2006 년도국가주요정책 사업평가보고서제 11 호 국민주택기금주요사업의평가 2006. 12
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발간사 국민주택기금은 1972년에제정된 주택건설촉진법 에따라 국민의주거생활안정과주거수준의향상 을도모하기위해설립되었습니다. 정부는 2003년 5월 28일국정과제회의에서 저소득층을위한주거복지지원방안 을공표하여목표 (target) 계층의차별화방안뿐만아니라, 정책수립및집행의일관성을제고하기위해정책수단의정비방안을마련하였습니다. 이러한맥락에서동법이 2003 년 11월에현 주택법 으로개정되면서기금의목표도 주택공급확대 에서 주거복지향상 으로변경되었습니다. 본보고서에서는국민주택기금이목표계층으로정한사업대상자에게과연실제로혜택을주었는지를분석해보았고, 건설교통부와기금운용평가단의보고서에서평가된것처럼실제로사업들이효과성이있었는지를상위평가하였습니다. 또한, 사업중복성으로인한공공자금배분상의비효율성은없었는지를평가하였습니다. 평가결과, 수혜자적정성의경우비록국민주택기금이서민 주거안정을위해기여하고는있지만, 중산층도대출혜택을받고있는것으로나타났습니다. 따라서정부는연간급여및주택규모와더불어대출신청자의보유자산및자산소득을함께고려한대출자격기준을마련해야할것입니다. 사업효과성평가결과는 8개의주요사업중에서 3개사업만이효과성이있는것으로나타나개별사업들의효과성제고방안이필요한것으로보입니다. 끝으로공공주택금융상의사업중복성으로인해서도비효율성이나타나고있으므로국민주택기금은향후서민계층지원에만중점을두어야할것입니다. 아무쪼록본평가보고서가국민주택기금사업이더바람직한방향으로집행될수있도록하는데일조할뿐아니라, 서민 주거안정에관심을가지고계신국회의원님들의의정활동에기여하기를바랍니다. 2006 년 12 월 국회예산정책처장배철호
요약 Ⅰ. 서론 정부는 2003 년 5 월 28 일국정과제회의에서 저소득층을위한주거복지지원방 안 을공표하면서주거문제로인한계층간양극화가사회통합과경제발전의장 애요인으로작용하기때문에서민 주거안정을강화해야할것으로파악함. 따라서정부는목표계층의차별화방안을제시하고, 정책수립및집행의일 관성을제고하기위해개별적인정책수단을마련하였음. 저소득층을위한주거복지지원방안 은계층및특징, 그리고지원방향으로나 눠서소득분위별로계층을구분하여계층에맞는지원방향들을구체적으로제 시하였음. 따라서국민주택기금의대상계층은최저소득층 ( 소득 1 분위 ) 에서저소득층 ( 소득 2~4 분위 ) 을거쳐중산화가능계층 ( 소득 5~6 분위 ) 까지를지원대상으 로삼고있음. 본보고서는 저소득층을위한주거복지지원방안 을참여정부의주택정책구 상으로관찰하고, 정책수단중의하나인국민주택기금사업의운용을통해정 책목표가제대로달성되고있는지를평가하고자함. 첫번째평가기준은 저소득층을위한주거복지지원방안 의소득분위별계 층대상자가과연혜택을받았는지에대한수혜자적정성 (relevancy) 을검 요약 ꋮ v
토하는것임. - 만약, 사업대상자와사업수단이일치하지않을경우에는주택금융시장의실패를교정하려는정부의정책개입즉, 동기금이 불완전한정보 로인해자원배분의효율성을더떨어뜨리는 정부실패 (government failure) 로이어질가능성이있어면밀한평가가필요함. 두번째평가기준은국민주택기금의개별사업들의목표가달성되었는지 에대한효과성 (effectiveness) 을평가하기위한것임. 세번째기준은국민주택기금사업중에서공공주택금융상의사업중복성 이나타나효율성 (efficiency) 이떨어지는사업이있는지를검토하기위 한것임. 본사업평가의목적은이러한평가기준들을토대로향후서민 주거안정을위 한국민주택기금사업의개선방안및시사점을도출하고자하는것임. 본연구에서는사업금액규모가크고성격상대표적인사업인크기에따라수요자금융지원으로는 근로자 서민주택구입, 근로자 서민전세, 저소득 영세민전세, 그리고 매입임대주택구입 사업과더불어사업자금융지원으로는 국민임대주택건설, 공공임대주택건설, 공공분양주택건설, 그리고 후분양주택건설 사업만을중심으로평가하고자함. vi ꋮ 요약
Ⅱ. 국민주택기금의사업현황 1. 설립목적 국민주택기금의설립목적은 국민의주거생활안정과주거수준의향상 을도모 하는데있음. 2. 수요자금융지원사업 수요자금융지원사업은저소득층의내집마련을위해근로자와서민들에게지원하는자금과도시영세민들의전 월세부담완화를지원하는자금, 전세가격안정과미분양주택해소를위한자금, 그리고개발이주자전세로구성됨. 수요자금융지원금액은 2006 년도에아래와같이 4 조 1,800 억원으로계획되어 2005 년계획보다 1 조 8 백억원이감소함. 수요자금융지원금액 ( 단위 : 억원 ) 세부사업명 2004 결산 2005 계획 (A) 2006 계획 (B) 증감 (B-A) 저소득영세민전세 2,002 4,050 6,000 1,950 근로자서민구입 17,277 35,900 25,000 10,900 근로자서민전세 6,646 11,300 10,000 1,300 매입임대 768 1,100 700 400 전세금반환자금 140 200 0 200 개발이주자전세 6 50 100 50 합계 26,839 52,600 41,800 10,800 자료 : 건설교통부, 2006 년도국민주택기금운용계획개요. 요약 ꋮ vii
3. 사업자금융지원 사업자금융지원은도시저소득층을위한국민임대주택건설자금과무주택세대주를위한공공임대주택건설자금, 임대중도금, 무주택세대주를위한공공분양주택건설자금과다세대 다가구와후분양주택건설자금으로구성됨. 임대주택의경우에는향후 10년간장기임대주택 150만호 (2003~2012년) 건설지원및세부사업조정으로금년보다 9,436억원이증가한 4조 6,082억원이지원되고, 아울러서민의주거안정을위한소형분양주택건설및후분양제의조기정착을위해 1조 7천억원을반영한것임. 사업자금융지원금액 ( 단위 : 억원 ) 임대주택사업명 2004 결산 2005 계획 (A) 2006 계획 (B) 증감 (B-A) 국민임대 20,603 28,746 32,127 3,381 공공임대 7,881 7,000 13,955 6,955 임대중도금 791 900-900 합계 29,275 36,646 46,082 9,436 분양주택사업명 2004 결산 2005 계획 (A) 2006 계획 (B) 증감 (B-A) 공공분양 12,461 9,700 8,000 1,700 다세대 다가구 38 - - - 후분양주택 1,981 6,800 9,000 2,200 합계 14,480 16,500 17,000 500 자료 : 건설교통부, 2006년도국민주택기금운용계획개요. viii ꋮ 요약
Ⅲ. 국민주택기금의사업평가 1. 사업목표와대상자, 그리고수단체계의적정성 정부가사업목표의적정성, 사업대상자의적정성에대한평가는구체적으로 다음과같음. 첫째, 정부가정한정책대상계층과특징에맞는지원방향이적정한지를주 거비부담률대리지표와 주거불평등의지니계수 를통해관찰할때에 저소 득층주거복지제고 라는사업목표가적정한것으로평가됨. 둘째, 수요자금융지원상의수혜자적정성에있어서비록소득분포분석상의 자료한계가있기는하지만, 소득 7 분위이상의중산층이소외계층을보조 하기위해마련된기금으로부터대출혜택을받고있는것으로나타남. - 결국정부의 불완전한정보 로인해주택금융시장의효율성을더떨어 뜨리는 정부실패 가발생할가능성이있는것으로평가됨. - 따라서정부는수혜대상자의현상태를철저히분석해야하고, 연간급여및주택규모와더불어대출신청자의보유자산및자산소득을함께고려한대출자격기준을마련하여대출여부를심사하는체계를구축해야할것임. 셋째, 사업자금융지원에있어서도정부가사후적으로발생하는부도업체로인한서민들의피해를줄이기위해서는사업자금융대출심사를보다더강화하면서발생하는기금의여유자금으로건설업체의대출조건을개선하여우량업체의주택건설참여를유도해야함. 요약 ꋮ ix
넷째, 정부는미분양주택이존재하거나주택보급률이상대적으로높은지역에대출을해주는경우가있기때문에동지역에대한사업자금융을제한하여미분양이늘어나자금의효율성이떨어지는상황을지양하도록해야만할것으로판단됨. 2. 사업효과성 국민주택기금의 8 개개별사업들의목표가어느정도달성되었는지에대한효 과성을다음과같이평가함. 저소득 영세민전세사업 은 예산집행률 과 지원수혜가구수 가저조할뿐 만아니라, 결과지표들도나쁘게나타나효과성이적은것으로평가됨. 근로자 서민주택구입사업 은 예산집행률 과 지원수혜가구수 의계획대비달성률이높았지만, 결과지표로서의 내집마련기간 이더욱늘어나동사업이 내집마련기간 을단축하는데효과가과연있는지에대한판단의어려움이있음. 근로자 서민전세사업 은 예산집행률 과 지원수혜가구수 의계획대비달 성률이모두높았으나, 근로자 서민주거비부담률 의대리변수들이상승하 는추세를보이고있어사업의효과성이적은것으로평가됨. 매입임대사업 은 예산집행률 과 지원수혜가구수 의계획대비달성률이모 두높았으나, 미분양주택감소비율 은 2005 년에들어서야감소하였기때문 에사업의효과성이적은것으로평가됨. 국민임대주택건설사업 은 예산집행률 과 국민임대건설사업승인실적 이 모두높았을뿐만아니라, 결과지표인 장기공공임대주택제고율 이 2001 년 과 2003 년에비해하락하여사업효과성이있는것으로평가됨. x ꋮ 요약
공공임대주택건설사업 은 예산집행률 과 공공임대주택건설사업승인실 적 이낮았지만, 장기공공임대주택재고율 이하락하여사업효과성이어느 정도는있는것으로평가됨. 공공분양주택건설사업 은 예산집행률 이높았으나, 결과지표의대리지표 인과정 산출지표, 즉 공공분양주택건설사업승인실적 이상대적으로하락 하여사업효과성이떨어지고있는것으로평가됨. 후분양주택건설사업 은 예산집행률 이높았을뿐만아니라, 후분양주택건설지원실적 이높았고, 결과지표로사용된 후분양주택건설지원실적, 즉과정 산출지표의지원실적인절대호수가증가하고있기때문에사업효과성이있는것으로평가됨. 따라서 저소득 영세민전세사업, 근로자 서민전세사업, 매입임대사업, 공 공분양주택건설사업 은향후문제점이개선되어효과성이제고되어야만할 것으로판단됨. 3. 사업효율성 국민주택기금사업중한시적으로운용되었던생애최초주택구입자금이한국주택금융공사의모기지론과사업중복성이발생하여공공자금의자원배분적인관점에서볼때에비효율적인것으로평가됨. 따라서사업효율성을제고하기위해서는주택금융시장으로부터소외되는 영세민 저소득층의주거안정이라는시장보완적인기능을국민주택기금이 담당하는방안이강화되어야만할것으로보임. 요약 ꋮ xi
4. 정책적시사점 첫번째로, 국민주택기금의사업목표와대상자, 그리고수단체계의적정성을질문하는항목이재정사업의자율평가항목에제대로포함되어있지않아정부가재정사업에대한성과평가를올바르게할수없음. 사업대상자와수단간의간극을가져온 불완전한정보 는 정부실패 를불 러올가능성이있고, 이러한 정부실패 는결국, 저소득층을지원하기위해 조성된기금이중산층에게지원되는부작용도초래할수있음. 사업자의대출심사평점에대한분포와지역별주택대출승인도자율평가항목을면밀히점검할수있도록준비해야만주택건설업체의부도로인한서민입주자의피해와주택미분양지대가확대되어자원배분상의낭비가발생하는문제점이줄어들것이라는점을시사함. 따라서기획예산처는미국 OMB가사용하는 PART 항목중에 사업대상자와목표, 그리고수단체계간의적정성 과관련이있는항목을자율평가의계획단계에서부터디자인하여수혜대상자의부적정성이발생하지않도록사전에방지하고, 면밀히점검할수있도록보완해야할것으로보임. 두번째로, 효과성측면에서볼때국민주택기금은성과와직접적으로관련된 결과지표를개발하여성과를정확히측정할수있는체계를수립해야함. 이에따라건설교통부의자율평가와기금운용평가단의평가사이에존재하 는큰인식의차이가좁혀질것으로보임. 세번째로, 국민주택기금주요사업의 예산집행률 이성과계획에따라건설교 통부의자율평가보고서와기금운용평가단의기금운용평가보고서에기재되어 있어혼란의여지가있었으며, 다만이를 실제예산집행률 로수정하여재평 xii ꋮ 요약
가한결과기금운용평가단이내린평가결과와차이가없는것으로나타났음. 다만, 건설교통부와기금운용평가단이차제에도계속해서이처럼중기계획 에따른성과계획서를바탕으로평가를수행할때에는실제수치와계획치 를모두공시하여야만투명성이제고될것으로보임. 뿐만아니라, 근로자 서민주택구입사업 과 매입임대사업 등의사업 예산집행률 이 200% 이상으로나타난것이정부의전략계획상의비현실 성으로인해발생한것을공지해야만할것으로보임. 요약 ꋮ xiii
차례 요약 / v I. 서론 / 1 1. 사업평가의배경및목적 1 2. 사업평가의범위와방법 5 가. 평가범위 5 나. 선행연구 8 다. 선행연구와의차별성과평가방법 10 Ⅱ. 국민주택기금의주요사업현황 / 13 1. 설립목적과개별사업 13 2. 수요자금융지원사업 14 가. 저소득 영세민전세사업 14 나. 근로자 서민주택구입사업 15 다. 근로자 서민전세사업 15 라. 매입임대사업 16 3. 사업자금융지원사업 16 가. 국민임대주택건설사업 17 나. 공공임대주택건설사업 17 다. 공공분양주택건설사업 18 라. 후분양주택사업 18 차례 ꋮ xv
Ⅲ. 국민주택기금의사업평가 / 19 1. 사업목표와대상자, 그리고수단체계의적정성 19 가. 사업목표의적정성 19 나. 사업대상자와수단의적정성 22 2. 사업효과성 35 가. 수요자금융지원 35 나. 사업자금융지원 44 3. 사업효율성 52 4. 정책적시사점 57 가. 재정사업자율평가항목의보완필요 57 나. 성과지표개발필요 60 다. 실제예산집행률 을통한재평가필요 62 라. 공공주택금융의역할재정립필요 71 Ⅳ. 결론 / 72 참고문헌 / 76 xvi ꋮ 차례
