제6차민주정책토론회 진행순서 주최 : ( 재) 민주정책연구원 민주당이명박정권정치보복진상규명특별위원회 일시 : 2009년 7월 1 일( 수) 14:00-16:30 장소 : 국회도서관소회의실 사전행사 사회 : 윤호중 ( 민주정책연구원부원장) 一. 一. 국민의례 내빈소개 一. 인사말 : 정세균 ( 민주당대표) 이강래 ( 민주당원내대표) 박주선 ( 민주당최고위원, 이명박정권정치보복진상규명특별위원회위원장) 김효석 ( 민주정책연구원원장, 국회의원) 발제토론 발제 1 : 법원과검찰의개혁방향 문흥수 ( 변호사, 법무법인민우대표) 발제 2 : 법무부와검찰과의관계재정립 하태훈 ( 참여연대사법감시센터소장, 고려대법대교수) 발제 3 : 검찰의문제점과개혁과제 서보학 발제 4 : 검찰바로세우기 ( 경희대법학전문대학교수) 박주민 ( 변호사, 민주사회를위한변호사모임) 발제 5 : 검찰개혁어느방향으로가야하는가? 이춘석 ( 국회의원, 민주당) 종합토론 : 패널전체및방청객질의답변
제6차민주정책토론회 목 차 < 인사말> 정세균 ( 민주당대표) / 5 박주선 ( 민주당최고위원, 이명박정권정치보복진상규명특별위원회위원장) / 6 김효석 ( 민주정책연구원원장, 국회의원) / 8 < 발제토론> 법원과검찰의개혁방향 문흥수 13 법무부와검찰과의관계재정립 하태훈 21 검찰의문제점과개혁과제 서보학 37 검찰바로세우기 박주민 61 검찰개혁어느방향으로가야하는가? 이춘석 69
< 인사말> 법원과검찰의독립은민주주의의근간을이루는원칙입니다. 만약 이원칙이무너져버린다면국민을대리해정의를구현할조직인검찰 과법원은 권력의시녀 로전락하게됩니다. 그러나 2009년대한 민국, 검찰과법원의신뢰가추락하고있습니다. 법원은신영철대법관의 촛불재판개입 의혹으로위기를자초했습 니다. 판사들의근무평정권과사건배당권을가진법원장이특정사건 에대해수차례처리방향을암시하는이메일을판사들에게보내, 직 간접적으로재판에 개입하는불법을자행하였습니다. 이러한불법을자행했음에도불구하고신대법관은 국민들의사퇴여론을듣고있지않습니다. 한편, 검찰의공정성 형평성결여는노무현전대통령을죽음으로몰아갔습니다. 전국 적인추모열기는이미 500 만명을넘었으며, 노전대통령을보내야했던국민들의마음 속피멍은아직아물지않는상처로남아있습니다. 국민대다수는노전대통령의죽음을 정치적보복탓이라여기고있으며, 이에대한책임이바로검찰의편파, 왜곡수사라는 데국민들은이견이없습니다. 하지만법원, 검찰모두국민의여론을묵살하고있습니다. 여론묵살을넘어국민들로 부터나온권한을법원과검찰이배타적이고독점적으로운영하고있습니다. 특히이명박 정권출범이후드러난법원과검찰의움직임은철저히정치권력의편에서있는듯합니다. 견제없는검찰권력과독립성이담보되지않는법원의법집행은, 그피해가고스란히 국민에게오게됩니다. 이를바로잡기위해서는검찰과사법개혁은필수적입니다. 오늘 토론회는검찰과법원이중립성과공정성을확보할수있는개혁과제를제시하는장입니 다. 이를통해검찰과법원이국민의편에서서, 오직국민만을위한조직으로거듭날 수있길기대해봅니다. 2009년 7월 민주당대표정세균 - 5 -
< 인사말> 故 노무현前대통령의 49 제가다가오고있습니다. 전직대통령이현정권의정치보복적표적수사에의해억울하게 서거하는전대미문의사건은아직도국민을충격과분노에서벗어나 지못하게하고있습니다. 노무현 前 대통령의서거는이명박정부출범이후나타나고있는 한국민주주의의위기를단적으로보여준사례입니다. 국민의공복이 되어야할권력기관이정권의사유물이되어국민의자유와인권을침해하는일이우리 사회곳곳에서벌어지고있습니다. 故노무현前대통령의서거와 MBC PD 수첩수사, 용산참사등이명박정권출범이후 전개되고있는일련의검찰수사는표적과편파수사를넘어국민기본권과헌법을유린하 는심각한지경에이르고있습니다. 특히사회정의의보루가되어야할검찰이정권의시녀가되어전정권과비판세력을 정치적으로탄압하는도구로전락되어독립성과정치중립성이심각히훼손되고있습니다. 검찰이공안통치라는미명아래민주주의의기본가치인표현의자유와비판의자유를 봉쇄하는데앞장서고있는현상황은더이상검찰개혁을방치할수없게만들고있습 니다. 이에민주당은정치보복의불행한역사를되풀이하지않고검찰을국민의검찰로되돌 리기위해지난 6월 3 일 이명박정권정치보복진상규명특위 를만들어활동하고있습 니다. 특위는 3대활동목표와 5대중점과제 13개검찰개혁안을선정하고 5개소위원회로 나누어진상규명과제도개선방안마련을위한활동에경주하고있습니다. - 6 -
오늘토론회는검찰제도전반에관한문제점을검토하고구체적인검찰개혁의방안을도출하기위해개최되었습니다. 오늘토론회에서논의되고제안된정책은여야협상과민주당의법안발의를통하여입법화되어검찰개혁에실질적으로기여하게될것입니다. 아무쪼록오늘토론회에서검찰개혁에관한활발한토론과생산적인제안이이루어져검찰이본연의소임을다할수있는국민의검찰로다시태어나는계기를마련해주시길기대합니다. 바쁘신중에도오늘토론회에참석하여자리를빛내주신패널분들께깊이감사드리며, 토론회준비를위해애써준실무진들에게도격려의인사를전합니다. 감사합니다. 2009년 7월 민주당최고위원 / 이명박정권정치보복진상규명특별위원회 위원장박주선 - 7 -
< 인사말> 민주정부 10년간민주당은검찰과사법부의독립과중립성을위해 노력해왔습니다. 그러나이명박정부출범이후검찰과사법부의독립 과중립성은심각하게훼손되고있습니다. 검찰은미네르바사건, 용산참사, PD 수첩기소에서보듯이 국민의 뜻을받들고, 권력의남용을견제해야한다 는본연의임무를방기한 채통제받지않는 또하나의권부 가돼버렸습니다. 사법부또한신영철대법관의재판간섭, 언론소비자주권국민캠페인에대한업무방해 죄유죄선고에서보듯이국민에게는엄격한잣대를들이대면서도정작자신들에게는 관대함을넘어사실상의면죄부를줌으로써국민의신뢰를저버렸습니다. 지난 10 년국민의피와땀으로일으켜세운검찰과사법부가형식뿐인 법치 를앞세워 국민의인권을오히려억압하고있는상황이계속되고있는것입니다. 노무현전대통령서거이후국민모두가검찰과사법개혁을가장심각하게요구하는 것은바로이런오도된현실, 국민이주인이다 라는민주공화국의근간이흔들리고있다 는위기감때문입니다. 법치주의는국가권력이국민주권원리에의하여규율될것을요구하고있습니다. 자의 적인국가권력행사에의해인권이침해되는것을막기위해헌법이마련한장치가바로 법치주의입니다. 따라서오늘날검찰과사법개혁의과제는 독립과중립화 를넘어검찰과사법에대한 민주적통제 로모아지고있습니다. 국민을주인으로섬기는 진정한법치 의정립, 국민 이주인 이라는헌법정신을회복하는것입니다. 국민은검찰과사법부의독립이라는 기회 를주었습니다. 이제검찰과사법부의합당한 책임을묻는 정의 를바로세울때입니다. 이를위해민주정책연구원은지난 6월 18 일이후 국민이주인입니다 라는주제로민주 - 8 -
정책포럼을진행하고있으며, 그연장선상에서 이명박정권정치보복진상규명특위 와함께 검찰과사법개혁토론회를개최하게됐습니다. 오늘이자리는진정한법치가무엇인지, 이를가로막고있는장애물은무엇인지를 가려 검찰과사법개혁 의길을열어가기위해마련됐습니다. 민주당은여러분의소중한 말씀을토대로삼아 국민이대한민국의주인으로다시서는길 을열어가겠습니다. 감사합니다. 2009년 7월 민주정책연구원원장김효석 - 9 -
< 발제토론 1> 법원과검찰의개혁방향 문흥수변호사 ( 법무법인민우대표) 1. 먼저대한민국사법 61주년을맞는금년벽두부터법원과검찰이국민들로부터신망을 잃는큰사건들이발생한데대하여근본적인성찰과대책이필요하다는것을말씀드리고 자한다. 2. 법원의개혁방향 우리법원의시스템은군사독재시대의시스템그대로이다. 이러한시스템이민주화 시대에는맞지않기때문에그동안몇차례온국가사회를떠들썩하게하는일들이 주기적으로벌어지고있다. 그때마다대법원은개혁을하는시늉을하면서여론이가라앉 으면지엽말단적으로몇가지개혁을하였지만근본적으로는앙샹레짐( 구체제) 을그대로 유지하고있다. 대법원장을포함하여대법관, 법원장등고위직법관들이퇴직후일제히 거대로펌에팔려가변호사를하면서돈방석에앉고있다. 전관예우와무전유죄, 무권유 죄에대한국민적불신이끊임없이제기됨에도이를개혁할생각은하지않고있다. 그이유는이를테면대법관고위법관직을법원엘리트출신법관들이한번씩돌아가면서 해먹고 - 최고의명예를누릴대로누리고, 그다음에는최대한으로돈벌이를할수있는데 가장유리한시스템이기때문이다. 자신들에게가장좋은시스템을개혁하라고하니그들 은마피아식으로움직이면서개혁파들을매도하기까지한다. 법원자체가아니라국회에 - 13 -
제6차민주정책토론회 서법원개혁에나서야하는이유가여기에있다. 본인은과거십년간사법개혁을가장 강력하게주장하여왔다. 그러면서사법개혁의주체가국회가되어야함을실감하고있 다. 삼권분립은국회나행정부가법원의재판자체에대하여간섭할수없다는것이지 재판이아닌사법시스템문제는당연히국회가나서서국민들을위하여최선의시스템을 만들어주어야할책무가있다. 우리법원은제왕적대법원장을정점으로신규임용된법관들까지가파른피라미드식 인사구조를이루고일사분란하게움직일수있는시스템이다. 법관들은승진에신경을 쓰지않을수없다. 법관들이모두인간이기때문이다. 그런데그승진의키를법원장의 주관적근무평가를전제로대법원장이쥐고있다. 법원장들의대법관, 헌재재판관, 고등 법원장승진은당연히대법원장이좌지우지한다. 결국집권자로서는대법원장을통하여 하려고만하면얼마든지법원전체를좌지우지할수있는위험천만한시스템이다. 본인은 신영철대법관이스스로알아서금번재판개입을하였는지, 직접적으로, 간접적으로어디 선가사인이와서그렇게한것인지규명되어야한다고생각한다. 군사독재시대에도재판 간섭은언제든지법원행정라인을통하여이루어졌다. 순진하게직접재판하는판사에게 이래라저래라간섭하지않는다. 법원장, 수석부장판사를통하여간섭하면더잘통할 수있기때문이다. 그러므로법관의독립의핵심은사실법원내부, 즉법원행정으로부터 의독립인것이다. 이것이되지않는한법관들은언제나상부의눈치를보면서강한 자, 가진자들의편에서재판할위험성내지확률이커진다. 역으로소수, 약자인국민들에 대하여는불의가강요될위험성이큰것이다. 이래서는절대로법원이국민들의신망을 얻을수없다. 우리법원에대한국민들의신뢰가바닥인이유가여기에있다. 그렇다면이것을어떻게개혁할것인가? 선진국처럼법관퇴임후변호사를하지않아 도되는시스템으로가야한다. 이를위해서우선대법관들도특별한흠이없는한정년까 지연임이보장되어야한다. 고등법원이상은 3인합의부를대등한경력의법관들로 구성하여실질직으로합의를하게하고소수의견을쓸수있도록해야한다. 그리고 대법관을포함해서모든법관들에대한객관적인평가가이루어져야한다. 검찰의문제도 사실인사의주관화내지권력화가그핵심이다. 법관과검사에대하여엄정한평가가 이루어져야한다. 평가받지않겠다는것은국민위에군림하면서권력에줄을대고 요행으로출세해보겠다는것과마찬가지이다. 법관들에대한평가방법은간단하다. 법원 - 14 -
검찰과사법개혁, 어떻게이룰것인가? 의재판이념은공정과신속이다. 사건처리를신속히하면서불복비율이낮고나아가불복 한사건에대하여파기율이낮다면우수한법관이다 1). 물론이렇게평가할경우부작용이 있을수있으나그것에대하여는나름대로보완을하면된다 2). 이렇게해서정말로우수 한법관들을대법관으로승진시키거나상급심재판을맡게해야한다. 반대로수준이하 의법관들은재임명때도태시키거나시골로보내서쉽고간단한사건이나처리하게 해야한다. 그래야국민들에게피해가적게될것이다. 나아가현재법원조직법상같은 경력의법관에대하여는같은처우를해주도록단일호봉제가도입되어있다. 이것은국회 가법관승진제의폐해를줄이기위해서도입한것이다. 이정신을살려서누적된객관적 평가자료가 5 내지 10% 이상, 90 내지 95% 안에드는대부분의법관들에대하여는실질적 으로단일호봉제의취지를관철시켜서동일한대우를해주면서정년까지명예롭게근무 할수있도록해주어야한다 3). 이렇게되면대부분의법관들이소신껏헌법, 법률, 양심에 따라승진과상관없이역사에남는법관이되기위해서소수, 약자보호의사명을다하게 되리라고생각한다. 3. 검찰의개혁 검찰에대하여는본인이간접적으로만알기때문에그렇게할이야기가많지않다. 다만전대검중수부장안대희씨가대법관으로가면서검찰인사의객관화가검찰독립의 핵심이라고하였는데지당한말이요, 검사도권력의주구가되지않도록객관적인평가를 하고그를바탕으로인사를할때진정한개혁이이루어지리라고생각한다. 검사에대한 객관적인평가도어려운문제가아니라고생각한다. 사건처리율, 불복율, 수사재개비율, 무죄율등을 10 년이상누적하여자료를모으면된다고본다. 그리고한가지검찰외부에 서보기에지적할내용은검찰의가장중요한업무인수사및공소유지업무는경험이 일천한절반정도의검사들이맡고있고나머지절반이나되는보다유능하고경륜이 1) 조정, 화해율은불복율이나파기율평가에포함되는것이므로별도로이를평가할필요는없는 것인데도현재대법원에서이것을별도로평가하려하다보니무리한조정, 화해시도로인하여국 민들의불만이팽배해있다. 2) 대법관들에대하여는학자들이나서서평가를할수있다고본다. 3) 현재대법원은법원조직법의단일호봉제도를왜곡해서실질적으로승진한법관들에게만차량을 제공하는등모든면에서차별대우를하고있다. - 15 -
