발간사 2011년공공기관총지출은 428조원으로 GDP의 34.65% 에달하고자산은 766조원으로 GDP의 61.98% 를차지하고있어총지출과자산기준으로경제적비중이크다고할수있습니다. 고용에있어서도비중이큰상황으로 2011년공공기관정규직이 24만명이고비정규직이 4만명, 아웃소싱이 12만명, 투자사업고용이 142만명으로국내총고용인원의 7.28% 수준입니다. 이와같이국민경제에서차지하는비중이큰공공기관이비효율적으로운영된다면국민경제에부담을줄수있기에공공기관을효율적으로운영하기위한연구가지속적으로필요한상황입니다. 이에공공기관연구센터에서는 2010년부터 공공기관과국가정책 이라는제목으로매년논문을모아보고서를발간하고있습니다. 공공기관의주요현안과쟁점, 과제, 문제등을외부전문가의비평적인안목에서분석및진단하고시의성있고전문적이며엄정한국가정책제안을위하여우리나라의현황을진단하고향후어디로가야할지에대한방향을제시하는것을목표로하고있습니다. 이를위해공공기관의주요국가정책에대해다양한분야의전문가적판단과분석적인논의를제시하기위해협동연구를진행하였습니다. 지식과경험이풍부한각계외부전문가를모시고공공기관의현안및쟁점에대한전문적이고심층적인연구를수행하였기에공공기관에대한주요국가정책을외부전문가들의중립적이고학술적인시각을바탕으로현재정책의평가와문제점및다양한정책아이디어제시를시도하였습니다. 2012 공공기관과국가정책 은크게공공기관관리정책과경제정책의두부분으로구성되어있습니다. 1부관리정책파트는이명박정부의공공기관관리정책에대한평가와지배구조, 향후정부의공공기관정책방향, 인력활용방안등이포함되어있습니다. 2부경제정책파트는시장성테스트와민영화, 부채, 녹색성장전략등으로구성되어있습니다. 본보고서가공공기관정책에대한유용한정보를제공하고국가정책수립에참고자료로활용되기를기대해봅니다. 편저자들은학술대회를통해본보고서가널리확산되는데도움을준윤정규전문연구원에게감사를표하고있습니다. 끝으로본보고서의내용은저자들의개인적인의견이며본연구원의공식견해와는다를수있음을밝힙니다. 2012. 12 한국조세연구원원장조원동
목차 들어가며 1 제1부공공기관관리정책 1. 이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 7 윤태범 Ⅰ. 서론 9 Ⅱ. 공공기관의의의와역할 10 Ⅲ. 역대정부에서의공공기관개혁정책 17 Ⅳ. 공공기관에대한인식 29 Ⅴ. 이명박정부의공공기관선진화계획의내용 31 Ⅵ. 공공기관선진화정책의주요성과 35 Ⅶ. 신정부의공공기관개혁과제 45 Ⅷ. 결론 52 2. 공공기관의기관장선임과지배구조개선방안 59 홍길표 Ⅰ. 서론 61 Ⅱ. 공공기관지배구조의변화내용과평가의관점 62 Ⅲ. 공공기관기관장선임제도의현황및개선방안모색 68 Ⅳ. 공공기관지배구조의현황및개선방안모색 75 Ⅴ. 새로운관점에서의공공기관지배구조개혁방안논의필요성 86
3. 공공기관유연근무제의확산과여성인재양성 99 박한준 Ⅰ. 배경 101 Ⅱ. 여성인력고용현황 103 Ⅲ. 유연근무제의의의와유형 109 Ⅳ. 공공기관근로자의유연근무제활용과인식수준 111 Ⅴ. 맺음말 116 제2부공공기관과경제정책 4. 공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 123 곽채기 옥동석 Ⅰ. 서론 125 Ⅱ. 영국의시장화테스트제도와운영성과에대한사례분석 127 Ⅲ. 일본의시장화테스트제도입법사례및운용방법 154 Ⅳ. 공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 170 Ⅴ. 결론 184 5. 민영화정책의평가와과제 187 승정헌 손주현 Ⅰ. 서론 189 Ⅱ. 민영화에관한이론적배경 190 Ⅲ. 우리나라의민영화 198 Ⅳ. 해외민영화 204 Ⅴ. 민영화의필요성 215 Ⅵ. 향후과제및결론 223
6. 공기업부채, 무엇이문제이고어떻게해결할것인가? 231 박정수 Ⅰ. 서론 233 Ⅱ. 공기업부채현황 235 Ⅲ. 공기업부채관리의문제점 241 Ⅳ. 공기업부채개선방향 251 Ⅴ. 결론 256 7. 공기업부채위험성에대한재무적진단 259 박진희 Ⅰ. 서론 261 Ⅱ. 공기업부채위험성진단방법론수립 262 Ⅲ. 공기업부채위험성진단결과 280 Ⅳ. 결론및정책시사점 287 8. 공기업녹색성장전략의문제점과개선방안 291 신완선 박연탁 Ⅰ. 서론 293 Ⅱ. 녹색성장에관한선행연구검토 294 Ⅲ. 녹색성장분야의글로벌트렌드분석 297 Ⅳ. 공기업녹색성장사업실태분석 305 V. 결론 314
제3부신정부의공공기관정책 9. 신정부의공기업정책방향 321 곽채기 Ⅰ. 문제의제기 323 Ⅱ. 공기업부문의역할과성과에대한현실진단 325 Ⅲ. 공기업개혁을위한주요정책과제 335 Ⅳ. 결론 354 나오며 359
들어가며 2010년부터계속되어온 공공기관과국가정책 시리즈의세번째인 2012년판을준비하면서어떤방향으로논문을구성할지를고심하였다. 2012년은이명박정부의실질적인마지막해라는점에착안, 그간의공공기관정책에대한평가를바탕으로성과가많이나타난정책과그렇지않은정책을가려내는것이중요하다고판단하였다. 성과가높은정책은지속해야할것이며성과가미흡한정책은향후개선방향을검토해야할것이기때문이다. 이를위해연구주제를크게공공기관에대한관리정책분야와공공기관관련경제정책분야로나누었다. 먼저공공기관관리정책에서는이명박정부의공공기관개혁을상징하는소위 선진화 정책에대한평가를내리고이로부터신정부의개혁과제를도출하는것이가장먼저시도되어야할일이라고생각했다. 관리정책의핵심은역시지배구조라고판단, 이와관련된논문을별도로의뢰하였다. 그외현정부가공공기관을시험무대 (test bed) 로삼아시도했던정책중대표격인유연근무제에대한논문도포함시켰다. 공공기관관련경제정책으로는시장화테스트제도, 민영화정책등공공기관과시장과의관계설정에관한논문을두편의뢰하였으며현안으로떠오르고있는부채문제에대한논문도두편을배정하였다. 아울러이명박정부에서가장핵심적으로추진했던녹색성장전략에대한논문도추가하였다. 끝으로이러한점들을묶어신정부의공기업정책방향에대한논문으로본연구총서를마무리하고자하였다. 아래는수록된 9개논문에대한요약이다. 제1장 ( 윤태범 ) 은이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제를다룬다. 이명박정부는공공기관이주인의식과책임의식의희박함, 독점성, 비대화, 낮은생산성, 과다한임금, 복리후생제도등으로국민과언론으로부터계속비판을받아왔다는인식하에공공기관선진화계획안을마련하였다. 주요내용은민영화와통폐합, 기능조정, 정원감축, 예산절감이핵심을이루었다. 그결과인사권확립과경영권확립, 불합리한노조활동관행개선등노사관계와보수및성과관리가개선되었고공공기관의국제경쟁력이높아진것으로평가된다. 공공기관선진화정책에대한국민들의인식도는 2009년보다 2011년에향상된것으로나타났다. 하지만공공기관부채증가로인해재무건전성이약화되고있으므로향후공공기관부채관리가중요한과제로다루어져야한다는점을지적하고있다. 제2장 ( 홍길표 ) 은공공기관의기관장선임과지배구조개선방안을다룬다. 이명박정부 1
는집권초기, 이전정부에서임명된공공기관장의임기를대부분인정하지않았다. 반면직접임명한공공기관장에대해서는경영평가결과에따라연임기회를부여하여 27개공기업중 9개기관의기관장이연임되었다. 인사와관련, 부적격인사 에대한지적도끊이지않았다. 현행임원임명제도는매우이상적으로설계되었으나그운영이제도의취지를따라가지못한것이다. 본연구는정치적중요성을지닌일부공기업과준정부기관의기관장임명시대통령의정무직임명절차를적용하는방안을제안한다. 반면기관장해임절차는소유권기능을대변하는공운위에게경영평가등각종실적평가결과에기초해해임을권고할수있는권한을부여하는것이바람직하다고제안하고있다. 제3장 ( 박한준 ) 은공공기관의유연근무제확산과여성인재양성을다룬다. 우리나라의 30대여성고용률은 20대와 40대에비하여 10% 낮은수준으로육아기경력단절현상이발생하고있다. 이를막기위해서라도유연근무제의확산이필요하다. 2012년상반기공공기관유연근무제도입현황을점검한결과 159개기관에서시차출퇴근을도입하고있었으며 51개기관에서근무시간선택형유연근무제를도입하고있었다. 집약근무형과재량근무형, 재택근무형, 스마트워크등진전된형태를도입한기관은 15% 내외에불과하였다. 진전된형태의유연근무제에대해서는향후활용의사도낮았다. 유연근무제에대한조직의수용도가높지않은상태에서상사와동료들의눈치를보기때문인것으로보인다. 유연근무제활성화를위해서는기관장의적극적인지원이가장중요하다는점을지적하고있다. 제4장 ( 곽채기 옥동석 ) 은공공기관에대한시장화테스트제도도입방안을다룬다. 시장화테스트는공공부문이시행하고있는사업에대해그사업을수행하는사업팀과외부공급자를대상으로경쟁입찰을시행하는제도로 1991년영국정부에서도입하였다. 그결과 1992~1995년중 1조 3천억원의비용이절감되고 3.4만명이다른부서에배치되거나공무원신분을상실하였다. 그러나 1997년출범한노동당정부는비용절감보다는서비스제고를강조하여시장화테스트와의무경쟁입찰제도를 2000년에폐지한다. 일본에서는 2007년부터통계조사와직업소개, 사회보험청, 고용과직업교육, 등기등의업무는경쟁입찰을통해민간과공공부문이경쟁하고있다. 우리공공기관의시장성테스트대상사업및서비스의범위는 1공공기관신설, 2현재공공기관이수행하는사업, 3민간투자사업의운영권회수이후소유권과운영권배분, 4 공공기관의신규사업등으로설정할수있다. 경쟁입찰실시를위해서는기획재정부에서원가계산, 시장조사등을해야하며공공부문의사업이민간사업자에게이관될경우, 사업이전과고용승계에관한원칙과 2
절차적규정등을마련할필요가있다는점을지적하고있다. 제5장 ( 승정헌 손주현 ) 은민영화정책의평가와과제를다룬다. 이명박정부는참여정부의정책기조와달리적극적으로공공부문민영화를검토하기시작하였으나실행은그다지성공적이지못했다. 구조조정의문제와수익구조개선이민영화의걸림돌로작용하였다. 향후정부에서는인천국제공항의지분매각, KTX 경쟁도입, 우리금융지주, 전력 가스공사등에대한민영화를검토내지추진할필요가있다. 민영화의핵심은공기업의소유 지배구조를바꾸고공기업을경쟁에노출시키는것이다. 그렇지만이해집단의주장을모두수용하면서바람직한결과를이끌어내는것은어렵다. 따라서점진적인시장원리의적용을통해효율성을높여가고그과정에서제기되는공공성훼손문제는독립적인규제기관을통해감독해나갈필요가있다. 그리고민영화는해당산업의발전단계및경쟁구조의특성, 이해관계자의특성과거래비용등을감안해야한다고지적하고있다. 제6장 ( 박정수 ) 은공기업부채, 무엇이문제이고어떻게해결할것인가를설명한다. 최근급증하고있는공기업의부채발생원인은예금보험공사의부실저축은행지원, 에너지관련공기업의국내외시설투자확대, SOC 공기업의보금자리사업이나세종시건설혹은 4대강사업과같은국가정책사업, 80% 대에머물고있는원가보상률등여러가지가있다. 이중가장중요한배경은국가정책추진과낮은공공요금으로설명된다. 이는기업내부의의사결정보다는정부의정책결정이부채의주요배경이라는뜻이다. 향후공기업은정부와는별도의회계주체라는점이더강조되어야한다. 근본적으로공익성과수익성의균형을추구하기위한구분회계제도의확산, 공공요금원가보상의현실화, 공공기관예비타당성조사의실효성제고, 중기재무관리개선계획의실효성제고, 경영평가제도의개선이필요하다. 제7장 ( 박진희 ) 은공기업부채위험성에대한재무적진단을소개한다. 2011년기준으로전체공공기관부채의 95.5% 를차지하는부채규모상위 7대공기업인 LH공사, 한전, 가스공사, 도로공사, 수자원공사, 석유공사, 철도공사를주요분석대상으로하였다. 본연구는한전을재무적으로가장위험한기관으로꼽고있다. 영업이익이적자인탓에이자보상비율이 -212% 이기때문이다. 철도공사는지표상으로는 요주의 이나사실은 매우위험 군으로보아야한다. 자산매각에의해일시적으로영업흑자가났기때문이다. 그다음으로 위험 한공기업으로는 LH, 가스, 석유, 광물자원공사가지목되었다. 공공기관부채의 41.6% 를차지하는 LH공사가 매우위험 이아닌 위험 으로분류된것은당기순이익을시현하고있으며 610% 의높은이자보상비율을보이기때문이다. 해외자원개발의주역 3
인가스, 석유, 광물자원공사는모두 위험 군으로분류되었다. 끝으로수자원공사와도로공사는 요주의 로분류되었다. 제8장 ( 신완선 박연탁 ) 은공기업녹색성장전략의문제점과개선방안을소개한다. 본연구는공기업의녹색성장사업의실태를조사하여글로벌트렌드대비전략적관점에서의문제점과개선방안을모색하고있다. 첫째, 공기업녹색성장사업의가장큰문제점은단기성과지향성으로나타났다. 둘째, 유사에너지공기업간의중복성사업투자가다수발견되었으며공조체계부재로인해서시너지창출이미흡한상태이다. 셋째, 글로벌비교우위관점의차별화전략이부재하다. 넷째, 사업비전및핵심역량확보도미흡하다. 이를해결하기위한최우선과제로서녹색성장선도기관을지정하거나신설할필요성을제기하고있다. 녹색성장사업자체가중장기적이고고위험도사업인점을감안하면공기업의선도적인사업수행이필수적이다. 이선도기관을통해글로벌비교우위를설계하고공기업간협업체계와정보공유시스템을구축할필요가있다고설명하고있다. 제9장 ( 곽채기 ) 은신정부의공기업정책방향을제시하고있다. 공기업개혁을위해서는내부의개혁보다는외부의근원적인문제들을해결할필요가있다. 현재공기업은조직신설과인력증원을자율적으로할수없으며요금도자율적으로정할수없다. 그리고이면계약을통한과도한복지혜택문제도사실은부적격기관장에서연유하는경우가많다. 이를해결하기위해서는공기업의탈정치화와시장화가필요하며공기업으로하여금기업으로서의실체성을확보하도록해야한다. 공공기관의구조조정과제로핵심사업의재구축, 중복기능의해소, 시장화테스트의도입, 우정사업의공사화, 국가공기업과지방공기업의중복조정을제시하고있다. 공기업지배구조개선및관리시스템개혁을위해서는공기업관리정책의다원화, 경영자율성확대, 임원임명제도의개선을제시하고있다. 끝으로공기업의재무개선을위해요금정책의합리화, 정부와공기업간비용분담원칙정립을제안하고있다. 본연구의마지막에있는 나오며 는이상의논의에서핵심적인사항들을별도로정리하여결론짓고있다. 본보고서가신정부의정책결정에유용하게활용되었으면한다. 편저자 4
제 1 부 공공기관관리정책 1. 이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 ( 윤태범 ) 2. 공공기관의기관장선임과지배구조개선방안연구 ( 홍길표 ) 3. 공공기관유연근무제확산과여성인재양성 ( 박한준 )
1. 이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 윤태범 ( 한국방송통신대학교행정학과 ) 7
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 윤태범 ( 한국방송통신대학교행정학과 ) Ⅰ. 서론 우리나라에서공공기관이차지하는비중은결코적지않다. 경제적측면에서는인프라의구축등경제성장을위한중요한견인차역할을수행하였으며, 정부의정책운용에있어서는상당부분정부를대신하여정책집행기능을수행하고있다. 비록과거와비교하여국가경제에서공공부문이차지하는비중이줄어들고있다고하여도, 공공기관의역할의중요성이줄어드는것은아니다. 2011년말기준으로우리나라공공기관전체인력은약 24만 6천명으로, 공공기관인력이경제활동인구에서차지하는비중은 1% 수준이지만, 국가공무원전체인력과비교할때는 40% 정도로, 일반직국가공무원보다는약 2.2배가많다. 2010년기준으로전체공공기관예산은 464조 3천억원 ( 공기업 181조 5천억원, 준정부기관 173조 9천억원 ) 으로 GDP 대비 43.7% 수준이며, 2010년정부일반회계예산의 2.3배수준이다. 자산도 2011 년말기준으로 698조 9천억원으로, 민간부문과비교해삼성, 현대자동차, SK, LG그룹등자산상위 5대그룹의자산총액 ( 약 622.5조원 ) 보다큰수준이다. 1) 이와같이공공기관이국가경제에대해서차지하는비중이매우크지만, 이것은반대로공공기관의역할과상태에따라서국가경제가커다란영향을받을수있음을동시에의미한다. 때문에그동안역대정부는정도와내용의차이는있지만공공기관의효율적운영등개혁을위하여다양하게노력하였다. 1) 뿐만아니라공직에대한선호도도매우높게나타났다. 통계청의 2011 년사회조사결과, 응답자중 59.9% 가직업 ( 직장 ) 에대해불안함을느낀다고응답했다. 이를반영하듯, 13~29 세청년을대상으로한직장선호도조사에서, 국가기관 (28.7%) 과공기업 (15.6%) 이각각 1, 3 위를차지했다. 직장을선택하는기준으로서수입 (38.3%) 과안정성 (29.2%) 을가장중요하게고려하는것으로나타났다. 9
제 1 부공공기관관리정책 이명박정부도공공기관에대한개혁을목적으로집권초기부터계획안을마련하기시작하였다. 이른바 공공기관선진화 라는명칭하에하드웨어와소프트웨어등공공기관전반에대한개혁을추진하였다. 본고에서는이명박정부의공공기관개혁정책의배경과주요추진성과를확인하고자한다. 공공기관개혁과관련해서는개혁의기본가치에서부터개혁방법, 개혁대상, 개혁시기, 그리고성과에이르기까지다양한논쟁이있는데, 본고에서는이중에서주로추진실적을중심으로논의의범위를한정하였다. 개혁의성과는단기간에확인가능한경우도있지만, 그렇지않은경우도많다는점에서여기에서는단기적으로확인가능한성과를중심으로논의하고자한다. Ⅱ. 공공기관의의의와역할 2) 1. 공공기관의의의 공공기관은정부에의하여설립된기관으로서, 공적인성격 ( 즉, 공공성 ) 과더불어기업적인특성 ( 기업성 ) 도동시에지니고있다. 때문에민간기업적성격이상대적으로강한공공기관에서부터사실상정부조직에가까운공공기관에이르기까지그성격이매우다양하여공공기관을일률적으로말하는것은어렵다. 이같은공공기관들의성격은해당공공기관의수익구조, 서비스형태, 인력규모등다양한요인들에의하여적절하게설명될수있다. 일반적으로공공기관은민간기업과같은사적이윤의창출보다는정부정책의충실한집행이나혹은국민을대상으로하는보편적서비스의확보를위한안정적인공공재공급의역할을담당한다. 따라서대다수의국민들은공공기관에대해서민간기업과같은수익의창출을기대하기보다는많은사람들이어려움없이재화를사용할수있도록요금 ( 가격 ) 수준을저렴하게유지할것을기대한다. 즉, 서비스의질과양은높게유지하되, 요금 ( 가격 ) 은상대적으로저렴해야한다는모순된기대를한다. 전력이풍부하게생산되고, 또안정적으로공급되기를기대하면서, 동시에전기사용요금의인상에대해서는부 2) 이부분에대한자료는필자가참여하여작성한원고의일부를기준으로재정리한것이다. 기획재정부 (2011), 공공기관선진화백서 10
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 정적인입장을갖는다. 물론공공기관에대해서는일차적으로공공성의확보를강조하지만, 마냥공공성만을강조하는것은아니어서민간기업과같이어느정도의이윤추구를요구하기도한다. 여러가지사정으로다수의공공기관들이수익 ( 기업성 ) 을추구해야하는상황에처해있지만, 수익성이공공성을앞서기는쉽지않다. 만일수익성을크게앞세우는것이바람직한공공기관이라면민영화가차라리더바람직하다고할수있다는점에서, 현재공공기관으로존치하고있는기관들의기업성의추구는당연히공공성확보를전제로하는것이타당할것이다. 그런데이와같은공공기관의공공성추구는한편으로는정부의공공기관에의적극적개입의이유가되기도한다. 공공기관이정부주도로설립되었기때문이지만, 한편에서는공공기관이공급하는재화의공공성때문이기도하다. 이러한연유로공공기관을둘러싸고공공성과수익성, 정부의개입, 공공기관의자율성등과같은것들이늘논란이되고있다. 이와같이많은공공기관들이양립하기쉽지않은공공성과기업성의혼재속에서활동하고있지만, 이기관들의기본적인역할이국가경제및국민서비스와밀접하게관련되어있음을부인할수없다. 공공기관의존립의근거가바로여기에있기때문이다. 현행 공공기관의운영에관한법률 ( 이하공운법 ) 상시장성이상대적으로많이강조되는공공기관을시장형공기업이라고하는데, 이시장형공기업도당연히공공성을우선적인전제조건으로한다. 예를들어서공운법상시장형공기업에해당하는한국전력공사의역할을통하여이를확인할수있다. 즉 한국전력공사법 제1조는 한국전력공사를설립하여전원개발을촉진하고전기사업의합리적인운영을기함으로써전력수급의안정을도모하고국민경제발전에이바지하게함을목적으로한다 라고규정하고있다. 한국전력공사의역할은전기라는보편적서비스의제공을위한전원개발, 전력수급의안정성확보, 그리고이를통한국민경제발전에대한기여로되어있다. 비록전력의생산및공급을통한이익의창출이라는점에서민간기업적특성을일부갖고있지만, 한전의핵심역할은국민을대상으로전기라는보편적서비스의제공이라는점에서공공성의특징을갖고있으며, 한나라의전력산업을책임지고있다는점에서산업적역할도동시에수행하고있다. 한전과같은시장형공기업과비교하여준정부기관의경우, 공공성의추구가더욱명확하게드러난다. 다양한공공기관들중에서공공성을상대적으로강하게띠고있는기관 11
제 1 부공공기관관리정책 을공운법에서는위탁집행형으로분류하고있다. 위탁집행은말그대로정부가직접적으로집행하여도문제가없는재화를보다효율적으로집행하기위하여기업적특성을가진공공기관을통하여위탁하여집행한다는의미로서, 시장형공기업등의유형과비교하여공공적특성이상대적으로강하다고할수있다. 이와같은유형의공공기관들은수익의창출보다는주어진예산의효율적집행을강조한다. 예를들어서준정부기관인한국교육학술정보원은교육및학술연구활동을촉진하기위하여관련정보를체계적으로축적 관리하여공급하는역할을수행하는등, 우리나라의교육학술정보의인프라역할을담당하는등우리나라국가교육의핵심적역할을담당한다. 따라서이기관에대해서는수익창출을기대하는것이아니라, 주어진사업의효율적추진을더강조하게된다. 2. 공공기관의역할 앞서언급한공공기관의의의에기초하면공공기관의역할은다음과같은두가지로설명된다. 첫번째는, 정부조직이갖는한계의극복이다. 즉정부조직은민간조직과비교하여운영에있어서상대적으로경직적이며효율성에대한경험이적다는점에서, 공적인성격이있지만유연성과효율성을필요로하는사업에대해서는정부가직접수행하기보다는이같은성격을갖춘공공기관이수행하도록하는것이필요하다. 둘째, 공공성이있는사업이라고해도정부가처음부터끝까지모두간여하는것이바람직하지않은경우가많다. 특히작은정부에대한요구가날로증대하고있다는점에서, 정부조직은정책결정이나조정등과같은업무에집중하고, 집행업무는가급적공공기관을통하여수행하는것이바람직하다는정부-공공기관간분업의관점이다. 정책결정은공공성중심으로하되, 집행은효율성의관점을확보하는입장이라고할수도있다. 우리나라의준정부기관중위탁집행형성격의기관들이이와같은특성을갖고있다. 이와같은공공기관의역할은결국시장에대한정부간여의또다른방식이라고할수있다. 즉정부는시장에대한직접적으로개입하기도하지만, 공공기관의설립을통하여간접적으로개입하기도한다. 시장에대한정부의직접적개입에대한부정적입장이나혹은문제점을고려하면, 이와같이공공기관을통한정부의간접적개입이갖는장점은적지않다. 12
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 국민들은생활에서크게두가지의재화를사용한다. 하나는자신의경제적지불가능성에근거하여사용량이자유롭게결정되는재화이고, 또하나는누구나다사용해야하는재화로서경제적지불가능성과관련성이적은재화이다. 따라서전자와같은재화는시장을통해서공급되는것이용이하지만, 후자의경우재화의공급을시장에의존할경우사용자의선택권에문제가발생하며, 특히경제적약자의경우매우불리한상황에처하게되어형성성결여등의문제를야기한다. 시장에의한공급이가능하지만, 사용자의권리확보에문제가발생하는경우이다. 이경우국민의대리인인정부에의한공급의필요성이제기된다. 공공기관이설립되는가장대표적인이유중의하나가바로이와같은국민들이보편적으로사용해야하는공공재의적절한공급을확보하기위한것이라고할수있다. 이같은공공기관의역할을몇가지로정리하면다음과같다. 첫째, 자연독점과같은문제를해소하기위해공공기관들이설립되었다. 재화가단일의공급자에의하여공급되는경우, 일반적으로예상할수있는것은적정량의공급이이루어지지않으며, 대신가격은적정수준이상으로상승하는것이다. 물론이와같은자연독점이허용되어야하는경우도있지만, 자연독점하의재화가공공재적성격을갖고있을경우, 자연독점이갖는문제를최소화하기위한방안의하나로서국가에의하여설립된공공기관이이와같은재화를공급하는역할을담당하도록하여, 적정한양의재화를적정한가격으로공급할수있도록한다. 둘째, 공공재의존재자체가공공기관의역할의근거이기도하다. 공공재가갖고있는특징의하나로흔히무임승차의문제가지적된다. 그것은공공재가갖고있는기본적속성에기인하여발생한다. 무임승차는재화의소비와비용지불이연결되지않는것으로서, 이같은상황이민간기업입장에서는진입하기힘든구조라는것을의미한다. 이경우대개공공기관이해당재화의공급을담당하게된다. 물론이때발생하는비용은공공기관의부담, 궁극적으로는국민의조세부담으로충당하게된다. 셋째, 외부효과도공공기관의중요한존재이유이다. 외부효과는경제활동의산물이지만, 이것이특정한경계를넘어서다른영역의구성원들에게영향을미치는경우이다. 특히부정적외부효과에대한대응은필수적이다. 즉개인이든기업이든자신을위하여재화를생산하는과정에서, 자신에게부과되어야할비용이자신이아닌다른주체에게전가되는경우이다. 때문에당초자신이부담해야할비용이줄어드는외부효과가존재할경우 ( 시장의실패 ), 사기업가는이와관련한재화를더많이생산할동기가발생한다. 그 13
제 1 부공공기관관리정책 리고이것은부정적외부효과를추가적으로강화하게된다는점에서문제가있다. 이같은경우에부정적외부효과를내부화하기위한비용을생산자에게부과하거나, 혹은공공기관이사기업을대체하여재화의생산및부정적외부효과감소비용을부담하도록할수있을것이다. 이와같은공공기관의역할은산업적, 경제발전적측면에서도매우중요하다 (OECD, 2005). 첫째, 산업경제적측면에서공공기관의역할이있다. 즉국가경제의운용과정에서특정산업에대한정책적대응이필요할경우공공기관을설립하여운영하게되는데, 대개다음과같은이유들을들수있다. 특정분야의이익을창출, 보전하거나고용을유지할필요가있는경우 막대한초기비용이소요되는새로운산업을일으키려는경우, 그리고민간기업입장에서는장래의이익이불투명한경우 직접적보조가충분하지않은사양 노후산업에대한관리가필요한경우, 그리고이를사기업이담당하도록할경우결과의보장이불확실한경우 사기업이위험부담에도불구하고사업을수행하여, 이를지원할필요가있는경우둘째, 경제발전측면에서도공공기관의역할을찾을수있다. 특히낙후된경제를단기간에발전시키고자하는국가들에서그예를찾을수있다. 저개발국가에서산업을부흥시키고자할경우 새로운인프라투자를통하여형평성이나사회적안정성을확보하고자할경우 새로운플랜트나고용을창출하고자할경우셋째, 국가재정수입의확충수단으로서공공기관의역할이강조된다. 특정분야에국가가개입하여독점이윤을확보하고, 이로인한수입을국가재정으로흡수하고자할경우 반대로특정분야를저렴한가격으로매각하여재분배효과를기대할경우 일정수준의고용유지혹은창출이필요한경우이와같이공공기관들은다양한역할을수행하는데, 최근에는경제적역할을넘어서사회적책임성 (social responsibility) 의측면에서도그역할이강조되고있다. 예를들어 14
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 서사회적책임과관련하여최근에제정된국제표준인 ISO 26000은국가와지역사회에대하여공공기관을포함한각급기관에대해서실질적역할을강조하고있다. 예를들어서지역사회의경제는물론복지, 교육, 인적자원개발등다양한측면에서의역할을강조한다. 많은공공기관이지역별로다양하게분포되어있을뿐만아니라, 어떤지역에서는공공기관이가장규모가클뿐만아니라고용창출효과도민간기업과비교하여결코작지않다는점에서지역사회에대한실질적기여자로서의공공기관의역할을강조하고있다. 그동안우리나라공공기관들이사회공헌활동이라는이름으로다양한사회책임활동을하였는데, 여기서한걸음더나아가서보다적극적인기업시민 (corporate citizen) 으로서의역할이강조된다. 최근강조되는고졸채용, 열린채용, 지역인재채용, 공생발전도이와같은흐름을반영하는것이라고할수있다. 그동안설립된우리나라의공공기관들도위에서언급한바와같이다양한역할을수행하고있다. 공기업의경우, 주로기간산업의발전과관련된역할을, 준정부기관의경우국민생활을직접지원하는역할을주로수행하고있다. 첫째, SOC를구축및운영하는역할을담당하는공공기관으로서한국가스공사, 한국공항공사, 한국도로공사, 한국수자원공사, 한국전력공사, 한국철도공사, 한국토지주택공사, 부산항만공사등을들수있다. SOC는국가발전의기본적토대를담당하지만, 초기에막대한투자비를필요로하는망 (network) 산업의특성을갖고있다는점에서민간기업이진입하기어렵기때문에정부를대리하는공공기관의적극적역할이필요한분야이다. 둘째, 공적인소비가요구되는재화의체계적 안정적공급이나기반의확보를위하여대한주택보증, 한국광물자원공사, 한국방송광고공사, 한국조폐공사같은기관들이설립되었다. 국민들의생활수준이나아지면서관광에대한수요가크게증가하고있다는점에서질높은관광자원을체계적으로개발하여이수요를충족할뿐만아니라, 이를통하여해외여행객을국내에적극적으로유치하여국내관광산업과관광서비스의진흥을촉진하는역할을한국관광공사와같은공공기관이수행하고있다. 한국관광공사는관광객을직접상대하기보다는국내관광산업및관광서비스의진흥을위한인프라구축과관련한활동을수행하여민간부문을지원하는역할을수행한다. 셋째, 공적검사 검증업무를수행하는교통안전공단, 한국가스안전공사, 한국전기안전공사, 선박안전기술공단, 축산물품질평가원, 한국산업기술시험원, 한국소방산업기술원 15
제 1 부공공기관관리정책 과같은기관들이있다. 국가의기본적인역할중의하나는다양한위험에노출될수있는국민들이안전하게생활할수있도록하는데있는데, 이와같은공공기관들이그역할을담당하고있다. 넷째, 또한국가에게는국민들이건강하고행복한삶을영위할수있는여건을조성해야하는책무도있다. 이를위하여국민들이경제적지위와상관없이건강을유지하기위한의료서비스를지원받을수있도록국민건강보험공단을설립하여의료보험을지원하고있으며, 또한여가를선용하고휴식을충분히취할수있도록자연자원을보존하고많은자연공원들을만들어관련서비스를제공하고있다. 또한소비자로서의국민의권익과안전을확보하기위하여한국소비자원을만들어운영하고있다. 이와같은서비스는국민으로서누려야할보편적서비스에대한것으로서, 정부에서는이와같은서비스를균등하고저렴하게제공하기위하여관련공공기관들을설립, 운영하고있다. 다섯째, 특정산업의전략적진흥역할을담당하기도한다. 특히민간기업이진입하여초기에수익을창출하기어렵거나국민경제적입장에서는매우중요하지만수익성이타분야와비교하여상대적으로낮아서민간기업이적극적으로진입하지않는경우공공기관을설립하여관련기능을수행한다. 이경우해당공공기관은수익창출보다는민간기업의활성화를촉진하거나혹은민간기업의진출을용이하게하는기반구축의역할을담당한다. 대한무역투자진흥공사, 한국농어촌공사, 농업기술실용화재단, 중소기업기술정보진흥원, 한국보건산업진흥원, 한국산업기술진흥원, 한국인터넷진흥원, 한국정보화진흥원등이이에해당한다. 여섯째, 안정적재원을통한안정적사업의추진을위하여공공기관들이운영된다. 특히일정수준이상의재원이확보되어있음으로써위기시에효과적대응이가능하도록하는것으로서, 예금보험공사가대표적인예이다. 평상시에는문제없지만, 금융기관에문제가발생할경우, 효과적으로대응하여금융소비자에대한보호역할을담당한다. 경륜과경정등스포츠오락산업을통하여조성된재원을공적인목적에맞게사용하기위하여국민체육진흥공단이설립되었다. 이와같은역할을수행하는공공기관으로서신용보증기금, 예금보험공사, 한국무역보험공사, 공무원연금공단, 국민체육진흥공단, 근로복지공단, 중소기업진흥공단등을들수있다. 16
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 Ⅲ. 역대정부에서의공공기관개혁정책 1. 국민의정부 3) 국민의정부하에서의공공기관개혁은다양한방향으로추진되었다. 현정부의공공기관선진화와비교하여분야와개혁내용의다양성등에서비교된다고할수있을정도이다. 국민의정부에서의공공기관개혁은민영화등구조조정에대한부분과내부경영혁신에대한부분으로구성되어있다. 즉, 구조와기능이라는양부문을중심으로공공기관에대한개혁정책이추진되었다는점에서상당히포괄적으로접근하였다고할수있다. 1998년부터진행된공기업민영화및경영혁신은국민의정부가등장하던시기의국가적외환위기와경제위기를극복해야한다는환경적조건하에서국정개혁의일환으로추진되었다. 개혁은여러가지이유에의하여시작되는데, 국민의정부의공공기관개혁은당시국가가처한경제적위기의극복을위한방안의하나로서활용되었다는점이특징이다. 당시공공기관에대한개혁은기존의정부조직이아니라별도의개혁전담조직을만들어추진되었다. 즉, 당시기획예산처 ( 이전의기획예산위원회 ) 는 1998년 4월대통령업무보고시공기업을포함한정부산하단체전반에대한정비원칙을보고하였다. 이후 1998 년 6월공청회를개최하여공공기관개혁과관련한다양한의견을수렴하는절차를거쳤고, 관계부처, 공기업, 공기업노조, 그리고당시기획예산위원회자문기관인행정개혁위원회공기업분과위원회의심의를거쳐최종개혁방안을마련하였다. 공기업개혁은공기업민영화와경영혁신으로나누어각각 1차공기업민영화계획 과 2차공기업민영화및경영혁신계획 으로확정발표하였다. 민영화계획은 1998년 6 월행정개혁위원회전체회의및기획예산위원회의결을거쳐확정한후, 7월 7일국무회의의결을거쳐정부안으로확정하였다. 그리고경영혁신계획은기획예산위원회의논의과정을거쳐서 1998년 8월 4일국무회의에서확정되었다. 3) 국민의정부공공기관개혁에대해서는정부의정책추진현황등의자료는기획예산처 (1999) 의 정부개혁백서 를참조하여정리하였다. 17
제 1 부공공기관관리정책 가. 공공기관민영화등구조조정국민의정부는 1998년 7월 3일 1차공기업민영화계획 을발표하여 26개모기업 ( 금융관련공기업제외 ) 중에서 11개기관을민영화하도록하였다. 민영화대상 11개기업중에서즉시민영화가가능한 5개는완전민영화대상공기업으로확정하였고, 나머지기관은시장여건을감안하여민영화장애요소를제거한후단계적민영화대상공기업으로정하였다. 이에따라서포항종합제철, 한국중공업, 한국종합화학, 한국종합기술금융, 국정교과서 ( 주 ) 는 1차민영화대상기관으로확정되어 1998 1999년기간중민영화되도록하였다. 그리고한국전기통신공사와담배인삼공사등 6개기관은기관특성과시장여건에따라서이후에단계적으로민영화되도록하였다. 모기업을대상으로추진되었던 1차공기업민영화계획 과비교하여 2차공기업민영화계획 은자회사를대상으로했다는점에서차이가있다. 그동안과도한자회사의설치가문제로지적되었다는점을반영한것이라고할수있다. 당초모기업과관련하여설립목적에부합하지않는자회사및경영상태가부실한자회사는매각또는청산하도록하고, 유사기능을수행하는자회사는통폐합하거나모기업에흡수되도록하였다. 또한모기업의인사문제해소등편의를위하여설립된자회사는매각또는모기업에통합시키도록하였다. 이를통하여 75개자회사 ( 언론기관자회사제외 ) 중 67개가 2002년까지연차적으로정리되도록하였다 4). 정부는당초계획대로공기업민영화를추진하기위하여기획예산처 ( 당시기획예산위원회 ) 에 공기업민영화추진위원회 를설치 운영하였다. 공기업민영화추진위원회는관계부처차관및민간전문가로구성되었으며, 공기업민영화와관련된제도개선사항및추진상황의점검등을목적으로하였다. 또한관계부처별로 1급공무원이실무추진팀장을맡도록하여구체적인매각시기와방법, 세부전략마련등의업무를담당하도록하였다. 먼저한국종합화학의자회사인남해화학이 1998년 9월 30일 3,000억원에농협으로매각되었다. 그리고 11월 5일에는국정교과서 ( 주 ) 가 447억원에대한교과서로매각되었는데, 이것은모기업기준으로첫번째민영화사례가되었다. 그리고 12월 11일에는포항제 4) 이중 1998 99 년중완전민영화되는 5 개모기업의자회사 21 개는모기업민영화에따라자동적으로민영화되며, 2000 년이후에단계적으로민영화되는자회사는인력감축, 조직개편등구조조정을한후민영화하도록하였다. 18
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 철의정부및산은지분 5.8% 가뉴욕증권시장에서해외 DR로매각되어 3.5억달러의매각수입을올렸다. 이것은 1차공기업민영화계획발표이후최초의지분매각으로, 경제위기상황하에서공기업매각에의한대규모외자유치라는점에서당시긍정적평가를받았다. 또한 1999년 3월 26일한국전력의정부지분 5% 를뉴욕증권시장에서해외 DR 로매각하여 7.5억달러의매각수입을올렸는데, 이것은국내기업의해외주식발행사상최대규모였다. 당시경제위기극복을위한공기업민영화가쟁점으로부각된가운데이루어진것이라는점에서긍정적평가도있었지만, 또한편에서는우량공기업의매각이라는논쟁도야기했다. 5) 나. 경영효율화 1998년 4월당시기획예산위원회의대통령업무보고시공기업을포함한정부산하단체정비원칙을보고한후, 공기업으로부터관련자료를제출받아관계부처와의협의하에공기업경영혁신작업을진행하였다. 1998년 6월에는공청회를개최하여각계각층의의견을수렴하였고, 관계부처, 해당공기업, 공기업노조대표등이해관계자와의협의를거쳐기획예산위원회자문기관인행정개혁위원회공기업분과위원회의심의를거쳐공기업민영화및경영혁신계획을마련하였다. 1차공기업민영화계획은 1998년 7월 3일확정되었고, 2차공기업민영화및경영혁신계획은 1998년 7월기획예산위원회의결을거쳐 1998년 8월 4일국무회의에서확정되었다. 민영화계획과마찬가지로경영혁신계획수립시에도주무부처, 해당공기업과협의하였으며, 공기업노동조합대표와도수차례에걸친협의과정을거쳐방안이마련되었다. 특히노사정위원회공공부문특별위원회에서는경영혁신방안확정발표일이두차례연기되기도하였다. 1차공기업민영화및경영혁신계획발표후, 주무부처가제출한세부추진계획안에대한검토의견은 1998년 9월 5일주무부처에통보되었으며, 1998년 9월 26일세부추진계획이확정되었다. 이후부터기획예산처 ( 당시기획예산위원회 ) 는해당공기업의주무부처와함께그추진상황에대하여지속적인지도 점검작업을진행하였다. 월 2회공기업구조조정추진상황을정기적으로점검하고필요한경우수시로추진상 5) International Financing Review(1999. 3. 27) 19
제 1 부공공기관관리정책 황을점검하였다. 이와관련하여경영혁신대상 19개공기업사장이참석하는공기업구조조정점검회의가 1998년부터 1999년까지사이에 5회개최되었다. 공기업의담당이사가참석하는실무점검회의를개최하여공기업경영혁신추진상황을점검하기도하였고, 부진한사항에대한문제점과해결책을모색하기위한작업도이루어졌다. 김대중정부하에서의공기업경영혁신의기본원칙은공기업의새로운가치를창조하기위해공기업의기능과역할을재정립하여국민에게봉사하는기관으로탈바꿈하는것으로설정되었다. 예를들어서공기업은설립목적에따른고유업무와핵심사업에만전념토록하였다. 이를위하여비핵심사업부문은통폐합하고모회사와관련성이적은자회사는정리하는것을원칙으로하였다. 인력과조직은최소규모로축소함으로써효율성을최대화하고예산낭비를최소화하도록하였다. 공기업업무중민간이수행하는것이더효율적인업무는민간에위탁토록하였다. 정부의불필요한간섭과규제를최소화하여자율 책임경영을구축하는것을목표로하여운영시스템의개혁을추진하고자하였다. 공기업경영혁신은단계적으로민영화되는 5개출자기관 ( 한국전기통신공사, 한국담배인삼공사, 한국가스공사, 대한송유관공사, 한국지역난방공사 ), 한국전력공사, 공기업으로존치되는 12개정부투자기관 ( 한전제외 ), 한국감정원등총 19개모기업과 54개의자회사를대상으로진행되었다. 6) 2000년까지공기업인력 16만 6천명중 25% 에해당하는 4만 1천명을감축하고이에맞추어개별공기업의조직도개편하기로하였다. 건물유지 보수 청소 경비등시설관리업무와운송 보관등물류업무등의주변 부대업무는외부위탁하는것을원칙으로하였다. 이와더불어정보시스템, 시장조사업무등일부전문분야도공기업별사정에따라선별적으로외부위탁을추진하였다. 1998년기준으로총 82개의공기업자회사중언론기관의자회사를제외한 75개자회사가매각또는통폐합의대상이었고, 이중 61개자회사는민간에매각하고 6개자회사는모회사에통폐합하기로계획하였다. 나머지 8개자회사는 2002년까지존속시키되경영혁신을통하여군살을제거하기로하였다. 다. 개혁의성과 국민의정부는공공기관개혁의기본방향으로서신공공관리주의를지향하였다고할수 6) 즉, 이때까지는정부투자기관이주된논의의대상이었으며, 정부산하기관이경영혁신의대상으로논의가된것은사실상참여정부때부터라고할수있다. 20
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 있다. 신공공관리주의는우리나라만이아니라이미미국, 영국, 뉴질랜드등개혁을추진하고있던대부분의선진국들이지향하였던이론적기반이었다. 신공공관리주의의적절성에대하여일부논란도있지만, 경제위기극복을최우선과제로할수밖에없었던정부입장에서는경쟁, 효율성, 결과지향성을강조하는신공공관리주의를선택할수밖에없었다는평가도받았다. 이에따라서작고효율적인정부를구축하기위하여공공부문을개혁함에있어서무엇보다도조직과인력의규모를축소하는슬림화와경쟁과효율성을제고하는운영시스템을개혁하고자시도하였다. 그리고고객중심적정부구축을위하여공공부문에집중되어있었던기능과권한을민간부문과자치단체로위임하는분권화와자율화를강화하고, 성과지향적시스템을구축하고자하였다. 개혁의대상으로서국민의정부에서는행정기관만이아니라, 공기업, 산하기관등소위공공부문전체를망라하는포괄적인영역을대상으로개혁을추진하였다. 이와같은포괄적인영역설정은과거정부가주로행정부에국한하여개혁을추진함으로써실질적인공공영역을개혁의범주에서제외하였던것과비교하면진일보한것이라고할수있다. 그러나한편에서는포괄적인공공부문을개혁의대상으로설정함으로써, 개혁의초점이뚜렷하게정립되지못하고, 단기간에지나치게넓은영역을대상으로개혁을추진함으로써결국근본적이고깊이있는개혁을추진하지못하는한계를노출하였다는지적도받았다. 개혁체제와관련하여, 국민의정부는과거정부와비교하여임시위원회등의조직이아닌상설행정기관 ( 즉, 기획예산위원회와기획예산처 ) 을중심으로개혁을추진하였다. 임시위원회조직은개혁의실효성확보에일정한한계를지닐수밖에없다는점에서상설행정기관을중심으로개혁을추진한것은개혁의지속성과일관성을확보하는데유효한방안이라고할수있다. 물론상설행정기관을활용하였다고개혁이일관성있게추진된것은아니다. 즉, 여전히과거정부에서와같이갈등의발생을이유로기관이축소되는등개혁정책의변경이나의미가퇴색되는등의문제들도발생하였기때문이다. 국민의정부의개혁방식과관련하여비교적긍정적으로평가할수있는것은, 개혁이인력과구조의감축에만머문것이아니라, 운영시스템개혁까지포함하는전방위적개혁을추진하였다는것이다. 이것은과거정부에서의개혁이거의대부분조직과인력감축으 21
제 1 부공공기관관리정책 로이루어져서결국에는기대하였던성과를얻지못하였다는점과비교하면분명히진일보한접근방식이라고할수있다. 특히운영시스템을개혁하면서강조된성과, 경쟁, 효율성등의가치는우리나라의공직사회에서찾기어려웠던것이라는점에서이와같은시도는성과여부를떠나서시도만으로도긍정적으로평가할수있다. 이와같은긍정적인시도에도불구하고, 개혁방식에있어서일부문제점을나타내기도하였다. 예를들어서개혁추진주체주도의개혁이주를이루었다고할수있다. 물론개혁단계초기에는특정한추진주체에의한집중화되고강도높은개혁이필요하기도하지만, 결국강도높은개혁에따른갈등과저항감을증대시킬수밖에없었다. 즉, 개혁의수용성을지속적으로유지하는데는현실적인한계가있을수밖에없다. 이와같은집권적 하향적개혁은김대중정부의경우처럼환경적요인에의하여단기적인개혁을추진하고자할경우에는필연적으로수반될수밖에없다는점에서, 정부가보다중장기적인개혁정책으로개혁의추진시기등을전환하지않는한, 이와같은개혁방식과이에따른문제점은앞으로도계속나타날수밖에없을것이다. 소위 개혁의피로감 이라는것도이와같은단기적이고하향적인개혁방식과무관하지않을것이다. 물론국민의정부가 2001년부터기관자율적인상시개혁을강조한것은긍정적으로평가할수있지만, 기존에조직 인사 예산측면에서의충분한자율성을보장하는제도적인뒷받침이이루어지지않은상황에서는여전히자율적개혁이나상시개혁의조기정착도한계가있을수밖에없었다. 김대중정부의공공부문개혁은과거정부와비교하여획기적이고강도높게추진된것은분명하며, 또한일부성과도확보한것으로평가할수있다. 우선당시우리가원하지않아도세계화가진행되고있었고글로벌스탠다드가강조되고있는가운데, 과거의경험과비교하여강력한신공공관리지향적개혁을추진하고자하였던것은세계의흐름에대응한것이라고평가할수있다. 그리고과거개혁의핵심범위에서벗어나있었던공기업, 산하기관등의다양한공적영역을개혁의주된대상으로포함시켜개혁을추진한것은의미있게평가할수있다. 이것은그동안충분히논의되지못하였던정부의영역을새롭게설정하였다는의미와더불어, 개혁의범위를확대하였다는점에서의미가있다고할수있다. 또한안정지향적이고비경쟁적인공직사회가개혁을통하여경쟁, 효율, 성과에대해보다민감하게반응하는분위기로전환되었다는것도긍정적으로평가할수있다. 물론 22
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 성과상여금제파동등에서보듯이당시개혁에대한공직사회의부적응이나타나는등충분히착근되지는못하였던부분은아쉬움으로지적되기도하였다. 국민의정부는당시짧은기간임에도불구하고기획예산처가목표로설정한개혁과제들은상당부분계획대로추진되었다고평가할수있다. 즉, 개혁에대한저항과갈등에도불구하고, 선정된개혁과제들은계획한목표들을대부분달성하였다고볼수있다. 개혁과제를수행함에있어서과거와달리예산의배정등과적절히연계함으로써해당기관의개혁을유도한것이계획된목표의달성에상당히기여한것으로평가된다. 물론이러한용이한목표달성은 경제적위기 라는상황적조건에상당부분힘입었음을부정하기어려우며, 또한선정된과제들의상당부분이단편적인과제들이기때문에계획대로추진될수있었다는평가도받았다. 그러나공공부문개혁에대한정부의많은노력에도불구하고, 당시국민들은개혁의강도나성과에대하여그렇게긍정적으로평가하지않았다. 경우에따라서는공공부문에대한개혁이전혀이루어지지않고있다는극단적인평가까지도나왔었다. 이와같은개혁의강도나성과에대해국민들의저평가가나타나는이유는일정부분공공부문개혁이지니고있는특성에기인하기도한다. 즉공공부문개혁은본질적으로공공부문의내부관리와관련된영역이대부분을차지하고있을뿐만아니라, 개혁의성과가단기간에직접적으로나타나는정책보다는성과가중장기적으로나타나거나국가개혁을위한기반의구축과관련된것으로국민이체감하기용이하지않은한계가있다는것이다. 게다가공공부문의개혁성과를평가함에있어서국민들은내부관리등의문제에국한하기보다는정치권에대한불신, 의료개혁과교육개혁의문제등국민과직접적으로연계되는문제의틀속에서공공부문개혁의성과를평가할수밖에없었다. 23
제 1 부공공기관관리정책 < 표 1> 김대중정부에서의공공부문개혁성과평가 기획예산처의역할 평가대상시책 공공부문구조조정 1 주도적추진 2 타부처공동추진 정부조직개편 ( 감축 ) 인력감축 공기업민영화, 자회사정리 조직 인력의운영체계개편 중앙정부운영시스템개선 공기업운영시스템개선 산하기관운영시스템개선 책임운영기관제 개방형직위제 성과급보수제 외부위탁 사외이사제 사장경영계약제 연봉제 경영투명성제고 출연연운영체계개편 연봉제 계약제 경영투명성제고 공기업등퇴직금누진제폐지등경영혁신 공기업등감사원지적사항개선 재정운영체계개선 기금정비및제도개선 준조세정비 예산운용제도개선 예비타당성제 예산절약성과금제 총사업비관리강화 3 개혁지원 발생주의회계제도도입 성과주의예산제도도입 평가의견 계획대로구조조정추진 정기적이고심층적인진단장치필요 경쟁과성과원리의적용시도하였음 특히산하기관의방만경영의혁신부각됨 새로운제도정착위한지속적인제도개선이요구됨 5 대중점시책은양호하고실적도우수함 다만각시책들이개별적으로추진되어연계성이약한측면이있음 24
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 평가대상시책 대민서비스개선 증명민원서류대폭감축 민원처리온라인시스템도입 민생개혁과제 < 표 1> 의계속 1 주도적추진 기획예산처의역할 2 타부처공동추진 3 개혁지원 고객지향서비스 ( 행정서비스헌장 ) 평가의견 다양한개선과제를추진하였으며, 정보화활용은긍정적임 자료 : 기획예산처 (2002), 공공부문개혁의성과평가와성과에대한국민의인식차이의원인분석연구 2. 참여정부 7) 가. 공공기관혁신에대한문제인식참여정부이전인국민의정부에서공공기관개혁은구조와기능의측면에서의전방위적인개혁이었다고할수있다. 즉, 김대중정부의공공기관개혁은출범당시의국가적인경제위기상황에서, 경제위기를극복하기위한방안의하나로서공공기관에대한개혁이시도되었다. 이때문에국민의정부하에서의공공기관개혁은민영화, 자산매각, 인력감축등하드웨어중심의개혁이주를이루었다. 물론앞서논의한바와같이성과관리등경영혁신이추진되지않은것은아니지만, 역시핵심은구조조정이었다고할수있다. 그러나이와같은국민의정부의공공기관개혁에대해서, 새롭게등장한참여정부는다소다른차원에서문제인식을하였다. 즉, 국민의정부하에서의공공기관개혁은구조개혁의성과확보에도불구하고, 일하는방식이나공공서비스개선등과같은경영혁신노력은상대적으로부족하였다고평가하고, 공공기관의책임경영강화와일하는방식등경영혁신의제고라는관점에서공공기관혁신을강조하였다. 특히공공기관만을위한혁신이아니라전정부적인공공부문의혁신이라는관점에서정부개혁과더불어공공기관혁신을강조하였다. 참여정부하에서추진된공공기관혁신의주요방향을정리하면다음 7) 참여정부의공공기관혁신에대한정부의추진과정과내용에대해서는대한민국정부 (2005), 정부혁신 3 년 의내용을정리하였다. 25
제 1 부공공기관관리정책 과같다. 첫째, 시스템을통한경영혁신을강조하였다. 이를위하여공공기관의범위를설정하고, 경영평가, 혁신평가, 고객만족도조사, 정보공개등을중심으로혁신활동을하였다. 특히여기서공공기관의혁신을지속적으로추진하고, 또강화하기위한방안으로서공공기관혁신을단계별로정의하였으며, 수준진단을실시하여맞춤형혁신을시도하고자하였다. 둘째, 성과와고객중심의경영을확대하고자하였다. 그동안공공기관하면주로 정부투자기관관리기본법 에기초한정부투자기관을지칭할정도로좁게인식하였는데, 정부산하기관관리기본법 을제정하여법률상공공기관의범위를확대하고, 이들기관에대해서도정부투자기관과마찬가지로경영평가제도를적용하였다. 셋째, 공공기관의운영과투명을강조하는방향으로혁신을유도하고자하였다. 이를위하여공공기관경영정보공개시스템을만들어공공기관의관련정보를공개하도록하였으며, 책임성을확보하기위한방안의하나로서공공기관의지배구조를개선하기위한방안을추진하였다. 나. 경영혁신등소프트웨어중심의공공기관혁신참여정부의공공기관혁신은다양한측면에서이루어졌다. 주요과제를중심으로혁신의내용을정리하면다음과같다. 첫째, 공공기관관리범위를명확히하고자하였다. 공공기관이무엇을의미하는지, 범위가어떻게되는지에대한명확한법률적근거가미흡하였는데, 참여정부에서는공공기관의범위와기준등을명확하게하고자하였다. 이를위하여 IMF, EU의기준등을참조하여공공기관의관리기준을만들고자하였다. 이러한논의에따라서 정부산하기관관리기본법 을제정하였으며이후 정부투자기관관리기본법 과통합한 공공기관의운영에관한법률 을제정하여공공기관의기준, 지정과유형화등을명확하게하였다. 둘째, 공공기관의경영투명성을증대하고자하였다. 공공기관은늘언론과국민의불신의대상으로비판받았다. 물론일부에서는이와같은비판적지적이충분한근거가없이이루어지고있다거나, 과장되었다는반론도하고있지만, 국민들의불신이존재하는이유도분명히있다는점에서이를개선하기위한방안의하나로서공공기관의정보를공개하여경영상의투명성을확보하고자하였다. 이를위하여 공공기관경영정보공개 26
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 시스템 (http://pubmis.mpb.go.kr) 을만들어 2005년부터운영하기도하였다. 다양한공공기관의정보를하나의사이트에서공개함으로써국민들이보다편안하게공공기관의정보에접근할수있도록하였다. 셋째, 방만경영을방지하기위하여예산투명성을확보하고자하였다. 공공기관의문제로지적되는것중에빠지지않는것이바로예산낭비등방만경영과관련한부분이다. 참여정부는이와관련하여공공기관에적용되는예산편성지침을통하여공공기관의효율성과투명성을확보하고자하였다. 2003년의경우외부위탁확대, 사장경영계약제, 외부감사등회계투명성확보등을추진하였고, 2004년에는경상경비등비용절감, 비업무용부동산의매각조치, 2005년에는신규사업추진타당성분석, 지역균형발전등과같은방안을추진하였다. 특히공공기관의잘못된예산운용에대한감사원의지적을예산지침에반영하기도였다. 넷째, 산하기관에대하여경영평가를확대실시하였다. 참여정부는 2003년 정부산하기관관리기본법 을제정하여그동안정부투자기관에게만적용되던경영평가를산하기관에까지확대하였다. 경영평가제도가적용됨으로써성과관리에취약하였던산하기관들이성과관리를중시하게되었으며, 이것은경영성과의증대로이어질수있는토대가되었다. 이법의적용으로약 80여개의산하기관이그대상이되었다. 다섯째, 공공기관의자율성과책임성을제고하기위한지배구조의개선도추진하였다. 공공기관은처음부터공공재공급등공공성의제고를위한목적으로설립되었지만, 정부와다른기업의형태를취하기때문에한편에서는기업성도어느정도확보되지않으면않되는이중적인입장에처해있다고할수있다. 그렇기때문에공공기관에대해서는늘정부에대한책임성과기업으로서의자율성간에갈등의문제가지적되고있다. 이와같은문제를해결하기위한방안의하나로서참여정부는 2007년에 공공기관의운영에관한법률 을제정하여공공기관의지배구조, 공공기관운영위원회, 임원추천위원회등다양한방안들을마련하였다. 다. 공공기관혁신의주요성과공공기관에대한경영평가의적용확대로인하여공공기관전반적으로성과에대한인식이증대될수있는기반이마련되었다. 경영평가가바로성과의제고로연결되는것은아니지만, 성과에대한인식은물론성과관리시스템이구축됨으로써성과지향적문화의 27
제 1 부공공기관관리정책 토대가마련될수있게되었다. 국민의정부와같은적극적인구조조정은없었지만소프트웨어적혁신을강조하였으며, 이중가장대표적인것이공공서비스의대상이되는고객의강조라고할수있다. 고객을강조하는공공기관경영을강조하였으며, 이를위하여고객만족도조사를강화하였다. 이에따라서 2002년 70점대이던고객만족도점수는 2007년에는 80점대이상으로증대하였다. 공공기관경영혁신에있어서가장어려운것은혁신의수용성과자발성을확보하는것이다. 이것은공공기관만이아니라민간기업도마찬가지이다. 국민의정부하에서의과감한공공기관혁신이지속성을확보하지못한것도공공기관혁신이갖는본질적어려움을반영하는것이라고할수있다. 이때문에참여정부는타율적개혁이아닌자율적개혁을강조하였다. 즉, 국민의정부에서와같은타율적개혁이아니라, 자율적개혁을강조하여개혁의수용성과지속성을확보하고자하였다. 물론이것의단기적성과를확인하는것은쉽지않지만, 이것이장기적으로지속될경우혁신의성과는어느것보다도명확하게확보될수있을것이다. 참여정부의공공기관혁신을가장상징적으로보여주는것은공공기관혁신수준진단이라고할수있다. 즉, 공공기관이자율적으로혁신활동을하되, 정부가혁신의수준을진단하여공공기관의변화를유도하고자하였던것이다. 참고로지난 2005년당시기획예산처의혁신수준진단결과를인용하면다음과같다. 즉, 당시기획예산처는 212개기관을대상으로 2005년 2월 ~ 4월간공공기관을대상으로혁신수준을진단하였는데, 진단결과는다음과같다. 혁신의정도는 6단계로구분하여진단하였는데, 2개기관만이 6단계인혁신성과창출상태에있는것으로조사되었다. 40 개기관은혁신의필요성조차확산되지않은 1단계에여전히머물고있는것으로나타났다. 28
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 < 표 2> 공공기관혁신수준진단결과 ( 단위 : 개, %) 단계 혁신정도 혁신수준진단결과 해당기관 ( 기관수 ) 6 단계새롭게구축된시스템을통해혁신성과를창출하는상태 2 1 5 단계혁신의체질화와시스템화를본격적으로추진하는상태 6 3 4 단계혁신활동의제도화가추진되고있지만성과창출이미진한상태 26 12 3 단계 리더나추진조직중심으로다양한혁신활동이산발적으로전개되는상태 비율 74 35 2단계 혁신의필요성은인식하나극히부분적인혁신활동을추구하는상태 64 30 1단계 혁신의필요성조차확산되지않은상태 40 19 계 212 100 자료 : 기획예산처, 공공기관혁신수준진단결과 (2005) Ⅳ. 공공기관에대한인식 1. 언론의보도 앞서언급한바와같이우리나라의경제발전이나혹은공공서비스의공급이라는측면에서공공기관이매우중요한기능을수행하였음에도불구하고, 다양한문제점도동시에지적되고있다. 특히언론을통한보도는긍정적인내용보다는부정적인내용이주를이루고있다. 공공기관에대한국민들의인식은언론보도의영향을많이받는다는점에서언론이어떠한입장을갖는지가매우중요하다. 이명박정부가출범하기 1년전인 2007년 1년동안중앙일간지인 J일보에게재된공기업관련기사는총 304건으로나타났다. 물론이중에서단일사건에대한반복된기사도있지만이것은사건의중요성을반영하는것이라는점에서이를모두건수로계산할경우, 단순보도등과관련한기사를제외한긍 부정적기사는모두 86건이다. 이중긍정적기사는 5건에불과하며, 부정적기사는 81건에달한다. 부정적기사가압도적으로많 29
제 1 부공공기관관리정책 은것으로나타났다. 부정적기사의내용은다양하지만, 공공기관에대한대표적인부정적용어인 신이내린직장, 철밥통 으로표현되는직업적안정성, 고임금, 노조, 적자공기업의성과급지급, 낙하산인사, 감사외유등을중심으로부정적인보도가이루어졌다. 특히이시기에감사의 이과수폭포외유 관련사건이발생하여감사와관련한부정적보도가많았다. 2011년에공공기관과관련하여언론에보도된내용도이전과별로달라지지않았다. 2011년 1년동안같은 J일보에게재된관련기사는총 283건이다. 이중긍정적보도는 23건이며, 부정적보도는 61건이다. 2007년과비교하여부정적인보도는줄어들고긍정적인보도는증가하였다. 그런데긍정적보도는주로공공기관의해외진출이나동반성장을위한활동에대한것이대부분을차지하였다. 반면부정적보도는비리, 부채과다, 고임금, 낙하산인사, 민영화저항이주를이루었다. 특히부채와낙하산인사에대한보도가상당수를차지하여이전과다소다른보도의경향을보여주었다. 2. 국민의인식 공공기관에대한국민의인식조사결과는다양하다. 이중의하나가현정부출범초기에기획재정부의의뢰로이루어진 KDI(2008) 의 공기업선진화에대한의견조사 이다. 이를통하여공기업에대한국민들의인식일부를확인할수있다. 일부를재정리하면다음과같다. 아래에서보는바와같이, 공기업서비스에대해서는부정적응답이높게나타났다. 공기업이처한가장큰문제점으로경영상의도덕적해이, 과도한국민부담, 낙하산인사등을들었다. 공기업선진화정책에대해서는찬성하는의견이반대하는의견보다높게나타났지만, 공기업민영화에대해서는긍정과부정의응답이비슷하게나타났다. 가. 공기업이제공하는공공서비스에대한만족도 공기업의서비스에대해서긍정적응답 (44.7%) 보다는부정적응답 (54.9%) 이다소높 게나타났다. ( 단위 : %) 내용 매우높음 높은편 낮은편 매우낮은편임 빈도 2.4 42.4 48.1 6.8 30
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 나. 현재공기업의가장큰문제점 ( 단위 : %) 순서 내용 빈도 1 과다한임금지급등경영상의도덕적해이 32.9 2 막대한재정투입에따른국민부담증가 29.6 3 정치권의낙하산인사 23.7 4 가격대비질낮은공공서비스 12.6 다. 공기업의선진화필요성 공기업의선진화필요성과관련하여찬성하는의견 (56.3%) 이반대하는의견 (40.9%) 보다높게나타났다. ( 단위 : %) 내용 매우높음 높은편 높지않은편 전혀높지않음 빈도 17.8 38.4 33.2 7.7 라. 공기업민영화에대한기본입장 이명박정부가가장역점으로추진하였던공기업의민영화와관련하여, 찬성 (48.5%) 하 는응답보다반대 (50.2%) 하는응답이다소높게나타났다. ( 단위 : %) 내용 매우찬성 찬성하는편 반대하는편 매우반대 빈도 9.4 39.1 31.5 18.7 Ⅴ. 이명박정부의공공기관선진화계획의내용 1. 기본적문제인식 이명박정부는공공기관선진화계획을다음과같은문제인식에근거하여마련하였다. 31
제 1 부공공기관관리정책 이와같은문제인식이적절한것인가에대해서는별도로논의할수있으며, 여기에서는현정부의문제인식만을정리하였다. 8) 가. 독점성등에따른공공기관의방만경영경제개발과정에서긍정적성과에도불구하고낮은생산성, 과다한임금및복리후생제도등으로인해공공기관은국민과언론으로부터계속비판을받아왔다. 이에는여러가지원인이있지만국민-정부-공공기관의다단계지배구조로인한주인의식과책임의식의희박함, 독점성등에주로기인한다. 나. 민영화등을통한문제해결강조이와같은문제점은우리나라만이아니라다른나라의경우도공통적으로직면하였는데, 이들국가들은문제점을경쟁도입, 민영화등을통하여해결하고자하였다. 물론우리나라도그동안문제를해결하기위하여민영화등구조조정, 기능재정립, 경영효율화등을추진하였으며, 이로인하여일부성과도거두었다. 그러나여전히공공기관의숫자가늘어나고, 규모는커지고, 경영상의비능률이상당하다. 다. 관리기능상의개혁이갖는한계공공기관의방만경영을방지하고효율성을제고하기위해서는관리기능상의개혁만이아니라민영화, 통 폐합등하드웨어적구조조정이수반되어야하는데, 국민의정부이후민영화와구조조정이제대로추진되지않았으며, 이로인하여공기업등공공부문이지나치게비대해졌다. 2002년부터 2007년까지공공기관 45개가신설되었고, 인력규모도약 67천명 (2005년공사로전환된철도공사포함 ), 예산규모도약 102조원이증가하는등공공부문이비대해졌다. 8) 현정부의공공기관에대한문제인식은대통령직인수위백서를통해서도확인할수있다. 백서에서는공공기관을 신이내린직장 으로정의하고, 공기업의이윤은줄었지만인력과부채는늘어났고, 낙하산인사가심각하다고진단하면서, 민영화, 낙하산방지, 성과관리의강화등을강조하였다 (17 대대통령직인수위백서, 2008. 3). 32
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 < 표 3> 2002~2007 년간공공부문규모증가 ( 단위 : 개, 천명, 조원, %) 2002년 (A) 2007년 (B) 증가 (B-A) 증가율 (B/A) 기관수 260 305 45 17.3 인력 191 258 67 35.1 예산 206 308 102 49.5 2. 추진원칙 이명박정부는공공기관선진화를위하여다음과같은 4가지원칙을제시하였다. 가장기본이되는전제는시장에대한정부의개입을축소하고작은정부를강조하는것이다. 이는곧민영화추진정책으로반영되었다. 그리고서비스의질제고, 기관특성등을반영한공공기관선진화추진등의원칙을제시하였다. < 표 4> 공공기관선진화추진원칙 (2008.8) 추진원칙 1 작은정부, 큰시장 2 국민편익증대 3 사회적비용최소화 4 기관별특성에맞는방안을수립하여투명하게추진 주요내용 공공부문비중을지속적으로축소 민간과경합되는부분은공공역할조정 질좋은서비스제공 정부지원절감으로국민의부담경감 전기, 가스, 수도, 의료보험은민영화대상에서제외 고용안정을최대한보장 혁신도시는지속적으로추진 공개토론회등각계각층의의견을수렴 공공성, 경쟁성등공공기관별특성을감안하여가장적합한방안을수립 3. 공공기관선진화의주요계획 이명박정부의공공기관선진화계획은크게민영화등하드웨어적개혁과성과연봉제등소프트웨어적개혁으로구성되어있다. 민영화 통폐합 기능조정등은 1, 2, 3 차계획을통하여마련되었다. 완전민영화 (19 개 33
제 1 부공공기관관리정책 기관 ) 및일부지분매각 (5개기관 ) 등 24개기관을민영화하고, 주택공사와토지공사의통합등 36개기관을통합하고 5개기관을폐지하는등 41개기관을통폐합대상으로결정하였다. 그리고관광공사등 22개기관에대해서는기능조정을추진하는안을마련하였다. 4, 6차선진화계획에서는정원감축이나예산절감등과같은경영효율화계획안을마련하였는데이를통하여정원을 2.2만명감축하고자하였다. 그리고 5차계획에서는 131개출자회사에대한정리계획을수립하여, 지분매각 (111개), 폐지 청산 (17개), 통폐합 (3개) 등을추진하도록하였다. 소프트웨어개혁과관련하여가장역점을둔것은보수체계개편과노사관계선진화에대한것이다. 보수체계의개편과관련하여, 기관장 감사의기본연봉을하향조정하도록하고, 대졸초임을인하하도록하였으며, 노사관계항목의공시및불합리한단체협약을개선하고자하였다. < 표 5> 공공기관선진화추진계획주요내용 날짜 1차 2008.8.11 2차 2008.8.26 3차 2008.10.10 4차 2008.12.22 5차 2009.1.15 6차 2009.3.31 주요내용 41 개기관에대해통합 (2 1 개 ), 기능조정 (12 개 ), 민영화 (27 개 ) 등추진 40 개기관에대해통합 (29 13 개 ), 폐지 (3 개 ), 기능조정 (7 개 ), 민영화 (1 개 ) 등추진 30개기관에대해통합 (7 3개), 폐지 (2개), 기능조정 (1개), 민영화 (10개), 경쟁도입 (2개), 경영효율화 (8개) 69개기관의경영효율화방안마련 - 정원 19천명축소, 예산절감 1.7조원, 자산매각 8.5조원 공공기관으로지정되지않은 273개출자회사중 - 131개는지분매각 (111개), 청산 폐지 (17개), 모기업에흡수 통합 (3 개 ) 등을통해정리 - 142개는투자성과제고, 조기매각유도등관리강화 60 개기관의경영효율화방안마련 - 정원 3 천명축소, 예산절감 1,300 억원, 자산매각 1,800 억원 34
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 Ⅵ. 공공기관선진화정책의주요성과 1. 선진화정책의주요성과 9) 가. 구조조정 2012년 6월현재, 기획재정부가공공기관선진화계획에대한추진실적을점검한결과, 대부분의과제는완료되었으며, 민영화등일부과제가진행중이다. 정원감축과통폐합과제가완료되는등전체 170개과제중 123개과제가완료되었다. 2012년 6월현재진행중인 47개과제에대해서는지속적으로추진하되, 추진이미진한한국건설관리공사민영화, 중문관광단지매각, 스포츠센터매각, 롯데역사 부천역사 여수페트로출자회사정리과제 (6개) 는자산관리공사에조기위탁하여매각을추진하도록하였으며, 인천공항공사지분매각, 가스산업경쟁도입, 전기안전공사기능조정등법개정이선행되어야할과제 (3개) 는 19대국회에법재상정을추진하는것으로하였다. 나. 노사관리 10) 기획재정부가 2008년이후의공공기관노사관계선진화정책의성과에대해서한국노사관계학회가평가한결과에따르면, 평가항목에서모두정도의차이는있지만개선된것으로나타났다. 즉이연구에서노사관계선진화를평가하기위하여인사권확립, 경영권확립, 불합리한노조활동관행개선을평가지표로선정하여측정하였다. 다음표에서보는바와같이, 3개지표중 불합리한노조활동관행 이가장크게개선된것으로나타났다. 9) 이하의공공기관선진화계획에따른성과는기획재정부의자료를토대로정리한것이며, 성과의적정성여부에대해서는이후의논의를통하여보완될것이다. 10) 노사관리에대한성과는기획재정부가한국노사관계학회에 2011 년의뢰한평가결과를정리한것이다. 2007 년과 2011 년에공공기관으로지정된기관중노조가있는 179 개기관의단체협약내용을평가대상으로하였다. 학술적측면에서지표화하여측정한것으로일정한제약은있다. 35
제 1 부공공기관관리정책 < 표 6> 지표별평가결과 07 년 (A) 11 년 (B) 증감 (B-A) 인사권확립 1) 84.2 90.0 5.8 경영권확립 2) 73.6 80.6 7.0 불합리한노조활동관행개선 3) 72.4 81.6 9.2 주 : 1) 인사위원회운영, 전보 이동, 승진, 평가등 9 개세부지표로구성 2) 취업규칙제정권, 휴 폐업결정, 정리해고결정등 5 개세부지표로구성 3) 전임자수, 전임자외사무원지원등 7 개세부지표로구성 인사권확립과관련하여승진, 징계, 평가등 9개세부지표중 노조간부에대한인사권행사 관련노조동의조항을개정한기관이가장많은것으로조사되었다. 노조간부인사시노조동의조항을둔기관수가 2007년의 65개에서 2011년에는 34개로감소되었다. 경영권과관련하여, 취업규칙제정권등 5개세부지표중 정리해고 구조조정결정 시노사합의의무조항을개정한기관이가장많았다. 정리해고 구조조정시노사합의조항을둔기관수가 2007년의 66개에서 2011년에는 44개로 22개가감소되었다. 노조활동관행의개선과관련하여, 노조활동비지원등 7개세부지표중 과도한전임자수 가가장크게개선되었다. 조합원 100명당전임자수가 2007년 1.20명에서 2011년에는 0.91명으로감소되었다. 다. 보수, 성과관리 2010년 6월기획재정부는 공공기관성과연봉제권고안 을마련하였으며, 이에따라공공기관은기관별여건에따라서간부직우선으로성과연봉제를도입하였다. 기본연봉과관련하여, 정부권고안은호봉제를폐지하고개인별성과에따라기본연봉인상률을매년 2% 이상차등적용하도록한것인데, 기획재정부의조사결과모든기관이간부직에대한호봉제를모두폐지하고, 기본연봉인상률을 2% 이상차등적용하고있는것으로조사되었다. 정부권고안 11 년계획 11 년실적 기본연봉인상률차등 2% 이상차등평균 2.2% 차등평균 2.3% 차등 36
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 성과연봉제도입과관련하여, 정부권고안은총연봉대비성과연봉의비중을공기업은 30% 이상, 준정부기관은 20% 이상유지토록하고성과연봉을상 하위등급간최소 2배이상차등하여지급토록하였다. 기획재정부의조사결과, 성과연봉비중을확대하기위해대부분기관들이보수인상분을성과급으로전환하는등정부기준을준수하기위하여노력하였다. 성과연봉차등폭도평균 2.1배로정부권고안을준수한것으로나타났다. 정부권고안 11 년계획 11 년실적 09 년말실적 성과연봉비중 11.4% 평균 22.8% 평균 23.4% 공기업 30% 이상 14.7% 평균 28.3% 평균 29.5% 준정부 20% 이상 6.9% 평균 21.3% 평균 21.7% 차등폭 2 배이상차등 2.1 배 2.1 배 총연봉차등폭의경우, 정부권고안은총연봉대비차등폭을공기업은 30% 이상, 준정부기관은 20% 이상충족하도록하였다. 기획재정부의조사결과, 총연봉차등폭은기본연봉차이, 고성과자와저성과자간성과연봉차등효과, 제수당등에서발생하였다. 전체연봉평균차등폭은 22.4% 수준으로, 공기업은평균 24.7% 차등을둔것으로나타났으며, 30% 이상차등이발생한기관도 8개로나타났다. 준정부기관의경우, 평균 21.7% 차등폭을나타냈으며, 20% 이상차등폭을나타낸기관은 50개로조사되었다. 정부권고안 11 년계획 11 년실적 공기업 30% 이상평균 24.7% 평균 24.7% 준정부 20% 이상평균 19.6% 평균 21.7% 전직원대상성과연봉제는정부권고안으로제시되었다. 2011 년에한국수자원공사등 25 개기관이도입하였는데, 2012 년에는 3 개기관이추가로도입하였다. 라. 공공기관의국제경쟁력제고 1) 경영평가편람상의글로벌지표의개발과적용 공공기관의경쟁력은국내에서만이아니라국제적인수준에서도확보될수있어야할 37
