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1 미래 환경 변화에 대비한 조세체계 개편방안 연구 안종석 전영준

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3 서 언 경제환경 변화는 각각 조세정책에 중요한 영향을 미치며, 정부는 그 러한 환경에 대응하여 적절한 조세체계 개편안을 마련할 필요가 있다. 그러므로 본 보고서에서는 조세정책과 깊은 연관을 가진 경제환경의 변화에 대해 검토하고, 그러한 변화가 조세정책에 주는 시사점, 향후 조세체계 발전방향을 모색하였다. 기존 연구들을 보면 세계화와 인구구조의 고령화, 고령화에 따른 복 지지출의 증대를 조세정책에 영향을 주는 중요한 요인으로 고려하고 대응방안을 검토하였다. 본 보고서에서는 이러한 환경변화에 더하여 국내 고유의 문제로서 복지의 확대를 별도의 이슈로 추가하였다. 인구 고령화에 따른 추세적 복지지출의 증대를 넘어선 복지제도의 확충이 최근 국내에서 중요한 정치적 이슈가 되고 있다. 그리고 2010년 대통 령이 광복절 경축사에서 통일세를 언급한 이후 통일비용에 대한 대비 가 사회적으로 중요한 이슈가 되고 있다는 점을 고려하여 통일재원의 조달문제도 검토하였다. 이러한 이슈들은 이미 수년 전부터 조세정책에 영향을 줄 수 있는 중요한 요소들로 간주되어 왔으며, 이러한 변화에 대응한 조세정책 방 향에 대한 연구도 꽤 많이 있다. 특히 한국조세연구원에서는 세계화에 부응하는 조세정책 방향에 대해서 이미 오래전부터 연구를 수행하였 으며, 그 외에 인구구조 변화, 복지 확대, 통일 등 사회적 환경변화에 대해서도 다양한 연구를 진행하였다. 2011년에는 인구구조 변화, 통일, 복지 확대의 세 개 주제에 대해 각각 재정에 미치는 영향을 분석하고 대응방안을 모색하는 연구가 진행되었다. 그럼에도 불구하고 본고에서 경제환경의 변화와 조세체계 개편방안 에 대한 연구를 수행하는 가장 중요한 이유는 각 개별 이슈에 대한 대 응방안을 종합하여 조세체계 전반에 대한 일관성 있는 대응방안을 마

4 련할 필요가 있기 때문이다. 통일, 복지 등 예상되는 지출의 확대를 위 한 세제개편안을 모색할 때 조세체계의 전반적인 효율성과 재분배 효 과를 고려하여야 한다. 뿐만 아니라 하나의 세목에서 모든 요소를 고 려하는 방식으로 개편하면 바람직하지 않은 결과를 가져올 수도 있다. 기존의 연구들은 이러한 종합적인 관점에서 연구를 수행하기보다 특 정 이슈에 초점을 맞춰 연구한 것들이 대부분이다. 그러므로 본 연구 에서는 기존 연구를 최대한 활용하여 충분히 논의된 부분에 대해서는 기존 연구결과를 인용하며, 충분히 논의되지 않은 부분에 대해서는 새로 논의를 추가하고, 이들을 종합하여 조세체계 발전방향을 제시한다. 본 보고서는 본원의 안종석 선임연구위원과 한양대학교 경제금융학 부의 전영준 교수가 공동으로 작성하였다. 안종석 선임연구위원이 총 괄하여 보고서의 틀을 짜고 대부분의 집필을 담당하였으며, 전영준 교 수는 일반균형모형 분석을 담당하였다. 보고서 작성을 위해 최선을 다 한 저자들의 노고에 감사드리며, 본 보고서의 중간보고와 최종보고 세 미나에 참여하여 훌륭한 조언을 해 주신 곽태원 서강대학교 명예교수, 이영 한양대학교 경제금융학부 교수, 이철인 서울대학교 경제학부 교 수께도 감사의 말씀을 전한다. 그리고 최종보고서를 꼼꼼하게 읽고 코 멘트해 주신 익명의 평가자 두 분께도 진심으로 감사드린다. 마지막으 로 본 보고서 작성과정에서 자료의 수집과 교정을 담당하여 성실하게 업무를 수행한 본원의 박소희 연구원과 홍유남 주임연구행정원, 교정 을 담당한 출판팀 직원들께도 감사하다는 말씀을 드린다. 끝으로 본 보고서의 내용은 저자들이 책임지고 작성한 것으로서 보 고서의 내용이 연구원의 공식적인 입장을 대변하는 것은 아니며, 보고 서의 오류에 대한 책임도 전적으로 저자들에게 있음을 밝혀둔다. 2011년 12월 한국조세연구원 원장 조 원 동

5 요약 및 정책시사점 1. 미래 환경 변화의 조세정책에 대한 시사점 본 보고서에서는 향후 예상되는 중요한 경제환경의 변화-고령화, 복지 확대, 세계화, 통일-에 대해 변화 동향을 살펴보고 그러한 변 화가 조세정책에서 어떤 의미를 갖는지 정리하였다(제Ⅱ장). 그리 고 그러한 변화에 직면하여 어떻게 대응하는 것이 바람직한지에 대 해 논의하였다(제Ⅲ장, 제Ⅳ장). 미래 환경변화가 제기하는 조세정책 이슈는 크게 두 가지의 성격 으로 구분할 수 있다(<표 1> 참조). 하나는 재정 세입의 증대에 대 한 문제이다. 고령화와 복지제도의 확대는 모두 복지를 위한 지출 증대를 초래하므로 복지재원의 조달을 필요로 한다. 통일비용 역시 얼마인지 확정할 수는 없으나 막대한 비용이 들어갈 것으로 추측되 고 그에 대비하여 재원조달 방안을 마련할 필요가 있다. 보고서의 제Ⅲ장에서는 세입증대 문제에 대해 검토하였다. 미래 환경 변화는 또한 개별 세목의 과세체계 개편을 요구한다. 인구의 고령화는 개별 세목 중 소득세제, 특히 자본소득 과세체계 의 개편 이슈들을 제기한다. 그리고 세계화는 법인세 과세체계, 거 주자의 해외원천소득에 대한 과세체계, 자본소득에 대한 개인소득 세 과세체계를 개편해야 할 필요성을 제기한다. 이 이슈들에 대해 서는 제Ⅳ장에서 논의하였다.

6 고령화 복지확대 세계화 통일 <표 1> 미래 환경 변화와 조세정책 이슈 고려요소 - 복지지출의 증가 - 저축을 통한 노후 대비 - 다양한 저축수단 - 당기소득과 평생소득의 차이 - 복지제도 확충에 따른 지출 증대 - 자본수입국으로서의 투자 촉진 - 자본수출국 입장에서 거주지주의 과세원칙의 한계 자국 기업의 경쟁력 강화 조세회피 억제 국내 자본의 해외유출 억제 - 통일비용의 규모 - 재원 소요 시점 - 통일 후 소요재원 위기관리비용 제도통합비용 경제적 투자비용 조세정책 이슈 - 재정수요 증대 세수입 증대 세목별 세수입의 구성 - 소득세제 개편 소비 시점 간 중립성 자본소득 종류 간 중립성 평생소득 기준의 과세 - 복지재원 확대 재원 확충방법: 기여금 vs 세금 세수입 증대 방법: 목적세 여부, 세원 - 법인세제 개편 국내 투자 촉진(또는 중립적) - 국외원천소득 과세체계 개편 거주지 과세 vs 면세 자본소득에 대한 과세 체계 - 세입증대 필요 증세를 통한 기금 적립 여부 - 재원의 용도와 특성에 부합하는 조달방안 모색 세금 vs 차입 목적세 vs 보통세 세목의 구성 2. 세입증대 압력과 대응방안 고령화와 복지제도의 확대, 그리고 통일은 모두 재정수요의 증대 를 초래하고 그에 따른 재원조달 방안을 모색할 것을 요구한다. 그 러나 지출수요가 얼마나 증가할지는 정확하게 예측하기 어렵다. 본

7 고에서는 다음과 같은 몇 가지 가정하에서 각 요소별로 요구되는 지출수요를 파악하였다: 1 별도로 언급한 경우를 제외하고는 기존 의 복지제도를 그대로 유지한다; 2 현재의 인구 고령화 추세가 지 속된다; 3 복지의 확대는 2011년에 민주당이 제시한 3+1 복지확 충 을 의미한다; 4 통일비용은 독일의 경우를 근거로 연간 GDP의 4~7% 정도 소요된다고 가정한다. 이러한 가정하에 2050년의 재정수요를 파악해 보면 복지와 통일 비용으로 GDP의 18.19~21.57%에 해당하는 규모의 재정지출 증대 가 예상된다. 이 경우 조세부담과 사회보장기여금을 더한 국민부담 은 GDP의 25.57%(2009년)에서 43.76~47.14%로 증가한다. 이는 현재 세입의 근간을 형성하는 소득세와 법인세, 부가가치세, 사회보 장기여금을 지금의 2배로 징수하는 것보다 더 큰 규모이다. <표 2> 재정수요 증대 전망 순증가 (단위: GDP 대비 비율, %) 복지비용 현행제도 유지 무상복지 관련: 현행 제도 ) 5.17 복지 확대 민주당의 3무상복지 대학교육비 ~ ~1.0 등록금 30~50% 인하 통일비용 4~7 4~7 독일 경험 기준 주: 1) 2012년 예산 기준 자료: 강성원(2011); 전병목 박상원(2011); OECD(2011b) 이러한 재정전망을 고려할 때 우리가 선택할 수 있는 대안은 매 우 제한적이다. 제한된 대안 중 최우선은 지출을 최대한 억제하고 도저히 억제할 수 없는 불가피한 증대만을 허용하는 것이다. 조세 부담률을 현재의 2배 수준으로 늘리는 것이 과연 가능할 것인지

8 의심이 될 정도로 고통스럽고 부담이 되는 일이기 때문이다. 실제 로 조세부담률이 매우 높은 선진국들 가운데서도 그 정도의 부담률 을 보이는 경우는 드물다. 통제할 수 없는 변수인 통일을 제외하고 복지지출 수요 증대분을 절반 정도로 축소한다고 하더라도 재정수 요 증대분이 GDP의 11.17~14.29%가 될 것으로 전망된다. 이는 2009년 기준 소득세, 법인세, 부가가치세, 사회보장기여금 합계의 63~81%에 해당한다. 이 경우 국민부담률은 36.74~39.86%가 되는 데, 이 수치는 OECD 회원국의 2008년 평균치보다 2~5%p 정도 높 은 수준이다. 이와 같은 막대한 재정수요 증대에 부응하기 위해서는 세목을 불 문하고 전방위적인 세수입 증대방안을 모색하여야 할지도 모른다. 그러나 그 중에서도 우선순위를 설정하고 지출수요의 특성에 맞는 재원의 연계가 필요할 것으로 보이는바 본고에서는 세입의 근간을 형성하고 있는 주요 세목을 대상으로, 소득재분배 효과, 경제성장에 미치는 효과, 재원의 용도에 따른 적합성, 다른 국가의 경험으로 구 분하여 다양한 각도에서 세수입 증대의 우선순위를 검토하였다. 형평성 관점에서 보면 소득세가 가장 우월하며, 그다음이 근로소 득에 대한 과세라고 할 수 있는 사회보장기여금이다. 법인세와 부 가가치세는 소득재분배 수단으로서는 적절하지 못하다. 그러나 소 득세도 경제의 효율성에 미치는 부정적인 영향, 특히 자본소득 과 세 강화의 어려움과 조세회피의 문제 등을 고려할 때 누진성을 현 수준보다 획기적으로 강화할 수 있을지 확신하기 어렵다. 이러한 문제 때문에 형평성보다는 세목 간 우선순위가 뚜렷한 효율성 지표 가 중요한 의미를 가지게 된다. 효율성 관점에서는 경제활동을 왜곡시키는 효과가 적은 보편적 과세인 부가가치세가 가장 우월한 세목이라고 할 수 있으며, 그 다 음이 노동소득에 대한 과세이다. 자본소득에 대한 과세는 개인에 대한 과세이건 법인에 대한 과세이건 효율성을 저해하는 효과가 크

9 다. G7 국가들은 지난 40년간 인구구조 변화에 따른 지출 증대에 대해 사회보장기여금의 증대와 부가가치세의 증대를 통해서 대응 하였다. 이와 같은 특성들과 재원의 용도별 특성을 종합해 보면 복지제도 의 근간을 형성하는 한편 4대 보험의 경우에 현재와 같이 기여금에 의존하여 재원을 조달하는 것이 바람직하다. 기여금은 형평성, 효율 성 관점에서 모두 바람직한 요소를 가지고 있으며, 그 외에도 기금 운영의 안전성, 효율성, 책임성 측면에서 보통세로 재원을 조달하는 것보다 우월하다. 한편 4대 보험에 대한 정부의 보완적 지원과 그 외 복지제도를 운영하기 위해 필요한 재원은 일반회계 재원을 사용 하는 것이 바람직하다. 그리고 복지재원과 특정 세원을 연계할 필 요가 있다면 부가가치세와 같은 보편적 세원을 활용하는 것이 복지 제도의 과도한 확대를 방지하는 관점에서 유리하다. 평가근거 우선순위 바람직하지 않은 세목 형평성 1 소득세, 2 사회보장기여금 법인세, 부가가치세 효율성 1 부가가치세, 2 사회보장기 여금, 3 소득세 자본소득세(개인, 기업) 복지재원 4대 보험 1 사회보장기여금 법인세, 소수에 귀착되는 기타 복지 1 부가가치세, 2 소득세 소득세 목적세 1 소득세, 법인세 통일재원 보통세 1 부가가치세, 2 소득세 법인세 G7 국가 경험(복지) 1 사회보장기여금, 2 부가가치세 법인세 독일의 경험(통일) <표 3> 세수입 증대 우선순위 평가 - 요약 목적세: 소득세, 법인세 보통세: 부가가치세 통일비용을 조달하기 위한 세수입 증대는 일시적인 대규모 재원 조달을 위한 목적세 증대와 장기적이며 지속적으로 지출되는 비용

10 을 조달하기 위한 보통세 증대로 구분할 수 있다. 보통세의 증대는 형평성과 효율성을 기준으로 평가한 장기적인 세수입 구조 발전방 향에 부응해야 할 것이며, 목적세는 조세체계의 장기적인 발전방향 과는 다소 다르더라도 대규모 세수입을 증대시킬 수 있는 방안을 모색해야 할 것이다. 이러한 기준에서 볼 때 보통세의 증대는 부가 가치세를 최우선으로 하고 목적세로는 소득세와 법인세를 고려할 수 있을 것이다. 3. 개인과 법인 단계에서의 자본소득세 과세체계 개편방안 본 보고서에서 논의한 미래 환경 변화가 개별 세목의 과세체계에 대해 주는 시사점은 개인과 법인 단계에서의 자본소득에 대한 과세 체계에 대한 것이다. 고령화 사회에서는 저축에 대한 과세가 중요 한 의미를 지니게 된다. 저축의 규모나 저축상품의 선택을 왜곡하 는 정책은 바람직하지 않으므로 저축 행태에 대해 중립적인 조세정 책을 수립할 필요가 있다. 또한 세계화의 진전으로 자본수출국과 자본수입국의 입장에서 조세체계를 재검토해 볼 필요성이 제기되 는데, 자본수출국 입장에서 개인소득세에 대해 자본소득에 대한 세 부담을 완화하여 국내투자와 국제투자 간의 과세 중립성을 제고할 것을 요구한다. 본고에서는 자본소득에 대한 개인소득세제 개편에 대해 세 가지 대안을 논의하였다. 첫째는 이미 오래전부터 학자들 사이에서 논의 되어 온 것으로 소득세제를 지출세로 전환하는 것이다. 지출세는 과세표준을 당기에 발생한 소득에서 각 개인이 당기에 소비한 금액 으로 변경하는 것을 기본개념으로 한다. 이 방법은 저축에 대해 완 전히 중립적인 과세로서 이론적 장점이 상당히 큼에도 불구하고 이 행과정에서의 혼란과 소득재분배 기능 약화 등의 문제로 실현 가능 성이 희박한 것으로 평가된다.