제6차민주정책토론회 풍부한검사들은행정이나기획을맡고있기때문에정작가장중요한수사와공소유지가 제대로되지않는다는것이다. 4. 1987년 6. 10. 항쟁이후민주화가진행되었으나문민정부, 국민의정부, 참여정부를 거치면서도과거권위주의시대의사법시스템에대한개혁이제대로이루어지지않았다. 그결과현사태가온것이다. 그동안사법시스템에대한문제제기는여러차례있었고 사법개혁기구도몇차례운용되었으나개혁이제대로이루어지지않은원인이무엇인가? 그것은정권담당자들이문제를해결할의지내지능력이부족하였기때문에개혁대상자 인대법원에개혁을맡긴데있다. 나아가현재의시스템이정권을잡은쪽에서볼때에는 대단히편리한제도이기때문에개혁추진에소극적일수있다. 이것은역으로정권을 잡지못하고있는쪽에는대단히불리한제도라는이야기이다. 현재정권을내어준야당 인민주당에서이러한토론회를여는것에대하여회의적이라는말을하게되어서유감이 다. 민주당측인사들이정권을잡고있을때왜개혁을하지않았는가? 지금야당입장에 서토론회를하는데한번해보자는정도가아닌지, 지금과같은소수야당으로서는개혁의 현실성이없는것이아닌지의문이다. 그리고과연민주당이재집권에성공하였을때 오늘토론회에서나온이야기들대로사법부를개혁할것인지, 여전히권력유지에편리하 다고생각하며개혁을하지않게되고말것인지이점을먼저분명히지적하고자한다. 이제야당이된민주당입장에서현재의사법시스템이문제가많다는것을알만큼알았으 므로그러한우를반복하지는않을것이라고생각하고현재여당인한나라당측도자신들 에게편하다고해서사법시스템을선진화하는일을게을리하다가는한나라당이야당이 되었을때현시스템이한나라당에부메랑으로작용하리라는것을경고하고자이자리에 나왔다. 요컨대한나라의사법시스템을바로하는문제는여야를떠나서국가의근본 틀을바로잡는일이다. 먼저이점을모두명심하여주시기를간곡히당부드리고자 한다. - 16 -
검찰과사법개혁, 어떻게이룰것인가? 5. 결론 우리법원은오래전부터 ' 변호사양성소 라는불명예스러운별명을가지고있다. 피라미 드인사시스템하에서승진에탈락되면극히예외가있지만 99% 법관이사직을한다. 이것은고등법원부장판사의문제에국한되는것은아니다. 법원장들도대법관에승진 못하면조만간사직하여일제히변호사를한다. 심지어대법관들마저도연임하여정년까 지근무하는사람은아무도없고임기 6년을마친후앞다투어대형로펌에팔려가고 있다. 그결과법관들의평균연령이 38세남짓하고평균재직기간이 10 년미만이다. 99% 의법관들에게있어서법관직은전관변호사가되기위해서거쳐가는식으로법관제도가 운용되고있다. 이처럼비상식적이고낙후되어있는사법시스템이원인이되어서현재 해외토픽감인신대법관문제가진행되고있는것이다. 위와같은사법시스템이고착된 데에는역대대법원장들이법원을선진화할생각보다는자기마음에드는법관들을발탁 승진시키는재미에취해권력을남용해왔기때문이다. 오죽하면법관들이대법원장을 상대로헌법소원을하겠는가? 그런데참여정부시절이러한근본적인문제점들에대한 문제제기가있었음에도당시대법원장으로취임한현이용훈대법원장은이문제를더욱 심화시켜왔다. 그결과어느때보다도사법관료주의가심각한상황에서신대법관의재판 개입사건이발생한것이다. 이대법원장은이사건이터져나왔을때기자들에게반말로 그정도로법관들이영향을받아서되겠어? 라고말하는정도의시각을가지고접근하였 고일부언론들은진보적인법관들의준동정도로보았다. 참을수없는가벼움이다. 독립적인법관으로하여금헌법, 법률, 양심에따라심판하게함으로써재판의공정성을 담보하여야한다는요청은국가의기본틀에관한것으로보수, 진보를초월해있는중차대 한문제이다. 진보정권이들어서서진보적인법원장이보수진영을탄압하는재판을하라 고지시할수도있는것이다. 본인으로서는신대법관이사퇴하고문제가가라앉는다면그동안의진통이헛고생이 되고오히려사법부신뢰만실추시키고국가적망신으로그치고말것이라고본다. 무슨 이야기인가? 이사건의근본적인원인은이루말할수없이낙후되어있는현사법시스템 에있으므로이것을개혁하는일이중요한것이지신대법관한사람이그만두는일은 중요한일이아니라고본다. - 17 -
< 발제토론 2> 법무부와검찰과의관계재정립 하태훈법학박사 ( 고대법대 / 법학전문대학원 ) I. 개혁이필요한절박한상황 노무현전대통령서거이후국가의권력남용과자의적공권력행사에대한비판이 더욱거세다. 검찰의표적 편파 과잉수사와경찰의과도한공권력투입이논란의핵심 에있다. 막강한권한을가진검찰과물리력을갖고있는경찰이다시정권의시녀로 회귀한것이아닌가, 정권과검찰의수상한유착관계가결국노무현전대통령의극단적 선택을불러온것이아닌가하는의혹과분노가검찰의정치적중립성( 독립성) 과검찰권 행사에대한견제장치를강하게요구하고있다. 전직대통령을정치적으로사망시켜야현정권이살아날수있다는강박관념이검찰 권력을시녀처럼끌어들였고이에검찰은증거도없이추측기사를써대는보수언론을 공범으로끌어들여원하는결과를얻으려다비극적사건에대한책임론의대상이되었다. 대검찰청중앙수사부를폐지해야한다는주장과검찰권을견제할시민기구가필요하다는 주장도나온다. 이는검찰수사관행을개선해야할필요성뿐만아니라비대해진검찰권력의통제, 법무 부장관의수사개입가능성을차단하는방안등이시급히마련되어야함을절실하게보여 준사건이라고볼수있다. 검찰청은법무부에서분리된외청으로검찰업무를수행하는기관이지만검찰의인사, 조직, 예산뿐만아니라검찰업무의보고및지휘체계등이법무부의권한사항이므로 - 21 -
제6차민주정책토론회 법무부는실질적으로검찰업무에영향을미칠수밖에없다. 검찰이법무부소속기관이라 는것이중립성을기대하기어렵게만드는것이다. 그리고검찰업무를중심으로법무부와 검찰간의기능중복으로비효율적일뿐만아니라이조직체계가정치적지위에있는법무 부장관이검찰청의정치적중립을침해할통로가되는것 1) 이어서양자의관계를재정립 해야할필요성이대두되는것이다. II. 국민의정부이후법무부의조직변화 : 전문화와개방화 1. 사법개혁추진위원회의개혁안 국민의정부 에설치되었던사법개혁추진위원회는법무부 검찰조직의기본뱡향을다 음과같이설정한바있다 2). 첫째, 법무부 검찰조직이특히정치권력으로부터독립성과중립성을확보하고, 그 직무집행의객관성과공정성 투명성을제고할수있는제도적장치를마련함으로써 국가적법집행에대한국민의신뢰를확보할수있어야한다. 둘째, 법무부 검찰은국가기관에의해이루어질수있는인권침해요소및그가능성을 제거하고국가 사회내의인권보호기능을유기적으로통합관리함으로써전체국민의 인권수준을향상시키도록하여야한다. 셋째, 법무부 검찰조직이사회정의를실현하는중심적국가기관으로서기능하기위하 여법적용및그기준의형평성을제고하고부정부패등사회내의기강을문란하게하는 요소를과감히척결할수있는조직과기능을확보하여야한다. 넷째, 법무부 대검찰청에대한민간인경영진단과정에서제시된조직개편의견과관 련하여법무부 검찰업무의전문성을확보하고그효율성을강화하기위하여조직및 운영의현대화와함께행정서비스의질적향상을도모하여야한다. 구체적개혁안으로제시된것은고등검찰청의폐지, 송무와인권업무를전담할국가변 호사제도의도입, 법무부와대검찰청의기능조정, 공안기능의축소, 인권송무기능의강 화, 법무정책연구기능의조정, 교정보호청신설, 출입국관리업무의조정, 개방형인사제 등이다 3). 1) 한상희, 법무 검찰의개혁 - 그목표와방안, JURIST, 2003.4(Vol. 391), 21 2) 사법개혁추진위원회, 민주사회를위한사법개혁 -대통령자문위원회보고서-, 2000 년, 338면이하 - 22 -
검찰과사법개혁, 어떻게이룰것인가? 2. 참여정부의법무부 검찰개혁 (1) 법무부 검찰개혁의방향 참여정부는출범후검찰의정치적중립성보장에대한확고한의지를갖고검찰개혁에 관한관심을가졌다. 대통령은취임초기에검찰개혁을추진하고검찰수사에대한정치적 외압을막아낼소신을가진인물을법무부장관으로발탁하는파격적인인사를통해서 인적쇄신을통한과거와의단절과검찰개혁의실천요구를분명히밝혔었다. 실제대형 정치사건에서검찰이정치권과대통령을의식하지않고소신껏수사할수있었던것은 검찰을바로세우기위한대통령의의지와법무부장관의바람막이역할이흔들리지않았 기때문이다. 법무부는 2003년장관의자문기구로법무부정책위원회를구성하여많은 개선방안을제시하였다. 참여정부의강금실법무부장관은법무부와검찰의이원화를검찰개혁의방향으로설정 하였다. 법무부의문민화 라는명제아래법무부를점차전문행정관료로대체하는것이 개혁방향의핵심이다. 법무부의검찰에대한적절한견제와감독기능을수행하기위하여 인사권을갖는법무부와수사권을행사하는검찰로이원화하는것이다. (2) 법무부조직체계와운영의문제점진단 참여정부초기에법무부조직체계와운영의문제점을진단하여다음과같은결과를 얻었다 4). 법무부가검찰국중심으로운영되면서비검찰분야인법무, 보호, 교정, 출입국 관리등분야가소외되었고, 법무행정의전문화가필요한부서에검사가단기순환근무를 하면서정책부서로서의전문성축적이이루어지지않았으며, 법무검찰의인적 기능적 중복으로인한법무부와검찰의동질화문제, 인권의식향상과국제교류의활성화에따른 중장기적정책수립필요성이높아진보호, 교정, 출입국관리가인적물적자원부족으로 인하여조직이확대되지않은점등이다. (3) 법무부조직개편방안 이와같은진단에따라다음과같은검토사항이제시되었다 5). 조직개편으로인권송무국과출입국관리국신설, 교정국과보호국을통합한가칭교정 3) 사법개혁추진위원회, 민주사회를위한사법개혁 -대통령자문위원회보고서-, 2000 년, 365면 4) 법무부, 인권존중의법질서, 2004 년, 112면이하 5) 법무부, 인권존중의법질서, 2004 년, 114면이하 - 23 -
제6차민주정책토론회 보호청신설, 검찰제2과와제3과는법무부장관의검찰에대한지휘감독을보좌하고제2 과는일반형사사건관련법령을담당하고 3과는공안사건관련법령을담당하는데검찰 에대한지휘감독관련업무는일부대검찰청과중복되어비효율적이고형사법제에관한 통일적관리를위하여제2과와제3과를통합하고형사법제과를신설하는방안과감사관 실을감찰실로확대하는방안등이제시되었다. 전문가의양성을위하여변호사채용을확대하여법무국과신설될인권송무국에배치 하고국제전문가를특채하며, 행정전문가양성을위한인사와교육시스템을구축할필요 가있다. 열린법무행정을위하여개방형임용을확대하는방안이다. 이에따라 2003년 12월 출입국관리국장을개방형직위로지정하여외부전문가를임용하였고, 법무부정책위원회 는 2006년말검사장급이맡아온정책홍보관리실장과그이외에법무실산하법무심의관 ( 부장검사급), 법무ㆍ국제법무ㆍ특수법무과장등주요직책을민간분야에개방하는방안 을마련한바있다. 2007 년 12월 21일에검찰청법제28조의 2 제1 항에 감찰에관한사무를담당하는대검찰 청검사는검찰청내부또는외부를대상으로공개모집절차를통하여적격자를임용한다. 는조항을신설하였다. 2005년개방직으로전환한출입국관리국장을 2007년 7 월출입국 외국인정책본부장으 로승격하였다. (4) 검사의직무상독립성및중립성보장을위한검찰청법개정 검사의직무상독립성및중립성보장을제고하기위하여검찰총장 고등검사장 검사 장및검사로되어있는검사의직급을검찰총장을제외한모든검사직급을검사로일원화 하고( 제6 조), 검사동일체( 檢事同一體 ) 의원칙을삭제하는대신에소속상급자의지휘 감 독에대한검사의이의제기권을명문화하며, 검사보직시법무부장관은검찰총장의의견 을듣도록하였고( 제34조 1 항), 검찰인사가보다공정하고투명하게이루어지도록하기 위하여검찰인사위원회를자문기구에서심의기구로변경하였다( 제35조 1 항). - 24 -
검찰과사법개혁, 어떻게이룰것인가? III. 위계질서가더욱공고화된현검찰과법무부 : 과거로의회귀? 대통령이누구든, 법무부장관이나검찰총장이누구든검찰조직과임무는동일한것이 다. 대통령이누구냐에따라, 법무부장관과검찰총장이누구냐에따라동일한사안에 대한수사결과가달라질수있는것이아니다. 동일한사건이어느정권에서는수사대상 이되기도하고, 어느정권에서는수사조차되지않는다면검찰의정치적중립성은의심받 게되는것이고법집행의일관성은떨어지게되는것이기때문이다. 우리의법현실에서권위주의를청산하고법이정치적지배의도구나기득권옹호 장치로쓰였던시대를한참지나왔다고생각했다. 검찰도지난국민의정부이후로어느 정도중립성을힘겹게지키고있는것같았다. 검찰이바로서야나라가바로선다는 말을실감하기도했다. 그러나지금은법과공권력, 검찰권이정권유지의도구로전락할 위기다. 국가와사회의안전과질서를위해서개인의인권쯤이야희생되어도좋다는전체 주의적사고의확산이우려된다. 대통령이나법무부장관이외치는 법대로, 법치 가위압 수단으로들린다. 법과질서만외치다보면과도한공권력행사는필수적이다. 다른목소 리를 국론분열 이니 사회혼란세력 으로낙인찍어자유민주주의의기본질서확립을명분 으로눌러버린다면민주주의는후퇴한다. 법무부장관은검찰사무의최고감독자로서일반적으로검사를지휘 감독하고, 구체적 사건에대하여는검찰총장만지휘 감독한다. 검찰청법제8 조의내용이다. 그렇다면법 무부장관이정치적인편향성으로검찰사무에관여하게되면검찰조직은정치적중립성을 잃고수사는정치적영향을받을수밖에없는구조라는의미다. 검사는한몸이고, 상관의지휘감독에따라야한다. 이것이검찰총장을정점으로전국의 검사가지휘복종의통일적조직체를이루고있다는검사동일체원칙의핵심내용이다. 수 년간검찰조직에몸담고있다보면이원칙이몸에밸것이다. 그래서법무부장관이나 검찰총장, 검사장이나부장검사의지시에이의를달엄두를내지못한다. 지시의부당함 을말하고싶어도상관의눈치를살필수밖에없다. 명령의부당함이보여도묵묵히 따를뿐이다. 자신의앞날이그들의손에달려있으므로. 그러다보면조직의보스가 정치적이면다들정치적이된다. 법무부장관과검찰총장은인사권으로위계질서의조직을장악한다. 공정하고객관적인 인사가검찰의정치적중립성의핵심이다. 그러나이문제는참여정부나지금이나다름이 없다. 정권에코드를맞추는자들이중용되고승진된다. 지금은공안검찰이두각을나타 - 25 -
