거버넌스 (Governance) 의이해 (1) - 신명호 myshin1013@gmail.com 1. 서론 2010년한국사회과학기술계최대의화두는국가 R&D 시스템거버넌스개편이다. 본보고서에서는국가 R&D 시스템에대한내용을본격적으로다루는것은이후로미루고, 먼저거버넌스라는개념을이해하고자다양한자료와단행본을통해확인된내용을간략하게종합하여정리한다. 보고서는모두참고문헌에서필요한내용을발췌하여정리한것으로필요한인용과색인은생략한다. 참터회원들과함께지식을공유하기위한것이므로그외의목적으로사용되지않아야한다. 거버넌스의이해 1부는거버넌스의정의, 거버넌스가도입된역사적배경과필요성, 국가거버넌스사례, 주요참고자료소개등으로구성되어있다. 2. 거버넌스의정의 거버넌스란무엇인가? 협치 ( 協治 ), 망치 ( 網治 ), 공치 ( 共治 ) 등으로번역되기도하는데최근에는거버넌스라는용어로통일되어사용되고있다. 최근 10년간거버넌스는정치학에서핵심적인키워드였는데, 거버넌스는국제정치학영역에서도입되었으나점차적으로국가내외의정치영역에적용되기시작했다. 그럼에도불구하고거버넌스의정확한개념은아직확립되지않았으나, 거버넌스 라는용어도 국가 나 사회 등의용어처럼일반화되어사용되고있다. 정치학에서넓은의미에서의거버넌스를 자율적이고독립적인행위자들간의외부권위나내부적인자기조절 / 자기통제메커니즘에의한조정과관리 로정의하고, 좁은의미에서의거버넌스는국가내에서결정을내리고집행할수있는제도화된권력으로정의되는정부와구분하는의미에서, 공공영역과민간영역행위자사이의네트워크방식의수평적인협력구조 로정의한다. 본보고서에서의거버넌스개념은정치학에서주요하게사용하는방식을따라넓은의미에서의거버넌스개념을적용한다. 이때거버넌스라는개념은정치학에서다음과같은속성들을포함하는것으로간주된다. - 최종판단을내리는결정권자가없는집합적행동 - 국가를벗어나서이루어지는정책입안 - 공적행위자와민간행위자간의협력 - 민간의협조적인자기조절 또한거버넌스가행위자들간의수평적관계에서조정과통제를의미하지만위계적구조의존재나효과를배제하지않는다. 거버넌스의행위자들은개인이아니라조직이거나다른형태의집합적단위혹은정책입안에서집단이나조직을대표하는영향력있는개인들이므로, 거버넌스에서행위자들간의전략적관계는상호작용의규칙, 행위의지향, 이해관계의충돌, 권력배치, 행위자들이속한조직내에확립되어있는규칙등에의해영향을받는다. 이러한요소들이서로모순되고상충하면서효과적이고민주적인정책입안을방해할수있다. 거버넌스는국가중심의조정양식이한계에처한상황에서국가, 시장, 시민사회간의협력을통해직면한집합적문제를효과
적이고민주적으로해결하는것을목표로한다. 따라서각주체들의영향력정도에따라거버넌스는다양한모습으로나타날수있다. 거버넌스유형을구분하는여러가지방법이있지만, 모든유형에는국가와민간행위자의참여라는두가지속성이반드시포함된다. 1990년대부터거버넌스유형을분류하는연구가있어왔지만, 거버넌스분석이나설계측면에서는별다른쓸모가없다. 최근에는거버넌스의메커니즘에대한연구가주를이루고있는데, 거버넌스이론의적용과제도설계등의측면에서볼때거버넌스조정과관리메커니즘에따른분류방식이실질적으로유효해보인다. - Rhodes (1996): 1) 최소국가론, 2) 법인거버넌스, 3) 신공공관리론, 4) 좋은거버넌스, 5) 사회적사이버네틱스체제, 6) 자기조직적네트워크 - Osborne & Gaebler (1992): 기업가적정부 - Peters (1997): 1) 시장모형, 2) 참여모형, 3) 신축모형, 4) 탈규제모형 - 김석준외 (2002): 1) 정부중심형, 2) 시장중심형, 3) 시민사회중심형 거버넌스의실패나성공은행위자들의개별적인행위를집합적행동으로변환시킬수있느냐없느냐에따라결정되는데, 이를가능하게하는규칙들은특정한조정과관리방식을통해만들어진다. 