원전의위험과환경법의역할 김종천 * 1) < 국문초록 > 2016 년 9 월 12 일경주지진과 2017 년 11 월에발생한포항지진으로인하여다수호기가설치된 경주와울산지역의원자력발전소로부터발생할수있는방사능누출및방사성물질사고로인한환 경리스크와위험을사전에방지하기위한해법으로문재인대통령은고리 1 호기영구정지선포식 에서신규원전건설계획 ( 천지 1 2 호기와신한울 3 4 호기 ) 을전면백지화하고원전의설계 수명을연장하지않겠다는계획을제시하면서원자력발전소의건설을단계적으로축소하는 탈원 전, 탈석탄 및 에너지전환 (Energiewende) 정책을추진하겠다는점에서현대사회를리스크사 회 (Risikogesellschaft) 라고불리우는우리나라의경우에있어서매우중요한가치를가진다고할 것이다. 이러한맥락에서우리나라의원자력발전소의전과정에걸친안전규제실행기반을구축하고, 원자력발전소로부터발생할수있는방사능으로부터국민의생명과신체등의안전관리를강화하 기위하여, 현행원자력안전법 상의발전용원자로및관계시설의건설과정에서의환경리스크와 위험규제, 발전용원자로및관계시설의운영과정에서의환경리스크와위험규제, 방사성폐기물관 리시설등의건설 운영과정에서환경리스크와위험규제, 발전용원자로및관계시설의해체시에 발생할수있는환경리스크와위험규제에관한분석을통하여환경법적인관점에서 전법상의문제점을도출한다. 따라서본논문에서현행원자력안전법 원자력안 상환경리스크와위험에관한규제를강화화기 위한입법적과제로환경법상기본법인환경정책기본법상 방사성물질에의한환경오염의방지 적용제외규정을삭제하는방안, 현행환경영향평가법상 전략환경영향평가 환경영향평가의대상으로에너지개발에관한계획 에 방사성폐기물관리시설에관한사 업 신설하는방안, 원자력안전법상 방사선환경영향평가 규정의법제화개정방안과원자 력안전법상해체완료후부지재활용에대한조건으로 공공의안전과재해방지 라는 불확정개 념 을정비방안과더불어원자력안전법상환경리스크와위험의규제수준강화를위한 해체기 술개발 관련규정마련및 해체전문인력자 입법화방안, 주민의견수렴절차 관련 공청회 규정정비방안및형식적인공청회제도를 ( 가칭 ) 국가공론화위원회설립및운영에관한 법률 의입법화를통하여사회적인갈등관리를총합화하는방안을개선방안으로제시하였 다. 그러므로입법자는몇차례의법률개정을통하여모든안전문제를달성할수있다는사고를 DOI: 10.18215/elvlp.20..201802.1 * 한국법제연구원행정법제연구실연구위원
2 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 버리고, 현행국민의생명과신체등의안전과관련된원자력발전소건설 운영및해체와방사성폐기물관리시설등의건설및운영과정에서발생할수있는방사능누출및방사성물질피폭사고에대한환경리스크와위험을효과적으로안전관리를수행하고있는지여부에대한평가를수시로하여발전적으로계속원자력안전위원회소관법률인 원자력안전법및환경부의소관법률인환경정책기본법, 환경영향평가법과 ( 가칭 ) 국가공론화위원회설립및운영에관한법률을제 개정하여나아가야할것으로판단된다. 주제어 : 원자력발전소의리스크와위험, 탈원전탈석탄, 방사성폐기물관리시설, 방사선환경영향 평가, 전략환경영향평가및환경영향평가, ( 가칭 ) 국가공론화위원회 Ⅰ. 들어가며 Ⅱ. 원전의환경리스크와위험으로부터국가의안전보호의무이론 Ⅲ. 현행 원자력안전법 상원전의환경리스크 위험규제제도분석 Ⅳ. 현행원전으로부터환경리스크와위험규제강화를위한 환경정책기본법 환경영향평가법 및 원자력안전법 상의입법적과제 Ⅴ. 맺으며 Ⅰ. 들어가며 대한민국의원자력발전에관한역사적과정은전쟁의상흔이가시지않는상황에서국가에너지의안정적인수급을마련하기위하여 1958년 원자력법 을제정하여원자력발전을도모한이후 1960년대박정희대통령이의욕적으로추진했던경제개발 5개년계획이성과를거두면서전력수요가급증하였다. 또한 1970년대석유파동으로인하여에너지안보에대한필요성이증가함에따라원자력발전소건설을본격적으로추진하게되었다. 1) 이처럼대한민국은지속가능한경제성장과국민 1) 우리나라는에너지원이부족한국가로약 97% 를해외에의존하고있는에너지빈국이다. 즉해외의존도가높은우리나라는국제적인에너지상황변화에효율적으로대응하기위한독특한대응방안이있어야한다. 따라서우리나라는국제적인에너지원의수급불
원전의위험과환경법의역할 _ 김종천 3 들의삶의질향상을위하여전기에너지의안정적인공급이필요함에따라 1978년 4월 29일에부산기장군장안읍월내리에가압경수로형 (PWR) 2) 고리원전 1호기의상업운전을가동한이래로, 고리-2(1983), 고리-3(1985), 고리-4(1986) 호기가건설되었고, 경북울진에한울-1(1988) 3), 한울-2(1989), 한울-3(1998), 한울-4(1999) 호기가건설되었으며, 같은지역에서한국표준형원자로인한울-5(2004), 한울-6(2005) 호기가건설되었다. 경상북도월성지역에서는캐나다가압중수로 (CANDU) 4) 인월성 -1(1983), 월성-2(1997), 월성-3(1998), 월성-4(1999) 호기가건설되었으며, 전라남도영광지역에서는한빛-1(1986), 한빛-2(1987), 한빛-3(1995), 한빛-4(1996) 호기가건설되었으며, 같은지역에서한국표준형원자로인한빛-5(2002), 한빛-6(2002) 호가건설되었다. 그밖에도신고리-1(2011), 신고리-2(2012), 신월성-1(2012), 신월성-2(2013) 호기가건설되어총 24기가건설되어가동중에있다. 5) 최근울산광역시에한국의독자설계기술로개발한한국형신형원자로 APR-1400 인신고리-3 호기는 2016년 12월 20일에준공되었고, 신고리-4 호기는 2018년 9월에준공할예정이다. 그런데, 신고리-5 호기와 6호기는 2021년과 2022년도에각각준공을목표로하여건설을하고있었으나, 2016년 9월 12일경주지진 (5.8) 과 2017 안정성으로인한에너지안보의위협으로벗어나기위하여에너지의다원화를필요로한다. 이종영, 신재생에너지대상은확대되어야한다 ( 이투뉴스, 2017 년 10 월 23 일자 ). 2) 고리 1 호기는가압경수로형 587 메가와트의전기를생산하는발전소로미국의웨스팅하우스사가건설책임및원자로계통설비및조기원전연료를책임지게되었고, 터빈과발전기계통의공급과토건공사는영국의 GEC 사가책임을지게되었다. 가압경수로는원자로와증가발생기가격납건물내에있으며, 원자로를순환하는 1 차계통 ( 방사성물질을포함한다 ), 증기발생기를순환하는 2 차계통 ( 방사성물질이들어있지않은물 ), 그리고복수기를순환하는 3 차계통 ( 방사성물질이들어있지않은바닷물 ) 으로구성되어있다. 원자로속에들어있는냉각재에압력을가해 150 기압 300 정도를유지하고, 이냉각재가증기발생기세관을통과하면서증기발생기측의물을끓여수증기를만들어터빈을돌리게되어있다. 터빈을돌리고난증기는복수기를통과하면서다시물이되어증기발생기로보내진다. 이처럼가압경수로원자로노형은재원이많이들고화석연료발전에비하여운영비가많이든다는단점이지니고있다. 3) 경북울진에한울 1 호기는 1988 년프랑스프라마톰사가가압경수로형태로건설되었고, 1998 년가동을시작한한울 -3 호기부터는우리나라독자규격인 OPR 1000 형태로지어졌다. 국내원자력발전소의현황에관한자세한사항은 http://blog.daum.net/miriya/15601245 ( 방문일자 : 2017.12.11.) 4) 캐나다에서개발된캔두형원자로는연료로천연우라늄 (U235) 을, 냉각재와감속재로중수 (D2O) 를사용하는것이특징이며, 천연우라늄을연료로사용하여핵분열확률을높여주기위하여, 감속재로경수보다중성자의속도를더잘감속시켜주는중수 ( 보통의물보다분자량이큰물 ) 를사용한다는점이다. 보통별도의운전정지없이매일일정량을교체하기때문에경수로보다연료의이용률이높다. 5) http://www.kaif.or.kr/?c=dat&s=6( 방문일자 : 2017.12.4.)
4 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 년 11월에발생한포항지진으로인하여다수호기가설치되어있는경주와울산지역의원자력발전소에대한안전성확보문제가제기되었다. 6) 이는지난대선과정에서문재인대통령이원전감축공약을제시하였고, 이를실현하기위하여고리 1 호기영구정지선포식에서건설예정인신규원전건설계획 ( 천지 1 2호기와신한울 3 4호기 ) 을전면백지화하고원전의설계수명을연장하지않겠다는계획을제시하면서 탈원전 정책에대한많은논란을촉발시켰으며 7) 지금까지도 탈원전, 탈석탄 및 에너지전환 (Energiewende) 정책으로인하여많은논쟁을야기시키고있다. 8) 특히, 우리나라의전력생산량중가장많은비중을차지하고있는형태는화력발전과원자력발전이다. 9) 원자력발전은핵분열시발생하는열에너지를이용해증기를발생시켜터빈을돌리는방식으로전기를얻어낸다. 한편지구온난화방지및규제를위한교토프로토콜로세계각국은이산화탄소저감및제한에대한의무를이행해야하며우리나라도자발적감축에동참하게되었다. 10) 그런측면에서화력발전보다원자력발전은환경오염적측면에서우월하다. 물론수력, 풍력, 태양광발전과같은신재생에너지에대한연구가진행되고있기는하지만발전량도미 6) W. Sofsky 는 글로벌한현대사회에서가장큰화두 는단연 安全 (Sicherheit) 이라면서 특히미국의 9.11 테러처럼때와장소, 대상을가리지않고자행되는새로운형태의위험은국가의각종예방조치를개인이말없이수용할수밖에없도록만든다 고지적했다. 더나아가現代政治의주도理念은絶對的인價値로믿어왔던自由, 平等, 博愛가아니라 安全 이라고강조하고있다.(ders., Das Prinzip Sicherheit, (Fischer, 2006), S. 145f(160.)). 7) 특히, 신고리 5 6 호기공론화위원회 는 원자력안전법 이나 에너지법 등의법률에근거한공론화위원회가아니라 국무총리훈령 제 690 호로신고리 5 6 호기공론화위원회구성및운영에관한규정에의하여설립하게되었다는점에서 신고리 5 6 호기공론화위원회 의법률적으로정당성이있는가에대한논의가촉발되었다. http://www.electimes.com/article.php?aid=1501741803146990003:( 방문일자 : 2017.12.4) 8) 문재인정부는 2030 년까지원전비중을현재 30% 에서 18% 로낮추고, 액화천연가스비중을 20% 에서 37% 로신재생에너지를 5% 에서 20% 로올리기로했다는점에서많은논쟁을야기시키고있다고하겠다. 이와같은자세한내용은 http://english.hani.co.kr/arti/politics/bluehouse/799436.html:( 방문일자 : 2017.12.7) 9) 산업통상자원부의자료에따르면, 2016 년기준발전원별비중은석탄 40.2%, 원자력 30%, LNG( 액화천연가스 ) 22.4%, 신재생 4.1%, 기타 3.3% 로구성되어있다. 이와같은자세한내용은 http://news.mk.co.kr/v2/economy/view.php?year=2017&no=728808: ( 방문일자 : 2017.12.7.) 10) 우리나라는파리협약에따라 2030 년까지온실가스를 BAU( 국가온실가스예상배출량 ) 대비 37% 감축하여야한다. 즉, 발전분야에할당할수있는최대배출량은 212 백만톤이라고한다. 이와같은내용은 http://softart.tistory.com/5830: ( 방문일자 : 2017. 12. 7.)
원전의위험과환경법의역할 _ 김종천 5 미할뿐더러현실적 기술적인제약이크다는점 11) 에서현재로선원자력발전만큼대 용량에너지를경제적으로생산해낼수있는발전방법은없다고할것이다. 12) 그러나원자력발전소의가동과정에서방출되는중성자흔히들알고있는방사능 이나방사선은피폭의위험을안고있다. 13) 과거 1986 년체르노빌원전사고와함 께 2011 년 3 월 11 일오후 2 시 46 분후쿠시마현센다이동쪽 179 킬로미터해저에 서발생한지진발생과이로인한쓰나미로인한후쿠시마원자력발전소사고 14) 는 우리나라뿐만아니라독일, 영국, 미국, 프랑스등인류에게원자력에너지를계속 해서사용하여야하는가에대한근원적인물음을던지며일부유럽국가들중에독 일은일본의후쿠시마원자력발전소폭발사고로인한안전 우려 ( 염려 ) 로다가오는 11) 이미재생에너지발전사업허가를받고도사업지역의주민의반대로사업이제대로추진하지못한사례가발생하고있는바, 작년에태양과발전과풍력발전의허가중 37.5% 가사업지역주민의저항과반대로사업이반려되거나추진되지못했다고한다. (http://www.e2news.com/news/articleview.html?idxno=100297: ( 방문일자 : 2017. 12. 4.) 12) 이에국제원자력기구 (IAEA) 의보고서에의하면, 2014 년 6 월현재전세계에서 4 백 40 기의원자력발전소가가동중에있으며, 그중에서미국이 1 백 4 기, 프랑스 58 기, 일본 55 기, 러시아 32 기, 한국이 23 기를보유하고있다. 그리고현재전세계적으로건설중인원자력발전소는총 64 기이며, 이가운데중국이 27 기, 러시아가 11 기를건설중이라고한다. 이에관한내용은김종천 왕승혜 정남철, 미래특수분야의재난으로부터안전성확보를위한법제전략연구 ( )- 원자력 식품분야를중심으로, ( 한국법제연구원, 2015), 37 면. 13) 반핵운동가 H. Caldicott 는원자력이누구를위한, 무엇을위한에너지인가를묻는다. 그는원자력이결코경제적이지도청정하지도친환경적이지도않으며, 오히려인류를위협하는잠재적인재앙이라고단언한다. 또한원자력과방사선, 그리고질병, 원자력발전소로부터의일상적인방사선, 방사성폐기물등의문제를통해서원자력발전을비판하고있다. 무엇보다원자력발전소가테러리스트의공격을받는다면그결과는우리의상상을넘어서는파국의길이된다고경고하고있다.(H. Caldicott, Nuclear Power Is Not the Answer (W.W. Norton &Co, 2006); 이영수, 원자력은아니다 ( 양문, 2007), 63~114 면. 그리고일본의타까기진자부로오박사도원자력이라는 판도라의상자 를열어버린인류에게미래는있는가를묻고있다. 원자력발전소산업과결별하고, 절망과불안한사회에서밝고안전한사회로나아가기위하여우리인류는원자력산업을폐지하여야한다고강변하고있다. 이에관한자세한내용으론, 高木仁三郞 / 김원식 ( 역 ), 원자력신화로부터의해방 ( 녹색평론사, 2000), 7 면이하참조 ). 14) 독일의사회학자울리히벡 (U. Beck) 은리스크사회 (Risikogesellschaft) 에서사회적인궁핍은계층적이면서차별적인데반해위험은민주적이다. 리스크사회는위험의개인화를낳고있는데, 개인은점차독립적으로되지만, 그독립의새로운대가, 다시말해 전문가에의존 하고 인지적주권 이위협받는상황에노출하게된다. 즉, 개인의자율성은계속증대됨에따라불안이증대된다는점에서끝없는위험과끝없는삶의위기가도래하게된다. 따라서독일의사회학자울리히벡은현대사회를리스크사회라고간파하여, 과학기술의발전과활용에더많은성찰을필요로한다고강조하고있다.(U. Beck, Risikogesellschaft- Auf dem weg in eine andere Moderne-, (Suhrkamp Verlag, 1986); 홍성태역, 위험사회 - 새로운근대성을위하여 - ( 새물결출판사, 1997), 49면이하참조 ).