제6차민주정책토론회 내고있음을검찰인사에서알수있다. 여전한청와대와검찰과의연결끈도검찰의정치적중립성을해치는요소다. 보이지 않게청와대와연결되어있는검찰이늘수상하다. 민정수석비서관을전직검사출신으로 둠으로써그끈을유지하려는것이아닐까하는의심이든다. 대통령비서실에파견된 검사도있다. 물론검찰청법제44조의2에현직검사의파견이금지되어있어검사의 직을그만두고비서실직원으로채용되는것이지만다시검사로복직하는편법을행한 경우가대부분이었다. 2008년 3 월이명박대통령은법무부업무보고에서 새로운정권은정치가검찰권을 악용하는일은절대없을것 이라며더이상검찰을정치검찰의논쟁에휘말리지않게 하겠다는의지를밝힌바있다. 대통령으로서검찰의정치적중립보장, 검찰이정치에 부당하게개입할경우엄단하겠다는경고메시지를던진것이다. 그러나대통령은자신의 발언과는달리촛불시위나용산참사등에관한발언에서이중적태도를드러냈다. 법무부장관은대통령에게코드를맞추어 2008년취임사에서경제살리기와법질서확립 을빼놓지않았다. 정부정책에대한비판적목소리를내는시민들을불법집단행동으로 보고정부의정체성을부정하는좌익세력에대해엄정대처를강조하며국민의기본권행 사를형사범죄시하는무식함을드러냈다. 과격시위의배후에좌파단체나체제전복세력이 있다는발언은 7~80 년대군사독재시절에서나들을수있었던소리였다. 이는우편향의 시민단체의주장을그대로받아들인것으로스스로정치적중립성에의심을받을발언이 었다. 법무부장관이광고불매운동에대해수사를지시하자대검에서특별단속을밝히기 도했다. 법무부장관은사이버여론단속을위한사이버모욕죄신설이나사이버범죄에 대응하기위해전국검찰청의전산 방송통신직원에게특별사법경찰관자격을주고사이 버범죄전담부서를서울중앙지검에설치할방침도밝혀대통령의의중을앞질러살피고 검찰권을통치권의주무기로활용할수있도록준비하고있음을드러냈다. 한마디로 대통령이스스로검찰의정치적독립성을훼손하고검찰은지난정부때와는달리아무 저항없이대통령의뜻을받드는모습을보였다. 대통령이한마디하면법무부장관이나 검찰총장은앞서거니뒤서거니한발앞서가고평검사들은코드맞추기에부산한법무부 장관과검찰총장에게말없이복종할뿐이었다. 검찰총장의이중성도마찬가지다. 검찰총장은 절제와품격 있는수사를강조하면서도 정치적사안이발생하면곧바로절제와품격을버리고불법필벌을외치며법률을들이대 며친북좌익세력이라거나반질서사범으로낙인찍어수사대상으로구속하여정치적편향 - 26 -
검찰과사법개혁, 어떻게이룰것인가? 성과당파성을드러냈다. 절제와품격 있는수사는구호로만존재했던것이다. 검찰총장 은 2009년신년사에서는국법질서확립을언급하면서대한민국의정통성과정체성을 부인하면서친북좌익이념을퍼뜨리고사회혼란을획책하는세력을발본색원해야한다는 전례없는강경발언을서슴지않았고, 검찰권행사의최우선과제를경제위기극복에 기여하는것이라고말했다. 검찰수사와경제위기극복과의관련성은없는것이지만이러 한발언으로정부의친기업정책에부응한수사를주문한것으로대통령과코드를맞춘 것이다. 검찰권이대통령의정책실현의도구로동원될수있음을내놓고드러낸것이다. 이명박정부에서는참여정부에서추진해온법무부개혁방안들이무시되고, 공안기능이 부활하고있으며, 개방형직위의축소등과거로회귀하고있다. IV. 법무부 검찰조직의개혁방안 1. 법무부 검찰의임무와조직현황 법무부는검찰 행형 인권옹호 출입국관리그밖에법무에관한사무를관장하며 검찰청은법무부와분리된외청으로서검사에관한사무를관장한다( 정부조직법제27 조). 구체적으로법무부는검찰, 보호처분및보안관찰처분의관리와집행, 행형, 소년의 보호와보호관찰, 갱생보호, 국가보안사범의보도, 사면, 인권옹호, 공증, 송무, 국적의 이탈과회복, 귀화, 사법시험및군법무관임용시험, 법조인양성제도에관한연구ㆍ개선, 법무에관한자료조사, 대통령ㆍ국무총리와행정각부처의법령에관한자문과민사ㆍ상 사ㆍ형사ㆍ행정소송및국가배상관계법령의해석에관한사항, 출입국ㆍ외국인정책에 관한사무기타일반법무행정에관한사무를관장한다( 법무부와그소속기관직제제3 조). 공익의대표자로서검사는범죄수사ㆍ공소제기와그유지에필요한사항, 범죄수사에 관한사법경찰관리의지휘ㆍ감독, 법원에대한법령의정당한적용의청구, 재판집행의 지휘ㆍ감독, 국가를당사자또는참가인으로하는소송과행정소송의수행또는그수행에 관한지휘ㆍ감독, 다른법령에의하여그권한에속하는사항등을임무로한다( 검찰청법 제4 조). 법무부와그소속기관직제에의하면법무부의행정제도개선업무를총괄하고, 정책및 기획을조정ㆍ심사평가하며, 인사ㆍ예산ㆍ행정관리및시설관리에관한사무를관장하기 위하여기획조정실을두고, 운영지원과, 법무실, 검찰국, 범죄예방정책국, 인권국, 교정본 - 27 -
제6차민주정책토론회 부및출입국ㆍ외국인정책본부를두고있다. 장관밑에감찰관 1인및장관정책보좌관 2 인을두고있다. 2008년 3 월에보호국을범죄예방정책국으로개편하여검사장이국장을맡고있다. 범죄예방정책국은범죄인의재범을방지하기위하여건전한사회내생활을영위하면서 보호관찰, 사회봉사명령, 수강명령등체계적인법집행을함으로써사회를보호하고 범죄인의역량을강화시키는보호관찰소와보호처분을받은소년을수용하여규율있는 생활속에서전인간적인성장발달을도모하여사회적적응력을높이는소년원그리고 정신질환범법자를수용, 치료하여사회및범법자를보호하는치료감호소를총괄하는 기관이다. 2007년 11 월에교정국이교정본부로확대개편되었다. 2007년 5월에출입국관리국이 출입국 외국인정책본부로승격되었다. 2006년 5 월에인권국이신설되었다. 인권국은법무부내인권관련정책수립에관한 조정 총괄, 인권옹호에관한각부처간의협력에관한사항, 인권관련국제조약 법령 에관한조사 연구및의견작성, 인권옹호에관한종합정책의수립 시행, 국가인권위 원회와의협력등에관한사항등인권관련한다양한업무를담당하게된다. 2008 년말에는 법무부와그소속기관직제시행규칙 을개정하여출입국 외국인정책 본부장과인권국장을개방직에서자율직으로바꿔검사장급을배치할수있도록하였다. 국가소송과행정소송의충실화를위한국가송무조직의확대개편추진하여 2007년 10월 정부법무공단을신설하였다. 2. 개혁의기본방향 법무부 검찰조직은내부적으로는법집행의공정성과투명성을담보하고전문성을확 보할수있는조직과능력을갖추어야하고외부적으로는정치권력으로부터의독립성, 법집행의공정성과엄정성에대한국민의신뢰를확보하여법집행기관으로서국민에 대한법률서비스를제공하고인권옹호와사회정의실현에기여하는조직이어야한다. 검찰개혁을위한최우선과제는무엇보다도상하관계의위계질서를완화시켜검찰내부 의민주화를이루어내는것과인사제도의개선에있다. 조직이관료화, 위계화, 폐쇄화되 면될수록권력기관화되고정치적영향가능성이증가하게되며검찰이정치권력의사유 화될가능성이높아지게된다. 조직의민주화와외적통제만이정치적영향가능성을차단 할수있다. - 28 -
검찰과사법개혁, 어떻게이룰것인가? 인사내용이정당성을갖기위해서는객관적인인사기준을마련하고인사절차의공정성 및투명성이보장되어야한다. 스스로부당한지시의유혹으로부터벗어날수있도록 상명하복의조직구조를개선해야한다. 나아가검찰청을실질적으로법무부로부터독립 된외청으로분리시켜범죄수사및공소유지기능을집중시키고법무부는법무정책, 인권 옹호, 국가송무, 교정, 보호, 출입국관리등의사무만을관장하도록하여법무부와대검찰 청의기능과관계를재정립하여야한다. 3. 법무부와대검찰청과의관계재정립 (1) 법무부의탈검찰화와전문화 정부조직법제27조제1 항에의하면법무부장관은검찰, 행형, 인권옹호, 출입국관리 기타법무에관한사무를관장한다. 법무부와그소속기관직제제3조에의하면법무부의 직무중검찰은극히일부분이다. 그러나법무부에서검찰국이차지하는위상은대단히 높다. 검찰이외의법무행정업무인교정ㆍ보호, 출입국관리, 인권옹호등이상대적으로 소홀히다루어지고있다. 법무부와그소속기관직제제10 조에규정된검찰국장의분장사항은 검찰청사무기구에 관한규정 에정해진대검찰청의기획조정부, 중앙수사부, 형사부, 마약ㆍ조직범죄부, 공 안부의분담사무와많은부분중복되어있고, 특히검찰에대한지휘감독관련업무는 대검찰청과중복되어비효율적이다. 검찰청법에따르면검찰업무는대검찰청에속한다. 그러나검찰청의인사, 조직, 예산이여전히법무부의관장사항이기때문에이로인하여 정치적지위를갖는법무부장관으로부터검찰청내지검찰기능의정치적독립이침해될 우려가있게된다 6). 다른한편으로는법무부의주요직책을검사가독점함으로써검찰의상위기관인법무 부가검찰의지배를받는결과를낳고있다. 양기관의기능중복으로인한업무효율성도 저해되고있다. 국가송무, 법령의해석, 법정책의입안등도검사가담당하고그나마 순환보직제에의하여자주바뀌기때문에전문성도떨어지게된다. 따라서검찰청을실질적으로법무부로부터독립된외청으로분리시켜범죄수사및 6) 준사법기관으로서검찰이국회나대통령에대해책임을지는것은바람직하지않고, 법무부장관 의검사인사권행사는견제와균형의원리에따른것이라는등의이유로검찰과법무부의관계 를현재대로유지하자는견해로는사법개혁추진위원회전문위원보고서[ 하], 사법개혁추진위원회, 2000, 112 면이하참조 - 29 -
제6차민주정책토론회 공소유지기능을집중시키고법무부는국제화 전문화시대에맞게법무검찰행정의전문 기관으로법무정책, 인권옹호, 국가송무, 교정, 보호, 출입국관리등의사무만을관장하도 록하여야한다 7). 법무부의업무는법무행정이므로수사전문의검사가있어야할검찰과 할일이다르다. 검사나검찰직공무원이아니라변호사자격이있으면서홍보, 경영, 행정, 정책, 인사행정, 인권, 연구등다양한전문가가필요하다. 따라서변호사, 법무행정 공무원, 개방직임용등으로전문화하고필요한최소한의범위내에서만검사를임용하여 법무부와대검찰청간의인사교류가최소화되어야한다. 특히법무부는검찰위주의조직 과운영에서탈피하여양자의견제와균형을유지하도록해야한다. (2) 법무부장관의검찰총장에대한수사지휘권폐지 검찰청법제8조에의하면법무부장관은검찰사무의최고감독자로서일반적으로검사 를지휘ㆍ감독하고, 구체적사건에대하여는검찰총장만을지휘ㆍ감독한다. 이제도때문 에정무직인법무부장관이스스로정치적인편향성을갖거나정치권력의영향을받아 검찰사무에관여하게되면검찰조직은정치적중립성을잃고수사는정치적영향을받을 수밖에없게된다. 검찰청이법무부의외청이라는점을고려하여일반적지휘ㆍ감독권은 그대로둔다고하더라도구체적사건수사에대한법무부장관의간섭을막기위해서는 검찰총장에대한지휘권은폐지하여야한다 8). (3) 검찰심급제재고: 고등검찰청의폐지 검찰조직을위계질서화하고인력의효율적배치를가로막는지방검찰청, 고등검찰청, 대검찰청으로이어지는검찰심급제를재고해야한다. 고등검찰청은고등법원에대응하는조직으로형사부ㆍ공판부및송무부를두고있으 며, 고등법원에서재판하는형사합의사건의공소유지를담당하며, 재정신청사건의처리 및형집행사무를담당한다. 대검찰청의위임을받아지방검찰청 지청에대한지휘 감 독기능을수행한다. 현재의고등검찰청의업무는지방검찰청과대검찰청의업무와중복되기때문에행정의 7) 한상희, 법무 검찰의개혁 - 그목표와방안, JURIST, 2003.4(Vol. 391), 24 8) 김갑배, 법무부와검찰의구조개선, JURIST, 2003.4(Vol. 391), 43. 법무부장관의지휘권을인정하 면서이유를명기한서면에의한지시처럼지휘권행사의객관성및투명성을제고해야한다는 견해는문준영, 검찰권행사에대한시민적통제와참여, 민주법학제29 호(2005), 177-30 -
검찰과사법개혁, 어떻게이룰것인가? 낭비를초래한다 9). 형사항소및항고사건은지방검찰청이나대검찰청으로이관하고, 국 가를당사자로하는소송이나행정소송등의송무업무는법무부의송무업무를위임받은 것이므로국가송무를담당하는기관을신설하여이관해야한다. 사면, 감형, 복권의업무 는법무부의관장사항이다. 감찰업무도대검찰청과법무부의감찰업무와중복되어있다. 고등검찰청을폐지하여그인력 10) 을지방검찰청이배치하면검찰예산과인력낭비를 막을수있을것이다. (4) 검찰권분권화 검찰행정의중앙집권화에서내부적권력분립이이루어져야한다. 대검찰청의업무는 실제지방검찰청의업무와중복된다. 검찰총장의수사지휘권을이용하여지방검찰청간의 유기적협력체제를구축할수있다. 대검찰청의중앙수사부, 마약 조직범죄부, 형사부, 공판송무부등의업무를지방검찰청으로이관하여대검찰청의조직을슬림화해야한다. 대검찰청은일선검찰청의검찰업무에대한기획과평가, 조정의역할( 기획조정실) 과 감찰업무( 감찰부) 등을수행하는기관이되어야한다. 현재대검찰청조직은과거보다 비대해졌으며, 예컨대중앙수사부의첨단범죄기획수사과와과학수사기획관, 범죄정보기 획관과공안부는그업무의일부가중첩되어있다. 대검찰청중앙수사부는검찰총장이명하는사건의수사를담당하며검찰총장의수사지 휘를받기때문에한편으로는외부로부터의영향력을차단할수있다는장점이있지만 지금까지의경험에비추어보면오히려정치적사건의경우더정치적영향을받기도 쉽다는약점을가진검찰조직이다. 권력형부정부패수사를위한특별수사기구는필요하 지만중앙수사부의수사과정과결과로인하여검찰총장과검찰조직전체가불신을받을 위험성을안고있기도하다. (5) 검찰에대한시민감시 검찰이어느정도법무부와독립하게되면또다시검찰의권한이강화되고이를감시 통제할수있는방안을마련해야한다. 국회의검찰총장인사청문회를거치지만다수당과 9) 한상희, 법무 검찰의개혁 - 그목표와방안, JURIST, 2003.4(Vol. 391), 22 10) 검사정원법(2009.1.23. 개정) 의검사정원표에의하면서울고등검찰청 82명등 5개고등검찰청의 검사정원은 138명으로서전체정원 1,847명의 7.5% 에달한다. - 31 -
제6차민주정책토론회 이해를같이하면서정치적사건의경우권한을남용할위험성이있다. 검찰은일반국민의생생한목소리를경청하여검찰청운영에반영하기위하여 2003. 7 월부터검찰시민옴부즈만제도와검찰시민모니터제도를시범운영하였다. 이제도를통 하여일반국민들의검찰에대한불만사항이나검찰활동전반에대한의견을제출받아 검찰청운영에적극반영하는제도이다. 시범실시후제도도입은이루어지지않은것으로 보인다. 또한고등검찰청의항고사건결정과정에변호사, 법학교수등외부위원이참여, 기록검토등을거쳐의견을내도록하는항고심사회를설치 운영하여시민참여를통한 검찰기소독점주의에대한견제장치를도입한바있다. 검찰의공소권행사에대한시민적통제로서일본의검찰심사회제도나미국의대배심 제도(grand jury 기소배심) 를도입하자는주장도있다. 그러나재정신청제도가전면적으 로확대된개정형사소송법에서는이와같은시민참여형통제제도는불필요한것으로 보인다. (6) 감찰권강화 국민으로부터신뢰받는검찰이되기위해서는검찰의정치적중립못지않게검찰내부 의비리에대한자정시스템을강화해야한다. 지금까지의내부적감찰을통한자기통제는 부적법한검찰권행사와검사의도덕적해이를외부적으로노출하지않고검찰내부의 비공식적통제과정에둠으로써감찰본래의기능을수행했다고보기어렵다. 은폐와왜 곡, 제식구감싸기의관행이국민의불신을키워왔던것이그간의관행이었다. 내부적감찰과외부적감찰은각각서로비교하기어려운장단점을갖고있다. 내부적 통제는제식구감싸기의유혹때문에공정성을담보하기가어렵다. 외부적통제는공정 성을확보할수있지만자칫외압으로작용할가능성을안고있다. 따라서감찰권을 어디에분배하느냐가아니라어떻게행사할것인가가중요하다. 감찰관직위의개방직화 가실질적으로이루어져야한다. - 32 -