이러한거버넌스의조정과관리방식에는위계제 (hierarchy), 경쟁 (competition), 협상 (negotiation), 네트워크 (network) 의 4가지유형의규칙체계가있다. 위계제나네트워크라는개념은특정한정적구조뿐아니라행위자들이해당구조내에서상호작용하는방식, 구조가형성되고변화하는방식등까지포함하고있고, 경쟁과협상이라는개념은단지과정만을기술하는것이아니라, 행위자들간의관계를구조화하는규칙들에의해지배되면서수행되는행위자간의조정과상호작용까지포함한다. 따라서거버넌스는구조와절차의조합이다. < 위계제 > 위계제는행위자들간의종속관계에의해특징지워지는거버넌스방식이다. 리더와하위행위자는그들이조직을대표하고조직의목적을위해일한다하더라도그들자신의이익을추구한다. 이기적으로간주되는행위자들은지배행위자의결정에의해조정되고위에서아래로향하는일방적인조절방식을갖는다. 또한위계제에는지위에따른기능분화가있는데, 이는 주인-대리인 문제를발생시킨다. 위계제하에서도주인이모든결정을내리거나모든결정에책임을질필요는없다. 주인은대리인들을지도하고통제하는데에만집중할수도있다. < 네트워크 > 네트워크거버넌스방식에서행위자들은대칭적인관계를맺는다. 위계제와달리네트워크는특정한사회관계와결부되지않는다. 네트워크는행위자들을수평적이고평등한관계를기초로통합할수있다. 그렇지만네트워크에종종리더가존재하고때로는핵심부의행위자와주변부의행위자들로분화되기도한다. 네트워크관계는공식적인조직보다훨씬유연하다하더라도영속한다. 위계제와대조적으로행위자들은개인의이해관계가아니라규범이나집단적인지향점을받아들임으로서네트워크에결합한다. 공식적인규칙이나인센티브에의존하지않고협력적인지향성을가지고안정화를추구한다. 이러한성향이이해관계의충돌을제거하지는못한다. 행위들은조절 (adjustment) 과감화 (influence) 를기초로해서조정된다. 행위자들은타인들을신뢰한다면즉적어도장기적으로호혜적인행위를기대할수있다면기꺼이스스로의행위를조절한다. 행위자들이공통의가치나지식을공유한다면상호감화에의한조정메커니즘이작동한다. 가치나공통지식에대한강한참여는상호신뢰없이도네트워크를안정화할수있다. < 경쟁 > 시장은항상거버넌스의독립적인양식으로간주되지만, 실제로시장은복합적인거버넌스이다. 행위자들은법의영향 ( 위계제 ) 을받으면서행위를조정하고상품생산자와소비자는계약을하기위해협상한다. 행위자들은대칭적인관계에서경쟁한다. 많은경우조정은특수한이슈에집중되거나일시적인관계를목표로이루어진다. 경쟁하는행위자들은개별적인이해관계를따르지만, 상대방의전략을비교하고상대적이득을획득하기위해행동한다. 비교지향성과타인들보다더잘하기위한노력을통해서각행위자들의개별적이고이기적인행위들을집합적인결과를산출해내기위해조정한다. 행위자들로하여금상호조정하도록하는것은이익이나자원에대한이해관계뿐아니라, 정책입안에서자신의역량에대해고객이나시민들의승인을얻고자