11 둘째는 자본소득에 대한 세부담 완화이다. OECD 회원국의 소득 세 최고세율 평균이 1991년에 42.5%였는데 2000년에는 40%, 2010 년에는 35.4%가 되었다. 그 외에도 일부 국가들은 자본소득과 근로 소득을 구분하여 자본소득에 대한 세부담을 완화하였는데, 북유럽 국가들이 도입한 이원적소득세제(dual income tax)가 이에 해당되 며, 명시적으로 이원적 소득세제를 도입하지 않은 국가들도 자본소 득에 대해 별도의 낮은 세율을 적용하는 국가들이 많다. 이 방식은 자본소득과세의 경제 왜곡효과를 완화한다는 장점이 있으나 완전히 제거하지는 못하며, 소득분배 측면에서도 문제가 제기되고 있다. 셋째는 최근에 영국의 IFS(The Institute for Fiscal Studies)가 자국 정부에 제안한 RRA(Rate of Return Allowance) 방식이다. RRA는 자본소득에서 저축 투자의 기회비용이라고 할 수 있는 정 상소득을 공제하고 초과분 즉, 초과이익에 대해서만 과세하는 방법 인데, 투자 저축 행태를 왜곡하는 효과 없이 막대한 독점적 이익 을 향유하는 납세자에게 고율로 과세할 수 있다는 장점이 있다. 한 편 정상소득에 해당되는 부분이 모두 과세표준에서 제외되므로 소 득세 세수입이 줄어들 수 있다는 점이 문제로 지적된다. 법인세에 대해서는 자본수입국 입장에서 국내자본의 대외투자를 억제하고 외국자본의 국내투자를 유인할 수 있는 방향으로 세제개 편이 요구되는데, 그 방법으로 세계 각국이 지난 30년간 법인세율 을 인하하였다. OECD 회원국의 법인세 최고세율 평균은 1991년 35.4%에서 2010년 23.6%로 인하되었다. 우리나라도 1990년대 초에 35%였던 법인세 높은 세율이 20년간 지속적으로 인하되어 2011년 에는 22%가 되었다. 이와 같은 경쟁적 세율 인하는 법인세의 경제 왜곡효과를 축소하는 데 기여하겠지만 법인세가 과세되는 한 왜곡 효과가 완전히 사라지는 것은 아니다. 또한 우리나라의 최근 법인 세제 개편 사례에서 볼 수 있듯이 추가적 세율 인하에 대한 저항이 매우 강하다.

12 그 외에 법인세의 비효율성 문제를 해결할 근본적인 개혁방안으 로 유럽지역에서 많이 언급되는 방안이 ACE(Allowance for Corporate Equity)제도이다. ACE제도는 자기자본에 대한 정상수 익을 과세표준에서 공제하고 정상수익을 초과하는 부분에 대해서 만 과세하는 것으로서 개인소득세의 초과이익 과세제도를 법인세 에 적용한 것이라고 할 수 있다. 이 제도는 저축 투자의 기회비용 에 해당하는 정상수익을 과세표준에서 공제하므로 자본소득과세의 왜곡효과가 사라지는 것이 중요한 장점이다. 그러나 이 경우에도 정상수익이 과세대상에서 제외되므로 세수입이 감소할 것으로 예 상된다는 점이 가장 큰 문제라고 할 수 있으며, 연구개발 등 독점적 이익 창출을 위한 노력을 억제하는 효과가 나타날 수 있다는 것도 중요한 문제점이 될 수 있다. 자본수출국 입장에서는 해외에서 사업활동을 하고 있는 국내기 업의 경쟁력 강화, 내국인이 해외에서 벌어들인 소득의 국내 환수 를 촉진하는 관점에서 현행 제도를 검토할 필요가 있는데, 이와 관 련하여 해외직접투자소득에 대한 거주지 과세 면제제도 도입을 검 토하였다. 이론적으로 세계경제의 효율성을 극대화하기 위해서는 거주지주의 과세원칙이 바람직하지만 실제로는 제도적 결함과 그 외의 다른 이유로 인하여 거주지주의 과세를 완벽하게 실현하기 어 렵다. 이런 상황에서 거주지주의를 고수하는 국가에 본거지를 둔 다국적기업의 경쟁력이 약화된다. 원천지 세액을 납부한 이후에 거 주지에서 추가적으로 세금을 납부해야 하기 때문이다. 또한 거주지 국에서의 과세가 국외 원천소득의 국내 환수를 억제하는 요인이 될 수도 있다.

13 목 차 Ⅰ. 서 론 19 Ⅱ. 미래 환경 변화와 조세정책 이슈 인구구조의 변화 27 가. 인구구조의 변화 동향 및 전망 27 나. 조세정책 이슈 복지제도의 확대 41 가. 복지지출 동향 및 전망 41 나. 조세정책 이슈 세계화의 진전 50 가. 세계화 추이 50 나. 조세정책 이슈 통일 63 가. 통일비용의 규모 63 나. 조세정책 이슈 조세정책 이슈 요약 69 Ⅲ. 미래 환경 변화에 대응한 재원 확보 고령화 복지확대 통일에 따른 세입증대 압력 73 가. 재정수요 증대 전망 73 나. 세입증대 압력 세입증대 우선순위 평가 79 가. 소득재분배 관점에서의 평가 79

14 나. 경제성장에 미치는 영향에 따른 우선순위 86 다. 지출수요의 특성에 따른 우선순위 90 라. 다른 국가의 경험 107 마. 요약 일반균형모형을 통한 정책효과 모의실험 112 가. 분석개요 및 방법 112 나. 인구구조 변화가 경제에 미치는 영향 분석 116 다. 조세구조 변화의 경제적 효과분석 123 라. 최적조세구조의 모색 129 마. 요약 131 Ⅳ. 미래 환경 변화와 개별 세목의 과세체계 개편 고령화 세계화에 대응한 소득세 과세체계 개편방향 132 가. 고령화 세계화와 소득세정책 이슈 132 나. 자본소득에 대한 개인소득세 과세체계 개편방향 세계화에 대응한 법인세 과세체계 개편방향 152 가. 세계화와 법인세정책 이슈 152 나. 원천지 과세로서의 법인세 정책 155 다. 해외직접투자 소득에 대한 과세체계 164 Ⅴ. 결 론 세입증대 압력과 대응 방안 개인과 법인 단계에서의 자본소득 과세체계 개편방안 177 참고문헌 182 <부록> 인구구조 및 조세구조 변화의 경제적 효과 검토를 위한 CGE 분석방법 194

15 표 목 차 <표 Ⅱ-1> 노인인구 부양비율 28 <표 Ⅱ-2> 인구구조 변화와 소득변화의 SCV 변화에 대한 기여도(1982년 기준) 39 <표 Ⅱ-3> 주요 국가별 동일 소득수준에서의 사회지출 수준 42 <표 Ⅱ-4> 주요 국가별 동일 국민부담수준에서 사회지출 수준 42 <표 Ⅱ-5> 무상복지 vs 현 제도 비용 추계 비교(2012~2050년) 44 <표 Ⅱ-6> 건강보험재정 수입 및 지출 추이 47 <표 Ⅱ-7> 목적세입의 장단점 49 <표 Ⅱ-8> 투자자별 주식소유분포 변화추이(시가총액 기준) 51 <표 Ⅱ-9> 대외투자와 외국인투자 추이 53 <표 Ⅱ-10> 대외투자와 외국인투자 추이(2006~2008년 평균) 55 <표 Ⅱ-11> 통일비용 관련 기존 연구결과 요약 66 <표 Ⅱ-12> 미래 환경의 변화와 조세정책 이슈 70 <표 Ⅲ-1> 재정수요 증대 전망 74 <표 Ⅲ-2> 우리나라와 주요국 세수입의 GDP 대비 비율(2009년) 77 <표 Ⅲ-3> 세목별 조세의 한계효율비용(MEC)의 추정결과들 87 <표 Ⅲ-4> 조세가 경제성장에 미치는 영향 추정결과 89 <표 Ⅲ-5> 주요 세목의 세수입(2009년) 102 <표 Ⅲ-6> 세목별 특성 요약 105 <표 Ⅲ-7> 인구구조변화/소득증가와 조세구조의 패널회귀분석 결과 108 <표 Ⅲ-8> 세수입 증대 우선순위 평가 - 요약 110

16 <표 Ⅲ-9> 기본경제 초기 연도의 자원배분 117 <표 Ⅲ-10> 세수구성 변경의 사회후생 증진 효과 130 <표 Ⅳ-1> 소득세제와 지출세제의 비교 136 <표 Ⅳ-2> 개인 단계에서의 이자소득세율 142 <표 Ⅳ-3> 개인주주가 수취하는 배당에 대한 세율 144 <표 Ⅳ-4> 자본소득 과세체계의 비교 150 <표 Ⅳ-5> 주요국의 해외투자 소득에 대한 과세제도 167

17 그림 목차 [그림 Ⅱ-1] 합계출산율의 변화추이 29 [그림 Ⅱ-2] 기대수명의 변화추이 30 [그림 Ⅱ-3] 노인부양비율 변화추이 30 [그림 Ⅱ-4] 인구구조 변화에 따른 복지지출의 변화 전망 32 [그림 Ⅱ-5] 근로소득세 및 사업소득세의 GDP 대비 비중추이 전망 33 [그림 Ⅱ-6] 일생에 걸친 소득과 소비의 관계 34 [그림 Ⅱ-7] 인구구조 변화와 소득변화의 SCV 변화에 대한 기여도(1982년 기준) 39 [그림 Ⅱ-8] 투자자별 주식소유분포 변화추이 51 [그림 Ⅱ-9] 대외투자와 외국인투자 추이 53 [그림 Ⅱ-10] 직접투자 잔액의 GDP 대비 비중(2007년) 54 [그림 Ⅱ-11] 개방경제하에서 개인소득세와 법인세의 역할 57 [그림 Ⅲ-1] 자본수익률의 조정과정: 개방경제 81 [그림 Ⅲ-2] 연도별 GDP 118 [그림 Ⅲ-3] 연도별 1인당 GDP 118 [그림 Ⅲ-4] 연도별 자본량 119 [그림 Ⅲ-5] 연도별 노동공급 119 [그림 Ⅲ-6] 연도별 노동생산성 120 [그림 Ⅲ-7] 연도별 R&D투자 120 [그림 Ⅲ-8] 연도별 기술개발의 수익 121 [그림 Ⅲ-9] 연도별 자녀세대 인구 대비 교육비 지출 121

18 [그림 Ⅲ-10] 연도별 세율 122 [그림 Ⅲ-11] 세대별 후생수준(출생년도 기준) 122 [그림 Ⅲ-12] 세수비중 변경의 효과(1인당 GDP) 125 [그림 Ⅲ-13] 세수비중 변경의 효과(자본) 126 [그림 Ⅲ-14] 세수비중 변경의 효과(노동) 126 [그림 Ⅲ-15] 세수비중 변경의 효과(노동생산성) 127 [그림 Ⅲ-16] 세수비중 변경의 효과(R&D투자) 127 [그림 Ⅲ-17] 세수비중 변경의 효과(R&D투자의 수익) 128 [그림 Ⅲ-18] 세수비중 변경의 효과(세대별 후생) 128 [그림 Ⅳ-1] OECD 주요국의 소득세 최고세율 변동 140 [그림 Ⅳ-2] 이자에 대한 실효세율 추정치 143 [그림 Ⅳ-3] 개인주주의 배당에 대한 실효세율 추정치 145 [그림 Ⅳ-4] TTE와 TtE가 저축에 미치는 영향 149 [그림 Ⅳ-5] OECD 주요국의 법인소득세율 변동 156 [그림 Ⅳ-6] 당기순이익 과세와 ACE가 투자에 미치는 영향 160 [부도 Ⅱ-1] 이전지출의 연령별 추이 209 [부도 Ⅱ-2] 연도별 순이전지출 210

19 Ⅰ. 서 론 우리나라의 GDP에서 조세부담이 차지하는 비중은 20% 정도이며, 여기에 사회보장기여금을 더하면 26% 수준이다. 이 수치만으로도 조 세가 국가경제에 미치는 영향이 매우 크다는 점을 알 수 있으며, 다른 관점에서 보면 경제환경의 변화가 조세정책에 미치는 영향도 상당히 크다고 할 수 있을 것이다. 그러므로 경제환경의 변화와 조세정책의 관계에 대해 면밀히 연구할 필요가 있으며, 외생적으로 주어지는 환경 의 변화에 부응하여 조세정책도 조정할 필요가 있다. 예를 들어 세계 화의 진전 이라는 경제환경의 변화가 발생하였을 때 조세 등 경제정책 에 대한 경제주체의 반응이 세계화가 진전되기 이전에 국내만을 무대 로 생각하던 경우와 다를 수밖에 없다. 국내에서 세금이 과중하다고 생각되면 납세자들은 국제거래를 통해 국내 세금을 회피할 방법을 모 색하게 되며, 거주지나 사업장소를 다른 국가로 이전할 수도 있기 때 문이다. 이와 같이 경제주체의 행태가 변화하면 세수에 변화가 발생하 며, 조세의 형평성 및 효율성 효과도 달라지므로 그에 대응하여 조세 정책도 변화되어야 한다. 본 보고서에서는 조세정책과 깊은 연관을 가진 경제환경의 변화에 대해 검토하고, 그러한 변화가 조세정책에 주는 시사점을 살펴본다. 그 리고 그것을 바탕으로 향후 조세체계 발전방향을 모색한다. 여기서 조 세체계는 세수입의 세목별 구조뿐만 아니라 각 세목의 과세표준과 세 율체계 등 조세정책을 포괄하는 개념으로 사용한다. 각 개별 이슈들을 독립적인 정책으로 보기보다는 조세 전체를 하나의 시스템으로 보아 정책방향을 설정해야 한다는 관점에서 조세체계(tax system)라는 용 어를 사용하였다.

