발간등록번호 11-1261021-00005-10 ISSN 2005-7512 2015-03 정책연구과제 21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 전봉근안보통일연구부교수 목 요약 Ⅰ. 문제제기 Ⅱ. 국제안보개념 1. 안보개념의정의와비교 2. 전통적국제안보개념 3. 신국제안보개념 Ⅲ. 국제안보목표와환경 1. 국가안보국익과국제안보목표 2. 국제안보환경 Ⅳ. 국제안보정책과제 1. 북한비핵화 차 2. 한반도평화와통일외교 3. 동북아공동안보와평화체제 4. 동북아포괄안보와원자력협력 5. 세계공동안보와글로벌핵안보거버넌스 Ⅴ. 국제안보추진체제와역량 1. 안보총괄조정체제발전사와특징 2. 한국형안보총괄조정체제구상 3. 국제안보를위한외교역량강화 Ⅵ. 결론 이글의내용은집필자의개인적견해를바탕으로공공외교의구현과외교정책수립을위한참고자료로작성된것으로서, 외교부및국립외교원외교안보연구소의공식입장과는무관한것입니다.
2015 년정책연구과제 요약 이연구는 21세기한국이안보와통일과번영과세계평화를위해추진할국제안보체계를모색하였다. 동보고서의배경에는국내의국제안보개념과연구가아직미발달되었다는문제의식이있다. 따라서이보고서는국제안보의개별적인정책사안과세세한집행전략에집중하기보다는국제안보관점과정책의중요성을부각하는데주안점을두고있다. 이보고서는국제안보가우리의안보논의에서주변적인위치가아니라, 중심적이고주도적인위치를차지해야한다고주장한다. 또한국가안보에대해북한과관련한국방또는방첩과동일시하는제한적인정의를거부하고, 군사, 외교, 통일의 3개영역을포괄하는개념으로볼것을제기한다. 이때국가안보는사실상국제안보와유사한범위를갖게된다. 이런국가안보, 또는국제안보적접근의장점은통일, 외교, 국방의통합적인접근을가능케한다. 한국의미래생존과번영은국제안보와외교에달려있다고해도과언이아니다. 한국의국가적특성이이를말해준다. 한국은분단국가, 안보취약국가, 통상국가, 중견국가, 그리고세계국가이다. 따라서우리는통일외교, 안보외교, 통상외교, 중견국외교, 글로벌외교를통해통일을추구하고안보와통상국익을극대화해야한다. 특히한국은분단국이며안보취약국이지만, 다른주요국에비해독자적인국가안보및국제안보전략과역량이아직부족하다. 그동안분단의현실과북한의군사적위협속에서한미동맹이외별다른안보전략을구상할여력을갖지못했던탓이다. 근래대내외환경의대변동속에서한국이통일과번영과안보와평화의국가목표를달성하기위해서보다다변화되고포괄적인국제안보전략이필요하므로, 이보고서는우리국가안보전략의수립에도움이되는주요국제안보개념을소개하고비교토론하였다. 전통적인국제안보개념으로세력균형, 억지, 동맹, 집단방위, 중립, 비동맹, 집단안보등을비교토론하고, 새로운국제안보개념으로공동안보, 협력안보, 포괄안보등을비교토론하였다. 마지막으로, 이보고서는대표적인국제안보정책과제 2
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 5개를제시하고추진전략도제시하였다. 한반도차원에서비핵화와통일외교, 동북아차원에서공동안보를위한안보협력과포괄안보를위한원자력협력, 세계차원에서핵안보를위한글로벌거버넌스구축방안을검토하였다. 3
2015 년정책연구과제 Ⅰ. 문제제기 이연구는 21세기한국이안보와통일과번영과세계평화를위해추진할국제안보체계를제시하고자한다. 국내에서국제안보개념이아직미발달된상황에서이보고서는개별적인정책사안과그집행전략에집중하기보다는국제안보관점과정책의중요성을부각하는데주안점을두고있다. 이를위해, 우선안보와관련개념에대한토론을통해이와차별화되는국제안보개념을설정한다. 이에따른국제안보전략체계를수립하기위해, 국익을위한국제안보목표와정책과제를도출하고국제안보환경을분석한다. 마지막으로효과적인국제안보전략의추진을위해안보총괄조정체제와외교역량의강화방안을제시한다. 이연구를추진하는배경에는아래와같은문제의식이있다. 첫째, 한국을둘러싼국제안보환경이전례없이불투명하고악화되고있는데대한엄중한평가와인식이필요하다. 이런안보환경에대한명확한인식은우리국제안보정책과태세를재정비하는기초가된다. 냉전기와초기탈냉전기의예측가능한국제질서가해체되면서, 국제정치에서권력정치와지정학이재등장하며강대국간무한경쟁과무한갈등가능성을예고한다. 특히동북아지역은북한의핵무장과정치 군사적공세, 중국의부상과영향권확장, 일본의재무장, 미국의아시아재균형과중국견제등으로새로운지역질서를만들기위한세력경쟁이본격화된다. 우크라이나사태, 중동 ISIS 사태, 테러빈발, 2015년핵확산금지조약 (NPT) 평가회의실패, 해적, 전염병창궐, 기후변화, 사이버공격, 난민사태등에서보듯이세계안보환경도급속히악화되며, 무정부상태의조짐을보인다. 그결과한국의안보환경, 통일환경, 경제통상환경도크게훼손되고있다. 한국의세계적진출과교류의증대와더불어, 한국의국가이익과국제안보범위도인근지역에서전지구적으로더욱확장되었다는점을감안할때, 보다적극적인국제안보의식과대책이요구된다. 둘째, 한국은중견국으로서국제안보와번영을위한참여와기여를더욱확대해야하는과제를안고있다. 사실한국은객관적인국력의수치로보든, 4
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 국제사회의일반적인인식으로보든명실상부한세계적인중견국이다. 그러나우리의인식과행동은이런객관적현실과기대에미치지못하여국제적기대와격차가있다. 우리는스스로경제발전과민주화를자랑스러워하면서도세계평화와민주화와빈곤타파를위한기여에는행동이미치지못한다. 때로는스스로아직개도국이자약소국으로간주하고, 세계평화와번영을위한국제적기여에는인색한이중성도보인다. 한편, 한국의국제적참여와기여를위축시키는위중한한반도안보현실이엄연히존재하는것도부정할수없는현실이다. 한국은세계유일의분단국이며, 유례없는북한의핵위협에직면하고있다. 이런한반도의현실과주변강대국의포진으로인해한국이국제적기여를제고하는것은사치라는비판도있다. 하지만국제사회에서한국의객관적인경제 외교 군사적지위는 10위권의높은위상을차지한다. 국제사회가한국을급속성장과민주화의대표적인성공사례로크게평가하는만큼한국의국제적기여에기대가높다. 또한우리는한국의평화와번영은국제사회의평화와번영과매우밀접히연계되어있다는점도주목해야한다. 한국이전쟁과빈곤에서벗어나, 안보를지키고경제성장에성공한배경에는한미동맹과국제사회의도움이절대적이었다. 앞으로도한국이평화와통일과번영을달성하기위해서는국제사회의지원과협력이계속필요하다. 국제사회의평화와번영을위한기여는사실한국의평화와번영을위한투자가된다. 이를위해한국의국제적기여가세계평화과빈곤타파를위한지고지순의이타적동기가아니라, 자신의국익과상호이익을위한합리적인선택이라는공감대가요구된다. 셋째, 동보고서의배경에는국내의국제안보개념과연구가아직충분히발달되지않았다는문제의식이있다. 나아가국내에서국제안보정책과연구의미발달에대한진단과개선방안이요구된다. 사실국제안보개념과접근법에대해한국과외국의전문가들은적지않은차이를보인다. 해외에서는일반적으로안보연구는국제안보연구를의미한다. 해외주요국들의국가안보전략보고서를본다면, 그내용의대부분은국제안보사안을다루고있다. 1 이들은국가안보와국제안보를구별하지 5
2015 년정책연구과제 않고섞어사용하는경향이있다. 한편, 국내에서는국가안보또는안보는대개한미동맹, 국방, 군사안보, 방첩등과동일시하여, 북한의정치 군사적위협에대응하기위한정치 군사적개념으로제한적으로사용하는경향이있다. 이렇게볼때, 비군사적인남북관계는통일의영역으로, 한미관계, 한일관계, 미중관계, 국제분쟁, 지역협력등은외교의영역으로분리된다. 해외의일반적인사용례를본다면, 국가안보는국방과통일과외교를모두포섭하는포괄적개념이되어야한다. 또한국가안보의대부분이국제안보의범위내에서포섭될수있다. 특히비핵화외교, 통일외교, 미중경쟁과한국의대응, 동북아다자협력, 영토역사분쟁, 지역분쟁, 국제빈곤과개발, 국제비확산체제, 기후변화, 해적, 해상수송등한국이당면한핵심외교와통일과제가모두국제안보의주요과제들이다. 이보고서는국제안보가우리의안보논의에서주변적인위치가아니라, 중심적이고주도적인위치를차지해야한다는입장을취한다. 또한국가안보에대해북한과관련한국방또는방첩과동일시하는제한적인정의를거부하고, 군사, 외교, 통일의 3개영역을포괄하는개념으로볼것을주장한다. 이때국가안보는사실상국제안보와유사한범위를갖게된다. 이런국가안보, 또는국제안보적접근의장점은북한, 외교, 군사문제의통합적인접근을가능케한다. 외부안보정책공동체와동일한개념과언어를공유함으로써원활한정책토론과협력도가능하게된다. 이때우리안보정책이종래북한과군사중심에서벗어나, 국내협력과국제협력을통해보다효과적인추진체계를갖추게될것으로기대한다. 마지막으로한국의미래생존과번영은국제안보와외교에달려있다고해도과언이아니다. 한국의국가적특성이이를말해준다. 한국은분단국가이며, 통상국가이며, 중견국가이며, 세계국가이다. 따라서우리는통일외교, 1_ The U.S. White House, The 2015 National Security Strategy (2015.2); Japan, National Security Strategy (2013.12); United Kingdom, A Strong Britain in an Age of Uncertainty; The National Security Strategy (2010.10); European Union, A Secure Europe in a Better World: European Security Strategy (2003.12). 6
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 안보외교, 통상외교, 중견국외교, 글로벌외교를통해통일을추구하고안보와통상국익을극대화하게된다. 한국은세계유일의분단국이며, 통일은국가의사명이며국민의염원이다. 사실남북통일은한국민과북한주민의역사적소명이며감정적염원일뿐아니라, 우리의안보와번영을위한마지막프런티어가될것이다. 현재남북한은각각다른방식으로현체제내에서성장동력을소진한것으로보인다. 한국은지난반세기동안가장성장적인민주화와경제발전의시나리오를만들었다. 북한은같은시기최악의국가발전사례가되어주민을도탄에빠지게할뿐아니라세계평화와지역안정까지위협하고있다. 한반도통일은한국의정치 경제적성공모델을한반도로확장하여남북주민에게새로운정치 경제적자유와기회를제공하며세계평화와지역안정에도기여하게되어, 인류의발전과정과도부합한다. 그런데한반도통일과평화를위해서남북관계못지않게중요한부분이주변국의동의와지지를얻기위한통일외교와안보외교이다. 통일외교는주변 4강외교, 그리고국제사회전체와유엔등을상대로하는글로벌외교를포함한다. 또한북핵외교와한반도평화외교도필수적인부분이다. 한국의번영과통일을위한물질적기반을만들기위해통상외교가필요하다. 한국은무역 1조달러의세계 9위통상대국이다. 그런데우리경제는대외경제의존도 95% 이상, 에너지수입의존도 97% 등으로인해매우취약한경제구조를갖고있어, 이를안정화하기위한통상외교와글로벌외교가절실하다. 특히세계적인동반성장이한국의통상이익에도움에되므로개도국대상의글로벌외교도더욱확대되어야한다. 한국은 G20 정상회의와핵안보정상회의의성공적인개최를통해세계적인중견국으로부상하였다. 종래군사강대국중심의세계질서가완화됨에따라새로이세계경영과세계평화를위한중견국의역할이부각된다. 한국도종래세계질서의추종자에서벗어나, 자신에게유리한세계질서를창출하는데참여할기회를갖게되었다. 새로운경제, 환경, 금융통화, 비확산, 세계평화분야의글로벌거버넌스를만들기위한외교일선에한국이적극참여하기위해소위중견국외교가더욱강화되어야한다. 7
2015 년정책연구과제 이런인식하에이보고서는한반도의평화와통일, 동북아와세계와평화와공영을목표로이를실천하기위한대외적인국제안보추진체계를제시하고자한다. 이를추진하는데필요한국제안보역량을확보하기위해, 정책총괄조정체제와외교역량의현황을점검하고개선방향을제시하였다. Ⅱ. 국제안보개념 1. 안보개념의정의와비교가. 국내의안보개념이보고서의주토론대상인 국제안보 란무엇인가. 국제안보는안보, 국가안보, 국방과각각어떻게다른가. 관련개념의구분을위해우선가장많이사용되고큰개념인 안보 개념부터규정하고자한다. 우선여기서 안보 란일반명사로서안보가아니라, 국가안팎의위협및이에대한대응과관련한개념으로사용한다는것을전제로한다. 국립국어원표준국어대사전에따르면, 안보 에 2개의뜻이있다. 첫째, 안보 를 편안히보전 하는것으로정의한다. 2 이정의는모든상황과주체에보편적으로적용되며, 이글의관심사가아니다. 안보 의두번째정의는이글과관련되어있는데, 안전보장 의줄임말로본다. 그리고 안전보장 을 외부의위협이나침략으로부터국가와국민의안전을지키는일 로정의하고, 군사동맹, 경제협력, 중립따위의방법이있다 고부연설명한다. 이정의는국내외에서일반적으로통용되는 안보 또는 국가안보 에해당된다. 그런데이 안보 정의는국가와군사에초점을맞추어현실주의관점에따른전통적인안보개념을반영한다. 최근국제사회에서일반적으 2_ 국립국어원표준국어대사전홈페이지, http://stdweb2.korean.go.kr/search/list_dic. jsp( 검색일 : 2015.11.29.). 8