하는목표도있다. 민주주의정치체제에서정당들은투표에서다수를획득하기위해경쟁하고다른정당보다도더좋은사람과프로그램을장려함으로써투표를얻고자한다. 정부나의회, 행정기관은정책이나제도개혁이다른지역이나나라보다훨씬좋다고주장함으로써시민들이나여론의승인을받고자할수있다. 비교와경쟁에기반한동기부여는위계적관계에서 주인 에의해점점더많이활용되고있는데, 이는비교와경쟁을통해 대리인 들을통제하고비용추가없이목적을달성하기위한것이다. < 협상 > 개별적인행위자들은협상에의해조정될수있다. 경쟁에서처럼협상에서행위자들간의관계는대칭적이고영속성을필요로하지않는다. 협상은개별적인이익을추구하는그러나다른행위자들과합의를할용의가있는행위자들간에특정이슈에대한동의를만들어내기위한것이다. 행위자들은보다중요하다고간주하는영역에서이익을확보하기위해덜중요한영역에서양보를함으로써합의를만들어낼수있다. 그러한교환은다른이슈들을하나의협상과정에연계함으로써가능해진다. (package deals) 이때조정은상호조절을통해효과적이된다. 행위자들은이기적인이유와협조적인지향두가지동기모두에의해협상과정에참여하게된다. 행위자들을강제로동의에도달하도록함으로써협상을제도화할수있다. 연구결과에의하면, 강제적인협상시스템은정책입안에서교착상태에빠지게되는경우가많은반면, 자발적인협상시스템에서는행위자들이출구를더잘찾고일방적인조절혹은상호조절에의해집합행동을더잘만들어낼수있다. 이때제도설계가중요하다. 이네가지유형의거버넌스는정책입안의영역을설명하고그내부에서작동하는특수한메커니즘을파악하는데유용하다. 현실적으로는복합적인거버넌스체제들이존재한다. 대개이런복합적인거버넌스체제는위계제와다른유형이조합되는방식혹은네트워크와협상이조합되는방식으로구성된다. 이는위계제적인조정과통제는많은공식조직에서전형적이고다른방식은정책이공식조직의경계를넘어서게될때필요하게되기때문이다. 그렇지만위계적인조직이사회적제도적분화, 세계화, 급격한개발등의증가에대처하는데한계에부딪힘에따라다른종류의거버넌스조합역시현실적인적실성을얻어가고있다.
3. 거버먼트에서거버넌스로 : 정부실패 거버넌스를국가중심의조정양식이한계에처한상황에서국가, 시장, 시민사회간의협력을통해직면한집합적문제를효과적이고민주적으로해결하기위한것이라고할때, 핵심은정부의기능과통치방식을변경하는데에있다. 실제로, 정책입안과집행에대한연구결과는 1) 국가권력에만의존해서는공공기관들이복잡한사회적문제에대처하지못하고, 2) 책임을맡은정부나행정기관은정기적으로공공영역의민간행위자들과협상하고협력해야하고많은집합적구속력이있는규정들은국가차원을넘어서다양한사회의자기조절방식에의해결정되고집행된다는것을보여준다. 따라서거버넌스논의의진행과정은정부실패에대한새로운대응방법을모색하는과정과밀접하게연결되어있다. 이장에서 는정부실패의현실을보다상세하게기술한다. 참고로국가거버넌스를구성하는세주체의주요실패내역을간략히정리하면 다음과같다. < 정부실패 > - 1980년대이후부터의재정압박과재정위기 - 주인-대리인 문제 : 관료제의비효율성과권력남용 - 정책과정에서민주주의의위기 < 시장실패 > - 죄수의딜레마 - 공유지의비극 - 불평등의확대와고용불안 <NGO의실패 > - 민주적책임성의문제 - 정부의실패를보완하거나대행하는역할을수행하지못함 - 기득의질서체제로편입됨 3.1 1980 년대이후부터의재정압박과재정위기 선진국들은 1960년대후반이후부터통화불안정, 다국적생산, 세계무역의개방화추세로인한개발도상국과의경쟁으로스태그플레이션 ( 저성장과고인플레이션 ) 에봉착해서경제성장이하락하면서도공공지출은늘어나는현상이발생했다. 세계여러나라에서재정압박과재정위기가공공부문에대한광범위한개혁을요구했다. 1980년대초부터계속해서전통적인정부모델이가지고있는개방적이고수요중심적인접근방법이재정위기를불러일으켰다. 