제 1 부공공기관관리정책 것이다. 특히많은공공기관들이해외시장에진출하여국제적인기업들과경쟁하는상황에서, 국제적인수준에서의경쟁력을확보하는것은매우중요하다. 이와같은공공기관의글로벌경쟁력을유도하기위하여기획재정부는공공기관경영평가제도를개편하여평가지표상에국제경쟁력수준을반영할수있는지표를개발하여반영하도록하였다. 기존의공공기관경영평가제도에서는성과를전년대비실적으로평가하도록하고있는데, 글로벌경쟁력지표는이를글로벌우수기업의실적과비교하여평가하도록하여평가기준자체를변경하였다. 평가의공정성과엄정성, 객관성을유지하는가운데글로벌지표를도입해야하기때문에, 이를최대한충족하는기관의지표부터순차적으로도입하도록하였다. 이에따라서 2011년경영평가편람에서는인천국제공항공사의경우업무효율측면에서는 Global Top 5 공항 ( 히드로, 샤를드골, 프랑크푸르트, 스키폴, 첵랍콕 ) 의자산수익률과비교평가지표를, 주요사업에서는국제항공협회 (ACI) 가발표하는 Global Top 3 공항과의보안검색, 수화물처리등의만족도수준비교하는글로벌지표를개발하여적용하였다. 한국전력공사의경우주요사업에서해외전력조사회 ( 일본 ) 에서발표하는일본, 미국, 호주, 프랑스등 10개국의부하율실적과비교하는글로벌지표를적용하였다. 2012년경영평가편람에서는한국도로공사의경우, 고속도로교통사고사망자수 를선진국실적과비교하는글로벌지표를, 한국수자원공사의경우 수돗물공급에소비되는전력량 을선진국실적과비교하는글로벌지표를개발하여적용하도록하였다. 이에따라서 2011년경영평가편람에처음으로글로벌평가지표가 16개공공기관 ( 공기업 15개, 준정부기관 1개 ) 에 27개지표가도입되었으며, 2012년편람에는 32개기관 (58 개지표 ) 으로확대되었다. < 표 7> 글로벌평가지표기도입기관및우선도입대상기관수비교 현행도입기관 우선도입대상기관 ( 추가도입예정기관 ) 공기업 15 4 19 준정부기관 1 15 16 합계 16 19 35 ( 단위 : 개 ) 합계 38
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 2) 주요공공기관의글로벌수준 2011년도한국철도공사의 KTX 정시운행률은 99.8% 로, 국제철도연맹 (UIC) 이정시운행률을발표하는 6개국중 1위이고 KTX 사고율 (100만km당사고건수 ) 은 0.07건으로 UIC 가철도사고율을발표하는 12개국중가장낮아, 고속철도안전도도우리나라가 1위로세계적인경쟁력을갖추었다고할수있다. [ 그림 1] 고속철도정시운행률국제비교 ( 10~ 11 년기준 ) ( 단위 : %) 100 95 90 85 80 75 70 철도공사 ( 한국 ) THSRC ( 대만 ) CD ( 체코 ) FS ( 이탈리아 ) VR ( 핀란드 ) SNCF ( 프랑스 ) 한국제외 5개국평균 주 : 한국은 11 년기준 ( 10 년은 99.7%), 해외국가는 10 년기준 (UIC: Union Internationale des Chemins de fer) 자료 : UIC 0.700 0.600 0.500 0.400 0.300 0.200 0.100 0.000 [ 그림 2] 고속철도사고율국제비교 ( 10~ 11 년기준 ) ( 단위 : 건 ) 철도공사 ( 한국 ) 이탈리아 독일 프랑스 일본 한국제외 11개국 평균 주 : 한국은 11 년기준 ( 10 년은 0.066 건 ), 해외국가는 10 년기준자료 : UIC 39
제 1 부공공기관관리정책 인천국제공항은국제공항협회 (ACI) 가실시한세계공항서비스평가 (ASQ) 에서 7년연속 1위를달성하였다. 서비스향상은환승객증가 (9%) 로이어져연간환승객수 ( 11년 566만명 ) 에서도동북아 1위 ( 日나리타 ( 11년 527만명 ) 추월 ) 를달성하여동북아허브공항으로성장하였다. 인천공항만이아니라한국공항공사가운영하는김포공항 ( 연간 18백만명이용 ) 은연간이용객 15백만 ~25백만명인세계 30개중형공항중공항서비스평가 (ASQ) 에서 2년연속 1위를달성하였으며, 규모에상관없이전체 ASQ 평가대상 186개공항중에서는 7위를달성하는쾌거를이루었다. 우체국물류지원단의글로벌경쟁력도뛰어난것으로나타났다. 글로벌물류회사와비교하였을때차량사고수에서는 30~50% 수준이고대인사고수는 35% 수준으로뛰어난안전도를보이고있다. < 차량안전도비교 > (10 만시간운행당사고수 ) < 대인사고안전도비교 > (20 만시간운행당대인사고수 ) < 신속성비교 > ( 교환센터정시도착률기준 ) 자료 : 글로벌물류기업 (A 사 ) 의지속가능보고서 마. 고용창출이명박정부의당초선진화계획에서는인력감축이주요과제로제시되었다. 그러나청년실업등고용문제가중요한사회적문제로대두됨에따라서, 정부에서는공공기관에대해서일자리창출을목적으로신규채용을확대하도록하였다. 이에따라서 2009년을최저점으로지속적으로신규채용이증대하였다. 40
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 < 표 8> 신규채용현황 ( 단위 : 명, %) 07 08 09 10 (A) 11 (B) 증감 (B-A) 전년대비증감률 합계 15,064 11,241 9,117 10,570 13,986 3,416 32.3 공기업 4,386 1,294 847 1,332 2,585 1,253 94.0 준정부기관 3,231 3,272 2,128 2,364 4,344 1,980 83.8 기타공공기관 7,447 6,675 6,142 6,874 7,057 183 2.7 2. 종합적성과 위에서는공공기관선진화계획상의과제별주요성과를확인하였다. 여기에서는이계획을통하여달성된보다궁극적인성과를확인하고자한다. 가. 고객만족도공공기관고객만족도는고객만족도조사시행이후지속적으로상승하였으며, 시행초기와비교하여공기업은 12년간 35.6점, 준정부기관은 7년간 17.1점상승한것으로나타났다. 시행초기대부분의공공기관의고객만족도수준이 미흡 이었지만, 2011년현재대부분의공기업은 양호 수준이상 ( 전체의 95.2%) 으로나타났다. 준정부기관은 양호 수준이상의기관이전체의 81.3% 로나타났다. 기타공공기관은 보통 수준이하기관이전체의 34.9%(23개 ) 로나타나상대적으로저조한것으로나타났다. < 표 9> 공공기관고객만족도변화추이 ( 단위 : %) 구분 1999년 2004년 2007년 2009년 2011년 공기업 58.1 79.4 89.2 92.0 93.7 준정부기관 - 72.5 82.2 86.7 89.6 기타공공기관 - - 79.1 82.7 86.9 41
제 1 부공공기관관리정책 나. 재무건전성 공공기관의부채비율이지속적으로증가한것으로나타났다. 2007년 114.1% 이던부채율이 2011년에는 194.4% 로증가하였다. 800 700 600 500 400 300 200 100 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 자산 248.1 275 320.3 420.9 453.8 491.5 567.4 622.3 675.5 부채 187.2 130.6 149 220.1 241.8 286.2 332.1 329.7 454.4 자본 117.8 144.3 171.3 200.8 212 205.3 235.3 229.7 221.1 부채비율 158.8 90.5 87 109.6 114.1 139.4 141.1 174.9 194.4 주 : 1. 2007.4 월부터시행된공공기관운영에관한법률에따라공공기관이공기업, 준정부기관, 기타공공기관으로분류 2. K-IFRS 기준으로작성 3. 국가가관리주체인기금계정제외 4. 수은, 정책금융공사등 2 개금융공공기관제외자료 : 기획재정부 공공기관경영정보공개시스템 의자료를이용하여작성 다. 생산성기획재정부가공기업선진화전후노동생산성변화추이를한국조세연구원에의뢰하여분석한바에따르면, 공기업노동생산성은 2008년크게감소하였으나, 2009년이후증가추세로전환된것으로나타났다. 11) 분석에따르면 2008년경제위기시크게감소했던공기업노동생산성이최근큰폭으로증가하였다는것이다. 특히공기업의 2008~2010년 11) 05~ 09 년의 5 년간은 09 년기준 24 개공기업을, 10 년은 20 개공기업을대상으로부가가치를인원수로나눈 1 인당노동생산성을산출하여분석한자료이다. 42
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 기간중노동생산성증가폭은민간기업에비해큰것으로나타났다. 동기간연평균 1인당노동생산성증가율은공기업이 31.6% 인반면, 대형민간기업은 24.9% 로나타났다. < 표 10> 연도별공기업 1인당실질노동생산성추이 ( 00년가격기준 ) ( 단위 : 억원 / 명 ) 05년 06년 07년 08년 09년 10년 1인당실질노동생산성 2.31 2.40 2.35 1.89 2.75 3.23 [ 그림 3] 노동생산성수준과증가율 주 : 1. 가로축 - 10 년도전체공기업평균과의격차 오른쪽으로갈수록노동생산성수준높음 2. 세로축 - 08~ 10 년간노동생산성평균증가율 위쪽으로갈수록증가율높음 라. 효율성 공공기관직원 1 인당매출액은 663.1 백만원에서 2011 년에는 1047.1 백만원으로증가하였다. ( 단위 : 명, 백만원 ) 2007 2008 2009 2010 2011 현원 236,111 239,389 239,262 240,379 245,372 매출액 156,556,708 187,169,895 200,966,478 230,790,936 256,933,379 1인당매출액 663.1 781.9 839.9 960.1 1047.1 43
제 1 부공공기관관리정책 마. 국민들의성과에대한인식기획재정부는이명박정부가추진한공공기관개혁정책, 즉선진화정책의성과에대한국민들의인식에대해서지난 2011년 1월조사하였다. 선진화정책이추진되기시작한초기인 2009년조사에서, 효과가있다는응답자보다는효과가없다는응답자가상대적으로많았다. 보통의응답을한경우를제외할경우, 부정적응답이사실상절반가까이차지한것으로나타났다. 그러나 2011년에는긍정적인응답이상당히증가하여부정적응답과유사한비율을보여주었다. 선진화정책의성과에대한응답자들의수용성이증가하였다는점에서긍정적으로평가할수있다. ( 단위 : %) 구분효과있음보통효과없음 2011년 25.5 47.6 26.9 2009년 21.1 42.1 36.8 공공기관선진화정책의주요이슈별로인식조사결과를보면다음과같다. ( 단위 : %) 공기업민영화 통폐합및기능조정 잘함 보통 잘못함 잘함 보통 잘못함 41.3 41.3 17.4 58.0 31.4 10.6 보수체계개선 성과관리시스템강화 잘함 보통 잘못함 잘함 보통 잘못함 70.7 21.7 7.7 68.1 23.9 7.9 노사관계선진화 인력조정 잘함 보통 잘못함 잘함 보통 잘못함 66.2 26.6 7.2 55.3 31.4 13.3 44
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 일반국민들에게가장쉽게인지될수있는것이공기업민영화와통폐합등구조조정에대한것인데, 민영화의경우 41.3% 가, 통폐합및기능조정의경우 58.0% 가긍정적인응답을하였다. 어느정부든가장어려운것이민영화정책이라고할수있는데, 긍정적응답의비율이부정적비율의응답보다훨씬높게나온것은의미있게평가할수있다. 보수체계, 성과관리, 노사관계에있어서도긍정적인응답이부정적인응답보다월등히높은 60~70% 대로나타났다. 인력조정의경우긍정적인응답이부정적인응답보다월등히높지만, 다른이슈와비교하여상대적으로낮은것으로나타났다. 인력조정의경우선진화정책초기에는감원등인력의감축이주요이슈가되었지만, 후반기로가면서공공기관에의한고용창출등이강조되면서인력이증원되는정책을추진함에따라서평가가다소엇갈리게나타날수밖에없다고해석할수있다. Ⅶ. 신정부의공공기관개혁과제 1. 문제인식의재정립과방향성확보 공공기관에대해서는역대정권별로공공기관에대한공공성과효율성간의대립적관계에대한논의가반복적으로이루어졌다. 공공기관은본질적으로양자를모두지향하고있다는점에서, 양자를대립의관계가아닌조화의관계로재정립할필요가있다. 이와같은기본적문제인식하에향후공공기관개혁에있어서기본적인방향을정리하면다음과같다. 먼저, 공공기관에대하여과도하게이루어지는부적절한낙하산인사등공공기관에대한과도한정치적활용및공공기관에대한국민의신뢰성저하를극복하여야할것이다. 낙하산인사는공공기관의합리적경영을어렵게할뿐만아니라, 국민의불신을야기하는대표적인원인으로지적되고있다. 둘째, 공공기관의부채에대한적극적관리가필요하다. 부채의규모나혹은적정성등에대한다양한논의가있지만, 공공기관의부채규모가급증한것은부인하기어려우며, 이와같은과도한부채는정부의효율적재정운영에부담으로작용할수밖에없다는점에서부채에대한보다적극적인관리가이루어져야할것이다. 특히공공기관의부채중상당수가정부의정책수행과관련된다는점에서단순히부채의문제만이아니라정 45
제 1 부공공기관관리정책 부정책과관련하여논의되어야할것이다. 셋째, 공공기관의공공성지향이중요한것은당연하지만, 그렇다고비효율적인경영이나공공기관간중복성, 국가공기업과지방공기업간기능과업무에서의충돌문제등이간과되어서는안될것이다. 공공기관의재정은국가의재정, 국민의세금과직결되는문제라는점에서공공기관의효율성확보에대한보다적극적인관심도당연히필요하다. 넷째, 신자유주의적관점에서의정책추진에따라서그동안다수의공공기관에대하여민영화등구조조정이이루어졌다. 필요한경우얼마든지구조조정이이루어져야하지만, 단지신자유주의, 작은정부, 효율성등의목적만으로구조조정을하는것은적절하지않다는점에서공공기관의정체성, 본질의관점에서구조조정등에대한논의가이루어져야할것이다. 이와같은관점하에서공공기관혁신은무엇보다도공공기관본연의정체성확보와국민의신뢰도를제고하는방향으로추진되어야할것이다. 예를들어서부족한 SOC 구축, 일자리창출등공공기관의전략적가치를극대화하는한편, 공공기관간기능상의중복및효율성의제고, 책임성의제고를통한국민의신뢰도를제고하는것이가장우선적으로지향되어야할것이다. 이와같은것들이전제된후에공공기관을정부의정책이라는관점에서전략적으로활용될수있을것이다. 2. 주요과제 12) 가. 공공기관관리체계의재정비참여정부시절인 2007년제정된 공공기관의운영에관한법률 의제정취지는공공기관의지배구조개선과이를통한내 외부감시구조의확보, 그리고공공기관의지정과유형화를통한관리의체계성확보라고할수있다. 그러나여전히공공기관의임원에대한부적절한인사나지정및유형의적정성등에대한비판적지적이계속되고있다 13). 특히아직도절대적으로많은공공기관들이 기타 라는유형으로분류되고있다는점에서, 이들을공공기관으로유지할것인지, 아니면기존의공기업이나준정부기관과같은수준 12) 여기에서는일부공공기관관리와관련한개혁과제만을논의하였다. 13) 예를들어서공운법적용에있어서예외가되고있는언론공기업및상호부조단체 ( 상공회의소, 무역협회, 중소기업중앙회, 보험개발원, 금융결제원등 ) 가제외되고있고, 정부의임의적판단에따라금융기관 ( 한국은행, 금감원등 ) 도공공기관지정에서제외된것에대한논란이있다. 46
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 에서관리할것인가에대한논란이있다. 특히이와같은공공기관의지배구조나유형화는공공기관에대한경영평가와도밀접하게관련되어있다. 즉공공기관이어떠한유형으로지정되는가에따라서적용되는경영평가가다소차이가있다는점에서, 공공기관들이민감하게받아들이는경영평가제도와유형지정간의적정성에대해서도논의가필요한부분이다. 공공기관은다양한목적과배경하에만들어졌지만, 결국 공공기관의운영에관한법률 에서도지적하고있듯이, 공공기관의자율성과책임성을조화시키는방향으로관리체계가구축되어공공기관본연의가치가정립되고, 공공성등공공기관의본질을제대로반영한경영평가제도가마련되어야할것이다. 이를위해서는다음정부에서는다음과같은과제들에대해서깊은검토가이루어질필요가있다. 공공서비스보편성확보등공공기관본연의정체성확보방향으로운영방향재정립 공공기관에대한공정하고책임있는관리를위한관리체계의정비 공기업및준정부기관의지정및유형구분근거의합리화 공공성 등을균형있게반영한 경영평가체계 의재정비 나. 공공기관지배구조의개선앞서일부언급하였지만, 공공기관의운영에관한법률 의제정에도불구하고, 공공기관전반에대한가장핵심적인관리수단인공공기관운영위원회의의도입취지를아직도충분히살리지못하고있다는지적이있다. 언론을통해서는여전히낙하산인사, 임원에비전문가임명, 업무연관성을결여한인사의임명등공공기관에대한책임성있는경영을확보하기위한장치가미흡하며공공기관내부적으로도이사회의운영의부적정성이나경영상의책임성과투명성을확보하기위한감사의독립성과전문성, 그리고책임성을충분히확보하지못하고있다는것이다. 다음정부에서공공기관의지배구조를개선하기위해서는다음과같은부분에대한논의가필요하다. 공공기관운영위원회의책임성및독립성을강화하기위하여공운위구성에있어서대표성과공공성강화 공운위운영의상설화통한실질적공공기관관리능력확보및공운위운영의투명성 47
제 1 부공공기관관리정책 및책임성제고를위한공운위활동의공개성확보강화 공공기관장, 감사등임원의자격에대한기준의확립과엄정한인사검증절차, 선임절차등의적용 감사위원회의확대및기관과의업무독립성확보, 청렴옴부즈만확대적용등공공기관경영책임성, 투명성, 윤리성등의확보 다. 공공기관부채의효율적관리공공기관의부채가지속적으로증가하고있다. 공공기관의부채중의상당한비중이자산의형태를취하고있기는하지만, 부채의과도한증가가공공기관에대한정부의활용이나혹은국가재정의측면에서부담이되는것은사실이다. 지난 2007~2012년의 5년동안공공기관자산은 472.2조원에서 148% 증가한 698.9조원인반면, 부채는 249.3조원에서 185% 증가한 463.5조원에달하는것으로나타났다. < 표 11> 2007~2012 공공기관재무상황변화 ( 단위 : 조원, %) 구분 07 년 08 년 09 년 10 년 11 년 부채 249.3 294.6 341.6 401.6 463.5 자본 223.0 217.3 249.4 243.2 235.4 자산 472.3 511.9 591.0 644.8 698.9 부채비율 111.7 135.6 137.0 165.1 196.9 주 : 부채비율 = 부채 / 자본자료 : 기획재정부 공공기관부채중에서 LH 등주요공기업이대부분의부채를차지하고있다. 즉 LH, 한전, 한국도로공사, 한국가스공사등 4개공기업부채가공공기관전체부채의 82% 를차지하는것으로나타났다 14). 이와같은점에서비교적부채문제로부터자유로운공공기관도많지만, 이들기관의경우국가경제운용에서차지하는비중이결코작지않다는 14) 부채점유율 : LH(41.6%), 한전 (16.1%), 가스공사 (8.6%), 도공 (7.8), 한수원 (6.1%), 수공 (4.0%), 석공 (3.9%), 철도 (3.4%) 등 48
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 점에서별도의주의가필요하다고할수있다. 이들공공기관의늘어난부채중에서상당규모가정부정책의추진과밀접하게관련되어있다는지적도있다. 즉 LH의보금자리사업이나수자원공사의 4대강개발사업등이가장대표적으로거론되는부분들이다. 또한늘어난부채의원인으로지적되는것은공공서비스요금의억제와관련되어있기도하다. 예를들어서한전, 가스공사, 철도공사, 도로공사의부채는공공요금의인상억제가주요원인의하나로작용하고있다. 특히도로공사는 2011년과비교하여부채가 17.8조원증가하였다. 공공요금의인상이적절하게이루어지지않은부분에대한지적이다. 물론반대로공공요금중손실분에대한정보의보전이충분하게이루어진다면이것은어느정도해결가능한부분이기도하다. 공공기관의부채가늘어나는이유는여러가지가있기때문에이를일일이열거할수는없지만, 결국늘어난부채는공공기관의지속가능성확보, 국가재정운용상의부담, 그리고공공서비스의질과양의측면에서문제를야기할수밖에없다는점에서다음정부에서는공공기관의부채에대한보다적극적이고효과적인대응이필요하다. 정부정책, 요금규제등공공기관의부채발생의원인에따른적정한대응방식필요 공기업부채발생원인중큰비중을차지하는것은정부사업에있다는점에서, 공기업이수행하는개별사업별회계처리방식을적용하여사업별특화관리 전기요금, 도로통행료, 가스요금, 철도요금, 수도요금등공공요금에대한적절한원가산출과이에기초한적정한수준의원가보상혹은요금수준결정 15) 공정하고독립적인예비타당성조사의실시와준수 공공기관총부채에대한총량한도관리등중장기개선실효성확보 라. 공공기관구조및기능의재조정공공기관의규모와인력이지속적으로증대하고있으며국가경제에서차지하는비중도줄어들지않고있다. 2012년 11월현재 288개가공공기관으로지정되어있으며, 이들공공기관의자산은약 699조원, 임직원은 24만 6천명에달한다. 지난 2007년과비교하여공공기관예산은 75조원증가하였다. 공공기관이국가경제에서차지하는비중이나중요성이매우큼을보여준다. 15) 원가보상률 : 전기 87.4%, 가스 87.2%, 도로 81.7%, 철도 76.2%, 수도 81.5% 49
제 1 부공공기관관리정책 그러나이와는반대로공공기관에대한국민들의불신은증대하고있다. 공공기관자체가국가의발전과국민에대한보편적서비스의제공을위하여만들어졌음에도불구하고국민의불신의대상이된것이다. 국민을위한공공기관이아니라공공기관을위한공공기관으로인식되고있는것이다. 따라서늘반복적으로지적되고있는공공기관의방만경영, 불신등공공기관전반에대한국민들의낮은신뢰도를극복하고, 이를위하여구조와기능의조정등지속적이고상시적인혁신이추구될필요가있다. 정부수립이후수많은공공기관들이만들어졌지만, 또그에비례하여수많은공공기관들이민영화, 통폐합되기도하였다. 공공기관도조직이라는점에서환경의변화에따라서변화할수밖에없다. 다음정부에서추진되어야할공공기관구조및기능조정의방향을제시하면다음과같다. 정권교체에따른단순한구조조정은지양하고, 구조조정을통한공공기관공공성과효율성, 국민신뢰도의제고라는관점에서개혁의방향성정립 환경의변화등을반영할수있도록상시적이고주기적인공공기관기능점검의체계성확보 국민의입장에서국가공기업과지방공기업간사업연계성혹은조정가능성검토 마. 공공기관지방이전과일자리창출 2014년까지공공기관 180개가전국의자치단체로이전될예정이다. 일부광역자치단체를제외하고는지역내에유력한기업이없음을감안하면국가공기업이해당지역으로이전하는것은지역경제의측면에서매우중요한의미를갖고있다. 공공기관의지방이전은다양한의미를함축하고있다. 그동안의과도한중앙집권을분권으로전환하는정책의상징이기도하지만, 공공기관의지방이전과정에서약 13만 3천개의일자리 ( 연관산업일자리포함 ) 의증대가예상된다는국토연구원의연구결과를감안하면, 공공기관의지방이전이지방일자리창출에도기여하는부분이있음을알수있다. 그러나이와같은일자리는지방이전과정에서발생하는단기적인일자리라는점에서, 지역경제의활성화에지속적으로기여할수있는일자리의창출이필요하다. 일자리의창출이가능하기위해서는지방으로이전되는공공기관들이지역내기업, 연구기관등과유기적으로연계되어시너지가창출됨으로써가능할것이다. 그러나현재 50
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 다수의공공기관의입지가지역내에서개발된혁신도시와일치하지않는경우가발생하고있어서시너지효과창출에한계를가질수있다. 특히지방으로이전되는공공기관이이전의효과를극대화하기위해서는무엇보다도지역내대학, 연구소등과산학연클러스터등을구축할수있어야하지만, 지역별로이와관련한기반의편차가극심하다. 때문에지역에따라서는당초에기대하였던공공기관지방이전의효과를확보하는데는상당한시간이소요될것으로예상된다. 특히한동안본사만이전되는등불완전한이전이예상된다는점에서다음정부에서는공공기관의지방이전을계기로지역경제활성화및일자리창출등을위한정책적논의가이루어져야할것이다. 다음정부에서추진되어야할과제들을제시하면다음과같다. 공공기관의지방이전이지역발전및일자리창출에적극적으로기여할수있도록중장기적인발전전략의구상필요 공공기관이이전하는혁신도시내관련중소기업에대한연구개발기능지원강화등지역내기업과의연계성확보 공공기관중심의지역산업클러스터육성추진통한일자리창출 이전지역관련대학과의연계성확보등지역인재의육성과적극적채용확대 지역내사회적기업의창업및활동의적극적지원 바. 공공요금의합리화국민에게보편적서비스를지속적, 안정적으로제공하기위해서는그에상응하는재정의안정적투입이필요하다. 이것이확보되지않으면공공기관은본연의가치를창출할수없다. 그런데이것을어렵게하는가장중요한원인의하나가앞서지적한공공기관부채의지속적증가이다. 2012년을기준으로 2007년과비교하여공공기관의부채가 185% 증가하고있다는점에서, 이에적극적으로대응할필요가있다. 이와관련하여제기되는것이공공요금의적정성에대한것이다. 최근한전의전력요금인상을계기로공공요금의적정성에대한논의가증대하고있다. 일반적으로공공기관이제공하는공공재는서비스의보편성확보때문에요금인상이쉽지않은측면이있다. 때문에다수의공공재들은정부의공공요금억제정책으로인하여원가보상률이낮은실정이다. 특히보편적서비스에해당하는전기, 가스, 수도등이 51
제 1 부공공기관관리정책 물가안정을위한공공요금억제정책에따라서인상이억제되어왔다. 공공요금구조의왜곡도지적되고있다. 예를들어서한전을통하여공급되는전력은국가산업발전을위한동력으로활용된다는점에서긍정적인측면이있지만, 산업용전기요금과비교하여가정용전기요금이높게책정됨으로써, 요금구조가수요구조를따라가지못하는왜곡된현상이발생하고있다는것이다. 또한저렴한공공요금에따른공공재의과잉소비논란도있다. 즉공공재의보편성확보를위하여저렴한가격으로제공하는것은어쩔수없는측면이있지만, 낮은가격으로인하여과잉소비가이루어지고있다는비판적지적도존재한다. 공공요금의적정화와관련하여다음정부가추진하여야할주요과제들을제시하면다음과같다. 공공기관의자발적인경영효율성제고노력등가격에영향을미치는다양한요인들에대한충분한개선방안이마련된후적정요금에대한논의가이루어져야할것임 공공요금의적정원가의산정에기초한원가보상율적정화등정비 산업용요금과가정용요금등요금구조의개편 정부사업과밀접하게관련되는공공재에있어서의적정한손실보전정책의확대 Ⅷ. 결론 이명박정부는정권출범이전부터공공기관개혁을국정운영의주요과제로선정하여추진하였다. 대선과정에서부터공공기관에대한문제를지적하고, 일부구체적인안까지제시하는등공공기관개혁을위한준비가비교적집권초기부터이루어졌다고할수있다. 이에따라서 6차에이르는선진화계획을마련하였다. 이명박정부의공공기관선진화계획의상당부분은민영화, 구조조정등과같은하드웨어적인개혁에집중되어있다. 민영화나통폐합등과같은구조조정은다수의이해관계자속에서진행되기때문에성과를확보하는것이용이하지않은데, 이명박정부의관점에서보면비교적많은부분들이당초계획대로추진되었다. 물론이와같은민영화나구조조정의성과가제대로확보된것인지는이후평가가이루어져야할것이다. 그런데이와같은민영화의성과에대하여부정적견해를갖는입장도동시에존재한 52
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 다. 예를들어서이명박정부에서추진하였던민영화는공공기관이갖고있는문제를민영화라는단순한방법을통하여해결하려고하며, 공공기관으로서의공공성을유지하는가운데혁신을하고자하는노력은충분히이루어지지않았다는지적이다 ( 사회공공연구소, 2012, pp.30~31). 특히민영화는공공기관의본질에대한것이며사회적공론을충분히확인한가운데추진하여야하는데이부분이적절하게이루어지지않았다는지적도한다는점에서, 공공기관민영화와관련하여긍정과부정이라는상반된입장이존재하고있다. 소프트웨어적인개혁은초기에는부각되지않았지만정권이중반을넘어가면서부터성과관리, 연봉제등을중심으로추진되었다. 특히성과연봉제는이명박정부후반기공공기관개혁을상징할정도로강하게추진되었다. 이로인하여많은공공기관들이성과연봉제를도입하였다. 물론성과연봉제가제대로도입되기위해서는그에상응하는성과평가체계가마련되어야한다는점에서그동안상당부분형식적으로운영되었던성과평가체계를고도화시키는긍정적효과도있었다고할수있다. 그러나성과연봉제도입은또한공공기관에서성과관리에대한논쟁을불러일으켰다고할수있다. 즉공공부문의특성상민간부문과비교하여성과의개념이나혹은성과관리의적용이용이하지않은부분이존재하는데, 현재와같은일률적인성과관리방식의적용이적절한것인가에대해서비판적지적도존재하기때문이다. 성과연봉제, 성과평가의초기단계라는점에서향후이부분에대한보다구체적이고정교한논의가필요한부분이라고할수있다. 이명박정부는노사관계개혁에대한부분도어느부분못지않게강조하였다. 노조전임자문제에서부터단체협약에이르기까지노사관계의전부문에대한개혁을논의하였다고해도과언이아닐것이다. 이명박정부는노사관계개선의한방법으로서경영평가지표상에노사관계관련항목들을포함하여평가함으로써기관의노사관계개선을독려하기도하였다. 앞서제시한바와같이기획재정부의의뢰로한국노사관계학회가연구한바에따르면이명박정부의노사관계관련선진화정책은어느정도계획대비실적을달성한것으로긍정적으로평가하고있다. 이와같은긍정적평가와달리, 또다른입장에서는현정부의노사관계선진화정책에대해서비판적입장을취하고있다. 비록공공부문의노사관계이기는하지만, 노사관계가노사간의자율적방식에의하여정립되는것이아니라정부주도적으로이루어졌다는점에서그자체로비민주적이라고지적하고있다. 즉정부의 53
제 1 부공공기관관리정책 직접적인노사관계개입이장기적으로도지속적인성과를확보할수있을것인가에대해서논란이있다는것이다. 인력과관련하여당초선진화계획에서는인력을감축하는기조를갖고있었지만실업문제가중요한국정이슈로부각됨에따라서 2010년부터신규채용을확대하는등의정책변화가나타났다. 즉, 현정부가초기공공기관의인력이과다하게증가하여방만함을지적한것과비교하면, 결과적으로이와같은정부의입장이결과적으로환경의변화등에따라서선회하게되었다고할수있다. 현정부는역대정부와비교하여공공기관을정부정책의도구로활용하는데상대적으로더욱적극적이었다. 공공기관의설립등정체성자체가정부정책과밀접하게관련된다는점에서, 정부가공공기관을정책수행의도구로적극활용하는것자체는문제라고볼수없다. 다만정책도구로활용하면서부수적으로이에비례하여공공기관의부채규모가급증하는문제를초래하였다는것이다. 이와같은정부에의한공공기관의적극적활용은사실공공기관선진화계획이기초하고있는작은정부와는다소거리가있다는점에서도문제로지적되고있다. 열린채용, 지역인재채용확대등소위상생발전을위한노력이나유연근무제등근무환경을개선하기위한정권후반부의노력은긍정적으로평가하는것이가능하다. 사회공헌을강조한것도긍정적이라고할수있다. 공공기관에대해서높은수준의사회적책임성이요구된다는점에서, 민간부문이적극적으로하기어려운고용창출의부담을공공기관이갖는다는것은한편으로는긍정적으로평가할수있다. 그러나전반적으로공공기관의공공성부분에대한강조가여전히미약한것으로평가되기도한다. 예를들어서공공기관경영평가에있어서여전히공공성보다는기업성, 효율성중심의평가가중심을이루고, 결국공공기관의공공성부분에대한반영이미흡하다는것이다. 공공기관자체가공공성을지향한다는점에서이와같은논의의무의미함을지적하는사람도있지만, 늘문제가되는공공기관의기업성과공공성간의균형성을공공기관경영평가를포함한공공기관관리정책에서중요하게고려하여야할것이다. 이와같은공공성강조의미흡에대한문제인식은앞서언급한공공기관민영화에대한비판적시각에서도확인할수있다. 공공기관을대상으로하는개혁은기관자율적으로추진하는경우도있지만, 대개정부가구체적인개혁안을마련하여지침등다양한형태로제시하고, 이를공공기관들이 54
이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 수동적으로따라서하는형태를취하고있다. 이때문에공공기관개혁은늘수동적이고, 일시적이라는비판적지적을받는다. 정부에의한개혁정책의추진도필요하지만, 동시에기관자율적인개혁도균형있게추진될수있어야할것이다. 예를들어서국민의정부에서는집권초기에는당시기획예산처중심의개혁이주를이루었지만, 후반기에는기관주도적인상시자율개혁을추진하였었다. 정부주도적인개혁과기관자율적인개혁간에정확한균형점을찾기는어렵지만, 양자간의균형속에서지속적인공공기관개혁을추진할수있어야할것이다. 55
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이명박정부의공공기관관리정책의평가와과제 오연천 곽채기외, 정부투자기관경영평가제도의발전방안, 한국공기업학회, 2003. 장지인 곽채기, 정부투자기관경영평가제도및운영체계의개편방안, 공기업논총, 제12권제1호, 한국공기업학회, 2000. 정부혁신지방분권위원회, 참여정부의재정세제개혁, 2009. 한국개발연구원, 공공기관관리체계개선방안연구, 2008., 공기업선진화에관한의견조사, 2008. 한국조세연구원, 공공기관선진화를위한정책과제, 2009., 공기업의국민경제적기여도, 2010., 공공기관경영평가제도변천과정연구, 2010., 2010 공공기관과국가정책, 2010., 공공기관선진화, 과거, 현재그리고미래, 2011. 57
2. 공공기관의기관장선임과지배구조개선방안 홍길표 ( 백석대학교경상학부 )
공공기관의기관장선임과지배구조개선방안 공공기관의기관장선임과지배구조개선방안 홍길표 ( 백석대학교경상학부 ) Ⅰ. 서론 한국은 공공기관의운영에관한법률 ( 이하공운법 ) 체제이후기관장 임원인사제도를포함한공공기관지배구조의대폭적인변화가나타났다. 특히 2008년부터집권한이명박정부는직전연도에제정된공운법을실질적으로운영하는책임을맡게되었으며, 이과정에서공공기관관리및운영측면의핵심이슈로기관장선임과지배구조문제가대두하고있다. 이문제와관련해이명박정부의공과를논의하는것도필요하지만, 한국의정치행정시스템의독특성과정치적관행을고려하면서동시에기관장선임제도를포함한공공기관지배구조개혁의근본취지를살릴수있는현실적인개선대안이무엇인지를찾아야할필요성또한증대하고있다. 본연구는 이번정부는무엇을잘했다 또는 무엇을못했다 와같은공과를다투는평가에중점을두기보다는 어떻게하면운영과정에서나타난문제점을개선할수있을까 에보다큰중점을두어연구를진행하고자한다. 한편새로운관점에서의공공기관지배구조및관리체계개선방안을모색할필요성이제기되고있다. 향후다가올시대는과거의연장선이아니기때문이다. 신자유주의패러다임하에시장경쟁과효율이강조되던자본주의 3.0 시대가전세계적으로퇴조기미를보이면서, 정부와시장간상호의존성이심화되는적응성혼합경제를특징으로삼는자본주의 4.0 시대의도래가능성이높아지고있다 (Kaletsky, 2011). 글로벌경제위기가확산되고있으며국내경제는저성장경제구조로전환되는불길한조짐이감지되고있으며, 동시에대기업위주의불균형경제구조의문제가부각되면서복지와동반성장정책기조가부각되고있다. 국가경영측면에서국가부채급증추세로인해국가재정의악화추세가나타나중장기적재정전망이불투명해지고있다. 이러한상황속에서는공공기관에 61
제 1 부공공기관관리정책 대한지배구조의제도적일관성을유지하는것도필요하지만, 새로운시대를열어나가는과감한도전정신도중요하다. 이러한측면에서 새로운관점에입각해공공부문지배구조를개혁해나갈수는없을까 에중점을두고연구를진행하고자한다. Ⅱ. 공공기관지배구조의변화내용과평가의관점 1. 공공기관운영체제의변천 공운법체계이전우리나라공공기관운영제도및지배구조의변천과정은크게 4단계로구분해볼수있다 ( 김판석 홍길표 김완희, 2007). 첫번째단계는공기업설립및직접적인정부통제기간 (1962~1984년) 으로, 특별법에근거를두고공기업을설립했지만, 이에대한체계적인관리시스템은부재한기간이다. 두번째단계는 정부투자기관관리기본법 ( 정투법 ) 제정및비상임이사중심거버넌스운영기간 (1984~1997년) 이다. 세번째단계는공기업운영제도보완및민영화와구조조정추진기간 (1997~2003년) 이다. 네번째단계는정부투자기관과정부산하기관양대관리체제기간 (2004~2007년) 으로정투법과함께 정부산하기관관리기본법 이병존했던시기이다. 공공기관운영체계의지속적개선노력에도불구하고설립목적외사업진출, 과다한임금인상, 불필요한조직 인력운용, 자회사남설, 예산낭비등방만경영 도덕적해이문제가사회적이슈로제기되었다. 이에당시기획예산처 ( 현기획재정부 ) 는 OECD가제시한 공기업지배구조가이드라인 (OECD, 2004) 에근거해공공기관에대한체계적관리시스템구축과내 외부의견제 감독시스템강화를통해공공기관의책임성 투명성확보 ( 소유권자인국민의요구 ), 기관장의책임경영체제보장및정부감독범위의합리적재조정을통해경영진이책임지고일할수있는시스템구축 ( 공공기관의요구 ) 을목적으로법률제정을추진하였다 ( 기획예산처, 2007). 노무현정부말기인 2007년 1월에제정 공포된 공공기관의운영에관한법률 은기존 정부투자기관관리기본법 과 정부산하기관관리기본법 을통합개편한것으로, 이법률의제정취지및주요제도개선내용은다음의 [ 그림 1] 과같다. 62
공공기관의기관장선임과지배구조개선방안 [ 그림 1] 공공기관의운영에관한법률제정취지 1. 공공기관범위설정및유형분류 공공기관의개념및기준설정 공기업 준정부기관등유형분류 2. 외부감독 평가시스템 공공기관운영위원회 정부감독체계재정립 경영공시, 경영평가 기관신설타당성심사 3. 내부견제균형장치 이사회의구성 권한 내부감사의기능 임원책임성확보 4. 임원인사시스템 임원추천위원회의구성 임원임명권배분 임원임기제도개선 자료 : 기획예산처 (2007) 2. 이명박정부에서의공공기관지배구조개선내용 공운법은노무현정부시절인 2007년 1월에제정되었지만, 실제적인제도의운영은이명박정부기간에집중적으로이루어졌다. 뒤이은이명박정부는선진화추진및제도운영과정에발생하는문제점을해결하기위해일부제도의개선을추진했지만, 공운법의기본체계는유지한것으로평가된다. 이명박정부시기에지배구조와직접적으로관련된법령개정및지침개정의내용은다음과같다. 가. 2008 년 12월의법령개정내용 2008년 12월국가경쟁력강화위원회와기획재정부가합동으로 공공기관운영체계개편방안 을마련하고이를법령개정등을통해추진했다. 주요내용을살펴보면다음과같다. 첫째, 공공기관구조조정상시화및전략적관리체계구축을위해공공기관기능을주기적으로점검하여민영화및통폐합, 기능조정을추진한다는방침, 공공기관관리범위의적정화및기관유형별관리수준의차별화를추진한다는방침, 민영화추진에대한법적 제도적지원체계를구축한다는방침이포함되었다. 63
제 1 부공공기관관리정책 둘째, 공공기관선진화를유도할수있도록경영평가시스템을개편한다는차원에서준정부기관의경영평가대상기관을대폭축소 (77 34개 ) 하고기관특성에맞도록평가지표를차별화한다는방침, 경영평가간소화로기관의부담을완화하고경영평가인프라를구축한다는방침이포함되었다. 셋째, 공공기관의내부지배구조를개선한다는차원에서준정부기관임원선임권을주무부처장관과기관장으로이관하여주무부처와기관의자율권을확대한다. 즉, 상임감사임명권은기획재정부장관으로부터주무부처장관으로이관하고, 상임이사임명권은주무부처장관으로부터기관장으로이관한다는내용이다. 또한행정비용절감및경영공백방지를위해공공기관운영위및임원추천위원회대상직위축소를하는데, 임추위심의대상을모든임원에서기관장및상임감사로축소하고, 비상임이사 감사, 준정부기관상임감사는공운위심의를생략하기로했다. 한편대규모공기업은글로벌기준에맞게민간기업지배구조를도입 확대한다는차원에서현행 6개시장형공기업 ( 전력공사, 가스공사, 인천국제공항공사, 한국공항공사, 부산항만공사, 인천항만공사 ) 에도입된감사위원회제도, 이사회의장-기관장분리제도를자산 2조원이상의준시장형공기업 8개 ( 석유공사, 수자원공사, 철도공사, 토지공사, 도로공사, 주택공사, 대한주택보증, 마사회 ) 에도확대도입한다는내용이다. 또한준정부기관은기관장의책임과집행효율성이강화되도록이사회내비상임이사비율을현행 2분의 1 초과에서 3분의 1 초과로완화하고, 비상임이사 감사는직무평가대상에서제외하는방향의개편을취한다. 넷째, 공공기관에대한국민감시및내 외부감독을강화한다는조치로경영공시제도강화, 감사및외부감사인 ( 회계법인 ) 책임강화, 감사평가결과유형별최하위등급또는전년대비크게하락한감사는인사조치하고성과급하한을하향조정 ( 기준연봉의 20% 0%), 외부감사인이부실감사시해당기관및제3자에대한손해배상책임을지도록공운법에규정등의내용을담고있다. 나. 2010 년 1월의시행령개정내용기획재정부는 공공기관의운영에관한법률 을개정 ( 09.12.29) 하였으며, 이에따른구체적인개선방안을시행령개정안 ( 10.1.29) 에반영해시행하였다. 첫째, 획일적인준정부기관의비상임이사선임절차를차별화하였다. 종전에는모든준 64
공공기관의기관장선임과지배구조개선방안 정부기관의비상임이사를선임할때, 비상임이사정수가이사회구성의 2분의 1을초과하도록하고, 임원추천위원회의추천절차를거치도록하였었다. 개정이후비상임이사의정수는이사회구성의 3분의 1을초과하도록완화하고, 임원추천위원회는생략이가능하도록개선하였다. 다만, 대형위탁집행형준정부기관 ( 총수입액 1천억원이상, 직원정원 500명이상 ) 이나대형기금관리형준정부기관 ( 자산규모 1조원이상, 직원정원 500명이상 ) 의경우에는기존의선임절차를유지하도록하였다. 둘째, 임원후보자공개모집기간을단축하였다. 기존에는임원후보자의공개모집기간이 2주이상으로되어있었으나, 경영공백의기간을최소화하기위하여 1주이상으로모집기간을단축하였다. 셋째, 기관신설 통합등으로공공기관수시지정시정원등의산정방안을마련하였다. 이는법개정에따라수시지정의근거가신설된것으로, 당해연도중신설기관등의수시신규지정시, 직전연도연말정원, 재무제표가없으므로사유발생일의정원및예산으로갈음하여산정하도록하였다. 다. 주요운영방식의변경내용기획재정부는법령개정을통한운영방식개선외에도운영지침개정등을통해운영제도개선을추진하였다. 그중대표적인제도가 2008년부터시행된기관장계약경영제와 2010년부터추진된공공기관경영자율권확대사업이다. 1) 기관장계약경영제공공기관기관장의책임경영체제를강화하기위하여, 2008년 6월 10일부터공기업과준정부기관을대상으로 공공기관계약경영제 를실시하였으며, 동년 6월 26일부터 공공기관계약경영제 적용대상기관을기타공공기관의기관장에까지확대 적용하였다. 동제도는공공기관기관장으로하여금기존의중장기경영목표뿐만아니라 1년단위의경영계획서 를주무부처장관과기관장이체결하는경영계약에포함토록하고, 이를 1년단위로평가하여, 미흡 평가를받을경우해당기관장을해임할수있도록하는제도이다. 65
제 1 부공공기관관리정책 2) 경영자율권확대사업공공기관경영자율권확대사업은기존의책임운영기관제도의한계점을극복하고공공기관운영에자율성과책임성을확산시키기위하여정부가 2010년 1월부터추진하고있는제도이다 ( 김지영 허경선, 2010). 동제도는공공기관에대하여인력이나예산등에가해지던기존의규제를일부완화하고, 해당공공기관의기관장이완화된제약조건내에서경영상의자율권을행사할수있게하는것이주요내용이다. 사업대상으로선정된기관은확대된자율권에대한사업계약에명시된성과목표를달성해야하며, 성과목표달성결과에따라인센티브가결정된다. 동제도는 공공기관경영자율권확대사업 에따라선정된기관들에게만선택적용되는제도로, 선정된기관의기관장은별도의평가대상선정기준, 평가기준및방법등을적용받게된다. 2010년 4개기관 ( 인천공항, 기업은행, 가스공사, 지역난방 ), 2011년에는 2개 ( 한국공항, 산업은행 ) 를추가해총 6개기관을선정해서운영했지만, 2012년에는기업은행과산업은행이공공기관에서제외 ( 12년 1월 ) 됨에따라 4개기관 ( 인천공항, 한국공항, 가스공사, 지역난방 ) 만을대상으로운영중에있다. 3) 기관장계약경영제및경영자율권확대사업이후의공공기관평가제도기관장계약경영제및경영자율권확대사업이후의공공기관에대한평가제도는다음과같은구조로확대되었다. 즉공기업과준정부기관은공운법에의거해 1년마다기관단위의경영실적을평가받고있으며, 여기에기관장계약경영제에따라기관장은 1년단위로경영계획서이행실적및노력을평가받도록되어있다. 다만 공공기관경영자율권확대사업 에따라선정된기관들에한해 기관장경영계약이행실적평가제도 를 자율경영계획서이행실적평가제도 가대체하는제도를운영하고있다. 66
공공기관의기관장선임과지배구조개선방안 [ 그림 2] 주요공공기관 ( 공기업및준정부기관 ) 에대한평가제도현황 3. 기관장선임및지배구조운영실적평가와연구방향 기관장선임및지배구조운영과관련해일부사안에있어서는대다수의연구자및관련기관들이공통적인평가를내리지만, 일부사안에대해서는정치공학적관점이나가치관의차이등에따라상이한평가를내리고있다. 예를들어이명박정부기간동안에이루어진제도적개선에대해민영화및기관통합등선진화정책을뒷받침하기위한제도적개선이었다는점, 제정당시예상하지못한부작용등을시정하기위한운영제도의효율화및단순화를기했다는점, 경영자율권확대사업과같은맞춤형관리체계도입등에있어서는대체적으로긍정적평가를내릴수있다. 다만, 다소비정상적인인사운영 ( 이전정부임명기관장의퇴진, 특정인사의정실임명등 ) 을위해제도적관점에서임원추천위원회의기능약화, 공공기관운영위원회의견제기능약화등을시행했다는비판적평가도존재한다. 본연구에서는당초공공기관운영제도개혁을통해얻고자했던목표를달성했는지의여부로일차적인평가를하고자한다. 다만, 위와같은평가관점에입각할경우현행공공기관운영제도의기본체계를벗어나는개선방안을도출하기어렵다. 이에본연구에서는현행공운위를통한지배구조체제가미래의새로운도전에적합한체제인가에대한문제제기를새로운관점 ( 전략적공공부문관리 ) 에입각해시도하고자한다. 67
제 1 부공공기관관리정책 Ⅲ. 공공기관기관장선임제도의현황및개선방안모색 이명박정부의공공기관운영과관련된가장핵심적인쟁점및비판중의하나가바로기관장선임을포함한기관장인사운영문제라할수있다. 감사및상임이사인사운영과관련해서도논란이제기될수있지만, 여기서는우선공공기관기관장의인사문제, 특히선임문제에중점을두고논의하고자한다. 1) 기관장선임과관련해논란이되고있는쟁점은주로개별공공기관내에서운영되고있는임원추천위원회의역할및기능문제, 기관장의선임과정의불투명성, 실제임명현황에따른정실인사논란등의문제를통해살펴볼수있다. 1. 공공기관기관장선임및인사제도현황 2007년 4월부터시행되고있는공운법은공공기관의임원인사방식에많은변화를가져왔다. 공운법제정당시에는임원추천위원회를통해모든임원후보자를추천하도록되어있었지만, 2008년 12월부터는기관장과상임감사후보자만을임원추천위원회에서추천하도록제도가변경되었다 ( 박홍엽, 2009). 이러한공운법에근거해다음과같은방식으로공공기관의기관장을임명하고있다. 공기업기관장의경우, 공운법이전에는기관장추천위원회에서기관장후보자를추천하면주무장관이제청하고대통령이임명하는제도를운영했지만, 공운법이후에는해당공공기관의임원추천위원회에서기관장후보자를추천하면곧바로공공기관운영위원회 ( 이하공운위 ) 의심의 의결을거친후에주무장관이제청하고대통령이임명하는절차로변경하였다. 소유권차원에서공운위의역할을강화한것이다. 공기업임원추천위원회는과반수이상의비상임이사와이사회가선임하는민간인외부위원으로구성되며주무부처공무원은참여할수없다. 위원장은비상임이사중에서호선한다. 준정부기관기관장의경우, 공운법이전에는기관장추천위원회에서후보자를추천하고주무장관이임명하였지만, 공운법이후에는해당공공기관의임원추천위원회에서기관장후보자를추천한후주무장관의제청을거쳐대통령이임명하도록변경하였다. 준정부기관임원추천위원회는과반수이상의비상임이사와이사회가선임하는외부위원으로구성 1) 감사및비상임이사의선임문제는다음장주제인지배구조개선방안중내부지배구조차원에서논의하고자한다. 68
공공기관의기관장선임과지배구조개선방안 하는데, 외부위원에는민간위원뿐만아니라주무부처공무원을선임할수있어사실상주무부처공무원이임원추천에공식적으로참여할수있다. 임원추천위원회에는기관구성원의의견을대변하는 1인도포함함을원칙으로삼았다. 2. 이명박정부공공기관기관장인사운영의특징 앞서살펴본제도적개선노력과는별개로공공기관기관장대상인사운영과관련해서는전반적으로공 ( 功 ) 보다는과 ( 過 ) 가많다는지적이다수를차지하고있다 ( 참여연대, 2008; 경실련, 2011; 위평량, 2011; 위클리경향, 2009.1.13. 보도자료 ; 중앙일보 2011.5. 20. 5.23. 기획보도자료등 ). 이와같은평가가이루어지는이유는다음과같다. 첫째, 공공기관기관장인사운영에있어집권초반과집권중반이후적용원칙이상이한다소이중적인모습을보이고있다. 공운법의당초취지는특별한사유가존재하지않는한공공기관장의임기를존중하도록규정하고있지만, 집권초반에는이전정부에서임명된공공기관장의임기를무시하는행태를보였다. 예를들어 2008년 6월 24일기획재정부는 305개공공기관중임기만료또는공석중인기관장을제외하고총 236명에게사표를요구해, 200명으로부터사직서를받아 131명을면직시키고 69명에대해서는유임결정을내렸으며, 36명은사직서를제출하지않았다고발표하였다. 공운법의기본취지를무시한편법적행동으로볼수있는대목이다. 한편이명박정부에서직접임명한공공기관장에대해서는공운법의취지를살려경영실적저조등특별한사유가존재하지않는임기를최대한보장해주고있으며, 일부기관장에게는연임기회까지부여하였다. 예를들어 2011년기준 27개공기업중 9개기관의기관장이교체되지않고연임되었다. 이와같이공공기관기관장의임기와관련된이중적태도, 특히집권초반에이전정부에서임명된공공기관장의임기를무시하는행동으로인해 2013년에들어설새로운정부에나쁜선례를남겼다는평가를받을수밖에없을것이다. 새롭게들어설정부에서도앞선선례에따라편법적으로많은공공기관장에게사직서를요구하는나쁜관행이자리잡을수도있기때문이다. 둘째, 집권기간내내공공기관기관장대상낙하산인사또는정실인사논란이끊이지않고있다. 69
제 1 부공공기관관리정책 시민단체및일부언론에서이명박정부의공공기관기관장인사를 낙하산인사 로규정하고강하게비판하고있다 ( 참여연대, 2008; 경실련, 2011; 위평량, 2011; 위클리경향, 2009.1.13. 보도자료 ; 중앙일보 2011.5.20. 5.23. 기획보도자료등 ). 한편이한구 (2008) 는이명박정부초기민간전문가 ( 기업인, 금융인, 교수, 연구원 ) 를공공기관기관장으로임명한비율이이전정부보다높다는자료 ( 초기 84개기관의임명현황 : 노무현정부 25.0% < 이명박정부 40.5%) 를제시하며, 낙하산인사비판에대해반박하는주장을하기도했다. 그러나민간전문가중상당수가대선캠프출신이라는점에서정치적중립성을지닌민간전문가로주장하기에는한계를지니고있다. 한편김병섭 박상희 (2010) 연구에서는기관장의대표경력을활용해 4개정부간 ( 김영삼, 김대중, 노무현, 이명박 ) 공공기관기관장대상정치적임명의정도를차이분석하였다. 이연구에따르면관료, 군인, 정치인을정치적임명으로규정할경우김영삼, 김대중 > 노무현, 이명박으로나타난다는것이다. 또한관료, 군인, 정치인, 민간인을정치적임명으로규정할경우에는김영삼, 김대중, 이명박 > 노무현으로나타난다는것이다. 결과적으로이명박정부의정치적임명정도는과거김영삼정부나김대중정부에비해서는낮지만, 직전노무현정부에비해서는다소높을수있다는분석결과를보여준다. 한편중앙일보기획보도자료 (2012.2.21. 2.23.) 에따르면사회적네트워크분석기법을활용한이명박대통령과의정치적연결고리 ( 한나라당, 대선캠프, 인수위, 서울시 ) 를분석한결과, 하나이상의연결고리를가진공공기관기관장 감사의비율이전체 (286개) 의 39.3% 를차지하는것으로, 여기에고려대-영남-현대그룹이라는인맥을추가할경우 67.8% 에이르는것으로나타났다. 이상의분석결과등을종합해본다면, 과거공기업경영이나준정부기관의업무와무관한군출신인사등을자질과역량, 제도적절차를무시한채공공기관의기관장으로임명한 밀실인사 또는 낙하산인사 라는비판은정확한사실관계를고려하지않은과한비판으로판단된다. 그러나자질과역량, 제도적절차를고려했다고하더라도, 결과적으로임명권자와의특수한관계에매몰된 정실인사 또는 정치적임명 이었다는비판을면할수는없을것으로보인다. 셋째, 이명박정부가공운법에서규정한제도적절차를가능한준수했음에도불구하고결과적으로 정실인사 또는 정치적임명 이가능했던배경에는선임과정의불투명성을야기한제도적허점이존재했기때문이다. 70
공공기관의기관장선임과지배구조개선방안 경실련 (2011) 은 27개공기업을대상으로한기관장임명실태분석보고서를발표하였는데, 이분석보고서에는선임과정의불투명성을야기한제도적허점을상세하게분석해보고하고있다. 즉정부지침에따라임원추천위원회 ( 약칭임추위 ) 의최종후보자수를 3~5배수로추천함에따라, 사실상의임추위추천기능이상실되었다는점, 공운위내에서실질적심사권을쥐고있는인사심의소위원회를불투명하게운영했다는점, 민간위원의참석률변동에따른공운위내정부위원의비중이사실상증대했다는점, 그리고공공기관차원에서도임원추천위원회를형식적이고불투명하게운영했다는점등을들고있다. 인사제도가아무리합리적으로설계되었다고하더라도이를운영하는사람들이제도의근본적취지를존중하지않고자신들의숨겨진목적을성취하기위한도구로이를활용한다면인사제도는형식적인틀로전락하게된다. 추가적인제도적개선을통해지금까지나타난공공기관장인사운영의문제점을일부예방할수도있겠지만, 인사를운영하는사람들이이를다시회피하려고한다면이를막기는사실상불가능하다고할수있다. 설계된인사제도의근본취지를존중하는임명권자의인사철학, 그리고인사제도의기본원칙을준수하는실제인사운영관행을확립하는것이중요한이유가여기에있다. 3. 공공기관기관장선임제도개선방안모색 한국의정치행정시스템의독특성과정치적관행을고려하면서동시에기관장선임제도를포함한공공기관지배구조개혁의근본취지를살릴수있는현실적인개선대안이무엇일지를찾는것이중요하다. 가. 정치적임명프로세스의선택적적용가능성모색공공기관기관장인사와관련해이명박정부는물론그이전정부에서도나타난핵심쟁점이바로정치적임명 (political appointment) 문제라할수있다. 일반적으로정치적임명이란그나라의국가권력구조에따라차이가있지만대체로대통령, 내각총리등이국정을수행하는데필요한중요한핵심직위에필요한인력을일반직업공무원의경우와는달리공개경쟁을거치지않고국정책임자의선호에따라정치적으로임명하는것을말한다. 나라마다역사와법체계및인사관행등여러가지제도적차이때문에일괄적으로말하기가곤란하나, 대체로대통령임명 (presidential appointment), 총리임명 (prime 71
제 1 부공공기관관리정책 ministerial appointment) 등으로불리는것들이정치적임명에해당된다 ( 김판석, 2005). 우선정치적임명이라는용어와낙하산인사라는용어는구분하여사용할필요가있다. 낙하산인사는과거권위주의시절자질이나적격성에상관없이정파적이해에따라밀실에서결정해공공기관임원으로내려보내는관행을지칭하는용어였다 ( 김병섭 박상희, 2010). 그러나민주화된이후과거와같이자질이나적격성에상관없이밀실에서결정해내려보내는관행은사실상불가능해졌으며, 이미규정된제도적절차를활용해기관장인사를행하고있다는점에서정치적임명관점에서이문제를접근하는것이보다현실적인해결책을찾는방법일것이다. 왜냐하면공공기관장에대한정치적임명을규제하려는제도적절차를잘마련한다고해도, 정치적관행이나집권초기강력한정책라인을형성하고싶은권력욕구앞에서제도적규정은그절차적정당성에도불구하고제기능을발휘하지못할가능성이높기때문이다. 김병섭 박상희 (2010) 연구에따르면추천위원회도입이라는법제도의변화가공공기관임원의대표경력차이를가져온다는증거를찾기어렵다고밝히고있음에비해, 대통령의교체라는정권변동은임원의대표경력차이를가져온다는분석결과를제시하고있다. 특히한국과같은강력한대통령제하에서는제도보다는임명권자인대통령의인사스타일에따라실질적인인사운영의결과가달라질수있다. 위와같은현실적불가피성과함께제도를통해모든공공기관에대한정치적임명을차단하는것이국가운영차원에서바람직한것인지에대한학계의심도있는논의가필요하다. 우리와는통치체제가다른의원내각제를택하고있는영국이지만영국의수상은각부처의장관등정부내정무직임명권한은물론준정부기관경영진에대해서도사실상의임명권을행사하는것으로알려져있다 ( 이종수, 2008). 한편일본의경우에는우리나라의준정부기관에해당하는독립행정법인의장에대한임명권을장관에해당하는주무대신이행사하는것으로알려져있다 ( 오성호, 2008). 이와같은다른국가의사례가공공기관장에대한정치적임명의정당성을보장해주는것은결코아니다. 그러나 2007년공운법이제정될당시공공기관장인사제도개편의근거가되었던 OECD의공기업지배구조가이드라인 (OECD, 2004) 이정치경제적여건이다른한국의모든공기업과준정부기관에일괄적으로적용되는것이과연바람직한것인지에대한학계의진지한성과평가와논의가필요할것으로보인다. 문제는현행공운법체제내에서정권교체기대다수공공기관기관장의임기를보장하 72
공공기관의기관장선임과지배구조개선방안 지않았던선례가이미발생함에따라, 신정부에서도이러한관행이반복될가능성이높아지고있다는점이다. 강력한대통령제를특징으로삼는한국정치시스템의독특성을고려한다고하더라도, 대다수공공기관장의임기를보장하지않고이들직위대다수를정치적임명의대상으로삼아공운법제정의근본취지를훼손하는이러한관행은결코바람직하지않다. 이에정권교체기정무직성격을지닌일부기관장의교체를제도적으로보장하자는주장 ( 참여연대, 2008) 도제기되고있다. 본연구에서는정무직성격을지닌일부공공기관장의교체를제도적으로보장하자는주장과일맥상통하는방향에서기관의운영기조및그성과에따라현실적으로강한정치적영향력을지닌일부공기업및준정부기관의기관장직위등에대해대통령정무직임명프로세스를선택적으로적용하는방안이더효과적일수있다고본다. 즉정치적중요성을지닌일부공공기관의기관장및공공기관지배구조기구의장에대해대통령실이주관이되는정무직인사제도를적용하는방안을검토할필요가있다. 왜냐하면대통령실이주관이되는정무직인사제도에서도복수의적격자를추천하는과정이있으며, 이들을대상으로자질과능력을검증하는합리적인절차를갖추고있기때문이다 ( 김판석 정흥원 홍길표, 2008). 다만공공기관운영측면에서당초의예상과는달리해당사업분야의전문성과역량이부족한부적격자가임명될가능성이있으므로, 해임프로세스는일반적인정무직인사제도와는달리소유권기능을대변하는공운위에공공기관경영평가등각종실적평가결과에기초해해임을권고할수있는기회를부여하는것이바람직할것이다. 이와같이정치적영향력을지닌일부공공기관장에대해대통령실주관정무직임명프로세스를적용하되, 다른일반공공기관에대해서는공운법의근본취지를존중하는차원에서정치적영향력을가능한배제하는방향으로제도적개선방안을모색하는것이현실적인대안으로판단된다. 이와같은방향으로제도개선이이루어진다면, 정권교체기공공기관장일시교체부담에따른경영공백상태발생을예방하고, 공공기관을둘러싸고나타나는정치권줄대기와같은비정상적행태또한줄일수있을것이다. 나. 공공기관의임원추천위원회운영개선방안모색 공공기관기관장에대한정치적임명문제와별개로공공기관의임원추천위원회 ( 임추위 ) 운영방식의개선은반드시필요할것으로판단된다. 특히임추위의최종후보자수를 73
제 1 부공공기관관리정책 3~5배수로추천하게끔함으로써사실상의임추위추천기능을무력화시킨조치는다시 2~3배수로축소하는방향으로반드시개선될필요성이있다. 만약일부공공기관장직위에대통령의정치적임용프로세스를적용한다면, 임추위운영개선의목표점은정치적임명을막는데주안점을두는것보다는적격자가공정하게추천될수있도록하는데에주안점을두는것이필요하다. 이점에서임추위의심의강화를위한추천규모의축소, 임추위운영의표준화및차별성인정, 임추위에의기관대표자참여확대등을제안한이민호 (2010) 연구의제안을참고해볼만하다. 한편임추위의운영투명성을제고하는노력은필요하겠지만, 회의록및심사결과를전면공개하자는시민단체 ( 경실련, 2011) 의주장은좀더숙고할필요가있는것으로보인다. 한편위와같은임추위운영정상화를위해서는공공기관개별기관차원에서의제도개선노력만으로는부족하며, 외부지배구조로서의공공기관운영위원회의추가적인역할이반드시필요하다. 예를들어공기업의경우공공기관운영위원회는임추위에서추천된인사에대해심의 심사하는기능을행사하고있는데, 이과정에서실질적인심사권을발휘하고있는인사심의소위원회의구성방식및불투명한운영방식을일부개선할필요성이있다. 이와함께공운위에서추천인사에대한직접적인심사권을행사하는방식보다는, 이사회및임원추천위원회를포함한내부지배구조에대한규율및감시기능을강화하는방안을함께검토할필요가있다. 이문제에대해서는뒤의공운위의기능재정립방안부분에서보다상세하게논의한다. 다. 공공기관장임기제및해임요건에대한개선현행공운법체제에서는공공기관장의임기를원칙적으로 3년으로보장하면서동시에 1년단위경영실적평가결과에따라해임을권고할수있는규정을두고있다. 즉법제 31조에서는경영계약서상의기관장의임기 (3년) 규정과 3년단위경영목표설정등을규정하고있음에비해, 법제48조에서는기관장의경영계약이행실적보고서와기관경영실적보고서를기초로 1년단위로기관의경영실적을평가하고, 평가결과그실적이부진한기관에대해서는공공기관운영위원회의심의 의결을거쳐임명권자에게해임을건의또는요구할수있는규정을함께두고있다. 물론임기를 3년제로둔다고반드시이를지켜야할필요는없다. 기관장리더십으로표출되는자질및역량부족, 지나친정치적행태등으로기관의경영을파행으로이끌 74
공공기관의기관장선임과지배구조개선방안 수있기때문에중도해임규정을두는것은당연하다고도볼수있다. 그러나 1년단위경영실적평가결과에따라기계적으로이를기관장해임건의또는요청규정으로연계시킨부분은개선이요구된다. 실제로 1년단위경영실적은외생변수에의해커다란영향을받으며, 상당수의평가지표들이기관장의경영능력과무관한경우도많기때문이다. 다만 1년단위경영실적에의한평가결과에직접연계시키지는않지만, 기관장의파행적경영행태를견제할수있도록특별한경우에한해공공기관운영위원회에해임건의또는요구권한을부여할필요는있을것이다. 향후공운법개정작업시위와같은방향으로관련내용에대한법률검토를통해관련법령을정비할필요가있다. Ⅳ. 공공기관지배구조의현황및개선방안모색 1. 공공기관지배구조의의의및구조 공공기관은정부를대신해민간이자율적으로담당하기어렵거나, 그역할의특성상민간이공정하게담당하기어려운기능을주로담당한다. 특히공공재적성격을갖는재화와용역의공급을맡은경우나, 공공재성격이약하더라도이해상충이발생할가능성이높은경우필요하다 ( 조성봉, 2002). 한편정부는첫째, 부처가직접관장할필요가없는일상적인집행기능을담당하게하기위해서, 둘째, 특정업무는다양한기능을수행해야하는정부부처보다는단일목적을가진기관이수행하는것이보다효과적이므로, 셋째, 정부외부의유능한인력을충원하기위하여, 넷째, 정치적인영향으로부터독립시키기위하여산하기관을설립하고자한다 (Pliatzky, 1992; 김판석, 2003). 공공기관은설립목적상공공성을추구하도록되어있지만, 이로인해성과향상과관련된내재적한계를지니고있는것으로알려져있다. 즉대다수공공기관은설립근거법에기초해설립되며, 통상이법에근거해법적독점을행하며, 정부로부터재정지원을받는등도산위험이없고시장경쟁도미약하다 (KDI, 2005). 또한시장에의한감시 견제기능을기대하기어렵고, 기술혁신이나원가절감동기가미흡하기때문에방만경영의소지를항상안고있다. 특히공공기관은국민-정부-경영진과직원으로이어지는다층적인대리인문제를안고있으며 ( 김준기, 2002), 이로인해명목상의주인인국민보다는부처나직원의이익을우선시할소지가크다. 여기에공공기관은공사영역의경계가모호 75
제 1 부공공기관관리정책 해지는준정부적성격을갖고있음에따라필연적으로공공정책의집행에있어책임성확보에많은문제가발생한다. 이와같은방만경영의위험성및책임성문제를해소하기위해공공기관의지배구조와운영제도가중요해진다. 대부분의국가에서공공기관개혁은공공기관에자율성을부여해효율성을향상시키고이를통해공공부문전체의생산성을높임은물론국민에대한책무성 (accountability) 을강화하는방향으로추진되고있다 (Moe, 2001). 통상민간기업에있어서지배구조는내부지배구조와외부지배구조로나눠어진다. 내부지배구조는이사회, 감사등기업내부조직을통해감시기능이이루어지는내부적통제기구를지칭함에비해, 외부지배구조는기업인수시장, 주식시장, 채권자등기업조직외부의시장기구를통해감시기능이이루어지는외부적통제장치를지칭한다 ( 좌승희, 1999). 공공기관, 특히공기업유형에는민간과유사한내부지배구조와외부지배구조가존재한다. 그러나공공기관의지배구조와관련해민간부문과구분되는핵심적요소는정부와공공기관간의관계라할수있다 ( 오연천외, 2004). 이에따라민간부문과유사한이사회, 감사등의제도등을기관차원의내부거버넌스라할수있음에비해, 소유권행사와관련된정부와공공기관간관계구조를외부지배구조라할수있다. 2. 공공기관내부지배구조의현황및개선방안 오늘날대다수의선진국들은정부와공공부문혁신을통해내부통제시스템을발전시키고있다 (OECD, 2004). 이사회및감사제도외에경영평가나경영투명성등도내부통제관점에서중요하지만, 본연구에서는책임성을강화하기위한내부통제시스템의발전과밀접한관련성을지닌공공기관이사회및감사제도에중점을두고있다. 통상내부통제란활동의적법성, 규칙성, 효율성, 효과성, 경제성에대해체계적으로점검할수있는조직내관리절차나법규, 구조등을지칭하는것으로, 외부감사로대표되는외부통제와비교되는개념이라할수있다. 공공기관의이사회및감사제도의개선은책임성을강화하기위한내부통제시스템의발전과밀접한관련성이있다. 76
공공기관의기관장선임과지배구조개선방안 가. 공공기관내부지배구조현황공운법이전의이사회제도의문제점은상임이사중심의운영으로경영진견제가형식화되고있었다는점이었으며, 인사규정 취업규칙 노조와의단체협약등핵심경영사안이이사회심의에서제외되는문제점등이발생하였다 ( 05년 7월, 감사원감사 ). 이러한문제점을해소하기위해공운법체제하에서이사회는공공기관경영의자율성과책임성을담보하는핵심적인기구로서공운법이전에비해그기능과권한이대폭확대되었다. 과거정부투자기관이사회에비해임원보수에대한심의 의결권한과다른기업체등에대한채무보증에대한심의 의결하는권한을갖게되었고, 이사회가필요하다고인정하는사항에대해서도심의 의결권이주어졌다. 또한경영현황에대한이사회보고가의무화되었으며, 이사회가특정사안에대해깊이있는심의가필요하다고인정할경우에는전문위원회를구성하여전문가로부터지원을받을수있다. 공운법에서규정하고있는이사회구성원칙으로이사회내의비상임이사비중이과반수이상이되도록하고, 이사의정수를기관장을포함한 15인이내로하고 ( 단, 기관의특성을감안하여일부기관의경우이사정수가 15인을초과할수있도록예외인정 ) 이사회운영의효율성을제고하도록하고있다. 한편경영자율성을최대한보장하기위하여시장형공기업의경우이사회의장과기관장을분리하여선임비상임이사가이사회의장직을수행하도록하고, 시장형공기업이아닌기타기관의경우에는기관장이이사회의장을겸임하도록하였다. 내부통제의핵심인이사회, 특히비상임이사의권한과책임을크게강화하고있다. 이를위해모든기관에선임비상임이사를도입하고, 비상임이사의감사요청권 이사회의기관장해임건의권을신설하였다. 특히시장형공기업의경우선임비상임이사가이사회의장역할을수행하도록하였다. 이사회는공공기관경영평가결과에따라기관장에대한해임요청을할수있다. 한편제도개선을통해권한이강화된비상임이사의책임성을강화하기위해비상임이사활동성과를주기적으로평가하여연임또는해임과연계시켰다. 상임이사의임명권과관련해공공기관운영법개정을통해주무부장관이아닌해당공공기관의기관장이임명권한을갖게함으로써주무부처의외부적경영간섭을완화하고기관장을중심으로한책임경영을강화하였다 ( 이민호, 2010). 또한공운법체제하에서내부통제시스템을강화하기위해감사제도의기능강화를도 77
제 1 부공공기관관리정책 모하고있다. 즉공공기관의방만경영, 기관장및임직원의도덕적해이등에대해감사가적극적으로나서견제하는역할을수행하도록역할을강화한것이다. 대규모공기업은국제적기준 (Global Standard) 에맞게민간기업방식의지배구조도입을확대하기위해 6개시장형공기업에도입된감사위원회제도, 이사회의장-기관장분리를자산 2조원이상의공기업 8개에도적용하고있다. 내부감사의기능은기획재정부장관이정하는감사기준에따라기관의업무와회계를감사하고그의견을이사회에제출하는일상감사와비상임이사가 2인이상의연서로감사를요청한특정사안에대해감사를실시하는특정감사로이원화하였고, 내부감사는경영공시내용에대한검증기능과기관경영관련위험관리기능을담당하도록하였다. 이러한기능을담당하는감사는직원채용과배치를요구할수있는권한을보유하는한편감사의직무를성실히수행하지않을경우기획재정부장관이공운위의심의 의결을거쳐손해배상을청구하거나해임건의를할수있도록했으며, 경영공시내용에대한검증책임도주어진다. 나. 공공기관이사회제도의평가및개선방안모색공운법시행이후이사회에참여하는비상임이사의활동이활발해진것으로나타나고있으며, 특히기관경영실적평가의책임경영지표와연계되어비상임이사의이사회참여율및발언비율등이전반적으로개선된것으로나타난다. 특히민간부문의사외이사및이사회제도운영수준에비해상당수공공기관에서이사회제도가활성화되고있는것으로나타난다. 그러나일부공공기관의경우이사회구성과관련된구조적한계에직면해있다. 공운법을통해이사회및감사제도의상당히많은부분의변화가있었지만, 이사회의구성과관련해서는이를규율하는세부규정이미흡한상태이다. 즉, 우리나라의공공기관에서이사회의구성을위한종합적이고일관된기준과체계는미약한것으로나타난다. 현행공공기관의이사회구성은기관특징이나규모와상관없이주무부처의관행이나규정등을반영한정관내용에따라서로다르게이루어지고있다 ( 진종순, 2010). 공공기관의이사회구성및내부규율을확립하기위해민간부문의이사회구성및사외이사제도를참조할만하다. 78
공공기관의기관장선임과지배구조개선방안 1) 민간부문의이사회구성원칙과사외이사의요건상법에서는민간기업의이사회구성과관련해이사회의구성의무와함께독립적인사외이사제도채택과관련된일련의규정을갖고있다 2). 민간부문의일반기업을규율하는상법에서는주식시장에의상장여부및업종, 기업의규모등을기준으로다음과같이사외이사를기준으로한이사회구성원칙을제시하고있다. < 표 1> 민간부문의사외이사제도와이사회구성방식 구분일반규정 ( 비상장회사 ) 상장회사 사외이사선임 사외이사자격 사외이사후보추천위원회 의무사항이아님. 다만, 사외이사를둔경우에는구분하며, 감사위원회를설치한경우에는의무사항 상법제 382 조 3 항 정관으로임의적으로설치가능 의무사항. 이사총수의 4 분의 1 이상 ( 예외존재 ). 자산총액 2 조원이상인상장회사는 3 명이상 ( 이사총수의과반수 ) 상법제 382 조 3 항및상법제 542 조의 8 제 2 항 자산총액 2 조원이상인상장회사는설치의무사항. 사외이사가총위원의 2 분의 1 이상 사기업유형 비금융형상장대기업이사회 일반상장기업이사회 금융투자기업이사회 일반비상장기업이사회 사외이사수 3명이상, 이사총수의과반수 이사총수의 4 분의 1 이상 3 명이상, 이사총수의과반수 사외이사의무규정부재 공공기관에속한공기업도이미주식시장에상장했다면, 이규정에따른이사회구성및운영, 즉전체이사중 4분의 1 이상의사외이사구성및운영을필요로하며, 특히자산총액 2조원이상인상장공기업은 3명이상, 이사총수의과반수이상을사외이사로구성해야한다. 한편민간부문에서는사외이사의요건을엄격하게규정하고있다. 사외이사 (outside director) 는사내이사 (inside director) 와대응되는개념으로서통상전문적인지식과능력을갖추고경영실무를담당하지않으면서업무집행기관으로부터독립적인지위에서이사회의구성원으로활동하는이사를말한다. 2009년개정상법은해당회사의상무 ( 常務 ) 2) 민간부문에서는공운법에서규정하고있는상임이사 - 비상임이사의구분체계가아닌사외이사여부에따른구분체계를지니고있다. 79
