉局 ),통상국( 通商局 ),번역국( 飜譯局 ),기록국( 記錄 ( 外交亞門 ) 局 ),회계국( 會計局 ) 내무아문 총무국( 總務局 ),판적사( 版籍局 ),주현국( 州縣局 ),위생국( 衛生局 ),지리국( 地理 ( 內務亞門 ) 局 ),사사국( 寺祠局 ),회계국( 會計局 ) 총무국( 總務局 ),주세국( 主稅局 ),주계국( 主計局 ),출납국( 出納局 ),국채국( 國債 탁지아문 局 ),저치국( 儲置局 ),기록국( 記錄局 ),전환국( 典圜局 ),은행국( 銀行局 ),회계국( 會 ( 度地亞門 ) 計局 ) 군무아문 총무국( 總務局 ),친위국( 親衛局 ),진방국( 鎭防局 ),해운국( 海軍局 ),의무국( 醫務 ( 軍務亞門 ) 局 ),기기국( 機器局 ),군수국( 軍需局 ),회계국( 會計局 ) 법무아문 총무국( 總務局 ),민사국( 民事局 ),형사국( 刑事局 ),회계국( 會計局 ),의금사( 義禁 ( 法務亞門 ) 司 ) 총무국( 總務局 ),성균관 및 향교서원사무국( 成均館及鄕校書院事務局 ),전문학무 학무아문 국( 專門學務局 ),보통학무국( 普通學務局 ),편집국( 編輯局 ),관상국( 觀象局 ),회계 ( 學務亞門 ) 국( 會計局 ) 공무아문 총무국( 總務局 ),역체국( 驛遞局 ),전신국( 電信局 ),철도국( 鐵道局 ),광산국( 鑛山 ( 工務亞門 ) 局 ),등춘국( 燈椿局 ),건축국( 建築局 ),회계국( 會計局 ) 농상아문 총무국( 總務局 ),농상국( 農商局 ),공상국( 工商局 ),산림국( 山林局 ),수산국( 水産 ( 農商亞門 ) 局 ),지질국( 地質局 ),장권국( 獎勸局 ),회계국( 會計局 )

30 또한 각 의정부와 8개 아문의 통용규칙을 통하여 개혁된 행정체제는 국왕 -의정 부 회의(내각)- 총리대신 - 각 아문의 대신( 大臣 ;옛 제도의 판서)- 각 아문의 협판( 協辦 ;옛 제도의 참판으로 차관에 해당하며,총무국장을 겸함)- 각 아문의 참의( 參議 ;국장에 해당)-각 아문의 주사( 主事 ;부국장 또는 과장)등의 계층제 로서 그 상하의 명령 계통이 비교적 명확하게 제도화되어 있고,행정권은 현저히 분권화되어 있으며,각 대신은 총리대신 주재 하에 연대책임을 지는 형식으로 되어 있다.이러한 행정체계 개혁의 실상을 알기 위해서 1차 갑오개혁기 의정부와 8아문 의 관직 임명 상황을 정리한 것이 다음의 <표 2-2>이다. 부서 명칭 의정부 <표 2-2> 1차 갑오개혁기 의정부-8아문,궁내부의 관직 임명 상황 대신 ( 大臣 ) 김홍집 협판( 協辦 ) 참의( 參議 ) 좌우찬성( 左右贊成 ): 김수현( 金壽鉉 ), 이유승( 李裕承 ) / 도헌( 都憲 ) 박용대 김인식( 金寅植 ),박이양( 朴彛陽 ),박영두( ( 議政府 ) ( 金弘集 )# ( 朴容大 )/이중하( 李重夏 ),이태용( 李泰朴永斗 ),송영대( 宋榮大 ),김득련( 金得鍊 ) 容 )#,조인승( 趙寅承 ),유길준( 兪吉濬 )# 궁내부 이재면 ( 宮內府 ) ( 李載冕 ) 김한종( 金宗漢 )# 김하영( 金夏英 )#,이학규( 李鶴奎 ),육종윤 외무아문 김윤식 ( 外務衙門 )( 金允植 )# 김가진( 金嘉鎭 )# ( 陸鍾允 ),권재형( 權在衡 )#,김용원( 金容元 ) 내무아문 민영달 ( 內務衙門 )( 閔泳達 )# 이준용( 정만조( 鄭萬朝 ), 이원긍( 李源兢 )#,이종 李埈鎔 ) 원( 李種元 ),신병구( 申炳求 ) 정항조( 鄭恒朝 ),윤태흥( 尹泰興 ),이근배( 탁지아문 어윤중 ( 度支衙門 )( 魚允中 )# 김희수( 金喜洙 ) 李根培 ),이교석( 李敎奭 ),박인수( 朴寅壽 ), 유정수( 柳正秀 ),윤기정( 尹岐禎 ),이정환( 李鼎煥 ) 군무아문 이규원 신림( 申林 ),박준성( 朴準成 ),박제빈( 朴濟 ( 軍務衙門 ) ( 李奎遠 ) 조의연( 趙羲淵 )# 斌 ) 법무아문 윤용구 朴始淳 (박시순), 鄭寅興 (정인흥), 李在正 ( ( 法務衙門 ) ( 尹用求 ) 김학우( 金鶴羽 )# 이재정), 張博 (장박) 공무아문 서정순 尹達榮 (윤달영), 徐相集 (서상집)#, 具然韶 ( 工務衙門 ) ( 徐正淳 ) 한기동( 韓耆東 ) (구연소), 王濟膺 (왕제응), 宋憲斌 (송헌빈) 학무아문 박정양 ( 學務衙門 )( 朴定陽 )# 정경원( 鄭敬源 )# 이경식( 李庚稙 ),이상재( 李商在 ) 농상아문 엄세영 ( 農商衙門 ) ( 嚴世永 ) 정병하( 鄭秉夏 ) 경시청 안형수 ( 警務廳 ) ( 安駉壽 )# 이강훈( 李秉勳 ) *#표시는 군국기무처( 軍國機務處 )의 회의 구성원임을 의미

31 한편 궁내부 관제는 처음 의정부 관제안과 함께 6월 28일에 군국기무처에 상정되 었으며,특히 왕실의 영향을 고려하여 그 심의를 피하고 국왕이 자진하여 뜻에 따 르는 형식을 밟아 뒤늦게 7월 22일에 품재를 거쳐 공포되었다.이 때문에 부중( 府中 )의 관제에 비하여 훨씬 구태의연하며 복잡하고,불필요한 벼슬아치와 특정인을 위해 설치된 자리가 많았다.역시 <부록 2>를 참조하면,특히,궁내부의 부속 부원 으로서 새로 이관 편입된 승선원( 承宣院 ),경연청,시강원( 侍講院 ),규장각,승문원 ( 承文院 )등은 큰 정치적 실권을 보유하고 있는 관청으로서,이 기관들이 궁내부에 소속된 것은 편제상 당연하다 하더라도 이들 기관을 겸임하는 유력한 원임대신 등 정치가가 국왕에게 친근하여 그의 중요 정책결정 자문에 응하고 있었으며,의정부 도 이에 관여하지 않는 것이 통례로 되어 왔다. 이와 같이 1차 갑오개혁 때에는 중앙의 모든 행정기구를 의정부와 궁내부로 나누 어 왕실기구와 국가행정기구를 완전히 분화시키고,종래 의정부-육조와 더불어 통 리아문이 병설됨으로써 행정기구가 중복되어 있던 것을 의정부-8아문( 亞門 )체제로 획기적으로 정리하였다.물론 모든 실권은 의정부와 8아문의 대신들에게 귀속되도 록 제도화되었다.이러한 양상은 2차 갑오개혁 때에도 지속되게 하였다. 2차 갑오개혁은 이미 앞에서도 언급했듯이 일본이 청일전쟁에서 승리한 기세를 몰아서 1894년 11월부터 조선에 내정개혁을 더욱 강요한 시기였기 때문에 1차 갑오 개혁보다 타율적인 성격이 강했던 것이 사실이다.그러나 이미 1차 갑오개혁기에 만들어진 관제 개혁의 큰 흐름은 2차 갑오개혁 때에도 계승되었다.2차 갑오개혁 때에는 종래에 개혁의 중추기관을 담당했던 군국기무처가 폐지되고,일본 공사( 公使 )가 제출한 내정개혁강령( 內政改革綱令 ) 을 기초로 하는 <홍범 14조( 洪範十四條 )>를 종묘사직에 반포하게 하면서 시작되었다.이 2차 개혁에 의하면,관제는 다 만,의정부를 내각으로,또 각 아문을 부( 部 )로 각기 개칭하는 동시에 공무아문을 농상아문으로 통합하고, 구( 舅 ) 관제의 외무 내무 탁지 군무 법무 학무 농 상 공무의 8개 아문을 외부 내부 탁지부 군부 법부 학부 농상공부의 7개 부 로 개정하는 것이었다. 여기서 내각은 국무대신으로 구성되어 국무대신은 국왕을 보필하여 소관 사무에 관하여 정치적 책임을 지고,내각총리대신은 각 대신의 수반으로서 왕지를 받들어 행정 각 부서를 조정,통합하는 제한군주적 내각책임제를 규정하고 있다.내각관제 는 종래의 의정부 기구를 대폭 폐합 축소하여 재편하고 있으며,총리대신의 사무기 구인 내각총서( 內閣總書 ) 밑에 총리대신관방( 總理大臣官房 )과 참서관실( 參書官室 ) 및 기록국으로 축소 조정하고,각 부도 대신 협판 밑에 국 과를 대폭 폐합 간소 화하고 있다

32 가령,과거의 총무국은 대신관방으로 개편하고,불필요한 국을 과로 격하시키는 동시에 대신과 협판 아래 국장 참서관( 參書官 ) 비서관( 秘書官 ) 주사 및 고원( 雇員 )등을 배치하여 명령계통을 체계화시켰다.결국,이때에는 이전 시기의 행정기구 가 국( 局 )을 단위로 운영되었던 것에 비해서 국을 중심으로 하되,비교적 세분된 각 과( 課 )의 체계로 된 근대적인 행정체계로 정비되는 양상을 보였다.이러한 내용 역 시 알기 쉽게 정리하면 다음의 <표 2-3>과 같으며,2차 갑오개혁기 관제 개혁의 실상을 알기 위해 내각과 7부,궁내부의 관직 임명 상황을 <표 2-4>로 정리해 보 았다. <표 2-3> 2차 갑오개혁기 내각-7부와 그 소속 부서 부서 명칭 소속 부서 내각( 內閣 ) 대신관방( 大臣官房 ),기록국( 記錄局 ) 외부( 外部 ) 대신관방( 大臣官房 ),교섭국( 交涉局 ),통상국( 通商局 ) 내부( 內部 ) 대신관방( 大臣官房 ),주현국( 州縣局 ),토목국( 土木局 ),판적국( 版籍局 ), 회계국( 會計局 ),경시청( 警務廳 ) 탁지부( 度支部 ) 대신관방( 大臣官房 ),사세국( 司稅局 ),사계국( 司計局 ),출납국( 出納局 ), 회계국( 會計局 ),서무국( 庶務局 ) 군부( 軍部 ) 법부( 法部 ) 대신관방( 大臣官房 ),군무국( 軍務局 ),포공국( 砲工局 ),경리국( 經理局 ), 군법국( 軍法局 ),의무국( 醫務局 ) 대신관방( 大臣官房 ),민사국( 民事局 ),형사국( 刑事局 ),검사국( 檢事局 ), 회계국( 會計局 ) 학부( 學部 ) 대신관방( 大臣官房 ),학무국( 學務局 ),편집국( 編輯局 ) 농상공부( 農商工部 ) 대신관방( 大臣官房 ),농무국( 農務局 ),통신국( 通信局 ),상공국( 商工局 ), 광산국( 鑛山局 ),회계국( 會計局 )

33 <표 2-4> 2차 갑오개혁기 내각-7부,궁내부의 중요 관직 임명 상황 부서 명칭 대신( 大臣 ) 협판( 協辦 ) 국장( 局長 ) 참서관( 參書官 ) 내각( 內閣 )김홍집( 金弘集 ) 내각총서 ( 內閣總書 ) 비서관( 秘書官 )윤치호( 尹致昊 ) 박이양( 朴彝陽 ), 김득련( 金得鍊 ), 유길준( 兪吉濬 ) 박영두( 朴永斗 ) 정만조( 鄭萬朝 ),심상훈( 沈相薰 ) 궁내부 ( 宮內府 ) 이재면( 李載冕 ) 이재순( 李載純 ),김명규( 金明圭 ), 김종한( 金宗漢 ) 이승오( 李承五 ),이하영( 李夏榮 ) 현영운( 玄映運 ),신태무( 육종윤( 陸鍾允 ), 외부( 外部 )김윤식( 金允植 )이완용( 李完用 ) 申泰茂 ),조중응( 趙重應 ), 김교헌( 金敎獻 ), 조성협( 趙性協 ) 김각현( 金珏鉉 ) 이명선( 李明善 )/ 안기중( 安沂中 ), 유세남( 劉世南 )남궁억( 南宮檍 ), 경무사( 警務使 ) 김시남( 金始男 ), 내부( 內部 )박영효( 朴泳孝 ) 윤진석( 尹瑨錫 ),최정익( 崔正益 ), 이윤용( 李允用 ) 김교성( 金敎性 ), 김인식( 金仁植 ),이규완( 李圭完 ) 김규희( 金奎熙 ) 이정환( 李鼎煥 ),김재풍( 金在豊 ), 탁지부 ( 度支部 ) 어윤중( 魚允中 )안형수( 安駉壽 ) 정항조( 鄭恒朝 ),이해만( 李海萬 ), 김유정( 金裕定 ) 정란교( 鄭蘭敎 ),윤현구( 尹顯求 ), 군부( 軍部 )조의연( 趙羲淵 )권재형( 權在衡 ) 권재형( 權在衡 ),유혁로( 柳爀魯 ), 이주회( 李周會 ) 법부( 法部 )서광범( 徐光範 )이재오( 李在正 ) 장박( 張博 ),이종식( 李宗稙 ), 김영문( 金永汶 ) 학부( 學部 )박정양( 朴定陽 )공영희( 高永喜 ) 이응익( 李應翼 ),이강식( 李康稙 ) 조병건( 趙秉健 ), 이상재( 李商在 ), 홍우관( 洪禹觀 ) 이종원( 李淙遠 ),조병교( 趙秉敎 ), 오세창( 吳世昌 ), 농상공부 ( 農商工部 ) 김가진( 金嘉鎭 )정병하( 鄭秉夏 ) 이헌빈( 李憲斌 ),이제긍( 王濟肯 ), 서정직( 徐廷稷 ), 유성준( 兪星濬 ) 손붕구( 孫鵬九 ) 한편 2차 갑오개혁 때에는 지방 관제도 개혁되었다.지방제도에 대한 개혁 방침 은 이미 1차 갑오개혁 때에 결정되었지만,1894년 농민전쟁 등으로 시행이 지체되 었다가 2차 갑오개혁 때에 대대적인 지방행정 구역의 개혁이 단행되었다.<부록 3>에서 알 수 있듯이,조선 초기 이래의 8도제를 폐지하고,새로이 23부제( 府制 )를 공포하였다.이와 함께 종래 부( 府 ) 대도호부( 大都護府 ) 목( 牧 ) 군( 郡 ) 현( 縣 )등으로 나누어져 있던 지방행정 구역을 총 337개의 군으로 단일화하고,이를 23부 아래에 분속시켰다. 이와 같은 지방제도 개혁을 단행하게 된 배경은 첫째,19세기 말의 근대화과정에 서 새로운 지방제도를 실시해야 한다는 것은 하나의 시대적 요청이었다.조선사회 에 오랫동안 존속되어오던 지방제도는 19세기 말 변화된 상황에는 적합하지 않았

34 다.종래의 지방제도는 봉건적 성격을 지니고 있었다.관찰사와 수령은 관할 지역 내의 행정 군사 사법 등의 모든 권한을 국왕으로부터 위임받아 행사하였다.일찍이 정약용( 丁若鏞 )이 그의 목민심서( 牧民心書 ) 에서,지방관의 직책이 옛날의 제후 ( 諸侯 )와 같다고 한 데에서 당시 지방제도의 성격을 잘 엿볼 수 있다.2차 갑오개혁 때에 내세운 지방제도 개혁의 중요한 목표 중의 하나는 바로 이러한 봉건적 성격의 지방제도를 개혁하자는 것이었다. 둘째,종래의 지방제도는 부( 府 ) 대도호부( 大都護府 ) 목( 牧 ) 군( 郡 ) 현( 縣 ) 등으로 번잡하게 설정되어 있어 통일적이고 효율적인 지방행정을 꾀하기 어렵다는 점이 주 목되었다.정약용도 경세유표( 經世遺表 ) 에서,부 목 군 현의 개정,군현의 병합 등의 지방제도 개혁을 주장한 바 있었지만,2차 갑오개혁 때에 내린 지방제도 개정 의 국왕 조칙에서도 종래 지방제도의 그러한 제도적 결함이 지적되었다.셋째,지방 행정의 실무를 맡고 있던 이서층( 吏胥層 )에 관한 문제의 해결이 요망되고 있었다. 종래의 지방제도에서 지방 이서들은 일정한 정원이 없어서 불필요한 인원이 많이 늘어났으며,또 이서들에 대해 국가에서 지급하는 보수가 전혀 없어 그로 인한 민 폐가 극심하였다.따라서 이에 대한 제도적 시정도 필요하게 되었다. 넷째,종래의 제도적 취지와는 관계없이 지방행정은 극도로 문란하였다.조선 초 기에는 종래의 지방행정체제로서도 지방행정을 잘 운용해가고 있었다.그러나 조선 후기에 이르러 지방행정상에도 많은 폐단이 야기되고 있었다.요컨대,종래의 지방 제도가 가지고 있었던 제도 본래의 봉건성과 당시의 극도로 문란했던 지방행정의 실상이 새로운 근대적인 지방제도의 개혁을 추진하게 했던 것이다. 2차 갑오개혁 때에 새로이 개정된 지방제도의 내용은 다음과 같다.각 부에는 칙 임관( 勅任官 )3등 이하 주임관( 奏任官 )2등 이상의 관찰사 1명,주임관 4등 이하의 참서관( 參書官 )1명,판임관( 判任官 )의 주사( 主事 )약간 명을 두고,각 군에는 주임 관인 군수 1명씩을 두게 되었다.이와 아울러 종래의 지방행정이 모두 국왕 직속으 로 되어 있었던 것과는 달리 관찰사는 내부대신( 內部大臣 )의 감독 아래 두고,군수 는 관찰사의 지휘 감독을 받게 하는 근대적인 행정체계를 갖추었다.이와 동시에 지 방관의 권한도 대폭 축소되었다.군사권 조세징수권 재판권 등은 그에 관한 새로운 기구를 두고,지방관의 권한에서 이들을 제외시키고자 하였다.또한,중앙정부에서 는 지방 이서들에 대해서도 직접 행정력을 발휘해 각 군의 이서 숫자를 정하는 한 편,보수지급 규정도 새로 마련하였다. 2차 갑오개혁 때에는 행정에서 사법권을 분리시키려는 시도도 나타났다.갑오개 혁 때만해도 의금사( 義禁司 )이하 재판소( 裁判所 )는 정부에 부속하여 행정관으로 하 여금 재판을 겸무케 했다.그러나 2차 갑오개혁 때에는 법률 1호 재판소구성법( 裁

35 判所構成法 ) 을 공포하여 형식적이나마 사법권의 독립을 제도화하였다.그리고 재판 소는 이심제( 二審制 )를 채택하고 일심 재판을 담당한 지방재판소에 원칙상 독임판 사( 獨任判事 )를 두어 일체의 민사( 民事 )및 형사( 刑事 )사건을 심판케 하였다.그리 고 이심재판소( 二審裁判所 )로서 고등재판소( 高等裁判所 )와 순회재판소( 巡廻裁判所 ) 를 설치하였다.또한 특별법원( 特別法院 )을 설치하였는데,이는 왕실의 범죄,국가의 중범에 해당하는 형사재판을 담당하는 재판소로서,재판장인 법부대신을 위시하여 4명의 판사로 구성하였다.이 밖에도 각종 사법기관 및 사법제도의 근대적 면모를 갖추는 제법령을 제정 시행하였다. 물론 사법제도의 제도적 근대화에도 불구하고 재판소 설립초기부터 농민전쟁에 참가했던 사람들의 재판을 처리해야 했으며 이준용( 李埈鎔 )모반사건,을미사변( 乙未事變 ),춘생문사건( 春生門事件 )등 중요 정치사건을 친일적 친정권적 입장에서 처 리함으로써 사법기관의 독립성을 확보하기가 어려웠다.더구나 지방제도의 개혁과 정에서 지방관이 담당 판사와 검사를 여전히 겸임하게 되었으므로 행정기구에서 분 리된 독립적인 근대적 사법제도는 제대로 수립되었다고 볼 수 없었다. 2차 갑오개혁 이후 1895년의 삼국간섭과 을미사변,그리고 1896년의 아관파천( 俄館播遷 )등 정치적 사건으로 인해 일본은 한반도 정책에서 그 영향력을 상실하게 되고 정권 역시 친일적 성격의 개혁세력에서 친러적 성격의 개혁세력으로 넘어갔 다.이러한 가운데 1차 갑오개혁과 2차 갑오개혁 때에 시도된 개혁의 내용은 제도 적으로는 큰 변화를 유발하였지만,그것을 실행할 만한 시간적 여유를 갖지 못했다. 따라서 조선은 모처럼 맞이한 외세의 균형 속에서 다시 한번 황제와 그 친위세력을 중심으로 하는 개혁을 시도하였다.이른바 대한제국의 선포(1897년)이후 시도되는 광무개혁( 光武改革, )이었다. 광무개혁은 황제권을 강화하고 이를 중심으로 부국강병과 근대화를 실현하는 것 에 목표를 두었다.이전의 1,2차 갑오개혁과 비교하면 실현하고자 하는 목표는 같 았으며,실현 주체를 황제로 설정한다는 점에서만 차이가 있었다.따라서 개혁의 이 념을 1,2차 갑오개혁의 신제도에 근본으로 하고 옛 제도를 참작한다는 신본구참( 新本舅參 ) 을 내세웠다.광무개혁은 이전의 개화파들이 제도적인 개혁의 틀을 마련하 면서도 그 실행에까지 이르지 못한 것을 대신하여 황제와 그 측근친위세력이 중심 이 되어 개혁을 주도해 보고자 했던 것이다. 우선 광무개혁 때의 지방 관제 개혁의 방향은 이전의 기본 정신에서 벗어나지 않 았다.고종은 지방 관제의 개정에 착수하여 종래 23부제로 개편했던 것을 다시 개 정하여 수도인 한성부를 제외하고 전국의 행정구역을 새로이 구분하였다.<부록 4>에서 알 수 있듯이,13도제에서는 지역의 중요성과 특수성을 고려해 8개의 부

36 ( 府 )와 1개의 목( 牧 )을 따로 두어 모두 13도 8부 1목 332군으로 편성되었다.13도제 의 개편은 옛날 도제( 道制 )로 복귀하고 부와 목을 다시 두었다는 점에서 23부제와 차이가 있으나,8도를 13도로 세분하여 행정의 능률을 꾀하고,군 단일화체계를 유 지하고 있었던 점에서는 2차 갑오개혁기의 개혁방향을 계승하였다고 할 수 있다. 그리고 내용에 있어서도 지방관원의 임용절차와 보수 규정,면리( 面里 )의 운영 등에 있어서 23부제에 비해 달라진 것이 많았으나,관찰사를 내부대신의 감독 아래 두게 하고,지방관의 권한을 대폭 축소하는 등의 기본정신에는 차이가 없었다.요컨대, 광무개혁기의 13도제는 옛날의 도제에 토대를 두되 그 운영 내용에 있어서는 봉건 적 성격을 탈피하고,근대적 성격의 중앙집권적 지방제도를 확립하고자 했던 것이 다.이 13도제 행정구역은 1945년 해방이 될 때까지 계속되었다. 한편 광무개혁 때에는 중앙 관제의 개혁도 개혁의 주체를 국왕으로 설정하면서 내각 제도를 다시 의정부로 부활하였지만,이것은 조선왕조적인 것이 아니라 내각 제의 이념을 도입한 것이었다.아울러 부국강병을 지향하면서 국가재정의 확보와 합리적인 징세제도를 만들기 위해 양지아문( 量地衙門 )과 지계아문( 地契亞門 )을 새로 이 설치하고,측근의 친위세력을 형성하기 위해서 궁내부를 확대하고 원수부( 元帥府 )를 설치하는 등 중앙 관제 개혁은 부분적인 것에 머물렀다. 이와 같이 1차,2차 갑오개혁기의 관제 개혁을 통해서 내각제도가 도입되고,각 행정기구의 기능적 전문화가 이루어지고,중앙과 지방의 행정기구 사이에 상하 명 령계통의 질서 체계가 확립되면서 보다 통치조직에 있어서 근대적인 면모를 갖추게 되었다.이러한 개혁은 개혁을 주도한 개화파 개혁관료들이 문호개방 이후 점차적 으로 합의해오게 된 정치체제 개혁 구상,즉,전제군주권의 제한을 실현하는 군민 공치( 君民共治 ) 와 삼권 분립에 기초한 중앙집권적 근대국가의 정치체제 수립,근대 화 정책을 독자적으로 추진할 수 있는 재상권( 宰相權 )의 확립에 바탕을 둔 것이었 다.그리고 이러한 관제 개혁의 기본적인 흐름은 이후 황제권의 강화를 통해서 근 대화를 추진하고자 했던 광무개혁기에도 대체로 지속되었다. 2) 인사행정기관 이와 같이 일련의 관제 개혁이 이루어지면서 새로이 바뀐 관료제도를 실제로 운 영해 나갈 관료에 대한 개혁도 이루어졌으며,먼저 관품과 관직 체계의 개정으로 나타났다.1차 갑오개혁기에는 문관( 文官 )과 무관( 武官 )의 관품과 관직 체계가 바뀌 었다. 종래 조선왕조의 품계(또는 관품)체계는 1품에서 9품까지의 정( 正 ) 종( 從 )을 합

37 하여 모두 18개였으며,관품의 높낮이는 크게 당상관( 堂上官 ;정1품-정3품 통정대 부)과 당하관( 堂下官 )으로 나뉘고,당하관은 다시 참상관( 參上官 ;정3품 통훈대부- 종6품)과 참하관 ( 參下官 ;정7품-종9품)구별되었다.그런데 <부록 5>에서 나타나 듯이 1차 갑오개혁 때에는 품계를 3품 이하부터 9품까지는 정 종을 폐지하고,1품 과 2품에만 정 종을 설치함으로써 모두 12개로 축소하였다.또한 품계의 높낮이를 칙임관( 勅任官 ;종2품 이상),주임관( 奏任官 ;3품-6품),판임관( 判任官 ;7품-9품) 으로 구분하였다. 아울러 이 품계 구분에서 칙임관에는 대신과 협판,주임관에는 참의와 4품에서 6 품까지의 주사,판임관에는 7품에서 9품까지의 주사가 해당된다고도 규정한 것으로 볼 때에 품계는 단순히 관료 본인의 위계만을 설정하는 것이 아니라 관직의 위계까 지도 포함하였음을 알 수 있는데,이 때의 세 가지의 품계 구분을 관등( 官等 )이라고 불렀던 것은 이러한 맥락에서 이해된다.그리고 이러한 관등 구분은 2차 갑오개혁 때에 이르러 칙임관은 1등에서 4등까지,주임관은 1등에서 6등까지,판임관은 1등에 서 8등까지 모두 18등급으로 세분화 하였다.이것은 <부록 6>에서 정리하였다. 1차 갑오개혁 때에는 무관( 武官 )의 관품과 관직 체계도 개정되었다.그 중에서도 육군의 장교 및 하사관에 대한 계급과 품계가 정해졌다.간부 계급은 장성( 將星 ) 영 관( 領官 ) 위관( 尉官 )의 세 등급으로 분류되고,그 밑에 하사관인 교관급과 일반병 계급을 두었으며,대장( 大將 )은 정 종( 正從 )1품,부장( 副將 )은 정2품,정령( 正領 ) 부령( 副領 ) 참령( 參領 ) 정위( 正尉 는 3품,부위( 副尉 ) 참위( 參尉 )는 6품,정교( 正校 ) 부교( 副校 ) 참교( 參校 )는 품계 외로 각각 관품을 설정하였다. 이러한 무관의 관품 체계를 보면,관품은 1품에서 6품까지가 설치되어 그것이 간 부급에만 해당되고 하사관과 일반병사는 품계에서 제외되고 있다.또한 간부급의 관직은 같은 시기에 개정된 문관의 관등 구분과도 일치되지 않음으로써 문관과 무 관의 관직 체계가 일관성이 없었다.따라서 <부록 6>에서 알 수 있듯이,2차 갑오 개혁 때에는 그 일관성을 갖추어 나가고자 하면서 무관의 관직도 관등으로 구분하 여 칙임관에는 장군급이,주임관에는 영관급과 위관급을 각각 해당시키되,역시 칙 임관은 4등급으로,주임관은 6등급으로 각각 다시 세분하여 문관의 관등 세분화와 일치시켜 나갔다. 이와 같이 새로운 관제 개혁에 맞추어 관품과 관직에 대한 분류 체계가 새로이 개정되는 한편에서는 관료를 선발하고 그 선발된 관료를 알맞은 관직에 임명하고, 관직의 인사이동을 전담하는 인사행정기관도 개편되었다.인사행정기관의 개편 양 상은 근대 개혁기에 관리 선발 및 임면권이 어디에 있었는지를 가장 분명히 보여주 고 있다

38 종래 조선시대의 경우에는 문과와 무과의 과거시험은 예조와 훈련원에서 담당하 고,문관 임명과 인사이동은 이조에서,무관 임명과 인사이동은 병조에서 관장하였 으며,사헌부와 사간원의 서경( 署經 )을 통해 임명에 동의한 이후 관료가 임명되는 절차를 따랐다.인사이동을 이조와 병조에서 담당하도록 하는 것은 6조직계제( 六曹直啓制 )의 성립에 따라 관료의 임면권이 국왕에게 있음을 보여주는 것이었다.실제 로 당상관의 경우에는 국왕이 인사권을 직접 행사하였으며,4품 이상의 고위 관료 에 대해서는 사헌부와 사간원의 서경을 면해주었다.그리고 당하관의 경우에는 이 조와 병조에서 담당하도록 하였지만,이조와 병조가 국왕과 직결되어 있었기 때문 에 조선시대의 관료 임면권은 국왕에게 있다고 해도 과언이 아니었다. 1차 갑오개혁 때에 개편된 의정부-8아문 체제 하에서 인사행정을 담당한 기관은 의정부가 거느리고 있던 10개 관서 중의 하나인 전고국( 銓考局 )이었다.관제 개혁이 이루어지면서 전고국은 관료의 이력 및 추천서와 실학( 實學 )을 고준( 考準 )하는 일을 관장하도록 규정되었다. 의정부-8아문 체제 하에서 관료의 선발은 물론 관료의 승진 임명과 관련한 인사 행정에서 절대적 권한을 행사한 것은 의정부의 총리대신과 좌우 찬성( 贊成 ),각 아 문의 대신,도찰원( 都察院 )의 도헌( 都憲 )이었다.이들은 과거제도를 폐지하고 새로운 관료 선발제도를 실시하면서 1차적으로는 적합한 사람을 추천한 뒤에 전고국에서 그 피추천자를 대상으로 시험을 실시하여 관료(판임관)를 선발하도록 하였다.또한 중앙은 물론 지방의 주임관과 칙임관 등의 관료의 승진시키고 임명하는 것에 있어 서도 이들의 공동 추천이 거의 절대적이었다. 재상권에 관료 선발과 임명권이 집중되는 양상은 2차 갑오개혁 때의 내각-7부 체 제 하에서 더욱 두드러지게 나타났다.종래 1차 갑오개혁기에는 의정부 회의를 통 해 총리대신과 좌우 찬성,각 아문대신,도헌이 공동으로 추천하여 결정하였지만, 이때에 이르러서는 각 부의 대신이 천거하고 내각회의에서 대신이 심의하는 형식만 을 거치도록 하였다.또한 종래 1차 갑오개혁기에는 중앙은 물론 지방의 관료에 대 한 선발과 임명권이 모두 의정부 회의에서 결정되었는데,이 때에는 지방제도의 개 편과 함께 지방관의 임명을 내부대신이 관할하도록 바뀌었다. 이러한 변화 속에서 2차 갑오개혁 때에 인사행정을 담당하도록 설정된 기관이 어 디였는지를 정확하게 밝혀주는 사료가 없다.다만,이때에는 의정부가 내각으로 바 뀌며 그 권한이 축소되고 각 부 대신의 권한이 강화되는 가운데,종래 의정부 산하 의 기관은 거의 폐지되고 총리 대신관방,참사관실,기록국만 남게 되었다.따라서 종래 의정부 산하의 전고국은 더 이상 존재하지 못하게 된 것은 분명하다.또한 이 때에 인사권이 각 부 대신들에게 집중되었고,각 부의 대신관방( 大臣官房 )에서 기밀

39 사항,관리의 진퇴,대신의 부인( 符印 )보관,공문서류 접수 발송,통계보고 조사 등 대신의 업무를 보좌하고 있었던 것 역시 확인된다.따라서 이 시기 인사행정은 내 각과 7부에 각각 설치된 대신관방에서 담당했고,그 하위 부서인 문서과( 文書課 )에 서 해당자의 이력을 검토하였을 것으로 판단하는 것이 타당하다고 여겨진다. 결국,1,2차 갑오개혁을 추진하던 개화파 개혁관료들은 관제 개혁을 통해서 근대 화 정책을 독자적으로 추진할 수 있는 재상권을 장악하였으며,실제로는 7부의 각 부 대신(장관)으로서 각기 주무 부서의 관료들을 직접 임명하고 해임하는 관료 임 면권을 행사함으로써 자기 계열의 관료들을 계서적( 階序的 )으로 장악하는 체계를 마련하고,급속한 근대화 정책을 추진하는 데 효율적인 관료체계를 갖추어 나가는 개혁을 추진하였다.그리고 인사행정기관 역시 이러한 개혁 방향과 발맞추어 의정 부 산하의 전고국( 銓考局 에)서 각 부 산하의 대신관방( 大臣官房 )으로 바뀌어나갔던 것이다. 2. 통감부 시기 1) 관제 개항 이후 개화파 개혁관료들은 전제군주권의 제한을 실현하는 군민공치( 君民共治 ) 와 삼권 분립에 기초한 중앙집권적 근대국가의 정치체제 수립하고,근대화 정책 을 독자적으로 추진할 수 있는 재상권( 宰相權 )의 확립할 목적으로 1차,2차 갑오개 혁을 통해서 내각제도를 도입하고,각 행정기구를 기능적 전문화를 토대로 조직하 고,중앙과 지방의 행정기구 사이에는 상하 명령계통의 질서 체계가 확립되는 조직 체계를 마련하였다.그리고 이러한 관제 개혁의 기본적 흐름은 광무개혁기에도 대 체로 지속되었다.그러나 일본이 러일전쟁(1904년)의 승리를 계기로 조선에 대한 침 략을 가속화하고 1905년에 통감부( 統監府 )를 설치하게 되면서 대한제국은 더 이상 나름대로 자주적인 근대국가를 수립해 보려는 시도를 지속할 수 없게 되었다. 일본의 대한제국에 대한 내정 간섭은 1904년 8월에 제1차 한일협약과 함께 한일 외국인 고문용빙( 顧問傭聘 )에 관한 협정이 맺어지면서부터 시작되었다.이 때 재정 고문으로 일본인 목하전종태랑( 目賀田種太郞 )이 대한제국의 내각에 배치되고,외교 고문으로는 미국인 스티븐스(Stevens)가 용빙되었다.대한제국 정부의 재정과 관계 있는 사항은 국왕에게 상주( 上奏 )하기 전에 일본인 재정 고문에게 동의와 도장을 받도록 함으로써 이제 대한제국의 재정은 일본인 재정고문의 수중으로 들어가게 되 었다.이후에는 일본 정부의 추천에 의해 일본인 고문을 초빙 고용하는 분야가 재

40 정 이외에 경무( 警務 ),군부( 軍部 ),궁내부( 宮內府 ),학부( 學部 )등으로 확대되었다. 이러한 가운데 일본은 1905년 11월에 을사조약( 乙巳條約 )을 강요하여 대한제국의 외교권을 완전히 박탈하고,같은 해 12월에 대한제국을 이른바 보호국으로서 정치 경제 내정까지 지배하고자 통감부 체제를 구축하여 1906년 2월부터 본격적인 통감 정치가 시작되었다. 통감부 체제를 보다 구체적으로 설명하면,<부록 7>에서 알 수 있듯이,일본은 서울에 통감부를 설치하여 통감( 統監 )을 두었으며,통감은 일본 왕에 직속하여 대한제국에 있어 일본 정부를 대표하여 대한제국의 외교 행정 군사 등 시정( 施政 )일반에 관한 권한을 가졌다.또한 대한제국 내에 일본이 필요하다고 판단한 12곳에 이사청( 理事廳 )을 두었는데,이사청은 통감부의 일선기관과 비슷한 형태를 취한 것으로서 이사관( 理事官 )은 통감의 지휘 및 감독을 받아 종래 영사( 領事 )에 속하였던 사무와 조약 및 법령에 의거하여 제반 사무를 관장하고,통감과 마 찬가지로 군대 사용권과 사법권을 가지는 동시에 지방 관청에 대한 사무처리의 위 임권까지 갖고 있었다. 통감부의 관제는 통감 밑에 총무부(비서과,서무과,외무과,내무과,법제과,회계 과,토목 및 철도과),농상공부(상공과,농무과,광무과,수산과,산림과),경무부( 警務部 ;고등경찰과,경무과,보안과,위생과)등 3부가 있고,이 밖에 한국주차일군사 령관( 韓國駐箚日軍司令官 )과 한국 시정개선( 施政改善 )에 관한 협의회 (통감이 의장 을 맡고 한국의 내각 대신들의 회원으로 구성됨)가 통감의 지휘와 감독 하에 속하 여 있었다.그리고 1907년 3월에는 외무부가 추가되었다. 한편,통감부 시기 대한제국의 중앙통치 조직을 살펴보면,통감부 관제 조직을 국 왕 보다 아래에 두고 있지만 실질상으로 통감의 권력이 더욱 막강하였음은 이미 서 술한 바와 같다.이 통감부 조직을 제외한다면 국왕 밑에는 중추원,궁내부,내각(총 리대신관방,법제국,외사국,표훈국,법전조사국)및 통감 지휘 하의 내각회의가 있 고,내각 밑에는 행정부서로서 내부(지방국,경무국,토목국,위생국,경시청,지방행 정관서 감독),탁지부(사세국,사계국,이재국,임시재원조사국),학부(학무국,편집 국),농상공부(농무국,상공국,산림국,광무국,수산국),법부,군부 등이 있었다.외 무부는 당시 외교권 박탈로 인해 폐지된 상태였다.이러한 대한제국의 중앙 관제를 간략하게 정리해 보면 다음의 <표 2-5>와 같다

41 <표 2-5> 통감부 시기의 대한제국 관제(내각-6부제) 부서 명칭 소속 부서 *의정부( 議政府 ) 총리대신관방( 總理大臣官房 ),법제국( 法制局 ),외사국( 外事局 ), ->내각( 內閣 ) 표훈국( 表勳局 ),법전조사국( 法典照査局 ) 내부( 內部 ) 대신관방( 大臣官房 ),지방국( 地方局 ),경무국( 警務局,)토목국( 土木局 ), 위생국( 衛生局,)경시청( 警視廳 ) 탁지부( 度支部 ) 대신관방( 大臣官房 ),사세국( 司稅局 ),사계국( 司計局 ),이재국( 理財局,) 임시재원조사국( 臨時財源照査局 ) 군부( 軍部 ) 대신관방( 大臣官房 ),군무국( 軍務局 ),경리국( 經理局 ) 법부( 法部 ) 대신관방( 大臣官房 ),민사국( 民事局 ),형사국( 刑事局 ) 학부( 學部 ) 대신관방( 大臣官房 ),학무국( 學務局,)편집국( 編輯局 ) 농상공부 ( 農商工部 ) 대신관방( 大臣官房 ),농무국( 農務局 ),상공국( 商工局 ),산림국( 山林局,) 광무국( 鑛務局,)수산국( 水産局 ) 통감부 시기는 일본이 조선을 식민지로 만들기 위한 마지막 준비 단계에 해당하 였지만,그럼에도 불구하고 이 시기 대한제국의 관제는 근대개혁기에 이루어진 관 제 개혁의 흐름을 그대로 계승하면서 제도적 근대화를 마무리하는 양상을 보였다. 통치조직의 근대화와 국왕의 군주권 제한을 의미하는 내각제를 구비하였으며,비록 근대적인 의회제도는 마련되지 못했지만 내각에 의해 입법의 토대가 되는 정책 형 성기능이 나타났고,여기에 사법권이 어느 정도 독립되면서 삼권( 三權 )분립의 양상 이 현저해졌다.통치조직의 기능적 전문화가 나타나고 조직 간의 명령체계가 분명 해지고,지방 행정이 중앙 행정(내부)하에 직속되었으며,지방관의 권한 역시 축소 되면서 가렴주구의 폐단을 줄이고자 하였던 것이다.왕조국가와 신분제사회에 맞추 어 존재하던 전통시대의 관제는 개화기에 이르러 근대국민국가를 성립시키려는 노 력에 의해 제도적 근대화의 틀을 갖추게 되었던 것이다. 그러나 이와 같이 종전 대한제국의 관제에 통감부 관제가 추가로 덧붙여지는 형 태로 설치된 통감부 시기의 병렬적 대한제국의 중앙통치 조직은,1909년에 법부와 군부가 폐지되었던 것이 상징하듯이,이후 일본의 대한제국 식민지화 정책이 점차 구체적으로 진행되면서 대한제국의 관제는 점차 그 위상을 상실해 가는 반면에 통 감부 관제는 비중이 점차 더 커지는 양상으로 전개되었다.대한제국이 일본에 병합 될 당시의 중앙 관제는 <부록 8>에서 참조할 수 있다. 통감부 시기에는 이러한 관제의 위상 변화 뿐만이 아니라 관제를 운영해 나갈 관

42 료를 임명하는 권한에도 변화가 나타났다.근대개혁기에는 전제군주권을 제한하면 서 관료 임명권을 재상에게 집중시켰음은 이미 서술하였다.그런데 통감부 시기 특 히 1907년에 체결된 정미7조약을 계기로 대한제국의 관료 임명권은 통감에게로 넘 어가게 되었다. 사실 일본은 정미7조약을 체결하기 직전에 그 사전 정지 작업으로 내각 및 각 부 관제의 대대적인 개정에 착수하였다.의정부( 議政府 )를 내각( 內閣 )으로 개칭하고,각 부의 관제통칙( 官制通則 )을 개정하여 각 부의 협판( 協辦 )을 차관( 次官 )으로,참서관 ( 參書官 )을 서기관( 書記官 )으로 개칭하였으며,지방관 관제도 개정하여 각 도에 사 무관을 신설하였다. 그리고 1907년에 한국 고등관리( 高等官吏 )의 임면( 任免 )은 통감의 동의로써 행할 것, 한국 정부는 통감이 추천하는 일본인을 한국관리로 임용할 것 등을 내용으로 하는 정미7조약을 체결하였다.통감부 초기까지도 일본은 고문 등을 통하여 간접적 으로 대한제국 정부의 국정에 관여하였으나,이 정미7조약을 체결한 이후에는 통감 이 대한제국 정부의 고등 관료(칙임관,주임관)에 대한 임명권 뿐만이 아니라 자신 이 추천하는 일본인을 대한제국의 관료로 임명할 수 있게 됨으로써 직접적으로 국 정에 참여하여 그 주도권을 장악하게 되었다.실제로 통감은 관료 임명권을 행사하 여 대한제국의 각 부 차관과 국장을 일본인으로 임명하여 대한제국의 국정에 참여 하게 하였다.그 결과 1908년에는 각 부의 정책을 입안할 수 있는 고등 관료를 일 본인으로 집중 임용하였으며,1910년 8월 대한제국이 일본에 병합될 즈음에는 거의 대부분의 고위 관직에 일본인을 임용함으로써 대한제국의 국정을 사실상 일본인이 장악하게 되었다.이 부분은 이후 관료의 승진에 대한 부분에서 더욱 상세하게 서 술할 예정이다. 2) 인사행정기관 개항 이후 개화파 개혁관료들은 관제 개혁을 통해서 근대화 정책을 독자적으로 추진할 수 있는 재상권을 장악하였으며,실제로는 7부의 각 부 대신(장관)으로서 각 기 주무 부서의 관료들을 직접 임명하고 해임하는 관료 임면권을 행사함으로써 자 기 계열의 관료들을 계서적( 階序的 )으로 장악하는 체계를 마련하고,급속한 근대화 정책을 추진하는 데 효율적인 관료체계를 갖추어 나가는 개혁을 추진하였다.그리 고 이에 따라서 문관과 무관의 관품과 관직에 대한 분류 체계를 새로이 마련하는 한편 인사행정기관도 의정부 산하의 전고국( 銓考局 )에서 각 부 산하의 대신관방( 大臣官房 )으로 바뀌어나갔다.이러한 근대개혁기의 인사행정기관은 통감부 시기에 이

43 르러 관품 관직 분류 체계의 정비와 함께 보다 세분화되는 변화가 나타났다. 우선 관품과 관직 체계를 살펴보면,관료는 크게 문관과 무관으로 구별되었으며, 문관과 무관은 동일하게 친임관( 親任官 ),칙임관( 勅任官 ),주임관( 奏任官 ),판임관( 判任官 )으로 관등을 분류하였다.친임관은 국왕이 직접 임명하는 내각총리대신,각 부 의 대신,중추원( 中樞院 )의장,중추원 고문 및 궁내부( 宮內府 )대신,시종원경( 侍從院卿 )등이 이에 속하며,무관에는 대장( 大將 )이 이에 속한다.그리고 문관의 경우 칙 임관은 다시 1-3등,주임관은 1-4등,판임관은 1-5등으로 각각 구분하여 모두 13등 급으로 나뉘었다.또한 무관의 경우에는 친임관이 1-2등,칙임관이 1-2등,주임관이 1-6,판임관으로 모두 10등급으로 나뉘었다. 관등에 칙임관을 새로이 설정한 것은 통감부가 설치되면서 통감이라는 관직에 해 당하는 등급을 별도로 둘 필요가 있었기 때문이며,이에 따라 종래 칙임관에 해당 되던 대신 급들이 친임관으로 동반 상승하게 되었다.또한 종래에 판임관이 설정되 지 않았던 무관에 새로이 판임관을 둔 것,종래에 문관은 관등이 모두 18개,무관은 10개였던 것에서 문관의 관등을 13개로 축소한 것은 대체로 문관과 무관의 관등체 계를 균형 있고 일관성 있게 만들기 위해서였다. 통감부 시기 인사행정기관의 변화에 있어서 가장 먼저 들 수 있는 것은 인사행정 의 대상이 되는 관료 중에서 무관이 제외되었다는 점이다.무관의 선발,무관의 승 진 및 임명과 과 관련되는 부분들이 이 시기에 이르러 제외되어 간 것은 일본이 통 감부 시기에 대한제국의 군사력을 무력화시켰던 것과 연결된다.일본이 이미 러일 전쟁이 승리가 확실시되는 그 시점부터 다른 무엇보다도 대한제국의 군사력을 통제 하고자 하여 군부( 軍部 )에 고문을 파견하여 군사력을 감축시켰으며,1907년의 정미7 조약을 통해서는 아예 대한제국의 군대를 해산시키고 국왕 시위대( 侍衛隊 )의 일부 만을 남겨두었던 것이다.결국 통감부 시기 인사행정의 대상이 되는 관료는 문관과 법관으로 줄어들게 되었다. 한편 통감부 시기 문관과 법관의 선발과 승진 및 임명을 담당하는 기관도 변화하 였다.우선 문관(판임관)선발의 경우에는 1905년( 光武 9)의 문관전고소규제( 文官銓考所規制 ) 규정을 통해서 담당 부서의 변화를 알 수 있다.이 규정에 의하면,의정부 에 문관전고소를 설치하고,위원장,위원 5명,서기 약간 명을 두도록 하면서,위원 장은 판임문관( 判任文官 )보통시험 에 관한 사무를 관장하고,위원은 위원장의 지휘 를 받아 시험에 관한 사무를 관장하도록 하였다.그리고 이에 따라서 의정부령 으 로 문관전고소 규칙( 規則 )과 세칙( 細則 ) 이 공포되어 시험 관련 규정이 상세하게 마 련되었으며,1905년 5월에 문관전고소 시험이 처음으로 실시되었다.그러다가 1906 년 10월에 종래의 문관전고소 규칙( 規則 )과 세칙( 細則 ) 이 폐지되고 의정부령 제2호

44 로 새로이 보통문관시험을 위한 문관전고소 시험 규칙 이 제정되었지만,이 때에는 시험에 관련된 내용들이 변화되었을 뿐 문관의 선발 시험을 담당한 것은 역시 의정 부에 설치된 전고소였다. 법관(주임관)의 선발 시험을 담당한 기관의 변화도 문관의 경우와 유사하였다. 1906년 10월에 칙령 제63로 공포된 법관전고규정( 法官銓考規程 ) 에 의하면 법부( 法部 )에 전고소( 銓考所 )를 설치하고,위원장 및 위원을 두어 시험을 관장하도록 하였 다.그리고 그 다음달인 11월에는 법관전고세칙( 法官銓考細則 ) 이 법부령( 法部令 ) 제5호로 마련되어 법관 선발 시험에 관한 규정이 좀더 구체화되었다.이 법관전고 소( 法官銓考所 )시험은 1906년 12월에 처음으로 실시된 이후 1909년 4월에 이르기 까지 계속 실시되었다.그리고 1909년 4월에는 기존의 법관전고소 시험이 폐지되고, 새로이 사법시험규칙( 司法試驗規則 ) 이 만들어졌지만,이 새로운 법관 선발 시험 역 시 법부 산하의 전고소에서 실시하였다.그러나 이 사법시험은 1909년에 대한제국 의 법부가 일본 통감부에 의해 폐지되면서 더 이상 실시되지 못하였다. 이와 같이 통감부 시기에는 문관과 법관의 선발을 담당하던 기관이 의정부 산하 의 전고소와 법부 산하의 전고소였으며,각각의 전고소에서는 위원장과 위원들을 별도로 두어 시험을 담당하도록 하였다.이렇게 여러 위원들로 하여금 선발 시험을 주관하게 하고,전담 부서를 두는 양상은 문관과 법관의 승진 및 임용을 담당하는 기관의 변화에서도 나타났다. 통감부 시기 문관의 경우 판임관 선발 시험에 합격한 자에게 급제증서를 수여하 고,합격자 명단을 관보에 공고하는 것까지는 의정부의 전고소가 해야 할 일이었다. 그리고 그 다음 단계에서 문관전고소시험 합격자를 판임관에 임명하는 일,판임관 내에서의 승진,판임관에서 주임관으로의 승진,주임관 내에서의 승진,주임관에서 칙임관으로의 승진,칙임관 내에서의 승진과 같이 관료를 승진 임명하는 것은 다른 기관에서 담당하도록 하였다.그것은 1908년에 각령( 閣令 )제10호로 발포 시행된 문 관전형위원제( 文官銓衡委員制 ) 이었다.이 제도는 승진과 관련된 사무를 담당하는 전형위원을 고등전형위원과 보통전형위원으로 구분하여 전자는 내각에,후자는 내 각 및 각 부에 두었다.그리고 고등전형위원은 위원장 1명,위원 약간 명으로 조직 하여 문관의 칙임관과 주임관에 관한 전형 사무를 관장하고,보통전형위원은 위원 장 1명,위원 약간 명으로 조직하여 문관의 판임관 및 판임관 대우자에 관한 전형 사무를 관장하였다.그리고 전형위원은 필요한 경우에 필기 또는 구술 시험을 부과 할 수 있도록 하였다. 문관전형위원제( 文官銓衡委員制 ) 에 의하면,문관전고소시험 합격자를 의정부,중 추부,내부,외부,탁지부,군부,학부,농상공부 등의 해당 관서에,그리고 해당 관서

45 중에서도 판임관 7 8등급에 해당하는 관직에 임명하는 일은 내각 및 각 부에 설치 된 보통전형위원회에서 담당하였다.그리고 주임관과 칙임관,즉 소위 고등 관료라 고 하는 관료들의 평가와 승진,임명에 대한 것은 내각(이때에는 의정부가 내각으로 바뀐 상황)에 설치된 고등전형위원회에서 담당하도록 한 것이다. 법관의 평가 및 승진과 임명에 대한 것 역시 전형위원제( 銓衡委員制 )라는 새로운 제도가 실시되었다.1909년에 법관전형규칙( 法官銓衡規則 )이 만들어지고 법부( 法部 ) 에 7명 이하의 법관전형위원을 두고,위원장 및 위원은 법부 대신이 주임관 이상 및 판사,검사 중에서 임명하도록 한 것이다. 이전 근대개혁기에는 재상들에게 관료 특히 주임관과 판임관에 대한 임명권이 집 중되면서 문관과 무관의 구별 없이,문관 내에서도 관등간의 구별 없이 관료의 선 발과 승진을 의정부 산하의 전고국( 銓考局 )이나 각 부 산하의 대신관방( 大臣官房 )에 서 맡도록 하였으며,주임관과 판임관의 승진을 결정하는 것은 자기 부서 상관의 추천이었다. 그러나 통감부 시기에 이러서는 문관과 법관의 선발을 의정부와 법부에 설치된 전고소( 銓考所 )에서 각각 담당하도록 하였다.그리고 문관의 평가 및 승진과 임명은 고등 관료(칙임관,주임관)의 경우 내각에서 임명된 고등전형위원들이 내각에 설치 된 고등전형위원회에서,그리고 하위 관료(판임관)의 경우에는 내각 및 각 부에서 임명된 보통전형위원들이,내각 및 각 부에 설치된 보통전형위원회에서 담당하게 하였고,법관의 평가 및 승진과 임명은 법부 대신에 의해 임명된 전형위원들이 법 부에 설치된 전형위원회에서 담당하도록 하였다. 이와 같이 통감부 시기에는 문관과 법관의 경우 모두 관료의 선발,관료의 승진 을 담당하는 기관을 나누어 인사행정기관을 보다 세분화시켰으며,관료 선발이나 관료 승진에 대한 것은 책임자 1명에 여러 명의 전형위원을 두어 업무를 전담시키 면서 합의를 통해 결정을 내리고 그것을 책임지게 하는 전형위원제를 실시하였다. 이러한 변화는 선발 시험과 승진 평가에 있어서 선발 주체와 평가 주체에게 객관성 과 공정성을 더욱 요구하는 것이었으며,이는 인사행정의 제도적 근대화라는 측면 에 한 걸음 더 다가간 것으로 평가된다.그러나 이 시기에는 인사행정의 대상에서 무관에 대한 선발 및 평가가 제외되었던 것이 단적으로 보여주듯이,관료 임명권이 대한제국의 내각에서 일본 통감으로 넘어가게 되면서 근대개혁기 이후 추진되었던 인사행정기관의 제도적 근대화 노력은 그 결실을 온전히 자기의 것으로 만들지 못 하게 되었다

46 3. 내용 정리 및 이후 시기와의 연결 개항 이후 개화파 개혁관료들은 전제군주권의 제한을 실현하는 군민공치( 君民共治 ) 와 삼권 분립에 기초한 중앙집권적 근대국가의 정치체제 수립하고,근대화 정책 을 독자적으로 추진할 수 있는 재상권( 宰相權 )의 확립할 목적으로 1차,2차 갑오개 혁을 통해서 내각제도를 도입하고,각 행정기구를 기능적 전문화를 토대로 조직하 고,중앙과 지방의 행정기구 사이에는 상하 명령계통의 질서 체계가 확립되는 조직 체계를 마련하였다.그리고 이러한 관제 개혁의 기본적 흐름은 광무개혁기에도 대 체로 지속되었다. 한편 개화파 개혁관료들은 실제로 자신들이 7부의 각 부 대신(장관)으로서 각기 주무 부서의 관료들을 직접 임명하고 해임하는 관료 임면권을 행사함으로써 자기 계열의 관료들을 계서적( 階序的 )으로 장악하는 체계를 마련하고,급속한 근대화 정 책을 추진하는 데 효율적인 관료체계를 갖추어 나가는 개혁을 추진하였다.그리고 인사행정기관 역시 이러한 개혁 방향과 발맞추어 의정부 산하의 전고국( 銓考局 에) 서 각 부 산하의 대신관방( 大臣官房 )으로 바뀌어나갔다. 이후 통감부 시기에는 일본이 조선을 식민지로 만들기 위한 마지막 준비 단계에 해당하였지만,그럼에도 불구하고 이 시기 대한제국의 관제는 근대개혁기에 이루어 진 관제 개혁의 흐름을 그대로 계승하면서 제도적 근대화를 마무리하는 양상을 보 였다.통치조직의 근대화와 국왕의 군주권 제한을 의미하는 내각제를 구비하였으며, 비록 근대적인 의회제도는 마련되지 못했지만 내각에 의해 입법의 토대가 되는 정 책 형성기능이 나타났고,여기에 사법권이 어느 정도 독립되면서 삼권( 三權 )분립의 양상이 현저해졌다.통치조직의 기능적 전문화가 나타나고 조직 간의 명령체계가 분명해지고,지방 행정이 중앙 행정(내부)하에 직속되었으며,지방관의 권한 역시 축소되면서 가렴주구의 폐단을 줄이고자 하였던 것이다.왕조국가와 신분제사회에 맞추어 존재하던 전통시대의 관제는 개화기에 이르러 근대국민국가를 성립시키려는 노력에 의해 제도적 근대화의 틀을 갖추게 되었던 것이다. 또한 통감부 시기에는 문관과 법관의 경우 모두 관료의 선발,관료의 승진을 담 당하는 기관을 나누어 인사행정기관을 보다 세분화시켰으며,관료 선발이나 관료 승진에 대한 것은 책임자 1명에 여러 명의 전형위원을 두어 업무를 전담시키면서 합의를 통해 결정을 내리고 그것을 책임지게 하는 전형위원제를 실시하였다.이러 한 변화는 선발 시험과 승진 평가에 있어서 선발 주체와 평가 주체에게 객관성과 공정성을 더욱 요구하는 것이었으며,이는 인사행정의 제도적 근대화라는 측면에 한 걸음 더 다가간 것으로 평가된다

47 그러나 종전 대한제국의 관제에 통감부 관제가 추가로 덧붙여지는 형태로 설치된 통감부 시기의 병렬적 대한제국의 중앙통치 조직은,1909년에 법부와 군부가 폐지 되었던 것이 상징하듯이,이후 일본의 대한제국 식민지화 정책이 점차 구체적으로 진행되면서 대한제국의 관제는 점차 그 위상을 상실해 가는 반면에 통감부 관제는 비중이 점차 더 커지는 양상으로 전개되었다.또한 1907년에 체결된 정미7조약을 계기로 대한제국의 관료 임명권이 대한제국의 내각에서 일본 통감에게로 넘어가게 되었다.또한 이 시기에는 인사행정의 대상에서 무관에 대한 선발 및 평가가 제외 되었던 것이 단적으로 보여주듯이,관료 임명권이 대한제국의 내각에서 일본 통감 으로 넘어가게 되면서 근대개혁기 이후 추진되었던 인사행정기관의 제도적 근대화 노력은 그 결실을 온전히 자기의 것으로 만들지 못하게 되었다

48 제 2 절 식민지 통치체제와 인사행정기관 1. 조선총독부의 통치체제 1) 일제의 한국병합 1905년 11월에 체결된 을사조약을 근거로 대한제국의 외교권을 박탈한 일제는 경 성에 통감부,평양 인천 부산 원산 진남포 목포 마산 성진에 이사청을 설치 하였다(후에 대구 신의주 청진 추가)그리고 당분간 통감부의 직무는 종래의 주 한일본공사관에서 보고,이사청의 직무는 종래의 영사관에서 보도록 하였다.대한제 국에 대한 식민 통치를 시작한 것이다.그러나 대한제국의 일본 종속은 러일전쟁 기간에 이미 시작되고 있었다.1904년 5월 32일에 일본정부는 하야시 곤스케( 林權助 )주한일본공사의 제안을 받아들여 <대한방침 및 대한시설강령>을 결정했는데 이 강령이 지향하고 있는 것은 국방권,외교권,재정권의 침탈이었다.이 같은 방침 에 의거하여 1904년 8월 22일 제1차 한일협약을 체결하고 한국정부에 외교 재정고 문을 고빙하게 한 후 많은 일본인들을 용빙하게 했다.한국의 내정을 상당 부분 장 악한 일본정부는 대한정책을 더욱 구체화하여 1905년 4월 8일 한국 보호국화정책을 수립했다.그리고 7월 29일 가쓰라-태프트밀약,8월 12일 제2차 영일동맹,9월 5일 포츠머드 러일강화조약 등에서 차례로 한국에 대한 지도 보호 감리 의 권리를 승 인받은 이후,군사적 위협과 협박 등을 통하여 1905년 11월 17일 을사조약을 강압 적으로 체결하였다. 을사조약에 의하면 통감은 외교권만이 향유되었으나 실제에 있어 통감은 친임관 ( 親任官 )으로 천황에 직예( 直隸 )하고 외교에 대해서는 외무대신을 경유한 후 내각총 리대신을 거치고,기타 사무에 관하여는 내각총리대신을 거쳐 상주( 上奏 )하여 제가 를 받으며,필요하다고 인정할 때에는 한국 수비군의 사령관에 대하여 병력 사용을 명령할 수 있었다.또한 한국정부에 고용되어 있는 재정 외교 궁내부 군부 경 무 등의 외국인 고문을 감독할 수 있는 권한도 부여받았다.결국 일본은 통감을 통 해 한국의 내정까지 지배하려 한 것이었다.물론 한국에서 일본이 행사하는 영향력 의 실질적인 배경은 일본군대가 한반도를 점령하고 있는 현실 자체였지만,통감은 일본정부로부터 한국의 외교와 내정에 관한 업무 일체를 위임받아 현지에서 침략정 책을 수행하는 최정점에 자리하고 있었으며 사실상 일본정부로부터 독립된 지위를 부여받고 있었다.다만 통감의 감독행위는 항상 필요한 사항을 한국정부에 조회하 여 그 집행을 요구하는 방식이었기 때문에 직접 한국통치를 할 수 없다는 본질적인

49 한계가 있었다.이 점에서 통감부의 통치권은 황제를 정점으로 한 구래( 舊來 )의 한 국정부의 통치권과 병렬적으로 존립하는 이중권력적 구조 속에 놓이게 되었다.그 리하여 1907년 6월 14일 칙령으로 의정부를 폐지하고 내각관제 를 반포하여 황제중 심의 통치체제를 내각중심으로 변경하였다.이는 일본의 내각관제와 유사한 것으로 황제권을 제도상 완전히 부정하는 것이었다. 1907년 6월에 있었던 헤이그밀사사건은 일제가 한국에서 정치적 침략을 다시 한 단계 심화시키는 절호의 기회가 되었다.이를 기화로 일제는 무능하지만 자신의 군 주권에 강한 집착을 보이던 고종을 축출하는 한편 이완용을 비롯한 매국대신들을 상대로 정미7조약을 체결하여 일본인 차관제도의 실시하고 대한제국의 군대를 해산 시키기에 이르렀다. 정미7조약은 기왕의 외교권에 이에 한국 내정에 대한 통감의 지배권이 <시설개선 에 관한 지도>라는 미명하에 무제한 보장되는 침략적 내용을 담고 있었으며 이를 뒷받침하기 위해 통감이 추천하는 일본인을 한국정부의 관료에 임명하도록 규정하 였다.그러나 정미7조약의 가장 핵심적인 내용은 본문에서가 아니라 통감 이토와 총리대신 이완용 사이의 합의문 형식으로 첨부된 부속 비밀각서 속에 담겨 있었다. 일본인에 의한 차관정치 구상과 대한제국 군대의 해산 그리고 경찰권과 사법권의 이양 등이 그것이었다.이는 실질적으로 한국을 일본에 합병시키기 위한 마지막 단 계의 제도적 국권 탈취 조처였다. 국권을 완전히 박탈당하는 급박한 상황에서 한국민은 지방 곳곳에서 의병부대를 조직해 무장항쟁에 나서는 한편 도시의 신지식인들 또한 대대적인 실력양성운동에 나서 국권수호운동을 전개하였다.일제는 의병투쟁에 대해서는 군대를 동원해 강력 한 진압작전을 펴고 비무장 계몽운동은 보안법 신문지법 등 각종 악법을 제정해 봉 쇄하려 하였다.결국 하르빈에서 안중근의사가 이토 히로부미를 총살한 사건을 기 화로 일본은 한국의 의병투쟁을 근원적으로 말살하기 위한 이른바 남한대토벌작전 에 착수하여 이듬해 국권탈취의 최종 정지작업에 나섰다,군대와 경찰의 무력을 앞 세운 일제의 한국 식민지화 작업은 마침내 1910년 8월 29일 한일합병조약이 공포됨 으로써 완결되었다. 일제의 한국 통치기구는 1906년에 시작된 통감부 통치에 의하여 그 원형이 형성 되기 시작하여 1907년 7월 제3차 한일협약 체결 이후 더욱 직접적이고 노골적인 통 치기구로 변모하였고,1909년경에는 거의 완성된 모습을 보였다.1909년 6월 통감부 의 중앙부서는 내부(토목과/지방국/경무국/위생국) 탁지부(이재국/임시재원조사국/ 사세국/사계국) 농상공부(농무국/산림국/상공국/광공국/수산국) 학부(학무국/편집 국) 대심원(민사부/형사부/검사국/서기과)으로 구성되어 있었다

50 일제의 식민통치기구가 이처럼 단계적으로 형성된 데에는 내외적으로 몇 가지 원 인이 있었다.자본주의열강들로부터 예상되는 간섭을 고려,고종 등 대한제국과 의 병들의 강력한 항거 때문이었다.통감부시기 일제의 대한정책은 한국에 대한 정 치 군사적 지배권을 장악한 위에서,각종 이권을 확보함과 동시에 한국을 식민지 로 지배하기 위한 기반을 조성하는 데 초점이 맞추어져 있었다.효율적인 수탈을 위한 제도적 장치로서 재정 금융제도의 장악과 자본주의적 재정 금융제도의 이식 은 식민지에서 가장 필수적인 것이었으며,재정은 모든 행정의 기초로서 재정부문 의 장악은 곧 행정 전반에 관한 장악의 의미하는 것이기도 하였다. 통감부 통치 기간 국가운영의 핵심이 되는 통치기구는 국가운영의 최고결정기관 인 황제와 의정부,그 의사를 물리적으로 관철시키는데 필요한 군사 경찰 재판기 관,그리고 지방에서 이러한 권력을 한 몸에 구현하고 있던 관찰사 군수 등 지방 행정기관으로 한정할 수 있을 것이다.일제의 한국식민지화는 이 같은 통치기구를 일본자본주의의 팽창에 적합한 형태로 폐지하거나 재편하는 침략과정이었다.일본 정부는 한국합병방침을 1909년 3월경 확정짓고,6월 이토를 경질하고 소네 아라스 케를 후임 통감으로 임명하고,7월 6일의 내각회의에서 합병방침을 공식 결정하였 다. 2) 조선총독부 통치체제 1910년 8월 한일합병조약 이 공포되고 9월 30일에 <조선총독부 및 소속관서 관제 >가 공포되었다.그것은 통감부의 기구를 계승하고,대한제국정부 소속 관청도 축 소 흡수하여 과도적으로 편성된 것이었다. 대한제국 정부 소속 관청 중 불필요해 진 내각 표훈원(상훈국) 회계검사국 등은 폐지하고,학부를 축소하여 내부의 일국 ( 一局 )으로 하는 외에 내무부 탁지부 농상공부는 축소하여 그대로 존치시켰다.총 무부만을 신설하였다.학부 축소는 교육부재정책을 의미하였다.기구의 규모가 팽창 하고 특히 상층관료부에 고급관료가 급증한데 반하여 실제로 사무를 담당하는 사무 관,판임관급은 비교적 적은 기형적 구조였다. 조선총독부의 통치체제를 기능별로 분류하면,총독(최고통치기구)아래에 중앙행 정기관,지방행정기관(도-부-군-면),탄압기관(사법기관-재판소 감옥,경무총감부), 자문조사기관(중추원,취조국,참여관,참사제도),동화정책기관(각급교육기관,언론 기관,신사),경제약탈기관(철도국,통신국,세관,임시토지조사국,세관,전매국)이다. 1910년 조선총독부 시정연보 에 나타난 조선총독부 관서직원 통계에 의하면 총 직원 15,113명 가운데 1/3이상인 5,707명이 경제약탈기관에 종사하고 탄압기관에

51 4,217명이 종사하고 있으니 경제약탈이 위주인 것 같으나 실은 탄압기관에 헌병 11,143명,경찰 5,698명,계 16,841명이라는 압도적 수의 직원을 두었다.여기에 군대 를 포함한다면 그 인력은 참으로 방대한 것이다.일본의 한국지배법령을 보면,천황 의 대권에 의해 통치하는 지역인 법역외( 法域外 )지역으로 규정되어 한국은 칙령, 제령,부령,도령이라는 통치기관의 명령체계로 통치되었다.이러한 명령에 의한 통 치구조는 주민의 의사가 입법과정에 반영되는 제도적 장치를 전혀 갖추고 있지 않 을 뿐 아니라 식민지 본국에서도 견제를 받지 않았다. 최고통치기구인 총독은 친임관의 육해군 대장으로 천황에 직예하여 위임의 범위 내에서 육해군을 통솔하고 한국의 방비를 담당함과 동시에 제반의 정무를 통할하고 내각총리대신을 거쳐 상주를 하지 않고 재가를 받는 것으로 되었다. 총독은 내각 총리대신의 감독을 받아 제반 정무를 통할한다 는 대만총독과 비교하면 조선총독은 내각총리대신의 감독을 받는 것이 명기되어 있지 않는 것이 특색이다. 조선총독에게는 군대통수권과 입법권도 주어졌는데 통감에게는 없던 권한이었다. 군통수기관으로서의 조선총독이 천황에 직예( 直隸 )하는 것은 명확하지만,행정관청 으로서의 조선총독의 지위에 대해서는 헌법의 명분상 총리대신이 감독을 벗어날 수 없다는 논의도 있으나,조선총독부 관제에는 그러한 감독규정이 명시되어 있지 않 았다.이러한 책임소재의 애매함은 일본 메이지헌법체제 자체의 중요한 특징으로부 터 나온 것이었다.즉 국가의 통수권은 천황에 의해 통일되어 있으면서도 천황은 대권을 직접 행사하지 않고 정치적 책임도 지지 않았기 때문에 현실적으로는 천황 대권이 국가의 여러 기관에 나뉘어 위임됨으로써 사실상 권력분립적인 양상을 띠게 된 것이다.이러한 권력구조 속에서 조선총독도 한국의 통치에 관한 한 다른 기관 의 감독을 받지 않는 독자적인 관할권의 주장이 가능하였다. 조선총독부의 중앙행정기관은 총독관방(무관실/비서과/참사관),총무부(문서과/외 사국/인사국/회계국),내무부(서무과/지방국/학무국),탁지부(서무과/세관공사과/사세 국/사계국),농상공부(서무과/식산국/상공국),사법부(서무과/민사과/형사과)의 1관방 5부로 구성되었다.소속 관서는 중추원 취조국 각도 제학교 경무총감부 재판 소 감옥 철도국 통신국 전매국 임시토지조사국 세관 인쇄국 영림창 의원 등이었다. 조선총독부의 통치기구는 1919년 8월 무단통치에서 문치 ( 文治 )로 이행되기까지 매년 관제를 개정하였는데 1912년과 1915년의 개정이 주목된다.1912년 4월의 개정 은 부( 部 ) 국( 局 ) 과( 課 )를 대폭 폐합 긴축하고 그 분장 사무를 정리 통합하는 동시에 산업관계 부서를 신설 확충하기 위한 것이었다.총무부를 폐지하고 관방에 통합하여 총무 외사 토목의 3국을 두고,농상공부의 상공국을 농림국으로 변경하

52 여,관방 외에 4부 9국으로 하였다.소속관서로는 취조 전매 인쇄의 3국을 폐지하 고 통신국을 체신국이라 개칭하였다.제1차 세계대전이 한창 진행 중이던 1915년 4 월에 행해진 개정은 중앙행정조직의 9국 중 총무 토목 학무의 3국은 존치하되, 외사 지방 사세 사계 식산의 6국을 폐지하여 각 부 장관이 직접 과의 사무를 지휘감독하도록 하였다.이는 종래의 실적에 비추어 부( 部 ) 국( 局 )을 정리하고 사 무의 증감에 따라 정원을 감축 재조정하기 위한 것이었다.소속관서는 변경이 없 었다. 제1차 세계대전이 끝나갈 무렵 일제는 식민통치제도의 변경을 구상하고 있었다. 군부관료체제에 의한 일본제국주의는 제1차 대전을 계기로 서구열강에 경제적으로 종속된 상태에서 대외침략이라는 모순으로부터 벗어나 자립경제체제를 갖추게 됨으 로써 중국에 대한 열강제국주의국가들과의 이권쟁탈전은 더욱 치열하여졌고 식민지 통치에도 자신들에게 적합한 방식을 모색하였다.그러나 1919년 3 1운동이 일어나 자 식민지 통치제도의 변경을 잠시 미루었다가 1919년 8월에 대대적으로 단행하였 다.이때의 통치기구 개편은 태평양전쟁 말기 패전까지의 행정기구의 원형 또는 기 저로서의 성격을 띠고 있었다는 점에서 주목된다.개정된 주요 내용은 총독에게 주 었던 군사권을 해지하고,육해군 대장에 한정되어 있던 총독임용자격의 제한을 철 폐하였으며,헌병경찰제도를 폐지하고 보통경찰제도를 실시하였다.데라우치 총독은 일본과 관계없이 조선만의 수준을 일본의 시코쿠 내지 큐슈 정도까지 끌어올려 동 화를 달성해 가겠다는 것이라면,하라( 原敬 재임)수상과 사이토 총 독은 다양한 방면에서 본국과의 직접적인 연계를 꾸준히 지속하면서 한국의 수준을 그 정도까지 끌어올려 동화를 달성해 가겠다는 지배전략이었다.그래서 하라 수상 의 지배전략을 점진적 내지연장주의라 한다. 조선총독부 조직도 변경하여 종래의 내무 탁지 농상공 사법의 4부를 내무 재 무 식산 법무의 4국으로 개정하고,내무부 소속이던 학무국을 총독 직속국으로 승격하고,독립 관청이던 경무총감부는 폐지하고 중앙행정기관에 경무국을 설치하 였다.총독관방의 총무 토목 철도 3국을 3부로 변경하여 6국 4부로 구성하였다. 조선총독부 관제를 개정하면서 동시에 지방관제도 개정하였는데 가장 중요한 것은 중앙경찰기관(경무총감부)이 조선총독부에 통합됨에 따라 지방경찰기관(각 도 경무 부)이 도지사의 산하에 들어옴으로써,도지사의 권한이 현저히 확대되었다는 점이 다. 이후에도 통치기구 개편을 계속되었다.1920년 2월에 감찰관 민정시찰사무관 이 사관 고적조사과를 신설하고,각 도의 제1 2 3부를 내무 재무 경찰부로 개칭 하였다.동년 4월 연초전매를 실시하기 위해 전매국을 신설하였다.1924년 12월

53 일 일반행정재정 정리방침에 따라 본부 관제를 개정,총독관방에 속한 서무 토목 부를 폐지하였다.이어 조선에서 국유철도를 직영할 목적으로 1925년 3월말에 남만 주철도주식회사에 대한 위탁경영을 해제하고 4월 1일부터 외국( 外局 )으로서 조선총 독부 철도국을 신설하고 총독관방의 철도부를 폐지하였다.1927년 5월 산미증식계 획의 진전으로 토지개량부를 신설하였고 세계대공황과 만주침략으로 전시체제에 접 어든 1932년 2월 종교과를 사회과에 합하고 학무국에서 관할하였다.같은 해 7월에 는 산림부와 토지개량부를 폐지하고,식산국 소속의 농림과를 농림국으로 이동하고, 그 아래 토지개량과 수리과 임정과 임업과를 두었다.1939년 8월 관방외사과를 신설하였고,11월에 관방기획부를 신설하였으며 1941년 11월 후생국을 신설하였다. 이상과 같이 끊임없이 변화하던 조선총독부의 통치구조는 1942년 11월 다시 대대 적인 변화를 하였다.태평양전쟁이 진전되면서 일본 본토와 식민지의 행정을 일원 화하여 효율을 기하고자 추진된 개정이었는데 조선총독부의 최고통치기관인 조선총 독의 지위에 중대한 변화가 있었기 때문이다.척무성이 폐지되고 대동아성이 설치 되면서 식민지 모두를 내무성에서 관리하게 되었는데 종래 총독은 제반 정무의 실 무를 통리하고,내각총리대신을 경유하여 상주하여 재가를 얻는 것이었지만,내무대 신이 새롭게 조선총독부에 관한 사무를 통리한다는 것과 아울러 내무대신은 조선총 독에 대해 조선총독부에 관한 사무의 통리상 필요한 지시 를 할 수 있기에 이른 것 이다.이전과 다른 점은 종래 척무대신의 조선총독부에 대한 지시권은 전혀 법적으 로 인정되지 않았는데,이 개정으로 내무대신은 조선총독부에 대한 지시권을 갖게 되었다는 것이었다.특히 일정한 주관 사무에 대해서는 총리대신 내무대신 이외의 각 성 대신도 감독할 수 있다고 정했다.종래 모든 대신에게도 행정감독을 했던 조 선총독이 처음으로 피감독자의 지위에 서게 되었다.이제부터 한국에서의 식민정책 도 조선총독과 조선총독부보다 일본정부 특히 중앙군부의 주도력이 높아졌다. 그리고 1년 후인 1943년 12월 조선총독부는 또 다시 대폭 개정되었다.산업행정기 구를 오직 전쟁목적에 집중시키기 위해 일본정부가 군수성 농상성 운수통신성을 신설한 것을 계기로 이에 호응하여 관제를 대폭 개정한 것이다.이때의 개정은 태 평양전쟁의 결전적 단계에 돌입하면서 식민지 한국에서 식량의 증산,지하자원,기 타 군수물자의 수탈증산,육해 수송력의 증강,징병,기타 인적자원의 수탈을 위하 여 그리고 전시행정을 지방에 침투시키는 관점에서 행정기구를 일원적 통합체제로 대폭 축소 개편한 것으로 그 주요 내용은 다음과 같았다.1 총무 사정 식산 농 림 철도 전매의 6국을 폐지하고 광공 농상 교통의 3국 신설,2 농상국 신설: 농림국 업무 중 산림부분을 제외하고 식산국의 업무 중 상공업 관계를 포함시켜 농 수산 상업과 식량 확보를 중심으로 국민생활필수물자의 생산으로부터 배급에

54 이르는 과정을 일관해서 관장할 수 있는 체제로 변경,3 광공국 신설:총무국 관할 의 물동관계 사무의 전부,농림국 소관의 산림부분,식산국의 업무를 포함하여 물 동 전력 노무 토목 도로 목재와 농수산 이외의 생산 확충에 필요로 하는 각 요소를 전부 망라하여 강력하고 일원적인 생산 확충을 추진할 수 있게 한다는 것이 었다. 일본 내무성 관리국은 적당한 시기에 조선총독부를 철폐하고 일원화를 달성해야 한다고 보았으며,일본내각에서는 1944년 10월경부터 한국인과 대만인의 정치적 처 우를 개선하는 문제를 여러 차례 논의하였다.그러나 일본은 제국의 자체 모순 때 문에 외지의 내지화 를 통해 내지연장주의를 제도적으로 완성할 수 없었다. 내외지 행정일원화 조치는 총독부를 철폐시키는 데까지 이어지지 않았고,대신 조선총독부 의 축소화로 이어졌다.물론 기구의 축소화는 불리한 전황에 효과적으로 대응하기 위한 집중화 조치와 맞물려 이루어졌다. 이어 지방행정기관을 보면 대한제국시기의 제도를 어느 정도 승계하여 13도를 두 었고,각 도에는 장관관방 및 내무부 재무부와 참여관을 두었다.총독에 직예하는 도장관은 지방통치에 관한 한 입법 행정 사법권을 갖고 해당 지방 주둔군의 출병 요구권도 가졌다.도 아래에 부-군-읍-면이 있었다.1919년 8월의 관제 개정으로 도장관을 도지사로 변경하고,지방관제 외에 있었던 헌병경찰제도를 폐지하고 각 도지사에게 경찰권을 행사할 수 있도록 하고,그 아래 제3부를 두어 도사무관을 제 3부장으로 했다.1910년대 지방통치정책은 한일합병 이전의 면 동리의 자치적 지 역운영구조를 점차 무력화시킴으로써 아래로부터의 자치 발전의 가능성을 단절시키 고,그에 대신해 면의 행정력 강화를 기반으로 총독부를 정점으로 하는 이민족 직 접 지배의 방식을 실현시키는데 주안이 두어져 있었다. 1920년 10월에는 지방행정제도를 대대적으로 개편하였다.중앙권력의 일부를 지방 에 분임함으로써 지배체제를 강화하고,종래의 임명제에 의한 지방자문기관인 참사 제를 폐지하는 대신 지금까지의 행정단위인 도( 道 ) 부 군 면 도( 島 )에 도평의 회,부협의회,면협의회,학교평의회를 설치하고 그 임원을 임명 또는 선거로 선출 하도록 하는 지방자치체제의 수립을 표방하였다.그러나 지방자치라고 하지만 그 가운데 일본인과 한국인 지주들이 주로 모여 살고 있는 전국 12개 부와 24개 지정 면의 협의회만이 협의회원을 선거로 선출하였을 뿐,보통면의 협의회원과 군 도 ( 島 )의 학교평의회원 및 도평의회원은 대부분 직접 또는 간접 선출의 형식을 거쳐 군수나 도사( 島司 ),도지사에 의해 임명되었다.게다가 선거 자격도 25세 이상 남자 로 1년 이상 동일 지역에 거주하여 부세( 府稅 )또는 면의 부과금 5원 이상 납부자 로 제한되었다.이때 설치된 자문기관의 성격이나 제도상의 기능은 극히 형식적인

55 것에 불과하였다. 지방자치를 내세우며 제도를 개정하여 각급 자문기관을 설치하게 된 정책적 목표 는,(1)각 지방의 한국인 자산가들을 회유하여 그들을 일제의 식민지 지배기구에 흡수하기 위한 제도적 장치를 마련하고 (2)수탈강화를 위해 확대되는 재정부담을 지방에 전가시키기 위한 것이었다.한국인 자산가를 식민지배기구에 흡수하려 하였 던 방법은 프랑스의 알제리 통치방식과 유사한 것이었다. 1920년대 이후의 지방통치정책은 3 1운동을 계기로 1910년대의 지방지배의 틀이 지니는 문제점을 보완해 나가는 성격의 것이다.즉 지방지배의 초점이 면에 맞추어 져 있음으로 인해 실제 농민의 삶의 장이었던 구 동 리나 자연촌락에 대한 직접 적인 지배까지는 기도되지 못하였고,지방지배의 담당층에 유지층을 동원해 내지 못하였다는 한계를 해결하려 했던 것이다.1920년대 이래의 모범부락정책 이나 농 촌진흥운동 은 전자와 관련해,그리고 면협의회 의 신설은 후자와 관련해 전개된 지 방지배정책의 구체적 표현이었다. 1930년 12월 1일 한국의 지방 자치를 표방하며 지방제도를 크게 개정하였다.즉 도지방비령을 개정하여 도제( 道制 )로 하고,도회( 道會 )를 결의기관으로 하고,도회의 원의 2/3는 부회의원 읍회의원,면협의회원의 선거에 의한 것으로 하고,1/3은 도지 사가 임명하는 것으로 결정하였다.부회도 결의기관으로 개정하고,종래 학교조합령 및 학교령에 의한 부( 府 )의 지역 내의 교육사무를 부( 府 )의 사무로 함과 동시에 이 를 부( 附 )의 일반경제에서 분리하여 각각 특별경제로 했다.즉 일본인 교육을 목적 으로 한 것에 덧붙여 일본인인 부회의원,한국인 교육을 목적으로 함에 덧붙여서는 한국인인 부회의원으로 각각 교육부회를 조직하여,부회는 특별경제인 교육사항에 덧붙여서는 권한을 갖는 것이다.면제를 고쳐 읍면제로 하고,종래의 지정면을 읍으 로 칭하고,읍회를 결의기관으로 개정하였다.또 면협의회는 자문기관이지만,협의 회원은 선거제로 개정하였다.학교조합 및 학교비에 대해서는 부의 구역에 속한 것 은 부의 사무로 하고 읍 면에 대해서는 대체로 구제를 유지했지만,한국인 교육에 관한 학교평의회는 읍회의원 또는 면협의회원의 선거에 의한 것으로 되었다. 다음으로 자문조사기구를 보자.대한제국을 강점하자 일본은 조선총독의 자문기관 으로 중추원을 중앙행정기구 내에 설치하였다.총독이 의원을 임명하였는데 의원은 신분보장이 되지 않아 총독이 언제라도 해임이 가능하였으며,자문사항도 법령으로 정해 있지 않아 총독이 자의로 운용할 수 있었다.1913년 부제( 府制 ) 를 공포하여 부윤의 자문기관으로 부협의회 설치하였고,1920년에는 도의 자문기관으로 도평의 회,면의 자문기관으로 면협의회를 설치하였다.이들 지방의 자문기관은 각 지방단 체의 세출입과 기채( 起債 ),지방세,사용료 등 부과세에 대한 사항만을 자문하도록

56 되어 있었다.1930년 12월 1일에 도제 부제 면제를 개정하였는데,여기에서 도평 의회를 도회로 바꾸어 의결기관으로 하면서 1/3은 도지사의 임명에 의해,2/3는 부 회의원,읍회의원,면협의회 회원의 간접선거에 의해 구성되었다.부회 및 읍회를 의결기관으로 하고 면협의회를 자문기관으로 각각 설치되었다. 자문기구는 일제가 요구하는 것을 수행하였을 뿐 한국과 한국인에 관한 어떠한 문제에도 결정권이 없었다.일제는 자문기구를 그들의 식민 통치를 펼치는데 이용 하였을 뿐 자문기구의 건의를 받아들여 식민 통치의 방법을 변경한다던가 식민 통 치의 내용을 변경한다던가 하는 일을 결코 하지 않았다.자문기구는 명목뿐인 한국 인의 의견 수렴기구였고,동화주의 내지 내지연장주의의 명분으로 이용되었을 뿐이 다. 2. 조선총독부의 인사행정기관 일제식민통치가 시작되면서 권력의 정상에는 조선총독이 있었다.총독은 일본국 수상이 천거하여 일본국 천황이 임명하였다.총독은 행정과 사법,사회안녕 등에 대 해 광범한 권한을 행사하였고 조선총독부 및 소속관서 관제를 제정 공포하여 직접 일본관료에 의한 지배체제를 새로 편성하였다.즉 총독은 총독관방을 비롯하여 5부 와 9국,그리고 소속관서를 지휘통제하였다. 식민통치의 최고책임자로서 최고의 지위에서 행정권을 발동할 만큼 총독의 권한 은 거의 절대적이었다.총독은 제반의 정무를 통할하게 되어 있어 식민지 통치에 있어서 모든 권한이 부여된 것을 알 수 있는데 조선총독부 관제 제1조의 총독은 조선을 관할한다 라는 규정과 상응하는 것이다.이 제반의 정무에는 행정뿐만 아니 라 입법,사법 등의 모든 사항이 포함되는 것이며 따라서 조선총독은 식민지 한국 에서 통합 행정권을 보유하고 있었다.다만 관제개정,고급관료 임면,군대편제,작 위부여,형의 사면 등은 천황의 친재에 유보되고 기타 일반 정무는 모두 총독의 권 한에 속하였다.이와 같은 모든 권한의 행사와 아울러 총독은 소관 부서의 관료를 지휘 감독하며 주임관료의 진퇴는 내각총리대신을 거쳐 이를 상주하며 판임관 이하 의 진퇴는 이를 전행할 수 있었다.따라서 고위 직급에 있어 총독이 추천한 일본인 은 법제상 내각총리대신을 거쳐 천황의 재가를 얻어 임명하게 하였다.그러나 하위 직급인 판임관 이하는 총독이 마음대로 임면하게 한 점으로 미루어 보아 자의적인 관료 임면이 가능하였다(칙령 제 354호 '조선총독부관제 제6조).그런데 이는 대부 분의 한국인 관료가 말단직인 판임관이었음을 고려해 볼 때 한국인의 관료 임용을 총독이 전행할 수 있는 길을 열어 놓은 것이라고 할 수 있다.또한 총독은 내각 총

57 리대신을 거쳐 소속된 문관의 서임이나 서훈을 할 수 있었다(동 칙령 7조). 한편 조선총독은 자신이 발한 제령( 制令 )으로서 1910년 제령 제4호인 '조선총독부 재판소령'과 1911년 제령 제5호인 '조선총독부판사 및 검사의 임용에 관한 건',그 리고 '조선총독부판사징계령 등을 제정 공포하였다.이와 같은 제령에 의하면 총독 은 한국에 있어서의 재판소의 설립,폐지,관할구역과 그에 대한 변경 등을 결정하 며 판사의 전관( 轉官 ),전소( 轉所 ),정직,면직,감봉 등에 관한 권한을 갖고 있었다. 또 판사의 징계는 총독의 제청으로서 개최되는 조선총독부판사징계위원회에서 서면 심리주의로 결정하게 하고 이에 항소권을 제거하였으므로 총독의 재량에 맡겨진 셈 이었다.즉 조선총독부 하에서는 재판소는 여타 행정관서와 같은 위치에 있었으며 판사의 신분보장이 없으므로 사실상 사법권의 독립이 이루어지지 않았던 것이다. 조선총독에게는 군대통솔권도 주어졌는데 총독의 군대통솔권은 무단통치 기간 중 에 무력사용을 뒷받침한 권한으로 총독은 '일본 천황에 예속하며 위임의 범위 내에 서 육해군을 통솔하고 조선방비의 임무를 갖는다'하여 한국 내에서의 군대통수권을 행사하게 하였다.그리고 이와 같은 총독 소속의 군대를 통할하기 위하여 총독관방 에는 총독부 무관 2인과 전속부관 1인을 부속시켜 참모역할을 담당케 하였다.무단 통치 하에서 가장 악명 높았던 헌병경찰제는 총독의 군대통솔권을 잘 반영하는 것 이라고 할 수 있다.당시 한국에 주둔한 헌병대는 법제상으로는 육군대신의 관할 하에 속하게 했으나 직무에 있어서는 총독의 지휘를 받도록 하였다.즉 조선총독은 육해군의 통솔권과 주차헌병의 지휘권을 갖고 조선방비와 치안의 책임을 가진 군사 통수권자였다. 조선총독은 이왕직( 李王職 )및 한국귀족에 대하여 특별한 권한을 갖고 있었다.이 왕직은 왕가( 王家 )와 소족( 公族 )을 철저히 감시,구속하여 그 활동을 통제하기 위해 설립된 기관이다.즉 1910년 12월 30일 황실령으로 이왕직관제를 발포하여 이왕직 은 일본국 궁내대신의 관료에 속하며 왕족과 공족의 사무를 담당하며 조선총독이 감독하게 하였다.이러한 이왕직에 대한 조선총독의 권한으로는 이왕직의 감독권과 한국에 있어서의 이왕직의 사무의 감독 및 한국에 재근하는 이왕직 직원에 대한 감 독권이 있었다.총독은 이왕직의 수지를 감독하고 예산 및 결산은 총독의 심사를 경유하여 궁내대신이 이를 인가하였다.그리고 조선총독은 한국에 재근하는 이왕직 직원을 감독하고 반일 민족세력과의 내통을 감시하며 그 징계를 행사토록 하였다. 이 징계의 심사를 위한 이왕직직원징계심사위원회는 총독이 총독부 및 이왕직의 고 등관 중에서 임명한 위원으로 조직되어 총독이 완전히 통제하게 하였다. 조선총독은 또한 한국에 존재하는 조선귀족에 대하여 그 신분상의 감독을 관장하 고 아울러 궁내대신과 협의하여 결정토록 하였다.이상에서 살펴본 바와 같이 조선

58 총독은 그 지위와 권한으로 보아 본국의 통제를 거의 받지 않고 오로지 천황에게만 책임을 지는 위치에서 행정,군사,입법,사법,이왕직,조선귀족 등의 정무에 대하 여 독재권을 가지고 있었다.그 점에서 조선총독은 하나의 독립왕국의 전제군주와 같은 지위를 갖고 있었다. 즉 조선총독은 소관 모든 관리들을 지휘 감독하며 그 임용과정에 있어서는 1)주 임관의 진퇴는 내각총리대신을 거쳐 이를 상진하며,2)판임관 이하 관리의 진퇴는 자신이 직접 전결하였다.따라서 주임관 이상은 형식제도상으로는 본국 정부의 권 한사항이었으며,판임관 이하는 총독의 전관사항이었다.그러나 주임관 이상도 총독 이 그 상주권을 가지고 있었으므로 실질적인 인사권은 모두 총독에게 있었던 것이 다. 조선총독부의 관제는 총독 아래 총독관방과 총무부,내,무부,탁지부,농상공부,사 법부의 5부가 있었으며 각 부에는 대개 3-4개의 국이 있었다.그밖에 중추원,취조 국,경무총감부,철도국,통신국,임시토지조사국,전매국,인쇄국,재판소 등의 소속 관서와 지방에 도가 설치되어 있었다.그 가운데 중앙에서 실무적으로 인사행정을 담당한 부서는 총무부 산하의 인사국이었다.인사국에서는 (1)관료,촉탁원 및 고 원의 진퇴 및 신분에 관한 사항,(2)이왕직 직원의 진퇴 및 신분에 관한 사항,(3) 조선의 귀족에 관한 사항,(4)포상에 관한 사항,(5)작위 및 서훈에 관한 사항,(6) 은급 및 귀족 부조료( 扶助料 )에 관한 사항 등 여섯 가지 사항을 관장하였다.즉 식 민통치에 필요한 일체의 중앙 인사행정 및 포상과 서훈 그리고 한국인 귀족을 중심 으로 한 친일파에 대한 회유와 관리가 인사국의 업무였던 것이다.한편 지방의 인 사는 도 장관 관방( 官房 )의 서무계에서 담당하였다.산하의 지방 관료와 촉탁원 및 고원들에 대한 인사행정이 그 담당 업무였다. 식민지관료를 권력구조면에서 분석해보면,권력핵은 조선총독,조선주둔군 총사령 관,정무총감,법원장을 들 수 있으며,권력장치로서는 총독부의 과장급 이상 고위 관직자 및 각도의 도지사,참여관,과장,부윤,군수,경찰서장,경시,경부,세무서장, 판 검사 등을 들 수 있다.권력구조의 핵심적인 지위에는 모두 일본인 관료가 임 용되었으며,한국인 관료는 일본인 관료들에 의해 입안되고 결정된 정책들을 집행 하는 식민정책의 대민집행관으로서의 기능과,일본의 식민통치에 대하여 정당성을 부여해주는 기능,그리고 한국인들에 대한 회유기능 등을 수행하는 직위에 임용되 었다

