현안보고 CP 2015-01-4 4 이광현부산교육대학교
이슈페이퍼 04 CP 2015-01-4 학생수감소에따른초 중등교육정책현안과과제 작성자이광현부산교육대학교 (e-mail : leekwang@bnue.ac.kr) Issue Paper 는교육정책네트워크사업의일환으로교육현안을분석하여정책적대안을제시합니다. 원고는연구자의전문적시각으로작성된것으로교육정책네트워크및본원의공식입장과다를수있습니다.
Contents Ⅰ. 서론 1 Ⅱ. 학생수감소에따른주요교육정책현안 2 Ⅲ. 학생수감소에따른주요교육지표예측 13 Ⅳ. 주요현안에대한검토및논의 23 Ⅴ. 결론 35
학생수감소에따른초 중등교육정책현안과과제 Ⅰ 서론 최근학생수감소에따른다양한교육정책현안이제기되고있다. 학생수감소에따라교육재정의효율적운용을해야한다는지적 ( 감사원, 2015; 기획재정부, 2015), 소규모학교통폐합추진의필요성 ( 감사원, 2015; 연합뉴스, 5.17) 과더불어대학입학생수의감소에따른대학구조조정 ( 머니투데이, 5.25) 등현정부들어서서학생수감소와연관된교육정책이계속진행되고있다. 사실학생수감소는어제오늘의일이아니다. 이미한국은 1984년도에합계출산율이 1.76명으로저출산사회에돌입했으며, 그로부터 17년후인 2001년도에는합계출산율이 1.3명으로초저출산사회에진입하였다 ( 한준상, 2006). 특히 10년전인 2005년도에합계출산율이 1.08명으로역대최저점을찍으면서 2005 년도부터 5년단위저출산고령화대책을수립하기시작했다 ( 보건복지부, 2008). 현재까지저출산 고령사회기본 1차계획 (2005~2010), 2차계획 (2011~2015) 이마련되어 10년간저출산대책이시행되었음에도불구하고여전히한국의출산율은나아질기미를보이고있지않다. 2013년도기준으로우리나라는 OECD국가중에서합계출산율이 1.19명으로최하위국가이며, 전세계국가중에서도최하위권의출산율을보여주고있다. 이러한상황에서학생수는매년감소추세를보이고있다. 이글에서는학생수감소현황과그에따라현재제시되고있는교육정책현안을학술지와학술보고서를검토해정리해보고, 다음으로정부정책과최근언론보도등에서나타난현안을정리하고자한다. 또한학생수감소에따른주요교육지표 ( 교사 1인당학생수, 학급규모, 학생 1인당교육비 ) 의추계전망을산출한후제기된현안들중에서초 중등교육과관련한교육재정효율화, 교원수급, 직업계고등학교등으로논의를한정하여향후과제에대해서살펴보고자한다 1). 1) 고등교육이나유아교육등은본이슈페이퍼에서모두다루기에는광대하기때문에일단제외하는것으로하였다. 그리고초중등교육분야에서제기된여타문제들 - 소규모학교통폐합, 교육지원청운영효율화등 - 도논의를심도깊게하기에는본이슈페이퍼로서는한계가있다고보고별도의이슈페이퍼로다루는것이좋을것으로판단하여제외하였다. 교육정책네트워크 1
ISSUE PAPER 04 Ⅱ 학생수감소에따른주요교육정책현안 1. 학술보고서, 학술지 학생수감소에따른교육정책현안에대한학술연구보고서나연구논문은생각보다는많지않다. 교육분야에서저출산, 학생수감소와관련해서가장많은연구는주로교원수급정책에맞추어져있다. 학생수감소가큰이슈임에도불구하고다양한논의가이루어지지않고다양한주제의학술연구논문이많지않다는점은아직학계가학생수감소의파급효과에대해서적극적인대응을하고있지않다는점을시사해준다. 먼저한국교육학술정보원에서제공하는학술정보포털사이트인학술연구정보서비스 (RISS) 를통해서학생수감소와관련한교육학계의주요논문, 그리고국책연구기관에서발간된주요학술보고서를정리하면다음 < 표 1> 과같다. < 표 1> 학생수감소와관련된주요학술연구주제와주요관련논문 영역연구자연구주요내용비고 교원수급 / 양성체제 이광현 (2014) 이영외 (2013) 학생수감소에따른초등교원적정양성인원추계. 현재초등교원양성인원 4 천여명을약 5 천 ~5500 명선으로증원필요 학생수감소로향후초등 5 천여명, 중등 4500 여명연간신규채용수용발생 학술논문 학술논문. 정책보고서 ( 이영외, 2011) 로도발간됨. 천세영외 (2012) 교원수급정책의진단과과제학술논문 최지희외 (2009) 학생수감소에따른초중등교원수급진단학술보고서 김현철외 (2008) 학생수감소로교원수급차질. 초중등공급과잉으로교원양성대학정원감축필요. 초등 2400 여명, 중등 1750 여명으로연간신규채용수요발생. 학술논문. 정책보고서 ( 김이경외, 2005) 로도발간됨. 신현석 (2009) 학생수감소에따른교원양성체제의개편방향과전략탐색학술논문 김병윤 (2012) 학생수변화에따른주요중등교과목별수요공급예측. 중등교원정원결정을위한모형개발등. 학술논문 2
학생수감소에따른초 중등교육정책현안과과제 영역연구자연구주요내용비고 교육재정 소규모학교통폐합 지역교육행정 인구교육 직업교육 김현철 (2004) 김병주 (2002) 차양은외 (2003) 이상엽 안종석 (2014) 송기창 (2014) 김병주 (2014) 한유경 안종석 (2013) 안종석 (2012) 이광현 (2005) 박삼철 (2014) 이인회 (2013) 오세희 정성수 (2009) 왕석순 임양미 (2014) 이수정 (2014) 유종일 (2012) 윤인경외 (2007) 이광호 (2010) 박융수 (2013) 황보관 (2013) 유아, 초중등, 고등교육학생수전망에따른교육재정수요의장기전망및정책방향제시 누리과정등복지예산의증가로교육재정위기. 학생수감소에도교육예산고정비용존재. 지방교육재정운용방향으로지출우선순위조정, 내국세비율인상신중히고려. 교부금배분방식개편 ( 학생수중심 ) 주장 학생수감소에따라지방교육재정교부금배분구조개편. 학생 1 인당교육비산정후학생수변화를고려한교부 학생수감소에따른학급규모감축전망. 학교신설자제, 유아교육에대한교육재정우선투자필요 학교통폐합정책의주요쟁점정리. 교육영향평가실시, 법적기준과절차마련등제시. 제주지역의소규모학교통폐합에대한정책분석. 지역차원에서정책형성과정에구성원들참여필요제기. 학생수감소에따라지방교육행정기관정원배치기준수립등지방교육행정기관의재정, 집행효율화를위한구조개혁필요 인구교육이저출산에대한인식변화영향. 저출산고령사회대비대학에서의인구교육강좌구성운영실태분석초중등교사의인구교육실천양상과과제 초중등도덕, 사회, 실과교과의교과서내용분석후저출산대비교육내용체계제시 2010 년도정부의고등학교직업교육선진화방안평가. 전문계고교축소 (10 년 692 교에서 15 년 400 교 ) 에신중한고려필요. 박근혜정부중등직업교육강화방안. 마이스터고육성. 특성화고취업희망자특별전형확대등. 특성화고감축방안에대한반대, 특성화고교육과정운영자율성부여필요. 학술보고서 학술대회자료집 토론회자료집 학술보고서 ( 재정포럼 ) 학술논문 학술논문 학술논문 학술논문 학술논문 학술논문 학술대회자료집 학술대회자료집 조명덕 (2010) 저출산원인분석 ( 가구소득, 교육비등 ) 사회복지학계논문저출산원인신윤정 (2008) 보육, 교육비부담이출산율에부정적영향을미침보건학계논문주 : 2000년대이후논문중 RISS( 한국교육학술정보원논문데이터베이스 ) 에서학생수감소를주제어로조사함. 주요논문만간추렸으며유아, 고등교육분야는제외하였음. 교육정책네트워크 3
ISSUE PAPER 04 < 표 1> 을보면학생수감소와관련해서교육학계에서는주로교원수급정책관련연구가많이이루어지고있으며최근들어서는학생수감소에따른교육재정효율화방안, 특히지방교육재정교부금개편과누리과정에대한교육재정부담등에대한논의가학계에서많이이루어지고있는상황임을알수있다. 부분적으로학교통폐합, 직업계고교재편문제, 지방교육행정효율화관련논문들이존재한다. 먼저학계에서가장많은논의가이루어지고있는학생수감소에따른교원수급정책의경우일반적으로양성규모를축소해야한다는주장이대부분을이루고있다 ( 김이경외, 2008; 최지희외, 2009; 이영외, 2013). 그러나초등교원수급의경우전국적으로연간신규채용수요인 5천여명인데반해초등교원양성대학의총입학정원을지난 5년간 3,800여명정도로지나치게축소하여일부지역에서미달사태가발생하고있어입학정원을현재보다약천여명정도늘려약 5천여명정도로증가시켜야한다는주장이제기되고있다 ( 이광현, 2014). 학생수감소에따른교육재정의효율화문제도최근쟁점이되고있다. 한유경 안종석 (2013) 과안종석 (2012) 은현재지방교육재정교부금배분에서학생수비중을늘려좀더효율적인교부가이루어져야한다는주장을제기하고있다. 한편으로누리과정의경우지방교육재정교부금으로지원이이루어져지방교육재정의부담이가중된다는지적 ( 송기창, 2014; 김병주, 2014) 이있다. 이에따른지방교육재정교부금내국세비율을높이자는의견 ( 반상진, 2015; 하봉운, 2014) 이제기되고있으나, 한유경 안종석 (2013) 의경우내국세비율을높이는것은현실적으로쉽지않다고지적한다. 학교통폐합은비단학생수감소가아닌인구의도시집중으로인한농산어촌의초등학교통폐합등이문제가되고있다. 그러나향후도시지역에서도인구감소에따른학교통폐합이논의될가능성이존재한다. 지방교육행정체제와관련해서학생수감소를반영한정원배치기준마련등지방교육행정체제의효율화를위한연구 ( 오세희 정성수, 2009) 가있으나그이후에후속연구는이루어지지않고있다. 직업교육과관련해서지난이명박정부때전문계고교를 15년도까지약 292개교를줄여총 400여개교로재편하겠다는계획과관련하여직업교육학회에서일부반대의견이제시되고있는상황이다 ( 이광호, 2010; 황보관, 2013). 한편인구교육에대한실태및효과연구 ( 왕석순 임양미, 2014; 이수정, 2104; 유종일, 2012), 그리고저출산원인에대한연구등이존재하지만이들연구는교육정책의 4
