434 통권제9 호 (2011) 통해빈곤문제자체의해결에초점을두었다. 결국수년에걸친볼사파밀리아정책수행은브라 질의빈곤문제를어느정도해결했고이를통해경제발전의초석을다지는데성공하였다. 브라 질의이제도는사회보장제도를통한경제발전이가능하다는것을현실로보여준의미있는제도 로서이글에서는제도자

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1 브라질의볼사파밀리아프로그램 (Programa Bolsa Família) 에대한규범적개관및시사점 93 노호창 * 도입볼사파밀리아프로그램의규범적개관의의규범적기초에대한검토볼사파밀리아법령의외형적특징수급요건및수급자급부의종류및내용 부정수급및행정부의귀책정책의수행체계권리성여부에대한검토정책적검토정책집행현황분야별평가종합적검토및시사점 국문초록 거대한영토, 풍부한지하자원, 값싼노동력등으로잠재력이풍부한신흥시장으로평가받고 있는브라질은그외적평가와는달리오랜기간에걸친군부독재와부정부패로인해극심한빈부 격차를겪고있었고이로인해사회통합에어려움이많았다. 그러나금속노동자출신대통령인 룰라집권이후빈곤문제해결을국가과제로삼고이를해결하고자노력을경주하였다. 그러한 노력의대표적인성과물로볼사파밀리아제도를들수있다. 이제도는브라질의빈부격차문제 는세대간의문제임을포착하고이러한빈곤의원인이교육의부재임을직시하여자녀에대한 교육을급부의요건으로하는사회부조( 공적부조) 제도라고할수있다. 볼사파밀리아제도는자 녀에대한교육을법률상요건으로하고있지만국가전체에만연한빈곤문제해결을위해법률 상요건에대한엄격한심사와이를통한집행을관철하기보다는상당히유연화된정책수행을 법학박사서울시립대학교숙명여자대학교강사서울대공익인권법센터선임연구원 *,,. bboyslife@naver.com

2 434 통권제9 호 (2011) 통해빈곤문제자체의해결에초점을두었다. 결국수년에걸친볼사파밀리아정책수행은브라 질의빈곤문제를어느정도해결했고이를통해경제발전의초석을다지는데성공하였다. 브라 질의이제도는사회보장제도를통한경제발전이가능하다는것을현실로보여준의미있는제도 로서이글에서는제도자체의규범적분석과평가를통해우리에게의미있는시사점을찾아보고 자하였다. * 주제어 : 볼사파밀리아제도, 볼사파밀리아법, 사회보장, 사회부조, 빈곤, 극빈, 교육, 자본주의 에서의공정

3 브라질의볼사파밀리아프로그램 (Programa Bolsa Família) 에대한규범적개관및시사점 435. 도입 브라질은 1980년대민주화이후 1988년헌법을새롭게제정하면서헌법차원에서사 회보험, 사회부조, 관련사회복지제도의대강에대해규정한바있다. 이는민주화이후 사회의여러계층에서발산되는복지에대한열망을포용하고자하는하나의시도였다고 할수있다. 이어 1995 년, 1970 년대에소위 종속이론 으로유명했던사회학자까르도주(Fernando Henrique Cardoso, 1931 ) 가대통령이된후헤알플랜(Plano Real) 이라는경제개혁정 책에성공하면서브라질은본격적으로경제성장의무대로재진입하기시작했다. 성장하 기시작한브라질의경제흐름은 Silva, 1945 ) 가집권한이후로도계속이어졌다 년금속노동자출신의룰라(Luiz Inácio Lula da 한편오랜세월에걸친군부독재및부정부패, 고립화등으로인해발생했던극심한 빈부격차는브라질을여전히 미래의나라 로만남아있게하기에충분하였다. 1 그러나룰 라집권이전부터빈민층및극빈층에대한일종의사회부조정책들이시행되었고, 이는 2004 년볼사파밀리아(bolsa familia) 2 프로그램으로통합되어운영되면서브라질의사회 및경제전반에일대전기를마련하게되었다. 2011년현재룰라는 2 번의집권을끝으로정치적동반자인지우마후세피(Dilma Rousseff) 에게대통령직을승계할수있었고룰라퇴임기의지지율은 90퍼센트에이를 정도로높았다. 룰라집권기동안교육과연계된소득보조정책인볼사파밀리아프로그 램의실시로인해 3 수천만명의빈민층및극빈층이소위중산층수준으로경제적상승 1 미래의나라 라는별칭은오스트리아출신의작가인 Stefan Zweig( ) 의 Brazil, A Land of the Future 에서유래한다. 2 bolsa familia에서 bolsa 는호주머니, 지갑, 쌈짓돈등의의미를가진다. 따라서 bolsa familia는축어적인의미로는 가족의쌈짓돈 정도로번역할수있고법정책적인용어로는 가족기금 정도로번역할수있겠다. 3 멕시코에서도브라질과유사한소득보조프로그램(Oportunidades) 이실시되고있다. 최저사회보장(garantías mínimas de seguridad social) 의의미를지니는이러한제도는대략 30여개국에서시행되고있다고한다. Comisión de Empleo y Política Social, Normas sobre seguridad social y la campaña de la OIT para la extensión de la seguridad social, PARA DEBATE Y

4 436 통권제9 호 (2011) 을했다고하며이로인해브라질경제자체가상당히호황을누리게되었다. 4 이미 GDP 기준세계 7위로올라섰고앞으로 2014 년월드컵, 2016년올림픽을계기로보다더발전 할것은자명하다. 경제적관점에서보자면, 내수시장의구매력신장을통해경제발전 의추동력을얻게된것이다. 특히사회보장제도를통해이러한효과를이끌어내고있다 는점은시사하는바가크다고하겠다. 룰라집권기동안실시된볼사파밀리아프로그램에대해서어차피경제가성장하고 있는흐름위에편승하여빈민층의인기에영합하는것에불과한것이아니냐면서서민 포퓰리즘(populismo) 정책이라고비난하는사람들도있고, 5 일부유산자들은자신의세 금을왜일하지도않는헐벗고굶주린자들에게나누어주느냐고비난하기도했으며, 또 한정치적으로친인척및측근비리로곤혹을치르기도했지만, 볼사파밀리아프로그램 의긍정적효과자체에대해서는부정할수없다. 볼사파밀리아프로그램에대한정책적평가는 ILO나각국의지역학연구차원에서 일반적으로시도되고있는작업이다. 하지만그프로그램에대한규범적검토는적어도 아직우리나라에서는시도된바없기에여기에서는해당법규범을토대로그내용과시 사점을살펴보고자한다. ORIENTACION(303.a reunión), OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO, 9 de octubre de 2008, 5 참조. 4 이와관련하여클린턴정부에서노동부장관을지냈던로버트라이시는교통, 정보통신및첨단기술의발달이자본으로하여금점점더값싼노동력으로의접근을가능하게함으로써노동력이점점더싼값으로대체될수있게되었고, 또한일자리는고도의기술이필요치않고고소득경제에도합류할수없는대인서비스업종과고도의전문지식과기술이요구되는전문직종의두가지만남게되는방향으로수렴되어이로인해소득과부의격차가커지면서중산층의재정이파탄되고구매력이소진하여금융위기가초래되었다고주장하기도한다. 그만큼빈부격차는심각한문제인것이다. 로버트라이시, 안진환박슬라옮김, 위기는왜반복되는가 ( 김영사, 2011). 5 볼사파밀리아프로그램이 2006 년대통령선거에서유의미한영향을주었다는분석이있다. International Labour Office, Bolsa Família in Brazil: Context, concept and impacts, March 2009, 18 참조.