59 3. 내용 정리 및 이후 시기와의 연결 일제의 한국 식민지화 작업은 1910년 8월 29일 한일합병조약이 공포됨으로써 완 결되었다.일제의 한국 통치기구는 1906년에 시작된 통감부 통치에 의하여 그 원형 이 형성되기 시작하여 1907년 7월 제3차 한일협약 체결 이후 더욱 직접적이고 노골 적인 통치기구로 변모하였고,1909년경에는 거의 완성된 모습을 보였다. 1910년 8월 한일합병조약 이 공포되고 9월 30일에 <조선총독부 및 소속관서 관제 >가 공포되었다.그것은 통감부의 기구를 계승하고,대한제국정부 소속 관청도 축 소 흡수하여 과도적으로 편성된 것이었다.조선총독부의 통치체제를 기능별로 분 류하면,총독(최고통치기구)아래에 중앙행정기관,지방행정기관(도-부-군-면),탄압 기관(사법기관-재판소 감옥,경무총감부),자문조사기관(중추원,취조국,참여관,참 사제도),동화정책기관(각급교육기관,언론기관,신사),경제약탈기관(철도국,통신국, 세관,임시토지조사국,세관,전매국)이다. 조선총독부의 통치기구는 1919년 8월에 대대적으로 단행하였다.이때의 통치기구 개편은 태평양전쟁 말기 패전까지의 행정기구의 원형 또는 기저로서의 성격을 띠고 있었다는 점에서 주목된다.개정된 주요 내용은 총독에게 주었던 군사권을 해지하 고,육해군 대장에 한정되어 있던 총독임용자격의 제한을 철폐하였으며,헌병경찰제 도를 폐지하고 보통경찰제도를 실시하였다.조선총독부 조직도 변경하여 종래의 내 무 탁지 농상공 사법의 4부를 내무 재무 식산 법무의 4국으로 개정하고,내 무부 소속이던 학무국을 총독 직속국으로 승격하고,독립 관청이던 경무총감부는 폐지하고 중앙행정기관에 경무국을 설치하였다.총독관방의 총무 토목 철도 3국 을 3부로 변경하여 6국 4부로 구성하였다. 끊임없이 변화하던 조선총독부의 통치구조는 1942년 11월 다시 대대적인 변화를 하였다.태평양전쟁이 진전되면서 일본 본토와 식민지의 행정을 일원화하여 효율을 기하고자 추진된 개정이었는데 조선총독부의 최고통치기관인 조선총독의 지위에 중 대한 변화가 있었기 때문이다.이 개정으로 내무대신은 조선총독부에 대한 지시권 을 갖게 되었다.1년 후인 1943년 12월 조선총독부는 또 다시 대폭 개정되었다.산 업행정기구를 오직 전쟁목적에 집중시키기 위해 일본정부가 군수성 농상성 운수 통신성을 신설한 것을 계기로 이에 호응하여 관제를 대폭 개정한 것이다. 일제식민통치가 시작되면서 권력의 정상에는 조선총독이 있었다.총독은 일본국 수상이 천거하여 일본국 천황이 임명하였다.총독은 행정과 사법,사회안녕 등에 대 해 광범한 권한을 행사하였고 조선총독부 및 소속관서 관제를 제정 공포하여 직접 일본관료에 의한 지배체제를 새로 편성하였다.즉 총독은 총독관방을 비롯하여 5부

60 와 9국,그리고 소속관서를 지휘통제하였다. 조선총독은 소관 모든 관리들을 지휘 감독하며 그 임용과정에 있어서는 1)주임 관의 진퇴는 내각총리대신을 거쳐 이를 상진하며,2)판임관 이하 관리의 진퇴는 자 신이 직접 전결하였다.따라서 주임관 이상은 형식제도상으로는 본국 정부의 권한 사항이었으며,판임관 이하는 총독의 전관사항이었다.그러나 주임관 이상도 총독이 그 상주권을 가지고 있었으므로 실질적인 인사권은 모두 총독에게 있었던 것이다. 조선총독부가 채택하고 시행하였던 인사행정 내지 관리 임용은 미군정 시기에 통 치권력만 미군정으로 바뀌었을 뿐 상당 부분 승계되었고,대한민국 정부 수립 후 제1공화국에도 승계되었다

61 제 3 절 미군정 정부수립 이후의 인사행정기관 1. 미군정기의 중앙인사관장기관 1) 미군정의 의의 미군정은 미군이 한국을 일본을 대신하여 점령하고 통치권을 담당한 체제이다. 미군정기는 1945년 8월 15일 일본의 항복 선언 이후부터 1948년 8월15일 대한민국 정부수립 이전까지의 시기이다.한국은 일본의 항복 선언으로 일본의 지배를 벗어 났으나 바로 독립적인 정부를 수립하지 못하고 미국과 소련에 의한 분할 점령이 이 루어졌다.엄격히 말해 남한에서의 미국정은 2년 11개월( )에 걸친다. 미군정이 실시되기 전의 한국 내의 분위기는 대한민국 임시정부가 총독부의 통치기 구를 인수해야한다는 송진우계통의 입장과 국내에 거주하는 지도자들이 총독부를 인수해야한다는 여운형계통의 건국준비위원회의 입장이 대립되는 형편이었다.하지 만 미군정은 연합국에 의해 주도된 한국의 남북분단과 군사점령 및 군정실시정책에 따라 1945년 9월 8일 오후 1시에 인천에 하지(John R,Hodge)중장이 이끄는 미군 제24군단이 상륙한 후 동년 9월 9일 일본총독의 항복으로 총독부에 걸린 일장기가 강하되고 성조기가 게양됨으로써 실시되었다. 1945년 9월12일 미국의 아놀드(A. V. Arnold) 소장이 군정장관에 취임하고 14일 에는 총독부의 각 국,과의 사무를 인수했으며,15일에는 미군의 각 국장이 임명 발 표되었다.1946년 1월 4일 미군정청(theUnitedStatesArmy Military Government inkorea:usamgik)이 공식적으로 출범하였다.1946년 5월 17일에 가서는 미군정 청의 조선인기구를 남조선과도정부(TheSouthKoreanInterim Government:SKIG) 로 개칭하여 대한민국 수립될 때까지 존속하게 된다. 서울에 진주한 미점령군은 일본과 맺은 항복조약 제5항과 태평양미국육군총사령 부 포고 제1호를 통해 점령의 목적을 항복문서의 이행과 인간적 종교적 권리를 보 호하는데 두고 점령 조건으로 첫째,조선 영토와 조선 인민에 대한 통치의 모든 권 한이 태평양미군총사령관의 권한 하에 있음,둘째,정부 공공단체 및 공익사업에 종사하는 자는 정상적 기능과 업무를 실행함,셋째,점령군에 대한 반항행동 및 치 안질서를 혼란케 하는 행위에 대한 처벌,넷째,주민의 소유권의 존중,다섯째,영어 의 공용어화를 선언하였다. 흔히 군정이라고 말할 때 그것은 군인이라는 특수신분의 인사나 집단이 바로 특 수신분의 성격을 통해서 정치적인 권력을 행사하는 경우라고 말할 수 있다.또한

62 그것의 대립개념인 민정과의 차이에 의해서도 그 성격을 인식할 수 있는데,민정은 정치권력의 획득과정에서 대등한 경쟁성을 전제로 하지만 군정은 위로부터의 강요 와 철저한 정도의 효율주의의 정치과정적 성격을 보여준다.또한 정치결과의 책임 성에 대해서는 민정이 특정 정치인 개인에 대한 무한책임의 부여를 중시하지만 군 정은 군부라는 비특정적인 집단에다 귀속시킴으로써 그 만큼 정치결과에 대한 무한 책임성이 약해지고 만다. 따라서 군정은 군림적인 절대권을 행사하면서 이러한 지 배권의 행사가 일차적으로 군부의 작전상 필요를 위하여,그리고 두 번째는 자기들 국가의 대외정책의 추구나 국가이익만을 위하여 전개되는 것이기 때문에 사실상 군 정대상 지역주민들에게는 강압적인 통치로만 일관하게 된다. 미군은 태평양미국육군총사령부령 포고 제1호의 전문에서 밝혔듯이 항복문서의 이행과 한국의 주권회복,자유민주정부의 수립,그리고 한국인의 인권과 종교상의 권리보호를 목적으로 군정을 실시하였으나,한국은 연합국의 적국이거나 패전국과 같은 취급을 당했으며 주한미군사령관 하지는 한국민족을 해방민족으로 인정하지 않았다.본질적으로 한국에 있어서 미군정은 전승국가의 목적을 달성하기 위하여 적국을 점령한 지역에 시행되는 군인에 의한 정부로서 해방된 한국 주민을 미군식 재교육을 통하여 미국화하려는 미군대의 직접적 통치였다.이는 상해(중경)의 임시 정부의 법통까지도 부인하면서 통치권을 행사하는 남조선에서의 유일한 정부가 된 다.그러나,형식적으로 1946년 5월 17일 미군정의 입법,행정,사법부서에 속한 모 든 조선인들을 모아 남조선과도정부를 수립하여 안재홍을 그 수반으로 임명하였다. 이 과도정부의 기구와 관료들이 그대로 나중에 수립되는 이승만 정권에 인계된다. 2) 미군정기의 중앙인사관장기관 (1)중앙행정조직 미군정의 중앙행정조직은 빈번한 개편과정을 거쳤다.미군정 초기에는 군정장관 밑에 군정장관대리가 있었으며 관방의 수뇌인 민정장관이 이를 보조했다.최초의 군정기구는 관방에 총무,외무,회계,인사,정보,기획,관재과가 있었고 집행기관으 로 경무,위생,관공,학무,농상,법무,체신,재무상,운수국을 두었다.8도에는 지방 장관을 두었다. 1946년 3월에는 국을 부(departments)로 과를 처(ofices)로 개편하 여 농무,상무,체신,문교,재무,사법,국방,경무,보건후생,공보,운수부의 11부와 총무,회계,외무,인사,지망,기획,관재처의 7처를 두었다. 1947년 7월에는 13부 6 처 1위원회를 두었다. 11부는 농무,상무,체신,문교,재무,사법,국방,경무,보건 후생,공보,운수,노동,통위,토목부이고 7처는 외무.인사행정,물가행정,관재,서

63 무,식량행정처였으며,중앙경제위원회가 있었다. 미군정의 중앙인사관장기관은 미군정개시초에는 예전 총독부의 관방인사과의 기구 를 그대로 활용하였으며 이러한 인사과에서 중앙정부의 인사관계 업무를 담당하게 하였으나 그 후 1945년 12월 20일에는 관방인사과를 조선정부관방민정과로 개정하 고 이어서 인사처로 개정하였다[군정법령 38호].1946년 4월 20일에는 군정법령 재 69호로인사행정처를 설치하여 중앙정부의 인사행정관장기관으로 기능하게 하였다. 경찰인사에 관하여는 따로 중앙경찰위원회를 두어 이를 관장케 하였다. 군정초기 의 경찰조직은 일제통치시대의 그 것과 같이 군정청에 경무국이 있었고 각 도에 경 찰부를 두었다[군정법령 28호].경무국은 그 후 경무부로 개칭되고 도 경찰부는 폐 지되어 경무부소속 각 관구경찰청에 이관되었다[군정법령 64호]. (2)인사행정처 1 조직 인사행정처(O ficeofkorean CivilService)는 단독제의 중앙인사관장기관으로서 인사행정사무의 방침을 수립하고 이를 실시할 책임이 있는 중앙정부의 1부서였으며 법제상 민정장관의 소속이었다.조직면에서 인사행정처는 미군정청의 중앙행정기관 의 하나인 처 의 하나로 설치되었으며,단도제인 처장을 임명하여 법상으로는 민정 장관의 지휘 감독을 받도록 되어 있었다.인사행정처는 주로 정책수립에 관한 권 한을 행사하고 인사업무의 실제운영은 각부처에 있는 인사과에 분담되어 있었다. 인사행정처 내에는 처음에는 처장실,총무서,고시서,보임서( 補任署 ),직제서( 職制署 ),조사서,훈련서,은상서( 恩賞署 )등의 부서가 있었으며 1948년 4월에는 내부조 직을 개편하여 처장실,행정실,직제국,고시국,전서국( 銓敍局 ),훈련국을 두었다. 2 기능 군정법령 제69호 제2조 및 제3조,인사행정처의 직능규정에 관한 건과 인사행정 규정에 따른 인사행정처의 기능은 다음과 같다. 가.정부의 인사행정제도를 규정,지시 또는 집행 i)현행사무의 종류와 난이에 의하여 정부직무에 관한 각 직위의 분류 i)각직위에 대한 등급,명칭,보수,근무시간,임무,책임 및 자격의 규정 나.정부봉직자의 채용,배치,양성을 규정,지시 또는 집행 i)지원자의 성격,성실,이력 또는 적성의 조사 i)지원자의 자격 또는 적성을 결정하기 위한 시험의 준비 및 시행 i)조사 및 시험에 의하여 결정된 장처( 長處 )와 적성( 適性 )을 기초로 한 자격 자명부의 증명을 법령 또는 군정장관의 지령에 의한 임명관에게 제공하는 것

64 iv)정부직원의 양성순서 다.정부직원에 대한 퇴직,무자격,복리의 방침을 계획,지시,집행 라.중요한 공식일에 정부직원이 준수할 의식의 절차를 규정하고 그 준수상활을 감시 마.인사행정규정과 규칙을 제정한다. 3 인사과와 인사처 인사행정처의 설치와 때를 같이 하여 중앙의 각부 및 각처와 그 대행기관에 인사 과(Operating Personnel Ofice)를 두고 각도와 서울특별시에는 인사처(Civil ServiceO fice)를 설치하였다.중앙의 각부와 각처 및 도와 서울특별시에는 인사행 정관(PersonnelO ficer)과 훈련담당관(Training Supervisor)을 배치하였다. 인사과 는 인사행정처의 승인에 의하여 일정한 인사와 관계되는 사무를 처리하는 책임이 위탁된 대행기관이었으며 인사행정관은 소속정부 대행기관내에서 상사에 대하여 인 사행정법규의 적용과 실시의 책임을 지고 있었다. 인사처는 인사행정처의 직속기 관으로써 도 또는 서울특별시의 인사사무를 처리하기 위하여 설치한 도 또는 서울 특별시의 특별지방행정기관이었다.인사처는 인사행정을 처리하기 위하여 설치한 도 또는 서울특별시분서였다. 도인사처에는 직제과,고시과 및 보임과가 있었다. 2. 정부수립 이후의 중앙인사관장기관 변천 1) 제1기( ) 1948년의 고시위원회와 총무처가 중앙인사관장기관으로 정부수립 당시,고시 전 형은 대통령소속하의 고시위원회가 담당하고 여타의 인사행정업무는 국무총리소속 하의 총무처가 담당하도록 2원적체제로 되어 있었다.그런데 고시위원회는 독립성 을 가지고 시험을 관장하나 헌법상의 기관은 아니었다.이것은 전통적인 입법 사 법 행정의 삼부외에 고시원과 감찰원을 가진 중국식 오권분립제의 영향을 받은 것 같다.당시 고시위원회는 고등고시위원회와 보통고시위원회로 나누어 고시업무를 수행하였고 전형위원회는 행정고등전형위원회와 기술고등전형위원회 및 보통전형위 원회로 나누어 전형 업무를 담당하였다. 고시위원회는 대통령이 임명하는 위원장 1인과 위원 약간명으로 구성하되 위원중 2인은 상임위원으로 대통령이 임명하고 기타 위원은 시험이 있을 때마다 임시로 임 명하였다. 한편 국무총리직속기관으로 설치된 총무처는 이를 비서실 인사국 상훈국 경리 국으로 편성하고,14개 과로 나누어 국무원의 서무 회계 문서 인사 영예수여에

65 관한 사무를 관장하도록 하였다. 1954년 대통령 3선을 위한 이른바 사사오입에 의한 헌법개정에 따라 국무총리제 가 없어지고 정부조직도 대대적으로 개편 축소되었다.이에 따라 중앙인사기구로 서의 고시위원회와 인사국은 1급 공무원을 장으로 하는 국무원사무국내의 고시과와 인사과로 각각 축소되었다( ).이러한 기구축소는 고시위원회의 독립성과 합 의성 상실,기구분화측면의 후퇴,인사담당 국무위원이 없음으로 인한 인사행정상의 압력 증대와 발전가능성 감소 및 1인 기관장으로 하여금 너무 잡다한 업무를 담당 하게 하였다는 점등의 문제점으로 민주행정국가가 원하는 인사행정의 목적과 상반 될 수밖에 없었다. 이처럼 부적절한 기구상의 변화를 가져오게 된 주요 원인은 건국 직후에 중견간 부로서의 지위를 지켜온 일제시대의 행정관료들간의 좌우익 싸움,6 25를 계기로 자유당의 간부직를 차지하면서 그들의 뜻대로 권력을 행사한 예라고 볼 수 있다. 따라서 인사면에서는 건국 초 비교적 합리적으로 시작된 제도가 7년도 못가서 다분 히 일제시대의 체제로 환원한 것이라고 볼 수 있었다.1960년에는 4 19를 계기로 민주당정부가 수립되자 종래의 국무원사무국이 국무원사무처로 승격 개편되었으며 인사사무는 국무원사무처 인사국{기획과,인사과,고시과,연금급여과,연금기금과로 구성}에서 관할하였다.이러한 개편의 의의는 인사담당관이 다시 내각의 일원이 되 어 국가최고정책의 결정과정에 참여할 수 있게 되었다는 점과 동사무처의 하부구조 로서 기획과가 창설되었다는 점이다. 2) 제2기( ) 5 16을 계기로 수립된 군사정부하에서 국무원사무처가 내각사무처로 명칭이 바 뀌고 그 밑에 인사행정을 위한 행정관리국이 신설되었으며( ),인사행정 개 선을 위한 4개 과의 신설로 인사행정에 큰 변혁을 가져왔다.1963년 4월에 제3공화 국이 발족됨과 더불어 국가공무원법이 대폭적으로 개정됨에 따라 내각사무처가 총 무처로 개편되면서 인사국 행정관리국 외에 연금국이 증설되었으며 1978년에는 고 시과가 고시국으로 승격되었다. 1978년 4월 고시과가 고시국으로 승격됨에 따라 고시국내에 고시1과 고시2과 고시3과를 설치 운영되었다. 3) 제3기( ) 고시국은 1981년 정부기구간소화작업시 국이 폐지가 되고 인사국내에 고시

66 과로 흡수되었다.그 후 1991년 총무처직제 개정에 따라 고시1과,고시2과는 고시 훈련국 에 속하게 되었다.그러다 1994년 총무처직제 개정에 따라 고시훈련국이 없 어지고 고시1과 고시2과는 다시 인사국에 흡수되었다. 한편,인사행정에 관한 정책수립과 집행에 있어서 총무처장관의 자문에 응하기 위하여 비상설기관인 인사위원회가 설치되었고 공무원의 징계처분 기타의 불이익처 분에 대한 소청을 심사 결정하는 준사법적 기관인 소청심사위원회가 1963년 4월 설치되었다.이 중 인사위원회는 1973년 2월 국가공무원법의 개정으로 폐지되었다. 4) 제4기( 현재) 1998년 이후 중앙인사관장기관은 대통령 직속의 중앙인사위원회와 행정자치부의 이원적 구조로 되어 있었다.중앙인사위원회는 1999년 5월 국가공무원법 제6조에 의거해 설치된 중앙인사관장기관이며,행정자치부는 1998년 과거의 총무처와 내무 부가 통합되어 정부조직법 제32조와 국가공무원법 제6조에 의해 설치된 중앙인사관 장기관이다.다시 말해 정부조직개편에 의하여 총무처와 내무부를 통합 하여 행정자치부가 신설되었으나,종래 총무처 인사국에서 관장하던 인사업무는 잠 시 인사복무국과 고시훈련국으로 나누어 졌다가 그 후 다시 행정자치부 인사국으로 통합되었다.중앙인사위원회는 인사정책에 관한 기본정책의 수립 등 인사업무만을 전담하나 행정자치부는 인사 업무 외에 행정기관의 조직과 정원관리,지방자치단체 관련 업무,재난관리 및 소방에 관한 사무 등 다른 많은 기능을 복합적으로 수행하 고 있었다. 그러나 2004년 5월 24일 정부인사기능 일원화에 따라 정부조직법 개정(법률 제 7186호, 공포)으로 정부 인사기능이 중앙인사위원회로 일원화됨에 따라 행 정자치부의 인사기능을 이관 받아 통합 중앙인사관장기관으로 새롭게 출범(6.12)하 였다. 3. 주요 인사행정기관 1) 총무처 (1)총무처의 기능 정부조직법상 총무처는 중앙행정기관의 하나로서 국무총리 소속하에 설치된 단독 체 기관이다.총무처장관은 정무직 공무원으로서 국무위원의 지위를 가지고 있는데, 총무처의 주요 기능으로는 국무회의의 의안( 議案 )정리 및 서무,법령 및 조약의 공

67 포,공무원 인사 및 시험 관리,행정기관의 조직 및 정원 관리,행정사무의 개선과 실태의 평가,상훈( 賞勳 ),공무원의 연금에 관한 사무와,국가의 행정사무로서 다른 중앙행정기관의 소관에 속하지 않는 사무를 관장한다. (2)총무처의 조직 정원 총무처의 기구의 정원은 1995년 10월 현재 1,351명으로서 비교적 큰 규모의 조직 과 인원을 가지고 있다. <표 2-6> 총무처 정원 ( 95현재) 기 구 정 원 담 당 관 소 속 기 관 실 국 과 차관보 2급 3급 4급 1차 2차 3차 정무직 6급 계 1급 2급 3급 4급 5급 기능직 기타 장관급 차관급 이하 (3)인사담당부서의 업무내용 중앙인사관장기관으로서의 총무처의 인사관리업무를 세부적으로 살펴보면 다음과 같다.인사국 인사기획과에서는 공무원인사제도의 조사 연구 개선업무와 공무원 인사감사의 실시 및 인사사무의 지도 감독,인사행정에 관한 제반 통계의 작성 유지 및 전문직공무원의 채용협의업무를 담당하였다. 인사국 인사과에서는 국가공무원 채용후보자의 등록 및 추천,공무원충원계획의 수립 조정,5급 이상 공무원의 임용제청심사 및 인사기록의 유지 관리,일반승진 에 정인원의 산정 및 응시배수의 예외 인정,부처간 인사교류의 실시,기타 대통령 이 임명하는 인사에 관한 사항 등을 담당하였다. 인사국 고시1과에서는 공무원시험계획의 수립 및 집행,공무원시험의 채점 및 합 격결정,5급 일반승진시험 특별채용 및 전직시험요구서의 심사,공무원시험에 관한 제반 통계의 작성 유지 등의 업무를 관장하였다. 인사국 고시2과에서는 공무원시험위원의 위촉과 그 명부관리 및 공무원시험문제 의 편집,관리업무를 담당하였고,능률국 국내훈련과에서는 공무원 국내교육훈련제 도의 연구 개선,공무원 국내교육훈련계획의 수립 조정,각급 공무원교육훈련기관

68 의 지도 감독,공무원 국내위탁교육의 실시 및 공무원채용을 위한 국비장학제도를 관장하였다. 능률국 국외훈련과에서는 공무원 국외교육훈련제도의 연구 개선,공무원 국외교 육훈련계획의 수립 조정,공무원 국외교육훈련에 관한 조정 협의 및 공무원 국비 국의 훈련을 실시하였으며,인사국 복지과에서는 공무원후생복지제도의 연구 발전, 공무원연금제도의 연구 개선,공무원연금관리공단의 제도관리 지도 감독,공무원 연금업무의 지도 감독업무를 담당하였다. 인사국 급여과에서는 공무원 처우개선에 과한 종합계획의 수립,공무원보수제도 의 연구,개선 및 운영지도,공무원 직종별 봉급 및 제수당의 조정,공무원보수 조 정심의회 운영 등 업무를 담당하였다.복무감사관실 복무담당관실에서는 공무원복 무제도의 조사 연구 및 개선,공무원징계제도 및 제1 제2중앙징계위원회의 운영 등의 업무를 맡았다.또한 복무감사관실 윤리담당관실에서는 공직자 재산등록 심 사 및 공개에 관한 사항,소속공무원의 재산등록 선물신고 및 취업제한에 관한 사 항,정부공직자윤리위원회 운영 등을 관장하였다. 소청심사위원회에서는 행정부소속 공무원의 징계처분 기타 그 의사에 반하는 불 리한 처분에 대한 소청사건을 심사 결정하는데,동위원회의 결정은 처분행정청을 기속한다.이러한 소청심사위원회는 인사행정의 공정성을 기하고 공무원의 신분 및 권익을 보장하며 정치적 중립성을 기하기 위하여 설치된 상설 합의제의결기관이 다.소청심사위원회는 차관급위원장 1인을 포함한 5인 이상 7인이내의 상임위원과 필요시 약간의 비상임위원으로 구성된다.상임위원은 별정직 1급공무원으로서 임기 는 3년이며 1회 연임할 수 있다.공무원의 고충처리를 위하여 1981년 총무처에 설 치된 중앙고충심사위원회의 업무도 소청심사위원회가 수행하였다. 또한 중앙징계위원회는 5급 이상 공무원의 징계처분을 의결하기 위하여 국무총리 소속하에 제1중앙징계위원회와 제2중앙징계위원회를 두고 있었으며,제1중앙징계위 원회와 제2중앙징계위원회는 각각 위원장 1인과 위원6인으로 구성된다.제1중앙징계 위원회 위원장은 총무처장관이며 위원은 차관급 공무원 중에서 국무총리가 임명하 고 제2중앙징계위원회 위원장은 총무처차관이며 위원은 1급공무원 또는 이에 상당 하는 특정직 또는 별정직 공무원 중에서 국무총리가 임명하였다. 중앙공무원교육원에서는 정부의 공무원교육훈련에 관한 정책과 지침에 따른 국가 공무원 및 지방공무원과 위탁을 받은 기업체의 직원에 대한 교육훈련의 실시와 공 무원교육훈련에 대한 지도 지원에 관한 사무를 관장하였다

69 2) 행정자치부 정부혁신의 지속적 추진,지방자치 후원,국민안전 보장 등의 역할을 수행하며, 1998년 2월 정부조직법의 개정으로 내무부에서 행정자치부로 명칭이 변경되었다. 조직은 장관 1인과 차관 1인을 두고 있으며,장관 밑에 공보관,차관 밑에 차관보 및 의정관,감사관,행정정보화계획관,지방세제관 각 1인을 두었다.장관과 차관은 정무직,차관보는 별정직( 別定職 )공무원이다. 하부조직으로는 행정자치부의 정책 및 기획을 조정하고 이를 심사분석하며 예 산 행정관리 및 법제에 관하여 장관과 차관을 보좌하기 위해 기획관리실을 두었 다.그밖에 총무과 인사국 행정관리국 자치행정국 지방재정세제국 및 민방위재 난통제본부가 있다.산하기관으로는 중앙공무원교육원 소청심사위원회 경찰위원 회 및 이북5도위원회 등이 있다. 행정자치부는 공무원의 인사 및 복지,행정조직의 관리,지방자치제도 개선,재해 및 재난 관리,민생치안,선거 국민투표 등과 관련된 업무를 수행한다. 특히 우리나라 중앙인사관장기관인 종래의 총무처가 국무총리에 소속하는 비독립 단독형의 복합기능적 조직이었으나,1998년 IMF경제난 극복을 위하여 작은 정부를 지향하는 국민의 정부 출범과 함께 행정자치부로 통합되었다. 행정자치부는 종래의 내무부 업무 외에 인사행정 업무뿐만 아니라 조직관리업무, 정부청사관리업무 및 정부서무를 함께 관장하고 있다.행정자치부의 내부조직 가운 데서 인사국 등 일부 국 과가 인사행정업무를 주관한다. 상설 합의제기관인 소청심사위원회는 행정자치부에 설치되어 있지만,행정자치부 일반개선과는 다소 분리된 지위를 유지하고 있다.그러나 이 조직이 온전한 독립합 의형의 지위를 누리고 있는 것으로 보기는 어렵다.국무총리소속하에 설치된 중앙 징계위원회의 위원장은 행정자치부장관이다. 중앙인사관장기관이라 할 수 있는 행정자치부의 기관적 특성을 보면 다음과 같 다. 1 근본적으로 비독립단독형의 조직이다. 2 중앙인사기능을 통합적으로 관장할 기관이 따로 설립되어 있지 않고 복합기능 적인 중앙행정기관이 중앙인사관장기관을 맡고 있다. 3 중앙인사관장기관에서 인사행정업무를 담당하는 사람들의 경력계통이 분화되 어 있지 않다.즉,인사행정담당자들의 직업적 전문화가 이루어져 있지 않다. 4 중앙인사관장기관의 기능에는 정책결정기능,봉사기능,집행기능,준입법적 기 능,준사법적 기능,감사기능,보고 및 권고적 기능 등이 모두 포함되어 있다고 말

70 할 수 있다. 5 중앙인사관장기관과 정부 각 기관 사이의 인사기능분배는 비교적 집권적이라 고 할 수 있다. 위원장 인사정책자문회의 감사담당관 소 청 심 사 위 원 회 인 사 과 복 지 과 인사복무국 교 육 훈 련 과 고 시 과 윤리담당관 복 무 과 [그림 2-1]행정자치부 인사담당부서 3) 중앙인사위원회 중앙인사위원회는 공무원의 정실임용을 방지하고 인사행정의 공정성과 중립성을 유지하기 위하여 1999년 5월 24일 대통령 직속으로 설치된 행정부의 중앙인사관장 기관으로서 독립성을 가진 합의제 행정기관이다.중앙인사위원회는 행정부 소속 공 무원의 인사행정에 관한 기본정책 수립,인사행정 분야의 개혁에 관한 사무 등 국 가 인사정책 업무를 담당하고 있으며,2004년 6월 12일에는 그동안 행정자치부와 함께 이원화되어 있던 국가 인사행정 기능이 중앙인사위원회로 일원화되었다

71 [그림 2-2]중앙인사위원회 조직도 조직은 위원장 1인,상임위원 1인(사무처장 겸임),3인이내의 비상임위원으로 구 성되어 있으며,위원장의 임기는 3년이며,1차에 한하여 연임할 수 있다.위원장은 장관급,상임위원은 1급상당 별정직 공무원이다.중앙인사위원회의 인사개혁 업무를 효율적으로 지원하기 위하여 사무처를 기획관리관 인사정책국 인력개발국 성과후생 국 및 인사정보관 등 2관3국15과로 개편하고 소속기관으로 중앙공무원교육원과 소 청심사위원회를 두고 있다. 주요 조직의 기능은 살펴보면,기획관리관(실)은 자체 혁신업무와 인사 행정관리 를 전담하는 혁신인사담당관,기획 국회 예산업무를 수행하는 기획예산담당관,홍 보 및 국제협력업무를 담당하는 홍보협력담당관을 두고 있다. 인사정책국에서는 인사정책업무를 총괄하는 정책총괄과와 1-3급 인사심사와 임용 그리고 인사파견업무를 수행하는 심사임용과 및 여성 장애인 과학기술 지방인재 등 소외계층에 대한 균형인사정책을 담당하는 균형인사과가 있다. 인력개발국에서는 행정자치부에서 이관되는 인사과,교육훈련과,고시과를 각각 인재기획과,능력발전과 인재채용과로 명칭 변경하여 소속시켰다. 성과후생국에서는 고위공무원단 도입 운영을 전담하는 성과기획과와 직무분석업 무를 수행하는 성과관리과 및 공무원 보수와 후생복지업무를 수행하는 급여후생과 를 두었다. 인사정보관은 국가인재 발굴 추천업무를 수행하는 인재조사담당관과 정부전자인 사관리시스템 구축 운영업무를 수행하는 정보관리담당관을 두고 있다

72 중앙인사위원회는 통합을 계기로 인사관리 측면에서 보다 성숙하고 경쟁력있는 공직사회를 만들어 가야 하는 책임과 사명을 부여받고 있다. 중앙인사위원회는 우수한 인재의 채용,능력발전,전문성 강화,성과관리,인재정 보시스템 구축,고위직 인사심사,직무분석 등 정부 인사관리의 전 과정이 투명하고 공정하며 효율적으로 이루어지도록 노력하고 있으며,인적자본이 국가경쟁력의 원 천이 되는 21세기 지식정보화시대를 맞아 효율적으로 정부 인사관리시스템을 구축 하고, 공정 투명한 인사, 개방과 경쟁을 촉진하는 인사, 성과와 보상이 연계되 는 인사, 적재 적소 적시의 인사, 균형 인사 라는 참여정부의 인사혁신정책기 조를 구체적으로 실천해 전문성을 갖춘 공무원이 소신을 갖고 일하는 깨끗하고 효 율적인 정부를 구현해 나가고 있다. 4. 현행 인사행정과의 관련성 중앙인사관장기관은 정부 각 기관의 균형적인 인사운영과 전정부적인 인력의 효율 적 활용 및 공무원의 능력발전을 위하여 정부의 인사행정을 전문적 집중적으로 총 괄하여 관리하는 기관을 말한다.각 부처의 인사기능을 분권적으로 행사하는 우리 나라의 경우에는 행정부는 중앙인사위원회,입법부는 국회사무총장,사법부는 법원 행정처장,헌법재판소는 헌법재판소사무총장,선거관리위원회는 중앙선거관리위원회 사무총장으로 각각 나누어져 있다.중앙인사관장기관의 조직에 대하여 일반적으로 논의되고 있는 특성은 독립성,합의성,집권성 등이 있다.중앙인사관장기관의 기능 도 국가마다 상이하기는 하나 대체로 언급되는 기능으로는 준입법기능 집행기능 준사법기능 및 감사기능 등이다.행정부의 인적자원을 관리하는 중앙인사관장기관 으로 좁혀서 볼 때도 시대와 나라에 따라 형태가 다양하게 조직되어 있으나 우리나 라에서 미군정기와 대한민국수립 이후의 변화는 극심한 것이었다. 미군정기간 새로운 인사제도의 도입은 한국의 인사행정제도의 방향전환에 커다란 자극이 되었다.미군정의 중앙인사관장기관으로 단독제 조직인 인사행정처에는 총 무서,고시서,보임서,직제서,조사서,훈련서,은상서 등의 부서가 있었으며 시 도 에는 인사처를 설치하였다.미군정기에는 인사행정에 관한 특별한 법령이 존재한 것이 아니고,몇 가지 군정법령 및 인사규정이 있었을 뿐이었다.직무의 종류를 4개 15등급으로 분류하는 직위분류제적 요소를 도입했으나 착근에 성공을 거두지는 못 했다.비록 관행의 측면에서는 커다란 성과를 거두지 못했을지라도 근대적 미국식 인사제도가 도입되어 향후 대한민국 정부의 인사행정제도에 지대한 영향을 끼친 것

73 이 사실이다. 중앙인사관장기관으로서 인사행정처가 당시 미국과 같은 위원회제를 채택하지 아 니하고 단독제기관으로 구성한 것이라든가 조직상의 독자성이나 정치적 중립성과 같은 인사원리가 깊이 고려되지 않았다는 것은 군정이라는 특수성이 반영된 것이고 당시의 정부규모로 볼 때 상당히 본격적이고 전문화된 중앙인사관장기관의 구성이 라고 할 수 있다.인사행정처의 기능은 당시 미국인사위원회의 기능을 상당 부분 도입한 것으로 인사규정의 제정이라든가 근무성적사정에 대한 이의의 최종결정과 같은 것은 획기적이었다.중앙인사관장기관을 단독제기관으로 구성한 것은 1948년 대한민국정부수립이래 1998년 위원회제를 채택하기까지 기본 형태가 되었다고 할 수 있다. 정부수립과 더불어 1949년 국가공무원법 등 수 많은 인사관련법규가 정비되고 일 반직과 별정직의 공직분류에서 경력직과 특수경력직의 분류제(1981)로의 변천이 이 루어졌다.우리나라 중앙인사관장기관은 1948년 정부수립 이후 수차례에 걸친 변천을 겪으면서 오늘에 이르렀다.정부수립 당시에는 제도적으로 미군정시기에 선보인 실적 주의원칙에 입각하여 합리적인 인사기구가 수립되었다.그러나 50년대 중반에 이르러 엽관주의가 성행됨과 동시에 기구개혁으로 인사기관의 지위와 권한이 악화되었다. 1960년 이후부터 다시 중앙인사행정기구의 정비와 함께 그 권한과 기능이 강화되었 다.대한민국 정부 수립 후에는 중앙인사관장기관으로서 총무처와 고시위원회(1948), 국무원 사무국의 고시과 인사과(1955),국무원사무처(1960),총무처(1963),행정자치 부와 중앙인사위원회의 이원화(1998)의 변천이 있었다.중앙인사위원회와 행정자치 부 인사국으로 분리되어 있던 한국의 중앙인사관장기관은 2004년 6월 12일을 기해 서 중앙인사위원회로 통합되었다. 우리나라에서 처음으로 단일의 인사행정 전담기관으로 독립한 중앙인사위원회에 대해서는 아직 평가하기는 이르다.원래 3급 이상 고위공무원에 대한 인사행정의 공정성을 확보하고,경직된 인사제도에 대한 지속적인 개선 및 발전을 도모하기 위 해 설립된 중앙인사위원회가,이제 모든 공무원의 임용에서부터 퇴직까지 책임지게 됨에 따라 더욱 안정적이고 합리적인 인사행정의 발전을 기대할 수 있게 되었다. 그러나 아직까지도 많은 문제점을 안고 있다. 첫째,중앙인사위원회가 인사행정의 공정성을 확보할 수 있는 정치적 독립성을 갖추고 있는가에 대한 것이다.그 동안 한국의 인사행정과 관련하여 가장 많은 비 판이 제기되었던 것은 인사기관의 독립성을 유지하지 못함으로 인해 공무원의 인사 에 정치적 영향력이 과도하였다는 점이다.실제로 정권이 바뀔 때마다,각 부처의

74 주요 요직이 특정 지역의 인사들로 대체되었다는 논란이 끈이지 않았다.또한 총선 이나 대선을 앞두고 공무원의 보수 및 승진에 대한 선심성 정책이 남발되었다가, 선거가 끝나면 행정개혁이란 이름 아래 공무원의 권익을 침해하는 사례가 빈번하였 다.이러한 현상 때문에 학계로부터 독립성을 가진 합의제 인사행정기관을 설치하 여야 한다는 주장이 지속적으로 나왔으며,결국 김대중 정부에 의해 중앙인사위원 회가 설립되게 되었다. 우선,중앙인사위원회는 대통령 직속기관으로 위원장을 비롯한 위원들에 대한 임 명권이 대통령에게 있다.협의제 위원회 조직이 공정성을 유지하기 위해서는 정치 적으로 여 야당의 인사들이 균형있게 배치되어야 하는데,현실적으로 야당의 인사 가 위원이 될 가능성은 전혀 없다.이에 대해 중앙인사위원회의 1기 위원장과 위원 들이 임기가 보장되었다는 점에서 정치적 독립성이 주장되기도 한다. 둘째,중앙인사위원회가 합의성을 갖추고 있는가에 대한 비판이다.중앙인사위원 회는 1인의 위원장,1인의 상임위원,그리고 3인의 비상임위원으로 구성되어 있다. 1인의 상임위원은 중앙인사위원회의 사무처장으로 위원장과 상하의 관계에 있다.3 인의 비상임위원은 전문성과 정보에 있어서 위원장이나 사무처장과는 큰 격차를 보 이고 있다.이러한 상황에서는 3인의 비상임위원의 역할은 크게 제약받게 되며,사 무처장인 상임위원은 위원장의 명령에 받게 되어 있어 합의적 역할을 담당할 수 없 다.따라서 중앙인사위원회는 형식적으로 위원회의 형태를 가지고 있지만,실질적으 로는 일반 행정부처와 크게 다르지 않은 운영방식을 보이고 있다. 셋째,중앙인사위원회의 위원들의 전문성의 문제이다.중앙인사위원회는 우리나라 최초로 인사행정 전담기관으로 성장하였다.그럼에도 불구하고 위원들의 경우 1기 나 2기 모두 인사에 대한 전문성이 그다지 높지 않다는 문제가 있다.중앙인사관장 기관을 통합하기 위해 개정된 국가공무원법에서는 개정 전의 국가공무원법에서 인 사에 대한 학문적 지식이나 실무적 경험을 위원이 되는 자격조건으로 제시한 부분 을 완화시켜, 정치학,법학 등의 관련학문 으로 개정함으로써 법적 문제가 될 소지 를 없앴다.그러나 결국 소수의 위원들이 인사행정의 전문성이 없어도 되도록 함으 로 인해,인사행정 전담기관으로 성장하면서 전문성의 수준은 저하시키는 모순을 보이고 있다. 넷째,2004년에 들어와서는 대통령 지시사항으로 중앙인사위원장이 국무회의에 배석할 수 있게 하여 인사정책을 추진하는데 있어서 진일보하게 되었다.그러나 아 직 국무위원이 아니라는 점,부령을 만들 수 없고,대통령 직속임에도 불구하고 총 리를 통해서 정책을 법제화할 수 있다는 점에서 한계를 지닌다. 종합적으로 볼 때,독립합의형 기관으로 중앙인사위원회는 실질적으로 독립적이

75 지 못하고,위원들 간에 상하관계가 형성되어 있고,전문성의 격차가 커서 합의제의 특성도 살리지 못하고 있다.따라서 중앙인사위원회가 제 기능을 발휘하기 위해서 는 다음과 같이 개선이 필요할 것이다. 첫째,중앙인사위원회의 독립성을 강화시키기 위해 위원장과 위원들의 임기를 대 통령의 의지에 의해서가 아니라,제도적으로 보장되게 하여야 한다.그러기 위해서 는 위원들의 임기를 대통령보다 길게 하는 방안도 제시될 수 있으며,위원들의 수 를 늘리고,위원들의 1/3씩 임기만료기간을 달리하는 방안도 제시될 수 있다.또한 야당 인사도 위원이 될 수 있게 하여 정치적 독립성을 강화시켜야 한다. 둘째,사무처장을 상임위원으로 둠에 따라 위원장과의 상하관계가 형성되어 합의 성이 저해되는 문제도 해결이 되어야 한다.사무처장은 사무국을 관장하는 일만 담 당하게 하고,전문성이 높고 위원장과 대등한 관계의 상임위원을 두어 전문성과 합 의성이 제고될 수 있도록 해야 한다. 셋째,위원들의 자격제한에 있어서 개정된 법안과 같이 인사와 전혀 무관한 전문 성이나 경력을 지닌 인사들이 위원이 되는 일이 없도록 하여야 한다.중앙인사위원 회가 우리나라 최초의 인사전담기구로 발돋움을 하고 있는 현 시점에서,위원들의 전문성을 더욱 강화시켜 명실공히 인사전문기관으로 성장할 수 있어야 한다. 마지막으로,인사개혁을 추진하는 기관으로서 정책추진을 스스로 해나갈 수 있는 권한이 주어져야 한다.현재와 같이 대통령 직속기관이면서,국무위원은 아니지만, 정책추진은 총리를 통해 법제화해야 하는 불분명한 기관의 성격을 명확히 해 줄 필 요가 있다.또한,전국가적 인적관리의 필요성에 비추어 국가공무원뿐만 아니라 지 방공무원을 지원하고 합리적으로 관리하는 정책의 수립과 집행에도 일정한 범주에 서 권한과 책임을 공유해야 한다

76 제 3 장 근대 인사행정의 채용제도

77 제 3 장 근대 인사행정의 채용제도 제 1 절 개화기 관료의 임용 1. 근대개혁기 1차,2차 갑오개혁을 통해서 이루어진 관제 개혁이 개화파 개혁관료들의 정치체 제 개혁 구상,즉,전제군주권의 제한을 실현하는 군민공치( 君民共治 ) 와 삼권 분립 에 기초한 중앙집권적 근대국가의 정치체제 수립,근대화 정책을 독자적으로 추진 할 수 있는 재상권( 宰相權 )의 확립에 바탕을 둔 것이었음은 이미 앞에서 서술하였 다.개화파 개혁관료들의 정치개혁 구상은 이것으로 끝난 것이 아니었다.그들은 새 로운 관제를 운영할 수 있는,정치개혁 구상을 실현할 수 있는 이상적인 관료상( 官僚像 )에 대해서도 구상하였다.그것은 바로 근대화정책을 수립하고 집행할 수 있는 능력을 갖춘 개혁 실무 관료였으며,종래의 과거제는 이러한 개혁적 실무 관료를 선발하기에 부적당한 제도로 인식되었다. 조선시대에는 중앙집권적 양반관료체제를 완비하고,왕도정치를 지향하는 운영 방향에 따라 양반관료를 선발하는데 있어서는 다른 무엇보다도 유교적인 교양을 중 시하였다.따라서 관료 선발의 핵심을 이루었던 과거제도에서는,예를 들면 문과에 서 철저한 유학 교양을,무과에서 유학 교양과 무학 및 무술을,잡과에서는 유학 교 양과 법전 및 전공과목을 요구했던 것에서 알 수 있듯이 관료 예비군들에게 공통적 으로 기본적인 유학 교양을 요구하였다.조선이 유교라는 이데올로기로 유지하는데 있어서 가장 핵심적인 기제는 이 과거시험이었고 이와 연결되어 운영되던 교육제도 였다.한편 문과와 무과 시험에는 신분제사회의 특성이 반영되어 천인을 제외한 나 머지 모든 신분은 과거제에 응시할 수 있는 자격이 법제적으로 주어졌지만,실제로 는 문과 시험에 양반 신분이,잡과 시험에는 중인 신분이 각각 나뉘어 응시하는 양 상이 나타나기도 하였으며,특정 정치세력이 정치권력을 장악하는 경우 자파세력의 재생산을 위해서 과거시험 특히 문과 시험의 합격자를 독점하는 양상이 나타나기도 하였다.따라서 조선의 핵심 엘리트인 문 무반 관료를 선발하는 역할을 해왔던 과 거시험은 개항 이후 근대적인 정치체제,국가를 만들어 나가는데 있어서 그 역할의 한계가 지적되고 새로운 대안이 제시되어 왔다. 1881년에 일본에 조사시찰단( 朝士視察團 )의 일원으로 파견되었던 어윤중( 魚允中 ) 은 근대적 개혁을 위해서는 관료 선발 방식에 변화가 필요하다는 점을 강조하면서

78 먼저 과거( 科擧 )를 혁파하면 공명진취( 功名進取 )를 도모하는 자들이 모두 분주하게 다투어 외국에 나가 재예( 才藝 )를 배우고 습득하여 돌아올 것이다.만약 과거를 폐 지하지 않으면 취인지로( 取人之路 )에 인재가 흥기하지 못하며 모두 구학( 舊學 )에 안 주하여 학술의 정진을 구하지 않을 것이다 라고 하였다.그리고 1884년 갑신정변( 甲申政變 )의 정강( 政綱 )중에 문벌을 폐지하여 인민평등의 권리를 제정하고,사람으 로써 관을 선택하게 하고 관으로써 사람을 택하게 하지 말 것 라고 한 것에서 나 타나듯이,개화정책에 필요한 능력 있는 실무 관료를 등용하려 하기도 하였다. 갑신정변 이후 그 주모자 중의 한 사람으로 일본에 망명해 있던 박영효( 朴泳孝 ) 는 1888년에 상소를 올린 가운데 근대적인 관료를 충원하기 위해 관료 등용 방법도 개혁할 것을 구상하였다.그는 이미 조치가 취해진 공사( 公私 )노비의 폐지 정책을 환영하면서 비록 상천민( 常賤民 )일지라도 재덕( 才德 )만 있으면 관료로 등용할 것을 주장하였다.특히 국가를 보위하기 위한 무비( 武備 )강화를 위해 병학교( 兵學校 )를 설치하고,종친( 宗親 )과 사민( 四民 )중 준수한 소장층으로 하여금 장병( 將兵 )의 도리 를 교습( 敎習 )시키거나 외국에 유학 보낼 것을 제안하기도 하였다. 김윤식( 金允植 )도 1890년에 올린 국정개혁의 방안에서 기존의 관료제도 폐단을 지적하면서 유능한 관료를 임용하기 위한 방안을 제기하였다.당시 과거제도는 세 력 있는 자가 뇌물을 써서 등용되는 폐단이 발생되는 등 더 이상 인재를 선발하는 제도가 아니므로 마땅히 폐지되어야 한다고 주장했다.그리고 과거에는 각종 범죄 로 인해 자손들이 대대로 금고( 禁錮 )되어 능력 있는 인재들이 입사( 入仕 )되지 못하 므로 이제 금고법을 혁파해서 관직 등용의 기회를 주어야 한다는 입장을 제기하였 다.또한 그는 인재를 키우기 위해서는 구미제국과 같은 학교 교육이 시행되어야 하며,중종( 中宗 )대의 현량천과( 賢良薦科 )와 같이 각계 각층이 추천에 의해 관료를 임용할 것을 주장했다.그는 과거제도의 폐지와 천거제의 실시를 통해 근대화의 실 무 능력을 갖춘 관료층의 양성과 등용을 구상한 것이고,이는 능력 있는 관료층의 충원과 개혁관료세력의 지위 강화를 바탕으로 해서 국정개혁을 주도하려고 했던 정 치 개혁 구상의 일환이었다. 이와 같이 박용효,김윤식 등과 같은 개화파 개혁관료들은 과거제도의 주된 문제 를 구학( 舊學 )에 안주한다,세력가가 뇌물을 쓴다,가족의 잘못 인해서 개인의 능력 을 펼칠 기회가 없다 등등을 지적하고,그 대안으로 과거제도를 혁파한다는 것에 대해 대체로 동의하면서 신분제 혁파를 바탕으로 한 새로운 관료 선발제도로서 천 거제 또는 이미 역사적으로 실시한 경험이 있는 천거제와 과거제의 병행 형태(중종 대의 현량과)를 제시하기도 하였다.결국,개화파 집권관료들은 근대화 정책을 수립 하고 집행할 수 있는 능력을 갖춘 개혁실무 관료가 필요한 상황에 종래의 과거제도

79 를 통해서는 근대적 문물 수용과 근대적 국가체제 개혁에 도움을 줄 수 있는 인재 를 얻을 수 없기 때문에 과거제를 폐지하고 그것이 가능한 새로운 제도를 만들고자 한 것이다.이러한 개화파 집권관료들의 견해는 갑오개혁에서 보다 구체적으로 드 러나게 되었다. 1차 갑오개혁의 실시에 앞서 국왕은 사색편당( 四色偏黨 )의 의논을 일체 혁파하고 문벌에 관계없이 오직 현명하고 재능 있는 인사의 천거를 천명하는 조칙을 발표하 였다.이어서 당시 개혁을 주도하던 군국기무처에서는 신분에 구애받지 않는 능력 있는 인사제도를 강구한다 는 의안( 議案 )을 발의하였고,곧바로 과문( 科文 )으로 취 사( 取士 )하는 것은 조가( 朝家 )에서 재정한 것이지만 허문( 虛文 )으로는 실재( 實才 )를 거두어 임용하기 어려우므로 과거( 科擧 )의 법은 국왕의 재가를 받아 변통한 후 별 도로 선거조례( 選擧條例 )를 제정한다 는 방침을 세웠다.그리고 곧이어 문관의 선발 을 위해서는 선거조례( 選擧條例 )를,그리고 무관의 선발을 위해서는 선무조례( 選武條例 )를 제정하고,관료를 선발하는 시험과 그 절차와 관련하여 전고국조례( 銓考局條例 )도 함께 제정하였다.이 조례들을 통해서 새로 개정된 관료 선발 제도의 내용 을 정리하면 다음과 같다. 각 의정부와 8아문 대신이 각기 소관 부서의 주임관과 판임관을 추천[ 選取 ]한다. 대신들은 조정에 있던 재야에 있던,사대부이건 아니건,서울에 있건 지방에 있던, 귀한 양반신분이건 천한 신분이건 간에 그것을 논하지 않고 품행,재주와 슬기,예 술,아울러 시무( 時務 )를 아는 자를 자세히 조사하여 추천[ 選取 ]한다.또한 학교를 널리 설립하여 인재를 양성하기 이전까지,의정부로 하여금 5도( 都 ),8도에 관련 공 무서를 내려 보내 향공법( 鄕貢法 )에 따라 8도에서 103명,5도 및 제주에서 6명 총 109명을 선발하게 중앙에 올려 보내게 한 뒤에 선발자의 재주와 그가 원하는 아문 에 따라서 각 아문 대신이 추천[ 選取 ]하도록 허락한다. 의정부와 8아문의 대신들은 추천된 사람들에 대해서 추천장[ 選狀 ]을 발급하는데, 그 추천장에는 추천된 사람의 관직,성명,나이,본관 거주지,그 사람의 재주가 어 느 국( 局 ),어느 과( 課 )에 적합한지를 분명히 기록한다.그리고 그 추천장을 전고국 ( 銓考局 )에 보내어 추천된 사람들의 재능에 따라서 상세히 검토해 줄 것을 요청한 다. 전고국에서는 근대적 개혁에 적용되는 실무능력을 검토하는 두 차례의 시험을 치 르도록 하였다.보통시험에서는 국문,한문,사자( 寫字 ),산술 등을 치르며 국내 정 략( 政略 )과 외국 사정에 대해 분야마다 책문( 策文 )을 지어내게 하며,보통시험에 합 격한 자들을 대상으로 특별시험을 실시한다.특별시험에서는 보통시험에 합격한 사 람의 추천장에 기록된 어느 국( 局 )과 어느 과( 課 )에 적합한 재능이 있다는 것에 준

80 해서 그것을 확인하는 제술문[ 題 ]을 하나 치르게 한다.그리고 전고국에서는 특별시 험에 합격한 자들에게 전시장( 銓試狀 )을 수여하여 해당 아문의 대신으로 하여금 빙 고( 憑考 )토록 하며,특별시험에 합격하지 않은 사람은 문서를 갖추어 그를 추천한 의정부나 8아문에 통지한다. 이와 같이 1차 갑오개혁 때에 과거제를 폐지하고 그를 대신하여 제정한 새로운 관료 선발 제도는 추천제와 시험제를 병행하는 것 이었다.먼저 추천제의 경우 그 대상은 두 부류로 나눌 수 있는데,의정부와 8아문의 대신이 직접 추천하는 것과 지방에서 향거법에 따라 선발되어 온 사람들을 간접 추천하는 것이며,이 두 부류 는 추천의 기준에서도 차이가 있다.의정부와 8아문의 대신이 직접 추천하는 경우 는 당시 대신들의 개혁적 성향으로 보아 개항 이후 확대된 개화파 정치세력 가운데 그 개혁적 실무 능력이 파악된 인물이었을 것이다.한편 지방의 향거법에 의해 추 천된 사람들은 종래의 전통적 학문을 인정받아 추천받은 인재들로서 유학적 수양과 관련된 성리학이 구학( 舊學 )으로 지목되고 있는 상황이지만 관료에게 있어서 성리 학이라는 학문의 존재를 완전히 무시할 수는 없었던 상황과 연결된다.더구나 학교 를 널리 설립하여 인재를 양성하기 전 이라는 단서가 지방의 향거법에 의해 추천 에 붙여졌음을 고려하면,궁극적으로 지방의 향거법에 의해 추천 은 과도기적인 것 임을 알 수 있다. 그러나 의정부와 8아문 대신의 직접 추천 역시 과연 공정한 추천인가도 생각해 볼 여지가 있다.이 추천 방식은 당시 개혁의 방향이 모든 권력을 재상권에 집중시 키는 가운데 관료 임면권이 재상권에 주어지면서 의정부와 8아문 대신들이 관료(판 임관)의 선발에 1차적 추천이라는 막강한 권력을 행사하도록 한 것이다.그러나 이 추천 방식은 실제로 추천 기준이 매우 애매하여 대신들과 연고( 緣故 )가 있거나 대 신들에 의해 인정된 사람만이 추천될 수밖에 없는 결과를 초래할 것이다.실제로 대신들이 추천할 때에 친속( 親屬 )이라도 추천할 수 있게 하는 규정이 만들어져 있 던 것이 이러한 결과를 예측할 수 있게 한다.물론 이 규정에는 이후 추천자가 죄 를 지을 경우 추천한 사람을 벌봉( 罰俸 )에 처한다는 조항이 붙어 있기는 하지만 말 이다. 또한 의정부와 8아문 대신의 직접 추천 이 과연 공정한 추천인가에 대한 의문은 의정부의 산하 기관인 전고국에서 과연 철저하게 시험을 보아 그 결과를 공정하게 의정부와 각 아문의 대신에게 문서를 갖추어 통고할 수 있을 것인가의 문제이다. 추천자가 시험에 통과하지 못할 경우는 추천한 대신들이 관료가 될 수 있는 자격을 통찰하는 능력이 부족한 것임을 곧바로 지적하는 것이기 때문이다.결국, 의정부와 8아문 대신의 직접 추천 에 의한 것 역시 추천의 기준이라는 문제가 있었고,이것은

81 지방의 향거법에 의해 추천 이 학교를 널리 설립하여 인재를 양성하기 전 의 과도 기로 설정된 것과 맞물려 보다 공평하고 새로운 선발 방식을 모색하지 않으면 안 되었던 것으로 보인다. 1차 갑오개혁 때에 새로운 관료 선발 방식으로 추천제와 시험제를 병행하면서, 단서로 달아 놓은 학교를 널리 설립하여 인재를 양성할 때까지 의 그 학교는 어떤 학교였던 것일까.그리고 학교를 널리 설립하여 인재를 양성한 이후에는 어떠한 새로운 관료 선발을 마련하고자 했던 것일까. 1차 갑오개혁 때에 인재를 양성하는 학교 로 언급된 것은 종래 유학적 소양을 목 적으로 실시되고 운영되던 전통적인 유교 학교가 아니며,근대 문물 수용과 부국강 병의 목표를 달성할 수 있는 자질을 키워내는 근대 학교 내지 신식 학교를 말한다. 실제로 이러한 근대 학교 내지 신식 학교들은 2차 갑오개혁기,광무개혁기를 통해 서 활발하게 설립 운영되고 있었다. 국왕이 1895년에 근대적 교육체제를 만들어나가겠다는 교육 입국 조서 를 반포하 고,뒤이어 1900년에 이르기까지 학부 소관의 외국어학교(1895.5)와 한성사범학교 (1895.5),법부 소관의 법관양성소(1895.5),군부 소관의 훈련대( 訓練隊 )사관양성소 ( 士官養成所 )(1895.5), 내부 소관의 의학교(1899.3), 농상공부 소관의 상공학교 (1899.6)와 광무학교(1900.9) 등 근대 교육 기관이 활발하게 설치되었다.심지어 1895년 8월에는 성균관 경학과( 經學科 )규칙 을 발령하여 종래 조선시대의 고등 교 육과 성리학이라는 지배이념의 재생산을 담당했던 성균관에 조차도 경학과 학생들 에게 부과할 학과목은 사서삼경( 四書三經 ),언해강목( 諺解綱目 ),송원명사( 宋元明史 ) 와 아울러 본국사( 本國史 ),작문으로 한다.다만,시의에 따라서 본국지지( 本國地誌 ), 만국사( 萬國史 ),만국지지( 萬國地誌 ),산술을 이습하게 하도록 한다 라고 하여 그 교 육 내용의 범위를 개혁적 실무 관료를 양성하는 것으로까지 확대하였던 것이다. 이와 같이 학교를 광설( 廣設 )하여 인재를 양성하는 양상이 나타나면서 관료 선발 방식에도 변화가 나타났다.그것은 먼저 법부에 소속된 법관(주임관)을 선발하는 것 에서 시작되었다. 이미 1895년 5월에 법부 소관의 법관양성소가 설치되었는데,이 법관 양성소에 입학할 때에는 시험과목으로 법학통론( 法學通論 ),민법,형법,민사소 송법,형사소송법,기타 현행 법률 등이 규정되었다.그리고 이러한 법관 양성소를 졸업한 사람들을 대상으로 하는 사법관시험이 마련된 것이다.이러한 양상은 군부 에 소속된 훈련대( 訓練隊 )의 하사관급 선발에도 나타났다.역시 1895년 5월에 훈련 대 사관양성소가 설립되었는데,이 학교를 졸업한 이후에 졸업생을 대상으로 시험 을 보아서 하사관을 선발하는 것이었다. 그리고 이러한 새 관료 선발 양상은 1900년 4월 27일에 칙령 제12호로 반포된 무

82 관급사법관임용규칙( 武官及司法官任用規則 )에 의하여 제도화되었다.즉,법관양성소, 훈련대 사관양성소를 졸업한 경우에 이들을 대상으로 시험을 치루어 법관(주임관) 과 무관(하사관)을 선발하는 것이었고,이것을 이전 1차 갑오개혁기에 법부와 군부 의 대신들이 각각 적임자를 추천한 뒤에 전고국에서 시험을 치루어 선발하도록 했 던 것과 비교해 보면,종래 주무관서의 대신이 추천하던 것이 이때에는 학교 졸업 자로 대치되고 있음을 알 수 있다.다만,이때 법관과 하사관의 선발에 시험에 합격 한 사람 이외에도 각각에 해당되는 경력자도 포함시키고 있음을 보게 되는데,이것 은 전문적인 실무를 담당하는 관료의 안정적 재생산을 위해 졸업생을 대상으로 하 는 시험제도를 실시하면서도 시험제도가 안정적으로 정착할 때까지 경력자들을 보 완하여 선발하려는 의도였던 것으로 생각된다. 결국,근대개혁기에는 근대화정책을 수립하고 집행할 수 있는 능력을 갖춘 개혁 실무 관료를 충원하기 위해 1차 갑오개혁기에는 종래의 과거제를 폐지하고 추천제 와 시험제의 병행 이라는 과도기 실시를 거치고,그 뒤 2차 갑오개혁기와 광무개혁 기에는 광범위한 근대 학교 내지 신식 학교를 설립 운영하여 학교 졸업생들을 대상 으로 시험을 실시하여 관료를 선발하는 학교제와 시험제의 통합이라는 방식으로 안 착하였다.학교제와 시험제의 통합을 통한 관료 선발은 전통시대 유교 문화권의 범 주에 있는 모든 나라들이 공거제( 貢擧制 )라고 칭하면서,학교 교육을 정상화시키면 서도 시험제도를 공정하게 실시할 수 있는 가장 이상적으로 생각하는 방식이었다. 그러나 근대개혁기에 안착한 새로운 관료 선발 방식으로서의 학교제와 시험제의 통합은 전통시대 유교적 소양을 쌓고 수양한 관료를 양성하고 선발하는 방식과는 판이한 것이었다.제국주의시대에 도태되지 않기 위한,부국강병한 나라를 만들어 자주권을 지킬 수 있는 개혁적 실무 능력을 갖춘 관료를 양성하고 선발하기 위한 것이었다.형식은 전통시대의 것을 빌어 왔지만,그 내용은 시대적 요구에 따라 완 전히 새로운 것이었으며,이러한 양상은 우리나라와 비슷한 길을 걷고 있던 중국(청 말)의 경우와도 매우 유사하였다.이를 위해 보론에서 중국(청말)의 관료 선발 방식 을 정리하여 실었음도 밝혀둔다. 2. 통감부 시기 개화기 근대개혁기에 근대화정책을 수립하고 집행할 수 있는 능력을 갖춘 개혁 실무 관료를 충원하기 위해 종래의 과거제를 폐지하고 신식 학교제와 시험제의 통 합 이라는 새로운 관료 선발 제도를 마련하였으며,법부와 군부에서는 실제로 법관 양성소,훈련대 사관양성소의 졸업생을 대상으로 시험을 보아 법관(주임관)과 무관

83 (하사관)을 선발하였다.이러한 새로운 관료 선발 방식은 통감부 시기에 이르러 기 본적인 틀이 더 보완되는 가운데 관료 임명권이 점차 일본 통감에게 넘어가는 변화 와 맞물리면서 특히 시험 응시자격과 관련하여 변화가 나타나기도 하였다. 관련학교의 졸업생을 대상으로 관료를 선발하는 방식은 법관(주임관),무관(하사 관)에 이어서 1905년( 光武 9)문관(판임관)의 선발에도 실시되었다.이때에는 반포된 문관전고소규제( 文官銓考所規制 ) 에 의해 의정부에 문관전고소를 설치하고,위원장, 위원 5명,서기 약간 명을 두도록 하면서,위원장은 판임문관( 判任文官 )보통시험 에 관한 사무를 관장하고,위원은 위원장의 지휘를 받아 시험에 관한 사무를 관장 하도록 한다.그리고 의정부령 으로 문관전고소 규칙( 規則 )과 세칙( 細則 ) 이 공포되 면서 시험 관련 규정이 상세하게 마련되었다. 우선 이 문관전고소 시험의 응시자격은 만 20세 이상의 남자 가운데 각 학교를 졸업한 자에게 부여되었으며,응시자는 소정양식에 의해 전고청원서와 이력서를 문 관전고서 위원장에게 제출하도록 하였다.시험은 예비 시험[ 初考 ]과 최종 시험[ 會考 ]로 나누어 예비 시험에서는 논문,공문( 公文 ),역사,지지( 地誌 ),산술,이학( 理學 ) 등을,최종 시험에서는 정치학,경제학,국제법,이학,사서( 四書 ),현행법제,현행법 률 등을 부과하였다.그리고 최종 시험에는 1차 예비 시험에 입격한 사람이 응시하 는 것을 원칙으로 하면서도 예외 규정을 두어 각 관립학교 졸업자,사립학교(관립학 교에 상당하는)졸업자,각 관청의 견습생으로 3년 이상 근속한 자들도 최종 시험에 응시할 수 있게 하였다.또한 이 시험의 합격인원은 1회에 30명 이하로 하고,예비 시험에 합격한 자에게는 입격증서를 주고,최종시험에 합격한 자에게는 급제증서를 수여하며,합격자 명단은 관보에 공고하도록 하고,이 시험에 합격한 자는 판임관에 임용하도록 하였다. 문관전고소 시험이 처음을 실시된 것은 1905년 5월 18일이었으며,이때에는 30명 을 합격시켰다.합격자의 당시 연령은 평균 30세였으며,거주지는 한성이 과반수이 고 경기,충남,충북,전남,경북,강원,함북의 순서였다.출신학교는 가숙( 家塾 )과 근대(또는 신식)학교(한성사범학교,각종 사립학교 등)이 절반이었으며,전직은 유 직자(각 기관의 주사 등)와 무직자 절반이었고,이들은 합격 이후 대개 의정부,중 추부,내부,외부,탁지부,군부,학부,농상공부의 판임급 7,8등급에 해당하는 관직 에 임명되었다. 그런데 문관(판임관)을 선발하는 이 문관전고소 시험은 이전에 실시된 법관,무관 의 하사관 선발 시험과 다른 점이 있었다.최종 시험을 볼 수 있도록 특혜를 주는 대상이 바로 그것으로 각 관립학교 졸업자와 사립학교(관립학교에 상당)졸업자,각 관청의 견습생으로 3년 이상 근속한 자 중에서 각 관청의 견습생으로 3년 이상 근

84 속한 자 는 시험제도가 정착할 때까지 경력자들로서 보완하려는 의미가 있기 때문 에 이전의 법관,무관의 하사관 선발 시험과 그 차이가 없었다.그러나 특혜 대상 중 각 관립학교 졸업자와 사립학교(관립학교에 상당)졸업자 를 둔 것은 이전과 다 른 점이었다.이 차이가 무엇을 의미하는지는 본격적인 통감부 체제로 들어가면서 더 분명해지게 되었다. 본격적인 통감부 체제가 가동되면서부터는 무관(하사관)의 선발 시험이 없어지면 서 문관(판임관),법관(주임관)을 선발하는 시험만 남게 되고 그것도 또 다른 변화 를 보인다.우선 문관 선발 시험을 살펴보면,이 시험의 변화에 근본적 영향을 미치 게 되는 문관임용령( 文官任用令 ) 이 1906년 9월에 제정된다.이 문관임용령 에서는 문관 판임관에 임명될 수 있는 자격자를 판임직에 1년 이상 근무한 자,전고소 합 격증서가 있는 자,관립고등학교 또는 학부대신이 동등 이상으로 인정한 공사립학 교 졸업자,5년 이상 고원( 雇員 )으로 동일 관청에 근속한 자 등 4가지 조건으로 규 정하였으며,바로 그 다음달 종래(1905년)에 제정되었던 문관전고소 규칙( 規則 )과 세칙( 細則 ) 이 폐지되고 의정부령 제2호로 새로이 보통문관시험을 위한 문관전고소 시험 규칙 이 제정되었다. 이 새로운 문관전고소 시험 규칙 에 의하면,시험은 정기시험과 임시시험으로 나 뉘어 있으며,정기시험은 매년 2회로 정하되 1회에 30인 이내로 선취( 選取 )하며,임 시시험은 각 의정부와 각 부( 部 )에서 급속을 요구하는 경우 1인이라도 시취( 試取 )한 다.시험은 예비 시험[ 初考 ]과 최종 시험[ 會考 ]로 나눈다.예비시험은 중등교육에 상 당한 학력이 있는지를 보는 것으로 시험과목은 작문,필사( 筆寫 ),산술이며,작문은 공문( 公文 )또는 논문,필사는 해서( 楷書 )또는 속사( 速寫 ),산술은 필산( 筆算 )또는 주산( 珠算 )에서 선택할 수 있다.최종시험은 응시생의 이학상( 理學上 )원칙 및 현행 법령에 밝고,아울러 공부하여 터득한 학력이 실무에 응용될 만한 재주가 있는 가 를 확인하는 것으로,법학,경제학,현행 법령 중에서 하나를 선택할 수 있다.이 시 험에는 연령 18세 미만자와 문관 임용의 결격 요건을 가진 자는 응시할 수 없었고 각 관청의 견습생으로 1년 이상 근속한 자는 예비시험을 면제하였다.또한 정기시 험에서는 의정부 참찬( 參贊 )과 각 부의 협판( 協辦 )이상이 추천하게 되어 있었고, 임시시험에는 예비시험과 최종시험의 과목을 합하여 부과할 수 있다. 이 새로운 문관전고소 시험 규칙 은 그 이전(1905년)의 문관전고소 시험과 대체 로 동일한 양식을 이어받고 있다.그러나 이 때에는 선발의 자격과 관련하여 큰 변 화가 있다.이전 시험에서 당시 경력자와 관립학교와 사립학교(관립학교에 상당)졸 업생은 예비 시험을 보지 않고 곧바로 최종 시험에 응시할 수 있는 특혜가 주어졌 음을 이미 서술하였다.그러나 이 새로운 시험 규정에 의하면,경력자와 관립학교와

85 사립학교(관립학교에 상당)의 졸업생은 아예 시험 자체를 치르지 않고도 문관에 임 용될 수 있도록 하여 그 특혜를 더욱 확대하였음을 알 수 있다. 통감부 체제는 대한제국을 식민지화하기 위한 마지막 단계를 구축하기 위해 마련 된 것이었다.따라서 당시 대한제국의 지식인과 피지배계층은 의병 운동을 통해 나 라를 잃지 않으려 하는 한편 많은 지식인과 종교단체에서는 실력을 쌓아서 나라를 되찾기 위한 교육구국의 기치 하에 사립학교를 설립하고 운영하고 있었다.따라서 통감부에서는 민족구국의 이념으로 교육된 졸업생들이 문관에 진입하는 것을 되도 록 막고자 하는 한편 통감부의 통치체제를 받아들이는 사립학교에 대해서는 관립 학교에 상당( 相當 )하다 는 인정을 통해서 문관이 될 수 자격을 부여하여 그들을 체 제 내에 흡수하려고 했다. 법관을 선발하는 시험에도 이러한 양상이 나타났다.1906년 10월에 칙령 제63로 법관전고규정( 法官銓考規程 ) 이 공포되어 각 재판소의 판사와 검사는 일정한 자격 을 갖춘 자로서 법관전고 위원의 전고시험을 거쳐 임용하게 하였다.그리고 그 다 음달에는 법관전고세칙( 法官銓考細則 ) 이 법부령( 法部令 )제5호로 마련되어 법관 선 발 시험에 관한 규정이 좀더 구체화되었다. 이러한 규정에 따르면 법관전고소( 法官銓考所 )시험을 거쳐서 판사와 검사로 임 용될 수 있는 자격자는 법관양성소에서 2년 미만의 과정을 졸업한 자와 내외국 법 률학교에서 2년 이상의 과정을 졸업한 자,각 재판소 전임판사나 검사로 1년 이상 계속 근무한 자,법부 민사국 형사국의 국 과장으로 1년 반 이상 계속 근무한 자와 법관양성소의 교관으로 1년 이상 계속 교수한 자,법부 민사국의 형사국의 주사나 평리원,한성재판소의 주사로 3년 이상 계속 근무한 자,변호사로 1년 이상 계속 근 무한 자 등 5가지 조건이었다.그리고 이 시험은 행정법의 대의( 大意 ),민법,민사소 송법,형법,형사소송법,상법( 商法 )의 대의( 大意 ),국제법의 대의( 大意 ),경제학의 대 의( 大意 )등 8과목을 보게 하였으며,합격자에게는 증서를 수여하고,시험차례와 성 적순에 따라 결원이 있을 때 임용하도록 하였다. 1906년 12월에 처음으로 실시된 법관전고소( 法官銓考所 )시험은 이후 1909년 4월 에 이르기까지 계속 실시되었는데,첫 시험의 합격자들은 대개 평균 연령 30대이었 으며,거주지는 한성이 절반 이상이고 기타 경기도와 황해도 출신이 약간을 차지했 다.또한 합격자들은 주로 법관양성소를 졸업하고,시험에 합격하기 이전에 이미 법 관양성소의 교관,법부의 주사,한성재판소의 주사 등 대개 법부 및 그 산하기관에 소속되어 일하고 있다가 합격되었다. 이후 1909년 4월에는 기존의 법관전고소 시험 규정이 폐지되고,새로이 사법시험 규칙( 司法試驗規則 ) 이 만들어졌다.이 새로운 시험규칙 역시 같은 시기 만들어진

86 법관임용령( 法官任用令 ) 과 긴밀한 관계가 있었는데,이 법관임용령 에서는 판사,검 사 등의 법관은 원칙적으로 사법시험에 합격한 자,법관양성소 졸업자,외국대학의 법률학교 졸업자 등을 법관전형위원의 전형을 거쳐 임용토록 규정하였다.그리고 사법시험규칙 에서는 시험 응시자를 20세 이상의 본국인( 本國人 )남자로 규정하고, 지원자는 청원서에 이력서를 첨부하여 법부에 제출하고 아울러 수수료를 납부하도 록 하였다.시험 과목은 필기 시험과 구술 시험으로 나누고,필기시험에서는 민법, 상법,형법,민사 형사 소송법,행정법,국제법을 보았으며,구술 시험은 필기시험 합격자에 한해서 보도록 하면서 필기시험의 과목 중 3과목 이상을 보도록 하였다. 시험 합격자는 관보에 공고하고 합격자에게는 합격 증서를 수여하도록 하였다. 이 새로운 사법시험은 1909년 10월 13일에 광화문의 법관양성소에서 처음으로 실 시되었으며,합격한 7명 가운데 6명이 구( 區 )재판소의 판사로 임용되었고 나머지 1 명은 변호사로 등록하여 활동하였다.그러나 이 사법시험은 1909년에 대한제국의 법부가 일본 통감부에 의해 폐지되고 아울러 법관임용령 역시 폐지되면서 더 이상 실시되지 못하였다. 이와 같이 법관을 선발하는 시험의 경우 1906년에 실시된 법관전고소 시험 에서 는 법관의 신규 임용에 반드시 시험을 통과할 것을 요구하였다.법률 관련 경력자 는 물론 법률학교 졸업생들도 모두 법부의 전고소 시험을 보아야 한다는 것이었다. 그러나 1909년에 이르면 법관에 신규 임용될 수 있는 대상은 사법시험 합격자 뿐만 아니라 관련학교 졸업생(법관양성소 졸업자,외국대학의 법률학교 졸업자)로 확대되 었다.문관 임용의 경우처럼 관련학교 졸업생에 대해 법관이 될 수 있는 특혜가 주 어진 것인데,특히 이 특혜 대상자에 외국대학의 법률학교 졸업생이 해당되는 것은 문관 임용과 또 다른 점이다. 외국대학의 법률학교 졸업생은 조선인으로서 외국의 법률학교를 졸업했거나 외국 인으로서 외국의 법률학교를 졸업하는 경우를 생각해 볼 수 있는데,이 모든 경우 가 당시 상황으로 볼 때 대체로 일본과 관련된 것임을 알 수 있다.이러한 점은 사 법시험에 응시하는 경우를 20세 이상의 조선인 남자로 국한한 것과도 연결된다. 1909년 당시는 이미 모든 관료에 대한 임명권이 통감에게 넘어가 모든 부서의 고등 관료(주임관 이상)가 일본인으로 임명되는 상황이었고,이러한 가운데 법관에 일본 인이 보다 쉽게 임용될 수 있는 통로를 만드는 한편 사법고시는 대한제국의 법률학 교 출신 남자들이 경쟁하는 시험으로 만들어 놓았다. 그리고 이와 같은 결과,아래의 <표 3-1>에서 알 수 있듯이 1909년 말 통감부 재판소의 관리는 판사 279명,검사 64명,서기 304명,통역 157명 등 모두 804명이 었다.이 가운데 일본인은 판사의 68.8%,검사의 89.0%로서 판 검사의 72.6%를 차

87 지하여 조선인 보다 거의 3배나 많았다.그밖에 서기는 63.8%로 조선인에 비하여 많았으나,통역은 33.1%로 조선인보다 적었다.이를 통하여 일본인들이 한국의 사법 권을 완전히 장악하고 재판을 자의적으로 행하였음을 알 수 있다. <표 3-1> 통감부 재판소 법관의 국적 현황(1909년) 국 적 재판소의 관리 판 사 검 사 서 기 통 역 계 조 선 인 일 본 인 합 계 결국,통감부 시기 중에서도 전반부에 해당하는 시기에는 문관(판임관),법관(주임 관)은 의정부 산하에 설치된 전고소( 銓考所 ),법부 산하에 설치된 전고소( 銓考所 )에 서 각 관련학교 졸업생들을 대상으로 시험을 보아 선발하도록 하였다.그러다가 1907년 정미7조약이 체결되어 관료 임명권이 대한제국의 내각에서 일본 통감에게로 넘어간 이후에는 문관(판임관),법관(주임관)에 임용될 수 있는 자격이 시험 합격자 이외에 관립학교 및 관립학교에 상당하는 사림학교 졸업생,외국학교 법률학교 졸 업생 등으로 확대되면서 일본인 및 통감부 체제에 순응하는 학교 졸업생들이 문관 (판임관),법관(주임관)에 임용될 수 있는 길을 터주었다.반면에 문관(판임관),법관 (주임관)을 선발하는 시험은 민족계 사립학교 졸업생을 통감부 체제 내로 흡수하기 위한 시험,대한제국의 법률학교 출신 남자들끼리 서로 경쟁하는 시험이 되어갔다. 일본의 대한제국 식민지화 과정은 관제를 운영해갈 문관,법관의 선발과 임용에서 도 진행되고 있었던 것이다. 3. 내용 정리 및 이후 시기와의 연결 근대개혁기에는 근대화정책을 수립하고 집행할 수 있는 능력을 갖춘 개혁 실무 관료를 충원하기 위해 1차 갑오개혁기에는 종래의 과거제를 폐지하고 추천제와 시 험제의 병행 이라는 과도기 실시를 거치고,그 뒤 2차 갑오개혁기와 광무개혁기에는 광범위한 근대 학교 내지 신식 학교를 설립 운영하여 학교 졸업생들을 대상으로 시 험을 실시하여 관료를 선발하는 학교제와 시험제의 통합이라는 방식으로 안착하였

88 다.법부와 군부에서는 실제로 법관양성소,훈련대 사관양성소의 졸업생을 대상으로 시험을 보아 법관(주임관)과 무관(하사관)을 선발하였던 것이다. 학교제와 시험제의 통합을 통한 관료 선발은 전통시대 유교 문화권의 범주에 있 는 모든 나라들이 공거제( 貢擧制 )라고 칭하면서,학교 교육을 정상화시키면서도 시 험제도를 공정하게 실시할 수 있는 가장 이상적으로 생각하는 방식이었다.그러나 근대개혁기에 안착한 새로운 관료 선발 방식으로서의 학교제와 시험제의 통합은 전 통시대 유교적 소양을 쌓고 수양한 관료를 양성하고 선발하는 방식과는 판이한 것 이었다.제국주의시대에 도태되지 않기 위한,부국강병한 나라를 만들어 자주권을 지킬 수 있는 개혁적 실무 능력을 갖춘 관료를 양성하고 선발하기 위한 것이었다. 형식은 전통시대의 것을 빌어 왔지만,그 내용은 시대적 요구에 따라 완전히 새로 운 것이었으며,이러한 양상은 우리나라와 비슷한 길을 걷고 있던 중국(청말)의 경 우와도 매우 유사하였다. 근대개혁기에 안착된 새로운 관료 선발 방식은 통감부 시기에 이르러 기본적인 틀이 더 보완되는 가운데 관료 임명권이 점차 일본 통감에게 넘어가는 변화와 맞물 리면서 특히 시험 응시자격과 관련하여 변화가 나타나기도 하였다.통감부 시기 초 기에만 해도 문관(판임관),법관(주임관)은 의정부 산하에 설치된 전고소( 銓考所 ), 법부 산하에 설치된 전고소( 銓考所 )에서 각 관련학교 졸업생들을 대상으로 시험을 보아 선발하도록 하였다.그러나 1907년 정미7조약이 체결되어 관료 임명권이 대한 제국의 내각에서 일본 통감에게로 넘어간 이후에는 문관(판임관),법관(주임관)에 임용될 수 있는 자격이 시험 합격자 이외에 관립학교 및 관립학교에 상당하는 사림 학교 졸업생,외국학교 법률학교 졸업생 등으로 확대되면서 일본인 및 통감부 체제 에 순응하는 학교 졸업생들이 문관(판임관),법관(주임관)에 임용될 수 있는 길을 터주었다.반면에 문관(판임관),법관(주임관)을 선발하는 시험은 민족계 사립학교 졸업생을 통감부 체제 내로 흡수하기 위한 시험,대한제국의 법률학교 출신 남자들 끼리 서로 경쟁하는 시험이 되어갔다.일본의 대한제국 식민지화 과정은 관제를 운 영해갈 문관,법관의 선발에서도 진행되고 있었던 것이다

89 제 2 절 일제강점기 관료의 임용 이민족에 의한 강제지배라는 특성상 조선총독부의 관료인사는 통치의 질과 성패 를 좌우하는 중요한 요인이었다.조선인들의 저항을 막고, 시정 ( 施政 )을 효과적으 로 펼쳐나가기 위한 최선의 방책은 모든 관료를 일본인으로 채용하는 것이었지만, 관료의 수급형편상 용이하지 않았다.그래서 차선책으로 일제의 한국지배를 긍정하 는 사상이 의심스럽지 않은 한국인들을 통치의 협력자로 삼을 필요가 있었다. 그동안의 연구를 통하여 조선총독부는 중앙관서를 비롯한 핵심요직에는 일본인을, 지방관서 등 조선인을 직접 대면하는 말단기구에 다수의 조선인을 채용하였다.고 등관인 군수로 임용된 한국인들조차 대개 대한제국의 관료,순사와 면서기로부터의 승진,대졸 혹은 고등문관시험 합격자들로 제한하여 조선총독부는 극히 제한되고 차별적인 방식으로 한국인들에게 관료 등용의 길을 터 주었다.나아가 한국인의 고 등관 진출을 억제하기 위해 판임관에서 주임관으로 승진하는 동시에 사임케 하는 방법을 활용하였다. 이를 통해 조선총독부는 관료충원 문제를 해결하는 한편으로 식민지 지배에 협조 적인 친일관료를 형성시키고,조선인들에게 성장 할 수 있다는 환상을 심어주려고 하였음이 그간의 연구를 통해 밝혀졌다.그러나 조선총독부 관료 연구의 현황은 아 직 시작에 불과하다.조선총독부의 인사기록은 말할 것도 없고 관료임용에 관한 정 리된 통계와 일제시기에 관료를 지낸 이들의 회고록도 극히 드물다. 일제는 식민정책의 핵심 부서라 할 수 있는 중앙부서나 경제기관에는 한국인 관 료를 배제하고 일본인 관료들을 대부분 임용하였음에 반하여,지방기관과 자문조사 기관에는 주로 한국인을 배치하였다.또한 치안기관의 고위직은 대부분 일본인이 점령하여 전원 한국인이었던 순사보다 헌병보조원을 통해 대민억압정책을 펼쳤다. 조선총독부의 식민정책 중 한국인 관료 임용정책을 알기 위해서는 직급별 한국인 임용 상황에 관한 일제시대 전반에 걸친 추이를 살펴보아야 한다.일제의 식민관료 의 임용에 관해 보면,병합 전에도 한국정부의 관료 중에 이미 일본인이 다수를 차 지하고 있었다.1908년 말에 일본인 관료가 한국정부관료의 34.3%를 차지하고 있으 며,1910년 6월에는 일본인 관료가 41.3%를 차지하고 있다.여기에 통감부 관료 (1908년 4,403명,1910년 3,773명)까지 포함한다면 오히려 일본인 관료의 비중이 한 국인 관료의 비중을 능가하고 있다.즉 1908년에는 56.3%,1910년에는 54.4%의 비 중을 일본인 관료가 점하고 있다.그리고 해가 갈수록 일본인은 고급관료에서 높은 비율을 차지하고,하급 관료인 판임,판임대우,촉탁 및 고원은 한국인이 다수를 차 지하고 있다.즉 1910년 칙임관 75%,주임관 64.6%에서 1926년에는 칙임관 39.8%,

90 주임관 23.8%로 떨어지더니 1938년에는 칙임관 24.8%,주임관 20%까지 하강하고 있음에 비해,판임관은 1910년 58.1%에서 1918년 26.9%까지 하강하였으나 1938년 33.7%로 약간 늘었고,그밖에 촉탁은 오히려 증가하였다. 일제는 합병 직전인 1910년 6월 칙령 제275호로 '문관시보 및 견습에 관한 건'을 공포하여 문관 채용에 있어서 시보,견습제도를 실시하였다.이것은 일본의 문관임 용령 제5조의 규정에 의하여 주임문관의 임용자격을 가진 자는 시보,동령 제6조의 규정에 의하여 판임문관의 임용자격을 가진 자는 견습으로 각 관청에 속하게 하여 사무를 연습케 하였다.시보는 주임관대우,견습은 판임관 대우로 하였고 시보의 임 면 주천( 奏薦 )및 관행( 官行 )은 주임관의 예에,견습의 임면은 판임관의 예에 의하 였다.총독부는 이러한 시보 및 견습제도를 계승하여 1912년 5월 14일 조선총독부 령 제103호로 시보( 試補 )및 견습( 見習 )에 관한 건 을 시행하였다.이에 따라 시보 의 정원은 조선총독이 정하고,견습의 정원은 각 청의 판임관 보충의 필요에 따라 조선총독이 정하였다.시보와 견습의 사무연습기간은 최소 1년으로 하였고 견습 채 용은 조선총독이 정하는 전형위원의 전형을 거치도록 하였다.한국인의 관료채용에 는 1912년 8월 14일 칙령 제 5호로 공포 시행된 조선인의 시보 및 견습에 관한 건 이 적용되었다.한국인을 관료로 특별 채용하기 위한 칙령 제356호가 1910년 10월 1일부터 공포 시행되었는데 1912년에 이르러 칙령 제5호에 의하여 총독부와 소속관 서에 임용될 주임문관의 자격을 가진 자는 시보로,판임문관으로 임용될 자격을 가 진 자는 견습으로 총독부 소속관서에서 사무를 연습케 하였다. 식민지 한국에서 일제의 관료임용제도는 1913년 7월 문관임용령의 개정 실시를 계기로 일본본토와 법률적으로는 같아졌다고 할 수 있다.그러나 대한제국과 통감 부의 관료를 조선총독부에 흡수한 조선총독부의 관료임용방법은 문관임용령이 제정 된 후에도,주로 각 관서별로 특별임용령을 제정하여 개별적으로 이루어졌다. 1. 무단통치기의 관료 임용 1) 중앙행정기관 조선총독부 관료는 직무의 성격에 따라 문관과 무관으로 구분되고,임용 형식에 따라 고등관 판임관 대우관 등외관으로,그리고 임용 자격에 따라 일반임용관료 와 특별임용관료로 구분되었다.이 중에서 임용 형식에 따른 구분이 가장 일반적이 었다.고등관은 천황이 임명하는 관료로서 칙임관( 勅任官 )과 주임관( 奏任官 )으로 나 뉘었다.고등관은 모두 9등으로 나뉘는데,친임식으로 서임되는 친임관과 1등관

91 등관을 칙임관이라 하고,3등관-9등관을 주임관이라 하였다.판임관의 등급은 4등급 인데,그 안에서 호봉을 11단계로 나누었다.대우관은 실질상 칙임 주임 판임의 대우를 받지만 형식상 관료가 되지 못한 자이다.예를 들어 순사와 간수는 판임관 대우,읍면장이나 지방대우직원이 된 산업기사는 주임관 대우를 받았다.등외관은 실질상 관료이나 관등이나 관등대우를 받지 않는 공증인 집달리 재판소 정정( 廷丁 )등이 해당된다. 조선총독부의 관료가 되기 위해서는 고등문관시험,보통문관시험,재판소서기임용 시험,조선총독부순사채용시험,조선총독부간수채용시험 등 원칙적으로는 시험에 합 격해야 했다.관료로 임용된다는 것은 대개 판임관이 된다는 것을 의미하였다.판임 관은 관료의 중견으로서 각 관청의 실무 사무를 집행하고 처리하는 역할을 담당하였 다.신분 직무에 관한 권리와 봉급권 은급권 등 재산상의 권리를 행사할 수 있는 관료는 고등관과 판임관에게만 해당되었다.하급 관료의 다수를 구성하던 고원이나 면서기 이원( 吏員 )은 조선총독부의 직원에는 포함되었지만 관료는 아니었다. 1910년 조선총독부의 직원수는 중앙기관에 538명,지방기관에 6,838명,치안기관에 7,868명,사법기관에 873명,경제기관에 2,285명,자문기관에 94명 등 18,496명이었 다.그중 한국인 관료는 중앙기관에 38명,지방기관에 5,907명,치안기관에 4,467명, 사법기관에 341명,경제기관에 360명,자문기관에 73명 등 총 11,186명이었다.이는 조선총독부 직원 중 60%인데 그 내용을 보면 거의 대부분 지방기관에 채용되었던 것이다. 이를 좀더 자세히 살펴보면,중앙행정기관에 근무한 38명 중 주임관은 학무국의 기사로 2명,탁지부의 사무관이 1명으로 모두 3명에 불과하였다.나머지 35명은 모 두 판임관으로서 10명이 속으로,23명이 기수로,그리고 통역생으로 2명이 채용되었 다.이들 38명의 한국인 관료 중 27명이 내무부에 배치되었고,그 중에서 25명은 지 방국에 배치되었다.그리고 이들 25명 중 23명이 지방국 중에서도 지방파출소에 집 중 배치되고 있다.이들 지방파출소로 임용된 25명을 제외하면 실제 중앙행정기관 인 총독 부 에서 근무했던 한국인 관료는 13명뿐이었다. 일제가 한국의 관료인사권을 빼앗아 간 것은 헤이그밀사사건을 구실로 1907년 정 미7조약을 강제 체결한 후부터 본격화되었다.한국정부는 이 조약에 의해 시정에 관하여 통감의 지휘를 받고 법의 제정이나 행정상의 중요한 처분도 통감의 승인을 얻어야만 하였다.특히 한국의 고등관 임면과 외국인 초빙은 통감의 동의를 얻고 또 통감이 추천하는 일본인을 한국관료로 임명하여야 했다.이로써 한국인 대신 밑 에 일본인 차관을 두어 실권을 장악케 하는 차관정치가 실시되었으며 고등관 임용 권은 실질적으로 통감에게 넘어가고 일본인들이 한국의 중요한 관직에 진출할 수

92 있는 길이 열리게 되었다. 통감부의 인사정책은 조선총독부 설치 이후에도 상당 기간 지속되었다.즉 1910년 8월 29일에 칙령 제319호 조선총독부 설치에 관한 건 에 의해 대한제국 정부에 속 한 관청은 내각과 표훈원을 제외하고는 모두 조선총독부 및 소속관서로 인정하면서 존치되었는데,이들 관서에 근무하던 관료는 한국정부에 근무하던 것과 동일한 취 급을 받았다.따라서 대한제국 법규에 의한 친임관은 친임관 대우,주임관은 주임관 대우,판임관은 판임관 대우를 받는 자로 하였다.1910년 9월 30일에 총독이 필요하 다고 인정할 때는 총독부와 소속관서에 각 봉급 예산정액 내에서 한국인 주임관, 판임관을 증원할 수 있게 하였다.주임관의 임용에는 미리 조선총독이 그 관명과 인명을 갖추어 칙재를 청하여야 했다. 또한 일제는 통감부 관료도 특별 임용의 절차를 거쳐서 흡수하였는데,칙령 제394 호로 조선총독부 및 소속관서직원특별임용령 을 공포하여 10월 1일부터 시행하였 다.이에 따르면 본령 시행 현재에 한하여 통감부 참여관에 재직하는 자는 총독부 와 소속관서의 칙임문관에 임용하며,주임문관과 주임관 대우에 재직하는 자는 문 관고등시험위원의 전형을 거쳐 주임문관으로 임용하며,판임문관과 판임문관 대우 의 직에 있는 자는 문관보통시험위원의 전형을 거쳐 판임관에 임용케 하였다.이어 1912년 3월 27일에는 칙령 제50호로 조선총독부 및 소속관서 직원의 특별임용에 관한 건 이 공포되어 동년 4월 1일부터 시행되었다.이것은 동 칙령 시행의 때에 한 해서 현재 조선총독부 사무관은 도 사무관 부윤에,취조국 사무관 및 인쇄국 사무 관은 총독부 사무관에,세관 항무관은 항무관에,도사무관 부윤 부사무관은 부 윤 도사무관에 각각 문관고등시험위원의 전형을 거쳐서 임용할 수 있게 하였다. 또한 조선총독부 촉탁,취조국 촉탁,인쇄국 서기,전매국 서기,세관 서기,항리( 港吏 ),권업모범장 서기 또는 통신 서기의 직에 있는 자는 본령 시행의 때에 한하여 문관보통시험위원의 전형을 거쳐 조선총독부 및 소속관서의 촉탁,서기 또는 체신 서기,항리( 港吏 )에 특별 임용할 수 있도록 하였다. 1910년 8월 22일의 한일합방조약 제7조에는 일본국 정부는 신의 성실히 신제도 를 존중하는 한국인으로 상당한 자격이 있는 자를 사정이 허하는 범위 내에서 한국 에 在 한 제국관료에 등용함 이라고 하여 식민지 통치기구인 조선총독부 내에 한국 인 관료를 등용할 것을 시사하고 있었다.이로써 일제는 합병에 협조 복종한 한국 인들을 식민통치의 앞잡이로 만들고,있을지도 모르는 한국인 관료들의 항일행위를 미리 회유 방지하여 친일관료의 신분을 보장하였다. 그러나 식민지통치권력의 정점이었던 조선총독부에는 다음과 같은 한국인 임용제 한의 불문율이 있었다 :1 가능한 한 한국인을 관료에 임용하지 말 것,2 어쩔 수