6 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 2022년까지원전을폐쇄한다고밝혔다. 15) 이처럼우리나라의경우에도 12년전 2005년에중 저준위방사성폐기물처분장부지선정문제가사회적으로큰이슈로제기되었으며, 또한 2013년 10월에는사용후핵연료관리방안에관한국민의의견수렴기구인 사용후핵연료공론화위원회 가출범하여 2015년 6월까지 20개월간활동했던결과인 사용후핵연료관리에관한권고 ( 안 ) 을마련하여늦어도 2051년까지특정지역에사용후핵연료처분장을건설하여임시저장시설에보관중인사용후핵연료를모두모아처분해야함을제시했으며, 이를위하여향후 2021년이내에처분장과같은지하연구소 (URL) 부지를선정하여 2030년까지실증연구를하도록하는권고 ( 안 ) 을제시하였다. 16) 이와더불어정부는 2015년 6월 16일에고리 1호기 2차계속운전을하지않기로결정을하였는데, 한국수력원자력은고리 1호기원자력발전소의제1차계속운전기간이종료되는시점인 2017년 6월까지만운행하기로결정하였다. 17) 따라서정부는 2016년 9 월에발생한경주지진과 2017년 11월에발생한포항지진의여파로인하여경주와울산지역의원자력발전소의안전관리문제가지속적으로제기되고있으며, 원자력발전소의해체와고준위방폐물인사용후핵연료관리정책에관한문제를해결하여야한다. 그러므로우리나라의원자력발전소의전과정에걸친안전규제실행기반을구축하고, 원자력발전소로부터발생할수있는방사능으로부터국민의생명과신체등의안전관리를강화하기위하여, 현행 원자력안전법 상의발전용원자로및관계시설의건설과정에서의환경리스크와위험규제, 발전용원자로및관계시설의운영과정에서의환경리스크와위험규제, 방사성폐기물관리시설등의건설 운영과정에서환경리스크와위험규제, 발전용원자로및관계시설의해체시에발생할수 15) 독일의메르켈총리는일본의후쿠시마원전참사이후에독일내모든원전의안전성심사와제 11 차원자력법개정에서 평균적으로 12 년인 - 가동연장을 3 개월간중단하는것을내용으로하는일련의비상가동중단조치 (Moratorium) 을발하였고, 3 월 15 일에메르켈수상과바이에른주지사등이모든원전에관한안전성심사만이아니라가동중인노후원전 7 개의정지를 Moratorium 의이름으로공표하였다. 김중권, 독일제 2 차원전폐쇄법에관한독일연방헌법재판소판결의공법적의의 ( 公法的意義 ), 헌법논총 28 집 ( 헌법재판소, 2017.11), 197~198 면 ; 김중권, 獨逸原電閉鎖의公法的問題點 행정법학 제 6 호 ( 한국행정법학회, 2014/3) 89 면이하참조 ; 김중권, 제 2 차원전폐쇄에관한독일연방헌법재판소의판결의의의, 법률신문제 4015 호 (2012.3.15.); 정남철, 원전폐쇄와재산권보호, 헌법논총 제 25 집 ( 헌법재판소, 2014.11), 205 면이하참조. 16) https://www.pecos.go.kr/( 최종방문일 : 2017.12.4.) 17) http://www.etimes.net/service/etimes_2011/shellview.asp?articleid=2015061618160003254 &LinkID=6012&newsset=eco_ilban( 최종방문일 : 2017.12.4.)
원전의위험과환경법의역할 _ 김종천 7 있는환경리스크와위험규제에관한부문을분석하여문제점을도출한뒤에우리 나라의원자력발전소의위험과환경관련법제및 원자력안전법 에관한개선방안 을제시하고자한다. Ⅱ. 원전의환경리스크와위험으로부터국가의안전보호의무이론 국가는원자력발전소로부터발생할수있는방사능누출사고및방사성물질사고의리스크와위험 18) 을방지하여야할의무를부여받는데에는국민이국가에게권력을독점적으로행사할수있게끔한데서부터출발하게된다. 국가만이권력을독점하고있기때문에국민이다른사인으로부터생명, 신체또는재산권을침해받지않도록국가만이보장할수있게되고, 이러한국가의권력독점권은국가를유지하기위한필수적인사회안전화에기여하고있다. 그러므로오늘날국가가원자력발전소로부터발생할수있는방사능누출및방사성물질사고의리스크와위험을방지하여야하는의무는당연한국가가존재하는이유이며, 국가의목적으로의심의여지없이받아들여지고있다. 19) 왜냐하면원자력발전소로부터발생할수있는방사능누출및방사성물질사고의리스크와위험을방지하여야하는국가의의무는국가가성립함과동시에전제된국가의체제를유지하기위한본질적인국가목적이기때문이다. 왜냐하면국민의생명과신체등의안전이위협받게되는경우에, 인류가지금까지발전시켜온문명도의미없게됨과동시에과학기술의 18) 리스크 (Risiko) 와위험 (Gefahr) 의개념과관련하여리스크는모호한법형상으로법적으로정의를지울수없을뿐, 특히위험과관계에서논의가행하여지고있는바, 위험은손해발생개연성이충분한큰상태를전제로한것이라면, 리스크는손해발생가능성이단순한것만으로도족한것으로구분하고있다. 이러한리스크와위험의구분에관한상세한내용은김현준, 행정법관계에서의사인의권리와의무 ( 법문사, 2012), 95 면이하참조 ; 김현준, 임미씨온방지법에서의위험 불이익, 부담, 리스크, 토지공법연구 제 32 집 ( 한국토지공법학회, 2006), 105 면이하참조 ; 조홍식, 리스크法 - 리스크관리법체계로서의환경법 -, 서울대학교法學 제 43 권제 4 호, ( 서울대학교법학연구소, 2002/12), 27 면이하참조. 19) 국가의권력독점이론은토마스홉스의국가철학이론에서연유한다. 즉국가라는것은인간안에있는파괴적인힘을억제하기위해공포로부터생겨난강제조직인것이며, 국가의목적은만인에의한만인의보호에있다고한다.(W. Brugger, Gewährleistung von Freiheit und Sicherheit im Lichte unterschiedlicher Staats- und Verfassungsverständnisse, VVDStRL 63, 2004, S. 101ff.; U. Volkmann, Sicherheit und Risiko als Probleme des Rechtsstaats, JZ, 2004, S. 697.; M. Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, Tübingen, 2002, S, 7f.).
8 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 발전을용납하지않는사회로변화되어, 국가의발전을기대할수없게되기때문이다. 따라서원자력발전소로부터발생할수있는방사능누출및방사성물질사고로인한국민의생명과신체등의안전성을확보하는것이어야말로국가에게부여된본질적인안전과제라고할것이다. 이러한원자력발전소로부터발생할수있는방사능누출및방사성물질사고의리스크와위험으로부터국민의생명과신체등을사전에방지할의무는국가에게있는데, 그이론적인출발점은국가목적이론에있다. 근대국가철학에서출발한국가목적학은절대적군주론을주장하는 T. Hobbes의이성법에근거하여 John Loke, Jean-Jaques Rousseau에의하여발전을하였다. 이시대의국가철학에서볼때, 국민은국가가안전및평화를보장하고자유롭게살아가게하도록한다는전제하에서국가에게권력을이양하고스스로권력행사를포기하였다. 이에국가는위험방지를할과제를부담하게되었다. 따라서국민의생명과신체등에대한위험을방지할국가의안전보호의무는국가목적에서도출할수있다. 20) 그러나근대입헌주의발달로국가의목적은헌법전속에법전화되었고, 작금의시대에서는국가의정당성을국가의목적에서찾아야할필요성이사라지게되었다. 21) 우리인류는원자력발전소로부터발생할수있는방사능누출과원자력발전소가동에따른부산물인방사성폐기물로인하여국민의생명과신체등의안전성확보에대한문제는모든법분야, 즉 헌법 을정점으로위험과관련된원자력행정법분야로放射하게된다. 헌법적관점에서원자력발전소및방사성폐기물관리시설등의안전성확보문제는인간의생명 신체 건강이라고하는대체불가능한가치와관련된문제이다. 이는모든법적가치의기본적인전제이며, 모든국가작용 ( 입법부, 행정부, 사법부 ) 의전제요건으로인식된다. 우리나라 헌법 제 10조전단은 모든국민은인간의존엄과가치를가지며, 행복을추구할권리를가진다 고규정하 20) 안전은공공의삶을살아가는데있어모든분야의본질적인요건이며, 모든자연적, 사회적시스템의필수적인것이다. 국가는안전을최우선적으로보장하여야하며, 그럼으로써자유를보장하게되는것이다. 왜냐하면모든자유의행사는최소한의안전을전제하기때문에안전이없으면자유도존재하지않는다고할것이다. 국가의목적으로서안전은오늘날헌법국가에서국가의임무로서구체화하게되었다. 이에자세한내용은김중권, 위험방지와행정구제 - 국가의기본권적보호의무와행정구제시스템, 국가법학회 제 10 권제 2 호 ( 한국국가법학회, 2014/8), 31 면. 21) W. Brugger, Freiheit und Sicherheit-Eine staatstheoretische Skizze mit praktischen Beispielen, 2004, S. 56ff., 86ff.; ders., Gewährleistung von Freiheit und Sicherheit im Lichte unterscheidlicher staats- und Verfassungsverständnisse, in: (VVDStRL 63, 2003), S. 101(111ff); H. Welzel, Naturrecht und materiale Gerechtigkeit, 4. Aufl., (Göttigen, 1990), S. 116.
원전의위험과환경법의역할 _ 김종천 9 고있다. 또한후단에서는 국가는개인이가지는불가침의기본적인권을확인하고이를보장할의무를진다 고규정하고있다. 22) 이처럼 헌법 제 10조는모든국민은인격적으로존엄함을규정하고있고, 국민의생명과신체에대한권리는입법부, 행정부, 사법부가국가작용을행함에있어서최대한존중할것을요구된다고하겠다. 23) 이러한관념은 헌법 이갖는가장기본적인원칙이며, 다른어떠한법적원리도이러한기본적원칙으로부터구체화된것으로볼수있고다른하위법규범체계도이러한기본적원칙이지니는가치를침해하지않도록법률을통하여입법화하고, 해석하고, 적용하여야한다. 따라서인간의존엄과가치로서의기본권에대한이러한이해에의한다면基本權은국가를비롯한어떠한주체로부터 主觀的防禦權 뿐만아니라국가행정의지도원리를포괄하는 客觀的價値秩序 를형성하는것이다. 여기서국민의생명과신체등의기본권을보호하여야할국가의안전보호의무가도출된다고보아야한다. 24) 또한원자력발전소로부터발생되는방사능누출 방사성물질사고및방사성폐기물과관련된국가의안전보호의무의구체적인근거로 헌법 제 34조제6 항에 국가는 22) 1975 년독일연방헌법재판소낙태판결에서 국가의보호의무는성장하게되는태아의생명에대한직접적인침해를금지할뿐만아니라국가에게는이러한생명을보호하고촉진시킬것을요구되고있고, 무엇보다도국가는타인으로부터오는위법한침해로부터그생명을방어할것이요구되고있다 고판시하고있고, 독일의전경련회장납치사건에서 모든국가기관들은항상자신의특별한과제에따라타인의불법한침해로부터인간의생명을보호하여야한다. 다만이사건에서권한있는국가기관들에게특정한행위를하도록헌법재판소가명하는것은불가능하다고 기각결정을하였다. 23) 독일연방헌법재판소는 1958년 1월 15일판결 (Lüth판결) 에서독일기본법은기본권절에 서객관적가치질서역시확립하고있으며, 객관적가치를통하여기본권효력의원칙적 인강화를표현하고있다는견해에입각하여모든법분야 ( 입법 사법 행정영역 ) 에대한基 本權의放射效理論을인정하였다 (P. Unruh, Zur Dogmatik der grundrechtlichen Schutzflichten, 1997, S. 37ff.). 24) H. H. Klein 은기본권의객관법원리 [ 차원 ] 에서기본권을보호할국가의특정된의무, 즉국가의안전보호의무가도출된다고한다.(ders, Die grundrechtliche Schutzpflicht, DVBI, 1994/5, S 489f.; D. Murswiek, Umweltschutz-Staatszielbestimmung oder Grundsatznorm?, (ZRP, 1988), 14ff.; J. Dietlein, Die Lehre von den Grundrechtlichen Schutzpflichten, (Berlin, 1992), 51ff., 155ff.; A. Pietrzak, Die Schutzpflicht im verfassungsrechtlichen Kontext, (Jus, 1994), S. 748f(749).; W. Köck, Risikovorsorge als Staatsaufgabe, (AöR 121, 1996), S. 1ff(14).; M. Gellermann, Grundrechte in einfachgesetzlichem Gewande, (Tübingen,2000), S. 236f.; C. Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat, (Tübingen, 2001), S. 312ff.; ders, Sicherheit im freiheitlichen Rechtsstaat, (ZRP, 2002), S. 1ff(3); P. Unruh, Zur Dogmatik der grundrechtlichen Schutzpflichen, 1996, S. 37ff.; P. Preu, Freiheitsgefährdung durch die Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflichten, (JZ, 1991), S. 265ff.).