학생수감소에따른초 중등교육정책현안과과제 현안이라기보다는현재저출산에대한일반대응정책으로볼수있으며, 고등교육의 인구교육위주로연구가이루어지고있다. 2. 학령인구감소관련정부정책 가. 제2차저출산 고령사회기본계획출산율이낮아지자정부는저출산고령사회기본법을제정하고 5년단위로범정부차원에서저출산고령사회기본계획을수립하고있다. 2005-2010년제1차저출산고령사회기본계획에는교육분야에서향후쟁점이될만한내용이존재하지않으며주로보육료지원, 인구교육등으로교육관련대책이수립되어져있다 ( 보건복지부, 2008). 그러나보건복지부에서발간한 2011-2015년제2차저출산고령사회기본계획에는학생수감소에따른교육분야제도개선방안이제시되어있다. 해당내용은다음과같다. < 표 2> 제 2 차저출산고령사회기본계획중학령인구감소에대비한교육분야제도개선내용 현황 저출산현상으로학령인구가감소, 교사인력수요도감소할전망 - 학령인구 (6~21세) 가 2010년 990만명에서 2050년에는절반이하인 460만명으로감소예상 - 필요교사수는 2010년 50.1만명에서 2030년 32.3만명으로감소하여현교사수준을유지시 OECD 평균수준에근접하고이후초과공급예상 학령인구급감에대비한사립대학구조조정대응필요 - 2016년도부터는대입정원이고교졸업자수를초과하여정원충족이어려운지방사립대학등을중심으로구조조정이불가피 학교시설수요감소, 학교내유휴시설증가로 2020년도이후에는시설과잉전망 계획 교원양성수급조정 : 교대사범대등교원자격자배출인원을단계적으로조정 대학구조조정추진및상시구조조정기반마련 - 국립대학간, 교대-일반대통폐합등구조개혁추진 - 사립대학자발적구조조정촉진 - 사립학교퇴출경로보완및상시적구조조정기반마련 학교시설적정수준관리 - 소규모학교통폐합, 통합운영학교확대등 2012년도까지 500개교통폐합추진 - 통폐합에따른교부금인센티브지원 - 재정투융자심사강화등을통한학교신설수요적정관리 교육정책네트워크 5
ISSUE PAPER 04 - 학교신설수요를대체하는학교이전추진 지방교육재정교부금효율화방안검토 - 학령인구감소추세를반영하여보육료국비지원액을지방교육재정교부금으로지원하는등교육교부금의효율적투자방안검토 출처 : 보건복지부 (2010). 제 2 차저출산고령사회기본계획. 위의교육분야제도개선의내용을보면그동안지속적으로추진되어왔고현재에도논쟁이되고있는내용이포함되어있음을알수있다. 교원양성수급개선은이영외 (2011) 의정책연구를통해서교육대학과사범대학의입학정원을지속적으로감축해왔음을알수있다. 교육대학은 2007년에 5,718명에서 2012년에 3,846명으로약 900여명을감축했으며, 중등교원양성정원의경우최근 2010년도총입학정원약 4만 5천명에서 2013년도에 2만 8천여명으로지속적으로감축해왔다 ( 이광현, 2014; 교육부, 2014). 대학구조조정은지난이명박정부시기에평가를통한재정지원제한대학선정, 그리고일부대학퇴출등사립대학구조조정이이루어진바가있다. 그러나국립대통폐합은참여정부이후에는크게진척되지않은상황이다. 소규모학교통폐합에대한인센티브지원은지방교육재정교부금의보통교부금수요항목에포함되어계속진행되고있으며, 2010-2014년 5년동안초 중 고약 246교의통폐합이이루어졌다 ( 정진후보도자료, 2015). 어린이집에대한보육료지원을초 중등학생수감소에따라지방교육재정교부금으로지원하는교육재정의효율적투자방안이제시되고있는데, 다음에논의될누리과정을둘러싼시 도교육청과중앙정부와의논쟁에발단이되는방안이라고볼수가있다. 나. 2015 년교육부업무보고 매년교육부에서는업무보고를수행하고있는데올해 2015년도의교육부업무보고가운데저출산, 학생수감소와연계된내용은다음과같다. 6
학생수감소에따른초 중등교육정책현안과과제 < 표 3> 학생수감소와연관된 2015 년도교육부추진업무 교직실무능력중심으로교원양성체제개선 교원양성기관평가내실화와양성과정재승인을통해양성규모를단계적으로감축하고, 양성과정별특성화추진 ʼ14 년중등학교임용률 19.9%(23,240 명교원자격증발급 / 4,631 명국 공립학교임용 ) 대학역량을키우는구조개혁추진 전체대학을대상으로평가를실시 (A E 등급부여 ) 하고근거법률제정과연계한정원감축, 재정지원제한등구조개혁시행 대학별자체평가 (ʼ15.1 3월) 서면 현장평가 (ʼ15.4 8월) 평가결과도출및구조개혁조치 (ʼ15.8월) - 평가등급에따라자율정원감축 (A), 정원감축및특성화사업연계학과개편 (B,C), 정원감축및재정지원 국가장학금 학자금대출제한 (D,E) 조치 재정지원 국가장학금 학자금대출제한조치는반드시사전예고조치 - 컨설팅을통해대학체제개편 ( 평생직업교육수요흡수, 사내대학전환등 ) 을위한대학별맞춤형발전방안을제시하고이행지원 지방대학 (CK-Ⅰ) 수도권대학 (CK-Ⅱ) 특성화사업을통해융 복합학과개편등 ʻʻ 작지만강한대학 ʼʼ 으로의전환지원병행 지방대학 CK-Ⅰ : 2,075 억원, 수도권대학 CK-Ⅱ 542 억원 (ʼ15 년총 2,617 억원 ) ʻʻ산업수요중심ʼʼ 대학재구조화추진 중장기인력수급전망 ( 고용부 ) 을토대로지역 산업별인력부족, 과잉공급을진단 ( 양적미스매치 ) 하고, 고등학교 전문대학 대학인력공급조정 ʻʻ산업수요중심정원조정선도대학사업ʼʼ을통해대학의학과개편, 정원조정등인력공급유연화실현 산업수요중심정원조정선도대학 (ʼ16년신규추진 ) : 학과정원조정, 학과 ( 부 ) 통폐합선도대학에재정지원 재정효율화를위한보통교부금교부기준개선 학생수에의한교부비중제고를위해학교 학급 학생경비에적용되는표준교육비중학생경비비중강화 학생경비의표준교육비적용률 : (ʼ13) 68.3% (ʼ14) 69.3% (ʼ15) 75% 이상 교육환경개선비교부기준을현행공립학교의 20 년이상교사 ( 校舍 ) 연면적에서사업신청을받아검토 교부하는방식으로개편 - 중장기투자계획과연계하여교육환경개선비집행효율화및적정수준의교육환경개선비편성 집행유도 적정규모학교육성활성화를위한지원체계강화 농산어촌학교교육과정운영정상화및재정배분형평성제고를위해시 도교육감의적정규모학교운영책무성강화 ( 기준 ) 초등학교는최소 1면 1교원칙을유지하되, 중고등학교교육과정의정상적운영을위한적정규모학교육성 보통교부금교부기준을학교 학급규모에따라세분화하여시 도교육청의적정규모학교육성유도 소규모학교 (6 학급이하 ) 에대한학교경비단가세분화, 학급규모별학급경비차등교부등 교육정책네트워크 7
ISSUE PAPER 04 학교통 폐합인센티브체계를조정하고통학버스 택시지원및원격교육연계등우수사례를확산하여적정규모학교현장안착지원 ( 인센티브체계조정 ) 분교장개편인센티브강화, 통폐합기숙사운영비인상등 교수 학습품질보장을위한재정배분체계구축 누리과정등법령상지원예산이차질없이편성되도록 ʻʻ의무지출경비ʼʼ로지정하고, 예산편성결과를재정운영성과평가에반영 지방재정법시행령 개정 ( 행정자치부협조 ) 출처 : 교육부 (2015). 모두가함께하는행복교육창의인재양성을위한 2015 년교육부업무계획 표에서제시된 2015년도교육부업무보고중에서학생수감소와연관된내용은제2 차저출산고령화기본대책의흐름과맥을같이하고있으며대학구조조정, 교육재정효율화방안이더욱구체적으로제시되어있음을알수있다. 교원양성규모조정, 즉교원수급정책의경우에는교육대학교는제시되고있지않으며, 중등양성기관이예시로제시되어있다. 이는앞에서언급한것처럼현재초등교원양성기관의예비교원공급규모는적절하다고판단하였기때문으로보인다. 그리고다음에살펴볼국가재정전략회의내용에서제시된누리과정비용을의무지출경비로지정하겠다는계획을확인할수있다. 다. 국가재정전략회의교육재정내용 2015년 5월 13일기획재정부에서는 2015년국가재정전략회의주요내용에대한언론보도자료를발표하였다. 이보도자료에는지방교육재정의개혁방안이수록되어있으며관련내용은아래 < 표 4> 와같다. < 표 4> 2015 국가재정전략회의주요내용중지방교육재정관련내용 누리과정등주요교육서비스를의무지출경비로지정하고각교육청별편성결과를공개할계획임 교육교부금배분기준을수요자중심으로개선하여학생수비중을확대함으로써교육수요가큰지역에더많은재원을배분할계획임 이와함께, 소규모학교통폐합에대한권고기준을마련하고재정인센티브를강화하여자발적인소규모학교통폐합을유도해나가기로함 학생수감소세를반영하여교원증원을축소하고, 정원외기간제교사운영을최소화할계획임 지방교육재정운영의투명성과효율성을높이기위해교육청별정보상호비교공시제도입및재정운영성과평가결과공개등을추진키로함 8
학생수감소에따른초 중등교육정책현안과과제 발표된내용에서현재가장큰쟁점은누리과정을의무지출경비로지정하는내용이다. 이에대해서시도교육감협의회에서는반발하며누리과정예산편성거부를선언하고누리과정예산부족분확보를위한자체지방채발행을거부하기로하였다 ( 연합뉴스, 5.29). 누리과정, 특히어린이집까지포함한지원을시 도교육청예산 ( 지방교육재정교부금 ) 으로시행하는방안은앞에서제시된제2차저출산고령사회대책에서아이디어가제시되었으며구체적인결정이내려진것은 2012년도로거슬러올라간다. 2012년도 1월 18일기획재정부주관관계부처합동으로발표한보도자료에따르면 2012년도에누리과정을도입하며만 3~5세교육비 ( 유치원 ), 보육료 ( 어린이집 ) 를단계적으로지방교육재정교부금으로지원하기로결정하였다. 2015년도부터는지방교육재정교부금으로교육비와보육료를전액지원하기로하였다 ( 기획재정부, 2012). 그리고교육비, 보육료지원단가를 13년도에월 22만원, 14년도에월 24만원, 15년도에월 27만원, 16년도에 30만원으로점진적으로증액시킨다는계획도포함되어있다. 지방교육재정교부금에서교육부소관기관이아닌보건복지부소관기관인어린이집의보육료까지지원하겠다는결정에당시교육부도합의를하고있으며국무총리실과기획재정부가조율을한것으로보인다. 지방자치단체에서는기존어린이집보육료지원예산을 0~2세양육수당지원으로돌리는것으로합의가이루어졌다. 이러한관계부처합동으로논의되고합의된 3~5세누리과정도입과 0~2세양육수당확대정책은당시보도자료작성주체가기획재정부였던것으로보아기획재정부의주도로이루어진것으로볼수있다. 초중등학생수감소로지방교육재정교부금이일정정도여유가생길것으로보고누리과정에대한지원을지방교육재정교부금에서부담할것으로조정한것으로볼수있다. 2012년도당시에는 2008년세계금융위기를어느정도벗어나서우리나라의경제여건이어느정도안정화되어있었고, 2009년도에다소간지방교육재정교부금규모가전년대비감소하였지만, 10년도이후 3년연속증가율이 6~10% 에이르렀으며, 2012년도에는 39.2조원으로 10년도대비약 6.8조원이증가된상황이었다 (< 표 5> 참조 ). 당시기획재정부는 2013년도이후에도지속적으로지방교육재정교부금이연평균 8% 증가하여 2015년도에는약 49.1조원에이를것으로추정하고있었다. 이로인해초중등학생수감소에따라서지방교육재정교부금에서 3~5세유아교육 ( 누리과정 ) 지원이가능하리라본것이다. 그러나실제로는 2013년도세수부진에따라지방교육재정교부금정산분산정에따라 2015년도에는전년대비 교육정책네트워크 9