표차례 [ 표 1] 수요자금융지원금액 15 [ 표 2] 사업자금융지원금액 17 [ 표 3] 국민주택기금각대출프로그램운용실적 20 [ 표 4] 주거비부담률대리지표 21 [ 표 5] 주거불평등의지니계수변동 22 [ 표 6] 소득구간별기초통계량 : 도시근로자가구총소득 23 [ 표 7] 도시근로자가구총소득및가구주연소득의구간소득 24 [ 표 8] 평가구분의구성및배분 31 [ 표 9] 2005년도심사평점분포 32 [ 표 10] 2005년도지역별주택공급자대출승인건수와승인금액분포 34 [ 표 11] 저소득 영세민전세사업투입과정지표와결과지표 36 [ 표 12] 근로자 서민주택구입사업투입과정지표와결과지표 38 [ 표 13] 근로자 서민전세사업투입과정지표와결과지표 41 [ 표 14] 매입임대사업투입과정지표와결과지표 43 [ 표 15] 국민임대주택건설사업투입과정지표와결과지표 45 [ 표 16] 공공임대주택건설사업투입과정지표와결과지표 47 [ 표 17] 공공분양주택건설사업투입과정지표와결과지표 49 [ 표 18] 후분양주택건설사업투입과정지표와결과지표 51 [ 표 19] 대출금액별월상환액및차액 54 [ 표 20] 소득분위별기금상품이용률및가계의부담증가율 55 [ 표 21] 성과평가종합 60 [ 표 22] 저소득 영세민전세사업재평가 62 [ 표 23] 근로자 서민주택구입사업재평가 63 [ 표 24] 근로자 서민전세사업재평가 65 차례 ꋮ xvii
[ 표 25] 매입임대사업재평가 66 [ 표 26] 국민임대주택건설사업재평가 67 [ 표 27] 공공임대주택건설사업재평가 68 [ 표 28] 공공분양주택건설사업재평가 69 [ 표 29] 후분양주택건설사업재평가 70 그림차례 [ 그림 1] 저소득층을위한주거복지방안 2 [ 그림 2] 연구의흐름도 3 [ 그림 3] 사업평가체계 7 [ 그림 4] 사업평가모형 11 [ 그림 5] 근로자주택구입및전세자금대출자의소득분포 : 가구총소득 25 [ 그림 6] 근로자주택구입및전세자금대출자의소득분포 : 가구주소득 28 xviii ꋮ 차례
I. 서론 1. 사업평가의배경및목적 정부는 2003 년 5 월 28 일제 6 회국정과제회의에서 저소득층을위한주거복 지지원방안 을공표하였다. 그배경에는주택공급이그동안크게확대되어주 택의양적인문제는거의해소된반면에, 주거의질적인문제나수도권집값문 제등은아직도여전히미해결된채로남아있다는데에있었다. 1) 참여정부는이처럼주거문제로인한계층간양극화가사회통합과경제발전 에장애요인으로작용하므로시장에서주거문제를해결하기어려운계층의주 거복지를강화해야할것으로파악하였다. 따라서정부는 주택대량공급정책 에 서 주거복지정책 2) 으로주택정책방향전환의필요성을제기하고, 정책방향의전 환에따른주택정책의목표를재정립하고자하였다. 동시에정부는목표계층의 차별화방안을제시하고, 정책수립및집행의일관성을제고하기위해개별적인 정책수단을 [ 그림 1] 에서와같이구체적으로마련하였다. 그러나기존정부의주택정책이목표와수단간의연계성이부족하고, 정 책수단적용의일관성이없으며, 정책집행후평가체계가미흡했던것으로지적 되었다. 3) 따라서본사업평가에서는 [ 그림 1] 을참여정부의정책구상 (policy concept) 4) 으로관찰하고, 저소득층의주거복지제고 를참여정부의정책목표 1) 전국주택보급률은 2002 년에 100% 를넘어섰으나, 수도권의주택보급률은여전히 90%( 서울 83%) 이며주택가격은여전히불안한실정이라는점이다. 2) 여기서주거복지정책이란 가구를소득및주거수준에따라계층별로구분하고, 구분된계층에적합하도록차별화된정책수단을활용하여주거복지를향상시키고자하는정부의정책적개입으로정의한다 ( 김근용외, 국민주거안정을위한주택정책개편방안연구, 2003, p. 5). 3) 김근용외, 국민주거안정을위한주택정책개편방안연구, 2003, p. 89. 4) 여기서정책구상이란경제정책을실행하기위한방향설정이나법규또는일반규범으로볼수있는데, 이는사회적으로요구되는중요한정책목표 (policy goal) 와정책수단들 (policy instruments) 사이에일관된체계 (consistent system) 를갖도록해주는것이 I. 서론 1
(policy goal) 로설정하고자한다. [ 그림 1] 저소득층을위한주거복지방안 계층 특징 지원방향 최저소득층 ( 소득 1 분위 ) * 월소득 83 만원이하 저소득층 ( 소득 2~4 분위 ) * 월소득 190 만원이하 중산화가능계층 (5~6 분위 ) * 월소득 255 만원이하 중산층이상 (7~10 분위 ) * 월소득 255 만원이상 임대료지불능력이어려운계층 자가주택구입능력이없는계층 정부지원시주택구입가능계층 자기능력으로주택구입가능계층 주거급여의단계적조정 저리전월세자금지원 소형평형국민임대주택공급 달동네주거환경정비 국민임대주택공급 전월세자금지원 소형분양주택공급 주택금융확대 시장에서해결 자료 : 건설교통부, 저소득층을위한주거복지지원방안, 2003. [ 그림 1] 의 특징 은정책목표의하위체계가구체적으로달성되어야할사업목표들 (program objectives) 로구성되어있음을보여준다. 먼저, 최저소득계층의사업목표는기본적으로임대료지불능력을키우도록지원하는것이고, 저소득층은주택구입능력을키우도록지원하는것이다. 아울러중산화가능계층은정부지원으로주택구입이가능하게하는것이며, 중산층이상은자기능력으로주택을구입하도록만드는것이다. 이에따른정책수단 (policy instruments) 은 [ 그림 1] 의 지원방향 에서관찰하듯이금융, 재정, 조세, 제도등의다양하게존재한다. 그러나본사업평가에서는이와같은정책수단중의하나인금융지원사업중국민주택기금을통해정책목표가제대로달성되었는지를 [ 그림 2] 연구의흐름도 에따라평가하고자한다. 다 (Streit, Theorie der Wirtschaftspolitik, 1990, p. 254). 2 국민주택기금주요사업의평가
[ 그림 2] 연구의흐름도정책목표 : 저소득층의주거복지제고정책수단 : 국민주택기금금융지원 평가체계 평가체계분류 사업대상자 사업목표 사업수단 평가모형 평가내용 목표 수단체계의적정성 효과성 효율성 평가모형적용 수요자 저소득영세민전세 근로자 서민주택구입 근로자 서민전세 매입임대자 사업자 국민임대주택 공공임대주택 공공분양주택 후분양주택 시사점및결론도출 서민 주거안정을위한국민주택기금사업에대한평가기준은첫번째로, [ 그림 1] 에서정부가구체적으로체계화한사업중, 국민주택기금사업에대한집행평가 (implementation evaluation) 로서사업목표적정성검토와더불어주거지원방안의소득분위별계층과특징으로나타나는적절한지원대상 (appropriate target population) 이정확히일치하는가에대한수혜자적정성검토를하는데있다. 정부가체계화한정책대상계층과특징에맞는지원방향이적합한지, 즉, 목표와 I. 서론 3
수단간의적정성 (relevancy) 을 [ 그림 2] 의평가대상분류에서처럼평가하는것이다. 그러나문제는사업목표와사업대상자, 그리고사업수단이일치하는가이다. 만약사업대상자와사업수단이일치하지않을경우에는주택금융시장의실패를교정하려는정부의정책개입 (policy intervention) 즉, 국민주택기금이 불완전한정보 로인해자원배분의효율성을더떨어뜨리는 정부실패 (government failur e) 5) 로이어질가능성이있다. 따라서이에대한면밀한평가가필요한것으로보인다. 두번째평가기준으로는주거지원방안의구체적인국민주택기금의개별사업들의목표가달성되었는지에대한효과성 (effectiveness) 평가이다. 사실건설교통부는 2006년도자율평가보고서 에서성과지표를통해성과에대해자율평가하였으나, 기금운용평가단은 2005년도기금운용평가보고서 에서국민주택기금의개별사업이결과지표로서성과관리가안되고있고단지, 주택보급률을활용하고있어개별사업마다별도의새로운결과지표를추천하였다. 따라서기금운용평가단이단지제시만하였을뿐, 직접활용하지못했던개별사업들의새로운결과지표들과더불어이같은지표들이아직존재하지않았을때에는대리지표를활용하고자한다. 특히, 기금운용평가단이제시한결과지표보다더유용하다고생각되는지표가있으면, 이를가지고성과를측정하여평가업무의효율성을제고시키고자한다. 그러나무엇보다도중요한것은건설교통부가발간한 2006년도자율평가보고서 와기금운용평가단의 2005년도기금운용평가보고서 에발표된기금주요사업들의투입지표로서의 예산집행률 은건설교통부의성과계획서에따라중기계획의입장에서작성되어 100% 를넘는등, 실제예산집행률 과는달리공시되어있다는점이다. 이러한문제점에도불구하고본연구에서는먼저, 건설교통부와기금운용평가단의 평가에대한평가 를해야만하는입장이기때문에일관성이있게동자료를가지고사업효과성을평가하고자한다. 5) 여기서정부실패란시장의실패를교정하여효율성을회복하려는정부의개입이또다른자원배분의왜곡을초래하는경우를말한다 ( 나성린 전영섭, 공공경제학, 2003, p. 27). 4 국민주택기금주요사업의평가
그러나본연구가국회입장에서평가를하는것이기때문에국민주택기금주요사업의 예산집행률 에대한 실제예산집행률 을바탕으로기금운용평가단의평가에대해재평가를본연구의 정책적시사점 부분에서시행하고자한다. 즉, 건설교통부가발간한 2006년도자율평가보고서 와기금운용평가단의 2005년도기금운용평가보고서 에발표된중기계획을바탕으로작성된성과계획서상의평가와실제성과평가사이에어떤차이점이있는지, 아울러이로부터어떤시사점을도출할수있는지까지도평가하는 상위평가 (metaevaluatio n) 6) 를수행하고자한다. 세번째평가기준으로는국민주택기금사업중에서공공주택금융상의사업중복성이나타나효율성 (efficiency) 이떨어지는사업이없는지를검토하는것이다. 따라서이와같은평가기준들을토대로향후서민 주거안정을위한국민주택기금사업의개선방안및시사점을 [ 그림 2] 에서처럼도출하고자하는것이본사업평가의목적이다. 2. 사업평가의범위와방법 가. 평가범위 최저소득층인소득 1 분위는 [ 그림 1] 에서보듯이월소득이 83 만원이하인 계층으로특징이임대료지불능력이어려운계층으로설정되어있다. 저소득층 은소득 2~4 분위로월소득이 190 만원이하인계층으로주택구입능력이없는 것으로정해졌다. 중산화가능계층은소득 5~6 분위로월소득이 255 만원이하인 계층으로정부지원시주택구입이가능한계층으로보았다. 마지막으로중산층 이상인계층은소득 7~10 분위로월소득이 255 만원초가이며자기능력으로주 6) 상위평가란먼저, 평가에투입되는제반요소, 평가과정, 그리고평가의효과에대한평가를의미한다 (R. Larson and L. Berliner, On Evaluating Evaluations, Policy Sciences, 1983, pp. 154~155). I. 서론 5
택구입이가능하다는것이특징이다. 따라서서민 주거안정을위한국민주택기금사업의평가범위로는최저소득층에서중산화가능계층인소득 1분위에서 6분위까지로정하였다. 7) 저소득층주거복지를제고 하려는정책목표를실현하기위한사업목표인성과목표들그리고, 사업수단들간의체계를보다더명확히하기위해 [ 그림 1] 을바탕으로 [ 그림 3] 사업평가체계 를도출할수있다. 정책수단으로서의국민주택기금은 저리 전월세자금지원, 국민임대주택공급, 주거환경개선, 분양주택공급, 공공임대주택공급확대 등의사업수단으로세분화된다. 또한, [ 그림 1] 의소득계층별특징들을개선시키기위해사업목표들을 [ 그림 3] 에서처럼정하였는데, 이는사실개별사업들이 2006년도성과계획서에제출된, 즉사업목표들을조작화할 (operationalize) 수있는성과목표이기도하다. [ 그림 1] 의최저소득층에대한사업목표는 임대료지불능력이어려운계층 을지원하는것인데, 이에대한성과를측정하기위한성과목표는 [ 그림 3] 의 사업목표 에서처럼저소득 영세민전세자금을통한 저소득층주택자금지원을통한주거복지수준제고 로구체화된다. 8) 아울러저소득층에대한사업목표는 주택구입능력이없는계층 을지원하는것이다. 이에대한성과를측정하기위한성과목표는 저소득 영세민전세사업 의 저소득층주택자금지원을통한주거복지수준제고 와함께 국민임대주택건설사업 의 국민임대주택건설지원을통한무주택저소득층의주거안정도모 9) 이다. 그리고마지막으로 공공임대주택건설사업 의 장기공공임대주택건설지원을통한주택공급확대 10) 로구체화된다. 7) 아울러서민 주거안정을위한국민주택기금사업을보다더구체적으로평가하기위해개별사업평가는하지만, 국민주택기금을전체측면에서평가하는자산운용과재무관리의평가는제외하였다. 8) 동사업은 [ 그림 1] 의최저소득및저소득계층으로소득 1~4 분위가지원대상이다 ( 건설교통부, 2006 년도자율평가보고서, 2006, p. 185). 9) 동사업은 [ 그림 1] 의최저소득및저소득계층으로소득 1~3 분위가지원대상이다 ( 건설교통부, 2006 년도자율평가보고서, 2006, p. 41). 10) 동사업은 [ 그림 1] 의저소득무주택서민이지원대상이다 ( 건설교통부, 2006 년도자율평가보고서, 2006, p. 73). 6 국민주택기금주요사업의평가