10 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 재해를예방하고그위험으로부터국민을보호하기위하여노력하여야한다 는규정과더불어 헌법 제 35조제1항에 모든국민은건강하고쾌적한환경에서생활할권리를가지며, 국가와국민은환경보전을위하여노력하여야한다 는규정에서찾을수있을것이다. 왜냐하면, 과학기술발전에따른현대산업사회에서발생하는공해와환경재해로부터국민의생명과신체의안전을확보하고, 더나아가국민은쾌적한환경을통해인간다운생활을할수있도록 헌법 에서보장하고있기때문이다. 25) 특히, 원자력발전소와방사성폐기물관리시설등과같이환경과밀접히관련된시설의설치문제와관련하여효율성만을지나치게강조하려는입법태도는국민의생명 신체등의안전, 그리고환경보전및재해예방의무를목적으로하고있는헌법국가의헌법관과배치되기때문이다. 따라서 헌법 제 37조제2항은입법부, 사법부, 행정부에서판단하는기준으로 국민의모든자유와권리는국가안전보장 질서유지또는공공복리를위하여필요한경우에한하여법률로써제한할수있으며, 제한하는경우에도자유와권리의본질적인내용을침해할수없다 고하는 비례의원칙 을준수하여야한다. 물론 헌법 이보호하고있는국민의생명과신체의안전등에관한기본권은모든재해나위험을완벽하게제거하는것을전제로할수는없지만, 가능한인간의실천이성의기준으로리스크와위험을최소화할수있도록 원자력안전법 및관련법률의입법화를통하여입법자에게입법형성권을부여하고있다고하겠다. 26) 즉, 입법자는보호의무의이행을위해과소 ( 보호 ) 금지 (Untermaßverbot) 의원칙을존중하고, 과잉금지의원칙 (Übermaßverbot) 을존중하여야하는국가의보호의 25) 의약품안전성과관련하여국가의안전보호의무의근거로는 모든국민은보건에관하여국가의보호를받는다 고규정한 헌법 제 36 조제 3 항이결정적인방향추가된다. 의약품안전에관한국가의안전보호의무는, 특히국가는적합한안전기준을입법을통해, 국민의기본권영역에대한제 3 자 ( 제조사, 의사, 약사등 ) 의위법한개입이일어나지않게배려하여야한다. 특히약사법과같은입법차원에서국가는제 3 자의자유와국민의건강에대한안전이최적화하는방향으로입법을통해서의약품안전에대한보호의무를이행하게된다.( 김중권, 리스크사회에서의약사법의위상 의약품법규학회 제 1 권제 1 호 ( 한국의약품법규학회, 2006/6), 16-19 면 ). 26) 입법자의형성의자유란입법자가어떠한내용을법률에담을것인가에대한판단의자유를가지며, 입법자가합목적적이라고판단되는방법과시기를선택하여법률을제정할수있다는내용을가진다. 이러한입법자의형성의자유에도한계를가지는바, 이를체계정당성이라고한다. 이처럼입법자가일관된기준과원칙에입각하여입법권을행사하여야하고아무런합리적인근거없이체계정당성의원리에위배되는입법을하는경우에는입법자의자기구속의법리에위반되어위헌의문제가발생할수있다. 이러한입법의형성의자유와체계정당성의원리에관한상세한내용은홍완식, 체계정당성의원리에관한연구, 토지공법연구 제 29 집 ( 한국토지공법학회, 2005), 467 면이하참조.
원전의위험과환경법의역할 _ 김종천 11 무한계를가진다. 이처럼과소 ( 보호 ) 금지의원칙이란국민의생명, 신체, 안전등을보호하기위하여법률을형성함에있어, 국민의안전을보호하기위한최저한도로수준에부합하는규정을두어야한다. 27) 즉국가, 입법자는국민의생명과신체등의안전을보호하기위하여는사업자의권리를침해하는경우에과잉금지의원칙을준수하여야할뿐만아니라이원칙의범위내에서국민의생명과신체등의안전실현을보호하기위한과소금지의원칙을준수하여야한다. 이러한기본권에대한원칙과객관적가치질서로서의법원리는 원자력안전법 에있어서도당연히적용된다. 28) 과학기술의발전에따라원자력발전소의이용에있어서핵분열로인한방사능누출이나방사성물질에의한사고의개연성이존재할뿐만아니라사고의결과는국민의생명과신체에미치는영향이어떠한재해보다도막대하며, 환경에대한피해도치유하기어려울정도에이른다는점을 ( 구 ) 소련의체르노빌사고와일본의후쿠시마원전참사를통하여경험하고있다. 하지만현실적으로일어날수있을지도모르는원자력발전소사고에대한경고는아직도국민의생명과신체등의안전에관한문제로미해결의부분이존재한다는것을의미한다. 27) 최근우리나라헌법재판소에서과소금지의원칙을잣대로심사를하고있다. 이에관련하여교통사고처리특례법사건 (1997. 1. 60. 90 헌마 110 등 ), 공직선거법상확성기장치선거운동사건 (2008. 7. 31. 2006 헌마 711), 미국산쇠고기수입의위생조건에관한고시사건 (2008. 12. 26. 2008 헌마 419) 을들수있다. 미국산쇠고기수입의위생조건에관한고시사건에서 이사건고시는... 미국산쇠고기의수입과관련하여소해면상뇌증등질병으로부터소비자인국민의생명과신체의안전을보호하기위하여취한위험방지조치중의하나이다. 그런데, 이러한고시가미국산쇠고기의수입과관련하여국민의생명과신체의안전을보호하기위하여필요한적절하고도효율적인조치를취하지못하였다면, 이는국가가국민의기본권을보호할의무를위반하여국민의생명과신체의안전에관한기본권을침해할가능성이있는경우에해당한다고할것이므로... 이사건헌법소원심판은기본권침해의가능성에대한적법요건을갖추었다고할것이다 고판시하였다. 그리고過少禁止의原則과관련하여자세한내용은김종천, 과학기술발전에따른리스크 위험방지를위한국가의안전보호의무 외법논집 제 33 권제 1 호 ( 한국외국어대학교법학연구소, 2009/2), 32 면. 28) 예컨대, 독일연방행정법원장을역임하였던 F. Werner 의 헌법구체화법으로서의행정법 이라는말은헌법에대한행정법의종속성을잘표현하고있다. 과학기술의발전에따른위험시설물과관련하여헌법의다양한가치의실현을안전행정법이담당한다. 고로과학기술의발전에따른위험시설물과관련된안전행정법은국가가시설의효율성을위하여집중효제도를동반한신속한허가절차를규정하는한편, 그리스크또는위험을축소또는방지하기위하여각종의안전규제제도 ( 허가, 신고, 등록, 검사, 행정지도, 부담금, 경고, 권고, 정보제공, 리스크커뮤니케이션, 리콜제도, 안전네트워크형성등 ) 를마련하고있다. 이러한리스크또는위험을축소또는방지하기위하여행정계획, 다단계행정절차, 환경영향평가, 주민참여등을집중적으로논의하고있다.
12 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 그러므로 헌법 과헌법원리로부터방사된국가의안전보호의무로서구체화된입법으로, 원자력안전법 은원자력의연구 개발 생산 이용과이에따른안전관리에관한사항을규정하여, 국민생활의향상과복지증진을기여함을추구한다고하더라도반드시공공의안전의확보를전제로할때에이용과개발을수행할수있다는점을천명하고있다. 특히, 원자력안전법 은국가기간시설의설치의효율성을위하여집중효제도를규정하는한편, 국민의생명과신체등의안전을확보하기위하여부지사전승인, 다단계허가제도, 검사제도, 행정지도, 권고, 정보제공의무, 리스크커뮤니케이션, 리콜제도, 안전네트워크, 방사성환경영향평가제도, 주민참여제도 ( 공청회 ) 등의다양한규제제도를규정하고있으며, 이러한제도들은법치주의원리, 민주주의원리, 사전예방 [ 배려 ] 29) 의원리 30), 합리성의원리 31), 책임의원칙 32) 등을바탕으로한절차적정당성과실체적정당성을확보하기위한헌법의원리를구체화한안전규제제도이다. 29) 사전예방이란과학적확실성이존재하는경우에만보호조치를취하는것이가능하나, 사전배려란과학적불확실성이존재하더라도보호조치를취해야한다는점에서사전배려의원칙과사전예방의원칙을구별하여야한다는견해가있으나, 양자의개념을준별해야할이유나실익이무엇인지가불분명하다. 이처럼사전예방의경우에도통상그예방의목표가확정된경우에이를미리방지한다는것이지반드시과학적인확실성을전제로하는것이아니기때문에사전배려의원칙을사전예방은물론과학적인불확실성상황아래서도보호조치를해야한다는것으로포함하는원칙으로새기더라도특별한문제가생기지않는다. 오히려사전배려를좁은의미로파악하는경우에자칫그에따른보호조치의무의도출이더욱곤란하게하는결과를초래할수있다. 이에관한상세한내용은홍준형, 환경법특강 ( 박영사, 2017/8), 24 면. 30) 사전예방 [ 배려 ] 의원칙은손해가발생하였다는법적인효과를다투는것이아니라, 손해가발생하기전에미리또는손해가발생할우려 ( 염려, 미심쩍음, verdact) 가있는경우에원인발생을저지또는미리사전에방지하는것을말한다. 사전배려란독일어의 Vorsorge 를번역한용어이다. 독일어의 Vorsorge 는포르스트호프가사회국가의실현과함께 생존배려 (Daseinsvorsorge) 라는개념을처음사용한데에서기원한다. 이용어는내용적인모호성때문에법률용어보다사회학용어로사용되었다.(E. Schmidt-Aβmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, (Heidelberg, 2004). S. 111f(116).; D. Murswiek, Die Bewältigung der wissenschaftlichen und technischen Entwicklungen durch das Verwaltungsrecht, (VVDStRL 48), 1990, S. 207f(208)). 31) 합리성의원칙 (Prinzip der Rationalität) 이란국가는인간의실천이성의범위안에서원자력발전소및방사성폐기물관리시설의허가요건과절차에관한안전기준을마련하여야한다는것을의미한다. 32) H. Jonas 의책임원리란인간의책임은자기행위에대한영향이라는것이다. 즉원자력발전소이용을통하여비교적값싼에너지를사용한국가나인류는그로야기되는리스크와위험에대한책임을져야한다는원칙을말한다.(H. Jonas, Das Prinzip Verantwortung : Versuch einer Ethik für die technologische Zivilisation, S. 43ff.).
원전의위험과환경법의역할 _ 김종천 13 Ⅲ. 현행 원자력안전법 상원전의환경리스크 위험규제제도분석 1. 개관 원자력안전법 의안전규제의첫번째단계는원자력발전소의 건설및운영허가 이다. 즉원자력의안전책임은제1차적으로원자력발전소를설치하고, 운영하는자에게있다. 그러므로원자력발전소의운영과보안체계는 원자력안전법 과 전기사업법 에규정되어있다. 이처럼국가는국민의생명과신체등의안전과관련되는문제로, 원자력안전법 상에허가제도, 검사제도등을통하여원자력발전소를설치하고자하는사업자가안전조치를충분하게하고있는지를감시함으로써안전을규제하고있다. 33) 우리나라의 원자력안전법 은원자력발전소의허가를건설허가와발전용원자로및관계시설운영허가등 2단계로하고있으며, 허가시제출되는서류 공사기법등은원자력의안전과직결되는것으로아주중요하다. 원자력발전소의규제기관은원자력설계의완전성과원자력에적합한기술기준의선택여부및원자력시설에따르는운영여부에대하여심사하게된다. 원자력발전소와관련하여가장중요한것은원자력발전소의허가시에부지선정문제, 원자력발전소의설계문제, 건설방식의안전성문제 ( 품질보증계획서 ), 방사선환경영향평가 33) 원자력발전소의허가방법과관련하여서는단일허가제도와다단계허가제도가있는데우리나라는후자의다단계허가제도를취하고있다. 단일허가제도는통합허가제도라고도하며, 원자력발전소건설에서운영에이르기까지행정청에한번의허가를받는제도다. 반대로다단계허가제도는둘또는그이상의허가를필요로하는제도이다. 원자력발전소의안전성을확보하기위해서는가능한한많은단계적절차를구분하여승인, 허가, 검사제도등을통하여규제하여야할것이다. 이러한허가를할경우에국가기관, 즉허가행정청은규제기관으로서의간섭외에주민참여를위한공청회개최와이해관계인의감시도포함하여야할것이다. 따라서이러한경우에원자력발전의건설과운영은매단계마다허가를받아야하므로, 원자력발전소건설기일이늘어날수밖에없다. 이에따라사업자는원자력발전소건설에대한투자와투자분의회수지연으로고통을받게된다는점이다. 만일허가행정청의한번의허가로아무간섭없이운영에이르게되면사업자측면에선이득이되겠지만, 원자력발전소시설로부터발생할수있는국민의생명과신체등의안전성에직결되는문제로사업자에게일방적으로안전관리를맡겨두는것은적절하지않다. 그러므로원자력발전소의안전성과관련하여과학기술측면에서볼때, 원자력발전소설계단계에서건설이후의각각공정과운영에이르기까지의과정에대한예측을정확하고명백하게안전하다고증명할수없을정도의과학기술수준이라면다단계허가제도를취하여각각의단계별로시행하면서문제되는점을수정하고보완해나가는방식을택하는것이안전성을확보하는데에타당하다고보아야한다.( 김홍태, 원자력안전 공업화학전망 제 10 권제 1 호 ( 한국공업학회, 2007), 22~23 면 ; 과학기술부한국원자력안전기술원, 원자력안전백서, 2007/7, 3~259 면 ).