5 브라질의볼사파밀리아프로그램 (Programa Bolsa Família) 에대한규범적개관및시사점 437. 볼사파밀리아프로그램의규범적개관 1. 의의 볼사파밀리아프로그램은교육과연계된조건부소득보조정책으로서 2004년법제 10,836 호(LEI No , DE 9 DE JANEIRO DE 2004, 이하법) 에의해도입되었는데조 건부소득이전조치를내용으로한다( 법제1 조참조). 6 이프로그램은이미이전부터별도로 존재하던프로그램들인 Bolsa Escola( 교육과연계된전국최저소득프로그램, 2001년 4월 11 일법제10,219 호로제도화), PNAA(Programa Nacional de Acesso à Alimentação, 전국급 식접근프로그램, 2003년 6월 13일법제10,686 호로제도화), Bolsa Alimentaçãõ(Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à Saúde, 보건과연계된전국최저소득프로그램, 2001년 9월 6일제2,206-1 호잠정조치), Axilio-Gas( 빈민층가스보조프로그램, 2002년 1 월 24일대통령령제4,102 호로제도화), 연방정부의단일등록제도(Cadastramento Único do Governo Federal, 2001년 7월 24일대통령령제3,877 호로제도화) 7 를연방정부차원 에서통일적으로관리하고집행하는것을목적으로한다( 법제1 조단서규정참조). 볼사파밀리아프로그램의기본목표로는공공서비스특히보건교육사회부조에대 한접근의촉진, 기아와의전투및급식보장의촉진, 빈곤및극빈상태에처한가족의 해방, 빈곤과의전투, 정부부처간기능의조화상호보완동반상승효과의증진이다( 대 통령령제4 조참조). 볼사파밀리아프로그램의전체적인규율은법률, 대통령령, 사회발전및기아퇴치 부(Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome) 의부령에의해이루어 진다. 6 브라질은숫자표기에있어서구두점의역할이우리와반대이다. 예컨대, 브라질에서 10,836은우리의 을뜻하고, 브라질의 은우리의 10,836 을뜻한다. 7 브라질사회발전및기아퇴치부홈페이지, 이는가계의사회경제적현황을파악하기위한조사및등록제도이며현재대략 1,900만이상의가정이등록되어있다고한다( 최종접속일 ).

6 438 통권제9 호 (2011) 2. 규범적기초에대한검토 브라질연방헌법은제2 편( 기본권) 제2 장( 사회적권리) 제6 조에서 교육, 건강, 노동, 주택, 여가, 안전, 사회보험(previdência social), 모성및아동보호, 보호를받지못하는자 에대한조력은사회적권리 라고규정하고있다. 8 그리고사회보장에관한상세한규정들은제8 편사회질서(Da Ordem Social) 의제2장 으로편입되어상세하게규정되어있다. 동편제1 장은일반규정(Disposicão Geral) 으로 서제193 조하나의조문을두고있으며 사회질서는노동우위의기초위에서수립되고, 사회안녕(bem-estar social) 과사회정의를목표로한다. 고규정하고있다. 9 동편제2장에 서사회보장에대한망라적규정을두고있는데, 제194조부터제204조에걸쳐사회보장 규범의기초를아주상세히규정하고있다. 동편제2 장( 사회보장, Da Seguridade Social) 에서는, 제1 절에서사회보장에관한일반규정( 제194 조, 제195 조) 을두고있다. 제194조 에서사회보장의체계를, 제195 조에서재원마련의체계를규정하고있다. 헌법제194조 는 사회보장은보건(saúde), 사회보험(previdência social), 사회부조(assistência social, 공 적부조) 와관련된권리를보장하는것을목적으로정부및사회에의해주도된통합된 형태로구성된다. 고규정하면서 10 사회보장의 3 가지범주를규정하고있고, 단서에서사 회보장의기본원칙들을규정하고있다. 사회보장의기본원칙으로는 적용및배려의 보편성, 도시민및농민을위한급여및서비스의통일성과형평성, 급여와서비스 공급에서의선택성과분배성, 급여액의감액금지, 재정기초의다양성, 비용부 담의공평성, 정부노동자사용자은퇴자 4부문의참여가있는민주적이고탈집중화 된행정관리 의일곱가지가있다( 동조단서). 헌법제195조에서는사회보장재원마련의 체계를규정하고있다. 재원마련은법에따라사회전체에걸쳐이루어지며, 이에는연 방예산, 주예산, 연방특구예산, 지방행정구역예산, 사용자, 노동자등이망라된다. 8 Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. 9 Art A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais. 10 Art A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