통신, 의료, 운송등의기술변화에대응하기위해정부예산이추가로지출되면서국가경제에서정부가차지하는비중이늘어나고정부의책임이더욱강화되었으나, 이에대한재원은더이상정치적으로나경제적으로확보될수없었다. 어떤나라들에서는세계화와개방으로인해자본의이동이자유로워지고변동환율제가채택되면서정부의재정압박이더욱가속화되었다. 또한정부가재정을늘린다고해서사회변화에따른주요정책들을해결할수있는것도아니었다. 정부의역할을 20년전과비교할때크게증가했지만, 정부정책의성격과이를집행하는방법은아직변화를따라가지못하고있다. 20세기후반의사회발전, 경제성장, 그리고기술진보로인해새롭고다양한서비스가정부에요구되는반면, 정부조직은이러한사회변화를따라가지못하고오히려그러한변화에서점점더멀어지고있다. 새로운사회문제와사회역량, 시민과정부의새로운관계에적응할것을요구하는압력이커지고, 국민들은점차자신들이받는서비스의질에관심을가지고선택할수있는범위가어느정도인지주의를기울이기시작했다. 정부의규제범위도경제적인영역에서사회적인영역으로확대되고있
다. 공공부문의개혁이지난수십년간지속적으로이루어졌는데도정부의재정은계속악화되고있다. 정부는현재의재정규모 를그대로유지한채사회변화의수요와기대를충족시켜야하는난관에직면해있다. 3.2 부정부패와책임성저하로인한정치체제와공공기관에대한신뢰성위기 1980년대부터관료제의비효율성과권력남용이이념을초월한협공을받아왔다. 우파로부터는자유시장을앞세워관료제를제한하려하고, 중도파는개방과법적의무를앞세워개혁하려고하며, 좌파는참여와자율조직이라는이름으로관료제를대체하려한다. 산업사회의정부관료제는이모든공세에대항하는놀라운대응능력을보여주었지만세계화와정보화로대표되는새로운행정환경의도전에직면해서는정부실패를양산하고있다. 위계제를기반으로하는전통적인관료제는 주인 - 대리인 문제를야기한다. 정보비대칭성으로인해관료들의 도덕적해 이 와 사적이익 을추구라는경향이커지면서조직화된부패로발전하고, 결국국가신뢰및윤리의위기를가져오고국정 운영을비효율적으로만든다. 부패란 사적이익획득을위한공적권한의부당한사용 으로정의한다. 부패는단순히현상이나결과가아니라조건이며환경으로서구조적특성을지닌다. 부패구조를 공적권력관계를둘러싼일정한요소들의부정적결합의구조 라고정의하면, 부패는공공영역내에서일정한자원과혜택을둘러싼이해당사자간의부정적결합의결과물이되고부패문제의핵심은이러한부정적결과를낳게한구조와그구조의구성요소가된다. 이경우부패는개인이나조직의일탈의결과이지만, 동시에또다른일탈을부르는조건의역할을한다. 부패의존재는국가내에서법규와질서가유지되지못하고비정상적인방법이선호되고있음을의미하는데, 공무원의불신, 정책의불신, 법의불신, 정치인의불신등국가전반적인불신의상황을야기한다. 즉부패로인한가장커다란문제는바로정부의신뢰성위기가커지는것이고, 신뢰의위기는비용 / 효과측면에서추가비용이소모됨으로써징부정책이계획대로추진되기어렵게한다. 부패의결과가신뢰의위기가되어, 국가전체적으로비효율성의체제가작동되므로국가거버넌스는실패하게된다. 조직화된부패란부패가안정상태에있는국가에서발견되는부패를지칭하는것으로, 그특징으로부패관계에서의내부조정, 부패관련정보의안정적이고지속적인공유, 부패로인한편익의수직적 / 수평적배분구조형성등이있다. 이러한배분구조상태에서 주인 과 대리인 간에는우호적인경제적연결고리가형성되어있다. 여기서주인이보호와통제, 수혜제공, 조정의기능을수행하는데반해, 대리인은자신들의충성을주인에게제공한다. 그런데조직화된부패는사회의절대적구성원인시민의정상적인대안을폐쇄시키거나왜곡하는역할을한다. 