ISSUE PAPER 04 3.7% 나감소하여지방교육재정운용이다소어려워졌다. 이로인해서누리과정예산편 성문제를두고시 도교육청과중앙정부와의갈등이발생하고있는상황이다. < 표 5> 전체지방교육재정교부금규모및증가율현황 ( 단위 : 조원, %) 구분 ʼ08 ʼ09 ʼ10 ʼ11 ʼ12 ʼ13 ʼ14 ʼ15 교부금 33.2 30.6 32.4 36.1 39.2 40.8 40.9 39.4 전년도대비증가율 8.0 6.1 10.2 8.6 4.1 0.2 3.7 기재부전망 38.4 41.0 45.3 49.1 출처 : 2014 년도이전자료는송기창 (2014). 2015 년도자료는교육부 (2015). 기재부전망은기획재정부 (2012), 2012~2016 국가재정운용계획. 다음으로교부금배분기준에서학생수비중확대, 소규모학교통폐합유도, 교원증원축소, 정원외기간제교사운영최소화등은앞에서언급된학술지와교육부업무보고에서도제시된학생수감소에따른방안들과사실상동일한내용들이다. 교부금배분기준에서학생수비중을확대하겠다는방안은안종석 (2012), 한유경 안종석 (2013) 이제기한지방교육재정교부금배분기준개선방안과동일하며교육부업무보고에도대략적으로포함되어있다. 현재교부금배분기준에는학생수외에도학교수, 학급수, 그리고교육행정운영항목, 정책수요항목 ( 방과후학교, 교육복지지원비 ), 자체노력수요항목 ( 학교, 학급통페합지원, 학교신설민관협력확대, 공립일반고지원, 학업중단학생비율, 특성화고체제개편지원등 ) 등이포함되어있다. 이로인해서학생 1인당교육비가경기도를제외한도지역이더높게배부되는문제를해결하여학생수감소에따른재정효율화를기하고, 학생수감소에연동하여향후교육재정규모를조정 ( 축소 ) 하겠다는정책적의도가포함된것으로볼수있다. 소규모학교통폐합유도의경우는기존교육부의보통교부금수요항목에포함되어있기때문에통폐합유도항목의비중을일정정도높이는방향으로나아갈것으로보이며이에따른소규모학교가위치한지역사회의반발이예상된다. 교원증원축소와기간제교사운영의최소화같은내용은기존에도논의가되어왔지만, 교원정원을축소하겠다는것인지, 교원정원을증원하는것을축소하겠다는것인지명확하지않다. 여하간그동안교원정원을동결시켜왔기때문에이부분은새삼새로운논쟁은아니다. 10
학생수감소에따른초 중등교육정책현안과과제 마지막에언급된교육청별정보상호비교공시제도입및재정운영성과평가결과공개의경우학생수감소에따라시 도교육청이더욱효율적이고효과적으로교육재정을운영하라는요구로볼수가있다. 사실특별교부금에대한감사원지적 (2008) 등교육재정이비효율적으로지출된사례는적지않은편이고재정운용의책무성을무시할수는없기때문에논란이되는쟁점이라고보기는어렵다. 라. 언론보도에서제기된저출산관련교육현안 1) 지방교육재정교부금내국세비율논쟁최근언론보도를통해서도저출산에따른교육정책현안을확인할수가있다. 앞에서제시된교육재정에대한논란은최근언론보도를통해서집중보도된바가있다. 가장중요한쟁점은지방교육재정교부금의내국세비율문제로볼수있다. 현재유초중등에대한각시 도교육청의지방교육재정의약 70% 가중앙정부로부터의이전금 ( 지방교육재정교부금 ) 으로충당하고있다. 지방교육재정교부금법에따르면내국세의 20.27% 를시 도교육청에교부하여유초중등교육예산으로활용하게하고있다. 따라서경제가성장하고내국세가증가하게되면초중등교육예산은비례적으로증가하게된다. 이에대해서올해 1월 26일박근혜대통령이청와대수석비서관회의에서 ʻʻ학생수가감소하는데도 내국세가늘면교육재정교부금이자동적으로증가하게되는현행제도가과연계속유지해야하는지여기에대해서도심층적인검토가필요하겠다ʼʼ라고언급함으로써지방교육재정교부금법에서명시한내국세의고정적비율을교육재정에투자하는것에대해우회적으로비판한바있다. 이는기획재정부의입장을지지하는발언으로기획재정부는학생수가감소하는상황에서지방교육재정교부금의내국세대비법정교부비율인 20.27% 를하향조정해야한다는입장을취하고있으며 ( 연합뉴스, 2015.1.26.) 이에대해각시 도교육청은누리과정지원부담으로인한예산부족으로내국세법정교부비율을 25.27% 로상향조정해야한다는주장을하고있다 ( 연합뉴스, 2015.1.30.). 따라서현재학생수감소와누리과정예산편성문제가상호맞물려내국세비율에대한논쟁이지속되고있다. 교육정책네트워크 11
ISSUE PAPER 04 < 표 6> 지방교육재정교부금내국세비율에대한입장 : 언론보도자료정리 대통령발언 (1 월 26 일 ) 기획재정부교육부장관시도교육감 내국세가늘면교육재정교부금이자동적으로증가하게되는현행제도가과연계속유지해야하는지여기에대해서도심층적인검토가필요 법정교부비율하향조정 대통령의언급은원론적취지로교육재정방향을개선하고선진화시키자는취지. 누리과정에예비비 ( 약 5 천억지원 ). 내국세교부비율 25.27% 로상향조정 2) 교원정원감축과교원수급전체총교원정원은행정자치부와교육부가관할하고있지만배정된총교원정원을각시도교육청에배정하는업무는현재교육부에서관할하고있다. 일부시 도교육청은교원정원을배정할때학생수를반영하여지역별교원감축지침에따라임용인원을대폭축소하고있다 ( 연합뉴스, 2015.5.29.). 이에대해일부교육청들은교원정원감축이소규모학교통폐합을위한방법으로보고있으며, 이에따라교원수급의혼란야기, 지방교육환경의악화등을제기하고있다. 한편이에따라 2016학년도초등교원임용사전예고에서약 4천 9백여명정도로전체초등교원임용대상인원이발표됨에따라일부언론에서는초등교원임용대란이라는보도를내고있는상황이다 ( 국민일보, 2015.5.29.). 12
학생수감소에따른초 중등교육정책현안과과제 Ⅲ 학생수감소에따른주요교육지표예측 학생수감소에따른정책현안에대한논의를하기위해서는학생수감소추이에대한파악이필요하다. 특히학생수감소로인해서교원증원억제, 지방교육재정교부금의축소검토등이언급되고있기때문에학생수감소가향후교원 1인당학생수, 학생 1인당교육비등에어떠한영향을미칠지에대해서가늠해보는것이필요하다. 따라서학생수추계를수행한후교원 1인당학생수, 그리고학생 1인당교육비등의향후추세를보며특히 OECD 교육지표에서제시된 OECD 평균과의비교를통해서교육여건개선정도를살펴본다. 1. 초 중 고학생수추계 초 중 고등학생수추계방법은다음과같다. 초등학생수추계는통계청인구추계와최근 4년간의실제초등학생수와의오차율검토를한결과보수적으로오차율이가장큰값인 2014년도오차율, 1.2% 를적용하여통계청인구추계를조정하여초등학생수를추계하였다. 중학생수추계는교육통계연보의학년별초 중학생수의 2010년도부터 2014년도까지의진급률을분석한후학년별진급율의평균추이를이용하여 2014년도초등학생과중학생들의 2015년도부터 2020년도까지진급율에따른학년별학생수추이를산출하여 2015년도부터 2020년도까지의중학생수를추계하였다. 그리고통계청인구추계와 2011~2014년도의실제중학생수와 2015~2020년도까지진급률에의해서산출된추계중학생수와의오차율을산출하여보수적으로오차율이가장크게산출된 2020년도의 3.21% 를적용하여 2021년도이후의통계청인구추계를조정하여 2021~ 2035년도까지의중학생수를추계하였다. 고등학생수추계의경우도중학교와동일한방법으로수행하였는데, 먼저교육통계연보의학년별초 중 고학생수의 2010년도부터 2014년도까지의진급률을분석하여 교육정책네트워크 13
ISSUE PAPER 04 학년별진급율의평균추이를이용하여 2014년도초 중 고학생들의 15년도부터 2023 년도까지진급율에따른학년별학생수추이를산출하여 2015년도부터 2023년도까지의고등학생수를추계하였다. 그리고 2024년도부터 2035년도는 2014년도이후두번째로오차율이큰 2023년도의오차율 5.71% 를적용하여통계청인구추계를보수적으로보정하여고등학생수를추계하였다. 학생수추계기간은향후 20년 (2035년까지) 으로하였다. 정부정책의효과에따라서추계결과는매년바뀔수있기때문에 20년이상으로추계하는것은큰의미가없을수있기때문이다 2). 이와같은방법을통해서산출한초, 중, 고등학생수추계는다음과같다. < 표 7> 초 중 고등학생수추계 ( 단위 : 명 ) 연도 초등학생수추계 중학생수추계 고등학생수추계 2011 3,132,477 1,910,572 1,943,798 2012 2,951,995 1,849,094 1,920,087 2013 2,784,000 1,804,189 1,893,303 2014 2,728,509 1,717,911 1,839,372 2015 2,702,802 1,585,554 1,784,024 2016 2,669,851 1,456,923 1,742,463 2017 2,706,353 1,380,647 1,657,797 2018 2,723,460 1,333,995 1,529,019 2019 2,719,268 1,294,267 1,406,220 2020 2,686,832 1,315,601 1,333,156 2021 2,686,402 1,330,187 1,287,408 2022 2,692,862 1,317,862 1,249,702 2) 예를들어통계청에서 2005 년도에인구추계를수행하였을때에는 2020 년도부터한국의인구수가감소할것으로예측하였으나, 최근추계에서는 2030 년도이후부터감소하는것으로추계결과가크게보정된바가있다. 이처럼추계결과는변화할수있으며따라서주기적으로매년혹은적어도 2~3 년마다새롭게수행하고변화된추계결과에따른대응방안을신속히새롭게마련하는것이필요하며추계기간을지나치게길게설정할필요는없다. 미국의경우매년학생수추계를수행하고있는데향후 10 년으로추계기간을설정하고있다 (NCES, 2014). 이상엽 안종석 (2014) 의경우 2060 년도까지 45 년을추계하고있는데오히려이러한지나치게장기적추세에근거한현재시점의정책대안제시는과잉, 혹은과소경향을갖게할오류도존재한다. 14
학생수감소에따른초 중등교육정책현안과과제 연도초등학생수추계중학생수추계고등학생수추계 2023 2,664,885 1,313,296 1,271,554 2024 2,662,459 1,315,035 1,285,204 2025 2,658,384 1,322,924 1,272,999 2026 2,653,729 1,295,382 1,268,713 2027 2,649,642 1,292,845 1,270,084 2028 2,644,076 1,290,963 1,277,406 2029 2,636,980 1,290,778 1,250,754 2030 2,630,864 1,290,579 1,248,136 2031 2,625,154 1,288,138 1,246,173 2032 2,614,751 1,283,454 1,245,855 2033 2,598,378 1,279,367 1,245,504 2034 2,578,649 1,276,085 1,242,995 2035 2,554,046 1,273,550 1,238,336 * 주 : 통계청중위인구추계에학생수오차율보정. 2011~2014 년도는실제학생수자료. 2015 년도이후는추계자료. [ 그림 1] 초, 중고등학생수추계 : 2011~2035 교육정책네트워크 15