7 브라질의볼사파밀리아프로그램 (Programa Bolsa Família) 에대한규범적개관및시사점 439 제2장제2 절에서보건(saúde) 에관한규정들을두고있고, 제3 절에서사회보험 (previdência social) 에대해서규정하고있고, 제4 절에서사회부조 (assistência social) 에대해서규정하고 있다. 사회부조에관한절에서는제203조와제204조 2 개의조문이있다. 제203 조에서는사회부조의원칙과목표를규정하고있다. 동조는 사회부조는사회보 장에대한자기기여와관계없이부조가필요한누구에게나제공되어야한다. 고규정하 면서, 다음과같은목표를규정하고있다. 첫째, 가족모성유아청소년노령자보호, 둘 째, 빈곤 아동및청소년 에대한지원, 셋째, 고용시장으로의통합촉진, 넷째, 장애인의 교육및재활과공동체생활로의통합촉진, 다섯째, 자기부양또는가족부양의수단이 없음을증명하는 장애인및노령자에게법이정하는바에따라최저임금액상당의월 급여를보장할것이그것이다. 볼사파밀리아프로그램은일종의사회부조제도라고할수있다. 그렇지만 ILO에서는 그규범적기초를브라질헌법상의사회부조제도규정에서찾을수있는지는의문이라고 한다. 왜냐하면볼사파밀리아프로그램은위헌법규정의내용들로부터그근거를찾을 수없고또한볼사파밀리아프로그램은대통령의임시조치(medida provisoria) 를통해 만들어졌다가후에법률로제도화된것이기때문이다. 11 한편위헌법규정에따라서제정된전형적인사회부조법으로서는 Lei nº 8.742/93 (Lei Orgânica da Assistência Social, 1993 년제정, 사회부조조직에관한법, 이하사회부 조조직법) 가있다. 이법률은제20조에서자기부양또는가족부양의수단이없음을증명 하는, 장애인과 70세이상의노령자에게최저임금액상당의월급여의보장을규정하고 있다. 12 다만이법률은일정한조건의장애인과노령자만을대상으로하기때문에그부 조의범위가좁다고할수있다( 보충성, 개별성원칙의적용). 그밖에이법률에서는가 족의 1인당월소득이최저임금의 4분의 1이되지않는가족에게출생또는사망이라는 사건이있을때제공하는비상시부조금(Benefícios Eventuais), 위험상황에처한아동 및청소년에게우선적으로제공되는사회부조서비스등을규정하고있으나빈곤국민에 대한포괄적이고전면적인수단은마련하고있지못하다. 이런의미에서볼사파밀리아 법은사회부조조직법이포괄하지못하는범위에속하는다수의빈곤계층을위한사회부 조법이라할수있겠다. 그리고적어도규범적으로만보자면교육의무와연계된소득보 조정책이면서동시에보건급식등사회부조프로그램들을효과적으로통합하고자하는 11 International Labour Office, ( 주 5), 17 참조 세연령제한은이후 1998년법개정시 67 세로, 2003년법개정시 65 세로낮아졌다.

8 440 통권제9 호 (2011) 목적을가지고있다. 헌법제204 조에서는정부행정의방향성에대해규정하고있다. 동조는 사회부조의 영역에서정부행정은헌법제195조에정해진사회보장예산및기타재원으로부터나오 는기금을가지고수행되어야하며, 정치적행정적탈집중화, 연방차원의조정과일 반원칙, 자선단체사회부조단체뿐만아니라주및지역차원의개별프로그램의조정과 집행, 정책형성및모든단계에서취해지는조치의통제에있어서대표단체를이용 한민간참여라는지침에근거하여구성되어야한다. 고규정하고있다. 정부행정의방향성에대한이러한내용들은볼사파밀리아법에서도규정되어있다. 3. 볼사파밀리아법령의외형적특징 독일이나일본, 우리나라의입법이가지는체계성, 통일성, 완결성등소위 Einheit는약한편이다. 법률은목차없는 17 개의상세한조문으로느슨하게구성되어있고, 오히려대통령령에서목차별로보다체계적으로상세히규정하고있다. 4. 수급요건및수급자 (1) 상황요건-빈곤내지극빈 볼사파밀리아프로그램의급부들은빈곤(pobreza) 내지극빈(extrema pobreza) 가정 의가족을단위로하여지급되지만빈곤내지극빈에대한기준인소위빈곤선 (poverty line) 에대해서는명시적으로규정하고있지는않다. 다만가족평균 1인당월소득이일 정액이하인경우에급부의수급자격을부여하고있는것으로보아 1인당월가족소득 을일응기준으로생각할수있겠다( 볼사파밀리아법제2 조머리, 13 제2 항, 제3항등참 13 브라질의조문체계는우리와는다르다예컨대법제조의일부를보자., 2. Art. 2o Constituem benefícios financeiros do Programa, observado o disposto em regulamento: I - o benefício básico, destinado a unidades familiares que se encontrem em situação de extrema pobreza; II - o benefício variável, destinado a unidades familiares que se encontrem em situação de pobreza e extrema pobreza e que tenham em sua composição gestantes, nutrizes, crianças entre 0(zero) e 12(doze) anos ou adolescentes até 15(quinze) anos, sendo pago até o limite de 3(três) benefícios por família; (Redação dada pela Lei nº , de 2008)

9 브라질의볼사파밀리아프로그램 (Programa Bolsa Família) 에대한규범적개관및시사점 441 조). 그리고빈곤내지극빈의준거가되는 1인당월가족소득의액수와급부액은행정 부가실시하는사회경제적역학조사및기술적연구를통해증가될수있다( 법제2조 제6 항참조). 그리고여기서가족의월소득은가족전체구성원에의해획득된소득의 총합계를말하며법령에의거하여이루어지는공식적인현금이전제도를통해얻는수입 은제외된다( 법제2조제1항제3 호참조). 는각 극빈과빈곤의기준이되는가족 1인당평균월소득의액수는 2008년법개정시에 60 헤알, 헤알이었으나( 법제2조제2 항, 제3 항참조), 2009년대통령령개정 이후각 70 헤알, 140 헤알로증가하였다( 대통령령제18 조참조). (2) 조건이행-자녀의출석기타조건의성취 자녀가있는경우에는급부를받기위해다음의조건을이행해야한다. 17 세이하의자녀가있는경우학교에출석해야한다. 해당자녀가 16 세~17세자녀인 경우 75% 의출석률이요구되고, 15세이하인경우 85% 의출석률이요구된다( 법제3조 머리및단서규정참조 ). 가족구성원중에임신중인여성이있는경우검진이요구되며그리고 7세미만의 III - o benefício variável, vinculado ao adolescente, destinado a unidades familiares que se encontrem em situação de pobreza ou extrema pobreza e que tenham em sua composição adolescentes com idade entre 16(dezesseis) e 17(dezessete) anos, sendo pago até o limite de 2(dois) benefícios por família. (Redação dada pela Lei nº , de 2008) 1o Para fins do disposto nesta Lei, considera-se: I - família, a unidade nuclear, eventualmente ampliada por outros indivíduos que com ela possuam laços de parentesco ou de afinidade, que forme um grupo doméstico, vivendo sob o mesmo teto e que se mantém pela contribuição de seus membros; II - nutriz, a mãe que esteja amamentando seu filho com até 6(seis) meses de idade para o qual o leite materno seja o principal alimento; (Revogado pela Medida Provisória nº 411, de 2007). III - renda familiar mensal, a soma dos rendimentos brutos auferidos mensalmente pela totalidade dos membros da família, excluindo-se os rendimentos concedidos por programas oficiais de transferência de renda, nos termos do regulamento. 위에서보는것처럼제1항이등장하기전에규정된부분을 caput라고하는데적절한우리용어가없기에 머리 로번역하였다 년브라질의최저임금은월급 545 헤알, 일급 헤알, 시급 2.48 헤알이다(LEI Nº , DE 25 DE FEVEREIRO DE 2011 참조). 1헤알은한국원화로대략 670 원정도(2011년 5월 18 일기준) 이다.