제 1 부공공기관관리정책 에종사하지아니하는이사를사외이사로규정하고그결격사유를아래와같이신설했다 ( 상법제382조제3항 ). 또한상장회사의사외이사는여기에더하여추가적인자격상실요건 3) 을설정하고있다 ( 상법제542조의 8 제2항 ). 1. 회사의상무에종사하는이사및피용자또는최근 2년이내에회사의상무에종사한이사 감사및피용자 2. 최대주주가자연인인경우본인과그배우자및직계존속 비속 3. 최대주주가법인인경우그법인의이사 감사및피용자 4. 이사 감사의배우자및직계존속 비속 5. 회사의모회사또는자회사의이사 감사및피용자 6. 회사와거래관계등중요한이해관계에있는법인의이사 감사및피용자 7. 회사의이사및피용자가이사로있는다른회사의이사 감사및피용자 위와같이상법에서규정하고있는사외이사가공운법에서규정하고있는비상임이사보다는더욱구체적이며발전된개념이기때문에이에대한검토가필요할것으로판단된다. 2) 비상임이사의요건및이사회구성과관련된개선방안공운법에서는이사회내의비상임이사비중이과반수이상이되도록규정하고있지만, 비상임이사의구체적인유형요건을별도로규정하지는않고있다. 공공기관들이사용하고있는이사유형의구분방식으로상당수공공기관에서비상임이사라는용어를대신해비상근이사라는용어를사용하고있다. 상근과비상근의구분은근무형태를명확하게표 3) 추가적인자격상실요건은 1. 미성년자, 금치산자또는한정치산자, 2. 파산선고를받고복권되지아니한자, 3. 금고이상의형을선고받고그집행이끝나거나집행이면제된후 2 년이지나지아니한자, 4. 대통령령으로별도로정하는법률을위반하여해임되거나면직된후 2 년이지나지아니한자, 5. 상장회사의주주로서의결권없는주식을제외한발행주식총수를기준으로본인및그와대통령령으로정하는특수한관계에있는자 ( 이하 특수관계인 이라한다 ) 가소유하는주식의수가가장많은경우그본인 ( 이하 최대주주 라한다 ) 및그의특수관계인, 6. 누구의명의로하든지자기의계산으로의결권없는주식을제외한발행주식총수의 100 분의 10 이상의주식을소유하거나이사 감사의선임과해임등상장회사의주요경영사항에대하여사실상의영향력을행사하는주주 ( 이하 주요주주 라한다 ) 및그의배우자와직계존속 비속, 7. 그밖에사외이사로서의직무를충실하게수행하기곤란하거나상장회사의경영에영향을미칠수있는자로서대통령령으로정하는자 80
공공기관의기관장선임과지배구조개선방안 현해준다는측면에서이해도는높지만, 공운법에서규정한공식적명칭과는다르다는한계를지닌다. 또한현행공공기관의이사회구성은기관특징이나규모와상관없이주무부처의관행이나규정등을반영한정관내용에따라서로다르게이루어지고있다 ( 진종순, 2010). 기관에따라독립적인외부인 ( 민간부문의사외이사에해당 ) 을비상임이사로다수임명하는기관도존재하며, 주무부처공무원이나모기업임원등관계인을복수의비상임이사로임명하는기관들도상당수존재한다. 공공기관이사회에서의비상임이사의역할을올바르게자리매김하기위해서는우선비상임이사의요건및유형구분을재정립할필요가있다. 공운법에서규정한비상임이사는상임이사가아닌자를의미하는것이기때문에자격요건을구체적으로규정한사외이사보다는포괄적인개념이라할수있다. 실제공공부문의비상임이사중에는민간부문의사외이사에준하는독립적인비상임이사가있는반면, 민간부문의사외이사요건에해당이되지않는비상임이사가혼재되어있다. 특히공공부문의비상임이사중에는소유권기능과밀접한관련성을지닌주무부처소속현직공무원이나모기업 ( 출자기업 ) 의임직원, 거래관계등특수관계기관의임직원등이포함되어있다. 따라서민간부문또는상장공기업에서채택하고있는사외이사의개념을반영하기위해서는공공부문의비상임이사를관계자형비상임이사와사외이사형 ( 독립형 ) 비상임이사로구분하는것이유용하며, 사외이사형비상임이사의비율을일정비율 ( 예를들어 4분의 1) 이상으로규정하는방안도적극적으로검토할필요성이있다. 한편비상임이사의요건, 특히독립성을지니고공익을대표해경영진을견제해야할사외이사형비상임이사의요건을강화할필요가있다 4). 사외이사형비상임이사선임문제와관련해내부통제전문성측면에서일정자격을갖춘인사중적격자를선임하는제도, 내부통제전문성이부족할경우에는반드시일정기간역할모델에기초한체계적인교육훈련을받게하는제도, 낮은비상임이사보수수준을고려한공모절차상의배려등이보완될필요성이있다. 특히사외이사형비상임이사는공익성을대표해경영진을견제해야한다는측면에서정치적임명을배제할필요성이커진다. 4) 독립성을지닌본연의사외이사형비상임이사외에주무부처소속현직공무원이나모기업 ( 출자기업 ) 의임직원, 거래관계등특수관계기관의임직원등이관계자형비상임이사로참여하고있기때문에비상임이사의요건을일률적으로규정하기어려워진다. 따라서비상임이사를사외이사형비상임이사와관계자형비상임이사로구분할필요성이있으며, 특히독립성을지니면서공익을대표할수있도록사외이사형비상임이사의자격요건을보다엄격하게규율할필요성이있다. 81
제 1 부공공기관관리정책 한편내부통제기구로서의이사회효과성이제고되기위해일부공공기관의경우이사회정원및구성방식의개선이필요하다. 공운법에의해공기업및준정부기관에대한이사회구성및운영규정을제시되고있지만, 기타공공기관의경우에는의무적으로규정된이사회구성규정이부재하다. 문제는개별기관차원에서는법령이나정관에규정된이사회정원및구성방식의개선을도모하기어렵기때문에공운위등외부지배구조차원에서이를지원할필요가있다. 이문제와관련해이사회구성및운영방식에대한일반지침을만들어주는것도중요하지만, 각각의기관의특성을반영해적절한내부통제역할을수행하는지를점검하고구성과운영측면의개선을촉구하는역할도중요할것이다. 다. 공공기관감사제도의평가및개선방안모색감사, 특히상임감사선임문제와관련해기관장선임문제와유사하게낙하산인사또는정실인사라는비판이지속적으로제기되고있다. 원론적으로감사는공공기관내부통제측면에서핵심적역할을수행하는직위이기때문에정치적임명보다는전문성을존중해적격자를선임하는것이중요하다. 감사선임과정에정치적영향력을행사하는것은공운법의기본취지에비추어바람직하지않은현상임에는틀림없지만, 이명박정부는물론상대적으로정치적임명을자제하려고노력했던노무현정부에서도상임감사에있어서는이를제대로지키지못했다는측면에서, 한국의현실적인정치관행을무시하기도쉽지않을것으로판단된다. 해당공공기관의특성을제대로이해하면서동시에감사역량까지사전에보유한적격자를가려내선임하는것이가장바람직한방법이지만, 공공기관감사선임관행에비추어이를관철시켜나가기는현실적으로많은어려움을갖고있다. 위와같은주어진한국의정치현실에서감사선임문제를해결하는방안으로선임된감사가감사로서의필요역량을제대로발휘하도록현실적인개선방안을탐색하는것이더유용할수있다 ( 홍길표 김갑순, 2011). 첫째, 단기적으로해당공공기관의특성을제대로이해하면서동시에필요한감사역량까지빠른시간내에학습할수있는역량을지닌인재를감사로선임하는관행을발전시켜나갈필요성이있다. 둘째, 기초적인회계및감사업무교육은물론공공부문적법성감사기법, 방만경영예방감사지침등을집중적으로교육시키는내실있는단기교육과정을운영할필요가있다. 셋째, 중장기적으로공공기관은물론공공부문감사로서의적 82
공공기관의기관장선임과지배구조개선방안 격성을지닌인재풀을만들고, 이인재풀에서필요한감사를선임하는시스템으로전환해나갈필요성이있다. 감사로서의역할을제대로수행할수있도록위와같은각종지원방안을마련해준다고해도, 정치적인입김을타고임명된일부감사의경우본연의감사업무를소홀히한채감사임명이전의직업, 특히정치적활동에만매달리는행태를보이기도한다. 상임감사및감사위원평가제도등을통해비정상적인형태를보이는감사에대한외부규율을강화할필요가있다. 또한상임감사자리를정치적보상수단으로활용하는것을막는방법중의하나로상임감사의보상수준및예우를기관장수준에맞추기보다는내부임원수준으로하향조정하는방안도적극적으로검토할필요가있다. 3. 공공기관의외부지배구조현황및개선방안모색 여기서는공공기관의외부지배구조측면에서핵심적역할을담당하고있는공공기관운영위원회에대해살펴본다. 가. 공공기관운영위원회의운영현황및문제점 OECD 공기업지배구조가이드라인은통일성 전문성있는소유권정책추진과규제정책을담당하는부처가소유권을행사할때발생할수있는유착의우려를배제하기위해일반관리기능 ( 소유권행사, 공공부문운영에관한사항, 경영평가및감시 감독 ) 의집중화, 즉산업정책기능과소유권행사기능의분리를강조했다 (OECD, 2004). 정부는 공공기관운영법 제정을통해공공기관운영위원회 ( 약칭공운위 ) 로분산된소유권기능을집중하였다. 공운위는위원장 ( 기재부장관 ) 을포함하여 20명이내의위원, 즉당연직정부위원과 11명이내의기재부장관추천대통령위촉민간위원으로구성된다. 이명박정부는공운위운영측면에서도공공기관장인사운영과유사하게다소이중적인모습을보였다. 이명박정부가출범한 2008년의경우, 공운위가다소파행적으로운영되는문제점을보였다. 예를들어신정부출범이후기존공운위민간위원의임기를무시한사퇴요구및서면의결을요구하는등의파행적운영의문제점이나타났다. 또한공공기관선진화정책이공운위가사실상배제된채기획되었으며, 이후공운위내공기업선진화추진위원회를설치하고본회의를통해선진화계획을절차상으로통과시키는문제점이 83
제 1 부공공기관관리정책 나타났다. 그러나공공기관선진화정책발표가일단락되고관련된공운법개정등이이루어진 2010년이부부터는정상적으로운영되는모습을되찾고있다. 공개된공운위회의록의내용을검토해보면공공기관의신규지정및지정해제, 공공기관대상각종지침의개정안건등에대해서는상대적으로적극적인의견개진을행하고있는것으로나타났다. 그러나기관장후보자심의와같은인사처리안건등에있어서는여전히원안이통과되는형식적운영의한계를보이고있다. 나. 공공기관운영위원회의기능및조직재정립방안모색공공기관의내부통제기능이실질적으로활성화되고, 임원인사추천의공정성및효과성을제고하기위해서는공공기관이사회및임원추천위원회등의제도개선및운영내실화가필요하다. 이를위해서는개별공공기관의노력에덧붙여외부지배기구로서의공운위의지원및감시기능이강화될필요가있다. 공공기관기관장및임원인사를규율하는제도적장치로영국의공공인사감독관실 (Office of the Commissioner for Public Appointments: OCPA) 사례를참조할필요가있다. 영국의공공인사감독관은비부처공공기관직위인선에절차를제정하고, 행동준칙을제정하며, 독립적평가자를인선위원회에파견하여감시한다. 이를통해공공기관의임원인선과정에서개방, 투명, 공정, 실적주의가관철되도록규율하고있다 ( 이종수, 2008). 공운위에이사회및임원추천위원회를포함한내부지배구조에대한규율및감시기능추가할경우, 공운위의기능재정립방안은다음의 [ 그림 3] 과같이구상할수있다. 즉 [ 개선 1안 ] 은공운위가기존에수행하던공공기관의기관장및임원추천등에대한심의 의결기능을축소하되, 소속공공기관에대한내부지배구조의규율및감시기능을대신강화하는방안이다. 이에비해 [ 개선 2안 ] 은공운위가기존에수행하던공공기관의기관장및임원추천등에대한심의 의결기능을보유하면서, 동시에소속공공기관에대한내부지배구조의규율및감시기능등과같은추가적인기능을수행하는방안이다. 84
공공기관의기관장선임과지배구조개선방안 [ 그림 3] 공공기관운영위원회의기능재정립방안 공공기관의기관장및임원추천등에대한심의 의결기능은비상설활동을통해서도이루어질수있지만, 공공기관에대한내부지배구조의규율및감시기능은상설기구및인원을통해서이루어질수밖에없다. 따라서 [ 개선 1안 ] 이나 [ 개선 2안 ] 을채택한다면, 현재와같은위원회조직으로는이를감당하기어려울것으로전망된다. 내부지배구조의규율및감시, 더나아가경영평가와같은집행기능을수행하기위해서는위원회사무국체제를갖출필요가있으며, 외부전문가를상임전문위원등으로활용하는인력활용체제를갖출필요가있다. 다만상설위원회로운영하는방안은그장점과함께그에못지않은단점을지니고있다. 상설위원회도입에따라실질적인통제력을강화할수있지만, 준공무원조직의확대나행정책임성분산등과같은문제가발생할수있기때문이다. 따라서이문제는공기업 준정부기관 기타공공기관등에대한일원적관리체계의다원화등이포함된 공공기관관리체계의전면개편 등과같은정치적의제가새롭게부각될경우에함께재검토해볼수있을것이다. 85
제 1 부공공기관관리정책 Ⅴ. 새로운관점에서의공공기관지배구조개혁방안논의필요성 1. 기존공공기관지배구조개선방안논의의한계 기존공공기관지배구조개선과관련된기존연구들을살펴보면, 지배구조개선의추구가치로자율성, 책임성, 투명성등을제시하고있으며 ( 조택, 2007; 박석희, 2010), 보다상위의추구가치로기업지배구조와의차이를배경으로효율성과공익성의갈등문제를제시하고있다. OECD(2004, 2010) 에서권고하고있는공기업지배구조개선지침역시이와같은가치논의의틀을크게벗어나지못하고있는것으로보인다. 만약위와같은추구가치및목표로전제로공공기관의지배구조개선이나운영방식혁신을추구한다면그개선방안의전체적인범위는다음의그림과같이제시할수도있을것이다. [ 그림 4] 정책목표에따른개선대안모색의예시 구조적해결책 사업의통폐합민영화 사업비효율성의개선 운영적해결책 소유권재조직화 개별기관사업구조개선성과평가와예산연동 제도적기반조성 경영불투명성의해소 운영적해결책 소유권재조직화 의무공시제도확대제도적성과평가결과공개기반조성 책임성강화 지배구조개선의목표 전략적관리의제도적기반조성 무분별한산하기관확장조절 투명성제고 효율성개선 국가차원지배구조적정화 관리사각지대축소 정부실패영역축소 사업의비효율성개선이나경영의불투명성개선등과같이공공기관지배구조및운 86
공공기관의기관장선임과지배구조개선방안 영방식개선방안의정책목표를구체화할수있다면, 다양한새로운개선대안발굴, 개선대안의적합성평가, 개선대안의우선순위평가등이가능하며, 이를기반으로공공부문지배구조및운영방식개선의로드맵수립이가능할것이다. 그러나국가간경제주도권경쟁이그어느때보다치열해지고있는국제관계의현실속에서주요국가들이실질적으로추구하고있는주요공기업을포함한공공기관의관리및운영목표를냉철하게살펴볼필요가있다. 예를들어 G2 국가로부상하고있는중국은공기업을중국의세계화전략 (Go Global Strategy) 의핵심전략수단으로활용하고있다. 이는중국이공기업해외투자를통해부족한자원의매입은물론첨단기술및노하우육성을통한경쟁력강화, 해외현지생산확대등을추구하고있는모습 (Christiansen, 2010) 을통해확인할수있다. 싱가포르의 GIC(Government of Singapore Investment Corporation) 와테마섹 (Temasek) 은막강한자금력을이용한자산투자를통해국부를증진시키고있다. 한편유럽각국의공익사업및네트워크부문공기업들은보다거시적인 EU 경제통합을위해 M&A 및국외진출전략을추구하고있다 (Christiansen, 2010). 북유럽에속한핀란드는국가재정악화추세를반전시키기위한수단의하나로강력한공기업소유권집중정책을추진하고있다. 국가간경제주도권경쟁이치열해지는상황에서공기업을포함한공공부문을국가경쟁력강화및세계경제체제변화에의대응수단으로적극활용하고있는다른국가들의사례를참조해우리나라도공공기관지배구조개혁의전략적목표를재탐색할필요성이있다고판단된다. 왜냐하면공공기관지배구조개혁의목표를어디에둘것인가에따라개혁의방향및내용, 개혁의범위및강도등이상이해질수있기때문이다. 다음그림은공공기관지배구조개혁을할경우그정책목표를탐색할수있는분석틀을제시하고있다. 87
제 1 부공공기관관리정책 [ 그림 5] 공공기관지배구조개혁의목표탐색을위한분석틀 거시적차원 세계경제체제전환 정부패러다임변혁 경제적측면 국가경쟁력제고 시장경제활성화 사업효율성제고 정치적문제정책효과성제고공공기관책임성강화경영투명성제고 비경제적측면 미시적차원 이틀에비추어지난노무현정부가추진했던공공기관지배구조혁신방안을평가해본다면주로비경제적측면에중점을둔미시-중범위지향정책목표, 예를들어기관차원의경영투명성제고로부터공공기관의책임성강화, 더나아가공공기관관련정책의효과성제고라는중범위목표를추진한것으로평가할수있다. 한편이명박정부의공공기관선진화방안은주로경제적측면에중점을둔중범위정책목표 ( 시장경제활성화를중심으로내부적으로는사업효율성제고, 외부적으로는국가경쟁력강화기여 ) 를추구했던것으로평가할수있다. 특히이명박정부의공공기관활용방식의특징중의하나는공기업및준정부기관을본연의사명이외의다른국가경영목표달성을위한수단으로활용한점이다. 88
공공기관의기관장선임과지배구조개선방안 [ 그림 6] 이명박정부의공공기관의전략적활용사례 이명박정부의특징중의하나는공공기관을기관의고유사명및성과달성도외에국가경영차원에서의전략적활용을적극적으로시도했던것으로평가할수있다. 다만그결과는국민연금의기업지배력활용과같이새로우면서도성공적이었다고평가받을수있는사례가있는반면, 수자원공사의 4대강참여에따른막대한부채발생, 공공기관을활용한단기성과지향해외자원개발에따른부작용발생등과같이부정적결과가더크게부각되는사례도나타났다. 2. 국가경영차원의공공기관의전략적가치활용방안모색 오늘날새로운관점에서공공기관이보유한국가경영차원의전략적가치를최대한활용하는방안을모색할필요성이커지고있다. 무엇보다현재글로벌경제위기가확산되고있으며국내경제는저성장경제구조로전환되는불길한조짐이감지되고있다. 신자유주의패러다임하에시장경쟁과효율이강조되던자본주의 3.0 시대가전세계적으로퇴조기미를보이면서, 정부와시장간상호의존성이심화되는적응성혼합경제를특징으로삼는자본주의 4.0 시대의도래가능성이높아지고있다 (Kaletsky, 2011). 국내적으로대기업위주의불균형경제구조의문제가부각되면서, 복지와동반성장정책기조가부각되고있다. 한편디지털기술등환경변화의가속화가급속하게벌어지면서, 사회경제적이슈의복잡성또한크게증대하고있다. 국가경영측면에서국가부채급증추세로인해 89
제 1 부공공기관관리정책 국가재정의악화추세가나타나중장기적재정전망을불투명하게만들고있으며, 낮은화폐국제경쟁력으로인해환위험에여전히노출되어있다. 이러한상황속에서국가의소중한자산이자국가경쟁력의원천이될수있는공기업을비롯한공공부문을자율성대책임성이라는공공행정가치논쟁의틀에만가두어놓는것은바람직하지않다고생각된다. 자율성대책임성이라는가치의틀을통해공공부문운영의공적기반을다지는것도중요하지만, 동시에공공기관이보유한국가경영차원의전략적가치를최대한활용하는방안을모색할필요성또한커지고있다. 공공기관이보유한전략적가치를활용하는방식으로공공기관에대한지배구조를바탕으로강제적의무부과를통한낮은수준의활용방식도존재하지만, 동시에공공기관의보유역량및자산의전략적활용을통해높은수준의활용방식도가능하다. < 표 2> 공공부문이보유한전략적가치의활용방법 구분낮은수준의가치활용높은수준의가치활용 활용방식 사례 개별기관에대한의무부여및정책권고를통한간접적인효과추구 청년인턴, 고졸채용등고용정책 중소기업공공구매및상생정책 개별기관단위의 ODA 확대및해외자원개발 공공기관이보유한역량및자산의전략적활용을통한시너지효과추구 연기금기업지배력을통한대기업의지배구조및경영활동개선 국가간경쟁상황에서의원화표시해외자금조달및투자확대 예를들어공공기관청년인턴이나고졸채용등의고용정책을통해제한된청년고용을늘리는정책, 공공기관중소기업공공구매및상생정책등을통해제한된중소기업에혜택을주는정책, 개별기관단위로관련된 ODA를확대하거나해외자원개발을촉진하는정책등은반드시필요한정책이지만액면가이상으로공공기관이보유한잠재적가치를활용하지는못하는한계를지니고있다. 한편한국과같은불균형경제구조를가진국가에서상대적으로풍부한자금력을보유한연기금의기업지배력을통해대기업의지배구조및경영활동개선을촉구하는노력, 국가간경쟁상황에서의원화표시해외자금조달및투자확대등을통해원화의국제경쟁력을제고하려는노력등은비록그성과가단기간에산출되지는않지만, 이를지속할경우공공기관이보유한역량및자산의전략적활용을통한시너지효과를중장기적으로추구할수있는활동이다. 90
공공기관의기관장선임과지배구조개선방안 따라서공공기관에대한지배구조를바탕으로개별기관차원의성과향상에만초점을두는관리방식으로부터공공기관간관계전략을기반으로잠재적인전략적가치를활용하는방식으로전환할필요성이있다. 즉공공기관의고유사명및성과달성도측면에서는기능관련규모의경제효과를추구할필요가있으며, 국가간치열한경쟁상황에서는공공기관간관계전략을통한시너지효과를추구하는전략적방안을강구할필요가있다. 이는한국의대기업들이개별기업단위로는글로벌기업에비해규모가작지만, 재벌그룹단위로는국제경쟁력을갖출수있는비결이기도하다. < 표 3> 공공기관간관계전략을기반으로한전략적가치활용방안 구분 기대효과 추가고려사항 기능관련규모의경제효과 (Economy of Scale Effect) 규모의경제효과를통한사회서비스생산의원가경쟁력및기능전문성강화 국가경제규모 ( 특히내수시장 ) 한계에따른경쟁체제도입의효익확대제약 사회적서비스의공공성과독과점문제 범위의경제효과 (Economy of Scope Effect) 공공기관이보유한자원및기능의상호보완적결합을통한국가경쟁력강화 자국중심주의또는국가확장주의우려 새로운기회의증대와함께이에따른위험증폭효과도동시에발생하는문제 공공기관이보유한국가경영차원의전략적가치를최대한활용하기위해서는전략적공공부문관리체계를구축할필요성이있다. 공공부문을전략적으로관리해야한다는주장은일찍부터제기되었다 (Ring & Perry, 1985). 이런관점에서전략적공공관리 (SPM: Strategic Public Management) 의필요성을강조한연구흐름이형성되었다 (Llewellyn & Tappin, 2003; Steurer, 2004). 그러나본연구에서제시한전략적공공부문관리 (SPSM: Strategic Public Sector Management) 는기존에논의되던 SPM과다음과같은점에서차이가있다. SPM이마이크로 (Micro) 차원의전략을강조한다면, SPSM는매크로 (Macro)) 차원의전략을강조한다. SPM이기관단위의거버넌스설계및혁신에초점을두고주로성과향상을위한조직및관리혁신전략에중점을둔다면, SPSM은공공부문전반을대상으로한국가차원의거버넌스설계및개혁에초점을두고주로공공기관조직형태전환전략, 운영방식혁신등에중점을둔다. 추구목표측면에서 SPM이기관 정책차원목표 ( 예 : 공익성, 효율성, 투명성등 ) 달성에주안점을두는반면, SPSM은국가차원의전략적목표 ( 예 : 경제발전기여도, 재정건전성등 ) 달성을우선적으로강조한다. 91
제 1 부공공기관관리정책 < 표 4> Strategic Public Management 와 Strategic Public Sector Management 비교 구분전략적공공관리 (SPM) 전략적공공부문관리 (SPSM) 분석수준 연구주제 추구성과및지표 정부조직및공공기관단위 Organization Level 기관단위거버넌스설계및혁신 성과향상을위한조직및관리혁신전략 기관 정책차원목표 ( 예 : 공익성, 효율성, 투명성등 ) 달성 다양한공공조직을포함한공공부문 Industry or Nation Level 공공부문전반을대상으로한거버넌스설계및개혁 공공기관조직형태전환전략및운영방식혁신 국가차원전략적목표 ( 예 : 경제발전기여도, 재정건전성등 ) 달성 공공기관을포함한공공부문의효과적관리여부에따라국가차원의경제사회적성과가많은영향을받을수밖에없는한국의현실에서는공공기관전체를아우르는공공부문차원에서의전략적관리가중요하다. 3. 전략적공공부문관리에입각한공공기관의전략적가치활용방안 공공기관에대한지배구조를축으로잠재적인전략적가치를최대한활용하기위해서는전략적공공부문관리체계로의전환이필요하며, 이에입각해다음과같이공공기관의전략적가치를최대한활용하는실천방안을모색해야한다. 첫째, 공유서비스센터 (Shared Service Center) 기반공공기관대상공동서비스제공체계를구축해활용해야한다. 여기서행정공유서비스 (shared services in public sector) 란공공조직내에산재해있는유사한기능을한곳에집중하여제공함으로써중복성을제거하면서효율적 통합적으로공유서비스를제공하며이를통해서공공기관은본연의핵심업무에역량을기울일수있도록지원하는개념이다 ( 홍길표 박용성, 2011). 영국의 NAO(2007) 는공공부문에 SSC를도입함으로써기대되는효과로 1 규모의경제효과및단순화 표준화에따른효율성향상에기초한비용절감, 2 시설및기자재등의공동활용을통한낮은투자비용, 3 신뢰성 풍부성 일관성을지닌정보와자료의산출및관리, 4 상향조정된성과기준에따른고객서비스향상, 5 전문성에기초한업무프로세스의효율성향상등을들고있다. 공공부문공유서비스센터의적용사업으로공공기관의해외 92
공공기관의기관장선임과지배구조개선방안 진출전략및해외투자전략지원, 공공기관의보유자산가치극대화방안, 공공기관자금조달최적화및위험관리서비스, IT자원의공동활용및최적화서비스, 공공기관종사자복지후생서비스관리등을들수있다. 둘째, 공공기관의보유자원및역량을국가혁신의전략적수단으로활용하는방안을강구해야한다. 이방안은부분적으로이미시행되고있는것으로, 예를들어공공기관지방이전을통한지역경제활성화와균형발전, 연기금의자본시장지배력을활용한민간부문지배구조개혁촉진, 신성장동력산업이나녹색산업에서의글로벌리더십확보등을들수있으며, 이외에도원화의국제결제수단확산을위해원화표시해외자금조달및투자를촉진하는방안등을추가적으로강구할수있다. 셋째, 공공기관이보유한자원과기관위상을활용해자신속한생태계를혁신하는방안을들수있다 ( 홍길표, 2012). 공공기관이자신이속한생태계를혁신하기위해서는공유가치창출 (Creating Shared Value: CSV) 의개념이중요하다. 공유가치창출 (CSV) 이란경제 사회적조건을개선시키면서동시에비즈니스핵심경쟁력을강화하는일련의기업정책및경영활동을의미한다 (Porter & Kramer, 2011). 공유가치창출의중심에는사회의발전과경제발전사이의연결지점을인식하고, 이를사업화하는것이야말로새로운성장동력을창출하는것이며, 자신이속한공동체를혁신하는일이다. 이를위해공공기관의 CSV 활성화방안, 민간부문경제적가치의사회화촉진방안 ( 민간기업 CSV 촉진방안등 ), 제3부문의사회적혁신촉진방안 (Social Venture 제품시장형성등 ), 공공정보의개방과활용 ( 미국의 Data.gov 예시 ) 등을구상해볼수있다. 전략적공공부문관리관점에입각해현행지배구조및관리방식의개선방안을모색해본다면, 현단계최상위지배구조차원의혁신이요청된다. 특히공기업과준정부기관, 기타공공기관을현행과같이 공운위를통한느슨한지배구조로유사하게관리해나가는방식 의근본적인개선필요성이제기된다. 예를들어전략적공공부문관리관점에입각해주요공기업을투자기업포트폴리오로간주해집중관리하는지배구조혁신방안을하나의대안으로구상해볼수있다. 유사한사례로핀란드의소유권위원회방식을참조해볼수있다. 핀란드의주요공기업들은수상실산하의독립적인소유권위원회 (Ownership Steering Committee) 의통제를받고있다. 핀란드도개혁이전에는한국처럼주무부처에의해관리 통제되었지만, 2007년개혁이후수상실산하의소유권위원회로공기업관리시스템을통합하였다. 이후소유권위원 93
제 1 부공공기관관리정책 회는국가가다수지분을보유하고있는항공사 (Finnair) 와같은 17개공기업과중요한소수지분을보유하고있는통신회사 (TeliaSonera) 와같은국가계열기업을시장원리에근거해전략적으로관리하고있다. 소유권집중관리에따른또다른문제점이나위험이나타날수도있지만, 현행개별공기업단위의관리보다는현단계의그효익이클것으로예상된다. 한편준정부부문의연기금기관과각종사회보험의관리기관의경우에도위탁집행형준정부기관과는다른전략적관리방식이필요하다. 이경우에는위의공기업소유권위원회와같은집중관리방식이오히려부적절할수있다. 왜냐하면각종연기금과사회보험등은개별법령에근거해조성 운영되며, 주무부처의정책과긴밀하게연계되어운영될필요가있기때문이다. 다만조성된연기금등을운용함에있어서는개별기관차원이아닌국가차원에서의전략적투자관리나자산관리방법론을접목할필요성이있다. 조성된연기금의효과적운용등을위해서는투자관리및자산관리측면에서기능의규모경제효과를극대화시키는것이바람직하다. 즉연기금의효과적운용을위해기관간경쟁메커니즘을활용하는것도하나의방법이겠지만, 투자관리와자산관리측면에서기능의규모경제효과를극대화하는방향으로기관간공동대응및협력을규율하는방안도중요하다. 국민경제입장에서는국내기관간기금운용경쟁을통해얻는효익보다글로벌차원에서전개되는글로벌금융세력과의경쟁에서이기는것이국익에더큰도움이될수있기때문이다. 다만위에제시한방안들은공기업 준정부기관 기타공공기관등에대한일원적관리체계의다원화등이포함된 공공기관관리체계의전면개편 등과같은정치적의제가새롭게부각될경우에함께재검토해볼수있을것이다. 본연구에서는현단계가공공부문의관리방식을전략적지배구조체제로의전환 ( 제도적진화 ) 을모색할단계가아닌지조심스럽게문제제기를하고자한다. 94
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3. 공공기관유연근무제의확산과여성인재양성 박한준 ( 한국조세연구원공공기관연구센터 )
공공기관유연근무제의확산과여성인재양성 공공기관유연근무제의확산과여성인재양성 박한준 ( 한국조세연구원공공기관연구센터 ) Ⅰ. 배경 2012년여학생의대학진학률은 75% 로남학생의진학률 70.2% 를앞섰다. 2009년여학생의진학률이남학생을앞서기시작하면서, 해마다그차이는확대되고있는양상이다. 여성의고학력화가빠르게진행되고있음을보여주는것이다. 여성의교육수준이높아지면서고급노동력의공급원으로서잠재적가치가증가하였고, 우수인적자원으로서여성인력의중요성이강조되고있다. 다양한산업분야에서이들의진출이증가하고있으며, 이는 20대여성들의고용률증가에반영되고있다. Paul Romer 교수의주장과같이경제발전의주요자본으로인력의가치가강조되고있는가운데, 여성인력의경제활동증가는의미하는바가크다. 여성인력의경제활동참여가증가하고있지만, 우리나라여성의경제활동참가율 (2011 년도현재 ) 1) 은 53.1% 로 OECD 회원국평균 56.7% 보다 3.6%p 정도낮으며, 호주 (66.7%), 독일 (67.7%), 스웨덴 (71.9%) 등주요국에비해서는큰차이를보이고있다. 여전히여성고용률이해외주요국에비해낮게나타나고있는현실에서, 저출산현상을여성들의경제활동참여증가의부작용으로돌리는것은설득력이떨어진다. 여성인력의고용촉진과저출산모두를본질적으로해결할수있는전향적인접근이필요하다. 문제는노동시장에진입하는우수여성인력이증가하는속도에비해이들이업무에몰입하여근무할수있는환경변화속도가더디다는점에유의하여야한다. 여성들의근무환경을개선할수있는대안중하나가유연근무제이다. 전통적인업무환경의제약을유연하게조정하여, 업무수행과육아와양육의무의갈등을예방할수있는새로운근로형태가유연근무제이다. 하지만, 사회전체수준에서는활용수준이낮은것이현실이다. 공공기관뿐만아니라민간기업의도입수준도낮고활용경험이적어여전히보편화되지않고있는상황이기에정 1) 15-64 세여성인력의경제활동참가율 101
제 1 부공공기관관리정책 부중심의확산노력이요청된다고하겠다. 새정부가지난해대선과정에서제시한주요공약의면면을살펴보면, 여성인력의경제활동참여증가에따른정책적지원요구가증가함에따라여성인력고용과근무환경개선에관한내용들이다수포함되어있음을확인할수있다. 그가운데, 여성인력에우호적인근무환경을조성하기위해, 임신초기 12주일이내, 말기 36주일이후 1일 8시간근무를 6시간으로단축하는 임신기근로시간단축제 를추진하는한편, 정부및공공부문, 민간부문에서여성의대표성을강화하는 미래여성인재 10만양성프로젝트 를제시한것이대표적이다. 정부부문요직임명과정에서여성대표성을제고하고, 여성교수및교장채용쿼터제를도입하며, 여성인재아카데미를설립하여여성인재컨설턴트육성사업을전담토록함으로써 2017년까지정부, 공공및민간기업의여성대표와리더를육성하여 10만의여성인재풀을확보하겠다는내용이다. 요컨대, 여성인력에게우호적인근무환경을조성하는동시에경력개발과정에서불이익요소들을제거하겠다는것이다. 특히, 공공기관의경우여성임원채용할당제를도입하고, 그성과를평가지표에반영하는방안을담고있다. 현재공공기관인사운영지침 (2007) 에 여성임원의비율을 30% 이상으로확대하도록노력해야한다 는권고사항이이미존재하고있으나, 최근논의는여성임원비율을 30% 로의무화하자는주장이여성부를중심으로전개되고있다. 실제로주요고용주체로서공공기관은정부고용정책변화에따른인력관리의효과와쟁점을검증하는시험대 (test bed) 역할도담당하고있기때문에, 민간부문에비해실행동력이크다는점을부인할수는없다. 하지만, 과거조직내경력발전과정에서여성근로자가불합리하게감내해야했던불이익을해소하기위해여성임원비율 30% 를의무화하고평가지표에반영하겠다는단순한접근법으로는해당정책의수혜집단과소외집단간의갈등만심화시키는부작용을피할수없다. 목표수준으로제시된 30% 의적정성여부를따지는소모적인논쟁부터시작될개연성이높기때문이다. 본질적으로문제를해결하기위해서는보다입체적인접근방식이필요하다. 여성임원비율을확대하려는노력과함께, 노동시장에진입한여성인력이경력사다리를따라조직계층의상층부까지올라가는데장애가되었던구조 문화적요인을추적하여제거하는작업이병행되어야한다. 앞서언급한바와같이여성들의사회진출과직업생활의가장큰걸림돌은이들의경제활동참여가증가하는속도에비해, 근무환경이개선되는변화속도가더디다는점에서발생한다. 전통적인근무형태에따라직무를수행하면서가사의 102
공공기관유연근무제의확산과여성인재양성 무에충실할수없기때문이다. 일반적으로직장생활과가사의무의양립실패는여성인력의노동시장이탈현상으로나타나며, 종국적으로여성인재양성을저해하고있다. 즉, 기관내여성인재양성을위한토양을다지기위해서는근로와가사의무의양립을지원하는유연근무제 (flexible work arrangement, flexible workplace) 와같은새로운근무형태가활성화되어야한다. 따라서본고에서는설문조사에나타난공공기관근로자들의유연근무제에대한인식수준을바탕으로도입현황과쟁점을살펴보고향후유연근무제활성화방안에대해논의하고자한다. Ⅱ. 여성인력고용현황 1. 경력단절현상 우리나라여성인력노동시장의특징은전반적으로여성고용률이정체되어있는것이특징이다 ( 김주영, 2010). 여학생대학진학률이증가하면서여성의고학력화가진행되고있으며 20대중후반연령대의고용률이증가하고있음에도불구하고전체고용률은크게증가하지않고있는것이다. 고용률정체의주요원인중하나로여성인력의경력단절현상을들고있다. 해외주요국들과는달리, 여전히많은여성근로자들이생애주기가운데결혼, 출산, 자녀의유아기를중심으로노동시장을이탈하고있다는것이다 ( 민현주, 2011). 이러한경력단절현상은우리나라와해외주요국의여성고용률지표를연령대별로구분하여비교한통계치를보면쉽게추측할수있다 (< 표 1> 참조 ). 아직여성고용률이 50% 를크게넘지않는상황에서, 지난 10여년간 25~29세구간의여성고용률은 2001년 55.25% 에서 2011년 67.76% 까지 12.51%p 증가하였으며, 같은기간 30~34세연령대여성고용률은 47.76% 에서 53.21% 로 5.45%p 완만하게증가하였다. 즉, 젊은인력을중심으로여성고용이확대되고있는것이다. 하지만, 전체적으로연령구간별고용률수준을비교하면여성인력의경력단절현상은여전히개선되지않고있음을확인할수있다. 2011년 OECD 회원국여성고용률평균을살펴보면, 30대여성고용률은 25~29세연령구간여성고용률과비교하여차이가거의없지만, 우리나라경우 30~34세, 35~39세연령 103
제 1 부공공기관관리정책 대고용률이타구간에비해현저히낮게나타나고있다. 2011년기준으로양구간의고용률은인접구간인 25~29세, 40~44세연령대고용률에비해약 10%p이상낮아, 여성인력의경력단절이존재하고있음을보여주고있다. 해외주요국의경우, 일본에서이와같은현상을발견할수있다. 한국과일본의경우, 30대에는출산과양육을목적으로노동시장에서이탈하였다가 30대후반, 40대에진입하면서다시취업하고있다는것을의미한다 ( 원종학, 2007). < 표1> 에서보는것과같이한국과일본에서연령구간별 M-curve를그리면서나타나고있는여성인력의경력단절현상은역시전통적으로여성중심으로형성되어있는가사, 출산, 양육의무에따른가사노동의부담이주요원인이라고할수있다. 특히, 남녀간임금격차, 승진기회의차이가존재하는경우에는가사노동의부담이여성인력의노동시장이탈을더욱강하게초래하는유인으로작동할수있다 ( 민현주, 2011, p.54). < 표 1> 주요국연령구간별여성고용률비교 (2001~2011 년 ) ( 단위 : %) 국가연령구간 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 15~64 50.95 51.96 51.11 52.16 52.54 53.08 53.24 53.19 52.21 52.63 53.11 25~29 55.25 57.54 58.12 61.22 63.04 64.27 65.35 66.34 65.55 66.23 67.76 한국 호주 캐나다 30~34 47.76 48.57 48.37 48.89 48.60 51.62 52.05 51.74 50.13 52.86 53.21 35~39 58.36 58.16 56.76 57.33 57.27 58.42 57.38 57.39 54.87 54.35 54.06 40~44 61.99 62.79 62.81 64.14 64.02 64.30 65.20 64.62 63.97 64.14 64.20 45~49 63.17 63.23 60.34 61.21 61.64 63.31 64.14 64.69 64.15 64.22 65.61 15~64 61.67 62.04 62.96 63.00 64.60 65.50 66.14 66.74 66.28 66.18 66.70 25~29 69.98 69.04 69.80 69.73 71.47 71.62 72.34 72.44 70.76 70.17 72.29 30~34 63.86 63.61 64.44 64.55 67.16 67.18 66.85 69.03 67.77 67.72 68.04 35~39 65.07 65.51 66.73 64.70 66.22 68.16 69.71 68.69 69.75 69.40 69.77 40~44 70.92 70.67 70.76 70.91 73.40 73.68 73.56 75.11 73.99 73.01 73.79 45~49 70.98 72.90 74.80 74.95 75.23 75.74 76.91 76.97 77.15 76.93 76.65 15~64 65.89 66.93 67.98 68.31 68.16 68.84 69.94 70.05 69.05 68.83 68.92 25~29 75.20 75.22 75.74 76.20 75.72 77.08 77.60 77.09 76.33 76.55 75.20 30~34 74.43 74.75 75.36 76.82 76.61 75.81 78.05 77.08 76.54 75.47 76.57 35~39 74.52 75.82 76.71 76.92 76.27 76.83 77.99 77.81 76.52 76.12 76.61 104
공공기관유연근무제의확산과여성인재양성 < 표 1> 의계속 국가 연령구간 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 40~44 76.66 77.34 76.98 77.76 78.41 78.47 79.47 79.58 78.63 78.41 78.82 45~49 75.51 77.17 77.95 78.33 77.55 78.59 79.41 80.45 79.44 79.09 79.89 15~64 55.73 56.43 58.22 58.23 58.36 58.55 59.57 60.24 59.85 59.69 59.66 25~29 68.92 70.81 71.82 71.34 71.90 72.79 72.52 72.85 72.31 72.18 70.88 프랑스독일일본스웨덴스위스 30~34 69.44 69.24 71.67 71.12 71.91 70.56 73.51 76.24 73.80 73.72 73.29 35~39 71.61 72.34 73.86 74.61 73.73 75.04 76.47 78.17 78.07 77.74 76.63 40~44 73.84 75.10 76.88 76.86 76.09 77.31 79.13 79.46 79.27 78.68 79.37 45~49 73.57 74.24 75.13 76.18 78.21 78.95 79.31 80.35 79.80 80.40 80.47 15~64 58.72 58.83 58.74 59.19 59.55 61.43 63.19 64.32 65.18 66.12 67.68 25~29 69.73 69.59 68.53 67.95 65.29 67.61 68.91 70.24 71.40 72.39 74.64 30~34 70.95 71.09 68.37 72.01 66.48 70.00 70.96 70.53 72.23 72.61 74.92 35~39 72.43 72.09 71.68 72.92 71.28 72.65 74.34 74.61 74.69 74.86 76.18 40~44 74.95 75.20 76.35 74.76 75.16 76.63 77.46 78.15 78.61 79.71 80.81 45~49 74.34 74.74 75.94 74.44 74.91 76.09 77.46 78.28 78.47 79.76 80.74 15~64 57.01 56.52 56.81 57.36 58.10 58.83 59.48 59.74 59.75 60.10 60.25 25~29 65.98 66.24 68.07 69.59 70.33 71.53 71.43 71.81 72.09 72.65 72.81 30~34 55.07 55.98 56.28 58.14 58.76 59.71 60.99 61.74 63.00 64.15 64.19 35~39 59.30 58.62 59.47 59.35 60.00 60.93 61.51 62.16 62.13 62.63 63.88 40~44 67.79 67.62 67.44 67.60 68.25 68.92 69.80 68.67 68.16 68.30 67.98 45~49 70.40 69.76 70.28 70.66 71.83 72.14 73.77 72.87 72.16 72.73 73.02 15~64 73.48 73.40 72.81 71.81 71.78 72.12 73.21 73.20 70.21 70.27 71.86 25~29 75.35 74.47 74.64 72.68 74.02 74.44 75.76 76.31 73.97 72.65 74.76 30~34 80.66 81.06 79.00 79.19 78.26 81.14 82.78 83.38 81.24 80.89 81.87 35~39 83.39 83.49 82.46 82.07 82.87 82.59 84.42 85.91 83.53 83.32 83.24 40~44 86.06 85.71 84.83 83.68 84.21 83.48 85.11 85.67 85.40 85.31 86.82 45~49 85.76 85.12 85.12 84.79 84.23 84.31 85.88 85.16 83.29 84.35 85.85 15~64 70.69 71.52 70.74 70.32 70.43 71.13 71.57 73.53 73.57 72.53 73.24 25~29 76.85 77.84 78.66 78.88 81.49 80.09 80.42 83.84 79.74 78.73 79.82 105
제 1 부공공기관관리정책 < 표 1> 의계속 국가 연령구간 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 30~34 74.92 75.40 74.76 75.21 74.09 76.00 76.07 77.58 78.97 77.97 79.58 35~39 78.08 78.39 76.50 74.89 74.27 73.84 75.77 78.79 78.41 77.24 77.65 40~44 76.49 79.73 79.08 78.23 78.15 78.26 78.84 79.76 80.97 78.49 78.88 45~49 78.09 80.84 79.04 79.88 81.71 80.98 82.12 83.15 82.37 83.00 82.20 15~64 66.03 66.25 66.38 66.58 66.64 66.83 66.32 66.82 65.57 65.33 65.33 25~29 72.26 72.51 72.54 72.44 72.13 73.02 72.64 73.72 71.57 72.08 71.47 영국 30~34 70.91 70.46 70.38 71.93 72.32 72.16 71.36 71.98 70.27 71.13 72.14 35~39 73.52 73.40 74.01 73.00 72.97 72.39 73.49 73.37 73.11 72.21 71.95 40~44 76.78 76.91 76.36 76.31 77.00 76.93 76.53 77.14 76.38 76.47 75.81 45~49 77.18 77.70 77.98 77.47 79.09 79.41 77.81 79.20 78.34 78.22 78.01 15~64 67.09 66.09 65.68 65.39 65.61 66.05 65.92 65.50 63.40 62.43 62.01 25~29 71.84 70.80 69.66 68.71 69.33 71.23 71.11 71.38 68.37 68.13 67.27 미국 30~34 71.60 70.55 69.73 70.20 70.19 70.31 70.97 70.64 68.78 67.59 66.97 35~39 73.06 71.44 70.47 70.92 71.44 71.59 71.07 71.54 69.27 68.47 68.02 40~44 75.41 74.24 73.96 73.51 73.68 74.18 74.36 73.78 71.62 70.30 70.52 45~49 75.91 74.78 75.57 75.22 74.80 74.60 74.62 74.25 72.61 71.50 71.12 15~64 55.08 55.05 55.08 55.44 55.91 56.68 57.23 57.57 56.67 56.63 56.74 25~29 61.23 61.37 61.55 62.05 62.65 64.01 64.44 65.06 63.81 63.79 63.58 OECD 30~34 61.47 61.51 61.06 62.23 62.15 63.07 63.90 64.29 63.46 63.38 63.48 35~39 64.37 64.15 63.96 64.51 64.65 65.42 65.74 66.35 65.27 65.23 65.13 40~44 67.31 67.13 67.26 67.46 67.88 68.63 69.28 69.33 68.54 68.31 68.41 45~49 66.98 67.12 67.46 67.56 68.09 68.52 69.28 69.71 68.83 69.00 69.22 자료 : OECD DB(updated 2012.7) 이러한경력단절현상은유휴노동력이라는사회적비용으로나타나는측면도있지만, 개인적으로도경력이중단된다는점과함께노동시장에재진입할때대부분과거경력을충분히인정받지못해개인적인비용도발생하게된다. 결국여성관리자와인재양성이어려운구조적인문제로이어지게되는것이다. 이를해결하기위해서는경력단절이발생 106
공공기관유연근무제의확산과여성인재양성 하기이전에이를방지하는방안이적극적으로고려되어야한다. 2. 공공기관여성인력현황 공기업 준정부기관의인사운영에관한지침은제5조 ( 사회형평적인력활용 ) 에서여성, 장애인, 지역인재, 고졸자의채용기회를확대하여사회형평적인력활용을활성화하고채용목표제를권고하고있다. 2011년고용노동부의보도자료 (2011.10.4) 에따르면, 공공기관의여성근로자비율은민간기업에비해다소낮은것으로조사되었다. 중소형기관에서는민간기업과공공기관사이의차이가크지않으나, 1,000인이상의기업군에서는민간기업의여성비율은 37.1% 인데비해공공기관의여성근로자비율은이보다 7.15%p가낮은 29.95% 인것으로파악되고있다. 이러한차이는과장급이하일반근로자, 과장급이상, 임원급비중에서도일관되게관찰되고있다 (< 표 2> 참조 ). < 표 2> 공공및민간의직급별여성근로자고용비율 ( 단위 : 명, %) 구분계임원급과장급이상과장급미만 1,000 인이상 (674 개 ) 999 인이하 (873 개 ) 공공기관 ( 64 개 ) 민간기업 ( 610 개 ) 공공기관 (181 개 ) 민간기업 (692 개 ) 63,599 (29.95) 688,907 (37.10) 16,676 (31.63) 164,104 (34.20) 12 (3.36) 1,433 (7.17) 47 (5.19) 3,260 (8.37) 자료 : 고용노동부, 적극적개선조치현황자료 (2011.10.4. 보도자료 ) 4,080 (12.72) 42,270 (15.85) 1,470 (12.47) 10,932 (16.17) 59,507 (34.77) 645,204 (42.22) 15,159 (40.75) 149,912 (38.47) < 표 2> 에서주목하여야하는것은상위직급일수록여성인력비중이낮아진다는점이다. 이러한경향은공공기관뿐만아니라민간기업에서도나타나고있다. 이에대한해석은접근시각에따라입장을달리할수있다. 우선, 승진과정에서여성인력에대한차별이작용하기때문이라는해석이있을수있다. 반면, 여성인력의중도이탈에따른준비된관 107
제 1 부공공기관관리정책 리자자원이부족하기때문이라는설명도가능하다. 즉, 경력사다리 (career ladder) 의상층부에근접할수록여성인재규모가급격히감소하여여성임원선발대상 (pool) 도역시부족할수밖에없는구조적인한계로볼수도있다. 특히, 우리나라와같이타연령구간에비해 30대여성고용률이낮은국가에서는이러한견해가더욱설득력을가진다. < 표 3> 공공기관여성임원비율 ( 단위 : 개, 명, %) 구분 기관수 합계 ( 상임 + 비상임 ) 상임임원비상임임원합계여성비율소계여성비율소계여성비율 2006 105 1,096 91 8.3 300 7 2.3 796 84 10.6 2007 101 1,113 82 7.4 341 7 2.1 772 75 9.7 2008 101 1,134 99 8.7 356 8 2.3 778 91 11.7 2009 100 1,188 105 8.8 415 8 1.9 773 97 12.6 2010 100 1,164 99 8.5 389 8 2.1 775 91 11.7 2011 109 1,267 113 8.9 431 12 2.8 836 101 12.1 기관규모와상관없이지난 5년간공기업및준정부기관형공공기관의여성임원 2) 비중변화를살펴보아도그비중은 10% 미만에머물러왔다. 공공기관의여성임원은 2006년 1,096명가운데 91명으로 8.3% 수준이었으며, 2011년 (6월기준 ) 에는 1,267명가운데 113명으로 8.9% 수준에머물렀다 (< 표 3> 참조 ). 2012년도국정감사에따르면, 2011년도 적극적고용개선조치제도 의적용대상공공기관의 54% 에해당하는 132개기관이기준에미달했고, 여성관리자가한명도없는공공기관이 60개라고밝히고있다 3). 공공기관의경우, 민간보다직업안정성이높아, 경력단절현상이상대적으로적게발생한다고하더라도, 여성들의근무환경에대한고민과개선노력이선제적으로추진될필요가있다. 업무역량이가장활발할 30대에경력이중단되는구조적문제를해결하지않고서는의무적인여성임원목표제는인재부족에따른제도의한계를드러내거나, 단지상징적인선언으로그칠우려가크다. 따라서여성인재를적극적으로양성하고활용하기위해서는 2) 상임임원과비상임임원을모두포함 3) 한국일보 (2012.10.09). 여성고용기준미달기업절반넘고여성관리자없는공공기관 60 곳 108
공공기관유연근무제의확산과여성인재양성 임원목표제에앞서유연근무제도입및활성화와같은본질적인근무환경과조직문화개선작업이선행되어야할것이다. 유연근무제는여성근로자로하여금전통적근무형태에서벗어날수있는자율성을제공함으로써업무와가사의무간의갈등소지를감소시키면서직업을유지할수있도록하는인센티브로작용할수있기때문이다. 사회적투명성이높아지고여성인력의고학력화가진행되고있으며신규채용에서도여성인력규모가지속적으로증가하고있는분위기를고려한다면, 여성인력의근무환경개선은더이상늦출수없다. 공공기관에서는여성인력의경력단절현상이덜하지만, 민간부문의근무여건개선을주도할수있는모델을제시한다는점에서도새로운근무방식도입이가지는정책적함의는매우크다. Ⅲ. 유연근무제의의의와유형 유연근무제 (flexible work arangement, flexible workplace) 는근로자에게일하는시간과장소의유연성을제공하는정책이나제도로시간적정형성과공간적정형성을완화하여노동의유연성을높이는근무형태로정의되고있다 ( 이경묵외, 2010, 홍승아, 2010). 일과가사의무를조화롭게하거나, 인력활용의효율성을제고하는것을목적으로근로자에게노동시간과장소에대한선택권을허용하는것이다. 우리나라는 1988년 남녀고용평등법 이제정된이후수차례개정을거쳐탄생한 남녀고용평등과일 가정양립지원에관한법률 (2007) 은여성고용촉진, 적극적고용개선조치 (affirmative action) 와일-가정양립 (work-life balance) 을지원하는유연근무제와같은새로운제도도입을규정하고있다. 2010년 2월에는대통령주재제2차국가고용전략회의에서공공부문유연근무제선도모델을발굴하여민간에확산할것을협의하였다. 이에따라, 2011년 1월부터공기업과준정부기관을대상으로가족친화적인 (family-friendly) 유연근무제도입과확대실시를권고하고있으나, 아직적극적으로활용되고있지는않다. 기획재정부 (2011) 가조사한바에따르면, 2011년 1월에서 10월까지 10개월동안공기업과준정부기관근로자가운데 1만 5천여명정도, 약 8.3% 만이유연근무제를활용하고있는것으로나타나아직도입초기단계에머물러있음을보여준다. 전통적인근무형태를유연하게변화시키는형식에따라, 크게업무일정의유연성 (flexibility in scheduling), 업무량의유연성 (flexibility in amount), 그리고업무장소의 109
제 1 부공공기관관리정책 유연성 (flexibility in place) 으로구분할수있다. 업무일정의유연성은근무스케쥴을탄력적, 집약적으로조정하는것을강조하는것이며, 업무량의유연성은시간제근무나직무공유방식으로나타날수있으며, 업무장소의유연성은재택근무와같은물리적장소의제약을해소하는것을지칭한다 ( 배귀희 양건모, 2011). 현재공기업과준정부기관형공공기관들이도입하고있는유연근무제가운데 시차출퇴근형탄력근무제 가가장보편적으로활용되고있으며, 재량근무와집약근무, 재택근무등유연성수준이높은근무방식을도입하여활용하고있는기관은아직많지않은상태이다. 또한, 제도는도입하였으나, 활용하지않은경우도상당수존재하고있는것으로파악되고있어, 기관의제도도입자체로유연근무제활성화여부를판단할수는없다. < 표 4> 유연근무제의세부유형 구 분 근무방식 내 용 업 무 량 시간제근무 주 40시간보다짧은시간근무 주 40시간근무하되, 출퇴근시간 근무시간 근무일등을자율조정 업무일정 시차출퇴근 근무시간선택 집약근무 1 일 8 시간근무체제유지하면서, 출퇴근시간조정매일동일한출근시각을정하거나, 요일마다다른출근시각을선택 ( 출근시간대는 07:00~10:00 중에서선택 ) 주 5 일근무하나, 1 일근무시간을 8 시간으로특정하지않고, 4 12 시간에서조정하여, 일일근무시간차별 주 3.5일내지 4일근무하여주당근무일수를줄이나, 1일근무시간을 10~12시간으로연장 회사 ( 사무실소재지 ) 에서근무하지않고정보통신망등을이용하여근무 업무장소 재택근무 스마트워크 재량근무 사무실에출근하지않고, 자택에서근무 자택인근스마트워크센터등, 별도사무공간에서근무하거나, 모바일기기를이용하여사무실이아닌장소에서근무 출퇴근의무없이프로젝트수행으로주 40 시간인정 ( 고도의전문적지식과기술이필요해업무수행방법이나시간배분을담당자의재량에맡길필요가있는분야 ) 2012 년상반기 274 4) 개공공기관의유연근무현황을점검한자료에따르면, 159 개 (58.0%) 기관이시차출퇴근을도입하고있었으며, 근무시간선택형을도입하고있는기관 110
공공기관유연근무제의확산과여성인재양성 은 51개 (18.6%), 집약근무형도입기관은 26개 (9.5%), 재량근무형은 12개 (4.4%), 재택근무형은 25개 (9.1%), 스마트워크는 23개 (8.4%) 기관이도입하고있는것으로확인되었다. 유연성수준이낮은시차출퇴근형을도입하고있는 159개기관들은대부분실제활용하고있었으나, 근무시간선택형은 33개, 집약근무형은 10개, 재택근무형은 9개, 스마트워크는 11개기관이실제활용하고있었으며, 재량근무를실제활용하고있는기관은없는것으로조사된점에유의하여야한다. 이는기존의조직업무구조와근무형태를전면적으로바꾸는유연근무제와같은혁신의성패는제도의도입여부에따라결정되는것이아니라, 리더십이나조직문화와같이새로운변화를수용하는비제도적요인에달려있음을암시하고있기때문이다. Ⅳ. 공공기관근로자의유연근무제활용과인식수준 전체공공기관을유연근무제도입수준을고려한다면아직초기단계에머물러있으나, 산업형, 기금 금융형, 연구진흥형을포함한 31개주요공공기관근로자 8,165명의활용경험과인식수준을조사한설문결과 5) 는다음과같이정리할수있다. 1. 유연근무제활용의사 7개유연근무방식 ( 시간제근무형, 시차출퇴근형, 근무시간선택형, 집약근무형, 재량근무형, 재택근무형, 스마트워크형 ) 에대한활용의사를묻는질문에서시차출퇴근형 (28.2%) 에대한근로자들의선호도가가장높은것으로확인하였다. 집약근무제활용의사를밝힌근로자는응답자의 26.5%, 근무시간선택형의경우는 19% 인것으로조사되었으며, 그밖의유연근무방식에대한활용의사는 10% 미만이었다. 활용의사가가장많았던시차출퇴근형, 집약근무형, 근무시간선택형은모두업무일정의유연성 (flexibility in scheduling) 을제공하는근무형태이다. 일반적으로업무량이나업무장소의유연성보다는업무일정의유연성에대한선호가더강하게나타나고있다. 4) 전체 288 개공공기관을대상으로실시한유연근무도입현황설문조사에 274 개기관이회신하였음 ( 응답률 : 95.14%) 5) 2012 년 10 월 31 개공공기관근로자 10,730 명을대상으로설문조사하여 8,165 명이응답하였음 ( 응답률 : 80.3%) 111
제 1 부공공기관관리정책 < 표 5> 유연근무형태별활용의사 ( 단위 : %) 성별 유형 시간제근무 시차출퇴근 근무시간선택 집약근무 재량근무 재택근무 스마트워크 총계 전체 9.3 28.2 19.0 26.5 5.3 5.7 5.9 100.0 남성 8.2 30.2 18.9 26.1 5.3 5.1 6.1 100.0 여성 11.9 23.7 19.1 27.5 5.1 7.1 5.5 100.0 우리나라에서시간제근무는유연한근무형태라기보다불안정한근무형태로부정적인식이강해활용의사가낮게나타났다고설명할수있으나, 업무장소의유연성 (flexibility in place) 을제공하는근무형태에대한선호는 5% 수준으로상위선호유형에비해매우낮게나타나고있다. 이는근로자들이재택근무나재량근무의직접적인활용이나관찰경험이없기때문에, 새로운제도를활용하기에는불확실성에따른우려가크게작용한것으로보인다. 재택근무나재량근무와같이유연성이강한근무형태는감독자와근로자간의상호신뢰가전제되어야하나, 아직은업무장소의유연성을수용할만한신뢰기반이구축되어있지않은것으로판단된다. 즉, 유연근무의세부형태가운데유연성이낮을수록활용의사가높게나타난다는것은유연근무에대한근로자들의선호가낮다고하기보다는제도활용의불확실성때문에보수적으로접근하는성향이강하다고보는것이더타당할것으로판단된다. 동일하게, 업무일정의유연성을확대하면서규칙성을내포하고있는시차출퇴근형과집약근무형의활용의사가근무시간선택형보다높게나타나는것도보수적인시각에서유연근무제활용하려는성향을반영하고있다고추측할수있다. 성별에따른활용의사를살펴보면큰차이는없으나, 여성근로자의경우시차출퇴근형과집약근무형가운데집약근무형에대한활용의사가상대적으로다소높게나타나고있는것은근무형태의규칙성을유지하면서주당근무일을줄이는방식이므로시차출퇴근형보다 일과가정의양립 에더유용할수있다는점이반영된것으로보인다. 특정유연근무형태활용의사이유에대한설문에서도남성근로자의경우업무효율성제고를위해유연근무제활용한다는의견이가장많았으나, 여성근로자는육아와가사때문이라는응답의비중이높았다는점이이를뒷받침해준다 6). 6) 10 세단위연령구간별로비교하면, 30 대근로자의경우 집약근무제 활용의사가가장높게나타났으며, 선택이유도 육아와가사의무 에대한응답빈도가가장높았다. 112
공공기관유연근무제의확산과여성인재양성 < 표 6> 향후유연근무활용동기 ( 단위 : %) 성별 유형 육아양육의무 학업지속 취미여가활용 출퇴근체증시간회피 건강문제 업무수행효율 업무성격 시간활용자율성 총계 전체 19.8 4.7 17.7 17.2 1.0 23.3 8.6 7.8 100.0 남성 17.9 4.2 18.4 17.2 1.0 24.8 9.5 7.0 100.0 여성 23.9 5.7 16.0 17.3 0.9 19.9 6.8 9.5 100.0 여성근로자뿐만아니라남성근로자 (17.9%) 도육아와양육등가사의무때문에유연근무제활용을고려하는경우가많은것으로관찰되고있다는점은, 맞벌이형태의수입구조가증가하면서조직구성원전체를대상으로일과가정의양립에대한근무환경이조성되어야함을암시하고있다. 2. 주요유연근무형태활용만족도 앞서언급한바와같이, 정부가공공기관의유연근무제활용활성화를권고하기시작한지얼마지나지않아제도도입이제한적으로진행되고있다. 유연근무제가실제활용되지않고규정으로만존재하는기관도있고, 특정형태를중심으로편향된활용성향이보이고있는것이특징적이다. 활용성과를점검하는작업이시기상조인듯한측면도있으나, 도입초기부터활용경험과만족도를정기적으로모니터링하여유연근무제의개선여지를확인하는작업이필요하다. 집약근무, 재량근무, 재택근무활용경험자는규모가작아제외하였으나, 시간제근무, 시차출퇴근, 근무시간선택, 스마트워크의활용만족도는다소차이를보이고있다. 시간제근무의만족도가가장낮게나타나고있다. 이는근무의유연성보다고용형태에대한부정적인식이반영되어있는것으로판단되나, 남성보다여성이, 미혼보다기혼자들의만족도가상대적으로높게나타나고있는점에유의하여야한다. 시간제근무형태에일-가정양립의잠재성이내재되어있음을암시하고있기때문이다. 113
제 1 부공공기관관리정책 < 표 7> 유연근무평균활용만족도비교 ( 단위 : 점 /7 점척도 ) 유형시간근무제시차출퇴근제근무시간선택제스마트워크 전체 5.12 5.53 5.17 5.70 별성 결혼여부 남성 5.05 5.51 5.05 5.62 여성 5.31 5.58 5.39 6.02 미혼 4.87 5.35 5.13 5.69 기혼 5.24 5.59 5.50 5.73 공공기관유연근무자의활용만족도가가장높은제도는시차출퇴근유형이다. 설문조사에서도나타났듯이향후활용의사도가장높아, 공공기관에서보편적활용이가장용이할것으로예상할수있는유연근무형태이다. 출퇴근피크타임을피하여이동할수있으며, 특정시간대에규칙적으로발생하는가사의무를해결할수있는시간을확보할수있는유연성을제공하는동시에, 전통적인근무방식에가장근접해있어보수적인조직문화와근무환경에서도활용부담이적기때문인것으로추측할수있다. 시차출퇴근제와함께업무일정의유연성을제공하고있는근무시간선택형태는활용만족도가높지않다. 반면, 업무장소의유연성을제공하는형태중에서활용이점진적으로확대되고스마트워크의활용만족도는 5.70/7점수준으로다른방식에비해높게나타났다. 한가지유의하여야할것은모바일기기를이용하여사무실에출근하지않고근무하는광의의원격근무방식을스마트워크에포함하고있다는점이다. 스마트워크센터 ( 원격근무센터 ) 에서근무하는형태이외에도안전점검과시설검사등업무특성상외근이잦은경우, 사무실출퇴근을강제하지않고지급된모바일기기를활용하여근무하는방식도포함하고있어, 스마트워크센터활용근로자의만족도라고보기에는한계가있다. 종합적인시각에서개별유연근무방식의활용만족도결과는두가지의미로해석가능하다. 첫째, 시간제근무제뿐만아니라모든유형에서일관적으로남성보다여성이, 미혼근로자보다는기혼근로자의만족도가높게나타나고있다. 이는향후유연근무형태가활성화된다면기혼 여성근로자의직업생활에기여할수있는잠재력을확인시켜주는것이다. 둘째로주목할만한것은시차출퇴근제와같이보편적활용범위가높거나, 원격근무와같이특정업무영역에서활성화되어있는형태의활용만족도가높다는점이다. 여기 114
공공기관유연근무제의확산과여성인재양성 에서는활성화되었기때문에활용만족도가높은것인지, 만족도가높은형태이기때문에활용규모가늘어나고활성화되었는지의선후관계가밝히는데는어려움이있다. 하지만, 다양한유연근무방식하나하나가제공할수있는혜택과장점을생각한다면, 상대적으로만족도가낮은유형은태생적으로만족도가높지않은방식이기때문에활성화되지못하였다고할수는없다. 그보다는활성화를가로막는조직문화나업무환경, 구성원의제도에대한이해와같은외부적인요인들이활용만족도에도부정적인영향을미치고있다고보는것이더타당할것이다. 3. 유연근무제활용성중단이유 일반적인민간기업과활용방식과유사하게, 대부분의기관에서유연근무를하려는근로자들은부서장의인가를받아활용하고있다. 제도의도입, 설계, 관련규정등은인사부서에서담당하면서, 실질적인운영은부서중심으로이루어지고있다. 인사부서는지원업무를, 사업부서는집행업무를담당하는구조이다. 따라서제도도입이후에는유연근무제의실제적인집행과활용수준, 그리고성과는부서장과사업부서의조직문화에따라달라진다. 설문에응답한근로자가운데 566명이유연근무제활용을중단하였다고응답하였다. 그가운데 31.2% 가더이상유연근무제를활용할이유가없어져중단하였다고밝혔지만, 27.6% 는상사나팀원들의눈치때문에중단한것으로확인되었다. 유연근무자에대한과도한업무량집중현상 (6.9%), 승진과인사의불이익 (3.7%), 조직생활고립우려 (2.7%), 고용안정성에대한위협 (1.6%) 등제도자체나업무과정과관련이없는조직문화 근무환경적인원인이 42.5% 에이른다는점은많은활용자들이비자발적으로중단하고있다는것을보여준다. 특히, 설문응답자가운데유연근무를중단한여성근로자의 37.8% 가상사나팀원의눈치로유연근무제를중단하고있다는것도조직문화가유연근무제를수용할수있는수준까지성숙하지못한상태임을보여주고있다. 이외에도업무수행의불편과근무시간감소에따른소득감소등의이유로유연근무를중단하였다는의견이있다. 115
제 1 부공공기관관리정책 < 표 8> 유연근무활용중단이유 ( 단위 : %) 구 성별 분 제도활용원인소멸 업무수행지연불편 인사승진불이익 업무량증가집중 조직생활고립우려 상사눈치팀원불만 소득감소 고용불안기타총계 전체 31.2 13.1 3.7 6.9 2.7 27.6 1.0 1.6 12.2 100.0 남성 32.1 16.5 4.0 6.5 2.8 23.2 1.5 1.5 11.9 100.0 여성 29.5 5.1 2.6 7.7 2.6 37.8 0.0 1.9 12.8 100.0 Ⅴ. 맺음말 유연근무제에대한대부분의평가는유연근무제가일 가정균형 (work-life balance) 을지향하는, 또는가정친화 (family-friendly) 적이라는특성에초점을맞추고있다. 하지만, 이보다중요한유연근무제도입의본질적인의미와가치가간과되고있다. 여성근로자로하여금스스로경력단절을받아들일수밖에없었던일과가정의갈등, 업무와가사의무불균형에대한책임소재를근로자로부터사용자인기업과기관에 180도전환시킨인력관리방식이라는점이다. 과거사용자인기업이나기관이외면하는현실에서, 직장업무수행과가사의무이행사이에갈등이발생하면해결책임은대체로개인근로자에게미루어져있었고, 이들에게는노동시장이탈이외에는달리대안이없었다. 즉, 기업이나기관이갈등해결이아닌회피하는상황에서해결책임이근로자들에게전가되었고, 기혼여성근로자들은노동시장이탈이라는개별적희생을통해갈등을해소할수밖에없었던것이다. 이런점에서우선사용자에게일-가정의균형책임을부과하는유연근무제도입자체는긍정적으로평가하여야한다. 새로운근무방식의도입이유연근무제활성화의충분조건이라면, 오랫동안구성원들이집단경험과반복적인학습을통해형성한문화의변화는필요조건이다. 조직문화는구성원이공유하는가치판단의기본전제이고신념이다. 보수적인조직문화의변화가없다면유연근무제는단지신화 (myths) 로그칠것이다. 지금은유연성수준이가장낮고전통적근무방식과가장유사한시차출퇴근제가가장많이활용되고있다. 조직의충격과혼란을최소화하고, 점진적으로유연근무에대한수 116
공공기관유연근무제의확산과여성인재양성 용도 (acceptance level) 를높이기위해유연성이낮은형태부터단계적으로도입하여활용하는것도전략일수있다. 하지만, 우려되는것은다양한유연근무방식중에시차출퇴근제를활용하겠다는근로자비중이가장크며, 이외활용의사비중이높게나타난방식들도모두 업무일정의유연성 을제공하는형태에한정되어있다는점이다. 아직은유연근무제활용에친화적이지않은조직문화에서근로자들이직 간접적인경험과학습을반복하면서, 필요한형태의유연성이높은근무방식보다는시차출퇴근처럼활용부담이적은형태에대한활용의사가재강화 (reinforcement) 되고있는것으로보이기때문이다. 다음과같이유연근무제의도입과활성화를위한몇가지제안을할수있다. 첫째, 유연근무제의실효성과적정성을따지기보다, 일단적극적으로도입하는노력이필요하다. 이제는일과가정의양립책임이기업과기관에도있기때문이다. 일단도입을하여활용하기시작하고, 이후효과와한계를따지는것이책임을올바르게이행하는접근방식이기때문이다. 시차출퇴근활용저변이늘어나고있는것과, 정책적으로스마트워크를도입한기관에서스마트워크활용자가늘어나고있다는사실은다양한방식으로근무할수있도록선택의폭을확장해야할필요성을확인시켜준다. 둘째, 조직내신뢰도를높여야한다. 경영진에대한신뢰, 상사에대한신뢰, 동료간의신뢰, 하급자에대한신뢰가있어야한다. 재택근무자, 재량근무자와같은다양한유연근무자들이업무를회피하고관리감독을피하기위해유연근무를악용한다는불신이나유연근무를하면인사나승진에서불이익을당할수있다는불신은장애가될뿐이다. 업무특성에따라활용가능한유연근무유형을엄격하게제한하려는접근방식도바람직하다고보기어렵다. 성과를강조하는업무환경속에서, 특정형태의유연근무를하면서과연담당업무의성과를달성할수있는지여부는누구보다해당업무를수행하는직원의판단이가장정확할수있다. 업무담당자들은조직이나본인에게어떤근무형태가적합한지잘알고있다는것이다. 마지막으로, 적극적인리더십의지원이뒷받침되어야한다. 리더십은조직문화의변화를주도할수있기때문이다. 조직문화가유연근무제를자유롭게활용할수있는기반을조성하지못한다면, 재택근무나재량근무와같은자율적인근무방식의도입은공허한구호에그칠것이다. 성공적으로활성화하기위해서는경영진의의지와상급자들의적극적인활용이중요하다. 조직의역사속에서형성된기존문화와관례의바탕이되는기본적인전제 (basic assumptions) 와가치체계 (values) 를흔들수있는핵심동인 ( 動因 ) 이리더 117
제 1 부공공기관관리정책 십이기때문이다. E. H. Schein은 문화와리더십은동전의양면과같은속성을가지고있다 (leadership and culture are two sides of the same coin) 고하였다. 이는성공적인혁신사례에서리더십이주도적인역할을담당하였던이유이다. 요컨대, 유연근무제활성화는도입의적극성여부, 조직신뢰구축수준, 적극적인리더십의지원강도에달려있다고하겠다. 공공기관은사회전반의고용문화개선을주도할수있다. 여성임원 30% 의무할당제를공공기관부터적용하자는의견도이러한취지로이해할수있다. 동일한취지에서, 유연근무제도좀더적극적으로접근하여야할것이다. 민간보다공공기관여성인력의경력단절의위험성이더낮은것이사실이나, 민간부문의유연근무제도입과확산을위해서는공공기관의경험을통해적극적인활용모델을제시하여야한다. 앞서언급한것과같이, 정부고용정책의시험대이다. 공공기관의인력관리와고용정책이중요한까닭이다. 118