ISSUE PAPER 04 초등학생수추이를보면 2019년도까지는 270만명대를유지하다 2020년부터 2032 년까지 260만명대를유지하면서매우완만한감소추세를보일것으로예측되고있다. 그리고 2033~2035년도까지는 250만명대로다시 10만여명이감소될것으로예측된다. 중고등학생수의경우는그림을보면알수있듯이 2015년도부터약 2020년도까지급격한감소추세를보이고있다. 2011년도부터 2020년도까지약 10년만에중학교와고등학교학생수는각각약 60여만명이감소하는것으로추계되며 2020년도이후에는 120만명대로매우완만하게감소할것으로보인다. 2. 학생수감소에따른교원 1 인당학생수, 학급규모추이 학생수감소추이에따른향후 2035년도까지의교원 1인당학생수와학생 1인당교육비의추이를살펴보도록한다. 이두지표는앞에서언급된올해 1월 26일박근혜대통령이청와대수석비서관회의에서발언한내용에관한논쟁과직접적으로연관이된다. 기획재정부에서는학생수가감소하는상황에서지방교육재정교부금의내국세대비법정교부비율인 20.27% 를하향조정해야한다는입장을취하고있으며 ( 연합뉴스, 2015.1.26) 현재교원법정정원을증원시키지않는가장큰이유가학생수감소에따른이두교육지표의개선이예측되기때문이다. 먼저교원 1인당학생수의추계에대해서는 OECD 평균교원 1인당학생수와비교를위해서 OECD 교육지표작성기준에맞추어수석교사, 부장교사, 일반교사, 실기교사, 기간제교사만포함한다. 교장, 교감, 영양, 보건, 상담, 특수, 시간강사를제외한추계와교장교감도교사가내부승진하는한국의상황을반영하여교장, 교감, 수석교사, 부장교사, 일반교사, 실기교사를포함하고기간제교사와영양, 보건, 상담, 특수, 시간강사를제외한추계를각각수행하였다. 향후교원증원이이루어지지않는다는가정과학급수가 2014년도교육통계자료와동일하게유지된다는가정하에현재학생수추계에따른교원 1인당학생수와학급당학생수추계를살펴보았다 3). 3) 본보고서에서 2014 년도 4 월 1 일자자료를이용한이유는 2015 년도 4 월 1 일자교육통계자료는현재조사중에있으며검증과정을거쳐서올하반기인 9 월경에발표될예정이기때문임. 16
학생수감소에따른초 중등교육정책현안과과제 < 표 8> 2014년도 OECD, 교원 1인당학생수평균, 학급당학생수 (2012 년도자료기준 ), 학생 1인당공교육비 (2011년도자료기준 ) 학교급 교원1인당학생수 학급당학생수 학생 1인당공교육비 (ppp, $) 초등학교 15 21 8,296 중학교 14 24 9,377 고등학교 14 24* 9,506 출처 : 교육부, 한국교육개발원발간 2014 년 OECD 교육지표 * OECD 고등학교학급당학생수평균은중학교와동일한것으로가정. 연도 < 표 9> 학생수감소에따른교원 1 인당학생수, 학급당학생수추이 1 교원 1 인당학생수 초등학교중학교고등학교 학급당학생수 교원1인당학생수 학급당학생수 교원1인당학생수 학급당학생수 2014 17 23 17 31 15 31 2015 17 23 15 28 14 30 2016 17 22 14 26 14 29 2017 17 23 13 25 13 28 2018 17 23 13 24 12 26 2019 17 23 13 23 11 24 2020 17 22 13 23 11 22 2021 17 22 13 24 10 22 2022 17 22 13 23 10 21 2023 17 22 13 23 10 21 2024 17 22 13 23 10 22 2025 17 22 13 23 10 21 2026 17 22 13 23 10 21 2027 17 22 13 23 10 21 2028 17 22 13 23 10 21 2029 17 22 13 23 10 21 2030 17 22 13 23 10 21 2031 17 22 13 23 10 21 2032 16 22 12 23 10 21 2033 16 22 12 23 10 21 2034 16 22 12 23 10 21 2035 16 21 12 23 10 21 * 주 : 2014 년도 4 월 1 일자기준초등학교교원수 158,729 명, 중학교 102,846 명, 고등학교 125,776 명, 학급수는초등학교 119,894, 중학교 56,305, 고등학교 59,440 개의학급이 2035 년까지동일하게유지된다는가정하에산출함. OECD 교육지표작성기준에맞추어수석교사, 부장교사, 일반교사, 실기교사, 기간제교사만포함하고교장, 교감, 영양, 보건, 상담, 특수, 시간강사제외. 교육정책네트워크 17
ISSUE PAPER 04 연도 < 표 10> 학생수감소에따른교원 1 인당학생수, 학급당학생수추이 2 교원 1 인당학생수 초등학교중학교고등학교 학급당학생수 교원1인당학생수 학급당학생수 교원1인당학생수 학급당학생수 2014 18 23 19 31 16 31 2015 17 23 17 28 16 30 2016 17 22 16 26 16 29 2017 17 23 15 25 15 28 2018 17 23 15 24 14 26 2019 17 23 14 23 13 24 2020 17 22 14 23 12 22 2021 17 22 14 24 12 22 2022 17 22 14 23 11 21 2023 17 22 14 23 11 21 2024 17 22 14 23 11 22 2025 17 22 14 23 11 21 2026 17 22 14 23 11 21 2027 17 22 14 23 11 21 2028 17 22 14 23 11 21 2029 17 22 14 23 11 21 2030 17 22 14 23 11 21 2031 17 22 14 23 11 21 2032 17 22 14 23 11 21 2033 17 22 14 23 11 21 2034 17 22 14 23 11 21 2035 16 21 14 23 10 21 * 주 : 2014 년도 4 월 1 일자기준초등학교교원수 156,260 명, 중학교 92,240 명, 고등학교 112,086 명, 학급수는앞의표와동일한초등학교 119,894, 중학교 56,305, 고등학교 59,440 개가 2035 년까지동일하게유지된다는가정하에산출함. OECD 교육지표작성기준을다소간조정하여교장, 교감, 수석교사, 부장교사, 일반교사, 실기교사만포함하고기간제, 영양, 보건, 상담, 특수, 시간강사제외. < 표 9> 와 < 표 10> 은학생수감소추이에따른교원 1인당학생수와학급당학생수의향후변화추이이다. < 표 10> 에서교원 1인당학생수는작성기준이다르지만학급당학생수는두표가동일하다. 앞에서언급한바대로 2014년도 4월 1일자교육통계자료기준으로교원수와학급수가변동없이 2035년도까지동일하게유지된다는조건하에산출한자료이다. 18
학생수감소에따른초 중등교육정책현안과과제 추계결과를보면초등학교는교원 1인당학생수가 17명에서계속머물다가 2032년부터 16명으로감소하거나 ( 표 9) 혹은 2035년도에 16명으로감소 ( 표 10) 할것으로추계되고있다. 중학교의경우에는 2017년도까지 13명으로감소한후향후지속되다가 2032 년도에 12명으로감소하거나 ( 표 9), 2019년도까지 14명으로감소한후 2035년도까지그대로유지될것으로보인다 ( 표 10). 고등학교의경우 2021년도까지 10명으로감소한후 2035년도까지계속교원 1인당학생수가 10명으로유지되거나 ( 표 9) 혹은 2022년도까지 11명으로감소한후 2035년도에 10명으로감소될것으로예측된다 ( 표 10). 학급당학생수의경우초등학교는 2019년도까지 23명, 2020년도이후부터 2034년도까지 22명으로계속유지되고 2035년도에 21명으로감소할것으로보인다. 중학교의학급당학생수는 2019년도까지 23명으로감소하여향후 20년간 23명선을유지할것으로보이며고등학교의경우 2022년도까지 21명으로감소한후 21선에서계속유지될것으로보인다. 작년에발표된 OECD 교육지표에서제공된 OECD 평균자료와비교해보면 < 표 9> 를기준으로교원 1인당학생수의경우초등학교의경우 2035년도까지 OECD 평균인 15명에못미칠것으로보이며중학교와고등학교의경우 2016년도와 2015년도부터는 OECD 평균인 14명에도달할것으로보인다. 중학교의경우 2032년도에 12명으로평균보다낮아질것으로보이며고등학교의경우 2019년도이후 11명, 그리고그이후에는 10명선으로 OECD 평균보다 4명이더낮은교원 1인당학생수에도달할것으로보인다. 이는 OECD 교원 1인당학생수기준에는기간제교사가포함되기때문에현재와같은기간제교사를채용해야한다는조건하에서다. 얼마전국가재정전략회의결과에서정원외기간제교사운영을최소화할계획이발표되었는데, 기간제교사를줄이게된다면 OECD 평균에도달하는시기가늦춰질수가있다. 특히초등학교의경우학생수감소가일정정도정체에들어섰기때문에교원 1인당학생수가향후 20년동안 OECD 평균에도달하기어려운조건임을알수있다. 학급당학생수의경우초등학교는 OECD 평균인 21명에 2035년도나되어야도달할수있을것으로보인다. 중학교는 2018년도이후에 OECD평균인 24명에도달하고그이후에는 23명으로평균보다 1명이낮아진후이러한추세가 2035년도까지지속될것으로보인다. 고등학교는중학교보다 1년늦은 2019년도이후에 OECD 평균에도달할것으로보이며그이후에는 21명까지감소하여 OECD 평균보다좋은학습여건을달 교육정책네트워크 19