[ 그림 3] 사업평가체계 사업대상자 사업목표 사업수단 최저소득층 ( 소득 1 분위 ) * 월소득 83 만원이하 저소득층 ( 소득 2~4 분위 ) * 월소득 190 만원이하 중산화가능계층 (5~6분위) * 월소득 255만원이하중산층이상 (7~10분위) * 월소득 255만원이상 저소득층주택자금지원을통한주거복지수준제고 국민임대주택건설지원을통한무주택저소득층의주거안정도모 저소득층주택자금지원을통한주거복지수준제고 국민임대주택건설지원을통한무주택저소득층의주거안정도모 장기공공임대주택건설지원을통한주택공급확대 저소득층주택자금지원을통한주거복지수준제고 분양주택건설지원을통한주택공급확대 자기능력으로주택구입가능계층 저소득영세민전세 국민임대주택 저소득영세민전세 근로자서민전세 국민임대주택 공공임대주택 근로자서민구입 공공분양 후분양 시장에서해결 자료 : 건설교통부, 2006 년도자율평가보고서 를바탕으로작성함. 중산화가능계층에대한사업목표는 정부지원시주택구입이가능하도록 하는것이다. 이에대한성과를측정하기위한성과목표는 근로자 서민주택구 입사업 의 저소득층주택자금지원을통한주거복지수준제고, 11) 그리고 공공 분양주택건설사업 의 분양주택건설지원을통한주택공급확대 12) 로구체화된다. 특히, 중산층이상은사업목표가 자기능력으로주택구입이가능한계층 임 으로주택금융시장에서자체적으로해결해야한다. 마지막으로소득계층별금융 지원에대해심도있게평가하기위해금액크기의순으로선별하여서수요자금융 11) 동사업은 [ 그림 1] 의최저소득및저소득계층으로소득 5~6 분위가지원대상이다 ( 건설교통부, 2006 년도자율평가보고서, 2006, p. 219). 12) 동사업은 [ 그림 1] 의저소득무주택서민이지원대상이다. 건설교통부 ( 2006 년도자율평가보고서, 2006, p. 134). I. 서론 7
지원으로는 저소득 영세민전세사업, 근로자 서민구입사업, 근로자 서민전세사업, 매입임대사업 을정했다. 그리고사업자금융지원으로는 국민임대건설사업, 공공임대건설사업, 공공분양건설사업, 후분양주택사업 을대표적으로다루고자한다. 나. 선행연구선행연구로는먼저, 김근용 (2002) 이주택사업지원정책의평가를시도하였다. 그는주택사업지원정책이얼마나효율적인지, 배분의형평성및적절성은있는지, 지원혜택이누구에게전달되고있는지, 정책지원의수준이적합한지를파악하기가어려운실정임을지적하였다. 더욱이그는이러한사항들을사전에평가하고, 사후에평가할수있는시스템결여를문제점으로파악하였다. 김현욱외 (2004. 2) 는 국민주택기금의역할재정립및운용개선방안 과더불어 국민주택기금운영에대한평가와운영개선방안 을김현욱외 (2004. 12) 가제시하였다. 두보고서모두가수요자와사업자대출프로그램의적정성을평가하였다. 동보고서에서는수요자대출프로그램의평가방법으로서통계청에서발표하는 도시가계연보(2002) 의자료를바탕으로평가하였다. 또한가구주의소득만을비교대상으로정할경우기금이지원대상으로삼은계층과실제기금의수혜를받는계층간의괴리가발생한것으로나타났다. 아울러사업자대출프로그램의운용개선방향을도출하기위해대출심사의기준이되는심사평가표에대한점검을시도하였다. 또한, 기금운용평가단 (2004) 은 2003년도기금운용평가보고서 를발간하였는데, 기존지원대상의일부는한국주택금융공사및민간금융회사를통해자금조달이가능해질것으로예상되어기금의경우수혜대상을저소득층및서민으로명확히하여자금지원의효과를극대화할필요가있는것으로평가하였다. 기금운용평가단 (2004) 은 기금존치평가보고서 에서재정구조의단순화와재정운용의효율성 투명성을제고하기위해각개별기금의존치여부에대한평가에절실히요구된다는취지에서국민주택기금도평가하였다. 그평가결과는존치로나타났으나, 장기적으로는이차보전으로전환하는것을검토하도록하였 8 국민주택기금주요사업의평가
다. 아울러동보고서는지원역량집중을통한목적부합성을제고시키기위해서는지원프로그램의대출신청자의보유자산가치및자산소득등을고려하여기존의지원기준을보완함으로써동기금이실질적으로 저소득층 을구분할수있는명확한기준이마련될필요가있는것으로평가하였다. 이현수 (2004) 는국민주택기금의상품과한국주택금융공사의상품을대출금액별월상환액및차액으로관찰하였다. 그는주택구입을위해주로대출을받고있는소득분위에게는두기관의상품간차별성이크지않았으며, 이는다시저소득층및중산 서민층의주택구입자금대출지원에있어국민주택기금과한국주택금융공사간의역할이중복되고있음을밝혔다. 삼일회계법인 (2004) 은건설교통부로부터 국민주택기금성과지표개발을위한연구용역보고서 를작성하였다. 동법인은국민주택기금의미션달성여부를평가하기위해핵심적으로고려해야할요소들에관한의문 (key question) 을 BSC(Balanced Scorecard) 기본모형에서제시하여이에대한대답을얻고자하는것이국민주택기금에대한성과평가를실시하는목적중의하나임을밝혔다. 또한, 삼일회계법인 (2005) 은 국민주택기금대출심사평가표개선연구 에서기금대출의부도사유를보다세부적으로파악하였다. 따라서동법인은당초기금대출심사평가표작성당시와변화된주택건축환경을반영하고, 무주택서민의주거생활안정과주거수준향상이라는기금의목적을효과적이고효율적으로달성할수있는대출심사평가표를구성하였다. 김찬호외 (2005) 는국민주택기금대출제도및기관서비스에대해수요자들의만족도를조사하고, 성과를진단하여대출제도를개선하는등주택기금의운용체계개편에필요한기초자료로활용하고자작성하였다. 만족도분석은설문조사를통해얻은자료들의기본적빈도및평균분석과수요자별, 자금별, 기관별집단간비교분석을통해만족도를측정하고국민주택기금대출제도의성과를진단하였다. 윤주현외 (2005) 는지역간 계층간주거서비스실태를면밀히분석하여지역별 계층별주거특성및주거서비스격차를파악하고, 각지역또는계층의특성에부합하는주거복지방안을제시함으로써주거격차완화를도모하였다. 따라서 I. 서론 9
동연구는정부가효율적이고효과적인주거복지정책이수립되기위한기초자료들을제공하였다. 국민주택기금 (2006) 은기획예산처의요구에따라 2006년도자율평가보고서 를작성하였는데, 이를위해동기금은 국민주택기금성과지표개발을위한보고서 와위에서논의한 2005년국민주택기금대출수요자만족도조사 에대한용역을실시하였다. 따라서동보고서에서는개별기금사업에대한자체평가가성과관리체계에의해이루어졌다. 기금운영평가단 (2006) 은이같은국민주택기금의자율평가를평가하여개별사업들에대한점수를책정하였다. 중요지적사항으로는국민주택기금의개별사업들의투입과정지표가사업실적을제대로평가할수있는지표가아니므로, 새로운결과지표의도입으로평가를하도록제안하였다. 다. 선행연구와의차별성과평가방법선행연구들은다양한연구목적을수행하기위하여작성되어유용한방법론과설문조사결과에도불구하고, 국민주택기금사업의집행점검및평가에대해종합적인관점에서평가를내리지못하고있다. 따라서본사업평가에서는이모두를아우르면서도중요한자료들을빠뜨리지않고, 유용하고도종합적인 상위평가 13) 가이루어지도록 [ 그림 4] 에서처럼사업평가모형을구성하였다. 13) 여기서의상위평가는앞서정의한전체적인평가체계 ( 평가투입 + 평가과정 + 평가효과 ) 에대한평가를포함하여여러개의기존평가로부터얻어진결과를재분석하는 Chelimsky 의평가결과의종합 (evaluation synthesis) 을뜻하기도한다. E. Chelimsky, Program Evaluation, 1985, p. 11, 참조. 따라서본보고서상의상위평가의목적은평가자체의실제 (practice) 를이해하고이를향상시키고자하는것이다. 김명수 ( 공공정책평가론, 2003, p. 192). 10 국민주택기금주요사업의평가
1. 사업목표 수단체계의적정성평가 2. 사업효과성평가 3. 사업효율성평가 [ 그림 4] 사업평가모형 1. 사업목표 수단체계의적정성평가 = (1) 사업목표적정성평가 + (2) 수혜자의적정성평가 2. 사업효과성평가 = 사업효과성평가지표 3. 사업효율성평가 = 사업유사성 중복성평가 1. 사업목표 수단체계의적정성평가 (1) 사업목표적정성평가 = 월소득대비월임대료비율 (RIR) + 연소득대비주택구입가격비율 (PIR) + 주택구입가격대비대출액비율 (LTV) + 월소득대비월상환액비율 (RTI) + 지니계수 (Gini's Coefficient), 여기서 : 번째누적소득, : 번째누적인구소득과더불어 1인당주거면적, 그리고주택가격을대입활용 (2) 수혜자의적정성평가 a. 수요자적정성평가지표 = 근로자주택구입및전세자금대출프로그램평가 b. 사업자적정성평가지표 = 대출심사평가표를통한평가 + 지역별주택공급자대출승인을통한평가 2. 사업효과성평가지표 a. 개별사업들의예산집행률 { 측정산식 } b. 개별사업실적 { 측정산식 } c. 개별사업들의결과지표 { 측정산식 } 3 근로자 서민주택구입과모기지론의사업유사성 중복성평가지표 a. 대출금액별월상환액및차액 b. 소득분위별기금상품이용률및가계의부담증가율 먼저, 사업목표와대상자, 그리고수단체계의적정성 평가에서는기금지원이필요한계층이명확히정의되고, 실제로이들실수요자들에게형평성있게자원이올바르게배분되고있는지에대한평가이다. 하지만국민주택기금의 2006년도자율평가보고서 와기금운영평가단 2005년도기금운용평가보고서 에는사업목표대상자의적정성평가항목이중요함에도불구하고누락되어있을수가있다. 따라서정책집행대상이명확히규정되어동정책대상에적합한목표와수단이일관성이있게집행되고있는지를점검할필요가있다. I. 서론 11
사업효과성 평가에서는국민주택기금이자율평가를준비하기위해발주한 국민주택기금성과지표개발을위한연구용역보고서 와이를바탕으로작성한 2006년도자율평가보고서, 그리고이같은자율평가를평가한기금운용평가단의 2005 기금운용평가보고서 결과를참고하고자한다. 따라서 [ 그림 4] 에서처럼동사업이예산집행과사업실적, 그리고사업들의결과지표가제대로진행되고있는지에대한측정산식을통해평가하고자한다. 다만국민주택기금의자율평가와이에대한기금운용평가단의평가는성과관리예산을초점으로작성되었기때문에개별사업들을모두면밀히정량화하여장기적으로예산배분에반영하고자하는목적이있다. 하지만본사업평가에서는이처럼점수나등수매기기를하기보다는투입지표와과정 산출지표, 그리고결과지표가보여주는성과들을제시하여효과성이있었는지에대한사실판단을통한평가를하는데에초점을맞추고자한다. 마지막으로 사업효율성 평가에서는국민주택기금의 2006년도자율평가보고서 와기금운용평가단의 2005년도기금운용평가보고서 는국민주택기금사업이중복사업이없는것으로발표되고있으나, 어떤사업이중복성이있는지를점검하고자한다. 그래서만약사업중복성이있다면, 이로인한비효율성이나타나는지를검토하고자한다. 따라서본연구제Ⅰ장에서는사업평가의배경및목적, 그리고범위와방법을살펴보고, 제Ⅱ장에서는동기금의현황을알아보겠다. 제Ⅲ장에서는기금주요사업들을 수혜자적정성 과 효과성, 그리고 효율성 측면에서평가하겠고, 개선방안과정책적시사점을도출하고자한다. 마지막으로제Ⅳ장에서요약및결론을내리고자한다. 12 국민주택기금주요사업의평가
Ⅱ. 국민주택기금의주요사업현황 1. 설립목적과개별사업 국민주택기금은현주택법제60조 14) 의모체인 1972년 12월제정된주택건설촉진법제10조 15) 에따라설립되었는데, 동기금의설립목적은주택종합계획을효율적으로실시하기위한것으로규정되어있다. 하지만여기서말한주택종합계획이란주택법제7조 ( 주택종합계획의수립 ) 에구체화되어있는데, 국민의주거안정과주거수준의향상을도모하기위하여주택종합계획을수립하고시행하는것이다. 따라서국민주택기금은 국민의주거생활안정과주거수준의향상 을도모하는데에목적이있다. 그러나현주택법은과거주택건설촉진법이 2003년 11월에개정되었는데, 중대한차이점이라면, 주택건설촉진법이 주택이없는국민의주거생활안정도모와모든국민의주거수준향상 을지향하고있는반면에, 개정된주택법은제3 조 1항에서국민의 쾌적한주거생활 을지향하고있다는점이다. 다시말해서주택정책의목표가 주택공급확대 에서 주거복지향상 으로변경되고있음을시사한다. 16) 동기금은설치된이후에기금의운용및관리에대한사무를한국주택은행에게, 그리고동은행이합병된이후에는국민은행에게위탁하였다. 아울러 2003년부터는국민은행에게재위탁을받은우리은행과농협이국민주택기금의 14) 주택법제 60 조 ( 국민주택기금의설치등 ) 제 1 항 : 정부는주택종합계획을효율적으로실시하기위하여필요한자금을확보하고, 이를원활히공급하기위하여국민주택기금을설치한다. 15) 주택건설촉진법제 10 조 ( 국민주택기금의설치등 ) 제 1 항 : 정부는주택건설종합계획을효율적으로실시하기위하여필요한자금을확보하고, 이를원활히공급하기위하여국민주택기금을설치한다. 16) 김현욱외, 국민주택기금운용에대한평가와운영개선방안, 주택시장분석과정책과제연구, 2004. 12, p. 247. Ⅱ. 국민주택기금의주요사업현황 13
운용과관리에동참하고있다. 국민주택기금은국민주택채권, 청약저축, 융자원리금회수, 재특차입금및농특차입금등자금을조성하여국민주택을건설하는주택사업자와주택을구입또는임차하고자하는개인수요자에게자금을지원한다. 동기금은크게수요자금융과사업자금융으로구분할수있는데, 수요자금융은수요자융자지원사업과주택개량사업으로, 그리고사업자금융은임대주택건설사업및분양주택건설사업, 기타사업으로나뉜다. 수요자융자지원사업은다시저소득층의내집마련을위해근로자와서민들에게주택구입자금을지원하는근로자 서민주택구입과근로자 서민전세, 도시영세민들의전 월세부담완화를지원하는저소득 영세민전세자금, 그리고전세가격안정과미분양주택해소를위한매입임대주택구입자금지원과개발이주자전세로구분된다. 사업자금융지원사업으로는먼저, 임대주택건설사업이도시저소득층을위한국민임대주택건설자금지원과무주택세대주를위한공공임대주택건설자금지원, 임대주택중도금으로구분된다. 아울러분양주택건설사업은무주택세대주를위한국민주택건설분양자금지원인공공분양주택건설사업과다세대 다가구사업이다. 기타사업은후분양주택건설사업으로구성된다. 2. 수요자금융지원사업 저소득서민층에대한주택자금지원은 2006 년도에 [ 표 1] 과같이 4 조 1,800 억원으로계획되어 2005 년계획보다 1 조 8 백억원이감소하였다. 가. 저소득 영세민전세사업저소득 영세민전세사업은지역별전세보증금의 70% 이며, 연이율은 2.0% 이다. 융자기간은 2년이내일시상환이며재계약시 2회에한하여기한연장이가능하다. 기존주택전세임대의경우호당최고융자한도액이 5천만원이며, 연이 14 국민주택기금주요사업의평가