93 없는 사정으로 한국인을 관료에 임용할 필요가 있을 때는 과학기능을 소유한 자는 반드시 배제할 것,3 한국인 관료는 절대로 중요한 직위에 임용하지 말 것,4 한 국인 고등관의 봉급은 100원에 그치고,판임관은 30원에 달하면 반드시 퇴직시킬 것,5 재판소 검사는 일절 한국인을 임용하지 말 것. 실제로 조선총독부의 중앙행 정기관의 한국인 관료 임용 상황을 보면,중요직책에는 대부분 일본인이 배치되었 고,한국인은 주로 속이나 기수,통역생 등의 말단 직위였음을 알 수 있다.따라서 일제는 친일적인 한국인 고등관료를 이용하여 한국을 식민지화하였으나 합병이 된 후에는 중요 직책에는 한국인 관료를 철저히 배제하였음을 알 수 있다.이러한 원 칙은 식민지 기간 내내 지켜져서 일제 36년 동안 총독부 내 중앙관직에 오른 한국 인은 단 2명뿐이었다.이들은 이진호(1924)와 엄창섭(1944)인데 이들 직위는 둘 다 학무국장이었다.대개 1910년대 일제는 보통문관시험 합격자를 출신지역에 배치하 는 지역연고주의 방식을 채택하고 있었다. 2) 지방행정기관 한국인 고등관료의 관직별 충원양식을 보면 시기별로 그 유형이 구분됨을 알 수 있다.즉 무단정치를 실시하던 1910년대에는,국왕 이하 구지배층을 일제의 귀족제 도에 편입하여 중추원이라는 한직에 가두어 놓고,도지사 이하 지방관을 총독부의 말단기구에 흡수하고,지방치안이 안정될 때까지 대부분 대한제국관료들을 식민관 료로 재임용하였다.이를 관직별로 보면,한국인 최고의 관직이라 할 수 있는 도지 나사 도참여관의 경우,주로 대한제국 칙임관이나 주임관 출신 중에서 정변 관련자 로 일본에 망명을 갔거나,일본유학을 경험하였던 무관출신자들이 임용되었다.군수 나 판검사의 경우도 병합 당시 대한제국 군수나 판검사가 대부분 유임되었다.그러 나 일제의 식민지 통치체제가 정비되어가자 대한제국의 주임관급 관료 중 다수(군 수 57.6%,판검사 63%)가 병합된지 5년 이내에 관직에서 물러나게 되었다. 조선총독부에 있어서 지방행정은 총독이 직접 통치한 것이 아니라 도장관을 통한 간접통치의 방식을 취하였다.지방관서는 전국을 13개의 도로 나누고 그 밑에 부, 군과 최말단 행정조직으로서 읍,면을 둔 3단계의 조직형태를 취하였다.도는 13개 로 구성되었는데 각 도에는 칙임 또는 주임의 도장관이 있었고 도장관 밑에는 장관 관방,내무부,재무부가 설치되어 있었다.(칙령 제357호 조선총독부지방관제 제2조, 제12조).경찰사무를 담당하는 경무부는 없었다.중앙행정기구에 있어서 문관인 정 무총감의 권한이 사무적인 것에 국한되어 있었던 것처럼 지방행정기구에 있어서도 문관인 도장관은 행정과 징세와 같은 사무적인 권한만을 갖고 있었다.(동칙령 제5-77 -

94 조)따라서 정치권력이 극도로 중앙에 집중되어 있었던 당시 한국인 도장관은 총독 부의 충실한 관료에 불과하고 상급지방행정기관의 수장의 지위로서의 권한은 극히 제한되고 형식적인 것에 불과하였다. 지방행정기관에는 한민족과의 직접적인 관계를 고려할 뿐 아니라 한국의 식민지 화 사실의 충격을 완충하고 민중의 저항을 최소화하기 위하여 합병 당시 대한제국 관료의 다수를 계속 임용하였다.1910년 9월 30일에 공포된 조선총독부도장관(조 선총독부장관)과 참여관 및 군수의 임용과 관등( 官等 )에 관한 건 (칙령 제383호)에 의해 한국인의 조선총독부 도장관,도참여관 및 군수는 문관임용령과 고등관 관등 봉급령 제4조의 규정에 의거하지 않고 학식과 경험이 있는 자 중에서 문관고등시험 위원의 전형을 거쳐 특별 임용케 하였다. 도장관은 일제하 식민관료로서 한국인이 올라갈 수 있는 최고의 직이었다.1910년 대 도지사는 첫째로 대한제국 관료 출신자들과,둘째로 일제시대에 새로이 충원된 이들로 소수였다.이는 병합 당시 임명되었던 도지사나 참여관의 대부분이 유임되 고 있던 여건 아래서는 특별히 충성을 인정받았다거나 또는 남달리 반민행위라도 하지 않는 한 고급관료로의 승진이 사실상 막혀져 있었기 때문이었다. 참여관은 통감부시기 일본인이 임용되어 한국의 정치에 관여하여 실제권력을 행 사하였던 관직이었으나 병합 이후 통감부시기의 칙임관급 한국인 친일관료를 위해 그대로 둔 것이었다.참여관 역시 대한제국 출신의 관료들이 초기에 주로 임용되었 다. 병합 당시(1910년)일제의 관료임용정책에서 가장 특이한 점은 13도장관 중 6명 은 한국정부의 관찰사로서 임명하고,부윤에는 일본인을 임용하였지만 군수는 모두 한국인을 썼다는 것이다.병합 초기에 일제가 각 군의 군수를 한국인에게 내준 것 은 조선의 지배층을 회유하려는 데 그 목적이 있었다고 할 것이다.동시에 그것은 한국의 실정에 어두운 일본인 대신 한국인을 지방행정에 참여시킴으로써 식민통치 의 효율성을 꾀하려는 현실적 목적도 지니고 있었다.그러나 일제시대를 통해 치안 과 관련이 큰 경기도나 평안남북도,경산남도에는 한국인 장관이 한 번도 임명되지 않았다.이는 지방관직도 중요성이 크게 인식된 곳에는 일본인 관료들을 임용하였 으며,한국인 관료는 아무리 친일을 하더라도 올라갈 수 있는 한계가 정해져 있다 는 것을 의미한다.각 도의 부장급 및 과장급은 모두 일본인이었다.그리고 각 청의 장관관방,내무부,재무부에 서기가 6명 내지 10명 정도 배치되어 있는데 그 서기의 약 70%는 일본인이었고,한국인 서기는 30%인 141명에 불과하였다. 군수를 역임하였던 1,040명 중 약 반수인 525명이 1910년대에 군수로 임용되었으 며,1920년대와 1930년대에 나머지 반수가 임용되었다.1910년대에 임용된 군수들은

95 처음부터 군수로 임용되었던 자들이 대부분인데,이들은 대한제국에서 군수로 재직 하다가 합병 후에도 일제에 의해 식민화 직후 지방통치의 난점을 해결하고,친일적 인 관료들을 회유하기 위해 군수로 유임되었다.그러나 식민지화가 정착됨에 따라 이들 군수로 유임되었던 자들 중 57.6%가 합병후 5년 이내에 관직에서 물러났다. 군수는 한국인 식민관료의 전형적인 고등관직이며 대부분의 고등관료가 군수를 최종직으로 하였다.군수는 도이사관 바로 아래에 위치하였으며 동시에 주임관의 말단에 속해 있으면서,하급 관료인 서기,즉 판임관의 바로 위에 위치하였다.그러 나 일제의 통감부 설치 이후 군수는 지방의 최고 통치자인 지방관이 아니라 하나의 단순한 행정관으로서 그 지위가 현저히 약화되어 있었다. 도장관의 감독 하에 지방행정구역으로 부( 府 )와 군이 있었는데 관내에 면을 두었 다.부( 府 )는 통감부 당시 이사청 소재지를 개칭한 것이었다.대한제국에서 임명하 였던 한국인 부윤은 1910년 9월 30일자로 모두 해임되었으며,부의 책임자인 부윤 에는 통감부시기의 이사관이었던 일본인 관료가 임명되었다.즉 당시 12개 부에는 일본인 자치기구인 거류민단이 있었고 다수의 일본인이 거주하는 지역이기 때문에 부윤은 일본인으로 임용한다는 불문율이 정해져 있었다.따라서 일제시대 내내 대 부분의 부에서는 일본인이 부윤으로 부임하였다.다만 예외적인 경우로 1930년대 몇 명의 한국인 관료들이 개성부윤으로 임용되었다. 부윤으로 모두 일본인을 임용한 것과는 대조적으로 합병 당시 317개 군의 군수는 모두 한국인으로 임용하였다.그 이유는 첫째로,군수의 지위가 경찰권,재판권과 징세권을 박탈당해 이미 단순한 행정관의 지위로 고정되었기 때문에 군수가 행사할 수 있는 권한은 크게 축소되어 한국인으로 임용하더라도 문제가 될 것이 없었기 때 문이다.둘째로,1908년 6월 18일 군수임용령 에 의해 관찰사가 추천한 자의 신분을 일본인 경찰이 조사하도록 되어 있어서 친일적 인물이 다수 군수로 임용될 수 있는 길이 열렸기 때문이었다.셋째로,식민통치과정의 초기 민중과의 마찰을 최소화하 고,통치과정에서의 효율성을 높이려면 한국의 실정에 능하고 말이 통하는 한국인 관료가 필요하였기 때문이었다.넷째로,이는 일제가 병합 초기에는 지방행정까지 완전히 장악하지 못했음을 보여주는 것이기도 하다. 군수는 도장관의 지시를 받아 행정을 처리하였는데 3 1운동 이전까지는 한국인 관료가 주로 임용되었다.군수는 사실상 한국인 중 친일관료의 중심적인 관직이었 으며 일제시대의 지배계급의 대표적인 존재의 하나라고 말할 수 있다.대부분의 한 국인 관료는 군수가 종국적인 지위였다.말단행정기관인 면에는 면장을 두어 부윤 이나 군수의 지휘감독을 받아 면내의 행정사무를 보조집행하게 하였다. 1910년대 일제의 한국인 관료임용정책은 자신들의 요구에 맞는 관료를 선발하는

96 적극적인 방식보다는 무능하거나 부적하다고 판단되는 관료를 도태시키는 소극적인 방식을 택하였다.그리하여 일제는 일차로 1911년 3월 2일에 1910년 합방 당시 임 용하였던 한국인 군수 가운데 25명을 집단 퇴직시키고,1914년 2월 28일에는 군 행 정구역의 개편을 계기로 다시 73명을 집단 퇴직시켰다.이들의 집단 퇴직은 강제 퇴직의 성격을 띤 것이기 때문에 그것은 또한 일제의 관료임용정책을 간접적으로 반영하였다.강제퇴직자들의 대부분(전체 대비 90.6%)은 일제가 한국인 관료의 인 사문제에 직접 관여하기 이전인 1905년 이전에 관료로 임용된 이들이었다. 근대교육과 친일적 성향을 임용의 최우선 조건으로 삼은 일제의 한국인 관료 임 용정책은 병합 이후 시기가 지나면서 더욱 강화되었다.즉 유학 가숙 출신으로 대 한제국의 관료를 지낸 자가 군수로 임용된 예는 1910년대의 경우 약 12.2%에 지나 지 않으며,그 대신 신식교육을 받은 자와 일본유학생이 점차 크게 진출하고 있다. 이러한 현상은 1920년대에 들어서서 이후 더욱 강화된다고 할 수 있는데 다만 대한 제국 관료 출신의 임용 자체가 점차 제한되었기 때문에 전체적인 수는 오히려 줄어 들고 있었다.반면 일제시기에 입관한 한국인 군수,즉 처음부터 일제에 의해 발탁 된 한국인 군수는 숫적으로 계속 증가추세를 보일 뿐 아니라 이들의 임용은 철저하 게 신식교육의 학력이 배경이 되고 있었다.그 가운데서도 일본유학생의 임용이 상 대적으로 우세하다.이러한 사실은 식민지 근대교육과 일본유학이 식민지관료의 육 성배출수단으로 활용되고 있음을 말해준다. 조선총독부의 관료가 되기 위해서는 몇 가지 원칙이 있었다.즉 일본국민(신민)일 것,남자일 것,결격자가 아닐 것,시험을 거쳐 합격할 것이었다.즉 특별 임용도 있 었지만 시헙 합격이 원칙이었다.관료채용시험은 조선총독부 등 특정기관에서 필요 한 인력을 고용하기 위해 실시하는 것으로서 합격한 뒤 일정한 기간이 지나 채용되 는 시험이다.조선총독부 도순사 채용시험,조선총독부 간수 채용시험,고등문관시 험 등이 여기에 해당한다.한편 자격시험이 있는데 이는 관료가 될 수 있는 자격을 부여하는 것이지 채용을 전제로 하는 것은 아니었다. 강점 이전 한국에서 관료가 되는데는 신분적인 제약이 없었다.강점 이후에도 관 료 임용에 신분적 차별은 없었지만 일본의 독특한 관료임용시스템인 학력주의의 틀 안에 놓이게 되었다.메이지( 明治 )기 일본의 관료임용제도는 관공립학교에 관료임용 의 특권을 부여한 점이 특징이었다.관공립학교 출신자들에게는 고등시험이나 보통 시험을 치르지 않고도 관료가 될 수 있는 자격이 주어졌다.이후 관공립학교의 특 권이 줄어들고 사립학교에도 동등한 권리가 주어지면서 관료임용자격은 졸업장 유 무에 두어졌다. 관계 ( 官界 )로 나가거나 사회적으로 통용되는 입신출세 의 최소요건 은 중학교 졸업장이었다

97 이에 반해 판임관으로 임명되면 20대 초반의 나이라도 주임이 되어 40대의 고원 을 부릴 수 있었다.판임관은 나이에 관계없이 나리 라고 불렸으며 지역에서는 권 력의 상층으로 군림하였다.게다가 지방군청직원의 절반만이 판임관에 해당되었으 므로 그 희소가치는 더 높았다.그래서 판임관은 빛나는 존재였으며 입신출세의 첫 길에 들어선 것으로 인식되었다. 그런데 판임관이 되기 위해서는 일정한 자격을 필요로 하였다.판임관의 임용자격 은 1913년에 제정된 칙령 제261호의 문관임용령 제6조에 규정되어 있었다.1 중학 교 또는 문부대신이 그와 동등하다고 인정한 학교를 졸업한 자,2 고등시험령 제7 조의 규정에 의해 고등시험예비시험을 볼 수 있는 자,3 전문학교령에 의해 법률 학,정치학,행정학 또는 경제학을 교수하는 학교에서 3년 과정을 이수하고 그 학교 를 졸업한 자,4 보통시험에 합격한 자,5 고등시험에 합격한 자,6 2년 이상 문 관직에 있었던 자,7 4년 이상 고원( 雇員 )인 자 중 하나라도 해당되면 판임관이 될 수 있는 자격을 부여받았다.그런데 이중 4와 7을 제외하면 모두 중학교 졸업 이 상의 학력제한규정이었다.따라서 보통학교나 소학교만 졸업한 사람이 판임관으로 임용되려면 고원으로 만 4년을 근무하거나 보통문관시험에 합격해야 했다.이외에 조선에서 1910년대에 판임관이 될 자격을 부여하는 시험으로 조선총독부제신서기보 시험규칙(1910년 조선총독부령 제34호),조선인판임문관시험(1911년,조선총독부령 제79호)등이 있었다. 조선총독부는 보통문관시험의 수험생들에게 판임관 직책을 수행할 수 있는 소양을 갖 출 것을 요구하였다.그러기 위해서 공문서 작성능력을 보고 전문 법률지식을 테스트하 였다.그 소양은 실무능력뿐 아니라 조선총독부 관료로서 갖추어야 할 자세였다.수험생 들은 시험공부를 할 뿐이지만,수험과정을 통해 조선총독부가 요구하는 관료의 자세를 알게 모르게 체화하였다. 보통문관시험은 중학교 학과목 중 5과목 이상을 중학교 졸업 정도의 난이도로 치르도 록 되어 있었다.시험은 필기시험과 구술시험으로,다시 필기시험은 필수과목과 선택과목 으로 나뉘었다.국어(일본어),작문(논설문 서간문),산술,지리,역사,행정법,민법,형법 등이 필수과목(8과목)이었고,경제학,민사소송법,형사소송법,영어 중에서 한 과목을 선 택하게 되어 있었다.이 9과목 중에서 국어,작문,산술,지리,역사 등은 보통학 또는 보 통과목이라 불렸다.이러한 시험과목을 통하여 관료의 직무를 수행하기에 필요한 기본지 식의 습득여부를 판단하였다.구술시험에서는 지원배경과 관료의 의무가 집중적으로 다 루어졌다. 보통문관시험은 시험을 주관하는 관청의 수요에 따라 행해졌기 때문에 한 지역에서 매 년 시행되는 경우는 드물었다.1910년대 한국에서는 1915년에 한 차례 보통시험이 시행

98 되었고,별도로 한국인만을 대상으로 한 조선인판임문관시험이 1911년부터 1916년까지 5 회 실시되었다.보통문관시험은 시험을 주관하는 관청의 수요에 따라 행해졌는데,1919년 부터 1943년까지는 매해 시행되었다.보통문관시험 응시자들의 50-70%는 순사,간수, 훈도,군고원,면서기 등 조선총독부의 하급 관료였으며 그 외에 학생이나 개인 사업체 의 사무원,급사,가정교사,무직자 등이었다.응시자들의 학력은 일부 중학교 이상을 졸 업한 자도 있지만 대부분 보통학교 졸업 또는 중퇴 학력의 소지자였다.관료채용을 위 해 시행하는 시험은,국가의 입장에서 볼 때 수많은 지원자 중에서 적절한 인재를 발탁 하는 관문이지만 지원자들에게는 입신출세를 구체적으로 구현할 수 있는 장이었다.고 정적인 월급과 신분이 보장되는 조선총독부 관료는 보통 사람들에게는 매우 매력적인 직장이고 직업이었다.순사들이 빠른 승진을 위해서였다면 조선총독부 하급 관료의 대 부분을 차지하던 면리원들은 불안한 미래와 낮은 사회적 인식을 타파하기 위해서 보통 문관시험에 많이 응시하였다. 3) 기타 기관 중앙행정기관과 지방행정기관 외의 기관들에 관료가 임용된 상황은 다음과 같다. 우선 1910년대 산업경제기관의 관료임용제도를 살펴보면 다음과 같다.일제는 합병 후 헌병경찰제도하에서 실시한 소위 토지조사사업을 통하여 그들의 토지약탈을 더 욱 강화하였다.이러한 업무를 수행하기 위해 1910년 10월 토지조사국을 설치하고 1912년 토지조사령을 공포,토지조사사업을 본격적으로 착수하여 1918년 사업을 완 수하기에 이르렀다.일제는 칙령 제12호 조선총독부 임시토지조사국직원 특별임용 령 을 통하여 토지조사국의 사무관,감사관,서기,서기보의 특별임용을 규정하였다. 총독부 세관 감리의 특별임용에 관한 건이 1910년 10월 1일 칙령 398호 조선총독 부 세관감리의 특별임용에 관한 건 으로 제정 실시되었는데 이에 따르면 조선총독 부 세관감리의 특별임용에 관한 규정은 조선총독이 정하게 하였다.이에 따라 조선 총독부 세관감리의 특별임용에 관한 건이 1912년 2월 27일자로 조선총독부령 제16 호로 공포되어 세관감리의 임용규정을 마련하였다.또한 1912년 3월 27일 조선총독 부 세관 서기 및 감시특별임용령 이 칙령 제53호로 공포되어 세관의 서기와 감시를 문관보통시험위원의 전형을 거쳐 상호 전임케 하고 2년 이상 세관 감리에 있은 자 는 문관보통시험위원의 전형을 거쳐 세관의 서기 감리에 임용케 하였다. 통신관서 직원의 임용에 대해서는 1910년 9월 30일 조선총독부 통신관서 직원의 특별임용령 (칙령 제397호)이 공포되고 10월 1일부터 시행되었다.이 임용령은 1912 년 3월 27일 개정되어 통신을 체신으로 바꾸었다.이에 따르면 통신관서 직원의 임

99 용은 칙령 제170호를 준용하고 우편소장의 특별임용에 대해서는 조선총독이 이를 정하도록 하였다.병합 후의 철도국 직원의 임용에 대해서는 1910년 9월 30일 칙령 제 33호로 조선총독부 철도국 직원 특별임용령 을 공포,10월 1일부터 실시하였는 데 이는 일본의 철도원직원 특별임용령을 준용한 것이었다.평양광업소는 원래 대 한제국의 농상공부에 소속되어 석탄채굴과 연탄을 제조하였는데,합병 후 조선총독 부 평양광업소가 되어 연간 10만톤 이상의 무연탄을 해군연탄제조소에 공급하고 또 한 연료용 연탄을 민간에 공급하였다.이에 따르면 평양광업소장과 사무관은 칙령 제401호를 시행하는 때에 한하여 해군장교나 동 상당관으로 광무에 종사하는 자에 서 특별임용하게 하였다.이것은 본 광업소가 해군연탄제조소에 무연탄을 공급하는 것이 중요한 업무였기 때문이다.1910년대 경제기관에서의 한국인 임용상황을 보면, 한국인은 거의 임용되지 않았다.경제기관 총 관료 중 16% 정도는 한국인을 임용하 였지만,실제 임시토지조사국을 제외한다면 그 비율은 더욱 낮아져 총 1,850명의 관 료 중 45명만이 한국인으로 이는 0.02%에 지나지 않는다. 이어 사법기관 및 경찰기관 직원의 임용 방법을 보면 다음과 같다.합병 후 일제 는 1910년 10월 1일 통감부재판소를 조선총독부재판소로 개칭하고 동시에 '조선총 독부판사 및 검사의 임용에 관한 건'을 제령 제6호로 공포 실시하였다.조선총독부 의 판검사는 재판소구성법에 의하여 판사,검사에서,또는 사법관시보가 될 자격을 가진 자는 고시를 거쳐 임용하는 것을 원칙으로 하였다.그리고 통감부의 판사와 검사는 상호 특별 임용하며 이 제령의 시행시에 한하여 통감부 판검사는 총독부 판 검사에 임용할 수 있게 하였다.동시에 한국인을 총독부 판검사로 임용하는 조치로 '조선인의 조선총독부재판소직원(판사 및 검사)의 임용에 관한 건'이 제령 7호로 시 행되었다.이것은 1910년 칙령 제324호 제1조,제2조에 의하여 공포된 것이었다.이 에 따라 한국인으로 제국대학,관립전문학교 또는 조선총독이 지정한 학교에서 3학 년 이상 법률학교를 이수하고 졸업한 자는 문관고등고시시험위원의 전형을 거쳐 총 독부의 판검사에 임용될 수 있게 하였다.그리고 본령 시행 때에 통감부 판사,검사 인 한국인은 총독부 판검사에 특별 임용할 수 있게 하였다. 일제시대에 판검사로 임용되었던 자들은 모두 221명이었다.이들 중 81명이 대한 제국관료 출신자들이다.그러나 1912년 한국인 판사의 수가 거의 절반 가까이 감소 한 것에서 알 수 있듯이 병합 후 5년 이내에 사직한 자들이 대한제국 판검사 출신 중에서 약 63%에 달하고 있다.그런데 그 가운데서 한국인 판사가 총독부 판사 중 약 20% 내외(1910년 27.7%,1912년 19%)를 차지하였음에 비하여,한국인 검사가 총독부 검사 중에서 차지하는 비율은 1912년 5.2%에 불과한 3명이 임용되었다는 것이 주목된다.이는 한국인 임용제한의 불문율로 재판소검사에는 한국인을 임용하

100 지 않는다는 방침이 세워져 있었기 때문이다. 조선총독부재판소 직원의 임용에 대해서는 1910년 9월 30일 조선총독부재판소 서 기장 및 재판소서기 특별임용령'이 칙령 399호로 공포되고 시행되었다.이에 따르면 재판소서기장은 현재 재판소서기장에 재직하는 자,5년 이상 재판소 서기,통감부 재판소 서기 또는 총독부 재판소 서기직에 있어서 현재 판임관 3급봉 이상의 봉급 을 받은 자 중에서 문관고등시험위원의 전형을 거쳐서 임용하였다.재판소서기는 현재 재판소 서기직에 있는 자 중에서 임용하였다. 1910년 10월 1일 조선총독부감옥관제가 실시되면서 아울러 조선총독부 전옥과 간 수장 특별임용령 이 칙령 제400호로 공포 시행되었다.전옥은 당시의 전옥,감옥간 수장에서 임용하였고 간수장은 현재 간수장에 재직하는 자,또는 3년 이상 간수 직 무에 종사하여 정근증서를 갖고 재직중인 자에 대해서 실무성적고사 또는 학술시험 을 실시하여 문관보통시험위원의 전형을 거쳐 임용하였다.고사와 시험은 총독부 전옥이 행하며 그 방법과 과목은 조선총독이 정하게 하였다.이에 따라서 1911년 5 월 25일 조선총독부간수장고사 및 시험규칙 이 조선총독부령 제57호로 제정되었다. 이에 따르면 간수를 간수장에 임용할 때에는 먼저 실무성적을 고사해서 우등자를 선발,학술시험을 행하였다.실무성적은 자세,예식,복장 기타 기율,집무,직무,서 류보고,특기 그리고 전옥이 필요하다고 인정하는 사항을 고사표에 기입하며,간수 장의 의견을 들어 고사표와 대조하여 그 우열을 판정하였다. 조선총독부 감옥관제가 시행되면서 통감부의 감옥의( 監獄醫 ),교사 약제사,간수 또는 여감취체( 女監取締 )의 직에 있던 자에게는 따로 사령서를 교부하지 않고 같은 대우와 봉급으로서 그 직에 임용한 것으로 하였고 아울러 근속자로 하였다(조선총 독부령 제13호).간수의 임용방법은 이듬해 5월 26일 발포,시행된 조선총독부령 제 58호 조선총독부간수채용규칙 에 의하여 구체화되었다.조선총독부 간수는 소정의 시험을 거쳐 채용하였고 간수지원자는 품행방정하며 연령이 20세 이상 45세 미만이 어야 하였다.다만 이전에 간수장 간수에 봉직하였던 자는 50세까지 지원할 수 있 었다.간수에는 금고 이상에 처한 자,징계 처분으로 면관 면직되어 만 2년을 지나 지 않은 자,신분에 맞지 않는 부채가 있거나 파산,파산선고를 받고 복권되지 않은 자,주광( 酒狂 ),폭행의 습관이 있는 자 등은 지원할 수 없었으며 시험은 체격검사 와 학술시험으로 나누어 실시하여 합격 여부를 결정하였다. 각 경찰서장에 보임( 補任 )하는 경시,경부의 임용에 대해서는 문관임용령에 의한 외에는 특별임용의 경우 합방 전에 실시 공포된 칙령 제57호 경찰관특별임용령 에 의하였다.경시는 만 2년 이상 경부의 직을 계근하여 현재 4급봉 이상을 받고 성적 이 우등한 자에서 고등전형위원의 전형을 거쳐서 임용하였다.경부는 고시에 합격

101 한 순사에서 임용하였는데,고시는 내부대신이 정하며 순사 재직 만 2년 이상 계근 으로 현직에 있는 자에 대하여 실무성적을 고사하고 학술을 시험하는 것이었다.경 부의 특별임용에 대한 고시규정은 1912년 4월 30일 조선총독부령 제92호 조선총독 부경부특별임용령에 관한 고시규정 으로 발포되고 시행되었다.이 고시규정의 시행에 필요한 세칙은 경무총장이 정하게 되어 있었는데,이에 따라 1912년 6월 6일 조선총 독부령 경무총감부 훈령 갑 43호로 조선총독부경부 특별임용에 관한 고시규정 시행 세칙 이 발포되고 시행되었다.이에 따라 순사의 실무성적 고사를 위하여 경무총감부 에서는 각 과장,경무부에서는 경무부장,경찰서에서는 경찰서장이 양식에 따라 고사 표를 조제( 調製 )하여 매년 두 번씩 그 기내( 期內 )의 성적을 기입하였다.그리고 경부 특별임용에 관한 학술시험 시행의 통지를 받으면 10일 이내에 수험후보자를 선발하 고 최근 3년간의 고사표에 의견을 붙여 고시위원장에게 제출해야 하였다. 일제시대에 경시로 임용된 자는 총 45명이었다.한국인 식민관료 중 치안기관의 고등기관인 경시에 임용된 자가 적은 것은 조선총독부의 임용정책에 기인한 것이 다.식민지를 감시 감독하는 치안기구의 정책결정이 주로 일본인에 의해 수행되었 지만,직접적인 대민억압기능은 같은 한국인을 이용하는 것이 치안유지면에서 효과 도 높이고,한국민족내의 분열을 조장하였기 때문이다.시대별로 보면 1920년대가 66.7%로 가장 많이 경시로 임용되었고,1910년대가 23.8%,1930년대는 9.5%였다. 사법기관의 한국인 관료는 341명으로 전체의 약 39%였다.한국인 관료를 되도록 임용하지 않는 정책을 취하였는데 이는 식민통치정책의 주요 정책인 동화정책을 무단 통치체제의 핵심인 헌병경찰체제와의 연계 속에서 효율적으로 수행하기 위해서는 한 국인에 대한 억압과 형벌을 직접 담당하고 지휘하는 검사직을 일본인이 장악하는 것 이 필요하였기 때문이었다.판사의 경우도 원장이나 부장에는 일본인만이 임용되었다. 그러나 말단직인 서기에서는 42%인 167명이,통역생은 65%인 98명에 이르렀다.이는 중요직에서는 한국인을 배제하고,미관말직에 주로 한국인을 배치한다는 일제의 한국 인 관료임용정책이 사법기관에서도 일관되게 지켜지고 있음을 알 수 있다. 2. 한민족 분열통치기의 관료 임용 1) 중앙행정기관 3 1운동 당시 많은 하급 관공리가 직접 투쟁에 참가하거나 사직 태업을 벌였는 데,그 주요한 요인 중의 하나가 한국인 관료의 임용과 처우에서의 민족차별이었다. 이에 새로이 조선총독으로 부임한 사이토( 齋藤實 )는 동요하던 한국인 관료들에게

102 한국인의 임용 및 대우 등에 대해서도 재고하여 각기 하고자 하는 바를 할 수 있 도록 배치할 것 을 강조하고 나아가 고등관 임용에서도 한국인들을 적극 임용할 수 있는 길을 열겠다고 장담하였다.그 결과로서 분한,급여,서훈 등에서 일본인,한국 인 관료의 차별을 철폐하고,일본인만 임용하던 공립보통학교장에 한국인도 임명하 며,한국인 판 검사의 권한을 확장하고,한국인 특별 임용의 범위를 확장하였다고 일제는 주장하였다.한국인 고등관의 특별 임용은 1910년대에는 사법관,도지사,도 참여관 및 군수에만 적용하였으나 1921년 2월에 범위를 확장하여 총독부 사무관, 도지사,도참여관,도이사관,군수 등에 상당한 학식과 경험이 있는 자 중에서 고등 시험위원의 전형을 거쳐 특별 임용하도록 하였다. 그러나 그것은 선전효과를 노린 것일 뿐 실질에서는 전혀 달라지지 않았다.즉 관 료 임용에서 강점 당시 책정한 원칙을 유지하였고,고급관료 임용은 억제하는 대신 증원은 하급 관료에 한정하여 관료 전체의 민족적 비율을 예전과 동일하게 유지하 였으며,한국인 관료의 승진 기준을 능력보다 친일성 과 아첨 에 두고,종전대로 한 국인 관료에 승진 임용 등에서 민족적 인간적 차별을 그대로 두었다. 1919년 3 1운동 후 총독부 및 소속관서의 관제가 개혁되면서 합병 이후 각 관서 마다 개별적으로 실시되었던 관료 특별임용제도가 정비되었다.즉 1920년에 주임문 관( 奏任文官 )특별임용령과 판임문관( 判任文官 )특별임용령이 공포 실시됨으로써 개혁 이 이루어졌다.따라서 일제의 인사제도는 1920년 8월에 이르러 관료의 일반임용에 는 문관임용령이 계속 실시되었고,특별임용에는 주임문관특별임용령과 판임문관특 별임용령이 적용되었던 것이다. 조선총독부는 한국을 효율적으로 지배하기 위한 제반 기구와 인력을 충원하는 방 법의 하나로 직무에 맞는 다양한 관리임용제도를 구비하였다.신분 직무 재산상 의 권리를 인정해주는 판임관 이상의 조선총독부 관리는 그렇지 못한 이들에게 선 망의 대상이었다.일본의 관리임용시스템에서 판임관 이상이 되는 데는 중학교 졸 업 이상의 학력이 필요하였지만 보통학교 취학률조차 높지 못하였던 한국에서는 그 러한 조건을 충족할 만한 사람이 그리 많지 않았다.그래서 보통학교를 졸업해도 갈 곳이 없었던 한국인들의 불만이 식민지체제로 향하는 것을 막기 위한 대책으로 판임관 자격자가 넘쳐났음에도 불구하고 1919년부터 1943년까지 보통문관시험을 한 해도 거르지 않고 실시하였다.그런데 보통시험 응시자들은 근대적 실무능력을 갖 추는 것만으로 조선총독부의 관리가 될 수는 없었다.중학교를 졸업한 뒤 관계에 나온 사람들이 직무수행과정에서 민족적 정체성의 혼란을 느꼈다면,보통학교 합격 자들은 관리로 임용되기 전에 이미 그것을 소화하는 과정을 통과하였다. 조선총독부의 관리 임용은 원칙적으로 시험을 거치도록 되어 있었으며,조선총독

103 부 관리의 절반을 차지하던 순사들의 경우에서 보듯,조선총독부 관리의 상당수는 보통시험을 치를 수밖에 없었던 사람들과 비슷한 조건에 놓여 있었다.이렇게 볼 때 조선총독부에서 실시하는 각종의 임용 자격시험은 조선총독부에서 요구하는 관 리를 만들어내는 과정이었다. 1920년대의 판임관은 크게 두 계통 출신이었다.하나는 장기간의 고원 근속으로 판임관으로 승진한 경우이고,다른 하나는 중등학교 이상을 졸업하고 판임관으로 임용된 경우였다.이들은 연한이나 학력을 기반으로 각 관청의 결원에 의해 보충되 었다.보통문관시험 합격자는 소수에 지나지 않아 하나의 흐름을 형성하지 못하였 다.한국에서 1920년대에 판임관이 될 자격을 부여하는 시험으로는 1910년대의 시 험에 더하여 조선총독부판사특별임용고시규칙(1920년,조선총독부령 제108호),조선 총독부간수장특별임용학술시험 및 실무고시규정(1920년,조선총독부령 제169호),조 선총독부경부 및 도경부보특별임용에 관한 고시규정(1920년,조선총독부령 제169호) 등이 있었다. 1917년과 1918년에 시행되지 않았던 보통문관시험이 1919년부터 1943년까지 한 해 도 거르지 않고 시행되었다.1910년대에는 합격자의 임용대기 기간이 보통 3년에 지 나지 않았고 관청의 수요가 많았다지만,1930년대 이후에는 자격자가 넘쳐나 임용대 기 기간이 4년을 넘거나 아예 임용되지 못하는 경우도 적지 않았다.그런데도 한국 에서 보통문관시험은 매년 시행됨으로써 소수의 성공사례 를 통해 청년들의 좌절을 식민지의 구조적 모순이 아닌 개인의 탓으로 돌리게 하는 역할을 수행했다. 보통문관시험의 응시인원은 1919년부터 1932년까지는 400명에서 600명 선을 오르내렸 고 1934년에 1,000명을 넘어섰다가 1939년에는 1700명에 이르렀다.1938년부터 급격히 증 가하였는데,종래 경성에서만 치르던 시험을 이 해부터 대구,전주,평양,함흥에서도 치 뤄 전국 5개 도시로 확대한 때문이기도 하였다.응시자의 민족별 구성을 보면,1920년대 중반까지만 해도 일본인 응시자가 한국인 응시자의 2배 이상 많았으나 1930년대 중반 이 후에는 비슷하거나 한국인의 수가 많아졌다.곧 전반적으로 보통문관시험 응시자가 증가 하는 가운데 한국인 응시자가 더 큰 폭으로 증가하였다.보통문관시험에 응시하는 목적 이 판임관이 될 자격을 얻는 것이었음으로 자격을 필요로 하는 인원의 감소가 응시자의 감소,나아가 합격자의 감소로 이어졌으리라 생각할 수 있다. 합격자의 출신지역별(본적별)분포를 보면 한국인 합격자가 많았던 지역은 전남(50명, 12.9%),경기(47명,12.2%),경남(40명,10.3%),평북(39명,10.1%),평남(32명,8.3%)의 순 서였다.함북(12명,3.1%),황해(17명,4.4%),충북(17명,4.4%)이 낮은 합격분포를 보일 뿐 비교적 지역적으로 고르게 합격자를 배출하였다.그러나 일본인 합격자는 지역적으로 큰 편차를 보였다.큐슈와 주고쿠,두 지역의 사람들이 한국에 거주하는 일본인 사회에서

104 도 다수를 형성하고 있었다. 보통문관시험은 합격 즉시 임용되는 채용시험이 아니라 판임관이 될 수 있는 자격을 주는 하나의 자격시험이었다.따라서 응시자들의 일방적인 기대와는 달리 합격자들 모두 가 조선총독부의 관리로 임용된 것은 아니었다 년 보통문관시험 합격자의 임 용율은 72.2%였다.1932년까지는 80% 내외였다가 점차 하락하였다.1937년에 임용율이 낮은 것은,임용대기 기간은 늘어났음에도 불구하고 조사 기간이 짧았기 때문이다.전체 임용자의 민족별 구성은 일본인이 한국인보다 약 2.5배 정도 많았다.한국인과 일본인의 합격자 구성비가 약 1(385):2(767명)였음을 감안하면 상대적으로 일본인에게 유리하게 진행되었음을 알 수 있다. 민족차별 여부를 알아보기 위해 민족별 합격자 중에서 임용된 비율을 비교해 보면 한 국인 합격자가 적었던 1920년대에는 한국인의 임용율이 다소 높거나 비슷하여 임용상의 민족차별을 뚜렷하게 발견할 수 없었다.그러나 전체 임용율에서는 한국인과 일본인이 각각 58.1:79.2로 일본인의 임용율이 20% 정도 더 높았다.특히 1930년대 후반에는 합 격자 수가 비슷하고 기간 등 조건이 같음에도 불구하고 일본인의 임용율이 한국인보다 1.52배 정도 높았다. 그런데 경부보와 간수장,훈도와 교유로 임용된 사람들을 포함한 통계가 남아 있는데 경부보와 간수장은 이전에도 판임관 대우를 받았던 순사와 간수로서 새로 조선총족부 관 리로 임용되었다기보다는 승진의 개념으로 보아야 할 것이다.또한 훈도와 교유는 교사 가 되기 위한 교육과 자격시험을 치러야 하므로 보통문관시험 합격에 따른 신규 임용으 로 보기 어렵다.그래서 경부보와 간수장,훈도와 교유를 제외할 경우 한국인 합격자 385 명 중 순수한 임용대상자는 364명,일본인 합격자 767명 중 임용대상자는 500명으로 모 두 864명이었다. 연도별 임용율을 보면,조사대상 전 시기의 평균 임용율은 60.2%로서 합격자 10명 중 6명이 조선총독부의 관리로 임용되었다.시기별로 구분해 보면, 년까지의 평균 은 70.3%였고,1930년대 초반은 55-73%를 오르내리다가 1933년부터 50%대로 떨어진 뒤 계속 하락하였다.임용대기 기간이 길었던 1936년과 1937년을 제외하더라고 1930년대 임 용율이 50%대였음을 부인하기 어렵다.1910년대 보통문관시험 조선인판임문관시험 합 격자의 임용율이 약 83%였던 것과 비교하면 매우 낮은 임용율이다. 절대평가로 치러지는 시험에서 응시자 수에 비례하여 합격자가 증가하는 것은 당연한 결과일 것이다.관청의 수급상황에 따라 보통문관시험의 시행여부를 결정한다는 원칙과 는 달리 조선총독부는 미임용자가 넘쳐남에도 불구하고 매년 시험을 시행하여 보통문관 시험을 한국에서의 정기적인 행사로 만들었다.보통문관시험의 정치적 의도를 확인할 수 있는 부분이다.본격적으로 전검( 專檢 )시험이나 고등문관시험 등 다른 시험을 치르기 위

105 한 계단으로서 자신의 실력을 점검하기 위해 보통문관시험에 응시한 경우도 있지만 소수 에 지나지 않았다. 보통문관시험의 응시자들의 50-70%는 순사,간수,훈도,군고원,면서기 등 조선 총독부의 하급 관리였으며 그 외에 학생이나 개인사업체의 사무원,급사,가정교사, 무직자 등이었다.응시자들의 학력은 일부 중학교 이상을 졸업한 자도 있었지만 대 부분 보통학교 졸업 또는 중퇴 학력의 소지자였다.보통문관시험의 합격자 중 현직 관리의 비율을 크게 좌우하는 것은 순사였다.1919년부터 1937년까지 전체 합격자 1,152명 중 23.6%인 272명이 순사였다.1920년대에는 합격자의 40% 이상이 순사였 다 년 응시자 중 순사가 40%대,관청고용인이 30%대였고, 년 응시자 중 순사와 관청고원이 25%의 같은 비율이었음을 감안하면 합격자 중 관청 고원이 차지하는 비율을 짐작할 수 있다. 보통문관시험 합격자들은 우선적으로 중앙관서나 지방관서의 고원으로 채용되곤 했는 데 끝내 판임관으로 임용되지 못하는 경우도 적잖았다.이러한 현상은 1930년대에 들어 와 판임관 유자격자가 급격히 증가하면서 심화되었는데,판임관으로 임용되기 위해서 별 도의 시험을 치르는 경우가 많아졌다. <표 3-2> 보통문관시험 합격자의 최초 임용 관청 조선인(184명) 일본인(336명) 관청 임용자수 비율 관청 임용자수 비율 군청 군청 총독부지방 총독부본부 도청 총독부지방 부청 도청 법원 법원 총독부본부 부청 기타 기타 세관 세관 각 도별로 등용 고사 선발 전형 등 다양한 명칭의 시험이 치러졌다.시험의 응시자 는 문관임용령에 규정된 대로 판임관 유자격자로서 고원 경력 4년 이상인 자,중등학교

106 졸업자,보통문관시험 합격자 등이었다.관리의 수급상황이 좋지 않았다는 사실은,각 도 별로 1년에 1회 정도 시행하는 시험에 100여 명 이상의 유자격자가 응시하였다는 데서 알 수 있다.게다가 합격률도 20%가 채 되지 못하였고 합격했다손 치더라도 결원이 생 길 때까지 대기해야 했다.일종의 대기순번을 정하는 시험이라 할 것이다. 전체 임용자 중에서의 민족 구성을 보면,각각 한국인 186명(35.5%),일본인 336명 (64.7%)이었다.이 비율은 합격자의 민족별 구성이 변함에 따라 변화했다.곧 합격자의 80% 이상을 일본인이 차지하던 1920년대에는 한국인과 일본인의 비율이 각각 23.0 : 77.0이었으나 한국인 합격자가 증가하는 1930년대에는 47.3:52.7로 약 25%의 증감을 나 타냈다.민족별 합격자 중에서의 임용율은 각각 한국인과 일본인이 50.5:67.2였다.일본 인의 임용율이 17%나 높았다.특히 1920년대에는 한국인과 일본인이 각각 72.8%,69.6% 로서 한국인의 임용율이 근소하게 높았으나,취업난이 심화되던 1930년대에는 각각 44.2%,64.1%로 일본인을 우선적으로 임용하였다 년대에도 1910년대에와 마찬가지로 지연연고주의 방식이 관철되었다.여기에 서 출신지역은 본적지와 현 거주지의 도계가 일치하는 경우를 말한다.보통문관시험 응 시자의 대부분이 순사나 면리원 등의 하급 관리나 관청 급사 등이었다는 사실에서도 보 듯이 특별한 경우를 제외하고는 한국인 응시자의 대부분은 본적지와 임용지를 비교한 것이다.임용된 사람 184명 중 135명(73.4%)이 연고지 도에 배치되었고 49명(26.6%)만이 다른 지역으로 배치되었다.합격자 수가 적었던 황해도와 함북은 100% 도내 배치를 하 였고,가장 낮은 평남(58.3%)도 60%에 육박했다.도외로 배치된 경우는,합격자가 본적 지를 떠나 다른 도에 거주한 경우가 대부분일 것이다. 그런데 임용을 지역연고주의로 하였기 때문에 지역에 따라서는 타지역보다 임용이 늦 거나 되지 않는 경우도 종종 발생했다.보통문관시험을 각 관청의 수요에 따라 실시한다 고 하였지만 같은 한국 내라 할지라도 각 도별 수급상황이 달랐기 때문이다.임용율이 높았던 지역은 강원(69.2%),충남(65.2%),함북(63.6%),충북(60.2%)등이었고 합격자가 많았던 지역 중 전남(53.2%)을 제외한 경기(44.7%), 경남(50%), 평북(47.2%) 평남 (41.4%)등은 평균 임용율 50.5%를 밑돌았다.다시 말해 합격자 수가 많았던 곳일 수록 임용에서는 불리하게 작용하였다.일본인 합격자도 대부분 조선거주자였기 때문에 지역 연고주의를 적용받았을 것으로 생각하지만,거주지 정보가 없어서 더 이상의 내용을 확 인할 수 없었다. 다음으로 민족적 차별을 잘 보여주는 지표 중의 하나인 최초로 임용된 관청을 살펴보 자.순사,간수,훈도를 제외했을 경우 보통문관시험에 합격한 뒤 가장 많이 배치되는 곳 은 군청이었다.도정이나 부청에 도속 도서기,부속 부서기로 배치되는 것과 결부하면 보통문관시험 합격자는 일반적으로 출신 지역의 지방관청에서 초임 근무하였음을 알 수

107 있다.다만 일부 한국인이 조선총독부에 배치되기는 하였지만 극히 소수에 지나지 않고 대부분 일본인들로 충원되었다.또 상당수의 한국인들이 조선총독부 소속관서나 직속기 관에 배치되었다 해도 그것은 주로 전매국이나 체신국,철도국의 지방지소나 출장소였을 뿐 경성의 핵십 기관에서 근무하는 것은 아니었다.이러한 차별은 제도적 관행적으로 이루어졌기 때문에 그것을 바로잡지 않고서 나오는 총독의 차별철폐 발언은 정치적 수 사 에 지나지 않았다. 2) 지방행정기관 제1차 세계대전의 종료로 인한 국제시장의 축소와 1918년의 쌀소동 등 취약한 자 본주의 구조의 모순과 위기가 격화되는 가운데 일어난 3 1운동으로 일본의 식민통 치는 새로운 방식으로 전환되었다.일본은 총독부 관제개편과 헌병경찰제도의 폐지, 한국인 관리의 임용과 대우개선을 내세웠지만 기본통치방식에는 변화가 없었다.사 이토 총독이 취임 당초 내선일체의 취지 아래 내선인 문관임용령의 개정을 단행하 고.내선인 관리의 대우의 차별을 철폐하는 등 관리인사정책에 있어서 일련의 개혁 정책을 내세웠지만,실질적인 효과를 기대하기는 어려웠다.심지어 일본인 자신의 눈 에도 그러한 조치가 결코 근본적인 개혁은 아닌 피상적인 조치로 비추어졌다.한국 인 고등관리의 임용이 더욱 억제되었고,한국인 관리의 승진 기준을 친일성 에 두고, 한국인 관리에 대한 재심사를 단행하여 이때 많은 관리가 관직에서 물러나게 되었으 며,친일성을 인정받은 자는 승진되었다.이는 1920년대의 한국인 고등관의 충원 유 형에도 변화가 나타나게 되어 도지사나 도참여관의 경우에는 대한제국시대의 주임관 출신들로 병합 당시 군수로서 일정 기간 근무하다가 일제에 대한 충성과 업무능력을 인정받아 승진한 경우가 대부분이었다.군수도 지방말단관리인 군서기로부터 승진한 경우가 많았으며,판검사도 재판소서기를 거쳐 법관으로 임용되었다. 1920년대 이른바 신시정 ( 新施政 )의 이름 아래 실시된 지방제도의 개정과 함께 종 래 총독부 업무의 일부가 지방청인 도( 道 )로 이관되어 지방관의 권한이 다소 커졌 는데,이때 군수의 권한도 확대되었다.그러나 군수는 한국인을 임명한다는 것이 하 나의 원칙으로 비추어졌는데 이러한 원칙이 1920년대에는 크게 무너졌다.1910년대 이후에는 완전하게 지켜진 것은 아니었는데 즉 종래 군수는 오로지 한국인을 임용 해 왔지만,일본인의 거주가 많은 지방에 있어서는 일본인으로 하여 군 행정사무를 관장하게 하는 것이 적당하다고 인정되어 1918년 7월 1일 발포한 칙령에 의해 일 본인 임용의 길을 열고 이때에 이미 도청소재지인 군,기타 추요( 樞要 )한 곳 합계 15군에는 일본인 관리를 배치하기로 결정하였다.또 1921년에는 2월에서 8월에 걸

108 쳐 지정면 소재의 각 군 중 다시 8명의 일본인 군수를 임명하였다.그 뒤에도 일본 인 군수의 수는 계속 증가하여 1927년경에는 전국에 28개 군의 군수 자리를 일본인 으로 채웠다.이러한 측면에서 보면,1920년대 지방행정에 대한 일제의 직접적 통제 는 1910년대의 무단통치기보다 오히려 강화되었다고 해야 할 것이다 년 대의 고등문관시험 합격자는 44명이었고,고등문관시험 합격자 가운데 33명이 군수 에 임명되었다. 한편 1920년대에는 1910년대와 대조적으로 합병 당시 20대로 주로 통감부 시절 이후에 입관하였던 자들이 군서기를 거쳐 군수로 임용되기 시작하였다.일제 시대 전반에 걸쳐 이들 두 유형(1910년대와 1920년대)이 주류를 이루고 있다.이에 비하 여 경부나 경시를 거쳐 군수로 임용된 자들은 4.4%인 46명에 불과하였다.이는 일 제시대 전반에 걸쳐 대민억압기능을 직접 집행하였던 치안기관의 말단관리였던 수 많은 순사보나 헌병보조원들에게는 주로 순사나 경부가 그들이 승진할 수 있었던 최고직이었으며,그 중에서 경시를 거쳐 군수로 임용되었던 자는 극히 드물었던 것 을 알 수 있다. 3. 전시체제기의 관리 임용 1) 중앙행정기관 1930년대에 이르면 독학으로 판임관이 되려는 사람들이 점차 늘어났다.보통문관 시험 응시자는 1920년부터 1932년까지는 400명선에서 600명선을 오르내렸으나, 1934년 1,000명을 넘어선 뒤 1939년에는 1,653명으로 급격하게 증가하였다.1937년 까지 경성사범학교에서만 치러졌던 보통시험이 1938년부터 경성,전주,대구,평양, 함흥 등 5개 지역에서 동시에 행해졌다.여비문제 등으로 응시하지 못하였던 지방 의 많은 사람들이 이때 응시한 것으로 보이며,따라서 1939년의 응시자 폭증 현상 은 이미 1938년부터 있었다고 보아야 할 것이다.응시자의 민족별 구성을 보면, 1920년대 중반에는 일본인 응시자가 한국인보다 평균 2배 이상 많았다. 1920년대 후반까지 한국인 합격자의 비율은 20%에도 미치지 못하였다.그러다가 1930년부터 1933년까지 40% 내외로 상승했으며 1934년부터 50%대를 넘어섰다.즉 1930년대에 한국인은 응시자와 합격자 모두 증가하고,일본인 합격자는 상대적으로 감소하는 현상을 보였다.한국선인 합격자의 증가원인으로는 대략 두 가지를 상정 할 수 있다.첫째로,보통문관시험이 절대평가로 치러졌으므로 응시자의 수에 비례 하여 합격자도 증가하였을 것이다

109 둘째로,응시자의 전반적인 수준 향상이다.합격자의 다수를 차지하는 면서기 등 하급 관리의 학력수준이 보통학교 졸업이상으로 높아지고 낮은 수준이기는 하지만 면서기 채용과정에서의 수험과정과 실무에서 쌓인 경험 등이 시험에 유리하게 작용 하였을 것이다.일본인 합격자의 상대적 감소는 일본인 순사의 지원율과 관련 있다. 일본인 합격자의 많은 부분을 순사가 차지하였는데,응시자 중 순사의 비율을 보면 1924년 39.1%에서 1930년 23.7%로 감소하였다.합격자 중에서 순사의 비율도 1920 년대 전반기 35% 내외에서 1930년대에 들어가면 20%대로 감소하였다가 10%에 불 과하게 되었다.지원율의 감소는 보통문관시험을 통하지 않더라도 일본인 순사들의 승진 가능성이 높아진 때문이었다.1930년대로 갈수록 일본인 순사들의 학력수준이 높아진 것을 확인할 수 있다. 1930년대 응시자의 증가현상 원인은 대공황기에 극심하였던 실업난에서 찾을 수 있다.1930년대에 취업난이 심화되는 가운데 보통학교(6년제)졸업생의 70% 내외가 적당한 취직자리를 구하지 못한 채 가업에 종사하였다.취업이 힘들기는 중학교 졸 업자도 마찬가지였다.1933년도 중학교 졸업자 중 가업종사자로 분류된 사람은 한 국인이 전체의 46%,일본인이 48%에 달하였다.이러한 사회적 개인적 환경에 충 량한 제국신민 양성을 목표로 하는 조선총독부의 보통교육이 어느 정도 실효를 거 두면서 관리 에 대한 저항감이 무디어졌다고 볼 수 있다.일상생활에서 일제의 차 별과 착취로 인한 민족의식의 태동을 경험하지 못하고,보통학교에서조차 그것을 자극할 만한 지도와 교육을 받지 못하였다면,고정적인 월급과 신분이 보장되는 조 선총독부 관리는 괜찮은 직업 중 하나에 불과할 뿐 더 이상 미리 경계해야 할 대상 은 아니었다. 자료의 한계가 있기는 하겠지만,보통문관시험 응시자들은 대개 관리가 되는 것에 거부감을 느끼지 않았다.오히려 적극적으로 관리가 되고자 하였으며,이런 그들에 게 보통문관시험은 관계의 등용문'이자 관리가 되기 위한 첫 단계일 뿐이었다. 1930년대에 들어오면 뿌리깊게 남아있던 관공리 선호 경향 에 개인의 성취의식,우 월의식이 결합하여 식민지배기구에 협조 참여한다는 민족적 자괴감을 대체하였던 것이다 년대에는 정체적이었던 한국인 판임관이 1940년대에 들어 급증하여 황 민화정책이나 통제경제를 떠받치고 있었다.1940년대로 갈수록 보통시험문제에서 전시체제 및 황민화의 색채가 두드러졌으며 응시자들은 시험과정에서 이에 적극 영 합했다.그것은 응시자들의 문제가 아니라 식민지 지배구조가 그렇게 만들었지만, 새로운 테크노크라트라 할 그들의 등장이 한국민중에게 결코 바람직한 근대 를 준 비하는 기반으로 된다고는 할 수 없다

110 <표 3-3> 보통문관시험 합격자의 임용상황 임용자수 합격자중 임용대상자수 연도 조선인 일본인 계 계(A) 한국인(B)일본인(C)임용(D) D/F D/B 임용(E) E/F E/C 합계(F) F/A 계 ) 지방행정기관 1931년 만주침략으로 파쇼체제에 들어간 1930년대 한국인 관리사회도 크게 바뀌 게 되었다.이 시기 행정의 기본적인 흐름은 통제강화와 전시체제의 수행에 적합한 관리들이 대거 등장하였는데,이러한 변화의 원동력은 대학 또는 전문학교를 수료 한 고학력자들이 급격히 증가한데다 당시 한국사회의 경제적인 구조의 불균형으로 인하여 이들 중 다수가 식민관리 외에는 특별히 임용될 곳이 적었기 때문이었다. 이에 따라 1930년대에는 조선총독부에 의해 직접 등용되었던 자들 가운데에서 군수 로 승진한 자들이 주류를 이루었고,판검사도 조선총독부 설립 이후 충원되었던 자 들이 주류를 이루고 있다.경시도 1930년대에 경시로 등용된 자 19명 중 17명이 병 합 이후 입관한 자들이었다. 1930년부터는 읍제 가 시행되어 기존의 지정면이 모두 읍으로 승격되었는데 읍장 은 거의 모두 일본인이 차지하였다.결국 일제는 지방통치에 있어서 기왕에 각 지

111 방관청이 지니고 있던 자치적 성격을 형해화시켜 중앙의 직접 통제를 강화하는 동 시에,지방행정의 핵심적인 부분은 일본인 관리를 통해 일제가 직접 장악하는 방식 으로 식민지통치체제를 구축하였다. 고등문관시험은 처음에 고등관직에 필요한 관리의 선발을 목적으로 실시되었다. 1931년부터 고등문관시험제도가 마지막으로 시행된 1943년까지 매년 빠짐없이 한국 인이 여러 명씩 합격하였는데 일제시기 동안 고등문관시험 행정과에 합격한 한국인 은 모두 133명이었다.군수직을 보면 1930년대 이후 군수직 임용에는 고등문관시험 합격자가 절대적인 우세를 보였다.이는 1930년대 이후 일제가 고급관리 임용정책 에 있어서 엘리트중심주의를 채택하고 있음을 반영한다.1920년대까지 군수 등 일 제의 고급관리임용정책은 판임관의 식민지 관리를 육성하여 군수로 승진시키는 방 식 위주였는데 1930년을 전후하여 고등문관시험제도와 같은 엘리트 관리의 육성 방 식으로 전환된 것이다.한편 1929년부터는 비록 소수 지나지 않기는 하지만 경성제 국대학 법문학부 졸업생들이 배출되기 시작한 결과 이들이 1930년대에 식민지 고급 관리인 군수로 진출하고 있다. 일제시기 군수충원방식은 서기 군수가 가장 일반적인 경로였다.이것이 한국인이 관리로서 출세할 수 있는 가장 전형적인 방법이기도 하였다.그러나 이 사실이 곧 조선시대의 향리 출신의 득세나 관계 진출을 의미하는 것은 아니다.일제시기의 서 기란 이미 신분의 표시가 아니며 근대관료체계상의 한 직급에 불과한 것이기 때문 이다.1910년대 지방통치에는 대한제국 출신의 관리들 가운데 친일성과 충성심이 강한 인물을 군수로 발탁하였다가,1920년대는 소위 실무형 관리였는데,1930년대는 문관 엘리트인 소위 통제형 관리 중심의 인사정책이 군수 임용에 반영되었다.군수 임용에 있어서의 이러한 변화는 1910년대의 무단통치,1920년대의 이른바 문화통치, 1930년대의 전시체제로의 전환이라는 일제식민통치방식의 변화와 맥을 같이 하고 있다. 대체로 1910년대에는 처음부터 군수로 임용된 경우(49%)와 그렇지 않은 경우가 비슷하게 나타난다.그만큼 1910년대는 대한제국의 관리를 직접 임용하는 경우가 많았다.그러니 이 식에도 처음부터 군수로 임용되지 않는 경우는 서기를 거쳐 군 수로 승진하는 것이 일반적으로 나타나고 있다.이러한 현상은 세월이 지날수록 더 욱 확대되어 1920년대는 전체대비 약 79.2%,1930년대는 전체대비 약 70%가 이러 한 방식으로 군수에 임용되었다.또 이러한 양상은 일제시기에 입관한 군수의 경우 에 더욱 두드러진다

112 <표 3-4> 일제하 대한제국 관리출신과 직접충원 관리출신의 시기별 군수 임용 유형 대한제국 관리출신 일제하 직접충원 관리출신 1910년대 1920년대 1930년대 합계 1910년대 1920년대 1930년대 합계 처음부터 군수로 임용 377(217) (53.2%) (6.8%) 서기 군수 71(7) (29.7%) (69.0) 경부 (경시) 군수 경시 군수 5(1) (3.1%) (7.5%) 재판소 서기 군수 (1.1%) 1 1 2(0.7%) 기수 군수 6(5) 1 7(1.0%) 3 4 7(2.3%) 시학관 군수 (1.0%) (5.5%) 촉탁,통역생 군수 1 1 2(0.3%) 2 2(0.7%) 군수 이사관급 이상 승진 (10.6%) (7.5%) 합계 (70.6%) (24.6%) 35 (4.8%) 733 (100.0%) 7 (2.3%) (27.7%) (70.0%) (100.0%) 1939년까지 군수로 임용되었던 자들은 1,040명이었다.그 중에 대한제국 관리 출 신자는 733명으로 총수의 70.5%를 차지하였다.일제시대 전반을 걸쳐 대한제국 관 리 출신들을 군수로 임용하였던 것을 알 수 있다.이는 합병 후에도 항일감정과 반 일항거가 완강하게 지속되어 지방치안을 장악하지 못한 상태에서 일본인 관리가 지 방까지 직접 통치한다는 것이 어려운 일이었으므로 부득이 한국인을 다수 지방관인 군수로 임용한 것이었다.따라서 합병 당시 군수 전원은 한국인으로,대부분 대한제 국 시대의 군수직을 그대로 계승하였던 것이다.그러나 그들 가운데 합병 후 5년 이내에 관직에서 물러난 사람이 230명으로 1910년대에 군수로 임용되었던 대한제국 관리 출신자들 중 44.4%에 이른다.특히 대한제국시절 군수로 재직하다가 합병 후 유임되었던 377명 가운데 5년 이내에 사직한 자가 217명으로,57.6%에 이르고 있는 것이 특색이다.이는 일제가 1914년 행정개편을 단행하여 317개 군을 220개 군으로 축소하면서 일제에 보다 충성심있고 연령적으로 부리기 쉬운 대한제국 판임관 출신 들을 군수로 대체하기 시작하였기 때문인 것으로 보인다.시기별로 보면,처음부터 주임관인 군수로 임용된 대한제국관리 출신은 대부분 합병 초기인 1910년대에 몰려 있고,판임관인 서기나 경부로부터 군수로 승진한 경우는 주로 1920년대에 치우쳐 있다.그리고 1930년대에 대한제국관리 출신자가 급격히 감소하고 있는 것이 특징 이다. 일제하 고위 중견직 선발시험인 고등문관시험 합격자 113명 중 1939년까지 임용

113 된 자는 44명인데,이들 중 7명만이 1920년대에 합격하였으며,나머지 37명은 모두 1930년대에 합격하였다.고등문관시험 합격자들은 대부분 고등관의 초임직으로 군 수에 임용되었다.44명의 고등고시 합격자 가운데 77%에 달하는 34명이 군수로 임 용되었다.일제하 새로 충원된 관리 중에서 군수로 진출하였던 자는 총 307명인데 그 중에서 고등고시 합격자가 차지하는 비율은 11%에 지나지 않았다.그런데 1930 년 이후에 군수로 취임한 자들은 총 215명으로 이들 중 고등문관시험 합격자가 차 지하는 비율은 15%로 높아짐을 알 수 있다. 4. 일제하 관리 임용의 특징 식민지시기 말기인 1944년 9월 현재 조선총독부의 본부 및 특별지방관서 그리고 지방행정관서에 재직중인 주임관 이상의 고등관으로서 일본인 743명과 한국인 79명 의 고급 관리를 대상으로 그 임용 실태를 실증적으로 연구한 결과에 따르면 다음과 같은 사실이 입증되고 있다. 첫째,무엇보다 특징적인 사실은 일제말 조선총독부 본부는 말할 것도 없고 지방 행정기관에서도 한국인 고급관리가 숫적으로 매우 적었다.뿐만 아니라 소수 임용 된 경우도 그 재임 기관이 거의 비권력적 기관에 한정되었거나,지역적으로는 소위 일본인들이 안전하다고 인식한 지역에 배치되었다.따라서 권력기관에의 등용이나 정책결정 과정에의 참여는 철저히 배제되었음을 알 수 있다.즉 이는 정책결정,기 획,통제 등의 훈련이나 경험을 쌓을 기회가 한국인 고급관리에게는 주어지지 않았 다는 것을 말한다. 한국인 고급관리의 배치 상황을 보면 조선총독부 본부에는 전체 고급관리의 7.4%,지방행정기관에서는 11.9% 정도에 불과하였고 배치기관도 재무,농상,광공, 교통,전매 등의 기관에 국한되었다.권력기관이었던 경무국과 법무국에는 한국인이 한 명도 없었고,도의 경시도 전체 105명 중 한국인이 8명에 불과하였다.또한 이들 한국인 고급관리도 거의 일반행정직에 한정되어 기술직은 한국인에게는 금지 영역 이었다.조선총독부 본부의 경우 기술직 고급관리 119명 중 1명만이 한국인이었고 지방행정기관에 있어서도 전체 89명의 기사 중 6명만이 한국인이었다.지방행정의 최고책임자인 도지사를 임명함에 있어 위험지역이라 평가된 38이북의 지역에는 한 국인을 전혀 배치하지 않았다. 둘째,일제말 일본인 고급관리의 학력수준은 매우 높았다.조선총독부 본부의 경 우 전체 고급관리의 68.9%가 대학졸업자였고 지방행정기관 재직자도 48,1%가 대학 출신이었다.본부의 경우 대학출신의 인재들을 대거 배치하고 있었음을 알 수 있는

114 데 한국인 고급관리의 경우는 철저히 대학출신자들만이 임명되고 있었다.즉 조선 총독부 본부의 한국인 고급관리는 85.2%가 대학출신이었고,지방행정기관에서도 71.2%가 대학졸업자들이었다.한편 출신대학을 보면 고급관리의 등용문이라고 일컬 었던 동경대학 출신이 많았다.일본인 고급관리를 보면 동경대학 출신이 조선총독 부 본부에 56.3% 지방행정기관에 30.8%나 임용되고 있었고 한국인 고급관리 중 34.8%가 동경대학 졸업자였다.특히 조선총독부 본부의 국장이나 서기관 등 고위 정책결정자들은 각각 87.5% 71.4%가 동경대학 출신이어서 결국 조선총독부 행정 나아가 식민지 행정을 이들이 거의 독점하였다고 할 것이다.또한 동경대학을 포함 한 일본의 관립대학 출신들이 일본인 고급관리의 절대 다수를 점유하였는데 조선총 독부 본부의 경우 79%,지방행정기관의 경우57.8%가 관립대학 출신들이었다.이에 비해 국내에 설립되어 있었던 경성제대 출신은 주로 지방행정기관에 많이 배치되어 있었다.즉 일본인의 경우 경성제대 출신이 지방에 19.5%,한국인의 경우 경성제대 출신이 지방에 35.1%가 각각 임용되고 있었다.한국인의 경우도 주로 일본에서 대 학을 졸업한 사람들이 주로 중앙이나 지방의 고급관리로 재직하였음을 알 수 있다..이들 대학출신자들의 전공분야를 보면 법학 전공자들이 주류를 이루고 있었다.일 본인 고급관리 중 조선총독부 본부의 58.5%,지방의 55.7%가 각각 법학 전공자들이 었고,한국인 고급관리도 본부의 65.2%,지방의 58.5가 각각 법학을 전공한 사람들 이었다.식민지 통치에서 사회 전체의 질서유지라는 원칙 하에 법학을 공부한 사람 이 우선적으로 요청되었을 것으로 판단되나 이는 오직 식민지배의 한 단면을 잘 보 여 준 것이라고 할 것이다. 셋째,일제하 고급관리들의 연령 문제이다.40대의 고급관리들이 주축을 이루고 30대의 소장층 관리들이 이들을 보좌하는 연령구조상의 특징이 보인다.조선총독부 본부의 경우 40대의 일본인 고급관리들이 53.3%를 차지하였고 30대의 일본인 관리 (34%)와 한국인 관리(55.5%)가 이들을 보좌하고 있었다.지방행정기관에 있어서도 일본인은 40대가64.5% 한국인은 40대가 42.4%를 차지하여 이들이 행정의 주체가 되었다.반면 50대는 중앙보다는 지방에 주로 근무케 한 것도 한 특징이다.즉 일본 인의 경우 50대의 중앙근무자가 10.7%인데 반해 지방 근무자는 17.1%였고 한국인 의 경우도 50대 중앙 근무자는 14.8%였는데 지방 근무자는 26.9%에 이르렀다. 넷째,한말의 친일 고관으로 구성된 중추원 참의에 관하여 살펴보면 그 구성원의 약 절반(49.2%)이 60세 이상의 고령자였으며 출신지역도 경기지역이 가장 많아 42.4%에 달하였다.고령자들이 많은 탓으로 신학문을 접한 사람들보다 한학을 한 사람들이 많았으며 구성원의 57.6%는 별도의 직업이 있었으나 나머지는 별다른 직 업이 없었다.또한 44.1%는 도회나 부회 의원을 겸하고 있었다

115 여섯째,한국인 고급관리 중 해방 후 미군정에도 계속 등용되고 있었는지 여부를 알아보면 한국인 고급관리 중 38%가 미군정의 요직을 맡고 있었고 그것도 대부분 일제하의 직급보다 높은 직급에 채용된 것으로 나타나고 있다.미군정의 전체 관리 를 생각할 때 그 수는 많지 않았으나,미군정이 갖는 한계 때문에 이들을 등용하지 않을 수 없는 일이었다고 할 것이다.일제하 고급관리의 사회적 배경 및 그 임용 실태를 살펴보면 다음의 사실을 명백히 알 수 있다.즉 행정에서의 기획이나 정책 결정에 한국인이 거의 배제됨으로써 식민지시기 35년 동안 경험과 훈련의 기회가 박탈되어 있었으므로 이후의 한국 행정발전에 장애가 되었다는 점이다.또한 일제 의 중앙집권적이고 권위주의적이고 관료주의적인 행정 패턴이 그대로 한국관료사회 에 이전되는 계기가 되었고 행정의 기술화 전문화는 부진할 수밖에 없었다.아울 러 중앙집권적 행정의 한 특성이라고 할 수 있는 중앙공무원 위주의 엘리트주의도 일제식민통치가 남긴 유산의 하나라고 하겠다. 이상에서 본 일제식민통치기의 관리 임용을 통해 다음 몇 가지 시사점을 추론해 볼 수 있다. 첫째,이미 한말의 통감부시대에서부터 일제의 한반도 식민지화 정책이 시작되었 고 이에 따라 관제의 개편이 이루어지고 인사정책도 실시되었기 때문에 합방 이후 식민통치의 초기에는 일제의 인사정책에 큰 변화가 없었다.즉 일제는 1907년 정미 7조약을 맺으면서 일본인이 한국에서 관리로 임용될 수 있는 길을 마련해 놓았던 것이다.그에 따라 많은 수의 일본인이 통감의 추천으로 합방 이전에 이미 조선의 관리로 임용되었다.따라서 일제 초기의 인사정책은 식민지화 과정을 거치면서 이 미 일제측의 의지를 상당히 반영하였다고 볼 수 있다.다만 일제 초기의 가장 두드 러진 인사정책 가운데 하나라 하면 식민지체제의 정당화를 위해 한국인 관리를 회 유하고 폭넓게 임용한 것이라고 할 수 있다. 둘째,일제 초기에는 관리임용에 있어 공통된 일반 법규가 존재하지 않고 각 관서 의 필요에 따라 특별 임용의 방식을 사용하였음을 알 수 있다.그렇지만 특별 임용 의 경우에도 대부분 시험을 통한 전형방식을 취하고 있음을 볼 수 있는데,이는 점 차 근대적인 관리충원제도를 확립해 가고 있음을 나타내는 것이라 할 수 있다. 셋째,일제는 한국인을 관리로 특별 임용하기 위해 많은 칙령과 부령을 제정 공포 하였는데 이는 일제 초기 한국인 관리임용의 근거가 되었다.그러면서도 판임문관 시험규칙에서 볼 수 있는 것처럼 한국인의 경우는 신분,연령,직업에 관한 경찰관 서의 증명을 첨부하도록 한 점 등에서 보듯이 실제로는 친일적인 한국인만을 선별 적으로 임용하겠다는 인사정책의 기본 원칙이 드러나고 있는 것이다. 넷째,임용방식에 있어서도 다분히 중앙집권적 방식을 채택하고 있으며 합의제적

116 인사기구의 운용보다는 단독제적 인사기구의 운용이 실제 인사관행을 주도하였다. 다섯째,행정부서 별로 한국인 관리의 실제 임용규모가 다르다.즉 산업경제기관 에서는 한국인 관리의 임용이 제대로 이루어질 수 없는 시험과목을 부과하고 있는 반면에,지방관서의 관리 임용에 있어서는 한국인 관리가 한말의 관직을 그대로 유 지할 수 있도록 하는 규정을 두고 있었다. 여섯째,일제 초기 한국인 관리는 직급별로 상이한 조선총독부의 인사정책을 반영 한 것으로 나타나고 있다.고위관직보다는 하위관직,즉 주로 판임관에 임용되는 한 국인의 비율이 절대적으로 높을 수밖에 없는 구조를 가지고 있었다.이는 정책부서 보다는 집행부서에 한국인을 임용함으로써 한국인 관리도 널리 임용한다는 명분과 함께 이들을 직접적인 업무 집행자로 삼아 한국인의 저항의식을 완화시키려는 양면 적 목적을 동시에 만족시키려 하였던 것이라 할 수 있다.결국 일제 초기 한국인 관리집단은 일제식민통치체제의 하급행정기관에 속한 정책의 단순 집행자적 역할을 담당하면서 일제의 통치를 정당화해 주기 위한 꼭두각시 집단이 되어 있었던 것이 다. 5. 내용 정리 및 이후 시기와의 연결 일제의 식민관료의 임용에 관해 보면,병합 전에도 한국정부의 관료 중에 이미 일 본인이 다수를 차지하고 있었다.일제는 합병 직전인 1910년 6월 칙령 제275호로 ' 문관시보 및 견습에 관한 건'을 공포하여 문관 채용에 있어서 시보,견습제도를 실 시하였다.이어 1912년 5월 14일 조선총독부령 제103호로 시보( 試補 )및 견습( 見習 ) 에 관한 건 을 시행하였다.이에 따라 시보의 정원은 조선총독이 정하고,견습의 정 원은 각 청의 판임관 보충의 필요에 따라 조선총독이 정하였다.식민지 한국에서 일제의 관료임용제도는 1913년 7월 문관임용령의 개정 실시를 계기로 일본본토와 법률적으로는 같아졌다.조선총독부의 관료임용방법은 문관임용령이 제정된 후에도, 주로 각 관서별로 특별임용령을 제정하여 개별적으로 이루어졌다. 조선총독부의 관료가 되기 위해서는 고등문관시험,보통문관시험,재판소서기임용 시험,조선총독부순사채용시험,조선총독부간수채용시험 등 원칙적으로는 시험에 합 격해야 했다.관료로 임용된다는 것은 대개 판임관이 된다는 것을 의미하였다. 일제하 관리임용의 특징은 다음과 같다.첫째,일제말 조선총독부 본부는 말할 것 도 없고 지방행정기관에서도 한국인 고급관리가 숫적으로 매우 적었다.뿐만 아니 라 소수 임용된 경우도 그 재임 기관이 거의 비권력적 기관에 한정되었거나,지역 적으로는 소위 일본인들이 안전하다고 인식한 지역에 배치되었다.둘째,일제말 일

117 본인 고급관리의 학력수준은 매우 높았다.셋째,일제하 고급관리들은 40대의 고급 관리들이 주축을 이루고 30대의 소장층 관리들이 이들을 보좌하는 연령구조상의 특 징이 보인다.넷째,한말의 친일 고관으로 구성된 중추원 참의에 관하여 살펴보면 그 구성원의 약 절반이 60세 이상의 고령자였으며 출신지역도 경기지역이 가장 많 아 42.4%에 달하였다.다섯째,한국인 고급관리 중 38%가 미군정의 요직을 맡고 있 었고 그것도 대부분 일제하의 직급보다 높은 직급에 채용된 것으로 나타나고 있다

118 제 3 절 미군정 정부수립 이후 관료의 임용 1. 미군정기의 관료의 임용 1) 관료의 임용의 특징 (1)임용원칙 1 성적주의원칙 미군정기 인사행정처의 설치와 함께 관리에 임명되기 위해서는 시험에 합격하여 야 한다는 성적주의의 원칙을 수립하였다.정부에 채용될 자는 임명될 직위의 담임 에 필요한 성실 적성을 확인하기 위한 문관시험에 합격해야만 하며 선거제직원,변 호사회의 상당한 지위에 있는 변호사(정부의 법률사무소 또는 사법부의 규정 직위 혹은 사법관.판사,검사로 임명된 때),외국인전문고문관,특별임시 설치전문가 또 는 법령에 의하여 특히 제외된 기타 직위는 예외로 하였다[군정법령 제69조 제4조]. 시험합격이라는 임용조건과 관련하여 지방 관리의 임용에 거주지 제한(residential requirement)을 규정하기도 했다. 2 직원의 임시임명 미군정에서는 고시서와 고시국이 주관하여 미군을 포함한 미국인과 한국인을 관 료로 채용했는데 공개경쟁채용이 원칙이었지만 부분적으로만 실시되고 광범위하게 임시적 임명제 를 사용하였다.군정장관이나 또는 그 지령에 의한 조선 정부 그 대 행기관 기타 하급관청의 직원임명은 임시임명이며 언제든지 군정장관이나 그 지령 에 의하여 해제할 수 있다고 규정함으로써 신분보장이 없는 임시 직원의 임명을 전 하고 있다. 3 현직자의 직위보유 미군정은 포고문을 통해 정부,공공단체 또는 기타의 명예직원과 고용 또는 공익 사업,공중위생을 포함한 공공사업에 종사하는 직원과 고용인은 유급 무급을 불문 하고 또 기타 제반 중요한 직업에 종사하는 자는 별명( 別命 )이 있을 때까지 종래의 직무에 종사하고 또한 모든 기록과 재산의 보관에 임할 것 을 명령함으로서 기존관 료의 유임이 이루어졌다[태평양미국육군총령부포고 제1호 조선주민에게 포고함 제2조].미군정은 현직자의 직위보유를 천명하여 한인관료와 친일적 소행이 있는 한 국인은 물론 초기에는 일본인 관료까지도 계속 사용하였다. 4 조선직원의 검사 일본식민통치의 종식이라는 미군정의 특수사정에 따라 관공리 중에서 친일 또는

119 이적행위를 한 자의 배제를 목적으로 조선직원검사위원회를 설치하고 현직관공리 도는 새로이 관공리에 채용될 자의 심사를 했다[ 조선직원검사위원회의 창설 (미군정법령 제29호 1945년11월16일)].위원회는 민정장관이 지명한 7인으로 성립하 고 위원들은 민정장관이 정한 기간에 그 임무를 수행했다.미군정의 입장에서 이적 행위자는 좌익 세력에 대한 배제였다. (2)임용절차 미군정의 관공리 임면의 절차와 임명권자는 다음과 같다[군정법령 제135호, 관 공리 임면 1946년 3월 15일]. 1 민정장관급 이상의 행정관은 1946년 8월24일부 법령 제118호 제5조(남조선과 도정부입법의원은 또한 과의 군정청에 임명한 인사행정신분 4등급이상의 모든 관직 임명을 재심사할 권한이 있으며,또 그러한 미래의 모든 임명을 추인하고 이에 동 의하는 권한이 있음)에 규정한 대로 조선과도정부입법의원이 인준할 것을 조건으로 하여 군정장관이 이를 임명한다. 2 각부처장,도지사 및 서울특별시장은 민정장관의 추천에 의해 군정장관이 임 명한다. 3 각 도내의 임명은 당해 도지사가 행하나 법령에서 요구하는 경우에는 조선 인 사행정처의 승인을 조건으로 한다. 4 각 부처 내의 임명은 당해부처장이 이를 행하며 법령이 요구하는 경우에는 조 선인사행정처의 승인을 조건으로 한다. 5 법령 제4조에서 각 관직의 해임은 본령에 규정한 임면에 해당한 바 동일한 권위와 수단에 의하여 이를 행함 이라고 규정함으로서 관직자의 이면에 대해서 군 정장관에게 권한을 부여하여 인사통제를 가능하게 했다. (3)인력의 교체 미군정청에 임용된 공무원구성을 보면 대체적으로 <표 3-5>에서 보는 바와 같이 미국인 인력은 점차적으로 한국인 인력으로 교체되었다.미군정청의 미국인 인력은 장교,사병과 민간인으로 구성되었다.미국인 인력 가운데 민간인의 증가(46년 10월 433명,47년 11월 750명)는 군정의 경험을 쌓은 장교 중 퇴역하는 사람들을 민간인 신분으로 잔류시키면서 군정에 참여시켰기 때문이다.한국인 공무원은 본청과 지방 기관을 포함하고 철도공무원,체신공무원,경찰공무원과 교사가 포함된 숫자다.한 국인 공무원수의 대폭적인 증가는 미군정당국의 한국화정책을 나타내고 있다

120 <표 3-5> 미군정청 공무원현황 구 분 미국인 인력 3,721명(7.1%) 2,626명(1.7%) 한국인 인력 48,949명(92.9%) 150,441명(98.3%) 계 52,670명(100%) 153,067명(100%) 2) 미군정기의 채용시험 미군정에서는 인사행정처의 고시서와 고시국이 주관하여 미군을 포함한 미국인과 한국인을 관료로 채용했다.그러나 시험실시부서조차 제대로 정비되지 않았고 시험 실시의 전제가 되었던 직위분류제 자체가 관료들의 반대에 직면하여 무산될 상황이 었으므로 공개경쟁시험을 통한 충원은 이루어지지 못했고 추천제가 광범위하게 활 용되었다.미군정기간증 새로운 시험제도가 입안되었다거나 공개경쟁시험이 실시된 일이 없었다.보통문관시험을 한번 실시하였다고 하나 공고도 없이 비공개로 실시 되었다고 한다. 3) 특별채용(추천임용) 짧은 시간에 많은 한국의 관리들을 공개 채용의 방식으로 임용한다는 것은 사실 상 불가능하여 추천에 의한 임명으로 충원되었다.군정 관료가 한국어를 잘 하지 못하고 그 수에 있어서도 부족한 상황에서 통역관과 미군정보요원들의 관료충원에 의 영향력의 행사는 막강했다. 미군정은 실제로 관료충원에 두 가지를 중시했다.첫 번째로 영어 구사력이 있고 교육수준이 높을 뿐만 아니라 미국의 자유주의 이념을 지지하는 친미적 성향을 지닌 인물이어야 한다.두 번째로는 공산주의와 관계있는 한국인은 제외시킨다는 것이다. 미군정은 이러한 조건에 맞는 사람은 관료에 우선적으로 발탁하여 충원했다.따 라서 이와 같은 관료 충원에 가장 적합한 집단은 한국민주당계 인사들이었다.이들 은 부농이나 지주층과 유학의 경험자들이 많고 반공을 내세웠기 때문에 미군정관료 기구의 고급관리로 추천되어 핵심적인 위치를 차지하게 되었다. 미군정의 하급관리 충원도 추천에 의한 임명이 많았다.주한 미군사는 1945년 10월 부터 12월의 3개월 사이에 약 75,000명의 한국인 관리들을 유임시키거나 신규 임용하 였다.미군정은 동서냉전이 격화됨에 따라 반공이념에 따라 좌익세력을 배제하는 데 우선했기 때문에 일제하의 관료가 계속 임용되고 반공인사에 의해 추천되었다.이러

121 한 일제관료의 재충원으로 인해 다양한 사회세력이 공직에 임용될 수 있는 가능성 을 축소시켰다.일제관료는 일반행정분야 78,6%,경제분야 73.6%,치안본야 71.2%, 전문기술분야 74.3%,복지분야는 51.8%였다. 2. 제1기 관료의 임용 우리나라의 국가공무원임용시험은 국가공무원법을 근간으로 하여 공무원임용령, 공무원임용시험령,공무원임용 및 시험시행규칙 및 기타 각종 관계법령에 따라 시 행된다.국가공무원임용시험은 공개경쟁채용시험,특별채용시험,승진시험,전직시험 으로 구별되며,시험의 시행은 직급별로 하되 일부 직렬에 대하여는 직류별로 구분 하여 실시할 수 있고 필요에 따라서는 근무예정지역별 또는 근무예정기관별로 분리 하여 실시할 수 있다.공무원의 신규채용은 공개경쟁채용시험과 특별채용시험에 의 하며 공개경쟁채용시험은 5급 공개경쟁채용시험과 6급 이하 및 기능직 공개경쟁채 용시험으로 구분하여 시행하고 있다.특별채용시험은 직급에 제한없이 특별채용요 건을 갖춘 자를 대상으로 실시한다. 6급에서 5급에로의 승진은 승진시험 또는 승진심사의 방법에 의해 승진임용할 수 있는 데 이 경우 승진시험에 의할 경우 그 시험의 응시대상자는 결원 및 예상결원 의 2~5배수 범위 내에서 결정하고 있다.그리고 기관간의 승진기회의 균형을 도모 하기 위하여 일정한 승진요건을 충족하는 해당자는 모두 응시할 수 있는 5급 공개 경쟁승진시험이 있다.또한 재직 중 공무원을 타직렬로 전직시킬 필요가 있는 경우 요건을 갖춘 자를 대상으로 하여 실시하는 전직시험제도도 있다. 1) 공무원시험 1949년 8월 12일 국가공무원법을 제정하여 국가공무원의 임명과 고시 보수 복 무 신분보장 징계 등의 근본기준이 확립됨으로써 공무원임용을 공개경쟁방법에 의한 고시나 전형에 의하도록 하고,이를 근거로 하여 1949년 8월 23일 고등고시령 과 보통고시령이 제정 공포되어 시험이 시행된 1960년도까지의 기간이다. 고등고시는 행정 및 기술직공무원의 임용자격,외교관과 영사관의 임용자격 및 사법관시보의 임용자격을 부여하는 시험이며,보통고시는 4급공무원의 임용자격에 관한 시험이었다. 2) 시험실시기관 1949년 고등고시령( )은 일반행정 고급공무원의 임용자격,외교관과 영사

122 관의 임용자격 및 수습법관과 수습검찰관의 임용자격에 관한 고시를 고등고시라고 하며 고등고시를 위해 고시위원장,상임고시위원 및 고등고시위원으로 구성된 고등 고시위원회를 두고 시험을 관장하도록 하였다.보통고시령( )은 4급공무원 의 임용자격에 관한 고시를 보통고시라고 하며 고시위원장 상임고시위원 및 보통 고시위원으로 구성된 보통고시위원회를 두고 시험을 관장하도록 하였다. 1949년 공무원전형령( )은 3급 이상 공무원의 전형을 행하기 위하여 고시 위원회에 행정 및 기술고등전형위원회(이하 고등전형위원회라고 함)를,4급공무원의 전형을 행하기 위하여 법률로써 설치된 2급 이상의 공무원을 장으로 하는 보통전 형위원회를 각 행정기관에 두고 전형을 관장하도록 하였다. 3) 채용시험 응시자격 고등고시령( )은 고등고시에 대학 1년 이수자에 대해 예비고시를 면제해 주었으며,예비고시에 초급중학교 졸업자로 응시자격을 제한하였다. 4) 시험과목 보통고시령( )에 의한 보통고시의 경우 국사 국어 작문 지리 수학 법제대의 및 경제대의로 시험과목을 편성하였다.고등고시령( )에 따라 고 등고시는 예비고시와 본고시로 나누어져 있다.예비고시는 본고시를 받을만한 학식 유무를 가리기 위한 과목으로 편성하여 국사 논문 외국어(영어 중국어 불어 독어 중 1과목)로 하고,본고시에는 행정과 사법과의 2과로 나누어 국사 헌법을 공통으로 각각 7개 과목에 대해 시험을 실시하였다. 5) 특별채용 공무원의 채용은 공개경쟁채용시험을 원칙으로 하고 있으나 행정수요의 다양화 전문화 복잡화에 따라 공개경쟁채용시험을 실시하기가 부적당하거나 공개경쟁채용 시험으로는 확보하기 곤란한 특수분야의 특정직위에 필요한 인력을 채용하고자 할 때 비교적 채용절차가 간편한 특별채용시험방법을 채택하고 있다. 특별채용시험은 공채제도의 미비점을 보완하고 임용의 융통성을 부여하는 시험제 도이기는 하지만 정치적 압력이나 정실 개입의 여지가 많기 때문에 특별채용의 요 건과 절차를 엄격히 규정할 필요가 있다.특별채용시험 합격의 효력은 6개월이며, 다만 공무원임용시험령 제29조 제2항의 규정에 의한 제한경쟁 특별채용시험의 합격

123 효력은 1년이며,중앙인사관장기관의 장이 특별히 필요하다고 인정하여 특별채용을 하는 경우에는 2년간 유효하다(공무원임용령 제21조). 특별채용제도는 1949년 8월 12일 국가공무원법 제정 당시에는 독립운동에 공헌이 있는 덕망이 있는 자를 특별전형에 의해 임명할 수 있는 근거 규정으로 최초로 마 련되었다. 3. 제2기 관료의 임용 1) 공무원시험 1963년 자유당정권의 몰락에 이어 집권한 민주당정권에 위임해 고등고시령과 보 통고시령으로 이원화된 고시관계를 공무원고시령을 제정하여 하나로 묶고 고등고시 행정과,고등고시 사법과,보통고시와 5급(현 9급)공무원임용고시로 구분하여 실시 한 기간인 1961년부터 1962년까지이다.1963년 4월 17일 국가공무원법의 전면개정 과 더불어 행정과 고등고시,보통고시의 자격고시제를 채용시험제로 전환하여 시험 을 시행하였다. 1980년 총무처장관이 실시하는 6급 이하 공무원의 공개경쟁채용시험에 교정 보 도 검찰사무 출입국관리직을 포함시켰다. 2) 시험실시기관 1961년 공무원고시령 및 공무원임용전형령( )은 일반직사무계 5급공무원과 사법관시보의 임용자격에 관한 고시를 고등고시라하며 국무원사무처의 고등고시위원 회에서,일반직사무계 7급공무원의 임용자격에 관한 고시를 보통고시라 하며 국무원 사무처의 보통고시위원회에서,일반직사무계 9급공무원의 임용에 관한 고시를 5급 공 무원 임용고시라 하며 5급공무원 고시위원회를 두어 관장하도록 하였다.5급 이상 공 무원의 전형을 행하기 위하여 국무원사무처에 행정 및 기술고등전형위원회를,6급 이 하 공무원의 전형을 해하기 위하여 행정 및 기술보통전형위원회를 두었다. 1963년 공무원임용령( )은 6급 이하 및 기능직공무원의 전직시험실시기관 은 각 중앙행정기관이나 3급이상의 공무원을 장으로 하는 소속기관에서 실시하고 다만,기능직공무원을 6급 이하 공무원으로 전직하기 위한 전직시험은 내각사무처 와 당해기관이 공동 실시하도록 하였다.동 令 을 개정( )하여 내각사무처장 은 기능직공무원 공채시험과 기능직공무원 전직시험의 실시를 인사규칙으로 정하는 바에 따라 임용권자에게 위임하도록 하였다

124 1965년 12월 6일 동령 개정으로 6급 이하 공무원의 전직시험과 6급 이하 공무원 을 기능직공무원 전직시험의 실시를 인사규칙으로 정하는 바에 따라 임용권자에게 위임하도록 하였다.6급 이하 공무원의 전직시험과 6급 이하 공무원을 기능직공무 원으로 전직시키기 위한 시험은 중앙행정기관장 또는 3급 이상 공무원을 장으로 하 는 소속기관의 장이 실시하고 기능직공무원을 6급 이하 공무원으로 전직하기 위한 시험은 총무처장관이 실시하도록 하였다. 1965년 공무원채용시험 실시권의 일부위임에 관한 건( )에서는 국가공무원 법 제20조의 규정에 의하여 공무원채용시험 실시에 관한 총무처장관의 권한의 일부 를 위임하기 위해 제정한 것으로 경찰직과 소방직 9급 국가공무원의 채용시험은 내 무부장관에게,지방자치단체에 근무하는 6급 이하 국가공무원의 채용시험은 서울특 별시장,부산시장 및 도지사에게 실시하도록 하였다.1965년 10월 4일 동건 개정으로 지방자치단체에서 농촌진흥사업에 종사하는 연구직 지도직공무원 및 교육위원회 소 속공무원과 면허증소지자의 6급 이하 채용시험(전기직 농업토목직 보건직 위생 직 토목직 건축직 연구직렬 등)의 경우는 소속장관이 실시하도록 하였다. 공무원임용시험령( )은 공무원임용령중 시험관계 규정을 분리하여 임용시 험과목에 관한건 과 통합함으로써 법체제를 정비하고 시험운영의 합리화를 기하기 위하여 공무원임용시험령을 제정하였는데,공무원임용령중의 시험실시기관에 관한 사항을 규정한 것을 정리하여 보면,총무처장관은 기능직공무원 채용시험과 기능직 공무원 전직시험의 실시를 총리령으로 정하는 바에 따라 임용권자에게 위임할 수 있도록 하였다. 3) 채용시험 응시자격 국가공무원법 등의 규정에 의하여 각종 시험에 있어서 담당할 직무수행에 필요한 학력 경력 연령 기타 필요한 자격요건을 규정하기 위해 1963년 11월 27일 공무원 임용시험응시자격에 관한 규칙을 최초로 제정하였다.동 규칙과 기능직공무원채용 및 전직시험규칙을 폐합하여 응시자격시험 시행요건 등 시험시행에 필요한 사항을 규정한 공무원임용시험시행규칙을 총리령으로 제정하여 응시자격에 관한 사항을 운 영하였다. 우리나라에서는 종래 시험요건으로 해오던 학력제한은 1972년부터 일부 직급의 특채시험 및 전직시험을 제외하고 공개경쟁채용시험에서 이를 철폐함으로써 모든 국민에게 균등한 응시기회를 부여하여 공직취업의 기회균등이라는 민주적 평등주의 를 실현하였다

125 (1)응시연령 <표 3-6> 제2기 응시연령의 변천연혁 관계 법령 내 용 공무원임용시험응시 자격에 관한 규칙 ( ) 공무원임용시험시행 규칙 ( ) 동 규칙 개정 ( ) 동 규칙 개정 ( ) 동 규칙 개정 ( ) 동 규칙 개정 ( ) 동 규칙 개정 ( ) 동 규칙 개정 ( ) 5급 공개경쟁채용시험 :22세 이상 45세 이하 6 8급 기능직 공개경쟁채용시험 :48세 이상 40세 이하 9급 경찰 소방 교정직 :20세 이상 30세 이하 계급별 시험별 응시연령 계 급 공개경쟁채용시험 특별채용시험 5 급 20세 이상 45세 이하 6 7급. 기능직1 2등급 18세 이상 40세 이하 20세 이상 45세 이하 8 9급. 기능직3등급 이하 18세이상 35세이하 18세 이상 40세 이하 다만,경찰 소방 및 보도직 6급 이하 채용시험에 있어서의 최저응시연령은 20세 결원의 신속한 보충이나 기타 특별한 사정이 있을 경우 응시 연령 예외적용의 근거를 마련하여 6급 이하 채용시험에 한하여 국무총리 승 인을 얻어 시험을 실시할 수 있도록 함 국가공무원법과 분리하여 경찰공무원법이 제정됨에 따라 경찰 소방직의 응 시연령 삭제 농촌지도 및 생활지도직 6급 이하 채용시험에 있어서의 최저응시연령은 20 세로 규정 퇴직공무원이 3년이내에 퇴직시 제직직급에 재임용하거나 지방공무원을 당 해 직급에 해당하는 국가공무원으로 특별채용시험에 의해 임용시 응시연령제한 의 예외인정 근거 마련 생활지도직 6급 이하 공무원 채용시험에 있어서의 최저응시연령을 18세로 조정 5급 이하 각 채용시험에 있어서의 응시연령상한을 각각 하향조정 5급-공개경쟁채용시험:20세이상 40세이하(공채) 6 7급,기능직 7등급이상:18세이상 35세이하(공채),20세이상 40세이하(특채) 8 9급,기능직 8등급 이하:18세 이상 28세 이하(공채),18세이상 28세 이하 다만,교정 보도직렬의 6급 이하 채용시험의 최저응시연령은 20세로,공인 의무 및 행정직군이외의 각 직렬의 6급 이하 특별채용 시험의 응시상한연령은 6 7급은 45세까지,8 9급은 40세까지로 함 결원보충을 원활히 하기 위해 기능직공무원의 특별채용시험 응시 상한연령 을 높임 -기능직 7등급 이상 :20세 이상 45세까지 -기능직 8등급 이하 :18세 이상 40세까지 기능직공무원 채용을 원활하게 하기 위해 공채시험의 응시상한 연령을 상향 조정 -기능직 7등급 이상 :18세 이상 40세까지 -기능직 8등급 이하 :18세 이상 35세까지 6 7급 공채시험의 최저응시연령을 18세에서 20세로 상향조정