10 442 통권제9 호 (2011) 아동이있는경우백신접종과영양공급( 급식) 의보장이라는조건이만족되어야한다( 법 제3 조머리참조). 그렇지만이러한조건부통제를통한프로그램에의접근은실제로는매우유연하게 다루어지고있다고한다. 즉조건이행을준수하지않았다는이유로수급을받지못하는 경우는거의없다고한다. 15 이는아마도브라질정부의빈곤퇴치에대한강력한정책적 의지때문인것으로보인다. 그렇지만조건이행여부에대한실제적적용이유연하게다루어진다할지라도이후 수급자가동기부여에올바르게반응하지못한다면수급자격을상실하게될수있다고한 다. 16 (3) 수급단위-가족 급부의지급은개인을위한것이아니라가족을위한것, 즉가족에게지급되는것이 다. 이런의미에서일종의가족수당적성격이있다. 가족의의미에대해서는 같은지붕 아래에서살아가며구성원의기여를통해유지되는, 혈족(parentesco) 관계또는인척 (afinidade) 관계를보유하고있는개인들로이루어진단위 로규정되어있다( 법제2조제 1항제1 호참조). 5. 급부의종류및내용 (1) 기본급부(benefício básico) 1 인당월가족소득이일정액이하인경우( 극빈, 2008년법개정시 60 헤알기준) 의 가족에게일률적으로주어지는급부이다( 법제2조머리제1 호, 제2조제2 항등참조). 2008년법개정시의기본급부의액수는 1월당 58 헤알이었다( 법제2조제2 항참조). 그 리고 2011년대통령령제7,447 호(Decreto nº 7.447, de 2011) 에의해이액수는 1월당 70 헤알로증가되었다( 대통령령제19조제1 호참조). 15 International Labour Office, ( 주 5), 17 참조. 16 International Labour Office, ( 주 5), 18 참조.

11 브라질의볼사파밀리아프로그램 (Programa Bolsa Família) 에대한규범적개관및시사점 443 (2) 가변급부(benefício variável) 1 인당월가족소득이일정액이하인경우( 극빈혹은빈곤, 빈곤은 2008년법개정 시 120 헤알기준) 에더하여가족구성원중임신중인여성이있거나 15세이하의자녀 가있는경우의가족에게주어지는급부이다( 법제2조머리제2 호, 제2조제3항등참 조). 2008년법개정시의가변급부의액수는 18 헤알이었다( 법제2조제3항제1 호참조). 그리고 2011년대통령령제7,447 호(Decreto nº 7.447, de 2011) 에의해이액수는 1월당 32 헤알로증가되었다( 대통령령제19조제2 호참조). (3) 청소년연계가변급부(benefício variável vinculado ao adolescente) 1 인당월가족소득이일정액이하인경우( 극빈혹은빈곤, 빈곤은 2008년법개정 시 120 헤알기준) 에더하여 16 세~17세의자녀가있는경우의가족에게주어지는급부이 다( 법제2조머리제3 호, 제2조제3 항등참조). 2008년법개정시의청소년연계가변 급부의액수는 30 헤알이었다( 법제2조제3항제2 호참조). 그리고 2011년대통령령제 7,447 호(Decreto nº 7.447, de 2011) 에의해이액수는 1월당 38 헤알로증가되었다( 대통 령령제19조제3 호참조). (4) 특별가변급부(benefício variável de caráter extraordinário) 이는 Programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, PNAA e Auxílio-Gás의혜택을받 는가족이볼사파밀리아프로그램의혜택을받게되는경우볼사파밀리아프로그램의 급부상의한도를초과하여별도로계산되어지급되는급부이다( 법제2조제8 항; 대통령 령제19조제4 호참조). (5) 지급의원칙및중복지급 위기본급부와가변급부들은가족의소득상태, 임신여부, 자녀의구성에따라복합적 으로지급이가능하다. 첫째, 극빈가정( 가족평균 1인당월소득 60 헤알이하) 이면서자녀가없는경우기본 급부가지급된다. 빈곤가정( 가족평균 1인당월소득 60~120 헤알) 인경우에는빈곤상태 만으로는수급자격이없고수급자격을갖추기위해서는 17 세이하의자녀가필요하다. 둘째, 극빈가정이면서자녀가있는경우에는수급자격을갖추기위해서조건이행이

12 444 통권제9 호 (2011) 필요하다. 빈곤가정이면서자녀가있는경우에도마찬가지이다. 셋째, 위 (2) 의경우 3 번의중복( 자녀 3 명한도, 3명이상인경우 3 명으로간주) 을, 위 (3) 의경우 2 번의중복( 자녀 2 명한도, 2명이상인경우 2 명으로간주) 을허용한다( 제2조 제4 항참조). 넷째, 위 3 가지급부는각각의요건이충족되는만큼중복지급이가능하다. 예컨대, 2008 년기준으로몇가지예를들어보자. 가족 1인당월평균소득이 30헤알이고 10세 자녀 1 명, 16세자녀 1명이있는가족이라면수급액수는기본급부 58 헤알, 가변급부(18 헤알 1 번), 청소년연계가변급부(30 헤알 1 번) 을합하여 106 헤알을지급받을수있다. 가족 1인당월평균소득이 100 헤알이고 15세미만의자녀가 4명있는가족이라면기본 급부는받을수없고가변급부(18 헤알 3 번) 하여 54 헤알을지급받을수있다. 가족 1인당 월평균소득이 40헤알이고 15세미만의자녀가 4 명, 17세인자녀가 1명있는가족이라 면기본급부 58 헤알, 가변급부(18 헤알 3 번=54 헤알), 청소년연계가변급부 30헤알을더 하여 142 헤알을지급받을수있다. (6) 가족중여성에대한우선적지급 이법에의한급부의지급은가족중여성에게우선적으로이루어진다( 법제2조제14 항참조 ). (7) 양도및처분의금지 급부를받을자격을의미하는카드(créditos) 에대한법에위반되는양도및처분이있는경우이는볼사파밀리아프로그램으로반환된다( 법제2조제13 항참조). 6. 부정수급및행정부의귀책 등록명부의작성및유지의책임이있는당국이본래지급받아야할자가아닌자에게지급을받을수있도록하려는목적에서사실과다르거나잘못된정보를기재하는경우민형행정상책임을진다( 법제14 조머리참조). 기망으로급부를수급하는수급자에대해서는형사적제재와관계없이행정당국이정하는기간내에수령한액수를배상하여야하며이에는규정 (SELIC, Sistema Especial