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 로수용되는 안보 개념은뒤에서토론하듯이개인과세계차원까지포함하고, 경제와사회영역까지포함하여폭넓게정의한다. 또대사전은 국방 을 외국의침략에대비태세를갖추고국토를방위하는일 로정의하였다. 이때국방은안보또는국가안보의일부가된다. 통상적으로안보중에서도 군사안보 개념에해당된다. 그런데동대사전에 국가안보, 국제안보 단어는등재되어있지않다. 국내에서 안보 와 국가안보 는보편적으로통용되는일상적용어가되었지만, 사실정부또는정책공동체내에서합의된혹은권위적인정의는없다고해도과언이아니다. 헌법 87조에따라제정된국가안전보장회의법 (2014) 에따르면국가안전보장회의는 국가안전보장에관련되는대외정책, 군사정책, 및국내정책의수립에관하여대통령의자문에응한다 고역할이주어져있다. 그런데사실법령어디에도 국가안전보장 또는 국가안보 가무엇을의미하는지규명되어있지않다. 3 다만동회의의참여범위가외교부장관, 통일부장관, 국방부장관, 국가정보원장, 국가안보실장, 외교안보수석등으로구성되어있어, 이들이소관하는대외정책, 군사정책, 국내안보정책을 국가안보 를구성하는것으로이해할뿐이다. 참고로, 국가안전보장 과 국가안보 는실제동일한용어이다. 국가안전보장 용어는일반적으로통용되지는않는다. 일본에서는 안보 란용어보다는 안전보장 이라는표현을주로사용한다. 명확한정의의부재에도불구하고정부에서는일반적으로안보또는국가안보를 국익의요소를안팎의위협으로부터보호 하는것으로이해하고있다. 일각에서는안보를 군사안보 에한정하여이해하는경우도있다. 사실 국가안보 개념이본격적으로통용되기시작한것은 2004년노무현정부가처음으로발간한 국가안보전략보고서 가계기가되었다고본다. 평화와번영 국가안보전략보고서에따르면헌법에근거하여 국익 을 3_ 대한민국헌법제 87 조 1 국가안전보장에관련되는대외정책 군사정책과국내정책의수립에관하여국무회의의심의에앞서대통령의자문에응하기위하여국가안전보장회의를둔다. 2 국가안전보장회의는대통령이주재한다. 3 국가안전보장회의의조직 직무범위기타필요한사항은법률로정한다. 9
2015 년정책연구과제 국가안전보장, 자유민주주의와인권신장, 경제발전과복리증진, 한반도의평화적통일, 세계평화와인류공영에기여등 5개로정의하였다. 4 이보고서는 국가안전보장 을 국민, 영토, 주권수호를통해국가존립보장 으로기술하고, 구체적인하부목표로서한반도의평화와안정, 남북한과동북아의공동번영, 국민생활의안전확보등 3개를제시하였다. 또한노무현정부는국가안보목표를달성하기위해일관되게견지할국가안보전략기조로평화번영정책추진, 균형적실용외교추구, 협력적자주국방추진, 포괄안보지향등 4개를제시하였다. 노무현정부가 국가안전보장 ( 국가안보 ) 을 4개국익중하나로간주하고 국민 주권 영토수호로국가존립보장 으로정의하였는데, 여기서우리는당시 국가안보 개념이일관되게국내적국가안보와군사안보에한정되어있음을알수있다. 서방의경우, 일반적으로 국가안보 에 포괄안보 개념을도입하면서, 군사및비군사의경제, 환경, 사회부문등을포함할뿐아니라, 포괄안보주체로서개인과세계공동체도포함시키는경향이있다. 그런데노무현정부가제시하는 포괄안보 는정치 비군사부문을포함하지만, 결국안보의대상으로서국가와국민으로한정되어전통적인국가지향과군사지향의국가안보개념을계승함을알수있다. 5 한편, 이명박정부와박근혜정부는세계국가를지향하면서, 공동안보와포괄안보와같은신안보개념을국가안보전략보고서에포함시킨것이눈에띈다. 그런데이명박정부의 성숙한세계국가 국가안보전략보고서 (2009) 는명시적으로국가안보와국익을규정하지않았다. 동보고서의영 4_ 국가안전보장회의사무처, 참여정부의안보정책구상 : 평화번영과국가안보 ( 서울 : 국가안전보장회의사무처, 2004) 5_ 노무현정부는국가안보전략기조의하나인 포괄안보지향 을아래와같이설명하였다. 포괄안보는냉전종식이후안보위협이다양해지고국가간상호의존성이심화됨에따라군사부문은물론정치 경제 환경등비군사부문까지포함하는확장된안보개념을의미한다. 오늘날각국가는외부로부터의군사적위협뿐만아니라새로이등장하고있는대내외의비군사적위협에대응하고다양한안보도전에효과적으로대처할수있도록제반분야에서안보역량을강화해나가고있다. 이러한인식을기반으로참여정부는다양한안보위협으로부터국민생활의안전확보라는국가안보목표를실현하기위해포괄안보를지향하고자한다. 10
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 문명은 한국의국가안보전략 (The National Security Strategy of the Republic of Korea) 인데한글명은 이명박정부의외교안보비전과전략 : 성숙한세계국가 를채택하여 국가안보 용어를쓰지않았다. 보고서전체를통해 국가안보 단어를쓰지않고, 동보고서의제목이며대표개념인 성숙한세계국가 도 외교안보비전 으로제시하고있다. 6 국가안보 용어를의도적으로사용하지않았는지는알지못한다. 7 성숙한세계국가 비전을실현하기위한 4대전략의하나로 미래지향적선진안보체제 를제시하였는데, 그 안보 의내용을보면국방또는군사에관한것이다. 이를본다면, 이명박의 국가안보 개념은국방과치환하여사용되거나, 또는불필요하여사용하지않은것으로보인다. 그런데동보고서는 국가의 ( 국제적 ) 책임성 을거론하면서, 국가들은자신의행동이국제사회에미칠영향과결과를고려한정책판단을내려야하며이는지역및국제사회의평화와번영에기여하도록해야한다. 국익개념은점차국제사회의공공성과연계되는추세이며이는곧국가의대외명분과리더십의기반이된다 고기술하였다. 이는국제사회의이익과한국의국익을사실상동일시한것으로서 공동안보 개념을도입한것으로볼수있다. 8 또한 국제안보 부문에서 인간안보 와 포괄안보 이슈의중요성을거론한것도주목받는다. 정부문서로서는처음으로국제사회의안보사항을언급하면서 국제안보 개념을사용하였다. 이명박정부의 국제안보 는우리의직접적인안보사항은아니며국제사회의공통관심사를가리킨다. 참고로, 본고에서는 국제안보 를한국안보의대외적측면으로규정하여이명박정부의 국제안보 개념과는차이가있다. 박근혜정부는 국가안보전략 명칭이표제로있는국가안보전략보고서를발간하였다. 보고서의전체내용도 국가안보전략체계 의틀내에서정리 6_ 본보고서의서문에서 이명박정부는국가안보태세를굳건히하는가운데 라는문장이있는데, 여기서 국가안보 는사실상 국방 으로이해된다. 7_ 이명박정부는청와대의국가안보실장직도 통일외교안보정책실장 으로불렀다. 8_ 청와대, 성숙한세계국가 : 이명박정부외교안보의비전과전략 ( 서울 : 청와대, 2009), p.7. 11
2015 년정책연구과제 되었다. 이는박근혜정부들어국가안보실이설치되면서, 정부안팎에서 국가안보 용어와개념이보편적으로통용되었기때문으로보인다. 박근혜정부는 국가안보 개념자체에대해서는별도설명이없었지만, 국가안보목표로서영토. 주권수호와국민안전확보, 한반도평화와통일시대준비, 동북아협력증진과세계평화 발전기여등 3개를제시하였다. 여기서우리는박근혜정부가 국가안보 개념을별도로정의하지는않았지만, 이전정부에비교하여체계적이며국제사회의일반적인용례와일치되게사용함을알수있다. 즉, 국가안보를국방, 외교, 통일, 경제를총괄하는상위개념으로사용한것이다. 구체적으로보면, 첫째, 노무현정부는국가안보를 국민 주권 영토수호로국가존립보장 에한정하여사용하였다. 하지만박근혜정부는이를통일, 번영, 평화, 세계평화와발전등을포함하는상위개념으로사용했다. 둘째, 이명박정부는국익을거론할때강한세계지향성과공동안보및포괄안보개념을포섭하면서도, 국가안보 개념을사용을자제하고이를 외교 안보 로대신하였다. 또는국가안보또는안보를언급할때는사실상 국방 을의미하였다. 이와달리, 박근혜정부는 국가안보전략체계 에서보듯이통일 외교 국방을아우르는국익과정책과제를모두국가안보의개념에포섭하였다. 한편, 정부문서에서 안보 와 국가안보 를사실상동의어로혼용하여사용한것을알수있다. 이보고서에서안보, 국가안보, 국제안보개념에대한학술적정의는다음절로미룬다. 그런데정부문서에서 국제안보 용어가거의사용되지않고있다는데주목한다. 정부조직중 국제안보 명칭을포함하는유일한조직으로외교부의다자외교조정관실의국제기구국산하에 국제안보과 가있다. 이과의업무를보면, 국제안보문제에관한외교정책의수립 시행및총괄 조정 으로되어있다. 그런데실제다루는업무는다자안보협력및북대서양조약기구 (NATO), 유럽안보협력기구 (OSCE) 등안보관련국제기구와안보협력, 국제안보문제관련국내외기관과협력, 테러리즘관련외교정책, 대테러관련국제협력업무, 초국가적범죄관련국제협력업무등이다. 이를보면국제안보중에서도매우제한적인업무만을다루는것을알수있다. 9 이보 12
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 고서가지향하는국제안보개념은안보의대외적측면으로서동맹관리, 외국및국제기구와안보협력, 세계평화 번영을위한협력과기여, 세계적인간안보문제등을포함한다. 이때사실상외교부업무전체가 국제안보 영역이된다. 외교 는해외의주체 ( 국가, 국제기구, 개인포함 ) 와대화와교섭하는행위를말하지만, 국제안보 는이런외교행위가추구하는목표가된다. 즉한국의안보중에서도대외적인안보, 다시말해 국제안보 를추구하는것이다. 나. 안보와국가안보와국제안보개념전쟁의역사는인간의역사와같이하지만, 안팎의정치 군사적위협으로부터국가와국민의안위를보호한다는 안보 개념은비교적새로운개념이다. 국가안보의개념화와본격적인정책및학술연구는 2차대전이후미국에서시작되어, 인류의전쟁역사에비하면그역사가매우짧다. 10 미트루먼대통령시절의회는종전직후안보관련정책과정부조직의통합화를위해 1947년국가안보법 (National Security Act) 을제정하고, 이에따라국가안보회의 (National Security Council) 와국가안보보좌관실을설치하였다. 국가안보법에따라, 국가안보회의는대통령에게 국가안보에대한국내, 대외, 군사정책의통합에대해자문 하며, 국가안보보좌관실은평소국가안보정책에대해대통령의자문에응한다. 정부내국가안보정책기구의확장및활성화와더불어, 이에상응하는민간부분의활동도증대하여본격적인국가안보연구가시작되었다. 정부도국가안보정책연구기능을강화하면서 RAND와같은대형국가안보연구기관을설치함에따라, 국가안보정책공동체가크게팽창하고활성화되었다. 미 소냉전의개시와 9_ 외교부정부조직도홈페이지. http://mcms.mofa.go.kr/introduce/organized/depart/20110921/1_25494.jsp? menu=m_70_40_10 10_ 베리부잔에따르면, 국제안보연구 (International Security Studies) 도 2 차세계대전이후외부적이거나내부적인위험으로부터어떻게국가를보호할것인가에대한논쟁 으로부터발전하였다고한다. 베리부잔, 레네한센저, 신욱희외역, 국제안보론 : 국제안보연구의형성과발전 ( 서울 : 을유문화사, 2010), p.35. 13
2015 년정책연구과제 전대미문의폭발력을가진핵무기의등장으로민간안보전문가의활동도증가했다. 전통적인군인과군사전문가는전쟁수행의전문가이지만, 핵무기로인해전쟁을억지하는데안보역량이투입되면서처음으로전쟁연구가아닌안보연구가더욱활성화된면이있다. 그런데미 소냉전과핵무기로인한군사안보위기의지속은안보개념을전통적인안보개념과같이군사안보에집중시키는결과를초래하였다. 냉전으로인한전면적인대결국면은포괄적인 국가안보 개념의발전에기여하였다. 한편, 압도적인군사안보와세력경쟁의분위기속에서, 핵전쟁으로인한인류공멸의공포가확산되면서적과의대화를통해핵전쟁을피하고핵군축을추구하려는 공동안보 개념도부상하였다. 아래에서는이렇게진화하고있는안보관련개념을서로비교하여차이점을찾고, 정의하고자한다. 우선, 첫째로 국가안보 와 안보 개념을어떻게정의할것인가. 사실많은정부와전문가들이국가안보를정의하기위해노력하였지만, 아직합의된정의는없다. 한예로, 영국의한정부기관에따르면, 영국정부뿐만아니라유럽연합차원에서 국가안보 개념을구체적으로정의한적이없다고한다. 11 그배경에는국가안보개념이정의되기어려운측면도있지만, 변화하는외부환경에대한유연한적응을위해국가안보개념을엄격히정의하지않는다는설명도있다. 그럼에도불구하고, 이영국안보기관은일반적으로통용되는국가안보개념으로 국가전체 ( 영토 국민 체제등 ) 의안보와안녕 을제시하고있다. 인간역사와전쟁역사를통틀어오랜기간 안보 는바로국가에의한, 국가를위한 군사안보 를의미하였다. 따라서그의미도자명한것으로간주되어이를정의하기위한노력도별로없었다. 특히국가간갈등과전쟁을주로연구하는현실주의자들은안보와국가안보와군사안보를동일시하는것을당연하게여겨, 그정의의필요성을별로느끼지않았던것으로보인다. 11_ MI6 Security Service 홈페이지, What is National Security, https://www.mi5.gov. uk/home/about-us/what-we-do/protecting-national-security.html( 검색일 : 2015. 11.21) 14
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 그결과, 안보개념의정의를시도하였던아놀드울퍼스는이를 모호한심볼 로, 베리부잔은 저개발된개념 으로평가했다. 12 대표적인정의를소개하면, 우선울퍼스는안보를 획득된가치에대한위협의부재 로정의하였다. 구체적으로, 안보에대해 객관적으로는획득된가치에대한위협의부재이고, 주관적으로는그런가치가공격받을두려움의부재 로정의한다. 이개념은종래물리력중심, 국가중심안보개념에서발전하여, 안보개념에주관성을도입하고, 안보주체를확장하는의미를지닌다. 조지케난은국가안보를 외국의심각한개입, 또는개입의위협없이국내생활의발전을추구할수있는지속적인능력 으로정의하였다. 13 이는일반적인국가안보에대한이해에근접한다. 유엔군축국의한보고서에따르면 안보 (security) 란, 군사공격, 정치적압박, 경제적강요의위험이없는상태 를말한다. 14 따라서안보가보장되면자국의발전을자유로이추구할수있게된다. 한용섭박사는다양한국가안보정의의문제점을분석한후대안으로 대내외로부터오는현재적또는잠재적위협으로부터국가의생존을보장하고국가의이익을보호하며확장할뿐아니라국가이익을실현하기위한국내적 국제적조건을조성하는국가의정책과실천 을제시하였다. 15 이정의는오늘안보전문가와정부가일반적으로사용하는 국가안보 개념을반영하고있다. 국가안보정책과연구의최고참조가되는미국가안보전략보고서는국가안보개념을어떻게정의하나. 동보고서는국가안보를직접정의하고있지는않지만, 그사용례에서개념을추출할수있다. 2010년국가안보전략보고서를보면국가안보전략이추구하는국익으로안보, 번영, 가치, 국제 12_ Arnold Wolfers, National Security as an Ambiguous Symbol, Political Science Quarterly 67 (1952), p.483. Barry Buzan, People, States and Fear (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1983), pp.3-4. 안보개념의역사적논의동향은 David A. Baldwin, The concept of security, Review of International Studies (1997), vol.23, pp.5-26 참조및재인용. 13_ Timothy Edmunds et.al., British Foreign Policy and the National Interest: Identity, Strategy and Security (New York: Palgrave Macmillan, 2014) p.207 재인용. 14_ United Nations Department of Disarmament Affairs, Report of the Secretary- General, Concepts of Security (1986) p.2. 15_ 한용섭, 국방정책론 ( 박영사, 2012) p.50. 15