조직화된부패구조하에서는부패한방법이나절차를거부하는대리인이나고객은비판받고배제된다. 국가내에조직화된부패가형성되어있다는것은곧지배적정치세력에대한반대세력이충분히존재하지않거나정부에대한견제와균형이약화되어있음을의미한다. 따라서조직화된부패는균형상태로서정치 / 사회적환경에폭넓게확산되어있기때문에, 정치사회구조에대한근본적변화가없는한제거하기어렵다. 이러한상태에서는대개정치부패와행정부패가서로얽혀있다. 정치부패와행정부패가상호독립적으로발생한다하더라도, 사실상양자는상호공존하며서로연결되어있다. 조직화되고안정적인부패가발생하고있는국가에서, 부패문제에대한직접적대응은기존정치질서를비판하는일부집단에의해서만제한적으로이루어진다. 부패문제는국제기구에서빈번히제기되는중요한이슈인데, 단순히부패문제자체가아니라정부와국가의신뢰성과윤리성의문제로확대적용되고있다. 1990년대이후부터는선후진국을막론하고부패억제가중요이슈로제기되고있는데, 이는부패가단지일탈의한유형이나저개발국에서나발생하는부정적인문제가아니라국가발전수준과상관없이국가거버넌스와밀접하게관련된문제라는것을의미한다.
그림 1. 클릿고르모델 부패문제를분석하는데있어클릿고르 (Klitgaard) 모델이주로활용된다. 부패거래에서뇌물을매개로하는일정한자격 ( 인허가등 ) 을주는 거래 를위해부패를만든자 (corrupter) 와당한자 (corrupted) 로나누고어떠한부패거래이든여기에는항상주인 (Principal: P), 대리인 (Agent: A), 고객 (Client: C) 의세행위자가참여한다고설정한모델이다. 클릿고르의부패에대한논의는대리인과고객간의거래 ( 예를들어서뇌물, 강탈 ) 뿐만아니라주인에대한대리인의위임관계의직접적남용 ( 예를들어서내부의공금유용이나횡령등 ) 을포괄한다. 클릿고르모델은주인-대리인이론을활용하여기존의공무원중심의부패문제를확장하여관련행위자까지포함시키고있다. 3.3 정책과정에서민주주의의위기 입법부 ( 정치가 ) 가정책을결정하고행정부 ( 관료 ) 가결정사항을집행한다고하는고전적정책 행정이원론은현대국가에서더 이상적용되지않는다. 현대국가의공공정책결정과정에서는관료들이실질적인정책주도권을가지고있다. 많은국가에서 정책의기획 입안과정은물론이해의조정까지도행정기구가담당하는경우가많다. 특히, 제2차세계대전이후미국을비롯한선진국에서는정책분석기법의고도화, 세련화를배경으로정책결정에서실증주의적정책분석기법에의한지식형성을중시하면서기술관료적통치가강화되어왔다. 기술관료들은다원주의적정책결정을폄하하고과학적의사결정을선호하면서민주적정책과정을훼손하였다. 미국의경우 1960년대정부프로그램의결정과 PPBS (Planning Programming Budgeting System) 의도입시연방정부내에 RAND 연구소관계자들이대두되었던것처럼정책분석기법의고도화에수반하여일부정책분석가집단이정책결정을독점하는결과를초래했다. 그러나 1970 년대이후부터는실증주의적분석이한계에부딪히면서 1) 공공정책혹은공공정책결정의개선에대한무기력증, 2) 정책분석및정책분석가의정치성은폐등의문제가제기되었고, 1980 년대후반부터는정책과학자들로부터도 전제주의정 책과학 이라는비판을받게되었다. 4. 국가거버넌스사례 4.1 신공공관리 신공공관리는정부거버넌스를전통적인관료제중심으로부터시장모형에기반한경쟁메커니즘을도입해서거버넌스조정과관 리방식을위계제와경쟁의조합으로변화시킴으로서, 공공부문에서능률성, 효과성, 생산성, 민주성, 투명성및분권화, 성과관 리제도, 조직구조및관리기술개선, 인력감축및재조정등을달성하는것을주요목표로하는정부거버넌스방식이다. 신공공관리역시다양한정의가존재하지만, 크게영국의신관리주의와미국의기업가적정부모형으로구분된다. 영국을중심으