공공기관유연근무제의확산과여성인재양성 참고문헌 김주영, 여성의경력단절과노동시장재진입, 노동리뷰 36, 2010. 민현주, 여성의경력단절기간별생애사건효과분석, 한국인구학 34(1), 2011. 양인숙 문미경, 기업의유연근무제도입실태및활성화방안, 한국여성정책연구원, 2011. 예지은외, 워킹맘의실태와기업의대응방안, 삼성경제연구소, 2010. 원종학, 일본의저출산 고령화대책과시사점, 재정포럼, 한국조세연구원, 2007. 정지혜, 여성인력, 지속성장의열쇠, LGERI 정책연구, LG경제연구소, 2011. 홍승아외, 유연근무제와가족생활의변화, 한국여성정책연구원, 2011. Hegewisch, A. Flexible Working Policies: A Comparative Review, Institute for Women s Policy Research, 2009 Moen, P. & Kelly, E. L., Flexible Work and Well-Being Study, University of Minnesota, 2007 Recruitment & Employment Confederation, REC Flexible Work Commission Report, 2011 Schein, E. G. Organizational Culture and Leadership (4th ed), John Wiley & Sons Inc., 2010. 119
제 2 부 공공기관과경제정책 4. 공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 ( 곽채기 옥동석 ) 5. 민영화정책의평가와과제 ( 승정헌 손주현 ) 6. 공기업부채무엇이문제이고어떻게해결할것인가?( 박정수 ) 7. 공기업부채위험성에대한재무적진단 ( 박진희 ) 8. 공기업녹색성장전략의문제점과개선방안 ( 신완선 박연탁 )
4. 공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 곽채기 ( 동국대학교행정학과 ) 옥동석 ( 인천대학교무역학과 )
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 곽채기 ( 동국대학교행정학과 ) 옥동석 ( 인천대학교무역학과 ) Ⅰ. 서론 공공기관의민영화는소유이전형민영화 ( 소유권민영화 ) 와경영민간참여형민영화 ( 기능민영화 ) 의두가지유형으로구분할수있다. 경영민간참여형민영화는다시공공기관의기존시설이나사업을대상으로한민영화와신규사업을대상으로한민영화로구분된다. 공공기관의기존시설또는사업을대상으로한경영민간참여형민영화방법으로는아웃소싱, 유지관리계약 (O&M계약), 리스계약, 양허계약 (concession 방식 ) 등이활용되고있다. 또한현재공공기관이담당하고있는사업분야를대상으로신규사업또는시설을확충하기위하여민간자본을유치하거나제3자에게위탁하는형태로이루어지는경영민간참여형민영화를위한방법으로는 DBO, BTO, BOT, PFI 등이활용되고있다. 현재우리나라는소유이전형민영화에관해서는 공기업의경영구조개선및민영화에관한법률 에서부분적으로법적기초를마련하고있고, 경영민간참여형민영화중신규시설및사업의민영화를위한법적기초로는 사회기반시설에대한민간투자법 을제정하여운영하고있다. 그러나공공기관의기존시설또는사업을대상으로한경영민간참여형민영화에대한법적기초는불비되어있는상황이다. 정부의기능및사무를대상으로한기능민영화에대해서는 정부조직법 제6조및이에근거하여제정된 행정권한의위임및위탁에관한규정 을통해법적기초가마련되어있다. 그러나공공기관의경우 공공기관의운영에관한법률 에서공공기관의신설타당성심사제도와기능적정성점검제도를규정하고있으나, 기존시설 사업을대상으로한경영민간참여형민영화또는경쟁원리도입에관한법적기초는마련되어있지않다. 125
제 2 부공공기관과경제정책 [ 그림 1] 경영민간참여형민영화의유형구분 완전 완전민영화 기존시설 사업의민영화 컨세션 (concession) BOO 위탁수준 유지관리계약 (O&M) 리스계약 BTO BOT 아웃소싱 DBO 신규시설 사업의민영화 일부 단기계약기간장기 자료 : 곽채기외 (2008: 160) 시장화테스트 (market testing) 제도는바로공공기관의기존시설 사업영역을대상으로한경영민간참여형민영화또는경쟁원리의도입을통한공공서비스공급의효율화를도모할수있는제도적장치이다. 앞으로우리나라도소유이전형민영화를통해민영화해야할공기업은많지않은반면에경영민간참여형민영화에대한수요는지속적으로발생할것으로예상된다. 따라서공공기관의기존시설또는사업을대상으로한경영민간참여형민영화를원만하고효과적으로추진하기위한법적기초를마련할필요가있다 1). 이에본고에서는공공기관의기존시설또는사업을대상으로한경영민간참여형민영화를위한제도적장치로서시장화테스트제도를도입하는것이필요하다는판단하에영국과일본의시장화테스트제도도입및운영사례를분석하고, 이에기초하여공공기관을 1) 2012 년에공공기관의민영화추진과관련하여논란의대상이됐던신설 KTX 민간개방을둘러싼주무부와공기업간논쟁이나인천공항급유시설운영권민간위탁에대한타당성및특혜시비등도경영민간참여형민영화에대한법적기초, 특히절차적규정이명시적으로마련되어있지않아발생한측면이있다. 126
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 대상으로한시장화테스트제도설계방안을개발하여제시하고자한다. Ⅱ. 영국의시장화테스트제도와운영성과에대한사례분석 1. 시장화테스트의의의 가. 시장화테스트의개념시장화테스트는공공부문이시행하고있는사업에대해현재그사업을수행하는내부사업팀과민간의외부공급자를대상으로경쟁입찰을시행하는제도이다. 시장화테스트 (market testing) 란영국정부가 1991년에 품질을위한경쟁 (CfQ: Competing for Quality) 이라는정책백서를통해중앙정부에도입한정부개혁프로그램이다. 시장화테스트는내부사업팀과외부공급자가동시에입찰하도록함으로써특정공공기관의민영화또는특정사업의민간위탁을추진하는제도로서, 의무성이내포되어있다는점에서중요한특징이있다. 민영화, 민간위탁과정에서내부사업팀과외부공급자가동시에입찰하는제도는유럽각국에서널리채택되었는데, 영국에서는내 외부경쟁입찰을의무적으로시행하기때문에이를시장화테스트라고부르게되었다. 시장화테스트는 1980년대영국지방정부에서시행한의무경쟁입찰 (CCT: Compulsory Competitive Tendering) 을중앙정부에적용한개념으로볼수도있다. 1979년집권한보수당정부는지방정부에서일정규모를초과하는도로 건물의건설 유지관리에일정비율을정하여외부와의무적으로경쟁하도록하는법률을제정하였는데, 이후이를확대하였다. 중앙정부에대한시장화테스트는 1993년 시장화테스트에대한일반지침 (The Government s Guide to Market Testing) 이발간되면서본격적으로추진할수있는기반이마련되었다. 한편, 정책백서 (CfQ) 에서는시장화테스트뿐만아니라사업폐지, 민영화, 전략적민간위탁등각종의구조조정수단을체계적으로검토하는 사전적대안분석 (prior option) 절차를다음과같이단계적으로제시하고있다. 127
제 2 부공공기관과경제정책 [ 그림 2] 사전적대안분석의절차 (CfQ 지침 ) 당해사업은이사회에필요한가? 아니오 폐기 예 정부가사업의자금을조달해야하는가? 아니오 민영화 예 민자유치는가능한가? 예 민자유치 아니오 ( 민자유치실패 ) 정부는당해사업을직접수행해야하는가? 아니오 외부위탁 예 글쎄 외부기관낙찰시장성테스트 ( 시장성테스트필요 ) 내부팀낙찰 계약화 (Contratorization) 가가능한가? 예 서비스계약서작성 내부수행팀 아니오 현행체제유지 내부구조조정, 업무재설계, 벤치마킹등을통한효율성제고 ( 계약화가능 ) 128
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 첫번째단계에서는사업의전략목표, 중간목표, 산출물, 투입물을체계적으로분석하며사업의필요성과폐기여부를검토한다. 두번째단계에서는당해사업에어떠한시장실패가존재하고또이를교정하기위해정부개입이필요한가여부를분석하는데, 시장실패분석 (market failure test) 이라고한다. 세번째단계에서는전략적외부위탁 (strategic contracting-out) 을결정하는데, 여기서는내외부경쟁입찰없이곧바로외부위탁을추진하는경우로서다음과같은세가지경우가존재한다. 1 당해기관이내부작업팀을보유하는것이오히려기관의핵심사업역량을저하시키는경우 : 교육훈련기능, 전산기능, 재산관리, 설계및사업관리등이주로해당됨 2 민간부문이더숙련된전문가와더발전된기술을사용할것이명확한경우 3 정부부문내에서수행되고있지않는완전히새로운형태의사업을신규로착수하고자하는경우네번째단계는시장화테스트를시행하는것인데, 외부위탁또는내부조달 (in-house provision) 을판단할때 돈의값어치 (Value for Money) 가가장중요한기준이되는경우이다. 나. 적용대상범위및식별과정 1991년에정책백서 (CfQ) 가발표될당시민간위탁과시장화테스트가적용되어야할사업분야로추천된내용은다음과같다. 1 전문적인서비스 (professional and specialist services) : 회계, 감사, 자문, 점검및검사, 정보기술, 법률, 사서, 교육훈련, 실험및연구기능, 설계및디자인, 조사및통계, 프로젝트관리 2 행정및서무작업 (executive and clerical operations) : 보조금및교부금 (grant) 지급, 지원업무, 부담금 요금징수, 증명서발급, 대량우편, 자료수집, 창구업무, 급여지급, 교부금 (grant) 행정업무, 자문서비스 3 사무서비스 (office services) : 정보기술서비스, 프로젝트관리, 시스템디자인, 운영 유지, 데이터프로세싱, 소프트웨어개발, 기타사무작업의제공및분배, 타이핑및워드프로세서, 기록보관및관리, 여행, 회의, 자료수발및여행안내 129
제 2 부공공기관과경제정책 4 자산및건설서비스 (estate and construction services) : 신규건설사업의관리자, 자산관리및유지, 장치유지및지원그런데전략적민간위탁, 시장화테스트가실제수행되는과정에서시장화테스트또는외부위탁의대상사업이식별되는과정은크게 3가지가있다. 첫째, 고위간부들이세출예산심의 (public expenditure survey) 과정에서대상사업을식별한다. 둘째, 매년시장화테스트대상사업의수와금액목표에따라시장화테스트의대상사업을체계적으로검토해야할책임자가대상사업을식별한다. 셋째, 비정기적인진단, 검사및점검 (consultancy, inspection and review) 활동에의해대상사업이식별된다. 한편, 시장화테스트또는외부위탁의대상사업을구분 인식하는과정은다음의세가지단계로구분될수있다. 첫째, 공공부문의경계설정 : 시장화테스트의대상사업을식별하기위한첫번째단계는정부부처가공공기관들을포함하여공공부문내의기관인지를판단하는것이다. 둘째, 시장화테스트적용제외사업의명시 : 시장화테스트와외부위탁이적용되지않는사업에대해서는그사유를명확하게설명하여제시하여야한다. 또한시장화테스트또는외부위탁의대상사업에서명확하게제외되는사업은핵심적인정책개발사업, 국가안보에긴요한사업, 기타심각한문제가제기될수있는사업으로한정된다. 셋째, 나머지사업들은우선사업 (priority candidates), 당연사업 (natural candidates), 가능사업 (possible candidates) 의세가지범주로분류된다 2). 1 우선사업은시장화테스트가우선적으로시행되어야할사업분야를의미하는데, 여기에는조직개편으로분리되는사업과신규사업이해당된다. 2 당연사업은시장화테스트가가급적시행되어야할사업분야로서, 지원업무, 주변업무 ( 정부부처의목표에간접적으로연결 ), 전문업무, 자원규모가큰사업, 분리된사업, 일시적인정부수요업무, 정부수요의변동이심한업무등이해당된다 2) 참고로외부위탁의가능성이높은 5 가지성격을제시하면다음과같다. 즉, 물건비 ( 운영비또는자본투자 ) 가집중적으로사용되는사업, 상대적으로독립되어있는사업, 전문가및기타지원업무, 작업량과처리량의변동이심한사업, 시장변동이급속하고인력을충원 훈련및유지하는데많은비용이드는사업등이다. 130
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 3 가능사업은향후충분한준비과정을거쳐시장화테스트가시행되어야할사업분야로서, 정부부처내부업무, 관련요원의충원 교육이어려운업무, 기관의성격에부합하지않는업무등을들수있다. 한편, 특정사업을시장화테스트하는경우에제약이되는요인들, 다시말해시장화테스트에대해제기될수있는반론들은다음과같은데대상사업선정시이러한측면들을충분히감안하여판단하여야할것이다. 1 민간시장의존재여부 : 시장화테스트의기본전제는유사업무를수행하고있는민간기업들이이미존재하거나또는당해사업에참여할가능성이있는민간기업들이다수존재해야한다는것이다. 2 적절한규모의선택 : 대상사업의규모가너무큰경우에는민간기업이사업을감당할수있는여력과신뢰성이확보되기어렵다. 반면에사업규모가너무작은경우에는효율성제고의효과가크지않은데, 시장화테스트집행비용은사업규모와관계없이거의일정하게소요된다. 3 사업고객의분산여부 : 대상사업고객이정부기관별또는정부기관내에상당히분산되어있고, 요구하는사업내용이매우다양한경우에는사업내용에대한규격서를작성하는것이대단히어렵다. 4 비밀유지의필요성 : 일반적으로정부기관들은공개하기곤란한민감한정보들을보유하는경우가많은데, 비밀의유지를위해시장화테스트의도입이회피되는경우도있다. 5 통제능력과필요성 : 서비스의집행기능과당해서비스에대한통제및정책기능이묶여져있는사업에서는, 이를분리하여집행기능에대해서만시장화테스트가도입될수도있다. 경우에따라서는이들을분리하기가곤란한경우도있다. 6 업무처리의혼란가능성 : 당해조직에서대상업무를구분 분리함으로써조직의효율성을제고할수도있겠지만, 오히려업무수행이보다복잡해져서규격서를작성하기가쉽지않다. 대상업무의원가계산시관련되는간접비용의배분이대단히복잡하고어려운경우에는시장화테스트의적용이부적합할것이다. 7 공급자에대한고객의신뢰성 : 일반국민들이당해사업을영위하는공급자에대해충분한신뢰성을가질때에만업무수행이원활한경우가있을수있다. 8 독점적사업자의가능성 : 외부위탁으로인하여정부기관이특정공급자에게얽매이는 131
제 2 부공공기관과경제정책 경우, 즉공급자가향후독점적지위를차지하여오히려비용을증가시키는상황도감안되어야한다. 사업자의독점적지위는규모의경제로나타나기도하지만, 장기적으로당해사업에대한매력이하락하는경우도있다. 또한공공부문전체에걸쳐동일한사업에대한시장화테스트가동시에수행될수있는데이는시행과정에서경쟁을오히려약화시킬것이다. 9 향후의조직재설계가능성 : 당해기관이가까운장래에조직재설계를해야할경우시장화테스트가오히려돈의값어치제고에방해가될수도있다. 10 조직체계의변화에따른효율성 : 특정기관내에서시행되는시장화테스트대상사업이많아지면많아질수록, 당해기관은수직적피라미드조직에서수평적사업관리조직으로변모하게될것이다. 따라서조직의변화를감안하여대상사업이선정되어야한다. 2. 시장화테스트의시행절차 가. 시행절차의개요시장화테스트의시행절차는일반적으로대상사업의인식, 서비스규정, 기준원가평가, 시장조사, 규격서및계약서문안정비, 입찰공고, 적격심사, 입찰서요구, 입찰평가, 계약체결, 계약점검, 재실시등으로구성되어있다. 이러한단계적인시장화테스트시행절차가진행되는과정에서각관련정부기관의역할과책임분담체계는다음과같이구축되어있다. 첫째, 내각실 (Cabinet Office) 은정부부문전반의시장화테스트정책을감독하고, 개별부처등과시장화테스트에대한전략적목표를합의하는총괄적인책임을부담한다. 둘째, 개별정부부처내에서는시장화테스트에대한역할과책임을부담하는주체들을확정해야한다. 즉, 시장화테스트기획실 (Market Testing Unit), 사업추진위원회 (Steering Group), 사업관리관 (Project Manager), 시장화테스트작업반 (Market Testing Team), 내부입찰책임관 (In-house Bid Manager) 과내부입찰팀 (In-house Bid Team) 등이다음과같은역할을수행한다. 132
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 예비단계 준비단계 경쟁단계 계약및관리단계 시행절차단계 내용 대상사업의인식 대상사업의범위와성격을규정하고필요에따라재분류 서비스의규정 기준원가평가 시장조사 규격서및계약서문안정비 입찰공고 적격심사 입찰서요구 입찰평가 계약체결 계약점검 재실시 < 표 1> 시장화테스트시행절차 대상사업에서요구할서비스의내용과요구수준을규정 현행대상사업의총원가를평가 대상사업의경쟁입찰에참여할기업등을조사 산출물과서비스에대한규격서를작성하고, 체결할계약서의개략적문안정비 시장화테스트의대상사업을공고하고입찰의향자모집 입찰의향자에대한설문조사등을통해적격자심사 적격입찰자에대한입찰서제출요구 내부입찰서와외부입찰서의상호비교평가 내부입찰팀과는서비스계약서, 외부입찰자와는계약서체결 성과및운영비등에대한점검 계약해지또는만료와함께시장화테스트재실시 1 시장화테스트기획실 (Market Testing Unit) 은정부부처내에서시장화테스트사업전반에대한책임을분담한다. 즉, 시장화테스트전반에대해점검하며, 대상사업을인식하고관련정보를고위간부와장관에게보고한다. 또한노동조합과상의하고관련요원들에충분한정보를제공하고상의하는일을책임진다. 기획실요원은사업추진위원회 (Steering Group) 의멤버로참여하여사업관리관을지원하고전문지식을제공하며, 규격서와입찰서류를정밀조사하며, 계약서의점검 검토체제정비를확인한다. 2 사업추진위원회 (Steering Group) 는시장화테스트가시행되는개별사업에대해중요한의사결정을내리며사업관리관의업무를감독하는역할을수행한다. 당해사업의최고책임자가위원장역할을수행하며, 그외시장화테스트기획실장, 사업관리관, 당해사업의고객또는이용자대표자, 외부전문가등이위원으로참여하여주요정책을결정한다. 또한사업관리관의업무를감독하는일은시장화테스트의실행계획서내용을검토하고독려하며, 또관련비용의집행을점검하는것이다. 아울러사업추진위원회는일정준수점검, 절차비용점검, 조달지침준수점검, 돈의 133
제 2 부공공기관과경제정책 값어치제고, 입찰평가팀위촉, 내부입찰포함여부, 낙찰자선정등주요사항을고위간부들에게제안한다. 3 사업관리관 (Project Manager) 은시장화테스트의실무책임자로서작업반 (Market Testing Team) 의팀장이된다. 사업관리관의역할과기능은다음과같다. 실행계획서및향후일정을확정하여사업추진위원회의승인을받는다. 시장화테스트의대상사업경계를확정한다. 이용자요구사항, 규격서와입찰서류, 입찰가능자목록과입찰평가기준, 입찰평가보고서및낙찰자추천, 계약서등의내용을사업추진위원회에보고하고승인을받는다. 시장화테스트절차를관리하고관련전문가를위촉한다. 시장화테스트기획실및사업추진위원회에진행상황을정기적으로보고한다. 사업관련비용을통제한다. 계약자와의협상한다. 계약서체결을위한예산및계약내용의승인을획득한다. 계약서를체결한다. 계약점검절차를확립한다. 노동조합, 관련이해당사자등에대해필요사항을상의한다. 4 시장화테스트작업반 (Market Testing Team) 에는부처의내부요원뿐만아니라전문지식을조언하고독립적이고객관적견해를표명할외부전문가들이참여한다. 작업단에서는대상사업의정확한경계, 사업실행계획서작성, 계약전략수립, 규격서의작성, 이용자조사수행, 공급자시장조사, 입찰절차에대한지원 ( 입찰서류, 입찰평가및낙찰후협상, 비용편익분석등 ), 법적자문, 원가계산및입찰평가를위한회계사, 인력재배치등을조언한다. 또한향후시장화테스트가완료되었을때에작업팀의요원이계약관리관 (CCO: Contract Control Officer) 의역할을수행한다. 5 내부입찰팀 (In-house Bid Team) 은현재사업을수행하는요원들로구성된내부팀으로서, 내부입찰책임관 (In-house Bid Manager) 은현행의팀장이되거나또는신규로임명될수도있다. 내부입찰책임관은가능한빨리선임됨으로써경쟁입찰에대응할수있는충분한기회를보장해주어야한다. 또한내부입찰팀은민간부문의경쟁자와동일한조건에서경쟁해야하므로, 이들이사업관리관과사업추진위원회와접촉하는것은정부와민간사업자가접촉하는방법과동일하여야한다. 아울러 134
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 내부입찰책임관은규격서에명시된기능과서비스에대한경쟁입찰에대응하여내부입찰서를작성할책임을진다. [ 그림 3] 내부입찰팀의단계별작업내용 내부입찰팀구성및책임관임명 예비단계 역할및책임확인, 실행계획서작성 현행작업및혁신방안검토 입찰제안서작성및보고기법연구 혁신방안확인및합의 이용자및입찰요구에대한의견제시 준비단계 제안된서비스계약서에대한의견제시 입찰초청에따른입찰서제출 경쟁단계 입찰평가팀에대한입찰서설명 낙찰시서비스계약서체결 준수 계약및관리단계 작업에대한정기적검토 자료 : Department of Environment(1993) 135
제 2 부공공기관과경제정책 나. 예비및준비단계 1) 시장조사시장조사란시장화테스트대상사업을수행가능한사업자들을탐색하고이들로부터사업을가장적절히수행할수있는사업자를선정하기위한정책을판단하는과정이다. 대상사업을수행가능한잠재적사업자들을충분히파악하여그선택의범위가넓을수록경쟁의가능성이높아지고또돈의값어치 (VFM) 를제고할수있는기회가많아진다. 잠재적사업자들에대해정보를획득하는방법은전문가들과의면담, 정부조달기관, 관련공급자, 박람회, 유사한사업자, 사업자조합및협회등을활용하는것이다. 시장조사과정에서는동일또는유사한사업에서의기존계약존재여부, 구입가격의대략적추정치, 특허의존재여부, 집중조달과분산조달여부를판단해야한다. 2) 사업규격서작성경쟁입찰을위해서는대상사업의계약화 (contractorization) 그리고규격서 (specification) 가작성되어야하는데, 이는구입자가구매하고공급자가그대가를수령하는서비스의내용을규정하는것이다. 규격서는산출물과요구되는성과를규정하는데, 수행될업무의범위와유형, 산출물의수량과품질, 충족되어야할기준, 업무점검의방법, 공급자와사업자사이의책임및위험분담등을포함한다. 규격서작성에서준수해야할원칙으로는완벽성 (completeness), 명확성 (clarity), 측정가능성 (measurability), 목적성 (objectives), 상호관계 (interfaces), 투입자원의명시 (specify resource input) 등을들수있다. 첫째, 완벽성 : 주된과업뿐만아니라요구되는부차적인서비스도완벽하게기술해야한다. 둘째, 명확성 : 용어는명확하고도단순해야하며, 기술적용어가사용되는경우에는용어의정의에서명확하게설명하여공급자의역할이명확하고적합하게이해될수있어야한다. 셋째, 측정가능성 : 산출물은가능한계량적척도로측정가능해야하지만주관적평가를완전히배제하기는어렵기때문에산출물의측정및보고방법그리고공급주체와비용부담주체를기술해야한다. 136
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 넷째, 목적성 : 사업자는서비스의목적을파악하여당해서비스가정부및공공기관의정책및목표에어떻게연관되는지를파악할수있도록해야한다. 다섯째, 상호관계 : 정부및공공기관과사업자상호간의책임과요구되는행동그리고여타정부및공공기관과의상호관계를규정해야한다. 여섯째, 투입자원의명시 : 규격서에는서비스제공에투입되는인력의기준 ( 또는자격 ), 인력의교체계획, 인증된장비의이용, 장비의호환성, 자재의대체등이규정될필요가있다. 한편, 산출물과서비스의규격은크게기능 (function), 성과 (performance), 기술 (technical) 이라는세가지측면에서기술될수있는데, 그외의사항들은모두이들의변형에불과하다고할수있다. 첫째, 기능 : 산출물과서비스에의해수행되어야할기능또는의무를서술적으로정의하는것이다. 둘째, 성과 : 개별기능에대해요구되는성과수준을정의하는것으로서, 가급적계량적단위로표현한다. 셋째, 기술 : 개별기능에대하여요구되는기술적조건과물리적특성등을정의하는것이다. 경우에따라서는재료, 시스템, 처리및개발등과관련된규격을제시하기도하는데이들은기능, 성과, 기술적세부사항들을설명하는것으로볼수있다. 규격서에는기술보다기능및성과의내용이주로서술되어야하는데, 혁신적제안을장려하고기존의편견을제거할수있으며또지나치게세밀한점검을벗어나결과에초점을맞출수있다. 규격서를작성할때기타유의해야할사항들을열거하면대략다음과같다. 첫째, 규격서는원칙적으로산출물과서비스를이용하는사람이작성하는것이바람직하며, 또조달업무를주관하는조달관 (Procurement Staff) 과지속적으로협의가이루어져야한다. 둘째, 규격서작성에서기존의내부작업팀이참여할수는있지만, 그목적은성과및결과지향적인규격서작성에한정되어야하며내부작업팀이부당한이득을얻지못하도록유의하여야한다. 137
제 2 부공공기관과경제정책 셋째, 규격서는기존의내부작업팀이수용하기어려운내용을잠재적공급자들에게미리제시할수도있는데, 이때는공급자에게부과되어야할제약조건들을충분히서술할수있어야한다. 넷째, 규격서는기존의시설, 장치또는자재의사용을의무적으로요구하지않아야하는데, 다만서비스의성과와분명하게연관되는경우에는예외로간주할수있다. 즉, 공급자들이원한다면기존시설및장치를사용할수있도록허가하지만, 이에대해서는적절한가격이부과되어야한다. 경우에따라공급자가본부조직의지원서비스를이용하도록요구할수있는데, 본부조직이지원서비스를보유하는것이전략적으로타당하거나, 비용절감의효과가명백한경우로한정된다. 3) 원가계산시장화테스트과정에서는크게 3가지개념의원가또는비용이구분될수있다. 첫째, 현행원가 : 당해사업을현재수행하는데소요되는일체의비용 ( 발생주의개념의원가 ) 으로서, 시장화테스트에따른비용절감액을평가하기위해추정되며또차후입찰과정에서일종의예정가격으로간주될수있다. 둘째, 내부입찰팀의입찰원가 : 내부입찰팀이제시하는입찰가격 ( 현금으로서의대가지급 ) 에공공부문이추가로부담해야하는원가를합한금액으로서, 내부입찰팀이선정될때공공부문이부담해야하는원가이다. 내부입찰팀이선정될때공공부문이부담하는총원가는현금지급분이외에기존인력의해고 전보등에소요되는비용, 내부입찰팀이사용하지않는물적자산의처리및기회비용, 당해사업과연관되어정부부처 ( 또는본부조직 ) 내부에서수행되어야할업무의비용등을모두포함한다. 셋째, 외부입찰자의입찰원가 : 외부입찰자가선정될때공공부문이부담해야하는일체의원가로서정의되는데, 내부입찰팀의입찰원가와마찬가지방법으로평가되어야한다. 이러한세가지유형의원가중에서현행원가를계산할때유의할사항은, 공정한비교를위하여공공부문이추가로부담하는비용인데, 이들은다른정부부처로부터의서비스, 자본비용, 암묵적보험료등으로서원가계산에반영되어야한다. 우선현행의내부작업팀이작업수행과정에서공공부문내의여타기관으로부터무상또는저가로제공받는서비스가있다면이에대한적정가격이원가계산에반영되어야한다. 또한자본비용은 138
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 공공부문이당해내부작업팀의작업을위해제공한순자산의기회비용으로민간부문주주의요구수익률에상응한다. 그리고암묵적보험료가포함되는이유는공공기관등이사고와피해를입었을때보험에가입하지않았음에도불구하고그사고와피해에대해예산상의지원을받기때문이다. 내부입찰서는규격서에기술된서비스들을제공하는비용으로규정되어야하는데, 많은경우이들서비스는내부작업팀이현재제공하는것과동일하지않을수있기때문이다. 규격서의내용을충족하기위해내부작업팀은추가적인서비스를제공할필요가있을수있고, 또는현재의작업팀이제공하는서비스의일부가시장화테스트이후에다른공공기관에의해제공될수도있을것이다. 정부부처등은내부입찰팀의내부입찰관련비용 ( 예컨대내부입찰서작성을위한자문비용 ) 을부담해야하는데, 이는내부입찰의원가에서제외된다. 이들내부입찰관련비용은낙찰자가내부입찰팀이되건외부공급자가되건관계없이당해부처가부담할수밖에없는비용이다. 내부입찰팀은공공부문내부의조직이기때문에, 정부는내부입찰팀에게일부서비스 ( 예컨대봉급계산, 자료실서비스등 ) 를공공부문에서조달하도록강요할수있는데이는내부입찰원가에포함되어야한다. 이들서비스의가격이과도하게책정되면공정한경쟁을저해할수있기때문에, 내부입찰자들이여타의대안으로부터더값싸게조달할수있다는사실을입증하면이를감안하여가격이결정되어야한다. 한편, 외부입찰자가제시하는비용도공공부문이부담하는자원의총기회비용의관점에서평가되어야한다. 139
제 2 부공공기관과경제정책 [ 그림 4] 시장화테스트의각종원가 현행원가내부입찰원가외부입찰원가 운영비등 인적자원 물적자원 내부입찰팀에사용이강요되는공공부문서비스 원가절감액 현금대가지급 ( 운영비등 ) 원가절감액 인력의처리비용 계속고용하기로한인적자원 ( 현금대가지급 ) 원가절감액 실현불가능한원가절감액 계속사용하기로한물적자산 ( 현금대가공제 ) 원가절감액 ( 대안공급자제시 ) 내부입찰팀에강요되는공공부문서비스의원가 ( 현금대가공제 ) 원가절감액 현금대가지급 ( 운영비등 ) 원가절감액 인력의처리비용 계속고용하기로한인적자원 ( 현금대가지급 ) 원가절감액 실현불가능한원가절감액 계속사용하기로한물적자산 ( 현금대가공제 ) 외부입찰자사용공공부문서비스 ( 현금대가공제 ) 정책적이유로사용이강요되는공공부문서비스 당해사업과연관되어제공되어야할공공부문서비스 정책적이유로사용이강요되는공공부문서비스 ( 현금대가공제 ) 당해사업과연관되어제공되어야할공공부문서비스 정책적이유로사용이강요되는공공부문서비스 ( 현금대가공제 ) 당해사업과연관되어제공되어야할공공부문서비스 140
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 시장화테스트대상사업의원가를현행원가, 내부입찰원가, 외부입찰원가로구분한후이들의상호관계를도식화하여제시하면 [ 그림 4] 와같다. 이그림에서검은색으로표시된칸들은입찰평가에서감안되어야할항목들인데, 이들중짙게표시된칸들은현금대가의지급금액을결정한다. 시장화테스트대상사업의현행원가를내부및외부의입찰원가와비교하기위해구분하면 [ 그림 4] 에서보는바와같이크게다섯가지로구분할수있다. 첫째, 당해사업과연관되어정부부처 ( 또는본부조직 ) 및공공부문내에서제공되어야할서비스, 또한정책적인이유로사업수행팀 ( 내, 외부관계없이 ) 이반드시사용하여야할공공부문의내부서비스는내부입찰및외부입찰의공통원가가될것이다. 정책적인이유로사업수행팀이사용하여야할공공부문서비스는적정가격이평가되어징수되어야할것이다. 둘째, 현행원가항목중에서내부입찰팀에게만사용이강요되는공공부문의서비스도내부입찰의원가를구성한다. 다만외부입찰자가이를자발적으로사용하고자하는경우에는이에대한적정대가가감안되어야한다. 내부입찰팀에게강요되는서비스에적정한가격이부과되지않는다면공정한경쟁을저해할수있을것인데, 이에대해서는본부조직에서적절히판단할수밖에없다. 셋째, 입찰자에게사용이강요되지않는물적자원은적절한시장가격으로평가되어야할것이다. 사용되지않는물적자원중에는공공부문내의여타사용처를발견하지못하는경우 ( 예컨대, 정부가외부에임대료를지급하고있는건물및토지가더이상사용되지않는경우 ), 이는공공부문에서실현불가능한원가절감으로간주된다. 정부는공공부문내의여타사용처를부단히모색하여실현불가능한원가절감이극소화될수있도록노력해야한다. 넷째, 인적자원도그고용이입찰자에게강요되지는않을것인데, 해고 전보등과같은인력처리비용은공공부문이부담해야하는비용으로입찰원가에감안되어야할것이다. 다섯째, 현행원가중에서운영비등에대한비용은입찰가격의구성항목으로현금지급될것이다. 그림에서운영비등으로표시된입찰원가에는추가고용인력및자산에대한비용, 외부조달서비스등의대가가모두감안되어있다. [ 그림 4] 에표시된입찰원가중에서빗금으로처리되지않은부분은모두원가절감액을반영하고있는데, 본부조직 141
제 2 부공공기관과경제정책 등이지급해야할현금대가는빗금친면적의합으로계산될것이다. 4) 사업이전과인력문제내부입찰팀이선정되는경우요원들은여전히공무원 ( 또는공공요원 ) 신분을유지하기때문에, 진급, 파견, 임금인상, 근무조건, 해고등의제반고용조건이원칙적으로공무원 ( 공공요원 ) 과동일하게유지된다. 다만, 내부입찰팀은원가절감을이유로근무시간의변경, 직급조정, 정리해고 (redundancy) 등의조치를취할수있다. 그러나내부입찰팀이탈락하고외부공급자와계약이체결되는경우, TUPE(The Transfer of Undertakings (Protection of Employment) Regulations 1981) 규정이적용되어, 당해내부팀의모든구성원은민간부문으로이전되어 ( 민간인전환 ) 고용이보호되고연금을제외하고는기존의근무조건이그대로유지된다. 이전되는공무원들이계속하여공무원으로서의연금자격을유지할수는없지만, 그들에게이미발생한연금권은완벽하게보호된다. 결국민간부문으로이전된내부팀의요원들은당해사업에서계속근무하거나, 당해기업의여타부문으로재배치되거나, 보상금을받고정리해고되거나, 또는일정기간 (12~18개월이후 ) 경과후무능 태만등을이유로해고될수있다. 그런데 TUPE 규정은모든형태의사업이전에반드시적용되는것은아니며, 사업의동일성이유지되느냐의기준에의거개별사안에따라법적자문을받아야하는데많은법적논란이있었다. TUPE 규정의적용여부그리고사업이연속적으로이전될때의적용여부등에대해서는법률적으로많은논란이있었는데, 이때문에영국에서도시장화테스트에대한비판이많이제기되었다. 경우에따라서는당해부처가인력을이전시키는대신요원들을정부및공공부문내에서재배치하거나파견등의방법을취할수도있을것이다. 만약당해부처와요원의양해가있다면여기에는법적제한이없다. TUPE 규정이적용될것인지의여부는대상사업의세부내용에따라다르기때문에이를관련요원과노동조합에명확하게해야한다. 한편, 내부입찰팀의전부또는일부요원들은민간부문의유능한경영자또는근로자들을스카웃하여민간기업을설립한후별도입찰에응할수도있는데, 이를 MEBO(Management Employee Buyouts) 라고한다. 142
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 다. 경쟁및계약단계 1) 입찰절차의개요경쟁입찰의절차는영국의경우 [ 그림 5] 와같이요구사항인식, 잠재입찰자조사, 입찰초청, 입찰평가, 계약체결및보고, 계약관리의총 6단계로구성된다. [ 그림 5] 경쟁입찰의전과정 요구사항인식 규격서작성계약전략수립입찰평가기준 잠재입찰자조사 입찰공고의견교환입찰자격사전심사 입찰초청 입찰초청입찰서제출계약기간및조건확정 입찰평가 개찰입찰평가추천 계약체결및보고 낙찰후교섭계약체결거래형성 계약관리 자료 : HM Treasury(1993) 143
제 2 부공공기관과경제정책 이러한경쟁입찰절차를진행하는과정에서유의해야할사항은다음과같다. 우선경쟁입찰의목표는돈의값어치를극대화하는가장적합한공급자를선정하는것인데, 이는기술적 영업적으로유능하고, 재무상태가건전하며, 계약조건을가장열성적으로또효율적으로준수할수있는자를의미한다. 둘째, 시장화테스트작업을담당하는사업관리관은정부부처내의조달관, 법무담당관및외부전문가의도움을받아입찰계획서 (proposals) 를작성한다. 입찰계획서에는계약및입찰전략, 잠재입찰자의목록과대상, 개략적입찰서류 ( 규격서포함 ), 입찰평가의절차 ( 개략적평가기준, 입찰평가팀구성, 입찰평가팀의권한및운영방법등포함 ) 등이포함된다. 또한입찰전략을수립할때에는노동조합과협의하여야하며, 또한동시에동일유형의서비스가경쟁입찰되지않도록정부부처가입찰대상사업들을충분히조정하여야한다. 셋째, 정부부처등은시장화테스트추진과정에서입찰과정의공정성을침해하는일, 즉공적인일과사적인일사이의이해충돌 (conflict of interest) 이발생하지않도록필요한조치를취해야한다. 서비스를규정하고입찰업무를처리해야하는담당자들이입찰자로부터스카웃제의를받는경우, 설령이들이여기에응할의사가없다고하더라도이를공표하여야한다. 또한내부입찰팀의구성원도민간의외부입찰자와어떤형태의관계를가질수있는데, 예컨대주식소유, 중역또는스카웃제안등이있는경우이를모두공개적으로선언하여야한다. 아울러입찰평가이후에공개적으로선언되지않은이해충돌이밝혀진경우, 정부부처는이것이입찰결과에중대한영향을주었는지를판단한후징계를포함하여적절한조치를취하여야한다. 넷째, 이해충돌의가능성은기관에대해서도나타나는데, 예컨대시장화테스트와관련되는자문과조언을제공하는기관이당해사업의입찰초청에응하는등입찰에연관되는경우가있어서는곤란할것이다. 즉, 동일기업이동일한부처에유사한서비스를제공할때나타날수있는이해충돌과신의성실의문제에도유의할필요가있다. 또한특정사업에선정된공급자는차후의다른경쟁입찰에서배제될것으로예상되는경우에는그범위를미리밝혀야하는데, 예컨대재무관리시스템을수탁하면향후내부감사업무에서배제되어야할것이다. 다섯째, 시장화테스트의대상사업은충분히광고되어시장의가능성을충분히활용하여야한다. 광고는대상업무의유형과내용을충분히설명하고, 입찰의향자들이특정일 144
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 자까지적격성을입증하는서류를첨부하여지원할것을요구한다. 여섯째, 시장화테스트작업반은입찰의향자들이제출한자료및추가수집된정보를활용하여적격심사 (pre-qualification) 를수행하여입찰대상자를압축한다. 적격심사를거쳐입찰초청을받는입찰대상자들의수는대상업무의시장성격에좌우되지만대개 3~8 개의최종입찰자목록을작성한다. 일곱째, 적격심사를거쳐선정된최종입찰자에게는입찰초청서가발급되는데, 작업반은이들과입찰서작성및제출, 입찰평가등에관련되어사전회의를가진다. 여덟째, 최종입찰자들은입찰초청서에따라모든서류를제출하는데이들은모두봉함입찰 (sealed bid) 방식으로제출되며입찰개봉시간까지보안을유지하여야한다. 아홉째, 정부부처등은입찰절차에대하여노동조합과협의하고관련정보를제공해야한다. 특히입찰전략을설명하여의견을제출할기회를제공해야한다. 또한시장화테스트의과정에서는여타공공기관으로부터입찰서가제출될수도있는데, 이에대한허용여부를판단할필요가있다. 아울러내부입찰은여타의입찰과동일한규격서와동일한기간내에작성되어야하며, 또동일한기준과동일한시점에서평가되어야할것이다. 2) 내부입찰서작성정부부처등은내부입찰팀과입찰서작성과관련하여어떤형태의도움을제공할것인지를사전에합의해야하는데, 여기에는내 외부의전문가및경영컨설턴트활용이포함된다. 외부입찰서와마찬가지로내부입찰서도각종의원가절감방안들을포함할것인데, 특히인력의근무조건등에변화가있다면입찰서에서는관련요원및노동조합과충분히협의하였다는사실과협의결과를명시하여야한다. 내부입찰서가제안한근무조건을정부부처등이수용하기곤란한경우도있을수있는데, 시장화테스트작업반은수용가능한근무조건을미리제시할필요가있을것이다. 제안된근무조건의변경이당해부처의재량권사항이라면추가승인없이수용될수있지만그렇지않다면관련부처와충분한협의를거쳐야할것이다. 내부입찰서에포함된원가절감방안이당해작업팀의원가를절감하는것이기는하지만공공부문전체의기회비용을감소시키지못하는경우가있을수도있는데, 이들은실현불가능한원가절감방안이된다. 예컨대장기임대계약으로현재사용중인시설물을내부입찰팀이더이상사용하지않겠다고할수있는데, 정부부처가이시설물을대체할 145
제 2 부공공기관과경제정책 다른방안을찾을수없다면실질적인원가절감은실현될수없다. 입찰과정에서내부입찰팀에추가하여또는이의대안으로서 MEBO(Management Employee Buyouts) 가있는데, 이는이해충돌문제를야기시킬수있기때문에각별한주의가요망된다. MEBO를검토하고있는요원들은가능한빨리이사실을공표하여야한다. 또한 MEBO팀과내부입찰팀이동시에입찰에참여한다면, 정부부처는이들두입찰팀사이가적절하고도합리적으로구분될수있도록조치하여야한다. 경우에따라서는공공부문내의다른기관, 즉다른정부부처의내부팀, 산하공공기관또는당해부처의다른팀으로부터입찰이제안될수도있다. 다른공공기관으로부터의추가입찰은당해사업을이미운영하고있는공공기관에한정하여인정되어야한다. 또한당해사업을시행하고있다하더라도입찰에참여하기위해신규투자또는계획능력의증가를필요로한다면입찰참여가허용되지않아야한다. 3) 입찰평가우선입찰평가팀은입찰서가제출되기이전에구성되어야하는데특히내부입찰팀과연관되는사람은당연히배제되어야할것이다. 입찰평가팀은규격서에관해기술적이고전문적인경험과지식을갖춘사람이포함되어야하는데, 그구성원은대략다음과같다. 즉, 내부입찰팀상위조직의장, 규격서작성에관여한고객부서, 회계및재무, 보건및안전, 법률서비스, 인사 관리서비스, 평등고용담당자, 정보기술, 구매및조달담당관들로구성된다. 다음으로입찰평가에서준수해야할중요한사항들로는, 서비스및이용자의요구사항에대한명확한이해, 기술및품질기준에대한명확한확인, 체계적이고철저한평가, 공정한태도, 결정사항에대한논리적정당성부여, 주요결정사항을감사에대비하여기록하는것등이다. 입찰평가는가능한체계적이고객관적이어야하며매의사결정이명확하고도논리적으로감사될수있는자료의형태로제시되어야한다. 일부평가항목은불가피하게주관적이지만, 여기에서도기준명시및공통의평가양식등을통해적절한체계화가이루어져야한다. 입찰평가의목표는 돈의장기값어치를극대화 (best long-term value for money) 하는제안서를선택하는것인데, 이를위한입찰평가의대략적기준은다음과같다. 첫째, 능력평가 (capability assessment): 입찰자가당해서비스를제공할수있는능력 ( 인 146
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 력, 지원시스템및경험포함 ) 을가지고있는가? 둘째, 기술평가 (technical assessment) : 입찰자가규격서에명시된자세한요구사항을충족시킬수있는가? 셋째, 품질평가 (quality assessment) : 입찰자가적절한품질기준의서비스를제공할수있는가? 넷째, 재무평가 (financial assessment) : 입찰가격에영향을주는재무적사항을종합적으로평가한다. 한편, 개별입찰에대한총원가를비교함에있어향후원가와작업량에대해다양한가정이전제될필요가있다. 이경우에는가정의변화에따른결과를검토하기위한민감도분석이수행되어야할것이다. 이밖에입찰평가의과정을객관적으로입증하기위한근거기록을남기는것은해명책임성 (accountability) 을위해또감독자, 계약서 서비스계약서의재계약 갱신책임자등에게정보를제공하기위해서도중요하다. 4) 계약의검토사항우선계약금액의지불방법은다양하지만, 크게정액가격 (firm price, lump-sum amount), 고정가격 (fixed price), 원가보상 (cost reimbursement) 의세가지로대별할수있다. 첫째, 정액가격은계약초기에일정하게정해진금액을고정시켜지불하는방법으로서물가상승이반영되지않는다. 둘째, 고정가격지불방법은작업에투입되는자원의유형을구분하여이들의고정가격을사전추정한후실제투입되는자원의양에적용하여지불금액을산정하는방법이다. 물가상승을반영하는방법과반영하지않는방법으로대별될수있다. 또한물가상승을반영하는경우에도물가상승률전체를그대로인정하지않고일정한공식에따라부분적으로인정하고있다. 셋째, 원가보상은실제발생한비용을근거로지불금액을산정하는방법이다. 실제비용에일정비율의이윤을더하는방법 (cost plus), 실제비용에일정금액의이윤을더하는방법 (cost + fixed fee), 목표비용 (target cost) 을설정하여실제비용과의차액을공급자와발주자가사전에정해진방식에따라분담하는방법등이있다. 147
제 2 부공공기관과경제정책 이러한세가지계약금액의지불방법중에서정부부처의위험부담은원가보상계약에서가장높고고정가격, 정액가격으로갈수록줄어든다. 정부부처가조달하는사업의내용이단순하고, 규격서의내용이정확할수록정액가격과고정가격지불방법을택할수있을것이다. 다음으로계약서또는서비스계약서의계약기간을판단할때에는장기와단기의장점을체계적으로검토하여균형을추구해야한다. 즉, 단기인경우에는경쟁압력이높아지지만, 장기인경우에는안정성, 연속성및비용절감이제고될수있을것이다. 또한재계약, 계약갱신등과관련된비용도감안되어야할것이다. 한편, 계약서류에는요구되는작업및서비스의규격서, 진도와성과측정의기준, 계약자가제안한작업방법, 품질계획서, 작업및서비스의요구기준과측정방법, 쌍방의책임과의무를규정하는계약서등이포함된다. 계약서나서비스계약서를작성할때정부부처는갱신 재검토단계에서의경쟁수준을검토해야한다. 계약전략을수립하는동안계약서또는서비스계약서의전기간동안경쟁압력을유지할필요성을감안 검토하여야한다. 정부부처는서비스에중요한결격사유가발생하는경우이를대비할수있는방안을수립하여야한다. 계약서와서비스계약서에는이같은가능성이감안되어야하며적절한조항이포함되어있어야한다. 특히당해사업이충분한예고없이다른공급자에게양도될수있다는조항이포함될필요가있다. 이밖에외부공급자는섬세하게관리되고감독될필요가있다. 일반적으로계약관리관 (CCO) 이임명되면그는공급자와모든문제를처리하는창구이다. 외부공급자또한서비스를제공하는책임자를지명하여야한다. 또한내부입찰팀이낙찰되는경우정부부처등은당해팀이입찰에포함된비용항목들과그외비용들을모두기록할수있는회계시스템이구비되어있는지확인할필요가있다. 그래서서비스공급의실제비용이계산될수있어야한다. 내부입찰팀은요구되는작업이외의다른일을수행하지못한다는제약이따를것이다. 3. 시장화테스트의성과와반성 가. 시장화테스트의성과 1995 년영국에서는 CfQ 프로그램의성과를평가하고개선점을모색하기위하여, 공공 148
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 부문뿐만아니라민간부문의전문가들을포함한평가팀에서평가보고서를발간하였다. < 표 2> 사전적대안분석의실적및결과 (1992 1995 년 ) ( 단위 : 원, 건 ) 사업규모 결과 폐지 시장화테스트 민간위탁 내부팀 전략적외부위탁민영화임의조달 검토취소 2 억이하 7 62 28 32 - - 7 136 2 억 ~ 5 억 8 34 32 22-1 11 108 5 억 ~ 10 억 9 38 66 20-1 25 159 10 억 ~ 15 억 5 13 54 10-2 19 102 15 억 ~ 20 억 7 13 40 11 1 1 10 83 20 억 ~ 40 억 6 28 67 26-4 22 153 40 억 ~ 60 억 1 16 28 9-1 11 65 60 억이상 3 37 30 23 3 10 23 129 합계 ( 금액 ) 46 (780 억 ) 241 345 (22,240억) (10,400억) 153 (4,180 억 ) 4 (2,000 억 ) 19 (5,120 억 ) 127 (8,000 억 ) 합계 935 (52,740 억 ) 주 : 임의조달 (untied) 은고객 ( 정부부처등 ) 이대상기관이나사업부서로부터서비스를고정적으로획득할필요가없게되었음을의미하고, 검토취소는사전적대안분석이중간에취소된경우를의미함. 자료 : Cabinet Office(1996: 93) 1992년 ~1995년기간동안 CfQ 프로그램에따라수행된사전적대안분석의대상사업건수는총 935건 ( 금액기준 5조 2,740억원 ) 으로분석결과는 < 표 2> 와같다. 사전적대안분석의결과는사업폐지 46건 (5%), 시장화테스트 586건 (62.7%), 전략적외부위탁 153건 (16.4%), 민영화 4건 (0.4%) 등인데, 특히시장화테스트의약 59% 는내부사업팀에낙찰되었다. 금액기준으로는사업폐지 1.4%, 시장화테스트 42.2%, 전략적외부위탁 8%, 민영화 3.8%, 기타 24.9% 이다. 사전적대안분석을통해검토대상사업에경쟁이실질적으로도입된비중, 즉총 935건중검토취소 127건을제외한나머지의비율은 86.4% 로서이들은모두경쟁에개방되었음을의미한다. CfQ 프로그램이제공하였던원가절감효과는 < 표 3> 과같이요약될수있는데, 전반적으로대략 25% 내외의원가절감효과가있었던것으로나타난다. 영국에서는 1980년 149
제 2 부공공기관과경제정책 대부터민간위탁을위한내 외부동시입찰이시행되었는데, 1991년 CfQ 도입이후에그대상금액이폭발적으로 ( 약 23배 ) 증가하였다. 원가절감액은대상사업의기존원가총액에서경쟁도입이후의원가총액을공제한값으로계산된다. 공공부문의내부구조조정하에서도 26~27% 의원가절감효과가나타났는데, 민간위탁과시장화테스트라는경쟁프로그램없이이와같은효과가나타날수있는지에대해서는의문이다. < 표 3> 시장화테스트의원가절감실적 ( 단위 : 억원, %) 연도 대상사업금액 (A) 절감액 (B) 절감비율 (B/A) 1986 ~ 1987 792 188 23.7 1987 ~ 1988 646 162 25.1 1988 ~ 1989 940 260 27.6 1989 ~ 1990 580 148 25.5 1990 ~ 1991 868 250 28.8 1991 ~ 1992 886 258 29.3 1992 ~ 1993 21,446 4,356 20.3 1993 ~ 1994 14,328 3,852 26.9 1994 ~ 1995 16,226 N.AN.A 주 : 1994~1995 년의대상사업금액은수상이의회에제출한보고서, The Citizen s Charter - Five Years On 에서제시된 1992 년 4 월 ~1995 년 3 월사이의시장화테스트총금액을참조하여추정하였음. 자료 : Cabinet Office(1996: 94) < 표 3> 에서계산된원가절감총액은민간위탁, 시장화테스트를시행하는데소요되는절차비용 (process cost) 을감안하지않았는데, 순절감액은총절감액에서절차비용을공제하여얻어질수있을것이다. 절차비용의크기는대상사업의규모에따라각각다른데, 그값은 < 표 4> 와같으며사업규모가작을수록절차비용의비중은대단히높다. 이처럼 CfQ 프로그램이원가절감에는분명한효과가있는것으로밝혀졌지만, 서비스의품질향상에대한효과는분명하지않다. 서비스품질향상에대한설문조사에의하면, 개선되었음 이 34%, 전과동일 이 32%, 악화되었음 이 29%, 모르겠음 이 5% 로각각조사되었다. 또한 CfQ 프로그램이기관의경영능력향상에는많은기여가있었던것으로 150
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 면담조사결과밝혀졌다. 즉, 기관의최고관리자는기관의핵심적업무에전념하게되었고, 자율성이제고될수있었으며, 기관의전략적목표에따라신축성있는경영이보다가능해졌다고밝혀졌다. < 표 4> 사업규모별절차비용 ( 총비용을연간비용상응액으로조정 ) ( 단위 : 원, 만원, %) 사업규모 절감액 절차비용금액 사업규모에대한비율 2억이하 1,180 32 2억 ~ 5억 3,060 11 5억 ~ 10억 9,160 12 10억 ~ 15억 9,640 8 15억 ~ 20억 10,980 6 20억 ~ 40억 17,420 7 40억 ~ 60억 24,300 5 60억이상 27,492 4 자료 : Cabinet Office(1996: 11) 한편, CfQ 프로그램은내부사업팀요원들에상당한고용변화를초래하였는데, 1992 년 4월 ~1995년 3월사이에전체공무원의약 13% 인총 69,283명의요원들이 CfQ 프로그램의영향을받았다. < 표 5> 내부요원들의고용변화 ( 단위 : 명, %) 구분요원들의수비중 기존부서내의고용유지 34,518 49.8 공무원총원감소정부부문내흡수공무원신분상실 ( 민간기업이전 ) ( 자연감소 ) ( 조기퇴직 / 자발적정리해고 ) ( 의무적정리해고 ) 34,765 14,579 20,186 (11,924) ( 2,773) ( 2,572) ( 2,917) 50.2 21.0 29.1 (17.2) ( 4.0) ( 3.7) ( 4.2) 합계 69,283 100.0 151
제 2 부공공기관과경제정책 이밖에 CfQ 프로그램으로민간기업들은새로운사업영역을확보하게되었는데, 이들은공공부문과직접경쟁대결하는시장화테스트보다전략적외부위탁에더많은관심을보였다. 나. 노동당정부의정책변화 : 경쟁에서민관협력으로시장화테스트와의무경쟁입찰의전반적인성과는영국에서긍정적으로평가되고있었으나, 1997년노동당정부가출범하면서이들제도에대한중앙정부의의무적입장이상당히둔화되었다. 노동당은이미정강정책으로시장화테스트와의무경쟁입찰을폐지하겠다고공언하여왔는데, 1997년 4월 1일노동당정부가집권함에따라그공언이실현되었다. 노동당의집권직후 100일동안에해야할중요과제로서시장화테스트와의무경쟁입찰의단계적폐지를제시하였는데, 시장화테스트와의무경쟁입찰제도는 1999년까지실시되고 2000년부터폐지되었다 3). 노동당이시장화테스트와의무경쟁입찰에부정적인입장을견지한이유는노동당의정치적기반이노동조합에있으며또한정부기능축소보다정부기능확대를정치적이념으로채택하고있었기때문이다. 노동당정부가출범하기이전의보수당정부는이들제도가성공적으로집행되고있다고판단하여지속적인범위확대를모색하였다. 1998년영국의노동당정부는기존의 CfQ 정책백서를대체하는정책백서로서 서비스품질제고 (BQS, Better Quality Services) 를발간하였다. 경쟁을위한시장화테스트를강조하던 CfQ 지침과달리, 노동당정부는 BQS에서 돈의값어치 를달성하는다양한대안을강조하였다. 즉, 공공서비스제공에서 돈의값어치 를극대화하는대안의선택과정은 CfQ와달리사업폐지, 내부구조조정, 전략적외부위탁, 시장화테스트, 민영화를병렬적으로검토하였다 ([ 그림 6] 참조 ). 3) 노동당정부는 1997 년 6 월의무경쟁입찰제도를폐지하고, 대신에 Best Value 제도를도입하였다. Best Value 프로그램하에서는의무경쟁입찰대신에선택적입찰제도를채택하고있다. 2004 년 4 월부터잉글랜드및웨일즈의모든지방자치단체는중앙정부에서제시하는 Best Value 성과지표 (Best Value Performance Indicators) 를활용하여공공서비스개선에나서고있다. 152
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 [ 그림 6] 서비스품질제고 (BQS) 의대안선택과정 폐기 아니오 이사업은사회에서요구되는가? 예 요구되는산출물의성격과이유명시 성과기준의수립 대안의평가및선택 사업폐기 내부구조조정 전략적민간위탁 시장화테스트 민영화 세부범위설정및실행가능성검토 대안실행 결과점검및관리 정기적인반복 자료 : The Stationary Office(1998: 12~18) 노동당정부의 BQS가보수당정부의 CfQ와다른특징은다음과같다. 첫째, 교리적 ( 敎理的 ) 접근에서실용적접근으로 : 시장화테스트와민간위탁에대한의무성을완화하였는데, 과거에는경쟁만이유일한대안으로강조되었지만꼭필요한경우에만경쟁이사용될것을권고한다. 둘째, 경쟁에서민관협력으로 : 민간부문과의경쟁보다민관협력 (PPP) 을통한공공서비스제공이강조된다. 153
제 2 부공공기관과경제정책 셋째, 인적자본의중요성강조 : 대안의선택과정에서는인적자본을최대로개발하는가치가존중되어, 피용인들의동기부여및장기적관점에서의기술및경영혁신이중시되어야한다. 넷째, 집행비용의중요성강조 : 모든조건이동등하다면집행및절차비용이가장낮은대안이선택되어야하는데, 만약집행비용이원가절감을초과한다면벤치마킹을통한구조조정이보다적절할것이다. 다섯째, 고용보호및의사소통의중요성강조 : 피용인들과외부참여자들에대한불확실성이오래지속되어문제가악화되는일이없도록단호해야한다. 한편, 시장화테스트를통해단기에실현되었던원가절감등의편익이장기에도그대로지속될수있을것인가에대한의문이제기되었는데, 이러한의문은다음과같은이유로서설명될수있다. 첫째, 시장화테스트의시행과정에서내부입찰팀에포함되는공무원들이신분상의불안정을느끼며설령낙찰되는경우에도안정적인근무태도를보이지못하고있다. 둘째, 시장화테스트의과정에서는내부입찰팀의구성, 내부입찰서작성, 내부입찰관련각종문제의협의 해결에과다한행정적비용이소요된다. 셋째, 시장화테스트의시행 적용과정에서새로운문제 ( 예컨대요원들의신분, 공정한경쟁여부등 ) 들이추가제기됨으로써법률적 행정적처리가점차어려워지고있다. 넷째, 내부입찰팀의낙찰률이평균 66% 에달하는등민간부문과의공정한경쟁에회의가제기됨으로써, 경쟁에참여하는민간기업의수가점차줄어들고있다. Ⅲ. 일본의시장화테스트제도입법사례및운용방법 4) 1. 시장화테스트법의제정과일본의시장화테스트제도 일본에서는 2006년 5월에 경쟁도입에의한공공서비스의개혁에관한법률, 일명시장화테스트법을제정하여그동안정부가독점적으로제공해왔던공공서비스를대상으로관민경쟁입찰또는민간경쟁입찰을실시하여공공부문에경쟁을도입하는시장화테스트 4) 이부분내용은곽채기 (2009: 260-276) 에의거하여작성하였다. 154
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 제도를도입하였다. 현재일본에는시장화테스트와관련하여두가지방법이존재하고있다. 그하나는 경쟁의도입에의한공공서비스의개혁에관한법률 에의거하여관민경쟁입찰과민간경쟁입찰이실시되는시장화테스트이고, 다른하나는법에근거가없는자율적시장화테스트 ( 自主市場化テスト ) 이다. 자율적시장화테스트는지방자치단체가조례나규칙등에의해독자적으로관민경쟁방법을제도화하여실시하는시장화테스트이다 ( 市場化テスト推進協議會, 2007: 59-60). 여기서는법률에의거하여실시되는시장화테스트제도를소개하고있다. 일본에서는 2004년 3월내각부에서 규제개혁 민간개방추진 3개년계획 을통하여시장화테스트제도의도입에관한조사와연구를실시하기로처음결정하였다. 그이후규제개혁 민간개방추진회의를중심으로검토를추진하였고, 2005년에 3개분야 8개사업에대한모델사업을실시하는등의과정을거쳐 2006년 5월에 경쟁의도입에의한공공서비스의개혁에관한법률 을제정하게되었다 ( 出井信夫, 2007: 60). 시장화테스트는그동안관 ( 官 ) 이독점해왔던공공서비스에대하여관 ( 정부기관 ) 과민 ( 민간사업자 ) 이대등한입장에서입찰에참가하여가격과질양측면에서가장우수한자가그공공서비스의공급을담당하는제도이다. 따라서시장화테스트의본래목적은그동안독점시장으로존재해왔던행정서비스에적절한경쟁원리를도입하여행정서비스의질과효율성을향상시키는것이다. 즉, 시장화테스트제도는 관과민사이에경쟁을도입하는것 이핵심원리이며, 공공서비스의공급을민간사업자에게넘기는사업의민간이양을목적으로실시되는것은아니다. 이처럼시장화테스트의주요목적은경쟁환경을지속적으로조성함으로써공공서비스의질향상과비용삭감을도모하는것을목표로하고있기때문에대상사업의담당자가공적주체인지민간사업자인지를묻지않고가장적합한자에게서비스제공역할을부여하게된다. 만일시장화테스트를실시한결과민간사업자가낙찰받은경우에도사업이독점화되어경쟁이없어지는것은아니며그이후에도경쟁이지속되는시스템이다. 또한시장화테스트제도하에서는공적주체도끊임없이효율화노력을도모해야만계속해서공공서비스의담당자가될수있다 ( 市場化テスト推進協議會, 2007: 54). 시장화테스트는경쟁도입을통한행정개혁이목적이지공공사업의민간개방만을목적으로하는것은아니다. 따라서시장화테스트의제도설계및운용에있어서는무엇보 155
제 2 부공공기관과경제정책 다도공공서비스의수혜자인국민의이익을우선적으로중요시하고, 이를위한수단으로서적절한경쟁원리의도입을도모하고있다는점에유의할필요가있다. 즉, 시장화테스트는첫째, 사업의효율성과창조성을향상시켜국민들이요구하는다양한공공서비스의제공을실현하고, 둘째, 공공기관인적자원의적정배분, 퇴직자등인적자원의유효한활용을통하여행정조직의체질을전환하여진정한행 재정개혁을실현하며, 셋째, 시장경제의확대를통해경제사회를더욱활성화시키는것에그의의가있다. 이러한시장화테스트의의의를실현하기위해서는투명하고중립적이며공평한경쟁조건하에서공공서비스의제공에대한관민경쟁입찰을실시하여가격과서비스의질양측면에서가장우수한주체가낙찰을받아당해서비스를제공하는제도가구축되어야한다. 시장화테스트제도의기능및역할은경쟁원리가본래적으로가지고있는기능 ( 내재적기능 ) 과제도운용과정에서다른요소와의결합을통해발휘되는기능 ( 외재적기능 ) 으로구분해볼수있다. 내재적기능으로는경영개선기능, 방만경영견제기능, 민간개방촉진기능, 규제개혁촉진기능등이발휘된다. 그리고외재적기능과역할로는정보공개, 주민참여, 관민협동등을제시할수있다 ( 市場化テスト推進協議會, 2007: 55-56). 2. 공공서비스개혁을위한시장화테스트제도화내용 경쟁도입에의한공공서비스의개혁에관한법률, 일명시장화테스트법은국가의행정기관등또는지방자치단체가자체적으로제공하고있는공공서비스를대상으로 민간이담당할수있는것은민간에게맡긴다 는관점에서이를재검토하여민간사업자의창의와아이디어가반영될수있는일체의업무를선정하여관민경쟁입찰또는민간경쟁입찰을실시하여공공서비스질의향상및경비삭감을도모하는행정개혁을추진하기위해제정되었다. 법률의주요내용은시장화테스트법의기본이념, 공공서비스개혁기본방침의결정, 관민경쟁입찰및민간경쟁입찰의절차, 낙찰받은민간사업자가공공서비스를제공하기위해필요한조치, 관민경쟁입찰등감독위원회의설치등으로구성되어있다. 가. 경쟁도입을통한공공서비스개혁의기본이념과정부의책무 시장화테스트법 ( 제 3 조 ) 에서는경쟁의도입을통한공공서비스개혁의기본이념을국가 156
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 의행정기관등또는지방자치단체가그사무또는사업의전체안에서직접수행하고있는공공서비스전반에대해부단한재검토를실시하여공공서비스의제공에있어투명하고공정한경쟁을통해민간사업자의창의와아이디어를적절히반영시키고, 국민을위한보다양질의저렴한공공서비스를실현하는것으로규정하고있다. 또한공공서비스전반에대한재검토를통해공공서비스가운데국가의행정기관등또는지방자치단체의사무또는사업으로서실시할필요가없는것은폐지하는것도공공서비스개혁의기본이념으로제시되고있다. 한편, 시장화테스트법 ( 제4조와제5조 ) 에서는경쟁도입에의한공공서비스의개혁을위한국가의행정기관등또는지방자치단체의책무도별도로규정하고있다. 우선국가의행정기관등은경쟁의도입을통한공공서비스개혁의기본이념에따라공공서비스에대한재검토를실시하고, 관민경쟁입찰이나민간경쟁입찰또는폐지의대상이되는공공서비스를적절히선정하는것외에도국가의행정기관등의관여, 그밖의규제를필요최소한의것으로함으로써민간사업자의창의와아이디어가공공서비스에적절히반영되도록조치하는것과동시에해당공공서비스의적정하고확실한제공을확보하기위해필요한적절한감독을실시해야한다. 또한국가의행정기관은지방자치단체의자주성과자립성을존중하면서경쟁도입을통한공공서비스개혁에관한조치를강구하고자하는지방자치단체의시책을가능케하는환경정비에노력하여야한다. 다음으로경쟁도입을통한공공서비스개혁을위한지방자치단체의책무는다음과같이규정되어있다. 즉, 지방자치단체는기본이념에따라지방자치단체의특정공공서비스에관한재검토를실시하고, 관민경쟁입찰또는민간경쟁입찰을실시하는경우에는그대상이되는특정공공서비스를적절히선정하는것외에지방자치단체의관여, 그외의규제를필요최소한으로것으로함으로써민간사업자의창의와아이디어가특정공공서비스에적절히반영되도록조치하는것과동시에해당특정공공서비스의적정하고확실한제공을확보하기위해서필요한적절한감독을실시하여야한다. 나. 경쟁도입대상공공서비스의종류와범위시장화테스트법에서는관민경쟁입찰또는민간경쟁입찰의대상이되는사업을공공서비스로칭하고있는바, 이공공서비스의범주에는국가의행정기관등이담당하고있는통상서비스와특정공공서비스, 그리고지방자치단체의특정공공서비스가포함되고있다 157
제 2 부공공기관과경제정책 ( 市場化テスト推進協議會, 2007: 60-61) 5). 1) 국가의행정기관등의공공서비스의유형과범위 시장화테스트법에의한공공서비스개혁기본방침을작성함에있어서는국가 ( 중앙정부 ) 의행정기관등이실시하는공공서비스중에서관민경쟁입찰, 민간경쟁입찰또는폐지의대상이되는업무를선정하여야한다. 여기서 국가의행정기관등 의범위에는국가의행정기관 ( 내각부등제외 ), 독립행정법인, 국립대학법인및대학공동이용기관법인, 특수법인 ( 주식회사형태의특수법인제외 ) 이포함된다 6). 결국내각부, 주식회사형태의특수법인등일부기관을제외한중앙정부의공공부문을구성하는기관전체가수행하고있는공공서비스중에서관민경쟁입찰, 민간경쟁입찰또는폐지의대상이되는업무를선정하여야한다. 국가의행정기관등이수행하고있는업무중에서시장화테스트를실시해야하는공공서비스의유형은통상서비스와특정서비스로구분되고있다. 우선시장화테스트의대상이되는 통상서비스 는행정처분을제외한국가의행정기관등의업무가운데반드시국가의행정기관등이자체적으로실시할필요가없는서비스를말한다. 즉, 상담, 연수, 시설운영등국가의행정기관등의사무또는사업으로서국민에대한서비스의제공, 그외에공공의이익증진에기여하는업무로서법령에의한규제가없어공공기관 ( 官 ) 과민간부문 ( 民 ) 어느쪽도수행가능한사업을지칭한다. 구체적으로는시장화테스트법 ( 제2조제4항 ) 에서규정하고있는다음과같은업무가포함되고있다. 1 시설의설치, 운영또는관리업무 2 연수업무 3 상담업무 4 조사또는연구업무 5 이상에서예시한것외에그내용및성질에비추어볼때반드시국가의행정기관등이스스로실시할필요가없는업무 5) 공공서비스개혁법에서는 통상서비스 라는구체적인용어를사용하고있지않다. 다만, 특정공공서비스와구별되는공공서비스의범주를구체적으로예시하고있다. 6) 주식회사형태의특수법인은이미민영화가실시된기관이기때문에 민간이담당할수있는것은민간에게맡기는것 을목적으로하는민관경쟁입찰등의대상으로적합하지않다고할수있다. 158
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 시장화테스트법에서일단경쟁도입의대상에서제외하고있는 행정처분 은국가의행정기관등또는지방자치단체가개인에대해법령상의권리, 의무를설정하는단독행위를의미한다. 그러나 행정처분 에해당되는업무의경우에도시장화테스트법에의해법률의특례가적용되는 특정공공서비스 에대해서는관민경쟁입찰등의대상으로할수있다. 다음으로시장화테스트의대상인 특정공공서비스 는국가의행정기관등또는지방자치단체의사무또는사업으로서국민에대한서비스의제공, 그외에공공의이익증진에이바지하는업무이며, 관민경쟁입찰등을실시한결과민간사업자가공공서비스의제공을담당하게될경우법령의특례를적용할필요가있는업무를의미한다. 예를들어어느공공서비스담당자가법률에의해공무원으로한정되어있을경우시장화테스트법에서해당법률의특례, 즉민간사업자도담당자가될수있도록하는법적근거를마련함으로써관민경쟁입찰을실시하는것이가능하게된업무또는사업을 특정공공서비스 로정의하고있다 ( 市場化テスト推進協議會, 2007: 61). 여기서법령의특례는민간사업자가공공서비스의실시를담당하는경우에필요로하는자격, 국가의행정기관등의장또는지방자치단체의장에의한감독상의조치, 규제의완화, 그이외의특례에관해시장화테스트법에서규정하고있는것과정령또는주무부령으로규정하는특례를의미한다. 현재시장화테스트법에서는직업안정법의특례, 국민연금법등의특례, 호적법등의특례조치가마련되어있다. 2) 지방자치단체의특정공공서비스지방자치단체의공공서비스중에서시장화테스트법에의한개혁의대상은특정공공서비스로한정되어있다. 지방자치단체의경우해당자치단체의특정공공서비스에관한재검토를실시하여관민경쟁입찰또는민간경쟁입찰을실시하기위해서는그대상이되는특정공공서비스를적절히선정하여야한다. 현재시장화테스트법에서는호적법등의특례 ( 제34조 ) 를통해관민경쟁입찰또는민간경쟁입찰의대상으로할수있는지방자치단체의 특정공공서비스 의종류를다음과같이예시하고있다. 1 호적법에근거하는호적등본등의교부의청구의접수및그인도 2 지방세법에근거하는납세증명서의교부의청구및그인도 3 외국인등록법에근거하는등록원표의복사등의교부청구및그인도 4 주민기본대장법에근거하는주민표의복사등의교부청구의접수및그인도 159
제 2 부공공기관과경제정책 5 주민기본대장법에근거하는호적의부표사본의교부청구의접수및그인도 6 인감증명서의교부청구의접수및인도 3) 시장화테스트대상사업및경쟁입찰실시사업사례시장화테스트법에서경쟁도입을통한공공서비스개혁의대상으로설정한업무의종류와범위에대한규정에비추어볼때앞으로이법에의해경쟁도입및민간개방을추진할필요가있는대상사업은다음과같이제시할수있다 ( 이두령, 2006). 1 신규시설의정비 : 병원, 학교정비 보육소, 개호시설등의사회복지시설 형무소, 사회교정시설, 도로, 항만, 상하수도 2 시설의운용, 갱신을중심으로하는사업 : 상하수도사업, 항만, 하천, 도로등의관리 3 시설정비를동반하지않는공공서비스사업 : 각종의신청, 등록의수리 교부등의카운터업무, 공원등의관리업무, 사회보험등징수업무및서비스업무, 주차위반단속, 긴급통보전화의수리 ( 受理 ) 4 행정업무의지원업무 : 컴퓨터등의보수 운용업무, 방위관련후방지원서비스 ( 정비, 연수등 ), 청사관리업무, 직원연수, 소모품등의조달업무 < 표 6> 시장화테스트법에의해 2007 년부터경쟁입찰을시행하는사업 사업업종 통계조사직업소개사회보험청고용과직업교육등기자료 : 이두령 (2006: 97) 총무성지정통계업통계센터업무 관리직경험자교육취업대상기업개척업관리직및기술자직업알선업 국민연금보험료징수후생연금가입촉진업전화이용연금상담 사무직직업훈련젊은층대상직업훈련 등기증명서발급업무 160
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 한편, 시장화테스트법에의해 2007년부터공공기관과민간사업자를대상으로경쟁입찰을실시하는 11개대상사업은국민연금보험료징수, 사회보험청업무, 직업소개, 고용 능력개발업무, 등기발급, 통계조사등으로결정되었다. 이상과같은시장화테스트적용대상공공서비스의유형과실제선정사례를종합해볼때관민경쟁입찰등의대상사업의선정에있어서는다음과같은점을고려할필요가있다 ( 이두령, 2006: 66). 첫째, 공공서비스의내용이나성질에비추어관 ( 행정 ) 이스스로실시할필요가있는지에대해검토할필요가있다. 둘째, 공공서비스질의향상이나경비삭감을도모함에있어서민간의창의와아이디어를적절히반영시킬필요성이높은업무인가에대해검토할필요가있다. 셋째, 종래의입찰절차와비교하여보다엄정한투명성이나공익성을담보하는절차와엄격한감독을실시할필요가있는지에대하여검토할필요가있다. 넷째, 관 ( 행정 ) 이입찰에참가할의향이있는지에대해서도검토할필요가있다. 다. 공공서비스개혁기본방침과실시방침및실시방법의결정경쟁도입을통한공공서비스개혁작업을위해서는시장화테스트법의규정에따라공공서비스개혁기본방침, 관민경쟁입찰또는민간경쟁입찰의실시방침, 관민경쟁입찰실시방법등을작성해야한다. 기본방침과실시방침은경쟁도입을통한공공서비스개혁을위한방향성결정에관한것이고, 실시방법은선정에관한세부적인기술적규정이라고할수있다. 이러한기본방침과실시방침및실시방법의작성에있어서는의견청취와제3자기관의심의에관한절차적규정이다음 < 표 7> 과같이차등적으로적용되고있다. < 표 7> 기본방침, 실시방침, 실시방법에대한의견청취및제 3 자기관의심의절차 구분 기본방침, 실시방침 의견의청취 제 3 자기관의의결 국가지자체국가지자체 대상사업의내용강구해야할조치 대상사업의내용 실시방법 자료 : 市場化テスト推進協議會 (2007: 64) 161