126 (2)학력제한 <표 3-7> 제2기 학력제한의 변천연혁 관계 법령 내 용 공무원고시령 ( ) 공무원임용령 ( ) 공무원임용시험 응시자격에 관한 규칙 (' ) 고등고시 :대학 3년 이수자 보통고시 :고등학교 졸업자 5급 공개경쟁채용 :4년제 대학 졸업자(졸업예정자 포함)및 사법 및 행 정요원예비시험 합격자 사법 및 행정요원 예비시험 :학력제한 없음 7급 공개채용시험 :초급대학 졸업자 기능직 1 2등급 공개채용시험 :중학교 졸업자 -8급 및 기능직(3등급)은 학력제한 없음 공무원임용시험시행규칙 ( ) 5급 공개채용시험 :4년제 대학 제3학년 이수자 7급 공개채용시험 :초급대학(교육대학 실업고등전문학교졸업자) 기능직(1 2등급)공개채용시험 :중학교 졸업자 동 규칙 개정 ( ) 동 규칙 개정 ( ) 5급 공개채용시험 :4년제 대학 제3학년 이수자 6급 이하 및 기능직 공개채용시험 :학력제한 없음 공무원임용시험에서 학력제한 철폐 -연구직 등 특수직급은 소정의 학력이수자로 제한 연구직 :7급 이상(관련학과 4년제 졸업자) 8 9급(관련고등학교 졸업자) 4) 시험과목 공무원고시령( )에서는 고등고시 행정과는 제1차 고시에서 행정과는 제1 차 고시에서 헌법 행정법 경제원론을,제2차 고시에서는 필수 6과목과 선택 1과 목으로 하고 고등고시 사법과는 필수로 제1차 고시에서 헌법 민법 형법을,제2차 에서 헌법 민법 형법을,선택으로 제1차 3과목을,제2차에서는 1과목을 책정하였 다.보통고시에서는 제1차에서 일반교양과목을,제2차에서 필수로 국어 헌법 경제 원론 등 5개 과목을,선택으로 2개 과목을 책정하였다.5급임용고시에서는 제1차에 서 일반교육과목을,제2차에서는 국사 국어 등 5과목을 편성하고 선택으로 2개과 목을 두었다. 1963년 5월 31일 임용시험과목에 관한 건 을 제정하여 각 직급별 시험별로 시 험과목을 정하였으며 기능직공무원의 시험과목은 담당직무내용에 따라 당해 시험실 시기관장이 정하도록 하였다.직급별 시험별 시험과목을 정함으로써 직급별로 해 당분야의 시험과목을 편성하여 현재의 시험과목체계의 근간을 갖추었다.즉,5급 공

127 채시험은 전문과목위주로,6급 이하 공채시험은 전문과목과 교양과목을 과하되 9급 은 교양과목위주로 하였다.시험과목수는 5급은 11개 과목을,6급 이하는 일반상식 을 포함 8개 과목을 두었다. 1966년 2월 7일 공무원임용령중 시험관계규정을 분리해서 임용시험과목에 관한 건 과 통합하여 법체제를 정비해 공무원임용시험령을 제정하였다.여기에서 시험과 목은 제1차시험과목과 제2차시험과목을 서로 상이하게 편성하고,공채시험의 제1차 시험은 직무수행에 관련된 일반교양과목으로,제2차시험은 전문과목으로 하고,특채 시험 특별 및 공개경쟁승진시험과 전직시험은 모두 전문과목으로 하였고,기술계 5급공채시험을 공통과목으로 편성하였다.또,6급 이하 공채시험과목에는 일반상식 을,5급공채시험 과목에서는 국어를 공통과목으로 하였고,선택과목은 직무의 다양 성으로 인해 반드시 필요한 경우에 한하여 이를 편성하였다. 1970년 12월 31일 5급공채시험에 있어서 제2차시험과목은 제1차시험과목 중 2과 목을 논문형으로 다시 과하도록 중복 편성하고 선택과목은 2개 과목으로 하였고 4 급 이상의 특채시험 및 전직시험과목을 새로 신설하였다. 1972년 6월 8일 민족주체의식의 고취를 위해 올바른 국사관을 확립한다는 차원에 서 공무원의 각종 시험과목에 국사과목을 필수과목으로 추가하였다. 1974년 5월 24일 1963년도에 마련된 현행 공무원임용시험과목은 부분적인 개정이 몇 차례 있었으나 그간 각급학교 교과과목 내용의 개편과 기술계 인력수요의 증가 등 시험제도와 관련된 여건에 변화가 있었으므로 이와 같은 여건변화에 대처할 수 있도록 현행 시험과목을 전반적으로 조정 개편하였는데 조정된 시험과목의 주요 내 용을 보면 다음과 같다. 특별승진시험에 응시하는 현직 공무원이 시험준비를 위하여 근무지를 장기간 이탈하거나 담당업무를 소홀히 하는 예가 없도록 시험과목의 수를 현행 6과목 에서 4과목으로 축소 조정하였다. 현행 5급 기술 및 연구계직렬의 시험과목의 하나인 법률과목(행정법)은 지금 까지의 시행결과 이들 직렬의 공무원에게는 다소무리가 있는 것으로 판단되어 앞으로는 당해 과목의 출제범위를 대폭 축소하였다. 9급공무원의 시험과목은 원칙적으로 고등학교에서 이수하는 과목 중에서 선정 하고 대학에서 이수하는 과목은 삭제하였다. 기술 및 연구계직렬공무원의 원활한 충원과 우수 기술자의 확보를 위하여 기 술 및 연구계직렬의 시험과목을 사무계 시험과목수보다 적게 하고 당해직에 필요 불가결한 과목만으로 책정하였다

128 선택과목은 각 직렬의 직무내용과 관련이 있는 필요 불가결한 과목만으로 축 소 편성하였다. 현재 3급공무원의 채용시험과목중 국사중 국사가 제2차시험과목(논문식)으로 되어 있는데 지금까지의 시행결과 국사는 제1차시험과목(선다식)으로 바꾸는 것이 오히려 국사지식을 광범하게 시험할 수 있는 것으로 판단되어 앞으로는 제1차시험과목으로 변경하였다. 6급 이하 시험과목에서 일반상식 을 삭제하였다. 1976년 12월 31일 3급 이상 공무원의 공개채용 시험과목으로 헌법이 포함되지 아 니한 직렬에 대하여는 모두 헌법을 시험과목으로 신설하여 관리직공무원의 공개채 용시에 유신헌법에 관한 논리적 검정을 실시하도록 하였다.또한 공안직군 중 신설 된 출입국관리직렬의 시험과목을 정하고 현재 너무 지나치게 시험과목이 분야별로 세분되어 있는 통신사직렬 등의 시험분야를 통합 조정하였다.그 주요내용은 헌법 을 3급 이상 관리직공무원의 공개채용시 그 직렬에 따라 제1차 또는 제2차의 시험 과목으로 신설하고 현재 통신사직렬 통신기술직렬 및 전송기술직렬의 시험과목이 동일 직렬내에서도 다시 분야별로 세분되어 있었으나 이를 직렬별로 실시하도록 조 정한 것이다. 1978년 6월 21일 기술인력의 원활한 충원을 위하여 기술직 5급 특별승진 등의 시 험에서 제1차 시험과목 중 행정법을 전공과목으로 조정하였다.그리고 7급 행정직 공채시험에 대학졸업자를 보다 많이 확보할 수 있도록 하기 위하여 4급 행정직 공 채시험의 제2차시험의 선택과목 중에서 수학Ⅰ을 삭제하고 통계학 재정학 회계 학 독어 불어 및 일어를 선택과목에 추가시켰다. 1978년 12월 30일 공무원임용령 개정에 따라 신설된 세무 운수 전산 및 전자통 신직렬의 시험과목을 신설하고 환경 원예 농업기계 및 물리 전자 등 전문분야의 시험과목을 새로 설정하였다.9급 기술직 시험과목 중 공통수학을 수학Ⅰ로 하고 기능직공무원 및 도서 벽지근무공무원 채용시험과목을 3과목에서 2과목으로 축소 조정하였다. 1980년 8월 1일 현행 기술직 시험과목이 1970년초에 전면 조정된 것으로 전문화 되어 가는 행정수요 및 학교교과목과 부합되지 않으므로 행정수요와 학교교과목에 맞추도록 조정하였다.외무고등고시의 시험과목을 경제외교의 강화 및 외교관 자질 을 제고하는 방향으로 개정하여 어학과목을 축소(3과목 선택 가능에서 2과목 선택 가능으로)하고 경제학을 1차시험 과목에서 2차시험 필수과목으로 하며 문화사를 제 1차시험과목으로 신설하였다

129 1980년 11월 21일 공무원채용시험에 있어서 국가관 공직관 국민윤리 등의 정시 자체측면의 평가를 강화하고 사무처리능력을 제고하기 위하여 7 9급 이하의 제1차 또는 제2차시험과목에 국민윤리를 추가하였다.더불어 7급의 제1차시험에 국어(한문 포함)과목을 추가하고 9급의 제1차시험중 국어가 시험과목으로 기채택되어 있는 직 렬은 국어과목에 한문을 포함시키며 국어가 시험과목으로 채택되어 있지 않는 기술 직렬은 국어(한문 포함)과목을 시험과목에 추가하였다.1980년 12월 18일 5급이상 공채시험에 국가관 및 공직관 등 정신자세에 대한 평가를 강화하기 위하여 국민윤 리 를 제2차시험 필수과목에 추가하였다. 5) 특별채용 특채제도는 성적주의원칙을 구현하고 적극적인 인사정책을 실현하여 행정능률의 향상을 기하며 직업공무원제도를 확립하기 위해 1963년 4월 17일 및 1963년 5월 29 일 국가공무원법과 공무원임용령을 대폭 정비하였는데 동 법령에서 퇴직공무원의 재임용,자격증소지자 및 임용예정직에 상응한 근무 연구실적자에 대해 특별채용 의 근거규정을 두고 각 令 에서 정하는 바에 따라 특채할 수 있도록 하였다. 1963년 12월 16일 동법 개정으로 특별채용에 대한 문호를 다소 개방하여 임용예 정직 관련 석사 이상 학위소지자로서 국가기관에서 실무수습을 필한자,1급공무원 임용 등으로 특채요건을 확대하였다.이중 석사 이상 학위소지자로서 국가기관 실 무수습자의 규정은 1965년 10월 20일 특수학교 졸업자로서 실무수습을 마친 자의 일용근거규정으로 개정되었고,지방공무원의 국가공무원특채근거규정을 신설하여 지방공무원과 국가공무원간의 인사교류를 원활히 할 수 있도록 하였다. 1973년 2월 5일 동법을 개정하여 사회여건 변동에 융통성 있게 적용할 수 있는 공무원 채용 시험 보수제도 전반에 걸친 현행제도의 미비점을 보완하였고 특히 여기서 특채요건을 대폭 확대하였다.즉,공채에 의한 결원보충이 곤란한 도서 벽 지 등 근무자와 행정의 국제화 개방화에 대비한 외국어전문가 수요증가에 따른 외 국어 능통자 충원을 가능하도록 하기 위해 특수외국어 능통자 특채요건을 마련하였 다.또 실업계학교 졸업자 및 과학기술분야 연구경력 석 박사학위 소지자 특채제 도를 신설하여 연구 및 기술계의 우수인력 채용을 보다 용이하도록 하였다. 1978년 12월 5일 동법 개정으로 정신병원 나병원 등 근무환경이 특수한 기관근 무자도 특채가 가능하도록 하였고 관비장학금을 받고 졸업한 자를 특별채용할 수 있는 근거를 신설하여 특수직무분야에 우수인력을 유치할 수 있도록 하였다

130 4. 제3기 관료의 임용 1) 공무원시험 1981년 외무공무원의 채용시험 전직시험 일반승진시험도 총무처장관이 실시하 였고,연고지 특별채용을 실시되었다. 1991년 특별채용예정계급별 소요경력연수는 2급은 13년,3급은 10년,4급은 5년으 로 임용 및 시험시행규칙을 개정하였다. 2) 시험실시기관 1983년 근로감독직렬의 6급이하 채용 전직시험은 총무처장관이 실시하였으며, 이는 근로감독직렬 신설에 따른 시험실시권자를 조정한 것이다.1984년에는 6급이 하 외신직공무원의 특별채용시험은 외무부장관이 주관하였으며,1986년 관세직렬의 6급이하 채용 전직시험은 총무처장관이 실시하였다.1989년에는 총무처장관이 실 시하는 6급이하 공무원의 공개경쟁채용시험에 보호직렬이 포함되었다. 1992년에는 근로감독직렬이 폐지에 따라 총무처장관리 실시하는 채용 전직시험 에서 근로감독직렬을 삭제하였으며,1993년에는 공무원임용령개정으로 종래의 행정 직렬 등에서 세분되어 신설된 교육행정 사회복지 노동 문화 공보직렬의 6급이 하 채용시험과 교통 도시계획직렬의 6급 이하 공무원의 공개경쟁채용시험 실시는 총무처장관이 실시하였다

131 3) 채용시험 응시자격 (1)응시연령 <표 3-8> 제3기 응시연령의 변천연혁 관계 법령 내 용 농촌지도의 효율화를 위하여 8 9급의 농촌지도 생활지도직렬의 최저 응시 상한연령을 18세에서 20세로 상향조정 연구직공무원의 계급구분과 임용 등에 관한 규정의 제정에 따라 공무원임용 및 시험 연구직공무원의 응시연령을 설정 시행규칙 -연구관 :공채시 20세 이상 40세까지 ( ) -연구사 :공채시 20세 이상 35세까지, 특채시 20세 이상 40세까지 기술직렬의 특채시험 응시상한연령 조정 -6 7급 :45세까지 - 8 9급 :40세까지 동 규칙 개정 ( ) 동 규칙 개정 ( ) 동 규칙 개정 ( ) 동 규칙 개정 ( ) 동 규칙 개정 ( ) 5급 공개경쟁채용시험의 응시상한연령을 40세에서 35세로 하향조정하여 장 기간 반복응시로 인하여 초래되는 개인적 국가적 인력낭비를 방지하도록 함 지도적 및 의료직공무원의 인사제도 개선에 따른 응시상한연령설정 -지도관 :공채 20세 이상 35세까지 -지도사 :공채 20세 이상 35세까지,특채 20세 이상 40세까지 -의사 약사 간호사 :공채 20세 이상 35세까지, 특채 20세 이상 45세까지 -기술직렬 특채시험의 응시상한연령중 지도사는 45세 고용직공무원을 자격증특채시 기술직렬을 제외한 일반직 8 9급으로의 특별 채용하는 경우와 경력자 특채규정에 의하여 기술직렬을 제외한 일반직 9급으로 특채하는 경우 응시상한연령은 35세까지로 함 실무경험이 풍부하고 자격증 소지자를 공무원으로 적극 채용하기 위하여 자 격증소지자를 특별채용하는 경우 응시상한연령을 철폐함 실무경험이 풍부한 우수기능인력 확보를 위하여 시험실시기관장이 결원의 신속한 보충이나 특별한 사정이 있을 경우 채용시험 응시연령을 따로 정할 수 있는 범위를 기능직공무원의 경우 6등급 이하에서 기 능직공무원 전체로 확대함 기능직공무원중 철도현업직렬의 역무 보선분야와 위생 방호직렬 및 농림 직렬 영림직류의 10등급 채용시험 응시상한연령은 50세까지로함 중 고령인력의 기능직공무원 채용확대를 위하여 위생 방호직렬 등 일부분 야에 한하여 상향조정

132 (2)학력제한 <표 3-9> 제3기 학력제한의 변천연혁 관계 법령 내 용 동 규칙 개정 ( ) 동 규칙 개정 (' ) 동 규칙 개정 ( ) 동 규칙 개정 ( ) 연구직공무원 공개채용시험 -연구관 :4년제 대학 졸업자 -연구사 :전문대학 졸업자 농촌지도,생활지도,수산직렬로의 특별채용시 -7급 이상 :대학의 관련학과 졸업자 -8급 9급 :농업(농촌지도 생활지도직렬),수산 또는 해양(수산직렬)계통의 고등학교 졸업자 연구직,지도직,수산직,채용시 학력제한 -공 채 연구관 지도관 :대학졸업 이상 연구사 :전문대학졸업 이상 지도사 :고등학교졸업 이상 -특 채 연구관 지도관 :박사,석사(학위취득후 3년이상 근무 연구 경력자 연구사 :대학졸업 이상 지도사 :전문대학졸업 이상 -수산직 :7급 이상 :대학졸업 이상 8급 9급 :고등학교졸업 이상 지도직의 인사제도 개선으로 지도직의 전문화와 관련분야 우수전문인력 을 지도직공무원으로 확보하기 위하여 응시할 수 있는 학력을 제한함 특별채용시험 -연구관 :박사학위 소지자 - 지도관 :박사학위 소지자 또는 석사학위 소지자로서 3년 이상 연구 근무경력자 연구직공무원의 경우 석사학위 소지자는 특채할 수 없도록 함 공무원의 임용을 위한 각종시험에 있어서는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 학력에 의한 제한을 두지 아니함.다만,다음 각호 의 시험의 경우에는 각각 해당호에 규정된 학력을 가져야 함 1.연구직 및 지도직공무원의 공개경쟁채용시험 가.연구관 지도관의 경우 :수업연한 4년이상의 대학졸업자(졸업예정자 를 포함한다)또는 이와 동등이상의 학력 나.연구사의 경우 :전문대학이상의 졸업자(졸업예정자를 포함한다)또 는 이와 동등이상의 학력 다.지도사의 경우 :고등학교이상의 졸업자(졸업예정자를 포함한다)또 는 이와 동등이상의 학력 2.법 제28조 제2항 제3호(지도직공무원에 한한다) 제4호 제6호(지도직 공무원에 한한다) 또는 제9호 내지 제11호 및 제12호(지도직공무원에 한한다)의1의 요건에 해당하는 자에 대하여 연구직및지도직규정 제7조 의 규정에 의하여 실시하는 연구직 및 지도직공무원의 특별채용시험 가.연구관의 경우 :임용예정직에 관련된 분야의 박사학위 소지자 나.지도관의 경우 :임용예정직에 관련된 분야의 박사학위 소지자 또는 석사학위소지자로서 임용예정직에 관련된 분야에서 3년이상의 연구 또 는 근무경력이 있는 자 다.연구사의 경우 :별표 1의2의 규정에 의한 학력 라.지도사의 경우 :별표 2의 규정에 의한 학력 3.연구직 및 지도직공무원으로의 전직시험 또는 연구직공무원 상호간 및 지도직공무원 상호간의 전직시험 가.연구직공무원 :별표 1의2에 규정된 소정의 학력 나.지도직공무원 :별표 2에 규정된 소정의 학력 4.수산직렬공무원의 특별채용시험과 동 직렬로의 전직시험 가.7급이상 :수업연한 4년이상의 대학졸업자(졸업예정자를 포함한다)중 수산 또는 해양계통의 학과를 전공한 자 나.8급 9급 :수산 또는 해양계통의 고둥학교이상 졸업자

133 4) 시험과목 1981년 11월 23일 공무원임용시험과 학교교육간의 연계성을 강화하여 학교교육의 정상화에 기여하는 동시에 전문화되어가는 행정수요에 부응하여 전문분야별 우수인 력을 국가공무원으로 적극 유치하기 위하여 행정고등고시 등 시험과목을 개정하였 다.그 주요 내용은 행정고등고시를 일반행정, 재경, 교육, 사회 직류로 세분 하여 시행하고 각 직류별 시험과목을 정하였다.즉,외무고등고시의 제2차시험의 필 수과목인 헌법을 제1차 시험과목으로 변경하고 제2차시험의 선택과목인 국제정치학 을 필수과목으로 변경하여 외교사를 국제정치학에 포함시키며 선택과목에 사회학 및 재정학을 추가하였다.행정 세무 운수직렬의 6급공무원이 5급공무원으로 승진 할 때 승진시험과목과 담당업무와의 관련성을 높여 재직자의 시험부담을 덜어주고 담당업무에 충실을 기하도록 하기 위하여 제1차시험과목에 국사를 삭제하고 그 대 신 제2차시험과목인 행정법을 제1차시험과목으로 변경하며 제2차시험의 시험과목은 기관별로 그 기관의 업무와 관련이 깊은 과목을 선택할 수 있도록 하였다. 1985년 12월 31일 고등학교 수학교과과정의 개편에 따라 시험과목 중 수학Ⅰ 을 수학(Ⅰ,Ⅱ-Ⅰ) 로 조정하고,연구 지도 및 의료직공무원의 임용 등에 관한 규정 에서 따로 정한 농촌지도직렬,생활지도직렬 의무직렬 약무직렬 및 간호직렬공무 원의 임용시험 과목을 삭제하였다. 1986년 12월 31일 전산업무를 담당할 우수 전문인력을 확보하기 위하여 전산직시 험과목을 정보처리론 전자계산기구조론 자료구조론 등 전문과목 위주로 조정하였 다.한편 8 9급 시험과목을 고등학교 교육과정개편에 맞추어 조정하였으며 국민정 신교육을 강화하기 위하여 각급 공무원의 시험과목중 국사 등과 통합되어 있는 국 민윤리과목을 분리하였다. 1988년 2월 19일 정보산업사회화 추세 및 행정전산화에 대비하기 위하여 공채시 험과목 중 5급에는 정보체계론을,6 7급에는 전산학개론을,8 9급에는 전자계산기 일반을 각각 추가하였다.더하여 학교교과과정과의 연계한 시험과목으로 조정하였 고 임용령 개정으로 신설되는 법무행정직류와 농업기계직류의 시험과목을 신설하였 다.공개경쟁채용시험의 과열경쟁을 방지하고 우수한 인재의 선발을 위하여 5급 일 반승진 시험과목과 동일하게 하던 것을 제1차에 국제화시대에 부응하기 위하여 영 어를,제2차에 공무원으로서의 정신자세 확립을 위하여 국민윤리를 추가하여 각 3 과목으로 조정하였다 1989년 3월 27일 공무원임용령 개정으로 1~9급의 계급으로 구분되는 의무직렬 약무직렬 간호직렬의 임용시험과목을 신설하였다

134 1993년 12월 31일 교정직렬 중 신설된 교회 분류직류의 시험과목을 정하고 학문 체계의 정립에 문제점이 있어 수험생의 수험부담이 있고 시험문제의 출제에도 적합 하지 않으므로 시험과목 중 6 7급 공채에서 전산학개론과목을 8 9급공채에서 전 자계산일반과목을 각각 삭제하였다. 1994년 12월 31일 민간부문에 비해 과도한 수험부담을 줄이기 위해 시험과목수를 축소 조정하였고,행정의 경쟁력 강화와 전문성 제고를 위하여 일부 교양과목을 삭 제하는 대신 분야별 전문과목을 보강하여 전문능력 측정기능을 강화하였다. 과목수 조정의 경우 행정고시는 12과목에서 9과목으로,기술고시는 10과목에서 7 과목으로,외무고시는 12과목에서 8과목으로,7 9급 공채는 7~9과목에서 6~7과 목으로,7 9급 특채는 4~6과목에서 2~3과목으로 각각 축소 조정하였다.전문지 식 능력의 측정강화를 위해 정보체계론 국민윤리과목과 행정고시의 민법총칙 및 기술고시의 헌법 등을 삭제하고 각 고시직렬별로 1~3과목의 핵심 전문과목을 1 2 차에 중복 편성하였다.6급 이하 특채시험과목 중 교양과목을 폐지하고 9급 공채시 험과목에 직류별 전문과목을 편성하였다.공무원임용령 개정으로 폐지 신설된 직 렬 직류의 시험과목을 폐지하거나 신설하였다. 1997년 4.11.교정직렬,보도직렬 및 보호관찰직렬,마약수사직력,5급이상의 특 채 전직 승진의 제2차의 일반행정직류 중 교통학,노동법으로 세무직렬란을 행정 학,경영학,정보체계론,조사방법론(통계분석 제외),민법총칙으로 하며,5급이상의 공채의 제2차의 필수의 일반임업직류란 중 임업경제학을 임업경영학으로,5급이상 의 공채 및 특채,전직,승진의 제2차의 선택의 일반수신직류란 중 어구 어법학, 수산업법을 각각 어구 어법학으로 하며,보건직렬,환경직렬,건축직렬,전산직렬을 일부 조정이 있었다. 5) 특별채용 1981년 4월 20일 한지특채근거규정을 신설하여 현재의 특채요건이 모두 마련되었다. 1990년대에 들어와서 1991년 5월 31일 법 개정으로 공채시험 방법에 의하여 충원 하기 어려운 일부 기능직공무원과 특수전문분야의 우수인력의 확보를 위해 특채요 건을 보완하였다.종전의 고용직공무원이 1989년 5월 10일 사환을 제외하고 모두 기능직공무원으로 신분이 전환됨에 따라 실적주의 인사원칙이 적용되는 기능직공무 원으로의 충원이 어려운 분야에 대해 채용절차를 간소화하였고 충원이 쉽도록 공채 에 의한 결원보충이 곤란한 특수직무를 추가하여 위생 사역 방호 경비직렬의 채 용을 원활히 하도록 하였다

135 실업계학교 졸업자의 경우 기능직공무원으로의 특채도 가능하도록 하였으며 과학 기술분야 뿐만 아니라 대외통상 환경 교통분야 학위소지자에게까지 특채를 확대 할 수 있도록 하여 국제화 개방화시대에 대처할 유능한 인재를 확보할 수 있도록 점점 특채제도를 개선하여 나가고 있다. 5. 제4기 관료의 임용 1) 공무원시험 1999년 도입된 개방형 직위제도 는 정부의 3급이상 직위를 대상으로 각 직위에 부여되어 있는 업무의 특성을 분석하여 해당 기관 소속 공무원뿐만 아니라 다른 정 부기관에 소속되어 있는 공무원들과 정부 밖에 있는 민간인들에 의해 수행되는 것 이 바람직하다고 판단되는 특정 직위를 사전에 선정해 놓는다.그리고 해당 직위에 대한 충원 수요가 발생하는 경우,이 세 부류의 사람들을 대상으로 한 공개모집 절 차를 거쳐 적격자를 선발한 후 해당 부처 기관장과 이들 사이의 계약에 의해 충원 이 이루어지도록 하는 제도이다. 2002년 1월 시험실시기관의 장은 여성과 남성의 평등한 공무원임용기회를 확대하 기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 한시적으로 여성 또는 남성이 시험실시단 계별로 선발예정인원의 일정비율이상이 될 수 있도록 선발예정인원을 초과하여 여 성 또는 남성을 합격시킬 수 있는(여성 또는 남성의 선발예정인원 초과합격<개정 >)양성평등채용목표제가 도입되었다. 2002년 4월에는 개방형직위의운영등에관한규정 의 일부 개정을 통해 실 국장급 개방형직위 총수의 50% 범위 안에서 개방형직위 1개당 2개 이내의 과장급 직위로 대체할 수 있게 하였고,개방형직위의 총 임용기간을 3년에서 5년으로 연장하였다. 2004년 정부조직법의 개정(법률 제7186호, 공포)으로 공무원 인사관 리 관련기능이 중앙인사위원회로 이관됨에 따라 관련사항을 정비하고,대통령의 5급 이상 공무원에 대한 임용권과 중앙인사관장기관의 5급 이상 공무원 임용시험의 실시 권한을 소속장관에게 위임할 수 있도록 하였다.그 내용으로 국가공무원법이 개정 (법률 제7187호, 공포, 시행)됨에 따라 이에 관한 사항을 반 영하는 한편,그밖에 현행 규정의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선 보완하였다. 2) 시험실시기관 1998년 정부조직개편으로 총무처가 행정자치부로 변경되었으며,1999년 대통령 소속하 중앙인사위원회를 설치하는 등 국가공무원에 대한 인사행정의 전문성을 강

136 화하고,공무원 인사제도를 효과적으로 개선하기 위하여 국가공무원법이 개정되었 다.이는 2004년 3.11일 정부인사기능의 통합하는 내용을 담은 정부조직법과 국가공 무원법의 개정으로 인해 인사행정전담 기구로서 중앙인사위원회가 새롭게 탄생하여 ( 출범),공무원시험계획의 수립 및 집행하는 총괄기관으로서의 지위를 부 여받았다.총괄기관으로서 공무원시험의 채점 및 합격결정,5급 일반승진시험요구서 의 심사,5급 이상 지방공무원 임용시험의 운영,공무원 특별채용 및 전직시험요구 서의 심사,시험사무의 지도 지원,공무원시험에 관한 제반통계의 작성 유지,공 무원시험위원의 위촉과 그 명부관리,공무원시험문제의 편집 관리,공무원시험문제 은행의 관리,공무원시험문제심사회의의 운영,5급 일반승진시험의 선택과목지정 및 출제범위 협의 등의 업무를 수행하고 있다. 3) 채용시험 응시자격 (1)응시연령 공무원채용시험에 있어서 응시연령은 최고연령제한과 최저연령제한이 있는데 최 고연령제한은 공무원의 정년퇴직 연금제도 인간의 능력 등과 관련하여 결정될 문 제이며,최저연령제한은 젊고 유능한 인재 활용으로 인한 직업공무원제도 확립 차 원에서 고려되어야 할 것이며 채용시험에 응시할 수 있는 자의 연령은 아래의 <표 3-6>과 같다.이러한 연령의 계산은 공개경쟁채용시험에 있어서는 최종시험시행예 정일이 속한 연도에 아래 응시연령표에 해당하여야 한다. <표 3-10> 제4기 채용시험의 응시연령표 계 급 공개경쟁채용시험 특별채용시험 5급 연구관 및 지도관 20세 이상 32세까지 연령제한없음 6급 7급 연구사 및 지도사 20세 이상 35세까지 20세 이상 40세까지 8급 및 9급 18세 이상 28세까지 18세 이상 28세까지 기능직 7등급 이상 18세 이상 40세까지 20세 이상 45세까지 기능직 8등급 이하 18세 이상 35세까지 18세 이상 40세까지 *적용상 특례:교정 소년보호 보호관찰직렬의 8급 및 9급 채용시험의 최저응시연령은 20 세로하며,기술직렬 특별채용시험의 응시상한연령은 6급 7급 및 지도사는 45세까지,8급 및 9급은 40세까지로 함.그리고 고용직공무원을 국가공무원법 제28조 제2항 제3호의 규 정에 의하여 기술직렬을 제외한 일반직 9급공무원으로 특별채용하는 경우,그 응시상한연 령은 35세까지로 함

137 시험실시기관장은 결원의 신속한 보충,기타 특별한 사정으로 인하여 응시연령의 적용이 곤란하거나 부적당하다고 인정될 경우 중앙인사위원회의 승인을 얻어 6급 이하 일반직공무원 연구사 지도사 및 기능직공무원의 채용시험에 한하여 응시연 령을 따로 정하여 시험을 실시할 수 있도록 하고 있다. (2)학력제한 공무원임용시험은 공무원을 임용하기 위한 시험이므로 국가공무원법 또는 다른 법령에 의하여 공무원으로 임용될 수 없는 자는 각종 공무원임용시험에 응시할 수 없으며,연령 등 기타 응시자격은 시험종류 및 임용예정직급에 따라 달리 정하고 있다.학력은 원칙적으로 제한을 두지 않고 있으나 연구직 지도직공무원의 공개채 용 및 특별채용과 일부특수직렬의 특별채용시에는 업무수행에 필요한 소정의 학력 을 요구하고 있으며 기타 의무 약무 등 일부 직렬은 해당 자격증의 소지자로 응시 자격을 제한하고 있다. 현재는 연구직 지도직공무원의 채용 전직시험 등에서 다음과 같이 일부를 제한 운영하고 있으며,이 경우 시험실시기관의 장은 결원보충이 어렵다고 인정할 때에 는 중앙인사위원회와 협의하여 학력제한의 예외적용을 할 수 있도록 하고 있다. 연구직 및 지도직 공무원의 공개경쟁채용시험 -연구관 지도관 :대학 이상 졸업자 -연구사 :전문대학 이상 졸업자 -지도사 :고등학교 이상 졸업자 연구직 및 지도직공무원의 특별채용시험 -연구관 :박사학위 소지자 - 지도관 :박사학위 소지자 또는 3년 이상의 연구 근무경력이 있는 석사학 위 소지자 -연구사 :대학 이상 졸업자 -지도사 :전문대학 이상 졸업자 연구직 및 지도직공무원으로서의 전직시험 또는 연구직공무원 상호간 및 지도 직공무원 상호간의 전직시험 -연구직공무원 :대학 이상 졸업자 -지도직공무원 :전문대학 이상 졸업자 수산직렬 공무원의 특별채용시험과 동 직렬로의 전직시험 -7급 이상 :대학 이상 졸업자 -8 9급 :고등학교 이상 졸업자

138 각종 시험의 일부 직급에 대해서는 우수 전문인력의 공직채용을 위해 시험응시에 자격증을 필수요건으로 하고 있으며,6급 이하 및 기능직공무원의 공채시험에 있어 서는 일정한 지역에서 일정기간 거주한 자로 제한하여 시험을 실시할 수 있도록 하 고 있다. 4) 시험과목 2000년 7.22.기능직공무원의 채용시험과목과 기능직간의 전직에 있어서의 시험 과목은 담당 직무의 내용에 따라 소속장관이 정하고,시험과목은 담당직무와 관련 된 1개과목이상과 일반교양과목 1개과목이상으로 하여야 한다.다만,철도현업 및 정보통신현업직공무원의 시험과목은 행정자치부장관과의 협의를 거쳐 달리 정할 수 있다. 2002년 1.26.공무원임용시험령이 개정됨에 따라 고시제도에 특정과목에 대한 지 식을 평가하는 고시 1차시험방식을 언어논리력,자료해석력,상황판단력 등 공직자 로서 기본 소양과 종합적 사고력 등 공직적격성을 검정할 수 있도록 하는 공직적격 성평가(PSAT:Public Service Aptitude Test)로 대체하였다.국가공무원법에 의한 특별채용에 있어서 제1차시험과목은 한국사로 하였고,5급공개경쟁채용시험과 외교 통상직공무원 공개경쟁채용시험(이하 5급공개경쟁채용시험등 이라 한다)의 제1차시 험중 영어과목은 영어능력검정시험으로 대체하였다.또한 고시2차 시험 과목을 업 무수행에 필요한 전문과목 위주로 개편하여 현행 필수 4 선택2과목 체제를 필수 4 선택1과목(행정고시 기술직은 필수3 선택1체제)체제로 전환하면서 1과목을 축 소 조정함으로써 수험부담을 경감하고,선택과목간 수험부담이 상이하고 난이도격 차 등이 발생하여 특정과목의 선택여하에 따라 점수 편차로 인하여 합격이 좌우되 는 폐단을 방지하기 위하여 선택과목이 축소되었고,선택과목의 배점을 필수과목의 5할로 조정되었다. 2004년 외무고등고시 제1차시험 언어논리영역 및 자료해석영역에는 상황판단영역 문제가 일부 포함되고,외무고등고시 외교통상직(영어능통자)제2차시험 필수과목은 영어로 답안지를 작성해야 하며,제2차시험 영어과목은 작문 독해 및 회화능력을 평가한다. 5) 특별채용 2002년에는 특별채용시험 응시자격 소요경력의 계산을 시험요구일(시험요구기관 의 장과 시험실시기관의 장이 동일한 경우 또는 시험령 제14조제2항의 규정에 의하

139 여 제한경쟁특별채용시험을 실시하는 경우에는 최종시험시행예정일)현재로 하였다. 2003년 12월 30일에는 특별채용을 활성화하고 소속장관의 인사자율성을 확대하기 위하여 공무원임용시험령을 개정하였다. 6. 현행 인사행정과의 관련성 미군정에서는 고시서가 주관하여 미군을 포함한 미국인과 한국인을 관료로 채용 했는데 공개경쟁채용이 원칙이었지만 특히 한국인의 채용에서는 부분적으로만 이 원칙이 지켜져 실시되고 임시적 임명제와 추천제를 광범위하게 사용하였다.성적주 의를 내세웠지만 군정기간중 새로운 시험제도가 입안되었다거나 공개경쟁시험이 실 시된 일이 없었다는 것은 명실이 상부한 성적주의가 실현될 수 없었음을 반영한다. 이는 대한민국정부수립이후 실적제가 정실주의의 영향을 많이 받은 계기가 되었다 고 할 수 있다.반공우선주의와 행정경험이 있는 인적자원의 부족으로 친일성향의 관료를 대거 임용토록 한 것도 그 후 대한민국의 정통성 확립과 인사행정제도의 운 영에 부정적인 영향을 미쳤다고 평가된다. 대한민국 정부수립 직후에는 국가공무원법이 제정되고 고시위원회가 독립성을 갖 고 정치적 중립을 표방하며 고시와 전형을 관장하는 등 공개경쟁의 실적주의를 천 명했다.그러나 정실주의를 극복하지 못했다.제2기인 제3공화국에서는 엄격한 공개 경쟁시험에 의한 실적임용을 강화해 나갔다.제3기에서는 시장논리에 입각한 경쟁 을 더욱 강조하고 경제적인 어려움과 함께 감축관리를 지향하고 세계화를 지향했으 며 제4기에서는 성과와 결과를 강조하는 한편 균형인사,개방형 임용을 중시하는 등의 채용의 다양화를 기하고 있다. 국가공무원법은 공개경쟁에 의한 채용시험은 동일한 자격을 가진 모든 국민에게 평등하게 공개하여야 하며 시험의 시기 및 장소는 응시자의 편의를 고려하여 결정 한다고 규정하고 있다.국가공무원법 제28조 31조,공무원임용령 제2장 제1절,공 무원임용시험령 제21조와 제24조에 공개경쟁제도의 근거가 제시되어 있다. 특별채용제도는 1949년 8월 12일 국가공무원법 제정 당시에는 독립운동에 공헌이 있는 덕망이 있는 자를 특별전형에 의해 임명할 수 있는 근거 규정으로 최초로 마 련되었다.1963년 4월 17일 및 1963년 5월 29일 국가공무원법과 공무원임용령을 대 폭 정비하여 퇴직공무원의 재임용,자격증소지자 및 임용예정직에 상응한 근무 연 구실적자에 대해 특별채용의 근거규정을 두고 각 令 에서 정하는 바에 따라 특채할 수 있도록 하였다.특별채용제도는 그 용도에 따라서는 정실에 의한 채용이 될 우 려도 많다.이를 악용하는 경우에 공직취임에 대한 기회균등의 파괴,유능한 인재의

140 확보의 곤란,정실 등의 온상이 될 수 있다.특히 우리나라의 경우 1977년 이후 1987년까지 사관학교 출신 장교의 5급 특채가 급증하는 등 특채제도가 남용되는 일 이 많았다.공채의 비율을 더욱 증가시키고 특채는 부득이한 경우에 한하여 요건을 엄격하게 규제함으로서 특채가 정실의 온상이 되는 것을 방지해야 한다. 공직취임의 기회균등을 위하여 우리나라는 학력제한을 두지 않고 있으나,다른 법령으로 특별한 규정이 있는 경우 학력에 제한을 두고 있다.예를 들어 연구직 및 지도직 공무원의 공개채용시험 응시자 가운데 연구관 지도관 지원자는 수업연한 4 년 이상의 대학졸업 이상의 학력을 가져야 하며,특별채용되는 연구관은 박사학위 소지자여야 한다. 연령제한은 국민 전체의 연령구조,노동시장의 상태,직업구조의 분화,교육제도의 성격,인사제도의 유형에 따른 상황적 요인을 고려하는데,우리나 라의 경우 현재 직급에 따라 일정한 연령제한을 두고 있다. 공무원 모집은 우선 급격한 사회변동에 대처할 수 있는 적응력과 뛰어난 창의 력 발전지향적인 가치관 도전적인 태도를 갖추고 성실성과 공공봉사 정신 애국 심이 투철한 우수한 인재들이 근무조건이 나은 사기업체보다 공직을 선호하도록 적 극적인 모집체제를 확립하여야 할 것이다.자격요건에 있어서는 일체의 장벽을 걷 어내고 개방적으로 나아가 경쟁력 있는 인재가 공무원 모집에 응하도록 하여야 한 다.특히 앞으로는 전문적인 지식 기술테스트에도 관심을 기울여야하지만 개인의 가치관과 태도 성격 발전가능성을 종합적으로 검증할 수 있는 제도적 장치가 마 련되어야 할 것이다. 21세기에 대응할 경쟁력 있는 우수 전문인력의 유치와 활용 으로 선진 공무원사회를 구현하기위해 공개경쟁채용제도를 근간으로 하되 다양한 채용경로를 확보하는 방안의 강구가 필요하다.고시제도를 개편하여 특별채용을 확 대하고 개방형 직위제도를 운영하며 직위공모제를 강화하며 계약직 공무원 채용의 확대도 제도화 되어야 한다

141 제 4 장 근대 인사행정의 인사이동

142 제 4 장 근대 인사행정의 인사이동 제 1 절 개화기 관료의 인사이동 1. 근대개혁기 1차 갑오개혁기에 관료의 선발과 관련하여 과거제도를 폐지하고 새로운 제도를 마련하였음은 이미 앞에서 살펴보았는데,이 시기에는 관료의 승진과 임명에 관련 된 개혁도 이루어졌으며,그것은 문관수임식( 文官授任式 ), 외관직과 무관직에 대한 승진 규정 등을 통해서 찾아 볼 수 있다. 우선 문관의 경우를 살펴보면,최고 관등으로서 문관들이 가장 올라가고 싶어하 는 칙임관의 경우에는 의정부 총리대신이 각 8아문 대신 및 의정부의 좌우 찬성( 贊成 ),도헌( 都憲 ;도찰원의 장관)과 회동하여 협의한 후에 공적으로 추천( 公擧 )하고, 삼망( 三望 )을 갖추어 올렸다가 국왕의 낙점을 받은 자를 임용하도록 하였다.중간 관등에 해당되는 주임관으로 승진하는 경우에는 각 해당 대신이 공정하게 추천한 뒤에 관료의 행위를 규찰하는 도찰원( 都察院 )에 보내어 그 가부를 평의하게 한 뒤 에 임명하였다.그리고 판임관의 선발에 대해서는 이미 앞에서 자세히 서술하였는 데,전고국의 시험을 통과한 경우에는 대신이 추천장과 전고국의 시험합격증을 승 선원( 承宣院 )으로 바로 올려 계하( 啓下 )를 받으면 곧바로 임명되었다.이러한 임명 과정은 임명 형식과도 연결되었는데,칙임관은 교지( 敎旨 ),서명( 署名 ),어쇄( 御璽 ; 국왕의 도장)등으로 국왕이 임명하였으며,주임관은 어쇄( 御璽 )만으로 국왕 명의로 임명하였으며,판임관은 대신 명의로 서명 날인하여 허락한다는 국왕의 교지를 받 으면 직첩( 職牒 ;관직 임명장)을 발급하였다. 또한 외관직과 무관직에 대한 승진에 있어서는 관찰사( 觀察使 ),유수( 留守 ),병사 ( 兵使 ),수사( 水使 )이하로부터 군수( 郡守 )및 현감( 縣監 )및 첨사( 僉使 )에 이르기까 지의 관리는 총리대신이 각 아문 대신,찬성,도헌과 회동하여 공적으로 추천[ 公擧 ] 하되,2품 이상은 삼망( 三望 )을 갖추어 보고하고,3품 이하는 단망( 單望 )으로 아뢴 후 임명하도록 하였다. 1차 갑오개혁기에 문관,외관직,무관직의 승진과 관련하여 이러한 새 규정을 마 련한 것은 관료를 평가하고 승진시키는 주체가 변화했음을 보여준다.종래 조선시 대의 경우에 문관(중앙관직,지방관직 포함)의 임명과 인사이동은 이조에서,무관(중 앙관직,지방관직 포함)의 임명과 인사이동은 병조에서 관장하였으며,사헌부와 사

143 간원의 서경( 署經 )을 통해 임명에 동의한 이후 관료가 임명되는 절차를 따랐다.인 사이동을 이조와 병조에서 담당하도록 했던 것은 6조직계제( 六曹直啓制 )의 성립에 따라 관료의 임면권이 국왕에게 있음을 보여주는 것이었다.실제로 당상관의 경우 에는 국왕이 인사권을 직접 행사하였으며,4품 이상의 고위 관료에 대해서도 사헌 부와 사간원의 서경을 면제해 주었다.그리고 당하관의 경우에는 이조와 병조에서 승진과 임명을 담당하도록 하였지만,이조와 병조가 국왕과 직결되어 있었기 때문 에 조선시대의 관료 임면권은 국왕에게 있었음은 이미 서술한 바와 같다. 그런데 1차 갑오개혁기에서는 문관(중앙관직,지방관직 포함)이든 무관(중앙관직, 지방관직 포함)이든 모든 관료를 평가하고 승진시키는 주체가 8아문의 대신,의정부 의 좌우 찬성,도찰원의 도헌 등 재상들에게로 넘어가고 있었다.이들은 특히 판임 관과 주임관의 임명에 있어 자천권( 自薦權 )을 가지고 있었는데,이는 군주의 인사권 을 제한하는 반면 당시 개혁을 주도하던 집권관료들에게 관료 임용권을 집중시키려 는 의도였다.이는 또한 주무 부서의 대신들이 자기 계열의 관료들을 계서적( 階序的 ) 으로 장악하는 체계를 마련하고,급속한 근대화 정책을 추진하는 데 효율적인 관료 체계를 갖추어 나가려는 의도였다.대신들이 판임관의 선발 대상자를 1차 추천한 뒤 전고국의 시험을 거치게 하고,주임관의 승진 대상자를 1차 추천한 뒤 도찰원의 심 의를 거치도록 한 것은 위에서 언급한 의도를 정당화하려는 장치였음을 알 수 있다. 1차 갑오개혁기에 마련된 문관수임식( 文官授任式 )을 통해서는 관료의 승진 기준 이 변화했음도 알 수 있다.여기에서는 우선 칙임관의 2품 종계( 從階 )는 처음 종2품 을 받아 만36개월이 지난 후 근무 성적에 따라 정2품으로 승진시키되,단 특별한 공훈이 있고 성적이 좋아 왕지( 王旨 )에 의하여 특별 승진되는 경우는 예외이다.또 한 주임관(4등급)의 품계 승급은 6품에서 4품까지로서 12개월이 지난 후 그 근무성 적에 따라 1계급씩 승급한다.다만,4품에서 3품으로의 승급은 결원을 기다려 충원 하되 성적이 특별히 우수한 경우를 제외하고는 보통 24개월을 지난 후가 아니면 승 급할 수가 없다.그리고 판임관(3등급)의 승급 규정은 근무 24개월이 지난 후 근무 성적에 따라 1계급씩 승급한다고 규정되었다. 종래 조선시대에는 관료를 평가하여 승진할 때에 그 기준이 근무 연한,근무 성 적이었다.근무 연한의 경우에는 순자법( 徇資法 )이라고 하여 일정한 근무 일수를 채 워 관품을 하나씩 올리도록 하면서,참상관의 경우에는 30개월씩,참하관은 15개월 씩을 요구하였다.근무 성적의 경우에는 해당 관서의 최고 책임자들의 평가를 바탕 으로 이조와 병조에서 최종 평가를 내렸다.그런데 조선의 관료 평가와 승진 부분 에서 특이한 것은 관직으로는 당상관직의 경우,그리고 관료 진출 출신으로는 문과 와 무과 급제자의 경우는 근무 연한와 근무 성적 등에 대한 평가가 제외되었다는

144 점이다.당상관의 경우 그 임명과 면직은 전적으로 국왕의 소관에 달려 있었기 때 문이었고,문과와 무과 출신의 경우는 그들이 과거 시험을 통해서 관료로서의 능력 과 자질을 이미 평가받았다고 자부하고,국가에서도 이를 인정해주어 관직에 첫발 을 내딛는 그 순간부터 모든 승진은 급제한 순서로 이루어졌던 것이다.여기에는 조선이 고려와 달리 귀족적인 성격을 벗어나려고 노력한 점,국왕의 관료 임명에 대한 권한 행사 등이 반영되어 있었다. 그러나 1차 갑오개혁기에 마련된 관료 승진의 기준을 보면,조선의 당상관에 해 당하는 칙임관의 경우에도 근무 성적과 근무 연한(36개월)이 요구됨으로써 관료의 평가가 모든 관료들에게 확대되었음을 알 수 있다.칙임관의 승진에 있어서도 국왕 이든 재상이든 어느 누구도 전권을 행사할 수 없게 된 것이며,여기에는 신분제가 혁파되어 법제적으로나 형식적으로 사회의 평등이 선언된 사회의 변화 속에서 관료 에 봉직하는 사람은 누구나 공평하게 평가받아야 한다는 의미가 담겨있었다. 2차 갑오개혁기에 들어서면서,관료의 임명에 대한 각 주무 부서의 대신에게 권 한이 더욱 집중되었고,관등이 더 세분화되어 칙임관은 1등에서 4등까지,주임관은 1등에서 6등까지,판임관은 1등에서 8등까지 모두 18등급이 되었음은 이미 앞에서 서술하였다.이러한 가운데 2차 갑오개혁기에는 주임관과 판임관의 관등은 별도로 진급하는 예를 정한 이외에는 재직한 지 만 1년을 경과하지 않으면 승진 임명할 수 없도록 하였다.그리고 주임관과 판임관이 처음 제수 받는 관직에 대한 규정도 제 정되었는데,주임관에 초임하는 자는 5등 이하로,판임관의 경우는 6등 이하로 규정 하였다.예외적인 경우에는 각기 3등,4등 이하로 서용할 것을 규정하였다.관직 승 진과 임명에 대해 보다 세부적인 규정이 마련된 것이다. 또한 2차 갑오개혁기의 경우에는 지방관을 평가하고 승진시키는 주체가 바뀌었다. 이 시기에 지방관제가 종래의 8도에서 23부( 府 )의 소지역 행정구역으로 개편되었음 은 이미 앞에서 서술하였는데,이에 따라서 각 부( 府 )의 관찰사( 觀察使 )는 내무 대신 ( 內務大臣 )의 지도 감독을 받게 했으며,각 7부의 주된 업무에 따라 각 7부 대신의 지휘 감독을 받게 하였다.그리고 특히 각 부( 府 )의 관찰사( 觀察使 ),참서관( 參書官 ), 주사( 主事 ),경무관( 警務官 ), 군수( 郡守 )이하 이서( 吏胥 )들에 이르기까지 모든 지방 관의 인사권을 내무 대신이 관할하도록 한 것이다.이는 종래 조선시대의 지방 행정 모두가 국왕 직속으로 됨으로써 중앙 행정과 지방 행정,지방행정 상하 기구간의 명 령 계통이 불명확하였던 것을 바로 잡아 보다 체계적인 질서 체계를 확립하려는 노 력이었고,이를 위해 지방 관료의 인사권을 내부에게 귀속시킨 것이었다. 이와 같이 관료 승진과 관련한 규정은 대체로 광무개혁기에도 계속 시행되었으 며,광무 8년(1904년)에는 내외관직천임규칙( 內外官職薦任規則 )이 추가로 제정되었

145 다.이 규칙에서는 내직의 경우에 국장( 局長 )이하의 주임관은 주무 대신이 해당 부 의 관원들과 회동하여 공천( 公薦 )하거나 합당한 사람을 거론하여 가부를 두루 물어 공의( 公議 )로 임명하도록 하였다.또한 외직은 목사( 牧使 ),부윤( 府尹 ),군수( 郡守 )등 의 주임관을 각 칙임관의 보증 추천[ 保薦 ]로 임명하게 하였다. 이 보증 추천[ 保薦 ]에 있어서는 피천자의 인품이나 자격,추천의 인원과 절차,추 천의 절차,추천자연좌[ 擧主緣坐 ]등에 대해서 엄밀하게 규정하고 있다.즉,피천자의 인품은 덕망( 德望 ),문필( 文筆 ),간국( 幹局 ;일을 맡아 할 수 있는 능력),전적( 前績 ) 이 뛰어나야 했다.또한 추천 받을 수 있는 자격은 원칙적으로 연령이 20세 이상이 되고,주임관을 역임했거나 현직에 있으면서 6품 이상의 품계를 지니고 있는 자로 제한하였다.추천 인원은 전 현직 의정( 議政 )이하 3등까지의 칙임관이 각기 5명에서 2명까지 인재를 추천할 수 있었다.추천의 절차는 매년 1월과 7월말 두 차례 추천자 가 추천자명단[ 薦擧單子 ]에 피추천자의 이력을 적고 날인한 후 내부( 內部 )에 보내면, 내부 대신이 이를 수합하였다가 결원이 생길 때에 피추천자를 임용토록 하였다. 결국,광무개혁기에 추가로 제정된 이 규칙은 중앙 관직과 지방 관직 할 것 없이 주임관 이상의 모든 관료의 승진과 임용에 있어서 반드시 해당 부서의 상관들에 의 해서 공적인 추천을 필수적으로 부과하도록 하는 것이며,특히 지방 관료의 승진에 있어서는 추천 규정을 더욱 엄밀하게 요구하였음을 보여준다. 2. 통감부 시기 통감부 시기에는 관료의 승진에 있어서 몇 가지 특징을 찾을 수 있다.그 중의 하나는 관직 승진의 자격이 보다 엄격해진 것으로,그것은 1906년 9월 문관임용령 ( 文官任用令 )에서 규정되었다.이 규정에 의하면,칙임관으로 승진하는 것에는 칙임 직에 증경( 曾經 )한 자,주임 3등 이상의 직에 재직하고 있는 자와 증경( 曾經 )주임 3년 이상 재직한 자라는 자격이 제시되었다.물론 단 2년 이상 동일한 관청에 계속 근무하여 사무에 능숙 통달한 자로 해당 관청에서 승진하거나 1년 이상 주임직으로 기타 근무 실력이 특히 현저한 자는 이러한 한계에 해당되지 않는다는 예외 조항이 있기는 하였다.그러나 문관임용령에 규정된 칙임관 승진 규정은 이전 시기와 다른 측면이 있었다. 이전의 1차 갑오개혁 때에 칙임관의 승진 규정은 2품 종계( 從階 )는 처음 종2품을 받아 만36개월이 지난 후 근무 성적에 따라 정2품으로 승진시키되,단 특별한 공훈 이 있고 성적이 좋아 왕지( 王旨 )에 의하여 특별 승진되는 경우는 예외이다 라고 되 어 있었다.그런데 통감부 시기에 이르러서는 주임 3등 이상의 관직에 재직 이라든

146 지 주임 3년 이상 재직한 자 라고 하여 관등,관직에 대해 분명한 규정을 제시하고 있기 때문이다.이러한 승진 양상은 주임관과 판임관이 경우에도 모두 해당되었다. 한편 통감부 시기에는 관료를 평가 승진하는 전담 제도가 마련되었고 그것이 보 다 세분화되었다는 점을 특징으로 꼽을 수 있다.문관의 경우에는 1908년에 각령( 閣令 )제10호로 문관전형위원제( 文官銓衡委員制 ) 가 발포되면서 시행되었는데,이 규 정에 의하면,전형위원을 고등전형위원과 보통전형위원으로 구분하여 전자는 내각 에,후자는 내각 및 각 부에 두었다.그리고 고등전형위원은 위원장 1명,위원 약간 명으로 조직하여 문관의 칙임관과 주임관에 관한 전형 사무를 관장하고,보통전형 위원은 위원장 1명,위원 약간 명으로 조직하여 문관의 판임관 및 판임관 대우자에 관한 전형사무를 관장하였다.그리고 전형위원은 필요한 경우에 필기 또는 구술 시 험을 부과할 수 있도록 하였다. 이전의 근대개혁기에 관료 특히 주임관과 판임관에 대한 임명권이 재상권 내지 내각 주무 부서의 대신에 집중되었던 것이 이 때의 문관전형위원제 에 의해 주임관 은 내각에 설치된 고등전형위원에서,판임관은 내각과 각 부에 설치된 보통전형위 원에서 각각 나뉘어 평가 승진하도록 구분됨으로써 평가를 보다 엄격히 하려는 의 도가 엿보였다.또한 근대개혁기에는 주임관과 판임관의 승진을 평가하는 것이 자 기 부서의 상관들이었지만 이 때에 이르면 주임관의 경우 내각에 설치된 고등전형 위원들에 의해,판임관의 경우에는 내각과 각 부에 설치된 보통전형위원들에 의해 서,즉 관료들이 전형을 전담하는 위원들에 의해 평가됨으로써 보다 객관적 평가와 승진이 가능하게 되었다.필요한 경우에 시험까지 부과할 수 있게 한 것은 이러한 맥락에서 이해된다. 법관의 평가와 승진에도 전형위원제( 銓衡委員制 )라는 새로운 제도가 실시되었다. 1909년에 법관전형규칙( 法官銓衡規則 )이 만들어지면서 법부( 法部 )에 7명 이하의 법관 전형위원을 두고,위원장 및 위원은 법부 대신이 주임관 이상 및 판사,검사 중에서 임명하도록 한 것이다.결국,통감부 시기에는 관료의 승진에 있어서 그 이전 근대개 혁기 보다 자격이 보다 엄격해지고 구체적이 되었으며,새로이 전형위원제( 銓衡委員制 )의 실시를 통해 관료를 보다 엄격하고 객관적으로 평가 승진시키려 했다.그리고 이러한 측면은 인사행정의 제도적 근대화라는 측면에 한 걸음 더 다가간 것이었다. 그러나 이러한 관료 승진 제도의 근대화에도 불구하고 통감부 시기에는 대한제국 관료에 일본인이 임용되고 그 비중이 점차 커졌다는 특성도 가지게 되었다.이것은 관료 임명권에 대한 통감의 권한 확대와 연결되었다. 일본은 1907년에 대한제국과 정미7조약을 체결하고,비밀각서의 교환을 강요하면 서 비밀각서에 통감이 추천하는 일본인을 한국 관리에 임용한다 는 협약 제5조의

147 내용을 명확히 하기 위하여 통감이 추천하는 관리의 기준을 각 부 차관( 各部次官 ), 내부( 內部 )의 경무국장( 警務局長 ),경무사( 警務使 )또는 부경무사( 副警務使 ),내각( 內閣 )과 각 부의 서기관( 書記官 )및 서기랑( 書記郞 ),각도 ( 各道 )의 사무관( 事務官 ),경 무관( 警務官 ),주사( 主事 )등으로 분명하게 규정하였다. 이 규정에 의하면 통감이 추천하는 관료에는 각 부 차관으로부터 각 도 주사에 이르기까지 중앙과 지방의 고위직( 高位職 ),실무요직( 實務要職 )이 두루 포함되어 있 었다.특히 각 부 차관의 직무는 각 부( 部 )의 업무를 통리( 統理 )하고 소관 사무를 감독하도록 규정되어 있었는데,일본인을 이러한 차관에 임용토록 한 것은 명목상 의 대신( 大臣 )을 대신하여 각 부의 실권을 장악하려는 의도였다.통감부의 발족과 동시에 대한제국 내정의 실권은 이미 통감 이등박문( 伊藤博文 )에게 넘어갔지만,이 제 차관을 비롯한 대한제국 정부의 요직에 일본인을 임용케 됨으로써 행정 집행의 주도권까지도 완전히 일본인들의 수중으로 떨어지게 된 것이었다. 정미7조약과 비밀각서에 의하여 일본인들이 실제로 대한제국 정부의 관리에 임용 되기 시작한 것은 1907년 8월 초부터이다.경무청 고문관이었던 환산중준( 丸山重俊 ) 이 경시총감( 警視總監 )에 임명된 것을 시작으로 하여,궁내부 차관에 학원정길( 鶴原定吉 ),내부 차관에 목내중사랑( 木內重四郞 ),학부 차관에 표손일( 俵孫一 )이 각각 임 명되었다.이어서 각 도의 주사 24명,각 도 사무관 12명 및 각 도 경무서 경시 13 명이 배치되었다.또한 내부 경무국장에 송정무( 松井茂 )가 임명되었으며,탁지부 농 상공부 법부의 차관을 일본인으로 임명하였고,궁내부의 관제를 개정하면서 궁내부 의 서기관 사무관 주사 등에 22명의 일본인을 임용되었다. 그리고 일본인이 본격적으로 대한제국 정부의 관료에 대거 임용되기 시작한 것은 1908년 1월부터이다.이러한 상황은 관보( 官報 ) 의 서임급사령( 敍任及辭令 ) 항목의 분 석을 통해서 명확하게 파악할 수 있다.즉 다음의 <표 4-1>에 나타나는 것과 같이 1908년 1월 1일부터 같은 달 31일까지의 1개월 간 대한제국 정부의 내각 관료에 임 명된 자는 판임관( 判任官 )이상이 모두 2,439명에 이르고 있다.이 가운데는 조선인 이 1,310명(53.7%)이고,일본인이 1,129명(46.3%)이다.각 부 별로는 내부,탁지부, 농상공부에서의 일본인 임용 비율이 높게 나타나고 있다.내부는 일본인의 비율이 49.7%,탁지부는 48.3%이고,농상공부는 한국인의 두 배인 67.0%에 달하였다.또한 학부는 26.0%에 불과하고,사법권과 군사권의 상실로 인해 유명무실해진 법부와 군 부에는 단 한 명도 임명되지 않은 것으로 나타나고 있다. 이를 다시 관직별로 살펴보면,일본인들은 내각의 본청 및 각 부의 서기관,사무 관,주사와 경시와 경부 등의 경찰관,그리고 각 도의 주사에 다수 임명되었다.좀더 구체적으로 보면,내각 본청의 사무관 사무관보,내부의 기사( 技師 ) 사무관 주사 기

148 수( 技手 ) 경부,각 도 서기관 및 주사,탁지부의 세관장 국장 사무관 주사 기수 세 관감리( 稅關監吏 ),학부의 사무관 주사 그리고 농상공부의 주사 기수 서기 등에 일본 인 임명 비율이 높았다.이처럼 일본인들은 내각의 거의 모든 관직에 두루 임용되었 으나,특히 내부,탁지부,농상공부,학부의 실무요직에 주로 배치되었다.내무행정, 경찰,재정,상공업,교육 등 식민지 지배와 수탈을 위한 부문에 집중되었던 것이다. <표 4-1> 대한제국 내각-6부 관료의 국적 현황(1908년 1월) 부 관 직 관등 조선인 일본인 계 부 관 직 관등 조선인 일본인 계 내 각 본 청 내 부 농 상 공 부 법부 서 기 관 사 무 관 사 무 관 보 사 무 관 보 주 사 번 역 관 보 주임 주임 주임 판임 판임 판임 소 계 대한의원 원장 기 사 위 생 국 장 관 찰 사 서 기 관 사 무 관 비 서 관 기 사 주 사 기 수 경 시 경 부 번 역 관 번 역 관 보 대한의원 직원 대한의원 직원 도 서 기 관 도 사 무 관 부 윤 도 주 사 부 주 사 군 주 사 칙임 칙임 칙임 칙임 주임 주임 주임 주임 판임 판임 주임 판임 주임 판임 주임 판임 주임 주임 주임 판임 판임 판임 탁 소 계 기 감 기 사 국 장 사 무 관 비 서 관 기 사 주 사 기 수 서 기 기 타 칙임 칙임 주임 주임 주임 주임 판임 판임 판임 주임 소 계 민 사 국 장 형 사 국 장 칙임 칙임 소 계 2 2 지 부 학 부 사 세 국 장 관 세 총 장 부 산 세 관 장 기 사 사 계 국 장 인 쇄 국 장 국 장 세 관 장 서 기 관 사 무 관 재 무 관 비 서 관 기 사 주 사 기 수 세 관 감 리 등대국 간수 기 타 기 타 칙임 칙임 칙임 칙임 칙임 칙임 주임 주임 주임 주임 주임 주임 주임 판임 판임 판임 판임 주임 판임 소 계 ,546 서 기 관 사 무 관 비 서 관 번 역 관 기 사 주 사 기 수 사범학교 교원 사범학교 교원 고등학교 교원 고등학교 교원 외국어학교교원 외국어학교교원 일어학교 교원 보통학교 교원 주 군 군부 기 주임 주임 주임 주임 주임 판임 판임 주임 판임 주임 판임 주임 판임 판임 판임 소 계 사 인 타 판임 판임 판임 소 계 합 계 1,310 1,129 2,

149 또한 1908년 1월의 내각과 6부의 관료 임명 상황을 관등별로 정리한 것이 아래의 <표 4-2>이다.이에 의하면 1월 한 달 동안 내각과 6부의 관료에 임명된 인원은 칙임관 19명,주임관 290명,판임관 2,130명 등이다.이 가운데 일본인 관료의 비율 은 칙임관 68.4%,주임관 63.1%,판임관 43.8%였다.따라서 주임관 이상의 고등관 이 63.4%로서 하급관료인 판임관보다 그 비율이 높아 고위 내지 중급관료에 일본인 이 집중 배치되었음을 알 수 있다.일본인 고등 관료를 관청별로 보면,내각 본청, 농상공부,학부,탁지부,내부의 순으로 높게 나타나고 있다. <표 4-2> 내각-6부 관료의 관등별 국적 현황(1908년 1월) 관 청 관 등 조선인 일본인 합 계 관 청 관 등 조선인 일본인 합 계 내 본 각 청 주임관 주임관 판임관 학 부 판임관 소 계 소 계 칙임관 칙임관 4 4 내 부 주임관 농 상 주임관 판임관 공 부 판임관 소 계 소 계 칙임관 군 부 판임관 탁지부 주임관 칙임관 판임관 ,406 주임관 합 계 소 계 ,546 판임관 1, ,130 법 부 칙임관 2 2 계 1,310 1,129 2,439 이렇게 볼 때,1907년 정미7조약 이후 일본이 관료 임명권에 대한 통감의 권한을 확대시키며 자국민을 내각과 6부의 고등 관료에 대거 임용한 것은 정책 결정의 주 도권을 잡음과 동시에 하급 관료에도 광범위하게 침투시켜 행정의 실무를 장악하려 했음을 알 수 있다.1909년 이후가 대한제국의 관제는 군부( 軍部 ),법부( 法部 )의 축 소로 4부체제가 되었는데,이 때 대한제국 정부의 관료 숫자를 정리한 것이 다음의 <표 4-3>이다.이에 의하면 궁내부와 내각-4부의 전체 관료 5,536명 가운데 조선인 이 3,137명(56.7%),일본인이 2,399명(43.3%)이였다.전체 인원 상으로는 군부와 법 부의 폐지에도 불구하고 한 해 전보다 400여 명 증가한 것으로 나타나고 있다.이

150 것은 주로 탁지부 소관의 징세기관과 건축소 등의 확장에 따라 다수의 주사를 임용 하였고,내부 소관의 지방행정기관인 각 군청( 郡廳 )에 일본인 주사를 다수 임용한 데 기인하였다. <표 4-3> 내각-4부,궁내부 관료의 국적 현황(1909년 12월) 관 청 고 등 관 판 임 관 합 계 조선인 일본인 계 조선인 일본인 계 조선인 % 일본인 % 계 궁 내 부 내각본청 내 부 ,314 1, ,771 탁 지 부 ,180 2, , ,258 학 부 농상공부 합 계 ,033 2,463 2,040 4,503 3, , ,536 통감부 시기에 일본인이 대한제국의 관료에 임용된 실태를 좀더 구체적으로 알아 보기 위해 1909년 8월 31일 현재 내부( 內部 )소속 중앙기관에 배치된 과장( 課長 ; 주임관)이상의 국적을 다음의 <표 4-4>로 정리하였다.이 <표 4-4>에 나와 있는 것처럼 일본인은 내부의 차관을 비롯하여 국장 4명 중 2명,과장 17명 중 13명을 차지하고 있다.전체적으로는 과장 이상 29명 중 일본인이 20명이었다.이를 다시 관등별로 보면 일본인은 칙임관의 66.7%,주임관의 75.0%에 달하였다.따라서 내부 본청을 비롯한 중앙기관의 국 과장은 대부분 일본인으로 채워져 있었음을 알 수 있다.일본인이 차지한 관직도 경무국장 지방국장 서기관 사무관 대신( 大臣 )비 서관 등 핵심요직이 대부분이고 조선인들은 거의 한직( 閑職 )에 배치되었을 뿐이다. 그 밖에 지방 각 도의 요직인 내무부장( 內務部長 ),경찰부장,경찰서장은 모두 일본 인들이 차지하고 있었다

151 이와 같이 일본인들은 내부의 요직을 독점하고 중앙과 지방 행정을 완벽하게 장 악하였던 것이다.여기에서는 내부의 예만 살펴보았지만,이를 통하여 다른 부( 部 ) 의 경우도 일본인들이 중요 직책을 독차지하고 소속기관의 업무를 주도하고 있었음 을 미루어 짐작할 수 있다.실제로 1909년 1월 5일의 사령( 辭令 ;임명)내용을 보아 도,각 부의 요직이라고 할 수 있는 탁지부의 사세국장( 司稅局長 ) 서기관,농상공 부의 농무국장( 農務局長 ) 상공국장( 商工局長 ),그리고 궁내부의 서기관 사무관 비서관 등에 일본인이 임명되고 있었다. <표 4-4> 내부( 內部 )관료의 국적 현황(1909년 8월) 소속관서 과 직위 관등 국적 소속관서 과 직 위 관 등 국 적 大臣官房地方局警務局 대 신 친임관 조선인 국 장 칙임관 조선인 차 관 칙임관 일본인 工事課 과 장 칙임관 일본인 土木局秘書課 과 장 주임관 조선인 調査課 과 장 칙임관 일본인 文書課 과 장 주임관 일본인 庶務課 과 장 주임관 일본인 會計課 과 장 주임관 일본인 국 장 칙임관 조선인 국 장 칙임관 일본인 保健課 과 장 주임관 일본인 衛生局府郡課 과 장 주임관 일본인 醫務課 과 장 주임관 일본인 地理課 과 장 주임관 조선인 試驗課 과 장 주임관 일본인 社寺課 과 장 주임관 조선인 원 장 칙임관 일본인 大韓醫院 국 장 칙임관 일본인 부원장 칙임관 일본인 警務課 과 장 주임관 일본인 총 감 칙임관 일본인 保安課 과 장 주임관 일본인 부 감 칙임관 조선인 警視廳民籍課 과 장 주임관 조선인 第 1 課 과 장 주임관 일본인 警察官第 2 課 과 장 주임관 일본인 소 장 주임관 일본인 練習所漢城府 부 윤 칙임관 조선인 결국,통감부 시기 관료의 승진에 있어서는 그 이전 근대개혁기 보다 승진 자격 이 보다 엄격해지고 구체적이 되었으며,새로운 전형위원제( 銓衡委員制 )의 실시를 통해서 관료를 보다 엄격하고 객관적으로 평가 승진시키고자 함으로써 인사행정의 제도적 근대화에 더 근접하게 되었다.그러나 1907년의 정미7조약 이후 관료 임명 권에 대한 통감의 권한이 확대되면서 대한제국의 내각에 일본인 차관이 임명되고 실권 있는 자리를 일본인이 차지함으로써 행정의 주도권이 대한제국에서 일본으로 넘어가게 되었다

152 3. 내용 정리 및 이후 시기와의 연결 1차 갑오개혁기에서는 문관(중앙관직,지방관직 포함)이든 무관(중앙관직,지방관 직 포함)이든 모든 관료를 평가하고 승진시키는 주체가 8아문의 대신,의정부의 좌 우 찬성,도찰원의 도헌 등 재상들에게로 넘어가고 있었다.이들은 특히 판임관과 주임관의 임명에 있어 자천권( 自薦權 )을 가지고 있었는데,이는 군주의 인사권을 제 한하는 반면 당시 개혁을 주도하던 집권관료들에게 관료 임용권을 집중시키려는 의 도였다.이는 또한 주무 부서의 대신들이 자기 계열의 관료들을 계서적( 階序的 )으로 장악하는 체계를 마련하고,급속한 근대화 정책을 추진하는 데 효율적인 관료체계 를 갖추어 나가려는 의도였다. 또한 1차 갑오개혁기에 마련된 관료 승진의 기준을 보면,조선의 당상관에 해당 하는 칙임관의 경우에도 근무 성적과 근무 연한(36개월)이 요구됨으로써 관료의 평 가가 모든 관료들에게 확대되었음을 알 수 있다.칙임관의 승진에 있어서도 국왕이 든 재상이든 어느 누구도 전권을 행사할 수 없게 된 것이며,여기에는 신분제가 혁 파되어 법제적으로나 형식적으로 사회의 평등이 선언된 사회의 변화 속에서 관료에 봉직하는 사람은 누구나 공평하게 평가받아야 한다는 의미가 담겨있었다.한편 광 무개혁기에는 중앙 관직과 지방 관직 할 것 없이 주임관 이상의 모든 관료의 승진 과 임용에 있어서 반드시 해당 부서의 상관들에 의해서 공적인 추천을 필수적으로 부과하도록 하였으며,특히 지방 관료의 승진에 있어서는 추천 규정을 더욱 엄밀하 게 요구하였다. 이러한 근대개혁기의 관료 승진에 대한 개정 양상은 이후 통감부 시기에 이르러 승진 자격이 보다 엄격해지고 구체적이 되었으며,새로운 전형위원제( 銓衡委員制 )의 실시를 통해서 관료를 보다 엄격하고 객관적으로 평가 승진시키고자 함으로써 인 사행정의 제도적 근대화에 더 근접하게 되었다.그러나 1907년의 정미7조약 이후 관료 임명권에 대한 통감의 권한이 확대되면서 대한제국의 내각에 일본인 차관이 임명되고 실권 있는 자리를 일본인이 차지함으로써 행정의 주도권이 대한제국에서 일본으로 넘어가게 되었다

153 제 2 절 일제강점기 관료의 인사이동 1. 무단통치기의 인사이동 한말,즉 대한제국의 관리들 중 상당수가 일제의 행정기관에 참여하였다.따라서 흔히 무단통치기 라 불리는 1910년대 관리의 인사이동을 살펴보기 위해서는 우선적 으로 이들의 동향을 알아볼 필요가 있다.즉,한말의 관리들이 한일합방 이후 어느 정도 일제의 행정기관에 편입되는가,어떤 부서에 배치되며 그들이 한말에 맡았던 분야와의 연계성은 어떠한가,그들의 직급은 어떠한가,근무지 및 지역적인 이동 상 황은 어떠한가 등을 종합적으로 검토해보는 것이 이 시기 인사이동 연구의 핵심이 될 것이다.여기서 인사이동 이라 함은 직책 직급 지역 등의 변동을 아우르는 개 념으로 이해하고자 한다. 1) 한말 관리들의 일제 행정기구 참여 일제 초기 한국인 고위관료집단을 제외하고 한말에서 일제 초기에 이르기까지 한 국인 관료로 재직한 사람은 총 3,266명이었다.이 중 약 45%가 일제 초기에 관료로 근무하다가 스스로의 선택에 의해 관직에서 물러났으며,약 37%는 1919년 이후에도 계속하여 일제의 관료로 재직하였다.특히 약 4%에 해당하는 135명이 한말에서 일 제 초기 관료로 근무하다가 사망하였으므로 실제로 일제시기에 관직을 계속 유지한 비율은 41%에 이른다.이러한 빈도분석의 결과를 다른 변수와 연관시켜 분석한 결 과는 다음과 같다. 첫째,일제 초기 한국인 관료집단은 전직과의 관련성이 높은 것으로 나타났으나, 관직을 지속적으로 유지한 관료와 그렇지 못한 관료의 경우를 비교하면 관직을 계 속 유지하지 않은 관료의 전직 관련성이 상대적으로 더 높게 나타나고 있다. 둘째,한말 중앙행정기관 관료 출신 중에서 일제 초기까지 지속적으로 관직을 유 지한 관료의 비율을 살펴보면,군부,중추원,학부 출신의 관료들은 대체적으로 관 직으로 그대로 유지하는 비율이 높게 나타나고 있다.특히 군부 출신 관료의 74%가 관직을 계속 유지하고 있는데,이는 통감기부터 일제의 식민정책과 부합하는 인물 을 기용한 때문일 것이다.또한 중추원의 경우는 일제 초기에도 부서가 유지된 것 으로 식민체제의 정당화 구실을 하는 부서였기 때문에 한말 때의 관직을 그대로 유 지시킨 것으로 해석된다.이와 반대로 법부 출신의 관료들은 관직을 지속적으로 유 지하는 비율이 30% 정도인 반면 자신의 의사에 의해 관직을 그만둔 비율이 60%로

154 다른 부서와 대조를 보인다. 지방행정기관의 경우 광역지방행정기관이고 직급이 높을수록 일제 초기 지방행정 관료집단 형성에 기여한 것으로 분석되었으며,산업경제기관에 소속된 한국인 관료 는 지속과 의원면본관의 비율이 반반씩 나타나고 있어 관료들의 양면성을 살펴볼 수 있다. 한말 사법기관 관료 출신 중에서는 재판소 서기나 판사,그리고 검사들이 대체적 으로 자신의 의사에 따라 관직을 그만둔 비율이 높은 반면 경찰 관료 출신들은 자 신의 의사에 의해 관직을 그만두기보다는 식민지체제에서 관직을 그대로 유지하는 비율이 높다.또한 감옥소 출신의 관료들은 지속이나 의원면본관의 비율이 유사하 여 양면적인 성격을 보여준다.특히 재판소 판사들은 자신의 의사에 따라 관직을 그만둔 비율이 다른 직위에 있었던 사람들보다는 상대적으로 높게 나타나 식민체제 의 관료 형성에 상당히 부정적인 집단으로 분류되었다.따라서 한말 사법기관 관료 출신들은 식민체제의 관료집단형성에 대체적으로 부정적이었으며,그 중에서도 재 판소 판사들의 부정적 태도는 주도적이었다.이러한 경향은 교육 및 의료기관에서 도 보여지는데,다른 행정기관의 관료 출신보다 식민체제의 관료집단 형성과정에 크게 반발한 것으로 분석되었다. 셋째,전체적으로는 일제 초기 식민체제의 관료집단 형성과정에서 한국인 관료들 은 식민체제에 순응하려는 비율보다 거부하려는 비율이 더 높게 나타나고 있다.그 러나 이러한 경향은 고위직에서보다는 하위직에서 주도하고 있으며 칙임관과 같은 고위직일수록 식민체제에 더 순응하려는 모습을 보여주고 있다. 넷째,보편적으로 일제 초기 한국인 관료의 식민체제 흡수과정에서 재임기간별 자 발성 여부를 살펴보면 재임기간이 짧을수록 자신의 의사에 의해 관직을 포기하는 경향이 높게 나타나고 있으며,재임기간이 길수록 관직을 그대로 유지하는 것으로 분석되었다. 다섯째,일제 초기의 인사정책은 체제옹호적인 중앙관료는 계속 충원한 반면에 체 제에 부정적이거나 중앙관서의 재조정으로 폐지된 부서의 관료에 대해서는 과감한 인사조치를 단행하는 것이었다.중앙관료는 합방 이후에도 자신의 의사에 의해 관 직을 그만둔 비율이 낮아져 시간이 지날수록 식민체제에 동화되는 비율이 높게 나 타났음을 알 수 있다.반면 지방관료는 합방 초기나 합방 이후에도 자신의 의사에 의해 관직을 그만둔 관료가 약 절반가량으로 중앙관료에 비해 지방관료가 식민체제 의 관료집단에 부정적인 반응을 보인 것으로 나타났다.자신의 의사에 따라 관직을 그만둔 관료의 비율을 살펴보면 중앙의 관료는 근무지역에 따라 양분화된 양상을 보여준다.즉 서울,강원,충북,전북,전남,경북,항홰,평북에 근무한 지방관료들은

155 대체로 자신의 의사에 따라 관직을 그만둔 비율이 상대적이기는 하지만 줄어드는 것으로 분석되었다. 여섯째,지역적 이동상황에 대한 변수와의 관계를 보면,중앙에서 지방으로 관직 을 이동하였다 하더라도 관직을 포기하지 않고 지속적으로 유지한 관료가 많았다는 것과 식민관료집단에서 한국인들은 지방에서 중앙으로의 이동성이 매우 제약되었다 는 것을 알 수 있다.또한 지방관료는 한말부터 근무한 지역을 크게 벗어나지 않는 것으로 분석되었는데,타도( 他道 )로 전직한 관료보다는 전직하지 않은 관료가 자신 의 의사에 따라 관직을 포기한 비율이 더 높게 나타나고 있다. 2) 한국인 관료의 전직( 前職 )과의 연계성 일제 초기 한국인 관료들이 한말의 업무와 같은 업무를 수행하였는가에 대한 분 석에서는 약 70%가 한말의 업무를 계속적으로 수행하고 있었으며,약 30%는 한말 의 업무와 관계없는 새로운 업무를 부여받은 것으로 나타났다.이러한 빈도분석의 결과를 다른 변수와 연관시켜 분석한 결과는 다음과 같다. 첫째,전체적인 면에서 일제 초기 중앙행정기관에 소속된 관료는 약 70%는 전직 과의 관련성이 있으나,중추원과 취조국에 소속된 한국인 관료는 전직과의 관련성 이 그다지 없는 관료들로 충당되었다.또한 일제 초기 지방행정기관에 소속된 한국 인 관료는 합방 초기보다 합방 이후에 그 수가 증가하였는데,그 증가는 주로 전직 과의 관련성이 없는 관료로 충원되었다.아울러 일제 초기 산업경제기관에 소속된 한국인 관료는 시간이 지남에 따라 점차 감소하였으나,전직과의 관련성이 있는 관 료 출신의 비율은 오히려 증가하였다.또 일제의 식민지 수탈정책의 일환과 행정의 전문성이라는 양면적 입장이 산업경제기관에 한국인 관료를 충원하는 데 중요한 기 준으로 작용하였음을 알 수 있다. 일제 초기 사법기관에 소속된 한국인 관료의 연계성은 매우 높은 것으로 분석되 었으며,교육기관 및 의료기관에 소속된 한국인 관료들도 사법기관에 소속된 한국 인 관료와 마찬가지로 전직과의 관련성이 높다. 둘째,일제 초기 한국인 관료의 직급별 전직과의 연계성을 전체적으로 살펴보면 약 70%는 전직과의 관련성이 있다.또한 하급직일수록 전직과의 연관성이 없는 비 율이 상대적으로 높다.즉 칙임관의 경우는 25%,주임관의 경우는 26%,판임관의 경우는 31% 정도가 전직과의 관련성이 없는 관료였다.따라서 비록 상대적이기는 하지만 하급직일수록 전직과의 관련성이 없다는 것은 하위직급에 대한 체계적 분화 가 확립되어 있지 못하다는 것과 집행 업무를 담당하는 하급직에는 전문적 충원의

156 필요성도 그리 높지 않았기 때문인 것으로 여겨진다. 셋째,일제 초기 한국인 관료의 재임기간별 전직과의 연계성을 전체적으로 살펴보 면 재임기간에 관계없이 전직과의 관련성이 있는 것으로 분석되었다.그러나 재임 기간이 길수록 전직과의 관련성이 상대적으로 감소하고 있는 것은 특기할 사항이 다.즉 3년 미만의 재임기간에서는 약 90%의 관료가 전직과의 관련성이 있으나,9 년 이상의 재임기간을 갖는 관료의 경우 약 60%만이 관련성이 있는 것으로 분석되 었다. 넷째,전직과의 관련성을 지역별로 살펴보면 서울지역에 근무하였던 관료들이 가 장 전직과의 관련성이 높은 것(87.4%)으로 나타났으며,경남지역에 근무하였던 관 료들이 가장 낮은 관련성(63.6%)를 보여주고 있다. 다섯째,중앙에서 지방으로 이동하거나 지방에서 중앙으로 이동한 대부분의 관료 들이 전직과의 관련성이 거의 없었다.따라서 중앙행정기관과 지방행정기관의 이동 은 주로 전직에 구애됨 없이 일제의 인사정책에 의해 타율적으로 단행된 것이라 할 수 있다.다음으로 지방에서 지방으로 이동한 한국인 관료들은 대체로 전직과의 관 련성이 높은데,동일 도내( 道內 )에서 이동한 경우보다는 동일 도외( 道外 )로 이동한 경우 정직과의 관련성이 상대적으로 낮다.또한 중앙행정기관에서 중앙행정기관으 로 이동한 한국인 관료들도 전직과의 연관성이 매우 높다. 3) 한국인 관료의 소속 부서 일제 초기 한국인 관료들은 주로 일본의 정책결정을 집행하는 하급행정기관에 임 용되었는데,이를 각 기관별로 살펴보면 중앙행정기관에서는 궁내부,내부,농상공 부,탁지부 출신관료들이,지방행정기관에서는 군수와 군 주사들이 식민지 행정체제 에 주로 편입되고 있다.특히 지방행정기관 중에서 도나 부와 같은 상급지방행정기 관보다는 군과 같은 하급지방행정기관의 관료들이 일제 초기 관료집단 형성에 큰 비중을 차지하였다.이는 일제의 식민지 인사정책이 아직 소규모 지방단위까지 미 치지 못하였음을 단적으로 예시하는 것이다.아울러 산업경제기관에서는 임시재원 조사국 출신과 재무서 출신이 가장 많고,사법기관에서는 재판소 서기와 경찰이 주 류를 형성하였다.재정적 부서와 치안부서의 집행기관에 한국인 관료 출신을 충원 한 인사정책은 일제에 대한 반일적 감정을 무마하고 집행업무의 안정적 지속을 추 구하기 위한 정책일 뿐만 아니라 일본인을 관료로 충원하는 것이 식민지건설 초기 시점에서 현실적으로 불가능하였기 때문이다.이러한 빈도분석의 결과를 다른 변수 와 연관시켜 분석한 결과는 다음과 같다

157 첫째,한말 궁내부 출신의 관료는 일제식민지시기에 대부분 이왕직에서 근무하였 으며 중추원의 관료는 그대로 중추원에 잔류하였다.내각 출신과 재부 출신관료는 합방 초기에는 한말의 관직을 그대로 원용하면서 한말의 관료를 대부분 충원하다가 일정 시간이 흐르면서 지방으로 전직시켰는데,지방 중에서도 도와 같은 상급지방 행정기관보다는 군과 같은 하급행정기관으로 전직하였다.한말 탁지부 출신관료의 약 70%가 지방행정기관으로 전직되었다.지방행정기관 중에서도 군의 서기로 발령 받은 자가 많았는데,이는 재무서의 관료를 지방의 관료로 임명한 데서 비롯된 것 이다.지방으로의 전직비율은 학부와 군부의 경우에서도 나타난 현상으로 합방 초 기보다 관제가 정비되기 시작하면서 보다 가속화되었다.결국 한말 중앙행정기관 출신의 관료는 중추원과 궁내부 출신의 관료를 제외하고는 합방 초기에는 어느 정 도 일제의 중앙행정기관에 잔류하다가 합방 이후 관제가 정비되면서 지방으로 전직 한 비율이 높다. 둘째,한말 지방행정기관이 관료는 일제 초기의 관료집단 형성과정에서 그대로 지 방의 관직을 지속적으로 점유하였다.이러한 분석과 관련하여 또 지적할 수 있는 사항은 도의 사무관인 부의 부윤,그리고 군수의 일부가 중앙행정기관의 중추원이 나 취조국으로 이동하였는데,이는 일부에 지나지 않는 미미한 현상이다. 셋째,한말 탁지부 출신관료의 약 56%가 일제 초기 지방행정기관에 근무하였다. 특히 지방행정기관 중에서도 군의 서기로 전직한 비율이 가장 높은데,이는 재무서 출신의 관료가 군의 서기직으로 이동하였기 때문이다.즉 한말 재무서 출신의 관료 중 96%가 지방행정기관,특히 군의 서기직으로 전직하였다. 또한 한말 임시재원조사국 출신관료 중에서 92%가 일제의 임시토지조사국의 관 료로 임명되었다.아울러 농상공부 출신의 관료도 일제 초기 지방행정기관으로 전 직한 관료의 비율이 53%로 집계되어 지방행정기관으로의 전직비율이 높은데,이러 한 현상은 합방 이후 관제가 정비되면서 더욱 가속화되었다.따라서 일제의 산업경 제기관에 대한 한국인 충원정책은 주로 지방하급직을 중심으로 이루어졌음을 알 수 있다. 넷째,다른 부서와는 달리 한말 사법기관 및 경찰기관 관료에 대한 일제의 인사충 원정책은 현상유지적 속성을 많이 반영하여 일제식민지시기 사법기관과 경찰기관에 근무한 대부분의 한국인 관료는 주로 지방하급직에 국한되었다.상급직에 충원되었 다 하지라도 이는 대부분 친일적 성향이 강한 관료가 임명되었기 때문에 사법기관 과 경찰기관에서의 한국인들의 자주성은 극히 낮았다.교육 및 의료기관도 다른 부 서로의 전직비율이 낮았다

158 4) 한국인 관료의 직급별 분포 일제 초기 한국인 관료는 대체적으로 직급상의 변화 없이 일제의 관료제내에 충 원되었다.칙임관의 변화는 크게 변동이 없으나,중간직이라 할 수 있는 주임관과 판임관의 경우는 직급상 약간의 변동이 있다.즉 한말에 비해 일제 초기 한국인 관 료들 중에서 주임관이 비율이 4% 가량 상승하였는데 판임관의 비율은 4%로 감소 하였다.따라서 관직과 직급을 한말의 관제와 직급에서 크게 벗어나지 않는 범위 내에서 일제 초기의 인사행정을 유지한 것으로 여겨진다.이러한 빈도분석의 결과 를 다른 변수와 연관시켜 분석한 결과는 다음과 같다. 첫째,한말 중앙행정기관 관료 출신의 일제시 직급별 이동 상황을 전체적으로 살 펴보면 칙임관이 경우는 별 이동상황이 없으나,주임관의 경우는 합방 초기보다 합 방 이후 약 10% 증가하였으며 판임관의 경우는 약 10% 감소하였다.따라서 판임관 이었던 한말 관료가 합방 이후 관제가 정비되면서 다소 직급이 상향되었다.이를 부서별로 보면 탁지부와 농상공부 및 법부 출신의 관료가 다른 부서 출신의 관료보 다 직급이 상향되었다. 둘째,한말 지방행정기관 관료 출신의 일제시 직급별 이동상황을 전체적으로 살펴 보면 칙임관의 경우는 별 이동상황이 없으나,주임관의 경우는 합방 초기보다 합방 이후 약 4% 증가하였으며 판임관의 경우는 약 4% 감소하였다.따라서 판임관이었 던 한말 관료가 합방 이후 관제가 정비되면서 다소 직급이 상향되었다.이를 다시 세분화해보면 도의 관찰사나 사무관,부윤,그리고 군수 등의 관료보다는 도나 부, 그리고 군이 주사의 직급이 상향되었다.따라서 지방행정기관의 경우 직급이 높은 관료보다는 직급이 낮은 관료의 일부가 승진하였다. 셋째,산업경제기관 관료들은 주로 하급직에 많이 임용되었다.이러한 현상은 다 른 부서와 크게 구별되는 것으로 일제가 식민지체제를 구축함에 있어 산업경제관료 에 대해서는 철저히 한국인의 참여를 인정하지 않았다는 사실을 입증하는 것이다. 또한 산업경제관료로 참여하였다 하더라도 하급직에 참여시킴으로써 정책형성과정 에서 한국인을 배제하는 성향을 강하게 나타낸 것이다. 넷째,한말 사법기관 관료 출신의 일제시 직급별 이동상황을 전체적으로 살펴보면 다른 부서와 마찬가지로 칙임관의 경우는 변동상황이 없으며,주임관의 경우와 판 임관의 경우에 있어 다소 변동이 있다. 다섯째,의료기관이나 교육기관이나 직급상의 변동은 거의 없다. 여섯째,일제 초기 한국인 관료는 한말의 관직을 그대로 유지한 비율이 높고,직급 이 상향된 경우에도 판임관에서 주임관으로 이동하는 경향이 주류를 이루고 있다

159 5) 한국인 관료의 근무지 일제 초기 관료의 근무지 분포를 살펴보면 중앙행정기관의 관료보다 지방행정기 관의 관료의 비율이 증가하였다.즉 일제 초기 중앙행정기관이나 서울에 근무한 한 국인 관료의 비율이 감소한 반면에 다른 지방행정기관에 근무한 한국인 관료의 수 는 전국 각 지방에서 증가하였다.이러한 빈도분석의 결과를 다른 변수와 연관시켜 분석한 결과는 다음과 같다. 첫째,한말 지방행정기관 소속 관료의 한말 근무지역과 일제 초기 근무지역의 관 계를 살펴보면 대체로 지역적 이동이 그리 심하지 않다.그러나 도의 관찰사나 부 의 부윤은 지역적 이동이 다소 있으나,군의 군수는 지역적 이동상황이 크지 않다. 즉 한말 지방행정기관 출신관료들은 직급이 높을수록 지역적 이동 상황을 경험하지 만,대부분의 중하위 관료들은 한말 때의 근무지역을 그대로 유지한 것이다. 둘째,한말 사법기관 소속관료의 한말 근무지역과 일제 초기 근무지역의 관계를 살펴보면 대체로 지역적 이동이 그리 심하지 않다.그러나 지방재판소 판사는 지역 적 이동이 다소 있는데,서울,충남,전북,전남지역에서는 합방 이후에 한국인 판사 가 증가하여 한국인 판사의 수가 줄어드는 다른 지역과 대조를 이룬다.또한 사법 기관 출신의 관료도 지방행정기관 출신의 관료와 같이 하위직일수록 같은 지역에서 근무한 비율이 높으며,상위직일수록 지역적 이동이 다소 있다. 셋째,한말 교육기관 및 의료기관 소속관료의 한말 근무지역과 일제 초기 근무지 역의 관계를 살펴보면 전체적으로 지역적 이동이 그리 심하지 않다.그러나 서울과 경기지역에 근무한 교육기관의 관료들은 다소간 지역적 이동이 있는데,서울의 교 육기관에 근무하였던 관료들은 줄어들고 경기지역에 근무한 관료들은 증가하였다. 6) 한국인 관료의 지역적 이동 상황 일제 초기 한국인 관료의 지역적 이동 상황을 보면 약 65%의 관료들이 동일 도 내( 道內 )에서 근무지를 변경하였는데,일제 초기 한국인 관료들이 충원정책은 지방 행정기관 내에서 한말부터 관료를 시작한 관료들을 그대로 유지함으로써 체제의 안 정화 역할을 담당토록 한 것이라 할 수 있다.이러한 빈도분석의 결과를 다른 변수 와 연관시켜 분석한 결과는 다음과 같다. 첫째,한말 중앙행정기관 출신관료의 지역적 이동 상황을 전체적으로 살펴보면 총 431명의 중앙행정기관 관료 중 241명(55.9%)이 중앙에서 지방으로 전직하였는데 대 다수의 중앙행정기관 관료가 일제 초기에는 지방으로 전직하였다.이러한 현상은 중앙행정부서별로 차이가 있는데,지방으로의 전직이 가장 많은 부서는 법부,내부,