13 브라질의볼사파밀리아프로그램 (Programa Bolsa Família) 에대한규범적개관및시사점 445 de Liquidação e Custódia, 청산및보전특별체계) 에따라매월 1퍼센트의이자가가산 된다( 법제14조제1 항참조). 지급과관련된불법행위에연루된공무원기타대리인은형사상제재혹은행정상제재 와관계없이불법적으로지급된액수의 2 배의징수를받게된다( 법제14조제2 항참조). 7. 정책의수행체계 (1) 원칙 볼사파밀리아프로그램은중앙정부( 연방정부) 의정책조정( 분업) 과중앙- 지방정부( 주, 특구, 시등) 간의협업이라는수행체계를원칙으로한다( 법제8 조머리, 제1 항참조). 연 방정부는각지방정부의의무를포함하여볼사파밀리아프로그램의관리및집행을위 한절차와조건, 지방정부차원에서실시된정책의평가및관리등을규율한다( 법제8조 제4 항참조). 연방정부는볼사파밀리아프로그램을집행하는지방정부에재정지원을해 주어야하는데다만 IGD(Índice de Gestão Descentralizada, 지방분권화지수) 최소지수를 획득한이후라야한다( 법제8조제3 항참조). (2) 관장 볼사파밀리아프로그램의관장은사회발전및기아퇴치부에서담당하며, 여기서는 볼사파밀리아프로그램의급부관리, 급부지급조건의이행감독, 연방정부및다른행 정부처와의공조로보충적프로그램의제공, 볼사파밀리아프로그램의재원마련, 부처 간의공화와협조, 연방정부차원의각종사회보장제도(Programas Sociais) 를위한단일 등록을활성화하고관리하는것등의권한과임무가주어져있다( 대통령령제2 조참조). 한편사회발전및기아퇴치부는볼사파밀리아프로그램의효과적인발전및집행을 위하여구성된일종의부처간위원회( 볼사파밀리아프로그램관리위원회, Conselho Gestor Interministerial do Programa Bolsa Família, CGPBF) 의좌장역할을한다. 이위 원회는사회발전및기아퇴치부를좌장으로하여교육부, 보건부, 기획예산관리부, 농업 부, 연방대통령실, 연방저축은행으로구성된기구로서볼사파밀리아프로그램의발전및 집행을위한규범절차제정, 단일등록관리, 조건이행감독, 평가, 재정, 사회참여및사 회적감독, 대화와소통창구마련, 행정부처간권한조정등공공정책의제도화를위한

14 446 통권제9 호 (2011) 기초작업을수행한다( 법제4 조, 제5 조; 대통령령제5 조, 제6 조등참조). 그리고볼사파밀리아프로그램의부처간관리위원회내부에구체적으로는사회발전 및기아퇴치부에볼사파밀리아프로그램의구체적인집행및관리를위한기구로사무 국(Secretaria Nacional de Renda de Cidadania: SENARC) 을두고있다( 법제15 조; 대통 령령제19조제1 항, 제22조제1 호등참조). 사무국에는사무국장을두고있으며사무국 장은볼사파밀리아프로그램의관리권한, 집행권한및이에관한지시권등을가진다( 법 제7 조참조). (3) 재원 볼사파밀리아프로그램을위한예산은연방사회보장예산및법제1조단서조항에 서언급된 단일등록및연방소득이전프로그램 을위하여할당된예산에기초하여조달 되며연방정부는현존하는예산의한도에서볼사파밀리아프로그램의실시에필요한재 원을마련한다.( 법제6 조참조). (4) 사업집행 볼사파밀리아프로그램의구체적인사업집행은지방자치단체의차원에서이루어진 다. 시정부는사업집행에있어실무영역을담당한다. 지방차원의사업운영조직을정비 하며, 잠재적인수혜자의등록을담당하고, 보건및교육조건의실행을감독하며이를 프로그램실시를위한정보에반영하는업무등을맡고있다. 주정부는시정부에기술지 원및교육훈련서비스를제공하고시정부와더불어기본서비스집행역할도담당하며관 할구역내등록가정에인증서류를발행한다( 대통령령제11 조~ 제15 조참조). (5) 대리운영기관 볼사파밀리아프로그램의대리운영자의기능은연방저축은행 (Caixa Econômica Federal) 에맡겨져있다( 법제12 조참조). 연방저축은행은볼사파밀리아프로그램의대리운영기관으로서등록계정관리및데 이터베이스의운영과통합, 사회보장번호(Número de Identificação Social) 부여, 기존에 운영하던금융망을활용한현금직접지원또는사회보장전자카드의운영을담당한다. 또 한전산망의설계와운영을담당한다( 법제2조제11 항; 대통령령제16 조, 제22 조, 제26조

15 브라질의볼사파밀리아프로그램 (Programa Bolsa Família) 에대한규범적개관및시사점 447 참조 ). (6) 지원기관 보건부와교육부는법제3 조상의수급조건이행을위한지원기관의역할을한다. 보건과관련해서는 7 세미만아동에대한백신접종, 급식등을실시하며교육과관련해 서는출석률관리감독을행한다. 그밖에교육및보건분야조건이행에관한시행세칙 을정하고, 지방자치단체의볼사파밀리아프로그램운영담당자들에대한교육및관리 감독을하고결과를사회발전및기아퇴치부에보고하는역할을시행한다( 대통령령제28 조참조 ). (7) 사회적감독및참여(controle e participação social) 볼사파밀리아프로그램의사회적감독및참여는법령에따라해당지방자치단체에 의해설치된위원회를통하여실시될것이다( 법제9 조참조). 8. 권리성여부에대한검토 규범적개관의마지막쟁점으로볼사파밀리아법상의급부에대한법적성격이무엇 인지검토해보기로한다. 즉법상의요건을갖춘국민이볼사파밀리아급부를국가를 상대로요구할권리가있는가의문제이다. 우선볼사파밀리아법규정들을전체적으로살펴보면권리(direito) 라는용어는전혀 발견되지않고오로지국가의시혜적권한, 시혜를국민이받을수있는요건, 행정조직 법적행정절차법적내용등만발견된다. 그래서급부를지급받는것에대한권리성여부 가불분명한것처럼보이고 빈곤구제 라는공공의이익을위한법에의해제공되는반 사적이익에불과한것이아닌지의문이있다. 이에대해서는볼사파밀리아대통령령 제21 조에서그급부를지급받는것에대한성격을분명히하고있다. 볼사파밀리아프로그램의급부에대한지급은일시적인성격을가지며기득권 (direito adquirido) 을발생시키지않는다. 그러한급부를지급받기위한가족의적격성여 부는매 2 년마다심사한다 Art. 21. A concessão dos benefícios do Programa Bolsa Família tem caráter temporário e não

