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3 국제개발협력 Journal of International Development Cooperation 2010 년제 3 호 한국국제협력단

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5 본원고의내용은한국국제협력단의공식적인견해와일치하지않을수있습니다.

6 목차 C O NT KOREA INTERNATIONAL COOPERATION AGENCY E N TS 편집자의글 7 Ⅰ. 개발협력이슈 < 거버넌스및취약국지원 : 한국 ODA 의대응과제 > 1. OECD/DAC 거버넌스네트워크 (GOVNET) 논의동향과대응을위한정책과제 10 김은미, 김진경 / 이화여자대학교국제대학원교수, 국제개발협력연구원 2. 성장을위한거버넌스 - 한국개발경험을바탕으로한거버넌스담론의재구조화를위한제언 32 박규희 / 한국국제협력단동티모르주재원 ( 前 ICT 행정제도팀 ) 3. 취약국가의이해 : INCAF 와국제협력기구의논의를중심으로 46 권혁주 / 서울대학교행정대학원교수 4. KOICA 의취약국지원전략 66 강서미 / 한국국제협력단지역조정팀 5. 분쟁 취약국여성인권보호와역량강화방안 - 제 8회 KOICA 개발협력포럼결과보고 - 77 김진영 / 한국국제협력단정책연구실대리, 성인지담당관 Ⅱ. 개발협력논단 1. G20 개발의제와한국 ODA 의진로 94 이태주 / 한성대학교교수, ODA Watch 대표

7 2. HLF-4 준비를위한국제공동연구중간보고 1) HLF4 준비공동연구진행상황보고 - Catalyzing Development : A New Vision for Aid 111 김인 / 한국국제협력단정책연구실실장 2) 한국과베트남의성공적수원사례 - Successful Asian Recipient Countries : Case Studies of Korea and Vietnam 120 정우진 / 한국국제협력단상임연구원 3) 남남협력의효과성과과제 : HLF4 및글로벌차원의정책방안을중심으로 151 이현주 / 한국국제협력단위촉연구위원 Ⅲ. 개발협력평가 1. 국제개발협력사업통합평가실시와향후과제 177 김태은 / ODA 교육원기획처과장 2. 국가지원전략및지원사업종합평가 : CAS 를중심으로 1) 인도네시아 188 2) 베트남 연수생초청사업효과성평가 216 Ⅳ. 개발협력동향 1. UN ECOSOC 고위급회의개발협력포럼 (DCF) 230

8 2. UNDP/UNFPA 집행이사회연례회의결과 원조예측성및원조분업에관한실무회의 OECD 개발목표 (DevGoals) 작업반회의결과 237 Ⅴ. KOICA 개발협력자료이용안내 1. KOICA 자료실이용안내 240 1) ODA 서적소개 241 2) KOICA 2010 년도 5~8 월발간물목록 원조정보공유시스템이용안내 국제개발협력 논문기고안내 246

9 편집자의글 2010 년제3호 국제개발협력 은 거버넌스네트워크 ( 이하 GOVNET), 분쟁및취약상황에대한국제네트워크 ( 이하 INCAF) 를주제로하여기획되었다. 한국이 2009 년 11월 25일 OECD/DAC 에정식가입함으로써선진공여국의일원으로공식적인인정을받게된것은주지의사실인바, 이에따라한국의개발협력정책은 OECD/DAC 산하 8개작업반의규범을적용할것이요구되고있다. 국제개발협력 이지난 2010 년제1 호의 양성평등네트워크 (GENDERNET), 2010 년제2호의 환경및개발협력네트워크 (ENVIRONET) 와함께연속적으로 OECD/DAC 산하작업반을 개발협력이슈 로서다루고있는것은이러한연유이다. 첫번째섹션인 개발협력이슈 의다섯편의주제기고는 GOVNET 과 INCAF 의동향을알아보고, 각분야에있어서의한국의현황과정책과제를제시하고있다. 첫번째글인 OECD/DAC GOVNET 동향및대응을위한정책과제 는거버넌스개념의소개와함께 GOVNET 의개요와 GOVNET 의정책논의를실으면서한국의거버넌스지원현황과평가, 이에대한정책제언을담았으며, 두번째글인 성장을위한거버넌스 에서는거버넌스의이론을설명한다음한국의현실에이론을적용하여정책과제를도출하였다. 세번째글인 취약국가의이해 에서는 취약국가 및 취약성 의개념을다양한측면에서검토하고 INCAF 를역사적 조직적 기능적 규범적측면에서소개하였으며, 네번째글인 KOICA 의취약국지원전략 에서는한국국제협력단 ( 이하 KOICA) 의취약국가지원현황을제시하고향후지원전략에대해서술하였다. 마지막으로 분쟁 취약국여성인권보호와역량강화방안 은 제8회 KOICA 개발협력포럼 결과를중심으로하여취약국지원과젠더의관계및통합방안을다양한사례를통해제시하였다. 두번째섹션인 개발협력논단 에는금년 11월 11일에개최되는 2010 서울 G20 정상회의 논의를중심으로한국의 ODA 방향을모색하는 G20 개발의제와한국 ODA 진로 를실었으며, HLF-4 준비를위한국제공동연구에대해중간보고서를게재하였다. 세번째섹션인 개발협력평가 에서는먼저국제개발협력사업의통합평가에대해그진행상황과남겨진과제들을짚어보았으며, 인도네시아와베트남의국별지원전략및지원사업종합평가를개괄하였고마지막으로연수생초청사업의효과성평가를소개하였다. 이를통하여개발협력원조의기획, 집행그리고결과에대한평가의중요성에대한인식제고도모와더불어높은관심에부응하고자하였다. 네번째섹션인 개발협력동향 에서는 UNDCF, UNDP 연례회의그리고 OECD/DAC 의동향을소개하였다.

10 마지막섹션인 KOICA 개발협력자료이용안내 에서는자료실이용안내를포함 KOICA 의 ODA 관련서적과 KOICA 의 2010 년 5~8 월발간물목록을게재하고, 원조정보공유시스템이용안내 를실어이용자의편의를도모하였다. 모쪼록 2010 년제3호 국제개발협력 을통하여거버넌스및취약국가를비롯한다양하고시의적절한주제들에대한 ODA 사업관계자및국민들의관심증대와이해의확대가이루어지기를바란다. 2010년 10월한국국제협력단 (KOICA) 정책연구실

11 Ⅰ. 개발협력이슈 < 거버넌스및취약국지원 : 한국 ODA 의대응과제 > 1. OECD/DAC 거버넌스네트워크 (GOVNET) 논의동향과대응을위한정책과제 김은미, 김진경 / 이화여자대학교국제대학원교수, 국제개발협력연구원 2. 성장을위한거버넌스 - 한국개발경험을바탕으로한거버넌스담론의재구조화를위한제언 박규희 / 한국국제협력단동티모르주재원 ( 前 ICT 행정제도팀 ) 3. 취약국가의이해 : INCAF 와국제협력기구의논의를중심으로 권혁주 / 서울대학교행정대학원교수 4. KOICA 의취약국지원전략 강서미 / 한국국제협력단지역조정팀 5. 분쟁 취약국여성인권보호와역량강화방안 - 제8회 KOICA 개발협력포럼결과보고 - 김진영 / 한국국제협력단정책연구실대리, 성인지담당관

12 OECD/DAC 거버넌스네트워크 (GOVNET) 논의동향과대응을위한정책과제 김은미, 김진경이화여자대학교국제대학원교수, 국제개발협력연구원 목차 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 거버넌스의정의및개발과의연계성에관한논의동향 Ⅲ. 거버넌스네트워크 (GOVNET) 의개요 Ⅳ. GOVNET 의정책논의 Ⅴ. 한국의거버넌스지원 ODA 현황 Ⅵ. 한국거버넌스지원에대한평가및정책제언 I. 서론 세계제2차대전이후해외개발원조가본격적으로유럽과아프리카에대거투입되기시작하면서원조활동은국제사회의주요이슈가되어왔다. 그러나서유럽의성공적전후복구에반해, 원조의양적증대에도불구하고사하라이남아프리카를비롯한많은국가들의빈곤이사라지지않자공여국들은원조효과성문제를제기하기시작했다. 따라서과거원조의양적증가에만초점을맞추었던공여국들은점차원조효과성과원조의질적제고에대한활발한연구와논의를하기시작했다. 원조효과성에대한세계적논의의장으로 2002 년로마에서열린제 1차원조효과성을위한고위급회의가개최되었고그이후파리 (2005 년 ), 아크라 (2008) 를거쳐마지막 4차회의가 한국국제협력단

13 년한국에서개최되게되었다. 원조에크게힘입어세계 13위의경제대국으로발전한한국에서원조효과성에관한최고위급회담이열리는것은큰의미가있다고하겠다. 원조효과성에관한논의와함께, 국제사회는이전의경제적접근만으로는빈곤문제를해결할수없다는데그인식을같이하고개발과민주주의와행정시스템의연계성에주목하기시작하였다 (UNDP 2003; Grindle 2007). 특히 1989 년발표된 World Bank 의보고서를계기로지속적인경제개발및원조효과성향상을위해굿거버넌스 (Good Governance) 는필수적요소라는주장이개발협력분야에서주류로받아들여지기시작하였다. 학계에서도굿거버넌스가경제성장에미치 Ⅰ 개발협력이슈 는영향에대한연구를활발히진행해왔으며정부정책, 정부의효과성, 부정부패등이경제성장과밀접한관련이있다는것을보여주었다 (Burnside and Dollar 2000; Knack and Keefer 1995; Easterly et al 2004). 따라서 1990 년대후반부터굿거버넌스는젠더, 환경과함께개발협력분야의크로스커팅이슈로서빈곤감소및천년개발목표 (Millenium Development Goals, MDGs) 달성을위한전제조건이자주요전략으로간주되어왔다. 거버넌스는국가의주요정책들이결정되고정치, 경제, 행정권력이행사되는절차및제도를일컫는다 (World Bank 1989; UNDP 1997). 굿거버넌스에대한개념이기관마다조금씩차이가있기는하나대부분민주적인거버넌스로이해하고있으며, 정부의책임성, 투명성, 공정성, 효과성, 법의존중을주요특징으로제시한다 (World Bank 1989; UNDP 2003; OECD 1997; IMF 2005). 그러나이와같이정치 경제 사회전반에걸쳐서변화를일으켜야하는굿거버넌스는많은시간과비용이소요되고수원국의굿거버넌스구축이라는명목하에공여국이수원국에규제를가하거나굿거버넌스에대한공약을수원국에요구하는등외교적문제를야기할수있다는비판이제기되어왔다. 또한굿거버넌스는정치적요소의결합으로인해수원국의정치적자율성을침해한다는논란도제기되었다. 특히 World Bank 와 International Monetary Fund (IMF) 의경우수원국의거버넌스향상에대한공약및이행여부를원조제공을위한조건으로삼고있어조건부원조에대한비판적인논의역시진행되어왔다. 본원고는거버넌스와개발의연계성에관한국제적논의의동향을살펴보고이에대한대응으로마련된 OECD/DAC 산하거버넌스네트워크 (GOVNET) 의역사및주요활동그리고 OECD/DAC 의거버넌스관련권고사항을바탕으로한국의거버넌스지원현황을분석 평가하고자한다. 국제개발협력 11

14 II. 거버넌스의정의및개발과의연계성에관한논의동향 1. 거버넌스의정의및배경 거버넌스에대한논의는 1980 년대말신자유주의정책에대한비판과동시에개발도상국의공정한시장경제를위한제도적기반구축및투명성에대한요구와함께등장하였다. 특히 World Bank 는 1989 년보고서에서시장경제체제는굿거버넌스가충족되어야만가능하다고하였으며, 사하라이남아프리카국가들의빈곤의원인중하나로거버넌스의실패를꼽았다. 또한경제성장과민주주의의발전의연계성이확인되면서개발과굿거버넌스의상관관계에대한중요성이확산되었다 ( 김은미외 2010). 거버넌스의정의에대한국제적합의는아직이루어지지않았으나일반적으로정치, 경제, 행정등의분야에걸친국가와사회의관계를의미한다. World Bank 는 1989 년정치적권한및사회경제적개발을위해자원운영에대한권한행사를거버넌스라고칭하였으며, 굿거버넌스는효율적인행정시스템, 신뢰할수있는사법시스템, 책임있는정권으로정의하였다 (World Bank 1989). 또한 2009 년에는기존정의에권한을행사하는전통과기관이라는개념을더하였다. 이는정권이선정, 감시, 교체되는과정은물론정부가효율적으로건실한정책을마련하고이행하는역량및사회 경제적행위를통치하는정부기관에대한시민과정부의존중을포함한다. World Bank 는위정의에기반을두고참여와책임, 정치적안정과폭력의부재, 정부효과성, 규제의질, 법치주의그리고부패통제를 6개의주요거버넌스지표로선정했다 (World Bank 2009a). World Bank 가주로거버넌스의경제적인측면에초점을맞춘반면, UN 은거버넌스의민주 정치적인측면에초점을맞추고있다. 따라서 UN은굿거버넌스를통하여부정부패를줄이고, 의사결정과정에국민이적극적으로참여하며, 결정에대한책임성이보장되고, 이를통해시장경제가원활히운영될수있음을강조한다 (UN 2007). 다시말해 UN은민주적거버넌스를굿거버넌스로간주하며다음의 8가지요소를갖출것을권고하고있다 : 참여, 합의지향, 책임성, 투명성, 대응성, 공정성과포용성, 효과성및효율성, 그리고법치주의를포함한다. UN은굿거버넌스를통하여부정부패를줄이고, 의사결정과정에국민이적극적으로참여하며, 결정에대한책임성이보장되고, 이를통해시장경제가원활히운영될수있음을강조한다 (UN 2007). OECD 는굿거버넌스의개념을점차적으로확대시켜왔으며그에따라권고사항도수정 보완하였다. OECD 는거버넌스를국정운영에필요한정치적, 경제적, 행정적권한의집행으로정의하며, 12 한국국제협력단

15 정부의합법성, 투명성, 책임성과인권에대한존중을굿거버넌스의주요요소로고려한다 (OECD 1997) 년 OECD 는거버넌스를구성하는주요요소로서법치주의, 공공분야운영, 부정부패방지, 그리고과다한군사비지출감소등을꼽았다. 또한굿거버넌스의강화를위해사회적약자를위한법적지원과권리보호를위한시민사회지원, 사법시스템개발등법치주의강화, 여성및사회소수자의참여확대를통한차별철폐및평등도모를위해노력을기울여왔다 (OECD 1995) 년에는법치주의, 회계, 예산, 그리고공공지출운영의개선을통한공공분야운영, 그리고투명성및책임성강화와부정부패의척결을굿거버넌스의주요요소로정의하였다 (NIDA 2004). 또한민주적거버넌스를강조하며인권보호, 투명성, 책임성, 합법성, 참여, 평등을 Ⅰ 개발협력이슈 주요요건으로제시하였다 (OECD 2007) 년개발협력보고서에서 OECD 는공여국의지출항목가운데경제개발계획, 공공분야금융관리, 사법체계발전, 시민사회강화, 선거, 인권, 정보의자유로운흐름, 성평등기관지원등을거버넌스분야의주요항목으로꼽았다 (OECD 2010b). IMF 는거버넌스의경제적인면에주목하고굿거버넌스구축을위해수원국의공공자원관리, 투명하고안정적인경제및규제환경마련, 민간분야활동을위한지원등을강조한다 (Grindle 2007). IMF 는 World Bank 와마찬가지로수원국의굿거버넌스에대한의지와개선상황을원조제공결정의주요조건으로제시하고있다. 아래 < 표 1> 에서 UN, World Bank, OECD, IMF 의굿거버넌스목표, 정의, 평가지표, 거버넌스의활용을정리해보았다 (< 표 1> 참조 ). < 표 1> 에서보듯이국제기구들간에거버넌스에대하여상이한정의를사용하고있으며이에대한우려의목소리도있다. 영국의대표적인개발협력연구기관인 Overseas Development Institute (ODI) 는거버넌스가지나치게많은것을포함하려는 catch-all 개념이라는것에대해비판적인논평을하였다. World Bank 나 IMF 가원조를통해수원국의정치에개입을한다는비판을피하기위해거버넌스에대한나름대로의개념을사용하는것처럼공여국과국제기구들은거버넌스를각자의입맛에맞게해석하고있다는비판이제기되었다 (ODI 2006). 또한, 2002 년이후굿거버넌스의개념이지나치게선진국의관점에맞춘것으로서개발도상국가에게는실현불가능한이상향일뿐만아니라개발도상국가에과도한규제로작용한다는비판적시각이제기되었다. 따라서수원국의상황을고려하고수원국관점에서거버넌스향상을위한접근이필요하다는논의가등장하였다. 이러한비판적시각에맞추어 2002 년이후개발도상국들에게보다실현가능한 Good enough governance 라는개념이새롭게등장하였다. Good enough governance 는수원국의상황을고려하여현단계에서수원국의정치 경제개발을위해우선적으로필요한요건들을선택하고이를집중적으로발전시키는것으로수원국의거버넌스개혁에대한부담을덜어주며수원국의자율성을높이는효과를가져온다 (Grindle 2007). 국제개발협력 13

16 목표 정의 지표 활용 < 표 1> 주요국제기구의굿거버넌스 IMF OECD UN World Bank 경제적거버넌스 원조효과성향상을 경제적, 정치적 경제적거버넌스 경제및규제환경개선 위한거버넌스 거버넌스 경제발전을위한 민간분야활성화 수원국의민주적 민주주의달성 시스템마련 거버넌스 법치주의 공공분야의효율성과책임성 부정부패통제및척결 Worldwide Govemance Indicators(WGI) Conditionality : 수원국의거버넌스개혁과제도개선을원조제공시조건으로함 국민의참여 투명성 책임성 법치주의 효과성 평등성 Regulatory Quality Indicator Central Govemment Debt Citizen Relationship General Govemment Account Ethics Measures in Public Service Human Resource Management Survey 원조평가 공여국의전략지원 수원국의국가별상황분석 출처 : Grindle 2007; OECD 2007; UN 2007; World Bank 2009a. 국민의참여 합의지향 책임성 투명성 대응성 공정성과포용성 효과성과효율성 법치주의 Country Assessment in Accountability and Transparency (CONTACT) Democratic Govemance Assessments Urban Govemance Index 개발도상국의민주화분석 인간개발 책임성 효율적인행정시스템 사법시스템 Worldwide Govemance Indicators(WGI) Country Policy and Institutional Assessments(CPIA) Public Expenditure and Financial Accountability Selectivity : 수원국선정에굿거버넌스달성을위한수원국의지와거버넌스평가결과를활용 2. 개발과거버넌스의연계성 OECD/DAC의 빈곤감소지침 (The DAC Guidelines: Poverty Reduction) 에따르면빈곤은정치, 경제, 사회문화, 인간, 안보등다양한차원으로구성되어있다. 따라서 OECD/DAC 은빈곤이정치, 경제, 사회의여러요인들과서로밀접하게연결되어있기때문에개발과정에서이러한빈곤의다면성이고려되어야함을강조한다. 특히개발도상국의취약한거버넌스가빈곤의근본적인원인이자지속가능한개발을저해하고빈곤을지속시키는주요인으로인식되면서굿거버넌스구축을위한국제사회의관심이대두되기시작하였다 (OECD 2001). OECD/DAC 은 1995 년 참여적개발과굿거버넌스 (Participatory development and good governance) 를통해굿거버넌스의실현에중요한요소는곧개발의주요소라고지적하였다. 14 한국국제협력단

17 앞에서밝힌대로, OECD 는 1995 년이래로거버넌스의중요성을강조하고있다 년자체보고서를통해민주화와굿거버넌스를 21세기개발목표달성을위한필수요소로보고, 참여적, 효율적거버넌스만이지속가능한사회 경제적개발을가능하게한다고지적하였다. 또한이러한개발과거버넌스의통합은시민사회와민간부문이정치 경제시스템의개혁에대해목소리를낼수있을때가능하다는것을강조한다 (OECD 1997). UN 전사무총장코피아난역시 1998 년굿거버넌스를빈곤근절과개발을위한유일한수단으로지목하였으며, ODI 는국가간분석을통해거버넌스가사회 경제적개발에긍정적영향을미 Ⅰ 개발협력이슈 친다고주장하였다. ODI 연구에따르면굿거버넌스는투자와경제성장으로이어지는반면, 부정부패는개발에부정적인영향을미치는것으로나타났다 (ODI 2006). III. 거버넌스네트워크 (GOVNET) 의개요 1. 역사 거버넌스네트워크 (DAC Network on Governance, GOVNET) 는인권, 부패방지, 거버넌스에관련된업무를전담하는 OECD/DAC 산하기구중하나로서, 빈곤퇴치와지속가능한개발을위해굿거버넌스가필수불가결한요소라는공감대를바탕으로 2001 년 4월에설립되었다 1). GOVNET 은개발도상국의민주적거버넌스구축을위한공여국지원의효과성제고를목표로인권, 투명성, 책임성, 참여와평등, 반부패및민주적거버넌스를위한역량강화와함께개발도상국이국가형성시겪는어려움또는문제점을분석하고이에대한권고사항을 OECD/DAC 회원국과산하기구에제공한다. 또한회원국간경험과지식을공유하고정책및분석도구개발을논의할수있는토론의장을마련하는등거버넌스를통해서원조효과성을높이는방안을마련하기위해노력하고있다 (OECD 2007). 1) 2010년현재 OECD/DAC 은 2개의실무작업반과 6개의네트워크가있으며이는통계작업반 (Working Party on Statistics), 원조효과성작업반 (Working Party on Aid Effectiveness), 개발평가네트워크 (Network on Development Evaluation), 성평등네트워크 (Network on Gender Equality), 환경및개발협력네트워크 (Network on Environment and Development Co-operation), 빈곤퇴치네트워크 (Network on Poverty Reduction), 거버넌스네트워크 (network on Governance), 분쟁및취약국제네트워크 (International Network on Conflict and Fragility) 등이포함된다. 국제개발협력 15

18 2. 구성및주요활동 1) 구성 GOVNET 2) 은 OECD/DAC 회원국들의개발협력부처대표와개발도상국, 국제기구, 학계및 NGOs 의개발협력전문가들로구성된옵서버로구성되어있다. 새로운 OECD/DAC 회원국인한국은아직 GOVNET 의회원국이아니다. 의장단과사무국이 GOVNET 의전체업무를총괄하며, 9개월마다파리에서열리는총회를주최한다. 총회에서는거버넌스와관련된다양한논의가이루어질뿐만아니라거버넌스프로그램을기획하기도한다. 사무국은 2~4 개회원국으로구성되며회의에서논의되는프로그램을실행하고총회외에상시적으로열리는회의를통해공여국및공여기관간에활발한교류가이루어질수있도록장려한다. 또한 GOVNET 은 OECD/DAC 내의다른산하기관들과협력하여 OECD 가거버넌스이슈와관련하여일관성있는정책을수립하고이행하도록지원하고있다 (OECD 2010a). 다음은 GOVNET 의 2010 년조직도이다. < 그림 1> GOVNET 조직도출처 : OECD 2010a * 초청기구는옵서버의자격을얻어 GOVNET 회원이된다. 2) GOVNET 회원국은한국을제외한기존의 23개 OECD/DAC 회원국인호주, 오스트리아, 벨기에, 캐나다, 덴마크, 핀란드, 프랑스, 독일, 그리스, 아일랜드, 이탈리아, 일본, 룩셈부르크, 네덜란드, 뉴질랜드, 노르웨이, 포르투갈, 스페인, 스웨덴, 스위스, 영국, 미국, 그리고 EC (European Commission) 와영구옵서버인 IMF, UNDP, World Bank, 초청기구들로이루어져있다. 16 한국국제협력단

19 2) 주요활동 GOVNET 회원국및주요공여기관은좀더효율적으로민주적인거버넌스를지원하기위해원조와상호책임성, 인권, 부패방지, 거버넌스평가, 그리고조세등의사안을우선순위로정하고, 이와관련한업무를효과적으로추진하기위해각사안을담당할태스크팀을조성하였다 년현재, 6개의태스크팀이있으며여기에는원조와국내책임에관한운영위원회, 반부패태스크팀, 조세및책임태스크팀, 인권태스크팀, 인권과분쟁에관한공동작업반, 그리고거버넌스평가운영위원회가포함되어있다. 태스크팀의주요활동사안은아래 < 표 2> 와같다 (OECD 2010a). Ⅰ 개발협력이슈 < 표 2> GOVNET 주요업무및태스크팀 주요업무원조와국내책임성 (Aid and Domestic Accountability) 인권 (Human Rights) 반부패 (Anti-Corruption) 거버넌스평가 (Governance Assessments) 조세 (Taxation) 출처 : OECD 2010a. 2009~2010 태스크팀원조와국내책임에관한운영위원회 (Steering Group on Aid and Domestic Accountability) 인권태스크팀 (Task Team on Human Rights) 인권과분쟁에관한공동작업반 (Joint GOVNET/INCAF (International Network for Children and Families) Working group on Human Rights and Conflict) 반부패태스크팀 (Task Team on Anti-Corruption) 거버넌스평가운영위원회 (Steering Group on Governance Assessments) 조세및책임태스크팀 (Task Team on Taxation and Accountability) 원조와국내책임성 (Aid and Domestic Accountability): 수원국의취약한거버넌스가원조효과성및수원국발전을저해시킨다는논의가확산됨에따라굿거버넌스의중요성이강조되었으며책임있는정부구축은굿거버넌스의주요요인으로인식되기시작했다. 책임있는정부란시민이정부를감시하고, 정부가국민에게책임을지는정부를말한다. 따라서 GOVNET 은원조와국내책임에관한운영위원회를통해수원국과수원국시민간의신뢰를증진시키기위한방법을모색하고수원국에컨설팅을제공하며수원국의책임성을강화할수있는시스템구축에도노력을기울이고있다. 인권 (Human Rights): GOVNET 인권태스크팀은양자및다자원조기관사이의국제인권네트워크로서, 인권과개발을통합하여야하는당위성제공및공여국의이해와합의를증진시키고일관성있는전략마련을위해노력하고있다. 인권태스크팀은 2009~2010 업무프로그램을통해인권전문가와여러개발정책커뮤니티그리고원조관리자들간의네트워크형성및교류증진에중점을두고있다. 인권과분쟁에관한공동작업반역시인권태스크팀과함께인권향상을 국제개발협력 17

20 위해활동하고있다. 부패방지 (Anti-Corruption): GOVNET 의반부패태스크팀은공여국과수원국의정책입안자들의공동대응을통해공여국이수원국의부패문제에효과적으로대응할수있도록한다. 또한개발도상국이 반부패협약 (UNCAC, UN Convention Against Corruption) 을실행할수있도록지원하는동시에수원국의부패에대한적절한대응방법에대한연구를통하여공여국이효과적으로부패문제에대응할수있도록하는기본지침을수립하기위해노력하고있다. 거버넌스평가 (Government Assessments): 거버넌스와개발의연계성에대한논의가활발히진행되면서거버넌스평가의중요성또한주요이슈가되었다. 따라서거버넌스평가운영위원회는 2008 년공여국에대한연구를바탕으로평가도구의개발과활용에대한연구개발에착수하였다. 이를통해중복평가의위험을줄여거래비용을감소시켰으며무엇보다공여국들의경험및지식공유, 공여국정책의일관성향상을유도할수있게되었다. 조세와책임 (Taxation and Accountability): GOVNET 은 2007 년조세와책임태스크팀을조직하여공여국과전문가간의견교환을돕고있으며, 전문기술분야에도거버넌스관점을통합하는동시에국내자원조달과조세분야에대한공여국관련지침을제공하고있다. 이외에도 GOVNET 은민주적거버넌스의투명성제고에초점을두고국가, 시민사회그리고민간부문사이의신뢰향상및협력문제또한다루고있다. 그러나 GOVNET 은그주요회원국과업무가공여국에대한것이기때문에부패방지문제등을볼때공여국의입장에서수원국의문제를바라본다는한계가있다. 이렇기때문에수원국의입장에서볼때, 저개발의결과로인해공식적인법과제도가미비하여초래된부패의문제에둔감하고서구의일률적인잣대로평가한다는비판도일부있다. 간혹공여국의정책과제도가원치않게수원국의부패를조장하기도한다는비판도있다. 또한 GOVNET 이부패에어떻게잘대응할것인가에치중하다보니부패척결에는소홀할수도있다. 따라서 GOVNET 의향후과제는저개발의결과로불가피하게발생하는부패에대하여근원적인척결방법에대한연구, 국제적으로가장청렴한부정부패척결을위한단계적인접근방법도적극적으로개발해야할것이다. 가장중요한것은이런모든연구가수원국의사회 경제 정치적상황에대한심층적인연구분석에기초를두어야하며, 이때수원국정부, 학계, 민간과적극적으로협력하여서수원국의주인의식과책임성을그기본으로삼아야실효성있는연구와정책 제도의개발로이어질것이다. 18 한국국제협력단

21 IV. GOVNET 의정책논의 Ⅰ 1. 분석틀및핵심과제 GOVNET 은공여국중심의활동을전개하고있는반면, OECD/DAC 은수원국과의파트너십을강조하며수원국의굿거버넌스구축을위한권고사항을공여국과수원국모두에게제공하고있다. 다음은굿거버넌스분야에있어서 OECD/DAC 이권고하는가이드라인 3) 을종합적으로검토 분석 개발협력이슈 하여, 그결과를토대로도출한분석틀로서이는새로운 OECD/DAC 회원국으로서우리나라가준수해야할권고사항및원조의선진화에필요한주요지침이될것이다 ( 김은미외 2009). 이분석틀은 KOICA 연구과제 선진원조기관의 DAC 권고사항및평가지표적용현황과 KOICA 의대응방향 (2010) 의연구분석결과를기반으로하였다 ( 김은미외 2009). 첫째, OECD/DAC 은수원국이개발과정에적극적으로참여하는참여적개발을강조한다. 참여적개발은 1995 년 OECD/DAC 의 참여적개발과굿거버넌스 (Participatory Development and Good Governance) 에서수원국의시민사회와경제를강화시키고, 개발협력프로그램의효율성과효과성향상및지속적인발전을꾀할수있다는점에서그중요성이강조된바있다. 또한참여적개발에있어서 권한강화 는민주적접근을바탕으로한시민사회의역할강화를강조한다. GOVNET 의전신인참여적개발과굿거버넌스에관한특별조사위원회의 1997 년최종보고서 (Final Report of Ad Hoc Working Group on Participatory Development and Good Governance) 에따르면수원국의민주화는시민사회의다양성을강화하고여성의정치 경제참여를지원하며정보의접근성을향상시켜수원국의진정한참여적개발을꾀하며, 궁극적으로수원국의굿거버넌스구축과원조의효과성향상에영향을미친다. 이러한민주화의달성을위해서는수원국정부의정당성과의지, 리더십이필수적이며, 동시에공여국은모든사회분야의정책개발및정책대화에참여함으로써민주화를지원해야한다. 따라서 3) OECD (1997), Final Report of the Ad Hoc Working Group on Participatory Development and Good Governance, Part I & II, Paris: OECD; OECD (1995), Participatory Development and Good Governance, Paris: OECD; OECD (1997), The Design and Use of Capacity Development Indicators, Paris: OECD; OECD (2008), Governance, Taxation and Accountability: Issues and Practice, Paris: OECD; OECD (2006), Principles for Donor Action in Anti-Corruption, Paris: OECD; OECD (2003), Map-Making and Analysis of the Main International Initiatives on Developing Indicators on Democracy and Good Governance, Paris: OECD; OECD (2006), The Development Dimension: Integrating Human Rights into Development: Donor Approaches, Experiences and Challenges, Paris: OECD; OECD (2006), The Challenge of Capacity Development: Working Towards Good Practice, Paris: OECD; OECD (2007), Policy Paper and Principles on Anti-Corruption: Setting an Agenda for Collective Action, Paris: OECD. 국제개발협력 19

22 공여국은수원국내정당간협력및시민사회의의사결정과정에의참여를지원하고, 수원국이주인의식을바탕으로사회적합의를도출할수있도록민주적다원성의토대확립을지원해야한다. 또한민주적분권화를통해수원국의효과적인업무분담및시민의지역사회참여를장려하여국가역량및거버넌스강화에기여해야한다. 이와더불어수원국의시민사회는민주화에대한필요와지지를표명하고, 정치적과정에서소외되는집단을대표하여관련국가정책등에대해발언하고대중의참여를이끌어내며, 사회내다양한그룹들을연결하는역할을수행해야한다. 둘째, OECD/DAC 은수원국의인권보호와인권신장에기여하는개발협력을강조한다 년비엔나세계인권회의에서인권보호가빈곤감소와경제개발및안보에긍정적영향을끼침을확인한이래, 개발협력과원조집행에있어서인권의중요성이강조되었다. 최근에는대다수의공여국및공여기관이인권에관한정책을명시하고, 수원국의인권신장을위해재정적 기술적지원을하고있다. GOVNET 의연구에근거하여발표된 2006 년 OECD/DAC 의 개발에서의인권 : 공여국의관점, 경험과과제 (The Development Dimension: Integrating Human Rights into Development: Donor Approaches, Experiences and Challenges) 에따르면인권보호를위한구체적방안으로 OECD/DAC 은인권에기반을둔접근법 (Human Rights-based Approaches) 4), 인권주류화 (Human Rights Mainstreaming) 5), 그리고인권정책대화 (Human Rights Dialogue) 6) 를제시하고있다. 특히수원국의거버넌스개발지원시수원국의인권보호와신장에대한목표를개발에보다명확하게통합할것을권고하고있다. 셋째, OECD/DAC 은투명성및책임성제고를강조한다. 이를위해수원국의과도한군사비용을절감할것을권고하고있다. 이를위해서는수원국내효과적이고효율적인안보전략을개발하고, 군사예산에대한투명성과조정능력을확보해야한다. 또한행정절차의투명성및책임성강화는물론행정사무와회계에관한교육을통해수원국의공공분야관리역량을강화할것을권고하고있다 (OECD 1995, 1997). 이와관련하여조세제도정비및부정부패방지를통한거버넌스의강화를강조한다. 또한 GOVNET 은 2007 년 조세및책임성에대한태스크팀 (Tax and Accountability Task Team) 을조직하고조세지원과거버넌스의관계에대한연구를착수하여 2008 년 거버넌스, 조세및책임성 (Governance, Taxation and Accountability: Issues and Practices) 을발간하였다. 이연구 4) 인권보호를주요목표로삼아개발분야전반에걸쳐변화를주도해야한다는접근법. 5) 현행원조분야에인권을통합하기위한노력을기울여야한다는접근법. 6) 수원국과공여국간논의를통해인권보호를위한협력을증진하고, 인권침해가발생하는경우원조의방식과규모의변화에대한논의가이루어질수있다는접근법. 20 한국국제협력단

23 < 그림 2> OECD/DAC 의굿거버넌스에관한분석틀 Ⅰ 개발협력이슈 출처 : 김은미외 결과에따르면조세제도개선은공여국과의책임관계형성및수원국역량강화에기여하여수원국의굿거버넌스구축에영향을미치는것으로나타났다. 따라서수원국은세제개혁의핵심요소 7) 를바탕으로정부, 민간분야, 시민사회의재정협정등을통해조세제도개선에도힘써야한다. 공여국은수원국의역량강화지원및세제개혁을위해국제조세전문가와의대화채널을구축하는등수원국의세입증대를지원해야한다. 부정부패척결을위해 OECD/DAC 은 2006 년 부패방지를위한공여국의활동원칙 (Principles for Donor Action in Anti-Corruption) 을마련하였다. OECD/DAC 은부패방지를위해공여국간협력강화를강조하고수원국의부패방지대책마련에수원국내시민단체, 미디어, 민간기업등주요단체의참여를독려하며, 이를위해이들단체의역량개발지원과모니터링기능을강화할것을권고하였다. 7) 세제개혁의핵심요소는첫째, 무역세의의존도감소및소비세 ( 부가가치세, VAT) 부가, 둘째, 세제의간소화, 셋째, 세무행정제도의강화이다 (OECD 2008, p. 22). 국제개발협력 21

24 넷째, OECD/DAC 은수원국의법적환경조성과법률시스템강화를통해수원국에법치주의를확립할것을권고한다 년 OECD/DAC 의 참여적개발과굿거버넌스 (Participatory Development and Good Governance) 와 1997 년 참여적개발과굿거버넌스에관한실무작업반의최종보고서 (Final Report of the Ad Hoc Working Group on Participatory Development and Good Governance) 에따르면효율적이고합법적인법적체계의확립은수원국의굿거버넌스뿐만아니라민주화와인권보호달성을위해필수적인요소이다. 따라서공여국은수원국내독립적인사법체계구축을지원하고여성및소외계층의인권보호를보장하는법률마련을위해기술적지원을제공해야한다. 또한 OECD/DAC 은법률시스템개발등을통해수원국의전반적인법적환경개선을위해공여국이노력할것을제안하고있다. 2. 공여국전략 위의분석틀과핵심과제는 OECD/DAC 이공여국과수원국에제공하는주요가이드라인을바탕으로분석한것이다. 다음은가이드라인의권고사항중 OECD/DAC 이공여국에제안하는전략내용을분석한내용이다. OECD/DAC 은먼저수원국의굿거버넌스달성을위해공여국에게장기적이고전략적인프레임워크안에서개발협력을추구할것을권고하고있다. 이를위해 OECD/DAC 은공여국이굿거버넌스달성을위한수원국과의장기적인파트너십을구축하고이를통해수원국정부의투명성과신뢰성을향상시킬것을권고한다. 또한 OECD/DAC 은수원국의주인의식강화를위한지원을강조한다. 공여국은수원국의주인의식함양이개발협력의중점적인목표가되어야함을인식하고, 정책분석등을통해수원국의참여적개발과거버넌스개선을위한수원국의역량강화를지원해야한다. 이와더불어공여국은수원국내시민사회의역할과책임에대한인식제고를통해수원국시민사회의전략적역할을확대시켜야한다. 특히분쟁발생이후라면, 공여국은갈등세력간의합의도출과정에시민사회가적극참여할것을권고하며이를위해시민사회의역량강화지원을강조한다. 마지막으로 OECD/DAC 은공여국의인권에기반을둔접근법을강조하고공여국의원조목표및활동에인권문제를통합할것을권고한다. 인권중심의개발원조는갈등을유발할수있는종교적 문화적 정치적요인들을국가별상황에맞게분석하고이해하는것이핵심이므로, 공여국은수원국 22 한국국제협력단

25 상황에대한정확한이해를바탕으로수원국과파트너십을강화하고수원국내에서인권관련정책을효과적으로집행할수있도록지지기반을구축해야한다. 이와함께공여국은인권신장을위한국제적합의에부합하는개발협력정책을개발하고수원국의인권정책수립을지원해야한다. < 그림 3> 굿거버넌스를위한공여국의전략 Ⅰ 개발협력이슈 출처 : 김은미외 위의 OECD/DAC 이권고하는공여국전략과 GOVNET 의활동을비교해볼때, OECD/DAC 은수원국관점및상황에대한이해를바탕으로수원국의민주화를위한제도와환경조성을강조한다. 특히시민사회지원을통해참여적개발, 민주적다원화를촉진하고성숙한민주주의로발전할수있는기반을마련할것을권고하고있다. 책임성, 인권, 부패방지, 조세제도정비등의활동은 GOVNET 과 OECD/DAC 이공통적으로추구하는항목이다. V. 한국의거버넌스지원 ODA 현황 OECD 가제공하는통계자료 (International Development Statistics) 8) 에따르면한국의거버넌스분야지원은 2006 년 5,610 만불, 2007 년 8,640 만불 2008 년 6,310 만불로각각전체원조의약 14%, 16%, 11% 를거버넌스분야에지원해왔다. 거버넌스에대한한국의지원은대부분 KOICA 를중심으로기획재정부와행정안전부가함께집행해왔다. 1. KOICA 의굿거버넌스전략및지원활동 1991 년부터 2005 년까지거버넌스에대한 KOICA 의원조규모는전체무상원조의 19.8%, 유상원 8) OECD 가제공하는 International Development Statistics 는 2006 년이후의한국원조에관한통계를제공하고있다. 국제개발협력 23

26 조의 3.1% 를차지한다 (KOICA 2007) 9). 거버넌스는 KOICA 의 8개중점사업분야중하나로 2008 년 KOICA 는전체 ODA 총액의 14.3% 에달하는 3,930 만불을거버넌스분야에지원했다 (KOICA 2009). KOICA 는경제개발추진능력강화, 행정능력및혁신역량개발및강화, 법체제정비및사회안정지원, 민간경제활성화를거버넌스주요목표로세우고 ODA 사업을집행하고있다 (KOICA 2010). 다음은 KOICA 가실행하는거버넌스분야의 ODA 프로젝트이다. 1) 경제개발역량강화 : 중장기경제개발계획수립, 경제연구소설립및운영지원, 공기업민영화전략수립, 산업개발정책수립등의사업 2) 행정능력개선 : 공무원능력개발, 공기업경영기법전수, 공공기관구조개선, 공정한평가제도구축, 공공행정전산화, 정부혁신등을통해행정능력개선지원 3) 법률체계구축 : 법률체계구축, 범죄예방및국제사법공조체제구축, 법조인훈련, 사법제도개혁, 선거관리행정역량강화, 지역균형발전및지방행정강화등법률체계구축지원사업 4) 민간경제활성화 : 중소기업육성정책수립, 투자유치전략수립, 국제무역인력양성, 무역진흥기구설립, 수출진흥정책수립, 경제특구개발지원 KOICA 는 1991 년부터 2005 년까지연수생초청프로그램 (18.5%) 을통한경제정책및개발전략등한국의개발경험전수와행정분야업무시설여건개선을위한관련기자재제공등의물자지원사업 (70.7%) 을중심으로수원국의거버넌스지원프로그램을실행해왔다. 이러한지원은특정행정제도분야의체계적인역량발전프로그램이라기보다는행정및제도운영을위한개인역량개발로서, 인적자원개발을중점으로한프로그램이라고볼수있다 ( 한국개발전략연구소 2007). 경제개발중심의 KOICA 거버넌스지원프로그램은 UN 과 OECD 가제안하는정치적 민주적거버넌스와는달리 World Bank 의경제적거버넌스개념에초점을맞추고있다. 이는많은선진공여국들이수원국의정치적 경제적 행정적거버넌스향상을위해지원분야를확대하는것과는다른접근법이다. 또한 OECD/DAC 의가이드라인에비추어볼때, KOICA 의거버넌스지원활동은수원국의법적제도개선및역량강화에관한권고사항에는부합하나 OECD/DAC 이권고하는민주주의, 인권, 시민사회와의협력과관련한활동은거의이루어지고있지않으며수원국거버넌스의평가도이루어지고있지않다. 따라서, 향후에 KOICA 를비롯한한국의 ODA 가어떤목적성을가지고, 어떤프로그램을개발할지에대한연구와범정부적합의가필요하리라고본다. 특히과거실행했던프로그램에대한평가가주요결정요인이되어야할것이다. 이와더불어 KOICA 와타무상원조집행기관들의역량강화를위해서꾸준히노력하여야할것이다. 많은 EU국들이사용하 9) 제시된통계는 2007 년발표된 KOICA 자료로 2005 년까지의 KOICA 거버넌스분야원조만집계된것이다. 24 한국국제협력단

27 고있는 Program (Project) Cycle Management 를적극적으로도입 적용하는문제도고려하여야할것이다. 2. 기획재정부의거버넌스지원기획재정부는원조규모에관한통계를제공하고있지않기때문에거버넌스지원비중은알수없으나 2004 년부터 2009 년까지총 15개국에서경제발전경험공유사업 (Knowledge Sharing Program, KSP) 을시행해오고있다. KSP 는한국의경제발전경험을토대로한국개발연구원과같은전문개 Ⅰ 개발협력이슈 발기관의연구용역을통해개발도상국에정책컨설팅을제공하는사업이다. 이프로그램은정책운영및수립을위한역량개발, 주요이슈에대한해결책모색, 상호우호적인관계구축을목표로하고있다 년에는베트남에경제정책전반에걸쳐정책자문을제공하는 포괄적컨설팅 을실시하였으며점차아프리카 남미 중앙아시아등으로협력지역을확대해가고있다. 기획재정부의거버넌스지원사업은부처의특성상경제적관점에국한하여원조를집행하고있다. 따라서주요활동은경제개발관련역량개발및개발경험컨설팅제공에만한정되어있어서참여적개발, 인권신장, 정부의투명성 책임성 합법성제고와같은 OECD/DAC 가이드라인의주요권고사항을충족하지못한다. 또한 KOICA 는물론거버넌스를지원하는다른부처들과의협력을위한제도도마련되어있지않다. 따라서기획재정부가안고있는큰과제는 2009 년 11월에국회에서통과된 국제개발협력기본법 에따라서 KSP 와같은무상원조사업을진행할때어떻게외교통상부와조화로운조율과협력을통해서효과적인원조를할것이냐에있다. 그러면자연스럽게무상원조의전체적인틀안에서여러부처와집행기관간의원조목표와프로그램들이중복되지않으면서최상의시너지를구가할수있을것이다. 3. 행정안전부거버넌스지원사업 행정안전부는지방행정연수원을통해 2001 년부터지금까지약 200 여명을대상으로거버넌스지원을위한다양한프로그램을실시해왔다 ( 행정안전부 2010). 기획재정부와마찬가지로행정안전부가개발도상국에제공하는원조에대한통계자료는제공되지않고있다. 행정안전부는연수사업을통해한국지방정부의굿거버넌스, 재정체계및전자정부구축등한국국가발전및지방행정의경험을바탕으로몽골을포함한개발도상국에거버넌스를지원하고있다. 행정안전부의원조사업은최근강조되는전자정부구축을중심으로행정적거버넌스분야를집중 국제개발협력 25

28 적으로지원하고있으나 UN, World Bank, OECD 가규정하는정치적 경제적거버넌스에대한지원은이루어지고있지않다. 따라서 KOICA 와기획재정부와마찬가지로거버넌스의정치적 경제적 행정적인면을포괄하여지원할것을권고하는 OECD/DAC 가이드라인의권고사항은충족하지못한다. 또한수원국의행정역량강화에초점을두고연수사업의형태로만진행되고있어서거버넌스지원을위한다양한전략및접근법개발이필요하다. 이와더불어다른원조기관및관련정부부처와의협력도이루어지고있지않다. 따라서한국정부의전체적인원조목표아래일관성있게원조가이루어질수있도록위에서지적한바와같이기본법에따라서외교통상부와함께거버넌스사업들을조율하여원조규모는크지않더라도효과성은높은원조가이루어지도록노력해야할것이다. VI. 한국거버넌스지원에대한평가및정책제언 1. 한국거버넌스지원에대한평가 한국의거버넌스에대한지원은기본적으로한국의발전경험공유를중심으로이루어지고있다. KOICA 를비롯하여행정안전부와기획재정부의거버넌스관련원조프로그램은한국의개발경험공유및기술전수를바탕으로연수생초청프로그램을통한인적자원개발과역량강화지원및정책컨설팅제공이대부분이다. 한국의거버넌스분야지원은 OECD/DAC 이권고하는수원국의민주화와인권보호를위한프로그램이나정책은마련되어있지않은채연수사업과기자재제공에만의존하고있다. 또한 KOICA 를비롯하여기획재정부와행정안전부가거버넌스지원사업을벌이고있으나이들기관들간의협력을위한도구나제도또한마련되어있지않아기관간의정책및프로그램의일관성에대한의문도제기된다. 부처별전문성을살려원조를제공하는것은바람직하나협력의부재와평가및통계자료의부족은개선이시급하다. 특히 OECD/DAC 이원조의효과성제고를위해강조하는원조평가와통계자료구축에관한노력이우선시되어야한다. 원조프로그램및전략개발에있어서또하나의중요한과제는 OECD/DAC 의권고사항및공여국전략의도입과반영이다. 특히참여적개발, 인권보호및신장, 투명성및책임성, 파트너십구축, 수원국의주인의식강화를위한지원은거의이루어지고있지않은데, 이에대한논의, 검토와그에따른정책변화가필요하다. 또한앞서서권고한바와같이한국내각원조집행기관들의역량강화와범정부적시스템구축을 26 한국국제협력단

29 위하여 Program/Project Cycle Management (PCM) 의도입과실행도적극적으로검토해야할것이다. 2. 거버넌스 ODA 의선진화를위한정책제언거버넌스 ODA 의선진화를위한정책제언은크게국제적, 국가적, 국내기관차원에서생각해볼수있다 (< 표 3> 참조 ). Ⅰ 개발협력이슈 < 표 3> 국제적, 국가적, 국내기관차원의정책제언 정책제언 국제적 국가적 국내기관 거버넌스에대한목표와개념 정립 중점분야및예산분배결정 거버넌스지원분야및전략개발 수원국과의협력도모 OECD/DAC 내의기관및공여국들과의협력 집행기관간의협력체계마련 원조관리및평가실시 PCM 의도입과활용 ODA 전문기관과전문가의역량강화 첫째로, 국제무대에서한국이중추적인역할을하기위해서는 GOVNET 을포함한 OECD/DAC 내의기관및여러공여국들과의협력구축방안에대한논의가이루어져야한다. 한국은 OECD/ DAC 회원국으로서앞으로 GOVNET 을비롯하여 OECD/DAC 내여러네트워크에서활동하게될것이다. 따라서한국이리더십을발휘하면서중추적인활동을하고자하는네트워크를전략적으로선정해야할것이며, 그가운데한국이책임있게기여할수있는분야와역할을결정해야한다. 특히조세제도및공공경영체계구축을포함한한국의개발경험은개발도상국에보다실질적인정보제공및정책제언의기회가될수있을것이다. 한국은그동안의개발경험을바탕으로 GOVNET 을새로운전략과실천모색을위한기회의장으로활용한다면한국은세계 ODA 의장에서중요한리더십을발휘할수있을것이다. 두번째국가적차원에서한국은먼저거버넌스에대한목표와개념을정리할필요가있다. 거버넌스의개념은경제적거버넌스에서민주화와인권을포함한포괄적인것으로점차발전되어왔다. 그러나한국은거버넌스개념에대한심층적논의없이경제적거버넌스에초점을기울여왔다. 또한각부처들은부처별특성및전문성에국한하여연수와기자재제공중심의원조프로그램을운영해왔다. 따라서한국정부전체차원에서거버넌스의중요성 ( 집중지원분야지정여부 ), 규모, 프로그램및수원국선정에대한충분한검토와합의가필요하고, 이러한범정부적인접근에의거하여각부처가집행을위한적절한역할분담을해야할것이다. 국제개발협력 27

30 마지막으로국내원조집행기관차원에서생각해볼때, 한국은집행기관간의협력체계와인적역량강화를위한체제마련이시급하다. 현재부처별로산발적으로집행되고있는원조를관리하고평가할수있는조직및제도를마련하여원조집행의중복을방지하고효과적이고일관성있는원조집행이이루어질수있도록해야한다. 또한원조일관성 효과성제고를위해공여기관간의협력메커니즘을마련하고평가도구와평가결과의환류를위한방안을모색해야할때이다. 이를위해서 EU의여러회원국들을비롯한여러공여국들과국제기구에서사용하고있는 PCM 10) 의도입과활용을적극적으로검토해야할것이다. 이와함께한국내 ODA 거버넌스관련전문기관과인적자원개발을위한제도적 예산적지원이증대되어야할것이다. 정부와주요집행기관에필요한기구의설립, 인적자원의증가및이를위한예산책정이필수적이다. 또한원조에대한다양한접근법및프로그램개발을위해인적교류, 경험과정보공유, 인적개발기회를시민사회에게도적극적으로제공함으로써공여국으로써의전반적인역량개발에힘써야할것이다. 한국은 OECD/DAC 회원국이되면서세계사회에서원조공여국으로서의책임을다하고자이를세계에천명하였다. 따라서한국에대해많은선진원조공여국들과수원국들의관심이높아졌으며, 이러한높아진관심과더불어더엄중한잣대로한국의원조를평가하게될것이다. 한국은이러한세계의관심과집중조명에대해부끄럽지않고, 무엇보다도한국국민들이자랑스러워할수있도록적극적으로선진적이고수원국관점에서, 따뜻한마음으로부터우러나오는원조를집행하도록거버넌스원조분야를선진적으로구축하는것이우리의과제일것이다. 10) PCM은미국을중심으로활용되고있는 Logical Framework Approach (LFA) 와비교할때평가와그에따른환류 (Feedback) 를주요요소로추가하여원조집행을보다효과적으로관리하는기재로인정받고있다. 28 한국국제협력단

31 참고문헌 권율, 김영혜, 박수경, 이태주, 이현주, 정유아, 정지선, 정지원, 정혜선, 조미진, 한재광, OECD/DAC 주요규범과 ODA 정책개선방안 ( 서울 : 대외경제정책연구원, 2009). 기획재정부, 09 년경제발전경험공유사업 (KSP) 본격궤도에오르다 ( 서울 : 기획재정부, 2009). Ⅰ 개발협력이슈 기획재정부, 한국의경제발전경험을국가브랜드화하여개도국에적극전파해나가기로 ( 서울 : 기획재정부, 2008). 김은미, 김지영, 김지현, 조혜림, 선진원조기관의 DAC 권고사항및평가지표적용현황과 KOICA 의대응방향 KOICA 연구보고서. ( 서울 : KOICA, 2010). 박명지, KOICA 범분야 ( 크로스커팅 ) 정책통합방안, 한국국제협력단개발정책포커스 제 1 호 ( 서울 : KOICA, 2010), p 전승훈, 이경구, 이재홍, 손성애, 한국적개발협력프로그램발전방안연구 ( 서울 : KOICA, 2007). 지방행정연수원, 한국지방행정배우러몽골에서왔어요 ( 수원 : 지방행정연수원, 2010). 한국국제협력단, 행정제도 / 추진방향, ( 검색일 : 2010 년 8 월 26 일 ). 한국국제협력단, 연차보고서 ( 서울 : KOICA, 2009). 행정안전부보도자료. 한국지방행정배우러몽골에서왔어요! 지방행정연수원, 몽골지자체공무원 23 명연수실시 ( 서울 : 행정안전부, 2010 년 7 월 26 일 ). Burnside, Craig and David Dollar, Aid, Policies, and Growth. The American Economic Review, Vol. 90, No. 4 (2000). DCD/DAC/GOVNET, Synthesis of Lessons Learned of Donor Practices in Fighting Corruption (Paris: OECD, 2003). Dollar, David and Lant Pritchett, Assessing Aid: What Works, What Doesn't and Why? (Washington, DC: World Bank, 국제개발협력 29

32 Easterly, William, Ross Levine and David Rodman, Aid, Policies, and Growth: Comment. The American Economic Review, Vol. 94, No. 3 (2004). Grindle, Merilee S., Good Enough Governance Revisited. Development Policy Review, Vol. 25, No. 5 (2007). International Monetary Fund(IMF), Good Governance: The IMF's Role (Washington, D.C.: IMF, 2005). Knack, Stephen and Philip Keefer, Institutions and Economic Performance: Cross-Country Tests Using Alternative Institutional Measures. Economics and Politics, Vol. 7 (1995). OECD, Development Co-operation Report 2007 (Paris: OECD, 2007). OECD, Development Co-operation Report 2010 (Paris: OECD, 2010b). OECD, Final Report of the Ad Hoc Working Group on Participatory Development and Good Governance (Paris: OECD, 1997). OECD, Governance, Taxation and Accountability: Issues and Practices (Paris: OECD, 2008). OECD, Inside the DAC: A Guide to the OECD Development Assistance Committee 2009~2010 (Paris: OECD, 2010a). OECD, Participatory Development and Good Governance (Paris: OECD, 1995). OECD, Principles for Donor Action in Anti-corrupt (Paris: OECD, 2006b). OECD, The DAC Guidelines: Poverty Reduction (Paris: OECD, 2001). OECD, The Development Dimension: Integrating Human Rights into Development: Donor Approaches, Experiences and Challenges (Paris: OECD, 2006a). Overseas Development Institute(ODI), Governance, Development and Aid Effectiveness: A Quick Guide to Complex Relationships (UK: ODI, 2006). UNDP, Governance for Sustainable Human Development (New York: UNDP, 1997). 30 한국국제협력단

33 United Nations Development Programme(UNDP), Human Development Report Millennium Development Goals: A Compact Among Nations to End Human Poverty (New York: Oxford University Press, 2003). United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (ESCAP) & UNDP & Asian Development Bank (ADB), Access to Basic Services for the Poor: The Importance of Good Governance (New York: United Nation, 2007). World Bank, Governance Matters VIII: Aggregate and Individual Governance Indicators 1996~2008 (Washington D.C: The World Bank, 2009a). Ⅰ 개발협력이슈 World Bank, Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth (Washington D.C: The World Bank, 1989). World Bank, The World Bank's Country Policy and Institutional Assessment (Washington D.C: The World Bank, 2009b). 국제개발협력 31

34 성장을위한거버넌스 - 한국개발경험을바탕으로한거버넌스담론의재구조화를위한제언 박규희한국국제협력단 ICT 행정제도팀 목차 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 개발원조영역에서굿거버넌스구현방식 Ⅲ. 굿거버넌스담론의한계 Ⅳ. 한국, 성장추구형거버넌스를말하다 Ⅴ. 결론 Ⅰ. 서론 1998 년세계은행 (World Bank) 이발간한보고서 Assessing Aid 를계기로원조공여사회는굿거버넌스 (Good Governance) 1) 를핵심적인개발의제로다루기시작했다. 특히바람직한지배구조 (sound management/governance) 를가진국가에한해원조를제공해야원조효과성을높일수있다는보고서의주장은공여국이수원대상선별과원조제공방식결정과정에서 거버넌스 를적극고려하게끔만들었다. 일례로네덜란드정부는보고서발간이후굿거버넌스여부를따져당초 100 개에달하던수원국의수를 20개로줄였으며, 영국의경우 CAR(Capability, Accountability, Responsiveness) 프레임워크를도입하여수원대상국의거버넌스를분석하고그결과를원조정책 1) 본글에서사용하는 굿거버넌스 (Good Governance) 는세계은행이 1998년상기보고서를통해제시한개념을가리키는고유명사임. 32 한국국제협력단