160 탁지부,내각,농상공부의 순이다.그러나 궁내부와 중추원의 관료는 그대로 중앙에 잔류하였다. 둘째,한말 지방행정기관 출신 관료의 지역적 이동 상황을 전체적으로 살펴보면 총 1,056명의 관료 중 약 93%에 해당하는 985명의 관료가 같은 도내에서 이동하여 지방행정기관 출신관료의 지역적 이동상황은 크지 않은 것을 알 수 있다.이를 다 시 지역별로 살펴보면 도의 경우는 관찰사의 대부분이 지역을 이동하였으며 사무관 이 경우도 이동이 있었으나,주사의 경우는 거의 대부분이 같은 지역에서 근무하였 다.이러한 현상은 부의 경우에도 비슷하다.그러나 군의 경우는 도나 부의 경우와 다른 양상을 보이는데,군수나 주사 모두 같은 지역에서 근무하였다.따라서 한말 지방행정기관 출신관료의 경우 하급직일수록 같은 지역에서 근무한 비율이 높은 반 면 상위직일수록 지역적 이동상황이 큰 것을 알 수 있다.군수의 경우는 예외라 할 수 있다. 셋째,산업경제기관 출신 관료의 약 80%는 지역을 이동하지 않고 같은 지역에서 업무를 지속적으로 수행하였다.탁지부 소속의 산업경제관료는 대체로 이와 같은 성향을 보이나,농상공부 출신 관료의 약 74%는 중앙에서 지방으로 전직하였고,재 무감독국 인쇄국과 같은 부서의 산업경제관료는 대부분이 중앙에서 지방으로 전직 하였다. 넷째,일제 초기 사법기관과 경찰기관에 근무하였던 한국인 관료들은 대부분 지방 에 근무하였으며 지역적 연고관계를 그대로 유지하였다.또한 판사의 경우도 지역 적 이동이 다른 관료에 비해 상대적으로 높은데,지역적 이동이라 할지라도 지방에 서의 이동을 의미할 뿐 중앙기관으로의 전직은 일부를 제외하고는 찾아보기 힘들 다. 다섯째,직급별로 지역적 이동 상황을 살펴보면 칙임관은 대체로 중앙행정기관에 서 근무한 반면 주임관과 판임관은 주로 지방에서 근무하였다.그러나 칙임관이라 하더라도 대부분의 관료가 자문조사기관과 같은 중추원이나 취조국에 근무한 관료 들이어서 정책결정에 관여할 수 있는 위치에 있었다고는 말할 수 없다. 여섯째,지역적 이동이 심한 관료일수록 재임기간이 길었데,이는 같은 지역에서 관료로 근무할 경우 자신에게 영원히 낙인찍히게 될 친일적 성향을 배제하려는 심 리적 측면도 작용하였으리라 생각된다. 일곱째,한말 때 지방에서 근무한 관료는 일제 초기에도 대부분 지방에서 근무하 였으나,한말 때 중앙에서 근무하였던 약 절반 가량의 관료가 지방으로 전직되었다

161 2. 한민족 분열통치기의 인사이동 1920년대 일제가 이른바 문화정치 를 표방하였지만 한국인 고등관직의 임용은 더 욱 억제되었고 승진의 기준은 친일성 에 두고 한국인 관료에 대한 재심사를 단행한 결과 많은 한국인 관료가 물러났으며 친일성 을 인정받은 자는 승진되었다.이로써 1920년대의 한국인 고등관의 충원 유형에도 변화가 나타났는데,도지사나 도참여관 의 경우는 한말 주임관 출신으로 한일합방 당시 군수로서 일정 기간 근무하다가 일제에 대한 충성과 그 업무 능력을 인정받아 승진한 경우가 대부분이었다.그리고 군수는 지방 말단관료인 군서기로부터 승진한 경우가 많았다.또한 판 검사의 경 우는 특히 3 1운동 이후 사법처리 건수가 급증하였고,한국인의 저항을 보아 교묘 하게 억제하기 위하여 사법기관을 탄압기구로 이용하였기 때문에 정치적 배려에서 법관임용제도를 개정하였다.그리고 이에 따라 한말 판 검사 출신은 일절 배제하 고 재판소 서기를 거쳐 법관으로 등용되는 자들이 주로 등장하였다.특히 판 검사 임용에서는 철저한 일본식 법관념과 사상체계를 갖춘 자들을 충용하였다.또한 중 추원은 관직에서 물러난 친일관료나 직업적 친일분자와 함께 새로 지방유력자와 신지식층 이라는 명목으로 많은 대지주나 자본가를 새로운 참의로 임명해서 그들의 부일 예속성을 강화시켜 친일화를 꾀하고 민족분열과 회유책으로 이용하였다. 3. 전시체제기의 인사이동 1930년대는 한반도의 병참기지화와 전시총력전 체제하의 강제동원기이니 만큼 일 제의 전시행정수요의 확대변질에 따라 한국인 고등관직의 충원양식도,한국인 관료 사회도 크게 바뀌게 되었다.우선 1930년대에는 한말 관료 출신자가 아닌 대학 또 는 전문학교를 수료한 우수한 고학력자 관료들이 급격히 증가하였으며,이들이 군 수로 승진되거나 또는 판 검사로 등용되는 경우가 많았다.또 1930년대 특기할 만 한 것은 고등고시 출신의 고등관료들이 다수 등장하기 시작하였다는 것이다.이들 중 일제 말기에 도지사까지 역임한 자가 나타날 정도로 다른 관료들에 비해 고속승 진을 하였다는 점이 주목된다. 1930년대 군수로 충원된 자들은 대부분 한일합방 이후에 임용된 자들이다.특히 1910년대 후반기부터 1920년대 전반기에 임용된 자들이 전체의 57.3%를 차지하고 있다.경시( 警視 )도 그 56.6%가 같은 시기에 입관하였던 자들이다.그러나 판 검사 의 경우는 이보다 후에 입관하였던 자들이 주류를 이루고 있다.그리고 도지사나 참여관은 여전히 한말 관료 출신들이 주류를 이루고 있으며 이들의 대부분은 한말

162 판임관 출신으로 한일합방 후 말단관료로부터 출발하여 도지사나 참여관까지 오른 전형적인 친일추종관료이다.이들 외에 총독부에 의하여 직접 등용된 자들 중 도지 사나 참여관에 오른 자들은 대부분 일본제국대학 출신의 고학력자들이었다. 한편 1930년대에는 행정기구의 개편에 따라 일부 부처에서 직급 개정에 따른 승 진 사례가 나타나기도 하였다.특히 지방에서는 경제 관련 업무가 늘어남에 따라 기존의 행정조직을 개혁하기 위한 방안이 제기되었다.각 과장의 직급을 승격시키 는 한편,경제 관련 과를 통합하여 산업부를 신설한다는 것이었다.1937년 3월 발표 된 지방기구개혁안의 구체적인 내용을 요약하면 다음과 같다. 각도 토목과장과 농무과장은 기사로 임명되어 있으나 근래 토목관계와 농사관계 행정사무가 격증하여 기술자 과정으로는 행정사무의 민활한 처리가 곤란하니 이를 전부 이사관 과장으로 바꾼다. 1.도 이재과장과 회계과장은 현재 전부 도속( 道屬 )으로 임명하고 있는데,금융조 합 사업의 확충과 기타 금융기관의 발전에 따라 행정감독을 강화하기 위해 이재과장 도 이사관으로 승격한다.회계과장도 마찬가지다.예산상 4개 도를 먼저 실시한다. 2.각도의 참여관제( 參與官制 )는 그대로 두되 중요한 도는 전부 사무관을 겸임하 게 하여 산업부를 증설한다.산업부의 소속과는 농무,산업,산림,수산 각과로 별도 예산이 필요없다. 그러나 이러한 안은 긴축재정정책과 관제상 문제가 있다는 일본정부의 반대에 부 딪혔다.즉 각 도에 산업부를 확대해서 한국인 참여관을 전부 사무관과 겸임시켜 부장으로 발령을 내게 되면,고등문관시험을 거쳐야만 될 수 있는 사무관제를 고쳐 야 한다는 문제가 발생하기 때문에 일본정부에서 반대한다는 것이다.그러나 총독 부는 지방경제행정의 종합성이라는 실제 목적과 내선일체의 실현이라는 명분을 내 걸고 1937년 4월 1일부터 1930년에 경기,전남,경북,경남의 4도에만 설치되었던 산업부를 전 도로 확대한다는 독자적인 결정으로 내렸다.그리고 1938년 6월 23일 조선총독부 고시 제510호로 전국에 산업부를 신설하여 지방산업행정의 정비확립 을 실현하였다. 1937년 미나미 총독과 관동군 사령관의 토문회견에서 조선과 만주국의 관리를 교 환한다는 협약에 근거하여 총독부는 우선 칙임급과 주임급을 매년 수명씩 만주국에 파견하기로 결정하였다.이것은 5대 정강 중의 하나인 만선일여 ( 鮮滿一如 )에 기초 한 최초의 인사정책으로 과장급 한국인 관리가 후보자로 올랐다.이같은 방침에 대 해 일제는 만선일여( 鮮滿一如 )의 동기( 動機 )로 인사행정( 人事行政 )에 신기축( 新機

163 軸 ) 이라는 제하에 다음과 같이 소개하였다. 금춘부터 전형방침 개변.총독부에서는 작동의 남총독과 식전 군사령관의 회 견에 있어 조선인사교환을 협약한 바 있었는데 본부로서는 재만조선인의 격증과 선 만일여의 근본적 대정신하에 칙임급과 주임급을 통하여 매년 수명씩 만주국인을 시 키며 또는 교환할 터로 기 본부 직속부에서 이것의 실행에 하여 만반사항에 한 연구를 하였다.그런데 차 선만인사교환에 있어 무엇보다 우선 단행할 것은 조 선 내의 인사의 레벨 인물의 수준을 내지관리와 만주의 일계 관리와 공동수준으로 향상함이 선결문제라 하여 불원 인사 대이동을 단행하여 인사의 대쇄신책을 실행할 터이라 한다.인사의 쇄신에는 노호약후의 도태를 단행하되 우수한 인물을 적재적 소 주의로 배치하게 하여 종래의 인사이동의 표준인 관등,선 후 의 관계,고문합 격연도와 임관연도 등의 소위 연력치중하는 고식적 인사이동방침을 하며 청산 하여 신진우수 유능한 인물을 발탁하여 자칫하면 침체하기 쉬운 외지인사의 쇄신을 단행한다는 것이다.여사히 인사의 쇄신을 단행하려면 내지 또는 만주와 상호간에 우수한 관리의 교환을 정례로 하며 인사쇄신을 주제한 전기 방침에 의한 인사이동 을 단행하는 동시에 매년 십수명씩 신규로 채용할 유자격자(고문합격자)의 채용 있어서도 종래와 여( 如 )한 대학 재학중의 성적과 고문합격 성적에 치중치 않고 어디까지든지 인물의 고사( 考査 )를 엄중히 하여 우수유능한 인물을 채용함에 치중 하기로 하되 금춘 채용자 전형부터 차 방침을 실행하게 되었다. 이처럼 만주국과 한국의 관계를 중시한 정책은 중일전쟁을 계기로 곧 기구확충으 로 전개되었다.즉 1937년 7월 7일 중일전쟁이 일어나자 미나미 총독은 총독관방의 외사과부터 외사부로 승격시키려는 계획을 발표하였다.이어 7월 16일에는 총독부 훈령(제50호)으로 과( 課 )를 국( 局 )에 해당하는 부( 部 )로 개칭하고 증원과 예산 확보 를 위해 일본정부와 협의에 들어갔다.그러나 공식적인 기구 확충은 1939년 8월 1 일에야 추밀원을 거쳐 내각에서 결정되었다.그리고 8월 3일 칙령 제532호를 공고 하여 외무부를 외사부로 개칭한 뒤 관방에서 분리,다른 국과 같이 독립된 부로 만 들었다.칙임부장 아래 외무과(영사관과 외국인에 관한 사항,기타 해외사항과 통상 사무),척무과(해외이민과 재외시설에 관한 사항)를 신설하였다.그리고 각 도에는 1938년부터 이민계를 신설하고 이민주임관을 배치하여 만주와의 연락을 긴밀히 도 모하며 이민사무를 종합 관장케 하였다. 이 시기 또 다른 새로운 인사이동 정책은 한국인 관리의 일본 전출이라고 하겠다. 즉 유능한 한국인 관리를 일본으로 파견 임명하여 문벌이나 정실 에 의한 관리 등

164 용을 청산하고 인재본위 의 인사행정을 펼치겠다는 그럴듯한 청사진을 제시한 것이 다.하지만 이는 선만일여 ( 鮮滿一如 )에 이어 내선일체 ( 內鮮一體 )를 합리화하기 위 한 명분쌓기에 지나지 않았다.그같은 계획에 대해 일제는 다음과 같이 보도하였다. 고등관 증원 등 조선인 등용에 적극 방침.남총독은 작추( 昨秋 )착임 이래 모든 기회에 있어 선만일여 국체명징, 쇄신,농공병진,서정일신의 오대 정책을 선명 하여 이것의 구체화를 기도하고 있는데 서정일신을 함에는 조선민중에게 통치상에 있어 정치적으로 청신한 공기를 주입할 필요가 있어 이것의 구체책의 하나로서 조 선인 관리의 인재등용과 기수의 증가 등을 단행하게 되어 작동( 昨冬 )이래 예의 이 것의 실현에 대하여 각국과와 소속관서의 구체안 제출을 명한 바 있다.그리하여 조선인 관리의 우의에 대하여는 이미 금년에 60만원의 경비로 그 대우개선을 한 바 있었는데 다시 일보를 진하여 조선인 관리의 인재등용과 기수의 증원을 단행할 터이 라 한다.이것의 구체화론은 내선 일덕일심( 一德一心 )의 정신에 조선인 관리의 교환을 하여 조선인 관리 다수의 만주국인의 실현은 물론 남총독은 금반 동상하여 대곡척상과 협의한 결과 종래에는 전례가 없는 조선인 관리의 중앙정부에의 전입이 실현하게 되어 불일간 발령될 모양이다.동시에 내에 있어서도 잠시 관리를 더 욱 중요한 진위에 등용하되 비목과 여( 如 )한 문벌 기타 정실 등에 의한 관리 등용은 단연 청산하고 어디까지 인재 본위로 이수( 異數 )의 발탁 등용을 하여 조선통치 제2, 사반세기의 단계에 있어 其 치적의 비약적 발전을 기한다는 것이다. 한편 중일전쟁의 장기화와 1941년 12월 8일의 태평양전쟁으로 일본정부는 전쟁을 최대한 효율적으로 수행하기 위해 기구와 직원을 대폭 감축하는 행정간소화 와 식 민지행정에 대한 본국의 직접통제를 꾀하는 내외지행정일원화 로 정책의 방향을 설 정하고 이를 식민지에도 요구하였다.이 당시 개혁의 특징은 ⑴ 관청사무의 간첩 ( 簡捷 )과 그에 따른 직원의 감소,그 잉여 인원으로 대동아 전역에 요원을 충당하기 위한 행정간소화,⑵ 대동아 전역에 관한 제반 행정을 일원적 또는 종합적으로 하 여 그 책임을 귀일시키기 위한 대동아성 신설,⑶ 제국의 전 영토로 하여금 대동아 의 중핵으로 만들고,그 일체적 총력을 발휘하기 위한 내외지 행정일원화 로 요약 된다. 행정간소화 정책의 내용을 살펴보면 다음과 같다.1942년 6월 19일 각의에서 행 정정리를 단행하여 남는 관리를 남방 건설요원으로 보내고 따라서 발생하는 인건비 의 여유는 관리를 우대하여 사무능률을 증가시켜 관계신체제를 수립 한다고 발표하 고,⑴ 예산에 편성된 증원이라도 하지 말 것,⑵ 각 관청의 정원에서 중앙청은

165 30%,지방청은 20%,작업관청은 10%씩 감소한다고 결정하였다.그리고 이것은 한 국을 비롯한 식민지에도 원칙적으로 적용한다고 하였다.이에 조선총독부는 기본 원칙은 따르나 한국의 특수사정 상 감소율은 적어질 것이며, 또한 읍면직원만 39,700여명은 대상에서 제외시킨다는 방침을 가지고 구체적인 입안에 들어갔다.일 본정부와 협의를 거친 조선총독부는 8월 22일 기구 개정과 직원 감축을 정리한 행 정간소화안을 발표하였다.이 가운데서 직원 감축만 정리하면 다음과 같다. <표 4-5> 칙임증감원표 본부 :국장 감 1명,부장 감 1명,부장(국장)증 1명,사무관 감 1명,기사 감 2명,계 감 4명 철도국 :기사 감 1명 재판소 :검사정 감 1명 주 판임,촉탁,고용인의 감원표 현재정원 감원(%) 개정 정원 주 임 2, (7.4%) 2,608 판 임 55,694 3,927(7.1%) 52,767 고용인 117,419 8,309(7.1%) 109, 년 11월 1일 공포 실시된 행정간소화 방침은 중요 정책의 심의 입안과 국가총동원계획 및 국토계획 등 전시중요시책 기획을 담당하는 기획실과 행정운영 의 실정과 민정감찰사무를 주관하는 감찰과 등을 포함하는 총무국을 신설하여 총 독 총감의 참모부를 형성한 점에 행정총력 발휘체제를 정비하려는 의도가 반영되 어 있었다.동시에 내지와 같이 서기관제를 신설하여 기사과장을 제( 除 )한 사무관 과장과 기획실 근무 사무관 등 40명을 서기관으로 승격시킨 점도 정신적 우우( 優遇 )의 일단으로서 주목할 점 이라 하여 축소된 관리의 대우개선을 통해 효율성을 극대화시키고자 하였다.기구개혁은 최소의 인원으로 최대의 기능을 발휘 한다는 방향으로 추진하였다.이에 따라 총무국이 기구개정의 중핵 을 맡게 되었다. 지방행정 강화책에서 특히 주목할 부분은 읍면행정의 강화였다.고이소( 小磯國昭 ) 총독은 부임한 이후 자주 권력의 하부침투 나 행정침투 라는 표현을 써 지방 행정, 특히 읍면 행정에 대해 깊은 관심을 보였다.1943년 1월 29일 각도지방과장회의에 서 본인 스스로도 직접 면사무소나 주재소 등을 시찰하여 행정의 하부침투 를 독려 하는 한편,이른바 거물 면장 을 임명하여 읍면 행정 강화에 대한 의지를 보였다. 이것은 지역사회에서 영향력이 있는 인물을 행정의 말단에 배치함으로써 지역주민

166 들의 반발을 억제하고 동원행정을 강력하게 집행하려는 의도라 할 수 있다.그만큼 전쟁 동원에 읍면 행정의 원활한 운영이 절실했다는 것을 보여준다. <표 4-6> 전시체제기 행정기구의 변화와 내용 시기 기간 성격 주요내용 1기 총동원체제의 성립과 행정 기획부 신설,통제기구 확대(경제경찰 18 기구의 재편 과,물가조정과),도산업부 확대 2기 노동력 동원의 확대와 임전 후생국 신설,식산국과 기획부 확충, 30 체제의 확충 내무국을 사정국으로 개편 강화 3기 행정간소화와 내외지행정일 인원 감축,총무국 신설,총독 지위 약 30 원화 화 4기 인원 감축,중앙기구의 권한 지방으로 결전행정과 지방행정 강화 15 대폭 이양 이제 일제강점기 관리의 전반적인 인사이동과 관련하여,일제가 지방관을 어떻게 관리하였는지 정리해보면 다음과 같다. 첫째,도지사의 경우 전체 201명이 도지사를 역임하였으나 이 중 한국인은 73명, 일본인은 128명으로 일본인 도지사가 더 많았다.일제가 위험 지구로 간주한 경기, 경남,평남,평북에는 일본인 도지사만 배치하였고 변두리 지역으로 생각한 전남, 경북,함남,함북에도 한국인보다 일본인을 더 많이 기용하였다.단 일제가 안전지 역으로 여긴 충북,충남,전북,강원도에만 한국인이 일본인보다 더 많이 배치되었 다. 한국인으로서 도지사가 된 사람들은 합방 당시 군수로 재직하다가 일제에 대한 충성과 업무능력을 인정받아 승진한 경우가 대부분이었다.이러한 일본인 위주의 지방관 임용은 부윤의 경우에도 그대로 적용되어 전체 183명의 부윤재직자 중 6명 만이 한국인이었다.일본인 집단거주지역이었던 부에서는 부윤이 자국민을 철저히 한국인으로부터 보호하기 위한 정책을 폈기 때문에 부윤직에는 한국인이 배제될 수 밖에 없었다.이러한 인사정책에서 한국인이 많이 거주하고 한국 주민과 밀접히 접 촉할 수 있는 군수직에는 한국인을 대거 배치하는 또다른 정책을 펴나갔다.36년간 군수재직자 3,137명 중 한국인이 2,777명으로 전체의 88.5%를 차지하였던 것을 보면 충분히 짐작된다. 둘째,일제는 한국인을 지방관으로 기용하면서 한말에 이미 관직을 보유하고 있었 고 통감부하에서 일본인과 더불어 통감정치에 참여하였던 다수의 친일인사를 일제 하에서 그대로 받아들였다.도지사의 경우 그 직을 지낸 총 42명 중 32명(76.2%), 부윤 6명 중 3명,군수재직자 1,207명 중 720명(59.7%)이 한말 관직소유자였다.이는

167 행정이 계속성을 확보하는 방편이기도 하였지만 합방 후 한국인을 회유해야 하였기 에 일제에 길들여진 한국인을 이용한 때문이라 할 것이다.한편 일본인의 경우 도 지사는 통감부 시절에 고급관료를 지냈던 자,부윤은 이사청 출신,군수는 통감부 하의 하급직 관료들을 지냈던 자들을 기용하였으나 그 수는 많지 않았다. 셋째,지방관으로 임용되기 직전의 전직을 보면 한국인의 경우 도지사는 도참여관 을 지낸 자,부윤은 군수나 도이사관을 지낸 자,군수는 군이나 도의 속( 屬 )을 지낸 자들을 기용하여 도나 군의 행정에 대해 나름대로의 경험을 갖고 있는 사람들을 승 진시켜 도지사,부윤,군수에 임명하였다.일본인의 경우도 부윤이나 군수는 한국인 과 유사한 전직자들을 부윤이나 군수에 임용하였으나 도지사만큼은 총독부의 고급 관료를 도지사에 배치하였던 점이 다르다.이는 중앙과 지방간의 통치를 원활히 하 고자 하였던 일제의 지배방법이 아니었나 생각된다. 넷째,지방관의 재임기간을 보면 도지사의 경우는 일본인이 길고 군수의 경우는 일본인보다 한국인이 길었다.이는 군수는 지배의 주구로 이용하다보니 특별한 사 유가 없는 한 가능한 한 오랫동안 군수지에 재임케 한 때문이라 할 것이다. 다섯째,지방관을 재임한 이후의 관직 소유 여부를 살펴보면 한국인의 경우 중추 원참의(칙임 주임대우 포함)가 된 사람이 49명이나 되었다.일제하의 중추원은 한 국인 친일분자를 예우하는 자리였으므로 중추원 참의로 발탁된 사람들은 골수분자라 고 보아도 좋을 것이다.도지사의 경우 42명 중 22명이 중추원참의가 되었으니 도지 사를 마친 한국인들을 특별예우한 것으로 생각된다.그 외 한국인은 군수의 경우 도 나 부의 이사관 또는 도참여관으로 기용된 사람들이 대부분이었다.일본인이 경우 도지사는 총독부 본부의 국장으로 승진해가는 사람이 많았고,부윤의 경우는 도지사 로,군수는 부윤이나 도 부의 이사관으로 옮긴 사람이 일부 있었다.여기서 한국인 은 총독부의 주요정책 결정직에는 지방관 이후 거의 임용되지 않았음을 알 수 있다. 여섯째,한국의 지방관 임용에 있어 부분적이기는 하나 일본본국과 대만총독부와 의 인사교류를 시행한 바 있었다.즉 도지사에 한하여 일본본국의 지방관인 현( 縣 )의 지사,내무부장을 도지사에 기용한 사례(6명)가 있고 한국에서 도지사를 마치고 일본 정부이 척무성(식민지 담당부서)의 국장이나 현지사로 영전해간 사람(3명)도 있었다. 또한 대만총독부에서 국장을 지낸 사람이 한국의 도지사로 취임한 경우도 있었다. 일곱째,일제가 시행한 판임문관시험 및 보통시험 한국인 합격자의 지방관 기용 여부를 보면 년 합격자 중 126명을 승진시켜 군수로 기용하였음을 보여주 고 있다. 다음으로 보통문관시험 합격자의 고등관 승진 현황을 살펴보면 일본인과 한국인 사이에 얼마나 큰 차별이 있었는지를 짐작할 수 있다.보통문관시험 합격자의 고등

168 관으로의 승진 현황을 보면,전체 합격자 1,152명 중 89명(7.7%)만이 고등관으로 승 진하였다.순사,간수,훈도,교유를 포함한 임용자(832명)중에서는 10.6%였다.곧 임용된 자 10명 중 1명은 고등관으로 승진한 셈이다.한국인 임용자 385명 중 17명 (4.15%)d 고등관으로 승진하였으며,일본인은 767명 중 72명(9.38%)이 승진하였다. 이 중에서 보통문관시험에 합격하여 임용된 뒤 정상적으로 고등관이 되었다고 볼 수 없는 사람들,곧 고등문관시험에 합격하여 판사가 된 경우를 제외하면,한국인과 일본인 승진자는 16명(4.2%)과 71명(9.2%)이었다.양적인 면에서의 차이는 어쩔 수 없다 치더라도 1920년대 임용율에서 한국인이 일본인보다 근소하게 높았던 것을 생 각하면,고등관 승진에서의 민족적 차별은 명백하게 드러난다고 하겠다.비율로 보 았을 때 일본인의 고등관 승진율이 한국인의 그것보다 거의 2배 이상이나 높게 나 타났다. 경찰도 마찬가지라고 할 수 있다.한국인 순사 21명 중 1명(4.7%)만이 고등관으로 승진한 데 비해 일본인 순사 251명 중 23명(9.1%)이 승진하였다.일본인 순사의 승 진율이 한국인보다 약 2배였던 셈이다.또 고등관 발령직을 살펴보아도 민족적 차 별이 명확하다.일본인 고등관 72명은 각각 경시,이사관,사무관,주임 대우를 중심 으로 군수,사세관,부참사,전옥보,보호사,통역관 등 그 영역이 다양하였다.이에 비해 한국인은 군수와 이사관,주임대우를 제외하면 사무관,경시 등에 한정되었다. 이사관 중에서도 일본인은 총독관방,기획국,식산국,농림국,재무국 등의 조선총 독부 이사관(7명),도이사관(4명),부( 府 )이사관(3명)등 요직에 배속된 반면에 한국 인은 4명 모두 도이사관으로 임명받았다.한국인 사무관 1명은 경성세무감독국에 배속되었으나 일본인 사무관들은 전매국,내무국,농림국 등 다양한 곳에 배속되었 다.주임대우도 한국인은 면장이었으나 일본인은 읍장(1명)과 사회주사(2명)를 제외 하면 토목주사(3명),산업주사(4명)등 모두 기술관료였다. 고등관 승진자들을 출신 본적지별로 살펴보면 한국인은 전남이 4명으로 가장 많 고,이어서 강원도 3명,충남 평남 평북이 각 2명,경남 경북 충북 전북 함남 이 각 1명이었다.가장 많은 합격자를 배출한 경기도를 비롯해서 황해도와 함북은 1명도 없었다.일본인도 총 47개 도도부현 중에서 29개 도도부현에서만 고등관을 배출했다.합격자가 많았던 후쿠오카현(8명),야마구치현(7명),사가현(6명),오이타 현(6명),카고시마현(6명),구카모토현(5명)등을 중심으로 큐슈(34명,38,2%)와 주고 쿠(12명,13,4%)지역에서 전체 승진자의 50% 이상을 배출하였다

169 4. 내용 정리 및 이후 시기와의 연결 일제 초기 한국인 관료의 지역적 이동 상황을 보면 약 65%의 관료들이 동일 도 내( 道內 )에서 근무지를 변경하였다.한말 중앙행정기관 출신관료의 지역적 이동 상 황을 전체적으로 살펴보면 총 431명의 중앙행정기관 관료 중 55.9%가 중앙에서 지 방으로 전직하였는데 대다수의 중앙행정기관 관료가 일제 초기에는 지방으로 전직 하였다. 한말 지방행정기관 출신 관료의 지역적 이동 상황을 살펴보면 총 1,056명의 관료 중 약 93%에 해당하는 관료가 같은 도내에서 이동하여 지방행정기관 출신관료의 지역적 이동상황은 크지 않은 것을 알 수 있다.산업경제기관 출신 관료의 약 80% 는 지역을 이동하지 않고 같은 지역에서 업무를 지속적으로 수행하였다.사법기관 과 경찰기관에 근무하였던 한국인 관료들은 대부분 지방에 근무하였으며 지역적 연 고관계를 그대로 유지하였다.직급별로 지역적 이동 상황을 살펴보면 칙임관은 대 체로 중앙행정기관에서 근무한 반면 주임관과 판임관은 주로 지방에서 근무하였다. 지역적 이동이 심한 관료일수록 재임기간이 길었데,이는 같은 지역에서 관료로 근 무할 경우 자신에게 영원히 낙인찍히게 될 친일적 성향을 배제하려는 심리적 측면 도 작용하였으리라 생각된다. 1920년대의 한국인 고등관의 충원 유형에도 변화가 나타났는데,도지사나 도참여 관의 경우는 한말 주임관 출신으로 한일합방 당시 군수로서 일정 기간 근무하다가 일제에 대한 충성과 그 업무 능력을 인정받아 승진한 경우가 대부분이었다.그리고 군수는 지방 말단관료인 군서기로부터 승진한 경우가 많았다.또한 판 검사의 경 우는 특히 3 1운동 이후 사법처리 건수가 급증하였고,한국인의 저항을 보아 교묘 하게 억제하기 위하여 사법기관을 탄압기구로 이용하였기 때문에 정치적 배려에서 법관임용제도를 개정하였다.그리고 이에 따라 한말 판 검사 출신은 일절 배제하 고 재판소 서기를 거쳐 법관으로 등용되는 자들이 주로 등장하였다. 1930년대에는 한말 관료 출신자가 아닌 대학 또는 전문학교를 수료한 우수한 고 학력자 관료들이 급격히 증가하였으며,이들이 군수로 승진되거나 또는 판 검사로 등용되는 경우가 많았다.또 1930년대 특기할 만한 것은 고등고시 출신의 고등관료 들이 다수 등장하기 시작하였다는 것이다.이들 중 일제 말기에 도지사까지 역임한 자가 나타날 정도로 다른 관료들에 비해 고속승진을 하였다는 점이 주목된다

170 제 3 절 미군정기 정부수립 이후의 인사이동 인사이동에 있어 승진은 일정한 직위에 결원이 발생하였을 경우 이를 보충하는 방법중의 하나로서 하위직급에 재직중인 공무원을 상위직급에 임용하는 것을 말한 다.일반적으로 승진은 더욱 높은 책임의 증대를 수반하며 보수가 증가되고 보다 큰 위신이나 지위를 가지게 된다.따라서 동일 직급 또는 동일 등급내에서 호봉만 올라가는 승급과는 구분된다. 일반적으로 승진이 조직에 미치는 영향으로 첫째,고위직위를 위하여 능력있는 재직자를 확보하고,둘째,개인의 성공에 대한 기대감을 충족시킴으로서 사기를 높 이며,셋째,인적자원과 능력의 효율적 이용을 통하여 조직업무 수행의 능률화를 도 모할 수 있게 되며,마지막으로 유능한 인재를 공직에 유치할 수 있게 되어 직업공 무원제의 확립에 기여할 수 있게 된다는 점을 들 수 있다. 공무원의 임용권자는 대통령과 소속장관이며,임용권의 위임이 가능하다. 1 대통령 5급 이상 공무원 -신규채용,승진임용 3급 이상 공무원 -전직,강임,면직,해임,파면,겸임(소속장관을 달리하는 기관간의 겸임 및 1 급 공무원 겸임) 1급 이상 공무원 -전보,직위해제,휴직,정직,복직 -일정직위 이상의 연구관 지도관 소속장관의 제청 중앙인사관장 기관의 장 협의 국무총리 경유 대통령 임면 2 소속장관 대통령이 행하는 임용권이외의 일체의 임용권 3 임용권의 위임 소속장관은 1급 이상 소속기관장(대학교총장,대학교의 학장을 제외한 학장, 교육감,검찰총장,검사장 포함)에게 소속기관의 4급 및 5급 자체 전보권,6급 이하 및 기능직의 임용권 소속장관은 2급 또는 3급 직속기관장에게 4 5급 자체 전보권,6급 이하 및 기능직의 임용권 소속장관은 4급 소속기관장에게 6급 이하 및 기능직의 임용권 소속장관은 5급 소속기관장에게 6급 및 7급 전보권,8급 이하 및 기능직의 임

171 용권을 재위임하는 경우에 위임자의 승인을 얻어야 함 연구관 지도관이 기관장인 경우,위의 경우에 준하여 임용권 위임가능 현업기관을 갖는 소속장관은 1급 내지 3급 보조기관에 5급이하 전보권 및 기 능직공무원 임용권 소속장관은 1급 내지 3급 보조기관에 4 5급이하 및 기능직공무원 전보권 1. 미군정기의 인사이동 1) 직계제와 인사이동의 경직성 (1)직계제 미군정은 인사행정처의 설치와 함께 1946년 5월부터 종전의 계급제를 폐지하고 미국식의 직계제( 職階制 )곧 직위분류제를 도입하였다.군정청 인사행정규정 제2호 직위분류규정 에 의하면 직위를 그 임무와 책임 및 수행할 직무의 중요성에 따 라 등급(class),직무(service)및 등별( 等別 grade)에 배치하였다.중앙과 지방의 전 문관직( 全文官職 )에 공직의 분류를 계급제가 아닌 직위분류제를 사용해 직위를 그 임무와 책임 및 수행할 직무의 중요성을 감안하여 분류하고 이에 따라 사람을 임 용하였다. 직위는 4개의 직무로 분류하여 서기,행정 내지 재무 부문에 필요한 직무,전문 내지 기술적 부문에 관한 직무,수련,방위 내지 보관 부문에 관한 직무,별정직무 로 나누었다[미군정청인사규정 제2호 직위분류규정].별정직을 제외한 모든 직위는 직무,등급 및 등별로 배치되고,이에 대한 직원임용은 경쟁에 의하며 봉급의 율은 인사행정청에서 결정하였다. (2)인사이동과 승진의 경직성 네 개의 직무로 분류되는 바에 따라 중앙정부의 각 부처,도의 각부 및 분서의 모든 직위는 인사행정처에서 그 의무,권한 및 책임에 기하여 적당한 직무와 등급 에 배치함으로써 이루어졌다.미군정에서 승진은 미국식의 직위분류제를 사용한 관 계로 계급제에서 통상적으로 사용하는 인사이동이 어려웠고 승진의 경우에도 사실 상 상위 직위에 임용을 하는 형태를 취했다. 직위는 그에 취임할 직원에 구애되지 않고 분류 규정에 의하여 분류되고 운영되었기 때문이다. 상위 직위의 단계에 나가기 위해서는 1급 내지 4급은 2년 이상,5급 내지 9급은 1년 6월 이상,10급 내지 15급은 1년 이상의 기간을 성실히 근무한 자여야 한다는 보수와 연계되는 승진(ingradesalarysteps)의 기간제한이 이루어졌다

172 2) 임용권자 <표 4-7> 미군정기 임용권자 변천연혁 관계 법령 내 용 비 고 군정법령 ( 46.6) 군정장관(조선과도정부입법의원이 인준) 인사사무 처리규정 제정 ( ) 각부 장관,각 처장,기타 관서의 장이 소속공무원의 임면,제청 (지방청은 일반직종 7급 이상) 국무총리가 조사,의견서 첨부 대통령임면 이력서 2통,신원증명 1통 첨부 제2조 제3조 제10조 2. 제1기 공무원의 인사이동 <표 4-8> 제1기 임용권자 변천연혁 관계 법령 내 용 비 고 국가공무원법 제정 ( ) 공무원임용령 ( ) 공무원임용령 ( ) 동 令 개 정 ( ) 공무원 임용령 개 정 ( ) 1급공무원 :대통령이 직접 임명 제11조 2 3급공무원 :소속기관장 제청 국무총리 경유 대통령임명 제12,13조 4 5급공무원 :국무총리,각 부 장관,각 청장,서울시장,도지사, 제15,16조 기타 임명권자 소속장관이란 각 부 장관,각 처장,심계원장,고시위원장,감찰위원장, 각 총국장을 말함 서울대학교총장 및 2급이상 기관장은 4급 임명 전행 경감임명은 내무부장관 승인 필요 경찰서장 보직은 내무부장관이 전행 각 행정기관장은 5급 임명 전행 경찰관인 5급(내무부 근무자 제외)은 서울시장,도지사가 임명 2급전보 :소속장관 또는 국무총리(소속장관의 의견을 들어야 함) 재청으로 대통령이 행함 3급전보 :소속장관의 의견 또는 내신에 의해 국무총리가 행함 소속장관중 각 총국장을 관재청장 및 외자관리청장으로 함 경찰관인 5급공무원(내무부 근무자 제외)은 서울특별시장, 도지 사가 임명한다 를 순경,경사(내무부 근무자 제외)와 산림주사보 (영 림서 근무자 제외)는 서울특별시장,도지사가 임명한다 로 함 소속장관 조정 각 처장,실계원장 각 실장,각 청장,실계원장으로 변경 고시위원장,감찰위원장,관재청장,외자관리청장 및 전매청장 삭제 소속장관 :각 부 장관,각 실장,각 청장 2 3급 전보절차 조정 2급전보 :소속장관제청으로대통령이행함(국무총리제청권삭제) 3급전보 :소속장관 전행(국무총리 소속장관) 제4조 제7조 제8조 제9조 제10조 제7조 제8조 제9조 제7조 제10조 동 令 개 정 소속장관에 원자력원장 추가 제7조 ( ) 동 令 개 정 소속장관중 각 실장을 국무원사무처장으로 변경 제7조 ( )

173 3. 제2기 공무원의 인사이동 1) 승진 (1)승진의 기준 대한민국정부 수립 후 공무원의 승진제도에 관한 사항이 법령상으로 나타난 것은 1961년 12월 23일에 제정된 공무원승진규정 (각령 제324호)이 그 효시로서 이 규정은 공직의 직무능률 향상을 기하기 위하여 공무원의 승진기준을 정하고 유능한 공무원을 공정하게 승진하게 하는데 그 목적을 두고 있었다.이 규정의 적용대상은 일반직 2급 이하 공무원이며 직렬별 직군별 직류별로 급별 급류별 순위에 의하 여 승진시키는 것을 원칙으로 하고 있다.다만,동일 직렬의 바로 하위직의 최고순 위자 순으로 임명(제청)하도록 되어 있어 임용권자의 탄력적인 인사운영의 여지를 고려하고 있지 않다. 승진순위를 정하는데 있어 적용기준으로는 경력평정과 근무성적평정이 있으며 그 배점비율이 경력평정 60%,근무평정 40%로 구성되어 승진에 있어 연공서열을 중시 하고 있음을 알 수 있다.또한 이 규정은 승진후보자명부를 작성하여 비치하고 3급 을류 이상 공무원의 승진후보자명부는 내각사무처장에게 송부하도록 규정하여 현재 의 승진제도와 유사한 틀이 이때 형성되었음을 알 수 있다.이 규정은 각령 제832 호( )로 직무의 특수성으로 최고순위자순의 임명이 부적당하다고 인정되는 경우 최고순위자부터 3배수이내의 범위안에서 1인,경쟁시험 합격자,또는 전형위원 회 전형에 의한 선발자를 임명 또는 임명제청하도록 하는 방법으로 전환되었다. 이러한 승진개념은 1963년 4월 17일 법률 제1325호의 개정으로 국가공무원법이 전반적인 체계를 확립함에 따라 공무원승진규정을 폐지함에 따라 체계화되었다.국 가공무원법 제4장(임용과 시험)제27조(결원보충방법)는 국가 각 기관의 결원의 보 충은 신규채용,승진임용,강임,전직 또는 전보의 방법에 의한다 고 규정하였다.동 법 제30조(승진)에서는 1 동일계급의 승진 및 계급간 승진은 동종직무에 종사하는 바로 하급공무원중에서 각령이 정하는 바에 의하여 근무성적 경력평정,기타 능력 의 실증에 의하여 하고,다만,각령이 정하는 바에 의하여 승진시험을 병용할 수 있 다고 규정하고 있다.2 3급(현재의 4~5급)에의 승진은 동종직무에 종사하는 4급 (현재의 6~7급)공무원 중 공개경쟁승진시험이나 특별승진에 합격한 자 중에서 하 도록 규정하고 있다.그리고 승진임용에 있어서는 당해기관 승진후보자명부의 고순 위자순으로 3배수 범위 안에서 하도록 바꿈으로써 정실임용의 소지를 보다 줄이도 록 하고 있다.승진소요최저연수도 이때 정하였는데,3급 이상의 공무원은 2년,4급

174 공무원은 1년 2개월,5급공무원 및 기능직 공무원은 1년으로 하였다.3급 공개경쟁 승진시험은 제1차,제2차 및 제3차시험으로 구분하여 실시하도록 하되 내각사무처 장이 필요하다고 인정할 때에는 제1차와 제2차시험으로 구분하여 실시하게 하였다. 이 때 2회에 걸쳐 제2차시험에서 평균 60% 이하로 불합격한 자에 대하여는 2년간 그 시험을 응시할 수 없게 제한하고 있다. (2)승진임용의 대상 및 방식 1 1급 공무원 1964년 5월 26일 개정된 임용령에서는 바로 하급공무원에서 임용하지 않아도 되 도록 하다가 1969년 4월 11일 등의 임용령의 개정에서는 2급 이상에의 승진은 바로 하위급류에 재직하는 자를 임용하도록 개정하였다.1947년 4월 9일부터 1급 행정직 렬에의 승진은 바로 하위급류 재직자를 대상으로 하였다 급 공무원 1964년 10월 20일 개정된 임용령에서는 동일계급내의 승진 및 계급간에도 승진이 가능하도록 하고 1969년 4월 11일 등 임용령의 개정에서는 2급 이상(현행 3급 이 상)에의 승진은 바로 하위급류에 재직하는자를 임용하도록 개정하였다.1971년 12월 11일 개정된 임용령에서는 동일 직군의 바로 하위급류에 재직하는 자로 변경하였고 1973년 4월 9일 개정된 임용령에서는 동일 직군 재직자로 하였다 급 및 6급 이하 공무원 1963년 4월 17일부터 3급(현행 4급 5급)공무원에의 승진은 동종직무에 종사하는 4급(현행 6급 7급)공무원 중 공개경쟁승진시험이나 특별승진시험에 합격한 자로 하도록 정하고 있다.그러나 같은 해 12월 4급(현행 6급 7급)공무원중 공개경쟁승 진시험이나 특별승진시험에 의하도록 개정함으로써 동종직무에 종사하는 여부를 가 리지 않아 승진대상의 범위를 확대하였다.1973년 2월 5일부터는 4급(현행 6급 7 급)이하 근무경력은 계정하지 않도록 하였다.곧이어 당해 기관의 승진후보자명부 의 고순위자순으로 결원수에 대하여 3내지 5배수의 범위안에서 임용하도록 하였다. 1970년 12월 31일부터 4급 또는 5급갑류(현행 6급 7급 8급)공무원의 승진시에 실기시험을 부과할 수 있도록 하였고,1973년 4월 9일부터 4급을류(현행 7급)이하 및 기능직의 승진에 있어서만 실기시험을 부과할 수 있는 것으로 변경하였다. (3)승진후보자 명부 1961년 4월 15일 공무원임용령 제30조에서는 근무성적과 경력평정만으로 승진후 보자명부를 작성하도록 하였으나 1963년 5월 29일 동 임용령 제10조에서는 3급 이

175 하 공무원에게 근무성적 40%,경력 40%,훈련성적 10%를 각각 감하여 승진심사위 원회가 심사평정으로 20%를 가산할 수 있도록 하였다.그런데 1967년 3월 25일부 터는 근무성적 경력 훈련성적의 비율은 각각 40%,40%,20%를 유지하되,이와는 별도로 10점의 범위내에서 포상자 근무성적우수자에게 가산점을 부여하는 것으로 변경되었다. 1973년 4월 9일부터 훈련성적비율이 20%에서 25%로 5% 증대된 반면에 경력평 정이 40%에서 35%로 감소되고 가산점도 포상가점이 5점으로 감소되는 대신 자격 증가점이 7.5점의 범위내에서 추가되는 것으로 바뀌었다.1975년 9월 4일부터는 자 격증가산점이 3점으로 감소하고 특수지근무가점 3점이 신설되어 가산점이 총 11점 으로 감소되게 되었다. 2) 임용권자 <표 4-9> 제2기 임용권자 변천연혁 관계 법령 내 용 비 고 동 令 개 정 ( ) 국가공무원법 개정 ( ) 공무원임용령 개정 ( ) 국가공무원법 개정 ( ) 소속장관이란 각 부 장관,국무원사무처 사무처장,각 원장(심계 원장 포함),각 청장,중앙선거관리위원회 위원장,감찰위원회 위 원장,안전위원회 위원장,구황실재산사무총국장 임 4 5급임명권 :법률에 의하여 설치된 2급 이상 공무원을 장으로 하는 행정기관장이 전행 5급임명권은 3급 이상 공무원을 장으로 하는 각 행정기관의 장에게 위임가능 2급 전보 2급전보 :소속장관 제청으로 국무총리가 행함 3급전보 :소속장관이 행함 4 5급 전보 :임명권자가 행함 1급임명 :내각수반 (대통령 내각수반)이 직접 임명 2급임명 :소속장관 제청으로 내각수반이 임명 3급임명 :소속장관 제청으로 내각수반이 임명 4급임명 :내각수반,각원,부,처,청,위원회의장,서울특별시장 이 임명 소속장관중 국무원사무처장을 내각사무처장으로 변경하고 공안위 원회위원장 삭제 행정기관소속 3급 이상 공무원 :소속장관제청으로 내각사무처장 을 경유하여 내각수반이 임명 소속장관은 소속공무원에 대하여 이외의 일체의 임용권 보유 (소속기관장에게 일부 재위임 가능) 국가재건최고회의소속 공무원은 의장이 임용(소속기관장에게 일부 재위임 가능) - 법원소속 공무원은 대법원장이 임용(소속기관장에게 일부 재위 임 가능) 제17조 제26조 제27조 제11조 제12조 제13조 제16조 제17조 제32조

176 <계속> 공무원임용령 개정 ( ) 동 令 개정 ( ) 국가공무원법 개정 ( ) 공무원 임용령개정 ( ) 동 令 개정 ( ) 동 令 개정 ( ) 임용의 정의 신규채용,승진임용,전직,전보,강임,휴직,복직,면직,파면 법 제32조 제1항의 임면의 범위(내각사무처장이 행하는 임명) 신규채용,승진임용,전직,강임,면직,파면 소속장관 중앙행정기관인 원,부,처,청의 장(서울특별시장 포함) -도,부산시,시,군공무원의 소속장관 :내무부장관 -교육국 과,공립학교 공무원의 소속장관:문교부장관이 대행 - 도지사,부산시장,시장,군수,소속하의 농림진흥사업에 종사 하는 연구공무원과 지도공무원은 농림부장관이 권한대행 임용권의 위임 소속장관 2급 이상 소속기관장(대학교총장,대학교의 학장을 제외한 학장,검찰총장,고등검찰청 및 지방검찰청검사장 포함) :4급 5급 및 기능직임용권 위임가능 소속장관 3급직속기관장 :4급전보권,5급 및 기능직임용권 위임가능 소속장관 조정 중앙행정기관인 원,부,처,청의 장(서울특별시장을 포함한 다) 의 괄호안의 내용을 다음과 같이 변경 (서울특별시장을 포함하되,경찰,소방직공무원과 공립학교 및 교육국과 그에 소속하는 문교행정기관에 근무하는 일반직 국가공 무원의 임용에 대하여는 제외한다) 행정기관소속 3급 이상 공무원 소속장관제청으로 총무처장관을 거쳐 국무총리를 경유하여 대통 령이 임면 소속장관 조정 중앙행정기관인 원,부,처,청의 장 다만,청장이 제2호(대통령임면범위)의 3급 이상 공무원의 임 면권과 2급 이상 공무원 전보권 행사시 주무부장관 경유 필요 서울특별시장 다만 경찰,소방직,농촌진흥사업에 종사하는 연구공무원과 지도 공무원, 공립학교 및 교육국과 그에 속하는 문교행정기관에 근 무하는 일반직 국가공무원의 임용은 제외 도,부산시,시,군 근무 공무원의 소속장관은 내무부장관임 다만 교육국,교육과 또는 공립학교 근무 공무원은 문교부장관 이,도지사 부산시장 시장 군수 소속하의 농촌진흥사업에 종사 하 는 연구 지동공무원은 농림부장관이 권한대행 위에 소속되지 아니한 기관의 소속장관은 총무처장관이 되며 이 경우 총무처장관은 그 기관장의 동의를 얻어야 함 대통령임면범위에 2급 이상 공무원 전보 추가 청장이 임용령 제2조 제2항에 규정된 3급 이상 공무원임면제청 시 주무부장관을 경유하여 함 임용의 정의에 승급 추가 제2조 제5호 나목 수정 서울특별시장 다만 경찰 소방직공무원에 대하여는 내무부장관이,농림진흥사업 에 종사하는 연구 지도공무원은 농림부장관이 권한대행 제2조 제5호 다목 단서중 교육국,교육과 또는 공립학교근무 공무원에 대해서는 문교부 장관이 를 삭제 위에 소속되지 아니한 기관의 소속장관은 총무처장관이 되며 이 경우 총무처장관은 그 기관장의 동의를 얻어야 함 제2조 제2조 제32조 제2조 제2조 제2조

177 <계속> 동 令 개정 ( ) 대통령임면 범위 신규채용,승진임용,전직,강임,면직,파면, 2급 이상 공무원의 전보,직위해제 소속장관 중앙행정기관인 원,부,처,청의 장 - 청장이 3급 이상 공무원의 임면을 대통령에게 제청할 경우 주 무부장관 경유 필요 서울특별시장 - 농림진흥사업에 종사하는 연구 지도공무원은 농림부장관이 권한대행 도,부산시,시,군 근무 공무원의 소속장관은 내무부장관임 - 농림진흥사업에 종사하는 연구 지도공무원은 농림부장관이 권한대행 위에 속하지 아니하는 기관의 소속장관은 총무처장관임 -총무처장관이 그 기관장의 동의를 얻어야 함 임용권의 재위임이 가능한 3급 소속기관장에 시,군 교육장포함 제2조 제5조 동 令 개정 ( ) 동 令 개정 ( ) 동 令 개정 ( ) 동 令 개정 ( ) 소속장관중 서울특별시 및 도,부산시,시,군에서 농림진흥사업 에 종사하는 연구 지도공무원과 농업통계조사에 종사하는 통계공 무원은 농림부장관이 권한대행 소속장관은 2급 이상 소속기관장(대학교총장 포함)에게 5급전보 권 위임가능 令 제2조 제4항 나, 다 중 농촌진흥사업에 종사하는 연구 지도 공무원 삭제(농업통계공무원법) 서울특별시,도,부산시,시,군에서 농촌진흥사업에 종사하는 연 구 지도공무원의 소속장관은 농촌진흥청장임 청장이 3급 이상 공무원의 임면을 대통령에게 제청할 때는 주무 부장관을 경유하여야 하며,주무부와 소속청간 또는 소속청 상호 간의 2급 이상 공무원의 전보에 있어서는 주무부장관을 소속장관 으로 함 대통령임면범위(법 제32조 제1항)조정 3급 이상 공무원의 신규채용,승진임용,전직,강임,면직,파면 소속장관을 달리하는 기관간의 3급 전보 2급 이상의 전보,직위해제,휴직,복직 임용권의 재위임이가능한 3급소속기관장에서 시 군교육장 삭제 제2조 제5조 제2조 제2조 제2조 제5조 4. 제3기 공무원의 인사이동 1) 승진 (1)승진임용의 대상 및 방식 1 1급 공무원 1981년 4월 20일 이후 1급에의 승진은 바로 하위공무원 중에서 할 수 있도록 개 정하였다.1994년 12월 22일 개정된 내용에 의하면 1급 공무원에의 승진은 바로 하 급공무원 중에서 2급 및 3급 공무원으로서 승진은 동일 직군 내의 바로 하급공무원 중에서 임용한다

178 2 2 3급 공무원 1981년 4월 20일부터 동일직군내의 하급공무원으로 개정되었다.2급 및 3급공무원 ( 81이전의 2급공무원)에의 승진은 동일직군 내의 바로 하급공무원중에서 임용하도 록 하고 있다 급 및 6급 이하 공무원 1981년 6월 10일부터 4급승진의 경우 승진후보자 명부를 작성하지 않고 인사평정 서에 의하도록 변경되었다. 4 연구관 및 지도관 1984년 12월 31일부터 연구의 승진은 동일직렬의 연구사 중에서 하도록 되었고 1985년 12월 31일부터 지도관이 추가되어 지도사 중에서 임용하도록 하고 있다. (2)승진후보자 명부 1981년 6월 10일 공무원분류체계의 변경에 따라 5급 이하 및 기능직에게 적용되 는 것으로 확대 조정되면서 다시 가점이 각각 2.5점으로 총 7.5점으로 감소되는 대 신 근무평정에 청렴도를 5% 범위내에서 포함할 수 있도록 하는 것으로 변경되었다. 이러한 승진후보자명부 작성 방식은 1984년 12월 31일 임용령 개정에서 적용대상 및 기본요소의 비율을 다시 한번 조정하였다.적용 대상은 1급 내지 9급의 계급으 로 구분하는 일반직 기능직 연구직으로 조정되었고,적용비율에 있어서는 5급은 근무성적 45%,경력 35%,훈련성적 20%으로 조정하여 근무성적의 비중을 높였으 며,6급 이하 연구사 및 기능직은 종전의 비율을 그대로 적용하고,연구관은 근무 평정만 실시하는 것으로 정하였다.1985년 12월 31일 6급 이하의 기본요소 적용비 율을 각각 35%,45%,20%로 조정하였고,1991년 6월 27일 5급은 각각 50%,35%, 15%로 6급 이하는 각각 40%,45%,15%로 조정하였으며,가점을 2.25점 범위내에서 주도록 하고 1996년 6월 30일까지 적용하고 그 이후로는 도서 벽지근무가점 1점을 제외한 모든 가점을 폐지하는 것으로 변경하였다

179 2) 임용권자 <표 4-10> 제3기 임용권자 변천연혁 관계 법령 내 용 비 고 공무원임용령 개정 ( ) 동 令 개정 ( ) 동 令 개정 ( ) 동 令 개정 ( ) 동 令 개정 ( ) 국가공무원법 개정 ( ) 임용권 위임 소속장관 3급 이상 소속기관장(대학교총장 등 포함):소속기관 의 5급 전보권,6급이하 및 기능직임용권 위임가능 3급 이상 소속기관장 4 5급 소속기관장(위임자 승인 필요):6 7급 전보권,8급 이하 및 기능직임용권 재위임가능:시장,군수에게 는 6 7급 임용권 위임가능 소속장관 4급,5급 직속기관장 위임조항 신설:6 7급 전보권, 8급이하 및 기능직임용권 위임가능 정원조정,소속기관 상호간 인사교류시 소속 상급기관장의 임 용권 행사 가능 서울특별시,도,부산시,시,군 소속하에서 농업통계조사사업에 종사하는 통계공무원에 대하여는 농림부장관이 소속장관의 권한 을 대행한다는 단서조항 삭제 임용권위임이 가능한 3급 소속기관장중 단서조항 신설 시장,군수에게는 4급임용권 전부 위임가능 소속장관중 중앙행정기관 변경 중앙행정기관인 원,부,처,청의 장을 중앙행정기관인 원,부, 처,청의 장과 대통령비서실장,국무총리비서실장,국가안보회의 사무 국장,경제과학심의회의 사무국장,기획조정실장,행정개혁위원회위원 장으로 함 지방자치단체에 두는 공무원의 정원에 관한 규정에 의한 수습행정 관의 신규채용 및 전보(소속장관을 달리하는 기관간의 전보에 한함)에 관한 소속장관은 총무처장관임 행정기관소속 5급 이상 공무원은 소속장관의 제청으로 충무처장관 의 협의를 거쳐 국무총리를 경유하여 대통령이 임면함 제2조 제5조 제2조 제2조 제32조 공무원임용령 개정 ( ) 대통령임면범위(법 제32조 제1항)조정 5급 이상의 신규채용,승진임용,전직,겸임(소속장관을 달리하 는 기관간의 겸임에 한함),강임,면직,해임 및 파면 3급 이상의 전보,직위해제,휴직,정직 및 복직 소속장관을 달리하는 4급 및 5급의 전보 소속장관 추가 대통령비서실장,평화통일정책자문회의 사무총장,사회정화위원 회 위원장 추가 대통령에 대한 임명제청중 주무부와 소속청간 또는 소속청 상호 간의 3급 이상 전보제청은 주무부장관이 소속장관이 됨 부산시를 직할시로 변경 수습행정관에 대한 소속장관 조항 삭제 중앙행정기관인 청장이 5급 이상의 임명을 제청할 때에는 주무부 장관을 거쳐야 함 제2조 제4조

180 <계속> 동 令 개정 ( ) 동 令 개정 ( ) 동 令 개정 ( ) 연구직공무원의 계급구분과 임용 등에 관한 규정 개정 ( ) 소속장관 조정 정무장관 추가 국가안전보장회의사무국장 비상기획위원회위원장 경제과학심의회의사무국장,기획조정실장,행정개혁위원회위원장 삭제 소속장관 추가 해외협력위원회 위원장 추가 소속장관은 연구관이 장인 소속 또는 직속기관장에게 令 제5조 제1항 및 제2항 본문의 임용권 위임가능 5급 전보권 위임시는 총무처장관과 협의 필요 연구관은 소속장관 제청으로 총무처장관과의 협의를 거쳐 국무총리 를 경유하여 대통령이 임면함 중앙행정기관의 장인 청장이 임면제청시는 주무부장관을 거쳐야 함 대통령이 임면하는 범위 연구직의 신규채용,승진임용,전직,겸임(소속장관을 달리하는 기관간의 겸임에 한함),강임,면직,해임 및 파면 연구직 등 규정 별표2제1호 가목,나목 또는 제2호 가목 연구관 의 전보,직위해제,휴직,정직 및 복직과 이러한 직위로의 전보 연구관의 소속장관을 달리하는 기관간의 전보 소속장관은 이외의 소속 연구직공무원에 대하여 일체의 임용권 보유 소속장관은 4급이상 또는 연구관인 소속기관장에게 소속 연구직공 무원에 대한 임용권의 일부위임 가능 정원조정,소속기관상호간 인사교류시 소속 상급기관장이 임용권 행사 가능 제2조 제2조 제5조 제4조 공무원임용령 개정 ( ) 소속장관은 연구관,지도관,의사가 장인 소속 또는 직속기관장에 게 令 제5조 제1항 및 제2항 본문의 임용권 위임 가능 5급 전보권 위임시는 총무처장관과 협의 필요 제5조 연구 지도 및 의료직공무원의임 용 등에 관한 규정 개정 ( ) 동규정 제4조 제1항의 연구관에 지도관,의사,별표2의 4제1호 내 지 제3호의 약사,별표2의 5제1호 및 제2호의 간호원 추가 동규정 제4조 제2항 제2호에 별표2의 2제1호 가목 또는 제2호 가 목의 지도관,별표2의 3제1호 또는 제2호의 의사,별표2의 4제1호의 약사 추가 동조 동항 제4호에 지도관,의사,별표2의 4 제1호 내지 제3호의 약사,별표2의 5제1호 및 제2호의 간호원 추가 동조 제3항에 지도 의료직 추가 동조 제4항에 지도관 의사 추가 제4조

181 <계속> 공무원임용령 개정 ( ) 소속장관 조정 평화통일정책자문회의사무총장을 민주평화통일정책자문회의사 무총장 으로 변경 사회정화위원회 위원장 삭제 직할시 도 및 지방자치단체인 구 시 군에 근무하는 공무원에 대한 소속장관은 내무부장관임.다만,서울특별시 관할구역안에 자치 구에 근무하는 공무원에 대한 소속장관은 서울특별시장으로 함 제2조 공무원임용령 개정 ( ) 소속장관 조정 제4호 다목중 내무부장관 내무부장관으로,서울특별시 직할시 및 도의 교육청과 그 소속기관에 근무하는 공무원에 대한 소속장관은 교육부장관으로 함 제2조 국가공무원법 개정 ( ) 헌법재판소장에게 소속공무원의 임용권 부여 조항 신설 임용권의 일부를 헌법재판소사무처장에게 위임가능 중앙선거관리위원회위원장에게 소속 5급 이상 공무원의 임용권 부 여조항 신설 6급 이하 및 기능직의 임용권은 중앙선거관리위원회 사무총장이 임용 임용권 위임 - 중앙선거관리위원회위원장 중앙선거관리위원회상임위원,사무 총장,시 도선거관리위원회위원장 -중앙선거관리위원회 사무총장 시 도선거관리위원회위원장 제2조 공무원임용령 개정 ( ) 소속장관 조정 공정거래위원회위원장 추가 제2조 공무원임용령 개정 ( ) 공무원임용령 개정 ( ) -기구개편 정원조정에 따른 초과현원을 부처간 재배치하는 경우의 전직 특채절차를 간소화하고,마약류 사범의 효율적으로 대처하기 위하여 마약수사직렬을 신설함. 식물검역직렬 신설,근무성적평정제도 개선,전보사전승인제도 개선 국가공무원법 개정 ( ) 민간전문가 공직파견제 도입 개방형전문직의 지정 운영에 관한 사항 조정 공무원임용령 개정 ( ) 근무성적평정제도대상을 전직급의 공무원으로 확대 5급이하 공무원에 대한 전보제한 강화,기능직 공무원에 대한 일 반공무원과 동급명칭 부여

182 5. 제4기 공무원의 인사이동 1) 승진 (1)승진임용의 대상 및 방식 1 1급 공무원 1급 공무원에의 승진은 중앙인사위원회의 심사를 거쳐 임용하고 2-3급 공무원에 의 승진은 보통승진심사위원회와 중앙인사위원회의 심사를 거쳐 임용한다 급 및 6급 이하 공무원 현행 4급 5급 및 7급 이하 공무원의 승진은 동일직렬내의 바로 하급 공무원중에 서 임용하도록 되어 있으며,6급이 5급으로 승진하는 경우에는 일반승진시험에 의 한 승진과 심사에 의한 승진을 부처별로 정하여 하도록 되어 있다. (2)승진후보자 명부(4기) 1999년부터는 공무원임용령 및 공무원평정규칙 의 개정에 따라 6급이하 및 기 능직 공무원의 경우에도 5급 공무원과 같이 근무성적 평정점 50%,경력평정점 30%,교육훈련성적평정점 20%를 반영하여 근무성적평정점의 승진후보자명부 반영 비중을 강화하였다.가점제도의 경우 종전에는 포상,자격증,특수지근무경력 등 각 종 사유로 가점 해당자에 대하여는 2.25%의 범위 내에서 그 가점을 합산한 점수를 명부의 총평정점으로 반영하였다.그러나 가점제도의 개정으로 실적가점 5.0%를 승 진후보자 총평점에 추가로 반영하여 초가점이 7.25%의 범위 내에서 승진후보자 명 부 평정점을 산정하고 있다. 2004년 6.11 공무원임용령 제36조 승진후보자명부의 작성에 의하면 1임용권자 또는 임용제청권자는 1월 31일과 7월 31일을 기준으로 승진임용에 필요한 요건을 구비한 5급 이하 공무원 및 기능직 공무원에 대하여 근무성적평정점 5할,경력평정 점 3할 및 공무원교육훈련법에 의한 훈련성적 2할의 비율에 따라 승진후보자명부를 별지 서식에 의하여 승진임용예정직급별로 작성한다.다만,임용권자 또는 임용제청 권자는 기관 및 직무특성을 반영하여 근무성적평정점은 2할의 범위안에서 가산하여 조정할 수 있고,경력평정점 및 훈련성적은 각각 1할의 범위안에서 감하여 조정할 수 있다.이 경우 조정한 내용은 그 조정일부터 1년이 경과한 날부터 적용한다.승 진후보자명부작성을 위한 평정을 함에 있어서 공무원이 자격증을 소지하거나 도서 벽지등 특수한 지역에 근무한 경력이 있거나 탁월한 근무실적이 있는 경우 또는 징계처분등을 받은 경우에는 공무원평정규정이 정하는 바에 의하여 평정점을 가감

183 할 수 있다. 승진후보자명부는 능력과 실적에 의하여 운용되는 승진제도에 있어서 가장 중요 한 근거가 된다고 볼 수 있다.그 작성대상은 5급 이하,연구사,지도사,기능직공무 원(연구관,지도관 제외)중 승진요건을 갖춘 자이나 다음 공무원은 명부작성대상에 서 제외된다. 시보임용중인 자 승진임용이 제한중인 자 6급,연구사,지도자중 일반승진시험에 합격하여 승진임용순위명부에 등재된 자 일반승진시험자격이 정지중인 자 승진후보자명부의 작성권자는 임용권자 또는 임용재청권자이며 작성기준일은 5급 이하 공무원 연구사 지도사 및 기능직공무원에 매년 1월 31일과 7월 31일이다. 승진후보자명부의 작성요소로서는 기본요소로서 근무성적 경력 교육훈련성적이 있고 부가요소로는 포상 자격증 특수근무에 대한 가점이 있다.그 배점비율은 다 음과 같다. <표 4-11> 근무성적평정 배점비율 요 소 근무성적 경 력 훈련성적 자격증 가 특수직 점 실적 배 점 비 율 5 급 6급 이하,연구사, (연구관 지도관) 지도사,기능직 50% 50% 30% 30% 20% 20% 0.08~ ~ 점 범위 내 비 고 *상한점 :1.0 *상한점 :1.25 *상함점 :5.0*총7.25점 승진후보자명부는 승진대상자의 능력과 실적을 수치로 환산하여 그 서열이 명시 되기 때문에 요소들의 선택과 각 요소들간의 비중 변경이 승진대상자인 공무원에게 매우 민감한 영향을 미치게 되며 인사정책의 중요한 방향 전환을 가지게 된다. 기본요소의 비율변화는 주로 근무성적의 비율이 증대되는 방향으로 이루어졌고 가산점은 증대되다가 다시 감소하는 방향으로 변화되었다

184 2) 임용권자 <표 4-12> 제4기 임용권자 변천연혁 공무원임용령 개정 ( ) 공무원 임용령 개정 ( ) 공무원 임용령 개정 ( ) 공무원 임용령 개정 ( ) 대통령소속하 중앙인사위원회 설치등 국가공무원에 대한 전문성 강화 현업기관을 갖는 소속장관은 1급 내지 3급공무원으로 보하는 보조기 관에 대하여 당해 보조기관의 업무상 지휘 감독을 받는 현업기관의 5급 이하 공무원에 대한 전보권 및 기능직공무원의 임용권 위임 가능 소속장관은 1급 내지 3급 공무원으로 보하는 보조기관에 소속된 4급 공무원,5급이하 공무원 및 기능직 공무원의 전보권 위임가능 대통령은 소속장관에게 임용권 위임 가능,소속장관은 소속 2급 또는 3급 공무원을 전보 휴직 직위해제 정직 복직한 경우에는 즉시 그 결 과를 중앙인사위원회에 통보 정원의 조정 또는 소속장관 상호간,소속기관 상호간,보조기관 상호 간,보조기관과 소속기관 상호간의 인사교류를 실시할 때에는 대통령,소 속장관 또는 소속상급기관의 장이 임용권 행사 가능 6. 현행 인사행정과의 관련성 인사이동은 현 직위에서 다른 직위로 옮겨가는 모든 유형의 직위변동을 의미한 다.인사이동에는 승진,강임,전직,전보,겸임,파견,전입,전출,인사교류 등이 포 함된다.인사이동은 전통적으로 조직통제의 가장 강력한 수단이었으나,근래에 들어 서는 조직통제가 아닌 개인의 능력향상을 위한 발전적 개념으로 받아들이고 있다. 즉 인사이동은 승진과 적재적소의 인사배치를 통하여 각 개인이 가지고 있는 잠재 적 능력을 최대한 발휘할 기회를 부여하고,조직에서 일의 성취감을 느낄 수 있도 록 하기 위한 수단으로 활용되고 있다. 승진은 가능한 직급이 높으면 공무원의 사기가 앙양되고,행정능률과 기술이 향 상되며 직업공무원제의 확립에 기여한다는 장점이 있으나,공직이 폐쇄적이며 관료 주의화할 우려가 있다.우리나라의 승진제도는 승진의 상한선이 없어 승진제도상 합리성 문제가 제기될 수 있다.특히 공무원의 공통적인 욕구는 승진이라고 할 수 있으므로 승진기회가 공평하게 부여되지 않는다면 사기가 극도로 저하되고 행정의 능률화는 기대하기 어렵다.승진이 능력주의 실적주의에 따르지 않고 특권적 신 분적 폐쇄적 입장에서 학벌 정실 지연 인간관계 연공서열이나 외부압력 등에 의하여 좌우되는 경우 직접적으로 행정의 침체와 사기의 저하를 초래하게 되며 나 아가서는 국가정책의 추진이 영향을 받게 된다

185 미군정은 미국의 인사행정제도를 그대로 직수입해다가 군정에 적용하고 직위분류 제를 적용하여 임용해 전통적인 인사이동이나 승진제와는 다른 형태를 가졌다.미 군정기의 인사행정제도에서 가장 주목할 만한 것의 하나로 여겨지는 직계제는 미국 제도를 그대로 도입한 것으로 당시의 우리나라 행정체계로 볼 때는 아주 생소한 것 이었고 또 실시된 제도자체가 충분한 연구 분석의결과로 이루어진 것이 아니었기 때문에 운영상 순조롭지 않았다.직계제는 무엇보다도 직위분류가 불공평하고 정실 에 좌우되었고,재직자들이 유임되어 신규임용이 제한 받은 것,인사이동이 어렵기 때문에 행정기관 사이에 직원의 질적 차이가 심하다는 등의 이유로 비판받았다.이 와 같은 여러 가지 이유로 직계제 아래서의 인사이동과 승진제의 활용과 정착은 용 이하지 않았고,직계제 자체도 대한민국 정부의 수립과 함께 다시 계급제로 환원되 었다. 대한민국 정부수립 초기에는 승진에 정실이 많이 개입됐으나 이후에는 승진제도 를 합리화시키는 방향에서 근속년수 외에 근무성적평정이나 교육훈련성적 요소를 반영하는 조치들을 강화하고 최근에는 역량평가와 다면평가의 요소까지도 다양하게 고려하고 있다. 승진인사가 공정하게 이루어지기 위한 제도적 장치로서,근무성적 평정제도의 합리적 운영,보직경로의 객관적 설정,승진심사위원회의 활성화 등을 통하여 조직구성원의 대부분이 공감할 수 있는 준거적용 등이 필요하다.이러한 제 도적 장치 못지않게 현실적으로 중요한 것은 인사권자의 자세문제라 할 것이다. 또한 누구라도 근무연한이 많아지면 승진을 할 수 있다는 생각도 버려야 한다.아 울러 승진제도운영의 잘못은 모든 사람이 승진해야 하는 것처럼 생각하게 만드는 풍조를 조성하였다.승진적체가 과거보다 심해졌다는 사실보다도 승진적체가 아주 심하다고 느끼는 공무원들의 지각이 더 문제로 작용할 수 있으므로 승진적체의 해 결방안으로 무엇보다도 과잉승진욕구,고속승진욕구를 줄이도록 하는 공무원의 의 식전환이 급선무라 하겠다. 이를 해소하기 위해서는 명예퇴직에 있어서 특진제도의 활용,계급별 대우제의 확대실시,부처간 승진균형을 이루기 위한 공승제도의 시행 및 공무원계급구조의 개편 등이 거론될 수 있다.이와 병행하여 업무처리과정에 있어서 하위직급에 대하 여 권한과 책임을 크게 위임하고 보수를 현실화함으로써 승진욕구를 상대적으로 감 소시켜야 할 것이다. 1961년 이후 형식적으로 직위분류제 도입을 시도했으나 성공 하지 못하고 다시 참여정부에서 추진하고 있는 직위분류제로의 공직개편 노력은 계 급제에서 인사이동이나 승진이 가질 수 밖에 없는 폐해를 근원적으로 색원( 塞源 )할 수 있는 제도적 시도로써 미군정기의 인사행정제도의 개혁 시도가 다시 부활되어가 는 과정이라고도 할 수 있다

186 제 5 장 근대 인사행정에서 보수

187 제 5 장 근대 인사행정에서 관료의 보수 제 1 절 개화기 관료의 보수 1. 근대개혁기 전통시대 관료에게 관직에 복무한 대가로 지급되는 보수는 대체로 관품을 중심으 로 관직을 고려하여 책정되었다.보수의 내용은 대체로 토지에서 생산되는 생산물 의 일부를 취하는 토지수조권과 녹봉이었으며,조선시대 전반기에는 녹봉만이 지급 되는 것으로 바뀌었다.보수 수준은 대체로 상후하박( 上厚下薄 )의 형태를 띠는 가운 데,조선시대의 중견 관료들의 경우는 보수가 생계를 보장하지 못하는 경우가 다반 사였다. 조선은 중앙집권화가 거의 완비된 반면에 지배신분층이 확대되고 있었기 때문에 관료에게 지급하는 보수를 적게 들이는 상황에서도 관료체제의 유지가 가능하였고, 여기에 국가 소유의 토지가 점차 줄어들면서 녹봉만을 지급하게 되었다.이러한 상 황에 녹봉마저도 액수가 줄고 제때에 지급되지 않게 되면서 관료들 특히 중앙 관직 자들은 지방관에게 인사( 人事 )와 관련한 정보 내지 이익을 안겨주는 대신에 물품을 받아 실질적인 경제생활을 영위하는 관행을 만들었다.더구나 조선시대에는 관료의 녹봉이 중앙 관직자 위주로 규정되어 지방 관직의 녹봉에는 정액( 定額 )이 없었으며, 지방에서 실질적인 행정을 담당하던 향리층에게는 아예 보수 자체가 책정되지 않음 으로서 가렴주구( 苛斂誅求 )등의 많은 문제점도 초래되었다. 이러한 관료 보수의 문제를 해결하기 위해서 1차 갑오개혁 때에는 우선,종래 조 선시대의 관료 보수와 관련된 과록제( 科祿制 ;과전법과 녹봉제를 의미)를 완전히 폐지하고,품계에 따라서 품봉( 品俸 )을 제정하여 월급을 지급하기로 하였다.또한 종래에는 녹봉을 매달마다 지급하기는 하였지만,그것은 대체로 현물(쌀,콩 등)이 었는데 이때에 이르러서는 모두 화폐 현은( 現銀 )으로 지급하기로 하고,그 보수 수 준도 되도록이면 높이고자 하였다. 그러나 이 시기 품계에 따라서 책정된 관료의 봉급을 정리한 <부록 4>에 의하 면,관료들의 보수 수준은 상후하박( 上厚下薄 )의 양상이 유지되는 가운데 그 차이가 매우 심하였다.무계( 無階 ;왕족이 해당됨)가 350원( 元 )인데 비하여 말단 관료인 9품 (각 아문의 주사)은 15원으로 그 비율은 23배 정도였으며,각 부와 아문의 대신급인 종1품인 경우는 300원으로 9품과 비교하면 13배 정도의 차이가 났다.종래 조선시

188 대 관료의 녹봉이,조선전기의 경우에는 최고 품계(정1품)의 녹봉이 최하 품계(종9 품)의 8배 정도,조선후기의 경우는 4배 정도에 불과했던 것과 비교해 보면 봉급의 차이가 관등에 따라 매우 큰 차이가 나고 있었음을 알 수 있다.더구나 이렇게 책 정된 관료의 품봉 규정은 당시 국고 재원의 부족으로 인해 제대로 실시되지 못하는 상황에 놓여있었다. 1차 갑오개혁 때에는 정치 행정 상의 개혁 뿐만 아니라 경제 분야에서의 개혁도 이루어졌다.재정기관의 일원화되고,조세의 금납화,화폐제도의 은본위제( 銀本位制 ) 채용,도량형의 통일,회계제도의 채용,환곡제의 폐지 등이 그것이다.이러한 경제 개혁은 국내 상품 화폐와 유통경제의 발전을 위한 것이었는데,관료들의 보수가 은 으로 만든 화폐로 지급된 것은 이러한 경제개혁과 연결되었다.또한 관료들의 생계 를 보장하려는 차원에서 수준을 높이고자 했지만,제대로 지급되지 못하던 현실은 당시 집권세력들이 부족한 재정을 일본의 차관 내지 지원에 의해서 해결하려고 노 력했음에도 불구하고 그것이 제때 지급되지 못하거나 액수가 절감된 차관이 들어오 는 등 차질이 빚어졌던 것에서 초래되었다. 2차 갑오개혁기에서도 관료의 보수에 대한 개정은 계속되었다.우선 문관의 봉급 은 관등봉급령( 官等俸給令 ) 의 제정을 통해서 관등별로 등급을 정하고,이에 따라 봉급 액수를 정하였다.뒤이어 무관의 봉급액과 궁내부 의 관등 봉급 액수도 책정 되었다.이는 종래 품계에 따라 봉급이 정해지던 것에서 관등 별로 봉급이 정해지 는 변화였다.이 때에 관등이 세분화되었음은 이미 앞에서 서술했는데,이 세분화된 관등에 따라 봉급이 세분화된 것은 보수의 지급에서 관직(직무급)을 1차 기준으로, 품계(연공급)를 2차 기준으로 삼았던 상황과 연결된다.실제로 관료의 보수에서는 관등 내에서도 더욱 분화되고 있는 양상이 나타나는데,<부록 9>에서 알 수 있듯 이 문관의 경우 칙임관 3등과 4등은 각각 1급( 級 )과 2급( 級 )으로 더 세분화된 것을 알 수 있다.또한 무관의 경우에는 칙임관이나 주임관 가릴 것이 없이 연봉은 본봉 ( 本俸 )과 직봉( 職俸 )으로 나뉘었고 직봉의 액수가 본봉보다 더 많음이 확인된다. 또한 2차 갑오개혁 때에는 문관,무관,궁내부 관료의 봉급이 종전보다 전반적으 로 인상되었으며,봉급이 월봉에서 연봉으로 책정되는 변화도 나타났다.아울러 이 시기 문관과 무관의 관등별 봉급 지급액을 정리한 <부록 9>에 의하면,2차 갑오개 혁기에는 동일한 관등이라고 해도 문관은 무관보다,그리고 문관이라고 해도 내각 소속의 관리가 궁내부 관리보다 많은 액수를 지급 받고 후대 받았음도 알 수 있다. 이 역시 직위나 직무의 정치적 비중을 감안한 결과였다. 보수에서 직무의 정치적 비중을 감안한 사례로는,특명전권공사( 特命專權公使 )로 서 영국,러시아,미국,프랑스 등에 주재하던 공사( 公使 )의 경우 연봉이 5,500원이

189 었고,독일,오스트리아,이탈리아,일본에 주재하던 공사의 연봉은 5,000원이었는데, 이러한 공사들의 연봉은 총리대신의 연봉 5,000원과 거의 비슷하다.이것은 당시 외 교 관계가 다른 어느 시기보다 중요한 상황에서 외국 주둔 공사의 직무는 내각 총 리대신의 직무와 비중과 거의 같았던 상황을 반영하는 것이었다.반면에 중추원( 中樞院 )의 의장은 연봉 1200원에 불과하였다.중추원은 1차 갑오개혁기에는 현직에서 물러난 고위관료들의 자문기관 내지 관직대기소였다.그러다가 2차 갑오개혁 때에 는 내각제도의 개편과 더불어 상정된 법률안에 대한 자문하는 기능과 때에 따라서 는 여론을 주도하고 정책에 반영시키는 의결기구로서의 성격을 지니게 되었지만,실 제 모든 법률안은 내각회의를 담당하였던 국무대신의 총의를 통해서 결정되면서 중 충원은 형식적인 자문기구로 존재했기 때문이다. 한편 2차 갑오개혁 때에 나타난 관료 보수의 또 다른 개혁은 지방 관료들의 급료 를 책정한 것이다.이 시기에 지방관제가 종래의 8도에서 23부로 개혁되었으며,특 히 이 때에는 종래 향리층을 정식 관료로 편입함으로써 무려 1만여 명이 새로이 늘 어나게 되었음은 앞에서 서술한 바와 같다.이러한 지방관제의 개편과 함께 지방 관료의 보수도 일정하게 규정한 각군경비배정( 各郡經費配定 )에 관한 건( 件 ) 을 반포 함으로써 각 군의 군수( 郡守 )이하 세무주사( 稅務主事 ),장교( 將校 ),이방( 吏房 ),사 령( 使令 )에 이르기까지 모든 지방 관료들의 급료를 명문화하였다.이때에 제정된 지 방 관료의 봉급은 관찰사는 중앙의 칙임관 3 4등에,참사관은 중앙의 칙임관 4등에, 경무관은 중앙의 주임관 5 6등에,주사는 중앙의 판임관 3 4등에 각기 해당하는 것 이었으며,이는 <부록 9>에서 확인할 수 있다.이렇게 지방관의 봉급에 관한 명문 상의 규정을 새로이 마련한 것은 인습적인 가렴주구를 막기 위한 것으로서 매우 중 요한 의미를 지니는 것이었다. 그러나 2차 갑오개혁에도 관료의 보수 문제는 여전하였다.관료의 봉급 비율이 어느 직종을 막론하고 상후하박( 上厚下薄 )이 극심하게 나타나고 있었다.예를 들면, 문관의 칙임관 1등의 연봉(5,000원)은 판임관 1등 연봉(500원)의 10배이며,칙임관 4 등 2급의 연봉 (1,800원)은 판임관 8등 연봉(120원)의 15배가 되고,최고의 칙임관 1 등과 최저의 판임관 8등의 비율은 42배나 되는 현격한 차이가 있었다.또한 재정난 으로 인해 관료의 봉급은 규정된 액수에 따라 제대로 지불하지 못했는데,1895년 3 월 30일에 칙령( 勅令 )으로 문관과 무관의 칙임관은 20%,주임관은 15%,판임관 5등 이상은 10% 씩 감액 지급할 것을 공표한 일은 이러한 상황을 잘 대변해주고 있다

190 2. 통감부 시기 근대개혁기 관료의 보수는 직무를 중심으로 연공을 고려하고,그 수준은 실제적 인 생계 영위가 가능하게 함으로써 관료에게 공정한 업무를 집행할 수 있는 바탕을 마련하고자 하는 방향에서 개혁이 이루어졌다.그러나 실제 당시의 재정 상황은 매 우 어려워 새로운 개혁은 실현되기 힘들었다.더구나 통감부 시기 관료 임명권이 대한제국의 내각에서 일본의 통감으로 넘어가게 되면서부터는 관료 보수가 더 열악 해졌을 뿐만이 아니라 조선인 관료의 경우에는 강제로 관직에서 물러나게 되는 경 우도 빈번하게 되었다. 통감부 시기에 관료의 보수가 더 열악해진 상황은 1907년 정미7조약의 체결을 계 기로 통감이 추천하는 사람들이 대한제국의 차관을 비롯한 각 부서의 핵심 요직에 임명되기 시작한 것과 연결된다.특히 일본인들이 본격적으로 대거 임용된 것은 1908년 1월부터이다.이 해 1월 한 달 동안에만 일본인은 내각의 판임관 이상 관리 에 1,100여 명이 임용되어,내부( 內部 ),탁지부( 度支部 ),농상공부( 農商工部 ),학부( 學部 )의 요직에 배치되었다.그리하여 그들은 내무행정,경찰,재정,상공업,교육 등 식민지 지배와 수탈을 위한 부문을 집중적으로 장악하였다.이때에 임용된 일본인 관리들을 관등별로 보면 같은 기간에 임명된 칙임관( 勅任官 )의 68.4%,주임관( 奏任官 )의 63.1%,판임관( 判任官 )의 43.8%를 차지하였다.따라서 일제가 자국민을 내각 의 고등 관료에 대거 임용하여 정책결정의 주도권을 잡음과 동시에 하급관리에도 광범위하게 포진시켜 행정의 실무를 장악하려 했음을 알 수 있다. 일본인을 대한제국의 관료로 임용한 것은 그 후 계속 증가하여 1908년 말에는 내 각 및 궁내부 관리가 2,080명에 이르러 연초보다 거의 두 배의 증가를 보였다.1년 뒤인 1909년 말에는 2,399명으로 늘어 전체 대한제국의 관료 중에서 43.3%에 차지 하였다.특히 일본인 관료는 1909년 8월 말 현재 내부( 內部 )의 과장( 課長 )이상 관 리 29명 가운데 20명과,경무국장,지방국장,서기관,비서관 등 핵심 요직을 차지하 여 중앙행정을 장악하고 있었다.그리고 지방에서는 각 도의 사무관,서기관,주사 등과 각 부군( 府郡 )의 주사에 임용되어 조선인 관찰사,부윤,군수를 제치고 지방 행정을 주도하였다. 이와 같이 1907년 정미7조약을 계기로 통감이 추천하는 일본인들이 대한제국의 차관을 비롯한 각 부서의 핵심 요직에 임명되기 시작하면서부터 1909년 말 현재 대 한제국의 전체 관료 중에서 43.3%를 차지하게 되면서 조선인 관료들의 보수는 더욱 열악하게 되었다.늘어나는 일본인 관료의 봉급을 모두 대한제국의 재정에서 부담 해야 했기 때문이다.또한 조선인 관료들이 아예 관직에서 밀려나게 되었던 것은

191 특히 궁내부에서 더욱 심하였다. 일본인들은 대한제국의 궁내부( 宮內府 )에도 임용되었다.그들은 처음에는 궁내부 의 중요 관서에만 배치되었으나,1908년부터는 점차 임용 범위가 확대되어 특수한 관서를 제외한 모든 관서에 임용되었다.1909년 7월 현재 궁내부 관리 350명 가운데 일본인은 14.9%인 52명이었다.이처럼 일본인의 비율이 낮았지만,실권을 가진 대신 관방( 大臣官房 )의 비율은 45.0%로 매우 높았고,내장원과 규장각 등의 주요 관서에 도 일본인이 다수 배치되었다.특히 그들은 궁내부 차관 이하의 요직과 실무 책임자 인 과장,그리고 주사에 많이 임용되었다.일본인들을 대한제국의 궁내부에도 임명한 것은 궁내부의 실권을 장악하고,황실( 皇室 )의 동태를 감시하려는 목적이었다. 궁내부는 왕실과 관련된 업무를 담당하는 기구로서 관제가 근대적으로 개혁되면 서 왕실과 관련된 기구들은 보다 위축되는 추세에 놓이게 되었다.그러나 광무개혁 에서 나타나듯이 국왕과 그 친위세력들은 근대화와 주권수호의 주체로서 나섰던 경 험이 있었기 때문에 대한제국을 식민지화하려는 일본에 입장에 있어서는 국왕과 왕 실에 대한 동태를 파악하고 그들의 위상을 약화시키는 것은 다른 무엇보다도 중요 한 문제였던 것이다.따라서 일본은 궁내부 내의 기구를 계속 축소시켜 나가고 그 부서에는 일본인을 임명하였는데,이로 인해 자연히 조선인 관료들이 해임되는 상 황이 초래되었다. 대체로 1907년 말부터 1908년까지 궁내부 내의 관서가 없어지거나 또는 관직에서 물러나도록 요구받은 칙임관 이하의 궁내부 소속 조선인 관료는 1908년 말 현재 166명이었다.그리고 이 밖에 이서( 吏胥 )가 3,809명,여관( 女官 )이 232명,권임 순검 ( 權任巡檢 )등 317명은 궁중숙청( 宮中肅淸 )이라는 명분으로 해고당했다. 이와 같이 통감부 시기에 대한제국의 모든 부서에,그리고 차관을 비롯한 실무 요직에 일본인이 임명되면서 조선인으로 지금까지 해당 부서,해당 관직에 복무하 던 많은 관료들이 하루아침에 관직을 떠나야 하는 상황이 초래되자 일본은 해고에 따른 반발을 무마하기 위한 방책을 마련하였다.그것은 퇴직에 대한 보상을 돈으로 지급하는 것이었는데,1907년에는 물러나게 된 궁내부의 판임관 이상의 관료에게, 그리고 군대해산으로 물러나게 된 무관들에게 돈을 지급하였다.그리고 1908년에는 내각-각 부에서 물러난 문관 판임관 이상의 관료에게,1909년에는 군부( 軍部 )의 폐 지로 인하여 해임된 장교( 將校 )등에게 돈이 지급되었다.이 때 지급된 돈은 문관의 경우에 퇴관은사금( 退官恩賜金 ),무관의 경우에는 무관은급( 武官恩給 )이라는 명목으 로 지급되었다.조선인 관료에게 관직에서 물러나지만 하해와 같은 은혜를 베풀어 돈을 하사한다 라고 하면서 돈을 지급한 것은 망해가는 나라의 관료가 더 이상 해 야 할 역할이 없으니 물러나는 것이 당연하지만 그래도 천황의 은혜로 돈을 지급한

192 다는 내용을 함축한 것으로,그동안 관직을 수행한 것에 대한 보상 내지 관직 수행 에 대한 대가를 평상시에 저금해 두었다가 퇴직하면서 받는다는 일반적 의미의 퇴 직금이 아니었다. 3. 내용 정리 및 이후 시기와의 연결 근대개혁기 관료의 보수는 직무를 중심으로 연공을 고려하고,그 수준은 실제적 인 생계 영위가 가능하게 함으로써 관료에게 공정한 업무를 집행할 수 있는 바탕을 마련하고자 하는 방향에서 개혁이 이루어졌다.그러나 실제 당시의 재정 상황은 매 우 어려워 새로운 개혁은 실현되기 힘들었다. 더구나 통감부 시기 1907년 정미7조약을 계기로 통감이 추천하는 일본인들이 대 한제국의 차관을 비롯한 각 부서의 핵심 요직에 임명되기 시작하면서부터 1909년 말 현재 대한제국의 전체 관료 중에서 43.3%를 차지하게 되면서 늘어나는 일본인 관료의 봉급을 모두 대한제국의 재정에서 부담해야 했기에 조선인 관료들의 보수는 더욱 열악하게 되었다.뿐만 아니라 대한제국의 모든 부서에,그리고 차관을 비롯한 실무 요직에 일본인이 임명되면서 조선인으로서 지금까지 해당 부서,해당 관직에 복무하던 많은 관료들이 하루아침에 관직을 떠나야 하는 상황이 초래되면서 퇴직금 을 받게 되었다. 그러나 이 때 지급된 돈은 문관의 경우에 퇴관은사금( 退官恩賜金 ),무관의 경우에 는 무관은급( 武官恩給 )이라는 명목으로 지급되었다.조선인 관료에게 관직에서 물러 나지만 하해와 같은 은혜를 베풀어 돈을 하사한다 라고 하면서 돈을 지급한 것은 망해가는 나라의 관료가 더 이상 해야 할 역할이 없으니 물러나는 것이 당연하지만 그래도 천황의 은혜로 돈을 지급한다는 내용을 함축한 것으로,그동안 관직을 수행 한 것에 대한 보상 내지 관직 수행에 대한 대가를 평상시에 저금해 두었다가 퇴직 하면서 받는다는 일반적 의미의 퇴직금이 아니었다

193 제 2 절 일제강점기 관료의 보수 일제강점기 관리의 보수가 어느 정도였는가 하는 것은 1910년부터 1943년까지 작 성된 조선총독부 직원록 록에서 확인할 수 있다.1913년,1915년,1942년,1943년 의 조선총독부 직원록은 없지만 일본제국 직원록에 수록된 조선총독부편을 통하여 그 내용을 알 수 있다. 명치헌법기( 明治憲法期 )의 관료제와 마찬가지로 조선총독부의 관료제도 단일한 법 체계 아래 놓여 있지 않았다.관리의 임용이나 급여,복무,분한(신분의 정도), 징계 등 각각의 분야마다 별도의 법령이 존재하였으며,적용 범위에서도 문관과 무 관,일본인과 한국인이 달랐다.또한 기구의 빈번한 신설과 통 폐합 등으로 인하여 조선총독부 관리의 관등과 보수체계는 매년 차이를 보였다.주요 직원의 보수체계 를 내용별로 정리하면 다음과 같다. 식민지 시기의 관료제에서 관리의 보수는 직능급 및 생활급으로 구성되고 있었다. 따라서 그 지급 목적은 생계의 유지와 더불어 계급 및 직능에 따른 관리의 품위 유 지에 중점이 두어져 있었다.반면 직무에 따른 통합적 직무급이 아니었기 때문에 여러 가지 수당제가 병설되어 급여지급 사무처리가 복잡하다는 불평도 제기되고 있 었다. 또 하나 특징적인 것은 보수액에 있어서 상하계급 간에 격차가 매우 컸는데 이는 상하간에 엄격한 위계질서를 유지함으로써 일사불란한 지휘명령체계를 유지하려 하 였던 일본 관료제의 기본 정신과도 상통하는 것이라 볼 수 있다.거기에 더하여 한 국민족의 강한 저항을 억눌러 가면서 통치질서를 유지해야 하였던 특수한 상황에서 그 같은 상하간 위계질서가 한층 더 강조되어야 했던 것으로 생각되는 것이다. 한편 임용과 승진에서의 차별과 더불어 보수에서도 한국인과 일본인 관료간에는 차이가 컸다.한국에서 근무하는 일본인에게는 특별수당이 지급되었기 때문이다. 식민지 관리의 봉급은 한국 재정에서 유출되었다.관리봉급의 기준은 원활한 식민 통치와 수탈을 위해 한국의 경제수준이 아니라 평균소득이 한국보다 5배 이상 높은 일본에 기준이 맞추어 졌고,특히 중간관리층 이상을 독점한 일본인에게는 가봉을 제외하면 같은 직급인 경우 한국인과 일본인의 본봉은 같았기 때문에 한국인 관리 들도 상대적 고임금층에 속하였다.식민지 말기인 1944년에는 읍 면 말단의 하급 직에까지 한국인 관리에게도 근속 연수에 다른 가봉(= 在勤加捧 )을 지급하는 등 유 인책까지 마련하였다.1936년과 1937년 이후에는 이전까지와 달리 한국인 관리의 증가율이 일본인의 그것보다도 높았다.태평양전쟁기에 충직한 한국인 관리의 필요 성이 높아졌고 한국인이 고위직에 임명되는 경우도 나타나 동화의 범위도 확대되었

194 다.관리 수는 년에 14,529명에서 103,225명으로 7.1배 늘어났는데,중일전 쟁을 계기로 1936년-1942년의 6년 동안 73%나 늘어났다.같은 기간에 789여만 엔 에서 9,138만여 엔으로 11.6배가 늘어난 봉급총액은 한국경제의 측면에서 보면 생산 력(=자금)의 유출 또는 고갈을 의미하였다. 패전까지 예산액을 포함한 관리봉급액은 19억 6천여만 엔으로서 조세총액의 절반 이 넘었다(51%).이 중 일본인에게 지출된 15여억 엔은 조세의 38.6%,일반경비 보 충금을 제외한 10억 8천여만 엔은 조세의 27.8%나 차지하였다.보충금으로 충당된 가봉을 제외한 나머지 봉급은 전액 한국재정에서 지출되었다.이외에 1931년부터 한국재정으로 부담이 전가되어 1944년까지 1언 엔 이상 지출된 퇴직금과 전쟁말기 에 별도로 지급된 각종 수당을 합해 2억 8,850여만 엔(예산액 포함)이 추가 지출되 었다.특히 패전의 해인 1945년에 8월에는 퇴직금과 9월분 봉급까지 선불하여 퇴각 하는 순간까지 최대한 수탈을 자행하였다. 1910년에는 제한된 조세규모 때문에 보충금의 비중이 상대적으로 커서 관리봉급 의 대 조세비중(62.2%)과 보충금을 제외하였을 경우(22.3%)는 큰 차이가 났다 년에는 양자의 비중(74.0%,57.3%)이 좁혀졌는데 각종 소비세의 신설과 증징에는 불구하고 조세의 절반 이상이 봉급으로 지출되어 공채비와 군사비 등 경 직성을 띠고 일본으로 유출되어야 하는 지출분까지 감안하면 조세운용의 폭은 사실 상 전무하였다.1934년에 소득세 등 각종 조세의 증액징수와 신설로 년에 는 양자의 비중(42.1%,34.9%)이 더욱 좁혀졌지만 관리의 봉급 지출액은 여전히 조 세의 35%나 차지하였다. 1. 무단통치기 관료의 보수 총독부 관리로 임용되었던 한국인 관리에 대한 총독부의 처우방침은 다음과 같다. 첫째로 한국인의 급여를 저임금에 그치게 하였다.한국인 관리는 조선인문관의 분 한 및 급여에 관한 건 (칙령 제403호, 월 폐지)에 의해 일본인 관리와는 분한 과 급여에 있어서 별도의 적용을 받았다.즉 한국인 도지사는 최고 연봉 3,000원을 지급받을 수 있었으나,일본인 도지사에게는 최고 5,350원이 지급되었다.그 외에 사무관,도참여관,부윤도 한국인은 연봉 2,500원(1급),2,000원(2급)을 지급받았으나 일본인은 4,650원(1급),4,300원(2급)이 지급되었다.일본인 연봉의 약 1/2밖에 한국 인은 지급받지 못하였던 것이다.판임관의 경우도 마찬가지였다.이러한 본봉에서의 차이는 물론 거마비나 여비 등에서도 심한 차별을 받았고,일본인 관리는 그 외에 가봉,사택료,가족수당이 지급되었으나 한국인에게는 전혀 지급되지 않았다.그리