20 20 본 연구에서는 기존의 문헌과 연구결과들을 종합하여 미래 환경 변 화 중에서 조세체계에 중요한 영향을 줄 것으로 판단되는 요소들을 다 음과 같이 선정하였다. - 인구구조의 변화 - 복지의 확대 - 세계화의 진전 - 통일 OECD(2011a), Altshuler and Grubert(2001), Keen et al.(2011), The President's Advisory Panel on Federal Tax Reform(2005), Gordon(1986), Gordon and Nielsen(1996), Yoneyama(2006), Japan Tax Commission(2003) 등은 경제활동의 세계화와 인구구조의 고령 화, 고령화에 따른 복지지출의 증대를 조세정책에 영향을 주는 중요한 요인으로 보고 대응방안을 검토하였다. 우리나라에서는 이러한 세계적 인 환경 변화에 더하여 국내 고유의 문제로 인구 고령화에 따른 추세 적 복지지출의 증대를 넘어선 복지제도의 확충이 최근 중요한 정치적 이슈가 되고 있다. 이를 고려하여 복지의 확대를 별도의 이슈로 추가 하였다. 그리고 2010년 대통령이 광복절 경축사에서 통일세를 언급한 이후 통일비용에 대한 대비가 사회적으로 중요한 이슈가 되고 있다는 점을 고려하여 통일재원의 조달문제도 검토한다. 저출산 고령화는 근로인구에 비해 노인인구의 숫자가 증가함을 의 미하고, 이는 정부지출의 증가 및 세수입 증대의 필요성을 시사한다. 또한 고령화는 이전에 저축하여 형성한 재산을 소비에 사용하는 노년 층이 많아짐을 의미하므로 고령화 사회에서는 소득과 저축, 소비에 대 해 구체적으로 어떻게 과세하는지가 중요한 이슈가 된다. 현행 소득세 제도에 대해서는 미래 소비를 위한 저축에 차별적으로 중과세한다는 문제점이 지적되고 있다. 소득이 발생한 즉시 그 소득을 소비에 사용 하면 소득세를 한 번만 납부하면 되는데 저축을 했다가 나중에 소비하 면 저축에서 발생한 이자에 대해서도 세금을 납부해야 하며 그 이자에

21 Ⅰ. 서 론 21 는 현재 소비를 미래로 연기함에 따라 납세자가 지불해야 하는 기회비 용도 포함되어 있기 때문이다. 조세에 의한 경제활동의 왜곡을 최소화 하기 위해서는 일생주기의 관점에서 근로시점과 소비시점, 저축행태에 대해 중립적인 방향으로 과세하는 것이 바람직하다. 인구구조 변화에 따른 복지지출 증가 외에도 복지제도의 확충에 대 한 사회적 요구가 매우 크다. 복지의 규모와 국민의 비용부담 수준에 대해서는 매우 신중하고 광범위한 토론을 거쳐 사회적 합의를 도출하 여야 하겠지만 진보 보수를 막론하고 정치권에서 복지제도를 확충하 려는 의지가 강하다. 우리나라와 경제발전 수준, 정부지출 규모 등이 유사한 다른 국가에 비해 복지지출의 수준이 낮다는 점에 비춰볼 때 앞으로 정도의 차이는 있겠지만 복지가 더 확충되는 방향으로 진전될 것으로 예상된다. 이와 관련하여 가장 큰 조세정책 이슈는 세수입의 확대일 것이다. 복지지출의 증대는 일시적인 현상이 아니고 지속되어 야 하는 것이므로 지속성 있는 세수입 확대를 통해 대비하여야 한다. 그러므로 세수입을 어느 정도로 확대하여야 하는지가 중요한 이슈가 될 것이다. 또한 어떻게 세수입을 확대할 것인지도 조세정책의 관점에 서 중요한 이슈가 된다. 일본에서는 모든 세수입 증대분을 사회복지 지출에 사용한다는 전제하에 소비세율을 인상하는 방안에 대해 오랫 동안 논의하였으나 정치적 합의를 도출하지 못하여 아직도 개편이 이 루어지지 않고 있다. 세계화의 진전도 조세체계에 몇 가지 중요한 영향을 준다. 제일 먼 저 기업의 투자효율을 극대화하기 위해서는 조세제도 중에서 기업의 이동에 장애가 되는 요인들을 제거해야 할 것이다. 그 과정에서 또는 외국 기업의 유치를 위한 조세경쟁 과정에서 기업과세의 기반이 축소 되는 경향이 나타날 수 있다. 1980년대 중반 이후 세계 각국이 경쟁적 으로 세율을 인하하여 선진국들은 30~50% 수준이던 법인세율을 2 5~30% 수준으로 인하하였으며, 개도국들은 그보다 더 낮은 수준으로 인하하였다. 또한 기업의 배당에 대한 과세가 지속적으로 완화되고 있

22 22 으며, 해외직접투자 소득에 대해서는 미국 일본 영국 등 철저한 거 주지 과세제도를 고수하던 국가들도 국내에서 세금을 부과하지 않는 방향으로 전환하였거나 전환을 검토하고 있다 1). 마지막으로 현재로서는 통일이 언제 어떤 형태로 발생할지 모르는 상태이나 어느 날 갑자기 막대한 비용을 지불해야 하는 상황에 도달할 수 있으며, 그러한 상황에 유연하게 대처하기 위해서는 미리 준비를 해야 한다는 점에서 통일비용이 향후 조세정책 방향을 설정하는 데 중 요한 의미를 갖는다. 현시점에서 우선되어야 하는 논의는 통일 이전에 통일을 대비하여 세수입을 증대할 필요가 있느냐 하는 점이며, 그 다 음에는 세수입을 증대해야 한다면 어떤 방법으로 할 것인지도 중요한 이슈가 될 것이다. 또한 통일 이후에는 어떤 방식으로 필요한 재원을 조달할지에 대해서도 준비할 필요가 있다. 독일은 통일 이후 소득세와 법인세에 부가세(surtax)를 부과하여 통일세를 징수하였으며 부가가 치세율을 인상하였다. 이와 같이 경제환경 변화는 각각 조세정책에 중요한 영향을 미치며, 정부는 그러한 환경에 대응하여 적절한 조세체계 개편안을 마련할 필 요가 있다. 본고에서 논의하는 이슈들은 이미 수년 전부터 조세정책에 영향을 줄 수 있는 중요한 요소들로 간주되어 왔으며, 따라서 이러한 환경변화에 대응한 조세정책 방향에 대한 연구도 꽤 많이 있다. 예를 들면 한국조세연구원에서는 세계화에 부응하는 조세정책 방향에 대해 서 이미 오래전부터 연구를 수행하였다. 그 외에 인구구조 변화, 복지 확대, 통일 등 사회적 환경변화에 대해서도 수년 전부터 다양한 연구 를 진행하였다. 특히 2011년에는 인구구조 변화, 통일, 복지 확대의 세 개 주제에 대해 각각 재정에 미치는 영향을 분석하고 대응방안을 모색 하는 연구가 진행되었다 2). 그럼에도 불구하고 본고에서 경제환경의 변화와 조세체계 개편방안 1) 안종석(2009) 참조 2) 전병목 박상원(2011); 박형수 홍승현(2011); 최준욱(2011)

23 Ⅰ. 서 론 23 에 대한 연구를 수행하는 데는 두 가지 이유가 있다. 첫째, 각 개별 이 슈에 대한 대응방안을 종합하여 조세체계 전반에 대한 일관성 있는 개 편안을 마련할 필요가 있기 때문이다. 예를 들어 통일, 복지 등 예상되 는 지출의 확대를 위한 세제개편안을 모색할 때 조세체계의 전반적인 효율성과 재분배 효과를 고려하여야 하며, 하나의 세목에서 모든 요소 를 고려하는 방식으로 개편하면 바람직하지 않은 결과를 가져올 수도 있다. 공공정책에 대한 차선의 이론(Theory of Second Best)에 의하면 한 가지 왜곡이 존재할 때 다른 왜곡을 통해서 그 문제를 시정할 수도 있기 때문이다. 기존의 연구들은 이러한 종합적인 관점에서 연구를 수 행하기보다는 특정 이슈에 초점을 맞춰 연구한 것들이 대부분이다. 둘째, 기존의 연구들을 보면 세계화와 관련해서는 비교적 구체적인 조세정책 방향이 제시되고 그 중 일부는 이미 시행되기도 하였지만 아 직도 더 검토하고 분석해야 할 요소들이 있으며, 인구변화 등 다른 이 슈에 대해서는 중요한 이슈라는 점이 강조되었고 지출이 많이 증가할 것이므로 대비할 필요가 있다는 등의 원론적인 이야기만 있을 뿐 구체 적인 정책처방에 대한 논의가 부족하다. 그러므로 본 연구에서는 기존 연구를 최대한 활용하여 충분히 논의된 부분에 대해서는 기존 연구결 과를 인용하며, 충분히 논의되지 않은 부분에 대해서는 새로 논의를 추가하고, 이들을 종합하여 조세체계 발전방향을 제시한다. 본 보고서의 제Ⅱ장에서는 앞서 언급한 네 가지 주요 환경 변화에 대해 변화추이와 전망을 살펴보고 그러한 변화가 제기하는 조세정책 이슈를 정리한다. 그리고 제Ⅲ장과 제Ⅳ장에서는 제Ⅱ장에서 제시된 조세정책 이슈들을 종합하여 어떻게 대응해 나가야 할 것인지 논의한 다. 미래 환경의 변화가 조세정책에 주는 가장 큰 도전은 재정수요 증 가에 대한 대응방안을 모색해야 한다는 점이다. 고령화, 복지의 확대, 통일은 모두 막대한 규모의 재정지출을 요구한다. 지금까지 많은 연구 들이 고령화에 따른 재정지출이 얼마나 될 것인지 추정하였으며, 통일 비용에 대해서도 마찬가지이다. 그리고 최근에 논의되기 시작한 복지

24 24 제도 확대에 대해서도 그 비용을 추정한 연구가 있다. 이러한 연구결 과들을 종합해 보면 2050년에는 복지지출의 GDP 대비 비중이 2009년 에 비해 14%p 정도 증가할 것으로 예상되며, 여기에 통일비용까지 더 해진다면 총재정지출 증대분이 GDP의 20%p 수준이 될 것으로 예상 된다. 이는 현재의 조세부담과 같은 정도의 규모이다. 이러한 세입증대 압력에 대해 가장 먼저 해야 할 일은 재정지출의 확대를 억제하는 방 안을 모색하는 것이다. 통일비용이 우리가 통제할 수 없는 비용이라면 주요 지출 증대 요인이 되는 복지에 초점을 맞춰 지출 증대를 억제하 기 위한 노력을 하여야 할 것이며, 그 후에도 남는 세수입 증대 요구에 대해서는 조세정책의 관점에서 어떻게 대응할 것인지에 대해 심도 있 는 논의를 해야 할 것이다. 본 보고서는 제Ⅲ장에서 이 문제에 대해 중 점적으로 검토한다. 미래 환경변화는 세입증대 압력 외에도 개별 세목의 과세체계에 대 해 개편을 요구한다. 고령화는 저축에 대해 그 규모, 저축의 수단, 시기 를 선택함에 있어 중립적인 과세체계를 요구하고 세계화는 투자지역 에 대해 중립적인 과세체계를 요구한다. 또한 세계화 사회에서 국가의 경쟁력을 유지하기 위해서는 국내에 기반을 두고 국내 또는 해외에서 활동하는 기업의 경쟁력을 강화할 필요가 있으며, 이러한 관점에서 개 별 세목별로 현행 과세체계를 평가하고 개편방안을 모색할 필요가 있 다. 그러므로 제Ⅳ장에서는 미래 환경변화에 대응한 개별 세목의 개편 방향에 대해 논의한다. 본격적인 논의에 들어가기에 앞서 조세체계를 평가하는 기준에 대 해 논의할 필요가 있는데, 이에 대해서는 최근에 영국의 조세체계에 대한 포괄적인 개편방안을 제시한 IFS의 보고서 Tax by Design에 잘 정리되어 있으므로 다음에서는 그 내용을 간략하게 정리하여 소개 한다 3). 3) IFS(2011), ch.2, The Economic Approach to Tax Design.