35 수립에반영하고있다 (Court 2006, ODI Opinion 73). 보고서에대한공여사회의이와같은반응은 굿거버넌스 가담론의차원을넘어구체적인원조정책수립의근거로기능하고있음을보여준다. 그러나굿거버넌스의요건으로제시되는일련의 좋은 (Good) 정책은이미 1998 년이전부터세계은행에의해주장되어온것들이다. 본글에서는 1980 년대아프리카경제위기에대한해법으로정부개입의최소화를제시한세계은행의해석에서 굿거버넌스 의시작을찾고자한다. 그리고이러한해석이 1998 년보고서를거쳐 OECD 개발원조위원회 (DAC) 하에있는거브넷 (GOVNET) 주요논의에서어떻게재현되고있는지그유사성을간략히살펴보고자한다. 이러한유사성은 1981 년당시세계은행의주장이굿거버넌스라는이름으로원조정책에직접적인영향을 Ⅰ 개발협력이슈 끼치고있음을보여줄것이다. 이러한맥락에서오늘날개발원조에서말하는 좋은 거버넌스를보다비판적으로검토하기위해서는두보고서의주장이가진한계를살펴보는것이중요하다. 이는 굿거버넌스 논의가초기개발단계에서중앙정부의중요한역할을간과하고, 개발도상국이활용할수있는개발전략의범위를제한하고있음을보여줄것이다. 이를토대로본글은이러한한계를극복하고개발도상국의성장을도모할수있는대안적거버넌스를한국의개발경험에서찾고자한다. Ⅱ. 개발원조영역에서굿거버넌스 (Good Governance) 구현방식 1980 년전후아프리카대륙을휩쓴경제위기를두고다양한해석이쏟아졌다. 그중주류적견해로자리잡은것이흔히버그보고서 (Berg Report) 라불리는 1981 년 Accelerated Development in Sub-Saharan Africa 세계은행보고서이다. 본보고서를굿거버넌스담론형성의시작으로보는이유는아프리카위기해결을위해제시하는일련의 좋은정책 이이후 굿거버넌스 의핵심적인구성요건으로등장하기때문이다. 보고서가말하는좋은정책을알아보기전에위기를초래한 나쁜 정책이무엇인지살펴보면, 크게아프리카가 1차농업생산물에비교우위를갖고있음에도불구하고아프리카정부 2) 는산업화를더중시했다는점과정부가역량부족으로인해공공서비스에대한국민적수요를충족시키지못했다는점으로나뉜다 (World Bank 1981, 4). 제시된원인을면밀히들여다보면이는결국정부실패를의미한다. 대안으로제시되는 좋은 정책이관세장벽을포함하는수입대체산업화전략폐기, 농업에의집중, 민간이나지역사회에의한공공서비스제공등 (World Bank 1981, 5-6) 이라는것을보면더욱분명해진다. 다시말해정부개입의최소화를통한시장기능활성화가주장의핵심이라할수있다. 1998년 Assessing Aid 보고서역시버그보고서의주장처럼경제성장을위한효율적인시장운용을경제성장의핵심으로간주하고있다. 2) 별도언급이없는경우본글에서말하는 정부 는중앙정부를가리킴. 국제개발협력 33

36 그러나한가지다른점이있다면정부개입의무조건적축소가아닌정부의보조자적역할을주장한다는점이다. 이는굿거버넌스담론이이전의주장들과차이를갖는부분이기도하다. 시장의효율화를위해법체계 (rule of law) 수립, 투명하고공정한정부활동 (anti-corruption) 보장, 민주주의와시민사회의중요성이부각된다. 그러나여전히중앙정부는개발과정전반을주도하는핵심주체가아니라시장을중심으로다른이해관계자와네트워크관계를이루고있는하나의행위주체일뿐이다. 정부를바라보는이러한시각이개발원조영역에서구현되는과정을보여주는사례가거브넷의공공서비스개혁 (Public Service Reform) 논의이다. 거브넷의첫활동프로그램인 2001~2002 년프로그램을보면비정부주체 (non-state actor) 에의한서비스전달체계수립이주요의제로다루어지고있는데 (OECD-DAC 2001, 8-9), 이는앞선두보고서가주장한민간사업자나지방정부를통한서비스제공주장과겹치는부분이다. 이후 2005 년열린 6차회의로가면논의의수위가공공서비스제공에민간기업의소비자개념을도입하는수준까지이르게된다. 당초 Public Service Reform 이라는이름으로진행되던논의가 Pay Reform 으로구체화되는데, 이는공공분야서비스전달의품질제고를위해사용료 (fee) 개념도입이고려되고있음을보여준다 (OECD-DAC 2006, 5). 민간기업의사용자 (user orientation) 개념이거브넷에서다루어지게된배경을살펴보면세계은행의 2004 년연간보고서 Making Services work for Poor People 발간과무관하지않다. 실제로세계은행은 3차거브넷회의에서본보고서의발간계획을회원국과공유하고향후공공서비스개혁방향에대해논의한바있다 (OECD-DAC 2002b, 6). 버그보고서에서부터 1998 년보고서를거쳐거브넷에이르기까지이어져오는공공서비스개혁 (Public Service Reform) 논의와정부를바라보는시각은브레튼우즈체제에서중앙정부를주도적인개발주체로바라보던관점과분명한차이를보인다. 세계은행이 1998 년보고서를통해정부는굿거버넌스구축을위한개혁과정을맡기에적합하지않으므로공여국은양자지원 (government to government) 형태의원조에서벗어나야한다는주장역시 (World Bank 1998, 7), 중앙정부를대한굿거버넌스의입장을단적으로보여준다. 오늘날서구공여사회가지방정부, 지역사회, NGO 를통해원조를집행하는현상또한이와무관하지않다. 그러나개발초기단계에놓여있는국가일수록정부의역할은중요하다. 발전과정에서정부의개입활동은시장이제공하지못하는경제성장의유인을제공할뿐만아니라국민과관계를설정해나가는중요한매개이기때문이다. 굿거버넌스논의가가진한계도개발도상국이놓인발전단계와그에따른정부역할을충분히고려하지못한데서비롯된다. 34 한국국제협력단

37 Ⅲ. 굿거버넌스 (Good Governance) 담론의한계 Ⅰ 1. 과정으로서의개발앞서살펴본것처럼굿거버넌스에서말하는 바람직한 경제정책은 1980 년전후아프리카경제위기에대한버그보고서 (Berg Report) 의견해와밀접하게연결되어있다. 그러나보고서가 나쁜 정책이라고간주한아프리카정부의개입정책은한국은물론미국, 영국처럼오늘날시장주도형경제성 개발협력이슈 장을주장하는국가에서발전초기에산업구조다각화를위하여이용했던개발전략이다. 구체적으로버그보고서가아프리카경제위기의원인중하나로지목한수입대체산업화 (import substitution industrialization, ISI) 는굿거버넌스에서말하는 바람직한 경제정책과한국의개발경험이충돌하는대표적예이다. 버그보고서가수입대체산업화를 좋은 정책으로분류하지않는밑바탕에는자국기업에대한정부의보호가국내제품과외국제품간직접경쟁을가로막고, 이로인해자국기업의경쟁력이도태되어결국경제성장을저해한다는인식이깔려있다 (Wolf 2005, ). 한국을포함하는동아시아국가가급속한경제성장을이룰수있었던이유로수입대체산업화에서수출진흥으로의 정책전환 을꼽는이유도같은맥락이다 (World Bank 1993). 그러나개발을단계적과정이라고볼때수입대체산업화는성공적인수출활동으로나아가기위한중요한디딤돌역할을수행한다. 한국가의신생기업이세계시장에서경쟁력을갖추고수출활동에임하려면내수시장에서의경험이중요하기때문이다 (Wade 1990, 85). 또한수입대체산업화는경제구조다각화를위해서도필요한과정이다. 예를들어농업위주의경제구조를가진 A라는국가에방직공장을세우고자하는 A국출신의토박이기업가가있다고가정해보자. A국의면섬유가질적인면에서는 B 국을따라잡을수없고, C국에비해가격경쟁력도없다할때, 정부의보호육성정책이부재한상황에서 A국기업가는쉽게방직업을시작하지않을것이다. 개발도상국에서새로운산업이출현하기위해서는시장유인이아닌정부개입을통한유인 (incentive) 이필요하다 (Mushtaq H. Khan 2005). 만일선발주자가존재하는상황에서산업화를온전히시장에의존할경우 1차농업생산물과같이부가가치가높지않은산업에거의전적으로의존하는단일경제구조에머물기쉽다. 이는실질적인소득성장 (income growth) 없이무역규모확대를통한산업화라는결과를야기할수있다 (Arrighi et al 2003, 8-16). 또한농산물가격변동이나외부경제상황변화에대한취약성을높이는결과로이어지기도한다. 농업에전적으로의존하는경제구조재편과산업구조를다각화의중요성은 1980 년대아프리카경제위기에대한아프리카정부의위기해법에서도강조된바있다. 아프리카통일기구 (Organization of African Unity, OAU 3) ) 회원국이 1980 년 4월나이지리아라고스에모여발표한 Lagos Plan of Action for the Economic Development of Africa ) 오늘날아프리카연합 (African Union, AU) 의전신 국제개발협력 35

38 2000 에서 1차농업생산물에거의전적으로의존하는아프리카의수출경제구조는반드시바뀌어야한다고주장한것이이에속한다 (OAU 1980, 5-7). 외부자극에안정적인경제구조를구축하는가운데자유무역활동을전개하기위해서는정부개입을통한수입대체산업화과정이필요하다. < 표 1> 개발초기단계의가공품에대한평균관세율 Austria 3 R 15~ Belgium 4 6~8 9~10` Canada n.a Denmark 25~35 15~ n.a. 3 France R 12~ Germany 6 8~12 4~ Italy n.a. 8~ Japan 7 R 5 30 n.a. n.a. n.a. Netherlands 4 6~8 3~5 4 6 n.a. 11 Russia R 15~20 84 R R R Spain R 15~ n.a. Sweden R 3~ Switzerland 8~12 4~ n.a. United Kingdom 45~ n.a. 23 United States 35~45 40~ 출처 : H-J, Chang, Kicking Away the Ladder (2002, Anthem Press), p 17. Table 2.1 버그보고서가문제라고지적한아프리카의높은관세정책은위의 < 표 1> 에서볼수있듯이오늘날선진국이라일컬어지는여러국가의발전과정에서도찾아볼수있다. 한국의경우에도무역자유화를상당수준진행했다고일컬어지는 1980 년대중반조차수입품에대한평균관세율은 30% 에달했다 (Amsden 1989, 145). 즉굿거버넌스에서비효율적이라고일컬어지는유치산업보호, 육성정책은과거성공적인개발경험에서쉽게발견할수있으며동시에 Lagos Plan of Action 이아프리카산업구조의다각화와이를통한외부경제정세에대한취약성극복을위해필요하다고주장했던개발전략이다. 한국을포함하는여러국가에서유치산업을보호, 육성하기위한정부의개입활동이경제성장을달성하는데효과적이었다면, 아프리카의경우에도같은논리가성립하는지살펴볼필요가있다. < 표 2> 에나와있는국가중사하라이남지역에위치한 16개국가는평균 15.4 년동안연평균 7.1% 성장률을보인국가들로서동아시아의급속한경제성장세와견주어도괄목할만한수준이다 (Arrighi 2002, 12). 이는 1960 년대부터 1970 년대까지아프리카정부의개입활동을문제의원인으로지적한버그보고서주장과달리아프리카경제가그간의산업정책을통해일정의성장세를 36 한국국제협력단

39 Start of growth period 1960~ ~69 < 표 2> 사하라이남지역아프리카국가의성장사례 : 1960~1996 년 End of growth period 1970~ ~ ~ ~ ~ ~96 Ethiopia South Africa Togo Cote d'lvoire Kenya Malawi Namibia Tanzania Gabon Cameroon Botswana+ Ⅰ 개발협력이슈 1970~74 Lesotho 1975~ ~84 Ghana+ Mauritius+ 1985~89 Mozambique+ Uganda+ Total population in thousands by 2000: Botswana Cameroon Cote d'lvoire Ethiopia Gabon Ghana Kenya Lesotho 1,541 14,876 16,013 62,908 1,230 19,306 30,669 2,035 Malawi Mauritius Mozambique Namibia South Africa Togo Tanzania Uganda 11,308 1,161 18,292 1,757 43,309 4,527 35,119 23,300 The total population of Sub-saharan Africa by 2000 was 650,946, Growth period continues after Source: Constructed from Jean-Claude Berthelemy and Ludvig Soderling. The Role of Capital Accumulation. Adjusment and Structural Change for Economic Take-Off. p 출처 : G. Arrighi (2002), The African Crisis: World Systemic and Regional Aspects, New Left Review 15 (2002), pp13 국제개발협력 37

40 보이고있었음을보여준다. 그리고이와같은사례는굿거버넌스가말하는 좋은정책 의정당성에의문을제기하게만든다. 정부정책은실패할수있다. 그러나그것이곧정부개입의축소화나정부역할의주변화를정당화하는것은아니다. 정부의역량또한개발과정의일부이다. 정부도과정속에서배우며 (learning by doing), 수많은정책시도, 실패, 수정과정 (trial-and-error) 을통해성장한다. 한국경제성장의이유중하나로높은수준의정부행정력을꼽는데혹자는이러한정부역량이식민시대를거쳐내려온역사적유산이라고주장한다 (Kohli 2004, ). 그러나이역시도개발과정에서만들어진결과물이다. 경제성장기한국정부의정책운용의특징은크게세가지로이야기될수있는데먼저대내외경제상황에대한분석을토대로정책을기획하는정책현실성 (policy realism), 철저한호혜성에입각하여민간기업을육성한자율성 (autonomy), 추진중인정책의실효성이없다고판단되는경우재빨리이를수정하는정책유연성 (policy flexibility) 이그것이다 (Chang ed. 2003, 119). 이와같은특징은결국높은행정력이한국경제성장의전제조건이아니라과정을통한산물임을보여주는것이다. 2. 거버넌스, 기술 (Technique) 이아닌정치 (Politics) 굿거버넌스개념이출현하면서나타난또다른현상은정치 (politics) 의비정치화 (depoliticalization) 이다 (Doornbos 2001, 95) 년대이전까지 거버넌스 (Governance) 는정치학에서사용되던용어로서명확한정의가없는개념이었다. 그러나용어에 좋은 (Good) 이라는형용사가붙게되면서좋고나쁨에대한판단 (judgement) 개입이가능케되었다 (Doornbos 2001, 94). 그러나여전히 좋은거버넌스 에대한대중, 언론, 공여국, 수원국등이해관계자간합의된정의가존재하지않을뿐아니라이를가려내는기준또한모호하다. 그럼에도불구하고굿거버넌스는이미공여국원조정책의메타포로활발하게이용되고있다. 명확하게합의된정의나기준의부재자체를문제라고보기는어렵다. 이는거버넌스개념자체가여러주제를포괄할수있는유연성을가지고있기때문이다. 본글에서는오히려거버넌스를전세계보편적용가능한개념으로정의하려는시도에문제를제기한다. 거버넌스란사전에기획한시스템을이식함으로써구축되는것이아니라소통과협의라는정치과정을통해만들어지는것이기때문이다 (van der Hoeven 2001, 115). 그러나굿거버넌스의정치적구성요소는서구공여사회가근래에이룩한수준의민주주의, 시민사회, 참여적개발등으로정의된다 (Doornbos 2001, 96). 그러나여기에서말하는민주주의조차도선거지원과같은절차적제도이식만으로는이룰수없으며마찬가지로정치 (politics) 가필요하다 (Mkandawire 2006, 18). 정치는정부가국민의이익을대변하는과정에서양주체가관계를형 38 한국국제협력단

41 성해가는과정이다. 중요한것은이와같은관계형성이국가건설 (state-building) 차원에서초기개발단계에있는많은국가가이룩해야하는개발과제라는점이다. 본글이개발과정에서정부의주도적역할에주목하는이유역시정부활동을통해정부와국민간소통창구가만들어지고관계가형성되기때문이다. 개발초기단계에정부가구사하는각종개입정책은경제성장을위한기술적이고행정적인기능뿐만아니라이같은정치적성격또한가진다. 한국의급속한경제성장을주도한박정희정권도쿠데타를통해얻은정권의정당성을확보하기위하여 위로부터의계급투쟁 이라일컬어질정도의노력을전개하였으며이는정권이보여준경제성장과무관하지않다 ( 김수행, 박승호 2007). 특히민주주의정치체제를가진국가의정부는경제성장이정권의안정성을 Ⅰ 개발협력이슈 도모하기위한중요한고려요소이다. 그러므로국가의정부활동을부수적인것으로보는시각은초기개발단계에적용하기에적절하지않다. 굿거버넌스논의에서민주주의가구현되는과정에또다른문제점은민주주의와신자유주의적경제정책이하나의짝처럼동시에추진된다는점이다. 이러한현상은 20세기에걸쳐진행된이데올로기의전환에서이유를찾아볼수있다 년부터미국의지원으로시작된개발도상국의 제3 의민주화물결 은당시제기된복지국가의위기, 대처리즘과레이건이즘의출현, 뒤이은워싱턴컨센서스의대두, 이에입각한신자유주의적경제정책추진과맥을같이한다 (Chandhoke 2002, 11). 그리고이러한 1980 년대사회적분위기는정부개입 (state intervention) 에대한개발도상국의인식형성에영향을끼쳤다. 대표적으로당시독재정권하에있던많은아프리카국가에서전개된반독재운동이독재정권이추진하던개입주의적정책 (interventionist-economic policies) 에대한반대와동시에전개된사례를들수있다 (Mkandawire 2006, 16). 그러나민주주의와정부개입의최소화가반드시함께추진되어야하는필연적상관관계는없다. < 표 3> 을보면민주적인정치체제를가지면서동시에높은수준의정부개입정책을통해경제성장을일군사례를찾아볼수있다. 일례로남미의가장오래된민주주의국가인코스타리카의호세마리아피구에레스올센 (Jose Maria Figueres Olsen) 정부의개입정책이나 1990 년대초까지진행되었던마우리투스의수입대체산업화를들수있다. 지금까지살펴본것처럼민주적거버넌스가반드시정부역할의축소를의미하는것은아니다. 정부의개입정책은개발초기단계정부가국민과관계를설정해나가는중요한매개로서의의의를갖는다. 그러므로오늘날서구공여국을중심으로만들어진굿거버넌스논의는보다 후발주자를위한개발전략 에초점을맞추어재구조화될필요가있다. 그렇다면과연대안적거버넌스는존재하는가 - 존재한다면담론의재구조화를위해한국이할수있는역할은무엇인가. 국제개발협력 39

42 Democratic Regimes: Jamaica Trinidad and Tobago Venezuela Senegal India Sri Lanka Malaysia Costa Rica Botswana Mauritius Singapore < 표 3> 정치체제별연평균 1 인당 GNP 성장률 (%) 년 ~1990 년 Non-democratic Regimes: Zaire Nigeria Zambia Libya South Korea Taiwan Indonesia Brazil China Algeria Thailand Source: World Bank, World Development Roport 1992, New York, Oxford University Press, 1992 and Council fir Economic Planning and Deveiopment, Taiwan Statistical Data Book, Taipei, Republic of China, 출처 : Adrian Leftwich(1993), Governance, democracy and development in the third world, Third World Quarterly, Vol. 14, No. 3, p. 614 Ⅳ. 한국, 성장추구형거버넌스 를말하다 굿거버넌스논의가가진한계를극복하고대안적거버넌스를제시하기위한노력은학계를중심으로전개되고있다. 그중 M. H. 칸 (Mushtaq H. Khan) 은거버넌스를크게시장활성형 (Marketenhancing governance) 과성장추구형 (Growth-enhancing governance) 으로나누었는데그내용을간략하게비교해보면아래 < 표 4> 와같다. 주의깊게살펴보아야할것은굿거버넌스가전자에속하는데반해한국의개발경험은후자에속한다는점이다. 구분 목표 세부전략 < 표 4> 시장활성형거버넌스와성장추구형거버넌스간략비교표 시장활성형거버넌스 (Market-Enhancing Governance) 거래비용을최소화하여효율적인시장구축안정적인사유권보장법제시스템안정화반부패및투명성등 성장추구형거버넌스 (Growth-Enhancing Governance) 정부개입을통한산업육성으로고부가가치산업구조구축특정산업에대한정부투자호혜원칙에입각한기업육성보호무역등 출처 : Mushtaq H. Khan (2006), Governance, Economic Growth and Development since the 1960s, Background paper for World Economic and Social Survey 내용을표로재구성 40 한국국제협력단

43 한국은 2009 년 11월 OECD 개발원조위원회의새로운회원국으로정식가입하면서공여자의입장에서대안적인거버넌스를이야기할수있는국제적지위를얻게되었다. 즉기존거버넌스논의와차이를갖는한국의직접적인개발경험을바탕으로공여국의입장에서굿거버넌스가가진한계를비판하고이에대한대안을이야기할수있는위치에놓인것이다. 칸이제시하는성장추구형거버넌스는굿거버넌스와달리주로산업화를통한구체적인개발전략에초점을맞추고있으며이는한국이개발과정에서보여준지배구조유형과다르지않다. 대안적거버넌스를이야기할수있는국제적환경이조성되었는지알아보기위해서는공여국으로서한국의지위와직접적인개발경험의보유라는공급적측면이외에도, 공여사회로부터대안적담론에대한수요가있는지아 Ⅰ 개발협력이슈 울러살펴볼필요가있다. 이를위해최근거브넷논의동향에서감지되는변화에대해이야기하고자한다 년 1월 27일 OECD 산하의재정위원회 (Committee on Fiscal Affairs, CFA) 와개발원조위원회 (Development Assistance Committee, DAC) 간공동회의가처음으로열렸다. 본회의에서두위원회는개발도상국의유의미한성장을위해조세와개발간협력구축을강조하고그자리에서조세와개발에관한특별작업반을만들기로결정하였다 (Co-Chairs' Statement, Joint Meeting on Tax and Development between the Committee on Fiscal Affaris(CFA) and the Development Assistance Committee(DAC), ). 거브넷내부적으로는 2006 년 8차회의에참석한 DAC 사무국관계자가새의제로서 Accountability and Domestic Resource Revenue Mobilization 포함을제언한것을시작으로조세에대한논의가시작되었다. 그러나조세가정부와국민간관계설정, 개발재원의안정적확보, 세수활동을통한정부행정력강화, 국민에대한정부의책임성강화등과연관된중요한개발의제임에도불구하고당시에는여타주제에비해심도있게다루어지지않았다 년 6월 11차회의에서는 OECD 내조세정책 행정센터 (Centre for Tax Policy and Administration) 와의협력관계강화필요성을제기하는것으로보다활성화되었으며, 이후 12차회의에서는조세를 국가건설 (State-building) 을위한중요의제로언급하기에이른다 (OECD 2009, 3) 년 1월두위원회가공식회의를가진후현재본격적인논의가진행되는과정이므로향후어떤방식으로이야기가전개될지좀더지켜보아야할것이다. 그러나 2010 년 7월 DAC 검토의견요청을목적으로 DAC 회원국에게배부된 조세-개발공동프로그램 (Proposal for a Joint DAC-CFA Tax and Development Programme) 의초안을보면본프로그램의목표가국가건설 (state-building), 행정력에대한범국가적차원역량상향평준화, 세수활동이원활하게이루어질수있는환경조성에있음을알수있다 (OECD 2010, 2). 또한그동안개발을위한촉매제로서조세를다루지못했다는반성과함께그간거브넷의조세접근방식에수정을요구하고있는점이눈에띤다. 개발을주제로하지않는별도위원회와협력관계를구축하고공동프로그램도입을이야기하는것은이미그자체로이미개발 (development) 논의에새로운시각을더했다고 국제개발협력 41

44 할수있다. 그러나이번논의가특히눈길을끄는이유는조세를정부와국민, 정부와민간간관계를형성하는국가건설의도구로다루고있다는점이다. 이러한주장은거브넷에서지금까지다루어온공공서비스개혁논의와더이전에 1981 년및 1998 년세계은행의공공서비스개혁주장을재검토할수있는기회를제공한다. 왜냐하면그간공공서비스개혁논의는정부가아닌민간이나지역사회등을통한서비스제공의분권화와권한이양을다루어왔기때문이다. 조세를통해정부와국민이관계를설정한다는것은결국국민은세금을내고정부는세수를바탕으로공공서비스를제공하는일련의활동을통해관계를형성해나간다는것을의미한다. 즉정부개입활동없이는조세를통해정부와국민간관계형성이어렵다. 즉정부가기본적인사회서비스제공을민간사업자나지역사회에이양하게될경우, 국민과소통할수있는범위가크게제한된다. 그러므로개발에있어조세를국가건설의중요한도구로다루게될경우, 기존거브넷이나굿거버넌스에서말하는공공서비스개혁은새로운국면을맞이하게될것으로보인다. 그리고이는정부의주도적역할의중요성을다시금상기해볼수있는논의환경을제공할것이다. Ⅴ. 결론 세계은행이 1981 년발간한버그보고서는 1980~1982 년사이본격화된아프리카경제위기의원인을아프리카정부의개입정책 (state intervention) 에서찾았다. 이러한관점은이후 1998 년 Assessing Aid 보고서를거쳐 OECD 개발원조위원회산하거브넷 (GOVNET) 논의에이르기까지이어져오고있으며공여국의구체적인원조정책으로구현되고있다. 그러나굿거버넌스는중앙정부의역할을시장기능효율화를위한보조자적역할에한정함으로써한국을비롯해그간선진국이사용해온개발전략도입을어렵게만든다는한계를가진다. 또한거버넌스구축은매우정치적인과정임에도불구하고서구중심적사고에입각한거버넌스를 좋은 (Good) 것으로보편화함으로써각국가가가지고있는정치과제를비정치적이고기술적인것으로이해하게만드는오류를범하기도하였다. 이와관련담론이가진한계를극복하기위해학계를중심으로대안적거버넌스모델을찾기위한노력이전개되고있으며, 그중칸이제시하는성장추구형거버넌스는한국이개발과정에서보여준지배구조와대동소이하다. 최근공여국정책포럼인거브넷에서도기존논의와는다른방식으로정부역할을이야기할수있는담론환경이조성되고있음을상기할때, 떠오르는공여국 (emerging donor) 으로서한국은거버넌스담론을재구조화할수있는국제적지위와경험적근거를동시에가지고있다 년금융위기이후개발도상국발전과정에정부역할이재조명되는오늘의상황을고려할때지금은 1980 년대부터수렴되지못한비판을수용해야할, 그리고수용할수있는시점이다. 42 한국국제협력단

45 참고문헌 김수행, 박승호, 박정희체제의성립과전개및몰락 : 국제적, 국내적계급관계의관점 ( 서울 : 서울대학교출판부, 2007) Adrian L., Governance, democracy and development in the third world, Third World Quarterly, Vol. 14, No. 3 (1993) Ⅰ 개발협력이슈 Amsden A. H., Asia's Next giant: South Korea and Late industrialization (New York: Oxford University Press, 1989) Chandhoke, N., Governance and the Pluralisation of the State: Implication for Democratic Practices in Asia, papers presented at International Conference on Governance in Asia: Culture, Ethnic, Institutional Reform, and Policy Change, City University of Hong Kong Chang, H., Kicking Away the Ladder: Economic development in historical perspective (London: Anthem, 2002) Chang, H (ed), Rethinking Development Economics, (London: Anthem, 2003) Court, J., Governance and aid effectiveness: Has the white paper got it right, ODI Opinion 73, July (2006) Doornbos, M., Good Governance: The Rise and decline of a policy metaphor?, Journal of Development Studies, Vol. 37, No. 6 (2001) Giovanni A., Beverly J. S., and Benjamin D. B., Industrial Convergence, Globalization, and the Persistence of the North-South Divide, Studies in Comparative International Development, Vol. 38, No. 1 (2003) Giovanni A., The African Crisis: World System and Regional Aspects, New Left Review, 15, May (2002) Guillaumont, P. and Chauvet, L, Aid and Performance: A Reassessment, Journal of Development Studies, Vol. 37, No. 6 (2001) 국제개발협력 43

46 Hermes, N and Lensik L., Changing the Conditions for development aid: a new paradigm?, Journal of Development Studies, Vol. 37, No. 6 (2001) Kay, C., Why East Asia overtook Latin America: agrarian reform, industrialization and development, Third World Quarterly, Vol. 23, No. 6 (2002) Kohli, A., State-directed development: political power and industrialization in the global periphery (Cambridge: Cambridge University Press, 2004) Mkandawire, M., Disempowering New Democracies and the Persistence of Poverty, Democracy, Governance, and Human Rights Programme Paper, No. 21 Mushtaq H. K., Governance Economic Growth and Development since the 1960s, Background paper for World Economic and Social Survey, 2006 The Capitalist Transformation, The Origins of Development Economics: How Schools of Economic Thought have addressed development, (New Delhi: Tulika Books), 2005 OECD-DAC(2001), Summary Record of the 1st Meeting, OECD, Paris (2002), Chair's Summary of Conclusions: Informal Workshop on Governance Indicators and Assessment methodologies, OECD, Paris (2002a), Summary Record of the 2nd Meeting, OECD, Paris (2002b), Summary Record of the 3rd Meeting, OECD, Paris (2003), Summary Record of the 4th Meeting, OECD, Paris (2005), Summary Record of the 6th Meeting, OECD, Paris (2006), Summary Record of the 8th Meeting, OECD, Paris (2007), Summary Record of the 10th Meeting, OECD, Paris (2008), Summary Record of the 11th Meeting, OECD, Paris (2009), Draft Summary Record of the 12th Meeting, OECD, Paris 44 한국국제협력단

47 OECD(2010), Proposal for a Joint DAC/CFA Tax and Development Programme, OECD, Paris (internal resource) OAU(1981), Lagos Plan of Action for the Economic Development of Africa 1980~2000, Lagos, 1981 Schwartz, H., States versus Markets: The emergence of a global economy 2nd edition (Basingstoke: Macmillan, 2000) Ⅰ 개발협력이슈 Van der Hoeven, R., Assessing Aid and Global governance, Journal of Development Studies, Vol. 37, No. 6 (2001) Wade, R., Governing the Market: Economic theory and the role of government in East Asian industrialization (Princeton, N.J: Princeton University Press, 1990) Wolf, M., Why Globalization works (New Haven: Yale Nota Bene, 2005) World Bank, Accelerated Development in Sub-Saharan Africa: An Agenda for action (Washington, D.C.: Oxford University Press, 1981), The East Asian Miracle: Economic growth and public policy (New York: Oxford University Press, 1993), Assessing Aid: What works, What doesn't, and Why (Washington, D.C.: Oxford University Press, 1998), Making Services work for Poor People (New York: Oxford University Press, 2004) 국제개발협력 45

48 취약국가의이해 : INCAF 와국제협력기구의논의를중심으로 권혁주 1) 서울대학교행정대학원교수 목차 Ⅰ. 들어가며 Ⅱ. 취약국가개념의정책적배경 Ⅲ. 취약국가의개념과이론적검토 Ⅳ. 분쟁및취약성에관한국제네트워크 : OECD/DAC 의 INCAF Ⅴ. 한국의취약국가협력정책에대한시사점 Ⅰ. 들어가며 2010 년부터한국은 OECD/DAC 에정식회원으로서활동하면서국제사회에새로운공여국 (Emerging Donor) 으로서위상을높여가고있다. 이에따라국제개발협력의중요한정책과제에대한한국의입장과정책방안을구축하고, 이를기초로국제사회와협력을이루어야할것이다. 이러한맥락에서 OECD/DAC 가국제개발협력에서가장어려운과제가운데하나로설정하고있는분쟁및취약국가에대한지원방안에대해서도심도있는정책적대안을마련하는것이시급한과제로제기되고있다. 더욱이 2011 년한국에서개최될원조의효과성을위한고위급회담 (Hign Level Forum) 에서취약국가에대한개발협력정책의효과성검토가이루어진다는점을감안할때이러한정책대안마련의필요성이절실히요구된다. 이러한맥락에서국제개발협력분야에서진행되고있는취 1) 본연구는국제개발협력학회에서수행하는 한국 ODA의분쟁및취약국가지원방안연구 를기초로하고있음. 연구진은필자와더불어이환성, 배재현, 노우영, 동그라미, 이유주로구성됨 46 한국국제협력단

49 약국가에대한정책적접근등을살펴보고, 여기에서논의되는취약국가의개념정의, 개발협력전략등을비판적으로분석해본다. 나아가한국의 ODA 의정책에주는시사점이무엇인지를살펴보기로한다. Ⅱ. 취약국가개념의정책적배경 Ⅰ 개발협력이슈 최근취약국가의개념이국제개발협력논의에서중요한의미를갖게된데에는다양한배경들이존재한다. 이러한다양한흐름들을정리하면대체적으로세가지로요약될수있는데, 이절에서는이에대해간략히살펴보기로한다. 1. MDG 와취약국가 저개발과빈곤문제를해결하기위한국제사회의다양한노력에도불구하고이는여전히해결해야할과제로대두되고있다. 세계인구의 1/6 인 10억명이빈곤에시달리고있으며, 이들가운데 3 분의 1은하루 1달러미만의수입으로생활하고있다. 지속적인국제사회의노력에도불구하고빈곤감소가효과적으로나타나지않는원인으로취약국가가제시되고있다. 빈곤인구의대부분이취약국가라고분류될수있는나라에살고있기때문이다. 전세계 5세이하영아사망률의절반이취약국가에서발생하며, 임신이나출산으로인한여성사망률의 1/3 이취약국가에서집계된다. 이러한지표들은 2015 년까지 MDGs 달성이쉽지않음을보여주고있다. 이에 OECD/DAC 을비롯한국제개발협력기구들은효과적인 MDGs 의달성을위해취약국가의이해와체계적인접근의필요성을공유하고있으며, 취약국가라는개념을통해개발도상국혹은저개발국가의발전문제에접근하고있다. 이러한접근은 1980 년말부터 1990 년대초반까지 Washington Consensus 를기반으로한시장경제발전패러다임과이에대한반성으로제기된 Good Governance 에기초한논의와는상당한차이를보이고있다는점에서주목할만하다. 취약국가의시각에서보면많은개발도상국혹은저개발국가가운데취약성이높은나라들은시장경제가원활히작동할수있는제도적기반이마련되어있지않는경우가대부분이다. 따라서이들국가에서시장경제에기반한전략은적실정이높지않다. 한편 Good Governance 가경제, 사회적발전을창출한다는주장도취약국가에서는적절한대안이되지못한다. 정책투명성, 정책책임성, 신뢰와소통의제도적기반이갖추어있지못한 국제개발협력 47

50 국가에서 Good Governance 가전제하고있는발전의논리가성립할수없기때문이다. 결국 MDGs 의효과적인달성을위해서는취약국가의빈곤감소와사회발전의과제를풀어야하며이를위해서이들국가의취약성을극복하기위한보다직접적인정책적노력이필요하다는것이다. 2. 세계적평화와취약국가 취약국가의개념이국제적으로관심을모으게된또하나의계기는세계적으로발생하는테러, 조직적범죄, 불법이민과인신매매등국제적안전과세계평화를위협하는요소로서취약국가가지목되면서이다 년미국에서발생한 9.11 테러는이러한시각이가장극명하게대두되게된사건이라할수있다. 이밖에도 2005 년런던지하철테러사건등국제적인테러의많은경우가, 취약국가의공권력의공백상태를이용한범죄집단의조직강화와테러훈련에서비롯된것으로알려졌다. 취약국가가테러리즘의온상이되면서이들국가를어떻게포위하고다룰것인가하는문제는국제안보문제차원에서비핵확산문제, 군비통제문제, 테러리즘근절문제등과결부되어취급되었으며내적으로는군사적개입문제와인도주의적문제등도복잡하게연계되어있다 ( 이조원 2008) 사건을계기로기존의국제경제론에서주로광범위하게사용되던최빈개도국 (Least Development Countries) 의개념이국제정치론쪽으로이동하였고, 지난 5년간취약국가를대상으로하는원조방법은국제개발공동체의우선순위가되었다. 이러한배경에서취약국가론은 21세기의새로운국제질서와안보의환경을아우르는핵심적인주제로부각되었다 취약국가의정치 사회적불안정, 인권침해, 폭력분쟁등의문제가주변국에전이될가능성이높아지면서개발협력에대한인식도변화하였다. 개발협력이기존의개발도상국, 저개발국가에국한된문제가아닌선진국시민들의안전을보장하기위한정책으로그의미가확대된것이다. 또한국제사회는취약국가를국제공동의해결과제로인식하고정책적시급성도한층강화하였다. 주로각국의양자간협력기구등을중심으로시행되던개발협력이외교부, 국방부등의국가안전을다루는부처까지취약국가의문제를중요하게다루고있다. Collier & Hoeffler(2004) 는낮은소득수준을지닌취약국에서내란이발생할경우평균약 $540 억이소요된다고추정한다 ( 이는국제효과를제외한직접비용과간접비용을포함한금액이다 ). 이처럼갈등을예방하는것이훨씬비용효과적이라는점에서취약국가에대한적절한전략과지원 48 한국국제협력단

51 의필요성이제기되고있다. 효과적인원조와개발비용의증가를차단하기위해공여국들은취약국의정치, 경제, 사회, 안보등의상황에따라지원비율과집중도를달리하는양태를보이고있으며기존의전통적원조방식을넘어안보와개발을연계한새로운원조방식을모색하기시작했다. 3. 개발협력의폐해방지 (Do-No-Harm) 1994 년르완다에서발생한대량학살은분쟁방지와평화구축이얼마나중요한과제인가를잘보여주는비극적사건이다. 이후에도사하라이남아프리카국가등에서인류의보편적가치에반하는 Ⅰ 개발협력이슈 범죄가인종분쟁, 내전등의과정에서발생했다. 이러한과정에서해당국가의역사적, 사회적맥락을무시한채개발협력정책을전개하면서오히려정치적, 사회적문제를더심각하게만들고있다는반성이제기되었다. 이러한시각은 Do No Harm 정책으로요약되는데, 공여국은경제, 외교적활동이개도국의분쟁을야기하지않도록최선의노력과정책적배려를해야한다는맥락이다 (Mary B. Anderson 1999). 이를기초로개도국의지속가능한개발과평화정착을위해안전구축시스템을마련하고, 구체적인정책을실행해야한다고보았다. Do No Harm 시각에서볼때더욱중요한것은개발협력에서야기되는일차적폐해보다는취약국가의특성을충분히고려하지못해발생하는이차적피해이다. 수원국의발전에기여하기위해만든개발협력프로그램이의도한것과달리수원국발전에부정적인영향을미치지않기위해서는취약국가협력사업에일정한규칙과가이드라인을제시하고취약국가의특성에대해보다객관적이고체계적으로접근할필요가있다. Ⅲ. 취약국가의개념과이론적검토 취약국가는국가적취약성으로인해빈곤과저개발로어려움을겪고있는국가를가리킨다. 그러나취약국가의발생원인과선정대상이다양하며, 국제사회의반응도다르기때문에취약국의정의는공여기관마다상이하게나타난다. 최근국제사회는 취약국가 를특정한국가상태를지칭하는용어로사용하고있다. 국제사회의정책행위자들은그들의관심과목표에따라취약국가를개념화하고그에따라정책의제를설정하고있는데, 이에따라취약성 (fragility) 의의미가다양하게사용되고있다. 실패한 (failed or failing), 위기의 (crisis), 약한 (weak), 악한 (rogue), 붕괴된 (collapsed), 불완전한성과 (poorly performing), 비효과적인 (ineffective) 등과같은유사단어가혼용되기도하며, 취약성이라는의미의상관관계, 인과관계가명확한이해없이혼용되기도한다. 국제개발협력 49

52 Cammack, D. et al(2006) 은취약국정의가다양하게인식됨에도불구하고공여주체들의정의는대체로세가지유형으로나타난다고보았다. (1) 국가의기능 (functionality), (2) 산출 (ouputs), (3) 공여자와의관계 (relationship) 이다. 우선, 기능면에서취약국가란국가가시민들의안보와복지를수행하는능력또는의지가부족한경우를가리킨다. 국가는시민들의권리와생계를보호할수없고규제권한이없다. 국가와시민사이의 사회계약 (social contract) 이라는구분이모호할뿐아니라대중들은의사결정에참여할권리가거의없으며, 국가는이러한긴장관계를완화시킬수있는수단이약하다. 둘째, 산출면에서취약국가란빈곤, 폭력, 테러, 난민, 전염성질병등의악화상태가발생할것으로예상되는국가를말한다. 국가는사회질서를확보하는데실패하였기때문에사회는무질서와불법으로혼란을겪고있다. 한편분쟁후국가 (post-conflict states) 는대량살상무기 (WMD) 와범죄위협을노출시키기때문에미국을포함한일부공여국가들은빈곤감소, 인권탄압에비해테러방지를위한목적에더많은관심을보이며취약국가를지원하기도한다. 셋째, 국제관계면에서취약국가란국가들과의상호관계가어려운파트너 (difficult partners) 를의미한다. 취약국가분류시국가그자체의특성보다관계에더많은영향을받기도한다. 결국취약국가는이를사용하는주체에따라다양한정의를갖는다. 예를들어위험 (insecurity) 을우선적으로생각하면 국가실패 (state failure), 붕괴된국가 (collapsed states) 와같은단어를사용하는경향이있고, 개발 (development) 에관심이있는경우 어려운파트너십 (difficult partnerships), 부족한성과 (poor performers) 를언급할것이다. 인도주의적접근으로는주로 분쟁후 (poseconflict) 국가재건또는 실패 (failed) 국가라는표현이있다. 외교적인이유에서일부공여국은취약 (fragile) 이라는용어가결례로인식될수있기때문에이러한표현대신에원조파트너십과과정을강조하기도한다. 다음절에서는취약국가를보다자세히이해하기위해주요개발협력기관들의취약국가의개념, 원인, 특징, 중요성을다뤄보기로한다. 1. OECD/DAC 의취약국가개념 OECD 는취약국가를국민들에게기본적공공서비스를제공할의지또는역량이없는국가로정의한다. 이러한국가는대부분거버넌스가취약하고만성적인빈곤에노출되며사회갈등, 폭력및내전이심각한사회문제를야기한다 (OECD 2007). 이러한특징은개발비용을증가시키는등원조효과성을저해하기때문에공여국및수원국정부의정책집행을방해하는요소가된다. 50 한국국제협력단

53 이에 OECD/DAC 은 2007 년 취약국가와취약상황에대한국제개입의원칙 을발표하여다음과같은권고사항을제시하였다. 첫째, 공여국은정치, 안보, 개발목표간의연계성을인식하고, 분쟁방지를원조목적의우선순위에두어야한다. 둘째, 공여국은테러방지메커니즘을도입하여수원국의장기적인구조적안정을도모하고다른국제원조기관및원조행위자들과조화를통한원조활동을해야한다. 특히취약국가에대한원조는수원국의우선순위를고려하여일관성있고신속하며장기적으로제공되어야한다. 셋째, OECD/DAC 은분쟁상황을분쟁발생전, 분쟁중, 과도기, 분쟁후상황등으로구분하여각상황에따라공여국이각기다른접근방식을도입하여수원국의평화유지를도모할것을권고한다 (OECD 2007). Ⅰ 개발협력이슈 특히취약국가의원조가효과성을발휘하기위해서는해당지역내의평화건설과동시에이루어져야한다고보고개발과안보의연계를강조한다. 구체적으로취약국가의안보시스템개혁 (Security System Reform) 에대한지원을강조하였다. 이와더불어공여국과수원국의조화와더불어수원국의리더십과주인의식의향상, 역량개발에대한지원이지속적으로필요하다고권고하고있다. 2. USAID USAID 는취약국가가개발과인도주의접근뿐아니라안보측면에서도중요한의미를갖는다고보았다. 취약국가에대한이들의지원은냉전시대가끝난이후부터 2003 년까지줄곧증가해왔다 ( 이라크제외 ). 미국이취약국가를지원하는이유는크게세가지이다. 첫째, 2001 년일어난 9.11 테러는정부실패의영향이국제적이라는것을증명한사건이었다. 이를계기로미국은개발의역할을재평가하였고, 외교정책에서국가안보를핵심으로인식하였다. 둘째, 취약국가에대한관심이상대적으로부족하여개발을위한추진력을모으는데실패해왔다. 이에취약국가분야는인적재해를겪고있으나, 성공적인 MDGs 를달성하기위해서는취약국가의지원이필요하다. 셋째, 효과적인원조를지향하는 21세기국제원조의방향을고려할때취약국의원조효과성을최대화할필요가있다. 이러한배경에서 USAID(2005) 는취약국가를실패한국가 (failing and failed states) 에서회복중인국가 (recovering states) 까지넓은범위로규정한다. 그러나범위사이의구별은실제로명확하지않으며, 이러한표현은실제국가내의중요한갈등요소 ( 폭동상태, 파벌등 ) 를드러나지않게할지도모른다. 따라서국가의실패여부를분류하는것보다국가가안정권으로들어서기위해얼마나걸리는지이해하는것이더중요하다고보았다. 이에취약국가를구별하는방법으로이미위기 (in crisis) 에있는국가와취약성 (vulnerable) 을지닌국가로구별하는방법을제시하였다. 즉, 취약국을취약성 (vulnerability) 과위기 (crisis) 라는두가지범주로나누어본것이다. 국제개발협력 51

54 취약성 (vulnerable) 측면에서취약국가란국민대다수에게안전과기본적서비스를보장하려는능력이나의지가없는경우를의미하여, 정부의합법성이의문시된다. 이는실패하거나위기로부터회복중에있는국가를포함한다. 위기 (in crisis) 측면에서취약국가란중앙정부가그들의영토를효과적으로통제하기위해노력하지않으며중요한서비스를보장하기위한능력이나의지가없는경우를의미한다. 정부의합법성이약하거나사실상존재하지않고, 폭력적인갈등이실제로나타나많은위험에노출되어있다. 한편 Goldstone et al(2005) 의연구에서는취약국을분석하기위해효과성 (effectiveness) 과합법성 (legitimacy) 을사용한다. 효과성이란공익과공공서비스를제공할수있는정부의능력 (capability) 을의미한다. 합법성은정부가공정한방법으로힘을사용할때보장된다. 효과성과합법성은안보, 정치, 경제, 사회영역에서거버넌스의인식에중요한영향을받는다. 이들의관계를다음의표로정리해볼수있다. 안보 (security) 정치 (political) 경제 (economic) 사회 (social) < 표 1> 취약국의거버넌스분석 : 취약구조 효과성 (effectiveness) 합법성 (legitimacy) 군과경찰은국경을보호하고범죄를제한함군과경찰은합리적으로, 공평하게인권의침해없이작동함정치제도와과정은적절하게시민의필요에정치과정과규범, 리더들은시민들이용인할대응함만함경제와재정기관, 기본시설들은경제성장을경제기관, 재정서비스는천연자원에투명하지원하며경제변화에대응하고천연자원을게접근함관리함 자료 : Goldstone et al(2005). 취약하고비주류들을포함하여기본적인서비스가수요에부응함 다양한관습과문화, 신념들의관용 3. DFID DFID(2005) 는정부가가난한사람들을포함한대다수의사람들에게핵심기능을할수없거나하지않는경우, 이를취약국가로정의한다. 빈곤감소 (poverty reduction) 를위한정부의핵심기능은영토지배, 안보, 공적자원의관리, 기본적서비스제공, 가난한사람들을지원하고보호하는능력이라할수있다. 이처럼 DFID 는단지갈등을겪는국가만을취약국가로제한하지않고정부가주요한기능을하려는의지 (willingness), 또는능력 (capacity) 이있는가여부에따라분류하고있다. 아래의표에서보는바와같이의지와능력이라는정부기능의구성요소가운데어느하나라도부족할경우이를취약국가로간주한다. 52 한국국제협력단

55 안보에대한국가의권위 효과적인정치력 경제운용행정적능력 자료 : DFID(2005) < 표 2> 취약국을나타내는특징 의지 (willingness) - 조직적으로폭력에영향을받기쉬운집단에게국가가안보를제공하지않는경우 - 대다수의집단이조직적으로정치과정에서제외되는경우 능력 (capacity) - 국가의국제적인권위와위상이명확하지못할경우 - 국가가국경을통제할수없는경우 - 행정이공식적, 비공식적채널을통해통제되지않는경우 - 정치참여에효과적인채널이없는경우 - 공공재정의관리수단이부족한경우 - 천연자원추출의공공관리에서투명성이없는경우 - 공공서비스를특정지역에제한한경우 - 국가가세금을 GDP 의 15% 보다덜징수한경우 Ⅰ 개발협력이슈 Brinkerhoff(2007) 는 DFID 의취약국선정기준을다음의표로재구성하였는데대부분의개발도상국이네개의범주에포함된다. good performers 는국가가발전을지속시키기위한능력과정치적의지를가지고있을경우, 국제사회파트너십을갖춘국가에해당한다. weak but willing 는제한된능력을가진국가를의미하며, strong but unresponsive 란억압적인국가를뜻한다. 마지막으로 at risk or failed 는정치적의지와제도적능력이부족한국가로서개발 (development) 이라는부담에노출되어있는국가를말한다. < 표 3> Brinkerhoff 의 DFID 의분류 역량 (capacity) 자료 : Brinkerhoff(2007). 의지 (willingness) weak strong weak at risk or failed weak but willing strong strong but unresponsive good performers 그러나지속적인국제원조에도불구하고취약국가의상황이호전되지않음에따라원조피로 (aid fatigue) 라는표현이등장하였다. DFID(2005) 설명에따르면그원인은원조의양이충분하지않으며, 위기가발생하기전에는충분한지원을하지않고, 단기적이고비협조적인사업수행으로효율성이낮기때문이다. 대개공여국은취약국에위기가오기전까지는지속가능한원조를제공하지않으며, 정부성과에기초하여원조여부를결정하기때문에갈등이발생한국가에는역설적으로원조의양을줄이는경향이있다. 따라서공여국과수여국의관계, 공여국의원조패턴과원조환경의이해를바탕으로세밀한정책개선 (policy reform) 이요구된다. 국제개발협력 53

56 4. 취약성의세가지측면 OECD, USAID, World Bank, 그리고 CIDA (Canadian International Development Agency) 등은다양한측면의객관적지표와자료를사용하여취약국가를선정하고평가한다. 취약국가선정기준은각모형에따라다소차이가있으나전반적으로취약국으로선정된대상국은거의일치하고있다. 이들기구들은거시적인차원의범주를구분한뒤각범주에적절한지표들을설정하여데이터를분석, 최종적인취약성지수를산출하는모형을채택하고있다. 여기서좀더종합적측면에서취약국가를접근하는 CIDA 의 ALC 모형을살펴볼필요가있다. ALC 는권위 (authority), 정당성 (legitimacy) 그리고능력 (capacity) 을의미하는것으로이러한세가지측면에서각각의취약성점수를산출한후개별국가의취약성을좀더심층적으로분석하고있다 (CIFP 2006). 국가의취약성은다양한원인에의해발생하는데, 취약국가들마다서로다른취약성의원인을갖고있으며, 이에따라그들이갖고있는취약성도서로다르게나타나게된다. 따라서각각의취약국가에적절한빈곤감소및지속가능한개발정책을추진하기위해서는각각의취약국가들의취약성구성과특징을파악하는것은매우중요하다. 이러한면에서 CIDA 가제시하는 ALC 모델은취약성을그하위구성요소로세분하여분석할수있게하며국가별로취약성이어떻게구성되어있는지파악하게해준다고보인다. 그러나 CIDA 가제시하는권위 (authority) 와정당성 (legitimacy) 은둘다정치적측면을다루는지표라고볼수있다. 중요한차이는국가가정책을집행하면서국민에게행사하는권위 (authority) 와그과정에서국민이국가에게부여하는정당성 (legitimacy) 이라는측면에서보면권위와정당성은정치적신뢰의방향성이라는측면에서차이가있다. 따라서권위와정당성은취약국가의정치적측면을서로다른각도에서바라볼수있게한다. 한편능력 (capacity) 은행정, 정책적측면에서국가가국민에게공적서비스와복지를제공할수있는능력을갖고있는가를다룬다. 그러나취약국가에서중요하게제기되는또다른이슈로국가혹은통치자의국민들에대한이러한서비스의제공의지 (willingness) 의존재여부가있다. 능력 (capacity) 과의지 (willingness) 라는지표를국가의행정 (governance) 측면으로함께묶어서볼수있을것이다. 취약국가의특성을규정하는세번째측면은안전 (security) 이다. 여기서도두가지지표를생각할수있는데, 첫번째로다른국가혹은그밖의군사적세력에의해국가의안전을위협받는외부적위기 (external crisis) 상황으로국가의취약성이발생할수있다. 이와대조적으로국가내의갈등과반목이내부의소요나불안정을야기할수있으며, 이것이확대되어내전으로도연결될수있는데이로인한취약성은내적폭력 (internal violence) 에의한것이라고본다. 54 한국국제협력단

57 아래그림은지금까지논의를통해 CIDA 의 ALC 모형을비판적으로수정한것이다. 취약성을정치적, 행정적, 안보적측면에서나누어보고이들세가지측면을각각구성하는두가지지표를제시하고있다. 이를통해취약국가들의취약성의구성에있어서의독특성을살펴볼수있을것으로판단된다. 이러한취약성구조의파악은공여국측면에서개발협력정책을수립하고, 정책을집행해나가는데도매우유용한틀을제공할것이다. 각각의공여국마다역량이다르기때문에공여국에맞는취약성에초점을맞출수있도록하는데활용될수있을것이기때문이다. < 그림 > 취약국가의세가지측면 Ⅰ 개발협력이슈 Ⅳ. 분쟁및취약성에관한국제네트워크 : OECD/DAC 의 INCAF 취약국가의개념을기초로개발협력정책을수립 집행함에있어서각각의공여국이서로다른입장에기초하여원조사업을하게되면원조의효과성은높을수없을것이다. 취약국가에대한공적원조의조화를위해 OECD/DAC 은 INCAF(Internatinal Network of Conflict and Fragility) 라는네트워크를구성하게되었으며, INCAF 는취약국가원조에있어서통합적접근방법을기반으로, 원조공여국가들간의국제적협력을촉진시키고취약국가지원을위한가이드라인을제시해주는역할을하고있다. 따라서개별국가들은 INCAF 의원칙및가이드라인을바탕으로구체적인지원원칙및전략들을마련하고있다. 이절에서는 INCAF 의배경및여기서제시하고있는취약국가에대한개발협력정책의가이드라인에대해살펴보기로한다. 국제개발협력 55

58 1. INCAF 2) 의형성경로 INCAF 는세계에서가장도전적인개발환경에서효과적이고합법적인국가제도뿐만아니라평화구축을지원하기위하여정부와국제기구들이함께모인네트워크이자독특한의사결정포럼이다. INCAF 는최신의정책과프로그램들을마련하고공여국과파트너국가들사이에대화촉진자로서의역할을함으로써공여국, 국제기구, 그리고파트너국가들이분쟁과취약성에대응하여빈곤감소등개발협력의효과성을향상시키는것을목표로하고있다. INCAF 의설립배경으로는취약성과폭력적인분쟁을가진국가들의 MDGs 달성성과가느리게진행되는데대한국제공동체들의우려가높아졌다는데있다. 취약국가의가난한사람들은안전을보장하고, 분쟁을방지하고, 인권을보호하고, 개발을위한기본적인기능을제공하기위한의지나역량이부족한국가에서살고있다. 이러한취약국가의문제는거기서그치는것이아니라주변지역으로이전되는효과 (spillover effects) 3) 를갖고있으며, 이점에대해서는원조 개발기구뿐만아니라많은 OECD 정부들도관심을가지고있다 년대초반부터 DAC 는분쟁, 평화, 개발협력의관계를분석하고이에대해효과적으로대응하기위해네트워크를형성하여대응하였다. 그중첫번째가분쟁, 평화와개발협력을위한네트워크 (CPDC: Network on Conflict, Peace and Development Cooperation) 이다 년에는보다직접적으로가장도전적인개발환경이라고할수있는취약국가를다루기위해 DAC 의취약국가그룹 (FSG: Fragile State Group) 을출범시켰다. FSG 는다양한논의를통해취약국가에대한개발협력에필요한정책가이드를개발하여왔다 (OECD/DAC 2006). 이렇게진행된취약국가들에대한국제협력은 2008 년 12월초에이르러취약상황에대한 DAC 의참여에있어서한단계중요한변화를가져오게되었다. 이는 CPDC 와 FSG 를하나의포럼으로합하여, 새로운분쟁과취약성에대한국제네트워크 (INCAF) 를구성하게된것이다. INCAF 는원조효과성에대한조사위원회 (Working Party) 에대하여상호보완적인기능을수행하기위하여설치되었다. INCAF 활동의초점은취약 분쟁국가에있지만안보, 평화구축, 국가역량에대한실질적인정책이슈들을검토하는것과관련된원조관리에까지범위를확장하고있다. INCAF 는, Accra 정신에따라, 파트너국가들과함께일을함으로써포괄적인접근방법을취하고있다. 2) 에서소개하고있는 INCAF의주요내용들과관련된 PDF자료들을바탕으로종합하여서술하였음. 3) 사람, 마약, 범죄와테러의매매와수출 56 한국국제협력단

59 2. INCAF 구성및주요기능 INCAF 는 OECD DAC 의부속기구로, 정부와국제기구들로부터모인평화, 안전, 거버넌스그리고개발효과성이슈들에관한전문가들로구성되어있다. 이네트워크는 UN, NATO, World Bank 등분쟁과취약성을다루는쌍무적 다국적기관들과밀접한파트너십을가지고일하고있다. INCAF 는또한회담과정기적인대화를통하여남-남협력제공자들을연결시킨다. INCAF 는보다효과적인정책의일관성 (coherence), 조화 (coordination), 상보성 (complementarity)(3c) 을확보하기위하여일을하는데있어서 whole-of-government/system 접근방법을추구하고있다. Ⅰ 개발협력이슈 INCAF 의 3가지주요기능은다음과같다. 본부와파트너국가들 4) 의현장수준에서의모범적인실천과이를통해배운교훈들을고취 ( 홍보 ) 시킨다. 국제적인규범을설정하고세계적으로또현장에서의결과들을점검한다. 분쟁과취약성에대한원조국가의대응을향상시키기위하여실질적인가이드를제공한다. INCAF 는 whole-of-government 적접근에기반하여, 전통적인원조관리를넘어서안전과분쟁방지, 평화구축과정부건설과같은중요한정책이슈들을검토한다. Whole of Government Approach란 목적을달성하기위해수행되는정부기관들의활동의효과성을높일수있도록이들의활동범위에대한설계와집행을조정하기위하여, 수원국가내에있는서로다른기관들을가로지르는공식 / 비공식적네트워크들을적극적으로사용하는것 으로정의되어진다 (OECD 2010a). 취약국가의특수한요구에대응하기위해서는, 인도주의적지원, 외교, 안보, 사법, 부채탕감과같은재정적도구를포함하는, 원조에대한추가적인도구의사용이종종요구된다. 따라서 Whole of Government Approach 는개발원조와인도주의적지원에책임이있는기관들뿐만아니라, 정치, 안보, 사법, 재정적문제등에책임을가지고있는기관들을포함한국제적행위자들의일관된대응을요구하는것이다. 취약국가에대한 Whole of Government Approach 를뒷받침하는데중요한것은장기간안정성, 정부건설을위한지원, 그리고개발은그러한접근에거버넌스와제도적역량구축이함께진 4) 파트너국가란다른국가들로부터자신들의발전을위한개발지원을제공받는국가를말함. 국제개발협력 57