14 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 서 34), 예비안전성분석보고서, 해체계획서, 주민의동의등으로, 이는허가행정청이심사할대상이다. 그리고발전용원자로및관계시설운영허가는원자력발전소건설허가내용이확실하게이행되었는지여부와원자력발전소운영시에일어날수있는사고를검사하는것이다. 이와더불어원자력발전소운영시에방사선누출로인하여국민의생명과신체등의안전성을확보하기위한것을검토를하게된다. 예를들면, 발전용원자로및관계시설의운영과관련하여발전용원자로및관계시설에관한운영기술지침서, 최종안전성분석보고서, 운전에관한품질보증계획서, 방사선환경영향평가서 ( 제10조제2 항에따라제출된방사선환경영향평가서와달라진부분만해당한다 ), 발전용원자로및관계시설의해체계획서 ( 제10조제2 항에따라제출된해체계획서와달라진부분만해당한다 ) 를제출하여검토를받아야한다. 또한원자력발전소를건설하는과정에서의국민의안전뿐만아니라원자력발전소의운용과정에서발생하는부산물을저장하는 방사성폐기물관리시설을건설하는데에도국민의생명과안전을보호하기위하여안전성을확보할수있는리스크규제수단 을필요로한다. 원자력발전소로부터배출되는방사성폐기물의종류로는작업복, 공구, 필터, 이온교환수지같은방사능준위가낮게포함하고있는방사성물질의반감기가짧은 중 저준위방사성폐기물 과방사능준위가높고, 플루토늄등반감기가긴동위원소를포함하고있는사용후핵연료인 고준위방사성폐기물 이존재한다. 또한방사성폐기물은원자력발전소에서나오는것외에도질병의진단과치료, 해충방제, 교량의안전점검등우리일상생활의많은분야에서사용되고있는데, 즉병원이나산업체, 연구기관등동위원소이용기관에서도방사성폐기물이발생한다. 즉, 원자력발전소에서나오는찌꺼기를방사성폐기물이라고하는데, 이러한방사성폐기물은방사능물질로되어있어서국민의생명과신체등의안전에 34) 원전은 환경영향평가법 에따라발전소건설전에발전소건설시점에서부터운영까지의전과정에걸쳐자연환경, 생활환경및사회 경제환경에미치는영향을미리예측하고분석하며, 부문별구체적인환경영향의저감또는최소화대책을수립한다. 환경영향평가서협의내용에따른환경영향조사및평가항목은자연환경부문의기상, 지형지질, 동식물상, 해양환경, 수리수문분야와생활환경부문의토지이용, 대기질, 수질, 토양, 폐기물, 소음, 진동, 악취분야및경제환경부문의인구, 주거, 산업, 교육, 교통등으로구성되어있으며발전소의특성을고려하여온배수에의한해양동식물등수산자원에미치는영향도조사평가하고있다. 실제원전주변지역에대한환경리스크와위험을최소화하여객관성및신뢰성을확보하기위하여한수원의자체감시, 전문연구기관 ( 대학, 한전전력연구원 ), 정부 ( 산업통상자원부, 환경부 ) 에정기적으로보고서를제출하여야한다. 이에자세한내용은산업통상자원부, 원자력발전백서 (2016), 475~476 면.
원전의위험과환경법의역할 _ 김종천 15 치명상을입히고, 바람과물을통하여환경오염을유발하는것으로인식되고있다. 35) 예컨대, 우리나라의방사성폐기물처리장을어디에두어야하는지에대한논쟁이일었던 1986년도이후정부가후보지를물색한 21년만인 2007년 11월 9일에착공한경주시양북면봉길리 210여만제곱미터에 80만드럼규모의처분장이 2014년 12월까지총비용 1조 5436억원이투입되었고, 시험운전을거쳐 2015년 7 월에본격적으로가동을시작하고있다. 36) 마지막으로발전용원자로및관계시설의해체와관련하여해체승인을받기위하여는 원자력안전법 제 28조제2항에 해체계획서 와동법시행규칙제22조제3 항에 해체에관한품질보증계획서, 영제144조제2 항에따라통지받은의견에관한서류, 영제145조제5 항후단에따른의견청취결과또는영제145조제6 항에따른공청회개최결과 만을제출하도록규정하고있다. 따라서원자력발전으로인한풍부하게에너지전기를통하여삶의질과편리성을 35) 반핵운동가인 H. Caldicott 는원자력발전소로부터배출되는방사성폐기물은환경과인간의먹이사슬을오염시킬극단적으로유독한원소들과원자력발전소및방사성폐기물시설근처주민과그이후의미래세대에게암과백혈병같은유전적질병을일으킬수있는물질을포함하고있다고한다. 또한원자력발전소는무장테러리스트의명백한목표물이기도하다. 또한지구온난화를방지하기위하여원자력산업을개발도상국가에게강매하고있다고한다. 이에 H. Caldicott 는원자력산업을촉진하는것보다는그대안으로풍력, 수력, 태양에너지, 열병합발전, 지열에너지, 바이오매스, 조력발전을통한국민의생명과신체등의안전을위협하지않는것으로눈을돌려야한다고주장하고있다. 이에대한자세한책으론, H. Caldicott, Nuclear Power Is Not the Answer (W.W. Norton &Co, 2006); 高木仁三郞 ( 타까기진자부로오 ), 原子力神話からの解放 ( 光文社, 2000); 김원식 ( 역 ), 원자력신화로부터의해방 ( 녹색평론사, 2001); 방사성폐기물부지확보를위해서는국가, 정치인, 국민, 언론이자기지역의영역을지키기에만몰두하는이해집단의폐쇄성이있다고한다. 이에대한자세한책으론, 조성경, 핵폐기장뒤집어보기 - 도마 (Defend Only My Area) 위에오른위험 ( 삼성경제연구소, 2005), 11~133 면 ; 이영수, 원자력은아니다 ( 양문, 2007), 63 면이하참조. 36) 현대사회에서는원자력발전소건설로전기에너지자원을향유하는경우, 그대가로방사성폐기물이라는부산물이나온다. 즉방사성폐기물로부터발생할수있는방사능에대한국민의생명과신체등에위험을야기하지않도록안전하게저장하도록하는의무를국가가부담한다. 이러한방사성폐기물관리시설등의건설은국민의생명과신체등을앗아가는위험한혐오시설물이므로완벽한안전장치를필요로한다. 결국 21 년만에방사성폐기물처분장을결정되었는데, 이렇게늦게결정된원인으론, 국가가국민에게국민의생명과신체등에대한안전성을확보하는방법에있어서의절차적인문제, 국민의이해력부족, 미디어의원자력발전소와방사성폐기물처분장의안전성에대한정보제공의무의결여등의많은원인이있다고보아야한다. 이제는국민에게원자력발전소와방사성폐기물관리시설등에대하여국가, 국민, 언론, 시민단체등의쌍방향성커뮤니케이션을통하여원자력이 안전하다, 리스크가없다, 제로리스크다 등의안전성을확보할수있도록하는방안이모색되어야한다.
16 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 확보할수있는이면에는깨끗하고쾌적한환경을현세대뿐만아니라미래후세대 에까지유지하고보호하기위한전지구적인문제로, 원자력발전과관련된환경리 스크와위험, 즉안전문제 에대한규제내용을검토하고자한다. 2. 발전용원자로및관계시설의건설과정에서의환경리스크와위험규제 (1) 부지의사전승인제도및제한공사승인원자력발전소건설에중요한 1차적인문제는 부지선정 이다. 원자력발전소의입지조건은최악의기상사고에대하여충분한안전성을가지도록지질및인문학적인환경조건을갖추어야한다. 원자력발전소의안전성은인구밀집지역과의거리, 지반의견고성, 지진의빈도등부지의특성에따라좌우된다고하겠다. 따라서부지사전승인제도는원자력발전소의특성상설계부터건설허가취득까지복잡한과정을거치고장시간이소요된다는점을고려하여미리원자력발전소의부지를확보하도록허용하는제도이다. 원자력안전법 제 10조제3 항에위원회로하여금발전용원자로및관계시설을건설하고자하는자가건설허가신청전에부지에대하여사전승인을신청하는경우에는이를검토한후승인할수있다. 그리고이에따라부지에관한승인을얻은자가건설허가를받기전에발전용원자로및관계시설의설치를위한기초공사를하고자하는경우에는위원회의승인을얻어제한된범위의공사를할수있도록하고있다 ( 동법제10조제4항 ). 이러한부지의사전승인과제한공사의승인은일반적으로발전용원자로및관계시설의설치가장기간의준비를요하는대규모국책사업이라는점을고려하여사업실시의준비작업을용이하게하려는취지에서인정되는 사전결정 (Vorbescheid) 37) 과 부분허가 (Teilgenehmigung) 38) 의 37) 행정청은행정행위를통한행정절차상의대상에대한최종적인결정에앞서서, 사전결정이라는개별적인결정전제조건을면제받아야하고, 절차법상허용가능한경우또는신청자의권리이익이유효할경우, 행정청의결정으로독립적으로가능한부분이선행하게된다. 사전결정은행정행위로우선제한된효력을미치게되고, 당사자로는이의를제기할수있다. 명시적인규정은독일연방임미시온방지법상지속적인시설허가 ( 9 BImSchG), 독일원자력법상의시설허가 ( 7a, 7b AtG, 19 AtVfV) 에서찾을수있다. 중요한적용사례가입지 - 사전결정이다. 즉독일원자력법상의사전결정 ( 예비결정 ) 은허가여부를좌우하는개개의문제 ( 특히입지문제 ) 에대하여행정청이신청에근거하여사전확인을하는것이다. 즉사전결정에의하여신청자의특정한행위의허가되는것이아니라, 시설허가에관련된부분적인법적문제가구속적으로확인될뿐이다.(H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl., (2002, München), S. 189f., 227f.). 또한사전결
원전의위험과환경법의역할 _ 김종천 17 성질을갖는처분이라고할수있다. 39) 따라서원자로및관계시설의부지사전승인처분은그자체로서건설부지를확정하고사전공사를허용하는법률효과를지닌독립된행정처분이다. 40) 이는원자력발전소의건설허가전에사업자의편의를위하여미리그건설허가의일부요건 정은확약과구분된다. 사전결정은장래의내용규율에대한의무를포함하고있고, 행정의해결을위해사전결정의개념을계속유보해둔다. -BauGB 30-37 에대한건축법상의허용가능성에대해 - 지금현재부분형태로부터최종적인결정에관하여방향을맞추고, 그런이유에서행정행위라고한다.(H.-U. Erichsen/P. Badura/ F. Ossenbühl/D. Ehlers/W. Rudolf/W. Rüfner/J. Salzwedel, Allgemeines Verwaltungsrecht, 10. Aufl., (1995, Berlin), S. 258., 478.). 38) 부분허가 (Teilgenehmigung) 는원자력발전소건설, 공항건설, 항만건설등비교적장기간의시간을요하고영향력이큰시설물의건설에있어서단계적으로시설물의일부에대하여허가를발령하는경우를말한다. 예컨대 B 는다세대주택을건축하기위해서건축허가 (Baugenehmigung) 를신청해야한다. 그리고상층부의건축이행은보다많은것을해결하여야하고, 맨처음에지하층을건축하기위하여는 허가 (Genehmigung) 를포함해서신청을해야한다. 그래서 B 는건축의자유가도출된다. 또한광범위한건축계획에해당하는세부사항이심사되고해결된후에, B 는건축을시작할수있다.(H. Maurer, a.a.o., S. 190., 228f.; H.-U. Erichsen/P. Badura/ F. Ossenbühl/D. Ehlers/W. Rudolf/W. Rüfner/J. Salzwedel, a.a.o., S. 478f.). 39) 박균성, 행정법론 ( 상 ) ( 박영사, 2015), 460~462 면 ; 정하중, 다단계행정절차에있어서사전결정과부분허가의의미 저스티스 제 32 권제 1 호 ( 한국법학원, 1999/3), 131 면이하참조 ; 강구철, 원자력안전규제에대한사법통제와다단계적행정절차 법학논총 제 8 집 ( 국민대학교법학연구소, 1996/2), 121~148 면 ; 김춘환, 원자력법에있어서다단계행정절차 토지공법연구 제 4 집 ( 한국토지공법학회, 1997/2), 159~175 면 ; 조홍식, 환경소송에서의소익과헌법 - 사법권의본질과관련하여 - 헌법의규범력과법질서 ( 허영교수정년기념논문집 (2002), 590 면 ; 그러나김중권교수는원자력법상의부지사전승인처분은진정한사전결정과다른이형적인사전결정이라고한다.( 동인, 국토이용계획변경신청권의예외적승인의문제점에관한소고 행정법판례연구 ( 한국행정판례연구회, 2005/6), 34~39 면 ). 40) 대법원은 ( 구 ) 원자력법제 11 조제 3 항소정의부지사전승인제도는원자로및관계시설을건설하고자하는자가그계획중인건설부지가원자력법에의하여원자로및관계시설의부지로적법한지여부및굴착공사등일정한범위의공사 ( 사전공사 ) 를할수있는지의여부에대하여건설허가전에미리승인을받는제도로서, 원자로및관계시설의건설에는장기간의준비또는공사가필요하기때문에필요한모든준비를갖추어건설허가신청을하였다가부지의부적법성을이유로불허가될경우그불이익이매우크고또한원자로및관계시설의이와같은특성상미리사전공사를할필요가있을수도있어건설허가전에미리그부지의적법성및사전공사의허용여부에대한승인을받을수있도록함으로써그의경제적 시간적부담을덜어주고유효 적절한건설공사를행할수있도록배려하려는데그취지가있다고할것이고, 원자로및관계시설의부지사전승인처분은그자체로건설부지를확정하고사전공사를허용하는법률효과를지닌독립한행정처분이기는하지만, 건설허가전에신청자의편의를위하여미리그건설허가의일부요건을심사하여행하는사전적부분건설허가처분의성격을갖고있는것이다 고판시하였다.( 대법원 1998. 9. 4. 선고 97 누 19588 판결 ).
18 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 을심사하여행하는사전적인부분건설허가처분의성격을가지는것으로서, 후에건설허가처분을받게되면건설허가처분에흡수되어건설허가처분만이행정소송의대상이된다. 41) 판례의논리에의하면, 원자력발전소의부지사전승인처분은후행처분인건설허가처분이발령되지않는단계에서의미가있다고판단하고있다. 그러므로원자력발전소부지사전승인에대해서는건설허가처분과독립되게취소소송을제기할수있다. 즉원자력발전소부지사전승인에대한취소소송이인용되는경우에는부지사전승인에근거한원자력발전소건설허가처분도법적으로효력을상실하게된다고보아야한다. 또한건설허가를취소를구하는행정소송을제기하는경우에, 건설허가처분의취소를구하는소송을제기하면서부지사전승인처분의위법성을다투면된다. 42) 따라서원자력발전용원자로및관계시설의건설허가를받기전에위원회로하여금부지를사전에승인을받도록규정한이유는, 원자력발전소로부터나올수있는방사성누출및방사성물질사고로인한환경리스크와위험으로부터국민의생명과신체등의안전을보호하기위한제도로보아야한다. 또한원자력발전소건설에장기간의준비와공사를요하기때문에필요한모든준비를갖추어행정청에건설허가신청을하였다가부지의부적법함을이유로허가를거부할경우에그불이익이엄청나게크기때문에사전에부지의적법성여부에대한승인을받도록 41) 대법원 1998. 9. 4. 선고 97 누 19588 판결. 42) 그러나김남진교수는원자력발전소의선행처분인부지사전승인의위법성을후행처분인건설허가처분의취소를구하는소송에서다투면된다는논리를보면, 원자로건설과관련된최종단계의처분, 즉건물의준공허가또는원자로의운영허가의단계에서선행처분인부지사전승인의위법을이유로그들최종단계의처분 ( 종국적행정행위 ) 의취소를구할수있게된다고한다. 이와같이원고의주장이인용된다고할때, 그결과어떻게될것인가? 사정판결이행해지지않는한, 그동안건설된원자로등을철거하여야하는것이므로, 대법원의논리, 즉 부지사전승인의위법성은후행처분인건설허가처분의취소를구하는소송에서다투면된다 는판단은잘못된것으로주장하고있다. 또한대법원은 하자의승계이론 을잘못판단하였다고, 그대안으로 행정행위의규준력이론 을음미할필요가있다고한다. 즉 행정행위의규준력이론 은선행행위와후행행위가사물 ( 목적 효과 ) 당사자 ( 행정행위의효과가미치는인적범위 ) 등에있어일치되는한도에서선행행위의규준력이후행행위에미친다고보며, 그규준력이미치는범위안에서는, 처분청도그에반하는행위를할수없는동시에이해관계인 ( 주민, 제 3 자 ) 등도원칙적으로선행행위의위법성을이유로후행행위의취소를청구할수없다는것이다.( 김남진 / 김연태, 행정법 ( 법문사, 2015), 343 면 ; 김성수, 행정법 ( 법문사, 2008), 320~329 면 ; 김남진, 원자로시설부지사전승인과법적문제 ( 월간법제, 1999/2) 이하참조 ; 정하중, 행정행위의공정력, 구속력그리고존속력 공법연구 제 26 집제 3 호 ( 한국공법학회, 1998/6), 352~355 면 ; 박종국, 선행행정행위의후행행정행위에대한구속력 공법연구 제 24 집제 2 호 ( 한국공법학회, 1996/6), 159~178 면 ).