195 하여 한국인 관리의 실질 전급여액은 같은 급의 일본인 관리의 1/4이하였다고 한다. 이러한 차별은 한국인 은행원이나 헌병보조원 등에서도 마찬가지였다.3 1운동 이 후 한국인 관료에 대한 처우개선을 내세웠지만 그 격차는 조금도 개선되지 않았다. 1) 고등문관 고등관의 관등은 잦은 부서의 통 폐합과 신설 등으로 많은 변화를 겪었다.그러 나 도장관과 국장급은 1915년 4월에 실시된 행정간소화 이후 칙임관 2등 이상으로 제한되었으며 이러한 제한은 1945년까지 계속 유지되었다.<표 5-1>은 1912년 11 월 1일 현재 고등관 관등표이다

196 <표 5-1> 1912년 문무고등관 관등표 관등 관청 조 선 총 독 부 칙 임 주 임 친임 1등 2등 3등 4등 5등 6등 7등 8등 9등 총독 정무총감 내무부장관 동상 탁지부장관 농상공부장관 사법부장관 동상 동상 동상 총무국장 외사국장 토목국장 지방국장 학무국장 사세국장 사계국장 농무국장 식산국장 참사관 동상 동상 동상 동상 동상 동상 동상 동상 동상 중추원서기관장 동상 중추원서기관 동상 동상 동상 동상 철도국기감 동상 중추원통역관 동상 동상 동상 동상 통신국장관 의원장 동상 경무관 영림창장 평양광업소장 동상 의원의관 임시토지 조사국장 동상 동상 도장관 동상 동상 도참여관 동상 판사 동상 경성전수학교장 동상 동상 동상 동상 검사 동상 중학교장 동상 동상 동상 동상 고등보통학교장 동상 동상 동상 동상 여자고등보통학교장 동상 동상 동상 동상 경성전수학교교유 동상 동상 동상 동상 중학교교유 동상 동상 동상 동상 농림학교교유 동상 동상 동상 동상 고등보통학교교유 동상 동상 동상 동상 여자고등보통학교 교유 동상 동상 동상 동상 공립고등여학교장 동상 동상 동상 동상 공립고등여학교 교유 공립실업전수 학교교유 공립실업학교 교유 동상 동상 동상 동상 동상 동상 동상 동상 동상

197 조선총독부 고등문관의 봉급체계는 크게 3시기( , , ) 로 구분해서 볼 수 있다. 조선총독부직원록 에는 친임 칙임급의 고급관료와 주 임급의 관료 두 부류로 나누어서 소개하고 있다.친임 칙임급의 고급관료부터 살 펴보면 다음과 같다. 무단통치기( )에는 1912년에 고등문관의 관등과 봉급체계의 큰 틀이 마 련되었다.<표 5-2>는 1912년 11월 1일 현재 고등문관의 연봉표이다.그러나 기록 된 관리 가운데 주임관 3등이 포함되어 있는 이유는 국장이 주임관 3등부터 시작하 기 때문이다.1915년 각부 장관제도가 폐지되어 국장이 그 역할을 대신함에 따라 국장의 자격이 칙임관으로 제한되었다. <표 5-2> 1912년 고등문관 연봉표 급수 연봉 1급 2급 3급 4급 총독 8,000 정무총감 6,000 조선총독부 철도국기감 5,000 조선총독부 각부장관 /조선총독부 체신국장관 5,000 4,200 3,700 조선총독부 각도장관 /각청 기사 4,500 4,000 3,700 조선총독부 의원장 /조선총독부 중추원서기관장 4,200 3,700 조선총독부 각국장 /조선총독부 임시토지조사국장/조선총독부 참 사관 조선총독부 경무관/조선총독부 영림창장 /조선총독부 평 양광업소장 3,700 조선총독부 의원 의관 조선총독부 판사 /조선총독부 검사 5,000 4,200 3,700 3,000 주임관의 경우도 칙임 친임관과 큰 차이는 없으나 체계가 조금 복잡한 편이다. <표 5-3>과 <표 5-4>는 각각 1912년의 주임문관 연봉표와 봉급상당표이다.연봉 표는 5개의 분류 아래 계급별로 연봉을 정해놓고,각 호에 해당하는 자와 해당하지 않는 자를 다시 분류해 놓았다.봉급상당표는 제1호-제4호에 속하는 주임관의 최고 연봉액이 집단에 따라 다르게 책정되어 있음을 보여 준다.따라서 연봉표와 봉급상 당표를 같이 보면,제1호에 속하는 주임관 4등 3급봉의 관리가 받는 연봉과 제2호 에 속하는 주임관 4등 1급봉의 관리가 받는 연봉이 같다.예를 들어 제4호에 속하 는 철도국 참사보( 參事補 )가 6등 1급봉을 받는다면,그는 철도국의 참사( 參事 )6등 7급봉과 같은 연봉을 받게 된다

198 <표 5-3> 1912년 주임문관 연봉표 급봉 제 1호 제 2호 제 3호 제 4호 제 5호 1급 3,000 2,500 2,000 1,500 3,000 2급 2,700 2,200 1,700 1,300 2,700 3급 2,500 2,000 1,500 1,200 2,500 4급 2,200 1,700 1,200 1,100 2,200 5급 2,000 1,500 1,100 1,000 2,000 6급 1,700 1,200 1, ,700 7급 1,500 1, ,500 8급 1,200 1, ,200 9급 1, ,100 10급 1, ,000 11급 급 750 봉급 관등에 해당 위의 표 제1 하는 자 호에 의한 관리 봉급 관등에 해당 하지 않는 자 봉급 관등에 해당 위의 표 제2 하는 자 호에 의한 봉급 관등에 해당 관리 하지 않는 자 봉급 관등에 해당 위의 표 제3하는 자 호에 의한 봉급 관등에 해당 관리 하지 않는 자 봉급 관등에 해당 하는 자 위의 표 제4 호에 의한 봉급 관등에 해당 관리 하지 않는 자 위의 표 제5 봉급 관등에 해당 호에 의한 하지 않는 자 관리 조선총독부 참사관,조선총독부 비서관,조선총독부 서기관,조선총독부 경무관,조선총 독부 철도국 참사,조선총독부 체신국 서기관,조선총독부 임시토지조사국 서기관,조 선총독부 세관장,조선총독부 부윤 조선총독부 판사,조선총독부 검사 조선총독부 사무관,조선총독부 시학관,조선총독부 철도국 부참사,조선총독부 체신사 무관,조선총독부 영림창 사무관,조선총독부 평양광업소 사무관 조선총독부 편수관,조선총독부 통역관,조선총독부도자혜의원 의관 조선총독부 경시,조선총독부 임시토지조사국 사무관,조선총독부 의원 교관,조선총독 부 세관사무관,조선총독부 세관감시관,조선총독부 세관감정관,조선총독부 항무관,조 선총독부 수의관,조선총독부 전옥,조선총독부 군수 철도국 참사보,체신사무관보,의원사무관 조선총독부 통역관(경찰관서 근무자),조선총독부 제생원 주사,조선총독부 철도국 통 역관,조선총독부 임시토지조사국 감사관,조선총독부 의원약제관,조선총독부 의원부 의관,조선총독부 항무의관,조선총독부 도통역관,조선총독부 재판소 서기장,조선총독 부 재판소 통역관 조선총독부 각청 기사,조선총독부 체신기사,조선총독부 의원의관

199 <표 5-4> 1912년 주임문관 봉급상당표 관등 호수 제 1호 제 2호 제 3호 제 4호 3등 1급 4등 2급,3급 1급 5등 4급,5급 2급,3급 1급 6등 6급,7급 4급,5급 2급,3급 1급,2급 7등 8급,9급,10급 6급,7급,8급 4급,5급,6급 3급,4급 8등 9급,10급 7급,8급 5급,6급,7급 9등 8급,9급,10급 <표 5-5> 1912년 학교 교원 봉급표 관명 급봉 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 10급 경성전수학교장 3,000 2,700 2,500 2,200 2,000 1,700 1,500 1,200 조선총독부 중학교장/경성고등보통학교장 /평양고등보통학교장/경성여자고등보통학 교장/경성전수학교 교유 조선총독부 중학교 교유/조선총독부농림 학교 교유/경성고등보통학교 교유/평양고 등보통학교 교유/경성여자고등보통학교 교유/조선공립고등여학교장 조선공립고등여학교장/조선공립실업전수 학교 교유/조선공립실업학교 교유 2,500 2,200 2,000 1,700 1,500 1,200 1,100 1,000 2,200 2,000 1,700 1,500 1,200 1,100 1, ,000 1,700 1,500 1,200 1,100 1, ) 보통문관 보통문관,즉 판임관의 관등은 고등문관과 비교하여 단순하다.1910년 6월 칙령 267호로 공포된 판임관 등급표는 1등에서 4등으로 고정되어 있고,주임관과 달리 변화가 없다.판임관봉급령(1910년 3월 칙령 제135호)에 따라 만든 봉급표가 <표 5-6>이다. <표 5-6> 1912년 판임관 봉급표 級俸 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 10급 11급 月額

200 3) 가봉제도( 加俸制度 ) 가봉제도는 식민지 관료제도에서 민족차별을 상징하는 가장 두드러진 특징의 하 나이다.1910년 3월 칙령 137호로 공포된 조선대만만주및사할린근무문관가봉령( 朝鮮臺灣滿洲及樺太在勤文官加俸令 ) 으로 조선,대만,만주,그리고 사할린에 재근하 는 내지인(일본인-인용자)문관,시보,사법관시보와 견습에게는 본령( 本令 )에 따라 가봉을 지급한다 는 규정을 법적 토대로 한다.그러나 이때의 규정은 다음의 <표 5-7>에서 보듯이 대체적인 가봉율만 정해 놓은 것이다. 세부적인 기준은 1913년 3월 조선총독부와 소속관서 직원의 가봉( 加俸 )에 관한 건 (부령 36호)이 별도로 제정되면서 마련되었다.총독과 고등관은 각각 본봉의 5/10,4/10이며,판임관은 관등에 따라 본봉의 6/108/10을 받았다. <표 5-7> 1912년 가봉율 총독 본봉의 5/10 고등관 본봉의 4/10,시보( 試補 )35원 판임관 5급봉 이상 본봉의 6/10 6급봉 이하 30원 견습 15원 <표 5-8> 1914년 가봉율 1914년 총독 본봉의 5/10 고등관 본봉의 4/10 판임관 5급봉 이상 본봉의 6/10 6급봉,7급봉 또는 월봉 40원 본봉의 6.5/10 8급봉,9급봉 또는 월봉 30원 이상 본봉의 7/10 10급봉,11급봉 또는 월봉 20원 이상 본봉의 7.5/10 월봉 19원 이하 본봉의 8/10 시보 사법관시보는 월액 35원,견습은 월액 12원

201 <표 5-9> 1917년 가봉율 1915년 총독 본봉의 5/10 고등관 본봉의 4/10 예비판사 예비검사 본봉의 5/10 5급봉 이상 본봉의 6/10 6급봉,7급봉 또는 월봉 40원 본봉의 6.5/10 판임관 8급봉,9급봉 또는 월봉 30원 이상 본봉의 7/10 10급봉,11급봉 또는 월봉 20원 이상 본봉의 7.5/10 월봉 19원 이하 본봉의 8/10 시보 사법관시보는 월 35원,견습은 월 12원 <표 5-10> 1914년 가봉 이외에 가급( 加給 )하는 근무지 함경북도,함경남도,평안북도,경상남도 울릉도,전라남도 제주도에 근무하는 자 재근 1년 이상 본봉의 5/100 재근 2년 이상 본봉의 10/100 4) 한국인 관리 식민당국자는 민족차별의 일환으로 한국인 관리에 대해 별도의 규정을 적용하였 다.1910년 9월 칙령 403호 조선인 문관의 분한과 급여에 관한 건 이 그것으로,일 본은 한국인 문관에 대해 문관분한령( 文官分限令 ) 과 조선대만만주및사할린근무문 관가봉령( 朝鮮臺灣滿洲及樺太在勤文官加俸令 ) 을 적용하지 않는다고 규정하였다.이 규정에 따라 만든 1912년의 한국인 문관 봉급표는 <표 5-11>이다. <표 5-11> 1912년 한국인 문관 봉급표 고등문관 연봉표 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 10급 11급 12급 2,500 2,000 1,800 1,600 1,400 1,200 1, 판임문관 월봉표 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 10급

202 한국인 고등관의 경우 일본인 고등관에 비해 약 1등급 정도 낮은 연봉이 책정되 어 있다.즉 한국인 고등관으로서 최고인 1급봉은 일본인 고등관 4등 1급봉에 해당 하며,2급봉은 일본인 고등관 5등 1급봉과 같다.이에 반해 한국인이 약 30-40%를 차지하고 있는 판임관은 그 차이가 더욱 커서 공식적으로 거의 2배에 가까운 본봉 의 차이를 보이고 있다.여기에 일본인이 받는 가봉을 합치면 그 차이는 거의 3배 에 가까울 것이다.1914년에는 최하급에 해당하는 9급과 10급을 폐지함으로써 자연 히 최저월급이 10원에서 15원으로 상승하게 되었다. 2. 한민족 분열통치기 관료의 보수 1) 고등문관 1920년 8월 1일에 1919년의 대대적인 관제 개정에 이어 관등과 봉급체계도 크게 개편되었다. <표 5-12> 1921년 고등문관 연봉표 급수 연봉 1급 2급 3급 4급 총독 8,000 정무총감 7,000 조선총독부 판사(고등법원장) 6,500 조선총독부 각국장/조선총독부 체신국장/조선총독부 검사(고등법원검사장) 6,500 5,700 5,200 조선총독부 도지사 6,000 5,500 5,200 조선총독부 의원장/조선총독부 중추원 서기관장/조선 총독부 판사(고등법원 부장,복심법원장)/조선총독부 5,700 5,200 검사(복심법원 검사장) 각청 기사 6,000 5,500 5,200 4,800 조선총독부 각부장/조선총독부 참사관/조선총독부 감 찰관/조선총독부 사무관/조선총독부 영림창장/조선총 독부 평양광업소장/조선총독부 의원 의관/조선총독부 도참여관/조선총독부 도자혜의원 의관 조선총독부 판사(고등법원 판사,복심법원 부장,지 방법원장) 조선총독부 검사(고등법원 검사,복심법원 검사,지 방법원 검사정) 5,200 4,800 5,200 4,800 4,500 <표 5-12>는 1921년 1월 1일 현재 칙임 친임급의 고등문관 연봉표이다.총독을 제외한 모든 관리의 연봉이 인상되었다.기구의 신설로 관직도 늘어나고,판검사의 경우처럼 계급별로 세분화되는 특징을 보이고 있다

203 1920년의 관제개정으로 주임문관의 연봉표는 비교적 단순하게 정리되었다.<표 5-13> 주임문관 연봉표에서 보듯이 5호로 구분되어 있던 것을 3호로 줄이고 별도 의 규정을 받던 관리들도 가능하면 통합시켰다.대표적인 예로 1910년대는 교원의 봉급표를 별도로 만들었으나,1920년대는 전문학교장과 뒤에 만들어지는 경성제국 대학의 교원을 제외하고는 모두 통합하여 일률적으로 적용하였다.<표 5-13>는 기 타 주임문관 연봉표로 주로 특수 전문직종의 고등문관 연봉이다. <표 5-13> 1921년 주임문관 연봉표 급봉 제 1호 제 2호 제 3호 급봉 제 1호 제 2호 제 3호 1급 4,500 3,800 3,100 7급 2,400 1,800 1,400 2급 4,100 3,400 2,700 8급 2,000 1,600 1,200 3급 3,800 3,100 2,400 9급 1,800 1,400 1,100 4급 3,400 2,700 2,000 10급 1,600 1,200 1,000 5급 3,100 2,400 1,800 11급 1,400 1, 급 2,700 2,000 1,600 12급 1,200 위의 표 제1호에 해당하는 관리 (3등에서 7등) 위의 표 제2호에 해당하는 관리 (4등에서 8등) 위의 표 제3호에 해당하는 관리 (5등 이하) 조선총독부재판소 서기장/조선 조선총독부 참사관/조선총독 조선총독부 편수관/조선총독부 총독부재판소 통역관/조선총독 부 비서관/조선총독부 감찰관 통역관/조선총독부 경찰관강습소 부 전옥보/조선도립의원 사무 /조선총독부 사무관/조선총독 교수/조선총독부 체신 부사무관/ 관/조선총독부제생원 주사/조 부 시학관/조선총독부 중추원 조선총독부 세관 감정관/조선총 선총독부 부이사관/조선총독부 서기관/조선총독부 수사관/조 독부 전옥/조선총독부 의원 약제 도통역관/조선총독부 도자혜의 선총독부 경찰관강습소장/조 관/조선총독부 중학교 교유/조선 원 사무관/조선총독부 도자혜 선총독부 체신사무관/조선총 총독부 고등보통학교 교유/조선 의원 약제관 독부 체신기사/조선총독부 세 총독부 여자고등보통학교 교유/ 관사무관/조선총독부 판사/조 조선공립고등여학교 교유/조선공 선총독부 검사/조선총독부 영 립실업전수학교 교유/조선공립실 림창사무관/조선총독부 의원 업학교 교유/조선총독부 부윤(경 의관/조선총독부 전문학교 교 성부윤은 제외)/조선총독부 군수/ 수/조선총독부 중학교장/조선 조선총독부 도사/조선총독부 도 총독부 고등보통학교장/조선 이사관/조선총독부 도경시 총독부 여자고등보통학교장/ 조선공립고등여학교장/조선공 립실업전수학교장/조선총독부 도사무관/조선총독부 도자혜 의원 의관/각청 기사

204 <표 5-14> 1921년 기타 주임문관 연봉표 관명 급봉 1급 2급 3급 4급 5급 조선총독부 영림창장(주임) 평양광 업소장(주임) 조선총독부 도참여관(주임) 4,500 3,660 3,400 3,050 2,770 4,500 4,100 3,800 3,400 3,100 관명 급봉 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 10급 11급 12급 조선총독부 세관장 부윤 (경성부윤) 전문학교장 4,5004,1003,8003,4003,100 조선총독부 도항무관 도 항무의관 도수의관 3,1002,8002,6002,4002,2002,0001,8001,6001,4001,3001,2001,100 2) 보통문관 1910년대에 비해 1920년대의 보통문관의 봉급은 평균70-80% 정도 인상되었다. 1920년대 초의 경제호황과 물가상승 등 경제적인 이유도 작용하였을 것이다.그러 나 더 중요하게는 3 1운동으로 인해 분출된 민족차별에 대한 한국인 하급 관리의 불만을 체제 내로 흡수하는 한편,한국에 진출한 일본인 하급 관리의 사기도 상승 시킨다는 사회정책적인 요인이 배경으로 작용했을 것이다. <표 5-15> 1921년 판임관 등급표 1등 2등 3등 4등 특별봉 1급봉 3급봉 4급봉 6급봉 7급봉 9급봉 10급봉 2급봉 5급봉 8급봉 11급봉 월봉 95원 이하 85원 이상 월봉 85원 미만 55원 이상 월봉 55원 미만 <표 5-16> 1921년 판임관 봉급표 급봉 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 10급 11급 월액

205 3) 가봉제도 1920년의 행정개편 때 가봉율이 판임관은 6/10으로 통일되었으며,이후 변하지 않 았다.(<표 5-17>,<표 5-18>)또한 가봉 이외에 추가로 지급하는 근무지 규정을 마련하였다.함경남북도와 평안북도,울릉도와 제주도 등 교통이 불편한 곳에 근무 하는 관리에게 가봉 이외에 추가로 본봉의 5/100와 10/100을 지급하였다.1920년에 는 1/10로 통일되고,대상 지역도 확대되었다. 이들 규정은 주임관과 판임관 모두에게 적용되었지만,<표 5-18>에서 보듯이 오 지 중의 오지에 근무하는 판임관에게는 <표 5-17> 이외에 본봉의 1/10에 해당하는 금액을 추가로 더 지급하였다.따라서 함경북도 무산군에 근무하는 일본인 관리는 본봉에 0.8배의 가봉액을 추가로 받았다. <표 5-17> 1921년 가봉율 총독 본봉의 5/10 고등관과 고등관 대우 본봉의 4/10(경성제국대학의 교수와 조교수는 본봉과 직무봉) 판임관과 판임관 대우 본봉의 6/10 <표 5-18> 1921년 가봉 이외에 본봉의 1/10에 해당하는 금액을 가급( 加給 )하는 근 무지 함경북도 함경남도 평안북도 평안남도 황해도 강원도 경상북도 전라남도 각부군 홍원군,북청군,신흥군,풍산군,이원군,단천군,갑산군,삼수군,장진군 각부군 덕천군,영원군,맹산군,양덕군 곡산군,수안군 평창군,영월군,정선군,양구군,인제군,이천군 울릉도 제주도,고흥군금산면소록리 소록도

206 <표 5-19> 판임관 중 <표 5-18> 이외에 본봉의 1/10에 해당하는 금액을 가급( 加給 )하는 근무지 함경북도 함경남도 평안북도 무산군 풍산군,갑산군,삼수군,장진군 벽동군,초산군,위원군,강계군,자성군,후창군 4) 한국인 관리 시정30년사 에서는 조선인 문관의 대우는 병합 이후 점차 개선되었지만,아직 다소의 차별을 면하지 못하였다.따라서 신관제 개정의 취지에 따라 대정 8년 10월 종래의 조선인 문관의 분한( 分限 )및 급여에 관한 규정을 폐지하고 일본인 관리와 균등하게 고등관 관등봉급령 및 판임관 봉급령의 적용을 받게 하도록 하였다 하였 지만 실제로 조선인 관리와 일본인 관리의 차별이 없어진 것은 결코 아니었다.그 동안 차별을 공공연하게 드러내놓던 것을 한국인 관리의 불만을 잠재우기 위해 폐 기시킨 것이다.대신에 조선어 장려수당 등을 신설하여 일본인 관리를 우대함으로 써 다른 형태의 차별을 개발하였다. 5) 주요기관의 봉급표 조선총독부의 소속관서에서 근무하는 관리 가운데 감옥직원을 비롯한 일부는 별 도의 봉급 규정을 적용받았다.1910년대의 조선총독부 감옥직원 급여는 통감부 시 기인 1906년 10월에 칙령 276호로 공포된 주임및판임대우감옥직원급여령( 奏任及判任待遇監獄職員給與令 ) 을 준용한다는 정도로 직원록에 소개되어 있다.그러나 3 1 운동 이후 감옥 증설계획에 따른 직원 확대와 직원의 질을 높이기 위한 처우개선 등이 본격적으로 추진되었다.1921년 감옥을 형무소로 개칭하면서 감옥 직원의 봉 급체계도 정비되었다. <표 5-20>은 1922년 10월 칙령 438호를 근거로 만든 주임 판임대우 감옥직원 봉급표이다.전년도의 봉급표인 <표 5-21>과 비교해 보면 감옥의를 보건기사로 개 칭하면서 직위가 상승되었음을 볼 수 있다.그리고 감옥사무가 늘어나게 되면서 자 연히 작업기수나 약제사 등 관계 직원도 새로 배치되었다.그러나 일반 관리에 비 해 1급봉의 액수가 한 단계 낮게 책정되어 있음은 변함이 없다

207 주임관 대우자 연봉 <표 5-20> 1922년 주임 판임대우 감옥직원 봉급표 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 10급 감옥의 2,000 1,700 1,500 1,300 1,200 1,100 1, 교회사 1,500 1,200 1,100 1, 판임관 대우자 월봉 감옥의 교회사 교사 <표 5-21> 1921년 주임 판임대우 감옥직원 봉급표 주임관 대우자 연봉 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 10급 감옥의 3,100 2,700 2,400 2,200 2,000 1,800 1,600 1,400 1,300 1,200 교회사 2,400 2,000 1,800 1,600 1,400 1,300 1,200 1,100 1, 판임관 대우자 월봉 감옥의 교회사 교사

208 주임관 대우자 연봉 <표 5-22> 1923년 주임 판임대우 감옥직원 봉급표 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 10급 11급 12급 보건기사 4,5004,200 3,8003,400 3,100 2,700 2,400 2,000 1,800 1,600 1,400 1,200 교회사 3,1002,700 2,4002,000 1,800 1,600 1,400 1,200 1,100 1, 판임관 대우자 월봉 보건기수 작업기수 교회사 교사 <표 5-23> 1921년 주임 판임대우 감옥직원의 관등등급 배당표 주임관 대우의 감옥의,교회사 관등배당표(연봉) 5등 6등 7등 8등 감옥의 2,4000원 이상 1,800원 이상 2,400원 미만 1,400원 이상 1,800원 미만 1,400원 미만 교회사 1,8000원 이상 1,200원 이상 1,800원 미만 1,100원 이상 1,200원 미만 1,100원 미만 판임관 대우의 감옥의,교회사 관등배당표(월봉) 1등 2등 3등 4등 감옥의 135원 이상 100원 이상 135원 미만 75원 이상 100원 미만 75원 미만 교회사 교사 115원 이상 75원 이상 115원 미만 50원 이상 75원 미만 55원 미만

209 <표 5-24> 1924년 주임 판임대우 감옥직원의 관등등급 배당표 보건기사,주임관 대우의 교회사와 작업기사 관등배당표 보건기사 교회사 작업기사 3등 4등 5등 6등 7등 8등 1급봉 2급봉 4급봉 6급봉 8급봉 11급봉 3급봉 5급봉 7급봉 9급봉 12급봉 10급봉 보건기수,약제사,판임관 대우의 교회사,교사와 작업기수 등급배당표 보건기수 약제사 교회사 교사 작업기수 1등 2등 3등 4등 1급봉 3급봉 6급봉 9급봉 2급봉 4급봉 7급봉 10급봉 5급봉 8급봉 월봉50원 미만 월봉 75원 미만 50원 이상 1925년 4월 1일 조선총독부가 다시 철도를 직영함에 따라 소속관서에 철도국을 신설하면서 판임관과 판임관 대우를 받는 관리에게 별도의 근면수당 지급규칙을 정 했다.그리고 1926년 6월 조선총독부 철도국철도의급철도약제사( 鐵道醫及鐵道藥劑師 )에 관한 건 (칙령 223호)을 제정,철도의( 鐵道醫 )와 철도약제사( 鐵道藥劑師 )의 관 등배당과 봉급 규정을 정하였다. 주임관 대우자 관등배당 <표 5-25> 1928년 철도국 철도의와 철도약제사 관등배당표 철도의 ( 鐵道醫 ) 철도약제사 ( 鐵道藥劑師 ) 3등 4등 5등 6등 7등 8등 1급봉 2급봉 3급봉 4급봉 5급봉 6급봉 7급봉 8급봉 9급봉 10급봉 1급봉 2급봉 5급봉 3급봉 6급봉 4급봉 7급봉 11급봉 12급봉 8급봉 9급봉 10급봉 판임관 대우자 관등배당 철도의 철도약제사 1등 2등 3등 4등 1급봉 2급봉 3급봉 4급봉 5급봉 6급봉 7급봉 8급봉 월봉 75원 미만 50원 이상 9급봉 10급봉 월봉 50원 미만

210 주임관 대우자 연봉 <표 5-26> 1928년 철도국 철도의와 철도약제사 봉급표 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 10급 11급 12급 철도의 4,5004,1003,8003,4003,1002,7002,400 2,000 1,800 1,600 1,400 1,200 철도약제사 3,1002,7002,4002,2002,0001,8001,600 1,400 1,300 1,200 판임관 대우자 월봉 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 10급 철도의 철도약제사 우편소장의 경우 봉급을 받지 않고 조선총독이 별도로 수당을 책정하여 지급하였 다.1920년 10월 부령 제153호 조선총독부 우편소장 수당금 연액( 年額 ) 에 의해 정 해진 우편소장의 수당은 1930년대에 들어서도 삭감되지 않고 그대로 유지되었다. 전매국의 판매소장 역시 봉급을 받지 않고 수당을 지급받았다. <표 5-27> 1921년 우편소장 수당금 연액( 年額 ) 급 별 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 10급 11급 12급 연 액 1, ) 지방비 직원 1920년 7월 29일 지방제도 개정에 관한 법규가 공포되고,10월 1일부터 실행에 들 어갔다.지방제도 개정으로 중앙에 집중되어 있던 권한의 일부가 도로 이양되면서 지방재정에 대한 권한도 일부 이양되었다.따라서 1920년 8월 칙령 248호 지방대우 직원령( 地方待遇職員令 ) 을 공포하여 지방 직원의 인건비를 지방비에서 충당하는 기 준을 마련하였다.그러나 초기인 만큼 매우 복잡하고 준비도 부족하였다. 도지방비 유급리원봉급및제지급규정( 道地方費有給吏員俸給竝諸支給規定 ) 부리원봉급조례( 府吏員俸給條例 ) 등을 거쳐 비교적 체계를 갖춘 것은 1924년이었다. <표 5-28>은 1924년 4월 1일 현재 지방대우직원 봉급표이다.고등문관에겐 연봉 을,판임문관에겐 월봉을 적용하는 관례를 여기서도 따르고 있다.그러나 <표

211 5-29>에서 보듯이 지역에 따라 봉급액수나 지급방식이 매우 달라 세부적인 차이를 일일이 설명하기는 어렵다. <표 5-28> 1924년 지방대우직원 봉급표 대우별 주임관 대우 판임관 대우 대우별 주임관 대우 판임관 대우 급봉 직원 연봉 직원 월봉 급봉 직원 연봉 직원 월봉 특별봉 5,200원 이하 200원 이하 7급봉 2, 급봉 4, 급봉 2, 급봉 4, 급봉 1, 급봉 3, 급봉 1, 급봉 3, 급봉 1, 급봉 3, 급봉 1,200 6급봉 2,

212 도명 직 명 경 기 도 충청 북도 충청 남도 경상 북도 <표 5-29> 1924년 지방비리원( 地方費吏員 )의 직명과 봉급 일람표 사회주사,서기,도로 기수,산업기수,권업 기수,위생기수,사진 기수 봉 특별봉 급 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 급 급 12급 13급 월 액 교화주사,서기,산업 서기보, 토목기수보, 월 산업기수보, 영사기 액 수,산림감수 토목서기보,산업서기 보,토목기수보,산업 월 기수보,사진기사,서 액 기보 전라 서기보,기수보,도로 북도 감시원,도축검사원 월 액 200원 이하 전라 남도 지방비리원 월 200원 액 이하 병원장 연 4,500원 봉 이하 경상 남도 황 해 도 평안 남도 의원,병원서기,약제 사,회계리원,토목기 수보,산업기수보,도 로감시원 월 액 서기보, 토목기수보, 월 산업기수보 액 도서기,농업기수,잠 업기수,영선기수,수 월 리기수,수도기수,도 액 로기수, 도로감시원, 도축검사원 토목기수보,산업기수 보,도축검사원,지방 개량지도원,서기 월 액 원 이하 200원 이하 서기,토목기수보,산 평안 업기수보, 도로감시 월 150원 북도 원,수리조수,도수검 사원,지방세검사원 봉 이하 강 토목기수보,산업기수 월 200원 원 보,서기보,교화주사, 액 이하 도 도수검사원 함경 토목기수보,산업기수 월 200원 남도 보,서기보 액 이하 함경 서기,토목기수보,산 월 200원 북도 업기수보 액 이하 ,1003,8003,4003,100 2,7002,4002,

213 <표 5-30> 1924년 부리원( 府吏員 )의 직명과 봉급 일람표 부 명 직 명 봉급 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 10급 11급 12급 13급 주사,토목기사,건축기 사,위생기사,수도기사, 연봉 3,1002,8002,500 2,200 2,000 1,800 1,600 1,400 1,200 1,000 의장,소제감독장,의원, 사서 서기,토목기수,위생기 경성부 수,건축기수,수도기수, 소제감독장, 소제감독, 월봉 의원,조제원,축산기수, 사서 서기보,소제순시,도로 감시원 월 30원 이상 50원 이하 인천부 서기,기수 월봉 군산부 서기,기수 월봉 목포부 부리원 월봉 대구부 부리원 월봉 부산부 기사,원장,부원장,과 장(서무과장 제외)(특별봉 연봉 4,5004,0003,500 3,100 2,800 2,500 2,200 2,000 1,800 1,6001,4001,200 5,000) 부리원(특별봉 300원까지) 월봉 마산부 부리원 월봉 평양부 서기,기수 월봉 서기,기수,서기보,부 진남포부 립병원장,부립병원의원, 월봉 부립병원서기,조제원 신의주부 부리원 월봉 원산부 부리원 월봉 청진부 서기,기수 월봉 ) 기타 주요 특별수당 1920년대에 들어 변화된 봉급제도 가운데 가장 대표적인 것인 각종 수당제의 신 설이다.하급 관리를 대상으로 조선어 장려수당을 비롯하여 교통이 불편한 곳에 근 무하는 특수지 근무수당이나 근면수당 등의 제도가 만들어졌다. <표 5-31>은 중국과 소련 국경지방에서 근무하는 직원에 지급하는 임시특별수당 표이다.13급지로 나누어 판임관과 촉탁,고원별로 차등 지급하였다.1931년에는 1 급지와 2급지로 축소되면서 봉급 또한 삭감되었다.(<표 5-32>)

214 <표 5-31> 1921년 육접( 陸接 )국경지방에서 근무하는 직원 임시특별수당 월액정액 ( 月額定額 ) 구별 등급 1급지 2급지 3급지 도경부 판임관(별도로 정한 자는 제외) 도삼림주사,체신서기보,세관감리,영림서 삼림주사,우편소장과 판임관 견습,도순사 촉탁원(단 고등관에 준하는 자는 제외) 용인 <표 5-32> 1931년 육접( 陸接 )국경지방에서 근무하는 직원 임시특별수당 월액정액표 구별 등급 1급지 2급지 도경부 9 7 판임관(별도로 정한 자는 제외) 철도수,체신서기보,세관감리,영림서삼림주사, 우편소장과 판임관 견습,도순사,전매국판매소 장,군삼림주사,세무리 촉탁원(단 고등관에 준하는 자는 제외) 용인 <표 5-33>은 한국어 장려수당 월정액표 이다.일본은 1921년 5월 훈령 28호로 일 본인 판임관,판임관 대우를 받는 자,또는 고원( 雇員 )에게 당분간 조선어 장려수당 을 지급한다고 정하였다.표에서 보듯이 갑종 시험과 을종시험이 있으며,갑종 시험 은 을종 제1등 합격증서를 가진 자가 응시할 수 있다.그러나 이후 몇 차례에 걸쳐 지급기준의 변화를 겪다가 1937년부터 공식문서에서 조선어 사용을 금지하고 일본 어를 상용하도록 강제함에 따라 자연히 조선어 장려수당 제도는 폐기되고 만다

215 <표 5-33> 1922년 한국어 장려수당 월액정액표 1922년 1923년 1925년 1927년 1929년 1933년 종별 등급 수당월액 수당월 액 갑종 을종 수당월 액 종별 등급 수당월 액 1등 제1종 1등 50 2등 등 40 3등 제2종 1등 30 1등 등 20 수당월 2등 제3종 1등 등 5 2등 등 5 액 수당월 액 <표 5-34>는 조선총독부 도경부보( 道警部補 )로 통역을 겸장( 兼掌 )하는 자에 대 한 특별지급표 (1921년 7월 훈령 43호)이다.이른바 헌병경찰제도 가 폐지되고 보통 경찰제도 가 수립될 때,순사보 제도가 폐지되어 조선인 순사보가 모두 순사로 승진 하게 되는 결과를 낳게 되었다.따라서 기존의 일본인 순사 출신과 차별을 두기 위 해 경부와 순사 사이에 경부보라는 제도를 신설하고,여기에 종래의 일본인 순사 출신을 대거 임용하였다.이들 중 상당수가 조선어가 가능하기 때문에 특별히 별도 의 수당을 책정한 것이다. <표 5-34> 1922년 조선총독부 도경부보로 통역을 겸장하는 자에 대한 특별지급표 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 10급 전시체제기 관리의 보수 1) 고등문관 1929년의 세계대공황은 한국에도 영향을 미쳤다.불황에 대처하기 위해 긴축정책 을 편 조선총독부는 소속 인원을 줄이면서 모든 관리의 봉급도 삭감하였다.다음의 <표 5-35>는 1933년 4월 1일 현재 고등관 관등표이다

216 <표 5-35> 1933년 문무고등관 관등표 관등 관청 조 선 총 독 부 칙 임 주 임 친임 1등 2등 3등 4등 5등 6등 7등 8등 9등 총독 정무총감 각국장 체신국장 철도국장 전매국장 도지사 판사 검사 경성제국 대학총장 경성제국 대학교수 同上 사무관 각청기사 동상 동상 철도국이사 동상 동상 세관장 동상 동상 도삼여관 동상 동상 도립의원의관 부윤(경성부윤) 동상 동상 부윤(대구, 부산, 동상 평양의 부윤) 동상 동상 동상 전옥(경성, 서대문, 평양, 동상 대구감옥 의 장) 도항무의관 동상 동상 동상 도수의관 동상 동상 동상 동상 동상 동상 동상 동상 동상 동상 경성제국대학 예과교수 경성제국 대학 조교수 동상 동상 동상 동상 동상 동상 동상 동상 동상 전문학교장 동상 동상 동상 전문학교교수 동상 동상 동상 동상 동상

217 이때 만들어진 봉급체계는 1945년 패전 때까지 그대로 유지되었다.<표 5-36>은 1933년 4월 1일 현재 친임 칙임문관 연봉표이다.총독은 15%,정무총감은 11.4%, 국장은 10.8%,사무관 1급은 10.6%,2급은 11.6% 정도씩 감봉되어,평균 10-11%정 도 연봉이 줄어든 셈이다. <표 5-36> 1933년 친임 칙임문관 연봉표 연봉 급수 총독 6,800 1급 2급 3급 4급 정무총감 6,200 경성제국대학 총장 6,200 5,800 조선총독부 판사(고등법원장) 5,800 조선총독부 각국장/조선총독부 체신국장/조선총독 부 철도국장/조선총독부 검사(고등법원 검사장) 5,800 5,100 4,650 조선총독부 도지사 5,350 4,920 4,650 조선총독부 전매국장/조선총독부 판사(고등법원 부 장,복심법원장)/조선총독부 검사(복심법원 검사장) 5,100 4,650 각청 기사 5,350 4,920 4,650 4,300 조선총독부 사무관/조선총독부 철도국 이사/조선총 독부 도삼여관/조선도립의원 의관/조선총독부 부윤 (경성부윤) 조선총독부 판사(고등법원 판사,복심법원 부장,지 방법원장) 조선총독부 검사(고등법원 검사,복심법원 검사,지 방법원 검사정) 조선총독부 전문학교장 4,650 4,300 4,650 4,300 4, 년의 긴축재정으로 제1호에 속하는 주임문관의 경우 1급에서 7급까지는 %, 8급에서 12급은 %로 연봉이 삭감되었다.(<표 5-37>, <표 5-38>)

218 <표 5-37> 1933년 주임문관 연봉표 급봉 제 1호 제 2호 제 3호 급봉 제 1호 제 2호 제 3호 1급 4,050 3,400 2,770 7급 2,150 1,650 1,300 2급 3,660 3,050 2,420 8급 1,820 1,470 1,130 3급 3,400 2,770 2,150 9급 1,650 1,300 1,050 4급 3,050 2,420 1,820 10급 1,470 1, 급 2,770 2,150 1,650 11급 1,300 1, 급 2,420 1,820 1,470 12급 1, 위의 표 제1호에 해당하는 관리 (3등에서 7등) 위의 표 제2호에 해당하는 관리 (4등에서 8등) 위의 표 제3호에 해당하는 관리 (5등 이하) 조선총독부재판소 서기장/조선 조선총독부 비서관/조선총독부 조선총독부 통계관/조선총독부 총독부재판소 통역관/조선총독 사무관/조선총독부 중추원 서기 토목사무관/조선총독부 산림사무 부 전옥보/조선총독부제생원 주 관/조선총독부 수사관/조선총독 관/조선총독부 편수관/조선총독 사/조선총독부감화원 교유/조선 부 시학관/조선총독부 체신사무 부 통역관/조선총독부 중추원 통 도립의원 사무관/조선도립의원 관/조선총독부 항공관/조선총독 역관/조선총독부 도서관장/조선 약제관 부 체신기사/조선총독부 철도국 총독부 경찰관강습소 교수/조선 참사/조선총독부 전매국 사무관/ 총독부 체신 부사무관/조선총독 조선총독부 판사/조선총독부 검 부 철도국 부참사/조선총독부 전 사/경성제국대학 의학부 부속의 매국 부사무관/조선총독부 영림 원 약제관/조선공립전문학교 교 서 산림사무관/조선총독부 세관 수/조선총독부 제학교장(전문학 관세관/조선총독부 세관 감사관/ 교장 제외)/조선총독부임야조사 조선총독부 전옥(경성, 서대문, 위원회 사무관/조선공립사범학교 평양,대구 감옥장은 제외)/경성 장/조선공립중학교장/조선공립고 제국대학 사무관/경성제국대학 등여학교장/조선공립고등보통학 사서관/조선총독부 제학교 교유/ 교장/조선공립여자고등보통학교 조선총독부 철도종사원양성소 장/조선공립실업학교장/조선총독 교유/조선총독부 임야조사위원회 부 도사무관/조선총독부 도자혜 부사무관/조선공립사범학교 교유 의원 의관/조선도립의원 의관/각 /조선공립중학교 교유/조선공립 청 기사 고등여학교 교유/조선공립여자고 등보통학교 교유/조선공립실업학 교 교유/조선총독부 부윤(경성, 대구,부산,평양 부윤은 제외)/ 조선총독부 도사 조선총독부 도이사관/조선총독부 도시학관/조선총독부 도경시/조 선총독부 소작관/조선총독부 부 이사관

219 <표 5-38> 1933년 기타 주임문관 연봉표 관명 급봉 1급 2급 3급 4급 5급 조선총독부 전문학교장(주임) 조선총독부 도참여관(주임) 조선총독부 府尹 (주임 경성부 4,050 3,660 3,400 3,050 2,770 윤) 관명 급봉 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 10급 11급 12급 조선총독부 세관장 조선총독부 부윤(대구,부산, 평양) 4,0503,6603,4003,0502,770 조선총독부 전옥(경성, 서대 문,평양,대구감옥의 장) 경성제국대학 교수 예과교수 4,0503,6603,4003,0502,7702,4202,1501,8201,6501,4701,3001,130 조선총독부전문학교 교수 경성제국대학 조교수 조선총독부 도항무의관 도수 2,7702,5002,3302,1502,0001,8201,6501,4701,3001,2201,1301,050 의관 2) 보통문관 1930년대의 보통문관((판임관) 봉급은 1급에서 4급까지는 1920년대와 비교해서 % 정도 삭감되었으나,5급 이하는 종전과 마찬가지였다. <표 5-39> 1933년 판임관 등급표 1등 2등 3등 4등 특별봉 1급봉 2급봉 3급봉 4급봉 5급봉 월봉 95원 이하 85원 이상 6급봉 7급봉 8급봉 월봉 85원 미만 55원 이상 9급봉 10급봉 11급봉 월봉 55원 미만 <표 5-40> 1933년 판임관 봉급표 급봉 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 10급 11급 월액

220 3) 주요기관 1930년대 주임 판임대우 감옥직원 봉급,철도국 철도의( 鐵道醫 )와 철도약재사( 鐵道藥劑師 ),전매국 판매소장,전매국 전매의( 專賣醫 )와 전매약재사( 專賣藥劑師 )의 봉 급 및 수당은 다음과 같다. <표 5-41> 1931년 주임 판임대우 감옥직원 봉급표 주임관 대우자 연봉 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 10급 11급 12급 보건기사 작업기사 4,050 3,660 3,400 3,050 2,770 2,420 3,150 1,820 1,650 1,470 1,300 1,130 교회사 2,770 2,420 2,150 1,820 1,650 1,470 1,300 1,130 1, 판임관 대우자 월봉 보건기수 약제사 작업기수 교회사 교사 주임관 대우자 연봉 <표 5-42> 1931년 철도국 철도의와 철도약제사 봉급표 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 10급 11급 12급 철도의 4,050 3,660 3,400 3,050 2,770 2,420 2,150 1,820 1,650 1,470 1,300 1,130 철도약제사 2,770 2,420 2,150 2,000 1,820 1,650 1,470 1,300 1,220 1,130 판임관 대우자 월봉 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 10급 철도의 철도약제사

221 <표 5-43> 1933년 전매국 판매소장 수당 급별 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 수당년액 2,280 2,040 1,800 1,560 1,320 1,140 1, 급별 10급 11급 12급 13급 14급 15급 16급 17급 18급 수당년액 주임관 대우자 연봉 <표 5-44> 1938년 전매국 전매의와 전매약제사 봉급표 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 10급 11급 12급 전매의 4,500 4,100 3,800 3,400 3,100 2,700 2,400 2,000 1,800 1,600 1,400 1,200 판임관 대우자 월봉 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 10급 전매의 전매약제사 ) 지방비직원 1930년대 지방대우직원의 봉급,지방비리원( 地方費吏員 )의 봉급,부리원( 府吏員 )의 봉급은 다음의 표들과 같다

222 <표 5-45> 1931년 지방대우직원 봉급표 급봉 대우별 주임관 대우 직원 연봉 판임관 대우 직원 월봉 특별봉 4,650원 이하 180원 이하 1급봉 4, 급봉 3, 급봉 3, 급봉 3, 급봉 2, 급봉 2, 급봉 2, 급봉 1, 급봉 1, 급봉 1, 급봉 1, 급봉 1,

223 <표 5-46> 1933년 지방비리원( 地方費吏員 )의 직명과 봉급 일람표 도명 직 명 봉급 특별봉 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 10급 11급 12급 13급 경기 도 지방서기,지방사회주사,지방 토목기수,지방산업기수,지방 사진기수,지방위생기수,지방 삼림주사 월액 충청 북도 충청 남도 전라 북도 전라 남도 경상 북도 경상 남도 황해 도 평안 남도 평안 북도 강원 도 함경 남도 함경 북도 지방서기,지방토목기수,지방 산업기수,지방삼림주사,지방 사진기수,지방위생기수,교부, 지방간호부장,산림감수 지방서기,지방교화주사,지방 삼림주사,지방위생기수,지방 사진기수,지방토목기수,지방 산업기수,산림감수 지방서기,지방토목기수,지방 산업기수,지방위생기수,지방 측후기수,지방삼림주사,지방 교화주사 지방서기,지방서기,지방산업 기수,지방삼림주사,지방측후 기수,지방위생기수,지방사진 기수 지방서기,지방토목기수,지방 산업기수,지방측후기수,지방 삼림주사 지방서기,지방토목기수,지방 산업기수,지방측후기수,지방 삼림주사,지방교화주사 지방서기,지방토목기수,지방 산업기수,지방위생기수,지방 삼림주사 지방서기,지방토목기수,지방 산업기수,지방위생기수,지방 삼림주사 지방서기,지방토목기수,지방 산업기수,지방사진기수,지방 위생기수 지방서기,지방토목기수,지방 산업기수,지방위생기수,지방 측후기수,지방사진기수,지방 삼림주사,지방간호부장 지방서기,지방토목기수,지방 산업기수,지방위생기수,지방 측후기수,지방사진기수,지방 삼림주사 지방서기,지방토목기수,지방 산업기수,지방측후기수,지방 위생기수 월액 월액 월액 월액 월액 180원 이하 월액 월액 월액 월봉 월액 120원 이상 130원 이하 180원 이상 월액 월액

224 <표 5-47> 1933년 부리원( 府吏員 )의 직명과 봉급 일람표 부 명 직 명 봉급 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 10급 11급 12급 13급 경성부 주사, 토목기사, 건축 기사, 위생기사, 수도 기사, 의장, 소제감독 장,의원,사서 연봉 2,770 2,500 2,240 2,000 1,820 1,650 1,470 1,300 1, 서기, 토목기수, 위생 기수, 건축기수, 수도 기수, 소제감독장, 소 월봉 제감독,의원,조제원, 축산기수,사서 서기보, 소제순시, 도 로감시원 월 30원 이상 85원 이하 인천부 서기,기수,의원 월봉 개성부 서기,기수 월봉 군산부 서기,기수 월봉 기사,의장,부의장 연봉 3,100 2,700 2,400 2,000 1,800 1,600 1,400 1,200 1,100 1, 목포부 서기,기수,의원,조제 월봉 원 주사,기사 연봉 2,770 2,500 2,240 2,000 1,820 1,650 1,470 1,300 1, 대구부 서기,기수 월봉 주사,기사,병원장,병 원부원장,병원과장 (서무과장 제외) 연봉 4,500 4,000 3,500 3,100 2,800 2,500 2,200 2,000 1,800 1,600 1,400 1,200 부산부 서기, 기수, 병원서무 과장 약국장,의원,약제원, 월봉 조수, 간호부장, 산파 장 마산부 서기,기수 월봉 평양부 주사,전기기사,위생기사 연봉 3,400 3,050 2,770 2,420 2,150 1,820 1,650 1,470 1,300 1,130 1,05 0 서기,토목기수,수도기수, 위생기수,건축기수,전기기 수 월봉 서기보,건축기수보,토목기 수보 월 30원 이상 85원 이하 진남포부 서기,기수,서기보 월봉 신의주부 서기,기수 월봉 함흥부 원산부 주사,기사 연봉 3,100 2,800 2,5002,2002,0001,8001,6001,4001,2001,000 서기,기수 월봉 주사,토목기사,의장 연봉 3,100 2,800 2,5002,2002,0001,8001,6001,4001,2001,000 서기, 技手,의원 조제원,소제감독,기수보 월봉 청진부 서기,기수,서기보,기수보 월봉

225 4. 내용 정리 및 이후 시기와의 연결 식민지 시기의 관료제에서 관리의 보수는 직능급 및 생활급으로 구성되고 있었다. 지급 목적은 생계의 유지와 더불어 계급 및 직능에 따른 관리의 품위 유지에 중점 이 두어져 있었다.반면 직무에 따른 통합적 직무급이 아니었기 때문에 여러 가지 수당제가 병설되어 급여지급 사무처리가 복잡하다는 불평도 제기되고 있었다.또 하나 특징적인 것은 보수액에 있어서 상하계급 간에 격차가 매우 컸는데 이는 상하 간에 엄격한 위계질서를 유지함으로써 일사불란한 지휘명령체계를 유지하려 하였던 일본 관료제의 기본 정신과도 상통하는 것이라 볼 수 있다. 식민지 관리의 봉급은 한국 재정에서 유출되었다.관리봉급의 기준은 원활한 식민 통치와 수탈을 위해 한국의 경제수준이 아니라 평균소득이 한국보다 5배 이상 높은 일본에 기준이 맞추어 졌고,특히 중간관리층 이상을 독점한 일본인에게는 가봉을 제외하면 같은 직급인 경우 한국인과 일본인의 본봉은 같았기 때문에 한국인 관리 들도 상대적 고임금층에 속하였다. 일제 식민당국자는 민족차별의 일환으로 한국인 관리에 대해 별도의 규정을 적용 하였다.한국인 고등관의 경우 일본인 고등관에 비해 약 1등급 정도 낮은 연봉이 책정되어 있다.그런데 식민지 관료제도에서 민족차별을 상징하는 가장 두드러진 특징의 하나가 가봉제도였다.1910년 3월에 법령을 공포하여 조선,대만,만주,그 리고 사할린에 재근하는 일본인 문관,시보,사법관시보와 견습에게 가봉을 지급 한 것이다. 그런데 일제식민통치체제의 유제( 遺題 )인 이러한 급여체계는 특별한 준비가 없이 시작된 미군정기에,그리고 대한민국 정부가 수립된 이후에도 상당 부분 승계됨으 로써 많은 아쉬움과 반성을 요구한다

226 제 3 절 미군정기 정부수립 이후 관료의 보수 공무원의 보수는 해방 이후 우리나라의 정부조직 및 인사제도의 변천 발전과 국 가경제력의 향상에 따라 봉급의 인상 및 봉급체계의 변동,수당의 증액 및 다양화 가 이루어졌다. 1. 미군정기 관료의 보수 1) 정규직원의 보수기준 미군정시기에는 일반직원에게 그 임무,책임,교육정도 및 업무상황에 의하여 적 당한 봉급을 지급하는 제도를 직위분류규정과 관련하여 수립하여 봉급의 최저에서 최고까지 등급과 계급별로 점진적으로 승진을 하게하고 일반직원에게 공정한 급료 를 지급하는 기준을 규정하였다.미군정시대의 관료 보수는 직위분류제도와 상관관 계가 있었다.직무의 곤란도와 책임성에 따라 지급되었다.미군정의 보수규정은 봉 급의 최저에서 최고까지 등급과 단계별로 점진적인 승진을 하게하고 일반직원에게 공정한 보수를 지급하는 기준을 정하도록 하였다. 재조선 미국육군사령부 군정청인사행정규정 제3호(보수규정)에 의해 당시의보수 규정은 봉급의 최저에서 최고까지 등급과 단계별로 급료를 지급하였다.또한,정규 직 직원의 보수는 급수와 단계에 따라 연봉과 월봉을 지급하였다. 특근수당은 지 급하지 않으며 유급직원이 정규시간 외에 근무한 때에는 그 대상( 代償 )의 휴식시간 을 준다.법정공휴일에 근무한 자는 그 대상의 휴일을 준다. 봉급외에 공무원후생행정처를 설치하여 관공리( 官公吏 )및 귀속산업체의 피고용 인에게 소비물자를 부정기적으로 할당 배급하였다. 이 때의 보수계획에는 각종수당제도,상여금제도,퇴직금제도 등의 규정이 없고 기본봉급액을 정하는 정도였다. 1947년 4월에 보수액을 대폭 인상(1급 5호가 연봉 51,120원,15급 1호가 연봉 21,240원)하였으나 당시의 보수액으로는 상하를 막론하고 생활의 기본 수요를 충족하기가 어려웠다. 2) 일급제 직원의 보수제 일급제 직원의 보수는 정규직원에 비해 매월 26분의 1의 비율을 초과하지 못하며 실제로 근무한 일수 또는 시간제로 계산한다

227 기술전문가로서 일급제로 채용된 직원 즉 숙련된 전문가,기술자 또는 행정전문 가를 60일 이내의 기간으로 임용할 필요가 있어 일급제로 채용하는 경우에는 먼저 인사행정처의 승인을 요하며 인사행정처로부터 적당한 류별직위의 월봉기준액을 지 시받는다.이러한 원봉기준액에 월별생활수당금을 가산한 총액을 26으로 제하여 산 출된 금액을 일급액으로 정한다. 3) 별정직위의 보수제 별정직위의 보수로서의 연봉액은 별도로 규정하였다. 부장(중앙)은 30,000원,처 장(중앙)은 30,000원,국립종합대학총장은 24,000원,도지사는 24,000원,부차장(중앙) 은 21,000원,이상의 제관에 속한 비서는 3,720원,서울시장은 24,000원,시장(일등) 은 14,700원,군수(일등)는 9,300원,읍장(일등)은 7,920원,면장(일등)은 6,000원이었 다. 계단 급수 <표 5-48> 미군정의 정규직 봉급표 연 봉 기준액 월 봉 기 준 액 1호 5호 계단 계단 차이 급수 1호 5호 14,700 16, ,345 12,900 14, , ,100 12, ,300 10, ,920 8, ,960 7, ,000 6, ,100 5, ,380 5, ,720 4, ,120 3, ,640 3, ,160 2, ,680 2, ,200 1, [단위:원] 계단 차이

228 2. 제1기 관료의 보수 1949년 8월에 제정된 국가공무원법은 공무원의 보수는 급별에 의하여 그 직무와 책임에 적응하도록 대통령령으로써 정하여야 한다 라고 규정하고 있고 또한 보수 에 관한 규정에는 일반생활비,민간의 임금,기타의 사정을 고려하여야 한다 고 규 정하였다. 1) 공무원 보수의 변천과정 1 임시공무원보수규정 제정( ,대통령령 제133호) 2 공무원보수규정 제정(' , 大令 제214호) -봉급 수당 및 연금에 관한 사항 혼합규정 3 일반직의 봉급은 15등급으로 구분( 大令 제133호) -계급별 호봉제 -급류구분 없음(직존별 봉급한계만 규정) 5 사망급여제도 규정( 大令 제133호) -공무원으로 인하여 사망한 때 최종월봉급 6개월분 지급 6 가족수당으로 현물지급( 大令 제214호) -1인 백미1두(2인 이상 4인이내 2두) -인원제한 폐지(' , 大令 제576호) -폐지('62.3.8, 大令 제506호) 공무원보수에 관한 임시조치령 7 연말 상여금 지급( 大令 제133호) 8 봉급이외의 현물(양곡)지급(' ,(' , 大令 제133호) -4인 이내 매인당 1일 2.5합( 大令 제521호) -가족수당 포함 1인당 백미 1가마(' , 大令 제1087호) -폐지('62.3.8, 大令 제506호) 군인에게만 지급 9 전시수당을 봉급에 신설(' ) -봉급의 약 2배 수준 2) 공무원봉급표상의 계급 봉급은 직무의 곤란성 및 책임의 정도에 따라 계급별로 결정되었는데 공무원봉급 표상의 일반직공무원의 계급은 1949년 6월 기준으로 15개 계급에서 1949년 11월에

229 5개급으로 조정이었다. 공무원보수에 대한 최초의 규정은 1949년 6월 20일 임시공무원보수규정이 제정되 어 그 당시 별정직공무원(현행 정무직공무원)및 일반직 공무원(현행 일반직공무원 과 법관 및 검사 포함)의 봉급이 동규정의 봉급표에 따라 월정액으로 지급하도록 시행되다가 동년 11월 21일 현행 공무원보수규정이 제정되었다. 3) 수당 공무원에게 지급하는 수당은 대한민국 정부수립 이후 4개의 수당관련 법령의 신 설 및 폐지,2회의 전문개정과 100여 회의 부분개정을 통하여 행정환경 변화에 부 응하여 왔다. 초기에는 별도의 독립된 수당규정없이 임시공무원보수규정(' , 大令 제133 호)에서 수당의 종류를 명시하고 구체적인 지급방법에 대해서는 개별 법령에 위임 하였으며(제12조),기타 수당에 관하여 필요한 사항은 총리령에 위임하였다(제15조). 1949년에 신설된 공무원보수규정(' , 大令 제214호)에는 별정직공무원과 일반직공무원에 대해서는 기술수당 등 일부 수당을 규정하고 기타 수당에 대하여는 개별 법령에 위임하도록 하였다. 가계보전수당으로 가족수당이 1949년에 신설되었다. 특수지근무수당('49)은 근무환경이 열악한 지역이나 특수한 기관에 근무하는 공무 원에게 지급하는 것으로,해방 이후 현재에 이르기까지 지급대상지역 및 기관을 확 대하면서 지급액의 인상조정을 단행하였다. 특수근무수당은 위험한 직무에 종사하는 자에게 지급하는 위험수당('49)과 특수한 업무에 종사하는 자에게 지급하는 특수업무수당 42종이 있다.위험근무수당은 해방 이후에 만들어져 지급대상 범위의 확대 및 단가 인상조정을 해왔다. 4) 공무원연금제도 1960년에 시작된 공무원 연금제도는 한국의 공적 연금제도의 효시로 공무원이라 는 한정된 집단을 대상으로 하면서 퇴직금 중심으로 운영되어 왔다. 공무원 연금제도는 정부가 수립된 다음 해인 1949년 8월 국가공무원법이 제정되 면서, 공무원 퇴직금과 공무상 재해보상에 관한 법률을 정하여 적절한 급여를 실 시할 것 이 규정되어 제도화할 수 있는 근거가 마련되었다.그러나 1950년 한국전 쟁을 비롯한 국내사정의 혼란과 국가재정의 부족으로 인해,사회보장제도가 시책의 우선 순위에서 밀림으로서 연금제도는 실천에 옮겨지지 못했다

230 연금제도는 1959년에 들어서 당시의 중앙인사관장기관인 국무원 사무국에서 공무 원연금법안을 마련하였고,1960년 1월 1일 법률 제533호로 공무원연금법이 제정 공포됨으로써 한국 최초의 공적연금제도인 공무원연금제도가 실시되었다.제정 당 시 공무원연금법의 제안 이유는 공무원이 상당한 연한 성실히 근무하고 퇴직하였 거나 공무로 인한 질병 또는 부상으로 퇴직 또는 사망한 때에 본인이나 유족에게 연금 또는 일시금을 지급함으로써 재직시의 공적을 보상하고 전력을 다하여 맡은 바 그 직무를 수행하도록 하려는 것 이라고 규정함으로써 은급( 恩級 )적인 성격이 강한 제도로 출발하였다. 1960년 제정 당시 공무원연금제도는 국가 및 지방공무원과 군인을 적용대상으로 하였으며,퇴직연금,퇴직일시금,유족부조금,유족일시금 및 장해연금 등 5종의 장 기급여를 실시하였다. 3. 제2기 관료의 보수 1963년 12월에 개정된 국가공무원법은 제46조 1항에서 직위분류제를 채택하여 보 수결정원칙에 반영하도록 하였다.즉 공무원의 봉급은 일반의 표준생활비,민간의 임금,기타 사정을 고려하여 직무의 곤란성 및 책임의 정도에 적응하도록 계급별로 대통령령으로 전한다 라고 규정하였다. 1973년에 2월에 개정된 국가공무원법은 생활급 제도를 가미한 직무급 제도임을 명시하여 혼합급 제도를 택하고 있는데,그 내용은 일반의 표준생계비,민간의 임 금,기타 사정을 고려하여 직무의 곤란성 및 책임 정도에 적응하도록 계급별로 정 한다 고 규정하였다. 1976년 1월에는 공무원의 기본급은 본봉,직책수당,조정수당 그리고 근속수당으 로 구성되는데,이 중 본봉과 직책수당,조정수당은 등급별 보수표를 사용하고,근 속수당은 근무연한별 보수표를 사용하여 종래의 등급별 보수표 일원제와 달리 이원 적 보수체계가 되었다. 1) 공무원 보수의 변천과정 -상여금제 폐지('62.3.1) -폐지(' 大令 제506호) 1 일반직봉급표를 9등급으로 구분('61.7.4, 大令 제28호) -급류구분

231 2 봉급을 본봉과 직책수당으로 구분('62.3.5,각령 제506호) -직책수당제 도입(본봉의 약 3배) -전시수당제 폐지 3 공무원수당규정 신설(' ,각령 제533호) 4 기능직봉급표 신설(' ,각령 제1324호):8등급 5 각종수당의 증설 -제정당시 2종(위험근무수당,특수지근무수당) -수당종류 급증(54종) 73년 수당평준화 당시 기준현황 특수지근무수당 특수근무수당(50종) 장려수당 4급 이하 수당 경찰간부후보생수당 -수당금액 다양 -수당의 종류 정비(8종) -수당액 평준화(조정수당 신설);7,000월(5을)-10,000월(3급 이상),4종 '75년 100% 인상, '79년 4종을 일원화 6 상여수당(기말수당)신설('74년) -100%(신설당시) 400%('76년부터) 7 근속호봉제로 전환(' , 大令 제 9276호) -봉급구조를 직무급과 근속급으로 구분 -근속호봉 30,승급기간 1년 8 정근수당 신설('79.1.4, 大令 제 9276호) -50%-125%(근속연수별 차등) - 50%-100%(근속연수별 차등 :'80.7월에 정근수당 1회 추가 지급,지급율조정 :' , 大令 제9972호) 9 가족수당 신설(' , 令 제9270호) -공무원 1인당 가족 4인 이내 -가족 1인당 월 5,000원 지급 현행('95)1인당 15,000원 10 자녀학비보조수당 신설(' , 大令 제10127호) -중 고교 취학자녀를 둔 공무원 -연 4회 분기별

232 -1자년 1회 24,000원-60,000월 지급 현행('95)총무처장관 고시액 11 장기근속수당 신설(' , 大令 제9715호) -하사 이상의 군인(장기복무사당) 지급대상 확대('95현재 전체공무원) -지급액 :월 10,000원-30,000원 '95현재 월 15,000원-130,000원 2) 공무원봉급표상의 계급 봉급은 직무의 곤란성 및 책임의 정도에 따라 계급별로 결정되었는데 공무원봉급 표상의 일반직공무원의 계급은 1961년 기준으로 5개 계급 중 2급 이하를 갑류와 을 류로 분류하였다. 봉급은 1963년 기준으로 본봉+직책수당으로 구성되어 있었다.이후 1976년에는 본봉+직책급+근속급으로 구성되어 있었다. 3) 수당 공무원보수규정은 1962년 3월 8일 개정으로 전시수당 급여규정,검찰청직원근무 수당 급여규정,검사직무수당 급여규정 등을 통폐합하여 흡수하였다. 제2공화국 정부에서는 처음으로 독립된 수당규정인 공무원제수당지급규정(' ,각령 제533호)을 제정하여 일반공무원에게 적용시켰는데,종래의 개별 법령인 원자력원 소속공무원연구수당 및 위험급여규정,국제전산원 특수근무수당 지급규정, 해양경비대원특수근무수당,대근무수당급여규정,특수지근무수당의 등별지역과 지급 범위에 관한 건 등을 동규정에 통폐합시켰다.동규정은 1963년 6월 1일 전문개정(각 령 제1334호)으로 적용대상범위가 국가공무원으로 확대되었다. 1970년 4월 6일 현재의 공무원수당규정( 大令 제4850호)이 신설되어 종래 20여회 개정 시행되어온 공무원제수당지급규정이 재편되었다. 공무원에게 지급하는 수당은 수당의 성격에 따라서 상여수당 가계보전수당 특 수지근무수당 특수근무수당 초과근무수당으로 분류되어 있다.상여수당으로는 기 말수당('74),정근수당('79),장기근속수당('80)이 있었다. 가계보전수당으로 가족수당이 1949년부터 1963년까지 존속하다가,1980년에 다시 지급되었다. 특수업무수당은 60년대 중반과 70년대 후반 및 80년대 초반에 대폭신설 확충되 어 현행 규정에 이르렀다.초과근무수당으로는 시간외근무수당,야간근무수당,휴일 근무수당('49),관리업무수당('91)등 4종이 있으며,신설 이후 현재까지 지급대상 범위의 확대 단가인상 및 지급방법의 개선이 이루어졌다

233 4) 공무원연금제도 1962년 개정시에는 군인에 대한 연금이 별도로 분리되었으며,공무원연금법은 국 가공무원법의 부수적 위치에서 독립적 위치로 확립되었다.신법에서는 공무원의 모 든 보험사고를 대부분 흡수하여,오늘날과 같은 공무원연금법의 체계를 비로소 갖 추게 되었다. 1966년에는 지금까지 당해 연도의 잉여금을 별도 기금으로 적립하여 이를 투자한 후 그 수입을 다시 세입에 계상하여 왔으나,이 기금을 공무원연금특별회계 예산상 의 세입세출과는 완전 분리하여 자체 회전할 수 있도록 특별기금을 설치하였다.이 와 같은 개정으로 기금증식을 도모할 수 있게 되었으며,공무원후생복지사업을 실 시하게 되었다. 4. 제3기 관료의 보수 1981년에는 공무원 보수규정의 개정으로 직무급과 근속급을 통합하여 단일화하였 고 종래의 조정수당은 봉급에 합산시켰다. 1986년에는 일반직 공무원에게 적용되는 봉급체계를 개편하여 근무연수 위주의 근속급여제에서 계급별 근속호봉제로 전환하였는데,이것은 계급과 근무연수를 합 산한 것으로서 직무급과 호봉승급액을 직무의 난이도 및 책임의 곤란성을 반영하여 조정한 것이다. 1990년에는 공무원 보수규정의 개정을 통해 계급별 근속호봉제의 틀은 유지하면 서 직무급과 근속급 구분을 다시 통합하여 단일화하였다. 1) 공무원 보수의 변천과정 1 모범공무원수당 신설('82.2.2, 大令 제10711호) -모범공무원규정에 의하여 모범공무원으로 선발된 공무원 -월 20,000원 지급('96.7월부터 월 30,000원) 2 주택수당 신설('83.2.1, 大令 제11033호) -중사 이상 중령 이하의 군인 -월 20,000원 지급 3 계급별호봉제로 전환(' , 大令 제11847호) -경력을 가, 나 경력으로 구분 -봉급구조를 직무급,근속급으로 구성

234 -계급별로 10-24개의 호봉수 -승진시 호봉은 근속급을 기준으로 획정 4 계급별호봉제의 개선(' , 大令 제12902호) -경력구분의 폐지 및 직무급 근속급을 봉급으로 통일 -계급별로 20-30개의 호봉수 -승진시 호봉은 별도의 승진시 호봉획정방법에 따라 획정 5 정려수당 신설(' , 大令 제11848호) -공무원임용령 제35조 2의 규정에 의하여 사무관대우로 선발된공무원 ' 대우공무원수당 가산금으로 흡수 통합(폐지) -지급액 :월 65,000원 대우수당 가산금 월 100,000원 6 직무수당 신설(' , 令 제12585호) -지급대상 :전체공무원 -지급액 :월봉급액의 10%('90:20%,'91:30%,'92:40%) ' 봉급으 로 흡수 통합(폐지) 7 대우공무원수당 신설(' , 令 제12585호) -대우공무원으로 선발된 공무원 -월봉급의 6% 8 특별상여수당 신설(' , 令 제14503호) -근무성적 기타 업무실적 등이 우수한 공무원(4급 이하) -지급액 :월봉급액의 50%-100% 2) 공무원봉급표상의 계급 봉급은 직무의 곤란성 및 책임의 정도에 따라 계급별로 결정되었는데 공무원봉급 표상의 일반직공무원의 계급은 1981년 기준으로 9개 계급으로 구분하였다. 공무원보수규정이 제정된 이후로 인사 및 호봉제도의 변화,규정조항에 대한 개 선,직종별보수규정의 신설 및 통합,공무원봉급의 인상 등 열악한 공무원의 처우를 개선하기 위하여 거의 매년 1-2회의 규정개정을 거듭하면서 오늘날의 공무원보수규 정(' ,대통령령 제14855호)이 운영되고 있다.이들 규정에 따라 공무원의 봉급은 변화 발전 해왔다. 3) 수당 공무원수당규정은 1982년 12월 20일 전문개정( 大令 제10957호)을 하여 종래의 경

235 찰공무원수당규정,소방공무원수당규정,교육공무원수당규정,국립대학교부속병원진 료수당지급규정,중앙정보부직원특수근무수당 지급규정 등 13개 수당관련 개별 법 령 등을 통폐합 흡수하고 현행 규정을 발전되었다. 1990년에는 연가보상비가 신설되었다.1991년에는 관리업무수당이 신설되었으며, 신설 이후 지급대상 범위의 확대,단가인상,지급방법의 개선이 이루어져 왔다. 1994년에는 특수지 근무수당이 신설되어 위험한 직무에 종사하는 자에게 지급하 는 위험수당과 특수한 업무에 종사하는 자에게 지급하는 특수업무수당 등 41종이 있는바,위험근무수당은 해방 이후 지급대상 범위의 확대 및 단가 조정이 이루어져 왔고,특수업무수당은 1960년대 중반과 1970년대 후반 및 1980년대 초반에 대폭 신 설 확충되어 현행 규정으로 운영중이다. 상여수당으로 대우공무원수당('90),모범공무원수당('92),특별상여수당('95)이 있 었다. 가계보전수당으로 1981년에 학비보조수당이 시설되었다.그리고 1993년에 주택수 당이 신설되었다. 4) 복리후생비 1980년대 중반 이후 직급보조비( 81),가계보조비( 87),정액급식비( 85),체력단련 비( 89),연가보상비( 90),효도휴가비( 88)등 복리후생비의 신설 확충으로 공무원의 처우개선에 진작하여왔다.즉 복리후생비는 법령상의 공무원보수가 아니라 세출예 산집행지침에 따라 운영되는 실비보상 성격의 물건비이다.공무원의 처우개선을 위 한 복리후생비는 다음과 같이 변화 발전해왔다. 5) 공무원연금제도 1982년에는 공무원연금관리공단 이라는 별도의 법인을 설립하여 총무처에서 운 영하여 오던 연금 업무를 공단에 위탁 운영하게 되었다.초기에는 연금기금의 일부 를 총무처장관으로부터 대여받아 기금증식 및 후생복지사업만을 수행하였으나, 1982년 12월 법률3586호에 의해 공무원연금법이 전문 개정됨에 따라 1983년부터 정 부의 공무원연금특별회계 가 폐지되고 연금기금이 공단으로 이관되어,모든 연금 집행업무가 공단으로 이관되었다. 1995년 개정시에는 제도 실시 300년이 경과한 1990년대에 들어서 재정문제가 발 생되자,1995년 12월 법률5117호로 공무원연금법을 개정하여,공무원과 국가의 재원 부담률 범위를 20년만에 상향조정하였다.공무원 기여금과 정부 부담금을 보수의

236 7.5% 범위안에서 대통령령으로 정하도록 규정하고,1996년 기존의 5.5%에서 6.5% 로 인상한데 이어 1999년 다시 7.5%로 인상하였다. 5. 제4기 관료의 보수 1999년부터는 국장급 이상과 계약직 공무원을 대상으로 연봉제를 도입하였다. 공무원보수에 대한 규정은 1949년 6월 20일 임시공무원보수규정이 제정된 이후로 인사 및 호봉제도의 변화,규정 조항에 대한 개선,직종별 보수규정의 신설 및 통 합,공무원 봉급의 인상 등 거의 매년 1~2회의 규정 개정을 거듭하면서 현재의 공 무원보수규정(대통령령 제18416호, )으로 발전해 왔다. 1) 공무원 보수의 변천과정 1 국장급 이상과 계약직 공무원 대상 연봉제 도입( 99) 2 전공무원 기본급 동결과 체력단련비(년 봉급의 250%)의 폐지 -1년간 기말수당 삭감(정무직 120%,1-3급 30%) -시간외 근무수당 정액분 13시간에서 15시간(상한시간 73시간에서 75시간) 3 중하위직 공무원:기본급 5.5%인상,기말수당 400% 중 200% 기본급으로 통합 하여 총인상률 6.7%( ) -연봉제 적용대상 공무원 :위와 동일한 처우개선 효과가 나타날 수 잇도록 연 봉과 연봉한개액 조정 -고위직 공무원(정무직공무원 및 1급 중앙행정기관장)봉급동결 -호봉의 정기승급시기를 연2회에서 연4회(1.1,4.1,7.1,10.1)로 조정 -성과상여금 지급대상범위를 50%에서 70%로 확대 -기말수당(200%):연4회(3월,6월,9월,12월)50%씩 지급 -장기근속수당을 정근수당에 통합함 -모범공무원수당을 모범공무원규정으로 이관함 -복리후생비 지급근거를 공무원수당규정에 신설함:정액급식비,교통보조비,명 절휴가비,가계지원비,연가보상비,직급보조비 -수당지급에 대한 소속장관의 자율성 확대 4 대학의 보직교수에게 적용되는 특호봉제 폐지(2002) -위험근무수당 인상(갑종:월2만원 3만원,을종:월1.5만원 2만원) -일반계약직공무원의 직급보조비 인상(월 9만원 직책별로 월9만원~60만원)

237 -유사 특수업무수당 3종 통합 -국내여비 중 숙박비 지급단가를 평균 12%인상 2) 공무원봉급표상의 계급 봉급은 직무의 곤란성 및 책임의 정도에 따라 계급별로 결정되었는데 공무원봉급 표상의 일반직공무원의 계급은 9개 계급으로 구분하고 있다. 공무원의 봉급은 국가공무원법에서 규정하고 있는 공무원보수결정원칙에는 충실 하지만 공무원봉급 인상에 있어서는 국가재정운용계획 및 공무원봉급 인상에 있어 서는 국가재정운용계획 및 국가재정상의 문제 등으로 인하여 표준생계비 및 민간 임금 등에 상응하지 못하고 있는 것으로 인식되고 있다. 3) 수당 1999년에는 체력단련비가 가계지원비로 명칭이 바뀌어 지급되었다.2004년 현재 수당은 46종으로 공통수당 4종(기말수당,정근수당,가족수당,관리업무수당)과 특수 수당 35종(특수근무지수당,위험근무수당,특수업무수당),초과근무수당 3종(시간외 근무,야간근무,휴일근무수당)이 있으며,기타 수당 4종은 특별상여수당,자녀학비 보조수당,대우공무원수당,주택수당이 있다. 4) 복리후생비 2004년 기준으로 복리후생비는 가계지원비,정액급식비,직급보조비,교통보조비, 명절휴가비,연가보상비 등이 있다. 5) 공무원연금제도 1999년 12월 31일에는 국가가 개별 법률에 의하여 설치한 기금 중에서 일반회계 에 비하여 투명성이 낮고 동일사업에 대한 중복지원 등으로 비효율적으로 운용된 면이 있었으므로 일부 기금을 폐지하였다.이는 사업내용상 공공성이 큰 기금은 공 공기금화하며,기금운용에 대한 평가 등을 위하여 기금정책심의회와 기금운용평가 단을 설치 운영함으로써 기금운용제도를 개선 보완하고 기금운용의 민주성 투명 성 및 효율성을 높이려는 조치로 기금의 설치목적을 달성하였거나 예산으로 사업을 지원하는 것이 바람직하다고 판단되는 재외동포기금 새마을운동기금 한국장학기

238 금 등 11개 기금을 폐지하였다. 2000년 12월 30일 법률 제06328호로 일부개정을 통해 연금제도의 성숙에 따른 연 금수급자의 증가와 정년단축 인력감축 등 정부구조조정으로 인한 퇴직자의 급증으 로 공무원연금재정이 악화되고 있으므로 일부 불합리한 연금제도를 개선하면서 정 부와 공무원의 비용부담률을 상향조정하여 장기적으로 연금재정의 안정을 도모하였 다.그 주요 내용은 퇴직연금 조기퇴직연금 및 유족연금의 산정기준을 퇴직직전의 보수월액에서 최종 3년간 평균보수월액으로 변경(법 제3조 제1항 제5호 및 제27조 제3항)하였으며,연금액의 조정을 재직자 보수기준으로 하던 것을 전국소비자물가변 동률을 기준으로 조정하고,공무원보수변동률 전국소비자물가변동률 등을 고려하 여 5년마다 조정하되,최초 조정은 3년후에 실시하도록 하였다(제43조의2 및 부칙 제9조제2항).또한 정년단축에 따라 정년 또는 근무상한연령까지 근무하여도 재직기 간이 연금을 받을 수 있는 20년에 미달하는 공무원에게는 2001년 12월 31일까지 재 직기간합산을 신청할 수 있도록 함(법 부칙 제5조). 2002년 1월 19일(법률 제06622호)일부개정을 통해 21세기 급속한 사회변화에 적 극 대응하여 공무원이 국가발전을 이끄는 중추적 역할을 할 수 있도록 하기 위하 여,특별채용시 경쟁의 방법에 의한 채용을 확대하고 민간부문의 경영기법을 행정 업무에 활용할 수 있도록 공무원이 민간기업에 임시채용되는 경우 휴직할 수 있게 하는 등 공무원의 전문성 및 경쟁력을 강화하기 위한 제도적 장치를 마련하는 한 편,여자공무원의 모성( 母性 )보호를 강화하기 위하여 자녀양육 등을 위한 휴직제도 를 개선하였다. 2003년 3월 12일(법률 제06859호)의 일부개정을 통해 2000년 12월 30일 공무원연 금법의 개정으로 재직자보수기준에서 전국소비자물가변동률 기준으로 매년 연금액 을 조정하여 왔으나,그간 보수현실화조치에 따라 공무원보수변동률과 전국소비자 물가변동률의 급격한 차이로 퇴직시기에 따른 연금액 격차가 심화되어 동법 제43조 의2제3항 및 부칙 제9조제2항에 의하여 최초로 연금액을 조정하는 시기를 2004년에 서 2003년으로 앞당기고,이 경우 공무원보수변동률과 2퍼센트 차이내에서 조정되 도록 함으로써 퇴직 시기에 따른 연금액의 지나친 격차를 완화하여 연금수급자간의 형평을 도모하였다. 6) 현행 공무원 보수체계 공무원에게 지급하는 보수는 봉급,수당,복리후생비로 구성되는데,보수는 봉급 과 기타 각종 수당을 합산한 것으로서 봉급은 직무의 곤란성 및 책임의 정도에 따 라 직책별로 지급되는 기본급여 또는 직무의 곤란성 및 책임의 정도와 재직기간 등

239 에 따라 계급별 호봉별로 지급되는 기본급여를 말하며,수당은 직무여건 및 생활 여건 등에 따라 지급되는 부가급여이다.복리후생비는 직원 개개인과 그 가족의 생 활수준을 증진시키기 위한 임금 이외의 갖가지 급여를 뜻하는 것으로서,임금이 개 별적인 직접보수라면 복리후생비는 사회전략 또는 사회집단 차원의 간접보수라고 할 수 있다. 우리나라 공무원보수제도는 직종 직급 근무여건 및 재직기간에 따른 직무급, 연공급 중심의 체계라고 간주되며 특별상여수당과 같은 실적급을 도입하고 있다. (1)공무원보수제도 운영 현황 국가공무원법 제46조 제3항에 의하면 공무원의 보수 중 봉급에 관하여는 법률로 정한 것을 제외하고는 대통령령으로 정하고 있다. 동법 제47조에 의하면 공무원의 보수에 관한 사항 중 봉급 호봉 및 승급에 관한 사항,수당에 관한 사항,보수의 지급방법,보수의 계산 기타 보수지급에 관한 사항 은 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 이에 따라 제정된 공무원보수규정에서는 봉급 호봉 및 승급에 관한 사항과 보수 의 지급방법,보수의 계산 기타 보수지급에 관한 사항을 규정하고 동규정 제31조에 의거하여 수당의 종류,지급범위,지급액 기타 수당지급에 필요한 사항을 따로 대통 령령인 공무원수당규정에서 규정하고 있다.일부 중앙행정기관의 장은 공무원수당 규정 제3조에 의하여 동규정에 따른 수당의 지급액,지급범위 또는 지급방법을 훈 령 등으로 운영하고 있다. 한편,국가공무원법 제 46조 제1항 단서조항에 의하여 직무의 곤란성과 책임도가 현저히 특수하거나 결원 보충이 곤란한 직무에 종사하는 공무원 및 연구 또는 특수 기술직렬공무원의 보수는 따로 정하여 개별법령으로 운영된다. 1999년부터 도입된 연봉제는 임금이 연간으로 정해지는 계약임금이므로 월급제와 달리 기본급,상여금,수당 등의 세분화된 항목이 없으며,임금을 총괄적으로 결정 하여 지급하게 된다.현행 연봉제는 3급 이상의 국장급 이상과 계약직 공무원을 대 상으로 실시하고 있다.정무직 공무원에 대해서는 고정급적 연봉제 를,1~3급(상 당)공무원 및 계약직 공무원에 대해서는 성과급적 연봉제 를 실시하고 있는데,고 위공무원에 대한 연봉제 실시는 기존의 연공서열 중심의 근속급 제도를 폐지하고 공무원 사회에 경쟁원리를 도입하였다는 점에서 상당한 의의가 있다.연봉제 보수 체계는 연봉에는 기본연봉(봉급,기말수당,정근수당,장기근속수당,관리업무수당, 명절휴가비,교통보조비,가계지원비 등)과 성과연봉(전년도 업무성과의 평가결과에 따라 차등 지급)으로 구성되어 있으며,연봉외 급여로는 가족수당,자녀학비보조수

240 당,정책급식비,직급보조비 등이 있다. <표 5-49> 현행 공무원보수 관련법령 현황표 구 분 소 관 법 령 법 률 (1) 국가공무원법 공무원보수규정,공무원수당규정,국내여비규정, 대통령령 (4) 국외여비규정 공무원특수지근무수당지급대상지역 및 기관과 그 등급구분에 총 리 령 (1) 관한 규칙 예 규 9(4) 공무원보수업무처리지침, 특별상여수당지금지침, 공무원보수규 정 및 공무원수당규정의 개정에 따른 보수업무처리지침,민간전 문경력 등의 유사경력인정에 따른 공무원보수업무처리지침 <표 5-50> 공무원 보수 관련법령 구 분 관 련 법 령 법 률 (6) 대통령령 (3) 규 칙 (9) 군인보수법,검사의 보수에 관한 법률,지방공무원법,법관의 보수 에 관한 법률,국회의원수당 등에 관한 법률,선거관리위원회법 지방공무원보수규정,지방공무원수당규정,검사의 보수에 관한 법률 시행령 국회의원수당 등에 관한 규칙,국회공무원수당규정,법관보수에 관 한 규칙,법관의 승급기준에 관한 규칙,법관 및 법원 공무원수당규 칙,법원공무원 국내여비규칙,법원공무원 국외여비규칙,헌법재판소 장 등의 보수에 관한 규칙,헌법재판소 공무원수당규칙 (2)공무원보수의 결정 1 공무원보수의 결정기준 공무원에게 지급하는 보수는 국가공무원법 제46조에 의거해 일반의 표준생계비, 민간의 임금,기타 사정을 고려하여 직무의 곤란성 및 책임의 정도에 상응하도록 계급별로 정해져 있다.이를 위하여 중앙인사위원회은 공무원보수규정 제3조에 따 라 다음과 같은 조치를 취할 수 있다. 민간의 임금,표준생계비 및 물가의 변동 등에 대한 조사 정부투자기관 등의 임직원 보수에 관한 자료 제출 요청 세무행정기관 기타의 관련 행정기관에 대한 협조 요청 외무부에 대하여 재외공관소재지의 물가지수,외환시세의 변동상황 등에 대한 자료 요청 2 전반적인 공무원보수 수준의 결정

241 전체 공무원의 보수수준은 일반의 표준생계비,민간의 임금,기타 사항을 고려하 고 국가의 경제력과 정부의 재정부담능력을 감안하여 정부재정운영계획과 연계시켜 결정한다.제반사항을 종합 검토하여 만들어진 중앙인사위원회의 초안은 기획예산 처의 협의 등을 거쳐 대통령의 재가를 받아 정부안이 확정되면 국회에 제출한다. 국회의 심의 의결을 거쳐 인건비 예산이 확정되면 공무원보수규정 및 공무원수당 규정에 반영하여 시행된다. 3 개별적인 공무원보수 수준의 결정 공무원의 보수는 직무의 곤란성 및 책임의 정도에 대응하도록 직동 및 근무여건에 따랄 계급별 직종별로 다양하게 지급한다.이를 위하여 공무원의 봉급은 공무원보수 규정 제5조에 의거하여 직종별로 13개의 봉급표를 두어 계급별 호봉별로 운영한다. 수당의 경우에는 공무원수당규정 제3조에 의거하여 근무조건 및 생활여건에 따라 소속장관은 중앙인사위원회와 기획예산처장관과 협의하여 지급액,지급범위,직급방 법을 별도로 정할 수 있도록 하고 있다. (3)연봉제 도입 및 성과급 확대 연봉제(annualbasesalary)는 개별 직원의 능력,실적 및 조직공헌도를 평가하여 계약에 의하여 연간 임금액이 결정되는 성과 중시형의 임금 지급체계로서 우리나라 에서는 1992년도에 총액임금제 추진시 논의되기 시작했다. 공직사회의 연봉제 도입문제는 1997년 11월에 발생한 외환위기로 국제통화기금 (IMF)으로부터 구제금융을 받기 시작하면서 정부 경쟁력 강화 차원에서 논의되기 시작했다.계급과 경력에 기초한 연공급 급여체계를 실적과 능력을 반영하는 성과 주의 보수체계로 전환하기 위하여 연봉제가 도입되었다. 기존의 연공서열 위주 또는 직급에 따라 받던 봉급을 개개인의 실적과 능력에 따 라 액수가 결정되는 것이다.따라서 공무원의 능력과 실적에 따라 개인별 보수 격 차가 생기게 되어 개인간의 경쟁을 유도함으로써 조직과 개인의 생산성을 향상하게 된다.한편 연봉제는 임금이 연간으로 정해지는 계약임금이므로 월급제와 달리 기 본급,상여금,수당 등의 세분화된 항목이 없으며,임금을 총괄적으로 결정하여 지 급하게 된다. 현재 우리나라의 연봉제는 3급(상당)이상의 국장급 이상과 계약직 공무원을 대 상으로 실시하고 있다

242 <표 5-51> 연봉제 도입형태 및 적용대상 도입형태 고정급적 연 봉 제 성과급적 연 봉 제 적 용 대 상 공 무 원 -정무직 공무원(차관급 이상 봉급 적용자 포함) - 일반직(공안직 포함),별정직 중 1-3급(상당)공무원(3급 또는 4급 복 수직 정원에 해당하는 3급 공무원 제외),재외공무원(재외무관 제외)중 과장급 이상 *외무공무원은 별도의 연봉표 적용 -계약직 공무원(일반계약직,전문계약직,시간제계약직) *연구 지도직,기능직,고용직,경찰 소방,교원,군인,군무원,국가정보원직원,대통령 경 호실 직원 제외. 성과상여금제는 공무원이 1년간 추진한 업무실적을 공정하고 개관적으로 평가하 여 능력있고 실적이 우수한 공무원에게 인센티브를 부여함으로써,공직사회의 경쟁 력과 생산성을 제고하고 열심히 일하는 분위기 조성을 위해 전직종의 3급 과장 이 하의 공무원을 대상으로 도입된 제도이다. <표 5-52> 성과상여금제의 지급기준 지급등급 (인원비율) 지급률 (지급기준액) S등급 A등급 B등급 C등급 (상위20%) (20% 초과 50% 이내) (50% 초과 90% 이내) (하위 10%) 100% 이상 70% 40% 없음 지급액:지급기준액(직급별로 호봉에 관계없이 동일)에 해당지급률을 곱하여 산정. 또한 성과상여금제의 개인별 지급순위는 목표관리제 또는 근무성적평정제에 의하 여 평가된 평정점에 다면평가점수 등을 포함하여 결정한다.성과상여금의 지급시기 는 전년도 1년간의 업무추진실적을 당해 연도 12월 31일 기준으로 평가하여 다음연 도 1월 31일까지 순위결정을 완료한 후,2월말까지 지급한다. 부서별 평가에 의한 성과상여금 지급은 팀제운영 등으로 개인별 성과를 구분하기 어려운 기관의 경우에는 중앙인사위원회 협의를 거쳐 개인별 평가가 아닌 부서별 평가결과에 의하여 부서단위(팀 과)로 성과상여금을 지급 가능하도록 하였다.이에 대한 평가순위의 결정은 평가대상 부서장의 목표달성도 평정점 순위 또는 소속장관 이 별도로 정한 부서별 평가기준에 의하도록 하였다. 성과상여금의 지급방법도 1 개인별로 차등하여 지급하는 방법,2 부서별로 차

243 등하여 지급하는 방법,3 부서별로 차등지급방법과 개인별 차등지급 방법을 병행 하는 방법,4 부서별 차등지급한 후 다시 개인별로 차등지급하는 방법 등 다양성 과 신축성을 부여하고 있다( 개정 공무원수당등에관한규정 제17조2,성과 상여금제도운영지침-중앙인사위원회예규 제12호, ) 6. 현행 인사행정제도와의 관련성 공무원의 보수는 국민의 납세가 재원이며,정부재정에서 차지하는 비중이 크고 보수의 지급이 미치는 사회 경제적 효과가 크므로 정치적 통제의 대상이 되었다. 그러므로 보수는 법령에 의하여 규제되었다.따라서 물가변동과 같은 상황변화에 따른 적응이 어려워 경직성을 띄고 있으며,정부업무 가운데는 업무의 내용,근무조 건이 특이하여 민간기업에서는 찾아볼 수 없는 직종이 있으며,이러한 직종에 종사 하는 공무원의 보수수준의 결정은 쉽지 않다.이런 경우 보수결정의 기준이 명확하 지 못하여 동일노동에 대한 동일보수의 원칙을 실행하기가 어렵다.또한 공무원의 경우는 일반적으로 노동권의 제약을 받고 불리한 입장에 있으며,이것이 보수결정 에 영향을 미친다. 미군정기에는 직위분류제에 입각한 보수체계를 유지하려고 했다.군정시대의 관 료 보수는 직위분류제도와 상관관계가 있어 직무의 곤란도와 책임성에 따라 지급되 었다.대한민국정부수립 초기에는 생활급도 제대로 지급되지 못하였으나 제2기 이 후 보수인상과 연금제도 확립에 노력했다. 미군정시대의 관료 보수는 직위분류제도와 상관관계가 있었다.직무의 곤란도와 책임성에 따라 엄정히 작성된 봉급표에 따라 보수가 지급되었다. 생활급에 충분한 보수수준이 되지는 않았지만 대한민국정부수립 이후의 객관적인 보수체계의 확립노 력에 지대한 영향을 미쳤다.공무원보수에 대한 규정은 1949년 임시공무원보수규정 이 제정된 이후로 인사 및 호봉제도의 변화,규정 조항에 대한 개선,직종별 보수규 정의 신설 및 통합,공무원 봉급의 인상 등 거의 매년 1~2회의 규정 개정을 거듭 하면서 현재의 공무원보수규정으로 발전해 왔다.1963년에는 직위분류제를 요소를 채택하여 봉급은 일반의 표준생활비,민간의 임금,기타 사정을 고려하여 직무의 곤란성 및 책임의 정도에 적응하도록 하였다. 1973년에 생활급 제도를 가미한 직 무급 제도임을 명시하여 혼합급 제도를 택하고 있다.1981년에는 공무원 보수규정 의 개정으로 직무급과 근속급을 통합하여 단일화하였고 종래의 조정수당은 봉급에 합산시켰다.1986년에는 근무연수 위주의 근속급여제에서 계급별 근속호봉제로 전 환하였다.1990년에는 근속호봉제의 틀은 유지하면서 직무급과 근속급 구분을 다시

244 통합하여 단일화하였다.1999년부터는 국장급 이상과 계약직 공무원을 대상으로 연 봉제를 도입하였다. 우리나라의 공무원 보수체계는 부가급(수당)을 계속적으로 신설해감에 따라 기본 급보다는 수당 조정에 치중하는 경향이 있다.즉 기본급 중심의 보수체계가 아니라 수당 중심의 보수체계가 되어있다.따라서 보수를 평가할 때 기본급이 가지고 있는 임금의 대표성이 현격히 약화되고 공무원 보수의 절대 수준이 표준생계비에 미달하 여 많은 공무원이 불만을 품고 있는 경우가 발생한다.또한 직종별 특성을 고려하 여 도입한 각종 수당은 전체적인 합리성은 결여한 채 복잡한 구조만을 초래하였다. 직무의 전문성이나 난이도의 고려를 하지 않는 보수체계로 우수전문 인력을 유치하 는데 어려움이 있다.공무원 보수가 직종,직급과 호봉에 따라 거의 일률적으로 지 급되고 있으므로 개인의 생산성이나 능률향상을 고려한 성과급 제도의 도입을 저해 하고 있다.그러나 1990년대 후반 들어 도입하고 있는 상여금,국장급 이상과 계약 직 공무원을 대상으로 한 연봉제 등을 통해 다양한 성과급제도를 도입 운영하고 있다. 공무원 연금제도는 국가권력과 법률에 의해 강제적으로 시행되는 공적연금제도로 서 장기소득보장을 주로 하는 사회보험의 성격을 지니고 있다.인사행정 면에서는 공무원의 장래에 대한 생활의 불안감을 해소시켜 줌으로써,사기진작과 근무의욕을 고취시킬 수 있다.뿐만 아니라 노령이 된 공무원을 퇴직시키는 대신 유능한 젊은 인재를 등용함으로써 조직의 신진대사를 촉진하여 행정상 능률을 향상시킬 수 있게 한다.또한 사회보장적 측면에서 재직중의 사고나 퇴직에 대하여 국가가 적절한 급 부를 보장함으로써,공무원 및 그 유족의 경제적 생활안정과 복지향상에 기여한다