ISSUE PAPER 04 성할것으로보인다. 그러나이러한학급당학생수여건개선은 2014년도 4월 1일자기준전국의초 중 고등학교학급수가향후감축되지않고동일하게유지된다는조건하에서다. 그리고여기에서비교한 OECD 평균자료는작년에발표된자료로서실제자료기준년도는 2012년도이다. 향후 20년동안 OECD 평균값도감소할가능성이없지는않다. 2007년도에발표된 2005년도 OECD 평균자료를보면초등학교학급규모 22명, 중학교 ( 고등학교 ) 24명, 교원 1인당학생수는초등학교 17명, 중학교 14명, 고등학교 13명으로 7년간평균값이크게변동하지는않았지만대략 1~2명정도감소추세를보여주었음을알수있다. 따라서향후 20년동안 OECD 평균학급규모나교원 1인당학생수는 1~2명정도의감소를보일가능성도있다. 그러나일단보수적으로 OECD평균비교를 2014년도발표된 2012년도자료를기준으로검토해보면일단고등학교의학습여건이크게개선될것으로보이며, 중학교는 OECD 평균수준도달혹은평균보다 1 명정도개선될전망으로보인다. 다만초등학교는학급당학생수가 OECD 평균에 20 년후에나도달할것으로예측되며교원 1인당학생수는현상태를유지할경우향후 20년이내에는도달하기어려울것으로전망된다. 따라서현재학생수감소에따라모든학교급의 ( 학급당학생수, 교원 1인당학생수로대표되는 ) 교육여건이동일하게개선된다고보는것은어렵다. 고등학교에배정된교원정원을일정부분초등학교에배치하는방법으로학습여건이개선되도록조정하는것이필요할것으로보인다. 그리고굳이정원외기간제교사수를축소하고자한다면초 중학교보단고등학교단계에서만부분적으로축소하는것이필요한상황으로보인다. 3. 학생수감소에따른학생 1 인당교육비추이 다음으로학생수감소에따른교육재정의향후추세이다. 무엇보다도가장학생들의교육비지원을잘보여주는지표는학생 1인당교육비이다. 한국은현재 OECD 평균에못미치고있는데최근에는고등학교단계에서는 OECD 평균에도달한상황이다. 그러나초등학교와중학교의경우에는여전히 OECD 평균에크게못미친다. 20
학생수감소에따른초 중등교육정책현안과과제 < 표 11> 학생 1인당공교육비 ( 민간과정부부담모두포함 ) ( 단위 : PPP 변환 $) 총교육비 초등 중학교 고등학교 전체중등 한국 6,976 6,674 9,698 8,199 OECD 평균 8,296 9,377 9,506 9,280 차이 -1,320-2,703 192-1,081 출처 : 교육부, 한국교육개발원발간 2014년 OECD 교육지표 그렇다면현재학생수추계대로학생수가감소하게된다면초중학교의경우 OECD 평균에학생 1인당공교육비가언제도달할것인가? < 표 12> 를보면 2014년도에 OECD에서발표한 2011년도회계자료의한국의총교육비가그대로유지된다는가정하에보면초등학교는 2029년도에중학교는 2018년도에도달할것으로추계된다. 연도 학생수추계 < 표 12> 학생수감소에따른학생 1인당공교육비추계 ( 단위 : PPP 변환 $) 초등학교중학교고등학교 총교육비 ($) 학생 1 인당교육비 ($) 학생수추계 총교육비 ($) 학생 1 인당교육비 ($) 학생수추계 총교육비 ($) 학생 1 인당교육비 ($) 2011 3,132,477 21,852,159,552 6,976 1,910,572 12,751,157,528 6,674 1,943,798 18,850,953,004 9,698 2012 2,951,995 21,852,159,552 7,403 1,849,094 12,751,157,528 6,896 1,920,087 18,850,953,004 9,818 2013 2,784,000 21,852,159,552 7,849 1,804,189 12,751,157,528 7,068 1,893,303 18,850,953,004 9,957 2014 2,728,509 21,852,159,552 8,009 1,717,911 12,751,157,528 7,422 1,839,372 18,850,953,004 10,249 2015 2,702,802 21,852,159,552 8,085 1,585,554 12,751,157,528 8,042 1,784,024 18,850,953,004 10,567 2016 2,669,851 21,852,159,552 8,185 1,456,923 12,751,157,528 8,752 1,742,463 18,850,953,004 10,819 2017 2,706,353 21,852,159,552 8,074 1,380,647 12,751,157,528 9,236 1,657,797 18,850,953,004 11,371 2018 2,723,460 21,852,159,552 8,024 1,333,995 12,751,157,528 9,559 1,529,019 18,850,953,004 12,329 2019 2,719,268 21,852,159,552 8,036 1,294,267 12,751,157,528 9,852 1,406,220 18,850,953,004 13,405 2020 2,686,832 21,852,159,552 8,133 1,315,601 12,751,157,528 9,692 1,333,156 18,850,953,004 14,140 2021 2,686,402 21,852,159,552 8,134 1,330,187 12,751,157,528 9,586 1,287,408 18,850,953,004 14,643 2022 2,692,862 21,852,159,552 8,115 1,317,862 12,751,157,528 9,676 1,249,702 18,850,953,004 15,084 2023 2,664,885 21,852,159,552 8,200 1,313,296 12,751,157,528 9,709 1,271,554 18,850,953,004 14,825 2024 2,662,459 21,852,159,552 8,208 1,315,035 12,751,157,528 9,696 1,285,204 18,850,953,004 14,668 2025 2,658,384 21,852,159,552 8,220 1,322,924 12,751,157,528 9,639 1,272,999 18,850,953,004 14,808 2026 2,653,729 21,852,159,552 8,235 1,295,382 12,751,157,528 9,844 1,268,713 18,850,953,004 14,858 2027 2,649,642 21,852,159,552 8,247 1,292,845 12,751,157,528 9,863 1,270,084 18,850,953,004 14,842 2028 2,644,076 21,852,159,552 8,265 1,290,963 12,751,157,528 9,877 1,277,406 18,850,953,004 14,757 2029 2,636,980 21,852,159,552 8,287 1,290,778 12,751,157,528 9,879 1,250,754 18,850,953,004 15,072 2030 2,630,864 21,852,159,552 8,306 1,290,579 12,751,157,528 9,880 1,248,136 18,850,953,004 15,103 2031 2,625,154 21,852,159,552 8,324 1,288,138 12,751,157,528 9,899 1,246,173 18,850,953,004 15,127 2032 2,614,751 21,852,159,552 8,357 1,283,454 12,751,157,528 9,935 1,245,855 18,850,953,004 15,131 2033 2,598,378 21,852,159,552 8,410 1,279,367 12,751,157,528 9,967 1,245,504 18,850,953,004 15,135 2034 2,578,649 21,852,159,552 8,474 1,276,085 12,751,157,528 9,992 1,242,995 18,850,953,004 15,166 2035 2,554,046 21,852,159,552 8,556 1,273,550 12,751,157,528 10,012 1,238,336 18,850,953,004 15,223 교육정책네트워크 21
ISSUE PAPER 04 한국의교육재정은물론매년증가추세에있긴하다. 그러나최근 2015년도의경우지방교육재정교부금이다시 2012년도의규모로감소한상황이며 ( 앞의 < 표 5> 참조 ), OECD 평균도증가하는추세에있기때문에명확하게몇년도에 OECD 평균학생 1 인당공교육비에도달하게될지는가늠하기는어렵다. 그러나일단확실한것은고등학교단계에서는비록수익자부담경비와재단전입금등민간부담금액까지포함된값이긴하지만학생 1인당공교육비가이미 OECD 평균에도달했다는사실이다. 그리고 2011년도교육재정자료를고정시켜서볼경우에는중학교의경우는 2018년도전후, 초등학교는 2029년전후에는 OECD 평균에도달할가능성이있다는것이다. 이는현재한국의교육재정투자를학교급별로구분해서보면초등학교의경우 OECD 평균보다 18년, 중학교는 7년정도뒤쳐져있다는것을의미한다. 그러나위의학생 1인당공교육비는민간부담 ( 학생들의수익자부담경비, 고등학교수업료, 재단전입금등 ) 비용까지포함한금액이다. 한국의경우민간부담의비율이높은나라로서교육비에서정부지원 / 투자확대필요성이언급되는나라에해당된다 (OECD, 2014). 따라서정부의투자만을놓고본다면다소간추세는달라질수있다. 즉 OECD 평균에도달하는시기가더욱늦춰질수있다. 22
학생수감소에따른초 중등교육정책현안과과제 Ⅳ 주요현안에대한검토및논의 앞에서언급한학술연구와정부정책, 언론보도에서나타난주요현안을초중등교육부문에만한정하여논의하고자한다. 특히교육재정효율화 ( 어린이집누리과정지원, 지방교육재정교부금비율 ), 교원수급, 직업계고등학교조정문제만으로국한해서살펴보도록한다. 1. 교육재정효율화 가. 누리과정 - 어린이집보육료지원문제에관한쟁점지금까지살펴본바에의하면교육재정효율화의일환으로어린이집을포함한누리과정예산을지방교육재정교부금에서부담하는방식으로이미추진중에있으며, 향후기획재정부에서지방교육재정교부율재검토등교육재정의효율적운용에대해서지속적인문제제기가있을것으로보인다. 먼저누리과정지원 ( 어린이집보육료지원 ) 과관련해서는법적인쟁점이존재한다. 지방교육재정교부금은유초중등교육기관을위해사용하는교육재정임에도불구하고법적으로교육기관이아닌보육기관인어린이집에지원하는것은문제가있다는지적이있다 ( 하봉운, 2014). 시도교육감협의회에서도어린이집보육료까지지방교육재정교부금으로지원하는것은법적인문제가있다고제기하고있다. 즉, 지방교육재정교부금법제1조에서 ʻʻ이법은지자체가교육기관및교육행정기관 ( 그소속기관을포함 ) 을설치 경영함에있어필요한재원의전부또는일부를국가가교부하여교육의균형발전을도모함을목적으로한다ʼʼ는규정에서지자체 ( 시 도교육청 ) 가설치하는교육기관 ( 유, 초, 중등학교 ) 에는어린이집이포함되지않는다는해석을통해서법적인문제제기를하고있다. 어린이집은영유아보육법에보호자의위탁을받아보육하는기관으로 교육정책네트워크 23