60 행되어졌을때에만달성되어질것이라는인식이다. 이러한접근들은반드시적시에 ( 기다려서는안됨. 예를들어, 분쟁이끝날때까지기다림 ) 그리고유연하게 ( 발생한환경에적응하는것 ) 이루어져야한다 ( 3. 취약국가개발협력의가이드라인 CPD, FSG 와 INCAF 로연결되는 OECD/DAC 의취약국가네트워크는다양한연구와회원국의전문가들사이의논의를바탕으로취약국가에대한개발협력에있어서 ODA 기구들이따라야할몇가지가이드라인을제시하여왔다. 이중가장먼저나온것은 Conflict, Peace and Development Co-operation on the Threshold of the 21 Century(1997) 라는 DAC 의정책보고서이다. 이보고서에서제시하고있는가이드라인은취약국가가분쟁상황을겪고있는경우그단계를고려한접근이필요하다는것을강조한다. 분쟁단계에따른취약국가지원가이드라인 (1997) 분쟁발전이전단계 개발협력을통해수원국의민주적사회안정촉진을지원할것 수원국의구조적안정을지속적인개발의기반으로인식하고평화구축및분쟁방지를목표로할것 수원국내분쟁방지와안정을도모하기위해경제성장, 빈곤감소, 민주화, 건전한거버넌스및인권존중을위해노력할것 분쟁진행단계 분쟁초기단계에는분쟁원인분석 파악해수원국의평화구축및분쟁방지를지원할것 분쟁중에는인도주의적지원, 외교적조치및정치경제적조치등을중심으로분쟁후국가의재건을위한장기적지원실시할것 분쟁국가에대한주변지역의지원에노력할것 분쟁종결단계 평화가정착되지않은취약한상황에서도지속가능한평화체제로의전환을지원해야할것 화해모색및새로운폭력적갈등사태의방지를위해지원할것 58 한국국제협력단

61 분쟁종결이후단계 인도적지원, 국가재건및개발협력간의충돌이없도록지원할것 정치 법 경제 행정적개혁을통해합법적인정부기관및제도구축을지원할것 국제적으로합의된원칙에따라긴급구호및재건활동이행할것 수원국의개방적이고참여적인대화를지원할것 평화구축과분쟁방지지원에대한모니터링과평가실시할것 2001 년 OECD/DAC 은분쟁을미연에방지하는노력이매우중요하다는차원에서개발도상국가의 Ⅰ 개발협력이슈 분쟁을막도록하는가이드라인 The DAC Guidelines Helping Prevent Violent Conflict(2001) 를제시하였다. 분쟁방지를위한개발협력가이드라인 (2001) 1. 분쟁상황에서의공여국의효과적인개발협력을위한원칙준수할것 제한된자원의이용효과를극대화할수있는분야에우선지원할것 공여국의개발활동은수원국의주인의식강화, 평화구축및사회안정을우선목표로할것 공여국과수원국간의상호신뢰향상과지속가능한정책개발을위해관련기관및책임자와의원활하고투명한소통을지원할것 다양한행위자의포괄적인참여를통한대화를장려할것 공여국은수원국의자원을활용하여수원국의역할을강화할것 여성문제를폭력분쟁방지및평화구축관점에서이해할것 전쟁피해아동및청소년에대한정책적지원을실시할것 복잡한분쟁상황에서신속하고유연하게대응하며장기적으로수원국의사회안정및복구에기여할것 공여국간의원조조화를통해수원국내분쟁완화및평화증진을지원할것 공여국간통합되고일관된활동및정책을수립할것 지역협력강화를지원할것 2. 분쟁방지를위한공여국간통합된협력기준도입할것 수원국의사회안정을위해분쟁방지와평화구축을원조지원의목표로설정할것 분쟁과위험분석및평가를통해잠재적인문제요인과대안을파악하고분쟁방지의주류화를통해기타정책과의일관성을높이도록할것 국제개발협력 59

62 3. 안보문제와개발의연계를통한평화증진을지원할것 안보체계의개혁은분쟁방지를통해경제개발의효과성을증대시킬수있으므로건전한거버넌스의구축의일환으로추진할것 안보는건전한거버넌스와평화, 지속가능한개발을보장하는개발협력이니셔티브의필수요소임을인식할것 4. 수원국의평화구축절차를지원할것 공여국은분쟁의완화, 억제, 해결과정에서원조와연계된목표를명확히할것 시민사회, 종교집단, 전문가협회, 여성그룹, 학회등이평화구축에대해건설적인자문을제공할수있는기회를제공할것 수원국의역량강화와평화구축을위한이니셔티브를지원할것 공여국은평화구축에서의여성의중요성을인식할것 민주화를통한평화구축을지원할것 5. 공여국은수원국의파트너십강화를통해평화증진을도모할것 수원국역량및건전한거버넌스개발을지원하고신뢰관계를강화할것 공여국은수원국내시민사회와의파트너십을강화할것 효과적인파트너십구축을위해공여국간의정책일관성과협력을강화할것 6. 비즈니스와개발을연계하여평화증진을지원할것 공여국은수원국내사회안정화와무력분쟁방지에기여하는민간주도의경제성장을지원할것 1997 년도에취약국가로여겨진 35개국가들은 2009 년에도여전히취약국가로분류되고있으며이들과다른개발도상국가들사이의갭은 1970 년대이후점점더벌어져가고있다. 보다강력한국제적인참여모형없이는, 이국가들은계속뒤떨어지게될것이다. 이러한현실에대응하기위해 OECD 회원국가들의개발협력기구들은 The DAC Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations(2007) 를마련하여개발협력정책에적용하도록하였다. 60 한국국제협력단

63 취약국가와취약상황에대한국제사회의모범적인개입원칙 10 가지 (OECD 2007) Ⅰ 먼저전 후상황을파악하라. 피해를주는활동이없는지확인하라. 핵심목적으로써국가건설에초점을맞춰라. 우선순위에얽매이지말라. 정치, 안전그리고발전목표들사이의연결고리를인식하라. 포괄적이고안정적인사회를위한기초로써비차별주의를증진시켜라. 다양한방법과맥락으로지역의우선순위들을조정하라. 국제적인활동가들사이에실질적인조정메커니즘에합의하라. 빨리행동하라. 하지만성공할수있는기회를가질만큼충분히오랜시간머물러라. 배제되는사람들이없도록방지하라 ( 원조고아 ). 개발협력이슈 2010 년 4월동티모르의 Dili 에서공여국및수원국개발협력정책결정자들이취약국가행동강령을천명하였다. 이러한 Dili 선언 (Dili Declaration: A New Vision for Peace Building and State Building) 은 2010 년 4월 8일 Dili 에서합의된 G7+ 성명에기초하고있으며, 원조효과성에대한파리선언, 취약국가와취약상황에대한국제사회의모범적인개입원칙, 실천행동을위한 Accra 아젠다 (AAA) 에대한참여국들의책무를재차확인하였다. Dili 국제대화의참여자들은분쟁 취약국가들에있어서 MDGs 달성을위한디딤돌로서 7가지평화구축과정부건설목표를규정하였다. Dili 선언의목표는 2011 년열릴, 다음번대화회의를위한토대를제공할것이다. 평화구축과정부건설을위한목표 (OECD 2010b) 포괄적인정치적합의와과정, 그리고포괄적인정치적대화를촉진한다. 기본적인안전과보안을구축하고강화한다. 평화적인갈등해결과정의에대한접근을달성한다. 서비스전달을촉진시키기위하여효과적이고책임있는정부기관들을개발한다. 지속가능한생계, 고용그리고효과적인천연자원의관리를포함한, 포괄적인경제발전을위한기반을마련한다. 화해와평화적공존을위한사회적역량을개발한다. 지역적안정성과협력을조성한다. 지금까지 OECD 의 INCAF 등을중심으로취약국가에대한개발협력가이드라인을살펴보았다. 실제로이러한가이드라인은취약국가개발협력에서준수해야할내용들임이분명히드러난다. 이러 국제개발협력 61

64 한가이드라인은내용의독특성보다는공여국가및수원국가들이취약국가들에개발협력을함에있어서공유하고원조의효과성제고를위해공동의노력을할수있도록하는데큰의의가있다. 가이드라인에서읽을수있는다른의미는 INCAF 를중심으로점점취약성해결이개발협력의효과성에가장중요한관건으로인식되고있다는점이다. 분쟁의단계별접근에서분쟁의방지에초점을두던가이드라인이취약국가에대한개입의원칙, 취약성을극복하고평화체제를극복하는것으로초점을옮겨가고있다는것이다. Ⅴ. 한국의취약국가협력정책에대한시사점 앞에서언급한바와같이 OECD/DAC 은 2010 년 4월 Dilli 행동계획에대한성과를 2011 년서울에서열리는 4차개발협력고위급회담 (High Level Forum 4) 에서검토하고향후방향을논의하기로하였다. 이뿐만아니라이제 OECD/DAC 의회원국으로서활동하고있는한국은국제개발협력기구들과조화와협력을이루어취약국가에대한구체적인정책을수립하여나가야할것이다. 이과정에서앞에서제시한가이드라인을준수하는것은물론취약국가에대한개발협력정책에서한국이기여할수있는전략적영역을파악해야할것이다. 물론그동안의한국 ODA 를보면취약국가로분류될수있는국가들에대한개발협력을적극적으로실시해온것이사실이다. 예를들어동티모르, 라오스, 미얀마등동남아시아의취약국가등을비롯해아프가니스탄, 예멘, 이라크등회교권의취약국가에대해서도많은노력을경주해왔다. 이밖에도수단, 앙골라, 코트디부아르, 콩고등아프리카국가등에대해서도개발협력을실시해왔다. 그러나이러한취약국가들을지원하면서취약성을고려한일관성있는정책을실시해왔다고보기는어려운것이사실이다. 한국의 ODA 효과성을높이고, 국제개발협력기구들과효과적인공조를위해서는한국의취약국가에대한정책이절실한상황이라고판단된다. 그러나취약국가의취약성은단순히해당국가의내적상황에의해규정되거나해결되지않는다는점을고려해야할것이다. 예를들어아프가니스탄, 이라크등의분쟁은다분히세계안보및국제정치의틀속에서이루어지기때문에한국이이러한국가들의취약성극복에핵심적인역할을하기어려울것이기때문이다. 또한수단이나콩고등의국가에서발생하는분쟁과이로인한취약성은역사적, 문화적뿌리가매우깊어쉽게해결되기어려운과제이기도한다. 그러나앞에서논의한바와같이취약성은단순히외부의안보위협이나, 내부의갈등에서만비롯되는것이아니라내적인정치, 행정적측면에서도발생하기때문에한국이독특한역할을할수있는부분이존재 62 한국국제협력단

65 한다. 특히취약국가의취약성은행정체제의미비, 여성및아동등의취약계층에대한사회적보호결여등에서발생하는데, 이러한영역에서한국의공적개발협력은많은긍정적인결과를창출해왔기때문에한국이의미있는기여를할수있을것으로보인다. 뿐만아니라동티모르, 라오스, 미얀마등의국가에서는한국이취약성을극복하는데핵심적인기여를할수있을것으로기대된다. 이들국가의한국에대한신뢰와미래의상호관계에대한기대등제반여건이한국의적극적노력과결합할때효과성을발휘할수있기때문이다. 따라서민주적정치제도의확립, 사회의질서회복, 행정제도의정비등취약성극복을위해한국의전략적노력을기대해볼만하다. 이러한과정에서 OECD 가이드라인을준수하는것은반드시필요하다. Ⅰ 개발협력이슈 한편취약국가들사이에존재하는 ODA 불균등도국제사회가심각히고려해야할것이다. 국제적인안보의위협으로인식되는국가들에대해서는 ODA 뿐만아니라국제사회가다양한방식으로많은노력을투하한반면, 르완다, 수단, 시에라리온등의분쟁은많은인명의희생을가져왔지만, 상대적으로많은정책적관심의대상이되지못했다. 취약국가의정책을모색하면서원조의사각지대에존재하는취약국가에대한노력도함께하여야할것이다. 국제개발협력 63

66 참고문헌 이조원 (2008). 취약국가모델과북한에대한개발협력연구. 북한연구학회보, 12(2): BMZ-Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (ed.)(2007). Transforming Fragile States: Examples of Practical Experience. Baden-Baden: Nomos. Brinkerhoff, Derick W. (a): Capacity Development in Fragile States: Dilemmas and directions. Capacity.org Journal, Issue 32, December journal/feature/dilemmas_and_directions. Accessed March Cammack, D. et al(2006). Donors and the Fragile States Agenda: A Survey of Current Thinking and Practice ODI Report for the Japan International Cooperation Agency, Overseas Development Institute, London. CIFP(2006), Failed and Fragile States 2006, A Briefing Note for the Canadian Government. November DFID(2005). Why we need to work more effectively in fragile states. January Goldstone, Jack A. et al.(2005). Strategy Framework for the Assessment and Treatment of Fragile States. Mary B. Anderson(1999). Do No Harm: How Aid Can Support Peace Or War. Lynne Rienner. OECD/DAC(1997). Conflict, Peace and Development Co-operation on the Threshold of the 21 Century. May OECD(2001). The DAC Guidelines Helping Prevent Violent Conflict. OECD Publishing. OECD/DAC(2006). Whole of Government Approaches to Fragile States. available at: OECD(2007). Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations. available at 64 한국국제협력단

67 Ⅰ OECD(2010a). Development Co-operation Report. available at: /document/62/0,3343,en_2649_33721_ _1_1_1_1,00.html OECD(2010b). Dili International Dialogue sets out a new vision for peacebuilding and statebuilding. available at: pdf Paul Collier & Anke Hoeffler(2004). The Challenges of Reducing the Global Incidence of Civil War. Center for the Study of African Economies, Department of Economic, Oxford University. 개발협력이슈 USAID(2005). Fragile States Strategy. January 국제개발협력 65

68 KOICA 의취약국지원전략 강서미한국국제협력단지역조정팀 목차 Ⅰ. 취약국에대한지원전략의필요성 Ⅱ. KOICA 의취약국가지원현황 Ⅲ. KOICA 의향후취약국지원전략 Ⅰ. 취약국에대한지원전략의필요성 취약국은다양하게정의되고있다. OECD 는국민에게기본적공공서비스를제공할능력의지부재, 취약한거버넌스, 제한된행정능력, 만성적빈곤, 비인도주의, 지속적사회갈등, 폭력및내전등의심각한사회문제를갖고있는국가로정의하고있다 (OECD 2007). 세계은행은약한거버넌스, 제한된행정능력, 폭력, 갈등과같은심각한도전에직면한국가를취약국으로본다 (Menocal 외 2008). KOICA 와같은원조기관인영국의 DFID 는국민들에게핵심기능을제공할수없거나하지않는국가, 캐나다의 CIDA 는국민에게정부의기본기능을제공할수없는국가, 그리고미국의 USAID 는국민에게안전과기본적서비스를보장하려는능력또는의지가부재한국가로정의한다 ( 권혁주외 2010). 위의정의는모두조금씩다르겠지만, 공통된핵심을분석하자면, 취약국가는분쟁이나부패로인하여국민의기본적삶의질을보장해주어야하는정부가능력을상실했거나의지가부족하여기본적공공서비스가제공되지못하는국가이다. 국가들의소득수준과는별개로취약국가가존재한다. 예를들어, 최빈국은아니지만파키스탄, 파푸아뉴기니, 나이지리아, 짐바브웨, 카메룬, 코트 66 한국국제협력단

69 디부아르는취약국으로분류되며, 최빈국이지만세네갈과잠비아는거버넌스가양호한극빈국으로분류된다. 이러한차이는 KOICA 가현재지역별분류및소득수준별분류에서더나아가특수상황, 즉거버넌스취약성, 기후변화에의취약성, 젠더문제를중점적으로경험하고있는국가들에대한상부 (umbrella) 가이드라인을수립하려는이유이다. 취약상황의근본적인원인을 The Bottom Billion 에서는외적인현상인기본사회인프라의부재가아닌분쟁의덫, 천연자원의덫, 나쁜이웃을둔내륙국의덫, 그리고작은국가의나쁜통치의덫으로규명하고있다 (Collier 2007). 이취약국반열에오른국가들, 그안에속한 10억의인 Ⅰ 개발협력이슈 구는 1980 년도에연 0.4% 경제적쇠퇴를경험하였고 1990 년도에는연 0.5% 하락, 그리고 2000 년도에는 1970 년대의경제수준으로퇴보하는결과를낳았다 (Collier 2007, p.9). 일반개도국과취약국이차별화되어분석되어야하는이유는이둘간의간극이매년벌어지고있어같은개도국으로분류해서는그둘의다른국가적필요를반영할수없기때문이다. 두그룹간의경제적간극은 1970 년대에연 2% 에서 1980 년대에는연 4.4%, 그리고 1990 년데에는연 5% 로벌어졌다 (Collier 2007, p. 10). 개도국간의다양성, 차이를인식하고이러한취약국에대한차별화된지원전략수립의필요성이대두되는것이다. Ⅱ. KOICA 의취약국가지원현황 KOICA 는현재까지대륙별지원전략과세부적인국별지원전략을수립하여파트너국가를지원해왔다. 즉, 취약성이짙은국가는그개별국가지원전략수립시이를지원전략에반영하였던것이다. 그리하여아시아의경우국별격차와개발과제의차이에따라, 국가별우선개발과제를분석하고과제해결을위한프로그램을선정 지원하였다. 아프리카또한각국가별경제발전수준및개발필요에따라지원을차별화하여사하라이남국가에는보건의료, 교육, 농어촌개발지원을통한 MDGs 달성에주력하고, 북아프리카지역에는기후변화대응, 행정제도개선등에집중하는한편, 최빈국에대해서는지원규모확대와기본사회서비스제공을강화하고있다. 중남미원조는빈곤층역량강화등중남미의사회적불평등해소를위한빈곤층을위한성장전략 (Pro-Poor Growth) 에중점을두고있어기본사회서비스제공과거버넌스개선및투명성제고, 그리고기후변화대응을위한지원에초점을두고있다. 이와같이, 지금까지취약국전반을아우르는지원전략보다는지역별분류에서국별특성을고려하여지원전략을수립하였다. 한국국제협력단의취약국지원방안 에서제시하는분류에따르면 (OECD 국제개발협력 67

70 LDCs, OECD/DAC FSG, WB LICUS, CIDA CFIP) 지금까지의 KOICA 56개의일반및중점협력대상국중취약국가에해당하는국가는총 11개국가이다 ( 권혁주 2010). < 표 1> 은 2010 년 KOICA 의국별지원전략중취약국들에대한지원전략을국별로요약한것이다. 이를보면, 기본사회인프라가부재하고정부의행정역량이미비함에초점을두어교육및보건의료등기본사회서비스제공과행정역량강화지원에중점을두어지원하고있다. < 표 1> 취약국별지원전략 분류 국가 지원전략 동티모르 - 기초교육강화및인적자원개발을통한빈곤완화, 신생독립국으로서의정부역량강화에집중지원 라오스 - 도농간의격차감소를위한농촌지역내빈곤감축, 기초의료시설및식수접근성강화, 양질의인적자원육성및라오스정부의행정능력배양을위한사업을중점지원 - 재해복구지원, 보건및생활기반사업등인도적사업분야우선지원 아시아 - 기술 직업훈련, 교육, 농촌개발등미얀마국민들이직접수혜를받을수미얀마 (4국) 있는분야사업지원 - 국제사회의대미얀마제재논의동향및민주화진전상황주시 월파리아프간원조공여국회의에서향후 3년간 ( 09~ 11) 3천만불 지원약속. 평화구축을위한인프라건설, 인력양성에중점을둔지원 아프가니스탄 ( 직훈, 의료지원 ) - 바그람 PRT 지속지원, 파르완 PRT 신규지원 - UNDP 와의공동연수 - 보건의료 : 안전한식수보급확대, 전염병예방및퇴치 수단 - 교육 : 직업훈련기반강화, 기초교육기회확대 - 농촌개발 : 농수산업인력양성및기술이전, 농수산업생산성향상 앙골라 - 농촌경제활성화를도모할수있는분야를집중지원 - 기초교육기회확대및직업훈련기반강화 아프리카 (5 국 ) 중동 (2 국 ) 짐바브웨 코트디부아르 DR 콩고 예멘 이라크 - 국민에게실질적으로혜택을줄수있는보건환경개선, 농업생산성향상부분중심지원 - 행정제도등인적자원개발및거버넌스향상지원 - 재건에필요한경제사회문제전반을아우르는보건의료, 지역개발그리고인력부재를겪고있는정보통신분야를지원 - 사회기반시설파괴로기본사회인프라가부재한바, 보건의료분야중점지원 - 낙후된농촌지역및농업분야생산성제고를통해빈곤및기아인구감소를지원 - 최근예멘의치안상황이불안정한점을감안, 행정제도, 산업에너지분야의연수프로그램중심으로추진 ( 행정제도, 사업에너지, 교육, 농어촌개발 ) - 이라크재건복구를견인할인력양성부문대폭확대하여이라크지속가능한개발에기여 - 2차재건계획에따라중앙및남부지역에대한지원을확대하고, 쿠르드지역은프로젝트사후관리중심으로실시 - 교육 : 고등교육환경개선, 직업훈련기반강화 - 보건의료 : 양질의보건의료서비스보급확대, 안전한식수보급확대 - 행정제도 : 행정역량강화및제도구축, 민간경제활성화 - 산업에너지 : 에너지인프라개선, 국가교통인프라개선 출처 : 2010 년 KOICA 대외무상원조사업계획자료재구성 68 한국국제협력단

71 하지만 < 그림 1> 에서보여지듯정세가불안하고정부의역량부족으로취약성이극화되는이나라들에대해 KOICA 는많은경우원조에대한예측가능성을보장하지못하였다. 이는그간취약국에대한전문화된지원전략의부재와정부출연기관으로서의독립적정책결정권의한계가그이유라하겠다. 향후에는 whole of government 접근법을통해범정부적인대취약국전략을수립하여지속가능하고예측가능하고일관된개발지원이이루어질수있도록이의필요성에대한대외적인홍보와정부기관내이해가수반되어야할것이다. < 그림 1> KOICA 의취약국가지원추이 (1991~2009) Ⅰ 개발협력이슈 출처 : KOICA 통계사이트자료재구성 KOICA 는전쟁, 자연재해등으로인해어려움을겪고있는국가들을대상으로 평화구축 을위한별도의예산을편성하고있으며이를통해이라크, 아프가니스탄, 파키스탄, 팔레스타인을지원하고있다. KOICA 의대취약국지원현황분석을위한사례로이하에서는취약국가중상대적인지원규모가크고지원전략의초점이재난복구에맞춰져있으며 KOICA 의현장활동역량이비교적갖춰진이라크사업을검토해본다. 사례예시 ) 이라크재건지원현황 1 지원현황 사업협의, 집행, 관리및평가에있어서현장중심의원조수행을위해 KOICA 는현재이라크바그다드와아르빌에사무소를설치하고각각에 KOICA 인력두명이주재하고있다. KOICA 는 2009 국제개발협력 69

72 년까지이라크에총 2억8천289 만불을지원하였다. 90년대에는긴급지원, 물자원조, 연수생초청사업과같은일회성및기술협력사업에만국한되었던지원을 2003 년부터프로젝트사업수행에까지그범위를넓혔다 년까지프로젝트는총 25건, 개발조사는 1건, 연수생초청은 3,062 명, 전문가파견은 12명, 물자지원은 78건, 긴급원조는 1건, 국내 NGO 활동지원은 21건이다. 그리고올해의신규프로젝트사업 3건까지합하면프로젝트로는총 28건을지원한것이다. 분야 교육 (13 건 ) 보건의료 (9 건 ) 행정제도 (4 건 ) 인프라 (2 건 ) < 표 2> 이라크프로젝트사업목록 (2003~2010) 사업명이라크 18개국립대학인터넷실설치지원사업 (2003~2005/250 만불 ) 바그다드대학교 IT 인프라구축사업 (2004~2005/250 만불 ) 한-이라크직업훈련원건립사업 (2003~2006/900 만불 ) 시범학교건립사업 (2005~2007/1,000 만불 ) 살라하딘대학어학실 (2005/60 만불 ) 아르빌 IT 훈련센터건립 (2006~2008/450 만불 ) 아르빌도훅술레마니아어학실습지원 (2007/150 만불 ) 이라크인바르직업훈련원역량강화사업 (2008~2009/230 만불 ) 이라크어학실습실지원사업 (2009~2010/120 만불 ) 이라크술래마니아직업훈련센터지원사업 (2009~2010/150 만불 ) 이라크술래마니아시범학교건립사업 (2009~2011/600 만불 ) 이라크바그다드초중등학교학교시설개선사업 (2010~2011/150 만불 ) 이라크아르빌카스나잔초등학교건립사업 (2010~2011/250 만불 ) 알까라마병원증축, 개선사업 (2003~2006/800 만불 ) 아르빌상하수도현대화사업 (2005~2006/600 만불 ) 아르빌리즈가리병원현대화사업 (2006~2007/700 만불 ) 바그다드이맘알리병원화상센터건립사업 (2007/300 만불 ) 나자프알사드르병원이동진료팀설립사업 (2007/260 만불 ) 남부지역기초의료서비스향상을위한이동진료팀구축 (2008~2009/300 만불 ) 바그다드의대등 3개의과대학의학연구센터지원 (2008~2009/400 만불 ) 이라크아르빌상수도침사지설치사업 (2009~2011/350 만불 ) 바스라등 3개지역이동진료팀구축사업 (2010~2011/300 만불 ) 교통관리시스템현대화 (2005~2006/500 만불 ) 아르빌품질관리연구소현대화사업 (2006~2007/300 만불 ) 중앙표준품질관리원기능강화사업 (2006~2007/300 만불 ) 이라크고등학교증명서발급데이터베이스구축지원사업 (2009~2010/125 만불 ) 기획개발협력부청사개보수사업 (2006~2007/1,000 만불 ) 아르빌소수력발전소건립사업 (2007/980 만불 ) * 동분류는 KOICA 사업분류에따른것이아닌수요자입장에서의분야별분류임. 출처 : KOICA 통계사이트및 2010 년 KOICA 대외무상원조사업계획자료재구성 KOICA 는우리나라의 1차이라크재건지원프로그램 (2003~2007) 및 2차지원 (2008~2011) 을통해바그다드와아르빌 ( 자이툰부대파병지 ) 에주로교육 보건 행정제도분야를중점지원하는등기본사회서비스제공에집중되어있음을볼수있다 (< 표 2> 참조 ). 이라크는전쟁후보건 사회 건축 전기전자분야등대부분의사회간접시설및사업시설등이파괴되었고, 특히경제봉쇄및 70 한국국제협력단

73 전쟁으로인한보건의료체계의전반적인붕괴로동분야에대한재건복구가시급한문제였다. 또한, 인적자원은재건의기본토대가되며지속적인경제사회발전을위한필수요소로기초교육및고등교육에대한지원을우선시하였다. 이라크측요청사항에부흥하면서도실질적인의료분야역량강화를가져올수있도록기자재지원과더불어연수생초청사업을통해인력의역량을강화할수있는기술이전을지원하였다. 특히, 선진의료기술의전달을통해지난 10년동안제대로된훈련과교육을받지못해질적으로낙후되어있던이라크보건의료인력수준향상에기여하였다. 이동진료시스템구축사업의경우, 원거 Ⅰ 개발협력이슈 리및저소득층주민대상의료서비스제공과이동진료차량, 의료장비등제공및초청연수실시를통한기술전수로사업지역보건의료수준향상및재건복구토대마련에기여하였다. 연도별변화추이를살펴보면 (< 그림 2> 참조 ) 교육과보건의료분야에대한지원은일정규모를유지또는증가하는반면, 정보통신, 행정제도, 인프라에대한지원은불규칙하게분포되어있다. 교육사업은주로기초교육또는직업훈련과같은인적자원개발및소득증대를위한역량강화에초점이맞춰져있고, 보건의료는기초의료서비스지원에중점을두고있다. 교육및보건의료분야에대한지속적인지원은타당한것으로평가되나특히유휴노동흡수효과가다대한인프라사업을재건시기초기에시행하지않은점과행정제도역량강화사업에대한지원이미비하고산발적인점은향후취약국가에대한지원전략수립시개선되어야하는점일것이다. < 그림 2> 연도별변화추위 ( 연도별계속및신규사업포함 ) 국제개발협력 71

74 기지원된사업에대한평가검토를위해 KOICA 에서실시한사업종료평가를참고하였다. 수원기관과의역할분담이약속대로이행된사업들은성공적으로평가되고있다 (< 표 3> 참조 ). 특히, 도훅및술래마니아대학교멀티미디어어학실습실설치사업 의경우와같이수원국지방정부와의협의로소외지역에대한지원을확대하는사업의발굴은향후에도지향되어야할점으로보인다. 또한, 전사업에있어수원기관과의명확한업무분장을통한수원국의주인의식함양및지속성강화를위한노력은지속되어야할것이다. 다만, 수원기관이동기관에게할당된부분을수행할수있도록지속적인대화와, 필요시기술협력을지원하는등사업집행과정전반에있어서취약국가의역량강화에주안점을둘필요가있다. 이와관련, 향후취약국에대한사업평가시수원기관및정부와공동으로수행할필요가있으며사업평가에추가되어야할평가항목으로수원국과의협의과정에대한기술과기지원된사업과의연계성및일관성, 그리고사업수행기관에대한평가를들수있다. < 표 3> 사업종료평가요약 사업명 도훅및술레마니아대학교멀티미디어어학실습실설치사업 (2007) 아르빌 IT 훈련센터건립사업 (2006~2008) 아르빌상하수도현대화시범사업 (2005~2006) 아르빌교통관리시스템현대화사업 (2005~2006) 종료평가총평 - KRG(Kurd Regional Government) 는후세인통치시절교육분야정부재정지원이이루어지지않은지역으로특히전문교육기자재가수반되는고등교육은이론위주의명목적전문교육이실시되어왔던만큼사업타당성이높았다. - 지역간교육기회균등화에일조하고인재양성을통한취업률향상에기여하여향후분쟁예방에간접적으로일조한것으로평가된다. - 아르빌에비해치안등의외부요인으로지원이상대적으로소외되었던지역에최초로시행된프로젝트사업으로동지역에이후추가지원의교두보가된사업이다. - 수원국은건물제공, 우리측은기자재및인력역량강화등으로업무분장을통해수원기관에는오너십배양, 우리는단기간내사업완료를통한안전문제발생가능성사전차단의효과가있었다. - 지원사업인력들의통합사후운영교육을통해지원효과재점검및지속성담보가필요하다. - 수원기관의의지와관련자원투입가능성등사업참여도가사업종료후원활한운영에필수적인것으로파악되며, 이를위해사업형성및실시단계에서수원기관의자체역량을평가및강화하는것이사업의주요성공요소인것으로평가된다. - 자체수익사업개발로지속가능성이향상되었다. - 사업에참여한각기관들이긴밀한협조속에서사업목표를무난히달성하였으며, 수원기관역시사업실시및자체운영단계에서적극적인열의와적절한자원을투입하여쿠르드지역최고의 IT 훈련센터로자리매김하고있다는점에서우수사업으로평가된다. - 투입대비실적과성과가좋은프로그램으로판단된다. - 오랜전쟁으로인한기초생활인프라가취약한현지상황에시의적절한사업이다. - 수행경험과노하우를많이축적한기관을사업주체로선정하여추진함으로써효과적인수행과성공적인결과를얻을수있었다. - 준공후 3개월이경과되도록운전면허시험장및관련교통관리시스템을운영하지않고있었다. 사전계획및실시단계에서 KRG 내무부교통경찰국과의긴밀한협의를통해이라크측의사업종료후운영계획을검토하고미비한부분을보완시켜이라크측이운영을할수있는기술적능력을배양하는등사전준비가필요했다. 72 한국국제협력단

75 년신규사업발굴그간 KOICA 는취약국가에대한지원에있어서사회적불안의근간이되는기회의불평등을완화하고자개발수요가많고절실한지역에대한지원을확대하려노력하였다. 또한, 수원국의개발역량을강화하기위하여수원국의국가개발계획에부합하고 ( 프로그램접근법 ) 수원국이지원을요청한사업의타당성을검토하여지원하고있다. 수원국중심사업발굴을위해 KOICA 현지사무소는수원총괄기관을포함한중앙정부그리고사업대상지역의지역정부와긴밀한협의를통해사업내용을구체화하고보완해간다. 그리고관련분야전문가의사업타당성에대한현장검토를 Ⅰ 개발협력이슈 통해사업지원가능여부를결정한다. 사전조사시에는동사업의젠더 거버넌스 환경등범분야이슈 (cross-cutting issue) 에대한영향도함께분석한다. 이러한사업발굴원칙에입각하여 KOICA 지역조정팀은금년 8월에 2011 년대이라크신규사업에대한사전조사를진행하였다. 지금까지바그다드와아르빌지역에집중되었던지원을여타지역보다생활수준이낮고개발수요가많은쿠르드지방정부 (Kurd Regional Government, 이하 KRG) 관할지역인도훅 (Duhok) 주에대한사업발굴에집중하였다. 이라크정부자체국가개발계획 (National Develpment Plan) 상 KRG 의 5개년 (2011~2014) 개발계획프로그램 (KRG Development Strategies) 은교육과보건의료분야에서의사회개발을최우선과제로두고있다. 이에, KOICA 는도훅주관계자와 KRG 기획부등수원국관계자들과직접협의하고사업대상지마을에대한현장조사를수행한결과 2011 년도 KRG 지역신규사업으로지역정부가요청한시범학교건립사업과식수개발사업을반영키로하였다. 더불어, 향후사업추진시에도지역정부산하집행기관과협의하에추진토록하였다. 기본설계는경험과기술력을보유한한국에서하되실시설계는현지사정에밝은현지설계업체에서설계와시공을일괄진행하는방향을검토중에있다. 사업의원활한추진및종료후지속가능성그리고간접적인영향인역량강화를도모하기위해사업진행전반단계에서지역정부담당부서직원의참여및수원국의주인의식함양을위한수원국측소규모부담사항을사업계획에포함한다. 위에서는 KOICA 의대이라크지원실적과신규사업추진현황을기술함으로써사전조사단계에서부터실행에이르기까지취약국가의자체국가개발전략과의부합성그리고수원국의역량강화에대한고려가사업추진과정에어떻게반영되는지를보여주려하였다. 이외에도 KOICA 는취약국가지원의효과성을증대시키기위한다양한노력을기울이고있으며, 향후취약국가중장기지원방안을마련하여취약국가의특성을고려한 ODA 를실시할계획이다. 국제개발협력 73

76 Ⅲ. KOICA 의향후취약국지원전략 국별지원전략수립에서더나아가큰틀에서취약국지원전략을체계화하여수시로발생하는상황에대처하기보다는중장기적인안목으로수원국의재건및안정화에일조할필요성이크다. 이와같은필요성에입각하여 KOICA 는현재다양한변화를시도중이다. KOICA 2010~2015 선진화계획은국정과제와 KOICA 의원조효과제고를위한노력으로금년말까지취약국지원에대한 DAC 규범을검토하여동분야에대한 KOICA 가이드라인수립계획을명시하고있다. 이의수행을위하여첫째, 동분야의전문성을감안, 분쟁및취약국가지원전략전담인력을배정하였다. 동담당자는 OECD/DAC 분쟁및취약성에관한국제네트워크 (INCAF) 활동에적극참여하여국제규범및그간교훈들을체내화하여 KOICA 의취약국지원전략을수립할것이다. 둘째, 기관내부가이드라인수립이전에외부기관의중립적인의견청취를위해현재외부기관에 KOICA 의취약국지원방안 에대한연구를청탁하여수행중이다. 여기서는취약국분류법, 취약국지원에대한국제규범, 타선진원조기관의사례등을검토하여 KOICA 가취해야하는취약국개발지원전략수립에대한제언을제시할것이다. 셋째, 국제사회에서취약국으로분류되는에티오피아에대한국별지원전략을시범적으로수립했다. 이를바탕으로타취약국에대한지원전략을수립할예정이다. 에티오피아는대외적으로는 1998 년부터 2000 년까지의에리트레이아와의전쟁, 그이후에계속되는국경문제, 소요사태에놓인소말리아를이웃국가로두고있으며에티오피아가지원했던소말리아정부군의세력약화, 그리고대내적인분리주의자의활동등으로에티오피아는분쟁에취약한국가이다. 동연구결과중중요시사점으로꼽을것은지역협력의중요성을지적한것이다. 이것은에티오피아의내륙국으로서의특징에서기인하는제한점 ( 이웃국을통한세계시장접근, 나일강사용에대한협의, 지역간무역의필요성 ) 을제외하고서라도주변국의분쟁이에티오피아로흘려들어오지않도록에리트레이아와소말리아와의소통을강화하고협력을증대할필요가있다. 그리고이를위해공여국이윤활유역할로서개발사업검토시이웃국가와연계한개발사업의발굴을염두에둘것이요청된다. 위의기추진되고있는노력외에도향후취약국지원시고려되어야할쟁점들이있다. 취약국지원방안에대한논의에서대두되는화두중공여국에국한되어제기되는것에는 the whole of government 접근법이있다. 일반개도국도공여국의다양한정치 경제적결정에영향을받겠지 74 한국국제협력단

77 만취약국은그러한개입에더크게노출되어있다. 그리하여개발전략이일관되게적용되어취약국개발에영향을미치기위해서는공여국의범정부적인접근법이필요하다. 국방부, 외교부, 기재부등정부관계부처는개발사업을관장하는개발원조기관과일관된정책을이행할수있도록정부기관간정책협의의장이더활발히마련되어야하겠다. 최근에 OECD (2010) 보고서에서는 2006 년에공표된취약국가와취약상황에대한국제사회의모범적인개입원칙의이행여부를취약국 6개국을대상으로관련이해당사자들과의정량 정성분석을통해중요시사점을이끌어내고있다. 그중 KOICA 의향후취약국가지원전략에방향을제시 Ⅰ 개발협력이슈 할수있는몇가지논점을이곳에제시한다. 분쟁예방을위한경제활동의기회, 특히인구수가집중되고있는청소년및청년층에대한중점고려의필요성이강조되고있다. 이는직업훈련분야에많은노하우를축적한우리의비교우위가취약국에서도효과를극대화할수있음을암시한다. 이와더불어, 민간부문에대한투자의필요성도지적되어현재시작단계에있는민관협력사업의적용가능성을검토해볼필요가있다. 또한, 취약국가의행정부담을덜고수원국내혼란을방지하고안정되고일관된개발이이루어질수있도록원조공여국간조화를강화하여공동분석, 업무분장, 공통된보고형식도입등타공여기관과의협력방안을지속적으로모색하고시도해볼필요가있다. 신흥원조국으로서우리는선진원조국의원조모델을답습하게되었고이제는 OECD/DAC 의신참회원국으로서현재새천년개발목표의사회인프라개발에의초점에부흥해야하는위치에놓여있다. 이와중에우리는우리만의색깔과비교우위를찾아우리개발원조의차별화를도모하려고하였다. 하지만한국형개발원조모델에대한논의는주로용두사미식으로거론만되었지심층적이고실체적인논의는이루어지지않았다. 개도국이바라는것, 그리고우리가경험으로서전수할수있는것은우리개발의두중심축이었던경제개발과인적자원개발이다. 향후새천년개발목표달성시기인 2015 년이후우리의대개도국개발원조의초점은이두분야에대한이것이되어야할것이다. 그렇다면, 취약국에대한개발원조전략은이러한큰틀에서또어떻게다르게적용되어야하는지에대한고민이이루어져야할것이다. 국제개발협력 75

78 참고문헌 권혁주외 (2010). 한국국제협력단취약국지원방안 - 중간보고서. KOICA Collier, Paul (2007). The Bottom Billion, The Oxford University Press, USA. Menocal, Alina, Timothy Othieno, Alison Evans (2008). The World Bank in Fragile Situations: An Issues Paper. Overseas Development Institute. OECD (2007). Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations, OECD, Paris, available at pdf. OECD (2010). Monitoring the Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations. OECD Publishing, available at 18/16/ pdf 76 한국국제협력단

79 Ⅰ 분쟁 취약국여성인권보호와역량강화방안 - 제 8 회 KOICA 개발협력포럼결과보고 - 김진영한국국제협력단정책연구실대리, 성인지담당관 개발협력이슈 목차 Ⅰ. 들어가며 Ⅱ. 분쟁 취약국과젠더 Ⅲ. 양자기구의분쟁 취약국지원과젠더통합방안 - JICA 사례 Ⅳ. 다자기구의분쟁 취약국지원과젠더통합방안 - UN 아프간사례 Ⅴ. NGO 의분쟁 취약국지원과젠더통합방안 - 필리핀민다나오사례 Ⅵ. 정책적시사점및과제 지난 6월 29일 KOICA 성남청사에서 분쟁 취약국여성의인권보호와역량강화방안 이라는주제로 제 8회 KOICA 개발협력포럼 이개최되었다. 동포럼에는양자기구, 국제기구및 NGO 에서활동하는분쟁 취약국의젠더전문가들이발제자로참여하여전문지식과현장경험을공유하였고, 국내 ODA 정책결정자, 사업수행자, 시민사회, 학계, 학생등약 60여명의일반인이참석하여열띤토론과의견개진속에성황리에행사가진행되었다. 동포럼은국내에서아직빈번하게다루어지지않은분쟁 취약국의젠더이슈를제기하고, 분쟁 취약국지원사업시젠더관점을반영하기위한정책적 실질적파트너십방안을모색하였다는점에서의의가있다고할수있다. < 발제자소개 > Ms. Yumiko Tanaka / JICA 젠더자문관 곽숙희박사 / UN 아프가니스탄미션정부정책자문관 Ms. Patricia Sarenas / 필리핀 MCW 부대표 오은정 / KOICA 젠더연구원 국제개발협력 77

80 Ⅰ. 들어가며 금년은유엔새천년개발목표제정 10주년, 북경여성행동강령채택 15주년이며, 여성, 평화, 분쟁에관한유엔결의문 1325(UN Resolution 1325 on Women, Peace and Security) 채택 10주년이되는해로서개발협력에서의성평등달성을촉진하기위해국제사회가공조하여이룩한주요국제적규범형성및실천적성과를기념하는해이다. 분쟁 취약국이슈는원조효과성과도연관성이깊다. 파리선언은원조효과성원칙이분쟁상황이나분쟁이후재건단계의지역수준개발협력에도동일하게적용된다고명시하고있다. 파리선언원칙및 국제사회의모범적인분쟁 취약국지원을위한원칙 (Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations) 과발맞추어아크라행동강령은 21(b) 문단에서여성의인권의보호와참여를보장하는데공여국과수원국이공조해야한다고천명하고있다. 나아가금년 4월동티모르에서채택된 딜리선언 (Dili Declaration) 과같이국제적수준의공식적인정책대화의필요성을강조하였다. 딜리선언은분쟁국당사자들의적극적이고강력한주인의식을바탕으로구체적인목표와실행계획을수립하고, 아울러여성과아동의보호및평화구축과국가재건과정에서의여성의참여와같은이슈에대해충분히논의가되지않음을확인하고이에대한개선을촉구하였다. 그럼에도불구하고, 분쟁 취약국의젠더문제의심각성은여러통계수치및연구에서도드러나듯이큰개선의성과를보이지않고있다. 세계은행의 2011 년세계개발보고서 (World Development Report) 는전체개발도상국인구의절반이분쟁 취약국이나지역에거주하고있고, 전체신생아및 5세이하아동사망수와의료진의도움없이진행되는출산의 2/3 가분쟁 취약국에서발생하며, 이들국가의아동이나청소년들의중등교육은심각한수준으로제한되어있다고언급하고있다. 초등교육도유사한수준이어서 UNESCO Insititute for Statistics 의 2007 년통계자료에따르면, 전세계적으로약 28개 1) 의분쟁 취약국의 3천 6백만명이넘는아동들이초등교육을받지못한다고한다 년 GTZ 정책자료에따르면, 분쟁 취약국에서발생하는여성에대한폭력과강간중 90% 가윤간의형태로보통 10~17 살정도의소녀들을대상으로저질러진다 (GTZ 2009). 젠더기반폭력 (gender based violence) 은피해자가개발과정에참여하지못하게막고, 개발목표를저지하며, 새천년개발목표달성을방해함으로써높은비용이든다 (Irish Joint Consortium on Gender Based Violence 정책자료에서인용 ). 역설적인것은젠더기반폭력의피해자가대부분여성인반면, 전세계적으로평화협상에참여하는여성의비중은 4% 에지나지않고, UN 평화유지활동인력중남성이 78,407 명인데반해여성은겨우 1,794 명에그친다 (GTZ 2009). 1) 아프가니스탄, 앙골라, 부룬디, 캄보디아, 중앙아프리카공화국, 차드, 콜롬비아, 코트디부아르, 콩고민주공화국, 에리트레아, 에티오피아, 기니, 아이티, 이라크, 라이베리아, 미얀마, 네팔, 나이지리아, 파키스탄, 콩고공화국, 르완다, 시에라리온, 소말리아, 스리랑카, 수단, 동티모르, 우간다, 짐바브웨. 78 한국국제협력단

81 새천년개발목표를 2015 년까지달성할수있는지에대한비관적전망과예측이고조되는가운데, 특히모자보건목표는 8개목표가운데에서도그달성률이가장낮은것으로관측되고있다 (Henderson 2010). 또한, 낙후된거버넌스, 분쟁, 무력충돌과불안정한치안이만연한분쟁 취약국에서새천년개발목표의달성률이가장저조하다는조사결과가있는데, 이는해당국가의취약한거버넌스및인프라부족, 불안정한치안과발전환경등새천년개발목표를달성하기위한기본적기반자체가마련되어있지않기때문이다. 게다가, 분쟁을치르는비용은새천년개발목표를달성하기위해필요한자금의확보에도악영향을미친다 (Henderson 2010). 경제또는식량위기와같이외부적위기상황에가장영향을많이받는계층은국내소외계층이며, 이들가운데가장취약한계 Ⅰ 개발협력이슈 층은여성이다. 분쟁 취약국의여성은대내외적위험요소에가장노출되어있고, 부정적영향을가장많이입는그룹이다. 이에따라, 국제사회는분쟁 취약국여성의인권과역량강화에대한논의를활발하게개진하고있으며, 여러국제적합의와성명발표등개발목표를달성하기위한중요한주제로서정책적관심과실행노력을기울이고있다. 한국은아프가니스탄, 이라크, 팔레스타인등여러분쟁 취약국에공적개발원조를지원하고있으나, 이들국가에서의젠더이슈에대해서는아직까지논의가미미한실정이다. 이에따라, 금번개발협력포럼에서동주제를다루면서국내 ODA 공동체에분쟁 취약국의젠더이슈에대한관심을불러일으키고, 중요성과필요성을일깨우고자하였다. 정책입안자들과사업수행자들이본주제를보다쉽게이해하고접근할수있도록국가수준 (country level) 에서다양한관점의집행자 (implementing actors) 들의사례를중심으로현장의경험을경청하고성과를공유하고자하였다. 금번포럼에는양자기구, 다자기구, 시민단체의전문가가참여하여각활동국가에서의경험을공유하고향후 KOICA 와의파트너십을구축할수있는방안을모색하였다. 동포럼에는국내외 ODA 정책전문가, 사업수행자, 학계, 시민단체등 60여명이참석하여다양한의견과경험을교환하면서활발한정책토론이이루어졌다. Ⅱ. 분쟁 취약국과젠더 2) 분쟁 취약국의개념은개발관련기구별로규정하는바가다양하다. 세계은행은취약한제도적역량, 불량한거버넌스, 정치적불안정을지닌국가를분쟁 취약국으로규정하고있다. 한편, OECD/ DAC 은국가의기본적인기능과치안을제공하고자하는정치적의지또는역량이결여되어있는국가를분쟁 취약국으로지칭한다. 사회적계약상의변화를관리할만한정치적과정이부재하거 2) 오은정 KOICA 젠더연구원발제를바탕으로정리 국제개발협력 79

82 나불충분한국가나또 9 11 테러사태이후에는소위 테러리스트국가 라고불리는국가들을지칭하기도한다. 이렇듯분쟁 취약국의개념은공통적으로국가가기본적으로국민을보호하고국가질서를유지할수있는능력을상실한상태를의미하고, 그결과로서국가의발전이퇴보함으로써빈곤과인간의기본적욕구가충족되지못하는국가를칭한다고볼수있다. 분쟁 취약국에서젠더이슈는여러형태의문제로나타난다. 무력충돌이일어나는국가는지하경제가횡행하고성별불평등과착취가더심각하다. 특히, 최근전쟁의특성은민간인특히여성에대한극심한폭력의행사가두드러지게나타난다. 성 (sex) 은전쟁의무기로서이용되며성매매는전쟁상황에서종종주요경제활동으로이루어지기도한다. 또한, 평화유지군이나인도주의적긴급구호단과현지민간인간에도여성과남성간의권력관계가부각되고고착화되기도한다. 분쟁 취약국의여성과여아들은다양한위기에직면하게된다. 아래그림에서보듯이여성과여아는직접적으로폭력과상해의피해를입는신체적 물리적위험외에도교육기회의감소및조혼, 모성보호의문제, 사회 경제 정치적참여의감소및결여, 강제이주, 직접적인전쟁참여등수많은위험에처하게된다. < 그림 1> 분쟁 취약국여성의위협요소 국제사회는분쟁 취약국에서의여성과여아의인권을보호하고역량개발을위해여러국제적합의를도출하고이의실천을촉구하는결의문과성명서를발표해왔다. 2000년채택한 여성, 평화, 분쟁에대한유엔결의문 1325 에이어 2008 년에는 여성, 평화, 분쟁 : 무력충돌상황에서의성폭력에대한유엔결의문 1820 을추가로채택함으로써분쟁상황에서의여성의성폭력피해를 80 한국국제협력단

83 줄이기위한결의를재천명하였다. 또한, 금년 4월에는동티모르딜리에서공여국, 분쟁 취약국, 다자기구, 시민사회대표들이모여국제사회가평화구축과국가재건과정에공동으로대처하자는 딜리선언 을채택하고, 7개목표를천명하였다. 딜리선언은각국가별로 7개목표에대한우선순위는모두다를수있으나, 우선순위를책정하는과정에반드시모든이해관계자를포함시켜야함을강조하고있으며특히, 여성과시민사회의참여를촉구하였다. 한편, OECD/DAC 은취약국지원을위한 10개의원칙을수립하였는데, 이가운데 6번째원칙은포용적이고안정적인사회를위한근간으로서비차별주의를증진하는것을천명하고있다 3). 이를위 Ⅰ 개발협력이슈 해국제사회는성평등, 사회적포용, 인권등의가치를도모하기위해지속적으로노력해야하고이를위해국가재건의과정에서여성과같이소외계층의참여를확보하기위한조치를취할것을표명하고있다. 한편, 효과적인안보시스템개혁에대해발간한핸드북 (OECD DAC Handbook on Security System Reform) 에서개혁과정에서젠더관점을반영하고성평등을도모할것을권고하였다 (OECD 2007) 4). 분쟁 취약국여성의인권과역량강화를위한도전과제는산적해있다. 무엇보다도우선되어야할것은평화구축과국가재건과정에서여성의참여가확대되어야한다. 여성은자신의삶에직접적으로영향을미치는정책적결정과정에의견과목소리를낼권리가있다. 분쟁은사회의많은요소를변화시킨다. 특히, 성역할의변화는매우지대하다. 이에따른, 성역할의재규정과성분석에입각한개발프로젝트들이수행되는것이중요하다. 특히, 사회문화적으로전통적성역할의인식과태도에서의변화에대한주의깊은접근과시민교육이병행되어야한다. 한편, 법과규정의개혁과더불어이것이실제이행될수있도록하는장치가마련되는것이필수적이다. 다음절에서는이와같은과제들을수행하기위한방안을모색하기위해다양한수준의개발협력사업수행자 (actor) 의틀에서접근해보고자한다. 3) Principle 6: Promote non-discrimination as a basis for inclusive and stable societies Real or perceived discrimination is associated with fragility and conflict, and can lead to service delivery failures. International interventions in fragile states should consistently promote gender equity, social inclusion and human rights. These are important elements that underpin the relationship between state and citizen, and form part of long-term strategies to prevent fragility. Measures to promote the voice and participation of women, youth, minorities and other excluded groups should be included in state-building and service delivery strategies from the outset. 4) <OECD DAC Handbook on Security System Reform: Section 9 - Integrating Gender Awareness and Equality> 참조. 국제개발협력 81

84 Ⅲ. 양자기구의분쟁 취약국지원과젠더통합방안 - JICA 사례 5) 평화구축과인간안보는 2000년초반부터 JICA 의개발공약 (mandate) 이되어왔다. JICA 는 2003년 평화구축에대한주제별가이드라인 (Thematic Guidelines on Peacebuilding) 을수립하였고, 2009 년에는동가이드라인의개정판이나왔다. 개정된가이드라인은 JICA 가분쟁의근본원인 (root causes) 과부정적영향을감소하는것을지원할것을명시하고있다. 그러나, 동가이드라인은젠더관점이반영되어있지않고, 여성을평화구축과정책결정과정에서완전하게참여하는변화를위한적극적인주체라기보다는대부분소외받고취약한계층으로만분류하고있다. 따라서, 젠더관점이반영된사업수행가이드라인을개발하고이에입각하여구체적인행동과프로젝트를수행할수있도록개선하는것이시급하다 년 8월일본정부가채택한공적개발원조법 (Official Development Assistance Charter) 은국제평화구축협력을일본공적개발원조의가장중요하고시급한이슈로선정하였고, 2004 년 3 월, 이를위한시행계획을공표하였다. 평화구축에대한주제별가이드라인수립과더불어평화구축반을신설하였고관련인력들의역량교육과직책을부여하였다. JICA 는다른공여국, NGO, 국제원조기구들과의공조를통해많은개발도상국에서평화구축관련사업을수행하면서지역단위의사람들에게다가가기위한노력을기울여왔다. JICA 의평화구축지원사업은 1) 사회적자본재건, 2) 경제활동재건, 3) 거버넌스및법치재건, 4) 치안및안보개선을중점분야로시행되고있으며, 평화협정과공존 및 분쟁으로피해를입은사람들과취약계층에대한고려 를크로스커팅이슈로선정하여추진되고있다. 취약계층은전쟁고아, 과부, 소년병출신아동 ( 남아및여아 ) 을비롯하여분쟁중장애를입은사람들을대상으로하고있다. 특히, 이러한수혜그룹은평화배당금이나재건사업의수혜를거의받지못한다는측면에서포괄적인원조를지향한다는의의를가지고있다. 한편, 평화구축지원사업은평화구축및빈곤감소부서와공공정책부서에의해추진되면서동시에인간개발부서, 지역개발부서, 경제인프라부서등다른부서와의협업을통해이루어진다는점에서통합적인접근을하고있다. JICA 의평화구축지원사업은해당국가의필요에입각하여영향평가를거쳐이루어진다. 평화구축필요및영향평가 (Peacebuilding Needs and Impact Assessment, PNA) 는분쟁방지및분쟁국가의즉각적인재건을촉진하기위해고안된평가도구이다. PNA 의주요목표는정치적요소, 정부, 사회, 경제, 안보등분쟁국가와지역에서분쟁을발생시키는주요요소를분석하는것 5) Ms. Yumiko Tanaka JICA 젠더자문관발제를바탕으로정리 82 한국국제협력단

85 이다. 이를통해정책및사업기획, 집행, 모니터링과평가의전단계에평화구축관련요소를통합시키는것이목적이다. 프로그램및프로젝트관리계획을수립하는데있어분쟁방지와평화구축이슈를지속적으로상기시키는것이중요하기때문이다. 이에따라, PNA 프로세스는관련인력이분쟁방지와평화구축에대한역량을개발하고증진시킬수있다. < 그림 2> PNA 주류화개념도 Ⅰ 개발협력이슈 PNA 는해당지역에서발생한분쟁의근본원인 (root cause) 과특성을규명하는데있어국가수준뿐아니라단위사업수준에서도특히젠더관점에서분석이이루어질수있도록한다. 분석작업은수원국정부및시민사회와공동으로이루어지는데, 이해관계자분석을할때여성그룹의참여와영향력을분석하면서젠더관점이반영될수있도록한다. 예를들어탈레반은아프가니스탄여성의자유와독립의증진을강력하게부정하는반군으로서아프가니스탄지원사업을수행할때사업지역의극심한문화적억압과사회적상황으로인해여성들이위험에처하지않도록사업을기획하고설계한다. JICA 는 PNA 를활용하여평화구축지원사업을수행하면서모범사례를구축해왔다. 일례로, 네팔의테라이지역 (Terai area) 에서지역남성과여성모두를대상으로평화협정에대한역량개발사업을벌였고, 샨자 (Shanja) 및모랑 (Morang) 지구에서는성주류화및사회적통합사업을벌이면 국제개발협력 83