2015 년정책연구과제 질서 (security, prosperity, value, international order) 등 4개가있다. 16 그중에서 안보 (security) 이익을구성하는구체적인내용으로국토안보 ( 또는국내안보 : homeland security), 국제테러전, 핵비확산. 지역분쟁, 동맹강화, 사이버안보등을제시하고있다. 이에따르면, 국가안보 는국내와국외, 그리고각종영역 ( 경제, 환경, 가치, 인권등 ) 의안보사항을모두포함하는매우포괄적인개념이다. 한편, 안보 는군사 물리적위협으로부터안전을의미하며, 따라서대응방안도주로군사 안보적대응방안을포함한다. 미국가안보전략보고서의사용례를따르면, 국가안보 를국내외군사안보와안보의전영역 ( 인간, 경제, 환경, 세계안보등 ) 을아우르는최고위, 광역의개념으로사용하는특징이있다. 반면에 안보 (security) 는미국의군사 영토 체제안보적국익을보호하기위한국내적인국토안보와대외적인국제안보활동을모두포함한다. 미국식 안보 개념은일반적인국방, 국제안보, 국내안보등을포함하는개념이다. 9.11 테러로인해국내의국토안보를중시하게되고, 또한동맹체제와핵비확산을유지하기위해국제안보분야가모두핵심 안보 영역으로들어온셈이다. 이는최근대두되는 안보 개념과크게차이가있다. 일반적으로 안보 는총괄적이고추상적인개념으로간주되고있으며, 국가안보 의일부영역으로사용하는사례는드물다. 한국도마찬가지이다. 한편, 안보 개념자체에대해비판적분석을시도하는코펜하겐학파를대표하는베리부잔은 안보 에대해매우포괄적이고체계적인정의를시도한다. 부잔은안보개념을 3개주체 ( 수준 ) 와 5개영역에모두걸쳐있는광범위한개념으로이해한다. 안보는복합적이어서개인, 국가, 국제체제 ( 지역 ) 의 3개수준과, 정치, 군사, 경제, 사회, 환경등 5개영역에걸친연계성을이해할때비로소해결도가능하다고주장한다. 17 특히부잔은국가와군사안보중심의전통적인안보개념의문제점을제시하며, 안보개념의사 16_ U.S. White House, National Security Strategy (2010) 17_ Barry Buzan(1983) 참조. 16
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 회화, 개인화, 지역화, 초국가화등확장을시도하였다. 이관점은탈냉전기들어유럽국가와제3세계국가가제기하는인간안보, 사회안보, 공동안보, 포괄안보, 지역안보등신안보개념의요구와부합한다. 안보개념의확장으로동개념의초점이흐려진다는지적이있지만, 사실국제사회와대부분의국가는확장된안보개념을수용하고있다. 실제한국, 미국, 유럽국가의국가안보정책은이미인간안보, 공동안보등신안보개념을수용하고있다. 다만실제운영과투입면에서그비중은적지않은편차를보인다. 대부분국가에서아직국가중심의군사안보가큰비중을차지하는것도현실이다. 이런안보개념의확장은세계화, 네트워크화, 개인과국제기구등비국가행위자의위상과활동증대, 강대국정치의약화, 재난과위기의다발, 핵억지로인한대전가능성감소등새로운국제현실을반영한다. 상기부잔의 3개주체와 5개영역, 그리고 OECD의포괄안보 3개차원 ( 정치군사, 경제환경, 인간차원등 ) 을감안하여, 일상적으로제기되는한국이당면한안보이슈를열거하였다. 이중에서대외적대응을필요로하는안보요소는모두이보고서가다루고자하는 국제안보 부문에해당된다. < 표 1> 안보요소분류 분석수준 / 분야군사 정치경제 환경인간 사회 한반도 북한핵 군사위협, 테러, 경제위기, 재정위기, 개성공단, 분단, 통일, 에너지부족, 오염, 남남갈등, 서해갈등사이버범죄, 질병 지역, 계층 이념갈등, 인종 문화차별 동북아 ( 지역 ) 세계 ( 전통 / 비전통 ) 원자력안전사고, 재난, 중국부상, 미 중경쟁, 질병, 경제 재정위기, 민족주의, 영토역사분쟁, 에너지안보, 핵안보사이버군비경쟁, 일본재무장, 안보, 중국어선침범 실패국가, 내전독재정치, 지역분쟁극단주의테러, 핵위협 ( 핵전쟁, 핵확산, 핵테러등 ) 국경통제 재난, 경제 재정위기, 기후변화, 식량위기, 빈곤, 에너지, 질병, 국제범죄, 환율전쟁 재외국민안전, 인권, 민주주의, 법치, 차별 ( 소수민족 인종, 성별, 미성년 ), 인간매매, 난민이주민, 언론자유 17
2015 년정책연구과제 실제근래발생하는안보사안을보면, 모든안보주체와영역이얽혀있어단순한해결책으로는해결하기어려운것이현실이다. 예를들면, 종종기사화되는개성공단문제를보면, 이는경제, 군사안보, 통일, 남북당국기업인, 근로자등다수주체와영역이충돌하고있다. 유럽의난민문제의해결을위해는직접해당국가, 유럽연합전체, 난민개인, 개인안보, 인권, 국가안보, 세계안보등다수영역과영역이관련된다. 둘째, 국방 개념을보자. 국방은안보, 또는국가안보의하위개념이며, 군사안보와혼용하여사용한다. 한용섭박사는국방에대해 외부의군사적위협에대해군사적수단으로국가의주권, 영토, 국민의생명과재산을보호 하는것으로정의한다. 학계에서는국가안보와국방의차이를명확히인식하고있으며, 이에대해별이견이없다. 하지만일상적으로는정부안팎에서아직도국가안보를국방과동일시하는경향이있다. 국가안보전략은통일과외교까지포함하는광범위한개념인데도, 종종국가안보를국방과동일시하여국가안보에서통일과외교를제외하는경향이있어주의해야한다. 셋째, 국가안보 와 국제안보 는어떻게다른가. 우선국가안보를국가안보전략보고서의사용례에따라광의로해석한다면, 이를국내안보와국제안보로이분할수있다. 즉국가안보중국내부문을 국내안보 로본다. 미국에서는 안보 중에서도 국토안보 (homeland security) 로부른다. 미국내테러대응, 난민문제, 국경통제, 방첩, 국제범죄등이이에해당된다. 한편, 국가안보중대외관계부분은 국제안보 로부를수있다. 배리부잔은포괄적 안보 의국내적부분과대응책을국가안보 (national security), 대외적부분과대응책을국제안보 (international security) 로각각분류하였다. 특히, 국가안보 와 국제안보 를안보를보는상호대칭적인관점또는접근법으로보기도하였다. 18 이에따르면, 외부의안보위협에대한대책으로서 국가안보 관점은자국의군사력증강을최우선시한다. 이때 국가안보 전략은국가중심, 군사안보중심에서현실주의시각을대 18_ Barry Buzan (1983) 제9장 National and International Security: the Policy Problem 참조. 18
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 변한다. 반면, 국제안보 전략은상대와의관계속에서문제의근원적으로해결을추진한다. 국가안보 전략이항상안보딜레마를초래할가능성이높은반면, 국제안보 전략은협력과상호조치를통해문제해결을추진하려고한다. 마지막으로, 국제안보와세계안보는같은개념인가. 사실이두개념은흔히같이사용하는데그렇지않다. 국제안보는나의국가관점에서상호적으로주변국과국제사회의문제해결을추구한다면, 세계안보는세계공동체적관점에서문제를보고해결책을모색하는차이가있다. 결론적으로, 이보고서는국가안보를총괄적인상위의안보개념으로본다. 그런데그국가안보의국내적면과국내적대응을 국내안보 ( 국토안보 ) 로본다. 국내에서 국내안보 ( 국토안보 ) 개념이잘통용되지않는다는점을감안하여, 그냥 국가안보 로부르기도한다. 이때 국가안보 는국가의지리적범위에한정되는 협의 의국가안보개념이다. 이는모든안보를총괄하는광의의 국가안보 와개념적으로차별화된다. 마지막으로, 부잔식의접근을수용하여, 국가안보 의대외적측면과대응책을 국제안보 로분류한다. 국제안보 개념을사용함으로써부수적으로외교활동에안보적의미를부여하여그중요성을높이는효과가있다. 아래에서는국제안보개념중에서도우리국가안보와관련하여핵심적인지침과전략이되는주요개념을소개하고분석하였다. 전통적인국제안보개념 ( 세력균형, 억지, 동맹, 집단방위, 중립, 비동맹, 집단안보등 ) 에더해, 새로운국제안보개념 ( 공동안보, 협력안보, 포괄안보등 ) 을제시하였는데, 이는군사적 비군사적국제안보개념을망라한다. 2. 전통적국제안보개념가. 세력균형 1700년대초반근대적웨스트팔리아국제체제가형성되면서영토주권국가는각각안전보장을위해세력균형 (balance of power) 개념을적극 19
2015 년정책연구과제 도입하였다. 국제체제에서갈등을조정하는상위권위기관이부재하는상황에서, 자국의안보와국제체제의평화와안정을보장하기위해세력균형을최고의국제안보목표개념으로설정하고, 이를위한수단으로서전쟁을포함하는자조 (self-help) 와동맹을적극활용하였다. 평화주의의국제관계론도사실무정부상태의권력투쟁이있다는점을부정하지않으며, 다만이런어두운비합리성을인간이성의합리성으로극복해야한다고주장할뿐이다. 유럽에서만들어진근대국제체제는 2개특징을갖는다. 첫째, 국제체제는국제질서를규율하는상위권력이부재하여본질적으로무정부또는홉스식의 만인의만인에대한투쟁 이자행되는자연상태이다. 둘째, 국제체제를구성하는개별국가는끊임없이권력의확장을통해자신의안보를보장하려고한다. 따라서국제체제내에서일부강대국은끊임없이패권을추구하는한편, 이를반대하기위해여타강대국간연대가지속적으로형성되어패권국의등장을저지한다. 잠재적패권국과패권국의등장을반대하기위한국가간경쟁속에서동맹의이합집산이계속되면서, 전면전을억지하고패권국의등장을저지하는데성공한다. 하지만모든국가들은항상전쟁의위기에시달린다. 유럽국제정치와외교사에나타난이런현상을 세력균형 이라고부르고, 단일패권국의등장을저지하기위한외교정책을 세력균형정책 이라고한다. 무정부상태에서국가간세력경쟁과권력투쟁은안보딜레마를초래하여항상불안정한상태가지속된다. 따라서세력균형을유지하려는의지와능력을가진국가가있다면평화유지에크게도움이된다. 일찍이 16세기부터영국을중심으로세력균형론이확산된배경에는로마제국, 프랑스제국, 독일제국과같은패권적인보편주의제국 (Universalistic Empire) 이등장할가능성에대한우려때문이다. 특히영국은유럽이단일제국의통치에들어갈경우생존을위협받게된다. 또한유럽열강보다일찍이입헌군주제를도입한영국은유럽식절대주의왕정국가의확산을거부하기위해유럽을분열시켜야하는정치적동기도갖고있었다. 19 19세기유럽국제체제에서는영국, 프랑스, 오스트리아, 프러시아, 러시 20
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 아등 5개강대국이상호견제를통해세력균형을모색하였다. 유럽은프랑스또는프러시아 ( 독일 ) 가패권국가로등장하는것을경계하였고, 이를위해영국은유럽대륙의국제정치에서탈피하여자유로운상태에서적극적으로균형자역할을수행하였다. 강대국간세력균형이자연스런균형상태인지, 또는의도적인세력균형정책의결과인지에대한의견이분분하다. 케네스월츠로대변되는구조적현실주의자들은무정부상태의국제관계에서강대국이각각합리적인권력정치를추구하면상호견제의결과로자연스럽게세력균형이만들어진다고한다. 20 공세적현실주의를표방하는존미어샤이머는모든강대국의패권지향성으로인해세력균형의안정성과지속성에의문을제기한다. 21 실제유럽국제정치를본다면, 세력균형을위한의도적인노력이있을때비로소평화가유지되는경향이있다. 특히균형자로서영국의역할이주목받는다. 프러시아의비스마르크는통일을위해주변강대국과의전쟁을주저하지않았지만, 통일독일을달성한이후에는영토확장을자제하며전략적으로세력균형을위해노력하였다. 그결과그의임기동안은평화를유지할수있었지만, 그의후임지도자들은세력균형을관리할의지도능력도갖지못했다. 유럽세력균형국제체제는통일과경제발전으로국력이급격히상승한독일을견제하는데실패하고, 결국 20세기초들어유럽전체가전쟁에말려들게된다. 유럽식국제정치의결과 20세기에두차례세계대전을치르게되면서, 세력균형개념과권력정치가크게불신받았다. 2차대전후미국이유일패권국으로부상하자유럽식국제정치, 특히세력균형개념을강력히부정하고, 자신의이상주의적국제정치관에따라세계차원의집단안보체제를도입하였다. 22 19_ Sir Esme Howard British Policy and the Balance of Power, The American Political Science Review vol.19, no.2 (May 1925), p.261. 20_ Kenneth Waltz, Theory of International Politics (New York: McGraw Hill, 1979) 21_ John Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics (New York: W.W. Norton & Company, 2001) 22_ Henry Kissinger, Diplomacy (New York: Simon & Schuster, 1995), Chapter 16: Three Approaches to Peace: Roosevelt, Stalin, and Churchill in World War II 참조. 21