검찰과사법개혁, 어떻게이룰것인가? V. 마치며 법무부와검찰과의관계를재정립하려는이유는정치적사건수사에대한공정한검찰 권행사를확보하기위함이다. 현재의구조로는정무직인법무부장관의검찰수사에대한 영향력행사가능성이매우높기때문에이를차단해야검찰의독립성이어느정도확보될 수있을것이다. 법치국가와법은통제와억압의도구가아니라시민의자유와권리를보장하는장치다. 정권의시녀라는오명을뒤집어쓴검찰을그대로둘것인가? 살아있는권력의의지를 실현하는데봉사하는법무부ㆍ검찰이되도록내버려둘것인가? 아니다. 국가의권력의지 가아니라법적의지를실현하는법무부ㆍ검찰로변하게해야한다. 정치적으로원하는 결과를찾아내는기관이아니라법에합치하는결과를찾아내는독립적권한행사기관으 로다시태어나도록해야한다. - 33 -
< 발제토론 3> 검찰의문제점과개혁과제 서보학교수 ( 경희대법학전문대학원) I. 현상의총괄적진단 보수정권출범이후지난 1년 4개월사이검찰은권력의시녀노릇을하던과거의모습으 로완전히복귀한모습니다. 시간이갈수록검찰의정치적예속성은점점심해지고있고 과거권위주의정부시절에서와같이정권안보기구로서의역할에충실하고있다. 준사법 기관으로서각종부패범죄를공평무사하게처단하고다양한국가권력의횡포 불법행위 로부터시민들의인권을지키고보호해야할임무를방기한채오히려공안정국을조성하 며시민들의자유권 기본권을억누르는데앞장서고있다. 개괄적으로살펴보아도지난 1년 4개월간검찰은광우병위험이있는미국산쇠고기 수입의문제점을다룬 MBC PD 수첩제작진에대한수사와기소, 대표적보수신문인 조선 중앙 동아일보광고주에대해불매운동을벌인네티즌들에대한수사와기소, 촛불시위참가자들에대한단호한사법처리, 정연주前 KBS사장에대한무리한배임혐의 수사및기소, 저인망식의대대적인공기업비리수사, 정부정책에반대하는시민단체들에 대한압수 수색 수사, 인터넷포털사이트에대한압수 수색, 인터넷논객미네르바의 구속및기소, 국가보안법위반공안사건의부활, 용산참사사건에대한부실 편파수사 논란등으로이미정치권력에유착된 정치검찰 이라는오명을다시쓰기시작했다. 그악역의하이라이트는얼마전노무현 前 대통령을죽음으로이끈박연차게이트수사 - 37 -
제6차민주정책토론회 이다. 애당초박연차씨의사업장에대한특별세무조사에서시작된사건은그본질이현재 의권력실세들에대한세무조사무마로비에있었음에도불구하고, 본질은덮어둔채검찰 수사의칼끝이노무현前대통령과그주변인들을정조준한채무리하게진행되어왔다. 결국에는노무현 前 대통령이죽음으로자신의결백을주장하기에이르렀고이사건은 온나라와국민들을충격속에빠뜨렸다. 견제받지않고책임질줄모르는무소불위의 검찰권력이정치권과결탁되었을때나타날수있는극단의폐해를우리국민들이경험한 셈이다. 이와같이검찰이정부에의해정국장악목적이나일방통행식정책집행을뒷받침하기 위한 권력의칼 로동원되면서검찰조직의정치적독립성은심각한타격을받고있다. 또한법질서확립을명분으로앞세운검찰권의전방위적활약이가시화되면서그동안 경제영역뿐만아니라정치 사회 사상 인권 노동 사법분야등에서도많은진보를 이루었던우리사회가다시 20 년전으로퇴보하고있다. 우리가현재처해있는 2009년의현실은그나마진보적이었던과거 10년정권하에서 검찰개혁에철저하지못했던업보라는생각을하게된다. 국민의정부는 검찰이바로 서야나라가바로선다 라고했지만사실상검찰개혁을위해서는한일이전무했고, 참여 정부는검찰권력을견제하고그기능을정상화시키기위해여러가지노력을했지만 검찰조직을둘러싼본질적인내 외적시스템을개혁하는데는결국실패하였기때문이 다. 현재의사법시스템에서는이러한검찰권의횡포및남용을견제해줄수있는유일한 기관이법원이다. 그러나요즘의법원은금력앞에서유독약한모습을많이보이고 있다. 또한최근신영철대법관이서울중앙지방법원장시절촛불재판에개입한사실에서 볼수있듯이법원도정치적영향력에서자유롭지못한것이사실이다. 그나마법원의 젊은판사들이사법권및재판권독립에대한강한의지를보이고있는정도가다행이라고 나할까. 요즘한국의법치주의와민주주의를걱정하는사람들의검찰개혁에대한목소리가 어느때보다높다. 이하에서는검찰조직의문제점과검찰을바로세우기위한구체적인 개혁방안에대해중점적으로생각해보기로한다. 아울러재판의독립을지키기위한 개혁방안에대해서도두가지만언급하기로한다. - 38 -
검찰과사법개혁, 어떻게이룰것인가? II. 검찰권력및검찰조직의문제점 1. 권력지향의검사와정치적종속성 검찰의정치적중립성에대한누적된국민의불만이최고조에달했던때는국민의 정부였다. 정치 사회의민주화바람을타고검찰개혁을요구하는국민들의목소리가 어느때보다도높았고결국우리사법사상최초로조폐공사파업유도사건, 옷로비사건, 벤처비리사건( 이용호게이트) 등에특별검사제가도입되기도하였다. 특별검사제가효과 면에서크게성공적이라고는평가할수있는지에대해서는논란이있을수있다. 그러나 특별검사제가정치에종속된검찰조직에대한국민불신의상징으로자리잡고있는것은 사실이다. 아마당시검찰내부에서는영남을기반으로한전통의기득권세력과호남을 기반으로한신흥세력이주도권장악을놓고충돌하고있었기때문에호남정권의신임을 받는수뇌부는더욱정치에기대고예속될수밖에없었던것으로짐작된다. 그러나그 결과는검찰에대한국민의거대한불신이었고특별검사제의도입이었다. 검찰조직의수뇌부에오르기위해정치권력에기대고수뇌부에오른뒤에는더높은 자리와더큰출세를위해다시정치권의도구로봉사하는악순환이생겨난것은검찰조직 에권력을지향하는검사들이많기때문이다. 소위정치검사라고하는사람들이다. 권력 앞에머리를조아린검사들은출세를했고재임기간에는정치권력의기대에맞게소임을 다했으며, 그이후에는여지없이더높은요직으로보답을받았다. 국회의원으로진출한 법조인중에유독검찰출신이많다는것도권력을지향하는검찰조직의문화를간접적으 로말해주는것이다. 지난참여정부에서는대통령과집권여당이검찰을정치적도구로이용하는것을지양 하고오히려검찰개혁을표방했기때문에집권기간내내집권세력과검찰의관계는매우 껄끄러웠다. 검찰의칼날이야당보다는오히려집권세력을겨냥한사례가많았던것도 그러한배경하에서이해가된다. 반면새정부들어검찰과집권정치세력은공고한공생관계를형성하고있는것으로 판단된다. 소위 삼성떡값 으로위기를맞았던현검찰수뇌부와대선과정에서 BBK사건 등으로위기를맞았던현정부의집권세력이서로의안전을담보해주면서공생의길을 찾은것으로추측된다. 이런상황하에서과연좌고우면하지않고법과원칙에따른 검찰권의행사를기대할수있을것인가? 과연불편부당하고성역없는검찰권의행사를 기대할수있을것인가? 그리고검찰권력을바탕으로더높은권력을지향하는정치검사 - 39 -
제6차민주정책토론회 의출현이없으리라고믿을수있을것인가? 기대난망일수밖에없는상황이다. 노前대통 령을죽음으로이끈박연차게이트수사나국민들의언론 표현 집회의자유에대한 탄압, 정당한소비자주권의행사등을억압하는데검찰이총대를메고앞장서는것을 보면이러한추측이결코무리가아님을알수있다. 2. 검찰권력의과잉화와견제수단의부재 현재우리검찰의가장큰문제점중의하나는견제받지않는무소불위의권력을 행사하고있다는것이다. 검찰은단순히범죄수사권만가지고있는것이아니다. 경찰의 고유영역이라고할수있는범죄예방에서부터주요범죄에대한정보수집및관리, 수사, 공소제기, 공판절차에의참여, 형집행, 범죄인의사후관리및감시등형사사법의전분야 에걸쳐검찰이관여하고있다. 특히수사의방향 대상 범위등을독자적으로결정할 수있는수사권및수사지휘권, 공소제기여부를독자적으로판단할수있는기소독점권 및기소재량권그리고이미진행중인형사재판까지중단시킬수있는공소취소권등을 가지고있어사법처리의여부와대상 범위등을독자적재량으로결정할수있는막강한 권한을행사하고있다. 게다가대형비리사건에대한특수수사를전담하면서정치 경 제 사회영역의주요인사 기업및단체가관련된주요( 범죄) 정보를독점하고있다. 세계 검찰제도에유례가없을정도의강력한권한을소유하고있는것이다. 나아가경찰의수사가주로민생침해사범에국한되어있는반면에검찰수사는주로 정치인 주요공직자관련비리사건, 대형경제사건및기업인관련비리사건, 선거 노동 등공안사건, 마약사건, 조직폭력배사건등에집중되어있어그자신의정책적판단에 따라정치권및사회의흐름에심대한영향을미칠수있기때문에검찰자체가하나의 거대한권력집단으로자리잡고있는것이현실이다. 반면이러한검찰권력을견제할수있는제도적수단( 대응견제권력) 이현재로서는 전무하다. 경찰, 감사원, 국정원은말할것도없고심지어집권정치세력조차도검찰권력 을쉽게제어하지못하고있는실정이다. 이러한현실을생각하면우리나라에서 검찰공화 국 검찰파쇼 라는말이나오고있는것은전혀이상한일이아니다. 이러한이유로검찰은 정치권이반드시손아귀에넣어야하는기관이되어버렸다. 참여정부하에서형사재판에서공판중심주의의강화, 검찰 경찰간수사권조정노력, 공직자비리수사처의설치움직임등으로견제를받았던검찰은보수정권의출범과함께 집권세력과의공생관계를공고히하면서다시과거의세력과영향력을회복하려는움직 - 40 -
검찰과사법개혁, 어떻게이룰것인가? 임을보이고있다. 작년에는범정부적으로공직자 기업인 사회지도층의비리를수사하 기위해검찰 경찰 금감원 국세청등으로구성된 합동수사태스크포스팀 을대검에 설치하겠다고밝힌바있다. 비록공직자관련비리나특정경제범죄등에효율적으로대처 한다는명분을내세우고있지만, 야권이나시민사회에서다시제기될수있는 공직자비리 수사처 설치에대한요구를미리잠재우고대형사건과관련된범죄정보 수사를검찰 및집권세력에서효율적으로통제하겠다는계획에다름아니다. 1) 민주사회의건강성 면에서볼때검찰권력의과잉화현상과 政 檢유착 이심화되고있음은매우우려스러 운상황이라하지않을수없다. 견제받지않는권력은반드시부패한다는평범한진리를 우리는너무쉽게잊고있는것은아닐까. 3. 일사불란한조직체계와상명하복의문화 이미많이지적된문제이지만검찰조직의또다른문제점은소위 검사동일체의원칙 으 로표현되는일사불란한조직체계와상명하복의내부문화이다. 2) 수장인검찰총장으로부 터아래의말단검사에이르기까지검사는모두한몸이다 는뜻으로해석할수있는 이원칙은내부결재제도와합쳐져검사개개인의직무적독립성을무력화시키고사실상 모든권력을검찰총장 1 인에게집중시키는효과를낳고있다. 검찰에부여된막강한 권한이사실상검찰총장일인에게귀속되는효과를낳는동시에중앙집권적권한운용 시스템을고착시킴으로써검찰내부의민주화를가로막고있다. 법무부외청에속하는검찰청산하의검사들은국가행정조직법상으로는행정부소속의 공무원들이지만그직무에있어서는범죄를수사하고기소및공소유지의역할을담당한 다는점에서사법작용을감당하고있다. 이러한이유로검찰을단순한행정기관이아닌 準사법기관으로부르기도한다. 실제우리나라검찰은범죄수사권과기소재량권을가지 고한해발생하는형사사건의 50% 이상을재량적권한으로종결시키고있다. 이런점에 서본다면개개검사는사법관인판사에준하는직무의독립성및신분의안정이보장되어 야한다. 개개범죄사건의수사와기소에있어서직무독립성이강하게보장되어야하고 직무상행한처분과관련하여신분상불이익을받지않아야한다. 검사동일체의원칙과 1) 검찰의이안은현재는잠잠하지만대검중수부폐지나공직자비리수사처설치에대한시민사회의 요구가높아지면다시테이블위에올라올가능성이크다. 2) 지난 2004년검찰청법의개정으로검사동일체의원칙이라는문구는법문에서사라졌지만아래에 서보는바와같이여전히 하고있다. 同원칙의내용은검찰청법에살아있고검찰조직내의위계질서로작동 - 41 -
제6차민주정책토론회 내부결재제도에의해개별검사의의사결정을기속한다면이는단독관청( 독임제관청) 으 로서의검사의지위와일치할수없다. 물론검사동일체의원칙과내부결재제도가검찰의 수사권 기소권행사에있어서전국적인통일을기하고, 상급검사에의해하급검사들의 권한남용을제어하거나잘못된법적용을예방하는순기능이있는것도사실이다. 하지만 현실적으로는개별검사의단독관청으로서의지위를무색하게하고검찰조직내의사결정 의비민주성을강화하며검찰총장 1인의독단적지배체제를강화하여공정한검찰권행사 를가로막는더큰부작용을낳고있다. 검사동일체의원칙과내부결재제도는폐지되어야 한다는데많은학자들의견해가일치되어있는이유이다. 3) 4. 폐쇄적엘리트주의 검사들의폐쇄적인엘리트주의도심각한문제중의하나이다. 막강한권한이검찰조 직 검사에게부여되어있는반면에검사는어느누구에대해서도책임을지지않는다. 대응할견제권력이없기도하거니와검사의선발및검찰조직의구성에국민이전혀 관여하지못하기때문이다. 검찰은어느누구의위법 비리를가리지않고서슬퍼런사법 처리의칼날을들이댈수있지만내부구성원의위법과비리에대해서는외부의간섭과 사법처리를인정하지않고있다. 위법 비리를저지른검사가경찰서에출두하여조사 받는모습을보게될때비로소우리나라가민주화되었다고말할수있을것이라는말이 나오는것도그때문이다. 그러다보니검찰구성원은검사이외에는누구도인정하지않는폐쇄적인엘리트주의를 형성하고어느조직보다단단한결속력을자랑하고있다. 4) 과거참여정부하에서비검사 출신의법무부장관임명에대해검찰조직이극도의거부감을보였던것이좋은예라고 3) 박상기, 한국검찰, 무엇이문제인가?, 연세법학연구, 2003, 70 면; 한인섭, 한국검찰의정치적중 립성 - 풀리지않는숙제? -, 서울대법학, 1999, 217 면이하참조. 4) 검사들의결속력은비단현직에있는사람들간에만존재하는것은아니다. 검찰조직에몸담았 던사람들에게도남다른돌봐주기가존재한다. 한예로경찰이지난 2006년 12월부터브로커와 짜고소프트웨어불법사용자를적발한뒤고소하지않겠다며거액의합의금을받아내고이를횡 령한혐의로모부장검사출신변호사를수사하는과정에서검찰이수사에필요한압수수색영장 의청구를계속기각하고이에불복한경찰이법원에직접준항고를제기하는등의초유의사태 가벌어진예가있었다. 결국同변호사에대한경찰의수사는경찰의뜻과는반대로불구속송치 되는선에서그치고말았다. 검사의경찰수사간섭에의한수사왜곡의한예가될것이다. 문제 는이런비슷한사례들이현재의수사구조하에서는언제든지발생할수있다는것이다. - 42 -