원전의위험과환경법의역할 _ 김종천 19 함으로써사업자에게경제적 시간적부담을덜어주고자하는입법취지를담고있다 고할것이다. (2) 발전용원자로및관계시설의건설허가시에 방사선환경영향평가서 제출 원자력안전법 제 10조제2 항에 발전용원자로및관계시설에따른허가를받으려는자는허가신청서에방사선환경영향평가서 43), 예비안전성분석보고서, 건설에관한품질보증계획서, 발전용원자로및관계시설의해체계획서 44) 와그밖에총리령으로정하는서류를첨부하여위원회에제출하여야한다 고규정하고있다. 동법시행규칙제4조제2 항에 방사선환경영향평가서에는위원회가정하여고시하는지침에따라, (ⅰ) 시설및그부지주변지역의환경현황, (ⅱ) 시설의건설및운영으로인하여주변환경에미치는방사선영향의예측, (ⅲ) 시설의건설및운영중시행할방사선환경감시계획, (ⅳ) 운전중사고로인하여환경에미치는방사선영향, (ⅴ) 영제144 조제2 항에따라통지된의견, (ⅵ) 영제145 조제5 항후단에따른의견청취결과또는영제145 조제6 항에따른공청회개최결과를적어야한다고규정하고있다. 즉, 동규정에서는방사성환경영향평가서를제출하여야하는것과관련하여시설및주변지역의환경현황, 방사선영향예측, 방사선환경계획, 사고발생시환경에미치는방사선영향등에대한서류등을갖추어제출하도록하고있다. 또한 원자력안전법 제 11조상의 허가기준 에관하여규정하고있는바와같이, 발전용원자로및관계시설의건설에필요한기술능력을확보하고있을것, 발전용원자로및관계시설의위치 구조및설비가원자력안전위원회규칙으로정하는기술기준에적합하여방사성물질등에따른인체 물체및공공의재해방지에지장이없을것, 발전용원자로및관계시설의건설로인하여발생되는방사성물질등으로부터국민의건강및환경상의위해를방지하기위하여대통령령으로정하는기준에적합할것, 제10조제2 항에따른품질보증계획서의내용이위원회규칙으로정하는기준에 43) 환경조사항목은발전소건설및운영사업의특성과주변환경을고려하여선정하는데건설중에는해양환경, 대기질, 수질, 소음, 동식물상및지형지질등을조사평가하고있으며, 운영중에는육상및해양생태계의생물학적, 화학적, 물리학적조사와주요수산물생산및어획량등을조사평가하고있다. 이에관한내용은산업통상자원부, 원자력발전백서 (2016), 475 면. 44) 2015 년 1 월 20 일개정된원자력안전법개정 ( 안 ) 은발전용원자로및관계시설의해체와관련하여원자력발전사업자 ( 한국수력원자력 ) 로하여금해체계획서를사전에건설허가및운영허가시에제출하고, 이를주기적으로갱신할수있도록하여, 실제발전용원자로및관계시설의해체시에원자력안전위원회가해체및폐쇄절차를면밀히점검할수있도록하는데있다고할것이다.
20 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 적합할것, 제10조제2 항에따른해체계획서의내용이위원회규칙으로정하는기준에적합할것으로규정하고있다. 이와더불어 원자력안전법 제 104조제 1항제 1호에발전용원자로시설의설치자는 방사선환경조사및방사선환경영향평가를실시하여위원회에보고하여야함 을규정하고있다. 45) 따라서 원자력안전법 제 10조및제11조상에서발전용원자로및관계시설의건설허가시에방사선환경영향평가서제출과발전용원자로및관계시설의건설로인하여발생되는방사성물질등으로부터국민의건강및환경상의위해를방지하기위하여대통령령으로정하는기준에적합할것으로규정하고있는것을통하여완벽한방사선환경영향평가와완전하게방사성물질로부터발생할수환경상의리스크와위험을방지하는것을요구하는규정으로해석하여서는안된다고판단된다. 왜냐하면, 발전용원자로및관계시설의건설단계에서는핵연료물질을사용하여운영하는단계에진입하지않았다는점에서보다완화된방사선환경영향평가서와환경상의리스크와위험규제기준을마련하고있기때문이라판단된다. 그러므로 원자력안전법 제 10조및제11조상에서발전용원자로및관계시설의건설허가시에제출하여야하는방사선환경영향평가제도및환경상의리스크와위험규제기준에대한규제강도가보다완화하여적용할수있음을판단할수있을것이다. 3. 발전용원자로및관계시설의운영과정에서의환경리스크와위험규제 원자력안전법 제 20조제2 항에발전용원자로및관계시설에관한운영허가를받으려는자는허가신청서에발전용원자로및관계시설에관한운영기술지침서, 최종안전성분석보고서, 사고관리계획서 ( 중대사고관리계획을포함한다 ), 운전에관한품질보증계획서, 방사선환경영향평가서 ( 제10 조제2 항에따라제출된방사선환경영향평가서와달라진부분만해당한다 ), 발전용원자로및관계시설의해체계획서 ( 제10 조제2 항에따라제출된해체계획서와달라진부분만해당한다 ) 및총리령으로정하는서류 46) 를첨부하여위원회의승인을받아야한다. 그리고동법제21조제3 호에서는 45) 동법시행규칙제 136 조제 1 항에서방사선환경조사및방사선환경영향평가는 ( ) 방사선환경조사는사전에방사선환경조사계획을수립하여수행할것, ( ) 방사선환경조사에관한품질관리계획을수립하여주기적으로방사선환경조사수행결과에대한검증을수행할것, ( ) 시설의운영으로인한영향을평가할수있도록충분한공간적, 시간적범위를정하여방사선환경을조사할것, ( ) 방사선환경조사결과를바탕으로시설의운영에따른방사선환경영향을평가할것에따라수행하도록규정하고있다. 46) 동법시행규칙제 16 조제 5 항에따르면, 위원회가정하여고시하는지침에따라작성된원자로의운전에관한기술능력의설명서, 핵연료의장전계획에관한설명서, 비상운전절
원전의위험과환경법의역할 _ 김종천 21 발전용원자로및관계시설의운영으로인하여발생되는방사성물질등으로부터국민의건강및환경상의위해를방지하기위하여대통령령으로정하는기준에적합할것을요구하고있다. 또한 원자력안전법 제 23조제1항에서 발전용원자로운영자는발전용원자로및관계시섫의안전성을주기적으로평가하고, 그결과를위원회에제출하여야하고, 동조제3 항에서제1항에평가방법및평가내용등에관한사항은대통령령으로정하도록 주기적안전성평가에관한규정 을마련하고있다, 즉, 원자력안전법시행령 제36 조제1항에발전용원자로운영자는해당원자로시설의운영허가를받은날로부터 10년마다안전성을종합적으로평가하고, 평가보고서를작성하여위원회에제출하여야한다. 즉동법시행규칙제20 조제2 항제14 호에서 방사선환경영향에관한사항 : 원자로시설의환경영향감시계획이적절히수립되어이행되고있는지를확인하기위한것으로방사능으로오염될가능성이있는모든유출경로에대한방출제한치및방출기록, 발전소내로부터계획되지아니한유출물방출에대한경보장치, 원자로시설의주변주민에대한피폭방사선량, 발전소외지역에대한방사선환경감시, 환경감시자료의발간및배포의사항을포함하고있어야한다 고정하고있다. 이와더불어서 원자력안전법 제 104조제 1항제 1호에발전용원자로시설의설치자및운영자로하여금방사선환경조사및방사선환경영향평가를실시하여이를위원회에보고하도록규정하고있다. 따라서발전용원자로및관계시설의운영과정에서의환경리스크 위험규제수준과관련하여발전용원자로및관계시설의허가단계에서보다는강화된방사선영향평가서를작성하도록요구하고있다. 왜냐하면발전용원자로운영단계에서는핵연료물질을이용하여전기를생산하고있으며, 핵연료물질로부터발생할수있는방사능을최저한도로유지할수있도록관리감독을하여야하기때문이다. 그러므로 원자력안전법 제 20조제 2항과제21 조제3 호및제36 조에규정하고있는것을분석해보면, 발전용원자로및관계시설의운영과정에서방사능누출을사전에예방하기위한방사능으로오염될가능성이있는모든유출경로에대한방출제한치및방출기록, 경보장치, 피폭방사선량, 발전소외지역의방사선환경감시등의환경리스크와위험규제강도가강화하여적용하고있음을발견할수있다. 4. 방사성폐기물관리시설등의건설 운영과정에서환경리스크와위험규제 차서작성시적용할기술적근거및검증방법에관한설명서의서류를말한다.
22 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 원자력안전법 은방사성폐기물의저장 처리 처분시설및그부속시설로부터발생할수있는방사능에의한국민을안전을확보 ( 리스크또는위험을방지 ) 하기위하여방사성폐기물관리시설을건설 운영하고자하는경우에는건설 운영허가를받아야한다고정하고있다. 이러한허가제도는방사성폐기물관리시설의건설행위를금지시켜놓고, 자신이예정하고있는건설 운영허가요건을충족하는경우에한하여방사성폐기물관리시설의건설을허가하는방식을취하고있다. 즉, 원자력발전소의건설허가와달리방사성폐기물관리시설의건설 운영허가는통합허가제도를취하고있다. 다단계허가제도와통합허가제도의공통점은방사성폐기물의관리시설물로부터발생하는환경리스크와위험요인으로부터국민의생명과신체의안전을보호하기위한것이다. 통합허가제도를취하는경우에는사업자측면에서기간이단축되어경제적인측면에서이득이된다고하겠다. 방사성폐기물시설의건설 운영허가, 즉통합허가제도는방사성폐기물의관리시설물로부터발생하는환경리스크와위험을방지하여, 국민의생명과신체의안전을확보하기위한제도이다. 이러한방사성폐기물의저장 처리 처분시설및그부속시설의건설 운영허가제도의정당화는국가의안전보호의무를통해서실현된다. 즉, 국가의안전보호의무의실현은법률을통해서구체화되는데, 방사성폐기물관리시설로부터국민의생명과신체등의안전을위한근거로 원자력안전법 제 63조상의건설 운영 ( 통합 ) 허가제도를통해서이행된다고보아야한다. 47) 특히, 원자력안전법 제6장폐기및운반과관련된허가절차를규정하고있는바, 법제69조에폐기시설등건설 운영자에게는법제10조제3 항 ( 부지선정의문제 ) 부터제6항까지, 제15조, 제19조및제49조를준용하도록규정하고있는바, 부지선정의문제 는원자력발전소건설과더불어방사성폐기물관리시설등의건설을위한전제조건이다. 그이유는일본의후쿠시마사태에서볼수있는바와같이예기치못한지진, 홍수, 산사태등으로방사능이누출될경우국민의생명과신체등의안전성을확보하지못하여치명적인상황을맞이하게될수있기때문이다. 따라서방사성폐기물의관리시설등의건설및운영의안전성은인구밀집지역과의거리, 지반의견고성, 지진의빈도등을고려하여부지를선정하여야한다. 그리고제6장 47) 방사성폐기물시설의건설 운영허가 ( 통합허가 ) 제도의헌법적인정당성은국민의생명과신체등의안전이라는법가치를통해서정당화된다. 즉국민의생명과신체등의안전이라는법가치는다른기본권주체, 방사성폐기물시설의사업자등의영업의자유, 행복추구권, 재산권등보다더우월한가치를가진다. 그러므로 원자력안전법 상방사성폐기물시설의건설 운영허가제도는 비례의원칙 에위반되지않는다.
원전의위험과환경법의역할 _ 김종천 23 의폐기및운반과관련하여방사성폐기물을최종처분하는절차에관하여규정하고있고, 방사성폐기물중에사용후핵연료와같은고준위방사성폐기물 48) 을중간저장소를만들어저장하기위한법제정비가불비인상태에있다는점을문제점으로지적되고있었으나, 2016년 11월 2일에정부입법으로 고준위방사성폐기물관리시설부지선정절차및유치지역지원에관한법률 을국회에제출하였고, 2016년 11월 10일신창현의원에의하여대표발의된 고준위방사성폐기물중간저장시설부지선정에관한법률 ( 안 ) 을제출하여국회에계류중에있다. 49) 그이유는고준위방사성폐기물인사용후핵연료가일본후쿠시마원전사고발생시에많은방사능피해를경험한바와같이고준위방사성폐기물에해당하는사용후핵연료등을안전하게처리하기위하여는 100만년이상안전하게보관할영구처분부지를선정하여야하는과제는원자력에너지를사용하고있는모든국가의공통된과제라는점에서우리나라의경우에도 ( 가칭 ) 고준위방사성폐기물을관리하기위한부지선정절차에관한특별법 제정을필요로한다고할것이다. 즉, 原子力安全法 제 63조제2항에방사성폐기물의저장 처리 처분시설및그부속시설을건설 운영하려는자는허가신청서에방사선환경영향평가서, 안전성분석보고서, 안전관리규정, 설계및공사방법에관한설명서, 건설및운영에관한품질보증계획서와그밖에총리령으로정하는서류를첨부하여위원회에제출하도록규정하고있다. 동법시행규칙제87조제2 항에 법법제63 조제2 항에따른방사선환경영향평가서에는제4조제 2항각호의사항을적어야한다 고규정하고있고, 동법제 64조제2호및제3호에 방사성폐기물관리시설등의위치 구조 설비및성능이위원 48) 원자력안전법 상 고준위방사성폐기물 은동법시행령제 2 조제 1 호에규정하고있는바, 고준위방사성폐기물 이란방사성폐기물중그방사능농도및열발생률이 원자력안전위원회의설치및운영에관한법률 제 3 조에따른원자력안전위원회가정하는값이상인방사성폐기물을말하고, 중 저준위방사성폐기물 이란고준위방사성폐기물외의방사성폐기물을말한다. 49) 현재우리나라는사용후핵연료를고리 (2016 년 ), 월성 (2022 년 ), 한빛 (2019 년 ), 한울 (2021 년 ) 등원자력발전소내임시저장시설을통하여사용후핵연료총 51 만 8000 여다발을저장할수있는데, 이미 36 만 2000 여다발이저장되어있다. 이와같은추세라면 2016 년이후원자력발전소내사용후핵연료임시저장시설의포화가예상됨에따라사용후핵연료의관리정책에대한결정이시급히요구받게되었다. 그러나같은부지안에서여유있는임시저장시설로옮겨보관하는호기간이동이나조밀저장대의내부설치를통해고리원전은 2028 년, 한빛원전은 2024 년, 한울원전 2026 년, 신월성원전은 2038 년까지포화예상시점을미뤄둔상태에있다. 따라서고리의경우에는 2029 년부터 22 년동안, 한빛의경우 2025 년부터 26 년동안, 월성의경우 2020 년부터 31 년동안, 한울의경우 2027 년부터 24 년동안처분이전까지보관할수있는안정적인저장시설이필요하다는점에서 2051 년까지처분시설을건설하여운영을필요로한다.