2015 년정책연구과제 20세기중반이후냉전기의양극체제에서강대국전쟁이없었는데이를세력균형이작동한것으로보아야하는가. 사실냉전기동안미 소를대신한대리전은다수있었지만, 강대국간세계대전은없었다. 국제정치역사에서볼때 45년간대전이없었다는것은장기평화시대로볼수있다. 그런데미 소간양극체제를엄밀한의미의 세력균형 으로보기는어렵다. 특히미 소간전쟁의부재는세력균형때문이아니라, 전대미문의폭발력을가진핵무기의등장으로인한상호 핵억지 가작동하였기때문이다. 세력균형체제가상호견제로균형을유지하기위해서는최소한 3개이상의강대국이필요하다. 세력균형이비강대국또는약소국에게어떤의미가있는가. 세력균형은기본적으로강대국간현상이며, 강대국의외교정책이다. 더욱이유럽식세력균형체제를본다면, 강대국들은자신들의세력균형을위해약소국을주고받는거래의대상으로보았다. 19세기적상황에서, 약소국에게는자신을보호하기위해중립을선언하거나동맹에참여할기회가주어질뿐이었다. 20세기후반들어약소국이선택할수있는국제안보조치가대폭늘었다. 유엔의집단안보체제, NATO와같은지역집단방위체제또는다자동맹, CSCE/OSCE와같은지역공동안보체제, 한미동맹같은양자동맹등이있다. 나. 억지인류전쟁사를통해억지 (deterrence) 는잠재적적국의공격을예방하고저지하는데효과적인안보개념으로오랫동안사용되어왔다. 억지는적국이군사적수단으로전쟁목적을달성하려고할때대응으로서군사적수단의사용을위협하거나, 실제전쟁발발시군사적응징을위협함으로써상대의공격을사전에저지시키는것이다. 억지개념은적국에대한외교적설득이아니라, 충분한정치 군사적억지력의축적을통해상대국이스스로전쟁의혜택보다비용이월등할것이라고판단토록함으로써성립된다. 억지개념에서는군사력수단의용도가전쟁에서이기는것이아니라, 상대의전쟁기도를좌절시키는데있다. 따라서상대국이아국의억지력을 22
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 오판하여전쟁을일으킨다면, 억지는이미실패한국제안보전략이된다. 국제체제에서는억지력이성립하기위해서는반드시적국과상응하거나우월한군사력이있을필요는없다. 첫째, 세력균형체제에서는동맹결성, 또는균형자국가의개입으로인해군사적으로우월한국가의침략을억지할수있다. 둘째, 중립국스위스의경우, 2차대전초기막강한독일에비해보잘것없는군사력을가졌지만결사항전의의지와진지전체제를과시함으로써독일의침략을예방할수있었다. 이를위해스위스에게필요한것은독일에대한응징능력이아니라, 독일군사력의진격을지연시키거나일부손상시키는수준이었다. 그렇지만당시영국, 러시아등다른강대국과결전을앞둔독일로서는실리적관점에서스위스와전투에서전투력을조금이라도소모할필요가없다는판단에서침략계획을철회하였다. 셋째, 20세기후반들어민족주의발흥과유엔의등장은침략강대국의전쟁비용을크게증가시키고약소국의억지력을강화시키는효과를초래하였다. 전쟁부정과집단안보의유엔체제하에서민족주의가충만한국가를상대로하여전쟁을통해과거와같은영토적복속, 정치적지배, 경제적찬탈등전쟁목적달성하는것은불가능에가까운과제가되었다. 그런데 20세기후반기핵무기의발명과미국과소련의핵무기독과점체제는전통적인억지개념을새로운 핵억지 개념으로발전시켰다. 수킬로톤수준의폭발력을가진원자폭탄에이어수십메가톤의폭발력을가진수소폭탄이개발되고배치되면서, 상호핵선제공격에대한의구심과우려가증폭되었다. 냉전시배치된핵무기의총폭발력이수만메가톤까지급증하였다가수차례핵군축을거쳐현재약 7,000메가톤까지줄었다. 2차대전에사용된모든폭발력 ( 히로시마, 나가사끼원폭포함 ) 의규모가약 3메가톤에불과한점을고려한다면전면핵전쟁의파괴력을상상할수있다. 그렇지만미국과소련은다양한핵전쟁시나리오를상정하면서, 전쟁억지뿐만아니라핵전쟁에서이기기위한다양한핵전략을개발하였다. 상호확증파괴, 신뢰할만한억지, 핵전력삼각체제, 확장억지등이있다. 핵무기의축적과더불어핵전쟁으로인한양진영간상호공멸의위기감도커졌다. 재래식억지가실패할경우관련국간전쟁으로피해를제한할 23
2015 년정책연구과제 수도있지만, 핵억지의실패는사실상전지구적인파괴와인류멸망을초래할가능성이높아국제사회도우려의목소리를높였다. 우선핵억지가실패하거나, 작동하지않은시나리오에주목하였다. 첫째, 핵국지도부가합리성을유지하면서도상대국의핵능력, 상대의선제공격가능성, 전쟁승리가능성등을오판할가능성이있다. 승리를위한핵선제공격에나서는경우다. 둘째, 핵국지도부가비합리적이고, 모험적이거나, 일체의현실적고려를무시한이데올로기적결정의가능성이있다. 핵테러, 핵자살공격이이에해당된다. 이런경우에는억지개념이작동하지않는다. 셋째, 핵무기지휘통제체제및핵발사장치가인위적으로, 또는사고에의해훼손될가능성이있다. 핵국이많을수록, 핵무기가많을수록, 핵무기통제가하부에위임될수록사고의가능성은더높다. 핵억지에대한도덕적, 평화주의적비판도많다. 이들에게는무차별적이며, 과도한살상을초래하는핵무기자체가비인도적, 비도덕적무기이다. 또한, 핵국의핵무장은필연적으로핵확산과핵무장경쟁을촉발한다. 또한핵무장은정치 외교 안보체계의안보화를촉발하여, 모든결정이군사적관점에서내려진다. 핵무장에과도한비용이들어, 경제 사회발전을저해하기도한다. 따라서핵경쟁과핵보유를지양하고인류를핵전쟁의위험에서구하기위한다양한아이디어가제기되고, 정책과운동으로나타났다. 핵무기없는세상 구호가광범위하게확산되고, 미정부도마침내안보전략에서핵무기의가치와의존도를낮출것을약속하였다. 국제사회와시민사회에서도핵실험금지, 핵물질생산금지, 비핵지대, 핵선제사용금지, 핵군축등에대한요구가계속증가한다. 21세기핵억지의가치는무엇인가. 핵무기의비도덕성과핵억지의위험성에대한지적에도불구하고, 핵국들은현안보환경하에서핵전력을계속유지하고, 핵억지를주요국제안보개념으로유지한다는계획에변함이없다. 2차대전종료와일본핵무기투하이후지난 70년간강대국간대전이없었다는점에서핵억지의효용을완전히부정하기어렵다. 그동안핵무기의사용이없었다는점도핵억지작동의반증으로볼수있다. 핵억지가없 24
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 었더라도강대국전쟁이과연없었을까. 유엔이약속한집단안보체제와탈냉전기국제사회가추구하는공동안보와협력안보개념이실효적으로가동되기전까지는핵억지의가치를믿는국가가없어지지않을전망이다. 다. 동맹과집단방위 동맹 은전쟁의역사와같이가장오래되고보편적인국제안보개념중하나다. 동맹은그리스도시국가, 북이태리도시국가, 중국제후국의상호관계에서많은사례를찾을수있고, 특히 17세기들어유럽국제체제에가장중요한국제안보개념이며수단이었다. 동맹은참가국의수에따라양자동맹과다자동맹으로나뉜다. 양자동맹은한미동맹, 미일동맹등이있고, 다자동맹으로북대서양조약기구 (North Atlantic Treaty: NATO), 일명바르샤바조약기구로불리는동구권국가간우호협력상호원조조약 (Treaty of Friendship, Cooperation and Mutual Assistance), 동남아시아조약기구 (Southeast Asia Treaty Organization: SEATO) 등이있다. 바르샤바조약기구와동남아시아조약기구는냉전기에설립되었다가이미해체되었다. NATO의경우, 또한 집단방위 (collective defense) 개념의대표적인사례이다. 방어적성격의다자동맹이 집단방위 인데, 유엔하에서공격전쟁이부정됨에따라이후만들어진다자동맹은 집단방위 가된다. 참고로, 일본이주장하는 집단적자위권 (collective self-defense) 은일본만이주장하는자위권행사요건의하나로서, 집단방위와는아무관련이없다. 국제안보개념으로서동맹은독특한의미와양식을갖는다. 법적개념의동맹은두개이상의국가가상호군사적지원을제공하는조건을담은동맹협정을수반한다. 따라서동맹협정에서가장중요한요소는군사지원을발효시키는 협정요건 (casus foederis) 이다. 군사적동맹협정에따라, 협정의일방당사국에대한외부의군사적공격이발생할경우, 이를동맹국전체에대한공격으로간주하고군사적지원의무를발동시킨다. 한 미상호방위조약 2조와 NATO 5조는각각군사적지원의무의발동조건을담고있다. 23 그런데한 미상호방위조약과 NATO의경우, 협정요건 에있어 25
2015 년정책연구과제 표현상자동개입과협의절차의차이가있다. 역사적으로볼때, 수많은동맹이있었다. 특히 19세기초유럽의세력균형을유지하는데동맹은핵심적인역할을수행했으며, 다수의동맹이중복적으로가동되었다. 나폴레옹전쟁이후 1815년구질서를회복하는차원에서러시아의주도로절대왕정국인프러시아와오스트리아, 헝가리가참가하는삼국신성동맹 (Holy Alliance) 이있었다. 이는군사동맹성격보다는상호연대하여구정치질서를유지하려는정치동맹의성격이컸다. 이와별도로, 본연의군사동맹으로는영국도가담한 4자동맹 (Quadruple Alliance) 이있었고, 프랑스도참가한느슨한 5자협조체제 (Concert of Europe) 가가동되었다. 이런유럽의동맹체제는 긴 19세기 에서걸쳐강대국간전쟁을저지하는긍정적인기능을수행하는동시에, 20세기초지역적사건을세계대전으로확전시키는데부정적으로기능하기도했다. 20세기초유럽은독일, 이태리, 오스트리아가참가하는삼국동맹 (Triple Alliance) 과영국, 프랑스, 러시아가참가하는삼국협상 (Triple Entente) 의 2개경직된진영으로양분되었다. 이런경직된동맹체제는원래의도한동맹의유연성과외교의개입 23_ The North Atlantic Treaty (1949) Article 5. The Parties agree that an armed attack against one or more of them in Europe or North America shall be considered an attack against them all and consequently they agree that, if such an armed attack occurs, each of them, in exercise of the right of individual or collective self-defence recognised by Article 51 of the Charter of the United Nations, will assist the Party or Parties so attacked by taking forthwith, individually and in concert with the other Parties, such action as it deems necessary, including the use of armed force, to restore and maintain the security of the North Atlantic area. 한 미상호방위조약 (1953) 제 2 조. 당사국중어느 1 국의정치적독립또는안전이외부로부터의무력공격에의하여위협을받고있다고어느당사국이든지인정할때에는언제든지당사국은서로협의한다. 당사국은단독으로나공동으로자조 ( 自助 ) 와상호원조에의하여무력공격을저지하기위한적절한수단을지속강화시킬것이며본조약을이행하고그목적을추진할적절한조치를협의와합의하에취할것이다. 제 3 조각당사국은타당사국의행정지배하에있는영토와각당사국이타당사국의행정지배하에합법적으로들어갔다고인정하는금후의영토에있어서타당사국에대한태평양지역에있어서의무력공격을자국의평화와안전을위태롭게하는것이라인정하고공통한위험에대처하기위하여각자의헌법상의수속에따라행동할것을선언한다. 26
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 을거부하여, 결국세계대전으로번지는배경이된다. 독일의후원을업은오스트리아, 헝가리가자국의황태자피살에대해세르비아에보복을추진하자, 러시아가세르비아를후원하기위해참전한다. 러시아와삼국협상관계에있던프랑스와영국이러시아를후원하고, 독일은동맹국인오스트리아의지원에뛰어들었다. 전쟁의배경에는독일과러시아간유럽패권경쟁, 세계적식민지와자원경쟁등이있었지만, 이런다자동맹의연결축이전쟁의확대에기여했다는점은부인할수없다. 2차대전당시에는추축국 (Axis Power) 으로불리는독일, 이태리, 일본이군사동맹을체결하였다. 이삼국군사동맹은공격을위한군사동맹이며, 다른군사동맹과달리같이한전선에서공동적을상대로한연합군을만들지않았다는점에서다른역사적인방어적성격의동맹과차별성이있다. 2차대전종전후국제연맹실패의교훈에힘입어미국은고립주의를끝내고전쟁방지를위한세계적역할에나섰다. 2차대전에승리한미국은자신의국제안보관에따른세계질서창출을목표로유엔창설을주도하고, 집단안보 를국제안보의핵심개념으로도입하였다. 그러나 2차대전전승국의협력을전제로한유엔집단안보체제는미 소간대립으로제대로가동되지못했다. 미국이세계적으로자유민주체제의확산을추진하고, 소련이이에대항하여자신의영향권 (sphere of interests) 구축을추구함에따라, 미 소간대치국면은정치군사이념을포함하는전면적인대결국면으로치달았다. 결국, 미국의소련의확장을저지하기위해세계적차원에서양자와다자동맹의광범위한안보네트워크를구축하였다. 사실군사동맹은미국의안보철학에반하는것이었지만, 안보현실을감안할때불가피한조처였다. 특히소련의군사 정치적위협에직면한많은중소국가들도미국과의동맹을무능한집단안보를대신할유일한국제안보수단으로간주하였다. 미국은기결성된유럽국간동맹체제와아울러 1949년 NATO를결성하고, 1953년한국과한 미상위방위조약을체결하였다. 한편, NATO에대응하여 1955년결성된동구권집단방위체인바르샤바조약기구는동서대결의한축으로작동하다가, 탈냉전기들어 1995년해체되었다. 27