16 448 통권제9 호 (2011) 이런이유로볼사파밀리아프로그램상의급부는어디까지나국가가후견적지위에 서국민에게예산제약하에서일정한요건이갖추어진경우지급할의무가발생하는보 조금에불과한것이지국가의의무가인정된다고해서국민이권리로서주장할수없다. 적어도현재의입법으로보면그러하다. ILO에서볼사파밀리아프로그램의경우그자 격요건을충족하여도급부에대한지급을보장하지못한다고언급하면서수급자의선정 은예산제약, 지방정부에분배된연방정부의할당액, 연방정부와지방정부간의공조등 에좌우된다고지적하는 18 이유도여기에있는것이아닌가한다. 그런데볼사파밀리아대통령령의이러한규정은다분히국가의경제적사정이고려 된정책적규정이라는점에서수긍이가는측면이없지는않지만, 법리적으로볼때는 문제가있다고판단된다. 왜냐하면통상적으로어느일방의법의무가다른일방의법적청구권 (Rechtsanspruch) 과연결되는에서와는달리, 공공의이익을위해국가에대하여일 방적인의무를설정할수있는 의영역에서는원칙적으로권리에대응하지않는법 의무가당연히가능하지만, 그러한국가의의무를규정한실체적법규범이공공의이익 뿐만아니라개인의이익에도기여하도록정해져있으면주관적권리를인정하기때문이 다. 물론어떤법규정이국민에게이익을준다는사실하나만으로는아직주관적권리의 존립근거가확증되지않고단지하나의유리한 법의반사 (Rechtsreflex) 즉반사적이 익이있을뿐이긴하지만, 이러한이익이라도국민을위하여법률로정해진다면주관적 권리는얼마든지성립할수있는것이다. 19 이를도식적으로설명하면, 국가행정이어떤특정한행위를하도록의무를부담시키 는법규정이있고, 이법규정이개개국민의이익보호에기여하고있다면주관적권리 를긍정할수있다. 이경우개인보호의목적방향이법률조항자체에표현되어있으면 주관적권리를인정할수있고, 만약그러한형태의표현된규정이없으면다른법률해석 수단의도움으로개별적법규정이개인의이익을보호해야하는지또는개인의어떤이 익을보호해야하는지가확정될수있다면역시주관적권리는인정된다. 20 gera direito adquirido, devendo a elegibilidade das famílias, para recebimento de tais benefícios, ser obrigatoriamente revista a cada período de dois anos (Redação dada pelo Decreto nº 6.392, de 2008). 18 International Labour Office, ( 주 5), 17 참조. 19 Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht (17.Auflage, Verlag C. H. Beck, 2009), 참조.

17 브라질의볼사파밀리아프로그램 (Programa Bolsa Família) 에대한규범적개관및시사점 449 이런의미에서볼사파밀리아법의경우개인보호의명시적인표현이보이지는않지 만, 빈곤구제라는공익을위해규정된국가의행위의무에대한개별법규정의각내용으 로부터개인의이익보호및빈곤으로부터해방되어인간답게살개인의이익이충분히 확정될수있기에볼사파밀리아급부에대한권리성이부정될아무런이유가없다. 설사 볼사파밀리아급부의경우가족을수급단위로한다고할지라도그권리성에대해서는 가족의개별구성원의주관적권리의집합으로충분히이론구성할수있는것이므로이 는전혀문제가되지않는다. 이런점에서볼사파밀리아급부의권리성을부정하고있는대통령령의규정은개선 되어야할점이라고본다.. 정책적검토 1. 정책집행현황 볼사파밀리아프로그램은수년에걸쳐대략 1천2백만가구 4천만명에게소득보조 혜택을줌으로써보다공정한부의분배를확보하였고이는브라질역사상처음으로경 제강화와국민복지향상을동시에가능하게했다. 빈곤율은 11.4퍼센트에서 4.75퍼센트 로감소하였다. 21 또한최저임금상승효과도있어 2009년 2월의최저임금의실질적인향 상은 6퍼센트로조사되었고이는목표시기보다 2 개월빠른속도였다. 최저임금결정은 취약계층인근로자의구매력유지를가능하게한다는점에서중요하고이런점에서볼사 파밀리아프로그램의정책효과는단순히소득보조에그치는것만은아니라는평가가있 다 위의책, 참조. 21 브라질사회발전및기아퇴치부홈페이지, ( 최종접속일 ) ; International Labour Office, High-level event to discuss policy responses to the global economic and jobs crisis, Provisional Record(99th Session, Geneva), 14 June 2010, 2, 13 등참조. 22 International Labour Office, Global Wage Report, 2009, 참조.

18 450 통권제9 호 (2011) 2. 분야별평가 (1) 고용증진의측면 고용의측면에서보자면볼사파밀리아프로그램이근로자의의존성을높여빈민의 노동참여를감소시키고잠재적으로노동시장에부정적효과를초래할것이라는비판이 있었지만, 가계통계에따르면제도의혜택을받는수급자가그렇지못한수급자보다오 히려노동참여율이높았고소득보조가저임금근로자로하여금노동시장에의진입장벽을 극복하는데기여하는것으로나타났다. 이에대해서는물론연방정부및지방정부가볼 사파밀리아프로그램을고용정책이나미소금융정책과연계시키는것을모색하고있는 점도어느정도고려할필요가있을것이다. 23 또한볼사파밀리아프로그램이노동시장 진입에기여하는것과관련해서, 브라질사회보장부(Ministério da Previdência Social) 장 관이자 ILO사회보장확대전략전문가 3 자구성회의(Tripartite Meeting of Experts on Strategies for the Extension of Social Security Coverage at the ILO) 의장으로선출된 Carlos Eduardo Gabas 는 충분히먹고적당히옷을입으며품위있는삶을살아가는사 람이굶주리는사람보다직업을구하는데있어보다나은위치에있다. 라는말로설명 한다. 24 (2) 아동노동감소의측면 IPEA(Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, 응용경제연구소) 에따르면, 2007년 가계조사에서볼사파밀리아프로그램으로인해학교출석률에서는의미있는증가가보 였으나그럼에도불구하고아동노동근절에있어서는효과가나타나고있지않다고한 바있다. 예컨대, 5세부터 15세아동의 7 퍼센트가노동과학업을병행하고있고, 2퍼센트 에해당하는대략 60만명의아동들은가내노동을포함하여오직노동만을하고있고 학교에다니지못한다고조사된바있다. 2007년도의이수치는볼사파밀리아프로그램 23 International Labour Office, ( 주 5), 15 참조. 24 ILO 홈페이지인터뷰기사, Social security for all, the Brazilian way, , global/about-the-ilo/press-and-media-centre/insight/wcms_114106/lang--en/index.htm ( 최종접속일 ).