율은 3.0% 이다. [ 표 1] 을보면, 2006 년계획은 6 천억원이며, 전년도에비해 1 천 9 백 5 십억원이증가하였다. 나. 근로자 서민주택구입사업근로자 서민주택구입사업은호당융자한도액이 1억원이고, 3자녀이상인경우에는 1억 5천만원까지대출을받을수있다. 연이율은 5.2% 이며, 연소득이 2천만원이하인경우에는연 4.7% 이고, 융자기간은 1년거치 19년상환또는 3 년거치 17년상환이다. [ 표 1] 을보면, 2006년계획은 2조 5천억원으로 2005년도 3조 5천9백억원보다 1조 9백억원이감소하였다. [ 표 1] 수요자금융지원금액 ( 단위 : 억원 ) 세부사업명 2004 결산 2005 계획 (A) 2006 계획 (B) 증감 (B-A) 저소득영세민전세 2,002 4,050 6,000 1,950 근로자서민구입 17,277 35,900 25,000 10,900 근로자서민전세 6,646 11,300 10,000 1,300 매입임대 768 1,100 700 400 전세금반환자금 140 200 0 200 개발이주자전세 6 50 100 50 합계 26,839 52,600 41,800 10,800 자료 : 건설교통부, 2006 년도국민주택기금운용계획개요. 다. 근로자 서민전세사업 근로자 서민전세사업은최고 6 천만원까지지원을받을수있고, 연소득 3 천만원이하무주택세대주인근로자및서민이주택을임차하는경우가지원기 Ⅱ. 국민주택기금의주요사업현황 15
준이다. 아울러동자금의금리는 4.5% 이고, 2 년이내일시상환이가능할뿐만 아니라, 2 회연장이가능하다. [ 표 1] 을보면, 2006 년계획은 1 조원으로 2005 년 계획에비해 1 천 3 백억원이감소하였다. 라. 매입임대사업매입임대사업은미분양주택등을임대주택으로활용하는임대사업자에게지원하는자금으로 2005년지원실적을감안하여 7백억원을배정한것으로보인다. 지원기준은매입임대사업자로서 25.7평이하의주택을매입하여임대사업을하고자하는경우이다. 금리는 5.0% 이며, 3년이내일시상환이가능하고, 최고 6천만원까지지원된다. [ 표 1] 을보면, 2006년계획은 2005년계획보다 4백억원이감소하였다. 3. 사업자금융지원사업 임대주택의경우에는향후 10년간장기임대주택 150만호 (2003~2012년) 건설지원및세부사업내용조정으로금년보다 9,436억원이증가한 4조 6천 82억원이지원된다. 아울러서민의주거안정을위한소형분양주택건설및후분양제의조기정착을위해 1조 7천억원을반영한것으로보인다. 16 국민주택기금주요사업의평가
[ 표 2] 사업자금융지원금액 ( 단위 : 억원 ) 임대주택사업명 2004 결산 2005 계획 (A) 2006 계획 (B) 증감 (B-A) 국민임대 20,603 28,746 32,127 3,381 공공임대 7,881 7,000 13,955 6,955 임대중도금 791 900-900 합계 29,275 36,646 46,082 9,436 분양주택사업명 2004 결산 2005 계획 (A) 2006 계획 (B) 증감 (B-A) 공공분양 12,461 9,700 8,000 1,700 다세대 다가구 38 - - - 후분양주택 1,981 6,800 9,000 2,200 합계 14,480 16,500 17,000 500 자료 : 건설교통부, 2006년도국민주택기금운용계획개요. 가. 국민임대주택건설사업국민임대주택건설사업은재정과기금지원하에공공기관이건설하는 30년임대주택사업이다. 동사업은 2003년부터 2012년까지 100만호를건설할계획인데, 2006년계획물량은 11만호이고, 기존사업에대한융자금으로 3조 2,127억원이책정되었다. 기금지원조건은금리 3.0% 이고, 10년거치 20년상환이며, 호당최고 4천125만원을지원받을수있다. 2006년계획은 3조 1천1백27억원으로 2005년계획대비 3천381억원이감소하였다. 나. 공공임대주택건설사업공공임대주택건설사업은국민주택기금의지원하에공공기관 민간이건설하는 10년임대주택으로 2003년부터 2012년까지장기공공임대주택 50만호건설을위해 2006년도계획물량은 6만호이며, 기존사업에대한융자금으로 1조 3천 9백 55억원이책정되었다. 금리는 3.0~4.0% 로임대기간은 15년이내이다. 호당최고 7천 5백만원을받을수있다. 2006년계획은 2005년계획대비 6천9 백55억원이증가하였다. Ⅱ. 국민주택기금의주요사업현황 17
다. 공공분양주택건설사업공공분양주택건설사업은국민주택기금하에공공기관 민간이건설하는소형분양주택이며, 전용 75m2이하소형분양주택 2만호건설을지원하기위해 8천억원이지원된다. 지원조건은 4.5~5.5% 이고 3년이내일시상환이며, 호당최고 7천 5백만원까지지원이된다. 2006년계획은 8천억원으로 2005년대비 1천 7백억원이감소하였다. 라. 후분양주택사업후분양주택사업은주택투기수요를억제하고, 소비자중심의주택공급질서를확립하기위해 2004년 1월에신설한자금으로서 2만호건설을위해 9천억원이책정되었다. 지원조건은금리가 4.0~5.0% 이며, 3년이내일시상환이고, 호당최고 8 천만원까지지원이가능하다. 2006년계획은 2005년에비해 2천2백억원정도가확대되었다. 18 국민주택기금주요사업의평가
Ⅲ. 국민주택기금의사업평가 1. 사업목표와대상자, 그리고수단체계의적정성 가. 사업목표의적정성사업수단인국민주택기금의대출운용실적을 [ 표 3] 을통해서살펴보면, 주택수요자대출실적이외환위기이전과이후에커다란차이를나타내고있음을알수있다. 다시말해서 [ 표 3] 주택수요자실적이 1997년까지는 4.9% 이하에머물다가 1998년에는 40.7% 로급격하게확대되었다. 17) 반대로주택공급자대출은 1997년 86.8% 에서 1998년 51.3% 로급감하였고그이후로계속해서감소하고있다. 이같은현상은경제위기를통해건설업자들이도산하고주택시장이불황을맞았음을나타낸다. 동시에그동안신규주택건설을통한주택공급확대가주택보급률이 2002년도 100% 에도달하면서 주거양 의중요성이 주거질 로변화되고있는현실을잘반영하는것으로보인다. 17) 이러한배경에는경제침체기서민생활안정을위해주택수요자대출의확충에기금운용의무게가옮겨진결과인것으로보는견해도있다 ( 김현욱외, 국민주택기금운용에대한평가와운영개선방안, 주택시장분석과정책과제연구, 2004. 12, p. 251). Ⅲ. 국민주택기금의사업평가 ꋮ 19
[ 표 3] 국민주택기금각대출프로그램운용실적 ( 단위 : 억원, %) 연도 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 주택수요자대출 1,750 (4.0) 1,730 (3.7) 2,250 (4.9) 22,721 (40.7) 33,262 (44.7) 37,931 (45.0) 27,207 (26.6) 22,171 (31.7) 35,784 (45.4) 26,839 (37.3) 52,316 (52.2) 주택공급자대출 임대주택건설 12,523 (28.7) 17,211 (37.2) 21,179 (45.8) 19,555 (35.0) 22,870 (30.7) 34,355 (40.8) 41,194 (40.3) 36,904 (52.7) 30,659 (38.9) 29,275 (40.7) 29,175 (29.1) 분양주택건설 24,800 (56.9) 22,379 (48.4) 18,948 (41.0) 9,102 (16.3) 9,540 (12.8) 8,945 (10.6) 6,454 (6.3) 4,146 (5.9) 8,802 (11.2) 14,480 (20.1) 16,185 (16.2) 기타 주택개량기타사업출자 3,367 (7.7) 3,601 (7.8) 2,698 (5.8) 2,262 (4.0) 1,872 (2.5) 1,303 (1.5) 1,514 (1.5) 1,485 (2.1) 1,522 (1.9) 1,271 (1.8) 1,482 (1.5) 1,127 (2.6) 1,362 (2.9) 1,196 (2.6) 2,254 (4.0) 1,497 (2.0) 1,665 (2.0) 12,932 (12.7) 5,273 (7.5) 2,130 (2.6) 3 (-) 1,000 (1.0) 총계 - 43,567-46,283-46,271-55,894 5,451 (7.3) 74,492-84,199 12,791 (12.5) 57 (0.1) 102,092 70,036-78,897-71,868-100,158 자료 : 건설교통부, 국회예산정책처요구자료, 2006. 그러나최근주택가격이상승하면서지하셋방거주자등소외계층의상대 적소외감이확대되는등계층간의양극화현상이심화되고있다. 따라서주거 비부담률에대한대리지표를살펴보면, 월소득대비월임대료비율 (RIR) 과 연소 20 국민주택기금주요사업의평가
득대비주택구입가격비율 (PIR), 주택구입가격대비대출액비율 (LTV), 월소득대비월상환액비율 (RTI) 이 [ 표 4] 에서처럼변화하고있는것을관찰할수있다. 그러나 월소득대비월임대료비율 은 2000~2002년까지의자료는건설교통부의자료를, 그리고 2005년 RIR은윤주현외의자료를활용하기때문에서로다른조사결과를시계열로연결해서분석하는데는설문조사의표본수와대표성등의문제가있을수있다. 하지만이러한문제를보완하기위해국민은행이제공하고있는일관성이있는다른지표들을사용하여추세를알아보도록하고자한다. 먼저, 월소득대비월임대료비율 은 2000년 20.7% 에서 2001년 18.3% 로약간하락하다가 2002년부터다시상승하여 2005년에는 24.1% 을나타내고있다. 연소득대비주택구입가격비율 도 2000년 5.0% 에서 2001년 4.6% 로약간하락하다가 2002년부터다시상승하여 2005년 5.6% 에달하고있다. 주택구입가격대비대출액비율 은 2000년에 33.9% 에서 2001년 38.3% 로상승하였다가 2002년에는 32.1% 까지하락하다가 2003년부터는점차상승하여 2005년에는 38.24% 까지상승하였다. 월소득대비월상환액비율 은 2002년 12.3% 에서점차적으로상승하여 2005년에는 17.6% 까지지속적으로상승하여모든대리지표들이주거비부담률이늘어나고있음을보여준다. [ 표 4] 주거비부담률대리지표 ( 단위 : %) 연도 2000 2001 2002 2003 2004 2005 RIR 20.7 18.3 21.3 - - 24.1 PIR 5.0 4.6 5.5 6.2 5.5 5.6 LTV 33.9 38.3 32.1 32.4 36.8 38.24 RTI - - 12.3 14.9 15.9 17.6 자료 : 1) 2000~2002 년까지의 월소득대비월임대료비율 (RIR) 은건설교통부, 저소득층을위한주거복지지원방안, 2003, p. 2, 참조. 2) 2005 년 월소득대비월임대료비율 (RIR) 은윤주현외, 지역간 계층간주거서비스격차완화방안연구 (I): 주거서비스지표의개발및측정, 2005. p. 94. 3) 연소득대비주택구입가격비율 (PIR), 주택구입가격대비대출액비율 (LTV), 월소득대비월상환액비율 (RTI) 은모두국민은행, 주택금융수요실태조사 자료임. Ⅲ. 국민주택기금의사업평가 ꋮ 21
뿐만아니라, 1인당주거면적지니계수 (Gini s Coefficient) 는 [ 표 5] 에서와같이 1993년 0.350에서 2002년 0.235로주거면적격차는개선되었지만, 주택자산지니계수는 1993년 0.489에서 2002년 0.510으로계층간주택자산격차가심화되고있음을알수있다. 아울러소득의지니계수가 2002년 0.351임을고려하면, 주택자산의불평등정도는소득불평등보다더욱심각한것으로나타났다. [ 표 5] 주거불평등의지니계수변동 1 인당주거면적지니계수주택자산지니계수소득지니계수 1993 0.350 0.489 2002 0.235 0.510 0.351 주 : 1993 및 2002 가구설문조사자료를이용해추계자료 : 건설교통부, 주택종합계획 (2003-2012) 수립연구 2003, p. 53. 따라서정부가더이상 주택공급확대정책 에매달리지아니하고, 단지시 장에서주거문제를해결하기어려운계층의주거복지를강화하는방향으로주 택정책의목표를새롭게설정한것은적정한것으로평가되었다. 나. 사업대상자와수단의적정성 (1) 수요자금융지원정책수단으로서의국민주택기금은 은행, 은행, 그리고 이위탁해서대출되고있는데, 이중 은행만이소득분위별로주택구입및전세자금대출자에대한소득분포를갖고있다. 따라서통계청에서발표하는 KOSIS통계시스템 의자료를바탕으로 은행이작성한가구총소득과가구주소득을계산하여수요자금융지원대상자의적정성을평가하고자한다. 18) 18) 이와같은방법에대한선행연구로는김현욱외, 국민주택기금의역할재정립및운용개선방안, 2004. 2 참조. 22 국민주택기금주요사업의평가