검찰과사법개혁, 어떻게이룰것인가? 할것이다. 5) 반면검사출신법무부장관의지휘에대해서는큰거부감이없다. 6) 현재의 한국검찰에게서국민을주인으로섬기고국민의권익에봉사하는검찰권행사를기대하 기어려운이유이다. 이러한폐쇄적엘리트주의를무너뜨리지않는다면검찰권은국민과 사회를위해존재하는것이아니라결국검사의, 검사에의한, 검사를위한권력으로 전락하고말것이다. 5. 검사에장악된법무부 정부조직법상검찰청은법무부의외청으로설치되어있지만검찰의영향력은그정도 에그치지않는다. 법무부장 차관, 실장및국장급보직등법무부의주요보직을현직 검사또는검사출신인사들이장악하고있고 7), 법무부각부서에도검사들이대거과장급 및실무책임자로파견되어근무하고있다. 상위기관인법무부를검사들이장악하고있는 것이다. 검찰이단순한일개외청이아니라사실상한개중앙부처로서의지위와영향력 을보유하고있는이유이다. 8) 그리고법무부 대검근무경력이출세의바탕이되고있는 현실에서법무부내주요보직확보를위한검사들의경쟁은매우치열한상황이다. 이렇게검사에의해장악된법무부가제대로검찰을감독하고견제하는역할을해주리 라기대하기는어려운것이다. 또한법무부가국민을위한법무행정보다는검사들의복지 와검찰행정을뒷받침하는역할에그치고있다는비판을듣는것도무리는아니다. 법무 부로부터 21세기에걸맞는선진법무행정을기대하기위해서는법무부를검사로부터독립 시켜야한다는목소리에귀를기울여야할때이다. 5) 천정배전법무부장관의지휘권행사에대해당시검찰총장이극도의거부감을드러내며사퇴한 것도이러한맥락에서이해할수있다. 6) 최근퇴임한임채진前검찰총장도현법무부장관에의한수사지휘가여러차례있었음을밝힌바있 다. 7) 현재출입국관리국과교정국만비검사출신이차지하고있고인권국장은개방직으로되어있다. 8) 행정안전부외청으로설치되어있는경찰이행정안전부에전혀영향력을행사할수없는현실을 비교해보면검찰의파워와영향력의크기를짐작할수있다. - 43 -
제6차민주정책토론회 III. 참여정부에서의검찰개혁 5 년전노무현前대통령과평검사와의대화는왜검찰개혁이필요한지를국민들에게 각인시켜준하나의사건이었다. 국정의최고책임자가평검사들과공개토론을갖는다는 것자체가하나의사건이었지만, 대통령앞에서도주눅들지않고당당하게자신들의 주장을항변하던검사들의모습이국민들에게매우비정상적으로비쳐졌기때문이었다. 이날의대화에서검찰수뇌부에대한불신을표출한대통령의발언으로당시검찰총장이 사표를내는일도벌어졌지만, 국민들은대통령앞에서도겸손할줄모르고자신들의 주장만을되풀이하는검사들을보면서검찰개혁의필요성을피부로느끼게되었다. 국민 의정부시절조폐공사파업유도사건 옷로비사건등으로만신창이가된검찰에대해참여 정부가개혁의시동을걸게된단초를제공한사건으로보아도무방할것이다. 이전국민의정부에서는헌정사상최초로특검제가도입된것을빼고는검찰을개혁하 기위한구체적인노력이없었던데반해, 참여정부하에서는아래와같이검찰을개혁하기 위한여러가지시도가있었다. 첫째, 가장중요한것으로는청와대와집권여당이검찰을장악, 도구화하려는시도를 포기하였다는것을들수있다. 이전정부와같이검찰을 사정의칼, 야권탄압및정국주 도권장악의도구 로사용하는것을포기한것이다. 검찰의막강한권한을이용한사정의 편리성을감안할때검찰의도구화를포기한당시대통령과집권여당의정치적결단은 매우높이평가를받아야할것이다. 집권세력이먼저 政 檢의연결고리 를끊고사정권 력의핵인검찰을본래의자리로되돌리려는시도를했다는점에서후대의모범이될 것으로본다. 둘째, 검찰권력을견제하기위한시도이다. 공직자비리수사처의설치노력과경찰수사 권독립노력을들수있다. 고위공직자의비리수사를전담하는특별수사기관을설치하는 것은정치적 사회적영향력이큰대형비리사건들에대한수사 기소를전담하고있는 검찰의독점체제를깨뜨리고사정권력의중립화를확보하며, 또한사실상치외법권지역 에놓여있는판 검사들의비리에대해서도사법처리의가능성이현실화될수있다는 점에서큰의미를갖는개혁방안이었다. 또한실제형사사건수사의 96% 이상을담당하고 - 44 -
검찰과사법개혁, 어떻게이룰것인가? 있는경찰에게일정부분수사독립성을부여하는방안은검찰과경찰의관계를대등 수 평관계로돌리고양기관간에상호 check and balance 가가능하도록함으로써검찰권력 을견제할수있는개혁방안이었다. 비록양개혁방안모두참여정부에서입법화에는 실패하였지만검찰에게큰위기의식을가져다준것은사실이었다. 셋째, 참여정부에서가시적인성과를거둔사법개혁도검찰개혁과관련하여큰의미를 갖는다. 형사법정에서공판중심주의를강화하기위한형사소송법의개정이이루어졌고 우리사법사상최초로국민이형사재판에참여하는배심재판제도가도입되었다. 획기적 이라고할수있는이러한제도의변화는모두검찰기능의제자리찾기와연관되어있다. 검찰의주된기능은수사와수사지휘, 기소그리고공소유지이다. 영미법계의검찰은 대체로수사에는관여하지않고기소와공소유지에치중하는반면대륙법계의검찰은 기소와아울러수사에도직접관여하고있다. 양법계의차이에도불구하고검찰제도는 근대형사소송의탄핵주의원칙과국가소추주의가결합하여탄생한제도이기때문에그 본질적기능은기소와공소유지에있다. 그런데세계어디에서도한국검찰처럼공소유지 임무에소홀한채수사에전력을투구하는예를찾아보기힘들다. 검찰이과도하게수사 에집중하다보니경찰수사에대한지휘나사후감독을부실하게할뿐만아니라특히 법정에서의공소유지에는매우소홀하였다. 과거형사부검사는경찰에서송치되어온 사건을꼼꼼하게검토하기보다는지게로법정에퍼넘기기바빠 지게검사 라는별명이 붙었고, 사건을직접수사하지않은공판검사가사건에대한충분한지식없이공판에 임하다보니형사재판은법정공방이사라진채조서로피고인의혐의를확인하는서류재 판으로진행되었던것이사실이다. 물론형사재판의형해화( 形骸化 ) 에대해서는상당부분 법원의재판운용방식에책임이있겠으나그에못지않게공소유지임무를소홀히했던 검찰의책임도큰것이사실이었다. 실체적진실이법정에서의치열한공방에의해밝혀 지지않고검찰조서에의해사실상결정되는비정상적인상황은결국피고인의충실한 재판을받을권리와무죄추정에근거한방어권을침해하는결과를낳는다. 그러나이제 형사법정에서공판중심주의가강화되고민간인이법정에참여하는배심재판이시행됨에 따라검찰도최근공판인력의보강및공판준비강화등기소기관으로서의본래의모습을 되찾기위한노력을보이고있다. 나아가개정형사소송법은검찰의불기소처분에대한재정신청을모든고소사건으로 확대함으로써부분적이나마검사의기소재량권에대한사후적통제수단을확대하였다. 비록고발사건이빠지기는하였으나검사의기소재량권을견제하고범죄피해자의권리구 - 45 -
제6차민주정책토론회 제를위한중요한제도적수단을마련한것이다. 넷째, 검찰청법에도몇가지의미있는변화가있었다. 정 관계고위인사의구속시 총장과장관의사전승인을받도록한구속승인제도의폐지, 검찰총장에대한국회인사청 문절차의도입, 검사의직무상독립성을제고하기위한검사의직급일원화, 7년마다검사 들의자격을재심사하는 검사적격심사제도 의도입, 검사동일체원칙의 - 명목상 - 삭제와 상급자의지휘 감독에대한검사의 이의제기권 보장, 검찰인사의공정성 투명성을 강화하기위한 검찰인사위원회 의심의기구격상등이그것이다. 그러나이러한변화는 검찰권력의본질적인개혁과는거리가있는것들이다. 엄밀히평가하면검찰개혁에대한 여론을잠재우기위한검찰스스로의면피성개선에불과한것으로보는것이옳다. IV. 향후검찰개혁의방향과과제 1. 방향 참여정부는역대어느정권보다도검찰개혁의필요성을깊이인식하고구체적인개혁 성과를거두기위해노력하였다. 특히검찰의정치적중립성확보와검찰권력의견제를 위한구체적인개혁작업에시동을걸었다는점에서높은점수를줄수있을것이다. 그러나부분적인성과가있었음에도불구하고검찰의정치적중립성확보와검찰권력의 견제수단확보등핵심적인제도개혁에있어서는성공하지못했다. 우선검찰의정치적중립성확보를위해대통령과집권여당이손안의권력을놓아 주는소극적행태외에는적극적으로정치적영향력을차단하기위한제도를설계하는 데에는소홀하였다. 검찰권력의견제를위해추진되었던공직자비리수사처의설치와경 찰수사권독립도이루어지지못했다. 이는당시청와대와집권여당이검찰의집요한 견제와야당의반대를넘어설만큼의강력한추진력과도덕적우위를갖지못했었기 때문이다. 이제개혁되지않은검찰의폐해를눈으로목도하고몸으로느끼는상황에서검찰개혁 의방향은명확한것이다. 해묵은이야기지만 검찰권력의정치적중립성확보 와 견제수 단확보 가개혁의요체인것이다. - 46 -
검찰과사법개혁, 어떻게이룰것인가? 2. 검찰의정치적중립성확보를위한개혁방안 국민들이검찰에바라는모습은정치적외풍에흔들리지않고오로지법과원칙에 따라수사 기소하는정치적으로독립된검찰이다. 1976년일본최대의뇌물비리사건인 ' 록히드사건' 에서살아있는권력의부패를처단하여국민들의신뢰를한몸에받고 있는일본도쿄지검특수부의신화를우리나라검찰도창조해주기를바라는것이다. 한국검찰의정치적독립을위해서는일부정치검사들의각성도필요하지만정치권이 검찰수사에영향력을행사할수있는모든통로를차단하는것이중요하다. (1) 법무부장관의지휘권폐지 우선구체적사건의수사에있어서법무부장관의검찰총장에대한지휘권( 검찰청법 제8 조) 을폐지하여야한다. 정치권력이법무부장관을통해수사에개입하고영향력을 행사할수있는여지가있기때문이다. 법무부장관은법무행정과관련해서만지휘권을 갖고범죄수사에대해서는일절간섭할수없도록해야한다. 그리고입법적으로폐지되 기전까지는법무부장관의지휘권행사는반드시서면으로하도록하여그기록을남겨 책임소재를분명히하여야한다. 새정부들어검찰총장보다는법무부장관의영향력이검찰조직에더커지고있는것은 매우우려할만한상황이다. 최근임채진前검찰총장도퇴임에즈음하여보수언론인 조 중 동광고불매운동을벌인네티즌들에대한검찰수사는법무부장관의지휘권행사 에의한것임을밝힌바있어논란을일으켰다. 대통령의지시를받는법무부장관의 검찰총장에대한지휘권행사가비단이사건뿐만은아닐것이라는의혹을필자만이 갖는것은아닐것이다. (2) 검사의단독관청( 독임제관청) 으로서의지위회복 검찰청법( 제37 조) 에의해검사는사법관인판사에準하는신분보장을받고있다. 범죄 의수사, 피의자의체포 구속, 압수 수색의실시, 공소의제기, 형의집행등형사절차에 서準사법적기능을수행하기때문에판사에준하는직무의독립성 공정성이요구되고 이를위해신분보장이필요하기때문이다. 그러나앞에서언급한검사동일체의원칙과 내부결재제도에의해독임제관청으로서의검사의지위는사실상유명무실화되어있다. 일선검사의수사권 기소권이검찰총장을비롯한간부검사들에의해통제될때소신 있는수사와기소를하기어렵고사법정의는왜곡될위험성이커진다. 또한상명하복식의 - 47 -
제6차민주정책토론회 의사결정구조가고착화되어검찰조직의민주성도기대할수없게된다. 비록 2004 년 2 월검찰청법을개정, 명목상으로는 검사동일체의원칙 을폐지하고 검찰 사무에관한지휘 감독 규정( 제7 조) 을신설하여하급검사가상급검사의지휘 감독의 적법성 정당성여부에대하여이의를제기할수있도록하고있으나, 이러한명목상의 법개정으로검사동일체의원칙이사라졌다고믿는사람은아무도없다. 검사동일체의 원칙의실효성을담보하는 검사직무의위임 이전및승계 규정( 제7조의2) 이여전히 살아있고내부결재제도도유지되고있는데다가인사권을쥐고있는상급검사의지시에 하급검사가감히불복하기가쉽지않기때문이다. 검사동일체의원칙을완전히해체하기위해서는검찰청법을개정하여일반검찰행정업 무외에사건의수사 기소와관련하여서는상급검사가담당수사검사를지휘 감독할 수없도록하여야하고, 상급검사가하급검사의수사직무를임의로위임 이전 승계할 수없도록제7조의2 규정도개정하여야한다. 이러한조치가취해질때에야비로소검사 동일체의원칙이해체되고 회복이될것이다. 準사법기능을담당하고있는검사의단독관청으로서의지위도 (3) 법무부와검찰청의분리앞서언급한바와같이검사에의해장악되어있는법무부를검사로부터독립시켜 21 세기에걸맞는법무행정을수행할수있도록하여야한다. 이를위해서는검찰국의규모를최소화하여이곳에만검사를잔류시키고나머지실국에서는모든검사를철수시켜야한다. 대신변호사자격을가진법률가들을법무행정공무원으로선발하여사회의요구와수요에걸맞는다양하고전문적인법무행정을개발 수행하도록해야한다. 9) 9) 박찬운변호사의설명에의하면일본과미국의법무부는문민화되어검사로부터독립되어있다 고한다. 일본의경우법무부의 3 자리정무직( 대신, 부대신, 대신정무관) 은모두정치인출신이고 검찰과는전혀관계가없다고한다. 현재의모리에이스케장관은원래공학박사출신인데자민 당 6 선위원이고, 부대신인사토타스오는법학부출신이나행정공무원을하다가중의원이된사 람이며, 정무관하야카와츄코는변호사출신이라고한다. 그리고법무성에서검사들이파견되어 있는곳은형사국정도인데, 이곳에파견되어있는검사들은고유의업무에충실할뿐이지검찰 을통제하지는못한다고한다. 일본에서는 1954년조선의혹사건이후검찰과법무성과의관계가 정립되었는데, 이사건이후법무대신은검찰에대하여지휘권을함부로행사하지못하게되었고, 검찰은중립적인자세로검찰권을행사하게되었다고한다. 미국은연방을기준으로할때검찰 과법무부가하나로융합되어있고, 그래서미국의법무장관을 Attorney General 이라고한다. 그러나수사업무는대통령이임명하는연방검사가하고법무부는연방의법무업무와대법원사건 을담당( 이것을담당하는직책이 Solicitor General) 한다고한다. 미국의법무부에는우리의검사 - 48 -