제 2 부공공기관과경제정책 1) 공공서비스개혁기본방침공공서비스개혁기본방침은국가의행정기관등의공공서비스개혁을위한기본계획수립에관한제도적장치이다. 공공서비스개혁기본방침은시장화테스트법의관련규정에의거하여민간사업자, 지방자치단체등으로부터의견을청취하고, 내각부가국가의행정기관등의장과협의하여공공서비스개혁기본방침안을작성하여관민경쟁입찰등감독위원회의심의를거친다음에각의결정하는등의일련의절차를거쳐수립된다. 그리고계속적으로공공서비스의개혁을실시한다는관점에서공공서비스개혁기본방침은매년재검토하는것으로하고있다. 시장화테스트법에서는공공서비스개혁기본방침에포함되어야할내용으로다음과같은사항들을제시하고있다 ( 법제7조제2항 ). 1 경쟁의도입을통한공공서비스개혁의의의및목표에관한사항 2 경쟁의도입을통한공공서비스개혁을위해서정부가실시해야할시책에관한기본적인방침 7) 3 경쟁의도입을통한공공서비스의개혁에관해정부가강구해야하는조치 ( 특정공공서비스의범위재검토, 그외의법령의제정또는개폐와관련되는조치포함 ) 에대한계획 8) 4 경쟁의도입을통한공공서비스개혁에관한조치를강구하려는지방자치단체의대처방안을가능하게하는환경을정비하기위해서정부가강구해야할조치에관한 계획 9) 5 관민경쟁입찰의대상으로선정한국가의행정기관등의공공서비스 ( 관민경쟁입찰대상공공서비스 ) 의내용및이것에수반하여정부가강구해야할조치에관한사 항 10) 7) 이와관련해서는끊임없는공공서비스개선과서비스질의향상, 경비의절감에관한기본적인사항을제시할필요가있다. 8) 이와관련된사항으로는국가의행정기관등이실시하고있는공공서비스중에서민간사업자가실시할경우법령의특례가필요하게되는업무및적용되는특례에관한계획을제시할수있다. 9) 지방자치단체가실시하고있는공공서비스중에서민간사업자가실시할경우법령의특례가필요하게되는업무및적용되는특례에관한계획을제시할필요가있다. 10) 관련사항으로는관민경쟁입찰대상으로선정된업무의범위, 실시예정기간, 시기, 대상으로하는기본적사항, 이에따라필요한법령의특례내용등이있다. 이러한내용은민간경쟁입찰대상공공서비스에서도동일하다. 162
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 6 민간경쟁입찰의대상으로선정한국가의행정기관등의공공서비스 ( 민간경쟁입찰대상공공서비스 ) 의내용및이것에수반하여정부가강구해야할조치에관한사항 7 폐지의대상이되는행정기관등의공공서비스의내용및이에수반하여정부가강구해야하는조치에관한사항 11) 8 이상에서열거한것이외에경쟁의도입을통한공공서비스개혁의실시에관계되는필요한사항 ( 관계기관과의제휴 협력의규정등 ) 내각총리대신은정령의규정을통해기본방침작성을위한의견청취가적절히실시될수있도록국가의행정기관등의장에대하여국가의행정기관등이실시하고있는공공서비스에대하여그내용, 그외에참고가되는정보의제출을요구하여인터넷등적절한방법에의해공표하여야한다. 또한각의결정을통해공공서비스개혁기본방침이결정되면즉각공표하여야한다. 2) 지방자치단체의관민경쟁입찰등의실시방침지방자치단체에서시장화테스트법의관련규정에따라자체적으로경쟁도입을통한공공서비스개혁을위한기본계획으로작성하는것이관민경쟁입찰등의실시방침이다. 지방자치단체의장은관민경쟁입찰또는민간입찰을실시하는경우다음과같은사항이포함되는실시방침을작성하여야한다. a 경쟁의도입을통한공공서비스개혁의의의및목표에관한사항 b 관민경쟁입찰의대상으로선정한지방자치단체의특정공공서비스의내용 c 민간경쟁입찰의대상으로선정한지방자치단체의특정공공서비스의내용 d 이상에서열거한것이외에경쟁의도입을통한공공서비스개혁의실시에관계되는필요한사항 지방자치단체장은실시방침작성시관민경쟁입찰또는민간경쟁입찰실시대상공공서비스의내용을정하려고할때는미리민간사업자가특정공공서비스중그실시를스스로담당할수있다고생각하는업무의범위에대한민간사업자의의견을청취하여야 11) 폐지의대상으로선정된업무의범위, 실시예정시기등의기본적인사항, 이에따라필요한법령의개폐등에관한내용을구체적으로제시할필요가있다. 163
제 2 부공공기관과경제정책 한다. 또한의견청취가적절히이루어질수있도록해당지방자치단체가수행하고있는특정공공서비스의내용과그외에참고가되는정보를인터넷등적절한방법을통해공표하여야한다. 아울러지방자치단체장은실시방침을결정하였을때는즉각이를공표하여야한다. 3) 경쟁입찰실시방법의작성공공서비스개혁기본방침과실시방침을결정하여공표한다음에는경쟁입찰의대상이되는공공서비스의상세한내용및확보되어야할공공서비스의질에관한사항, 입찰참가, 입찰가격, 낙찰자결정을위한평가기준, 종래의실시상황에관한정보, 손해배상책임의분담등의내용이포함되는경쟁입찰실시방법을작성하여합의제기관의심의를거쳐결정하여공표하여야한다. 시장화테스트법에서는경쟁입찰의실시방법을국가의행정기관등에의한관민경쟁입찰실시방법과민간경쟁입찰실시방법, 그리고지방자치단체에의한관민경쟁입찰실시방법과민간경쟁입찰실시방법으로구분하여그절차적규정등을정하고있다. 경쟁입찰실시방법작성시경쟁입찰방법별기재사항은시장화테스트법에의해 < 표 8> 과같이차별적으로규정되어있다. 그리고공공서비스개혁기본방침에서는관민경쟁입찰등의대상으로선정된공공서비스에대해서는개별공공서비스별로관민경쟁입찰등의실시방법을작성하도록요구하고있다. 또한관민경쟁입찰등의투명성, 중립성및공정성을확보하기위하여국가의행정기관등의장이그안을작성한다음에감독위원회의심의를거쳐결정 공표하도록하고있다. 164
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 < 표 8> 경쟁입찰실시방법의기재사항비교 기재사항 국가 지방자치단체 관민경쟁민간경쟁관민경쟁민간경쟁 대상공공서비스의상세한내용및공공서비스의질에관한사항 실시기간에관한사항 입찰참가자격에관한사항 입찰참가자의모집에관한사항 평가기준및기타낙찰자결정에관한사항 발주담당직원과입찰참가직원간정보차단조치 대상공공서비스의종래실시상황에관한정보공개사항 민간이사용할수있는국유 ( 공유 ) 재산에관한사항 민간사업자로전출을희망하는행정기관등의직원에관한사항 법령의특례에관한사항 보고의무, 비밀취급및기타민간사업자가강구해야할조치에관한사항 제3자에대한손해배상등에관한사항 공공서비스실시기간종료시재검토를위한업무평가기준에관한사항 기타실시에관한필요사항 자료 : 市場化テスト推進協議會 (2007: 82) 라. 경쟁입찰의유형과실시절차 경쟁도입을통한공공서비스개혁을위한경쟁입찰은관민경쟁입찰과민간경쟁입찰로구분하여이루어지고있다. 1) 경쟁입찰의유형 우선관민경쟁입찰은공공서비스개혁기본방침에서선정된국가의행정기관등의공공 165
제 2 부공공기관과경제정책 서비스를대상으로국가의행정기관등과민간사업자사이에서경쟁입찰을실시하여공공서비스공급자를결정하기위한절차를진행하는것이다. 또한지방자치단체의관민경쟁입찰등의실시방침에서선정된지방자치단체의특정공공서비스를대상으로지방자치단체와민간사업자와의사이에서이것을실시하는자를결정하기위한절차를수행하는것이다. 시장화테스트법에서는관민경쟁입찰절차와관련하여공공서비스에관한정보공개, 적정하고확실한서비스제공을위한감독, 실시방법작성등에대한관민경쟁입찰등감독위원회의관여등을규정하고있다. 다음으로민간경쟁입찰은 관 ( 官 ) 은참가하지않고민간사업자만을대상으로경쟁입찰을실시하여질과가격양측면에서가장뛰어난사업자에게공공서비스제공을담당하도록하는방식이다. 공공서비스개혁기본방침에의해선정된국가의행정기관등의공공서비스또는지방자치단체의실시방침에의해선정된지방자치단체의특정공공서비스를대상으로민간사업자중에서그공급을담당할자를결정하기위한절차를수행하는것을의미한다. 민간경쟁입찰절차와관련하여서도시장화테스트법에서는공공서비스에대한정보공개, 적정하고확실한서비스제공을위한감독, 실시방법등에대한관민경쟁입찰등감독위원회의관여등을규정하고있다. 2) 경쟁입찰실시절차관민경쟁입찰등의실시절차는대상사업및법률의특례조치의결정, 실시방법의결정및공표, 입찰의실시와낙찰, 계약체결및사업개시, 사업검증, 향후방향결정, 계속적인감시 ( 중립적인제3자기관 ) 등으로구성되어있다. 경쟁입찰실시방법에의거하여추진되는구체적인경쟁입찰실시절차는평가기준의작성, 입찰실시준비, 관민경쟁입찰의실시, 낙찰자의선정, 낙찰자와의계약, 평가의실시등의순서에따라진행된다. 166
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 [ 그림 7] 경쟁입찰실시절차 대상사업의결정 * 민간사업자로부터의제안을폭넓게수용 * 필요한규제개혁, 경쟁조건균일화조치를고려한결정등 중립적인제 3 자기관이감시등 방침결정, 공표등입찰의실시, 결과평가, 낙찰자결정계약의체결, 사업의개시등 * 개별사업마다관민경쟁입찰의실시에관한방침을결정, 공표 * 민간의창의성이발휘되고, 제공되는서비스의수준의정도를방침에서언급하도록함 * 관민경쟁입찰의실시 ( 관스스로의개선노력으로낙찰도가능 ) * 서비스의비용뿐만이아니라질을평가하는종합적평가기준 * 낙찰자에의한공공서비스의적절한실시 * 적절한지속적실시등 지속적인모니터링 * 낙찰, 계약조건에기초한서비스를제공하고있는가모니터링 * 일정기간경과후재입찰실시등 자료 : 민현정 (2006: 332) 관민경쟁입찰에서는공공기관과민간사업자가제출한서류에대해실시방법에서설정한평가기준에따라소관부처가공공서비스의질과가격에대한평가를실시하고, 감독위원회의심의를거친다음에가장적합하게신청한자를공공서비스의담당자로결정한다. 또한민간경쟁입찰의경우에는민간사업자가제출한서류를바탕으로실시방법에서정한평가기준에따라소관부처가공공서비스의질과가격에대하여평가를실시하여가장적합하게신청한자를공공서비스담당자로결정한다. 관민경쟁입찰과민간경쟁입찰의낙찰자결정의차이는감독위원회의관여유무에있다. 관민경쟁입찰에있어서는낙찰자등의결정의투명성, 공정성및중립성을담보하기위하여 관민경쟁입찰등감독위원회 의심의를거쳐결정하도록하고있다. 시장화테스트에서는낙찰자결정을위한평가시가격에대한평가뿐만아니라공공서비스의질등그이외의요소도평가하는종합평가방식을채택하여활용하고있다. 167
제 2 부공공기관과경제정책 경쟁입찰을실시한결과관이낙찰을받은경우에는효율화노력을기울인후계속적으로공공서비스의제공을담당한다. 그리고민간사업자가낙찰을받은경우에는법령의특례가적용됨과동시에감독 ( 보고징수, 입회검사 ), 비밀준수의무, 의제공무원등의규정이적용되어적정하게공공서비스의제공을담당하게된다. 마. 민간사업자가낙찰자로결정된경우의공공서비스실시민간사업자가낙찰자로결정되면정부의행정기관의장은낙찰을받은민간사업자와관민경쟁입찰또는민간경쟁입찰대상공공서비스의실시에관한계약을체결하고, 해당공공서비스의실시를위탁한다. 민간사업자가공공서비스의실시를제대로수행할수없을경우에는계약을해제할수있다. 그리고계약변경과계약의해제도가능하다. 국가의행정기관등의장은공공서비스의적정하고확실한실시를확보하기위해필요하다고인정할때에는민간사업자에게대상공공서비스의실시상황에관한보고를요구할수있다. 또한민간사업자의사무소에출입하여필요한조치 ( 입회검사등 ) 를취하거나지시를할수있다. 관민경쟁입찰에의해낙찰된민간사업자가실시하는공공서비스에대해서는재정법의특례, 국가공무원퇴직수당법등특례의적용을받는다. 또한시장화테스트법에서는공공서비스실시를민간사업자가담당할경우에필요한법적조치로서특정공공서비스에대해서는직업안정법의특례, 국민연금등의특례, 호적법등의특례를규정하고있다. 1 재정법의특례 : 재정법에서 5년이내로규정하고있는국고채무부담행위의연한 ( 年限 ) 을 10년이내로하는특례가규정되어있다. 또한지방자치단체의경우채무부담행위의연한과관련하여법률상의연한은정하지않고예산의내용안에서기한을정하도록되어있다. 2 직업안정법의특례 : 민간사업자에의한직업소개사업의취급범위를제한하는직업안정법의규정을적용하지않는다. 3 국민연금법의특례 : 국민연금보험료의납부청구의무에관해서는변호사이외의자도실시할수있다는조치와그실시에있어서행위규정등을적용한다. 4 호적법등의특례 : 호적법에의거한호적등본의교부의청구및인도업무를민간업자가행할수있는조치를취한다. 168
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 바. 관민경쟁입찰등감독위원회의설치및운영시장화테스트법에서는관민경쟁입찰등의절차가공정하고중립적이며투명하게실시될수있도록하기위하여제3자기관으로서관민경쟁입찰등감독위원회 ( 중앙정부 ) 와합의제기구 ( 지방자치단체 ) 를설치하여운영하도록규정하고있다. 중앙정부의내각부에설치되는관민경쟁입찰등감독위원회는내각부설치법에서규정하는심의회등에해당하며, 관민경쟁입찰의공정한실시를감독하고관리한다. 그리고관민경쟁입찰을실시하는지방자치단체의경우에는조례로관민경쟁입찰등의공정한실시를감독하고관리하기위한심의회와그이외합의제기관을두도록하고있다. 관민경쟁입찰등감독위원회는그설치목적에근거하여다음과같은권한을행사하고있다. 1 관민경쟁입찰이나민간경쟁입찰또는폐지의대상이되는공공서비스를규정하여각의결정하는 공공서비스개혁기본방침 의심의 2 관민경쟁입찰의대상공공서비스별국가의행정기관등의장이결정하는실시요령의심의 3 관민경쟁입찰의낙찰자결정과관련되는평가의심의 4 국가의행정기관등의장이공공서비스실시민간사업자와의사이에서계약의변경, 해제등의조치를강구하려고할때의심의 5 국가의행정기관등의장은공공서비스실시민간사업자에대해보고의징수, 지시등의조치를강구했을때는감독위원회에통지 6 이러한사항을처리함에있어내각총리대신또는내각총리대신을통해관계행정기관등의장에대해필요한권고 7 이러한소장사무의수행을효과적으로수행하기위해필요한경우국가의행정기관등또는공공서비스를실시하는민간사업자에대해서보고또는자료의제출요구 이러한권한을행사하고있는관민경쟁입찰등감독위원회는비상임의 13명이내의위원으로구성하도록규정하고있다. 169
제 2 부공공기관과경제정책 Ⅳ. 공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 1. 시장화테스트제도도입의목표와기본방향 가. 시장화테스트제도도입의목표시장화테스트제도는기존에공공기관이독점적으로수행하여왔던사업또는공공서비스에대하여공공기관과민간사업자가대등한입장에서입찰에참가하여가격과질측면에서가장우수한자가그사업또는공공서비스공급을담당하는제도이다. 따라서시장화테스트제도는공공기관이담당하고있는사업또는공공서비스를대상으로경쟁을도입하여공공서비스의효율성을제고하고질적수준을제고함으로써국민들에게보다양질의공공서비스를저렴하게제공하는것을목적으로한다. 이러한시장화테스트제도가수행하는역할과기능은다음과같이 본래적역할과기능 및 파생적역할과기능 으로구분할수있다. 즉, 시장화테스트제도의본래적역할과기능은공공기관의경영개선기능, 방만경영견제기능, 민간개방촉진기능등에있다고할수있으며, 이러한본래적역할을수행하는과정에서정보공개, 시민참여, 관민협동등과같은파생적역할을수행한다고할수있다. 나. 시장화테스트제도설계의기본방향시장화테스트제도는공공기관과민간부문간에경쟁을도입하여공공기관을개혁하는것이목적이지공공사업의민간개방을목적으로하는것은아니다. 따라서시장화테스트제도설계및운용에있어서는무엇보다도공공서비스의고객인국민의이익을우선적으로중요시하고, 이를위한수단으로서적절한경쟁원리의도입을도모해야한다. 즉, 시장화테스트제도를설계하고운영함에있어서는 국민이익우선원칙, 효과적인경쟁확보원칙 을준수하여야한다. 또한시장화테스트제도의도입목적을효과적으로구현하기위해서는투명하고중립적이며공평한조건하에서공공서비스공급권자결정을위한경쟁입찰을실시하여가격과서비스의질양측면에서가장우수한주체가낙찰을받아당해공공서비스를제공할수있는제도적장치와운영시스템을구축해야한다. 따라서시장화테스트제도를설계하고운영함에있어서는투명성, 경쟁중립성, 공정성등의원칙을준수하여야한다. 170
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 2. 기존의관련제도의한계와시장화테스트제도도입을위한정책과제 현행 공공기관의운영에관한법률 에서규정하고있는공공기관신설타당성심사제도와공공기관기능적정성심사제도도일정부분시장화테스트제도와연계될수있는요소가존재한다. 그러나이들두가지기존제도는다음과같은근본적인한계를안고있다. 첫째, 공공기관신설타당성심사제도의경우공공기관신설과정에서사전적대안분석과정의일환으로시장화테스트기법을직접적용할수있다. 그러나현재개발되어있는신설타당성심사모델에서는시장화테스트를위한구체적인절차와심사기준이마련되어있지않다. 또한신설타당성심사제도가심사의대상및범위를공공기관의신설로한정하고있어예를들어최근논란이되고있는신설 KTX 민간운영자선정을통한기존공기업담당사업의민간개방문제나인천공항급유시설운영권민간위탁문제등의사례와같이신규사업또는신규시설 ( 특히, 민간투자사업의운영권회수이후운영권배분문제 ) 을대상으로한민간개방또는민간위탁의타당성을제3자적관점에서심사하고결정할수있는제도적장치로서의역할을수행하고있지못하다. 둘째, 공공기관의기능적정성점검제도는현재공공기관이담당하고있는사업또는공공서비스를대상으로시장화테스트를통해기능조정을위한대안의일환으로민간과의경쟁도입전략을모색할수있다. 그러나공운법제정이후현재까지는시장화테스트제도를접목한공공기관기능적정성점검모델이아직공식적으로개발되어있지않을뿐아니라기능적정성점검활동을구체적으로실시한경험이없다. 한편, 민간투자제도는사회기반시설, 즉공공기관이담당하고있는공익사업또는공공시설등을대상으로한민간개방제도또는 PPP형민영화방식이라고할수있다. 그럼에도불구하고현재의민간투자제도는공공기관구조조정활동과는별개로민간자본조달을통한사회기반시설확충차원에서만접근하고있다. 또한민간사업자에대한책임성확보장치, 민간투자사업의운영권을민간사업자로부터회수한이후공공시설에대한소유권과운영권의배분문제등에대한제도적장치를마련하고있지않다. 따라서현재공공기관이담당하고있는사업분야를대상으로신규사업또는시설이나민간투자사업중민간사업자의운영기간이종료된시설등을대상으로한시장화테스트제도를새롭게설계하고입법화하는것이필요하다. 이러한과제를해결하기위해서는 171
제 2 부공공기관과경제정책 다음과같은몇가지본질적인정책과제를우선적으로해결해야한다. 우선영국, 일본의사례를통해확인할수있는바와같이시장화테스트제도는중앙정부와지방정부전체를대상으로하거나, 정부부처기능과공공기관기능전체를포괄하는통합적관점에서제도를설계할수도있다. 그러나현재정부조직을관리하는주무부와공공기관관리를담당하고있는주무부가분리되어있는상황에서정부조직과공공기관전체를대상으로한통합적모델에기초한시장화테스트제도를설계하는것은제도운영의효과성과실천가능성확보측면에서한계를안고있다. 따라서정부조직과공공기관을분리하여각각독자적인시장화테스트제도를설계하는것이합리적이라고할수있다. 둘째, 공공기관을대상으로한시장화테스트제도를설계함에있어서는기존의공공기관신설타당성심사제도, 공공기관기능적정성점검제도와연계 통합하는방안을모색하는것이효과적일것으로판단된다. 공공기관신설타당성심사제도와공공기관기능적정성점검제도가법제화되어있는상황에서이러한제도와별개로시장화테스트제도를도입할경우에는유사관련제도의중복문제가발생하게될뿐아니라실행가능성을담보하기도어려울것이다. 그러나시장화테스트제도의도입효과를제고하기위해서는기존관련제도와의연계 통합에머물러서는안되고, 민간투자제도와연계성을추가적으로확보하는가운데적용대상범위를확대하는노력을전개하여야할것이다. 또한시장화테스트를위한체계적인심사모델의설계, 공정하고투명한시장화테스트시행절차의설계, 민간사업자에대한책임성확보방안등에대한시장화테스트제도에고유한제도설계방안을탐색하여야할것이다. 셋째, 현재우리나라에서는여러가지관행상성과계약, 엄정한계약집행및점검등이부족한실정이기때문에, 시장화테스트제도를전면도입하는방법보다는시범사업을통해충분한경험을쌓은다음에이를단계적으로확대하는전략을구사하는것도필요할것으로판단된다. 3. 공공기관에대한시장화테스트제도의설계방안 가. 시장화테스트제도의운영주체및역할분담체계영국과일본의경우에는시장화테스트제도의총괄운영주체가내각실, 내각부 ( 내각총리대신 ) 로설정되어있다. 그러면과연우리나라에서는어떤기관이시장화테스트제도의 172
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 총괄운영주체로서의역할을담당해야하는가? 영국과일본에서시장화테스트제도의총괄운영주체의역할을내각실, 내각부가담당하고있는것은이제도가공공부문전체를대상으로설계되어있기때문이라고할수있다. 그러나우리나라에서는공공기관만을대상으로시장화테스트제도를도입하는것으로전제하고논의를전개하고있다. 이경우시장화테스트제도의총괄운영주체는공공기관에대한소유권기능을총괄적으로수행하고있는기획재정부가그역할을담당하는것이자연스러운결과라고할수있다. 다만, 기획재정부가시장화테스트제도의총괄운영주체로서의역할을수행하는경우에도준정부기관, 기타공공기관에대해서는주무부의역할을일정부분인정할필요가있다 12). 전반적인시장화테스트제도의설계및운영방향설정, 시장화테스트대상사업및서비스를발굴하는과정에서주무부의이해관계차단, 이해충돌방지등을위해서는기획재정부가주도적인역할을수행하는것이필요하다. 그러나준정부기관과기타공공기관의경우에는주무부의정책수단으로설치되었거나주무부의업무를위탁받아수행하고있기때문에시장화테스트제도를운용하는과정에서일정한역할을분담해야제도의실효성을확보할수있을것이다. 따라서민관경쟁입찰유형의시장화테스트제도를전제로할경우공기업에대해서는기획재정부가계약의주체가되고, 준정부기관에대해서는주무부가계약의주체가되어야할것이다. 또한시장화테스트를적용하는과정에서공공기관과민간사업자가직접경쟁하는경우가아닌상황, 즉공공기관이담당하고있는사업또는서비스를대상으로민간경쟁입찰을실시하는경우에는해당공공기관도일정한역할을분담해야한다. 예를들어정부가청주국제공항운영권매각방식의민영화 ( 컨세션방식의기능민영화에해당함 ) 를추진하면서한국공항공사가청주국제공항의민간운영자인청주공항관리 ( 주 ) 와운영권매각계약체결주체로서의역할을수행하였다. 따라서민간경쟁입찰또는민관경쟁입찰유형의시장화테스트제도를전제로할경우현재공공기관이직접수행하고있는사업또는기능에대한경쟁입찰관리및민간사업자와의계약체결의주체는해당공공기관이담당하는것이바람직할것이다. 이와같이시장화테스트제도를설계하는과정에서는기획재정부를중심으로주무부, 12) 기타공공기관의경우에는기관의실체를공기업과준정부기관으로구분할수있기때문에이러한기관유형재분류결과를기초하여역할분담체계를설계하는것이바람직할것이다. 173
제 2 부공공기관과경제정책 공공기관간적정한역할분담체계를구축하는것이필수적이다. 이와관련하여제시할수있는기본원칙은역할분담체계는공기업과준정부기관을구분하여차별적으로설계하여야하며, 관민경쟁입찰과민간 ( 민민 ) 경쟁입찰도별도로구분하여차별적인역할분담체계를설계하는것이다. 따라서공기업의경우에는기획재정부가전반적인역할을통합적으로수행하되, 준정부기관과기타공공기관에대해서는주무부의역할을폭넓게인정할필요가있다 13). 이경우에도시장화테스트제도를적용하기위한기본계획은기획재정부가수립하고, 이에대한집행기능은주무부가수행하는방안을고려해볼필요가있다. 여기서 공기업 의의미는공기업이라는기관또는제도자체를의미하는것은물론이고공기업의설립법또는설립근거를제공하는사업법에서공기업의설립목적사업으로규정되어있는사업또는기능을포함하는것으로해석되어야한다. 따라서해당사업또는기능이궁극적으로는정부소관업무라고하더라도해당사업또는기능의담당주체를공공기관과민간기관간의경쟁입찰을통해결정하는것이필요할경우, 또는그러한필요성이잠재적으로존재하는경우에는여기서말하는공기업의의미에포함되는것으로봐야할것이다. 또한관민경쟁입찰방식의시장화테스트의경우에는정부가모든절차를주도적으로관리하여야하는반면에민간 ( 민민 ) 경쟁입찰의경우에는소관공공기관이경쟁입찰관리및계약주체로서의역할을적극적으로분담할수있을것이다. 나. 시장화테스트대상사업및서비스의유형구분시장화테스트대상사업및서비스의범위는 negative lists 방식에의해설정하는것이바람직할것으로판단된다. 핵심적인정책개발사업, 국가안보나산업주권확보에관련된중요한사업, 기타심각하고가시적인사회경제적문제가제기될수있는사업등시장화테스트적용대상에서제외하여야할명백하고객관적인사유가존재하지않는한현재공공기관이담당하고있는모든사업또는서비스, 그리고공공기관이담당하고있는사업또는서비스분야와연계하여관련공공기관이담당할수있는것으로상정되는모든사업또는서비스분야는잠정적으로시장화테스트대상사업및서비스의범위로설정 13) 이처럼공기업과준정부기관으로유형을구분하여역할분담체계를설계하는것이수용될경우, 현재의공운법상의공기업과준정부기관의구분기준과분류체계를합리적으로정비하는노력도함께전개될필요가있다. 174
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 할수있을것이다. 명시적으로시장화테스트대상에서제외된사업또는서비스이외의사업또는서비스분야를대상으로민간시장의존재여부, 적절한규모의선택, 사업고객의분산여부, 비밀유지의필요성, 통제능력과필요성, 업무처리의혼란가능성, 공급자에대한고객의신뢰성, 독점적사업자의가능성, 공급방식변화에따른효율성과서비스질제고가능성등을종합적으로고려하여개별적인시장화테스트대상사업또는서비스를선정해야할것이다. 구체적으로공공기관의시장화테스트대상사업및서비스의범위는다음과같이설정할수있다. 1 공공기관신설 2 현재공공기관이직접수행하고있는사업또는서비스 3 민간투자사업의운영권회수이후소유권과운영권배분 4 현재공공기관담당사업또는서비스분야의신규사업우선, 공공기관신설의경우현행공운법하에서신설타당성심사대상의범위에포함된다. 따라서이경우공공기관신설타당성심사과정의일환으로신설예정공공기관을대상으로시장화테스트실시필요성여부를검토하는 ( 사전대안분석을통해 ) 작업을수행하는것이다. 공공기관신설의범위에는정부업무를대상으로공공기관과민간기관간에사업권자를결정하는경우도포함된다. 따라서특정정부부처가소관정부업무를대상으로공공기관신설여부를검토하는경우에도공공기관시장화테스트제도의적용대상에포함될수있다. 이처럼공공기관신설의경우에는 ( 사전적인 ) 기관신설타당성심사과정의일환으로시장화테스트를실시하는것이다. 이런점에서실제의관민경쟁입찰단계로까지는진행되지않는경우가일반적이라고할수있으며, 사전적인신설타당성심사과정에서시장화테스트를실시하는것이라고할수있다. 둘째, 현재공공기관이직접수행하고있는사업또는서비스의경우에는현재공운법에서규정하고있는기능적정성점검제도를통해시장화테스트를실시할수있다. 현재공공기관이직접수행하고있는사업 ( 기능 ) 또는서비스를대상으로기능적정성점검작업을실시할경우사전대안분석작업을통해시장화테스트적용대상사업 ( 기능 ) 또는서비스분야가도출될것이다. 그리고이러한기능적정성점검작업에기초하여수립되는공공기관기능조정계획에따라시장화테스트를실시해야하는대상사업또는기능이설정될것이다. 특히, 공공기관의기능적정성점검제도가공공기관의폐지 ( 존립 ) 심사 175
제 2 부공공기관과경제정책 활동의일환으로운용될경우에는당연히시장화테스트제도와의연계 통합이이루어져야할것이다. 현재공공기관이직접수행하고있는사업또는서비스를대상으로한시장화테스트제도는앞에서예시한한국공항공사에서관리하고있던청주국제공항의운영권매각방식의민영화추진의타당성여부를점검하고이를추진하기위한제도적장치 ( 이경우에는민민경쟁입찰방식적용 ) 로활용될것이다. 이밖에현재공공기관이직접수행하고있는사업또는서비스를대상으로시장화테스트를실시할필요가있는대상을발굴하는작업은공공기관경영평가과정을통해서도이루어질수있다. 셋째, 민간투자사업운영권회수이후소유권과운영권배분문제를검토함에있어서도시장화테스트제도를적용할필요가있다. 특히, 공공기관의소관설립목적사업과연계되어있는민간투자사업의경우에는당연히시장화테스트를통해관련공공기관과민간사업자간에소유권과운영권을어떻게배분할것인가의문제를해결할필요가있다. 예를들어그동안 사회기반시설에대한민간투자법 에의거하여인천공항급유시설 ( 주 ) 에서건설하여운영하여왔던인천공항급유시설의관리운영권이회수된이후이를어떻게처리할것인가, 즉급유시설의운영권을인천공항공사에줄것인가아니면새로운민간사업자에게위탁할것인가에대한의사결정의기본장치로서시장화테스트제도를활용하면효과적일것이다. 넷째, 현재공공기관이담당하고있는사업또는서비스분야의신규사업이나시설에대한소유권이나운영권 ( 민간투자사업이아닌경우에해당 ) 을기존사업자에게부여할것인가, 아니면신규민간사업자에게부여할것인가의문제를결정함에있어서시장화테스트제도를적용할필요가있다. 예를들어신설 KTX에대한민간운영자선정문제나수자원공사의 4대강홍보시설관리기능을누가담당하도록할것인가등의문제를해결함에있어서시장화테스트제도를적용하면합리적이고투명한의사결정이가능할것이다. 한편, 시장화테스트제도적용대상사업또는기능및서비스등을발굴하는작업은주기적으로실시되는기관신설타당성심사, 기능적정성점검활동, 공공기관에대한예산심사, 공공기관경영평가과정등을통해수행될수있을것으로기대된다. 또한시장화테스트제도를설계함에있어서는상기한적용대상사업의차별화된특성을체계적으로반영할수있도록제도운영절차등을차별적으로설계하는것이필요하다. 176
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 다. 시장화테스트의적용범위 ( 경쟁입찰유형 ) 의선택시장화테스트는원칙적으로공공기관과민간사업자간의직접적경쟁도입을통해공공기관이담당하고있거나담당할수있는사업또는서비스의효율성을제고하고서비스의질적수준을제고하는데목적이있다. 따라서시장화테스트의적용범위, 즉경쟁입찰의유형은당연히공공기관과민간사업자간의관민경쟁입찰의형태를취해야한다. 그런데이제도의원형을창출한영국에서는시장화테스트가관민경쟁입찰의형태로만운영되고있으나, 영국의제도를벤치마킹한일본에서는관민경쟁입찰과함께민간경쟁입찰까지도시장화테스트의범위에포함시키고있다. 현재우리나라의경우공공시설의민간위탁등을위한체계적인제도적장치가마련되어있지않다. 그런데경쟁원리또는경쟁도입을통한공공기관의혁신을촉진하기위한도구라는점에서는관민경쟁입찰과민간경쟁입찰이그성격이동일하기때문에시장화테스트의적용범위를관민경쟁입찰뿐만아니라민간경쟁입찰까지로확대하는것이필요할것으로판단된다. 따라서본연구에서는우리나라의시장화테스트제도를일본의입법사례와같이관민경쟁입찰과민간경쟁입찰까지를포함하는제도로설계하고자한다. 시장화테스트제도의적용범위를관민경쟁입찰과민간경쟁입찰을동시에포함하는것으로규정할경우에는이양자의적용대상영역을누가결정할것인가의문제를해결해야한다. 이와관련해서는기본적으로기획재정부가다음에서제시한 ( 가칭 ) 시장화테스트기본계획을작성하면서관민경쟁입찰적용대상사업과민간경쟁입찰적용대상사업을결정하는것이바람직하다고할수있다. 또한 ( 가칭 ) 시장화테스트기본계획작성시관민경쟁입찰적용대상사업과민간경쟁입찰적용대상사업을결정하는작업은다음에제시한사전적대안분석모델과절차를활용하여수행하는것이바람직할것이다. 아울러공공기관기능적정성점검제도가실행될경우에는기능적정성점검활동을통해시장화테스트대상 ( 관민경쟁입찰과민간경쟁입찰적용대상 ) 기관과사업또는기능등이도출될것이다. 177
제 2 부공공기관과경제정책 라. 시장화테스트시행절차의설계 1) 시행절차설계의기본방안시장화테스트제도를실제운용하기위해서는공정성, 투명성, 중립성등을확보할수있는시행절차를체계적으로설계하는것이중요하다. 영국과일본의시장화테스트시행절차관련사례를종합하여본연구에서는우리나라의시장화테스트제도의시행절차를다음과같이설계하여제시하고자한다. 첫째, 시장화테스트기본계획작성 : 기획재정부에서기본계획을작성하고, 매년수정보완한다. 기본계획에의거하여준정부기관, 기타공공기관에대해서는주무부가실행계획을작성한다. 둘째, 경쟁입찰실시방법작성 : 경쟁입찰실시방법결정을위해기획재정부에서원가계산, 시장조사, 사업규격서작성, 계약서문안작성등의역할을수행한다. 셋째, 경쟁입찰실시절차의설계 : 영국과일본의사례를벤치마킹하여참가자격및결격사유, 경쟁입찰참가서류등, 경쟁입찰의실시및낙찰자등의결정방법등을구체적으로제시할필요가있다. 넷째, 사업이전과고용승계 : 관민경쟁입찰을통해기존에정부또는공공기관이담당하고있던사업이민간사업자에게로이관되는경우를대비한사업이전과고용승계에관한기본원칙과절차적규정등을마련할필요가있다. 2) 시장화테스트기본계획과실시계획의수립가 ) 공공기관기능조정기본계획과실시계획의구분 공공기관의운영에관한법률 제14조에의하면기획재정부장관은특정공공기관의기능조정등 ( 기관통폐합, 기능재조정, 민영화등 ) 을위하여주무기관의장과협의하도록하고있다. 공공기관에대한기능조정등을원활하게집행할수있기위해서는기능조정등에관한 기본계획 과특정공공기관의기능조정등에관한 실시계획 을구분하여수립할필요가있다. 공공기관기능조정기본계획 은공공기관전체를대상으로기능조정등을위한기본원칙등을제시하는데, 기획재정부장관이수립하고공공기관운영위원회의심의의결을거쳐확정되도록한다. 또한공공기관기능조정실시계획은기능조정등의대상으로선정 178
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 된공공기관들의기능조정등절차를집행하는계획으로, 주무기관의장이수립하여공공기관운영위원회의심의의결을거쳐확정되도록한다. 한편, 사회기반시설에대한민간투자법에의하면민간투자의추진절차는 1 민간투자사업기본계획, 2 대상사업지정, 3 시설사업기본계획, 4 협상대상자지정, 5 실시협약체결등으로구성되는데, 여기서핵심은 민간투자사업기본계획 과 시설사업기본계획 으로볼수있다. 민간투자사업기본계획은기획재정부장관이수립하여민간투자사업심의위원회의의결을거치는데, 민간투자사업전반에대하여대상사업및협상대상자지정, 실시협약체결등에대한기본원칙들을제시하고있다. 또한민간투자시설사업기본계획은선정된대상사업에대하여주무관청이수립하여민간투자사업심의위원회의의결을거치는데, 특정한사업에대하여협상대상자지정절차, 실시협약내용등을규정한다. 민간투자사업기본계획에상응하는공공기관기능조정기본계획은공공기관기능조정등을위한 1 사전적대안분석, 2 대상사업지정, 3 기능조정등수행절차와원칙등을제시한다. 영국의시장화테스트절차를참조할때기본계획은예비단계 ( 대상사업의인식, 서비스의규정 ), 준비단계 ( 기준원가평가, 시장조사, 규격서및계약서문안정비 ), 경쟁단계 ( 입찰공고, 적격심사, 입찰서요구, 입찰평가 ), 계약및관리단계 ( 계약체결, 계약점검, 재실시 ) 등의기본내용과원칙을정리한다. 또한민간투자시설사업기본계획에상응하는공공기관기능조정실시계획은특정공공기관의구체적인기능조정등을집행하는계획이다. 경우에따라서는기능조정등을위하여관련법령의개정작업이필요할수도있을것이다. 사전적대안분석을통해민영화, 민간위탁또는내부협약등이채택되는경우표준계약서 ( 협약서 ) 의작성및협상대상자지정등을위한전문적지원서비스 ( 예, KDI 공공투자센터 ) 가필요할수있다. 참고로수익형 (BTO) 민자사업도로의표준실시협약의내용을정리하면다음과같다. 179
제 2 부공공기관과경제정책 < 표 9> 수익형민자사업도로표준실시협약 구분 전문 제 1 장총칙 제 2 장기본약정 제3장총사업비의결정및변경제4장재원의조달및투입 제 5 장설계및건설에관한사항 제 6 장유지관리 운영에관한사항 제 7 장사업수익률및사용료 제 8 장주무관청의지원에관한사항 제 9 장위험분담에관한사항 제 10 장협약의종료 제 11 장권리의처분및자금재조달 제 12 장분쟁의해결 제 13 장기타사항 조문내용 제 1 조협약의목적및사업의개요 ; 제 2 조사업의추진방식 ; 제 3 조용어의정의 ; 제 4 조협약의해석 ; 제 5 조문서의우선순위 제 6 조사업시행자의지정 ; 제 7 조사업시행자의권리 ; 제 8 조사업시행자의의무 ; 제 9 조소유권의귀속 ; 제 10 조관리운영권설정기간 ; 제 11 조협약의성실이행 제 12 조총사업비및총민간사업비 ; 제 13 조총사업비의변경 제 14 조사업시행자의재원조달 ; 제 15 조자기자본의조달및투입 ; 제 16 조타인자본의조달및투입 제 17 조설계, 인허가등 ; 제 18 조실시계획의승인 ; 제 19 조공사비 ; 제 20 조공사기간 ; 제 21 조공사의착수 ; 제 22 조공정관리 ; 제 23 조설계, 공사의도급 ; 제 24 조관련법령등의준수 ; 제 25 조도급. 하도급계약으로인한책임 ; 제 26 조위험물및지장물 ; 제 27 조문화재 ; 제 28 조사업이행보증금 ; 제 29 조지체상금 ; 제 30 조보험가입 ; 제 31 조주무관청의감독 ; 제 32 조기성검사 ; 제 33 조민원처리 ; 제 34 조환경및안전관리 ; 제 35 조공사책임감리 ; 제 36 조부속시설 ; 제 37 조부대사업 ; 제 38 조예비준공검사등 ; 제 39 조준공확인및관리운영권등록 ; 제 40 조조기준공 ; 제 41 조준공전사용인가및부분준공 제 42 조운영비용 ; 제 43 조유지관리및운영관련계약 ; 제 44 조운영실적의제출 ; 제 45 조유지관리및운영을위한계획 ; 제 46 조부속시설의유지관리및운영 ; 제 47 조부대사업시설의유지관리및운영 ; 제 48 조경미한사업 제 49 조사업수익률 ; 제 50 조사용료의결정및조정 ; 제 51 조사용료의징수 ; 제 52 조사용료의정산 제 53 조건설보조금 ; 제 54 조행정적지원 ; 제 55 조사업부지의제공 ; 제 56 조보상업무 ; 제 57 조정부지원시설의적기준공 ; 제 58 조사용료수입보장및환수 ; 제 59 조수요위험의처리 제 60 조위험배분의원칙 ; 제 61 조사업시행자의귀책사유및처리 ; 제 62 조주무관청의귀책사유및처리 ; 제 63 조불가항력사유및처리 ; 제 64 조불가항력사유로인한청구및이의신청 제 65 조기간만료로인한협약의종료 ; 제 66 조중도해지로인한협약의종료 ; 제 67 조협약해지시의효과 ; 제 68 조해지시지급금의산정 ; 제 69 조해지시지급금지급방법 ; 제 70 조매수청구권 ; 제 71 조기간만료, 해지및매수시의선관의무 제72조양도및담보의제공 ; 제73조사업시행자의변경 ; 제74조출자지분의변경 ; 제75조자금재조달의절차 ; 제76조자금재조달에따른이익의공유제77조분쟁의해결 ; 제78조중재 제 79 조협약의변경 ; 제 80 조협약의수익자 ; 제 81 조주무관청의협약준수의무 ; 제 82 조일부무효 ; 제 83 조묵시적조건의배제 ; 제 84 조비밀유지 ; 제 85 조통지 ; 제 86 조언어 ; 제 87 조준거법 ; 제 88 조협약의효력 180
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 나 ) 공공기관기능조정등을위한사전적대안분석공공기관에대한기능조정등을위한사전적대안분석의절차는 [ 그림 8] 과같이정리할수있다. 사전적대안분석의결과는 정부불개입 : 사업폐지, 정부규제 ( 산업 ): 민영화, 전략적민영화 민간위탁, 시장화테스트, 민간보조 출연협약, 공공기관내부협약, 사업재설계, 내부구조조정, 벤치마킹 등으로구분할수있다. 마. 민간사업에대한책임성확보방안시장화테스트를통해공공기관이담당하고있던사업또는서비스를수주하게된민간사업자에대해서는사업운영의효율성, 시설운영및서비스제공과정에서객관성과투명성및공정성을확보할수있는사업자관리제도및책임성확보장치를설계해야한다. 우선민간사업자와의계약관리장치의설계방안과관련해서는다음과같은점들을고려해야한다. 기본적으로민간사업자와의계약관리를위한계약의체결, 변경, 해제등에관한규정을마련할필요가있다. 또한민간사업자의책임성확보와관련하여초과이윤발생시환수방안, 공공성훼손시사업권환수방안등에관한규정도사전에마련해둘필요가있다. 둘째, 민간사업자의성과관리및통제장치를설계하는것이필요하다. 시장화테스트, 즉관민경쟁입찰을통해공공기관의특정사업이나기능또는서비스에대한운영권한이민간부문또는민간사업자에게이양된경우에는공공서비스의품질관리 (quality control) 를효과적으로수행할수있는제도적장치를마련해야한다. 민간사업자의성과관리및통제를위한제도적장치의설계를위한핵심과제는 1 공정한시설사용보장의무, 기밀유지의무등의무부과, 2 시설에대한유지보수및관리운영상황점검활동, 3 보고청취, 정부및공공기관의업무지시등에관한규정을마련하는것이다. 셋째, 법령상의특례부여사항에대해서도충분히검토할필요가있다. 민간사업자에대한사업이전과고용승계, 민간사업자의효율적인공공서비스공급활동수행지원등을위하여민간사업자에게특례를제공할필요가있는사항에대해서는이에대한근거규정을마련해야한다. 181
제 2 부공공기관과경제정책 [ 그림 8] 공공부문의사전적대안분석절차 사업단위 ( 프로그램 ) 의구분명시 정부개입의목표와당위성은명확하고정당한가?(Market Failure Test) 예 아니오 정부불개입 ; 사업폐지 재검토 정책적당위성과목표가정부규제만으로달성가능한가? 예 규제 ( 산업 ); 민영화 아니오 아니오 당해사업에대해재정투입과응변적 (de facto) 정부통제가반드시필요한가? 예 재검토 당해사업에대해상당한수준의계약화 (contractorization) 가가능한가? 아니오 예 사업재설계, 내부구조조정, 벤치마킹등으로효율성제고가충분히가능한가? 다수사업자를대상으로경쟁입찰하는것이공정성과효율성을제고하는가? 아니오 예 아니오 민간 ( 비영리 ) 법인의사업추진이오히려바람직한가? 내부입찰팀의입찰참여가불가피한가? 예 아니오 예 예 아니오 공공기관의사업재설계, 내부구조조정, 벤치마킹등 공공기관내부협약 민간보조 출연협약 시장화테스트 ( 민영화 / 민간위탁 ) 전략적민영화 / 민간위탁 182
공공기관에대한시장화테스트제도도입방안 바. 시장화테스트제도의운영 관리를위한위원회설치및운영방안시장화테스트제도를효과적으로운영하기위해서는일본의입법사례를통해확인할수있는바와같이시장화테스트제도적용및운용관련심의 의결활동, 조정및관리활동등을수행하는관련위원회를설치하여운영하는것이필요하다. 특히시장화테스트제도적용과정의투명성, 중립성및공정성을확보하기위해서는정부부처조직, 공공기관등의이해관계로부터독립적인위원회조직을설치하여운영하는것이필요하다. 그런데공공기관시장화테스트제도를공운법체계를통해제도화할경우에는시장화테스트제도의운영및관리를위한위원회조직을기존의공공기관운영위원회에서통합적으로수행하는방안과민간위원중심으로구성된별도의독립위원회조직으로설치하는방안을상정해볼수있다. 시장화테스트제도운영관련심의 의결기능등을공운위로통합하는방안과독립된위원회로설치하는방안의장단점을비교분석해보면다음과같다. < 표 10> 시장화테스트관련심의 의결기능수행위원회설치방안비교 장점 단점 공운위가통합수행하는방안 기존공공기관신설타당성심사제도기능적정성제도와시장화테스트제도의통합 / 연계에유리 주무부의이해관계반영에유리 정부기능의간소화 시장화테스트의공정성, 투명성, 중립성확보제약 전문성확보에불리 공공기관운영위원회부담가중 별도의독립적인위원회설치방안 시장화테스트제도의공정성, 투명성, 중립성확보 전문성확보에유리 정부의이해관계극복가능 위원회중복설치및공운위기능조정문제발생 신설타당성심사제도, 기능적정성점검제도와의연계성확보곤란 주무부의이해관계반영곤란 이와같이두가지대안별로각각고유한장단점을내포하고있으나, 시장화테스트제도운영에있어서전문성과함께공정성, 투명성, 중립성확보가중요하다는점을고려하여공운위와는별도의독립된위원회조직을설치하는방안이보다나은대안으로판단된다. 이경우독립된위원회조직은전원정부의이해관계로부터중립적인민간위원중심으로구성하고, 전문성확보를위해전문위원회 ( 소위원회 ) 를설치하여운영하는것이적절할것이다. 시장화테스트제도관련심의 의결기능을수행하기위한위원회의분장사무는시장화테 183
제 2 부공공기관과경제정책 스트기본계획및실시방법심의의결, 주무부 공공기관에대한권고, 보고의징수등으로설정할수있을것이다. 또한위원회의사무국기능은기획재정부공공정책국에서담당하고, 전문적인지원기능을담당하는센터를기획재정부산하정부출연연구기관에설치하는방안을검토할필요가있다. Ⅴ. 결론 현재우리나라는소유이전형민영화와경영민간참여형민영화중신규시설및사업의민영화를위한법적기초는마련되어있다. 그러나공공기관의기존시설또는사업을대상으로한경영민간참여형민영화에대한법적기초는불비되어있는상황이다. 이에본연구에서는공공기관의기존시설 사업을대상으로한경영민간참여형민영화추진을위한제도적장치로서시장화테스트제도를도입하는것이필요하다는판단하에영국과일본의관련제도및운영사례에대한분석에기초하여구체적인제도설계방안을설계하여제시하였다. 본연구를통해제시한시장화테스트제도의도입방안을입법화하기위해서는현행공운법을활용하는방안과독립된법률을제정하는대안을상정해볼수있다. 그러나기존의기관신설타당성심사제도와기능적정성점검제도와의연계성확보등을위해서는현행공운법을활용하는것이적절할것으로판단된다. 이경우시장화테스트제도관련기본규정을별도로신설하고, 기관신설타당성심사제도와기능적정성점검제도관련규정을개정할필요가있다. 또한시장화테스트제도의법적규범성을제고하기위해서는핵심제도적장치는시행령을통해규정하고, 나머지절차적요소에관한사항들을중심으로시장화테스트제도관련독립된규정을제정하는것이적절할것으로판단된다. 한편, 시장화테스트제도를도입하는과정에서는사전에제한된범위내에서시범사업을실시한다음에그운영성과에대한보완작업을통해단계적으로이를확대하는전략을구사할필요가있다. 또한시장화테스트제도실시과정에서발생할수있는역기능과부작용에대해서는사전에제도적장치를통해이를예방하는노력을전개할필요가있다. 아울러시범사업을통해확인된역기능이나부작용에대한추가적인보완작업을수행하고, 그이후에도역기능과부작용의예방및통제활동을지속적으로전개해나갈필요가있다. 184
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5. 민영화정책의평가와과제 승정헌 ( 고려대학교경제학과 ) 손주현 ( 고려대학교경제연구소 )
민영화정책의평가와과제 민영화정책의평가와과제 승정헌 ( 고려대학교경제학과 ) 손주현 ( 고려대학교경제연구소 ) Ⅰ. 서론 경제의기본원리는선택의문제에서출발한다. 한정된자원을공공부문과민간부문에어떻게배분하느냐하는선택에따라국민경제에미치는영향은사뭇달라진다. 공공부문은시장에서자원배분의효율성이달성되지못해시장실패가발생하는영역에정부가개입하여재화나서비스를제공하는부문이다. 즉, 외부효과가발생하는영역, 자연독점이존재하는영역또는재화나서비스가공공성이강한경우는시장기능에맡기기보다는정치적판단과사회적여건에따라공기업및공공기관이공급을한다. 이러한공공부문은민간부문에서경제적파이를크게하는효율성추구로인해발생하는형평성약화문제를보완하는역할을한다. 그러나공공성또는공익을우선시하다보면공공부문이비대해져민간부문의활력은저하될수밖에없고공공부문이비대해지면민간부문의가용자원은그만큼제약되어위축이된다 (Crowding out). 이러한구축효과를실제로측정한대부분의연구들이정부의공공재공급이 100만큼늘어나면민간부문의공급은 5~50 정도줄어드는것으로보고있는데 1), 이를교육분야에적용하면우리나라의경우 GDP 대비공교육비지출비율이약 7.5% 로 OECD국가중두번째이지만공교육만족도는최하위라는점에서공공부문의비대는민간부문에서개인의선택폭을위축시켜질이낮은교육서비스를받게되는부작용을가질수있다는시사점을주고있다 2). 따라서경제의자원배분의효율을높이기위해서는효율성이높은쪽으로보다많은자원이흘러가도록하는것이필요하다. 민영화는공공부문의비대에따른민간부문의 1) Gruber(2011) 2) 공공재의경우비배제성과비경합성으로인해반드시공공부문에서공공서비스를제공해야하는것은아니고민간부문의자발적인공급으로시장에적정공급되는경우를볼수있다. 공공부문의개입은오히려민간부문을몰아내는효과를나타낼수있다. 189
제 2 부공공기관과경제정책 위축으로경제의효율이달성되지못하고있다는전제에서출발한다. 민영화는비대해진공공부문을민간부문의경쟁원리를통해효율을달성하려는것이며시장을통한효율성추구로발생할수있는공공성의감소는정부의감독과규제장치를통해보완하는것이다. 민영화에대한세계적인흐름속에서우리도그동안공공기관및공기업의비대화가경제에미치는비효율성을개선하고자민영화정책을추진해왔다. 본글은이러한민영화정책의평가와앞으로의향후과제를제시하는데있다. 그러기위해제Ⅱ장에서공기업의민영화정책에대한기본적인이해를위해민영화에대한이론적배경을알아보고제Ⅲ장에서는그동안우리나라의민영화추진과정을살피면서시사점을도출하고제Ⅳ장에서해외민영화사례를통해제Ⅴ장에서민영화의필요성을공공기관규모의비대화, 운용의비효율성, 보조금문제, 그리고경영평가제도의비효율성에서찾아보고자한다. 제Ⅵ장에서는향후민영화정책의과제와더불어결론을제시하고자한다. Ⅱ. 민영화에관한이론적배경 공기업민영화를이해하기위해서는먼저민영화의논리와규제의필요성을이론적으로살펴볼필요가있다. 이를위해민영화의논리를뒷받침하고있는대표적이론들로서민영화의필요성에관한이론 (Hardin-Alessi-Moore) 과시장구조가독점적일경우는민영화이후에도적절한규제가민영화목적의핵심으로일컬어지는효율성제고의측면에서도필요하다는것을논증한이론 (Swan-Stelzer) 들을차례로살펴보고자한다. 민영화는시장기능을도입함으로써경쟁을통한경제의효율성을높이려는정책수단이지민영화그자체가최종목표가아닌까닭에민영화이후에도시장의효율성이개선되지못할경우에는다양한간접적인규제들이경쟁의효율성을증진시키는방향으로도입될필요가있음을주장하는이론들을소개하고자한다. 1. Hardin-Moore 의민영화이론 오늘날민영화문제는한국, 대만, 멕시코등개도국과영국, 미국, 일본을비롯한선진국은물론구동독지역과소련, 중국등의사회주의국가에서도또다시인기있는주제가되고있다. Hardin, Alessi, Moore, Yarrow 등주로영국과미국을중심으로한이론가 190
민영화정책의평가와과제 들에의하면민영화의논리를가장분명히파악하는방법은정책주체인정부가그민영화의목적을어떻게규정하고있는가를통해서라고한다. 그러나민영화정책의선도자인영국에있어서도정작정부가공식문서화한것은수도사업의민영화와관련한 1986년의 백서 가처음이었다. 이외에도그동안정부문서, 관련각료들의연설그리고정책수행에큰영향을미친책과팜플렛등에서민영화의개념과목표에관한이론들을종합해볼때민영화의목적은대체로다음과같이정리될수있다. 민영화의주요목표는 1 자본시장으로부터의자금조달을가능케함으로써기업의경쟁력과효율성증대 2 중앙정부또는지방정부의공공차입부담의감소 3 공공부문지출부담과행정비용의경감 4 경제적자산소유구조의확산 5 기업경영정책결정에대한정부개입의축소 6 회사내부에서의사원주식소유제도의확산 7 소득재분배효과등으로정리될수있다. 전체적으로볼때앞의 5와 7 등이데올로기적인성격이강한것이나정치적논리를말해주는것을제외하고경제적측면에국한해본다면민영화의목적은규제완화와시장경쟁을통한기업의효율성증진과국가행정비용의감축과재정수입에의기여등으로요약될수있다. 여기서국가재정에의기여라는단기적인목적을제외하면결국민영화목적의핵심은정부규제를시장경쟁으로대체함으로써효율을증진시키는데있다고볼수있고기업의소유자구조그자체는오히려수단에지나지않는다. 이로부터다음과같은민영화론이주창된다. 즉, 재화와용역의공급을정부규제로부터해방시켜시장경쟁에맡김으로써자원배분의효율과생산효율을증대시켜국가재정에이바지함은물론소비자인국민에게봉사하고사회후생에기여한다는것이다. 이러한논리에는사적소유권의공공소유권에대한우월성을확신하는가치관이전제가되고있다. 이논리에의하면사적소유권에기초한이윤동기에의해정부의규제에서벗어나자유롭게영업활동을하는것이기업의생산효율증진은물론효율적인자원배분을가져오고사회정의의차원에서도좋은성과를낳는다는것이다. 이에비하여공기업은정치논리에지배됨으로써효율이떨어지는것은말할것도없이공익에도제대로봉사하지않게된다고보는것인데그럼에도불구하고공기업이버티고있어그지원을위한공공지출이사기업의투자를 구축 (crowding-out) 하는불합리한상황이전개되어국민경제전체의효율성이저하된다는것이다. 결국민영화의논리는개인영리활동의자유가효율을낳고궁극적으로공공의이익을가져온다는자본주의이념의재천명이라고할수있다. 공기업의비중이증대되어왔던자본주의의 비정상적 인상황혹은자본주의적이지 191
제 2 부공공기관과경제정책 못했던사회를 정상 으로돌려놓겠다는것이민영화의정책의지인것이다. 경제학은무엇보다도효율의관점에서이와같은민영화의논리를뒷받침하고있다. 이윤추구를위한기업활동이정부규제에서벗어나자유롭게이루어질때생산효율은물론자원배분의효율도극대화된다는교과서적인논리가바로그것이다. 여기에는시장이론이총동원되다시피하고있지만그중에서가장미시적인기초를이루고있는것은사적소유권이경영인센티브를제공하고경영에대한감시를효과적으로하게함으로써높은생산효율이달성된다는재산권이론에서이야기하는이른바 잔여잉여청구권론 이다. 사기업의기업주는증대되는이윤이곧자기몫이되기때문에이윤을증대시키기위하여기업의내부효율을증진시키려는강한인센티브를갖게마련이며, 경영에대한감시의효과로나오는잔여잉여의증대도자신의이익과직결되기때문에매우효과적인감시를하게된다. 더구나경영실적이주식시장에서주가로반영되므로기업주의생산효율증대에대한인센티브는배가된다는것이다. 이윤인센티브에자극되어이루어지는사기업의활동이사회전체적으로효율적인자원배분을가져온다는것은미시경제이론이가르치고있는바그대로이다. 이에비하여공기업은명목상으로는국민이주인이지만사실상주인이없는것이나마찬가지이므로실제경영을맡은사람이생산효율의증대에관심을쓸인센티브도없고경영에대한감시도효과적으로이루어지지못하므로내부효율이낮고자원배분에심한왜곡을초래한다는것이다. 이것을바꾸어말하자면공기업의경영에있어서는영국의경우 국민-의회 / 정부-경영자 식으로이어지는다단계적이고종합적인감시위계가존재하기때문에실제로효과적인감시가이루어지기힘들다는것이다. 이에대한실증적증거도많이있다. De Alessi는 1970년대까지관련문헌서베이를통하여사기업의공기업에대한우월성을지지하는방향으로결론을내린바있으며, 이후의실증연구를보더라도동일한방향으로결론이유도됨을알수있다. 영국의경우국무성의요청으로조사작성된독점위원회의공기업의효율에대한평가보고서들 (1980~84) 역시같은결론을도출하고있다. 민영화의논리는또한자유방임의논리이기도하다. 앞의논의에는기업활동의자유가전제되어있으며보다구체적으로는그것은정부규제로부터의자유를의미한다. 이것은곧시장화의논리와같은동전의이면을이루는규제철폐의논리인데이런맥락에서민영화는완전경쟁적인시장을전제하거나지향하고있으며그연장선상에서 규제없는민 192
민영화정책의평가와과제 영화 의명제가제기된다. 실제 민영화계획의장기적인성공여부는얼마만큼경쟁을극대화하느냐에달려있다. 는영국재무성의언명은바로이명제의현실화문제를정책과제로제시하였다고볼수있다. 여기서한걸음더나아가서시장구조가독점적일경우에도민영화를이론적으로합리화시키는것이소위 경합시장론 이다. 이이론에따르면한산업내소수의기업만이존재하더라도진입과탈퇴의자유가보장된다면다른기업들이들어와이윤을얻고기업활동을하다가가격등의조건이나빠지면빠져나가는식으로잠재적인진입자들이 치고달리기 전략을구사할수있는기회가있기때문에실제로한기업의시장지배력내지는독점력이효과적으로행사될수도없고독과점으로인한경제적비효율의문제는그리발생하지않는다는것이다. 따라서독점기업이라고하더라도공기업으로묶어두고규제하기보다는민영화하여규제를풀고제도적인진입장벽을제거하여시장에서의경합에맡겨두는것이비록민영화된기업이자연독점력을갖더라도효율의면에서는낫다는주장을뒷받침해주는이론이다. 이렇게되면민영화는시장구조여하를막론하고비록독점의경우에도진입장벽만제거된다면자연독점의폐해를상당히제거할수있게되며규제하의공기업보다는낫다는결론을도출할수있게되고현실적인정책대안으로주장될수있을것이다. 그러나규제의철폐내지완화는다름아닌시장경쟁으로의대체를의미하는것이기때문에문제의핵심은현실적으로시장에서의경합성이어떤상태에있는가하는것이중요한관건이된다. 즉, 시장에규모의경제가존재하며매몰비용이존재하더라도기업간의경합이실제로이루어질수있는시장구조라면민영화이후의독점기업도허용될수있다는논리이다. 시장경합성은완전경쟁성과마찬가지로사적이윤의인센티브가효율성을증진시키는방향으로작용하는데필수적이다. 시장구조가왜곡되어있거나제도적독점일경우시장의경합성이보장되지않아경영유인이효과적으로작용할수없다. 그결과오히려효율이저해되고정부규제의필요성이민영화이후에도대두될수밖에없게될것이다. 2. Swann 과 Stelzer 의민영화이론 민영화의논리를뒷받침하고있는앞에서제시한이론들에서공통적인점은경쟁을보 193
제 2 부공공기관과경제정책 장하는장치로서시장이가장효율적인생산및자원배분기구라고보는점이다. 그러나이들이론은정작중요한시장구조에대해서는관심을소홀히하고있다. 두말할필요도없이시장구조가효율에미치는영향은매우심대하며독점적일경우에도시장의기능, 즉아담스미스 (A. Smith) 의 보이지않는손 이나, 왈라스 (Warlas) 가말하는 보이지않는경매인 의작용으로경제효율의극대화가이루어지리라고생각할수는없다. 따라서여기서는앞의이론들에대한검토를통하여시장구조에따라사적소유권의생산및자원배분성의효율은제한될수밖에없다는점을지적하고자한다. 특히독점적인공기업의민영화가실현된뒤시장진입에관한모든제도적규제가철폐되더라도한두기업이어떤형태로든독점력을-이러한경우의독점은거의규모의경제에의한자연독점일수밖에없지만-유지할것이예상되는경우에는경쟁체제를도입하지못함으로써민간기업에귀속될독점이윤 ( 지대 : rent) 을최소화하기위하여정부의규제가필요할수밖에없다. 이처럼민영화이후의독점이윤을규제하기위한규제, 보다정확하게는재규제가불가피함을주장한이론가는 Swann과 Stelzer이다. 소유자의경영자에대한효과적인감시를인센티브와연결시켜생산효율면에서사기업의공기업에대한우위를주장하는 잔여잉여청구권론 은엄밀하게말하여주주와경영자가동일한기업의경우에만, 그것도시장구조가경쟁적일때에만적용될수있는것이다. 보다일반적으로기업의주식소유가분산된경우에는사정이사뭇달라지는데이경우에경영인센티브와감시의기구는제대로잘작동되지않는다. 여기에는다음의세가지문제가있다. 첫째는, 주주가여러명이므로어느특정주주가시간과비용을들여감시를효과적으로하더라도그로부터발생하는잔여잉여가그사람에게만돌아가는것이아니라주주모두에게나눠지는즉, 공공재문제 가발생하기때문에어느누구도효과적으로경영자를감시할인센티브를갖지못한다. 그결과 적정수준이하의감시 문제가발생한다. 둘째는, 주주와경영자사이에존재하는정보의비대칭성문제인데경영자가정보면에서우월한것은당연한데이들을정보가상대적으로부족한주주가효과적으로감시하는것은어렵다는것이다. 셋째문제는, 소위 주인-대리인문제 (principal-agent problem) 인데주주와경영자사이에는생산효율의증대를위해전자가후자에게다시인센티브를제공해야만하는관계가성립되는데, 잔여잉여의증대를가져온특정경영자의 과외노력 을식별하여보상하 194
민영화정책의평가와과제 는일이결코쉽지않다. 따라서경영자들은이윤증대를위한모험심을발휘하기보다는이윤이덜나더라도모험을하지않으려는위험회피적태도를취하게되는것이다. 이러한비판에대한방어논리는비록주주의효과적인감시가어렵다고하더라도사기업의경영실적은주식시장에그대로반영되기때문에주식시장이훌륭한감시도구로작용한다는것이다. 생산효율이낮아이윤이떨어지면주식매도세가일어나주가가떨어지고결국은기업도산이나합병등의위협에놓이게되므로경영자들은주주가감시를하던안하던간에기업효율을높이는노력을게을리하지못한다는것이다. 그러나이는논리적으로그자체내부에또다른문제점을내포하고있다. 첫째, 주식시장이효율적인감시기구가되기위해서는생산물시장의구조가경쟁적이고따라서소비자주권이전제되어야하는데시장구조가독점적일경우는소비자가오히려그독점기업에 포획 되기때문에기업이윤이생산효율을반영하는역할이불가능해진다. 이런경우주가가기업효율의지표로기능하는데에는한계가있다. 둘째, 기업의인수및합병과관련해서현실적으로주식시장이기업의내부효율즉, 생산효율의감시기구로작용하는것이아니라는점이다. 주식소유가분산되어있을때각주주는자신의주식매각이별영향력이없는것을알기때문에매각보다는보유를선호하고, 많은주주들이이와같이행동하게될때기업인수및합병은실패하게된다. 셋째, 인수나합병을결정하는데있어서중요한기준은기업효율이나이윤율이아니라기업규모이기때문에경영자들은이를피하기위하여기업규모를늘리는데주력함으로써생산효율이오히려떨어지는결과가초래될수도있다. 이와같이효과적인감시기구의작동을통한생산효율의증진이라는 잔여잉여청구권론 의논리구조만보더라도경영인센티브의제공이그충분한조건이되지못한다는것을알수있다. 이미지적되었듯이그것이잘작동되기위해서는주식시장의왜곡이없어야될뿐아니라재화의시장구조가경쟁적이어야한다. 시장그자체가곧인센티브시스템이라는주장에는이론의여지가없지만이인센티브는시장구조가경쟁적이어야효과적으로작동한다는것은상식에속한다. 앞서 고전적기업 의경우는 잔여잉여청구권 의인센티브가비교적잘작동하여생산효율이상대적으로높을것으로상정되지만, 그기업의시장지배력이증대됨에따라생산효율이제고되는것은아니다. 이것이시사한바는민영화가생산효율의증대와직결되는것이아니라, 그매개자로서의시장구조가더욱중요한역할을한다는사실이다. 195
제 2 부공공기관과경제정책 시장구조의중요성은자원배분상의효율에있어서는더욱결정적이다. 외부효과를별도로친다면자원의배분은시장이완전경쟁적일때가장효율적으로이루어지고독과점적시장구조가효율적자원배분을가로막는주요한요인이라는것은 정통 경제학교과서가가르치고있는바그대로이므로더이상논의할필요가없을것이다. 다만이명제의민영화에대한함축만을간단히살펴본다면민영화를통하여기업의내부효율이증진되었다고하더라도이것이반드시자원배분의효율증대로연결되는것은아니라는것이다. 오히려이윤에집착함으로써배분효율을해치기가쉬우며, 이는전적으로해당산업의시장구조에의존한다. 따라서단순히소유권만국가로부터민간인의손으로이전시키는것은별의미가없고시장구조를경쟁적인것으로개혁하는조치가병행되어야하며, 사후적으로도보다많은경합성의도입에정책적역점이두어져야한다. 이런점에서일단민영화를한다고했을때그장기적인성패는경쟁의극대화여부에달려있다고해도지나친말은아닐것이다. 시장구조가경제전체의효율에미치는중요성을감안할때독점적지위에있는공기업의민영화는그렇게간단한문제가아니다. 그중에서도민영화의여부그리고민영화를했을경우의사후규제문제가중요한관심사로등장한다. 이에대해사적소유권의논리에충실한민영화론자들은 경합시장론 을원용하여 규제없는민영화 를주장하고있다. 여기서는이 경합시장론 의내부검토를통하여민영화에있어서의독점문제를살펴보고독점에대한규제는불가피하고도중요하다는점을강조하고자한다. 독점의경우에도정부규제보다는시장에서의경합에맡기는것이보다효율적이라는 경합시장론 의문제점은무엇보다도그경합성의현실적존재입지가지극히좁다는것인데그이유는다음과같다. 첫째, 경합적시장-보다엄밀하게는 경합적균형 -의존재에필요한기업의비용조건이매우엄격하다. 기업의평균생산비곡선이 U자형일때단위비용을최소화시키는수준에서생산을하지못하거나이윤을내고있는기업은새로운진입자에의해대체될것이며단위비용을최소화하여기업들의이윤이제로 (zero) 인경우에단위비용을최소화하는각생산수준과분할된시장수요가우연하게도일치하는특수한경우에만이균형이존재한다. 둘째, 치고달리기 식의시장경합이이루어지기위해서는인위적인진입장벽이제거되는것만으로는안되고, 탈퇴시이전의설비투자뿐만아니라마케팅, 이미지등에투입된비용이고스란히복원되어야만한다. 이것들은바로그경제활동과결부되어있기 196
민영화정책의평가와과제 때문에그만두게될경우에는최소한그일부는포기할수밖에없는이른바 매몰비용 이발생하게마련이다. 시장탈퇴시이 매몰비용 이전혀없는경제활동은현실세계에서발견은고사하고상상하기조차힘든실정이다. 셋째, 비록일시적으로시장이경합적이되었다고가정하더라고거기에서조금만이탈하면시장의성격은급격하게변화하여경합성이유지되지못한다. 진입후가격이단위가변비용혹은그이하로떨어지게되면반드시발생하는 매몰비용 이아무리작더라도잠재적진입자를막는역할을한다. 이렇게되면해당기업은사실상전혀제약을받지않는독점기업으로행동할수있게되는것이다. 이렇게보듯이시장구조가독점적인경우에조차모든것을시장이알아서하게내버려두는것이최선이라는식의논리는기껏해야순진하고사실은매우위험한발상이다. 이보다는한걸음더진전된것으로보이는시장에의진입장벽을제거하는정책만실시되면어떤경우에도시장의경합으로독점의폐해가결국은제거되고말것이라는주장도사실은독점자본의이익에충실한논리에다름아니다. 이는 Yarrow에따르면 가장단호하게배격되어야할 견해이다. 왜냐하면이러한주장의근저에자리잡고있는 독점은국가독점보다는사적독점이낫고, 사적독점이면정부규제가없는것이있는것보다낫다 는사적소유권의이데올로기는경제학의시장이론으로도정당화되지않기때문이다. 이상에서볼때독점기업의규제없는민영화는 Swann에따르면 당근을남기고채찍만없애는것 으로경제효율의측면에서도결코바람직하지않다. 민영화이전에가능한한독점을해체하거나최소한몇개로분할하고사후에는경쟁을도입하는정책이필요하다. 전력사업을발전분야와송배전분야로나누고발전분야에경쟁을도입한영국의예는좋은참고가될것이다. 가스산업을통째로민영화한데따른부작용의성격이강하긴하지만, 규모의경제로말미암아단한개의기업이생산을전담하는것이가장낮은가격의공급을가져오므로독점이불가피한자연독점의경우에는우선민영화여부를신중히판단해야할것이며, 만약민영화되었다고한다면반드시적절한정부규제가따라야만한다. Stezer에따르면민영화와규제는결코대체적인것이아니라보완적인관계에있다고한다. 문제는어떤규제가적절한것이냐하는것인데이에관한접근은여러가지가있을수가있겠지만우리는민영화이후이루어지고있는영국의규제제도를통하여이에대한시사점을얻을수있을것이다. 앞서우리의이론적논의와관련하여민영화된기업가운데서여전히독점적인기업에대해영국정부는다양한규제기구를설치하여시 197
제 2 부공공기관과경제정책 장경합성을확보하고나아가서는경쟁적기업의신규진입을유도하고있음을우리는본받아야할것이다. Ⅲ. 우리나라의민영화 1. 배경 제2차세계대전이후많은선진국에서는국가의책임을강조면서자본주의의폐해를교정하고자하였으며, 혼합자본주의체제를통해복지국가를구현하기위한구성요소로국가기간산업의국유화와공공부문의확장을꾀하였다. 따라서우리나라도 1960년대에서 1980년대초반까지정부통제하에사회간접자본의형성과유치산업의육성및정부사업의대행등을통해탄생한공기업 3) 이경제성장에주도적인역할을하면서공공부문이차지하는비중이높아만갔다. 그러나공공부문의비대는국가의재정에부담을주게되고민간부문의영역이축소됨에따라경제의활력이저하되었다. 민영화 4) 에대한논의는지속적인경제성장을추구하는과정에서시장의경쟁을통한효율성이중요시되고정부의규제수단을통해공공성을보완할수있다는점에서시작되었다. 민영화는많은나라에서사회의변화에따라공적관여의필요성이낮아지고또한민간기업의사업조건이갖추어진사회인프라에대해서는민간기업에맡기고공적관여가필요한사업에대해서는사업경영을민간기업의노하우와자금등을활용하는사업방식으로전환하는것을의미한다. 전세계적으로도 1980년대이후공기업의운영체제에대한비판이제기되기시작하면서민영화의흐름이강하게대두되었다. 이와함께국내에서는공기업부문의경쟁력상실과비효율을타개할목적으로진행되었으며 1998년부터본격적인논의가되기시작했다. 당시 IMF 외환위기이후외자유치라는당면과제가민영화검토의배경이되긴했지만민영화의근본취지는공기업의경영효율화였다. 최근에는민영화추진이집권초기에비 3) 현행 공공기관의운영에관한법률 에따르면공기업은자체수입비율이 50% 이상인공공기관을말한다. 4) 민영화의방식에는주식을완전히민간에게매각하는것뿐만아니라주식의일부를민간에매각하는것도민영화의방식으로보고있으며또한소유권은정부가계속보유하면서서비스기능만민간에넘기거나공기업이누리고있던법적독점권의완화또는폐지까지민영화에포함시키고있다. 198
민영화정책의평가와과제 해느슨해진경향을나타내고있지만공공기관의변화필요성에대한공감대는확산되는추세이다 5). 2. 추진과정 우리나라는 1960년대부터후반부터 1970년대초반까지대한통운, 대한해운, 대한조선, 인천중공업, 대한항공, 인천제철등 11개기업을민간에매각하는민영화를시행하였다. 추진목적은부실기업정리와민간기업의육성에있었고민영화방식은주식매각과시중은행의현물출자방식이었다. 민영화정책이후 3곳 6) 을제외한대부분의기관이흑자로전환되어민영화정책이경영성과제고에긍정적인영향을준것으로평가받고있으나대부분의공기업이재벌에매각됨으로서재벌성장의기초를마련하여준것으로보는견해도있다 7). 1980년대에는경제개발전략이정부주도개발전략에대한반성에기초하여민간주도개발전략으로전환되면서 2개공기업 ( 준설공사 (1981), 대한석유공사 (1980)), 4개시중은행 ( 한일은행, 제일은행, 서울신탁은행, 조흥은행 ) 이민영화되었다. 1980년대초반의민영화이후에도한국가스공사 (1983), 농수산물유통공사 (1987), 전매공사 (1988) 가추가로설립되었다. 1980년대민영화는대주주의금융독점을방지하기위해소유제한규정을적용하여정부의보유주를일반공개입찰을통해법인과개인에대해각각 50% 씩나누어매각하였다. 그러나여전히정부가지배권을가지고있었기때문에민영화의목표를달성하기에는제한적이었으며금융산업의발전을위한금융자율화의여건을조성하지못하였다. 1980년대이전까지부분적이고간헐적이었던민영화정책은 1998년외환위기를거치면서본격적으로추진되기시작하여담배인삼공사, 포항제철, 한국통신, 한국중공업등 5) 기획재정부는 2011 년지난 3 년간추진된공공기관선진화정책의인지도, 정책추진성과등에대한국민의인식변화를조사하기위해, 일반국민 1,000 명을대상으로조사를실시하였다. 보수체계개편, 노사관계선진화, 통폐합등공공기관선진화의세부정책과제별평가에서도전반적으로긍정적평가를보였다. 보수체계개편 은 70.7%, 성과관리시스템강화 는 68.1%, 노사관계선진화 는 66.2%, 기관통폐합및기능조정 은 58.0%, 인력조정 은 55.3% 수준으로각각잘했다고평가하였다. 다만, 공기업민영화 는 41.3% 수준으로잘했다고평가하여상대적으로긍정적인평가가낮았다. 6) 해운공사, 조선공사, 대한염업주식회사 7) 박광태, 한국공기업만영화의문제점과개선방향, 정책현안분석, 1997 199
제 2 부공공기관과경제정책 주요공기업들의민영화를달성했다. 이당시김대중정부는해외자본유치가절실한상황에서기업들의빚을떠안고있던금융기관에대한매각이이루어졌는데이틈을타골드만삭스등국제금융자본들이한건씩올리고튀는 먹튀논란 이있었다. 이러한논란에도 1998년부터 2002년말까지총 23.4조원 ( 재정수입 13.9조원, 기타수입 10.5조원 ) 의공기업및자회사매각수입이발생하여정부수입의확대효과 8) 와경영효율성의증진, 부실공기업의적자감축효과가있었으며산업내정부역할의축소는공공부문의규모가상당부분축소되고민간의활동영역이확대되는계기를마련하였다고할수있다. 1993년김영삼정부는경영효율화를위한완전민영화를목표로국책은행을포함한 58 개공기업의매각과통합을단행하였다. 하지만매각대상공기업에대한정보와준비의부족으로인해민영화가추진되지못하거나민영화이후오히려기업부실의발생으로인해비효율성이증가되는등의문제점이야기되었다. 외환위기의극복과정에서 1998년부터시작된제5차민영화는국민부담의감소, 공공서비스의질적향상, 매각대금을통한실업대책및구조조정자금마련을위하여해외매각을허용하는등공기업의비효율을제거하고국가경쟁력을높이기위해적극적인민영화가추진되었다. 민영화기업중에서는대한송유관공사가 2000년기준주주에매각을시작하여 2001년민영화되었으며한국통신과담배인삼공사가 2002년에각각추가적으로완전민영화하였다. 1998년의민영화계획은대규모기업을대거포함하였으며구조조정의대상과범위가넓었다. 소유권을민간에게이전한후에도경영권은국가가통제하려는과거의민영화와는달리관련재벌에매각하거나경영을자체적으로규율할수있는기관투자자중심으로분산매각이이루어졌다. 그결과한국중공업, 한국통신, 담배인삼공사, 대한송유관공사등 8개사가민영화에성공하였으나한국전력, 가스공사, 지역난방공사등 3개공기업은노조등이해집단의반발로인해부분민영화에그쳤다. 김대중정부는적극적인민영화정책을펼쳤으나후반에가서는그추진력이상당히떨어졌다는평가를받고있다. 특히공기업의핵심이라할수있는정부투자기관들의민영화가사실상제외되어강력한민영화정책은아니었다고볼수있다. 노무현정부가들어서면서공기업을매각하는방식대신경영효율화를통한공공부문의개혁을추구하면서민영화는중단되었다. 에너지공기업의경우, 경쟁여건이갖춰지지않았다는점과민영화가공공독점을 민간독점 으로바뀌는것에불과하여공기업을 8) 박정수 (2011), 김현숙 (2007) 200