2015 년정책연구과제 NATO의경우잠시정체성과진로에대한논란이있었지만, 구소련권동구국가의가입으로인해오히려회원국이확장일로에있다. 소련해체당시 NATO 회원국은 16개국이었는데현재 28개국으로늘었고, 참가를희망하는동구권국가들이계속느는추세이다. 구소련권국가, 러시아접경국의 NATO 참여는러시아의큰반발을초래하여계속논란이될전망이다. 냉전을위한군사동맹체제는적국의소멸과더불어정체성위기를겪고, 새로운임무를모색하게된다. 미뉴욕 9.11 테러 (2001) 이후테러가주요국제안보위협으로부각되자 NATO는테러와같은초국가적안보위협에대한대응을주요임무로추가하였다. 실제미국은 9.11 테러에대응하기위한테러와의전쟁에서 NATO의자동개입조항을발동하기도했다. 한미동맹의경우, 탈냉전기에도북한의군사적위협이엄연히존재하고오히려핵위협이증가함에따라, 동맹의의미는조금도퇴색하지않았다. 그런데미국이자신의세계적안보역할에대해한국의참여를요구하고, 한국도세계적국익이증가함에따라한미동맹이한반도중심의군사동맹에서세계무대에서포괄적안보협력을추구하는 전략동맹 으로진화중에있다. 북한도냉전기동안안보를위해동맹을활용했다. 북한은 1961년소련과 조 소우호협조및상호원조조약, 중국과 북 중우호, 협조및상호원조에관한조약 을통해군사동맹을운영하였다. 그런데탈냉전기들어 1995년러시아가일방적으로동조약의연장중단을선언함에따라그효력이중단된것으로알려져있다. 한편, 북 중상호원조조약은아직발효중인데, 2조에서일방의피침시군사적지원을의무화한자동개입조항을담고있어주목받는다. 세계적, 지역적, 국지적안보위협이존재하는한동맹에대한수요는계속될전망이다. 특히 NATO의회원확대에서보듯이, 약소국의경우자체적으로강대국에대한억지력과방위력을갖출수없기때문에동맹에의존할가능성이높다. 또한예외적으로중립을선택하기도한다. 28
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 라. 중립세력균형과동맹을중심으로하는국제안보개념과대조적으로일체의세력균형과동맹에서벗어나서안보를지키고자하는 중립 (neutrality) 안보개념이있다. 24 사실중립은세력균형이나동맹만큼오랜역사를갖는다. 17세기유럽식국제체제와빈발한국제전쟁속에서탄생한중립개념은점차법적지위를갖게되었고, 20세기들어각종국제협정을통해중립국의권리와의무도명문화되었다. 25 이에따라중립국이전시전쟁당사국에대해중립을대가로하고 ( 일체전쟁당사국에영토및편의제공거부 ), 전쟁당사국은중립국을침공하지않고영토보전을보장한다. 중립은외교정책으로서불관여또는고립주의와다르다. 19세기영국과미국의고립주의는정치적개념으로자신과직접적인이해관계가없어보이는국제관계에개입하지않으며, 자신에대한외부의관여도허용하지않겠다는정치적선언또는정책에불과하다. 그리고이들강대국은국제법이나협정보다는자신의힘으로고립정책을강요할수있었다. 중립국이순전히타방의선의만믿는다면강대국의무력시위에쉽게무너지게된다. 2차대전당시스위스와스웨덴만중립을유지할수있었을뿐, 그외벨기에, 네덜란드, 노르웨이, 그리스, 아이슬란드등다수의중립국들은모두침공당하거나, 강압에못이겨전쟁당사국에전쟁편의를제공할수밖에없었다. 중립국으로서가장긴역사를갖고, 또한성공적인사례로꼽히는스위스의사례를간략히살펴본다. 26 캔톤연합체인스위스는 17초초반유럽을휩쓴 30년종교전쟁에서벗어나기위한중립과자위를위한무장을결정하면서, 무장중립 을본격적으로추구하였다. 마침내 30년전쟁을종결짓는 24_ 여기서 중립 (neutrality) 은국제법적개념으로서, 일반적으로통용되는정치적개념으로 중립주의 (neutralism) 와차별화하여사용한다. 25_ 파리선언 (1856), 헤이그협정 (1907) 등참조. 26_ 스위스중립의역사와한반도에대한함의등은장철균, 스위스중립의성격과한반도중립논의, JPI 정책포럼, no.2011-33(2011), 장철균, 21 세기대한민국선진화전략 : 스위스에서배운다 ( 파주 : 살림, 2013) 참조. 29
2015 년정책연구과제 1648년웨스트팔리아회의에서유럽강대국으로부터중립을승인받았다. 1800년대초스위스는나폴레옹의프랑스에게일시적으로복속되고동맹을강요당했지만, 나폴레옹패퇴이후전후유럽질서를구축하기위한비엔나회의 (1815) 와파리선언 (2015) 에서다시 영세중립 을보장받았다. 따라서스위스는주변강대국의지지와국제법적효력을갖는최초의제도적인영세중립국이되었다. 이로써스위스는자위이외는전쟁을추구하지않고, 전쟁을위한동맹에참가하지않으며, 주변국들로부터독립과중립을보장받게되었다. 27 스위스역사를보면, 중립은단순히평화주의나규범주의기조에기반한것이아니라, 철저히국익의필요성에따라제기되었고군사력으로보장된다는점에주목해야한다. 1, 2차세계대전당시, 스위스는내부의정치적통합을강화하고전국토를요새화하는전쟁준비를했기때문에전쟁을거부할수있었다. 독일이스위스침공시중립국에대한국제법을위반하는도덕적부담이있었지만, 더욱중요한것은군사전력의손실부담이전쟁을피하는데결정적이었다는것이정설이다. 스위스도오랜역사적투쟁속에서무장없는중립은불가능하다는교훈을잘알고있다. 또다른유럽의대표적인중립국가인오스트리아, 스웨덴, 핀란드는각각다른연원으로중립국이되었다. 2차대전당시독일에속했던오스트리아는 1955년 오스트리아국가조약 (Austria State Treaty) 에따라독립을부여받자곧이어 영세중립 을선언하였다. 당시점령국의하나인소련이오스트리아의서방진영가담을우려하여스위스모델의영세중립을요구하였고, 오스트리아는이를수용하여중립을선택하였다. 스웨덴의중립은국제협정이아니라자신의정책선언에따라추진된것이며, 1800년대초반까지그역사가거슬러올라간다. 스웨덴은 2차대전당시에도중립을선언하였고, 종전이후에도소련의침공가능성으로인한안보의취약성을감안하여중립을유지하고있다. 소련과접경한핀란드도소련으로인한안보취약성을감안하여, 1948년 27_ 장철균 (2011), p.5. 30
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 소련과우호친선및상호원조조약을체결하고각각상대방에대한중립을약속하였다. 이에따라, 핀란드는소련을겨냥한동맹에참가하지않고, 소련을공격하는데영토를제공해서도안된다. 핀란드와오스트리아의중립사례는국제법적으로보장된중립주의가아니고소련의직간접적인영향력행사에따라만들어진협정, 또는정책선언의결과이다. 스웨덴의경우도, 자신의정책지침에따라중립국가로서행동할뿐국제협정이이를보장하고있지는않다. 근대유럽국제체제의형성과더불어생성된 중립 국제안보개념은오늘어떤의미를갖는가. 우선유엔이전쟁을불법화함에따라, 중립국이과거와달리전쟁의공포에서벗어나는계기가되었다. 더욱이중립국의평화주의와자위노선은유엔이표방하는평화주의및국제법지향과일치한다. 또한중립국은전쟁을거부하며평화주의적성향을보이고, 분쟁의평화적 외교적해결을주창하기때문에각종분쟁상황에서비당사자로서중재자역할을수행하는데독특한기여를할수있다. 스위스와스웨덴이한반도에서중립국감독위원회 (Neutral Nations Supervisory Commission) 의회원국으로활동하는것도이런중립국지위탓이다. 28 근대국제정치체제에서중요한국제안보개념으로서자리잡았던 중립 은 20세기들어크게부침을겪는다. 2차대전에즈음으로세계적규모로적대적인규모로적대적인동맹체제가구축되면서 20여개이상국가들이중립주의를표방하며이를적극실천하였다. 그러나 2차대전이종결되고, 유엔이가동되기시작하면서중립에대한열기가식었다. 특히종전후유엔이창설되어전쟁을부인하고, 집단안보를표명함에따라중립의의미가크게퇴색하였다. 현재중립주의를표명하고이를적극실천하며, 또는그렇게인정받는국가는스위스, 스웨덴, 핀란드, 오스트리아등소수에불과하다. 28_ 한국전정전협정 (1953) 에따라정전의감시를위해중립국감독위원회를구성하고, 전쟁양당사자가한국전쟁에가담하지않은국가중에서각각 2 개국씩지명하기로하였는바, 우리측은스위스, 스웨덴을지명하였다. 90 년대들어북한은북 미평화협정체결과정전체제훼손을기도하였고, 이런차원에서북측이지명한중립국감시국인체코와폴란드를각각 93 년, 95 년에추방했다. 한편, 스위스와스웨덴중립국감시단은소수인원을활동을지속하고있다. 31
2015 년정책연구과제 최근탈냉전기국제정세와비전통안보적이며탈국가적인새로운국제안보위협은중립국에게새로운고민을제공한다. 중립국이과연유엔의집단안보를위한군사활동에참여할것인가. 유엔안보리의군사적활동결의에대한유엔회원국으로서중립국의태도는무엇인가. 오늘국제안보현안과각종군사활동은선악의구분이없는국가간전쟁이아니라, 평화파괴자와평화수호자간의충돌로해석된다. 이상황에서중립은유엔회원국의의무를회피하거나, 비도덕적이라는비판을받게된다. 현대전의전면전성격도중립의공간을크게위축시킨다. 과거와같이정치 군사적으로중립을지키면서, 경제 사회적으로전쟁당사자와교류하는것이매우어렵게되었다. 이들중립국은원칙적으로집단안보와공동안보체제에는참가한다. 그러나집단방위에는불참하는경향이다. 따라서집단안보의유엔과공동안보의 OSCE에는스위스, 스웨덴, 오스트리아, 핀란드등중립국들이예외없이다참여하고, 적극적으로활동중이다. 한편, 다자군사동맹성격의집단안보체제로서 28개회원국이있는 NATO에스위스, 스웨덴, 핀란드, 오스트리아등중립국이모두불참하고있다. 유럽국가중에서 2차대전당시중립을선언하였던벨기에, 덴마크, 노르웨이, 에리트레아, 라트비아등다수의중립국들은 2차대전후중립을포기하고, 집단방위체제에참여하였다. 한편, 냉전의진영간대결이심화되면서이를거부하는 비동맹 이새로운국제안보개념으로부상하였다. 비동맹은중립과일부유사한점이있지만, 그참여국의성격과구체적인행동에서큰차별성을보인다. 비동맹주의는다음절에서토론한다. 마. 비동맹 비동맹 (Nonalignment) 은비동맹운동 (Nonaligned Movement: NAM) 국가들의핵심국제안보개념이며정책이다. 또한비동맹은비동맹국국민들의운동으로볼수있다. 1961년벨그라드에서열린 1차비동맹정상회의를계기로비동맹운동이공식적으로결성되었다. 당시벨그라드회의에는 25개회원국, 3개옵저버국이참가하였다. 32
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 1955년인도네시아반둥에서열린아시아-아프리카회의가비동맹그룹을결성하는촉매제가되었다. 여기서채택된반둥 10대원칙은아직까지비동맹국가의정체성을확인하고결속시키는외교안보원리가된다. 특히비동맹국제안보노선은군사진영및강대국정치거부, 군사적긴장완화, 평화촉진, 인종차별및주의반대투쟁, 핵군축요구, 정의로운국제질서창출등을지향하였다. 초기비동맹국들은반핵, 반강대국, 반제국주의, 반식민주의등을통해강력한내부결속력을유지하면서도, 강대국의진영정치를반대하기위해스스로블록화하는것을거부하였다. 비동맹국그룹은회의체로서운영되는느슨한조직으로서현재약 120여개국가가참가하고있으며, 비동맹장관회의와정상회의를통해결속을다지고비동맹정책을조정한다. 비동맹운동은초기에유고슬라비아, 인도, 인도네시아, 이집트등이창설을주도하고미 소간진영경쟁에대응하는제3세력으로서활약하였다. 비동맹국들의비동맹국제안보개념은강대국의개입을거부하며독립을보존하고, 세계평화와지역평화를위해핵군축과분쟁의평화적해결을압박하는데의미있는기여를하였다. 또한세계평화와발전을위한명분에도항상다수의목소리를내어강대국과선진국의양보를받아내기도했다. 그러나냉전이끝나고회원국이증가하고의제가다원화되면서내부결속이어렵게되었고, 국제정치의탈이념과탈정치추세가진행되면서국제무대에서영향력도축소되었다. 특히탈냉전과세계화시대들어비동맹의명분이약해졌다. 특히개도국의당면과제인개발과발전문제에있어서는비동맹원리가효과가없을뿐아니라, 오히려경제발전과세계화에지장을초래하기도한다. 바. 집단안보 집단안보 (collective security) 에서는집단내의국가들이개별적인안보이익을집단전체의안보이익과동일시한다. 따라서집단안보에서는 일국에대한공격은전체에대한공격 원칙에따라집단대응이가능하다. 33
2015 년정책연구과제 1, 2차세계대전이후만들어진국제연맹과유엔은모두이집단안보원칙을도입하였다. 29 특히 20세기집단안보개념은전쟁방지와평화유지의공동이익을위해전통적인안보수단인세력균형, 전쟁, 동맹을부정하는특징이있다. 집단안보는다른다자국제안보개념 ( 공동안보, 협력안보등 ) 에비해역사가깊고, 다양한역사적실험이있었으며현재유엔의집단안보체제를통해실행중이다. 다만전쟁방지와평화유지를위한이상이강대국정치의현실에부딪쳐양기구모두집단안보의구상을충분히구현하지는못했다. 집단안보개념의기원을 1815년비엔나회의로등장한유럽협조체제 (Concert of Europe) 에서찾기도한다. 유럽협조체제는유럽질서의현상변경세력인나폴레옹보나파르트의프랑스를격퇴한 4자동맹국 ( 오스트리아, 프러시아, 러시아, 영국 ) 이주도하여만든강대국중심의다자협력체제이다. 유럽협조체제는곧프랑스가참가하여 5자강대국협력체로가동되었는데, 유럽구질서의복구를주창하는메테르니히오스트리아외상의지도적역할에따라메테르니히체제로불리기도한다. 그런데상당기간유럽협조체제가가능했던것은강대국간의협의때문만이아니라, 강대국간의 세력균형 에기반했기때문으로볼수있다. 유럽협조체제는명문화된조약이없이강대국간비공식적인협의체제로작동하였으며, 일방의제안에따라협의체를가동하였다. 19세기유럽은전쟁과혁명과민족주의로격변의시대를겪었지만, 그래도그이전과 20세기에비해서는상대적으로높은수준의평화와번영시대를구가하였다. 유럽협조체제의반시대성과강대국중심에대한지적은있지만, 이로인해장기평화가가능했다는점은부정할수없다. 세력균형체제는강대국간대규모전쟁방지를목표로현상유지와세력균형을위한끊임없는미세조정이있어야가능하다. 그런데프러시아 ( 독일 ) 의 29_ 이양대기구는집단안보원칙에기반하여만들어졌으나, 강대국현실정치를감안하지않을수없었다. 그결과, 국제연맹은공격에대한대응을개별회원국에게미루었고, 유엔은거부권제도를도입하여, 상임이사국에게집단안보조치에대한거부권을행사할권리를부여하였다. 34