검찰과사법개혁, 어떻게이룰것인가? 또한법무부와검찰간에적당한견제및협조관계를구축하여양기관간에 check and balance 시스템이형성되도록하여야한다. 이를위해서는법무부장관을원칙적으 로비검사출신을선임하여법무행정과관련한검찰에대한일반적인지휘 감독권을 부여하고공정한인사권과감찰권을통해검찰권력의남용을견제할수있도록해야 할것이다. (4) 인사시스템의개혁 공무원은자리에목을매고이는검사들도예외가아니다. 따라서공정한인사시스템을 마련하는것이검찰권력의정치적독립을담보하는중요한조건중의하나이다. 정치권이 나법무부장관, 검찰총장이자의적인인사권행사를통해수사권 기소권을통제하려고 하는한수사및기소의독립성은침해될여지가크다. 이런점에서법무부에근무평정을 위한전문부서를설치하여객관적인사평정자료를개발하는한편, 심의기구로격상된 인사위원회 에과반수이상의외부인사와평검사등이참여하여검찰인사가객관적인 자료에근거해공정하고투명하게이루어지도록하여야한다. 특히政 檢간의유착관계 를끊기위해서는정치권에줄을대는정치검사들의출세가차단될수있는방안이마련되 어야한다. 또한검찰총장의선임과관련해서도보다객관적이고개방적이며투명한선발시스템을 마련할필요가있다. 검찰의정치적중립성을확보하는데도움이될것으로예상했던 현재의검찰총장임기제및국회청문회제도는사실상큰도움이되지않는것으로밝혀지 고있다. 따라서대통령이인사권을독점하고자신의입맛에맞는사람을검찰총장으로 선임하는그동안의관행자체를개혁할필요성이있다. 예컨대법부무에법조계 시민대 표 학계대표들이참여하는가칭 검찰총장후보추천위원회 를설치하여여기서 2배수의 후보를추천하도록하고이중에서대통령이낙점하는방식을고려할수도있겠다. 또한 검찰총장의문호를개방하여검사출신이아닌법조인도총장에임명할필요가있다. 현재 검찰청법에는검사출신아닌법조인도검찰총장에임명될수있도록되어있으나지금까 지는예가없었다. 비검사출신이검찰총장에임명된다면검찰조직의내부문화를보다 민주적 개방적 합리적인것으로개혁하는데도움이될것으로본다. 와는다른많은변호사들이참여하고있다고한다. 따라서미국의법무부는변호사들이장악하고있다고말할수있으며우리의기준으로보면완전히문민화가된나라라고평가할수있다는것이다. - 49 -
제6차민주정책토론회 검찰조직의구성에주권자인국민들이관여할수있도록하기위해미국과같이검찰총 장과지방검사장은선거를통해선출하는것도바람직한방안이될수있다. 중차대한 검찰권력을행사하는검찰조직( 검찰총장) 에대해국민들이직접책임을물을수없다는 것은그자체로서민주적인시스템에반하는이질적인권력이기때문이다. 물론선거제도 는자칫검찰권력을정치권과결탁시킬위험성을내포하고있는것이사실이다. 그러나 검찰권력이위정자의뜻이아닌국민의뜻을헤아리고국민에게봉사하는권력이되도록 바로잡기위해서는국민에게책임을지도록하는선거제도의도입이필요하고그효과는 매우긍정적일것으로생각한다. (5) 대검의직접수사기능폐지( 중수부의폐지) 차제에대검의직접수사기능을폐지하여야한다. 따라서대검중수부는조속히폐지되 어야한다. 일선지검에특수부가존재함에도불구하고대검에수사부서( 중수부) 를존치 하는것은정책수립과집행을담당하는대검의기능과도맞지않을뿐더러, 검찰총장의 직할부대인중수부의성격상검찰총장이나정치권의직접적인영향력이행사될가능성이 크기때문이다. 또한대검중수부가엘리트검사들의출세코스가되어정치검사를양성하 는부작용도낳고있다. 특수수사의필요성은인정하지만그독립성을보장하기위해서는 일선지검의특수부와같이검찰수뇌부의영향력에서되도록멀리위치시키는것이바람 직하다. 최근노前대통령을죽음으로이끌고정작살아있는권력의비리에대해서는 축소 은폐의의혹만남긴박연차게이트수사의예를보더라도대검중수부와같이총장 의 - 정치권의 - 직접적인영향력하에놓여있는수사기구의폐해가어떠한지를잘알 수있다. 같은이유에서대검이구상하고있는, 범정부적으로공직자 기업인 사회지도층의 비리를수사하기위해검찰 경찰 금감원 국세청등으로구성된 합동수사태스크포스 팀 을대검에설치하겠다는계획은폐기되어야한다. (6) 검찰총장의상위직진출및검사들의정치권진출제한 한국검찰의정치적중립을위해서는일정기간검찰총장의상위직진출을제한하고 또한총장을비롯한검사들의정치권진출을적정한선에서제도적으로제한할필요성이 있다. 우리나라에서수년전검찰총장의고위직진출및정치권진출을제한하는내용의 검찰청법이만들어졌을때검사들이앞장서헌법소원을제출하여개정안을무효화시킨 - 50 -
검찰과사법개혁, 어떻게이룰것인가? 경험을갖고있다( 헌법재판소 1997. 7. 16. 선고 97헌마26 결정). 또한검사출신율사들 의국회진출도다른직역에비해매우활발한상황이다. 이와같이검사직을천직이아니라더높은출세를위한발판으로삼는권력지향적인 검사들이조직을구성할때그검찰은정치권력의풍향에민감하게반응하고더높은 권력에스스로머리를조아리는정치검찰이되지않을수없다. 또한검사출신의정치인 들은기왕의인연을이용해검찰에정치적영향력을행사하려드는위험성이크다. 반면 우리와는대조적으로일본의검사들은검찰을떠나더라도후배검사들의직무에영향을 주지않기위해스스로엄격하게정치권진출을자제한다고한다. 이러한한 일간검사 들의인식차이가오늘날양국검찰의위상의차이를가져온중요한원인이아닐까생각한 다. 지난번검찰청법이지나치게광범위하게검찰총장의직업선택의자유와정치적기본권 을제한하여위헌판결을받았기때문에, 직업선택의범위를합리적으로제한하고또한 검사들이일정기간공직자선거에서정당의공천을받지못하도록제한한다면헌법과의 조화를이룰수있을것으로생각한다. 3. 검찰권력의견제를위한개혁방안 검찰권력의과잉화에따른문제점을인식하고그대비책을마련하는것도중요한문제 이다. 검찰이정치권의손을떠나는것은바람직하지만그렇다고검찰권력을견제할 제도적장치가전무하다면검찰권력의독주라는또다른문제점을낳기때문이다. 검찰의 정치적독립성을보장하면서도검찰권력의독주와남용을방지할수있는시스템의정착 이시급히요청된다. (1) 기소권의견제를위한재정신청사건의전면확대 검찰의기소독점권을견제하기위해서는우선재정신청대상사건을 고발사건 을포함 해모든사건으로전면확대하여야한다. 지난참여정부에서의형사소송법개정으로고소 사건에는재정신청이가능해졌다. 이로인해피해자의권리구제가확대되고검사의기소 재량권도상당부분견제를받게되었다. 그러나국회의논의과정에서사법개혁법안원안 에들어있던고발사건은재정신청의대상에서제외됨으로써그의미가크게반감되고 말았다. 국민적의혹이집중된대형비리 부패사건등은언론보도 시민단체등의고발 로수사가시작되는경우가많은데이러한사건에대한재정신청이인정되지않음으로써 - 51 -
제6차민주정책토론회 정치적 사회적이해관계가걸린대형사건들에대한검사의기소재량권을사후적으로 견제할수있는수단이확보되지않고있는상황이다. 정치인이나공무원등이연관된 범죄에대해서는아예 기소법정주의 를도입하는것도방법이다. 그리고개정형사소송법은재정신청에대해법원이공소제기결정을내린경우검사로 하여금공소유지를맡도록하고있다( 형사소송법제262조제6 항). 과거에는공소제기결 정이내려진때에는변호사중에서공소유지검사를선발하여공소유지를맡겼었다. 그런 데개정형사소송법이검사로하여금공소유지를맡게한결과검사가공소유지에적극적 이지도않을뿐더러심지어공판검사가무죄를구형하는재판도나오고있다. 재정신청제 도를통해검찰의기소권을확실하게견제하기위해서는예전처럼법원이공소유지검사 를별도로임명하여공판에임하도록하여야할것이다. 이부분에대한형사소송법의 개정이요청된다. 한편일본의 검찰심사회 와같은것을신설해검사의기소권행사의적정성여부를 시민들이감독하자는제안도있으나, 재정신청제도가전면확대될경우법원에의한충분 한견제가가능하다는생각이고, 또한미국의대배심제(The Grand Jury) 에서보듯이 자칫시민들이검사에의해휘둘릴가능성도있기때문에미국의 대배심제 나일본의 검찰심사회제도 는차후의과제로미뤄놓는것이좋을것으로생각한다. (2) 공정하고엄정한외부감찰시스템의마련 검찰구성원의비리에대한감찰을원칙적으로법무부가행사하도록해야한다. 현재의 검찰조직은사실상치외법권지역에놓여있다고평해도과언이아니다. 검찰비리에대한 수사는검찰스스로에의해서만가능하고원칙적으로감찰권까지스스로행사하고있어 모든외부로부터의감시와통제에서벗어나있기때문이다. 가장강력한사정권력을휘두 르는검찰이스스로는어느누구의감시와통제도받지않고있는현실은민주적법치국가 에서는용납할수없는현상이다. 또한그동안검찰의내부비리에대한자체감찰은제 식구감싸기와온정주의로흘러엄정하지못했던것이사실이다. 외부의비리에대해서는 서슬퍼런검찰의칼날이내부비리에대해서는무뎌지는것이다. 이런특권상황을타파하기위해서는검찰구성원의비리에대한감찰을법무부가행사 하도록해야한다한다. 또한감찰부서에는과반수이상의외부인사를포함시켜엄정하고 공정한감찰이이루어지도록해야한다. 감사원에의한직무감찰도마땅히이루어져야 한다. 외부에의한감찰이검찰수사에대한부당한영향력의행사로나타날수있다는 - 52 -
검찰과사법개혁, 어떻게이룰것인가? 검찰의항변은외부의감시를피해보려는핑계에불과하다. 법과원칙에따라수사 기소 하면외부감찰을두려워할필요가없는것이며또한정도를벗어나지않는검찰권의 행사도외부감찰이있어야만담보될수있는것이다. 만약검찰의주장대로외부감찰에 의해수사권행사가왜곡될가능성이있다면차제에검찰로부터수사권을회수하는것이 타당하다. 그정도로허약한검찰에중대하고도막강한수사권을줄이유가없기때문 이다. (3) 수사권의분점및검찰기능의바로잡기 검찰 경찰간에수사권을합리적으로배분하여경찰에게일정부분독자적인수사권을 보장해주는것도검찰견제의유효한수단이된다. 검찰에독점되어있는수사권을양 기관이분점( 分占 ) 하여상호 경쟁과견제 의관계에놓이도록함으로써검찰권의독주를 막는긍정적기능을기대할수있는것이다. 현재와같이검찰이일방적으로경찰수사에 개입 지휘할수있는지배 종속적관계에서는수사권의검찰독점으로인한역기능을 방지할방도가없다. 10) 궁극적으로바람직한힘의균형은수사는경찰에, 기소는검찰에 중점이두어질때이루어질수있다. 형사사법권력의민주화를위해서수사권의분점은 반드시이루어져야한다. 나아가수사권의분점은검찰의기능을바로잡기위해서도필요하다. 앞에서도언급한 바와같이검찰제도는근대형사소송의탄핵주의원칙과국가소추주의가결합하여탄생한 제도이기때문에그본질적기능은기소와공소유지에있다. 그럼에도한국검찰은기소 유지는소홀한채수사에전적으로매달려있다. 그리고수사권과기소권이검찰이라는 한조직에귀속되다보니공정한기소권의행사도어렵게되는문제점이나타나고있다. 현재용산참사사건에대한재판에서는공익의대표자를자처하는검찰이공소사실에 부합하지않을것으로예상되는진술( 즉검찰에게는불리하고피고인측에유리한진술) 이담겨있을것으로강하게추정되는수사서류( 참고인진술조서) 2,500쪽을공개하지 않고있어문제가되고있다. 기소권과수사권은원래다른기관에귀속되어서로견제하 고감시하는역할을하여야하는데, 우리나라에서는양권한이검찰에독점되어있다 보니기소권이수사권을견제하고감시하는역할을제대로못하고있는것이다. 이렇게 10) 현재는 2,000명도안되는소수의검사가수사지휘권을근거로 10만명에이르는직업경찰을지 배하고있고또한자의적인수사지휘및개입으로공정한경찰권의행사를저해하는사례도적 지않은것으로지적되고있다. - 53 -
제6차민주정책토론회 권력이한곳에독점될때그피해는국민들이입게된다. 따라서검찰로부터송치전 경찰의수사권을독립시켜검찰은경찰수사에대한인권침해감시 경찰수사에대한 사후감독에주력하도록하고자신은본래의임무인공소유지에주력하도록하여야한다. 검찰의수사는국민적관심이큰권력형비리사건등에집중하는것으로족하다. 현재와 같이 검찰의경찰화 현상이지속될경우아예검찰에서기소권을분리하여별도의공소 기관을만들어야한다는주장도제기되고있는실정이다. 영국이오랫동안수사와기소권을함께행사해왔던경찰에게서 1985년기소권을분리 해별도의공소제기기관을만든것은우리에게시사하는바가크다. 검찰의기능이제자 리를찾을때비로소우리나라의형사절차도본궤도로복귀해정상적으로굴러갈 것이다. (4) 공직자비리수사처의도입 검찰권력을견제하고사정권력을중립화할수있는중요한개혁과제가바로 공직자비 리수사처 ( 이하공수처) 의설치이다. 공수처는홍콩의염정공서( 廉政公署 ) 나싱가포르의 부패행위조사국과같이고위공직자의비리를겨냥한특별사정기구이다. 검찰이있음에도 별도의특별수사기구를만드는것이 옥상옥 이될것이라는비판도있지만, 공수처의 신설은부패통제의효율성을현저히높일수있다는점에서반대할이유가없다. 즉 권력형비리에대한수사 기소에있어서기존의검찰과양강체제를구축함으로써부패 감시및통제가보다철저해질수있다는것이다. 이런점에서는경찰의특수수사기능이 나감사원의감사기능도더욱강화시켜부패통제를다원화시킬필요성이있다. 권력형비 리가빠져나갈틈이없도록그물을촘촘히치자는것이다. 또한공수처의신설은사실상 치외법권지역에놓여있는판 검사를조사대상에포함시킴으로써법앞의평등을확 인 실현하는의미를갖고있다. 다만공수처의성공여부가정치권의부당한개입을차단하고인사, 예산, 활동에있어서 철저한독립성이보장되는것에달려있음을고려할때대통령의직속하에두기보다는 11) 국가인권위원회처럼독립기구화하는것이옳을것이다. 공수처장의임명에있어서도 기존의특별검사와같은투명하고공정한인사절차( 예컨대국회청문회와임명동의절차) 를거쳐야함은물론이다. 또한공수처가직무의독립성을유지하면서소신있는수사와 11) 일부에서주장하는것처럼대통령소속인국민권익위원회산하에두는것은역시대통령의정치 적영향력이미칠수있다는점에서바람직하지않다. - 54 -