ISSUE PAPER 04 정의되어져있기때문에부모의보육을대신해주는보육기관이며유치원과같은교육기관이아니라는지적이다 ( 하봉운, 2014). 반면포괄적으로어린이집도교육기관으로볼수있다는입장도있다 ( 김병규, 2014). 김병규 (2014) 가제시한포괄적이라는근거는공립이아닌, 즉지자체가설치하지않은사립중고등학교나여타민간교육시설에대한재정보조를지방교육재정교부금으로하고있으며, 어린이집도미래적시각으로보면교육시설로적극적으로봐야한다는시각이다. 그렇지않을경우에는현재지방교육재정교부금으로사립중고등학교에대한재정결함보조, 그리고여타민간교육시설에대한보조금지급도모두중단되어야한다는해석도가능하기때문에문제가확대될수가있다고주장한다. 김병규 (2014) 의주장은일견타당하며사실시 도교육청이교육에대한적극적인입장을취한다면어린이집과유치원의통합 ( 영유아보육법개정을통해서 ) 을통해서유아교육을관리지원하는것이적절할수있다. 그러나법문구만놓고보면김병규 (2014) 가주장한사립중고등학교와는달리어린이집은보육기관으로명시되어있기때문에법적으로문제가없다는주장은설득력이약한것으로보인다. 이러한법적인문제는검토가필요하다고볼수있으나중요한점은유 보통합이추진중에있다는사실과만 3~5세교육과정인누리과정적용을통해서이제어린이집도유치원과동일한교육과정을운영하게되어있다는점이다. 그렇다면영유아보육법과교육관련법을개정하여어린이집을교육기관으로설정하는것이필요하다. 즉, 법적인쟁점은법적으로해결하는노력이필요하며동시에향후장기적으로봐서는유치원과어린이집이통합될것으로보고시 도교육청에서는정책적으로보았을때적극적으로어린이집을포함한유아교육을책임질것을대비해야한다. 특히현재의추세대로학생수가감소하게된다면, 중학교는 2018년에는초등학교는 2029년에학생 1 인당교육비가 OECD 평균에도달하게되기때문에지방교육재정교부금의효율적운용을위해유아교육에대한지원을확대해나가는것에대한논의는외면할수만은없을것으로보인다. 다만 2015년도현재교부금비율을상향조정하지않은상태에서기획재정부의전망과는달리지방교육재정교부금이 2012년도수준 (< 표 5> 와 < 표 13> 참조 ), 즉누리과정에대한지원이시작되던 2012년수준으로감소되었기때문에시 도교육청이유아교육지원에대한대의보다는법적인문제를제기할수밖에없게된만큼현시점에서 24
학생수감소에따른초 중등교육정책현안과과제 지방교육재정운용의어려움이존재한다는점을기획재정부도이해해야할것으로보 인다. 나. 지방교육재정교부금내국세비율조정앞에서논의한 ( 어린이집보육료지원까지포함한 ) 누리과정지원에의해지방교육예산부족으로시도교육감협의회에서는 25.28% 로지방교육재정교부금의내국세비율을증가시키자고지속적으로주장하고있다. 반상진 (2015) 의경우도 25.28% 로증가시키자고주장하고있으며, 하봉운 (2014) 의경우도내국세비율을확대하자고주장하고있지만명확한비율은제시하고있지않다. 김병주 (2014) 의경우는최소 23% 이상으로비율을높여야한다고주장하고있다. 이에대해서기획재정부는 2000년에 22조원이었던지방교육재정교부금은 2015년엔 39조원이되고, 2020년에는 59조원정도로늘어나며, 학생수는 2010년 795만명에서 2020년도 545만명으로학생수가감소함에따라서내국세비율을오히려감소시켜야하는지에대한검토가필요하다고언급하고있다 ( 아시아경제, 2014.9.29.). 최근박근혜대통령의발언도기획재정부의이러한입장을지지하고있다. 김병규 (2014) 의경우도 25% 로지방교육재정교부금의내국세비율을증가시키면국가예산의 1/4을초중등교육에만투입하는셈인데, 고등, 평생, 직업교육등타교육분야에대한재정확대가어려워질수있기때문에 25% 로증가시키는방안이과연효율적이고균형적인지에대한의문을제기하고있다. 재정학적으로보면국가예산에서일정비율을초중등교육에만투자하도록정해놓은것은기획재정부의우려처럼비효율성을낳을수있다. 왜냐하면학생수가감소하여도반드시초중등에만해당금액을지출하게함으로서예산불용액의발생, 불필요한교육사업운용등이충분히발생할수있기때문이다. 따라서유아교육에대한지원까지지방교육재정교부금에서포괄하면서교육지원예산의효율적운용을기하는현재의방향이잘못되었다고보기는어렵다. 그러나앞에서살펴본바대로, 아직초, 중학교의학생 1인당교육비가 OECD 평균에근접하기까지는중학교는 7년, 초등학교는 18년이나뒤쳐져있다. 이러한상황에서유아교육에대한지원을증가시키면초, 중학교의학생 1인당교육비가 OECD 평균을따라잡기는더욱요원해질수가있다. 교육정책네트워크 25
ISSUE PAPER 04 그리고과연기획재정부의주장대로향후지방교육재정교부금의증가폭이그렇게클것이며유아교육지원까지감당해내는것이가능한가에대한문제를검토해볼필요가있다. 일단과거에어린이집보육료지원까지감당할수있다는판단근거가된기획재정부가수립한지방교육재정교부금추계가얼마나정확했는지를검토해보자. < 표 13> 은최근 4년간기획재정부에서수립한국가재정운용계획에서명시한지방교육재정교부금전망추이이다. 기획재정부에서는매년하반기에당해연도를포함하여향후 4년간, 즉총 5년에해당하는중기재정전망을포함한국가재정운용계획을수립하고있다. 2011년도이후매년추계전망을보면과거전망추이와실제값과의차이가커지는경향을보여주고있다. 예를들어 2012년도에추계한 2013년도의교부금규모보다 2011년도에추계한 2013년도교부금추계값이더크다는것이다. 2015년도교부금을보면실제는 30.9조원이나, 2011년도에는 49.5조원이될것으로예측했었고, 2012년도에는 49.1조원, 2013년도에는 43.1조원으로점차추계값이낮아지고있다. 이는아무래도최근연도에대한추계가향후 5년후의추계값보다는정확성이더높을수밖에없기때문일것이다. 그러나실제증가율보다다소간과도하게측정하는경향이존재하고있음을알수있다. 게다가중기총재정지출증가율보다지방교육재정교부금의증가율을높게추정하는경향이있다. 예를들어 2011년도에는총재정지출증가율을연평균 4.8% 로설정해놓았지만지방교육재정교부금은연평균 8.7% 로 3.9%p 높게설정하고있다. 2014년도에는총재정지출증가율은연평균 4.5% 로설정해놓았지만지방교육재정교부금은 6.3% 로 1.8%p높게설정하고있다. 기획재정부에서도과거의총재정지출증가율과지방교육재정교부금증가율간의차이가크다는것을인식했는지는모르지만, 다소간차이는줄어들고있다. 그럼에도불구하고중기지방교육재정교부금증가율과전망추이를여전히과대추정하는것으로보인다. 26
학생수감소에따른초 중등교육정책현안과과제 < 표 13> 기획재정부의지방교육재정교부금전망추계 ( 단위 : 조원, %) 연도 2011 년 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 2016 년 2017 년 2018 년연평균증가율 2011 년추계 2012 년추계 2013 년추계 2014 년추계 35.5 38.6 42.3 45.8 49.5 38.4 41.0 45.3 49.1 53.1 40.9 41.3 43.1 47.5 51.0 40.9 39.5 45.4 48.6 52.1 실제 36.1 39.2 40.8 40.9 39.4 2.3 출처 : 기획재정부각연도국가재정운용계획. 연평균증가율괄호안은중기총재정지출계획에따른연평균증가율. 주 : 앞의 < 표 5> 를보면실제지방교육재정교부금을 2008 년도부터 2015 년도까지연평균증가율을산출하면 2.2% 밖에못미친다. 이는 2008 년도부터 2014 년도까지의평균소비자물가상승률 2.4% 보다낮은수치다. 8.7 (4.8) 8.4 (4.6) 5.7 (3.5) 6.3 (4.5) 지방교육재정교부금의향후전망추이를과대추정하게되면각시 도교육청과교육부에서도중기지방교육재정추이를과대추정하게된다. 그로인해서예산의효율적인계획수립이어렵게된다. 특히이번누리과정에대한지원을지방교육재정교부금으로충당할수있다고판단한 2012년도국가재정운용계획의추계는현실보다 9.3조원이나되는큰오차가발생하고있다. 2012년도의기획재정부의추계대로만약올해 2015년도에 49조원의지방교육재정교부금예산이확보되었다면총 4조원가량의누리과정소요예산 ( 교육부, 2012) 뿐만아니라현재대통령공약인고등학교무상의무교육에소요되는약 2조원가량의교육예산도모두확보할수가있는셈이다. 그러나이러한추계는지나친과도한추계였음을알수있다. 게다가현재와같이저출산고령화로인해잠재성장동력이약화되고저성장체제가지속된다면정부의국세세수수입이앞으로도예상만큼확보되지않을수있다. 국세가 3년연속결손사태를빚고있다는최근언론보도 ( 연합뉴스, 2.10) 를보더라도향후지방교육재정교부금이물가상승률이상으로크게증가할것으로보기어렵다. 과거 2.3% 밖에안되는증가율을고려해서추계를다시해야할것으로보인다. 교육정책네트워크 27
ISSUE PAPER 04 따라서현재교부금비율의하향조정을논의하기에는이른시점이다. 특히누리과정등유아교육에대한지원정착이루어지지않은상황을고려하면더욱그렇다. 현재누리과정의지원은사립은학생 1인당 22만원으로여전히무상화가이루어지지않고있다. 2014년도 8월교육부의정보공시결과에의하면정부의교육비지원을제외하고도추가적인납부해야할국공립유치원의월평균학부모부담금은 8,300원이지만사립유치원은월평균 19만 5,100원으로여전히유아교육의무상화는요원한상황이다. 사립어린이집도큰차이는없을것으로보인다. 따라서현재의교부금비율을그대로유지한채로유아교육의무상화를실현하기에는턱없이부족하다고볼수있다. 게다가초중학교학생 1인당교육비가 OECD 평균에도달하는시점도 18년 ( 초등학교 ), 7 년 ( 중학교 ) 이남았으며현정부의공약인고등학교무상교육실현도아직이루어지않고있다. 현재의저성장체제의국세세수수입의정체등을고려할때에는중앙정부의비효율적중복사업 ( 과거 4대강사업등효과성이없는국책사업이너무많았음을인지할필요가있다 ) 등을조정해서지방교육재정교부율을 25% 는아니더라도현재의 20.27% 보다 21% 대정도로상향조정해서누리과정에대한지원을늘려나가도록해야한다. 상향조정하지않는다면국고보조금으로누리과정에대한지원을증가시켜야할것으로보인다. 올해누리과정예산지원중 5천억원을예비비로충당하는방안은일시적인대응책이며게다가지방교육채를 1조원이나발행하는것도적절한방안은아니다. 지방교육채는어차피지방교육재정교부금의기준재정수요로산정해서지방교육재정교부금으로상환해나가는것이기때문에결국이자부담등지방교육재정에지속적으로부담을주게된다. 2. 교원수급 교원수급문제는현재정부가 2년마다수급정책을진단하는연구를대학교수나국책연구기관에의뢰해서수행해오고있다. 학생수감소로인해서교원수급을조정하는것은당연히필요한일이다. 일단초등학교의경우이영외 (2011) 보고서에의하면향후매년약 5천여명의신규채용수요가발생할것으로보고있으며이광현 (2014) 의최근연구에서도비슷한수준으로추정하고있다. 현재교육대학교등초등교원양성기관의 28