25 Ⅰ. 서 론 25 바람직한 조세제도를 판단하는 기준으로 네 가지를 들 수 있는데, 첫 번째는 소득재분배에 미치는 영향이고(형평성), 두 번째는 경제의 생산과 효율성에 미치는 영향(효율성), 세 번째는 사회적으로 바람직 한 행동을 유도하는 효과(외부효과), 네 번째는 공정하고 투명한 과세 체계이다(투명성). 이 네 가지 기준의 중요성과 의미에 대해서는 여기 서 자세하게 설명하지 않아도 대부분의 독자가 이해하고 공감할 수 있 을 것이라고 판단된다. 이 네 가지 기준들은 각각 다른 가치를 지향하는 것으로서 서로 조 화를 이룰 수도 있으나 경우에 따라서는 배치되는 결과를 가져오기도 한다. 따라서 적절히 조화를 이루는 방안을 모색할 필요가 있는데, 그 중 하나가 최적과세론이다. 최적과세론은 특정한 사회후생함수를 가정 하고 사회후생을 극대화하는 과세방안을 모색하는 것으로서 후생함수 에 내재된 분배에 대한 가치관과 효율성의 조화를 모색하는 방법이라 고 할 수 있다. 다시 말해 바람직하다고 생각하는 분배의 정도와 세수 입 수준을 확보하기 위해 희생되는 효율성을 비교하여 양자가 균형을 이루는 조세정책을 도출하는 것이다. 이와 같은 네 가지 기준을 바탕으로 Tax by Design은 다른 점에 서 차이가 없다면 중립적인 조세가 바람직하다는 개략적인 척도 (rule-of-thumb)를 제시하였다 4). 중립성이란 유사한 활동에 대해서는 유사한 취급을 해야 한다는 것을 의미한다. 저축에 대한 과세와 관련 하여 현재의 소비와 미래의 소비는 동등하게 취급되어야 하며, 이러한 중립적인 과세는 경제활동의 왜곡을 방지하므로 최적조세정책에 포함 된다고 할 수 있다. 물론 외부효과가 있는 경우 등 정책적으로 차별이 필요한 경우에는 중립성의 원칙에 예외가 허용된다. 그러므로 조세가 비중립적인 경우 그 비중립성이 바람직한 것인지를 판단하여야 하고 4) 그 외에 단순성과 안정성을 개략적인 척도로 제시하였는데, 과세체계의 세부적인 내용과 세법개정절차에 대한 것으로 본 보고서에서는 검토하지 않는다.

26 26 바람직하지 않은 것이라고 판단되는 경우에는 중립적인 과세체제로 전환할 필요가 있다. 본 보고서는 기본적으로 형평성과 효율성을 기준으로 조세체계를 평가하고 개편방향을 제시한다. 그러나 그러한 구분이 모호하거나, 검 토하기 어려운 경우 또는 굳이 그와 같은 분석이 필요하지 않다고 판 단되는 경우에는 중립성이라는 개략적인 척도를 기준으로 한다. 중립 성은 주로 효율성을 대변하는 지표라고 할 수 있다. 세금의 기본적인 목적은 세수입을 확보하는 것이다. 그러므로 앞서 언급한 형평성, 효율성 등의 기준은 적절한 세수입을 확보할 수 있다 는 전제하에서 의미가 있다. 세제 개편방향 또는 최적조세구조에 대한 연구들은 대부분 세수에 대해 중립적이어야 한다는 것을 전제로 형평 성, 효율성 등의 기준을 적용하여 조세정책을 평가하고 개편방향을 제 시한다. 그렇다고 하여 형평성, 효율성 등의 기준이 세수증대 방안을 논의하는 데 있어 무의미한 것은 아니다. 세수입을 증대시킬 때 사회 적 후생을 극대화하는 방법을 찾아내는 것이 중요하며, 이때 형평성과 효율성이 중요한 기준이 되기 때문이다. 다만 형평성과 효율성만으로 정책결론을 제시하기 어려운 상황이 있을 수 있으며, 그러한 경우에는 다른 기준을 보완하여 정책방향을 모색하여야 할 것이다. 예를 들면, 증가시켜야 할 세수입 규모가 매우 커서 가능한 대안이 제한된 경우에 는 형평성, 효율성 기준이 보조적인 기준으로 사용될 수밖에 없을 것 이다. 또한 재원의 용도에 따라 수익자부담원칙 등 다른 기준이 가미 될 필요가 있는 경우도 있으며, 대규모 세수입 증대 시에는 대국민 설 득 가능성도 중요한 기준이 될 수 있다. 그러므로 세수입 증대에 대해 논의한 제Ⅲ장에서는 형평성, 효율성 외에도 필요한 기준들을 가미하 여 정책방향을 논의하고 제Ⅳ장에서는 형평성, 효율성, 그리고 중립성 등에 초점을 맞춰 정책을 평가하고 개편방향을 논의한다.

27 Ⅱ. 미래 환경 변화와 조세정책 이슈 1. 인구구조의 변화 가. 인구구조의 변화 동향 및 전망 정부가 조세정책을 개편할 때 또는 미래의 정책방향에 대해서 연구 할 때 고려해야 할 요소로 제시되는 가장 중요한 변화 중 하나가 인구 구조의 변화이다. 급속하게 변화하는 인구구조가 막대한 재정수요를 유발할 것으로 예상되기 때문이다. <표 Ⅱ-1>에서는 우리나라의 노인부양비율의 변화 과정을 G7 국가 들과 비교하여 정리하였다. 여기서 노인부양비율은 65세 이상의 인구 를 15세 이상 65세까지의 인구로 나눠 백분율로 표시한 것이다. 즉, 경 제활동을 할 수 있는 인구 100명이 몇 명의 노인을 부양하여야 하는지 를 나타내는 지표라고 할 수 있다. 2010년 우리나라 노인부양비율은 15.4로 추정되고, G7 국가 중 노인부양비율이 가장 높은 국가는 일본 으로 35.5이다. 그 다음으로 이탈리아 31, 독일 30.8의 순이다. 프랑스 와 영국은 25 수준이고 캐나다는 20.3, 미국은 19.5로 G7 중 가장 낮다. G7 국가들에서 노인부양비율이 15 수준에 도달한 시기를 보면 일본 과 캐나다가 가장 최근인 1985년이고, 미국과 이탈리아는 1960년대, 독 일은 1950년대, 영국과 프랑스는 1950년 이전으로 이미 오래전에 우리 나라의 현재와 같은 수준의 부양비율에 도달하였다. 이 국가들과 비교 해 볼 때 아직은 노인부양비율이 선진국에 비해 낮은 편인데도 불구하 고 우리나라에서 고령화가 중요한 이슈가 되는 것은 고령화의 진전속 도가 매우 빨라서 서둘러 대비할 필요가 있기 때문이다.

28 28 노인부양비율의 변화추이를 보면 우리나라는 2000년에 10.2에서 10 년 후인 2010년에는 15.4로 5.2%p 상승하였다. 그런데 다른 국가들을 보면 일본의 경우에 1970년 10.2, 1985년 15로 약 5%p 증가하는 데 15 년이 걸렸으며, 그 외의 국가들은 이보다 훨씬 오랜 시간이 소요된 것 으로 추정된다. 이탈리아의 경우 1950년 12.4에서 1965년 15.5로 15년 동안 약 3%p 상승하였고, 캐나다에서는 약 3%p 상승하는 데 1950년 에서 1985년까지 35년이 소요되었다. <표 Ⅱ-1> 노인인구 부양비율 (단위: %) 국가 일본 이탈리아 독일 프랑스 영국 캐나다 미국 한국 선진국 개도국 자료: UN, World Population Prospects: The 2010 Revision, 2011 우리나라에서 노인부양비율이 빠른 속도로 증가한 것은 출산율과 기대수명의 변화에 기인한다. [그림 Ⅱ-1]과 [그림 Ⅱ-2]에서는 출산 율과 기대수명의 변화를 그림으로 정리하였는데, 우리나라의 합계출산 율은 1960년대 이후 지속적으로 하락했지만 1980년대까지는 아직 G7 국가들에 비해 상당히 높은 수준이었다. 그러나 그 후 다른 국가들에 서 출산율이 일정한 수준으로 유지된 데 비해 우리나라에서는 계속 낮 아져 2000년대 들어서는 세계적으로 가장 낮은 수준이 되었으며, 앞으 로도 다른 국가들에 비해 낮은 수준을 유지할 것으로 전망된다. 한편 기

29 Ⅱ. 미래 환경 변화와 조세정책 이슈 29 대수명을 보면 우리나라는 1950년대에는 45~50세 수준으로 60~70세 의 기대수명을 보인 G7 국가들에 비해 상당히 낮은 수준이었다. 그러 나 경제발전과 함께 기대수명도 빠른 속도로 연장되어 최근에는 80세 에 근접하여 선진국들과 거의 차이가 나지 않는 수준에 도달하였다. 이러한 출산율과 기대수명의 변화가 결합되어 노인인구의 비중이 빠른 속도로 상승하였으며 앞으로 더욱 빠른 속도로 상승할 것으로 예 상된다([그림 Ⅱ-3] 참조). 아직은 노인부양비율이 15.4로 G7 국가는 물론 평균 23.6인 선진국 전체에 비해서도 낮은 편이지만 20년 후인 2030년경에는 40선에 근접하여 일본, 이탈리아, 독일보다는 낮지만 프 랑스, 캐나다, 미국, 영국과 유사한 수준이 될 것으로 예상된다. 그리고 20년이 더 지난 2050년에는 60 수준이 되어 70 수준에 도달한 일본과 60을 약간 상회하는 이탈리아에 이어 그림에 나타난 국가 중 세 번째 로 높은 위치가 될 것으로 예상된다. 프랑스, 캐나다, 영국, 미국은 2050년이 되어도 40 수준에서 크게 벗어나지 않을 것으로 전망된다. [그림 Ⅱ-1] 합계출산율의 변화추이 (단위: 명) Japan Republic of Korea United Kingdom Italy France Germany Canada United States of America 자료: UN, World Population Prospects: The 2010 Revision, 2011.

30 30 [그림 Ⅱ-2] 기대수명의 변화추이 (단위: 세) Japan Republic of Korea United Kingdom Italy France Germany Canada United States of America 자료: UN, World Population Prospects: The 2010 Revision, [그림 Ⅱ-3] 노인부양비율 변화추이 (단위: %) Japan Republic of Korea United Kingdom Italy France Germany Canada United States of America 자료: UN, World Population Prospects: The 2010 Revision, 2011.

31 Ⅱ. 미래 환경 변화와 조세정책 이슈 31 나. 조세정책 이슈 1) 재정수요의 증대 인구구조의 변화가 재정에 미치는 영향으로 가장 먼저 꼽을 수 있는 것이 재정수요의 증가일 것이다. 우리나라는 1980년대 후반에 국민연 금제도를 도입하고 전 국민 의료보험제도를 도입하는 등 복지제도를 도입하기 시작하였다. 그리고 1990년대와 2000년대를 거치면서 4대 공 적보험제도와 저소득층을 위한 지원, 영유아 및 고령자를 위한 다양한 복지제도를 도입하였다. 그런데 고령화가 충분히 진행되기 이전에 이 러한 제도들을 도입하였기 때문에 앞으로 제도가 정착되면서 동시에 고령화가 빠른 속도로 진행되어 재정지출이 크게 증가할 것으로 예상 된다. 박형수 전병목(2009)에서는 현재의 복지제도를 그대로 유지한다 는 가정하에서 인구구조 변화에 따른 재정수요 증대 규모를 추정하였 다. 추정 대상은 사회복지 재정의 주요 부문인 연금, 보건의료, 장기요 양보험, 노동, 교육 등 5개 분야인데, 2009년 GDP의 9.52%인 복지지출 의 규모가 고령화가 진전됨에 따라 2050년에는 21.6%로 12.08%p 증가 할 것으로 전망되었다([그림 Ⅱ-4] 참조) 5). 구체적인 항목별로 보면 1988년에 도입된 국민연금의 급여지급이 본격화됨에 따라 전체 연금지출 규모가 2009년 GDP의 1.84%에서 2050년에 8.39%로 6.55%p 증가할 것으로 전망된다. 그 다음으로 건강 보험의 지출이 2009년 2.72%에서 2050년에는 5.12%로 2.4%p 증가하 고 노인 청소년 부문의 지출이 2009년 0.58%에서 2050년 2.78%로 2.2%p 증가하여 전체적인 복지지출의 증가를 주도할 것으로 전망된 다. 현행 재원조달 구조가 그대로 지속된다면 지출증가분의 대부분은 연금보험료 부담을 늘려서 조달하겠지만 국고지원도 무시하지 못할 수준으로 증대되어야 할 것으로 예상된다. GDP의 21.6%로 추정되는 5) 전병목 박상원(2011), pp. 59~60.

32 년의 전체적인 복지지출 규모는 EU 전체의 2050년 전망치 26.8% 보다 5.2%p 낮은 수준이다. [그림 Ⅱ-4] 인구구조 변화에 따른 복지지출의 변화 전망 (단위: GDP 대비, %) 자료: 박형수 전병목(2009), 전병목 박상원(2011), p. 60에서 재인용 이와 같이 재정지출 수요가 증가할 것으로 전망되는 데 비해 세수입 전망은 밝지 않다. 김현숙 성명재(2011)는 도시가계자료와 인구구조 의 변화 전망을 토대로 인구구조 변화에 따른 근로소득세와 사업소득 세의 변화를 추정하였다. 이 논문은 먼저 인구구조 변화가 장기 가구 구성 및 구성원의 근로소득과 사업소득에 미친 영향을 추정하고 그 결 과에 현행 세제를 반영하여 소득세 수입의 변화를 파악하는 방식을 사 용하였다. 추정 결과는 물가상승률과 그에 대한 소득세제 조정 등에 대한 시나리오에 따라 달라지는데, 물가상승률을 3%로 가정하고 물가 상승률에 따라 세제를 연동하는 경우 가구당 평균 소득세 부담은 2010 년 228만 9천원에서 2050년 1,010만원으로 증가할 것으로 예상된다. 여 기서 소득세는 근로소득세와 사업소득세를 합한 금액을 말하는데, 소 득세 수입의 GDP 대비 비중은 2010년 3.3%에서 2050년 2.6%로

33 Ⅱ. 미래 환경 변화와 조세정책 이슈 %p(약 20%) 하락하는 것으로 나타났다([그림 Ⅱ-5] 참조). 소득세 수입의 GDP 대비 비중 하락은 경제활동 가능 인구의 감소 에 따른 소득세원의 감소와 실질임금상승률의 하락에 기인하는 것으 로 판단된다 6). [그림 Ⅱ-5] 근로소득세 및 사업소득세의 GDP 대비 비중추이 전망 자료: 김현숙 성명재(2011), p. 22 이상의 논의를 종합해 보면 인구구조 고령화는 재정수요의 증대를 초래하여 재정지출의 GDP 대비 비율을 상승시킬 것으로 전망된다. 한 편 세수입의 경우에는 고령화 자체가 세수입의 GDP 대비 비중을 증가 시키는 효과가 있을 것으로 전망되지 않는다. 경제성장의 둔화, 경제활 동 인구의 감소 등은 오히려 소득세 수입을 감소시키는 결과를 초래할 수도 있다. 그러므로 증가되는 재정수요에 적절히 대응하기 위해서는 재정수입을 증대시키는 방안을 마련할 필요가 있다. 박형수 홍승현 (2011)은 G7 국가에 대한 패널자료 분석을 통해 이 국가들이 지난 40 년간 복지지출을 중심으로 하는 지출의 증대에 대응하여 세입을 증대 6) 김현숙 성명재(2011)는 GDP 추정치로 국민연금위원회에서 제시한 GDP 추정치 중 기본 안의 값을 이용하였다.