245 제 6 장 근대 인사행정 관료의 복무와 윤리제도

246 제 6 장 근대 인사행정에서 관료의 복무와 윤리제도 제 1 절 개화기 관료의 복무와 윤리제도 1. 개화기 관료의 복무와 윤리제도 종래 전통시대의 관료제는 입법,사법,행정이 미분화된 통치체제의 성격이 강하 여 관료들은 정치권력의 주된 담당자인 정치집단으로서 존재하였고,고위 핵심 관 료일수록 권력집단을 형성하였다.따라서 관료들이 권력을 올바로 행사할 수 있게 하려는 노력이 병행되었다.우선 관료가 되려는 후보생들에게는 유교정치사상에 입 각한 도덕성 함양을 목적으로 하여 학문과 교육이 실시되었으며,관료가 된 뒤에는 관직을 공적 수단[ 公器 ]으로 볼 것이 요구되었다.관료들은 궁극적으로 왕도정치를 지향하였으며 보다 구체적으로는 관직을 통해서 충군( 忠君 ) 민본( 民本 )의 이데올로 기인 덕치( 德治 )와 인정( 仁政 )을 펼치는 것이 가장 바람직한 것으로 설정되었다.이 러한 연장선상에서 관료에게는 청렴과 근면이 공직 윤리로서 제시되는 한편 관료들 은 국왕과의,그리고 관료 내에서의 세력 균형과 상호 견제를 통해 공공성이 구현 되는 정치활동을 하도록 요구되었다. 관제와 관료에 대한 대대적 개혁이 이루어진 1차 갑오개혁 때에도 관료들에게 청 렴과 근면,엄격한 공무 집행이라는 공직 윤리가 제시되었다.관류( 官規 )를 숙정( 肅正 )하고 위반자를 징계처분하기 위해 새로이 관원복무기율( 官員服務紀律 ) 과 관리 징계령( 官吏懲戒令 ) 이 제정되었다.이 규정 중에는 뇌물을 받은 탐관오리의 경우 에 받은 뇌물 모두를 관청에서 몰수하게 한다 는 것과 같이 조선시대와 유사한 것 도 있었다.그러나 모든 고위 하위 관료를 막론하고 뇌물을 받은 사람은 그 사람 의 노비[ 家僮 ]를 잡아가두고 대신 뇌물 받은 돈을 관청에 납부하도록 하였지만 시 일만 질질 끌고 끝내 실효가 없어서 이후부터는 본인을 직접 잡아가두고 먼저 받은 뇌물을 관청에 몰수토록 한 다음에 죄를 논한다 는 규정은 더 이상 종래 조선시대 의 규정으로는 관료의 뇌물 수수를 막을 길이 없음을 인식하고 보다 강경한 대처를 마련한 것임을 알 수 있다.또한 의정부와 각 아문의 대소 관료들은 평일 공무를 집할 때에[ 課日視務 ]느긋하게 다른 일을 겸하여 행할 수 없다 라고 하여,주어진 집무에만 전념하도록 요구하는 새로운 규정도 있다. 아울러 관리징계령 에서는 징계를 견책,벌봉( 罰俸 ;봉급 삭제),면직( 免職 )의 세 종류로 구분했다가 다시 감금( 監禁 )을 별도로 추가하고,가장 막중한 공죄( 公罪 )를

247 지었을 때에는 감금에 그쳐서는 안 되고 도형( 徒刑 ;육체적 고통을 가하기 위해 사역시키는 것)과 유형( 流刑 ;먼 곳으로 보내 격리시키는 것)을 추가하도록 하였 다. 갑오개혁기에 이루어진 관제와 관료에 대한 개혁은 전제군주권의 제한을 실현하 는 군민공치( 君民共治 ) 와 삼권 분립에 기초한 중앙집권적 근대국가의 정치체제 수 립,근대화 정책을 독자적으로 추진할 수 있는 재상권( 宰相權 )의 확립,근대화 정책 을 합리적으로 수립하고 효율적으로 집행할 수 있는 능력을 갖춘 개혁실무 관료층 의 충원을 지향하고 있었음을 이미 여러 차례 서술하였다.따라서 이와 같이 1차 갑오개혁 때에 관료들에게 요구된 공직 윤리는 그 이전과 차이가 있을 수밖에 없었 다.그 차이는 당시 새로이 요구되는 관료가 더 이상 지배자인 국왕 개인에게 충성 하는 종복이 아니라 법규로 정해진 관직 담당자로서 업무 수행에 관한 법규의 적용 에서 공평무사( 公平無私 )한 비( 非 )개인성을 유지하는 것이었다. 이러한 차이는 2차 갑오개혁 때에 보다 분명해졌다.1895년 4월 2일에 제정된 官員懲戒處分內規 (관원징계처분내규) 에 의하면,관료의 과실을 고발하고 징치하는 것 은 관료 본인이 소속된 관아의 대신에게 일차적으로 책임을 맡기고 있으며,주임관 이상의 경우에는 내각회의에서 결정하도록 규정하고 있다.이 시기에 내각 및 7부 ( 部 )의 대신들에게 관료(특히 주임관과 판임관)의 임명에 관한 절대적 권한이 주어 졌음은 이미 앞에서 서술했는데,이것도 연결하여 각 부서 내 관료들의 진퇴와 정 계의 권한 역시 기본적으로 각 부 장관인 대신에게 위임되어 있었던 것이며,이것 은 조선시대 관료의 징계와 처벌이 형조의 주청에 의해서 국왕이 결정하던 것과 다 른 점이었다. 1차 갑오개혁 때에 관료에게 요구된 윤리 중의 하나는 관료의 선발과 승진 임명 에 있어서 기존 관료들의 공적인 추천이었다.이 시기의 관료 선발이 대신들의 1차 추천에 의해 이루어지고 관료들의 승진과 임명에서 대신들의 추천이 절대적 역할을 하였음은 이미 앞에서 살펴보았다.더구나 이 추천에서는 상피( 相避 )규정까지 없애 면서 그 대상에 친족까지 포함시키고 있었기 때문에 다른 무엇보다도 추천을 공정 하게 처리하는 것이 관료의 공직 윤리와 관련하여 가장 중요한 것으로 여겨졌다. 그리고 이를 위해서 마련된 것이 추천자의 연좌제[ 擧主緣坐 ]규정이었으며,그 내용 은 다음과 같다. 모든 중앙과 지방의 대소 관료들은 관료를 선발하고 승진 임명[ 選用 ]할 때 비록 친족이라고 해도 공거( 公擧 )하도록 하였다.의정부의 전고국에서는 추천자의 성명을 장부에 기록하였다가 관직을 제수 받은 피추천자가 죄를 범할 경우 재판을 거친 뒤 에 죄의 경중에 따라서 추천자에게 감봉( 減俸 )의 처벌을 내린다.감봉은 1개월에서

248 3개월까지로 한다.추천자가 현직에 있지 않는 자는 3개월에서 12개월까지의 정망 ( 停望 ;관직 임명 후보자의 추천을 정지함)에 처한다.천거법을 엄격히 밝혀 공거 ( 公擧 )를 중하게 여기도록 해야 한다. 이러한 추천자의 연좌제 규정에서는 처벌의 강도가 약한 것으로 보인다.그러나 이 시기에 개인의 능력과 인권을 존중하여 연좌제의 폐지를 기본 방향으로 설정하 고 있었음을 고려하면,관료의 선발과 승진에 있어서의 추천이 가지는 비중이 매우 컸기 때문에 추천자의 연좌제 규정이 미약한 강도에서나마 제정된 것임을 알 수 있 다. 추천자의 연좌제 규정에서 처벌의 강도의 보다 강해진 것은 광무 8년(1904년)이 었다.이때에 중앙 관직과 지방관직 할 것 없이 주임관 이상의 모든 관료의 승진과 임용에 있어서는 반드시 해당 부서의 상관들에 의해서 공적인 추천을 필수적으로 부과하도록 하는 것이며,특히 지방 관료의 승진에 있어서는 추천 규정을 더욱 엄 밀하게 요구하는 내외관직천임규칙( 內外官職薦任規則 )이 추가로 제정되었다.그리고 이 규칙에서는 추천자 연좌제 규정을 더욱 강화하여 종래의 감봉에다가 파면이라는 새로운 처벌 규정을 마련하고 아울러 특히 지방 관료의 임명권을 전담하고 있던 내 부 대신에게도 감봉이라는 징계 처분을 규정하였던 것이다. 1차 갑오개혁 때에는 관료의 복무와 관련하여 또 다른 부분도 개정되었는데,바 로 관료들의 관복이었다.조선시대의 관료들은 국가의 중요 행사에 참여할 때에 입 는 옷(여기에도 국왕을 알현할 때 입는 옷,경사스러운 행사에 입는 옷, 슬픈 행사 에 입는 옷의 구별이 있었음),집무할 때에 입는 옷이 달랐다.집무할 때 입는 옷을 상복( 常服 )이라고 불렀는데,상복은 기본적으로 머리에 쓰는 사모( 紗帽 ;비단 모자), 포( 袍 ;도포),관대( 冠帶 ;허리에 두르는 띠),혜( 鞋 ;신발)등으로 구성되었다.그 리고 이러한 기본 구성에다가 관품과 문무관의 차이에 따라서 만드는 소재나 색상 을 달리하고,특별한 장식(예를 들면 배에 두르는 흉배)을 두기도 하였다.전통시대 관료들의 정치적 위상,문관과 무관의 역할 차이,일반 백성들과의 신분적 차이 등 등이 모두 관료의 옷에 집약적으로 반영되었던 것이고,이것 역시 개화기에 관제와 관료에 대한 전반적 개혁이 이루어지는 가운데 변화되지 않을 수 없었다. 1차 갑오개혁 때에 관료는 국왕을 알현할 때에 사모( 紗帽 )에다가 소매가 좁은 도 포를 입고,관대를 차고,가죽신을 신도록 하였으며,집무할 때에는 총리대신 이하 각 관청의 모든 관료들이 흑단령( 黑團領 ;검은색 둥근 옷깃)의 소매 좁은 도포를 입 고 허리에는 관대를 차며 가죽신을 신도록 하였다.이것은 관료들의 의복 종류를 두 가지로 줄이는 한편 관료 누구에게나 차별 없이 요구되는 것이었다.또한 집무 할 때에는 소매가 좁은 도포를 입도록 함으로써 활동하기 편리하도록 바뀌어 나감

249 으로써 관료에게는 효율적인 공무 집행이 요구되었다.그리고 이렇게 간소화되고 단일화된 관료의 복장은 광무 3년(1899년)에 외교관들이 양복을 입게 된 것을 시작 으로 하여 그 다음해부터는 모든 관료의 의복이 양복으로 바뀌게 되었다. 이 때 관료들에게 능률적인 행정 처리를 요구하면서 이루어진 개정은 관복 뿐만 이 아니었다. 중앙과 지방의 오고가는 공문서에는 별도의 일정한 양식을 둔다.공 문서에 의정부,8아문,주현( 州縣 )각각의 관서 호칭과 년 월 일을 아예 인쇄하여 불필요한 낭비를 줄인다 라고 하여 공문서 양식에서도 개정이 이루어졌다.관료들 에게 간편한 관복을 착용하도록 규정하고,공문서 용지의 양식을 통일함으로써 능 률적인 행정처리를 요구한 것은 관료에게 요구된 조건이 전통시기와 큰 차이를 보 여주는 상징적인 것이었다.그리고 이와 같이 근대개혁기 관료의 복무 및 공직윤리 에서 나타난 근대적인 측면은 관료의 임명권이 대한제국의 내각에서 일본의 통감에 게 넘어가는 통감부 시기에 이르러 일본의 통감부 체제에 협조하여 대한제국을 식 민지로 만드는데 일익을 담당하는 것으로 바뀌어 나가게 되었다. 2. 내용 정리 및 이후 시기와의 연결 관제와 관료에 대한 대대적 개혁이 이루어진 1차 갑오개혁 때에도 전통시대의 관 료들에게 요구되어진 것처럼 관료들에게 청렴과 근면,엄격한 공무 집행이라는 공 직 윤리가 제시되었다.갑오개혁기에 이루어진 관제와 관료에 대한 개혁은 전제군 주권의 제한을 실현하는 군민공치( 君民共治 ) 와 삼권 분립에 기초한 중앙집권적 근 대국가의 정치체제 수립,근대화 정책을 독자적으로 추진할 수 있는 재상권( 宰相權 ) 의 확립,근대화 정책을 합리적으로 수립하고 효율적으로 집행할 수 있는 능력을 갖춘 개혁실무 관료층의 충원을 지향하고 있었음을 이미 여러 차례 서술하였다.따 라서 이와 같이 1차 갑오개혁 때에 관료들에게 요구된 공직 윤리는 그 이전과 차이 가 있을 수밖에 없었다.그 차이는 당시 새로이 요구되는 관료가 더 이상 지배자인 국왕 개인에게 충성하는 종복이 아니라 법규로 정해진 관직 담당자로서 업무 수행 에 관한 법규의 적용에서 공평무사( 公平無私 )한 비( 非 )개인성을 유지하는 것이었다. 1차 갑오개혁 때에 관료에게 요구된 윤리 중의 하나는 관료의 선발과 승진 임명 에 있어서 기존 관료들의 공적인 추천이었다.이 시기의 관료 선발이 대신들의 1차 추천에 의해 이루어지고 관료들의 승진과 임명에서 대신들의 추천이 절대적 역할을 하였음은 이미 앞에서 살펴보았다.더구나 이 추천에서는 상피( 相避 )규정까지 없애 면서 그 대상에 친족까지 포함시키고 있었기 때문에 다른 무엇보다도 추천을 공정 하게 처리하는 것이 관료의 공직 윤리와 관련하여 가장 중요한 것으로 여겨졌다

250 또한 1차 갑오개혁 때에는 관료들에게 능률적인 행정 처리를 요구하면서 관복 개정 이 이루어졌고,공문서 양식도 바뀌었다. 근대개혁기 관료들에게 간편한 관복을 착용하도록 규정하고,공문서 용지의 양식 을 통일함으로써 능률적인 행정처리를 요구한 것은 관료에게 요구된 조건이 전통시 기와 큰 차이를 보여주는 상징적인 것이었다.그리고 이와 같이 근대개혁기 관료의 복무 및 공직윤리에서 나타난 근대적인 측면은 관료의 임명권이 대한제국의 내각에 서 일본의 통감에게 넘어가는 통감부 시기에 이르러 일본의 통감부 체제에 협조하 여 대한제국을 식민지로 만드는데 일익을 담당하는 것으로 바뀌어 나가게 되었다

251 제 2 절 일제강점기 관료의 복무와 윤리제도 일본제국주의 하의 관료들은 엄격한 계급제에 의해 편제되어 있었으며 한국의 식 민지 관료제는 가장 아래의 고원( 雇員 )으로부터 그 위에 4위의 주임관( 奏任官 ),3위 의 판임관( 判任官 ),2위의 칙임관( 勅任官 )그리고 최고위인 친임관( 親任官 )으로 이루 어져 있었다.그들의 기본적인 의식은 국민의 공복으로서 봉사하는 공직자가 아니 었다.일본제국주의의 가부장제적 특성상 식민지 한국에서의 관료들의 충성심도 오 로지 아래에서 위를 향한 것이었다.그 정점에는 일본천황이 자리잡고 있었다.따라 서 관료들의 충성의 대상은 오로지 천황과 그들의 상관을 그 대상으로 하였다. 한국에 구축된 조선총독부 관료제는 중심부 지배국가인 일본으로부터 도출된 것 으로 식민지 한국사회의 특수성을 무시하고 이식되었으며 고도로 억압적이며 중앙 집권적인 형태로 구성되었다.따라서 식민지 한국에서의 관료들은 상부의 명령에 대해 일사불란한 복종을 강조하는 상명하복의 정신을 첫째의 미덕으로 여겼다.일 제 관료사회를 지배하는 중심적인 가치기준은 법률주의였다.고등고시나 보통고시 를 막론하고 채용시험에서는 법학 지식의 측정이 중심이었다.따라서 대부분의 일 제 관료들은 정신적으로 넓은 인문적 교양보다는 형식논리에 사로잡힌 법률편중주 의자들로 채워지고 있었다.일제 관료들의 이러한 정신적 경향성은 칙령으로 집약 되어 관리복무규율로 강조되고 여기에 위반될 때는 문관징계령이 있어 각각의 위반 사항에 상응하는 처벌을 받도록 하였다.관료들의 정신자세 확립과 직무 능력을 향 상시키기 위한 교육 훈련은 특히 특수기술자 훈련이나 관리가 되기 전의 예비훈련 에 집중되고 있었다.반면 일반 관리에게는 특별한 교육이나 훈련의 기회가 상대적 으로 부족하였다. 어쨌든 외형적으로 보면 일제 식민지시기의 관료제는 이전 시기에 비해 일단 근 대적 성격을 갖고 있어서 제도적으로 상당한 발전을 보인 것이 사실이었다.그러나 이런 외형적 제도상에서의 근대성과는 달리 식민지 관료제의 실제 운영에 있어서는 민족차별이라는 견고한 벽이 드리워져 있었다.당시 한국사회는 지배 민족과 피지 배 민족간의 갈등이 주요 모순을 이루고 있는 식민지 사회였기 때문에 한국인 관료 의 지위나 그들이 행사할 수 있는 권한은 제한적일 수밖에 없었다.즉 권력구조의 핵심적인 지위에는 모두 일본인 관료가 충원되었으며,한국인 관료는 일본인 관료 들에 의해 입안되고 결정된 정책들을 집행하는 식민정책의 대민 단순 집행관으로서 의 기능과,일본의 식민통치에 대하여 정당성을 부여해 주는 기능,그리고 한국인들 에 대한 회유의 기능 등을 수행하는 직위에 주로 임용되었다고 볼 수 있다.이러한 한국인 관료들의 위치는 일본인 관료를 보조하는 수족적 성격을 띠지 않을 수 없었

252 으며,특수한 경우를 제외하면 보직,승진,급여 등의 면에서 일본인 관료에 비해 심한 차별대우를 받았다.그것은 한국인 관리들의 복무와 윤리에도 영향을 미치지 않을 수 없었다.즉 한편으로는 일본인 상관을 향해 극단적인 충성이나 친일로 나 타나는가 하면 한편으로는 소극적 추수에 그칠 수밖에 없는 양면성을 아울러 드러 내 보이게 하였다. 1. 무단통치기의 복무와 윤리제도 한국을 강제로 병탄하는 데 성공한 일제는 효과적 통치를 위해 많은 노력을 기울 였다.이를 위해서는 관리들의 기강을 잡기 위한 인사행정조치가 필요하였다.일제 강점기 인사관계법령으로는 통일적인 공무원법이 없이 행정명령인 칙령( 勅令 ) 으로 되어 있었는데,주요 칙령으로는 문관임용령, 고등고시령 과 더불어 관리 복무규율, 문관징계령 등이 있어 관리의 기강과 처벌의 준거가 되었다.이는 일본의 관료제에 기인한 것이다. 일본관료제의 성립은 1885년(명치 18년)의 내각제도의 성립,1889년의 제국헌법의 발포,그리고 1899년의 문관임용령의 개정에 이르는 시기에 이루어졌다고 해도 좋 다.그래서 1887년에 관리복무규율 과 문관시험시보급견습규칙 이 제정되는 데,이것은 1882년 이래의 행정관리복무규율 을 대신하는 것으로서,관리는 천황 및 천황의 정부에 대해 충실하고 근면해야 하며 법률,명령에 따라 직무를 수행해 야 한다는 것이다. 문관시험시보급견습규칙 은 자유 임용제의 대상인 차관,국 장,지사 등의 칙임관을 제외하고,문관의 임용은 전부 공개의 자격시험에 의한다는 것이다.이 규칙에 의해 제국대학의 법,문과졸업생은 친임관 임용시험을 면제받게 된다.그런데 1893년의 문관임용령 의 제정에 의해 제국대학,문과의 졸업생도 임용시험을 보게 된다.그러나 시험과목으로 법률학이 중시되었기 때문에 제국대 법과 출신자가 우위를 점하게 된다. 1899년(명치 32년)에 야마카시 내각은 문관임용령 을 돌연 개정해서 친임관인 대신을 제외하고 차관 등의 칙임관도 원칙적으로 친임관으로의 승진자를 제한하게 된다.특히 동년의 문관분한령, 문관징계령 이 제정되어 관리는 정당세력에 좌우되지 않는 천황의 관리'로서 신분보장이 이루어진다.이 문관임용령,문관분한 령,문관징계령을 토대로 이루어진 관리제도를 일본관료제라고 한다. 일제 초기 문관징계령 은 자구( 字句 )가 통감부 가 조선총독부 로만 달라졌을 뿐 1900대 문관징계령 의 내용을 그대로 이어받은 것이다.이 문관징계령은 1912년 과 1922년에 일부가 개정되었을 뿐이며,전시체제기에 들어가지 전까지는 별다른

253 변화가 나타나지 않는다.또 문관의 경우 문관징계령에 의거,문관보통징계위원회의 결의를 거쳐 징계를 받았다.다음은 그 같은 사례이다. 조선총독부군수 이준호는 11월 21일 오전 4시반 안악군청 사무실에서 일어난 실 화 책임으로 문관징계령에 의하여 견책당하다. 조선총독부경부 남 치가 전나남도 해남경찰서장으로 재근중 한국독립을 위한 국권회부자금으로 상당 지위에 있는 주민에게 금전제공을 종용하였는데 조선총독부 문관보통징계위원회는 민심을 교란하였다 하여 면관에 처할 것을 의결하다. 한편 중앙행정기관 및 지방행정기관에는 독자적인 복무규정이 마련되어 있었다. 예컨대 조선총독부에서 우편소장복무규정 및 수당지급규정 을 발포하거나 강원 도에서 도참사( 道參事 )군참사( 郡參事 )복무규정 을 발포한 것을 보아도 알 수 있 다.하지만 이같은 복무규정의 제정과 시행도 사실상 총독의 관할하에 있었다. 복무규정을 위반한 관리에 대한 징계는 각 기관의 징계규정에 의거하였다.예컨대 판사징계령 ( 判事懲戒令 )( 조선총독부관보 ), 面長懲戒規程 ( 조선 총독부관보 ), 朝鮮海員懲戒令 ( 조선총독부관보 ), 公證人懲戒委員規則 ( 조선총독부관보 ), 減刑 에 관한 규정 및 징계나 징벌에 관한 규정 ( 조선총독부관보 ), 地方金融組合理事服務懲戒規程 ( 조 선총독부관보 )등이 그같은 사례이다.그리고 징계의 종류에는 파면 감 봉 견책 등이 있었다. 징계의 주체는 각 기관장이었지만 그 규정은 총독의 소관이었다.1913년 부제 ( 府制 )를 보면 부윤은 부리원( 府吏員 )에 대하여 징계를 할 수 있다(제8조) 고 되어 있지만 부리원( 府吏員 )의 복무기율,배상책임,신원보증 및 사무인계에 관한 규정 은 조선총독이 차( 此 )를 정함(제32조) 이라 되어 있어 복무규정의 제정 역시 총독의 소관임을 알 수 있다.즉 해당관청의 책임자도 규정에 따라 집행만 할 뿐이었던 것 이다.이는 다른 기관의 경우도 마찬가지였다.또 총독부에서는 수시로 관리들의 복 무원칙이라 할 수 있는 관리복무심득서( 心得書 ) 를 제작 배부하며 이에 서명하 도록 하는 한편 각 관청에 비치해 놓도록 하였다.또 각 관청이 장은 이 복무심득 서를 적당한 용기에 넣어 정중히 보관 하도록 하였다.그리고 이와는 별도로 관리 복무기율( 紀律 ) 을 제작하여 발송하여 고원( 雇員 )이상의 직원에게 발송하는 등 일 제는 1910년대 조선통치를 위한 기강확립에 적지 않은 노력을 기울였다. 하지만 한국인 관리의 경우 이런 외형적인 복무규정 외에 민족적 차별을 받기도

254 하였다.즉 총독부 관리 임용 대우에는 다음과 같은 불문율이 있어 한국이 관리에 대한 노골적인 차별이 이루어졌던 것이다.이같은 차별이야말로 한국인 관리의 열 악한 복무조건을 보여주는 것이라 할 수 있다.1 가능한 한 한국인을 관리에 임용 하지 말 것,2 어쩔 수 없는 사정으로 한국인을 관리에 임용할 필요가 있을 때는 과학기능을 소유한 자는 반드시 배제할 것,3 한국인 관리는 절대로 중요한 지위 에 임용하지 말 것,4 한국인 고등관의 봉급은 백원에 그치고,판임관은 봉급이 3 백원에 달하면 반드시 퇴직시킬 것,5 재판소의 검사에는 일체 한국인을 임용하지 말 것 등이었다.어느 일본인 교수는 한국인 관리에 대한 차별을 다음과 같이 밝힌 바 있다. 그때부터 지금은 한국인을 관리로 차차 많이 사용하고 있지만,한국인이라는 까 닭으로 이들을 결코 고위관리로 삼지 않는다는 하나의 불문법이 있다.다만 하나 의 회유책이라는 의미에서 도 장관이나 군수 등에 한국인을 임용하고 있다. 총독부에서 일을 시키고자 하는 의도에서 발탁한 한국인으로 고등관이 된 자는 내가 알고 있는 범위에서 10명이나 15명밖에 없다고 생각한다.판임관의 경우에 도 -최근 한국에서 전해들은 바에 의하면 기껏 승진한 것이 35원 정도이고 여기 까지 올라오면 면직되는 것이 예사이다. 그들 사이에는 일종의 풍자로 다음과 같은 내용을 노래한다.그 의미는 문관은 군서기,무관은 기껏해야 순사보라는 것이다.순사와 헌병의 심부름을 하는 데에 한국인을 사용하고 있다. 다행히 간신히 관리가 되어도 같은 등급에서 일본인과 한국인은 봉급이 크게 다르다.또 출장여비도 다르다.같은 등급이라도 한국인은 일본인의 봉급보다 3분의 1밖에 받지 못한다고 한다.일본인은 한국인의 3배를 받는다.재근봉( 在勤俸 )이나 자택 료 또는 수당 등 여러 가지를 받아야 하지만 그런 것은 다 빼고 단지 본봉만을 받되 한국인보다도 일본인 쪽이 훨씬 높았다. 요컨대 한국인 관리의 경우 관리로 임용되기도 힘들었지만 임용되었다 하더라도 대부분 미관말직이었으며,승진에도 제한이 있었고,같은 직급이라 하더라도 일본인 에 비해 열등한 처우를 받는 등 열악한 복무조건에 시달리고 있었다고 하겠다. 2. 한민족 분열통치기의 복무와 윤리제도 1919년 3 1운동의 규모와 열기에 놀란 일제는 이후 새로운 식민통치방법을 강구 하지 않을 수 없었고,이에 따라 관제규정에도 변화가 나타났다.즉,⑴ 조선총독에

255 대한 병권( 兵權 )의 위임을 해제하고 아울러 그 임용자격 제한을 철폐하여 새로이 문관 출신도 총독이 될 수 있게 하였다.즉 관제 제2조에서 육해군 대장으로 이에 충당한다 를,제3조에서 천황에 직예( 直隸 )하며 위임받은 범위 내에서 육 해군을 통속하며 조선방비의무를 관장한다 는 구절을 삭제하고, 조선은 안녕질서를 보지하 기 위하여 필요하다고 인정될 때는 조선에 있는 육해군의 사령관에게 병력사용을 청구할 수 있다 로 바꾸었다.이러한 개정은 통솔권을 청구권으로 격하시킨 것처럼 보이지만 군사적 성격을 은폐하려 한 책략에 지나지 않았다.이후에도 조선총독은 육해군 대장만이 임명되었기 때문이다.이밖에 ⑵ 헌병경찰제도를 폐지하여 보통경 찰제도를 실시하고,일반 관리 및 교원들의 금테 제복과 대검( 帶劍 )폐지하였으며, ⑶ 총독부 중앙조직에서 종래의 내무 탁지 상공 법무 등 4부를 내무 재무 식 산 법무의 4국으로 고치고,여기에 종래 내무부에 부속되어 있던 학무국을 승격시 켰다.아울러 종래에 독립되어 있던 경무총감부를 경무국으로 개편하여 6국으로 개 정하였고,⑷ 종래의 도관장을 도지사로 하고,각도 경무국을 폐지하여 지사에게 경 찰권을 부여하여 도지사는 명령을 내려 3개월 이하의 징역,백원 이상의 벌금을 부과할 수 있다 고 규정하였다. 이어 일제는 다음과 같은 여러 내용을 내세우며 이른바 문화정치 를 표방하였다. 1 총독무관제 헌병경찰정치를 폐지한다.2 한국인 관리 임용,대우개선을 도모한 다.3 형식적인 정치의 폐단을 타파하여 법령은 간략하게 하며,행정처분은 사태와 민정( 民情 )을 고려하여 적절한 조치를 취한다.4 사무정리를 간략 신속히 하는 데 노력하여 관청의 위신을 지킨다.5 언론 집회 출판 등에 대해 고려하여 민의의 창달을 도모한다.6 교육 산업 교통 경찰 위생 사회 등의 행정을 배려하여 국민생활의 안정과 복리를 도모한다.7 지방자치를 시행할 목적으로 조사연구에 착수한다.8 한국의 문화와 관습을 존중한다. 이같은 변화는 분명히 한국인들의 불만을 잠재우기 위한 고식적 형식적인 것이 었지만 특히 친일파의 육성에 주력하여 한민족 분열정책을 추진하였다.우선 원성 의 대상이었던 경찰과 헌병이 복무규정에 손을 댔다. 조선총독부도순사징계규정 을 보면, 징계할 경우는 ⑴ 직무상 의무에 위배하고 또는 직무를 게을리 하였을 때 ⑵ 직무의 내외를 부문하고 경찰관리된 위신을 잃을 소위가 있을 때이며,징계종별 은 ⑴ 면직 ⑵ 감봉 ⑶ 견책이다 라고 규정하여 기강의 해이를 경계하고 있다.헌 병의 경우도 조선헌병복무규정 을 수차 개정하여 새로운 상황에 적응토록 하였 다.또 금융조합이사복무 및 징계규정과 금융조합연합회이사장 및 이사복무급징계 규정이 제정 된 사례에서 보듯이 각 부서별 복무규정은 징계규정과 짝하여 함께 제 정되기도 하였다

256 한편 3 1운동으로 말미암아 분노한 민심을 달래기 위해서도 일제는 문관징계령 에 의거해 총독부 문관보통징계위원회를 거쳐 일본인 관리를 처벌하기도 하였다. 다음은 그같은 사례이다. 수원경찰서장 경부 고옥청위( 古屋淸威 )는 문관징계령에 의하여 2개월간 월봉 10 분의 1,경기도 경무부근무 경부 평산리치( 平山利治 )는 동령에 의하여 1개월간 월봉 10분의 1을 감봉하다.고옥청위( 古屋淸威 )는 4월 9일부터 동월 14일까지,평 산리치( 平山利治 )는 동월 14일,수원군 장안면 등에서 독립만세운동 관련자 검거 에 당하여 그 방법수단이 적절하지 않아 부낙에 실화( 失火 ),유소( 類燒 )확대하기 에 이르렀기 때문이다. 이것은 3 1운동 당시 일제가 저지른 대표적 만행인 제암리사건과 관련된 것인데, 이들은 진압 방법이 적절치 않았다 하여 1-2개월 월급의 1/10을 감봉하는 가벼운 징계를 내리는 데 그쳤다.살인과 방화를 저질렀는데도 실화( 失火 ) 라 하여 고의성 을 감추려 한 것이다.반면 다음 사례에서 보듯이 3.1운동에 참여한 한국인 관리에 게는 면관( 免官 ),즉 파면이라는 무거운 징계를 내리고 있다. 의주공립농업학교 교유 이하영,벽동공립보통학교 훈도 이교창,의주공립보통학 교 부훈도 김지백을 문관징계령에 의하여 면관하다.이하영은 금년 3월 1일 의주 공립농업학교 생도기숙사에서 생도들에 향하여 조선독립에 관한 사상을 고취하 고 동월 2일 당직근무 중 외출을 금지한 동교 기숙사 생도가 무단외출하려는 것 을 제지하지 않았을 뿐 아니라 도리어 탈출에 변선를 공여하였으며,이교창은 벽 동공립보통학교에 근무 중 금년 3월 17일 동교 숙직실에서 조선만세를 호창하였 으며,김지백은 의주공립보통학교 근무 중 3월 4일 동교정에서 만세를 호창하고 실내에서 생도가 만세를 연호하는 것을 인하고 또 생도가 교정으로 탈출하여 소요하는 것을 제지하지 않았다 하여 조선총독부 문관보통징계위원회에서 심사 의결한 바에 의하여 면관한 것이다. 이원공립보통학교 훈도 박순룡을 문관징계령에 의해 면관하다.박순룡은 3월 10 일 독립만세운동시 제4학년 교실에서 조선독립선언서의 내용을 생도에 설시하였 을 뿐 아니라 同日 이원군수가 망동진정연설을 한데 대해 부온한 언사를 하고 그후 학교에서 누차 부근신한 언동을 한 까닭이다

257 요컨대 한국인 관리의 경우,민족의식을 고취하는 언행을 하면 가차없이 해직시켰 던 것이다.따라서 한국인 관리는 승진은 물론 관직을 유지하기 위해서도 일제의 시책에 순응하지 않을 수 없었으며,자연스럽게 친일화 의 길을 걷게 되었다. 한편 징계는 아니라 하더라도 정책상 집단적인 감봉 이 이루어졌을 경우 일본인 관리들도 조직적으로 총독부에 반발하기도 하였다.예컨대 조선총독부판임관 일동 이 조선재직관리에 대한 본봉과 가봉 감액에 반대를 결의하고 감봉반대결의문을 조 선총독 정무총감 재무국장 척무대신 총리대신 내각서기관장 대장대신 등에 보내기로 하였으며, 경성 3법원과 3검사국 서기단은 감봉안에 대하여 반대 하기도 하였고, 총독부 본부를 비롯하여 법원 철도국 체신국 전매국 대학 각관립거 교 등 관리의 대표는 총독부에 모여 감봉반대실행위원회를 조직하고 본봉감액에 절대반대,가봉감액의 일시 연기에 절대반대,본부 및 소속관서를 일단으로 한 연합 기관을 설치할 것 등을 가결하였다.하지만 이 같은 저항은 일본인 관리들의 전유 물이었을 뿐 한국인 관리들이 그들의 처우에 대해 조직적인 반발을 한 사례는 거의 찾아지지 않는다.그들에게는 일제의 복무규정을 그대로 준수할 의무 외에 다른 권 한은 주어지지 않았던 것이다. 3. 전시체제기의 복무와 윤리제도 1931년 만주사변을 일으킨 일제는 이후 한국을 병참기지화시키는 한편 이른바 내 선일체 를 표방하며 황민화운동 이라는 미명하에 사실상 민족말살정책을 추진하였 다.저들은 일반민중에 대하여도 더욱 국체관념을 명징시켜 황국신민으로서의 자 각을 더욱 철저하게 하고,일상생활에 있어서 그 실천화를 꾀하여 생활의 합리화, 풍속의 융화,기타 각 생활분야에서 황국신민화를 목표로 시행대책을 강구할 필요 가 있다 고 하며 일상생활에서 내선일체 를 위한 계획을 다음처럼 세웠다.1 조선 통치의 정신을 천명할 것,2 국체관념의 명징을 꾀할 것,3 내선의 사적( 史的 )관 계를 천명할 것,4 국민정신총동원의 철저를 기할 것,5 교육의 보급과 쇄신을 꾀 할 것,6 청소년의 훈육 및 지도를 통제할 것,7 근로보국대의 확충강화를 꾀할 것,8 일상생활의 내선일체화를 꾀할 것,9 내지인의 증가를 도모하고 그 정착을 장려할 방도를 강구할 것,10 내 선인의 통혼을 장려할 적당한 조치를 강구할 것, 11 불교,유교,기독교 기타 유사종교로 하여금 일본정신에 합치하도록 노력할 것, 12 지원병제도 실시의 보급을 철저하게 할 것 등이었다. 이같은 시책이 효과를 거두기 위해서는 관리들에 대한 지도와 통제가 강화될 필 요가 있었으며,특히 한국인 관리들로서는 이에 반발하여 사직하지 않는 한 반민족

258 적인 일제의 행정에 협조하지 않을 수 없었다.이에 따라 일제는 관리들의 복무규 정도 더욱 강화시켜 나갔다.특히 1937년 중일전쟁에 이어 1941년 태평양전쟁을 일 으킨 일제는 본격적인 전시체제를 갖추면서 다음과 같은 별도의 전시관리복무령 이나 문관징계전시특례, 조선전시공리복무기율 등을 동시에 제정하였다. <전시관리복무령> 무릇 관리는 국체의 본의에 철저하여 지성으로 일관해화( 一貫諧和 )일치비궁( 一致匪躬 )을 다하여 그 직무를 봉공함으로써 본분한다.이제 전국( 戰局 )작렬함 에 관리의 직책이 더욱 중요하니 마땅히 관리복무규율을 엄수함과 동시에 특 히 다음의 각 항의 실천궁행에 힘써 정전( 征戰 )의 완수에 조금의 유산이 되지 않도록 할 것. 1.관리는 전시에 특히 그 책임의 중대함을 자각하여 불굴불요의 노력과 공부에 힘써 그 책무를 관철할 것. 2.관리는 전시에 특히 진격부단의 성찰을 이루어 항상 생각하여 대국에 이르러 화충협력시책을 다하여 정전( 征戰 )의 완수에 기여하도록 할 것. 3.관리는 전시에 특히 부하에 대하여 그 항상 방도를 명시하여 실천함으로써 그 통솔지도에 임할 것. 4.관리는 전시에 특히 상사의 명령을 준수하여 때를 잃지 않고 시책의 수행에 매진할 것. 5.관리는 전시에 특히 민정기구를 살펴 간절하게 일에 임할 것. 6.관리는 전시에 특히 청결을 중요하게 하여 수신제가 솔선수범으로 세상의 의 표가 되도록 힘쓸 것, 7.관리는 전시에 특히 그 언동에 경계하고 신중함과 동시에 기밀유지에 세심한 주의를 다할 것. 부칙.본령은 공포된 날부터 시행한다. <문관징계전시특례>( 文官懲戒戰時特例 ) 1.본령은 대동아전쟁 중 문관징계령 또는 명치 40년 칙령 제177호의 적용을 받 는 자에 관하여 이를 적용한다. 2.본속( 本屬 )장관은 특히 뜻을 기강의 진숙( 振肅 )에 두어 여러 신료의 독려로 계 신하여 일에 종사함에도 규율 중 전시관리복무령에 위반한 자에게는 정상에 따라 엄히 징계의 조치를 취할 것. 3.전시관리복무령 기타 복무의 규율에 위배되어 문관징계령 제2조에 해당하는

259 자에 대하여는 동령 제3조의 처분의 외에 근신의 처분을 할 수 있다.근신 또 는 감봉은 그것을 병과( 倂科 )할 수 있다. 4.근신은 60일 이하로서 근무를 멈추고 집안에서 근신한다.본속 장관은 일에 따라 근신의 처분을 받은 자에 대하여 집안에서 근신하는 대신에 또는 그에 더하여 반성수양을 하기에 적당하다고 인정하는 사항을 명령할 수 있다. 5.근신의 처분에 관한 수속에 관해서는 문관징계령 중 감봉에 관한 규정을 준용 한다. 부칙.본령은 공포된 날부터 시행한다. <조선전시공리복무기율>( 朝鮮戰時公吏服務紀律 ) 무릇 공리( 公吏 )는 국체의 본의에 철저하여 황국 자치의 신수를 받아 지성으로 일관해화( 一貫諧和 )일치봉공( 一致奉公 )을 다하여 그 직무를 다함으로써 본분 으로 한다.이제 전국( 戰局 )작렬함에 공리의 직책이 더욱 중요하니 마땅히 공리복무규율을 엄수함과 동시에 특히 다음의 각 항의 실천궁행에 힘써 정전 ( 征戰 )의 완수에 조금의 유산이 되지 않도록 할 것. 1.공리는 전시에 특히 그 책임의 중대함을 자각하여 불굴불요의 노력과 공부에 힘써 그 책무를 관철할 것. 2.공리는 전시에 특히 진격부단의 성찰을 이루어 항상 생각하여 대국에 이르러 화충협력시책을 다하여 정전( 征戰 )의 완수에 기여하도록 할 것. 3.공리는 전시에 특히 부하에 대하여 그 항상 방도를 명시하여 실천함으로써 그 통솔지도에 임할 것. 4.공리는 전시에 특히 상사의 명령을 준수하여 때를 잃지 않고 시책의 수행에 매진할 것. 5.공리는 전시에 특히 민정기구를 살펴 간절하게 일에 임할 것. 6.공리는 전시에 특히 청결을 중요하게 하여 수신제가솔선수범으로 세상의 의표 가 되도록 힘쓸 것, 7.공리는 전시에 특히 그 언동에 경계하고 신중함과 동시에 기밀유지에 세심한 주의를 다할 것. 부칙.본령은 발포된 날부터 시행한다. 이밖에도 미나미 총독은 별도의 훈시를 통해 다음과 같이 관리들의 기강쇄신을 주문하였다.1 종래 관리는 발령 후 일주일 내에 부임하면 없다고 하여왔으나 신체제하에 있어서는 어떠한 한 행 은 불가하다.모름지기 발령 3일 이내

260 에 부임의 도( 途 )에 올라야 한다.2 회 환영 등은 절( 切 )이 중지하고 인사 다니는 것은 최소한도로 그쳐야 한다.이동발령으로 말미암아 관청사무가 조금일지 라도 지체되어서는 안된다.3 사무인계는 될 수 있는대로 빨리 하고 착임과 동시 에 곧 집무하지 않아서는 안된다.4 이러한 적인 행동을 보여야만 관리가 생민중에 시범하여 체제관민일체의.할 수 있는 것이다. 이어 미나미 총독은 기구개혁을 계기로 다시 이사등용의 준칙을 명시할 예정이라 하였으니,그 내용인 즉 관료체계나 복무규정 등을 전시체제에 적합하게 고치려 한 것임에 틀림없다.결국 이 시기 한국인 관리는 그 직책을 갖고 있는 이상 필연적으 로 일제의 민족말살정책 및 전시체제정책에 동원되지 않을 수 없었고,이 시기의 친일파 = 민족반역자 라는 굴레를 쓰게 된 것이다.전시체제기가 지속되면서 친일적 한국인 관리가 양산된 이유도 바로 여기에 있다. 4. 내용 정리 및 이후 시기와의 연결 조선총독부 관료제는 중심부 지배국가인 일본으로부터 도출된 것으로 식민지 한 국사회의 특수성을 무시하고 이식되었으며 고도로 억압적이며 중앙집권적인 형태로 구성되었다.따라서 식민지 한국에서의 관료들은 상부의 명령에 대해 일사불란한 복종을 강조하는 상명하복의 정신을 첫째의 미덕으로 여겼다. 일제강점기 인사관계법령으로는 통일적인 공무원법이 없이 행정명령인 칙령( 勅令 ) 으로 되어 있었는데,주요 칙령으로는 문관임용령, 고등고시령 과 더불어 관리복무규율, 문관징계령 등이 있어 관리의 기강과 처벌의 준거가 되었다. 이는 일본의 관료제에 기인한 것이다. 일제 초기 문관징계령 은 자구( 字句 )가 통감부 가 조선총독부 로만 달라졌을 뿐 1900대 문관징계령 의 내용을 그대로 이어받은 것이다.이 문관징계령은 1912년과 1922년에 일부가 개정되었을 뿐이며,전시체제기에 들어가지 전까지는 별 다른 변화가 나타나지 않는다. 3 1운동이 일어나자 원성의 대상이었던 경찰과 헌병이 복무규정에 손을 댔다. 조선총독부도순사징계규정 을 보면, 징계할 경우는 ⑴ 직무상 의무에 위배하고 또는 직무를 게을리 하였을 때 ⑵ 직무의 내외를 부문하고 경찰관리된 위신을 잃을 소위가 있을 때이며,징계종별은 ⑴ 면직 ⑵ 감봉 ⑶ 견책이다 라고 규정하여 기강 의 해이를 경계하고 있다.헌병의 경우도 조선헌병복무규정 을 수차 개정하여 새 로운 상황에 적응토록 하였다. 1931년 만주를 침략한 이후 일제는 한국을 병참기지화시키는 한편 이른바 내선일

261 체 를 표방하며 황민화운동 이라는 미명하에 사실상 민족말살정책을 추진하였다.이 같은 시책이 효과를 거두기 위해서는 관리들에 대한 지도와 통제가 강화될 필요가 있었다.일제는 관리들의 복무규정도 더욱 강화시켜 나갔는데 특히 1937년 중일전 쟁에 이어 1941년 태평양전쟁을 일으킨 이후 본격적인 전시체제를 갖추면서 전시 관리복무령 이나 문관징계전시특례, 조선전시공리복무기율 등을 동시에 제 정하였다

262 제 3 절 미군정기 정부수립 이후 관료의 복무와 윤리제도 시련과 격동기를 거쳐 경제적 성장과 발전을 거듭하면서 엄청난 변화를 가져온 정치 경제 문화 사회 등 각 부문과 마찬가지로 우리나라 공무원의 복무제도 역 시 시대의 발전과 상황에 따라 무수한 변천이 있어왔다.이러한 복무제도의 변천은 공무원의 근무능률 향상과 공직분위기 쇄신을 위하여 혼란과 격동기에는 통제를 강 화하는 방향으로,발전과 평온기에는 공무원 근무여건을 향상하는 방향으로 개정하 여 왔으며,근래에 들어서는 민간기업의 눈부신 발전에 따라 민간기업 복무제도의 장점 도입을 검토하고 있다. 우리나라 공무원의 복무제도는 일반적으로 국가공무원법 복무에 관한 사항과 그 위임된 사항,그리고 공무원복무규정에 규정된 사항 및 그 위임된 사항들로서,공무 원으로서 지켜야할 사항인 공무원의 의무,근무시간,휴가,공휴일,당직 및 비상근 무 등으로 크게 나누어진다.공무원의 영리업무 금지 및 겸직허가,정치운동 및 노 동운동에 관한 사항은 넓게 보면 공무원으로서 지켜야 할 의무에 관한 사항이기 때 문에 별도의 장으로 따로 마련하지 않고 공무원의 의무 에 포함시켰으며,그밖에 파견근무,출장,복장 및 복제에 관한 사항은 복무제도로서 큰 비중이 없으므로 제 외하였다. 그러나,공무원의 징계에 관한 사항과 윤리(재산등록 등)제도는 넓은 의미로 볼 때 복무제도의 범주에 속하기 때문에 공무원 징계와 윤리(재산등록 등)제도도 함께 포함하였다.한편,군인 경찰 교육 외무공무원 등 특정직공무원의 복무에 관한 사항은 개별 법령으로 규정되어 있으므로 여기에서는 제외하였다. 그리고 우리나라 윤리관련 법규의 구조는 먼저 국가공무원법(공무원복무규정)은 신분관련규정(품위유지)와 직무관련규정으로 적극적 규정은 성실 친절 공정의무 를,소극적 규정으로 직장이탈금지,금품수수금지,비밀누설금지,영리업무 및 겸직 금지 등을 규정하고 있다.공직자윤리법(공직자윤리시행령)에서는 재산등록,선물신 고,퇴직공직자취업제한을,부패방지법(부패방지법시행령)에서는 부패행위 신고의무, 부패행위 신고자(내부고발자)보호,국민감사청구 등을 규정하고 있다. 1. 미군정기 공무원 복무제도 미군정기에는 근무규정과 근무성적사정시행규정을 제정하여 휴가와 출근에 관한 통일적 기준을 결정하고 근무사정제도를 수립했다[군정청인사행정규정 제9호(근무 규정)및 남조선과도정부인사행정규정 제10호(근무성적사정시행규정)의 개정]

263 1 출근 기본적인 근무시간은 일주일에 44시간이며 최대한의 특근시간은 일주일에 52시간 이었다.매주 44시간을 초과하여 특근하는 자는 그 원하는 바에 따라 특근급여를 받거나 특근사간수에 상당한 시간을 급여기간 내여서 감제( 減除 )할 수 있었다. 2 연가 유급휴가로서 매년 1일의 비율로 총계 36일까지 누적할 수 있다.직원의 퇴직이 나 휴가제가 상이한 타기관에 전근할 때에는 누적 연가에 대한 급여금의 총액을 지 급하고 직원이 사망한 때에는 당해수급자 또는 친족에게 급여한다.각 부처의 장은 연가의 시일을 결정할 권한이 있다.시간제와 일급제직원에게는 연가가 없다. 3 병가 봉급을 지급하는 병가는 하나의 특전으로서 병고,상해,임신 및 임산 또는 의료, 치아,시력의 시험검사와 치료 등을 위해 집무불능인 때 또는 직속가족의 병고가 그 직원의 간호를 필요로 하는 때 또는 전염병의 감염으로 인해 그 직원의 출근이 타직원의 건강에 영향을 미칠 우려가 있을 때 허가한다.1개월에 2일의 비율로 병 가를 받고 총계 60일까지 누적할 수 있다.병가의 일수를 초과한 후의 결근은 연가 로,연가만료 후의 결근은 무보수휴가로 처리한다. 4 무보수휴가 등 무보수휴가는 30일까지 각 부처의 장이 허가하며 이를 초과하는 휴가는 인사행정 처장의 승인을 얻어야 한다,그러나 정부에 기여할 교육의 목적으로 허가하는 휴가 를 제외하고는 1회에 6개월 또는 전기간 12개월을 초과할 수 없다. 이외에도 법정에 출정하기 휘한 휴가,임산부휴가,병역휴가 등이 있다. 5 지각과 결근 지각은 3시간을 초과한 경우에 무보수휴가로 처리한다.사무형편에 의하여 부득 이 한 지각은 용인하지만 이유가 타당하지 않은 상습적 지각은 해면( 解免 )의 사유 로 된다. 결근의 경우 정부를 위한 활동으로 확인한 결근에 대하여는 연가로 취급하지 않 으나 무허가결근은 파면의 이유로 된다. 6 근무성적사정 정규공무원으로서 6개월 이상 근무한 자를 대상으로 근무성적사정( 勤務成績査定 ) 을 실시하였다.근무성적사정에는 정규사정 외에 감독관의 이동,직원의 전근이 있 을 때 또는 승진내신,감원실시의 경우 적절한 정규사정이 없을 때 실시하는 특별 사정이 있었다

264 2. 제1기 공무원 복무제도 1) 공무원의 의무 공무원은 주권자인 국민의 수임자이며,국민전체에 대한 봉사자로서 공무의 처리 를 담당하고 있기 때문에 행정에 대한 국민의 신뢰를 확보하고 적법 타당한 행정 작용을 실현시키기 위하여 일반국민과는 달리 특별한 의무가 지워진다.공무원이 직무상 및 신분상의 여러 의무를 지는 것은 공무원이 국민전체에 대한 봉사자라는 지위에서 우러나는 것으로서,국가에 대한 국민의 신뢰를 얻기 위해서는 현실적으 로 행정을 담당 수행하는 공무원이 국민의 공복으로서 흠없는 인격적 요소를 갖추 고 그 바탕 위에서 행정사무를 수행하여야 하기 때문이다. 국민전체에 대한 봉사자로서 공무원이 지켜야할 의무를 처음으로 법령에서 규정 한 것은 국가공무원법을 제정( ,법률 제44호)하면서부터이다.동법에서 공 무원은 법령을 준수하며 성실히 직무를 수행하여야 할 성실의 의무,소속상관의 명령에 복종하여야 할 복종의 의무,국민전체에 대한 봉사자로서 친절 공정히 집 무하여야 할 친절공정의 의무,재직중은 물론 퇴직 후라도 직무상의 비밀을 엄수 하여야할 비밀엄수의 의무,직무와 관련하여 사례 증여 또는 향응을 받을 수 없 는 청렴의 의무,영리를 목적으로 하는 업무에 종사하지 못하며 소속장관의 허가 없이 다른 직무를 겸할 수 없는 영리업무 및 겸직금지의무, 정치운동참여 금지의 의무,그리고 공무 이외의 일을 위하여 집단적 행동을 하여서는 아니되는 집단행 위 금지의 의무 등을 공무원의 의무사항으로 규정하였다. 2) 공무원의 징계 국가공무원법 제정( , 法律 제44호)국가공무원에게 적용할 근본기준을 확립하여 인사행정의 공정을 기함과 동시에 공무원으로 하여금 국민전체의 봉사자 로서 최대의 능률을 발휘케 하려는 데 있으며,국가공무원의 임명과 고시,보수,복 무,신분보장,징계 등에 관하여 정하였다. 3. 제2기 공무원 복무제도 1) 복무규정 공무원 복무규정의 제정(각령 제1339호)

265 o공무원의 복무에 관한 사항을 규정하였다. -근무시간 -휴가 -영리업무 및 겸직 -정치운동 및 노동운동 등 (각령 제1643호) 재외공판직원에 대한 귀국출장제를 신설하였다. -소속장관은 재외공판에 근무하는 공무원에 대하여 30일의 범위안에서 귀국출장 을 명할 수 있도록 하였다. 연가기간을 재조정 종 전 개 정 근무기간 15년 :15일 근무기간 5년 이상 :20일 근무기간 1년 미만 :7일 근무기간 1~5년 :15일 근무기간 5년 이상 :20일 공무상 병가일수 연장 -7개월 10개원 (대통령령 제 1710호)헌법개정에 따른 권력구조 변경과 수반하여 개정하였다. 내각수반 을 대통령 으로 내각사무처장 을 총무처장관 으로 각각 개정하였다 (대통령령 제1797호)출퇴근시간의 교통난 완화를 위한 시차제 실시 에 따라 개정하였다. 근무시간을 재조정 종 전 개 정 3월1일~10월말 -08:00~17:00 3월1일~10월말 -08:00~18:00 11월1일~2월말 -09:30~17:30 토요일 근무 :13시 11월1일~2월말 -09:00~17:00 토요일 근무 -3월1일~10월말 :12시 -11월 1일~2월말 :13시 (대통령령 제 2694호) 행정기관의 장은 국무총리의 승인을 얻어 다른 행정기관의장에게 소속 공무원 의 파견요청을 할 수 있도록 하였다

266 -소속공무원의 파견요청을 받은 행정기관의 장은 6월의 범위안에서 소속 공무원 을 파견근무할 수 있게 하였다. 파견근무중인 공무원은 그 복무에 관하여 파견근무중인 당해 근무기관 장의 지 휘감독을 받도록 하였다. 파견근무중인 자가 징계사유에 해당하게 된 때는 근무기관의장은 당해 공무원 의 소속기관장에게 통보하도록 하였다 (대통령령 제 5043호)법령 한글화 작업에 따른 개정을 하였다 (대통령령 제6161호)행정부 소속 국가공무원의 근무시간과 그 변경 기준일 및 연가일수를 현실에 맞도록 조정하고,당직근무자에 대한 감독을 철저 히 할 수 방도를 강구하며,사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위를 규정하는 한편,종래 고용원 규정으로 규제하였던 고용원의 복무에 관한 사항도 이 령에 흡수하였다. 당직을 청사단위 또는 지역단위로 할 수 있도록 하였다. 근무시간과 그 변경기준일을 변경 조정 종 전 개 정 3월1일~10월말 -08:00~17:00 11월1일~2월말 -09:00~17:00 토요일 근무 -3월1일~10월말 :12시 -11월1일~2월말 :13시 4월1일~10월말 -09:00~18:00 11월1일~3월말 -09:30~17:30 토요일 근무 -연중 13:00시로 통일함 연가일수를 근무기간에 따라 재조정 종 전 개 정 1년미만 :7일 1년~5년미만 :15일 5년이상 :20일 없음 3월~6미만 :3일 6월~1년미만 :7일 1년이상 :8일 2년 이상 계속근무한 자에 대하여는 1년 초과하는 계속 근무년수 1년에 대하여 연가일수에 1일을 가산함 단,총연가일수가 20일을 초과할 수 없음 근무기간에 산입하지 않는 기간을 종전의 휴직 정직기간 이외에 직위해제기간 을 추가

267 종 전 개 정 연가가 특정계절에 편중되지 않도록 하되,연 특별한 사유가 없는 한 연가일수를 연 2회 수일수가 7일을 초과하는 자에 대하여는 특별 이상으로 분할하여 허가함 한 사유가 없는 한 연2회를 분할하여 허가함 사사( 私事 )로 인한 결근일수를 연가일수로 사사로 인한 결근일수와 휴직일수,직위해제 산입 및 정직일수를 연가일수에 산입함 연가의 허가 및 연가일수 산입내용 조정 병가에 관한 사항을 재조정 -진단서 제출 :종전 10일 이상 5일 이상으로 개정 -고용원에 대한 병가를 유급병가와 무급병가로 구분 유급병가 :공무로 인한 병가 무급병가 :사유로 인한 병가 단,월2일은 유급병가로 처리 공무원이 겸직할 경우 소속기관장의 허가를 얻도록 하였다. 사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위를 조정하였다. -그동안 사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위가 애매했던 부분에 대하여 명확 히 하였다 (대통령령 제8544호) 긴급한 사무처리를 위하여 공휴일에 근무토록 할 경우 그 다음 정상근무일을 휴무할 수 있도록 하였다. 연가 대상자 조정 종 전 개 정 3월이상 6월 미만인자 :3일 6월 미만인자 :3일 근무기간 계산에 관한 규정 개정 - 법령에 의한 의무수행을 위하여 휴직한 경우에는 그 휴직기간을 근무기간으로 간주하였다 (대통령령 제9638호) 공무원의 복장 및 복제 등에 관한 규정 신설 -품위유지를 위하여 단정한 복장착용을 의무화 -총무처장관은 하계복장 착용시기 및 대상에 대하여 미리 각 중앙행정기관의 장 에게 통보하도록 하였다

268 -공무원 신분증 발급과 휴대 등에 관하여 필요사항을 정하도록 하였다. 근무시간 조정 종 전 개 정 11월1일~3월말 -09:30~17:30 11월1일~3월말 -09:00~17:00 연가일수 산입규정 개정 - 법령에 의한 의무수행뿐만 아니라 공무상 질병 및 부상으로 인하여 휴직한 경 우도 연가일수에 산입치 않도록 하였다. 병가기간 연장 - 질병으로 인한 일반병가일수는 종전대로 2개월로 하되 공무상 질병 또는 부상 으로 요양중일 때에는 병가일수를 종전 10개월까지 연장할 수 있던 것을 6개월 까지로 조정 -병가 진단서 제출 :종전 5일 이상 7일 이상으로 개정 고용원의 병가에 관한 규정 삭제 특별휴가 신설 - 공무원 본인이 결혼하거나 기타 경조사가 있을 경우시 특별휴가를 얻을 수 있 도록 하였다. <표 6-1> 경조사별 휴가일수표 구분 대 상 일수 본인 7 결혼 자녀 1 형제자매 1 회갑 본인 및 배우자 5 본인 및 배우자의 직계존속 1 출산 배우자(처) 1 배우자 7 본인 및 배우자의 직계존속 5 사망 자녀 3 형제자매 3 백숙부모 3 배우자 2 탈상 본인 및 배우자의 직계존속 1 형제자매 1 휴가를 실시함에 있어서 원격지일 경우에는 실제 필요한 왕복 소요일수를 가산

269 2) 공무원의 의무 1961년 9월 18일 국가공무원법 개정(법률 제721호)을 통해 공무원의 노동운동을 금지하는 내용을 삽입하였으나,곧이어 1962년 2월 23일 사실상 노무에 종사하는 공무원의 노동운동에 대하여는 예외적으로 한다는 예외조항을 신설(법률 제1029호), 사실상 노무에 종사하는 공무원은 노동운동을 위한 집단적 행동을 할 수 있도록 하 였다.여기서 집단적 행위란 연서 등 집단의사표시로부터 구체적인 행동까지 포괄 적으로 적용되며,정부활동의 능률을 저해하기 위한 태업행위(일제휴가,초과근무거 부 등)도 포함된다. 이어서 1963년 4월 17일 국가공무원법을 전면적으로 손질하면서 공무원의 의무사 항을 보다 엄격하고도 명백히 할 필요성이 있게 되자 소속상관의 허가 또는 정당한 이유없이 직장을 이탈할 수 없는 직장이탈 금지의무 및 직무의 내외를 불문하고 그 품위를 손상하는 행위를 금지하는 품위유지의 의무 를 신설하였다.또 공무원이 신규로 채용되어 직책을 맡게 되었을 때 정신적 각오를 새롭게 가지도록 복무선서 제를 신설하는 한편,그동안 추상적 조항으로 되어있던 정치운동 금지조항이 법의 추상적 규정에서 오는 혼란과 폐해가 있어 이를 분명히 할 필요성이 대두됨에 따라 정치운동 금지조항을 개정,정치운동금지 범위와 내용을 보다 명백히 하였다.그 내 용은 공무원은 정당 기타 정치단체 결성에 관여하거나 가입할 수 없음은 물론,선 거시 특정정당 또는 특정인의 지지나 반대를 위하여 투표 권유운동을 하는 것,서 명운동을 기도 주재하거나 권유하는 것,문서 또는 도서를 공공시설 등에 게시하 거나 게시하게 하는 것,기부금을 모집 또는 모집하게 하거나 공공자금을 이용 또 는 이용하게 하는 것,타인으로 하여금 정당 기타 정치단체에 가입하게 하거나 또 는 가입하지 아니하도록 권유운동을 하는 것,그리고 정치적 행위의 보상 또는 보 복으로서 이익 또는 불이익을 약속하는 것 등은 할 수 없게 하였다. 같은해 6월 7일 공무원복무규정(대통령령 제1339호)을 제정하면서 공무원의 정치 적 행위내용을 보다 상세하게 명시하여 정당의 조직 조직의 확장 기타 그 목적달 성을 위한 것,특정정당이나 정치단체를 지지 또는 반대하는 것,법률에 의한 공직 선거시 특정후보를 당선하게 하거나 낙선하게 하기 위한 것 등도 정치적 행위로 규 정하였다.그리고 정치적 행위의 금지에 관한 한계를 보다 명확히 하여 첫째,시위 운동을 기획 조직 지휘하거나 이에 참가 또는 원조하는 것,둘째,정당 기타 정치 단체의 기관지인 신문 및 간행물을 발행 편집 배부하거나 이와 같은 행위를 원조 하거나 방해하는 것,셋째,특정정당 또는 정치단체를 지지 또는 반대하거나 공직선 거에 있어서 특정 후보자를 지지 또는 반대하는 의견을 집회 기타 다수인이 모인

270 장소에서 발표하거나 문서 도서 신문 기타의 간행물에 게재하는 것,넷째,정당 기타 정치단체의 표지로 사용되는 기 완장 복식 등을 제작 또는 배부하거나 이를 착용 착용권유 착용방해 행위 등 기타 명목여하를 불문하고 금전 또는 물질로 특 정정당과 정치단체를 지지하거나 반대하는 것 등은 정치적 행위로서 금지하였다. 또한 공무원 신분으로 노동운동을 할 수 있도록 되어있는 사실상 노무에 종사하 는 공무원 의 정의를 현업기관의 작업현장에서 근무하는 자로서,서무 인사 물품 출납 경리 기밀 또는 노무자의 감독사무에 종사하지 아니하는 자 로 규정하여 사 실상 노무에 종사하는 공무원의 개념과 범위를 명확히 함으로써 그동안 논란이 되 어왔던 부분을 정리하였다. 그리고 동 규정에서는 공무원의 영리업무 및 겸직에 관한 한계를 규정하였다.즉, 공무원이 상업 금융업 기타 영리적인 업무를 스스로 경영하여 영리를 추구함이 현저한 업무,상업 공업 금융업 기타 영리를 목적으로 하는 사기업체의 이사 감 사 업무를 집행하는 무한책임사원 이사 감사 지배인 발기인 기타의 임원이 되는 것,직무와 관련이 있는 타인의 기업에 투자하는 행위,그리고 계속적으로 재 산상의 이득을 목적으로 하는 업무를 행하는 것 등으로 말미암아 공무원의 집무상 능률의 저해,공무에 대한 부당한 영향,국가의 이익과 상반되는 이익의 취득 또는 정부에 대한 불명예스러운 영향을 초래할 우려가 있는 경우에는 이에 종사할 수 없 도록 하였으며,영리를 목적으로 하지 않는 업무로서 담당 직무수행에 지장이 없는 경우에 한하여 겸직을 허가받을 수 있도록 하였다.이는 공무원이 자기위주의 근무 태세를 탈피하여 이익충돌 로 인한 공익의 침해를 방지하고,부차적인 업무에 갖는 관심으로 인하여 초래될 업무능률 저해를 방지하며 해이해질 복무기강을 확립하여 정부에 대한 국민의 신뢰를 확보함으로써 국민에게 최대한으로 봉사하도록 하기 위 함이었다. 한편,동 규정은 공무원은 국민전체의 봉사자로서 직무를 민주적이고 능률적으 로 수행하기 위하여 창의와 성실로서 맡은 바 책임을 완수하여야 하는 책임완수 의 무,법령 및 직무상의 명령을 준수하여 근무기강을 확립하고 질서를 존중하여야 하 는 근무기강의 확립의무,그리고 공사를 분별하고 인권을 존중하며 친절 공정하고 신속 정확하게 업무를 처리해야 하는 친절 공정의무 를 신설하여 공무원 근무분 위기 쇄신을 기하고자 하였다. 그러나 정치운동 금지대상 공무원의 범위가 분명치 않아 공무원 인사운영상 여러 가지 난점과 모순점이 드러남에 따라 1965년 10월 20일 국가공무원법을 개정(법률 제1711호)하였다.즉,대통령령에서 정하는 별정공무원(현행 정무직공무원)인 대통 령,국무총리,국무위원,국회의원,처의 장,각 원 부 청의 차관,정무차관 및 이

271 상의 공무원의 비서실장과 비서관,전직 대통령비서관 등에 대하여는 국가공무원법 제65조 정치운동의 금지의무와 제66조 집단행위의 금지의무 규정을 적용하지 않도 록 한 것이었다. 그 후 사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위를 보다 명확히 할 필요성이 제기됨 에 따라 1972년 5월 4일 공무원복무규정을 개정,사실상 노무에 종사하는 공무원을 체신부 전매청 및 철도청 소속의 현업기관과 국립의료원의 작업현장에서 노무에 종사하는 기능직 공무원 및 고용원으로서 서무,인사,기밀업무,경리,물품출납,노 무자의 감독사무 보안업무규정에 의한 보안목표시설의 경비업무 및 승용차의 운전 등에 종사하지 아니하는 자 로 규정하였다.이 개정은 현업기관을 구체적으로 명시 하는 한편,경비업무 및 승용차 운전 등에 종사하는 공무원이 노동운동을 하게 하 는 것은 본래의 입법취지와 상충되는 점등을 고려하여 이들을 사실상 노무에 종사 하는 공무원에서 제외하였다. 3) 공무원의 징계 국가공무원법(법률 제721호)개정을 통해 현행공무원의 징계제도를 실효성있게 개선강화하여 공무원의 집무태세와 기강을 확립하며,아울러 그 신분을 보장코자 징계를 중징계와 경징계로 구분하고,징계절차를 대폭 개정하였다 (법률 제1325호)성적주의 원칙을 구현하고 적극적인 인사정책을 실현 하여 행정능률의 향상을 기하고 직업공무원제도를 확립코자 징계의 종류는 파면, 정직,감봉,근신 및 견책으로 하고,징계위원회의 의결을 거쳐 징계권자가 처분하 게 하였다.징계에 관한 상세한 규정은 각령으로 미루고 항고제도는 소청위원회의 소청제도에 흡수시켰다. 1963년 12.16(법률 제1521호) 부터 신국가공무원법을 제정하여 시행하 여 온 바 자구의 수정과 운영상의 난점을 시정하여 법 운영의 실효를 거두고자 형 사사건으로 수사중인 때에도 징계절차를 진행하도록 하였다. 1964년 5.26(법률 제1638호) 행정부에서 통할운영하던 공무원인사제도를 입법 부 사법부 행정부별로 각기 분할관장하게 하게 하였다.파면시 각 임용권자 또는 임용권을 위임한 상급감독기관의 장이 행하도록 하였다. 1965년 10.20(법률 1711호)실적주의를 토대로 한 직업공무원제도를 확립하여 시 시하여 왔으나 그 운영에 있어서 인사관리상의 모순점이 있어 이를 시정하기 위해 개정하였으며,징계처분을 받은 자에 대해 일정기간 승진임용 제한제도를 도입하였 다

272 1973년 2.5(법률 제2460호)사회여건변동에 융통성있게 적용할 수 있도록 공무원 의 채용 시험 보수제도 등 전반에 걸쳐 현행 제도를 보완정비하는 개정으로 국가 공무원으로 임용되기 이전에 다른 법률에 의한 징계사유도 징계문책을 할 수 있게 하였고,형사사건으로 수사중인 사건에 대하여는 필요한 경우 징계절차를 중지할 수 있도록 하였다.또한 대통령령으로 정하는 별정직에 대하여도 일반직의 징계규 정을 준용하여 징계할 수 있도록 하였다. 1978년 12.5(법률 제3150호)80년대의 국가발전에 효과적으로 대처하고 국제화시 대에 능동적으로 적응하기 위해서 유능한 인재를 확보하고 이를 육성발전 보전함과 동시에 전공무원을 국가발전을 선도케 하기 위한 조치로 개정이 이루어졌으며,파 면 또는 면직처분이 무효 또는 취소의 결정 또는 판결을 받은 때에는 그 파면 또는 면직처분으로 인한 결원보충이 있었을 때로부터 별도의 정원이 있어야 한다.별정 직 공무원이 일반직공무원으로 임용된 경우에 임용이전의 징계사유는 그 사유가 발 생한 날로부터 이 규정에 의한 징계사유가 발생한 것으로 보았다.다른 법률에 의 하여 받은 징계처분도 국가공무원법에 의한 징계처분으로 보도록 하였으며,감사원 또는 수사기관의 조사 또는 수사의 개시에 통보가 있는 경우에는 징계사유의 시효 특례를 적용토록 하였다. 징계위원회의 구성등 절차상의 하자외에 징계양정의 과다를 이유로 소청심위원회 또는 법원에서 징계처분의 취소 또는 무효의 결정 또는 판결을 할 경우에도 재징계 요구를 할 수 있도록 하였다. 4. 제3기 공무원 복무제도 1) 복무규정 (대통령령 제 10373호)국가공무원법의 개정으로 공무원의 구분과 계급구분이 변경됨에 따라 해당 부분을 정리하고,겸임 공무원의 복무에 관한 사항을 신설하며 연가제도 등 휴가제도의 불합리한 점을 개선하여 공무원의 복무기강을 확립하고 사기진작을 도모하려는 것이다. 겸임근무자는 복무에 관하여는 본직기관 장의 지휘 감독을 받도록 하고,겸임 업무와 관련된 복무에 관하여는 겸임기관의장의 지휘 감독을 받도록 하였다

273 종 전 개 정 6월 미만 :3일 6월~1년 미만 :7일 1년 이상 :8일 3월~6월 미만 :3일 6월~1년 미만 :7일 1년~2년 미만 :8일 2년~3년 미만 :11일 3년~4년 미만 :14일 4년~5년 미만 :17일 5년 이상 :20일 근무기간별 연가일수를 조정 한국방송통신대학에 재학중인 공무원이 출석수업에 참석하기 위하여 연가일수 를 초과하는 출석수업기간에 대하여는 특별휴가를 줄 수 있도록 하였다 (대통령령 제 1084호) 국민에 대한 봉사행정 체제를 확립하고 일하는 새 공무원상을 정립하여 일반기 업과의 근무시간 조화로 행정지원체제를 강화하였다. 중앙행정기관의 장 등이 국무총리의 승인을 얻어 근무시간을 변경 또는 연장할 수 있도록 한 규정을 업무의 효율적 수행을 위하여 총무처장관과 협의하여 변 경할 수 있도록 하였다. 공무원의 복장착용에 관한 사항을 총무처장관이 중앙행정기관의 장에게 통보하 도록 되어있는 규정을 폐지함으로써 정장을 해야만이 품위를 유지한다는 그동 안의 인습적인 고정관념에 구애됨이 없이 검소하고 활동적이며 능률적이고 경 제적인 복장착용으로 유도하고,자유롭고 검소한 복장으로 대국민관계에 있어서 안정되고 부드러우며 친근감있는 분위기를 조성하기 위한 복장 자율화 시책에 부응하도록 하였다. 특수직무수행 공무원의 특수직무수행의 상징성과 직무상 규율,기강확립,품위 유지 및 제복착용의 자부심 고취 등을 고려하여 복제형의 합리적 운영 개선장 비가 용이하도록 하기 위하여 대통령령으로 정한 복제령을 총리령 또는 부령으 로 위임하였다. 총무처장관은 매년 공무원 하계복장 착용기간 및 적용대상을 정하여 각 중앙행 정기관의 장에 통보하도록 되어있는 규정을 폐지하였다. 특수한 직무에 종사하는 공무원의 제복착용에 관한 사항은 경제기획원장관 및 총무처장관과 협의를 거쳐 총리령 또는 부령으로 정하도록 하였다. 공무원의 평일근무시간을 연중 9시부터 18시까지로 통일하였다. 중앙행정기관의 장 등이 근무시간을 변경하고자 할 경우에 종전에는 국무총리

274 의 승인을 얻도록 했던 것을 총무처장관과 협의하여 변경할 수 있도록 하였다 (대통령령 제11084호)종전에는 공무원이 취임시에 행하여야 할 선 서의 내용을 국가공무원법에서 직접 규정하고 있었으나,동법이 개정( ,법률3584호)되어 앞으로는 이를 대통령령으로 정하도록 위임되었으므로 이 에 따라 필요한 선서의 내용을 이 령에 규정하고,기타 현행규정상의 일부 미비 점을 보완 정비하였다. 공무원이 취임할 때 행하여야 할 선서의 내용을 정하였다. -공무원은 국민의 편에 서서 정직과 성실 및 창의적 노력과 능동적 자세로 직무 에 전념하여야하며, -직무상 알게된 비밀을 누설치 않겠음을 선서하였다 (대통령령 제11783호)계절에 따라 공무원의 근무시간을 합리적으 로 조정함으로써 공무원의 사기와 겨울철 에너지절약 등의 효과를 높이기 위하 여 11월1일부터 다음연도 2월말일까지 공무원 근무시간을 9시부터 17시까지로 변경하였다. 근무시간 변경 종 전 개 정 연중 근무시간 09:00~18:00 3월1일~10월말까지 -09:00~18:00 11월1일~2월말까지 -09:00~17: (대통령령 제12113호)전매청 직제 등의 폐지에 따른 개정 제28조(사실상 노무에 종사하는 공무원)본문중 전매청 삭제 (대통령령 제12328호)정년퇴직 또는 명예퇴직을 앞둔 장기근속 공무원에게 사회적응 기회를 주기 위한 특별휴가제도를 신설하고,공무원도 공 무외의 목적으로 국외여행을 할 수 있도록 하며,현업기관에 종사하는 공무원에 게만 지급하고 있는 연가보상금을 모든 공무원에게 확대 지급하도록 하였다. 공무상의 이유로 연가를 허가받지 못한 공무원에게 지급되는 연가보상급의 지 급대상을 종전 현업기관에 종사하는 공무원에게만 지급하던 것을 모든 공무원 으로 확대하였다. 정년퇴직 또는 명예퇴직을 앞둔 공무원에게 3월의 범위안에서 특별휴가를 줄 수 있도록 하였다

275 공무원은 소속기관장의 허가를 받아 공무외의 목적으로 국외여행을 할 수 있도 록 하였다 (대통령령 제12529호)종전에는 공무원의 근무시간을 하절기(3월1 일~10월말까지)에는 9시부터 18시까지,동절기(11월1일~다음해 2월말까지)에 는 9시부터 17시까지로 하였으나,하절기중 일광절약시간제 실시기간의 종료일 다음날부터 10월말까지는 동절기와 같이 9시부터 17시까지로 조정하여,공무원 의 근무시간을 일광절약시간제와 연계시켜 운영함으로써 생활의 리듬을 유지하 도록 하였다. 일괄절약시간제 종료일의 다음날부터 10월말일까지의 근무시간은 9시부터 17시 까지로 하였다 (대통령령 제12640호)공무원이 사적으로 국외여행을 할 때에는 소 속기관장의 허가를 받도록 하던 것을 신고만으로 가능하도록 완화하여 공무원 의 사적목적의 국외여행을 자율화하여 공무원의 사기진작 및 시대적 변화에 적 절히 대처하도록 하였다. 공무원은 휴가기간의 범위안에서 소속기관장에게 신고하고 공무외의 목적으로 국외여행을 할 수 있도록 하였다 (대통령령 제14262호)휴가기간을 활용한 공무원의 사적 국외여행 을 자율화하고,공무원휴가제도중 현실과 맞지 아니하거나 불합리한 사항을 개 선 보완하는 등 복무여건을 개선하여 공무원의 사기진작을 도모하고 복무관리 체계를 확립하도록 하였다. 공무원이 공무외의 목적으로 국외여행을 할 경우에는 1회 연가일수의 제한을 완화하여 법정연가 일수의 범위내에서 연가를 실시할 수 있도록 하였다. 승진 전직시험에 응시할 때와 원격지간의 전보발령을 받고 부임할 때 이에 직 접 필요한 기간에 대하여 공가를 허가하도록 하였다. 공무원이 공무외의 목적으로 국외여행을 하고자 할 때에는 기관장에게 신고하 도록 한 제도를 폐지하였다. 특별휴가에 있어 공무원 본인측의 경조사와 배우자측의 경조사간 형평을 이루 도록 하기 위하여 배우자의 형제자매 결혼식,배우자의 형제자매 및 백숙부모 사망시,배우자의 형제자매 탈상시를 특별휴가 사유에 각각 추가하였다 (대통령령 14825호)공직사회의 도덕성 윤리성의 고양을 위하여 경로목적의 효친휴가를 부여하고,공무원의 사기진작과 활기찬 근무분위기 조성 을 위하여 주요업무를 성공적으로 수행하거나 20년 이상 근속한 공무원에 대하 여 특별휴가제를 실시하는 등 공무원휴가제도를 개선하고 토요전일근무제 도입

276 에 따른 근무일 변경근거를 마련하였다. 효친휴가의 원활한 실시를 위하여 공무원의 근속기간별 연가를 확대 조정 근 속 기 간 연가일수 근 속 기 간 연가일수 3개월 이상 6개월 미만 4일 3년 이상 4년 미만 16일 6개월 이상 1년 미만 7일 4년 이상 5년 미만 19일 1년 이상 2년 미만 2년 이상 3년 미만 10일 13일 5년 이상 6년 미만 6년 이상 22일 23일 본인 및 배우자의 부모생신일 또는 기일에 연가를 이용하여 효친휴가를 실시하 도록 하였다. 주요업무를 성공적으로 수행한 공무원에 대하여 6일 이내의 특별휴가를 부여할 수 있도록 하였다. 20년 이상 근속한 공무원에 대하여 재직중 1회에 한하여 10일간의 장기근속휴 가를 부여하였다. 토요전일근무제를 도입하였다. 2) 공무원의 의무 1981년 12월 31일 제정된 공직자 윤리법은 3급이상(일부4급포함)의 공무원 재산 등록,공직자 선물신고,퇴직공직자 유관 영리사기업체 취업제한 등을 주요내용으로 하고 있다. 한편,1982년 12월 28일 국가공무원법 개정시 공무원 취임선서를 신축성있게 운 영할 수 있도록 하기 위하여 동법에 규정된 취임선서 조항을 삭제하는 대신에 공무 원복무규정을 개정,동 규정에 공무원 취임선서 조항을 신설하였다. 1983년 1월 1일로 공직자윤리법은 재산등록제도의 실시를 단행하여,1단계로 차 관급 이상 공무원만 등록(비공개)하고,2단계로 1985년 1월부터 3급이상 공무원 등 록하도록 하였다. 1993년 6월 11일 공직자윤리법을 전면 개정(의원입법)하여 4급이상(일부 6급포함) 공무원의 재산등록을 강제하고,1급 이상 공무원의 등록재산을 관보(공보)에 게재하 며,공직자윤리위원회에서 등록재산을 심사하고,허위등록자에 대하여 경고,과태료 부과,징계 등 처벌을 할 수 있게 규정함으로써 공직자윤리법을 강화하였다( 시행). 1994년 12월 31일 공직자윤리법을 일부개정하여 금융자료 조회대상범위를 비공개

277 자까지 확대하여 재산등록대상자의 범위를 확대(세무,검찰,감사,경찰,소방)하였 으며,불성실등록자에 대한 처벌규정을 강화하였다. 3) 공무원의 징계 1981년 4.20(법률 제3447호)정의로운 민주복지국가건설의 실무주체로서 선도적 역할을 담당할 공무원의 인사관리에 있어서 실적주의에 입각한 공정한 승진 및 보 직관리체계를 확립하고,행정의 전문성과 능률성 제고를 위한 제도를 보강하며,성 실한 공무원의 신분보장을 강화하는 등 현실에 맞는 직업공무원제도를 정착시키기 위하여 국가공무원법의 개정이 이루어졌으며,주요 내용으로 징계절차를 요구한 기 관의 장이 징계위원회의 의결이 경하다고 인정할 때에 소청심사위원회에 심사를 청 구하던 것을 직근상급기관에 설치된 징계위원회에 심사를 청구하도록 하였다. 징계의 종류에 해임 정직을 추가하여 징계를 파면 해임 정직 감봉 및 견책의 5종으로 하고 정직 및 감봉기간을 3개월 이하로 하였다. 1994년 12.22(법률 제4829호)헌법재판소 및 중앙선거관리위원회의 경우에도 국 회 및 법원과 같이 국가공무원법의 시행에 관하여 필요한 사항을 헌법재판소규칙 또는 중앙선거관리위원회규칙으로 정할 수 있도록 하는 근거를 두었다. 5. 제4기 공무원 복무제도 1) 복무규정 년 12.7중앙행정기관의 장은 직무의 성질 지역 또는 기관의 특수성에 의하여 필요하다고 인정할 때에는 행정자치부장관과 협의하여 근무시간 또는 근무 일을 변경할 수 있음.현업공무원 등의 근무시간의 개정은 현업기관과 책임운영기 관의 설치 운영에 관한 법률에 의하여 설치된 책임운영기관 소속 공무원의 근무시 간은 그 기관의 장이 소속 중앙행정기관의 장의 승인을 얻어 따로 정할 수 있었다 (국가공무원 복무규정 개정 대통령령 제17582호)중앙행정기관의 장은 국민편익의 증진과 업무능률의 향상을 위하여 필요한 경우 행정자치부장관과 협의하여 당해 중앙행정기관 및 그 소속기관의 전부 또는 일부 부서에 대하여 토요 일에 소속공무원을 2개조로 나누어 교대로 또는 소속공무원 전원을 격주로 전일근 무하게 하거나 소속공무원을 월 1회 동시에 휴무하게 할 수 있었다. 토요일 전일근무제 및 휴무제의 실시에 관하여 필요한 사항은 행정자치부 장관이 정한다

278 (국가공무원복무규정 개정 대통령령 제18483호)공무원 또는 공무 원이었던 자는 법령에 의하여 비밀로 지정된 사항,국민의 권익보호 또는 행정목적 달성을 위하여 비밀로 보호할 필요가 있는 사항 등 직무상 알게 된 비밀을 타인에 게 누설하거나 부당한 목적을 위하여 사용하지 못하도록 하였다.행정자치부장관은 각급 행정기관에 대하여 그 소속공무원의 근무시간,출ㆍ퇴근,당직,휴가,출장 등 복무실태를 확인하기 위하여 필요한 자료의 제출을 요구할 수 있으며,긴급한 필요 가 있는 경우에는 소속공무원으로 하여금 복무실태를 확인ㆍ점검할 수 있도록 하였 으며,토요일전일근무제를 폐지하고, 까지는 월 2회에 한하여 토요일휴무 제를 실시할 수 있도록 하며,아울러 토요일을 제외한 공무원의 근무시간을 9시부 터 18시까지로 통일하고,공무원의 연가일수를 재직기간별로 1~2일 축소조정하였 다.배우자의 출산에 따른 휴가일수를 1일에서 3일로 확대하였다. 재직기간 연가일수 재직기간 연가일수 3월 이상 6월 미만 6월 이상 1년 미만 3 6 3년 이상 4년 미만 4년 이상 5년 미만 년 이상 2년 미만 9 5년 이상 6년 미만 20 2년 이상 3년 미만 12 6년 이상 21 2) 공무원의 의무 2001년 1월 26일 공직자윤리법을 일부 개정하여 공직자 주식거래내역 추가제출의 무화,재산등록대상자 범위확대(건축,토목,환경,식품위생),직무상 비밀이용 재산 증식 혐의자 법무부장관 조사의뢰 조치,해외근무자 휴직자 재산변동신고유예제 도입,퇴직공직자 취업제한요건 등을 강화하였다( 시행). 2001년 6월 28일 공직자 및 공공기관과 관련된 부패 행위를 근절하고 내부고발자 를 보호할 목적으로 부패방지법을 제정하였다.이 법에 의해 부패방지위원회는 공 직자 및 공공기관과 관련된 부패 행위에 대한 신고를 접수해 조사가 필요할 경우 수사기관,감사원 등 조사기관에 이첩하고,장관 차관 광역자치단체 장 등 고위 공직자의 부패혐의에 대해서는 검찰에 고발할 수 있다.도 신고자가 신고로 인해 소속기관 단체 기업 등으로부터 신분상 불이익을 받지 않도록 내부고발자 보호조 항을 두고 있으며,신고자가 신변에 불안을 느낄 경우에는 신변보호도 받을 수 있 다

279 3) 공무원의 징계 1999년 5.24개정을 통해서는 소청심사위원회 위원의 신분보장을 명시하였다.소 청심사위원회의 상임위원은 금고이상의 형벌 또는 장기의 심신쇠약으로 직무를 수 행할 수 없게 된 때를 제외하고는 그의 의사에 반하여 면직되지 아니한다 개정을 통해서는 행정기관소속공무원의 징계처분 기타 그 의사에 반하 는 불리한 처분이나 부작위에 대한 소청을 심사결정하게 하기 위하여 중앙인사위원 회에 소청심사위원회를 두었다. 공무원 윤리헌장 우리는 영광스러운 대한민국의 공무원이다. 오늘도 민족 중흥의 최일선에 서서 겨레와 함께 일하며 산다. 이 생명은 오직 나라를 위하여 있고,이 몸은 영원히 겨레위해 봉사한다. 충성과 성실은 삶의 보람이요.공명과 정대는 우리의 길이다. 이에 우리는 국민앞에 다하여야 할 숭고한 사명을 민족의 양심으로 다지며,우리가 나가야 할 바 지표를 밝힌다. 우리는 민족사적 정통성 앞에 온 신명을 바침으로써 통일 새시대를 창조하는 역사의 주체가 된다. 우리는 겨레의 엄숙한 소명앞에 솔선 헌신함으로써 조국의 번영을 이룩하는 민족의 선봉이 된다. 우리는 창의적 노력으로 최대의 능력을 발휘함으로써 민주 한국을 건설하는 국가의 역군이 된다. 우리는 불의를 물리치고 언제나 바른 길만을 걸음으로써 정의 사회를 구현하는 국민의 귀감이 된다. 우리는 공익 우선의 정신으로 국리 민복을 추구함으로써 복지 국가를 실현하는 겨레의 기수가 된다. 공무원의 신조 1.국 가 에 는 헌 신 과 충 성 을 1.국 민 에 겐 정 직 과 봉 사 를 1.직 무 에 는 창 의 와 책 임 을 1.직 장 에 선 경 애 와 신 의 를 1.생 활 에 는 청 렴 과 질 서 를 현행 징계제도에 대해서 구체적으로 살펴보면,징계란 공무원이 업무실적의 저하, 소속기관의 규칙과 규율을 위반하였을 경우에 해당 공무원을 제재하여 그릇된 행태 를 교정하기 위한 인사절차를 말한다.징계는 공무원으로 하여금 직무를 보다 성실

280 히 수행하도록 하고 행동규범을 준수하도록 하기 위한 통제활동인 동시에 궁극적으 로 공무원의 사기와 협력 및 능률을 증진시키기 위한 관리활동이다.따라서 징계의 목적을 공무원의 잘못된 행태를 발견하여 처벌하는 데 있는 것으로만 인식하여서는 안 된다.또한 징계조치는 해당 공무원을 제재하기 위한 최소의 단계로 인식하기보 다는 조직의 제반환경을 즉 직무설계,채용기준,교육훈련 및 보상체계 등의 개선이 이루어진 후 최후의 수단으로서 행해져야 한다. (1)징계의 사유 징계사유라 함은 징계처분의 대상 또는 원인이 될 수 있는 행동유형을 말한다. 이러한 징계사유는 자의적인 징계권을 발동을 억제하기 위하여 엄격하게 규정할 필 요가 있다.왜냐하면 징계사유에 관한 규정은 징계의 범위와 신분보장의 한계를 동 시에 결정해 주기 때문이다.국가공무원법 제78조(일부개정 법률 제07187 호)에서 징계사유를 밝히고 있다. 1공무원이 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 징계의결의 요구를 하여야 하고 동 징계의결의 결과에 따라 징계처분을 행하여야 한다.<개정 , > 1.이 법 및 이 법에 의한 명령에 위반하였을 때 2.직무상의 의무(다른 법령에서 공무원의 신분으로 인하여 부과된 의무를 포함한 다)에 위반하거나 직무를 태만한 때 3.직무의 내외를 불문하고 그 체면 또는 위신을 손상하는 행위를 한 때 2징계에 관하여 다른 법률의 적용을 받는 공무원이 이 法 의 징계에 관한 규정의 적용을 받는 공무원으로 임용된 경우에 임용 이전의 다른 법률에 의한 징계사유는 그 사유가 발생한 날로부터 이 法 에 의한 징계사유가 발생한 것으로 본다.<신설 > 3특수경력직공무원이 경력직공무원으로 임용된 경우에 임용전의 당해 특수경력 직공무원의 징계를 규율하는 법령상의 징계사유는 그 사유가 발생한 날로부터 이 장의 규정에 의한 징계사유가 발생한 것으로 본다.< 改正 > 4제1항의 징계의결요구는 5급이상 공무원은 소속장관이,6급이하 공무원 및 기 능직공무원은 소속기관의 장 또는 소속상급기관의 장이 요구한다.다만,국무총리 행정자치부장관 및 국회규칙 대법원규칙 헌법재판소규칙 중앙선거관리위원회규 칙 또는 대통령령으로 정하는 각급기관의 장은 타소속공무원이 징계사유가 있다고 인정할 때에는 관계공무원에 대하여 관할징계위원회에 직접 징계를 요구할 수 있 다.<신설 , , , , >

281 (2)징계의 종류와 효력 국가공원법 제79조에서 징계처분의 종류는 파면,해임,정직,감봉,견책 등 다섯 종이 있다<국가공무원법 개정 , >. 유 형 성실의무위반 직무태만 회 계질서문란 기타 비위의 도가 중하고,고의가 있는 경우 파면 파면-해임 <표 6-2> 징계양정기준 비위의 도가 중하고 중과실이거나 비위의 도가 경하고 고의가 있는 경우 해임 정직 비위의 도가 중하고 경과실이거나 비위의 도가 경하고 중과실한 경우 정직-감봉 감봉 비위의 도가 경하고 경과실인 경우 견책 견책 복종의무 위반 파면 해임 정직-감봉 견책 직장이탈의무위반 파면-해임 정직 감봉 견책 친절공정의무위반 파면-해임 정직 감봉 견책 비밀엄수의 위반 파면 해임 정직 감봉-견책 청렴의무위반 파면 해임 정직 감봉-견책 품위유지의무위반 파면-해임 정직 감봉 견책 영리의무및겸직금 지의무 위반 파면-해임 정직 감봉 견책 집단행위금지위반 파면-해임 정직 감봉 견책 파면은 공무원관계로부터 배제되고 5년간 공무원 임용에 결격사유가 되며,파면 된 자는 5년 이내 공무원으로 재임용될 수 없으며 5년 이상 근무하고 파면된 자에 게는 퇴직금을 1/2로 감하여 지급한다. 해임은 공무원관계로부터 배제하며,3년 이내 공무원으로 재임용되지 못하며,퇴 직급여는 전액 지급한다. 정직은 정직처분을 받은 자는 정직기간 중 공무원의 신분은 보유하지만 직무에 종 사하지 못한다.정직기간은 1개월 이상 3개월 이하이며 이 기간 중에는 보수의 2/3를 감하여 지급한다.정직처분기간 동안 승진이 제한되며,경력평정에서도 제외된다. 감봉은 1개월에서 3개월 동안 보수의 1/3을 감하는 처분으로 처분기간 동안 승진

282 이 제한되며,기간 중 장기근속수당,가족수당,자녀학비보조수당,장려수당도 1/3이 감봉된다. 견책은 잘못된 행동에 대하여 훈계하고 회개하도록 하는 것으로 6개월간 승진과 승급을 제한하는 효력을 발생시킨다. (3)징계의 현황 <표 6-3> 년도별 징계현황 접수 처리 미결 연도 계 당해 의결 년도별 년도 이월 계 철회 파면 해임 정직 감봉 견책 불문 기타 (경고) 계