학생수감소에따른초 중등교육정책현안과과제 총신입생정원은 3,800여명수준으로감축한상황이며오는 2016년도에졸업하는총교육대학교졸업생도 4,200명수준으로감소한상황이다. 즉정부에서초등교원수급조절에상당히적극적인노력을해왔음을알수있다. 그러나문제는지나치게초등교원양성기관입학정원을감축하는바람에오히려일부도지역에서미달이발생하고있다는점이다 (< 표 14> 참조 ). 그리고임용고사객관식문제출제폐지와졸업생대비임용신규채용규모의확대등으로도지역에서근무하는초등교원이시지역으로근무지를옮기기위해서초등임용고사를응시하는경우가많이늘어났다는점이다 ( 이광현, 2014). 지역 일반 2015 학년도모집인원 2015 학년도응시자현황 2015 학년도경쟁률현황 장애 지역제한 ( 도서지역 ) 계일반장애 지역제한 ( 도서지역 ) 계일반장애 지역제한 ( 도서지역 ) 서울 564 36 600 1,536 13 1,549 2.72 0.36 2.58 부산 322 28 350 612 9 621 1.90 0.32 1.77 인천 400 25 425 543 1 544 1.35 0.04 1.28 대전 131 9 140 289 3 292 2.21 0.33 2.09 광주 122 8 130 318 6 324 2.61 0.75 2.49 대구 197 13 210 311 3 314 1.58 0.23 1.50 울산 47 3 50 89 1 90 1.89 0.33 1.80 경기 1,494 95 1,589 2,240 6 2,246 1.50 0.06 1.41 강원 338 22 360 307 0 307 0.91 0.00 0.85 충남 468 32 50 550 411 0 49 460 0.88 0.00 0.98 0.84 충북 360 23 383 336 0 336 0.93 0.00 0.88 경남 394 26 420 454 2 456 1.15 0.08 1.09 경북 550 35 585 535 0 535 0.97 0.00 0.91 전남 588 39 23 650 612 2 20 634 1.04 0.05 0.87 0.98 전북 310 20 330 407 2 409 1.31 0.10 1.24 제주 131 9 140 157 2 159 1.20 0.22 1.14 세종 141 9 150 376 2 378 2.67 0.22 2.52 총계 6,557 432 73 7,062 9,533 52 69 9,654 1.45 0.12 0.95 1.37 출처 : 부산교육대학교교직리더십센터 < 표 14> 2015 학년도초등교원시도별모집및응시현황 계 교육정책네트워크 29
ISSUE PAPER 04 올해에도초등교사모집인원이전국적으로약 4,900여명이발표되었다. 일부언론에서는초등임용대란이라는제목으로기사를보도했는데이는잘못된오보라고볼수있다. 올 2월에졸업하는전국초등교원양성대학졸업생수가 4,200여명이기때문에오히려약 700명의수급차질이예상되고있다. 그러나작년전국교대임용률평균이 88% 로서졸업생약 4,500여명중 12% 에해당하는 540여명이임용고사를재응시하기때문에대략학생들이지역별로균형있게지원한다면교원수급에차질이발생하지는않을것으로보인다. 문제는도지역에근무하는현직교사들이재응시를하는경우가많기때문에실제경쟁률은 1:1이넘어가며, 여전히광역시의경우경쟁률이높아질것으로보이지만도지역의경쟁률은낮거나미달이발생할가능성이높다는것이다. 따라서초등교원양성기관의현재총 3,800명의신입생정원을 5,000명정도로증원시켜적정경쟁률을유지할필요가있다. < 표 15> 2016 학년도초등교원임용시험모집사전예고 학년도 4학년졸업예정자 2016학년도모집사전예고지역별전국교대인원 1 서울 500 서울교대이화여대 376 40 2 경기 1,373 3 인천 334 경인교대 656 4 강원 100 춘천교대 366 5 충남 500 공주교대 381 6 충북 280 청주교대 319 7 세종 70 교원대 129 8 대전 70 9 부산 156 부산교대 398 10 울산 30 11 경남 345 진주교대 350 12 대구 50 대구교대 407 13 경북 230 14 전남 552 전주교대 310 15 광주 20 광주교대 357 16 전북 228 17 제주 101 제주교대 129 총계 4,939 4,218 출처 : 부산교육대학교교직리더십센터 30
학생수감소에따른초 중등교육정책현안과과제 중등교원수급문제는과목별로다양한상황이기때문에수급진단이쉽지는않은상황이다. 그동안중등임용고사경쟁률이지나치게높고그에따라공급과잉지적이계속이루어져왔다. 교육부는이러한지적에따라최근몇년간교원양성기관평가를통해서공급을감소시켜왔다 ( 초중등입학정원총괄은 < 표 17> 참조 ). 2014년도교육통계분석자료집에의하면경쟁률이 2011년도에 25:1로치솟았다가 2014년도에는 8:1로감소하였다. 현재중등교원 2013학년도신입생정원을약 2만 8천명으로감축시켰기때문에향후에는경쟁률이 7:1~8:1 수준을유지할것으로보인다. 한편중등교원수급에서적정경쟁률에대한연구가많이존재하지는않지만최근연구에의하면 10:1 미만으로경쟁률을유지해야한다는주장이존재하며 ( 천세영 김병윤, 2012), 이영외 (2011) 의연구에서는적정경쟁률보다는중등교원의경우과목별수급편차가크기때문에전체경쟁률보다는과목별원활한공급이이루어지도록과목별수급조절이더중요하다고지적하고있다. 그리고중등교원양성기관의재학생들이복수전공을통해서교직이아닌다른분야로도진출이가능하도록복수전공을확대필요성이제기되고있다. < 표 16> 중등임용고사경쟁률추이 연도 중등임용고사경쟁률지원자합격자경쟁률지원자대비합격자비율 (%) 2005 73,205 3,999 18:1 5.5 2006 79,272 5,315 15:1 6.7 2007 66,672 5,520 12:1 8.3 2008 66,993 4,964 13:1 7.4 2009 73,445 4,208 17:1 5.7 2010 70,956 3,151 23:1 4.4 2011 67,509 2,687 25:1 4.0 2012 54,017 3,301 16:1 6.1 2013 51,401 3,784 14:1 7.4 2014 45,323 5,468 8:1 12.1 출처 : 한국교육개발원 (2014) 교육통계분석자료집 교육정책네트워크 31
ISSUE PAPER 04 < 표 17> 교원양성기관총괄 (2013 년 ) 과정별 1. 유치원 교사 3. 중등학교 교사 3. 중등학교 교사 대학교 전문대학 총계 2. 초등학교교사 사 범 계 비 사 범 계 구분 사범대학 일반대학교육과 총계 일반대학교직과정 교육대학원 총계 설립별 기관수 학과수 학년도별정원 13학년도 12학년도 11학년도 10학년도 비고 국립 13 14 354 268 270 275 공립 1 1 20 20 20 20 방송통신대 1 1 2,700 2,700 2,700 2,700 사립 65 71 2,771 1,977 2,120 2,154 사립산업대 1 2 90 120 120 120 소계 81 89 5,935 5,085 5,230 5,269 국립 2 2 100 110 110 110 사립 98 109 8,030 7,996 8,193 8,234 소계 100 111 8,130 8,106 8,303 8,344 국립 16 17 3,154 3,078 3,080 3,085 공립 1 1 20 20 20 20 사립 164 182 10,891 10,093 10,433 10,508 합계 181 200 14,065 13,191 13,533 13,613 국립 12 12 3,809 3,809 4,297 4,755 사립 1 1 39 39 40 40 합계 13 13 3,848 3,848 4,337 4,795 국립 15 206 4,133 4,135 4,144 4,169 공립 1 8 118 118 118 20 사립 30 208 6,824 6,929 7,013 7,013 소계 46 422 11,075 11,182 11,275 11,202 국립 7 10 250 250 235 235 사립 51 92 3,042 3,097 3,251 3,281 사립산업대 1 2 90 120 120 120 소계 59 104 3,382 3,467 3,606 3,636 국립 22 216 4,383 4,385 4,379 4,404 공립 1 8 118 118 118 20 사립 82 302 9,956 10,146 10,384 10,414 합계 105 526 14,457 14,649 14,881 14,838 국립 29 735 2,652 2,970 3,597 교직과정부분공립 1 13 승인정원 80 80 170 수치는사립 124 1895 없음 8,724 9,992 10,825 (12,11,10년도) 사립산업대 2 11 56 56 63 승인정원임소계 156 2654-11,512 13,098 14,655 국립 23 505 4,742 4,797 5,199 5,335 교육대학원정원수치는자격증공립 2 28 252 252 252 257 발급정원이아닌사립 83 992 9,164 9,564 11,028 11,597 총입학정원임 소계 108 1,525 14,158 14,613 16,479 17,189 국립 52 1240 4,438 7,449 8,169 8,932 공립 3 41 252 332 332 427 사립 209 2898 8,938 18,344 21,076 22,485 합계 264 4,179 13,628 26,125 29,577 31,844 32