24 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 회규칙으로정하는기술기준에적합하여방사성물질등에따른인체 물체및공공의재해방지에지장이없을것과방사성폐기물관리시설등의건설 운영과정에서발생되는방사성물질등으로부터국민의건강및환경상의위해를방지하기위하여대통령령으로정하는기준에적합할것 을만족하여야만한다. 이와더불어동법제65조제 1항에방사성폐기물관리시설등의건설 운영허가를받은자는방사성폐기물관리시설등의설치 운영, 방사성폐기물의저장 처리 처분, 특정핵물질의계량관리에관한사항을대통령령으로정하는바에따라위원회의검사를받아야하며, 거짓이나부정한방법, 정당한이유없이허가받은사업을하지않거나 1년이상계속하여사업을중단한때등의취소사유에해당하면허가를취소하거나 1년이내의기간을정하여사업정지명령을할수있도록정하고있다. 또한 原子力安全法 제104 조제1 항에사용후핵연료중간저장시설및방사성폐기물처분시설의설치자및운영자는방사선환경조사및방사선환경영향평가를실시하여이를위원회에보고하도록규정하고있다. 따라서 원자력안전법 에규정된검사제도는국가의안전보호의무자로부여된안전성을확보를위한규제수단이다. 즉, 방사성폐기물처분장의시설물이나구조물및기기 기계등은제조및설치당시로부터영구적으로항상안전성을유지할수없을것이다. 이러한방사성폐기물의구조물과기기들은사용함으로써마모가생기고지진, 홍수, 단층활동등으로인하여주변지역에환경리스크와위험에노출되어방사성폐기물의관리시설물이설치당시와다르게구조물및시설물이변화될수있을것이다. 이러한결과로방사성폐기물관리시설등과같은원자력발전소의위험시설물의안전성확보는지속적인환경리스크와위험의관리없이는불가능하다고할것이다. 즉, 원전의지속적인환경리스크와안전관리를위하여국가는정기적으로검사를통하여방사성폐기물과같은위험시설물의안전성을확보하여야한다. 이러한일정한주기로실시되는정기검사는방사성폐기물관리시설의관계인이자율적으로실시하는안전성확보행위가아니라국가의안전임무과제이다. 이처럼검사제도는국가에게부여된안전과제를국가가이행하기위한수단으로사용할경우에는방사성폐기물의건설 운영허가제도보다훨씬더중요하다고하겠다. 그러므로방사성폐기물관리시설등의건설 운영과정에서발생할수있는방사능으로부터환경리스크와위험을규제하기위하여규제강도를강하게입법자에게요구하는것은아무리강조해도지나치지않는다고할것이다. 왜냐하면고준위방사성폐기물을영구적으로처분하기위한시설은수백년또는 100만년이상안전하게저장할수
원전의위험과환경법의역할 _ 김종천 25 있는적합한장소즉, 부지를선정하여야하며, 고준위방사성폐기물은반감기가도래하여인간과자연에유해하지않을때까지장기간동안안전하게보관하여야하기때문에고준위방폐물에대한영구처분장시설의부지는특성상지형및지질학적으로가장안전한부지를선정하여야하기때문이다. 종국적으로원자력발전소건설과그시설로부터배출되는방사성폐기물은현대사회에서 양날의칼 과같은특성을지니고있음에따라원자력발전소의안전관리, 즉환경적인리스크와위험을안전하게규제를잘하게되면온갖편리함과안락한혜택을누릴수있지만, 원자력발전으로인한사고가한번만발생하게될경우, 과거 ( 구 ) 소련에서발생한체르노빌사건과최근에발생한일본의후쿠시마원전참사처럼회복불가능한재앙이될수있다는점을경험함에따라방사성폐기물의저장 처리 처분시설및그부속시설로부터발생할수있는환경리스크와위험에관한규제의강도를매우강하게할필요가있다고판단된다. 5. 발전용원자로및관계시설의해체시에발생할수있는환경리스크와위험규제 원자력안전법 제28조제1 항에 발전용원자로운영자가발전용원자로및관계시설을해체하려는때에는대통령령으로정하는바에따라위원회의승인을받아야하고, 승인받은사항을변경하려는때에도또한같으며, 예외적으로총리령으로정하는경미한사항을변경하려는때에는이를위원회에신고 하도록규정하고있다. 동법시행령제41조의2 에원자로시설의해체승인신청과관련하여 법제28조제1 항전단에따라원자로시설의해체승인을받으려는발전용원자로운영자는법제21 조제2 항에따라영구정지에관한변경허가를받고, 원자로시설을영구정지한날부터 5 년이내에총리령으로정하는바에따라해체승인신청서를작성하여위원회에제출하여야한다 고규정하고있고, 동시행령제41조의2 제2항에 위원회는 (ⅰ) 위원회규칙으로정하는원자로시설의해체에필요한기술능력을확보하고있을것, (ⅱ) 원자로시설의해체계획등이위원회규칙으로정하는기준에적합할것, (ⅲ) 원자로시설의해체과정에서발생하는피폭방사선량이제2조제 4호및별표 1에따른선량한도를초과하지아니할것으로예상될것의기준에따라승인여부를결정 하도록규정하고있다. 동시행령제41조의2 제3항에 법제28조제1 항후단에따라원자로시설의해체승인을받은자가승인사항을변경하려는경우에는총리령으로정하는바에따라변경승인신청서를작성하여위원회에제출 하도록규정하고있다. 즉발전용원자로
26 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 운영자, 연구용원자로운영자및핵연료주기시설의운영자는해당시설을해체하려는때에위원회의승인을받도록하고있다. 동조제2항에는 승인을받으려는자는승인신청서에발전용원자로및관계시설의해체계획서와총리령으로정하는서류를첨부하여위원회에제출 하도록규정하고있다. 이어서 원자력안전법 제28조제3 항에 발전용원자로운영자는발전용원자로및관계시설의해체상황을총리령 50) 으로정하는바에따라위원회에보고를하고, 이경우위원회는발전용원자로및관계시설의해체상황을확인 점검하도록 정하고있다. 동법제28조4항부터제7항까지 발전용원자로운영자가발전용원자로및관계시설의해체를완료한때에는위원회에보고하도록하고 51), 위원회는발전용원자로및관계시설의해체가완료된때에는검사 52) 를하고, 검사결과해체계획서에따라이행하지아니하거나, 해체완료보고서에따른내용과일치하지않은경우에시정또는보완을명할수있도록 규정하고있다. 즉동법제28조제8 항에 위원회가해체검사를완료한때에발전용원자로및관계시설의운영허가의종료를해당발전용원자로운영자에게서면으로통지 하도록하였다. 이와더불어동법제28 조제9항에서 위원회는발전용원자로운영자에게서면으로통지를할때에방사선에의한재해의방지와공공의안전을위하여필요한경우발전용원자로및관계시설의해체완료후부지의재이용에관한조건을붙일수있도록규정을했다. 또한원자력해체와관련하여 원자력안전법 제103 조에 발전용원자로및관계시설의설계수명기간이만료된후에계속하여운전하기위하여변경허가를받으려는경우에방사선환경영향평가서초안에대해주민의견을수렴하도록하였고, 발전용원자로및연구용원자로등을해체하려할때해체계획서초안에대해주민의견을수렴 하도록규정을개정하게되었다. 50) 동법시행규칙제 23 조제 2 제 1 항에 원자로시설의해체상황을위원회에보고하여야하는자는원자로시설의해체현황, 방사성오염의제거현황, 방사선안전관리현황, 방사성폐기물관리현황을반기마다위원회에보고하여야한다 고규정하고있다. 51) 동법시행규칙제 23 조제 3 에 원자로시설의해체를완료한때에는해체전략및진행경과, 해체전후의원자로시설과부지현황, 원자로시설과부지의최종방사선 방사능현황및방사성폐기물관리현황, 해체에참여한종사자의피폭방사선량, 해체과정중발생한비정상사건을기재한해체완료보고서를최종부지상태보고서를첨부하여위원회에보고하여야한다 고규정하고있다. 52) 동법시행규칙제 23 조제 5 에 위원회는원자로시설에대하여해체가완료된때에는해체계획서에따라해체를진행하였는지여부, 법제 28 조제 5 항에따른해체완료보고서의내용과해체완료의상태가부합하는지여부, 제 23 조의 4 에따른최종부지상태보고서의내용이위원회가정하여고시하는부지및잔존건물의재이용기준에적합한지여부를검사 하여야한다.
원전의위험과환경법의역할 _ 김종천 27 이에따라 2015년 1월 20일개정된 원자력안전법 은해체관련규정이정비되기전까지만하더라도원자력발전소의건설허가에서부터운영및해체까지, 주기적으로갱신하여원자력안전위원회에보고하도록하는원자력발전소의전주기적인안전관리시스템을고안하지못했다는점을증명하고있다는점과원자력발전에만치중한나머지원전의안전관리와해체및폐쇄에대한문제를훨씬더빨리법개정을할수있었음에도불구하고 2015 년도 1월에착안하여법개정을하여미래세대에많은해체및폐쇄에관한비용적인부담을지우게되었다는점에서많은아쉬움을지울수밖에없다고판단된다. 그러므로 2015년 1월 20일개정된현행 원자력안전법 상의해체관련규정과관련하여향후 원자력안전법 을개정할시에문제점으로지적될수있는 환경영향평가법 상비방사성환경영향평가 ( 소음 진동, 분진등 ) 의관계를어떠한방법으로정립할것인지에대한논의가필요하다는점과더불어 원자력안전법 제28조제9 항에서 위원회가발전용원자로운영자에게서면으로통지를할때에는방사선에의한재해의방지와공공의안전을위하여필요한경우에발전용원자로및관계시설의해체완료후부지의재이용에관한조건을붙일수있다 고규정하고있는바와같이부지의재활용에관한조건을붙일수있도록규정하고있는경우로 방사선에의한재해방지와공공의안전 이라는불확정개념 53) 을통하여과잉적인규제를할수있다는점에서문제점으로지적하고자한다. 6. 국토전역에대한방사능으로부터환경리스크와위험규제감시및평가 - 리스크커뮤니케이션 53) 그러나이종영교수는 ( 구 ) 원자력법 제 12 조의안전기준에대하여 불확정개념 을과학과기술이허용하는최대한의안전확보에대한요청으로해석하는경우에원자력법관련규정은헌법의인간의존엄과가치에입각한기본권보장의원리에부응되는것이라고한다. 또한입법자가법률에서계속적으로발전하는기술의안전기준을직접확정개념으로고정시키지않고, 불확정개념을사용함으로서기술발전에일치하는안전기준을탄력적으로정하도록하는경우에오히려기술이허용하는범위안에서최선의안전을보장될수있다고한다. 그렇게함으로써立法者는변화하는기술에따라법적근거를계속적으로개정해야할필요가없어지는것이다. 결국不確定槪念에의한탄력성있는안전기준의규정은과학기술의발전과정의특정된시점에서안전을확보하게된다고한다.( 이종영, 원자력발전소의안전성과잔여위험가능성 과학기술법연구 제 2 집 ( 한남대학교과학기술법연구소, 1996/12), 182 면이하참조 ; Yi, Jong-Yeong, Die Staatsziel -bestimmung Umweltschutz in der Bayerischen Verfassung und ihre Auswirkung bei der Ausführung von Bundesgesetz - am Beispiel Atomgesetz und Bundesimmissionschutzgesetz, (Würzburg Universität Dissertation, 1995), S. 138f(144)).