검찰과사법개혁, 어떻게이룰것인가? 공정한기소가가능하도록하기위해서는수사권과함께영장청구권및기소권이당연히 부여되어야만한다. 이러한모델의공수처는기존의검찰권력을견제하는역할을할뿐만 아니라검찰과의선의의경쟁을통해우리사회상층부의부패를감시하고일소하는데 크게기여할것으로판단한다. 공수처는자신의존재이유를증명하기위해그리고검찰 은검찰만으로도충분하다는것을증명하기위해열심히일하게될것이기때문이다. 공수처의설치는향후우리사회가반드시성취해야할개혁과제로생각한다. 상설특검을설치하는것도공수처설치에대한대안으로고려할수있겠지만, 특검은 정치적으로이슈화되는사건에대해서만수사와기소를담당할것이예상된다는점에서 공수처와비교할때상대적으로그활동범위가좁을것으로생각된다. 또한검찰권력을 견제하는효과도상대적으로작을것으로예상된다. 따라서직접적으로검찰권력을견제 하고검사 판사 고위관료및정치인들을상시적인감시체계하에두기위해서는상설특 검보다는공수처의설치가더바람직하다는생각이다. V. 검찰개혁추진방안 검찰개혁을요구하는목소리가높지만현재의보수정권하에서그실현가능성은크지 않을것으로예상된다. 기득권을지키려는검찰과여전히많은문제의해결을검찰의 칼에의존하려는집권세력의이해관계가일치하기때문이다. 그러나검찰권력에대한 국민의불신이위험수위에도달해있기때문에검찰개혁을요구하는국민의목소리를 더이상무시하다가는검찰과집권세력이국민들로부터한꺼번에심판을받을수있음을 알아야할것이다. 이제검찰개혁은더이상검찰구성원스스로의자성을촉구하는선에서머물러서는 안된다는생각이다. 또한검찰스스로에의한개혁을기대하기도어려운상황이다. 과거 에도검찰권력이국민의극심한불신에부딪쳤을때법무부에검찰개혁위원회를설치하 고이런저런자체개혁방안을내놓았지만개혁에대한진정성이결여된관계로시간이 지나면서대부분유야무야되고말았기때문이다. 또한그러한개혁방안들은대부분지엽 적인개선에불과한면피용성격의것들이라검찰권력을견제하고중립성을확보해야 하는본질적인문제에대한개혁방안들은아니었다. 따라서이제는외부에서구체적인개혁방안을마련하여외부의힘에의해개혁을강요 - 55 -
제6차민주정책토론회 할시점이라고생각한다. 지난참여정부에서대통령직속으로설치되었던 사법제도개혁 추진위원회 는법원 검찰 변협 학계 시민단체대표등이모여다양한주제의사법개 혁안을의논하고구체적인법안까지만들어입법화를위한노력을기울였기때문에소기 의성과를거둘수있었다. 법조인양성제도의개혁을뜻하는법학전문대학원체제의출범 과공판중심주의를강화하기위한형사소송법의개정등이그구체적인성과로남아 있다. 검찰개혁도성과를내기위해서는이러한모델을본받아추진되어야할것으로 생각한다. 예컨대범사회적인가칭 검찰개혁위원회 를한시적기구로설치하고각계( 정 당, 법조계, 시민단체, 학계등) 대표를소집하여일정한시간안에구체적인개혁안을 마련한뒤국회에서입법으로해결하는것이다. 우리는세계경제규모 13 위의수준에걸맞는 정치적으로독립된검찰 민주화의가치와 인권의가치를존중하는검찰 국민을섬기는검찰 을갖고싶다. 국가발전에걸림돌이 되는낙후된정치수준에검찰이동반자가되어서는곤란하다. 차제에검찰을바로세우기 원하는국민들의열화와같은요구가구체적인검찰개혁으로이어지기를촉구한다. VI. 재판권의독립을지키기위한개혁방안 신영철대법관의재판개입으로촉발된일련의사법파동은아직우리사회에서사법권 및재판권의독립이확고하지못하고상당히취약한기반위에자리잡고있음을보여주었 다. 신대법관이촛불재판에개입한이면에정치권과의교감이있었는지는알지못하나, 적어도보수정권의눈밖에나서대법관으로지명되는데어려움은없어야겠다는개인적 인판단은작용하였을것으로생각되기때문에, 이러한사태의재발을막기위해서는 우선대법관선출절차에대한개혁에나서야할것으로본다. 대법관의선출에정치권이나대법원장의의중만이아닌법원을구성하는평판사및 시민사회의여론이적절하게반영될수있도록하기위해서는대법관추천위원회를다양 하게구성하여이곳에서복수의후보자를선별 추천할수있는실질적인권한을주는 것이필요하다는생각이다. 후보자개인의재판업무능력및청렴도등도따져봐야겠지만 그동안다루었던사건( 재판, 수사, 변호), 판결문, 법조경력을면밀히검토하여인격및 세계관 철학등에서사회가요구하는대법관으로서의자질을갖추었는지가충분히검토 되어야할것으로본다. - 56 -
검찰과사법개혁, 어떻게이룰것인가? 보다중요한문제는법원내승진시스템을폐지하는것에있다고본다. 흔히들법원내 출세라고부르는고등법원부장판사로승진하는시스템을유지하는한출세를지향하는 많은판사들로하여금인사권이나평정권을가지고있는법원장이나대법원장의눈치를 보지않을수없게끔만들고이로인해윗선이재판에개입할수있는여지가생겨난다는 생각이다. 서울중앙지방법원의형사부재판장을맡고있는부장판사들이중요한사건들 에대한재판에서대체적으로보수적인경향을보이는것도모두고등부장승진을앞둔 부담감때문이라는세간의의혹이전혀근거가없는것으로생각하지않는다. 대법원장과 대법관을제외한모든판사들이승진에대한부담감, 승진을위한좋은보직관리에 대한부담감을떨쳐내고소신있게재판을할수있도록하기위해서는고등법원부장판사 로승진하는시스템을조속히폐지해야할것으로생각한다. 12) 12) 설혹완전한법조일원화가이루어진다할지라도승진시스템이있는한윗사람눈치보기는근절 되지않을것이다. - 57 -
< 발제토론 4> 검찰바로세우기 1) 박주민변호사 ( 민주사회를위한변호사모임) 검찰개혁에대한이야기가많이나오고있다. 지나치게권력의품에뛰어든탓이다. 국민이준권한을마치자신의것인것처럼마음대로, 그것도자신의이익을위하여 행사하였으니당연한결과이다. 지금이라도검찰은자신의본분을깨닫고자신의자리를 찾아주었으면하는바람이다. 1. 우리검찰의문제점 우리검찰은수사는물론기소와공소유지, 그리고형집행에대한권한등재판권을 제외한모든권한을배타적, 독점적으로보유, 행사하고있다. 미국을비롯한다른선진국 의검찰이기소와공소유지업무를주로수행하며, 예외적인경우에만특정한분야에서 직접수사업무를담당하고, 그경우에도경찰과협력관계를유지하는것과사뭇다르다. 어떻게보면우리검찰은 무소불위의권력 이라고해도과언이아니다. 문제는이런검찰이정치권력의손아귀에있다는것과스스로의이익을위해서권력의 눈치만볼뿐국민을두려워하지않는다는것이다. 전자로인해 청와대- 법무부- 검찰총장 의라인만장악하면무엇이든물어뜯게할수있게되고, 후자로인해외부에서의견제나 내부논쟁조차일어나지않는 ( 국민으로부터) 독자적인권력체로행동하게되었다. 1) 이글은여러차례다른교수님들이나언론에서이야기되었던내용들을정리한것입니다. - 61 -
제6차민주정책토론회 2. 검찰개혁의방향과순서 검찰을개혁하기위해서는위두가지문제에대한고민을해야한다. 즉, 권력으로부터 의독립과민주적인통제의실현이다. 시간적순서로는민주적통제의실현이권력으로부터의독립보다먼저혹은적어도 동시에실현되어야한다. 섣불리 1단계에만집중하면이미자체권력화되어있는검찰을 철저히개혁하거나통제하지못하는결과만낳을수있다. 그래서권력으로부터의독립의 한수단으로언급되고있는법무부의검찰통제에대한완화는시기상검찰에대한민주적 통제의실현보다늦추어지거나아니면법무부의탈검찰화와문민화로대체하는것이 필요하다. 즉, 문민화된법무부, 탈검찰화된법무부가검찰을개혁하거나통제할수있는 수단을어느정도는가지고있어야한다는것이다. 그리고민주적통제에서가장최후의 것이검찰간부를선거에의해선출하는것이라고한다면그전에검찰권한의분리, 그를 통한견제를마련하는것이필요할것으로보인다. 민주적으로검찰간부를선출한다고 하더라도, 검찰의권한이지금처럼비대하고, 그것을견제할장치가존재하지않는다면, 선거에선동정치, 혐오정치, 금권정치의가능성이있는만큼검찰의문제가개선되지 않을수있기때문이다. 3. 개혁의내용-민주적통제를중심으로 가. 다른나라의예 검찰에대한민주적통제, 즉시민의참여와견제방안에대해서논하기전에일본과 미국에서의검찰통제에대해살펴보도록하겠다. (1) 일본식-검찰스스로의독립성유지 일본검찰조직과사법제도는한국과매우비슷하다. 한국법조인이광복이후일본법을 베끼다시피해서형법을만들었기때문이다. 노무현前대통령때법무부는사법개혁연구팀을꾸렸고시민단체도포럼을열었다. 당시노무현정부가주목했던것은일본의검찰심사회제도였다. 일본검찰심사회는마치 - 62 -
검찰과사법개혁, 어떻게이룰것인가? 미국의배심원처럼일반시민으로구성된검찰견제기구다. 검찰심사회는검사의불기소 처분이정당한지를따지고, 검찰의사무와관련해건의또는권고를할수있다. 기소권보 다더무서운검찰의권한이불기소권이라는것을아는사람은다안다. 검찰말고는 누구도기소를할수없다는독점성에서검찰권력이출발한다. 국가기관의인권유린 사건을기소하는것도검찰이응해줘야한다. 하지만검찰심사회는이런일본검찰의 기소 불기소권력에제동을건다. 검찰심사회는각지방재판소관할지역에하나이상 꼭설치해야한다. 선거권자가운데무작위추첨으로선정된 11명이검찰심사원을구성 한다. 임기는 6 개월이다. 검찰의불기소처분에대해고소 고발인이나피해자, 유족 등이심사를신청하면검찰심사회가열린다. 검찰심사회는국가나공공기관에대한현장 조사도가능하고증인신문도할수있다. 무엇보다일본검찰은검찰심사회가자료 제출을요구하거나회의에나와의견을진술해달라고요구하면이에따를의무가있다. 검찰심사회는각사건에대해 기소가타당하다 불기소가타당하다 불기소가부당하 다 라는 3 가지결론을두고의결할수있다. 의결은과반수 (6 명) 의동의에따르지만, 기소 가타당하다 는의결을내려면 8 인이상의동의가필요하다. 2001년까지검찰심사회가 다룬사건은약 13만건이고그결과검사가다시검토해기소한사건은 1100 건에이른다. 물론검찰심사회제도에도허점은있다. 심사회결정이존중받기는하지만강제력은없다 는점이다. 일본이검찰심사회를처음꾸린것은 1948 년미국군정때였다. 당시맥아더 사령부는일본에미국식검찰견제시스템을끌어오려고했다. 하지만일본법조계의 반발이크자대신대배심제와유사한검찰심사회를만들었다. 노무현정부가검찰심사회 를언급했을때검찰은반발했다. 검찰은대체로 일본은항고제도가없고한국은항고제 도가있기때문에검찰심사회같은기구는굳이필요없다 라는논리를폈다. 하지만항고 는어차피같은검찰에게다시기소여부를묻는것이어서한계가있다. 현재항고를 해서기소가받아들여지는경우는 0.1% 도안된다. (2) 미국식-시민에의한검찰간부의민주적선출 미국의경우, 주검찰조직은미국대통령이임명하는법무부장관이나연방검찰총장의 지휘를받지않는다. 전혀별개조직인것이다. 또미국은주아래행정단위인카운티의 검찰청장도주민선거로뽑는경우가일반적이다. 요즘은카운티검찰청도점점주검찰총 장의지휘를받는추세를보인다고하지만, 아무튼아직까지는상당히독립적이다. 이렇 게연방 주 카운티검찰이서로견제를하다보니한국처럼 5대사정기관을한손에 - 63 -
제6차민주정책토론회 쥔권력자를위해표적수사에나서거나, 타깃의약점을들춰내는저인망식수사를펼치기 힘들다. 이런 선출직검찰총장제 에폐단이있는것도사실이다. 이들은검찰총장임기가 끝나면상원의원이나주지사선거에출마해본격적인정치인의길로나서는경우가많다. 인기를끌기위해대중에영합하는수사를하거나언론플레이에치우치는경우도있다. 정치자금을공개모집하기때문에로비단체에흔들릴가능성이있다. 그래서미국유권자 들은대체로주지사와검찰총장을서로다른당출신으로뽑아서견제와균형을맞추는 경우가많다. 예를들어주지사가공화당이라면검찰총장은민주당후보를찍는식이다. 또한미국의검찰견제제도중에는대배심(grand jury) 이라는것이있다. 배심원제도는 소배심과대배심으로나뉜다. 소배심은흔히우리가미국법정영화에서보는배심원제도 다. 유죄와무죄를가르는소배심은최근한국에서도시범도입되었다. 대배심은소배심 과마찬가지로일반시민으로구성되며, 기소 불기소를결정한다. 만약검사가부당하게 불기소처분을내렸다고판단할경우, 16 23명으로구성된대배심가운데 12명이상이 찬성하면기소장을제출할수있다. 일본검찰심사회보다더강하다고할수있다. 나. 검찰권한의분리 검찰의권한을지역적, 그리고기능적으로분리하는것이필요하다. 먼저특정한범죄유 형에대해서전국적단위의수사권한을가진중앙검찰과각지역의검찰을나누어볼 수있다. 이경우각지역의검찰은그수장등일부간부를해당지역주민들이민주적으로 선출하도록할수있을것이다. 다음으로중앙검찰에대해서도다시그기능을분화하여 고위공직자비리수사처등을신설하여서로견제하게할수있을것이다. 특히서로를 대상으로한수사도가능하게하면보다견제의가능성을크게할수있을것이다. 수사권자체를분리하여경찰에게맡기는방식도고민될수있을것이나, 경찰자체도 중앙집중화되어있고, 이로인한폐해가끊이지않고있기에경찰이먼저지역자치경 찰등으로그제도가변화되는등민주적통제가가능해지기전에는이를상정하기가 어렵다. 다. 민주적통제 위에서언급한바와같이지역검찰의경우그수장및일정간부를선거에의해선출할수있다. 미국은 4년마다검찰의정치적편향성과검찰권력의남용을방지하기위해서 - 64 -
검찰과사법개혁, 어떻게이룰것인가? 각주의검사장과지방검사를주민의선거로선출하고있다. 그리고중앙검찰의경우와지역검찰의경우도선거에의한선출이어렵다면미국과 같은대배심제를도입하는것을고려할필요도있다. 라. 기타방안 신영철대법관사태만해도판사들이회의를갖고, 내부망을통해서의견을교환하였는 데, 최근검찰에대해많은비판이제기되고있음에도불구하고- 아이러니컬하게도참여 정부에서검찰과관계없는강금실변호사가법무부장관으로임명되자평검사들까지반발 했었음에도불구하고 - 내부에서아무런목소리가나오지않고있다. 이렇게검찰이조직 에대한개혁에는강력하게반발하면서도사회적비판에는귀를닫을수있는것은내부적 으로가지고있는폐쇄적문화와질서가공고하기때문이다. 이는특히사법연수원을 졸업하자마자검사로임용되어검찰조직속에서조직에충성하는법만배우면서성장하 게되는인적구조에기인한바가크다. 따라서법조일원화등을통해검찰의인적구성을 다양화할필요가있다. 비근한예로, 일본은한국검찰처럼순혈주의를고집하지는않는다. 일본검찰청법에는 전직판사였거나 3 년이상대학에서법대교수였던사람도검사가될수있다. 또부검사 중 2급관리나기타공무원으로 3 년이상근무한사람도검사임용자격이있다. 부검사도 통상검사로불리며, 부검사로 3년이상일한뒤별도의시험에합격한경우정식검사로 임명될수있다. 요즘일본사법개혁심의회는검찰중립성을더높이기위하여검사가 변호사사무실에일정기간근무토록해서엘리트의식을버리고시민감각을익히도록 하는방안이거론되고있다. 우리나라법원역시 2012년까지전체법관의 50% 정도를 변호사에서임용하는법조일원화를추진하겠다고밝힌바있다( 아직이에대해서검찰은 소극적인데검찰역시법조일원화를통해조직의인적구성을다변화할필요가있다 ). - 65 -