[ 표 6] 은 2005년도시근로자가구분위별기초통계량이다. 월평균소득을보면, [ 그림 1] 의계층별월소득과거의유사함을알수있다. 소득 1분위는 2003 년당시월소득 83만원인데, [ 표 6] 은 2005년 84만원으로매우유사한것으로나타났다. 소득 2~4분위는 2003년당시월소득 190만원이하인데, [ 표 6] 에서는 2005년소득분위 3이 191만원이고소득 4분위는 228만원으로나타나그간의물가상승과경제성장을고려한다면, 유사한것으로보인다. [ 표 6] 소득구간별기초통계량 : 도시근로자가구총소득 ( 단위 : 만원, 세, 명 ) 분위 월구간소득 월평균소득 가구주연령 가구원수 전체 325 43.2 3.42 1 123 미만 84 46.7 2.87 2 123 ~ 170 미만 148 42.9 3.06 3 170 ~ 211 미만 191 42.0 3.30 4 211 ~ 247 미만 228 41.9 3.37 5 247 ~ 285 미만 266 42.5 3.47 6 285 ~ 327 미만 306 42.5 3.51 7 327 ~ 376 미만 351 42.4 3.54 8 376 ~ 441 미만 406 43.4 3.64 9 441 ~ 557 미만 492 43.3 3.70 10 557 이상 773 44.6 3.73 주 : 전체표본은 3,600 가구 ( 일인가구제외 ) 자료 : 통계청, KOSIS 통계시스템 자료를바탕으로계산 또한, 소득 5~6분위도 2003년당시에는월소득 255만원이하인데, [ 표 6] 에서는 2005년소득 5분위가 266만원이고, 소득 6분위가 306만원으로역시그간물가상승과경제성장을고려하면, 유사한것으로보인다. 마지막으로 2003년당시소득 7분위이상은월소득 255만원이상이었으나, [ 표 6] 에서는 2005년소득 7분위가 351만원으로그간물가상승과경제성장을고려한다면, 유사한값으로보인다. 월평균소득의구간소득은 [ 표 6] 에나타나있는데, 이를근거로도시근로자가구총소득및가구주연소득의구간소득을계산해보면 [ 표 7] 과같은결과를도출할수있다. Ⅲ. 국민주택기금의사업평가 ꋮ 23
[ 표 7] 도시근로자가구총소득및가구주연소득의구간소득 ( 단위 : 만원 ) 소득분위 총소득구간소득 가구주구간소득 1 ~ 1,484 ~ 901 2 1,485 ~ 2,044 902 ~ 1,240 3 2,045 ~ 2,533 1,241 ~ 1,567 4 2,534 ~ 2,968 1,568 ~ 1,905 5 2,969 ~ 3,430 1,906 ~ 2,258 6 3,431 ~ 3,930 2,259 ~ 2,668 7 3,931 ~ 4,517 2,689 ~ 3,214 8 4,518 ~ 5,295 3,215 ~ 3,930 9 5,296 ~ 6,683 3,931 ~ 4,925 10 6,684 ~ 4,926 ~ 주 : 1. 총소득구간소득의추출을위한전체표본은 3,600 가구 2. 가구주구간소득의추출을위한전체표본은 7,023 가구자료 : 통계청, KOSIS 통계시스템 을바탕으로계산 [ 표 7] 에서총소득구간소득은전체가구의총소득을기반으로하고, 반대로가구주구간소득은가구주의소득을바탕으로계산되었다. 따라서연소득 3,000 만원인전체가구의총소득은총소득구간소득에따를경우, 소득 5분위에속하지만, 연소득 3,000만원인가구주소득은가구주구간소득에따를경우, 소득 7분위에속하게된다. 때문에 2005년도근로자 서민주택구입자금의기준인연소득 3,000만원은가구주구간소득에따를경우중산층이상인계층에속하게된다. [ 표 7] 을바탕으로작성한도시근로자가구총소득은 은행의 18,404건자료로구간별로전체대출의비율을배분하면, [ 그림 5] 에서처럼근로자주택구입및전세자금대출자의소득분포결과가나타난다. 동자료는 2005년도취급된것으로서주택구입자금은 4,316건이고, 전세자금은 14,088건이다. 물론, 은행자료가국민주택기금대출을담당하고있는 3개은행모두의대표성을완벽하게가지고는있지는않다. 하지만 은행과 이 은행처럼소득분위별로데이터를관리하지않고있기때문에현재로서는이자료를가지고분석할수밖에없는한계를가지고있다. 19) 24 국민주택기금주요사업의평가
[ 그림 5] 근로자주택구입및전세자금대출자의소득분포 : 가구총소득 40.0 35.0 34.0 % 30.0 25.0 20.0 19.7 25.2 26.4 17.7 21.0 24.0 15.0 10.0 5.0 0.0 10.1 8.1 7.3 3.8 2.3 0.3 1 2 3 4 5 6 7 소득분위 구입 전세 주 : 1) 소득은실비변상적금액 ( 상여금, 식사, 차량유지비 ) 등이포함된금액 2) 전체표본은 18,404 건에대한자료임. [ 그림 5] 는 2005년도도시근로자가구총소득의소득분위에해당하는대출자의비율을나타내고있다. 소득분위가 6을넘어서는범위는연소득수준이 3천 930만원을넘기때문에해당대출자가거의없어 [ 그림 5] 에는나타나지않는다. 그러나소득 1분위의경우를살펴보면, 주택구입이전체대출자의 19.7% 를, 그리고전세자금의경우에는전체대출자의 25.2% 를차지하고있는것으로나타났다. 물론, 소득 1분위에는첫직장에다니면서부모님의도움으로집을구매하는근로자의경우가있기는하지만, 상당수의최저소득층이부담이큰주택구입이나전세를마련하고있음을알수있다. 20) 따라서정부가내세운 [ 그림 19) 아울러주로자영업자를대상으로하는서민주택구입과전세자금지원은차주의정확한소득파악이어려워사실상불가능하고, 대출기관들이보유한자료도매우제한적이어서신뢰성에문제가있을것으로판단되어본연구에서는제외하였다. 20) 이러한현상은소득요건만충족되면자동적으로대출이결정되는시스템하에서대출신청자는자신의소득을체계적으로과소신고 (under-report) 할유인이존재한다. Ⅲ. 국민주택기금의사업평가 ꋮ 25
1] 의정책구상에따를경우, 주거급여 및 저리전월세자금 이나 소평형국민임대주택 을공급받아야마땅할사업대상자들이이처럼부담이큰주택구입이나전세를마련하고있어정부의정책구상과는매우큰차이가나타나고있음을알수있다. 때문에소득 1분위의경우에는 최저기준미달가구 21) 로파악되는데, 왜전체대출자의 19.7% 가주택구입을하였고, 25.2% 가전세자금을사용하였는지그원인을정부는명확히규명해야만할것으로보인다. 또한, [ 그림 3] 사업평가체계 에따를경우전세자금은 2~4분위가, 그리고주택구입자금은 5~6분위가주대상임에도불구하고, [ 그림 5] 의경우, 소득 2~4 분위상의전세자금대출은전체대출의 65.1% 를차지하는반면에, 주택구입대출자금은 68.1% 를차지하고있다. 더욱이소득 2~4분위에서차지하는주택구입비 다시말해서금융기관도대출자가연간소득 3 천만원이넘지않은것이확실시된다면, 대출자의과소신고를문제삼지않기때문에발생한것으로보여과대계상된것으로보인다. 이러한견해에대해서는김현욱외, 국민주택기금운용에대한평가와운영개선방안, 주택시장분석과정책과제연구, 2004. 12, p. 263, 참조. 21) 여기서말하는최저주거기준은건설교통부고시 2p 2000-260 호에따를경우다음과같다 ( 주택종합계획 (2003-2012) 수립연구, 건설교통부, 2003, p. 33, 참조 ): 면적기준 가구원수 ( 인 ) 실 ( 방 ) 구성 총주거면적 ( m2 ) 1 1K 12(3.6평 ) 2 1DK 20(6.1평 ) 3 2DK 29(8.8평 ) 4 3DK 37(11.2평 ) 5 3DK 41(12.4평 ) 6 4DK 49(14.8평 ) 7 이상 4DK 52(15.8평 ) * K: 부엌, DK: 식사실겸부엌, 숫자는침실의수 시설기준 1 침실 : 부부침실확보, 만 5 세초과자녀는부부와침실분리, 만 8 세이상이성자녀는침실분리, 노부모침실은부부침실과분리 2 상수도또는수질이양호한지하수이용시설이완비된전용부엌 전용화장실확보 o 구조 성능 환경기준 1 영구건물로서구조강도가확보되고, 주요구조부의재질은내열 내화 방열 방습에양호한재질일것 2 적절한방음 환기 채광 난방설비를갖출것 3 소음 진동 악취 대기오염등환경요소가법정기준에적합할것 26 국민주택기금주요사업의평가
율 68.1% 는소득 5~6분위에서차지하는주택구입비율인 11.9% 보다최소 5배이상많은것을알수있다. 다시말해서수혜대상자와사업수단들이제대로일치하지않는것으로나타났다. 물론소득 2~4분위에놓인가구들이소득 5~6분위에위치한가구들보다더많은주택구입을한다는것은 [ 표 7] 에서보듯이 4분위의구간소득의끝이연소득이 2,968만원임으로연소득 3,000만원이하의사업대상자가주택구입의수혜자가됨으로써문제의소지는적은것으로보일수도있다. 그러나이처럼국민주택기금의수요자대출이정부가의도한것처럼사업대상자에게제대로공급되었다고보기에는본질적으로소득산출상의문제점과급여개념상의괴리가존재한다. 22) 첫번째로, 소득산출상의문제점으로는금융기관의대출창구에서대출담당자가대출업무를수행할시에대출자격요건의소득이가구전체의총소득인지대출신청자의소득인지를구별하지않고있다. 하지만정부의정책구상에서규정하고있는것은대출자의개인소득이아니라, 가구전체총소득을의미하는것으로판단된다. 때문에이를정확히구분하기위해서는통계청의 KOSIS 통계시스템 에나타난가구주소득을통해서관찰해야만한다. 동자료의추출을통해작성된 [ 표 7] 도시근로자가구주구간소득에우리은행의자료를활용하면, [ 그림 6] 과같은결과를얻을수있다. 23) 22) 이러한지적에대해서는김현욱외, 국민주택기금운용에대한평가와운영개선방안, 주택시장분석과정책과제연구, 2004. 12, pp. 264, 참조. 23) 그러나이처럼가구주소득을소득분위별로나누는작업은이를정확히구하기위해서는여러가지자산소득등의자료를고려해야만하는데, 이것이완벽하게자료화되어있지않은것이본자료의한계로남는다. 그럼에도불구하고, 현재에는이방법외에는가구주소득의구간소득을별도로계산할수가없기때문에이를활용하고자한다. Ⅲ. 국민주택기금의사업평가 ꋮ 27
[ 그림 6] 근로자주택구입및전세자금대출자의소득분포 : 가구주소득 25 20 21.3 20.6 19.2 21.6 % 15 10 5 5.3 3.7 7.4 10.9 9.7 14.9 16.6 13.6 12.2 11.6 6.7 4.8 0 1 2 3 4 5 6 7 8 소득분위 구입 전세 주 : 1) 소득은실비변상적금액등이포함된금액 2) 전체표본은 18,404 건에대한자료임 [ 그림 6] 처럼가구주소득을바탕으로소득분포를계산할경우에는주택구입자금대출의 28.3% 와전세자금대출의 16.4% 가정부가정책구상에서밝혔던사업대상자를벗어난중산층이상의소득 7분위와 8분위에속한것으로나타난다. 따라서주택금융시장에서스스로주택문제를해결해야만하는계층이서민 주거안정을위해종사해야만하는기금의도움을받고있는것으로나타났다. 특히, 전세자금은소득 1~4분위까지로정해져있는데, 소득 5분위이상이전세자금을사용한실적은근로자총소득기준으로는 [ 그림 5] 에서 9.6% 이고, 근로자가구주소득기준으로는 [ 그림 6] 에서 49.1% 나되어서정책구상이계획과는매우동떨어져실행되고있는것으로나타났다. 따라서정부는이에대한원인을정확히분석하여도대체왜정부가계획했던정책구상과이처럼빗나간결과들이나타나지에대한심층적인연구를실행해야만할것으로보인다. 28 국민주택기금주요사업의평가
두번째로, 국민주택기금의대출이정부가의도했던사업대상자에게적정하게공급이이루어지지않았을것이라는데에는, 급여개념상의문제가있다. 다시말해서정부가정책구상에서밝힌급여의개념은실질적으로대출담당자가금융기관에서받아들이는기본급이아니라, 급여총액이기때문이다. 따라서 [ 그림 6] 에서소득 7분위이상에해당되는근로자중에는실질적으로소득 9분위이상에해당되는고소득자일수있는것으로판단된다. 비록이같은소득분포분석이자료의한계를가지고는있기는하지만, 동분석결과를종합할경우에는주택금융시장실패를교정하기위해투입된정부의정책개입즉, 국민주택기금대출이 정부실패 를불러올가능성이있는것으로보인다. 왜냐하면사업대상자에대한 불완전한정보 로인해주택금융시장에서수급으로해결되어야만할소득계층이기금의도움을받음으로써주택금융시장의효율성을하락시키는정부실패를불러올가능성이있기때문이다. 따라서정부는먼저, 자신들이기획한정책구상의정책수혜대상자의현상태분석 (status quo analysis) 을더욱철저히해야할것으로보인다. 먼저국민주택기금은수탁은행인국민은행과우리은행, 그리고농협이대출자들에대한소득별주택구입및전세자금대출에대한정확한자료를관리하도록해야할것으로판단된다. 아울러건설교통부는매년발표되는통계청의통계자료를바탕으로정확한소득분위별소득파악과물가상승및경제성장을고려한소득분위를정하고, 매년정책구상을면밀하게기획해야할것으로보인다. 실제로 2006년초에개정된근로자 서민주택구입자금의대출조건은연소득 3천만원에서 2천만원으로소득상한이하락하도록변경하였다. 하지만소득상한선이대출신청자의소득인지가구전체의소득을기준으로설정한것인지가여전히불분명한상태이다. 뿐만아니라, 급여개념도총급여가아니라, 기본급여로진행되어여전히소득상한선의문제점은남아있다. 그러나소득상한선이 3천만원에서 2천만원으로어쨌든하락하여이전보다더중산층의투기를목적으로한주택대출의가능성은까다롭게되어국민주택기금이설정한정책구상에는더욱더다가가는결과가나타날것으로기대된다. 아울러 2006년초에생애최초주택자금도연소득 5천만원에서연소득 3천만원 Ⅲ. 국민주택기금의사업평가 ꋮ 29
이하로그것도부부합산이라는조항을만들어규정이보다더엄격해짐으로써 2005년말에중산층의투기를목적으로주택을구입하는데에기여했던자금이이제는정부가 2003년에계획했던정책구상에더욱접근한정책방안으로개선된것으로보인다. 하지만무엇보다도정부는주택수요자금이잘못된소득계층대상자에게지원될때에는민간주택금융시장에 정부실패 를가져올수있다는점을명심하여야한다. 다시말해서 [ 그림 6] 에서처럼주택구입및전세자금대출자의각각 32.8% 가 7분위이상인것으로나타나는데, 이들은중산층이상이므로스스로의주택금융시장에서자금을조달해야만하는데도불구하고, 기금의도움을받고있는것을알수있다. 때문에이들은주택금융시장에 정부실패 를가져올공산이크다. 따라서이를방지하기위해서는연간급여를근로소득원천징수영수증상의총급여로규정하고, 대출신청자에대한소득파악은국민건강보험공단또는국민연금관리공단의소득및자산보유자료등다양한자료원을개발하여국세청자료와병행하여이용하는방안을모색해야할것으로보인다. 24) 다시말해서연간급여및주택규모와더불어대출신청자의보유자산및자산소득을함께고려한대출자격기준을마련하고, 대출여부를심사하는체제가향후마련되어야만할것으로판단된다. (2) 사업자금융지원사업자금융지원은대출의많은부분이대출승인후수요자에대한대출을통해환원될수있어사업자금융의적절한지원은동기금의건전성과효율성에매우중요한역할을담당하게된다. 때문에금융지원을받은사업자중에부실한업체가존재하여부도가발생하게되는경우에는이에대한직접적인피해가국민주택기금으로부터금융지원을받아거주하는서민들에게돌아간다. 따라서정부는국민주택기금의부도대출금발생을최소화하기위해사업자대출 24) 김현욱외, 국민주택기금운용에대한평가와운영개선방안, 주택시장분석과정책과제연구, 2004. 12, p. 298. 30 국민주택기금주요사업의평가