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 부상, 민족주의발흥, 사회질서의변화등은현상유지를불가능하게만들었고, 구국경과정치질서에기초한유럽협조체제는설땅을점차잃었다. 영국은일찍이 1818년유럽의세력균형에대해독자적인입장을유지하기위해 영광스런고립 (splendid isolation) 을주창하며유럽협조체제에서탈퇴하였다. 유럽은크림전쟁, 프러시아의통일전쟁, 이태리의통일전쟁등강대국간전쟁을거치고, 독일이중유럽의패권국으로등장하면서협조체제가점차해체되었다. 유럽협조체제는마침내 1차대전에즈음하여독일, 오스트리아-헝가리, 이태리가참가하는 3국동맹, 그리고프랑스, 러시아, 영국이참가하는 3국협약 (Triple Entente) 의 2개진영으로분열되었다. 유럽협조체제에나타난집단안보구상은 1차대전이후만들어진국제연맹에서일부제도적으로구현되었다. 그러나국제연맹의집단안보는당초미국의불참과국제위기관리실패로인해실패한실험으로끝나고말았다. 유엔헌장은처음으로구체적으로전쟁을중심으로하는무력행사를불법화하고 (2조 4항 ), 유엔의집단안보 (7장) 와한시적인자위권 (51조) 에의한무력사용만을법적으로인정하였다. 30 유엔헌장은전문에서호소하듯이 30_ 유엔헌장전문 : 우리연합국국민들은우리일생중에두번이나말할수없는슬픔을인류에가져온전쟁의불행에서다음세대를구하고 (...) 국제평화와안전을유지하기위하여우리들의힘을합하며, 공동이익을위한경우이외에는무력을사용하지아니한다는것을, 원칙의수락과방법의설정에의하여, 보장하고 (...) 제 2 조 4 항. 모든회원국은그국제관계에있어서다른국가의영토보전이나정치적독립에대하여또는국제연합의목적과양립하지아니하는어떠한기타방식으로도무력의위협이나무력행사를삼간다. 제 7 장 ( 평화에대한위협, 평화의파괴및침략행위에관한조치 ) 제 39 조안전보장이사회는화에대한위협, 평화의파괴또는침략행위의존재를결정하고, 국제평화와안전을유지하거나이를회복하기위하여권고하거나, 또는제 41 조및제 42 조에따라어떠한조치를취할것인지를결정한다. 제 42 조안전보장이사회는제 41 조에규정된조치가불충분할것으로인정하거나또는불충분한것으로판명되었다고인정하는경우에는, 국제평화와안전의유지또는회복에필요한공군 해군또는육군에의한조치를취할수있다. 그러한조치는국제연합회원국의공군 해군또는육군에의한시위 봉쇄및다른작전을포함할수있다. 제 48 조 1 항국제평화와안전의유지를위한안전보장이사회의결정을이행하는데필요한조치는안전보장이사회가정하는바에따라국제연합회원국의전부또는일부에의하여취하여진다. 35
2015 년정책연구과제 우리일생중에두번이나말할수없는슬픔을인류에가져온전쟁의불행에서다음세대를구하기 위한정치 외교적수단으로서무력사용과전쟁의금지를결정하였다. 또한유엔헌장은세력균형과권력정치의발호의막기위한장치로서집단안보에대한높은기대감을반영하고있다. 현유엔을중심으로한집단안보에평가는크게엇갈리지만, 우선 20세기중반이후전쟁방지에기여한긍정적인역할을평가하지않을수없다. 첫째, 특히 17세기부터시작된근대국제정치가전쟁을정당한정책수단으로서인정한것에비해, 21세기집단안보는침략전쟁을불법화함으로써전쟁을억지하는성과를거두었다. 둘째, 근대국제정치가국제사회를무정부상태로상정하고국가간무한권력투쟁을용인하였다면, 21세기집단안보체제는유엔헌장에서보듯이불충분하나마유엔안보리에평화와질서를관리하고집행하는권한을부여하여국제사회에법질서개념을도입하였다. 따라서전통적인세력균형개념에의한불안정한국제질서가아니라, 국제법규범에따른국제질서를모색하였다. 셋째, 실제전쟁의불법화와국제법규범에기반한국제질서의모색은과거에비해전쟁의규모와빈도를획기적으로줄이는성과를거두었다. 결국, 집단안보의제도화는평화와안정을지향하는국제정치와인류사회를위한획기적인진전으로볼수있다. 집단안보의정착과성과에대한부정적인평가도많다. 첫째, 현재국제정치에서강대국간전쟁이발발하지않은배경에는집단안보보다는핵억지가주요동인으로작용했다. 둘째, 집단안보가성공하기위해서는모든구성원이높은수준의공동책임감과병력동원능력을가져야하는데, 현체제에서는그렇지못하다. 따라서결국대외적이해관계가많고군사적동원능력이높은일부강대국이집단안보를주도하게된다. NATO와같은 제 49 조국제연합회원국은안전보장이사회가결정한조치를이행함에있어상호원조를제공하는데에참여한다. 제 51 조이헌장의어떠한규정도국제연합회원국에대하여무력공격이발생한경우, 안전보장이사회가국제평화와안전을유지하기위하여필요한조치를취할때까지개별적또는집단적자위의고유한권리를침해하지아니한다. 36
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 지역집단방위체제도유엔의집단안보체제에비해높은결집력과집행력을갖는다. 집단방위체제가때로는유엔의집단안보체제를우회하여다자동맹의집단이익을우선추구함으로써전체이익을위한집단안보를저해한다. 셋째, 유엔의집단안보는상임이사국의거부권인정으로인해제한적인운용이불가피하다. 결국집단안보는강대국의이익에좌우되고, 강대국정치의연속선상이있다는비판을받는다. 31 세계평화를위한집단안보의이상에도불구하고, 현재와같은개별국가의주권을핵심으로하는유엔체제에서는구성원의능력과이해관계의차이로인해집단안보가제한적으로작동할수밖에없는한계가있다. 32 그러나집단안보규범으로인해개별국가의행위를도덕적 정치적으로억지하는효과가상당히작용하고있다는점도인정하지않을수없다. 유엔의집단안보가작동한유일한사례는한국전 (1950) 에유엔군이참전한것이다. 북한의남한침공후유엔안보리는즉각북한을침략자로규정하였고, 유엔군을동원하여반격에나섰다. 한편, 한국에적용된집단안보장치가반복되기는어려운특이한사례로꼽히기도한다. 첫째, 소련의안보리불참으로거부권의행사가없었는데, 만약소련이참석하였다면거부권을행사했을가능성이높았다. 둘째, 한국전에참가한유엔군은당초유엔헌장 43조가상정한유엔상비군은아니었으며, 일회성으로동원되었다. 또한미군은자신의군대를외국군의지휘하에두지않는전통에따라미군사령관이유엔군사령관을겸하는편의가제공되었다. 유엔군의한국전참전은유엔집단안보체제의가능성과취약성을동시에보여준다. 31_ 집단안보의배경과효용에대한토론은아래보고서를참조. 신범식, 다자안보협력체제의개념과현실 : 집단안보, 공동안보, 협력안보를중심으로, JPI 정책포럼, no.2015-09 (2015), UN Department of Disarmament Affairs Report to the Secretary-General, Concepts of Security (1986). 32_ 오간스키는집단안보가작동하는데필요한 5 개조건을제시하였다 (1960). 1) 침략자규정에대한집단안보구성원전체의합의, 2) 침략행위저지를위해모든구성원가공약, 3) 침략자격퇴를위한모든구성원의행동자유와능력, 4) 집단안보참여국의총합능력이침략자의능력보다우월, 5) 집단안보총합의능력으로인해잠재적침략자억제, 또는침략발생시격퇴. 37
2015 년정책연구과제 3. 신국제안보개념가. 공동안보 공동안보 (Common Security) 는냉전기미 소핵대결과핵전쟁이라는공멸의안보위협에직면한유럽국들이주도적으로제시한안보개념이다. 공동안보개념은일명 팔머보고서 로불리는 공동안보 : 생존을위한청사진 (Common Security: A Blueprint for Survival, 1982) 에체계적으로기술되어있다. 33 팔머보고서는당시미 소간핵무장경쟁과핵전쟁가능성은국가의안전뿐만아니라생존자체를위협한다고보고, 핵군축, 핵경쟁완화, 관계개선등을제시하면서, 이런갈등해소와협력의기본원리로서 공동안보 개념을제시하였다. 팔머위원회는공동안보의작동을위한 6개원칙을제시하였다. 첫째, 모든국가는정당한안보에대한권리를갖는다. 둘째, 군사력은국가간분쟁해소를위한정당한수단이아니다. 셋째, 국가정책의표현에있어절제가필요하다. 넷째, 공동안보를위한군비감축과질적제한이필요하다. 다섯째, 군사적우위로서안보를얻을수없다. 여섯째, 군비협상과정치적사안의연계는피해야한다. 34 따라서공동안보개념은냉전당사국들의기본국제안보개념이었던핵억지와집단방위를거부하는것이었다. 공동안보론에따르면, 일국의안보는상대방에대한일국의억지력강화로달성되는것이아니라, 상대방과같이핵군축과긴장완화를통해달성할수있다는입장을강하게제시하고있다. 공동안보개념이가장잘구현된사례로유럽안보협력회의 (Conference on Security and Co-operation in Europe: CSCE) 와유럽안보협력기구 (Organization for Security and Co-operation in Europe: OSCE) 가있다. 33_ Independent Commission on Disarmament and Security Issues, Common security: a blueprint for survival (New York: Simon and Schuster, 1982). 34_ 신범식 (2015), p.6. 38
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 CSCE는 1975년헬싱키협정에의해설립되었으며, 냉전종식이후 1995년 OSCE로발전하였다. 사실 CSCE는냉전이기승을부리던냉전시기에동서진영의유일한안보대화체로서큰역사적가치를지녔다. 탈냉전기들어회의체에서기구체로바뀌면서조직으로더욱발전하였으나그임무는오히려퇴색한것으로보인다. 탈냉전기에재탄생한 OSCE가 포괄안보 기구를표방하면서, 수많은정치, 경제, 환경, 사회, 인간안보과제를총괄적으로다루는것도그존재이유와성과의초점을흩트리는배경이된다. 냉전기인 70년대에 CSCE가결성된것은참여국들의이해관계가일시적으로일치하였기가능했다. 1972년대화를시작하면서, 소련은동유럽공산위성국가의국경선을현상유지하는기회로, 핀란드는중립정책을강화시키는기회로, 서유럽국은동서긴장완화, 동구권과경제협력추진및인권개선의기회로보았다. 따라서 CSCE는냉전기동안핵전쟁위험을완화시키는공동안보, 그리고경제협력확대, 인권개선의비전통안보안건을포함하는포괄안보의주체로서활동하였다. 한편, OSCE는 1996년 21세기유럽을위한공동 포괄안보모델에대한리스본선언 을채택하고, 동안보개념의주창자로서활동중이다. 35 리스본선언은 공동안보 를최고목표를내세우고, 이를위한군사안보, 정치인권, 경제사회환경의 3개분야의같이추구하는포괄안보개념을재확인하였다. 36 또한다른지역기구및국가와공동으로안보를추구하는 협력안보 개념도제시하고있다. CSCE와 OSCE가공동안보에포괄안보를동시에추구함에따라, 공동안보개념에종종포괄안보개념을포함시키기도하는데이를구분할필요가있다. CSCE는이두안보개념을병행하면서도, 개념적으로는구분하여접 35_ OSCE 리스본선언, http://www.osce.org/mc/39539?download=true. 36_ 리스본정상선언 1 조및리스본안보및협력모델선언의 1 조는공동안보개념을아래와같이재확인하고있다. 정상선언 1 조. We, the Heads of State or Government of the participating States of the OSCE have met in Lisbon to assess the situation in the OSCE region and to establish a co-operative foundation for our common security; 리스본안보및협력모델선언의 1 조 1. (...) Freedom, democracy and co-operation among our nations and peoples are now the foundation for our common security. 39
2015 년정책연구과제 근하였다. 즉공동안보는핵전쟁방지라는최우선적인공동목표를향한구성원간의핵군축, 군사적긴장완화등조치에제한적으로사용된다. 포괄안보는군사안보와경제, 인간, 환경등비군사안보를포괄하는복합안보과제를추구한다는개념이다. 한편, 팔머보고서의공동안보개념은개념적으로군사안보와비군사안보부분을통합적으로접근한다는점에서 CSCE의공동안보개념과다소차이가있다. 마지막으로, 집단안보와공동안보를비교해보자. 구성원내부의공동선 ( 평화, 전쟁방지 ) 을추구한다는점에서두개념은유사하다. 그런데차이점을본다면, 첫째, 집단안보가불법행위국을처벌하는국제법적행위라면, 공동안보는각진영의안보경쟁을정당한것으로보고양진영의대치를완화시키는정치적행위이다. 즉집단안보가유엔집단안보체제에서보듯이규범과절차를갖춘개념이라면, 공동안보는공감대를모색하는정치적개념이다. 둘째, 집단안보가불특정내부침략자를전제로한다면, 공동안보는이미알려진동서진영의대치관계를인정하고양측의긴장완화를모색한다. 셋째, 집단안보는침략이발생하면가동되는사후적대처개념인데비해, 공동안보는핵전쟁의발발을방지하는예방적대처방안이다. 나. 협력안보 협력안보 (cooperative security) 는아직발전중에있는안보개념인데이에대한정의나공감대가충분치않다. 공동안보는기구또는회의체와같은제도적기반이구비되고, 또한집단구성원간에공동안보의필요성과목표에대한공감대가있는반면, 협력안보는아직개별국가의정책지침으로남아있는경향이있다. 심지어일반적인관념의협력을추구하는식으로해석도가능하며, 안보개념으로서엄밀성과작동원리에대한설명이결여되어있다. 따라서국가나안보기구가특정대상국과또는내부구성원간협력을추구할경우, 협력안보를추구한다고기술한다. 미국무부홈페지의 협력안 40