86 서지역수준에서분쟁관리및평화협정에대한훈련을실시했다. 한편, 파키스탄에서는여성경찰관들을대상으로분쟁완화및조정에대한역량개발사업을실시했다. 한편, 아프리카에리트레아와수단에서는실제전쟁에참여하면서영웅대접을받았지만, 전쟁이끝난후실업자가된여성들을대상으로기술훈련을실시하여여성의자활능력을배양했고, 콜롬비아에서는전쟁에참가한남편들이노동능력을상실하면서가장역할을하게된여성들을대상으로창업훈련을전수했다. 상기에서살펴본바와같이, JICA 는분쟁 취약국에서통합적방식으로평화구축및재건지원사업을수행하고있으며수행과정에서평화구축개념을주류화하여지속가능한분쟁관리역량을키우기위해사업수행자들을대상으로역량강화를실시하고있다. 특히, 평화구축과정에서국가수준과단위사업수준에서젠더관점을반영함으로써여성의인권과역량강화를위한노력을기울이고있다. 다만, 상위법수준에서보다분명하게목표와지향을명시하여보다효과적이고구체적인가이드라인의개발이요구된다. Ⅳ. 다자기구의분쟁 취약국지원과젠더통합방안 - UN 아프간사례 6) 일반적으로아프가니스탄의여성은근본주의이슬람문화의영향으로권리와자유가억압받고여성의자립과독립이매우어려운것으로알려져있다. 그러나, 아프가니스탄여성의지위와기본권의향유수준은지역간편차가매우크고, 지역마다보건, 교육, 정치참여, 경제활동, 여성인권, 치안부문에서서로상이하다. 일부지역에서는여성의권리와사회적참여에대해상당히개방적이고관용적인분위기가형성되어있고여성들의높은수준의사회 경제 정치적참여를보이는곳도있다. 따라서, 아프가니스탄에서의젠더이슈는지역에따라차별적인접근방식이요구되며, 각지역에대한이해와면밀한분석이바탕이되어야한다. 유엔은결의문 1806 과 2009 에서아프가니스탄의평화구축지원을위한목표를 아프가니스탄정부와합동하여국가재건과평화및헌법에근거한민주주의를강화하기위한국제사회의노력을주도하여아프가니스탄의평화와안정을도모하는것으로천명 7) 하고있다. 이는다자기구로서유엔이분쟁 취약국정부의자체정책프로세스를존중하고따르면서국제사회의지원을조율및조정역할을하고자하는의지로볼수있다. 6) 곽숙희 UN 아프가니스탄미션정부정책자문관발제를바탕으로정리 7) to promote peace and stability in Afghanistan by leading the efforts of the international community in conjunction with the government of Afghanistan in rebuilding the country and strengthening the foundations of peace and constitutional democracy (UNSC Resolution 1806/2009) 84 한국국제협력단

87 아프가니스탄유엔미션의주요목표는다음과같다. 1) 국가전지역에정치적영향력을미칠수있도록하고, 2) 아프가니스탄정부가주도하는협정프로그램을지원한다. 또한, 3) 거버넌스및법치주의를개선하고부패를척결하도록지원하며, 4) 긴급원조를수월하게집행할수있도록중앙에서조정하는역할을한다. 한편, 5) 인권상황을감시하면서인권보호지원을조율하는업무도담당한다. 아울러, 6) 독립적인선거위원회를통해서공정한선거가치러질수있도록지원하며, 마지막으로 7) 아프가니스탄의안정과번영을위해지역간협력을도모하는것이다. 아프가니스탄의여성인권을보호하고역량강화를도모하기위해유엔여성개발기금 (UN Development Ⅰ 개발협력이슈 Fund for Women, UNIFEM) 이활동을하고있다. UNIFEM 은여성의인권증진, 정치적참여확대, 경제적자립확보를위한재정지원및기술협력을실시하고있다. 또한, 아프가니스탄여성부 (Ministry of Women's Affairs, MoWA) 의역량강화를지원하며보다효과적인성주류화를이행할수있도록국가및지역수준의정책프로세스에옹호활동및영향력을행사하고있다. 그러나, 여전히국제사회는아프가니스탄의젠더이슈관련여러도전과제를가지고있으며, 향후국제사회가수행해야할역할도더욱중요해지고있다. 무엇보다, 아프가니스탄내의다양한이해관계자들간의조율이가장중요한과제로남아있다. 또한, 아프가니스탄내의극심한치안불안과취약한거버넌스및인프라로인해현재많은공여국의프로젝트가단기로만진행되고있으나, 지속가능한발전을위한중장기프로그램으로의전환이매우필요하다. 아울러, 이러한사업을수행하기전에상기에서언급한바와같이, 남성과여성의역할및필요에대한성분석을비롯하여서로상이한여성의현황에대한분석이선행되어야한다. 또한, 이를위해서는지역별올바른사회문화적이해도요구된다. 한편, 여성은정책결정과정의참여자이면서동시에정책결정의결과를향유하는최종사용자 (end user) 임을염두에두어야한다. 개발원조의혜택이남성과여성에게동등하게돌아갈수있도록젠더관점이정책결정과정에서충분히반영되어야한다. 보다거시적인차원에서의대응해야할과제도있다. 국가차원의정책우선순위가지방정부차원의개발정책우선순위와일치하지않는경우가있다. 국가정책은성평등달성을천명하고있으나, 지역단위에서는여성의권리는낮은우선순위를차지하고있는경우가있다. 한편, 젠더이슈관련공여국과아프가니스탄정부간의정책대화와합의도출도도전과제이다. 공여국은정책대화부터단위사업의평가까지모든절차에걸쳐성주류화를적용하는것이바람직하다고보지만, 일부지방정부는불필요하다고생각할수도있기때문이다. 또한, 여성의리더십을양성하는것이나남성과여성모두성인지적역량강화훈련을받아야하는것에거부감을느낄수도있다. 이러한문제는수원국의주인의식강화및원조일치의원칙측면에서중요한논의주제이다. 한편, 공여국측에서는성과중심원조와상호책무성원칙의측면에서보다효과적인원조를위해해결해야할과제가된다. 국제개발협력 85

88 Ⅴ. NGO 의분쟁 취약국지원과젠더통합방안 - 필리핀민다나오사례 8) 민다나오섬은필리핀에서두번째로큰섬으로전체인구의약 4분의 1이이곳에거주하고있다. 이섬은민병대의무장세력화, 빈곤, 부패와낙후된기본서비스등수십년동안복합적인문제로시달려왔고, 민다나오섬의이러한상황은평화와발전을위한큰장애물이되어왔다. 특히, 여성과소수민족들이특히피해를입고있다. 분쟁지역에서여성의목소리는더욱중요하다. 왜냐하면젠더이슈는민다나오분쟁의근본원인이되는종족, 문화, 종료, 정치, 경제부문의분열을관통하는크로스커팅이슈이기때문이다. 여성은무력충돌의희생자이기도하지만, 자신이속한위치에서다양한수준에서평화를회복하기위한적극적인역할을할수있다. 성평등은그자체로서중요한사회적목표이기도하지만지속가능한평화를이룩하기위한필수적인요소가된다. 민다나오여성위원회 (Mindanao Commission on Women, MCW) 는민다나오지역의평화와개발을달성하기위해정치, 경제, 사회문화적문제를해결하는리더십을키우고공공정책과여론에영향력을행사하기위해설립된 NGO 이다. MCW 는 25명의여성지도자로구성되어있고, 이중 12명의지도자는민다나오의 6개지구를대표하고있다. 여성문제를다루는것이아니라여성의관점으로민다나오의문제를해결해나가는것을목표로하고있다. MCW 는 평화와다문화주의, 빈곤퇴치, 정치와거버넌스 등크게 3개의중점분야에서캠페인및옹호활동, 네트워킹, 연구조사및문서화기록, 웹기반정보제공, 통합된커뮤니케이션, 성주류화, 기금조성등의사업을추진하고있다. 평화와다문화주의 부문에서 MCW 는 평화운동을위한어머니회 (Mothers for Peace Movement) 활동을전개하면서분쟁방지, 평화협상, 평화구축, 평화유지의단계에여성들의참여를확대하기위한노력을기울이고있다. 이활동을통해평화에대한가치와 10가지원칙을교육하고, 평화구축과정관련기술을훈련시키며, 소액금융제도를통해식량위기를해소하기위한방안을모색하고있다. 또한, MCW 는정부와민병대간평화협상을주재하기도하였는데, 제 8차필리핀정부와민다나오민병대인 Moro Liberation Front 간의평화협상을주재하면서여성의참여를확대하고자민다나오의분쟁지역전역의지역수준에서협상회의를개최하였다. 여성, 평화, 안보에관한유엔결의문 1325 와 1820 의국가수준에서의이행을위해국가실행계획 (National Action Plan, NAP) 초안 9) 을수립할때도참여하였다. 8) Ms. Patricia Sarenas 필리핀 MCW 부대표발제를바탕으로정리 9) 필리핀정부는동국가실행계획을지난 3월공식발표하였다. 86 한국국제협력단

89 한편, 다문화주의를분쟁의원인으로보지않고조화와생산성의근간으로보고다양성을도모하기위한다양한프로젝트를추진하고있다. 다문화주의에대한인식과이해를높이고이를증진하기위한노력에더많은사람들이동참하도록하는것이근본적으로추구하는목표이다. UNDP 의 2004 년도인간개발보고서는다문화주의와개발에대해다음과같이언급한바있다. 보다더많은사람들이사회에소속되고참여하고자한다. 사람들의다양한종족구성, 종교, 언어를존중하면서이러한요구를충족시키기위해서는민주주의와형평성있는성장이외의것이필요하다... 또한차이를인식하고다양성을선전하고문화적자유를증진시키는다문화주의정책도요구된다. 이를통해모든사람들이자신의고유언어를사용하고종교를믿으며문화를형성해가는것을자발적으로선택할수있게함이다. 이는모든사람이자신의정체성을선택할수있게하기위함이다. Ⅰ 개발협력이슈 - UNDP 인간개발보고서 2004, 오늘날다양성의세계에서의문화적자유 (Cultural Liberty in Today's Diverse World) MCW 는다양한빈곤퇴치프로그램을수행하고있다. UNDP 인간개발보고서에서명시한빈곤퇴치를위한 3가지주요부문인보건, 교육, 소득창출의부문에서사업을진행하고있는데, 주요사업수행전략은여성과여아의보건및교육, 그리고경제적자립에대한투자를통해빈곤을퇴치하는것이다. 이를위해 평화기금을위한어머니회 (Mothers for Peace Fund) 를구성하여분쟁지역의여성들의역량을강화하고리더십을향상하기위한프로그램을진행하기위한기금을마련하고있다. MCW 의또다른주력사업분야인 정치와거버넌스 부문은여성의투표권행사를강화하고공공리더십을향상하기위한훈련교육사업을중심으로진행된다. 특히, 여성의목소리를낼수있도록정치적단결과차세대지도자양성에힘쓰고있다. NGO는분쟁 취약국에서정부차원에서접근하기어려운문제들을보다효과적이고효율적으로대처할수있다. 중앙정부가개입하기수월하지않은지역수준의문제라든지, 해당국가의문화나관습적으로민감한이슈나인권의문제는비정부기관들이보다유연하게대응할수있다. 특히, 해당 NGO 가자생적이고지역주민과밀착되어있으며, 체계적이고전문적인조직을갖추었을때더좋은성과를낼수있다. 분쟁 취약국의지역단위에서여성은남성보다원활한커뮤니케이션과관계개선의역할을수행할수있다. 소말리아에서여성은분쟁당사자간의입장을전달하는 go-betweens 의역할을하 국제개발협력 87

90 면서평화와화해의메시지를전하며분쟁을종식을가져오는데혁혁한공을세웠다. 한편, 아프리카에서가장오랫동안 (1975~2002) 내전을치른앙골라의내전을끝내는데여성단체들이활발한활동을펼치며중요한기여를했다. 이들단체들은지역내연합그룹을형성하고, 국제기구및단체들과의연대를통해여성의정치적참여를위한역량강화와리더십양성활동을펼치면서분쟁예방과평화구축에서의여성의역할의중요성을알리고있다. 아프리카에서어머니는생명의창조자와수호자로서의가치와권위를인정받는다. 따라서, 평화를위한여성의적극적이고능동적인역할을수행할수있는기회가확보되어야한다. 지역단위에서의지속가능한평화를위해서는지역의주민들의평화에대한인식과관리역량이향상되어야하고, 또지역내뿐만아니라국가차원그리고국제사회와의연대를강화하여보다안정적인평화의구축을위한지속적인노력이필요하다. 이를위해서는여성의평화구축과정의참여와역량배양이요구되며, 여성단체를비롯한시민단체들이중요한역할을수행할수있다. 분쟁 취약국문제는분쟁을중단하고평화를구축하는것자체가제일중요한우선순위로여겨지면서여성의인권이나역량강화, 성평등이슈는뒷전으로밀리는경우가종종발생한다. 그러나, 지속가능한평화는분쟁의중지와더불어분쟁의예방도평화구축의중요한요소이다. 분쟁상황에서여성들이경제활동에참여하고자산을보호하는역할과지역공동체를재건하는데핵심적인역할을함을감안할때, 평화구축의전과정의다양한수준에서여성의참여확대및역량강화는매우중요한개발과제이다. Ⅵ. 정책적시사점및과제 한국국제협력단평화구축예산은전년도의 1천 7백만불에서금년도 4천 3백만불로증액되면서두배이상증가하였다. 아프가니스탄에대한지원은 2009 년도전년도대비 6배가넘는 2천 380 만불이집행되었다. 이는한국정부가분쟁 취약국에보다책임감있는정부와지속가능한발전이가능한사회를재건하는데에높은정책적우선순위를배정하고있다는증거이다. 한편, 세금으로집행되는 ODA 사업의투명성과책무성에대한시민사회와국민들의요구가점점높아지고있고, 이는분쟁 취약국지원도적용된다. 이러한흐름에따라, 이들국가에대한지원시젠더관점을효과적이고효율적으로반영하는정책적목표와방안의모색도요구된다. 이를위해서는공약과정책이실제사업으로실현될수있도록구체적계획이마련되어야하며, 다른원조기관의사례와성과를공유하면서모범사례에대한심도깊은분석이필요하다. 88 한국국제협력단

91 유엔결의문 1325 를이행함으로써공여국의상호책무성을확보하기위해국가이행계획 (NAP) 을수립하는국가들이늘어나고있다. 아울러, 여성의인권을보호하고여성에대한폭력을철폐하기위한혁신적인노력들을개발하는데에도힘쓰고있다. 아일랜드는라이베리아및동티모르와 삼자상호학습이니셔티브 (the trilateral Cross-learning Initiative) 시작하면서자국의분쟁경험을바탕으로파트너국가와공동의해결방안을모색하는학습모델을시범적으로시행하고있다. 한편, 핀란드는 유엔결의문 1325 이행을위한국가이행계획 2008~2011(National Action Plan 2008~2011) 에서각실행목표별로책임담당자를구체적으로명시하여책무성을높이고자하고있다. 또, 인도적지원의요소로서여성의역량강화를증진하기위한방안으로 WFP를통해 Ⅰ 개발협력이슈 지원함으로써적어도 70% 는식량지원이여성에게직접적으로전달되도록하게했다. WFP 는적어도지역식량위원회의장의절반은여성이맡도록하고있다. 여성이의장직을수행할때, 여성들은의견결정과정에효과적으로참여할수있기때문이다. 여성들에게물품을배급함으로써여성은물품의관리역량을배양할수있을뿐아니라지역사회에서의지위와영향력을획득할수있고, 아울러, 수혜의혜택이당초계획한대상에게분명하게전달될수있다 (Ministry of Foreign Affairs of Finland 2008). UNDP 가현재수행중인연구결과의초안에따르면여전히갈길이멀다. 국제평화유지활동과재건과정에서의여성의대표성 (representation) 은여전히충분히이루어지지않는다. 극히제한된경우에만젠더전문가가지속적으로분쟁후기획단계와재정평가단계에참여하고있을뿐이다. 성평등달성과여성의역량강화를지원하기위한자금이전체평화구축예산에서차지하는비중은매우미미하다. 또한여성의사회경제적참여의개선을위한투자는평화구축과정에서쉽게간과된다. 게다가, 성평등달성을위한국가역량은여전히취약한것으로나타난다 (Henderson 2010). 젠더관점을효과적으로반영하기위해서는긴급상황에대응하는데있어여성과남성의능력이다르다는것을올바로이해하는것이중요하다. 분쟁이일어났거나긴급상황이발생했을때여성과남성이경험하는것은차이가있다. 교육수준, 이동범위, 재원에대한접근성, 책임감, 사회적스테레오타입, 근무경험이성별로다르기때문이다. 예를들어, 남편이집안의의사결정사항에대해통제권을가지고있을때, 여성은긴급상황이발생했어도남편의허락없이는집을나서지않을수도있는것이다. 또한, 남성과여성이안보에대해느끼는필요도서로상이함을확인해야한다. 여성과소녀들은젠더기반폭력의위험에더노출되어있다 (OECD, 2001). 분쟁 취약국의긴급한상황에서인도적지원또는재건사업을수행할때젠더관점을반영하는것의중요성을피력할때다음과같은질문을종종할수있다. 국제개발협력 89

92 우리는생명을구하러온것이지, 도움을받을사람이여성인지남성인지를구분하거나남성보다여성에게더많은혜택을주기위해온것이아니다. 그러나상기와같은질문은몇가지오류를범하고있다. 우선, 젠더관점을반영한다는것은특정한상황에서남성이거나여성인것이취약성에어떻게연계가되고능력을정의내리는지를이해하는것을말한다. 이것은지원을받을필요가없는사람을가려내는심사의과정이아니다. 다른우선순위와필요에따라남성과여성이가장적절하게지원을받는것이다. 게다가여성이목소리를제대로낼수있도록추가적으로지원을하는것이필요할때도있다. 물론, 성주류화는남성보다여성을기계적으로편애하는것을말하는것이아니다. 성주류화는여성과남성에게동등하게개발의혜택이돌아가게끔하는정책툴이다 (OECD 2001). 한국 ODA 의양적증대와더불어, ODA 질적수준개선방안에대한논의가활발히이루어지고있다. 국별지원체제 (Country Assistance Strategy, CAS), 프로그램수행방식, 한국형개발원조방안등성과중심의원조를수행하기위한다양한정책논의및시범사업이진행되고있다. 원조사업에대한젠더관점의적용을통해국제수준의규범에입각하는보다선진원조의수행으로의개선이가능할것으로기대한다. 90 한국국제협력단

93 참고문헌 제 8 회 KOICA 개발협력포럼 분쟁 취약국여성의인권보호와역량강화방안 발제자료집, 2010, 한국국제협력단 Dili Declaration: A New Vision for Peacebuilding and Statebuilding, emerging from the global meeting of the International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding, held in Dili, Timor Leste, 9-10 April Ⅰ 개발협력이슈 Finland, Ministry of Foreign Affairs of Finland (2008), Finland's National Action Plan 2008~2011 for UN SCR 1325 (2000) on Women, Peace and Security GTZ (2009), Violence against Women- a Threat to Peace and Security. What is GETZ doing to prevent it?, GTZ Henderson, Kim (2010), The Price of Peace: Financing gender equality in post- conflict recovery and reconstruction, Draft, UNDP Gender Team Irish Joint Consortium on Gender Based Violence (date unknown), Keeping Gender on the Agenda: Gender Based Violence, Poverty and Development, Issues Paper, Irish Aid OECD (2010), Accelerating Progress towards the MDGs in Conflict and Fragile Settings, Draft, OECD/DAC INCAF OECD (2007), OECD DAC Handbook on Security System Reform: Supporting Security and Justice 2007, OECD OECD (2001), GENDERNET Good Practice Notes: Mainstreaming a Gender Equality Perspective in the Consolidated Inter-agency Appeals, OECD/DAC GENDERNET UN (2010), The United Nations Trust Fund to End Violence against Women Strategy 2010~2015, Draft 국제개발협력 91

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95 Ⅱ. 개발협력논단 1. G20 개발의제와한국 ODA 의진로 이태주 / 한성대학교교수, ODA Watch 대표 2. HLF-4 준비를위한국제공동연구중간보고 1) HLF4 준비공동연구진행상황보고 - Catalyzing Development: A New Vision for Aid 김인 / 한국국제협력단정책연구실실장 2) 한국과베트남의성공적수원사례 - Successful Asian Recipient Countries : Case Studies of Korea and Vietnam 정우진 / 한국국제협력단상임연구원 3) 남남협력의효과성과과제 : HLF4 및글로벌차원의정책방안을중심으로 이현주 / 한국국제협력단위촉연구위원

96 G20 개발의제와한국 ODA 의진로 이태주한성대교수, ODA WATCH 대표 목차 Ⅰ. G20 등장배경과의미 Ⅱ. 서울 G20 와개발의제설정배경 Ⅲ. G20 개발의제의특징과다년간행동계획 Ⅳ. G20 개발의제에대한세계시민사회와언론의반응 Ⅴ. G20 개발의제향방과한국 ODA 의진로 Ⅰ. G20 등장배경과의미 G20 의등장과정을살펴보면세계경제의위기와재편과정및역학구도의변화추이를알수있다 년대까지는선진국들이세계경제협력과금융을지배하는구도였으며이러한독점지배구도는여러차례의경제위기를겪으면서그한계를노정하였고점차신흥시장과주요개발도상국들의중요성이커지게되었다. 이른바세계경제의다극화에의한다극체계가급속히확산되고있다. 주지하다시피세계의경제협력체계는 IMF, OECD, World Bank, WTO 등과같은공식적제도와기구들을통해서주로이루어지지만 G7, G8, G20, 파리클럽과같은비공식적경제협력포럼을통해서도주도되고있는것이엄연한현실이다. 이러한비공식적경제협력기구들은정당성과합법성에서많은비판의소지를지니고있음에도불구화고세계경제의주도국들로서막강한경제력을활용하여세계경제의불안정성과위기를타개하고글로벌문제들을해결하는데긍정적인기여를하고있는측면도많다 년대오일쇼크로인한세계경제위기에대응하기위해등장한것이 G7이며 1), 1) 오일쇼크이후프랑스, 독일, 일본, 영국, 미국등 G5가최초로모여매년회의를하다가 1980년대중반에캐나다와이탈리아가참가하는 G7으로공식대체되었으며 1988년에러시아가참여함으로서 G8이되었다 (Nelson 2010 참조 ). 94 한국국제협력단

97 1998 년부터러시아가포함되어 G8이되었다 년아시아경제위기가확산될무렵에세계경제위기에효과적으로대처하기위해서는더이상 G8만으로는불충분하며중국, 인도, 브라질, 러시아등 BRICs 와신흥공업국들이참여하는 G20 의협의체계가필요하다고판단하게되었다. 그래서 1999 년부터 G20 재무장관회의가시작됨으로써 G20 이공식적으로등장하게되는계기가되었다 2). 이후 2008 년의미국발세계금융위기로부터 G20 재무장관회의는정상회의로격상되었으며피츠버그회의로부터오늘날과같은 최고의경제협력포럼 (the premier forum for economic cooperation) 으로자리잡기에이르렀다. Ⅱ 개발협력논단 이처럼 G20 회의는이미 10여년전부터시작되었으며그동안캐나다 (1999~2001), 인도 (2002), 멕시코 (2003), 독일 (2004), 중국 (2005), 호주 (2006), 남아공 (2007), 브라질 (2008), 영국 (2009), 한국 (2010), 프랑스 (2011), 멕시코 (2012) 와같이의장국이바뀌고있다 년미국발금융위기로 인해 G20 재무장관및중앙은행장회의가정상회의로격상되었으며 워싱톤과피츠버그, 토론토 에서추가회의가개최된것이다. 그동안네차례에걸친 G20 정상회의를통해일단금융위기로인한세계경제의위기와불안정성에적극대처했다는긍정적인평가를받고있다 년 11월워싱톤에서는강력한재정과통화확장정책과보호주의배제원칙을확인하였으며, 2009 년 4월런던회의에서는 IMF 와다자개발은행 (MDBs) 의자본금을 1조 1천달러증자하는데합의하여 IMF 대출능력을세배로증대시켰고 5조달러에달하는재정을투여해경기부양을하고금융안정위원회 (FSB) 를창설하는데합의하였다 년 9월피츠버그회의에서는글로벌불균형을해소하기위한새로운프레임워크의창설과 IMF 와세계은행에서의신흥시장국의지분을늘리는것, 환경과경제개발문제를논의하기로한것을포함하여최고의국제경제협력포럼으로 G20 을자리매김하는계기가되었다 년 6월의토론토정상회의에서는성장, 글로벌불균형을교정하기위한상호평가과정, 금융개혁, 국제금융기구개혁, 보호주의배격과무역투자촉진등을주요의제로삼았으며기본원칙만정하고대부분주요결정을서울회의로미루었다. 그러므로 G20 서울정상회의는 G8 비회원국에서개최되는최초의정상회의라는점에서뿐만아니라주요의제와내용에있어서도실질적으로많은성과를기대할수있는회의로예견되고있다. 우리정부는대통령으로부터 G20 준비위원회및각료들이모두야심차게의제를준비하고있 2) 아시아경제위기당시선진국과개발도상국의재무장관과중앙은행장이모인 G22 임시회의가 1998년에두차례소집되었으며이후 G33으로대체되어 1999년에두차례회의를가진바있다. 이것이 1999년항구적인경제협력포럼으로서 G20가탄생되는계기가되었다. G22는 G8에아르헨티나, 호주, 브라질, 중국, 홍콩, 인도, 인도네시아, 말레이시아, 멕시코, 폴란드, 싱카폴, 남아공, 한국, 태국이참여하였으며, G33에는 G22 이외에벨기에, 칠레, 코트디브와르, 이집트, 모로코, 네델란드, 사우디아라비아, 스페인, 스웨덴, 스위스, 터키가참여하였다.(Nelson 2010 참조 ) 국제개발협력 95

98 으며특히기존의 G20 의제를원만히합의할뿐만아니라개발도상국의기대에부응하는실질적성과를내기위해노력하고있다. 우리나라가특히야심차게준비하고있는것은글로벌금융안정망구축과개발의제를통한개발격차해소, 그리고강하고지속적인균형성장을위한민간의무역, 투자촉진과비즈니스서밋개최로요약할수있다. 그중에서도개발의제는한국정부가선진국과개발도상국사이에서가장주도적인입장으로기여할수있는확실한비교우위의제로설정하고있음을주목해야한다. Ⅱ. 서울 G20 와개발의제설정배경 한국정부는 G20 서울회의를유치하자마자개발의제를포함시키기위해많은노력을경주하였다. 대통령부터 G20 준비위원장까지한국의개발경험이야말로가장확실한비교우위분야라는인식을하고있었기때문이다. 금융규제나 IMF 개혁과같은의제들에서는한국의목소리가크게들릴수없는현실적고려때문이기도하다. G20 의제에개발이슈를포함하는것은 2010 년 1월과 3월에개최된 G20 셰르파 (Sherpa) 회의에서이미논의되었으며개발의제를포함시키는것은 G20 의주요임무인국제경제협력과일맥상통하기때문에회원국들의폭넓은지지를받았다. 이러한배경에서한국은서울정상회의의대표적인의제중하나로서 개발 (development) 을공식적으로다루게된것이다. 우리정부는 G20 서울회의에서개발의제를추진하는배경과목적을다음과같이설명하고있다 3). 첫째는세계경제협력의주논의의장인 G20 에서개발격차심화문제에대한대응이필요하다는판단이다. 강하고지속가능한균형성장 (Framework for strong, sustainable and balanced growth) 달성을위해서는선진국과개발도상국간의개발격차를해소하는것이우선적으로필요하기때문이다. 둘째는 G20 의정통성제고를위해 G20 비회원국의정책우선순위인개발의제를심도있게논의할필요가있기때문이다. G20 을제도화하고정당성을확보하기위해서는비회원국인 G172 의입장을반영하는것이중요하며그것이바로개발이슈이다. 마지막으로간과할수없는것이우리나라가의장국으로서리더십을발휘하는데개발의제만큼효과적인것이없기때문이기도하다. 한국은 G8 비회원국으로서최초로 G20 정상회의를유치하였으며우리나라가비교우위를갖고의제논의에실질적으로기여할수있는것이개발의제라고판단한것이다. 개발의제를주도함으로써비회원국의기대에부응할수있을뿐아니라선진국과개발도상국간의가교역할을수행할수있다는기대때문이다. 3) G20 정상회의준비위원회설명회배포자료인용. 96 한국국제협력단

99 그동안한국정부는개발의제를구체화하고진전시키기위해개발의제를구상하는제안서 (Development Issue Paper) 를작성하여 G20 셰르파및세계은행등다자기구와실무위원회를통해의견을수렴하고있다. 이제안서의서문인 왜개발이중요한가 에서우리정부는다음과같이제안하고있다 4). 금융위기에이은경제위축과불안정한식량및에너지가격으로개발도상국들이큰피해를보고있다. 세계은행의추정으로는최근경제위기로 2009 년기준추가 5천만명의사람들이극심한빈곤선 ( 하루 1.25 미달러미만으로생활 ) 하에서생활하고있고, 2010 년말까지 6400 만여명의사 Ⅱ 개발협력논단 람들이이러한상황에부닥치게될것이라고한다. 저소득국가들의빈곤및불평등심화는더지속되어서는안된다. 따라서개발이슈가 G20 의중심적인의제로다루어질필요성이있다. 실제피츠버그정상회의에서각국정상들은 G20 이개발이슈를다루도록권한을위임한바있다. 이것은빈곤및개발격차의완화가전지구적인성장의균형을맞추고동시에 2015 년까지새천년개발목표 (Millennium Development Goals) 를달성한다는우리의약속을지키는데필수적이기때문이다. 우리는강하고지속가능한균형성장을위한협력체계의목표들을달성하기위해경제성장의혜택이더욱폭넓게공유되어야한다는것을인식하고있다. 또한, 서울정상회의의제에개발이슈를포함함으로써국제경제협력을위한최정상회의 (the premier forum) 로서 G20 의정당성을재확인시킬수있을것이다. G20 는개발문제들을경제적인관점에서다룸으로써 (1) 세계경제에 G20 회원국과비회원국모두의목소리를통합하는포괄적인리더십 (inclusive leadership), 그리고 (2) 현재당면한경제위기극복이후의시대에더욱광범위한경제적리더십 (broader economic leadership) 을제공하여 G20의역량을확인시켜줄것이다. 이처럼우리정부가개발의제를설정한것은전지구적빈곤문제에대한도덕적인책임, 강하고지속가능한균형성장을위한거시경제공조와개발도상국의신성장동력활용필요성, 그리고위기관리이후 G20 의제도화를위해개발의제를다루게된것이다. Ⅲ. G20 개발의제의특징과다년간행동계획 한국정부의개발이슈제안서에의하면 G20 개발의제는기존의개발에관한전세계적인논의들과중복을피하고경제협력이라는관점에서차별성을견지하기위해다음과같은관점을취하고있다. 4) G20 준비위원회, Development Issue Paper 국제개발협력 97

100 개발에관련된이슈들은다양한주제및접근법들을포괄하고있다. 예를들어현재진행중인개발프로젝트들가운데는글로벌공공재를위한자원구축, 원조효과성의개선, 새천년개발목표의달성, 개발의사회적측면에관한연구등이포함되어있다. 이렇게다양한개발의측면을고려할때 G20 은개발의경제적관점에초점을맞추고불필요한중복을피하는동시에현재의개발이니셔티브를지원하는것이중요하다...( 중략 )... 경제성장은지속적이고저소득국스스로성취가능한빈곤완화를달성하기위한 ( 충분조건은아니더라도 ) 필수조건이며, 개발격차를줄이는데도매우중요하다. 저소득국가들이더욱활발하고지속적인경제성장을달성함으로써새천년개발목표의달성을저해하는요소들을극복할수있는역량이증대될것이며...( 중략 )... 강하고지속가능한균형성장을달성하는데있어서의심각한난제중하나는세계총수요의새로운원천을찾아내는것이다. 최근금융위기로심각한금융및경제적후퇴를겪은선진국들의총수요를회복하는데에는시간이걸릴것이다. 반면신흥개도국의소비증가및저소득국으로의자본흐름증가는추가로세계총수요를창출하는데주요원천이될전망이다. 개발은단순히선진국과개도국의소득격차를줄이는것이상의의미가있다. 오히려개발은견실하고지속가능하며균형있는세계경제성장을보장하기위한보다폭넓은협력체계일부로보아야한다. 따라서저소득국가들은복원력이빠르고동시에균형있는세계경제를달성하는데있어평등한파트너로, 그리고문제해결에서중요한주체로여겨져야한다. 5) 여기에서보듯이우리정부의개발의제는세계경제의지속적성장잠재력을확보하기위해개발도상국과저소득국의시장이필요하다는관점을취하고있다. 선진국만으로는강하고지속가능한성장을달성할수없으며세계의총수요를증대시키기위해아프리카와저소득국의시장이필요한것이다. 역으로저소득국은균형있는세계경제의협력파트너로서스스로성장동력을찾고빈곤을완화하도록노력해야한다는강한메시지를담고있다. 이는기존의많은개발협력논의가원조중심으로이루어졌으며특히최빈국의빈곤퇴치를위한사회개발에치중한것과대비되는것으로무역과시장확대, 민간투자와성장중심의개발협력패러다임이라고할수있는것이다. 이는우리정부의제안서에담긴 8가지핵심영역 (pillars) 을보면더욱명료해진다. 우리정부의개발의제제안서는저소득국가들이성장잠재력을최대한으로달성할수있도록지원하기위해다음과같은 8가지 경제성장의핵심요건 들에초점을맞추어다년간행동계획을마련하고자준비하고있다. 제안서의구체적인내용을요약하면다음과같다. 5) Development Issue Paper 98 한국국제협력단

101 1. 인프라 (Infrastructure) 인프라구축이경제성장을위한가장필수적인요소중하나이다. 어느국가도사회기반시설에대한상당한규모의투자없이지속적인경제성장을달성한경우가없다. 그러나지난몇십년동안개발도상국, 특히저소득국가들의인프라투자수준은견실한경제성장을이룩하는데충분하지못한수준이었다. 최근많은저소득국가들은전기, 운송, 통신, 디지털연결망을구축하는데있어특히심각한인프라병목현상문제에봉착해있다. 또한, 공공시설프로젝트에대한민간부문의자금지원은지난 20년간어떠한가시적성과도달성하지못했다. 더많은공공장기자본을개발도상국의인프라개발로유입시키기위해서는다자개발은행의역할을재확인하고인프라투자프로젝트를위한대출계획및지침을검토할필요가있다. 또한남남협력의증가와개도국및저소득국가의인프라시설구축에민간분야의참여가증가하고있다는사실도인식해야한다. 특히다음과같은사항들을중점적으로실행할수있을것이다. Ⅱ 개발협력논단 (1) 다자개발은행의대출및자본증액계획과인프라시설투자를위한다자개발은행의가이드라인에대한검토를요청한다. (2) 민간자본을가장효과적으로이용하는방법에대해논의한다. 공공재원및공적개발원조의영향력, 그리고민관협력의효과성제고에관한논의들이여기에포함된다. (3) 국부펀드를통한인프라시설투자를촉진한다. (4) 내륙국및지리적으로고립된지역의특정사회기반시설의필요성을어떻게해결할것인지에대해논의한다. (5) 저소득국들이인프라시설에관련한지배구조문제들을개선하도록지원한다. 국내재정조달을위한세제개편, 규제및지적재산권개혁, 그리고지역통합인프라시설필요성등의논의가여기에포함된다. 2. 민간투자와고용창출 국내자원에서비롯된민간투자뿐만아니라해외직접투자 (FDI) 역시고용창출의주요원천이며이를통해빈곤이완화될수있다. 특히, 해외직접투자는개발도상국의장기적성장에공헌할수있다는점에주목해야한다. 그러나고용창출을유발할수있는투자는신흥개도국에서와비교했을때저소득국가에서는계속감소하고있다. 정책환경개선에관련된많은이슈는개발도상국들의권한에달렸다. 그러나위험인식, 시장규모, 국외투자자들과의협상력, 금융접근성등의추가적인문제들에는 G20 이투자및고용창출을촉진하는방식으로개도국, 특히저소득국가들을지원할수있을것이다. 국제개발협력 99

102 3. 인적자원개발 인적자본의축적은한국가의성장및개발전략에매우중요한요소이다. 이러한이유로보편적초등교육의달성이새천년개발목표에포함되었고지난 10년동안이목표에상당한진전을보였다. G20 은이러한노력에갈채를보내며, 특히양성평등및교육의혜택을받기어려웠던아동들을위한교육접근성향상을위해지속적인지원을하겠다는약속을재확인한다. 앞으로저소득국가들에서교육의질적향상이이루어져야한다고생각한다. 더욱강화된직업교육을통한실무기술, 직업훈련, 그리고고등교육등이이러한목표에포함된다. 또한저소득국가들이고용주와시장의필요에들어맞는직무기술을개발하도록지원하는것이특히유용하다. 구체적인행동계획에는저소득국가및 G20 국가에서의고등교육기관들과기업부문의연계강화, 직업교육및특화된실무기술훈련에관한경험공유등이있다. 4. 무역 무역이경제성장을달성하는데있어매우중요한요소라는점은널리알려져있다. 그어느국가도무역없이경제성장또는빈곤감소를이루지못했다. 단기적으로무역은저소득국가들의상품및서비스시장을확장하여경제성장에기여한다. 중장기적으로무역은더욱높은수준의기술유입, 실행을통한학습, 그리고경쟁의도입등으로유발된생산성향상을통해성장에더욱기여한다. 우리는무역을할역량과세계무역에대한접근모두경제성장의주요요소들이라는사실을인식하며이번서울정상회의에서 무역을위한원조 (Aid for Trade) 및저소득국가상품을위한 무관세, 무쿼터 (duty free quota free, DFQF) 시장접근성에초점을맞추고자한다. 무역을위한원조 는저소득국가들의인프라구축및공급측면에서의경제개혁을강화할것이다. 또한 무관세, 무쿼터 시장접근성은수요측면에서저소득국가의수출증대에기여할것이다. 특히저소득국가와그주변국간의물자교류를저해할수있는국경을넘은지역적인프라의부재에관한논의가필요하다. 따라서다자간개발은행들이지역경제블록에참여하는국가들에대한대출가이드라인을검토하도록요구하고자한다. 최빈국중일부는지역경제블록을구축하고는있지만역내무역및수출에필요한인프라는부족한실정이다. 또한 무관세, 무쿼터 정책실행이방해를받아왔다는사실에주목해야한다. 따라서 G20 이 무관세, 무쿼터 정책에서의진전에기여할수있는방안에대해논의해야한다. 만약이분야에서실질적인성과를이끌어낼수있다면 G20 이효과적인국제경제리더십및정당성을증명해보일수있을것이다. 100 한국국제협력단

103 5. 금융소외계층포용 (financial inclusion) 20억이넘는성인들이공식또는비공식금융서비스에접근하지못하고있다. 금융서비스에대한접근성여부가생존과번영의차이를의미하는오늘날의세계에서이들은금융에서고립되어있는것이다. 금융접근성개선은성장을장려할뿐아니라빈곤층에게도우호적이며, 따라서소득불평등과빈곤을해결할수있는수단이된다. 성장회귀분석결과발전된금융시스템을갖춘국가들은더빠른속도로소득불평등을없애고빈곤을완화한다는사실이밝혀진바있다. 따라서금융소외계층의포용은중요한개발이슈가된다. 피츠버그정상회담에서출범한금융소외계층포 Ⅱ 개발협력논단 용전문가그룹 (Financial Inclusion Experts Group, FIEG) 은취약계층을위한금융접근성을높이고중소기업 (SMEs) 에대한민간부문의투자를증가시킬방안에대해이미내부적으로논의중이다. 서울정상회담에서우리는이분야의개선을지원한다. 또한, FIEG 가혁신뿐만아니라이용가능한금융시스템에대한접근을가로막는장벽들을제거함으로써중소기업과고용규모가큰기업들을위한금융접근성을확대하는데초점을맞추기를희망한다. 본국으로의국제송금또한중요한재원임을인식하고, 송금의흐름을방해하는장애해소를위한방안도연구할수있을것이다. 6. 복원력을갖춘경제성장 (Growth with Resilience) 우리는 G20 이성장을촉진하는국제공조뿐아니라저소득국가의성장을지속시키는활동에도초점을맞추고있다는사실을중요하게생각한다. 상당수의저소득국가들이플러스경제성장을기록하지못했다는사실이문제가아님이증명된바있다. 오히려빈국들은불안정한경제성장, 특히앞선시기의경제성장을상쇄시키는마이너스경제성장이빈번하기때문에빈곤에서벗어나지못한다. 저소득국가들은국제경제위기, 불안정한물가, 기근및자연재해등의충격에대응하고그로부터회복할능력을제대로갖추지못하고있는경우가많다. 최근의금융위기와식량및유가파동은저소득국가, 특히이들국가내에서도가장취약한계층에심각한영향을미쳤다. 따라서 G20 은저소득국가들이충격에서벗어날회복력을향상시킬완충장치를마련하는데지원의초점을맞추어야한다. 이러한지원은저소득국가들이경제성장을통해얻은이익을보호하는데매우중요하다. 국제개발협력 101

104 7. 식량안보 (Food Security) G20 정상들은장기적인식량안보향상의중요성을인식함으로써피츠버그정상회의에서라낄라농업및식량안보계획 (the L'Aquila Agriculture and Food Security Initiative) 을지지하고세계은행에세계농업및식량안보프로그램 (the Global Agriculture and Food Security) 의과제를부여했다. 우리는이러한행동계획들을환영하고더나아가 G20 이농업생산성격차를줄이고식량가격불안이저소득국가에미치는해로운영향을경감시키는등식량안보상황을개선하기위한현재의사업들을촉진하는데중요한역할을담당할것이다. 이러한작업은저소득국가의복원력을강화시키는데중요하다. 예를들어 G20 은세계식량안보사업으로유입되는자원들이효율적으로배분되도록도울수있다. 이것은식량안보분야에서활동중인다양한기관들의임무들을명확히하여중복되는사업을피하도록하고, 또한이들기관의지배구조개혁을지원함으로써이루어질수있다. 또한, G20 은세계식량안보문제들을해결하기위하여농업생산성을향상시킬수있는기술혁신을촉진하거나민간부문의자원을보다효율적으로운용함으로써더욱혁신적인해결방법을모색할수있을것이다. 8. 거버넌스 (Governance) 성공적인개발을위한가장중요한결정요소는정부의개발정책이다. 외부원조는보조역할을담당할뿐이다. 따라서좋은정부구조, 투명성, 책무성, 그리고효과적인개발정책을펼칠역량은경제성장및빈곤완화에중심적인역할을한다. 지금까지논의한개발의핵심요건들은규제개혁, 지적재산권보호의강화, 세제개편등을수행할국가의역량을요구한다. 이러한요소들은개발효과성을강화시키는데필수적이다. 9. G20 개발경험공유플랫폼 (G20 Platform for Knowledge Sharing) 위에서언급한경제성장의핵심요소들과더불어 G20 개발경험공유플랫폼 (G20 Platform for Knowledge Sharing) 을만들어효과적인개발정책을수립, 실행하는능력을강화하기위한추가적인개발협력의장을마련하고자한다. 반세기가넘는기간동안축적된국가개발경험들에비추어볼때모든국가에똑같이적용될수있는하나의개발모델이존재하지않는다는것은분명하다. 그러므로우리가이러한다양한개발경험및전문지식을공유하여개발도상국, 특히저소득국가들이자국의환경에적합한효과적인개발모델을스스로찾아갈수있도록하는것이중요하다. 따라서우리는다자개발은행들과 G20 회원국및 G20 비회원국간에개발경험을공유하 102 한국국제협력단

105 는플랫폼을마련하는것을고려하고있다. 이플랫폼은기존에있었던개발플랫폼들을통합하거나접근성및이용편리성을최대화시킴으로써구축될수있을것이다. 그러나우리는단순히한국가의개발관련지식과경험을타국의개발과연결하게하는것만으로는충분하지않다는것을알고있다. 그보다는역동적인 iphone 모델, 즉지식제공자가노하우를공급하고또한지속적으로정보를갱신할수있도록인센티브를제공하며지식을요구하는국가들은폭넓은선택메뉴에서자국이원하는보다자세한정보나전문지식을정확히지정하여볼수있도록하는모델이우리의최종목표이다. 이러한시스템을구축, 유지하고가장효과적으로이를활용하는방안을모색하기위해저소득국가들과적극논의하여야한다. Ⅱ 개발협력논단 정부가제안한이러한 8가지핵심영역과개발경험공유플랫폼구축은 G20 회원국들이제안하는다년간사업으로구체화될것이다. 각회원국들이 3~4 개씩의모델사업을제안하게되면실무그룹회의를통해일차로 20여개의사업을선정하고마지막으로셰르파회의를통해 10개의다년간추진사업을선정하게된다. 문제는다년간행동계획에포함될구체적인사업들을선정하는기본원칙이무엇인가이며, 또한선정된사업들을추진할구체적재원을어떻게마련하는가이다. 아직논의중이기때문에기존의실무그룹논의내용을발표할입장이아니지만다년간추진과제의선정원칙은기존개발사업들과의차별성, 경제성장과복원력증진사업, 민간참여와민관파트너십, 개발도상국과의동등한파트너십등이논의되고있다고한다. Ⅳ. G20 개발의제에대한세계시민사회와언론의반응 G20 을바라보는세계시민사회의시각은다양하지만대체로몇가지측면에서는명확히비판적이다. 우선워싱톤, 런던, 피츠버그와토론토에서있었던 G20 정상회의에대한전반적인평가가모두 G20 에대한근본적인의문을내포하고있다는점을주목할필요가있다. 무엇보다도세계시민사회는 G20 이글로벌거버넌스체계로서정당한가, 합법적인가, 대표성이있는가의문제를제기하고있으며포용성과개방성, 투명성과책무성, 실질적성과측면에서도의문을제기하고있다 6). 특히토론토 G20 정상회의에서는 아무것도결정하지않기로결정함 으로써많은비난을받았으며그결과로주요의제를서울회의에서결정하기로연기함에따라서울정상회의에대한기대와책임성을키우는측면도많아졌다. 실제로사공일위원장은이른바 코리아이니셔티브 혹은 서 6) 이에관해서는송진호, G20 개발의제와세계시민사회 : Global Justice 와개발의제 ODA Watch 정책포럼발표자료, 참조. 국제개발협력 103

106 울이니셔티브 로불릴주요합의가서울회의에서 3~5 개정도나오도록할것이라고함으로써서울회의에대한기대를수차례표명한바있다. 그동안언론인터뷰등을통해제시된 코리아이니셔티브 혹은 서울컨센서스 의내용은개발도상국마다처한현실이다르므로개발도상국들의경제성장모델선택권을인정하고, G20 국가들이다양한경제발전모델을구축하여제공하고한국이다양한개발경험을데이터베이스화하는데적극기여한다는것이다 7). 한편사공일위원장은서울정상회의가기존의 G20 와달리네가지실질적측면에서기여할것이라고하였는데, 첫째는금융안전망구축, 둘째는개발격차해소, 셋째는국제금융기구 (IFI) 개혁, 넷째는조기경보체계와글로벌안정화장치 (Global Stability Mechanism) 마련이다 8). 특히사공일위원장은 개발도상국이원조에의존하지않고스스로개발역량을배양하는방안을모색하고있으며, 민관파트너십 (PPP) 을통해시장원리에의해재원을조달하고지속적성장이가능하도록역량을강화하는방안을논의하게될것 9) 이라고설명하고있음을주목할필요가있다. G20 준비위원회측의적극적인해명에도불구하고 G20 서울정상회의는무엇보다도몇가지의불필요한오해를낳고있다. 그동안사공일위원장과관련전문가들의언론인터뷰및발표자료등을통해소개된 G20 개발의제는한국과세계언론및시민사회의주목을받으면서도기존에반세기동안유엔과다자은행, OECD 등이주도해왔던개발의제와는궤도가많이다른점에서비판의대상이되기도한다. 주요비판과의심의논지는다음과같다. 첫째는 G20 가한국의개발경험을수출하려는시도로활용되고있다는점이다. 이점은한국과해외에서 G20 서울회의에관한거의모든언론보도가한국의개발경험을전수하고개발의제를통해한국의경제성장경험을모델화한다는점에치중되어있는것과무관하지않다. 이러한한국경제성장경험의수출시도에대해대부분의개발도상국관료들은한국의개발경험을전수받고자희망하고있지만일부아프리카의지식인들과관료들은이미상당한부정적시각을표출하고있기도하다. 특히세계시민사회의활동가들은 60~70 년대한국경제의독특한대내외환경과수출지향형경제성장경험을 21세기의 WTO 체계에서어떤개발도상국에게도현실적으로적용하기어려우며한국경제가농민과노동자등빈곤층의희생과농촌과환경파괴, 인권침해와개발독재의토대위에서가능했다는점도지적하고있다. 7) 정부는워싱톤컨센서스및베이징컨센서스와대비하여서울컨센서스를발표할것이라고하였으며이를통해한국이동북아개발모델의중심지로부상할것이라고평가하고있다. ( ) 8) IL SaKong, Looking Toward the 2010 Seoul G20 Summit 2010 East-West Dialogue 9) 코리아이니셔티브진행상황은 ( 연합뉴스 ) 104 한국국제협력단

107 둘째는 G20 개발의제가과거 60~70 년대개발연대의성장중심, 수출과무역중심의성장발전전략을다시제기하고있다는점이다. 무엇보다도성장중심의경제정책은빈곤층에게까지성장의혜택이돌아가지않는다는점이이미많은개발도상국들에게서확인되었으며 trickle-down 효과가충분히나타나지않기때문에오히려양극화가심화된다는점을간과하고있다는것이다. 때문에 OECD 와국제개발기구들은 빈곤층을위한성장 (pro-poor growth) 정책이나포용적개발 (inclusive development) 정책으로성장중심정책을대체하고있는것이다. 이러한이유로지난 1980 년대이후국제개발기구들과원조공여국및세계시민사회는공히사회개발과인간개발, 인권에기반한개발과지속가능한개발, 인간안보에중점을두는개발정책으로선회한점을지적하고있다. Ⅱ 개발협력논단 셋째는 G20 개발의제가고삐풀린세계화를적극규제하지않고오히려신자유주의적세계화전략을개발도상국에까지확산시키려는불온한시도라는것이다. 토론토 G20 회의이후세계시민사회의 G20 에대한부정적평가는거의시장만능주의와신자유주의가초래한금융위기의근원적원인을처방하지못하는 G20 의한계를지적하는데집중되었다. 그런데서울회의에서의개발의제는성장동력을상실한선진국경제를부양하기위해개발도상국에대한대대적인민간투자와시장확대, 신수요창출이필요하다는논리를대변하고있다. 이에세계시민사회는 G20 이금융거래세 (FTT) 나로빈후드세 (Robin Hood Tax) 도입, 청정에너지에대한투자확대, 화석연료보조금철폐등중요한결정을미루고지구촌빈곤퇴치를위한정치적의지를상실하였으며, 재정긴축정책은오히려빈곤층의삶과실업증대등심각한부정적영향을미칠것이라고비난하고있다. 넷째는기존의개발의제와다른새로운관점과접근방법도없으며, 실질적인개발재원기여와프로그램이없다는것이다. 이점은다년간행동계획의구체적내용이드러나지않은현시점에서는아직비난의근거가미약하지만 G20 개발의제가접근방법이새롭지않고대안발전담론을전혀담고있지못하다는점은분명하다고볼수있다. 전지구적인기후변화와환경위기, 금융위기와식량위기에직면하고있는현실에서녹색발전담론과이를실천하는행동계획마련이중요하고지역과공동체, 인권, 민주적오너십, 평등에기반한대안적발전담론이필요하기때문이다. 빈곤과불평등, 개발격차를해소하기위해서는시장확대와성장중심의개발정책이중요한것이아니라빈곤층을위한성장정책과아래로부터의참여적개발이더중요하기때문이다. 아울러 G20 국가들의실질적인개발재원마련노력과기여가없이는모든개발논의가말의성찬으로끝날것임이분명하기때문에세계는다년간행동계획의내용과범위, 원칙과접근방법, 재원마련방식을주목하고있는것이다. 국제개발협력 105

108 Ⅴ. G20 개발의제향방과한국 ODA 의진로 토론토 G20 정상회의에서는개발격차를줄이고빈곤을경감시키기위해개발에관한실무그룹 (Working Group on Development) 10) 을설치하고이실무그룹을통해개발의제와다년간행동계획을수립하기로합의한바있다. 따라서앞으로 G20 개발의제는 11월정상회의이전까지실무그룹을통해그내용이더욱구체화될것이다. 이미 7월에있었던개발실무그룹회의에이어서 9월말 UN MDG 고위급회의이후다시만나다년간행동계획을선정하는절차에들어가게된다. 이미회원국별로 3-4 개의제안서를제출하도록하여접수중에있으며이중에서실현가능하고 G20 이합의한선정원칙에맞는사업을 20여개선정하고 10월에있을셰르파회의에서최종추진사업을 10개선정하여확정할예정이다. 물론최종사업선정은경제성장과회복력증대, 민간참여와동등한파트너십, 기존개발사업과의차별성등의원칙을고려하여 8개의핵심영역 (pillars) 에맞게선정될것이다 11). G20 서울회의가향후글로벌 3중, 4중의위기를해결하는데실질적으로기여하고특히개발의제에있어서가시적인성과를거두기위해서는다음과같은점들을심도있게검토하여다년간행동계획에반영하여야할것이다. 첫째, G20 서울회의의개발의제가차별성을강조한나머지지난반세기동안국제개발레짐이구축해온개발협력의접근방식과관점, 성과들을경시해서는곤란하다. 지난수십년동안유엔을중심으로하는전세계의개발연대가결국최빈국의빈곤문제를해결하지못하였으며세계적양극화가오히려심화되는결과를낳았기때문에국제개발레짐은 1980 년대이후사회개발과인간중심의개발전략으로급선회하였으며모든개발전략은인권과성평등, 환경적지속가능성및민주적오너십에기초하는것이어야한다는원칙이확립되고있다. 다행스럽게최근국제개발의혁신적논의들은 원조에서포괄적개발노력 을지원하는방식으로변화하고있어서금번 G20 개발의제가원조의혁신과개발효과성논의를뒷받침하는중요한계기가될수도있다. 그러나이러한성과를거두기위해서는개발원조가무역, 투자, 농업, 환경, 이주, 인권정책등포괄적인개발정책과의일관성을견지할때만가능하다. 서울개발의제가원조를넘어서포괄적인개발의제로발전하는계기가될수있기를바란다. 10) 개발작업반의공동의장은한국과남아공이맡고있으며, UN, OECD, 세계은행등주요국제기구와지역개발은행들이기술자문그룹 (Technical Support Group) 으로참여하고있다. 11) 뿐만아니라 G20 준비위원회에서는개발의제에대한다양한의견수렴을위해이미세계시민사회와셰르파와의회의인 Civil Dialogue 회의를 10월 15일에개최하기로하였으며, G20 개발컨퍼런스를 10월 13일에개최하기로하고준비중이다. 이밖에도 G20 비회원국들을대상으로하는다양한아웃리치활동을전개하고있으며, 학계와언론계등과의접촉도활발히하고있다. 106 한국국제협력단

109 둘째, 한국이 G20 의장국으로서선진국과개발도상국의교량적역할을자임하고나섰지만실질적으로개발도상국, 특히최빈국의목소리를대변하려는입장이매우중요하다. 최근국제개발협력레짐에서중국을대표로하는 G-77 뿐아니라남남협력을기치로내걸고있는최빈국과개발도상국의목소리가갈수록커지고있기때문이기도하며, 빈곤과개발격차를해소한다는개발의제의본래목적을생각할때도 G20 이최빈국의개발에관한희망과전지구촌의공동책무를반영해야하는것은당연한일이다. 그러나실질적으로개발의제의내용이선진국의성장동력을확충하기위한것인지, 아니면최빈국의빈곤을경감시키고 MDG 를달성하며개발격차를해소하기위한것인지를분명히해야할것이다. 아울러 G20 이아프리카의국가들의대표성이없고초빈국의대표 Ⅱ 개발협력논단 성도없는한계를감안하면한국이이러한한계를보완할수있도록최빈국과아프리카국가들의목소리와이해관계를대변할필요도있다. 그것은최빈국과아프리카국가들을평등한주권국가로서개발협력의파트너로인정할뿐아니라실질적으로발전의가장큰장애요인인채무를탕감하고개발원조의양과질을개선하여개발효과성을제고하는것이될것이다. 셋째, G20 서울정상회의가유엔의 MDG 고위급회의의결과와멕시코에서개최되는기후변화정상회의직전에개최된다는점을인식하고개발의제가 MDG 목표달성을위한통합적이고관점과인권에기초한개발접근법, 기후변화로인한최빈국의적응과피해완화를지원하는전지구적노력을지지하는것이되도록해야할것이다. 인류의최소인권기준을충족시키는최소한의개발목표로서 MDG 를달성하는것은지구촌모두의책무이자 21세기인류사회에대한도전이기도하다. MDG 달성에기여하지못하는성장정책이나또다른개발의제는무모하다. G20 서울정상회의가성장중심의개발의제를채택하여이에맞는다년간행동계획을추진한다면선정된모든개발사업이어떻게 MDG 달성에기여하는가를평가하고입증하도록하여야할것이다. 아울러기후변화에대응하기위한청정에너지개발과재난등피해완화를위한선진국의지원이확대되어야할것이다. 넷째, 금번 G20 서울정상회의의개발의제는향후한국의국제개발정책과전략, 진로를정하는데있어서도중요한계기가될것이다. 한국이전세계적인개발격차를해소하는데기여하고개발도상국과선진국의교량적역할을담당하기로나선것은매우환영할만한일이지만 8가지의경제성장의핵심요인들을설정하여지원하는것은상당한위험과재정적부담을포함하는것이기도하다. 그것이저위험고성과 (low risk, high return) 가아니라고위험저성과 (high risk, low return) 의제인이유는기존의논의에서이탈하면서실질적성과를도출하기가상당히어렵기때문이다. 민간자본이왜최빈국에투자하지않는지에대한논의가필요하며, 어떻게개발협력자금을동원하여인프라확충과무역과투자환경조성을위해지속적으로지원할것인가의실질적문제를논의해야하기때문이다. 결국대규모인프라투자와투자확충을위한구체적인재원마련방안이 국제개발협력 107