민영화정책의평가와과제 민영화하면요금이올라가고서비스의질이떨어질것이라는주장들이있었다. 다만 2007년 공공기관운영에관한법률 을제정하는등의방법을통하여공공부문의경영활동감시를강화하고지속적인혁신을요구하면서산업자원부에한국에너지재단, 에너지자원기술기획평가원등 5개, 과학기술부에한국원자력통제기술원등 5개, 건설교통부에코레일네트웍스등 3개, 문화관광부에그랜드코리아레저등 3개, 해양수산부에부산항만공사등 3개, 재정경제부 보건복지부 중소기업청에각각 2개, 농림부 산림청 교육인적자원부에각각 1개씩총 28개의공공기관을신설하였다. 그결과참여정부는당연히공공부문의비대화를낳았다. 3. 최근동향 이명박정부는 2008년에는참여정부의정책기조와달리적극적으로공공부문민영화를검토하기시작하였다. 2009년 3월까지총 6차례에걸쳐 공공기관선진화추진계획 을마련하여추진중에있는데 1~3차공공기관선진화계획을통해경영권또는지분일부매각을추진키로한곳은 38곳으로이중 12곳이매각되었다 ( 공적자금투입등구조조정기업민영화대상 14개포함시 ). 농지개량 (2008), 안산도시개발 (2009), 한국자산신탁 (2010) 의매각을완료했고유가증권시장에상장이완료된곳은그랜드코리아레저, 한국전력기술, 한국지역난방등 3곳정도이다. 이처럼공기업의민영화가진척되지못한원인에대해공기업의선진화를 중점적 으로추구했지실제민영화자체에대한의지가약화되었다고할수있는데이에대해공기업들의내부구조조정의문제와수익구조개선이민영화의걸림돌로작용하고있다는점들이지적되고있다. 최근정부는청주국제공항의운영권을 30년간민간에양도하기위한매각절차를완료하고한국공항공사와청주공항관리 9) 간계약을체결한다고밝혔다 10). 운영권매각이후에도공항시설의소유권은현재와같이국가와한국공항공사가보유하고, 민항시설의운영권리만민간에이전되므로청주국제공항의주요시설들은정부가수요변화에따라 9) 청주공항관리 는한국에이비에이션컨설팅그룹, 흥국생명보험, 미국 캐나다의공항전문기업인 ADC&HAS 가주주로참여하여설립한회사로청주국제공항운영권을 255 억원 ( 부가세별도 ) 에인수한다. 10) 2012. 1. 31. 기재부보도자료 201
제 2 부공공기관과경제정책 시설을확충하고, 민간운영자는상업시설과지원시설의설치를담당하게된다. 청주국제공항운영권매각계약은만성적자인지방공항 11) 의운영을보다효율화하기위한것으로국내최초로공항에민간경영이도입된다는데의미가있다. 청주국제공항의민영화는비용부담의증가로공공재로서의역할미약등의우려가있지만인천공항등공항민영화추진의시발점이될것으로보인다. < 표 1> 공공기관선진화계획주요추진현황 구분선진화방안추진성과 민영화 통합 24 개기관 - 완전민영화 : 19 개 - 일부지분매각 : 5 개 * 공적자금투입기관 14 개제외시 36 개 ( 16 개 ) 기관통합 < 매각 > 2 개기관완료 ( 안산도시개발, 농지개량 ) 1 개기관우선협상대상자선정 ( 자산신탁 ) 3 개기관공고 ( 문화진흥, 88 관광개발, 토지신탁 ) < 상장 > 3 개기관완료 * 그랜드코리아레저, 한전기술, 지역난방공사 < 10 년이후추진예정 : 15 개 > 여타기관 (8 개 ) 매각공고등절차추진 산은 기은및자회사 (7 개 ) 시장상황에따른매각계획준비 32( 14) 개기관통합완료 4( 2) 개 * 기관미완료 * 아동청소년활동진흥원, 근로복지공단 폐지 5 개기관폐지 모두완료 경쟁도입 기능조정 2 개기관경쟁도입 20 개기관기능조정 관련법령개정안마련중 9 개기관기능조정완료 *( 중기해외마케팅지원일원화 ) KOTRA, 중소기업진흥공단, 정보통신국제협력진흥원 11) 최근 5개년경영손익 ( 단위 : 억원 ) 구분 2007 2008 2009 2010 2011( 추정 ) 연평균 수익 62 65 55 71 77 66 비용 105 119 114 122 131 118 손익 43 54 59 51 54 52 202
민영화정책의평가와과제 구분선진화방안추진성과 정원감축 출자회사정리 대졸초임인하 129 개기관 2.2 만명감축 ( 12.7%) 131 개출자회사매각 청산등정리 252 개대상 < 표 1> 의계속 *(R&D 기능이관 ) 디자인진흥원, 한전, 생산기술연구원, 에너지관리공단 *( 비핵심기능중단 ) 석유공사, 광물자원공사 11 개기관추진중 ( 10~ 12) 모두완료 48 개출자회사정리완료 *( 지분매각 ) 41 개, ( 청산 폐지 ) 5 개, ( 통폐합 ) 2 개 83 개회사정리추진중 모두완료 자료 : 기획재정부, 2008~2011 공공기관선진화백서, 200.1 4. 평가 그동안의민영화정책효과에대한학계의입장은다양한견해를나타내고있다. 민영화전 후의다양한지표를이용하여그효과를추정하여왔는데김동수 (1999) 는인천제철, SK, LG금속, 대한항공, 대한통운, 대한화재보험공사를대상으로민영화전 후로효율성을비교하여가격효율성은민영화이후 5개기업에서효율적으로변화하였고기술효율성역시 4개기업이향상되었다고하였다. 김현숙 민희철 박기백 (2007) 은 7개기업의재무제표를이용하여기업의수익성, 안정성, 성장성을대표할수있는지표들의민영화전 후의변화를비교한결과포스코와 KT&G는서로다른산업특성에도불구하고민영화이후모든지표가정량적으로개선되었고민영화전후로사업구조가전환된 KTB와이미시장경쟁이활발하게이루어지고있던 KT를제외한모든기업에서경영성과지표가향상되었다고하였다. 이에반해민영화가반드시효율성의제고로직결되지않는다는연구결과들도있다. 강신일 (1988) 은 15개기업가운데 4개기업만이민영화이후비용감소가나타났으며나머지기업은비용에변동이없거나오히려증가하였다고하였다. 주경태 윤성식 (2006) 은 1980년대후반부터 1990년초반까지민영화된데이콤, 삼성정밀화학, 동해펄프, SK텔레콤, 기어특수강, LG금속등 6개기업의매출액변화, 생산비용변화, 재무제표의변화를 203
제 2 부공공기관과경제정책 분석한결과대부분의기업에서매출액은증가한반면수익지표나경영효율지표는악화되었다고하였다. 이상의민영화에대한정량적분석을통해민영화정책의효과를확실히말하고그래서민영화를제안해야하는가하지말아야하는가에대해서는속단하기어렵다. 왜냐하면민영화는몇가지정량적지표를통해판단할수있는것만은아니고많은이해관계인들의이권과도연결되어있어수치화되지못하는정성적인면들도함께고려되어야하기때문이다. 다만우리나라의민영화정책을간략히종합하면장기적인계획없이상황변화에따라임시방편적으로집행된경우가많았다고할수있다. 정권이바뀔때마다민영화정책은사회적 정치적 경제적상황에따라원래계획을수정하면서추진되어왔다. 즉민영화정책은경제논리보다는정치논리에의해추진되는경우가많았으며그러한과정에서실현불가능한계획과성급한계획이수립된경우가빈번히반복되어다양한문제점들이나타나게되었다. 민영화추진하는과정에서나타나는문제점과민영화이후발생하는경영상의문제점등이지적되곤하였는데민영화과정상의문제점으로는자산의해외매각에의한국부유출, 재벌의경제력집중, 공기업임직원과노조등이해관계인들의반발등을들수있다. 경영상의문제점으로는민간독점폐해, 민간기업의투자부진, 과도한다각화로인한부실경영등을지적할수있다. Ⅳ. 해외민영화 1. 배경 민영화가세계적조류로본격화된시점에대해서는다양한의견이있지만대체로 1979 년영국마가렛대처수상의집권과비슷한시기미국의레이건대통령의연방정부공공정책일환으로서민영화개념도입이그효시로인정받고있다. 서구국가들은이미 1980년대에이르러정부실패가지적되고시장기능의중요성을신뢰하는분위기가고조되어갔고, 그결과민영화가가속화되기시작했다. 민영화의주된이유는공공부문의낮은생산성때문이었다. 공기업의민영화역시 1990년대이전에는 204
민영화정책의평가와과제 대체로국가내의문제로인식되었기에국제적수준의논의는활발하지못했다. 그러다가 1996년부터민영화통계를좀더체계적으로정리하고자하는시도가있었으며, 이에따라국가별공기업민영화에대한규모나산업별민영화추진현황등의데이터가작성되기시작했다. 1990년부터 1998년까지의전세계국가들의민영화수입규모는대략 7,000억달러정도로그중 OECD 국가들이대략 70% 에달하는 4,850억달러의실적을보이고있다. OECD 국가들중에서도가장활발하게민영화가추진된지역은유럽국가들로동기간동안유럽 15개국의민영화수입규모는 3,000억달러로전세계민영화실적의 60% 이상을차지하고있다. < 표 2> 에서보듯이전세계민영화규모는점진적으로상승하고있음을보여준다. 비록 1998년아시아와러시아금융위기에의한시장여건의악화와국경간투자활동위축, 신흥시장에대한투자가들의신뢰감상실등이뒤따르면서 OECD 비회원국들의민영화추진이크게부진함에따라 1997년대비 26% 감소한 1,145억달러를기록하기는했지만, 1997년의전세계민영화규모는 1990년에비하여 4배이상증가하였다. 1990년대중반에 OECD 국가들에서민영화가발생한산업은주로제조업에속하는공기업들이민영화의주요대상이되었으며, 통신, 유틸리티 (utilities) 산업, 금융부문등으로점진적으로민영화대상범위가확장되었다. 2000년부터 2007년까지의 8년동안 OECD 국가들은대략 4,870억달러의민영화수입을거두었다. [ 그림 1] 은 2000년대 OECD 국가들의민영화수입을나타내고있다. < 표 2> 전세계공기업민영화수입규모 (1990 1998) ( 단위 : 백만달러 ) 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 호주 19 1,042 1,893 2,057 1,841 8,089 9,052 16,815 7,146 오스트리아 32 48 49 142 700 1,035 1,251 2,020 2,935 벨기에 - - - 956 549 2,681 1,222 1,562 1,467 캐나다 1,504 808 1,249 755 490 3,998 1,770-11 체코 - - - - 1,077 1,205 994 442 469 덴마크 644 - - 122 229 10 366 45 4,502 핀란드 - - - 229 1,166 363 911 835 1,999 205
제 2 부공공기관과경제정책 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 프랑스 - - - 12,160 5,479 4,136 5,099 8,189 13,467 독일 - 325-435 240-13,228 1,125 364 그리스 - - - 35 73 44 558 1,395 3,892 헝가리 38 470 720 1,842 1,017 3,813 1,157 1,966 353 아이슬랜드 - - 21 10 2 6-4 129 아일랜드 - 515 70 274-157 293 - - 이탈리아 - - - 1,943 6,493 7,434 6,265 27,719 13,619 일본 - - - 15,919 13,773-6,379 4009 6,641 한국 - - - 817 2,435 480 1,866 539 600 멕시코 3,122 10,757 6,859 2,503 766 167 73 2,690 995 네덜란드 716 179-780 3,766 3,993 1,239 831 335 뉴질랜드 3,895 17 967 630 29 264 1,839-441 노르웨이 73 - - - 118 521 660 35 28 포르투갈 1,192 1,198 2,326 500 1,132 2,425 3,011 4,968 4,271 폴란드 23-238 245 385 714 749 2,179 2,020 스페인 172-820 3,223 1,458 2,941 2,679 12,522 11,618 스웨덴 - - 378 252 2,313 852 785 1,055 172 스위스 - - - - - - - - 4,426 터키 486-423 546 412 515 292 466 1,009 영국 12,906-604 8,523 1,341 6,691 7,610 4,544 - 미국 - - - - - - - - 3,100 O E C D 전체 E U 1 5 개국 24,822 (83.0) 15,662 [63.1] 37,450 (78.2) 24,090 [64.3] 16,617 (45.6) 4,247 [25.6] < 표 2> 의계속 54,895 (69.6) 29,573 [53.9] 47,284 (72.3) 24,940 [52.8] 52,537 (71.3) 32,765 [62.4] 69,347 (71.3) 44,518 [64.2] 95,955 (62.4) 66,812 [69.6] 86,007 (75.1) 58,641 [68.2] 전세계 29,900 47,863 36,462 78,871 65,395 73,652 97,258 15,3782 11,4542 주 : ( ) 은전세계에서차지하는비중, [ ] 는 OECD 에서차지하는비중. 자료 : OECD, Privatization : Recent Trends, Financial Market Trends, No.72. 1999. 206
민영화정책의평가와과제 120 [ 그림 1] OECD 국가들의공기업민영화수익 (2000 2007) ( 단위 : 십억달러 ) 100 80 60 40 20 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 자료 : OECD, Privatisation in the 21st Century : Recent Experiences of OECD Countries. 2009 로부터재구성하였음. 2000년부터 2007년까지 8년동안의민영화수입 4,870억달러는 1990년부터 1998년까지 9년동안의민영화수입인 4,850억달러보다조금많은것이다. 그렇다고해서 1990년대와 2000년대의민영화실적을단순비교하기는어렵다. 민영화수입의증가는민영화거래의수, 혹은민영화하는기업의규모외에도민영화하려는기업의주가가상승한것에도일부기인하기때문이다 12). 이시기 OECD 국가들의민영화수입의대부분을설명하는것은역시유럽의국가들이었다. 유럽국가들은총 2,330억달러의민영화수입을올렸는데, 그대부분을설명하고있는것은프랑스와이탈리아, 그리고독일이었다. < 표 3> 은이시기민영화수입의총액과 GDP 대비규모에있어서높은실적을보인국가들에대해설명하고있다. 12) 이러한상관관계는 1990 년대말부터 2002 년까지민영화실적이줄어들고, 2004 년과 2005 년민영화실적이늘어난것을설명한다. 그러나 2006 년과 2007 년의주식시장붐이민영화실적의감소와일치하는것에대해서는설명하기가어렵다. Privatisation in the 21st Century : Recent Experiences of OECD Countries, OECD, 2009. 207
제 2 부공공기관과경제정책 < 표 3> 민영화실적상위 10 개국 (2000 2007) ( 단위 : 십억달러, %) 민영화수입총액 국가총액국가 GDP 대비민영화수입비율 2006 년 GDP 대비실적 프랑스 98.2 슬로바키아 13.5 이탈리아 69.6 체코 9.2 독일 65.0 핀란드 8.7 일본 33.2 아이슬란드 8.6 터키 25.0 헝가리 6.9 네덜란드 23.1 그리스 4.8 오스트리아 20.0 터키 4.7 영국 18.4 포르투갈 4.4 핀란드 18.3 프랑스 4.4 스웨덴 16.0 폴란드 4.3 OECD 전체 497.7 OECD 전체 1.4 자료 : OECD, Privatisation in the 21st Century : Recent Experiences of OECD Countries, 2009 최근의민영화가어떤부문에서주로이루어졌는지역시중요한정보라고할수있는데, 이기간중이루어진민영화의 31% 이상이통신 (telecom) 부문에서이루어졌고, 19% 가수송 (transportaion) 과물류 (logistics) 부문 13), 17% 가유틸리티부문 14), 10% 가제조업부문, 그리고 17% 정도는금융부문에서이루어졌다. 2. 사례 가. 영국 영국은 1979 년부터 1991 년까지 3 단계에걸쳐항공기, 정유, 통신, 자동차, 도로운송, 은행, 가스, 전력, 철강수도등의민영화를마무리지었다. 영국의민영화는초기에노동당 13) 철도와항공업, 공항의민영화가그대부분을설명한다. 14) 에너지산업이대부분을설명한다. 208
민영화정책의평가와과제 의강력한비판을받았으나 1984년영국통신이최초공모에성공한이후민영화는영국의주요정책으로자리잡게되었고이후 1980년대와 1900년대에걸쳐연속적으로이루어진대대적인주식발행을통해영국공기업의역할은전체 GDP의 10% 이상의수준에서거의미미한수준으로줄어들게되었다. 1) 전력 : Nation Power & PowerGen 영국정부는 1989년발전, 배전, 판매부문을분할하고경쟁을도입하기위해전력법을개정하였다. 이를통해 1947년국유화와함께발전, 송전, 배전을수직적으로통합독점한중앙전력발전공사 (CEGB) 의민영화구조조정을시도한것이다. 1990년비원자력부문이 2개발전회사와 1개송전회사로분할되었고배전은 12개의지역전력회사로재편되었다. 영국전력회사의민영화는 1970년대말이후광산노동자파업의격렬해지고전력회사의낮은효율로인해전기의품질의하락하면서단전이빈발하자전력사업의효율성을제고하는데일차적인목적을두면서동시에광산노조의힘을약화시키려는의도로작용되었다. 당시전력회사는국제가격보다 50% 이상비싼영국산석탄을구매하고있었고, 광산노조의장기파업이발전에지장을줄정도였다고한다. 물론이과정에서전력노조의반대가있었지만강력한리더십과다양한정책개발로저항을극복하면서민영화정책을일관되게추진하였다. 특히전력공기업전체지분의 55% 를일반국민에게매각함으로써노조의반대행동을견제하였으며국부유출과외국자본에의해기간산업잠식에대한우려는황금주를통해급격한경영권변동을사전통제할수있도록하는등의대처가있었던점에서긍정적인평가를받고있다. 2) 철도영국철도는 1820년이래민간에의해운영되어왔는데 1948년교통법에의해국유화되었다. 국가운영으로인한낮은생산성, 부적절한투자, 관리의비효율성, 불규칙한재정지원등으로인해민영화이전보다경영실적은악화되었다. 영국정부는이러한문제의근본적인해결책은민간기업들의경쟁을통해효율성을제고하고서비스질의향상과소비자선택폭을넓히는것이라고주장하였다. 209
제 2 부공공기관과경제정책 대처수상의보수당정권은철도민영화를 1980년대부터검토하여 1992년에같은당의메이저정권에의해구체적인계획이수립되고 1993년철도법에의해추진되었다. 그리고 1997년정권이보수당에서노동당정권으로바뀌기전까지민영화과정이완료되었다. 민영화이후 10년째인 2004년에여객은 48%, 화물은 62% 증가하여경영성적은흑자경영으로전환되었다. 한편철도투자는 2004년의경우민영화당시보다두배이상증가하였다. 이와같이민영화이후수송량의증가, 경영흑자, 투자증가등여러가지면에서성과를보이고있지만영국은상하분리, 기능별로분리되어철도운영이분산되어있어사고가발생했을경우운영상에있어최종적인책임을지는기관도명확하지않은점, 철도운영의정시성과신뢰성에서문제, Hartield사고이후비용과보조금의증가문제등은향후과제로남아있다. 3) 도시가스민간이양을통하여경쟁에의한서비스의질향상과가격인하를추진하기위해국영독점기업의주식을매각하였는데영국의가스사업민영화에는 1980년대대처정권의시장원리부활과작은정부실현이라는목표가반영되어있다. 자유화에의한신규참여를유도하여경쟁을촉진하기위해 1986년 11월, 가스사업의국가독점을폐지하고, 정부소유의영국가스공사주식을민간에매각하여영국가스 (BG; British Gas) 사로민영화하였다. 또한가스사업제도전체에대한가스사업규제기관으로서 OFGAS( 가스사업규제국 ) 을설립하였다. 당초단일독점기업체인 BG사로민영화되었기때문에서비스의질은개선되었으나소비자의이용가격은인하되지않는정책상의과제를남기게되어사업단위별로분할하여민영화하였다. 단일독점기업으로의민영화는첫째, 독점기업형태로민영화되어기존의경영관행을답습한채업무개혁을추진하지않았고둘째, 한계비용이아니라평균비용으로요금을설정함으로써소비자에게민영화의실익이돌아가지못하였으며셋째, 경쟁을유도하지않음으로써, 자유화에따른효율성향상노력이이루어지지않는등의정책적과제를남겼다. 나. 프랑스 프랑스는전통적으로공공부문의비중이높았던나라로 1940 년대와 1980 년대에단행 210
민영화정책의평가와과제 된두차례의국유화조치로그규모가더욱확대되었다. 1944년부터 1948년사이의국유화는전후의경제복구를위하여에너지, 수송, 금융부문에서집중적으로이루어졌으며 1981년부터 1982년까지는철강, 석유화학, 전자등주요기간산업과금융기관이국유화되어 1985년기준으로공기업이차지하는고용의비중은 20% 에달하였다. 이후적자 비효율공기업이늘어나면서민영화요구가대두되게되었다. 1) 은행 : Societe Generale 1986년민영화법안에의해 1991년까지민영화가계획된국영기업중소시에테제네랄은행은민영화대상으로지정된후 1년만에완전민영화에성공한사례로손꼽힌다. 소시에테제네랄은행은 1946년드골정부의국유화정책에의하여국유은행으로출범하였으나 1986년등장한우피정부가소시에테제네랄은행의민영화를선언하며정부지분을 100% 민간에게매각하여프랑스의국가주의전통에서찾아보기힘든완전민영화에성공을하게되었다. 특이한점은소시에테제네랄은행의민영화가노조나야당의반대없이순조롭게완료되었다는점이다. 이는종업원과노조의협조를얻기위하여다양한인센티브를제공하는것과같은정책이큰효과를발휘했기때문이다. 2) 상하수도민영화프랑스는약 150년전에민영으로수도사업이시작된이후, 정부와자치단체가수도사업을조직화하는과정에서공영화되었다. 그러나, 자치단체가수도사업을운영하기에는자금조달과노무관리, 기술력의측면에서과제가많아서 1980년대부터민영화가추진되었다. 사업책임을공공부문에남겨둔채로운영부분 ( 경우에따라서는설비투자와투자회수부분 ) 을민간기업에일정기간위탁하는형태를취하였다. 1999년시점에서프랑스의상하수도민영화비율은상수도 76%, 하수도 67% 이었다. 영국과달리프랑스의민영화방식은장기계약의형태로사업의지속성과경쟁조건 ( 계약갱신시 ) 을양립시키는것이특징이다. 프랑스의민영화방식은수도요금과수입배분 ( 운영 투자회수비용, 수탁자이익 ) 비율을미리사양서에서결정함으로써, 그러한조건하에서수탁가능한민간기업이입찰에참여한다. 이러한방식은사양서를어떻게 211
제 2 부공공기관과경제정책 작성하느냐가민영화의효과를좌우한다. 또한공공부문은사업위험에대한담보로서추가투자와사업환경의변화에따라계약내용의변경을가능케하는등일정의자유도를수탁민간사업자에게제공할필요가있었다. 프랑스후생성은민영화의성과로수질향상을들고있는데수질기준을달성하는비율이민영사업자가공영사업자보다 40% 이상높다는점이다. 3) 특징프랑스민영화의특징은민영화대상기업선정, 방식, 범위에이르기까지중앙정부의계획과결정에의해이루어졌다는점이다. 이러한정책의결과는정권의변화와주변경제환경에심각한영향을받았다는점과민영화이후소유권이이전되었음에도정부의통제가지속적으로영향을주었다는점이다. 프랑스의민영화과정의결정및집행은민영화위원회에서결정했는데이역시정부로부터독립적인기능을수행하지는못하였으나최근에는경제부와민영화위원회두부처가상호합의에의해의사결정을하는등의실질적인권한을강화하고정부결정을견제하는역할을하고있다. 다. 독일 (Deutsche Telekom) 독일정부는유럽통신산업의개편과통신산업의국제화에대응하기위하여도이치텔레콤을민영화하고독점체계를타파하고자하였다. 실제로민영화이전의도이치텔레콤은경영효율과사회적후생측면에서좋지못한모습을보이고있었다. 미국과비교하여매출액대비 2배의투자액과 25% 의과잉인력을보유하고있었으며국제가격보다비싼서비스를제공하여소비자에게불이익을주었던것이다. 그러다 1980년대들어콜수상이국민들에대한소유분산을민영화목표로제시하면서체신사업민영화가탄력을받기시작하였으며 1990년대접어들자급속하게진행된통신산업글로벌화와독일통일이도이치텔레콤을조기에민영화시키는계기로작용하게되었다. 세계통신시장이경쟁력있는 6~8개업체에의해지배될것이라는전망하에공기업체제로는경쟁력확보가불가능하다는인식이확산되었으며, 효율적인정보통신인프라의구축이동독경제부흥의관건으로떠오르게되면서보다적극적인민영화정책이추진되기시작하였다. 1995년관련법을개정하여정부의특별자산에서주식회사형태인도이치텔레콤으로재탄생하게되었고관련주가가폭등하는등성공적인민영화가이루 212
민영화정책의평가와과제 어지게되었다. 이과정에서안정주제도를도입하여경영권및주식시장의혼란을예방하고노조의반대및요구를일부수용하였으며전체주식의 25% 는독일부흥은행이인수하여 2000년까지매각을보류하였다. 또한노동자의공무원신분을유지시키고연금지급혜택을보장하되, 차후의노동조건문제는재협상을통해결정하기로합의하는등유연한대처를통해반발을최소화하였다는평가를받고있다. 라. 일본일본의경우에는공모주발행의형태를통해몇개의공기업을매각하였지만주로대규모의공기업을매각한형태였다. 일본은 19세기말과제2차세계대전후미군정체계하에서상당수의기업들이민영화되었고사회당이실질적으로집권한시기는매우짧았기때문에공기업이많이생기지않았으며그비중도적은나라였다. 일본의민영화는대체로완전민영화가아닌 공사체계 에서 주식회사형공기업 으로바뀐과도적형태이며대체로정부지분의하한선규정과임원임면권등주무부서의감독개입권이남아있었다. 또한관료, 정치인, 노조, 경영진, 유권자등관련이해관계자간의합의기간이길어서구에비해민영화에소요되는기간이긴점이특징이었다. 제1기민영화는나카소네정권 (1980년대후반 ) 에서의거대국유기업민영화로전신전화공사 (NTT), 전매공사 (JT), 국철 (JR) 등을민영화하였고, 고이즈미정권의공기업부문구조개혁으로제2기민영화가도래하였는바, 신동경국제공항이나리타국제공항주식회사로, 우정공사 ( 일본최대공기업 ) 민영화를단행하였다. 공적업무수행특수법인도 2001년부터 특수법인등정리화계획 을통해정리하였는데 163개특수법인중 148개법인이법률등을통해정리하였다. 그결과 2001~2008년간약 2조엔의재정지출삭감에성공하였고 (2002년 3월당시와비교해 1/3 수준 ) GDP에서공기업비중이지속적으로하락하여 1997년과 2006년을비교시민간기업비중이 47.7% 에서 63.9% 로상승하였고. 공기업비중은 7.1% 에서 3.7% 로감소하였다. 1) JR JR의민영화는정부출자기관이누적채무를인수하여청산하고대규모인원을강제적으로정리함으로써가능했다. 대규모인원정리로인해생길수밖에없었던반발은일괄사퇴 213
제 2 부공공기관과경제정책 후국철노조의핵심조합원을선별채용하는방식으로해결하고자하였다. 또한그과정에서지역별, 기능별자회사로분할하되정부가소유권을갖고있으면서경영만민간에넘기는불완전민영화방식을채택했다. 이와같은분할민영화이후회사별로수익격차가심해지고청산사업단의누적채무가날로확대됨으로써민영화의효과는상당히제한적일수밖에없었다는한계를갖고있다. 2) 특징일본의민영화를거친이들기업은현재효율성과수익성이큰폭으로개선된것으로평가되고있다. 이렇듯일본이민영화에성공한데는여러가지요인이있는데첫째, 국유기업과공기업의민영화목적에따라제도와조직설계를능동적으로변화한점, 둘째민영화를유일한해법이아니라구조개혁의다양한수단중하나로활용한점, 마지막으로효율적인커뮤니케이션을통해정치적합의를이끌어낸점을들수있다. 3. 시사점 민영화는전세계적으로일어나고있는추세인만큼해외사례는우리나라의민영화과정에서발생할수있는부작용을최소화하고민영화효과를극대화하는방안을찾는실마리를제공해줄것이다. 민영화정책을시행하는국가들의유형을보면각국가마다처한상황이다름으로인하여민영화방법과시기등이국가별로다양하게나타날수밖에없다. 공기업전체를매각하거나혹은일부만을매각하는방법도있었고자산을민간에매각하거나국내외다른기업에직접매각하는방식을사용한국가도있었다. 이처럼국가의상황과민영화의대상이되는산업의특징에따라가장적합한방식으로민영화를하는것뿐만아니라민영화한이후에도지속적인피드백과경영개선이있어야할것이다. 민영화에대한외국의사례가모두성공한것만은아니다. 그러나민영화에성공한나라들의공통점은민영화의과정에서끊임없는효율개선과의사합의가이루어졌다는것이다. 이점은우리의민영화과정에반드시고려해야할사항일것이다. 214
민영화정책의평가와과제 Ⅴ. 민영화의필요성 서론에서언급하였듯이공공부문의비대는민간부문의영역을위축시키는효과가발생한다고하였다. 공공부문의확대로경제의효율성이떨어진다면이는효율적인자원배분이이루어진것이아닐것이다. 민영화의필요성은공공기관규모가확대되면서발생한운용의비효율성, 공공기관경영평가의비효율성과기관장선임문제등을통해찾고자한다. 1. 규모의비대화 공공기관예산의 GDP 대비규모, 공공기관의인력측면에서공공기관의규모가비대화되고있음을알수있다. 2002년 206조 2천억원이었던예산은 2010년 464조 3천억원으로증가하였다. 이기간중 GDP 대비비중을보면 43.7% 로증가추세에있다. 공공기관의고용인원은 2002년 19만 1천명에서 2010년 24만 8천명으로증가하였으며이기간중경제활동인구대비비중이 2002년 0.84% 에서 2010년 1% 로 0.2%p 상승하고있음을알수있다 15). < 표 4> 공공기관예산, 인원규모 ( 단위 : 조원, 천명, %) 구분 2002 2004 2006 2010 예산규모 206.2 246.6 291.2 464.3 GDP 대비 30.1 31.6 34.3 43.7 인원 191 204 250 248 경제활동인구대비비율 0.84 0.87 1.04 1 주 : 알리오 (www.alio.go.kr) 와김준기 (2009) 에서재인용 공공기관인력이경제활동인구에서차지하는비중 1% 를민간부문과비교할때대기업중상시종업원수상위 5개 16) 기업의전체고용인원을합친것보다더많다. 15) 알리오 (www.alio.go.kr) 16) 2009 년기준상시종업원수가많은기업은삼성전자 (8.5 만명 ), 현대자동차 (5.6 만명 ), 기아자동차 215
제 2 부공공기관과경제정책 공공기관의자산은 610조 9천억원이며이중공기업의자산은공공기관총자산의 57.4% 인 350조 9천억원이다. 공공기관의자산규모는금융기관과공공기관을제외한자산상위 10개대기업의자산총액 (313조 5천억원 ) 보다 1.9배정도크다. 2009년말공공기관의매출액은 239조 7천억원이며, 공기업의매출액은삼성전자의매출액 89조 8천억원보다적은 83조 4천억원이다. 준정부기관은 63조 4천억원이고기타공공기관은 92조 9천억원수준이다. 공공기관매출액을민간부문과비교할때금융기관과공공기관을제외한매출액상위 6개 17) 대기업의매출액과유사한수준이다. 이명박정부초기의공기업외형도증가하였다는점은국회예산정책처 (2010) 보고서에서도나타난다. [ 그림 2] 에서보듯이공기업규모가이전정부보다더욱크게증가하고있는점을확인할수있다. 최근 6년동안공기업의총자산은 169조 9,547억원 (180조 8,095억원에서 350조 7,642억원 ) 증가하여 94% 의증가율을보이고있으며 18) 22개공기업의최근 6년동안자산증가는차입확대, 사채발행, 유상증자등을통하여대부분조달하였고영업활동등자체수익을통해서는 20조 2,097억원을조달하는데그치고있으며그비중은 12% 에불과하다고하였다. [ 그림 2] 공기업규모증가추이 ( 단위 : 조원 ) (3.3 만명 ), KT(3.1 만명, LG 전자 (3.0 만명 ) 순이다. 17) 삼성전자, SK 에너지, 현대자동차, LG 전자, 포스코, GS 칼텍스순이다. 18) 토지주택공사, 철도공사, 가스공사, 도로공사, 전력공사, 석유공사의자산증가액이 116 조 4,507 억원으로전체자산증가액의 68.5% 를차지하고있다. 216
민영화정책의평가와과제 추가로 OECD(2009) 자료를이용하여보면우리나라의공공기관자산규모는 OECD국가중가장크고공공기관의수는 2위, 공공기관의고용규모는가장큰국가로조사되었다. < 표 5> OECD 주요국의공공기관규모 ( 단위 : 개, 명, 백만달러 ) 국가 공공기관수 공공기관고용 규모 핀란드 36 98,542 53,486 이탈리아 26 285,282 112,974 한국 301 287,087 173,111 헝가리 317 166,367 7,515 노르웨이 42 29,402 86,250 터키 36 257,165 51,596 자료 : OECD( 경제협력개발기구 ) 이러한공공기관의비대화는공공부문의규모를축소하고있는외국과는비교되는현상으로시장기능의위축을초래할가능성이있다고할수있다. 2. 운용의비효율성 19) 공기업의비효율적인운영은국회예산정책처 (2010) 의평가에서도나타나고있다. 최근 6년동안 22개공기업의매출은증가한반면영업이익, EBITDA 20) 및당기순이익은 2007년이후감소하고있다. 이와같이공기업의수익성은 2004년이후하락하고있는추세로 2008년에급감한이후 2009년에는개선된것으로평가되고있다. 22개공기업에대한수익성을평가한결과지속적으로수익성이개선된공기업은 5개 21) 에불과하며, 매각수익발생등으로일시적으로개선된기관이 3개 22) 에이르는반면수익성이악화되고 19) 인건비측면에서기획재정부 (2008) 에따르면공공기관의경우 2002~2007 년기간중 1 인당부가가치는연평균 1.8% 증가한반면, 1 인당인건비는 6.6% 증가하여 2002 년이후인건비증가율이노동생산성보다더높아공공기관의비효율적인운영이지속되어왔다는것을알수있다. 20) 감가상각비효과를제외한영업이익 21) 석탄공사, 인천공항공사, 광물자원공사, 마사회, 석유공사 22) 관광공사, 지역난방공사, 철도공사 217
제 2 부공공기관과경제정책 있는기관이 14 개에이르렀다. [ 그림 3] 공기업경영실적 ( 단위 : 조원 ) 공기업의부채규모및부채비율은보면 2012년처음으로공기업재무제표를국제회계기준 (IFRS 23) ) 에따라작성한결과전체공기업 28곳의총부채가 327조 7,380억원에달하는것으로나타났다. 이는 2007년공기업부채 (157조 9,907억원 ) 보다 2.1배증가한수치이다 (327조 7,380억원 ) 24). 공기업부채가늘어난것은주요공기업의부채성자산이큰폭으로늘어난데다모회사와자회사의실적을연결하는 IFRS에따라결산자료를작성했기때문이다. 이기준에따라 2010 년공기업부채는당초 290 조 8 천억원에서 328 조 4 천억원으로 37 조 6 천억원이나늘어났다. 회사별로는한전의경우 2010 년부채가 72 조 2,412 억원에서 82 조 6639 억원으로 10 조 4,226 억원증가했고가스공사는 22 조 2,945 억원에서 27 조 9,665억원으로, 석유공사가 15조 8,710억원에서 20조 8,000억원, 코레일이 12조 6,236억원에서 13조 4, 562억원으로, 수자원공사는 8조 853억원에서 13조 4,562억원으로 LH는 23) Int l Financial Reporting Stands 24) 2007 년과 2011 년회계기준이서로다르므로단순배수비교하기는곤란한점은있다. 218
민영화정책의평가와과제 121조 5,265억원에서 130조 5,711억원으로각각늘었다 25). 이들 6개의에너지및 SOC관련공기업 6곳의부채증가규모만 35조원으로 27개전체공기업부채증가액의 95% 정도를차지하고있다. 또한 6개기업의평균부채비율은 232% 로민간기업의퇴출기준으로보는 200% 를훨씬넘어섰다. < 표 6> 부채규모 ( 단위 : 조원, %) 연도부채부채비율 2007 158.0 106.5 2008 200.8 132.6 2009 238.7 152.8 2010 1) 290.3 168.6(290.8) 2) 2011 1) 327.7 주 : 1) 10 년, 11 년도는 IFRS 기준 2) ( ) 안은부채비율자료 : 기획재정부 부채의증가의원인으로지적할수있는점은회계기준변경외에지난한해동안 4대강사업등국책사업추진과공공요금안정을위해전기료, 교통요금인상을억제한결과라할수있다. 이러한점은공기업의부채급증과그로인한향후국가재정부담으로이어지는결과를초래할것이다. 3. 보조금문제 2010년 G20회의에서모든온실가스감축을위해왜곡된보조금구조에대해논의한바있다. 우리나라의경우직접영향을받는것은석탄및연탄가격보조금으로전력교차보조금, 유가보조금, 농어촌면세유지급등도화석연료보조금제도로분류될수있다. 우리나라의전력요금은원가보상률 26) 격차로인한종별간교차보조문제, 종별내고객 25) 가스공사는부채비율이 301% 에서 364% 로, 석유공사는 123% 에서 193% 로, 한전은 126% 에서 153% 로각각급증했다. LH( 한국토지주택공사 ) 는지난해사상최대이익을냈음에도부채비율이 461% 에서 468% 로오히려증가했다. 219
제 2 부공공기관과경제정책 간교차보조문제등으로인하여자원배분의왜곡을초래하고있다는부정적인평가를받고있다. 경제협력개발기구 (OECD) 국가와비교해도우리나라산업용전기료를 100으로했을때미국 117, 스웨덴 166, 스위스 176, 슬로바키아는무려 291에달할만큼국내전기요금이낮게책정되어있다. 따라서적정한전기요금수준을유지하는것못지않게중요한것은고객간의형평성을유지하고자원배분의효율성을달성할수있는합리적인가격체계를구축하는것이다. 이러한과제해결의출발점은공급원가에충실한전기요금체계로전환하는것인데민영화는시장을통한자원배분의효율성을달성하면서복지할인제도 27) 와같은복지지원제도를통해형평성문제를보완하는것이다. 4. 공공기관경영평가의비효율성 가. 공공기관기관장선임제도의문제점공기업의본질적인문제중하나는정부 ( 정치인 ) 의기회주의적인개입을가능하게하는공식적이며정치화된 정부와공기업의관계 를들수있다. 2011년도 7월부터 9월에이르는공공기관기관장교체시기에나타나는논공행상의시장을분석하면직 간접으로정권창출에기여한인사들이전직기관장과신임기관장후보의 60% 이상을점하고있다. 이는이정권초기 5개월동안정권창출에기여한인사들의집중적인임명과그들의임기만료에따른결과이기도하다 28). 기획재정부의 2009 공공기관경영평가결과에따르면기관장평가를받은 96명중 미흡 (D) 또는 아주미흡 (E) 평가를받은이들은모두 20명이다. 이중 12명 (60%) 이정치인이거나대선캠프, 대통령직인수위원회등에서활동한경력이있으며, 기관평가에서 C와 D를받은기관 28곳중에서도 16곳 (57.1%) 의기관장들이정치권출신이다. 정치권출신기관장들의평균기관장평가점수는 65.2점으로관료 ( 평균 68.2점 ) 나기업체 ( 평균 69점 ) 출신보다현저히낮다. 아울러 2008~2010년 3년간기획재정부의 공공기관장경영평가 와 상임감사직무수행실적평가 결과에따르면미흡 (D등급) 이하점수를받은기관장과상임감사 39명중 20 26) 2011 년우리나라전기료의원가보상률은 87.4% 로전기를만드는데 100 원을들이면 87 원에판다는뜻이다. 한국전력입장에서는전기를팔때마다 13 원가량을손해보고있는셈이다. 27) 2011 년시행된주택용복지할인제도는장애인, 독립유공자, 기초생보자등이해당된다. 28) 기관장정치경력참조 220
민영화정책의평가와과제 명 (51.2%) 이정권창출과정에연결되어있다. 특정대학과그룹 ( 고려대-영남- 현대그룹 ) 등청와대와학연 지연 직연으로연결된인물까지추가하여집계하면 29명 (74.4%) 에달한다. 이러한정권창출과정에연결된기관장들은총선 지방선거등이다가오면임기중에사직하는경우가많다. 예를들면 2011년말부터 2012년초에이르기까지농수산물유통공사, 코레일, 한국전기안전공사, 대한석탄공사등대형공공기관의기관장들이임기중에사표를제출하고정치권으로향한경우이다 29). 기관장정치경력자료에의하면정치권 / 관료출신및정권창출과정과직 간접으로연결된기관장, 감사, 이사의수는단순계산을통해서도기관당 3명이넘는다. 이러한외부인사의영입시정부는내부승진보다는외부에서민간출신기관장을수혈해방만한조직과방식을구조조정하고경영효율화를이룬다는논리를펴고있으며실제로이정권초기민간출신기관장이다수선임되면서공공기관의체질을바꿀것으로기대를모으기도했다. 그러나전체적으로분석하면내부출신인사의기관장, 감사및이사승진은극히일부분에국한되며외부에서영입된이들이실 본부장급인사의포진한경우경영효율성제고는매우제한적이다 30). 또한공공기관장과상임감사를대상으로한공공기관임원공모제도의도입 (2008.12.12) 이후에도사전내정의혹과낙하산인사시비는끊이지않고있으며오히려정치권인사의임명에절차적정당성을부여하기위한제도로전락했다는비판도면하기어렵다. 공공기관임원인사에대한정치권의수요가존재하는한, 임명권자가확고한의지를가지고제도적기반을구축하여인사권한을위임하지않는한, 공공기관경영의탈정치화는요원한실정이다. 나. 공공기관경영평가제도의문제점공공기관경영평가제도는 1984년부터본격적으로시작되어 1999년부터경영평가제도의영향력이강화되기시작하였다. 사장 ( 기관장 ) 경영계약이행실적평가의도입과구조조정지표의신설, 인센티브차등지급확대등의조치로효율성을강조하는경영원리가공 29) 중앙일보 2012 년 2 월 22 일보도자료 30) 민영화의효율성에대한연구결과에의하면정부가임명했던관료를수익지향적인관리자로대신한결과나타난생산성향상이제고의원인이며실제로정부관리자는그대로둔채민영화만단행한회사의생산성은새로운관리자를도입한회사의생산성보다높지않은것으로나타났다 (Gruber 2011). 221
제 2 부공공기관과경제정책 공기관의운영원리로내재화된반면에공공성이약화되는문제가있었다. 2005년부터정부산하기관경영평가가시작되어 13개정부투자기관과 87개정부산하기관이경영평가를받게되면서경영평가제도가양적으로확산되었다. 인센티브차등지급확대등효율성을강조하는기존방침이강화되면서경영평가제도의수익성 상업성지향이지속되었다. 2008년부터공기업, 준정부기관경영평가가시작되었으며정부투자기관과정부산하기관경영평가가단일한경영평가제도로통합되었다. 이후 2009년, 2010년평가에서실적을측정하는계량지표의비중이지속적으로확대되어경영평가제도는공공기관의민영화를촉진하는기제로작동하고있다고할수있다. 그러나다양한공공기관들을일원화된평가지표로평가하다보니평가제도자체의결함 ( 성과주의적용의문제, 기관고유목표와의괴리문제등 ), 조직외부의반강제적인힘에의해서주도되는외형적구조개혁압력 ( 공공기관선진화추진문제, 공공기관구조조정및인건비통제문제등 ) 등의문제점을갖고있으며무엇보다도수익성위주의평가로공공성평가는상대적으로소홀한면이있었다. 좀더구체적으로살펴보면경영평가제도의운영과정에서공기업과준정부기관간경영평가제도의분리 통합, 기관평가와기관장평가의분리 통합, 과열경쟁분위기조성등의문제와더불어평가지표체계가꾸준히보완되고발전되어왔지만실질적으로는미시적통제수단으로활용되어경영자율성을위축시키고일부지표의연례적 반복적사용에따른타당성과실효성의문제를노출하고있다. 아울러새로운지표도입의미흡한검토, 경영평가의객관성확보및간소화를위한계량지표의가중치확대가공공기관의특성을감안할때오히려평가의실효성을약화시킨다는비판도제기되고있으며평가단을구성하고있는평가위원의전문성확보문제는여전히해결되지않고있는실정이다. 계량지표의비중확대와연계된공공성평가의문제를자세히들여다보면정부는평가지표를차별화하여공기업은기업성 수익성에, 준정부기관은공공성 공익성에주안점을두고평가하기로하였는데공공성평가와기업성평가를분리하여평가하는것은타당하지만공기업의경우공공성을상업성 수익성의잔여범주나부의함수취급을하면공공성에대한경시로나타날수밖에없다. 공공기관은그비중에차이가있기는하지만, 공공성과시장성을동시에갖고있어한가지기준을강조하여평가할경우에는제약이발생함은자명한일이다. 준정부기관의평가도그세부평가지표를분석하면결국준정부기관들도수익성위주로평가하여기관간에비교를하고서열화하여보상을차등하고공 222
민영화정책의평가와과제 공기관사이의비합리적인경쟁만을부추기고그에따른부작용을유발하여애초에의도했던공공성 공익성의평가목표자체와는편차가크다. Ⅵ. 향후과제및결론 1. 향후과제 최근민영화바람은인천국제공항, KTX, 우리금융지주, 전력 가스공사 31) 등에서추진되고있다. 항공산업의개방화는이미세계적흐름이다. 세계 50대공항가운데 35개공항이지분이나운영권을국내 외민간자본에개방했거나계획중에있다. 우리나라의인천공항은 6년연속서비스분야에서 1위를하였지만다른분야에서는세계적인수준이라기엔다소부족하다 32). 현재인천공항의 1년순이익은 3,000억원규모이나부채규모는 3조 5천억원으로인천공항을아시아최대공항으로육성하기위해서는 4조원의개발비용이필요한데이는국민세금으로충당해야할것이다. 정부가추진하는방안은정부지분의 49% 를민간에매각하고 ( 이중 15% 는국내주식시장에상장하고, 나머지 34% 는해외공항그룹과의 MOU( 전략적제휴 ) 를맺을계획 ) 외국인보유지분은 30% 미만으로제한하는것이다. 이러한민간지분확대를통해공항경영의효율성을높이고 51% 는정부가계속보유하면서경영권을행사하려는것이다. 민간지분의확대는투자자들의경영감시기능으로경영투명성이높아지고글로벌항공시장변화에보다유연하게대응할수있다. 뿐만아니라부채와앞으로의터미널확장등추가적투자가필요한이시점에서공공부문의확대로인해민간부문이위축된다면결과적으로는국민의부담으로연결된다고할수있다. 31) 전력산업의경우정부는 6 차전력산업수급계획수립을통해 2010 년 5 차계획보다확대된민간자본의전력산업건설을추진한다는방침이다. 현재민영화된발전부문은전체설비의 15% 이상을차지하고있는데만약 6 차계획에민자발전건설영역이늘어난다면전체발전부분중민영화된발전영역이차지하는비중은늘어날것이다. 한전의 100% 의자회사의발전부문중한국수력원자력을제외한 5 개발전회사를민영화하고송전과배전및판매가통합되어있는한전의사업구조에서판매사업을분리하여경쟁을도입하는방안이필요하다. 가스공사의천연가스의도입과인수 저장부문을분할하여민영화를추진할필요가있으며 GS 그룹의경우이미가스직도입을성사시켰고소매도시가스사업과발전소마저보유하고있는상황이다. 32) 여객이용규모는 2011 년 3,347 만명수준으로세계 8 위, 여객처리능력은세계 11 위에머무르고있다. 223
제 2 부공공기관과경제정책 KTX의경우정부는 2015년완공되는수서발 KTX노선에경쟁체제도입을추진하고있다. 철도산업의경쟁체제도입을찬성하는입장에서는철도운송사업에민간기업이참여할경우효율성이높아져철도요금이인하됨과동시에코레일의방만한운영을고치기위해필요하다는점을들고있는반면에반대입장에서는철도의공공성침해와특혜시비등의문제를들고있다. 그러나여러운송수단의발전으로인해철도의운송수단으로서의독점적지위가약화되고철도시설투자에소요되는재원마련의어려움과경영적자의누적으로인해철도사업의공공성보다기업성이강조되고있다. 수서발 KTX노선에경쟁체제를도입하는방안은공기업과민간기업을경쟁시키는것으로코레일을공기업형태로그대로유지되도록하는문제점이있으나, 여러사업자에철도운송을맡기면서민간부문의경쟁력을도입하여코레일의독점폐해를완화할수있는장점이있다. 철도경쟁체계도입은일본, 스웨덴, 미국, 영국등선진국에서는일반화되어있다. 영국과일본의양국은철도투자와정치적인영향력, 추진일정그리고이를추진한그룹의차이에의해철도민영화방식에차이가생겼고, 이때문에양국은성과면에다른결과를가져왔다고할수있다. 성공적인철도민영화는철도에대한많은투자하에정치적인일정보다는철도발전의계획에따라, 그리고철도관련이해관계자들이과정에참여하고, 민영화를가능케하는기술적인조건등이구비될경우성공적으로추진된다는교훈을얻을수있다. 영국철도의사고발생과정시성문제, 비용증가의문제가연관이있다고할수있으며이로인해최근민영화정책의보완현상이나타나고있다. 양국의비교를통해우리는민영화추진에있어바람직한요소로는첫째, 민영화추친을위하여충분한시간과이를추진할수있는강력한추진조직이필요하다고하겠다. 두번째로는, 정책결정에있어서는소비자와철도관련이해관계자등의참여가필수적이라고하겠다. 세번째로는, 민영화추진에있어정치적인영향력이최소화되어야하며철도의투자에대한정부의역할과책임이분명하고나아가서지방자치단체등의책임과역할도명확하게제시되어야한다. 마지막으로장기적인발전계획과기술이철도의경쟁력을좌우하기때문에구체적인발전계획과안전을확보할수있는기술력이함께확보되어야할것이다. 향후우리나라의철도민영화를추진할경우법과제도마련에있어충분한시간의확보와추진과정에있어서는언론, 소비자, 철도관계자등이참여하는형태가되어야할 224
민영화정책의평가와과제 것이다. 민영화로발생하는요금인상 33), 특혜시비 34) 등의문제를이들국가들의사례를통해정책의타당성을검토하곤한다. 민영화에따른부작용을우려하는견해도일면타당성이있지만전면적인민영화도아닌일부구간에우선적으로경쟁논리의도입으로정책의효과를검증할수있다는시발점이될수있다. 정치권에서반대하고있는우리금융지주민영화는이정부들어서만세번째시도하는것이다. 공적자금이투입된지 12년이지나더이상민영화를미룰수없는과제라는게정부의입장이다. 또한매각시연간약 1,900억원의공적자금이자부담도덜수있다. 외환위기이후공적자금이투입된은행의민영화가완료된다는의미도있다. 민영화결과에달려있지만국내금융지주회사와의합병이성사되면초거대은행이탄생하면서외국유수은행과 규모의경쟁 이가능한글로벌은행이된다. 그동안공적자금회수를극대화할수있는최적의타이밍인지에대한논란이있고, 이정부의임기가사실상반년도안남은시점에서매각을서두르는것이정치적특혜라는오해를초래할수도있다는게반론의근거이고어느정도일리는있다. 그러나우리금융의시가총액은두번째매각이무산된시점보다도 1조원이더줄어든 8조원대로주저앉았으며시간이갈수록공적자금회수를극대화할기회는더줄어들어이상적인매각시점포착은가능하지않아보인다. 바로이런점들이다소무리한추진으로보이더라도정부의우리금융민영화에힘을실어주어야하는이유이다. 2. 결론 경제의기본원리는선택의문제에서출발한다. 공공부문과민간부문에한정된자원을어떻게배분하느냐하는선택에따라국민경제에주는영향은달라진다. 민영화정책은경쟁의부족, 이윤동기의부족, 책임의식의결여등으로공공부문의효율성이민간부문보다떨어지고 35) 공공성을이유로공기업비대화가궁극적으로국가재정 33) 2011 년 10 월교통연구원에서철도운임이 2015 년까지는코레일대비 15%, 향후 15 년간 20% 인하효과가있다고주장하였다 34) 정부는대기업의참여비율을제한하고공개입찰을통해사업시행자를선정하며민간업체의선정및계약에대해서도 15 년간최소운영수익보장 (MRG) 없이순수운영만을하겠다고밝히고있다. 35) Majumdar(1998): 인도의제조산업의분석을통해효율성순위를정하여 0 에서 1( 완벽한경우 ) 의 225
제 2 부공공기관과경제정책 과국가경쟁력에직결되어국민경제의부담으로작용한다는점에서출발을한다. 공기업및공공기관의비효율적인운영은정부스스로구조조정등의방법을통해효율을증진시키는것도한방법이될수있다. 그러나정보의비대칭성과경쟁압력의부재로인해그효과는제한적일수밖에없다. 따라서민영화의핵심은공기업의소유 지배구조를바꾸고공기업을경쟁에노출시키는것이다. 민영화는세계적인흐름이고그흐름에서예외로남아있을수는없다. 이러한민영화정책의판단은집행자의선택이중요하다. 원칙적인민영화에대한논의와민영화실행에이권이달린집단들의주장을모두수용하면서바람직한결과를이끌어내는것은참으로어렵다. 따라서점진적인시장원리의적용을통해효율성을높여가고이와함께공공성훼손의문제는우리나라보다앞선선진국의민영화사례를참고하여독립적인규제기관의설치를통해감독을하면서보완해나갈필요가있다. 민영화정책의결과는그나라의경제적여건, 제도적여건, 그리고사회적분위기등에따라다르고정책을어떻게운영할것인가에대한정책집행자의의지에따라다르다고할수있다. 아울러민영화는해당산업의발전단계및경쟁구조의특성, 이해관계자의특성과거래비용등을감안하여야하며공공기관본연의역할과기능, 즉 공공서비스의보편적제공 이고려되어야하는맥락에서현재의경영평가제도에 공공서비스관련기관의품질 ( 역량 ) 평가 요소가강화되어야한다. 그러기위해서는지금까지거의행해지지않았던공공성평가를도입해야하는데현재의관리적능률성의확보에주력하고있는경영평가제도에공공성평가요소를접목시키기는쉽지않아보인다. 더욱이경영평가의객관성확보및간소화를위한계량지표의가중치확대가공공기관의특성을감안할때오히려평가의실효성을약화시키고공공성을상업성 수익성의잔여범주나부의함수취급을하는것이경영평가의현실이다. 단순히제공되는서비스의양과수익창출여부에대한파악을넘어서공공서비스의적절성, 지속성, 공공적접근성에대한평가가포함될필요가있다. 이를위해공공성을평가할수있는가치척도의개발이요구된다. 구체적으로예를든다면공공기관의구체적인설립근거와목적에대한상시평가시스템을경영평가제도에접목하여공공성평가의 크기에서정부소유의회사는 0.638~0.658, 소유형태가복합적인 ( 정부와민간이공동으로소유한 ) 기업의경우에는 0.912 정도의효율을, 그리고민간소유의기업인경우에는평균 0.975 의효율성수치를보인다는사실을알아냈다. 226
민영화정책의평가와과제 기반을확보하고종합적인평가를거쳐과감한민영화도생각해볼수있다. 더나아가정권의교체시 전리품 차원으로전락하는공공기관의일부기관장, 감사및이사의인사와민간기업경영원리에입각한근시안적인수익성 성과만능주의등의확산은우선적으로해결해야할과제이다. 227
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6. 공기업부채, 무엇이문제이고어떻게해결할것인가? 박정수 ( 이화여자대학교행정학과 )
공기업부채, 무엇이문제이고어떻게해결할것인가? 공기업부채, 무엇이문제이고어떻게해결할것인가? 박정수 ( 이화여자대학교행정학과 ) Ⅰ. 서론 2012년현재 288개에달하는공공기관이 463.5조원에달하는부채 (2011년말기준 ) 를지고있다. 이들의부채의성격을어떻게보아야하나? 부채가많은것이문제라면적절한수준은과연어느정도인가? 정부의위탁업무를주로수행하는준정부기관의부채와기업활동을하는공기업의부채는달리봐야하는것아닌가? 이러한의문에대한고민없이총계수준의부채를한꺼번에논의하는것은큰의미가없다. 특히 SOC관련공기업을비롯해공익서비스 (public utilities) 를공급하는장치산업에종사하는공기업의자본조달의일환이라는차원에서판단할때모든부채를우려할필요는없기때문이다. 민간기업에서도레버리지차원에서, 그리고정부에서도자본예산의차원에서적절한수준의부채를통한재원의조달 (debt financing) 은오히려권장되어야할사안이기도하다. 2006~2011년회계연도동안공공기관의금융부채 ( 장단기차입금 ) 는크게증가하였으며, 이러한공공기관의부채증가가국가재정을위협할수있다는가능성이제기되고있다 1). 특히최근남유럽 PIIGS 나라들의방만한재정운영으로촉발된전세계적경제위 1) 정부는지난 6 월 28 일과천청사에서열린비상경제대책회의에서 2012 년하반기경제정책방향을발표했다. 유럽재정위기등대외여건악화로본격적인경제회복이늦어지고있다는판단에따라올해실질성장률전망치를당초 3.7% 에서 3.3% 로낮췄다. 정부는이에따라하반기경제정책기조를위기관리와경기부양전략으로급선회했다. 추가경정예산편성에맞먹는 8 조 5 천억원의재정투자를단행해어려움에빠진건설업계와부동산시장을활성화하기로했다. 정부는급랭하고있는경기부양을위해서민주택구입 전세자금융자사업지원등관련기금 2 조 3 천억원을증액하고사회간접자본 (SOC) 사업중심으로공공 민간투자를 1 조 7 천억원더늘리기로했다. 건설불황장기화로건설업체들이돈가뭄에허덕이자정부가긴급히 산소호흡기 를갖다대는데공공기관의역할이강조되고있다. 건설투자확대를통해수주난에빠진건설사들의숨통을틔워주기위해정부는우선경기보완효과가큰사회간접자본을중심으로공공기관투자를애초계획보다 1 조 1 천억원확대하기로했다. 혁신도시조기착공, 발전시설보강등이대표적이다. 233
제 2 부공공기관과경제정책 기를경험하고있는국제환경하에서정부의지속적인공공기관지원이공공기관의방만경영을초래한다는논란이존재한다. 일부에서는공공기관의부채를국가부채의범위에포함시켜관리하여야한다는주장도제기되는실정이다. 공공기관부채를국가부채의범위에는포함시키지는않더라도, 공공기관부채를좀더적극적으로관리할필요성은있다는지적에공감대가형성되고있다. 지난해정부는발생주의회계로의전환과함께재정의범위를재설정해한국은행의국민계정에서설정하고있는정부와민간의경계를일치시킨바있다. 국가채무와재정수지등을계산하는재정통계를개편하면서일반정부의범주에포함되는공공기관을 146개로확정했다. 공공기관 282개가운데원가보상률이 50% 미만이거나정부가유일한고객인기관, 구조조정기구, 출연연구기관등의기준을적용해일반정부의범위에편입시킨것이다. 그러나 정부가유일한고객 기준이너무경직적이란논란이제기됨에따라, 해당기관의판매액가운데정부가고객인판매수익의비중이 80% 이상 인기관으로완화한바있다. 이에따라종전에사실상정부사업을하지만원가보상률이 50% 가넘는다는이유로일반정부로편입되지않았던공기업 13개가추가되었다. 추가된기관은농어촌공사, 국립공원관리공단, 농수산물유통공사, 중소기업기술정보진흥원, 건설교통기술평가원, 에너지기술평가원, 환경공단, 농림수산정보센터, 문학번역원, 지식재산연구원, 특허정보원, 시장경영진흥원, 항로표지기술협회등이이에해당된다. 아울러정부는출연연구기관은무조건일반정부의범주에넣었으나, 정부가고객인판매수익비중이 80% 미만인출연연 12개를제외하였다. 제외된기관은산업기술시험원, 원자력안전기술원, 교육과정평가원, 교통연구원, 에너지경제연구원, 원자력의학원, 정보통신정책연구원, 원자력연구원, 지질자원연구원, 해양수산개발원, 과학기술원, 전기연구원등이다. 정부는발생주의를적용한새로운재정통계는국제기구에제출하여국제비교용으로활용하고국가재정운용계획과국가채무관리계획에는현행과같이현금주의기준을적용하여별도로국가채무와재정수지등을작성하고있다. 금융기관을제외한공공기관부채의 71.1% 2) 을차지하고있는공기업의경우각사업별로구분회계가이루어지지않는기관이다수존재하며, 이러한사업별로불투명한재무구조는공기업의방만경영을지속시키고, 사업별수익성진단및정부지원에대한합리적인논리를제공하기어렵다. 2011년말기준한국토지주택공사의부채수준은전체공 2) 기획재정부, 보도자료, 2012.4 234
공기업부채, 무엇이문제이고어떻게해결할것인가? 기업부채의 39.6% 에해당하며, 부채규모가 2003년대비 652% 인 130.5조원으로확대되어증가속도또한심각한수준이나다행히 2011년의경우부채증가율이 7.4% 에그치는등증가세완화추세를보이고있다. 본논문에서는우리나라공공기관특히 28개공기업의부채현황을집중적으로살펴보고재무상태를점검하기위한관리시스템의실태를분석한다. 수익성을추구하는공기업이정부의국책사업을위탁수행하는현실에도불구하고구분회계가제대로이루어지지않고있는현실을진단하고원가에미치지못하는공공요금으로인한부채의누적문제를살펴본다. 특히부채문제로고민하고있는대표적인공기업인한국토지주택공사와한국수자원공사의사례를심층적으로분석한뒤개선방안을살펴보는것으로정책제언부분을정리하고자한다. Ⅱ. 공기업부채현황 1. 공기업부채수준 가. 공기업부채최근공기업부채는급격히증가하고있는추세이다. 공기업의부채는현행국가채무통계에서제외되고있지만, 공기업파산등위험상황하에서는재정위험을야기할수있다. 2006년 117.7조원에서 2010년 244.6조원 (292.0조원), 2011년 329.5조원으로증가하였는데, 이는 2010년까지 5년간 107.9% 증가하여연평균 21.6% 씩꾸준히증가한것이다. 2011년부터공기업은국제회계기준 (IFRS) 에따라재무관리를하게됨에따라재무정보의비교가능성을위해 2010년을재작성하면서공기업의부채는 292조원으로증가하고 2011년에는전년대비 12.9% 늘어난 329.5조원수준이된다. 이미이자가이자를낳는구조 (LH 금융부채비율 2011년 350%( 총부채비율은 468%), 수자원공사 112%) 로들어섰다는점에서구조적접근이필요함을알수있다. 공기업재무현황과각기업별부채현황을살펴보면일부기관에부채가집중된것을파악할수있다. 한국토지주택공사, 한국전력공사, 한국도로공사, 한국가스공사의 4개기관부채가공기업전체부채의 81.3% 를차지한다. 2011년명목 GDP는 1,237.1조원 3) 이며, GDP 대비부채비중이 1% 이상인기관은 7개로부채가 GDP 규모에비해큰상황이다. 235
제 2 부공공기관과경제정책 < 표 1> 공공기관주요재무현황 ( 단위 : 조원, %) 구분 2007 2008 2009 2010(A) 2011(B) 증감 (A-B) 증감률 (A-B/B) 자산 425.6 461.8 667.8 646.8 702.4 55.6 8.6 - 공기업 267.3 309.6 479.8 458.9 498.9 40.0 8.7 - 준정부기관 141.1 133.2 165.8 163.8 176.5 12.7 7.8 - 기타공공기관 17.2 19.0 22.1 24.1 26.9 2.8 11.6 부채 229.4 270.3 424.8 402.9 461.3 58.4 14.5 - 공기업 138.4 177.1 321.0 292.0 329.5 37.5 12.8 - 준정부기관 83.7 85.3 94.8 100.8 120.5 19.7 19.6 - 기타공공기관 7.3 8.0 9.1 10.1 11.0 0.9 8.9 당기순이익 10.6 3.4 5.9 4.5-8.1-12.6-279.4 - 공기업 5.2 0.3 2.4 2.3-0.6-2.9-124.2 - 준정부기관 4.9 2.5 2.6 1.2-8.3-9.5-798.2 - 기타공공기관 0.5 0.6 1.0 1.0 0.8-0.2-21.5 자료 : 공공기관경영정보공개시스템 (www.alio.go.kr) 2011년말기준으로 2010년대비부채가크게증가한공기업은한국수자원공사, 한국석유공사, 한국가스공사, 한국전력공사순으로나타남에따라 4대강, 경인아라뱃길등국책사업또는해외자원개발등이주요원인임을알수있다. 한국전력, 한국석유공사, 한국지역난방공사의경우당기순손실을기록, 이자보상에도크게미치지못하는재무성과를시현하고있다. 향후부채증가도주로일부기업에집중되어발생될것으로전망되며, 결국문제의해결도이에직접적으로타깃팅할필요가있다. 3) 한국은행경제통계시스템 (http://ecos.bok.or.kr) 236
공기업부채, 무엇이문제이고어떻게해결할것인가? < 표 2> 주요공기업재무현황 ( 단위 : 조원, %) 자산 부채 2010년 2011년 증감률 2010년 2011년 증감률 한국토지주택공사 147.9 158.5 7.2 121.5 130.6 7.4 한국전력공사 129.5 136.5 5.4 72.2 82.7 14.4 한국가스공사 30.0 36.0 19.9 22.3 28.0 25.4 한국도로공사 48.0 49.3 2.7 23.7 24.6 3.6 한국석유공사 26.0 31.6 21.2 15.9 20.8 31.1 한국철도공사 21.0 22.2 5.4 12.6 13.5 6.6 한국수자원공사 18.6 23.4 25.7 8.1 12.6 55.6 한국지역난방공사 4.2 4.6 8.9 2.8 3.2 14.2 인천국제공항공사 7.8 7.8-0.7 3.4 3.1-9.8 한국광물자원공사 2.5 3.3 34.9 1.5 2.2 40.2 전체공기업 458.9 498.9 8.7 292.0 329.5 12.8 자료 : 공공기관경영정보공개시스템 (www.alio.go.kr) ( 단위 : 십억원 ) 매출 영업이익 당기순이익 2010년 2011년 2010년 2011년 2010년 2011년 한국토지주택공사 준시장형 13,161 15,260 1,059 1,292 510 791 한국전력공사 시장형 39,507 43,532 2,260-685 -69-3,293 한국가스공사 시장형 22,740 28,494 970 1,018 275 175 한국도로공사 준시장형 7,027 5,693 1,055 1,064 66 103 한국석유공사 시장형 7,168 8,948 578 985 6-153 한국철도공사 준시장형 4,545 4,632 1,016 891 572 451 한국수자원공사 준시장형 6,399 6,326 264 597 148 293 한국지역난방공사 시장형 1,533 2,134 144 74 93-8 인천국제공항공사 시장형 1,359 1,549 543 601 287 339 한국광물자원공사 준시장형 211 248 18 35 23 33 전체공기업 115,048 128,610 8,500 6,887 2,331-563 자료 : 공공기관경영정보공개시스템 (www.alio.go.kr) 237
제 2 부공공기관과경제정책 공기업의부채를원인별로나누어살펴보면, 에너지관련미래대비중장기투자, 국가정책추진관련, 저렴한공공서비스제공등으로구분된다. 먼저한전, 석유공사, 가스공사등에너지관련공기업의국내외시설투자가확대되었다. 급격하게증대되고있는에너지관련해외자원개발투자확대는부채증가를가져온다. 보금자리사업, 세종시건설등과 4대강사업등국가정책사업추진에공공기관부채를통한재원조달기제가동원되었다. 글로벌경제위기극복등서민생활안정, 물가안정을위해국제유가상승에도불구하고공공요금인상을억제, 원가보상률이전기 87.4%, 가스 87.2%, 도로 81.7%, 철도 76.2%, 수도 81.5% 에그치고있어수요관리의문제와함께공기업서비스의가격구조를왜곡하는문제가심화되고있다. 특히기획재정부는매년주요공기업의글로벌경쟁력을평가하여공개하고있는바, 2012년에는 GDP 대비공공서비스요금등도신규로비교평가하여공개할계획을천명하고있어문제가쉽게풀리지않을것임을짐작하게한다. 나. 국제비교국제비교를위해서는우선 OECD 자료를생각할수있지만, 각나라의공기업범위가다르다는점을감안할필요가있으며, 우리나라는자산과부채가상대적으로큰편임을고려해야한다. 먼저영국을살펴보자. 영국은주요공기업의전체자산자체가워낙작은수준이기때문에, 우리나라보다는부채가훨씬낮은수준을보인다. 프랑스는공기업부즉, APE에서관리하는공기업의부채는 GDP의약 23.8% 에달한다. 총자본은 706억유로, 총부채는 4,646억유로로부채비율은 658% 에달한다. 프랑스공기업부채가우리나라보다큰데, 그이유는큰이유는프랑스는공기업부문이우리나라보다더광범위하기때문이다. 특히프랑스에서는통신부문이아직공기업부문에해당된다. OECD 국가들중에서는스웨덴은프랑스와유사하거나약간더높은수준이며, 핀란드와함께가장큰국가중하나이다. 우리나라는 OECD 평균과비교할때자산및부채규모가상대적으로큰그룹에속한다. 238
공기업부채, 무엇이문제이고어떻게해결할것인가? 협의의공기업 ( 관리대상주요공기업 ) 한국 26.6% 27 개공기업 (2011) 프랑스 23.8% 33 개주요공기업 (APE 관할공기업 ) 미국 2% 미만 15 개주요공기업미국 ( 연방국가이며, 연방공기업의범위가매우좁게설정되어있음 ) 광의의공기업 ( 국민계정, 재정통계 ) 영국 6.2%( 추정치 ) 독일 15.7% 2007 년연방출자 50% 이상지분기준으로 41 개공기업 스웨덴 48.2% 55 개주요공기업 뉴질랜드 32.8% 자료 : 한국조세연구원 (2010) 을수정 < 표 3> 주요국공기업부채비중 2. 부채관리제도현황 공공기관부채및기타재무관리를위한출발점은정확한정보를생산하고, 공개하며, 전달하는것으로국가정책사업 ( 국책사업 ) 의재무구조투명화에따른재무진단이선결되어야한다. 재무관리측면에서는구분회계제도를도입하여사업별손익을관리하여공익성사업과수익성사업에대한별도의목표관리를시행해야한다. 단, 기관별로한개의사업을주로수행하거나재무제표상특정계정과목으로사업별구분이가능한경우등은구분회계도입의필요성이낮을것이므로기관특성을고려하여활용여부를판단할필요가있다. 또한장기적인재무관리를위해중장기사업계획수립시사업의경제성에대한분석을의무화하고, 경제성이없는사업의경우별도의재원조달방안을마련해야한다. 이를위해현재정부는다음과같은세가지정책도구를활용중에있다. 가. 중장기재무관리계획수립 2011년결산결과를토대로공공기관중장기재무관리계획작성과연계하여기관별재무리스크요인을점검하고있다. 2012년부터자산 2조원이상공기업 준정부기관의중장기 (5개년) 재무관리계획을수립하여국회에제출하여야한다 ( 공운법 39의2). 2012~16년 239
제 2 부공공기관과경제정책 재무관리계획수립시리스크감소를위한관리방안마련등재무건전성제고노력을강화하고있다. 공공기관의운영에관한법률 제39조의 2에따르면, 자산규모 2조원이상인공기업 준정부기관은매년해당연도를포함한 5개회계연도이상의중장기재무관리계획을수립하여매년 6월말까지기획재정부및주무기관장에게제출해야한다. 경영목표, 사업계획및투자방향, 재무전망과근거및관리계획, 부채의증감에대한전망과근거및관리계획등이포함된부채관리계획및전년도중장기재무관리계획대비변동사항, 변동요인및관리계획등에대한평가 분석이포함되어야한다. 중장기재무관리계획이효과적으로작성되고활용되기위해서는기업전체적인수준의재무정보뿐만아니라주요사업부문별로재무정보분석을유도해야보다효과적인재정관리가가능할것으로기대된다. < 표 4> 중장기재무개선계획작성기관 구분기관명 (41 개 ) 공기업 (22) 준정부기관 (19) 한국전력공사, 한국석유공사, 한국가스공사, 한국지역난방공사, 한국수력원자력, 중부발전, 남부발전, 서부발전, 동서발전, 남동발전, 인천국제공항공사, 한국공항공사, 부산항만공사, 여수광양항만공사, 인천항만공사 한국마사회, 한국광물자원공사, 한국수자원공사, 한국도로공사, 대한주택보증, 한국철도공사, 한국토지주택공사 예금보험공사, 중소기업진흥공단, 사학연금공단, 공무원연금공단, 산업단지공단, 한국자산관리공사, 국민체육진흥공단, 한국주택금융공사, 한국무역보험공사, 신용보증기금, 기술신용보증기금 한국철도시설공단, 한국농어촌공사, 에너지관리공단, 한국환경공단, 건강보험공단, 한국거래소, 한국장학재단, 예탁결재원 문제는국회예산정책처 (2012) 에서도지적하고있는바와같이이번에작성된 41개공공기관의중장기재무관리계획내용의질적인수준에대한점검이다. 금번작성대상이된자산 2조원이상공공기관이재무위험이높은기관을망라한것이아니라는점은반드시지적되어야한다. 자산규모에따라계획을작성하기보다는재무위험에기초해재무관리계획을작성하도록해야한다. 계획이계획으로끝나지않고이를실천으로유도하기위해서는재정규율 (fiscal principle) 을확립할수있는제도적인장치가뒷받침되어야한다. 경영평가를통해시행여부를점검하고공공기관연구센터에서심층적인자료의정확 240
공기업부채, 무엇이문제이고어떻게해결할것인가? 성등에대한점검이수반되어야한다. 실제로한전과 6개자회사, 철도공사와철도시설공단의사례에서발견하는것과같은기관간주고받는공통적인수익-비용자료의공유가이루어지지않는부분도시급히개선될필요가있다. 나. 공공기관예비타당성조사제도외부전문기관 (KDI 공공투자관리센터 ) 을통해공공기관의대규모 (500억원이상 ) 사업에대한사전타당성검증실시를통해공공기관의재무건전성제고노력을평가한다. 2011년상반기 12개사업에대한예비타당성조사를실시해 3개사업에대해부적합판정을했다. 수익성을고려하지않고무분별한사업이추진되지않도록불요불급한사업의추진을면밀히점검한다. 다. 부채관련경영평가공공기관의부채관리에대한평가비중을확대하고부채관리노력을정밀평가하고있다. 재무개선이필요한기관의 재무예산관리 성과지표 비중을확대했다. LH, 수공, 도공등에대한 2011년평가비중은 5점 /100점에서 12점 /100점으로늘렸다. 특히, LH공사는별도과제 ( 재무건전성제고, 30점 ) 를부여하고부채축소노력등을정밀평가하였고, 이에따라실제부채증가율을 7.4% 로통제하는성과를시현했다. Ⅲ. 공기업부채관리의문제점 1. 국책사업의수행 기본적으로공기업은, 특히 EU와같은선진국의경우상업적 / 수익적활동을위주로사업을수행하며이러한특성때문에 GFS 등국제기준에서공기업부문을일반정부에서제외하고있다. 해외주요국공기업들이수행하는국책사업또는비상업적활동 (non commercial priority) 을계리하는부분에있어서는나라들간에현격한차이가존재한다. 공기업의사회적책임 (CSR: corporate social responsibility) 에있어서는상업적활동과비상업적활동간차이가원칙적으로존재하지않는다. 공공서비스의무 (public or universal 241