28 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 원자력안전법 제105조제1 항에위원회로하여금국내외방사능비상사태를조기에탐지하여방사선으로부터국민의건강을보호하고환경을보전하기위하여대통령령으로정하는바에따라국토전역에대하여환경상의방사선및방사능을감시하고그결과를평가하도록규정하고있으며, 동법시행령제147조에국토전역에대한환경상의방사선및방사능을감시 평가하기위하여 (ⅰ) 전국토환경방사능의조사 평가, (ⅱ) 해양환경방사능의조사 평가, (ⅲ) 전국토환경방사선자동감시망의운영의업무를수행한다. 또한위원회는환경상의방사선및방사능의업무를체계적으로수행하기위하여중앙방사능측정소및지방방사능측정소를설치 운영할수있도록정하고있다. 이어서동법시행규칙제137조에중앙방사능측정소는환경상의방사선및방사능감시 평가를위탁받은기관인한국원자력안전기술원, 한국원자력통제기술원, 그밖의관계전문기관또는다른행정기관에위탁할수있으며, 지방방사능측정소는위원회가필요에따라설치 폐쇄한다고규정하고있다. 즉지방방사능측정소는서울 ( 한양대 ), 춘천 ( 강원대 ), 대전 ( 충남대 ), 군산 ( 군산대 ), 광주 ( 전남대 ), 대구 ( 경북대 ), 부산 ( 부경대 ), 제주 ( 제주대 ), 강릉 ( 강릉원주대 ), 안동 ( 안동대 ), 수원 ( 경희대 ), 청주 ( 청주대 ), 울산 ( 울산과기대 ), 인천 ( 인천대 ), 진주 ( 경상대 ) 에설치하여운영중에있고 54), 원전주변지역, 군부대, 지자체, 기상대등 128개의무인환경방사선감시대를설치하여우리나라전국토에대한환경방사능을감시하고평가를하고있음을발견할수있다. 따라서원자력안전법상의규정은방사능리스크에대한국민의건강과환경보존을위하여우리나라영토에대한방사선및방사능을감시하고그결과를평가한다는측면에서리스크커뮤니케이션규정을내포하고있다고판단된다. 왜냐하면원전으로부터방사선및방사능리스크에대한존재하고있으며, 방사능의성질, 방사능의형태, 방사능의심각성및수용가능성등에대한정부와주민간의양방향커뮤니케이션을형성하고있다. 55) 54) http://iernet.kins.re.kr/ 55) 리스크커뮤니케이션의근본적인목적은과학기술발전에따라원전시설및방사성폐기물시설로부터발생하는방사능이국민의안전과건강에직결되는문제이기때문에, 국민들에게명확하고이해하기쉬운용어를사용하여의미있고, 적절한정확한정보를제공하여야한다. 또한국민의안전을위협하는방사능에대하여원자력발전사업자와국민간에그시설이안전하다는신뢰성을가질수있도록국민들간의합의를도모하여야하며, 정부도그원전시설및방사성폐기물시설이안전하다또는위험하지않다고할수있는만족할수있는수준이어야한다. 또한주지하여야할점은전문가와비전문가인국민이방사능에대한환경리스크또는위험으로부터발생하는리스크의인지와수용의
원전의위험과환경법의역할 _ 김종천 29 그러므로정부 ( 원자력안전위원회 ) 는방사선및방사능리스크에대한정보와의견을사실에근거로하여상호의견을교환하고, 정보전달주체의신뢰성을확보하고, 신뢰성있는매체를통하여과학적이고도덕적으로정확한정보를상호전달할수있는프로세스를통하여모든국민들에게방사선및방사능리스크와위험에대한정확한이해와수용을유도하여방사능으로부터발생할수있는환경리스크와위험에대한갈등문제를사전에방지할수있는역할을수행하고있는것으로판단된다. 또한원자력안전위원회는공무원의특성상방사능에대한환경리스크및위험에대한인식의깊이를넓힐수있어야하며, 복지부동에서적극적인역할을할수있도록하는방안을강구하여야한다. 결론적으론현대사회에서국민은원전시설및방사성폐기물관리시설로부터발생하는방사능에대한환경리스크와위험이없는생활을생각할수없고, 절대적인안전은도달할수없다는점에서원자력발전과환경리스크 위험에대한적절한관리를위해여는전문가와비전문가인국민 ( 소비자 ) 간에리스크커뮤니케이션이무엇보다도필요하다고판단된다. 7. 소결 원자력안전법 제 10조및제11조상에서발전용원자로및관계시설의건설허가시에방사선환경영향평가서제출과발전용원자로및관계시설의건설로인하여발생되는방사성물질등으로부터국민의건강및환경상의위해를방지하기위하여대통령령으로정하는기준에적합할것으로규정하고있는것을통하여완벽한방사선환경영향평가와완전하게방사성물질로부터발생할수환경상의리스크와위험을방지하는것으로요구하는규정으로해석하여서는안된다고판단된다. 그리고발전용원자로및관계시설의운영과정에서의환경리스크와위험규제와관련하여 원자력안전법 제 20 조제2 항과제21 조제3 호및제36 조에규정하고있는것을분석해보면, 발전용원자로 방식이다르다는점이다. 이는원전시설및방사성폐기물시설로부터발생하는방사능에대한환경리스크또는위험의사실의오인이나이해의얕음에있는것이아니라가치판단의차이에서야기된다는점에대해서유의해야한다. 따라서과학기술발전에따른현대사회에서는기술의발전으로인하여국민의생명과건강을위협하는원전시설및방사성폐기물시설로부터발생하는방사능에대하여정확하고, 명확한정보를제공하는리스크커뮤니케이션제도를안전행정을목표로삼는데꼭필요한제도이다. 하지만아무리빨리원전시설및방사성폐기물시설로부터발생하는방사능에대한환경적으로리스크가있다는정보를제공했다고하더라도늦었다고하는비판에서는자유롭지못하다고판단된다.
30 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 및관계시설의운영과정에서방사능누출을사전에예방하기위한방사능으로오염될가능성이있는모든유출경로에대한방출제한치및방출기록, 경보장치, 피폭방사선량, 발전소외지역의방사선환경감시등의환경리스크와위험규제강도가강화하여적용하고있음을발견할수있다. 또한방사성폐기물관리시설등의건설 운영과정에서환경리스크와위험규제는 原子力安全法 제 63조의건설 운영 ( 통합 ) 허가제도를근거로삼아서, 제63조제2 항에방사성폐기물의저장 처리 처분시설및그부속시설을건설 운영하려는자는허가신청서에방사선환경영향평가서, 안전성분석보고서, 안전관리규정, 설계및공사방법에관한설명서, 건설및운영에관한품질보증계획서와그밖에총리령으로정하는서류를첨부하여위원회에제출하도록규정하고있다. 동법시행규칙제 87조제2항에 법제63 조제2 항에따른방사선환경영향평가서에는제4조제 2항각호의사항을적어야한다 고규정하고있다. 이처럼방사성폐기물관리시설등의건설 운영과정에서발생할수있는방사능으로부터환경리스크와위험을규제하기위하여규제강도를강하게입법자에게요구하는것은아무리강조해도지나치지않다고할것이다. 왜냐하면, 중 저준위방사성폐기물과더불어고준위방사성폐기물인사용후핵연료는영구적으로처분하기위한시설은수백년또는 100만년이상안전하게저장할수있는적합한장소즉, 부지를선정하여야하며, 고준위방사성폐기물인사용후핵연료는반감기가도래하여인간과자연에유해하지않을때까지장기간동안안전하게보관하여야하기때문에영구처분장시설의부지는특성상지형및지질학적으로안전한부지를선정하여야하기때문이다. 따라서원자력발전은국민들에게많은편리함을제공하는동시에원전사고발생시에는과거 ( 구 ) 소련에서발생한체르노빌사건과최근에발생한일본의후쿠시마원자력발전소처럼회복불가능한재앙이될수있다는점에서환경리스크와위험에관한규제의강도를매우강하게규제를할필요가있다고판단된다. 이와더불어발전용원자로및관계시설의해체시에발생할수있는환경리스크와위험규제와관련하여 2015년 1월 20일에 원자력안전법 개정하기전까지는원자력발전소건설허가에서부터운영및해체까지, 주기적으로갱신하여원자력안전위원회에보고하도록하는원자력발전소의전주기적인안전관리시스템을고안하지못했다고판단되고, 원자력발전소해체시의경우에도 환경영향평가법 상비방사선환경영향평가제도간의관계를어떠한방법으로정립할것인지에대한논의가필요하다는점과동법제28조제9 항에 방사선에의한재해방지와공공의안전 을위하여필요한경우에부지재활용에대한조건을부과할수있도록정하고있
원전의위험과환경법의역할 _ 김종천 31 는바, 구체적으로명확하게규정을마련하여야할것으로판단된다. Ⅳ. 현행원전으로부터환경리스크와위험규제강화를위한 환경정책 기본법 환경영향평가법 및 원자력안전법 상의입법적과제 1. 환경법의기본법인 환경정책기본법 상 방사성물질에의한환경오염의방지 적용제외규정삭제방안 1990년 8월 1일법률제4257호로제정된 환경정책기본법 의입법취지가종래 환경보전법 이대기, 수질, 소음 진동등이질적인분야를함께규정하고있어날로다양화, 복잡화해가는환경문제에효과적으로대처하기곤란한실정에있음으로인하여이를각개별단행법으로분리함과동시에 헌법 에명시된국민의환경권을실질적으로보장하기위하여국가환경보전시책의기본이념과방향을제시하고환경관계법률상호간의합리적인체계를정립하여환경보전시책이국가전체로서유기적연관하에일관성있게추진되도록하려는것이었다. 제정당시 환경정책기본법 제9조제1 항에 정부는방사성물질에의한환경오염및그방지등에관하여적절한조치를하여야한다 고규정하고있었고, 동조제2항에 제1항의규정에의한조치는 원자력법 이정하는바에의한다 라고규정하고있었다. 이는환경법의기본법이라고할수있는 환경정책기본법 에서방사성물질에의한환경오염의방지등에관한조치를 원자력법 에정하는바에의하도록규정하고있다는점에서방사성물질에관한계획, 기본시책, 환경영향평가등에관하여환경부에서조치를받고있지않다는점을발견할수있다. 특히, 현행 2017년 3월 28일에시행된 환경정책기본법 제15조제4 호에는 환경보전목표의설정과이의달성을위한생물다양성 생태계 경관등자연환경의보전에관한사항, 토양환경및지하수수질의보전에관한사항, 해양환경의보전에관한사항, 국토환경의보전에관한사항, 대기환경의보전에관한사항, 수질환경의보전에관한사항, 상하수도의보급에관한사항, 폐기물의관리및재활용에관한사항, 유해화학물질의관리에관한사항, 방사능오염물질의관리, 그밖에환경의관리에관한사항에관한단계별대책및사업계획 의사항이포함되어야한다 고규정하고있다. 즉, 환경부장관은국가환경종합계획에포함될내용으로방사능오염물질의관리에관한단계별대책및사업계획을포함하도록규정하고있다.
32 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 또한 환경정책기본법 제34 조제1 항에 방사성물질에의한환경오염의방지등과관련 하여 정부는방사성물질에의한환경오염및그방지등을위하여적절한조치를하여야한다 고규정하고있으며, 동조제2 항에서 제1항에따른조치는 원자력안전법 과그밖의관계법률에서정하는바에따른다 고규정하고있다는점에서방사성물질에의한환경오염과관련하여소관부처인환경부에서환경보전계획의수립등, 국가환경종합계획수립및내용, 시 도환경계획의수립, 시 군 구환경계획의수립등을통하여관리할수있는방안을모색할필요가있다고판단된다. 왜냐하면앞에서도분석을하였으나 원자력안전법 제 3조에원자력안전종합계획의수립에관한내용에도 (ⅰ) 원자력안전관리에관한현황과전망에관한사항, (ⅱ) 원자력안전관리에관한정책목표와기본방향에관한사항, (ⅲ) 부문별과제및그추진에관한사항, (ⅳ) 소요재원의투자계획및조달에관한사항, (ⅴ) 그밖에원자력안전관리를위하여필요한사항에만내용으로삼고있음에따라방사성물질에의한환경오염에관한종합계획에포함되어있지도않다는점을발견할수있다. 따라서 원자력안전법 상소관부처인원자력안전위원회는방사성물질에의한환경오염에관한정책을추진할전문인력도부족하다는측면에서 환경정책기본법 제34 조제2 항에서 원자력안전법 과그밖의관계법률에서정하는바에따른다 는규정을삭제하는방안과 원자력안전법 제 3조에방사성물질에의한환경오염및방지정책에관한내용을포함할수있는개정 ( 안 ) 을마련할필요가있다고판단된다. < 표 1> 환경정책기본법 상 방사능물질에의한환경오염의방지 규정삭제개정 ( 안 ) 현행환경정책기본법환경정책기본법개정 ( 안 ) 제 34 조 ( 방사성물질에의한환경오염의방지등 ) 1 정부는방사성물질에의한환경오염및그방지등을위하여적절한조치를하여야한다. 2 제 1 항에따른조치는 원자력안전법 과그밖의관계법률에서정하는바에따른다. 제 34 조 ( 방사성물질에의한환경오염의방지등 ) 1 정부는방사성물질에의한환경오염및그방지등을위하여적절한조치를하여야한다. 2 < 삭제 > 현행원자력안전법원자력안전법개정 ( 안 ) 제 3 조 ( 원자력안전종합계획의수립 ) 2 종합계획에는다음각호의사항이포함되어야한다. 1. 원자력안전관리에관한현황과전망에관한사항 2. 원자력안전관리에관한정책목표와기본방향에관한사항 < 신설 > 3. 부문별과제및그추진에관한사항 제 3 조 ( 원자력안전종합계획의수립 ) 2 종합계획에는다음각호의사항이포함되어야한다. 1. 원자력안전관리에관한현황과전망에관한사항 2. 원자력안전관리에관한정책목표와기본방향에관한사항 3. 방사성물질에의한환경오염및방지에관한사항
원전의위험과환경법의역할 _ 김종천 33 4. 소요재원의투자계획및조달에관한사항 5. 그밖에원자력안전관리를위하여필요한사항 4. 부문별과제및그추진에관한사항 5. 소요재원의투자계획및조달에관한사항 6. 그밖에원자력안전관리를위하여필요한사항 2. 현행 환경영향평가법 상 전략환경영향평가 환경영향평가의대상으로에너지개발에관한계획 에 방사성폐기물관리시설에관한사업 신설방안 현행 환경영향평가법 의입법취지는대규모국책개발사업에있어서의환경영향을평가 검토하여당해사업으로인하여환경에미치는해로운영향을최소화하도록사업시행을유도함으로써개발과보전을합리적으로조화시키고, 더나아가쾌적한환경의유지 조성을목적으로하는 환경정책기본법 상의환경영향평가와관련된조항을분리 흡수하여대폭개선한내용으로따로법률을제정하게되었다. 이처럼에너지개발계획과관련하여 환경영향평가법 제9조제1 항제3 호에서 에너지개발에관한계획 을수립하려는행정기관의장은전략환경영향평가를실시하도록규정하고있으나, 환경영향평가법 제10조에서 (ⅰ) 국방부장관이군사상고도의기밀보호가필요하거나군사작전의긴급한수행을위하여필요하다고인정하여환경부장관과협의한계획, (ⅱ) 국가정보원장이국가안보를위하여고도의기밀보호가필요하다고인정하여환경부장관과협의한계획에대하여는전략환경영향평가를실시하지아니할수있다고규정하고있다. 이처럼 환경영향평가법시행령 제7조제2 항및제22조제2 항 [ 별표2] 개발기본계획 상의종류로 전원개발촉진법 제11조에따른전원개발사업예정구역의지정 에관하여만전략환경영향평가를실시할수있도록규정하고있다. 또한 환경영향평가법 제22조제1 항에서 에너지개발사업을하려는자는환경영향평가를실시하여야한다 고규정하고있고, 동법제23조에서 (ⅰ) 재난및안전관리기본법 제37조에따른응급조치를위한사업, (ⅱ) 국방부장관이군사상고도의기밀보호가필요하거나군사작전의긴급한수행을위하여필요하다고인정하여환경부장관과협의한사업, (ⅲ) 국가정보원장이국가안보를위하여고도의기밀보호가필요하다고인정하여환경부장관과협의한사업은환경영향평가대상에서제외한다고규정하고있다. 즉, 동법시행령제31조제2 항및제47조제2 항에서 에너지개발사업 : ᄀ 전원개발촉진법 제2조제 2호에따른전원개발사업중다음의어느하나에해당하는시설에관한사업 -(ⅰ) 발전시설용량이 1만킬로와트이상인