110 없는원칙적인논의는 G20 의실효성과정당성에대한비난만을가중시킬것이다. 또한한국이기대하는것과같은제2의중동특수와도같은아프리카특수나최빈국특수가당장기대되지도않기때문이다. 인도차이나의메콩강유역개발사업과도같은대규모의인프라개발사업이추진되기어려운이유는아직도아프리카국가간에정치적, 민족적, 지역적, 경제적이해관계가복잡하게얽혀있기때문이기도하다. 뿐만아니라중국과같이자본과기술, 인력과기자재까지모두중국이직접조달하는방식의대규모개발사업은아프리카시장과경제를왜곡하고대외종속을심화시킬우려가더크다는것도간과해서는안된다. 한국의 G20 개발의제가결과적으로중국과일본과같이상업적목적에의한인프라개발지원원조방식을합리화하고이를추종하는개발협력전략으로각인될우려가큰것이다. 실제로 G20 회원국들이현재까지한국이제안한개발의제에대해적극적으로반대하지않고지지하고있는것은또다른개발재원마련을위한약속을강요하고있지않기때문이다. 실질적재원마련이없는개발도상국경제성장론에반대할이유가없기때문이다. 마지막으로 G20 서울회의가개발의제를다룸에있어서역사적으로획기적인의미를지닌회의가되기위해서는개발에관한진정한패러다임변화를보여주는것이어야하며, 미래지향적이며대안적인개발담론을주도할수있어야할것이다. 이미전통적인개발방식에대한한계는환경파괴, 불평등심화, 성장주의와소비만능주의등으로지적되어왔는데, 이제 G20 는기존의화석연료에의존하는개발방식이아닌인권, 평등, 문화다양성과지역에기반한녹색담론을주도하는것이어야한다. 시장과자본중심의개발이인류와지구에미치는부정적결과를직시하고인정하며인간과지역, 환경을우선고려하는대안개발담론과실천방안을제시하는것이어야 G20 는최고의국제경제협력논의의장으로서정당성과지속성을담보할수있게될것이다. 진정한대안적개발담론에있어서는선진국과개발도상국, 공여국과수원국의구분이불필요하며선진국의지속성장을위해개발도상국을희생시키고무분별한시장주의와개발을강요하는것이어서도안된다. 이러한모든이유때문에 G20 를위한개발헌장 에서는단기적으로는 G20 가해결책을제시할수있지만장기적으로는 UN이올바른해결책이라고제안하고있는것이다 12). 12) te Velde, Dirk Willem et. al., A Development Charter for the G20, Overseas Development Institute. 108 한국국제협력단

111 참고문헌 G20 준비위원회, Development Issue Paper. African Development Bank Group, G20 Process: Key Issues and Follow Up to the Pittsburgh Communique Meeting of the Committee of Finance Ministers and Central Bank Governors. Ⅱ 개발협력논단 Delgado, Nelson G. and Soares A.C The G20: Its Origin, Evolution, Meaning and Prospects, Global Issue Papers No. 25. Heinrich Boll Stiftung. Dervis, Kemal et al Institutional Development: How the G20 May Help the World's Poor, IL SaKong, 2010, Looking Toward the 2010 Seoul G20 Summit, East-West Dialogue, East-West Center. ITUC, 2010, ITUC/TUAC Evaluation of the G20 Toronto Summit Declaration and the G8 Muskoka Summit Declaration, Kumar, Rajiv A Development Agenda for the G20, Policy Brief, jointly by the Club of Madrid, FRIDE, and KIEP. Molina, Nuria, G20 Leaders Turn Their Backs on Development Commitments, European Network on Debt and Development(Eurodad), Naude, Wim, After the G20 Summit: What Prospects for Global Development?, UNU-Wider Angel Newsletter, Nelson, Robecca M The G20 and International Economic Cooperation: Background and Implications for Congress, CRS Report for Congress OECD, Global Governance for International Development: Who's in Charge? Development Brief. Okonjo-Iweala, Ngozi N. 2010, Why the G20 should be interested in the Development of the G160+, Speech at the World Bank-Korea Conference on Post Crisis Growth and Development. 국제개발협력 109

112 Sachs, Jeffrey, The G20 Summit: Accomplishments beyond Expectation, The G20 Toronto Summit Declaration, The G20 London Summit Communique and the Global Plan for Recovery and Reform, te Velde, Dirk Willem et. al., A Development Charter for the G20, Overseas Development Institute. 110 한국국제협력단

113 Ⅱ HLF4 준비공동연구진행상황보고 Catalyzing Development: A New Vision for Aid 김인한국국제협력단정책연구실실장 개발협력논단 목차 Ⅰ. 공동연구추진배경 Ⅱ. 연구내용 Ⅲ. 일정 Ⅰ. 공동연구추진배경 우리정부 ( 외교통상부 ) 는 2011 년도하반기부산에서 제4차원조효과고위급회의 (HLF4) 를개최할예정 HLF4 에서는현재 원조효과성향상국제파트너십 의근간이되고있는파리선언 (2005 년 HLF-2 에서채택 ) 을발전적으로계승할새로운선언이채택될예정이며, 동선언은파리선언의후속파트너십체제에관한상세한내용을담을예정 한국은개최국가로서 HLF4 준비집행위원회를주도하고있으며, SD에담길파리선언의실질적성과와향후파트너십구상 ( 안 ) 등의컨텐츠발굴을주도해야함. 동컨텐츠발굴의일환으로 KOICA 는 JICA, 브루킹스연구소와함께 서울원조효과고위급회의준비공동연구 를추진하게됨. 국제개발협력 111

114 Ⅱ. 연구내용 1. 방향및구성 현재원조효과성논의를발전시킬수있는주제를중심으로실증적자료와사례연구를기초로하여, HLF4 집행위원회가부산선언 ( 안 ) 도출하는데기여. - 오늘날개발원조는성장및기초적인간복지, 글로벌공공재제공의 3대목표에기여하고자하며, 개도국의이질적상황에대한맞춤형원조방안에더욱초점을두어야함. - 이러한목표달성에대한담론을주도하기에는 원조효과성 이너무협소한경향이있으므로, SD에서새로운담론을제공해야함. - 새로운담론구성을위해서는개발원조가실제로개도국의개발을촉진했는지를보여주는실증적연구가필요. 연구는크게 1 새로운주체 (4개주제 ), 2 새로운도전 (3개주제 ), 3 새로운접근 (3개주제 ) 의 3개파트를구성하는 10개주제로나눠지며, 이를아우르며새로운비전을제시하는 Overview paper 까지총 11개의페이퍼로구성. - 국제원조체계는이제 DAC 국가뿐만아니라비 OECD 공여국및민간부문의행위자를포괄하고있으며, 다양한구성원들간의체계적 전략적조정을위하여전통적원조기관간파트너십을넘어새로운포괄적파트너십을구축하여변화하는원조체제에통합하는방안에대한연구필요. 또한파리선언의지표들이기후변화나취약국과같이전통적인공여국-수원국의경계를뛰어넘는새로운원조이슈들과새롭게대두되는원조전략및방식에대해서다루어야함. - 제4차원조효과성고위급회의준비를위해동페이퍼는개발전망을변화시킬수있는국제적담론형성을위해 10가지 Game changer Action 을제시 2. 연구소주제및개요 1) Catalyzing development: A New Vision for Aid (Overview Paper). 연구자 : Homi Kharas(Brookings), 정우진 (KOICA), Koji Makino(JICA) 연구내용 1 Aid Works: Selected Asian Case Studies - 한국, 베트남, 인도네시아, 캄보디아등원조를활용, 개발에성공한사례로부터공통적인성공요소연구 112 한국국제협력단

115 2 A New Vision for Aid - 10개페이퍼요약 3 Next Steps for Seoul: An Actionable Agenda: 서울선언을위한프로포절제시 월중간발표및논의사항 아시아의성공적인수원국의사례를논의하여원조가이루어낼수있는역할에대해서살펴보고이를토대로본연구의10개의에세이를요약함으로서 HLF-4 서울아젠다를위한 10 개의행동가능한 Game-Changer 프로포잘제시. 한국베트남, 인도네시아, 캄보디아등의사례는수원국의개발에안정적이고장기적으로투자할수있는공여국이존재하고원조를국가개발우선순위에일치시킬수있는강력한 Ⅱ 개발협력논단 수원국의주인의식, 그리고현지인의인적역량강화가핵심적이라는공통점을가지고있음. 주요논의로는이페이퍼가이연구중가장중요한챕터로보다더정치적으로새롭고설득력있게프레임되어야한다는점, 가장큰성공요소로꼽는 Ownership 을이루는구성요소가무엇인지에대한질문, 그리고사회발전과경제발전의중요성에대한참가자들간의견해차등이있었음. 또한베트남의원조일치성에대해서너무비판하기보다는 PRSC 등모범적인사례에대해서부각할필요성에대해언급. 2) New Players (1) Coordinating Frameworks with New Players Participation. 연구자 : Ngaire Woods ( 옥스퍼드대학교 ) 연구내용 : 조율과협력의개념을비교하여국제사회의원조조정방안연구 월중간발표및논의사항 원조조화에있어서수원국정부의권한과책임성을강조하고, 자국국민에대한이들의신뢰 (trust) 문제보다는전국민이개발효과성의혜택을누릴수있도록적극적으로원조조화를해나가야하는인센티브가있음을강조. 아울러, 취약국, 최빈국등특수상황에처한국가들에대한일괄적이고카테고리적접근보다는개별국가차원에서의특수성을바탕으로개발문제를인식, 접근하는국별방식이필요함을강조. 패널로참여한세계은행의 Barbara Lee는 Harmonization 이란동등한입장과원칙을가진파트너간관계를전제로하는것이라며, 신흥공여국및각종민간단체의부상으로인해국별레벨에서균등화되지못한파트너관계가이슈가되고있음을지적하고, 수원국정부주도의원조조율 (coordination) 이강화되어야함을역설 국제개발협력 113

116 (2) New Development Partners and Global Development Partnership. 연구자 : 박강호 ( 외교부 ) 연구목적 : 신흥공여국의등장이기존국제개발협력체계에미치는영향과국제원조체계에이들을포함하기위한가이드라인제시 월중간발표및논의사항 중국, 브라질등신흥공여국에대한상세한분석을제시하고, 이들의등장이기존 OECD/ DAC 공여국위주로편성되어온국제개발협력구도와내년도 HLF-4 에미치는영향에대한분석을제시 년기준 non-dac 공여국의전체 ODA 규모는 143 억불가량으로, 이는전체 ODA 의 11.8% 에해당되는것으로추산. - 차후 HLF-4 등을통한스탠더드및원칙정립시이러한신규개발협력파트너들의적극적인참여가전제되어야하며, 주인의식, 원조일치, 역량강화등의이슈에있어서이들신규파트너에대한최소한의가이드라인이제시되어야할것을강조 아울러, 이들신규파트너들은 2015 년까지 GNI 대비 0.15% 까지의 ODA 목표를약속해야할것으로주장 (3) Private Philanthropy 연구자 : Sam Worthington (InterAction) 연구내용 : 확대되고있는민간개발원조 (PDA) 와 ODA 의연대및상호보완방안연구 월중간발표및논의사항 그간 NGO 를비롯한민간자선단체의참여규모가큰폭으로성장해왔음을지적하고, 이는단순한규모의확대뿐아니라다양한형태의파트너의등장을불러왔음을역설. 이들민간자선단체들은주로국가단위에서참여하고있으며, 따라서수원국레벨에서민간단체원조 (PDA) 와공공 ODA 를포괄하는범사회적접근 ( whole of society ) 을통해 PDA 와 ODA 간상호보완적인역할을극대화할필요가있음을주장 패널들은민간단체뿐아니라민간기업, 신흥공여국등새로운개발협력파트너들의포괄측면에서각수원국레벨에서의전사회적접근의효용성및타당성에대해공감을표하는한편, 이러한측면에서의원조조정이슈를좀더발전시켜나가야할것임을밝힘. 114 한국국제협력단

117 (4) Private Corporations 연구자 : Jane Nelson ( 하버드대학교 ) 연구내용 : 지속가능한개발과성장에대한민간부문의기여를전정부적및섹터별접근을통해재조명 월중간발표및논의사항 지속가능한개발과성장에대한민간부문의기여를재조명하는한편, 새로운시장경제에바탕을둔경제성논리를사회, 환경개발목표와적절히배합할수있는리더십이필요함 Ⅱ 개발협력논단 을강조. 이를위해첫째, 민간부문은공여국들이 Whole of government 를통해범사회적인개발전략을실행해나가는것을지원할수있어야할것이며, 둘째, 수원국내비즈니스리더 들이자국내에서의통합적이고 (Inclusive) 환경친화적인개발과성장을위해나아갈 필 요가있음을강조. 또한, 민간부문과의협력은기존의공여국-수원국관계보다섹터별접근법에기반하는것이필요함을역설. 3) New Challenges (1) Fragility 연구자 : Shinichi Takeuchi (JICA) 연구내용 : 취약국을역량및합법성의함정으로분류하고에서효과적인원조모델에대한정책방향제시 월중간발표및논의사항 취약국을역량의함정 (capacity trap) 과합법성의함정 (legitimacy trap) 시각에서분류하고, 이를바탕으로교훈을도출, 향후정책방향을제시함. 첫번째, 두가지함정간상호의존성은취약국에대한대책이포괄적이고장기적이어야하 며, 두번째, 이들국가에서의수혜자그룹간 공평한개발재원의분배등의이슈가필요 함을역설 (2) Capacity Development 연구자자 : Akino Hosono (JICA) 연구내용 : 캄보디아와콩고사례를바탕으로효과적인역량강화의성공요인을정리 월중간발표및논의사항 국제개발협력 115

118 캄보디아와콩고사례연구를바탕으로효과적인개발협력을위해필요한성공요인을정책적환경, 광범위한공공컨센서스, 역량강화를유도하는계기 (trigger), 상호학습프로세스및규모확대등으로정리 (3) Development Aid and Financing Global Public Goods: The Example of Climate Protection. 연구자 : Kemal Dervis (Brookings) 연구내용 : 기후변화가원조에미치는영향을분석하고이와같은글로벌공공재제공을위한재원마련시필요한접근법연구 월중간발표및논의사항 지난수년간기후변화부분에서새로운양자간펀드들이활발히생겨났음을지적하는한편, 기존체제의한계와문제점에대해분석하고이에대한방안을제시. 기존기후변화펀딩이과연부유한국가들의과거대기오염에대한가난한국가들에대한보상인지혹은 Global Public Goods 로서의기후변화관련지원이전세계적인상호이익창출에기여할수있는일종의인센티브로볼수있는지가이슈라고지적. 이에대한방안으로서우선, 글로벌차원에서이산화탄소방출을저렴한비용으로최소화하는방안과, 이의진전상태를평가할수있는노력을포함하며, 이는향후기후변화에관한국제회의에서다루어져야할것임을지적. 이와동시에, 기후변화전체이슈를아우르는단일프레임워크보다삼림보존과같은특정하부섹터별로대응방안을규명, 국가들의동의를이끌어내는것역시효과적일것으로제시. 4) New Approaches (1) What Works in South-South Cooperation. 연구자 : 이현주 (KOICA) 연구목적 : 남남및삼각협력의효용성과제한점및확대방안연구 월중간발표및논의사항 남남협력은근간의개발협력방식에대한혁신적인보완책으로서최근들어새로이조명받고있으며, 그규모와범위도나날이증가하고있음. 수원국국가단위에서보았을때남남협력이가지는효용성은크게세가지로서, - 첫째, 개발재원조달에있어서기존북남협력에대한보완으로서, - 두번째, 역내연결성증대및시장경제관련지원사업을통한지역협력과통합수단으로서, - 그리고세번째, 기술협력측면에서기존북남협력기술전수가봉착했던각종문제들을 116 한국국제협력단

119 효과적으로대처할수있도록실제적이고현실적인기술과지식전수를가능하게하는측면으로요약됨. 하지만남남협력은원조의파편화, 수직적의사결정구조, 비정책적조건부, 평가와모니터링의부재등여러가지문제점을안고있는것도사실이며, 이러한문제를개선하고남남협력의잠재력을최대발현하여향후이러한협력형태가효과적인방향으로확대되어나갈수있기위해서는다양한레벨에서의구체적인정책방안이요구됨. HLF4 에서남남협력은하나의중요한의제로다루어질필요가있으며, 남남협력의개념정립문제, 남측원조의기존원조효과성원칙적용문제, 지역성에대한재조명등여러가 Ⅱ 개발협력논단 지논의가이루어져야할것임. 수원국국가단위에서는수원국내광범위한원조조율체제확립등에 대한기존의노력 이지속, 확대될필요가있으며, 아울러남측공여국에대해서도모니터링및평가시스템구축, 원조효과성원칙의실제적용방안마련을위한다양한국제사회의지원과자체적인연구, 조사를통한정책수립과정이필요할것임. - 아울러북측공여국역시남남간협력에대한기술적, 재정적지원을확대해나가려는노력이필요함. 지역레벨에서는역내개발사업의효과적인조율등을효과적으로수행해나갈수있는기구혹은조직을확보해나갈필요가있음 - 글로벌레벨에서는남남간혁신적인기술협력의확대를중개할수있는온라인과오프라인이결합된쌍방향 Platform 방식의매커니즘창설을고려해볼수있음. 패널의견요지 : 남남협력의원동력으로서의민간부문의역할에대해서도언급할필요가있음 (Bruce Jenks, 하버드대 ) 삼각협력이기존남-남, 남-북간협력을위한효과적인틀이될수있음 (Akio Hosono, JICA) 지역단위조정매커니즘은신규시스템창설보다아시아개발은행 (ADB) 과같이적절한기존의지역기구를적극적으로활용할필요가있음. (Jane Nelson, 하버드대 ) - 이러한지역단위매커니즘경험을바탕으로글로벌단위의체제를시도하는것이순서상바람직할것으로판단. (Koji Makino, JICA) 글로벌단위의 Platform 은다분야체제보다는특정분야별로특화된방식으로접근하는것이현실적이고효과적일것임 (Alan Gelb, Center for Global Development 및 Jane Nelson, 하버드대 ) 역량강화와의연관성관련, 남남협력의역할과효용성에대해아시아지역국가사례뿐아 국제개발협력 117

120 니라아프리카지역에대한사례도볼필요가있을것임 (Ezra Suruma, 브루킹스연구소 ) 투명성제고를위한 M&E 시스템을좀더구체적으로발전시켜언급하기를희망 (2) Transparency 연구자 : Homi Kharas (Brookings) 연구목적 : 원조활동에대한정보제공체계개선과원조가개발에미친성과를공유할수있는국제적체계연구 월중간발표및논의사항 전체 ODA 의 1/3 정도만 IATA 에가입되어있을정도로국제적차원에서의정보교환이미미. 투명성은공급자중심보다는수요중심의정보가되어야만강제적규칙적용이어려운개발협력파트너들사이에서유용하게쓰일수있음. 이를위해서는로컬차원의데이터가중요하나지역차원에서의데이터갭 (Gap) 은더큼. 데이터수집을용이하게하기위해 IT나 Geo-referencing 툴사용가능. 주요논의로는수원국이정보수집의플랫폼이되야한다는점, 프로젝트차원이아니라현지지역차원에서의평가의중요성, 역으로정보의과부하에대한우려등이있었음. (3) Scaling up 연구자 : Johannes Linn (Brookings) 연구목적 : 원조분절화와프로젝트소규모화에따른비효율성을극복하기위한원조규모확장방안논의 월중간발표및논의사항 성공적이고혁신적인활동이규모확장되지않는 Type I 에러와부적절하게규모확장된 Type II 에러가존재. 규모확장도기관의내부인센티브와절차가규모확장에도움이나방해가될수있음. GAVI 처럼수직적자금일경우평가범위도작고프로젝트도간단하기때문에스케일업이쉬우나, 타자원이나자금을대체하지않고이들과파트너십을이루거나역량강화및포괄적정책형성에있어서제한점이있음. 스케일업은강력한정치적지원없이는불가하며, 개발파트너들이스스로의운용정책이나평가등에서규모확장의목적에대해서명시할때더이루어지기쉬움. 주요논의는비교우위를살려선택과집중을할때스케일업이이루어지기쉽다는점이논의됨. 또한원조규모확장을위해새로운형태의자금이필요한지기존자금들의협력이필요한지, 협력시의 Branding 문제는어떻게해결할것인지에대해서논함. 118 한국국제협력단

121 Ⅲ. 일정 Ⅱ 시기 내용 10.1 월 연구착수및개별연구자확정 10.3 월 (8일 ) 착수보고 ( 미국워싱턴 ) 10.7월 (29~30 일 ) 중간보고워크숍개최 ( 미국워싱턴 ) 10.12월 KOICA 개최제4회국제 ODA 컨퍼런스에서성과공유및공동연구완료 외교부주관워크숍에서 HLF-4 의제선정을위한기본자료로활용예정 개발협력논단 국제개발협력 119

122 한국과베트남의성공적수원사례 Successful ASIAN RECIPIENTS : Case Studies of Korea and VIETNAM 1) Woojin Jung KOICA Policy Analyst (wjung@koica.go.kr) 목차 Ⅰ. Introduction Ⅱ. The Case of South Korea Ⅲ. The Case of Vietnam Ⅳ. Common Themes from Case Studies Ⅴ. Implications for Paris ++ Ⅵ. Conclusion * 본문은 KOICA, JICA, 브루킹스가공동으로추진중인국제공동연구 Catalyzing Development : A New Vision for Aid 중 Aid Works 부분임. 1) This is a draft paper written as a part of the KOICA-JICA-Brookings joint study Catalyzing Development: A New Vision for Aid in preparation for the 4th High Level Forum on Aid Effectiveness. This version of the paper does not include the Indonesia and Cambodia case studies. The study is drawn upon literature reviews, semi-structured interviews, and workshops with various experts in Korea, Vietnam and the U.S. representing a wide array of development players including bilateral donor agencies, partner countries, non-state actors, international organizations, think-tanks, and universities (see the list of interviewees and workshop participants). 120 한국국제협력단

123 Ⅰ. Introduction Ⅱ Given that the 4th High Level Forum on Aid Effectiveness (HLF-4) will be held in Asia, it offers an excellent opportunity to showcase successful episodes of growth facilitated through aid in Asian countries. This essay aims to explore the successful utilization of aid in selected countries and sharpen the dialogue on themes leading up to the HLF-4. The Busan Declaration will be an opportunity to shift the story from aid is wasted and does 개발협력논단 not work to aid works, and we now have simpler and constant principles to make it work even better. Among countries which received a sizable amount of development assistance, South Korea and Vietnam, are exemplary models that catalyze development and reduce poverty with a relatively modest increase in inequality. Korea was the one of the top three recipients of U.S. aid from 1946 to ). It has gone through the entire spectrum of aid, from receiving grants for humanitarian assistance after its devastation in war, to development loans, and now recently becoming a donor nation in its own right. Even before an explicit recipe for aid effectiveness was introduced, external assistance to the country was translated into the socioeconomic advancement of the country. Vietnam, too, has been one of the world's largest recipients of ODA in recent years 3), reflecting a global trend toward supporting results- producing performers. As a more recent success story, Vietnam is known internationally for making effective use of ODA to promote its development goals (The World Bank, 2009, ODA IMTF, 2009). It seems not to have a micro-macro paradox, showing excellent outcomes both on a macro and a project level. It is also generally considered a frontrunner in the application of the Paris Declaration. 2) Between 1946 and 1980, total aid less repayments and interest to Vietnam and Korea totaled USD 22 billion and USD 12 billion, respectively. The other major recipients were Israel (USD 15 billion) and Taiwan (USD 5 billion) who were of geostrategic importance to the U.S. Source: Office of Planning and Budgeting, Bureau for Program and Policy Coordination. USAID, U.S. Overseas Loans and Grants and Assistance from International Organizations, July 1, 1945-September 30, ) From 2006~2008, Vietnam ranked as the number five recipient followed by Iraq, Nigeria, India, and Afghanistan according to OECD statistics. Its aid volume continues to grow. The committed ODA was only about USD 1.5 billion in 1995, but it reached approximately USD 4 billion (USD 2.6 billion disbursement) in 2008 (OECD Statistics), representing an increase of 42.5% in nominal terms over in 국제개발협력 121

124 Ⅱ. The Case of South Korea Aid to Korea has been adapted to changing country circumstances as shown in Table 1. Before and immediately after the Korean War (1950~53), aid to Korea was focused on military support and humanitarian relief, which was crucial for the survival of the country. The American occupation government helped Korea achieve education and land reform, which contributed to development potential in years to come (Krueger, 1979) 4). As Korean institutions became more stable and capable from the 1960s, development interventions were scaled up, first by graduating from grants to concessional credits, then on to non-concessional financing, and finally mobilizing private finance. <Table 1> The Changing Nature of Aid Year 1942 ~1952 Korean War 1953 ~1961 Rhee 1962 ~1975 Park 1976 ~1996 Chun, Roh T.W ~2000 Kim Y.S. Purposes and Needs Short-run relief Defense, stability, rehabilitation Transition, long-term growth Balance b/w stability and growth Financial crisis Forms and Modalities Grant (100%), relief goods Grant (98.5%), commodities, technical cooperation Concessional loans (70%), technical cooperation, volunteers 9) Non-concessional financing IMF bailout packages Sectors and Compositions 5) Education, land reform, consumer goods Agriculture, non-project aid, military aid, consumer & intermediary goods SOC, import-substituting & export-oriented large industries, project aid, intermediary & capital goods Sector loans Structural adjustment program Reliance on Aid Only foreign savings 7) Heavily dependent on aid 8) Diminution of the absolute & the relative importance of aid 10) Removal from the IDA lending list Graduation from the ODA recipients Major Donors 6) U.S. U.S. U.N. U.S. Japan Japan Germany IFIs IMF/IBRD 4) From 1945 to 1948, the number of elementary school pupils rose by 82% and the number of secondary school pupils increased by 183%. Simultaneously, the number of available teachers increased by 55%, 569% and 268% at the elementary, middle, and secondary levels, respectively. In addition, substantial land reform had been accomplished, and agricultural output was considerably above its 1945 level (Krueger, 1979). 122 한국국제협력단

125 Korea's case highlights lopsided aid relations and bottlenecks with regard to ownership. As the U.S. meddled in the level and composition of aid imports, particularly the use of counterpart funds 11), the Korean government had little room to maneuver on how aid has to be spent. The Korean government clearly wanted the separation of economic aid from military aid, an increase in the support for investments, and long-term predictable aid in accordance with the national development plan 12). For example, Korea wanted to build a fertilizer plant instead of continuously importing fertilizers from Japan. However, the U.S. prohibited Korea from using relief and military aid as investment funds, and arbitrarily Ⅱ 개발협력논단 imposed aid supply according to its domestic circumstances, for instance, by shipping 3,500 tons of cotton that was not even on the aid goods list (Lee, 2009). The U.S. put a greater emphasis on stability instead of growth, partly because of outdated assumptions that Korea 5) Food, beverages, and manufactured items are classified as consumer goods crude materials, fuels, and chemicals are intermediate goods or raw materials and machinery and transport equipment are classified as capital goods. The project aid was directed toward carrying out specific projects. The majority (77%) was allocated to public overhead capital reconstruction and modern industrial sectors such as manufacturing, mining, transportation, and communication. On the other hand, the non-project aid consisted of surplus agricultural commodities provided either under Public Law 480 or with USD 92 million of development loans that were used to purchase agricultural commodities. 6) From 1953~61, 83% of all assistance and 99% of bilateral aid came from the U.S. During the period from 1962~75, the share of U.S. assistance was reduced to 61.25% while Japan became the second largest donor next to the U.S., accounting for 29.04% of the total aid. Japan from 1976 to 1990, came to the forefront, making up almost 63.04% of total aid to Korea. During this period, the size of aid coming from countries such as Japan (+104%), and Germany increased (+194%) compared to the previous period, while that of the U.S. visibly decreased (-77%). Data Source: OECD Statistics. 7) The average per capita aid figure for the 7 years from 1945 to 1953 was about USD 5.50 per annum (10% of per capita income in the prices of that time). The total aid was USD 853 million and averaged about USD 105 million. 8) By all means, Korea relied heavily on aid for day-to-day functioning, for defense and for reconstruction prospects. Aid as a share of GDP was on average 14%, making up almost 100% of foreign savings and 72% of imports (Chung, 2007). More than half of the tax revenue (54.1%) in 1957 came from a counterpart fund derived from the sales of foreign aid supply (KDI, 1991). 9) The Peace Corps started to serve in Korea in 1966 to promote social reform, empowerment, and local capacity building. 10) Overall assistance was declining, which peaked in 1957 at USD 383 million and gradually fell thereafter. It was sharply reduced to USD million in The average annual economic aid during 1962~1967 was USD 155 million, or USD 3.60 per person. In the 1970s, the Korean governmentmaintained cordial relationships with the IFIs, but did not count on them for substantial financing, even during the oil crisis in 1973~1974. In the dynamic environment of 10% growth rates, the long delays generally experienced in approving and implementing foreign assistance projects often proved more of a drag than a help to Korea's development (Mason et al., 1980). 11) When aid-financed commodities are sold in the domestic market, the receipts from their sales are called counterpart funds. 12) According to the Long-Range Program for Korean Rehabilitation and Reconstruction, the first economic development plan written by the Ministry of Reconstruction in March 국제개발협력 123

126 was still under war-like conditions 13). As an external donor, America also focused on simpler, short-term goals: curbing inflation and increasing domestic savings to substitute for aid, which implies relatively short-lived, non-project aid programs 14). These donor-dominant practices wereineffectual in that the Korean government diverted attention from the real impediments to growth and delayed the country taking the drivers' seat (Mason et al., 1980) 15). Nevertheless, the fact that Korea knew what it wants and was not intimidated into arguing against the U.S. policy preference was different from many subordinate recipients in the present. Korean political leaders and government officials wrote to newspapers about the battle over aid negotiations between Korea and the U.S., resisted the provision of tied aid from Japan, and asked for the involvement of Koreans in the management of aid programs. In contrast, many African governments such as Ghana, Zambia, Mali, and Mozambique are unwilling to chart a development strategy outside of the purview of donors, as they are afraid of risking reduction in aid that could undermine their political support (Whitfield & Maipose, 2008). Assertive positions under the Rhee regime in Korea also indicate that aid dependency does not necessarily entail a loss of ownership 16). In Korea, the establishment of unique organizational structures that reflected Korea's special circumstances demonstrated strong country-led development. When the USOM system, in which the American ambassador held jurisdiction over the disbursement of aid, was deemed inappropriate for Korea due to its complicated channeling process including the United Nations Korea Reconstruction Agency (UNKRA) and the Korea Civil Assistance Command (KCAC), it gave rise to the creation of the Office of the Economic Coordinator (OEC) in 13) U.S. took the inaccurate assumption that Korea is still under war-like conditions even in 1956 when domestic consumption was restored to pre-war levels (Macy, 1956). 14) The Rhee administration wanted to rebuild the capacity destroyed in the war, maintain a strong military force, and increase the standard of living. 15) Some might argue that Korea did not have ability to be an independent driver at this time. However, the country seemed to have used its foreign resources for economic development much more effectively than most other developing nations did, and concerns for absorptive capacity can be ruled out except during the years immediately after the war (Chung, 2007). 16) This is also the case in Botswana, which was heavily dependent on UK aid at independence. Aid to the country as a percentage of GNI averaged 22.7% during , but the government still maintained strong ownership (Whitfield & Maipose, 2008). Right after independence, the Botswana government made sure that aid was integrated into its own national budgeting and planning procedures, while turning down funding that did not fit well with its own priorities or tailoring donor activities to the government s way of doing business. 124 한국국제협력단

127 1955. The OEC was responsible for the upstream policy coordination among various actor s 17), whereas responsibilities for delivery were devoluted to UNKRA and KCAC. In 1956, the OEC absorbed the functions of KCAC and UNKRA, and became the only aid coordinating agency in Korea. Unlike an earlier period where Japanese engineers and UN personnel in Tokyo were responsible for Korean aid, the OEC was placed in Seoul and Busan, hiring almost 900 Koreans along with 300 foreigners (Lee, 2009). A consolidated and decentralized structure enabled the OEC to formulate harmonized assistance policies among key donors, and to aptly customize theirstrategies to changing local conditions. Ⅱ 개발협력논단 Moreover, increasing and extensive participation of Korean economic bureaucrats in the Combined Economic Board (CEB) as a permanent member improved mutual understanding between Korea and the U.S. and helped further reflect local voices in the aid delivery. Korean government under the Park administration set out its own development path through Five-Year Economic Development Plans (EDPs) on which aid management can be linked to the country's planning and budget process, and thus promote policy coherence for development (PCD). Launched in 1961, the Economic Planning Board (EPB) 18) was not only responsible for development planning and annual budget preparation but also the coordination of foreign aid and attraction of foreign investment 19). The EPB headed by high-ranking officials was intended to be a stronger operational unit than its counterparts in other Asian countries (Wolf, 1962) 20). In addition to the EDP, the Government of the Republic of Korea (ROK) persuaded the WB to organize Consultative Group meetingscalled the International Economic Consultative Organization for Korea (IECOK) to coordinate external assistance to the country from 1966 until 1984 (Kim, 1997b). 17) The head of the OEC was a representative of the FOA Korea mission, as well as an advisor of the CINCUNC. The Office also delegated a representative of the country office to the Combined Economic Board (CEB). The OEC was focused on the establishment of policy, planning and coordination. 18) The nerve center of Park's economic development strategy with its mandate of designing five-year EDPs. 19) Created in 1961, the EDB allocated resources, directed the flow of credit, and formulated all of South Korea's economic plans. In the late 1980s, the power to allocate resources and credit was restored to the functional ministries. In 1990 the Economic Planning Board primarily was charged with economic planning; it also coordinated and often directed the economic functions of other government ministries, including the Ministry of Finance. The board was complemented by the Korea Development Institute, an independent economic research organization funded by the government. 20) The EPB was headed by a chairman having the rank of Deputy Prime Minister, and assisted by a vice chairman with the rank of cabinet minister. 국제개발협력 125

128 A positive synergy between domestic and international actors during this time created an enabling environment where aid can fuel economic growth. Under the Kennedy administration, the U.S.'s stance on Korean aid was modified to foster long-term growth through the medium of loans instead of grants and under the conditions of the agreed national development plan (Park, 2007) 21). The shrinking aid volume and shifting aid form from grants to soft loans 22) also brought about the need for self-sustainable economic growth. The preparation of Korea's EDP was propped up by the USAID Mission, a number of American economists 23) and Korean academics (Mason et al., 1980). The 1962~1966 EDP was revised in 1964, accommodating more export-oriented strategies. The revision corresponded to the view of Americans as well as the track record of performance in previous years 24). The Korean government was willing to follow its own development plan even when this path was not agreeable to its main donors. The Park administration maintained a policy focusing on large-scale enterprises, which was the opposite of the U.S.-advised SMEoriented policy for Korea that was devoid of capital and technology 25). Korea sought to overcome the lack of investments and core technology through the means of aid, and the financing of investments with foreign aid was directed toward large-scale, capital and technology-intensive projects in targeted sectors. Most of the assistance in Korea was allocated to finance the government's industrial and financial policies, implemented by Jaebeol, particularly in import-substituting or export-oriented large private enterprises (KEXIM, 2008; Chung 2007) 26). What this implies was that investment in health 27) and 21) According to the USAID website, neither the International Cooperation Administration (ICA) nor the Development Loan Fund (DLF) addressed the need for a long-range foreign development program before U.S. aid began to take the form of loans instead of grants to fulfill a pledge to long-term development assistance while reducing the budget deficit, (Park, 2007). The first loan to Korea was USD 12.3 million from the AID in ) After 1962, the ratio between grants and loans shifted from 99:1 to a ratio of 34:66. The terms of aid hardened, with higher interest rates, shorter maturities, and hard-currency repayments: the average grant element narrowed from 30% in 1965 to 11% in Loan aid compared to grant aid was concentrated more on financing economic infrastructure and services such as energy and transport. Approval procedures for loans were also more rigorous than for grants. 23) Unlike the Eisenhower government, where traditional diplomats, such as Briggs, Lacy, and Dowling, served in Korea, economists in the Department of State, such as Wolf, Cole, and S.D. Berger, served as ambassadors from the U.S. (Lee, 2009). 24) The import-substituting EDP was reformed because the volume of export on industrial products was twice more than expected in comparison to agricultural and processed mineral products which performed extremely poorly than expected (Lee, 2008). 25) Progress Report, August 24, 1961, FRUS , Vol. XXII. p ) Many of these public investments (77%) were multimillion-dollar projects and administered through the 126 한국국제협력단

129 education 28) was given low priority as it was majorly financed by Korean society (CBO, 1997). Among many, POSCO and the Gyeongbu Expressway were remarkably successful cases where the recipient government took the initiative to plan and implement the project despite the unfavorable outlook it elicited internationally. Donor groups raised questions on the feasibility of such huge construction projects 29) and eventually withdrew their support 30). Korea, in an effort to mobilize foreign capital, normalized relations with Japan in 1965, and Japanese repatriation settlements 31) paid for much of the project costs, providing USD 300 million in grants and USD 200 million in public loans over a 10-year period from Ⅱ 개발협력논단 1965~1975. Korea disagreed with Washington, not only in the area of economic policy, but also in terms of governance-related policy. The U.S. stressed on fighting corruption in order to improve the efficiency of the economic aid and absorptive capacity. Instead of penalizing corrupt businessmen, however, Park expropriated their bank stocks and assigned them to invest in key import-substitution industries such as fertilizers, wheat mills, cement, and synthetic fiber (Park, 2007). Significant local resources and time having been devoted to project implementation showed that Koreans truly owned the projects. While Korea sought to improve the quality of development projects by hiring leading foreign institutes 32), the planning and implementation government, Jaebeol (23%) or public-private partnerships. From 1966 to 1972, public loans were expanded, amounting to USD 1.13 billion, and 32% of total foreign resources. According to a KEXIM report, 45.3% of borrowing was disbursed to agriculture, 43.6% was disbursed to social overhead capital and the remaining 10.2% was disbursed to themanufacturing sector. During this period, foreign aid contributed to alteration of the nation's economic structure, owing to its focus on import substitution and export-promoting industries in line with an export-driven development strategy. Between 1973 and 1978, the proportion of public loans for SOC and other services drastically rose to 75.3%, whereas the agriculture, forestry and fishery sector fell to 20.3%. 27) Between 1954 and 1964, the United States spent about 3 percent of its project assistance on the health sector. 28) It was domestic actors, the Korean government and especially Korean society, that paid heavily for education. 29) The estimated cost of the Gyeongbu Expressway construction project was KRW 30 billion when the annual budget for the government was KRW 300 billion, which prompted a project plan on a nationwide scale. 30) The report on Korea's economic trends submitted by the International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) stated that Korea rather needed to develop labor-intensive machine industries. From the developing country's perspective, government support is needed to attract investments and promote local industries. On the contrary, the U.S. argued from the market economy's point that the steel mill industry could distort the price structure and hinder the development of a market economy with its preferential treatment from the government (Lee, 2004). 31) Strictly speaking, a reparation repayment did not constitute aid, but had the same effect as aid as one sizable official transfer (Krueger, 1979). 32) For instance, the technical assistance for the overall construction of the Gyeongbu Expressway starting in 1968 was commissioned to De Leuw Cather International, a service company from the U.S. 국제개발협력 127

130 responsibilities were largely in the hands of local people. Among many examples, the Korea Institute of Science and Technology (KIST) illustrated the kind of initiative Koreans actively took throughout the project design process. Initially, Dr. Donald Hornig, President Lyndon Johnson's advisor, proposed the idea of creating a technology college modeled after the Bell Institute 33). Yet the project manager Dr. Choi Hyung-sup designed the KIST to be a research institute modeled after the Battelle Institute and whose findings could be immediately applicable to the business sector (Kim, 2003). In addition, Koreans themselves carefully picked the most qualified experts at the Battelle as advisors to the KIST instead of waiting for any experts to be sent. In the case of the Gyeongbu Expressway, the President designed the project by himself, inspired by the autobahn motorway system during his visit to Germany in 1964 (The Korea Herald, 2010) 34). During the implementation stage of POSCO, Park Tae-joon, the Chairman, lived with construction workers at sites when building steel mills. It can be said that the strength of South Korea was obvious in the implementation stage as well (Mason et al., 1980) 35). Throughout the aid process, Korea worked on capacity building. Over 1,500 experts were sent to Korea by donor nations, and additionally over 7,000 Koreans received training abroad between 1962 and A high proportion of the senior personnel in the government, business, and the academic spheres have been exposed to foreign training, mainly in the U.S., under either the economic or military assistance programs 36). The Peace Corps, which started to serve in Korea in 1966, and the Colombo Plan are other channels of technical training and services 37). 33) The scope of American assistance was limited to feasibility studies, consulting services and the training of KIST researchers. 34) Park was credited with the design of the expressway and had been known to obsessively sketch blueprints and schematics on memo pads. He also made many visits to construction sites. 35) By cutting the red tape, the disbursement of loans was speedy. Feb Strategies to Make Foreign Resources More Effective National Archives 36) Training of Korean military personnel was held in organization, management, and technical skills. Military personnel also undertook the construction of roads, bridges, and other infrastructure in areas that were important for the support of military operations near the demilitarized zone. 37) The U.S. dispatched Peace Corps volunteers from 1966 to 1981, during which a total of USD 30.6 million, i.e., annually around USD 2 million, of capital was used. Source: Agreement Relating to the Peace Corps between the Government of the Republic of Korea and the Government of the United States of America (June 14, memorandum) 128 한국국제협력단

131 Technical cooperation came mainly through tied provisions from the U.S. and Japan 38). U.S. technical assistance after mid-1960s was on research, economic planning, and assistance with the export program (Mason et al., 1980). Modern American technology was also transferred through project financing, development loans, and the provision of large numbers of technical experts before foreign direct investment (FDI) grew considerably in Although the transfer was often flawed as a consequence of confusing administrative arrangements and the use of inexperienced foreign personnel, its process technology in individual manufacturing projects was excellent (Amsden, 1989). With the cessation of U.S. aid, Japan soon became Ⅱ 개발협력논단 Korea's major technical assistant. As Japan was a newly industrialized nation, the possibilities of catching up with the West were more communicable. Though it is difficult to find evidence as to what degree of difference such training and technical cooperation (TC) had actually made, continuous access to technical assistance from two major sources, Japan and the U.S., might certainly have placed Korea in an enviable position compared to other late-industrializing countries. III. The Case of Vietnam Aid history in Vietnam is only about 10 years long. Much of Vietnam's success in accelerating socioeconomic development has been home-grown, resulting from committed national efforts, broad public support and economic reform agenda (ADB, 2006). Since 1986, cautious economic liberalization, building upon a foundation of investments in human development and egalitarian land distribution, has brought high growth and an extraordinary rate of poverty reduction (OECD, 2008). Though Vietnam is one of the top 5 ODA recipients, by all means it is not a nation relying on aid. Its ODA represents only about 4% of Vietnam's GDP, 12% of the national budget, and 33% of public sector investments, whereas in aid-dependent countries such as Burundi, Afghanistan and the Democratic Republic of the Congo (DRC), the ODA inflow as a proportion of recipient GNI in ) Under the buy American policy stated in the Foreign Assistance Act of 1961 as Amended (Public Law ) Part III Section 604, the Korean government had to purchase goods and services from the U.S., and ship aid goods only on American vessels. Aid was strictly tied to goods and services from Japanin the early years. Washington sought to reorganize the Asian economy with Japan in its center by assigning Japan as the relief goods supplier (Pub. L. No , 75 Stat. 424). When Korea resisted such measures, the U.S. deliberately delayed shipment of relief goods to Korea as a countermeasure without consulting the CEB (Lee, 2007). 국제개발협력 129

132 is about 52%, 37%, and 27%, respectively. The form of aid is mostly loans 39), which is becoming less concessional as the country is entering a new stage of development. Despite the small share of ODA in the total government budget, ODA introduces new technology and facilitate political and economic cooperation with industrialized countries. The Government of Vietnam (GoV) regards ODA as an important catalyst for other investment flows and a key source of finance for the development of social and economic infrastructure. Vietnam shows strong ownership of its aid receipts, led by the Ministry of Planning and Investment 40). Owing to its ability to manage a centrally-planned economy 41), the country excels at laying out and implementing the national plan. Coordination is based on an internally drafted Socio-Economic Development Plan (SEDP) 42) in replacement of imported Comprehensive Poverty Reduction and Growth Strategies (CPRGS), and a local version of the Paris Declaration (PD) referredas the Hanoi Core Statement (HCS) 43). The government has driven the poverty reduction agenda rather than donor groups. Examples of such strong leadership can be seen when Vietnam has different priorities from its donors. After the 1997/98 East Asian crisis, Vietnam focused on stabilizing its economy and reforms progressed very slowly until 2001, leading to a halt in structural adjustment lending from the World Bank. Only when the leadership felt comfortable did reforms start up again. Vietnam also allowed its program with the IMF to lapse over disagreements with the pace of financial sector reform and audits of the Central Bank. It has resisted donor pressures for greater 39) From 1998 to 2008, 70~80% of ODA consisted of loans. 40) Yet, the policy and planning capacity at lower levels of government as opposed to centralized decision making processes is less encouraging. 41) Interview with MPI officials 42) From 2005, external partners agreed to align their development assistance strategies to the SEDP as its poverty reduction strategies. Currently, donors' country assistance strategies are consistent with four main pillars of the SEDP. As examples of donors that aligntheir support to the SEDP, ADB, the World Bank, Japan and DFID are working closely together and with GoV to come up with a common analytical framework for their new countries assistance strategies. Other donors including Australia, New Zealand and Ireland aim to fill gapsin donor support to the four core SEDP areas, based on the principle of comparative advantage and complementarity. The EU's Road Map for future assistance to Vietnam formulated in 2005 is also based on the SEDP (Partnership Group on Aid Effectiveness, 2006). 43) Some indicative HCS targets for 2010 are even more ambitious than those in the PD. For example, the PD target is to reduce by 2/3 the stock of PIUs by 2010, whereas HCS targets by the same year are not allowingany PIUs. The PD target is to achieve 66% of aid flow in the context of PBA compared to the HCS's target of 75%. The HCS target for 2010 is 76% of joint analytic work that is higher than 66% of the PD target. HCS targets were deliberately set at a challenging level, and Vietnam has made significant progress toward its ambitious targets. 130 한국국제협력단

133 freedom of journalism, corruption, and civil society development 44). These examples are not meant to indicate that the decisions made by the government of Vietnam were always best from a development perspective, but to demonstrate that serious dialogue and disagreements between development partners may occur even in cases of success. The critical issue is to find ways of fostering cooperation in areas where agreement and progress can be made. A result of strong country ownership is that aid in Vietnam has been relatively aligned with country priorities. The Aid Effectiveness Forum (AEF) is one of processes of the Consultative Ⅱ 개발협력논단 Group Meeting for Vietnam 45), with its coverage area of aid partnership and effectiveness. Despiteconcerns over stagnated disbursement and a large number of parallel project implementation units (PIUs) 46), the growing use of budget support, accounting for 25% of total ODA disbursed in 2007 (OECD, 2008), has led to progress on alignment. All ODA provided through budget support is automatically subjected to reasonably transparent financial reporting systems. It also has been disbursed on schedule in contrast to the rate of disbursement of project support that has often fallen well short of schedule due to implementation bottlenecks (OECD, 2008). Budget support enables various projects to be organized and work with complementarities under the broad umbrella programs. The Poverty Reduction Support Credit (PRSC), Program ) and Education for All (EF A) 48), spearhead the new aid modality for increased alignment and harmonization. In particular, the PRSC is an exemplary practice on policy dialogue in a mature development partnership. Managed by the World Bank on behalf of 12 participating donors, it provides 44) The Worldwide Governance Indicators 1996~2008 showed that among relatively successful Asian countries (Taiwan, South Korea, Malaysia, Thailand, China, Indonesia, Vietnam and Cambodia), Vietnam is only better than Cambodia but worse than all others in terms of control of corruption, voice and accountability, and government efficiency. (Kaufmann et al., 2009). 45) Annual CG meetings have been held in Vietnam since 1999 and co-chaired by the MPI and the World Bank, which support the close collaboration between the government and external partners (The World Bank, 2006). 46) (Six Banks, 2010) Interview with donors 47) Program to Reduce Poverty in Communes Facing Extreme Hardship in Ethnic Minority and Mountainous Areas, known as Program 135, attempts to address regional disparities in access to essential basic services and markets (The World Bank, 2009). 48) The EC together with five other donors, the World Bank, Spain, Belgium, DFID, New Zealand and Canada agreed in 2006 to support the Vietnam National Education for All (EFA) plan through sector budget support (EuropeAid, n.d.). However, the Sector Budget Support was less encouraging than the GBS. Dealing with a large number of donors preparation and negotiation process were necessarily complex, which even took more than two years in the case of EFA. 국제개발협력 131

134 direct budget support to the government based on the SEDP and annual policy actions. Donors link their annual funding decisions to progress against the previous year's benchmarks, which are derived from annual negotiations between government and donors 49). Given the high level of leadership and capacity demonstrated by the government, the instrument provides a soft financial incentive in place of conditionality. The instrument is well aligned with Vietnam's budget calendar, and the process is welcomed by line ministries, who see it as a chance to signal their priorities (Capacity Development for Development Effectiveness Facility). There was a general consensus among the banks, the government and donors that the PRSC has been a tool to realize an investment-led economy in the context of its overall structural reform agenda (Japan MOFA, 2006). One challenge that Vietnam faces is that its aid is becoming more fragmented as donors are attracted by its success 50). Vietnam has become a donor darling with over 30 donors. In the health sector alone, there are around 75 ongoing projects, mostly under USD 50,000 in size (OECD, 2008). The number of missions conducted by some donors appears extremely disproportionate to the amount of aid they provide. For example, UN agencies together provide less than 1% of the total ODA, but the number of agencies operating in Vietnam increased from four in 2006 to 12 agencies in The Paris Monitoring Survey of 2008 reported that Vietnam hosted 752 donor missions in 2007, more than three missions per working day. This is well above the number of missions carried out in Indonesia (590), Laos (569), and Tanzania (407) in the same period. To improve harmonization, donors complement and coordinate their efforts. Most of the commitments from the Six Bank group 51) were to finance large infrastructure. On the other hand, the smaller donors, such as the Like-Minded Donor Group (LMDG) 52), the EC, and 49) The dialogue is also open to non-funding partners and CSOs, and makes use of existing sectoral dialogue processes. 50) A record ODA pledge of USD 6 billion in support of the SEDP priorities is a sign of donors' confidence in the excellent poverty reductionand growth performance of Vietnam and the fact that fulfillment of development objectives of donor projects is close to universal (The World Bank, 2009). In particular, the sixth Joint Portfolio Performance Review (JPPR IV) reviewed assesses that Vietnam continues to use ODA resources well with a high level of success upon project completion by all of the Six Banks (ODA IMTF, 2009). 51) A Six Bank group, composed of the World Bank, ADB, AfD, KfW, Kexim & JICA, is a major provider of loans. 52) Australia, Canada, Denmark, Finland, Ireland, Germany, the Netherlands, New Zealand, Norway, Sweden, Switzerland, Belgium and the UK. 132 한국국제협력단

135 the UN, typically work in areas not served by the larger donors, addressing topics like social inequality and exclusion. The UN's Delivering as One initiatives are another example of reforms that are currently underway. The government and representatives of 14 resident UN organizations decided to implement the One Plan, One Budget, One Leader, One Set of Management Practices, and One UN House, to support the SEDP 2006~2010. According to a recentevaluation report, the most radical change under the one plan has been the successful introduction of Program Coordination Groups, constructed around program outcomes (Poate et al., 2010). Management practices are consolidated as well 53). Interestingly, however, Ⅱ 개발협력논단 there is no general consensus that such fragmentation is on balance harmful to Vietnam. A group of donors are concerned that considerable waste and overlap are occurring while the others believe that the larger number of donors is probably a net positive for Vietnam 54). Vietnam's relative success as an aid recipient is also based around the following identifiable themes. First, Vietnam has a strong relationship with its major donors 60% of its aid comes from its top three donors, Japan, the World Bank and Asian Development Bank. Among bilateral donors, Japan ranked number one for its average ODA of USD 975 million 55) between 2007 and 2008, followed by South Korea with its assistance amounting to an average of USD 274 million in the same period. The World Bank is the largest multilateral donor, providing USD 9.49 million. Second, infrastructure development has been identified as the key focus of aid money. Economic infrastructure and services received the most assistance, accounting for almost 48% of the bilateral sector allocable aid 56) from 2007 to Specifically, the sub-sectors receiving the most assistance were road transportation, power generation, water supply and sanitation systems. Considering the predominant portion of loans over grants, it is not surprising that most of ODA funds have been channeled through infrastructure building. 53) Examples include the Harmonized Approach to Cash Transfer (HACT) approach, the Harmonized Program and Project Management Guideline (HPPMG), and the EU-UN Cross-Norms. 54) Interview with donor agencies 55) All commitment values in this paper are in current USD unless otherwise indicated. 56) It excludes from the denominator a number of items such as commodity aid and general program aid, action related to debt, humanitarian aid, administrative costs of donors, support to NGOs, refugees in donor countries, and unspecified/unallocated aid. 국제개발협력 133

136 Ⅳ. Common Themes from Case Studies Some common themes emerge from these case studies. 1. Catalytic Role of ODA in Development In both countries, the political decisions that lead to fast economic take-off are largely internal economic transformations based on regime survival. Often such reforms were gaining momentum with external security challenges and diminishing foreign exchange holdings. In that sense, aid was not a driver, but a catalyst of development. In South Korea, the new Park administration made economy its first priority in order to gain legitimacy for his government 57) and defenseagainst North Korea. Moreover, the threat of reduced aid in part triggered a remarkable transformation of the Korean economy that began to take place from 1963 to Similarly, in Vietnam, the Doi Moi (Innovation) process 58) intended to recover from the ravages of war, the rigidities of a centrally- planned economy, and the loss of financial aid from the old Soviet Bloc. Most Western aid flowed into Vietnam in the mid-1990s 59) when the critical Phase I reform for growth had domestically taken place or even slowed 60). Yet, the fact that an unexpected catalyst for development was a change in the scale (scale down) and composition of aid (grants to loans) does not advocate the use of loans over grants or the reduction of aid. It was Americaneconomic assistance that kept the South Korean economy, with living standards, no lower than in many other less-developed countries in the mid-1940s and 50s (Mason et al., 1980). Even during the high-aid era, Korea's 57) The military's single claim to government was itsability to create a sustainable mechanism to raise national income. As an illustration, while General Park had defeated the opposition candidate only by a slim margin immediately after the coup, he won a landslide victory in the election two years later because growth had accelerated. 58) Beginning in 1986, the reforms improved the security of individual land tenure, enhanced the provision of agricultural extension services and permitted freer trade in agricultural products, resulting in a drastic increase in farm production and a reduction in rural poverty.at a macro level, the country has implemented structural reforms needed to modernize the economy and to produce more competitive trade-led growth strategies. 59) Except for a few donors such as the U.N. and Sweden. 60) Interview with Professor David Dapice and donors in Vietnam 134 한국국제협력단

137 production ability was excellent by international comparison (Amsden, 1989) 61). In addition, the relative contribution of aid to the transition of the economy appears greater than concessional borrowings by the early 1960s (Krueger, 1979) 62). Furthermore, giving a loan over grants does not necessarily guarantee more sensible use of the aid money as seen in the case of Heavily Indebted Poor Countries (HIPC), particularly in the DRC under the kleptocratic regime of President Mobutu 63). The absence of aid would have resulted in some substitution of domestic savings, encouraging patterns of outward-looking policies 64), but this would have been more difficult to achieve in the immediate post-war period when per capita Ⅱ 개발협력논단 incomes were very low and many people were living at little better than a subsistence level (Mason et al., 1980). The two stories do not tell about the failure of aid butconfirm that aid money has a bigger impact when countries have made substantial progress in reforming their policies and institutions (World Bank 1998). Although U.S. aid totals were much smaller in the 1960s and 1970s than in the 1950s, their contributions to development per dollar of aid benefited from the more sensible economic policies followed by the Korean government (Mason, 1980). For the same reason, Vietnam was able to gain an international reputation for using ODA resources well and fulfilling development objectives of development projects, as it has implemented structural reforms needed to modernize the economy. It should be also noted that aid coordinating arrangements in Korea and Vietnam are closely linked to the economic planning and budgetary institutions, making it easy to translate aid actions to the development outcomes. The integrated role of the EPB in planning the 61) Between 1953 and 1958, the average annual rate of change in the volume of production of both heavy and light manufactures was the highest in Korea of all 36 countries for which UN data was available. 62) The fact that the earlier aid had been on a grant basis also gave the country leverage in borrowing large amounts of commercial loans in the latter half of the 1960s. 63) The IMF and the World Bank kept lending loans to the Mobutu regime even when the IMF-appointed staff and the private sector saw that the creditors had no chance of getting their money back. 64) Trade and exchange-rate policy under the Rhee administration was centered on the issues of obtaining as much aid as possible. Whenit comes to the settlement of military obligations, the Korean government had strong motivations to overvalue the exchange rate at which dollar amounts could be reimbursed for won advances. The unrealistic exchange rate inevitably resulted in inflationary forces and the stimulation of importsubstitution industries. From the American perspective, attempts to receive more aid could in turn have prevented Korea from becoming able to earn its own source of imports (Krueger, 1979). Some other negative consequences of abundant aid include dependency on foreign capital and government-orchestrated finance. Large food supply through the PL 480 also undermined the agricultural sector (Chon, 1987). 국제개발협력 135

138 five-year EDP, allocating resources, and securing foreign resources was strategic to produce and implement the whole-of-the-government perspectives on development. At the same time, the IECOK as a consultative group played an important role in aligning external funding decisions to domestic policy making. In Vietnam, the transformation of the Partnership Group on Aid Effectiveness (PGAE) to the Aid Effectiveness Forum (AEF) have been designed to add value by raising the level of discussion at aid effectiveness to a more strategic level considering how best to configure aid's contribution to the core development issues (Aid Effectiveness Forum, 2010). 2. Strong Ownership Among many principles, ownership is probably the foremost vital factor for aid to help yield significant development outcomes in case countries. For the most part, Asian countries have been able to receive aid in a form appropriate to their situation. This has been driven by strong articulation of country needs, expressed by central government leadership of the aid agenda. Even though Korea had to go through numerous challenges around aid funds 65), it was instrumental in harnessing development grounded on the will of the nation. On the same account, most development actors in Vietnam agreed that the main success factor behind the country's performance is its solid ownership. Political willingness to own the national development plan is real and the country wants to become a model case as well as an influential actor 66). A question that naturally follows might then be, What is ownership in practical terms? The answer would require exploring beyond the abstract PD description. Ownership might include aspiration for self-help; the management of aid as part of the entire development process; and the ability to embark on policies tailored to the country s own context, including non-orthodox alternatives (Ohno et al., 2005), for a sustained period of time. According to these views, the degree of ownership between countries or different regimes in the same country can be roughly estimated, thereby indicating areas of potential improvement. For example, the Rhee government compared to the Park regime had 65) Content of the assistance was largely dictated from the donor side strictly tied aid supply; and high volatilities and weak predictabilities. 66) Interview with donors 136 한국국제협력단