34 34 해 왔으며, 특히 사회보장기여금과 소비세가 세수입 증대의 주요 수단 이었음을 보여 주었다 7). 2) 소득세 과세체계 개인이 일생을 거쳐 소득을 벌어들이고 소비하는 과정을 그림으로 그리면 [그림 Ⅱ-6]과 같이 표현할 수 있다. 유 소년기에는 소득이 거의 없어 소비가 소득보다 많다. 이 시기에는 주로 부모로부터 지원 을 받아 소비를 하며, 나중에 청 장년이 되었을 때 그만큼 자신의 자 녀를 지원하는 것이 일반적인 행태이다. 소득이 집중되는 청 장년기 에는 소득이 소비보다 많다. 이때 소비를 초과하는 소득은 일부를 유 소년기에 있는 자녀를 지원하는 데 사용하고, 일부는 저축을 하여 노년기에 사용한다. 노년기에는 일을 할 능력이 줄어들어 소득이 감소 하지만 소비는 일상적인 생활을 유지하기 위해 일정 수준 이상으로 유 지하여야 하므로 소비가 소득보다 많아진다. 청 장년기에 충분한 저 축을 한 자는 그것을 노년기에 소비하지만 그렇지 못한 경우는 정부, 가족, 또는 기타 사회단체의 지원을 받는다. [그림 Ⅱ-6] 일생에 걸친 소득과 소비의 관계 소득, 소비 소비 소득 연령 7) 이 연구결과에 대해서는 뒤(제Ⅳ장 제2절)에서 자세하게 논의한다.

35 Ⅱ. 미래 환경 변화와 조세정책 이슈 35 인구의 고령화는 노년기가 길어지는 것을 의미한다. 노년기에는 소 득보다 많이 소비하게 되는데, 소득을 초과하는 소비를 위해서 이전에 저축한 자금을 사용하고, 부족한 경우에는 정부나 가족의 지원을 받는 다. 즉, 노년기 소비의 자금원은 정부의 지원과 과거에 저축한 재원이 중심이 되고 당기에 발생한 소득의 중요성은 상당히 낮아진다. 그러므 로 고령화가 진전됨에 따라 재정지출 수요가 증대되며, 이에 대응한 재원의 확보가 중요하다는 점에 대해서는 앞 소절에서 언급한 바 있다. 다음에서는 저축을 통한 노후 대비와 관련하여 현행 조세제도가 어떤 문제를 가지고 있는지 살펴본다. 첫째, 저축을 통한 노후 대비와 관련하여 현행 소득세제는 현재소비 에 비해 미래소비에 중과세한다는 문제를 가지고 있다. 현행 종합소득 세 과세체계는 당기에 발생한 소득에 대해 과세하고 그 소득 중 일부 를 저축한 경우 거기서 발생한 이자, 배당 등 자본소득에 대해 발생시 점에 또 과세하여 이중으로 과세하는 효과가 있다. 그러므로 소득이 발생한 당기에 소비하는 경우에는 소득세를 한 번만 납부하면 되는 것 에 비해 저축해 두었다가 노년에 소비하면 세부담이 커지므로 불리하 게 된다. 이를 수식으로 간략하게 정리하면 다음과 같다 8). 두 기간 동안만 살고 첫 번째 시기에 노동(L 1 )을 공급하며 두 기간 에 모두 소비(각각 C 1, C 2 )하는 개인을 생각해 보자. 이 개인은 일생을 통해 얻을 수 있는 효용 U(C 1, C 2, L 1 )을 극대화하기 위해 t기의 소비 와 노동 공급량(각각 C t, L t )을 결정하는데, 이때 제약이 되는 예산제 약식은 다음과 같이 표현할 수 있다. (Ⅱ-1) 8) 이 문제에 대해서는 안종석 권오성(2005), pp. 20~22, 안종석 김승래 (2008), pp. 48~49에 자세하게 설명하였으며, 여기서는 그 내용을 간략하 게 정리하였다.

36 36 여기서 와 는 각각 t기의 소비재 가격과 노동 가격을 나타내며, τ r 은 자본소득세 세율을, τ w 는 노동소득에 대한 세율을 의미하고, R은 이자율이다. 식의 좌변은 앞으로 두 기간을 살아갈 개인이 평생 동안 소비하는 소비액을 현재가치로 평가한 것이며, 우변은 평생 동안 노동 을 공급하여 벌어들이는 소득의 현재가치를 나타낸다. 논의의 편의를 위해 소비세는 무시하였다. 식 (Ⅱ-1)은 자본소득세의 역할에 대해 매우 중요한 시사점을 제공 하는데, 그것은 자본소득세가 동일한 시기의 재화 간 상대가격에 영향 을 주는 것이 아니라 동일한 재화의 시기별(intertemporal) 가격 차이 에 영향을 준다는 점이다. 이는 자본소득에 대한 세금이 2기 즉, 미래 의 소비에 대한 세금이라는 것을 의미한다. 그러므로 만약 1기와 2기 의 소비에 대해 동일한 세율로 세금을 부과하는 것이 바람직한 정책이 라면 자본소득에 대해서는 세금을 부과하지 않는 것이 바람직하다. 고령화가 진행되면서 미래소비에 대해 중과세한다는 것은 현행 세 제에서 매우 중요한 문제점이다. 미래소비에 대해 중과세한다는 것은 현재소비를 희생하여 미래에 대비하고자 하는 유인을 저해하는 효과 가 있으며, 이 경우 개인적으로 대비하지 못한 부분에 대해서는 정부 가 책임을 져야 하기 때문이다. 이러한 문제를 인식하여 많은 국가에 서 노후에 대비한 연금저축에 대해서는 중과세를 완화하는 특별 규정 을 두고 있다. 우리나라의 경우 법에 정해진 한도 내의 연금저축에 대 해서는 저축을 한 시점에는 과세소득에서 공제하고(E), 저축에서 발 생한 자본소득에 대해서도 과세하지 않으며(E), 저축과 부가된 자본 소득을 인출하여 사용하는 시점에서 한 번만 과세(T)한다. 이를 세 번 의 과세 기회 중 처음과 두 번째에는 과세하지 않고 마지막에 한 번만 과세한다는 점에서 EET 과세방식이라고 한다. 일반적인 저축에 대한 과세는 처음 두 번에 과세하고 원금을 인출할 때 원금에 대해서는 과 세하지 않으므로 TTE라고 표현할 수 있다. 연금저축에 대한 과세제도 는 자본소득에 대한 중과세 문제를 해결하는 좋은 수단이 되지만 현행

37 Ⅱ. 미래 환경 변화와 조세정책 이슈 37 과세제도하에서는 아주 제한된 특정 저축에 대해서만 일정 한도 내에 서 적용되는 것으로 저축에 대해 보편적으로 적용되는 제도가 아니라 는 문제가 있다. 둘째, 현행 과세체계는 저축의 수단별로 세부담이 달라진다는 문제 를 가지고 있다. 앞서 언급한 바와 같이 일반적인 저축 수단에 대해서 는 TTE가 적용되는 데 비해 연금저축에 대해서는 EET가 적용된다. 그 외에 이자에 대해 과세하지 않는 비과세금융상품, 1가구 1주택에 한정된 주택 투자 등은 저축 또는 투자로부터 발생한 소득에 대해 과 세하지 않으므로 TEE에 해당한다. 주택의 경우 1가구 1주택이고 일정 한 조건이 충족되면 양도 시 발생한 양도차익에 대해 세금을 부과하지 않는다. 주식투자의 경우에도 대주주를 제외한 상장회사의 일반 주주 는 주식양도차익에 대해 세금을 납부하지 않으므로 TEE에 해당 한다. 같은 TTE라고 하더라도 금융상품과 소득수준에 따라 세부담에 차 이가 발생한다. 처음의 T는 금융상품에 따른 차이가 없지만 두 번째 T 와 관련해서는 다양한 저율 과세상품이 존재하며, 소득의 규모에 따른 차이도 존재한다. 연간 이자와 배당소득이 4천만원을 초과하면 그 소 득을 근로소득 및 사업소득과 종합하여 종합소득세를 납부하여야 한 다. 따라서 6~35%의 누진세율체계가 적용된다. 그 외의 경우에는 원 천징수세로 납세의무가 완료되며 세율은 14%이다. 또한 기업에 자금 을 대여한 경우와 출자한 경우를 비교해 보면 전자에 대해서는 기업 단계에서 세금을 납부하지 않고 투자자 단계에서 한 번만 세금을 납부 하는 데 비해 후자의 경우에는 기업에서 세금을 납부하고 개인 단계에 서 또 세금을 납부해야 한다. 이때 발생하는 이중과세 문제를 완화하 기 위해 배당세액공제제도를 두고 있으나 이중과세가 완전히 제거되 는 것은 아니다. 이와 같은 저축 또는 투자 수단 간의 세부담 격차는 조세체계를 복 잡하게 만들고 저축 투자 수단을 선택하는 데 있어 과세의 중립성을

38 38 훼손하여 결과적으로 경제활동을 왜곡하는 효과가 나타난다. 셋째, 현행 소득세 과세제도는 당기에 발생한 소득에 대해 과세하는 제도로서 평생소득을 적절하게 고려하지 못한다는 문제가 있다. 청 장년기에 많은 소득을 벌어들이고 노년기에는 주로 소비를 하는 경우 청 장년기에 세금을 많이 납부하고 노년기에는 세금을 적게 납부할 것이다. 이와 관련하여 각 시기에 세금을 납부할 때 누진세율을 적용 한다는 점이 문제가 된다. 특정한 납세자 A가 특정 시기에 소득이 많 아서 최상의 소득계층에 포함되고 최고세율 적용대상이 되었다고 하 자. 그런데 그 납세자가 평생소득의 관점에서 동일한 최고소득계층에 속한다는 보장이 없다. 마찬가지로 노년기여서 소득수준은 낮지만 축 적해 놓은 재산이 많아 소비 수준은 상당히 높은 사람을 최저소득계층 으로 간주하는 것이 타당한지에 대해서도 의문이 제기될 수 있다. 성명재 박기백(2009)은 인구구조 변화가 소득분배에 미친 영향을 추정하였다. 소득불평등도를 나타내는 지표의 하나인 SCV(Squared Coefficient of Variance) 지수를 인구구조 변화의 의해 설명되는 부분 과 소득수준의 변화에 의해 설명되는 부분으로 구분하여 파악하였는 데, 각각의 효과를 정리하면 <표 Ⅱ-2>와 [그림 Ⅱ-7]에 나타난 바와 같다. 고령화가 많이 진전되기 이전인 1990년대 중반까지는 인구구조 변 화가 소득재분배에 미치는 영향이 크지 않았으며 납세자 소득계층의 변화는 주로 소득의 변화로 설명되었다. 그러나 1994년 이후에는 고령 화의 영향이 커지기 시작하였으며, 최근까지 그런 추세가 계속되었다. 2000~2005년에는 인구구조 변화의 영향이 대체로 17~20% 수준이었 는데, 2008년에는 29%가 되었으며, 1994~2008년 기간 전체를 볼 때 평균적으로 SCV 지수 변화의 20% 정도를 인구구조 변화로 설명하는 것으로 추정된다.

39 Ⅱ. 미래 환경 변화와 조세정책 이슈 39 <표 Ⅱ-2> 인구구조 변화와 소득변화의 SCV 변화에 대한 기여도(1982년 기준) (단위: %) 1982~1994년 1994~2008년 연도 인구구조 변화 인구구조 변화 소득효과 연도 효과 효과 소득효과 평균 평균 자료: 성명재 박기백(2009), p. 19 [그림 Ⅱ-7] 인구구조 변화와 소득변화의 SCV 변화에 대한 기여도(1982년 기준) 자료: 성명재 박기백(2009), p. 16

40 40 이러한 분석결과는 소득세 정책과 관련하여 중요한 시사점을 제공 하는데, 그것은 당기 소득을 기준으로 누진세율체계를 적용하여 과세 하는 현행 과세체계는 평생소득을 기준으로 소득재분배 정책을 추진 하는 경우와 상당히 다른 결과를 가져올 수 있다는 점이다. 최적과세 이론에 의하면 누진적인 과세체계를 통해 재분배를 하고자 할 때에 납 세자의 소득이 아니라 능력을 근거로 하여 누진세율체계를 적용하는 것이 바람직하다. 소득은 개인의 능력과 노력이 결합되어 나타난 결과 로 소득에 대해 누진세율을 적용하여 과세하는 경우 근로의욕을 감퇴 하는 결과가 나타날 수 있기 때문이다. 그러나 과세당국이 납세자의 능력에 대한 정보를 확보할 수 없으므로 소득수준을 대용변수로 사용 하여 과세하는 것이 일반적인 현상이다. 부득이하게 소득을 기준으로 과세를 하더라도 누진세율 체계를 적용할 때는 평생소득을 근거로 하 는 것이 바람직하다. 일시적으로 많은 소득을 벌어들이더라도 그 소득 의 대부분을 저축하여 상대적으로 긴 무노동 기간을 대비해야 하는 납 세자를 노년기에도 지속적으로 소득을 벌어들일 능력이 있는 이들에 비해 더 부자라고 간주하여 더 높은 세율을 적용하는 것은 형평성 관 점에서 문제가 있을 뿐만 아니라 중립성의 기준에도 맞지 않기 때문이다. 이상의 논의를 요약해 보면 고령화를 고려할 때 현행 소득세 과세체 계는 세 가지 문제점을 가지고 있다. 첫째, 당기 소득 중 저축한 부분 에 대해서도 과세하고 그 저축에서 발생한 자본소득에 대해서도 과세 하므로 현재소비에 비해 미래소비에 차별적으로 중과세하는 결과가 나타난다. 둘째, 자본소득 종류 간 과세 중립성이 보장되지 않는다. 셋 째, 당기 소득을 기준으로 누진과세체계를 적용하는데, 이는 평생소득 을 기준으로 하는 것과 다른 결과를 가져올 수 있다. 이러한 문제들은 소득세제가 가지고 있는 근본적인 문제들로서 오래전부터 제기된 것 들이지만 인구 고령화가 진행되면서 그 문제의 심각성이 가중된다. 노 년기가 길어지면서 각 개인이 특정 기간 동안 집중적으로 벌어들인 총 소득을 일생에 걸쳐 안배하여 사용하는 문제가 더욱 중요해지며, 저축