로한신관리주의는신우파의사고에기초해서시장적개인주의가내재된기업모형을공공부문의핵심적가치에이식시키거나이와일치시키려고하는시도이다. 1) 구조개혁수단으로민영화, 인원감축, 재정지출억제, 책임집행기관, 규제완화등이있고, 2) 인사개혁수단으로는권한위임, 고위직근무평정및성과급제도, 임용권한의위임및사무차관등을포함한고위지임용계약제등이, 3) 재정개혁수단으로는운영예산제, 연도말이월, 다년도예산, 발생주의회계등이, 4) 서비스와성과관리를위한개혁수단들로는서비스기준제도, 성과협약, 전략계획등이있다. 미국을중심으로한기업가적정부모형이사용하고있는수단도신관리주의와유사하나, 부처통폐합, 정원통제권, 보수결정권위임, 성과협약등의수단들은거의채택하지않았다. 두모형은 1990년대이후부터는혼재되어구별하기힘들어졌을뿐아니라추구하는방향도경쟁지향성, 성과지향성, 고객지향성으로수렴하고있다. 미국, 영국등을포함한 OECD 국가들대부분은 20 여년전부터신공공관리론에기반을둔공공부문혁신을추진해오고있다. 현재에도각국은신공공관리초기단계에서제기되었던문제점들을보완하면서공공부문혁신을진행하고있다. 공공부문혁신 의주요과제는다음과같다. - 개방형정부 : 정보공개법과옴부즈만제도의도입, 고객에대한서비스표준규정 - 공공부문의성과향상 : 성과관리와성과예산의도입 - 책임과통제의현대화 : 규정과법률을이용한직접적인통제방식에서시스템의적절한운용을통한간접적인통제방식으로의변화 - 기능재배분및조직재구성 : 예산기능을전략적관리수단으로활용, 예산배분과정을포괄적인관리개혁의수단으로활용 - 시장형메커니즘의활용 - 인적자원관리의현대화 : 공무원의법적인신분과고용조건변경, 계약직의확대, 성과주의보수체계 4.2 정책네트워크 정책네트워크란 특정한정책문제의해결과정에서정책참여자들간의반복적상호작용을통해산출되는제도적틀 로정의된다. 여기서정책참여자는크게정부, 이해관계자 ( 기업이나국민 ), 중간조직등이다. 정책네트워크는정부의역할이나연계정도에따라유형을구분한다. 정부의참여수준에따라협력형과위임형으로구분된다. 협력형은문제해결을위해정부와이해관계자들이공동으로협력 ( 제3섹터나파트너쉽 ) 하는방식이며, 위임형은정부가해결해야할문제를사적이익정부 ( 정부의정책결정기능을사업자단체에위임 ) 나자발조직 ( 자원봉사조직이나시민단체 ) 에게대리하게하거나관할권을이전하는방식이다. 그리고정부와의연계의지속성여부에따라일시적인이슈네트워크와지속적으로유지되는정책공동체로구분할수있다. 정책네트워크는기본적으로정책과정에참여하는다양한집단간의상반된이익을중재하는민주적조정기제로서정책과정의민주성과효율성을담보할수있다. 정책네트워크가제도화된이후에는새로운참여자에대해배타적이고폐쇄적인특성을갖는다는단점이있다. 정책네트워크가제대로기능하기위해서는정책참여자의제도적다원성이확보되어야하고협상메커니즘이효과적으로작동해야한다. 정책네트워크는네트워크와협상이조합된거버넌스조정과관리방식이다. 정책네트워크는 1997 년에집권한영국노동당블레어정부에의해서정책과정에성공적으로적용되었다. 블레어정부는집권 이후보수당정부의신공공관리에기반한정부혁신을지속함과동시에, 불평등심화를비롯한보수당정부의오류를보완하기 위해정책네트워크, 열린정부, 정보자유법, 국가통계서비스의독립성강화, 생산적복지등을도입하였다.