139 relatively weak ownership in that national leaders were less committed to build a self-sustaining economy, and that aid relationships were more central, rather than integral, parts of development coordination. Vietnam has managed donor relationships fairly well. To reach the level of autonomy exercised by Korea or Thailand, however, it still needs to improve the capacity to translate desirable development strategies into concrete and concerted actions of all administrative bodies. A lack of creative ownership might be illustrated in the case of Jamaica; its economy did not take-off despite the possession of many recommended institutions emulating today s best practices for governance (Goldsmith, 2010). Ⅱ 개발협력논단 Certainly, ownership should be inclusive and backed up by broader social consensus. The highly educated Korean public was ready and capable of accommodating the government's economic development policies (Park, 2007). In addition, the role of private businesses in influencing major economic policies should not be discounted. The coherent state and a small number of powerful business groups were able to benefit from the close relationship with the other, but neither could ever gain the upper hand, thereby overly constraining rent seeking and corruption (Kang, 2002). Likewise, reform in Vietnam was largely a bottom-up process. Policy was responsive rather than proactive and should be seen as an endogenous element of the transition process (Fforde & Vylder, 1996). The historical starting point for development was alsobound up with Vietnam's relatively abundant human resources at relatively better education levels 67). Vietnamese elite institutions also require the construction of broader coalitions of policymakers, placing more constraints on executive decisions compared to other single-party regimes such as China (Abrami et al., 2008). 3. Leveraging Long-term, Diverse Partnerships Aid has been effective in countries that have stable donors, who are invested in the success of their projects and in the development of their partnerover a significant period of time. The U.S. and Japan had a geopolitical reason for committing its support to Korea. Vietnam is an emerging market where donors are eager to extend their commercial investments 68). 67) Most people in the North had completed eight years of schooling and the rate of literacy was better than in many Third World countries with far higher average incomes. 68) Donors such as GTZ, USAID, the Netherlands, JICA and KOICA who emphasize economic cooperation are planning to maintain or scale up their ODA. On the other hand, donors who have articulated solidarity, global responsibility and humanitarian assistance as major factors influencing their allocation of aid, such 국제개발협력 137

140 The stable and long-term cooperation with primary donors can give greater confidence to recipients to experiment with its own ideas rather than being submissive to donor prescriptions. Other examples include Ethiopia and Rwanda, which have been politically and geostrategically important to key Western donors, and thereby have a strengthened ability to negotiate in main policy areas (Whitfield and Maipose, 2008). 69) The Asian examples point to the need for aid to be sustained for a generation or more to fully capture all development benefits. For example, Germany with its nearly 30-year assistance contributed to the formation of technical and vocational education and training (TVET) systems in Korea(Lee, 2004) 70). Asian countries have also benefited from a diverse array of development partners and often have been able to secure assistance from one partner even when another has been unconvinced of the approach. This competition among development partners is not just a new phenomenon due to China, but goes back to U.S./Japanese differences in approaches in Korea, the World Bank/IMF or Six Banks/LMDG differences in approaches in Vietnam, and the division of labor among donors in Indonesia. These groups work in various sectors, maintaining a mix of aid channels. Even beyond aid, partnership wasextended military aid, FDI, trade, and migration served as the main vehicle for interacting with Asian countries. Another common ground of two studies is the emphasis on investment in large economic infrastructure and services. Overall, the role of foreign assistance in promoting social services does not appear to have been a large onein both countries. However, the donor community tends to be very risk-averse to fund huge construction projects, whose management is likely to be taxing with frequent delays, misuse, underestimated costs, and occasional staff turnover 71). That explains why donors turn down projects like POSCO and as Switzerland and Nordic countries, are planning a graduation strategy. 69) In particular, Rwanda, as the first country in sub-saharan Africa to set out a national aid policy, has shown significant leadership in planning for the implementation of the PD and AAA at the country level. OECD (2010). Key Themes for Busan 2011: Possible Contributions for Clusters and Workstreams. DAC Working Party on Aid Effectiveness DCD/DAC/EFF(2010)5. 70) Largely influenced by the German model of cultivating a pool of technicians, the Korean Ministry of Labor, not the Ministry of Education, Science and Technology, was in charge of overseeing the TVET systems and the National Technical Qualification Test. 71) Issues with project managements can be found with Cheongpyeong dam, Chungju fertilizer plan, and a soda ash plant by the Oriental Chemical Company in Korea. In Vietnam, there has recently been a well-publicized corruption scandal involving ODA funding for transport investmentsas seen in the example 138 한국국제협력단

141 the Gyeongbu Expressway. As the proverb goes, however, if you do not make mistakes, you do not make anything. A more nuanced view of risk needs to be taken, and issues involved with micro-management of projects should not dominate aid discourse. What deserves more attention is the broadergoals each project aims to achieve, and the potential developing countries have in achieving the project objectives. Here comes the importance of a learner's approach 72) and trust instead of a blueprint approach and auditing. Just as too much emphasis on economic growth and a blind belief on the trickle-down theory can backfire, so can an exclusive emphasis on governance and social spending. Ⅱ 개발협력논단 Ⅴ. Implications for Paris ++ Considering that the most important element in Korea, Vietnam and other Asian countries such as China, Indonesia and Cambodia, is the principle of ownership, this principle needs to be more clearly spelled out. It will be possible by streamlining the definition, breaking down key determinants of ownership and identifying the role of donors and partners. The introduction of guidance, policy assessment tool kits, international best practices and evidencebased recommendations that answer questions such as the management of tension between domestic accountability based on broad in-country ownership and accountability to donor taxpayers, tests for ownership at the project level, and good practices on mutually agreed conditionality might be helpful. 73). Targets for ownership can also be made more concrete. Currently, only one target is set for ownership in the PD while detailed and technical alignment targets are predominant. The new principles should, not just in principle but in practice, recognize the extreme diversity of the demand for aid and heterogeneity of partners. Although the PD calls for of the Project Management Unit (PMU)-18 and Vinashin Shipyard project. However, these corruption scandals might be overstated with a tendency for a negative narrative on aid and development to dominate media attention. 72) David Korten's Learner's approach William Easterly's Searcher's approach, David Ellerman's Doer's approach 73) A good test for ownership at the project level could be: 1) where the plan originated, 2) how much local time and resources are going into the projects, 3) in what way the local community terminates, adapts and develops the project, and 4) who reports to whom on what templates. Interview with Ngaire Woods, Oxford University 국제개발협력 139

142 adaptation to differing country situations, such as fragile states or countries in need of humanitarian assistance, it assumes that the typical recipient state is poor, relies heavily on aid, and has low government capacity (Severino & Ray, 2010). For example, aid integration into governments is a critical problem only for countries whose core public services are funded principally from external actors (OECD 2003). For countries capable of expressing their demand and can afford to refuse funding when it does not fit its own priorities, harmonization and alignment principles might be excessive. Thus, countries like China, Tunisia, Brazil, Turkey, India and Morocco are in less need of a standardized offer but rather need competition between donors which offer innovation. Countries in transition like Vietnam might be willing to work with a wide range of donors to forge new diplomatic and commercial partnerships through the medium of ODA. Such states in a post-oda environment perceive aid as a resource among others, such as FDI, market loans and bond emissions, to finance their public policy priorities. Division of labor mechanisms in general have also been criticized on the grounds in that an agreed division of labor is only organized by donors themselves. As an MPI official in Vietnam pointed out, donors tend to avoid specific types of projects that are still in demand, such as irrigation, due to environmental concerns. Finally, it is necessary to come up with strategies that ensure long-term development partnerships leading to increases in the size, duration and predictability of assistance. One strategy is to promote mutual benefits between donors and recipients as in the case of China and African countries. A caveat against this approach would be that some countries 74) are likely to be left out due to political, commercial, or security issues. In this case, regional cooperation in tandem with multilateral cooperation can be considered. Instead of 74) For example, 25 countries, most of which are small island countries, have fewer than 5 donors in total. They include Libya, Barbados, Dominica, Grenada, Micronesia, Fed. Sts. Tuvalu, Seychelles, St. Lucia, St. Vincent & Grenadines, Oman, Cook Islands, Marshall Islands, Saudi Arabia, Nauru, Niue, Palau, St. Helena, Anguilla, Antigua & Barbuda, Montserrat, St. Kitts-Nevis, Turks & Caicos Isl., Tokelau, Wallis & Futuna, and Mayotte. In 14 countries, the total country programmable aid is less than USD 10 million. They are Belize, Dominica, Seychelles, Oman, Cook Islands, St. Vincent & Grenadines, Barbados, Antigua & Barbuda, Anguilla, St. Kitts-Nevis, and Turks & Caicos Isl (OECD, 2009). Among fragile states, Guinea, Nigeria, Uzbekistan and Yemen are receiving less aid than would be predicted given their high levels of need, compared to countries with similar policy and institutional performance ratings. Three bilateral donors provide 65 percent of total ODA to Central African Republic, C te d'ivoire, Liberia, and the Republic of the Congo (OECD, 2007). 140 한국국제협력단

143 looking at individual developing countries, group-to-group cooperation could evolve as analternative aid arrangement as long as it overcomes efficiency and legitimacy problems. When assistance goes to a regional unit, less attractive and more risky countries in that region will not be neglected. It would be particularly advantageous when it comes to regional public goods, cross-border infrastructural needs 75), and experience sharing or knowledge transfer. In Asia, the members of the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) might be good candidates to oversee region-wide projects, such as the Mekong River Development Project 76). Through the Common Market for Eastern and Southern Africa Ⅱ 개발협력논단 (COMESA), donors could support the creation of an African Graduate School of Regional Integration focusing on innovation and development in East Africa 77). In addition, compacts for development with accountability for both rich and poor countries could be taken into account. Examples are Millennium Challenge Account or financial tranches such as Cash on Delivery modalities 78). New financing mechanisms can be designed to enhance the possibility of developing countries to be selected on a competitive basis based on relative development results, programs to be designed by the country itself, and countries to be entitled to receive funds for a substantial period. Lastly, the management of an international aid database to match supply and demand of development funds and proposed programs can be designed. V. Conclusion The paper examines experiences of Asian aid recipient countries with the examples of Korea and Vietnam. The two countries' success was built upon the following factors: In order to use ODA to catalyze development, embarking on domestic economic reform and establishing state institutions combining strong planning and budgetary functionswith aid coordination. Robust country ownership and leadership underpinned by a sustained and coherent vision and commitments of the state, competent civil servants, broad-based political support, and 75) Such as fiber optic cables connecting Ghana, Uganda and Burundi 76) Seminar on Challenges in Cooperation and Communication for Development in Southeast Asia, April 26-27, 2010, Hanoi, Vietnam 77) Interview with Professor Calestous Juma 78) The MCA screening process is not without controversy. 국제개발협력 141

144 a highly educated general public. Long-term reliable partnerships with primary donors and a positive synergy between domestic and international actors. Mobilize various sources of finance: Leverage of donor diversity and combination of non-oda instruments such as trade, investment, military aid, export credits, and publicprivate partnerships (PPPs) with ODA. Attention to project design and implementation. Capacity development as an integral part of aid. Composition, sector and forms of aid being adapted to changing country circumstances. Good alignment of aid with national objectives through aid being given as budget support and for large infrastructure projects. Promote investment in large infrastructure in support of broader development goals in emerging economies with good government capacity. Lessons distilled from the case studies shed light on the elements of the Busan Declaration. Country-based development needs to be highlighted, putting ownership in its center and connecting aid effectiveness procedures with substantive development outcomes. Moreover, aid effectiveness guidelines ought to be differentiated in recognition of varying country groups including fragile states and high-capacity states. On top of the traditional bilateral assistance, it is also necessary to come up with ways to guarantee long-standing cooperation. There will be few disagreementson these conclusions, but the next, more challenging step for the development community is to find out how to internalize and embody the propositions in their policies and practices. 142 한국국제협력단

145 Interviewees in Vietnam List of Interviewees and Workshop Participants Name Organization Title Akihiko Nakano Embassy of Japan Adviserfor Economic Affairs Alain A. Barbu The World Bank Manager, Portfolio and Operations An Sung Gu POSCO Deputy Chief Representative (Deputy General Manager) Andrew Smith Canadian International Development Agency, Government of Canada Head of Aid / Counsellor (Development) Arai Toru JICA, Vietnam Office Senior Aid Coordination Advisor Ayumi Konishi Asian Development Bank (ADB) Country Director for Vietnam Benito Álvarez Fernández AECID (Technical Cooperation Office, Spanish Agency for International Development Cooperation), Resident Representative Embassy of Spain Vietnam Benoît Massuyeau Agence Française de Développement Senior Programme Officer, Head of Partnership and Studies Unit Cao Manh Cuong Ministry of Planning and Investment Deputy Director General/ Foreign Economic Relations Department Christiane Oermann DED (Deutscher Entwicklungsdienst) Head of Asia Desk Dang Thi Thu Trang KOICA Programme Assistant Jesper Morch UNICEF, United Nations Children's Fund Vietnam Country Office Representative Kerry Groves Australian Government, Australian Embassy Hanoi (Aid Program) Counsellor Kwon Kyoung Doug KOTRA (Hanoi KBC) Deputy Director / Economist Lee Dong-Hyun KOICA Deputy Resident Representative Lee Wook-Heon KOICA Resident Representative Mags Gaynor Irish Aid, Embassy of Ireland Deputy Head of Development (Vietnam, Lao PDR, Cambodia) Mette Frost Bertelsen The World Bank Special Assistant to the Country Director Michael Foster USAID, Vietnam Supervisory Program Officer Moon Jae-Jeong EDCF Vietnam Resident Mission, Korea Eximbank Deputy Director Ngo Thi Quynh Hoa DFID(Department for International Development Effectiveness & Development) Infrastructure Sector Manager Nguyen Thi Thanh An Agence Française de Développement Programme Officer, Partnerships and Studies Unit Peter Lysholt Hansen Embassy of Denmark Ambassador of Denmark Pham Hung Vinh Ministry of Planning and Investment, Director, North-East Asia Foreign Socialist Republic of Vietnam Economic Relations Department Pham Ngoc Linh GTZ Programme Coordinator, (German Technical Cooperation) GTZ Office Hanoi Ⅱ 개발협력논단 국제개발협력 143

146 Pham Nguyen Ai Nhan Embassy of the Kingdom of the Netherlands Program Officer, Cross-Cutting Issues Quach Thi Thu Huong DFID (Department for International Head of Management, Communications Development) and Compliance Steven Collet Koninkrijk der Nederlanden Deputy Chief of Mission / Counsellor Tsuji Kensuke JICA, Vietnam Office Representative Ulrike Maenner Coordinator for the Priority Area of CIEM Sustainable Economic (Central Institute for Economic Development/Economic Policy German Management) Development Cooperation Interviewees in the U.S. Name Organization Title Ahmad Ahsan The World Bank Lead Economist, East Asia and Pacific Region Alice Amsden* MIT Professor Anne Krueger Johns Hopikins University Professor Brigitte Burgler UNIICEF Consultant Calestous Juma Harvard University, Belfer Center for Science and Professor International Affairs Chris Davids UNIICEF One UN Senior Advisor Chul Ju Kim The World Bank Senior Economist, East Asia and Pacific Region Cinammon Doinsife Johns Hopikins University Professor Daniel Seymour UNIICEF Head of Gender & Rights Unit David O. Dapice Tuft University, Harvard Kennedy School Economist, Vietnam Program David Roodman Center for Global Development Senior Fellow Eugenia McGill Columbia University Associate Professor of Practice, School of International and Public Affairs George Adams Oxfam America Director of Aid Effectiveness Honda Shunichiro JICA Research Associate, JICA Research Institute Hosono Akio JICA Senior Research Fellow, JICA Research Institute Jane Nelson Jeeyang Rhee Baum Harvard Kennedy School, Mossavar-Rahmani Center for Business & Government Harvard University, ASH Institute for Democratic Governance and Innovation Senior Fellow, Director, Corporate Social Responsibility Initiative Research Fellow Makino Koji JICA Director, Development Partnership Operations Strategy Department Murotani Ryutaro JICA Research Associate, JICA Research Institute Mwangi S. Kimenyi Brookings Senior Fellow, Africa Growth Initiative, Global Economy and Development Myla Taylor Williams The World Bank Country Program Coordinator for Vietnam Ngaire Woods Oxford University Professor Raquel Gomes Oxfam America Research Manager 144 한국국제협력단

147 Rita Perakis Center for Global Development Program Coordinator to the President Samantha Muwafaq Associate Director, Middle East Youth Initiative, Brookings Constant Wolfensohn Center for Development Selva Ramachandran UNDP Chief, North East Asia and Mekong Division Takeuchi Shinichi(Ph.D.) JICA Senior Research Fellow, JICA Research Institute Tariq Ahmad Oxfam America Head of Research Ted Maly UNICEF Senior Adviser (Government Relations), Public-sector Alliances & Resource, Mobilization Office(PARMO) Tsunekawa Keiichi(Ph.D.) JICA (Japan International Vice-President, JICA/ Director, JICA Research Cooperation Agency) Institute Victor Damjanovic UNICEF Report Specialist Vu Thanh Tu Anh Harvard Kennedy School, Asia Program Fellow Yulia Oleinik * Phone interview UNICEF (United Nations Children's Fund) Research Officer, Multilateral System Analysis, Governance, UN & Multilateral Affairs Ⅱ 개발협력논단 Workshop in Korea Name Organization Title Kim Bokhee KOICA Director of the Training Team Kim In KOICA Managing Director, Research Office Kim Jiyoung Ewha University Ewha-KOICA Program Professor Kim Sang-Tae Hankyung University Director, Technical Cooperation Institute for DevelopingCountries Kwon Yul KIEP Head of ODA Studies Lee Tae Joo Hansung University ODA Watch Professor Representative 국제개발협력 145

148 Workshop at Brookings Name Organization Alan Gelb CGD Alex Shakow Independent Amar Bhattacharya G24 Andrew Steer The World Bank Angela Clare AusAID ODE Antonio de Lecea Delegation of the European Union Barbara Lee The World Bank Bjorn Gillsater UNICEF Brenda Killen OECD-DAC Bruce Jenks Kennedy School of Government, Harvard University David Roodman Center for Global Development Dennis Whittle Global Giving Ezra Suruma Brookings Han Fraeters The World Bank Homi Kharas Brookings Jackie Peace DFID Jane Nelson Kennedy School of Government, Harvard University Jeremy Weinstein NSC Joanna Perrens DFID Johannes Linn Brookings John Davidson AusAID ODE Jonathan White German Marshall Fund Kang-Ho Park Brookings Keiichi Tsunekawa JICA Kemal Dervis Brookings Ken Watson Independent Koji Makino JICA Laurence Chandy Brookings Leonardo Martinez-Diaz USAID Mwangi Kimenyi Brookings Nancy Birdsall Center for Global Development Nancy Yuan The Asia Foundation Ngaire Woods Oxford University Noam Unger Brookings Paul O'Brien Oxfam America Phillip O'Brien UNICEF Rebecca Winthrop Brookings Ruth Levine USAID Sam Worthington InterAction Samantha Constant Brookings Yulia Oleinik UNICEF Hideharu Tachibana JICA R. Kyle Peters The World Bank Tatsuhiro Mitamura JICA Lindsay Coates InterAction Akio Hosono JICA 146 한국국제협력단

149 References Aid Effectiveness Forum. (2010). Concept Paper Enhancing Aid for Development Effectiveness in Vietnam. Retrieved from AidEffectivenessForum/AEFConceptPaper/tabid/352/articleType/ArticleView/articleId/ 366/AEF-Concept-Paper.aspx Abrami, R. Malesky, E. and Zheng Y. (2008). Accountability and Inequality in Single- Party Regimes: A Comparative Analysis of Vietnam and China. Ⅱ 개발협력논단 Asian Development Bank. (2006). Socialist Republic of Viet Nam: Country Strategy and Program 2007~2010. Retrieved from CPS-VIE pdf Amsden, A.H. (1989). Asia's Next Giant: South Korea and Late Industrialization. Oxford University Press. Capacity Development for Development Effectiveness Facility. (n.d.). Country Profile: Vietnam. On the Aid Effectiveness website. Retrieved May 19, 2010, from Chon, C.H. (1987). An Introduction to International Economic Cooperation. Economy and Management Books, The Korea Economic Daily. Chung, Y.I. (2007). South Korea in the Fast Lane: Economic Development and Capital Formation. New York, NY: Oxford University Press. Congressional Budget Office. (1997, September). The Role of Foreign Aid in Development: South Korea and the Philippines. Retrieved from European Commission. (n.d.). Vietnam Education Sector Support. On the European Commission (EuropeAid) website. Retrieved from documents/case-studies/vietnam_education-sector-support_en.pdf Fforde, A. & de Vylder, S. (1996). From Plan to Market: The Economic Transition in Vietnam. Westview Press 국제개발협력 147

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151 Ⅱ Lee, H.J.(2009). Economic Aid Policies of the United States for the Republic of Korea 1948~1960. Seoul, Korea: Hye An. Lee,W.B. (2005). Park Chung-hee's Long-Term Economic Development Plan and the U.S. 1961~1966. Research topics and issues during the Park Chung-hee Era. Sun In Press. Mason. E. S. et al. (1980). The Economic and Social Modernization of the Republic of Korea. Harvard University Press. 개발협력논단 ODA Inter-Ministerial Task Force. (2009). Vietnam: Sixth Joint Portfolio Performance Review (JPPR VI). ODA IMTF. ODA Inter-Ministerial Task Force. (2007). Vietnam: Fifth Joint Portfolio Performance Review (JPPR V). ODA IMTF. OECD. (2010). Key Themes for Busan 2011: Possible Contributions for Clusters and Workstreams. DAC Working Party on Aid Effectiveness DCD/DAC/EFF(2010)5 OECD. (2009). Development Co-operation Report OECD Journal on Development. OECD. OECD. (2009). Reporting Directives for the Creditor Reporting System. On the OECD website. Retrieved from OECD. (2008). Survey on Monitoring the Paris Declaration: Making Aid More Effective By On the OECD website. Retrieved from dataoecd/55/34/ pdf OECD. (2007). Ensuring Fragile States are Not Left Behind. Factsheet. OECD. Retrieved from OECD. (2003). Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery. OECD. Ohno, I. et al. (2005). True Ownership and Policy Autonomy: Managing Donors and Owning Policies. National Graduate Institute for Policy Studies Development Forum. Park, T.G.(2007). Archetype and Metamorphosis: The Origins of Korea's Economic Development Plans. Seoul, Korea: SNU Press. 국제개발협력 149

152 Poate, D., Dung, D.N., Hang, N. (2010). Country-Led Evaluation Delivering as One: UN Pilot Initiative in Viet Nam. Partnership Group on Aid Effectiveness (2006). Driving Forward the Realisation of the Hanoi Core Statement. Consultative Group Meeting, December 14-15, PGAE. Robertson, M. (1956). Robert Macy's Report on Korea, FRUS 1955~1957, Vol. 23 part 2, Severino, J-M. & Ray. O. (2010). The End of ODA (II): The Birth of Hyper Collective Action. Center for Global Development Working Paper Song, W.K. (2010, March 30). Tracing Korea s Evolution through Iconic Landmarks. The Korea Herald. Retrieved July 20, 2010, from national/detail.jsp?newsmlid= Six Banks. (2010, June). Summary of Discussions at Six Development Banks Retreat, Golden Sand, Hoi An, Vietnam. Whitfield, L. & Maipose, G. (2008). Managing Aid Dependence: How African governments lost ownership and how they can regain it.global Economic Governance Program Briefing Paper. Oxford University. Wolf, C. Jr. (1962). Economic Planning in Korea. The Rand Corporation. The World Bank. (2009). Implementation Completion and Results Report: A First Program 135 Phase 2 Support Operation for Communes Facing Extreme Hardship in Ethnic Minority and Mountainous Areas. On the World Bank website. Retrieved from 16/ _ /Rendered/PDF/ICR11830P disclosed pdf The World Bank. (2006). Vietnam. On the World Bank website. Retrieved from LOctober doc The World Bank (1998). Assessing Aid, Oxford University Press. 150 한국국제협력단

153 Ⅱ 남남협력의효과성과과제 : HLF4 및글로벌차원의정책방안을중심으로 IMPACTS AND CHALLENGES OF SOUTH-SOUTH COOPERATION : RECOMMENDATIONS FOR HLF-4 AND BEYOND 개발협력논단 이현주 KOICA 위촉연구위원 (hrhee@koica.go.kr) Contents Ⅰ. Introduction Ⅱ. What Works in South-South Cooperation? : A Case Study of Lao PDR Ⅲ. What Are the Challenges and Constraints? Ⅳ. Moving Forward Ⅴ. Recommendations for the HLF-4 and Beyond Ⅵ. Conclusion * 본문은 KOICA, JICA, 브루킹스가공동으로추진중인국제공동연구 Catalyzing Development: A New Vision for Aid 중남남협력부분초안을발췌, 요약한것임 국제개발협력 151

154 Ⅰ. Introduction The last decade has witnessed an upsurge of South-South exchanges in development cooperation. According to an assessment by the United Nations Economic and Social Council (UN ECOSOC), the global volume of South-South cooperation (SSC) 1) would be around USD 9.5 billion to 12.1 billion in It corresponds to 7.8% to 9.8% of total official development assistance (ODA) flow, and an increase from 5% in the 1990s. (UN 2008: 9-11) Leading emerging donors as China, India, Brazil and South Africabecame power players in development cooperation, often outweighing many traditional donors in terms of scale. Yet, the significance of SSC is not limited to the bulk of assistance provided. Another key implication lies in the value of Southern knowledge for development and growth in the developing world, and its subsequent implications for the evolving dynamics of global development cooperation. As the successful case of Bangladesh s knowledge transfer in microfinance to the Philippines outlines, traditional distinctions that separated aid providers from recipients have hence lost relevance, leaving tremendous impacts to global aid architecture and development agendas. As now the international community is moving forward to the Fourth High Level Forum on Aid Effectiveness (HLF-4), SSC emerges at the very center of global agendas. At this momentum, reviewing the impacts of SSC on the ground and what actually works would be worthwhile. This paper intends to analyze the impacts of SSC at the country 1) At least at this stage, there is no universal definition as to what SSC means. Although there are a handful of widely accepted definitions, terms and usages still differ from organization to organization. In parallel, it is extremely controversial, if not contradictory, to describe what actually demarcates the South and the North, because, being derived from a hybrid composite of geographic, historic, political and socioeconomic backgrounds, the distinction has been usually connotative than logical, and has constantly shifted according to the changing global political environment throughout history. Exclusively for the usage of this paper, SSC refers to developing countries working together to foster sustainable development and growth. Therefore, SSC in this paper entails both technical cooperation and financial assistance, either in the form of grants or loans. The definition of triangular development cooperation (TDC) follows UN ECOSOC's OECD/DAC donors or multilateral institutions providing development assistance to Southern governments to execute projects/ programs with the aim of assisting other developing countries (UN 2008a: 3). In addition, the reference criteria defining the South and the North will be membership in the Organisation of Economic Co-operation and Development's Development AssistanceCommittee (OECD/DAC). The North, therefore, will exclusively be applied to the members of the OECD/DAC as of the dates as indicated, whereas the rest of countries, regardless of income groups or status as aid provider, will be attributed to as the South. 152 한국국제협력단

155 level, with a case study of Lao PDR, and identify challenges and constraints. Building on this analytic work, practical ideas will be suggested for not only empowering the discussions at the HLF-4, but also promoting South-South exchange in a broader sense of development effectiveness. Ⅱ. What Works in South-South Cooperation? : A Case Study of Lao PDR Ⅱ 개발협력논단 1. Complementary Financing for Development General impacts of SSC on global aid architecture have been quite well known. Yet, the most immediate and tangible will have resonance at the recipient country level. While SSC would make up 7.8% to 9.8% of global ODA volume, the account would outweigh global average in some countries. In Lao PDR, for instance, Southern aid recorded USD million, or 20.5% of all ODA provided to the country in FY 2006/07 2). It is actually 37.9% of bilateral share. Furthermore, China, the Republic of Korea and Thailand were ranked among the top five bilateral donors. Strong positioning of Southern aid has been constant over the years, with average proportions over 15% of overall ODA and over 30% of bilateral share. From individual country perspective, SSC is apparently more than a mere add-on to existing resources. 2. Division of Labor Yet the actual implication of Southern aid explains better through distribution across sectors and de facto division of labors with traditional donors. In the case of Lao PDR, the most relevant example is around transportation infrastructure. In Lao PDR, transportation infrastructure has long been national priority for economic development and poverty reduction. Its particular correlations with social development in rural households have been articulated in previous studies by de Walle (2001), Warr (2005), 2) Source: Lao Ministry of Planning and Investment, Department of International Cooperation. 국제개발협력 153

156 World Bank (2006 and 2007) and Asia Development Bank (2009 and 2010) 3). Following the government s strong commitment, a massive investment from Northern bilateral donors and multilateral organizations brought in a considerable progress in the 1990s and the first half of 2000s. Nevertheless, from rural connectivity to road maintenance, remaining issues are of scale. The objectives spilled out throughout the current sixth (2006~2010) and the draft seventh (2011~2015) National Socio-Economic Development Plans (NSEDPs) 4) reflect the urgency of the matter 5). In regard to this, an interesting drift of game has taken course in the past years. If the majority of resources to road construction in the 1990s were provided by the group of bilateral donors from the North and multilateral organizations, current contribution increasingly comes from partners from the South. In FY 2005/06 alone, USD 44 million of overall sector budget USD 91.3 million was provided by the South. The amount was nearly double the funding from multilaterals (USD 26.3 million) or from the North (USD 21 million). Thailand and China largely outweigh other bilateral donors from the North. A de facto division of labor has thereby settled in, with Southern donors dominantly filling the funding gaps in the sector while Northern donors increasingly pull off from the sector and turn toward health, education, governance and other social sectors alike. In view of current account, the hypothetical absenceof Southern aid in transportation would have dire consequences for the sector. But it also would risk compromising nationwide endeavors to eradicate poverty and achieve the national development objectives,given the tremendous implication of transportation infrastructure in Lao PDR. Overall, the complementary division of labor between the South and the North seems to work effectively for the country's growth and development. 3) de Walle (2001) showed that investment toward rural roads helps reduce poverty in developing countries, whereas Warr (2005) suggested that the provision of all-weather road access to rural households would reduced the incidence of rural poverty by about 7% in Lao PDR. In addition, an analysis by the Lao Ministry of Public Works and Transportation (MPWT) also offers that households with all-year road access have 50% more consumption power than those deprived of the access, and even those with limited access only during the dry season would have 33% more than those with no road access. 4) The National Socio-Economic Development Plan (NSEDP) is a 5-year term implementation plan for NGPES. 5) In the NSEDPs, transportation infrastructures catalytic role in subregional connectivity and market access has been increasingly acknowledged. The Plans highlights improving domestic and regional accessibility would improve access to social services and economic activities, and shift Lao PDR from a landlocked to a landlinked country, thereby increasing chances to achieve the goal of graduating from the LDC status by 한국국제협력단

157 3. Regional Dimensions South-South exchange also has strong regional dimension and plays a crucial role in shaping regional perspectives of development cooperation. Originally, regional perspective has been a key driving force scaling up South-South exchange at this scale to date. A great deal of commonality in terms of history, language, culture and ethnicity has been the main forces, in addition to deepened intra-regional trade relationship that has speeded up in the course of the past decade. Further, the growing need and widened conscience to address cross-border Ⅱ 개발협력논단 issues, i.e., climate change, disaster reduction and pandemics,through regional or subregional cooperation have led to deepening relations among countries in a whole range of aspects, including politics, economy, science and technology, and of course, development cooperation. Driven by such strong regional backgrounds, SSC has naturally embedded intensive regional dimension. In ASEAN region, for instance, the utmost evidence element lies in the Southern donors' preference for transportation infrastructure. Infrastructure is a primarily domestic asset, but ithas a dimension that goes beyond a single country, as it connects the country with the neighbors. Previous studies by Brooks (2008), De (2008) and Willoughby (2004) provide empirical analysis on a wider regional dimension of transportation infrastructure, and its positive impacts in facilitating the movement of commodities and people across countries. Since the 1990s a range of initiatives has taken place to improve road connectivity in ASEAN region. Noteworthy is the Greater Mekong Subregion (GMS) transportation infrastructure initiative, for which traditional donors have provided decade-long assistance to build the East-West Corridor (linking Thailand and Vietnam), the North-South Economic Corridor (linking China and Cambodia via Lao PDR) and the Northern Economic Corridor (linking Northern Thailand to China). 국제개발협력 155

158 <Box 1> Greater Mekong Subregion (GMS) The GMS is an informal institution established at the ministerial level, comprising Cambodia, the People's Republic of China, Lao PDR, Myanmar, Thailand and Vietnam. Detailed works are carried out by sectoral working groups handling both the hardware and software issues of regional infrastructure development. ADB serves as the de facto secretariat and provides technical, administrative, financial and logistical support. GMS operates under a 10-year strategic framework (2002~2012) aiming to enhance regional connectivity and market competitiveness of the subregion. 11 flagship programs comprising East-West, North-South, Northern and Southern Corridors cover energy, telecommunications and transportation sectors. ADB, Japan, Australia and the World Bank are main funders. In the process of leveraging regional connectivity through improved transportation infrastructure, the significance of South-South aid is explained through several aspects. Firstly, again, Southern donors are actively engaged in this transportation infrastructure, which has not only national but also tremendous regional implications. China is known to have provided more than USD 20 billion to the ASEAN region, with the majority of the budget going to regional transportation and communications infrastructures. Additionally, the volume of Thai aid to transportation infrastructure may surpass USD 250 million per annum. Secondly, Southern aid has specifically played a greater role in providing missing links crossing borders with major axes in neighboring countries and the supposedly national roads previously built as a part of GMS initiative, thereby complementing the existing efforts for enhancing subregionwide connectivity 6). 6) China is known to have provided loans to build Road No. 1-b, which is located at the Lao-Chinese border, as an earlier agreed follow-up to the construction of Road No. 1-a with assistance from the World Bank. China has also been engaged with Thailand to improve connectivity from Chiang Rai (Thailand) to Kunming (China) through Road No. 3 in Northern Laos. Thailand's involvement has been multiple: A road improvement project between Huay Kon/Muang Ngoen to Pakbeng road and railway construction from Friendship Bridge (Nong Khai) to Thanaleng are already completedthe improvement project of Road No. 11, alongside the Lao-Thai border, the second railway project between Thanaleng to Vientiane, and the rehabilitation of Thai section of Road No. 3 are expected to be cleared for approval by the end of Vietnam has a rather limited portfolio, but still with a similar approach: the construction of Road No. 18 that would link Vietnam with Lao PDR's Road No. 13; and the Lao-Vietnam cross-border segment of Road No. 9. Therefore, by linking the landlocked Lao PDR with neighbors, Southern aid to infrastructure has significantly contributed to improving road connectivity at the subregional level. 156 한국국제협력단

159 Increased subregion-wide connectivity and trade potentials have been complemented by technical cooperation for infrastructure management, trade facilitation, income generating activities and market economy, which have been priority sectors for South-South activities in this subregion, carried out under different, the South-driven frameworks as the IAI and the Ayeyawady Chao Phraya Mekong Economic Cooperation Strategy (ACMECS) 7). Overall, it would not only consolidate region-wide cooperation initiatives in different areas, but also, most significantly, boost the implementation and optimize the effect of the current regional integration framework under AFTA. As a key leverage to regional cooperation and integration, Ⅱ 개발협력논단 the role of SSC seems to be fundamental. 4. Innovative Knowledge Exchange The impact of SSC also explains through innovative exchange of knowledge and skills among for the benefit of development and growth in poverty-stricken countries as Lao PDR. An analysis 8) on Southern technical assistance to Lao PDR provides a full view on the distinctive strengths and value of South-South technical cooperation and its attribution to building capacities and addressing development challenges in recipient countries, in terms of three different dimensions contents, delivery and organizational aspect. In terms of the contents, evidences show SSC goes beyond a traditional, vertical transferof knowledge and skills. First, the levels of training were perceived to be effectively responsive to the recipients'needs. Second, knowledge and skills acquired were deemed immediately applicable to the routine work of trainees. The trainees responded that they had received materials and documents they could use for their work, acquired skills that they could use most directly in their daily works, and gained technical knowledge which is sufficient for them to perform their daily work smoothly. This particularly has a pivotal value in Lao PDR, where the lack of skilled manpower has been the most serious strain to growth and development. 7) The Ayeyawady Chao Phraya Mekong Economic Cooperation Strategy (ACMECS) was established in 2003 as a Thai assistance framework for subregional development and cooperation. It has leveraged more than 200 projects and technical cooperation activities among Thailand and CMLV, in the field of trade, investment facilitation, agriculture, industry, transport, tourism and human resource development.. 8) Fully taken into account the availability of reliable data, three South-South segments within triangular and trilateral cooperation projects in Lao PDR undertaken by Japan, Germany and ADB were analyzed. Performance monitoring results and post evaluation papers were used, alongside interviews with project managers 국제개발협력 157

160 In addition, there is an aspect pertaining to the co-creation of knowledge and problemsolving skills. In the case of the Lao-Vietnam-Japan local administration reform program, a better understanding on analogous experience in Vietnam, with which Lao PDR shares a close sociopolitical background and single-party governance structure, has been reported to enable the Lao government to come up with regenerated solutions fully in accordance with the Lao context. Lessons were as numerous on the delivery side. Foremost, Linguistic commonality, as distinctively outlined in cooperation between Thailand and Lao, whose languages are mutually comprehensive, has effectively facilitated knowledge transfer, made training interactive and also contributed to building confidence among trainees. In South-South training, equipment and support materials were perceived as appropriate, as well. On the organizational side, cost advantage has a significant value, which also could be a particularly incentivizing value for triangular and trilateral cooperation. The flexibility of training organizations was also the key asset of those South-South activities. Invitational training, study visits, and on-the-job training were applied with flexible lengths, ranging from several days to a couple of months. The overall outcomes for these South-South activities in Lao PDR have been successful, even overachieving the targets. Also, there has been a considerable level of positive spillovers in terms of mutual learning and partnership building. In the overall process of preparation and training, providers from the Southhave reported that they learned how to fit into the trainees levels and needs, and the improvement in didactics. Lessons drawn above clearly indicate that South-South exchange works as an effective response to capacity gaps, language barriers, background knowledge deficiency and technical discrepancies, and thereby has great potentialityin terms of the operational effectiveness of technical cooperation. 158 한국국제협력단

161 Ⅲ. What are the Challenges and Constraints? Ⅱ As seen throughout the earlier chapter, SSC has effectively worked in addressing the particular needs of the recipient country. From then on, promoting such functionalities of South-South exchange and optimizing its potentials are of obvious imperative. However, some recurrent issues are serious strain to the effectiveness, while others hinder further growth. 개발협력논단 1. Risk of Fragmentation The upsurge of SSChas evidently increased the absolute number of donors and projects, which has subsequently raised the risks of fragmentation at the country level. Despite intensive efforts in the last few years, the results around the globe are still modest. A report by the United Nations Economic Commission for Africa (UNECA) and the OECD (2008) suggests a decline in donor coordination of missions in Africa. The World Bank (2007) estimated that in 2006 the number of ongoing projects was over 60,000 worldwide, with some recipient countries engaging in 1,000 donor-funded activities and hosting over 1,000 missions each year. Figure 1clearly demonstrates that the aid proliferation in low-income countries has been nothing but improved. SSC adds to this proliferation of donors and projects. <Figure 1> Number and Average Size of Aid Projects in Low-Income Countries, 1997~2008 Source : UN 2010: 54 국제개발협력 159

162 To this worrisome trend, Southern donors' work pattern is an additional concern. Despite increasing commitment in recent years, the actual participation of Southern donors in in-country aid harmonization frameworks remains limited. In the case of Lao PDR, although roundtable meetings have been increasingly attended by Southern donors, their involvement in a more practical level of coordination through Sector Working Group (SWG) is far from offering effective ground for in-country harmonization. Few Southerndonors attend SWGs on infrastructure, in which Southern aid surpasses assistance from traditional donors or multilateral institutions. In addition, a majority are absent in SWGs in education and agriculture, despite increasing assistance to the sectors from Southern donors. The issue risks being a serious impediment to aid effectiveness in sectors and countries where the proportions of Southern aid are significant and the government s coordination capacities are weak. 2. Top-Down Decision Making South-South aid is usually identified, formulated and implemented at the headquarters level, with a rather obscure process of mirroring actual priorities on the ground. A mutual process is hardly the case. In addition, as Southern aid is often associated with subsequent spillovers of various kinds, it often follows the logics of the broader political deals or commercial transactions, not necessarily taking into account what is needed on the ground. Some Southerndonors suggest that such a procedural distinctiveness has enabled the reduction of time-consuming project formulation processes, and therefore prompted rapid implementations. However, such a vertically descending top-down approach entails risks of causing an abundance of unaligned aid and obstructs country ownership in development. 3. Lack of Monitoring and Evaluation The lack of evaluation and monitoring is also a serious concern. Despite recent efforts, weak M&E remains rampant across Southern donors. The achievements of South-South technical cooperation so far have tended to be narrowly measured by the number of trained participants and budget volumes, and not necessarily highlighting the performance of operations and the achievement of objectives. Donors involved in infrastructure projects have rarely undertaken progress monitoring, social and environment impact assessments or ex-post impact evaluations. The case of technical cooperation is not much better. Most technical cooperation 160 한국국제협력단

163 programs do not include a systematic M&E process, while the outputs of a few evaluations have been heard to exist, but hardly made available externally, even to the closest stakeholders. The absence of systematic M&E would have tremendous consequences. Foremost, as project performance is immeasurable, clear targeting and deployment of appropriate measures are difficult, if not impossible. Subsequently blurred value-for-money affects not only the target beneficiaries in recipient countries, but also to taxpayers of donor countries, because a considerable portion of Southernaid often comes at the expense of own social needs, and in some cases, to the detriment of a still thick layer of a vulnerable population in Southern donor countries. Also, the vacuum of environment impact assessments may have dire consequences on the recipient countries environment, given the fact that Southern aid has heavily focused on infrastructure development, which involves environmentally damaging operations. Ⅱ 개발협력논단 4. Weak Regional Coordination Development at large and SSC in particular, often remain weakly managed to fully harness the potentials at the regional level. For instance, in the particular case of Southeast Asian subregion, a handful of mechanisms and frameworks ASEAN-IAI, GMS, ACMECS and the Mekong River Commission (MRC) exist. However, the existing structures are fragmented and do not have clear mandate, adequate policy framework, sufficient financial and human resources capacities. Further, sector-based working groups and dialogue channelsexist for some of highly regional issues as transportation, energy, communications and trade, but remain outside a formal and permanent sphere and without clear policy and institutional frameworks. 5. Lack of Mutual Knowledge and Resources Although there is a high level of recognition of the value of SSC and commitment for further promoting the exchange, the lack of capacity to assess own needs and explore South-South opportunities is substantial obstacle. Problems seem to persist as to the practical knowledge on how to identify the demand and the potential supply, and match them properly to development projects. It tends to be more problematic in case of inter-regional 국제개발협력 161

164 exchanges. The lack of financial resources is another constraining factor. Donors from the South, with a handful of exceptions, are mostly middle-income countries with limited financial and human resources. Therefore, third-party funding, supposedly from the North would be needed to quench the resource needs. Ⅳ. Moving Forward 1. Capacity Development for Better Aid Management In order to make the best of SSC, as seen throughout the first part of this paper, as much as in the case of ODA in general, capacity development for Southern countries is the foremost priority. The issue does notonly touch upon the recipient countries, but also the donors from the South. For recipients, overall capacity building for better aid management is needed so that Southern countries ensure solid grounds for fully exercising country ownership over development agendas. More specifically in relation to SSC, three points must be addressed. Firstly, countries' capacities to assess own needs, identify each partners' strengths and comparative advantages and address eventual matching with feasible and effective projectization, should be uplifted. Secondly, the aid coordination capacities of recipient governments need to be further enhanced, in a way to fully optimize the current complementary functions of Southern and Northern aidat the country level. Thirdly, M&E should be seriously enhanced, with a view to ensuring performance and accountability vis-à-vis the populations of both recipient and donor countries. The capacity issue also concerns Southern donors. Although Southern countries have gained significant knowhow while providing assistance for decades, challenges remain from the recipient country's perspective. For years, Southern countries have suggested that SSC should not be regarded as the same as North-South aid, and therefore not be applied to the same standards as to the North, for the motivations, premises and conditions are different 9). But, 9) See the statements from Southern countries, notably that made by Ambassador Munir Akram, the Permanent Representative of Pakistan to the United Nations and the Chairman of G-77 and China during the fifteenth session of United Nations High-Level Committee on South-South Cooperation, held in New York, May 29 to June 1, (Source: Similar positions were echoed at the interventions at the 3rd UN Development Cooperation Forum held in New York, June 29 to 30, 한국국제협력단

165 from the perspective their actions take effect on the recipient countries' development and growth, and come across with similar assistance activities provided by donors from the North, there is a minimum of principles required for all development actors regardless of the South or the North. However, translating the principles actions are not as simple as understanding its values. For the Republic of Korea, for instance, it has taken years of intensive research and subsequent organizational and strategic adjustment to finally have a Country Assistance Strategy (CAS)-based, field-oriented and integrative country assistance framework, as well as an adequate M&E system and an increasing level of untied aid. Being a veritable donor, not just an aid provider, requires a considerable amount of policy commitment and operational know-how. Therefore, transformative capacity building for Southern donors should be of consideration in actions forward. Ⅱ 개발협력논단 2. Enhanced Region-wide Coordination Notwithstanding the tremendousness of the implications, current frameworks and mechanisms for region- or subregion-wide coordination of SSC seem to remain at an insufficient level, particularly around highly regional sectors. At the very least, issues pertaining to regional public goods (RPGs), including environment and infrastructure would need to be grasped at the regional level. Such regional or subregional coordination must be inclusive of all development activities both from the South and the North. It also should be fully incorporated within the existing regional cooperation and integration frameworks and agendas. Aid coordination has to be considered not only at the country level, but also at the regional level. 3. Matching Resources with Needs Fully harnessing potentials of South-South knowledge exchange and promoting the paradigm at the global level imply an effective matching of resources with needs, which has a twofold dimension. The first set is technical matching of the demand from recipient country with the supply from Southern donor. The aforementioned capacity development enabling to assess own needs and others' strengths, and explore strategically appropriate options for cooperation has full implications in this process. The second dimension is the matching of available resources with the needs of SSC, as complementary to the technical part of matching. 국제개발협력 163

166 Ⅴ. Recommendations for the HLF-4 and Beyond 1. HLF-4 and the Paris Declaration As much as the extent of interest across the globe, South-South and triangular development cooperation is expected to be addressed at the HLF-4 with unprecedented gravity. This event will attempt to shape the post-pd global framework on aid effectiveness, and many upheavals in global aid architecture with, inter alia, the upsurge of emerging donors and South-South exchange will have to be fully considered. Foremost, in regard to SSC, the HLF-4 must offer an opportunity for quenching the normative issues conditioning all subsequent discussions and actions. Universally-accepted definitions of what the South means and what SSC and triangular development cooperation entail need to be clarified. It is a prerequisite of any further actions. Secondly, the HLF-4 should be able to offer opportunities for the South and the North to reach on certain degree of common grounds across the issues, and thereby embark on a new consensus. To do this, abstractions on some particular features on SSC in the AAA need to be further elaborated, while offering a full spectrum of opportunities and issues for improvement. Its complementary nature to North-South cooperation must be further recognized in a way to highlight an imperative of aid harmonization. Also, the value of Southern knowledge should be further recognized, and its implication as an effective means of capacity development would have to be more clarified. Capacity issues must be responsive not only in regard to recipient countries, but also to Southern countries providing aid. Thirdly, the universality of key principles of aid effectiveness must be affirmed for SSC, as much as for the North-South cooperation. Subsequently, the post-pd framework will have to be able to include Southern countries as fully liable actors. Nevertheless, a differential and gradual approach would be necessary for emerging donors, for the gaps with traditional donors in terms of advancement of notional and operational compliance are considerable. It should enable Southern donors to get into the frameworkwith realistic timeframes and gradual approaches, so as to eventually address the issues pertaining to country ownership, 164 한국국제협력단

167 alignment to national strategies, aid untying, in-country harmonization and results-based management. Fourthly and lastly, the regional dimension of cooperation is worth being fully explored. There are key roles regionally-grown organizations and entities can do for harnessing efforts for making the best of SSC for service of sustainable development and growth at the regional level. Ⅱ 개발협력논단 2. Actions at the Country Level At the country level, current efforts to enhance recipient governments' capacity for better aid management and coordination must be sustained and steered in a way that the governments can have a full grasp of situations and effectively exercise ownership over all matters pertaining to development cooperation within countries. UNDP has been especially active for this particular task, and there needs to be a continuous and strengthened focus on uplifting the governments' capacities. Three key areas should be covered. Firstly, information and data systems must be at a level that permits effective targeting and progress monitoring. Information availability issues, which are still questionable in many ofcountries, are also to be improved. Secondly, current in-country harmonization frameworks should be strengthened and inclusive of Southern donors. Options for incentivizing will have to be explored in the country context. Thirdly, issues pertaining tothe M&E mechanisms and procedures need to be addressed so as to enable the governments to measure the progress and evaluate impacts on a comprehensive list of assistance activities. Acountry-led system would therefore have to be strongly recommended. With assistance from multilateral institutions, such as UNICEF and the World Bank, such systems have been already set up and effectively functional in a number of countries, mostly in the Latin America and Caribbean region. Further efforts should follow in other regions and entail a broader network of academia and non-governmental organizations (NGOs). Actions at the Southern donor level have to include the establishment of policy framework and practical measures to translate it into concrete actions. Understanding the aid effectiveness 국제개발협력 165

168 principles, not simply as rhetoric but as guidance for future actions, would be the first step. Strategiesdevelopment and the implementation of practical measures should be subsequently followed. As for Northern donors, further commitments are strongly needed to support South-South exchange through triangular and trilateral cooperation frameworks. Such efforts necessarily outline the urgent need to figure out ways to overcome some administrative burdens and visibility concerns alike within the donor countries. Particularly, trilateral cooperation has been widely perceived among donors as being associated with high transaction costs, time consuming process and weakquality control. However, the successful examples of trilateral projects by GTZ and ADB have demonstrated that when accompanied by mutual understanding, a clear mandate, appropriate division of labor and robust strategies and discipline, those shortcomings are easily challengeable. With regard to the visibility issues, indeed, donor agencies from the North, are never free from high level of public accountability and internal pressure to strengthen the ODA industry in their own countries. The prerequisite, therefore, is the quality of potential South- South activities, which must be persuasive, attractive and relevant enough with regard to the different stakeholders in the North, whereby the significance of an effective technical matching between supply and demand gains pivotal relevance. To complement should also be a strong commitment, translated into concrete strategies and further actions aiming to not only enhance the performance of South-South operations on the ground but also secure public consent on the benefits of such initiatives in their own countries. 3. Actions at the Regional Level A region or subregion-wide mechanism needs to be put in place to coordinate development projects from all stakeholders regardless of the South or the North, to cover the RPGs issues at firsthand, and a widened range of development issues for the future. Such a mechanism would have to be a formal and permanent institution with clear mandate, adequate funding resources, appropriate manpower and proper institutional positioning within the existing regional cooperation frameworks, so as to harmonize different stakeholders' actions and mainstream these into wider regional integration agendas. 166 한국국제협력단

169 4. Actions at the Global Level Finally, at the global level, a global platform is recommendedto be set up to facilitate matching the demands and the supply of knowledge sharing, and further matching with available resources from Northern donors and multilateral organizations and financial institutions. Offline mechanisms and frameworks already exist across the globe. In the form of trust funds, the World Bank Institute maintains the South-South Trust Fund (SSTF), while the Ⅱ 개발협력논단 UNDP Special Unit on South-South Cooperation has funds for South-South exchange, upon agreement of key supporting donors such as Japan and the Republic of Korea. As a subregion-wide structure, Japan-supported Japan-Southeast Asia Meeting for South-South Cooperation (J-SEAM) has contributed todeepening dialogues between assistance providers and recipients in the region, and provided tangible financial and technical assistance to put the discussions into practice. As a sector-specific framework, the Global Facility for Disaster Risk Reduction (GFDRR) operates a South-South program, which basically has similar configurations as trust funds. A recently inaugurated Alliance for Financial Inclusion (AFI), co-funded by the Bill and Melinda Gates Foundation and GTZ, specifically aims to bring out all actors from the South and the North in the field of micro-finance and financial inclusion to exchange knowledge and lessons learned from past practices. Though highly successful in harnessing dialogues for promoting South-South exchange, those mechanisms, have often been of limited financial capacity, activity scope and promptness of exchanges. What is needed now is an interactive platform covering a comprehensive list of sectors, which could serve as a one-stop-shop global knowledge warehouse and a functional trigger enabling more deepened dialogue onwards. It must also enablea prompt leverage of South-South exchange with financial resources from traditional donors and multilateral institutions, beyond a budget-restrained trust fund type financing mechanism. Therefore, the Platform, as suggested to be named the Global Platform for South-South Cooperation (GPSSC), would be Web-based and must entail two intertwined pillars: A technical pillar aiming to match supply and demandand a financial pillar of matching resources with needs. 국제개발협력 167

170 <Figure 2> Structure of the Global Platform for South-South Cooperation Pillar I should offer a comprehensive range of information per provider and sector, including cooperating institutions, possible areas of cooperation and available types of assistance. Making available the information on procedural matters and prototype of project request documents could be complementary. At the recipient side, available information should contain sectors/subsectors in need of Southern knowledge, as well as the timeline, scope and type of activities desired. Information would be updated promptly by donors and recipients by means of registered-user access system. Pillar II would have to provide a list of Northerndonors, regional and multilateral institutions willing to support South-South interaction, as well as sectors/subsectors, regions of focus and types of assistance which would be possible for eventual funding and technical assistance. As the pre-matched South-South projects in the Pillar I need to be feasible and strategically interesting enough to obtain the resources, a component of online tools, manuals and courses for project formulation and appraisal would need to be available through the Platform, with supplementary offline support to the extent feasible. The Platform would not unrealistically attempt to attain substantive discussions on the Web. Rather, it will focus on brokering South-South exchange, by providing substantive information on the web, which will further leverage streamlined discussions onwards on a more formal 168 한국국제협력단

171 and official basis. It would expectedly subdue SSC's certain shortcomings, including the top-down approach and country ownership issues, and dischargethe biggest constraints impeding South-South exchange lack of mutual knowledge and resources. Ⅵ. Conclusion Ⅱ 개발협력논단 Though SSC has long been part of global development cooperation, it has only recently received global-scale attention. As such, a tremendousamount of tasks is ahead, across normative and operational dimensions. As part of the endeavor, this paper attempted to highlight what actually works in SSC, and suggested how the positives can further promoted, with detailed action items to be undertaken at the country, regional and global levels. The list of action items proposed is long. The implementation part, in parallel, will require considerable amounts of effort from all stakeholder sides. Recipient countries should develop a stronger sense of ownership over development, whereas Southern donors must gradually move forward to comply with aid effectiveness principles. Traditional donors should further commit to support South-South exchange by means of technical assistance and financial resources. Regional organizations would have regional coordination responsibility to bolster Southern aid and optimize the potentials. In addition, multilateral institutions would have to be effectively responsive to capacity development calls for aid management and coordination, and facilitate South-South exchanges at the global level. Only a commitment and willingness for concerted efforts will make these colossal, yet imperative tasks work. 국제개발협력 169

172 References ADB (2008), Greater Mekong Subregion, 2009~2011 Regional Cooperation Operations Business Plan, Manila: ADB ADB/World Bank/JBIC (2005), Connecting East Asia, A New Framework for Infrastructure, Manila: ADB ADBI (2010), Infrastructure for a Seamless Asia, Tokyo: ADBI ASEAN (2008), Initiative for ASEAN Integration (IAI) Strategic Framework and IAI Work Plan 2 (2009~2015) Banomyong, R. (2007), Logistics Development Study of the Greater MekongSubregion North South Economic Corridor. Study outcome report, Manila: ADB. ( Bhattacharyay, B.N. and Rahman, M. (2009), Trade Effect of Social Infrastructure in Asia, Background paper prepared for the study Infrastructure and Regional Cooperation, Tokyo: ADBI Brooks, D.H. (2008), Asia s Infrastructure, Trade Costs and Regional Cooperation, paper presented at the Latin America/Caribbean-Asia-Pacific Economics and Business Association (LAEBA) Conference on Trade Costs and Regional Cooperation, Lima 17 June. Carruthers, R. and J.N. Bajpai (2003), Trends in Trade and Logistics: an East Asian Perspective. World Bank Working Paper No.2 de Ferranti, D. (2006), the World Bank and the Middle-Income Countries de Walle, D. (2001), Choosing Rural Investments to Help Reduce Poverty, Washington DC: World Bank De, P. (2008), Empirical Estimates of Trade Costs for Asia, in Infrastructure and Trade in Asia, edited by D.H. Brooks and J. Menon, Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing 170 한국국제협력단

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177 Ⅲ Ⅲ. 개발협력평가 개발협력평가 1. 국제개발협력사업통합평가실시와향후과제 김태은 / ODA 교육원기획처과장 2. 국가지원전략및지원사업종합평가 : CAS 를중심으로 1) 인도네시아 2) 베트남 3. 연수생초청사업효과성평가 국제개발협력 175

178 개발협력사업에서의평가 한국국제협력단사업평가실 개발협력원조의중요성이세계적으로점차높아감에따라원조의기획과집행, 결과에대한평가의중요성도따라서강조되어가고있으며, 협력단은이러한국제적흐름에부응하여무상원조사업에대한평가를강화하고있습니다. 개발협력원조에서의미하는평가는 OECD 의개발원조위원회 (DAC) 에서 1991 년발표한아래와같은정의가보편적으로사용되고있으며, 협력단또한이를협력단에서수행하는평가의정의로사용하고있습니다. 평가란진행중인또는완료된프로젝트, 프로그램, 정책의기획, 집행과결과에대해가능한체계적이고객관적인심사를말한다. 평가의목적은개발목표에대한충실성과연관성, 개발의효율성, 효과성, 영향력과지속가능성을측정하는것이다. 평가는유용하고신뢰할만한정보를제공하여수원국과공여국의정책결정과정에교훈을제공할수있어야한다. 평가는크게학습 (Lessons Learning) 과책임성확보 (Accountability) 라는 2개의목적을위해수행됩니다. 학습은평가를통해타사업이나추진중인정책또는사업을개선할수있는방법이나지식을생산하는것을의미하며, 책임성이란좁은의미로원조사업을위임한납세자인국민에대한원조수행기관의보고의무를의미합니다. 본지면에는 국무총리실유 무상통합평가, 인도네시아 / 베트남국별평가 1) 및 KOICA연수사업평가보고서등네편의보고서가실렸으며, 동평가보고서의전문은 KOICA 홈페이지 ( koica.go.kr) 의 KOICA 사업 -사업평가-KOICA 발간물및평가보고서 섹션에등재되어있으니참고하시기바랍니다. 1) 인도네시아 / 베트남국별평가는 CAS 중심으로요약 정리 176 한국국제협력단