신청시대출심사평가표를통한심사를수행하였을뿐만아니라, 대출심사평가표를개선해왔다. 25) 대출심사평가표는 [ 표 8] 평가구분의구성및배점에잘나타나있는데, 사업성, 사업수행능력, 그리고업체현황으로나뉘어져있다. 아울러기본요건으로는 1) 주택보급률 140% 초과사업자, 2) 부도사업장 3,000호이상보유지역, 3) 공사부진사업장 3개이상보유업체, 4) 신용관리대상자해제후 1년미만자, 5) 완전자본잠식업체, 6) 1년이하신설업체또는최근 1년이내사업실적이없는업체, 7) 신용등급이낮은업체 ( 국민은행의경우 CC 또는 C) 이다. [ 표 8] 평가구분의구성및배분 평가부문평가구분항목선정이유 사업성 사업수행능력 업체현황 주택수급 입지환경 신청지역의주택수요와과거의공급량을분석하여주택공급의필요여부를평가함. 분양 배점 임대 20 점 15 점 주변입지환경의생활편의성및주거지로서의 30점 25점적합성을평가함. 소계 50점 50점 건설능력신청주택규모를건설할능력이되는지평가함. 13 점 10 점 임대사업을안정적으로수행할수있는지임대능력평가함. - 3점 기금대출기금대출규모가자기자본에비해과다한지평가함. 의존도 4점 4점 신인도 업체의건설관련신뢰성에대해평가함. 3점 3점 소계 20 점 20 점 신용등급업체신용등급으로종합적인신용등급을평가함. 25 점 35 점 부채비율부채비율로경영안정성을평가함. 5 점 5 점 소계 30 점 40 점 합계 100 점 100 점 자료 : 삼일회계법인, 국민주택기금대출심사평가표개선연구, 2005, p. 12. 25) 이와같은방법에대한선행연구로는김현욱외, 국민주택기금의역할재정립및운용개선방안, 2004. 2, 참조. Ⅲ. 국민주택기금의사업평가 ꋮ 31
[ 표 8] 을바탕으로작성된 2005년도심사평점분포는 [ 표 9] 와같은데 2005 년현재대출심사기준점수가 40점으로설정되어있다. 분석에활용된자료는후분양, 공공분양, 공공임대에대한대출자료이다. 후분양의경우에는 60~69점에서승인된건수가 4건이며, 50~59점에서는 5건으로나타났다. 하지만, 40~49점대에서승인건수가 20건이어서 2005년도에후분양에있어서대다수의승인된사업체가부도사업체방지를위한경계선에놓여있음을알수있다. 공공분양의경우에는 2건이전부인데이모두가 40~49점에위치하여역시부실사업체방지를위한경계선에놓여있음을알수있다. 공공임대의경우에도 50~59점에처한승인건수는단한건이며, 40~49점에놓인승인건수가 9개로대다수가부도업체의경계선에처하고있음을알수있다. [ 표 9] 2005 년도심사평점분포 ( 단위 : 건수, 억원 ) 후분양 공공분양 공공임대 심사평점 승인건수 총승인금액 평균치 70점이상 - - - 60 ~ 69점 4 216 54 50 ~ 59점 5 412 82 40 ~ 49점 20 1,478 74 70점이상 - - 60 ~ 69점 - - 50 ~ 59점 - - 40 ~ 49점 2 161 81 70점이상 - - 60 ~ 69점 - - 50 ~ 59점 1 2 2 40 ~ 49점 9 1,272 141 계 41 3,540 86 주 : 2004 년도유사사업통폐합 - 공공임대 / 중형임대 / 사원임대 / 재개발임대 공공임대 로통합 - 공공분양 / 중형분양 / 근로복지 / 재개발재건축 공공분양 으로통합자료 : 건설교통부, 국회예산정책처요구자료, 2006. 32 국민주택기금주요사업의평가
그렇기때문에이와같은심사평점분포는국민주택기금의건전성을고려할 때에사업대상자들이우량한기업이아니라, 영세기업임을나타낸다. 때문에공 공분양과공공임대사업자들이건설한주택에입주하였다가서민입주자들이사 업자부도로인한피해를볼수있는가능성이상대적으로높은것으로보인다. 따라서사업자금융지원의경우에있어서공공분양과공공임대의사업대상자대 부분이부실업체의경계선에놓여있어적절하지않은것으로평가되었다. 아울러대출승인건수의지역별분포를살펴보면, [ 표 10] 과같다. 서울, 부산, 울산, 경기도와같이주택보급률이저조하고임대주택잔고가적어주택공급이 요구되는대도시지역은대출승인건수가후분양을제외하고는없다. 반면에경상 남도처럼주택보급률이높고미분양주택이존재하는지방에는공공분양 1 건과 공공임대가 4 건이다. 충청남도와전라남도는모두 125% 이상의주택보급률을 보이는데도공공임대가 1 건씩이승인되고있는것을볼수있다. 때문에사업대 상자의지역별주택공급자대출승인건수와승인금액분포를살펴보면, 26) 사업대 상자선정이주택보급률에비추어볼때에적정하지않은것으로평가되었다. 따 라서사업자금융지원의경우에는대출심사평점분포와주택보급률대비지역별 주택공급자대출승인건수, 그리고승인금액분포를바탕으로관찰할때에사업대 상자가적절하게선정되지못하고있는것으로평가되었다. 사업자금융지원은 [ 표 9] 2005 년도심사평점분포를통해서관찰할때에후 분양, 공공분양, 그리고공공임대의경우모두 40~49 점대에놓인승인건수가대 다수여서서민입주자들이사업자부도로인해피해를볼수있는가능성이상대 적으로높은것을알수있다. 따라서이러한기준을갑자기높일경우에는주 택건설업자수의부족으로인해주택공급의위축이발생할수도있어이로인한 기금의여유자금의효율적인운용계획이필요할것으로보인다. 때문에이같은 기금의여유자금을통한대출조건의개선을통해우량업체의참여를유도하고, 이를통해주택을공급하는것이장기적으로보다효율적이고기금의건전성을 보장할수있는운용방향인것으로판단된다. 27) 또한, [ 표 10] 에서관찰한바와 26) 이와같은방법에대한선행연구로는김현욱외, 국민주택기금의역할재정립및운용개선방안, 2004. 2, 참조. 27) 김현욱외, 국민주택기금운용에대한평가와운영개선방안, 주택시장분석과정 Ⅲ. 국민주택기금의사업평가 ꋮ 33
같이미분양주택이존재하거나주택보급률이상대적으로높은지역에대출이승인된사업이존재하고있어미분양주택이나주택보급률을고려한기준을강화시켜야할것으로보인다. 아울러기금이주택보급률이높은곳에대출하여미분양이늘어나는일이발생하지않도록자금의효율성이제고되도록집행되어야만할것으로판단된다. [ 표 10] 2005 년도지역별주택공급자대출승인건수와승인금액분포 ( 단위 : 건수, 억원, %) 후분양공공분양공공임대주택보급률 * 승인건수승인금액승인건수승인금액승인건수승인금액 (2004 년추계 ) 서울시 2 90 - - - - 89.2 부산시 5 335 - - - - 97.3 대전시 1 24 - - 3 181 99.7 광주시 4 418 - - 1 60 98.2 울산시 1 31 - - - - 97.3 경기도 1 84 1 57 - - 95.8 강원도 2 81 - - - 120.1 충청남도 1 197-1 21 125.4 충청북도 3 102 - - - 114.7 경상남도 2 106 1 103 4 745 111.8 경상북도 3 242 - - - - 120.2 전라남도 1 49 - - 1 266 126.8 전라북도 2 263 - - - - 118.0 제주도 1 82 - - - - 108.8 합계 29 2,104 2 160 10 1,273 102.2 주 : 1) 가구수는통계청의 19995, 200 년 총주택인구조사 결과의시도별연평균증가율 (0.03~4.14%) 을적용 2) 주택수는 2000 년도를기준으로매년의사용검사 (+), 멸실주택 (-) 수를적용하여산정 책과제연구, 2004. 12, p. 302. 34 국민주택기금주요사업의평가
2. 사업효과성 가. 수요자금융지원 (1) 저소득 영세민전세사업저소득 영세민전세자금은외환위기이후저소득층의실질소득감소에따른주거비부담증가및지속적인전월세가격의상승으로인한저소득영세민들의주거불안해소를위해저리의전세자금을융자지원함으로써도시저소득 영세민의주거안정을도모한것이사업목적이다. 동사업은대출대상주택을임차하고자하는영세민으로서해당지방자치단체장의추천을받은경우지원되는데, [ 그림 1] 저소득층주거지원방안 의최저소득및저소득계층으로소득 1~4분위가지원대상이다. 동사업의성과목표는 저소득층주택자금지원을통한주거복지수준제고 인데, 예산집행률 과 지원수혜가구수 등을성과지표로 [ 표 11] 처럼관리하고있다. 그러나건설교통부의자율평가보고서에서제시한 주택보급률 성과지표는과정지표이기때문에 저소득 영세민주거비부담률 등저소득영세민전세사업과직접관련되는결과지표로성과지표가새롭게관리되어야할것으로기금운용평가단은관찰하였다. 28) 다시말해서성과지표로서 예산집행률 과 지원수혜가구수 는투입 과정지표이므로본사업의결과를명확히측정할수있는 저소득 영세민주거비부담률 이필요하고, 이로써성과목표와성과지표가사업목적과명확한인과관계를가지게된다. 하지만투입 과정지표로서의 예산집행률 과 지원수혜가구수 와는달리결과지표로서의 저소득 영세민주거비부담률완화 는자료가없어서저소득영세민의주거비부담률을계산할때에자주활용되는지표인 월임대료대비월소득비율 (RIR) 을대리지표로 [ 표 11] 에서활용하였다. 28) 기금운용평가단, 2005 년도기금운용평가보고서 (I), 2006, p. 336. Ⅲ. 국민주택기금의사업평가 ꋮ 35
[ 표 11] 저소득 영세민전세사업투입과정지표와결과지표 ( 단위 : 억원, 천호, %) 연도 95 00 01 02 03 04 05 예산집행률계획 5,000 6,000 6,000 달성 4,854 2,002 3,985 (97.1) (33.4) (66.4) 지원수혜가구수계획 24 15 30 달성 29 12 19 (124) (80) (63.3) 월소득대비월임대료비율 20.7 18.3 21.3 - - 24.1 (RIR) 연소득대비주택구입가격비율 5.0 4.6 5.5 6.2 5.5 5.6 (PIR) 주택구입가격대비대출액비율 33.9 38.3 32.1 32.4 36.8 38.24 (LTV) 월소득대비월상환액비율 - - 12.3 14.9 15.9 17.6 (RTI) 자료 : 1) 예산집행률은 ( 예산집행액 / 예산액 ) 100 이고, 지원수혜가구수는 ( 실제수혜가구수 / 계획수혜가구수 ) 100 임. 건설교통부, 국회예산정책처요구자료. 2) 1995~2002 년까지의월소득대비월임대료는건설교통부, 저소득층을위한주거복지지원방안, 2003, p. 2. 3) 2004 년월소득대비월임대료비율은윤주현외, 지역간 계층간주거서비스격차완화방안연구 (I): 주거서비스지표의개발및측정, 2005, p. 94. 4) 연소득대비주택구입가격비율, 주택구입가격대비대출액비율, 월소득대비월상환액비율모두국민은행, 주택금융수요실태조사 자료임. 그러나동대리지표의데이터가 2003년과 2004년에누락되어역시주거비부담정도를나타내는 연소득대비주택구입가격비율 (PIR), 주택구입가격대비대출액비율 (LTV), 그리고 월소득대비월상환액비율 (RTI) 등을참고로활용하고자한다. 투입지표인 예산집행률 의계획대비달성률은 2003년 97.1% 에서점차하락하여 2004년에 33.4% 로크게하락하였고, 2005년에는 66.4% 까지회복하였다. 과정지표인 지원수혜가구수 는 2003년 124% 에서점차감소하여 2005년에는 63.3% 에달했다. 36 국민주택기금주요사업의평가
저소득 영세민주거비부담률대신에결과지표로사용한 월소득대비월임대료 (RIR) 는선진국평균치인 16% 를훨씬넘는 2002년 21.3% 이었다. 더욱이이수치는 2005년에 24.1% 임으로저소득영세민의주거비부담률은감소되는대신에오히려증가하여부담이더커져버린것으로분석결과가나타났다. 이러한경향은나머지참고지표인 연소득대비주택구입가격비율, 주택구입가격대비대출액비율, 그리고 월소득대비월상환액비율 에서도유사하게나타났다. 따라서저소득 영세민전세사업은투입지표인예산집행률과과정지표인지원실적이모두 90% 이하여서저조하였을뿐만아니라, 결과지표도나쁘게나타나효과성이적은것으로평가되었다. 그렇기때문에동사업의효과성을제고시키는방안으로는정부가현장점검을강화하여문제점을조속하게해결하고, 대상의범위를최저소득층으로확대해야할뿐만아니라, 주택금융신용보증서발급요건을완화하고, 홍보를강화함으로써저소득영세민에게실질적인지원이가능하도록하라는기획예산처기금운용평가단의제고방안 29) 이설득력이있는것으로평가된다. (2) 근로자 서민주택구입사업근로자 서민주택구입사업의목적은무주택주민의내집마련기회를확대하고, 주택금융비용부담을완화하기위하여전용면적 85m2이하의주택을구입하는근로자및서민에게주택구입자금을지원하는것이다. 동사업은대출대상주택을구입하고자하는근로자 서민으로서연간소득 3천만원이하인무주택세대주를지원대상으로하며, 기금지원으로자기집마련이가능한 [ 그림 1] 의소득 5~6분위의중산화가능계층을지원대상으로정했다. 동사업의성과목표는 저소득층주택자금지원을통한주거복지수준제고 인데, 예산집행률 과 지원수혜가구수 등을성과지표로 [ 표 12] 와같이관리하고있다그러나건설교통부의자율평가보고서에서다른 주택보급률 은과정지표이기때문에근로자서민의 내집마련소요기간 등동사업과직접관련되는결과지표로성과지표가관리되어야할것으로기금운용평가단은관찰하였다. 30) 다시 29) 기금운용평가단, 2006년도기금운용평가보고서 (I), 2006, p. 336. Ⅲ. 국민주택기금의사업평가 ꋮ 37