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 보 (Cooperative Security) 설명도이런사례이다. 이에따르면 협력안보 제하에서미국은 NATO 회원국또는 NATO 평화파트너국가와양자, 또는다자적으로안보와방위에대한협력을지속할것이며, 협력의제는반테러, 대량살상무기비확산, 국경안보, 지역안보위협등을포함한다고기술하고있다. 37 또한 OSCE는이런미국과유럽국간확대된협력 (extended cooperation) 을위한귀중한포럼이라고한다. 이설명에따르면, 협력안보 는해당국과협력을강화한다는뜻이며, 다만협력의범위가확대된안보의제를포함하고있다. 국제안보환경의변화에따라새로운안보개념과역할을모색하던 NATO 도 협력안보 (cooperative security) 개념을적극수용하였다. 38 2010년리스본 NATO 정상회의에서채택한신안보개념은기존의집단방위에더해협력안보를기구의새로운핵심과제로도입하였다. NATO는또한협력안보실행의핵심요소로서 1) 파트너관계강화, 2) 군비통제, 비확산, 군축에기여, 3) 새로운잠재회원국의나토참여지원등을내세운다. 이런설명을볼때, 협력안보 를새로운국제안보개념으로제시하기보다는 NATO 외부의국가들과협력을추진하는 안보협력 을대체한용어에불과한느낌이다. 한편, NATO는협력안보추진방침에대한내부합의에도불구하고, 협력안보의대상국범위, 협력의심도와방법, 정보공유범위, 비용부담등을고민하고있다. NATO로서는일차적인안보대상인소련과동구권의안보위협이사라진상황에서새로운안보위협의전지구화와네트워크화현상에대응하기위해비유럽국과안보협력을위해 협력안보 를계속추진한다는입장이다. 협력안보에특별한의미를부여하기위한시도가있었다. 예를들면, 미 37_ 미국무부홈페이지 Cooperative Security, http://www.state.gov/p/eur/rt/epine/ c10610.htm. ( 검색일 : 2015.11.23) 38_ NATO 홈페이지, Cooperative Security as NATO s Core Task: Building security through military cooperation across the globe http://www.nato.int/cps/en/ natohq/topics_77718.htm ( 검색일 : 2015.11.23) 41
2015 년정책연구과제 하엘미할카박사는협력안보를특히 2001년 9.11 뉴욕테러사건에대한대응과관련시켜 비국가행위자에대응하기위한국가들의안보협력 으로정의한다. 39 사실전통적인안보행위는모두국가의국가에대한행위인데, 비국가행위자의안보위협은 9.11 테러사건으로인해처음으로주요국제안보과제로급부상하였다. 유엔안보리결의도 1540(2004) 도처음으로비국가행위자에의한국제안보위협행위를대상으로채택되었다. 그러나이런협력안보개념정의가아직일반적으로수용되고있지는않다. 아직초보적인개념화단계에있는협력안보개념을잘이해하기위해서는다른다자적국제안보개념과비교할필요가있다. 신범식박사는탈냉전기에등장한다자안보협력체제를비교하면서, 협력안보와공동안보간차이점과특징을아래와같이설명하고있다. 40 우선협력안보는, 첫째, 현실에존재하는양자관계와세력균형을인정하면서이들을다자제도에엮어보려고한다. 따라서다자안보레짐의창출을위해공동안보보다점진적으로접근한다. 협력안보는결과물이나새로운안보레짐틀을중시하기보다는상호이해를증진하고불신을극복하기위해대화를중시하는과정중심의접근법이다. 둘째, 공동안보가안보딜레마해소와상대에대한위협완화를추구하지만, 협력안보는현상유지를인정하여보수적, 현실적접근법으로접근한다. 공동안보와협력안보의차이점을부연설명하면, 첫째, 공동안보는공동의목표를중시하는목표지향적이지만, 협력안보는목표에대한합의보다는대화와협력을추진하는과정지향적이다. 둘째, 따라서공동안보는미래지향적이고획기적인성향을보이지만, 협력안보는현실지향적이고점진적인성향을보인다. 셋째, 공동안보는기구와합의문의제도화를중심으로활동하지만, 협력안보는제도적기반없이임시적이다. 넷째, 공동안보는기구내구성원간의안보제고를추구하지만, 협력안보는구성원의공감대가없는상황에서안보협력을추구한다. 마지막으로, 안보개념의발전단 39_ Michael Mihalka, Cooperative Security in the 21st Century mercury.ethz.ch/... /Files/.../91_Mihalka_cooperativesecurity.pdf ( 검색일 : 2015.11.23) 40_ 신범식 (2015), pp.9-10. 42
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 계로볼때, 공동안보는구성원의집단적인활동이수반되어야하나, 협력안보는종종일방의활동이나정책을지칭한다. 다. 포괄안보 포괄안보 (Comprehensive Security) 는탈냉전기들어통용되는새로운국제안보개념중하나이다. 포괄안보용어가일반적으로통용되기는하나, 아직안보 개념화 되었다고보기는어렵다. 종종포괄안보를말할때, 안보개념의포괄성을강조하면서, 안보와직간접적으로관련되는모든활동을열거하는수준에그치고있기때문이다. OSCE는포괄안보를전면에표방하고있다. OSCE가지향하는포괄안보는안보의대상을정치 군사뿐만아니라, 경제, 환경, 인간분야를포함한다는차원에서전통적인군사안보중심의안보개념과대조된다. 41 유럽, 중앙아시아와미주의 57개국이참가하는안보기구인 OSCE는스스로 협력안보및포괄안보기구 로부르는데, 여기서는 협력안보 는회원국간협력방식또는협력필요성을지칭하며, 포괄안보 는안보대상의포괄성을말한다. 특히이와관련, OSCE는동기구가추구하는안보개념은정치 군사, 경제 환경, 인간등 3개차원 (three dimensions) 을포괄한다는점을부각한다. OSCE가내세우는활동의영역을본다면이기구가지향하는안보개념의포괄성을쉽게알수있다. OSCE의홈페이지에활동영역으로군비통제, 국경관리, 인간매매 (human trafficking) 격퇴, 테러격퇴, 갈등예방과해결, 민주화, 경제협력, 기후변화, 법치, 교육, 선거, 환경, 양성평등, 인권, 언론자유, 소수자인권, 법치, 경찰활동, 선정 (good governance) 등이열거되어있는데, 이는사실상국가의모든정치 경제 사회적활동을다포괄하고있다고해도과언이아니다. 42 이렇게포괄안보는서술적이거나, 국가의대외활동을모두포함하여안 41_ James C. Hsiung (2004), Comprehensive Security: Challenge For Pacific Asia, www.nyu.edu/gsas/dept/politics/.../comp_sec.pdf ( 검색일 : 2015.11.23.) 42_ OSCE 홈페이지, http://www.osce.org/what ( 검색일 : 2015.11.23.) 43
2015 년정책연구과제 보개념의엄밀성이약하다는지적이가능하다. 그렇지만실제최근주요국들의국가안보전략보고서를보면, 모두국가안보를제한적인군사안보가아니라, 정치, 경제, 환경등을포함하는포괄안보개념으로사용한다는것을알수있다. Ⅲ. 국제안보목표와환경 1. 국가안보국익과국제안보목표가. 국익과국가안보목표한국의국제안보목표를알기위해서는우선한국의국가안보적국익과목표를알아야한다. 국제안보는이국가안보의대외적측면이며, 또한이를실현하는수단이기때문이다. 그렇다면국가안보국익과목표는무엇인가. 이에대한권위적해석을위해헌법과노무현정부부터매정부마다발간한국가안보전략보고서를참고할필요가있다. 우선우리헌법이제시하는국가안보또는외교 통일 군사적국가목표를본다. 이와관련하여헌법전문은 자유민주적기본질서를확고히, 밖으로는항구적인세계평화와인류공영에이바지, 우리들과우리들의자손의안전과자유와행복을영원히확보 등을헌법정신과국가적사명으로제시하였다. 구체적으로 4조에따라, 대한민국은통일을지향하며, 자유민주적기본질서에입각한평화적통일정책을수립하고이를추진 하며, 5조 1항에서 대한민국은국제평화의유지에노력하고침략적전쟁을부인 하며, 5조 2항에따라 국군은국가의안전보장과 ( 3조의영토조항에따른 저자첨언 ) 국토방위의신성한의무를수행 하는임무를갖는다. 또한 66조에따라, 대통령은 국가의독립 영토의보전 국가의계속성과헌법을수호할책무 와 조국의평화적통일을위한성실한의무 를진다. 상기헌법조문을재정리하면국가안보적국익또는목표로서국가독립 44
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 과영토보전, 국민의안전과자유와행복확보및자유민주적기본질서유지, 평화통일추구, 세계평화와인류공영에기여등을들수있다. 역대한국정부는헌법상국가안보국익과목표를지속적으로추구하여왔으며, 이는정부조직과정책에이미내재화되어있다. 다만정부별로중점추진전략과가치의차이에따라그집중도와추진강도의차이는있었다. 이런차이는당시정책추진환경과국민의관심도에따라당연한결과이다. 박근혜정부는 평화통일기반구축 을국가안보총괄분야의국정기조로내세우고, 이에따라영토주권수호와국민안전확보, 한반도평화정착과통일시대준비, 동북아협력증진과세계평화 발전에기여등 3개국가안보목표를제시하였다. 또한동국가안보를달성하기위한 3개기조또는전략으로서튼튼한안보태세구축, 한반도신뢰프로세스추진, 신뢰외교전개를제시하였다. 여기서박근혜정부의국가안보목표는위에서토론한헌법이제시한국가안보목표와매우유사함을알수있다. 나. 한국의안보적특성과국제안보의가치한국의국익을보호하기위한국가안보의가치에대해누구도이견을달지않는다. 한국국익의보호와신장은매우포괄적인국내안보와국제안보영역과세계적차원을대응을필요로한다. 그런데실제우리의국가안보적관심사는북한의핵과군사적위협에대응하기위해한반도라는지리적영역과군사안보분야의범위를넘지않는경우가많다. 한국은전통적으로한반도와한미동맹중심, 그리고경제 통상중심의대외정책을추구하여왔다. 북한의군사적위협에대비하고경제성장을달성하기위해필요한정책이었다. 21세기들어한국의경제적 외교적급성장에따라국제적위상도크게향상되었다. 국제사회는한국의새로운국제적지위에걸맞은책임과역할을요구한다. 한국도새로운국제적지위에부합하는책임과역할을인식하고이를이행하기위해노력중이다. 이명박정부들어스스로 중견국 이라고인식하기시작했고, 세계속의한국 (Global Korea) 을지향하는국정목표를내세우기도했다. 박근혜정부도 45
2015 년정책연구과제 3대국가안보목표의하나로 동북아협력증진과세계평화발전에기여 를내세웠다. 그런데한국의객관적국제적지위와주관적인인식사이에는작지않은차이가있다. 실제국민의일반적인식은여전히한반도중심, 경제 통상중심의국제안보틀에서크게벗어나지못했다. 예를들면, 세계평화의핵심의제인핵비확산과핵안보는사실우리정부나국민의관심을끌지못했다. 냉전기에전인류가핵전쟁공포에떨었듯이, 탈냉전기에는 2개의큰국제안보위협이있다. 첫째, 북핵과이란핵과같은핵확산국제안보위협이있다. 사실북핵으로인해한반도뿐만아니라동북아가핵위협에시달리고, 세계평화까지위협받고있다. 둘째, 핵테러위험이있다. 9 11 테러와후쿠시마원전사고이후핵테러와방사능테러는더욱현실적인위협으로다가온다. 세계에산재한무기용핵물질 2,000톤, 방사성물질수만톤, 병원 기업 대학등방사성동위원소이용시설수십만개, 원자력발전소 450여기등은모두테러와사보타주의대상이다. 핵테러는살상규모뿐아니라, 각종핵사고에서보듯이복구불가능한영속적인피해를남기기때문에더욱방지되어야한다. 또한, 핵안보가부실하면평화적원자력이용혜택과원전수출도크게제약받는다. 우리국민의세계평화와핵비확산및핵안보에대한관심과참여를시험하는최초의시험대가 2012년서울핵안보정상회의였다. 핵안보정상회의 는미오바마 (Barack Obama) 대통령의제창으로최대국제안보위협인핵테러를방지하여세계평화를보장하기개최된역사적인정상회의이다. 그런데당시국내에서는북핵문제도다루지않는핵회의를왜우리가개최하느냐, 핵테러는미국문제인데우리가왜대신하느냐는등비판이많았다. 핵에대한국제회의가왜우리에게중요한원자력안전, 원자력활용과수출등을의제로채택하지않는가는비판도있다. 이런비판의배경에는한반도평화와북핵문제가급한데, 우리가왜세계평화를위한핵비확산과핵테러, 지역분쟁까지걱정해야하느냐는인식이있었다. 2014년 3차헤이그핵안보정상회의에서도박근혜대통령이참가하여전의장국으로서많은활약을하였지만, 국내에서는핵안보전문가이외누구도신경쓰지않는 46
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 외교행사가되었다. 과연우리의국익은한반도내평화와번영에그치는가. 과연세계평화와안정없이, 국제사회의경제적, 안보적협력과지원없이경제발전과국민의생명과재산보호등우리국익을보장할수있을까. 우리가국제안보를중시할수없는현실을한국의국가적특성에서찾아본다. 첫째, 한국은세계유일 분단국 이며, 북한의끊임없는군사적위협과강대국에둘러싸인 안보취약국 이다. 한국단독으로서는북한의핵위협과군사적위협을감당하기어렵다. 전쟁을억지하고평화체제를구축하는데에는한미동맹과주변 4국, 그리고유엔의지지가필요하다. 동시에한국은북한위협의근원적제거와한민족발전의잠재력을최대한발휘하기위해통일을추구한다. 통일을위해서주변국의이해와지지, 그리고국제사회전체의지지가반드시필요하다. 둘째, 한국은 자원 에너지빈국 이며, 대외경제의존도가 100% 가넘는 경제취약국 이다. 한국은무역규모 1조달러의세계 9위통상대국, 경제규모 1조달러의 15위경제대국임을자랑한다. 그렇지만우리경제는대외의존도 100%, 에너지수입의존도 97% 등매우취약한구조를갖고있다. 통상없는한국은북한과크게다르지않을것이다. 따라서지속적인번영을보장하기위해서우리는전세계를대상으로한경제활동을확대하기위한통상외교, 자원안보를강화하기위한자원외교를더욱활성화해야한다. 세계적인공동번영을위한개도국대상의경제협력외교도더욱확대해야한다. 그런데통상과경제성장에대한최대위협중하나는평화의파괴이다. 따라서국제분쟁과전쟁, 테러로인한경제적손실과인명손실은한국의핵심적인국가안보및국제안보과제가된다. 셋째, 한국은세계와교류하는 개방국가 이며, 세계국가 이다. 한국은연간무역 1조달러, 해외여행자 1,500만명, 재외동포 700만명등통계가보여주듯이세계화의혜택을최대로향유하는개방국가이다. 동시에한국은세계화의취약성과세계분쟁과테러의위협에전적으로노출되어있다. 세계의경제위기는즉시한국경제를위협하고, 일본후쿠시마원전사고는세계원전시장과국내원자력을위축시키며, 중동의테러사건은한국인의 47