41 Ⅱ. 미래 환경 변화와 조세정책 이슈 41 이 이를 달성하는 중요한 수단이 되기 때문이다. 그러므로 현행 세제 상의 문제점을 개선하여 미래소비를 위한 저축의 장애요인을 없애고 저축수단 간 과세중립성을 확보하여 과세제도를 단순화할 필요가 있 으며, 또한 소득재분배 정책을 추진함에 있어 평생소득을 고려할 수 있는 방안을 모색해야 할 것이다. 2. 복지제도의 확대 가. 복지지출 동향 및 전망 인구 고령화와 함께 복지제도가 향후 조세재정정책의 운용과 관련 해서 많은 관심의 대상이 되고 있다. 앞서 우리는 사회복지제도를 현 행대로 유지하더라도 고령화로 인하여 복지지출이 매우 빠른 속도로 증가할 것으로 예상된다는 점을 지적하였으며, 사실상 복지지출의 증 대와 관련하여 가장 우려되는 문제는 고령화이다. 그러나 고령화 외에 다른 요인에 의한 복지지출 증가에 대해서도 논의할 필요가 있다. 최 근 들어 무료급식, 반값등록금, 무상유아교육, 보편적 복지 등 복지의 확대를 요구하는 국민들의 목소리와 정치권의 주장이 강해지고 있다. 특히 2012년의 총선과 대선 과정에서는 복지의 확대와 이를 위한 재원 조달방안에 대한 논쟁이 중요한 이슈가 될 것으로 판단된다. 전병목 박상원(2011)은 우리나라의 복지지출 규모를 다른 국가들 과 비교하였다. <표 Ⅱ-3>에서는 주요 국가들의 소득수준이 우리나라 와 동일한 수준일 때 복지지출의 수준을 정리하였다. 2007년 우리나라 1인당 국민소득이 1만 5천달러 수준이었는데, 사회지출이 GDP에서 차지하는 비중은 7.5%였다. 이를 주요 선진국과 비교해 보면 1인당 국 민소득이 1만 5천달러 수준일 때 일본에서 사회지출이 GDP의 7.7%로 우리나라보다 약간 높은 수준이었고, 다른 국가들에서는 10%를 훌쩍 넘었다. 특히, 독일, 이탈리아, 스웨덴, 스페인에서는 20%를 넘었다.

42 42 <표 Ⅱ-3> 주요 국가별 동일 소득수준에서의 사회지출 수준 (단위: USD, GDP 대비 %) 국가 한국 캐나다 프랑스 독일 이탈리 아 일본 영국 스웨덴 스페인 연도 인당 GDP 15,158 15,704 14,985 14,865 15,068 15,845 15,083 15,083 15,172 사회 지출 주: 1. 우리나라 2009년 기준 소득은 15,444달러로 비교연도와 유사한 수준임. 자료: World Bank Database, 전병목 박상원(2011), p. 43에서 재인용 <표 Ⅱ-4>는 GDP 대비 국민부담 규모가 우리나라(2007년 26.5%) 와 유사한 상황에서 다른 국가들은 정부지출 중에서 얼마 만큼을 복지 에 사용하였는지를 정리한 것이다. 우리나라는 사회보장기여금과 세수 입을 합한 국민부담이 GDP의 26.5%일 때 사회지출의 GDP 대비 비중 이 7.5%였다. 그런데 표에 나타난 주요 선진국에서는 이 비율이 예외 없이 10%를 넘었으며, 이탈리아와 스페인에서는 15%를 넘었다. <표 Ⅱ-4> 주요 국가별 동일 국민부담수준에서 사회지출 수준 (단위: GDP 대비 %, %) 국가 한국 캐나다 이탈리아 일본 미국 스페인 연도 국민부담률 사회지출 세 이상 비율 ( 77) 수정된 사회지출 주: 영국, 프랑스, 독일, 스웨덴은 OECD 자료가 제공되는 시기(1965년)에도 국 민부담률이 30% 수준을 상회하여 동일 국민부담 시기를 추정할 수 없어 제외 자료: OECD. stat 월. 전병목 박상원(2011), p. 45에서 재인용

43 Ⅱ. 미래 환경 변화와 조세정책 이슈 43 <표 Ⅱ-4>의 마지막 행에서는 공공부문 사회지출에 외생적 수요 압 력으로 작용하는 고령인구의 비중 차이에 따른 영향을 제거하기 위해 사회지출비율을 65세 이상 고령인구비율로 나눈 수정된 사회지출비율 을 비교하였다. 우리나라의 수정된 사회지출비율은 0.758인데, 비교대 상 국가들은 1을 상회하고 있어 고령화 요인을 제외하더라도 우리나라 의 사회지출 수준은 주요 선진국의 국민부담률이 유사한 시점에 비해 낮은 수준이라고 할 수 있다. 최근에 우리나라에서 봇물처럼 터져 나오고 있는 복지수요의 확대 요구는 이러한 현상을 반영하는 측면이 있음을 부인하기 어렵다. 즉, 국민소득이나 정부의 규모, 노령인구의 비율 등 복지지출을 결정하는 주요 요인들을 감안하더라도 우리나라의 복지지출이 다른 국가들에 비해 적은 편이어서 국민들의 복지 확대에 대한 요구가 크다. 그러므 로 이러한 사회적 요구가 그대로 반영된다면 복지지출이 소득의 증가, 정부 규모의 증가, 인구 고령화 등에 따른 추세적인 증가를 넘어 더 많 이 확대될 것으로 예상된다. 실제 제시된 복지 확대 방안 중에서 비교적 구체적으로 안이 제시된 것으로 민주당이 제시한 3+1 복지정책 을 들 수 있다. 3+1 복지정책 은 세 가지 무상복지 정책과 대학등록금 인하를 의미하는 반값등록금 정책을 결합한 것이며, 세 가지 무상복지 정책은 무상급식과 무상보육, 무상의료를 말한다. 무상급식은 저소득계층에 지원되는 급식비를 초등 학교와 중학교 전 학생에게 확대하는 것이며, 무상보육은 저소득층에 대한 영유아 보육비 지원을 모든 소득계층에게 확대하는 것, 그리고 무상의료는 건강보험의 입원 및 외래진료비 부담을 확대하고 본인부 담금 상한을 낮춰 의료비 본인부담을 경감하는 정책을 말한다. 강성원(2011)은 민주당에서 주장하는 3+1 복지정책 중 세 가지 무 상복지정책을 시행하는 경우에 예상되는 재원의 규모를 추정하였다 (<표 Ⅱ-5> 참조). 현행 제도에 의하면 저소득층에 대한 급식비 지원, 영유아 보육비 지원, 건강보험에 대한 지원이 전체적으로 GDP의

44 % 규모이다. 혜택을 확대하지 않아도 이 부문의 지출은 2050년에 GDP의 5.17%로 증가될 것으로 전망된다. <표 Ⅱ-5> 무상복지 vs 현 제도 비용 추계 비교(2012~2050년) (단위: 억원, %) 연도 공공지출 (중앙정부, 지자체, 건강보험, 공공지출/GDP 2009년 가격) 현 제도 무상복지 부담 증대 현 제도 무상복지 부담 증대 , , , ,228 28, , , , , , , ,937 1,262, , ,267,912 1,641, , ,530,799 1,973, , 자료: 강성원(2011), p. 13 민주당의 계획에 따라 세 가지 무상복지 정책을 시행하면 2050년에 예상되는 지출규모가 현행 제도하에서 153조원, 새로운 제도하에서 197조원으로 새로운 제도를 도입함에 따라 재정부담이 약 44조원 증가 할 것으로 예상된다. 이를 GDP 대비 비중으로 보면 민주당이 주장하 는 세 가지 무상복지를 시행하는 경우에는 이 분야의 지출이 GDP의 6.67%로 현행 제도 유지 시의 2050년 지출비중에 비해 1.49%p, 2012 년 지출비중에 비해 3.25%p 더 증가할 것으로 예상된다. 나. 조세정책 이슈 복지제도의 확충이 조세정책에 주는 시사점 중 가장 중요한 것은 공

45 Ⅱ. 미래 환경 변화와 조세정책 이슈 45 공재원 확충 필요성이다. 아직 논의가 진행 중이어서 복지제도가 어느 정도나 확충될지 정확하게 알 수 없으며, 재원이 얼마나 더 필요한지 도 알 수 없다. 국민들이 현실적으로 감내할 수 있는 수준의 공공재원 규모를 먼저 정하고 그에 따라 복지제도를 어느 정도나 확충할 수 있 을지 정하는 방법도 생각할 수 있으나 국민들이 감내할 수 있는 지출 의 수준이라는 것이 복지혜택에 따라 달라질 수 있으므로 양자가 동시 에 결정되는 것이 바람직하다고 할 수 있을 것이다. 공공재원을 확충하는 경우에도 어떤 방법으로 하는지에 따라 국민 이 느끼는 고통과 경제에 미치는 영향이 달라질 수 있다. 본 소절에서 는 보고서의 다른 부분에서와 달리 조세수입이라는 용어를 쓰지 않고 공공재원이라는 좀 더 포괄적인 의미를 가진 용어를 사용하였다. 이는 복지재원을 반드시 세수입으로만 충당할 필요가 없기 때문이다. 현행 복지재원 조달 현황을 보면 우리나라 사회복지제도의 근간을 형성하는 4대 보험은 사회보장기여금에 의존하여 재원을 조달하고 있 다. 전병목 박상원(2011)은 4대 보험의 재원조성 및 지출 현황을 검 토하였는데, 국민연금의 경우 2010년 기여금 조성액이 25조원을 넘는 데 비해 정부 보조금은 102억원으로 공단운영비 등의 명목으로 보조되 고 그 규모가 작으므로 대부분을 기여금에 의존한다고 할 수 있다. 그 외 산재보험과 고용보험도 이와 유사하다 9). 건강보험은 보험료 예상수입액의 20%에 해당하는 금액을 정부 일 반회계(14%)와 건강증진기금(6%)에서 지원한다. 건강증진기금은 담 배 한 갑당 354원을 부과하여 조성한 사회부담금이다. 2010년의 경우 보험료 수입액은 28조 5,852억원인 데 비해 정부의 지원은 일반회계 지원금 3조 9,123억원, 건강증진기금 부담은 1조 6,300억원으로 합계 4 조 9,753억원, 보험료 수입액의 17.4%였다. 보험료 예상수입액과 실제 수입액의 차이로 인하여 정부 지원금이 보험료 수입액의 20%에 미달 9) 전병목 박상원(2011), p. 83

46 46 하더라도 그 차액을 사후정산을 통해 보충하지 않는다. 이는 법에 예 상 수입액 을 기준으로 지원하도록 되어 있기 때문이다. 전체적으로 건강보험에 대한 국고지원은 총수입액의 15% 수준으로 앞서 언급한 국민연금이나 기타 사회보험제도에 비해 상당히 많은 편 이다. 그러나 지원방식이 보험료 예상 수입액의 일정률로 매칭 형식으 로 되어 있고, 예상 수입액과 실제 수입액의 차이를 고려한 사후 정산 을 하지 않으므로 한계적인 재원은 국고 지원(조세)이 아니라 공단의 자체수입(보험료 수입)이라고 할 수 있다. 이러한 관점에서 건강보험 의 재원조달 방식을 기여금형과 일반조세형으로 구분하자면 기여금형 에 더 가깝다고 할 수 있다. 이에 대해 향후 조세의 역할을 증대하는 것이 바람직한지 검토해 볼 필요가 있다. 그 이유는 두 가지로 정리할 수 있는데 첫째, 현행 사회 보험료의 부과 내역을 보면 그 중에는 이미 조세의 성격이 매우 강한 것이 있다. 건강보험이 이에 해당한다. 전 국민이 대상이 되며, 보험료 수혜 대상이 되는 사람의 숫자, 즉 부양가족 수에 관계없이 소득에 비 례하여 보험료를 납부한다. 한가족이더라도 독립적으로 세금을 납부하 는 자는 별도로 보험료를 납부하여야 한다. 그러므로 수익자 부담원칙 에 맞지 않고 근로소득에 대한 과세의 성격이 강하다. 한편 국민연금 의 경우 조세의 성격과 수익자 부담금의 성격을 모두 가지고 있다. 보 험료 납부액에 따라 연금 수급액이 달라지므로 수익자 부담금의 성격 을 가지고 있으며, 소득이 증가함에 따라 납부한 보험료 대비 연금 수 급액이 적어지므로 재분배 목적의 세금과 유사한 성격을 가지고 있다. 둘째, 기여금 형식으로 조달한 재원이 부족하여 국가에서 일부 재원 을 부담하고 있으며, 앞으로 더 많은 재원부담이 필요하다는 관점에서 세금의 중요성이 강조된다. 특히 건강보험의 경우 국가가 보험료 예상 수입액의 20%를 지원하고 있는데, 예상 수입액과 실제 수입액의 차이 로 인해 실제 지원액은 보험료 수입액의 16~17% 수준에 그치는 경우 가 많다. 이에 대해 사후 정산을 통해 실제 보험료 수입을 기준으로