179 Ⅲ 국제개발협력사업통합평가실시와향후과제 김태은 ODA 교육원기획처과장 개발협력평가 목차 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 본론 Ⅲ. 결론및종합건의 Ⅰ. 서론 OECD/DAC 가입과함께우리정부는국제사회에공약한 ODA 확대계획 (2015 년까지 GNI 대비 0.25%) 을추진하는동시에원조체제개선을통한원조효과성증대과제또한안게되었다 년초공포된국제개발협력기본법을비롯, 국무총리실이 2009 년 ODA 선진화과제로선정하여추진중인 국제개발협력사업통합평가체제구축, ODA 기본계획과통합국별지원전략수립, 비구속성원조비율제고 등은모두원조효과성제고를위한우리정부의노력이라할수있다. 이중 국제개발협력사업통합평가 ( 이하 통합평가 ) 란분산된원조기관별평가체제를포괄하는일관된통합평가체제를구축하여국제개발협력위원회를중심으로 ODA 전반에대한평가를실시한다는것이다. 이는그간다양하게논의되어온국제개발협력이슈에서다소소외되었던평가의영역을 ODA 개선주요과제에포함시킴으로써, 개발협력사업평가의의의와중요성을인식시키는계기가되었다는점에서주목할만한사안이다. 통합평가추진을위해국제개발협력위원회는 2009 년통합평가소위원회를구성하여 통합평가지침 국제개발협력 177

180 과 통합평가매뉴얼 을마련하였다. 정부는 2010 년동지침및매뉴얼에따라시범통합평가를실시중이며, 시범통합평가의교훈을반영하여 2011 년부터본격적인통합평가를실시할계획이다. 통합평가와그결과는 ODA 를수행중인다양한부처및기관의 ODA 평가업무는물론, 사업계획이나추진과정에도직간접적인영향을미칠것으로보여진다. 본고에서는이러한통합평의주요내용과추진체계를살펴보고통합평가의의의와효율적인통합평가실시를위해 KOICA 등관계자가고려해야할현안에대해살펴보기로한다. Ⅱ. 본론 1. 국제개발협력사업통합평가실시배경과주요추진경위 국제개발협력위원회의통합평가실시는첫째, OECD/DAC 의권고와둘째, 한국 ODA 정책전반에대한점검을통해바람직한 ODA 정책을기여하겠다는우리정부의의지에따른것이라할수있다. 첫째, 통합평가실시는 DAC 의한국 ODA 평가에대한제언에근거한다 년 DAC 특별검토단은한국에대한특별검토보고서 (DAC Special Review of Korea) 를통해한국 ODA 의분절성문제를지적하는동시에몇가지권고사항을제시하는데, 그중하나가바로 국제기준에부합하는독립적평가체제 강화이다. 동보고서는한국 ODA 가프로젝트모니터링 평가의개선, 평가결과의반영및공개를통해효과를볼수있다고언급하고있는데, 이러한제언은모든원조수행기관에공통적용가능한평가가이드라인이부재하고평가의독립성과평가결과반영이제도적으로강하게뒷받침되지않고있다는관찰에따른것이라하겠다. 둘째, 통합평가는분산실시되는한국 ODA 를전반적으로점검하여바람직한 ODA 정책을위한제언을도출하기위한것이다. 한국 ODA 의효율성제고를위해분산된수행기관을일원화하여원조분절 (fragmentation) 을최소화해야한다는의견은오래전부터있어왔으나, 관련부처간입장차이등으로원조체제일원화는실질적인결실을맺지못하여왔다. 통합평가는이러한한국원조의일원화실패를보완하고그문제점을최소화하기위한차선책중하나라할수있다. 즉, 국제개발협력위원회가부처간이해관계를최대한배제한총괄적입장에서각기다른목적과방식으로추진되는우리 ODA 사업을 평가 라는방식을통해살펴보겠다는것, 이를통해원조정 178 한국국제협력단

181 책일관성을제고하고중복을방지하는등원조효과성제고를위한제언을도출해보자는것이통합평가의취지인것이다. 이러한취지에따라 월제5차국제개발협력위원회가통합평가를실시를결정하고그해 7월국제개발협력위원회산하통합평가소위원회 1) 를구성하였으며, 동소위원회는 ODA 사업추진절차정비 (10월 ) 를시작으로통합평가지침 (11월 ) 과통합평가매뉴얼 (12월 ) 을제정하여 2010 년현재추진중인시범통합평가의바탕이되는체제를구축한것이다. 그럼통합평가의주요내용과운용시스템을알아보도록하자. Ⅲ 개발협력평가 2. 통합평가주요내용및시행체제 1) 통합평가주요내용과운용체제의구성 통합평가지침 은국제개발협력사업평가의정의를밝힌후통합평가의원칙및기준, 평가의종류와통합평가관련기관및그들의주요업무를규정하고있다. 지침은국제개발협력사업평가의일반적정의를준용하고있으며, 통합평가의원칙과기준역시 DAC 및 KOICA 개발협력사업가이드라인과크게다르지않다. 통합평가를통해국제개발협력사업전반을점검하여그성과를측정하며, 이는공정성, 독립성, 신뢰성, 유용성, 파트너십원칙하에 DAC 5대평가기준인적절성, 효율성, 효과성, 파급효과, 지속가능성에따라추진되는것이다. < 통합지침및매뉴얼의평가원칙, 기준, 종류 > 평가의정의 진행 / 완료된사업의계획 - 실행 - 결과를분석, 성과를측정하는것 통합평가 원칙 (Principle) 기준 (Criteria) 공정성 (Impartiality) 적합성 (Relevance) 독립성 (Independence) 효과성 (Effectiveness) 신뢰성 (Credibility) 효율성 (Efficiency) 유용성 (Usefulness) 파급효과 (Impact) 파트너십 (Partnership) 지속가능성 (Sustainability) 평가의종류 정책 / 전략 국별 분야별 형태별 프로젝트 / 프로그램평가 통합평가지침에따라실시되는평가의종류는정책 / 전략 국별 분야별 형태별 프로젝트 / 프로그램평가에이르기까지다양한데, 다음에서살펴보겠지만평가대상범위는다음과같이평가실시기관별로차이가있다. 1) 통합평가소위원회는위원장 ( 국무총리실국정운영실장 ) 을포함한정부및민간위원 15인이내로구성됨. 주요기능은연간통합평가계획수립, 통합평가실시, 사업수행기관평가활동심의등임. 국제개발협력 179

182 통합평가와관련된기관은 1 통합평가를주관하고총괄하는 통합평가소위원회, 2 ODA 사업을실제수행하는 사업수행기관 (KOICA, 수출입은행, 교과부, 농림부등 ), 3 사업수행기관활동을총괄하는협조기관 ( 외교부, 기획재정부 ) 세부류로나뉜다. 이중평가대상을선정하여평가를추진하는주체는 통합평가소위원회 와 사업수행기관 이며, 이들은 평가수행기관 으로분류된다. 각관련기관별업무는다음과같이구분된다. 통합평가관련기관 평가실시기관 협조기관 통합평가소위원회 사업수행기관 (KOICA, 수은, 교과부등 ) 외교부기재부 정책및계획평가심의계획평가협조 업무구분 ODA 전반평가에대한정책, 지침, 매뉴얼마련 연간통합평가계획수립 통합평가결과에대한연간피드백계획수립 국제개발협력정책및전략평가 중점지원국대상국별평가 ODA 기본계획상중점과제추진성과평가 기타평가소위가필요하다고판단하는평가 사업수행기관평가계획및결과심의 기관별연간평가계획수립 기관별피드백계획수립 기관별정책 / 전략, 국별, 분야별, 주제별, 형태별평가 개별프로그램 / 프로젝트평가 통합평가소위원회와사업수행기관간연락망 기관별연간평가계획, 평가결과, 피드백계획취합 상기표에따르면 통합평가소위원회 의가장큰특징은동위원회가 ODA 전반을포괄하는정책평가나무유상통합국별평가부터특정사업수행기관의개별사업평가까지실시가능한권한이있다는것과, 사업수행기관의평가활동및결과전반에대한심의기능을가지는것이라할수있다. 2) 통합평가체제운용절차 통합평가체제는상기관련기관이각자의역할을수행함으로써운용된다할수있으며, 그절차는다음과같다. 연간평가계획수립 ( 사업수행기관 ) 기관별연간평가계획취합 제출 ( 협조기관 ) < 표 1> 통합평가시스템운용절차 기관별연간평가계획심의 ( 평가소위 ) 연간통합평가계획수립 확정 ( 평가소위 ) 평가업무수행 ( 평가실시기관 ) 1 월말 2 월중 2 월중 2 월말연중 기관별평가결과취합 제출 ( 협조기관 ) 평가결과심의 ( 평가소위 ) Feedback 계획작성 ( 사업수행기관 ) feedback 계획심의 확정 ( 평가소위 ) Feedback 계획사업반영 ( 사업수행기관 ) 차년도 1월말 차년도 2월말 차년도 3월중 차년도 3월말 차년도연중 180 한국국제협력단

183 상기절차에따라통합평가소위원회가수립하는 ODA 연간통합평가계획은각사업수행기관별연간평가계획을접수한후평가소위원회의연간통합평가대상을종합하여수립된다. 따라서, 사업수행기관이기수립한자체연간평가계획의평가대상이통합평가대상과중복되는경우사업수행기관자체연간평가계획변경이불가피한경우가발생하기도한다. 각평가실시기관 ( 소위, 사업수행기관 ) 은 ODA 연간통합평가계획에따라소관평가를실시하고그평가결과는차년도평가결과반영 (feedback) 계획으로확정되어향후사업에반영되도록되어있다. 그리고사업수행기관의동평가결과반영 (feedback) 계획이행현황은통합평가소위원회에의 Ⅲ 개발협력평가 해감독된다. 국제개발협력 181

184 3. 통합평가실시의의의 그럼지금까지수행되던우리국제개발협력사업평가와의차이점을통해통합평가의특징과의의를간단히살펴보기로한다. 통합평가실시로한국국제개발협력사업평가활동은다음과같은다음과같은변화를겪게되었다. 기존평가 사업수행기관별자율적평가실시 - 일부기관평가미실시 - 각기다른평가기준, 원칙사용 (DAC 기준과불일치 ) ODA 전반에대한포괄적평가부재 - 기관별사업등에대한국지적평가 평가결과반영 (feedback) 저조 - ODA 체제개선기능미약 ODA 책임성미약 - 일부기관평가결과미공개 통합평가 통합평가소위원회가평가활동심사, 감독 - 전사업수행기관의평가실시의무화 - 공통의평가기준, 지침, 매뉴얼마련 (DAC 기준준수 ) ODA 전반에대한포괄적평가실시 - 이를위한통합평가소위원회설치 모든기관 Feedback 과제이행 - 소위, 기관별과제및이행현황점검 ODA 책임성강화 - 평가결과공개강화 첫째, 통합평가지침과매뉴얼에따라 ODA 사업평가가의무화되고공통의평가기준이마련되었으며, 이는곧원조의성과중심관리 (Result Based Management) 와평가의중요성에대한인식을강화하는기반이될것으로기대된다. 그간 KOICA 와 EDCF 를제외한대다수의 ODA 수행기관은추진사업에대한평가를생략하거나, 실시한다하더라도기관별로평가기준이나절차, 종류가상이하였다. 하지만새롭게제정된 통합평가지침 은모든 ODA 수행기관이각기관이추진한 ODA 사업을 DAC 5대평가기준에따라평가할것을규정하고있으며, 통합평가매뉴얼 은평가절차와평가매트릭스작성등체계적인평가수행을위한구체적인가이드라인을제시하고있어그간개발협력사업평가에대한노하우가없었던 ODA 수행기관들까지도개발협력사업평가에대한이해를제고하게되었다. 둘째, 통합평가실시로 ODA 수행기관사업모두에대한독립적 포괄적실시를가능케하는조직적 제도적틀이마련되었다. 통합평가실시전일부 ODA 수행기관이 ODA 사업에대한평가를실시하기는하였으나, 이러한평가활동은각기관이자체적으로수행한정책이나사업으로국한될수밖에없었다. 하지만통합평가실시로인해민간위원을포함한평가소위원회가설립되었으며, 동위원회가통합평가대상을선정하여 ODA 수행기관들의사업을포괄적인관점에서평가할수있게되었다. 182 한국국제협력단

185 셋째, 개발협력사업평가영역또한개별사업평가에서정책평가, 국별평가, 분야별평가등으로다각화되었다. 그간 KOICA 를제외한기타 ODA 수행기관이개별사업수준의평가만을실시하여온데반해, 통합평가지침은평가의영역을국별평가, 주제별평가등거시적관점의평가로까지확대하여규정하고있다. 이는국제사회개발협력사업평가동향을반영함과동시에정책에기반한체계적원조수행을도모하기위한전사적개선과제도출을가능케한다는점에서한층진일보된조치라하겠다. 넷째, 통합평가가실시되면서 ODA 수행기관의평가결과반영 (feedback) 이의무화될전망이다. 평 Ⅲ 개발협력평가 가의가장큰목적은현실적제도개선과제를도출하는데있으며, 동과제가향후정책과사업추진에실질적으로반영되어사업수행체제의실질적인개선을가져올때평가의진정한가치가발현되었다할수있다. DAC 의한국에대한특별검토보고서 (2008) 가평가결과반영 (feedback) 이제도화되어야함을언급한것역시이러한맥락에서이다. 지금까지 KOICA 를제외한대부분의기관이이를가능하게하는체계적인평가결과반영 (feedback) 절차를보유하고있지않아, 평가를통한 ODA 제도개선기능이미약하고평가가형식에그치는경우가많았던것이사실이다. 하지만통합평가를통해각 ODA 수행기관은평가를통한제언을향후사업에반영하여야하며, 통합평가소위원회는그이행현황을점검하여평가의제도개선기능이점차강화되어갈것으로전망된다. 다섯째, 통합평가소위원회의통합평가를비롯하여각 ODA 수행기관별로실시되는평가결과의대국민공개가강화될것으로예상된다. 이는원조사업의대국민책임성 (accountability) 을강화를위한것으로, ODA 수행기관은예산의효율성을극대화하는전략적원조, 목표달성도를제고하는성과중심원조를추진 (Result Based Management) 해야하는과제를안게되었다하겠다 시범통합평가실시추진현황 2010 년 9월현재지난 3월통합평가소위원회가수립한 ODA 시범통합평가계획에따라통합평가소위원회는 캄보디아무유상통합국별평가, 무유상연계사업평가, 새마을운동전수사업종합평가 3건의통합평가를, ODA 사업수행기관은국별평가와개별사업평가등소관평가를추진중이다. 시범통합평가는그과정상의교훈을차년도통합평가운영에반영하기위해조기추진되어 10 월평가결과가도출된계획인데, 금년초부터현재까지추진되고있는시범통합평가과정을살펴 국제개발협력 183

186 보면다음과같은측면에는개선의여지가있어보인다. 첫째, 통합평가 에대한정의와목적이불분명하여 통합평가 라는용어에대한이해가상이하고선정된평가대상이 통합평가 본연의취지에적합한대상인지를판단할수있는근거가미약해보인다. 우선통합평가지침과매뉴얼어디에도 통합평가 의정의나목적, 실시주체에대한명확한설명이없는데, 이는 통합평가 실시주체가누구인지, 통합평가 가평가대상으로한정되는의미인지아니면 통합평가 가이루어지는시스템전반을아우르는개념인지등에대해각기다른해석을할여지를두고있다. 통합평가지침과매뉴얼제정이후수립된 2010 ODA 연간통합평가계획 에서는이러한개념구분을위해 평가소위의통합평가 와 사업수행기관의자체평가 로그개념을구분하기는하였으나, 연간통합평가계획 이사업수행기관자체평가계획까지포함하고있어, 통합평가 라는용어가의미하는범위에대한의문을남겨두고있다. 사업수행기관의자체평가대상또한 통합평가 범주에들어갈수있는지, 그래서사업수행기관역시통합평가실시주체라할수있는지등이명확하지않은것이다. 둘째, 통합평가대상 3건모두그와관련된 ODA 상위정책이나사업목표가뚜렷하지않아평가를위한판단의기준을수립하는것부터어려움이따랐다. 우리 ODA 의대캄보디아통합국별지원전략이부재한상황에서 캄보디아통합국별평가 를실시하는것은쉽지않다. 대캄보디아 ODA 사업전반의정책과전략목표가없어목표달성도나사업수행의효율성등을파악가능케하는기준점자체가모호하기때문이다. 대개도국새마을운동전수사업의범위나목적이무엇인지도규명되지않은상황에서이루어지는 새마을운동전수사업평가 역시혼선을겪을수밖에없다. 그리고무유상연계가모든상황에서효율적인지, 무유상이각각우리 ODA 정책과철학내에서어떠한역할을하는것이바람직한지에대한합의가없는상황에서실시되는 무유상연계사업통합평가 는통합평가의목적이과연무엇인가라는의문을가지게하였다. 셋째, 평가팀에해당평가대상과관련된전문지식 ( 분야별, 주제별, 국별등 ) 을가진컨설턴트가포함되지않아평가에필요한전문적의견을효율적으로접수하기어려웠고, 평가소위원회위원의업무부담도가중된측면이있다. 184 한국국제협력단

187 평가결과의전문성을제고하기위해평가팀에는주로평가대상과관련된특정부문의전문인력이포함되는것이대부분이다. 하지만금번통합평가팀의경우평가소위원회와관련기관실무자로만구성되었다. 별도의외부자문등을통해해당분야전문의견을수렴할수있었다하더라도, 관련전문가가평가팀원으로구성되어평가과정전반에참여할경우평가방향수립이나평가대상과관련한개념정립, 체크리스트작성, 정보수집등이훨씬용이해져, 평가과정의효율성또한제고할수있다는것을인식할필요가있다. Ⅲ 개발협력평가 Ⅲ. 결론및종합건의 앞서살펴보았듯통합평가실시는우리국제개발협력사업공통의평가가이드라인및매뉴얼을마련하는등 ODA 사업관리와평가에긍정적인의미를가진다하겠다. 통합평가소위원회는금년시범통합평가실시경험을바탕으로내년부터본격적인통합평가를실시할예정인데, 당면과제로다음과같은사항들을보완한다면보다체계적이고효율적인통합평가가가능하리라판단된다. 첫째, 통합평가지침 에 통합평가 의특수한목적을규명할필요가있다. 통합평가 의목적은 평가 의일반적인목적보다더세부적이며특수함에도불구하고통합평가지침과매뉴얼모두 통합평가 의본래취지와목적이무엇인지를제시하지않고있다. 통합평가매뉴얼이 제언의반영과책임성확보 라는 평가 의일반적인목적을밝히고있기는하나, 이는 평가 가아닌 통합평가 가실시되는특수한배경을반영하지는못한다. 왜통합평가가필요하였는지, 그래서통합평가를통해무엇을보고자하였는지가통합평가의목적을통해분명히규명되어야, 동목적에비추어통합평가목적달성에적합한평가대상이선정되었는지, 통합평가취지에부합하는평가가이루어졌는지, 그래서통합평가의목적을달성하였는지등을판단할수있는근거가마련된다. 이러한 통합평가 에대한정의와목적규명은 ODA 사업수행기관이실시하는평가와평가소위원회가실시하는평가를구분하는기반또한마련할것이며, 이는결국통합평가대상선정부터제언도출에이르기까지보다효율적인통합평가실시를가능하게할것이다. 둘째, 논리적인통합평가를가능케하는선결과제들이어느정도해결되기전까지는보다상위레벨정책에초점을맞추어통합평가를실시할필요가있어보인다. 선결과제는통합평가대상에대 국제개발협력 185

188 한옳고그름의가치판단기준이될수있는우리 ODA 사업전반에대한목표와전략, 통합국별지원전략등 ODA 를통합적으로추진할수있는정책적, 제도적기반을마련하는것이라하겠다. 평가를하기위해서는평가대상을평가하는기준이될수있는사업목표가있어야한다. 통합평가실시또한마찬가지다. 통합평가대상에대한평가를가능케하는상위레벨의정책목표와기준이있어야동목표달성차원에서통합평가대상을평가하고사업수행체제가어떻게변화되어야하는지등에대한바람직한제언을제시할수있는데, 아직까지이러한정책이수립되지않은상황이다. 이러한상황을고려, 내년통합평가는지엽적인주제보다는원조관련정부정책및시스템등보다근본적인문제를탐색가능한상위레벨정책에초점을맞추어, 이를점검가능한평가주제를선정하여추진하는것이효율적이라판단된다. 셋째, 통합평가소위원회위원은 평가 의실무를직접담당하기보다는 심의 와정책자문역할을담당하고, 통합평가팀에평가대상과관련한특정분야전문가나별도의평가인력등을포함하여평가를추진하는것이현실적인방안으로보인다. 평가보고서는다양한의견과자료를종합적으로분석하여객관적근거를제시해야하며이를위한평가계획수립, 문헌조사, 현지조사, 인터뷰등은상당한시간과노력을요구한다. 통합평가소위원회위원의비상근, 겸직특성을고려할때, 소위원회위원에게많은시간을필요로하는평가의실무 ( 문헌조사, 현지조사, 보고서작성등 ) 까지요구하는것은바람직하지 2) 않다. 또한평가소위원회위원들이국제개발협력분야전반의정책및사업에대한전문성을보유하고있기는하나, 평가대상에따라국별, 분야별등특정부문의전문성이요구되어진다. 평가소위원회는평가에대한심의와정책자문기능을담당하고, 실무적인평가활동을위한컨설턴트등별도인력을포함하여평가팀을구성한다면평가의전문성은물론평가과정의효율성또한제고될것이다. 이를위해서는통합평가를위한별도의예산마련등필요한조치가선행되어야할것이며, 통합평가계획역시평가수행여건을종합적으로고려하여현실적으로수립되어야할것이다. 2) 영국 DFID 가평가기능및독립성강화를위해설립한외부위원회인 Independent Advisory Committee for Development Impact 역시평가계획및현황등에대한심의기능만을담당하고있음 186 한국국제협력단

189 넷째, 각사업수행기관은평가결과반영 (feedback) 시스템을구축할수있도록사전준비해야한다. 아직까지평가결과반영 (feedback) 을위한체계적절차나제도를보유하지않은 ODA 사업수행기관이대부분이다. KOICA 는 2008 년부터평가결과반영 (feedback) 절차를수립하여평가결과가신규사업및정책에체계적으로반영되도록조치하고있다. 이에더나아가금년부터는내부사업평가시행지침상평가결과반영 (feedback) 과제이행부분을강화하고부서별성과관리목표 (MBO) 와피드백과제를연동시키는등관련규정을정비함으로써평가결과반영 (feedback) 이행률이더욱제고될수있도록지속노력하고있다. Ⅲ 개발협력평가 다섯째, 최신평가동향을파악하고평가와관련된연구조사를강화하여통합평가지침과매뉴얼을지속보완하여야한다. DAC 평가네트워크를중심으로추진되는주요평가이슈는물론, 범분야이슈인양성평등, 환경등의평가기준도차츰평가기준으로포함시켜사업추진시동이슈들이함께고려될수있는기반을조성해야할것이다. 여섯째, 평가수행기관에대한평가교육을강화하여평가의전문성과체계성을제고하고, 관련전문가를육성하여야한다. 좋은평가를위해서는전문적평가기술은물론평가대상및이를둘러싼환경등에대한심도깊은이해가필요하나, 아직까지이러한자질을두루갖춘전문가가국내에많지않은실정이다. 질적평가는우리 ODA 수행체제개선및선진담론형성과직결된다는사실을인식하고, 국내평가인력양성에힘써보다효율적인사업추진기반을마련하도록해야한다. 마지막으로, 통합국별지원전략수립등현재추진중인 ODA 관련정책 전략및사업계획수립은통합평가를고려하여추진되어야하며, ODA 통합정책수립, 사업추진일원화절차에따라통합평가체제나내용또한단계적으로개선되어야한다. 개발협력정책과사업의기획-실행-평가사이클은서로순환되어각각다른단계에영향을미치는유기체이다. 각단계의유기적관계를고려한체계적평가가가능하려면, 정책과사업이논리적으로연계되어야할뿐만아니라, 목표대비평가를가능케하는모니터링가능한지표가필요하다. 이러한지표는정책이나사업기획단계에서설정되어야성과에기반한사업관리가가능하다. 좋은기획은좋은평가와연계됨을이해하고, 향후개발협력정책과사업기획단계에서부터평가계획과지표를고려한다면, 통합평가실시를위한기반이더욱공고해질것이다. 국제개발협력 187

190 인도네시아국가지원전략및지원사업종합평가 Evaluation of KOICA's Country Assistance Programme for Indonesia 한국국제협력단사업평가실 1) 목차 Ⅰ. 평가개요 Ⅱ. 인도네시아개발환경 Ⅲ. 인도네시아국가개발계획 Ⅳ. 대인도네시아 CAS 개요 Ⅴ. 대인도네시아 CAS 평가 Ⅵ. 종합평가및제언 Ⅰ. 평가개요 1. 평가배경및목적 인도네시아는 ASEAN 지역중심국가로 2000 년대이후꾸준한성장을지속하고있으며 2006 년 12 월우리정부와 동반자적관계 로격상된이후교역, 투자, 인적교류, 관광자원협력등분야에서우리나라와의관계가확대 심화되고있다. KOICA 는인도네시아에 1991 년부터 2008 년까지 7,962 만달러규모에달하는무상원조를제공하였으며, 2009 년에시행되는사업규모는 1,505 만달러정도이다. 인도네시아는이라크, 아프가니스탄제외시우리나라최대의무상원조공여대상국으로 KOICA 의중요한개발협력대상국의하나 1) 한국국제협력단사업평가실우동완직원요약 정리 188 한국국제협력단

191 로꾸준한협력관계를유지해왔다. 인도네시아에대한원조사업의규모가확대되고지원영역이넓어지고있을뿐만아니라, 원조의효과에대한대내외적인관심이더욱높아지고있는점등에비추어 KOICA 의인도네시아지원전략및사업에대한종합적인평가가필요한시점이다. 동평가의목적은인도네시아국가지원전략 (Country Assistance Strategy; 이하 CAS) 을종합적으로검토하여, 타당성과유효성을확인하고기존의전략및지원정책을개선할수있는실질적인대안을제시하는것이다. 또한 2004~2008 년간지원된사업의타당성, 효과성, 파급효과등을파악하여교훈과시사점을도출하고향후유사사업수행에활용가능한제언을도출하고자한다. Ⅲ 개발협력평가 2. 평가방법 CAS 의평가방법으로는문헌조사, 이해관계자반구조화인터뷰, 설문조사, 그룹토의등이사용되었다. 3. 평가기준및범위 동평가는평가대상에따라 OECD/DAC 에서권고한 5대기준을적용하였으며, CAS 에사용된평가매트릭스는다음과같다. < 표 1> CAS 평가매트릭스 평가대상 국가지원전략 요소 타당성 여타원조공여자와의차별성및조화 국제원조규범과의부합성 평가요소세부항목 한국 ODA 정책및전략과의연계성및적절성 인니개발수요및전략과의적절성 CAS 체제및내용의적절성 원조프로그래밍, 사업실시기법과체제의적절성 전반적인원조효과, 효율성및파급효과등 전략의정체성및일관성 유상원조 (EDCF) 사업과의조화및연계성 주요원조공여자와의차별성및조화 (JICA, DFID, AusAID 등 ) KOICA 의강 약점과 Good Practices MDGs 달성에대한기여 PD(Paris Declaration) 합의이행여부 AAA(Accra Agenda for Action) 합의이행여부 조사방법 관련정책및전략문서분석검토 삼자인터뷰및설문조사 (KOICA, 한국정부, 인니정부 ) 현지평가워크숍 문헌자료비교분석및검토 관계자설문조사및인터뷰 기존의조사평가결과분석검토 관계자설문조사및인터뷰 국제개발협력 189

192 Ⅱ. 인도네시아개발환경 1. 역사 문화적배경 300 년이넘는식민지경험을가지고있는인도네시아는투쟁과정을거쳐연방국가형태로독립하였다. 1960년대중반공산쿠데타로극심한정치 사회적갈등을겪기도하였으나 신정부질서 (New Order Government) 라는정부형태와국민협의회라는독자적인통치구조를채택하여 1990 년대후반까지독재에의한권위주의적인통치가지속되었다. 이후정치적민주화과정을통해비교적순조로운정권교체가이루어지며민주적인정부에의한통치가뿌리를내리고있으며 2004 년에는최초의민주적절차에의한대통령선출, 2005 년에는지방자치제실시를통해민주적인정부가수립되었다. 또한 2005 년에는아체해방운동군 (GAM) 간의분쟁이종식되어범국가적통합의기틀이마련되었으며, 2004 년선출된유도요노대통령은 2009 년대통령선거에재당선되어 5년임기의대통령연임에성공하였다. 인도네시아는민주화과정을거치면서적극적인분권화 (Decentralization) 시책을추진해가고있으며또한, 부정부패해소, 정부의투명성과효율성제고를위한거버넌스향상을국정당면과제로추진하고있다. 2. 경제 사회적배경 인도네시아는큰국토, 2억명이상의인구, 풍부한천연자원을지닌국가임과동시에지리적으로매우유리한위치에있어발전가능성과성장잠재력을보유하고있다. 그러나 2000년대이전까지는권력의집중과 1인장기집권에따른부작용으로부정부패, 파벌주의, 밀실주의등의폐해가발생했으며, 부의집중과편재, 계층및지역간개발격차등여러가지문제가발생하였다 년대말부터는민주화과정을거치며정치적안정과함께지속가능한성장을추구해왔으며 2000년이후에는거시경제안정, 부정부패근절, 거버넌스향상, 성장촉진, 빈곤완화, 고용창출등에중점을두는정책을강화하고있다. 외환위기이후 2000 년부터 2007 년까지연평균 4~5.8% 의경제성장을이루었으며 2008 년에는금융위기에도불구하고 6.2% 의높은성장을보였다. 인도네시아는풍부한천연자원을바탕으로 1980 년대중반이후공업및서비스산업의신장에힘입어농업등 1차산업에의존하던구조에서 2, 3차산업이균형을이루는구조로개선되고있다. 190 한국국제협력단

193 2008 년에는 1차산업이 14%, 제조업 48%, 서비스업이 38% 의비중을차지하였다. 인도네시아는 2005 년저소득국 (LIC) 에서탈피하여중소득국 (MIC) 으로지위를향상시켰다 년에는 1인당국민소득이 2,000 불을넘어섰으며, 2005 년에는중국, 인도, 남아공, 브라질과함께경제협력기구 (OECD) 의초청을받아, OECD 개발센터 (Development Centre) 의정회원국이되었다. Ⅲ. 인도네시아국가개발계획 Ⅲ 개발협력평가 1. 개발전략의체계 인도네시아개발과제와수요는지속적인빈곤감축을목표로하고있는 빈곤감소전략 (PRSP/ Poverty Reduction Strategy Paper) 2005~2010 과국가 25개년장기개발계획에바탕을둔 5개년국가개발계획 (RPJM) 2004~2009 를주축으로한다. 5개년국가개발계획은 1안전하고평화로운국가건설, 2정의롭고민주적인사회의실현, 3번영된국가의실현 2) 이며 3대목표를달성하기위한세부목표및우선분야를선정하여추진하고있다. 두전략과계획은상호보완관계에있으며또한매년중앙정부및지방정부가연간계발계획을수립하여사업을추진해나가고있다. 이와같은중 단기국가계획의수립및시행에기초가되는것은 1994 년도에수립된제2차장기국가발전계획 (PJP Ⅱ 1994/1995~2018/19) 이다. 또한효과적인원조사업의추진을위해인도네시아정부를중심으로주요협력파트너간의협의와조정, 원조일치및조화를효과적으로도모하기위한틀이구성되었다 년 1월에는 KOICA 를포함한 19개주요원조공여주체가참여하는 Jakarta Commitment : Aid for Development Effectiveness- Indonesia Road map to 2014 가마련되었으며향후, 원조일치및조화, 성과중심의사업시행, 원조공여자간의역할분담등을위한활동이보다적극적으로전개될것으로예상된다. 2) 세번째목표인번영된국가의실현을위해 1빈곤인구및실업의감소, 2지역간개발격차축소, 3 인적개발지표 (HDI) 향상, 4환경및천연자원관리개선, 5개발촉진을위한다양한인프라확충등이며특히, 빈곤인구및실업률감소를위해우선정책과제를제시하고있다. 국제개발협력 191

194 < 그림 1> 인도네시아국가개발전략체계 인도네시아 2 차장기개발계획 (PJPⅡ) (1994/95~2018/19) 중기개발계획 (RPJM) (2004~2009) 빈곤감소전략 (PRSP) (2005~2010) 연간개발계획 (REPETA) 지방정부연간계획 Jakarta Commitment: Aid for Development Effectiveness (2009~2014) 2. 수원체제 2006 년 10월에강화된원조관리지침 ( 대통령령 NO.2) 에따라대외수원사업총괄기관인경제개발기획청 (BAPENAS) 중심으로수립되었다. 정책협의및사업요청등사업준비는경제개발기획청 (BAPENAS) 을통해이루어지며, 사업실행및예산계획은재무부 (Ministry of Finance) 가담당한다. KOICA 는공식적인정책대화장치는가지고있지않으며, 연수생초청사업과봉사단파견사업은국가사무처 (SETNEG) 기술협력국 (Bureau for Technical Cooperation) 을통하여, 프로젝트형사업은경제개발기획청의양자해외재원조달국 (Directorate of Bilateral Foreign Funding) 을통하여실시하고있다. < 그림 2> 인도네시아의수원체제 원조공여기관 양자정책대화 다자협의체 Jakarta Commitment 국가개발기획청 (BAPPENAS) 정책 사업협의 재무부 (MOF) 예산계획수립사업시행 중앙부처 지방정부 192 한국국제협력단

195 인도네시아는 2006 년 대외원조개혁안 시행이후 Blue Book 에포함되어있는사업을대상으로원조공여기관이지원의사를표명한후해당사업을 Green Book 에등재하여원조사업으로추진한다. 최종추진방안이확정된사업은 Blue Book 에등록하여예산분담계획의협의및정부예산사업으로반영하는등단계적인절차를거친다. 사전에인도네시아정부와정책협의등을통해 KOICA 의의견을반영할수있는제도적장치마련이필요하다. < 그림 3> 개별협력사업추진절차 Ⅲ 개발협력평가 1 단계 2 단계 3 단계 4 단계 5 단계 Blue Book 원조대상사업목록작성 Green Book 공여국지원의사표명 Brown Book 사업실시합의 사업실시분비및시행 사후평가 Feedback Ⅳ. 대인도네시아 CAS 1. 인도네시아 CAS 수립배경및체계 1991 년부터 KOICA 를통해 100 개국가가넘는개발도상국을대상으로다양한형태와분야의무상원조사업이추진되었으나주요협력대상국에대하여국별원조지원전략을수립한것은최근의일이다. 인도네시아에대한무상원조지원은 2007 년동국가지원전략이수립되기전까지매년수립 시행되는무상원조사업계획을토대로추진되었다. 그러나 2006 년 1월국무총리실에국제개발협력위원회 3) 가설치되어범정부차원에서이원화되어있는무상 유상원조정책과전략에대한체계적인원조사업을위한조치가도모되기시작하였고, 2007 년 7월에는 ODA 중기전략 을수립하였다. 외교통상부는 ODA 중기전략 의시행을계기로인도네시아를포함한무상원조중점협력대상국에대한국가지원전략의수립에착수하였다. 무상원조대상국을 56개국가로집중하고이를중점 3) 국무총리가위원장인국제개발협력위원회는기획재정부, 외교통상부등의관계부처장관및 ODA 실시기관대표 (KOICA이사장, 한국수출입은행장 ) 이참석하며그간 5차례의위원회개최를통하여연간 ODA 추진계획, ODA 중기전략, 중기 ODA 확대목표, OECD 개발원조위원회 (DAC) 가입, 국별지원전략 (CAS) 수립, ODA 선진화추진 (ODA 통합평가, 기본계획및통합 CAS 수립, 비구속성원조 ) 등을의결하여추진하고있음. 국제개발협력 193

196 협력국과일반협력국으로분류, 중점협력국에대한국가지원전략을수립하였다. 2. 인도네시아 CAS 수립방식및절차 인도네시아국가지원전략은 ODA 중기전략 과 무상원조중기전략 에바탕을두고수립되었다. 인도네시아개발과제분석, 무상원조사업평가및교훈, 무상원조사업의목적 지원방향 중점지원분야등크게 3개의부문으로구성되어있다. 국가지원전략의수립은외교통상부의잠정적인내부지침에입각하여국가지원전략수립에대한기본적인개념과문서의틀이입안되고 KOICA 해외사무소의실무적조사와검토에입각하여초안이마련되었다. 동전략의골격은타공여기관의그것과크게다르지않으나그방식과절차에있어서는과도기적단계에서수립된전략이라고할수있다. 수립기간은약 2개월로내부적인절차만으로작성되어원조전문역량이나지역전문역량을지닌전문가및기관등을활용하기어려웠다. 또한수원국개발수요분석이이루어지긴했으나그과정이수원국이해관계자의참여, 국가지원전략에대한상호협의절차가생략되었으며그내용또한수원국과공유되지않고있는것으로나타났다. 3. 인도네시아 CAS 내용 인도네시아 CAS 는인도네시아의빈곤상황에대한분석, 인도네시아의중장기개발계획및당면개발과제, MDGs 이행현황의파악을통해무상원조사업의추진목적, 기본목표, 사업실시방향, 중점지원분야등을제시하고있다. 구분원조목적 지원목표 사업추진방향 개발목표및지원방향지속가능한경제성장지원을통한빈곤감축 (1) 경제 사회기반시설확충지원 - 철도, 도로, 항만, 댐등인프라, 전력및에너지, ICT 및전자정부분야개발조사사업 (2) 안적자원개발및능력강화지원 - 경제및재정, 재난관리, 기타공공분야에대한우리의개혁경험전수로전반적인관리역량강화 (3) 환경보존및지속가능한개발지원 - 산림분야기후변화대응역량강화, 생태관광기술전수등산림보전, 우량임목종자개량등지원 (1) 선택과집중원칙을통한원조성과제고 - 깔리만탄, 수마트라지역의인프라 / 자원연계사업우선 (2) 양국경제협력과연계지원을통한궁극적인인니개발목표달성기여 - 전력및에너지, 도로 항만 댐등인프라개발, 자원개발, 전자정부분야개발선도적역할 (3) 수원총괄기관과의정책대화및타원조공여국과의협력강화 194 한국국제협력단

197 중점지원분야 (1) 산업 에너지 - 지역개발전략수립, 자원개발과연계한인프라건설에대한타당성조사, 송 배전효율화방안, 원자력분야기술연수등 (2) 정보통신 - ICT 훈련원건립, 정보통신인력육성지원, 전자정부구축지원, 조기경보시스템구축지원등 (3) 행정제도 - 경제개혁, 정부혁신, 사법제도공무원연수, 공공기관역량강화, 투자및수출진흥, 중소기업육성, 재난대응능력배양등 (4) 환경 - 임목육종개량, 임목종자관리지원, 시험림조성, 삼림보호및생태관광기술지원, CDM( 청정개발메커니즘 ) 공동연구등 Ⅲ 개발협력평가 Ⅴ. 대인도네시아 CAS 평가 1. 타당성 1) 정부 ODA 정책및상위전략과의연계성및적절성인도네시아국가지원전략의마련이다소늦은점이있으나인도네시아에대한국가지원전략이마련된것은정부의공적개발원조중기전략에서무 유상의 2원적원조실시체제를감안하여무 유상각각의국가지원전략을별도로마련토록한기본적인지침에잘부합하고있다. 또한, 2006 년부터인도네시아에대한연간원조지원규모가 1,000만불수준을넘어서면서보다체계적인원조실시전략의필요성이가시화되었다는점에서시의적절했다고할수있다. 인도네시아국가지원전략의방향과내용역시 KOICA 의대외무상원조중기전략의기본기조및지향목표에충실히부합한다. 대인니국가지원전략은중기전략이제시하고있는사업목표중의가장핵심적인사항을기본목표로설정하고있으며, 아시아지역에대한중점지원기조의유지, 특히인도네시아를포함하는 ASEAN 주요협력대상국에대한지원을확대해나가는지역협력방향에능동적으로부응하는협력방안을제시하고있다. 인니국가지원전략에나타나있는중점지원분야는중기전략에서비제시하고있는주요 7개협력부문중에서수원국의개발수요, 투자우선순위등인도네시아의개발환경과우리의비교우위등을고려하여수개의전략적협력부문으로특화하고있다. 선택과집중을통한효과의극대화및지원규모의제약을고려할때불가피하고도바람직한전략으로평가된다. 국제개발협력 195

198 2) 수원국개발수요및전략과의적절성인도네시아는새천년개발목표 (MDGs) 중빈곤인구의절반감소라는첫번째목표는이미달성한상태이나 빈곤접근 (near poor) 에해당하는인구는전체 50% 가넘는것으로파악되고있다. 따라서인도네시아정부의개발정책과전략은빈곤완화와성장의촉진을통한지속발전을도모하는데있다. KOICA 의인도네시아국가지원전략은이런맥락에서인도네시아정부의국가계발계획의기본방향에합치하고있으나, 구체적인지원계획은가지고있지않은상태이다. 다만, 제시되고있는산업및에너지, 정보통신, 행정제도, 환경등 4개중점지원분야는인도네시아중기개발계획에서추진하고있는세부개발목표의일부수요에적절히부응하고있다고평가된다. 한편 KOICA 의대부분사업은중앙정부및자카르타를중심으로하는수도권지역에치중되고있어인도네시아의가장중요한과제중하나인지방분권화, 지역균형개발추진측면에서는수요에부응하는사업이충분치않다고볼수있다. 3) 국가지원전략의체제및내용의적절성중점지원분야를 4개중점지원분야로제한한것은타당하다고보인다. 그러나현실적으로가용한지원여력등을감안시범위가너무광범위하다. 또한부문중점 (Sectoral focus) 는비교적뚜렷하나, 지역적중점 (Regional focus) 에대해서는구체적인검토가이루어지지않았다. 개발과제도출에있어서인도네시아경제의구조적취약점과개발전략에대한심층적인검토가부족하다. 경제성장의촉진을지원하는원조목표에대한구체적인근거와논리가명쾌하게제시되어있지않으며궁극적으로달성하고자하는빈곤감소목표와의연계성이분명하게나타나있지않다. 전반적인국가지원전략수립과정에있어서전문적인역량을활용하고관련이해관계자의참여를도모할수있는절차와내용의반영이미흡한것으로평가된다. 또한전략에제시된목표및성과지표들이구체적이지않아국가지원전략에대한모니터링및평가등에대한내용이누락되어있다. 2. 타원조기관과의차별성및조화 1) 개발차관 (EDCF) 과의차별성및조화 KOICA 의사업은인적 기술적협력요소가중심이되는중 소규모의사업이주를이루고있으며, 한국수출입은행의차관사업은중 대규모의산업설비또는인프라구축을도모한다는점에서각자의비교우위요소가차별화되는속성을가지고있다. 양자간에정책및업무협의체제를통해 196 한국국제협력단

199 역할분담과연계및조화를도모할수있을것이나아직까지이와같은접근및시행을가능케하는제도적인장치가수립되어있지않으며인식또한충분치않아보인다. 적극적인역할분담및조화를위해선통합적인국가지원전략등의마련과긴밀한협의가필요할것으로보인다. 2) 개발협력파트너와의차별성및조화 KOICA 및 JICA, USAID 가경제성장을촉진하는데우선순위를부여하고있으며 CIDA 는중소기업육성에중점을두기도한다. 다른양자원조공여국들은새천년개발목표 (MDGs) 달성에긴요한 Ⅲ 개발협력평가 의료보건또는교육, 사회안전등의부문에높은우선순위를부여한다. CIDA 를제외하고, 일본과호주는평화와안정, 미국은지구적테러위협의완화, 영국은사회적안전따위의과제에큰관심을갖는다. KOICA 는인적자원개발, 역량강화등을중시하는내용을뚜렷하게부각시키고있다. 특히 KOICA 의지원사업이여타공여국들의사업과차별화되는점은빈곤완화대책과분권화 지역균형개발지원차원에서발견된다. KOICA 는빈곤소외계층을직접적으로겨냥하는사업을가지고있지않다. 또한, 대부분의원조공여기관들이지방분권화시책에적극호응하여지방권한위임및지방정부에대한지원사업에열의를보이고있는점도 KOICA 와는구별된다고하겠다. 원조사업의지역적중점역시 KOICA 는여타양자간원조공여기관과는차별화된다. 대부분의여타원조기관들이비교적광범위한지역에서사업을전개하고있으나 KOICA 의사업은대부분이자카르타를중심으로하는 Bogor-Cikarang-Rumpin 등수도권지역에집중되어있다. 3. 국제적으로합의된개발목표에적절성 1) 새천년개발목표인도네시아에대한원조사업추진에있어서 KOICA 의국가지원전략은새천년개발목표가추구하는가장중요한과제의하나인빈곤완화를지속가능한경제성장과함께기본적인개발목표로제시하고있다. 새천년개발목표상에나타나있는 8대목표 (8 Goals) 를달성하는데있어서 KOICA 의사업이긍정적인성과를보여줄수있는분야는 목표 7(Goal 7) 의환경적지속가능성을확보 (Ensuring environmental sustainability) 하는데초점을맞추고있다. 인도네시아임목개량및현대식양묘장조성사업, 인니열대림임목종자관리및개발사업, 산림환경보전및생태관광역량강화사업, 한 인니산림분야기후변화대응역량강화사업등 4개사업이이분야의 MDGs 달성에기여하고있는것으로평가되었다. 국제개발협력 197

200 또한, 목표 8(Goal 8) 개발을위한지구적파트너십구축목표달성에있어서는적극적으로참여하고있다. KOICA 는인도네시아정부가개발효과의제고를위해서 2009 년초에고안한 Jakarta Commitment: Aid for Development Effectiveness 에 1차적으로서명한 22개원조공여자의하나로적극참여하고있다. 2) 파리선언인니정부는 2008 년 9월가나아크라에서개최된원조효과에관한제3 차고위급포럼 (High Level Forum) 에즈음하여주요원조공여국가를대상으로하여원조효과에관한파리선언상의 12개개발지표 (12 Development Indicators) 에대한이행실태를조사했다. 이조사결과는 2009 년 1 월에발표된 Jakarta Commitment 의기초자료를제공해주기도했다. 이조사결과는이번에실시한설문조사의결과와도유사한것으로나타났으며, 여타원조공여국과의비교가가능하다는측면에서그결과의유용성이보다높다고할수있다. 인니정부가실시한주요원조공여자에대한조사결과에따르면, 여타원조공여자와 KOICA 모두수원자측과공유하고있는명확한원조실시전략 (Operational Development Strategy) 을가지고있지는않지만, KOICA 의경우굿거버넌스, 환경보호등의 2개분야에있어서인도네시아의개발우선순위와긴요한수요를충족시킨것으로평가되었다. 그러나원조절차와기법등의면에서는파리선언에서제시하고있는개발지표를충족시키는데크게미흡한것으로평가되었다. KOICA 의무상원조사업중에서인니정부의예산체계에반영되어추진된사업은없는것으로나타났다. 또한, 우리의무상원조가모두타이드 (Tied) 되어있는관계로인니의재정운용및조달시스템을활용하는데원천적인한계가있는것으로나타났다. 그간에추진된대부분의사업들이대부분중소규모의사업으로서별도의프로젝트실행조직 (PIUs/ Project Implementation Units) 을만들필요가없었다는점이유사프로젝트실행조직 (Parallel PIUs) 을가지고있지않은점을설명해준다. 특히원조의예측가능성, 프로그램베이스의사업추진, 상호협의된공동사업조사단및평가단의구성과활용등의면에서개발지표상의목표를실현하는문제는아직관심밖의사안인것으로나타났다. 198 한국국제협력단

201 Ⅵ. 결론및제언 Ⅲ 상기평가결과로부터도출된인도네시아국가지원전략과관련된제언사항및세부추진과제는다음과같다. 제언사항가. 인니통합국가지원전략의수립및시행 - 대내외원조환경의변화를감안한새로운대인니국가지원전략의마련 -무상 유상사업을아우르는하나의통합국가지원전략 (Integrated Country Assistance Strategy) 을마련하여시행 나. 국가지원전략수립방식및절차의개선 - 실천적인국가지원전략으로서의유용성과실용성확보 다. 원조효과제고를위한구체적실행방안마련시행 - PD/AAA 개발지표및실행과제의달성에기여할수있는현실적인방안강구 라. 새천년개발목표 (MDGs) 실현에의기여 - 우리나름대로 MDGs 목표실현에기여할수있는한국적개발협력실시방안모색 추진과제 (1) 인니국가지원전략을골간으로하는원조프로세스정립 (2) 새로운골격의국가지원전략수립방안마련 - 전략적인원조의틀 (Strategic Aid Framework) 마련, 사업실시접근방식및기법의제시 - 재원투입계획이수반되는연동계획 (Rolling Plan) 수립, 구체적개발지표및사업성과지표설정 (3) 무상 유상통합의국가지원전략마련 (4) 연도별인니사업추진계획 (Annual Country Plan/ Program) 수립 시행 - 중장기국가지원전략에바탕을두는연도별사업추진계획수립 시행 (1) 참여적 협의적 실천적국가지원전략수립절차정립 - 통합국가지원전략수립을위한관계기관협의체구성운영 - 관계전문가참여체제구축 - 정례적인정책대화및협의장치구축 (2) 국가지원전략수립및운용에관한관련지침마련시행 - 개발협력사업평가지침내용보완 (1) 우리나라 PD/AAA 실천계획 (Action Plan) 수립 시행 - 우리의여건에알맞은원조효과제고를위한과제실천계획을수립시행 (2) 대인도네시아원조효과제고방안마련시행 - 대인니국가지원전략내용에포함 - 비구속성원조확대를위한방안마련시행 (1) 우리의연건과특성등을고려한대인니 MDGs 달성기여방안마련시행 - 대인니국가지원전략내용에포함 개발협력평가 국제개발협력 199

202 베트남국별지원전략 (CAS) 및지원사업종합평가 : CAS 를중심으로 한국국제협력단사업평가실 1) 목차 Ⅰ. 평가개요 Ⅱ. 베트남의개발환경 Ⅲ. 대베트남지원전략 (CAS) 평가 Ⅳ. 평가의주요발견 Ⅴ. 교훈및정책제언 I. 평가개요 1. 평가목적 베트남은 KOICA 의가장중요한중점협력대상국중의하나로 1991~2008 년간약 8,938 만불규모의지원이이뤄졌으며 2010 년우리의 OECD/DAC 가입과 ODA 확대방침등으로베트남에대한지원규모는점차확대될것으로예상된다. 더불어 2005 년 3월 원조효과에관한파리선언 국제사회에서 ODA 효과제고에관한관심이고조되고있는바베트남국별지원전략 (Country Assistance Strategy : CAS) 평가를통해교훈을얻고피드백을통해원조정책의보다나은발전과체계적이고전략적인원조실시를도모하고자한다. 1) 한국국제협력단사업평가실박숙현직원요약 정리 200 한국국제협력단

203 2. 평가대상 대상 : 2007 년 11월말수립된대베트남국별지원전략 (CAS) 최상위목표 : 빈곤해소및사회개발과경제성장 4대지원목표 1) 사회개발 / 빈곤퇴치 2) 경제성장촉진 3) 제도개선 / 능력강화 Ⅲ 개발협력평가 4) 환경 자원보존개선 기본지원방향 1) 빈곤지역이자우리와역사적관계가있는중부지역중심으로지원하되소득수준이비교적낮은북부지역에대한지원도고려 2) 중앙정부및도시지역의제도개선및능력강화, 환경, IT 사업에우리의개발경험전수및비교우위분야사업추진 3) 원조사업집행과정에서베트남정부의개발계획과합치되도록베트남측의참여적절차활성화유도 4) MDGs 달성을위한빈곤퇴치중심의원조모델도출 5) 주요전략및프로그램수준에서의이해제고및원조효과배가를위한정책대화활성화 6) 교훈확립을통한성공원조모델의조기정착 지원분야 1) 보건의료 2) 교육 3) 행정제도 4) 산업에너지분야 5) 환경및기타 3. 평가매트릭스 CAS 는통상투입에따른결과를평가하는프로젝트의경우와달리평가 5항목을그대로적용하기어렵다. 따라서 CAS 에대한평가는국가전체에대한지원전략임을고려해서 1) CAS 수립절차의적절성, 2) CAS 구성체제의적절성, 3) CAS 내용의적절성, 4) CAS 활용의적정성에중점을두어평가했다. 또한 CAS 제도를도입한세계은행과 UN의 UN Development Assistance Framework (UNDAP) 및일본, 영국등주요양자간원조기구의사례를비교검토하였다. 국제개발협력 201

204 < 표 1> CAS 중점평가항목 주요평가항목수립절차의적절성구성체제의적절성내용의적절성활용의적절성 세부평가항목 1. 수립체제의적절성 2. 수립절차의투명성 3. 국내외관계자와의충분한의견수렴및동의절차의적절성 1. 구성항목의적절성 2. 구성항목간논리적인인과관계의적절성 1. 우리정부의상위정책과일치성 2. 베트남의개발계획과의일치성 3. 지원전략의적절성 4. 타원조기관의지원내용과조화 5. 국제원조규범과의부합여부 1. 구체적활용실태의적절성 2. 국내외관계자의인지도 II. 베트남의개발환경 1. ODA 지원과경제사회발전 베트남은 1980 년대중반까지전쟁의피해와통제경제의실패등으로절대빈곤상태였으나 1986 년 도이모이 (Doi Moi : 개혁 ) 정책 2) 을도입하며변화를시도했다. 그러나도이모이정책은인프라부족, 비효율적인공공행정제도, 세계경제와의부조화, 인력의역량부족등을이유로효과를보지못했다. 따라서베트남에대한 ODA 는이러한장애요인들을개선하는방향으로지원되어왔다. 베트남에대한본격적인원조는 1993 년 11월프랑스파리에서개최된공여국회의에서부터시작되었고이후지속적으로규모가성장하는추세이다. OECD 및세계은행통계에의하면지불액기준으로 2005 년 19억 500 만불, 2006 년 18억 4600 만불, 2007 년 24억 9700 만불이지원되었다. 2006~2007 년평균금액을기준으로베트남의최대공여국은일본이며이어 IDA, 프랑스, 아시아개발은행및독일순이고이들의공여액이전체공여액의 80% 를차지하였다. 분야별로는경제인프라분야가약 45%, 기타사회분야 16%, 생산및다분야가각각 10%, 교육, 보건및인구분야가각각 7% 이다. 베트남은사회주의의내부지향적중앙계획경제에서시장경제체제로전환하는가운데현재가장경제성장이빠른나라중의하나로서향후성공적인개발을이룩할수있는잠재력을가지고있다. 2) 도이모이는사회주의체제를유지하면서시장경제제도의도입을추진하는정책이다. 202 한국국제협력단

205 해외투자가늘어나고농지의평등한재분배, 농산물의자유거래, 영농지원제도의개선등으로농산수출의대폭확대및농촌지역빈곤이현저히감소하였다. 또한민간부문이성장원동력으로서최근민간기업에의한투자가전체의절반이상을차지하고있다. 빈곤비율은 1993 년 58% 에달하였으나 2006 년 16% 로줄어들어대부분의 MDGs 를달성할것으로보인다. 2. 베트남정부의개발계획베트남정부의개발정책과이의집행은체계적으로수립된일련의전략과계획에근거하고있으며공공투자계획, 연도별예산배분등도 10개년전략과 5개년계획을근간으로수립되고있다. Ⅲ 개발협력평가 베트남정부의개발계획의핵심은제8차사회경제개발5개년계획 (SEDP) 으로서 2006 년 4월제10 차공산당총회의동의와 2006 년 6월국회의승인을받은계획문서이다. SEDP 는포괄적빈곤삭감및성장전략 (CPRGS) 3), 베트남개발목표 (VDGs) 를포함하며비전은 2020 년까지공업국으로발전 으로명시하고있다. 또한고도경제성장을제1목표로하는 6대목적및비전을제시하면서국민생활의안정, 경제구조의전환등에중점을두고 4대전략을통해 8대과제를해결하고 3개개발목표를달성하려는계획을하고있다. < 표 2> 베트남정부의개발계획 수립연도 2001 년수립 2001 년수립 2002 년수립 2003 년개정 2006 년수립 전략및계획명제7차사회경제개발5개년계획 (2001~2005) (7th Social and Economic Development Plan : SEDP) 2001~2010 사회경제개발전략 (Social and Economic Devleopment Strategy : SEDS) 포괄적빈곤삭감및성장전략 (Comprehensive Poverty Reduction and Growth Strategy : CPRGS) 제8차사회경제개발5개년계획 (2006~2010) (8th Social and Economic Development Plan : SEDP) 3) 원래 CPRGS 는원조공여자의요구에따라작성한문서에불과하고국회의승인을받은국가개발계획기본문서는 SEDP 이다. 그러나원조공여자들이 CPRGS 를기본문서로혼동하는경우가발생하자 2005 년원조자문그룹회의 (Consultative Group Meeting, CGM) 에서원조공여국들이제 8차 SEDP 를빈곤감소전략으로간주하여자신들의원조전략을일치시키기로동의하였다. 세계은행도 2006년 12월이사회에서 SEDP를 PRSP 로인정하였다. 국제개발협력 203

206 < 표 3> 베트남의개발계획의체계도 Ten-Year Socio- Economic Development Five-Year Plan, Targeted Programs Comprehensive Poverty Reduction and Growth Strategy (CPRGS) Public Investment Program Annual Plans III. 대베트남지원전략 (CAS) 평가 1. 수립절차의적절성 1) 수립체제의적절성 (1) 수립체제및본부와현지의역할분담 CAS 의기본적인수립체제는다른원조기관의경우와유사하며특히현장에서주도적인역할을맡아추진한점을긍정적으로평가한다. 또한본부와현지의역할분담도적절하게이루어진것으로평가한다. < 표 3-1> 본부및현지와의역할분담 본부 외교통상부 - CAS 수립지침작성및시달 - 외교통상부내의견수렴 - 관계부처의견수렴 - 국제개발협력위원회및실무위원회심의안건상정 KOICA - 주베트남대사관보고안에대한검토및본부용초안작성 - 외교통상부에초안보고 베트남 주베트남대사관 - KOICA 작성본부보고용초안검토및최종보고안작성 - 최종보고안본부보고 KOICA 사무소 - 본부보고용초안작성및대사관보고 204 한국국제협력단