학생수감소에따른초 중등교육정책현안과과제 3. 직업계고등학교정원조정 직업계고등학교의경우지난이명박정부에서 2010년 692교에서 2015년 400교로감축하겠다는발표가난이후다소간논쟁이있었다. 그러나현재에는직업계고등학교감축문제는교육부의정책문서에서는직접적으로언급이되고있진않다. 앞에서제시된학생수추계를보면고등학생수는 2021년도까지향후 6년간약 55만명이감소될전망이다. 대략한학년당 18만명정도가감소하게되는데 2014년도기준학교당평균학생수 791명을기준으로적용하면약 698교의고등학교가감축될수있다는계산이나온다. 그리고고등학교유형이일반고, 특수목적고, 특성화고, 자율고로변경되기이전인 2010년전문계고등학교학교수 692교, 학생수가 466,129명인점을보면감소될학생수가전문계고등학교학생수보다많게됨을알수있다. 전문계고등학교는최근특성화고등학교와특수목적고등학교등으로재편이되고마이스터고등학교지정으로예전보다는다시활성화되고있는면이있다. 2015년도교육부업무보고자료에의하면 2014년도기준특성화고취업률은 45.3%, 마이스터고고등학교취업률은 90.6% 로일정정도직업계고등학교가성과를내고있는것으로보인다. 그러나진학자와입대자를제외한취업률이아닌졸업자중취업자비율과진학자비율을살펴보면여전히직업계고등학교의대학진학자비율이일정정도유지되고있는것으로나타나고있다. < 표 18> 연도별전문계고등학교졸업자, 취업자, 진학자수 ( 단위 : 명, %) 연도 졸업자 취업자 취업비율 진학자 진학비율 1990 274,150 210,113 76.6 22,710 8.3 2000 291,047 149,543 51.4 122,170 42.0 2005 170,259 47,227 27.7 115,164 67.6 2006 162,600 42,151 25.9 111,601 68.6 2007 158,708 32,075 20.2 113,487 71.5 2008 158,408 30,036 19.0 115,407 72.9 2009 151,410 25,297 16.7 111,348 73.5 2010 156,069 29,916 19.2 111,041 71.1 2011 152,824 35,698 23.4 97,400 63.7 2012 146,522 48,046 32.8 80,468 54.9 2013 141,774 50,146 35.4 67,184 47.4 2014* 106,521 47,539 44.6 39,668 37.2 주 : 2014 년도는특성화고만포함됨. 2013 년도이전은전문계고등학교. 출처 : 한국교육개발원교육통계 DB 교육정책네트워크 33
ISSUE PAPER 04 < 표 19> 연도별전체고등학교졸업자, 취업자, 진학자수 ( 단위 : 명, %) 연도 졸업자 취업자 취업비율 진학자 진학비율 2005 569,272 52,852 9.3 467,508 82.1 2006 568,055 47,118 8.3 466,248 82.1 2007 571,357 35,680 6.2 472,965 82.8 2008 581,921 33,470 5.8 487,509 83.8 2009 576,298 28,358 4.9 472,243 81.9 2010 633,539 34,182 5.4 500,282 79.0 2011 648,468 41,057 6.3 469,961 72.5 2012 636,724 53,060 8.3 453,899 71.3 2013 631,197 55,443 8.8 446,474 70.7 2014 632,983 61,268 9.7 448,817 70.9 출처 : 한국교육개발원 (2014), 교육통계분석자료집 전체고등학교의취업자현황을보면 2005년도이후취업자수가 2009년도까지감소추세에있다가 2010년도부터는다시증가추세로전환되고있음을알수있다. 반면진학자의경우 2010년도까지증가추세를보여주다가 2011년도부터감소추세를보여주고있음을알수있다. 향후학생수감소에따른직업계고등학교에대한대응을논의하는데있어서가장중요한것은정부정책의방향이될것이다. 이부분은향후산업계의요구에대한세밀한연구를통해서적정직업계고등학교정원규모조정및운영방향에대한논의가있어야할것으로보인다. 34
학생수감소에따른초 중등교육정책현안과과제 Ⅴ 결론 본이슈페이퍼에서는먼저학술논문등에서다루어진저출산관련연구주제정리, 정부정책에서제시된저출산, 학생수감소에따른대응방안, 최근언론에서제기된이슈등을검토하였다. 그리고학생수감소추세에따른주요교육지표-교원 1인당학생수, 학급당학생수, 학생 1인당교육비-들을살펴본후간략히제기된현안들중교육재정효율화, 교원수급, 직업계고등학교에대한사항에대한논의를수행하였다. 논의한현안과과제를정리하면다음 < 표 20> 과같다. < 표 20> 현안과과제 현안쟁점과제 교육재정효율화 교원수급 직업계고교 - 누리과정지원 - 지방교육재정교부금내국세비율조정 - 초등교원수급조정 - 중등교원수급조정 - 직업계고교재편 - 누리과정법적문제해결필요 ( 어린이집교육기관으로정비. 유치원과의통합추진 ) - 지방교육재정교부금내국세비율 21% 대로상향조정필요 - 초등양성기관전체입학정원현 3,800 명에서 5,000 명으로확대필요 - 중등교원양성은추가감축보다는교과별수급조절정책필요. 사범대복수전공활성화필요 - 산업계수요조사를통한적정직업계고교정원조정및내실화연구필요 저출산관련해서무엇보다도교육재정의효율적운용이가장큰이슈로볼수있다. 현재지방교육재정교부금으로누리과정편성을하는문제로시도교육감협의회에서는반대입장을내놓고있으며중앙정부에서는의무지출경비로지정을하겠다고맞서고있는상황이다. 그리고지방교육재정교부금의내국세비율도하향검토가필요하다는논의도나오고있다. 그러나앞의논의에서도살펴보았듯이한국의경우유아교육의무상화, 고등학교의무상의무교육실현등아직추가적인교육예산투입이필요한상황 교육정책네트워크 35
ISSUE PAPER 04 이다. 특히지방교육재정교부금이 2012년도수준으로감소하여서기존 20.27% 의내국세교부비율을유지한채로는교육예산을충분히감당해내기어려운상황이다. 향후학생수감소로초중학교의학생 1인당교육비가 OECD 평균에도달하겠지만, 현재로서는유아교육에대한투자등으로도달시기가늦춰질것으로보인다. 내국세교부비율을상향시키거나상향시키지못한다면국고보조금으로유아교육과고등학교무상의무교육실현을위한정부의투자가필요한시기이며내국세교부비율하향조정은 5-6 년후학생수감소상황을지켜보며유아교육과고등학교무상의무교육이완성된이후에추진해도늦지않다는점을논의하였다. 교원수급의경우학생수감소에대비해정부에서적극적인조절정책을편결과초등교사의경우는오히려교원양성부족이발생하고있는상황으로보인다. 향후교육대학교신입생총정원을현재정원 3,800 명에서약 5천명정도로증원시켜적정경쟁률을유지시키는것이필요할것으로보인다. 중등교원의경우교원양성기관평가를통해서중등교원자격증발급인원을 1만명정도감축해온결과 2014년도경쟁률이 8:1로 10:1 미만의경쟁률을보여주고있다. 추가적인감축보다는세부적인교과별교원수급에대한정책을마련하는것이필요할것으로보이며, 사범계열학생들의복수전공이수활성화를통해서다양한경로로진출하는것이가능하도록하는방안이필요할것으로보인다. 직업계고등학교는최근마이스터고등학교의취업률상승등일정정도성과를보여주고있다. 그러나여전히전체졸업자중취업자비율은아직과반수에못미치고있기때문에향후산업계의요구등에대한추가적인연구를통해서적정한직업계고등학교정원으로조정할필요가있을것으로보인다. 저출산과학생수감소에대한지금까지언급된대부분의내용은사실수동적인대응방안이다. 그러나유아교육의무상화와초중등학교의수익자부담경비지원같은정책은현재출산기피의제일큰원인으로언급되는 ( 보건복지부, 2010) 교육비부담을줄이는데기여할수가있다. 따라서교육비부담감소를위한유아교육의무상화와초중등학교에서의제반수익자부담경비감소를위한더욱적극적인교육정책마련을위해서정부가노력할필요가있을것이다. 36
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이슈페이퍼안내 1. 발행취지 이슈페이퍼 는교육정책네트워크 * 운영사업의일환으로발간하고있는현안보고서입니다. 이슈페이퍼 는교육현장에서주된관심사가되고있거나특별한관심이필요한교육현안을선정하여관련된교육정책의배경, 주요내용, 쟁점, 방안, 교육현장착근전략등을제공하여정책이해도를높이고자합니다. 2. 2015년도이슈페이퍼발간목록 호수 제목 집필자 1호 교사의수업전문성제고를위한전문적학습공동체운영방안 이석열 ( 남서울대학교 ) 2호 자유학기제확산을위한교육공동체협력방안 서우석 ( 경인교육대학교 ) 3호 교원명퇴수요증가에따른현안과대응 김성기 ( 협성대 ) - 2014 년도이전발간자료는교육정책네트워크정보센터홈페이지에서확인하실수있습니다. * 교육정책네트워크소개 교육정책네트워크란? 교육부와 17 개시 도교육청, 교육관련기관간의인적교류, 공동연구, 정보공유를위한협력체제를말합니다 [ 교육정책네트워크운영규정 ( 교육부훈령제 179 호 )]. 즉, 인적교류, 공동연구, 정보공유, 정책지원활동등을통해교육정책의현장착근과공교육개선을지원하기위하여교육부와시 도교육청, 교육유관기관등의협력체제로서구축된네트워크시스템입니다. 교육정책네트워크참여기관은? 교육부, 17 개시 도교육청, 한국교육개발원, 한국교육과정평가원, 한국직업능력개발원, 한국교육학술정보원, 국가평생교육진흥원, 한국교육방송공사, 한국과학창의재단등 - 홈페이지를방문하시면다양한교육정보를확인하실수있습니다. http://www.edpolicy.net
CP 2015-01-4 학생수감소에따른초 중등교육정책현안과과제 한국교육개발원교육정책연구본부교육정책네트워크연구실 TEL : 02-3460-0374 FAX : 02-3460-0117 HOMEPAGE:http://www.edpolicy.net http://edpolicy.kedi.re.kr 수록된자료에대하여문의사항이있을때에는한국교육개발원교육정책네트워크연구실로연락하시기바랍니다. 발행일 : 2015 년 7 월발행처 : 한국교육개발원주소 : (137-791) 서울시서초구바우뫼로 1 길 35( 우면동 ) 발행인 : 백순근등록 : 1973. 6. 13. 제 16-35 호인쇄 : 리드릭 (02)2269-1919
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