47 Ⅱ. 미래 환경 변화와 조세정책 이슈 47 20%의 지원이 이루어지도록 국가 지원을 확대하여야 한다는 주장이 있다. 또한 지출이 빠른 속도로 계속 증가되는 데 비해 보험료를 그와 같은 속도로 인상하기 곤란하므로 국가 지원을 증대시켜야 할 필요가 있다는 주장도 있다. 2010년 건강보험 재정수입은 33조 6천억원, 지출 은 34조 9천억원으로 1조 3천억원(4%)의 적자가 발생하였으며, 고령 인구의 증가, 신의료기술의 발달, 보장성 강화 등으로 인해 급여비 지 출은 계속 증가하고 재정여건은 악화될 것으로 전망된다. <표 Ⅱ-6> 건강보험재정 수입 및 지출 추이 수입액(A) 지출액(B) 총수지율 (B/A) 국고지원액/ 수입액 (단위: 십억원, %) 지출증가율 ,828 10, ,928 14, ,305 14, ,467 15, ,409 17, ,091 19, ,263 22, ,050 25, ,787 28, ,500 31, ,561 34, 자료: 건강보험공단 홈페이지 복지지출을 위한 공공재원 확충 방법과 관련된 또 하나의 중요한 이 슈는 조세수입을 증대시킬 경우 어떤 방식으로 할 것인지에 대한 것이 다. 복지재원을 사회보장 기여금 형식으로 모두 조달할 수는 없다. 4대 보험 외에도 기초생계보장제도와 같이 기여금을 납부할 수 없는 최저 소득계층을 대상으로 하는 것을 비롯하여 무상의료와 같이 사회보험

48 48 제도를 보완하여 저소득층을 지원하는 제도도 있다. 4대 보험의 경우 에도 보험료를 납부하기 어려운 저소득층에 대한 지원이 필요할 수도 있고, 앞서 언급한 바와 같이 지출의 증대를 보험료 증대로 모두 커버 하지 못하고 국가의 지원을 요청하는 경우도 있다. 이런 경우에는 세 금으로 재원을 조달하여야 한다. 조세수입 증대 방법도 두 가지로 생각해 볼 수 있는데, 목적세 방식 으로 복지재원을 조달하는 경우와 보통세 방식으로 조달하는 경우가 있으며, 또한 어떤 세목의 세수입을 증대시켜야 하는지도 중요한 이슈 가 된다. 일반적으로 복지제도의 집행을 담당하는 부서에서는 안전한 재원 확보와 원활한 집행을 위해 목적세 방식으로 재원을 보장해 줄 것을 원하는 한편 국가재정을 책임진 부서에서는 재원의 효율적 배분 이라는 관점에서 보통세 방식을 선호한다. 보통세 방식은 매년 예산을 편성하여 집행하므로 복지지출의 필요성과 규모에 대해 지속적으로 감시하여 통제할 수 있다는 장점이 있다. 우리나라는 지난 수십년간 다양한 목적세를 운용한 경험이 있다. 전 병목 박상원(2011)은 그동안 목적세를 운용한 경험을 바탕으로 보통 세와 비교하여 목적세가 갖고 있는 장점과 단점을 정리하였는데, 그 내용은 <표 Ⅱ-7>과 같다. 목적세는 예산의 변동이 적어 사업의 예측 가능성이 높고 최저한도의 예산을 확보할 수 있으므로 사업의 목적 달 성이 용이하다는 장점이 있다. 또한 지출 용도의 정당성이 높은 경우 증세에 대한 국민의 수용성이 높아져 조세저항을 최소화할 수 있으며, 재원과 자금을 운용하는 기관의 관계를 명확히 함으로써 기관 운영에 있어 투명성을 제고할 수 있다는 점도 중요한 장점이다. 한편 매년 정 부의 예산 우선순위 조정이 곤란하여 유연한 재원배분의 조정이 어렵 고, 세율을 과도하게 높게 책정하는 경우나 세출보다 세입이 빠른 속 도로 증가하는 경우 방만한 재정운영이 발생할 수 있다는 점을 문제로 지적할 수 있다. 어떤 세목에서 세수입을 증대시켜야 할 것인지에 대해서는 목적세

49 Ⅱ. 미래 환경 변화와 조세정책 이슈 49 로 하는 경우와 보통세로 하는 경우로 구분해 볼 수 있는데, 후자의 경 우 정부 일반회계 재원을 복지지출에 사용하는 것이므로 일반회계 재 원을 조달하는 가장 바람직한 방법으로 재원을 조달하면 된다. 이 경 우 복지재원을 특별히 별도로 취급할 이유가 없다. 그러나 목적세로 하는 경우에는 해당 목적별로 적합한 재원을 조달하여야 하는데, 이 때 수익자 부담원칙 또는 원인자 부담원칙이 중요한 이슈가 된다. 우 리나라는 1980년대 이후 방위세, 교육세, 농어촌특별세 등 다양한 목적 세를 운용하였는데, 대부분의 경우 수익자 부담원칙이나 원인자 부담 원칙에 부합하지 않는다는 비판을 받았다. 예산 확보 (혹은 변동측면) 자원배분 의 효율성 수용성 투명성 도덕적 해이 장점 예산의 변동이 적어 사업의 예 측가능성이 높음 최저한도의 예산을 확보할 수 있으므로, 사업의 목적 달성이 용이 비용을 지불하면서 정부사업의 혜택을 선택할 수 있는 경우, 시장 메커니즘과 유사한 효율 적 자원배분 달성 가능 용처의 정당성이 높은 경우 조 세에 대한 국민의 수용성이 높 아짐 조세저항을 최소화 단점 매년 정부의 예산 우선순위 조 정이 곤란 더 필요한 부분이 나타났을 경 우에도 예산을 줄일 수 없다는 경직성 발생 각 개인에게 적절한 가격을 부 여해야 하므로 정부의 문제에 따라 현실적으로 적용이 어려움 실질적인 특정 지출증가 효과 없이 세수확보의 수단으로 악 용가능 특정 정부사업의 비용을 누가 특별회계 기금 등이 많아지면 분담하는지 알 수 있어 투명성 예산구조가 복잡해지게 됨 이 높아짐 특정 세입이 높아지면 자동적 으로 지출도 증가하므로, 해당 분야의 징수 노력 제고 가능 자료: 전병목 박상원(2011), p. 70 <표 Ⅱ-7> 목적세입의 장단점 법적으로 지출이 어느 정도 보 장된 경우 사업성과에 대한 점 검 노력이 낮아지고 방만한 재 정운용이 우려됨

50 50 3. 세계화의 진전 가. 세계화 추이 세계화 진전의 정도를 어떤 하나의 지표로 판단하기는 매우 어렵다. 그래서 다양한 간접 지표를 통해 파악할 수밖에 없는데, OECD에서 발 간한 Factbook 2010에서는 상품과 서비스의 국제거래 규모, 거래대상 국가의 다양화, 국제수지, 직접투자의 흐름 등의 지표를 통해서 세계화 의 정도를 파악하였다. 우리나라의 경우 상품 및 서비스의 거래에 있 어 해외의존도가 높다는 사실은 굳이 여기서 이야기하지 않아도 잘 알 려진 사실이므로 다음에서는 본고에서 논의하는 조세문제와 관련이 큰 투자에 초점을 맞춰 세계화 정도를 파악한다. <표 Ⅱ-8>에서는 한국거래소의 홈페이지에서 거래소를 통해 주식이 거래되는 상장회사 주식의 소유자별 분포를 찾아 정리하였다 10) 년의 경우 시가총액을 기준으로 가장 큰 비중을 차지하는 것이 외국인 (31.17%)이며, 그 다음은 일반법인(28.01%), 개인(24.09%), 기관투자 가(13.45%), 정부 및 정부관리기업(3.28%)의 순이다. 여기서 기관투 자가에는 증권회사, 보험회사, 자산운용회사, 은행, 종금 저축은행, 기 금 공제회 등이 포함된다. 외국인주주의 지분이 31.17%로 상당히 높은데 이는 우리 기업이 재 원조달에서 해외 투자자들에게 많이 의존하고 있음을 의미하며, 동시 에 조세정책적인 측면에서 국제적인 관계를 고려하지 않고 국내 기업 과 내국인 주주만을 고려한 정책은 성공하기 어렵다는 점을 시사한다. 법인세가 단기적으로 모두 법인의 주주에게 귀착된다고 볼 때 우리나 라 법인세의 30% 정도가 해외투자자들에게 귀착된다. 10) 주주의 분포에 대한 자세한 내용은 한국거래소 경영지원본부 정보사업 부 조사연구팀이 발표한 논문 (한국거래소 경영지원본부, 2011) 참조

51 Ⅱ. 미래 환경 변화와 조세정책 이슈 51 <표 Ⅱ-8> 투자자별 주식소유분포 변화추이(시가총액 기준) (단위: %) 정부 및 정부관리기업 기관투자자 일반법인 개인 외국인 자료: KRX 한국거래소 인터넷 홈페이지 [그림 Ⅱ-8] 투자자별 주식소유분포 변화추이 (단위: %) 정부 및 정부관리기업 기관투자자 일반법인 개인 외국인 자료: KRX 한국거래소 인터넷 홈페이지

52 52 해외 투자자들은 국내 투자자들에 비해 국내 기업의 수익률의 변화 에 민감하게 반응하며, 따라서 세후수익률에 영향을 주는 세부담 변화 에도 민감하게 반응할 가능성이 있다. 외국인이 보유한 주식의 비중은 2000년대 들어 크게 상승하여 2004년에는 40.1%를 기록하였으나 이후 감소세로 돌아서 2008년에는 27.25%까지 하락하였다가 다시 상승하였다. <표 Ⅱ-9>와 [그림 Ⅱ-9]에서는 내국인과 내국 기업의 대외투자 규 모를 외국인의 국내투자와 비교하여 정리하였다. 내국인의 대외투자는 1994년 816억달러였던 것이 빠른 속도로 증가하여 2002년에는 2천억 달러를 넘게 되었으며, 이후 5년 만인 2007년에는 5,933억달러가 되었 고, 2010년에는 6,881억달러를 기록하였다. 이를 외국인의 국내 투자와 비교해 보면 내국인의 대외투자가 빠른 속도로 증가하였음에도 불구 하고 우리나라가 아직 순자본수입국임을 알 수 있다. 시간이 지나면서 투자규모가 확대되고 국제투자수지도 확대되는 경향이 나타나 1994년 에는 322억달러였던 국제투자수지 적자가 2010년에는 1,368억달러가 되었다. 그러나 증가속도를 보면 대외투자가 외국인투자보다 빠른 속도로 증가하였다. 1990년대에는 대외투자가 외국인투자의 70%를 약간 상회 하는 수준이었는데, 2009년에는 85.8%, 2010년에는 83.5%를 기록하였 다. 대외투자의 구성을 보면 1994년에 총대외투자의 11.9%를 차지하 였던 직접투자가 2010년에는 20.2%가 되고, 5.8%였던 증권투자가 16.4%로 증가하였으며, 1994년에는 전혀 없었던 파생금융상품 투자가 2010년에는 4.0%를 차지하였다. 기타 투자의 비중은 54.9%에서 16.9% 로 줄어들었다. 이러한 현상은 대외투자 규모가 증대하였을 뿐만 아니 라 투자 형태도 다양화되었음을 의미한다.

53 Ⅱ. 미래 환경 변화와 조세정책 이슈 53 <표 Ⅱ-9> 대외투자와 외국인투자 추이 (단위: 억달러) A.대외투자 C.순국 B.외국인 대외직 증권 파생금 기타 준비 제투자 투자 접투자 투자 융상품 투자 자산 합계(A) (A-B) , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,368.3 자료: 한국은행 경제통계시스템 데이터베이스 [그림 Ⅱ-9] 대외투자와 외국인투자 추이 (단위: 억달러) 10, , , , , , ,000.0 A. 대 외투자 B.외국인투자 C.순국제투자(A B) 자료: 한국은행 경제통계시스템 데이터베이스

54 54 우리나라의 국제투자가 이와 같이 빠른 속도로 증가하고 있음에도 불구하고 다른 국가와 비교할 때 아직 우리나라는 국제투자가 그리 많 은 편은 아니다. [그림 Ⅱ-10]은 2007년을 기준으로 외국인의 국내직 접투자(Inbound FDI)와 내국인의 해외직접투자(Outbound FDI) 잔액 의 GDP 대비 비율을 보여주고 있다. 우리나라는 외국인의 국내직접투 자 잔액이 GDP의 9.4%, 내국인의 해외직접투자는 5.8%로 OECD 회 원국 평균치인 28.1%, 34%에 비해 상당히 낮다. 네덜란드와 룩셈부르 크, 스위스, 아이슬란드는 대외직접투자와 대내직접투자 잔액이 모두 GDP의 100%를 넘는다. 그 외에 스웨덴, 덴마크, 영국, 아일랜드, 핀란 드, 프랑스, 노르웨이, 오스트리아, 독일, 스페인 등 유럽 국가들이 대내 외 직접투자 비율이 높은 편이다. EU 27개국 평균치는 각각 49.6%, 48.9%이다. <표 Ⅱ-10>에서는 우리나라의 직접투자 규모를 OECD 회원국 전체 와 비교해 보았다. 연도별 변동을 고려하여 2006~2008년의 평균치를 사용하였는데, 직접투자 유입액의 경우 우리나라가 OECD 회원국 전 체에서 차지하는 비중이 0.2%였고, 유출액은 0.8%였다. [그림 Ⅱ-10] 직접투자 잔액의 GDP 대비 비중(2007년) 1) (단위: %) 주: 1) 2007년 자료가 없는 경우에는 자료가 있는 최근 연도의 자료 자료: OECD(2010), p. 79

55 Ⅱ. 미래 환경 변화와 조세정책 이슈 55 <표 Ⅱ-10> 대외투자와 외국인투자 추이(2006~2008년 평균) (단위: 십억달러, %) 한국 OECD 합계 한국의 비중 직접투자 유입 , 유출 , 자료: OECD(2010), pp. 80~81. 이상에서 논의한 국제투자 관점에서 본 세계화 추이를 간략하게 정 리하면 다음과 같다. 국내 상장회사가 발행한 주식의 30% 이상을 외 국인이 가지고 있을 정도로 외국인투자가 국내 경제에서 차지하는 비 중이 크다. 내국인의 대외투자는 아직 외국인의 국내 투자에는 미치지 못하지만 더 빠른 속도로 증가하고 있다. 그러나 국제 투자가 활성화 된 지 그다지 오래되지 않았기 때문에 누적액으로 볼 때 GDP에서 국 제투자가 차지하는 비중은 다른 OECD 국가들에 비해 상당히 낮은 편 이며, 시간이 지나면서 국가 경제에서 국제투자가 가지는 중요성이 더 욱 커질 것으로 판단된다. 대내외 국제투자가 많이 증가하였음에도 불 구하고 국제 자본시장에서 한국이 차지하는 비중은 상당히 적은데, 이 는 우리나라가 국제 자본시장에서 가격에 순응하는 소규모 국가임을 시사한다. 나. 조세정책 이슈 1) 저축과 투자의 괴리 및 관련 조세정책의 분리 국제투자가 개별 국가의 경제정책에 주는 중요한 의미 중의 하나는 국내 저축과 국내 투자가 달라질 수 있다는 점이다. 폐쇄된 경제에서 는 국내에서 축적된 자본이 국내 생산활동에 투자되므로 국내의 자본 축적과 투자는 사후적으로 일치한다. 만약 투자수요에 비해 축적된 자