207 < 표 3-2> CAS 수립체제 Ⅲ 개발협력평가 (2) 조직및인원 KOICA CAS 수립은별도의전담반을구성하지않고직제상업무분장에따른담당부서및담당자에의해업무가추진되었다. 그러나 ADB, 세계은행, 영국, 일본등선진원조기관의경우대부분전담반을구성하여 CAS 를작성하고있다. ADB 의경우, 지역담당, 분야별담당, 기타관계자등으로구성되는국별팀 (Country Team) 이 CAS 작성을담당하고지역담당부총재가관련업무를지도감독하며본부의지역관리팀이품질보증체제 (quality assurance systems) 를수립한다. 세계은행의경우에도국별팀을구성하여유사한절차에의하여업무를추진한다. 영국 DFID 의경우에도역시국별팀을구성하여특히 DFID 내국제과, 범세계적개발효과담당과, 정책및연구조사과, 지역과, 평가부, 기획및실행그룹등과협의를의무화하고있다. 일본의경우에도본부및현지에각각전담반 (task force) 을구성하여추진하고있다. 이와같이 CAS 수립이다양한연구조사및분석, 의견수렴을필요로하는과정이므로여타원조기관과같이전담조직을구성하고자문기구도적극활용할필요가있다. 국제개발협력 205

208 (3) 작성주기 KOICA CAS 는 3년단위로재검토하고조정하도록하고있으나베트남에대한 CAS 를이미수립해온원조기관들은베트남정부의 5개년개발계획을감안하여대부분 5년을단위로 CAS 를수립하고있다. 따라서베트남정부의개발계획에대한일치성, 다른원조기관과의조화성, 우리의원조규모대비행정비용의과다한측면을고려하여 CAS 의작성주기를 5년단위로하는것이바람직할것이다. (4) 수립절차 KOICA 는 2005 년 9월외부연구용역과제인 베트남을위한중장기원조사업계획 을발간하였는데이는 2007 년외교통상부가 CAS 수립시기초가되었다. CAS 수립을위한정부차원의논의는 2007 년 7월 20 일개최된제2 차국제개발협력위원회에서 공적개발원조 (ODA) 중기전략 (2008~2010) 을채택한이후부터본격화되었으며외교통상부는 2007 년 8월 7일 국별지원전략작성지침 을작성하여동년 8월 10일주베트남대사관을포함해당공관및 KOICA 에하달하였다. 이후동년 10월 1일주베트남대사관 CAS( 안 ) 을본부에보고하였으며이를토대로외교통상부는 11월말대베트남 CAS를포함한 대외무상원조국별전략 을발간하였다. < 표 4> 외교부지침주요내용 구분 내용 대상기간 2008~2010, 향후 3년주기로작성하되필요시매년수정가능 수원국의개발환경 : 수원국의개발상황, 개발정책및개발과제등 주요내용 우리의지원전략 : 주점지원분야, 분야별개발전략및목표등 중기재원배분계획 환류과정 ODA 중기전략 국별지원전략 연도별사업계획 사업진행 모니터링및평가 ODA 중기전략수립반영 : 공관별초안작성 추진일정 : 외교통상부안작성 ( 개발협력정책관실주관, 지역국, KOICA 등의견수렴 ) : 무상원조 국별지원전력 확정 기 타 베트남 CAS( 안 ) 샘플로송부 (5) 소요기간 CAS 는 2007 년 7월 20일개최된제2 차국제개발협력위원회에서 공적개발원조 (ODA) 중기전략 을채택한이래 2007 년 11월 30일외교부 CAS 가수립되기까지 131 일 ( 약 4개월 10일 ) 이소요되었다. 선진원조기관의경우통상현지사무소에의한자체평가와본부의평가전담부서 ( 외부위탁 ) 에의한평가를실시하는데세계은행의경우협의절차에만 2년이소요되었으며일본의가이드라인은시안 206 한국국제협력단

209 이마련된이후부터 6개월내지 1년을상정하고있다. 반면 CAS 수립에약 130 일이소요되었으나전담조직이구성되지않은점을감안할때투입된실질적인소요일수는이보다적을것으로예상한다. 따라서 CAS 초안의작성에앞서업무단계별적정소요기간을명확히할필요가있다. 2) 수립절차의투명성 Ⅲ 개발협력평가 CAS 수립관련대부분의원조기관은정보를적극적으로공개 4) 하고있으나우리나라의 CAS 는적극적인노력이부족했다. 향후 CAS 를수립할경우에는관련된조직내부와홈페이지게시등을통하여일반인에게도적극적으로정보공개노력을강화할필요가있다. 3) 의견수렴및동의절차의적절성 CAS 수립과정에있어내부의견수렴을위한구체적인절차가명확히드러나지않았는데이는시간적여유가충분하지않았기때문일것으로추측한다. 그러나세계은행의 CSP(2007~2011) 는협의과정에관한별도의부속자료 (Annex 4) 를포함하고있으며 CSP 수립을위해베트남내중앙정부, 지방정부, 민간부문, 시민사회등이해관계자들을대상으로조사를실시하고 2년간의협의과정을거쳤다. 2. 구성체제의적절성 1) 타원조기관 CAS 와의비교 (1) CAS 의성격세계은행과 ADB 의경우 5) 는 CAS 가전략문서및집행문서의기능을가지고분야별, 과제별상세분석을기초로실행가능한구체적인전략및행동계획을제시하고있다. 반면양자간원조기관 6) 의경우대부분 CAS 가강제적인집행문서의성격보다는정책방향을제시하는유도적인 (indicative rather than imperative) 성격의문서라할수있다. 4) ADB(CAS 관련문서공개방침 ), 세계은행 ( 세계은행정보공개정책에따라정보공개및정보공개핸드북활용 ), DFID( 가이드라인에따라초안을웹사이트에최소 12주게시 ), 일본 ( 가이드라인에따라 1차안을홈페이지에게시하고의견을수렴한뒤최종안작성 ) 5) 세계은행의경우 CSP 성과매트릭스, VDGs, Hanoi Core Statement 등의지표관리를이행하며 ADB는모니터링및평가프레임워크, MDG 지표, 공여국조정매트릭스및각종지표관리를이행하고있다. 6) 대부분브로셔형태로홍보목적즉공표효과혹은교육효과의성격도가지고있다. 국제개발협력 207

210 (2) CAS 구성논리체계일본, CIDA, AusAID 의경우는납세자에대한홍보및개발교육을의도하여국익차원 ODA 중요성을언급하고있으며 ADB, DFID, SIDA 등은 ODA 의역할을언급하고있다. 특히 AusAID 는 PDM 방식을원용한목표체계도 (Outcome Objective Goal) 를활용하는특징을띠고있다. 원조기관별로목차및순서에차이가있지만일반적인체계는다음과같다. < 표 5> CAS 구성체계 지원실적분석및교훈 공여기관전략 베트남현실태분석 Common Country Assessment (UN), Analytical & Advisory 베트남비전및목표 Activities, Joint Staff Advisory Note 등베트남개발전략및계획 공여기관지원계획 리스크관리 공여기관집행 Hanoi Core Statement 이행 2) 구성항목 KOICA CAS 와여타원조기관의 CAS 체제는현실태분석, 베트남의비전및목표, 베트남의개발전략및계획, 공여국의지원실적및교훈, 공여기관지원전략항목은공통적으로포함하고있으나 KOICA CAS 에는리스크관리, 원조효과제고방안, 기타 ( 공여국의 ODA 정책및 ODA 의역할 ) 항목이포함되지않았다. 3) 논리적구조 (1) 구성체제 CAS 의핵심부분인 Ⅳ. 지원전략부분은 1원조목적, 2지원목표, 3기본지원방향, 4지원분야로구성되고있다. 즉, 기본지원방향에따른분야별지원 ( 투입 ) 이이뤄지면그성과로서지원목표가달성되고지원목표가달성되면원조목적이달성된다는논리적인구조를가지고있다. 208 한국국제협력단

211 (2) 지원목표및분야지원목표는베트남의 SEDP 는물론세계은행, ADB, 호주, 일본등거의대부분의경우목표달성을위한 전략 과유사한내용이다. 7) 그러나지원전략 ( 지원목표 ) 과분야와관계에있어베트남 SEDP 및다른원조기관의경우성과위주의계획이라는관점에서각전략목적이나목표달성을위한투입의수단으로서분야를다루고있기때문에각원조기관의 CAS 는베트남의 SEDP 의분야가아니라지원목적및목표에일치시키고있다. 반면 KOICA CAS 의경우지원전략 ( 지원목표 ) 및분야가별도의항목에서다뤄지고있어베트남 SEDP 와일치성을파악하기어려운문제점이있다. Ⅲ 개발협력평가 Ⅰ. 사업환경개선 - 기업경쟁력강화 - 재정시스템효율화 - 인프라서비스확충 < 표 6-1> 제 8 차 SEDP 의 4 대전략 Ⅱ. 사회부문강화 - 기초서비스확대 - 농업농촌개발 - 취약계층지원강화 4 대전략및목적 Ⅲ. 천연자원및환경관리강화 - 삼림, 토지, 수자원, 생물다양성관리강화 - 도시환경악화감소 Ⅳ. 가버넌스강화 - 제도정비 - 공공자원관리효율성제고 - 부패방지 < 표 6-2> 세계은행전략 3. 천연자원및 환경관리강화 1. 비즈니스환경개선 2. 사회개발강화 1.1. 비즈니스환경개선및경쟁력강화 1.2. 효율적재정체제및민간수요대처능력향상 1.3. 인프라강화 2.1. 빈곤농촌기본인프라강화 2.2 교육, 보건향상 2.3. 소수민족권한및참여강화 2.4. 도시빈민, 이주계층기본인프라개선 2.5. 재난등취약요인감소 3.1. 천연자원관리능력향상 3.2. 환경악화감소 4. 거버넌스향상 4.1. 효율적기획및공공재원관리, 예산관련계획, 집행, 보고및책임성강화 4.2. 보다참여적접근방법에의한근대화된개발계획수립 4.3. 부패방지 7) SEDP 에서 Pillar Ⅰ,Ⅱ,Ⅲ,Ⅳ로, 원조기관별로 Overall Objectives, Strategic Focus 등의표현을쓰고있으나내용상 전략 으로보는것이무난할것으로판단된다. 국제개발협력 209

212 3. 내용의적절성 1) 우리정부상위정책과의일치성 ODA 정책과관련된정부차원의사실상유일한최근문서는 ODA 중기전략 (2008~2010) 이다. 이중 CAS 에해당하는부분은 1. 중기 ODA 추진방향 중 나 항의세번째 전략적대외원조사업추진 으로 (1) 선택과집중의원칙, (2) 협력대상국별개발전략에기초한목표중심적, 성과지향적인종합개발형원조제공, (3) 무상과유상, 양자와다자등다양한형태의대외원조사업간연계 조화를통한원조효율성및효과성제고등 3가지내용을포함하고있다. 선택과집중 의원칙과관련 KOICA CAS 는지원목표와분야를정한것으로판단된다. 그러나지원분야의경우, 베트남의 ODA 배분 ( 안 ), 우리의비교우위및지원능력, 세계적개발원조동향등을감안하여선정하였다고언급하고있지만기준에대한명확한설명이필요하다. 예를들어베트남의제8차 SEDP 에서강조하는 지식기반경제의개발 과관련된 정보통신개발 이강조되고있으나지원분야에서빠져있다. 또한베트남의제8차 SEDP 는친빈곤계층 (Pro-poor focus) 성격이강한데농촌개발분야역시제외된이유가불분명하다. 따라서중점분야의선정근거를좀더명확히밝힐필요가있는데이는분야를목적또는성과의달성을위한수단으로다룰경우해소될수있을것이다. 또한수원국의개발전략과일치와분야별접근방법 (Sector-wide Approaches : SWAPs), 프로그램형접근방법 (Program-based Approaches : PBAs) 등의접근방법을도입하고성과위주의모니터링및평가를위한매트릭스또는프레임워크제도가필요하다. 마지막으로 ODA 중기전략 추진방향중유 무상및다양한원조형태의조화를통한원조효과성제고에대해서 KOICA CAS 는무상과유상, 양자와다자등원조사업간연계및조화도모에관해서다루지않고있다. 따라서 KOICA CAS 에서가장중요하게다뤄야할점은성과위주의목표, 관리및평가체제에대한반영이다. 분야에구애받을필요없이 KOICA CAS 의최상위목표중의하나인 빈곤해소 라는목적을달성하는데 IT, 농촌개발, 교육, 보건등다양한분야의사업이필요한것이다. 성과위주의논리모형접근 (Logical Framework Approach : LFA) 을적용하고있는선진원조기관의 CAS 와같이논리적인인과관계를명확히한다면이부분을보완할수있을것이다. 210 한국국제협력단

213 2) 베트남개발계획과의일치성 KOICA CAS의 (1) 사회개발및빈곤퇴치는 SEDP (2) 사회부문강화에, KOICA CAS의 (2) 경제성장촉진은 SEDP 의 (1) 사업환경개선에, KOICA CAS 의 (4) 환경및자원보존개선은 SEDP 의 (3) 천연자원및환경관리강화에, KOICA CAS 의 (3) 제도개선및능력강화는 SEDP 의 (4) 거버넌스강화와일치한다고볼수있다. < 표 7> 제8 차 SEDP 및 KOICA CAS 비교 Ⅲ 개발협력평가 구분 제8차 SEDP KOICA CAS 장기비전 2020 년까지공업국으로발전 SEDP 의내용을전제로함 개발목표 각부문별계량화된목표제시상동 (1) 지속적성장및개발가속화 (2) 제반생활의대폭개선 6대목적 (3) 공업화, 근대화, 지식기반경제발전 (4) 정치적, 사회적안정 (5) 국가안전보장 (6) 국가위상제고등 상동 4 대전략 8 대과제 (1) 사업환경개선 (2) 사화부문강화 (3) 천연자원및환경관리강화 (4) 거버넌스강화 (1) 생산력, 경쟁력강화 (2) 시장경제화 (3) 국제경제통합 (4) 과학기술개발등 (5) 국민생활향상 (6) 평등하고풍요한사회건설 (7) 거버넌스강화 (8) 안전보장, 안정등 < 기본목표 > (1) 사회개발및빈곤퇴치 (2) 경제성장촉진 (3) 제도개선및능력강화 (4) 환경및자원보존개선 < 지원분야 > 1보건의료 2교육 3 행정제도 4 산업에너지 5환경, 기타 SEDP 의내용을전제로함 3) 지원전략내용의적절성 (1) 원조목적 KOICA CAS 에는원조목적으로서 1빈곤해소, 사회개발및경제성장 2선택과집중의원칙등두가지를제시하고있다. 그러나 선택과집중 원칙은원칙에관한사항이므로원조목적의적합성이낮은것으로보여조정이필요하다. (2) 기본지원방향 기본지원방향은문제분석이아닌목적달성을위한방법론내지방향성이므로 LFA 에서수단과 국제개발협력 211

214 목적의인과관계관점에서검토할필요가있고적용의포괄성의측면에서검토할필요가있다. 우선교훈확립과성공원조모델의조기정착과관련하여이는원조효과의제고라는목적을달성하기위한하나의과정에불과하므로방향으로설정하는것은적절치않다. 또한교훈은원조효과제고를위한파리선언의원조성과관리및상호책임성의모니터링및평가와관련된사항이므로 원조교훈확립 성공원조모델 의관계를 원조성과관리및상호책임성 의관계로바꿀필요가있다고판단된다. 원조모델의도출과 MDGs(VDGs) 달성과의관계에대해서는 MDGs(VDGs) 달성이 CAS 기본목적과관련되는사항이므로기본지원방향이추진과정의방법론및방향성이라는관점에서볼때적절치않은것으로보인다. 또한빈곤퇴치중심의원조모델이 VDGs 의달성에기여하는것은사실이나이항목만 VDGs 와의직접적인관계를언급하여다른항목과형평성이나논리성면에서무리한측면이있다고볼수있다. 기본방향의 적용의포괄성 이라는측면에서는 중부지역중점지원및북부지역배려 와 중앙정부및도시지원방향 부분이지원방향으로서적절치않다고판단된다. 전자는최근지역도시내부의빈곤격차, 취약계층보호문제등이부각되고있는점을고려할때지역적기준만으로기본방향을설정하여소외계층에대한배려가약해지는문제가제기될수있다. 후자는최근지역사회의역량강화의중요성, 농촌주민이환경의 1차적이용자및훼손자라는점에서농촌지역의환경문제, 지역간 IT격차해소가중요한과제임을감안할때이러한내용도다른부분에서관련된사항을다루는것이바람직할것이다. (3) CAS 내용간의연계성 CAS의 평가및교훈 부분은 Hanoi Core Statement 의핵심적인사항과일치하는것으로과거지원을통한경험과교훈이뒷부분의지원전략에반영되어야하나이에대한구체적인실행방안에대해서는구체적인언급이없다. 4) 국제원조규범과의부합성 (1) 베트남개발목표 (Vietnam Development Goals : VDGs) 베트남정부는 MDGs 를기초로 11개의베트남개발목표 ( 세부목표 30개 ) 를정하여이의달성을위하여노력중인바 CAS 의관련내용이대부분 VDGs 의재용과일치하고있다. CAS 에직접적으로 212 한국국제협력단

215 언급하지않은양성평등및여성권한강화는연수과정등을통해지원하고있고산모건강증진은보건의료분야의지원을통해, 취약계층감소, 소수민족불평등감소는각종지원을통해직간접적으로기여하고있다고볼수있다. (2) Hanoi Core Statement (HCS) 와의조화성 CAS 의지원전략부분에서 HCS 와관련되어언급하고있는부분은 원조목적 에제시된아래부분에불과하다. Ⅲ 개발협력평가 대베트남무상원조의최상위목표는베트남정부의빈곤해소및사회개발과경제성장지원임. ( 주인의식과일치성과관련 ) 베트남의개발전략과우리의무상원조추진전략및베트남정부와의정책대화등을통해도출된우선지원요청분야등을반영, 선택과집중의원칙하에반영. ( 주인의식과일치성과관련 ) 4. CAS 활용의적정성 CAS 는정책차원및실무차원에서활용되고있으나대외보안취급문서로분류되어있고영문판이없으며국별단행본이아닌 19개합본으로되어있어대내외홍보및정보전달에한계가있다. CAS 의핵심부분인 대외무상원조지원전략 부분은기본적인방향성만간략하게언급하고이행과관련한리스크관리, 모니터링및평가에관한사항이포함되어있지않다. IV. 평가의주요발견 대베트남 CAS 수립은최초의 대베트남대외무상원조전략 이라는점에서큰의의가있으나 3가지영역에서한계점이발견되었다. 첫째, CAS 구성절차및체제에서약 4개월간의제한된기간에전담조직을설치하지않고추진되어 CAS 수립에필요한조사및평가단계가생략될수밖에없었고조직차원의역량을동원하는데한계가있었다. 국제개발협력 213

216 둘째, 내용면에있어서타원조기관이대부분포함하고있는리스크관리및원조효과성제고를위한파리선언의이행방안이포함되어있지않으며원조목적, 지원목표, 기본지원방향및지원분야간의논리적인과관계가불분명하다. 마지막으로 CAS 활용면에서 CAS 가대외보안취급문서로분류된점이나영문판의부재, 합본발간된점은적극적인활용에제한사항으로작용한다. V. 교훈및정책제언 1. 교훈 베트남은파리선언을현지화한 HCS 를발표하고성과중심의 SEDP 를수립하였으므로 CAS 도전략적으로차별화할뿐아니라현행수단위주에서성과위주로원조방식을전환해야한다. 성과위주원조의핵심은파트너십이다. CAS 의강점은정부, 시민사회및개발파트너들과함께형성해온파트너십에서나온다. 현재베트남의경우정부주도하에다양한파트너십그룹이활동하고있으므로이들의활동에우리가적극적으로참여하고우리의비교우위가있는분야및과제에서는주도적인역할을담당하여우리가원하는방향으로원조를유도할필요가있다. 또한원조조화및단순화를위한각종공동연구조사활동, 공통된프로그램및프로젝트의방법론의적용은물론정부주도의분야별프로그램에대해선별적으로참여하고새로운원조모델의적용에대응하여현지의 ODA 주류그룹의일원으로활동하는것이중요하다. 성과위주의원조와파트너십을강화하기위해서는우리의비교우위를반영하여타원조기관의중복을피하고시너지효과를창출할수있도록가장성과와파급효과가큰핵심과제에선택적인협력사업을지원할수있도록해야한다. 이를위해서현장중심의업무체제로전환할필요가있겠다. 2. 정책제언 첫째, CAS 와일치성을강화하기위해다른선진원조기관과마찬가지로개발전략및계획수립단계부터우리측이 KOICA 원조프로그램의일환으로적극참여하도록한다. 이를위해현재 KOICA 에서추진중인 한국의개발경험공유사업 을전략적으로적극활용할필요가있다. 214 한국국제협력단

217 둘째, 전략적인지원전략을마련해야한다 년세계은행이발행한 원조평가 에의하면개도국의경제발전을가로막는장애요인은정책및제도격차이고원조의양과당해국가의개발과개혁은반드시비례관계가아니며물질적지원보다는개발과개혁에관련된새로운정보와지식전수가훨씬중요하다고언급했다. KOICA 는원조재원이부족하지만개발경험이풍부한점에서유리한위치에있으므로앞서언급한것과같은맥락에서원조전략을마련해야할것이다. 셋째, 국내외이해관계자와파트너십을바탕으로 CAS 수립에관한명확한지침및가이드라인을마련한다. 지침및가이드라인은다음사항을정하도록한다. Ⅲ 개발협력평가 CAS 수립대상국, 수립체제 ( 본부와현지의업무분담, 조직및인력 ), 수립주기 ( 연간및중간평가포함 ) 및수립소요기간 CAS 의발행형식과분량 CAS 수립절차 ( 정보공개, 국내외업무협의등의견수렵절차등 ) CAS 구성항목및작성요령 MDGs 및파리선언의이행, 환경및성주류화등과관련한사항 - 각종지표및매트릭스등첨부해야할자료및서류등 국제개발협력 215

218 연수생초청사업효과성평가 한국국제협력단사업평가실 1) 목차 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 성과평가를위한평가모형 Ⅲ. 국내초청연수사업의내용과현황 Ⅳ. 선진국원조기관사례분석 Ⅴ. 주요수원국사례분석 Ⅵ. 국내초청연수사업의성과평가 Ⅶ. 종료평가및관리데이터를이용한통계분석 Ⅷ. 국내초청연수사업개선을위한정책제언 Ⅰ. 서론 1. 연구의목적 본연구의목적은 2010 년 OECD/DAC 가입으로한국국제협력단의위상이강화되고있는가운데, 핵심사업중하나인국내초청연수사업의효과성을분석, 평가하고, 선진형원조사업으로전환하기위한정책방향을제시하기위한것임. 우리나라는 2010 년 OECD DAC에가입함으로써세계역사상수원국에서공여국으로전환된최초의국가가됨. 1) 한국국제협력단사업평가실차은주과장요약 정리 216 한국국제협력단

219 OECD/DAC 국가에서한국이전략적우위를차지할수있는분야는개발경험공유 (Development Experience Sharing) 로서향후대한민국 ODA 사업에서교육협력, 개발경험공유사업의중요 Ⅲ 성이매우큼. < 개발경험공유사업의이론적분석의틀 > 개발협력평가 2. 연구의범위 < 연수사업추진절차및방법 >, < 연수형태 >, < 연수사업계획및내용 >, < 사후관리프로그램 > 에대해 적절성, 효과성, 효율성, 영향력, 지속가능성 중심으로평가를실시하고실증적자료에기반하여현행제도의문제점과정책개선점을도출할것임. 한국국제협력단및연수참여기관 ( 정부기관, 정부산하기관, 대학, 민간단체등 ) 관계자에대한조사및그룹토의를통해서현행제도에대해평가하고, 연수사업의개선점과제언을모색함. 선진국원조기관 (JICA, SIDA) 의연수사업현황에대해비교분석함으로써, DAC 가입이후우리나라연수사업이새롭게지향해야할점을제시하고자함. 국제개발협력 217

220 3. 평가대상및항목 연수사업의추진절차에대한평가 연수과정내용에대한평가 연수형태에대한평가 사후관리에대한평가 Ⅱ. 성과평가를위한평가모형 1. 평가틀의설정 본연구는국내초청연수사업의평가를위해이상과같은평가기준, 평가대상및연수사업이해관계자를포함한평가모형을다음과같이제시함. < 국내초청연수사업평가모형 > 2. 평가방법및데이터 평가모형을적용하기위한조사방법으로문헌조사, 설문조사, 면접조사등을사용하였음. 이러한다면적조사를통해개별조사방법에내재하는편의를줄이고, 연수사업의성과와문제점을도출하는한편, 전문가의조언및평가를수용하는기회가됨. 218 한국국제협력단

221 국내초청연수사업성과평가를위해연수사업참가자및 KOICA 현지사무소직원, 수원국연수사업총괄기관담당자를대상으로설문조사를실시하였음 년 ~2009 년연수생 1,914 명, KOICA 현지사무소및대사관직원 44명, 수원국연수사업총괄기관담당자 39명을대상으로설문조사를실시함. 문헌조사는연수사업과관련된교육기관의자체기안자료, 자체평가보고서, 해외기관과교류한각종문서는물론, 필요한경우강의교재및교과서, 수강생만족도조사등활용가능한모든자료를대상으로하였음. Ⅲ 개발협력평가 면접조사는연수총괄기관 (KOICA), 연수실시기관 (13개기관 ), 연수생, 연수생소속기관관계자, KOICA 현지사무소및공관관계자, 수원국연수사업총괄기관관계자, 해외원조기관 (JICA, SIDA) 등을대상으로실시하였음. 기존에 KOICA 종료평가보고서작성을위해구축된자료를활용하여통계분석을별도로실시함. 통계분석은주로연수형태및연수내용에대하여이루어졌으며빈도분석과평균값등의기술적통계분석과 F검정, 회귀분석등을중심으로실시함. Ⅲ. 국내초청연수사업의내용과현황 국내초청연수사업은 1963 년미국국제개발청 (US Agency for International Development: USAID) 의자금지원에의해수탁훈련의형태로시작되었으며, 1965 년이후부터는우리정부의자체예산으로독자적으로실시되었음 년 KOICA 의설립이후연수사업은양적으로크게증가함 년의경우, 240개과정에 3,340 명, 2008 년은 290개과정에 4,109 명, 2009 년은 243개과정, 3,579 명을교육하였음. 연수형태는국별연수, 기본연수, 특별연수, 공동연수, Scholarship Program 등크게 5가지로운영됨. 또한 KOICA 자체연수뿐만아니라정부기관, 정부산하기관, 대학, 민간단체등과네트워크를형성하여연수를실시함. 국제개발협력 219

222 2007 년기준으로국내초청연수사업은 111개기관에서이루어졌으며, 그가운데정부부처가 21 개, 정부출연기관이 51개, 교육기관 23개, 민간기관및비영리단체 14개, 민간기업 2개가연수사업을수행함. Ⅳ. 선진국원조기관사례분석 1. 일본 JICA 일본 JICA 초청연수사업은조직구조와특성상한국의 KOICA 와유사한점이많음. 사례분석결과다음과같은시사점을발견하였음. 1 초청연수사업대상의변화 : 개인인적개발에서조직정책개발로 2 Action Plan 활용 3 장기적인연수사업예산책정 : 3년단위연수운영 4 초청연수교육자양성 5 평가기준의통일적관리 6 일본식개발정책 의의미재검토 : 한국형개발모델과보편적가치접목필요 7 사회적약자를배려하는시설및연수내용 8 사후동문회체계적조직 2. 스웨덴 SIDA 스웨덴 SIDA 의초청연수사업 (ITP) 은선진형원조사업으로서다단계연수 (Multi-Phased Program) 를진행하고있었으며, 향후우리나라가지향해야할연수사업의방향이라할수있음. 사례분석결과다음과같은시사점을발견하였음. 1 스웨덴연수사업은 Capacity Building 을목표로함 2 개인역량강화중심이아니라조직과부문의역량강화를중시 3 다단계프로그램 (Multi-Phased Program) 운영을통해수원국역량강화 4 <Change Project> 를중심으로 Case Study, Action Plan 등참여자중심형교육 5 1인당예산 15,000 유로로서우리나라의 4배 6 우리나라연수기관의역량강화선행되어야함 : 민간교육기관위탁운영의전제조건 220 한국국제협력단

223 Ⅴ. 주요수원국사례분석 Ⅲ 1. 캄보디아 캄보디아의연수사업은캄보디아의현실을고려한사업을선정하여운영하고있다는점에서적절성이높은사업이라판단됨 개발협력평가 연수를수행하기전부터일본의사례처럼성과계획서, Action plan 점검및모니터링활동을수행하는것이필요한데이를위해서는한국국제협력단 (KOICA) 현지사무소에대한인력과예산을더욱증가시키는것이필요함. 연수기간의경우단기간의연수에서벗어나장기간연수를실시하는것이필요하며일정기간내재입국금지조항을재검토하여연수의효과성을높이는것이필요함. 2. 탄자니아 탄자니아를대상으로한연수사업은적절성, 효율성, 효과성, 영향력, 지속가능성등에서소기의성과를산출하는것으로조사됨. 이들은 KOICA 프로그램의우수성으로연수생은물론소속조직의발전에도움이되고있으며, 한국의개발성과에대한벤치마킹을통해국가개발전략을개선하는등의긍정적효과를창출함. 탄자니아를중점지원국으로설정하여체계적이고장기적인계획에의해지원을하고있는점과함께, 아프리카지역가운데상대적으로안전한환경, 빈곤퇴치를위한공공조직의열정등과함께, 공용어로영어를사용하고있는수원국의특수성도있는것으로판단됨. 국제개발협력 221

224 Ⅵ. 국내초청연수사업의성과평가 1. 연수사업추진절차및방법에대한평가 연수사업의추진절차및방법에대해연수생 ( 평균 4.18) 과연수총괄기관 ( 평균 4.59) 은평균 4.39 로매우만족하고있는것으로나타남 ( 설문조사는 5점만점기준임 ). - 특히사업추진절차에대한실무작업을담당하는연수총괄기관의평가가매우긍정적으로나타나현행연수사업추진과정이효율적으로운영되고있음을알수있음 그러나연수생의경우, 다른평가문항에비해상대적으로연수사업참여이전의사전과제 ( 예 : 국별보고서등 ) 작성에는다소부정적으로평가를내리고있음. KOICA 현지사무소및대사관의설문분석결과, 현행추진절차등이적절하게이루어지고는있으나, 특히연수교육을담당하고있는교강사의전문성이보다확대될필요가있다고응답하였음. 2. 연수형태에대한종합평가 연수형태별평가에있어서전반적으로학위과정과공동연수에대한평가가상대적으로높게나타났으며특별연수에대한평가가비교적낮게나타남. 연수형태 4가지가운데어떤연수형태가가장효과적인지를판단하기위해계층분석적의사결정방법 (AHP) 을사용하여분석한결과응답자들이생각하는가장효과적인연수형태는 국별연수 와 학위과정 인것으로나타남. 연수기간적절성의연수형태별분석결과평균 3.42 로타문항대비상대적으로가장낮은평가가나타남. 응답자평균연수기간은 42일이나, 희망연수기간은 84일로, 전체적으로연수기간의확대를요구함. 인터뷰결과에서도대부분의연수실시기관은기본연수나, 국별연수, 특별연수, 공동연수등단기연수의문제점을인식하고있었음. 그러나장기연수로전면적으로전환하는것은수원국측의인력운용여건, KOICA 예산및연수실시교육기관의역량등현실적제약요건으로인해바람직하지않음. 단기연수는적은예산 222 한국국제협력단

225 으로큰효과를거둘수있다는효용성이있으므로단기연수의문제점을개선하는방향으로추진해나가야할것임. 3. 연수사업계획및내용에대한종합평가 연수사업의계획및내용부분에대해응답자들은매우만족하고있는것으로분석되었음 ( 평균 4.28). Ⅲ 개발협력평가 연수내용의업무개선기여도가상대적으로낮은편이지만, 단기연수를통한직접적인업무개선효과가크지않을것을감안한다면절대적인응답값은높은편임 유의할것은타공여국의연수사업에참여한경험이있는응답자그룹의평가가상대적으로낮은경향을보이고있다는점임. 또한타공여국의연수사업에참여한경험이많을수록해당문항의평가가낮아지는상관관계도통계적인유의성을보여주고있음. 연수내용의영향력을평가하기위해연수후한국이미지개선의대륙별분석한결과, 연수후한국이미지개선효과는매우큼 (4.42). 다만, 아시아권이타지역에비해다소낮게평가됨 4. 사후관리에대한종합평가 전반적으로연수생과수원총괄기관의연수사업사후관리에관한평가는다른평가분야에비해낮게조사됨 ( 평균 3.89). 수원총괄기관담당자역시긍정적인응답을하고있으나전체설문문항중가장낮은평가를내리고있음. 단순히인적네트워크유지라는차원의동문회지원이아니라국별, 정책별, 기수별과같은체계적인동문회조직개편과지원방안을마련해야할것임. 또한연수사업의실질적인효과를창출할수있도록정보교류를지속해야할것임. 국제개발협력 223

226 5. 연수사업정책관계자의정책제언 이상의성과평가와연수사업정책관계자들과의면접조사결과를종합하여다음과같은정책제언을도출하였음. 단기연수실시기관의정책제언 1 연수추진절차및방법의개선방향 : 충분한선발기간확보와선발과정에해당연수기관참여 2 연수형태 : 연수형태의다년간, 단계별과정으로의전환 3 연수계획및내용 : 수원국의상황에적합한연수내용강화필요 4 사후관리 : 동창회활성화및후속세미나개최등필요 5 기타 : 정책관계기관간커뮤니티활성화및 ODA 홍보필요 장기연수실시기관의정책제언 1 연수추진절차및방법의개선방향 : 우수연수생선발강화및연수장기계약운영 2 연수형태 : 장기연수기관의선택과집중필요 3 연수계획및내용 : 대학별교육내용특성화 4 사후관리 : 별도의예산지원필요 5 기타 : KOICA 담당자의잦은교체지양과사업지원금액현실화 연수총괄기관 (KOICA 연수사업부 ) 의정책제언 1 다년도사업수행방식으로개편필요 2 연수추진시수원국의수요를반영하기위한노력강화필요 3 연수생선발절차시충분한기간확보필요 4 연수실시기관의전문성강화필요성 5 연수사업의질적강화필요성 6 부처별이해관계조정에있어서 KOICA 역할강화필요 7 수원국의수요에맞는국별연수확대 8 한국의특화된연수분야를개발할필요 9 동창회강화와 Follow-up Seminar 운영필요 224 한국국제협력단

227 Ⅶ. 종료평가및관리데이터를이용한통계분석 Ⅲ 1. 연수형태별분석 연수형태별연수평가전체평균을보면공동연수가 90.5 점으로가장높았으며특별연수가 89.2 점으로가장낮게나타났는데연수형태별로큰차이를보이지않으며전반적으로좋은평가를받고있음. 개발협력평가 연수평가의세부지표인타당성, 목표달성도, 효율성, 기관평가등이연수형태별로 90점전후의높은점수를받고있음. 연수형태별강의평가전체평균을비교해보면특별연수와국별연수가 4.49 점으로가장높았으며공동연수가 4.45 점으로가장낮게나타남. 2. 연수분야별분석 연수에대한평가를종합해볼때타당성이 로가장높은값을가지며목표달성도가 로그다음으로높은것으로나타남. 연수기관에대한평가에서표준편차가가장높고최소값이 50점으로나타나연수기관평가에서편차가큰것으로나타남. 연수사업은 2007 년대비 2008 년연수평가와강의평가가모두개선된것으로판단됨. 연도별로연수와강의에대한평가에서유의미한차이를보이는것은타당성, 효율성, 목표달성도, 기관평가, 강의시간과같은변수인것으로나타남. 이들값들은모두 2007 년에비해 2008 년이높은값을가지는데이는연수가지속적으로개선되었음을의미하는것임. 연수사업은타당성과목표달성도가높은값을가져수원국의인적자원개발에높은효과를보인다고판단됨. 3. 기관유형별분석 기관유형별연수평가에서연수실시기관에따라평가결과가상이하게나타남. 정부기관, 공기업등의평가점수가높고민간부문과교육기관의평가점수가낮음 - 타당성평가결과를비교해보면자체실시와공기업 / 정부산하기관이 92.3 점으로가장높았으며교육기관이 91.0 점으로가장낮음. 국제개발협력 225

228 - 목표달성도는정부부처가 90.2 점으로가장높았고교육기관이 88.7 점으로가장낮음 - 효율성은정부부처가 89.6 점으로가장높았고민간부문이 88.7 점으로가장낮음. 기관유형별강의평가에서도정부부문이높고민간부문이낮은점수가나타남. - 필요성을기관유형별로비교해보면정부부처가 4.68 점으로가장높았으며민간부문과자체실시가 4.56 점으로가장낮게나타남. - 적합성은정부부처와교육기관이 4.53 점으로가장높았으며민간부문이 4.42 점으로가장낮음. - 이해도는정부부처가 4.49 점으로가장높았으며민간부문과자체실시가 4.36 점으로가장낮음. 4. 회귀분석 연수평가를회귀분석한결과유의미한효과가있는것으로나타난변수는다음과같음. - 연수의타당성에대해서는연도와연수인원 ( 여 ), 연수의목표달성도에대해서는연도, 연수의효율성에대해서는연도와연수대상국수, 기관평가에대해서는연도, 연수평가종합점수에대해서는연도가유의미한영향을미치는변수로나타남. 강의평가를회귀분석한결과유의미한효과가있는것으로나타난변수는다음과같음. - 필요성에대해서는연수인원 ( 남 ) 과기관유형 ( 정부부처 ), 적합성에대해서는기관유형 ( 정부부처 ), 이해도에대해서는기관유형 ( 정부부처 ), 강의시간에대해서는기관유형 ( 정부부처, 공기업 / 정부산하, 교육기관 ), 교재에대해서는기관유형 ( 정부부처, 공기업 / 정부산하 ), 만족도에대해서는기관유형 ( 정부부처, 공기업 / 정부산하, 교육기관 ), 강의평가종합점수에대해서는기관유형 ( 정부부처, 공기업 / 정부산하, 교육기관 ) 이유의미한영향을미치는변수로나타남. Ⅷ. 국내초청연수사업개선을위한정책제언 본연구는 OECD DAC에서제시한적절성, 효율성, 효과성, 영향력, 지속가능성등의다섯가지평가기준을중심으로, 연수추진절차, 연수형태, 계획및내용, 사후관리등을평가대상으로하여분석을실시하였음. 본연구의분석결과는국내초청연수사업이성공적으로운영되고있다는것으로나타났음. 연수추진절차에있어서는수원국의연수생, 연수총괄기관모두높은만족도를보였음. 그러나사 226 한국국제협력단

229 전준비기회, 연수기간의적절성에대해서는상대적으로낮은만족도를보이고있음. 연수생들이연수를받은이후한국에대한이미지가매우효과적으로개선되었다는점에서연수사업의성과가높게나타났음. 연수를받은참여자들은연수의내용이수원국경제, 사회개발에적절한것들이었다고평가함. 이러한긍정적인평가에도불구하고한국의국내초청연수사업은선진형사업으로자리매김하기 Ⅲ 개발협력평가 위해서는더많은노력이필요하다고보임. 한국의국내초청연수사업은 공여국중심의경제발전형 에서 공여국중심의보편적발전형 사이에존재하는것으로판단됨. 향후에는수원국주도의개발협력을위한노력을더욱기울여야할것임. 연구결과다음과같은정책제언을제시함. - 선진형연수사업을위한정책목표개선방안 개도국의능력향상 (Capacity Building) 을목표로참여형 문제해결형연수도입 개인역량강화를넘어선조직과부문의역량강화 - 연수사업추진체계개선방안 ODA 거버넌스의구축방향 : 다수부처소관엄브렐러형 KOICA 의총괄집행기관역할정립 추진절차및방법개선방안 ⅰ) 분권화및지원체제들간의사소통강화 ⅱ) 연수실시기관간정보교류활성화 ⅲ) 현지전문가및현지답사필요 - 연수프로그램개선방안 연수형태개선방안 ⅰ) Multi-Phased Program( 다단계프로그램 ) 운영 ⅱ) 국별연수확대 자기주도적참여형교육방식강화 연수사업을위한전문가양성 연수실시기관역량강화방안 : 중장기연수계약 연수사업효율화방안 국제개발협력 227

230 ⅰ) 장기적인연수사업예산책정 ⅱ) 연수사업효율성강화를위해 1인당연수비용증액, 연수과정구조조정필요 - 사후관리및평가체계개선방안 지속가능성에초점을둔사후관리의개념재정의 : 사후현지세미나도입필요 사업평가체계개선방안 : 연수기관대상정기평가필요 228 한국국제협력단

231 Ⅳ. 개발협력동향 1. UN ECOSOC 고위급회의개발협력포럼 (DCF) 2. UNDP/UNFPA 집행이사회연례회의결과 3. 원조예측성및원조분업에관한실무회의 4. OECD 개발목표 (DevGoals) 작업반회의결과

232 UN ECOSOC 고위급회의개발협력포럼 (DCF) 2010 년도 UN ECOSOC 고위급회의 (2010 년 6월 28일 ~7 월 2일 ) 주요일정으로 6월 29일 ~30 일간개발협력포럼 (Development Cooperation Forum: DCF) 이개최되어개발을위한정책일관성을비롯한국제개발협력관련주요사안에대해아래와같은내용으로포괄적인토의를하였음. Ⅰ. 회의개요 개최일시 : 2010 년 6월 29일 ~ 6월 30일 개최목적및주제 1 개최목적공여국, 수원국, 의회, 시민사회, global funds 등의개발협력이해관계자들이개발협력주요의제를논의함으로써, 2010 년 9월 MDGs 고위급회의 및 2011년제4차원조효과고위급회의 (HLF-4) 에기여 2 주제개발을위한정책일관성및기타국제개발협력관련주요사안 Ⅱ. 요지 1. 천년개발목표 ( 이하 MDGs) 달성을위한로드맵마련의필요성 2. 승수효과를가져오는여성 여아에대한투자및개도국국내재원조달역량강화에대한지원필요성 3. 금년 9월 MDGs Summit 에서 2011 년 ~2015 년간 MDGs 달성가속화를위해공여주체들이 ambitious targets 를수립할것을강력히권고 4. 공여국 수원국이공동으로개발을위한정책일관성 ( 이하 PCD) 을심층분석하여이른바 beyondaid 이슈 간의일관성확보필요성강조 230 한국국제협력단

233 5. 원조효과성제고를위해서는수원국및 non-executive stakeholders 가역량개발및상호책임성관련이슈에적극개입해야함. 6. 남남협력의이익을충분히활용해야함. Ⅲ. 관찰및평가 Ⅳ 개발협력동향 1. 국가간견해차에도불구하고대다수국가가정책일관성 ( 이하 PCD) 의필요성에대해공감하고있으므로향후 PCD 에대한논의가더욱구체화될것으로예상됨. 2. PCD 달성을위한제도적장치를갖춘선진사례를분석할필요성을노정 3. 대다수개도국은 OECD/DAC 중심으로이루어지고있는원조효과성논의의정당성과투명성에이의를제기하고있으므로제4차원조효과고위급회의 ( 이하 HLF-4) 에서는보다다양한개발협력이해관계자의참여가필요 4. HLF-4 개최국인한국은, 보편적참여가확보된 DCF 에서남남협력의성과및작업계획을설명하는 side event 를개최하여지지의제고기회로활용한남남협력태스크팀 (TT-SSC) 의예를홍보전략에참고할수있을것으로보임. 국제개발협력 231

234 UNDP/UNFPA 집행이사회연례회의결과 유엔개발계획 (UNDP)/ 유엔인구기금 (UNFPA) 집행이사회연례회의가 ~7.1 스위스제네바에서개최되었음. 연례회의에서는 UNDP 와 UNFPA 의활동성과및효과성제고노력, UN 기관간일관성제고노력에관한보고가있었으며, UNDP 와 UNFPA 의연례보고서, 재정공약, 평가연례보고, 감사보고등이채택됨. 동회의에는외교부및 KOICA 로구성된대표단이참석하였으며, 회의주요내용을아래와같이보고하였음. I. 핵심요지 1. UNDP 부분 1) UNDP 총재발언요지 Helen Clark UNDP 총재는 UNDP 의개혁의지를천명하면서구체적사업행동계획 (Business Action Plan) 목표를제시하고, 2008~2013 전략계획 (Strategic Plan) 실행에따른 UNDP 의성과를소개함. UNDP 관리그룹 (Management Group) 은 회의를거쳐 UNDP 의전략계획과비전을달성하기위하여보다효과적이고효율적인기구로변모하기위하여 7개의핵심요소로구성된 UNDP 사업행동계획 (Business Action Plan) 을제시. 7대핵심요소로는 i) 세계적수준의지식기반기관으로변모, ii) 결과중심관리, iii) 전략적커뮤니케이션, iv) 전략적파트너쉽강화, v) 직원들에대한성과관리및역량강화, vi) 업무의효과성및효율성제고를위한제도개선, vii) UN 의개발활동조정기능강화임. 2008~2013 년전략계획에따른성과보고서로 빈곤퇴치및 MDG 달성 분야의결과 (outcome) 분석및 2009년연례보고서의내용을소개하고, Delivery as One 을비롯한 UNDP 주도의 UN 개혁노력을강조 232 한국국제협력단

235 2) 주요채택결의안내용이사국들은 UNDP 연례보고서에대하여사업행동계획과같은내부역량강화노력을환영하며, 향후빈곤퇴치와 MDG 달성이라는 UNDP 의최우선목표를비롯하여, 역량개발 (capacity building) 과양성평등등범분야 (cross-cutting) 이슈까지 UNDP 의노력확대를요청. 아울러경제 금융위기 분쟁과재난의영향에취약하고 MDG 달성정도가낮은개도국에대한프로그램설계및적절한자원배분을촉구. UNDP 의전략계획목표달성에필수적인유능한인적자원보유를강조함. Ⅳ 개발협력동향 재정공약에대하여이사국들은안정적이고예측가능한정규재원 (core contribution) 확보의중요성을강조하고, 비정규재원이정규재원을계속초과하고있는데대한우려를표시. 이에따라정규재원의보충적수단으로비정규재원의역할및그증가를인정하면서도, 비정규재원은개도국개발에대한일관성및주인의식을지지하는방향으로사용된다고강조함. 평가연례보고및평가정책에대하여이사국들은평가사무소의독립성제도화, 평가의독립성과분권화를위한국가수준의접근및참여강화, 비용및예산이반영된평가계획도입등을수정하여줄것을요청함. 2. UNFPA 부분 1) UNFPA 총재발언요지 Thoraya Ahmed Obaid UNFPA 총재는 2009 년연례보고서의내용을개발활동및조직관리성과의두측면으로나누어자세히소개하고, 2015 년 MDG 달성을위한향후계획을소개 개발활동부문에서는 3대중점분야에대한사업성과및남남협력의촉진, 개도국의역량강화지원확대, 민간기업과의협력 (PPP) 확대, 사업현장에서유관 UN 기구들과의공조강화현황을설명. 조직관리부문에서는 UNFPA 의평가역량강화, 외구기술고문활용등의성과함께새로운도전과제로서 UNFPA 프로그램추진을위한개도국시스템의역량강화를언급함. UNFPA 는 MDG 목표연도를 5년앞둔시점에서 G8/G20, MDGs 정상회의등을계기로 MDG5, ICPD Program of Action 달성을가속화하기위한국제적모멘텀을강화해나갈예정임을설명하고, 6월 G8 정상회의에서모자보건을개발의제로채택한캐나다에사의를표명 국제개발협력 233

236 2) UNFPA 재정보고및평가정책 UNFPA 는재정보고에서 2009 년재원조달성과및 2010 년재원조달현황과예측치를설명 년기준정규기여금은 백만불, 비정규기여금은 백만불임 년 6월 15일현재 2010 년정규기여금예상치는 백만불, 비지정기여금수령액은 133 백만불임. UNFPA 는사업의안정적추진및효과적재원배분을위하여비지정기여금, Thematic Fund 및다년간예산공약에대한공여국들의적극적참여를요청 평가정책이행보고에서 UNFPA 는 2008~2009 년단평가가이드라인의개선, 지역사무소에평가전담자지명, 직원교육, 평가활동의인사고과반영등평가역량강화를위한다양한노력을소개. 회의참가국들은결과중심관리를위한수혜자평가의강화, UN기구를포함하여다양한개발행위자간의일관성있는평가, 국가프로그램에평가결과반영등의분야에대한개선을요청하였으며, 이에대하여총재는평가역량강화를위한재원확대및전문인력확보에대한협조를이사국에요청함. 234 한국국제협력단

237 Ⅳ 원조예측성및원조분업에관한실무회의 원조예측성및원조분업에관한실무회의가 2010 년 6월 29일 OECD 에서개최되었음. 동회의에서는 OECD/DAC 사무국에서발간예정인 2010 년도원조예측성보고서 (2010 DAC Report on Aid Predictability) 초안및 2010 년도원조분업보고서 (2010 OECD Report on Division of Labor) 의구성등에관한논의가진행되었으며, 주요사항은아래와같음. 개발협력동향 Ⅰ. 회의개요 개최일시 : 2010 년 6월 29일 주제 년도원조예측성보고서 (2010 DAC Report on Aid Predictability) 년도원조분업보고서 (2010 OECD Report on Division of Labor) Ⅱ. 요지 년도원조예측성보고서초안검토 1) 동보고서의전망 Country Programmable Aid( 이하 CPA) 비율의증가세가둔화되고있어향후원조예측성및천년개발목표 (MDGs) 달성에도부정적영향을미칠것 2) 미국과영국을포함한다수회원국의제시의견 1 동보고서의효용성제고를위해서, 공여국의 CPA 집행계획보다는각수원국별로유입되는 CPA 규모와추이에초점을맞추는것이적절함. 2 CPA 의범주, 산출방식, 전략적확대가능성에대해서는추가적논의가필요함. 국제개발협력 235

238 3) DAC 사무국의원조예측성달성률산정방식제시내용및동사무국의요청사항 1 원조예측성달성률 (Predictability Ratio) = Disbursed CPA Reported CPA ( 단, 동산정방식의타당성에대하여추가적인논의를실시하기로함 ) 2 동보고서의작성목적이세계적인차원의원조예측성의추이를파악하는데있으므로, 회원국들의적극적인참여와협조가필요 년도원조분업보고서작성방향 1) 동보고서작성의목적 원조의중복과분절현상을개선하여원조소외국 (aid orphans) 에대한지원을증가시키고자함. 2) 포르투갈등다수회원국의의견 지역적원조배분 (global aid allocation) 측면은물론, 수원국내에서의분야별 지역별공여국간분업에도관심을가지는것이필요함. 3) 한국의의견 1 원조소외국은주로수원의지가미약하고부패 열악한치안문제로인해사업추진환경이열악한국가들이며, 최근경제위기가이른바 모범수원국 에대한지원의집중을심화시킴. 2 따라서보고서의목적은 global aid resources 의효율적활용 이되어야하며, 각수원국내지역 분야에대한공여국간분업 조화내용을강화해줄것을제안 4) 사무국의계획 금년말서울에서개최되는 원조체계에관한워크숍 에서동보고서의핵심내용을소개할예정임. 236 한국국제협력단

239 Ⅳ OECD 개발목표 (DevGoals) 작업반회의결과 OECD 전략적개발목표수립을위한비공식작업반회의가 2010 년 7월 21일 OECD 본부에서동작업반공동의장인 Naple 노르웨이대사와 Amano OECD 사무차장주재로개최되었으며, 주요내용은아래와같음. 개발협력동향 Ⅰ. 회의개요 개최일시 : 2010 년 7월 21일 주제파일럿프로젝트공식제안및이에대한사업예산논의 Ⅱ. 요지 : 파일럿프로젝트의및관련사업예산논의 1. Mario Amano 사무차장의사업추진내용보고 1 OECD 전략적개발목표사업은개발의제를전체 OECD 에주류화하는작업의일환이며, 이미대부분위원회의장과분야별개발이슈에대한논의를마쳤음. 2 상기논의를바탕으로네가지파일럿프로젝트분야를선정하였는바, 이는조세와개발, 투자와개발, 식량안보, 녹색성장과같음. 3 이를위해 2011~2012 사업예산 (PWB) 으로약 150 만유로소요예정 4 43만유로는 Part Ⅰ예산으로, 10만유로는전년도이월예산으로충당 5 잔액 96만유로는회원국의자발적기여금으로충당 국제개발협력 237

240 2. 회원국의의견 1) 다수회원국의의견 1 취지에는공감하나, 기존각위원회가추진하고있는사업들을목적에맞게재구성하여추진하는것이효과적 2 덴마크, 뉴질랜드등은개발협력국 (DCD) 이추진하는기존의 PCD작업을기반으로기타관련분야를통합하는방안제시 3 영국, 포르투갈등은프로젝트의내용이제시되어있지않으므로현단계에서는긍정적평가가어렵다는의견을피력 4 프랑스, 벨기에, 그리스등은이미설치되어있는사무총장직속 PCD 담당관에덧붙여 3인의 PCD담당인력을추가하여 PCD추진조직을설치하는것은동의하기어려움을표명 5 네덜란드는자발적기여금요청이최소화되어야함을역설 6 스웨덴, 그리스등은이사회에서동사안을논의해야함을주장 2) 소수의견 1 미국의경우특히 조세와개발 프로젝트에대해적극적인지지입장표명 2 핀란드도긍정적인반응을보임. 3. 차기회의계획 이번회의에서공감대형성이되지않음에따라, 제안된사항들을반영하여 revised proposal 을 9 월중발간한후, 작업반회의를다시금갖기로함. 238 한국국제협력단

241 Ⅴ. KOICA 개발협력자료이용안내 1. KOICA 자료실이용안내 1) ODA 서적소개 2) KOICA 2010 년도 5 월 ~8 월발간물목록 2. 원조정보공유시스템이용안내 3. 국제개발협력 논문기고안내

242 KOICA 자료실이용안내 한국국제협력단자료실은국제개발협력및개발도상국관련전문도서, 정기간행물, 보고서등을수집 정리하여국제개발협력사업에대한국민의이해를높이고, 개발도상국과의우호협력적관계발전에기여하기위하여공적개발원조 (Official Development Assistance; ODA) 관련자료에중점을두고운영 관리하고있습니다. 자료실은개가제로서누구나자유로이이용가능하며자료보유현황및열람시간, 자료열람방법및이용범위는아래와같습니다. 1. 자료보유현황 (2010 년 8월현재 ) 한국국제협력단발간보고서 : 5,319 권 국제개발협력관련정기간행물 ( 구독중 ) : 59종 일반정기간행물 ( 구독중 ): 51종 국제개발협력관련전자저널 ( 구독중 ) : 55종 (EIU 구독갱신으로추가되었음 ) 도서 : 26,763 권 비도서자료 : 825 점 2. 자료열람시간 구분 시간 비고 평일 ( 월 ~ 금 ) 09:00~18:00 점심시간 12:00~13:00 제외토요일및공휴일휴관 3. 자료열람방법및이용범위 직원 : 열람, 대출, 복사가능 외부이용자 : 열람, 복사가능 ( 단, 자료복사는저작권을침해하지않는범위안에서가능하며, 한국국제협력단발간원문공개파일은외부이용자모두열람및출력가능 ) 4. 자료이용문의 전화 : , 619 이메일 : library@koica.go.kr 240 한국국제협력단

243 Ⅴ ODA 서적소개 1. The Dragon's gift (Deborah Brautigam / Oxford University Press(2009)) 중국은과연, 본인들의이야기처럼개도국에발전의탄탄대로를놓아주는존재일까아니면유력언론의표현처럼 불한당같은기부자 인것일까. 중국의해외개발원조에대한분분한의견이확실한증거에기초하고있지못한현실에서, 저자는 30년에걸친중국과아프리카에서의경험, 그리고아프리카, 중국, 유럽, 미국에서의인터뷰를통해, 중국이무엇을, 어떻게하고있으며, 얼마만큼을지원하고또그것이과연그들의 세계화 에정합성이있는것인지명쾌한분석을제시하고있다. K O I C A 개발협력자료이용안내 2. 아프리카, 무지개와뱀파이어의땅 ( 로버트게스트지음 / 김은수옮김 / 지식의날개 (2009)) 이책은영국이코노미스트지남아공주재특파원으로 5년동안지낸저자의경험을바탕으로아프리카가빈곤한여러가지원인을제시한다. 무지개와뱀파이어의나라라는표현으로아프리카의양면성을지적한저자는특히, 부패권력 권력남용으로부터빈곤의악순환을끊어낼강력한지도자의필요성을강조하고있다. 3. Trade, Aid and Security (Oil Brown 외편저 / Earthscan(2007)) 이책에서는국가의안보혹은평화를, 분쟁 을항상염두에두는무역과원조정책의조화를통하여이룰수있다고역설하고있다. 책을출간한 IISD(International Institute for Sustainable Development) 의이념이기도한 지속가능한 안보혹은평화를위한원조와무역정책의실현, 그이상을위해서는책의말미에나와있는경구와같이 더나은방법 을찾는 끊임없는노력 만이해법이라할수있을것이다. 국제개발협력 241

244 4. 센코노믹스 -인간의행복에말을거는경제학 ( 아마티아센지음 / 원용찬옮김 / 갈라파고스 (2008)) 이책은주로아마티아센이 1998 년노벨경제학상을수상한이후의강연내용을정리한것으로, 공통적으로인간의권리와인간개발, 빈곤퇴치와민주주의, 능동적주제로서의인간개발, 인간의안전보장을위한세계적노력등을역설하는내용으로이루어져있다. 5. 커먼웰스 : 붐비는지구를위한경제학 ( 제프리삭스지음 / 이무열옮김 / 21세기북스 (2009)) < 빈곤의종말 > 의저자제프리삭스는이책을통해세계경제를위협하는다양한위기원인들에대한다량의데이터분석을제공한다. 또한그물망같은인과관계로연계돼있는각각의문제들에종합적으로접근하는, 현실적이고실용적인방법을고안해내기위해글로벌네트워크의중요성을강조하고있다. 242 한국국제협력단