제 2 부공공기관과경제정책 service obligation) 가반영된기관의사업유형과역할은어느나라나존재한다. 공공기관들이정부정책사업을수행하는경우는이를정부지원금의규모로파악할수있다. 2010년결산기준으로공공기관에유입된정부의재정지원규모는 64조 2천억원에달하며이중출연, 출자, 보조등직접적으로지원한금액이 21조 5천억원규모에달한다. 시장성이높은공기업의경우도 20조 1천억원의정부지원을받았다. 부담금및이전수입과위탁및독점수입을용인해간접적으로지원해준규모는 31조 7천억원규모 ( 예결특위, 2010회계연도결산검토보고, 2011. 8) 에달한다. < 표 5> 2010 년공공기관유형별정부지원현황 ( 단위 : 조원 ) 구분 직접지원 출연출자보조소계 부담금, 이전수입 간접지원 위탁및독점수입 공기업 0.0 4.2 0.2 4.4-15.7 20.1 준정부기관 6.3 0.0 6.2 12.5 11.0 13.3 36.8 기타공공기관 3.6-1.0 4.6 0.0 2.7 7.3 계 9.9 4.2 7.4 21.5 11.0 31.7 64.2 자료 : 국회예산결산특별위원회, 2010 회계연도결산검토보고, 2011 합계 한편국회예산정책처 (2011) 에의하면 2012년도공공기관정부지원예산안의규모는 36 조 9천억원수준으로정부총지출 326.1조원의 11.3% 에달한다. 시장형공기업은 1조 4천억원, 준시장형공기업의경우는 4조원수준으로주로국고보조보다는출자형식으로지원이이루어지고있다. 출자금은사업영위에필요한자본금확충을위해주식또는출자증권을취득하는것으로정부출자기관 ( 주로공기업 ) 이그대상이다. < 표 6> 2012 년도공기업정부지원예산현황 ( 단위 : 억원 ) 출연 출자 국고보조 융자 합계 시장형공기업 0 8,428 3,561 2,316 14,304 준시장형공기업 138 29,511 9,787 684 40,121 자료 : 국회예산정책처, 2012년도공공기관정부지원예산안평가, 2011. 10 242
공기업부채, 무엇이문제이고어떻게해결할것인가? 공기업의정부소유에대한가장중요한질문은 왜공기업을국가에서소유하고운영해야하는가 이며, 이에대한비교적명확한설명은비상업적활동추구라는명확한목적을가지고설립된공기업에의해제공된다. 우리나라의경우한국농촌공사, 농수산물유통공사등을예로들수있으며 LH와수자원공사는논란의여지가있다. 그러나안타깝게도대부분의공기업은이부분으로설명을하는데는한계가있다. 기업의공적소유, 국가소유에대한근거는다음과같이요약할수있다. 첫째, 자연독점이다. 공공독점에서민간독점으로의전환으로인한잠재적이점은효율성의증대이다. 그러나공기업의민영화에는추가적규제비용이필요하며그이익이제한적일수있다는한계가존재한다. 이와같은이유로많은정부는공기업형태인공적소유권 (state ownership) 의유지및운영을선호한다. 둘째, 보편적서비스의공급이다. 공기업은공공서비스제공의무가있다. 예를들어우편사업자의경우전국의모든지역에우편을배포하여야하는의무가있다. 경쟁입찰을통한공공서비스는실행할수없거나비효율적인것으로간주되기쉽다. 셋째, 불완전계약이다. 공기업의경영은경제의다른부분에중요한파급효과를가지며일부정부는공항과항공사의공공통제를유지하기위해이같은논의를사용해왔다. 넷째, 국가산업전략의일환이다. 정부는정책도구로서특정공기업운영을방어할뿐만아니라사전대책의용도로이용할수있다 (national champions) 4). 방어사례로높은고용률을유지하기위해특정기업을유도하여경기안정을돕고경제의외부효과그자체로정당화할수있다. 사전전략으로정부는공기업을광범위한경제개발을위한도구로설립하고이외부효과를이용한다. 이전략은공기업을통해개발사업에중요한인프라구조개발혹은노하우생성이나기술확산에투자하는것을포함한다. 위와같은근거와별개로일부국가공기업의국가소유논거는필요할때정부가시장에개입할수있는영향력을제공하기때문이다. 일례로프랑스대통령사르코지는 2009년발표에서정부투자기업은다른유럽국가들로생산근거지의이동을자제해야한다고하였다. 남아있는주요이슈는비상업적우선순위를가지고있지만, 그럼에도불구하고경쟁구도의시장에서운영되는공기업의영향에대한것이다. 이는경쟁중립성 (competitive neutrality) 과도관련된내용이며, 정책결정자들은공공정책의우선순위에대한적절한보 4) 특히중국의경우공기업의비중이 GDP 의 50% 를넘고있으며국가이익을최우선목표로기업을운영하고있음 243
제 2 부공공기관과경제정책 상을받을수있도록보증하여야한다. 이들공기업이경쟁적열위에놓이더라도경쟁활동을국가에서보조해서는안된다는원칙을말한다. EU 및 OECD 국가들을중심으로공기업의비상업적활동과공공기관의지배구조에대한관심이증대하고있다. 궁극적으로수익사업활동을하는공공기관들은민간기업들과같이일반기업법을적용하도록법적으로기업화하는것이경쟁중립성확보의요체라고보고있다. 하지만, 정부의모든사업활동들이기업화에적당한것도아니며, 또정부사업들을모두기업화하는것이경쟁중립성문제의해결책도아니다. 예를들어, 자체수익사업과정부의정책사업을동시에수행하는공기업의경우구조적으로공공부문과기업부문의분리 ( 구분회계 ) 를고려할수있으나, 기술, 자본설비, 인적자원의분리한계등으로실제로는어려운경우가많다. 결국정부의정책사업을수행하는시장형공기업의부문은가능한한줄여나가고있지만그렇다하더라도상당수공기업의경우는정부의재정지원을통해정부정책사업을수행하고있는것이현실이다. 정부재정과공기업운영과의관계는민간기업과공정경쟁의차원에서접근하는것이바람직하며이의엄정한분리가자원배분왜곡을줄이는방안이될것이다. 정부의준재정활동이커지면커질수록기술적인비효율은커지게마련이다. 물론각국이재정통계목적으로공기업을구분하는기준이글로벌표준 ESA1995, 또는 GFS2001로단일화되어있지만이밖에출자등소유권과시장성이라는분명한기준을적용하고있는바, 공기업의공익성추구를위한부분 (Public Service Obligation) 에대해서는구분회계를통해재정으로보전하고있으며나라마다보전의수준은차이가난다. 그럼에도불구하고선진국의경우이러한부분이전체매출에서차지하는비중은미미한수준이며따라서제도단위로재정의범위를설정하는것은글로벌표준이라고할수있다. 2. 공공요금관련문제 한국가스공사 (2008년 3월부터 ), 한국전력 (2011년 7월부터 ) 등에서는원료비연동제지침을활용한원가제도를운용해요금에반영이되지못한원가인상요인분 ( 환율과유가변동분 ) 을손실이아니라자산계정인미수금 (account receivable) 으로회계처리했다 5). 5) 최근가스공사는이러한미수금을담보로유동화채권 (ABS) 을발행해자금을조달하는방안에대해정책당국설득에성공해부채문제해결에실마리를마련한것으로알려지고있다. 244
공기업부채, 무엇이문제이고어떻게해결할것인가? 가스공사의원가는원료비 (93%) 와공급비 ( 마진 7%) 로구성되고있으며원료비는원료비연동제에따라도입가격을그대로요금에반영하는원칙이다. 다만비상시연동제유보규정에따라지식경제부장관의결정에의해연동제유보가가능하다. 연동제유보등에따른도입원가와요금으로회수한원가와의차이는정산하여미수금으로처리하고, 이는차기연도요금에반영토록규정한것이다. 원료비손익은당년도말공인된회계법인의검증을거쳐정산한다. 2008년 3월이후서민생활안정을위한정부의공공요금인상억제로 2012년 1분기까지미수금 4.8조원이누적된것으로보고하고있다. 2011년말기준가스공사의부채는 36.9조원, 부채비율은 317% 에달한다. 한국전력의경우별도기준으로 2011년말부채는 50.3조원, 차입금은 30조원수준, 2006년부채비율 47.9% 에서 113.3% 로급증하였다. 원가회수율은 2009년 91.5%, 2010년 90.2%, 2011년 90.9% 로전혀개선되지못하고있다. 연료비상승에따른원가회수율하락과주가하락, 그리고에너지과소비및에너지간비효율적대체소비문제가발생하였다. 공공재가국민경제생활에필수적임에도불구하고수익성이낮거나외부성이크기때문에그리고민간시장형성이어렵기때문에공기업형태로운영된다. 공공재의가격은그특성상수요와공급이일치하는점에서가격이형성되는일반재화와는다를수밖에없다. 공공재요금규제는물가안정과같이경기적요인에바탕을두고있고때로는정치적인이유로결정되기도하지만국가재정과의관계에서균형있게다루어져야한다. 요금을통제함에따른재정부담즉, 조세는민간시장의적정수급량을축소시켜해당부분만큼소비자잉여를사라지게하는데, 이를조세의초과부담 (excess burden) 또는사중손실 (deadweight loss) 이라고한다. 정부가공공기관의사업에대한대가를그이용료로충당하지않고조세로조성된재정자금을지원하는경우에는이러한사중손실을우리사회에부담시키는것이다. 출연금, 출자금, 보조금, 부담금, 이전수입은정부의강제력에의한조세수입으로볼수있는데이들의합계금액은매년 37조원수준으로계산된다. 따라서여기에최소 20% 의사중손실비율을적용하면매년 7.4조원상당이우리나라가 286개의공공기관을지탱하기위해부담하는사중손실이라할수있다. 245
제 2 부공공기관과경제정책 < 표 7> 주요공공요금원가회수율 ( 단위 : 십억원, %) 전기요금 가스요금 고속도로통행료 철도운임 수돗물요금 자료 : 국회예산정책처 (2012) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 적정원가 (a) 24,644 27,266 36,098 33,073 38,074 43,275 적정투자보수 (b) 3,422 3,313 3,179 3,244 3,722 3,737 총괄원가 (c=a+b) 28,066 30,579 39,277 36,317 41,796 47,011 총수입 (d) 26,659 28,646 30,514 33,226 37,684 41,100 원가회수율 (d/c) 95.0 93.7 77.7 91.5 90.2 87.4 적정원가 (a) 13,696 15,607 24,252 23,216 28,401 33,695 적정투자보수 (b) 395 517 624 728 581 697 총괄원가 (c=a+b) 14,091 16,124 24,875 23,943 28,982 34,392 총수입 (d) 13,784 16,106 21,768 19,241 24,950 29,905 원가회수율 (d/c) 97.80 99.90 87.50 80.40 86.10 87.00 적정원가 (a) 2,116 2,203 2,081 2,131 2,191 2,076 적정투자보수 (b) 1,070 1,182 1,473 1,595 1,393 1,496 총괄원가 (c=a+b) 3,186 3,385 3,554 3,726 3,583 3,572 총수입 (d) 2,660 2,760 2,713 2,825 2,937 2,999 원가회수율 (d/c) 83.5 81.6 76.4 75.8 82.0 84.0 적정원가 (a) 1,809 1,632 1,952 1,919 1,954 2,023 적정투자보수 (b) 397 445 438 307 342 327 총괄원가 (c=a+b) 2,205 2,077 2,390 2,227 2,296 2,350 총수입 (d) 1,579 1,622 1,642 1,605 1,749 1,994 원가회수율 (d/c) 71.6 78.1 68.7 72.1 76.2 84.8 적정원가 (a) 760 824 853 874 925 984 적정투자보수 (b) 176 203 216 226 203 179 총괄원가 (c=a+b) 936 1,027 1,070 1,100 1,128 1,163 총수입 (d) 855 871 879 895 953 942 원가회수율 (d/c) 91.3 84.8 82.2 81.4 84.5 81.0 246
ECS 공기업부채, 무엇이문제이고어떻게해결할것인가? [ 그림 1] 원가회수율보상 (100%) 가정시부채규모변화추이 한국전력공사 한국가스공사 100 ( 조원 ) 30 ( 조원 ) 80 실제시뮬레이션 실제시뮬레이션 60 20 40 10 20 0 0 06 07 08 09 10 11 한국도로공사 06 07 08 09 10 11 한국철도공사 30 실제시뮬레이션 ( 조원 ) 15 실제시뮬레이션 ( 조원 ) 20 10 10 5 0 06 07 08 09 10 11 자료 : 고영선외 (2012) 재인용 0 06 07 08 09 10 11 정부가특정사업에과도한지원또는보조금을지급하면자율적시장수급량을초과하는생산과매출이이루어지는데, 이는소비자의지불의사를초과하는생산비용을우리사회가부담하도록만들기때문에낭비적생산이라는점에서이또한사중손실에해당된다. 공공기관의사업이지나치게확대됨으로써유능한젊은이들이민간기업대신공공기관으로취업하는노동시장의왜곡은이러한현상을반증한다. 또한공기업이지나치게공격적인사업확장을추진함으로써민간기업의비용효율적인투자를구축하고또민간기업의해외진출을방해하는것등이바로여기에해당된다. 특히배당되지않는공공기관잉여금으로과다한공공사업을수행할수도있고, 과다한자산 ( 예컨대, 호화청사 ) 을보유하는경우도어렵지않게볼수있다. 247
제 2 부공공기관과경제정책 3. 한국수자원공사와한국토지주택공사사례분석 가. 한국수자원공사한국수자원공사재무환경은 4대강사업및경인아라뱃길사업등국책사업수행으로부채규모가크게증가하였다. 부채비율은 2008년 19.6% 에서 2011년 116% 로급격히상승하였다. 차입금은 2009년 2.4조원에서 2011년 12.1조원으로불어났다. 2005년이후 7년간물값은동결되었고, 고정비비중도 62% 나된다. 현실적으로자구노력만으로재무구조악화의근본적해결이불가능한실정이라고보고있다. 2014년부터는영업현금흐름으로원리금부담을감당하기어렵다는점을밝히고있다. < 표 8> 한국수자원공사재무현황추이 ( 단위 : 십억원, %) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 부채 1,744 1,576 1,962 2,996 8,085 12,581 부채비율 18.1 16.0 19.6 29.1 76.6 116.0 유동부채비율 6.4 5.3 4.4 4.6 10.3 12.5 차입금의존도 9.1 8.7 11.7 17.7 38.4 48.6 금융부채 1,040 997 1,396 2,354 7,157 11,386 금융부채비율 59.7 63.3 71.2 78.6 88.5 90.5 이자보상배율 12.2 10.1 6.9 3.9 2.9 2.4 주 : 2009 년까지는 K-GAPP 기준, 2010~2011 년은 IFRS 기준자료 : 한국수자원공사회계자료 ( 연결재무제표 ) 따라서수자원공사의부채저감대책으로는자산취득기준을강화하고장기차입금으로전환확대등으로금융비용을절감해야한다. 수도와댐등기반사업의공격적마케팅및요금제도개선등으로매출을극대화하고선진건설기법적용, 경상비절감, 기술개발및효율향상에따른재료비절감으로원가개선이필요하다. 전력시장운영등에있어서리스크관리도강화해야한다. 아울러 4대강금융비용등국책사업에대해정부지원을지속적으로확보해야한다. 248
공기업부채, 무엇이문제이고어떻게해결할것인가? < 표 9> 수자원공사중장기재무추정 ( 단위 : 억원, %) 2012 2014 2016 2018 2020 투자비 33,441 33,759 44,028 43,428 36,742 부채 146,962 180,474 215,841 240,508 242,103 부채비율 131.5 154.9(138.5) 172.0(137.2) 177.0(127.6) 157.6(102.5) 금융부담능력 ( 배 ) 1.32 0.61 0.58 0.59 0.87 EBIDA(a) 8,604 10,415 14,571 17,155 22,877 금융부담 (b) 6,507 16,977 25,039 29,077 26,391 과부족 (a-b) 2,097-6,562-10,468-11,922-3,514 주 : 금융부담 = 원금 + 이자비용 + 건설이자, 4 대강금융비용은국고보조가정, 부채비율 ( ) 는혁신과제시행시자료 : 한국수자원공사내부자료 (2012) 한국수자원공사는탄력적투자조정을통해사업의시기, 타당성, 규모를재검토하는등의대책을통해 2012년부터 2020년까지총 5.2조원의현금흐름을개선하겠다는계획을세우고있다. 친수구역개발이익 0.6조원, 아라뱃길국고지원 0.5조원, 수도 수자원국고 1.6조원반영, 수도 댐용수수익 2.3조원등을통해 2020년부채비율 102.5% 로저감계획을세웠으나실현가능성은의문이다. 나. 한국토지주택공사한국토지주택공사는선재무-후사업원칙에따라재무역량범위내사업조정을추진하고있다. 진행 276개지구중 61개지구의투자시기이연 분산을통해총 15.4조원을이연했다. 신규 138개지구는사업비축소 68조원, 이연 38조원을달성했다. 경상경비 45.5% 1,241억원절감, 인력 867명감축, 임금 10% 를반납했다. 목적외사업정리를위해집단에너지사업매각, 비축임대폐지, 자회사매각을단행했다. 정부지원을통해유동성개선 2011년 2조원을달성한것을토대로, 2018년까지 7조원을개선하고, 대외신용도제고를통해공사채가산금리축소를기하려는계획이다. 그러나 2008년까지 1이넘던이자보상배율이 2009년부터 0.2~0.5 수준에머무르고있어수익성에대한추가적인노력이긴요함을알수있다. 249
제 2 부공공기관과경제정책 < 표 10> 한국토지주택공사재무현황추이 ( 단위 : 십억원, %) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 부채 50,430 66,909 85,753 109,361 121,527 130,571 부채비율 332.5 382.9 439.6 525.5 461.2 468.0 유동부채비율 111.3 129.6 149.0 146.1 114.6 122.2 차입금의존도 47.9 48.4 52.3 57.6 52.8 47.6 금융부채 31,427 40,862 55,077 72,166 84,521 89,824 금융부채비율 62.3 61.1 64.2 66.0 69.5 68.8 이자보상배율 1.8 1.5 1.5 0.5 0.2 0.4 주 : 1. 2009 년까지는 K-GAPP 기준, 2010~2011 년은 IFRS 기준 2. 2008 년까지는한국토지공사와한국주택공사를합한값임자료 : 한국토지주택공사회계자료 ( 연결재무제표 ). < 표 11> 한국토지주택공사회계단위별재무상황 ( 단위 : 십억원 ) 2010 2011 자산 부채 순이익 자산 부채 순이익 보금자리주택 15,183.7 14,490.4-325.8 20,906.7 19,755.4 64.1 산업단지개발 3,785.3 3,076.4-19.1 3,685.4 2,948.5 76.4 주택임대사업 43,417.9 31,289.7-498.9 50,451.8 38,481.8-705.0 행정복합도시 3,748.5 4,914.7-330.4 4,563.6 5,776.2 53.2 혁신도시개발 3,602.7 4,000.5-308.6 3,819.8 4,143.8 9.5 토지은행 228.3 236.6-5.0 652.9 667.7-6.3 기타 77,912.2 63,518.1 1,997.7 74,392.8 58,797.9 1,298.6 합계 147,878.7 121,526.5 510.0 158,473.0 130,571.2 790.5 자료 : 한국토지주택공상외부감사보고서 (2011) 한국토지주택공사는별도의대책으로유동성경보지수활용및상황대응형재무관리계획을세웠다. 보유자산운용수준개선을통해판매, 대금회수실적을개선하고보유자산유동화를통해단기유동성을개선하겠다는계획이다. 토지수익연계채권 1.2조원및국민 250
공기업부채, 무엇이문제이고어떻게해결할것인가? 임대 ABS 1조원, 법정외기반시설축소등사업관리강화를통해약 17조원사업비절감을예정하고있다. 그럼에도불구하고내년에들어서는신정부의임대주택사업확대수요를어떻게주택건설사업규모조정, 자산매각등의자구노력과함께조화롭게조정해나가는가하는과제가토지주택공사부채관리의중요한관건이되고있다. Ⅳ. 공기업부채개선방향 그동안정부는공기업의부채를 IMF 기준등에의해국가채무에포함하지않고있지만, 글로벌경제위기이후재정건전성의유지가중요한국정과제로되고있는상황에서공기업의부채의관리도중요한과제가되고있다. IMF는 2001년에공기업이수행하는정책적사업에대해서는 거래의재분류 를통해재정범위에포함시킬것을요구했다. IMF는 2007년 재정투명성지침 (Manual on Fiscal Transparency) 에서준재정활동 (Quasi-Fiscal Activities) 을재정통계에포함시킬것으로명시하고있으며, 특히 2008년의세계적금융위기이후에는금융활동의준재정활동에대해각별한주의를강력하게요구한바있다. 1. 구분회계제도의확산 286개공공기관부채는 2011년말기준으로 463.5조원에달하고이는전년대비 12.9% 증가한것으로증가속도가상당히빨라심각한문제로대두하고있다. 이들공기업은선진국들의공기업과는달리정부사업을대행하거나공공요금가격지도에의한원가이하의가격설정으로부채를지게되는구조적인문제를극복해야한다. 공기업부채중에서정부사업대행으로발생한부분이얼마인지를파악하는것이중요하다. 또앞으로발생하는모든공기업부채의귀책사유를명확하게하는시스템의구축도중요하다. 따라서주요공공기관의부채구조를분석하여정부사업대행과정부규제로발생한부채규모를파악하고향후발생하는부채의분류및관리방안을모색해야한다. 251
제 2 부공공기관과경제정책 < 표 12> 구분회계도입공기업현황 No. 공공기관명도입연도도입범위 조직단위 vs 구분단위 성과평가연계여부 1 인천국제공항공사 2010 예 결산불일치연계안됨 2 한국가스공사 2009 결산불일치연계안됨 3 한국동서발전 ( 주 ) 2001 결산일치연계 4 한국서부발전 ( 주 ) 2001 예 결산일치연계 5 한국지역난방공사 1985 예 결산일치연계 6 제주국제자유도시개발센터 2003 예 결산일치연계 7 한국감정원 2002 예 결산일치연계 8 한국관광공사 2007 예 결산일치연계 9 한국광물자원공사 2007 예 결산일치연계 10 한국마사회 90 년이전예 결산일치연계안됨 11 한국철도공사 2009 결산일치연계 12 한국토지주택공사 2011 결산일치연계안됨 공기업부채를국가관리대상공기업부채와공기업자체부채로이원화하여별도관리 ( 중장기재무관리계획의일환 ) 및대응전략을모색해야할것이다. 구분회계제도가결산및예산부문에도입되면구분회계재무정보는향후의사결정지원, 업적및성과관리, 전략수립및실행에활용될수있다. 사업유형별로실제성과와예산의비교분석을통해경영자원의배분과투입에대한효율적인계획을수립할수있어사업합리화, 사업철수등의사결정지원자료로제공될수있다. 전략적구분회계를통해타사와의경쟁우위확보가가능한전략을수립하고대내적으로는각부문별자사의강 약점을분석하기가용이하다. 2011년현재 27개공기업중구분회계제도가실시되고있지아니한곳은 15개기관으로전체공기업의 56% 이다. 이들중결산과예산, 그리고성과평가를연계한실질적의미의구분회계를운영하고있는기관은 8개에불과하다. 나머지공기업들에대해서도구분회계도입을의무화할필요가있다. 정부도위기관리대책의일환으로공공기관의부채등재무건전성에주목하고있다. 공기업의부채가국민경제전체의부담으로귀결되지않도록선자구노력, 후정책지원의원칙하에사업구조조정등자구노력을우선강화하 252
공기업부채, 무엇이문제이고어떻게해결할것인가? 고요금인상및재정지원등정책지원을병행할방침이다. 공기업의구분회계는이러한자구노력과정책지원을투명하게하고그성과를측정할수있도록하는정책적인하부구조 (infra structure) 에해당한다. 2. 공공요금원가보상의현실화 우리는앞에서서민생활안정, 물가안정을위해공공요금인상을억제, 원가보상률이전기 87.4%, 가스 87.2%, 도로 81.7%, 철도 76.2%, 수도 81.5% 에그치고있어수요관리의문제와함께공기업서비스의가격구조를왜곡하는문제가심화되고있다고진단했다. 최근한국전력의경우전 CEO가배임관련소송에휘말리고있는등공공요금현실화에대한국민적공감대는어느정도형성되고있다고판단된다. 예산원가및실제원가간의가격차이와수량차이를산출하여성과의기대수준과목표의달성정도를측정하고, 불리한차이가발생하는경우그원인과개선방안에대해검토하여원인부문에대해책임을규명하게할수있도록해야한다. 공기업이제공하는공익서비스 (public utilities) 에대한원가를계산하는부분에있어규제가격을적용하는문제는경쟁의도입으로어느정도해결이가능하다. 그러나규모의경제측면등으로산업에따라경쟁의도입이원천적으로어려운경우요금결정을제3의독립기관에맡기는방안을검토할필요가있다. 예를들어전기요금의경우전기위원회가형식적으로마련되어있으나실제역할을수행할수있는법적장치를마련하는것이필요하다. 전력, 수도, 가스, 도시철도등공공요금을원가이하로제공하도록강제하는것은수요관리의측면은물론이고공공기관관리의차원에서도바람직하지않다. 자원의비효율적배분뿐만아니라주인-대리인문제에편승, 공공기관의 merit-base 성과관리측면에서도문제를야기한다. 예산의연성제약문제에서탈피, 공기업으로서자기책임하에서효과적인재무관리를수행할수있도록하기위해서는정부재정과의관계를보다엄격하게구분통제하는것이필수적인바, 공공요금원가보상현실화는이를위한토대가된다. 3. 공공기관예비타당성조사범위의확대및실효성제고 공공기관예비타당성조사의역사는일천하지만, 그성과가이미나타나고있는것으 253
제 2 부공공기관과경제정책 로보인다. 2011년상반기조사대상 12개사업중 3개 ( 영흥화력석고보드제도사업, 증평에듀팜특구개발, 인흥지구지식기반센터 ) 사업을걸러내는실적을시현했다. 기본적으로공공기관예비타당성조사는공공성평가 ( 경제성, 정책성 ) 및수익성평가 ( 기관의재무안정성을부채비율, 재원조달가능성, 운영중추가조달위험으로나누어평가 ), 그리고최종적으로 AHP를통해종합적으로판정하는형식이다. 공공기관은기관의설립목적및사업수행의방식, 해당산업의경쟁수준이상이한바, 현재와같은획일적인적용은보다유형화할필요가있다. 특히 B/C분석과 PI분석을모든사업에대해적용하고있는데기관의설립목적, 사업의성격에따라평가방법을차별적으로적용할필요가있다. 다만지나치게맞춤형으로평가방법을설계하는경우자의성, 객관성의한계등으로평가의일반성에한계로작용할수있어균형적인시각이견지되어야한다. 1차적으로생각할수있는개선방향은자체수입비율이 85% 가넘고기본적으로시장에서경쟁적으로서비스를제공할것으로예상되는공운법상의시장형공기업에대해서는 PI분석을통해소유부서인기획재정부, 이의대리인인 KDI 공공투자관리센터에서수익성을사전적으로통제하는것은의미가적다는점에서이를면제할수있다. 따라서이들시장형공기업의분석대상사업에대해서는공공성평가중경제성평가만으로타당성조사를마무리하는방안을검토할필요가있다. 공공성평가중정책성평가를통해기관의설립목적과의합치성부분을유지할것인가하는부분에대해서도논란의여지가있지만지난 2년간의행태를기준으로판단해경영자율권확대시범사업대상기관인인천공항, 한국공항, 가스공사, 지역난방공사등의경우는정책성평가를제외하고나머지시장형공기업은한시적으로정책성평가를유지하는방안을검토할수있다. 준시장형공기업과준정부기관의구분에있어서는공공성과수익성을모두평가하는것으로하되현재의가중치 (4:6) 배분을정책시뮬레이션및전문가델파이등의방법론을활용차별적으로조정하는방안을검토하여야할것이다. 동일한기관유형이라하더라도사업의유형별로더큰차별적접근의실익이있을수있다. 하지만현재 2년차를맞이하는공공기관예타경험의일천함을감안할때다시기관이아니라사업의해당산업유형별로차별화된평가방법을모색하는것은실익이그리크지않을것으로판단된다. 이미편익, 비용, 할인율등미시적인추정에있어서사업의산업적특성은어느정도반영되고있기때문이다. 254
공기업부채, 무엇이문제이고어떻게해결할것인가? 4. 중장기재무관리계획의실효성제고 국가재정법 및 공운법 에의해올해부터작성, 국회에제출하는중장기재무관리계획을각부처의성과계획서와성과보고서형식수준으로엄정성을제고하는노력이필요하다. 물론아직까지성과계획서와성과보고서역시한계를보이고는있지만그래도자체평가와확인점검등의기제, 그리고재정사업자율평가와심층평가등을통해성과관리의수준이점차심화되고있다. 도입첫해인만큼국회에제출된각공공기관들의재무관리개선계획을한국조세연구원공공기관연구센터, 국회예산정책처 (NABO) 등에서철저하게추적평가하도록하여재정규율을확보하는장치로활용하는것이필요하다 6). 공공기관경영평가제도를개선해경영효율부문재무관리영역에있어서중기재무관리개선계획의타당성과실적을점검, 이를반영할수있도록한다 7). 현재자산규모 2조원이상의기관들을대상으로계획을수립, 국회에제출하도록하고있으나이를경영평가에서점검하는경우그대상을경영평가를받는모든공공기관 ( 공기업과준정부기관, 중소형제외 ) 으로확대할필요가있다. 기존부채관리에서나아가추후발생가능한공기업부채의증가를억제할수있는방안마련이필요하다. 효율성제고를통한수익성제고만으로는부채증가문제를해결하기에한계가있으며, 요금수준의정상화및재무구조개선을통해부채증가를억제하는근본적인접근이필요하다. 동시에공기업의자체적인효율성제고를위한노력및관련제도의개선이수반되지않는요금인상및지원정책은국민들에게수용성이낮을것이므로, 공기업의자구노력및제도개선도병행하여추진할필요가있다. 5. 경영평가제도의개선 현행경영평가제도에있어서부채관리는경영효율평가범주, 재무예산관리및성과평가지표의하위지표로공기업을기준으로비계량재무예산관리로서 4점, 계량재무예산성과의 6점중 2점이할당되어있다. 물론비계량재무예산관리는생산성, 자산회전율, 이자보상비율, 관리업무비, 총인건비인상률, 매출액증가율, 총자본회전율, ROIC(return on 6) 올해제출된 41 개기관의중장기재무관리계획을대략적으로분석한결과에의하면 10 여개기관을제외하고는충분한정보가담겨있지않은것으로나타났다. 7) 실제로공공기관경영평가단에서는 2013 년경영평가편람을작성하면서 41 개중장기재무관리계획작성대상기관에대해서는재무효율성을측정하는항목에서이부분을점검하기로했다. 255
제 2 부공공기관과경제정책 invested capital) 등과함께부채비율이하나의부분을구성된다. 수익중심기반구축, 재무구조의안정화를도모하는하나의수단이다. 기관별특성에적합한맞춤형평가를위해공기업유형중재무구조개선이필요한기관등에대해서는업무효율범주내지표별가중치를조정하고있다. 한국토지주택공사에대해서는별도과제 ( 재무건전성제고, 30 점 ) 를부여해부채축소노력을평가했고실제부채증가율이 7.4% 로통제되어기관장은 A, 기관은 B를획득하였다. 공공기관의부채관련재무정보에대한 DB를보다미시적으로구축해상시평가가가능하도록하고조기경보시스템을도입활용하도록해부채관리의실효성을제고하여야한다. 계량부문은평가시점을비계량부문과별도로구성해분기별측정이가능하도록함으로써비계량평가의컨설팅기능을강화하고평가순응비용을축소하며부채관리의상시적모니터링이가능하도록하여야한다. Ⅴ. 결론 최근급증하고있는공기업의부채발생원인을분석해보면주로위기관리, 미래대비중장기투자, 국가정책추진관련, 저렴한공공서비스제공등으로설명된다. 이는기업내부의의사결정에따른것이라기보다는정부의정책결정에의한것이결정적이라고할때공기업은정부와는별도의회계주체, 책임주체라는점이보다강조되어야한다. 최근국회예산정책처 (2012) 에서도재무건전성이취약한기관의금융부채관련의사결정체계를이사회의결사항에서주무부처장관승인사항으로상향조정할필요가있음을주장하고있다. 한국토지주택공사, 한국수자원공사, 한국석유공사등최근재무건전성이취약해진공공기관의경우, 의사결정체계를상향조정하여주무부처의재무건전성책임성을강화할필요가있다는주장이다. 하지만이러한조치는중장기적인대책이라기보다는공기업과정부의재정을분리해재정범위를설정하는국제관행에비추어볼때, 그리고공기업의자율경영이라는공운법의제정취지를감안할때단기적인대책이라할것이다. 결국기관과기업을구분하는노력이중요하다. 근본적으로공기업의도덕적해이를방지하면서지속가능한발전을통해공익성과수익성의균형추구를도모하기위해서다음과같은개선방향을제시할수있다. 첫째, 구분회계제도의확산이필요하다. 현재부분적, 단편적으로도입되어운영되고 256
공기업부채, 무엇이문제이고어떻게해결할것인가? 있는결산부문의구분회계제도를사업예산과연계하여실효성을제고해야한다. 공기업의주요사업은근본적으로는수익성위주가되어야하며부분적으로국가정책사업을수행하게되는경우는반드시재정지원을하도록하는원칙을견지하는것이중요한바, 이를위해서는구분회계가필수적이다. 둘째, 공공요금원가보상의현실화가필요하다. 정치적의사결정이이루어질수밖에없는공공요금의현행결정구조를개선해독립적인의사결정체계를확립한다. 정부는중장기적으로총괄원가가회수되는수준으로요금현실화를검토하고있으나재무관리계획에는반영하지않고있는바, 이를반영하기위해해당공기업과공공기관연구센터가합동 TF를구성, 집중적인작업을수행할필요가있는것으로사료된다. 셋째, 공공기관예비타당성조사범위를확대하고그실효성을제고해야한다. 2011년의경우전체대상사업이 200여개에달하나상반기 12개, 하반기 3개에불과한실정으로조사범위확대가불가피하다. 넷째, 중기재무관리개선계획의실효성제고가필요하다. 계획의구속성을확보하기위해이에대한성과관리를추적평가하여재정규율을확보하도록한다. 마지막으로, 경영평가제도의개선이필요하다. 부채관리에대해서는공기업재무DB의확충을통해상시, 주기적평가모니터링이가능하도록하고조기경보시스템을구축하여야한다. 257
제 2 부공공기관과경제정책 참고문헌 고영선외, 공공기관의역할과향후정책방향, KDI, 2012. 곽채기, 공공기관개혁방안, 2012., 향후공공기관정책의발전방향, 공공기관정책평가와향후과제, 한국조세연구원, 2012. 7. 공공기관경영정보공개시스템, http://www.alio.go.kr/ 국회예산정책처, 2010년회계연도공공기관결산평가, 2011., 2011년회계연도공공기관결산평가, 2012. 금융감독원전자공시시스템, http://dart.fss.or.kr/ 기획재정부, 공공기관백서, 2011. 기획재정부보도자료, http://www.mosf.go.kr/ 김철, 공공기관선진화 4년, 그비판적평가와대안적모색, 2012. 박정수, 공공기관선진화평가및향후과제, 2012. 박정수 유효정, 공공기관선진화의개념과방향, 2010 공공기관과국가정책, 한국조세연구원, 2011. 삼일회계법인, 공공기관유형별감사착안사항연구, 2007. 손양훈, 전력산업의경쟁도입과민영화, CFE Report, 자유기업원, 2008. 2. 15. 승정헌 손주현, 민영화정책의평가와과제, 공공기관정책평가와향후과제, 한국조세연구원, 2012. 7. 윤태범, 현정부공공기관관리정책의평가와과제, 공공기관정책평가와향후과제, 한국조세연구원, 2012. 7. 조성봉, 이명박정부공기업선진화정책의평가와향후과제, 규제연구, 제20권제2 호, 2011. 12. pp.33~67. 한국개발연구원, 공공기관관리체계개선방안연구, 한국개발연구원, 2008.12., 주요공기업부채의장단기위험요인평가, KDI 경제전망 2010년하반기, 한국개발연구원, 2010.11. 한국은행경제통계시스템, http://ecos.bok.or.kr/ 258
7. 공기업부채위험성에대한재무적진단 박진희 ( 한국조세연구원공공기관연구센터 )
공기업부채위험성에대한재무적진단 공기업부채위험성에대한재무적진단 박진희 ( 한국조세연구원공공기관연구센터 ) Ⅰ. 서론 공기업의부채는규모뿐만아니라증가속도측면에서국가재정의위험요소로작용하고있다. 정부의공시자료 1) 에따르면 2011년말시점의공기업부채는 329.5조원으로서양적인측면에서국가채무 420.5조원의 78% 수준에달할뿐아니라 2007년말시점의수치인 156.8조원에비해 2배이상증가하였다. 최근급증하고있는공기업의부채가적절한투자로이어져그규모에합당하게이익및현금흐름을창출한다면공기업부채총량의증가는재무적측면에서위험도가높지않을수있다. 그러나현재공기업부채급증의문제는부채의증가가이익및현금창출로이어지지않는데에있다. 대규모건설및설비투자의속성상투자가이루어지는시점부터단기간에수익및현금흐름창출을기대하기어렵기때문에조달된부채의운용효과를현재논의하는것은시기적으로이를수있다. 그러나증가된부채규모만큼수익이창출되지않은현재시점에서공기업의부채규모는국가재정측면에서잠재적위험요소가되고있으며, 잠재적위험요소가현실화되기이전에사전적인관리체계가마련될필요가있을것이다. 정부는공기업부채의잠재적위험성을인식하고최근중장기재무관리계획작성, 재무정보공시확대등공공기관의재무건전성관리를강화하는정책을시행하고있다. 2012년부터자산 2조원이상의공공기관은향후 5년간의재무상태를전망하고재무건전성유지를위한관리계획을제출하도록하고있다. 또한부채비율등리스크가높은주요기관은반기결산을실시하고공공기관경영정보시스템에공시주요사업별로수익 비용을구분하여표기하도록하는사업별구분결산제도실시를추진중이다. 이러한정부정책은공기업의재무건전성을중장기적으로관리하고, 예산관리의투명성을제고한다는측면에서의미가높다. 하지만공기업부채의위험관리체계로보기에는상기정책의목표 1) 자료 : 나라지표. 261
제 2 부공공기관과경제정책 와는정확하게일치하지않는다. 본연구의문제의식은바로공기업부채에대한관리체계의필요성에서시작하였다. 정부는공공기관의재무건전성에대한관리의필요성도인식하고있으며, 이를위한정책도마련하였지만, 공기업부채문제를해결하기위한체계적인프로세스설계는아직미흡한수준이다. 공기업부채관리체계의설계는공기업부채위험성에대한진단에서시작된다. 공기업중에서부채와관련되어위험도가높은기관을선별해야해당기관에대한본격적인재무건전성관리를수행할수있기때문이다. 본연구는공기업부채관리체계의필요성을인식하고, 그관리체계의시발점인공기업의부채위험성에대한진단을수행하고자한다. 정부또는지방자치단체로부터의법률적 제도적지원이없는상태에서공기업의부채위험성을진단하여부채와관련하여국가재정의부담과연계될수있는위험요소를사전에파악할수있도록한다. 이를위해부채위험을진단할수있는진단방법론을수립하고, 수립된진단방법론에따라예비적으로공기업의부채위험도에대한진단을수행한다. 진단방법론은공기업부채위험의정의, 공기업의부채위험을진단할수있는재무지표및재무적위험신호를정의및재무적위험신호를통해파악된부채위험을정해진공식에의해자동적으로위험단계가도출될수있도록하는위험단계산정규칙 (Rule) 정의로구성된다. 이러한공기업부채위험진단방법론에따라공기업의부채위험성진단이이루어지면, 부채와관련하여위험신호가나타나는공기업에대해각위험단계별로대응방안을수립할수있는시발점이마련될수있을것이다. Ⅱ. 공기업부채위험성진단방법론수립 1. 공기업부채위험성정의 공기업의부채위험이란무엇인가? 일반적으로부채위험이란, 개별기관이부채의증가로인하여지급불능 (Default) 또는그에준하는경우뿐만아니라해당기관이자체적으로해결하기어려운재무적곤경에처할가능성을말한다. 공기업은정부수행사업을대행하거나경제사회적으로파급효과가큰공공사업을수행하고있으므로정부와는불가분의 262
공기업부채위험성에대한재무적진단 연계성을가지고있다. 정부는공기업에대한법적소유권을보유하고있을뿐만아니라법적 제도적장치를통해관리 감독및통제권을행사하고있다. 현실적으로정부의공기업에대한지원가능성이상존하고있기때문에현실적으로개별공기업이지급불능 (Default) 이될가능성은매우희박하다고볼수있다. 즉, 공기업의부채위험을공기업이지급불능에처할위험으로정의하기에는공기업의사업적특성이나정부와의연계성을고려할때비현실적인측면이있다. 다만정부의입장에서볼때공기업이자신의상환능력을초과하여부채가과다해질경우재정부담으로이어질수있으며, 이러한경우공기업의부채증가는국가재정측면에서위험요소가될수있다. 따라서본장에서는공기업의부채위험을정부의입장에서공기업이자체적으로부채를감당하기어려워국가재정의부담으로연결되는상태로정의한다. 그런정의를전제로하면분석대상부채는국가재정과연결될수있는금융성부채로한정시키는것이바람직할것이다. 또한공기업의경우사업의공익성이있다하더라도기업이라는실체는명백하므로일반민간기업에대한재무분석방법론이상당부분준용되어채무상환능력에대한위험을분석하는절차를따르도록한다. 2. 공기업부채위험성진단방법론설계 공기업의부채위험지표개발은크게위험대상정의, 부채위험영역및재무지표정의, 위험을식별할수있는위험신호정의그리고위험등급결정으로나눌수있다. 위험평가는공기업의부채상환능력에대한취약점을평가하기위한것으로서위험대상을규명하는것에서출발하여공기업의위험등급결정이최종목적이된다. 공기업부채위험수준이란개별공기업의장단기채무의상환능력 ( 지급능력 ) 을초과하는부채수준으로, 채무상환능력관점에서진단이필요하다. 따라서부채위험수준의진단대상인부채는금융비용을지급하는금융성부채에한정시킨다. 이하에서 부채 란금융비용을지급하는금융성부채를말한다. 이때, 금융비용을지급하는금융성부채는차입금, 사채 (BW, CB 포함 ), 기타이자부담부채를말한다. 263
제 2 부공공기관과경제정책 [ 그림 1] 공기업부채위험평가의절차 위험대상 정의 위험영역및지표정의 지표별위험신호 정의 위험등급 결정 공기업의부채위험지표측정을위해서는금융성부채에대한공기업의상환능력을진단할수있는재무지표가이용되어야한다. 부채상환능력관점에서지표도출에주안점을두고, 실제공기업사례검토를통해실효성있는부채위험징후를정의하고자한다. 이때실효성있는부채위험징후를정의하기위하여부채규모가가장많은한국토지주택공사와한국전력공사의최근 5년간재무현황을살펴보면서부채위험징후를도출할것이다. 두공기업부채의현황및상환능력을분석하기위해안전성 ( 부채비율, 차입금의존도 ), 유동성 ( 유동비율, 당좌비율 ), 수익성 (ROA, 이자보상비율 ) 지표를이용할것이다. 그리고해당공기업의산업및공기업평균의재무수치와비교를통해재무비율의변동이산업자체의특성때문인지혹은개별공기업특성때문인지를파악하여공기업의부채위험징후도출시고려할것이다. 264
공기업부채위험성에대한재무적진단 가. 한국토지주택공사사례검토재무안전성측면에서보면국내건설업의부채비율은 2008년을기점으로점차둔화되는반면, LH공사의경우 2008년을기점으로부채비율이급증하고있다. 즉 2006년부터가파르게증가하고있는부채비율은산업자체의특성과무관하다는점을보여준다. LH 공사를제외한전체공기업의부채비율은 2006년부터 2010년까지평균 7% 성장률을보이고있으며, 국내건설업의경우 2008년, 2009년에증가하였다가다시 2007년수준으로회귀되고있다. 반면 LH공사의경우 2006년부터 2010년까지연평균 14% 씩부채비율증가하고있다. 다른건설업추이, 다른공기업추이에비해서도부채가빨리증가하고있는것이다. [ 그림 2] 한국토지주택공사의부채비율추이 LH공사의차입금의존도지표또한차입금의증가가산업자체의특성에기인하지않으며, LH공사의사업적특성으로차입금의존도가증가하고있음을보여준다. 국내건설업의차입금의존도는 2008년부터감소하고있는반면, LH공사, 공기업의차입금의존도는점차증가하고있으며, 공기업에비해 LH공사의차입금의존도증가율이두드러짐을볼수있다. 265
제 2 부공공기관과경제정책 [ 그림 3] 한국토지주택공사의차입금의존도추이 재무유동성측면에서 LH 공사의유동비율은최근 5 개년동안변동을보이고있지만, 250% 범위내에서비교적일정한수준을보이고있다. [ 그림 4] 한국토지주택공사의유동비율추이 LH공사의당좌비율은 2009년까지점차적으로증가하다가 2010년도에 2006년, 2007년수준으로회귀하고있으며, 산업평균및공기업평균대비낮은수준이지만당좌비율의흐름은연도별로비교적안정적인추이를보이고있다. 266
공기업부채위험성에대한재무적진단 [ 그림 5] 한국토지주택공사의당좌비율추이 수익성의경우 2007년에서 2008년도사이에 LH공사, 건설업, 공기업평균 ROA가동시에감소하다가, 2008년을기점으로공기업평균 ROA는평년수준으로회복하는반면 LH 공사와건설업의 ROA 는지속적으로감소추이를보이고있다. [ 그림 6] 한국토지주택공사의 ROA 추이 2007년부터국내건설업의이자보상비율은감소하고있다. LH공사에도 2008년부터그러한현상이나타나고있다. 즉한국토지주택공사의차입금상환능력이지속적으로큰폭으로감소하고있으며, 수익성악화는건설업이라는산업적특성에도기인하고있음을파악할수있다 2). 이자보상비율의경우공기업평균을사용하기에는공기업의기능이상이하여, 분석의기준치로활용되기어려워기준에서제외시켰다. 267
제 2 부공공기관과경제정책 [ 그림 7] 한국토지주택공사의이자보상비율추이 결국한국토지주택공사의경우 2006년부터부채안전성및수익성비율이악화되고있으며, 이러한재무적취약점은개선되지않고 2010년까지지속적으로진행되는것으로관찰되었다. 이를통한부채위험징후는다음과같이정리된다. 부채비율증가, 차입금의존도의증가가동종업종, 공기업평균대비높은수준이다. 차입금증가가영업성장, 수익성개선으로이어지지않고수익성악화로나타난다. 유동비율, 당좌비율은상대적으로일정하여해당재무비율은부채위험의징후와직접적으로연계하기어렵다. 나. 한국전력공사사례검토재무안전성의경우한국전력공사뿐만아니라전기가스업에해당하는국내영리법인 ( 대기업 ), 공기업모두 2006년부터부채비율이증가추세에있다. 차입금의존도또한한국전력공사뿐만아니라전기가스업에해당하는국내영리법인 ( 대기업 ) 과공기업모두 2006년부터증가추세에있다. 2) 그러나 2011 년이되면서 LH 공사의이자보상비율은 610% 로급격히호전되는것으로나타난다. 이는실제영업이익이증가한데다가회계방식이 IFRS 로바뀌면서나타난현상이다. 위도표의이자보상비율은 K-GAAP 를적용한것으로서 2010 년의 45% 는 IFRS 방식으로는 200% 정도에해당한다. 268
공기업부채위험성에대한재무적진단 [ 그림 8] 한국전력공사의부채비율추이 [ 그림 9] 한국전력공사의차입금의존도추이 재무유동성의경우한국전력공사의유동비율은최근 5개년동안비교적일정한수준을보이고있다. 269
제 2 부공공기관과경제정책 [ 그림 10] 한국전력공사의유동비율추이 한국전력공사의당좌비율또한최근 5 개년동안비교적일정한수준을보이고있다. [ 그림 11] 한국전력공사의당좌비율추이 수익성의경우한전뿐아니라전기가스업에해당하는대기업과한전을제외한전체공기업평균모두 2008년에 ROA가급격히하락하여음 (-) 의 ROA를보이다가, 2009년에한전을제외하고는다시양 (+) 의 ROA로회복하여 2007년수준으로회복되었다. 반면한전의경우 2008년이후로음 (-) 의 ROA가지속되고있다. 270
공기업부채위험성에대한재무적진단 [ 그림 12] 한국전력공사의 ROA 추이 한전의이자보상비율의변동은전기가스업에해당하는대기업의흐름과유사하나, 전기가스업에해당하는대기업의경우 2009년이후로 100% 를상회하는반면한전의경우 2008년부터지속적으로음 (-) 의이자보상비율을보이고있다. 이자보상비율의경우공기업평균은제외시켰다. 공기업들의기능이상이하여, 분석의기준치로활용되기어렵기때문이다. [ 그림 13] 한국전력공사의이자보상비율추이 결국한전의경우 2007년부터부채안전성및수익성비율이악화되고있으며이러한재무적취약점은개선되지않고 2010년까지지속적으로진행되는것으로관찰되었다. 또한한전의경우차입금의존도가동종산업및공기업평균 ( 한전제외 ) 대비낮은수준이나, 낮은수익성으로차입금에대한상환능력이담보되지않는다는데에문제가있었다. 271
제 2 부공공기관과경제정책 즉, 높은부채비율자체가문제가아니라상환능력이담보되지않는부채규모가위험하다는것을알수있다. 이를통한부채위험징후는다음과같이정리된다. 부채비율증가, 차입금의존도의증가가동종업종, 공기업평균 ( 한전제외 ) 대비높은수준이다. 차입금증가가영업성장, 수익성개선으로이어지지않고지속적으로음 (-) 의수익이나타난다. 특히 2~3개년에걸쳐지속적으로수익성이좋지않아음 (-) 의 ROA, 음 (-) 의이자보상비율을보이고있다. 유동비율, 당좌비율은매년상대적으로일정하여부채위험의징후와직접적으로연계하기어렵다. 다. 위험측정지표및위험등급산정규칙정의 상기공기업의사례를통해도출한부채위험징후및부채상환능력을진단할수있는재무지표등을종합적으로고려하여정의된부채위험측정방식및이용지표는아래와같다. [ 그림 14] 공기업부채위험지표측정방식 272
공기업부채위험성에대한재무적진단 < 표 1> 공기업의위험성측정지표도출에이용할재무지표 구분재무지표내역 1차지표동태적지표 2차지표정태적지표 자본잠식 재무제표상자기자본이음수 이자보상비율 영업이익 / 이자비용 차입금의존도증가율 최근 3개년연평균차입금의존도증가율 이자보상비율감소율최근 3개년연평균이자보상비율감소율차입금의존도차입금 / 총자산만기구조의안전성가중평균만기 단기차입금상환능력 (EBITDA+ 현금성자산 )/ 단기금융부채 외화유동성 (EBITDA+ 현금성자산 )/ 단기외화금융부채 그리고공기업의부채위험성진단을위해이용할재무지표별위험신호는다음과같이정의한다. 1차적으로적용되는우선적용지표는자본잠식여부, 최근 3개년간이자보상비율이 100% 미만여부이다. 자본잠식 3) 은재무위험을나타내는명백한위험신호이므로자본잠식일경우무조건 매우위험 으로진단된다. 또한최근 3개년간이자보상비율이지속적으로 100% 미만인경우도 매우위험 으로진단된다. 이자보상비율은기업이영업이익으로이자비용을얼마나감당할수있는지를보여주는지표로, 100% 보다작다는것은기업이영업활동으로창출한이익을가지고대출금이나기발행회사채에대한이자등금융비용조차감당할수없는상태를의미한다. 영업이익이적자인경우이자보상비율은당연히마이너스가되며, 잠재적부실기업으로볼수있다. 최근 3개년간지속적으로이자보상비율이 100% 미만이면금융비용상환능력이지속적으로좋지않은징후로 매우위험 으로진단하며, 최근 2개년간지속적으로이자보상비율이 100% 미만이면 위험, 최근연도에만이자보상비율이 100% 미만이면 요주의 로진단한다. 1차지표를통한부채위험도진단이수행되면 2차지표를통한추가진단이이루어진다. 2차지표는다시다년간지표의변동을살펴보는동태적지표와최근회계연도말시 3) 기업의자본은납입자본금과내부유보된잉여금으로구성된다. 만일회사의적자폭이커져잉여금이바닥나고납입자본금을상쇄하기시작하면이를자본잠식또는부분잠식상태라고한다. 특히누적적자가많아져잉여금은물론납입자본금마저모두잠식하면결국자본이모두바닥나게되고자본총계가마이너스상태로접어들게되는데, 이를자본전액잠식또는완전자본잠식이라고한다. 상기에서자본잠식으로인해자기자본관련재무비율이산정되지않는경우는자본총계가마이너스상태인완전자본잠식상태를말한다. 273
제 2 부공공기관과경제정책 점의재무수치를살펴보는정태적지표로구분된다. 2차지표중동태적지표는차입금의존도증가율, 이자보상비율감소율이다. 최근 3년간차입금의존도는증가하나, 이자보상비율은감소할경우부채상환능력의위험신호로정의하였다. 다년도에걸쳐차입금의존도가증가하나, 차입금의증가가회사의수익으로연결되지않을경우증가하는차입금의상환능력이확보되지않음을의미한다. 앞에서살펴본 LH공사나한전의사례에서보듯이차입금의존도는지속적으로증가하는반면금융비용의상환능력을나타내는이자보상비율이지속적으로감소할경우경영정상화가필요한상태에도달할위험에처한다. 차입금조달에대한회사영업성과가당해연도혹은차년도에즉각적으로반영되기어려운점을감안하여 3년간의수익성비율을비교하여상환위험을진단하고자한다. 이에따라최근 3개년차입금의존도가연평균 20% 이상증가하나, 최근 3개년이자보상비율은연평균 10% 이상감소할경우 요주의 신호로정의한다. 차입금의존도가증가하는데이자보상비율이감소하고있는상황은수치와무관하게재무적으로는부정적징후이다. 그러나정상적인영업활동중에도외부변수에따라차입금의존도나수익성지표의변동은발생할수있기때문에이러한변동성을감안하여위험한계치 (threshold) 를차입금의존도는 20%, 이자보상비율은 -10% 로설정한다. 변동성에대한위험한계치는민간대기업의최근 4년간 (2007~2010년) 의차입금의존도와이자보상비율의평균성장률에근거한다. 한국은행경제통계시스템에따르면최근 4년간 (2007~2010년) 민간대기업의차입금의존도연평균성장률은 17%, 이자보상비율연평균성장률은 -10% 였다. 차입금의존도의증가율과는상관없이최근 3개년이자보상비율이연평균 20% 이상감소할경우 요주의 신호로정의한다. 차입금의존도가양적으로증가하지않더라도, 기존의차입금조차상환할수있는능력이지속적으로감소하고있다면, 정부재정의부담요소로작용할잠재적위험성이있기때문에사전적으로관리여부를점검할필요가있다는판단에서이다. 이자보상비율의동적위험한계치 (threshold) 를 -20% 로설정한것은민간대기업의연평균이자보상비율감소율보다 2배이상감소한다면, 재무적으로점검의필요성이있다고보기때문이다. 2차지표중첫번째정태적지표는차입금의존도규모및기간구조의안정성이다. 차입금의존도가일정수준을초과하면서만기도래하는차입금비중이높을경우재무안전성측면에서위험하다고판단할수있다. 차입금의존도는기업외부에서차입형식으로 274
공기업부채위험성에대한재무적진단 조달되는차입금의총자본 ( 총자산 ) 에대한비율이다. 차입금의존도가높은기업은금융비용에대한부담이무거워수익창출력이떨어지고장기적인지급능력이저하되어안전성을해친다. 일반적으로차입금의존도가 30% 이하 4) 일때안전하다고해석한다. 차입금의존도가높다하더라도상환능력이충분할경우위험하다고단정하기는어려우나, 차입금의존도가정상적인영업을수행하는기업들의수준을초과한경우재무안정성에대해요주의가필요하다고판단하여위험신호로정의한다. 또한차입금의존도가높은상태에서차입금의만기구조가중단기에집중되어있을경우단기상환부담및유동성위험이높아재무적곤경에놓일가능성이높다. 이에따라차입금의존도가 30% 를초과하면서가중평균만기가 3년이내인경우 위험 으로정의하였다. 다만, 공기업이해당하는산업의특징상타산업에비해차입금의존도가높은경우산업별조정치를부여하였다. 그리고이때가중평균만기란, 개별차입금의만기를원화금액비중대로가중평균한만기를말한다. 차입금의존도가 30% 를초과한경우 요주의 로정의한다. 다만, 공기업이해당하는산업의특징상타산업에비해차입금의존도가높은경우산업별조정치를부여한다. 2차지표중두번째정태적지표는유동성으로단기차입금상환능력이다. 현금흐름 + 현금성자산대비단기금융부채비율 이 50% 미만인경우위험신호로본다. 본지표는단기금융부채상환능력을보여주는지표로당기영업활동으로인한현금흐름과기보유현금성자산을합한금액이당기에상환하여야할금융부채액을감당할수있느냐를나타낸다. 이비율이 100% 미만인경우해당공기업의자금으로는당기에만기가도래하는차입금을상환할수없음을의미한다. 그러나상환기일이도래하는기존차입금의상환자금이부족할경우신규차입을다시실행하거나, 해당차입금융기관에상환일자연기를위해채무상환일정조정을통한조건변경으로자금조달이이루어질수있다. 특히공기업의경우사업의공익성및정부와의유기적관계로신용등급이높아상대적으로시장에서자금조달이용이한실정이다. 공기업의차환등자본시장에서유리한차입금상환능력을고려할경우단기금융부채에대해전액자체자금으로상환이불가능하다고하여부채위험도가 위험 으로측정되는것은공기업의특성을무시한결과이다. 그러나금융시장등외생변수로인해필요한시점에자 4) 한국은행경제통계시스템에따르면국내영리법인중대기업의 2007 년부터 2010 년동안평균차입금의존도는 24.71% 로차입금의존도가가장높았던해인 2009 년의수치는 26.00% 이다. 275
제 2 부공공기관과경제정책 금조달이용이하지않을위험에대응하기위해서는단기금융부채에대한유동성확보는필요하다. 이러한점을고려하여공기업의차환능력을감안하더라도해당공기업의단기금융부채상환능력이 50% 이상 5) 으로관리될필요성이있다는관점에서단기금융부채상환능력이 50% 미만일경우 위험 하다고진단한다. 2차지표중세번째정태적지표는유동성으로단기외화차입금상환능력이다. 외화차입금은원화차입금에비해세계경제상황등외부적요인에의해만기연장등차환이어려워질위험이높다. 이러한외화차입금의유동성위험에대비하기위하여정부는금융기관에대해외화건전성비율및외화유동성비율을통해외화채권과자산의만기및금액을일정수준으로유지하도록규제하고있다. 실제금융기관의외화유동성관리를위한주요지표로는차환율, 외화유동성비율, 외화만기관리가있다. 차환율은신규차입액을만기도래액으로나눈값으로은행의차환 (Roll-over) 상황을파악하는지표이다. 차환율이 100% 인경우만기도래하는차입금만큼신규로차입했음을의미한다. 3개월외화유동성비율은잔존만기 3개월이내외화유동성자산을잔존만기 3개월이내외화유동성부채로나눈값으로지도기준은 85% 6) 이다. 끝으로외화만기관리는 7일갭및 1개월갭비율로산식은아래와같다. 만기7일 (1개월) 이내외화유동성자산-만기7일 (1개월) 이내외화유동성부채외화만기관리 = 총외화자산 그러나금융기관의자산, 부채가대출채권 ( 자산 ) 이나예수금 ( 부채 ) 과같은금융성부채인반면공기업의대부분의자산은영업용매출채권이나고정자산이어서금융기관에서사용하고있는외화유동성비율을공기업부채위험성진단에그대로적용하기는어려우며, 적용의실효성또한낮다. 다만외화부채의경우유동성위험이원화부채에비해크며, 공기업의경우에도최소한의외화유동성위험의관리가필요하다는판단에서외화유동성위험을진단코자한다. 공기업의유동성위험을측정하기위해서금융기관의외화유동성비율에착안하여당기에도래하는외화차입금을상환할수있는자금의확보여부를진 5) 한국은행경제통계시스템상의재무자료를이용한국내영리법인중대기업의단기금융부채상환능력 (=(EBITDA+ 현금성자산 )/ 단기금융부채 ) 은 2009 년 104%, 2010 년 102% 로 2 년간평균단기금융부채상환능력은 103% 이다. 6) 금융감독원보도자료, 12 년 10 월중국내은행의외화차입및유동성상황 276
공기업부채위험성에대한재무적진단 단하고자한다. 이를위해당기도래하는단기해외차입금규모대비당기현재확보될수있는현금성자산의수준을비교하며, 현금성자산이단기해외차입금규모대비일정수준낮다면 위험 및 요주의 하다고진단한다. 금융위원회의외화유동성비율지도기준은 85% 로, 공기업의단기외화차입금에대한자금력이 85% 미만일경우 요주의 라고위험신호를정의하였다. 일부재무지표중에는공기업이해당하는산업의특성때문에동일한위험신호값 (Threshold) 을적용하기어려운경우가있다. 상기에서부채위험지표를정의한지표중에서 차입금의존도 가그예이다. 공기업이해당하는산업의특성을재무지표별위험신호값 (Threshold) 에반영하기위해공기업과유사한산업군에속해있는대기업의재무비율수준을파악하고전체산업평균대비차이수준을도출하였다. 이렇게도출된산업별차이수준을위험신호값에서조정하여, 해당공기업이속한산업의특징을반영한다. 유사산업의국내영리법인수치는한국은행경제통계시스템상대기업의값을이용하였다. 다만동종산업으로분류된산업내대기업의특성이해당공기업의사업과차이가날경우해당공기업의산업과유사한산업군의재무비율을분석하여사용하였다. 한국은행경제통계시스템상의업종분류기준은 2008년 2월부터시행된 제9차한국표준산업분류 를참조하여업종을분류하였다. 조사대상업체의업종결정은매출액을기준으로하였으며, 단일기업내에서여러종류의사업을겸영하고있는경우에는매출액비중이가장큰사업의업종으로분류하였다. 규모별분류기준은 중소기업기본법 제2 조및 중소기업기본법시행령 제3조에의거조사대상업체가기입한바에따라대기업과중소기업으로분류하였다. 공기업의기능별분류및해당되는산업구분은다음과같다. 다만, 한국조폐공사, 대한주택보증, 한국방송광고공사, 한국관광공사, 한국마사회의경우해당되는표준산업과대응시키기에는산업의특성이민간영리법인과매우상이하여, 산업별조정치를반영하지않았다. 277
제 2 부공공기관과경제정책 < 표 2> 표준산업분류체계에따른공기업업종구분 기능 공기업 산업구분 한국전력공사 한국남동발전 한국남부발전 한국동서발전 한국서부발전한국중부발전에너지 (12) 한국수력원자력한국지역난방공사한국가스공사한국석유공사대한석탄공사한국광물자원공사인천국제공항공사한국공항공사한국철도공사한국감정원부산항만공사 SOC (10) 인천항만공사한국수자원공사한국토지주택공사제주국제자유도시개발센터한국도로공사한국관광공사문화 국민생활 (2) 한국방송광고공사금융 (1) 대한주택보증 ( 주 ) 농림 수산 (1) 한국마사회기타 (1) 한국조폐공사 D. 전기, 가스, 증기및수도사업 (9) B. 광업 (3) H. 운수업 (4) L. 부동산업및임대업 (3) F. 건설업 (3) 기타 278
공기업부채위험성에대한재무적진단 공기업의최종부채위험상태는재무안정도에따라 Red( 매우위험 ), Orange( 위험 ), Yellow( 요주의 ), White( 안전 ) 으로구분한다. 부채위험영역별로위험등급은아래표와같이산정한다. Red( 매우위험 ): 자체적으로채무상환이불가능하다고재무적위험신호가있는상태 Orange( 위험 ): 채무상환능력이의심되는중요한재무적위험신호가있는상태 Yellow( 요주의 ): 채무상환능력관점에서재무적위험신호가있으나, 위험수준은아니며각별한주의가필요한상태 White( 안전 ): 채무상환능력관점에서재무적위험신호가없는상태 공기업의종합부채위험산정방식은우선적으로적용하는 1차지표를적용 (Filtering) 하여 매우위험 으로분류된경우종합부채위험도는 매우위험 등급이다. 그리고 1차지표적용에서 매우위험 이아니면서, 모든지표측정결과 위험 값이하나라도있는경우종합부채위험도는 위험 등급이다. 모든지표측정결과 매우위험, 위험, 요주의 신호가하나도없는경우종합부채위험도는 안전 등급이다. 종합위험이 매우위험, 위험, 안전 이아닌경우 요주의 등급이다. 공기업의종합부채위험산정시단계별측정지표간의가중치를별도로부여하지않았다. 왜냐하면, 위험으로도출된지표의한계값을설정할때재무적으로위험도가높은수치를적용하였으므로한개의지표에서라도위험을나타내면, 부채상환능력과관련하여직접적위험신호로판단될수있기때문이다. < 표 3> 종합부채위험산정방식 위험등급 조건 매우위험 1차지표 Filtering에서 매우위험 인경우 위험 1차지표 Filtering에서 매우위험 이아니면서 위험 값이하나라도있는경우 요주의 매우위험, 위험, 안전 이아닌경우 안전 매우위험, 위험, 요주의 신호가하나도없는경우 279
제 2 부공공기관과경제정책 Ⅲ. 공기업부채위험성진단결과 차입금의존도지표의경우공기업이해당하는산업의특성때문에동일한위험신호값 (Threshold) 을적용하기어렵다. 공기업이해당하는산업의특성을재무지표별위험신호값에반영하기위해공기업과유사한산업군에속해있는국내영리법인 ( 대기업 ) 의재무비율수준을파악하고전체산업평균대비차이수준을도출하였다. 이렇게도출된산업별차이수준을위험신호값에서조정하여해당공기업이속한산업의특징을반영하였다. 공기업의산업유형별위험신호값조정치는아래표와같다. < 표 4> 차입금의존도위험신호값조정치 ( 단위 : %) 2006 2007 2008 2009 2010 5 개년평균 전산업평균 22.3 22.3 25.5 26.0 25.0 24.2 - 조정치 3) 전기, 가스, 증기및수도사업 23.5 23.5 31.2 33.2 35.0 29.3 5.0 광업 1) 34.0 26.9 34.5 45.0 42.8 36.7 12.4 운수업 2) 40.5 40.5 43.0 48.4 46.7 43.8 19.6 부동산업및임대업 22.3 22.3 21.6 21.4 18.6 21.2 - 건설업 31.3 31.3 34.9 34.2 31.4 32.6 8.4 주 : 1) 광업의경우한국은행경영분석자료에연도별차입금의존도가공시되지않아, 해당영리민간기업중대기업의차입금의존도를사용 2) 운수업에해당하는공기업의산업이항공 철도분야로, 항공 철도산업에속하는대기업비율을산정 3) 산업별조정치는전산업 5 개년평균수치에서해당산업의 5 개년평균수치간의차이중 0 이상인수치임 공기업중 2011년회계기간말기준으로자본잠식인기관은대한석탄공사로, 부채위험도가 매우위험 인상태이다. 최근 3개년도간영업이익적자로이자보상비율이지속적으로 100% 미만이어서부채위험도가 매우위험 인상태인기관은대한석탄공사외에도한국전력공사가해당된다. 이두기관을제외하고는 2011년말현재이자보상비율이 100% 미만인기관은없다. 280
공기업부채위험성에대한재무적진단 < 표 5> 1 차지표를통한공기업부채위험수준도진단 기능산업구분기관명 자본잠식여부 이자보상비율 1 미만 위험도 한국전력공사 - -212 매우위험 한국남동발전 - 326 - 한국남부발전 - 238 - D. 전기, 가스, 한국동서발전 - 400 - 증기및수 한국서부발전 - 250 - 에너지 도사업한국중부발전 - 219 - 한국수력원자력 - 267 - 한국지역난방공사 - 110 - 한국가스공사 - 139 - 한국석유공사 - 135 - B. 광업 대한석탄공사 자본잠식 -88 매우위험 한국광물자원공사 - 122 - 인천국제공항공사 - 463 - H. 운수업 한국공항공사 - 2,390 - 한국철도공사 - 174 - 한국감정원 - 719 - L. 부동산업및부산항만공사 - 218 - SOC 임대업인천항만공사 - 12,433 - 한국수자원공사 - 238 - F. 건설업 한국토지주택공사 - 610 - 제주국제자유도시개발센터 - 615 - 한국도로공사 - 109 - 문화 국민생활 한국관광공사 1) - - 진단제외한국방송광고공사 - 4,965 - 금융 기타 대한주택보증 ( 주 ) - - 농림 수산 한국마사회 - 102,099 - 기타한국조폐공사 - 332 - 주 : 1) 한국관광공사의주요매출활동은면세점운영을통한상품매출과기금사업수익 ( 문화체육관광부위탁 ) 에의하여이루어지고있으나, 정부의선진화방침에따라면세사업등수익사업을점차적으로축소해가고있어, 기금예산의존도가높아지고있다 ( 12 년말현재공항, 해항면세점총 8 개소중김해공항등 4 개부문면세점철수완료 ). 이로인해수익성지표가급격히하락하고있으며, 이러한특수한상황을감안할경우동사의수익성감소를부채관리의안정성측면과연계하기어렵다. 따라서한국관광공사의수익성측면에서의부채위험성판단은진단에서제외한다. 281
제 2 부공공기관과경제정책 차입금은최근 3개년 7) 20% 이상증가하였으나, 이자보상비율이 10% 이상감소한기관은부산항만공사와한국수자원공사로부채위험도는 요주의 로진단되었다. 차입금상환능력관점에서이자보상비율이최근 3개년동안 20% 이상감소한기관은한국석유공사, 한국광물자원공사, 한국철도공사, 제주국제자유도시개발센터로부채위험도는 요주의 로진단되었다. 한국전력공사와대한석탄공사는최근 3개년동안지속적으로음 (-) 의이자보상비율을보여이자보상비율증감률이의미가없었다. 기능산업구분기관명 에너지 SOC < 표 6> 2 차지표를통한공기업부채위험수준도진단 D. 전기, 가스, 증기및수도사업 B. 광업 H. 운수업 L. 부동산업및임대업 차입금의존도 이자보상비율 위험도 한국전력공사 11 - - 한국남동발전 2 101 - 한국남부발전 0 135 - 한국동서발전 -6 135 - 한국서부발전 4 124 - 한국중부발전 22 8 - 한국수력원자력 4,221 3 - 한국지역난방공사 0 52 - 한국가스공사 1 1 - 한국석유공사 15-49 요주의 대한석탄공사 2 - - 한국광물자원공사 16-31 요주의 인천국제공항공사 -13 31 - 한국공항공사 0-14 - 한국철도공사 5-115 요주의 한국감정원 0-2 - 부산항만공사 35-21 요주의 인천항만공사 70 190-7) 2011 년부터공기업회계기준이 K-GAAP 에서 K-IFRS 로전환됨에따라최근 3 개년평균은 2008 년부터 2009 년간의증가율 (K-GAAP 기준 ), 2009 년부터 2010 년간의증가율 (K-GAAP 기준 ), 2010 년부터 2011 년간의증가율 (K-IFRS 기준 ) 의평균치를사용하였다. 282
공기업부채위험성에대한재무적진단 < 표 6> 의계속 기능산업구분기관명 차입금의존도 이자보상비율 위험도 한국수자원공사 65-32 요주의 F. 건설업 한국토지주택공사 6 18 - 제주국제자유도시개발센터 18-21 요주의 한국도로공사 1 1 - 문화 국민생활 한국관광공사 - - 진단제외한국방송광고공사 0 34 - 금융 기타 대한주택보증 ( 주 ) -63 7,100 - 농림 수산 한국마사회 0-1 - 기타한국조폐공사 -42 21 - 석탄공사, 광물자원공사의경우차입금의존도는위험한계치 (30%+ 산업별위험조정치 ) 를초과하면서, 가중평균만기가 3년이내로차입금의만기구조가비교적짧아부채위험도는 위험 으로진단되었다. 지역난방공사, 가스공사, 수자원공사, LH공사, 제주국제자유도시개발센터, 도로공사의경우차입금의존도는높으나가중평균만기가 3년을초과하여부채위험도는 요주의 로진단되었다. 기능산업구분기관명 에너지 < 표 7> 2 차지표를통한공기업부채위험수준도진단 D. 전기, 가스, 증기및수도사업 차입금의존도 (%) 가중평균만기 위험도 한국전력공사 33 3~5 년 - 한국남동발전 31 3~5 년 - 한국남부발전 28 - - 한국동서발전 25 - - 한국서부발전 28 - - 한국중부발전 33 3 년미만 - 한국수력원자력 17 - - 한국지역난방공사 52 3~5 년요주의 한국가스공사 67 5 년이상요주의 283
제 2 부공공기관과경제정책 < 표 7> 의계속 기능산업구분기관명 차입금의존도 (%) 가중평균만기 위험도 한국석유공사 41 3년미만 - B. 광업 대한석탄공사 202 3년미만 위험 한국광물자원공사 55 3년미만 위험 인천국제공항공사 23 - - H. 운수업 한국공항공사 0 - - 한국철도공사 46 3~5년 - SOC 한국감정원 0 - - L. 부동산업및임대업 부산항만공사 28 - - 인천항만공사 14 - - 한국수자원공사 48 5년이상 요주의 F. 건설업 한국토지주택공사 57 5년이상요주의제주국제자유도시개발센터 41 5년이상요주의 한국도로공사 47 5년이상 요주의 문화 국민생활 한국관광공사 19 - - 한국방송광고공사 0 - - 금융 기타 대한주택보증 ( 주 ) 0 - - 농림 수산한국마사회 0 - - 기타한국조폐공사 1 - - 한전의경우현금성자산과 EBITDA 합산액이음수여서단기금융부채상환능력과외화금융부채상환능력이모두음수로산정되어부채위험도는 위험 으로진단되었다. 가스공사, 석탄공사, 광물자원공사, LH공사의경우단기금융부채상환능력이 50% 미만으로부채위험도는 위험 으로진단되었다. 지역난방공사, 도로공사의경우단기금융부채상환능력이 50% 는초과하나 100% 미만으로부채위험도는 위험 은아니나부채상환능력관점에서 요주의 가필요한기관으로진단되었다. 284
공기업부채위험성에대한재무적진단 < 표 8> 2 차지표를통한공기업부채위험수준도진단 기능산업구분기관명위험도 한국전력공사 위험 한국남동발전 - 한국남부발전 - D. 전기, 가스, 한국동서발전 - 증기및 한국서부발전 - 에너지 수도사업한국중부발전 - 한국수력원자력 - 한국지역난방공사 요주의 한국가스공사 위험 한국석유공사 요주의 B. 광업 대한석탄공사 위험 한국광물자원공사 위험 인천국제공항공사 - H. 운수업 한국공항공사 - 한국철도공사 - 한국감정원 - SOC L. 부동산업및임대업부산항만공사 - 인천항만공사 - 한국수자원공사 - F. 건설업 한국토지주택공사위험제주국제자유도시개발센터 - 한국도로공사 요주의 문화 국민생활 한국관광공사진단제외한국방송광고공사 - 금융 기타 대한주택보증 ( 주 ) - 농림 수산 한국마사회 - 기타한국조폐공사 - 주 : 1) NA 는 Not Available 의약자로, 재무수치상재무비율산정이불가능한경우를말한다. 285