제6차민주정책토론회 4. 결론 요즘같아서는검찰에대한제도적개혁보다는인적쇄신을철저히하고싶다는생각이 든다. 한홍구교수의말처럼누가어떤일을했는지반드시기억해서청산을하고싶다는 뜻이다. 그러나똑같이놀수는없다는것이안타깝다. 한가지재미있는생각을해봤다. 만약정권이바뀐다면, 정말법대로운영하는것이다. 그러면아마수사의대상이된 쪽에서검찰의권한을분리하고, 통제가가능하도록하자고하지않을까? 그때가서못 이기는척하면서제도개혁하면되지않을까? - 66 -
< 발제토론 5> 검찰개혁어느방향으로가야하는가? 이춘석국회의원 ( 민주당 법제사법위원회) Ⅰ. 노무현전대통령서거후 1 개월, 다시살아나는정치검찰 지난 18일검찰은 PD 수첩제작진을불구속기소하면서, 작가의사적인이메일내용을 언론에공개하였다. 보도내용과관련성이입증되지않은작가의이메일내용이검찰의 입맛대로편집돼공개됨으로써 PD 수첩사건은여론재판양상으로변질되고있다. 검찰은 범죄사실을입증하는데명확한증거를제시하기보다본질과는관련없는내용을공개하 여수사의정당성을주장하고있다. 이러한검찰의모습에서노무현전대통령의억울한죽음이떠올려진다. 정치보복, 과잉수사, 과도한피의사실공표등 3박자가갖춰진이명박식검찰수사는또다시억울한 피해자를양산하고있다. 노무현전대통령의서거후 1 개월이넘어가고있다. 하지만이명박정권과검찰은 어떠한반성도개선의노력도보이지않고있다. 한나라당은 지지율이다시역전됐다, 조문정국은끝났다 며민주당이요구한대통령의사과, 진상규명, 검찰개혁등을거부하 고있다. 검찰이휘두르는 정의의칼 은잘못휘두를경우 악마의도구 가될수있다. 우리는 노무현전대통령의죽음에서, 용산참사에서, 그리고촛불시위에대한수사등에서그 위험성을절실히느끼고있다. 지금검찰을바꾸지않는다면국민들이겪어야할고통과 피해는이루말할수없을것이다. 오늘토론회는정권과야합하는검찰을국민의검찰로 바로세우기위한제도적방안을모색하기위한자리라고생각한다. - 69 -
제6차민주정책토론회 Ⅱ. 검찰이가지고있는권력의실체는무엇인가? 우리는공소제기의원칙으로검사만이공소제기권한을갖고있는 기소독점주의 와 검사의재량에의하여불기소처분을인정하는 기소편의주의 를채택하고있다. 하지만 검찰은이러한강학상이론보다도, 그리고우리가생각하는것보다훨씬더큰힘을 지니고있다. 검찰권력의핵심은바로사회적사건의 공식적실체 를만들어내는것이라고생각한다. 형사사건의경우에사건의실체가종국적으로법원에서판명된다고생각하지만사실은 그렇지않다. 실제사건의실체를규정짓는역할은검사의몫이다. 어떤사건에대하여수사를할것인가여부, 또수사를한다면어느방향에서수사할 것이고, 그사건의실체를어떻게규정지을것인가를결정하는권력을바로검사가가지고 있는것이다. 비근한예로대통령부인의사촌언니가개입된공천비리사건을들수있다. 이사건은 누가보아도돈으로공천권을따내려는공천비리사건이었지만검찰은이를단순사기사 건으로둔갑시켜버렸다. 쇠고기수입반대촛불시위과정에서네티즌들이벌인조중동광고중단운동역시마찬가 지다. 국민들은이것을소비자운동이라고생각하지만검찰은이운동을사기업에대한 업무방해행위로규정지었다. 검찰은통제받지않는수사권과공소제기권을이용하여사회적사건을 하는막강한권력기관이다. 정의(define) Ⅲ. 정치적중립성을보장하면검찰개혁은이루어지는것인가? 참여정부시절노무현대통령은 검사와의대화 를거치면서정권과검찰간의고질적인 유착관계를끊고검찰을더이상권력의도구로이용하지않기위해거의방임에가까울 정도로검찰중립성을확보하려노력하였다. 그동안검찰의정치적중립성을확보하기위해검찰총장임기제의도입(1988 년), 검찰 총장인사청문회제도의도입(2003 년), 검찰인사위원회의심의기구화및검사적격심사위 원회의도입(2004 년), 검사동일체원칙의완화(2004 년) 등이이루어졌으며, 정치권력에 - 70 -
검찰과사법개혁, 어떻게이룰것인가? 대한국민의감시와사회전반의민주화, 인권의식의성장등으로이제는검찰이정치권력 의외압에서벗어나공정하게업무를수행할가능성은과거에비하여상당히높아졌다. 하지만아이러니하게도노전대통령이보장한정치적독립이누구의참견도받지 않는무소불위의권력으로변질되고, 다시노무현전대통령과국민을겨누는칼이 되었다. 따라서이제는검찰의중립성내지정치적독립의의미를다시새겨봐야한다. 검찰의 정치적중립성은그자체로가치있는것이아니라국민의편에서서정당하게집행하라는 뜻으로부여한권한이기때문이다. 향후진행되는검찰개혁은정치적독립이아니라, 검찰의민주화 라는지향점을보다 명확히할필요가있다고생각한다. 이러한전제하에검찰개혁방안을모색하고자한다. Ⅳ. 그러면검찰개혁은어떤방향으로가야하나? 검찰은검사동일체원칙에입각한상명하복관계를근간으로철저히위계화된관료조직 이다. 이러한관료적폐쇄성을바탕으로검찰총장과고위간부들은손쉽게검찰조직을 장악하면서정권의필요에충직하게화답해왔다. 또한검찰은수사착수와수사의방향설 정에서재량을가지고있을뿐만아니라기소편의주의하에서광범위한기소재량권을 행사하고있다. 이러한기소재량권은용산참사와같이사건을은폐축소하거나촛불시위 와같이사건을특정한방향으로규정하고기소권을남발하는문제를야기하고있다. 따라서검찰의권한을민주적통제하에두기위해서는인사제도의개혁, 기소재량권 및수사권의남용견제, 조직구조의개편을위한개혁방안이필요하다고생각한다. 1. 검찰조직의민주화및민주적견제 (1) 지난 법조일원화의확대 2004년사법개혁의일환으로검사동일체원칙을일부완화하여이의제기권을신설 하였다. 즉, 검사는구체적사건과관련된제1항의지휘ㆍ감독의적법성또는정당성 여부에대하여이견이있는때에는이의를제기할수있다. 하지만이러한이의제기권은 검찰의현실적관행과문화에비추어생소하고, 또이의제기의실제절차와불복방법이 규정되어있지않음으로인해사실상사문화되어있는실정이다. 현재와같이사법시험에 - 71 -
제6차민주정책토론회 합격한후바로검사에임용되어철저한상명하복의조직문화에물든현행검찰조직 내에서변화를기대하기는요원한일이다. 검찰조직의민주화를위해서는법관임용과 같이검사임용에있어서도법조일원화를확대해나갈필요가있다. 이러한방안은향후 법사위내에구성되어있는 법조인력양성소위 에서로스쿨운영에따른검사임용방식을 개선하는데반영되어야한다 (2) 검찰인사위원회의내실화 현행검찰청법에따르면검사의임용ㆍ전보그밖의인사에관한중요사항을심의하기 위하여법무부에검찰인사위원회를두고있다. 하지만이는구속력이없는심의기구에 불과하고그구성운영 등에관한사항을대통령령으로정하도록하고있다. 이처럼유명 무실한검찰인사위원회를보다강화된형태로재구성하여효과적으로작용할수있도록 개선해야한다. 우선현재대통령령으로규정되어있는인사위원회조직을검찰청법에 포함되는형태로격상시켜규정하여야한다. 그구성에있어서도검찰내부인사참여를 최소화하여외부인사가적어도전체구성원의절반을넘는정도로하여야할것이다. 이와함께위원회의권한도현재의 심의기구 를넘어서인사기준에관한 의결기 구 로한단계높여, 위원회가제시한기준에검찰총장이반드시따르도록할필요가 있다. 이와같이인사위원회의구성과권한을보완한다면검찰내 외부에서모두동의할 수있는객관적인인사기준마련에도움이될것이다. (3) 검찰총장의국회출석의무화 국회법제사법위원회운영에있어특정한사안이발생하더라도검찰총장이아닌법무 부장관이지휘감독권한을지니고있다는이유로국회에출석하여답변하고있다. 하지만 법사위위원의질의에대해 보고받지못했다, 수사중인사건이라말씀드릴수없다 는 식의부실답변으로일관하고있다. 권한에는반드시책임이뒤따르는만큼검찰이무소불 위의권한을남용한다면당연히국민의대표인국회가견제를해야한다고생각한다. 이를위해서는검찰총장의국회출석을의무화하도록국회법을개정하여검찰에대한 민주적통제를강화하고국민권익을보호할필요가있다. 오늘이러한내용의국회법 개정안을발의하였다. - 72 -
검찰과사법개혁, 어떻게이룰것인가? 2. 독점적기소권남용의견제 (1) 재정신청대상의확대 참여정부시절사법개혁의일환으로재정신청대상의확대가추진되었다. 하지만국회 논의과정에서고소인은모든범죄사건에대하여재정신청을할수있도록한반면고발인 의경우특정범죄로제한되었다. 주요한부패사건의경우언론보도를통해의혹이제기되 고시민단체에서고발을함으로써수사가진행되는사례가많다. 하지만고발사건에대한 재정신청이제한됨으로써유력자( 정치권력, 재벌권력) 가관련된사건들에대한검사의 기소재량권남용에대한견제수단이없는상황이다. 따라서재정신청의대상을고발인의 경우에도모든범죄로확대할필요가있다. 이와함께국회논의과정에서공소유지변호사 제도대신검사에게공소를유지하도록개악된규정을환원해야한다. 불기소결정을 한검찰에게기소를유지하도록하는현제도에서는검사개인의공소유지에관한의지가 약화될수밖에없다. 따라서변호사중에서공소유지변호사를지정하고, 해당사건이 확정될때까지검사대우를유지할수있도록법적인근거마련이필요하다. (2) 고위공직자비리수사처신설 과도한권한집중은검찰제도의문제점으로지적되어왔다. 한기관에지나친권한이 집중될경우그피해는국민들에게돌아갈수밖에없다. 따라서독점적인검찰의수사 및기소권을분산하여남용을방지하고검찰부패를방지하기위해 고위공직자비리수사 처 와같이독립적인수사기관을설립할필요성이있다. 구체적인운영방안에대해서는 심도깊은논의가필요하겠지만기본적으로독립성을보장하는방향으로운영되어야할 것이다. 이를위해대통령소속이아닌독립적인기관으로운영되고, 투명하고공정한 인사절차를거쳐야하며임기를철저하게보장해야한다고생각한다. (3) 검경수사권조정 우리의경우수사권과기소권을검찰에서독점하고있다. 반면미국, 독일, 영국등 세계선진국에서는수사는경찰이, 기소및공소유지는검찰이맡도록하고있다. 장기적 인관점에서검찰과경찰의수사권조정에대해검토할필요가있다고생각한다. 이를 위해서는수사기관으로서경찰역시정치적으로중립적이며공정하게수사권을행사할 수있는조건이갖추어져야할것이다. 하지만촛불시위와용산참사등에서보여준경찰 의행태를볼때경찰이검찰보다나아보이지않는것이현실이다. 현재국회에서논의되 - 73 -
제6차민주정책토론회 고있는자치경찰제도입과함께장기적인접근이유효하다고생각한다. 3. 수사권남용의견제 (1) 대검중수부폐지 대검중수부의경우그동안특정정파의이익을옹호하고대변하는등정치적중립성에 부정적영향을미쳐왔다. 특히검찰총장이책임을지고있기때문에정치적사건에있어 정치권력의영향을받을수밖에없는약점을지니고있다. 현재서울중앙지검을비롯한 일선주요지검에는특별수사를담당하는특수부가설치되어있다. 대검중수부에서는 이런특수부관할사건중사회적으로파장이큰사건을검찰총장의하명에따라처리하는 것이다. 둘사이에는검찰총장의직접명령을받느냐의차이만있을뿐이다. 따라서일선 지검특수부의기능을강화한다면대검중수부가아니더라도충분한수사가가능하다고 생각한다. 가까운일본만보더라도중수부와같은중앙조직이존재하지않는다. 대신동경지검 특수부나오사카지검특수부등지검단위의특수부에서초대형사건을우리보다더엄정 하게처리하고있다. 중수부폐지는부패수사기능을약화시키는것이아니라정권의입맛 에맞는표적수사, 편파수사의고리를끊는것이다. 이를위해서는검찰청법개정을통해 대검찰청에중수부와같이수사를직접전담하는부서를설치할수없도록하고, 기획 수 사지휘등본래의기능을강화하도록해야한다. (2) 검사작성조서의증거능력배제 검사작성조서의증거능력배제 는사법개혁추진위에서 2005 년 5월발표한형사소송법 개정안의핵심사항이었다. 이것은사법개혁의지향점인 공판중심주의의강화 와이를 통한 공정한재판의실현 이어렵다고인식했기때문이다. 하지만검찰의강력한반발에 부딪혀백지화되었다. 이로써자백에의존하는수사관행과자백을얻기위한무리한 수사를근절시킬기회가무산되었다. 자백을얻기위한무리한수사의전형이노무현 전대통령을죽음으로몰아간것과같은표적수사이다. 예컨대 A라는공무원을처벌하려 면먼저그와친한 B라는기업인의회계장부를수사하여분식회계등혐의를찾아낸 다음그것을무기로 B 로부터 A 에게뇌물을줬다. 라는자백을손쉽게받아낼수있다. 검찰의표적수사를뿌리뽑으려면형사소송법을개정하여검사작성조서의증거능력을 배제하여야한다. - 74 -
검찰과사법개혁, 어떻게이룰것인가? (3) 검찰에대한감찰권한강화 현행검찰청법에따르면감찰에관한사무를담당하는대검찰청검사는검찰청내부 또는외부를대상으로공개모집절차를통하여적격자를임용하도록규정하고있다. 이는 검찰감찰기능의투명성과공정성을높이기위하여외부인사공개모집을통해감찰담당 검사를선발 임용한다는취지였다. 하지만이또한현직검사만이임용됨으로써제도의 취지가무시되고있다. 따라서행정부이자상급기관인법무부가원칙적으로검사의비리 나비위사실에대한감찰을행사하도록해야한다. 또한감찰관을외부인사로임명하고, 감찰부서에는외부인사를과반수이상포함시켜엄정하고공정한감찰이이루어지도록 해야할것이다. (4) 검찰의영장청구에대한법원의엄격한기준적용 검찰은수사편의를위해과도한압수수색과구속수사를하려는경향을지니고있다. 이로인해피의자는유무죄에상관없이수사과정에서회복할수없는피해를입게된다. 검찰에구속되었다는이유만으로피의자는주변사람들에게범죄자로낙인찍히게된다. 또한무차별적인압수수색은업무를마비시키는부작용을초래하기도한다. 하지만피의 자가무죄판결을받더라도검찰은이에대해어떠한책임도지지않는다. 이러한부작용 을최소화하기위해서는검찰의영장청구시법원에서엄격한기준을적용하는것이필요 하다. 현재와같이불구속재판원칙을고수하고, 압수수색영장발부에있어서필요최소 한의범위로제한하는것이필요하다. 4. 법무부와검찰의관계재정립 (1) 법무부장관의수사지휘권제한 지난 6월 5일임채진전검찰총장은퇴임식직전기자간담회를통해재임중법무부 장관의수사지휘를수없이받았다고밝혔다. 이것은주요사건에대한검찰수사가이명박 정권의입맛에따라좌지우지되었음을시사하는것이다. 지난해우리는 조중동광고불매 운동 에대한검찰의과도한수사권남용을기억하고있다. 임채진총장은이또한법무부 장관의수사지휘에따라이뤄졌음을시인하였다. 이러한법무부장관의수사지휘권은 검찰의정치적중립을심각하게침해한다. 이와관련하여구체적사건에대한수사지휘권을페지해야한다는주장이제기되고 있다. 하지만검찰조직자체가권력화되어있고국민의관점과동떨어진검찰권행사의 - 75 -