말해서성과지표로서 예산집행률 과 지원수혜가구수 는투입 과정지표이므로본사업의결과를명확히측정할수있는 내집마련소요기간 이필요하고, 이로써성과목표와성과지표가사업목적과명확한인과관계를가지게된다. 따라서투입 과정지표로서의 예산집행률 과 지원수혜가구수, 그리고결과지표로서의 내집마련소요기간 은 [ 표 12] 와같다. 근로자 서민주택구입사업은융자사업으로 [ 표 12] 에서보듯이투입지표인 예산집행률 은계획대비 2003년도에는 132.3%, 2004년도에는 123.5%, 그리고 2005년도에는 298.5% 를달성하였음을알수있다. 아울러과정지표인 지원수혜가구수 도 2003년에만계획대비달성률이 44.5% 이고, 2004년에는 111.4%, 그리고 2005년에는 332% 로성취도가높은것으로나타났다. [ 표 12] 근로자 서민주택구입사업투입과정지표와결과지표 ( 단위 : 억원, %, 천호, 년 ) 연도 00 01 02 03 04 05 예산집행률계획 15,539 13,987 12,000 달성 20,565 17,277 35,816 (132.3) (123.5) (298.5) 지원수혜가구수계획 101 35 25 달성 45 39 83 (44.5) (111.4) (332) 내집마련소요기간 6.80 7.40 7.00 6.70 6.80 7.65 전년말대비주택가격 증감률 0.4 9.9 16.4 5.7-2.1 4.0 자료 : 1) 예산집행률은 ( 예산집행액 / 예산액 ) 100 이고, 지원수혜가구수는 ( 실제수혜가구수 / 계획수혜가구수 ) 100 임. 건설교통부, 국회예산정책처요구자료. 2) 내집마련소요기간은국민은행, 주택금융수요실태조사 자료임. 3) 전년말대비주택가격증감률은국민은행, 전국주택가격동향조사 자료임. 30) 기금운용평가단, 2005 년도기금운용평가보고서 (I), 2006, p. 341. 38 국민주택기금주요사업의평가
그러나결과지표인내집마련소요기간은 2003년의 6.7년에서 2004년전년말대비주택가격증감률이 -2.1% 이었음에도불구하고, 6.8년을거쳐 2005년도에는 7.65년으로계속늘어난것으로나타났다. 따라서투입 과정지표와결과지표를통해서관찰할때에 예산집행률 과 지원수혜가구수 의계획대비달성률이모두높았지만, 결과지표로서내집마련기간은더욱늘어나동사업이내집마련기간을단축하는데에효과가과연있었는지에대한판단에어려움이있다. 당초기획예산처산하기금운용평가단은동사업의효과성제고를위한개선방안으로향후지속적인대출수요증대가예상되므로사업지원의확대를고려해볼필요가있는것으로기대하였다. 31) 하지만 2006년 8월말현재수요가많았던근로자 서민주택구입자금이 2006년초에대출조건이까다로워지면서 2006 년 2월 2,833억원에서 6월 350억원등으로크게감소하였다. 때문에 2006년 11 월말현재인출기준으로당초 5조에서생애최초주택자금이 24,771억원과근로자 서민주택자금이 10,676억원이대출됨으로써 1조 4,553억원이남아대략 30% 정도의자금이불용된것으로나타났다. 따라서향후동사업의효과성을제고시키기위해서는동자금의적정규모에대한엄밀한검토가선행되어야만할것으로판단된다. (3) 근로자 서민전세사업근로자 서민전세사업의목적은전세자금마련에어려움이있는무주택저소득근로자 서민에게저리의전세자금을지원하여주거안정을도모하는것이다. 동사업은 [ 그림 1] 의소득 2~4분위의저소득층을지원대상으로정했다. 동사업의성과목표는 저소득층주택자금지원을통한주거복지수준제고 인데, 예산집행률 과 지원수혜가구수 등을성과지표로 [ 표 13] 과같이관리하고있다. 그러나건설교통부의자율평가보고서에서다룬 주택보급률 은과정지표이기때문에 근로자 서민의주거비부담률 등동사업과직접관련되는결과지표로성과지표가관리되어야할것으로보인다. 32) 다시말해서성과지표로서 예 31) 기금운용평가단, 2006년도기금운용평가보고서 (I), 2006, p. 341. 32) 기금운용평가단, 2005년도기금운용평가보고서 (I), 2006, p. 346. Ⅲ. 국민주택기금의사업평가 ꋮ 39
산집행률 과 지원수혜가구수 은투입 과정지표이므로본사업의결과를명확히측정할수있는 근로자 서민의주거비부담률 이필요하고, 이로써성과목표와성과지표가사업목적과명확한인과관계를가지게된다. 하지만투입 과정지표로서의 예산집행률 과 지원수혜가구수 자료는있으나, 결과지표로서의 근로자 서민의주거비부담률 은자료가없다. 따라서대리지표로 월소득대비월임대료비율 (RIR) 을활용하고자하였으나, 동지표가 2003년과 2004년자료가누락되는문제가발생하였다. 때문에참고로역시주거비부담정도를나타내는 연소득대비주택구입가격비율 (PIR), 주택구입가격대비대출액비율 (LTV), 그리고 월소득대비월상환액비율 (RTI) 를대리변수로 [ 표 13] 에서활용하였다. 근로자 서민전세사업 은융자사업으로 [ 표 13] 에서보듯이투입지료로서 예산집행률 이계획대비 2003년도에는 96.5%, 2004년도에는 78.2%, 그리고 2005년도에는 116.1% 를달성하였음을알수있다. 아울러과정지표인 지원수혜가구수 도 2003년에만계획대비달성률이 204% 이고, 2004년에는 123.3%, 그리고 2005년에는 128% 로성취도가높은것으로나타났다. 그러나결과지표로서근로자 서민의주거비부담률의대리변수인 월소득대비월임대료비율 은선진국평균 16% 를훨씬넘는 2002년 21.3% 이다. 더욱이이수치는 2005년 24.1% 로상승되어동사업이결과지표에미치는영향이적었음을알수있다. 이러한경향은 연소득대비주택구입가격비율, 주택구입가격대비대출액비율, 그리고 월소득대비월상환액비율 등에서도유사한것으로 [ 표 13] 에서나타났다. 40 국민주택기금주요사업의평가
[ 표 13] 근로자 서민전세사업투입과정지표와결과지표 ( 단위 : 억원, 천호, %) 연도 00 01 02 03 04 05 예산집행률계획 10,000 8,500 9,700 달성 9,647 6,646 11,257 (96.5) (78.2) (116.1) 지원수혜가구수계획 25 30 50 달성 51 37 64 (204) (123.3) (128) 월소득대비월임대료비율 20.7 18.3 21.3 - - 24.1 (RIR) 연소득대비주택구입가격비율 5.0 4.6 5.5 6.2 5.5 5.6 (PIR) 주택구입가격대비대출액비율 33.9 38.3 32.1 32.4 36.8 38.24 (LTV) 월소득대비월상환액비율 - - 12.3 14.9 15.9 17.6 (RTI) 자료 : 1) 예산집행률은 ( 예산집행액 / 예산액 ) 100 이고, 지원수혜가구수는 ( 실제수혜가구수 / 계획수혜가구수 ) 100 임. 건설교통부, 국회예산정책처요구자료. 2) 1995~2002 년까지의월소득대비월임대료는건설교통부, 저소득층을위한주거복지지원방안, p. 2. 3) 2004 년월소득대비월임대료비율은윤주현외, 지역간 계층간주거서비스격차완화방안연구 (I): 주거서비스지표의개발및측정, 2005, p. 94 4) 연소득대비주택구입가격비율, 주택구입가격대비대출액비율, 월소득대비월상환액비율모두국민은행, 주택금융수요실태조사 자료임. 따라서투입 과정지표와결과지표를통해서관찰할때에 예산집행률 과 지원수혜가구수 의계획대비달성률이모두높았으나, 사업이결과지표에미치는효과는적어사업효과성이적은것으로평가되었다. 때문에동사업의효과성제고를위한개선방안으로는정부가현장점검을통한집행점검을강화하여지원대상자의적절성등문제점을조기에발견하여해결할필요가있는것으로관찰한기금운용평가단의방안 33) 이설득력을갖는것으로보인다. 아울러정부 33) 기금운용평가단, 2006 년도기금운용평가보고서 (I), 2006, p. 346. Ⅲ. 국민주택기금의사업평가 ꋮ 41
는결과지표로서의 근로자 서민주거비부담률 등을개발하여구체적으로결과를 측정할수있는지표가시급히마련되어야만할것으로판단된다. (4) 매입임대사업매입임대사업의목적은임대사업을하는매입임대사업자에게자금을지원하여전세가격상승에따른전세가격안정및임대주택의분양전환을유도하고, 미분양주택의매입수요를창출하는것이다. 동사업의성과목표는 저소득층주택자금지원을통한주거복지수준제고 인데, 예산집행률 과 지원수혜가구수 등을성과지표로 [ 표 14] 와같이관리하고있다. 하지만건설교통부의자율평가보고서에서사용한 주택보급률 은과정지표이기때문에 미분양주택감소비율 등동사업과직접관련되는결과지표로성과지표가관리되어야할것으로보인다. 34) 다시말해서성과지표로서 예산집행률 과 지원수혜가구수 은투입 과정지표이므로본사업의결과를명확히측정할수있는 미분양주택감소비율 이필요하고, 이로써성과목표와성과지표가사업목적과명확한인과관계를가지게된다. 투입 과정지표로서의 예산집행률 과 지원수혜가구수, 그리고결과지표로서의 미분양주택감소비율 은 [ 표 14] 와같다. 34) 기금운용평가단, 2005 년도기금운용평가보고서 (I), 2006, p. 351. 42 국민주택기금주요사업의평가
[ 표 14] 매입임대사업투입과정지표와결과지표 ( 단위 : 억원, 천호, %) 연도 00 01 02 03 04 05 예산집행률계획 300 300 700 달성 718 768 1,049 (239.3) (256.0) (149.8) 지원수혜가구수계획 0.5 1.5 3.0 달성 3.1 3.3 4.3 (620) (220) (143) 미분양주택수 8,550 31,512 24,923 38,261 69,133 57,215 미분양주택감소비율 (46.17) (20.90) (-53.51) (-80.68) (17.23) 자료 : 1) 예산집행률은 ( 예산집행액 / 예산액 ) 100 이고, 지원수혜가구수는 ( 실제수혜가구수 / 계획수혜가구수 ) 100 임. 건설교통부, 국회예산정책처요구자료. 2) 미분양주택수는건설교통부, 전체통계 자료임. 매입임대사업은융자사업으로 [ 표 14] 에서보듯이투입지표로서 예산집행률 은계획대비 2003년도에는 239.3%, 2004년도에는 256.0%, 그리고 2005년도에는 149.8% 를달성하였음을알수있다. 과정지표인 지원수혜가구수 도 2003 년에만계획대비달성률이 620% 이고, 2004년에는 220%, 그리고 2005년에는 143% 로성취도가높은것으로나타났다. 그러나미분양주택은 2003년에는 53.51% 가, 그리고 2004년에는 80.68% 가반대로늘어났으나, 2005년에들어서서야비로소 17.23% 로감소하기시작하였다. 따라서투입 과정지표와결과지표를통해서관찰할때에 예산집행률 과 지원수혜가구수 의계획대비달성률이모두높았으나, 미분양주택감소비율은 2005 년에들어서야감소하기시작하였기때문에사업의효과성이적은것으로평가되었다. 35) 35) 미분양주택감소비율대신에 분양전환임대주택수 가보다더적정할것으로보여 Ⅲ. 국민주택기금의사업평가 ꋮ 43
그렇기때문에동사업의효과성을제고시키기위해서는지방주택경기침체에따른미분양주택의매입수요확대를통한매입임대사업활성화가중요한것으로보인다. 따라서이를위해매입임대주택양도및분양전환에따른세제혜택강화와임대사업자의부채비율증가에따른기금대출금과임대보증금을각각자산과부채로계상함으로써불이익을방지할수있도록회계기준을개정할필요가있는것으로관찰한기금운용평가단의방안 36) 이설득력을갖는것으로보인다. 나. 사업자금융지원 (1) 국민임대주택건설사업 국민임대주택건설사업은저소득층무주택서민에게장기임대할목적으로 정부의재정지원을받아장기임대주택을건설하는공공기관에자금을지원하여 저소득층무주택서민의주거안정을도모한것이사업목적이다. 동사업은정부 의주택공급확충및주거복지향상을위해수립된장기주택종합계획에따라저 소득층주거안정을목적으로지원되는사업으로서 [ 그림 1] 저소득층주거지 원방안 의최저소득계층으로소득 1~3 분위가지원대상이다. 동사업의성과목 표는 국민임대주택건설지원을통한무주택저소득층의주거안정도모 인데, 예 산집행률 과 지원실적 등을성과지표로 [ 표 15] 와같이관리하고있다. 그러나건설교통부의자율평가보고서에서다룬 주택보급률 은과정지표이 기때문에 장기공공임대주택재고율 등임대주택수요와직접관련되는결과지 표로성과지표가관리되어야할것으로보인다. 37) 성과지표로서 예산집행률 과 지원실적 은투입 과정지표이므로본사업의결과를명확히측정할수있는 장기공공임대주택재고율 이필요하고, 이로써성과목표와성과지표가사업목적 과명확한인과관계를가지게된다. 따라서투입 과정지표로서의 예산집행률 건설교통부를통해은행권의자료를요청하려했으나, 은행권에서분양자금과임대자금을별도로관리하고있기때문에동자료를만들어낼수없다고답변하여자료를구할수가없었다. 36) 기금운용평가단, 2006 년도기금운용평가보고서 (I), 2006, p. 351. 37) 기금운용평가단, 2005 년도기금운용평가보고서 (I), 2006, p. 311. 44 국민주택기금주요사업의평가