19 브라질의볼사파밀리아프로그램 (Programa Bolsa Família) 에대한규범적개관및시사점 451 이그동안확대되어왔음에도불구하고나아지지못하고있음을보여준다. 이는볼사파 밀리아프로그램에서제공하는소득보조액수가아동들을노동시장에내보내지않을정 도로충분한금전적유인은되지못하고있다는의미일것이다. 일반적인아동노동으로 벌어들이는추정소득은빈곤가정에지급되는볼사파밀리아급여수준의 11.5배에달 할수있다고한다. 이런이유로아동노동근절의효과를증대시키기위해서는현금지급 이전반적인아동노동정책과유기적으로결합되어야한다는지적이있다. 25 볼사파밀리아법령에서급부의액수가지속적으로증가해오고있는것은아동노동 근절을근절하고이들을학교로보내고자하는정책적의지와도관련이있는것으로볼 수있다. (3) 교육접근성강화의측면 CEDEPLAR(Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional, 지역발전계획센 터) 에따르면유사한가계상황하에서급부를받은가정의아동들이그렇지못한가정 의아동들보다출석률이나중퇴율에서보다나은수치를보이고있다고한다. 예컨대, 급 부를지급받는가정에서는아동의결석률및학교중퇴율이각각 3.6 퍼센트, 1.6퍼센트 감소했다고한다. 26 그러나그럼에도불구하고이러한현상이소득상승효과때문인지조 건이행효과때문인지그구별은쉽지않고, 빈곤가정의아동들중일부는초등교육의 기초단계에진입해보지못했기때문에초등학교에서중등학교로진학은별개문제라는 지적도있다. 즉소득상승그자체만으로는아동에대한보다나은교육으로의진행을 담보하지못한다는것이다. 하지만조건이행규정은교육에있어서의공급이어느정도 로부족한지확인한다는의미에서는중요한역할을하는것으로평가된다. 27 그리고교육 접근성측면에서볼사파밀리아프로그램의주목할만한취지는교육에대한접근자체 가어려운빈곤계층의후속세대에게적어도기회라도열어주자는의미가크며교육접 근성강화가반드시학력신장을의미하는것은아닐것이다. 25 Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, PNAD 2007: Primeiras Análises - Pobreza e mudança social, 2008, International Labour Office, ( 주 5), 에서재인용. 26 CEDEPLAR, Avaliacção de Impacto do Programa Bolsa Família, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, 2007, International Labour Office, ( 주 5), 15 에서재인용). 27 International Labour Office, ( 주 5), 15 참조.

20 452 통권제9 호 (2011) (4) 보건및영양의측면 CEDEPLAR 의평가에따르면볼사파밀리아프로그램이아동의백신접종에대해서 는그다지효과를나타내지못하고있다고한다. 이는그러한서비스에접근하는데있어 빈곤가정이직면하는어려움또는그러한보건서비스의양적한계를반영한다. 이런 이유로, 조건부현금지급은오직적절한사회적보건적교육적기반이갖추어진다음에 야비로소그목적을달성할수있다는주장이설득력있게들릴수있다. 28 그러나급식지표에있어서볼사파밀리아프로그램의효과는주목할만하다. 브라질 북서부의반건조지역(Sertão), 농촌개혁정착지, 아마존퀼롬볼라(Quilombola) 29 공동체 등열악한지역에서는볼사파밀리아프로그램의혜택을받는아동들이그렇지않은아 동들보다 26 퍼센트이상연령대비적절한키와몸무게에도달했다고한다. 이는가정의 가처분소득증가가식량구입으로이어졌기때문이라고분석된다. 그리고 2004년의연구 결과는볼사파밀리아프로그램으로인해증가된소득은가정의식량안정을 52% 이상 증가시키고있다고하며이는아동의만성적인영양부족에대한상당한개선으로평가되 고있다. 다만무조건부현금이전도동일한효과를볼수있다는점에서볼사파밀리아 프로그램의조건이행효과에대해서는과대평가할것은아니라고지적한다. 30 (5) 지역경제활성화의측면 빈곤가정에지원된소득보조는소비를촉진시키고소비구조의변화를가져와서지역 경제발전에긍정적으로영향을미치고있다고한다 Duarte et al., Impactos do Programa Bolsa Família sobre os gastos com alimentos de famílias rurais, Recife, 2008, International Labour Office, ( 주 5), 16 에서재인용. 29 quilombola는과거노예제시대에백인농장주로부터탈출한흑인노예들이브라질내륙오지에세운노예공동체를뜻하는 quilombo 에서나온말로본래의미는 도망하여 quilombo에서정주하는노예 를의미하는단어이다. Michaelis Moderno Dicionário(Melhoramento 출판사, 2000) 참조. 30 Duarte et al., Impactos do Programa Bolsa Família sobre os gastos com alimentos de famílias rurais, Recife, 2008, International Labour Office, ( 주 5), 16 에서재인용. 31 International Labour Office, ( 주 5), 14 참조.

21 브라질의볼사파밀리아프로그램 (Programa Bolsa Família) 에대한규범적개관및시사점 453. 종합적검토및시사점 볼사파밀리아프로그램은빈곤가정에직접적인현금보조를해주는제도이다. 이에 대해자유주의적입장에서라면, 빈곤은경제성장을통해가장효과적으로감축될수있 으며가난한자에대한직접적인현금지원은도덕적해이를조장하고자발적실업을유 도하거나의존심리를증가시킬수있다고비판할수도있겠다. 그렇지만단순한시장논 리에극심한빈부격차와빈곤의문제해결을맡길수만은없고시장의효율성만큼이나높 은정도로시장의실패역시존재하는것이기때문에직접적인소득지원이그방법에따 라서는얼마든지긍정적효과를가져올수있는것이다. 볼사파밀리아프로그램의경우직접적인현금지원이긴하지만이를교육과결부시킴 으로써빈곤의대물림의원인이되는교육접근성의격차문제를조금이나마줄여나감으 로써빈곤문제해결을보다근본적인차원에서지향하고있다고볼수있다. 특히 브라 질에는학교에가지않는아이들이많다. 왜냐하면일을하기때문이다. 브라질에는일을 하지않는어른들이많다. 왜냐하면학교에다닌적이없기때문이다. 32 라는브라질사 회의빈부격차를상징하는이말은교육의부재가빈곤의악순환으로이어지는브라질 사회의구조적문제점을날카롭게지적하고있다. 이런의미에서볼사파밀리아프로그 램은브라질의현실적빈곤문제를세대간의문제로바라보는관점에서등장했고이를 해결하기위한방법으로서적어도사회연대를통한사회통합이라는이념적인차원에서 는충분히긍정적인평가를받을만하다고본다. 볼사파밀리아프로그램은브라질사회에존재하는극심한빈부격차, 부의불평등이 라는사회구조적모순을근본적으로극복해보고자하는하나의법적정책적실험이다. 이프로그램은빈곤가정에대한직접적인소득지원을통해빈곤으로부터즉각적인구제 를지향하고있다. 그리고자녀가있는경우자녀에대한일정비율이상의학교출석을 소득보조지급의조건으로하고있기때문에교육의부족으로인한빈곤의대물림을저 지하고자하는강력한규범적의지가드러나있다. 물론구체적인현실에서규범적통제가 32 브리뚜알비스, 박원복옮김, 브라질의선택룰라 ( 가산출판사, 2003),