제 2 부공공기관과경제정책 개별위험지표로측정된결과를종합적으로산정하여부채위험등급별공기업내역은아래표와같다. 위험등급 공기업 매우위험 (2) 대한석탄공사, 한국전력공사, ( 한국철도공사 1) ) 위험 (3) 요주의 (7) 안전 (14) < 표 9> 종합부채위험진단결과 한국가스공사, 한국광물자원공사, 한국토지주택공사한국지역난방공사, 한국철도공사 2), 부산항만공사, 한국수자원공사, 제주국제자유도시개발센터, 한국도로공사, 한국석유공사 한국남동발전, 한국남부발전, 한국동서발전, 한국서부발전, 한국중부발전, 한국수력원자력, 인천국제공항공사, 한국공항공사, 한국감정원, 인천항만공사, 한국방송광고공사, 대한주택보증 ( 주 ), 한국마사회, 한국조폐공사 주 : 1) 한국철도공사의경우현재무상태에서는 요주의 로분류되나자산매각으로인한일시적인영업이익에기인한것이므로이를배제할경우 매우위험 으로분류된다. 2) 철도공사의경우 IFRS 이전회계기준 (K-GAAP) 을적용하던 2005 년부터 2010 년까지음 (-) 의영업이익을나타내다가, 2011 년도회계기준변경에따라영업수익및영업외수익, 영업비용및영업외비용계정재분류에따라양 (+) 의영업이익으로선회하였다. 그러나양의영업이익으로의선회는재무구조개선때문이아닌단순회계기준의차이이므로과거회계기준 (K-GAAP) 재무데이터를이용할경우재무적진단결과가 위험 으로측정될수있다. 그러나향후지속적으로 IFRS 기준하에재무제표를작성하고, 기관간재무기준의형평성을유지하기위해별도의재무조정을수행하지아니하였다. 공기업중금융부채규모가큰 LH공사가 매우위험 이아닌 위험 등급으로진단된것은수익성면에서지속적으로양 (+) 의영업이익, 당기순이익을시현하고있으며, 이자보상비율등차입금상환능력을나타내는지표또한경영정상화방안이마련된 2010년부터점차적으로개선되는양상을보이고있기때문이다. 차입금만기구조또한장기에걸쳐분산되어있으며, 국민주택기금차입금등실제전체차입금의약 3분의 1 에해당하는정책성자금의경우실질적인상환부담이낮아유동성위험을완화시키고있어, 금융부채규모에비례하여위험도가진단되지않았다. 그리고상기의부채위험도는재무적수치를통해서만산정된결과인바, 산업의특성이나정책환경까지고려된부채위험도는다를수있다. 예를들어, 재무적지표분석으로종합부채위험등급이 매우위험 으로진단된한국전력공사의경우산업구조나정책환경을고려할경우부채위험도는보다양호한수준일수있다. 한국전력공사의부채급증및수 286
공기업부채위험성에대한재무적진단 익성악화의주원인은원가이하의전기요금때문이다. 정부의전기요금의조기현실화, 연료비연동제도입등이이루어진다면한국전력공사의수익구조및부채비율은개선될것이고, 재무적위험또한낮게계상될것이다. 한전의부채는 LH공사의부채에비하여해결방안이비교적단순하다. 정치적으로쉬운결정은아니나전기요금만올리면한전의부채문제는쉽게해결된다. 이렇듯공기업부채의발생원인및해결수단까지고려하여부채위험을진단할경우본연구가제시하는재무진단에따른부채위험도와는달라질수있다. 본연구의부채위험도는재무적실적치에기반한진단이며개별공기업의산업적특성및정책환경까지고려한것은아님을다시한번밝히고자한다. Ⅳ. 결론및정책시사점 공기업에대해정부의지원가능성을배제하고재무자료를기초로부채위험성진단을수행하였다. 본진단에서는공공기관이민간기업과차별성을가지는공공재의특성, 공공기관으로서해당산업내의지위및사명, 정책영향도등은별도로고려하지않았다. 공기업의설립목적이나운영이민간기업과다른속성을지니는데, 민간기업에이용되는재무적기준으로공기업의실질을제대로진단할수있느냐는의문을제기할수있다. 공기업은자체적인상환능력외에정부의지원가능성이매우중요한요소로고려되기때문에정부의지원가능성을배제한재무적진단이공기업의궁극적인상환능력에대한진단이될수는없는것은사실이다. 그러나앞서언급하였듯이본연구에서부채위험도는공기업이자체적으로감당할수없어추가적으로정부의지원이필요한정도를등급화한것이다. 그리고이때정부의지원이란, 보조금이나부담금등직접적인지원뿐만아니라공공요금인상추진등정책적지원도포함된다. 즉본연구에서공기업부채의위험성에대한진단목적은공기업의부채위험성관리를위해정부지원의필요성및지원의규모, 정책방향, 수반되는행정절차의정도를판단하기위한것이다. 그러므로해당진단에정부의지원가능성및정책적영향도까지고려된다면, 원인과대책이혼재되어목적에부합하는진단결과를얻어낼수없을것이다. 부채위험성에대한재무적진단의목적은재무건전성의수준에대해해당공기업에책임을추궁하기위한것이아니다. 공기업이공공재를제공하는기관인이상민간기업과는다르게매출단가, 매출수량, 원가등주요재무항목에대한결정권이제한적일수밖에없 287
제 2 부공공기관과경제정책 다. 또한이에따르는낮은재화및서비스단가와원가부담은공익 (Public Interest) 을위해공공기관이감수해온것이기에, 재무적경보는해당공공기관뿐만아니라정책집행자인정부와소비자로서경제적혜택을받고있는국민모두에게보내는위험신호인것이다. 부채위험성에대한재무적경보체계를통해해당경보가나올수밖에없었던원인을분석하고, 원인을해결하기위한대책을마련할수있다는점에서오히려해당공공기관의입장에서는부채위험성에대한위험경보체계가재무건전성을회복할수있는시발점이될수있다. 또한공기업의재무건전성개선이공공기관의속성상자체적인노력만으로는한계가있기때문에, 부채위험성에대한위험경보체계를통해정부와국민이해당공기업의재무구조개선필요성에대해공감대를형성할수있다는점도의미가크다. 특히재무수치에기반한계량진단은비계량진단에비해객관성을확보할수있다는데에장점이있다고할수있겠다. 정부의입장에서도위험단계별로차별화된공기업부채관리프로세스를집행하여공기업부채관리업무의효율성을높일수있을것이다. 뿐만아니라공기업부채에대해사전적이고중장기적으로위험관리를할수있는초석이마련되기때문에궁극적으로국가재정에미치는위험도를최소화할수있다는점에서그의미가크다고하겠다. 288
공기업부채위험성에대한재무적진단 참고문헌 금융감독원, 12년 10월중국내은행의외화차입및유동성상황, 보도자료, 2012. 11 윤정문, 기업자금의조달과관리, 새로운제안, 2010. 한국신용평가, 공기업기본신용위험분석, Special Report, 2011. 한국신용평가, 공기업평가방법론, 2011. 한국신용평가, 한국토지주택공사 Corporate Analysis, 2012. 289
8. 공기업녹색성장전략의문제점과개선방안 신완선 박연탁 ( 성균관대학교시스템경영공학과 )
공기업녹색성장전략의문제점과개선방안 공기업녹색성장전략의문제점과개선방안 신완선 박연탁 ( 성균관대학교시스템경영공학과 ) Ⅰ. 서론 기후변화는지금까지지구가겪어본가장막심한시장실패 라고주장이있듯이미래환경에효과적으로대응하는것이모든국가의전략과제로부각되고있다 (Nicholas Stern(2008)). 우리나라역시 2008년건국 60주년기념식에서이명박대통령이 녹색성장정책이국운을감당해줄대들보 라고선언하는등국가적차원에서의주요어젠다로삼고있다. 2009년출범한대통령직속자문위원회인녹색성장위원회는국제적인온실가스감축에동참하고 녹색사업 을신성장동력의발판으로삼으려는정부정책기조를총괄하게되었다. 녹색성장사업은비용부담이클뿐만아니라경제효과에대한불확실성이높은사업으로서정부의선도적리더십이요구되었던것이다. 정부정책은물론녹색성장위원회의전략과제수행에주도적으로동참한그룹이바로공공기관들이다. 대부분의공기업들이녹색사업에참여하려는시도를하였으며, 특히에너지관련공기업은이산화탄소감축은물론태양, 풍력, 조력등신재생에너지원확보를위해서다각적인노력을기울였다. 이제새로운정부의출범을앞둔시점에서, 공기업의녹색성장사업에관련된전략과제설정과이행노력이적절한가를파악할시점에도달하였다. 중간점검을통해서국가적으로중요한과제인녹색성장사업에대한정책방향을올바르게정립할필요가있다. 본연구에서는공기업의녹색성장사업을요약 정리하여전략적타당성을검증하고발전방향을제시하고자한다. 우선글로벌차원에서녹색성장트렌드를정리한다. 세계적인녹색성장트렌드를분석하여공기업의녹색사업추진의타당성을확인하는기초자료를확보하기위해서다. 현재공기업의녹색사업관련전략과제를분석하여우리나라사업전개방향이세계적인흐름에어떻게대비되는지를파악한다. 또한, 공기업녹색성장사업의실태에대한객관적인비교데이터를확보하여어떤사업에집중되어있는지도파악 293
제 2 부공공기관과경제정책 하고자한다. 마지막으로, 조사 분석을통해서확보된결과에근거하여공기업녹색성장사업전략의발전방향을제시한다. Ⅱ. 녹색성장에관한선행연구검토 녹색성장사업에관련된연구논문이나사례발표자료는 2000년대중반이후부터활발하게발표되고있다. 우선녹색성장국가전략및정책에대한연구보고서들로는교육과학기술부 (2008), 미래기획위원회 (2008), 정성춘 (2008), 녹색성장위원회 (2009), 이성진, 고일원, 정석호 (2012) 등이있다. 교육과학기술부 (2008) 는초기녹색관련기술들의개념및정의를제시하였으며녹색기술의육성을위한국가전략을소개하고있다. 미래기획위원회 (2008) 는화석에너지로인한기후변화의위협과지속적인성장을위한새로운성장모델의두마리토끼를잡기위하여국가패러다임으로서의녹색성장이필수적이라고하였다. 정성춘 (2008) 은주요국가들의기후변화대응전략을살펴보고녹색성장의실현을위해서온실가스배출에대한규제를강화함으로써녹색기술과제품의수요를확대시킬필요성을강조하였다. 녹색성장위원회 (2009) 는국가전략관점에서 SWOT 분석을통하여 10대정책과제를선정하고이에연계하여녹색성장 5개년계획을제시하였다. 이성진 고일원 정석호 (2012) 는녹색분야의범위확대를제안하였다. 녹색기술이환경과에너지를중심으로인류의생태적및경제적복지향상에기여하는새로운시대의기술분야가될수있음을예측하였다. 따라서현재정부정책은기술개발과이를통한신성장동력을발굴하는데초점을맞추고있으나, 녹색기술정착에는국민과사회의참여가필수적인사회-기술시스템의정책이필요하다고설명하고있다. 녹색성장의과세와재정지원을의미하는친환경세제에대한연구로는김승래 박상원 김형준 (2008) 과김승래 (2010) 등이있다. 김승래 박상원 김형준 (2008) 은북유럽의탄소세와일본의온난화세를예로들며과세와재정지원을활용하는것이강력한정책적동인이된다고하였다. 김승래 (2010) 는한국의녹색세제가풀어가야할정책과제로서첫째, 기존에너지세제의환경세기능을강화하여효율성을높일것, 둘째, 저소득층과에너지빈곤층에대한형평성제고를위해환급과같은세출측면의보조수단을적극활용할것을제안하였다. 또한녹색세제가중장기적으로는에너지관련세제를환경세로통 294
공기업녹색성장전략의문제점과개선방안 합개편하면서탄소세기능을점진적으로강화해나가야한다고주장하고있다. 김정해 (2009) 는녹색성장을위한규제개혁수단은기존과는다른패러다임으로접근해야한다고설명하고있다. 규제수단은경제적인효율성과비용효과성이있어야하고행정부담을최소화해야한다는것과단일한수단으로는시장의불완전성을완화하는것이어렵기때문에다양한방식을혼합시킬것을제안하였다. 녹색성장의평가방법에대한연구들로는박성현외 8인 (2009), 김종호 김호석 조우영 조일현 (2010) 등이있다. 박성현외 (2009) 는주요국가들의녹색성장전략의특징파악및기존의녹색관련평가지수들의연구결과를바탕으로국가녹색성장종합평가지수의개발하였으며더나아가이를토대로지자체의녹색성장수준을평가하는방안을제시하였다. 김종호외 (2010) 는녹색성장정책에대한평가는기존의지속가능발전관련지표 지수들을이용해서는적절히이루어질수없음을지적하고있다. 기존의다양한녹색성장관련지표의특성을비교하여우리나라의녹색성장정책방향의평가를위한지표체계를개발하고이를이용하여 OECD 회원국의녹색성장수준을평가하였다. 녹색성장에대한다양한조사연구가진행되었음에도불구하고공공기관이나공기업의녹색사업참여실태나발전방향에대해서는특별한연구가진행되지않은것으로판단된다. 아직국내녹색성장사업이초기단계에머무르는수준이므로대부분기관들이사업계획, 집행, 결과에이르는생명주기적관점에서의분석이어렵기때문이다. 본연구에서는이러한현실적상황을감안하여녹색성장사업에대한전략과제추진실적에초점을맞추고있다. 특히, 중장기적인전략과제임을감안하여 기술기발확보 를중심으로사업전개의타당성을조명해보고자한다. 녹색사업관련선행연구에덧붙여정부가전략적으로이끌었던연구개발사업을살펴본다. 우리나라는고위험 (High Risk) 사업을국가가선도적으로이끌어발전시켜온대표적인국가다. 정부주도의중장기전략적 R&D는전자, 제철, 중화학산업등국내핵심산업의글로벌경쟁력강화에순차적으로기여해왔다. 윤석만 (2000) 은 정부주도의산업발전전략에관한연구 에서과거제철산업을중심으로정부의국제정세인식에근거하여공기업기관을설립하여해당분야의정부지원과관련공기업의리더십에기반을두어적절하게트렌드에대응하여시장안착에성공하였음을설명하고있다. 이러한과거전례로볼때, 현재정부가어떤사업을중점적으로추진하고있는가를파악하는것은의미가크다. 295
제 2 부공공기관과경제정책 < 표 1> 최근 20 년정부주도의첨단기술 R&D 1990 년 ~ 1995 년 ~ 2000 년 ~ 2005 년 ~ 2010 년 ~ 선도기술개발사업 (G7 Project) (1992) 과학기술발전장기계획 (1995) 2025 년을위한기술발전장기비전 (1999~ ) 생산기술발전 5 개년계획 (1990) 독자적기술혁신역량의강화 제조업생산성향상과품질고급화를통한경쟁력제고 핵심요소기술및원천기술의자체개발능력확보 중간핵심기술사업 (1993) 산업기술개발 5 개년계획 (1995) 과학기술혁신 과학기술혁신 5 개년계획 (1996) 기초기술고도화와벤처기업활성화 고급과학기술인력양성 소재, 부품, 자본재산업육성 벤처창업활성화를위한연기금등벤처육성정책강화 5 개년수정계획 (2000) 글로벌경쟁체제진입가속화 차세대성장동력발굴, 육성 국제기구를통한과학기술협력의확대 과학기술기본계획 (2002) 지식기반산업육성 IT 도입을통한주력기간산업고부가가치화 SW, 디지털콘텐츠등지식서비스산업기술발전 차세대과학기술성장동력기본계획추진계획 (2008) (2004) 환경기술개발종합계획 (2003, 2008) 녹색기술및첨단융합기술 신재생에너지, 기후변화예측 / 적응등환경기술개발 저탄소녹색성장 R&D 지원 나노기반융복합소재등단융합기술개발촉진 < 표 1> 에지난 20년간정부가주도해온첨단기술 R&D가제시되어있다. 1990년대에는소위 G7 프로젝트로 로잘알려진선도기술개발사업을추진하였다. 이를통해서제조산업의생산과품질혁신을확보하게되어국제경쟁의발판을마련하기에이르렀다. 1995년이후에는과학기술발전장기계획을수립하여고급인력육성은물론부품 소재산업및벤처창업지원에박차를가하였다. 2000년대후반에이어지는정부주도의국가산업전략중녹색기술및첨단융합기술관련중장기전략 R&D는아직태동기라볼수있다. 특히, 녹색사업과관련해서는신재생에너지, 기후변화예측 / 적응등환경기술개발, 저탄소녹색성장연구개발등이전략과제로중심축을이루고있다. 이러한장기적정부 296
공기업녹색성장전략의문제점과개선방안 전략을선도하는방향에서공기업의녹색성장사업전개가전략적정합성 (Alignment) 을확보해야만앞서포철사례에서언급했듯이글로벌트렌드에대응할수있는국가경쟁력확보가가능할것이다. Ⅲ. 녹색성장분야의글로벌트렌드분석 녹색성장분야의글로벌트렌드를파악하는것은광범위한이슈임에틀림없다. 어려움이따를수밖에없는과제이지만종합적인흐름을파악하여국내공기업의녹색성장전략과대비시켜분석하는것이중요하다. 중장기전략은정확한미래예측이전제되어야만그타당성을논할수있기때문이다. 1. 녹색성장의글로벌트렌드 본연구에서요약정리한국제환경변화의거시적미래트렌드는 IBM, Siemens, SERI 등국내외 10대트렌드관련기업과일본의 NISTEP, 미국의 RAND 연구소등의기관에서발간한 25가지미래트렌드리포트에서공통적으로언급하는트렌드에기초를두고있다. 녹색에너지트렌드는 IEA, UNEP, DOE, EIA, Siemens, Bloomberg 등이발간한미래에너지관련리포트에서도출하여거시적미래트렌드와의관계를구조화하였다. 구조화된거시적미래트렌드와녹색에너지관련트렌드에서연관된트렌드를연계시켜서주요미래녹색성장트렌드를도출하였다. 가. 거시적미래트렌드파악거시적미래트렌드선정은중요성과포괄성에근거를두고실시하였다. 중요성은다수의미래트렌드보고서가공통적으로언급하고있는트렌드를도출함으로써만족시키고, 포괄성은한분야에치우친것이아닌사회적인주요트렌드를감안해서세부분야로구분하여트렌드를도출하였다. 크게세계금융, 정치, 경제, 사회문화, 산업기술의 4가지부문으로트렌드를구분하여총 40개의주요트렌드를도출하였다. 또한, 세부트렌드는거시적트렌드로군집화가가능하도록하였다. 세부트렌드를요약하면세계적인저성장시대의지속, 경제, 사회, 환경의불확실성증가, 국가간갈등의증가, 빠른속도로변화 297
제 2 부공공기관과경제정책 하는사회, 고도화, 친유저 (User) 화되는기술등으로설명할수있다. [ 그림 1] 에글로벌환경변화의거시적트렌드가제시되어있다. 국제금융은저성장기조가대표적인트렌드이고경제부문에서는일부국가의버블위험과국제경쟁가속화가핵심이다. 사회문화는웰빙등삶의질적수준에대한관심이주를이루고산업에서는에너지, 스마트, 기술효율화등이전체적인흐름을이끈다. 이들대부분녹색성장사업과직접혹은간접적으로영향을주는요소들이기도하다. [ 그림 1] 글로벌환경변화의거시적트렌드 나. 미래녹색트렌드미래녹색트렌드선정은중요성과거시적트렌드와의연결성에근거를두고있다. 중요성은다수의미래녹색트렌드보고서가공통적으로제시하고있는항목을근거로결정하였으며거시적트렌드와의연결성은주요사회적변화트렌드와관련있는트렌드를도출하려고노력하였다. [ 그림 2] 에본연구의결과로서도출된 20가지거시적미래트렌 298
공기업녹색성장전략의문제점과개선방안 드와 20가지녹색트렌드의관계가제시되어있다. 대부분항목이서로포괄적으로연계되어있지만, 특히신재생에너지확대, 지능형에너지기술발전, 고효율송배전확산, 친환경인프라구축, 녹색기술의융합, 유해물질배출및사용규제강화등에집중되어있음을확인할수있다. 이러한결과는녹색성장관련사업들중에서일부이슈들이미래트렌드에강하게영향을미칠가능성을의미하는것으로서사업전개과정에서의우선순위설정및중장기전략과제선정의중요성을나타낸다. [ 그림 2] 거시적미래트렌드와미래녹색트렌드의관계구조화 2 녹색성장의 4 대핵심이슈 위에서제시된 20가지의미래녹색트렌드에서공공기관의녹색성장에방향성을줄수있는 4대핵심이슈를도출하였다. 녹색트렌드 20개중에서사업의유사성과발전방향의공통적요소를종합한결과, 신재생에너지경쟁력제고, 고효율에너지시대로의전환, 다 299
제 2 부공공기관과경제정책 양한 IT, BT, NT기술의융복합, 기업간녹색사업공조체계확보등네가지분야로압축될수있었다. 향후이들분야는공기업녹색사업의문제점과발전방향을도출하는영역으로활용된다. [ 그림 3] 에이들 4대핵심이슈와녹색트렌드와의연계구조가제시되어있다. 공공기관녹색성장사업의방향성이이들핵심이슈에근거하여설정되는것은협의적개념에서는글로벌녹색트렌드에대응하는것이며광의적개념에서는글로벌환경변화에대응하려는전략으로해석될수있는부분이다. 본연구에서는먼저이들네가지핵심이슈에대한국제적추세를간략하게설명하고다음장에서국내공기업의녹색성장사업이어떤이슈들을다루고있는지를파악해본다. [ 그림 3] 녹색트렌드의 4 대핵심이슈도출 가. 신재생에너지경쟁력제고세계경제의성장모멘텀약화로저성장추세가장기화될것으로전망되고있으며이에따라최근신재생에너지에대한전반적인투자가위축되고있다. 2011년이후에너지기술개발에대한투자위축원인으로는과잉경쟁과글로벌경제위축에따른수요변동성과신재생에너지산업을주도했던유럽주요국가들의경제위기를들수있다. 그러나 300
공기업녹색성장전략의문제점과개선방안 신재생에너지에대한글로벌투자는여전히증가추세를보이고있으며, 향후국제신재생에너지시장에대응하기위해서는꾸준한대비가필요할것이다. 그럼에도불구, 국내신재생에너지기술역량은아직미흡한실정이라고볼수있다. 우리나라의신재생에너지투자는선진국 20개국중 15위이며지난 5년간국내신재생에너지성장률은 -9% 에이른다. 이는신재생에너지에대한투자감소뿐만아니라포스트교토체제에대한소극적이행태도에도기인한다. 따라서중장기적관점에서볼때, 공기업의신재생에너지투자증대와기후변화협약에대한적극적이행을통해국가에너지경제안정화와경쟁력강화에기반이될수있을것이다. 나. 고효율에너지시대로의전환원유의고갈위험과산유국의자원민족주의지속, 개발도상국을중심으로한인구증가와경제발전등으로인해원유의지속적인가격상승이전망된다. 유가는 2008년금융위기로인한세계경기침체에따른수요부족우려에따라 30달러수준으로큰폭으로하락한것을제외하면 1990년대후반부터지속적으로상승하여왔다. 국내외주요에너지관련기관들은 2012년이후에도지속적인유가상승기조유지를전망하고있다. 따라서주요자원인원유에대한수급불안에따른유가의추가상승이전망됨에따라고효율에너지기술 ( 스마트기술 ) 에대한투자가글로벌트렌드로서진행되고있다. 이로인해에너지효율성의측정지표인에너지원단위 (Energy Intensity) 가하락하고있다. 에너지원단위는단위부가가치생산에필요한에너지투입량을나타내는것으로에너지이용의효율성을나타내는지표로활용되며, 에너지원단위가낮다는것은 1단위부가가치생산에필요한에너지소비량이적다는것을의미한다. IEA의보고서 Energy Efficiency Policy Developments 에따르면에너지고효율에대한투자와정책을적극적으로시행하는미국, 캐나다및유럽국가의에너지원단위는감소추세이지만한국의에너지원단위는 1970년대수준에서정체되고있는상황이라고할수있다. 301
제 2 부공공기관과경제정책 [ 그림 4] 주요국의에너지원단위추이 자료 : IEA, 2011, Energy Efficiency Policy Developments 캐나다, 영국, 미국, 독일등주요국들은 1970년대부터고효율에너지에대해지속적인투자를하였으며, 2000년대중반부터고효율에너지에대한필요성부각으로 R&D 투자가상승하는추세를보이고있다. 그러나 [ 그림 5] 에제시된 IEA 데이터베이스에의하면한국은에너지원단위가빠르게줄어드는국가들에비해고효율에너지에대한투자를늦게시작하였으며, 2000년대중반이후투자정체상황에봉착하고있다. 또한, 한국은고효율에너지국가와비교하여에너지소비중많은비중을차지하여고효율에너지국가의기틀이되는고효율에너지인프라에대한정책수행이미흡하다. IEA의보고서 Progress Implementing the IEA 25 Energy Efficiency Policy Recommendations 에나타난영국의인프라효율화부분을살펴보면이에대한정책이행률이 70% 에달하는반면, 한국은 30% 이하로나타나고있다. 302
공기업녹색성장전략의문제점과개선방안 [ 그림 5] 한국정부의고효율에너지관련 R&D 투자추이 자료 : IEA Data Base 다. 다양한 IT, BT, NT 기술의융복합녹색인프라는더이상에너지관련기업들만의문제가아니며다양한업종의기업및기술들간의전략적공조가필요한상황이되었다. 스마트그리드가대표적인아이콘으로서전력전송기능을가진전력망에최근빠르게발전하고있는정보통신기술을융복합하여전력시스템전반에걸쳐에너지효율을높이는등지금까지그유례가없는다양한기술과산업이융복합되는최첨단분야이다. 예컨대, 발전기업, 송배전회사, 에너지저장기술기업, 건설업계, 가전업계, 통신업계, 에너지업계등다양한분야의기술들이합쳐져야하는최첨단분야이기때문에오히려추진에어려움이예상되고있다. 향후높은수준의기술융복합을실현시키기위해서유관공기업은물론민간부문까지유기적인공조체계를갖추어야가능한일이다. 궁극적으로 IT, NT, BT 등을망라한컨버전스기술발전이녹색사업의한축을이루게될것이다. 303
제 2 부공공기관과경제정책 [ 그림 6] 다양한스마트그리드기술분야의예시 라. 녹색사업기업간협업체계융복합차원이아니더라도기업간단순한협업체계의확보도시급한과제다. 기업의강점을살리는차원에서시너지창출을달성하기위해서는전략적제휴에기반을둔공동사업전개가중요한이슈가된다. 녹색협업성공사례로덴마크제약기업노보노디스크사의사례를들수있을것이다. 글로벌제약사인노보노디스크사는전세계인슐린시장의 51% 를점유하고있다. 그러나제약공정, 특히인슐린생산시설이 CO 2 를대량으로배출하는대표적공해산업이기에기업의생존차원에서탄소감축및그린에너지문제해결에뛰어들었다. 노보노디스크사는전력회사와의협업과직접신재생에너지사업에뛰어드는선택중에서막대한투자비용을들여신재생에너지사업에진출한다는것이비합리적이라고판단하였다. 이에대한대안으로서, 덴마크국영전력회사인동에너지사와파트너십을맺고, 신재생에너지개발과유지에들어가는투자비용을노보노디스크사가지원하고에너지사는생산하는전력을노보노디스크사에제공하였다. 이러한협업체계를통해서노보노디시크사는에너지비용절감이가능했고그절감액은다시신재생에너지구매에활용하였다. 결국노보노디스크사는이산화탄소배출감소효과와에너지비용절감효과를동시에잡을수있었으며이는매출증대로이어졌다. 이러한협업모델은현재덴마크철도회사등 100여개의다른기업이비슷한방식으로도입하여에너지문제를 304
공기업녹색성장전략의문제점과개선방안 해결하고있으며, 2012 년다보스포럼에서는노보노디스크사를그린기업 1 위 (Most Sustainable Corporations in the World Global 100) 로선정하기도하였다. 기업간협업에의해서새로운가치창출이가능하다는사실을입증하는좋은본보기다. [ 그림 7] 노보노디스크사의협업효과 ( 단위 : 덴마크크로네, 톤 ) 자료 : Novo Nordisk Annual Report 2011. Ⅳ. 공기업녹색성장사업실태분석 공기업의녹색성장사업의전략과제를요약 정리하여그실태를분석하고글로벌녹색트렌드에어떻게대응하고있는가를살펴본다. 이는녹색사업의중복성을파악할수있는동시에향후관심가져야할사업분야를도출하는데활용할수있는객관적인데이터를확보하기위한노력이기도하다. 1. 공기업녹색성장사업의실태조사 공기업의녹색성장전략과제를 2011년경영실적보고서에제시된내용을중심으로집중적으로분석하였다. 녹색성장이나신재생관련사업내용관련, 각기관들이에너지원기술, 신재생에너지등의분야에대해서어떠한사업을전개하고있는가를조사하고정리하여 < 표 2> 에제시하였다. 공기업 26개기관중에서녹색성장과관련하여특별한중장 305
제 2 부공공기관과경제정책 기적사업을제시하지않은한국감정원, 한국마사회, 한국조폐공사, 한국관광공사, 대한주택보증및한국방송광고진흥공사를제외한 18개의공기업사업실태를에너지원기술, 에너지고효율화기술, 산업 공간녹색화기술, 환경보호및자원순환기술, 무공해산업경제활용기술로분류하였다. 각각의기업이진행하는녹색성장사업들을분류하고그사업들을다시직접녹색기술을개발하는경우 ( ), 녹색성장관련혹은녹색기술을이용하여사업을진행하는경우 ( ), 타기관 기업과의공동사업을하는경우 ( ) 로분류하여표시하였다. 녹색성장기술분야에대한분류체계는김형국 (2011) 의 녹색성장바로알기 를참고하였다. 여기에서기술적분류를적용한것은앞서언급했듯이녹색사업이중장기적인기술기반사업임에착안한것임을다시한번강조한다. < 표 2> 에나타나있듯이공기업들의녹색성장사업은일부유망분야에집중되어있음을알수있다. 예를들어서, 태양광에는거의대부분공기업들이직접혹은협업을통해서투자내지는사업을하고있다. 또한, 대기오염모니터링및제어에도다수의기관들이참여하고있는것을보면보편적인사회적관심사가공기업의녹색성장사업투자에도직결되어있음을알수있다. 다양한녹색성장사업과관련하여보다객관적인정보를파악하기위해서녹색사업집중도를분석하였다. 녹색성장기술분야의소분류사업에관심을보이고있는공기업수를계산하여사업간우선순위를도출하여 < 표 3> 에제시하였다. 기술직접투자, 녹색관련사업수행, 타기관과공동사업진행중에서 1개이상에해당되는기업수를산출하고전체 18개공기업수로나누어 공기업녹색사업참여도 를계산하였다. 투자액은물론사업규모에따라서해석이다양할수있는주제이긴하지만여기서는단순참여율을제시하여공기업의관심수준을파악하고해석하는데초점을맞추었다. < 표 2> 공기업녹색관련사업들의기술적분류 대분류 에너지원기술 중분류 재생에너지 세부항목 공기업명 (18 개 ) 한국도로공사 한국토지주택공사 인천국제공항공사 한국공항공사 한국철도공사 제주국제자유도시개발센터 한국지역난방공사 수자원공사 태양광 풍력 바이오에너지 해양에너지 지열 한국전력공사 한국남동발전 한국동서발전 한국수력원자력 한국중부발전 한국남부발전 한국서부발전 한국석유공사 대한석탄공사 한국가스공사 306
공기업녹색성장전략의문제점과개선방안 대분류 에너지고효율화기술 산업 공간녹색화기술 환경보호 자원순환기술 무공해산업경제활용기술 중분류 원자력 / 핵융합 수소 연료전지 화석연료활용성향상및고효율화 전력효율성향상 수송부분효율성향상 녹색국토 제조 / 소재효율성 기후변화예측및영향평가 대기오염모니터링및제어 수질환경 환경복원 폐기물처리및환경보건 CT, 소프트기반 IT, 지식서비스등 세부항목 공기업명 (18 개 ) 한국도로공사 한국토지주택공사 인천국제공항공사 한국공항공사 한국철도공사 제주국제자유도시개발센터 한국지역난방공사 수자원공사 한국전력공사 한국남동발전 한국동서발전 한국수력원자력 한국중부발전 한국남부발전 태양열 수력 복합 기반 원자력, 핵융합 수소제조, 수소저장, 연료전지 석탄액화및가스화, 가스액화, 신화석연료 LED IT 기기, 초전도활용 전력 IT, 발전효율성향상, 에너지저장자동차, 철도, 선박해양, 우주항공, 교통물류 한국서부발전 한국석유공사 대한석탄공사 한국가스공사 그린시티, 그린홈 / 그린빌딩 / 스마트그리드 친환경제조공정 / 소재효율성향 상 기후변화예측. 지구환경변화영향평가, 기 후변화적응 CO 2 포집저장처리, non-co 2 모니터링처리 수처리, 수자원확보 생태계복원, 토양지하수복원, 친환경농업 폐기물자원화및에너지화, 폐기물처리, 위해성평가, 환경정화 < 표 2> 의계속 가상현실 주 : * 녹색기술직접개발 ( ), 녹색관련사업 ( ), 타기관과의녹색관련협업 ( ) 307
제 2 부공공기관과경제정책 < 표 3> 을살펴보면절반이상의공기업이진출하여있는분야는 태양광 분야와 CCS ( 이산화탄소포집및저장 ) 분야임을알수있다. 반면에, 융복합에너지 분야와 친환경제조공정 / 소재효율성향상 분야를전략과제로추진하는공기업이없었다. 중장기적인기초연구나연구개발에기반을둔녹색사업추진이아니라단기실적확보가가능한방향을사업이전개되고있음을의미하는것으로서보다중장기적으로사업전개를검토해야할것으로판단된다. < 표 3> 공기업녹색사업들의분류를통한중복분야분석 ( 단위 : 개, %) 신재생에너지 원자력 핵융합 수소 연료전지 화석연료효율성 전력효율성 수송효율성 녹색기술분야 기술직접투자공기업수 (ⅰ) 녹색관련사업진행공기업수 (ⅱ) 타기관과공동사업진행공기업수 (ⅲ) (ⅰ)(ⅱ)(ⅲ) 유형중, 1 개이상해당하는공기업수 공기업녹색사업참여도 태양광 3 12 3 15 83 풍력 2 5 5 8 44 바이오에너지 3 - - 3 17 해양에너지 1 1-2 11 지열 1 2-3 17 태양열 - 2-2 11 수력 4 2-6 33 복합 기반 - - - - - 원자력 핵융합 1 1-2 11 수소 연료전지 4 1 1 6 33 석탄액화 / 가스화, 신화석연료 LED, IT, 전력, 발전효율성향상 자동차, 철도, 선박, 항공효율성향상 3 2 2 5 28 3 5-7 39-2 - 2 11 녹색국토그린시티, 그린홈, 그린빌딩 2 5-5 28 308
공기업녹색성장전략의문제점과개선방안 친환경제조 소재효율 기후변화예측 평가 대기오염제어 녹색기술분야 기술직접투자공기업수 (ⅰ) 녹색관련사업진행공기업수 (ⅱ) 타기관과공동사업진행공기업수 (ⅲ) (ⅰ)(ⅱ)(ⅲ) 유형중, 1 개이상해당하는공기업수 공기업녹색사업참여도 친환경공정및소재효율성 - - - - - 기후변화예측 적응 - 1-1 6 CO 2 포집저장, non-co 2 모니터링 6 6 1 9 50 수질환경수처리, 수자원확보 1 3-4 22 환경복원생태계복원, 지하수복원 - 2-2 11 폐기물처리 CT, IT 기반지식서비스 < 표 3> 의계속 폐기물처리및환경보건 3 3-6 33 가상현실 - 3-3 17 2 글로벌녹색트렌드와국내공기업녹색성장사업의매칭 지난이명박정부는글로벌트렌드및국가중점기술분야를전략적으로분석하여 한국형녹색성장 의범위를설정하였다. 녹색성장전략의기본은성장과환경이양립하여환경보호와경제성장의선순환고리를형성하고자하는것이다. 그러나 2009년현재, 녹색분야에서우리나라의수준은선진국대비 60~70% 정도의경쟁력을가지는것으로파악되고있다 ( 미래기획위원회, 2009). 따라서국내공기업들의녹색관련기술투자및사업들과글로벌녹색트렌드와의비교를통해공기업들의녹색성장전략이올바른방향성을가지고있는지와체계적인진행을하고있는지를확인해볼필요가있다. 이를위해서, 앞서분석한공기업전략과제내용을근거로글로벌녹색트렌드와매칭시켜보았다. 공기업녹색사업이세계적트렌드와어떠한연관성이있는지를파악하고향후발전방향모색에요구되는근거를확보하고자한다. 309
제 2 부공공기관과경제정책 [ 그림 8] 공기업녹색사업들과글로벌녹색트렌드의매칭 전반적으로볼때, 공기업녹색사업들은 20대녹색트렌드에어느정도는대응하고있는것으로나타났다. 그러나일부분야에집중적으로편중되어있으므로이에대한사업조정및협력체계확보가필요한상황이다. 예를들어서, 신재생에너지와관련해서는전력사는물론코레일과 JDC까지참여하는등과도할정도로관심을보이고있는반면휴대용에너지같은기술본위사업분야에는참여기업이전혀없다. 그만큼편중된전략과제선정과사업편중이진행되고있음을증명하는결과하고할수있다. 공기업들이수행하고있는녹색사업들을근거로녹색트렌드 4대핵심이슈와매칭시켜보았다. 공기업의사업수행노력을종합적인관점에서조명하고향후더욱강화해야할사업분야를도출하기위해서다. < 표 4> 를보면, 신재생에너지경쟁력과에너지고효율화에는많은공기업들이전략과제를수행하고있지만, 융복합녹색기술과녹색사업의공조체계분야는상대적으로미흡하다는것을보여준다. 한국전력과발전자회사를제외하 310
공기업녹색성장전략의문제점과개선방안 면이들두가지이슈에대한공기업의관심과투자는극히제한적인수준에해당된다. < 표 4> 주요녹색트렌드와관련사업공기업의매칭 ( 단위 : 개, %) 녹색트렌드 4 대핵심이슈 신재생에너지경쟁력제고 고효율에너지시대로의전환 다양한 IT, NT, BT 기술의융복합 기업간녹색사업공조체계확보 관련사업공기업 한국전력공사, 한국남동발전, 한국동서발전, 한국서부발전, 한국중부발전, 한국석유공사, 한국가스공사, 한국수자원공사, 한국지역난방공사, 한국수력원자력, 한국도로공사, 한국토지주택공사, 인천국제공항공사, 한국공항공사, 한국철도공사, 제주국제자유도시개발센터 한국전력공사, 한국남동발전, 한국동서발전, 한국서부발전, 한국중부발전, 한국석유공사, 한국가스공사, 한국수자원공사, 한국지역난방공사, 대한석탄공사, 한국수력원자력, 한국토지주택공사, 인천국제공항공사, 한국공항공사, 한국철도공사, 제주국제자유도시개발센터 한국전력공사, 한국남동발전, 한국동서발전, 한국서부발전, 한국중부발전, 한국수력원자력, 한국도로공사, 한국공항공사 한국전력공사, 한국남동발전, 한국동서발전, 한국서부발전, 대한석탄공사, 한국수력원자력한국도로공사, 한국철도공사 관련사업공기업수 주요트렌드해당비율 16 89 16 89 8 44 8 44 3 공기업녹색성장전략의문제점 녹색성장사업에대한공기업의투자실태와 4대핵심이슈에대한공기업의대응수준을분석한결과, 공기업들의녹색성장전략과제는단기적성과나유행하는분야에만집중하고지속적인투자가필요한부문은등한시하는경향을보이고있다. 현재녹색사업분석결과를정리하면다음과같은문제점이제기될수있다. 311
제 2 부공공기관과경제정책 가. 신재생에너지부문의중복투자 태양광 분야에서관련사업을진행하는공기업수가 50% 가넘지만 태양광 분야뿐만아니라, 신재생에너지중유망하다고평가받고있는 풍력 분야에서도절반에약간못미치는공기업들이중복적으로사업을진행하고있는것을알수있다. 이는발전공기업중심으로경쟁적으로신재생에너지사업들을추진하고있기때문이다. 태양광 분야는녹색기술직접개발보다는녹색관련사업을진행하는공기업수가많은반면, CCS 분야에서는 CCS 기술을직접개발하고있는공기업수가타분야에비해많은수를보인다. < 표 5> 에나타나있듯이전력및발전공기업들이모두 CCS 기술개발에매달리고있기때문이다. < 표 5> 전력공기업들의 CCS 기술및사업현황 CO 2 포집및저장처리기술 (CCS) 한국전력공사 한국남동발전 한국동서발전 한국중부발전 한국남부발전 한국서부발전 주 : 녹색기술직접개발 ( ), 녹색관련사업 ( ), 타기관과의녹색관련협업 ( ) 모든전력공기업들이 CCS기술을직접개발하는것은국내온실가스배출중전력비중이 4분의 1에이르기때문이다. 한국남동발전경영실적보고서에따르면전력부문이배출하는온실가스는국내온실가스배출중 26% 에달하고있다. 교토체제하에서탄소감축압력은전력공기업들에더큰압박으로다가오게될것이다. 이로인해모든전력공기업들이탄소감축기술분야에서최고수준이될것임을홍보하고있지만, 모든전력공기업들이경쟁하듯같은기술개발에투자하는것은국가적예산낭비로이어질수있음을지적할수있다. 나. 고효율에너지시대의전략적대응고효율에너지시대가올것임에도불구하고공기업이이에대응하려는전략적노력은취약한수준이다. 송배전효율화, 친환경에너지효율화, 에너지운송, 소비자효율성등중요한이슈들이글로벌트렌드에속해있는반면에일부기업에서만관심을보이고있는 312
공기업녹색성장전략의문제점과개선방안 수준이다. 전문인력, 연구개발인프라, 기술제휴역량등에서취약적인구조를가지고있는공기업의한계를보여주는상황임을직시할필요가있다. 산발적인투자와사업관리로는균형있는글로벌트렌드에대응하기가쉽지않은것이다. 다. 융복합에너지의전략과제부족 융복합에너지 분야의기술을개발하거나관련사업을진행하는공기업은드물다. 이는공기업들의재생에너지의융복합기술개발에대한투자가미흡하고, 공기업들의녹색기술에대한단기적성과위주의안목을보여주는사례라고할수있다. 전력공기업들처럼당장근시안적으로필요한기술은경쟁적으로과다투자를하면서도장기적으로투자가필요한기술들은투자가미흡한현상은국가적차원에서녹색성장산업이중장기적전략적관점에서운영되지못하는것을의미한다. 국가차원에서의중장기전략산업선정, 공기업은공공기관의선도적참여, 그리고공기업의특장점을고려한협력기반구성등이보강되어야할것이다. 라. 공기업간동반사업전개필요공기업간의장점을고려한전략적제휴및시너지효과창출은언제나중요한화두가아닐수없다. 2011년경영실적보고서에나타난녹색성장사업은이측면에서도적극적인개선이필요한것으로보인다. 기업간공공사업수행의긍정적효과를잘보여준사례로서는한국도로공사의경우를꼽을수있다. 한국도로공사는 2011년고속도로폐도에서녹색에너지를생산하기위해 50만m 2 부지에 25MWp 규모의태양광발전설비를설치하는사업을진행하기로하고한국남동발전과태양광발전공동사업수행협약을체결하였다. 발전용량 25MWp는강원도평창군규모의도시 ( 약 3만 7천명 ) 가 1년간사용할수있는전력량이다. 또한친환경에너지생산으로연간 14,000톤의이산화탄소배출량을줄일수있으며이는 30년생가로수 40만그루를심은것과같은효과를볼수있다. < 표 6> 에의하면도로공사가관리중인폐도부지, 고속도로휴게소주차장및건축물등태양광발전을위한개발이가능한부지는 4,714,000m 2 에이르는것으로집계되었으며이것을전부활용하여전력을생산했을경우 8만 4천가구 ( 광명시규모 ) 가 1년동안사용할수있는전력공급이가능할것으로예상되고있다. CO 2 저감량도 128,200톤 / 년에이를 313
제 2 부공공기관과경제정책 정도로큰사회적성과가기대된다. 이러한공기업간의강점을활용한동반녹색성장은녹색분야에서도강점을결합하여공조를추세로하는글로벌녹색트렌드에도상응하는전략이라할것이다. < 표 6> 한국도로공사태양광발전잠재량 설비규모 (MW) 도로자산 면적 ( m2 ) 100% 활용시 50% 활용시 폐도부지 1,302,000 66 33 휴게소주차장 2,664,000 130 65 기타 748,000 38 19 소계 4,714,000 234 117 자료 : 한국도로공사보도자료 V. 결론 환경경영에대한세계적인관심이크게부각되는시점에서우리나라공공기관의녹색성장전략은국가적차원에서도중요한화두이다. 본연구에서는공기업의녹색성장사업의실태를조사하여글로벌트렌드대비전략적관점에서의문제점과개선방안을모색하였다. 우선녹색성장관련글로벌트렌드를조사하고공기업의녹색성장사업과의연계성을파악하였다. 또한국가적차원에서의녹색성장사업의발전추이를조사하여우리나라가지향해야할녹색성장전략의핵심을정리하였다. 공기업녹색성장사업의실태를경영실적보고서내용을중심으로분석하여글로벌트렌드대비적합성을분석하여우리나라공기업녹색성장전략의문제점과발전방향을제시하였다. 단순히녹색사업전개의문제점을제기하는것에서진일보하여국가주도의녹색산업활성화에요구되는정책적대안을도출하려고노력하였다. 공기업녹색성장사업의문제점은사업투자의중복, 글로벌비교우위관점의차별화전략부재, 그리고사업비전및핵심역량확보미흡으로압축된다. 우선단기성과지향의사업전개와중복투자문제는조속히해결되어야할대표적인문제점이다. 유사에너 314
공기업녹색성장전략의문제점과개선방안 지공기업간의중복성사업투자가다수발견되었으며공조체계부재로인해서시너지창출을위한협력기반이조성되지못하고있다. 녹색성장사업자체가중장기적이고고위험도사업인점을감안하면보다전략적이고효율성을감안한사업투자및수행이요구되는상황이다. 글로벌녹색성장산업의트렌드를고려하지못한전략수립및사업전개도개선되어야할사항이다. 글로벌트렌드를선도하는중장기적전략목표수립이취약한상황에서단지해당공기업이참여가능한사업에만진입하려는실적중심의과제선정절차를통해서신성장이나지속성장의대표적사업군으로분류하는구조자체가취약하다. 글로벌혹은지역적기반에근거하여중장기적인비교우위확보를목표로정교한전략도출및실행과제확보에관심을가져야할것이다. 녹색성장사업의비전및핵심역량확보도중시되어야할과제다. 대부분의기관들이의욕적인미래비전을제시하고있지만, 실행과제를분석하면기술, 역량, 전문인력, 사업제휴등대부분의분야에서초보적인수준에그치고있다. 정부가주도한녹색성장사업에동참하려는홍보성노력에불과한경우가많아서장기적인관점에서보면국가적손실이우려되는상황이다. 공기업은실현가능한비전을제시하고그에필요한핵심역량을설정하여단계적으로확보해나가는실질적인노력을기울여야할것이다. 우리나라가신재생에너지중심의녹색성장강국이되기위해서는공기업의선도적인사업수행이필수적이다. 사업수행의중심이될수있는선도기관지정및전략적사업추진에근거한글로벌경쟁력확보가성공적인공기업녹색성장전략의핵심과제이다. 녹색성장사업에대한글로벌트렌드를조사하고국내공기업의사업방향을비교분석하면서도출된발전방향을세가지로나누어제시해본다. 첫째, 신재생에너지공기업운영을통해서녹색성장선도기관을출범시킬필요가있다. 녹색성장사업관련공기업의중복투자와비효율적사업운영을보완하기위해서는신재생에너지전문공기업을설립하여책임기관으로지정하고컨트롤타워기능을부여해야한다. 다수공공기관의산발적인투자및사업전개수준을넘어국가적차원에서전략적녹색성장가속화를주도할기관과전문가를집중양성할시기인것이다. 둘째, 공기업간공제체계확보를위해서녹색성장사업의클러스터를운영하는것을고려할시점이다. 공기업간사업투자의중복성을고려하여클러스터를형성하고공통사업추진및성과평가를통해서시너지창출을도모해야할것이다. 클러스터별로녹색성장핵심역량로드맵을수립및운영하도록권장하여단기적차원의실적확보가아니라 315
제 2 부공공기관과경제정책 중장기관점에서의기술기반, 시스템, 전문인력확보에초점을맞추어야한다. 셋째, 글로벌비교우위벤치마킹이가능하도록녹색성장글로벌정보공유시스템을구축및운영해야한다. 글로벌녹색트렌드와핵심기술벤치마킹은물론전략정보공유가가능한시스템을통해서산발적이고소규모단위로진행되는공기업의녹색성장사업을체계적으로지원해야한다. 이러한과제해결을통해서공기업의녹색성장사업참여가산발적이고임기웅변적노력이아니라녹색성장기술및인프라확보를통해서국제적녹색트렌드에전략적으로대응하는계기를마련해야할것이다. 316
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제 3 부 신정부의공공기관정책 9. 신정부의공기업정책방향 ( 곽채기 )
9. 신정부의공기업정책방향 곽채기 ( 동국대학교행정학과 )
신정부의공기업정책방향 신정부의공기업정책방향 곽채기 ( 동국대학교행정학과 ) Ⅰ. 문제의제기 공기업제도는자본주의경제체제를채택하고있는국가에서시장실패를해소하기위한정부활동의도구또는수단이다. 특히, 공기업제도는소유주체로서의정부가소유권을행사함으로써 이윤추구를금지 하는대신에 공공의경제적이익증진 을지향토록하며, 이를위해시장기구의규율에대신한강력한정치 행정적통제가가해지는제도적틀이다. 우리나라는 1960~1970년대에정부주도경제발전전략을추진하는과정에서공기업부문을핵심적인정책수단으로활용하였다. 그이후 1980년대부터는공기업구조조정정책이지속적으로추진된결과, 현재공기업부문의국민경제적비중과역할은과거개발연대에비해서상당히감소하였다. 그러나지금도에너지산업, 네트워크산업등의공익사업분야공기업을중심으로국민경제의성장 발전에직 간접적으로큰파급효과를창출하고있어그역할의중요성은여전하다. 그결과공기업부문의경영성과와경쟁력은곧바로해당산업분야및국민경제전체의경쟁력에직결되어있으며, 궁극적으로는국민의삶의질제고에도영향을미치고있다. 그런데세계대공황과제2차세계대전이후국유화또는공기업설립을통해국가의기업가적역할과공적영역을확대해오던흐름이 1980년대이후반전되어공기업의역할영역과범위가축소되어왔을뿐심지어는공기업의존재자체가비판받는경향을보이기도하였다. 이처럼공기업이쇠퇴의경로를겪고있는것은공기업의운영과정에서경제적, 재정적, 관리적문제점들이심화되면서 빈약한성과 를보여왔기때문이라고할수있다 (Toninelli, 2000, p.3). 기본적으로시장경쟁압력이효과적으로작동하지않는공기업부문에서는동기유발수 323
제 3 부신정부의공공기관정책 준이낮아 X-비효율 이발생하는불활성 ( 不活性 ) 영역이폭넓게존재할수밖에없다. 또한퇴출없는안정된직장, 내부경쟁미흡등으로인해공기업은성과적자문제를숙명처럼안고있다. 특히공기업은일반국민, 정치인, 대통령, 정부기관및공무원등다수의소유자와공기업의임직원, 노조, 소비자등다양한이해관계자들이공유하고있는일종의 공유재 (common resources) 적속성을가지고있다. 그결과공기업을설립 운영함에있어서는다수의소유자와이해관계자들이각자자기이익의극대화추구자로서행동하고, 이과정에서발생하는부정적외부효과 (negative externality) 는본인들에게귀속되지않고사회적비용으로전가됨으로써 공유의딜레마와공유재의비극 (tragedy of the commons) 이발생하고있다. 특히우리나라는 5년단임제권력구조로인해이러한문제점이더욱조장될수있는제도적조건이작용하고있다. 공기업의설립운영과정에서제기되는다양한문제점들, 예를들어도덕적해이, 낙하산인사, 과도한임금및복리후생제도등방만경영, 기관본위의사업다각화, 낮은생산성, 물가관리위주의공기업요금정책, 공기업부채증가, 단기실적주의, 기관본위의경영활동, 공기업경영의정치화등은모두공유의비극문제와직간접적으로연계되어있다. 공기업의설립운영과정에서발생하는이러한공유의비극문제를해결하기위하여지난 1980년대이후우리나라공기업정책은공기업민영화및통폐합, 인력감축등을중심으로한구조조정활동과공기업지배구조및관리제도개혁활동을중심으로전개되어왔다. 정권이바뀔때마다공기업은공공부문개혁의핵심대상이었다. 그럼에도공기업에대한비판은예나지금이나변함이없다. 공기업에대한문제진단이왜곡되었거나그동안정부가쓴처방전에잘못이있었던것은아닌지모르겠다. 그동안 작은정부큰시장 을추구하는신공공관리론 (NPM) 개혁패러다임에따라전개해온축소지향적공기업구조조정정책은개발연대의공기업체제를해체하는데는효과적이었다. 그러나우리사회에서공기업부문의적정역할영역을정립하고, 공기업의잠재역량을활용한국민경제적성과를제고하기위한정책적노력은소홀히다루어져왔다. 또한공기업지배구조개혁정책도법 제도적측면에서는상당한성과를거두었으나, 여전히실제운영과정에서형식주의를조장하고있고, 경영자율성보장은기대수준에미치지못하고있다. 아울러공기업경영의탈정치화, 공기업요금정책및재무건전성확보측면에서는효과적인정책적대응노력이전개되지못하였다. 324
신정부의공기업정책방향 따라서앞으로우리가지향해나가야할새로운공기업정책은글로벌경쟁및저성장시대에적합한공기업의위상과역할을정립하는가운데공유의비극이발생할수있는잠재적위험성을구조적으로안고있는공기업의제도적약점을극복 보완할수있는지배구조및관리시스템을구축하는데목적을두어야한다. 특히, 앞으로도계속공기업으로존속하면서국민경제의성장발전과대국민공공서비스제공기능을담당해야할기관의경우에는지속가능한경영을담보할수있는역할분담체계와제도적기반을구축하는데역점을둘필요가있다. Ⅱ. 공기업부문의역할과성과에대한현실진단 1. 공기업부문의범위와규모의크기 공기업의범위와규모를정확하게이해하는것은공기업정책설계의기초가되는핵심요소이다. 우리나라공기업의범위와규모가외국에비해상대적으로큰가아니면작은가에대한인식과판단에따라공기업개혁에대한시각이달라지게될것이다. 그런데공기업의범위와규모의크기를정확하게측정하고판단하는것은쉬운일이아니다. 한국의국가공기업은광의의관점에서보면 정부기업예산법 에의한정부기업 ( 기업특별회계 ), 책임운영기관의설치 운영에관한법률 에의해설치된책임운영기관특별회계의계리대상인책임운영기관 1), 공공기관의운영에관한법률 ( 이하 공운법 으로지칭 ) 에따라지정 고시된시장형 준시장형공기업과기타공공기관중공기업으로서의실체를확보하고있는기관, 방송법, 한국은행법 등개별법에의해완전히독립적으로관리되고있는공기업 (KBS, EBS, 한국은행, 산은금융지주및한국산업은행, 중소기업은행등 ) 등으로구분할수있다. 첫째, 정부기업은 정부기업예산법 에의해기업특별회계형태로설립 운영되고있는준기업형공기업으로 2012년현재우편사업, 우체국예금사업, 양곡관리사업, 조달사업등이있다. 이중공기업으로서의실체를명확하게갖추고있고개혁의대상으로인식되고 1) 책임운영기관특별회계를설치하는책임운영기관도정부기업으로분류되고있으며, 2011 년 3 월이전까지는이를기업형책임운영기관으로분류하였다. 2011 년 3 월 8 일법률개정을통해기업형책임운영기관의구분체계가폐지되었다. 325
제 3 부신정부의공공기관정책 있는정부기업은지식경제부소속우정사업본부에서운영하고있는우편사업 ( 우편사업특별회계 ) 과우체국예금사업 ( 우체국예금사업특별회계 ) 이있다. 둘째, 책임운영기관특별회계형태로운영되고있는책임운영기관은실정법상정부기업으로정의되며역시준기업형공기업이다. 2012년현재책임운영기관중정부기업형태의기관으로는국립중앙과학관, 국립과천과학관, 국립재활원, 국립목포병원, 국립서울병원, 국립공주병원, 국립나주병원, 국립부곡병원, 국립춘천병원, 국립마산병원, 대산지방해양항만청, 경찰병원, 국립자연휴양림관리소, 특허청등 14개기관으로구성되어있다. 셋째, 공운법의관련규정에따라기획재정부는매년공공기관운영위원회의심의 의결을거쳐공공기관을지정 고시하고있다. 공운법에따라공공기관의유형은시장형 준시장형공기업, 기금관리형 위탁집행형준정부기관, 기타공공기관등으로분류되고있다. 2012년현재기준으로공공기관으로지정된 286개기관중에서공기업은 28개 ( 시장형, 준시장형각각 14개 ) 이며, 준정부기관이 82개 ( 기금관리형 17개, 위탁집행형 65개 ), 기타공공기관 176개등으로분포하고있다. 이중일단실정법상으로는시장형 준시장형공기업만이공식적으로공기업으로분류되고있으나, 기타공공기관중에서도상당수가공기업의자회사, 공사형공기업등실질적인공기업형태로존재하고있다 2). 넷째, 방송법, 한국은행법 등개별법에의해완전히독립적으로관리되고있는언론공기업 (KBS, EBS) 과한국은행, 그리고 2012년에공공기관에서해제된산은금융지주및한국산업은행, 중소기업은행등은일종의 그림자공기업 이라고할수있다. 실질적으로는공기업으로서의경제적 법적실체를갖추고있음에도불구하고정치적 정책적측면에서공식적으로공기업으로지정하여관리하지않고있는것이다. 이상과같은네가지범주의공기업유형중에서일반적으로는공운법에의한시장형 준시장형공기업만을국가공기업의범위로파악하는경우가많다. 그러나공기업의국민경제적위상과역할, 특히공기업의규모를정확하게파악하기위해서는광의의관점에서공기업의범위를설정하는것이필요하다. 공기업의범위를어떻게설정하느냐에따라공기업의규모와이에따른공기업의국민경제적위상과역할에대한인식의차이가발생하게된다. 그리고이러한인식의차이는궁극적으로공기업의개혁필요성과전략에대한가치판단의차이로연결된다. 2) 국회예산정책처의분석에의하면 2008~2010 년기준으로기타공공기관 160 개중 70 개기관이실질적인공기업의성격을띠고있는것으로확인되고있다. 326
신정부의공기업정책방향 < 표 1> 2012 년도시장형 준시장형공기업지정현황 구분 시장형공기업 (14) 준시장형공기업 (14) 기관명 ( 지경부 ) 한국가스공사, 한국석유공사, 한국전력공사, 한국지역난방공사, 한국중부발전 ( 주 ), 한국수력원자력 ( 주 ), 한국서부발전 ( 주 ), 한국동서발전 ( 주 ), 한국남부발전 ( 주 ), 한국남동발전 ( 주 ) ( 국토부 ) 인천국제공항공사, 한국공항공사, 부산항만공사, 인천항만공사 ( 기재부 ) 한국조폐공사 ( 문광부 ) 한국관광공사, 한국방송광고공사 ( 농림부 ) 한국마사회 ( 지경부 ) 한국광물자원공사, 대한석탄공사 ( 국토부 ) 대한주택보증주식회사, 제주국제자유도시개발센터, 한국감정원, 한국도로공사, 한국수자원공사, 한국토지주택공사, 한국철도공사, 여수광양항만공사 우리나라공기업의규모와범위에대해서는크다는시각과작다는시각이공존하고있다. 이와관련하여 OECD가 2010년에회원국가들을대상으로실시한공기업규모에대한조사결과를활용하여한국의공기업규모를기관수, 자산규모, 고용규모측면에서비교해보면다음과같다 (Christiansen, 2011). 이자료는원칙적으로 2008년현재기준으로 34개회원국중 27개국가의설문응답결과를바탕으로작성된것이다. 우선 2008 년기준으로한국은중앙정부가 50% 이상의지분을소유하고있는공기업수를 56개로보고하였는바, 이규모는헝가리, 체코등체제전환국가들을제외하면스페인 (151개), 포르투갈 (93개), 멕시코 (56개), 독일 (59개) 다음으로큰것이다. 다음으로자산규모는체제전환국가들을포함하여 OECD 국가들중에서가장큰것으로확인되고있고, 공기업자산의 GDP 대비비중은역시 OECD가 2010년에조사한자료에의하면 16개국가중 4위를기록하고있다. 반면에한국의공기업고용인원은 120,655명으로절대규모측면에서프랑스 (83만명), 영국 (37만명), 이탈리아 (28만명), 노르웨이 (23만명), 포르투갈 (18만명 ), 체코 (16만명), 스페인 (16만명), 헝가리 (15만명), 스웨덴 (14만명) 에이어 11위에위치하고있다. 특히, 전체고용인원 ( 통계청취업자기준 ) 대비비중측면에서는 0.5% 수준으로 OECD 통계자료에포함되지않는광의의공기업까지모두포함한다고하더라도 1% 수준에도미치지못하는것으로추정되는바, 이는다른 OECD 국가에비해매우낮은수준으로평가된다. 한편, 공기업범위의크기와관련하여 OECD가작성한 PMR(Product Market Regula- 327
제 3 부신정부의공공기관정책 tion) 지표를기준으로비교분석해보면한국의공기업범위는평균및중간위치와유사하거나다소낮은것으로확인되고있다. PMR 지표는 24개의산업중정부가한개이상의공기업을운영하고있는산업이몇개나되는가를나타내는지표이다. 이기준에따르면한국은 24개분야중 11개분야에서공기업을운영하고있는것으로확인되고있다 ( 최준욱, 2010: 84). 결국 OECD 자료를기준으로한국의공기업의규모와범위를타 OECD 국가와비교해보면기관수나공기업이운영되는산업분야등의측면에서는 OECD의평균적인수준을보이고있고, 공기업고용인원규모나비중은 OECD 국가에비해낮은수준에머무르고있다. 반면에공기업자산규모나 GDP 대비비중은 OECD 국가중에서상위수준에위치하고있다 3). 이와같은우리나라공기업의범위와규모에대한비교분석결과를종합해보면공기업의비대화로인해민간부문의영역이위축되고있다거나공기업부문이과도하게국가주도형으로구축되어있어민영화를추진해야한다는규범적주장은타당한경험적근거를결여하고있는것으로판단된다. 반면에우리나라가과도하게민영화를추진하였기때문에더이상민영화를추진하는것은부적절하다는이데올로기적논리도역시타당한경험적근거를결여하고있다. 또한공기업의기관수나자산규모에비해공기업부문의고용규모와비중의상대적역할은 OECD 국가중에서하위수준에그치고있어인력감축중심의축소지향적개혁전략의타당성에대해서도재검토가필요한측면이있다. 2. 공기업의역할과성과에대한국민의이중적인식과태도 공기업정책분야는공기업의역할과성과에대한사실인식의차이와이데올로기적가치판단및선호문제가혼재되어있어동일한개혁이슈를놓고도정책결정자, 전문가, 일반국민, 공기업종사자등다양한이해관계자들간에정책대안설계전략이서로다르거나찬반론이격돌하는경우가많다. 이로인해정책결정이장기간표류하거나정책을집행하는과정에서도지속적으로반대와저항이표출되고있다. 특히, 이중에서도일반국민의공기업의역할과성과에대한이중적인식과태도는합리적인정책설계를제약하 3) 우리나라공기업자산규모와 GDP 대비비중이 OECD 국가중에서상대적으로높은것은 3 대국책은행, 한국토지주택공사등일부 SOC 공기업의자산규모가크기때문이라고할수있다. 328
신정부의공기업정책방향 는중요한제약요인이라고할수있다. 우리나라공기업은비효율과낭비, 방만경영, 도덕적해이등이만연되어있는부문으로인식되어왔다. 그결과정권교체기마다공기업부문은개혁의핵심대상으로인식되어왔으며, 공기업개혁을정권의개혁성을과시하는수단으로활용하기도하였다. 그런데일반국민들이평상시에는공기업을철밥통, 신이내린직장등 공공의적 으로비판하는 공기업때리기 에적극적으로동조하면서도본인들의이해관계와직접연계되는사안이발생할경우에는일반국민이공기업의비효율과낭비를유발하는원인제공자로서스스로행동하거나공기업을옹호하는입장에서는이중적인식과태도를보이는경우가많다. Hirshman(1982) 이제시한 공공-민간순환 (public-private cycle) 현상이공기업과민영화문제를둘러싸고나타나고있는것이라고할수있다. 이와관련된대표적인사례가공기업민영화와공공요금등에대한일반국민의인식과태도라고할수있다. 이명박정부출범직후수행된공기업에대한일반국민의인식조사결과에의하면공기업민영화추진에대해찬성하는응답보다반대하는응답이다소높게나타났다. 이러한경향은최근에와서더욱강화되는경향을보이고있다. 지금까지민영화의성공사례로거론되고있는공기업 ( 포스코, KT, 두산중공업등 ) 은국민들의일상생활과직결되지않은산업적특성으로인해국민적동의를쉽게확보할수있었다. 그러나최근거론되고있는민영화또는구조조정대상공기업에는국민생활과직결된공익사업부문이포함되어있어공기업종사자들못지않게일반국민들도공기업개혁이후의요금인상이나서비스축소등에대한우려를표명하는경향이강해지고있다. 이명박정부집권초기에있었던촛불집회를통해확인된것처럼공기업민영화문제가생활정치의주요이슈로부각되면서일반국민들이민영화추진에반대하는연합전선을형성할수있는여지도존재한다. 또한공기업요금에대해서도일반국민들사이에는 싸면쌀수록좋다 는생각이만연되어있다. 정책결정자인정치인이나공무원이일반국민의이러한인식에동조하면서공기업요금결정과정에서고려해야할다양한정책목표들이있음에도불구하고주로서민생활안정, 물가관리에중점을두고공기업요금정책을펼치고있다. 그결과공기업요금은생산원가에도미치지못하는수준에서결정되고있는바, 주요공기업요금의원가보상률을살펴보면전기 87.4%, 가스 87.2%, 도로 81.7%, 철도 76.2%, 수도 81.5% 에그치고있다. 이러한낮은원가보상률은해당공기업의부채증가의직접적인원인으로작용하고 329
제 3 부신정부의공공기관정책 있고, 수요관리기능이적절히발휘되지못하여과잉생산및과잉소비에따른자원의낭비와국민경제적차원에서의자원배분의비효율을초래하고있다. 3. 공기업의효율성에대한상반된시각 공기업의비효율성문제는공기업개혁, 특히공기업민영화의일차적근거로활용되고있다. 시장론자들은공기업은공적소유권하의주인-대리인문제, 목표의다원화현상, 연성예산제약, X-비효율성, 기업통제를위한시장의결여, 주무부처를중심으로공기업과정치권이이해관계를공유하는철의삼각구도, 정치 행정과정을통한공기업지배과정에서초래되는공기업경영의정치화등과같은구조적요인으로인해비효율적일수밖에없다는논리를펴고있다. 일반적으로가격통제를받는공기업의특성상재무적수익성측면에서는공기업이민간기업에비해떨어질수밖에없다. 그러나공기업이민간기업보다경영효율성측면에서떨어진다는주장을입증할수있는엄밀한실증적 경험적증거는확보되지않고있다는반론도강하게제기되고있다. 공기업의실적은최고에서최악까지공존하고있다는것이다. 또한공기업부문에서발생하는적자문제도영업실패의적자가아니라정부의재정분담책임을제대로이행하지않거나이를공기업에전가하는과정에서발생하는정책적적자가작용하고있다는주장도제기되고있다. 사실상 좋은공기업 은효율성이라는잣대만으로평가되어서는안된다. 공기업의생명은공적가치의증진에있는것이다. 공기업은국민경제활동과공공서비스생산 배분및소비과정에서 공공성 (publicness) 을담보하는제도적장치로서의역할을수행하여야한다. 이와관련하여공기업의설립및경영을위한목적가치로서의공공성은해당공기업이담당하고있는사업을통해 공공의복지증진 을도모하는것이라고할수있으며, 보다구체적으로는 누구에게나공평하게안전하고편리한서비스를적절한조건 ( 요금등 ) 으로제공하는것 이라고할수있다 ( 遠山嘉博, 2000, p.161) 4). 이를위해공기업은소유의공공성 ( 공공소유 ), 주체의공공성 ( 공공주체 ), 목적의공공성 ( 공공목적 ), 재화및서비스의공공성 ( 공공서비스 ), 규제의공공성 ( 공공규제 ) 에의거하여설립되고, 경영하고 4) 遠山嘉博 (2000, p.1662) 은공공성의범주를서비스의수익자를대상으로한 미시적공공성 ( 이용자공공성 ) 과국민전체를대상으로한 거시적공공성 ( 국민경제공공성 ) 의두가지로구분하여제시한바있다. 330
신정부의공기업정책방향 있다. 논리적으로볼때소유의공공성을기초로주체의공공성과목적의공공성이발생하고, 주체의공공성과목적의공공성을실현하기위하여재화및서비스의공공성과규제의공공성이존재하는것이라고할수있다 ( 大島國雄, 1991, p.95). 따라서공기업의존재가치를평가하는과정에서는효율성과생산성측면뿐만아니라공기업을통해구현되고있는공공적가치의중요성에대해서도충분한고려가수반되어야한다. 현재우리나라공기업이담당하고있는산업분야는전기, 가스, 수도, 철도, 도로, 항만등공익사업또는네트워크산업의성격을띠고있다. 이들공익사업은강한공공성을띠고있는가운데자연독점성과네트워크외부효과등이발생하고있다. 따라서공익사업은그서비스공급주체가공공이냐민간이냐를불문하고보편적서비스정책목표를강력하게추구할필요가있는바, 공기업은이러한보편적서비스정책목표를효과적으로달성하는데기여하고있다. 4. 공기업의민영화 : 지체된민영화, 표류하는민영화 신자유주의에기초한시장주의개혁패러다임이지배하였던 1980년대이후에는선 후진국을막론하고모든분야가잠정적으로민영화대상으로인식되고있다. 다만, 해당산업또는사업의특성을고려한다양한민영화방법을개발하여민영화의필요성에대응하고있다. 이처럼공공성확보가필요한분야를막론하고모든공기업분야가잠정적으로민영화대상으로인식되고있는것은 공공성확보 = 공공부문의독점적공급 에대한고정관념이깨지고있다는점과공기업부문의빈약한성과등이공통요인으로작용하고있다. 우리나라에서도 1968년부터 1973년까지의기간동안 11개공기업이민영화된이후 1980년대이후에는정권교체기마다주기적으로공기업민영화계획을수립하여추진하여왔다. 그러나그동안공기업민영화문제를정권단위의개혁과제로인식하고, 해당정부기간동안적용하기위한개혁프로그램을설계하는관점에서접근하여왔다. 이로인해중장기적관점에서종합적이고체계적인전략개발이요구되는대형공기업공기업의민영화문제를일관성있게다루지못하고있다. 특히, 그동안공기업민영화정책은일명 go-stop 방식, 즉 민영화계획수립 일부시행 장애요인발생 지연 정권교체후다시계획수립 의패턴을반복해왔다 ( 곽채기, 2000, p.24). 그결과 김영삼정부 에서부터시작된한국전력공사, 한국가스공사, 한국지역난방공사등에너지분야공기업의민영화는부분민영화된채중단되거나아직도진행중에있다. 331
제 3 부신정부의공공기관정책 또한 김대중정부 에서시작된한국전력공사의발전회사도민영화대상기관으로선정되어민영화를추진해오다가노무현정부에서민영화추진이중단되었다. 특히, 이들에너지분야공기업의경우에는민영화추진지연및정권교체기마다민영화문제를둘러싼논란으로인해다양한형태의거래비용을유발하고있다. 또한금융공기업중중소기업은행의민영화는 김영삼정부 에서시작되었으나아직도진행중에있다. 그리고산업은행에대해서는 이명박정부 의공공기관선진화계획에의해구조조정및민영화방안이마련되었다. 이미산은금융지주주식회사와자회사인한국산업은행으로의구조조정이이루어졌고, 향후 2014년까지단계적으로한국산업은행의민영화를추진할예정이다. 특히, 이명박정부에서는한국공항공사의지방공항의운영권매각, 인천국제공항공사의일부지분매각, 철도사업 (KTX) 의민간개방등 SOC 분야의민영화가새로추가되었다. 이중한국공항공사의지방공항 ( 청주국제공항 ) 의운영권매각은이미이루어졌으나, 인천공항공사의일부지분매각, 철도사업 (KTX) 의민간개방에대해서는다양한이해관계자들로부터의강한반대에직면하고있다. 한편, 우정사업의경우에는 김영삼정부 에서정부기업형태의공기업경영체제를공사형공기업으로전환하려고하였으나실패한이후아직까지경영체제의전환을통한상업화 기업화노력이지체되고있다. 이처럼현재공기업민영화대상으로거론되고있는공기업들은모두경영체제의전환이지체되고있거나, 공기업민영화추진이표류하고있는특성을공통적으로안고있다. 그이유는현재남아있는공기업중에서민영화대상으로거론되고있는공기업들이모두공공성이강한공익사업적성격을띠고있어민영화추진에대한사회적합의형성과성공적인민영화정책대안을설계하기가어려운 사악한문제 (wicked problem) 의성격을띠고있기때문이라고할수있다. 특히, 공기업민영화정책의표류를초래하는일차적원인으로작용하고있는민영화를둘러싼찬반논쟁은공기업제도가안고있는양면성에대한객관적인정보를공유하지못한상태에서특정입장을옹호하는데필요한정보만을선택적으로수용하고활용하는데기인하는경우가많다. 그럼에도공기업제도를유지하는경우와이를민영화하는데따른편익과비용배분의대차대조표를특정의이해관계자관점이아니라국민경제적차원에서객관적이고체계적으로작성하여이를공유하는노력이제대로전개되지못하 332
신정부의공기업정책방향 고있다. 그결과민영화의필요성과효과및한계를둘러싸고정부와국민간에소통의위기가초래되고있다. 정부와국민간에합리적소통이단절되면서지극히실용적정책과제인공기업민영화추진문제가이념적논쟁으로까지확대되고있기도한다. 공기업민영화추진을위한가장강력한동력은민영화의필요성과효과, 민영화추진에따른부정적파급효과를통제하기위한정부역할의재구조화방안등에대한국민과의원활한소통과이해를통해확보될수있다. 따라서정부는민영화추진을서두르기에앞서공기업민영화에대한국민과의소통위기부터해결하여야할것이다. 5. 공기업부채의급격한증가 지난해말사상처음으로공공기관 ( 공기업 + 준정부기관 ) 부채가국가채무규모를넘어서는등공공기관의재무건전성이점차악화되고있다. 2012년 4월기획재정부가발표한공공기관재무정보에의하면 2011년말기준으로공공기관의자산은 698.9조원으로전년대비 54.1조원증가 (8.4%) 한반면부채는 463.5조원으로전년대비 61.8조원이증가 (15.4%) 하였다. 지난 5년간자산은 2007년 472.2조원에서 148% 증가한반면부채는 249.3조원에서 185% 증가하였으며, 지속적으로자산보다부채증가율이높은상태이다 ( 구병성, 2012). 5) 그런데공기업의부채규모는공기업의범위를어떻게설정하느냐에따라다양하게산정되고있다. 공공기관의운영에관한법률 에의거공기업 ( 시장형, 준시장형 ) 으로공식적으로지정된기관만을공기업의범위로설정하느냐아니면실질적으로공기업으로분류될수있는기관을모두포함하느냐등에따라다양한통계들이작성되고공표되고있다. 6) 따라서여기서는 공운법 제39조의 2에의거하여중장기재무관리계획을수립하여 5) 공운법에공기업으로지정된 27 개공기업 (2011 년기준 ) 중금융공기업인대한주택보증을제외한 26 개공기업을대상으로 2005~2010 년동안의재무현황추이를분석해보면동기간동안자산은 2005 년 250 조원에서 2010 년 439 조원으로 1.8 배증가하였고, 부채는 112 조원에서 270 조원으로 2.4 배증가하였다. 이처럼자산보다부채의증가속도가빨라자본대비부채로측정되는부채비율은 2005 년 81.5% 에서 2010 년 160.9% 로 2 배가량높아졌다. 특히부채비율은 2007 년 100% 를넘었으며 2008 년부터증가속도가더욱빨라졌으며, 2011 년부채비율은 179.8% 를기록하고있다 ( 김찬수, 2012: 19). 6) 예를들어한국은행에서발표하는자금순환표상공기업은정부기업 (6 개 ) 과정부관리기업 (36 개 ) 으로구성되어있는바, 이들총 42 개공기업의부채는 2011 년말기준으로 543.8 조원으로확인되고있다. 공운법상공기업으로지정된 27 개기관중금융기업인대한주택보증을제외한 26 개공기업의부채규모는 2010 년기준으로 270 조원을기록하고있다. 333
제 3 부신정부의공공기관정책 정부에의무적으로제출하여야하는자산 2조원이상의공기업 준정부기관을대상으로한부채현황을분석하고자한다. 공운법 제39조의 2에의거하여처음작성된 2012~2016년공공기관중장기재무관리계획에의하면자산 2조원이상의 41개공공기관 ( 공기업 22개, 준정부기관 19개 ) 의 2011년말기준총부채규모는 444.4조원으로 207.1% 의부채비율을기록하고있다. 정부가계획하고있는자구노력등재무관리방안을시행할경우 2013년까지는부채비율이상승하나 2014년부터하락세로전환되어 2016년에는 2011년과유사한수준인 209% 수준으로안정될것으로전망되고있다. [ 그림 1] 공공기관중장기재무관리계획에의한재무현황전망 < 재무전망 > ( 단위 : 조원, %) < 부채비율전망 > 구분 2011 2012 2013 2014 2015 2016 자산 659.0 704.0 759.4 806.4 838.7 869.6 부채 444.4 485.4 532.3 561.0 575.9 588.6 부채비율 207.1 222.1 234.4 228.5 219.1 209.5 이와같은중장기재무전망이현실화되기위해서는개별공공기관의자구노력과요금인상이국가재정운용계획 (2012~2016) 상 GDP 디플레이터수준으로이루어지고정부의재정지원도국가재정운용계획에따라차질없이이행되어야한다. 그러나그동안공기업부채가빠르게증가한원인들을놓고볼때정부의낙관적인재무전망이현실화되기는쉽지않을것으로예상된다. 공기업부채는정부신용을토대로하는국가부채와는달리주로실물형태의대응자산이존재하기때문에자산을차감한순부채는그리크지않으며따라서공기업부채는큰문제가아니라는주장도있다. 그러나기관의존속을전제로할경우핵심자산이매각의대상이되기어려울뿐아니라실제자산매각이쉽지않다는점에서공기업경영의지속가능성을확보하기위해서는보다체계적인부채관리노력을전개할필요가있다 ( 김찬수, 2012). 또한공기업의준재정활동관련부채는정부부채로포함되어야하고, 공기업의부채가우발채무형태로정부부채로연계될수있다는점에서공기업부채도정부부채에 334