56 56 본이 적다면 저축이 증가되고, 그 반대의 경우 저축이 감소됨으로써 경제가 균형을 향해 진행할 것이다. 그러므로 조세정책도 저축에 대한 정책과 투자에 대한 정책이 일치하게 된다. 저축에 영향을 주는 조세 는 그만큼 투자에도 영향을 주며, 투자에 영향을 주는 조세는 그만큼 저축에도 영향을 주기 때문이다 11). 그러나 국제투자가 존재하는 경우에는 다른 결과가 나타난다. 이를 그림으로 설명하면 [그림 Ⅱ-11]에서 보는 바와 같다. f'(k)가 국내 투 자수익률 즉, 국내 자본수요 함수를 나타내며 S(r)이 저축함수를 나타 낸다면 세금이 없는 경우에는 E점에서 균형이 성립될 것이다. 폐쇄된 경제하에서는 국내 투자와 국내 저축이 일치되는 점에서 균형이 이루 어지므로 국내 투자 규모는 k 0 가 되고, 투자자금은 모두 국내 저축을 통해 조달하게 된다. 이러한 상황에서 저축에 대한 세금(세율 t p )이 도 입되면 F점에서 새로운 균형이 성립되며, 국내 투자 및 저축은 k 0 에서 k 2 로 줄어든다. 저축에 대한 세금 대신 투자에 대한 세금(세율 t c )을 도 입하면 균형점이 G점으로 이동하는데, 이때 투자 및 저축에 미치는 영 향은 저축에 대한 세금과 동일하다. 즉, 저축에 대해 세금을 부과하든 지 투자에 대해 세금을 부과하든지 동일한 결과를 도출할 수 있으므로 어느 한쪽만 선택하여 세금을 부과하면 된다. 어느 경우든지 세금으로 인한 후생의 감소 규모는 EFG의 면적과 같다. 그러나 국제 투자가 가능하며 국제시장에서의 자본 수익률 r*가 세 금을 도입하기 이전의 국내 시장 수익률과 동일할 때 전과 동일한 규 모의 저축과세를 도입하면 저축의 균형은 B점으로 이동하는 한편 투 자의 균형은 E점에 그대로 머물러 있게 된다. 따라서 국내 투자는 k 0 로 변함이 없으나 국내 저축은 k 1 으로 폐쇄경제의 경우보다 큰 폭으로 줄어든다. 국내 투자와 저축의 차이는 외국자본의 수입으로 충당된다. 이로 인해 나타나는 후생의 감소 규모는 EBC의 면적과 같다. 만약 11) 이하 저축과 투자의 괴리 관련 내용은 안종석 권오성(2005, pp. 49~ 52)의 내용을 요약 정리한 것이다.

57 Ⅱ. 미래 환경 변화와 조세정책 이슈 57 저축에 대한 과세 대신 투자에 대한 과세제도를 도입하면 투자의 균형 점이 B점으로 이동하는 한편 저축의 균형점은 변화하지 않으므로 국 내 저축은 k 0 로 변함이 없으나 투자는 k 1 으로 줄어들고 후생은 ABE 의 면적만큼 줄어든다. 이때 국내에 투자되지 않는 자본은 해외로 수 출된다. [그림 Ⅱ-11] 개방경제하에서 개인소득세와 법인세의 역할 그러므로 세계화된 사회에서는 저축에 대한 과세와 투자에 대한 과 세가 구분되는데, 저축에 대한 과세란 자금이 어디에 투자되었는지에 관계없이 저축을 한 자에게 귀착되는 소득에 대한 과세를 의미하는 것 으로서 통상적으로 개인소득세가 된다. 투자에 대한 과세란 투자된 자 금의 소유자가 누구인지와 관계없이 투자에서 발생하는 수익에 대해 과세하는 것이므로 법인세가 이에 해당된다. 국제투자의 경우 같은 법 인세라고 할지라도 투자대상국에서 투자대상 기업의 소득에 대해 과 세하는 법인세가 투자에 대한 세금이 되고 투자자금을 투자자 거주지

58 58 국으로 환수하였을 때 거주지 국가에서 과세하는 세금은 법인세와 개 인소득세를 모두 종합하여 저축에 대한 세금이라고 할 수 있을 것이다. 2) 원천지 법인세 과세정책 앞서 그림에서 살펴본 바와 같이 국제투자와 관련해서는 두 가지 세 금이 관련된다. 하나는 투자대상지에서 발생한 소득에 대해 현지 정부 가 과세하는 것으로서 투자의 성격에 따라 다르겠지만, 해외 기업에 대한 투자의 경우에는 소득이 발생한 국가, 즉 원천지에서 부과하는 법인세가 이에 해당한다. 대부분의 국가가 자국 내에서 발생한 국제투 자 소득에 대해서는 국내 투자와 구분하지 않고 동등하게 과세하는 것 을 원칙으로 한다. 그러므로 외국인이 국내 기업에 투자하여 이익이 발생한 경우에는 내국인이 투자한 경우와 구분하지 않고 동등하게 과 세한다. 내국인의 대외투자를 통제하지 않은 상태에서 외국인의 국내 투자 에 대해서만 저율의 세금을 부과하면 내국인이 감내할 수 없는 정도의 낮은 수준에서 국내 투자수익률이 결정되므로 내국인의 대외투자를 유발하고 그로 인한 국내 투자 감소를 외국인 투자로 대체하는 결과가 나타날 수 있다. 반면 외국인에게 더 높은 세율로 세금을 부과하면 외 국인의 국내 투자가 줄어드는 효과가 나타날 수 있다. 대부분의 조세 조약에서 국내 세금 부과시 외국인과 내국인을 차별하지 않는다는 무 차별 조항을 두고 있다. 그러므로 세계화 사회에서 법인세 정책을 고려할 때 폐쇄된 사회에 서와는 달리 국내 법인세 정책이 외국인의 국내 투자에 대해서도 적용 된다는 점을 중요하게 고려하여야 한다. 앞서 그림에서 살펴본 바와 같이 자본수입국의 입장에서 외국인의 국내 투자에 대해 적용되는 법 인세는 투자에 대한 세금이라고 할 수 있으며, 최종적으로 국내 투자 의 총량을 결정하는 역할을 한다. 이는 법인세 정책을 수립할 때 외국

59 Ⅱ. 미래 환경 변화와 조세정책 이슈 59 인투자의 국내 세부담에 대한 반응을 중요하게 고려하여야 함을 시사 한다. 3) 거주지 과세정책 투자자가 거주하는 국가, 즉 거주지국의 과세정책 중 제일 첫 번째 이슈가 되는 것은 자국인의 국외 투자소득에 대해 과세할 것인지 여부 이다. 만약에 과세를 하지 않는다면 투자자 입장에서 볼 때 거주지 국 가보다 세부담이 낮은 국가에 투자하는 것이 유리하며, 이는 결과적으 로 내국인의 국내 투자를 축소시키는 결과를 가져올 것이다. 이러한 문제를 피하기 위해서는 내국인의 국외 투자 소득에 대해서도 국내에 서 발생한 소득과 동등하게 과세하는 것이 바람직하다. 그러나 앞서 언급한 바와 같이 대부분의 투자 대상 국가에서 원천지 국으로서 과세를 하므로 거주지국에서도 과세를 하게 되면 동일한 소 득에 이중으로 과세한다는 문제가 발생한다. 거주지국의 세율을 t p 라 고 하고 원천지국의 세율을 t c 라고 하면 거주지국 내의 투자에서 발생 하는 소득에 대해서는 소득 단위당 t p 의 세금만 납부하는 데 비해 대 외투자에 대해서는 (t p +t c )의 세금을 납부해야 하므로 세전수익률만 보아서는 대외투자가 유리한데도 불구하고 국내에 투자를 하게 되는 상황이 발생하게 된다. 이러한 문제를 개선하기 위해서 많은 국가들이 국내 거주자의 대외 투자 소득에 대해 국내 발생소득과 동등하게 과세하고 국내에서 납부 해야 할 세액에서 외국에서 납부한 세액을 공제하는 방식을 적용한다. 이와 같은 이중과세방지방법을 외국납부세액공제제도라고 한다. 외국 납부세액공제제도하에서는 국내에서 국내 세율 t p 를 적용하여 세금을 부과하고 외국납부세액(t c )는 국내 세액에서 공제하므로 결국 국내 납부세액은 (t p -t c )가 되며, 이를 외국에서 납부한 세액(t c )과 합하면 최종적인 세부담은 t p 가 되어 국내에서 투자하는 경우와 세부담이 같

60 60 게 된다. 이 경우 투자자 입장에서 보면 전 세계 어느 지역에 투자하든 지 동일한 세부담(t p )을 지게 되므로 조세가 투자 결정에 영향을 주지 않는다. 그러므로 이러한 방식의 과세체계하에서 자본수출중립성 (Captal Export Neutrality)이 성립된다. 이러한 과세방식을 거주지주 의 과세방식이라고 한다. 거주지국과 원천지국의 이중과세를 방지하는 또 다른 방법은 거주 지국에서 과세를 포기하는 방법이다. 즉, 자국 거주자의 대외투자 소득 에 대해서 과세하지 않는 방법이다. 이 방법은 국내 세율(t p )에 비해 해외의 세율(t c )이 낮을 경우 자국 거주자들이 해외투자를 선호하게 된다는 문제가 있어 조세피난처(tax haven)와 같이 국내 세율이 낮은 국가들이 많이 사용하는 방법이다. 그 외에도 다국적기업의 본부를 유 지하는 데 중점을 두고 이러한 제도를 도입하는 국가도 있다. 모든 국 가가 국내원천 소득에 대해서는 원천지국으로서 과세하고 자국민의 대외투자 소득에 대해서는 세금을 부과하지 않는 경우 자본수입국 입 장에서 볼 때 자본을 어디서 수입하는지에 관계없이 세부담이 동등하 므로 자본수입중립성(Capital Import Neutrality)이 성립된다. 이러한 과세방식을 원천지주의 과세방식이라고 한다. 거주지국에서의 과세 여부와 이중과세 방지방법의 선택 문제는 국 제조세 분야에서 가장 핵심적인 이슈로서 전통적인 이론은 모든 국가 가 거주지주의 과세원칙을 적용하고 외국납부세액공제를 통해 이중과 세를 방지함으로써 세계 경제의 효율성을 극대화할 수 있다고 주장한 다. 이러한 논리를 근거로 미국, 영국 등 국제 자본시장에서 선도적 역 할을 하는 국가들을 중심으로 상당히 많은 국가들이 거주지주의 과세 를 기본 원칙으로 설정하였으며 우리나라도 마찬가지이다. 그러나 실제로는 이와 다른 양상이 나타나고 있다. 이론적 관점에서 자본수출 중립성이 보장되도록 하려면 외국납부세액(t c )이 거주지국 세액(t p )보다 많을 때 거주지국에서 국내 세액을 초과하는 부분을 납 세자에게 환불해 줘야 한다. 그런데 이 경우 거주지국에서 징수하지

61 Ⅱ. 미래 환경 변화와 조세정책 이슈 61 않은 세금을 환급해 줘야 하므로 원천지국이 거주지국의 과세주권을 침해하는 상황이 발생한다. 그러므로 실제로는 외국납부세액을 공제할 때 국내 세액을 한도로 하고 이를 초과하는 외국납부세액은 공제를 하 지 않는다. 이 경우 거주지 세율이 아닌 원천지 세율에 의해 납세자가 부담하는 총세부담이 결정되므로 자본수출중립성이 성립되지 않는다. 또한 자본수출중립성을 통해 세계적으로 투자자원의 효율적 배분이 이루어지고 세계 경제의 효율성이 극대화되도록 하려면 모든 국가가 자본수출 중립적으로 세금을 징수하여야 한다. 그러나 앞서 언급한 바 와 같이 외국납부세액을 국내 세액의 한도 내에서만 공제함으로써 자 본수출중립성이 달성되지 않는 경우가 있으며, 일부 국가에서는 아예 거주지 과세를 하지 않는 국가도 있다. 특히 최근에는 그동안 비교적 철저하게 거주지주의 과세원칙을 적용하던 국가들도 대외 직접투자 소 득에 대해서는 거주지 과세를 면세로 전환하는 국가들이 늘고 있다 12). 이러한 점들을 고려할 때 해외투자소득에 대한 과세방식은 국제조 세 분야에서 비교적 오래된 이슈임에도 불구하고 아직도 합의된 결론 이 도출되지 않았다고 할 수 있다. 세계 경제의 효율성 극대화를 위해 거주지주의 과세원칙을 고수해야 한다는 전통적 이론의 타당성이 다 양한 각도에서 도전을 받고 있으며, 현실적으로 이 원칙에서 이탈하는 국가들이 늘어나고 있다. 우리나라는 아직 거주지주의 과세원칙을 비 교적 견고하게 유지하고 있는데, 다른 국가들이 왜 그 원칙에서 이탈 하는지 다시 한 번 검토하고 우리나라의 입장에서 재평가해 볼 필요가 있다. 일본에서는 2009년에 해외직접투자 소득 면세제도를 도입하였는 데 그 이유로 외국에 누적된 일본 자본소득의 본국 환수 촉진을 들었 으며, JCT(2008)는 미국에서 해외 직접투자 소득에 대한 과세체계 개 편이 필요한 또 다른 이유로 자국 기업의 경쟁력 강화를 들었다. 자본수출국 입장에서 거주지국 과세에 있어 또 하나의 어려운 문제 12) 안종석 정재호(2009), p. 18 참조