283 6. 현행 인사행정제도와 관련성 우리나라에서는 전통적으로 공무원에게 높은 수준의 윤리를 요구해 왔다.즉 공 무원에게 목민관의 역할을 기대하는 전통적 시각에서는 도덕적으로 전혀 흠이 없는 모범 공직자상 을 기준으로 공무원을 평가하는 경향이 있다.물론 이러한 경향을 현대의 시민사회에서 공무원도 일반시민과 마찬가지로 기본권을 향유할 수 있어야 한다는 주장과 함께 약화되어 가고 있는 실정이다.공직사회는 일반사회와 다른 특 별한 곳이라는 의식의 경계가 무너져 가는 이러한 사회적 조류 속에서 박물관 속의 공직자상은 비현실적이라는 주장이 제기된다. 미군정에서는 비교적 상세한 복무규정이 시행되고 있었다. 미군정에서는 미국식 의 복무규율로 근무규정과 근무성적사정시행규정을 제정하여 근무, 휴가와 출근에 관한 객 관적 기준을 제시했다. 특히 연가와 병가제도의 확립은 괄목할만한 것이었다. 그러나 지나치게 수학적이고 기계적인 계산법이나 제도에 나타난 합리적,분석적 경향은 당시의 관료체재에 적응하기 어려웠을 것이다.그리고 근무시간과 휴가만을 규정한 것은 복무규정의 미비라고 할 수 있다. 대한민국 수립후 제1기는 1949년 국가공무원법을 제정하고 미국식의 실적제 공무 원제도를 정착시키려고 했으나 계급제의 전통과 불합리한 정실적 인사관행의 답습 으로 소기의 성과를 거두기가 어려웠다.제2기는 철저한 실적제,직업공무원제,공 무원의 정치적 중립을 실현하고자 하는 개혁조치들을 취하고 합리적인 공무원 복무 제도를 유지하고자 하는 조치를 취했다.1963년에는 공무원 복무규정을 제정하여 근무시간,휴가,영리업무 및 겸직금지,정치운동 및 노동운동의 금지 등을 규정했 다.제3기인 1981년에는 공직자윤리법을 제정하고 부정부패를 방지하기 위한 재산 등록제를 실시했다.제4기는 인사행정에 시장모델을 적용하여 공무원 감축관리와 경쟁력강화에 주력하고 이에 합당한 공무원복무규율을 지향하고 있다. 과거와는 달리 우리 사회에서 차지하는 민간부문의 규모와 역할이 커지고 기업경 영식 사고가 정부부문에 미치는 영향이 커지면서 공무원 또한 고상한 윤리적 모범 생이기보다는 합리적이고 현실적인 사회인의 사고와 행동을 기대하기도 한다.그러 나 이러한 일반국민의 인식변화는 이상적 공직자상에 대한 정도가 완화되어야 한다 는 의미이지 공무원의 행동규범이 일반시민과 전혀 차이를 둘 필요가 없다는 뜻은 아니다.공무원의 윤리의식이 높다는 것만으로 공무원의 윤리적 행동이 보장되는 것은 아니다.윤리의식,특히 공익의 가치에 대한 감각과 판단력은 공무원의 행동 전반에 영향을 미치는 중요한 것이기는 하지만 구체성을 결여하고 있어 행동의 명 확한 지침을 제공하는 데 한계가 있다.따라서 보다 실용적 차원에서 공무원의 윤

284 리적 행동을 보장할 수 있는 수단을 찾게 된다.그 하나는 사회적으로 용인할 수 있는 최소한의 규범을 정해서 이를 벗어나는 행동에 대해 법적 강제력을 동원할 수 있는 법규정을 마련하는 것이다.다른 하나는 법적 제재력을 갖지는 못하지만 공무 원에게 기대하는 규범내용을 선언적으로 명시하여 공무원에게 내면화를 기대하는 윤리강령을 채택하는 것이다. 징계와 관련해서 살펴보면,징계는 행동의 결과를 놓고 그 위법부당성을 따지는 것이다.그런데 사람의 행동은 여러 가지 요소에 의해 영향을 받는다.공직의 근무 기강을 바로 세우기 위한 규정과 그에 따른 징계는 공무원의 행동에 영향을 주는 중요한 요인 중의 하나일 뿐이다.원인진단이 되지 않은 상태에서 결과만을 가지고 책임을 묻는 것은 응징의 효과는 있지만 교정의 효과는 기대하기 곤란하다.바람직 하지 않은 행동을 유발시키는 요인이 규범과 징계 외에 무엇이 있는지를 종합적이 고 체계적으로 검토하여 그러한 행동을 막으려는 제도적 노력이 있어야 한다

285 제 7 장 요약 및 결론

286 제 7 장 요약 및 결론 지금까지 한국의 인사행정학 분야에서는 미국을 비롯한 선진국들의 인사행정 이 론과 기법 등을 소개하고 실증적 연구를 함으로써 현행 인사행정의 특성과 개선 방 향을 제시해왔다.그러나 현행 인사행정제도와 운영에 나타나는 특성을 역사적인 경험의 산물로 파악하는 관점이 빈약했고,연구방법론도 부족하여 행정학계에서 제 시하는 개선 방향은 일시적인 사회적 관심 내지 정부의 의지에 부응하거나 단편적 미시적인 것으로 국한되고 있다.한편 한국사학 분야에서도 인사행정에 대한 연구 는 이루어져왔으나,연구들은 관료의 임용,인사이동,보수와 행동규범 등 개별 주 제를 중심으로 특정 왕조나 시기로만 국한되었기 때문에 한국 인사행정제도의 특성 을 도출해 내기 어려웠다.결국 이것은 행정학과 한국사학 분야의 연구 성과를 유 기적인 결합하여 한국 인사행정제도의 역사적 변천을 살펴볼 때에만 현행 인사행정 제도의 특성을 이해하여 미래의 비전을 제시할 수 있음을 의미한다. 한국 인사행정제도는 크게 전통시대와 근현대시대가 동시에 검토되어야만 그 연 구 목적을 제대로 실현할 수 있다.이러한 관점으로 한국 인사행정제도를 정리하기 위해서 1차 연구과제로 {우리나라 전통시대의 인사행정제도사 연구}라는 연구용역 이 완성되었다.본 연구용역은 이러한 기존의 연구용역의 성과를 토대로 근 현대 의 인사행정제도를 정리하고자 하였다.이는 한국 인사행정제도에 대한 역사적 검 토의 일차 작업이며,현행 인사행정제도 및 운영의 특성을 올바로 이해하기 위한 토대 구축 작업으로서,이를 통해 현행 인사행정제도의 역사적 연원과 전통적 요소 를 찾음은 물론 향후 새로운 제도의 개선에도 참고가 되고자 했다. 본 연구는 이러한 연구 목적을 실현하기 위해서 인사행정제도를 현행 인사행정제 도의 구성 요소에 따라 인사행정기관, 신규 채용, 승진,보수,복무제도 등으로 나 누어 검토하였다.한국 근현대 중에서도 개화기 이후의 근대인사행정제도사를 검토 하는 본 연구는 역사학이라는 학문을 바탕으로 전개되므로 문헌 사료에 대한 해독, 분석,의미부여 등의 인문학적 방법을 사용하였다.아울러 본 연구는 인사행정제도 변화를 잘 드러내기 위해서 각종의 인사통계도 계량적으로 활용하고,인사행정과 관련된 구체적인 도표 등은 부록으로 첨부하였다. 본 연구는 근현대의 시기를 크게 개화기( ),조선총독부시기( ), 대한민국시기( )로 3분하여 고찰하였다.개화기 인사행정제도의 변화는 두 시기로 나누어 개항 이후부터 1904년까지를 근대화 개혁 시기( ;갑오개 혁,을미개혁,대한제국기의 개혁 등)로,그 나머지를 통감부 시기( )로 나

287 누어 살펴보았다.한국에서의 일제 식민통치는 그 특성에 따라 1910년의 합병에서 1919년까지는 무단통치기,3.1운동 직후부터 1930년대까지는 한민족분열기,1931년 부터 1945년 패망하기까지의 전시체제기로 나누어 인사행정제도의 변화정도를 고찰 하였다.대한민국 시기는 대한민국정부수립 이전인 미군정기( ),정부수립 이후의 3기로 제1기( ),제2기( ),제3기( ),그리고 제4기 ( 현재)로 나누어 살펴보았다. 본 연구에서는 개화기 인사행정제도의 각 항목마다 변화를 두 시기로 나누어 개 항 이후부터 1904년까지를 근대화 개혁 시기( ;갑오개혁,을미개혁,대한 제국기의 개혁 등)로,그 나머지를 통감부 시기( )를 나누어 살펴보았다. 개화기는 일반적으로 일본제국주의에 의해 일방적으로 조선이 일본의 식민지화되어 갔던 시기로 알려져 있다.그러나 이 시기는 조선이 중국 중심의 세계질서로부터 이탈하여 근대적 국제질서로 변모하는 동시에 서구열강과 일본의 제국주의 침략에 대처하고 국내적인 모순을 해결하면서 근대민족국가를 수립하고자 노력했던 시기였 다.따라서 이 시기는 근대적인 관료제도의 틀을 갖추어 가는 과정과 맞물려 다른 무엇보다도 인사행정제도라는 측면에서 이전 전통시대와 다르게 근대적인 형식과 내용을 갖추려고 하는 노력이 돋보이고 있다. 지금까지 개화기( )의 인사행정제도를 관제 및 인사행정기관,관료의 선 발,관료의 승진,관료의 보수,관료의 복무와 윤리제도 등을 통해서 검토하였고,각 각의 부분을 다시 근대개혁기( ),통감부 시기( )로 나누어 보았 다.그 내용을 요약정리하면 다음과 같다. 개항 이후 개화파 개혁관료들은 전제군주권의 제한을 실현하는 군민공치( 君民共治 ) 와 삼권 분립에 기초한 중앙집권적 근대국가의 정치체제를 수립하고,근대화 정 책을 독자적으로 추진할 수 있는 재상권( 宰相權 )의 확립할 목적으로 1차,2차 갑오 개혁을 통해서 내각제도를 도입하고,각 행정기구를 기능적 전문화를 토대로 조직 하고,중앙과 지방의 행정기구 사이에는 상하 명령계통의 질서 체계가 확립되는 조 직 체계를 마련하였다.그리고 이러한 관제 개혁의 기본적 흐름은 광무개혁기에도 대체로 지속되었다. 한편 개화파 개혁관료들은 실제로 자신들이 7부의 각 부 대신(장관)으로서 각기 주무 부서의 관료들을 직접 임명하고 해임하는 관료 임면권을 행사함으로써 자기 계열의 관료들을 계서적( 階序的 )으로 장악하는 체계를 마련하고,급속한 근대화 정 책을 추진하는 데 효율적인 관료체계를 갖추어 나가는 개혁을 추진하였다.그리고 인사행정기관 역시 이러한 개혁 방향과 발맞추어 의정부 산하의 전고국( 銓考局 에) 서 각 부 산하의 대신관방( 大臣官房 )으로 바뀌어나갔다

288 이후 통감부 시기에는 일본이 조선을 식민지로 만들기 위한 마지막 준비 단계에 해당하였지만,그럼에도 불구하고 이 시기 대한제국의 관제는 근대개혁기에 이루어 진 관제 개혁의 흐름을 그대로 계승하면서 제도적 근대화를 마무리하는 양상을 보 였다.통치조직의 근대화와 국왕의 군주권 제한을 의미하는 내각제를 구비하였으며, 비록 근대적인 의회제도는 마련되지 못했지만 내각에 의해 입법의 토대가 되는 정 책 형성기능이 나타났고,여기에 사법권이 어느 정도 독립되면서 삼권( 三權 )분립의 양상이 현저해졌다.통치조직의 기능적 전문화가 나타나고 조직간의 명령체계가 분 명해지고,지방 행정이 중앙 행정(내부)하에 직속되었으며,지방관의 권한 역시 축 소되면서 가렴주구의 폐단을 줄이고자 하였던 것이다.왕조국가와 신분제사회에 맞 추어 존재하던 전통시대의 관제는 개화기에 이르러 근대국민국가를 성립시키려는 노력에 의해 제도적 근대화의 틀을 갖추게 되었던 것이다. 또한 통감부 시기에는 문관과 법관의 경우 모두 관료의 선발,관료의 승진을 담 당하는 기관을 나누어 인사행정기관을 보다 세분화시켰으며,관료 선발이나 관료 승진에 대한 것은 책임자 1명에 여러 명의 전형위원을 두어 업무를 전담시키면서 합의를 통해 결정을 내리고 그것을 책임지게 하는 전형위원제를 실시하였다.이러 한 변화는 선발 시험과 승진 평가에 있어서 선발 주체와 평가 주체에게 객관성과 공정성을 더욱 요구하는 것이었으며,이는 인사행정의 제도적 근대화라는 측면에 한 걸음 더 다가간 것으로 평가된다. 그러나 종전 대한제국의 관제에 통감부 관제가 추가로 덧붙여지는 형태로 설치된 통감부 시기의 병렬적 대한제국의 중앙통치 조직은,1909년에 법부와 군부가 폐지 되었던 것이 상징하듯이,이후 일본의 대한제국 식민지화 정책이 점차 구체적으로 진행되면서 대한제국의 관제는 점차 그 위상을 상실해 가는 반면에 통감부 관제는 비중이 점차 더 커지는 양상으로 전개되었다.또한 1907년에 체결된 정미7조약을 계기로 대한제국의 관료 임명권이 대한제국의 내각에서 일본 통감에게로 넘어가게 되었다.또한 이 시기에는 인사행정의 대상에서 무관에 대한 선발 및 평가가 제외 되었던 것이 단적으로 보여주듯이,관료 임명권이 대한제국의 내각에서 일본 통감 으로 넘어가게 되면서 근대개혁기 이후 추진되었던 인사행정기관의 제도적 근대화 노력은 그 결실을 온전히 자기의 것으로 만들지 못하게 되었다. 근대개혁기에는 근대화정책을 수립하고 집행할 수 있는 능력을 갖춘 개혁 실무 관료를 충원하기 위해 1차 갑오개혁기에는 종래의 과거제를 폐지하고 추천제와 시 험제의 병행 이라는 과도기 실시를 거치고,그 뒤 2차 갑오개혁기와 광무개혁기에는 광범위한 근대 학교 내지 신식 학교를 설립 운영하여 학교 졸업생들을 대상으로 시 험을 실시하여 관료를 선발하는 학교제와 시험제의 통합이라는 방식으로 안착하였

289 다.법부와 군부에서는 실제로 법관양성소,훈련대 사관양성소의 졸업생을 대상으로 시험을 보아 법관(주임관)과 무관(하사관)을 선발하였던 것이다. 학교제와 시험제의 통합을 통한 관료 선발은 전통시대 유교 문화권의 범주에 있 는 모든 나라들이 공거제( 貢擧制 )라고 칭하면서,학교 교육을 정상화시키면서도 시 험제도를 공정하게 실시할 수 있는 가장 이상적으로 생각하는 방식이었다.그러나 근대개혁기에 안착한 새로운 관료 선발 방식으로서의 학교제와 시험제의 통합은 전 통시대 유교적 소양을 쌓고 수양한 관료를 양성하고 선발하는 방식과는 판이한 것 이었다.제국주의시대에 도태되지 않기 위한,부국강병한 나라를 만들어 자주권을 지킬 수 있는 개혁적 실무 능력을 갖춘 관료를 양성하고 선발하기 위한 것이었다. 형식은 전통시대의 것을 빌어 왔지만,그 내용은 시대적 요구에 따라 완전히 새로 운 것이었으며,이러한 양상은 우리나라와 비슷한 길을 걷고 있던 중국(청말)의 경 우와도 매우 유사하였다. 근대개혁기에 안착된 새로운 관료 선발 방식은 통감부 시기에 이르러 기본적인 틀이 더 보완되는 가운데 관료 임명권이 점차 일본 통감에게 넘어가는 변화와 맞물 리면서 특히 시험 응시자격과 관련하여 변화가 나타나기도 하였다.통감부 시기 초 기에만해도 문관(판임관),법관(주임관)은 의정부 산하에 설치된 전고소( 銓考所 ),법 부 산하에 설치된 전고소( 銓考所 )에서 각 관련학교 졸업생들을 대상으로 시험을 보 아 선발하도록 하였다.그러나 1907년 정미7조약이 체결되어 관료 임명권이 대한제 국의 내각에서 일본 통감에게로 넘어간 이후에는 문관(판임관),법관(주임관)에 임 용될 수 있는 자격이 시험 합격자 이외에 관립학교 및 관립학교에 상당하는 사림학 교 졸업생,외국학교 법률학교 졸업생 등으로 확대되면서 일본인 및 통감부 체제에 순응하는 학교 졸업생들이 문관(판임관),법관(주임관)에 임용될 수 있는 길을 터주 었다.반면에 문관(판임관),법관(주임관)을 선발하는 시험은 민족계 사립학교 졸업 생을 통감부 체제 내로 흡수하기 위한 시험,대한제국의 법률학교 출신 남자들 끼 리 서로 경쟁하는 시험이 되어갔다.일본의 대한제국 식민지화 과정은 관제를 운영 해갈 문관,법관의 선발에서도 진행되고 있었던 것이다. 1차 갑오개혁기에서는 문관(중앙관직,지방관직 포함)이든 무관(중앙관직,지방관 직 포함)이든 모든 관료를 평가하고 승진시키는 주체가 8아문의 대신,의정부의 좌 우 찬성,도찰원의 도헌 등 재상들에게로 넘어가고 있었다.이들은 특히 판임관과 주임관의 임명에 있어 자천권( 自薦權 )을 가지고 있었는데,이는 군주의 인사권을 제 한하는 반면 당시 개혁을 주도하던 집권관료들에게 관료 임용권을 집중시키려는 의 도였다.이는 또한 주무 부서의 대신들이 자기 계열의 관료들을 계서적( 階序的 )으로 장악하는 체계를 마련하고,급속한 근대화 정책을 추진하는 데 효율적인 관료체계

290 를 갖추어 나가려는 의도였다. 또한 1차 갑오개혁기에 마련된 관료 승진의 기준을 보면,조선의 당상관에 해당 하는 칙임관의 경우에도 근무 성적과 근무 연한(36개월)이 요구됨으로써 관료의 평 가가 모든 관료들에게 확대되었음을 알 수 있다.칙임관의 승진에 있어서도 국왕이 든 재상이든 어느 누구도 전권을 행사할 수 없게 된 것이며,여기에는 신분제가 혁 파되어 법제적으로나 형식적으로 사회의 평등이 선언된 사회의 변화 속에서 관료에 봉직하는 사람은 누구나 공평하게 평가받아야 한다는 의미가 담겨있었다.한편 광 무개혁기에는 중앙 관직과 지방 관직 할 것 없이 주임관 이상의 모든 관료의 승진 과 임용에 있어서 반드시 해당 부서의 상관들에 의해서 공적인 추천을 필수적으로 부과하도록 하였으며,특히 지방 관료의 승진에 있어서는 추천 규정을 더욱 엄밀하 게 요구하였다. 이러한 근대개혁기의 관료 승진에 대한 개정 양상은 이후 통감부 시기에 이르러 승진 자격이 보다 엄격해지고 구체적이 되었으며,새로운 전형위원제( 銓衡委員制 )의 실시를 통해서 관료를 보다 엄격하고 객관적으로 평가 승진시키고자 함으로써 인 사행정의 제도적 근대화에 더 근접하게 되었다.그러나 1907년의 정미7조약 이후 관료 임명권에 대한 통감의 권한이 확대되면서 대한제국의 내각에 일본인 차관이 임명되고 실권 있는 자리를 일본인이 차지함으로써 행정의 주도권이 대한제국에서 일본으로 넘어가게 되었다. 근대개혁기 관료의 보수는 직무를 중심으로 연공을 고려하고,그 수준은 실제적 인 생계 영위가 가능하게 함으로써 관료에게 공정한 업무를 집행할 수 있는 바탕을 마련하고자 하는 방향에서 개혁이 이루어졌다.그러나 실제 당시의 재정 상황은 매 우 어려워 새로운 개혁은 실현되기 힘들었다. 더구나 통감부 시기 1907년 정미7조약을 계기로 통감이 추천하는 일본인들이 대 한제국의 차관을 비롯한 각 부서의 핵심 요직에 임명되기 시작하면서부터 1909년 말 현재 대한제국의 전체 관료 중에서 43.3%를 차지하게 되면서 늘어나는 일본인 관료의 봉급을 모두 대한제국의 재정에서 부담해야 했기에 조선인 관료들의 보수는 더욱 열악하게 되었다.뿐만 아니라 대한제국의 모든 부서에,그리고 차관을 비롯한 실무 요직에 일본인이 임명되면서 조선인으로서 지금까지 해당 부서,해당 관직에 복무하던 많은 관료들이 하루아침에 관직을 떠나야 하는 상황이 초래되면서 퇴직금 을 받게 되었다. 그러나 이 때 지급된 돈은 문관의 경우에 퇴관은사금( 退官恩賜金 ),무관의 경우에 는 무관은급( 武官恩給 )이라는 명목으로 지급되었다.조선인 관료에게 관직에서 물러 나지만 하해와 같은 은혜를 베풀어 돈을 하사한다 라고 하면서 돈을 지급한 것은

291 망해가는 나라의 관료가 더 이상 해야 할 역할이 없으니 물러나는 것이 당연하지만 그래도 천황의 은혜로 돈을 지급한다는 내용을 함축한 것으로,그동안 관직을 수행 한 것에 대한 보상 내지 관직 수행에 대한 대가를 평상시에 저금해 두었다가 퇴직 하면서 받는다는 일반적 의미의 퇴직금이 아니었다. 관제와 관료에 대한 대대적 개혁이 이루어진 1차 갑오개혁 때에도 전통시대의 관 료들에게 요구되어진 것처럼 관료들에게 청렴과 근면,엄격한 공무 집행이라는 공직 윤리가 제시되었다.갑오개혁기에 이루어진 관제와 관료에 대한 개혁은 전제군주권 의 제한을 실현하는 군민공치( 君民共治 ) 와 삼권 분립에 기초한 중앙집권적 근대국 가의 정치체제 수립,근대화 정책을 독자적으로 추진할 수 있는 재상권( 宰相權 )의 확 립,근대화 정책을 합리적으로 수립하고 효율적으로 집행할 수 있는 능력을 갖춘 개 혁실무 관료층의 충원을 지향하고 있었음을 이미 여러 차례 서술하였다.따라서 이 와 같이 1차 갑오개혁 때에 관료들에게 요구된 공직 윤리는 그 이전과 차이가 있을 수밖에 없었다.그 차이는 당시 새로이 요구되는 관료가 더 이상 지배자인 국왕 개 인에게 충성하는 종복이 아니라 법규로 정해진 관직 담당자로서 업무 수행에 관한 법규의 적용에서 공평무사( 公平無私 )한 비( 非 )개인성을 유지하는 것이었다. 1차 갑오개혁 때에 관료에게 요구된 윤리 중의 하나는 관료의 선발과 승진 임명 에 있어서 기존 관료들의 공적인 추천이었다.이 시기의 관료 선발이 대신들의 1차 추천에 의해 이루어지고 관료들의 승진과 임명에서 대신들의 추천이 절대적 역할을 하였음은 이미 앞에서 살펴보았다.더구나 이 추천에서는 상피( 相避 )규정까지 없애 면서 그 대상에 친족까지 포함시키고 있었기 때문에 다른 무엇보다도 추천을 공정 하게 처리하는 것이 관료의 공직 윤리와 관련하여 가장 중요한 것으로 여겨졌다. 또한 1차 갑오개혁 때에는 관료들에게 능률적인 행정 처리를 요구하면서 관복 개정 이 이루어졌고,공문서 양식도 바뀌었다. 근대개혁기 관료들에게 간편한 관복을 착용하도록 규정하고,공문서 용지의 양식 을 통일함으로써 능률적인 행정처리를 요구한 것은 관료에게 요구된 조건이 전통시 기와 큰 차이를 보여주는 상징적인 것이었다.그리고 이와 같이 근대개혁기 관료의 복무 및 공직윤리에서 나타난 근대적인 측면은 관료의 임명권이 대한제국의 내각에 서 일본의 통감에게 넘어가는 통감부 시기에 이르러 일본의 통감부 체제에 협조하 여 대한제국을 식민지로 만드는데 일익을 담당하는 것으로 바뀌어 나가게 되었다. 개화기에 인사행정제도는 다른 어떤 제도보다도 급격하게 변화하였다.인사행정 의 근본 토대가 되는 관제가 바뀌었고,관제의 변화는 권력구조의 변화를 반영하였 다.당시의 개혁을 추진하던 집권관료들은 그동안 조선왕조 내부에서 요구되었던 체제 개혁의 필요성을 공감하고 서구 제국주의 열강의 침략에 대처하기 위해 근대

292 국가를 수립하고자 하였다.그 방향은 전제군주권을 제한을 실현하고 삼권 분립에 기초한 중앙집권적 근대국가의 정치체제인 내각제도를 성립하고,근대화 정책을 독 자적으로 추진하고 그에 대해 책임질 수 있는 재상권을 확립하고자 하였다. 이와 같은 권력구조와 관제의 개편과 함께 실제로 관제를 운영하며 부국강병을 지향하는 근대화 정책을 수립하고 집행할 수 있는 능력을 갖춘 개혁실무 관료층이 절실히 필요하게 되었고,개화기 인사행정제도의 변화는 이러한 관료층의 충원을 위해서 이루어졌다.관료의 신규 임용이 신분제 철폐,신식(근대)학교의 설립이라 는 배경이 작용하면서 과거제가 철폐되고 추천제와 시험제의 병행 이라는 과도기를 거쳐서 신식 학교제와 시험제의 통합이라는 방향으로 전개되었다.이러한 최종 방 향은 우리와 같은 상황 속에서 같은 목표를 지향하던 중국(청말)의 경우와도 매우 유사하다.한편 관료 모두를 대상으로 하는 평가제 실시,관료들의 직무를 중심으로 보수체계를 마련하려는 노력,능률적인 행정처리를 위한 간편한 공복 착용,공문서 용지 양식 통일 등 역시 이전 전통시대 인사행정제도에서는 찾아 볼 수 없었던 근 대적인 내용들이었다. 그동안 이러한 개화기 인사행정제도의 개혁은,이 시기 전개된 정치 행정제도 개 혁의 다른 분야에 대한 평가에서 나타나는 것처럼,조선을 식민지화하려는 일본의 내정개혁 요구에 따라 실시된 타율적인 개혁이었다는 평가를 받아오고 있다.내각 제도,관등 구분,관료 임용에서의 시험제도,관료 복무와 윤리와 관련된 각종 규정 들이 모두 일본의 것이고,그것을 강요하자 이를 수용할 수밖에 없었다는 것이었다. 그러나 이러한 평가는 역사를 결과론적 측면에서만 바라보는 것이고,적어도 조 선후기부터 자체에서 제기되어온 인사행정의 문제점과 그 해결 노력 등에 대해 눈 을 감는 것이다.개화기 모든 개혁의 출발점이던 갑오개혁은 아래로는 조선후기 이 래 줄기차게 계속되어왔던 농민들의 요구를,그리고 위로는 집권관료 자신들의 문 제 인식과 해결 노력을 바탕으로 전개되어 왔다.갑오개혁 추진세력이 경복궁 쿠테 타라는 일본의 정치적 사건을 통해서 정권을 잡고 개혁을 추진했지만,3개월 동안 개혁을 추진하는 동안(적어도 일본이 청일전쟁에서 승리를 거두어 조선의 내정간섭 을 본격화하기 이전)은 자신들의 개혁 의지를 적극적으로 반영시켜 왔음을 부인하 기 어렵다. 분명히 1,2차 갑오개혁을 주도하던 집권세력들은 일본에 친화적이었다.개혁주도 세력들은 근대를 지향하면서 실제로 근대국가로 진입하는데 성공했다고 판단한 주 변 국가 일본에 대해 높이 평가하고 있었으며,일본을 근대화의 모델로 선정했다. 실제로 명치유신을 통해 근대화에 성공했다는 일본 역시 서구를 모델로 삼았으며, 안으로 근대 밖으로는 자주독립이라는 동일한 과제에 직면한 중국(청말)의 경우에

293 도 모든 개혁에 있어서 서구 모델에 대한 철저한 검토와 수용 노력이 있었다.이것 은 근대화가 서구화로 이해되면서 사회진화론이 동아시아 전체에 풍미하던 당시의 공통된 상황이었으며,그 결과 근대화에 앞선 서구 열강과 (이미 서구화된)일본의 침략주의적 성격을 제대로 인식하지 못하게 되었던 것도 사실이다. 결국 개화기 인사행정제도의 근대화 개혁은 안으로부터의 개혁 의지를 다른 나라 의 개혁 모델을 통해 일거에 급속히 실현하고자 한 것이었다.따라서 근대화 개혁 이 다른 나라의 개혁 모델이 어떤 토양에서 왜 만들어졌는지,우리가 개혁 모델을 수용하였을 때에는 어떤 문제가 있는지에 등에 대해서 제대로 살펴보지 못한 것은 분명한 한계로 남으며,이러한 점은 현재 서구 모델을 개혁의 모델로 삼고자 하는 인사행정 분야에도 많은 시사점을 남긴다. 다음으로 일제 식민지 시기( )의 인사제도에 그 내용을 요약정리하면 다 음과 같다. 1910년 8월 한일합병조약 이 공포되고 9월 30일에 <조선총독부 및 소속관서 관제 >가 공포되었다.그것은 통감부의 기구를 계승하고,대한제국정부 소속 관청도 축 소 흡수하여 과도적으로 편성된 것이었다.일제식민통치가 시작되면서 권력의 정 상에는 조선총독이 있었다.총독은 일본국 수상이 천거하여 일본국 천황이 임명하 였다.총독은 행정과 사법,사회안녕 등에 대해 광범한 권한을 행사하였고 조선총독 부 및 소속관서 관제를 제정 공포하여 직접 일본관료에 의한 지배체제를 새로 편 성하였다.즉 총독은 총독관방을 비롯하여 5부와 9국,그리고 소속관서를 지휘통제 하였다. 식민통치의 최고책임자로서 최고의 지위에서 행정권을 발동할 만큼 총독의 권한 은 거의 절대적이었다.총독은 제반의 정무를 통할하게 되어 있어 식민지 통치에 있어서 모든 권한이 부여된 것을 알 수 있는데 조선총독부 관제 제1조의 총독은 조선을 관할한다 라는 규정과 상응하는 것이다.이 제반의 정무에는 행정뿐만 아니 라 입법,사법 등의 모든 사항이 포함되는 것이며 따라서 조선총독은 식민지 한국 에서 통합 행정권을 보유하고 있었다.다만 관제개정,고급관료 임면,군대편제,작 위부여,형의 사면 등은 천황의 친재에 유보되고 기타 일반 정무는 모두 총독의 권 한에 속하였다. 조선총독부의 관제는 총독 아래 총독관방과 총무부,내무부,탁지부,농상공부,사 법부의 5부가 있었으며 각 부에는 대개 3-4개의 국이 있었다.그밖에 중추원,취조 국,경무총감부,철도국,통신국,임시토지조사국,전매국,인쇄국,재판소 등의 소속 관서와 지방에 도가 설치되어 있었다.그 가운데 중앙에서 실무적으로 인사행정을 담당한 부서는 총무부 산하의 인사국이었다.인사국에서는 (1)관료,촉탁원 및 고

294 원의 진퇴 및 신분에 관한 사항,(2)이왕직 직원의 진퇴 및 신분에 관한 사항,(3) 조선의 귀족에 관한 사항,(4)포상에 관한 사항,(5)작위 및 서훈에 관한 사항,(6) 은급 및 귀족 부조료( 扶助料 )에 관한 사항 등 여섯 가지 사항을 관장하였다.즉 식 민통치에 필요한 일체의 중앙 인사행정 및 포상과 서훈 그리고 한국인 귀족을 중심 으로 한 친일파에 대한 회유와 관리가 인사국의 업무였던 것이다.한편 지방의 인 사는 도 장관 관방( 官房 )의 서무계에서 담당하였다.산하의 지방 관료와 촉탁원 및 고원들에 대한 인사행정이 그 담당 업무였다. 이민족에 의한 강제지배라는 특성상 조선총독부의 관료인사는 통치의 질과 성패 를 좌우하는 중요한 요인이었다.조선인들의 저항을 막고, 시정 ( 施政 )을 효과적으 로 펼쳐나가기 위한 최선의 방책은 모든 관료를 일본인으로 채용하는 것이었지만, 관료의 수급형편상 용이하지 않았다.그래서 차선책으로 일제의 한국지배를 긍정하 는 사상이 의심스럽지 않은 한국인들을 통치의 협력자로 삼을 필요가 있었다. 일제의 식민관료의 임용에 관해 보면,병합 전에도 한국정부의 관료 중에 이미 일 본인이 다수를 차지하고 있었다.1908년 말에 일본인 관료가 한국정부관료의 34.3% 를 차지하고 있으며,1910년 6월에는 일본인 관료가 41.3%를 차지하고 있다.여기에 통감부 관료까지 포함한다면 오히려 일본인 관료의 비중이 한국인 관료의 비중을 능가하고 있다.그리고 해가 갈수록 일본인은 고급관료에서 높은 비율을 차지하고, 하급 관료인 판임,판임대우,촉탁 및 고원은 한국인이 다수를 차지하고 있다. 식민지 한국에서 일제의 관료임용제도는 1913년 7월 문관임용령의 개정 실시를 계기로 일본본토와 법률적으로는 같아졌다고 할 수 있다.그러나 대한제국과 통감 부의 관료를 조선총독부에 흡수한 조선총독부의 관료임용방법은 문관임용령이 제정 된 후에도,주로 각 관서별로 특별임용령을 제정하여 개별적으로 이루어졌다. 3 1운동 당시 많은 하급 관공리가 직접 투쟁에 참가하거나 사직 태업을 벌였는 데,그 주요한 요인 중의 하나가 한국인 관료의 임용과 처우에서의 민족차별이었다. 이에 새로이 조선총독으로 부임한 사이토( 齋藤實 )는 동요하던 한국인 관료들에게 고등관 임용에서도 한국인들을 적극 임용할 수 있는 길을 열겠다고 장담하였다.그 러나 그것은 선전효과를 노린 것일 뿐 실질에서는 전혀 달라지지 않았다.즉 관료 임용에서 강점 당시 책정한 원칙을 유지하였고,고급관료 임용은 억제하는 대신 증 원은 하급 관료에 한정하여 관료 전체의 민족적 비율을 예전과 동일하게 유지하였 으며,한국인 관료의 승진 기준을 능력보다 친일성 과 아첨 에 두고,종전대로 한국 인 관료에 승진 임용 등에서 민족적 인간적 차별을 그대로 두었다. 1920년대 후반까지 한국인 합격자의 비율은 20%에도 미치지 못하였다.그러다가 1930년부터 1933년까지 40% 내외로 상승했으며 1934년부터 50%대를 넘어섰다.즉

295 1930년대에 한국인은 응시자와 합격자 모두 증가하고,일본인 합격자는 상대적으로 감소하는 현상을 보였다.1930년대 응시자의 증가현상 원인은 대공황기에 극심하였 던 실업난에서 찾을 수 있다.또한 자료의 한계가 있기는 하겠지만,보통문관시험 응 시자들은 대개 관리가 되는 것에 거부감을 느끼지 않은데서 원인을 찾을 수 있다. 고등문관시험은 처음에 고등관직에 필요한 관리의 선발을 목적으로 실시되었다. 1931년부터 고등문관시험제도가 마지막으로 시행된 1943년까지 매년 빠짐없이 한국 인이 여러 명씩 합격하였는데 일제시기 동안 고등문관시험 행정과에 합격한 한국인 은 모두 133명이었다.군수직을 보면 1930년대 이후 군수직 임용에는 고등문관시험 합격자가 절대적인 우세를 보였다.이는 1930년대 이후 일제가 고급관리 임용정책 에 있어서 엘리트중심주의를 채택하고 있음을 반영한다.1920년대까지 군수 등 일 제의 고급관리임용정책은 판임관의 식민지 관리를 육성하여 군수로 승진시키는 방 식 위주였는데 1930년을 전후하여 고등문관시험제도와 같은 엘리트 관리의 육성 방 식으로 전환된 것이다. 일제하 관리 임용의 특징은 다음과 같다.첫째,일제말 조선총독부 본부는 말할 것도 없고 지방행정기관에서도 한국인 고급관리가 숫적으로 매우 적었다.뿐만 아 니라 소수 임용된 경우도 그 재임 기관이 거의 비권력적 기관에 한정되었거나,지 역적으로는 소위 일본인들이 안전하다고 인식한 지역에 배치되었다.따라서 권력기 관에의 등용이나 정책결정 과정에의 참여는 철저히 배제되었음을 알 수 있다.즉 이는 정책결정,기획,통제 등의 훈련이나 경험을 쌓을 기회가 한국인 고급관리에게 는 주어지지 않았다는 것을 말한다.둘째,일제말 일본인 고급관리의 학력수준은 매 우 높았다.셋째,일제하 고급관리들의 연령 문제로 40대의 고급관리들이 주축을 이 루고 30대의 소장층 관리들이 이들을 보좌하는 연령구조상의 특징이 보인다.넷째, 한말의 친일 고관으로 구성된 중추원 참의에 관하여 살펴보면 그 구성원의 약 절반 (49.2%)이 60세 이상의 고령자였으며 출신지역도 경기지역이 가장 많아 42.4%에 달하였다.다섯째,한국인 고급관리 중 38%가 해방 후 미군정에도 계속 등용되었다. 일제강점기 관료의 인사이동을 중심으로 살펴보면,일제 초기 한국인 관료의 지역 적 이동 상황이 약 65%의 관료들이 동일 도내( 道內 )에서 근무지를 변경하였는데, 일제 초기 한국인 관료들이 충원정책은 지방행정기관 내에서 한말부터 관료를 시작 한 관료들을 그대로 유지함으로써 체제의 안정화 역할을 담당토록 한 것이라 할 수 있다. 1920년대 일제가 이른바 문화정치 를 표방하였지만 한국인 고등관직의 임용은 더 욱 억제되었고 승진의 기준은 친일성 에 두고 한국인 관료에 대한 재심사를 단행한 결과 많은 한국인 관료가 물러났으며 친일성 을 인정받은 자는 승진되었다.이로써

296 1920년대의 한국인 고등관의 충원 유형에도 변화가 나타났는데,도지사나 도참여관 의 경우는 한말 주임관 출신으로 한일합방 당시 군수로서 일정 기간 근무하다가 일제에 대한 충성과 그 업무 능력을 인정받아 승진한 경우가 대부분이었다.그리고 군수는 지방 말단관료인 군서기로부터 승진한 경우가 많았다.또한 판 검사의 경 우는 특히 3 1운동 이후 사법처리 건수가 급증하였고,한국인의 저항을 보아 교묘 하게 억제하기 위하여 사법기관을 탄압기구로 이용하였기 때문에 정치적 배려에서 법관임용제도를 개정하였다.그리고 이에 따라 한말 판 검사 출신은 일절 배제하 고 재판소 서기를 거쳐 법관으로 등용되는 자들이 주로 등장하였다.특히 판 검사 임용에서는 철저한 일본식 법관념과 사상체계를 갖춘 자들을 중용하였다.또한 중 추원은 관직에서 물러난 친일관료나 직업적 친일분자와 함께 새로 지방유력자와 신지식층 이라는 명목으로 많은 대지주나 자본가를 새로운 참의로 임명해서 그들의 부일 예속성을 강화시켜 친일화를 꾀하고 민족분열과 회유책으로 이용하였다. 1930년대는 한반도의 병참기지화와 정시총력전 체제하의 강제동원기이니 만큼 일 제의 전시행정수요의 확대변질에 따라 한국인 고등관직의 충원양식도,한국인 관료 사회도 크게 바뀌게 되었다.우선 1930년대에는 한말 관료 출신자가 아닌 대학 또 는 전문학교를 수료한 우수한 고학력자 관료들이 급격히 증가하였으며,이들이 군 수로 승진되거나 또는 판 검사로 등용되는 경우가 많았다.또 1930년대 특기할 만 한 것은 고등고시 출신의 고등관료들이 다수 등장하기 시작하였다는 것이다.이들 중 일제 말기에 도지사까지 역임한 자가 나타날 정도로 다른 관료들에 비해 고속승 진을 하였다는 점이 주목된다. 1930년대 군수로 충원된 자들은 대부분 한일합방 이후에 임용된 자들이다.특히 1910년대 후반기부터 1920년대 전반기에 임용된 자들이 전체의 57.3%를 차지하고 있다.경시( 警視 )도 그 56.6%가 같은 시기에 입관하였던 자들이다.그러나 판 검사 의 경우는 이보다 후에 입관하였던 자들이 주류를 이루고 있다.그리고 도지사나 참여관은 여전히 한말 관료 출신들이 주류를 이루고 있으며 이들의 대부분은 한말 판임관 출신으로 한일합방 후 말단관료로부터 출발하여 도지사나 참여관까지 오른 전형적인 친일추종관료이다.이들 외에 총독부에 의하여 직접 등용된 자들 중 도지 사나 참여관에 오른 자들은 대부분 일본제국대학 출신의 고학력자들이었다. 1937년 미나미 총독과 관동군 사령관의 토문회견에서 조선과 만주국의 관리를 교 환한다는 협약에 근거하여 총독부는 우선 칙임급과 주임급을 매년 수명씩 만주국에 파견하기로 결정하였다.이것은 5대 정강 중의 하나인 만선일여 ( 鮮滿一如 )에 기초 한 최초의 인사정책으로 과장급 한국인 관리가 후보자로 올랐다.이 시기 또 다른 새로운 인사이동 정책은 한국인 관리의 일본 전출이라고 하겠다.즉 유능한 한국인

297 관리를 일본으로 파견 임명하여 문벌이나 정실 에 의한 관리 등용을 청산하고 인 재본위 의 인사행정을 펼치겠다는 그럴듯한 청사진을 제시한 것이다.하지만 이는 선만일여 ( 鮮滿一如 )에 이어 내선일체 ( 內鮮一體 )를 합리화하기 위한 명분쌓기에 지 나지 않았다. 식민지 시기의 관료제에서 관리의 보수는 직능급 및 생활급으로 구성되고 있었다. 따라서 그 지급 목적은 생계의 유지와 더불어 계급 및 직능에 따른 관리의 품위 유 지에 중점이 두어져 있었다.반면 직무에 따른 통합적 직무급이 아니었기 때문에 여러 가지 수당제가 병설되어 급여지급 사무처리가 복잡하다는 불평도 제기되고 있 었다.또 하나 특징적인 것은 보수액에 있어서 상하계급 간에 격차가 매우 컸는데 이는 상하간에 엄격한 위계질서를 유지함으로써 일사불란한 지휘명령체계를 유지하 려 하였던 일본 관료제의 기본 정신과도 상통하는 것이라 볼 수 있다.거기에 더하 여 한국민족의 강한 저항을 억눌러 가면서 통치질서를 유지해야 하였던 특수한 상 황에서 그 같은 상하간 위계질서가 한층 더 강조되어야 했던 것으로 생각되는 것이 다.한편 임용과 승진에서의 차별과 더불어 보수에서도 한국인과 일본인 관료 간에 는 차이가 컸다.한국에서 근무하는 일본인에게는 특별수당이 지급되었기 때문이다. 식민지 관리의 봉급은 한국 재정에서 유출되었다.관리봉급의 기준은 원활한 식민 통치와 수탈을 위해 한국의 경제수준이 아니라 평균소득이 한국보다 5배 이상 높은 일본에 기준이 맞추어 졌고,특히 중간관리층 이상을 독점한 일본인에게는 가봉을 제외하면 같은 직급인 경우 한국인과 일본인의 본봉은 같았기 때문에 한국인 관리 들도 상대적 고임금층에 속하였다. 총독부 관리로 임용되었던 한국인 관리는 조선인문관의 분한 및 급여에 관한 건 에 의해 일본인 관리와는 분한과 급여에 있어서 별도의 적용을 받았다.일본인 연 봉의 약 1/2밖에 한국인은 지급받지 못하였던 것이다.본봉에서의 차이는 물론 거마 비나 여비 등에서도 심한 차별을 받았고,일본인 관리는 그 외에 가봉,사택료,가 족수당이 지급되었으나 한국인에게는 전혀 지급되지 않았다.그리하여 한국인 관리 의 실질 전급여액은 같은 급의 일본인 관리의 1/4이하였다고 한다.3 1운동 이후 한국인 관료에 대한 처우개선을 내세웠지만 그 격차는 조금도 개선되지 않았다. 1920년 8월 1일에 1919년의 대대적인 관제 개정에 이어 관등과 봉급체계도 크게 개편되었다.1910년대에 비해 1920년대의 보통문관의 봉급은 평균70-80% 정도 인 상되었다.1920년대 초의 경제호황과 물가상승 등 경제적인 이유도 작용하였을 것 이다.그러나 더 중요하게는 3 1운동으로 인해 분출된 민족차별에 대한 한국인 하 급 관리의 불만을 체제 내로 흡수하는 한편,한국에 진출한 일본인 하급 관리의 사 기도 상승시킨다는 사회정책적인 요인이 배경으로 작용했을 것이다.그러나 실제에

298 있어 한국인 관리와 일본인 관리의 차별이 없어진 것은 결코 아니었다.그동안 차 별을 공공연하게 드러내놓던 것을 한국인 관리의 불만을 잠재우기 위해 폐기시킨 것이다.대신에 조선어 장려수당 등을 신설하여 일본인 관리를 우대함으로써 다른 형태의 차별을 개발하였다.1920년대에 들어 변화된 봉급제도 가운데 가장 대표적 인 것인 각종 수당제의 신설이다.하급 관리를 대상으로 조선어 장려수당을 비롯하 여 교통이 불편한 곳에 근무하는 특수지 근무수당이나 근면수당 등의 제도가 만들 어졌다. 1929년의 세계대공황은 한국에도 영향을 미쳤다.불황에 대처하기 위해 긴축정책 을 편 조선총독부는 소속 인원을 줄이면서 모든 관리의 봉급도 삭감하였다.이때 만들어진 봉급체계는 1945년 패전 때까지 그대로 유지되었다. 일제강점기 관료의 복무와 윤리제도를 살펴보면,한국에 구축된 조선총독부 관료 제는 중심부 지배국가인 일본으로부터 도출된 것으로 식민지 한국사회의 특수성을 무시하고 이식되었으며 고도로 억압적이며 중앙집권적인 형태로 구성되었다.따라 서 식민지 한국에서의 관료들은 상부의 명령에 대해 일사불란한 복종을 강조하는 상명하복의 정신을 첫째의 미덕으로 여겼다.일제 관료사회를 지배하는 중심적인 가치기준은 법률주의였다.고등고시나 보통고시를 막론하고 채용시험에서는 법학 지식의 측정이 중심이었다.따라서 대부분의 일제 관료들은 정신적으로 넓은 인문 적 교양보다는 형식논리에 사로잡힌 법률편중주의자들로 채워지고 있었다.일제 관 료들의 이러한 정신적 경향성은 칙령으로 집약되어 관리복무규율로 강조되고 여기 에 위반될 때는 문관징계령이 있어 각각의 위반 사항에 상응하는 처벌을 받도록 하 였다.관료들의 정신자세 확립과 직무 능력을 향상시키기 위한 교육 훈련은 특히 특수기술자 훈련이나 관리가 되기 전의 예비훈련에 집중되고 있었다.반면 일반 관 리에게는 특별한 교육이나 훈련의 기회가 상대적으로 부족하였다. 한국을 강제로 병탄하는 데 성공한 일제는 효과적 통치를 위해 많은 노력을 기울 였다.이를 위해서는 관리들의 기강을 잡기 위한 인사행정조치가 필요하였다.일제 강점기 인사관계법령으로는 통일적인 공무원법이 없이 행정명령인 칙령( 勅令 ) 으로 되어 있었는데,주요 칙령으로는 문관임용령, 고등고시령 과 더불어 관리 복무규율, 문관징계령 등이 있어 관리의 기강과 처벌의 준거가 되었다.이는 일본의 관료제에 기인한 것이다. 일제 초기 문관징계령 은 자구( 字句 )가 통감부 가 조선총독부 로만 달라졌을 뿐 1900대 문관징계령 의 내용을 그대로 이어받은 것이다.이 문관징계령은 1912년과 1922년에 일부가 개정되었을 뿐이며,전시체제기에 들어가기 전까지는 별 다른 변화가 나타나지 않는다.또 문관의 경우 문관징계령에 의거,문관보통징계위

299 원회의 결의를 거쳐 징계를 받았다.한편 중앙행정기관 및 지방행정기관에는 독자 적인 복무규정이 마련되어 있었다. 징계의 주체는 각 기관장이었지만 그 규정은 총독의 소관이었다.즉 해당관청의 책임자도 규정에 따라 집행만 할 뿐이었던 것이다.한편 총독부에서는 수시로 관리 들의 복무원칙이라 할 수 있는 관리복무심득서( 心得書 ) 를 제작 배부하며 이에 서명하도록 하는 한편 각 관청에 비치해 놓도록 하였다.또 각 관청이 장은 이 복무 심득서를 적당한 용기에 넣어 정중히 보관 하도록 하였다.그리고 이와는 별도로 관리복무기율( 紀律 ) 을 제작하여 발송하여 고원( 雇員 )이상의 직원에게 발송하는 등 일제는 1910년대 조선통치를 위한 기강확립에 적지 않은 노력을 기울였다.하지 만 한국인 관리의 경우 이런 외형적인 복무규정 외에 민족적 차별을 받기도 하였다. 3 1운동 이후 민심을 달래기 위해 일제는 문관징계령에 의거해 총독부 문관보통 징계위원회를 거쳐 일본인 관리를 처벌하기도 하였다.한편 징계는 아니라 하더라 도 정책상 집단적인 감봉 이 이루어졌을 경우 일본인 관리들도 조직적으로 총독부 에 반발하기도 하였다.하지만 이같은 저항은 일본인 관리들의 전유물이었을 뿐 한 국인 관리들이 그들의 처우에 대해 조직적인 반발을 한 사례는 거의 찾아지지 않는 다.그들에게는 일제의 복무규정을 그대로 준수할 의무 외에 다른 권한은 주어지지 않았던 것이다. 1931년 만주사변을 일으킨 일제는 이후 한국을 병참기지화시키는 한편 이른바 내 선일체 를 표방하며 황민화운동 이라는 미명하에 사실상 민족말살정책을 추진하였 다.전쟁을 추진하기 위해서는 관리들에 대한 지도와 통제가 강화될 필요가 있었으 며,특히 한국인 관리들로서는 이에 반발하여 사직하지 않는 한 반민족적인 일제의 행정에 협조하지 않을 수 없었다.이에 따라 일제는 관리들의 복무규정도 더욱 강 화시켜 나갔다.특히 1937년 중일전쟁에 이어 1941년 태평양전쟁을 일으킨 일제는 본격적인 전시체제를 갖추면서 별도의 전시관리복무령 이나 문관징계전시특 례, 조선전시공리복무기율 등을 동시에 제정하였다. 이밖에도 총독은 별도의 훈시를 통해 관리들의 기강쇄신을 주문하였다.이어 기구 개혁을 계기로 다시 인사등용의 준칙을 명시할 예정이라 하였으니,그 내용인 즉 관료체계나 복무규정 등을 전시체제에 적합하게 고치려 한 것임에 틀림없다.결국 이 시기 한국인 관리는 그 직책을 갖고 있는 이상 필연적으로 일제의 민족말살정책 및 전시체제정책에 동원되지 않을 수 없었고,이 시기의 친일파 = 민족반역자 라는 굴레를 쓰게 된 것이다.전시체제기가 지속되면서 친일적 한국인 관리가 양산된 이 유도 바로 여기에 있다. 앞의 개화기,일제시대에 이어 미군정기( )와 대한민국 정부수립 이후의

300 인사행정제도를 미군정기( ),제1기( ),제2기( ),제3기 ( ),제4기( 현재)로 나누어 살펴보았으며,그 내용을 요약정리하 면 다음과 같다. 미군정기의 인사행정은 1945년 종전과 함께 한국은 일제로부터 해방되었으나 얄 타협정에 따라 미 소의 군정을 받게 되었으며 남한에는 미군정이 수립되었다. 2 년 11개월( )에 걸친 미군정은 연합국에 의해 주도된 한국의 남북분 단과 군사점령 및 군정실시정책에 따라 1945년 9월 8일 오후 1시에 인천에 미군 제 24군단이 상륙했으며,동년 9월 9일 총독부에 걸린 일장기가 강하되고 성조기가 게 양됨으로써 군정은 실시되었다. 미군정기에는 인사행정에 관한 특별한 법령이 존재한 것이 아니고,몇 가지 군정 법령 및 인사규정이 있었을 뿐이다.군정청의 기구를 개편하는 일방,인사제도개혁 을 시도하여 관료조직은 종래의 총독지위가 군정장관으로 대치되었다.인사제도의 기본법령은 제69호(1946년 4월 20일) 인사행정처의직무규정에관한건 을 위시하여 여러 규정 및 통보 등으로써 구성되었다.인사기관으로서는 중앙정부에 인사행정처 가 있어 여기에 입법 행정수립에 관한 권한이 부여되어 있었으며,실제 운영은 각 부처에 있는 인사과에 분권되어 있었다. 미군정은 현상유지에 주력하였으나 인사행정만은 미국의 제도를 직수입하였다. 즉 미군정시대에는 인사행정에 있어서는 직위분류제,보수의 조정,채용시험의 원칙 을 확립하고자 노력하였으나 군정당국의 한국사회에 대한 예비지식의 결여 및 한국 인의 행정경험부족으로 혼란을 야기하였으며,제도와 실제간의 괴리가 심하여 실제 효과를 기대하기 어려웠다.즉 당시 인사행정의 가장 특이한 것은 직계제이었는데 계급제만 보고 이에 익숙한 한국인에게 수많은 직위를 직무를 일일이 분석하여 분 류하는 기술적 분석적 방법의 적용은 무리하게 직수입한 것으로 성공을 거둘 수가 없었다. 정부수립 이후의 인사행정 제1기는 1948년 정부수립 이후부터 1960년까지의 기간 으로서 민주당 집권기로서 이 기간 동안 정부조직법 및 국가공무원법을 제정하여 공무원의 정치적 중립성을 선언하고 공무원 임용상의 기회균등원칙을 명기하는 등 제도적으로는 실적주의에 바탕을 둔 인사행정제도가 확립되었으나,우리 실정에 맞 지 않는 외국제도의 도입 운영에 따른 문제점과 근대적인 인사행정에 대한 인식의 부족으로 정실주의 엽관주의 경향이 있었다. 1949년 최초로 제정된 국가공무원법은 공무원에 관한 기본적인 사항을 법률의 형 식으로 규정하였다는 점에서 민주화로 일보전진하였다고 할 수 있으며 형식에 있어 서도 실적주의적 요소를 내포하고 있었다.그러나 최초의 법은 실적제도를 운영할

301 중앙인사관장기관인 총무처(국무총리에 소속되었으며 처장은 국무위원이 아니었다) 의 권한과 지위의 약화로 실효를 거두지 못하였다.그리고 시험제도의 불합리성과 극도로 난해한 시험문제로 인하여 응시자 중 극소수의 인원만이 합격되었다.당시 의 전형은 공개경쟁성이 극히 약하여 사실상 정실임용을 합리화하는 수단에 지나지 않았으며,결국 전체 공직의 5%만이 공개경쟁방식(고둥고시와 보통고시)에 의한 시 험합격자로 충당되었을 뿐이다.더욱이 전체 공무원 중 가장 수가 많은 9급에 대한 고시 또는 전형제도가 없었으므로 9급공무원은 실질적으로 아무런 시험없이 채용되 었다.또한 승진의 경우 합리적인 기준이 없었다. 1954년 이승만 대통령은 자유당을 창당함으로써 여 야가 대립되었으며,여당인 자유당은 집권의 근거를 공고히 하고자 공무원의 여당화를 위하여 엽관주의가 인사 행정면에서 팽배하게 되었다.특이할 만한 사항으로는 1959년이래 상당수의 공무원 과 학자들이 미국의 기술원조계획에 의하여 선진제국에 공공행정을 연구하기 위하 여 유학하였으며,그들이 보고 배워 온 새로운 과학적인 행정관리기술이 오늘의 공 무원제도에 적지 않은 영향을 미쳤다는 것이다. 자유당정부는 집권 말기에 이루어 부정부패의 도가 날로 심화되어 가다가 급기야 4 19혁명으로 인하여 국민의 심판을 받고 전복되었다.4 19후 정권을 인수한 민 주당정부는 9급공무원시험제도를 실시하고,기타 시험 전형에 대한 부분적인 개혁 을 가하였으나 구정권의 병폐를 근본적으로 치유하기에는 너무나 무력하여 엽관주 의적인 인사행정은 그대로 지배적이었다. 특별채용제도는 1949년 8월 12일 국가공무원법 제정 당시에는 독립운동에 공헌이 있는 덕망이 있는 자를 특별전형에 의해 임명할 수 있는 근거 규정으로 최초로 마 련되었다. 보수와 관련해서는 1949년 8월에 제정된 국가공무원법은 공무원의 보수는 급별 에 의하여 그 직무와 책임에 적응하도록 대통령령으로써 정하여야 한다 라고 규정 하고 있고,또한 보수에 관한 규정에는 일반생활비,민간의 임금,기타의 사정을 고 려하여야 한다 고 규정하였다. 1960년에 시작된 공무원 연금제도는 한국의 공적 연금제도의 효시로 공무원이라 는 한정된 집단을 대상으로 하면서 퇴직금 중심으로 운영되어 왔으며,공무원 연금 제도는 정부가 수립된 다음 해인 1949년 8월 국가공무원법이 제정되면서, 공무원 퇴직금과 공무상 재해보상에 관한 법률을 정하여 적절한 급여를 실시할 것 이 규정 되어 제도화할 수 있는 근거가 마련되었다.1960년 1월 1일 법률 제533호로 공무원 연금법이 제정 공포됨으로써 한국 최초의 공적연금제도인 공무원연금제도가 실시 되었다.1960년 제정 당시 공무원연금제도는 국가 및 지방공무원과 군인을 적용대

302 상으로 하였으며,퇴직연금,퇴직일시금,유족부조금,유족일시금 및 장해연금 등 5 종의 장기급여를 실시하였다. 복무규정과 관련해서는 공무원 복무규정의 제정(각령 제1339호)하여 근무시간,휴가,영리업무 및 겸직,정치운동 및 노동운동 등을 규정하였다. 공무원의 의무와 관련해서는 국민전체에 대한 봉사자로서 공무원이 지켜야할 의 무를 처음으로 법령에서 규정한 것은 국가공무원법을 제정( ,법률 제44호) 하면서부터이다. 제2기는 1961년부터 1980년까지의 시기로 공화당 집권기간으로서 이 기간 동안에 는 공무원교육훈련법을 제정하여 공무원의 교육을 강화하는 한편,직위분류법을 제 정하여 미국식 직위분류제도의 도입을 시도하였으나 현실여건에 맞지 아니하여 보 류되었다.또한 연금제도를 실시하고 공무원임용시의 학력제한을 철폐하는 등 인사 행정의 합리적이고 실적주의적인 운영을 위한 노력이 기울려졌다. 1961년 5 16 후 국가행정 전반에 걸쳐 고조된 개혁기풍 속에 1963년 4월 17일 역사적인 신국가공무원법이 제정 공포됨으로써 인사행정 전반에 걸친 일대혁신이 시되었다.주요 내용은 중앙인사기관의 강화,모집 및 시험의 집권화,시험제도의 개선(자격고시제도로부터 채용시험제로의 전환),직위분류제 채택,근무성적 및 경 력평정제도의 신설,교육훈련제도의 강화,보수인상,연금제도의 개선,소청제도의 신설(소청심사위원회의 설치)등이다.이처럼 일련의 개혁을 통하여 공무원제도의 면목을 일신하였으며 이로써 실적주의를 기초로 한 공무원제도의 수립을 보게 되었 으나 실제 운영상에는 법제도와 괴리되는 부분이 적지 아니하였다. 공무원 신규임용에 있어서 1963년 자유당정권의 몰락에 이어 집권한 민주당정권 에 위임해 고등고시령과 보통고시령으로 이원화된 고시관계를 공무원고시령을 제정 하여 하나로 묶고 고등고시행정과,고등고시 사법과,보통고시와 5급(현 9급)공무원 임용고시로 구분하여 실시한 기간인 1961년부터 1962년까지이다. 특별채용제도는 성적주의원칙을 구현하고 적극적인 인사정책을 실현하여 행정능 률의 향상을 기하며 직업공무원제도를 확립하기 위해 1963년 4월 17일 및 1963년 5 월 29일 국가공무원법과 공무원임용령을 대폭 정비하여 퇴직공무원의 재임용,자격 증소지자 및 임용예정직에 상응한 근무 연구실적자에 대해 특별채용의 근거규정을 두고 각 令 에서 정하는 바에 따라 특채할 수 있도록 하였다.1978년 12월 5일에는 법 개정을 통해 정신병원 나병원 등 근무환경이 특수한 기관근무자도 특채가 가능 하도록 하였고 관비장학금을 받고 졸업한 자를 특별채용할 수 있는 근거를 신설하 여 특수직무분야에 우수인력을 유치할 수 있도록 하였다. 관료의 승진과 관련해서는 대한민국정부 수립 후 공무원의 승진제도에 관한 사항

303 이 법령상으로 나타난 것은 1961년 12월 23일에 제정된 공무원승진규정 (각령 제324호)이 그 효시로서 이 규정은 공직의 직무능률 향상을 기하기 위하여 공무원 의 승진기준을 정하고 유능한 공무원을 공정하게 승진하게 하는데 그 목적을 두고 있었다. 보수와 관련해서 1963년 12월에 개정된 국가공무원법은 제46조 1항에서 직위분류 제를 채택하여 보수결정원칙에 반영하도록 하였다.즉 공무원의 봉급은 일반의 표 준생활비,민간의 임금,기타 사정을 고려하여 직무의 곤란성 및 책임의 정도에 적 응하도록 계급별로 대통령령으로 전한다 라고 규정하였다. 1976년 1월에는 공무원의 기본급은 본봉,직책수당,조정수당 그리고 근속수당으 로 구성되는데,이 중 본봉과 직책수당,조정수당은 등급별 보수표를 사용하고,근 속수당은 근무연한별 보수표를 사용하여 종래의 등급별 보수표 일원제와 달리 이원 적 보수체계가 되었다. 공무원연금과 관련해서는 1962년 개정시에는 군인에 대한 연금이 별도로 분리되 었으며,공무원연금법은 국가공무원법의 부수적 위치에서 독립적 위치로 확립되었 다.신법에서는 공무원의 모든 보험사고를 대부분 흡수하여,오늘날과 같은 공무원 연금법의 체계를 비로소 갖추게 되었다. 1966년에는 지금까지 당해 연도의 잉여금을 별도 기금으로 적립하여 이를 투자한 후 그 수입을 다시 세입에 계상하여 왔으나,이 기금을 공무원연금특별회계 예산상 의 세입세출과는 완전 분리하여 자체 회전할 수 있도록 특별기금을 설치하였다.이 와 같은 개정으로 기금증식을 도모할 수 있게 되었으며,공무원후생복지사업을 실 시하게 되었다. 복무와 관련해서는 (대통령령 제 2694호)에 행정기관의 장은 국무총리 의 승인을 얻어 다른 행정기관의장에게 소속 공무원의 파견요청을 할 수 있도록 하 였다 (대통령령 제8544호)에는 긴급한 사무처리를 위하여 공휴일에 근무 토록 할 경우 그 다음 정상근무일을 휴무할 수 있도록 하였다. 공무원의 의무와 관련해서는 1961년 9월 18일 국가공무원법 개정(법률 제721호) 을 통해 공무원의 노동운동을 금지하는 내용을 삽입하였으나,곧이어 1962년 2월 23일 사실상 노무에 종사하는 공무원의 노동운동에 대하여는 예외적으로 한다는 예 외조항을 신설(법률 제1029호),사실상 노무에 종사하는 공무원은 노동운동을 위한 집단적 행동을 할 수 있도록 하였다.여기서 집단적 행위란 연서 등 집단의사표시 로부터 구체적인 행동까지 포괄적으로 적용되며,정부활동의 능률을 저해하기 위한 태업행위(일제휴가,초과근무거부 등)도 포함된다.이어서 1963년 4월 17일 국가공 무원법을 전면적으로 손질하면서 공무원의 의무사항을 보다 엄격하고도 명백히 할

304 필요성이 있게 되자 소속상관의 허가 또는 정당한 이유없이 직장을 이탈할 수 없는 직장이탈 금지의무 및 직무의 내외를 불문하고 그 품위를 손상하는 행위를 금지 하는 품위유지의 의무 를 신설하였다. 제3기는 1981년부터 1998년까지의 시기로 국가공무원법을 개정하여 직업공무원제 의 확립을 통한 공무원의 신분보장과 행정의 합리성 효율성의 제고를 도모하는 한 편,공직분류를 개편하였으며,부처간 인사교류제도를 강화하고 명예퇴직제도를 신 설하였다. 공무원 신규임용에 있어서 1980년 총무처장관이 실시하는 6급 이하 공무원의 공 개경쟁채용시험에 교정 보도 검찰사무 출입국관리직을 포함시켰으며,1981년 외 무공무원의 채용시험 전직시험 일반승진시험도 총무처장관이 실시하였고,연고지 특별채용을 실시되었다. 한편 공무원의 가치관은 과거 전통적인 것에서 벗어나지 못한 상태에서 관료적 지위체제의 과잉경직화,집권적 감독체계,장기적인 경력관리계획의 결여,신분불안 등이 공무원의 졸속출세주의 와 부패성향을 부채질하였기에 이후 공직 자윤리법을 제정하여 재산등록제를 실시하는 한편,공직기강의 확립의 위하여 적극 적인 노력을 기울였다. 인사행정에 관한 정책수립과 집행에 있어서 총무처장관의 자문에 응하기 위하여 비상설기관인 인사위원회가 설치되었고 공무원의 징계처분 기타의 불이익처분에 대 한 소청을 심사 결정하는 준사법적 기관인 소청심사위원회가 설치되었다. 특별채용제도는 1981년 4월 20일 한지특채근거규정을 신설하여 현재의 특채요건 이 모두 마련되었으며,1991년 5월 31일 법 개정으로 공채시험 방법에 의하여 충원 하기 어려운 일부 기능직공무원과 특수전문분야의 우수인력의 확보를 위해 특채요 건을 보완하였다. 보수와 관련해서는 1981년에 공무원 보수규정의 개정으로 직무급과 근속급을 통 합하여 단일화하였고 종래의 조정수당은 봉급에 합산시켰다.1986년에는 일반직 공 무원에게 적용되는 봉급체계를 개편하여 근무연수 위주의 근속급여제에서 계급별 근속호봉제로 전환하였는데,이것은 계급과 근무연수를 합산한 것으로서 직무급과 호봉승급액을 직무의 난이도 및 책임의 곤란성을 반영하여 조정하였다.1990년에는 공무원 보수규정의 개정을 통해 계급별 근속호봉제의 틀은 유지하면서 직무급과 근 속급 구분을 다시 통합하여 단일화하였다. 공무원연금과 관련해서는 1982년에 공무원연금관리공단 이라는 별도의 법인을 설립하여 총무처에서 운영하여 오던 연금 업무를 공단에 위탁 운영하게 되었다.초 기에는 연금기금의 일부를 총무처장관으로부터 대여받아 기금증식 및 후생복지사업

305 만을 수행하였으나,1982년 12월 법률3586호에 의해 공무원연금법이 전문 개정됨에 따라 1983년부터 정부의 공무원연금특별회계 가 폐지되고 연금기금이 공단으로 이관되어,모든 연금집행업무가 공단으로 이관되었다.1995년 개정시에는 제도 실시 300년이 경과한 1990년대에 들어서 재정문제가 발생되자,1995년 12월 법률5117호 로 공무원연금법을 개정하여,공무원과 국가의 재원부담률 범위를 20년만에 상향조 정하였다. 복무와 관련해서는 (대통령령 제 10373호)에 국가공무원법의 개정으로 공무원의 구분과 계급구분이 변경됨에 따라 해당 부분을 정리하고,겸임 공무원의 복무에 관한 사항을 신설하며 연가제도 등 휴가제도의 불합리한 점을 개선하여 공 무원의 복무기강을 확립하고 사기진작을 도모하였다 (대통령령 제12529 호)에는 종전 공무원의 근무시간을 하절기(3월1일~10월말까지)에는 9시부터 18시까 지,동절기(11월1일~다음해 2월말까지)에는 9시부터 17시까지로 하였으나,하절기 중 일광절약시간제 실시기간의 종료일 다음날부터 10월말까지는 동절기와 같이 9시 부터 17시까지로 조정하여,공무원의 근무시간을 일광절약시간제와 연계시켜 운영 함으로써 생활의 리듬을 유지하도록 하였다 (대통령령 제14262호)에는 휴가기간을 활용한 공무원의 사적 국외여행을 자율화하고,공무원휴가제도중 현실 과 맞지 아니하거나 불합리한 사항을 개선 보완하는 등 복무여건을 개선하여 공무 원의 사기진작을 도모하고 복무관리체계를 확립하도록 하였고, (대통령 령 14825호)에는 공직사회의 도덕성 윤리성의 고양을 위하여 경로목적의 효친휴가 를 부여하고,공무원의 사기진작과 활기찬 근무분위기 조성을 위하여 주요업무를 성공적으로 수행하거나 20년 이상 근속한 공무원에 대하여 특별휴가제를 실시하는 등 공무원휴가제도를 개선하고 토요전일근무제 도입에 따른 근무일 변경근거를 마 련하였다 (국가공무원복무규정 개정 대통령령 제18483호)에는 공무원 또 는 공무원이었던 자는 법령에 의하여 비밀로 지정된 사항,국민의 권익보호 또는 행정목적 달성을 위하여 비밀로 보호할 필요가 있는 사항 등 직무상 알게 된 비밀 을 타인에게 누설하거나 부당한 목적을 위하여 사용하지 못하도록 하였다.또한 행 정자치부장관은 각급 행정기관에 대하여 그 소속공무원의 근무시간,출ㆍ퇴근,당 직,휴가,출장 등 복무실태를 확인하기 위하여 필요한 자료의 제출을 요구할 수 있 으며,긴급한 필요가 있는 경우에는 소속공무원으로 하여금 복무실태를 확인ㆍ점검 할 수 있도록 하였으며,토요일전일근무제를 폐지하고, 까지는 월 2회에 한하여 토요일휴무제를 실시할 수 있도록 하였다.아울러 토요일을 제외한 공무원 의 근무시간을 9시부터 18시까지로 통일하고,공무원의 연가일수를 재직기간별로 1~2일 축소 조정하였다.배우자의 출산에 따른 휴가일수를 1일에서 3일로 확대하

306 였다. 공무원의 의무와 관련해서는 1981년 12월 31일 제정된 공직자 윤리법은 3급이상 (일부4급포함)의 공무원 재산등록,공직자 선물신고,퇴직공직자 유관 영리사기업체 취업제한 등을 주요내용으로 하고 있다.한편,1982년 12월 28일 국가공무원법 개정 시 공무원 취임선서를 신축성있게 운영할 수 있도록 하기 위하여 동법에 규정된 취 임선서 조항을 삭제하는 대신에 공무원복무규정을 개정,동 규정에 공무원 취임선 서 조항을 신설하였다.1983년 1월 1일로 공직자윤리법은 재산등록제도의 실시를 단행하여,1단계로 차관급 이상 공무원만 등록(비공개)하고,2단계로 1985년 1월부 터 3급이상 공무원 등록하도록 하였다.1993년 6월 11일 공직자윤리법을 전면 개정 (의원입법)하여 4급이상(일부 6급포함)공무원의 재산등록을 강제하고,1급 이상 공 무원의 등록재산을 관보(공보)에 게재하며,공직자윤리위원회에서 등록재산을 심사 하고,허위등록자에 대하여 경고,과태료 부과,징계 등 처벌을 할 수 있게 규정함 으로써 공직자윤리법을 강화하였다( 시행). 1994년 12월 31일 공직자윤리법을 일부개정하여 금융자료 조회대상범위를 비공개 자까지 확대하여 재산등록대상자의 범위를 확대(세무,검찰,감사,경찰,소방)하였 으며,불성실등록자에 대한 처벌규정을 강화하였다. 제4기는 1998년부터 2004.현재까지의 시기로 국민의 정부와 참여정부가 중심이 되어 세계적 공공관리개혁의 흐름에 적극 동참하는 노력을 강화하여 왔다.이 시기 에는 공공부문의 신공공관리개혁 추세를 적극 도입하여 공직사회에 경쟁분위기를 조성하고 생산성 경쟁력을 높이기 위한 각종 제도의 도입 개선이 이루어졌다.이 시기에 개방형 임용제와 성과연봉제도,성과상여금제도가 실시되었으며 중앙인사위 원회가 설치되어 인사행정의 전문화를 이룰 수 있는 기반이 마련되었다. 1998년 이후 중앙인사관장기관은 대통령 직속의 중앙인사위원회와 행정자치부의 이원적 구조로 되어 있다.중앙인사위원회는 인사정책에 관한 기본정책의 수립 등 인사업무만을 전담하나 행정자치부는 인사 업무 외에 행정기관의 조직과 정원관리, 지방자치단체 관련 업무,재난관리 및 소방에 관한 사무 등 다른 많은 기능을 복합 적으로 수행하고 있었다. 또한 공무원 신규임용에 있어서 2002년 1월부터 시험실시기관의 장은 여성과 남 성의 평등한 공무원임용기회를 확대하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 한 시적으로 여성 또는 남성이 시험실시단계별로 선발예정인원의 일정비율이상이 될 수 있도록 선발예정인원을 초과하여 여성 또는 남성을 합격시킬 수 있는(여성 또는 남성의 선발예정인원 초과합격)양성평등채용목표제가 도입되었다. 2004년 5월 24일에는 정부인사기능 일원화에 따라 정부조직법 개정(법률 제

307 호, 공포)으로 정부 인사기능이 중앙인사위원회로 일원화됨에 따라 행정자 치부의 인사기능을 이관 받아 통합 중앙인사관장기관으로 새롭게 출범(6.12)하였으 며,2003년 2월 출범한 참여정부는 공무원채용에서 퇴직에 이르는 전인사과정에 걸 친 종합적이고 유기적인 인사개혁 로드맵을 작성한 후 그 구체화 작업에 들어갔다. 1999년부터는 국장급 이상과 계약직 공무원을 대상으로 연봉제를 도입하였다. 보수와 관련해서는 공무원보수에 대한 규정은 1949년 6월 20일 임시공무원보수규 정이 제정된 이후로 인사 및 호봉제도의 변화,규정 조항에 대한 개선,직종별 보수 규정의 신설 및 통합,공무원 봉급의 인상 등 거의 매년 1~2회의 규정 개정을 거듭 하면서 현재의 공무원보수규정(대통령령 제18416호, )으로 발전해 왔다. 구체적으로는 1949년 8월에 제정된 국가공무원법은 공무원의 보수는 급별에 의 하여 그 직무와 책임에 적응하도록 대통령령으로써 정하여야 한다 라고 규정하고 있고 또한 보수에 관한 규정에는 일반생활비,민간의 임금,기타의 사정을 고려하 여야 한다 고 규정하였다.1963년 12월에 개정된 국가공무원법은 제46조 1항에서 직위분류제를 채택하여 보수결정원칙에 반영하도록 하였다.즉 공무원의 봉급은 일반의 표준생활비,민간의 임금,기타 사정을 고려하여 직무의 곤란성 및 책임의 정도에 적응하도록 계급별로 대통령령으로 전한다 라고 규정하였다.1973년에 2월 에 개정된 국가공무원법은 생활급 제도를 가미한 직무급 제도임을 명시하여 혼합급 제도를 택하고 있는데,그 내용은 일반의 표준생계비,민간의 임금,기타 사정을 고 려하여 직무의 곤란성 및 책임 정도에 적응하도록 계급별로 정한다 고 규정하였다. 1976년 1월에는 공무원의 기본급은 본봉,직책수당,조정수당 그리고 근속수당으로 구성되는데,이 중 본봉과 직책수당,조정수당은 등급별 보수표를 사용하고,근속수 당은 근무연한별 보수표를 사용하여 종래의 등급별 보수표 일원제와 달리 이원적 보수체계가 되었다.1981년에는 공무원 보수규정의 개정으로 직무급과 근속급을 통 합하여 단일화하였고 종래의 조정수당은 봉급에 합산시켰다.1986년에는 일반직 공 무원에게 적용되는 봉급체계를 개편하여 근무연수 위주의 근속급여제에서 계급별 근속호봉제로 전환하였는데,이것은 계급과 근무연수를 합산한 것으로서 직무급과 호봉승급액을 직무의 난이도 및 책임의 곤란성을 반영하여 조정한 것이다.1990년 에는 공무원 보수규정의 개정을 통해 계급별 근속호봉제의 틀은 유지하면서 직무급 과 근속급 구분을 다시 통합하여 단일화하였다.1999년부터는 국장급 이상과 계약 직 공무원을 대상으로 연봉제를 도입하였다. 한편,국가공무원법 제 46조 제1항 단서조항에 의하여 직무의 곤란성과 책임도가 현저히 특수하거나 결원 보충이 곤란한 직무에 종사하는 공무원 및 연구 또는 특수 기술직렬공무원의 보수는 따로 정하여 개별법령으로 운영된다

308 1999년부터 도입된 연봉제는 임금이 연간으로 정해지는 계약임금이므로 월급제와 달리 기본급,상여금,수당 등의 세분화된 항목이 없으며,임금을 총괄적으로 결정 하여 지급하게 된다.현행 연봉제는 3급 이상의 국장급 이상과 계약직 공무원을 대 상으로 실시하고 있다. 연금제도와 관련해서는 2000년 12월 30일 법률 제06328호로 일부개정을 통해 연 금제도의 성숙에 따른 연금수급자의 증가와 정년단축 인력감축 등 정부구조조정으 로 인한 퇴직자의 급증으로 공무원연금재정이 악화되고 있으므로 일부 불합리한 연 금제도를 개선하면서 정부와 공무원의 비용부담률을 상향조정하여 장기적으로 연금 재정의 안정을 도모하였다.2003년 3월 12일(법률 제06859호)의 일부개정을 통해 2000년 12월 30일 공무원연금법의 개정으로 재직자보수기준에서 전국소비자물가변 동률 기준으로 매년 연금액을 조정하여 왔으나,그간 보수현실화조치에 따라 공무 원보수변동률과 전국소비자물가변동률의 급격한 차이로 퇴직시기에 따른 연금액 격 차가 심화되어 최초로 연금액을 조정하는 시기를 2004년에서 2003년으로 앞당기고, 이 경우 공무원보수변동률과 2퍼센트 차이내에서 조정되도록 함으로써 퇴직 시기에 따른 연금액의 지나친 격차를 완화하여 연금수급자간의 형평을 도모하였다. 복무와 관련해서는 1999년 12.7 중앙행정기관의 장은 직무의 성질 지역 또는 기관의 특수성에 의하여 필요하다고 인정할 때에는 행정자치부장관과 협의하여 근 무시간 또는 근무일을 변경할 수 있다.현업공무원 등의 근무시간의 개정은 현업 기관과 책임운영기관의 설치 운영에 관한 법률에 의하여 설치된 책임운영기관 소 속 공무원의 근무시간은 그 기관의 장이 소속 중앙행정기관의 장의 승인을 얻어 따 로 정할 수 있다 에는 (국가공무원 복무규정 개정 대통령령 제17582호) 중앙행정기관의 장은 국민편익의 증진과 업무능률의 향상을 위하여 필요한 경우 행 정자치부장관과 협의하여 당해 중앙행정기관 및 그 소속기관의 전부 또는 일부 부 서에 대하여 토요일에 소속공무원을 2개조로 나누어 교대로 또는 소속공무원 전원 을 격주로 전일근무하게 하거나 소속공무원을 월 1회 동시에 휴무하게 할 수 있게 하였다. 공무원의 의무와 관련해서는 2001년 1월 26일 공직자윤리법을 일부 개정하여 공 직자 주식거래내역 추가제출의무화,재산등록대상자 범위확대(건축,토목,환경,식 품위생),직무상 비밀이용 재산증식 혐의자 법무부장관 조사의뢰 조치,해외근무 자 휴직자 재산변동신고유예제 도입,퇴직공직자 취업제한요건 등을 강화하였다. 2001년 6월 28일 공직자 및 공공기관과 관련된 부패 행위를 근절하고 내부고발자 를 보호할 목적으로 부패방지법을 제정하였다.이 법에 의해 부패방지위원회는 공직 자 및 공공기관과 관련된 부패 행위에 대한 신고를 접수해 조사가 필요할 경우 수사

309 기관,감사원 등 조사기관에 이첩하고,장관 차관 광역자치단체 장 등 고위 공직자 의 부패혐의에 대해서는 검찰에 고발할 수 있다.도 신고자가 신고로 인해 소속기 관 단체 기업 등으로부터 신분상 불이익을 받지 않도록 내부고발자 보호조항을 두 고 있으며,신고자가 신변에 불안을 느낄 경우에는 신변보호도 받을 수 있다. 위와 같이 우리나라의 인사행정제도는 외형적으로 외국에 비하여 손색이 없을 정 도로 갖추어졌다고 할 수 있다.앞으로의 과제는 이같이 수립된 제도를 보다 깊은 연구와 끊임없는 개선 보완을 통하여 더욱 발전시키는 것과,운영 면에서도 제도 의 취지에 맞도록 실효적인 방향으로 노력해 가는 것이라 하겠다. 근현대를 잇는 130년의 파란만장한 우리나라의 역사에서 수많은 제도적 실험과 시행착오,갈등의 탈피시도가 주는 교훈은 인사행정의 새로운 패러다임과 제도적 지평을 열어주는 계 기를 우리가 적극적으로 모색해 가야한다는 사실이다.세계 제일의 공직사회를 만 들기 위해 한국의 인사행정이 21세기 행정환경에 적응하고 어려움을 극복하는 데 적합한 인사기관,채용제도,승진제도,보수제도와 복무제도를 갖추고 운영하는 혁 신역량을 온고지신( 溫故知新 )을 통해 계속 구비해야 한다

310 [보론] 중국(청나라 말기)과거제도의 폐지 -배경,과정,대책,의미 1. 과거제 개폐( 改廢 ) 배경 과거제는 1300여 년 동안 중국의 정치 사회 문화적 측면에서 중요한 기능을 수행 했던 정통 관리등용제도였다.그러나 청나라 말기 대내외적 위기를 타개하기 위한 개혁운동이 전개되면서 신학교제의 수립과 과거제의 개폐( 改廢 )를 둘러싼 논의가 활발히 진행되었다.이는 당시 개혁운동을 담당할 주체로서 신지식을 습득한 인재 의 양성과 발탁이 무엇보다 중요하였기 때문이다. 그러나 과거제가 수행해 왔던 기능이 막중하였던 것만큼 과거제를 폐지 내지 개 혁하는 데에는 상당한 어려움이 뒤따랐다.우선 경학( 經學 )을 종지( 宗旨 )로 하는 전 통적 교학( 敎學 )체계,그리고 유교 이념과의 마찰이 불가피하였다.또한 과거제도에 밀착되어 있던 학위 소지자 및 기득권자와의 현실적 이해관계도 상충되었다.따라 서 과거제를 개혁하고 폐지하는 데에는 어려움을 극복할 수 있는 이론과 실천적 방 안이 강구되어야만 했다. 2. 과거제 개폐( 改廢 ) 논의 이를 위한 이론으로 제시된 것은 신학교제를 수립하고 거기에 과거제를 합쳐,학 교에서 과거 합격 자격을 수여하자는 이른바 신학교제와 과거의 통합론(이하에서 통합론으로 줄임) 이었다.통합론은 학교제에 대한 새로운 인식을 기초로 대두되었 다.양무운동( 洋務運動 ;1 2차 아편전쟁이 끝난 1860년대부터 1894년의 청일전쟁 때까지 중체서용( 中體西用 )의 기치 하에 자강( 自强 )과 부강( 富强 )을 목표로 전개된 운동)의 초반기에만 해도 학교는 양무적 기술관료의 양성 정도의 차원에서 인식되 었다.그러나 청일전쟁 이후 그간의 양무운동을 비판하고 서구열강의 침탈에 맞서 국가를 보존하기 위해서는 근본적인 제도를 개혁하고 부국강병을 이룩해야 한다는 변법자강론( 變法自强論 )이 대두하면서 학교는 부강의 본체( 本體 )로 규정되고,변법 의 선결조건으로까지 간주되게 되었다

311 이러한 학교 인식의 변화와 함께,경사동문관( 京師同文館 )등과 같이 기존에 설립 된 신식학당의 성과가 저급한 것은 과거제가 엄존하여 신식학당 출신자에 대한 진 로 보장이 없었던 것에 연유되었다는 비판적 분위기도 성숙되어 갔다.그리하여 변 법자강운동이 전개되는 가운데 강유위( 康有爲 ),양계초( 梁啓超 ),담사동( 譚嗣同 )등 과 같은 변법파들은 기독교 선교사의 역저에서 소개된 내용을 바탕으로 삼아 서양 에서는 학교에서 관료가 배출된다는 것을 개혁의 모델로 삼고,개혁의 정당성과 이 상을 중국의 역대의 제도 예를 들면,{예기( 禮記 )},송대 태학( 太學 )의 적분지법( 積分之法 ),송대 왕안석( 王安石 )과 명말청초 황종희( 黃宗羲 )의 경세론( 經世論 )등과 같은 것에서 찾아서 신학교제와 과거의 통합을 교육개혁의 새로운 이론으로 제시하 게 되었다. 3. 과거제 개폐( 改廢 ) 과정 1898년에 변법이 본격적으로 시행되면서 이러한 통합론은 교육개혁의 정책이 되 었고,강유위와 양계초에 의해 그 법제화가 시도되었다.두 사람은 [경사대학당장정 ( 京師大學堂章程 )]을 작성하여 신학교제의 출신자에게 학교 등급에 따라 생원( 生員 ;부주현( 府州縣 )의 소학당( 小學堂 ),거인( 擧人 ;성회( 省會 )의 중학당( 中學堂 ),진 사( 進士 ;경사( 京師 )의 대학당( 大學堂 )를 수여한다는 신학교제와 과거의 통합을 규 정하고,인재 양성을 위한 계통적 전국적 신학교제를 수립하며,기존의 서원을 학당 으로 개편하도록 하였다.그러나 이때의 과거 개혁은 경제학과( 經濟特科 )설치,팔 고문( 八股文 )폐지,시험내용의 개편 정도에 머물렀다.두 사람은 궁극적으로 과거 폐지를 목적으로 하였지만 그것을 공공연히 거론할 수 없었다. 전통 과거시험에 맞는 인재 발탁 기준이 시대 변천에 따라 변화하면서 서학( 西學 )을 습득한 지식인의 양성과 발탁이 중시되고 급기야 입헌정체( 立憲政體 )의 도입 노력과 함께 국민교육이 중시되면서 과거의 무효용성이 제기되고,여기에 태평천국 난(1850~1864)이후의 연납( 捐納 ;금전으로 관직을 얻음)의 증가,종전부터 계속된 과거시험장에서의 폐단 등이 상승작용을 일으키면서 과거 개폐의 당위성이 제고되 고 있었다.그러나 그 당위성의 제고에도 불구하고 그 폐지 문제는 구과거층( 舊科擧層 ;과거시험을 준비해왔던 거인 이하의 신사층( 紳士層 )에게 엄청난 충격을 주고 이것으로 인한 자신들의 정치적 입지를 고려했기 때문에 과거 자체의 개혁보다는 오히려 신학교제의 수립과정에서 근본적 해결책을 강구한 것이다. 그나마 1898년의 무술변법에서 제기된 과거 개혁이 서태후를 비롯한 수구세력의 무술정변으로 실패하지만,이 때 시도된 신학교제와 과거의 통합 규정은 이후 수구

312 세력에 의해 더 발전적으로 계승되는 상황이 초래되었다. 과거제 폐지에 대한 거의 최초의 공식적 제기는 1901년에 장지동( 張之洞 ),유곤일 ( 劉坤一 ),영경( 榮慶 ),원세개( 袁世凱 )등과 같이 신정기( 新政期 )의 개혁을 내세우던 주도세력에 의해서 이루어졌다.의화단운동( 義和團運動 ;1898~1900년)의 결과로 청이 열강의 군사 식민 통치를 수용하는 반식민지 상태로 빠지게 되면서 개혁 주도 세력 역시 정치개혁에 있어서 인재의 양성을 선결조건으로 간주하였다.그리고 문 무학당의 설립,팔고문 폐지와 문과 고시내용의 개정,무과 폐지,해외유학생 장려 등 4개항의 인재육성정책을 제시하였다.무과의 폐지를 말하면서도 문과는 고시내 용을 개편하여 존속시키고 있다. 그러나 그 구체적 시행방안으로 각급의 신학교체계를 설립하고 그 졸업 진학의 정도에 따라 시험하여 각급 과거 합격의 학위를 수여하고,기존 과거의 합격자는 3 회에 걸쳐 체감하며,그 줄인 수를 학당에 배당하여 과거를 3회 10년(정확하게 9년) 후에 전폐( 全廢 )하고 그 단계에서 생원( 生員 ),진사( 進仕 ),거인( 擧人 )등을 모두 신 학교제에서 배출할 것을 제시하였다.여기서 3회 10년이라는 단서조항이 붙긴 했지 만 과거의 폐지를 공식으로 제기한 것이다.유예기간의 설정은 학교 설립기간을 고 려한 탓도 있겠지만,기존 과거 학위 소지자 및 과거 준비생을 위한 배려였다. 그리고 이 개혁 방향은 권력층 내부에서의 상당한 반대 의견과 일부의 신중론 속 에서도 꾸준히 법제화가 시도되어 1904년 1월의 [주정학당장정( 奏定學堂章程 )]의 재 가와 함께 비로소 법제화되었다.이로써 1,300년간 중국의 정통 관리등용제도였던 과거제도의 폐지가 결정되었다. 그러나 1905년 9월에 장지동( 張之洞 ),원세개( 袁世凱 ),조이손( 趙爾巽 )등과 같은 유력한 독무( 督撫 )들의 건의에 의해서 1901년에 결정된 사항 중의 일부에 대한 집 행이 정지되었다.10년 이후에 과거제도를 폐지한다는 종래의 결정은 즉시 과거제 를 폐지한다는 방침으로 바뀌었고,신학교제와 과거의 통합 방침은 계속 견지되었 던 것이다. 1901년의 과거체감법 제정 이후 신사층의 학당 설립에의 참여가 점차 꾸준히 증 가하고 있음에도 불구하고 과거제도 즉시 폐지를 방침으로 삼은 것은 몇 가지 점에 서 이유를 찾을 수 있다.우선 청나라는 1904년 러일전쟁에서 일본이 러시아를 이 겼다는 충격을 받고 독일이 프랑스를 이긴 것,일본이 러시아를 이긴 것은 모두 소 학교 교사의 공로 라고 인식하여, 인재양성을 더욱 서둘고,국민교육을 확충하고자 하였다.또한 1901년의 과거체감법 제정 이후 새로운 상황에 대한 적응을 모색하기 위해 꾸준히 증가하였던 유학생들을 혁명파로부터 보고하기 위해서였다

313 4. 과거제 폐지 대책 1901년 이후 개혁을 내세우던 주도세력들이 과거제 폐지를 제기하고 법제화하는 과정에서는 기존 학위 소유자 및 이해 당사자들의 반발,과거제 폐지가 정통학문의 붕괴로 연결된다는 인식을 바탕으로 한 많은 반발이 제기되었다.그러나 주도세력 들이 그 반발을 무마하면서 폐지를 이끌어냈던 것은 다음의 몇 가지 대책을 통해서 가능했다. 우선 신학교제와 과거의 통합론이 지니는 논리적 이중성을 절충적으로 활용해다 는 점이다.본래 변법파에 의해 제기된 통합론은 과거의 주요 기능(인재 등용)을 신 학교제에 부여해 버리는 것으로 과거를 폐지한다는 논리 였다.1901년 이후 개혁을 내세우던 주도세력은 정치개혁을 위한 인재양성을 위해 그들이 탄압했던 변법파의 통합론에 내재된 또 다른 논리를 내세웠다.신학교제에 과거를 통합하는 것은 과거 의 기능을 신학교제에서 그대로 계승하는 것이므로 어떤 의미에서는 과거가 제도적 형태만 바꾸어 존속하는 것이 된다.따라서 통합론은 과거를 폐지하지 않는다는 논 리 도 있다는 것이었다.사실 이것은 기존 학위 소유자와 과거 준비생의 반발을 의 식한 기술적 논리였지만,반대세력을 무마하는 데에는 효용이 있었다. 과거제 폐지에 대한 또 다른 반발은 과거 폐지가 경학( 經學 )과 같은 고전( 古典 )을 폐지하는 계기로 작용된다고 생각한다는 데에 있었다.따라서 개혁을 내세우던 주 도세력은 신학교제에 고전 학습을 규정하고,졸업생 고시도 기존 관리를 시험관으 로 참가시키도록 함으로써 고전 폐지의 우려도 어느 정도 줄일 수 있었다. 또 다른 대책은 구과거층( 舊科擧層 )에 대한 진로였다.대책은 대체로 두 방향으로 마련되었다.하나는 그들을 대체로 30세를 기준으로 그 미만의 구과거층은 신식학 당체계에 학생으로서,30세 이상은 학당의 교습( 敎習 )으로 편입시킴으로써 우대하는 방향이었다.그리고 또 다른 방향은 학생,교습,유학도 되기를 포기한 구과거층을 대상으로 시험을 통해 바로 발탁하는 것이었다.그러나 후자의 경우 시험횟수가 제 한되고 합격자도 적었으며 관직도 잡직에 한정되었다.반면에 후자의 경우에서는 특히 구과거층을 학당의 교습으로 충원시키는 대책이 비교적 성공적이었으나 현실 적으로 나이로 인해 30세 이상의 구과거층이 정규사범학당을 통해 교습으로 진출하 는 것은 불가능하여,이들은 속성( 速成 )의 각종 비정규 사범양성소를 통해 교습으로 충원되었다

314 5. 과거제 폐지의 의미 이상에서 본바와 같이 청나라 말기에 과거제도가 폐지되는 과정에서 제기한 폐지 의 명분과 당위성은 무엇보다도 시변( 時變 ) 이 배경이 된 인재양성기관의 확충이었 다.국내외의 급격한 정세 변화,이로 인한 신교육에의 국가적 수요,과거제 엄존 내지 중시 풍조 등이 그 배경이 었다.그러나 과거제 폐지의 명분과 당위성을 방해 하는 억제력은 기존 학위 소유자,이해 당사자들의 반발과 과거제 폐지가 정통학문 의 붕괴로 연결된다는 인식이었다.따라서 과거제 폐지를 주도한 세력들은 신학교 제와 과거의 통합방안이 지니는 절충적 성격을 활용하여 반발을 무마하고,전통학 문을 보존하는 방향에서 통합방안의 구체적인 내용을 제시하였으며,구과거층의 현 실적인 진로에 대해서도 다양한 대책을 마련하였다. 그러나 이와 같이 청말 보수세력에 의해서 결정된 과거제 폐지는 이후 그들이 원 하지 않는 방향으로 전개되어 근대 중국사상 중요한 의미를 지니게 되었다.과거 폐지에 의한 유학생의 급격한 증가는 청조 타도에 앞장서는 혁명이념의 청년을 양 산하였으며,과거 폐지의 명분이었던 신학교제의 활성화는 점차 정통학문의 독점적 지위를 붕괴시키고 증가하는 신식학교 출신자들은 입헌운동과정에서 그들이 습득한 전문지식을 이용하여 서서히 두각을 나타냈으며,과거 폐지는 관신( 官紳 )과 민( 民 ) 이라는 이원적 사회구조를 와해시킬 다양하고 새로운 사회계층을 출현시키는 계기 를 마련하였다

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323 조선총독부관보 조선총독부관보 조선총독부관보 조선총독부관보 조선총독부관보 조선총독부관보 조선총독부관보 조선총독부관보 조선총독부급소속관서직원록 1910년판. 중앙인사위원회 인사정책과, 인사법령연혁(Ⅱ):시험편. 중앙인사위원회 인사정책과, 인사법령연혁(Ⅱ):임용편. 중앙인사위원회, 공무원인사개혁백서,

324 [부 록 1] <부록 1>조선시대 관제

325 <부록 2>1차 갑오개혁기 중앙관계

326 <부록 3>2차 갑오개혁기 지방제도 <부록 4>광무개혁기 지방제도

327 <부록 5>1차 갑오개혁기 문관의 품계 관등 월급

328 <부록 6>2차 갑오개혁기 문전과 무관의 관등

329 <부록 7>통감부 시기의 통감부 관제

330 <부록 8>일본 합병 당시 대한제국의 관계

331 <부록 9>2차 갑오개혁기 문관과 무관의 봉급

332 [부 록 2] 미군정기의 기구 <부록 2-1>미군정청의 중앙행정기구(1945년 10월 현재)

333 <부록 2-2>미군정청의 중앙행정기구(1946년 3월 현재)

334 <부록 2-3>남조선과도정부의 중앙행정기구(1947년 7월 현재)

335 <부록 2-4>미군정청의 경찰행정기구(1946년 9월 현재)

336 <부록 2-5>도행정기구(1946년 10월 현재)

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