2015 년정책연구과제 안전과에너지안보를훼손시킨다. 따라서우리의세계적국익을보호하기위해서세계를대상으로하는국제안보정책을더욱강화해야한다. 한국의불리한국가적특성과열악한주변안보환경은국제안보적국익과목표의중요성을재확인한다. 한국은한미동맹의보호하에서산업화와민주화에성공하어국력과획기적인신장에성공하였다. 21세기들어한국은 G20 정상회의와핵안보정상회의개최로세계적인경제와안보중견국으로부상하였다. 종래세계질서의추종자지위에서벗어나세계질서창출자로서참여함에따라, 한국의확장된국제안보국익과역할도새로이주목받는다. 2. 국제안보환경가. 안보환경의평가와추세한국을둘러싼국제안보환경은어떠한가. 우리의결국주어진안보환경속에서제시되는각종안보위협요소를방지하거나제거하고, 또는안보기회요소를활용하면서설정한국가안보목표를달성하게된다. 여기서안보위협과기회요소를제거하거나활용하기위해서는, 이를실행하기위한우리의역량과전략이동반되어야한다. 그런데이보고서는한국의안보환경에대한심층분석그자체를집필목표로하지않으므로, 아래에서는우리국제안보환경에대한기존의권위있는분석과전망을소개하고자한다. 최근정부가발간국가안보전략보고서는우리의안보환경을매우어둡게평가하고전망하고있다. 43 한반도정세의특징으로북한체제의불확실성지속, 북한의핵 미사일위협증대, 남북관계교착과신뢰미형성을들고있다. 동북아정세에대해서는, 높은경제협력에비해정치협력이낮은아시아패러독스현상심화, 지역영향력확대와군비경쟁, 미중관계가동북아안보질서의핵심변수로등장등을분석하였다. 마지막으로세계안보정 43_ 상기국가전략 (2014), pp.27-37. 48
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 세에대해서는미국우위국제질서하지역강국부상, 국지분쟁발생가능성상존, 초국가적위협확산으로인한안보불확실성증대, 다양한안보위협요인부각등을주요특징으로든다. 윤병세외교장관도최근한연설에서한반도, 동북아, 세계의 3차차원에서제기되는안보위협을 3중파고 에비유하면서, 주요위협요인을적시하고있어상세히소개한다. 44 첫번째파고는한반도에서오고있습니다. 가장급박하고직접적인도전은바로북한의핵무기프로그램입니다. 김정은체제등장이후북한은헌법을개정하여스스로핵무기보유국임을천명하고핵무기개발과경제발전을동시에추구한다는정책을공식적으로채택하였습니다. 지금이순간에도북한의핵무기소형화와다양화, 그리고운반수단의고도화가지속되고있고, 이는북한의핵능력을이란보다훨씬위험하게만들고있습니다. 그러나보다근본적인도전은새로운젊은지도자가등장한북한을어떻게다루어한반도에지속가능한평화를만들어낼것인가입니다. 우리가이복합적인상관관계를이해하지못한다면, 북한의핵무기프로그램과여타기이한행동들에대응하는데에는한계가있을수밖에없습니다. 두번째파고는동북아에서일고있습니다. 그파고는동중국해와남중국해, 그리고한반도주변등의지정학적대치점에서거칠게일고있습니다. 북핵문제, 영토및역사갈등, 민족주의와같은오래된문제는물론해양안보, 우주및사이버안보와같은새로운문제들이발생하고있고역내많은국가들의양자관계또한긴장상태에놓여있습니다. 그러나이러한동향들은일종의현상또는증상일뿐이며, 그중심에는역내새로운안보지형의형성이라는문제가자리잡고있습니다. 이에는부상하는중국, 전후체제탈피를추구하는일본, 동진정책을추구하는러시아, 아시아재균형정책을도모하는미국, 격랑에서살아남으려는북한등, 크고작은역내행위자들이포함되며, 이들은때로는서로상충하는꿈과비전을추구하고있습니다. 세번째파고는앞서말씀드린글로벌과제들이한국에제기하는도전입니다. 반기문유엔사무총장이최근에볼라사태와관련하여어느누구도지구반대편에서발생한사태로부터자유로울수없다고이야기한데에서잘나타나듯이, 오늘날누구도지구적차원에서발생하고있는기후변화, 빈곤과개발, 전염병, 테러, 대량파괴무기확산등이슈로부터더이상자유로울수없습니다. 44_ 윤병세외교장관, 제 7 차세계정책회의외교장관만찬사, 2015.12.8. 49
2015 년정책연구과제 국제정치에대한높은예견력으로유명한존미어샤이머교수도자신의공세적현실주의관점에서한국을둘러싼안보환경의열악성을지적하였다. 미어샤이머교수의분석은높이평가받고있어, 아래와같은그의분석에주목할필요가있다. 45 첫째, 현북한체제는핵을포기하지않는다. 미국을비롯해위험한주변국들에둘러싸여있는북한에게핵무기는최후의억지력이다. 미국이북한의안전을보장하면북한이핵무기를포기할것으로보는시각이있지만, 기본적으로북한은미국을믿지않는다. 둘째, 중국이급부상하는한미국이서반구를지배했듯이중국은아시아 태평양지역을지배하려고할것이므로협력보다는치열한경쟁이있을것이다. 향후더욱강해진중국은한국에공세적인개입을시도할것이고, 한국으로서는미국에의지하는것말고다른방안이없다. 중국은북한이독립국가로유지되기를원한다. 북한이미국의동맹국인한국과중국사이에서완충지대역할을할것으로보기때문이다. 셋째. 미국은중국의부상에대응하여아시아 태평양지역에서자신의지위를유지하려노력할것이다. 미국은한국등동맹국들과함께중국을견제함으로써중국이지역패권국으로등장하는걸막으려온갖노력을다할것이다. 이를위해미국은한국과동맹을더욱강화할것이다. 한국의지정학적위치가한국을미국의가장중요한전략적파트너로만들고있다. 그런데미국이중국과위험한안보경쟁을벌이는과정에서한반도는잠재적발화점이될수있다. 남북간충돌이발생할경우미 중모두말려들수밖에없기때문에잠재적으로한반도는미 중갈등의가장위험한발화점이된다. 넷째, 한국과미국각각에게한미동맹은최선의선택이다. 강력한한 미동맹은북한과중국문제에대한한국의대처를보다용이하게해줄것이다. 한 미동맹을약화시키지않는것이한국의이해에부합한다. 한 미동맹의약화는미국에게도매우불리하다. 45_ 중앙일보, 존미어샤이머인터뷰 (2013.02.23). 50
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 다섯째, 전세계에서지정학적으로가장불리한위치에있는나라가한국과폴란드다. 강대국들에포위돼있는두나라가역사적으로지도에서완전히사라진적이있다는건놀랄일이아니다. 나. 미래안보환경시나리오 2030년한국의안보환경을상상해보자. 개략적으로 3개시나리오가가능하다. 첫째, 안보환경이크게개선되는상황, 둘째, 지금과같이갈등국면이지속되는상황, 셋째, 위기의심화로충돌과분쟁이발생하는최악의상황이있다. 지난 20여년간한반도와동북아의안보환경이계속악화됐는데이런추세가갑자기반전될가능성은거의없다. 따라서 2030년안보상황은둘째시나리오와셋째시나리오의어디쯤에위치할일가능성이높다. 윤병세외교장관은최근한국제학술회의에서동북아정세가영토분쟁과군비경쟁으로 퇴보의깊은수렁 에빠지고, 아무리작은사건이라도더큰물리적충돌을야기 할것이라고경고했다. 동아시아가 100년전 1차세계대전직전의유럽안보정세를연상시킨다는해외전문가들의경고도잦다. 실제어떤상황이발생할까. 46 첫째, 북한은핵무장력을늘리고더욱공격적으로된다. 농축시설을가동하여매년핵무기 2개이상분량의고농축우라늄을생산한다면, 2030년에는핵무기를 30개이상보유하게된다. 미사일개발도더진전되어, 장거리핵미사일을보유할것이다. 둘째, 북한정세는더욱불안정해진다. 권력투쟁이발생하거나체제붕괴가능성도있다. 통일이앞당겨질수있지만, 핵무장하고불안정한북한은더큰위협이다. 분단 80년이되고, 통일은멀어진다. 사실김정은체제가안정되어도문제다. 핵무장을기정사실화하고핵위협을일삼게되면, 한국은진퇴양난의곤경에빠지게된다. 북한이붕괴조짐을보이면중국의개입가능성도높다. 셋째, 일본은재무장과보통국가화를촉진하고, 영토 역사문제에더욱강 46_ 전봉근, 2025 년동북아정세의경고 ( 한국일보, 2014.6.18) 참조. 51
2015 년정책연구과제 경해진다. 미일동맹을강화하고중국과대치하며, 한국과북한에대해서는등거리정책을추진한다. 과거사에대한채무의식이없는일본전후세대들은재무장과우경화를지지한다. 넷째, 동북아에서미 중의세력균형이급변하면서신구세력의거대갈등이분출된다. 중국은구매력평가기준 (PPP) 으로 2014년에미국을추월한데이어 2025년에는국내총생산 (GDP) 도추월하여, 명실상부한 1위경제대국으로등장한다. 중국은경제력과자신감을정치 군사적패권으로전환하려고하고, 미국은군사력재배치와동맹강화로이를저지하려고한다. 미 중지각판의단층선이한반도와동아시아를통과하면서불똥을튀긴다. 중국의해양핵심이익권역과미국의미사일방어체제도충돌한다. 미 중은한국에게선택을강요하고, 국내에서는미 중선택을놓고남남갈등이비등한다. 위시나리오는다소극단적이다. 하지만만약현추세가지속되면우리가직면하게될현실이다. 불과 10년전만하더라도중국의부상, 일본의우경화, 북한의핵무장, 러시아의대외적개입, 미국의세계적후퇴를예견치못했다. 심지어박근혜정부가처음으로 아시아패러독스 를경고하였을때보다도주변상황이좋지않다. 이런시나리오의경고는국가안보목표와현실간차이를극명하게드러낸다. 그렇다면현재의어려운상황에서어떻게국가안보국익과목표를실현할것인가. 과연우리가선호하는미래를선택할수있을것인가. 이질문은국가안보정책과전략, 그리고안보역량의중요성상기시킨다. 또한현재의현상관리적인안보프레임을뛰어넘는전략적사고가필요한시점이다. Ⅳ. 국제안보정책과제 한국의국가안보목표와환경, 그리고우리의국제안보역량을감안하여, 아래에서는주요국제안보정책과제와추진전략을제시한다. 이는모든국제안보과제를열거하는것은아니며, 한국의국제안보에서중요성, 한국형 52
21 세기한국국제안보연구 : 개념과실제 국제안보론구축을위한과제의상징성등을감안하여선정한것이다. 국제안보분야의방대함을고려하여, 다른주요지역과이슈영역을포함하기위한추가적인연구가필요하다. 여기서는 6개국제안보정책과제를제시하였다. 우선한국국가안보전략에서최대과제로항상강조되는비핵화와통일외교를국가차원의국제안보정책과제로선택하였다. 동북아차원에서는역내공동안보와포괄안보를위한원자력협력정책과제를선택하였다. 동북아원자력협력은동북아평화협력구상의핵심과제이며, 실제성공시매우높은수준의정치 경제 안보적협력체제를구축하게된다. 마지막으로세계차원에서세계평화와번영을위한글로벌거버넌스구축을지향하면서, 그중점과제로서핵문제를제시하였다. 실제한국은핵안보정상회의개최, 원전수출, 북핵문제등을통해글로벌핵거버넌스의발전에큰이해관계를갖고있다. 이는또한세계무대에서우리의중견국외교를실현하는데효과적인정책과제이다. 1. 북한비핵화 47 가. 북핵위협의증가 80년대말북핵문제가불거진이래북한핵능력이지속적으로증가하고, 북핵위기에따른우리의군사 외교 경제적비용도증가하는북핵국면의악화추세가지속된다. 북한핵문제를해결하기위한북핵교섭은 80년대말베이징미 북비공식접촉에서시작하여이미사반세기이상의역사를갖는다. 한반도비핵화공동선언 (1991) 에서시작하여, 북 미기본합의문 (1994), 9.19 6자공동성명 (2005), 2.29 미 북핵합의 (2012) 에이르기까지비핵화합의의성과도있었다. 그러나북핵위기국면에서급조된이합의들은모두 47_ 이보고서의필자의하기논문을기본으로하되, 특히북핵동향분석과정책제안에대해서는 2011 년이후북한핵활동동향과새로운정책논의동향을반영하여대폭수정보완하였다. 전봉근, 북핵협상 20 년의평가와교훈 한국과국제정치 27 권 1 호 (2011), 박영호, 전봉근등공저, 신뢰정책의과제와추진전략 ( 서울 : 통일연구원, 2014). 53
2015 년정책연구과제 붕괴하고말았다. 결과적으로우리의북한비핵화노력이실패했다고볼수밖에없는실정이다. 비핵화외교가실패를거듭함에따라, 한국뿐만아니라미 중에서도북핵문제의피로화현상이만연하고북한비핵화가능성에대한기대가급감하고있다. 북한이이미 3회핵실험을실시하고핵능력을계속증강시켜종종아홉번째핵국으로불리기도한다. 48 북한의핵무기용플루토늄 (Pu) 은현재까지영변의 5MWe 흑연감속로 에서만생산된다. 흑연감속로는전기생산용인경수로와달리플루토늄생산이용이하여일명 플루토늄생산로 라고불린다. 영변의흑연감속로는 1986년운전을개시한이래 1994년까지가동후중단되었다가, 2003년 2월부터 2007년 7월재중단이전까지가동하였다. 북한은 2013년 4월동시설의재가동을선언한데이어, 2013년 9월재가동의징후가포착되었다. 5MWe 흑연감속로는가동하기위해냉각시스템이필요하다. 종래냉각탑을이용하다가 2008년 6자합의에따른동결의일환으로폭파되어흑연로의가동이불가능하다가, 2003년냉각수냉각시스템을가동하기시작했다는분석이있다. 지금까지영변 5MWe 흑연감속로에서최대약 44~50kg 플루토늄을생산한것으로추정된다. 그런데이미 3차례의핵실험에서플루토늄 12~18kg 을사용하였다고할때, 현재 30~35Kg Pu 재고를가진것으로추정할수있다. 참고로, 미국과학국제안보연구소 (Institute for Science and International Security: ISIS) 의올브라이트 (David Albright) 박사는 2012년 8월기준북한 Pu 재고가 34~36kg 일것으로추정하고, 미스탠포드대국제안보협력센터 (Center for International Security and Cooperation: CISAC) 의해커 (Siegfried S. Hecker) 박사는 2014년초기준으로북한이 24~42kg Pu을보유하고있는것으로추정하는등정확한 Pu 재고에대해 48_ 핵국 은 NPT( 핵확산금지조약 ) 에따라기존유엔안보리이사국 5 개국으로한정되어있으며, 그외는누구도 핵국 이될수없다. 다만인도, 이스라엘, 파키스탄등 3 개국은당초 NPT 에가입하지않았으며, 이들국가가 사실상 (de facto) 핵국 으로불리지만이용어도언론용어에불과하다. 54