34 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 발전소. 다만, 댐및저수지건설을수반하는발전소의경우에는발전시설용량이 3 천킬로와트이상인것, 태양력 풍력또는연료전지발전소의경우에는발전시설용량이 10만킬로와트이상인것, 발전소의냉각수를활용한해양소수력발전소의경우에는발전시설용량이 3만킬로와트이상인것, (ⅱ) 345킬로볼트이상의지상송전선로로서선로길이 ( 실시계획에지중화구간이포함된경우그길이를포함한다 ) 가 10킬로미터이상인것, (ⅲ) 765킬로볼트이상의옥외변전소, (ⅳ) 조성면적이 30만제곱미터이상인회 ( 灰 ) 처리장, (ⅴ) 조성면적이 5만제곱미터이상인저탄장 ( 貯炭場 ), ᄂ 전기사업법 제2조제 16호에따른전기설비중다음의어느하나에해당하는설비의설치사업 ( 마목에해당하는사업은제외한다 )- (ⅰ) 발전시설용량이 1만킬로와트이상인발전소. 다만, 댐및저수지건설을수반하는경우에는발전시설용량이 3천킬로와트이상인것, 공장용지또는산업용지안의발전설비의경우에는 3만킬로와트이상인것, 태양력 풍력또는연료전지발전소의경우에는발전시설용량이 10만킬로와트이상인것, (ⅱ) 345킬로볼트이상의지상송전선로로서선로길이 ( 공사계획에지중화구간이포함된경우그길이를포함한다 ) 가 10킬로미터이상인것, (ⅲ) 765킬로볼트이상의옥외변전소, (ⅳ) 조성면적이 30만제곱미터이상인회처리장, (ⅴ) 조성면적이 5만제곱미터이상인저탄장 에해당하는경우에 전원개발촉진법 제5조제1 항에따른실시계획의승인전및 전기사업법 제 61조또는제62조에따른공사계획의인가또는신고전에환경영향평가를실시할수있도록규정하고있다. 따라서현행 환경영향평가법 상 전략환경영향평가 환경영향평가의대상으로에너지개발에관한계획 과관련하여 전원개발촉진법 제 11조에따른전원개발사업예정구역의지정 과ᄀ 전원개발촉진법 제2조제 2호에따른전원개발사업중다음의어느하나에해당하는시설에관한사업과ᄂ 전기사업법 제2조제 16호에따른전기설비중다음의어느하나에해당하는설비의설치사업 ( 마목에해당하는사업은제외한다 ) 에대하여전략환경영향평가및환경영향평가를실시할수있으나, 방사성폐기물관리시설에관한사업 에관하여전략환경영향평가및환경영향평가를실시할수있도록하는법적인근거가공백임에따라고준위방사성폐기물인사용후핵연료처분부지사업과관련하여전략환경영향평가또는환경영향평가를실시할수있도록법적인근거를마련할필요가있다고판단된다. 3. 현행 원자력안전법 상발전용원자로및관계시설의해체시에 방사선환경영향평가 규정공백으로법제화방안
원전의위험과환경법의역할 _ 김종천 35 현행 원자력안전법 제28조제2 항에발전용원자로운영자가발전용원자로및관계시설을해체하기위하여승인을받기위하여는승인신청서에발전용원자로및관계시설의해체계획서와총리령으로정하는서류를첨부하여위원회에제출하도록규정하고있다. 즉, 동법시행규칙제22조제3 항에서총리령으로정하는서류로첫째, 해체에관한품질보증계획서, 둘째, 영제144 조제2 항에따라통지받은의견에관한서류, 셋째, 영제145 조제5 항후단에따른의견청취결과또는영제145 조제6 항에따른공청회개최결과를말한다고정하고있다. 그러나현행 원자력안전법 제10조제2 항및제20조제2 항에는 허가신청서에방사선환경영향평가서, 예비안전성분석보고서, 건설에관한품질보증계획서, 발전용원자로및관계시설의해체계획서와그밖에총리령으로정하는서류를첨부하여위원회에제출하도록규정하고있고, 운영허가신청서에는발전용원자로및관계시설에관한운영기술지침서, 최종안전성분석보고서, 운전에관한품질보증계획서, 방사선환경영향평가서 ( 제10 조제2 항에따라제출된방사선환경영향평가서와달라진부분만해당한다 ), 발전용원자로및관계시설의해체계획서 ( 제10 조제2 항에따라제출된해체계획서와달라진부분만해당한다 ) 및총리령으로정하는서류를첨부하여위원회에제출하여야함 을규정하고있다. 따라서현행원자력안전법제28조제2 항에 발전용원자로운영자가발전용원자로및관계시설을해체하기위하여승인을받기위하여는승인신청서에발전용원자로및관계시설의해체계획서, 해체에관한품질보증계획서, 방사선환경영향평가서 ( 제20 조제 2항에따라제출된방사선환경영향평가서와달라진부분만해당한다 ) 및총리령으로정하는서류를첨부하여위원회에제출하여야한다 라고 원자력발전소해체의경우에도일반주민에게방사선이어느정도로영향을미칠수있는가 에대한판단을받아야된다. 왜냐하면해체계획서를통하여형식적으로주민에게동의를받은사항이기때문에충족되었다고보는것은국가의업무를해태하는것으로판단되고, 위원회산하기관인원자력안전기술원의검토를통하여방사선에대한영향검토를통하여결과를주민에게공개하여야만규제의공정성과투명성및신뢰성을확보할수있을것이기때문이다. 종국적으로현행원자력안전법제28조제2 항에 발전용원자로운영자가발전용원자로및관계시설을해체하기위하여승인을받기위하여는승인신청서에 해체에관한품질보증계획서, 방사선환경영향평가서 ( 제20 조제2 항에따라제출된방사선환경영향평가서와달라진부분만해당한다 ) 및총리령으로정하는서류를첨부하여제출하도록하는규정 을법제화를통하여원전의건설및운영그리고해체에대한전주기
36 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 적인안전성확보를위하여원전의신뢰성, 공정성, 투명성을확보할수있다고판단된 다. < 표 2> 원자력안전법상 방사선환경영향평가 규정의법제화개정 ( 안 ) 현행원자력안전법원자력안전법신설 제28조 ( 발전용원자로및관계시설의해체 ) 2 제1항의승인을받으려는자는승인신청서에발전용원자로및관계시설의해체계획서와총리령으로정하는서류를첨부하여위원회에제출하여야한다. 제28조 ( 발전용원자로및관계시설의해체 ) 제1항의승인을받으려는자는승인신청서에발전용원자로및관계시설의해체계획서, 해체에관한품질보증계획서, 방사선환경영향평가서 ( 제20조제 2항에따라제출된방사선환경영향평가서와달라진부분만해당한다 ) 와총리령으로정하는서류를첨부하여위원회에제출하여야한다. 4. 원자력안전법 상원자력발전과환경리스크와위험의규제강화를위한해체완료후부지재활용에대한조건으로 공공의안전과재해방지 라는 불확정개념 을정비방안 현행 원자력안전법 제28조제9 항에따르면, 위원회는발전용원자로운영자에게서면으로통지를할때에는방사선에의한재해의방지와공공의안전을위하여필요한경우발전용원자로및관계시설의해체완료후부지의재이용에관하여조건을붙일수있다 고규정하고있는바와같이발전용원자로및관계시설의해체완료후부지의재활용을하기위하여는방사선에의한재해의방지와공공의안전을위하여필요한경우에조건을붙일수있다는점에서불확정개념을통하여어떠한기준에충족하는경우에부관을붙일수있을것인지에대한명확한기준제시등이마련하고있지않다는점에서사업자나국민들에게과잉적으로규제를할수있다는점에서문제점으로지적할수있다. 예컨대, 토양환경보존법 제 15조의5에 환경부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장또는정화책임자는오염물질의종류및오염도, 주변환경, 장래의토지이용계획과그밖에필요한사항을고려하여해당부지의토양오염물질이인체와환경에미치는위해의정도를평가하게한후그결과를토양정화의범위, 시기및수준등에반영할수있도록규정 하고있다. 즉 토양환경보존법 의입법취지는토양오염으로
원전의위험과환경법의역할 _ 김종천 37 인한국민의건강및환경상의위해를예방하고오염된토양을정화하는등토양을적정하게관리하고보전함으로써토양가치를높이고모든국민의건강과쾌적한생활을영위할수있음을목적으로한다고규정하고있다. 이에따라현행 원자력안전법 상원자력발전소를해체를종료하고난이후에원전부지의재활용을하기위하여는방사선의재해방지와공공의안전을위하여부관을붙일수있도록규정하고있는것을부지오염에대한적확한기준, 주변환경, 미래의토지이용계획, 그밖의부지정화의범위, 시기, 수준등을고려하여입법화하여야만원자력발전소를해체하고난뒤에부지를제대로재활용할수있는법정책을추진할수있을것이라고판단된다. < 표 3> 원자력안전법 상해체완료후부지재활용에대한조건으로 공공의안전과재해방지 라는 불확정개념 을정비방안 현행원자력안전법원자력안전법개정 ( 안 ) 제28조 ( 발전용원자로및관계시설의해체 ) 9 위원회는발전용원자로운영자에게제8항에따른통지를할때에는방사선에의한재해의방지와공공의안전을위하여필요한경우발전용원자로및관계시설의해체완료후부지의재이용에관하여조건을붙일수있다. 제28조 ( 발전용원자로및관계시설의해체 ) 위원회는발전용원자로운영자에게제8항에따른통지를할때에는부지오염의종류, 오염도, 주변환경, 미래토지이용계획과그밖에해당부지의오염물질이인체와환경에영향을미치는지에대한위해의정도를평가한후그결과를반영하여발전용원자로및관계시설의부지의재활용에관하여조건을붙일수있다. 5. 원자력안전법령상환경리스크 위험의규제수준강화를위한 해체기술개발 관련규정마련및 해체전문인력자 입법화방안 우리나라는 1978년 4월 29일에부산기장군장안읍월내리에가압경수로형 (PWR) 고리원전 1호기의상업운전을가동한이래로 2017년 6월 19일 0시를기준으로영구정지를하였다. 특히, 우리나라의원전설계및건설분야에서는세계적인수준이나, 원전해체기술은선진국의 60-70% 수준으로인하여원전해체비용이얼마나많은비용이소요되는지에대한적확하게예측할수없는상황하에서원자력발전소의해체를위한기술개발에관한규정이공백인상태에있다는점이다. 예컨대, 원자력발전소의해체는사용후핵연료냉각에 5년정도의기간이필요로
38 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 하고, 그이후에도해체준비, 제염, 해체 ( 핵심시설및 2차보조계통, 구조물설비해체 ), 방사성폐기물처리, 부지복원이라는단계를거쳐야한다는점에서약해체기간이약 15년에서 30년정도의기간이필요로한다고할것이다. 이처럼원전해체를위하여해체준비, 제염절차 ( 핵심시설및 2차보조계통, 구조물설비해체 ) 와안전도기준, 인력양성과교육훈련규정이필요하지만이에대한규정이공백인상태임으로이에대한규정정비를필요로한다고할것이다. 또한원전해체준비와관련하여제염및해체를하기위한국내해체기술수준이원전선진국에대비하면약 60-70% 수준이고, 핵심해체기술은 38개중에 17 개의정도만확보하고있는바와같이아직까지해체기술을확보하지못한연구에투자를필요로하고, 원전해체경험을보유한현장전문가양성을위한교육프로그램등을마련하여원전해체전문인력자를양성하기위한지원시스템을마련할필요가있다고판단된다. 따라서입법자는원자력해체과정에서방사능누출등의환경사고를효과적으로사전에방지하고지속적인원자력발전소해체과정으로부터환경리스크와위험규제를강화하기위하여 제염절차 ( 핵심시설및 2차보조계통, 구조물설비해체 ) 와 안전도기준 관련규정을마련하여야하고, 원전해체전문인력자 등의 해체기술개발관련규정및원전해체전문인력자 양성을활성화시킬수있도록하는법률 ( 안 ) 을입법화할필요가있다고판단된다. < 표 4> 원자력안전법상 해체기술개발 관련규정및 해체전문인력자 신설 ( 안 ) 현행원자력안전법원자력안전법개정 ( 안 ) 제3조 ( 원자력안전종합계획의수립 ) 종합계획에는다음각호의사항이포함되어야한다. 1. 원자력안전관리에관한현황과전망에관한사항 2. 원자력안전관리에관한정책목표와기본방향에관한사항 3. 부문별과제및그추진에관한사항 < 신설 > 제3조 ( 원자력안전종합계획의수립 ) 종합계획에는다음각호의사항이포함되어야한다. 1. 원자력안전관리에관한현황과전망에관한사항 2. 원자력안전관리에관한정책목표와기본방향에관한사항 3. 부문별과제및그추진에관한사항 4. 원전해체에적합한인력양성사업및교육훈련에관한사항 5. 소요재원의투자계획및조달에관한사항 6. 그밖에원자력안전관리를위하여필요한
원전의위험과환경법의역할 _ 김종천 39 4. 소요재원의투자계획및조달에관한사항 5. 그밖에원자력안전관리를위하여필요한사항제107조의2( 국제협력 ) 1 위원회는원자력안전및핵안보의증진을위하여국제기구, 외국정부또는그밖의기관과의국제협력을촉진하기위한시책을마련하고추진할수있다. 2 정부는제1항에따른국제협력에관한시책을효율적으로추진하기위하여이를전문적으로지원할기관을지정하고그지원업무수행에필요한경비의전부또는일부를출연하거나보조할수있다. 3 제2항에따른전문기관의지정과지원등국제협력촉진에필요한사항은대통령령으로정한다. < 신설 > 사항 제 107 조의 2( 국제협력 ) 1 위원회는원자력 안전 해체및핵안보의증진을위하여국제기구, 외국정부또는그밖의기관과의국제협력을촉 진하기위한시책을마련하고다음각호의사 업을추진할수있다. 1. 원전해체기술개발을위한인력 정보의 국제교류 2. 국외대학과의산학협력을통한해체기 술인력협력 3. 개발된원전해체기술을이용한해외시장 개척 4. 그밖에원자력해체기술개발을위한국 제교류 협력을촉진하기위한총리령으로 정하는사항 ~ ( 현행과같음 ) 제 107 조의 3 ( 국외해체전문인력자지원 ) 위 원회는필요한국외해체전문인력자를안 정적으로활용할수있도록지원하여야한 다. 6. 원자력안전법령상의 주민의견수렴절차 관련 공청회 규정정비방안 공청회제도는사인의권리보호보다는중요한국가시책, 대규모국토계획, 법률 ( 안 ) 제정등과관련하여이해관계인, 그밖의일반주민또는주민의의견을수렴 하기위한사전적인규제절차로공청회제도를입법화하고있음을발견할수있다.