22 454 통권제9 호 (2011) 어느정도관철되고있느냐및정책의효과나실효성이어느정도구현되고있느냐에대해 서는논란의여지가있을수는있겠다. 그밖에국가기능의유기적협조및분산화, 사회 적참여의실질화를도모하여국가행정체질개선을모색하고있는점도특징적이다. 한편규범적차원에서우리의공공부조법, 특히국민기초생활보장법과의공통점과차 이점을간략히살펴보면다음과같다. 우선공통점으로는원칙적으로개별적급부가아니라는점을들수있겠다. 즉세대 단위( 우리의경우) 혹은가족단위( 브라질의경우) 지급이원칙이라는점이다. 그리고소 득조사가행해진다는점도공통적이다. 다만세부적인방식은차이점이존재한다. 브라질 의경우특별히재산에대한언급이발견되지않는반면에우리의경우재산에대하여 소득으로환산하여평가한소득환산액과개별가구의소득평가액을합산한금액인소위 소득인정액이최저생계비에미달할것이필요하다. 다음으로차이점들을지적하면급부의권리성존부, 보충성원칙의적용여부등을들 수있다. 첫째, 볼사파밀리아급부에대해서는권리성이인정되지않는반면우리의공 공부조법상의급부는권리성이인정되고있다. 둘째, 우리의공공부조법특히국민기초 생활보장법에서는부양의무자가있는경우현실적인빈곤과무관하게당해국민이국가 의보조를받을수없는경우가있는데브라질의볼사파밀리아프로그램은오로지빈곤 여부만을물을뿐이다. 그밖에우리국민기초생활보장법상의조건부급여가근로를조건 으로한다는점에서자녀에대한교육을전제로하는볼사파밀리아급부와조건의내용 면에서차이점이있다. 교육과연계하여빈곤을극복하고자하는시도는빈부격차가극심한국가라면매우 긴절한정책으로바라볼수있다. 그리고공간적으로거대하고정치경제사회문화적으 로지역별차이가두드러지는브라질에서, 전국적이며통일적인관리및지방분권적집 행을통하여빈곤문제해결을성공적으로추진해가고있다는점은과소평가할것이아 니라고본다. 특히세계적인관점에서보아도이처럼거대한규모의사회부조정책이성 공적으로추진되고있는사례를찾기란쉽지않다는점에서더욱그러하다. 주거복지노동등인간의기본생활측면에서상당히어려움이많아삼포(, 연 애혼인출산의포기를의미하는신조어) 세대가등장하고, 고령화와경제침체로인해 겉으로는화려한외면이지만안으로는중증을앓고있는한국적현실에서, 브라질의볼 사파밀리아프로그램이시사하는바는작지않다고하겠다. 물론규범적차원에서볼때, 볼사파밀리아급부에대한권리성측면에서문제점이

23 브라질의볼사파밀리아프로그램 (Programa Bolsa Família) 에대한규범적개관및시사점 455 없는것은아니지만이러한점은브라질의법문화, 사회경제적풍토, 정책적고려등에서 나오는문제이기에우리식의법리적일관성, 체계성, 논리성, 통일성등의잣대로만바 라볼것은아닐수있다. 한국과브라질의사회경제정치적맥락은다르기때문에규범 적인측면이나정책적인측면에서단순비교를할수는없는것이다. 33 다만사회연대의 식및정책실현을위한국가의무의규범화그리고강력한정책집행의지등은충분히본 받을만하다고본다. 볼사파밀리아프로그램은, 내적환경이매우좋음에도불구하고오랜군부독재와부 정부패로인해발생한극심한빈부격차의바탕위에서, 물밀듯이밀려오는자본주의의 거센파도를극복하고보다발전적인국가로나아가고자하는브라질의의지로 수있다. 그런의미에서볼사파밀리아프로그램을통해자본주의에서의공정이무엇인 가, 신자유주의이후신빈곤시대에서진정한생존방법은무엇인가라는우리시대화두 의실마리를찾을수있을것이다. 볼사파밀리아프로그램을의구현으 로바라보아도그릇된것은아닐것이다. 할 33 비교법적방법론에있어서의오류와주의점에대해서는 Otto Kahn-Freund, On uses and misuses of comparative law, The Modern Law Review, vol. 37 (1974), 1-27 참조.

24 456 통권제9 호 (2011) 참고문헌 단행본브리뚜알비스박원복옮김브라질의선택룰라가산출판사로버트라이시안진환박슬라옮김위기는왜반복되는가김영사 출판사 논문 법령 기타자료 브라질사회발전및기아퇴치부홈페이지 최종

25 브라질의볼사파밀리아프로그램 (Programa Bolsa Família) 에대한규범적개관및시사점 457 접속일 홈페이지인터뷰기사 속일 최종접

26 458 통권제9 호 (2011) Abstract 34Roh, Ho Chang * Brazil is regarded as a emerging market with great potential because it has an enormous territory, abundant natural resources and cheap labor force. Unlike the outside evaluation, Brazil has suffered a huge gap between the rich and poor and thus had difficulties in building social integration, due to its long lasting military dictatorship and corruption. But since Rula, ex-metal worker took office as the President of Brazil, he strived to eradicate poverty, which became a national agenda. The representative result of his effort is Bolsa Família programme. It is social assistance programme(public assistance) through which grants are given to a family unit under the condition that child receive education. The rationale for designing this programme is that a gap between rich and poor in Brazil is intergenerational problem, facing the fact that a lack of education causes poverty. Though Bolsa Família programme legally requires education of the family member who is a child, the policy was carried out quite flexibly being focused to solve the poverty problem itself instead of attaining strict enforcement with thorough examination, in order to relieve the nation-wide spread poverty. Eventually, conduction of Bolsa Família programme over the years resolved the poverty problem in Brazil to some degree, and it succeeded to lay the foundation of economic development. This Brazillian programme made it clear to the world that it is possible to develope economy through social security system. Therefore in this article, I tried to * Ph.D in law, Senior Researcher in Seoul National University Human rights Law center

27 브라질의볼사파밀리아프로그램 (Programa Bolsa Família) 에대한규범적개관및시사점 459 find its suggestions for us in the process of normative analyzation and evaluation of the programme itself. Keywords : Bolsa Familia Programme, Bolsa Familia in Brazil(LEI No , DE 9 DE JANEIRO DE 2004), Social Security, Social Assistance, Poverty, Indigence, Education, Fairness in Capitalism.