과 지원실적, 그리고결과지표로서 장기공공임대주택재고율 을 [ 표 15] 에서사 용하였다. [ 표 15] 국민임대주택건설사업투입과정지표와결과지표 ( 단위 : 억원, 천호, %) 연도 01 02 03 04 05 예산집행률계획 16,738 22,688 21,736 달성 14,699 20,603 23,570 (87.8) (90.8) (108.4) 국민임대주택건설사업승인실적계획 80 100 100 달성 72 91 96 (90) (91) (96) 국민임대주택 3,026 10,828 20,862 47,203 76,646 장기공공임대주택재고율 2.34 2.33 2.39 2.54 2.71 자료 : 1) 예산집행률은 ( 예산집행액 / 예산액 ) 100 이고, 국민임대주택건설은사업승인실적 ( 호 ), 건설교통부, 국회예산정책처요구자료. 2) 국민임대주택수등은건설교통부, 국회예산정책처요구자료, 2006. 먼저, 투입지표인 예산집행률 은계획대비달성율이 90% 이상이어서실적이상대적으로좋았을뿐아니라, 과정지표인 국민임대주택건설사업승인실적 이 90% 이상에달했고, 국민임대주택수도계속적으로상승하였다. 특히, 결과지표인 장기공공임대주택재고율 도 2001년부터 2005년까지계속상승하고있으므로사업효과성이있는것으로평가되었다. 그러나 예산집행률 의저조함을고려할때에동사업의효과성제고를위해서는정부가임대주택수요조사를통한지역별평형별임대주택건설계획을설정함으로써성과목표치가합리적으로설정되도록하여야만할것으로본기금운용평가단의방안 38) 이설득력이있는것으로평가된다. Ⅲ. 국민주택기금의사업평가 ꋮ 45
(2) 공공임대주택건설사업공공임대주택건설사업은무주택저소득층에게 5년이상임대할목적으로공공임대주택을건설하는공공기관및민간주택업자에게자금을지원하여저소득무주택서민의주거안정을도모하는것이사업목적이다. 동사업은정부의주택공급확충및주거복지향상을위해수립된장기주택종합계획 (2003~2012) 에따라저소득층주거안정을목적으로지원되는사업으로서 [ 그림 1] 저소득층주거지원방안 의최저소득계층으로저소득무주택서민이지원대상이다. 동사업의성과목표는 장기공공임대주택건설지원을통한주택공급확대 인데, 예산집행률 과 지원실적 등을성과지표로 [ 표 16] 과같이관리하고있다. 그러나기금의자율평가보고서에서다룬 주택보급률 은과정지표이기때문에 장기공공임대주택재고율 등임대주택수요와직접관련되는결과지표로성과지표가관리되어야할것으로보인다. 39) 다시말해서성과지표로서 예산집행률 과 지원실적 은투입과정지표이므로본사업의결과를명확히측정할수있는 장기공공임대주택재고율 이필요하고, 이로써성과목표와성과지표가사업목적과명확한인과관계를가지게된다. 따라서투입 과정지표로서의 예산집행률 과 지원실적, 그리고결과지표로서 장기공공임대주택재고율 을 [ 표 16] 에서활용하였다. 38) 기금운용평가단, 2006 년도기금운용평가보고서 (I), 2006, p. 311. 39) 기금운용평가단, 2005 년도기금운용평가보고서 (I), 2006, p. 316. 46 국민주택기금주요사업의평가
[ 표 16] 공공임대주택건설사업투입과정지표와결과지표 ( 단위 : 억원, 천호, %) 연도 00 01 02 03 04 05 예산집행률계획 25,421 20,000 21,699 달성 15,072 7,881 5,203 (59.3) (39.4) (24.0) 공공임대주택건설사업승인실적계획 70 53 50 달성 28 14 9 (40) (26.4) (18) 공공임대주택수 79,039 86,015 87,828 92,730 92,850 91,949 장기공공임대주택재고율 2.34 2.34 2.33 2.39 2.54 2.71 최저주거기준미달가구수 334.4 - - - - 199.5 최저주거기준미달가구비율 (23.4) (12.6) 자료 : 1) 예산집행률은 ( 예산집행액 / 예산액 ) 100 이고, 공공임대주택건설은공공임대주택건설지원실적 ( 호 ). 건설교통부, 국회예산정책처요구자료. 2) 공공임대주택수, 등은건설교통부, 국회예산정책처요구자료, 2006. 3) 2000 년최저주거기준미달가구수는건설교통부, 주택종합계획 (2003-2012), 2003, p. 34. 4) 2005 년최저주거기준미달가구수는윤주현외, 지역간 계층간주거서비스의격차완화방안연구 (I): 주거서비스지표의개발및측정, 2005, p. 107. 먼저, 투입지표인 예산집행률 은계획대비달성률이저조했을뿐아니라, 과정지표인 공공임대주택건설사업승인실적 도 40% 이하임으로투입 과정지표가저조하였다. 하지만 장기공공임대주택재고율 은점점상승하는것으로나타났다. 따라서투입 과정지표가저조하였음에도불구하고, 결과지표는사업효과성이있는것으로나타나는데에, 아마도이는 [ 표 16] 의 2000년부터공공임대주택수가 2005년까지누적적으로늘어나면서나타나는 time lag 효과가있었던것으로추측된다. 이같은추측을뒷받침하기위하여 최저주거기준미달가구수 를확 Ⅲ. 국민주택기금의사업평가 ꋮ 47
인할결과 2000년에대비하여 2005년에크게하락하여공공임대주택공급확대가 최저주거기준미달가구수 를크게감소시켰음을알수있어사업효과성이간접적으로나마있었던것으로평가된다. 40) 그렇기때문에동사업의투입 과정지표의저조함을고려하여사업효과성을제고시키기위해서는먼저, 임대주택수요조사를통한지역별평형별임대주택건설계획을설정함으로써성과목표치가합리적으로설정되도록해야만할것으로보인다. 또한정부는주택보급률이 100% 가넘어섰고, 장기간임대에따른수익성저하로인한민간건설업자참여가저조한점등을고려하여사업규모의축소를고려해야만할것으로본기금운용평가단의방안 41) 이설득력이있는것으로보인다. (3) 공공분양주택건설사업공공분양주택건설사업은저소득무주택서민에게분양을목적으로 75m2이하의국민주택을집단으로건설하는사업주체에주택건설자금을지원하여무주택서민의주거안정을도모하는것이사업목적이다. 동사업은정부의주택공급확충및주거복지향상을위해수립된장기주택종합계획 (2003~2012) 에따라저소득층주거안정을목적으로지원되는사업으로서 [ 그림 1] 저소득층주거지원방안 의최저소득계층으로저소득무주택서민이지원대상이다. 동사업의성과목표는 분양주택건설지원을통한주택공급확대 인데, 예산집행률 과 지원실적 등을성과지표로 [ 표 17] 과같이관리하고있다. 그러나건설교통부의자율평가보고서에서활용한 주택보급률 은과정지표이기때문에 무주택저소득층가구대비지원수혜가구수 등비율지표를개발하여공공분양사업과직접관련되는결과지표로성과지표가관리되어야할것으로보인다. 42) 다시말해서성과지표로서 예산집행률 과 지원실적 은투입 과정 40) 윤주현외, 지역간 계층간주거서비스격차완화방안연구 (I): 주거서비스지표의개발및측정, 국토연구원, 2005, p 107. 41) 기금운용평가단, 2006 년도기금운용평가보고서 (I), 2006, p. 316. 42) 기금운용평가단, 2005 년도기금운용평가보고서 (I), 2006, p. 326. 48 국민주택기금주요사업의평가
지표이므로본사업의결과를명확히측정할수있는 무주택저소득층가구대비지원수혜가구수 가필요하고, 이로써성과목표와성과지표가사업목적과명확한인과관계를가지게된다. 그러나투입 과정지표로서의 예산집행률 과 지원수혜가구수 는자료가있으나, 무주택저소득층가구대비지원수혜가구수 중무주택가구수의자료가존재하지않아 43) 과정 산출지표인 공공분양주택건설사업승인실적 을결과지표로 [ 표 17] 에서활용하였다. [ 표 17] 공공분양주택건설사업투입과정지표와결과지표 ( 단위 : 억원, 천호, %) 연도 00 01 02 03 04 05 예산집행률계획 7,209 5,637 10,500 달성 8,802 12,499 9,605 (122.1) (221.7) (91.5) 공공분양주택건설사업승인실적계획 35 32 30 달성 34 31 22 (97.1) (96.8) (73.3) 공공분양주택건설사업승인실적계획 35 32 30 달성 34 31 22 (97.1) (96.8) (73.3) 자료 : 1) 예산집행률은 ( 예산집행액 / 예산액 ) 100 이고, 공공분양주택건설은공공분양주택건설지원실적 ( 호 ). 건설교통부, 국회예산정책처요구자료. 43) 통계청을통해서확인한결과 2005 년전수조사결과로무주택가구수가추정은가능하지만, 이와비교할만한전년도자료가없어서의미가없는것으로보인다. Ⅲ. 국민주택기금의사업평가 ꋮ 49
먼저, 투입지표인 예산집행률 은계획대비달성률이 90% 이상이고, 과정지표인 공공분양주택건설사업승인실적 이대략평균 90% 에육박하고있음을보여주고있다. 아울러과정산출지표인 공공분양주택건설사업승인실적 을결과지표의대리지표로사용한결과 2003년 97.1% 에서부터 2005년 73.3% 까지그리고절대수치도 2003년 3만4천호에서 2005년 2만2천호로점차적으로하락하는것으로나타났다. 44) 따라서동사업의효과성은점점적어지고있는것으로평가되었다. 때문에동사업의효과성을제고시키기위해서는공공분양주택수요조사를통한지역별평형별공공분양주택건설계획을설정함으로써성과목표치가이전보디더합리적으로설정되어야할뿐아니라, 지방민간주택건설경기의침체및후분양제도의활성화등으로인해사업규모의축소를고려해야만할것으로보인다. 45) (4) 후분양주택건설사업후분양주택건설사업은후분양주택건설지원을통한저소득층무주택서민의주거안정도모하는것이사업목적이다. 동사업은공공기관및민간주택사업자에게후분양자금지원을통한소형후분양주택공급확대로저소득무주택서민의주거안정및주거수준향상을도모하는것이기때문에 [ 그림 1] 저소득층주거지원방안 의최저소득계층으로저소득무주택서민이지원대상이다. 동사업의성과목표는 분양건설지원을통한주택공급확대 인데, 예산집행률 과 지원실적 등을성과지표로 [ 표 18] 과같이관리하고있다. 그러나건설교통부의자율평가보고서에서사용한 주택보급률 은과정지표이기때문에 무주택가구대비지원수혜가구수 등후분양사업과직접관련되는결과지표로성과지표가관리되어야할것으로보인다. 46) 다시말해서성과지표 44) 이는정부가후분양활성화방안을내놓으면서동사업의지원대상규모가 85 m2에서 75 m2으로줄어들면서민간업체에서지원신청이줄어든것이하나의원인이었던것으로보인다. 45) 기금운용평가단, 2006 년도기금운용평가보고서 (I), 2006, p. 326. 50 국민주택기금주요사업의평가
로서 예산집행률 과 지원실적 은투입 과정지표이므로본사업의결과를명확히측정할수있는 무주택가구대비지원수혜가구수 가필요하고, 이로써성과목표와성과지표가사업목적과명확한인과관계를가지게된다. 하지만투입과정지표로서의 예산집행률 과 지원실적 은자료가있으나, 무주택가구대비지원수혜가구수 중역시무주택가구수가존재하지않아과정 산출지표를결과지표로 [ 표 18] 에서활용하였다. [ 표 18] 후분양주택건설사업투입과정지표와결과지표 ( 단위 : 억원, 천호, %) 연도 00 01 02 03 04 05 예산집행률계획 - 2,000 4,000 달성 - 1,981 6,580 (99.1) (164.5) 후분양주택건설지원실적계획 - 5 10 달성 - 6 8 - (120) (80) 후분양주택건설지원실적계획 - 5 10 달성 - 6 8 - (120) (80) 자료 : 1) 예산집행률은 ( 예산집행액 / 예산액 ) 100 이고, 후분양주택건설은후분양주택건설지원실적 ( 호 ), 건설교통부, 국회예산정책처요구자료. 투입 과정지표를통해서관찰할때에 예산집행률 의계획대비달성률은 90% 이상에달하였을뿐아니라, 후분양주택건설지원실적 이 2004년부터 2005 년사이에 120~80% 에달했다. 그러나과정산출지표가 2004년 120% 에서 2005년 80% 로하락하는경향을나타내고있으나, 절대치는 2004년 6천호에서 2005년 8 46) 기금운용평가단, 2005 년도기금운용평가보고서 (I), 2006, p. 331. Ⅲ. 국민주택기금의사업평가 ꋮ 51
천호로늘어나는것으로나타났다. 47) 때문에동사업의효과성은있는것으로평가된다. 48) 따라서동사업의효과성제고방안으로는정부가 무주택가구대비지원수혜가구수 와같은결과지표를개발하여성과관리를해야만할뿐아니라, 후분양주택수요조사를통한지역별평형별후분양주택건설계획을설정함으로써성과목표치가합리적으로설정되도록해야만할것으로본기금운용평가단의방안 49) 이설득력이있는것으로보인다. 3. 사업효율성 국민주택기금의 2006년도자율평가보고서 에는 저소득 영세민전세사업, 근로자 서민주택구입사업, 근로자 서민전세사업, 매입임대사업 등수요자금융지원에사업중복성이없는것을자율평가하였다. 50) 뿐만아니라, 국민임대주택건설사업, 공공임대주택건설사업, 공공분양주택건설사업, 후분양주택사업 등의사업자금융지원에도사업중복성이없다고자율평가하였다. 51) 아울러기획예산처산하의기금운용평가단도 2005년도기금운용평가보고서 ( I) 에서수요자금융지원 52) 과사업자금융지원 53) 사업에동일한평가를내렸다. 그러나최근생애최초대출자금이 2006년초대출금리를 5.2% 에서 5.7% 로 47) 이는 2004 년에 2005 년에더많은수요가있을것으로잘못예상하여계획을잡은것이하나의원인이었던것으로보인다. 48) 그러나동사업은시행한지도얼마되지않을뿐만아니라후분양활성화방안에의해이와같은효과성이나타나는것을배제할수없다. 따라서동사업의효과성은몇년더시행된이후에야정확히평가될수있을것으로보인다. 49) 기금운용평가단, 2006 년도기금운용평가보고서 (I), 2006, p. 331. 50) 건설교통부, 2006 년도자율평가보고서, 2006, 각각 p. 186, p. 212, p. 238, p. 263. 51) 건설교통부, 2006 년도자율평가보고서, 2006, 각각 p. 41, p. 75, p. 134, p. 162. 52) 기금운용평가단, 2005 년도기금운용평가보고서 (I), 2006, p. 337, p. 342, p. 347, p. 352. 53) 기금운용평가단, 2005 년도기금운용평가보고서 (I), 2006, p. 312, p. 317, p. 327, p. 332. 52 국민주택기금주요사업의평가