4.3 참여형정책분석 정책과정에서민주주의의위기에직면한정책과학자들이 1980년대이후정책과학의방법론적전환을모색해왔다. 그결과민주주의정책과학의재구축과후기실증주의적방법으로의전환이라는두가지흐름으로나타났다. 민주주의정책과학의재구축을위해서참여민주주의의이념하에공공정책결정에시민을참여시킬수있는방법을모색하였고, 후기실증주의적접근법은정책분석및정책분석가의가치중립성을부정하고비판이론및해석이론을주요내용으로하는접근법을채택했는데, 정책문제를해결함에있어심의나주장의중요성을확인하고전문가와시민의협조관계를대안으로제시하였다. 두가지흐름은 1990년대에들어참여형정책분석 (PPA, Participatory Policy Analysis) 이라는방법으로합쳐졌다. 참여형정책분석은기술적전문가가가지고있는전문적지식에, 시민이가지고있는보편적지식을반영시켜정책문제의대안을작성하는분석기법또는분석적문제해결과정으로, 심의과정을거쳐공공적의사결정이이루어진다는점에특징이있다. 더닝이제안한참여민주주의 PPA는권력의재분배를통한사회개선을목적으로하고있다. 참여민주주의 PPA에서는분석가들이정책과정에시민들이적극적으로참여하도록도움을주어야한다고주장한다. 분석가들의역할은기득권층의방어적사고방식에도전하는정책담론에결정적인기여를제공하는것으로, 이분석가들은새로운형태의사회운동을하는지식인, 활동가, 전문가들이라고볼수있다. PPA는네트워크유형의거버넌스조정과관리방식이다. 그림 2. 더닝이제안한참여민주주의 PPA
[ 참고문헌소개 ] 거버넌스관련된전반적인논의를소개하는텍스트이다. 거의처음으로해외 의거버넌스관련연구결과를국내에소개한텍스트이다. 거버넌스참여행위 자와메커니즘에대한최근연구는포함되어있지않다. 촛불집회이후한국사회의거버넌스에대한문제의식에답변하는식으로각주제별로정리되어있다. 참여민주주의원칙에기초하여다양한시민참여방안을모색하고있다. 초기에한국사회에소개된거버넌스논의에비해실질적인참여방안을모색하고있다는점에서진일보한결과들이모아져있다. OECD 국가들에서수행한최근 20 여년간의신공공관리기반정부혁신의결과를검토하고평가 한내용을포함하고있다. 일반적으로인력감축과구조조정으로오해되고있는신공공관리가정부 혁신을위한방법론으로서 OECD 국가들로부터채택되고있는이유를확인할수있다. 국가 R&D 시스템의거버넌스문제를다루는텍스트이다. 정책모임에서번역및스터디를진행하고있는텍스트이다. <New Forms of Governance in Research Organizations> 에서는 1부에서거버넌스개념에대한최근동향과다양한관점을다루고있다. 두텍스트모두선진국의 R&D 시스템사례위주로구성되어있다.